zh_verwaltungsgericht · PB.2004.00074 · 2005-01-12 · de

Honorar | Honorierung von (auswärtigen) Supervisoren, die an kantonalen psychiatrischen Kliniken und Polikliniken Team-Supervisionen durchführen: Rechtsnatur des Rechtsverhältnisses und Frage der rechtsgleichen Honorierung. Für die Frage der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist vorab die Rechtsnatur des Rechtsverhältnisses zwischen Supervisor und Klinik (Staat) zu klären (E. 1-2): Gemäss Weisung der Gesundheitsdirektion handelt es sich dabei um ein Auftragsverhältnis nach Obligationenrecht. Abgrenzung zwischen Dienstverhältnis und Auftrag (E. 3.4). Die vorliegende Rechtsbeziehung ist eindeutig durch die Wesenselemente eines Auftrages gekennzeichnet, sodass sie nicht dem öffentlichen Dienstrecht zuzuordnen ist (E. 3.5). Liegt mithin ein Vertrag vor, bleibt zu prüfen, ob dieser privatrechtlicher oder öffentlichrechtlicher Natur ist. Da der Supervisionsvertrag in Zusammenhang mit dem öffentlichen Leistungsauftrag der betreffenden Klinik steht und somit unmittelbar der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe dient, handelt es sich um einen verwaltungsrechtlichen Vertrag (E. 3.6.1). Ein solcher ist nur zulässig, wenn er vom Gesetz nicht ausdrücklich ausgeschlossen ist und sachliche Gründe für die Wahl der Vertragsform sprechen: Das ist vorliegend der Fall, zumal der rechtsgleichen Behandlung der Supervisoren durch die Weisung der Gesundheitsdirektion Rechnung getragen werden kann; das Rechtsverhältnis kann mithin als "öffentlichrechtlicher Auftrag" bezeichnet werden (E. 3.6.2-3.6.3). Das Verwaltungsgericht ist daher sachlich zuständig; dabei erscheint es für das vorliegende Verfahren als sachgerecht, die staatliche Willensäusserung hinsichtlich des dem Beschwerdeführer gewährten Honoraransatzes als anfechtbare Verfügung zu qualifizieren und die Streitsache - wie von der Vorinstanz - im Anfechtungsverfahren nach §§ 41 ff. VRG zu behandeln (E. 3.7). Gemäss der Weisung sind Fachärzte und dipl. Psychologen mit Zusatzausbildung mit Fr. 50.-, dipl. Sozialarbeiter mit Zusatzausbildung mit Fr. 35.- pro Viertelstunde zu entschädigen: Die Honorierung eines dipl. Psychologen mit Fachhochschulabschluss (und Zusatzausbildung) nach dem tieferen Honoransatz mit der Begründung, dass nur dipl. Psychologen mit Universitätsabschluss mit Fr. 50.- pro Viertelstunde zu entschädigen seien, hält einer teleologischen und verfassungskonformen Auslegung der Weisung nicht stand (E.4-5). Gutheissung

Zürich Verwaltungsgericht 05..2.12.0 PB.2004.00074
Zurich Verwaltungsgericht 05..2.12.0 PB.2004.00074
Zurigo Verwaltungsgericht 05..2.12.0 PB.2004.00074

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2004.00074
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
PB.2004.00074
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 12.01.2005
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Honorar
Honorierung von (auswärtigen) Supervisoren, die an kantonalen psychiatrischen Kliniken und Polikliniken Team-Supervisionen durchführen: Rechtsnatur des Rechtsverhältnisses und Frage der rechtsgleichen Honorierung.
Für die Frage der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist vorab die Rechtsnatur des Rechtsverhältnisses zwischen Supervisor und Klinik (Staat) zu klären (E. 1-2): Gemäss Weisung der Gesundheitsdirektion handelt es sich dabei um ein Auftragsverhältnis nach Obligationenrecht. Abgrenzung zwischen Dienstverhältnis und Auftrag (E. 3.4). Die vorliegende Rechtsbeziehung ist eindeutig durch die Wesenselemente eines Auftrages gekennzeichnet, sodass sie nicht dem öffentlichen Dienstrecht zuzuordnen ist (E. 3.5). Liegt mithin ein Vertrag vor, bleibt zu prüfen, ob dieser privatrechtlicher oder öffentlichrechtlicher Natur ist. Da der Supervisionsvertrag in Zusammenhang mit dem öffentlichen Leistungsauftrag der betreffenden Klinik steht und somit unmittelbar der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe dient, handelt es sich um einen verwaltungsrechtlichen Vertrag (E. 3.6.1). Ein solcher ist nur zulässig, wenn er vom Gesetz nicht ausdrücklich ausgeschlossen ist und sachliche Gründe für die Wahl der Vertragsform sprechen: Das ist vorliegend der Fall, zumal der rechtsgleichen Behandlung der Supervisoren durch die Weisung der Gesundheitsdirektion Rechnung getragen werden kann; das Rechtsverhältnis kann mithin als "öffentlichrechtlicher Auftrag" bezeichnet werden (E. 3.6.2-3.6.3). Das Verwaltungsgericht ist daher sachlich zuständig; dabei erscheint es für das vorliegende Verfahren als sachgerecht, die staatliche Willensäusserung hinsichtlich des dem Beschwerdeführer gewährten Honoraransatzes als anfechtbare Verfügung zu qualifizieren und die Streitsache - wie von der Vorinstanz - im Anfechtungsverfahren nach §§ 41 ff. VRG zu behandeln (E. 3.7).
Gemäss der Weisung sind Fachärzte und dipl. Psychologen mit Zusatzausbildung mit Fr. 50.-, dipl. Sozialarbeiter mit Zusatzausbildung mit Fr. 35.- pro Viertelstunde zu entschädigen: Die Honorierung eines dipl. Psychologen mit Fachhochschulabschluss (und Zusatzausbildung) nach dem tieferen Honoransatz mit der Begründung, dass nur dipl. Psychologen mit Universitätsabschluss mit Fr. 50.- pro Viertelstunde zu entschädigen seien, hält einer teleologischen und verfassungskonformen Auslegung der Weisung nicht stand (E.4-5).
Gutheissung
Stichworte:
ANSPRUCH AUF GLEICHBEHANDLUNG
ARBEITSVERTRAG
AUFTRAG
AUFTRAG, ÖFFENTLICHRECHTLICHER
AUSLEGUNG
BESCHWERDEVERFAHREN
EINZELNE VERTRAGSVERHÄLTNISSE
FACHHOCHSCHULE
FORMEN DES VERWALTUNGSHANDELNS
KLAGEVERFAHREN
PRINZIPIEN DER VERWALTUNGSTÄTIGKEIT
PSYCHOLOGE
RECHTSGLEICHHEIT
SUPERVISION
ÜBRIGES ÖFFENTLICHES DIENSTRECHT
VERTRAG
VERTRAG, ÖFFENTLICH-RECHTLICHER
VERTRAGLICHES DIENSTVERHÄLTNIS
VERTRAGSTYPOLOGIE
VERWALTUNGSRECHTLICHER VERTRAG
VERWALTUNGSVERORDNUNG
WEISUNG
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
§ 22 aGesundheitsG
Art. 8 Abs. I BV
Art. 35 Abs. II BV
§ 2 FHSG
Art. 404 OR
§ 1 Abs. I PG
§ 12 Abs. II PG
§ 12 Abs. III PG
§ 5 PV
§ 1 VRG
§ 79 VRG
§ 82 lit. lit. k VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
I.
Die staatliche Klinik C engagierte A per
1. Februar 2001 als Supervisor für Team-Supervisionen. Es wurde ihm eine
Vergütung vom Fr. 105.- pro Arbeitsstunde zugesichert. Am 10. Juli
2003 teilte die staatliche Klinik C A mit, dass mit Weisung der Gesundheitsdirektion
vom 10. April 2003 unter anderem die Honorierung der Supervision neu
geregelt worden sei, und erklärte die bis anhin geltende (Honorar-)Vereinbarung
mit sofortiger Wirkung als aufgehoben; zudem forderte die staatliche Klinik C A
auf, ihr mitzuteilen, ob er den neuen Honoraransatz von Fr. 35.- pro
Viertelstunde akzeptiere.
A, diplomierter bzw. Psychologe FH
(Diplom des Instituts für angewandete Psychologie, IAP; heute anerkannt als
Fachhochschulabschluss), erklärte sich damit nicht einverstanden; er verlangte
stattdessen, dass ihm gleich wie den Supervisoren mit universitärem Psychologieabschluss
Fr. 50.- pro Viertelstunde zu vergüten seien. Die staatliche Klinik C
lehnte diesen Antrag am 5. November 2003 ab und forderte ihn auf, den
ursprünglichen Vorschlag vom 10. Juli 2003 unterschriftlich zu genehmigen.
II.
Dagegen rekurrierte A unter dem 8. November
2003 an die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich. Diese wies den Rekurs mit
Verfügung vom 17. August 2004 im Sinne der Erwägungen ab und stellte fest,
dass eine unterschiedliche Honorierung der Team-Supervisionsstunden von dipl.
