zh_verwaltungsgericht · VB.2016.00597 · 2018-03-08 · de

Informationszugang (IDG) | Informationszugang: Netzgrafik S-Bahn 2G. Unabhängig vom abgeschlossenen Verfahren handelt es sich bei der Netzgrafik zur S-Bahn 2G um ein fertiggestelltes Dokument, da diese im Herbst 2014 beim BAV eingereicht wurde und sich spätestens zu diesem Zeitpunkt nicht mehr im Entwurfsstadium befand. Demnach findet die Ausnahme vom gesetzlichen Anwendungsbereich nach § 3 Abs. 2 IDG keine Anwendung (E. 3.2). Aus demselben Grund ist der Meinungsbildungsprozess auf Stufe des Kantons als abgeschlossen zu betrachten. Da der Bund nicht unter das IDG fällt, begründet das Interesse an der freien Meinungsbildung auf Bundesebene kein Interesse i.S.v. § 23 Abs. 2 IDG (E. 4). Zudem hat das BAV keine Einwände gegen eine Herausgabe der verlangten Netzgrafik erhoben, weshalb sich daraus kein entgegenstehendes Interesse ableiten lässt (E. 5). Auch ist nicht ersichtlich, inwiefern eine Herausgabe die Beziehungen zu anderen Kantonen stören oder die Interessen der SBB verletzen könnte (E.6 und 7). Insgesamt stehen einer Herausgabe keine überwiegenden Interessen entgegen (E. 8). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 18..2.08.0 VB.2016.00597
Zurich Verwaltungsgericht 18..2.08.0 VB.2016.00597
Zurigo Verwaltungsgericht 18..2.08.0 VB.2016.00597

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00597
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Geschäftsnummer:
VB.2016.00597
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 08.03.2018
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Informationszugang (IDG)
Informationszugang: Netzgrafik S-Bahn 2G.
Unabhängig vom abgeschlossenen Verfahren handelt es sich bei der Netzgrafik zur S-Bahn 2G um ein fertiggestelltes Dokument, da diese im Herbst 2014 beim BAV eingereicht wurde und sich spätestens zu diesem Zeitpunkt nicht mehr im Entwurfsstadium befand. Demnach findet die Ausnahme vom gesetzlichen Anwendungsbereich nach § 3 Abs. 2 IDG keine Anwendung (E. 3.2). Aus demselben Grund ist der Meinungsbildungsprozess auf Stufe des Kantons als abgeschlossen zu betrachten. Da der Bund nicht unter das IDG fällt, begründet das Interesse an der freien Meinungsbildung auf Bundesebene kein Interesse i.S.v. § 23 Abs. 2 IDG (E. 4). Zudem hat das BAV keine Einwände gegen eine Herausgabe der verlangten Netzgrafik erhoben, weshalb sich daraus kein entgegenstehendes Interesse ableiten lässt (E. 5). Auch ist nicht ersichtlich, inwiefern eine Herausgabe die Beziehungen zu anderen Kantonen stören oder die Interessen der SBB verletzen könnte (E.6 und 7). Insgesamt stehen einer Herausgabe keine überwiegenden Interessen entgegen (E. 8).
Gutheissung.
Stichworte:
ENTWURF
FAHRPLAN
INFORMATION
INFORMATIONSANSPRUCH
INFORMATIONSZUGANG
INTERESSENABWÄGUNG
MEINUNGSBILDUNG
MEINUNGSBILDUNGSPROZESS
ÖFFENTLICHE INTERESSEN
PERSONENVERKEHR
REGIONALVERKEHR
SBB
Rechtsnormen:
Art. 3 Abs. I IDG
Art. 3 Abs. II IDG
Art. 23 Abs. I IDG
Art. 23 Abs. II IDG
Art. 23 Abs. II lit. b IDG
Art. 23 Abs. II Ziff. d IDG
Art. 25 Abs. I IDG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2016.00597
Urteil
der 3. Kammer
vom
8. März 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
Matthias Hauser,
Gerichtsschreiberin
Cornelia Moser.
In Sachen
Quartierverein A, vertreten durch
B,
Beschwerdeführer,
gegen
Zürcher Verkehrsverbund (ZVV),
Beschwerdegegner,
und
1.    SBB AG,
2.    Bundesamt für Verkehr BAV,
Mitbeteiligte,
betreffend Informationszugang
(IDG),
hat sich
ergeben:
I.
