zh_verwaltungsgericht · VB.2012.00596 · 2013-01-16 · de

Baubewilligung | Wiedererwägung. Ausnahmebewilligung. Eine blosse Änderung der Bezeichnung der Räume führt nicht zu einer wesentlichen Änderung des Sachverhalts. Die Voraussetzungen für ein Zurückkommen auf den Entscheid der Baubehörde sind somit nicht erfüllt (E. 3.3). Es liegen keine besonderen Verhältnisse vor, welche die Nutzung eines zusätzlichen Geschosses rechtfertigen würden. Die Tatsache allein, dass beim bestehenden Gebäude ein zusätzliches Geschoss bereits vorhanden ist, vermag die Ausnahme nicht zu begründen (E. 5.3). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 13..2.16.0 VB.2012.00596
Zurich Verwaltungsgericht 13..2.16.0 VB.2012.00596
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Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2012.00596
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Geschäftsnummer:
VB.2012.00596
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 16.01.2013
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Wiedererwägung. Ausnahmebewilligung.
Eine blosse Änderung der Bezeichnung der Räume führt nicht zu einer wesentlichen Änderung des Sachverhalts. Die Voraussetzungen für ein Zurückkommen auf den Entscheid der Baubehörde sind somit nicht erfüllt (E. 3.3).
Es liegen keine besonderen Verhältnisse vor, welche die Nutzung eines zusätzlichen Geschosses rechtfertigen würden. Die Tatsache allein, dass beim bestehenden Gebäude ein zusätzliches Geschoss bereits vorhanden ist, vermag die Ausnahme nicht zu begründen (E. 5.3).
Abweisung.
Stichworte:
AUSNAHMEBEWILLIGUNG
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
NEBENBESTIMMUNG
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
WIEDERERWÄGUNG
Rechtsnormen:
§ 220 PBG
§ 321 PBG
§ 357 PBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2012.00596
Urteil
der 1. Kammer
vom
16. Januar 2013
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Robert Wolf,
Verwaltungsrichter Hans Peter Derksen,
Gerichtsschreiberin Regula Hunger.
In Sachen
Verband A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Bausektion
der Stadt Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
Baubewilligung,
hat
sich ergeben:
I.
A.
Am
19. März 2008 bewilligte die Bausektion des Stadtrats Zürich dem
Verband A den Umbau der Liegenschaft C-Strasse 01, Kat.-Nr. 02,
in Zürich. In einer Nebenbestimmung ordnete sie an, dass die Belichtungsflächen
der geplanten Archiv- und Lagerräume im Untergeschoss auf 2 % der
zugehörigen Bodenfläche zu reduzieren seien, um eine missbräuchliche Nutzung
der Räume zu vermeiden. Dieser Beschluss erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
B.
Am
10. Mai 2011 verweigerte die Bausektion die mit Revisionsplänen beantragte
Nutzung des Untergeschosses zu Gewerbezwecken und bestätigte die Anordnung
betreffend Reduktion der Belichtungsfläche. Einen gegen die Bestätigung der
Anordnung erhobenen Rekurs der Bauherrschaft wies das Baurekursgericht am
23. September 2011 ab, soweit es darauf eintrat. Der Rekursentscheid wurde
nicht weitergezogen.
C.
Mit
Entscheid vom 1. Februar 2012 bewilligte die Bausektion einen wiederum
vorgesehenen Lagerraum im Untergeschoss der fraglichen Liegenschaft.
Gleichzeitig hielt sie an den Auflagen und Bedingungen ihrer Entscheide von
2008 und 2011 betreffend Reduktion der Belichtungsfläche fest, befahl dem
Bauherrn, innert einem Monat ab Rechtskraft ihres Entscheids entsprechend
abgeänderte Pläne einzureichen und bewilligen zu lassen, und traf Anordnungen
im Hinblick auf eine allfällige Zwangsvollstreckung.
II.
Gegen den Baubescheid vom 1. Februar 2012 gelangte
die Bauherrschaft an das Baurekursgericht und beantragte dessen Aufhebung,
soweit er die Reduktion der Belichtungsflächen im Untergeschoss und die darauf
gestützten Befehle und Vollstreckungsmassnahmen betrifft. Mit Entscheid vom
13. Juni 2012 wies das Baurekursgericht das Rechtsmittel ab.
III.
