zh_verwaltungsgericht · VB.2020.00634 · 2020-11-11 · de

Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung (Rückstufung) | [Rückstufung der Niederlassungsbewilligung auf eine Aufenthaltsbewilligung gemäss Art. 63 Abs. 2 AIG] Ob der Widerruf der Niederlassungsbewilligung und die Wegweisung der Beschwerdeführerin recht- und verhältnismässig gewesen wäre, muss vorliegend aufgrund des Verbots der reformatio in peius offenbleiben. Anzumerken bleibt, dass der Widerrufsgrund gemäss Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG erfüllt wäre (E. 3). Die Beschwerdeführerin erfüllt die Integrationskriterien gemäss Art. 58a Abs. 1 lit. c und lit. d AIG nicht. Besondere Umstände im Sinn von Art. 58a Abs. 2 AIG und Art. 77f VZAE liegen nicht vor. Die Rückstufung ändert an der grundsätzlichen Aufenthaltsberechtigung der Beschwerdeführerin nichts. Nachdem die Beschwerdeführerin bereits mehrfach verwarnt und ermahnt worden ist, ist nicht zu erwarten, dass eine weitere Verwarnung die gewünschten Wirkungen zeigen wird. Die Rückstufung erweist sich damit als recht- und verhältnismässig (E. 4). Die mit der Rückstufung verknüpften Bedingungen sind ebenfalls verhältnismässig (E. 5). Abweisung uP/uRB. Abweisung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 11.11.2020 VB.2020.00634
Zurich Verwaltungsgericht 11.11.2020 VB.2020.00634
Zurigo Verwaltungsgericht 11.11.2020 VB.2020.00634

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00634
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Geschäftsnummer:
VB.2020.00634
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 11.11.2020
Spruchkörper:
2. Abteilung/2. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 16.02.2022 gutgeheissen und den Entscheid des Verwaltungsgerichts aufgehoben.
Rechtsgebiet:
Ausländerrecht
Betreff:
Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung (Rückstufung)
[Rückstufung der Niederlassungsbewilligung auf eine Aufenthaltsbewilligung gemäss Art. 63 Abs. 2 AIG]
Ob der Widerruf der Niederlassungsbewilligung und die Wegweisung der Beschwerdeführerin recht- und verhältnismässig gewesen wäre, muss vorliegend aufgrund des Verbots der reformatio in peius offenbleiben. Anzumerken bleibt, dass der Widerrufsgrund gemäss Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG erfüllt wäre (E. 3).
Die Beschwerdeführerin erfüllt die Integrationskriterien gemäss Art. 58a Abs. 1 lit. c und lit. d AIG nicht. Besondere Umstände im Sinn von Art. 58a Abs. 2 AIG und Art. 77f VZAE liegen nicht vor. Die Rückstufung ändert an der grundsätzlichen Aufenthaltsberechtigung der Beschwerdeführerin nichts. Nachdem die Beschwerdeführerin bereits mehrfach verwarnt und ermahnt worden ist, ist nicht zu erwarten, dass eine weitere Verwarnung die gewünschten Wirkungen zeigen wird. Die Rückstufung erweist sich damit als recht- und verhältnismässig (E. 4).
Die mit der Rückstufung verknüpften Bedingungen sind ebenfalls verhältnismässig (E. 5).
Abweisung uP/uRB.
Abweisung der Beschwerde.
Stichworte:
ARBEITSBEMÜHUNGEN
ARBEITSUNFÄHIGKEIT
AUFENTHALTSBEWILLIGUNG
BEDINGUNG
FAMILIENLEBEN
INTEGRATIONSKRITERIEN
KRANKHEIT
NIEDERLASSUNGSBEWILLIGUNG
PRIVATLEBEN
RÜCKSTUFUNG
SOZIALHILFEABHÄNGIGKEIT
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 58a Abs. I lit. c AIG
Art. 58a Abs. I lit. d AIG
Art. 58a Abs. II AIG
Art. 63 Abs. II AIG
Art. 13 Abs. I BV
Art. 8 EMRK
§ 16 VRG
§ 63 Abs. II VRG
Art. 62a VZAE
Art. 62a Abs. II VZAE
Art. 77d VZAE
Art. 77d Abs. I VZAE
Art. 77e VZAE
Art. 77f VZAE
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
2. Abteilung
VB.2020.00634
Urteil
der 2. Kammer
vom
11. November 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Frei
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Verwaltungsrichterin Viviane Sobotich,
Gerichtsschreiberin Nicole Aellen.
In Sachen
A
,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Migrationsamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Erteilung
einer Aufenthaltsbewilligung (Rückstufung),
hat
sich ergeben:
I.
A.
A,
geboren 1971, Staatsangehörige von Bangladesch, verheiratete sich am
18. März 2004 in Bangladesch mit dem in der Schweiz niedergelassenen
Landsmann C und reiste am 25. März 2005 mittels Ermächtigung zur
Visumserteilung in die Schweiz ein. In der Folge erhielt sie eine
Aufenthaltsbewilligung im Rahmen der Bestimmungen über den Familiennachzug.