Mit Schreiben vom 7. März 2015 ersuchte der
Quartierverein A beim Zürcher Verkehrsverbund (ZVV) um Zustellung der
Netzgrafik zur S-Bahn 2G, die im Rahmen der Planung STEP Ausbauschritt 2030 im
November 2014 beim Bundesamt für Verkehr (BAV) eingereicht worden war. Darauf
schlug der ZVV dem Quartierverein ein mündliches Gespräch vor, andernfalls
sollte dieser eine Begründung seines Gesuchs einreichen. Eine solche Begründung
reichte der Quartierverein A am 17. April 2015 ein. Der ZVV wies das
Gesuch um Zustellung der Netzgrafik zur S-Bahn 2G daraufhin mit Verfügung vom
21. Mai 2015 ab.
II.
A.
Dagegen
rekurrierte der Quartierverein A mit Schreiben vom 17. Juni 2015 an
die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich. Der Quartierverein A verlangte
wiederum die Zustellung der Netzgrafik zur S-Bahn 2G, wie sie im November 2014
beim BAV eingereicht worden sei.
B.
Die
Volkswirtschaftsdirektion holte Stellungnahmen bei der Koordinationsstelle IDG,
beim BAV sowie bei den SBB ein und wies daraufhin den Rekurs mit Verfügung vom
31. August 2016 ab. Die Kosten des Verfahrens wurden dem Quartierverein A
auferlegt.
III.
Gegen diese Verfügung erhob der Quartierverein A am
30. September 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich
mit dem Antrag, der Entscheid der Volkswirtschaftsdirektion sei aufzuheben und
das Informationszugangsgesuch gutzuheissen. Der ZVV beantragte in seiner
Beschwerdeantwort vom 31. Oktober 2016 die Abweisung des Rekurses (recte:
der Beschwerde) und verwies im Weiteren auf die angefochtenen Verfügungen vom
31. August 2016 und 21. Mai 2015. Die Volkswirtschaftsdirektion
reichte am 10. Oktober 2016 eine Stellungnahme ein, worin sie auf ihre
Verfügung vom 31. August 2016 verwies.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Verfügungen der
Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich betreffend den
Informationszugang
nach § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) in Verbindung mit § 39a Abs. 3 des Gesetzes über die
Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG) zuständig.
1.2
Weil auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
2.1
Der
Beschwerdeführer verlangte beim Beschwerdegegner und vor der Vorinstanz die
Herausgabe der Netzgrafik zur S-Bahn 2G, wie sie im November 2014 beim BAV
eingereicht worden sei (im Folgenden: Netzgrafik).
2.2
Der
Beschwerdegegner lehnte das Begehren des Beschwerdeführers ab, weil einer
Herausgabe der Netzgrafik verschiedene öffentliche Interessen entgegenstünden.
Einerseits handle es sich bei der Netzgrafik lediglich um einen Entwurf,
welcher zu falschen Interpretationen Anlass geben könnte, und andererseits
befinde sich der Bund bezüglich der Abstimmung der Anliegen aller Kantone sowie
des Fern- und Güterverkehrs noch mitten im Meinungsbildungsprozess. Eine
Herausgabe würde insofern die Beziehungen zu anderen Kantonen, aber auch zum
Bund beeinträchtigen und die Verhandlungsposition des Kantons Zürich schwächen.
Dem Anliegen des Beschwerdeführers sei zudem entsprochen worden, indem die
Einführung des Viertelstundentaktes in A beim Bund beantragt worden und dies
auch bereits kommuniziert worden sei.
2.3
Die
Vorinstanz prüfte die einzelnen vorgebrachten Interessen
(Meinungsbildungsprozess, Beziehungen zu Bund und Kantonen, private Interessen
der SBB) und kam in einer Interessenabwägung zum Schluss, dass die öffentlichen
Interessen an einer Verweigerung der Herausgabe der Netzgrafik überwiegen
würden. Weil dem Beschwerdeführer überdies eine mündliche Auskunftserteilung angeboten
worden sei, sei auch die Verhältnismässigkeit gewahrt worden.
