zh_verwaltungsgericht · VB.2013.00631 · 2016-02-04 · de

Baubewilligung | Rechtliches Gehör: Akteneinsichtsrecht. Beschwerdeführerin 2 wandte sich vor Rekurserhebung telefonisch an die Fachstelle Lärmschutz und verlangte von dieser, dass ihr Einblick in die ergänzenden lärmrechtlichen Abklärungen dieser Behörde gewährt werde. In der Folge verweigerte die Fachstelle Lärmschutz der Beschwerdeführerin 2 die Einsicht in diese Unterlagen, worauf diese in ihrem Rekurs ein entsprechendes Editionsbegehren stellte. Die Vorinstanz hat diesen Antrag nicht behandelt. Da die ergänzenden lärmrechtlichen Abklärungen nicht als sog. interne Akten zu qualifizieren sind, stellt die Verweigerung der Akteneinsicht eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehörs dar (E. 4). Die Beurteilung dieser Abklärungen setzt lärmtechnische Fachkenntnisse voraus, weshalb die Sache an die als Fachgericht ausgestaltete Vorinstanz zurückzuweisen ist (E. 5). Rückweisung an die Vorinstanz.

Zürich Verwaltungsgericht 16..2.04.0 VB.2013.00631
Zurich Verwaltungsgericht 16..2.04.0 VB.2013.00631
Zurigo Verwaltungsgericht 16..2.04.0 VB.2013.00631

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00631
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Geschäftsnummer:
VB.2013.00631
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 04.02.2016
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Rechtliches Gehör: Akteneinsichtsrecht.
Beschwerdeführerin 2 wandte sich vor Rekurserhebung telefonisch an die Fachstelle Lärmschutz und verlangte von dieser, dass ihr Einblick in die ergänzenden lärmrechtlichen Abklärungen dieser Behörde gewährt werde. In der Folge verweigerte die Fachstelle Lärmschutz der Beschwerdeführerin 2 die Einsicht in diese Unterlagen, worauf diese in ihrem Rekurs ein entsprechendes Editionsbegehren stellte. Die Vorinstanz hat diesen Antrag nicht behandelt. Da die ergänzenden lärmrechtlichen Abklärungen nicht als sog. interne Akten zu qualifizieren sind, stellt die Verweigerung der Akteneinsicht eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehörs dar (E. 4). Die Beurteilung dieser Abklärungen setzt lärmtechnische Fachkenntnisse voraus, weshalb die Sache an die als Fachgericht ausgestaltete Vorinstanz zurückzuweisen ist (E. 5).
Rückweisung an die Vorinstanz.
Stichworte:
AKTENEINSICHTSRECHT
LÄRMSCHUTZRECHT
RECHTLICHES GEHÖR
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. II BV
§ 8 Abs. I VRG
§ 9 Abs. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1.
Abteilung
VB.2013.00631
Urteil
der 1. Kammer
vom
4. Februar 2016
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach
Schmid, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch,
Gerichtsschreiber Martin Tanner.
In Sachen
1.
A,
2.
B,
beide vertreten durch RA C,
Beschwerdeführerinnen,
gegen
1.
D AG,
vertreten durch RA E,
2.
Baukommission Uetikon am See,
3.    Baubehörde Meilen, vertreten durch RA F,
4.
Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerinnen,
betreffend Baubewilligung,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 24. September 2012 erteilte die
Baubehörde Uetikon am See der D AG die baurechtliche Bewilligung für ein
Bauvorhaben, welches die Grundstücke Kat.-Nrn. 01, 02, 03, 04 und 05 an
der Seestrasse in Uetikon am See betrifft. Nach diesem Bauprojekt sollen das
bisherige Betonwerk, ein Büropavillon sowie zwei Wohnhäuser abgebrochen werden
und durch ein neues Betonwerk mit Schallschutzmauern ersetzt werden; zudem soll
eine Fotovoltaikanlage auf einer vorbestehenden Recyclinghalle errichtet werden.
Mit Beschluss vom 25. September 2012 erteilte die
Baubehörde Meilen der D AG sodann die baurechtliche Bewilligung für ein
die Grundstücke Kat.-Nrn. 06 und 07 betreffendes Projekt an der Seestrasse
in Meilen. Dieses Bauprojekt sieht den Abbruch einer vorbestehenden Lagerhalle
und den Neubau eines Werkhofs mit Lastwageneinstellhalle, Werkstatt,
öffentlicher Sammelstelle und Fotovoltaikanlage vor.
