zh_verwaltungsgericht · VB.2022.00501 · 2021-01-26 · de

Quarantäne (Covid-19) | [Nachdem zwei Mitschüler der damals elfjährigen Beschwerdeführerin positiv auf das Coronavirus getestet worden waren, teilte ihr der Absender contacttracing@gd.zh.ch mit E-Mail vom 26. Januar 2021 mit, dass sie sich bis und mit 31. Januar 2021 in Quarantäne begeben müsse.] Bei dem E-Mail vom 26. Januar 2021 handelt es sich von den Strukturmerkmalen her um eine Verfügung (E. 3.2). Die Mailnachricht bzw. die Anordnung einer Quarantäne darin ging von der zuständigen Instanz aus, weil sie im Ergebnis dem Kantonsärztlichen Dienst zugerechnet werden kann; entgegen der Beschwerde hat keine Übertragung von Verwaltungsaufgaben durch die Gesundheitsdirektion bzw. den Kantonsärztlichen Dienst an ein privates Unternehmen stattgefunden (E. 3.4 f.). Auch die diversen Eröffnungsmängel führen sodann nicht zur Nichtigkeit der Mailnachricht; allerdings erwies es sich angesichts der Dringlichkeit bei einer solchen Angelegenheit als überlang, dass der Kantonsärztliche Dienst dem Begehren der Beschwerdeführerin um Erlass einer anfechtbaren (förmlichen) Verfügung erst am 22. Februar 2021 und damit weit nach Ablauf der Quarantänefrist nachkam (E. 3.6). Der Rechtsverzögerung gilt es bei der Nebenfolgenregelung Rechnung zu tragen (E. 3.7). Die Voraussetzungen für eine Quarantäneanordnung nach Art. 35 EpG und für den damit verbundenen Grundrechtseingriff waren hier im massgeblichen Zeitpunkt gegeben (E. 4). Abweisung der Beschwerde im Sinn der Erwägungen.

Zürich Verwaltungsgericht 09.02.2023 VB.2022.00501
Zurich Verwaltungsgericht 09.02.2023 VB.2022.00501
Zurigo Verwaltungsgericht 09.02.2023 VB.2022.00501

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00501
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Geschäftsnummer:
VB.2022.00501
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 09.02.2023
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 07.05.2024 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Quarantäne (Covid-19)
[Nachdem zwei Mitschüler der damals elfjährigen Beschwerdeführerin positiv auf das Coronavirus getestet worden waren, teilte ihr der Absender contacttracing@gd.zh.ch mit E-Mail vom 26. Januar 2021 mit, dass sie sich bis und mit 31. Januar 2021 in Quarantäne begeben müsse.]
Bei dem E-Mail vom 26. Januar 2021 handelt es sich von den Strukturmerkmalen her um eine Verfügung (E. 3.2). Die Mailnachricht bzw. die Anordnung einer Quarantäne darin ging von der zuständigen Instanz aus, weil sie im Ergebnis dem Kantonsärztlichen Dienst zugerechnet werden kann; entgegen der Beschwerde hat keine Übertragung von Verwaltungsaufgaben durch die Gesundheitsdirektion bzw. den Kantonsärztlichen Dienst an ein privates Unternehmen stattgefunden (E. 3.4 f.). Auch die diversen Eröffnungsmängel führen sodann nicht zur Nichtigkeit der Mailnachricht; allerdings erwies es sich angesichts der Dringlichkeit bei einer solchen Angelegenheit als überlang, dass der Kantonsärztliche Dienst dem Begehren der Beschwerdeführerin um Erlass einer anfechtbaren (förmlichen) Verfügung erst am 22. Februar 2021 und damit weit nach Ablauf der Quarantänefrist nachkam (E. 3.6). Der Rechtsverzögerung gilt es bei der Nebenfolgenregelung Rechnung zu tragen (E. 3.7).
Die Voraussetzungen für eine Quarantäneanordnung nach Art. 35 EpG und für den damit verbundenen Grundrechtseingriff waren hier im massgeblichen Zeitpunkt gegeben (E. 4).
Abweisung der Beschwerde im Sinn der Erwägungen.
Stichworte:
AKTUELLES RECHTSSCHUTZINTERESSE
DELEGATION
EPIDEMIENGESETZ
ERÖFFNUNGSMANGEL
NICHTIGKEIT
PERSÖNLICHE FREIHEIT
QUARANTÄNE
QUARANTÄNEANORDNUNG
REALAKT
RECHTSVERZÖGERUNG
UNZUSTÄNDIGKEIT
VERFÜGUNG
VERFÜGUNGSKOMPETENZ
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 10 Abs. 2 BV
Art. 29 Abs. 1 BV
Art. 29 Abs. 2 BV
Art. 36 BV
§ 6 EPG
§ 35 Abs. 1 lit. a EPG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2022.00501
Urteil
der 3. Kammer
vom
9. Februar 2023
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Verwaltungsrichter
Franz Kessler Coendet,
Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.
In Sachen
A, gesetzlich vertreten durch B und C,
diese vertreten durch RA C
und RA D,
Beschwerdeführerin,
gegen
Amt für Gesundheit,
Beschwerdegegner,
betreffend Quarantäne
(Covid-19),
hat sich ergeben:
I.
Die damals elfjährige A besuchte im Schuljahr 2020/2021
eine 6. Klasse im Schulhaus F in G. Am 22. bzw. 23. Januar 2021
wurden zwei Mitschüler von A positiv auf SARS-CoV-2 getestet, worauf ihr der
Absender contacttracing@gd.zh.ch am 26. Januar 2021 eine E-Mail mit dem
Betreff "QUARANTÄNE-Anordnung und -Bestätigung des Kantonsärztlichen
Dienstes des Kantons Zürich für nahe Kontaktpersonen und indirekte nahe
Kontaktpersonen einer auf COVID-19 positiv getesteten Person" zustellte,
wonach "das Contact Tracing des Kantons Zürich, das im Auftrag der
Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich handelt, bestätigt", dass sie sich
sofort in Quarantäne begeben müsse oder bereits in Quarantäne gewesen sei; die
Quarantäne dauere bis und mit 31. Januar 2021.
Mit E-Mail vom 29. Januar 2021 antwortete der Vater
von A, C, auf das vorgenannte Schreiben und bat das Contact Tracing "um
Zustellung einer schriftlichen Verfügung, welche den verwaltungsrechtlichen
Erfordernissen hinsichtlich Form und Inhalt vollumfänglich nachkommt". Hierauf
bzw. auf weiteres Nachhaken von C hin stellte die Kantonsärztin des Kantons
Zürich mit Verfügung vom 22. Februar 2021 fest, "dass A als
Kontaktperson von zwei Indexfällen (an COVID erkrankte Personen) mit Anordnung
vom 26. Januar 2021 (teils rückwirkend) per 22. Januar 2021 bis zum
31. Januar 2021 der häuslichen Quarantäne unterstellt wurde".
II.
Dagegen liess A am 25. März 2021 Rekurs bei der
Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich erheben, welche das Rechtsmittel mit
Verfügung vom 8. Juli 2022 abwies (Dispositivziffer I), die Kosten
des Rekursverfahrens A auferlegte (Dispositivziffer II) und ihr in
Dispositivziffer III keine Parteientschädigung ausrichtete.
III.
Am 31. August 2022 gelangte A mit Beschwerde an das
Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolgen seien der
Rekursentscheid vom 8. Juli 2022 und die Feststellungsverfügung der
Kantonsärztin vom 22. Februar 2021 vollumfänglich aufzuheben, eventualiter
sei das Verfahren zu neuer Entscheidung an die Gesundheitsdirektion
zurückzuweisen.
Die Gesundheitsdirektion beantragte am 9. September
2022, dass die Beschwerde abzuweisen sei, soweit darauf einzutreten sei, und
verzichtete im Übrigen auf Vernehmlassung. Das Amt für Gesundheit (vormals:
Kantonsärztlicher Dienst) verzichtete stillschweigend auf
Beschwerdebeantwortung.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG, LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
Zum Entscheid berufen ist die Kammer (§ 38b Abs. 1 e contrario und § 38
VRG).
1.2
Zur
Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist legitimiert, wer durch die
angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren
Änderung oder Aufhebung hat (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1
VRG). Das Rechtsschutzinteresse muss dabei aktuell sein, das heisst sowohl im
Zeitpunkt der Rechtsmittelerhebung als auch des Entscheids vorliegen (Martin
Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],
§ 21 N. 24).
Die streitgegenständliche Quarantäne ist längst vorüber,
womit das Interesse der Beschwerdeführerin an der Überprüfung der Massnahme
nicht mehr aktuell ist. Vom Eintretenserfordernis des aktuellen Interesses kann
allerdings abgesehen werden, wenn sich die aufgeworfenen Fragen unter gleichen
oder ähnlichen Umständen jederzeit wieder stellen können, eine rechtzeitige
Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre und die Beantwortung wegen deren
grundsätzlicher Bedeutung im öffentlichen Interesse liegt (BGE 142 I 135 E. 1.3.1;
BGr, 23. November 2021, 2C_183/2021, E. 1.2 [in BGE 148 I 89 nicht
publizierte Erwägung]). Diese Voraussetzungen sind hier gegeben, gilt es im
vorliegenden Verfahren doch insbesondere der – vom Verwaltungsgericht noch
nicht geklärten – Frage nachzugehen, welche Instanz im Kanton Zürich zum Erlass
von epidemienrechtlichen Quarantäneanordnungen zuständig ist. Auf die
Beschwerde ist daher einzutreten (vgl. BGr, 21. Februar 2022, 2C_115/2021,
E. 1.3.3).
2.
Die Beschwerdeführerin wirft der Vorinstanz in prozessualer
Hinsicht (sinngemäss) vor, ihren Anspruch auf rechtliches Gehör nach
Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV,
SR 101) verletzt zu haben, indem sie ihren Einwand nicht behandelt habe,
wonach nirgends in den Akten belegt sei, dass die beiden fraglichen und
angeblich positiv getesteten Kinder engen Kontakt zu ihr gehabt hätten. Dem
lässt sich nicht folgen. So setzte sich die Vorinstanz einlässlich mit dem
betreffenden Vorbringen der Beschwerdeführerin auseinander und kam sie insofern
ihrer Begründungspflicht nach. Der Umstand, dass die Beschwerdeführerin mit den
massgeblichen Erwägungen im Rekursentscheid dazu – das heisst konkret zur
Frage, ob bei ihr infolge des Kontakts zu zwei Indexpersonen ein
Ansteckungsverdacht bejaht werden durfte – nicht einverstanden ist, begründet
keine Gehörsverletzung (vgl. BGE 145 III 324 E. 6.1).
3.
3.1
In der
Sache macht die Beschwerdeführerin zunächst geltend, dass die
"QUARANTÄNE-Anordnung" der mit der Durchführung des Contact Tracing
im Kanton Zürich betrauten JDMT Medical Services AG vom 26. Januar
2021 rechtswidrig gewesen sei und sich der Vorinstanz nicht folgen lasse, wenn
sie argumentiere, dass das genannte private Unternehmen "als ausführendes
Organ des Kantonsärztlichen Diensts" die strittige Kontaktquarantäne habe
verfügen dürfen.
3.2
Trotz der
widersprüchlichen Bezeichnung der E-Mail vom 26. Januar 2021 als
Quarantäneanordnung einerseits und andererseits als Bestätigung bzw. Nachweis
der Verpflichtung, sich gestützt auf Art. 35 Abs. 1 lit. a des
Epidemiengesetzes vom 28. September 2012 (EpG, SR 818.101) in
Quarantäne zu begeben, handelt es sich hierbei von den Strukturmerkmalen her um
eine Verfügung (vgl. auch Felix Uhlmann/Martin Wilhelm, Verwaltungsrechtliche
Herausforderungen, in: Felix Uhlmann/Stefan Höfler [Hrsg.], Notrecht in der
Corona-Krise, 19. Jahrestagung des Zentrums für Rechtsetzungslehre,
Zürich/St. Gallen 2021, S. 49 ff., 64 f.).
So bestand im hier massgeblichen Zeitraum (bzw. bis
8. Februar 2021) auf Bundesebene lediglich eine Empfehlung des Bundesamts
für Gesundheit (BAG) im Sinn von Art. 9 Abs. 3 EpG, sich bei einem
engen Kontakt mit einer infizierten Person in Quarantäne zu begeben. Art. 3
der per 26. Juni 2021 aufgehobenen Verordnung vom 19. Juni 2020 über
Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie (im
Folgenden: Covid-19-Verordnung besondere Lage [AS 2020 2213; AS 2021
379]) erklärte die betreffende Empfehlung zwar für jedermann als beachtlich, nach
dem Willen des (Bundes-)Gesetzgebers sind Empfehlungen nach Art. 9
Abs. 3 EpG aber rechtlich nicht verbindlich und kann ihre Nichtbeachtung –
anders als die Nichtbeachtung einer auf Art. 35 EpG gestützten
individuell-konkreten Quarantäneanordnung – auch nicht gestützt auf Art. 82 f.
EpG geahndet oder die Empfehlung unmittelbar zwangsweise durchgesetzt werden
(vgl. Art. 32 EpG; Bundesrat, Botschaft zur Revision des Bundesgesetzes
über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des Menschen vom 3. Dezember
2010, BBl 2011 311 ff. [Botschaft Epidemiengesetz], S. 368; BGr,
8. Juni 2020, 2C_395/2019, E. 2.3). Um seitens der Beschwerdeführerin
die verbindliche und erzwingbare Verpflichtung im Sinn von Art. 35 EpG zu
begründen, sich bis und mit 31. Januar 2021 in Quarantäne zu begeben (dazu
sogleich E. 3.3), bedurfte es daher einer entsprechenden separaten
(individuell-konkreten) Anordnung.
3.3
Das
Bundesgericht hat bezüglich der gesetzlichen Grundlagen für Massnahmen zur
Bekämpfung übertragbarer Krankheiten entschieden, dass die Art. 33–38 EpG eine
hinreichende formell-gesetzliche Grundlage für die darin genannten Massnahmen
gegenüber Einzelpersonen bildeten. Eine zusätzliche formell-gesetzliche
Grundlage auf kantonaler Ebene sei nicht erforderlich (vgl. BGr, 22. September
2021, 2C_369/2021, E. 5.2 mit Hinweisen; so auch Botschaft
Epidemiengesetz, S. 385 ff.). Insofern kann eine Person, bei der
zumindest der Verdacht besteht, sie könne mit Erregern einer übertragbaren
Krankheit infiziert sein (sogenannte ansteckungsverdächtige Person) oder an
einer übertragbaren Krankheit leiden (sogenannte krankheitsverdächtige Person),
unmittelbar gestützt auf Art. 34 Abs. 1 EpG einer medizinischen
Überwachung unterstellt werden, oder aber, wenn das nicht genügt, gestützt auf
Art. 35 Abs. 1 lit. a EpG unter Quarantäne gestellt werden (vgl.
auch VGr, 3. Januar 2022, AN.2021.00013, E. 6; ferner
Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn, 3. August 2021, VWBES.2021.298,
E. 2.1 f. – 10. Februar 2021, VWBES.2021.44, E. 2.1 –
20. November 2020, VWBES.2020.455, E. 2.1). Ist die bzw. der
Betroffene krank oder angesteckt oder scheidet sie bzw. er Krankheitserreger aus,
kann gestützt auf Art. 30 Abs. 1 lit. b EpG eine Absonderung
angeordnet werden.
Zuständig für die Anordnung von Massnahmen nach
Art. 33–38 EpG sind – auch in der besonderen Lage nach Art. 6 EpG,
wie sie im Zusammenhang mit der Corona-Pandemie von Mitte Juni 2020 bis Ende
März 2022 in der Schweiz galt (vgl. Art. 2 Covid-19-Verordnung besondere
Lage) – grundsätzlich die Kantone bzw. die innerkantonal zuständigen Behörden
(Art. 31 Abs. 1 EpG).
Im Kanton Zürich wird die eidgenössische
Epidemiengesetzgebung vom Kantonsärztlichen Dienst vollzogen, soweit sie oder
die kantonale Vollzugsverordnung keine anderen Vollzugsorgane bezeichnen
(§ 54 Abs. 1 Satz 1 des Gesundheitsgesetzes vom 2. April
2007 [GesG, LS 810.1] in Verbindung mit § 1 Abs. 1 der
Vollzugsverordnung zur eidgenössischen Epidemiengesetzgebung vom 19. März
1975 [VV EpiG, LS 818.11]). Bezüglich Anordnungen im Sinn von Art. 34
und Art. 35 EpG bestimmt § 13 VV EpiG im Speziellen, dass solche
innerkantonal nicht nur vom Kantonsärztlichen Dienst (vgl. § 1 Abs. 1
und Abs. 2 VV EpiG), sondern auch vom Bezirksarzt bzw. der Bezirksärztin
getroffen werden können. Zwar spricht die Bestimmung nur von Überwachung und
Absonderung und nicht auch von Quarantäne, bei Inkrafttreten der
Vollzugsverordnung zur eidgenössischen Epidemiengesetzgebung erfasste der
Begriff der Absonderung darin jedoch auch diejenigen Sachverhalte, welche heute
unter den Begriff der Quarantäne fallen bzw. die Anordnung einer solchen zur
Folge haben können (Art. 16 in Verbindung mit Art. 15 Abs. 2 des
per 1. Januar 2016 aufgehobenen Epidemiengesetzes vom 18. Dezember
1970 [AS 1974 1071; AS 2015 1435]; vgl. auch VGr,
17. Juni 2021, VB.2021.00245, E. 2.2).
3.4
Die Zuständigkeit
zur Anordnung einer Quarantäne im Sinn von Art. 35 Abs. 1 lit. a
EpG liegt im Kanton Zürich demnach
bei der
Bezirksärztin
bzw. dem Bezirksarzt oder dem Kantonsärztlichen Dienst.
Die Mailnachricht vom 26. Januar 2021 wurde von der
Mailadresse contacttracing@gd.zh.ch versandt und brachte damit eine
Zugehörigkeit zur kantonalen Gesundheitsdirektion zum Ausdruck. Bei der
Signatur war bei dem namentlich genannten Sachbearbeiter des Contact Tracing
der Zusatz "Kanton Zürich – Gesundheitsdirektion – Kantonsärztlicher
Dienst" beigefügt. Im Inhalt der Mailnachricht stand allerdings, dass das
Contact Tracing im Auftrag der Gesundheitsdirektion durchgeführt werde. Im
anschliessenden Verfahren erklärte der Kantonsärztliche Dienst, die JDMT Medical
Services AG habe die Quarantäneanordnung in seinem Namen getroffen. Die
JDMT Medical Services AG habe über einen Leistungsauftrag des
Regierungsrats zur Durchführung des Contact Tracing verfügt.
Die Beschwerdeführerin bestreitet, dass die JDMT Medical
Services AG in Eigenregie zur Quarantäneanordnung zuständig war. Sie
behauptet, insoweit habe eine unzulässige Übertragung von Verwaltungsaufgaben
durch den Kanton auf ein privates Unternehmen stattgefunden. Die Anordnung sei
deshalb rechtswidrig. Eine nachträgliche Genehmigung durch die Verfügung vom
22. Februar 2021 – das heisst nach Ablauf der Quarantänefrist – könne
diese grundlegenden Rechtsmängel nicht heilen.
3.5
Nach der
Rechtsprechung bedarf die Übertragung von Verwaltungsaufgaben an eine ausserhalb
der Verwaltung stehende Rechtsperson einer formell-gesetzlichen Grundlage, die
in der Regel ausdrücklich sein muss (vgl. BGE 138 I 196 E. 4.4.3;
siehe auch Art. 98 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar
2005 [LS 101]). Bei der Übertragung von Verwaltungsaufgaben tritt die
damit beauftragte Privatperson nach aussen hin selbständig auf und kann dabei
oft auch hoheitlich entscheiden. Demgegenüber wird bei der blossen
Verwaltungshilfe eine Privatperson nach Art einer Hilfskraft zur technischen Ausführung
bestimmter Verwaltungsaufgaben beigezogen. Typischerweise kann sie in diesem
Rahmen weder verfügen noch Verträge schliessen. Ihr Tun und Lassen ist dem
Verwaltungsträger selbst zuzurechnen (vgl. Pierre Tschannen/Markus Müller/Markus
Kern, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5.
A.,
Bern 2022, Rz. 111 f.; Pierre Moor/François Bellanger/Thierry Tanquerel,
Droit administratif, Bd.
III, 2. A., Bern 2018, S. 244 ff.;
Andreas Müller, in: Isabelle Häner u.
a. [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich
2007, Art. 98 N. 7).
Die Gesundheitsdirektion erteilte der JDMT Medical
Services AG einen befristeten Leistungsauftrag vom 16. September 2020
bis zum 31. Mai 2021 für die Durchführung des Contact Tracing zur
(personellen) Entlastung des Kantonsärztlichen Diensts, vorbehältlich der
Zustimmung durch den Regierungsrat. Der Regierungsrat genehmigte am 20. September
2020 den entsprechenden Leistungsauftrag (RRB Nr. 841/2020). Die in
diesem Rahmen erfüllten Aufgaben des Contact Tracing wurden von der JDMT
Medical Services AG nicht in eigenem Namen, sondern als Hilfsperson des
Kantonsärztlichen Diensts geleistet. Aus dem genannten Regierungsratsbeschluss
geht hervor, dass die JDMT Medical Services AG dabei Standardtätigkeiten
des Contact Tracing durchzuführen hatte. Diese bezweckten die Isolierung der
positiv getesteten Fälle, die Identifikation und Kontaktierung der engen
Kontaktpersonen und bei ihnen die Anordnung der Quarantäne, damit eine
unkontrollierte Ausbreitung des Coronavirus eingedämmt werden konnte. Diese
Tätigkeiten erfolgten fachlich entsprechend den Empfehlungen des Bundesamts für
Gesundheit. Der Beizug der JDMT Medical Services AG war vereinbar mit
§ 54 Abs. 1 Satz 2 GesG, wonach der Regierungsrat Aufgaben beim
Vollzug der Epidemiengesetzgebung Dritten übertragen kann. Die faktische
Ausübung des Contact Tracing unter Einschluss der Anordnung der Quarantäne
durch die JDMT Medical Services AG änderte im Ergebnis nichts daran, dass
dies nach wie vor im Zuständigkeitsbereich des Kantonsärztlichen Diensts
erfolgte.
Entgegen der Beschwerdeführerin hat somit im vorliegenden
Zusammenhang keine Übertragung von Verwaltungsaufgaben durch die
Gesundheitsdirektion bzw. den Kantonsärztlichen Dienst an ein privates
Unternehmen stattgefunden. Auch soweit sich aus dem angefochtenen Entscheid
etwas anderes ergeben sollte, könnte dem nicht zugestimmt werden. Demzufolge
ging die Anordnung der Quarantäne bzw. die Mailnachricht vom 26. Januar
2021 von der zuständigen Instanz aus, weil sie im Ergebnis dem
Kantonsärztlichen Dienst zugerechnet werden kann.
3.6
Die
Anordnung der Quarantäne wies jedoch diverse Eröffnungsmängel auf. Sie erging
lediglich per E-Mail (vgl. zur Problematik auch Kaspar Plüss, Eröffnungsfehler
und ihre Folgen, in: Isabelle Häner/Bernhard Waldmann [Hrsg.], 8. Forum
für Verwaltungsrecht – Brennpunkt "Verfügung", Bern 2022,
S. 120 f.). Zudem enthielt sie eine bloss summarische Begründung,
keine Unterschrift und auch keine Rechtsmittelbelehrung. Immerhin hat der Vater
der Beschwerdeführerin mit der Mailantwort vom 29. Januar 2021 zu erkennen
gegeben, die Anordnung während laufender Quarantänefrist erhalten zu haben. Er
ersuchte dabei um Zustellung einer schriftlichen Verfügung. Die Mailnachricht
vom 26. Januar 2021 war unter diesen Umständen nicht mit derart schweren
und offensichtlichen Mängeln behaftet, dass die darin enthaltene Anordnung deshalb
als nichtig zu betrachten wäre.
Die verfassungsrechtlichen Verfahrensansprüche der
Beschwerdeführerin geboten aber, dass der Kantonsärztliche Dienst auf dieses
Begehren hin beförderlich eine anfechtbare Verfügung erliess. Angesichts der
Dringlichkeit bei einer solchen Angelegenheit erweist es sich als überlang,
dass die Verfügung des Kantonsärztlichen Diensts erst am 22. Februar 2021
und damit weit nach Ablauf der Quarantänefrist gefällt wurde. So ist bereits
nicht nachvollziehbar, weshalb der Rechtsdienst des Kantonsärztlichen Diensts
erst auf die Androhung einer Rechtsverzögerungsbeschwerde vom 5. Februar
2021 hin am 9. Februar 2021 eine Erläuterung zum Beizug der JDMT Medical
Services AG abgab und noch Abklärungen zum Sachverhalt vorbehielt.
3.7
Für die dispositivmässige Feststellung einer
Rechtsverzögerung muss ein darauf zielendes Begehren vorliegen; ein solches hat
die Beschwerdeführerin indes nicht einmal implizit formuliert, weshalb
vorliegend im Dispositiv keine Rechtsverzögerung festzustellen ist. Der Verletzung
des Anspruchs der Beschwerdeführerin auf Beurteilung innert angemessener Frist
ist aber immerhin im Rahmen der
Nebenfolgenregelung Rechnung zu tragen, indem die Kosten des
Beschwerdeverfahrens nach dem
Verursacherprinzip
teilweise dem Beschwerdegegner auferlegt werden
(§ 13 Abs. 2 Satz 2 VRG; siehe dazu Kaspar
Plüss, Kommentar VRG, § 65a N. 20 in Verbindung
mit § 13 N. 64 und N. 76
).
Zu prüfen bleiben die materiellen Rügen der
Beschwerdeführerin.
4.
4.1
Die
Beschwerdeführerin beanstandet, dass die Voraussetzungen für eine
Quarantäneanordnung nach Art. 35 EpG und den damit verbundenen
Grundrechtseingriff bei ihr im massgeblichen Zeitpunkt nicht gegeben gewesen
seien.
4.2
Die Anordnung
einer mehrtägigen Quarantäne – wie sie hier zur Beurteilung steht – führt zu
einer weitgehenden Einschränkung der Bewegungsfreiheit (vgl. Botschaft
Epidemiengesetz, S. 388) und tangiert damit das Recht der bzw. des
Betroffenen auf persönliche Freiheit nach Art. 10 Abs. 2 BV. Die
Massnahme bedarf deshalb einer gesetzlichen Grundlage (vgl. Art. 36
Abs. 1 BV) und muss durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt und
verhältnismässig sein (vgl. Art. 36 Abs. 2 und Abs. 3 BV).
Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt
praxisgemäss, dass eine Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen oder
privaten Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich ist und sich für
die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung als
zumutbar erweist (BGr, 3. September 2021, 2C_308/2021, E. 6.6 mit
Hinweisen [in BGE 148 I 33 nicht publizierte Erwägung]). Entsprechend ergibt
sich aus dem Epidemiengesetz, dass Massnahmen nach Art. 33–38 EpG nur
angeordnet werden dürfen, wenn weniger einschneidende Massnahmen nicht
ausreichen, um die Verbreitung einer übertragbaren Krankheit zu verhindern,
oder nicht geeignet sind, und die Massnahme dazu dient, eine ernsthafte Gefahr
für die Gesundheit Dritter abzuwenden (Art. 30 Abs. 1 lit. a und
lit. b EpG). Nach Art. 30 Abs. 2 EpG muss die im Einzelfall
angeordnete Massnahme zudem erforderlich und zumutbar sein. Schliesslich dürfen
die Massnahmen nur so lange dauern, wie es notwendig ist, um die Verbreitung
einer übertragbaren Krankheit zu verhindern und um eine ernsthafte Gefahr für
die Gesundheit Dritter abzuwenden (Art. 31 Abs. 4 EpG).
Zu beachten gilt es in diesem Zusammenhang freilich, dass
gerade bei neu auftretenden Infektionskrankheiten typischerweise eine hohe
Unsicherheit über Ursachen, Folgen und geeignete Bekämpfungsmassnahmen besteht.
Die zu treffenden Massnahmen können daher nicht im Voraus mit Bestimmtheit
gesetzlich festgelegt werden, sondern müssen aufgrund des jeweils aktuellen, in
der Regel unvollständigen Kenntnisstands getroffen werden, was einen gewissen
Spielraum der zuständigen Behörden voraussetzt. Jedenfalls wenn es um möglicherweise
gewichtige Risiken geht, können Abwehrmassnahmen nicht erst dann getroffen
werden, wenn wissenschaftliche Klarheit vorliegt, sondern bereits dann, wenn
eine erhebliche Plausibilität besteht. Mit fortschreitendem Wissen sind die
Massnahmen anzupassen. Widerlegen neue Erkenntnisse die bisherige
Risikobeurteilung, müssen die Regelungen überprüft und gegebenenfalls
entsprechend überarbeitet werden. Massnahmen, die in einem bestimmten Zeitpunkt
aufgrund des damaligen Kenntnisstands als gerechtfertigt betrachtet wurden,
können mit besserem Wissen später als unnötig erscheinen; umgekehrt ist
denkbar, dass mit verbesserter Erkenntnis Massnahmen als geeignet oder
erforderlich erscheinen, welche früher nicht in Betracht gezogen oder getroffen
wurden oder es kann sich erweisen, dass die früher getroffenen Massnahmen nicht
ausreichen, um eine drohende Ausbreitung einer gefährlichen Krankheit zu
verhindern, und deshalb strengere Massnahmen getroffen werden müssen. In diesem
Sinn ist jede Beurteilung, die zu einem bestimmten Zeitpunkt vorgenommen wird,
zwangsläufig provisorisch, beruhend auf dem aktuellen Stand des Wissens (zum
Ganzen BGE 147 I 450 E. 3.2.6; BGr, 23. November 2021,
2C_183/2021, E. 5.5 f. mit Hinweisen [in BGE 148 I 89 nicht
publizierte Erwägungen]).
4.3
Wie
aufgezeigt (E. 3.3 ff.), ist mit Art. 35 Abs. 1 lit. a
EpG grundsätzlich eine hinreichende formell-gesetzliche Grundlage für die Anordnung
einer Quarantäne gegenüber krankheits- oder ansteckungsverdächtigen Einzelpersonen
gegeben und wurde die hier strittige Quarantäneanordnung von der dafür
zuständigen Behörde getroffen.
Das durch SARS-CoV-2 übertragene Covid-19 ist sodann
unstreitig als übertragbare Krankheit im Sinn von Art. 3 lit. a EpG
einzustufen. Entgegen der Beschwerde ist zudem nicht zu beanstanden, wenn der
Beschwerdegegner bei der Beschwerdeführerin aufgrund des damaligen Stands des
Wissens im massgeblichen Zeitraum von einem Ansteckungsverdacht ausging,
nachdem gemäss den Akten am (Freitag, den) 22. bzw. (Samstag, den)
23. Januar 2021 eine Schülerin und ein Schüler ihrer Klasse nach dem
gemeinsamen Schulbesuch positiv auf SARS-CoV-2 getestet worden waren und
zumindest eines der Kinder Krankheitssymptome aufgewiesen hatte (vgl. Botschaft
Epidemiengesetz, S. 452, wonach eine Person bereits dann
ansteckungsverdächtig im Sinn der Epidemiengesetzgebung ist, wenn bei ihr
gewisse Anhaltspunkte bestehen, dass sie mit Krankheitserregern infiziert ist,
ohne krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider zu sein). Wohl war von einem Verdacht,
sich mit SARS-CoV-2 infiziert zu haben, gemäss den damals geltenden
Empfehlungen des BAG normalerweise nur dann auszugehen, wenn sich die
betroffene Person "in der Nähe (Distanz von weniger als 1,5 m) einer
infizierten Person während mehr als 15 Minuten ohne Schutz (eine oder
beide Personen ohne Maske oder keine Trennwand) aufgehalten" hatte, und
betonten die für die Klasse der Beschwerdeführerin zuständigen Lehrpersonen,
vor dem Vorfall das an ihrer Schule geltende Schutzkonzept mit Abstands- und
Hygieneregeln eingehalten zu haben; im Frühjahr 2021 bestanden jedoch
verschiedene Unsicherheiten betreffend neu auftretende Virusmutationen. Unklar
war insbesondere, ob diese ansteckender und auch für Kinder gefährlicher sein
könnten. In Anbetracht dessen sowie unter Berücksichtigung des Umstands, dass der
Hauptübertragungsweg von SARS-CoV-2 die respiratorische Aufnahme virushaltiger
Partikel ist, die beim Atmen, Husten, Sprechen, Singen und Niesen ausgestossen
werden und je nach Partikelgrösse bzw. deren physikalischen Eigenschaften auch
über längere Zeit in der Luft schweben (VGr, 16. Dezember 2021,
AN.2021.00010, E. 4.2.3.1 mit Hinweisen), konnte deshalb Ende Januar 2021
an Schulen von einem erhöhten Risiko der Verbreitung von SARS-CoV-2 ausgegangen
werden (vgl. VGr, 13. September 2022, VB.2022.00291, E. 3.5.1 f.
[auch zum Folgenden] – 3. Januar 2022, AN.2021.00013, E. 4.2.2.2 –
25. November 2021, VB.2021.00680, E. 5.2.2 ff.; siehe ferner BGE
148 I 89 E. 6.5, E. 7 und E. 7.3 mit Hinweisen). So halten sich
in einer Schule typischerweise alle Schülerinnen und Schüler einer Klasse über
mehrere Stunden hinweg im gleichen Raum auf und können Abstände häufig nicht
zuverlässig eingehalten werden. Gerade schulpflichtige Kinder kommen ausserdem
auch ausserhalb der Schule regelmässig in Kontakt mit vielen Personen.
Vorliegend tritt erschwerend hinzu, dass die betroffenen Kinder unstreitig
keine Masken während des Unterrichts getragen hatten. Es bedurfte daher im Fall
der Beschwerdeführerin nicht des Nachweises einer 15-minutigen Exposition mit
einem Abstand von weniger als 1,5 m mit einer der infizierten Personen, um
von einem Ansteckungsverdacht auszugehen, zumal sich im Nachhinein ohnehin nicht
zuverlässig eruieren lässt, welche Kinder ihrer Klasse mit den Infizierten
jeweils wie lange bzw. wie intensiv Kontakt gehabt haben (vgl. auch Kaspar
Gerber, Covid-19: Bundesrechtliche Voraussetzungen für die Anordnung der
Quarantäne bei engem Kontakt mit einer infizierten Person, in: Jusletter
Coronavirus-Blog vom 6. Dezember 2020, Ziff. 3.1, wo der Autor unter
Hinweis auf die damalige Haltung des BAG ausführt, dass das Ansteckungsrisiko
nicht überall gleich gross sei, beispielsweise sei es bei gleicher Distanz und
gleicher Dauer in einem geschlossenen Raum grösser als unter freiem Himmel, und
in schlecht belüfteten Räumen grösser als in gut durchlüfteten Räumen. Zudem habe
das Virus "natürlich keine Stoppuhr." Daher seien die 15 Minuten
ein Richtwert. Auf engem Raum könne der Kontakt auch "eng" sein, wenn
er kürzer gewesen sei).
4.4
Zu prüfen bleibt
die von der Beschwerdeführerin bestrittene Verhältnismässigkeit der strittigen
Quarantäneanordnung im Hinblick auf die damit verbundene Beeinträchtigung ihrer
persönlichen Freiheit.
4.4.1
Mit der strittigen Massnahme sollte die Gesundheit sowohl der (anderen)
Schulkinder und sämtlicher an der betroffenen Schule tätigen Personen als auch
der weiteren Kontaktpersonen der Beschwerdeführerin geschützt und eine
ungebremste Ausweitung des Coronavirus verhindert werden.
Im damaligen Zeitpunkt herrschte dabei in Fachkreisen die
Auffassung vor, dass im Fall der (ungehinderten) Verbreitung des Coronavirus
eine ernsthafte Gefahr für die Gesundheit namentlich besonders gefährdeter
Personen sowie für eine Überlastung des Gesundheitssystems drohe. So galt
schweizweit immer noch die besondere Lage im Sinn von Art. 6 EpG, welche
nur angeordnet wird, wenn die ordentlichen Vollzugsorgane nicht in der Lage
sind, den Ausbruch und die Verbreitung einer gefährlichen übertragbaren
Krankheit zu verhüten und zu bekämpfen, und war die kantonale Impfkampagne
gerade erst gestartet worden (vgl. Artikel "Erste Covid-Impfungen im
Kanton Zürich verabreicht" vom 4. Januar 2021 unter
 ). Aufgrund der Ausbreitung neuer (mutmasslich
ansteckenderer) Virusvarianten, bezüglich derer die Wirksamkeit der vorhandenen
Impfstoffe erst noch untersucht werden musste, bestand zudem laut der
nationalen COVID-19 Science Task Force das Risiko, dass die Zahl der
Infektionen und damit auch der schweren Erkrankun-gen und Todesfälle erneut
ansteigen und die Kontrolle der Epidemie viel schwieriger werde (National
COVID-19 Science Task Force; Wissenschaftliches Update vom 26. Januar 2021,
abrufbar unter ; siehe auch Robert Koch
Institut, Täglicher Lagebericht zur Coronavirus-Krankheit-2019 vom
26. Januar 2021, abrufbar unter ;
ferner BGr, 23. November 2021, 2C_228/2021, E. 5.3.5).
Nachdem die Übertragung von SARS-CoV-2 allgemeinnotorisch
weitgehend von Mensch zu Mensch erfolgt und auch Kinder als Überträger infrage
kommen, durfte die Anordnung einer Quarantäne gegenüber der
ansteckungsverdächtigen Beschwerdeführerin im hier massgeblichen Zeitpunkt
daher als ein geeignetes Mittel eingestuft werden, um eine ernsthafte Gefahr
für die Gesundheit Dritter abzuwenden (vgl. BGr, 8. Juli 2021,
2C_941/2020, E. 3.3.1).
4.4.2
Es ist sodann auch nicht ersichtlich, dass das angestrebte Ziel mit einer
milderen Massnahme hätte erreicht werden können. Die Testinfrastruktur in den
Schulen des Kantons Zürich (repetitives Testen) war im Frühjahr 2021 noch im
Aufbau begriffen und erst ein Bruchteil der Bevölkerung hatte eine (die erste)
Impfdosis erhalten.
Ein temporärer Ausschluss der Beschwerdeführerin und ihrer
Mitschülerinnen bzw. Mitschüler vom Präsenzunterricht allein wiederum wäre
nicht gleich wirksam zur Zielerreichung gewesen, da bei Kindern in ihrem Alter
gerade den sozialen Kontakten ausserhalb der Familie sowie deren Pflege in der
schulfreien Zeit eine grosse Bedeutung zukommt und Kinder und Jugendliche unter
16 Jahren explizit vom damals (bis zum 28. Februar 2021) schweizweit
geltenden Verbot ausgenommen waren, Einrichtungen und Betriebe in den Bereichen
Kultur und Sport zu nutzen (Art. 5d Covid-19-Verordnung besondere Lage).
Keine taugliche Alternative war auch in der blossen medizinischen Überwachung
der Beschwerdeführerin im Sinn von Art. 34 EpG zu erblicken, da an
Covid-19 erkrankte Personen andere Personen auch anstecken können, ohne bzw.
bevor sie selbst Symptome zeigen (vgl. BAG, Coronavirus: Häufig gestellte
Fragen, Ansteckung und Risiken, abrufbar unter ,
auch zum Folgenden; zu Art. 34 EpG ferner Botschaft Epidemiengesetz,
S. 388, wonach die oder der Betroffene verpflichtet werden kann, sich während
einer bestimmten Zeit in regelmässigen Abständen oder aber nur beim Auftreten
von Krankheitssymptomen durch eine Ärztin oder einen Arzt untersuchen zu lassen
oder bei einer Veränderung der Symptome die Ärztin oder den Arzt anzurufen).
Die Dauer der zur Beurteilung stehenden Quarantäne war
schliesslich insofern auf das notwendige Mass beschränkt, als aufgrund der im
Zeitpunkt der Anordnung vorhandenen wissenschaftlichen Erkenntnisse davon
auszugehen war, dass die Ansteckungsfähigkeit (Kontagiosität) einer Person
selbst bei einer leichten bis moderaten SARS-CoV-2-Erkrankung erst 10 Tage
nach Symptombeginn deutlich zurückgeht (vgl. Robert Koch Institut, Epidemiologischer
Steckbrief zu SARS-CoV-2 und COVID-19, Stand 26. November 2021, abrufbar
unter ;
ferner Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn, 20. November 2020,
VWBES.2020.455, E. 2.3 mit Hinweis). Da die streitgegenständliche
Quarantäne erst vier Tage nach dem letzten Kontakt der Beschwerdeführerin mit
einer infizierten Person (teils rückwirkend) angeordnet wurde, dauerte die
Massnahme ausserdem ohnehin lediglich fünfeinhalb Tage und fiel bloss ein
Wochenende in die massgebliche Periode.
4.4.3
Hinsichtlich der Zumutbarkeit der strittigen Massnahme für die
Beschwerdeführerin ist vorab festzuhalten, dass diese – laut der E-Mail vom
26. Januar 2021 angefügten Merkblatt des BAG "Anweisungen zur
Quarantäne" und entgegen der Beschwerde – nicht verpflichtet war,
"sich für zehn Tage im Zimmer einzuschliessen" und jeglichen direkten
Kontakt mit anderen Personen inklusive Familienmitgliedern zu vermeiden.
Vielmehr fand sich in dem vorerwähnten Merkblatt ausdrücklich festgehalten,
dass Kinder unter zwölf Jahren während der angeordneten Quarantäne den Kontakt
zu anderen Haushaltsmitgliedern nur "soweit wie möglich" reduzieren
müssen und kurze Perioden an der frischen Luft verbringen dürfen. Gleichzeitig
mit der Quarantäne wurde für die davon betroffenen Kinder vorliegend überdies
ein "Homeschooling" eingerichtet. Die befristete Massnahme war somit
nicht geeignet, bei der Beschwerdeführerin einen unaufholbaren
Ausbildungsrückstand zu generieren oder ihre Sozialbeziehungen nachhaltig zu
beeinträchtigen.
Das Interesse der Beschwerdeführerin, in ihrer
Bewegungsfreiheit nicht eingeschränkt zu werden, vermochte daher das
öffentliche Interesse am Gesundheitsschutz nicht aufzuwiegen.
4.5
Demnach
erweist sich die mit der (faktisch) vom 26. Januar bis zum 31. Januar
2021 dauernden Quarantäne verbundene Einschränkung der persönlichen Freiheit
der Beschwerdeführerin nach Art. 10 Abs. 2 BV als zulässig.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde im Sinn der Erwägungen abzuweisen.
6.
Die Gerichtskosten
sind nach dem
Verursacherprinzip
zur Hälfte dem Beschwerdegegner (§ 65a Abs. 2
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 2 VRG; vorn E. 3.6 f.)
und im Übrigen ausgangsgemäss der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a
Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Mangels
überwiegenden Obsiegens ist der Beschwerdeführerin keine Parteientschädigung
zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'200.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      95.--
Zustellkosten,
Fr. 2'295.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin und dem Beschwerdegegner je zur
Hälfte auferlegt.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110)
erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    die Gesundheitsdirektion.