zh_verwaltungsgericht · VB.2014.00290 · 2014-10-23 · de

Baubewilligung | Generelles Plakatierungskonzept. Einzelfallbeurteilung. Genügende Einordnung. Ästhethikgeneralklausel. Kognition. Gemäss § 238 Abs. 1 PBG sind Bauten und Anlagen für sich und ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung so zu gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird. Dies gilt auch für Reklameanlagen. Es ist dabei zulässig, dass die Gemeinde das Anbringen von Plakatstellen in Form eines generellen Plakatierungskonzepts den gebotenen ästhetischen Schranken unterwirft um eine rechtsgleiche Behandlung verschiedener Gesuchsteller zu ermöglichen. Voraussetzung hierfür ist indessen, dass die Gemeinde ihre Vorstellungen in der Form von Richtlinien konkretisiert hat. Ausserdem entbindet eine solche generelle Regelung die Bewilligungsbehörden jedoch nicht von einer Einzelfallbeurteilung (E. 3.3). Im vorliegenden Fall ist das generelle Plakatierungskonzept der Gemeinde als geeignet und vernünftig zu erachten (E. 3.6.1). Ausserdem haben sowohl die Beschwerdegegnerin als auch die Vorinstanz eine einzelfallbezogene Beurteilung der in Frage stehenden Plaktierungsprojekte vorgenommen (E. 3.6.2). Abweisung

Zürich Verwaltungsgericht 23.10.2014 VB.2014.00290
Zurich Verwaltungsgericht 23.10.2014 VB.2014.00290
Zurigo Verwaltungsgericht 23.10.2014 VB.2014.00290

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2014.00290
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Geschäftsnummer:
VB.2014.00290
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 23.10.2014
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Generelles Plakatierungskonzept. Einzelfallbeurteilung. Genügende Einordnung. Ästhethikgeneralklausel. Kognition.
Gemäss § 238 Abs. 1 PBG sind Bauten und Anlagen für sich und ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung so zu gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird. Dies gilt auch für Reklameanlagen. Es ist dabei zulässig, dass die Gemeinde das Anbringen von Plakatstellen in Form eines generellen Plakatierungskonzepts den gebotenen ästhetischen Schranken unterwirft um eine rechtsgleiche Behandlung verschiedener Gesuchsteller zu ermöglichen. Voraussetzung hierfür ist indessen, dass die Gemeinde ihre Vorstellungen in der Form von Richtlinien konkretisiert hat. Ausserdem entbindet eine solche generelle Regelung die Bewilligungsbehörden jedoch nicht von einer Einzelfallbeurteilung (E. 3.3).
Im vorliegenden Fall ist das generelle Plakatierungskonzept der Gemeinde als geeignet und vernünftig zu erachten (E. 3.6.1). Ausserdem haben sowohl die Beschwerdegegnerin als auch die Vorinstanz eine einzelfallbezogene Beurteilung der in Frage stehenden Plaktierungsprojekte vorgenommen (E. 3.6.2).
Abweisung
Stichworte:
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
EINORDNUNG
EINZELFALLBEURTEILUNG
KOGNITION
PLAKATIERUNGSKONZEPT
Rechtsnormen:
§ 238 Abs. 1 PBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 5
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1.
Abteilung
VB.2014.00290
Urteil
der 1. Kammer
vom
23. Oktober 2014
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Martin Kayser, Verwaltungsrichterin
Sandra Wintsch,
Gerichtsschreiberin
Daniela Kühne.
In Sachen
A AG,
vertreten durch Rechtsanwalt,
Beschwerdeführerin,
gegen
Baukommission Wädenswil,
8820 Wädenswil,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Baubewilligung,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 10. September 2013 verweigerte die
Baukommission Wädenswil der A AG die Baubewilligung für zwei Plakatwände auf
dem Grundstück Kat.-Nr. 10271 an der C-Strasse bei Hausnummer 02.
II.
Dagegen erhob die A AG am 18. Oktober 2013 Rekurs an
das Baurekursgericht und beantragte die Aufhebung des Beschlusses sowie die
Anweisung an die Vorinstanz, das Baugesuch zu bewilligen. Mit Entscheid vom
25. März 2014 wurde der Rekurs abgewiesen.
III.
