zh_verwaltungsgericht · VB.2011.00283 · 2011-10-26 · de

Staatsbeiträge 2008 und 2009 | Eine Rechtsverzögerungsbeschwerde ist auch nach Tätigwerden der säumigen Behörde materiell zu behandeln (E. 2.1). Dauert das Verfahren (ohne Berücksichtigung der Parteihandlungen) 17 Monate und musste die Beschwerdeführerin zweimal intervenieren, um den Fortgang des Verfahrens zu erwirken, liegt eine Rechtsverzögerung vor. Dies ist im Dispositiv des Entscheids festzustellen (E. 2.2-4). Voraussetzungen der Gesetzesdelegation (E. 4.1). §§ 18 ff. JugendheimeV stützen sich mit Ausnahme von § 18f JugendheimeV auf eine genügende gesetzliche Grundlage (E. 4.2-5). Unzulässigkeit einer Subdelegation bei der Anwendung kantonalen Rechts (E. 5.1). Verwaltungsverordnungen können weder einen eigenständigen Regelungsinhalt haben noch können sie von der gesetzlichen Ordnung abweichende Bestimmungen vorsehen (E. 5.2). Die zur Berechnung der Pauschalen für die Kostenanteile zu Gunsten von Jugendheimen erlassenen Richtlinien haben einen eigenständigen Regelungsbereich und widersprechen dem übergeordneten Recht; sie erweisen sich deshalb als rechtswidrig (E. 5.3). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 26.10.2011 VB.2011.00283
Zurich Verwaltungsgericht 26.10.2011 VB.2011.00283
Zurigo Verwaltungsgericht 26.10.2011 VB.2011.00283

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2011.00283
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Geschäftsnummer:
VB.2011.00283
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 26.10.2011
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Staatsbeiträge 2008 und 2009
Eine Rechtsverzögerungsbeschwerde ist auch nach Tätigwerden der säumigen Behörde materiell zu behandeln (E. 2.1).
Dauert das Verfahren (ohne Berücksichtigung der Parteihandlungen) 17 Monate und musste die Beschwerdeführerin zweimal intervenieren, um den Fortgang des Verfahrens zu erwirken, liegt eine Rechtsverzögerung vor. Dies ist im Dispositiv des Entscheids festzustellen (E. 2.2-4).
Voraussetzungen der Gesetzesdelegation (E. 4.1).
§§ 18 ff. JugendheimeV stützen sich mit Ausnahme von § 18f JugendheimeV auf eine genügende gesetzliche Grundlage (E. 4.2-5).
Unzulässigkeit einer Subdelegation bei der Anwendung kantonalen Rechts (E. 5.1).
Verwaltungsverordnungen können weder einen eigenständigen Regelungsinhalt haben noch können sie von der gesetzlichen Ordnung abweichende Bestimmungen vorsehen (E. 5.2).
Die zur Berechnung der Pauschalen für die Kostenanteile zu Gunsten von Jugendheimen erlassenen Richtlinien haben einen eigenständigen Regelungsbereich und widersprechen dem übergeordneten Recht; sie erweisen sich deshalb als rechtswidrig (E. 5.3).
Gutheissung.
Stichworte:
GESETZESDELEGATION
GESETZMÄSSIGKEIT
RECHTSVERZÖGERUNG
RECHTSVERZÖGERUNGSBESCHWERDE
RECHTSVERZÖGERUNGSVERBOT
RICHTLINIEN
SUBDELEGATION
VERWALTUNGSVERORDNUNG
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. 1 BV
§ 7 Abs. 2 JugendheimeG
§ 7 Abs. 3 JugendheimeG
§ 8 Abs. 1 JugendheimeG
§ 12 JugendheimeG
§ 18c JugendheimeV
§ 18d JugendheimeV
§ 18f JugendheimeV
Art. 38 Abs. 1 KV
Art. 38 Abs. 3 KV
§ 4a VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2011.00283
Urteil
der 4. Kammer
vom
26. Oktober 2011
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso
Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter
Sprenger, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid,
Gerichtsschreiber Reto
Häggi Furrer.
In Sachen
X-Stiftung,
vertreten durch
RA
A,
Beschwerdeführerin
,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch
die
Bildungsdirektion
des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner
,
betreffend Staatsbeiträge
2008 und 2009,
hat sich ergeben:
I.
A.
Die X-Stiftung
betreibt in Z ein Jugendheim. Am 25. April 2008 verfügte die Bildungsdirektion
die Staatsbeiträge an das Jugendheim für das Jahr 2008 in Form von Tagespauschalen.
B.
Am
29. Januar 2009 erliess die Bildungsdirektion die Verfügung betreffend die
Staatsbeiträge für das Jahr 2009.
II.
A.
Die X-Stiftung
hatte gegen die Verfügung vom 25. April 2008 am 29. Mai 2008 Rekurs
beim Regierungsrat erheben und die Feststellung der Nichtigkeit der Verfügung,
eventualiter die Aufhebung derselben unter Entschädigungsfolge beantragen lassen.
Da bereits die Staatsbeitragsverfügungen für das Jahr 2007 von verschiedenen beitragsberechtigten
Institutionen angefochten worden waren und auch gegen die Verfügungen über den
Staatsbeitrag für das Jahr 2008 von mehreren Betreibern von Jugendheimen
Rekurse eingingen, sistierte die Staatskanzlei mit Verfügung vom 4. Juni
2008 die jeweiligen Rekursverfahren und gab den Parteien Gelegenheit für
Vergleichsverhandlungen.
