zh_verwaltungsgericht · VB.2008.00545 · 2009-03-04 · de

Steuerfussausgleich 2006 | Das Gemeindeamt des Kantons Zürich liess bei der Berechnung der Steuerfussausgleichsbeträge eine einmalige Abschreibung eines Bilanzfehlbetrags der Beschwerdeführein nicht zu und verfügte die Verteilung des Abschreibungsbetrags über fünf Jahre. Hiergegen erhob die Beschwerdeführerin ohne Erfolg Rekurs. Mit der Beschwerde verlangt die Beschwerdeführerin die Zulassung der Einmalabschreibung und eine Umtriebsentschädigung für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren. Für den Fall, dass die Gründe für die Entstehung des Bilanzfehlbetrags relevant sein sollten, beantragt die Beschwerdeführerin den Beizug der Akten eines früheren Rekursverfahrens. Die Praxis des Verwaltungsgerichts zur Legitimation der Gemeinde bei der Autonomiebeschwerde ist an diejenige des Bundesgerichts zur staatsrechtlichen Beschwerde anzupassen, weshalb die Beschwerdeführerin zur Autonomiebeschwerde legitimiert ist, indem sie eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie behauptet und durch den angefochtenen Akt als Trägerin hoheitlicher Gewalt berührt ist; auch unabhängig von der Rüge der Verletzung der Gemeindeautonomie ist die Beschwerdeführerin legitimiert (E. 1.2). Die Gemeinden haben hinsichtlich der im kantonalen Recht geregelten Steuerfussausgleichsleistungen kein Selbstbestimmungsrecht, sodass die Gemeindeautonomie nicht verletzt ist (E. 5). Die kantonalen Vorschriften zum Gemeindehaushalt verlangen keine Verteilung der Abschreibung von Bilanzfehlbeträgen über die gesetzliche Maximaldauer von fünf Jahren (E. 7). Aus dem Gleichbehandlungsgebot ergibt sich jedoch, dass Abschreibungen von Bilanzfehlbeträgen - soweit es um den Steuerfussausgleich geht - nicht anerkannt werden können, wenn die gesetzliche Maximalabschreibungsdauer nicht ausgeschöpft wird; keine Rolle spielt die Frage, wie es zum vorliegenden Bilanzfehlbetrag gekommen ist (E. 8). Folglich ist die Beschwerde abzuweisen und steht der Beschwerdeführerin für Rekurs- und Beschwerdeverfahren keine Parteientschädigung zu. Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 09..2.04.0 VB.2008.00545
Zurich Verwaltungsgericht 09..2.04.0 VB.2008.00545
Zurigo Verwaltungsgericht 09..2.04.0 VB.2008.00545

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2008.00545
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Geschäftsnummer:
VB.2008.00545
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 04.03.2009
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Steuerfussausgleich 2006
Das Gemeindeamt des Kantons Zürich liess bei der Berechnung der Steuerfussausgleichsbeträge eine einmalige Abschreibung eines Bilanzfehlbetrags der Beschwerdeführein nicht zu und verfügte die Verteilung des Abschreibungsbetrags über fünf Jahre. Hiergegen erhob die Beschwerdeführerin ohne Erfolg Rekurs. Mit der Beschwerde verlangt die Beschwerdeführerin die Zulassung der Einmalabschreibung und eine Umtriebsentschädigung für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren. Für den Fall, dass die Gründe für die Entstehung des Bilanzfehlbetrags relevant sein sollten, beantragt die Beschwerdeführerin den Beizug der Akten eines früheren Rekursverfahrens.
Die Praxis des Verwaltungsgerichts zur Legitimation der Gemeinde bei der Autonomiebeschwerde ist an diejenige des Bundesgerichts zur staatsrechtlichen Beschwerde anzupassen, weshalb die Beschwerdeführerin zur Autonomiebeschwerde legitimiert ist, indem sie eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie behauptet und durch den angefochtenen Akt als Trägerin hoheitlicher Gewalt berührt ist; auch unabhängig von der Rüge der Verletzung der Gemeindeautonomie ist die Beschwerdeführerin legitimiert (E. 1.2).
Die Gemeinden haben hinsichtlich der im kantonalen Recht geregelten Steuerfussausgleichsleistungen kein Selbstbestimmungsrecht, sodass die Gemeindeautonomie nicht verletzt ist (E. 5). Die kantonalen Vorschriften zum Gemeindehaushalt verlangen keine Verteilung der Abschreibung von Bilanzfehlbeträgen über die gesetzliche Maximaldauer von fünf Jahren (E. 7). Aus dem Gleichbehandlungsgebot ergibt sich jedoch, dass Abschreibungen von Bilanzfehlbeträgen - soweit es um den Steuerfussausgleich geht - nicht anerkannt werden können, wenn die gesetzliche Maximalabschreibungsdauer nicht ausgeschöpft wird; keine Rolle spielt die Frage, wie es zum vorliegenden Bilanzfehlbetrag gekommen ist (E. 8). Folglich ist die Beschwerde abzuweisen und steht der Beschwerdeführerin für Rekurs- und Beschwerdeverfahren keine Parteientschädigung zu.
Abweisung.