Hiergegen erhob die A AG am 7. Mai 2014 Beschwerde an das
Verwaltungsgericht und beantragte, den Entscheid des Baurekursgerichts vom
25. März 2014 und die Bauverweigerung der Baukommission Wädenswil vom
10. September 2013 aufzuheben; die Baukommission Wädenswil sei anzuweisen,
das Baugesuch betreffend die zwei Plakatwände an der C-Strasse bei Hausnummer 02
zu bewilligen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Baukommission Wädenswil.
Die Baukommission beantragte mit Beschwerdeantwort vom
26. Juni 2014 neben der Abweisung der Beschwerde die Bestätigung des
Baukommissionsbeschlusses vom 4. März 2014 sowie die Zusprechung einer
Parteientschädigung.
Mit Replik vom 15. August 2014 und Duplik vom
29. August 2014 hielten die Parteien an ihren Anträgen fest. Die A AG
liess sich in der Folge nicht mehr vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
gemäss § 41 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde
zuständig. Die übrigen Prozessvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt.
2.
2.1
In prozessualer Hinsicht beantragt die Beschwerdeführerin
die Durchführung eines Augenscheins.
Der Entscheid darüber, ob ein
Augenschein angeordnet wird, steht im Ermessen der anordnenden Behörde. Es
besteht nur dann eine Pflicht zur Durchführung eines Augenscheins, wenn die
tatsächliche Verhältnisse auf andere Weise nicht abgeklärt werden können (BGr,
8. November 2010, 1C_192, E. 3.3; BGr, 10. August 2010,
5C_512/2009, E. 2.3; VGr, 19. April 2012, VB.2011.00612, E. 1.3).
Aus verfahrensökonomischen Gründen ist es zulässig, dass sich eine
Rechtsmittelinstanz, insbesondere das Verwaltungsgericht, auf das Ergebnis des
vorinstanzlichen Augenscheins abstützt bzw. auf die Durchführung eines eigenen
Augenscheins verzichtet, vorausgesetzt, dass sich der massgebliche Sachverhalt
aus dem vorinstanzlichen Augenschein bzw. aus den übrigen Verfahrensakten mit
ausreichender Deutlichkeit ergibt (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.],
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A.,
Zürich 2014, § 7 N. 81).
2.2
Im
vorliegenden Fall wurde durch das Baurekursgericht am 5. Februar 2014 ein
Augenschein durchgeführt. Das Protokoll dieses Augenscheins inklusive der vier
getätigten Fotografien liegt dem Verwaltungsgericht vor, ebenso eine
Fotomontage der Beschwerdeführerin zur Darstellung der beantragten
Plakatstelle. Aus diesen sowie der Gesamtheit der übrigen Akten ergibt sich der
Sachverhalt mit hinreichender Deutlichkeit, so dass auf einen weiteren
Augenschein verzichtet werden kann.
3.
Mit Schreiben und Planvorlage vom
27. Juli 2013 begehrte die Beschwerdeführerin die baupolizeiliche
Zustimmung zur Erstellung von zwei V-förmig angeordneten Plakatwänden entlang
der D-Strasse auf Kat.-Nr. 01. Mit Beschluss vom 10. September 2013 verweigerte
die Beschwerdegegnerin die entsprechende Bewilligung.
3.1
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, sowohl die Beschwerdegegnerin als auch die
Vorinstanz hätten keine Einzelfallbeurteilung vorgenommen, ob sich die beiden
Plakatstellen gemäss § 238 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom
7. September 1975 (PBG) genügend in das konkrete Umfeld einordnen würden,
sondern nur auf das generelle Plakatierungskonzept der Beschwerdegegnerin
verwiesen. Dies sei rechtswidrig. Anhand einer Einzelfallbeurteilung ergebe
sich zudem, dass eine genügende Einordnung vorliege. Der vorgesehene Standort
liege in der Industriezone und damit in einem Baugebiet, in welchem sich die
beantragten Plakatstellen ohne Weiteres als zonenkonform erwiesen. Da sich eine
andere, 25 Meter entfernte Plakatstelle vorliegend auf der anderen Strassenseite
befinde, bilde diese mit den beiden beantragten, V-förmig angeordneten
Plakatstellen keine visuelle Einheit. Deshalb spiele es keine Rolle, dass die
Luftlinie zwischen diesen Plakatstellen – entgegen dem Plakatierungskonzept der
Beschwerdeführerin – weniger als 150 Meter betrage. Zudem sei auch das
Grüngebiet, wo die beiden beantragten Plakatwerbestellen zu stehen kämen, in
keiner Weise beeinträchtigt und werde genau gleich wahrgenommen wie in der
Vergangenheit.