Am 14. September 2012 erhob der Verband A beim
Verwaltungsgericht Beschwerde gegen den Entscheid des Baurekursgerichts und
beantragte im Wesentlichen,
-      der Entscheid des
Baurekursgerichts sei aufzuheben;
-      der Baubescheid der Bausektion
des Stadtrats vom 1. Februar 2012 sei aufzuheben, soweit er die Reduktion
der Belichtungsflächen im Untergeschoss und die darauf gestützten Befehle und
Vollstreckungsmassnahmen betrifft;
-      die Bausektion des Stadtrats sei
anzuweisen, das ihrem Baubescheid zugrunde liegende Gesuch des Beschwerdeführers
als neues Baugesuch materiell zu prüfen und die (bestehenden) Fensterflächen im
Untergeschoss zu bewilligen oder auf einen Rückbau der im Umfang der bisherigen
Fensterflächen bereits eingebauten neuen Fenster zu verzichten;
-      unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin oder der Staatskasse.
Zugleich ersuchte der Beschwerdeführer um Durchführung
eines Augenscheins.
Die Vorinstanz und die Bausektion des Stadtrats Zürich
stellten mit Eingaben vom 24. September 2012 bzw. 17. Oktober 2012
Antrag auf Abweisung der Beschwerde.
Die Kammer
erwägt:
1.
Der Entscheid, ob ein Augenschein angeordnet werden soll,
steht im pflichtgemässen Ermessen der mit der Sache befassten Behörde; eine
dahin gehende Pflicht besteht nur, wenn die tatsächlichen Verhältnisse auf
andere Weise nicht ermittelt werden können und anzunehmen ist, die Parteien
vermöchten durch ihre Darlegungen auf dem Lokal Wesentliches zur Erhellung der
sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits beizutragen (RB 1995 Nr. 12 =
BEZ 1995 Nr. 32; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,
§ 7 N. 41 ff.). Im vorliegenden Fall ergibt sich der
massgebliche Sachverhalt mit ausreichender Deutlichkeit aus den Plänen und
weiteren Akten und es ist nicht ersichtlich, welche zusätzlichen Erläuterungen
die Parteien vor Ort zu geben vermöchten. Auf die Durchführung des vom
Beschwerdeführer beantragten Augenscheins kann daher verzichtet werden.
2.
2.1
Das
Gebäude C-Strasse 01 wurde am 27. April 1962 in der Zone W4
gemäss damaliger Bauordnung der Stadt Zürich als Bürohaus mit vier
Vollgeschossen, einem Dachgeschoss mit Archivräumen und einem Untergeschoss, enthaltend
"1 Werkstatt für stillen Beruf, 1 Lager-, 1 Luftschutz- und 1 Garagenraum
für 21 Personenwagen", bewilligt (Baubewilligung, Plan Untergeschoss). Am
14. April 1976 genehmigte die Baupolizei der Stadt Zürich eine teilweise
Änderung der Nutzweise des Untergeschosses.
2.2
Das Ende
2007 eingereichte Umbauprojekt des heutigen Beschwerdeführers sah im
Dachgeschoss anstelle des bisherigen Archivs neu Büros und Sitzungsräume, im
Untergeschoss anstelle der bestehenden Gewerberäume nur noch Archiv- und
Lagerräume vor (Pläne vom 12. November 2007).
Nach der damals wie noch heute geltenden Bau- und
Zonenordnung der Stadt Zürich vom 23. Oktober 1991 (BZO) liegt das
Grundstück in der Wohnzone W3, welche drei Vollgeschosse, ein
anrechenbares Dach- und ein anrechenbares Untergeschoss zulässt (Art. 13
Abs. 1 BZO). Das bestehende Gebäude besitzt daher ein nach heutigem Recht
unzulässiges viertes Vollgeschoss; ferner übersteigt es die heute zulässige
Gebäudehöhe und verfügt nicht über den in der betreffenden Zone geltenden
Mindestwohnanteil von 90 %. Der Umbau der Baute konnte daher nur nach
Massgabe von § 357 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September
1975 ([PBG]; Änderungen an vorschriftswidrigen Bauten und Anlagen) bewilligt
werden.
Durch die Einrichtung von
Arbeitsräumen anstelle des Archivs im Dachgeschoss hätte das Gebäude, wenn auch
die Gewerberäume im Untergeschoss beibehalten worden wären, ein sechstes und
damit unzulässiges anrechenbares Geschoss erhalten. Das Bauprojekt sah daher
die Umnutzung der Gewerberäume im Untergeschoss zu Lager- und Archivräumen vor.
Eine Beseitigung der im Untergeschoss bestehenden Fensterflächen, welche den früheren
Arbeitsräumen als Belichtung gedient hatten, war im Umbauprojekt jedoch nicht
enthalten.
Mit Beschluss vom 19. März
2008 stimmte die Bausektion des Stadtrats dem Bauvorhaben insofern zu, als sie
die Umnutzungen und Umbauten gestützt auf § 357 PBG bewilligte. Sie
verlangte jedoch, dass die Belichtungsflächen der geplanten Archiv- und
Lagerräume im Untergeschoss auf 2 % der zugehörigen Bodenfläche zu
reduzieren seien, um eine missbräuchliche Nutzung der Räume zu vermeiden
(Bauentscheid vom 19. März 2008, E. b
und i, Disp.-Ziff. I.1.b). Dieser Beschluss erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
2.3
Das mit
Plänen vom 20. Dezember 2010 eingereichte Revisionsprojekt sah im Untergeschoss
in einem Teil der 2008 als Lagerraum bewilligten Räume neu eine Gewerbefläche
sowie eine kleine Küche vor. Eine Reduktion der Fensterflächen war wiederum
nicht vorgesehen.
Mit dem Baubescheid vom 10. Mai 2011 verweigerte die
Bausektion die Nutzung des Untergeschosses zu Gewerbezwecken und als Küche.
Gleichzeitig wiederholte sie die Anordnung des Beschlusses vom 19. März
2008 betreffend Reduktion der
Belichtungsfläche
im Untergeschoss auf 2 % der zugehörigen Bodenfläche und forderte die
Bauherrschaft auf, innert einem Monat entsprechende Pläne einzureichen
(Baubescheid
vom 10. Mai 2011
,
E. c und d, Disp.-Ziff. II und II.1.a).
Die Anordnung betreffend Reduktion der Fensterflächen
im Untergeschoss wurde von der Bauherrschaft mit Rekurs
an das Baurekursgericht angefochten (Rekursakten). Sie machte unter anderem
geltend, dass anlässlich der Bauabnahme vom 27. November 2009 kein entsprechender
Mangel beanstandet worden sei. Mit Entscheid vom 23. September 2011 wies
das Baurekursgericht das Rechtsmittel ab, soweit es darauf eintrat. Es erwog,
über die Reduktion der Fensterflächen sei bereits mit der Baubewilligung vom
19. März 2008 rechtskräftig entschieden worden; im angefochtenen Beschluss
vom 10. Mai 2011 habe die Baubehörde lediglich auf ihren ersten Entscheid
verwiesen und keine materielle Neubeurteilung vorgenommen. Diese Frage sei
daher auch im Rechtsmittelverfahren nicht erneut zu beurteilen. Sodann stehe
weder dem Kreisarchitekten die Kompetenz zu, einen rechtskräftigen Baubescheid
zu ändern, noch könne dies mittels einer Bauabnahmeverfügung erreicht werden.
Dieser Rekursentscheid erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
2.4
Mit
Eingabe vom 23. Dezember 2011 reichte die Bauherrschaft bei der Baubehörde
Pläne ein, in denen die Flächen im Untergeschoss, welche gemäss den Plänen vom
20. Dezember 2010 als Gewerbefläche und Küche vorgesehen waren, wieder als
Lager bezeichnet wurden (Pläne vom 30. November 2011). Eine Reduktion der
Fensterflächen war auch in diesem Projekt nicht vorgesehen. Im Begleitschreiben
ihres Rechtsvertreters vom 23. Dezember 201 liess die Bauherrschaft
ausführen, ihr Gesuch sei nicht als Revisionseingabe, sondern als selbständiges
Baugesuch zu verstehen. Es liege ein neuer Sachverhalt vor, indem die
ursprünglich mit "Gewerbe" bezeichneten Räume im Untergeschoss, die
zudem eine Küche aufwiesen, nunmehr nur als "Lager" bezeichnet seien
und keine Küche mehr vorsähen.
