zh_verwaltungsgericht · AN.2015.00004 · 2015-12-03 · de

Bauverfahrensverordnung | Bauverfahrensverordnung. [Der Regierungsrat beschloss eine Änderung verschiedener Bestimmungen der Bauverfahrensverordnung (BVV). Neu sollen in Bauzonen Bauten und Anlagen, deren Gesamthöhe nicht mehr als 2,5 m beträgt und die eine Bodenfläche von höchstens 6 m2 überlagern, keiner baurechtlichen Bewilligung mehr bedürfen, es sei denn in Kernzonen, im Geltungsbereich einer anderen Schutzanordnung oder eines Ortsbild- oder Denkmalschutzinventars und im Bereich von Verkehrsbaulinien. Ebenso nahm der Regierungsrat die Neufassung von Ziff. 1.2.4 des Anhangs BVV in Aussicht, wonach nun für Bauten und Anlagen in besonderer Lage ausserhalb der Bauzonen in Erholungszonen, wenn das Vorhaben nicht dem Zonenzweck entspricht, die Fachstelle des der Baudirektion zugehörigen Amts für Raumentwicklung (ARE) beantragende und das ARE die zum Entscheid zuständige Stelle sein soll. Der Beschwerdeführer 1 ist Eigentümer einer in der Erholungszone liegenden Liegenschaft, und die Beschwerdeführerin 2 kommt als künftige Bauherrin bzw. Eigentümerin infrage. In dieser Stellung machen sie insbesondere geltend, die angefochtenen Änderungen seien rechtsverletzend, weil in rev§ 1 BVV neu zwischen Bauzonen und anderen Zonen unterschieden werde.] Legitimation der Beschwerdeführenden: Es ist nicht davon auszugehen, dass sie durch die geänderten Bestimmungen schlechter gestellt werden, wird doch nur festgehalten, was bisher zwecks Einhaltung der bundesrechtlichen bzw. kantonalen Gesetzesvorgaben schon praktiziert wurde. So war schon bisher eine einzelfallweise kantonale Überprüfung bezüglich ausserhalb der Bauzone liegender, nicht zonenkonformer Vorhaben erforderlich. Unabhängig davon ist ihre Legitimation jedoch hinsichtlich der gerügten Nichteinhaltung der gesetzlichen Erfordernisse seitens des Beschwerdegegners und somit der Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips, aber auch der Verletzung der Gemeindeautonomie, zu bejahen. Insofern ist daher auf die Beschwerde einzutreten, allerdings nur,soweit es um persönliche Interessen der Beschwerdeführenden geht. So können nicht die einzelnen Tatbestände gemäss rev§ 1 BVV als solche, welche eine Ausweitung bewilligungsfreier Vorhaben in Bauzonen beinhalten und vorliegend nicht weiter gerügt werden, auf ihre Verfassungsmässigkeit hin geprüft werden (E. 1.2 ff.). Die Unterscheidung zwischen "Bauzonen" und "anderen Zonen" gemäss rev§ 1 BVV beinhaltet lediglich eine in Übereinstimmung mit übergeordnetem aktuellem Recht erfolgte Präzisierung bzw. Klarstellung und keine Verschärfung der Rechtslage (E. 3.2). Es ist nicht ersichtlich, inwieweit die infrage stehende Bestimmung des Anhangs BVV die bundes- und kantonalrechtlichen Zuständigkeitsordnungen im von den Beschwerdeführenden geltend gemachten Sinn verletzen soll, da die nun festgeschriebene kantonale Zuständigkeit bundesrechtlich verlangt ist und in der Praxis schon bisher so berücksichtigt wurde (E. 5.4).Abweisung, soweit Eintreten.

Zürich Verwaltungsgericht 15..2.03.1 AN.2015.00004
Zurich Verwaltungsgericht 15..2.03.1 AN.2015.00004
Zurigo Verwaltungsgericht 15..2.03.1 AN.2015.00004

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2015.00004
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Geschäftsnummer:
AN.2015.00004
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 03.12.2015
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 12.05.2016 gutgeheissen, den Entscheid aufgehoben und die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Bauverfahrensverordnung
Bauverfahrensverordnung.
[Der Regierungsrat beschloss eine Änderung verschiedener Bestimmungen der Bauverfahrensverordnung (BVV). Neu sollen in Bauzonen Bauten und Anlagen, deren Gesamthöhe nicht mehr als 2,5 m beträgt und die eine Bodenfläche von höchstens 6 m2 überlagern, keiner baurechtlichen Bewilligung mehr bedürfen, es sei denn in Kernzonen, im Geltungsbereich einer anderen Schutzanordnung oder eines Ortsbild- oder Denkmalschutzinventars und im Bereich von Verkehrsbaulinien. Ebenso nahm der Regierungsrat die Neufassung von Ziff. 1.2.4 des Anhangs BVV in Aussicht, wonach nun für Bauten und Anlagen in besonderer Lage ausserhalb der Bauzonen in Erholungszonen, wenn das Vorhaben nicht dem Zonenzweck entspricht, die Fachstelle des der Baudirektion zugehörigen Amts für Raumentwicklung (ARE) beantragende und das ARE die zum Entscheid zuständige Stelle sein soll. Der Beschwerdeführer 1 ist Eigentümer einer in der Erholungszone liegenden Liegenschaft, und die Beschwerdeführerin 2 kommt als künftige Bauherrin bzw. Eigentümerin infrage. In dieser Stellung machen sie insbesondere geltend, die angefochtenen Änderungen seien rechtsverletzend, weil in rev§ 1 BVV neu zwischen Bauzonen und anderen Zonen unterschieden werde.]
