zh_verwaltungsgericht · VB.2010.00352 · 2011-01-12 · de

Gewässerschutz | Anordnung zur Einreichung eines Lagerkonzepts für gefährliche Stoffe; Verpflichtung zur Errichtung einer Auffangwanne für Isopropanol und zum Vorsehen eines Löschwasserrückhalts. Das AWEL hat von der Beschwerdeführerin ein Lagerkonzept verlangt, das näheren Aufschluss über das Gefährdungspotenzial der gelagerten Stoffe geben soll. Weil sich der Betrieb der Beschwerdeführerin in einer Gewässerschutzzone befindet und verschiedene wassergefährdende Chemikalien verarbeitet, erscheint das Schadenspotenzial als bedeutend. An der Vermeidung von Unfällen, die zu einer Gewässerverschmutzung führen, besteht ein qualifiziertes öffentliches Interesse. Demgegenüber erscheint das Anliegen der Beschwerdeführerin, kein Lagerkonzept ausarbeiten zu müssen, als eher gering. Die Baudirektion hat daher die Verpflichtung zur Einreichung eines Lagerkonzepts zu Recht bestätigt (E. 5.3). In der Gewässerschutzzone ist das Gefährdungspotential durch Isopropanol als hoch einzustufen. Zudem ist dieser Stoff leicht entzündlich. Es ist daher sinnvoll und jedenfalls nicht rechtsverletzend, wenn die Baudirektion die Verpflichtung zur Schaffung einer Auffangwanne bestätigt hat (E. 5.3). Nicht nur neue, sondern auch bestehende Anlagen müssen dem aktuellen Stand der Sicherheitstechnik genügen. Bestehende Anlagen sind nötigenfalls zu sanieren. Zudem gibt es gute Gründe, weshalb das AWEL zur Rückhaltung des Löschwassers auf eigens zu diesem Zweck vorgesehene handelsübliche Barrieren beharrt. Bei diesen ist im Gegensatz zu den bisherigen Stellbrettern sichergestellt, dass sie dicht sind und schnell und einfach eingesetzt werden können. Insbesondere entfallen die zeitraubende Befestigung mittels Schraubzwingen und das Risiko, dass die Feuerwehr die separat aufbewahrten Schraubzwingen in einer hektischen Brandsituation erst suchen müsste. Die von der Vorinstanz angeführten Gründe erweisen sich demgemäss als vertretbar, zumal die für die Ersatzbeschaffung anfallenden Kosten nicht als unverhältnismässigerscheinen (E. 6.3).Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 11..2.12.0 VB.2010.00352
Zurich Verwaltungsgericht 11..2.12.0 VB.2010.00352
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Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2010.00352
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Geschäftsnummer:
VB.2010.00352
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 12.01.2011
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Gewässerschutz
Anordnung zur Einreichung eines Lagerkonzepts für gefährliche Stoffe; Verpflichtung zur Errichtung einer Auffangwanne für Isopropanol und zum Vorsehen eines Löschwasserrückhalts.
Das AWEL hat von der Beschwerdeführerin ein Lagerkonzept verlangt, das näheren Aufschluss über das Gefährdungspotenzial der gelagerten Stoffe geben soll. Weil sich der Betrieb der Beschwerdeführerin in einer Gewässerschutzzone befindet und verschiedene wassergefährdende Chemikalien verarbeitet, erscheint das Schadenspotenzial als bedeutend. An der Vermeidung von Unfällen, die zu einer Gewässerverschmutzung führen, besteht ein qualifiziertes öffentliches Interesse. Demgegenüber erscheint das Anliegen der Beschwerdeführerin, kein Lagerkonzept ausarbeiten zu müssen, als eher gering. Die Baudirektion hat daher die Verpflichtung zur Einreichung eines Lagerkonzepts zu Recht bestätigt (E. 5.3).
In der Gewässerschutzzone ist das Gefährdungspotential durch Isopropanol als hoch einzustufen. Zudem ist dieser Stoff leicht entzündlich. Es ist daher sinnvoll und jedenfalls nicht rechtsverletzend, wenn die Baudirektion die Verpflichtung zur Schaffung einer Auffangwanne bestätigt hat (E. 5.3).