Stichworte:
ABSCHREIBUNG
AUTONOMIEBESCHWERDE
BILANZ
FINANZAUSGLEICH
GEMEINDEAUTONOMIE
GEMEINDEHAUSHALT
GEMEINDELEGITIMATION
HAUSHALTFÜHRUNG
STEUERFUSS
STEUERFUSSAUSGLEICH
VERGLEICHBARKEIT
Rechtsnormen:
Art. 86 Abs. 2 BGG
Art. 130 Abs. 3 BGG
Art. 8 Abs. 1 BV
§ 11 Abs. 4 FHG
Art. 26 FAG
Art. 28 Abs. 1 FAG
Art. 28 Abs. 2 FAG
Art. 28 Abs. 3 FAG
Art. 29 FAG
Art. 31 FAG
§ 119 Abs. 2 GemeindeG
§ 138 GemeindeG
Art. 22 Abs. 1 GemeindehaushaltV
Art. 85 Abs. 1 KV
Art. 122 KV
Art. 127 KV
Art. 127 Abs. 2 KV
§ 7 Abs. 1 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2008.00545
Entscheid
der 4. Kammer
vom
4. März 2009
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Verwaltungsrichter
Peter Sprenger,
Gerichtssekretär
Beat König.
In Sachen
Gemeinde Kyburg,
vertreten durch
den
Gemeinderat Kyburg,
8314
Kyburg,
dieser vertreten durch
Rechtsanwalt
B
,
Beschwerdeführerin
,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch
das
Gemeindeamt des Kantons Zürich,
Feldstrasse 40,
8090
Zürich,
Beschwerdegegner
,
betreffend Steuerfussausgleich
2006,
hat sich ergeben:
I.
A.
Das Gemeindeamt
des Kantons Zürich (im Folgenden: Gemeindeamt) zog mit Verfü­gung vom 14. März
2008 eine Verfügung vom 10. Mai 2007 gegenüber der (politischen) Gemeinde
Kyburg betreffend Steuerfussausgleich 2006 in Wiedererwägung und verfügte, dass
die Jahresrechnung 2006 der Gemeinde hinsichtlich der einmaligen Abschreibung
des Bilanzfehlbetrages von Fr. 96'727.- nicht genehmigt (Dispositiv-Ziffer
IV) und die Ab­schrei­bung dieses Betrages, beginnend mit dem Rechnungsjahr
2006, auf fünf Jahre mit jährlichen Abschreibungsbeträgen von Fr. 19'427.-
festgelegt werde (Dispositiv-Ziffer V). Den in einer Verfügung vom 22. November
2005 festgesetzten Steuer­fussausgleich 2006 reduzierte es um Fr. 645'100.-
(Dispositiv-Ziffer VI) und verrech­nete diesen Betrag mit dem provisorisch
zugesicherten Steuerfussausgleichsbeitrag 2007 (Dispositiv-Ziffer VII). Im
Weiteren ordnete das Gemeindeamt an, dass der Differenzbetrag von Fr. 77'300.-
zur nachträglichen Korrektur des in der Jahresrechnung verbuchten
Kürzungsbetreffnisses 2006 von Fr. 567'800.- in der Rechnung 2007 nachzu­belasten
sei (Dispositiv-Ziffer VIII).
B.
Am 15. April
2008 liess die Gemeinde Kyburg gegen die genannten Anordnungen Einsprache erheben
und insbesondere die Genehmigung der Jahresrechnung 2006 mit der einmaligen
Abschreibung des Bilanzfehlbetrages verlangen. Das Gemeindeamt verfügte am 26. Juni
2008 die Abweisung der Einsprache.
II.
Dagegen erhob die Gemeinde Kyburg mit Eingabe vom 23. Juli
2008 Rekurs. Sie verlangte die Aufhebung des Einspracheentscheides und der
Dispositiv-Ziffern IV f. der Verfügung des Gemeindeamtes vom 14. März 2008.
Ferner beantragte die Gemeinde Kyburg, das Gemeindeamt sei anzuweisen, ihre Jahresrechnung
2006 mit der einmaligen Abschreibung des Bilanzfehlbetrages von Fr. 96'727.-
zu genehmigen sowie Dispositiv-Ziffern VI–VIII der Verfügung vom 14. März
2008 unter Berücksichtigung der Einmal­abschreibung neu zu fassen. Schliesslich
verlangte sie eine angemessene Umtriebs­ent­schädigung für das Rekursverfahren.
Mit Verfügung vom 20. Oktober 2008 wies die Direktion der Justiz und des Innern
(Justizdirektion) des Kantons Zürich den Rekurs unter Kostenfolge zulasten der
Gemeinde Kyburg ab.
III.
Am 18. November 2008 liess die Gemeinde Kyburg Beschwerde
erheben, die Aufhebung des Rekursentscheides verlangen und die genannten, im
Rekursverfahren gestellten Anträge erneut stellen. Zudem forderte die Gemeinde
Kyburg für ihre Aufwendungen im Beschwerdeverfahren eine angemessene Umtriebsentschädigung.
Sodann beantragte sie für den Fall, dass das Verwaltungsgericht die Frage, wie
es zum Bilanz­fehlbetrag 2006 gekommen ist, als relevant erachten sollte, den
Beizug der Akten eines mit Verfügung der Justizdirektion vom 20. Oktober
2008 als gegenstandslos abgeschriebenen Rekursverfahrens betreffend
Bilanzkorrektur "Hertenstein-Fonds".
In seiner Beschwerdeantwort vom 19./22. Dezember 2008
beantragte das Gemeindeamt die Abweisung der Beschwerde. Mit Eingabe vom
24./25. Februar 2009 beantragte die Justizdirektion die Abweisung der
Beschwerde, wobei sie "unter Verzicht auf eine Vernehmlassung" auf
die Begründung in ihrer Verfügung vom 20. Oktober 2008 (bzw. der mit der Beschwerde
angefochtenen Verfügung) verwies.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Die
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergibt sich vorliegend aus § 41 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2;
Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41
N. 5, 28; zum Steuerfussausgleich siehe auch VGr, 29. September 2004,
VB.2004.00265, E. 1.1, www.vgrzh.ch).