Mit dem Bauentscheid vom 1. Februar 2012 wies die
Bausektion des Stadtrats darauf hin, dass mit den neuen Plänen zwar auf die
beanstandete Nutzung als Gewerberaum mit Küche verzichtet werde, die
Anforderungen betreffend Reduktion der Belichtungsfläche jedoch noch immer
nicht erfüllt seien. Sie hielt diesbezüglich an den Auflagen und Bedingungen
ihrer Entscheide von 2008 und 2011 fest (Disp.-Ziff. I), befahl dem
Bauherrn, innert einem Monat ab Rechtskraft ihres Entscheids entsprechend
abgeänderte Pläne einzureichen und bewilligen zu lassen (Disp.-Ziff. II.1),
und traf Anordnungen im Hinblick auf eine Zwangsvollstreckung
(Disp.-Ziff. II.2 und II.3).
Mit seinem Rekurs an das Baurekursgericht beantragte der
Bauherr und heutige Beschwerdeführer, der Bauentscheid vom 1. Februar 2012
sei insoweit aufzuheben, als die Bausektion des Stadtrats die Auflagen und
Bedingungen ihrer früheren Entscheide betreffend Reduktion der
Belichtungsfläche im Untergeschoss als weiterhin bestehend erklärt habe. Ferner
seien der darauf gestützte Befehl und die angeordneten Vollstreckungsmassnahmen
aufzuheben und die Bausektion sei anzuweisen, das neue Baugesuch formell und
materiell als solches zu prüfen und die Fensterflächen im Untergeschoss
entweder zu bewilligen oder (eventualiter) auf einen Rückbau der im Umfang der
bisherigen Fensterflächen bereits eingebauten neuen Fenster zu verzichten.
2.5
Die
Vorinstanz führt im angefochtenen Entscheid aus, die Baubehörde müsse auf ein
zweites Baugesuch in derselben Sache nicht eintreten, wenn sie über die mit dem
Gesuch verbundenen baupolizeilichen Hindernisse schon anlässlich eines früheren
Verfahrens ausdrücklich oder sinngemäss rechtskräftig entschieden habe.
Gestützt auf Art. 8 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) sei
sie nur dann zum Eintreten auf ein neues Gesuch verpflichtet, wenn sich die
Sach- oder Rechtslage seit dem früheren Entscheid wesentlich geändert habe.
Vorliegend habe sich der Sachverhalt seit der
Stammbewilligung aus dem Jahr 2008 und der Änderungsbewilligung von 2011 nur
unwesentlich geändert. Eine blosse Änderung in der Bezeichnung der Räume führe
nicht zu einer wesentlichen Änderung des Sachverhalts bzw. des
Missbrauchspotenzials; die Problematik der grosszügigen Belichtungsfläche bestehe
unverändert. Auch sei keine Rechtsänderung eingetreten. Dass die Baubehörde die
Belichtungsfrage nicht erneut geprüft habe, sei daher nicht zu beanstanden.
3.
3.1
Über die
Frage der zulässigen Belichtungsflächen im Untergeschoss hat die Bausektion mit
der Baubewilligung vom 19. März 2008 materiell entschieden, indem sie
verlangte, dass diese auf 2 % der zugehörigen Bodenfläche zu reduzieren
seien. In ihren seitherigen Entscheiden vom 10. Mai 2011 und
1. Februar 2012 hat sie es abgelehnt, nochmals materiell auf diese Frage
einzugehen, und lediglich festgehalten, dass ihr erster Entscheid weiterhin Geltung
besitze.
Der Beschwerdeführer hält dies für unzulässig und verlangt
eine vollständige materielle Prüfung seines letzten Baugesuchs. Aufgrund dieses
Gesuchs bestehe eine neue Sachlage. Nach überwiegender Meinung der Lehre
erwachse eine Baubewilligung ohnehin nicht in materielle Rechtskraft, weshalb
der Baubescheid vom 19. März 2008 einer materiellen Neubeurteilung nicht
im Weg stehe.