Nicht nur neue, sondern auch bestehende Anlagen müssen dem aktuellen Stand der Sicherheitstechnik genügen. Bestehende Anlagen sind nötigenfalls zu sanieren. Zudem gibt es gute Gründe, weshalb das AWEL zur Rückhaltung des Löschwassers auf eigens zu diesem Zweck vorgesehene handelsübliche Barrieren beharrt. Bei diesen ist im Gegensatz zu den bisherigen Stellbrettern sichergestellt, dass sie dicht sind und schnell und einfach eingesetzt werden können. Insbesondere entfallen die zeitraubende Befestigung mittels Schraubzwingen und das Risiko, dass die Feuerwehr die separat aufbewahrten Schraubzwingen in einer hektischen Brandsituation erst suchen müsste. Die von der Vorinstanz angeführten Gründe erweisen sich demgemäss als vertretbar, zumal die für die Ersatzbeschaffung anfallenden Kosten nicht als unverhältnismässigerscheinen (E. 6.3).
Abweisung.
Stichworte:
GEFÄHRDUNGSPOTENTIAL
GEFÄHRLICHE STOFFE
GEWÄSSERSCHUTZ
GEWÄSSERSCHUTZZONE
LAGERKONZEPT
LÖSCHWASSERRÜCKHALT
SANIERUNG
STÖRFALL
STÖRFALLVERORDNUNG
Rechtsnormen:
Art. 3 GSchG
Art. 22 Abs. I GSchG
Art. 10 USG
Publikationen:
URP 2011 Nr. 31 S. 455
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 4
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1.
Abteilung
VB.2010.00352
Urteil
der 1. Kammer
vom
12. Januar 2011
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Robert Wolf, Ersatzrichter
Christian Mäder,
Gerichtsschreiber
Martin Knüsel.
In Sachen
A AG,
Beschwerdeführerin,
gegen
AWEL Amt für Abfall, Wasser,
Energie und Luft,
Beschwerdegegner,
betreffend Gewässerschutz,
hat sich ergeben:
I.
Die A AG
produziert
Reinigungsprodukte für die industrielle und private Anwendung sowie
Desinfektionsmittel für die industrielle Anwendung. Für die industrielle Reinigung
bietet die A AG folgende Produkte an: saurer Reiniger (schäumend oder nicht
schäumend), neutraler Reiniger (schäumend oder nicht schäumend), alkalischer Reiniger
(schäumend oder nicht schäumend, chloriert oder nicht chloriert). Diese
Produkte sind auch in Pulverform erhältlich. An Desinfektionsmitteln werden
solche auf Alkoholbasis, Chlorbasis, QAV-Basis und Peroxidbasis aufgeführt. Als
Reinigungsprodukte für private Anwendung werden offeriert: Kalkfresser,
Küchenreiniger, Anti-Schimmel, Bodenreiniger, Waschmittel. Gemäss den im
Internet publizierten Angaben werden diese Erzeugnisse in Containern bis 1'200 kg,
in Fässern bis 200 kg, in Kanistern bis 25 kg und in Flaschen bis
1'000  ml angeboten. Die seit 1973 tätige Firma bietet einen Lieferservice
mit eigenen Fahrzeugen an, welche leere Gebinde wieder bei den Kunden abholt.
Im Anschluss an eine Sicherheitsinspektion vom 27. August
2009 verfügte das Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) gegenüber der
A AG unter anderem
-
bis zum 31. Januar 2010 ein neues Lagerkonzept gemäss dem Leitfaden
"Lagerung von gefährlichen Stoffen" vom Januar 2008 einzureichen
(Dispositiv Ziffer II);
-
bis zum 31. Dezember 2009 einen Vorschlag für den
Löschwasser-Rückhalt einzureichen (Dispositiv Ziffer III);
-
bis zum 30. Juni 2010 dem AWEL erste (näher umschriebene) Resultate
der betrieblichen Eigenkontrolle zuzustellen (Dispositiv Ziffer VI).
II.
Einen von der Adressatin hiergegen erhobenen Rekurs wies
die Baudirektion KantonZürich am 7. Juni 2010 ab (Dispositiv Ziffer I).
Für die Erfüllung der beiden erstgenannten Verpflichtungen setzte sie eine
Frist von drei Monaten ab Rechtskraft des Rekursentscheids an, für die
letztgenannte eine solche von sechs Monaten (Dispositiv Ziffern II und III).
III.
Mit Beschwerde vom 6. Juli 2010 beantragte die A AG
dem Verwaltungsgericht:
"1.   Die
Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich vom 7. Juni 2010 sei aufzuheben.
2.  Die
Verfügung des AWEL vom 28. Oktober 2009 sei wie folgt zu ändern:
-   Es sei auf
die Einreichung eines neuen Lagerkonzepts (und damit insbesondere auch auf die
geforderten Auffangwannen) zu verzichten, und es sei festzustellen, dass die
bisher gehandhabte Lagerung bereits den nötigen Stand der Sicherheitstechnik
einhält.