B.
Die X-Stiftung
rekurrierte am 5. März 2009 auch gegen die Verfügung der Bildungsdirektion
vom 29. Januar 2009 mit den gleichen Anträgen. Die Staatskanzlei forderte
die Parteien mit Verfügung vom 17. März 2009 auf, schriftlichen Bericht
über den Stand der Vergleichsverhandlungen zu erstatten. Nachdem sich die
Parteien dafür ausgesprochen hatten, das Rekursverfahren in zwei Pilotfällen
wieder aufzunehmen, hob die Staatskanzlei mit Verfügung vom 3. Juli 2009
die Sistierung des Rekurses der X-Stiftung für die Staatsbeiträge des Jahres
2008 auf und setzte der Bildungsdirektion Frist zur Einreichung der
Vernehmlassung. Mit Verfügung des gleichen Tages setzte die Staatskanzlei der
Bildungsdirektion zudem Frist zur Beantwortung des Rekurses betreffend die
Staatsbeiträge für das Jahr 2009. Auf Begehren der Bildungsdirektion wurde die
Frist für die Vernehmlassungen bis am 4. September 2009 erstreckt.
C.
Die X-Stiftung
gelangte am 15. Juni 2010 an die Staatskanzlei und liess die dringende
Behandlung der Rekurse sowie die Zustellung der Vernehmlassungen zur Stellungnahme
beantragen. Am 18. August 2010 reichte sie innert erstreckter Frist die
Stellungnahme zur Vernehmlassung der Bildungsdirektion ein. Mit Eingabe vom
1. Februar 2011 gelangte die X-Stiftung erneut an die Staatskanzlei und
verlangte den Erlass der Rekursentscheide innert zweier Monate. Mit
kostenfreiem Beschluss vom 30. März 2011 wies der Regierungsrat die
Rekurse betreffend die Staatsbeitragsverfügungen für die Jahre 2008 und 2009 ab
(Dispositiv-Ziff. II) und verweigerte der X-Stiftung in Dispositiv-Ziff. III
eine Parteientschädigung.
III.
Die X-Stiftung liess gegen diesen Entscheid am 5. Mai
2011 beim Verwaltungsgericht Beschwerde führen und beantragen, unter
Entschädigungsfolge seien der Entscheid des Regierungsrats aufzuheben und die
Angelegenheit an den Regierungsrat bzw. die Bildungsdirektion zurückzuweisen;
ausserdem sei festzustellen, dass der Regierungsrat das Rekursverfahren
rechtswidrig verzögert habe. Die Bildungsdirektion beantragte mit Beschwerdeantwort
vom 4. Juli 2011 die Abweisung der Beschwerde; die Staatskanzlei beantragte
am 6./7. Juni 2011 mit Verweis auf den Entscheid des Regierungsrats das
Nichteintreten auf den Antrag betreffend Rechtsverzögerung und im Übrigen die
Abweisung der Beschwerde. Die X-Stiftung liess schliesslich am 8. September
2011 Stellung zur Beschwerdeantwort nehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Am
1. Juli 2010 ist das Gesetz über die Anpassung des kantonalen
Verwaltungsverfahrensrechts vom 22. März 2010 in Kraft getreten. Im Zuge
der Revision wurde auch das Verwaltungsrechtspflegegesetz vom 24. Mai 1959
(VRG) überarbeitet. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gebieten die
intertemporalrechtlichen Regeln zum Verfahrensrecht, neues Prozessrecht sofort
anzuwenden, sofern einschlägige Übergangsbestimmungen nicht etwas anderes
vorsehen und die Kontinuität des bisherigen (materiellen) Rechts dadurch nicht
gefährdet wird (BGE 126 III 431 E. 2b; RB 2004 Nr. 8 E. 3.1).
Für die vorliegend relevanten Fragen brachte die Revision
keine materiellen Änderungen.
1.2
Das
Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit kraft § 70 in Verbindung mit § 5
Abs. 1 VRG von Amtes wegen. Für Rechtsmittel gegen Rekursentscheide des
Regierungsrats unter anderem über Staatsbeitragsverfügungen ist die
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts gemäss § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 sowie §§ 41–44 e contrario VRG gegeben.
2.
2.1
Die
Beschwerdeführerin verlangt mit der Beschwerde unter anderem die Feststellung,
im Rekursverfahren sei das Rechtsverzögerungsverbot verletzt worden. Gemäss
neuerer Praxis ist ein Begehren betreffend Feststellung einer Verletzung des
Rechtsverzögerungsverbots auch nach Tätigwerden der säumigen Behörde materiell
zu behandeln; das Rechtsschutzinteresse an der Feststellung besteht diesfalls
in der damit verbundenen Genugtuung für die Betroffenen (BGE 129 V 411 [= Pra
94/2005 Nr. 13] E. 1.3; BGr, 14. September 2009, 1C_211/2009,
E. 2.5; VGr, 5. April 2006, VB.2005.00579, E. 3.1, sowie
21. Oktober 2009, PB.2009.00016, E. 5; Jörg Paul Müller/Markus
Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4 A., Bern 2008,
S. 840 ff.). Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts für die
Beurteilung einer Rechtsverzögerungsbeschwerde im Zusammenhang mit einem Rekursverfahren
vor dem Regierungsrat ergibt sich nunmehr ausdrücklich aus dem Gesetz (§ 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. b VRG; vgl. zur
grundsätzlichen Zulässigkeit der Rechtsverzögerungsbeschwerde VGr, 11. Mai
2005, PB.2005.00002, E. 1, sowie 21. Oktober 2009, PB.2009.00016,
E. 2).
2.2
Die
Parteien haben im Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsbehörden Anspruch auf
Beurteilung innert angemessener Frist (Art. 29 Abs. 1 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]; § 4a VRG). Die
Angemessenheit der Frist beurteilt sich nach den Umständen des Einzelfalls.
