zh_verwaltungsgericht · VB.2009.00034 · 2009-09-03 · de

Heimtaxen | Pflegeheim: Kostenzuschlag für erhöhten Pflegeaufwand Das Verwaltungsgericht ist nur für die Beurteilung der Frage der Rechtmässigkeit des für nicht KVG-pflichtige Leistungen verrechneten Entgelts zuständig (E. 1.2). Die hoheitlich geregelten Heimtaxen sind ein Entgelt für die Benützung einer öffentlichen Anstalt, des Pflegeheims. Die Vorinstanzen traten zu Recht auf die öffentlichrechtlichen Rechtsmittel ein (E. 2.2). Das Reglement und die Taxordnung für die städtischen Alters-, Wohn- und Pflegezentren des Stadtrats bzw. des Departements Soziales Winterthur finden die formellgesetzliche Grundlage in den §§ 5 und 39 aGesundheitsG, und die Bemessung der Gebühren ist anhand des Äquivalenz- und des Kostendeckungsprinzips möglich; keine Verletzung des Legalitätsprinzips (E. 2.3 und 2.4). Die Beschwerdeführerin war unter BESA 4 eingestuft, erhielt Hilflosenentschädigung und bedurfte umfassender Betreuung; auf den erhöhten Pflegeaufwand fiel nur ein geringer Betrag pro Tag, so dass die Grundsätze des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips gewahrt sind. Somit waren die Voraussetzungen für die Erhebung eines Zuschlags in der Höhe der erhaltenen Hilflosenentschädigung erfüllt (E. 3). Abweisung der Beschwerde

Zürich Verwaltungsgericht 09..2.03.0 VB.2009.00034
Zurich Verwaltungsgericht 09..2.03.0 VB.2009.00034
Zurigo Verwaltungsgericht 09..2.03.0 VB.2009.00034

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00034
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Geschäftsnummer:
VB.2009.00034
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 03.09.2009
Spruchkörper:
3. Abteilung/Einzelrichter
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Abgaberecht ohne Steuern
Betreff:
Heimtaxen
Pflegeheim: Kostenzuschlag für erhöhten Pflegeaufwand
Das Verwaltungsgericht ist nur für die Beurteilung der Frage der Rechtmässigkeit des für nicht KVG-pflichtige Leistungen verrechneten Entgelts zuständig (E. 1.2).
Die hoheitlich geregelten Heimtaxen sind ein Entgelt für die Benützung einer öffentlichen Anstalt, des Pflegeheims. Die Vorinstanzen traten zu Recht auf die öffentlichrechtlichen Rechtsmittel ein (E. 2.2). Das Reglement und die Taxordnung für die städtischen Alters-, Wohn- und Pflegezentren des Stadtrats bzw. des Departements Soziales Winterthur finden die formellgesetzliche Grundlage in den §§ 5 und 39 aGesundheitsG, und die Bemessung der Gebühren ist anhand des Äquivalenz- und des Kostendeckungsprinzips möglich; keine Verletzung des Legalitätsprinzips (E. 2.3 und 2.4).
Die Beschwerdeführerin war unter BESA 4 eingestuft, erhielt Hilflosenentschädigung und bedurfte umfassender Betreuung; auf den erhöhten Pflegeaufwand fiel nur ein geringer Betrag pro Tag, so dass die Grundsätze des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips gewahrt sind. Somit waren die Voraussetzungen für die Erhebung eines Zuschlags in der Höhe der erhaltenen Hilflosenentschädigung erfüllt (E. 3).
Abweisung der Beschwerde
Stichworte:
ALTERS- UND/ODER PFLEGEHEIM
ÄQUIVALENZPRINZIP
BENÜTZUNGSGEBÜHR
BETREUUNGSBEDÜRFTIGKEIT
GEBÜHREN
GEBÜHRENBEMESSUNG
HILFLOSENENTSCHÄDIGUNG
KOSTENDECKUNGSPRINZIP
LEGALITÄTSPRINZIP
PFLEGEBEDÜRFTIGKEIT
PFLEGEHEIM
Rechtsnormen:
Art. 43bis AHVG
Art. 164 Abs. I BV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2009.00034
Entscheid
der Einzelrichterin
vom
3. September 2009
Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Gerichtssekretär Andreas
Conne.
In Sachen
A
,
vertreten durch RA B
,
Beschwerdeführerin,
gegen
Stadt Winterthur,
vertreten durch
den Stadtrat,
dieser vertreten durch
das
Departement Soziales,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Heimtaxen,
hat sich ergeben:
I.
A.
