zh_verwaltungsgericht · VB.2009.00063 · 2010-05-05 · de

Baurechtlicher Vorentscheid | Lärmschutzrechtliche Bauverweigerung für noch unerschlossene Teile von Bauparzellen in fluglärmbelastetem Gebiet in Oberglatt. Berechnungsgrundlagen für die Fluglärmimmissionen und Ermittlung der Lärmbelastung (E. 2). Ob neben dem von der Baudirektion als erschlossen bezeichneten Teilgebiet noch eine weitere Bautiefe als erschlossen zu betrachten wäre, kann offen gelassen werden (E. 3.6). Massnahmen im Sinn von Art. 31 Abs. 1 LSV führen vorliegend nicht zu einer erheblichen Reduktion des Fluglärms, wie sie zur Einhaltung der Immissionsgrenzwerte erforderlich wäre (E. 4.2). Eine Baubewilligung darf somit für die erschlossenen Flächen nur erteilt werden, wenn an der Errichtung des Gebäudes ein überwiegendes Interesse besteht und die kantonale Behörde der Ausnahme zustimmt (Art. 31 Abs. 2 LSV; E. 4.3). Bei der Interessenabwägung zu berücksichtigende Interessen (E. 4.3.1). Eine Aufstufung in die Empfindlichkeitsstufe III würde an der Überschreitung der Immissionsgrenzwerte nichts ändern, da für die erste Nachtstunde in beiden Empfindlichkeitsstufen derselbe Immissionsgrenzwert gilt (E. 4.3.2). Keine Schliessung einer Baulücke oder andere raumplanerische Überlegungen, welche eine Ausnahme rechtfertigen würden (E. 4.3.3). Die aufgewendeten Erschliessungskosten sind nicht unverhältnismässig (E. 4.3.5). Der Entscheid der Baudirektion, welche für eine erste Bautiefe Baubewilligungen in Aussicht gestellt hat, erscheint als vertretbar, doch kommen über dieses Mass hinaus weitere Ausnahmen nicht infrage (E. 4.4). Abweisung, soweit Eintreten.

Zürich Verwaltungsgericht 10..2.05.0 VB.2009.00063
Zurich Verwaltungsgericht 10..2.05.0 VB.2009.00063
Zurigo Verwaltungsgericht 10..2.05.0 VB.2009.00063

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00063
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Geschäftsnummer:
VB.2009.00063
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 05.05.2010
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 13.12.2010 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baurechtlicher Vorentscheid
Lärmschutzrechtliche Bauverweigerung für noch unerschlossene Teile von Bauparzellen in fluglärmbelastetem Gebiet in Oberglatt.
Berechnungsgrundlagen für die Fluglärmimmissionen und Ermittlung der Lärmbelastung (E. 2).
Ob neben dem von der Baudirektion als erschlossen bezeichneten Teilgebiet noch eine weitere Bautiefe als erschlossen zu betrachten wäre, kann offen gelassen werden (E. 3.6).
Massnahmen im Sinn von Art. 31 Abs. 1 LSV führen vorliegend nicht zu einer erheblichen Reduktion des Fluglärms, wie sie zur Einhaltung der Immissionsgrenzwerte erforderlich wäre (E. 4.2).
Eine Baubewilligung darf somit für die erschlossenen Flächen nur erteilt werden, wenn an der Errichtung des Gebäudes ein überwiegendes Interesse besteht und die kantonale Behörde der Ausnahme zustimmt (Art. 31 Abs. 2 LSV; E. 4.3). Bei der Interessenabwägung zu berücksichtigende Interessen (E. 4.3.1). Eine Aufstufung in die Empfindlichkeitsstufe III würde an der Überschreitung der Immissionsgrenzwerte nichts ändern, da für die erste Nachtstunde in beiden Empfindlichkeitsstufen derselbe Immissionsgrenzwert gilt (E. 4.3.2). Keine Schliessung einer Baulücke oder andere raumplanerische Überlegungen, welche eine Ausnahme rechtfertigen würden (E. 4.3.3). Die aufgewendeten Erschliessungskosten sind nicht unverhältnismässig (E. 4.3.5). Der Entscheid der Baudirektion, welche für eine erste Bautiefe Baubewilligungen in Aussicht gestellt hat, erscheint als vertretbar, doch kommen über dieses Mass hinaus weitere Ausnahmen nicht infrage (E. 4.4).
Abweisung, soweit Eintreten.
Stichworte:
ALARMWERT
AUSNAHMEBEWILLIGUNG
BAULÜCKE
BAUZONE
BELASTUNGSGRENZWERT
ERSCHLIESSUNG (ANFORDERUNGEN, DURCHFÜHRUNG, FINANZIERUNG)
ERSCHLIESSUNGSANLAGE
ERSCHLIESSUNGSGRAD
ERSCHLIESSUNGSKOSTEN
FLUGLÄRM
IMMISSIONSGRENZWERT
IMMISSIONSSCHUTZ
INTERESSENABWÄGUNG
LÄRM
LÄRMBELASTUNG
LÄRMBERECHNUNG
LÄRMIMMISSION
LÄRMSCHUTZ
LÄRMSCHUTZMASSNAHME
PLANUNGSWERTE
STRASSENLÄRM
ÜBERSCHREITUNG
VERKEHRSERSCHLIESSUNG
Rechtsnormen:
Art. 30 LSV
Art. 31 LSV
Art. 31 Abs. I LSV
Art. 31 Abs. II LSV
Art. 38 Abs. II LSV
§ 323 Abs. I PBG
Art. 15 RPG
Art. 19 Abs. I RPG
Art. 22 USG
Art. 24 USG
Art. 24 Abs. II USG
Publikationen:
BEZ 10 Nr. 16 S. 15
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2009.00063
Entscheid
der 1. Kammer
vom
5. Mai 2010
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter François Ruckstuhl, Verwaltungsrichter
Robert Wolf,
Gerichtssekretärin
Nicole Tschirky.
In Sachen
1.
Versicherungseinrichtung A,
2.
Politische Gemeinde
Oberglatt,
beide vertreten durch RA B
,
Beschwerdeführerinnen,
gegen
Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerin,
und
Baukommission der Gemeinde Oberglatt,
Mitbeteiligte,
betreffend Baurechtlichen
Vorentscheid,
hat sich ergeben:
I.
Die Versicherungseinrichtung A ist Eigentümerin der
Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02 an der Rümlangstrasse 03 im Gebiet
Reckholderen in Oberglatt. Am 14. September 2007 ersuchte sie um einen
Vorentscheid mit Verbindlichkeit gegenüber Dritten über verschiedene Fragen
betreffend die Überbaubarkeit dieser Parzellen unter Aspekten des Lärmschutzes.
Mit Verfügung vom 28. Januar 2008 (BVV 07-2042) beschied die Baudirektion,
für die unerschlossenen Teile des fraglichen Gebiets könne aus
lärmschutzrechtlicher Sicht keine Baubewilligung in Aussicht gestellt werden
(Dispositiv-Ziff. I.1); für ein erschlossenes Teilgebiet in einer Bautiefe
von 30 m längs der Reckholderenstrasse stellte sie Baubewilligungen unter verschiedenen
Auflagen und Bedingungen in Aussicht (Dispositiv-Ziff. I.2). Mit Beschluss
vom 26. Februar 2008 eröffnete die Baukommission Oberglatt die Verfügung
der Baudirektion und beantwortete die zum Vorentscheid gestellten Fragen im
Sinn dieser Verfügung; gleichzeitig hielt sie fest, dass sie mit deren
Beurteilung nicht einig gehe.