-   Es sei auf
die Einreichung eines Vorschlags für den Löschwasser-Rückhalt zu verzichten,
und es sei festzustellen, dass die vorhandenen, mit Spezialgummierung
versehenen Stellbretter das Löschwasser bereits genügend zurückhalten.
-   Auf die
Dokumentationen der Eigenkontrolle und Einreichung dieser Dokumentationen an
das AWEL sei zu verzichten, solange keine wesentlichen Änderungen vorhanden
sind.
3.  Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegner."
Mit Beschwerdeantwort vom 25. August 2010 beantragte
das AWEL Abweisung der Beschwerde. Denselben Antrag enthält die zuvor am
20. Juli 2010 erstattete Vernehmlassung der Baudirektion Kanton Zürich. Am
11. Oktober 2010 nahm die A AG zur Rechtsschrift des AWEL Stellung.
Auf die Erwägungen der Baudirektion im Rekursentscheid und
die Parteivorbringen wird, soweit wesentlich, in den nachfolgenden
Urteilsgründen zurückgekommen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
nach §§ 19 Abs. 1 lit. a und 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der Beschwerde zuständig. Auf das
form- und fristgerecht eingereichte Rechtsmittel ist daher einzutreten.
2.
Das Verwaltungsgericht hat
der Beschwerdeführerin die vorinstanzliche Vernehmlassung am 24. September
2010 zugestellt. Daraufhin hat diese am 11. Oktober 2010 fristgerecht eine
Replik eingereicht, die wiederum vom Verwaltungsgericht am 13. Oktober
2010 der Gegenseite übermittelt worden ist.
Im Licht der nachfolgenden
Ausführungen sind die Sachverhaltsermittlungen damit abgeschlossen. Ebenso
wenig drängt sich ein Beweisverfahren – wie etwa ein Augenschein oder ein
Gutachten – auf.
3.
Unter dem Randtitel
"Katastrophenschutz" bestimmt Art. 10 des Bundesgesetzes über
den Umweltschutz vom 8. Oktober 1983 (USG):
"
1
Wer
Anlagen betreibt oder betreiben will, die bei ausserordentlichen Ereignissen
den Menschen oder seine natürliche Umwelt schwer schädigen können, trifft die
zum Schutz der Bevölkerung und der Umwelt notwendigen Massnahmen. Insbesondere
sind die geeigneten Standorte zu wählen, die erforderlichen Sicherheitsabstände
einzuhalten, technische Sicherheitsvorkehren zu treffen sowie die Überwachung
des Betriebes und die Alarmorganisation zu gewährleisten.
2
Die
Kantone koordinieren die Dienste für den Katastrophenschutz und bezeichnen eine
Meldestelle.
3
Der Inhaber der Anlage meldet ausserordentliche Ereignisse unverzüglich
der Meldestelle.
4
Der Bundesrat kann durch Verordnung bestimmte Produktionsverfahren
oder Lagerhaltungen verbieten, wenn die Bevölkerung und die natürliche Umwelt
auf keine andere Weise ausreichend geschützt werden können."
Am 27. Februar 1991
hat der Bundesrat die Verordnung über den Schutz vor Störfällen
(Störfallverordnung, StFV) erlassen. Laut deren Art. 1 soll die Verordnung
die Bevölkerung und die Umwelt vor schweren Schädigungen infolge von Störfällen
schützen (Abs. 1). Sie gilt unter anderem für Betriebe, in denen die
Mengenschwellen für Stoffe, Zubereitungen oder Sonderabfälle nach Anhang 1.1 überschritten
werden (Abs. 2 lit. a).
Der Hauptpfeiler der
gesetzlichen Regelung von Störfallvorsorge und Katastrophenschutz ist die
Pflicht der Anlageninhaber, die erforderlichen präventiven Massnahmen zu treffen.
Weitere Bestimmungen betreffen namentlich die Meldepflicht der Anlageninhaber
bei Störfällen und die von den Kantonen zu unterhaltenden "Dienste für den
Katastrophenschutz". Ferner ermächtigt Art. 10 USG den Bundesrat, auf
dem Verordnungsweg bestimmte Produktionsverfahren und Lagerhaltungen nötigenfalls
zu verbieten (Heribert Rausch/Arnold Marti/Alain Griffel, Umweltrecht, Zürich
2004, Rz. 649). Inhaltlich charakterisiert sich die Störfallverordnung
dadurch, dass sie ein hohes, jedoch nicht genau definiertes Sicherheitsniveau
anstrebt und keine dem Immissionsschutz vergleichbare Typologie von Massnahmen
kennt. Näher konkretisiert wird der Erlass durch Richtlinien, die das Bundesamt
für Umwelt (BAFU) in dem von ihm herausgegebenen "Handbuch zur
Störfallverord­nung" geschaffen hat. Im Einzelnen verlangt die
Störfallverordnung ein Vorgehen in Schritten nach dem Grundsatz der behördlich
kontrollierten Eigenverantwortung des Betriebsinhabers: Risiko-Ermittlung durch
den Inhaber, Kurzbericht dazu an die Vollzugsbehörde; Prüfung des Kurzberichts
und Beurteilung der Tragbarkeit des Risikos durch diese Behörde; dann eventuell
Verfügung derselben, dass der Inhaber das Risiko genauer ermitteln muss, und
daran anschliessend eventuell die Anordnung zusätzlicher Sicherheitsmassnahmen
(Rausch/Marti/Griffel, Rz. 651).