1.2
Als
Prozessvoraussetzung ist die Beschwerdelegitimation von Amtes wegen zu prüfen
(RB 1980 Nr. 8; Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 29). Das
Verwaltungsgericht hat zur Legitimation der Gemeinde jüngst Folgendes
ausgeführt (VGr, 12. Februar 2009, VB.2008.00485):
"1.3.1 Gemäss § 70 in Verbindung mit § 21
lit. b VRG ist eine Gemeinde zur Wahrung der von ihr vertretenen
schutzwürdigen Interessen zur Beschwerde an das Verwaltungsgericht berechtigt. Die
Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts zu § 21 VRG in der früheren Fassung
anerkannte die Rekurs- und Beschwerdebefugnis der Gemeinde, wenn sie sich für
die Durchsetzung und richtige Anwendung ihres kommunalen Rechts wehrte, wenn
sie einen Eingriff in ihre qualifizierte Entscheidungs- und Ermessensfreiheit
oder einen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen geltend machte und
wenn sie wie eine Privatperson betroffen war (RB 2004 Nr. 6;
Kölz/Boss­hart/Röhl, § 21 N. 62, mit Hinweisen). An diese
Rechtsprechung knüpft auch § 21 lit. b VRG an (
RB 2004 Nr. 6,
1998
Nr. 14; Kölz/Boss­hart/Röhl, § 21 N. 70). Indem aber mit § 21
lit. b VRG in der revidierten Fassung vom 8. Juni 1997 die Gemeinde
zur rekursweisen Wahrung der von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen
berechtigt wurde, ist die Gemeindelegitimation in einer Weise erweitert worden,
wie sie von der Lehre seit langem gefordert (Alfred Kölz, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, Zürich 1978, § 21
N. 79) und von der bisherigen Praxis punktuell bereits vorgenommen wurde
(vgl. RB 1993 Nr. 1). Entsprechend hat das Verwaltungsgericht die
Legitimation der Gemeinde bejaht bei einer Betroffenheit in Interessen oder
Aufgaben, welche die Gemeinde wahrnehmen oder erfüllen muss, wenn sich die angefochtene
Verfügung auf einen grossen Teil der Einwohnerschaft auswirkt (RB 1998
Nr. 13) oder wenn sich die Gemeinde gegen ihr auferlegte finanzielle
Verpflichtungen wehrt (vgl.  die diesbezügliche Ergänzung von § 21
lit. b VRG [Halbsatz 2, in Kraft seit 21. August 2006]; dazu Martin
Bertschi, Die Beschwerdebefugnis der Gemeinde im Zürcher Verwaltungsprozess,
in: Peter Breitschmid et al. [Hrsg.], Grundfragen der juristischen Person,
Festschrift für Hans Michael Riemer, Bern 2007, S. 3 ff., 11 f.; VGr, 9. Mai
2001, ZBl 102/2001, S. 525 [Regest in RB 2001 Nr. 9]; zum
Ganzen VGr, 8. Oktober 2003, VB.2003.00196, E. 2a, und 2. Dezember
2004, VB.2004.00423, E. 1.2.1, beides unter www.vgrzh.ch).
Ein legitimationsbegründendes schutzwürdiges Interesse ist
hingegen dann nicht gegeben, wenn die Gemeinde nicht ihr eigenes, sondern kantonales
Recht oder Bundesrecht anzuwenden hat und es ihr einzig um die Durchsetzung
ihrer eigenen Rechtsauffassung geht (RB 2004 Nr. 6, 1998 Nr. 14; vgl.
auch BGE 125 II 192 E. 2a/aa). Die Gemeinde kann sich mit anderen
Worten nicht für die richtige Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts
wehren. Auch genügt es nicht, wenn die Gemeinde im betreffenden Bereich über
Ermessen verfügt, solange die Oberbehörde an dessen Stelle ihr eigenes setzen
darf. Eine qualifizierte Entscheidungs- und Ermessensfreiheit ist aber
insbesondere dort vorhanden, wo örtliche Gegebenheiten eine Rolle spielen
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 66).
1.3.2 Im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde bejahte
das Bundesgericht die Legitimation zur Autonomiebeschwerde, wenn die betroffene
Gemeinde durch den angefochtenen Akt als Trägerin hoheitlicher Gewalt beschwert
war (BGE 129 I 410 E. 1.1 und 128 I 3 E. 1c, je mit Hinweisen). Demgegenüber
verlangte das Verwaltungs­gericht – wie erwähnt – bis anhin eine qualifizierte
Entscheidungs­freiheit der Gemeinde. Die strengere Praxis des
Verwaltungsgerichts ist nach dem Inkrafttreten des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nicht mehr haltbar (vgl. auch zum Folgenden
Bertschi, S. 18 ff.): Gemäss Art. 86 Abs. 2 BGG haben die Kantone
obere Gerichte als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts bei der
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten einzusetzen. Mit letzterem
Rechtsmittel kann die Verletzung der Gemeinde­autonomie gerügt werden (Art. 89
Abs. 2 lit. c BGG). Infolgedessen muss auch die Beschwerde an das
Verwaltungsgericht als "oberes Gericht" offen stehen und hat das
Gericht aufgrund von Art. 111 Abs. 1 BGG seine strengere Praxis mit
dem Erfordernis eines Eingriffs in eine qualifizierte Entscheidungs- und Ermessensfreiheit
an die bundesgerichtliche Praxis zur Autonomiebeschwerde anzupassen. Für diese
Anpassungspflicht gilt nach einem Teil der Doktrin die zweijährige
Übergangsfrist von Art. 130 Abs. 3 BGG ab Inkrafttreten dieses
Gesetzes am 1. Januar 2007, wobei jedoch für deren Abwarten kein Anlass
bestehe (Bertschi, S. 20).