Psycholog(inn)en mit Hochschulabschluss (Grundausbildung) gegenüber solchen mit
Fachhochschulabschluss keine unangemessene Ermessensausübung darstelle.
III.
A liess hiergegen am 20. September
2004 Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und beantragen, die staatliche
Klinik C sei zu verpflichten, ihm seit 1. Mai 2003 eine pauschale
Entschädigung von Fr. 50.- pro vollendete 15 Minuten
Team-Supervisionssitzung (einschliesslich Vor- und Nachbereitung) auszurichten;
eventualiter sei der geltend gemachte Anspruch festzustellen – alles unter
Kosten- und Entschädigungsfolge.
Die Gesundheitsdirektion in ihrer
Vernehmlassung sowie die staatliche Klinik C in ihrer Beschwerdeantwort beantragten
die Abweisung der Beschwerde.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht prüft
seine Zuständigkeit von Amtes wegen (§§ 70, 80c und 86 in Verbindung mit § 5
Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).
Wenn der Streitwert Fr. 20'000.- nicht übersteigt und kein Entscheid des
Regierungsrates angefochten wird, behandelt der Einzelrichter Streitigkeiten.
Der Beschwerdeführer beziffert sein Leistungsbegehren nicht; die Entscheidung
kann indessen in Fällen von grundsätzlicher Bedeutung ohnehin der Kammer übertragen
werden (§ 38 Abs. 2 und 3 VRG).
1.2
Die Vorinstanz hat die Eingabe des
Beschwerdeführers vom 8. November 2003 als Rekurs behandelt. Gemäss der
Weisung der Gesundheitsdirektion vom 10. April 2003 sei zwar der Auftrag
für Team-Supervision ausdrücklich als Auftrag im Sinne des Obligationenrechts
(OR) auszugestalten. Ein solcher Verweis bewirke aber nicht ohne weiteres, dass
das entsprechende Rechtsverhältnis ein privatrechtliches werde; die anwendbaren
Bestimmungen des Obligationenrechts würden in solchen Fällen vielmehr im Umfang
des Verweises zu öffentlichem Recht. Dies sei dann der Fall, wenn die
übernommene Aufgabe dem öffentlichen Interesse diene, was für die Funktion des
Supervisors zutreffe, da diese mit dem öffentlichen Leistungsauftrag der Klinik
verbunden sei. Allerdings sei der Supervisor weder in die Arbeitsorganisation
des Arbeitgebers eingegliedert noch weisungsgebunden, womit das
Rechtsverhältnis als öffentlichrechtlicher Auftrag zu qualifizieren sei. Und
selbst wenn das vorliegende Auftragsverhältnis ein privatrechtliches wäre,
würde sich zumindest bezüglich des verfahrensmässigen Rechtsschutzes nichts
ändern, da personal- und vermögensrechtliche Streitigkeiten aus
Rechtsverhältnissen mit einem öffentlichrechtlichen Arbeitgeber in jedem Fall
von den Verwaltungsbehörden und vom Verwaltungsgericht zu entscheiden seien.
Der Beschwerdeführer seinerseits ist der
Auffassung, dass die Klage an das Verwaltungsgericht ausgeschlossen sei, da
kein vertragliches Rechtsverhältnis vorliege, und verweist zudem auf die neuere
Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts zu § 74 Abs. 2 VRG.
1.3
Laut § 79 VRG beurteilt das Verwaltungsgericht
im (personalrechtlichen) Klage­verfahren als einzige Instanz
vermögensrechtliche Streitigkeiten aus dem Dienstverhältnis zwischen Angestellten
und Körperschaften des öffentlichen Rechts, soweit nicht das (per­sonalrechtliche)
Beschwerde- oder Disziplinarrekursverfahren offen steht. Das Klageverfahren ist
somit nur angezeigt, wenn eine Streitigkeit nicht im Anfechtungsverfahren ausgetragen
werden kann (vgl. RB 1998 Nr. 45; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin
Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 74-80d N. 8, § 79 N. 1).
Die Praxis des Verwaltungsgerichts gestattet die Personalklage nur, wenn das
kontroverse Arbeitsverhältnis objektiv als vertragliches erscheint und das
anwendbare Personalrecht erkennen lässt, dass der Klage- und nicht der Anfechtungsweg
eingeschlagen werden müsse (VGr, 14. August 2002, PK.2002.00003, E. 2,
www.vgrzh.ch = ZBl 104/2003, S. 428 ff.).
Im
Anfechtungsverfahren können mit der Beschwerde sowohl personalrechtliche Verfügungen
angefochten als
auch vermögensrechtliche Ansprüche aus
dem Dienstverhältnis geltend gemacht werden (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 74-80d
N. 8, § 74 N. 5). Gemäss § 74 Abs. 2 VRG ist das
Verwaltungsgericht unter anderem jedoch nicht zuständig zur Behandlung von
Beschwerden gegen Anordnungen und Rekursentscheide über die Einreihung und
Beförderung in Besoldungsklassen und ‑stufen. Allerdings kann die Anwendung
von § 74 Abs. 2 VRG durch höherrangiges Recht ausgeschlossen werden.
Nach der neueren Praxis des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte und
des Bundesgerichts, der sich das Verwaltungsgericht angeschlossen hat, stellen
Vermögensansprüche aus dem öffent­lichrechtlichen Dienstverhältnis
grundsätzlich zivilrechtliche Streitigkeiten im Sinn von Art. 6 Abs. 1
der Europäischen Menschenrechtskonvention dar. Besoldungsstreitigkeiten sind
hiervon nur ausgenommen, wenn die betreffenden Angestellten des Gemeinwesens
allgemeine Staatsinteressen zu wah­ren haben und an der Ausübung der öffentlichen
Gewalt teilhaben. Dies trifft namentlich auf die Angehörigen von Armee und
Polizei zu (vgl. EGMR, 8. Dezember 1999, Pellegrin, 28541/95, § 66 in
Verbindung mit §§ 37-41, Rec. 1999-VIII, hudoc.echr.coe.int; VGr, 11. Juni
2003, PB.2003.00009, E. 1c, www.vgrzh.ch; RB 2002 Nr. 24 mit
weiteren Hinweisen). Zudem soll es gemäss einer in der Lehre vertretenen
Meinung selbst bei einem vertraglich begründeten Arbeitsverhältnis nicht
ausgeschlossen sein, dass die Behörde in dessen Rahmen Verfügungen erlassen
kann; die Zulässigkeit des Anfechtungsverfahrens wird mithin auch bei vertraglich
begründeten Anstellungsverhältnissen bejaht (Kölz/Bosshart/Röhl, § 79 N. 4,
mit Hinweisen).
Ebenfalls zu berücksichtigen ist
schliesslich § 82 lit. k VRG: Danach beurteilt das Verwaltungsgericht
Streitigkeiten aus verwaltungsrechtlichen Verträgen. Auch in solchen Fällen ist
es nach den Umständen des Einzelfalles denkbar, dass bei Streitigkeiten aus
einem solchen Vertrag die behördliche Vertragspartei eine Verfügung treffen
kann, um den Rechtsschutz im Anfechtungsverfahren zu gewährleisten
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 82 N. 38). Das Verwaltungsgericht ist indes
nur zuständig, wenn der Vertrag öffentlichrechtlicher Natur ist; über Ansprüche
aus privatrechtlichen Verträgen entscheiden die Zivilgerichte (§ 1 VRG).
1.4
Die Kammer kann den vorstehenden Ausführungen der
Vorinstanz und des Beschwerdeführers weit gehend nicht folgen. Es ist daher
notwendig, vorab das Rechtsverhältnis zwischen dem Beschwerdeführer und der staatlichen
Klinik C näher zu beleuchten, ist doch dessen rechtliche Qualifikation
entscheidend für den einzuschlagenden Rechtsweg: Das Verwaltungsgericht ist
sachlich grundsätzlich nur dann zuständig, wenn dieses Rechtsverhältnisses dem
öffentlichen Recht zuzuordnen ist (vgl. § 1 VRG).
2.
2.1
Die staatliche Klinik C ist eine unselbständige
Anstalt des Kantons Zürich; ihr Personal untersteht dem Personalgesetz vom 27. September
1998 (PG; vgl. dessen § 1 Abs. 1). Das Personalgesetz gilt mithin
grundsätzlich für das gesamte Personal der staatlichen Zentral- und
Bezirksverwaltung, einschliesslich das Personal der unselbständigen kantonalen
Unternehmungen und Betriebe (vgl. die Weisung des Regierungsrats zum
Personalgesetz vom 22. Mai 1996, ABl 1996, 1142). Das
Arbeitsverhältnis ist öffentlichrechtlicher Natur (§ 7 PG); eine privatrechtliche
Anstellung ist durch das Personalgesetz ausgeschlossen (ABl 1996, 1145;
Tobias Jaag, Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Rz. 2016 f.).
Es wird daher in der Regel durch eine mitwirkungsbedürftige Verfügung begründet
(vgl. § 12 PG; dazu Fritz Lang, Das Zürcher Personalgesetz vom 27. September
1998, in: Peter Helbling/Tomas Poledna [Hrsg.], Personalrecht des öffentlichen
Dienstes, Bern 1999, S. 49 ff., 64 f.).