Am 31. Juli 2012 erteilte die Baudirektion des
Kantons Zürich für die vorgenannten beiden Bauprojekte die strassenpolizeilichen-,
abfall-, gewässerschutz- und immissionsrechtlichen Bewilligungen.
II.
Mit separaten Eingaben vom
1. bzw. 2. November 2012 rekurrierten A und B dagegen an das
Baurekursgericht. Dieses vereinigte mit Entscheid vom 6. August 2013 die
beiden Rekursverfahren und wies die Rechtsmittel ab.
III.
A.
Am
13. September 2013 führten A und B gemeinsam Beschwerde beim Verwaltungsgericht.
In ihrem Rechtsmittel beantragten sie in materieller Hinsicht, den Entscheid
des Baurekursgerichts vom 6. August 2013 aufzuheben und die Sache an die
Vorinstanz zurückzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge (inkl.
Mehrwertsteuerzuschlag) zulasten der D AG, der Baukommission Uetikon am
See, der Baubehörde Meilen sowie der Baudirektion des Kantons Zürich. In
prozessualer Hinsicht beantragten sie, das Verfahren einstweilen zu sistieren.
B.
Mit
Präsidialverfügung vom 16. September 2013 nahm das Verwaltungsgericht vom
Eingang der Beschwerde Vormerk und setzte der D AG, der Baukommission
Uetikon am See, der Baubehörde Meilen sowie der Baudirektion des Kantons Zürich
Frist an, um zum Sistierungsbegehren Stellung zu nehmen. Nachdem sich die D AG,
die Baubehörde Meilen und die Baudirektion mit der Verfahrenssistierung
einverstanden erklärt hatten, sistierte das Verwaltungsgericht am
4. Oktober 2013 das Verfahren bis zum 31. Dezember 2013. Diese
Sistierung wurde in der Folge mehrfach, zuletzt bis zum 30. Juni 2015,
verlängert.
C.
Am
22. Mai 2015 reichte die D AG unaufgefordert eine Beschwerdeantwort
ein. Darin verlangte sie in prozessualer Hinsicht die Aufhebung der
Verfahrenssistierung; in materieller Hinsicht beantragte sie die Abweisung,
eventualiter Rückweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
D.
Mit
Präsidialverfügung vom 26. Mai 2015 hob das Verwaltungsgericht die
Sistierung auf. Es setzte der Baukommission Uetikon am See, der Baubehörde
Meilen und der Baudirektion des Kantons Zürich sowie dem Baurekursgericht Frist
an, um Beschwerdeantworten bzw. eine freigestellte Vernehmlassung einzureichen.
Das Baurekursgericht beantragte am 3. Juni 2015, die Beschwerde abzuweisen.
Mit demselben Schluss liess sich mit Schreiben vom 2. Juni 2015 die
Baubehörde Meilen vernehmen. Am 17. August 2015 beantragte die Baudirektion
des Kantons Zürich die Abweisung der Beschwerde, wobei sie zur Begründung auf
einen Mitbericht des Tiefbauamtes vom 15. Juli 2015 verwies. Am
31. August 2015 reichten A und B eine Replik ein. Dazu nahm die Baubehörde
Meilen duplizierend am 11. September 2015 Stellung. Die Dupliken des
Kantons Zürich respektive des Tiefbauamts datieren vom 21. beziehungsweise
16. September 2015, diejenige der D AG erfolgte am 5. Oktober
2015.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Der
Bauherrschaft gehört ein die Gemeindegrenze von Meilen und Uetikon am See
übergreifendes Areal. Dieses Areal liegt teilweise in der Industriezone I
der Gemeinde Uetikon am See (Grundstücke Kat.-Nrn. 01, 02, 03, 04 und 05;
nachstehend Teilareal Uetikon) und teilweise in der Gewerbezone
G 5.0 E der Gemeinde Meilen (Grundstücke Kat.-Nrn. 06 und 07;
nachstehend Teilareal Meilen).