3.2
Verwaltungsbehörden können ihre Verfügungen unter bestimmten
Voraussetzungen in Wiedererwägung ziehen. Nach der Rechtsprechung des
Bundesgerichts ist die Wiedererwägung jedoch nicht beliebig zulässig und darf namentlich
nicht dazu dienen, rechtskräftige Verwaltungsentscheide immer wieder infrage zu
stellen oder die Fristen für die Ergreifung von Rechtsmitteln zu umgehen. Zu
einer Wiedererwägung
verpflichtet
sind die Behörden nur, soweit sich
eine entsprechende Pflicht aus einer gesetzlichen Regelung oder einer
konstanten Verwaltungspraxis ergibt. Dem Einzelnen steht überdies gestützt auf
Art. 8 BV ein Anspruch auf Wiedererwägung zu, wenn sich die Verhältnisse
seit dem ersten Entscheid erheblich geändert haben oder wenn der Gesuchsteller
Tatsachen und Beweismittel anführt, die ihm im früheren Verfahren nicht bekannt
waren oder die schon damals geltend zu machen für ihn rechtlich oder
tatsächlich unmöglich war oder keine Veranlassung
bestand.
Auch bei negativen Verfügungen scheidet eine Wiedererwägung aus, wenn den
Behörden kurze Zeit nach einem abgelehnten Gesuch erneut ein identisches Gesuch
unterbreitet wird (BGr, 9.
Januar 2004, 2A.8/2004,
E. 2.2.2; BGE 120 Ib 42 E. 2b; 113 Ia 146 E. 3a;
109 Ib 246 E. 4a; 100 Ib 368 E. 3a).
Diese Rechtsprechung steht im Einklang mit der
herrschenden Lehre (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich 2010, N. 1041 ff., 2555 f.;
Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht,
3. A., Bern 2009, § 31 N. 36 ff., 46 ff.; Fritz Gygi,
Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 311; André Grisel, Traité de droit administratif,
Neuchâtel 1984, S. 948 f.; Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu
§§ 19–28 N. 25 f., Vorbem. zu §§ 86a–86d
N. 6 ff.; René Rhinow/Heinrich Koller/Christina Kiss, Öffentliches Prozessrecht
und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel 1996, N. 595 f.). Die vom
Beschwerdeführer zitierte abweichende Lehrmeinung (Max Imboden/René A. Rhinow,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I, Basel 1986, Nr. 42,
S. 258) steht isoliert da und kann heute als überholt gelten. Auch die
Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts entspricht den vom Bundesgericht und der
herrschenden Lehre entwickelten Grundsätzen (VGr, 28. April 1998,
VB.1998.00016, E. 2a; RB 1971 Nr. 65).
Der Beschwerdeführer weist zwar zu Recht darauf hin, dass
ein Teil der Lehre den Verfügungen einer Verwaltungsinstanz keine materielle
Rechtskraft zuspricht, wie sie einem Gerichtsurteil zukommt. Auch nach dieser
Auffassung besitzen Verwaltungsverfügungen jedoch eine – weniger weit gehende –
Rechtsbeständigkeit, von der nur unter bestimmten Voraussetzungen abgewichen
werden kann (vgl. etwa Tschannen/Zimmerli/Müller, § 31 N. 9; Gygi,
S. 304 f.). Im vorliegenden Zusammenhang ist die Unterscheidung ohne
praktische Bedeutung, da auch diese Autoren die nachträgliche Änderung einer
Verfügung nach den soeben dargestellten Grundsätzen beurteilen.
3.3
Der
Beschwerdeführer macht weder eine Änderung der Rechtslage noch eine solche der
massgeblichen tatsächlichen Verhältnisse geltend.