Legitimation der Beschwerdeführenden: Es ist nicht davon auszugehen, dass sie durch die geänderten Bestimmungen schlechter gestellt werden, wird doch nur festgehalten, was bisher zwecks Einhaltung der bundesrechtlichen bzw. kantonalen Gesetzesvorgaben schon praktiziert wurde. So war schon bisher eine einzelfallweise kantonale Überprüfung bezüglich ausserhalb der Bauzone liegender, nicht zonenkonformer Vorhaben erforderlich. Unabhängig davon ist ihre Legitimation jedoch hinsichtlich der gerügten Nichteinhaltung der gesetzlichen Erfordernisse seitens des Beschwerdegegners und somit der Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips, aber auch der Verletzung der Gemeindeautonomie, zu bejahen. Insofern ist daher auf die Beschwerde einzutreten, allerdings nur,soweit es um persönliche Interessen der Beschwerdeführenden geht. So können nicht die einzelnen Tatbestände gemäss rev§ 1 BVV als solche, welche eine Ausweitung bewilligungsfreier Vorhaben in Bauzonen beinhalten und vorliegend nicht weiter gerügt werden, auf ihre Verfassungsmässigkeit hin geprüft werden (E. 1.2 ff.). Die Unterscheidung zwischen "Bauzonen" und "anderen Zonen" gemäss rev§ 1 BVV beinhaltet lediglich eine in Übereinstimmung mit übergeordnetem aktuellem Recht erfolgte Präzisierung bzw. Klarstellung und keine Verschärfung der Rechtslage (E. 3.2). Es ist nicht ersichtlich, inwieweit die infrage stehende Bestimmung des Anhangs BVV die bundes- und kantonalrechtlichen Zuständigkeitsordnungen im von den Beschwerdeführenden geltend gemachten Sinn verletzen soll, da die nun festgeschriebene kantonale Zuständigkeit bundesrechtlich verlangt ist und in der Praxis schon bisher so berücksichtigt wurde (E. 5.4).
Abweisung, soweit Eintreten.
Stichworte:
ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
AUFSCHIEBENDE WIRKUNG
BAUBEWILLIGUNG
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
BAUBEWILLIGUNGSPFLICHT
BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
BAUZONE
ERHOLUNGSZONE
GEMEINDEAUTONOMIE
GENEHMIGUNG
LEGITIMATION
RECHTSGLEICHHEIT
SCHUTZWÜRDIGES INTERESSE
VIRTUELLE BETROFFENHEIT
ZONENKONFORMITÄT
ZONENZWECK
Rechtsnormen:
Art. 1 BVV
§ 40 Abs. I PBG
§ 62 PBG
§ 309 Abs. III PBG
§ 359 Abs. II PBG
Art. 15 RPG
Art. 18 RPG
Art. 22 Abs. I RPG
Art. 25 Abs. II RPG
§ 21 Abs. I VRG
§ 38a Abs. I VRG
§ 49 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
AN.2015.00004
Urteil
der 3. Kammer
vom
3. Dezember 2015
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Jso Schumacher, Verwaltungsrichterin
Bea Rotach, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Verwaltungsrichter Matthias
Hauser,
Gerichtsschreiber
Cyrill Bienz.
In Sachen
1.    A,
2.    B AG, vertreten durch A,
Beschwerdeführende,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Bauverfahrensverordnung,
hat
sich ergeben:
I.
A.
§ 1 der Bauverfahrensverordnung (BVV) vom 3. Dezember 1997 lautet wie
folgt:
"Keiner
baurechtlichen Bewilligung bedürfen:
a.
Bauten und Anlagen, die nach der Allgemeinen Bauverordnung wegen ihrer
geringen Ausmasse nicht als Gebäude gelten,
[Darunter fallen gemäss § 2 Abs. 2 der Allgemeinen
Bauverordnung Bauten und Anlagen, deren grösste Höhe nicht mehr als 1,5 m
beträgt und die eine Bodenfläche von höchstens 2 m
2
überlagern.]
b.
Beseitigen von inneren Trennwänden zwischen Wohnräumen oder Verändern
von Öffnungen in solchen Wänden,
c.
Baubaracken, Bauinstallationen und Baureklametafeln für eine bestimmte
Baustelle und für die Dauer der Bauausführung,
d.
Geländeveränderungen,
die nicht im Zusammenhang mit anderen bewilligungspflichtigen Bauten und Anlagen
stehen und weder 1,0 m Höhe noch 500 m
2
Fläche überschreiten,
e.
Mauern und geschlossene Einfriedungen bis zu einer Höhe von 0,8 m sowie
offene Einfriedungen,
f.
nicht leuchtende Eigenreklamen auf privatem Grund bis zu einer Fläche
von ¼ m
2
je Betrieb,
g.
nach aussen nicht in Erscheinung tretende Ausrüstungen baurechtlich
untergeordneter Bedeutung, wie Lichtanlagen, Bade-, Wasch- und Abortanlagen,
Wasser- und Elektrizitätsanschlüsse sowie Fallrohre, Schneefänge und
untergeordnete Lüftungsaufsätze üblicher Konstruktion,
h.
Werk- und Lagerplätze in Industriezonen, soweit sie nicht mehr als
1
/
5
der vermarkten Grundstücksfläche belegen,
i.
Empfangs- und Sendeantennen mit einer gesamten Sendeleistung
(äquivalenten Strahlungsleistung ERP max.) von weniger als 6 Watt, sofern die
einzelnen Antennen in keiner Richtung 0,8 m überschreiten und die Höhe
tragender Masten weniger als 1 m beträgt; solche Anlagen sind jedoch
bewilligungspflichtig in Kernzonen sowie im Geltungsbereich einer anderen
Schutzanordnung oder eines Ortsbild- oder Denkmalschutzinventars,
k.
Anlagen zur Nutzung von Sonnenenergie auf Dächern in Bauzonen, soweit
sie 35 m
2
nicht überschreiten und eine zusammenhängende, die
übrige Dachfläche um höchstens 20 cm überragende Fläche bilden; solche Anlagen
sind jedoch bewilligungspflichtig in Kernzonen sowie im Geltungsbereich einer
anderen Schutzanordnung oder eines Ortsbild- und Denkmalschutzinventars."
