zh_verwaltungsgericht · VB.2000.00168 · 2000-09-28 · de
Betriebsstilllegung (Gewässerschutz)

Bestätigung des Verbots, eine gegen das Umwelt- und Gewässerschutzrecht verstossende Bausperrgut-Sortieranlage zu betreiben, aber mangels unmittelbarer Gesundheitsgefährdung Verschiebung des Wirksamwerdens auf 1. Januar 2001, um der Beschwerdeführerin die Vollendung geeigneter Sanierungsmassnahmen zu ermöglichen. Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E. 1). Offensichtlich unbegründete bzw. gegenstandslos gewordene Beschwerdeanträge (E. 2). Rechtswidrigkeit der Bausperrgut-Sortieranlage, Verhältnismässigkeit des Verbots, erweiterte Interessenabwägung für dessen zeitliches Wirksamwerden (E. 3). Strafandrohung (E. 4). Beschwerde hinsichtlich Sanierungsprojekt für Bauschuttaufbereitung gegenstandslos (E. 5). Pflicht zur Aufnahme des Kanalisationsnetzes und Erstellung von Kanalisationsplänen bestätigt (E. 6). Pflicht zur Durchführung einer Gefährdungsabschätzung mit Bezug auf das betriebliche Kanalisationsnetz bestätigt (E. 7).

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00168
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Geschäftsnummer:
VB.2000.00168
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 28.09.2000
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen diesen Entscheid am 02.04.2001 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Betreff:
Betriebsstilllegung (Gewässerschutz)
Bestätigung des Verbots, eine gegen das Umwelt- und Gewässerschutzrecht verstossende Bausperrgut-Sortieranlage zu betreiben, aber mangels unmittelbarer Gesundheitsgefährdung Verschiebung des Wirksamwerdens auf 1. Januar 2001, um der Beschwerdeführerin die Vollendung geeigneter Sanierungsmassnahmen zu ermöglichen.Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E. 1). Offensichtlich unbegründete bzw. gegenstandslos gewordene Beschwerdeanträge (E. 2). Rechtswidrigkeit der Bausperrgut-Sortieranlage, Verhältnismässigkeit des Verbots, erweiterte Interessenabwägung für dessen zeitliches Wirksamwerden (E. 3). Strafandrohung (E. 4). Beschwerde hinsichtlich Sanierungsprojekt für Bauschuttaufbereitung gegenstandslos (E. 5). Pflicht zur Aufnahme des Kanalisationsnetzes und Erstellung von Kanalisationsplänen bestätigt (E. 6). Pflicht zur Durchführung einer Gefährdungsabschätzung mit Bezug auf das betriebliche Kanalisationsnetz bestätigt (E. 7).
Stichworte:
ABFÄLLE
BAUSCHUTT
BAUSPERRGUT
BETRIEBSSTILLLEGUNG
GEWÄSSERSCHUTZ
UMWELTGEFÄHRDENDE STOFFE
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
Rechtsnormen:
§ 9 AbfallG
Art. 6 GSchG
Art./§ 3 TVA
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 4
I. Die X AG betreibt auf dem Werkareal Y (Grundstück
Kat.Nr. 01) an der Xstrasse in B ein Kieswerk, eine
Bauschutt-Wiederaufbereitungsanlage sowie eine Bausperrgut-Sortieranlage. Nach
zahlreichen früheren Interventionen verfügte die Baudirektion am 7. September
1999 (act. --):
"I.   Der X AG wird verboten, ab dem
1. November 1999 Bausperrgut auf dem Werkareal Y in B zu lagern oder zu
verarbeiten. Bereits auf dem Werkareal liegendes Bausperrgut ist bis zu diesem
Datum umwelt­schutz- und gewässerschutzrechtskonform zu entsorgen (...).
II.  Bei Missachtung des Verbotes gemäss Dispositiv
Ziffer I erfolgt Ver­zeigung zur Bestrafung. Die Übertretung ist gemäss
Art. 61 Abs. 1 lit. i USG sowie Art. 71 Abs. 1
lit. b GSchG mit Haft oder Busse be­droht.
III.  Die X AG wird aufgefordert, mit Bezug auf die
Lagerung von Bau­schutt auf dem Werkareal Y dem AWEL bis 30. April 2000
ein Sanie­rungsprojekt vorzulegen.
IV. Die X AG wird aufgefordert, bis 31. Dezember
1999 das gesamte Ka­nalisationsnetz auf dem Werkareal Y aufnehmen zu lassen und
dem AWEL Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft nachgeführte Kana­lisationspläne
sowie einen technischen Bericht über den Zustand des Kanalisationsnetzes
fünffach einzureichen.
V.   Die X AG wird aufgefordert, mit Bezug auf das ganze
betriebliche Kanalisationsnetz auf dem Werkareal Y eine fundierte
Gefährdungs-abschätzung durchzuführen und die technisch möglichen Massnahmen
zur Minimierung des Risikos von Gewässerverunreinigungen detail-liert bis zum
30. April 2000 aufzuzeigen.
VI. Die X AG wird aufgefordert, die
Altlastenverdachtsflächen Nrn. I.522 und D.2 in B einer
altlastenrechtlichen Voruntersuchung unterziehen zu lassen und dem AWEL Amt für
Abfall, Wasser, Energie und Luft bis 28. Februar 2000 einen entsprechenden
Untersuchungsbericht fünffach einzureichen.