In besonderen Fällen kann das
Arbeitsverhältnis durch öffentlichrechtlichen Vertrag begründet werden; dieser
kann hinsichtlich des Lohnes, der Arbeitszeit, der Ferien sowie der Beendigung
des Arbeitsverhältnisses vom Personalgesetz abweichen (§ 12 Abs. 2
PG). Der Regierungsrat bezeichnet die Fälle, in denen ein solcher Vertrag
zulässig ist (§ 12 Abs. 3 PG). In Ausführung dieser Bestimmung
bezeichnet § 5 Abs. 1 der Personalverordnung vom 16. Dezember
1998 (PV) für die Anstellung der persönlichen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter
der Mitglieder des Regierungsrates (lit. a), die Angestellten, deren Lohn
durch Drittmittel finanziert wird (lit. b) und Lehrlinge nach der Bundesgesetzgebung
über die Berufsbildung (lit. c) die Form des öffentlichrechtlichen
Vertrages als zulässig. Im Übrigen ist die vertragliche Anstellung nur
ausnahmsweise und nur für Spezialistenfunktionen zulässig, zu deren Besetzung
zwingend vom Personalrecht abgewichen werden muss; die vertragliche Anstellung
bedarf in diesen Fällen der Genehmigung durch die vorgesetzte Direktion (§ 5
Abs. 2 PV). Der Regierungsrat kann ferner Rahmenbedingungen für die
vertragliche Anstellung festlegen (§ 5 Abs. 3 PV).
2.2
Der Beschwerdeführer wurde mit Verfügung der
Gesundheitsdirektion vom 9. Februar 2001 gestützt auf die
Regierungsratsbeschlüsse Nr. 7153 vom 30. Dezember 1971 und Nr. 783
vom 17. März 1993 als Supervisor an der staatlichen Klinik C angestellt.
Die Verfügung hält ausdrücklich fest, dass die Rechtsgrundlagen jederzeit
geändert werden können; sie legt zudem eine beidseitige Kündigungsfrist von
einem Monat auf das Ende eines Monats fest. Gemäss RRB Nr. 7153/1971
wird die Anstellungsdauer auf die jeweilige gesetzliche Amtsdauer befristet und
bedarf somit auf Beginn einer neuen Amtsdauer der Bestätigung. Mit Beschluss Nr. 318
vom 12. März 2003 hob der Regierungsrat die genannten Beschlüsse auf: Die
Anstellungsmodalitäten der Supervisorinnen und Supervisoren seien nicht mehr
zeitgemäss und stünden in Widerspruch zum geltenden Personalrecht, das am 1. Juli
1999 in Kraft getreten sei; die aufgehobenen Beschlüsse seien kompetenzgerecht
durch eine von der Gesundheitsdirektion erarbeitete umfassende neue Weisung zu
ersetzen.
Die entsprechende Weisung der
Gesundheitsdirektion vom 10. April 2003 über die betriebliche
Team-Supervision an kantonalen psychiatrischen Kliniken und Polikliniken hält
unter anderem fest, dass die externen Supervisorinnen und Supervisoren im
Auftragsverhältnis nach Obligationenrecht beschäftigt werden; die Entschädigung
beträgt für Fachärztinnen und -ärzte sowie diplomierte Psychologinnen und
Psychologen mit Zusatzausbildung pauschal Fr. 50.- und für diplomierte
Sozialarbeiterinnen und Sozialarbeiter mit Zusatzausbildung pauschal Fr. 35.-
pro vollendete 15 Minuten Team-Supervisions­sitzung (Vor- und
Nachbearbeitungszeit inbegriffen). Die selbständig tätigen Beauftragten haben
die Bestätigung der Sozialversicherungsanstalt beizubringen, dass ausdrücklich
ihre Tätigkeit als Supervisor beim Kanton Zürich als selbständige Erwerbstätigkeit
anerkannt wird. Wird diese Erklärung nicht beigebracht, sind auf das Honorar
Sozialabgaben zu entrichten (Ziff. 5 der Weisung). Im Begleitschreiben der
Gesundheitsdirektion an die kantonalen und staatsbeitragsberechtigten
psychiatrischen und psychotherapeutischen Institutionen wird nochmals
herausgestrichen, dass die Supervisoren nicht angestellt, sondern beauftragt
werden. Entsprechend wird kein Lohn, sondern ein Honorar ausgerichtet und ist
das Auftragsverhältnis jederzeit kündbar (vgl. ferner den dem Beschwerdeführer
seitens der staatlichen Klinik C zur Unterschrift vorgelegten Vertrag, der den
Supervisionsauftrag als Auftragsverhältnis nach Art. 404 OR bezeichnet,
der von beiden Parteien jederzeit aufgelöst werden kann).
2.3
Gestützt auf die bisherigen Ausführungen sind
folgende Problemfelder zu unterscheiden: Zunächst ist festzuhalten, dass das
Personalgesetz für Angestellte von unselbständigen Anstalten des Kantons
privatrechtliche Arbeitsverhältnisse ausschliesst. Es geht daher entgegen der
Auffassung der Vorinstanz nicht an, für die vorliegende Streitsache die Zuständigkeit
der Verwaltungsbehörden und des Verwaltungsgerichts mit dem Hinweis auf das
Urteil des Kassationsgerichts des Kantons Zürich vom 6. Mai 2001 (ZR
100/2001 Nr. 57) zu begründen, wonach alle Streitigkeiten aus
Dienstverhältnissen bei öffentlichrechtlichen Arbeitgebern, das heisst auch
solche aus privatrechtlichen Dienstverhältnissen, vor das Verwaltungsgericht zu
bringen seien. Das Bestehen eines privatrechtlichen Arbeitsverhältnisses ist
hier durch das Personalgesetz ausgeschlossen. Die Frage, ob das Verwaltungsgericht
zuständig ist in Fällen, in welchen privatrechtliche
Arbeitsvertragsverhältnisse zulässig sind – etwa für das Personal selbständiger
öffentlichrechtlicher Anstalten (vgl. Jaag, Rz. 2017) –, kann somit in diesem
Entscheid offen bleiben.
Dabei vermengt die Vorinstanz auch die
klar voneinander zu trennenden privatrechtlichen Vertragstypen des Arbeitsvertrages
(Art. 319 ff. OR) und des Auftrages (Art. 394 ff. OR): Wäre
das vorliegende Rechtsverhältnis als privatrechtlicher
Auftrag
zu
qualifizieren, so handelte es sich gerade nicht um ein Dienst- oder
(gleichbedeutend) Arbeitsverhältnis, womit die Zuständigkeit des
Verwaltungsgerichts auf jeden Fall ausgeschlossen wäre: Ansprüche aus
privatrechtlichen Rechtsverhältnissen sind vor den Zivilgerichten geltend zu
machen (§ 1 VRG), und zwar unabhängig davon, ob privatrechtliche
Arbeits
verhältnisse
mit öffentlichrechtlichen Arbeitgebern vom Verwaltungsgericht zu beurteilen
wären.
Es ist daher zu klären, ob das
Rechtsverhältnis zwischen dem Beschwerdeführer und der staatlichen Klinik C als
öffentlichrechtliches Dienstverhältnis – beruhe es auf einer Verfügung oder sei
es vertraglicher Natur – zu betrachten ist oder ob es gegebenenfalls ausserhalb
des Dienstrechts steht. Dann handelte es sich um einen Vertrag, der entweder
verwaltungs- oder privatrechtlicher Natur wäre. Nur in letzterem Fall wäre, wie
gesehen (vorn 1.3), das Verwaltungsgericht unzuständig.
3.
3.1
RRB Nr. 318/2003 umschreibt die
traditionelle Einrichtung des Beizugs von auswärtigen Supervisoren an
kantonalen psychiatrischen Kliniken und Polikliniken wie folgt: Bei diesen
"handelt es sich hauptsächlich um Ärztinnen und Ärzte sowie Psychologinnen
und Psychologen mit Zusatzausbildung, die als Selbstständigerwerbende eine eigene
Praxis betreiben. Sie unterstützen und beraten … jeweils ein Behandlungsteam
aus Ärztinnen oder Ärzten, Pflege- und therapeutischem Personal bei der
Reflektierung ihrer Arbeit im Hinblick auf die Betreuung und Behandlung der
Patientinnen und Patienten. Im Zentrum der betrieblichen Team-Supervision steht
die Patientin oder der Patient. Die Supervision soll einen Lern- und
Entwicklungsprozess ermöglichen, der sich sowohl auf die einzelnen Personen wie
auf die praktische Tätigkeit und die Zusammenarbeit innerhalb der Institution
positiv auswirkt." Die Gesundheitsdirektion wird hierzu vom Regierungsrat
ermächtigt, eine Weisung zu erarbeiten, welche die zur Supervision berechtigten
Berufsgruppen aufführt und sicherstellt, dass nur Personen mit entsprechend
ausgewiesener Ausbildung und Erfahrung zugelassen werden. Die Weisung regelt
auch die Entschädigung.