II.
Die Versicherungseinrichtung A und die Gemeinde Oberglatt
erhoben gegen die Verfügung der Baudirektion gemeinsam Rekurs an die
Baurekurskommission I. Diese wies das Rechtsmittel mit Entscheid vom 19. Dezember
2008 ab.
III.
Gegen den Rekursentscheid gelangten die Versicherungseinrichtung
A und die Gemeinde Oberglatt mit Beschwerde vom 9. Februar 2009 an das
Verwaltungsgericht. Sie beantragten, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben
und es sei:
"1.   im
Hauptstandpunkt:
a)    festzustellen, dass
die Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02 mindestens bis zu einer Bautiefe von
95 m ab der Reckholderenstrasse und der Rümlangstrasse, ab letzterer eventuell
mindestens bis zu einer solchen von 30 m, im Sinne von Art. 24 Abs. 2
USG und Art. 30 LSV in Verbindung mit §§ 234 u. 236 f. PBG erschlossen
sind,
b)    in Anwendung von Art. 30
Satz 2 LSV für die Erschliessung der noch nicht erschlossenen Restflächen
der beiden Grundstücke eine Ausnahmebewilligung in Aussicht zu stellen,
c)    gestützt auf Art. 31
Abs. 2 LSV für die gemäss lit. b erschlossenen oder gemäss lit. c
erschliessbaren Flächen [gemeint ist wohl: die gemäss lit. a erschlossenen
oder gemäss lit. b erschliessbaren Flächen] der beiden Grundstücke eine
Baubewilligung für Wohnbauten in Aussicht zu stellen,
2.    im
Eventualstandpunkt:
das Verfahren an
die Vorinstanz mit der Verpflichtung zurückzuweisen, dieses an die Baudirektion
mit der Anordnung weiterzuweisen, die überbaubaren Flächen im Sinne der im
Hauptstandpunkt gestellten Anträge abzugrenzen,
alles
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Baudirektion im Beschwerde-
und Rekursverfahren sowie unter Kostenfolge zulasten der Baudirektion für das
Vorentscheidsverfahren."
Die Vorinstanz beantragte
am 24. Februar 2009 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde.
Denselben Antrag stellte die Baudirektion in ihrer Beschwerdeantwort vom 13. März
2009.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Die Beschwerde ist ohne Weiteres zulässig; zur
Legitimation der Gemeinde kann auf die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz
verwiesen werden.
2.
Die beiden Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02, die
zusammen rund 32'100 m
2
umfassen, liegen in einer Kernzone, welcher
die Empfindlichkeitsstufe II gemäss Art. 43 der Lärmschutz-Verordnung vom
15. Dezember 1986 (LSV) zugeordnet wurde (zweigeschossige Zone K2 / 40 %).
Sie sind sowohl durch Fluglärm des Flughafens Zürich-Kloten wie durch
Strassenlärm der Rümlangstrasse belastet.
Für den Lärm ziviler Flugplätze gelten in der
Empfindlichkeitsstufe II die folgenden Immissionsgrenzwerte (Anhang 5 zur LSV, Ziff. 221
und 222):
Tageszeit
06–22
h
22–23
h
23–24
h
05–06
h
Immissionsgrenzwert
60
dB
55
dB
50
dB
50
dB
Das Ausmass der Lärmbelastung wird beim Fluglärm
grundsätzlich durch Berechnungen ermittelt (Art. 38 Abs. 2 LSV). Die
Baudirektion des Kantons Zürich hat in einem Kreisschreiben vom 28. Februar
2006 festgehalten, auf welche Grundlagen nach ihrem Dafürhalten bei der
Berechnung der Fluglärmimmissionen abzustellen sei, nämlich einerseits auf den
zu erwartenden Flugverkehr gemäss dem vom Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL)
am 29. März 2005 genehmigten vorläufigen Betriebsreglement (VBR 2005), andererseits
auf die tatsächliche, "nominelle" Belastung des Jahres 2000 (NOM
2000).
Die Vorinstanz nimmt bei den Baugrundstücken aufgrund der
zwei erwähnten Berechnungsgrundlagen die folgende Lärmbelastung an:
Ermittlungsgrundlage
06–22
h
22–23
h
23–24
h
05–06
h
VBR 2005
61
dB
61–63
dB
–­
–
NOM 2000
62–63
dB
63–65
dB
–
–
Das entspricht im Wesentlichen der kartografischen
Darstellung der Fachstelle Lärmschutz, welche im Beschwerdeverfahren von
Beschwerdeführerinnen wie Beschwerdegegnerin eingereicht wurden; zu berichtigen
ist lediglich, dass der Immissionsgrenzwert am Tag gemäss VBR 2005 auf einem
Teil des Grundstücks Kat.-Nr. 01 mit 60 dB eingehalten ist. Im Übrigen sind
die Immissionsgrenzwerte sowohl am Tag (06–22 h) wie auch in der ersten
Nachtstunde (22–23 h) überschritten. Gemäss den Werten NOM 2000 ist überdies in
der nordöstlichen Ecke des Grundstücks Kat.-Nr. 01 in der ersten Nachtstunde
auch der Alarmwert überschritten. Die Vorinstanz betrachtet die höheren Werte
gemäss NOM 2000 allerdings als nicht massgeblich; diese Frage braucht hier
nicht entschieden zu werden.
Auf einem Teil der Grundstücke sind ferner wegen des
Verkehrs auf der Rümlangstrasse auch die Immissionsgrenzwerte des
Strassenverkehrs (Anhang 3 zur LSV) überschritten.
3.
3.1
Die
Baugrundstücke liegen in einer rechtskräftig festgesetzten Bauzone für Gebäude
mit lärmempfindlichen Räumen im Sinn von Art. 22 und 24 des
Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG). In einer derartigen
Nutzungszone beschränkt das Lärmschutzrecht die baulichen Möglichkeiten in
unterschiedlicher Weise, je nachdem, ob das Gebiet bereits erschlossen ist oder
nicht.
Wo eine ausreichende
Erschliessung fehlt
, dürfen
zusätzliche Erschliessungsanlagen gemäss Art. 24 Abs. 2 USG in Verbindung
mit Art. 30 LSV nur erstellt werden, sofern die Planungswerte eingehalten
sind oder durch eine Änderung der Nutzungsart bzw. durch planerische, gestalterische
oder bauliche Massnahmen eingehalten werden können. Die Vollzugsbehörde kann
für kleine Teile von Bauzonen Ausnahmen gestatten.
In
erschlossenen Flächen
wird nicht auf die
Einhaltung der Planungswerte abgestellt. Gebäude mit lärmempfindlichen Räumen
dürfen hier bewilligt werden, wenn die Lärmbelastung an den Fenstern dieser
Räume die Immissionsgrenzwerte nicht übersteigt oder wenn es gelingt, die
Belastung mit geeigneten Massnahmen (Anordnung der Räume auf der dem Lärm abgewandten
Seite des Gebäudes bzw. bauliche oder gestalterische Massnahmen) bis auf die
Immissionsgrenzwerte zu senken (Art. 22 USG, Art. 31 Abs. 1
LSV). Lassen sich die Immissionsgrenzwerte durch Massnahmen der genannten Art
nicht einhalten, wird eine Baubewilligung nur erteilt, wenn an der Errichtung
des Gebäudes ein überwiegendes Interesse besteht und die kantonale Behörde der
Ausnahme zustimmt (Art. 31 Abs. 2 LSV).