VII. Für diese Verfügung werden folgende Gebühren
festgesetzt und von der X AG ... erhoben:
Staatsgebühr:                    Fr. 3780.--      ...
Ausfertigungsgebühr:         Fr.   160.--      ...
Total:                               Fr. 3940.--
VIII. ... Einem allfälligen Rekurs gegen Dispositiv
Ziffer I wird die auf- schiebende Wirkung entzogen.
..."
II. Den gegen diese Verfügung am 11. Oktober 1999
erhobenen Rekurs der X AG mit dem Antrag, Dispositiv Ziffern I, II,
III, V und VI der angefochtenen Verfügung auf­zuheben sowie Dispositiv
Ziffern IV und VII in näher bestimmter Weise zu ändern, wies der
Regierungsrat am 22. März 2000 ab, soweit er nicht (bezüglich der
aufschiebenden Wirkung) gegenstandslos geworden war (Dispositiv Ziffer I).
Sodann untersagte er unter Ansetzung einer Frist von 30 Tagen ab
Zustellung des Beschlusses der X AG, auf dem Werkareal Y Bausperrgut zu
lagern oder zu verarbeiten; bereits dort befindliches Bau­sperrgut sei umwelt-
und gewässerschutzkonform zu entsorgen (Dispositiv Ziffern II
und III). Die Frist für die Erfüllung der übrigen Anordnungen gemäss
angefochtener Ver­fügung legte er auf vier Monate nach Eintritt der Rechtskraft
fest (Dispositiv Ziffer IV). Sodann regelte der Regierungsrat die
Nebenfolgen und entzog er einer allfälligen Be­schwerde gegen
Dispositiv II seines Beschlusses die aufschiebende Wirkung (Dispositiv
Ziffern V  VIII).
III. Mit Beschwerde vom 28. April 2000 gegen diesen
Beschluss liess die X AG dem Verwaltungsgericht die Aufhebung des angefochtenen
Beschlusses und die Wieder­herstellung der aufschiebenden Wirkung beantragen,
unter Kosten- und Entschädi­gungs­folgen zu Lasten der Staatskasse.
Mit Verfügung vom 4. Mai 2000 erteilte der Vizepräsident
des Verwaltungsgerichts der Beschwerde einstweilen aufschiebende Wirkung und
lud er gleichzeitig auf 17. Mai 2000 zu einem Augenschein auf dem
Werkareal Y vor. Mit Verfügung vom 18. Mai 2000 bestätigte er die
aufschiebende Wirkung bis zu einer gegenteiligen Anordnung, lud er das AWEL zur
Überprüfung der gemäss einer Vereinbarung vom 24. November 1999 getrof­fenen
Sofortmassnahmen sowie einer von der Beschwerdeführerin anlässlich des Augen­scheins
eingegangenen Verpflichtung betreffend die Lagerung des Bausperrgutes ein. So­dann
wurden die Beschwerdegegnerin, der Regierungsrat als Vorinstanz und der Gemein­derat
B als Mitbeteiligter zur Beschwerdebeantwortung bzw. Vernehmlassung eingeladen.
Die Baudirektion, der Regierungsrat sowie der Mitbeteiligte
beantragten Abwei­sung der Beschwerde, soweit diese nicht gegenstandslos
geworden sei; der Mitbeteiligte zudem Kostenauflage an die Beschwerdeführerin
und deren Verpflichtung zu einer Partei­entschädigung.
Die Parteivorbringen werden - soweit erforderlich -
in den nachfolgenden Erwä­gungen wiedergegeben.
Das Verwaltungsgericht
zieht in Erwägung:
1. Die Beschwerde richtet sich gegen einen Rekursentscheid des
Regierungsrats, zu dessen Überprüfung das Verwaltungsgericht gemäss § 41
des Verwaltungsrechtspflegege­setzes vom 24. Mai 1959 (in der Fassung vom
8. Juni 1997, VRG) zuständig ist.
2. Mit ihrem Rekurs hat die Beschwerdeführerin dem
Regierungsrat die Aufhebung bzw. Änderung von Dispositiv
Ziffern I  VII der angefochtenen Verfügung vom
7. Sep-tember 1999 beantragt, und der Beschwerdeantrag auf Aufhebung des
Rekursentscheids betrifft somit alle diese Bestandteile der angefochtenen
Verfügung. Indessen enthält die Beschwerdeschrift eine eigenständige Begründung
nur bezüglich der Betriebseinstellung der Bausperrgutsortieranlage, der
Androhung der Bestrafung im Fall der Missachtung, der Frist für die Einreichung
eines Sanierungskonzepts für die Lagerung von Bauschutt, der Planaufnahme und
Berichterstattung über den Zustand des Kanalisationsnetzes und der
Gefährdungsabschätzung mit Bezug auf das gesamte betriebliche
Kanalisationsnetz.