Ziff. 1 des auf den §§ 7, 8 und 9 BVV gründenden
Anhangs zur Bauverfahrensverordnung (Anhang BVV) nennt für Bauten und Anlagen
in besonderer Lage ausserhalb der Bauzonen die
beantragenden
sowie die
zum
Entscheid zuständigen
kantonalen Stellen
. Gemäss Ziff. 1.2.4
ist für die Ausführung von Bodenkultivierungen (einschliesslich Geländeveränderungen)
die Fachstelle des der Baudirektion zugehörigen Amts für Landschaft und Natur
(ALN) die beantragende, das ALN die zum Entscheid zuständige Stelle.
B.
Am 29. April
2015 beschloss der Regierungsrat eine Änderung der Bauverfahrensverordnung.
Demnach soll § 1 BVV nebst anderen Bestimmungen wie folgt neu gefasst werden:
"Keiner
baurechtlichen Bewilligung bedürfen in Bauzonen:
a.
Bauten und Anlagen, deren Gesamthöhe nicht mehr als 2,5 m beträgt und
die eine Bodenfläche von höchstens 6 m
2
überlagern; sie sind jedoch
bewilligungspflichtig in Kernzonen, im Geltungsbereich einer anderen
Schutzanordnung oder eines Ortsbild- oder Denkmalschutzinventars und im Bereich
von Verkehrsbaulinien,
lit. b–e unverändert.
f.   nicht leuchtende Eigenreklamen auf privatem Grund bis zu einer
Fläche von ½ m
2
je Betrieb; solche Anlagen sind jedoch
bewilligungspflichtig in Kernzonen und im Geltungsbereich einer anderen
Schutzanordnung oder eines Ortsbild- oder Denkmalschutzinventars,
lit. g–i unverändert.
lit. k wird
aufgehoben."
Ebenso wurde die Neufassung von Ziff. 1.2.4 des
Anhangs BVV in Aussicht genommen, wonach für Bauten und Anlagen in besonderer
Lage ausserhalb der Bauzonen in Erholungszonen, wenn das Vorhaben nicht dem
Zonenzweck entspricht, die
Fachstelle
des der Baudirektion zugehörigen
Amts für Raumentwicklung (ARE)
beantragende
und das
ARE
die zum
Entscheid
zuständige
Stelle ist.
Am 15. Mai 2015 erfolgte die entsprechende
Publikation im Amtsblatt des Kantons Zürich.
II.
A, Eigentümer eines in der Erholungszone in C gelegenen
Grundstücks, sowie die B AG erhoben am 15. Juni 2015 beim
Verwaltungsgericht Beschwerde gegen den Regierungsratsbeschluss vom 29. April
2015 und stellten folgende Anträge:
" 1.  Es sei § 1 der geplanten Änderung der
Bauverfahrensverordnung vom 29.4.2015 aufzuheben.
Eventualiter
seien § 1, Satz 1, letzte zwei Worte ("in Bauzonen") aufzuheben.
2.  Es sei Ziff. 1.2.4 des Anhangs der geplanten
Änderung der Bauverfahrensverordnung vom 29.4.2015 aufzuheben.
Alles unter
Kosten- und Entschädigungsfolge zuzüglich 8
%
MWST zulasten des Beschwerdegegners."
Am 20. Juli 2015 beantragte
die Baudirektion unter Verweis auf den Mitbericht des ARE vom 13. Juli
2015 die Abweisung der Beschwerde. Das ARE hatte im Mitbericht ebenfalls die
Abweisung der Beschwerde beantragt, soweit darauf einzutreten sei, unter entsprechender
Kosten- und Entschädigungsfolge. Sodann sei der Beschwerde bezüglich der folgenden,
nicht angefochtenen geänderten Bestimmungen der Bauverfahrensverordnung bzw.
Änderungen von deren Anhang die aufschiebende Wirkung zu entziehen:
-
Meldeverfahren für Solaranlagen (§§ 1 lit. k, 2a‑2d, 14
lit. k)
-
Bauten und Anlagen im Wald und in Bezug auf Bodeneingriffe ausserhalb
der Bauzonen (Ziff. 1.3 und 1.8 Anhang BVV)
-
Präzisierung zur Koordinationspflicht (Ziff. 1.5.2 Anhang zur BVV)
-
Aufhebung der Genehmigung der baurechtlichen Bewilligung für Hochhäuser
(Ziff. 5.1 Anhang zur BVV)
-
Bauten und Anlagen, die nicht ganz oder überwiegend dem Flugplatzbetrieb
dienen (Nebenanlagen), und kantonale Zuständigkeit für untergeordnete Bauten
und Anlagen an Aussenlandeplätzen (Ziff. 5.11 und 5.12 Anhang zur BVV)
Nachdem sich A und die B AG
nicht weiter hatten vernehmen lassen, wurde mit Präsidialverfügung vom 11. August
2015 dem prozessualen Begehren des ARE stattgegeben und die Rechtskraft
festgestellt in Bezug auf:
-
Meldeverfahren für Solaranlagen (§§ 2a–2d, 14 lit. k)
-
Bauten und Anlagen im Wald und in Bezug auf Bodeneingriffe ausserhalb
der Bauzonen (Ziff. 1.3 und 1.8 Anhang zur BVV)
-
Präzisierung zur Koordinationspflicht (Ziff. 1.5.2 Anhang)
-
Aufhebung der Genehmigung der baurechtlichen Bewilligung für Hochhäuser
(Ziff. 5.1 Anhang)
-
Bauten und Anlagen, die nicht ganz oder überwiegend dem Flugplatzbetrieb
dienen (Nebenanlagen), und kantonale Zuständigkeit für untergeordnete Bauten
und Anlagen an Aussenlandeplätzen (Ziff. 5.11 und 5.12 Anhang).