Mit Beginn ab 16. Dezember 2005 kam zwischen A
und dem Wohn- und Pflegezentrum C ein "Vertrag für Pflegezentren"
zustande. Bezüglich des Leistungsumfangs und der Taxen wurde auf das Reglement
für die städtischen Alters-, Wohn- und Pflegezentren vom 10. November 2004
und die Taxordnung für die städtischen Alters-, Wohn- und Pflegezentren sowie
die Tagesklinik Adlergarten vom 11. November 2004 der Stadt Winterthur
verwiesen. Gestützt darauf wurde A eine Tages-Grundtaxe von Fr. 110.- für
ein 2er-Zimmer verrechnet. Hinzu kamen nach BESA abgestufte Taxen für nicht
KVG-pflichtige Betreuung, welche bei einer BESA-Einstufung 4 Fr. 85.- im
Tag ausmachten (BESA = BewohnerInnen-Einstufungs- und Abrechnungssystem). Im
Reglement und in der Taxordnung wurde festgehalten, für Leistungen, welche
durch Hilflosigkeit in Anspruch genommen würden und nicht durch andere Taxen
abgegolten seien, werde ein Zuschlag in der Höhe der Hilflosenentschädigung im
Sinne des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung vom 19. Juni 1959
(IVG) oder des Bundesgesetzes über die Alters- und Hinterlassenenversicherung
vom 20. Dezember 1946 (AHVG) erhoben, sofern die Bewohnerin oder der
Bewohner Anspruch auf die Hilflosenentschädigung habe (Art. 13 Abs. 2
des Reglements, Bestimmung A.4 der Taxordnung).
B.
Nachdem A eine Hilflosenentschädigung ausgerichtet
erhielt, wurde ihr durch das Wohn- und Pflegezentrum C Fr. 13'942.- in
Rechnung gestellt. Der Betrag setzt sich wie folgt zusammen: Fr. 1'614.- Hilflosenentschädigung
für die Zeit zwischen 1. August bis Ende Oktober 2006 und für November und
Dezember 2006 Fr. 1'720.-, sodann ab Januar 2007 bis Ende Dezember 2007
Fr. 10'608.-.
C.
Die
Stadt Winterthur, Departement Soziales, Alter und Pflege, erliess am 5. März
2008 eine Verfügung, wonach A obgenannte ausstehende Hilflosenentschädigungen
bis zum 20. März 2008 zu überweisen habe.
II.
A erhob am 8. April 2008 beim Stadtrat
Winterthur Einsprache gegen die Verfügung vom 5. März 2008. Sie machte geltend,
abgesehen davon, dass die Sache durch den Zivilrichter entschieden werden
müsse, seien die durch Hilflosigkeit in Anspruch genommenen Leistungen durch
andere Taxen bereits abgegolten, und die Frage, ob der Betrieb defizitär sei,
spiele keine Rolle. Der Stadtrat Winterthur bejahte seine Zuständigkeit und
wies die Einsprache am 13. August 2008 ab. Gleichzeitig verpflichtete er A
zur Bezahlung von Fr. 13'942.- nebst 5 % Zins ab 20. März 2008. Dabei
wurde festgehalten, der Anspruch auf Hilflosenentschädigung setze eine
qualifizierte Hilflosigkeit voraus, welche nicht bereits durch andere Taxen abgegolten
seien.
III.
Gegen den Beschluss des Stadtrats Winterthur
vom 13. August 2008 gelangte A mit Rekurs vom 10. September 2008 an
den Bezirksrat Winterthur und beantragte die Aufhebung des Beschlusses vom 13. August
2008. Der Bezirksrat wies den Rekurs am 12. Dezember 2008 ab.
IV.
Gegen den Rekursentscheid des Bezirksrats Winterthur vom
12. Dezember 2008 erhob A am 29. Januar 2009 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht. Sie beantragte, sofern das Verwaltungsgericht auf die
Beschwerde überhaupt eintreten sollte, die Aufhebung des Rekursentscheids des
Bezirksrats vom 12. Dezember 2008, des Beschlusses des Stadtrats Winterthur
vom 13. August 2008 und der Verfügung des Departements Soziales vom 5. März
2008, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Der Bezirksrat und der Stadtrat
beantragten am 9. Februar 2009 bzw. 8. April 2009 die Abweisung der
Beschwerde.
Die Einzelrichterin
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die
Beschwerde einzutreten. Dies gilt auch in Bezug auf die Frage, ob die Vorinstanzen
zu Recht auf die Einsprache bzw. den Rekurs der Beschwerdeführerin eingetreten
sind (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 96
f.). Der Streitwert liegt unter Fr. 20'000.-, weshalb die Sache in die
einzelrichterliche Kompetenz fällt (§ 38 Abs. 2 VRG).