3.2
Die Weisung der Gesundheitsdirektion will die
auswärtigen Supervisorinnen und Supervisoren in einem Auftragsverhältnis
beschäftigen. Vor allem soll die Rechtsbeziehung, wie der Vertrag zwischen dem
Beschwerdeführer und der staatlichen Klinik C näher ausführt, gemäss der
Bestimmung über die Beendigung des Auftrages (Art. 404 OR) von beiden
Parteien jederzeit aufgelöst werden können. Nach Art. 404 Abs. 1 OR
kann das Auftragsverhältnis ohne Vorliegen von wichtigen Gründen und ohne
Einhaltung einer Frist von jeder Seite aufgelöst werden; dies wird mit dem
besonderen Vertrauensverhältnis begründet, das die jederzeitige Widerrufbarkeit
erfordere (Heinrich Honsell, Schweizerisches Obligationenrecht, Besonderer
Teil, 7. A., Bern 2003, S. 321 f.).
3.3
Das Personalgesetz ermöglicht zwar im Einzelfall
die Abkürzung der Kündigungsfrist im gegenseitigen Einvernehmen (§ 17 Abs. 3
PG). Das hat jedoch nur eine Änderung der gesetzlich vorgesehenen Fristen zur
Folge; unberührt bleiben müssen die Vorschriften über den (sachlichen und
zeitlichen) Kündigungsschutz (§§ 18 ff. PG). Sodann sieht § 12 Abs. 2
PG in Verbindung mit § 5 Abs. 2 PV für den Fall, dass hinsichtlich
der Beendigung des Arbeitsverhältnisses vom Personalgesetz abgewichen werden
soll und dass für die Besetzung der Stelle zwingend vom Personalrecht abgewichen
werden muss, die Anstellung durch öffentlichrechtlichen Vertrag vor. Diesfalls
ist auch ein Abweichen von den personalgesetzlichen
Kündigungsschutzvorschriften zulässig: So verlangt § 18 Abs. 2 PG einen
sachlich zureichenden Grund für eine Kündigung (vgl. auch § 16 der Vollzugsverord­nung
zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999). Bei der Frage, ob die Kündigung
materiell gerechtfertigt ist, muss insbesondere geprüft werden, ob die
kündigende Behörde die allgemeinen verfassungsrechtlichen Schranken wie das Willkürverbot,
das Verhältnismässigkeits­prinzip sowie Treu und Glauben beachtet hat; der
öffentlichrechtliche Kündigungsschutz beschränkt sich somit nicht auf die
Missbrauchstatbestände des Obligationenrechts (Art. 336 OR), sondern geht
weiter (BGr, 22. Mai 2001, 2A.71/2001, E. 2c, www.bger.ch; ABl 1996,
1149). Der weiter gehende Kündigungsschutz im öffentlichen Dienstrecht besteht
nach der kantonalzürcherischen Regelung auch darin, dass Angestellten, deren
Leistungen nicht ge­nügen oder deren Verhalten nicht befriedigt, nicht einfach
gekündigt werden darf. Vielmehr schreibt das Personalgesetz ausdrücklich vor,
dass die Anstellungsbehörde, bevor sie eine Kündigung aufgrund mangelnder
Leistung oder unbefriedigenden Verhaltens ausspricht, dem oder der Angestellten
eine angemessene Bewährungsfrist von längstens sechs Monaten einräumen muss.
Zudem müssen Vorwürfe, die zu einer Kündigung Anlass geben, durch eine Mitarbeiterbeurteilung
belegt werden (§ 19 PG; vgl. zum Ganzen VGr, 27. Mai 2003,
PB.2003.00006, E. 2a mit weiteren Hinweisen, www.vgrzh.ch).
Ein Abweichen hiervon kann – wie etwa am
Beispiel der persönlichen Mitarbeiterinnen oder Mitarbeiter eines
Regierungsratsmitgliedes (vgl. § 5 Abs. 1 lit. a PV) ersichtlich
ist – in speziellen Anstellungsverhältnissen durchaus sinnvoll sein. Allerdings
dürfte es dem Staat verwehrt sein, bei solchen Arbeitsverhältnissen, die durch
öffentlichrechtlichen Vertrag begründet werden, von den zum sozialen Schutz der
Arbeitnehmenden aufgestellten zwingenden Bestimmungen des Obligationenrechts
derart abzuweichen, dass für die Auflösung die Bestimmung von Art. 404 OR
für anwendbar erklärt wird. Das ist wohl nur dann zulässig, wenn das
Vertragsverhältnis in der Tat einen Auftrag und gerade keinen Arbeitsvertrag
darstellt. Dabei gelten im öffentlichen Arbeitsrecht dieselben Abgrenzungskriterien
wie für die privatrechtliche Unterscheidung zwischen Arbeitsvertrag und Auftrag
(ABl 1996, 1146; VGr, 16. Januar 2002, PB.2001.00025, E. 2).
3.4
Die begriffsnotwendigen Elemente des
Arbeitsverhältnisses sind das Zur-Verfügung-Stellen von Arbeitszeit im Rahmen
einer fremden Arbeitsorganisation gegen Lohn. Zentrale Elemente der Abgrenzung
des Arbeitsverhältnisses vom Auftrag sind die typische Unterordnung, die
Einordnung in eine fremde Arbeitsorganisation durch betriebliche Subordination
und in geringerem Ausmass das Merkmal des Dauerschuldverhältnisses gegenüber
dem grundsätzlich jederzeitigen Widerrufsrecht beim Auftrag (vgl. Manfred Rehbinder,
Berner Kommentar, 1985, Art. 319 OR N. 2-12, 49, 52). Auch das
Teilzeitarbeitsverhältnis mit einer – gegenüber der betriebsüblichen –
eingeschränkten Arbeitszeit gilt als Arbeitsverhältnis, sofern die dafür
typischen Merkmale erfüllt bleiben (Jürg Brühwiler, Kommentar zum
Einzelarbeitsvertrag, 2. A., Bern etc. 1996, Art. 319 OR N. 11 f.).
Bei einem für den Arbeitsvertrag
typischen Subordinationsverhältnis ist der Arbeitnehmer in der Regel in den
Betrieb des Arbeitgebers eingegliedert; demgegenüber kann der Beauftragte selber
bestimmen, wann und wo er seine Dienste erbringt. Sowohl der Arbeitnehmer als
auch der Beauftragte müssen Weisungen des Arbeitgebers bzw. des Auftragsgebers
befolgen, dies indessen in unterschiedlichem Umfang: Der Arbeitgeber hat ein
umfassendes Weisungsrecht, da er über Art, Umfang und Organisation der zu
leistenden Arbeit Weisungen erteilen kann (vgl. Art. 321d OR); der
Auftraggeber darf nur hinsichtlich der Besorgung des übertragenen Geschäfts
Weisungen erteilen (vgl. Art. 397 Abs. 1 OR). Ausgeschlossen sind so
genannte Verhaltensanweisungen, das heisst solche bezüglich Ort, Organisation
der Arbeit etc. Zulässig sind dagegen Zielanweisung (Konkretisierung der Arbeitsleistung)
und Fachanweisungen (Art und Umfang der Arbeitsleistung). Schliesslich ist das
Zeitmoment kein taugliches Abgrenzungskriterium, da auch der Auftrag als Dauervertrag
ausgestaltet sein kann (vgl. zum Ganzen Claire Huguenin, Obligationenrecht, Besonderer
Teil, Zürich 2002, N. 534 f.+562 ff.; eingehend Walter Fellmann,
Berner Kommentar, 1992, Art. 394 OR N. 303 ff., Art. 397 N. 58 ff.).
Der dem Beschwerdeführer zur Unterzeichnung
vorgelegte "Vertrag für Team-Supervisorinnen und Supervisoren" legt
fest, dass die Rahmenbedingungen betreffend Beratungsort, Mandatsumfang,
Sitzungszeiten und Termine gemäss gegenseitiger Absprache erfolgen. Rechtlich
ist somit das Verhältnis, wie die Vorinstanz zutreffend ausführte, gekennzeichnet
durch die Nichteingliederung des Beschwerdeführers in die Arbeitsorganisation
der staatlichen Klinik C sowie die fehlende Weisungsgebundenheit. So unterstützen
und beraten die Supervisoren ein Behandlungsteam bei der Reflektierung ihrer
Arbeit. Sie sind indessen gerade nicht in den eigentlichen Klinikbetrieb
eingebunden. Das Rechtsverhältnis steht daher, wie durch die Weisung
beabsichtigt, ausserhalb des kantonalen Dienstrechts. Dies ist sachlich
aufgrund der besonderen Natur der bei der Supervision zu erbringenden Leistung
gerechtfertigt. Dieser Betrachtung stehen – jedenfalls solange das Rechtsverhältnis
wie im vorliegenden Fall eindeutig durch die Wesenselemente eines Auftrages
gekennzeichnet ist – keine personal- bzw. arbeitsrechtlichen Vorschriften
entgegen. Sobald freilich eine Rechtsbeziehung die Eigenschaften eines
Arbeitsverhältnisses aufweist, greifen die (Schutz-)Bestimmungen des kantonalen
Personalgesetzes (oder gegebenenfalls des privaten Arbeitsvertragsrechts).
