zh_verwaltungsgericht · VB.2005.00264 · 2006-11-22 · de

Submission | Projektwettbewerb im selektiven Verfahren für Architekturleistungen Mit der Präqualifikation steht für die Bewerber ein Entscheid von erheblicher Tragweite in Frage, bei dessen Beurteilung der Behörde ein grosser Beurteilungsspielraum zur Verfügung steht. Anderseits ist zu beachten, dass in Verfahren dieser Art regelmässig eine grössere Zahl von Bewerbungen eingeht - vorliegend waren es 83 gültige -, deren Prüfung auf rationelle Weise durchgeführt werden muss. Hinzu kommt, dass die Beurteilung von architektonischen und gestalterischen Qualitäten nur beschränkt objektivierbar und mit sprachlichen Mitteln nachvollziehbar sind. Unter diesen Umständen kann zum Präqualifikationsentscheid nicht für jeden Bewerber eine ausführliche Begründung erwartet werden (E. 5.1). Ausführungen der Duplik dürfen grundsätzlich nicht dazu verwendet werden, die Begründung des angefochtenen Vergabeentscheids zu ergänzen. Dieser Grundsatz wird jedoch durch die Untersuchungspflicht des Gerichts relativiert, die es rechtfertigen kann, auch verspätete Parteivorbringen noch zu berücksichtigen (E. 5.5). Bei der Eröffnung eines Vergabeentscheids wird die Begründung regelmässig erst nachträglich und in Kenntnis des erhobenen Rechtsmittels detailliert ausgearbeitet. (...) Wird für die Beurteilung der Angebote bzw. der Bewerbungen im selektiven Verfahren eine Jury eingesetzt, so gehört es zwar zu deren Aufgaben, ihren Entscheid in einem Bericht zu erläutern. Auch dieser kann jedoch bei einer grossen Zahl nicht berücksichtigter Bewerbungen nicht alle Aspekte detailliert darstellen. Im vorliegenden Fall kommt hinzu, dass die Jury die Bewerbungen nicht anonym beurteilt hat. Die Vergabebehörde konnte daher bei ihrem Entscheid nicht ohne weiteres gemäss § 10 Abs. 1 lit. i SumbV auf die Empfehlung der Jury abstellen, sondern musste eigene Erwägungen anstellen und einen eigenen Entscheid treffen. Unter diesen Umständen oblag es denn auch in erster Linie der Vergabestelle, ihren Entscheid zu begründen (E.5.6).Abweisung

Zürich Verwaltungsgericht 22.11.2006 VB.2005.00264
Zurich Verwaltungsgericht 22.11.2006 VB.2005.00264
Zurigo Verwaltungsgericht 22.11.2006 VB.2005.00264

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2005.00264
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Geschäftsnummer:
VB.2005.00264
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 22.11.2006
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine staatsrechtliche Beschwerde gegen diesen Entscheid am 03.09.2007 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Submissionsrecht
Betreff:
Submission
Projektwettbewerb im selektiven Verfahren für Architekturleistungen
Mit der Präqualifikation steht für die Bewerber ein Entscheid von erheblicher Tragweite in Frage, bei dessen Beurteilung der Behörde ein grosser Beurteilungsspielraum zur Verfügung steht. Anderseits ist zu beachten, dass in Verfahren dieser Art regelmässig eine grössere Zahl von Bewerbungen eingeht - vorliegend waren es 83 gültige -, deren Prüfung auf rationelle Weise durchgeführt werden muss. Hinzu kommt, dass die Beurteilung von architektonischen und gestalterischen Qualitäten nur beschränkt objektivierbar und mit sprachlichen Mitteln nachvollziehbar sind. Unter diesen Umständen kann zum Präqualifikationsentscheid nicht für jeden Bewerber eine ausführliche Begründung erwartet werden (E. 5.1).
Ausführungen der Duplik dürfen grundsätzlich nicht dazu verwendet werden, die Begründung des angefochtenen Vergabeentscheids zu ergänzen. Dieser Grundsatz wird jedoch durch die Untersuchungspflicht des Gerichts relativiert, die es rechtfertigen kann, auch verspätete Parteivorbringen noch zu berücksichtigen (E. 5.5).
Bei der Eröffnung eines Vergabeentscheids wird die Begründung regelmässig erst nachträglich und in Kenntnis des erhobenen Rechtsmittels detailliert ausgearbeitet. (...) Wird für die Beurteilung der Angebote bzw. der Bewerbungen im selektiven Verfahren eine Jury eingesetzt, so gehört es zwar zu deren Aufgaben, ihren Entscheid in einem Bericht zu erläutern. Auch dieser kann jedoch bei einer grossen Zahl nicht berücksichtigter Bewerbungen nicht alle Aspekte detailliert darstellen. Im vorliegenden Fall kommt hinzu, dass die Jury die Bewerbungen nicht anonym beurteilt hat. Die Vergabebehörde konnte daher bei ihrem Entscheid nicht ohne weiteres gemäss § 10 Abs. 1 lit. i SumbV auf die Empfehlung der Jury abstellen, sondern musste eigene Erwägungen anstellen und einen eigenen Entscheid treffen. Unter diesen Umständen oblag es denn auch in erster Linie der Vergabestelle, ihren Entscheid zu begründen (E. 5.6).
Abweisung
Stichworte:
ANFORDERUNG
AUSSCHREIBUNGSUNTERLAGEN
BEGRÜNDUNG
EIGNUNGSKRITERIEN
JURY
PRÄQUALIFIKATION
UNGENÜGENDE/-R/-S
VERFAHREN
Rechtsnormen:
§ 10 Abs. I lit. i SubmV
§ 20 lit. b SubmV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I.
Mit
Publikation vom 22. April 2005 eröffnete das Hochbaudepartement der Stadt
Zürich eine Submission mit Projektwettbewerb im selektiven Verfahren für
Architekturleistungen bei Umbau und Erweiterung des Ausbildungszentrums C in X.
Die Zahl der einzuladenden Anbieter wurde in der Aus­schrei­bung auf zehn
begrenzt.
Innert der Eingabefrist wurden 83
Bewerbungen für die Teilnahme eingereicht; drei weitere Bewerbungen gingen
verspätet ein. Auf Antrag des Preisgerichts lud die Vorsteherin des
Hochbaudepartements mit Verfügung vom 1. Juni 2005 zehn Bewerber zur
Abgabe eines Angebots ein. Ein weiterer Bewerber wurde als Ersatz vorgesehen.
Dieser Ent­scheid wurde den Bewerbern mit Brief
vom 2. Juni 2005
eröffnet.
II.
A.
Die A AG
deren Bewerbung nicht berücksichtigt worden
war, erhob beim Ver­wal­tungs­ge­richt am 20. Juni 2005 Be­schwer­de gegen
den Ent­scheid des Hochbaudepartements. Sie beantragte in erster Linie, der
angefochtene Ent­scheid sei aufzuheben und die Vor­in­stanz anzuweisen, den
Wettbewerb in rechtskonformer Weise zu wiederholen. Weitere Anträge betrafen
das
Beschwerdeverfahren
(Gewährung
der aufschiebenden Wirkung, Akteneinsicht, Ergänzung der Be­schwer­de) sowie
das bei einer Wiederholung des Wettbewerbs einzuschlagende Vorgehen.