Bezüglich § 1 lit. k wurde der Beschwerde die
aufschiebende Wirkung entzogen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig für die Beurteilung von Beschwerden gegen
regierungsrätliche Verordnungen. Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet
das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG).
1.2
Gemäss § 49
in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer
durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren
Aufhebung oder Änderung hat.
1.3
Bei der
Anfechtung eines Erlasses genügt ein
virtuelles Berührtsein,
das heisst,
dass die beschwerdeführende Partei von der angefochtenen Regelung früher oder
später einmal
mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit unmittelbar in ihren
persönlichen Interessen betroffen
ist (Martin Bertschi in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 33, mit
Hinweisen).
1.3.1
Je nach Inhalt des angefochtenen Erlasses kann das
besondere Berührtsein
im Ergebnis wegfallen
, was insbesondere bei der Anfechtung von Erlassen,
die
Dritte begünstigen
, von Bedeutung sein kann. Beispielsweise sind die
im jeweiligen Kanton Steuerpflichtigen zur Anfechtung eines Steuertarifs
(betreffend die direkte Einkommens- und Vermögenssteuer) legitimiert, weil
dieser ein unteilbares Ganzes bildet; es ist nicht massgeblich, ob sich ein
Vorteil zugunsten anderer Steuerpflichtiger unmittelbar zum Nachteil der Beschwerdeführenden
auswirkt. Insoweit hat das Bundesgericht seine sogenannte AVLOCA-Praxis
betreffend die Legitimation zur Anfechtung eines Erlasses wegen rechtsungleicher
Begünstigung für nicht mehr massgebend erachtet (BGE 136 I 49 E. 2.1, 133
I 206 E. 2.3). Nach der teils kritisierten AVLOCA-Praxis kann hingegen
eine Person, die sich selber nicht auf eine Schutznorm berufen kann, einen
solchen Erlass nur anfechten, wenn sie sich in einer vergleichbaren Lage
befindet wie die Begünstigten und sich der dem Dritten gewährte Vorteil für sie
als Nachteil auswirkt, das heisst, sofern zwischen der beanstandeten
Drittprivilegierung und ihrer eigenen Situation ein relevanter Zusammenhang besteht
(BGE 109 Ia 252, 131 I 198 E. 2.6, 133 I 206 E. 2.2–2.4; zum Ganzen Bertschi,
§ 21 N. 35 f.).
1.3.2
Sodann ist das Erfordernis des
persönlichen bzw. schutzwürdigen
Interesses
bei der Überprüfung der Bestimmung im Rahmen der abstrakten
Normenkontrolle auf ihre
Verfassungsmässigkeit
hin unabhängig davon
gegeben, ob und inwiefern die nach Aufhebung der angefochtenen Bestimmung
allenfalls Platz greifende Ordnung den Rechtsuchenden schlechter stellt als
bisher; eine Rechtsmittelerhebung zur Vertretung von Interessen der
Allgemeinheit oder von Dritten ist aber nicht zulässig (vgl. Bertschi, § 21
N. 34, BGE 135 I 28, E. 3.4.2 S. 36; zur Anfechtung kantonaler
Erlasse wegen Verletzung des Grundsatzes der Gewaltenteilung vgl. auch Marco
Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 109 f.).
1.4
Der
Beschwerdeführer 1 ist wie erwähnt Eigentümer einer in der
Erholungszone
liegenden Liegenschaft in C, und die Beschwerdeführerin 2 kommt als
künftige Bauherrin bzw. Eigentümerin infrage. In dieser Stellung machen sie
geltend, die angefochtenen Änderungen seien rechtsverletzend, weil in rev§ 1
BVV neu zwischen Bauzonen und anderen Zonen unterschieden werde. Auch liege
eine Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips vor, seien doch die gesetzlichen
Erfordernisse nicht eingehalten worden. Sodann werde die Gemeindeautonomie verletzt.
1.5
Die
Neufassung von § 1 BVV mildert die Voraussetzungen bewilligungsfreien Bauens
in
Bauzonen
und stellt somit auch klar, dass die Befreiung von der
Bewilligungspflicht gemäss den aufgeführten Tatbeständen eben nur für Bauzonen
gilt. Es stellt sich die Frage, inwieweit die Legitimation der Beschwerdeführenden
zur Anfechtung von rev§ 1 BVV demnach gegeben ist.
Rev§ 1 BVV berührt die Beschwerdeführenden insoweit
unmittelbar, als nun – anders als nach der bisherigen Fassung – grammatikalisch
klargestellt wird, dass sich die Befreiung von der Baubewilligungspflicht gemäss
den im Katalog aufgeführten Tatbeständen nur auf
Bauzonen
bezieht.
Bezüglich anderer Zonen ist dagegen gemäss der beschwerdegegnerischen Begründung
zur Änderung der Bauverfahrensverordnung die allfällige Befreiung von der
Baubewilligungspflicht einzelfallweise zu prüfen (siehe RRB 457/2015). In Bezug
auf
Erholungszonen
(und so gesehen in Präzisierung des Begriffs
"Bauzone", dazu sogleich nachfolgend) enthält revZiff. 1.2.4 des
Anhangs zur BVV neu entsprechende Zuständigkeitsregelungen kantonaler Behörden
für
nicht dem Zonenzweck
entsprechende Bauvorhaben (siehe vorn I.B). Im
Übrigen, also für zonenkonforme Vorhaben, seien weiterhin die kommunalen Behörden
allein zuständig (RRB 457/2015).
1.6
Eine
solche einzelfallweise kantonale Überprüfung bezüglich ausserhalb der Bauzone
liegender, nicht zonenkonformer Vorhaben war allerdings, da bundesrechtlich
vorgesehen, schon bisher erforderlich, und zwar regelmässig auch für nicht
zonenkonforme Bauten im Erholungsgebiet (dazu Christoph Fritzsche/Peter
Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, Bd. 1, 5. A., Zürich
2011, S. 132 f., 367 f.).