3.5
Das Rechtsverhältnis zwischen dem Beschwerdeführer
und der staatlichen Klinik C ist somit nicht dem Dienstrecht zuzuordnen; es
erfüllt vielmehr die Merkmale eines Auftrages im Sinne des Obligationenrechts.
Folgerichtig ist es durch Vertrag und nicht durch Verfügung begründet. Diese
Sichtweise deckt sich auch mit der Unterscheidung, ob eine Rechtsbeziehung
durch Vertrag oder mitwirkungsbedürftige Verfügung entstanden ist: Während sich
beim Abschluss eines Vertrages Private und Verwaltungsbehörden als gleichberechtigte
Partner gegenüberstehen, die sich im Rahmen einer offenen, unbestimmten gesetzlichen
Regelung auf einen Vertragsinhalt einigen, setzen die Verwaltungsbehörden bei Erlass
einer mitwirkungsbedürftigen Verfügung autoritativ nach Massgabe der
anwendbaren Gesetze die Rechte und Pflichten der Privaten fest (Ulrich
Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich etc. 2002, Rz. 899;
eingehend René Rhinow, Verfügung, Verwaltungsvertrag und privatrechtlicher
Vertrag, in Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1985, Basel/Frankfurt a.M.
1985, S. 295 ff., 307 ff.). Letzteres ist für die
Rechtsbeziehung zwischen dem Beschwerdeführer und der staatlichen Klinik C
nicht erkennbar, wird jene doch gerade nicht durch das kantonale
Personalgesetz, sondern einzig durch die vertragliche Vereinbarung bestimmt.
Die Weisung setzt lediglich den zu vergütenden Honoraransatz fest. Dies spricht
nicht gegen die vertragliche Natur, stellt der Staat doch auch für solche
(privat­recht­lichen) Verträge, an denen er selber (zum Beispiel gemäss
Postgesetz) oder an de­nen ausschliesslich Private (zum Beispiel für den
Arztvertrag) beteiligt sind, verbindliche Tarife auf (VGr, 8. Dezember
2000, VB.2000.00311, E. 3d, www.vgrzh.ch).
Liegt also ein vertraglicher Begründungsakt
vor, so ist weiter zu prüfen, ob das Verhältnis dem öffentlichen Recht oder dem
Privatrecht zuzuordnen ist und ob die Verwaltungsbehörden überhaupt zum
Abschluss eines solchen Vertrages berechtigt sind.
3.6
3.6.1
Ein Vertrag ist dann als
öffentlichrechtlich zu qualifizieren, wenn er einen Ge­gen­stand hat, der
typischerweise dem öffentlichen Recht zuzuordnen ist, also wenn der Vertragsgegenstand
vom öffentlichen Recht geregelt wird (RB 1990 Nr. 2 mit Hinweisen; RB 1997
Nr. 8). Massgebliches Unterscheidungskriterium zwischen verwaltungsrechtlichem
und privatrechtlichem Vertrag ist somit der Vertragsgegenstand (Rhinow, S. 303,
mit Hinweisen); die Rechtsnatur hängt mit anderen Worten davon ab, zu welchem
Zweck der Vertrag abgeschlossen wird (Häfelin/Müller, Rz. 1058): Der
öffentlichrechtliche Vertrag dient unmittelbar der Erfüllung einer öffentlichen
Aufgabe oder enthält Materien, die an sich vom öffentlichen Recht geregelt
werden. Privatrechtlich ist der Vertrag dann, wenn er nur mittelbar öffentliche
Interessen verfolgt (typisches Beispiel: der Kauf von Büromaterial).
Unerheblich ist die Organisationsform oder die Stellung der an einem
Rechtsverhältnis beteiligten Subjekte, insbesondere ob eine der
Vertragsparteien eine juristische Person des öffentlichen Rechts ist oder über
hoheitliche Befugnisse verfügt (Häfelin/Müller, Rz. 1060).
Der Beschwerdegegner verfolgt mit dem
Abschluss von Verträgen über Team-Supervisionen keine "eigenen"
Interessen, sondern erfüllt damit lediglich eine ihm vom kantonalen Gesetzgeber
zugewiesene Aufgabe, nämlich die Sicherstellung der Behandlung und Pflege von
psychischkranken Menschen. Die Verträge stehen in Zusammenhang mit dem
öffentlichen Leistungsauftrag der betreffenden Klinik (vgl. zum
Gesundheitswesen als öffentliche Aufgabe des Kantons Jaag, Rz. 3101 ff.).
Entsprechend sind die Team-Supervisionsverträge öffentlichrechtlicher
Natur.
3.6.2
Nach herrschender Lehre und
Rechtsprechung sind subordinationsrechtliche Verträge, das heisst solche
zwischen öffentlichrechtlichen Organisationen (hier dem Kanton) und Privaten,
nur zulässig, sofern sie vom Gesetz nicht ausdrücklich ausgeschlossen sind und
sachliche Gründe für die Wahl der Vertragsform sprechen (Pierre Tschannen/Ulrich
Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. A., Bern 2005, S. 311 ff.;
Häfelin/Müller, Rz. 1071 ff.): Ausgeschlossen ist die Vertragsform
etwa dann, wenn das Gesetz zur Regelung des Rechtsverhältnisses die Verfügung
vorsieht oder wenn sich zur Gewährleistung der rechtsgleichen Behandlung die
Verfügung als die angemessene Handlungsform erweist, zulässig aber
beispielsweise, wenn sich der Private zu einer Leistung im öffentlichen
Interesse verpflichten soll, zu welcher ihn die Verwaltungsbehörde mangels
gesetzlicher Grundlage mittels Verfügung nicht zwingen könnte.
Wie gesehen steht die Rechtsbeziehung
zwischen dem Beschwerdeführer und der staatlichen Klinik C ausserhalb des
Dienstrechts. Wäre dem nicht so, so wären einzelne Inhalte gegebenenfalls rechtswidrig:
Zum einen kann wohl im Anwendungsbereich des Dienstrechts, und zwar unabhängig
davon, ob das Dienstverhältnis auf Vertrag oder Verfügung beruht, der
Kündigungsschutz des Angestellten nicht vollständig ausgehöhlt werden (vorn
3.3); zum anderen fragt sich, ob im Falle eines
verfügten
(Dienst-)Verhältnisses die Weisung der Gesundheitsdirektion dem Grundsatz der
Gesetzmässigmässigkeit der Verwaltung entspricht: Im auf Verfügung beruhenden
Dienstrecht regelt nämlich der Regierungsrat die Entlöhnung der Angestellten (§ 40
Abs. 1 PG), und in den kantonalen Bestimmungen über das Gesundheitswesen
ist keine gesetzliche Grundlage ersichtlich, auf welche sich die Weisung der
Gesundheitsdirektion und die darin festgelegten Honoraransätze stützen könnten.
Da indes das Personalgesetz nicht anwendbar ist und das kantonale Gesundheitsrecht
keine Regelung enthält, steht somit nach dem Gesagten einer Qualifizierung der
vorliegenden Rechtsbeziehung zwischen dem Beschwerdeführer und der staatlichen
Klinik C als verwaltungsrechtlichem Vertrag nichts entgegen. Der rechtsgleichen
Behandlung der Privaten kann durch die Weisung Rechnung getragen werden.
3.6.3
Im Bereich der
öffentlichrechtlichen Verträge hat sich noch keine mit dem Privatrecht
vergleichbare Typologisierung der Verträge herausgebildet (Franz Klein, Die
Rechtsfolgen des fehlerhaften verwaltungsrechtlichen Vertrags, Zürich 2003, S. 35,
mit Hinweisen). So bereitet die Eingliederung von Verträgen ins öffentliche
Recht, gerade wenn sich das Gemeinwesen wie hier herkömmlicher Vertragstypen
bedient, die im Privatrecht ausgebildet und normiert worden sind, Mühe (Rhinow,
S. 304). Mit der Übernahme der privatrechtlichen Terminologie zur
Bezeichnung eines verwaltungsrechtlichen Vertrages ist daher Vorsicht geboten.
Wenn die Vorinstanz das Rechtsverhältnis zwischen dem Beschwerdeführer und der staatlichen
Klinik C als "öffentlichrechtlichen Auftrag" qualifiziert, so
bedeutet das richtigerweise (nur, aber immerhin) Folgendes: Das Vertragsverhältnis
ist öffentlichrechtlicher Natur, es verweist für die Auflösung auf die
Vorschriften des Obligationenrechts (Art. 404 OR), und es handelt sich
nicht um ein Dienstverhältnis.
3.7
Zusammenfassend ergibt sich somit, dass die
sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts gegeben ist. Unklar ist einzig
noch, ob verfahrensmässig die Streitsache im Anfechtungsverfahren gemäss §§ 41 ff.
VRG oder als Klage nach § 82 lit. k VRG zu behandeln ist.