Bezüglich der Erstellung einer altlastenrechtlichen
Voruntersuchung geht die Be­schwerdeführerin davon aus, diese Anordnung sei
gegenstandslos, will aber an den im Re­kurs erhobenen Rügen festhalten. Da die
Beschwerdeführerin der angefochtenen Verfü­gung insofern nachgekommen ist,
fehlt ihr das Anfechtungsinteresse und ist auf die Be­schwerde nicht
einzutreten. Im Übrigen erweist sich ihre Verweisung auf die Vorbringen vor
Regierungsrat als unzulässig, nachdem dieser in seinem Entscheid zu den
Rekursvor­bringen Stellung genommen und ihn damit mit einer neuen Begründung
versehen hat (Al­fred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,
§ 54 N. 7).
Keinerlei Begründung enthält die Beschwerdeschrift bezüglich
der vom Regie­rungsrat abgewiesenen Einwände gegen die Gebührenauflage der
Baudirektion; insoweit ist die Beschwerde als unbegründet ohne weiteres
abzuweisen.
3. a) Mit Dispositiv Ziffer I der Verfügung der
Baudirektion vom 7. September 1999 ist der Beschwerdeführerin der
Weiterbetrieb der Bausperrgutsortieranlage untersagt und die Entsorgung des auf
dem Betriebsgrundstück noch vorhandenen Bausperrguts ge­boten worden. Der
Regierungsrat hat diese Anordnung vollumfänglich geschützt und dafür eine Frist
von 30 Tagen ab Zustellung des Beschlusses angesetzt. Der Begründung des
Rekursentscheids ist diesbezüglich zu entnehmen: Die Sortieranlage für
Bausperrgut, wel­che als Abfallanlage im Sinn von Art. 3 Abs. 3
und 4 der Technischen Verordnung über Abfälle vom 10. Dezember 1990
(TVA; SR 814.600) zu behandeln sei, verfüge nicht über die erforderlichen bau-
und umweltschutzrechtlichen Bewilligungen, namentlich nicht über eine
Bewilligung gemäss § 1 Abs. 2 in Verbindung mit § 4 des
Abfallgesetzes vom 25. September 1994 (AbfallG; LS 712.1). Durch das
Bausperrgut werde das damit in Kon­takt tretende Meteorwasser mit Schadstoffen
angereichert; wegen der Lagerung auf einer nicht überdachten und unbefestigten
Unterlage bestehe die Gefahr, dass durch Sperrgut kontaminiertes Abwasser in
Böden, Grundwasser oder gar Oberflächengewässer infiltriere. Zudem weise die
Kanalisation auf dem Werkareal Mängel auf, was schon früher zu Gewäs­serverschmutzungen
geführt habe; so seien am 25. Januar 1999 mehrere Liter Dieselöl in die
Limmat gelangt. Bei einer am 16. September 1999 erhobenen Wasserprobe
hätten die Analysewerte bei drei Schächten aus dem Platzentwässerungssystem
erhebliche Über­schreitungen des Grenzwerts für Kohlenwasserstoff
(10 mg/l) gemäss Gewässerschutzver­ordnung vom 28. Oktober 1998
(GSchV [SR 814.201]; Anhang 3.2, Ziffer 2, Kolonne 1)
ergeben. Es sei somit erstellt, dass von der Bausperrgutsortieranlage
umweltgefährdende Stoffe im Boden versickerten und die Grundwasservorkommen bedrohten
und dass solche Stoffe in ein Oberflächenwasser gelangen könnten; die Anlage
verstosse somit gegen Art. 6 des Bundesgesetz vom 24. Januar 1991
über den Schutz der Gewässer (Gewässerschutzge­setz, GSchG; SR 814.20).
Die Beschwerdeführerin hätte bereits aufgrund einer Verfügung der Baudirektion
vom 20. März 1997 bis spätestens Mitte August 1998 ein bestimmte Vor­gaben
erfüllendes Projekt einreichen und den Bereich der Bausperrgutverarbeitung mit
einem Hartbelag und einer Überdachung versehen müssen, welche Anordnung mit der
Abweisung der hiergegen erhobenen Beschwerde durch das Verwaltungsgericht vom
18. März 1998 rechtskräftig geworden sei. Die Beschwerdeführerin habe erst
am 30. Mai 1999 einen in verschiedener Hinsicht mangelhaften
Umweltverträglichkeitsbericht einge­reicht, und Befestigung des Untergrunds
sowie Überdachung der Bausperrgutverarbeitung seien bis heute nicht erfolgt.
Unter diesen Umständen seien gestützt auf § 9 des Einfüh­rungsgesetzes zum
Gewässerschutzgesetz vom 8. Dezember 1974 (EG GSchG; LS 711.1) und
§ 9 Abs. 1 AbfallG die angefochtenen Anordnungen zu Recht ergangen.
Wegen der Lage des Betriebsgrundstücks in den Gewässerschutzbereichen A
bzw. B würden sogar nutzbare Grundwasservorkommen gefährdet, was
ungeachtet der Interessen der Beschwer­deführerin am Weiterbetrieb der Anlage
nicht hingenommen werden könne. Gemäss Art. 1 Abs. 2 des Bundesgesetz
vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzge­setz, USG;
SR 814.01) seien solche schädlichen Einwirkungen frühzeitig und bereits an
der Quelle zu beseitigen. Wenn die Beschwerdegegnerin in einem Schreiben vom
9. Oktober 1998 an die Betreiber solcher Anlagen ausgeführt habe, ab
31. Dezember 2000 dürften nur noch bewilligte Abfallanlagen betrieben
werden, könne das nicht bedeuten, dass bis dahin von einer solchen Anlage
ausgehende nachteilige Auswirkungen auf die Umwelt und somit Widerhandlungen
gegen die Umweltschutzgesetzgebung geduldet werden müssten. Die Anlage sei
materiell und formell rechtswidrig, und die Betreiberin hätte genügend Zeit ge­habt,
um die für einen gesetzeskonformen Betrieb erforderlichen Massnahmen zu
treffen. Einen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht könne die
Beschwerdeführerin nicht geltend machen.