2.4
Dagegen
wendet der Beschwerdeführer ein, die Vorinstanz führe hauptsächlich politische
Argumente auf und der Meinungsbildungsprozess sei entgegen der Ansicht der Vor­instanz
sehr wohl abgeschlossen, wofür er auf die Stellungnahme der Koordinationsstelle
IDG verweist. Im Weiteren sei die Herausgabe der Netzgrafik für die Erreichung
seiner Ziele nach wie vor von Bedeutung, da die Netzgrafik eine notwendige
Grundlage für die Bildung einer fundierten Zweitmeinung durch ein renommiertes
Planungsbüro sei.
2.5
Die
streitgegenständliche Netzgrafik wurde im Zusammenhang mit dem schrittweisen
Ausbau der Angebote und Infrastrukturen der Eisenbahn bis 2030/2035
(Strategisches Entwicklungsprogramm [STEP] Ausbauschritt 2030/35; Begriffe gem.
Erläuternder Bericht zum Vernehmlassungsverfahren zum Ausbauschritt der
Bahninfrastruktur 2030/35 [AS 2030/35] vom 29. September 2017, teilweise
in Abweichung der verwendeten Begriffe durch die Parteien) durch den ZVV in
Zusammenarbeit mit der SBB erstellt und bildet grafisch den Fahrplanentwurf für
den Regional- und Fernverkehr für 2030 ab (gemäss angefochtenem Entscheid auch
für den Güterverkehr, was jedoch aus der Netzgrafik nicht ersichtlich ist). Der
Ausbauschritt 2030/35 führt den Ausbauschritt 2025, der im an der
Volksabstimmung vom 9. Februar 2014 angenommenen Bundesbeschluss über die
Finanzierung und den Ausbau der Eisenbahninfrastruktur (FABI) vorgesehen ist,
weiter. Im Rahmen des Ausbauschritts 2035 waren die Kantone im Rahmen ihrer
sechs Planungsregionen gehalten, im 4. Quartal 2014 Konzepte zum Angebot des
regionalen Personenverkehrs einzureichen, wie sie es bis 2030 anstreben. Für
die Ausarbeitung entsprechender Konzepte zu dem Fern- und Güterverkehr waren die
SBB und das BAV zuständig. Zwischen dem 29. September 2017 und dem 15. Januar
2018 fand die Vernehmlassung durch den Bundesrat statt, und bis Ende 2018 soll
eine entsprechende Botschaft ausgearbeitet und die Sache ans Parlament
überwiesen werden (vgl. www.bav.admin.ch, Themen A–Z, STEP, Ausbauschritt 2035,
Der Weg zum Ausbauschritt 2035, besucht am: 1. Februar 2018).
3.
3.1
Gemäss § 2
Abs. 1 Satz 1 IDG gilt dieses Gesetz für die öffentlichen Organe (im
Kanton Zürich). Öffentliche Organe sind unter anderem Organisationen und
Personen des öffentlichen und privaten Rechts, soweit sie mit der Erfüllung
öffentlicher Aufgaben betraut sind (§ 3 Abs. 1 lit. c IDG). Der
ZVV ist eine unselbständige Anstalt des kantonalen öffentlichen Rechts, die mit
der Erfüllung öffentlicher Aufgaben betraut ist (vgl. § 10 ff.
des Gesetzes über den öffentlichen Personenverkehr vom 6. März 1988
[PVG]). Das IDG ist somit auf den ZVV anwendbar.
3.2
Jede
Person hat nach § 20 IDG Anspruch auf Zugang zu den bei einem öffentlichen
Organ vorhandenen Informationen (Abs. 1) sowie auf Zugang zu den eigenen
Personendaten (Abs. 2). Informationen sind nach § 3 Abs. 2 IDG
alle Aufzeichnungen, welche die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betreffen;
ausgenommen sind Aufzeichnungen, die nicht fertiggestellt oder die
ausschliesslich zum persönlichen Gebrauch bestimmt sind. Personendaten sind
Informationen, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare Person beziehen (§ 3
Abs. 3 IDG). Wer Zugang zu solchen Informationen möchte, hat ein
schriftliches Gesuch zu stellen (§ 24 Abs. 1 IDG). Ob ein
schutzwürdiges Interesse am Zugang besteht, muss nur nachgewiesen werden, wenn
die Bearbeitung des Gesuchs einen unverhältnismässigen Aufwand verursacht (§ 25
Abs. 2 IDG; § 15 der Verordnung über die Information und den Datenschutz
vom 28. Mai 2008 [IDV]); eine Begründung des Gesuchs ist jedoch in Fällen sinnvoll,
in welchen sich verschiedene Interessen entgegenstehen.