2006 kam der gemeinsame Sohn D zur Welt, welcher heute über die Schweizer
Staatsbürgerschaft verfügt. Am 30. März 2016 wurde A die
Niederlassungsbewilligung erteilt, zuletzt kontrollbefristet bis
28. Februar 2025.
A und ihre Familie mussten ab 2005 mit einem Unterbruch
zwischen 1. November 2014 und 1. Juli 2016 von der Sozialhilfe
unterstützt werden. Die bezogenen Unterstützungsleistungen beliefen sich
zuletzt gesamthaft auf Fr. 534'655.70 (Stand am 9. April 2020), wobei
die an A ausgerichteten Leistungen Fr. 231'253.95 betrugen. Aufgrund ihres
Sozialhilfebezugs wurde A mittels Verfügungen vom 22. Mai 2008 und
12. September 2013 ausländerrechtlich verwarnt und mit Schreiben vom
7. Mai 2014 und 22. Januar 2018 nochmals auf die ausländerrechtlichen
Folgen des Sozialhilfebezugs hingewiesen.
B.
Mit
Verfügung vom 29. Juni 2020 widerrief das Migrationsamt die
Niederlassungsbewilligung von A, stellte ihr nach Eintritt der Rechtskraft der
Verfügung die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung, befristet auf ein Jahr
seit Bewilligungserteilung, in Aussicht und knüpfte die Erteilung der
Aufenthaltsbewilligung an die in Ziffer 5 lit. a der
Verfügungsbegründung ausformulierten Bedingungen (Aufnahme einer oder mehrerer
existenzsichernder Erwerbstätigkeit(en) im ersten Arbeitsmarkt; Nachweis der
Stellensuchbemühungen mittels Empfangsbestätigungen oder Absageschreiben
potenzieller Arbeitgeber; Bestreiten des Lebensunterhalts aus eigenen Mitteln
und ohne Sozialhilfe; Erwerb eines Deutschzertifikats auf Niveau A2). Weiter
verfügte das Migrationsamt, für die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung sei
erforderlich, dass diese Bedingungen eingehalten würden.
II.
Den hiergegen erhobenen Rekurs wies die
Sicherheitsdirektion mit Entscheid vom 18. August 2020 ab.
III.
Mit Beschwerde vom 15. September 2020 beantragte A
(Beschwerdeführerin) dem Verwaltungsgericht, es sei der angefochtene
Rekursentscheid vom 18. August 2020 aufzuheben und der Beschwerdegegner
sei anzuweisen, der Beschwerdeführerin die Niederlassungsbewilligung zu
belassen. Eventualiter seien die durch das Migrationsamt festgelegten Bedingungen
aufzuheben und durch folgende zu ersetzen: Nachweis der Bemühungen zur Aufnahme
einer Erwerbstätigkeit; Nachweis Bemühungen Erwerb eines Sprachzertifikats
A 2. Der Beschwerdeführerin sei die unentgeltliche Prozessführung zu
bewilligen und es sei ihr in der Person der unterzeichnenden Rechtsvertreterin
eine unentgeltliche Rechtsbeiständin zu bestellen – alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen (zuzüglich Mehrwertsteuer) zulasten des Beschwerdegegners.
Während die Sicherheitsdirektion auf eine Vernehmlassung
verzichtete, reichte das Migrationsamt keine Beschwerdeantwort ein.
Mit Eingabe vom 27. Oktober 2020 reichte die Beschwerdeführerin
eine Trennungsvereinbarung vom 15. Oktober 2020 sowie einen Arbeitsvertrag
vom 23. Oktober 2020 nach.
Die Kammer
erwägt:
1.
Mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht können
Rechtsverletzungen einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüberschreitung
oder Ermessensunterschreitung und die unrichtige oder ungenügende Feststellung
des Sachverhalts gerügt werden (§ 20 in Verbindung mit § 50 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).
2.
2.1
Umstritten
und zu prüfen ist, ob der Widerruf der Niederlassungsbewilligung der
Beschwerdeführerin in Kombination mit der Erteilung einer
Aufenthaltsbewilligung rechtmässig ist.
2.2
Die
Sicherheitsdirektion gelangte zum Schluss, dass der Widerrufsgrund von
Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG erfüllt, die Verhältnismässigkeit einer
Wegweisung der Beschwerdeführerin jedoch zu verneinen sei. Da mangels
Integration in wirtschaftlicher und sprachlicher Hinsicht aber die
Integrationskriterien von Art. 58a Abs. 1 lit. c und d AIG
nicht erfüllt seien, seien die Voraussetzungen für die Rückstufung
grundsätzlich gegeben. Eine solche erweise sich auch als verhältnismässig.
2.3
Die
Beschwerdeführerin wendet hiergegen im Wesentlichen ein, ein Widerruf der
Niederlassungsbewilligung komme aufgrund des fehlenden Verschuldens der
Beschwerdeführerin an der Sozialhilfeabhängigkeit sowie des sehr grossen
privaten Interesses der Beschwerdeführerin wie auch ihres Schweizer Kindes an
ihrem Verbleib in der Schweiz vorliegend nicht infrage. Aus diesem Grund sei
auch eine Rückstufung nicht angezeigt. Da die Beschwerdeführerin am
Sozialhilfebezug kein oder nur ein geringes Verschulden (der ganzen Familie)
treffe, sei die Massnahme der Rückstufung selbst auch nicht verhältnismässig. In
ihrer Eingabe vom 27. Oktober 2020 macht sie unter Hinweis auf den nachgereichten
Arbeitsvertrag vom 23. Oktober 2020 geltend, die intensiven Suchbemühungen
der Beschwerdeführerin hätten sich trotz der schwierigen Arbeitsmarktlage ausgezahlt.