Vorweg ist daher die Erschliessung der strittigen
Parzellen zu beurteilen.
3.2
Die
Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02 liegen im Perimeter des Quartierplans Reckholderen-Hofacker,
der vom Regierungsrat mit Beschluss vom 28. August 1969 festgesetzt wurde.
Am 28. Februar 1992 schlossen die Grundeigentümer des Quartierplangebiets
einen "Flächenbereinigungs- und Konsortialvertrag", mit welchem die
Strassenanlagen redimensioniert und Teile der ursprünglich ausgeschiedenen
Strassenflächen ins Eigentum der anstossenden Grundeigentümer zurückübertragen
wurden. Mit demselben Vertrag verbanden sich die Grundeigentümer zu einem
Erschliessungskonsortium, welches die Projektierung und Ausführung der
Quartierplananlagen (insbesondere Reckholderenstrasse, Brunnenweg und
Glattstiig) übernahm. Die Erschliessungsanlagen wurden offenbar 1992 und in den
folgenden Jahren erstellt
Am Quartierplan waren die Rechtsvorgänger der heutigen
Beschwerdeführerin 1 wie folgt beteiligt: Die Erben von C mit der kleinen
Parzelle Nr. 08 (heute Kat.-Nr. 02) und D mit der grösseren Parzelle
Nr. 07 (umfassend die heutige Kat.-Nr. 01, den Glattstiig-Weg sowie
die südliche Hälfte der heutigen Kat.-Nr. 05). Zur Erschliessung dieser
Parzellen dient gemäss dem Quartierplan einerseits der südliche Ast der
(inzwischen erstellten) Reckholderenstrasse, andererseits eine Stichstrasse mit
Wendeplatz, die praktisch vollständig auf die heutige Parzelle Kat.-Nr. 01
zu liegen käme, jedoch nie gebaut wurde. Für die Stichstrasse wurden im
Quartierplan weder Landabzüge vorgenommen noch Erschliessungskosten belastet;
mit Rücksicht auf die weitere landwirtschaftliche Bewirtschaftung der Parzelle
wurde vielmehr festgelegt, dass deren Eigentümer das für den Bau der
Stichstrasse notwendige Areal erst bei der Überbauung des Grundstücks abtreten
müsse. Dementsprechend wurde für Landabzüge nur der nördliche Teil der Parzelle
Nr. 07 bis zu einer Trennlinie 30 m südlich der Reckholderenstrasse herangezogen,
und beim Kostenverleger für die Erschliessungsbauten wurde die Parzelle nur mit
der an die (heute erstellte) Reckholderenstrasse anstossenden Fläche auf einer
Bautiefe von 30 m belastet. Lediglich Administrativ- und Vermessungskosten
wurden der Parzelle entsprechend ihrer Gesamtfläche verrechnet.
Anlässlich der Überarbeitung des Quartierplans im
Zusammenhang mit dem Konsortialvertrag vom 28. Februar 1992 wurde offenbar
ein neuer Kostenverleger und Quotenarealplan vom 19./21. März 1991
erstellt, auf welchen in verschiedenen Dokumenten Bezug genommen wird, der
jedoch nicht bei den Akten liegt. Inzwischen war von der Quartierplan-Parzelle
Nr. 07 der nördliche Teil (Glattstiig-Weg plus südliche Hälfte der
heutigen Kat.-Nr. 05) abparzelliert worden. Der südliche Teil der Parzelle
Nr. 07 (heutige Kat.-Nr. 01) war ins Eigentum der Beschwerdeführerin
1 übergegangen und wurde neu als Nr. 06 geführt. Für diese verkleinerte
Parzelle reduzierte sich gemäss Kostenverleger der Erschliessungsbauten das
belastete Quotenareal entlang der Reckholderenstrasse (erste Bautiefe von 30 m)
auf 3'976 m
2
. Hinzu kam offenbar ein zusätzliches Quotenareal
entlang dem neu geplanten Glattstiig von 637 m
2
.
3.3
Für die
strassenmässige Erschliessung der Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02 steht
heute in erster Linie der südliche Ast der bestehenden Reckholderenstrasse zur
Verfügung. Umstritten ist, wieweit auch die südöstlich der Parzellen
verlaufende Rümlangstrasse als Erschliessungsanlage zu berücksichtigen sei.
Die Baudirektion hat im angefochtenen Entscheid ein
Teilgebiet von 30 m längs der Reckholderenstrasse als erschlossen betrachtet;
den ganzen Rest des fraglichen Gebiets wertet sie als unerschlossen. Die
Vorinstanz schützte diesen Standpunkt.
Demgegenüber machen die Beschwerdeführerinnen geltend,
dass entlang der Reckholderenstrasse eine Bautiefe von 95 m als erschlossen zu
betrachten sei. Ferner sei auch die Rümlangstrasse als Erschliessungsanlage für
eine Bautiefe von 95 m zu anerkennen.
3.4
Gemäss Art. 19
Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) ist Land
erschlossen, wenn eine für die betreffende Nutzung hinreichende Zufahrt besteht
und die erforderlichen Wasser-, Energie- sowie Abwasserleitungen so nahe
heranführen, dass ein Anschluss ohne erheblichen Aufwand möglich ist. Wie die
Beschwerdeführerinnen zutreffend feststellen, ist im vorliegenden Fall entscheidend,
ob die noch ausstehenden Erschliessungswerke als Teile der Grob- bzw. Fein­erschliessung
oder aber als blosse Massnahmen zum Anschluss der Bauten zu qualifizieren sind.
3.5
Der
Standpunkt der Beschwerdeführerinnen, wonach auch die Rümlangstrasse als Erschliessungsanlage
zur Verfügung stehe, stützt sich auf den Quartierplan, in welchem davon
ausgegangen wurde, dass Grundstücksteile innerhalb eines Abstandes von
30 m entlang der Rümlangstrasse bereits erschlossen seien. Diese Flächen
wurden daher bei den Landabzügen nicht und im Kostenverleger für die
Erschliessungsbauten wurden die Grenzen der Quotenareale in einem Winkel von
45° von der Rümlangstrasse abgesetzt.
Ob die Rümlangstrasse als Zufahrt für die angrenzenden
Grundstücke gelten kann, ist jedoch nicht in erster Linie anhand des
Quartierplans von 1969, sondern aufgrund der heutigen Rechts- und Sachlage zu
beurteilen. Wieweit die im Quartierplan getroffenen Annahmen bezüglich der Erschliessungsfunktion
der Rümlangstrasse als planerische Festlegung im Sinn von § 236 Abs. 2
des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zu verstehen
sind, wie dies die Beschwerdeführerinnen vertreten, ist fraglich; soweit sie
den heutigen Anforderungen der Verkehrssicherheit entgegenstehen, kann jedenfalls
nicht auf sie abgestellt werden.