3.2.1
Der Beschwerdegegner beruft sich namentlich darauf, dass es sich bei der
Netzgrafik um einen Entwurf handle, womit sich vorliegend die Frage stellt, ob
es sich bei der Netzgrafik allenfalls mangels Fertigstellung überhaupt um eine
Information im Sinn des IDG handelt. Weder das IDG selbst (in § 3
Abs. 2) noch die IDV führen aus, wann eine Information "nicht fertiggestellt"
sein soll. Laut der Weisung des Regierungsrates vom 9. November 2005 zum
IDG (ABl 2005 Nr. 47, 1283 ff., nachfolgend: Weisung IDG) soll mit
dieser Ausnahme der freie verwaltungsinterne Meinungsbildungsprozess gesichert
werden. Für die Abgrenzung zwischen Vorentwurf und fertiggestelltem Dokument
sei auf die Unterzeichnung oder Genehmigung eines Dokumentes durch die dazu
berechtigte Amtsperson abzustellen oder auf die Übermittlung an ein anderes
öffentliches Organ oder eine aussenstehende Person (Weisung IDG, 1303). Die in
der genannten Bestimmung statuierte Ausnahmeklausel bezieht sich damit nicht
auf abgeschlossene Verfahren, sondern auf fertiggestellte Dokumente; es geht
mithin einzig darum, dass Dokumente, welche sich noch im Entwurfsstadium
befinden, nicht herausgegeben werden müssen. Es widerspräche indes dem
Grundprinzip des Transparenzgebots, wenn der Beschwerdegegner die Offenlegung
allein schon dadurch vereiteln könnte, dass er seine Netzgrafik laufend
ergänzte und sich deshalb immer auf den Standpunkt stellen könnte, es handle
sich nicht um ein fertiggestelltes Dokument.
3.2.2
Die Netzgrafik wurde als eine Art Positionspapier beim Bund (BAV)
eingereicht und stellt die fahrplanerischen Anliegen und Wünsche für 2030 des
ZVV für die Planungsregion Zürich dar. Da die Verwirklichung dieses Fahrplans
von verschiedenen noch zu realisierenden Infrastrukturprojekten abhängt, über
deren Finanzierung schliesslich der Bund entscheidet, kann die Netzgrafik als
grafische Darstellung des möglichen Fahrplans 2030 bis dahin noch mehrmals
Änderungen unterliegen.
3.2.3
Auch wenn es sich bei der Netzgrafik lediglich um einen Vorentwurf für
einen Fahrplan für das Jahr 2030 handelt, wurde sie doch innerhalb des ZVV
fertiggestellt und einem anderen öffentlichen Organ, nämlich dem BAV,
zugestellt. Das kann nur bedeuten, dass sich die Netzgrafik 2014 nicht mehr im
Entwurfstadium befand. Da die Einschränkung des unfertigen Entwurfs eng
auszulegen ist, ist die Netzgrafik in der Folge als fertiggestellt und somit als
Information im Sinn des § 3 Abs. 2 IDG zu qualifizieren.
3.3
Das
öffentliche Organ kann die Bekanntgabe von Informationen ganz oder teilweise
verweigern oder aufschieben, wenn eine rechtliche Bestimmung oder ein
überwiegendes öffentliches oder privates Interesse entgegensteht (§ 23
Abs. 1 IDG). Ein öffentliches Interesse liegt nach § 23 Abs. 2
IDG insbesondere vor, wenn die Information Positionen in Vertragsverhandlungen
betrifft (lit. a), die Bekanntgabe der Information den
Meinungsbildungsprozess des öffentlichen Organs beeinträchtigt (lit. b)
oder die Wirkung von Untersuchungs-, Sicherheits- oder Aufsichtsmassnahmen
gefährdet (lit. c), die Beziehungen unter den Gemeinden, zu einem anderen
Kanton, zum Bund oder zum Ausland (lit. d) oder die zielkonforme
Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigt (lit. e).