4.
Mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht können
Rechtsverletzungen (§ 50 Abs. 1 und 2 VRG) sowie eine unrichtige oder
ungenügende Feststellung des Sachverhalts (§ 51 VRG) gerügt werden;
die Rüge der Unangemessenheit ist – abgesehen von hier nicht zutreffenden
Ausnahmen – nicht zulässig (§ 50 Abs. 2 VRG). Hat eine kantonale
Fachbehörde erstinstanzlich entschieden, muss die Rekursinstanz den
Entscheidungsspielraum der erstinstanzlichen Behörde beachten, wenn diese erkennbar
davon Gebrauch gemacht hat; andernfalls prüft sie die sich stellenden Ermessensfragen
selbständig (VGr, 8. März 2006, VB.2004.00483; vgl. RB 1991
Nr. 2; VGr, 19. April 2002, BEZ 2002 Nr. 18, E. 5a).
Das Verwaltungsgericht überprüft daher bei Ermessensfragen einerseits, ob die
Rekursinstanz den der erstinstanzlichen Behörde zustehenden Ermessens- bzw.
Beurteilungsspielraum respektiert hat, und anderseits, soweit die Rekursinstanz
zur selbständigen Ausübung von Ermessen berufen war, ob sie dieses missbraucht
oder überschritten hat. Eine eigene umfassende Beurteilung von Ermessensfragen
steht dem Gericht dagegen nicht zu.
5.
5.1
Mit Bezug
auf das umstrittene Lagerkonzept erwog die Baudirektion im Rekursentscheid,
dass der Betrieb aufgrund der Lagerung von rund 10'000 kg Javelwasser und
10'000 kg Natronlauge gemäss Datenerhebung für den kantonalen
Chemierisikokataster (CRK-Erhebung) vom 10. September 2008 in den
Anwendungsbereich der Störfallverordnung falle. Das die Rekurrentin betreffende
Kurzberichtsverfahren gemäss Art. 5 ff. StFV sei im Jahr 2001 abgeschlossen
worden. Weil die am 27. August 2009 durchgeführte Sicherheitsinspektion
gezeigt habe, dass der heutige Stand der Sicherheitstechnik nicht eingehalten
werde, habe das AWEL die angefochtene Verfügung erlassen.
Der Betrieb der A AG befinde sich in der
Gewässerschutzzone A
u
und unterstehe damit nach Art. 3 des
Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer vom 24. Januar 1991 (GSchG) in
besonderem Mass dem Gewässerreinhaltungsgebot. Nach Art. 3 StFV müsse der
Inhaber eines Betriebs alle zur Vermeidung des Risikos geeigneten Massnahmen
treffen, die nach dem Stand der Sicherheitstechnik verfügbar, aufgrund seiner
Erfahrung ergänzt und wirtschaftlich tragbar seien. Dazu gehörten Massnahmen,
die das Gefährdungspotenzial herabsetzten, Störfälle verhinderten und deren
Einwirkungen begrenzten. Der Inhaber eines unter die Störfallverordnung
fallenden Betriebs müsse beim Treffen der allgemeinen Sicherheitsmassnahmen
Stoffe, Zubereitungen oder Sonderabfälle unter Berücksichtigung ihrer
Eigenschaften geordnet lagern und in einem Verzeichnis erfassen (Anhang 2.1 lit. e
StFV). Der von den Umweltfachstellen der Kantone der Nordwestschweiz sowie des
Kantons Thurgau gestützt auf Art. 3 Abs. 1 StFV herausgegebene
"Leitfaden für die Lagerung von gefährlichen Stoffen" vom Januar 2008
zeige konkrete Massnahmen zur sicheren Lagerung von Chemikalien auf, unter
anderem bezüglich Brandschutz, Gewässerschutz, Arbeitssicherheit und
Störfallvorsorge. Der Leitfaden gebe bestehende Vorschriften und Empfehlungen
für die Praxis wieder.