Es handle sich zwar Corona-bedingt vorerst um eine Stelle auf Abruf. Gleichwohl
sei die Prognose für eine mittelfristige Ablösung oder zumindest substanzielle
Verringerung der Sozialhilfeunterstützung damit nachgewiesenermassen gut und
eine Rückstufung erweise sich mangels Verschuldens der Beschwerdeführerin als
unverhältnismässig.
3.
3.1
Die
Niederlassungsbewilligung kann gemäss Art. 63 Abs. 2 AIG widerrufen
und durch eine Aufenthaltsbewilligung ersetzt werden, wenn die Integrationskriterien
nach Art. 58a AIG nicht erfüllt sind. Es handelt sich dabei um eine sogenannte
Rückstufung von der Niederlassungsbewilligung auf die Aufenthaltsbewilligung.
Sie kann gemäss Art. 62a der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und
Erwerbstätigkeit vom 24. Oktober 2007 (VZAE) mit einer Integrationsvereinbarung
oder Integrationsempfehlung nach Art. 58b AIG verbunden werden. Falls dies
nicht geschieht, muss in der Rückstufungsverfügung festgehalten werden, welche
Integrationskriterien der Betroffene nicht erfüllt hat, welche Gültigkeitsdauer
die Aufenthaltsbewilligung hat, an welche Bedingungen deren Erteilung geknüpft
wird und welche Folgen die Nichteinhaltung derselben für den Aufenthalt hat
(Art. 62a Abs. 2 VZAE).
3.2
Entgegen
der Auffassung der Beschwerdeführerin rechtfertigen Integrationsdefizite eine
Rückstufung nicht erst dann, wenn sie derart sind, dass auch ein Widerruf der
Niederlassungsbewilligung samt Wegweisung aus der Schweiz ernsthaft in Betracht
fällt. Die Rückstufung ist gemäss dem klaren Wortlaut von Art. 63
Abs. 2 AIG bereits zulässig, wenn ein Integrationsdefizit im Sinn von
Art. 58a AIG vorliegt. Es muss nicht gleichzeitig auch ein Widerrufsgrund
nach Art. 63 Abs. 1 AIG gesetzt worden sein. Sind die strengeren
Voraussetzungen für einen Widerruf der Niederlassungsbewilligung erfüllt, ist
auf eine Rückstufung zu verzichten und der Widerruf anzuordnen. Für eine Rückstufung
(oder eine Verwarnung) besteht folglich dann kein Spielraum, wenn im Einzelfall
ein Widerrufsgrund nach Art. 63 Abs. 1 AIG gegeben und der Widerruf verhältnismässig
ist (vgl. dazu die aktuellen Weisungen und Erläuterungen Ausländerbereich
[Weisungen AIG] des Staatssekretariats für Migration [SEM], Ziff. 8.3.3;
vgl. auch BGr, 10. Februar 2020, 2C_782/2019, E. 3.3.4; 15. Januar
2020, 2C_945/2019, E. 3.3.3). Der Rückstufung kommt somit eine
eigenständige, vom Widerruf der Niederlassungsbewilligung unabhängige Bedeutung
zu (vgl. Weisungen AIG, Ziff. 8.3.3; s. auch SEM, Änderung der Verordnung
über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit, Erläuternder Bericht vom
7. November 2017 zur Inkraftsetzung der Änderung des Ausländergesetzes vom
16. Dezember 2016 [im Folgenden: Erläuternder Bericht Integration],
Erläuterungen zu Art. 62a VZAE unter Ziff. 5.4).
3.3
Mit Blick
darauf stellt sich die Frage, ob – im Sinn eines Prüfprogramms – zunächst der
Widerruf der Niederlassungsbewilligung umfassend geprüft werden müsste, bevor
überhaupt eine Rückstufung in Erwägung gezogen wird. Vorliegend gelangte die
Sicherheitsdirektion im Zusammenhang mit einem möglichen Widerruf gestützt auf
Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG zum Schluss, dass der nämliche
Widerrufsgrund erfüllt sei, der Widerruf bzw. eine Wegweisung jedoch nicht
verhältnismässig wäre. Dabei nahm sie freilich keine vertiefte
Verhältnismässigkeitsprüfung vor, was auch die Beschwerdeführerin beanstandet.
Auch das Migrationsamt hatte keine umfassende Verhältnismässigkeitsprüfung
vorgenommen, sondern lediglich erwogen, aufgrund der langen Anwesenheitsdauer
von 15 Jahren erweise sich die Wegweisung der Beschwerdeführerin als unverhältnismässig.
Mit Blick auf die Gesamtumstände erscheint es nun aber zumindest prima facie
nicht ausgeschlossen, dass sich der Widerruf ihrer Niederlassungsbewilligung
und die Wegweisung der Beschwerdeführerin als recht- und verhältnismässig
erweisen würden. Aufgrund des Verbots der reformatio in peius (§ 63
Abs. 2 VRG) ist es dem Verwaltungsgericht indes verwehrt, die
Verhältnismässigkeit eines Widerrufs zu prüfen und allenfalls gestützt auf
Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG den Widerruf der Niederlassungsbewilligung
sowie die Wegweisung der Beschwerdeführerin anzuordnen. Trotz entsprechender
Rüge der Beschwerdeführerin ist daher auf eine umfassende
Verhältnismässigkeitsprüfung zu verzichten.