So hat die Kammer im Entscheid vom 23. April 2015
(VB.2014.00523), welcher eine Baubewilligung für das in der Erholungszone
liegende Grundstück des Beschwerdeführers zum Gegenstand hatte, festgehalten,
nach zürcherischem Recht könnten Erholungszonen sowohl innerhalb wie ausserhalb
des Siedlungsgebiets ausgeschieden werden. Ausserhalb des Siedlungsgebiets
seien sie allerdings nicht mehr Bauzonen im Sinn von Art. 15 des Raumplanungsgesetzes
vom 22. Juni 1979 (RPG), sondern Sondernutzungszonen gemäss Art. 18
RPG. Vom Begriff "ausserhalb der Bauzonen" seien alle Zonen erfasst,
die der Nutzungsplan kenne und die nicht Bauzone nach der Zweckbestimmung von
Art. 15 RPG seien. Keine Anwendung fänden Art. 24 ff. RPG aber
auf jene Teile des Nichtbaugebiets, die aufgrund ihrer Lage und Zweckbestimmung
zu dem durch die Bauzone begrenzten Siedlungsgebiet gezählt werden müssten, zum
Beispiel Promenaden, Spielplätze, Parkanlagen oder dem Gemeingebrauch offenstehende
Strassen und Plätze im überbauten Gebiet. Regle eine Freihalte- oder
Erholungszone im genannten Sinn die Nutzung innerhalb des Siedlungsgebiets,
handle es sich um eine "innenliegende" Erholungszone. Diesfalls liege
die Erholungszone nicht ausserhalb der Bauzone im Sinn von Art. 15 RPG,
was zur Folge habe, dass Art. 24 RPG nach § 40 Abs. 1 des Planungs-
und Baugesetzes vom 7. Septem­ber 1975 (PBG) für nicht zonenkonforme
Bauten als kantonales Recht anwendbar und somit die örtliche Baubehörde für die
allfällige Erteilung einer Ausnahmebewilligung zuständig sei (E. 3.3). Das
Grundstück des Beschwerdeführers grenze indessen nur entlang eines kurzen
Bereichs an die Bauzone an und liege somit ausserhalb derselben bzw. des
Siedlungsgebiets (E. 3.4). Demnach könne von der nach zwingendem
Bundesrecht vorgeschriebenen Mitwirkung der kantonalen Behörde bei der
Ausnahmebewilligung für nicht zonenkonforme Bauten ausserhalb der Bauzone durch
kantonales Recht nicht abgewichen werden, und es sei das ARE für die zu
beurteilende Baubewilligung zuständig (E. 4).
Der Entscheid, der hier nicht infrage zu stellen ist, ist am
Bundesgericht anhängig.
1.7
Angesichts
der vorstehenden Ausführungen ist somit nicht davon auszugehen, dass die Beschwerdeführenden
durch die geänderten Bestimmungen schlechter gestellt werden, wird doch nur
festgehalten, was bisher zwecks Einhaltung der bundesrechtlichen bzw. kantonalen
Gesetzesvorgaben schon praktiziert wurde. Ebenso wenig kann von einer Verletzung
der Rechtsgleichheit ausgegangen werden, was gegebenenfalls das Erfordernis des
besonderen Berührtseins entfallen lassen könnte (vgl. E. 1.3.1). Allein
schon die unterschiedlichen Voraussetzungen der Zonen rechtfertigen nämlich
eine unterschiedliche Behandlung. Die Prüfung der "Aufweichung" der
erwähnten AVLOCA-Praxis erübrigt sich demnach.
Unabhängig davon ist die Beschwerdelegitimation der
Beschwerdeführenden jedoch hinsichtlich der gerügten Nichteinhaltung der
gesetzlichen
Erfordernisse
seitens des Beschwerdegegners und somit der Verletzung des
Gewaltenteilungsprinzips
,
aber auch der Verletzung der
Gemeindeautonomie
, zu bejahen (E. 1.3.2;
siehe zur Geltendmachung der Verletzung der Gemeindeautonomie durch Private BGE
141 I 36 E. 1.2.4). Insoweit ist daher auf die Beschwerde einzutreten,
allerdings nur, soweit es um
persönliche Interessen
der
Beschwerdeführenden im in E. 1.5 geschilderten Sinn geht (Bertschi, § 21
N. 33). Die vorzunehmende Überprüfung hat sich darauf zu beschränken, und
es können nicht die einzelnen Tatbestände gemäss rev§ 1 BVV als solche,
welche eine Ausweitung bewilligungsfreier Vorhaben in
Bauzonen
enthalten
und vorliegend nicht weiter gerügt werden, auf ihre Verfassungsmässigkeit hin
geprüft werden (VGr, 26. Juni 2013, AN.2012.00005, E. 3.3). Wie
erwähnt, ist die Rechtsmittelerhebung zur Vertretung von Interessen der
Allgemeinheit oder von Dritten nicht zulässig; die Beschwerdeführenden bezwecken
solches denn auch nicht. Anzufügen bleibt, dass die geplanten Änderungen –
anders als etwa ein Steuertarif (E. 1.3.1) – kein "unteilbares
Ganzes" bilden (siehe auch Präsidialverfügung vom 11. August 2015).
Die Prüfung der einzelnen Tatbestände gemäss rev§ 1 BVV bleibt somit dem
konkreten Anwendungsfall vorbehalten, wo gegebenenfalls auch darüber zu
befinden sein wird, inwieweit die in § 1 lit. a vorgesehene
Ausweitung der bewilligungsfreien Anlagen entsprechender Dimensionen mit den
Bestimmungen der vom Kantonsrat genehmigten Allgemeinen Bauverordnung vom 22. Juni
1977 (§§ 2, 24, 34; LS 700.2) bzw. der Besonderen Bauverordnung II vom
26. August 1981 (§§ 18 Abs. 1, 22; LS 700.22) kompatibel ist.
2.