Anlässlich der genannten Sicherheitsinspektion habe die A
AG im Pulverlager u.a. folgende Produkte der Wassergefährdungsklasse (WGK) 1
gelagert: Wasserstoffperoxid (brandfördernd, oxidierend), Phosphorsäure
(ätzend), Salpetersäure (ätzend), Natriumhydroxid (ätzend) sowie
Natriumcarbonat (reizend). Das AWEL habe die Lagerung der Chemikalien als
"chaotisch" und in keiner Weise dem Stand der Sicherheitstechnik
entsprechend beurteilt. Insbesondere dieser Umstand habe Anlass zur
Verpflichtung gegenüber der A AG gegeben, ein Lagerkonzept gemäss Leitfaden
auszuarbeiten. Die angefochtene Verfügung enthalte mit Ausnahme der
Auffangwanne beim Isopropanol noch nicht die Umsetzung von konkreten
Massnahmen. Eine abschliessende Beurteilung der Lagerung und der allfällig
gebotenen Vorkehrungen erfolge erst nach Vorliegen eines Lagerkonzepts. Die
Inspektion wecke zumindest erhebliche Zweifel daran, ob die heutige
Lagerhaltung den erforderlichen Sicherheitsstandards entspreche. Inwiefern
allfällige zusätzliche Aufwendungen verhältnismässig seien, könne erst nach
Vorliegen des Lagerkonzepts beurteilt werden. Jedenfalls sei die Erstellung
eines solchen gemäss dem erwähnten Leitfaden für die A AG zumutbar. Dem Antrag,
auf die Erstellung einer Auffangwanne für das Isopropanol zu verzichten, könne
nicht stattgegeben werden. Nach den Erhebungen des AWEL lagere die A AG bis zu
400 kg Isopropanol – eine leicht entzündliche Flüssigkeit mit Flammpunkt
< 55º C und WGK 1 – direkt auf Verbundsteinen. Bei einem Leck in einem Isopropanol-Gebinde
könne diese Flüssigkeit daher im Boden versickern. Der Leitfaden bezeichne die
Erstellung von Auffangwannen als geeignete Massnahme zur Verhinderung einer
Gewässerverunreinigung.
5.2
Die
Beschwerdeführerin macht zur Begründung ihres Rechtsmittels geltend, dass die
Lagerung der Chemikalien keineswegs chaotisch sei. Zwar befänden sich im
Pulverlager sowohl Säuren als auch neutrale Puffer und basische Produkte. Diese
würden aber schon heute getrennt und im grösstmöglichen Abstand voneinander
gelagert. Alle Produkte stünden in UN-Gebinden auf Paletten. Diese seien so
beschaffen, dass sie selbst bei einem Fall aus 2.50 m Höhe keinen Schaden
nähmen. Weil die Gebinde robust gebaut seien, dürften im gleichen Lastwagen
Säuren und Basen transportiert werden. Die Grundfläche des Pulverlagers betrage
rund 92 m², die Euro-Palette sei 14.5  cm hoch. Somit könnten mehr
als 13'000 Liter eines Produkts auslaufen, bis dieses mit einem UN-Gebinde in
Berührung komme. Das AWEL gehe vom schlimmsten und unwahrscheinlichen Fall aus,
dass mehrere Gebinde gleichzeitig leckschlügen. Weil die Gebinde nach dem
Transport beim Entladen kontrolliert würden, bevor sie ins Lager gelangten,
bestehe eine solche Gefahr nicht. Sollte dieser Schadenfall trotzdem eintreten,
liesse sich eine Reaktion auch mit einer Auffangwanne nicht verhindern. Weil
der Betrieb höchstens 140 kg Salpetersäure aufbewahre, falle die Bildung
von nitrosen Gasen in einer gefährlichen Menge ausser Betracht. Von einer
Lagerklasse seien selten mehr als 1'000 kg vorhanden, weshalb eine
Abgrenzung unverhältnismässig wäre. Eine vollständige räumliche Trennung sei
aufgrund der baulichen Verhältnisse nicht möglich. Hinzu komme, dass der Einbau
von Auffangwannen das Verschieben der Gebinde mit einem Handhubwagen, der das
sicherste Transportmittel darstelle, wesentlich erschwere. Im Gegensatz zu
einem Grossbetrieb würden irgendwelche Lecks sofort erkannt, weshalb auch
insoweit keine Auffangwannen angezeigt seien. Von den verwendeten Substanzen
fielen nur das Javelwasser und die Natronlauge unter die Störfallverordnung;
diese befänden sich jedoch in ortsfesten Tanks. Entgegen den Ausführungen des
AWEL verfüge der Betrieb über keine Gebinde mit einem Inhalt von 1'000 kg
oder mehr; vielmehr umfasse der grösste Container nur 800 kg. Die Paletten
bestünden aus Hartholz, das allfällig auslaufende Flüssigkeit nicht aufsauge.