1.2
Auf dem
Teilareal Uetikon stehen unter anderem ein Betonwerk, ein Büropavillon und zwei
Wohnhäuser. Die Bauherrschaft möchte diese Bauten abbrechen. Stattdessen sollen
dort ein neues Betonwerk mit Schallschutzmauern, Verbindungsdächern sowie eine
Fotovoltaikanlage auf einer bestehenden Recyclinghalle errichtet werden.
Ebenfalls abgebrochen werden soll eine auf dem Teilareal Meilen befindliche
Lagerhalle. An deren Stelle soll unter anderem ein zweigeschossiger Werkhof
entstehen.
2.
Die Beschwerdeführerinnen
rügen, sie seien in ihrem Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt worden. Sie
begründen dies wie folgt: Die Fachstelle Lärmschutz des Kantons Zürich habe ergänzende
Abklärungen zum Strassenverkehrslärm vorgenommen. Noch während laufender
Rekursfrist habe sich die Beschwerdeführerin 2 um Einsicht in die Unterlagen
zu diesen Abklärungen bemüht. Dies sei ihr indessen vom Leiter der Fachstelle
verwehrt worden. In der Folge habe sie sowohl in ihrer Rekursbegründung als
auch in ihrer Rekursreplik beantragt, dass diese Unterlagen einzuholen und
offenzulegen seien. Die Vorinstanz sei mit keinem Wort auf dieses
Editionsbegehren eingegangen, obwohl die Fachstelle Lärmschutz mit ihren
Ausführungen klargestellt habe, dass diese Zusatzabklärungen zur Beurteilung
der Angelegenheit erforderlich gewesen seien. Den Beschwerdeführerinnen sei
damit die Einsicht und Stellungnahme zu den für die lärmrechtliche Beurteilung
wesentlichen Unterlagen verunmöglicht worden. Dies sei als Verletzung ihres
Gehörsanspruchs zu werten.
3.
Gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 (BV) haben Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör. Dieser
verfassungsrechtliche Anspruch beinhaltet unter anderem auch das Recht auf
Akteneinsicht. Dieses Recht gilt voraussetzungslos, das heisst ohne Nachweis
eines (besonderen) Einsichtsinteresses und ohne Bezug zu einem bestimmten
Beweisthema (Gerold Steinmann in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die
schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. A.,
Zürich/St. Gallen 2014, Art. 29 N. 51). Aus diesem Grund macht
denn auch § 8 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG) die Akteneinsicht einzig von der Rechtsmittellegitimation
und nicht noch von weiteren Voraussetzungen abhängig. Das Akteneinsichtsrecht
bezieht sich auf alle verfahrensbezogenen Akten, die geeignet sind, Grundlage
des Entscheids zu bilden. Die Akteneinsicht ist demnach auch dann zu gewähren,
wenn die Ausübung des Akteneinsichtsrechts den Entscheid in der Sache nicht zu
beeinflussen vermag. Dabei ist der Hinweis auf Belanglosigkeit unerheblich;
vielmehr muss es den Betroffenen überlassen bleiben, die Relevanz des einzelnen
Aktenstücks zu beurteilen (BGE 132 V 387 E. 3.2). Von der Akteneinsicht
ausgenommen sind einzig sogenannte interne Akten. Als solche gelten Unterlagen,
die ausschliesslich der verwaltungsinternen Meinungsbildung dienen und deshalb
nur für den internen Gebrauch bestimmt sind, wie zum Beispiel Notizen, Entwürfe,
interne Stellungnahmen oder Anträge (Alain Griffel in: derselbe [Hrsg.], Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich 2014
[Kommentar VRG], § 8 N. 14).
4.