1.2
Nach Art. 24
des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG)
übernimmt die obligatorische Krankenpflegeversicherung die Kosten für die Leistungen
gemäss den Art. 25–31 KVG nach Massgabe der in den Art. 32–34 KVG
festgelegten Voraussetzungen. Die Leistungen umfassen unter anderem
Untersuchungen, Behandlungen und Pflegemassnahmen, die ambulant, bei
Hausbesuchen, stationär, teilstationär oder in einem Pflegeheim durch Personen
durchgeführt werden, die auf Anordnung oder im Auftrag eines Arztes oder einer
Ärztin Leistungen erbringen (Art. 25 Abs. 2 lit. a Ziff. 3
KVG). Der Leistungsbereich wird in Art. 7 der Krankenpflege- und
Leistungsverordnung vom 29. September 1995 (KLV) näher umschrieben. Bei
Aufenthalt in einem Pflegeheim (Art. 39 Abs. 3 KVG) vergütet der
Versicherer gemäss Art 50 KVG die gleichen Leistungen wie bei ambulanter
Krankenpflege und bei Krankenpflege zu Hause; er kann mit dem Pflegeheim
pauschale Vergütungen vereinbaren. Für die Leistungen der Pflegeheime vereinbaren
die Vertragspartner oder setzen die zuständigen Behörden Tarife fest, die nach
dem Pflegebedarf abzustufen sind, wobei mindestens vier Pflegebedarfsstufen
vorzusehen sind (Art. 9 Abs. 4 KLV; vgl. Urteil des
Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich vom 31. Oktober 2007,
KV.2006.00040, E. 1.1, unter ww.sozialversicherungsgericht.zh.ch).
Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung versicherungsrechtlicher
Fragen wie die Entschädigung von Pflichtleistungen im Rahmen des Tarifschutzes
gemäss Art. 44 KVG oder die Einhaltung der Abrechnungsmodalitäten nach Art. 42
KVG nicht zuständig. Vorliegend geht es somit allein um die Frage der
Rechtmässigkeit des für
nicht
KVG-pflichtige Leistungen verrechneten
Entgelts bzw. inwieweit die der Beschwerdeführerin ausbezahlten
Hilflosenentschädigungen nach Art. 43
bis
AHVG dafür beansprucht
werden durften.
2.
2.1
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, das Rechtsverhältnis zwischen ihr und der Beschwerdegegnerin
als Betreiberin des Alterszentrums C sei privatrechtlicher Natur, handle es
sich doch bei der zugrunde liegenden Vereinbarung um eine solche zwischen
gleichgestellten Parteien. Es habe weder ein Zwang noch eine Subordination
bestanden. Somit falle die Sache in die Kompetenz des Zivilgerichts. Zudem
bestehe auch im öffentlichen Recht keine genügende Grundlage dafür, dass ihr
die Hilflosenentschädigung in Rechnung gestellt werde.
Die Beschwerdegegnerin führt demgegenüber aus, bei den
Heimtaxen handle es sich rechtlich um eine Benützungsgebühr. Auch sei das
Legalitätsprinzip nicht verletzt worden. Dasselbe hat auch der Bezirksrat erwogen.
2.2
Unabhängig
vom Abschluss des "Vertrags für Pflegezentren" vom 15. Dezember
2005 stellen die hier zu entrichtenden Taxen ein Entgelt für die Benützung
einer öffentlichen Anstalt dar (vgl. Max Imboden/René Rhinow, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Bd. II, 6. A., Basel/Frankfurt a.M. 1986, Nr. 110
B I mit Hinweisen). Darauf ist noch zurückzukommen. Konkret geht es um die
Benützung des von der Stadt Winterthur betriebenen Wohn- und Pflegezentrums C.
Die dafür zu entrichtenden Taxen werden hoheitlich geregelt, worauf im Vertrag
unter der Rubrik "Taxen" entsprechend verwiesen wird: "Die Taxen
sind in der Taxordnung für die städtischen Alters- Wohn- und Pflegezentren ausführlich
festgehalten. Taxänderungen werden jeweils rechtzeitig in schriftlicher Form mitgeteilt".
Somit sind die Beschwerdegegnerin und der Bezirksrat zu Recht auf die Einsprache
bzw. den Rekurs der Beschwerdeführerin eingetreten.