Die Beschwerdeführerin hält dem entgegen, es gehe bei der
streitbetroffenen An­lage um ein Zwischenlager im Sinn von Art. 54 TVA,
das bis zum 1. Februar 1993 an die Anforderungen von Art. 37 TVA
hätte angepasst werden müssen. Weil es im Kanton Zü­rich an den
planungsrechtlichen Grundlagen und den gesetzlichen Vorgaben gefehlt habe, seien
die bestehenden Anlagen gemäss Schreiben der Baudirektion vom 9. Oktober
1998 geduldet worden, wobei die Anlagen mit grossem Gefährdungspotenzial bis
Ende 1994 geräumt worden seien. Zu dieser Kategorie gehöre die streitbetroffene
Anlage aber nicht, sei doch der Standort Y im Kantonalen Richtplan als
regionale Bauabfallanlage bezeichnet worden. Bis zum von der Baudirektion in
diesem Schreiben vorgegebenen Termin, das heisst bis zum 31. Dezember
2000, werde die Anlage alle notwendigen Bewilligungsver­fahren durchlaufen
haben und  vorbehältlich von nachbarrechtlichen Einsprachen gegen die
geplante Halle  auch saniert sein. Die Gewässerverschmutzung durch
Dieselöl am 25. Januar 1999 stehe nicht im Zusammenhang mit dem Betrieb
der Bausperrgutsortieran­lage. Die am 16. September 1999 festgestellte
Überschreitung von Grenzwerten in drei Schächten der Platzentwässerung sei
darauf zurückzuführen, dass auf­grund eines Kanali­sationsplans aus dem Jahr
1986 irrtümlich vom Vorhandensein einer Rücklaufpumpe aus­gegangen worden sei;
dieser Mangel sei behoben worden. Anlässlich der Altlastenvorun­tersuchung
seien im Bereich der Bausperrgutsortieranlage sechs Bagger­schächte beprobt und
keine umweltrelevanten Belastungen festgestellt worden; die Be­hauptung, die
Anlage belaste erwiesenermassen Böden und Grundwasser, sei damit wider­legt.
Zwar treffe es zu, dass die Beschwerdeführerin aufgrund der Annahme, es seien
von der Anlage keine erheb­lichen Auswirkungen auf die Umwelt zu erwarten,
zunächst nur einen Bericht im Sinn von Art. 8 Abs. 2 der Verordnung
vom 19. Oktober 1988 über die Umweltverträglichkeitsprü­fung (UVPV;
SR 814.011) eingereicht habe; der erst zwei Mo­nate später angeforderte
umfassende Bericht liege heute vor.
Der am Verfahren mitbeteiligte Gemeinderat B weist
insbesondere darauf hin, dass die Beschwerdeführerin dadurch, dass sie die ihr
am 18. Mai 1998 gesetzte, bis 10. Sep-tember 1998 laufende Frist zur
Einreichung eines Sanierungsprojekts für die Bausperrgut­sortieranlage nicht
eingehalten habe, das Recht auf Duldung der Anlage bis 31. Dezember 2000
verwirkt habe.
b) Die Beschwerdeführerin macht unter anderem geltend, es
treffe nicht zu, dass die Bausperrgutsortieranlage formell und materiell
rechtswidrig sei. Dieser Einwand ist halt­los. Bereits im Verwaltungsverfahren,
das dem mittler­weile rechtskräftigen Entscheid des Verwaltungsgericht vom
18. März 1998 (VB.97.00516) vorausging, ist verfügt worden, dass die
Beschwerdeführerin für den Wei­terbetrieb ihrer Anlage ein Projekt zur Bewilli­gung
einzureichen hat. Sodann hat das Ver­waltungsgericht damals entschieden, dass
die Anlage  neben der Behebung weiterer, vor Verwaltungsgericht nicht
mehr umstrittener Mängel  mit einer Überdachung zu versehen sei. Wie die
Beschwerdeführerin unter die­sen Umständen dazu kommt, ihre weiterhin un­bewilligte
und  neben anderen Mängeln  nicht überdeckte Anlage als "weder
materiell noch formell rechtswidrig" zu bezeichnen, ist unverständlich.
c) Die Vorinstanzen stützten die verfügte Betriebseinstellung
auf § 9 EG GSchG sowie § 9 Abs. 1 AbfallG. Laut § 9 EG
GSchG ist bei Verletzung von gewässerschutz­rechtlichen Bestimmungen die
Schaffung oder Wiederherstellung des vorgeschriebenen Zustands innert
angemessener Frist und unter Androhung der Ersatzvornahme anzuordnen, und nach
§ 9 Abs. 1 AbfallG ordnen die Behörden zur Behebung einer bestehenden
oder zur Abwehr einer unmittelbar drohenden Gefahr für Menschen und Umwelt die
erforderli­chen Massnahmen an.