Er vertritt zwar die Auffassung, das vorliegend strittige
Baugesuch bringe eine zentrale Änderung des Sachverhalts mit sich, indem die
Flächen, die im vorangehenden Gesuch noch als Gewerbeflächen bzw. als Küche
vorgesehen waren, nunmehr nur noch als Lagerraum beansprucht würden. Diese
Argumentation übersieht jedoch, dass das vorangegangene Baugesuch
(Revisionspläne vom Dezember 2010), soweit es im Untergeschoss die Umnutzung zu
einem Gewerberaum mit Küche vorsah, nie bewilligt wurde. Als massgeblicher
Ausgangspunkt für ein neues Umbauvorhaben müsste
somit
das
bewilligte Projekt von 2008
gelten
. Diesem gegenüber
weisen die neuen Pläne
jedoch im strittigen Bereich keine Änderung auf, sondern die fragliche Fläche
wird wie damals als "Lager" bezeichnet. Dass die 2008 bewilligten
Pläne über der Bezeichnung "Lager" in kleinerer Schrift noch die Bezeichnung
"Gewerbe" enthielten, ist entgegen der Auffassung des
Beschwerdeführers ohne Relevanz, da die Baubewilligung klarerweise nur für die
Nutzung als Lager erfolgte. Mit Ausnahme eines kleinen Mäuerchens enthalten die
neuen Pläne auch sonst nichts, was nicht bereits mit den Baubescheiden vom
19. März 2008 und 10. Mai 2011 bewilligt wurde. Im Ergebnis will der
Beschwerdeführer mit dem "neuen Baugesuch" somit nur bewilligen
lassen, was bereits bewilligt ist. Das ist weder der Sinn eines
Baubewilligungsverfahrens noch bedeutet es eine wesentliche Änderung des
Sachverhalts, die Anlass zu einer erneuten materiellen Beurteilung gäbe.
Die Voraussetzungen für ein Zurückkommen auf den Entscheid
der Baubehörde vom 19. März 2008 sind unter diesen Umständen nicht erfüllt.
4.
Der Beschwerdeführer beruft sich darauf, dass ihn ein
Kreisarchitekt der Beschwerdegegnerin anlässlich einer Besprechung vom Juli
2008 darin bestärkt habe, die Fenster des Untergeschosses aus gestalterischen
Gründen im bisherigen Zustand zu belassen. Die Bauabnahmeverfügung vom
2. Dezember 2009 habe denn auch die weiterhin bestehenden Fenster nicht
beanstandet; die Bauherrschaft sei darin vielmehr aufgefordert worden,
"der Ausführung entsprechende Revisionspläne" einzureichen.
Wie das Baurekursgericht bereits in seinem Entscheid vom
23. September 2011 zutreffend festgestellt hat, sind weder der
Kreisarchitekt noch eine Bauabnahmeverfügung in der Lage, eine Baubewilligung
der Bausektion abzuändern. Das musste auch dem Beschwerdeführer bekannt sein.
5.
Die Anordnung betreffend Reduktion der Fensterflächen im
Untergeschoss wäre im Übrigen auch bei materieller Beurteilung nicht zu
beanstanden.
5.1
Der
Beschwerdeführer macht geltend, ein mit Arbeitsräumen versehenes – und somit
anrechenbares – Untergeschoss stehe nicht im Widerspruch zur Zonenordnung.
Zonenwidrig sei nur der Umstand, dass das Gebäude vier statt der heute
erlaubten drei Vollgeschosse aufweise. Nach § 357 PBG dürften bestehende
Bauten, auch wenn sie den Bauvorschriften widersprechen, umgebaut und erweitert
werden. Seit der Revision des PBG von 1991 sei dabei auch eine sogenannte
Verschlechterung des Zustands nicht ausgeschlossen. Der 2008 bewilligte
teilweise Ausbau des Dachgeschosses bedeute lediglich eine geringfügige Erweiterung.
5.2
Bestehende
Bauten und Anlagen, die Bauvorschriften widersprechen, dürfen umgebaut,
erweitert und anderen Nutzungen zugeführt werden, wenn keine überwiegenden öffentlichen
oder nachbarrechtlichen Interessen entgegenstehen. Dabei ist auch eine sogenannte