Diese Aufzählung ist nicht abschliessend, und es sind weitere entgegenstehende
öffentliche Interessen denkbar (Bruno Baeriswyl in: derselbe/Beat Rudin
[Hrsg.], Praxiskommentar zum Informations- und Datenschutzgesetz des Kantons
Zürich [IDG], Zürich etc. 2012, § 23 N. 14 mit Hinweis zur
Entstehungsgeschichte). Ob solche entgegenstehenden Interessen bestehen, ist in
den Erwägungen vier bis sieben zu prüfen.
3.4
Ein Gesuch
um Bekanntgabe von Informationen kann abgelehnt werden, wenn es sich um
Informationen handelt, die bereits öffentlich sind und auf angemessene Weise
zur Verfügung stehen (§ 25 Abs. 1 IDG). Die Informationen, die aus
anderweitigen Quellen bezogen werden können, sollen allerdings dieselben sein
und zu denselben Kosten und in entsprechender Qualität verfügbar sein (Weisung
IDG, 1318).
3.4.1
Der Beschwerdegegner verweist auf einen in der Eisenbahnrevue im Jahr 2015
erschienenen Bericht, in welchem "[d]ie Wünsche der Kantone für den
Ausbauschritt 2030" dargelegt werden. Unter anderem erwähnt der Artikel,
dass zwischen dem Flughafen und dem Zürcher Hauptbahnhof im Viertelstundentakt
S-Bahn-Züge verkehren würden, jeweils mit Halt in C und A. Einen Auszug dieses
Berichts legte der Beschwerdegegner seiner Verfügung vom 21. Mai 2015 bei.
3.4.2
Die Ausnahme von § 25 Abs. 1 IDG kommt vorliegend nicht zur
Anwendung, da es sich bei dem umstrittenen Herausgabeobjekt um eine grafische
Darstellung von Fahrplänen handelt (das
Wie
gemäss Ausführungen des
Beschwerdegegners) und beim in der Eisenbahnrevue publizierten Bericht um
ausformulierte Wünsche der Planungsregionen (das
Was
und
Warum
gemäss Ausführungen des Beschwerdegegners). Es handelt sich insofern nicht um
dieselben Informationen.
4.
4.1
Die
Vorinstanz kam zum Schluss, dass der Meinungsbildungsprozess des
Beschwerdegegners noch nicht abgeschlossen sei und dies als in § 23
Abs. 2 lit. b IDG aufgezähltes Interesse der Herausgabe entgegenstehe
(angefochtener Entscheid, E. 13). Sie begründet dies damit, dass ansonsten
jeder Arbeitsstand oder jede Änderung als abgeschlossener Entwurf zu qualifizieren
wäre und so laufend Fragen und Diskussionen ausgesetzt wäre, die sich teilweise
auf überholte Annahmen stützen würden. So würde nicht nur das laufende
Verfahren, sondern auch die geschützte Meinungsbildung des Beschwerdegegners
erheblich erschwert und beeinflusst. Eine Herausgabe der Netzgrafik würde somit
den Meinungsbildungsprozess des Beschwerdegegners beeinträchtigen
(angefochtener Entscheid, E. 13 bc und d). Der Beschwerdegegner schliesst
sich dieser Begründung an.
Der Beschwerdeführer betrachtet dahingegen den
Meinungsbildungsprozess als abgeschlossen oder mindestens als nicht
beeinträchtigt; bei der Netzgrafik handle es sich um einen abgeschlossenen
Entwurf. Sinngemäss macht er somit geltend, dass das öffentliche Interesse des
beeinträchtigten Meinungsbildungsprozesses vorliegend gar keine Anwendung
finden soll.
4.2
Nach § 23
Abs. 2 lit. b IDG liegt ein entgegenstehendes öffentliches Interesse
vor, wenn die Bekanntgabe der Information den Meinungsbildungsprozess des
öffentlichen Organs beeinträchtigt. Zweck dieser Bestimmung ist die möglichst
freie interne Kommunikation bis zum Abschluss des Entscheidungsprozesses des
öffentlichen Organs. Nach Abschluss der Erörterungen und Entscheidung bzw. nach
Abschluss der Verhandlung sollen die Informationen in der Regel zugänglich sein
(Weisung IDG, S. 1316). Die Information im Rahmen eines
Meinungsbildungsprozesses kann insbesondere dann eingeschränkt werden, wenn
dieser politisch umstrittenen Fragen betrifft oder die betreffenden Geschäfte
Gegenstand späterer Rechtsstreitigkeiten bilden können (§ 2 Abs. 1
Satz 1 IDV).