aa) Dass ihre Anlage saniert werden muss, bestreitet im Grunde
genommen auch die Beschwerdeführerin nicht. Sie verweist auf ihre Bemühungen im
Hinblick auf die Her­beiführung des rechtmässigen Zustands, so auf die
getroffenen Sofortmassnahmen, den Kauf der benötigten Halle und die
Durchführung der erforderlichen umweltrechtlichen Ab­klärungen, die ihr bei
einer Betriebseinstellung drohenden Einnahmenausfälle sowie dar­auf, dass sie
aufgrund des Schreibens der Baudirektion vom 9. Oktober 1998 auf die Dul­dung
der unbewilligten Anlage bis 31. Dezember 2000 habe vertrauen dürfen.
Damit beruft sie sich auf die Grundsätze der Verhältnismässigkeit
verwaltungsrechtlicher Sank­tionen sowie des Vertrauensschutzes.
bb) Zur Tragweite dieser Grundsätze hat die Rechtsprechung
insbesondere im Zu­sammenhang mit dem Abbruch widerrechtlicher Bauten eine
reichhaltige Praxis entwi­ckelt, auf die im vorliegenden Zusammenhang
zurückgegriffen werden kann. So ist bei nachträglich nicht bewilligungsfähigen,
vorschriftswidrig erstellten Bauten zunächst zu prüfen, ob der rechtmässige
Zustand nicht auf mildere Weise als mit dem Abbruch herge­stellt werden kann
(René A. Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrecht­sprechung,
Ergänzungsband, Basel und Frankfurt am Main 1990, Nr. 56 B VI b);
noch bei der Vollstreckung eines Abbruchbefehls ist gegebenenfalls ein neu
eingereichtes Bauge­such mit Blick auf den Verhältnismässigkeitsgrundsatz in
Betracht zu ziehen (BGE 108 Ia 216 E. 4d). Formell und materiell
gesetzwidrige Bauten sind grundsätzlich abzubrechen, soweit nicht der Grundsatz
der Verhältnismässigkeit oder der Schutz des guten Glaubens entgegenstehen; die
wirtschaftliche Einbusse, die ein Abbruch bedeutet, rechtfertigt für sich
allein keinen Verzicht, es sei denn, die Abweichung vom Erlaubten sei gering
oder ohne Bedeutung für das öffentliche Interesse; auch der Bösgläubige kann
sich auf den Ver­hältnismässigkeitsgrundsatz berufen, doch ist dem bösen
Glauben in adäquater Weise Rechnung zu tragen (Rhinow/Krähenmann, Nr. 56 B
VI c, d, mit Hinweisen). Aus Grün­den des Vertrauensschutzes kann sich
der Verzicht auf einen Abbruch ergeben, wenn auf die Verbindlichkeit einer
unrichtigen behördlichen Auskunft vertraut oder wenn die be­hördliche Duldung
eines rechtswidrigen Tuns nach den konkreten Umständen vom gut­gläubigen
Bauherrn wie eine ausdrückliche Zusicherung verstanden werden durfte (Urs
Beeler, Die widerrechtliche Baute, Zürich 1984, S. 81 ff. mit
Hinweisen).
cc) Hier ist den dargestellten Grundsätzen insofern nachgelebt
worden, als der Be­schwerdeführerin, die bereits mit Verfügung vom 9. Oktober
1995 erfolglos zur Einrei­chung eines Projekts für die Bausperrgutsortieranlage
aufgefordert worden war, von der Baudirektion im Rekursverfahren gegen die vom
damaligen Amt für Gewässerschutz und Wasserbau (AGW) am 3. Februar 1997
verfügte Betriebseinstellung am 20. März 1997 erneut zur Einreichung eines
Projekts für den Weiterbetrieb der Bausperrgutsortieranlage angehalten worden
ist. Diese zunächst bis 31. Juli 1997 laufende Frist wurde, nachdem das
Verwaltungsgericht die Beschwerde gegen den Rekursentscheid der Baudirektion am
18. März 1998 abgewiesen hatte, vom Amt für Abfall, Wasser, Energie und
Luft (AWEL) am 18. Mai 1998 neu angesetzt, und zwar auf 10. September
1998. Ein entsprechendes Projekt will die Beschwerdeführerin "im September
1998" eingegeben haben, ohne dafür allerdings einen Beleg zu nennen. Auch
in den Akten findet sich kein Hinweis auf eine solche Projekteingabe. Einer
Betriebseinstellung in jenem Zeitpunkt hätte die Beschwerde­führerin deshalb
nur entgegenhalten können, sie sei aus nicht von ihr zu vertretenden Gründen an
einer rechtzeitigen Projekteingabe verhindert gewesen.