2.1
Die
Beschwerdeführenden machen geltend, in Bezug auf
rev§ 1 Satz 1 BVV
fehle es an der
Genehmigung durch den Kantonsrat
. Gemäss § 359
Abs. 2 PBG bedürften nämlich die in § 359 Abs. 1 lit. d, e,
k, m, n und o PBG genannten Sachverhalte der Genehmigung durch den Kantonsrat.
Lit. e nenne die Verschärfung oder Milderung der Bauvorschriften für
besondere Bauten und Anlagen. Die geplante Änderung der Bauverfahrensverordnung,
wonach künftig bestimmte Anlagen
in Bauzonen
keiner baurechtlichen
Bewilligung mehr bedürften, stelle aber eine
Verschärfung
von
Bauvorschriften für besondere Bauten und Anlagen
ausserhalb der Bauzone
dar. Somit liege hier ein Tatbestand vor, der eine genehmigungspflichtige
Änderung der Verordnung über besondere Bauten und Anlagen vorsehe.
Sodann hätte die
vorgesehene Änderung von rev§ 1 Satz 1 BVV eines
Gesetzes im formellen
Sinn
bedurft. Bislang habe die Erleichterung, wonach gewisse Bauvorhaben
keiner Baubewilligung bedürften, für sämtliche Zonen gegolten. Künftig müssten
nun aber alle Grundeigentümer, deren Grundstücke sich nicht in einer Bauzone
befänden, eine Bewilligung einholen, was einen intensiven Eingriff in die
Eigentumsfreiheit darstelle. Zudem sei nicht einzusehen, weshalb bezüglich der
Realisierung von Kleinstprojekten eine
rechts­ungleiche
Behandlung
zwischen Personen mit Grundstücken innerhalb und jenen mit Grundstücken
ausserhalb der Bauzone erfolgen soll.
Weiter widerspreche es der
Delegationsbestimmung
von § 309 Abs. 3 PBG – danach sind
Massnahmen geringfügiger Bedeutung durch Verordnung von der Bewilligungspflicht
zu befreien –, wenn der Regierungsrat auf dem Weg der Verordnungsänderung die
Befreiung der Bewilligungspflicht nur noch für Kleinstbauten in der Bauzone
vorsehe. § 309 Abs. 3 PBG unterscheide nicht zwischen einzelnen
Zonen, sondern stelle als massgebliches Kriterium einzig auf die
"Massnahmen geringfügiger Bedeutung" ab.
Aber auch die
Planungs-
und Gemeindeautonomie
werde verletzt, indem nun eine Bewillligungspflicht
für Tatbestände, welche bis anhin von einer solchen befreit gewesen seien,
eingeführt werde.
Die Gemeinden hätten daher im Rahmen einer
Vernehmlassung in das Projekt einbezogen werden müssen.
2.2
Das ARE
stellt sich auf den Standpunkt, die neue Formulierung von § 1 Satz 1 BVV
diene lediglich der
Verdeutlichung
der Rechtslage und habe keine neuen
Auswirkungen auf die Baubewilligungspflicht für Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen.
Die vorliegende Beschwerde zeige gerade auf, dass die geltende Formulierung von
§ 1 Satz 1 BVV zur irrtümlichen Annahme führen könne, die im Katalog
aufgeführten Bauten und Anlagen dürften ausserhalb der Bauzonen stets ohne
Baubewilligung erstellt werden.
Gemäss Art. 22 Abs. 1 RPG dürften Bauten und
Anlagen jedoch nur mit behördlicher Bewilligung errichtet werden, worunter alle
auf Dauer angelegten Einrichtungen fielen, die in fester Verbindung zum
Erdboden stünden und geeignet seien, die Vorstellung über die Nutzungsordnung
zu beeinflussen. Es beurteile sich somit nicht nur nach Grösse, sondern auch
nach Umgebung und Zonenordnung, ob Bauten und Anlagen der baurechtlichen Zonenordnung
unterstünden. Die Kantone könnten daher nicht von der Bewilligungspflicht
ausnehmen, was nach Art. 22 RPG einer solchen bedürfe. Schon heute müsse
ungeachtet des in § 1 BVV enthaltenen Ausnahmekatalogs jeweils im
Einzelfall über die Baubewilligungspflicht entschieden werden. Auch
Kleinstbauten mit einer Grundfläche von 6 m
2
und einer Gesamthöhe
von 2,5 m würden aufgrund der damit verbundenen Auswirkungen auf das
Landschaftsbild
ausserhalb
der Bauzone regelmässig der
Baubewilligungspflicht unterliegen. Dies ergebe sich aus der unterschiedlichen
Empfindlichkeit der Gebiete und
verstosse nicht gegen die Rechtsgleichheit
.
Könnten im Einzelfall bei
Bagatellvorhaben
Auswirkungen auf Raum und
Umwelt ohne Weiteres ausgeschlossen werden, müsse auch nach der revidierten
Bestimmung kein Baubewilligungsverfahren durchgeführt werden, unabhängig davon,
ob sich der geplante Bau ausserhalb der Bauzone befinde.
3.
3.1
Der
Regierungsrat hat, wie erwähnt, in RRB 457/2015 (siehe E. 1.5) betreffend rev§ 1
1it. a BVV festgehalten, mit der Änderung werde
klargestellt
, dass
die allgemeine Befreiung von der Baubewilligungspflicht gemäss dem Katalog nur
für Bauten und Anlagen
innerhalb der Bauzone
gelte. Bei Bauvorhaben
ausserhalb
der Bauzone
müsse jeweils im Einzelfall entschieden werden, ob das Vorhaben
der Baubewilligungspflicht unterliege.