Die Stadt Zürich beantragte in der Be­schwer­de­ant­wort
vom 25. Juli 2005, es sei nicht auf die Be­schwer­de einzutreten,
eventuell sei sie abzuweisen, unter Ko­sten- und Ent­schä­di­gungs­fol­gen
zulasten der Be­schwer­de­füh­re­rin. Zum Gesuch betreffend Erteilung der aufschiebenden
Wirkung nahm sie ablehnend Stellung.
Mit Präsidialverfügung vom 28. Juli
2005 wurde die Erteilung der aufschiebenden Wirkung verweigert.
In der Replik vom 8. November 2005
hielt die Be­schwer­de­füh­re­rin an den Beschwerdeanträgen fest, soweit diese
nicht bereits erledigt waren. Am 17. November 2005 reichte sie ferner eine
"Ergänzung der Replik betreffend systematischer Ausgrenzung" ein. Die
Be­schwer­de­geg­nerin hielt mit Duplik vom 22. Dezember 2005 ebenfalls an
ihren ursprünglichen Anträgen fest.
B.
Mit Eingabe vom 13. August 2005 stellte die Be­schwer­de­füh­re­rin
ein Begehren um Edition zusätzlicher Akten durch die Be­schwer­de­geg­nerin.
Diese nahm dazu am 8. September 2005 Stellung und reichte zusätzliche
Unterlagen ein (Wettbewerbsprogramm, Protokoll der Präqualifikation mit
Beurteilung der Bewerbungen, Bewerbungsdossiers der zehn ausgewählten Büros).
Weiter gehende Editionsbegehren der Be­schwer­de­füh­re­rin, welche Akten
früherer Studienaufträge und Wettbewerbe der Stadt Zürich zum Gegenstand
hatten, wurden mit Präsidialverfügung vom 16. September 2005 abgewiesen.
Mit Präsidialverfügung vom 13. Oktober 2005 wurde sodann ein erneutes
Editionsbegehren betreffend die Dossiers der nicht berücksichtigten Bewerber
abgewiesen.
Mit Präsidialverfügung 28. Juli 2005
erhielt die Be­schwer­de­füh­re­rin Einsicht in die mit der Be­schwer­de­ant­wort
eingereichten Akten. Die Einsicht in die am 8. September 2005 neu
eingereichten Unterlagen wurde ihr mit Präsidialverfügung vom 16. September
2005 – mit Einschränkungen – gewährt, und mit Präsidialverfügung vom 13. Oktober
2005 wurde die Einsicht auf weitere Teildokumente erweitert.
Mit Präsidialverfügung vom 29. September
2006 erhielt die Be­schwer­de­füh­re­rin Gelegenheit, dem Gericht die Dateien
einer früher zugestellten, aber nicht lesbaren CD in lesbarer Form zur
Verfügung zu stellen und zu einzelnen Ausführungen der Duplik ergänzend Stellung
zu nehmen. Am 26. Oktober 2006 reichte die Be­schwer­de­füh­re­rin
entsprechende Unterlagen ein.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Vergabeentscheide kantonaler und kommunaler Auftraggeber
können unmittelbar mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen
werden (RB 1999 Nr. 27 =
BEZ 1999 Nr. 13
= ZBl 100/1999, S. 372; vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, § 41 N. 22). Auf das Beschwerdeverfahren gelangen die Art. 15 ff.
der revidierten Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche
Beschaffungswesen vom 15. März 2001 (IVöB) sowie § 2 des Gesetzes vom
15. September 2003 über den Beitritt zur revidierten Interkantonalen
Vereinbarung zur Anwendung.
2.
Die Be­schwer­de­geg­nerin bezweifelt, dass die Be­schwer­de­füh­re­rin
ihre Be­schwer­de rechtzeitig eingereicht habe, und beantragt daher in erster
Linie, es sei nicht darauf einzutreten. Der Präqualifikationsentscheid an die
Bewerber sei am Freitag, 3. Juni 2005, mit A-Post versandt worden. Die
Angabe der Be­schwer­de­füh­re­rin, dass sie den Ent­scheid erst am 10. Juni
2005 erhalten habe, sei von Amtes wegen zu überprüfen.
Die Be­schwer­de­füh­re­rin hat den ihr zugestellten Ent­scheid
mit einem Eingangsstempel vom 10. Juni 2005 versehen. Daraus ergibt sich
zwar kein Beleg für die Zustellung am betreffenden Datum. Die Be­schwer­de­geg­nerin
ist jedoch nicht in der Lage, einen andern Zeitpunkt der Zustellung zu belegen,
da sie die Entscheide mit gewöhnlicher A-Post, d.h. nicht eingeschrieben,
versandt hat. Das von der Be­schwer­de­füh­re­rin genannte Eingangsdatum liegt
auch nicht ausserhalb jeder Wahrscheinlichkeit. Da die Beweislast für das Datum
der Zustellung bei der zustellenden Behörde liegt (RB 1982 Nr. 87;
vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 10 N. 22), ist zugunsten der
Beschwerdeführerin davon auszugehen, dass die am 20. Juni 2005
eingereichte Be­schwer­de rechtzeitig erhoben wurde. Auf die Beschwerde ist
somit einzutreten.
3.
Die Be­schwer­de­füh­re­rin erhebt Einwendungen gegen die
Eignung mehrerer in der Präqualifikation erfolgreicher Bewerber.
Sie macht geltend, dass die Dossiers der Bewerber 16 und
50 nur je ein Referenzprojekt anstelle mehrerer geforderter enthalten hätten.
In den Unterlagen zur Präqualifikation (Auszug aus dem Wettbewerbsprogramm)
wurde jedoch keine bestimmte Zahl von Referenzprojekten verlangt, sondern
lediglich der Umfang der Darstellung begrenzt (zwei A3-Seiten, einseitig
bedruckt). Die von den Bewerbern abzugebende Selbstdeklaration wies allerdings
vorgedruckte Rubriken für drei Referenzprojekte auf. In der Regel führt jedoch
die Nennung einer geringeren Zahl von Referenzen nicht zum Ausschluss eines
Bewerbers, sondern lediglich zu entsprechenden Konsequenzen bei der Bewertung.
Diesbezüglich verfügte die Ver­ga­be­be­hör­de bzw. die für sie tätige Jury
über einen erheblichen Ermessensspielraum. Die Zulassung der betreffenden
Bewerber ist insoweit nicht zu beanstanden.
Des Weiteren rügt die Be­schwer­de­füh­re­rin, die
Bewerber 35, 52 und 57 hätten die Selbstdeklaration hinsichtlich der Referenzbeispiele
und deren Bezug zur Aufgabenstellung nicht richtig ausgefüllt. – Die
Selbstdeklaration enthielt bei den Angaben zu den Referenzprojekten eine Zeile
"Bezug zur Aufgabe". Die hier geforderten Angaben wurden von den
Bewerbern sehr unterschiedlich interpretiert, und in den von der Be­schwer­de­füh­re­rin
kritisierten drei Dossiers entsprechen sie tatsächlich nicht dem Sinn der
Anforderung. Dass die Bewerber dies missverstanden haben, ist jedoch kein
Grund, sie aus der Auswahl auszuschliessen. Auch diesem Umstand war im Rahmen
der Bewertung Rechnung zu tragen.
Bei den Bewerbungen 16 und 79 weist die Be­schwer­de­füh­re­rin
darauf hin, dass die Bewerber vermutlich nicht in einer existierenden Firma
bzw.
Arbeits­ge­mein­schaft
zusammengeschlossen
seien. Die gemeinsame Teilnahme an einem Vergabeverfahren bewirkt jedoch in der
Regel bereits die Bildung einer
Arbeits­ge­mein­schaft
.