Dabei ist dem Umfang und der Schwierigkeit des Falles, der Wichtigkeit der
Angelegenheit für die Betroffenen und dem Verhalten der Beschwerdeführenden und
der Rechtsmittelinstanz angemessen Rechnung zu tragen (BGE 130 I 312 [= Pra
95/2006 Nr. 37] E. 5.2, 119 Ib 311 E. 5b; VGr, 5. April
2006, VB.2005.00579, E. 3.2). Eine Verletzung kann insbesondere darin
liegen, dass die Rechtsmittelinstanz während längerer Zeit überhaupt keine
Verfahrenshandlungen vornimmt (BGr, 18. Oktober 2004, 1A.169/2004,
E. 2.2). Eine unzureichende personelle Ausstattung einer Behörde oder auch
ein vorübergehender Anstieg der Arbeitslast vermag eine Rechtsverzögerung nicht
zu rechtfertigen (BGE 107 Ib 160 E. 3c). Im Zusammenhang mit
verwaltungsinternen Rekursverfahren ist schliesslich zu beachten, dass diese
grundsätzlich innert 60 Tagen nach Abschluss der Sachverhaltsermittlungen zu
entscheiden sind (§ 27c Abs. 1 Satz 1 VRG).
2.3
Vorliegend
sind gewisse Verzögerungen darauf zurückzuführen, dass das Rekursverfahren
betreffend das Jahr 2008 auf Wunsch der Parteien sistiert wurde. Dies ist im Rahmen
der Prüfung einer Rechtsverzögerung zu berücksichtigen. Massgeblich ist deshalb
einzig die Zeit ab Wiederaufnahme des Verfahrens am 3. Juli 2009 bis zum
Entscheid des Regierungsrats am 30. März 2011. Dazwischen lief den
Parteien allerdings zweimal eine Frist im Zusammenhang mit dem Schriftenwechsel
(3. Juli bis 4. September 2009 für die Bildungsdirektion;
22. Juni bis 24. August 2010 für die Beschwerdeführerin). Berücksichtigt
man diese Zeiten nicht, verbleibt eine Verfahrensdauer allein für den Entscheid
von knapp 17 Monaten. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Vor­instanz nach
Erhalt der Vernehmlassung der Bildungsdirektion erst wieder
Verfahrenshandlungen vornahm, nachdem die Beschwerdeführerin am 15. Juni
2010 die Verfahrensverzögerungen gerügt und die Zustellung der Vernehmlassung
verlangt hatte. Nach Eingang der Stellungnahme der Beschwerdeführerin sind aus
den Akten wiederum keine weiteren Verfahrenshandlungen ersichtlich, bis jene
mit Schreiben vom 1. Februar 2011 den Entscheid über die Pilotfälle innert
zweier Monate verlangte. Anschliessend nahm die Vorinstanz offensichtlich gewisse
ergänzende Sachverhaltsabklärungen vor und entschied innert zweier Monate.
Dass das Rekursverfahren für die Beschwerdeführerin und
darüber hinaus auch für weitere Parteien von erheblicher Bedeutung war, zeigt
sich schon daran, dass es sich um einen Pilotfall handelte, mit welchem
bezüglich der Berechnungsgrundlagen für die Staatsbeiträge für eine Vielzahl
von Fällen Klarheit geschaffen werden sollte. Die Vorinstanz hatte dieses
Vorgehen ausdrücklich unterstützt. Damit auferlegte sie sich aber gleichsam
eine Pflicht, das Verfahren beförderlich abzuschliessen, da von dessen Ausgang
eine Vielzahl von Rechtsverhältnissen betroffen ist. Das Interesse an einem
schnellen Entscheid ergibt sich auch daraus, dass die Staatsbeiträge des
Kantons einen erheblichen Teil der Erträge der rekurrierenden Institutionen
betreffen und während der Hängigkeit des Verfahrens die Rechtmässigkeit jeder
Staatsbeitragsverfügung der folgenden Jahre in Frage gestellt sein dürfte. Dies
kann über die Jahre für die Institutionen zu einem nicht zumutbaren Zustand der
Ungewissheit bei der Budgetierung führen und verhindert zudem einen ordnungsgemässen
Abschluss der Jahresrechnungen. Immerhin richtete die Bildungsdirektion während
der Dauer des Verfahrens Akontozahlungen aus und ist der Betrieb der Jugendheime
damit sichergestellt.