Wie es sich damit verhalten hat, braucht indessen heute nicht
weiter geprüft zu werden. Die Beschwerdeführerin hat am 30. Mai 1999 eine
Baueingabe mit Umweltver­träglichkeitsbericht eingereicht. Aufgrund eines
Berichts der Koordinationsstelle für Um­weltschutz vom 30. Juni 1999
forderte das Amt für Wirtschaft und Arbeit der Volkswirt­schaftsdirektion die
Beschwerdeführerin zur Einreichung näher bezeichneter Unterlagen ein. In der
Folge liess die Beschwerdeführerin die "Historische Untersuchung Kieswerk
Y" vom 16. November 1999 (act. --), die
Altlasten-Voruntersuchung durch die D AG vom 26. November 1999
(act. --) sowie den Umweltverträglichkeitsbericht der E AG vom
31. März 2000 (act. --) ausarbeiten. Soweit auf Grund der Akten
ersichtlich, wurden die entsprechenden Arbeiten frühestens im September oder
Oktober 1999 aufgenommen (vgl. act. --), und es dürfte somit zutreffend,
dass die Beschwerdeführerin erst durch die (erneute) Anordnung der
Betriebseinstellung durch die angefochtene Verfügung der Baudi­rektion vom
7. September 1999 dazu veranlasst worden ist, die Beschaffung der für die
Bewilligung der Anlage erforderlichen Unterlagen konsequent voranzutreiben. Das
ändert jedoch nichts daran, dass der Regierungsrat im Rahmen der
Verhältnismässigkeitsprüfung diesen Bemühungen zur Herbeiführung des
rechtmässigen Zustands hätte Rechnung tragen müssen. Nach Erlass der
angefochtenen Verfügung neu eingetretene Tatsachen sind im Rekursverfahren zu
berücksichtigen, wenn sie wie hier den Streitgegenstand nicht verän­dern (Kölz/
Bosshart/Röhl, § 20 N. 47). Davon ist zur Recht auch der
Regierungsrat ausge­gangen. Wenn er indessen lediglich erwogen hat, die (näher
ausgeführte) Gefährdung der Umwelt sei nicht weiter hinzunehmen, woran die sich
im Gang befindliche Planung für die Sanierung des Werks nichts zu ändern
vermöge, fehlt es an einer alle massgeblichen Um­stände berücksichtigenden
Interessenabwägung. Der angefochtene Rekursentscheid erweist sich damit
insofern als rechtsverletzend.
dd) Erweist sich der angefochtene Rekursentscheid insofern als
fehlerhaft, so ent­scheidet gemäss § 63 Abs. 1 VRG das
Verwaltungsgericht selbst; es kann dabei auch mitt­lerweile neu eingetretene
Tatsachen berücksichtigen, soweit damit keine neuen Ermessens­fragen
aufgeworfen werden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 17, § 63
N. 11).
Wie die Vorinstanzen zutreffend ausführen, weicht die
Bausperrgutsortieranlage, so wie sie heute betrieben wird, erheblich vom
bewilligungsfähigen Zustand ab; insbesondere ist sie nicht überdacht, verfügt
sie nicht durchgehend über einen befestigten Untergrund und erfolgt die
Platzentwässerung nur behelfsmässig. Dieser Sachverhalt stellt eine latente
Bedrohung der Umwelt, insbesondere der dortigen Grundwasservorkommen dar. Eine
akute Gefährdung besteht aufgrund der gemäss Absprache vom 24. November
1999 getrof­fenen Sofortmassnahmen aber nicht mehr (vgl. act. --; Prot.
--). Obwohl mit einer ge­wissen Versickerung in den nicht mit einem befestigten
Untergrund versehenen Teilen der Be­triebsfläche zu rechnen ist, haben die
Grundwasserproben im Rahmen der Altlastenvor­untersuchung vom 26. November
1999 ergeben, dass "nirgends eine Zunahme der Minera­lisierung oder
Schadstoff-Konzentration zwischen Einström- und Ausströmzone festge­stellt"
werden konnte (act. --). Die am 16. September 1999 festgestellten
Über­schreitungen der Grenzwerte bezüglich Kohlenwasserstoff in drei Schächten
der Platzent­wässerung ist auf einen mittlerweile behobenen Mangel des
Kanalisationssystems zurück­zuführen. Eine Überlastung der behelfsmässigen
Platzentwässerung durch ungewöhnlich starke Nieder­schläge würde im schlimmsten
Fall zur Einleitung schadstoffbelasteten Was­sers in die Limmat führen, wodurch
aber keine unmittelbare Gesundheitsgefährdung ent­stehen würde (Prot. --). Wenn
die Baudirektion in ihrem Schreiben vom 9. Oktober 1998 an die Betreiber
von Bauabfallanlagen darauf hinweist, dass Anlagen, die ein grosses Ge­fährdungspotenzial
aufwiesen, schon bis Ende 1994 hätten geräumt werden müssen, so weist die
bisherige Duldung der umstrittenen Anlage ebenfalls darauf hin, dass ihr
Gefährdungspotenzial nicht als gross einzuschätzen ist.