Das Verwaltungsgericht hat zwar kürzlich entschieden, dass
die Übergangsfrist von Art. 130 Abs. 3 BGG bei Beschwerden, die – wie
hier – noch im Jahr 2008 zu erheben waren, aber erst im Jahr 2009 zur Entscheidung
gelangen, wohl nicht als verstrichen zu betrachten ist (VGr, 7. Januar
2009, VB.2008.00563, E. 2.2, www.vgrzh.ch). Indes ist von vornherein fraglich,
ob Art. 130 Abs. 3 BGG auch für eine Anpassung der
Legitimationspraxis Geltung beansprucht oder nur für gesetzgeberische
Anpassungen gilt. Vor diesem Hintergrund und im Licht der genannten Doktrin
besteht vorliegend kein Grund, die bisherige Praxis des Bundesgerichts zur
Autonomiebeschwerde noch nicht zu übernehmen."
Die Beschwerdeführerin behauptet eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie
und ist durch den angefochtenen Akt als Trägerin hoheitlicher Gewalt berührt
(vgl. zur Legiti-mation der Gemeinde im Verfahren der Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegen­heiten in einem Fall, bei welchem es um den
interkommunalen Finanzausgleich im Kanton St. Gallen ging, BGr, 27. November
2008, 2C_609/2007, E. 1.2, www.bger.ch). Infolge­dessen ist sie zur Autonomiebeschwerde
legitimiert.
Auch unabhängig von der Rüge der Verletzung der Gemeindeautonomie
ist die Legiti­mation der Beschwerdeführerin zu bejahen, ist sie doch in ihren
finanziellen Interessen betroffen und kann die Art des drohenden finanziellen
Nachteils (Vermögenseinbusse oder entgangener Gewinn) für die Legitimationsfrage
keine Rolle spielen (vgl. Bertschi, S. 12; siehe ferner BGr, 27. November
2008, 2C_609/2007, E. 1.3, www.bger.ch, wonach sich die Gemeinden bei der
Anfechtung der kantonalen Gesetzgebung über den interkom­munalen
Finanzausgleich im Verfahren der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angele­gen­heiten
auf die allgemeine Legitimationsklausel von Art. 89 Abs. 1 BGG
stützen können).
1.3
Weil auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Die vorinstanzliche Vernehmlassung wurde verspätet
eingereicht und ist deshalb aus dem Recht zu weisen. Die behördliche Pflicht
zur Sachverhaltsermittlung gemäss § 7 Abs. 1 VRG gebietet vorliegend
keine Berücksichtigung der Vernehmlassung.
3.
Streitig ist ein Abschreibungsbetrag von Fr. 96'727.- abzüglich
Fr. 19'427.- bzw. eine Herabsetzung des Steuerfussausgleichsbetrages um
diesen Betrag, also Fr. 77'300.-. Aufgrund des Fr. 20'000.-
übersteigenden Streitwerts ist somit die Kammer zum Entscheid berufen (§ 38
Abs. 1 und 2 VRG).
4.
4.1
Nach Art. 127
Abs. 1 der am 1. Januar 2006 in Kraft getretene Verfassung des
Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (Kantonsverfassung, KV, LS 101)
stellt der Kanton den Finanzausgleich sicher. Der Finanzausgleich sorgt
insbesondere dafür, "dass die Gemeinde­steuerfüsse nicht erheblich
voneinander abweichen" (Art. 127 Abs. 2 lit. b KV). Er wird vom
Kanton und den Gemeinden getragen (Art. 127 Abs. 3 KV).
4.2
§ 26
des Finanzausgleichsgesetzes vom 11. September 1966 (FAG, LS 132.1) umschreibt
die Berechtigung für den Steuerfussausgleich: Der Steuerfussausgleich greift,
wenn der Steuerfuss einer politische Gemeinde oder Schulgemeinde zum
Haushaltsaus­gleich trotz allfälliger Steuerkraftzuschüsse und
Investitionsbeiträge mehr als fünf Steuer­pro­zente über dem Kantonsmittel
liegen müsste (das Kantonsmittel ist dabei ohne Einbezug der [nicht am
Steuerfussausgleich beteiligten] Stadt Zürich zu berechnen). Vorbehaltlich §§ 28 f.
FAG und sofern die Beiträge mindestens Fr. 1000.- betragen, beläuft sich
der Ausgleich auf die Hälfte, bei einem über zehn Prozent über dem massgebenden
Kantonsmittel liegenden Steuerfuss auf den ganzen Betrag des Überhangs (§ 27
FAG). Laut § 28 Abs. 1 FAG werden Ausgaben und der Verzicht auf
Einnahmen, wel­che den Grundsätzen einer ordnungs- und plangemässen Haushaltführung
zu­wi­der­lau­fen, nicht anerkannt. Die für das Gemeindewesen zuständige
Direktion setzt gegebenen­falls der Gemeinde Frist zur Behebung von Män­geln
und kann die Beiträge bis zur Erfüllung allfälliger Auflagen zurückbehalten;
wenn das nicht möglich ist, kürzt sie die Beiträge entsprechend (§ 28 Abs. 2
FAG). Die für das Gemeindewesen zuständige Direktion kann sodann gemäss § 28
Abs. 3 FAG zur Brechung von Spitzen­belastungen soweit wirtschaftlich
sinnvoll deren Verteilung auf mehrere Jahre verfügen. Nicht
ausgleichsberechtigte Ausgaben sind bei der Bestimmung des für die
Ausgleichsbeiträge massgebenden Steuerfusses gemäss § 29 FAG nicht zu
berück­sichtigen.