Anzumerken bleibt, dass der Sozialhilfebezug der
Beschwerdeführerin als erheblich und dauerhaft im Sinn der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung zu qualifizieren ist, womit sie den Widerrufsgrund gemäss
Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG gesetzt hat (vgl. BGr, 7. November
2018, 2C_98/2018, E. 4.1 f., mit Hinweisen). Entgegen ihrer
Auffassung durfte die Vor­instanz bei der Prüfung des Widerrufsgrunds in
zeitlicher wie auch betragsmässiger Hinsicht den gesamten Sozialhilfebezug der
Beschwerdeführerin berücksichtigen. Aus den Akten geht hervor, dass es der
Beschwerdeführerin und ihrem Ehemann per 1. November 2014 gelang, sich von
der Sozialhilfe zu lösen. Am 14. Mai 2015 wurde die Erteilung der
Niederlassungsbewilligung noch abgelehnt, während anlässlich der
darauffolgenden (zweiten) Prüfung vom 9. März 2016 die finanziellen
Verhältnisse der Beschwerdeführerin näher untersucht wurden. Entsprechend
forderte das Migrationsamt von der Beschwerdeführerin eine Bestätigung der
Sozialbehörden der Wohngemeinden der letzten drei Jahre über Dauer und Höhe des
Sozialhilfebezugs von ihr selber sowie von Personen, für die sie zu sorgen
habe, ein. Die Sozialen Dienste G schienen die nämliche Aufforderung so zu
verstehen, dass nur über den Bezug der letzten drei Jahre Auskunft zu geben sei
(statt dass die Wohngemeinden der letzten drei Jahre Auskunft zu erteilen hätten),
weshalb sie der Beschwerdeführerin und ihrem Ehemann am 16. März 2016
lediglich den Bezug von Unterstützungsleistungen vom 1. März 2013 bis
31. Oktober 2014 im Betrag von Fr. 65'146.50 sowie Fr. 14'522.30
attestierten. Wie sich aufgrund der weiteren Akten zeigt, bestehen sodann keine
gesicherten Erkenntnisse darüber, ab wann die Beschwerdeführerin wieder
öffentliche Unterstützungsgelder bezog. Gemäss "Meldung von
Sozialhilfebezug" vom 6. Oktober 2017 sowie vom 11. Januar 2018
soll dies bereits ab 1. Januar 2016 der Fall gewesen sein. Damit wäre die
Beschwerdeführerin in jenem Zeitpunkt, als die Erteilung der
Niederlassungsbewilligung geprüft und von ihr Informationen über bezogene
Unterstützungsleistungen der Sozialhilfe verlangt wurden, bereits wieder
sozialhilfeabhängig gewesen. In einer Bescheinigung vom 15. Februar 2019
wurde ein Unterbruch der Sozialhilfebezüge für den Zeitraum vom
1. November 2014 bis zum 30. November 2016 angegeben. Und mit
Bescheinigung vom 9. April 2020 attestierte das Sozialzentrum E einen
Unterbruch ab dem 1. November 2014 bis zum 21. Juli 2016. Auf diese
letzte Angabe stützte sich in der Folge das Migrationsamt in seiner Verfügung
vom 29. Juni 2020. Damit kann nicht gesagt werden, das Migrationsamt hätte
bei seiner Prüfung sämtliche in der Vergangenheit (und allenfalls gegenwärtig)
ausgerichteten Sozialhilfebeiträge in die Beurteilung miteinbezogen. Mit der
Vorinstanz ist folglich davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin (und ihre
Familie) seit rund 15 Jahren Unterstützungsleistungen der Sozialhilfe bezieht
(mit einem nicht abschliessend bemessbaren Unterbruch), wobei sich die der
Beschwerdeführerin ausgerichteten Leistungen zuletzt auf Fr. 231'253.95
und die von ihrem Ehemann bezogenen Beträge auf Fr. 181'100.35 beliefen (jeweils
Stand am 9. April 2020). Ehegatten sind – wie die Vorinstanz zutreffend
erwog – im Zusammenhang mit Sozialhilfeleistungen als wirtschaftliche Einheit
zu betrachten: Unterstützungsbeiträge werden für Ehepaare gemeinsam berechnet
und ausgerichtet; umgekehrt schlägt das Erwerbsverhalten der Ehegatten –
aufgrund der Unterstützungspflicht (Art. 159 des Zivilgesetzbuchs vom
10. Dezember 1907 [ZGB]) – auf den jeweils anderen Partner durch (BGr,
27. September 2019, 2C_458/2019, E. 3.2, mit Hinweisen). Nachdem sich
die Beschwerdeführerin und ihr Ehemann vor Kurzem getrennt haben, ist die
soeben dargelegte Praxis für die jüngste Vergangenheit wohl zu relativieren.