Dass die formellen und materiellen Mängel der Anlage und die
damit zusammen­hängende Bedrohung der Umwelt die verfügte Betriebseinstellung
grundsätzlich rechtferti­gen, ist offenkundig. Indessen sind, wie die
Beschwerdeführerin zu Recht geltend macht, die mittlerweile getätigten
umfangreichen Abklärungs- und Projektierungsarbeiten für die angestrebte
Sanierung sowie der Kauf der für die Unterbringung der Anlage erforderlichen
Halle zu berücksichtigen. Es liegt auf der Hand, dass diese Investitionen durch
einen länge­ren Betriebsunterbruch gefährdet wären. Sodann liegt, wie die
langjährige Duldung zahl­reicher unbewilligter Anlagen zeigt, die
Bausperrgutsortierung auch im öffentlichen Inter­esse. Schliesslich trifft es
wohl zu, dass aufgrund der Fristansetzung zur Einreichung eines
Sanierungprojekts bis 10. September 1998 die Beschwerdeführerin, nachdem
sie soweit ersichtlich innert Frist kein Projekt eingereicht hat, mit der
sofortigen Betriebseinstellung hätte rechnen müssen. In der Folge ist ihr aber
das Schreiben der Baudirektion vom 9. Oktober 1998 zugegangen, wonach die
Anlagen, die nicht bereits 1994 hätten geräumt werden müssen, bis
31. Dezember 2000 geduldet würden. Aufgrund dieses Schreibens in
Verbindung mit dem Umstand, dass nach Fristablauf am 10. September 1998
nicht unver­züglich die Betriebseinstellung verfügt wurde, durfte die
Beschwerdeführerin in guten Treuen annehmen, der im Schreiben der Baudirektion
"an alle Betreiber von Bauabfallan­lagen" angesetzte Endtermin für
den Betrieb nicht bewilligter Anlagen gelte auch für sie.
In Anbetracht dieser Umstände rechtfertigt es sich, die
Anordnungen gemäss Dis­positiv Ziffer I der Verfügung der Baudirektion vom
7. September 1999 erst ab 1. Januar 2001 gelten zu lassen. Insoweit
ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Die von der Beschwerdeführerin
angestrebte vollständige Aufhebung dieser Anordnungen kommt an­gesichts der
offenkundigen formellen und materiellen Rechtswidrigkeit der Anlage nicht in
Betracht. Sodann lässt sich ein weiteres Hinausschieben der Betriebseinstellung
im Hin­blick auf die geplante Sanierung auch unter dem Gesichtspunkt der
Verhältnismässigkeit nicht rechtfertigen. Wenn es der Beschwerdeführerin nicht
gelingt, ihr Sanierungsprojekt bis zum 31. Dezember 2000 bewilligen zu
lassen und zu verwirklichen, so hat sie dies in erster Linie ihrer eigenen
Saumseligkeit zuzuschreiben. Die Notwendigkeit einer Sanierung musste ihr
spätestens mit der Verfügung des AGW vom 3. Februar 1997 bewusst sein, und
mit dem Schreiben der Baudirektion vom 9. Oktober 1998 wurde ihr deutlich
klargemacht, dass sie über den 31. Dezember 2000 hinaus nicht mit der
weiteren Duldung einer nicht sanierten Anlage würde rechnen können. Die
Weiterführung eines nicht sanierten Betriebs über diesen Zeitpunkt hinaus kommt
im Übrigen auch aus Gründen der Rechtsgleichheit nicht in Frage.
4. Die Beschwerdeführerin beantragt ohne Begründung, die vom
Regierungsrat im Rekursverfahren bestätigte Androhung einer Verzeigung für den
Fall, dass das Verbot zur Lagerung und Verarbeitung von Bausperrgut missachtet
würde, in Dispositiv Ziffer II sei "zusammen mit Dispositiv
Ziffer I der Verfügung der Baudirektion aufzuheben". Wie be­reits der
Regierungsrat erwogen hat, besteht dazu kein Anlass, wobei der Hinweis auf die
Strafandrohung nur bezüglich Art. 71 Abs. 1 lit. b GSchG
insoweit Verfügungscharakter erhält, als er Voraussetzung der Bestrafung
bildet; in Bezug auf Art. 61 Abs. 1 lit. i USG hat er keine
rechtlichen Folgen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 14, § 30
N. 39).
5. Bezüglich Dispositiv Ziffer III der angefochtenen
Verfügung der Baudirektion, wonach die Beschwerdeführerin aufgefordert wurde,
bis 30. April 2000 ein Sanierungs­projekt für die Bauschuttaufbereitung
einzureichen, wird in der Beschwerde wie schon vor Regierungsrat vorgebracht,
der Beschwerdeführerin müsste hierfür wie allen anderen Be­trieben eine Frist
bis Ende 2000 eingeräumt werden. Da im Rekursentscheid der Regie­rungsrat diese
Frist neu auf vier Monate ab Eintritt der Rechtskraft festgelegt hat, ist
dieser Antrag mittlerweile gegenstandslos geworden.
6. Mit Dispositiv Ziffer IV der Verfügung der
Baudirektion vom 7. September 1999 wurde die Beschwerdeführerin
aufgefordert, das gesamte Kanalisationsnetz auf dem Wer­kareal Y aufnehmen zu
lassen und dem AWEL nachgeführte Kanalisationspläne sowie einen technischen
Bericht über den Zustand des Kanalisationsnetzes einzureichen. Der Re­gierungsrat
hat diese Anordnung bestätigt. Die Beschwerdeführerin wendet ein, es sei ihr
nicht zuzumuten, Prüfungsberichte über Leitungen zu erstellen, die nicht mehr
ge­nutzt werden sollen. Das AWEL hat in seiner Stellungnahme vom 14. Juni
2000 ausgeführt, die angefochtene Anordnung sei so zu verstehen, dass bei der
Aufnahme des Kanalisationsnet­zes auch die Führung alter, nicht mehr benutzter
Leitungen auszuweisen sei; eine Dichtig­keitsprüfung, wie die
Beschwerdeführerin irrtümlicherweise anzunehmen scheine, sei nicht
erforderlich.