Die Rümlangstrasse ist eine Staatsstrasse, auf deren
Benützung als unmittelbare Zufahrt die Eigentümer der angrenzenden Grundstücke
keinen Anspruch haben. Zutreffend ist zwar der Einwand der
Beschwerdeführerinnen, dass kein generelles Verbot des seitlichen Zutritts im
Sinn von § 241 PBG erlassen wurde. Dennoch ist angesichts des erheblichen
Verkehrsaufkommens von vornherein auszuschliessen, dass für alle entlang der
Strasse zu erstellenden Wohnbauten individuelle seitliche Zutritte gestattet
würden. Vielmehr hätte die Verkehrserschliessung entsprechend § 240 Abs. 3
PBG nach Möglichkeit rückwärtig oder durch Zusammenfassung mehrerer Ausfahrten
zu erfolgen, wovon auch die Beschwerdeführerinnen vor der Vorinstanz
ausgegangen sind. Eine zusammengefasste Zufahrt für eine grössere Zahl von
Einheiten wäre jedoch ihrerseits als Erschliessungsanlage zu qualifizieren, und
zwar unabhängig davon, ob auch Anpassungen an der Staatsstrasse (Strassenaufweitung
mit Abbiegespur) erforderlich würden, wie die Beschwerdegegnerin vor der
Vorinstanz in Betracht zog. Solche Erschliessungsmassnahmen wären nur unter den
Voraussetzungen von Art. 24 Abs. 2 USG und Art. 30 LSV gestattet
(hinten, E. 5). Beim heutigen Stand fällt die Staatsstrasse als
unmittelbare (Fein-)Erschliessung für das angrenzende Gebiet ausser Betracht.
3.6
Die von
der Baudirektion als erschlossen bezeichnete Fläche von 30 m entlang der Reckholderenstrasse
entspricht einer üblichen ersten Bautiefe. Die Beschwerdeführerinnen berufen
sich demgegenüber auf die vom Regierungsrat am 9. Dezember 1987 erlassenen
Normalien über die Anforderungen an Zugänge (Zugangsnormalien; LS 700.5). Unter
dem Titel "Erreichbarkeit" verlangt § 4 Abs. 1 der
Zugangsnormalien, Zugänge seien so nahe an die zu erschliessenden Grundstücke
bzw. Bauten und Anlagen heranzuführen, dass ein wirksamer Einsatz der
öffentlichen Dienste möglich ist, und im Anhang wird die Erreichbarkeit dahingehend
umschrieben, dass bei Gebäuden von weniger als 13 m Gebäudehöhe die abgewickelte
Distanz vom Zugang bis zum Gebäudeeingang maximal 80 m betragen darf. Unter
Hinzurechnung der Gebäudetiefe verlangen die Beschwerdeführerinnen daher die
Anerkennung einer erschlossenen Bautiefe von 95 m entlang der Quartierstrasse.
Wieweit die Definition der Erreichbarkeit in den
Zugangsnormalien für die Abgrenzung des erschlossenen Gebiets entsprechend Art. 24
Abs. 2 USG und Art. 30 LSV herangezogen werden kann, ist fraglich.
Zum einen kann nicht jede Baute an ein beliebiges Erschliessungswerk
angeschlossen werden, sondern es sind auch die planerischen Festlegungen – hier
des bestehenden Quartierplans – zu beachten (§ 236 Abs. 2 PBG). Dass
der Quartierplan den Kostenverleger für die Erschliessungsanlagen nur auf eine
Bautiefe von 30 m ausgerichtet hat, ist dabei allerdings nicht allein
massgeblich; aus der Lage der Quartierstrassen ist ersichtlich, dass diese auch
für Bauten in einer zweiten Bautiefe bis ca. 60 m vorgesehen sind.
Mit grösseren Distanzen rechnet der Quartierplan jedoch – zumal im hier
interessierenden südlichen Bereich – offensichtlich nicht. Die Beschwerdeführerinnen
sind allerdings der Auffassung, der Quartierplan sei insofern überholt und die
Überbauung des ganzen Gebiets würde heute ohne den Bau der Stichstrasse
realisiert.
Zum andern stellt sich die Frage, wieweit das aus Art. 24
Abs. 2 USG und Art. 30 LSV fliessende Erschliessungsverbot auch für
die Erstellung von Anschlusswegen und ­leitungen gilt, die über die
unmittelbare Nachbarschaft der bestehenden Erschliessung hinausgehen. Das
Verwaltungsgericht hat bereits darauf hingewiesen, dass Erschliessungsbemühungen
Privater, die allein oder gemeinsam in der Lage sind, ein grösseres Gebiet zu
erschliessen, sich mit Blick auf die Zielsetzung der umweltrechtlichen Bestimmungen
nicht wesentlich vom Bau einer Erschliessung durch das Gemeinwesen
unterscheiden (VGr, 17. Juni 2009, VB.2008.00053, E. 6.6.2,
www.vgrzh.ch). Bezogen auf die vorliegende Situation bedeutet dies unter anderem,
dass ein Verzicht auf die Stichstrasse, die zweifellos als neue
Erschliessungsanlage zu werten wäre, kaum durch Anschlusswerke kompensiert
werden darf, die den Regeln von Art. 24 Abs. 2 USG und Art. 30
LSV nicht unterstünden. Die Vorinstanz ist in ihrem Entscheid sogar davon
ausgegangen, dass alle über die erste Bautiefe entlang der Reckholderenstrasse
hinausgehenden Massnahmen als zusätzliche, nur unter den Voraussetzungen von Art. 24
USG zulässige Erschliessung gelten (vgl. Entscheid der Vorinstanz, E. 8.3).
Diese Fragen brauchen hier nicht abschliessend geklärt zu
werden, denn sie sind für den Ausgang des Verfahrens, wie die nachstehenden
Erwägungen zeigen, nicht entscheidend.
4.
4.1
Die
Immissionsgrenzwerte der Lärmbelastung sind im fraglichen Gebiet nach dem
Gesagten überschritten; Gebäude mit lärmempfindlichen Räumen dürfen daher auf
den erschlossenen Flächen nur bewilligt werden, wenn es gelingt, die Lärmbelastung
an den Fenstern der lärmempfindlichen Räume mit geeigneten Massnahmen
(Anordnung der Räume auf der dem Lärm abgewandten Seite des Gebäudes bzw.
bauliche oder gestalterische Massnahmen) bis auf die Immissionsgrenzwerte zu
senken (Art. 22 USG, Art. 31 Abs. 1 LSV). Können die Immissionsgrenzwerte
durch Massnahmen der genannten Art nicht eingehalten werden, darf eine
Baubewilligung nur erteilt werden, wenn an der Errichtung des Gebäudes ein
überwiegendes Interesse besteht und die kantonale Behörde der Ausnahme zustimmt
(Art. 31 Abs. 2 LSV).
4.2
Die
Lärmbelastung seitens der Rümlangstrasse kann voraussichtlich durch geeignete
bauliche und gestalterische Massnahmen so weit reduziert werden, dass die
Immissionsgrenzwerte des Strassenlärms an den Fenstern der lärmempfindlichen
Räume eingehalten sind. Die Baudirektion hat im angefochtenen Entscheid einen
entsprechenden Vorbehalt angebracht; dieser Punkt ist vorliegend nicht
strittig.
Gegenüber dem Fluglärm ist eine Abschirmung mittels
baulicher oder gestalterischer Massnahmen dagegen nur sehr begrenzt möglich.