3.2
Gemäss § 238
Abs. 1 PGB sind Bauten, Anlagen und Umschwung für sich und ihrem
Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in
ihren einzelnen Teilen so zu gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht
wird.
§ 238 Abs. 1 PBG ist eine positive ästhetische
Generalklausel. Sie verbietet nicht bloss eine Verunstaltung, sondern verlangt
eine positive Gestaltung (BGr, 16. Mai 2008, 1C_346/2007, E. 3.3.1;
VGr, 6 Oktober 2010, VB.2009.00604, E. 5.3). Die Beurteilung, ob mit
einem Bauvorhaben eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird, erfolgt nicht
nach subjektivem Empfinden, sondern nach objektiven Massstäben und mit
nachvollziehbarer Begründung (BGr, 28. Oktober 2002, 1P.280/2002, E. 3.5.2;
VGr, 18. Juni 1997, BEZ 1997 Nr. 23 E. 4b/aa; 8. März 2006, VB.1999.00344/345,
E. 3.2). Dabei ist eine umfassende Würdigung aller massgeblicher Gesichtspunkte
vorzunehmen (VGr, 2. März 2000, BEZ 2000 Nr. 17 E. 5 und 6b). Im
Zusammenhang mit Reklametafeln ist vor allem die Frage zu stellen, ob eine
genügende Einordnung zu bejahen ist.
3.3
Reklameanlagen
sind wie andere Bauvorhaben anhand von § 238 Abs. 1 PBG einzelfallweise
auf ihre Einordnung in die jeweilige Umgebung hin zu überprüfen.
Es ist dabei zulässig, dass die Gemeinde das Anbringen von
Plakatstellen in Form eines generellen Plakatierungskonzepts den gebotenen
ästhetischen
Schranken unterwirft, um eine rechtsgleiche
Behandlung verschiedener Gesuchsteller zu ermöglichen (BGE 128 I 3, E. 5b;
VGr, 28. Januar 2004, VB.2003.00169, E. 2).
Voraussetzung
dafür, dass Gesuche für Plakatstellen im Rahmen einer derartigen "Gesamtbetrachtung"
in rechtskonformer Weise überprüft werden könnten, ist indessen, dass die
Gemeinde ihre Vorstellungen in der Form von Richtlinien – oder zumindest in
einer solche Richtlinien widerspiegelnden Praxis – konkretisiert hat
(vgl. VGr, 24. September 2002, VB.2002.00085, E. 2a,
mit Hinweisen).
Eine
solche generelle Regelung der Modalitäten der Plakatierung im Rahmen eines
"Gesamtkonzepts" entbindet die Bewilligungsbehörden jedoch nicht von
einer Einzelfallbeurteilung. Es ist deshalb nicht zulässig, Plakatstellen nur generell,
ohne Prüfung der konkreten Einordnungssituation, auszuschliessen
(
VGr, 28. Januar 2004,
VB.2003.00169, E. 2).
3.4
Den
Gemeinden steht bei der Anwendung der Ästhetikgeneralklausel als Ausfluss der
Gemeindeautonomie ein gewisser Ermessensspielraum zu, um die in der Norm
verwendeten offenen Formulierungen ortsbezogen zu konkretisieren. Trotz dieses
Ermessensspielraums der Gemeinden ist die Vorinstanz seit der mit Urteil
VB.2013.00468 vom 17. De­zember 2013 eingeleiteten neuen Praxis des
Verwaltungsgerichts allerdings nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet,
ihre gesetzliche Überprüfungsbefugnis auszuschöpfen und insbesondere auch eine
Ermessenskontrolle durchzuführen (§ 20 Abs. 1 lit. c VRG). Bei
der Angemessenheitskontrolle des kommunalen Entscheids muss die Vorinstanz die
angeführten Entscheidgründe gebührend berücksichtigen und sich mit den
Kriterien aus-einandersetzen, welche von der Baubehörde entwickelt wurden.
Abgesehen von der inso-weit gebotenen Rücksichtnahme rechtfertigt sich
allerdings keine weitergehende Einschränkung der grundsätzlich vollen Kognition
der Vorinstanz (VGr, 17. Dezember 2013, VB.2013.00468). Bei unzulässiger
Kognitionsbeschränkung beginge das Gericht eine formelle Rechtsverweigerung im
Sinn von Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999
(BGr, 21. April 2004, 1/P.401/2003, E. 2.1; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010,
Rz. 1657).