In dieser präzisierten Weise erweist sich die angefochtene
Anordnung als recht- und verhältnismässig. Wie die Beschwerdegegnerin
zutreffend ausführen lässt, lassen sich zu­künftige Fehlanschlüsse nur
ausschliessen, wenn über den Verlauf aller im Gelände vor­handener
Kanalisationsleitungen Klarheit herrscht. Dass die früheren Pläne nicht
zuverläs­sig sind, zeigt die Überschreitung von Grenzwerten in drei Schächten
der Platzentwässe­rung am 16. September 1999, die auf eine fehlende Pumpe
zurückzuführen ist, von deren Vorhandensein die Beschwerdeführerin aufgrund
ihrer offenkundig fehlerhaften Kanalisa­tionspläne irrtümlich ausgegangen ist.
Die Beschwerde erweist sich in diesem Punkt als unbegründet.
7. Schliesslich ist die Beschwerdeführerin in Ziffer V
der angefochtenen Verfügung aufgefordert worden, mit Bezug auf das ganze
betriebliche Kanalisationsnetz auf dem Werkareal Y eine fundierte
Gefährdungsabschätzung durchzuführen und die technisch möglichen Massnahmen zur
Minimierung des Risikos von Gewässerverunreinigungen de­tailliert bis zum
30. April 2000 aufzuzeigen. Der Regierungsrat hat auch diese Anordnung
bestätigt.
a) Die Beschwerdeführerin rügt diese Anordnung als
unverhältnismässig und über­trieben. Durch die Altlastenvoruntersuchung werde
der Ist-Zustand umfassend dokumen­tiert, und das demnächst vorliegende
Kanalisations-Sanierungsprojekt lasse eine Gefähr­dungsabschätzung für die Zeit
bis zu dessen Realisierung als unnötig erscheinen. Die Be­schwerdeführerin
betreibe mit ihrem Betonwerk keine ausgefallene Tätigkeit, sondern eine Anlage,
deren Auswirkung auf die Gewässer bekannt sei. Mit den übertriebenen Forderun­gen
der Beschwerdegegnerin könne sich die Beschwerdeführerin um so weniger
abfinden, als die Behörden bezüglich der erwiesenen Gewässerverschmutzungen der
angrenzenden Deponie Y bisher untätig geblieben seien.
b) Unter der Überschrift "Massnahmen im Hinblick auf
ausserordentliche Ereignis­se" bestimmt Art. 16 GSchV, dass die
Inhaber von Abwasserreinigungsanlagen, die Ab­wasser in ein Gewässer einleiten,
und die Inhaber von Betrieben, die Industrieabwasser in eine
Abwasserreinigungsanlage ableiten, die geeigneten und wirtschaftlich tragbaren
Massnahmen zur Verminderung des Risikos einer Gewässerverunreinigung durch
ausser­ordentliche Ereignisse zu treffen haben (Abs. 1); ist das Risiko
trotz dieser Massnahmen nicht tragbar, so ordnet die Behörde die erforderlichen
zusätzlichen Massnahmen an (Abs. 2).
Mit ihren Einwänden verkennt die Beschwerdeführerin, dass die
Gefährdungsab­schätzung dazu dienen soll, die Risiken künftiger
Gewässerverunreinigungen durch ausser­ordentliche Ereignisse wie Unfälle,
aussergewöhnliche Niederschläge oder dergleichen zu erkennen, um gestützt
darauf gegebenenfalls die notwendigen Schutzvorkehren zu treffen. Die
inzwischen erstellte Altlasten-Voruntersuchung, die sich mit früheren Vorfällen
be­fasst, kann dazu naturgemäss nichts beitragen. Sodann macht die geplante
Sanierung der Kanalisation die Gefährdungsabschätzung nicht überflüssig,
sondern setzt im Gegenteil die Kenntnis und Berücksichtigung der bei
ausserordentlichen Ereignissen drohenden Risiken voraus. Schliesslich betreibt
die Beschwerdeführerin nicht nur ein Kies- und ein Beton­werk, sondern
verarbeitet zusätzlich Bauschutt und Bausperrgut, was gewässerschutzmäs­sig mit
anderen Risiken verbunden ist. Wenn die Beschwerdeführerin geltend macht, dass
die benachbarte Deponie Y dringend saniert werden müsste, so ist das jedenfalls
kein Grund, um bei ihrer eigenen Anlage auf die zur Verhinderung künftiger
Gewässerver­un­reinigungen gebotenen Massnahmen zu verzichten. Inwiefern die
angeordneten Mass­nah­men "unverhältnismässig und übertrieben" sein
sollen, wird von der Beschwerdeführe­rin nicht weiter dargelegt.
8. ...
Demgemäss
entscheidet das Verwaltungsgericht:
1.    Die Beschwerde wird teilweise
gutgeheissen.
Die Anordnungen gemäss Dispositiv Ziffer I der
Verfügung der Baudirektion vom 7. September 1999 gelten neu ab
1. Januar 2001. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf
eingetre­ten wird und sie nicht gegenstandslos geworden ist.
2.    ...