Selbst wenn dieser wie im vorliegenden Fall relativ flach von der Seite
eintrifft, ist eine erhebliche Reduktion, wie sie insbesondere zur Einhaltung
der Immissionsgrenzwerte der ersten Nachtstunde erforderlich wäre, kaum zu
erreichen. Erschwerend kommt hier hinzu, dass der Strassenlärm der Rümlangstrasse
von der gegenüberliegenden Seite eintrifft; eine Ausrichtung der empfindlichen
Räume auf die vom Lärm abgewandte Seite ist daher nicht für beide Lärmquellen
zugleich realisierbar. Massnahmen im Sinn von Art. 31 Abs. 1 LSV
führen in diesem Fall nicht zum Ziel, was auch vonseiten der Beschwerdeführerinnen
nicht bestritten wird.
4.3
Eine
Baubewilligung darf somit auf den erschlossenen Flächen nur erteilt werden,
wenn an der Errichtung des Gebäudes ein überwiegendes Interesse besteht und die
kantonale Behörde der Ausnahme zustimmt (Art. 31 Abs. 2 LSV). Die
Baudirektion hat in ihrem Vorentscheid für eine Bautiefe von 30 m entlang der Reckholderenstrasse
Baubewilligungen unter bestimmten Auflagen und Bedingungen in Aussicht
gestellt. Insoweit wurde der Entscheid von keiner Partei angefochten und ist
somit nicht Gegenstand des Beschwerdeverfahrens; allerdings ist darauf
hinzuweisen, dass die offenbar noch geltenden Baulinien entlang der geplanten
Stichstrasse der Überbauung eines Teils der genannten Fläche einstweilen
entgegenstehen. Für den Fall, dass noch eine weitere Bautiefe als erschlossen zu
betrachten wäre (vorn, E. 3.6), wären jedoch für diese zusätzliche Fläche
die Voraussetzungen einer Ausnahme anhand der Grundsätze von Art. 31 Abs. 2
LSV zu prüfen.
4.3.1
Der Entscheid über die Zustimmung nach Art. 31 Abs. 2 LSV
verlangt eine Interessenabwägung. Dabei kann das Interesse an der Erstellung
des Gebäudes ein öffentliches oder privates sein; das Interesse des
Eigentümers, seine Parzelle zonengemäss zu nutzen, genügt jedoch nicht, da
dieses in allen Fällen besteht und keine Ausnahme rechtfertigt. Auf der andern
Seite steht das Interesse der künftigen Bewohner und Benützer des Gebäudes am
Schutz gegen übermässigen Aussenlärm. Zu berücksichtigen sind bei der Interessenabwägung
unter anderem die Nutzweise der betroffenen Bauzone, das Ausmass der Überschreitung
der Immissionsgrenzwerte und die Möglichkeit, dem Gebiet allenfalls eine höhere
Empfindlichkeitsstufe im Sinn von Art. 43 Abs. 2 LSV zuzuordnen.
Zugunsten der Bewilligung können auch raumplanerische Überlegungen oder die
Rücksichtnahme auf ein Objekt des Denkmalschutzes in Betracht fallen. Beim
Entscheid über die Zustimmung steht der kantonalen Behörde ein erheblicher
Ermessensspielraum zur Verfügung (zum Ganzen BGr, 13. Januar 2009,
1C_196/2008, E. 2.5–2.6, www.bger.ch; VGr, 17. Juni 2009,
VB.2008.00053, E. 5.5.1, www.vgrzh.ch).
4.3.2
Vorliegend ist der Immissionsgrenzwert am Tag nur knapp überschritten, in
der ersten Nachtstunde (22–23 h) dagegen erheblich, nämlich gemäss VBR 2005 um
6–8 dB, gemäss NOM 2000 um 8–10 dB. Der Alarmwert ist nur in der nordöstlichen
Ecke des Grundstücks Kat.-Nr. 01 gemäss NOM 2000 überschritten.
Eine Aufstufung in die Empfindlichkeitsstufe III brächte
insofern keinen Vorteil, als für die erste Nachtstunde auch in der
Empfindlichkeitsstufe III derselbe Immissionsgrenzwert von 55 dB gilt wie in
der Empfindlichkeitsstufe II. Die Beschwerdeführerinnen weisen zwar zutreffend
darauf hin, dass bei einer Aufstufung tagsüber keine Überschreitung des Immissionsgrenzwerts
mehr vorläge. An der hier vor allem ins Gewicht fallenden Überschreitung in der
ersten Nachtstunde vermöchte dies jedoch nichts zu ändern. Die erste
Nachtstunde von 22–23 Uhr, in der viele Leute bereits zu Bett gehen, ist in
einer Wohnzone für das Ruhebedürfnis der Bewohner von erheblicher Bedeutung.
4.3.3
Ein raumplanerisches Interesse an der Errichtung einer Baute im Sinn von Art. 31
Abs. 2 LSV kann darin bestehen, dass eine Baulücke im bereits überbauten
Gebiet geschlossen werden soll. Nach der Praxis der Baudirektion gilt die
Schliessung einzelner Baulücken generell als überwiegendes Interesse (vgl. das
Kreisschreiben vom 28. Februar 2006). Das Bundesgericht hat dieses
Vorgehen geschützt (BGE 134 II 152 E. 11.1), andererseits aber auch die
Praxis der Genfer Behörden bestätigt, die das Schliessen einer Baulücke nicht
ohne Weiteres als überwiegendes Interesse anerkennen; dabei betonte es den Ermessensspielraum
der kantonalen Instanzen (BGr, 13. Januar 2009, 1C_196/2008, E. 2.6,
www.bger.ch).
Die hier beurteilten Grundstücke liegen am Rand des
Siedlungsgebiets; nur im Norden grenzen sie an – erst vor kurzem – überbautes
Gebiet. Im Bereich des südwestlich, jenseits der Rümlangstrasse angrenzenden
Gebiets "Sack" und "Chrüzwis" wünscht die Gemeinde zwar
ebenfalls eine Überbauung, doch stellen sich dort ähnliche Probleme mit Bezug
auf die Lärmbelastung wie hier, und die Realisierung der Bauabsichten erscheint
höchst ungewiss (vgl. VGr, 17. Juni 2009, VB.2008.00053, www.vgrzh.ch;
gegen diesen Entscheid ist eine Beschwerde beim Bundesgericht hängig). Vom
Schliessen einer Baulücke kann daher vorliegend nicht die Rede sein.
Das Vorliegen einer Baulücke ist allerdings, wie die
Beschwerdeführerinnen zu Recht ausführen, keine notwendige Voraussetzung für
die Gewährung einer Ausnahme nach Art. 31 Abs. 2 LSV. Auch andere
raumplanerische Gesichtspunkte können berücksichtigt werden (VGr, 17. Juni
2009, VB.2008.00053, E. 5.5.5, www.vgrzh.ch). Die Beschwerdeführerinnen
sehen Gründe für eine Ausnahme darin, dass das fragliche Gebiet eine der
letzten Baureserven der Gemeinde darstelle, die andernorts nicht kompensiert
werden könne. Insbesondere solle hier der Ortskern fortentwickelt werden, was
naturgemäss nicht an beliebiger Stelle möglich sei. Diese Anliegen sind
verständlich; es entspricht jedoch der Zielsetzung der Bestimmungen von Art. 22
und 24 USG sowie 29–31 LSV, die bauliche Entwicklung in übermässig belärmtem
Gebiet zu begrenzen. Dass damit die Entwicklungsmöglichkeiten einer betroffenen
Gemeinde eingeschränkt werden, liegt in der Natur der Sache und rechtfertigt
für sich allein keine Ausnahme.