Weshalb die Erstellung eines neuen Lagerkonzepts samt Auffangwannen verlangt
werde, sei nicht nachvollziehbar. Die Lagerung sei bereits auf den spezifischen
Produktionsablauf und die Betriebsgrösse zugeschnitten; seit 1973 habe sich nie
ein Unfall ereignet. Weil die Beschwerdeführerin nur auf Bestellung produziere,
lasse sich die Zubereitung gar nicht in ein Konzept zwängen. Isopropanol sei
ein leicht flüchtiger Stoff, der in den gelagerten Mengen im Erdreich keine
Schäden hervorrufen könne und daher keine Auffangwanne erfordere.
Zusammengefasst gewährleiste die bisherige Lagerung die bestmögliche
Sicherheit; für ein neues Konzept bestehe daher kein Anlass.
5.3
Mit Ausnahme
der Verpflichtung zur Erstellung einer Auffangwanne für die Lagerung von
Isopropanol und der Verpflichtung zu einem Löschwasserrückhalt bilden nicht
konkrete Massnahmen Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens. Vielmehr hat
das AWEL von der Beschwerdeführerin lediglich ein Lagerkonzept verlangt, das näheren
Aufschluss über das Gefährdungspotenzial und Wege zu deren Beseitigung
aufzeigen soll. Wenn die Vorinstanz zur Konkretisierung der Störfallverordnung
auf Richtlinien abstellt, welche Fachstellen mehrerer Kantone erarbeitet haben,
lässt sich dagegen grundsätzlich nichts einwenden (Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich 2010,
Rz. 123 ff.). Weil sich der Betrieb der Beschwerdeführerin in einer
Gewässerschutzzone befindet und verschiedene Wasser gefährdende Chemikalien
verarbeitet, erscheint das Schadenspotenzial als bedeutend. An der Vermeidung
von Unfällen, die zu einer Gewässerverschmutzung führen, besteht ein qualifiziertes
öffentliches Interesse. Demgegenüber erscheint das Anliegen der
Beschwerdeführerin, kein Lagerkonzept ausarbeiten zu müssen, als eher gering.
Weil es vorläufig wie gesagt erst um Abklärungen geht und nicht um betriebliche
Einschränkungen, spielt es keine Rolle, dass sich – nach Darstellung der Beschwerdeführerin
– während über 30 Jahren bisher noch nie ein Unfall ereignet hat. Ebenso
ist der Beschwerdegegnerin beizupflichten, dass die Entwicklung der Technik
strengere Sicherheitsanforderungen rechtfertigt. Unter diesen Umständen hat die
Baudirektion die Verpflichtung zur Einreichung eines Lagerkonzepts mit guten
Gründen bestätigt. Anordnungen, welche das AWEL nach Vorliegen des Konzepts
trifft, bilden Gegenstand einer weiteren Verfügung, gegen die wiederum Rekurs
und Beschwerde offen stehen.
Es mag zutreffen, dass die Gefahr der Versickerung von
Isopropanol eher gering ist; dennoch ist das Gefährdungspotenzial als hoch
einzustufen, namentlich in der Gewässerschutzzone A
u
. Hinzu kommt,
dass sich dieser Stoff leicht entzündet. Es ist daher sinnvoll und jedenfalls
nicht rechtsverletzend, wenn die Baudirektion die Verpflichtung zur Schaffung
einer Auffangwanne bestätigt hat. Es liegt nahe, dass dadurch betriebliche
Abläufe geändert werden müssen. Dass diese unzumutbar oder wirtschaftlich nicht
tragbar seien, hat die Beschwerdeführerin jedoch nicht substanziiert dargetan.
6.
6.1
Hinsichtlich
der angefochtenen Verpflichtung zu einem Löschwasser-Rückhalt hielt die
Baudirektion fest, dass die angeordneten Massnahmen nach den Vorgaben des BAFU
dem Stand der Sicherheitstechnik entsprächen, die bei vergleichbaren,
wirtschaftlich gesunden Anlagen im In- und Ausland eingesetzt würden oder
erfolgreich getestet worden seien und die auf gleiche oder ähnliche Anlagen
übertragen werden könnten. Der Stand der Sicherheitstechnik gelte grundsätzlich
für geplante wie auch bestehende Anlagen. Heute würden die handelsüblichen
Löschwasser-Barrieren verlangt. Diese seien dicht und könnten schnell und
einfach eingesetzt werden. Demgegenüber sei die Undurchlässigkeit der von der A
AG verwendeten Holzbretter fraglich. Die Befestigung der vorhandenen Schraubzwingen
erfordere vermutlich zu viel Zeit; überdies könnten diese von den Holzbrettern
getrennt aufbewahrt werden, was ihre rasche Verwendung gefährde.