Der vorliegende Fall erweist sich, was den Sachverhalt
betrifft, als von geringer Komplexität. Im Streit stehen in erster Linie
Rechtsfragen, tatsächliche Fragen sind von untergeordneter Bedeutung. Die
zusätzlichen Sachverhaltsabklärungen der Vorinstanz betreffen denn auch nur
wenige Dokumente, welche innert wenigen Tagen erhältlich gemacht werden
konnten. Es sind deshalb keine Gründe ersichtlich, weshalb besagte Abklärungen
nicht bedeutend früher, spätestens im September 2010 an die Hand genommen wurden
und in der Sache nicht umgehend ein Entscheid gefällt wurde.
2.4
Aus einer
Würdigung der Gesamtumstände ergibt sich für die lange Verfahrensdauer keine
Rechtfertigung. Die Vorinstanz hat durch ihre Untätigkeit zwischen September
2009 und Juni 2010 sowie ab August 2010 das Verfahren in ungebührlicher Weise
verzögert. Ein Entscheid innert nützlicher Frist, welche bei wenigen Monaten
anzusetzen ist, wäre im vorliegenden Fall möglich und geboten gewesen. Es ist
demnach festzustellen, dass die Vorinstanz das Rechtsverzögerungsverbot gemäss Art. 29
Abs. 1 BV bzw. § 4a VRG verletzt hat. Diese Feststellung ist ins
Dispositiv aufzunehmen.
3.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die §§ 18 ff.
der Verordnung über die Jugendheime vom 4. Oktober 1962 (Jugendheimeverordnung
[JugendheimeV], LS 852.21) sowie die Richtlinien der Bildungsdirektion zur
Finanzierung der beitragsberechtigten Kinder-, Jugend- und Sonderschulheime im
Kanton Zürich vom 30. Juli 2008 (Richtlinien) widersprächen dem Gesetz
über die Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge vom 1. April 1962
(Jugendheimegesetz [JugendheimeG], LS 852.2) und verstiessen damit gegen den
Vorrang des Gesetzes und das Gesetzmässigkeitsprinzip.
4.
4.1
Zu prüfen
ist demnach zunächst, ob sich die Jugendheimeverordnung auf eine genügende
Gesetzesgrundlage im Jugendheimegesetz stützen kann. Unselbständige Verordnungen
bedürfen einer Delegationsnorm in einem Gesetz im formellen Sinne. Die
Grundzüge der Regelungsmaterie sind im Gesetz selber zu umschreiben und die
Delegationsnorm muss sich auf einen bestimmten, genau umschriebenen Gegenstand
beschränken (BGE 128 I 327 E. 4.1, 118 Ia 305 E. 2b;
Matthias Hauser in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.],
Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 38
N. 40).
4.2
§ 12
JugendheimeG sieht in allgemeiner Weise die Kompetenz des Regierungsrats zum
Erlass von Ausführungsbestimmungen vor. § 7 Abs. 3 JugendheimeG sah
in der für die Beitragsjahre 2008 und 2009 massgebenden Fassung gemäss dem
Änderungsgesetz vom 15. März 2004 (OS 59, 501) ausserdem vor, dass der
Regierungsrat für die Beiträge Pauschalen und Höchstbeiträge festsetzen kann.
Es besteht demnach eine genügende gesetzliche Grundlage, um die
Berechnungsweise für Pauschalen im Rahmen der Jugendheimeverordnung festzulegen.
4.3
Es bleibt
zu prüfen, ob die in §§ 18 ff. JugendheimeV festgelegten Grundsätze
der Berechnung der Pauschalen sich als gesetzmässig erweisen. Gemäss § 7 Abs. 2
JugendheimeG gewährt der Staat anerkannten privaten Trägern für ihre
Jugendheime Kostenanteile bis zur vollen Höhe der beitragsberechtigten
Ausgaben. Gemäss § 8 Abs. 1 JugendheimeG werden Staatsbeiträge
gewährt an Ausgaben für die Errichtung, Erweiterung oder Erneuerung von Gebäuden
und die Anschaffung beweglicher Einrichtungen (lit. a), die Besoldung der
Leiter der Jugendheime und ihrer Mitarbeiter in Erziehung und Berufsbildung
sowie Sozialabgaben (lit. b) und die Aus- und Weiterbildung von Leitern und
Erziehern (lit. c).
Die Jugendheimeverordnung konkretisiert die Vorgaben des
Gesetzes, indem die Staatsbeiträge in Form einer Tagespauschale ausgerichtet
werden, die sich unter Zugrundelegung einer Sollauslastung von 75 bzw. 85
Prozent ergibt (§§ 18–18b, 18d JugendheimeV). Die Bildungsdirektion hat
den zur Umsetzung des Rahmenkonzepts erforderlichen Personal-, Liegenschafts-
und Sachaufwand festzulegen (§ 18c Satz 1 JugendheimeV). Die durch den
Kanton vergütete Tagespauschale ergibt sich aus den Nettotageskosten abzüglich
der durch die zuweisenden Behörden zu bezahlenden Versorgertaxe (§ 18e Abs. 1
JugendheimeV). Die Jugendheime haben einen Schwankungsfonds zu bilden, mit
welchem Schwankungen des Betriebsergebnisses ausgeglichen werden können (§ 18f
JugendheimeV). Schliesslich wird die Bildungsdirektion unter anderem
ermächtigt, Richtlinien zur Berechnung der beitragsberechtigten
Bruttoertragskosten und der Kostenanteile zu erlassen (§ 18j JugendheimeV).