3.2
Das
Erfordernis der
einzelfallweisen
Überprüfung bzw. Bewilligung durch die
Behörde für
ausserhalb
der Bauzone liegende Bauten, auch solche in der
Erholungszone, ist, wie in E. 1.6 ausgeführt, bundesrechtlich unmittelbar
bzw. für innenliegende Erholungszonen kraft Verweisung im PBG mittelbar
vorgegeben (vgl. Fritzsche/Bösch/Wipf, S. 121, 133). Der Klarheit halber
sei nochmals erwähnt, dass das Grundstück, welches die Beschwerdeführenden für
die Begründung ihrer virtuellen Betroffenheit vorliegend aufführen, in der
Erholungszone
ausserhalb
der Bauzone bzw. des Siedlungsgebiets liegt (E. 1.6/1.7).
Es zeigt sich somit, dass die
Unterscheidung
zwischen
"Bauzonen" und "anderen Zonen" gemäss rev§ 1 BVV – und
dies allein ist bezüglich dieser Bestimmung Streitgegenstand (siehe E. 1.7)
– lediglich eine in Übereinstimmung mit übergeordnetem aktuellem Recht erfolgte
Präzisierung bzw. Klarstellung
und keine Verschärfung beinhaltet. Demnach
liegt, da im Einklang mit dem Raumplanungsgesetz und dem Planungs- und
Baugesetz stehend, weder eine Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips zufolge
fehlender Genehmigung durch den Kantonsrat noch des geltend gemachten
Erfordernisses eines Gesetzes im formellen Sinn vor. Daher ist auch kein Widerspruch
zur Delegationsbestimmung von § 309 Abs. 3 PBG gegeben, wonach
Massnahmen geringfügiger Bedeutung durch Verordnung von der
Baubewilligungspflicht zu befreien seien, gilt diese Befreiung, das heisst das
Absehen von einer
einzelfallweisen Prüfung,
doch nur unter den
ausgeführten Voraussetzungen. Aus demselben Grund stellt die nun klar
ausformulierte Beschränkung der Befreiung von der Baubewilligungspflicht auf
Bauzonen auch keine Verletzung der Planungs- und Gemeindeautonomie dar. Der
Beschwerdeantrag 1 sowie das Eventualbegehren dazu sind daher abzuweisen,
soweit darauf einzutreten ist.
Auf die Frage der für die Erteilung einer allfälligen
Ausnahmebewilligung
zuständigen Behörde
für in der Erholungszone
liegende Vorhaben ist im Folgenden einzugehen.
4.
4.1
Auch in
Bezug auf
Ziff. 1.2.4 des revidierten Anhangs zur BVV
sehen die
Beschwerdeführenden eine
Verletzung der bundes- und kantonalrechtlichen
Zuständigkeitsordnung
sowie eine Verletzung der
Planungs- und Gemeindeautonomie
.
Würden nämlich Grundstücke der
kommunalen Erholungszone
aufgrund der
revidierten Ziff. 1.2.4 des Anhangs als
"ausserhalb von
Bauzonen"
bezeichnet, obschon die Grundstücke im bundesrechtlichen
Baugebiet gemäss Art. 15 oder Art. 18 RPG lägen, so seien unzählige
langwierige Auseinandersetzungen um die Zuständigkeit vorprogrammiert. Anders
als in Freihaltezonen sei aber das Bauen in Erholungszonen zu einem bestimmten
Zweck (Sport- und Freizeitanlagen, Friedhöfe, Gärten etc.) vorgesehen und
erlaubt. Es sei demnach nicht sachgerecht, diese (beschränkten) Bauzonen den
Zonen, in welchen das Bauen in der Regel verboten sei (Landwirtschafts-,
Freihalte- und Reservezonen), gleichzusetzen, wofür es eines
Gesetzes im formellen
Sinn
bedürfte
.
Die
Begründung einer
neuen Zuständigkeit der
kantonalen Behörde
für Bauten und Anlagen in der Erholungszone sei demnach
weder bundesrechtlich erforderlich noch nach dem Planungs- und Baugesetz vorgesehen
und basiere auch nicht auf einer entsprechenden
Delegation
. Vielmehr
verletze die neue kantonale Zuständigkeit ihrerseits die
Planungs- und
Gemeindeautonomie
,
widerspreche dem erstinstanzlichen Gesetzesvollzug
durch die kommunale Behörde nach § 2 lit. c PBG und führe zur
Aufblähung des Bewilligungsverfahrens mit entsprechenden Nachteilen für die
Grundeigentümer.
4.2
Nach
Auffassung des ARE ist für die Kompetenzausscheidung die
Lage
des zu
beurteilenden Bauvorhabens
inner- oder ausserhalb der Bauzonen
massgebend, wobei
Erholungszonen
nicht zu den Letzteren, sondern zu den
weiteren
Zonen im Sinn von Art. 18 Abs. 1 RPG
gehörten.
Für
zonenkonforme Vorhaben
sei ein kantonaler
Entscheid im Sinn von Art. 25 Abs. 2 RPG mit der Verordnungsänderung
nicht vorgesehen. In der Erholungszone seien nämlich nur die den Vorgaben der
Richtplanung entsprechenden Bauten und Anlagen zulässig; die Gemeinden würden
die nötigen Bauvorschriften erlassen (§ 62 PBG). Die Überprüfung durch
kantonale Instanzen finde diesbezüglich im Rahmen der Genehmigung der kommunalen
Richt- und Nutzungsplanung statt. Die Zonenkonformität beurteile sich in der
Erholungszone somit nach
kommunalem
Recht.
Bezüglich der nach
zwingendem Bundesrecht
vorgeschriebenen Beurteilung durch
kantonale Behörden
bei einer
Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG für
nicht zonenkonforme
Bauvorhaben
ausserhalb der Bauzonen könne hingegen durch kantonales Recht
nicht abgewichen werden. Die Änderung diene mithin lediglich der Klärung der
Rechtslage.
5.