Die Steuerfussausgleichsbeiträge werden von der für das
Gemeindewesen zuständigen Direktion jährlich aufgrund der Voranschläge und der
Vorjahresrechnungen bestimmt (§ 31 Abs. 1 FAG).
4.3
Aus der
vorgenannten Ordnung des Finanzausgleichsgesetzes geht hervor, dass die
Vergleichskriterien für den Steuerfussausgleich zunächst von den betroffenen
Gemeinden beeinflusst werden können (vgl. auch zum Folgenden Anna Pippig,
Verfassungsrechtliche Grundlagen des Finanzausgleichs, Zürich etc. 2002, S.
248). Denn zunächst wird auf die effektiven Werte abgestellt, erst nachträglich
erfolgt eine Kontrolle der für den Vergleich der Gemeinden heranzuziehenden
Gemeinderechnungen durch den Kanton. Trotz der Beschränkung auf Ausgaben (und
Einnahmenverzichte), die den Grundsätzen einer ordnungs- und plangemässen
Haushaltsführung entsprechen (§ 28 Abs. 1 FAG), und der Möglichkeit
der nachträglichen Verteilung von Spitzenbelastungen auf mehrere Jahre (§ 28
Abs. 3 FAG) hat der Steuerfussausgleich also im Grunde den Charakter einer
Defizit­garantie, zumal der Steuerfussausgleich ab einer bestimmten Höhe des
Steuerfusses grund­sätzlich alle Mehraufwendungen einer Gemeinde übernimmt
(vgl. auch Ulrich Hubler in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.],
Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 123
N. 28 Fn. 75, mit Hinweis auf zwei hier nicht relevante Ausnahmen).
5.
5.1
Art. 85
Abs. 1 KV gewährleistet den Gemeinden Autonomie und schreibt vor, dass das
kantonale Recht ihnen einen möglichst weiten Handlungsspielraum einräumt. Gemeinden
sind in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend
ordnet, sondern ihn teilweise oder ganz der Gemeinde zur Regelung überlässt und
ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der
geschützte Autonomiebereich kann die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener
kommunaler Vorschriften betreffen oder sich auf einen entsprechenden Spielraum
bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts beziehen. Für den Schutz
der Gemeindeautonomie bedarf es keiner Autonomie in einem ganzen Aufgabengebiet;
es genügt eine relativ erhebliche Entschei­dungs­freiheit im streitigen
Bereich. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem
für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfas­sungs- und
Gesetzesrecht (vgl. BGE 129 I 410 E. 2.1, 128 I 3 E. 2a, 124 I 224 E. 2b,
je mit Hinweisen).
5.2
Hinsichtlich
des Finanzausgleichsgesetzes kann von vornherein nicht von einem geschützten
kommunalen Autonomiebereich ausgegangen werden, weil der Vollzug der in Frage
stehenden Vorschriften nicht den Gemeinden übertragen ist und die Art der zu regelnden
Materie keinen Raum für ein Selbstbestimmungsrecht der Gemeinden lässt: Da es
beim interkommunalen Finanzausgleich der Sache nach um einen Interessenkonflikt
zwischen gleichgeordneten Rechtssubjekten geht, der naturgemäss nur von einem
überge­ordneten Organ verbindlich geregelt werden kann, sind die einschlägigen
Vorschriften von den kantonalen Behörden und nicht von den betroffenen
Gemeinden anzuwenden (vgl. zur Zuständigkeit zur Festsetzung der Steuerfussausgleichsbeiträge
§ 28 Abs. 2 und 3 sowie § 31 FAG, vorn 4.2). Letztere haben
hinsichtlich finanzieller Ausgleichsleistungen kein Selbstbestimmungsrecht
(vgl. zum Ganzen BGr, 27. November 2008, 2C_609/2007, E. 1.2 www.bger.ch;
zum Kanton Zürich BGE 119 Ia 214 E. 3b; ferner BGr, 23. Juni
1981, ZBl 82/1981, S. 448 ff., 451; Tobias Jaag in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach,
Art. 85 N. 11). Keine Rolle spielt der Umstand, dass die Gemeinde
selbständig Ausgaben beschliessen kann und mit Bezug auf die Festsetzung des
Steuerfusses für die Gemeindesteuern wie auch hinsichtlich der Festsetzung des
jährlichen Budgets Autonomie besitzt (vgl. § 41 Abs. 2 des
Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 [GemeindeG, LS 131.1] und Jaag,
a.a.O.). Denn wie erwähnt ist es nach der gesetzlichen Ordnung Sache des
Kantons, über die Ausgleichsberechtigung von Gemeindeausgaben zu entscheiden
(vorn 4.2 f.). Die dies­bezüg­liche Finanzaufsicht des Kantons schränkt die
Finanzautonomie (im Sinn der Haus­halts­autonomie) der Gemeinden ein (vgl.
Pippig, S. 248).
Die Rüge, die Anordnung des Gemeindeamtes verletze die
Gemeindeautonomie, ist folglich unbegründet.