Der individuelle Bedarf der Beschwerdeführerin an öffentlicher finanzieller
Unterstützung wird damit – wie die Beschwerdeführerin selber zugesteht – aber
eher noch zunehmen, zumal ihr Ehemann gemäss der nachgereichten
Trennungsvereinbarung vom 15. Oktober 2020 weder einen Kindes- noch einen
Ehegatten-Unterhalt bezahlen kann. Eine baldige Loslösung der
Beschwerdeführerin von der langjährigen Fürsorgeabhängigkeit ist aktuell auch
unter Berücksichtigung des nachgereichten Arbeitsvertrags vom 23. Oktober
2020 nicht zu erwarten, zumal dieser lediglich eine Anstellung auf Abruf zu
einem Stundenlohn von rund Fr. 23.- (inklusive Feiertagsvergütung von 2,27 %,
Urlaubsvergütung von 10,64 % und 13. Monatslohn von 8,33 %)
belegt. Dies vermag die von der Vorinstanz zutreffend gestellte, schlechte
Prognose nicht zu widerlegen. Die Vorinstanz ging demnach zu Recht davon aus,
dass die Beschwerdeführerin den Widerrufsgrund gemäss Art. 63 Abs. 1
lit. c AIG gesetzt hat. Die Beschwerdeführerin war am 22. Mai 2008
sowie am 12. September 2013 verwarnt und zusätzlich mit Ermahnungen vom
7. Mai 2014 und 22. Januar 2018 auf die ausländerrechtlichen Folgen
des Sozialhilfebezugs hingewiesen worden, was die Anforderungen an die
Verhängung einer Massnahme grundsätzlich herabsetzte (vgl. BGr, 10. Juli
2017, 2C_577/2017, E. 2.2). Ob sie am erheblichen und dauerhaften
Sozialhilfebezug ein Verschulden trägt, wäre im Rahmen der
Verhältnismässigkeitsprüfung zu klären. Auf die Prüfung, ob der Widerruf der
Niederlassung und die Wegweisung der Beschwerdeführerin verhältnismässig sind,
ist wie eingangs dargelegt jedoch zu verzichten.
4.
4.1
Bei der
Beurteilung der Integration berücksichtigt die zuständige Behörde gemäss
Art. 58a Abs. 1 AIG folgende Kriterien: die Beachtung der
öffentlichen Sicherheit und Ordnung (lit. a); die Respektierung der Werte
der Bundesverfassung (lit. b); die Sprachkompetenzen (lit. c); und
die Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung (lit. d). Die
vorliegend zu prüfenden, gemäss dem angefochtenen Entscheid nicht erfüllten
Integrationskriterien gemäss Art. 58a Abs. 1 lit. c und
lit. d AIG werden durch die Bestimmungen von Art. 77d und Ar. 77e
VZAE näher konkretisiert. Demnach gilt der Nachweis für die Sprachkompetenzen
in einer Landessprache gemäss Art. 77d Abs. 1 VZAE als erbracht, wenn
die Ausländerin oder der Ausländer: diese Landessprache als Muttersprache
spricht und schreibt (lit. a); während mindestens drei Jahren die
obligatorische Schule in dieser Landessprache besucht hat (lit. b); eine
Ausbildung auf Sekundarstufe II oder Tertiärstufe in dieser Landessprache
besucht hat (lit. c); oder über einen Sprachnachweis verfügt, der die
entsprechenden Sprachkompetenzen in dieser Landessprache bescheinigt und der
sich auf ein Sprachnachweisverfahren abstützt, das den allgemein anerkannten
Qualitätsstandards für Sprachtests entspricht (lit. d). Gemäss
Art. 77e VZAE nimmt eine Person sodann am Wirtschaftsleben teil, wenn sie
die Lebenshaltungskosten und Unterhaltsverpflichtungen deckt durch Einkommen,
Vermögen oder Leistungen Dritter, auf die ein Rechtsanspruch besteht
(Abs. 1). Eine Teilnahme am Erwerb von Bildung liegt vor, wenn eine Person
in Aus- oder Weiterbildung ist (Abs. 2).
4.2
Der
Situation von Personen, welche die Integrationskriterien von Art. 58a
Abs. 1 lit. c und d AIG aufgrund einer Behinderung oder
Krankheit oder anderen gewichtigen persönlichen Umständen nicht oder nur unter
erschwerten Bedingungen erfüllen können, ist angemessen Rechnung zu tragen
(Art. 58a Abs. 2 AIG). Nach Art. 77f VZAE berücksichtigt die
zuständige Behörde bei der Beurteilung der Integrationskriterien nach
Art. 58a Abs. 1 lit. c und d AIG die persönlichen
Verhältnisse der Ausländerin oder des Ausländers angemessen. Eine Abweichung
von diesen Integrationskriterien ist möglich, wenn die Ausländerin oder der
Ausländer sie nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen erfüllen kann
aufgrund: einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung (lit. a);
einer schweren oder lang andauernden Krankheit (lit. b); anderer
gewichtiger persönlicher Umstände, namentlich wegen einer ausgeprägten Lern-,
Lese- oder Schreibschwäche (lit. c Ziff. 1);
Erwerbsarmut (lit. c Ziff. 2); der Wahrnehmung von
Betreuungsaufgaben (lit. c Ziff. 2).
4.3
4.3.1
Die Beschwerdeführerin äussert sich zu den vorinstanzlichen Erwägungen,
wonach die Integrationsvoraussetzungen gemäss Art. 58a Abs. 1
lit. c und lit. d AIG nicht erfüllt seien, nicht und bestreitet
insbesondere die diesbezügliche vorinstanzliche Darstellung des Sachverhalts
nicht, weshalb ergänzend darauf verwiesen werden kann.