4.3.4
Die Beschwerdeführerinnen bringen vor, es sei widersprüchlich, unter
Mitwirkung des Gemeinwesens zunächst hohe Investitionen in die Erschliessung
des Gebiets zu tätigen und dieses nachträglich aus Gründen, die schon bei der
Festsetzung des Quartierplans und bei dessen Vollzug bekannt gewesen seien, der
geplanten Überbauung zu entziehen. Sinngemäss machen sie damit geltend, die
hohe Lärmbelastung des Gebiets sei schon bei der Festsetzung des Quartierplans
und beim Bau der Erschliessungsanlagen bekannt gewesen.
Das Umweltschutzgesetz ist am 1. Januar 1985, die
Lärmschutzverordnung am 1. April 1987 in Kraft getreten. Deren Vorschriften
waren daher anlässlich der Festsetzung des Quartierplans im Jahr 1969 noch
nicht zu beachten. Bei der Genehmigung des Quartierplans führte der
Regierungsrat aus, die Lage des Quartierplangebiets sei im Hinblick auf die vom
geplanten Ausbau des Flughafens zu erwartenden Lärmeinwirkungen überprüft
worden und es seien keine Konsequenzen für den Quartierplan ersichtlich.
Zutreffen dürfte hingegen die Annahme
Beschwerdeführerinnen, dass beim Bau der Erschliessungsanlagen ab 1992 bereits
ähnlich hohe Lärmimmissionen bestanden wie heute. Detaillierte Unterlagen zur
Lärmbelastung dieser Flächen in den fraglichen Jahren liegen dem Gericht zwar
nicht vor. Es ist jedoch bekannt, dass in der Periode von 1980 bis 2005 trotz
einer Zunahme der Flugbewegungen auf dem Flughafen Zürich um fast 100 % die
gemittelte Lärmbelastung infolge der reduzierten Einzelschallpegel der
Überflüge eher zurückgegangen ist. Insofern ist die Frage berechtigt, ob der
Bau der Erschliessungsanlagen in den Jahren ab 1992 angesichts der Voraussetzungen
von Art. 24 Abs. 2 USG und Art. 30 LSV überhaupt noch zulässig
war. Allerdings wurden die Belastungsgrenzwerte für den Lärm der
Landesflughäfen erst in den Jahren 2000 und 2001 festgelegt (AS
2000
1388,
2001
1610); vorher waren die Regeln von Art. 24 USG und Art. 30
LSV auf diesen Lärm zwar bereits anwendbar, doch war deren Anwendung erschwert,
weil die Beurteilung unmittelbar gestützt auf das Gesetz erfolgen musste (Christoph
Zäch/Robert Wolf, Kommentar USG, Zürich 2000, Art. 15 N. 40 f.).
Sollten die damaligen Erschliessungsmassnahmen unzulässig
gewesen sein, wären die Beschwerdeführerinnen dadurch jedenfalls nicht beschwert;
sie haben von diesen Massnahmen vielmehr profitiert, indem sie nun über
erschlossenes Bauland von zumindest einer Bautiefe verfügen. Zugunsten weiterer
Ausnahmen über diese Bautiefe hinaus können sie aus dem geltend gemachten
Widerspruch nichts ableiten. Die aufgewendeten Erschliessungskosten sind für
diese Bautiefe auch keineswegs unverhältnismässig (hinten, E. 4.3.5).
Soweit die Beschwerdeführerin 1 geltend macht, sie habe
das Land im Vertrauen auf die Einzonung und den rechtskräftigen Quartierplan erworben,
ist darauf hinzuweisen, dass auch ihr die hohe Lärmbelastung zum Zeitpunkt des
Erwerbs im Jahr 1991 (Beschwerdeschrift S. 5) bekannt sein musste und sie
die daraus resultierende rechtliche Problematik in Rechnung zu stellen hatte.
Aus Gründen des Vertrauensschutzes kann sie daher nichts für sich ableiten.
4.3.5
Die Beschwerdeführerin 1 macht schliesslich geltend, dass sie für die
Erschliessung ihrer beiden Grundstücke im Rahmen des Quartierplanverfahrens
mehr als Fr. 600'000.- habe investieren müssen. Wenn ihr eine
Ausnahmebewilligung nach Art. 31 Abs. 2 LSV verweigert werde, könne
sie diese Investition als einzige der seinerzeitigen Quartierplangenossen nur
in sehr geringem Mass nutzen. Dieses Ergebnis sei für sie krass unverhältnismässig.
Nach der Rechtsprechung können die bereits aufgewendeten
Erschliessungskosten beim Entscheid über eine Ergänzung der
Erschliessungsanlagen gemäss Art. 30 LSV – wenngleich nicht als alleiniges
Kriterium – berücksichtigt werden (VGr, 17. Juni 2009, VB.2008.00053,
E. 6.5, 6.7, www.vgrzh.ch). Entsprechendes muss gelten, wenn wie hier eine
Ausnahmebewilligung für die Überbauung eines bereits erschlossenen Gebiets zu beurteilen
ist (für den vorliegenden Fall nicht einschlägig ist demgegenüber die Erwägung des
genannten Entscheids, wonach die für eine
teilweise
Erschliessung
aufgewendeten Kosten bei der Bewilligung nach Art. 31 Abs. 2 LSV
nicht in Betracht fallen; VGr, 17. Juni 2009, VB.2008.00053, E. 5.5.6,
www.vgrzh.ch).
Das Grundstück des Rechtsvorgängers der Beschwerdeführerin 1
wurde im Quartierplan, wie erwähnt, nur bis zu einer Linie 30 m südlich der Reckholderenstrasse
mit Landabzügen belastet, wobei ein erheblicher Teil der belasteten Fläche auf
den inzwischen abgetrennten nördlichen Bereich der damaligen Quartierplan-Parzelle
Nr. 07 entfiel. Mit den Kosten der Erschliessungsbauten wurde die heutige
Fläche des Grundstücks Kat.-Nr. 01 im ursprünglichen wie auch im
revidierten Quartierplan nur in einer ersten Bautiefe von 30 m entlang der Reckholderenstrasse
belastet; hinzu kam mit dem revidierten Plan ein reduziertes Quotenareal
entlang dem neuen Glattstiig.
Gemäss der Schlussabrechnung vom 16. September 1997
hatte die Beschwerdeführerin 1 bis zu jenem Zeitpunkt Akontozahlungen von Fr.
585'843.- geleistet, was wohl dem in der Beschwerdeschrift genannten Betrag von
rund Fr. 600'000.- entspricht. Davon entfiel jedoch ein Teil auf die
Bevorschussung noch nicht bauwilliger Grundeigentümer ("Passivbeteiligte"),
und ein weiterer Teil wurde der Beschwerdeführerin 1 gemäss der Schlussabrechnung
zurückgezahlt. Die effektiv auf sie entfallenden Erstellungskosten betrugen Fr.
404'981.- (Anteil Reckholderenstrasse) und Fr. 52'831.- (Anteil
Glattstiig; ferner die detaillierten Zahlen der Beschwerdeschrift, S. 5).