4.2.1
Den Materialien zum IDG und zur IDV sowie dem Gesetzestext selbst ist zu
entnehmen, dass das Gesetz in § 23 Abs. 2 lit. b IDG davon
ausgeht, dass an der Geheimhaltung einer Information ein öffentliches Interesse
besteht, wenn der Meinungsbildungsprozess eines bestimmten öffentlichen Organs
beeinträchtigt ist (vgl. Weisung IDG, S. 1316; Erläuterungen des
Regierungsrates zur IDV vom 28. Mai 2008 [nachfolgend: Erläuterungen IDV],
S. 6 f.). Der Begriff des öffentlichen Organs ergibt sich aus § 3
Abs. 1 IDG, und hängt demnach mit dem Anwendungsbereich des IDG zusammen.
4.2.2
Mit Einreichung der Netzgrafik beim Bund war der Meinungsbildungsprozess
bezüglich der Information, welche in der Netzgrafik enthalten ist, nämlich die
Darlegung der fahrplanerischen Angebotswünsche im Personenverkehr bis 2035, aufseiten
des Beschwerdegegners abgeschlossen, und der Entscheid steht auf Bundesebene
aus. Bundesorgane unterstehen allerdings nicht dem IDG (§ 3 Abs. 1
IDG
e contrario
), weshalb das Interesse an der freien
Meinungsbildung des Bundes nicht unter § 23 Abs. 2 lit. b IDG
fällt.
Da der Meinungsbildungsprozess des Beschwerdegegners
gestützt auf diese Informationen abgeschlossen war, steht schon aus diesem
Grund die behauptete Gefährdung des Meinungsbildungsprozesses der Offenlegung
nicht entgegen. Im Übrigen ist nicht ersichtlich, weshalb allein der Umstand
den internen Meinungsbildungsprozess gefährdete, dass aufgrund der in den
streitgegenständlichen Dokumenten enthaltenen Kontrollergebnisse politischer
Druck für die Ergreifung von Massnahmen ausgeübt werden könnte. Von einer
Verwaltungsbehörde bzw. einer unselbständigen Anstalt des öffentlichen Rechts
darf erwartet werden, dass sie sich nicht von unsachlichem Druck von aussen
beeinflussen lassen (vgl. hierzu BGr, 4. März 2014, 1C_780/2013, E. 3
mit Verweis auf BGE 139 I 129 E. 3.6).
5.
5.1
Die
Vorinstanz sah als weiteres öffentliches Interesse die möglichweise
beeinträchtigte Beziehung zum Bund (§ 23 Abs. 2 lit. d IDG). Und
zwar sei davon auszugehen, dass mangels Entscheid des Bundesrates die
Netzgrafik durch den Bund nach den Vorschriften des Bundesgesetzes über das
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung vom 17. Dezember 2004 (BGÖ; insb.
Art. 7 Abs. 1 lit. a und Art. 8 Abs. 2 BGÖ) nicht
zugänglich gemacht würde. Eine Herausgabe auf kantonaler Ebene während des
laufenden Verfahrens auf Bundesebene wäre geeignet, das Verhältnis zum Bund zu
beeinträchtigen (angefochtener Entscheid, E. 14 f).
5.2
Der
Beschwerdeführer bestreitet die Erwägungen der Vorinstanz sinngemäss, indem er
geltend macht, dass die Vorinstanz hauptsächlich politische Argumente vorbringe
und zweifelhaft sei, dass weitere öffentliche Interessen gegen einen
Informationszugang sprächen.