4.3.2
Mit Bangladesch besteht keine Niederlassungsvereinbarung, welche der
Beschwerdeführerin einen Anspruch auf Erteilung der Niederlassungsbewilligung
einräumen würde, weshalb sie nicht davon entbunden ist, ihre Sprachkompetenzen
nachzuweisen (vgl. Weisungen AIG, Ziff. 3.5.2.3, mit verlinktem Hinweis auf
die entsprechende Liste). Diesen Nachweis hat die Beschwerdeführerin bis heute
nicht erbracht. Bei den Akten liegt lediglich ein
Zwischenbericht/Schlussbericht vom 14. Mai 2009 sowie ein Lernfeedback vom
7. September 2018 betreffend das Sommersemester 2018. Ersterer stufte
die Beschwerdeführerin nach Abschluss des Kurses auf dem Niveau A1.2
(Lesen, Sprechen, Schreiben) bzw. A2.1 (Hören) ein, attestierte ihr jedoch ein
unregelmässiges Erscheinen. Aus letzterem geht hervor, dass die
Beschwerdeführerin auf dem Niveau A1 gewisse Lernfortschritte erzielt habe
(Niveau A1.3 in den Bereichen Hören, Lesen, Sprechen und A1.4 im Bereich
Schreiben), ihr das Sprechen aber nach wie vor Mühe mache. Ob sie sich – wie im
Lernfeedback empfohlen – anschliessend um zusätzliche Sprachpraxis bemühte,
geht aus den Akten nicht hervor. Nachdem sie bis heute keine Sprachzertifikate
vorlegen konnte, sich gemäss Schreiben vom 10. April 2019 im Gegenteil
sogar ausdrücklich weigerte, zur Erlangung eines Sprachzertifikats eine Prüfung
abzulegen, und sich aus den Akten – wie etwa der Stellungnahmen des Sozialzentrums F
vom 9. April 2019 – überdies ergibt, dass sie nach wie vor nur über knappe
Deutschkenntnisse verfügt, steht fest, dass die Beschwerdeführerin das
Integrationskriterium gemäss Art. 58a Abs. 1 lit. c AIG nicht
erfüllt (vgl. auch Weisungen AIG, Ziff. 3.3.1.3, wonach für die
ordentliche Erteilung einer Niederlassungsbewilligung [auch nach Rückstufung]
schriftlich das Niveau A1 und mündlich das Niveau A2 erreicht werden
muss).
4.3.3
Dem Begriff der Teilnahme am Wirtschaftsleben liegt der Grundsatz der
wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit zugrunde. Wer Sozialhilfe bezieht,
nimmt nicht am Wirtschaftsleben teil (zum Ganzen: Weisungen AIG,
Ziff. 3.3.1.4.1). Die Beschwerdeführerin hat während ihres Aufenthalts
überwiegend kein Einkommen erzielt, das es – zusammen mit dem Einkommen ihres
Ehemannes – ihr und ihrer Familie erlaubt hätte, den Lebensunterhalt der
Familie aus eigener Kraft zu bestreiten. Ihre Darstellung, wonach sie sich all
die Jahre intensiv um eine Anstellung bemüht habe, kann anhand der Akten nicht
bestätigt werden. Stellensuchbemühungen sind soweit ersichtlich lediglich für
2008 (drei Bewerbungen), 2009 (eine Bewerbung), 2011 (eine Bewerbung), 2013
(drei Bewerbungen), 2015 (vier Bewerbungen), 2016 (eine Bewerbung) und 2020
(soweit ersichtlich 14 Bewerbungen) belegt. Um den Erwerb von
(zusätzlicher) Bildung, um ihre Wettbewerbsfähigkeit auf dem Arbeitsmarkt zu
steigern oder zumindest zu erhalten, bemühte sich die Beschwerdeführerin nicht.
Aus einer E-Mail der Sozialen Dienste G vom 3. Juni 2020 geht sodann
hervor, dass eine Anmeldung für arbeitsintegrative Massnahmen nicht (mehr) infrage
komme. Bereits in der Visite des Hilfswerks H seien die Einsätze mit
Schwierigkeiten verbunden und für den Arbeitgeber nicht sinnvoll gewesen. Auch
habe sie die Arbeit aufgegeben, als sie mit den Bedingungen nicht zufrieden
gewesen sei.
Dass die Beschwerdeführerin den ernsthaften Willen hatte,
am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung teilzunehmen, widerspiegelt sich
in den Akten nicht. Aus dem Umstand, dass sich die Beschwerdeführerin seit der
verfügten Rückstufung intensiver um eine Anstellung bemüht und vor Kurzem eine
Anstellung auf Abruf vereinbart hat, kann einzig geschlossen werden, dass die
drohende Rückstufung bei ihr zumindest für den Moment eine gewisse
Einsichtigkeit ausgelöst hat. Dies ändert jedoch nichts daran, dass die
Beschwerdeführerin nach wie vor von der öffentlichen Fürsorge abhängig ist und
daher auch das Integrationskriterium gemäss Art. 58a Abs. 1
lit. d AIG aktuell nicht erfüllt.