2.3
Das
Verwaltungsgericht hat sich bezüglich einer Verordnung des Stadtrats von Zürich
über die Aufnahme von Patientinnen und Patienten in die städtischen
Krankenheime und deren Tagesheime vom 11. März 1998 sowie vom 22. Mai
2002 ausführlich zur Frage der formellen gesetzlichen Grundlage geäussert (VGr,
26. Oktober 2006, VB.2006.00323, E. 4, www.vgrzh.ch):
Das Gericht hielt fest, nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung bedürften öffentliche Abgaben – abgesehen von Kanzleigebühren –
einer Grundlage in einem formellen Gesetz. Delegiere das Gesetz die Kompetenz
zur Festlegung einer Abgabe an den Verordnungsgeber, so müsse er zumindest den
Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe und deren
Bemessungsgrundlage selber festlegen (vgl. auch Art. 164 Abs. 1 lit. d
der Bundesverfassung vom 8. April 1999). Für gewisse Arten von
Kausalabgaben könnten jedoch die Anforderungen an die formellgesetzlichen
Vorgaben gelockert werden, wenn das Mass der Abgabe durch überprüfbare
verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip)
begrenzt werde und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion
erfülle. Die mögliche Lockerung betreffe in diesen Fällen allerdings nur die formellgesetzlichen
Vorgaben zur Bemessung, nicht aber die Umschreibung des Kreises der
Abgabepflichtigen und des Gegenstands der Abgabe (BGE 130 I 113 E. 2.2,
mit Hinweisen; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgaberechts, ZBl
104/2003 S. 505 ff., S. 516; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich 2006, Rz. 2703). Nach
dem Kostendeckungsprinzip (Prinzip der Gesamtkostendeckung) sollen die
Gesamteingänge an Kausalabgaben den Gesamtaufwand für den betreffenden Verwaltungszweig
nicht übersteigen. Das Äquivalenzprinzip, das für den Bereich der Kausalabgaben
das Verhältnismässigkeitsprinzip und das Willkürverbot konkretisiere, verlange,
dass eine Kausalabgabe nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven
Wert der bezogenen Leistung oder des abgegoltenen Vorteils stehen dürfe und
sich in vernünftigen Grenzen bewegen müsse. Wo es sich um auch
privatwirtschaftlich angebotene Güter handle, könne als Massstab der Marktwert
herangezogen werden. Bei Gebühren bemesse sich der Wert der Leistung sonst nach
dem Nutzen, den sie dem Pflichtigen bringen, oder nach dem Kostenaufwand des
konkreten Verwaltungszweigs, wobei schematische, auf Wahrscheinlichkeit und
Durchschnittserfahrungen beruhende Massstäbe angelegt werden dürften; es sei
nicht erforderlich, dass die Gebühren in jedem Fall – im Sinn eines Einzelkostendeckungsprinzips
– genau dem Verwaltungsaufwand entsprächen; sie sollten indessen nach sachlich
vertretbaren Kriterien bemessen sein und nicht Unterscheidungen treffen, für
die keine vernünftigen Gründe ersichtlich seien (Hungerbühler, S. 520 und
522 f.; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2704).
Weiter führte das Gericht aus, bei den gestützt auf die
stadtzürcherische Taxverordnung in Rechnung gestellten Beträgen handle es sich
um sogenannte Benützungsgebühren. Dafür finde sich eine gesetzliche Grundlage
in den §§ 5 und 39 des (damals geltenden) Gesundheitsgesetzes vom 4. November
1962 (aGesundheitsG), in § 63 des Gemeindegesetzes vom 4. November
1962 (GemeindeG) in Verbindung mit § 9 der regierungsrätlichen Verordnung
über die Gebühren der Gemeindebehörden vom 8. Dezember 1966 sowie in § 139
GemeindeG (diese letztere Bestimmung wurde mittlerweile aufgehoben durch das
Gesetz über Controlling vom 9. Januar 2006, in Kraft seit 1. Oktober
2008) in Verbindung mit § 8 des Finanzhaushaltsgesetzes vom 2. September
1979 (FHG). Diese Vorschriften regelten allerdings lediglich die objektive und
subjektive Gebührenpflicht, mithin den Gegenstand der Abgabe und den Kreis der
Abgabepflichtigen, während die Gebührenbemessung ausschliesslich in den vom
Stadtrat Zürich erlassenen Taxordnungen geregelt sei. Das könne aber im
Hinblick darauf hingenommen werden, dass die Überprüfung der Abgabe bezüglich
ihrer Bemessung anhand des Äquivalenz- und Kostendeckungsprinzips möglich sei.
Letzteres komme namentlich auch bei der Bemessung anhand der Benützungsgebühren
für die Inanspruchnahme kommunaler öffentlicher Anstalten zur Anwendung; neben
dem ohnehin anwendbaren Äquivalenzprinzip sei es daher ebenfalls geeignet, die
Höhe von Spitaltaxen zu begrenzen. Die vom betreffenden Pflegezentrum erbrachten
Leistungen wiesen zudem einen Marktwert auf, würden doch in der Region Zürich
zahlreiche private Institutionen dieselben Leistungen anbieten.