5.3
Gemäss § 23
Abs. 2 lit. d IDG liegt ein der Herausgabe entgegenstehendes
öffentliches Interesse vor, wenn die Bekanntgabe der Information die
Beziehungen unter den Gemeinden, zu einem anderen Kanton, zum Bund oder zum
Ausland beeinträchtigt. Grundsätzlich muss die Information das Potenzial haben,
die Beziehungen stören zu können (Baeriswyl, § 23 N. 4 und 20). Davon
sind insbesondere Informationen umfasst, die einem öffentlichen Organ von einer
ausserkantonalen (oder einer Bundes- oder einer ausländischen) Behörde, die dem
Öffentlichkeitsprinzip nicht unterliegt, mitgeteilt worden sind (Weisung IDG,
S. 1317). Es zu vermeiden, dass eine Person über öffentliche Organe im
Kanton Zürich an Informationen gelangt, an die sie beim Ersteller der
Informationen rechtskonform nicht gelangen könnte. Unter diesen Umständen
erscheint eine Einschränkung des Zugangs gerechtfertigt, da beim
Zugänglichmachen der Information damit gerechnet werden muss, dass künftig
entsprechende Informationen seitens des Informationserstellers nicht mehr
bekanntgegeben würden (VGr, 25. Juni 2015, VB.2015.00104, E. 3.4;
vgl. zur ähnlichen Rechtslage auf Bundesebene BGr, 14. Februar 2017,
1C_129/2016, E. 3.3). Eine solche Situation besteht vorliegend nicht, da
es sich um eine innerhalb des Kantons Zürich erstellte Information handelt. Es
ist allerdings nicht ausgeschlossen, dass auch in anderen Kon­stellationen die
Beziehungen unter den Gemeinden, zu einem anderen Kanton, zum Bund oder zum
Ausland beeinträchtigt würden (Baeriswyl, § 23 N. 19). Vorstellbar
wäre, dass es wie vorliegend um die Herausgabe von Informationen ginge, welche
bei einer ausserkantonalen Behörde oder beim Bund nicht der Herausgabe
unterliegen, weil sich diese Behörde bspw. noch mitten im Meinungs- oder
Willensbildungsprozess befände.
5.4
Vor der
Vorinstanz wurde das BAV zur Stellungnahme zum Gesuch um Einsichtnahme in die
Netzgrafik eingeladen (vgl. § 26 Abs. 1 IDG). Mit Schreiben vom 29. Januar
2016 weist das BAV darauf hin, dass es seiner Ansicht nach in der Kompetenz des
Kantons Zürich liege, zu beurteilen, ob eine Herausgabe mit den Bestimmungen
des IDG zu vereinbaren wäre und die Kantone als Ersteller von Angebotskonzepten
befugt seien, ihre Arbeitsergebnisse an Dritte weiterzugeben. Das Amt selber habe
als blosser Empfänger der Netzgrafik keine besondere verfahrensmässige Rolle
und würde als solches dem BGÖ unterstehen. Eine Herausgabe würde den Prozess
lediglich insofern erschweren, als die Netzgrafik bei Dritten bzw. in der
Öffentlichkeit eine Erwartungshaltung wecken würde, welcher der
STEP-Ausbauschritt 2030 eventuell nicht gerecht werden könne.
5.5
Der
Stellungnahme des BAV ist zu entnehmen, dass es einer Herausgabe nicht
grundsätzlich entgegensteht, auch wenn allenfalls mit einer Beeinflussung der
Planung zu rechnen und eine Herausgabe der Netzgrafik durch das BAV allenfalls
nach BGÖ zu verweigern wäre. Es sind aufgrund der billigenden Haltung des BAV
keine Gründe ersichtlich, inwiefern eine Herausgabe der Netzgrafik die
Beziehungen zum Bund stören könnte.
6.
6.1
Der
Beschwerdegegner stützt sich weiter darauf ab, dass eine Veröffentlichung der
Netzgrafik die Beziehungen zu anderen Kantonen beeinträchtigen könnte, weil mit
den beim Bund verfügbaren finanziellen Mitteln nicht allen Anliegen sämtlicher
Kantone entsprochen werden könne und die in der Netzgrafik vertretenen
Positionen nur rudimentär mit den Nachbarkantonen abgestimmt worden seien, womit
ein Interesse im Sinn von § 23 Abs. 2 lit. d IDG bestehe.
6.2
Inwiefern
eine Veröffentlichung der Netzgrafik die Beziehungen zu anderen Kantonen
beeinträchtigen könnte, ist nicht ersichtlich. Zumal die Anliegen und Wünsche
der Planungsregion Zürich ausführlich in der Eisenbahnrevue publiziert worden
sind und andere Kantone bereits zum jetzigen Zeitpunkt ihre Anliegen mit
denjenigen des Kantons Zürich vergleichen können.
7.