5.1
Im
Zusammenhang mit der Änderung des Anhangs zur Bauverfahrensverordnung hat der
Regierungsrat unter anderem ausgeführt, der betreffende Anhang bedürfe für
nicht
zonenkonforme Bauvorhaben
einer bundesrechtskonformen Ausgestaltung. Die
Auffassung, wonach die Gemeinde für sämtliche Bauvorhaben in der Erholungszone
zuständig sei, könne in dieser absoluten Form heute als überholt bezeichnet werden.
Die Zuständigkeit solle davon abhängen, ob das Bauvorhaben dem Zweck einer
Erholungszone entspreche oder nicht. Im letzteren Fall erscheine eine kantonale
Zuständigkeit bzw. eine Überweisung des Gesuchs an die kantonale Stelle für die
Erteilung einer Ausnahmebewilligung als bundesrechtlich geboten (RRB 457/2015).
5.2
Die
Autoren Fritzsche/Bösch/Wipf vertreten an der soeben ausgeführten Stelle die
Auffassung, nicht zonenkonforme Bauten und Anlagen in der Erholungszone bedürften
einer Ausnahmebewilligung im Sinn von Art. 24 ff. RPG. Die (fehlende)
Regelung in der bisherigen Bauverfahrensverordnung widerspreche dem
Bundesrecht, nämlich Art. 25 Abs. 2 RPG, wonach die Beurteilung der
Ausnahmewürdigkeit nach Art. 24 ff. RPG wie auch die Feststellung der
Zonenkonformität für Vorhaben ausserhalb der Bauzonen stets in die
Zuständigkeit einer kantonalen Behörde falle.
Allerdings beurteile sich die Zonenkonformität in der
Erholungszone – im Unterschied etwa zur Landwirtschaftszone – nach kommunalem
Recht, dessen Anwendung in der Regel keine besonderen Schwierigkeiten bereite,
weshalb sie für eine einheitliche kantonale Rechtsanwendung denn auch keinen
Grund bilde. Die Erholungszone sei vom neu gefassten Art. 25 Abs. 2
RPG nicht anvisiert gewesen. Dem Sinn dieser Bestimmung dürfte daher auch
entsprechen, die kantonale Beurteilung nur für solche Vorhaben vorzusehen, die
einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG bedürfen. Mindestens
in diesem Sinn wäre der Anhang zur Bauverfahrensverordnung an das Bundesrecht anzupassen.
5.3
Die Kammer
erachtete, wie dargelegt, schon bisher die kantonale Behörde bzw. das ARE als
zuständig für nicht zonenkonforme Vorhaben in ausserhalb des Siedlungsgebiets
liegenden Erholungszonen (siehe E. 1.6). Das Bundesgericht hat in einem
den Kanton Aargau betreffenden Fall kürzlich ebenso entschieden (BGr, 1. Juni
2015, 1C_33/2015, E. 2.4/2.5)
5.4
Die
infrage stehende Bestimmung des Anhangs zur Bauverfahrensverordnung, wonach für
"Bauten und Anlagen in besonderer Lage"
(= Titel zu Ziff. 1)
"ausserhalb der Bauzone"
(= Titel zu Ziff. 1.2) in
Erholungszonen,
wenn das Vorhaben nicht dem Zonenzweck entspricht
, die
Fachstelle
des ARE
beantragende
und das
ARE
die zum Entscheid zuständige
Stelle
ist (Ziff. 1.2.4), knüpft somit an die von den Autoren
Fritzsche/Bösch/Wipf vorgeschlagene Variante an, welche die kantonale Zuständigkeit
darauf beschränkt (E. 5.2 Abs. 2).
Es ist somit nicht ersichtlich, inwieweit die revidierte
Bestimmung die bundes- und kantonalrechtlichen Zuständigkeitsordnungen im von
den Beschwerdeführenden geltend gemachten Sinn verletzen soll (vgl. zum
Verhältnis des Rügeprinzips und der Rechtsanwendung von Amtes wegen Bertschi, Vorbemerkungen
zu §§ 19–28a VRG, N. 29–31; derselbe, § 21 N. 19; vgl. auch
Donatsch, § 50 N. 9 ff.). Es wurde bereits ausgeführt, dass mindestens
die nun festgeschriebene kantonale Zuständigkeit bundesrechtlich verlangt ist
und in der Praxis schon bisher so berücksichtigt wurde. Die Regelung dient
somit der Rechtssicherheit und steht zusammen mit der Koordinationspflicht (§§ 7 ff.
BVV) langwierigen Auseinandersetzungen betreffend die Zuständigkeit, wie sie
die Beschwerdeführenden befürchten, gerade entgegen. Ebenso wenig liegt eine
Verletzung der Planungs- und Gemeindeautonomie vor. Vielmehr wird der
kommunalen Behörde im dargelegten Sinn der maximal mögliche Spielraum belassen.
Aufgrund der angestellten Erwägungen ergibt sich somit,
dass auch der Beschwerdeantrag 2 abzuweisen ist.
6.
6.1
Die Kosten
des Verfahrens sind den Beschwerdeführenden je zur Hälfte, unter solidarischer
Haftung für das Ganze, aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 Satz 1, § 14 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihnen
nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
6.2
Gestützt
auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG hat das Gemeinwesen in der Regel
keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung, weil das Erheben und Beantworten
von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die
Behörden gegenüber den Privaten meist über einen Wissensvorsprung verfügen (RB
2008 Nr. 18 E. 2.3.1; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 51).
Vorliegend besteht kein Anlass, von diesem Grundsatz abzuweichen, zumal der
Beschwerdegegner selber die angefochtenen Bestimmungen erlassen und sich somit
vorab mit den sich stellenden rechtlichen Fragen befasst hat.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.   12'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr.       100.-- Zustellkosten,
Fr.  12'100.--       Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden je zur Hälfte auferlegt, je unter
solidarischer Haftung für den gesamten Betrag.
4.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an
…