Das Bundesgericht hat den Entscheid des
Verwaltungsgerichts geschützt (BGr, 26. Juni 2007, 2P.7/2007, www.bger.ch).
In Bezug auf § 8 FHG, wonach die Nutzniesser besonderer Leistungen die
zumutbaren Kosten tragen sollen, hielt das Bundesgericht fest, zwar werde in
dieser Bestimmung oder in einem anderen formellen Gesetz ein bestimmter Betrag
oder ein Berechnungsmodus nicht festgelegt. Mit Blick auf das bestehende
Angebot privater Institutionen mit gleichen Leistungen komme diesen allerdings
ein Marktwert zu. Damit könne die gebotene Begrenzung aus dem Äquivalenzprinzip
abgeleitet werden, wonach eine Gebühr nicht in einem offensichtlichen
Missverhältnis zum objektiven Wert der bezogenen Leistung stehen dürfe und sich
in vernünftigen Grenzen bewegen müsse. Es bedürfe demzufolge keiner Regelung
der Bemessung in einem formellen Gesetz (E. 4.5 mit Hinweisen).
2.4
Nicht
anders verhält es sich im vorliegenden Fall. Da sich die Beschwerdeführerin im
fraglichen Zeitraum 2006/2007 im Wohn- und Pflegezentrum C aufhielt, kommen die
obgenannten Bestimmungen zur Anwendung, mithin auch die §§ 5 und 39
aGesundheitsG. Die vom Stadtrat Winterthur bzw. vom Departement Soziales
erlassenen Bestimmungen, nämlich das ab 1. Januar 2005 geltende Reglement
für die städtischen Alters-, Wohn- und Pflegezentren vom 10. November 2004
und die Taxordnung für die städtischen Alters-, Wohn- und Pflegezentren sowie
die Tagesklinik Adlergarten vom 11. November 2004 finden somit die
formellgesetzliche Grundlage in den genannten kantonalrechtlichen Bestimmungen.
Entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin ist auch nicht zu beanstanden, wenn
sich die Taxen für nicht KVG-pflichtige Leistungen an einem auf Durchschnittserfahrungen
beruhenden Massstab bzw. an Pauschalen orientieren, ist doch ein solches Vorgehen
schon aus Gründen der Praktikabilität erforderlich. Auf die einzelnen in Frage
stehenden Regelungen wird im Folgenden eingegangen.
3.
3.1
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, der Entschädigung müsse eine äquivalente
Leistung gegenüberstehen, welche immer vom Rechnungssteller nachzuweisen sei.
Es genüge nicht, wenn sich die Beschwerdegegnerin auf den Standpunkt stelle,
sie, die Beschwerdeführerin, benötige 40 Stunden persönliche Betreuung pro
Woche, ohne darzulegen, dass diese Betreuung auch tatsächlich erbracht werde.
Es fehle an der Tariftransparenz. Zudem dürfe die Hilflosenentschädigung nur
für Leistungen beansprucht werden, welche nicht durch andere Taxen abgedeckt
seien. Indem die Beschwerdegegnerin nicht bestreite, dass die
Hilflosenentschädigung zur Defizitabdeckung verwendet werde und damit
Quersubventionen erfolgten, sei aufgezeigt, dass der von ihr geforderten
Entschädigung keine äquivalente Leistung gegenüberstehe.
Die Beschwerdegegnerin stellt sich auf den Standpunkt,
gestützt auf die damalige Regelung sei klar gewesen, dass Bewohner und
Bewohnerinnen des Pflegezentrums, welche Anspruch auf Hilflosenentschädigung
hatten, diese neben den anderen Taxen als Zuschlag zu bezahlen hatten. Die
Einforderung der Hilflosenentschädigung sei sachlich gerechtfertigt gewesen und
habe eine rechtsgleiche Behandlung der Bewohner und Bewohnerinnen
gewährleistet. Der Anspruch auf Hilflosenentschädigung setze einen besonderen
Betreuungs- und Überwachungsaufwand voraus. Daraus folge zwingend, dass Bezüger
und Bezügerinnen von Hilflosenentschädigungen zusätzliche Leistungen benötigten
und einen Mehraufwand verursachten. Diese zusätzlichen Leistungen seien in den
anderen Taxen, insbesondere in jenen für nicht KVG-pflichtige Betreuung, nicht
berücksichtigt.