Wenn die Be­schwer­de­geg­nerin darüber im Rahmen der Präqualifikation noch
keine näheren Angaben verlangte, so lag das im Rahmen ihres Ermessens.
Im Übrigen hätte die Be­schwer­de­füh­re­rin ohnehin nicht
damit rechnen können, dass beim Ausschluss einzelner präqualifizierter
Teilnehmer gerade ihre Bewerbung in die engste Auswahl gekommen wäre. Die zur
Teilnahme zugelassenen Anbieter wurden aus den Bewerbungen ausgesucht, die nach
der Bewertung der Jury als "hervorragend geeignet" eingestuft waren.
In zweiter Linie wären dann Bewerber aus der Reihe der "sehr
geeigneten" zum Zug gekommen, wogegen die Bewerbung der Be­schwer­de­füh­re­rin
lediglich als "geeignet" qualifiziert worden war. Insofern erscheint es
auch als fraglich, wieweit die Be­schwer­de­füh­rerin überhaupt legitimiert
ist, die Zulassung einzelner Teilnehmer zu beanstanden.
4.
Die Be­schwer­de­füh­re­rin beanstandet das Verfahren der
Präqualifikation und macht geltend, dass sie rechtsungleich behandelt worden
sei.
4.1
Im Auszug
aus dem Wettbewerbsprogramm, welcher den Interessenten für ihre Bewerbungen zur
Verfügung stand, wurden unter anderem die Aufgaben und Ziele des Auftrags (S. 10-13),
die verlangten Bewerbungsunterlagen, die Eignungskriterien der Präqualifikation
und das Preisgericht (S. 4-5) festgelegt. Die Eignungskriterien wurden wie
folgt umschrieben:
"Eignungskriterien Präqualifikation:
–     Projektierungs- und Ausführungskompetenz/-potential
(Grundlage Referenzprojekte):
Bewertet werden die Kompetenz und das Potential, funktionale, wirtschaftliche
und nachhaltige Bauten in hoher architektonischer und städtebaulicher Qualität
zu projektieren und auszuführen.
–     Organisatorische
Eignung / Projektmanagement:
(Grundlage Selbstdeklaration):
Vorausgesetzt wird ein Team, welches die Sicherstellung eines qualitätsvollen
Projektmanagements, das der Komplexität der anstehenden Aufgabe entspricht,
gewährleistet."
Als Grundlage ihrer Bewerbung hatten die Interessenten
einzureichen: Referenzprojekte von realisierten Bauten und/oder Projekten,
vorzugsweise im Bereich der vorliegenden Aufgabenstellung (zwei A3-Seiten),
sowie den Nachweis einer ausreichenden fachlichen und organisatorischen
Leistungsfähigkeit mittels eines vorgegebenen Formulars "Selbstdeklaration".
Das Preisgericht setzte sich zusammen aus vier
Sachpreisrichtern (Vertretern städtischer Amtsstellen) und fünf Fachpreisrichterinnen
bzw. -richtern (ein Architekt des Amtes für Hochbauten der Stadt Zürich sowie
vier externe Architektinnen bzw. Architekten). Überdies wurden vier
Ersatzmitglieder vorgesehen. Als Grundlage des Wettbewerbs wurde subsidiär zur
kantonalen Sub­mis­si­ons­ver­ord­nung die SIA-Norm 142, Ordnung für Architektur-
und Ingenieurwettbewerbe (Ausgabe 1998), bezeichnet.
4.2
Die
Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, die Aus­schrei­bungs­un­ter­la­gen,
welche den Bewerbern für die Präqualifikation zur Verfügung standen, seien
ungenügend gewesen, weil das Wettbewerbsprogramm nur im Auszug bekannt gegeben
worden sei und insbesondere kein definiertes Raumprogramm vorgelegen habe.
Demgegenüber weist die Be­schwer­de­geg­nerin darauf hin, dass das
Wettbewerbsprogramm erst während des Präqualifikationsverfahrens definitiv
ausgearbeitet worden sei; durch dieses gestaffelte Vorgehen habe die
Verfahrensdauer verkürzt werden können. Der Auszug aus dem Wettbewerbsprogramm
habe alle notwendigen Angaben enthalten, die für die Bewerber in diesem Stadium
des Verfahrens von Interesse gewesen seien.
In einem selektiven Vergabeverfahren werden die
vollständigen Aus­schrei­bungs­un­ter­la­gen häufig erst nach dem Ent­scheid
über die Präqualifikation an die zum Angebot eingeladenen Anbieter abgegeben.
Das rechtfertigt sich schon zur Vermeidung von unnötigem Aufwand, denn Aus­schrei­bungs­un­ter­la­gen
für grössere Projekte enthalten zuweilen umfangreiche Dokumentationen, und es
ist auch für die Interessenten von Vorteil, wenn sie für ihre Bewerbung keine
unnötig weitläufigen Akten durchsehen müssen. Die im Zusammenhang mit der Aus­schrei­bung
abgegebenen Unterlagen müssen im selektiven Verfahren vor allem die
Informationen enthalten, die ein Interessent benötigt, um zu entscheiden, ob er
sich um die Teilnahme bewerben will, und um eine aussagekräftige Bewerbung
einzureichen.
Vorliegend enthielt der Auszug aus dem Wettbewerbsprogramm
Angaben zum Projekt (Ausgangslage, Aufgabe, Ziele, voraussichtliche
Anlagekosten), zu den Anforderungen (Eig­nungs­kri­te­rien,
Beurteilungskriterien, abzugebende Unterlagen) und zum Vorgehen (Verfahren,
Preisgericht, Experten, Termine, Entschädigungen, Weiterbearbeitung). Ferner
wurde ein Formular für die Selbstdeklaration abgegeben, aus welchem die
verlangten organisatorischen und betrieblichen Angaben hervorgingen. Diese Informationen
waren für den genannten Zweck ausreichend.
Insbesondere ist nicht ersichtlich, wozu die Interessenten
bereits über ein ausgearbeitetes Raumprogramm hätten verfügen müssen. Die Be­schwer­de­füh­re­rin
macht diesbezüglich geltend, üblicherweise enthielten die Unterlagen von Aus­schrei­bungen
in Architektur-Wettbewerben ein klar definiertes Raumprogramm, welches die
Bewerber über den quantitativen Umfang und die funktionelle Struktur der
Aufgabe informiere. Demgegenüber führt die Be­schwer­de­geg­nerin aus, das
Raumprogramm werde in der Regel erst mit dem definitiven Wettbewerbsprogramm
bekannt gegeben und sei für die Bewerbung zur Teilnahme nicht erforderlich. Die
Bauaufgabe lasse sich auch ohne detailliertes Raumprogramm erfassen. –
Tatsächlich ist nicht ersichtlich, wofür die Bewerber bereits in diesem Stadium
des Verfahrens detaillierte Angaben zum Raumprogramm benötigt hätten. Die
gestellte Aufgabe sowie deren Umfang waren aus den abgegebenen Unterlagen so
weit erkennbar, wie dies für die Bewerbung um die Teilnahme erforderlich war.
Auch der Einwand, dass mit der Selbstdeklaration keine
Angaben über die vorgesehenen Schlüsselpersonen verlangt worden seien, ist
unbegründet. Wie die Be­schwer­de­geg­nerin zu Recht festhält, können die
Bewerber in diesem frühen Stadium des Verfahrens oft noch nicht angeben, welche
Schlüsselpersonen zum Einsatz gelangen werden, und deren Kenntnis ist denn auch
für die Präqualifikation nicht unbedingt erforderlich.
4.3
Ein
weiterer Einwand der Be­schwer­de­füh­re­rin betrifft die bekannt gegebenen Eig­nungs­kri­te­rien,
welche sie für zu unbestimmt hält. Diese entsprachen indessen dem üblichen
Standard für eine Aufgabe dieser Art. Zusammen mit den weiteren Angaben,
insbesondere den einzureichenden Unterlagen, war für die Bewerber ausreichend
deutlich, nach welchen Gesichtspunkten die Auswahl erfolgen würde.
Die von der Be­schwer­de­füh­re­rin­ als zu knapp
beurteilte Frist für das Einreichen der Bewerbung entsprach der Mindestfrist
von 25 Tagen gemäss § 20 lit. b SubmV und ist daher ebenfalls nicht
zu beanstanden.
Überdies bemängelt die Be­schwer­de­füh­re­rin, dass
während der Bewerbungsfrist keine Geländebesichtigung und keine Fragerunde
durchgeführt worden seien. Dieses Vorgehen lag indessen im Rahmen des der Ver­ga­be­be­hör­de
zustehenden Ermessens. Eine Geländebegehung wäre denn auch in diesem Stadium
des Verfahrens und für eine Aufgabe dieser Art eher ungewöhnlich gewesen und
hätte den Aufwand für die interessierten Bewerber, zumal solche aus dem
Ausland, unnötig erhöht.
4.4
Schliesslich
beanstandet die Be­schwer­de­füh­re­rin das bei der Auswahl der Teilnehmer
angewandte Verfahren.
4.4.1
Die Be­schwer­de­geg­nerin beschreibt dieses wie folgt (Be­schwer­de­ant­wort
und ergänzende Eingabe vom 8. September 2005): Zunächst nahm die
Projektleitung eine Vorprüfung aller Bewerbungen in Bezug auf das
Eignungskriterium "Organisatorische Eignung / Projektmanagement" vor.
Dabei wurde keine der rechtzeitigen Eingaben mangels organisatorischer Eignung
von vornherein ausgeschlossen, so dass das Preisgericht über alle 83 rechtzeitigen
Bewerbungen zu befinden hatte. Die Präqualifikation fand am Freitag, 27. Mai
2005, statt. Nach einer freien Besichtigung aller eingegangenen Bewerbungen
teilte sich das Preisgericht in sechs Gruppen mit je einem Fach- und
Sachpreisrichter auf (wobei offenbar auch die Ersatzmitglieder in Anspruch
genommen wurden), und jede Zweiergruppe nahm eine erste Bewertung für ein gutes
Dutzend Bewerbungen vor. Diese Wertungen wurden mit farbigen Markierungen (eher
ungeeignet / geeignet / sehr geeignet / her­vor­ra­gend geeignet) zum Ausdruck
gebracht. Anschliessend wurden die Bewertungen dem Plenum vorgestellt und
begründet. Das Plenum diskutierte die Ergebnisse in der Gesamtschau aller
Bewerbungen und setzte Akzente bei sehr geeigneten und hervorragend geeigneten
Bewerbungen. In einer Schlussrunde wurden schliesslich aus den 13 als hervorragend
beurteilten Bewerbungen die zehn einzuladenden Büros sowie ein Ersatz ausgewählt.
Dieses Auswahlverfahren ist in einer grafischen Übersicht dokumentiert. Die Endauswahl
beruhte nach den Angaben der Be­schwer­de­geg­nerin nicht auf einem Mehrheitsentscheid,
sondern auf einem Konsens des gesamten Preisgerichts. Insgesamt habe die
Jurierung mehr als drei Stunden gedauert, wovon je eine Stunde für die freie
Besichtigung und für die Arbeit der Zweiergruppen verwendet wurde.
Die Be­schwer­de­füh­re­rin betrachtet dieses Vorgehen als
zu wenig klar strukturiert und vermisst insbesondere eine detaillierte
Protokollierung der Beurteilungsschritte der Jury. Nach ihrer Ansicht fehlen
die Unterlagen, welche ein "den europäischen Standards entsprechendes,
professionell seriöses Selektionsverfahren" dokumentieren könnten. Sie ist
auch der Meinung, dass für die Arbeit der Jury mehr Zeit hätte zur Verfügung
stehen müssen. So sei die Jury an der Selektionssitzung aus zeitlichen und
organisatorischen Gründen gar nicht über den Inhalt des Bewerbungsdossiers der
Be­schwer­de­füh­re­rin orientiert worden und habe auch nicht über dieses
befinden können.
4.4.2
Beim Verfahren, das zur Beurteilung der Bewerbungen angewandt wird, ist darauf
zu achten, dass der entstehende Aufwand in einem vernünftigen Verhältnis zum
vorgesehenen Auftrag steht. Im Hinblick darauf erscheint das von der Be­schwer­de­geg­nerin
beschriebene Verfahren als ausreichend sorgfältig und sachgerecht. Auch die
Durchführung einer Vorselektion durch Zweiergruppen der Jury ist unter diesem
Gesichtspunkt zu würdigen: Um entsprechend den Vorstellungen der Be­schwer­de­füh­re­rin
allen Mitgliedern der Jury eine eingehende Kenntnis jedes Bewerbungsdossiers zu
ermöglichen und entsprechende Quervergleiche vorzunehmen, wäre vermutlich ein
Zeitaufwand von mindestens einer Viertelstunde pro Dossier erforderlich
gewesen, was angesichts der 83 Bewerbungen einer Beanspruchung der gesamten
Jury während zweieinhalb vollen Arbeitstagen entsprochen hätte. Dass die Be­schwer­de­geg­nerin
einen derartigen Aufwand als unverhältnismässig erachtete, kann ihr nicht zum
Vorwurf gemacht werden. Allenfalls wünschbare Verbesserungen lagen in ihrem
Ermessen, und deren Unterlassung stellt keinen Rechtsmangel dar.
4.4.3
In ihrer ergänzenden Stellungnahme vom 26. Oktober 2006 machte die Be­schwer­de­füh­re­rin
überdies geltend, das Verfahren des Preisgerichts bei der Auswahl der Teilnehmer
sei anders verlaufen als von der Be­schwer­de­geg­nerin dargestellt.
Insbesondere hätten nicht Mitglieder der Jury, sondern Mitarbeiter des
Hochbauamts die erste Vorauswahl mit den erwähnten farbigen Markierungen
vorgenommen. Die Be­schwer­de­füh­re­rin nennt indessen keine konkreten
Anhaltspunkte für ihre Behauptung, sondern begründet diese lediglich mit dem
Hinweis auf ihre "nicht zu widerlegenden Recherchen". Damit vermag
sie die Sachdarstellung der Be­schwer­de­geg­nerin nicht ernsthaft in Zweifel
zu ziehen. Ob die Be­schwer­de­füh­re­rin diese Einwendungen mit der Eingabe
vom 26. Oktober 2006 überhaupt noch vorbringen durfte, nachdem sie mit der
Präsidialverfügung vom
29. September 2006 lediglich
Gelegenheit erhalten hatte, zu den in der Duplik neu genannten Gründen für ihre
Nichtberücksichtigung Stellung zu nehmen, kann offen bleiben.
5.
Die Be­schwer­de­füh­re­rin rügt sodann eine ungenügende Begründung
des Präqualifikations­ent­scheids.
5.1
Der
Entscheid über die Auswahl der Teilnehmer im selektiven Vergabeverfahren bedarf
wie alle anfechtbaren Vergabeentscheide einer Begründung (VGr, 13. November
2002, VB.2001.00198, E. 3a; 2. November 2000, VB.2000.00122, E. 3,
beide www.vgrzh.ch). Die Praxis lässt jedoch zu, dass die Ver­ga­be­be­hör­de
die Begründung des Ent­scheids noch im Rahmen der Beschwerdeantwort ergänzt und
damit eine allfällige Verletzung des rechtlichen Gehörs, die aus dem
ursprünglichen Fehlen einer ausreichenden Begründung erwachsen konnte, behebt (RB 2000
Nr. 59 = BEZ 2000 Nr. 25 E. 4a). Eine weitere Ergänzung im
Rahmen eines vom Gericht angeordneten zweiten Schriftenwechsels ist dagegen
grundsätzlich nicht zulässig (RB 2003 Nr. 56 = BEZ 2003 Nr. 50;
VGr, 13. November 2002, VB.2001.00198, E. 3 f; 19. Juni
2002, VB.2001.00360, E. 5d, beide www.vgrzh.ch).
Die Anforderungen an die Begründung einer Verfügung können
nicht ein für alle Mal einheitlich festgelegt werden. Die Begründung muss auf
jeden Fall so abgefasst sein, dass der Betroffene sich über die Tragweite des
Entscheids Rechenschaft geben und in Kennt­nis der Gründe ein Rechtsmittel
ergreifen kann. Die Anforderungen sind höher, wenn der Behörde infolge von
Ermessen ein grosser Entscheidungsspielraum zur Verfügung steht; anderseits
kann bei Akten der Massenverwaltung eine sehr einfache und knappe Begründung
ausreichen (VGr, 13. November 2002, VB.2001.00198, E. 3c,
www.vgrzh.ch; vgl. Kölz/Boss­hart/Röhl, § 10 N. 39 ff.).
Mit der Präqualifikation steht für die Bewerber ein
Entscheid von erheblicher Tragweite in Frage, bei dessen Beurteilung der Behörde
ein grosser Ermessensspielraum zur Verfügung steht. Anderseits ist zu beachten,
dass in Verfahren dieser Art regelmässig eine grössere Zahl von Bewerbungen
eingeht – vorliegend waren es 83 gültige –, deren Prüfung auf rationelle Weise
durchgeführt werden muss. Hinzu kommt, dass die Beurteilung von architektonischen
und gestalterischen Qualitäten nur beschränkt objektivierbar und mit sprachlichen
Mitteln nachvollziehbar ist. Unter diesen Umständen kann zum
Präqualifikationsentscheid nicht für jeden Bewerber eine ausführliche
Begründung erwartet werden; es müssen aus ihr aber die wesentlichen
Gesichtspunkte hervorgehen, die für die Benotung von Bedeutung sind (VGr, 13. November
2002, VB.2001.00198, E. 3c, www.vgrzh.ch).
Die Rechtsprechung anerkennt sodann, dass in
Vergabeverfahren, die auf einem Wettbewerb mit anonymen Beiträgen und einer
unabhängigen Jury beruhen (vgl. § 10 Abs. 1 lit. i SubmV),
wegen der dadurch gewährleisteten erhöhten Objektivität und Transparenz
geringere Anfor­­derungen an die Begründungspflicht bestehen als in andern
Verfahren (RB 2000 Nr. 60). Diese Voraussetzungen waren jedoch
vorliegend nicht erfüllt. Zwar kann das von der Beschwerdegegnerin eingesetzte
Preisgericht nach den Massstäben der SIA-Norm 142 (Ordnung für Architektur- und
Ingenieurwettbewerbe, Ausgabe 1998) als unabhängige Jury gelten. Hingegen
wurden die Bewerbungen, soweit ersichtlich, vom Preisgericht nicht anonym
beurteilt. Das Erfordernis der Anonymität wird zwar im kantonalen Recht (§ 10
Abs. 1 lit. i SubmV) nicht ausdrücklich erwähnt; das Ver­wal­tungs­ge­richt
hat jedoch in konstanter Recht­spre­chung an dieser Voraussetzung festgehalten
(RB 2003 Nr. 47 = BEZ 2003 Nr. 36 E. 2c/dd). Im Übrigen
würde auch die Einhaltung der genannten Verfahrensgarantien keinen völligen
Verzicht auf eine inhaltliche Begründung rechtfertigen (VGr, 13. November
2002, VB.2001.00198, E. 3d, www.vgrzh.ch).
5.2
Das von
der Be­schwer­de­geg­nerin bei der Auswahl der Teilnehmer angewandte Verfahren
ist nach dem Gesagten nicht zu beanstanden (vorn, E. 4.4.1). Die Befolgung
eines geeigneten Verfahrens befreit die Behörde jedoch nicht davon, die
inhaltlichen Gründe für ihren Entscheid bekannt zu geben (VGr, 13. November
2002, VB.2001.00198, E. 3d, www.vgrzh.ch). Anzuerkennen ist freilich, dass
angesichts von 83 Bewerbungen, von denen nur zehn auszuwählen waren, keine
grosse Begründungstiefe verlangt werden kann. Wie die Be­schwer­de­geg­nerin
zutreffend feststellt, fanden sich unter den Bewerbern verschiedene hoch
qualifizierte Architekturbüros, die ebenfalls nicht in die Auswahl gelangten.
Für die Nichtberücksichtigung eines einzelnen Bewerbers waren unter diesen
Umständen keine schwerwiegenden Gründe erforderlich.
5.3
In der Be­schwer­de­ant­wort
legte die Be­schwer­de­geg­nerin dar, dass es bei der Beurteilung der Bewerber
nicht darauf angekommen sei, wer schon am meisten Vergleichbares realisiert
habe. Entscheidend sei vielmehr gewesen, "dass die Referenzen die
architektonischen Grundhaltungen und Wertmassstäbe vorweisen, die vorausgesetzt
werden, um den städtebaulichen Kontext und die gestellte Bauaufgabe zu
verstehen und dazu innovative und zukunftsorientierte Vorschläge zu
entwickeln." Die Referenzen der Be­schwer­de­füh­re­rin hätten das
Preisgericht "in Bezug auf das erforderliche Kompetenz-Potential nicht
vollends zu überzeugen" vermocht. Die Bewerbung habe daher nicht die
Wertung "hervorragend geeignet" erreicht und keine Aufnahme im
Teilnehmerfeld gefunden.
Diese Begründung vermag selbst den geringen Anforderungen,
die bei der Auswahl aus einem derart grossen Bewerberkreis zu erfüllen sind,
nicht zu genügen. Der Hinweis auf die erforderlichen Grundhaltungen und
Wertmassstäbe erläutert lediglich die Grundsätze der Auswahl, sagt aber nichts
über die Bewertung der Be­schwer­de­füh­re­rin aus. Und die Angabe, dass die
Referenzen der Be­schwer­de­füh­re­rin "in Bezug auf das erforderliche
Kompetenz-Potential nicht vollends zu überzeugen" vermocht hätten, nennt
zwar das Ergebnis der Bewertung, zeigt aber nicht,
weshalb
die Beurteilung so ausfiel.
5.4
Erst in
der Duplik nahm die Be­schwer­de­geg­nerin ausführlicher zu den inhaltlichen
Gründen Stellung, die gegen eine Präqualifikation der Be­schwer­de­füh­re­rin­
sprachen. Sie führte aus, die Nichtberücksichtigung der Be­schwer­de­füh­re­rin
sei einerseits auf die Heterogenität der architektonischen Qualität der
Referenzobjekte, anderseits auf die Diskrepanz zwischen der Aufwendigkeit
gewisser Referenzobjekte und dem Zweckbaucharakter der vorliegenden Bauaufgabe
zurückzuführen. Das Referenzobjekt 1 der Be­schwer­de­füh­re­rin sei eine sehr
grosszügig konzipierte Anlage, während das Ausbildungszentrum C mit sehr viel
knapperen Platzverhältnissen auskommen müsse. Die Architektur des Referenzobjekts 3
wirke schwerfällig und überinstrumentiert; der aufwendig umgesetzte Formwille
stehe für das Gegenteil dessen, was beim Vorhaben C angestrebt werde. Das
Referenzobjekt 2 weise in der architektonischen Grundhaltung in eine
ansprechende Richtung; dieser gute Eindruck vermöge aber das als problematisch
empfundene Referenzobjekt 3 nicht wettzumachen. Schliesslich verweist die Be­schwer­de­geg­nerin
noch auf das von der Be­schwer­de­füh­re­rin realisierte Gebäude D, welches
diese nicht als Referenzobjekt bezeichnet hatte. Dieses zeige eine Vorliebe für
sorgfältige, aber exklusive Materialisierung und Detaillierung, welche für
robuste Zweckbauten der öffentlichen Hand nicht beispielhaft sein könne.
Insgesamt habe die Bewerbung der Be­schwer­de­füh­re­rin
damit einen heterogenen Eindruck hinterlassen, der in Bezug auf die gegebene
Bauaufgabe nur zur Wertung "geeignet" geführt habe. Damit befinde
sich die Be­schwer­de­füh­re­rin in durchaus namhafter Gesellschaft, denn es
seien auch andere renommierte Bewerbende nicht berücksichtigt worden, deren
Referenzen zwar ebenso interessant und beeindruckend seien, mit der
Zielrichtung und dem Charakter der hier gestellten Aufgabe aber wenig
übereinstimmten.
5.5
Ausführungen
der Duplik dürfen grundsätzlich nicht dazu verwendet werden, die Begründung des
angefochtenen Ver­ga­be­ent­scheids zu ergänzen (vorn, E. 5.1). Auf diese
Recht­spre­chung verweist auch die Be­schwer­de­füh­re­rin in ihrer
Stellungnahme vom 26. Oktober 2006. Dieser Grundsatz wird jedoch durch die
Untersuchungspflicht des Gerichts relativiert, die es rechtfertigen kann, auch
verspätete Parteivorbringen noch zu berücksichtigen (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 53
N. 15 und § 54 N. 8; vgl. Eidgenössische Rekurskommission für
das öffentliche Beschaffungswesen, VBP 69.79 E. 1d). Vorliegend war es zur
Vermeidung von unnötigen Weiterungen gerechtfertigt, dass der Be­schwer­de­füh­re­rin
Gelegenheit eingeräumt wurde, zu den fraglichen Ausführungen Stellung zu
nehmen; damit wurde ihr Anspruch auf rechtliches Gehör gewahrt.
5.6
Die Be­schwer­de­füh­re­rin
macht in ihrer Eingabe vom 26. Oktober 2006 bzw. der als Beilage dazu
eingereichten Stellungnahme geltend, die von der Be­schwer­de­geg­nerin mit der
Duplik vorgebrachte Begründung sei erst nachträglich, ohne Kenntnis und
Mitwirkung der Jury, von Mitarbeitern des Hochbauamtes verfasst worden. Über
die Beweggründe der Jury bei der Nichtberücksichtigung der Be­schwer­de­füh­re­rin
vermöge diese daher nichts auszusagen.
Bei der Eröffnung eines Ver­ga­be­ent­scheids wird die
Begründung regelmässig erst nachträglich und in Kenntnis des erhobenen
Rechtsmittels detailliert ausgearbeitet. Aus Gründen der Vertraulichkeit und
des erforderlichen Aufwandes wäre es kaum möglich, bereits beim Erlass des ­Ent­scheids
eine Begründung zu liefern, welche die Stärken und Schwächen jedes Angebots
ausführlich beleuchtet. Wird für die Beurteilung der Angebote bzw. der
Bewerbungen im selektiven Verfahren eine Jury eingesetzt, so gehört es zwar zu
deren Aufgaben, ihren Ent­scheid in einem Bericht zu erläutern. Auch dieser
kann jedoch bei einer grossen Zahl nicht berücksichtigter Bewerbungen bzw.
Angebote nicht alle Aspekte detailliert darstellen. Im vor­lie­genden Fall
kommt hinzu, dass die Jury die Bewerbungen nicht anonym beurteilt hat. Die Ver­ga­be­be­hör­de
konnte daher bei ihrem Ent­scheid nicht ohne weiteres gemäss § 10 Abs. 1
lit. i SubmV auf die Empfehlung der Jury abstellen, sondern musste eigene
Erwägungen anstellen und einen eigenen Ent­scheid treffen. Unter diesen
Umständen oblag es denn auch in erster Linie der Vergabestelle, ihren Ent­scheid
zu begründen.
Wenn die Be­schwer­de­geg­nerin somit im Rahmen des Beschwerdeverfahrens
die Gründe für die getroffene Auswahl erläuterte, entsprach dies dem
geschilderten Verfahrensablauf. Soweit sie dabei auf Diskussionen innerhalb der
Jury verweist, hat sie diese allerdings möglichst objektiv wiederzugeben. Die
Voraussetzungen dafür waren hier zweifellos vorhanden, da mehrere Mitarbeiter
der Be­schwer­de­geg­nerin an der Arbeit der Jury teilnahmen.
5.7
Auch
inhaltlich beanstandet die Be­schwer­de­füh­re­rin in ihrer Stellungnahme vom
26. Oktober 2006 die Begründung der Be­schwer­de­geg­nerin als unhaltbar.
Zu den Bemerkungen betreffend das Referenzobjekt 1 entgegnet sie, die beim
Projekt geplanten Sportstätten seien den hier vorgesehenen sehr ähnlich und
zeigten, dass sie (die Be­schwer­de­füh­re­rin) solche Aufgaben bestens lösen
könne; der Sportteil des Projekts sei in Berichten und Rezensionen sogar
besonders gelobt worden. Zur Kritik an der Architektursprache des Referenzobjekts
3 führt sie aus, dass diese nicht den Kriterien des Auswahlverfahrens entspreche
und dass der Bau ohnehin vor allem wegen seines funktionellen Inhalts, insbesondere
des grossen integrierten Polizeipostens, als Referenzobjekt benannt worden sei.
Die wohlwollende Beurteilung des Referenzobjekts 2 empfindet sie als
"süffisant[..] und überflüssig[..]". Was schliesslich die zusätzliche
Bewertung des Wohn- und Geschäftshauses D anbelangt, so sei diese nicht zu
hören, da dieser Bau gar nicht als Referenzobjekt bezeichnet worden sei. Auch
sei dieser mit sehr tiefen Kosten realisiert worden.
Sodann verweist die Be­schwer­de­füh­re­rin auf andere
Arbeiten ihres Büros, die den Beweis erbrächten, dass sie sehr wohl in der Lage
sei, Zweckbauten zu planen. Ferner habe sie in der Zwischenzeit in einem
anonymen Wettbewerb, bei dem es um ähnliche Aufgaben gegangen sei, den
1. Preis gewonnen. Schliesslich nimmt sie eine eigene Qualifikation der
von der Be­schwer­de­geg­nerin präqualifizierten Bewerber vor, bei welcher sie
zum Schluss gelangt, dass nur zwei nach allen Kriterien geeignete Büros ausgewählt
worden seien.
5.8
Diese
Einwände vermögen die Beurteilung der Be­schwer­de­geg­nerin nicht zu
entkräften. So geht beim Referenzobjekt 1 aus den Bewerbungsunterlagen der Be­schwer­de­füh­re­rin
nicht hervor, inwiefern die dort geplanten Sportanlagen mit den vorliegend zu
projektierenden vergleichbar sein sollen. Im Begleittext wird dazu lediglich
erwähnt, wichtiger Bestandteil sei auch "die Schaffung eines modernen,
akademischen Sportzentrums mit verschieden grossen Spielplätzen und Tribünen
mit integrierten Garderobeneinrichtungen bis hin zu den Krafträumen".
Diese Schilderung spricht eher für eine nur beschränkte Vergleichbarkeit der
Aufgabe; auch die Illustrationen enthalten keine Details zu den Sportanlagen.
Dass die Be­schwer­de­geg­nerin nicht auf Berichte und Rezensionen ausserhalb
der Bewerbungsunterlagen abgestellt hat, kann ihr ebenfalls nicht zum Vorwurf
gemacht werden.
Mit Bezug auf das Referenzobjekt 3 kann den
Bewerbungsunterlagen der Be­schwer­de­füh­re­rin nicht entnommen werden, dass
dieses vor allem wegen seines funktionellen Inhalts, insbesondere wegen des
grossen integrierten Polizeipostens, eingereicht worden sei. Im Begleittext
wird einzig erwähnt, dass in den drei Obergeschossen nebst Betriebsräumen und
Büros ein Kapo-Stützpunkt liege; demgegenüber legen die Illustrationen
erhebliches Gewicht auf die äussere Erscheinung des Baus. Inwiefern die Kritik
der Be­schwer­de­geg­nerin an der Architektursprache des Referenzobjekts den
Kriterien des Auswahlverfahrens widersprechen soll, ist ebenfalls nicht
ersichtlich; gefordert wurde in den Eig­nungs­kri­te­rien zur Präqualifikation
ausdrücklich die Kompetenz, "Bauten in hoher architektonischer und
städtebaulicher Qualität zu projektieren und auszuführen".
Zutreffend ist der Einwand der Be­schwer­de­füh­re­rin,
dass sie die Überbauung D nicht als eines der drei geforderten Referenzobjekte
bezeichnet hat. Sie hatte den Bau in einem Übersichtsblatt mit weiteren
Arbeiten nur als zusätzliches Beispiel erwähnt und illustriert. Wieweit dieses
Objekt in die Bewertung einbezogen werden durfte, kann jedoch dahingestellt
bleiben, da der von der Be­schwer­de­geg­nerin geschilderte Eindruck einer heterogenen
architektonischen Qualität sowie einer Diskrepanz zum Zweckbaucharakter des
vorliegenden Projekts auch anhand der übrigen Referenzobjekte ausreichend
nachvollziehbar ist.
Was sodann die durch die Be­schwer­de­füh­re­rin vorgenommene
eigene Bewertung der konkurrierenden Bewerbungen anbelangt, so ist diese offensichtlich
von subjektiven Anschauungen geprägt. Es versteht sich von selbst, dass sie
nicht ihr eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen der Jury bzw. der Be­schwer­de­geg­nerin
setzen kann. In diesem Licht ist auch der mit der Eingabe vom 26. Oktober
2006 erneut gestellte Antrag der Be­schwer­de­füh­re­rin zu sehen, es seien ihr
die kompletten Dossiers der nicht berücksichtigten Bewerber zugänglich zu
machen, um ihre Analyse gestützt darauf zu beweisen. Welchen relevanten Beweis
sie mit Hilfe dieser Dossiers zu erbringen hofft, ist nicht ersichtlich.
Dass die Be­schwer­de­füh­re­rin, wie sie erklärt,
durchaus in der Lage ist, Zweckbauten zu planen, und in der Zwischenzeit einen
andern Wettbewerb für eine Baute dieser Art gewonnen hat, stellt die Beurteilung
der Be­schwer­de­geg­nerin nicht in Frage. Diese hat der Be­schwer­de­füh­re­rin
die Fähigkeit zur Projektierung einer Zweckbaute nie abgesprochen; über diese
Fähigkeit verfügen aber zweifellos auch zahlreiche weitere der 83 Bewerber, und
diese Eigenschaft allein führt daher nicht zwangsläufig zur Auswahl für die
Teilnahme.
Insgesamt kann somit in der Begründung der Be­schwer­de­geg­nerin
weder ein Missbrauch noch eine Überschreitung des ihr zustehenden Ermessens
erkannt werden.
6.
Die Be­schwer­de­füh­re­rin ist der Auffassung, dass sie
von der Stadt Zürich bei der Vergabe von Architekturaufträgen seit Jahren
systematisch benachteiligt werde. Dieses Vorgehen zeige sich auch bei der vor­lie­gend
beanstandeten Präqualifikation.
6.1
In der Be­schwer­de­schrift
führte sie aus, dass sie bei offenen und somit anonymen Verfahren zwar durchaus
Erfolge erzielt habe, bei selektiven (nicht anonymen) Verfahren jedoch nie
berücksichtigt worden sei. Innert vier Jahren habe sie bei derartigen
Präqualifikationsverfahren rund ein Dutzend Absagen erhalten. Diese in ihren
Augen "willkürliche Ausgrenzung" führt sie darauf zurück, dass sie
seinerzeit mit der Planung des Grossprojekts E beauftragt war, das von der
damaligen Vorsteherin des Hochbauamts bekämpft worden sei. Auch unter deren
Nachfolgern habe sich die Benachteiligung fortgesetzt.
Die diesbezüglichen Ausführungen der Be­schwer­de­füh­re­rin
enthalten zwar einzelne Hinweise auf die geltend gemachte Benachteiligung;
dabei handelt es sich jedoch grösstenteils um wenig konkrete Fakten, die zudem
nicht näher belegt werden. Auch die Tatsache, dass sie bei "rund einem
Dutzend" Teilnahmen an selektiven Wettbewerbsverfahren nie zum Angebot
eingeladen wurde, ist angesichts der oft sehr grossen Zahl der Bewerber für sich
allein nicht aussagekräftig.
6.2
In der am
17. November 2005 eingereichten "Ergänzung der Replik betreffend systematischer
Ausgrenzung" führte die Be­schwer­de­füh­re­rin weitere Anhaltspunkte als
Indizien für die geltend gemachte Ausgrenzung an, so die Nichtrealisierung
ihres in einem offenen Wettbewerb siegreichen Projekts für die Neugestaltung
des F mit einem Glaskubus. In den Beilagen zur Eingabe vom 17. November
2005 reichte sie überdies Tabellen und Unterlagen zu insgesamt 32 von der Stadt
vergebenen Projektierungsaufträgen ein, bei denen sie nicht berücksichtigt
wurde. Für Details zu den 32 Vergaben verwies sie auf Dateien einer ebenfalls
eingereichten CD, die jedoch mit den dem Gericht zur Verfügung stehenden Programmen
nicht gelesen werden konnten. Nachdem sie auf entsprechende Anfragen keine
lesbaren Dateien geliefert hatte, wurde der Be­schwer­de­füh­re­rin mit Präsidialverfügung
vom 29. September 2006 eine Frist angesetzt, worauf sie mit Eingabe vom 26. Oktober
2006 drei ausgedruckte Tabellen mit Details der 32 Vergabeverfahren einreichte.
Ferner erneuerte sie mit dieser Eingabe ihre Vorwürfe an die Adresse der Be­schwer­de­geg­nerin.
Beschwerdeanträge und deren Begründung müssen
grundsätzlich innerhalb der Beschwerdefrist eingereicht werden; ein zweiter Schriftenwechsel
ist nur erforderlich, wenn mit der Beschwerdeantwort wesentliche neue
Gesichtspunkte vorgebracht werden, insbesondere wenn die massgebliche
Begründung des angefochtenen Entscheids erst in der Vernehmlassung dar­gelegt
wird. In Beschwerdeverfahren betreffend öffentliche Beschaffungen ist diese
Voraussetzung zwar oft erfüllt, doch darf auch in diesen Fällen die Begründung
der Beschwerde mit der Replik nur so weit ergänzt werden, als die
Beschwerdeantwort dazu Anlass gibt (VGr, 24. November 1999, BEZ 2000 Nr. 10,
E. 2; 9. April 2003, VB.2002.00380, E. 4; 23. April 2003, VB.2002.00352,
E. 4, beide www.vgrzh.ch; vgl. Kölz/Boss­hart/Röhl, § 58 N. 12).
Die Be­schwer­de­füh­re­rin durfte somit in der Replik nur
zu den von der Be­schwer­de­geg­nerin neu vorgebrachten Entscheidgründen und
den neu eingereichten Unterlagen Stel­lung nehmen. Weiter gehende Ausführungen,
insbesondere neue Tatsa­chen­be­hauptungen und Beweisangebote, waren nicht
zulässig. Die von der Be­schwer­de­füh­re­rin in der Ergänzung der Replik vom
17. November 2005 vorgebrachten neuen Indizien und Belege sind jedoch zu
einem erheblichen Teil nicht durch die Be­schwer­de­ant­wort der Be­schwer­de­geg­nerin
veranlasst, sondern hätten ohne weiteres bereits mit der Be­schwer­de dargelegt
werden können. Dasselbe gilt für die mit der Eingabe vom 26. Oktober 2006
erhobenen neuen Vorwürfe. Diese Frage braucht indessen nicht im Detail geklärt
zu werden, da die zusätzlichen Ausführungen, wie die nachstehenden Erwägungen
zeigen, für den Ausgang des Verfahrens nicht entscheidend sind.
6.3
Nach
Auffassung der Be­schwer­de­füh­re­rin wird sie von städtischen Amtsstellen
seit den Differenzen betreffend das Projekt E, also seit rund 20 Jahren,
systematisch benachteiligt. Die Be­schwer­de­geg­nerin begegnet dieser
Behauptung mit dem Einwand, dass die Stadt beim Projekt E nicht zur
Bauherrschaft gehört habe und das Amt für Hochbauten in keiner Weise an diesem
Projekt beteiligt gewesen sei. Damit lässt sich die Darstellung der Be­schwer­de­füh­re­rin
indessen noch nicht entkräften, wie diese zu Recht anmerkt. Ebenso wenig lässt
sich aber mit der Schilderung von Vorgängen, die Jahre zurück liegen, der
Nachweis für eine bis heute fortdauernde Diskriminierung erbringen.
Um den Vorwurf der Benachteiligung zu substanziieren,
reichte die Be­schwer­de­füh­re­rin die erwähnten Tabellen und Details zu
insgesamt 32 von der Stadt durchgeführten Architekturwettbewerben aus den
Jahren 1999–2005 ein, bei denen sie nicht berücksichtigt wurde. Darunter finden
sich 10 Wohnüberbauungen, für welche die Aufträge teils auf Einladung, teils
nach Präqualifikation vergeben wurden, 15 Wettbewerbe im selektiven Verfahren
sowie 7 anonyme Wettbewerbe im offenen Verfahren. Die Be­schwer­de­füh­re­rin
versucht mit ihrer Übersicht zu belegen, dass einzelne Architekturbüros
bevorzugt behandelt worden seien, und zwar sowohl mit Bezug auf den Einsatz in
Jurys wie auch bei der Einladung zu Angeboten. Gleichzeitig schliesst sie
daraus, dass sie selber in unzulässiger Weise benachteiligt worden sei.
Dieser Schluss ist indessen nicht zwingend. Zunächst ist
die Interpretation der Tabellen dadurch erschwert, dass aus ihnen nur die
erfolgreichen Teilnehmer der Wettbewerbe, nicht aber die Zahl erfolgloser
Bewerbungen der genannten Büros ersichtlich ist. Immerhin ergeben sich aus den
Tabellen Anhaltspunkte dafür, dass einzelne Büros tatsächlich deutlich häufiger
berücksichtigt wurden als andere, und zwar sowohl als Mitglieder von Jurys wie
auch als Wettbewerbsteilnehmer. Daraus braucht jedoch nicht notwendigerweise
auf eine persönliche Begünstigung oder Benachteiligung einzelner Bewerber geschlossen
zu werden. Nahe liegender ist die Möglichkeit, dass die Qualität der Projekte
bzw. die Fähigkeiten einzelner Fachleute besonders geschätzt wurden. Dass dabei
auch die qualitativen und ästhetischen Anschauungen der beteiligten Fachleute
der Be­schwer­de­geg­nerin eine Rolle spielten, ist nicht von vornherein
unzulässig.
Ob bei der Auswahl auch unsachliche Motive mitgewirkt
haben, lässt sich aufgrund der vorgelegten Statistiken und Tabellen nicht
ermitteln. Es ist zweifellos auch nicht die Aufgabe des Ver­wal­tungs­ge­richts,
im Rahmen des Beschwerdeverfahrens eine Untersuchung in die Wege zu leiten,
welche das Vorgehen der städtischen Amtsstellen in einer grossen Zahl von
Vergabeverfahren über einen Zeitraum von mehreren Jahren hinweg zu prüfen
hätte. Für das vor­lie­gende Verfahren lässt sich daher aus der Darstellung der
Be­schwer­de­füh­re­rin nichts zu ihren Gunsten ableiten.
7.
Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet und ist
abzuweisen. Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdeführerin
kostenpflichtig (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1
VRG). Sie hat überdies der Beschwerdegegnerin, deren Bemühungen den mit der
Beantwortung einer Submissionsbeschwerde üblicherweise verbundenen
Verwaltungsaufwand deutlich überstiegen haben, eine Parteientschädigung zu
entrichten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Da die eigentliche Begründung
für die Nichtqualifikation der Beschwerdeführerin erst mit der Duplik
vorgebracht wurde, rechtfertigt sich eine reduzierte Parteientschädigung in der
Höhe von Fr. 2'000.- (§ 12 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts
vom 26. Juni 1997).
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    Die Be­schwer­de
wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 8'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    340.--     Zustellungskosten,
Fr. 8'340.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Be­schwer­de­füh­re­rin wird verpflichtet, der Be­schwer­de­geg­nerin eine Par­tei­ent­schä­di­gung
von Fr. 2'000.- zu entrichten, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft
dieses Ent­scheids.
5.    Mitteilung an
…