Die Beschwerdeführerin 1 wurde demnach mit den
Erstellungskosten der Reckholderenstrasse – ebenso wie die andern
Grundeigentümer – nur für eine erste Bautiefe von 30 m belastet. Der dafür
aufgewendete Betrag ist für eine überbaubare Fläche dieses Ausmasses nicht
unangemessen. Auch eine Ungleichbehandlung im Vergleich zu den übrigen
Quartierplangenossen ist nicht ersichtlich. Einige von diesen genossen zwar
insofern einen Vorteil, als sie die Erschliessungsanlagen noch für eine zweite
Bautiefe verwenden konnten, für die sie nicht mit Quartierplankosten belastet
wurden. Bei der Nutzung der zusätzlichen Bautiefe mussten sie aber erhöhte
eigene Aufwendungen zum Anschluss der Bauten tätigen. Derartige Zusatzaufwendungen
sind auch der Grund dafür, dass der Perimeter für die Verlegung der
Quartierplankosten in der Regel nach der Bautiefe begrenzt oder abgestuft wird.
Eine Ungleichbehandlung ist darin nicht zu erblicken; andernfalls müssten auch
Eigentümer kleiner Parzellen, bei welchen das Quotenareal fast die ganze
Grundstücksfläche trifft wie vorliegend in einzelnen Fällen im Norden des
Quartierplangebiets, als ungleich behandelt gelten.
Die Kosten, welche die Beschwerdeführerin 1 an den Bau der
Reckholderenstrasse beigetragen hat, sind daher kein Grund für die Gewährung
zusätzlicher Ausnahmen über eine erste Bautiefe von 30 m hinaus. Einzig der von
ihr geleistete Kostenbeitrag an den Glattstiig wird weitgehend nutzlos, wenn
sie in jenem Bereich keine Baumöglichkeit erhält. Der darauf entfallende Betrag
von rund Fr. 50'000.- ist jedoch im Gesamtvergleich relativ gering, und die
betreffenden Flächen weisen die höchste nächtliche Fluglärmbelastung des ganzen
Grundstücks auf, was gegen die Gewährung von Ausnahmen spricht.
4.4
Insgesamt
bestehen somit kaum anerkennenswerte öffentliche Interessen an einer Gewährung
von Ausnahmen nach Art. 31 Abs. 2 LSV. Als privates Interesse ist vor
allem die Nutzung der von der Beschwerdeführerin 1 anteilsmässig finanzierten
Erschliessung zu berücksichtigen. Dieses allein rechtfertigt jedoch nach der
Rechtsprechung noch keine Ausnahme und kann nach dem Gesagten jedenfalls nicht
zur Rechtfertigung weiterer Ausnahmen in einer zweiten Bautiefe herangezogen
werden.
Unter diesen Umständen erscheint der Entscheid der
Baudirektion, welche für eine erste Bautiefe entlang der Reckholderenstrasse
Baubewilligungen in Aussicht gestellt hat, noch als vertretbar, doch kommen
über dieses Mass hinaus weitere Ausnahmen nicht infrage. Angesichts des
Ergebnisses der Interessenabwägung bleibt auch kein Spielraum für eine weitere
Ermessensbetätigung der Bewilligungsinstanz; es kann daher darauf verzichtet
werden, die Sache zur Prüfung der Ausnahmeberechtigung über eine erste Bautiefe
hinaus an die Baudirektion zurückzuweisen. Aus demselben Grund ist auch eine abschliessende
Beurteilung der durch die Reckholderenstrasse erschlossenen Flächen nicht erforderlich
(vorn, E. 3.6).
5.
5.1
Die
Beschwerdeführerin 1 stellte mit ihrem Vorentscheidgesuch ferner die Frage, wieweit
für die noch nicht erschlossenen Teile der Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02
eine Ausnahmebewilligung im Sinn von Art. 30 LSV zur Ergänzung der
Erschliessung erteilt werden könne. Mit der Beschwerde beantragt sie
dementsprechend, es sei eine Bewilligung diesen Inhalts in Aussicht zu stellen.
Wie erwähnt, kann jedoch bereits für eine allenfalls
erschlossene Fläche in einer zweiten Bautiefe entlang der Reckholderenstrasse
keine Baubewilligung in Aussicht gestellt werden. Für den wesentlich grösseren
und stärker belärmten Rest der Baugrundstücke kämen solche Ausnahmen daher noch
weniger infrage. Können aber nach Art. 31 Abs. 2 LSV keine Bauten bewilligt
werden, ist eine Erschliessung des Gebiets von vornherein nutzlos. Der
Beschwerdeführerin fehlt es daher an einem schutzwürdigen Interesse für die
Beurteilung dieses Rechtsbegehrens; auf die Beschwerde ist insoweit nicht
einzutreten.
5.2
Im Übrigen
ist darauf hinzuweisen, dass ein Vorentscheid gemäss § 323 Abs. 1 PBG
nur eingeholt werden kann "über Fragen, die für die spätere
Bewilligungsfähigkeit eines Bauvorhabens grundlegend sind". Der
Vorentscheid ist kein allgemeines Auskunftsbegehren, sondern ein baurechtlicher
Entscheid, mit welchem bestimmte Fragen eines späteren Baubewilligungsverfahrens
verbindlich geregelt werden (Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren,
Zürich 1991, N. 503 f.); insoweit kommen ihm daher die Rechtswirkungen
einer baurechtlichen Bewilligung zu (§ 324 PBG). Es können somit nur Fragen
zum Vorentscheid gestellt werden, die auch im Rahmen des späteren
Bewilligungsverfahrens zu beurteilen wären (Mäder, N. 513 f.).
Zu den Fragen, die Gegenstand eines
Baubewilligungsverfahrens und damit auch eines Vorentscheids sein können,
gehört zweifellos die Frage nach der ausreichenden Erschliessung eines
Grundstücks im Hinblick auf ein konkretes Bauvorhaben. Wo die ausreichende
Erschliessung fehlt, ist jedoch die Frage, ob zu deren Ergänzung zusätzliche
Erschliessungsanlagen erstellt werden dürfen, nicht im Baubewilligungs- oder
Vorentscheidverfahren zu beurteilen, jedenfalls dann nicht, wenn es sich um
eine kommunale Erschliessungsstrasse bzw. wie hier um eine gemäss Quartierplan
zu erstellende Strasse handelt. Die Baudirektion hat die betreffende Frage denn
auch nur dahingehend beantwortet, dass für unerschlossene Parzellenteile keine
Baubewilligung in Aussicht gestellt werden könne "bzw. deren
Überbaubarkeit [...] verweigert" werde. Das ergibt sich schon aus den Erschliessungsanforderungen
der §§ 236 f. PBG.
Im vorliegenden Zusammenhang ist allerdings denkbar, dass
die Beschwerdeführerin 1 die fehlenden Erschliessungswerke auf privater
Grundlage realisieren will. Diese sind zwar keine Gebäude mit lärmempfindlichen
Räumen im Sinn von Art. 31 Abs. 1 LSV, weshalb das kantonale
Ausnahmebewilligungsverfahren gemäss Abs. 2 dieser Bestimmung im Prinzip
nicht zur Verfügung steht. Da der Ersteller der Erschliessung jedoch ein
berechtigtes Interesse hat, vor dem Bau der Anlagen zu erfahren, ob für das zu
erschliessende Gebiet dereinst Bewilligungen nach Art. 31 Abs. 2 LSV
erteilt werden, erscheint nicht ausgeschlossen, dass das kantonale Verfahren
auch für die Beantwortung dieser Frage in Anspruch genommen werden kann. Das
braucht hier jedoch nicht abschliessend geklärt zu werden.