3.2
Unter Art. 12
Abs. 1 und 2 des Reglements für die städtischen Alters-, Wohn- und
Pflegezentren vom 10. November 2004 (das Reglement ist mittlerweile durch
die Verordnung über Alters- und Pflegeeinrichtungen vom 15. September 2008
ersetzt worden) war festgehalten, dass nebst den Grundleistungen für Wohnen,
Verpflegung und hauswirtschaftliche Leistungen weiter insbesondere
betreuerische, pflegerische, ärztlich-medizinische und therapeutische
Leistungen geboten würden. Dafür stehe entsprechend ausgebildetes Personal zur
Verfügung. Pflichtleistungen gemäss Krankenversicherungsgesetz würden mit einem
von den Krankenkassen anerkannten System erhoben und verrechnet. In Art. 13
Abs. 1 war sodann ausgeführt, dass für die Grundleistungen Grundtaxen
erhoben würden. Für die Betreuungs- und Pflegeleistungen würden Taxen für nicht
KVG-pflichtige Betreuung, Pflegetaxen und Taxen für ärztliche
Betreuung/Therapie erhoben. Gestützt auf Art. 13 Abs. 3 erliess das
Departement Soziales sodann die Taxordnung für die städtischen Alters-, Wohn-
und Pflegezentren sowie die Tagesklinik Adlergarten vom 11. November 2004.
Als Grundtaxe für ein 2er-Zimmer wurde – wie eingangs erwähnt – eine Grundtaxe
pro Tag von Fr. 110.- verrechnet (Bestimmung A.1.1). Zudem wurden für die
nicht KVG-pflichtigen Betreuungsleistungen nach BESA abgestufte Taxen erhoben,
und zwar bei einer Einstufung 0 und 1 in der Höhe von Fr. 45.-, bei der
Einstufung 2 und 3 von Fr. 65.- und bei der Einstufung 4 von Fr. 85.-
pro Tag (Bestimmung A.2).
Weiter war sowohl unter Art. 13 Abs. 2 des Reglements
vom 10. November 2004 als auch in der Bestimmung A.4 der Taxordnung vom 11. November 2004
festgehalten, dass für Leistungen, welche durch Hilflosigkeit in Anspruch
genommen würden und nicht durch andere Taxen "abgegolten" seien, ein
Zuschlag in der Höhe der Hilflosenentschädigung im Sinne des
Invalidenversicherungs- oder AHV-Gesetzes erhoben werde, sofern die Patientin
oder der Patient Anspruch auf die Hilflosenentschädigung habe.
3.3
"Abgelten"
bedeutet: "ausgleichen", "eine empfangene Leistung durch eine
gleichwertige andere ersetzen"; "mit dieser Zahlung sind alle
Ansprüche abgegolten" (Duden, Deutsches Universalwörterbuch, 6. A.). Somit
sind Art. 13 Abs. 2 des Reglements bzw. die Bestimmung A.4 der
Taxordnung dahingehend auszulegen, dass nicht KVG-pflichtige Betreuungsleistungen,
welche nicht durch die Grundtaxe und allfällige Zuschläge (bei BESA-Stufe 4
wurden wie erwähnt Fr. 85.- zusätzlich verrechnet) gedeckt werden, über
die Hilflosenentschädigung zu finanzieren sind.
Das Verwaltungsgericht hat in einem ähnlich gelagerten
Fall festgehalten, eine den Anspruch auf Entschädigung nach Art. 43
bis
AHVG begründende schwere Hilflosigkeit bei hospitalisierten Patienten bedinge
in der Regel eine besonders aufwendige Pflege. Der Anspruch auf Hilflosenentschädigung
(zusätzlich zur Heimtaxe) werde damit als Massstab für das Bedürfnis nach einer
besonders aufwendigen Pflege genommen; zugleich diene die Höhe der
Entschädigung als Bemessungsgrundlage für die deswegen zu erhebende Zusatztaxe.
Mit dieser Zwecksetzung verletze die Bestimmung weder Art. 43
bis
AHVG noch Art. 76 der Verordnung vom 31. Oktober 1947 über die
Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHVV); vielmehr stehe sie im Einklang
mit dem Zweck der Hilflosenentschädigung, welche zum Unterhalt der Berechtigten
verwendet werden müsse (VGr, 31. Januar 1990, VB 89/0129, teilweise
veröffentlicht in RB 1990 Nr. 109). Daran hielt das Verwaltungsgericht
auch im Urteil vom 26. Oktober 2006 fest (VB.2006.00323, E. 2.2, www.vgrzh.ch).
Das Bundesgericht hat dies bestätigt und ausgeführt, wenn und soweit jemand von
der Sozialversicherung wegen seines Gesundheitszustands, der vermehrten
Betreuungsaufwand verursache, Zusatzleistungen erhalte, so sei es durchaus als
im Sinne von § 8 FHG "zumutbar" anzusehen, dass er diese zur
Abgeltung des im Krankenheim insoweit angefallenen erhöhten Aufwands verwende
und nicht persönlich einbehalte (BGr, 26. Juni 2007, 2P.7/2007, E. 4.5,
www.bger.ch).