6.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass sich die
Anordnung des Gemeindeamtes nicht auf § 28 Abs. 1 FAG stützen könne,
weil die von ihr vorgenommene Einmalabschreibung den Grundsätzen einer
ordnungs- und plangemässen Haushaltsführung entspreche. Art. 123 KV, § 138
GemeindeG und § 21 des (kantonalen) Finanzhaushaltsgesetzes vom 2. September
1979 (FHG, LS 611) würden nämlich für die Gemeinden nach ihrem klaren Wortlaut
nur Mindestabschreibesätze vorsehen. Daraus sei abzuleiten, dass nach den
Grundsätzen einer ordnungs- und plangemässen Haushaltsführung Bilanzfehlbeträge
möglichst rasch abgeschrieben werden sollten.
7.
Es stellt sich also vorab die Frage, ob die Grundsätze
einer ordnungs- und plangemässen Haushaltsführung im Sinn von § 28 Abs. 1
FAG eine Abschreibung von Bilanzfehl­beträgen über fünf Jahre verlangen.
7.1
Gemäss Art. 122
Abs. 1 und 2 KV sorgen die Kantone und Gemeinden für einen gesunden
Finanzhaushalt und führen ihn insbesondere nach den Grundsätzen der Sparsam­keit
und der Wirtschaftlichkeit. Als Budgetierungs- und Rechnungslegungsgrundsätze,
die aufgrund ihres formellen Charakters an sich nicht als Grundsätze der
Haushaltsführung zu betrachten sind (vgl. Markus Reich/Anna Pippig, Die
Finanzverfassung, in: Thomas Dähler et al. [Hrsg.], Staatsaufbau und Finanzordnung,
Zürich 2000, S. 47 ff., 78 f.), stellt die Kantonsverfassung die Grundsätze der
Transparenz, Vergleichbarkeit und Öffentlich­keit auf (Art. 122 Abs. 3
KV). Im Weiteren sieht die Kantonsverfassung in Art. 123 vor, dass Kanton
und Gemeinden ihre Finanzhaushalte mittelfristig ausgleichen (Abs. 1 Satz
1), das Gesetz für die Gemeinden einen kurzfristigen Ausgleich vorsehen kann (Abs. 1
Satz 2) und Bilanzfehlbeträge "innerhalb von fünf Jahren" zu tilgen
sind (Abs. 2).
7.2
Kantonale
Vorschriften über den Gemeindehaushalt finden sich in erster Linie in den §§ 118
ff. GemeindeG. Auf das Rechnungsjahr 2006 waren auf den Gemeindehaushalt zudem
verschiedene Bestimmungen des Finanzhaushaltsgesetzes entweder sinngemäss oder
direkt anwendbar, nämlich sinngemäss §§ 24–26 und 28 FHG (§ 119 Abs. 2
GemeindeG in der Fassung vom 23. September 1984; OS 49, 155) und direkt
die §§ 2, 5–8, 9 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2, 10–12, 14, 15 Abs. 2–5,
16, 17, 22, 23 und 33a FHG (§ 139 GemeindeG in der Fassung vom 20. August
2001; OS 57, 91).
Auch nach der anwendbaren kantonalen Gesetzgebung gilt
insbesondere der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit (§ 139 GemeindeG in der
Fassung vom 20. August 2001 in Verbindung mit § 7 FHG). Ein
Bilanzfehlbetrag – also nach der Legaldefinition von § 11 Abs. 4 FHG
(in Verbindung mit § 139 GemeindeG in der Fassung vom 20. August
2001) die das Vermögen übersteigende Summe des Fremdkapitals und der Verpflichtungen
für Spezialfonds – ist gemäss § 138 GemeindeG "innert längstens fünf
Jahren abzuschreiben". Ebenso ist nach § 22 der Verordnung über dem
Gemeindehaushalt vom 26. September 1984 (VGH, LS 133.1) ein Bilanzfehlbetrag
innert längstens 5 Jahren abzuschreiben, wobei das jährliche
Abschreibungsbetreffnis mindestens einen Fünftel des Fehlbetrags betragen muss
(Abs. 1); ein Ertragsüberschuss der Jahresrechnung ist zur Abschreibung
des Bilanzfehlbetrages zu verwenden (Abs. 2).
7.3
Bei der in
Art. 123 Abs. 2 KV, § 138 GemeindeG und § 22 Abs. 1
VGH statuierten fünfjährigen Frist zur Tilgung bzw. Abschreibung von
Bilanzfehlbeträgen handelt es sich nach dem Wortlaut dieser Bestimmungen um
eine Maximalfrist. Diese Vorschriften sind im Zusammenhang mit dem Haushaltsausgleich
zu sehen und sollen verhindern, dass Abschreibungen von Bilanzfehlbeträgen
"auf die lange Bank geschoben werden" (so zum hier nicht anwendbaren § 21
FHG Reich/Pippig, S. 76). Es ist nicht ersichtlich, dass Verfassung-,
Gesetz- und Verordnunggeber mit diesen Bestimmungen eine jährliche Abschreibung
von über 20 % des Fehlbetrages ausschliessen wollten. Weil nicht getilgte Bilanzfehlbeträge
mangels Entschuldung die nachhaltige Funktionsfähigkeit des Gemein­wesens in
Frage stellen, eine gerechte Lastenverteilung zwischen den Generationen
beeinträchtigen und dem den Verfassungsberatungen implizit zugrunde gelegten
Finanzie­rungs­konzept der Trennung von Laufender Rechnung sowie
Investitionsrechnung zuwiderlaufen (Hubler, Art. 123 N. 21), dürfte
eine solche Abschreibung grundsätzlich mit dem Zweck der genannten Bestimmungen
in Einklang stehen.