4.3.4
Angesichts der Dauer der Sozialhilfeabhängigkeit und des Umstands, dass
eine Loslösung von dieser in naher Zukunft nicht absehbar erscheint, der Höhe
der bezogenen Unterstützungsleistungen sowie des Umstands, dass sich die
Beschwerdeführerin ausdrücklich geweigert hatte, ein Sprachzertifikat zu
erlangen, ist das öffentliche Interesse an einer Rückstufung als erheblich
einzustufen. Dass besondere Umstände im Sinn von Art. 58a Abs. 2 AIG
und Art. 77f VZAE vorliegen, die ihre Versäumnisse zu entschuldigen
vermöchten, ergibt sich aus den Akten nicht. So lässt sich entgegen den
Behauptungen der Beschwerdeführerin weder dem vorinstanzlichen Entscheid noch
den übrigen Akten entnehmen, dass sie in ihrer Arbeitsfähigkeit erheblich
eingeschränkt gewesen sein soll. Die Sicherheitsdirektion setzte sich mit den
Akten umfassend und sorgfältig auseinander und gelangte im Wesentlichen zum
Schluss, dass die Arbeitsfähigkeit der Beschwerdeführerin wohl eingeschränkt,
nicht aber ausgeschlossen sei und ihre gesundheitliche Situation keine
Erwerbsunfähigkeit begründe. Der in diesem Zusammenhang von der Vorinstanz
gestützt auf die medizinischen Unterlagen erstellte Sachverhalt wird von der
Beschwerdeführerin nicht bestritten und ist unter Berücksichtigung der übrigen
Akten auch nicht zu beanstanden. Dass sich die Beschwerdeführerin seit der
verfügten Rückstufung intensiver um eine Anstellung bemüht hat und jüngst ein
Arbeitsverhältnis eingegangen ist, deutet im Übrigen darauf hin, dass sie sich
durchaus als arbeitsfähig betrachtet, wovon die Vorinstanz zutreffend ausging.
Allfällige geistige Behinderungen, Lern-, Lese- oder Schreibschwächen sind
nicht dargetan. Auch der Umstand, dass sich die Beschwerdeführerin um den
gemeinsamen Sohn gekümmert haben soll, befreite sie nicht davon, sich möglichst
rasch beruflich zu integrieren und damit zu einer Reduktion der erforderlichen
staatlichen Leistungen beizutragen. D wurde 2006 geboren. Da sie nicht alleinerziehend
war und ihr Ehemann seinerzeit unstreitig Teilzeit arbeitete, hätte sich die
Beschwerdeführerin nach Erhalt der Verwarnung vom 22. Mai 2008
ernsthaft um eine Teilzeiterwerbstätigkeit oder zumindest um die Verbesserung
ihrer Vermittelbarkeit (mittels Verbesserung ihrer Deutschkenntnisse, Teilnahme
an Integrationsprogrammen oder Ähnlichem) bemühen müssen. Ab August 2011
besuchte D den Kindergarten und gemäss Schreiben der Beschwerdeführerin vom
23. Mai 2013 und 15. August 2013 schliesslich auch den Hort, was der
Beschwerdeführerin zusätzliche Freiräume verschaffte (vgl. den Stundenplan des
Schuljahres 2011/2012, wonach er montags bis freitags jeden Morgen von
8.10 Uhr bis 12.00 Uhr im Kindergarten war). Aus den vorinstanzlichen
Erwägungen und den Akten geht wohl hervor, dass sie sich zwischen 2011 und 2016
bemühte, beruflich Fuss zu fassen, was dazu geführt hat, dass sie sich mit
ihrer Familie für einen kurzen Zeitraum von der Sozialhilfe lösen konnte. Die
nämlichen Bemühungen waren jedoch nicht nachhaltig. Zudem ist unklar, weshalb
sie 2016 ihre Tätigkeit im zweiten Arbeitsmarkt (Wäscherei), die immerhin
mit einem Grundlohn von Fr. 800.- entlohnt wurde, aufgab. Mangels
entsprechender Belege kann dies nicht auf eine krankheitsbedingte Arbeitsunfähigkeit
zurückgeführt werden.
Die Rückstufung ändert an der
grundsätzlichen Aufenthaltsberechtigung der Beschwerdeführerin nichts. Sie
greift insbesondere nicht in das von Art. 8 der Europäischen
Menschenrechtskonvention (EMRK) bzw. Art. 13 Abs. 1 der Bundesverfassung
vom 29. April 1999 (BV) geschützte Familienleben ein und tangiert auch den
Anspruch der Beschwerdeführerin auf Schutz des Privatlebens (Art. 8 EMRK)
nicht. Die privaten Interessen der Beschwerdeführerin daran, dass ihr die
Niederlassungsbewilligung belassen wird, wiegt das öffentliche Interesse an
einer Rückstufung somit nicht auf. Nachdem die Beschwerdeführerin bereits
mehrfach verwarnt und ermahnt worden ist, ist nicht zu erwarten, dass eine
weitere Verwarnung die gewünschten Wirkungen zeigen würde. Die Rückstufung der
Niederlassungsbewilligung der Beschwerdeführerin auf eine
Aufenthaltsbewilligung gestützt auf Art. 63 Abs. 2 in Verbindung mit
Art. 58a Abs. 1 lit. c und lit. d sowie Abs. 2 AIG
erweist sich demnach als recht- und verhältnismässig.
5.