Gleichermassen präsentieren sich die Umstände im
vorliegenden Fall. Die Beschwerdeführerin bedarf einer umfassenden Betreuung,
welche über eine gewöhnliche Alltags- und Freizeitgestaltung deutlich hinausgeht.
Dies ergibt sich schon aus der entsprechenden BESA-Einstufung sowie der Tatsache,
dass sie eine Hilflosenentschädigung erhält. Der durch ihren Zustand
verursachte Mehraufwand schlägt sich selbstredend auch in den nicht
KVG-pflichtigen Pflegeleistungen nieder. Eine Taxe von Fr. 45.- pro Tag
für die nicht KVG-pflichtige einfachere Aktivierung, Betreuung und Tätigkeiten
des Personals sowie für nicht spezifische Gemeinkosten und Aufwand für
Verwaltung, Hausdienst usw. war wie ausgeführt auch bei einer BESA-Einstufung
0 + 1 zu entrichten (vgl. Bestimmungen A.2 und A.3.2 der Taxordnung).
Somit verblieben von der von der Beschwerdeführerin zu bezahlenden Taxe in der
Höhe von Fr. 85.- bei einer BESA-Einstufung 4 lediglich noch
Fr. 40.- für den Mehraufwand. Dieser Betrag erscheint angesichts der bei
einer BESA-Einstufung 4 zu erbringenden zusätzlichen Pflegeleistungen, und zwar
auch in Bezug auf die nicht KVG-pflichtigen Leistungen (darauf wird noch zurückzukommen
sein), als tief und nicht ausreichend, um die Mehraufwendungen zu decken. Die
Grundsätze des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips waren daher gewahrt. Es
ist nochmals festzuhalten, dass die in Rechnung gestellten Taxen aufgrund
schematischer, auf Wahrscheinlichkeit und Durchschnittserfahrungen beruhender
Massstäbe angelegt werden durften. Somit vermag weder eine Minder- noch die
Mehrbeanspruchung der bereitgestellten Leistungen im Einzelfall ein Abweichen
von den anzuwendenden Taxen zu rechtfertigen, und es ist auf die im Detail in
Anspruch genommenen nicht KVG-pflichtigen Leistungen nicht weiter einzugehen.
3.4
Es fragt
sich, welche Leistungen unter der allgemeinen Umschreibung nicht KVG-pflichtiger
Leistungen zu verstehen sind, nachdem zur KVG-pflichtigen Grundpflege nach Art. 7
KLV umfangreiche Leistungen wie beispielsweise Beine einbinden, Kompressionsstrümpfe
an­legen, Betten, Lagern, Bewegungsübungen, Mobilisieren, Dekubitusprophylaxe,
Massnah­men zur Verhütung oder Behebung von behandlungsbedingten Schädigungen
der Haut, Hilfe bei der Mund- und Körperpflege, beim An- und Auskleiden, beim
Essen und Trinken gehören. Dennoch sind aber immer noch erhebliche nicht
KVG-pflichtige Betreuungsleis­tungen zu erbringen. An dieser Stelle ist auf den
im Auftrag des Bundesamts für Gesund­heit erstellten INFRAS-Schlussbericht
betreffend "Pflegefinanzierung: Ermittlung der Pflegekosten" (Anna
Vettori, Judith Trageser, Rolf Iten) vom 16. Mai 2007 zu verweisen (www.bag.admin.ch/themen/krankenversicherung
/00305/04216
;
nachfolgend als Schlussbericht bezeichnet). Darin wird auch auf die Problematik
hingewiesen, dass zwischen Leistungserbringern und Versicherungen seit jeher
Uneinigkeit darüber besteht, welche konkreten Tätigkeiten tatsächlich als
KVG-pflichtige Leistungen gelten. Von Seiten der Krankenversicherungen würden
diverse Tätigkeiten nicht als Pflichtleistungen akzeptiert (z.B. Unterstützung
in der Mobilität ohne therapeutische Zielsetzung [Begleitung in die Cafeteria;
S. 62], Pflegerapporte, Pflegeberichte verfassen etc.; S. 29). Allein
dies belegt, dass die verbleibenden nicht KVG-pflichtigen Leistungen nicht zu
unterschätzen sind. Es leuchtet ein, dass die nicht KVG-pflichtigen Leistungen,
welche eine nach BESA 4 eingestufte Person benötigt, jene einer nach BESA
0 oder 1 eingestuften Person um ein Mehrfaches übersteigen und auch mit einem
Zusatzbetrag von Fr. 40.- im Tag nicht gedeckt werden können.