3.5
Das
Verwaltungsgericht verfügt bei der Überprüfung des Entscheids der Vorinstanz
über eine Rechtskontrolle. Es hat zu prüfen, ob sich der Rekursentscheid unter
Berücksichtigung der erstinstanzlichen Entscheidgründe als rechtmässig erweist.
Eine Überprüfung der Angemessenheit steht dem Verwaltungsgericht hingegen nicht
zu (§ 50 Abs. 2 VRG). Insofern kann das Verwaltungsgericht den
Entscheid der Vorinstanz nur aufheben, wenn diese eine Rechtsverletzung
begangen hat.
3.6
Nach voran
Gesagtem hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Vorinstanz im Rahmen der
erwähnten Kognitionspraxis die Untersuchung des Bauentscheids unter gebührender
Berücksichtigung der kommunalen Entscheidgründe vornahm beziehungsweise ob die
Beschwerdegegnerin und die Vorinstanz lediglich auf das generelle Plakatierungskonzept
eingingen oder auch eine Einzelfallbeurteilung tätigten.
3.6.1
Sowohl die Beschwerdegegnerin als auch die Vorinstanz nahmen zunächst Bezug
auf das Plakatierungskonzept der Stadt Wädenswil, welches am 14. Oktober
2002 mit Beschluss-Nr. 346 über die gesamtkonzeptionelle Plakatierung auf
öffentlichem und privatem Grund erlassen wurde. In einem Entscheid der
Vorinstanz im Jahr 2003 wurde dieses Konzept bereits als geeignet für eine
gleichmässige Rechtsanwendung erachtet; jedoch hielt die Vorinstanz ebenso
fest, dies entbinde sie nicht von der Pflicht, jeden Einzelfall anhand der
einschlägigen gesetzlichen Vorschriften separat zu würdigen (BRKE II,
1. Juli 2003, Nr. 126/2003, E. 6, BEZ 2003 Nr. 39;
bestätigt in BRGE II, 6. Dezember 2011, Nr. 0289/2011, E. 6.1).
Das Plakatierungskonzept der Beschwerdegegnerin nimmt eine
Unterteilung in drei verschiedene Gebietsarten vor (Plakatierungsschwerpunkte
[rot], zurückhaltende Plakatierung [blau] und Ortsbild von überkommunaler
Bedeutung [grün]. In rot bezeichneten Gebieten, wie dem im konkreten Fall
betroffenen, ist die höchstmögliche Werbedichte (Abstände zwischen den einzelnen
Plakatträgern von nur 150 Metern) vorgesehen, sind die grössten
Werbeflächen erlaubt (Format B12) und ist die Anordnung von Plakatträgern
auch rechtwinklig zur Fahrbahn möglich.
Dieses Konzept wurde von der Vorinstanz als im Licht von § 238
PBG möglich, sinnvoll und vernünftig erachtet. Demnach sei nicht zu erkennen,
wie sonst eine Gemeinde auf das Mass der nach ihrem Ermessen noch ortsbildverträglichen
Werbedichte überhaupt Einfluss nehmen könnte, ohne das Gebot rechtsgleicher
Behandlung aller Werbewilliger zu beeinträchtigen. Diese Argumentation der
Vorinstanz erscheint rechtmässig. Den Gemeinden ist es im Licht von § 238 Abs. 1
PBG gestattet, neben den üblichen ästhetischen Beurteilungskriterien auch die
bestehende Werbedichte entlang des massgeblichen Strassenzugs und die
Verkehrslage des Bauvorhabens zu würdigen, um einer übermässigen Dichte von
Reklameanlagen entgegenzuwirken (vgl. auch BRGE II, 6. Dezember 2011, Nr. 0289/2011,
E. 5.2).
3.6.2
Schliesslich haben sowohl die Beschwerdegegnerin als auch die Vorinstanz
entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin eine einzelfallbezogene
Anwendung vorgenommen und nicht nur generell auf das Plakatierungskonzept
verwiesen.