4.1
Im
Zusammenhang mit dem Baubewilligungsverfahren gab die Bauherrschaft bei einem
privaten Umweltbüro einen Umweltverträglichkeitsbericht in Auftrag. Dieser Bericht
für die "Bausperrgutsortieranlage … Uetikon a. See" wurde am
18. April 2012 erstellt. Die Fachstelle Lärmschutz der Baudirektion des
Kantons Zürich verfasste am 15. Juni 2012 einen Mitbericht zu besagtem
Umweltverträglichkeitsbericht. Darin hielt die Fachstelle Lärmschutz unter
anderem Folgendes fest: Der Umweltverträglichkeitsbericht könne im Bereich des
Strassenverkehrslärms nur mit erhöhtem Aufwand nachvollzogen werden. Die
lärmrechtliche Beurteilung des Strassenverkehrslärms sei nicht korrekt. Mit
ergänzenden eigenen Abklärungen könne die Fachstelle Lärmschutz indessen eine
Beurteilung vornehmen. Im Rahmen dieser ergänzenden Abklärungen prüfte die
Fachstelle, ob es unter Annahme eines Worst-Case-Szenarios zu einer Verletzung
der Lärmschutzbestimmungen komme; sie verneinte dies in der Folge.
4.2
Am
23. Oktober 2012 wandte sich die Beschwerdeführerin 2 telefonisch an
die Fachstelle Lärmschutz. Sie verlangte von dieser, dass ihr Einblick in die
ergänzenden Abklärungen gewährt werde. Zur Begründung führte sie aus, sie wolle
gegen das Projekt rekurrieren. Mit E-Mail vom 25. Oktober 2012 lehnte die
Fachstelle Lärmschutz es ab, der Beschwerdeführerin 2 Einsicht in die
gewünschten Unterlagen zu gewähren. Sie begründete ihre ablehnende Haltung wie
folgt:
" Bei unvollständigen oder unsachgemässen Abklärungen im
UV-Bericht verlangen wir in der Regel beim Gesuchsteller Berichtsergänzungen,
falls damit ein grösserer Aufwand verbunden ist. Im vorliegenden Falle wurde
der zusätzliche Aufwand als gering eingeschätzt, weshalb wir eine eigene
Betrachtung vorgenommen haben. Wie in unserem Mitbericht zum UV-Bericht zu
entnehmen ist, handelt es sich dabei um eine worst-case Betrachtung und wir
sind zum gleichen Ergebnis betreffend die Umweltverträglichkeit wie der
Berichterstatter gekommen. Aus diesem Grund erachten wir es nicht als nötig,
diese internen Zusatzabklärungen öffentlich zugänglich zu machen."
4.3
Am
2. November 2012 rekurrierte die Beschwerdeführerin 2 an das
Baurekursgericht. In ihrer Rekursbegründung und später auch -replik
beanstandete sie, dass ihr kein Einblick in die Berechnungsgrundlagen der
Fachstelle Lärmschutz gewährt worden sei. Aus diesem Grund beantrage sie, dass
die strittigen Unterlagen gerichtlich eingefordert würden. Die Vorinstanz hat
sich mit diesem prozessualen Antrag nicht auseinandergesetzt. Die Baudirektion
selbst reichte erst im verwaltungsgerichtlichen Verfahren die strittigen Unterlagen
zu den Akten.
4.4
Wie die
Fachstelle Lärmschutz selbst festhält, waren die lärmtechnischen Abklärungen
des Umweltverträglichkeitsberichts unvollständig. In einem solchen Fall darf
die Fachstelle Lärmschutz praxisgemäss den Umweltverträglichkeitsbericht entweder
zur Mangelbehebung zurückweisen oder ihn – sofern der Mangel bloss von
untergeordneter Natur ist – mittels eigener Abklärungen vervollständigen.
Vorliegend hat sich die Fachstelle Lärmschutz für eine eigene Mangelbehebung
entschieden. Dass sie dazu befugt war, wird zu Recht von keiner Partei
bestritten.
4.5
Die
ergänzenden Abklärungen der Fachstelle Lärmschutz beruhen im Wesentlichen auf
tabellarischen Lärmprognosen. Solche Berechnungen dienten nicht nur der
internen Meinungsbildung, sondern flossen direkt in die Empfehlung der
Fachstelle Lärmschutz ein. Die Berechnungen bilden mit anderen Worten nicht
bloss "interne Akten". Entsprechend hätte die Fachstelle Lärmschutz
ihre Berechnungen der Beschwerdeführerin 2 zugänglich machen müssen. Einer
solchen Einsichtnahme stehen im vorliegenden Fall keine öffentlichen oder
privaten Interessen im Sinn von § 9 Abs. 1 VRG entgegen. Indem
sich die Lärmfachstelle am 25. Oktober 2012 weigerte, ihre
Entscheidgrundlage offenzulegen, missachtete sie das Akteneinsichtsrecht der
Beschwerdeführerin 2 und verletzte damit ihr rechtliches Gehör.