Es ergibt sich somit, dass vorliegend die Voraussetzungen
für die Erhebung eines Zuschlags in der Höhe der Hilflosenentschädigung
gestützt auf Art. 13 Abs. 2 des Reglements vom 10. November 2004
bzw. die Bestimmung A.4 der Taxordnung vom 11. November 2004 grundsätzlich
gegeben waren. Bei einem Zuschlag in der Höhe der Hilflosenentschädigung von
anfänglich monatlich Fr. 538.- (HLE mittleren Grades) für die Zeit vom 1. August 2006
bis zum 31. Oktober 2006 und Fr. 860.- für die Monate November und
Dezember 2006 bzw. ab 1. Januar 2007 von Fr. 884.- (HLE schweren
Grades) machte dies einen zusätzlichen Betrag von rund Fr. 17.90 bzw.
Fr. 28.50 und sodann Fr. 29.50 pro Tag aus (Fr. 538.- bzw. 860.-
und 884.- verteilt auf 30 Tage). Der von der Beschwerdeführerin im Vergleich
mit einer BESA-Einstufung 0 + 1 bezahlte Mehrbetrag von Fr. 57.90 bzw.
Fr. 68.50 und Fr. 69.50 für Leistungen im nicht KVG-pflichtigen
Bereich entsprachen immer noch dem Äquivalenz- und Kostendeckungsprinzip. Würde
nämlich von Betriebskosten von Fr. 45.- pro Stunde bzw. einem
Pflegekostensatz von Fr. 0.76 pro Minute ausgegangen, wie dies santésuisse
für die Normkostenkalkulation für Pflegeheime vorgeschlagen hatte (welche tiefe
Veranschlagung CURAVIVA Schweiz aber als "Affront" gegenüber den
Pflegeheimen bezeichnete, vgl. Schlussbericht S. 67 und 73), so ergäbe
sich verglichen mit einer BESA-Einstufung 0 + 1 ein Mehraufwand für nicht
KVG-pflichtige Leistungen von rund eineinhalb Stunden im Tag (Fr. 57.90 bzw.
68.50 und 69.50 dividiert durch Fr. 45.-). Ob ein Stundenansatz von
Fr. 45.- überhaupt gerechtfertigt ist oder ein höherer Betrag eingesetzt
werden sollte, braucht hier nicht weiter abgeklärt zu werden, interessiert doch
primär der Mehraufwand verhältnismässig gesehen. Zieht man die recht
umfangreichen nicht KVG-pflichtigen Leistungen in Betracht, welche bei einer
auf erhebliche Unterstützung angewiesenen Person ohne Zweifel anfallen, so
erscheint ein entsprechender Mehraufwand im Vergleich mit einer nach BESA 0 + 1
eingestuften und damit weitgehend selbständigen Person gerechtfertigt und im Sinn
von § 8 FHG zumutbar. Jedenfalls kann nicht gesagt werden, die
Beschwerdegegnerin habe mit ihrer Taxpolitik einen Gewinn erzielen können.
3.5
Auch ein
Vergleich mit der heute geltenden Regelung führt zu keinem anderen Ergebnis.
Demnach wird der Beschwerdeführerin für ein Zweierzimmer Fr. 108.- bzw.
ohne Nasszone Fr. 98.- pro Tag verrechnet. Hinzu kommt eine Betreuungstaxe
BESA 4 von Fr. 107.-, und die Hilflosenentschädigung wird nicht mehr in
Rechnung gestellt.
Die Gegenüberstellung der hier relevanten Betreuungstaxe
von Fr. 107.- mit den früher verrechneten Fr. 102.90 (Fr. 45.- +
Fr. 57.90) bzw. Fr. 113.50 und Fr. 114.50 (Fr. 45.- + Fr. 68.50
und Fr. 69.50) ergibt keine massgebende Differenz. Wenn die Beschwerdeführerin
ausführt, sie bezahle aktuell Fr. 1'467.- im Monat weniger als früher, so
trifft dies so nicht zu, vermengt sie doch bei ihrer Berechnung die nicht
KVG-pflichtigen Leistungen mit den Pflegeleistungen gemäss obligatorischer
Krankenversicherung. Es kann in diesem Zusammenhang auf die zutreffenden
Erwägungen im Rekursentscheid verwiesen werden.
Zusammenfassend ergibt sich somit, dass die Beschwerde
abzuweisen ist.
4.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die
Beschwerdeführerin kostenpflichtig, und es steht ihr keine Parteientschädigung
zu (§§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 und 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss entscheidet die Einzelrichterin
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'300.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 1'360.--     Total der Kosten.
3.    Die Kosten
werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen diesen
Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82
ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30
Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung
an…