4.4
Die in den
§§ 18–18e JugendheimeV festgelegten Grundsätze erweisen sich ohne weiteres
als gesetzmässig. Es handelt sich dabei um Berechnungsgrundlagen, welche im Ergebnis
tatsächlich dazu führen, dass der Staatsbeitrag pauschaliert ausgerichtet
werden kann. Die Berechnungsgrundlagen orientieren sich im Übrigen an den im
Jugendheimegesetz festgelegten Grundsätzen und schränken insbesondere die
Anspruchsgrundlage nicht unzulässig ein.
Bezüglich der Festlegung einer Sollauslastungsquote in § 18d
JugendheimeV kann den hiergegen erhobenen Rügen in der Beschwerdeschrift nicht
gefolgt werden. Werden Staatsbeiträge in Form von Tagespauschalen ausgerichtet,
bedingt dieses System die Festlegung einer zu erreichenden Auslastung, auf
deren Grundlage sich die Höhe der Tagespauschalen berechnet. Aus den Akten
ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin in den Jahren 2007 bis 2009 die
Sollauslastung zweimal um vier Prozentpunkte übertraf und einmal um drei
Prozentpunkte unterschritt. Demnach wurde die Sollauslastung in einem vertretbaren
Rahmen festgelegt; eine Rechtsverletzung ist darin nicht zu erblicken. Die von
der Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang angeführten Argumente bezüglich
der Lohnhöhe ihres Personals beschlagen die Frage der richtigen Feststellung
des anrechenbaren Personalaufwands und sind in diesem Zusammenhang zu prüfen
(hinten 5.3.1).
4.5
Die
Pflicht zur Bildung eines zweckgebundenen Schwankungsfonds lässt sich demgegenüber
nicht auf das Jugendheimegesetz stützen – es fehlt ihr an einer gesetzlichen
Grundlage. Die Verpflichtung, allfällige Überschüsse einem zweckgebundenen
Schwankungsfonds zuzuführen, greift stark in die betriebswirtschaftliche
Autonomie der einzelnen Institution ein. Eine solche Pflicht stellt deshalb
einen wichtigen Rechtssatz im Sinne von Art. 38 Abs. 1 der Verfassung
des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) dar und ist
zwingend in einem formellen Gesetz vorzusehen.
Darüber hinaus erweist sich § 18f JugendheimeV als zu
wenig bestimmt. Weder geht daraus hervor, welche Mittel dem Schwankungsfonds
zuzuführen sind, noch ist ersichtlich, unter welchen Voraussetzungen dem
Schwankungsfonds Mittel entzogen werden können. Zumindest in den Grundzügen
sind diese Fragen im Erlass selber zu regeln.
4.6
Die
Ermächtigung an die Bildungsdirektion zum Erlass von Richtlinien (§ 18j JugendheimeV)
und die gestützt darauf erlassenen Richtlinien vom 30. Juli 2008 sind
nachfolgend im Hinblick auf ihre Gesetzmässigkeit einer Überprüfung zu
unterziehen.
5.
5.1
Die
Delegation von Verordnungskompetenzen an untergeordnete Verwaltungseinheiten
durch den Regierungsrat (Subdelegation) ist unzulässig, da die Zuweisung der
Verordnungskompetenz dem Gesetzes- bzw. dem Verfassungsgeber vorbehalten ist (Art. 38
Abs. 3 KV; Hauser, Art. 38 N. 43; Tobias Jaag, Staats- und
Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2005, Rz. 428).
Eine Delegation von Regelungskompetenzen an die Bildungsdirektion im Jugendheimegesetz
bestand im vorliegend interessierenden Zeitraum nicht. Es stellt sich deshalb
zunächst die Frage, ob es sich bei den Richtlinien um Verordnungen mit
eigenständigem Regelungsinhalt handelt.
5.2
Richtlinien
sind als generelle Dienstanweisungen einer vorgesetzten Behörde an die ihr
unterstehenden Behörden zu qualifizieren, mit welchen eine einheitliche und
rechtsgleiche Rechtsanwendung, Auslegung und Ermessensausübung sichergestellt
werden soll (sogenannte vollzugslenkende Verwaltungsverordnung; vgl. BGE 128 I 167
E. 4.3; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 123 ff.;
Patricia Egli, Verwaltungsverordnungen als Rechtsquellen des Verwaltungsrechts?,
AJP 20/2011, S. 1159 ff. [je mit weiteren Hinweisen]). Sie dienen nur
der Vereinheitlichung in der Rechtsanwendung, weisen indes keinen im
Aussenverhältnis wirksamen selbständigen Regelungsgehalt auf und bedürfen
deshalb keiner förmlichen gesetzlichen Ermächtigung (BGE 121 II 473
E. 2b). Allein die Möglichkeit, dass sich Verwaltungsverordnungen indirekt
auch auf die Rechtsstellung Privater auswirken können, vermag an diesem Umstand
nichts zu ändern (vgl. Egli, S. 1162). Gehen Richtlinien jedoch über den
Zweck der vereinheitlichen Rechtsanwendung hinaus und entfalten sie über die
gesetzlichen Grundlagen hinaus direkte Auswirkungen auf die Rechtsstellung der
Bürger, so sind sie als Rechtsverordnungen zu qualifizieren und unter Beachtung
der entsprechenden Verfahrensnormen zu erlassen (vgl. Jaag, Rz. 415).