Die von der Vorinstanz geprüften betroffenen Interessen der
SBB (angefochtener Entscheid, E. 15) sind weder seitens der SBB noch des
ZVV substanziiert begründet, und aufgrund der Stellungnahme der SBB ist ebenso wenig
dargetan, was mit "vertraglichen Gründen" gemeint ist. Zusätzlich
begründet der Umstand, dass eine Herausgabe im gegenwärtigen Planungsstadium
"verfrüht und nicht zielführend" sein soll, kein relevantes Interesse.
Soweit erkennbar, sind der Netzgrafik zudem keine Informationen zum
Güterverkehr zu entnehmen, womit nicht ersichtlich ist, inwiefern ein allfällig
bestehendes Geschäftsgeheimnis im Bereich des Güterverkehrs verletzt werden
könnte. Aber auch im Bereich des Personenverkehrs ist eine solche Verletzung
nicht erkennbar und wird von der SBB auch nicht nicht geltend gemacht. Somit
bestehen keine der Herausgabe entgegenstehenden Interessen der SBB.
8.
8.1
Im Rahmen
der Interessenabwägung kann nicht gänzlich unberücksichtigt bleiben, dass dem
Herausgabeinteresse des Beschwerdeführers das Anliegen eines
Viertelstundentaktes für die Haltestelle Bahnhof A zugrunde liegt und
dieses Anliegen vom Beschwerdegegner aufgenommen und gegenüber dem Bund
eingebracht wurde (vgl. zur Gewichtung der der Einsicht zugrunde liegenden
Interessen: BGr, 15. Januar 2014, 1C_664/2012, E. 2.4). Dadurch kommt
den Interessen des Beschwerdeführers für sich alleine betrachtet eher wenig
Gewicht zu. Allerdings ist aufseiten der Interessen, die für eine Herausgabe
sprechen, die Zielverwirklichung des IDG zu berücksichtigen, welcher ein
gewisses Gewicht zukommt. Das IDG soll nämlich mittels Transparenz die freie
Meinungsbildung ermöglichen und die Kontrolle des staatlichen Handelns
garantieren und dadurch die Teilnahme an der Demokratie erleichtern.
8.2
Demnach
bestehen zwar gewisse der Herausgabe entgegenstehende Interessen des ZVV,
insbesondere das Interesse, dass die Herausgabe der Netzgrafik falsche
Erwartungen wecken und zu Diskussionen führen könnte. Dies sind allerdings
nicht gemäss § 23 Abs. 2 IDG anerkannte Interessen und auch sonst
nicht überwiegende im Sinn von § 23 Abs. 1 IDG; vielmehr sind es gar
Interessen, welche dem Zweck des IDG teilweise zuwiderlaufen. Folglich überwiegt
das Interesse an der Herausgabe der Netzgrafik die Interessen an deren
Geheimhaltung, und die Verweigerung des Informationszugangs erweist sich als nicht
mit dem IDG vereinbar. Die Beschwerde ist demnach gutzuheissen.
9.
9.1
Entsprechend
dem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten dem Beschwerdegegner
aufzuerlegen (§ 65a in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).
Parteientschädigungen wurde keine verlangt.
9.2
Die Kosten
des Rekursverfahrens sind neu zu verlegen und ebenfalls von dem
Beschwerdegegner zu tragen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Entsprechend werden Dispositiv-Ziffer I der
Verfügung der Volkswirtschaftsdirektion vom 31. August 2016 sowie
Dispositiv-Ziffer I der Verfügung der Direktion des ZVV vom 21. Mai
2015 aufgehoben und der Beschwerdegegner verpflichtet, dem Beschwerdeführer die
Netzgrafik zur S-Bahn 2G, die im Rahmen der Planungen STEP Ausbauschritt 2030
im November 2014 beim Bundesamt für Verkehr (BAV) eingereicht wurde,
herauszugeben.
2.    In
Gutheissung der Beschwerde wird Dispositiv-Ziffer II der Verfügung der
Volkswirtschaftsdirektion vom 31. August 2016 insofern aufgehoben, als die
Verfahrenskosten von Fr. 500.- dem Beschwerdeführer auferlegt wurden. Die
Kosten von Fr. 500.- sind vom Beschwerdegegner zu tragen.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    200.--     Zustellkosten,
Fr. 3'200.--     Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an
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