Aufgrund der Vorschrift, Bilanzfehlbeträge innerhalb von
fünf Jahren abzuschreiben, war die Anordnung des Gemeindeamtes deshalb mit
Blick auf die kantonalen Vorschriften zum Gemeindehaushalt nicht im Sinn von § 28
Abs. 1 FAG geboten.
8.
8.1
Nach dem
verfassungsrechtlichen Gleich­­be­handlungsgebot sind alle Menschen vor dem
Gesetz gleich (Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April
1999 [BV, SR 101]). Auch Gemeinden können sich grundsätzlich auf die
Rechtsgleichheit berufen (vgl. dazu BGE 131 I 91 E. 3.4). Das
Bundesgericht hat bei Anwendung des Gleichbe­hand­lungsgebotes in ständiger
Rechtsprechung nach der Formel geurteilt, dass Gleiches nach Massgabe seiner
Gleichheit gleich und Ungleiches nach Massgabe seiner Verschie­denheit ungleich
zu behandeln sei. Die Ungleich- bzw. Gleichbehandlung muss sich dabei auf wesentliche,
relevante Tatsachen beziehen. Das Rechtsgleichheitsgebot erlaubt aber
Ungleichbehandlungen, wenn diese mit ernsthaften sachlichen Gründen
gerechtfertigt werden können.
8.2
Aus dem
Gleichbehandlungsgebot von Art. 8 Abs. 1 BV ist das Prinzip der Finanzgleichheit
abzuleiten, wonach die Gemeinden in Bezug auf ihre Finanzverhältnisse gleich zu
behandeln sind (vgl. jedoch Pippig, S. 226 f., welche die hier nicht
einschlägige föderalistische Finanzgleichheit im Bundesstaat in der
Bundesverfassung nicht ausdrück­lich verankert sieht). Daraus ergibt sich als
Grundsatz der inhaltlichen Ausgestaltung des Finanzausgleichsrechts
insbesondere das Gebot der Sachgerechtigkeit, welches unter anderem das
Erfordernis der Unbeeinflussbarkeit oder Objektivität der Vergleichs­mass­stäbe
sowie das Erfordernis der Vergleichbarkeit der zahlenmässigen Grundlagen zur
sachgerechten Erfassung und Bewertung der Finanzverhältnisse der Gemeinden
beinhaltet (vgl. Pippig, S. 242 ff.).
8.3
Wegen des
Erfordernisses der Unbeeinflussbarkeit oder Objektivität der Vergleichs­massstäbe
bedarf es bei einem ausgabeseitigen Finanzausgleich wie dem Steuerfussaus­gleich
einer Normierung bzw. einer einschränkenden Wertung der Lasten oder einer Begrenzung
des Ausgleichs auf erhebliche strukturell bedingte Lasten (Pippig, S. 246).
Weil diesem Erfordernis der Objektivität der Vergleichsmassstäbe – wie aus den vorste­henden
Ausführungen hervorgeht (vorn 4.3) – nur nachträglich durch die Kontrolle der
Rechnungen der Gemeinde entsprochen werden kann und die Gemeinden in ihrer
Budgetierungspraxis der beschränkten Ausgleichsfähigkeit von Ausgaben
erfahrungs­gemäss wenig Nachachtung schenken (vgl. Pippig, S. 248), drängt es
sich auf, § 28 Abs. 1 FAG in dem Sinn auszulegen, dass Abschreibungen
von Bilanzfehlbeträgen insoweit nicht anerkannt werden, als die gesetzliche
Maximalabschreibungsdauer nicht ausgeschöpft wird. Ein höherer jährlicher Abschreibungsbetrag
als das in § 22 Abs. 1 VGH festgelegte Mindestjahresbetreffnis dürfte
nämlich regelmässig nicht notwendig sein und damit – auch wenn es an sich nicht
um Ausgaben
bedürfnisse
geht – gegen den vorn (7.1) genannten Grundsatz
der Sparsamkeit verstossen.
Diese Auslegung von § 28 Abs. 1 FAG ermöglicht es
dem Kanton zudem, in verfassungskonformer Weise zur erforderlichen
Vergleichbarkeit der Ausgleichsgrund­lagen verschiedener Gemeinden zu gelangen.
Es gibt keine sachlichen Gründe, Gemeinden mit gleich hohen Bilanzfehlbeträgen
bei der Ausrichtung von Steuerfussausgleichs­beiträgen allein deswegen unterschiedlich
zu behandeln, weil sie im Rahmen der gesetzlich zulässigen Maximalabschreibungsdauer
unterschiedliche Zeitspannen für die Abschrei­bung angesetzt haben (entgegen
der Beschwerde kann nicht eingewendet werden, dass der Kanton bei einer
längerfristigen Betrachtung wegen des Umstandes, dass Bilanzfehlbeträge auf
jeden Fall getilgt werden müssen, unabhängig von der Frage der zeitlichen
Verteilung der Abschreibung stets die gleiche Summe an Steuerfussausgleichsbeiträgen
leisten muss. Selbst wenn die Abschreibung des vorliegenden Bilanzfehlbetrages
den Kanton ohne Rücksicht auf die zeitliche Verteilung "immer gleich
viel" kosten sollte, wäre nämlich insbesondere nicht ausgeschlossen, dass
eine Gemeinde einzig durch einen hoch angesetzten Abschreibungsbetrag einen
Steuerfussausgleich erhält). Könnten die Gemein­den selbständig den
massgebenden Umfang der jährlichen Abschreibung von Bilanz­fehlbeträgen
bestimmen, liefe dies letztlich auf ein der Sache nach den Gemeinden nicht
zustehendes Selbstbestimmungsrecht hinsichtlich der Steuer­fuss­ausgleichsbeiträge
hinaus (vgl. vorn 5.2).