Verwaltungsverordnungen können – da sie durch Verwaltungsbehörden und nicht
durch den formellen Gesetzgeber erlassen werden – keine von der gesetzlichen
Ordnung abweichenden Bestimmungen vorsehen, sie müssen sich direkt auf das
Gesetz und die ausführenden Erlasse abstützen können (BGE 120 Ia 343
E. 2a).
5.3
5.3.1
Für die Festlegung des Personalaufwandes sind gemäss Ziff. 2.1 der
Richtlinien die im verfügten Stellenplan festgelegten Stellen und Lohnklassen
massgebend, die Stellen werden in den Erfahrungsstufen 2 bis 6 eingereiht und
die Personalnebenkosten im Umfang von 20 % des Personalaufwandes pauschaliert.
Diese Bestimmung erweist sich grundsätzlich als zulässige Konkretisierung der in
Jugendheimegesetz und -verordnung festgelegten Grundsätze.
Indes erweist sich die konkrete Ausgestaltung als zu starr
und nicht mit dem Wortlaut von § 18c JugendheimeV vereinbar: Es ist zwar
nicht zu beanstanden, dass der Personalaufwand insofern als abstrakte Grösse
berechnet wird, als – ausgehend von den im Stellenplan bewilligten Stellen und
deren Einreihung in Lohnklassen analog kantonalen Angestellten – durchschnittliche
Einstufungen in den Lohnklassen festgelegt werden, ohne dabei auf die tatsächliche
Einstufung einzelner Mitarbeiter Rücksicht zu nehmen. § 18c JugendheimeV
schreibt jedoch vor, dass der für die Umsetzung des bewilligten Rahmenkonzepts
erforderliche Personalaufwand festzustellen ist. Mithin hat die Bildungsdirektion
auch zu berücksichtigen, ob es aufgrund des konkreten Angebots der Institution
beispielsweise notwendig ist, eine grössere Anzahl therapeutischen und
erzieherischen Personals mit grosser Berufserfahrung einzustellen. Sollte dies
– wie von der Beschwerdeführerin vorgebracht – zutreffen, können sich die
Pauschalansätze auch mit durchgehender Einstufung in der Erfahrungsstufe 6 als
zu tief erweisen und wäre im Rahmen der Feststellung des Personalaufwands eine
entsprechende Anpassung vorzunehmen.
Nicht zu beanstanden ist die Pauschalierung der
Personalnebenkosten mit 20 % des Personalaufwandes. Berücksichtigt man die
üblichen Arbeitgeberbeiträge für die Leistungen der Alters-, Invaliditäts- und
Hinterlassenenvorsorge, so dürften diese – auch bei einer eher ungünstigen
Altersstruktur des Personals – einen Anteil von 20 % nicht überschreiten.
Dies gilt selbst dann, wenn zusätzlich die Beiträge an die Arbeitslosen- und
Unfallversicherung berücksichtigt werden. Geht man für diese Versicherungen von
einem Arbeitgeberbeitrag von gesamthaft 2.5 % aus, betragen die
Lohnnebenkosten bei Angestellten mit einem Einkommen von CHF 100'000.- im Alter
von 53 Jahren (derjenigen Altersklasse mit den höchsten Beiträgen an die
berufliche Vorsorge) rund 18.5 %. Dabei ist zu berücksichtigen, dass der
in der beruflichen Vorsorge versicherte Lohn nicht dem Bruttolohn, sondern dem
koordinierten Lohn entspricht, die Nebenkostenpauschale aber auf dem Bruttolohn
berechnet wird. Die Pauschalierung trägt somit den notwendigen Ausgaben
Rechnung und erweist sich als gesetzeskonform.
5.3.2
Die Festlegung des erforderlichen Liegenschaftsaufwandes bemisst sich
gemäss Ziff. 2.2 der Richtlinien nach dem erforderlichen Personalaufwand
und ist in der Höhe von 10 % bis 13 % des Personalaufwandes
festzusetzen. Diese Bestimmung erweist sich als rechtswidrig: Indem die
Pauschalierung des Liegenschaftsaufwandes mit der Höhe des Personalaufwandes
verknüpft wird, enthält die Richtlinie einen über die Jugendheimeverordnung
hinausgehenden Regelungsbereich. Es handelt in diesem Punkt nicht mehr um eine
Verwaltungs-, sondern um eine Rechtsverordnung. Dafür fehlt es aber einerseits
an einer genügenden Delegationsnorm in einem formellen Gesetz, welche der
Bildungsdirektion diese Kompetenz einräumen würde, und andererseits fehlt es
dafür den Richtlinien an der gemäss § 13 Abs. 1 in Verbindung mit § 1 ff.
des Publikationsgesetzes vom 27. September 1998 (LS 170.5) zwingend
vorzunehmenden Veröffentlichung in der Offiziellen Gesetzessammlung
(vgl. Giovanni Biaggini, Die vollzugslenkende Verwaltungsverordnung:
Rechtsnorm oder Faktum?, ZBl 98/1997, S. 1 ff., 21 f.). Darüber
hinaus widerspricht die Verknüpfung des Liegenschaftsaufwands mit dem
Personalaufwand dem klaren Wortlaut von § 18c JugendheimeV. Gemäss dieser
Bestimmung legt die Bildungsdirektion den zur Umsetzung des bewilligten Rahmenkonzepts
erforderlichen Personal-, Liegenschaften- und Sachaufwand fest. Um dieser
Bestimmung zu genügen, ist für jedes Angebot – analog dem Stellenplan für den
Personalaufwand – der Bedarf festzustellen und der Liegenschaftsbedarf auf
dieser Grundlage zu berechnen. Erst die Abgeltung des Liegenschaftsaufwandes
aufgrund des festgestellten Liegenschaftsbedarfs kann auf der Grundlage von
Pauschalen erfolgen (beispielsweise als Betrag pro Flächeneinheit oder als Prozentbetrag
des Werts der benötigten Liegenschaften).
Die in Ziff. 2.2 der Richtlinien vorgesehene
Verknüpfung des Liegenschaftsaufwandes mit dem Personalaufwand erwiese sich
selbst bei einer entsprechenden Regelung in der Verordnung als rechtswidrig:
Ein genügender sachlicher Zusammenhang zwischen Personalaufwand und
Liegenschaftsaufwand, welcher die Verknüpfung rechtfertigen könnte, besteht
nicht. Personal- und Raumbedarf sind abhängig vom konkreten Angebot der
Institution, wobei sich je nach Betreuungsintensität auf gleichem Raum ein
unterschiedlicher Personalbedarf ergeben kann. Desgleichen kann sich der
Raumbedarf bei gleichbleibendem Personalbedarf stark vergrössern, weil etwa
Ausbildungsplätze in Werkstätten angeboten werden, welche aufgrund der
herzustellenden Produkte bei wenigen Angestellten einen grossen Platzbedarf
ausweisen. Diesen unter Umständen grossen Unterschieden zwischen einzelnen
Institutionen kann mit einer Verknüpfung zwischen Personal- und Liegenschaftsaufwand
nicht Rechnung getragen werden.
5.3.3
Die Festlegung des erforderlichen Sachaufwandes als Prozentsatz des
Personalaufwandes in Ziff. 2.3 der Richtlinien erweist sich im Sinn des
vorgängig zum Liegenschaftsaufwand Ausgeführten ebenfalls als rechtswidrig.
5.3.4
Schliesslich erweisen sich die Bestimmungen in Ziff. 7 der Richtlinien
zum Schwankungsfonds – selbst wenn mit § 18f JugendheimeV eine genügende
gesetzliche Grundlage bestehen würde – als rechtswidrig: Die Einschränkungen,
wonach der Bestand des Schwankungsfonds höchstens einen Drittel des
anrechenbaren Personalaufwandes betragen darf und darüber hinausgehende Gewinne
im Folgejahr mit dem Staatsbeitrag verrechnet werden, geht über den
Regelungsbereich von § 18f JugendheimeV hinaus und erweist sich demnach
als nicht vom zuständigen Organ und nicht im richtigen Verfahren erlassene
Rechtsverordnung. Ebenso wenig lässt sich aus § 18f JugendheimeV ableiten,
dass der Schwankungsfonds nur zur Kompensation negativer Jahresergebnisse aus Unterbelegung
des Heims (Ziff. 8.2.2 der Richtlinien), hingegen nicht anderer Verluste
hinzugezogen werden darf. Dies würde sich im Übrigen auch bei genügender
Gesetzesgrundlage nur als rechtmässig erweisen, wenn auch nur Überschüsse aus
Überbelegung dem Schwankungsfonds und nicht grundsätzlich der gesamte
Jahresgewinn zugeführt werden müsste.
6.
6.1
Nach dem
Gesagten wurden die in den Verfügungen vom 25. April 2008 und vom
29. Januar 2009 festgelegten Tagespauschalen auf der Grundlage
rechtswidriger Richtlinien berechnet. Demnach hat die Vorinstanz die Rekurse
vom 29. Mai 2008 bzw. 5. März 2009 zu Unrecht abgewiesen und ihr
Entscheid ist insofern aufzuheben. Desgleichen sind die Verfügungen der Bildungsdirektion
vom 25. April 2008 und vom 29. Januar 2009 aufzuheben.
6.2
Hebt das
Verwaltungsgericht einen Entscheid auf, so entscheidet es grundsätzlich selbst
(§ 63 Abs. 1 VRG). Es kann die Angelegenheit aber unter bestimmten
Voraussetzungen zu neuer Entscheidung auch an die Vorinstanz zurückweisen (§ 64
Abs. 1 VRG). Eine Rückweisung ist insbesondere in Betracht zu ziehen, wenn
für den betreffenden Neuentscheid Ermessen auszuüben ist oder wenn nur die
Verwaltung über die für die Klärung der tatsächlichen Verhältnisse notwendige
Sachkunde verfügt. Die Rückweisung kann auch direkt an die erste Instanz erfolgen
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 64 N. 5 f.).
6.3
Vorliegend
sind zur Neubeurteilung der Verfügungen vom 25. April 2008 und
29. Januar 2009 gestützt auf § 18c JugendheimeV die im Rahmen des
bewilligten Rahmenkonzepts erforderlichen Personal-, Liegenschafts- und
Sachaufwände der Beschwerdeführerin festzustellen und gestützt darauf neue
Tagespauschalen festzusetzen. Es rechtfertigt sich deshalb, die Angelegenheit
zur Neubeurteilung direkt an die dafür gemäss § 18c JugendheimeV zuständige
Bildungsdirektion zurückzuweisen.