D
ie Vorinstanz bejahte einerseits für den strittigen Bereich eine
Verfügungskompetenz der staatlichen Klinik C und andererseits ein
entsprechendes Rechtsschutzinteresse des Beschwerdeführers: Es sei im
Zweifelsfall – das heisst, wenn eine Verfügungskompetenz der Behörde zwar nicht
ohne weiteres feststehe, das objektive Rechtsschutzinteresse des Betroffenen es
aber nahe lege – ein Anspruch auf eine Feststellungsverfügung anzunehmen. Es
bestehe für den Beschwerdeführer in Bezug auf ein bestimmtes Rechtsverhältnis
über Bestand oder Nichtbestand sowie über den Umfang öffentlichrechtlicher
Rechte und Pflichten Unklarheit, und es erscheine aus verfahrensökonomischen
Gründen zweckmässig, bestimmte für das strittige Rechtsverhältnis erhebliche
Rechtsfragen im Voraus zu klären (unter Bezugnahme auf Kölz/Bosshart/Röhl, § 19
N. 10, 12+60 ff. sowie § 21 N. 8).
Diese Lösung steht im Einklang mit der von
einem grossen Teil der Lehre vertretenen Auffassung, wonach die staatliche
Willensäusserung auf Abschluss eines konkreten Vertrages als anfechtbare
Verfügung qualifiziert werden kann (Rhinow, S. 313 ff.; jüngst ders.,
Neuere Entwicklungen im Öffentlichen Prozessrecht, SJZ 99/2003, S. 517 ff.,
525; Pierre Moor, Droit administratif, Volume II, 2. A., Bern 2002, S. 376 ff.;
Kölz/Bosshart/Röhl, § 82 N. 38, mit Hinweisen; zweifelnd
Tschannen/Zimmerli, S. 316). Problematisch ist dabei allerdings in der
Tat, dass in der Wahl der Vertragsform häufig ein starkes Indiz für die fehlende
Verfügungsbefugnis liegt (vorn 3.6.2; Häfelin/Müller, Rz. 1077) und die
Behörde zum Erlass einer Feststellungsverfügung grundsätzlich nur soweit befugt
ist, als ihr in der betreffenden Materie Verfügungskompetenz zusteht
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 63).
Ohne zu dieser Frage abschliessend
Stellung nehmen zu müssen, erscheint der für das vorliegende Verfahren
eingeschlagene Rechtsweg als sachgerecht. Zudem bleibt es für den Ausgang
dieses Verfahrens – wie die nachstehenden materiellen Erwägungen zeigen – ohne
Folgen, ob das eingereichte Rechtsmittel, auf das nach all dem Gesagten
einzutreten ist, als Beschwerde oder (auch) als Klage an die Hand genommen wird.
4.
4.1
Die Vorinstanz prüfte in grundsätzlicher Hinsicht
die Tragweite der Weisung der Gesundheitsdirektion vom 10. April 2003 und
stellte fest, dass die unterschiedliche Honorierung der
Team-Supervisionsstunden bei diplomierten Psychologen mit Hochschulabschluss
gegenüber solchen mit Fachhochschulabschluss keine unangemessene Ermessensausübung
darstelle.
Der Beschwerdeführer hält dem (unter
anderem) entgegen, dass die Weisung, die lediglich von diplomierten Psychologen
(mit Zusatzausbildung) spreche, eine Differenzierung zwischen Psychologen mit
Hochschulabschluss und solchen mit Fachhochschulabschluss nicht zulasse bzw.
dass eine solche Unterscheidung und die damit einhergehende übermässige
Honorardifferenz nicht rechtens seien.
4.2
Die Weisung der Gesundheitsdirektion legt fest,
dass die Entschädigung für Fachärztinnen und -ärzte sowie diplomierte
Psychologinnen und Psychologen mit Zusatzausbildung pauschal Fr. 50.- und
für diplomierte Sozialarbeiterinnen und Sozialarbeiter mit Zusatzausbildung
pauschal Fr. 35.- pro vollendete 15 Minuten Team-Supervisionssitzung beträgt.
Die staatliche Klinik C will gestützt auf diese Weisung dem Beschwerdeführer,
der über einen anerkannten Fachhochschulabschluss als Psychologe verfügt, den
Ansatz von Fr. 35.- vergüten.
Die Vorinstanz hält dazu fest, dass die
Weisung nicht näher ausführt, was unter "dipl. Psycholog(inn)en mit
Zusatzausbildung" zu verstehen sei. Es handle sich dabei um einen unbestimmten
Rechtsbegriff, der den Verwaltungsbehörden einen Entscheidungsspielraum gewähre.
Bei besonderer Gewichtung von klinischem Fachwissen und Praxiserfahrung
erscheine das Abgrenzungskriterium der universitären Grundausbildung der
diplomierten Psychologen nicht als unsachgerecht, sofern nicht die
Gleichwertigkeit einer anderen Grundausbildung mit dem universitären Abschluss
durch entsprechende zusätzliche Qualifikationen nachgewiesen sei. Daher stelle
dieses Abgrenzungskriterium keine unangemessene Ausübung des Auswahlermessens
zwischen den beiden Honorarkategorien dar.
4.3
Die von der Vorinstanz geübte Zurückhaltung bei der
Beurteilung des von der staatlichen Klinik C gewählten Abgrenzungskriteriums
ist nicht gerechtfertigt (hinten 5.1) bzw. verkennt den Sinn und Zweck der
Weisung der Gesundheitsdirektion: Die Weisung ist zwar als Verwaltungsverordnung
zu bezeichnen. Solche verwal­tungsinternen, nicht von den zuständigen
Rechtssetzungsorganen ausgehenden Weisungen begründen nach herrschender Auffassung
in der Regel keine Rechte und Pflichten der Bürger und entfalten keine
Aussenwirkungen; deren Verletzung kann daher regelmässig nicht im Rechtsmittelverfahren
überprüft werden (VGr, 20. Juni 2002, VB.2001.00404, E. 4a,
www.vgrzh.ch; Häfelin/Müller, Rz. 123 ff.; BGE 122 I 44 mit
Hinweisen; a. M. Giovanni Biaggini, Die vollzugslenkende Verwaltungsverordnung:
Rechtsnorm oder Faktum?, ZBl 98/1997, S. 1 ff., 17 ff.). Allerdings
gilt dies dann nicht, wenn die Verwaltungsverordnung für den Privaten mittelbar
(indirekt) Aussenwirkungen zeitigt (vgl. Häfelin/Müller, Rz. 129 ff.,
mit Hinweisen; Tschannen/Zimmerli, S. 351 ff.).
Das ist hier der Fall, will doch die Weisung
die rechtsgleiche Honorierung der auswärtigen Supervisorinnen und Supervisoren
sicherstellen. Unabhängig von der Handlungsform ist das Gemeinwesen, wenn es
staatliche Aufgaben wahrnimmt, an die Grundrechte gebunden (vgl. Art. 35 Abs. 2
der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]). So ist der Staat bei der
Ausgestaltung und beim Abschluss eines verwaltungsrechtlichen Vertrages namentlich
auch an das Gebot der Rechtsgleichheit (Art. 8 BV) gebunden. Sinn der Weisung
ist es dabei, dass alle (auswärtigen) Supervisorinnen und Supervisoren
entsprechend ihrer Ausbildung und Qualifikation rechtsgleich honoriert werden.
Kann die Weisung dies nicht gewährleisten, so würde die Zulässigkeit der für
die Rechtsbeziehung gewählten Vertragsform in Frage gestellt (vorn 3.6.2). Für
die Anwendung bzw. Auslegung der Weisung sind daher die von der Rechtsprechung
entwickelten Grundsätze zum Gebot der Rechtsgleichheit in der Rechtsanwendung
bzw. -setzung (analog) zu berücksichtigen.
5.
5.1
Nach dem Wortlaut der Weisung beträgt die
Entschädigung für Fachärztinnen und
-ärzte sowie diplomierte Psychologinnen und Psychologen mit Zusatzausbildung
pauschal Fr. 50.- und für diplomierte Sozialarbeiterinnen und
Sozialarbeiter mit Zusatzausbildung pauschal Fr. 35.- pro vollendete 15
Minuten Team-Supervisionssitzung. Die Vorinstanz erblickt, wie bereits erwähnt,
in der Wendung "diplomierte Psychologinnen und Psychologen" einen
unbestimmten Rechtsbegriff. Ein solcher liegt vor, wenn der Rechtssatz die
Voraussetzungen der Rechtsfolge oder die Rechtsfolge selbst in offener,
unbestimmter Weise umschreibt (Häfelin/Müller, Rz. 445 ff;
Tschannen/Zimmerli, S. 193 ff. – je mit Beispielen). Für die Weisung
trifft das nicht zu.
Genau besehen ist einzig die Auslegung
des Begriffs "diplomierter Psychologe" umstritten. Die Weisung
unterscheidet hinsichtlich der Honorierung zwischen diplomierten Psychologen
und Sozialarbeitern mit Zusatzausbildung. Keinen direkten Anknüpfungspunkt
liefert der Wortlaut für die Unterscheidung zwischen diplomierten Psychologen
mit einem Universitätsabschluss (lic.phil./Dr.phil.) und solchen mit einem
Fachhochschulabschluss sowie für die Zuordnung Letzterer zu den diplomierten
Sozialarbeitern. Ebenso wenig schliesst der Wortlaut aber eine solche
Unterscheidung zum Vornherein aus, da die Weisung die "diplomierte
Psychologin" oder den "diplomierten Psychologen" nicht näher
definiert.