6.2
Die
Beschwerdeführerin hält dem Rekursentscheid entgegen, dass die Verpflichtung zu
Löschwasser-Barrieren die konkreten Gegebenheiten des Betriebs sowie die
Erfahrungen der zuständigen Feuerwehr ausser Acht lasse. Für C sei die
Ortsfeuerwehr B zuständig, welche durch die Stützpunktfeuerwehr D unterstützt
werde. Der zuständige Kommandant habe bei einer Besichtigung vor Ort empfohlen,
als zusätzliche Löschwasser-Barrieren Stellbretter mit einer speziellen
Gummierung zu verwenden. Diese gewährleisteten eine genügende Abdichtung und
hielten das Löschwasser hinreichend zurück. Die Baudirektion begnüge sich mit
der unbelegten und falschen Vermutung, dass mit Holzbrettern bloss eine
ungenügende Abdichtung erreicht werde und die Befestigung der Schraubzwingen zu
viel Zeit erfordere. Im Übrigen dienten die Schraubzwingen nur als zusätzliche
Sicherheit. Die heutigen Barrieren bestünden aus Metall und könnten wegen ihres
Gewichts nicht von einer Person allein aufgerichtet werden. Weil die
Stellbretter sowohl säuren- als auch laugenbeständig seien, eigneten sie sich
durchaus für den Einsatz im Betrieb. Nachdem das AWEL der Verwendung von
Stellbrettern mit Spezialgummierung zugestimmt habe, verhalte sich die
Amtsstelle widersprüchlich, wenn sie nunmehr neue Barrieren verlange.
"Aktuelle Varianten" seien entweder zu teuer, zu schwer oder kämen
aus baulichen Gründen nicht infrage; sodann wären solche nicht sicherer als die
bestehenden Stellbretter. Die Verpflichtung, diese durch Barrieren zu ersetzen,
stelle daher eine Ermessensüberschreitung dar. Anzumerken bleibe, dass die
Feuerwehr den Einsatzplan an einer Betriebsbegehung vom Januar 2010 kontrolliert
habe und keinen Änderungsbedarf sehe.
6.3
Wie die
Baudirektion im Rekursentscheid zutreffend festgehalten hat und sich aus
Art. 3 Abs. 1 sowie Art. 5 Abs. 3 StFV ergibt, müssen nicht
nur neue Anlagen dem aktuellen Stand der Sicherheitstechnik genügen, sondern
sind auch bestehende Anlagen nötigenfalls zu sanieren. Zudem gibt es gute
Gründe, weshalb das AWEL zur Rückhaltung des Löschwassers auf eigens zu diesem
Zweck vorgesehene handelsübliche Barrieren beharrt. Bei diesen ist im Gegensatz
zu den bisherigen Stellbrettern sichergestellt, dass sie dicht sind und schnell
und einfach eingesetzt werden können. Insbesondere entfallen die zeitraubende Befestigung
mittels Schraubzwingen und das Risiko, dass die Feuerwehr die separat
aufbewahrten Schraubzwingen in einer hektischen Brandsituation erst suchen
müsste. Die von der Vorinstanz angeführten Gründe erweisen sich demgemäss als
vertretbar, zumal die für die Ersatzbeschaffung anfallenden Kosten nicht als
unverhältnismässig erscheinen. Jedenfalls vermag die Beschwerdeführerin nicht
substanziiert darzulegen, weshalb "aktuelle Varianten" zu teuer oder
zu schwer seien oder aus baulichen Gründen nicht realisiert werden könnten. Ob
das AWEL der gegenwärtigen Lösung im Jahr 2001 zugestimmt habe oder nicht, kann
offen bleiben und steht einer Neubeurteilung Ende 2009 nicht entgegen. Dabei
kommt der Beurteilung der Gefahrenlage durch die sachkundige Amtsstelle grösseres
Gewicht zu als durch die lokale Feuerwehr, die zumindest im Betrieb der
Beschwerdeführerin keine Einsätze hat durchführen müssen. Angesichts des
grossen öffentlichen Interesses, einem Störfall vorzubeugen, haben die
Vorinstanzen mit nachvollziehbaren Gründen die Realisierung der heute
gebräuchlichen Löschwasserbarrieren verlangt.
7.