Die Beschwerdegegnerin begründet in ihrem Entscheid vom
10. September 2013 in Ziff. E ausführlich und einzelfallbezogen,
wieso die Bewilligung der beiden geplanten Plakatträger verweigert wird. Die
Hauptargumente bestehen in der Werbedichte (unterschrittener Mindestabstand)
und in der letzten Grünfläche des Gebiets. In ihrer Beschwerdeantwort vom
26. Juni 2014 setzt sich die Beschwerdegegnerin zudem mit dem von der
Beschwerdeführerin vorgebrachten Argument auseinander, der geforderte
Mindestabstand von 150 Metern sei im konkreten Fall nicht unterschritten,
da die geltend gemachten, bereits bewilligten Plakatstellen im Abstand von 25
und 200 Metern sich auf der anderen Strassenseite als die beantragte
Plakatstelle befänden. Die Beschwerdegegnerin führt diesbezüglich aus, dass
aufgrund der geringen Breite der D-Strasse die Plakatwände auf beiden
Strassenseiten in ihrer Gesamtheit wahrgenommen würden. Würde der Argumentation
der Beschwerdeführerin gefolgt, so könnte alle 75 Meter eine neue
Plakatwand aufgestellt werden und würde der Sinn und Zweck des
Plakatierungskonzepts massiv unterlaufen. Des Weiteren weist die
Beschwerdegegnerin erneut darauf hin, dass die beiden Plakatflächen zudem vor
dem letzten Grüngebiet zu stehen kämen und das für das Ortsbild verträgliche
Mass an Reklameanlagen so überschritten würde.
Die Vorinstanz berücksichtigte in E. 7.2 des
angefochtenen Entscheids diese einzelfallbezogene Argumentation der
Beschwerdegegnerin. Die projektierte neue Plakatstelle würde zusammen mit der
gegenüberliegenden ins Blickfeld der Verkehrsteilnehmer rücken, und zwar in
beide Fahrtrichtungen. Beide Standorte würden die entsprechende Passage geradezu
einrahmen. Diese Prüfung der Vorinstanz erscheint korrekt. Die bestehende
Werbedichte durfte von der Vorinstanz zur Verweigerung von Baubewilligungen für
Reklametafeln in die Beurteilung miteinbezogen werden (vgl. auch BRGE II,
6. Dezember 2011, Nr. 0289/2011, E. 5.2).
Ebenso hielt die Vorinstanz einzelfallbezogen die
Argumentation für angemessen, dass die neu projektierte Plakatstelle exakt vor
den letzten kurzen Grünstreifen auf der Nordseite der D-Strasse zu stehen käme
und diesen in einer mit § 238 Abs. 1 PBG nicht mehr vereinbarer Weise
beeinträchtigen würde. Auch diese Prüfung wurde korrekt, in Übereinstimmung mit
den in E. 3.4 genannten Vorgaben vorgenommen.
§ 238
Abs. 1 PBG hat zum Ziel, eine den ästhetischen Anforderungen entsprechende
Umgebung und unter Umständen die gestalterische Kontinuität des Gebiets zu
gewährleisten. Der Schutz von Grünflächen kann in Ausübung des Ermessens der
Gemeinden unter diesen Zweck fallen (vgl. ähnlich z.
B. auch VGr, 22. Februar 2012, VB.2011.00531, E. 5.3).
3.7
Zusammengefasst
hat sich die Vorinstanz mit den entscheidrelevanten Begründungen der
Beschwerdegegnerin in genügender Weise auseinandergesetzt und eine ausreichende
einzelfallbezogene Beurteilung des vorliegenden Falls vorgenommen. Die Vorinstanz
hat damit ihre Kognition nicht in unrechtmässiger Weise beschränkt. Die Rekursabweisung
und die damit einhergehende Bestätigung der erstinstanzlichen
Baubewilligungsverweigerung erweisen sich als rechtmässig. Die Beschwerde ist demzufolge
abzuweisen.
4.
4.1
Ausgangsgemäss
sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Bei diesem Ausgang steht der Beschwerdeführerin
des Weiteren keine Parteientschädigung im Sinn von § 17 VRG zu.
4.2
Ebenso
wenig wird der Beschwerdegegnerin Parteientschädigung zugesprochen. Die mögliche
Entschädigungsberechtigung von Gemeinwesen stellt einen Ausnahmefall dar
(Plüss, § 17 N. 50 ff.). Da vorliegend weder eine anwaltliche
Vertretung noch ein übermässiger Aufwand des Gemeinwesens vorliegt, sind die
Voraussetzungen von § 17 VRG nicht erfüllt.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.  2000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--     Zustellkosten,
Fr.  2120.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14
einzureichen.
6.    Mitteilung an…