Es fragt sich somit, ob die vom
Beschwerdegegner und der Vorinstanz getroffene Differenzierung und ihre Folgen
für das Honorar namentlich einer teleologischen und verfassungskonformen
Auslegung der Weisung standhalten:
5.2
5.2.1
Die Unterscheidung zwischen
diplomierten Psychologen mit Universitätsabschluss und solchen mit
Fachhochschulabschluss sei vor allem aufgrund der längeren klinischen Berufserfahrung
und dem qualifizierteren Abschluss Ersterer gerechtfertigt. Die staatliche
Klinik C setzt denn auch für die Supervision von reinen Ärztegruppen in der
Regel nebst Ärzten lediglich Psychologen mit akademischer Grundausbildung ein,
während die Fachhochschulabsolventen bei der Supervision für die
nichtärztlichen Pflegenden eingesetzt werden. Dabei leuchtet es allerdings
nicht ein, dass zur Begründung auf die klinische und praktische Erfahrung,
welche in den beiden Ausbildungen erworben werden, abgestützt wird. Der
Hauptunterschied zwischen einem akademischen Hochschulstudium und einem
Fachhochschulstudium ist allgemein bekannt: Ersteres vermittelt hauptsächlich
eine theoretische, Letzteres eine praxisbezogene, berufsspezifische Ausbildung.
Welche Praktikumseinsätze innerhalb dieser Ausbildungen von höherem Wert sind,
ist dabei unerheblich; die eigentliche Befähigung zur Supervision wird ohnehin
erst im Anschluss an das Hochschulstudium erworben (5.2.2).
Auch wenn, wie die staatliche Klinik C
ausführt, die Supervision gerade keine Psychotherapie sei und eine selbständige
psychotherapeutische Tätigkeit nicht vorausgesetzt werde, so handelt es sich in
der Regel bei den Supervisoren doch um Psychologen, die eine eigene Praxis
betreiben (RRB Nr. 318/2003; vorn 3.1). Zudem steht der Auftrag der
Supervisoren eindeutig im Zusammenhang mit der praktischen Arbeit der
Supervisanden mit den Patientinnen und Patienten der psychiatrischen Kliniken
und Institute (vgl. Weisung Ziff. 1). Es ist daher sachgerecht, zur
Auslegung des Begriffs des "diplomierten Psychologen" die seit 1. Januar
2002 in Kraft stehenden §§ 22 ff. des Gesundheitsgesetzes in der
Fassung vom 21. August 2000 (GesundheitsG; OS 56, 398) betreffend die
Bewilligung zur selbständigen nichtärztlichen psychotherapeutischen
Berufstätigkeit zu berücksichtigen.
5.2.2
Nach § 22 Abs. 1
GesundheitsG wird eine solche Bewilligung an Gesuchstellende erteilt, die sich
ausweisen über: (a) ein abgeschlossenes Psychologiestudium einschliesslich
Psychopatho­­logie an einer schweizerischen Hochschule, (b) eine integrale
Spezialausbildung in mindestens einer anerkannten, bei der Behandlung von
psychischen und psychosomatischen Krankheiten und Störungen bewährten
Psychotherapiemethode, die Theorie, Selbsterfahrung und Supervision in der entsprechenden
Richtung umfasst, sowie (c) eine mindestens zweijährige klinische
psychotherapeutische Tätigkeit in unselbständiger Stellung an einer anerkannten
Institution unter psychiatrischer oder psychotherapeutischer Leitung oder in
einer anerkannten psychotherapeutischen Fachpraxis.
Diese Bestimmung, die dem Gedanken der
Spezialisierung verpflichtet ist, wird entsprechend ihrem Sinn und Zweck im
Sinne einer zeitlichen Stufenfolge der drei Ausbildungselemente von § 22 Abs. 1
lit. a, b und c GesundheitsG ausgelegt. Dies ergibt sich bereits aus dem
Begriff der Spezialausbildung, welche ohne den Aufbau auf einer Grundausbildung
wenig Sinn macht. Zwar bezeichnet § 22 GesundheitsG selber das
Psychologiestudium nicht als Grund- oder Erstausbildung, jedoch äussert sich Art. II
Abs. 2 der Gesetzesnovelle betreffend die übergangsrechtliche Zulassung in
seinem Verweis auf § 22 Abs. 1 lit. a GesundheitsG in diesem
Sinne. Dementsprechend ging auch der Regierungsrat in seiner Weisung an den
Kantonsrat davon aus, dass die Spezialausbildung eine Nachdiplomausbildung zum
Psychologiestudium bilde (ABl 1999, 214 und 216). Auch das Bundesgericht
hat die vorge­sehene Ausbildungsordnung bei der Prüfung der Verfassungsmässigkeit
der fraglichen Gesetzesbestimmung in BGE 128 I 92 E. 2b f. im
Sinne einer zeitlichen Stufenfolge verstanden, in­dem es das Psychologiestudium
wiederholt als Erst- oder Grundausbildung und die psychotherapeutische
Ausbildung als nachfolgende Spezialausbildung in einer bestimmten The­rapieform
bezeichnete (VGr, 10. Juli 2003, VB.2003.00139, E. 2c, www.vgrzh.ch).
Dieselbe Überlegung gilt für die
Qualifikation als Supervisor: Das Hochschulstudium legt in erster Linie die
allgemeinen Grundlagen für eine Berufstätigkeit im psychologischen Bereich,
während die eigentliche Befähigung zur Tätigkeit als Supervisor durch Spezialausbildungen
und langjährige praktische Erfahrungen erworben wird. Dies bringt selbst die Weisung
zum Ausdruck, indem sie nur diplomierte Psychologen
mit Zusatzausbildung
für den Einsatz als Supervisor vorsieht. In Bezug auf die Anforderungen an die
Zusatzausbildung sind denn auch die Kliniken und Institute frei, entsprechend
den Bedürfnissen ihres Personals und mit Blick auf das von diesem erbrachte
psychiatrische und psychotherapeutische Angebot, Psychologen mit der passenden
Zusatzausbildung und einschlägiger praktischer Erfahrung mit der Supervision zu
betrauen.
5.2.3
Hinsichtlich der Grundausbildung
spricht § 22 Abs. 1 lit. a GesundheitsG von einem
abgeschlossenen Psychologiestudium (einschliesslich Psychopathologie) an einer
schweizerischen Hochschule. Die Detaillierung dieser Bestimmung hat durch den
Regierungsrat in einer Ausführungsverordnung zu erfolgen, wobei dessen Weisung
zuhanden des Kantonsrats ein Psychologiestudium an einer schweizerischen
Universität oder eine andere als gleichwertig anerkannte Ausbildung verlangt (ABl 1999,
216). Die regierungsrätliche Verordnung über die nichtärztlichen Psychotherapeutinnen
und -therapeuten, die am 1. Juni 2005 in Kraft treten soll (vgl.
Medienmitteilung des Regierungsrates vom 16. Dezember 2004, www.sk.zh.ch/internet/sk/de/mm/mm_2004_quartal_4/285_psychotherapie.html),
verlangt für die Erstausbildung unter anderem ein Lizentiat im Hauptfach Psychologie
oder ein abgeschlossenes Zusatzstudium in Psychologie oder einen
Diplomabschluss in angewandter Psychologie. Als Psychologiestudium an einer Hochschule
gilt mithin ein solches an einer Universität oder an einer Fachhochschule.
Zudem bezeichnet der Zürcher Gesetzgeber
die Fachhochschulen als Bildungseinrichtungen auf Hochschulstufe (§ 2 Abs. 1
des [kantonalen] Fachhochschulgesetzes vom 27. September 1998, LS 414.11).
In der Weisung des Regierungsrates heisst es dazu, dass die Universitäten und
Fachhochschulen aufgrund der wesentlichen Unterschiede zwar andersartige, aber
gleichwertige Ausprägungen der Hochschule seien (ABl 1997, 794). Der
Kanton Zürich folgt damit der Auffassung des Bundesgesetzgebers: Nach Art. 2
des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 über die Fachhochschulen sind
Fachhochschulen Ausbildungsstätten der Hochschulstufe, und auch der Bundesrat
betont die Gleichwertigkeit, aber Andersartigkeit von Fachhochschulen und
universitären Hochschulen (BBl 1994 III 804).