5.1
Die
Verfügung des Migrationsamts vom 29. Juni 2020 enthält die gemäss
Art. 62a Abs. 2 VZAE notwendigen Elemente (vgl. zu diesen vorne,
E. 3.1). Zu prüfen bleibt damit, ob sich auch die mit der Rückstufung
verknüpften Bedingungen als verhältnismässig erweisen.
5.2
Das
Migrationsamt verlangt von der Beschwerdeführerin, dass sie eine oder mehrere
existenzsichernde Erwerbstätigkeit(en) im ersten Arbeitsmarkt aufnimmt, die
Bemühungen um eine Erwerbstätigkeit mittels Empfangsbestätigungen oder
Absageschreiben potenzieller Arbeitgeber nachweist, den eigenen Lebensunterhalt
aus eigenen Mitteln und ohne Sozialhilfe bestreitet und ein Deutschzertifikat
auf dem Niveau A2 erwirbt. Die Beschwerdeführerin bemängelt diesbezüglich, dass
die erste Bedingung zu ungenau und mit der dritten Bedingung zudem inhaltlich
übereinstimme, weshalb es wenig Sinn mache, beide Bedingungen in die Verfügung
aufzunehmen.
5.3
Die
Beschwerdeführerin weiss seit Langem um die ausländerrechtliche Bedeutung einer
erheblichen und dauerhaften Sozialhilfeabhängigkeit und insbesondere um die
Notwendigkeit, sich von der Sozialhilfe zu lösen. Soweit sie geltend macht, die
erste Bedingung sei zu ungenau, entbehrt ihre Rüge daher jeglicher Grundlage.
Nachdem ihr Sohn bald das 15. Lebensjahr vollendet haben wird, kann sie
sich auch nicht mehr auf angebliche Betreuungspflichten berufen. Ähnliches gilt
hinsichtlich der behaupteten gesundheitlichen Probleme, zumal eine Auswirkung
auf die Arbeits- und Erwerbsfähigkeit der Beschwerdeführerin stark bezweifelt
werden muss. Nicht gefolgt werden kann der Beschwerdeführerin sodann darin,
wonach die erste und dritte Bedingung inhaltlich gleichbedeutend seien. Eine Loslösung
von der Sozialhilfe setzt neben einem hinreichenden Erwerbseinkommen etwa auch
voraus, dass mit den verfügbaren Mitteln haushälterisch umgegangen wird.
Allfällige entschuldbare Gründe, die der Beschwerdeführerin eine gänzliche
Loslösung von der Sozialhilfe (geringes Einkommen trotz vollzeitiger
Erwerbstätigkeit, höhere Lebenshaltungskosten infolge der Trennung vom Ehemann)
oder eine vollständige Integration in den Arbeitsmarkt (Pandemiesituation)
zumindest vorläufig verunmöglichen oder erschweren, werden zusammen mit den
Bemühungen der Beschwerdeführerin, sich beruflich und sprachlich zu
integrieren, bei der Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung gebührend zu
berücksichtigen sein.
Dies führt Abweisung der Beschwerde.
6.
6.1
Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und steht ihr keine
Parteientschädigung zu (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 65a
sowie § 17 Abs. 2 VRG). Die Beschwerdeführerin ersucht jedoch um
Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege unter Beiordnung von MLaw B als
unentgeltliche Rechtsbeiständin.
6.2
Gemäss §
16 Abs. 1 VRG haben Private, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren
nicht offenkundig aussichtslos erscheinen, auf Ersuchen Anspruch auf
unentgeltliche Prozessführung. Mittellos ist, wer nicht in der Lage ist, die
Gerichtskosten aus seinem Einkommen – nach Abzug der Lebenshaltungskosten – innert
angemessener Frist zu bezahlen (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], § 16 N. 20). Offenkundig aussichtslos sind
Begehren, deren Chancen auf Gutheissung um derart viel kleiner als jene auf Abweisung
erscheinen, dass sie kaum als ernsthaft bezeichnet werden können (Plüss,
§ 16 N. 46). Für die Beurteilung der Prozessaussichten ist auf den
Zeitpunkt der Einreichung des Gesuchs um unentgeltliche Prozessführung
abzustellen. Verschlechtern sich die Prozessaussichten im Verlauf des weiteren
Verfahrens, so darf dies nicht zur nachträglichen Bejahung der
Aussichtslosigkeit bzw. zum Entzug der unentgeltlichen Rechtspflege führen
(Plüss, § 16 N. 54).
6.3
Die
Beschwerdeführerin ist offensichtlich mittellos. Bei dargelegter Sachlage erweisen
sich ihre Rechtsbegehren jedoch als offenkundig aussichtslos. Damit ist ihr
Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege abzuweisen.
7.
Der vorliegende Entscheid kann mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(BGG) angefochten werden, soweit ein Rechtsanspruch auf eine
fremdenpolizeiliche Bewilligung geltend gemacht wird. Ansonsten steht die
subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG offen. Werden beide
Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen Rechtsschrift zu geschehen
(Art. 119 Abs. 1 BGG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Das
Gesuch der Beschwerdeführerin um Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege
wird abgewiesen.
2.    D
ie Beschwerde wird abgewiesen.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      70.--
Zustellkosten,
Fr. 2'070.--
Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
5.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
6.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde im Sinn der Erwägungen erhoben werden. Die
Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
7.    Mitteilung an …