5.3
Anzumerken
bleibt, dass eine zusätzliche Erschliessung nach den Grundsätzen von Art. 30
LSV auch nicht zulässig wäre. Nach dieser Bestimmung kann die Vollzugsbehörde
bei überschrittenen Planungswerten für kleine Teile von Bauzonen Ausnahmen vom
Erschliessungsverbot gestatten. Vorliegend sind die Planungswerte von 57 dB für
den Tag und 50 dB für die erste Nachtstunde im ganzen Gebiet deutlich
überschritten.
Als kleine Teile von Bauzonen werden in der Rechtsprechung
vor allem Baulücken behandelt. So hat das Bundesgericht einer Ausnahme
zugestimmt, wo es um eine Baulandfläche von rund 2'000 m
2
inmitten
eines bereits überbauten Gebiets (BGr, 11. Oktober 2005, 1A.130/2005,
E. 4.1.4, www.bger.ch) bzw. um eine Parzelle von bloss ca. 1'000 m
2
(BGr, 26. November 2002, ZBl 104/2003, S. 383, E. 6.1) ging.
Demgegenüber hat das Verwaltungsgericht bei einem Gebiet von gegen 60'000 m
2
Fläche festgehalten, von einer einzelnen Baulücke könne nicht die Rede sein,
und eine Ausnahme nach Art. 30 LSV verweigert (VGr, 6. Dezember 2007,
VB.2007.405, E. 3.4, www.vgrzh.ch).
In einem Gutachten, welches Prof. Alexander Ruch zuhanden
der Baudirektion verfasst hat ("Nutzungsplanung in fluglärmbelasteten
Gebieten", 13. Juli 2006), definiert der Autor Baulücken in Anlehnung
an die Rechtsprechung des Bundesgerichts zu Art. 15 lit. a und Art. 36
Abs. 3 RPG (weitgehend überbautes Gebiet) als "einzelne unüberbaute
Parzellen, die unmittelbar an das überbaute Land grenzen, in der Regel bereits
erschlossen sind und eine relativ geringe Fläche aufweisen" (Ruch, Rz. 65).
Nach dieser Rechtsprechung können unüberbaute Gebiete bis zu einer Grösse von
ungefähr 1 ha inmitten von überbautem Gebiet unter bestimmten Bedingungen als
Baulücken bezeichnet werden; die Frage ist jedoch nicht nach rein quantitativen
Kriterien zu beurteilen, sondern auch anhand der Umgebung (Ruch, Rz. 67).
– Das Gutachten betrifft in erster Linie die Rechtslage bei Ausnahmebewilligungen
nach Art. 31 Abs. 2 LSV. Das Verwaltungsgericht erwog jedoch bereits
in einem früheren Entscheid, die Rechtsprechung zu Art. 15 und 36 RPG habe
eher die nutzungsplanerische Perspektive im Auge, weshalb sich eine analoge
Anwendung im Lärmschutzrecht eher bei der Beurteilung von Ausnahmen nach Art. 30
LSV rechtfertige, wo es um die Erschliessung kleiner Teile von Bauzonen bei
überschrittenen Planungswerten gehe (VGr, 17. Juni 2009, VB.2008.00053,
E. 5.5.4, 6.7, www.vgrzh.ch).
Vorliegend weist der Teil der Baugrundstücke, der nicht in
der ersten Bautiefe der Reckholderenstrasse liegt und demzufolge noch als
unerschlossen gilt, eine Fläche von mindestens 25'000 m
2
auf. Selbst
wenn noch eine zweite Bautiefe von weiteren 30 m zum erschlossenen Gebiet
gezählt würde, verblieben noch rund 20'000 m
2
bzw. 2 ha unerschlossenes
Gebiet. Diese Flächen können kaum mehr als kleinen Teil einer Bauzone im Sinn
der dargestellten Rechtsprechung und Lehre bezeichnet werden. Zudem liegen sie
keineswegs inmitten von überbautem Gebiet, sondern am Rand des Siedlungsgebiets
(vorn, E. 4.3.3). Einer zusätzlichen Erschliessung im Sinn von Art. 30
Satz 2 LSV könnte unter diesen Umständen nicht zugestimmt werden.
6.
Die Beschwerdeführerinnen hatten mit ihrem
Vorentscheidgesuch danach gefragt, in welchem Teil der Baugrundstücke allenfalls
die Alarmwerte überschritten seien. Sie beanstanden, dass die Vorinstanz diese
Frage nicht verbindlich beantwortet habe.
Gemäss der kartografischen Darstellung der Fachstelle
Lärmschutz ist in der nordöstlichen Ecke des Grundstücks Kat.-Nr. 01
gemäss den Werten NOM 2000 der Alarmwert der ersten Nachtstunde von 65 dB überschritten.
Gemäss den Werten VBR 2005 weisen die Baugrundstücke keine Überschreitung
eines Alarmwerts auf. Die fragliche Grundstücksfläche liegt jedoch ausserhalb
der ersten Bautiefe entlang der Reckholderenstrasse, für welche die
Baudirektion eine Baubewilligung in Aussicht gestellt hat. Die allfällige Überschreitung
des Alarmwertes ist daher für die Bauvorhaben nicht relevant, und die Frage
braucht hier nicht weiter geprüft zu werden.
7.
Die Beschwerdeführerinnen beanstanden schliesslich die
Kostenregelung der Vorinstanz. Diese sei zu ihren Gunsten abzuändern, selbst
wenn die vorliegende Beschwerde abgewiesen werde, da die Baudirektion ihre
Verfügung erst im Rekursverfahren ausreichend begründet habe.
Einer Partei können unabhängig vom Verfahrensausgang die
Kosten auferlegt werden, die sie durch die Verletzung von Verfahrensvorschriften
oder durch nachträgliches Vorbringen von Tatsachen und Beweismitteln verursacht
hat (§ 13 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 [VRG]). Die Beschwerdeführerinnen betrachten diese Voraussetzung aufgrund
der behaupteten Verletzung der Begründungspflicht durch die Baudirektion (§ 10
Abs. 2 VRG) als erfüllt.
Die Verfügung der Baudirektion entsprach jedoch im
Wesentlichen den an einen erstinstanzlichen Entscheid dieser Art zu stellenden
Anforderungen, zumal der Standpunkt der Verwaltung den Beschwerdeführerinnen
bereits aus der vorangegangenen Korrespondenz bekannt war. Überdies wäre eine
vom Verfahrensausgang abweichende Kostenauflage nur gerechtfertigt, soweit das
fehlerhafte Verhalten einer Partei der Gegenseite tatsächlich zusätzlichen Aufwand
verursacht hat (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Mar­tin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 13
N. 20). Vorliegend ist indessen offensichtlich, dass sich die
Beschwerdeführerinnen durch eine ausführlichere Begründung der Baudirektion nicht
von der Erhebung des Rekurses hätten abhalten lassen; das zeigt sich schon darin,
dass sie auch den ausführlich begründeten Entscheid der Vorinstanz mit
Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen haben. Für eine Änderung der
vorinstanzlichen Kostenregelung besteht unter diesen Umständen kein Anlass.
8.
Die Beschwerde ist somit abzuweisen. Bei diesem Ausgang
des Verfahrens haben die Beschwerdeführerinnen die Gerichtskosten zu tragen und
besitzen keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung.
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 10'000.--;   die übrigen Kosten betragen:
Fr.      90.--     Zustellungskosten,
Fr. 10'090.--    Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführerinnen je zur Hälfte auferlegt, unter
solidarischer Haftung für den ganzen Betrag.
4.    Es wird keine
Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet,
beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung
an…