5.2.4
Es ist Sinn und Zweck der Weisung
sicherzustellen, dass nur Personen mit entsprechend ausgewiesener Ausbildung
und Erfahrung als Supervisor zugelassen werden (vorn 3.1). Dabei sind das
klinische Fachwissen und die Praxiserfahrung – wie selbst der Begründung der
Vorinstanz zu entnehmen ist – von besonderem Gewicht. Hinzu kommt, dass die
Grundausbildung der diplomierten Psychologen auf Stufe Universität oder Fachhochschule,
trotz der unterschiedlichen Ausbildungsstruktur, nach dem Willen des Gesetzgebers
als gleichwertig zu betrachten ist. Dies allein bedeutet indessen noch nicht,
dass zwingend alle diplomierten Psychologen (mit Zusatzausbildung), die
Supervisionen durchführen, nach dem gleichen Honoraransatz zu entschädigen
sind. Es ist ohne weiteres nachvollziehbar, dass je nach Einsatzgebiet und
spezieller Erfahrung und Qualifikation des Supervisors dessen Tätigkeit
unterschiedlich zu vergüten ist. Dabei ist nicht ausgeschlossen, dass auch die
Grundausbildung eine Rolle spielen kann.
Allerdings belässt die Weisung für eine
solch differenzierende Anwendung keinen Spielraum: Sie legt im Gegenteil fest,
dass die Entschädigung pauschal entweder Fr. 50.- oder Fr. 35.- pro
vollendete 15 Minuten Team-Supervisionssitzung beträgt. So ist nach dem
Gesagten bereits gestützt auf den Wortlaut sowie auf eine teleologische Auslegung
der Weisung die Auffassung der Vorinstanz, dass die Unterscheidung zwischen
Psychologen mit Universitäts- bzw. Fachhochschulabschluss sachgerecht sei, kaum
nachvollziehbar. Vor allem aber kollidiert diese Auslegung und Anwendung der
Weisung, die eine unterschiedliche Honorierung – nur schon, wenn man vom
höheren Wert ausgeht – von 30 % zur Folge hat, mit dem Grundsatz der Rechtsgleichheit.
5.3
5.3.1
Der Grundsatz der Rechtsgleichheit
nach Art. 8 Abs. 1 BV ist verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe
seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner
Ungleichheit ungleich behandelt wird. So verbietet das Gleichheitsprinzip
einerseits unterschiedliche Regelungen, denen keine rechtlich erheblichen
Unterscheidungen zu Grunde liegen; andererseits untersagt es aber auch die
rechtliche Gleichbehandlung von Fällen, die sich in tatsächlicher Hinsicht
wesentlich unterscheiden (Häfelin/Müller, Rz. 495). Steht die Anwendung
einer Norm zur Diskussion, so sind die Behörden gehalten, gleiche Sachverhalte
mit gleichen relevanten Tatsachen gleich zu behandeln, es sei denn, ein
sachlicher Grund rechtfertige eine unterschiedliche Behandlung (Rainer
Schweizer in: Bernhard Ehrenzeller et al., Die schweizerische Bundesverfassung,
Zürich etc. 2002, Art. 8 Rz. 42, mit Nachweisen).
Die Weisung der Gesundheitsdirektion
unterscheidet lediglich zwei Honorarkategorien, wobei die Unterscheidung vor
allem an die Grundausbildung – (Fach-)Arzt, diplomierter Psychologe oder
diplomierter Sozialarbeiter – anknüpft. Es fragt sich somit unter dem Gesichtswinkel
der Rechtsgleichheit, ob die Unterscheidung von Psychologen mit Universitätsabschluss
und solchen mit Fachhochschulabschluss sowie ihre Auswirkung auf die Honorierung
sachlich gerechtfertigt ist. Dabei ist die Rechtsprechung zur Frage der rechtsgleichen
Besoldung im öffentlichen Dienst (in analoger Weise) heranzuziehen.
5.3.2
Art. 8 Abs. 1 BV ist
verletzt, wenn im öffentlichen Dienstrecht gleichwertige Arbeit ungleich
entlöhnt wird. Dabei gesteht freilich das Bundesgericht den politischen
Behörden einen grossen Spielraum in der Ausgestaltung von Besoldungsordnungen
zu. Das Bundesgericht greift nur dann ein, wenn Unterscheidungen getroffen
werden, die sich nicht vernünftig begründen lassen, die unhaltbar und damit in
den meisten Fällen auch geradezu willkürlich sind. Innerhalb der Grenzen des
Willkürverbots und des Gebots der Rechtsgleichheit sind die Behörden befugt,
aus der Vielzahl denkbarer Anknüpfungsmerkmale die Tatbestandsmerkmale
auszuwählen, die für die Besoldung massgebend sein sollen. Nicht verlangt ist,
dass die Besoldung allein nach der Qualität der geleisteten Arbeit bzw. den
tatsächlich gestellten Anforderungen bestimmt werden dürfe: So ist Art. 8 Abs. 1
BV nicht verletzt, wenn Besoldungsunterschiede auf objektive Motive wie Alter,
Dienstalter, Familienlasten, Qualifikation, Art und Dauer der Ausbildung,
Arbeitszeit oder übernommene Verantwortlichkeiten zurückzuführen sind (BGr, 14. November
2001, 2P.95/2001, E. 4, www.bger.ch; BGE 123 I 1 E. 6a-c).
Hinsichtlich der Besoldung von Lehrkräften hat das Bundesgericht je nach zu
vergleichender Lehrtätigkeit und Ausbildung Lohndifferenzen zwischen 6 bis 26 %
als haltbar anerkannt (vgl. die Zusammenfassung der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung in BGE 129 I 161 E. 3.2).
Im Lichte dieser Rechtsprechung ist eine
Honorardifferenz von 30 % für Supervisorinnen und Supervisoren, die
einzig
davon abhängt, ob jene über einen Universitätsabschluss oder einen
Fachhochschulabschluss in Psychologie verfügen, wie bereits die vorstehenden Erwägungen
gezeigt haben (5.2), nicht haltbar. Die vom Beschwerdegegner und der Vorinstanz
getroffene Anwendung bzw. Auslegung der Weisung der Gesundheitsdirektion verletzt
mithin das Gebot der Rechtsgleichheit. Indem die Weisung bloss zwei Honorarkategorien
festlegt, eine für die Fachärzte und die diplomierten Psychologen mit
Zusatzausbildung und eine für die diplomierten Sozialarbeiter mit
Zusatzausbildung, und daran eine Honorardifferenz von 30 % knüpft, ist es
sowohl mit dem Sinn und Zweck der Weisung als auch mit dem Gebot der
Rechtsgleichheit nicht vereinbar, einen Psychologen mit Fachhochschulabschluss
um 30 % schlechter zu honorieren als einen solchen mit Universitätsabschluss,
zumal beide nur dann als Supervisoren eingesetzt werden sollen, wenn sie über
eine entsprechende Zusatzausbildung verfügen. Daran ändert auch nichts, dass
die staatliche Klinik C Psychologen mit Fachhochschulabschluss nur für die
nichtärztliche Team-Supervision einsetzt, da die Weisung das Honorar nicht nach
den zu supervidierenden Berufsgruppen (Ärzte oder Pflegende) festlegt.
5.3.3
Klarzustellen ist bei all dem,
dass die Kammer allein die unterschiedliche Honorierung der
Team-Supervisionsstunden von diplomierten Psychologen mit Universitätsabschluss
gegenüber solchen mit Fachhochschulabschluss gestützt auf die Weisung der Gesundheitsdirektion
vom 10. April 2003 als unzulässig erachtet. Es bleibt mit anderen Worten
dem Weisungsgeber anheim gestellt, im Rahmen der vom Gericht aufgezeigten
rechtlichen Schranken eine differenziertere Regelung der Honorierung, die dem
Bedürfnis der einzelnen Kliniken und Institute und der dort durchzuführenden
Team-Supervisionen besser Rechnung zu tragen scheint, aufzustellen.
6.
Nach dem Gesagten haben es der
Beschwerdegegner und die Vorinstanz zu Unrecht abgelehnt, den Beschwerdeführer
für die seit dem Inkrafttreten der Weisung der Gesundheitsdirektion am 1. Mai
2003 geleisteten Supervisionstätigkeiten an der staatlichen Klinik C mit Fr. 50.-
pro Viertelstunde zu entschädigen. Ihre Verfügungen sind demnach aufzuheben,
und dem Antrag des Beschwerdeführers ist stattzugeben.
7.
Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten
von der unterliegenden Partei zu tragen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 VRG); sie sind ungeachtet des Streitwerts zu erheben, da § 80b
VRG nicht anwendbar ist (vorn 3.7).
Der Beschwerdegegner ist überdies
verpflichtet, den Beschwerdeführer für seine Umtriebe im Verfahren vor
Verwaltungsgericht angemessen zu entschädigen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    In
Gutheissung der Beschwerde werden die Verfügung der staatlichen Klinik C vom 5. November
2003 und Dispositiv-Ziffer I in der Verfügung der Gesundheitsdirektion vom
17. August 2004 aufgehoben sowie der Beschwerdegegner im Sinn der Erwägungen
verpflichtet, den Beschwerdeführer als Supervisoren für die Zeit ab 1. Mai
2003 mit pauschal Fr. 50.- pro vollendete 15 Minuten
Team-Supervisionssitzung (einschliesslich Vor- und Nachbereitung) zu
entschädigen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 4'060.--     Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden
dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Verfahren vor
Verwaltungsgericht eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.-
(Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen.
5.    Mitteilung an …