Ein Wahlrecht der Gemeinde mit Bezug auf die massgebende
Abschreibungsdauer würde aber auch dem aus dem erwähnten Erfordernis der
Vergleichbarkeit der Ausgleichsgrund­lagen widersprechen. Es gibt keine
sachlichen Gründe, Gemeinden mit gleich hohen Bilanzfehlbeträgen bei der Ausrichtung
von Steuerfussausgleichsbeiträgen allein deswegen unterschiedlich zu behandeln,
weil sie im Rahmen der gesetzlich zulässigen Maximalab­schreibungsdauer
unterschiedliche Zeitspannen für die Abschreibung dieser Beträge ange­setzt
haben.
Würden mit über 20 % des Bilanzfehlbetrages liegende
jährliche Abschreibungsbeträge beim Entscheid über den Steuerfussausgleich
anerkannt, würden damit zudem Anreize zur kurzfristigen Abschreibung von
Bilanzfehlbeträgen geschaffen. Dies wäre in Hinblick darauf problematisch, dass
Transferzahlungen wegen der Finanzautonomie der Gemeinden möglichst zweckfrei
auszugestalten sind (vgl. zum Zweckbindungsverbot Pippig, S. 215 ff.,
223).
8.4
Nach dem
Gesagten war die vom Gemeindeamt vorgenommene Korrektur der für den
Steuerfussausgleichsbeitrag massgebenden Abschreibung wegen des Grundsatzes der
Finanzgleichheit verfassungsrechtlich geboten und durch § 28 Abs. 1 FAG
gedeckt. Deshalb ist das Vorbringen der Beschwerdeführerin, dass § 28 Abs. 3
FAG vorliegend nicht anwendbar sei, nicht entscheidend (ohne Belang ist auch
der Umstand, dass sich die Vorinstanzen zu Unrecht auf die gemäss dem Staats­beitragsgesetz
vom 1. April 1990 [vgl. OS 51, 77, 350] per 1. Januar 1991
aufgehobenen Bestimmungen von §§ 6 f. FAG berufen haben).
Weshalb der Bilanzfehlbetrag bei der Beschwerdeführerin
entstanden ist, ist in diesem Zusammenhang nicht massgebend, so dass sich der
beantragte Beizug der Akten des Rekursverfahrens betreffend Bilanzkorrektur
"Hertenstein-Fonds" erübrigt. Auch beruft sich die Beschwerdeführerin
vergebens darauf, dass die Stadt Winterthur nach einem Artikel im Winterthurer
"Landboten" vom 31. März 2004 einen Ertragsüberschuss in der
Rechnung 2003 in der Höhe von Fr. 13 Mio. im Einvernehmen mit dem Kanton
dazu verwendet habe, den Bilanzfehlbetrag abzuschreiben. Die Verwendung eines
Ertragsüber­schusses der Jahresrechnung zur Abschreibung des Bilanzfehlbetrages
entspricht § 22 Abs. 2 VGH. Zudem bezieht sich der Zeitungsartikel
anscheinend auf die Regelung, wonach die für das Gemeindewesen zuständige
Direktion nicht beanspruchte Steuerfuss­ausgleichsbeiträge im Zusammenhang mit
der Rechnungsprüfung durch die Bezirksräte zurückverlangt (§ 32 FAG; vgl.
dazu Ursula Mauch, Finanzausgleich im Kanton Zürich, in: Dähler et al.,
S. 93 ff., 99). Für den Ausgang dieses Verfahrens ist ohne Belang, ob
der Kanton in einem anderen Fall auf die ihm zustehenden Rückzahlungen
verzichtet hat. Aus dem Zeitungsartikel geht jedenfalls nicht hervor, dass der
Festsetzung des Steuerfussausgleichs für Winterthur eine jährliche Abschreibung
des Bilanzfehl­betrages von mehr als einem Fünftel zugrunde gelegt wurde.
8.5
Unter
Verweisung auf die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz ist festzuhalten,
dass sämtlichen, schon im Rekurs gestellten Anträgen der Beschwerdeführerin,
die von der Zulässigkeit ihrer Einmalabschreibung ausgehen, aufgrund der Abweisung
des Antrages, die Jahresrechnung 2006 mit der Einmalabschreibung zu genehmigen,
der Boden entzogen ist (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz
2 VRG). Diese Anträge sind somit ebenfalls abzuweisen.
Der Entscheid der Vorinstanz ist folglich – auch
hinsichtlich der Kostenauflage (vgl. § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) – zu
bestätigen. Zwar hat die Vorinstanz im Dispositiv des Rekurs­entscheides nicht
wie erforderlich eine Entschädigungsregelung getroffen (vgl. Kölz/Boss­hart/Röhl,
§ 28 N. 3 und 5). Daraus ist der Beschwerdeführerin jedoch kein
Nachteil erwachsen, stand und steht ihr doch für das Rekursverfahren aufgrund
des Unterliegens keine Parteientschädigung zu (vgl. § 17 Abs. 2 VRG).
9.
Dringt das Rechtsmittel nicht durch, wird die
Beschwerdeführerin ko­sten­pflichtig und kann auch für das Beschwerdeverfahren
keine Parteientschädigung beanspruchen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss
entscheidet die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 5'060.--     Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden der
Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Es wird keine Parteientschädigung
zugesprochen.
5.    Gegen diesen
Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82
ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30
Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lau­sanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an: …