7.1
Schliesslich
führte die Baudirektion hinsichtlich der umstrittenen Dokumentation der
Eigenkontrolle aus, dass die angefochtene Verfügung die A AG verpflichte, das
anfallende Industrieabwasser monatlich einmal auf den pH-Wert zu überprüfen,
das Resultat festzuhalten und dem AWEL halbjährlich zu melden. Dieser Vorgang
sei allgemein üblich und erscheine notwendig, damit bei einem Unfall die
vorbeugend getroffenen Schutzmassnahmen sowie die Einhaltung der gesetzlichen
Vorgaben bestätigt werden könnten. Zumal sich die A AG nicht gegen die Messungen
wehre, erscheine der Dokumentationsaufwand gegenüber der damit erzielten
Gewissheit über die Qualität des Industrieabwassers in einem angemessenen
Verhältnis und belaste die Adressatin weder finanziell noch personell übermässig.
Desgleichen erscheine der Aufwand für die verlangte jährliche Kontrolle des
Schiebers auf dessen Dichtigkeit samt der entsprechenden Dokumentation
vertretbar.
Art. 16 Abs. 1 StFV verpflichte den Kanton Zürich, das BAFU
periodisch über die auf seinem Gebiet vorhandenen Gefahrenpotenziale und
Risiken sowie über die getroffenen Massnahmen zu informieren. Bis anhin seien
die Chemierisikokataster-Erhebungsbogen alle zwei bis drei Jahre vom AWEL an
die Betriebe versandt worden. Die A AG habe diese Fragen seit 1994 stets
beantwortet. Mit der Eigenkontrolle sei einzig die – zumutbare – Neuerung verbunden,
dass der Betriebsinhaber den Erhebungsbogen alle drei Jahre ohne vorgängige
Aufforderung einzusenden habe.
7.2
Die
Beschwerdeführerin wendet ein, dass sie die Anforderungen von
Art. 22 Abs. 1 GSchG an Inhaber von Anlagen mit
wassergefährdenden Flüssigkeiten bereits vollumfänglich erfülle. Dies gelte
sowohl hinsichtlich Industriewasser als auch Güterumschlag/Löschwasser-Rückhalt
sowie Feuerwehreinsatzplan/Lagerung der Chemikalien. Die vom AWEL angeordnete
regelmässige und unaufgeforderte Dokumentation entbehre einer gesetzlichen
Grundlage und bedeute einen erheblichen Mehraufwand. Entgegen der Auffassung
der Baudirektion mache die Dokumentation keinen Sinn. Denn im Ernstfall müsse
sofort reagiert werden und nicht erst nach einer Dokumentation; im Übrigen
hafte der Betrieb ohnehin für einen Schaden. Zu der vom AWEL befürchteten
Havarie könne es gar nicht kommen, weil die Tanks durch eine zusätzliche Hülle
geschützt seien. Die zahlreichen Vorschriften in der Chemiebranche könne ein
kleiner Betrieb fast nicht mehr bewältigen. Weil die Beschwerdeführerin den
Betrieb seit über 30 Jahren unfallfrei führe, gewährleiste die Fortsetzung
der gelebten Praxis die grösste Sicherheit.
7.3
Dass die
Beschwerdeführerin die Kontrollen zwar akzeptiert und auch durchführt, sich
jedoch gegen deren Aufzeichnung zur Wehr setzt, ist schwer verständlich. Der
Beschwerdegegnerin ist beizupflichten, dass Messergebnisse nur durch eine
Dokumentation nachvollziehbar belegt werden und den zuständigen Behörden die
für den Gesetzesvollzug und die Abwehr von Gefahren nötigen Aufschlüsse geben.
Die gesetzliche Grundlage für diese Pflicht des Betriebsinhabers ergibt sich
aus Art. 5 Abs. 1 StFV und wird auch in Art. 16 Abs. 1 StFV
vorausgesetzt. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ist die Zustellung
der Messresultate an das AWEL mit einem bescheidenen Aufwand verbunden und
selbst für einen kleinen Betrieb ohne Weiteres tragbar. Der Beschwerdegegnerin
ist schliesslich darin beizupflichten, dass eine sorgfältige Dokumentation der
Eigenkontrolle im Schadensfall den Betriebsinhaber vom Vorwurf entlasten kann,
seine gesetzlichen Verpflichtungen missachtet zu haben.
Diese Erwägungen führen zur Abweisung der Beschwerde. Die
von der Baudirektion angesetzten Vollzugsfristen sind nicht angefochten und
erscheinen im Übrigen angemessen.
8.
Die Gerichtskosten sind der
unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 VRG in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 VRG), der bei diesem Verfahrensausgang auch keine Parteienschädigung
zusteht (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellkosten,
Fr. 2'560.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an…