5.
5.1
Das
rechtliche Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) und die daraus abgeleiteten
Ansprüche sind sogenannt formeller Natur: Eine Verletzung des Gehörsanspruchs
führt grundsätzlich zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids und zur
Wiederholung des Verfahrens. Dabei spielt es keine Rolle, ob die
Gehörsverletzung Einfluss auf den Verfahrensausgang hatte oder nicht
(BGE 127 V 431 E. 3d/aa). Die formelle Natur gilt indessen nicht
absolut. So kann eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung des rechtlichen
Gehörs unter bestimmten Voraussetzungen geheilt werden. Hierfür muss die
Rechtsmittelinstanz in Bezug auf die betreffende Frage mit der gleichen
Überprüfungsbefugnis wie die vorgeschaltete Instanz ausgestattet sein. Die
Rechtsmittelinstanz muss im strittigen Punkt über dieselbe Kognition wie die
das rechtliche Gehör verletzende Behörde verfügen (Griffel, Kommentar VRG,
§ 8 N. 38). Mit Beschwerde können bloss Rechtsverletzungen,
einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüberschreitung und Ermessensunterschreitung,
sowie die unrichtige und ungenügende Feststellung des Sachverhalts gerügt
werden (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1
lit. a–b VRG). Demgegenüber ist die Rüge der Unangemessenheit – abgesehen
von hier nicht einschlägigen Ausnahmen – unzulässig (§ 50 Abs. 2 VRG).
5.2
Wie oben
dargelegt, nahm die Fachstelle Lärmschutz ergänzende Abklärungen vor und hielt
die von ihr ermittelten Werte in Tabellenform fest. Auf den entsprechenden Seiten
fehlen indessen Erläuterungen, wie die einzelnen Berechnungen zu verstehen
sind. Die Beurteilung solcher reiner Zahlenreihen setzt lärmtechnische
Kenntnisse voraus. Im Unterschied zum Baurekursgericht ist das
Verwaltungsgericht kein Fachgericht. Die vorliegende Konstellation ist deshalb
gleich zu behandeln wie diejenige der engeren Kognition der
Rechtsmittelinstanz: Eine Heilung ist ausgeschlossen. Entsprechend ist die Sache
an die Vorinstanz zurückzuweisen. Sie hat den Beschwerdeführerinnen Einblick in
die ergänzenden Abklärungen der Lärmfachstelle zu gewähren und anschliessend
unter Berücksichtigung dieser Akten einen neuen Entscheid zu fällen.
6.
Kann eine Rückweisung zu einer vollständigen Gutheissung
des Antrags führen, gelten – besondere Umstände vorbehalten – die
beschwerdeführenden Personen mit Blick auf die Kosten- und Entschädigungsfolgen
als obsiegend (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f.).
Ausgangsgemäss
sind somit die Kosten des
Beschwerdeverfahrens den Beschwerdegegnerinnen 1–4 zu je einem Viertel aufzuerlegen
(§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 65a Abs. 2
VRG). Die Beschwerdegegnerinnen 1 und 4 sind überdies zu einer
Parteientschädigung an die privaten Beschwerdeführenden zu verpflichten
(§ 17 Abs. 2 VRG). Als angemessen erscheint für das Beschwerdeverfahren
eine Entschädigung von insgesamt Fr. 2'000.-.
7.
Es liegt ein Rückweisungsentscheid vor. Letztinstanzliche
kantonale Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von
Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) zu
qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477
E. 4.2). Die vorliegende Rückweisung ist daher vor Bundesgericht nur
direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann
(lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen
Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder
Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und der Entscheid des Baurekursgerichts
vom 6. August 2013 wird aufgehoben. Die Sache wird im Sinn der Erwägungen
an die Vorinstanz zurückgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    220.--     Zustellkosten,
Fr. 3'220.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdegegnerinnen je zu einem Viertel auferlegt.
4.    Die
Beschwerdegegnerinnen 1 und 4 werden je verpflichtet, den beiden Beschwerdeführenden
eine Parteientschädigung von je Fr. 500.- (insgesamt Fr. 2'000.-) zu
bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …