zh_verwaltungsgericht · VB.2002.00400 · 2003-10-23 · de

Nutzungsplanung | Nutzungsplanung: Zuweisung von Grundstücken im Landwirtschaftsgebiet gemäss kantonalem Richtplan in die Zone für öffentliche Bauten (für Werkhof/Feuerwehrgebäude) Legitimation der Gemeinde (E. 1b); Kognition (E. 1c). Planhierarchie und Planabstimmung (E. 2a). Herkömmliches Prüfprogramm. Geringfügige Abweichungen der Nutzungsplanung von der Richtplanung werden nach ü b l i c h e r Terminologie als "Durchstossungen" bezeichnet (E. 2b). Sie sind nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zulässig, wenn keine kantonale Norm entgegensteht. Die einschlägige zürcherische Bestimmung (§ 16 Abs. 2 PBG) hat weitere Gehalte und bildet daher selbständiges kantonales Recht. Nach der Terminologie des Z ü r c h e r R i c h t p l a n s steht der Begriff der "Durchstossung" im Zusammenhang mit der Möglichkeit, in begründeten Fällen innerhalb des Landwirtschaftsgebiets eine Freihaltezone, Erholungszone oder Zone für öffentliche Bauten auszuscheiden (E. 2c/d). Konkretes Prüfprogramm: Liegt die Festsetzung im Anordnungsspielraum? Wenn nein, liegt eine geringfügige Abweichung vom Richtplan (E. 2b) oder eine Durchstossung (E. 2c/d) vor? Begriff des Anordnungsspielraums im Allgemeinen (E. 3a). Räumlich massgeblich ist die konkrete Tiefe der beanspruchten Bauzonenfläche und nicht eine schematisch gezogene räumliche Grenze (E. 3b/aa). Die streitige Zonierung überschreitet den Anordnungsspielraum in räumlicher Hinsicht (E. 3b/bb-cc). Auch in quantitativer Hinsicht liegt kein Anordnungsspielraum vor (E. 3c). Keine geringfügige Abweichung im Sinn von § 16 Abs. 2 PBG angesichts der grossen Flächen (E. 4). Durchstossung (E. 2c/d) und konkrete raumplanerische Situation (E. 5a). Die geplante Verwirklichung eines öffentlichen Bauprojekts darf nicht alle anderen öffentlichen oder privaten Interessen zurückdrängen (E. 5b/aa). Die Vorgaben des Sachplans "Fruchtfolgeflächen" bleiben unberücksichtigt (E. 5b/bb). Die von der streitigen Zonierung betroffenen Grundstücke bewirken eine Trennung zwischen Baugebiet und benachbartem Naturschutzgebiet mit Lebensraum für Amphibien (E. 5b/cc). Eine Standortevaluation für den Werkhof unter Einbezug von Standorten innerhalb des Siedlungsgebietes hat nicht stattgefunden (E. 5b/dd). Voraussetzungen für eine Durchstossung nicht erfüllt (E. 5c).Abweisung einer Beschwerde der Gemeinde.

Zürich Verwaltungsgericht 23.10.2003 VB.2002.00400
Zurich Verwaltungsgericht 23.10.2003 VB.2002.00400
Zurigo Verwaltungsgericht 23.10.2003 VB.2002.00400

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2002.00400
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Geschäftsnummer:
VB.2002.00400
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 23.10.2003
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Nutzungsplanung
Nutzungsplanung: Zuweisung von Grundstücken im Landwirtschaftsgebiet gemäss kantonalem Richtplan in die Zone für öffentliche Bauten (für Werkhof/Feuerwehrgebäude)
Legitimation der Gemeinde (E. 1b); Kognition (E. 1c).
Planhierarchie und Planabstimmung (E. 2a).
Herkömmliches Prüfprogramm. Geringfügige Abweichungen der Nutzungsplanung von der Richtplanung werden nach ü b l i c h e r Terminologie als "Durchstossungen" bezeichnet (E. 2b). Sie sind nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zulässig, wenn keine kantonale Norm entgegensteht. Die einschlägige zürcherische Bestimmung (§ 16 Abs. 2 PBG) hat weitere Gehalte und bildet daher selbständiges kantonales Recht. Nach der Terminologie des Z ü r c h e r R i c h t p l a n s steht der Begriff der "Durchstossung" im Zusammenhang mit der Möglichkeit, in begründeten Fällen innerhalb des Landwirtschaftsgebiets eine Freihaltezone, Erholungszone oder Zone für öffentliche Bauten auszuscheiden (E. 2c/d).
Konkretes Prüfprogramm: Liegt die Festsetzung im Anordnungsspielraum? Wenn nein, liegt eine geringfügige Abweichung vom Richtplan (E. 2b) oder eine Durchstossung (E. 2c/d) vor?
Begriff des Anordnungsspielraums im Allgemeinen (E. 3a). Räumlich massgeblich ist die konkrete Tiefe der beanspruchten Bauzonenfläche und nicht eine schematisch gezogene räumliche Grenze (E. 3b/aa). Die streitige Zonierung überschreitet den Anordnungsspielraum in räumlicher Hinsicht (E. 3b/bb-cc). Auch in quantitativer Hinsicht liegt kein Anordnungsspielraum vor (E. 3c).
Keine geringfügige Abweichung im Sinn von § 16 Abs. 2 PBG angesichts der grossen Flächen (E. 4).
Durchstossung (E. 2c/d) und konkrete raumplanerische Situation (E. 5a). Die geplante Verwirklichung eines öffentlichen Bauprojekts darf nicht alle anderen öffentlichen oder privaten Interessen zurückdrängen (E. 5b/aa). Die Vorgaben des Sachplans "Fruchtfolgeflächen" bleiben unberücksichtigt (E. 5b/bb). Die von der streitigen Zonierung betroffenen Grundstücke bewirken eine Trennung zwischen Baugebiet und benachbartem Naturschutzgebiet mit Lebensraum für Amphibien (E. 5b/cc). Eine Standortevaluation für den Werkhof unter Einbezug von Standorten innerhalb des Siedlungsgebietes hat nicht stattgefunden (E. 5b/dd). Voraussetzungen für eine Durchstossung nicht erfüllt (E. 5c).
Abweisung einer Beschwerde der Gemeinde.
Stichworte:
ANORDNUNGSSPIELRAUM
DURCHSTOSSUNG (NUTZUNGSPLAN)
LANDWIRTSCHAFTSGEBIET
NUTZUNGSPLAN
PLANABSTIMMUNG
PLANHIERARCHIE
RAHMENNUTZUNGSPLÄNE
RICHTPLAN
RICHTPLÄNE (PLANUNGSGRUNDSÄTZE)
VOLKETSWIL
ZONE FÜR ÖFFENTLICHE BAUTEN UND ANLAGEN
Rechtsnormen:
§ 16 PBG
Publikationen:
BEZ 2004 Nr. 1
RB 2003 Nr. 71 S. 163
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I. Die Gemeindeversammlung
Volketswil revidierte am 7. Dezember 2001 die kommunale Richt- und
Nutzungsplanung (Phase II, 1998-2001) und wies dabei unter anderem die gemäss
kantonalem Richtplan im Landwirtschaftsgebiet gelegenen Grundstücke Kat.-Nr. 1688
und 4875 (Gebiet Seewadel) der Zone für öffentliche Bauten zu. Die Einzonung
erfolgte, um auf dem Grundstück Kat.-Nr. 1688 ein Werkhof- und
Feuerwehrgebäude, ein Jugendhaus, eine Altstoffsammelstelle sowie ein
FC-Clubhaus errichten zu können.
II. Zwei Verbände und sechs
Privatpersonen gelangten gegen diese Festsetzung an die Baurekurskommission III,
welche den Rekurs nach Vornahme eines Augenscheins am 23. Oktober 2002 im Sinne
der Erwägungen guthiess und den angefochtenen Beschluss wegen Verletzung des
kantonalen Richtplans insofern aufhob, als die erwähnten beiden Grundstücke der
Zone für öffentliche Bauten zugewiesen worden waren.
III. Der Gemeinderat Volketswil
liess für die politische Gemeinde Volketswil gegen diesen Rekursentscheid am
28. November 2002 Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben. Er beantragt
die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Bestätigung der Umzonung vom
7. Dezember 2001; eventualiter sei der angefochtene Entscheid nur insofern
aufzuheben, als damit die Umzonung des Grundstücks Kat.-Nr. 1688 aufgehoben
wurde; subeventualiter sei eine teilweise Umzonung nach richterlichem Ermessen
unter Auflagen zu bewilligen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Am
20. Juni 2003 stimmte die Gemeindeversammlung Volketswil der Beschwerdeerhebung
durch den Gemeinderat zu, was dem Verwaltungsgericht am 26. Juni 2003
mitgeteilt wurde.
Auf Einladung des
Verwaltungsgerichts hin hatte die Baudirektion bereits mit Verfügung vom 6.
März 2003 die angefochtene Umzonung genehmigt.
Die Baurekurskommission beantragt
ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Auch die beiden Verbände
sowie die sechs Privatpersonen schliessen – mit ausführlicher Begründung – auf
Abweisung der Beschwerde und ersuchen um Zusprechung einer Parteientschädigung.
Die
Kammer zieht in Erwägung:
1. a) Das Verwaltungsgericht ist
nach § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni
1997 (VRG) in Verbindung mit § 329 des Planungs- und Baugesetzes vom 7.
September 1975/8. Juni 1997 (PBG) zur Behandlung der einen kommu­nalen
Nutzungsplan betreffenden Beschwerde zuständig (RB 1998 Nr. 26).
b) Die
Gemeinde ist sowohl als Eigentümerin der vom Nutzungsplan betroffenen
Grundstücke wie auch als in ihrer Planungsautonomie betroffene Planungsbehörde zur
Beschwerdeerhebung befugt (§ 338a Abs. 1 PBG und § 21 lit. b
VRG). Weil auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf
die Beschwer­de einzutreten.
c) Nachdem die Baurekurskommission
die von Art. 33 Abs. 3 lit. a des Bundesgesetzes über die
Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) verlangte volle Überprüfung vorgenommen
hat, überprüft das Verwaltungsgericht den angefochtenen Entscheid im Beschwerdeverfahren
nur noch auf Rechtsverletzungen hin, einschliesslich Ermessensmissbrauch und
Ermessensüberschreitung (§ 50 Abs. 1 und 2 VRG).
2. a) Die
Planungen unterer Stufen haben derjenigen der oberen Stufe, die Nutzungs­pla­nungen
jeder Art und Stufe der Richtplanung zu entsprechen (§ 16 Abs. 1
PBG). Abweichungen sind nur zulässig, wenn sie sachlich gerechtfertigt und
untergeordneter Natur sind (§ 16 Abs. 2 PBG). Vorliegend ist
hauptsächlich umstritten, ob die angefochtene, ausserhalb des Siedlungsgebietes
liegende Zone für öffentliche Bauten sich mit dem kantonalen Richtplan
vereinbaren lässt oder nicht.
b) In
derartigen Fällen pflegt das Verwaltungsgericht zunächst zu prüfen, ob und inwieweit
der Richtplan der Nutzungsplanung für die parzel­lenscharfe Zonenabgrenzung einen
Anordnungsspielraum belässt oder nicht, was eine Frage der Richtplankonformität
des Nutzungsplanes und damit eine Rechtsfrage darstellt. Wird ein
Anordnungsspielraum verneint, so wird jeweils die weitere Rechtsfrage
untersucht, ob allenfalls eine zu­lässige Abweichung von der Richtplanung im
Sinne von § 16 Abs. 2 PBG vorliegt. Wird je­doch ein
Anordnungsspielraum bejaht, so liegt es grundsätzlich an der nachfolgenden
Nutzungsplanung, diesen Spielraum unter Abwägung aller raumrelevanten
Interessen zu nutzen. Schliesslich kann sich die zusätzliche Frage stellen, ob
der Richtplan selbst bundesrechtskonform sei, was im Rahmen einer
akzessorischen Überprüfung zu ermitteln ist. Diesem Prüfprogramm liegt die
Auffassung zu Grunde, dass eine planerische Festlegung rechtsverletzend ist,
wenn sie mangels eines Anordnungs­spielraums dem kantonalen Richtplan widerspricht
und davon in mehr als untergeordneter Weise abweicht, es sei denn, der
Richtplan erweise sich seinerseits als bun­desrechtswidrig.
In den Urteilen der
Baurekurskommissionen und des Verwaltungsgerichts werden die geringfügigen
Abweichungen vom Richtplan im Sinne von § 16 Abs. 2 PBG oft als
"Durchstossungen" des Richtplans bezeichnet. Es dürfte zweckmässig
sein, diese Terminologie anzupassen. Wie der heute zu beurteilende Fall zeigt,
sind geringfügige Abweichungen und Durchstossungen nicht dasselbe; das Prüfprogramm
der Rechtsmittelkontrolle ist entsprechend zu ergänzen.
c) Der kantonale Richtplan selbst
übernimmt in Abschnitt 1.3 über die Rechtswirkungen des Richtplans die
Formulierung von § 16 Abs. 2 PBG, ohne sie weiter zu erläutern. Es
wird nur ausgeführt, dass damit unsachgemässe und vom Richtplan nicht beabsichtigte
Erschwernisse bei nachfolgenden Planungen ausgeschlossen seien. Abs. 2 von
§ 16 PBG wurde anlässlich der Revision vom 1. September 1991 neu gefasst.
In der Weisung erklärte der Regierungsrat dazu, die vorgesehene Änderung
vermeide Richtplanrevisionen in unbedeutenden Fällen. Der sachliche Umfang
zulässiger Abweichungen werde dabei nicht erweitert (Amtsblatt 1989, 1746). Der
Kantonsrat genehmigte die Änderung ohne Diskussion (Prot. KR 1987-1991, S. 13261).
Zur Tragweite von § 16 Abs. 2
PBG ist Folgendes beizufügen: Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
sind Abweichungen vom Richtplan auch in Fällen zulässig, wo keine § 16 Abs. 2
PBG entsprechende kantonale Norm besteht, wenn sie sachlich gerechtfertigt
sowie von untergeordneter Bedeutung sind und wenn es nach den Umständen
unzumutbar erscheint, vorher den Richtplan förmlich zu ändern (BGE 119 Ia
362 E. 4a mit zahlreichen Verweisen; siehe auch Pierre Tschannen in:
Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, 1999, Art. 9 N. 37).
Mit Bezug auf die Hierarchie der Pläne, d.h. die Planverbindlichkeit im Ver­hältnis
zwischen Richt- und Nutzungsplanung, wiederholt und konkretisiert § 16 Abs. 2
PBG daher zu einem guten Teil nur, was bereits von Bundesrechts wegen gilt.
Jedoch setzt das Zürcher Recht generell die Richtplanung weiter gehend als
bundesrechtlich erforderlich dafür ein, die Nutzungsplanung vorzubestimmen,
ohne damit den Trägern der Nutzungsplanung den nötigen Ermessensspielraum zu
entziehen (vgl. BGE 112 Ia 281 E. 3c sowie 107 Ia 77 E. 2c).
Soweit sich die kantonale Bestimmung sodann nicht nur auf die
Planungsinstrumente, sondern auch auf die verschiedenen Planungsstufen
innerhalb des Kantons bezieht, enthält sie zusätzlich eine Aussage über die
Hierarchie der Planungsträger, insbesondere das Verhältnis zwischen Kanton und
Gemeinden. In dieser Hinsicht bildet § 16 Abs. 2 PBG daher
eigenständiges kantonales Recht, welches die gesetzlichen Schranken der
verfassungsmässig garantierten Gemeindeautonomie (Art. 48 der
Kantonsverfassung vom 18. April 1869 [KV]) umschreibt (VGr, 14. November
2002, VB.2001.00371, E. 3c, www.vgrzh.ch).
d) Der kantonale Richtplantext
verwendet den Ausdruck "Durchstossung" in Zusammenhang mit § 16 Abs. 2
PBG nicht, wohl aber in einem anderem Zusammenhang. Er bezeichnet damit einen
Spielraum, den der Richtplan selbst den nachgeordneten Planungsbehörden, d.h.
vor allem den Gemeinden, zugesteht, und der vom Anordnungsspielraum bei der
Abgrenzung des Baugebietes verschieden ist. Die Durchstossung bezeichnet die
Ausscheidung einer Freihaltezone, einer Erholungszone oder einer Zone für
öffentliche Bauten und Anlagen innerhalb der Landwirtschaftsgebietes, was der
Richtplan in begründeten Fällen für zulässig erklärt (vgl. Ziff. 2.2.2 Abs. 3;
Ziff. 3.2.2 Abs. 2 sowie insbesondere Ziff. 3.2.3 lit. c
des Richtplantextes; die entsprechenden Passagen waren bereits in der Fassung
vom 31. Januar 1995 enthalten und wurden in die revidierte Fassung vom 2. April
2001 ohne wesentliche Änderung übernommen). Das im Richtplan bezeichnete
Siedlungsgebiet kann auf regionaler und kommunaler Stufe grundsätzlich weder
vergrös­sert noch verkleinert werden kann; vorbehalten bleibt der
Anordnungsspielraum bei der Abgrenzung der Bauzonen (Ziff. 2.2.2 Abs. 2).
Der Richtplantext enthält hierzu drei Präzisierungen: Neben der erwähnten
Möglichkeit, unter bestimmten Voraussetzungen das Landwirtschaftsgebiet zu
durchstossen, gehört hierher die Festlegung, dass Kleinsiedlungen als
Siedlungsgebiet gelten, auch wenn sie in der Richtplankarte nicht als solches
dargestellt sind, sowie die Festlegung, dass auch ausserhalb des planlich
bezeichneten Siedlungsgebietes Fabriken und Gewerbekomplexe unter näher
umschriebenen Bedingungen einer Bauzone zugewiesen werden können (Ziff. 2.2.2
Abs. 3-5).
Gemäss Ziff. 3.2.3
lit. c des Richtplantextes kann "mit der nachgeordneten Richt- und
Nutzungsplanung das Landwirtschaftsgebiet zur Wahrnehmung der Aufgaben des jeweiligen
Planungsträgers durch Ausscheidung von Erholungsgebieten bzw. in der Nutzungs­planung
durch Festsetzung von Freihaltezonen, Erholungszonen, Gestaltungsplänen oder
Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen 'durchstossen' werden. Im Rahmen der
Genehmigung solcher Planungsmassnahmen sind jedoch hohe Anforderungen an die
sachgerechte Interessenabwägung zu stellen. Insbesondere ist darzulegen,
weshalb die betreffenden Nutzungen nicht zweckmässig innerhalb des
Siedlungsgebiets untergebracht werden können und es sind die Anordnungen des
Sachplans Fruchtfolgeflächen (vgl. Ziff. 3.2.2) zu berücksichtigen."
In Ziff. 3.2.2 des Richtplantextes wird dazu erläutert, im Richtplan seien
– bedingt durch die generalisierte und grossflächige kartografische Darstellung
des Landwirtschaftsgebiets – auch Flächen einbezogen, die sich nicht optimal
für die landwirtschaftliche Nutzung eigneten bzw. nicht zwingend im
Gesamtinteresse landwirtschaftlich genutzt werden sollten. Das
Landwirtschaftsgebiet umfasse somit auch Bereiche, die bereits heute speziellen
Nutzungen gewidmet seien wie Fernmeldeanlagen, Schiessplätze, spezielle Erholungseinrichtungen
und Ähnliches. Die Neuansiedlung derartiger Anlagen im Landwirtschaftsgebiet
bleibe im Rahmen der so genannten Durchstossung möglich.
Eine
Durchstossung des Landwirtschaftsgebietes mit einer Zone für öffentliche Bauten
und Anlagen dürfte demnach in erster Linie der sachgerechten Lokalisierung von
Ver- und Entsorgungsanlagen dienen und setzt eine Grundlage in der regionalen
oder kommunalen Richtplanung voraus (Erich Kull, Alte Begriffe im neuen
Richtplan, PBG-aktuell 2/95, S. 27). Die Platzierung derartiger Anlagen
stösst im Siedlungsgebiet bisweilen auf Schwierigkeiten, wobei für eine
"Durchstossung" die Voraussetzungen der – positiven oder negativen –
Standortgebundenheit im Sinne der Rechtsprechung zu Art. 24 RPG nicht
unbedingt erfüllt sein brauchen, häufig jedoch sein dürften (zur
Standortgebundenheit vgl. Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes
Umweltschutzrecht, 4. A., Bern 2002, S. 207 ff.).
e) Nach dem
soeben Ausgeführten ist vorliegend zunächst zu prüfen, ob die ausgeschiedene
Zone für öffentliche Bauten im Anordnungsspielraum liegt. Ist dies nicht der
Fall, so fragt sich, ob eine geringfügige Abweichung vom Richtplan im Sinne von
§ 16 Abs. 2 PBG
oder
eine Durchstossung im Sinne von Ziff. 3.2.3
lit. c des Richtplantextes vorliegt. Eine akzessorische Überprüfung des
kantonalen Richtplans wurde hingegen von keiner Seite verlangt und kann daher
unterbleiben. Der kurze Hinweis der Beschwerdeführerin auf BGE 119 Ia 362 E. 4a
(Beschwerde Ziff. 34) kann nicht als entsprechendes Begehren verstanden werden;
es bestehen auch keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass der Richtplan hier
bundesrechtswidrig wäre. Im Übrigen hätte die Gemeinde die Möglichkeit gehabt,
den Richtplan wegen Verletzung der Gemeindeautonomie direkt anzufechten (vgl.
Hänni, S. 508 f.).
3. a) Der sich
aus dem kantonalen Richtplan ergebende Anordnungsspielraum zwischen
verschiedenartigen Festlegungen entspricht dessen generalisierter, nicht parzellenschar­fer
Darstellungsweise. Er soll unter anderem den Gemeinden als Träger der Nutzungs­planung
denjenigen Ermessensspielraum gewähren, den es für eine parzellenscharfe, die
ört­lichen Besonderheiten und Interessen berücksichtigende Zonenplanung braucht.
Trotz der mit der Richtplanrevision von 1995 aufgegebenen kartografischen
Darstellung des Anordnungsspielraumes besteht ein solcher grundsätzlich nach
wie vor; er ergibt sich aus den Karteneinträgen sowie den im Text beschriebenen
Zielsetzungen und konkret formulierten Aufträgen an die einzelnen
Planungsträger. Der Anordnungsspielraum ist nicht erst aufgrund einer Würdigung
aller für die Nut­zungs­planung massgebenden Gesichtspunkte zu definieren, weil
damit das Resultat der für die Nutzungsplanung massgeben­den Interessenabwägung
bereits vorweggenommen würde (RB 1997 Nr. 67 = BEZ 1998 Nr. 1; VGr,
3. März 1997, ZBl 98/1997, S. 473 E. 3a; VGr, 24. Oktober 2002,
VB.2001.00313, www.vgrzh.ch).
Dem Anordnungsspielraum wohnt eine
quantitativ-räumliche sowie eine qualitativ-raumplanerische Komponente inne. Da
nur die erstere einer kartografischen Darstellung überhaupt zugänglich ist, hat
der Kantonsrat folgerichtig bei der Revision der Richtplanung im Jahr 1995 auf
diese Darstellungsweise ganz verzichtet. Für die Ermittlung des Umfangs des
Anordnungsspielraums sind jedoch beide Komponenten in einem sinnvollen Zusammenspiel
zu berücksichtigen.
b) aa) Was die räumliche Komponente
angeht, so wurde in der Praxis bisweilen festgehalten, der Anordnungsspielraum
umfasse eine bis zwei Bautiefen. Diese Dimension ergab sich im Kanton Zürich
aus der Breite des ursprünglich kartografisch dargestellten weissen Bandes zwi­schen
den verschiedenen Gebieten des Gesamtplanes 1978, welche üblicherweise rund 40 m
mass und daher je nach massgebender Zone einer bis zwei Bautiefen entsprach. Es
ist daher in räumlicher Hinsicht nicht die Anzahl der Bautiefen massgebend,
sondern die konkrete Tiefe der beanspruchten Bauzonenfläche. Dabei ist allerdings
zu berücksichtigen, dass sich der Anordnungsspielraum in quantitativer Hinsicht
ohnehin nicht schematisch auf eine bestimmte Tiefe (zum Beispiel ein Band von
40 m Tiefe) fixieren lässt, sondern je nach den Umständen weniger oder
allenfalls auch mehr Fläche umfassen kann (vgl. Kull, S. 24; BGr, 12.
September 2003, 1P.37/2003 E. 4.1, www.bgr.ch). Die Baurekurskommission III
hat hierzu erwogen, der Anordnungsspielraum finde dort seine Grenze, wo die
Richtplanfestlegung als solche in Frage gestellt werde, was
in der Regel
dann der Fall sein dürfte, wenn die Bauzone um mehr als ein bis zwei Bautiefen
in das Landwirtschaftsgebiet reichen soll. Dem ist insofern beizupflichten, als
die Bejahung eines Anordnungsspielraums nicht eine Richtplanfestlegung als
solche aufheben darf; nicht gefolgt werden kann dieser Erwägung, insoweit damit
erneut versucht werden sollte, eine schematische räumliche Grenze festzulegen.
Zu unterstreichen ist, dass auch die räumliche Komponente aufgrund der
konkreten örtlichen Verhältnisse zu beurteilen ist (RB 1997 Nr. 67 E. 3
= BEZ 1998 Nr. 1 E. 7).
bb) Bei der Richtplanrevision im
Jahr 1995 wurden als Siedlungsgebiet im Wesentlichen jene Gebiete
ausgeschieden, die bereits bis dahin rechtskräftig als Bau- oder Reservezonen
innerhalb des Baugebietes gemäss Gesamtplan 1978 festgesetzt waren (Ziff. 2.2.2
lit a des Richtplantextes). Auf die Ausscheidung von Bauentwicklungsgebiet
wurde in Anbetracht der ausgewiesenen Kapazitäten weitgehend verzichtet. Die
früheren Bauentwicklungsgebiete gemäss Gesamtplan 1978 wurden daher zum
grössten Teil dem Landwirtschaftsgebiet zugewiesen, in begründeten Fällen dem
Siedlungsgebiet, und nur ausnahmsweise wurden Bauentwicklungsgebiete
beibehalten (Ziff. 2.2.2 lit b).
cc) Im Gesamtplan 1978 verlief die
Grenze des Siedlungsgebietes im interessierenden Bereich ungefähr auf einer
Linie, die der Grenze zwischen den Parzellen Kat.-Nr. 2649 und 3626 – mit
der katholischen Kirche und dem Jugendhaus – folgte und diese nach Südwesten
verlängerte, so dass die Überbauung auf Kat.-Nr. 3592 und die anschliessenden
Gebäude (Schulhaus) auf Kat.-Nr. 6155 davon durchschnitten wurden. Daran
schloss sich, weiss markiert, der Anordnungsspielraum an. Das heute umstrittene
Gebiet lag klar ausserhalb des Siedlungsgebiets (vgl. Karte 2C des Siedlungs-
und Landschaftsplans 1978). Im Richtplan 1995/2001 umfasst das Siedlungsgebiet
den im Gesamtplan 1978 als Anordnungsspielraum markierten Bereich vollständig
und geht sogar etwas darüber hinaus. Die Friedhofparzelle liegt im
Siedlungsgebiet, die südwest­lich anschliessenden Grundstücke entlang dem
Kirchweg sind dem Landwirtschaftsgebiet zugewiesen und als Fruchtfolgefläche
gekennzeichnet. Das fragliche Gebiet wurde von keinen nicht berücksichtigten Einwendungen
betroffen.
Mit diesen Festlegungen pass­te der
Richtplan 1995 den Grenzverlauf zwischen Siedlungs- und Nichtsiedlungsgebiet im
Wesentlichen der damals gegebenen Überbauungssituation und den planerischen
Absichten der Gemeinde an. Die Grenzziehung ist offensichtlich auf den
kommunalen Zonenplan von 1994 abgestimmt, welche im fraglichen Bereich die
Grundstücke Kat.-Nr. 6155/5738 (damals noch 3764/4856/4857/4858), 1486,
5546 (damals noch Teile von 5547 und 5546), das Friedhofsareal und die
nordwestlich davon gelegenen Grundstücke der Zone für öffentliche Bauten zuwies
und damit den Anordnungsspielraum gemäss Gesamtplan voll zugunsten der Bauzone
ausschöpfte. Anhaltspunkte dafür, dass hier auch heute noch ein bedeutender,
bis zum Kirchweg reichender Anordnungsspielraum bestehen würde, sind nicht
vorhanden. Der gegenteiligen Argumentation der Beschwerdeführerin (Beschwerde Ziff. 25 f.)
kann nicht gefolgt werden. Wie die Beschwerdeführerin zugesteht, handelt es
sich dabei denn auch um eine blosse Annahme. Aufgrund der tatsächlichen
Umstände liegt die Interpretation viel näher, dass zwischen Siedlungsgebiet und
Naturschutzgebiet bewusst noch eine Pufferzone belassen werden sollte, wie das
die Beschwerdeführerin im Rekursverfahren ja auch selbst noch zugestanden hat
(siehe hierzu anschliessend lit. c sowie E. 5 b/cc).
Würde dem Siedlungsplan 1995 in
diesem Punkt eine andere Bedeutung zugemessen, so hiesse dies nichts anderes,
als dass eine Gemeinde bei jeder kantonalen Anpassung der Baugebietsgrenze an
die bestehende Überbauung neu einen weiteren Anordnungsspielraum hinzu gewinnen
würde, den sie als­dann erneut für eine Zonenerweiterung nutzen könnte. Dies
widerspricht klar dem Grund­satz der haushälterischen Bodennutzung (Art. 1
Abs. 1 RPG). Zwar legt sich eine Ge­meinde mit einer einmal erfolgten
Zonengrenzziehung innerhalb eines gegebenen Anord­nungsspielraums nicht für
alle Zeiten fest, und es steht ihr daher in einem spä­teren Zeitpunkt auch
frei, ihr Planungsermessen – vorbehältlich des Grundsatzes der Plan­beständigkeit
– anders als bisher auszuüben. Jedoch liegt der Fall wesentlich anders, wenn
eine Gemeinde den ihr vom kantonalen Gesamtplan 1978 gewährten
Anordnungsspielraum mit der seitherigen Zonenplanung (hier: dem Zonenplan1994)
bereits voll ausgeschöpft hat und der Kanton ihr nicht nachweislich einen neuen
diesbezüglichen Spielraum eröffnen wollte.
Ein Anordnungsspielraum besteht
hier somit quantitativ bestenfalls in ganz geringem Umfang und wird durch die
vorgesehene Erweiterung klar überschritten, soll doch die Bauzone in einer
Tiefe von rund 165 m – bzw. 120 m auf Kat.-Nr. 4875 – und um
eine Fläche von rund 47'000 m² ausgedehnt werden.
c) In qualitativer Hinsicht hat die
Baurekurskommission III hervorgehoben, dass es sich bei den umstrittenen
Grundstücken um eine ausgedehnte, ebene Landwirtschaftsfläche zwischen dem
Kirchweg und dem Siedlungsgebiet handelt. Weder die Topografie noch die
Erschliessung noch andere örtliche Besonderheiten sprächen für die umstrittene
Einzonung; die Tatsache, dass das Landwirtschaftsland als Puffer zwischen
Siedlungs- und Naturschutzgebiet diene, spreche sogar dagegen. Die
Beschwerdeführerin entkräftet mit ihren Hinweisen auf den Platzbedarf für die
vorgesehenen Neubauten und auf deren sachliche Notwendigkeit diese zutreffenden
Argumente nicht.
d) Somit ergibt sich, das sowohl
unter qualitativen wie quantitativen Gesichtspunkten nicht mehr von der
Ausschöpfung eines der Gemeinde zustehenden Anordnungsspielraums gesprochen
werden kann.
4. Liegt die fragliche Umzonung
daher ausserhalb des Anordnungsspielraums des kantonalen Gesamtplans, so ist
weiter zu fragen, ob eine geringfügige Abweichung im Sinne von § 16 Abs. 2
PBG vorliege.
Die Frage ist schon angesichts der
strittigen Arealfläche ohne weiteres zu verneinen, und zwar auch beschränkt auf
das Grundstück Kat.-Nr. 1688, welches bereits allein über 26'000 m²
hält (vgl. etwa VGr, 20. September 2001, VB.2001.00048, BEZ 2001 Nr. 44,
wo bezüglich 7'000 m² eine geringfügige Abweichung bejaht wurde, im
Gegensatz zu VGr, 29. August 2000, VB.2000.00199, RB 2000 Nr. 86 = BEZ
2000 Nr. 49, wo bei einer Fläche von 20'000 m² eine untergeordnete
Abweichung verneint wurde; beide Entscheide vollständig veröffentlicht unter
www.vgrzh.ch).
5. Zu prüfen bleibt, ob eine
zulässige Durchstossung von Landwirtschaftsgebiet im Sinne von Ziff. 3.2.3
lit. c des Richtplantextes vorliegt. Das hängt einerseits davon ab, ob die
Massnahme auf einer formell ausreichenden richt- und nutzungsplanerischen
Grundlage beruht, und andererseits davon, ob die Planung materiell die
massgeblichen Interessen ausreichend berücksichtigt.
a) Im Richtplan der Region Glattal
(Plan Siedlung und Landschaft) von 1998 sind die fraglichen Parzellen als
Landwirtschaftsgebiet und Fruchtfolgefläche gemäss übergeordneter Festlegung
gekennzeichnet. Als regionaler Inhalt wird die Fläche zudem als Landschafts-Förderungsgebiet
bezeichnet.
Der kommunale Richtplan
(Siedlungsplan) vom 21. November 1997 begrenzte das Siedlungsgebiet gleich wie
der kantonale und der regionale Richtplan. Die Grenze zwischen dem
Siedlungsgebiet (als Gebiet mit hohem Anteil öffentlicher Bauten gekennzeichnet)
und dem Landwirtschaftsgebiet wird als "empfindlicher Siedlungsrand"
angegeben; zudem begrenzen die Usterstrasse und der Kirchweg ein "Gebiet
mit Entwicklungsplanung". Im Richtplan der öffentlichen Bauten und Anlagen
vom selben Datum ist als geplanter Standort für Feuerwehr und Werkhof der Raum
westlich des Schulhauses auf Kat.-Nr. 6155 eingetragen. Im zugehörigen
Landschaftsplan sind die beiden westlichen der drei streitbetroffenen
Grundstücke dem Sport-/Erholungsgebiet der 2. Priorität zugewiesen; die
Parzelle Kat.-Nr. 5547 wird als öffentliches Siedlungsgrün (2. Priorität)
festgelegt.
Die Beschwerdeführerin revidierte
am 7. Dezember 2001 die Richt- und die Ortsplanung teilweise. Im Richtplan
(Siedlungsplan/Landschaftsplan) sind die Parzellen Kat.-Nr. 4875 und 1688
nunmehr zum Siedlungsgebiet (mit hohem Anteil öffentlicher Bauten) geschlagen,
während die Parzelle 5547 dem besonderen Erholungsgebiet B (Festplatz,
Rastplatz, Parkanlage etc.) zugewiesen wird. Der "empfindliche
Siedlungsrand" verläuft neu entlang dem Kirchweg. Der Plan der
öffentlichen Bauten und Anlagen wurde nicht revidiert.
Da sowohl die Teilrevision der
kommunalen Richtplanung als auch jene der Nutzungspläne vom 7. Dezember 2001
erklärtermassen unter anderem deshalb erfolgten, um den Neubau von Werkhof und
Feuerwehrgebäude am Kirchweg zu ermöglichen, wäre es überspitzt formalistisch
zu behaupten, dieser Absicht fehle eine formell ausreichende kommunale
richtplanerische Grundlage. Korrekt wäre es allerdings gewesen, auch den Plan
der öffentlichen Bauten und Anlagen nachzuführen. Welchen Stellenwert der Widerspruch
zum regionalen Richtplan hat, kann mit Blick auf die nachfolgenden Erwägungen
dahingestellt bleiben.
b) Eine Durchstossung des
Landwirtschaftsgebietes setzt gemäss dem Richtplantext voraus, dass der
Planungsträger eine sachgerechte Interessenabwägung vorgenommen hat.
Insbesondere ist darzulegen, weshalb die betreffenden Nutzungen nicht
zweckmässig innerhalb des Siedlungsgebietes untergebracht werden können, und es
sind die Anordnungen des Sachplans Fruchtfolgefläche zu berücksichtigen. Der
Richtplan unterstreicht hiermit eine Grundanforderung an die Raumplanung.
Gemäss feststehender bundesgerichtlicher Rechtsprechung haben die
Planungsbehörden bei der Erfüllung raumplanerischer Aufgaben die im positiven
Recht normierten Ziele und Grundsätze optimal zu berücksichtigen. Solche
ergeben sich aus dem Bundesrecht (insbesondere Art. 1 und 3 RPG, ferner Art. 15 ff.
RPG) sowie aus dem kantonalen Recht. Dabei muss eine umfassende Berücksichtigung
und Abwägung der verschiedenen Interessen vorgenommen werden. Die raumplanerische
Interessenabwägung beschränkt sich nicht auf die im Raumplanungsgesetz
normierten Interessen, sondern es sind
alle
Interessen, seien es
öffentliche oder private, zu beachten, die unter den konkreten Umständen und
nach dem geltenden Recht als massgebend erscheinen. Die Raumplanung bezweckt
nicht nur die geordnete Besiedlung des Landes sowie die Erhaltung genügender
Kulturlandflächen, sondern sie steht auch im Dienste anderer öffentlicher
Interessen (BGE 119 Ia 362 E. 5a, 114 Ia 371 E. 5b, je mit Hinweisen).
aa) Es trifft zu, dass den
Gemeinden bei ihren Planungsentscheiden Ermessen zusteht, wie dies die
Beschwerdeführerin geltend macht. Indessen ist dieses Ermessen nach sachlichen
Kriterien auszuüben, namentlich müssen die verschiedenen öffentlichen und
privaten Interessen sachgerecht gewichtet werden (BGE 119 Ia 362 E. 5a).
Die Ausführungen der Beschwerdeführerin unter dem Stichwort Gemeindeautonomie
laufen demgegenüber darauf hinaus, dass es der Beschwerdeführerin freistünde,
ein als wichtig erkanntes öffentliches Anliegen – wie vorliegend die
Realisierung neuer Gebäude für Feuerwehr und Werkhof – unter Hintanstellung
gegenläufiger öffentlicher oder privater Interessen zu verwirklichen, ohne
zuvor eine gründliche und sachliche Ermittlung und Gewichtung dieser Interessen
vorgenommen zu haben. Dies ist nicht der Inhalt der Gemeindeautonomie bzw. des
planerischen Ermessens.
bb) Wie erwähnt, weisen der
kantonale und der regionale Richtplan die umstrittene Fläche als
Fruchtfolgefläche aus. Der Kanton Zürich hat gemäss dem "Sachplan Fruchtfolgeflächen"
des Bundes vom Februar 1992 rund 45'000 ha ackerfähiges Kulturland als
Fruchtfolgefläche dauernd zu sichern. Flächenverzehrende, den
landwirtschaftlichen Boden irreversibel zerstörende Nutzungen wie Einzonungen,
Strassenbauprojekte u.ä. sind hier nur sehr beschränkt und in der Regel nur
unter Kompensation zulässig (vgl. Richtplantext 2001, Ziff. 3.2.2).
Die fragliche Einzonung scheitert
schon daran, dass im Rahmen der Interessenabwägung auf den Aspekt der Erhaltung
der Fruchtfolgefläche mit keinem Wort eingegangen und daher auch nicht
dargelegt wird, wie die neu eingezonte Fläche, die damit als Fruchtfolgefläche
verloren geht, andernorts kompensiert werden soll (vgl. Bericht zur Revision
der Ortsplanung, 2. Phase, S. 18 und 23).
cc) Die Baurekurskommission III
hat erwogen, dass die örtlichen Verhältnisse, namentlich die unmittelbar
jenseits des Kirchweges gelegenen, als Naturschutzgebiet von überkommunaler
Bedeutung geschützten Kiesgrubenbiotope Eichacher/Müsnest, gegen die geplante
Ausdehnung des Siedlungsgebietes sprächen. Die streitbetroffenen Grundstücke
bewirkten eine klare Trennung zwischen Bau- und Naturschutzgebiet und dienten
den in den Kiesgruben beheimateten Amphibien als Sommerlebensraum (unter
Hinweis auf Adrian Borgual/Philippe Fallot/Jan Ryser, Inventar der
Amphibienlaichgebiete von nationaler Bedeutung, Schriftenreihe Umwelt Nr. 233
[Hrsg. BUWAL], Bern 1994, S. 6 und 19). Sollten sie diesen Zweck heute nur
eingeschränkt erfüllen, könnte mit einfachen Massnahmen eine wesentliche
ökologische Aufwertung erreicht werden. Diesen zutreffenden Ausführungen, auf
die verwiesen werden kann (§ 70 VRG in Verbindung mit § 28 Abs. 1
Satz 2 VRG), ist beizustimmen.
Die Beschwerdeführerin erklärt, sie
halte es für unwahrscheinlich, dass die erwähnten Amphibien die umstrittenen
Grundstücke als Sommerlebensraum benutzten; zu erwarten sei, dass sie hierfür
nur nach Osten wanderten. Dem kann nicht gefolgt werden. Der asphaltierte
Kirchweg stellt trotz seiner Breite von 6 m für die Amphibien kein wesentliches
Hindernis dar, solange er nicht intensiver befahren wird, als dies zur Zeit der
Fall ist. Dass die Einzäunung des Naturschutzgebietes die Amphibien nicht daran
hindert, in die Umgebung zu wandern, braucht keine näheren Erläuterungen. Die
Beschwerdeführerin vermisst Abklärungen über den heutigen Amphibienbestand
sowie sein natürliches Entwicklungsgebiet, und bestreitet, dass sich Amphibien
auf den fraglichen Grundstücken mehr als nur selten aufhalten. Es wäre indessen
Sache der Beschwerdeführerin gewesen, im Hinblick auf die vorzunehmende
Interessenabwägung – bei der die naturschützerische Bedeutung der umstrittenen
Grundstücke im konkreten Fall ohne Zweifel einen massgeblichen Aspekt darstellt
(vgl. Art. 1 Abs. 2 lit. a RPG sowie Ziff. 1.2.2 und Ziff. 3.1
des Richtplantextes) – den Sachverhalt soweit nötig zu klären (vgl. BGE 123
II 88 E. 2c/d; Tschannen in: Kommentar RPG, Art. 3 N. 25 und
39). Ohne Beweis des Gegenteils scheint es wie erwähnt durchaus überzeugend,
dass die im Kiesgrubenbiotop laichenden Amphibien die ganze verfügbare Umgebung
als Sommerlebensraum benutzen; dies umso eher, als die Ausbreitungsmöglichkeiten
in die anderen Richtungen, auch nach Osten, beschränkt sind, wie auch die
Beschwerdeführerin einräumt. Die Ausdehnung des Siedlungsgebietes bis an den
Kirchweg würde diesen Lebensraum weiter beschränken. Grundlagen zur Bewertung
einer solchen Beschränkung liegen nicht vor. Grundsätzlich verfehlt erscheint
der Einwand der Beschwerdeführerin, der Lebensraum der Amphibien werde durch
das von der Baudirektion ausgeschiedene Naturschutzgebiet bereits ausreichend
geschützt. Bei diesem Schutzgebiet handelt es sich nur um den für die
Vermehrung notwendigen, zentralen Lebensraum. Wie sich der von der Baurekurskommission III
zitierten Quelle (SRU Nr. 233) entnehmen lässt, benötigen die Amphibien
neben den Laichgewässern Sommerlebensräume, die je nach Lurchart einige hundert
Meter bis über zwei Kilometer entfernt sein können. Diese Fläche wird vom
Naturschutzgebiet klarerweise nicht abgedeckt.
Die Beschwerdeführerin macht
geltend, die Erhaltung der seltenen Tier- und Pflanzenarten dürfe letztlich
nicht dazu führen, dass sie auf ihrem Gebiet ihren eigentlichen Aufgaben nicht
ausreichend nachkommen könne. Abgesehen davon, dass nicht nachgewiesen ist,
dass die Errichtung des Feuerwehrgebäudes und des Werkhofes an genau der vorgesehenen
Stelle zu diesen eigentlichen Aufgaben zählt, verkennt die Beschwerdeführerin
mit dieser Argumentation die Bedeutung einer umfassenden Interessenabwägung.
dd) Eine Durchstossung des
Landwirtschaftsgebiets setzt insbesondere voraus, dass die Planungsbehörde
darlegt, weshalb die betreffenden Nutzungen nicht zweckmässig innerhalb des
Siedlungsgebietes untergebracht werden können. Die Baurekurskommis­sion III
hat hierzu erwogen, die Planung habe sich primär auf einen Standort innerhalb
der Bauzone auszurichten. Erst wenn die fraglichen Nutzungen innerhalb des
Siedlungsgebietes nicht zweckmässig untergebracht werden könnten, sei ein
Standort ausserhalb desselben ins Auge zu fassen. Dabei könne es jedoch nicht
darum gehen, einen zweckmässigen Standort innerhalb der Bauzone durch einen
perfekten ausserhalb davon zu ersetzen. Für den Werkhof und die Feuerwehr
stünden ausreichend taugliche Flächen innerhalb des Siedlungsgebietes zu
Verfügung (was näher ausgeführt wird); es sei indessen nicht Sache der
Baurekurskommission, mögliche Standorte innerhalb des Siedlungsgebiets auf ihre
Eignung für die besagten Bauten und Anlagen hin zu prüfen.
Was die Beschwerdeführerin
hiergegen einwendet, überzeugt nicht. Weder aus der Evaluationsübersicht vom
26. November 2002 noch aus den eingereichten Sitzungsprotokollen geht
überzeugend hervor, dass eine Standortevaluation stattgefunden hat, bei der
nach zuvor festgelegten Kriterien verschiedene Standorte untersucht und der am
besten geeignete ausgewählt wurden. Daher lässt sich nicht wirklich nachvollziehen,
weshalb die in der Bauzone liegenden Standorte Nr. 1, 2 und 6 nicht in
Frage kommen sollten. Standort 1 liegt in der Industriezone. Dass die am Rande
von Kat.-Nr. 5464 verlaufende Starkstromleitung eine Überbauung mit
Werkhof und/oder Feuerwehrgebäude verhindern soll, ist wenig plausibel;
allfälligen Platzproblemen könnte wohl durch ein Ausweichen bzw. eine teilweise
Inanspruchnahme der Nachbarparzelle begegnet werden. Die Beschwerdeführerin
legt auch nicht dar, welcher Stellenwert und welche Verbindlichkeit dem Plan
"Vision Gries" zukommt. Damit ist ebenfalls unklar, weshalb eine
Platzierung von Feuerwehr und Werkhof innerhalb der bisherigen Zone für
öffentliche Bauten (im Gebiet Gries Nord) nicht in Frage kommen soll, wie auch
unklar bleibt, weshalb in der Mitte dieser Zone neu eine Wohnzone ausgeschieden
wurde. Problematisch erscheint in diesem Zusammenhang auch, dass die Beschwerdeführerin
in Missachtung ihres eigenen Richtplans die Parzelle Kat.-Nr. 6155 so
überbaut hat, dass sie für die Feuerwehr und den Werkhof nicht mehr in Frage
kommt.
Ein Kriterium, das die Standortwahl
ohne Zweifel stark geprägt hat, ist das Anliegen, Feuerwehr und Werkhof am
selben Standort unterzubringen. Es mag durchaus zutreffen, dass auf diese Weise
Synergien genutzt werden könnten. Auch hierzu fehlen indessen genauere
Unterlagen und eine Quantifizierung des entstehenden Nutzens, was ein Abwägen
gegenüber anderen Interessen erschwert bzw. verunmöglicht. Ein Standort
innerhalb der Bauzone scheint jedenfalls ohne weiteres möglich, wenn dieses
Anliegen aufgegeben würde.
c) Die Voraussetzungen für eine
Durchstossung sind daher nicht erfüllt. Weder liegt ein überzeugender Nachweis
dafür vor, dass für den Bau von Feuerwehrgebäude und Werkhof ein zweckmässiger Standort
innerhalb der Bauzone nicht vorhanden ist, noch wurden die betroffenen
Interessen – namentlich jene des Naturschutzes und der Erhaltung der
Fruchtfolgefläche – ausreichend ermittelt und in die Beurteilung einbezogen.
6. Zusammenfassend ergibt sich,
dass die angefochtene Einzonung mit dem Richtplan nicht vereinbar ist. Weder
lässt sie sich als im Anordnungsspielraum liegende Planungsmassnahme verstehen,
noch stellt sie eine untergeordnete Abweichung vom Richtplan dar, noch kann sie
als zulässige Durchstossung des Landwirtschaftsgebietes qualifiziert werden.
Dies gilt auch dann, wenn die Einzonung auf die Parzelle Kat.-Nr. 1688 beschränkt
würde.
Ergänzend ist festzuhalten, dass
entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin keine Rede davon sein kann, dass
die gewünschte Abweichung vom Richtplan deshalb zuzulassen wäre, weil sie eine
gesamthaft bessere Lösung darstellt. Optimiert wurde vor allem unter
betrieblichen Gesichtspunkten, wie sich dem Bericht zu den nicht berücksichtigten
Einwendungen gemäss § 7 PBG entnehmen lässt (S. 3 f.). Aus den
vorstehenden Erwägungen ergibt sich jedoch, dass die Interessenabwägung
mangelhaft durchgeführt wurde. Dies verbietet den Schluss auf eine
gesamthaft
bessere Lösung.
Ohne eine Ergänzung der Unterlagen
im Sinne der vorstehenden Erwägungen kommt eine Einzonung von
Landwirtschaftsgebiet für den angestrebten Zweck nicht in Frage. Damit kann
auch dem Subeventualantrag keine Folge gegeben werden, abgesehen davon, dass es
nicht Sache des Verwaltungsgerichts wäre, an Stelle der kommunalen Behörde
planerische Festlegungen vorzunehmen.
Bei diesem Ergebnis kann offen
bleiben, ob sich die angefochtene Planung unter dem Gesichtspunkt der
Planbeständigkeit halten liesse.
7. Die Beschwerde ist abzuweisen.
Die Kosten sind der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung
mit § 13 Abs. 2 VRG). Diese hat ausserdem die Beschwerdegegnerschaft
angemessen zu ent­schädigen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss
entscheidet die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--   Zustellungskosten,
Fr. 6'060.--   Total der Kosten.
3.    Die Kosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die Beschwerdeführerin wird
verpflichtet, der Beschwerdegegnerschaft innert 30 Ta­gen ab Rechtskraft dieses
Entscheides eine Prozessentschädigung von Fr. 2'000.- (Mehrwertsteuer
inbegriffen) zu bezahlen.
5.    …