6.4
Die
Bildungsdirektion hat den Neuentscheid im Sinn vorstehender Erwägungen unter
Berücksichtigung der Personal-, Liegenschafts- und Sachaufwände zu fällen, die für
die Erfüllung der im bewilligten Rahmenkonzept definierten Aufgaben des beschwerdeführerischen
Jugendheims benötigt werden.
7.
7.1
Nach dem
Gesagten hätte die Beschwerdeführerin bereits vor der Vorinstanz obsiegen
müssen, was Auswirkungen auf die dortigen Nebenfolgen hat. Da die Kosten des
Rekursverfahrens auf die Staatskasse genommen wurden, stellt sich einzig noch
die Frage, ob der Beschwerdeführerin für das Rekursverfahren eine
Parteientschädigung zuzusprechen ist. Stellte eine Partei, wie hier, einen
Entschädigungsantrag und obsiegte alsdann, steht ihr eine Entschädigung zu,
wenn sie einen zureichenden Grund für den Beizug eines Rechtsbeistandes hatte (§ 17
Abs. 2 lit. a VRG). Ein solcher Grund ist insbesondere gegeben, wenn
sich – wie im vorliegenden Fall – schwierige Rechtsfragen stellen (Kölz/Boss­hart/Röhl,
§ 17 N. 27). Die Höhe der Parteientschädigung ist grundsätzlich durch
die Rekursinstanz in pflichtgemässem Ermessen festzulegen (Kölz/Boss­hart/Röhl,
§ 17 N. 27). Da die Vorinstanz somit bei der Festsetzung der
Parteientschädigung über einen gewissen Ermessensspielraum verfügen würde,
rechtfertigte sich eigentlich eine Rückweisung (§ 64 Abs. 1 VRG).
Indessen stellen sich im Zusammenhang mit der Parteientschädigung keine
schwierigen Rechtsfragen und würde eine Rückweisung in dieser Sache an die
Vorinstanz bei gleichzeitiger Rückweisung der Hauptsache an die Bildungsdirektion
zu einem unnötig komplizierten Verfahren führen. Im Hinblick auf den Grundsatz
der Verfahrensbeschleunigung ist es deshalb gerechtfertigt, über die Parteientschädigung
in diesem Verfahren zu befinden (vgl. VGr, 16. Oktober 2003,
VB.2003.00093, E. 2.3; Kölz/Bosshart/Röhl, § 64 N. 5).
Im Hinblick auf die Schwierigkeit des Falles erscheint es
angemessen, der Beschwerdeführerin für das vorinstanzliche Verfahren eine
Parteientschädigung von Fr. 3'000.- zuzusprechen. Diese ist dem
unterlegenen Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 17 Abs. 2 VRG).
8.
8.1
Bei diesem
Ausgang des Verfahrens gilt es, die Gerichtskosten dem unterlegenen Beschwerdegegner
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 VRG). Obwohl die Angelegenheit finanzieller Natur ist, fehlt es der
Beschwerde an einem genau bezifferbaren Streitwert. Die Höhe der Gerichtskosten
ist deshalb gemäss § 3 Abs. 3 der Gebührenverordnung des
Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 festzulegen. Aus den Ausführungen
der Beschwerdeführerin ergibt sich zumindest, dass der Streitwert zwischen
Fr. 100'000 und Fr. 500'000 liegen dürfte. Es rechtfertigt sich deshalb,
die Gerichtskosten analog einem entsprechenden Streitwert festzulegen.
8.2
Im Hinblick
auf die Schwierigkeit des Falles erscheint es angemessen, der Beschwerdeführerin
für das Verfahren vor Verwaltungsgericht eine Parteientschädigung von
Fr. 4'000.- zuzusprechen. Diese ist dem unterlegenen Beschwerdegegner
aufzuerlegen (§ 17 Abs. 2 VRG).
9.
Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind als
Vor- oder – eher – Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zu
qualifizieren (Felix Uhlmann, Basler Kommentar, 2008, Art. 90 BGG
N. 9 Abs. 2; Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz,
Bern 2007, Art. 90 N. 9, Art. 93 N. 2; Frage offen gelassen
in BGE 134 II 137 E. 1.3.3). Sie sind deshalb vor Bundesgericht
nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil
bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen
Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder
Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. II im Beschluss des
Regierungsrats vom 30. März 2011 sowie die Verfügungen der
Bildungsdirektion vom 25. April 2008 und vom 29. Januar 2009 werden
aufgehoben und die Angelegenheit zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an
die Bildungsdirektion zurückgewiesen.
Es
wird festgestellt, dass die Vorinstanz das Rechtsverzögerungsverbot verletzt
hat.
2.    Dispositiv-Ziff. III
im Beschluss des Regierungsrats vom 30. März 2011 wird dahingehend geändert,
dass der Beschwerdegegner verpflichtet wird, der Beschwerdeführerin für das
Rekursverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.- auszurichten.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 10'000--;   die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 10'140.--   Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
5.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Gerichtsverfahren
eine Parteientschädigung von Fr. 4'000.- auszurichten.
6.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinne der Erwägungen Beschwerde in öffentlichrechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lau­sanne 14,
einzureichen.
7.    Mitteilung an …