Verschlechterung nicht von vornherein unzulässig. Für neue oder weiter gehende
Abweichungen von Vorschriften bleiben die erforderlichen Ausnahmebewilligungen
vorbehalten (§ 357 Abs. 1 PBG). Eine "weiter gehende Abweichung
von Vorschriften" im Sinn dieser Bestimmung ist anzunehmen, wenn gegen
eine bereits verletzte Bestimmung noch zusätzlich verstossen wird (VGr,
7. Juni 2007, VB.2007.00093, E. 4.2 mit Hinweisen; RB 2002
Nr. 81 = BEZ 2002 Nr. 20; zum Ganzen auch Konrad Willi, Die
Besitzstandsgarantie für vorschriftswidrige Bauten und Anlagen innerhalb der
Bauzonen, Zürich 2003, S. 125 ff.; Christoph Fritzsche/Peter
Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. A., Zürich 2011,
S. 1132 ff. ). Die Unterscheidung ist an dem vom Beschwerdeführer
erwähnten Beispiel gut erkennbar: Eine zusätzliche Aufstockung bedeutet bei
einem bereits übergeschossigen Gebäude eine weiter gehende Abweichung, die nur
mittels Ausnahmebewilligung realisierbar ist; die Aufstockung eines
abstandswidrigen Gebäudes ist dagegen bloss eine Verschlechterung, die im
Rahmen von § 357 Abs. 1 PBG nach Abwägung der entgegenstehenden
Interessen bewilligt werden kann (vgl. Fritz­sche/Bösch/Wipf,
S. 1139 f.).
Vorliegend bestand die 2008
beurteilte Baurechtswidrigkeit des Gebäudes darin, dass dieses – neben hier
nicht weiter interessierenden Verletzungen von Vorschriften bezüglich Höhe,
Grenz- und Gebäudeabständen sowie Wohnanteil – bereits vier statt der gemäss
BZO erlaubten drei Vollgeschosse aufwies. Wegen des für gewerbliche Zwecke
genutzten Untergeschosses verfügte das Gebäude auch bereits über fünf
anrechenbare Geschosse, wie sie von der BZO – wenn auch in anderer
Zusammensetzung – höchstens erlaubt sind. Nach dem Umbau des Dachgeschosses und
dessen Umnutzung zu gewerblichen Zwecken hätte das Gebäude somit sechs statt
der erlaubten fünf anrechenbaren Geschosse aufgewiesen, wenn nicht gleichzeitig
die gewerbliche Nutzung des Untergeschosses eingestellt worden wäre. Dies hätte
eine weiter gehende oder sogar neue Verletzung der Vorschrift über die Anzahl
anrechenbarer Geschosse dargestellt, die nicht ohne Ausnahmebewilligung
gestattet werden konnte.
5.3
Der
Beschwerdeführer ist der Auffassung, dass eine Ausnahmebewilligung für die weitere
gewerbliche Nutzung des Untergeschosses ohne Weiteres hätte erteilt werden können,
da im Sinn von § 220 PBG besondere Verhältnisse vorlägen, bei welchen die
Durchsetzung der Vorschriften unverhältnismässig erscheine, und durch die
Ausnahmebewilligung weder öffentliche Interessen verletzt noch Nachbarn
unzumutbar beeinträchtigt würden.
Voraussetzung einer Ausnahmebewilligung sind besondere
Verhältnisse, und die Ausnahme darf nicht gegen Sinn und Zweck der Vorschrift
verstossen, von der sie befreit (§ 220 Abs. 1 und 2 PBG). Inwiefern
bei der vorliegenden Baute besondere Verhältnisse vorliegen sollen, welche die
Nutzung eines zusätzlichen Geschosses rechtfertigen würden, zeigt der
Beschwerdeführer nicht auf. Die Tatsache allein, dass beim bestehenden Gebäude
ein zusätzliches Geschoss bereits vorhanden ist, vermag die Ausnahme nicht zu
begründen. Dieser Umstand wird in § 357 PBG geregelt, wo für weiter
gehende Abweichungen von den Bauvorschriften ausdrücklich auf § 220 PBG
verwiesen wird. Die Ausnahmegründe des § 220 PBG können nicht wieder aus
§ 357 PBG hergeleitet werden.
5.4
Der Beschwerdeführer
macht geltend, die Anordnung betreffend Reduktion der Fensterflächen sei selbst
dann nicht gerechtfertigt, wenn eine gewerbliche Nutzung des Untergeschosses
nicht bewilligt werden könne.
5.4.1
Er weist darauf hin, dass die betreffenden Räume in den neuen Plänen
unmissverständlich als Lager bzw. Archiv gekennzeichnet seien; sie seien heute
auch zu diesen Zwecken vermietet. Aufgrund ihrer spartanischen Ausgestaltung
seien sie ohnehin praktisch zu keinem andern Zweck nutzbar. Falls dennoch ein
Missbrauch befürchtet werde, bestehe die Möglichkeit einer Nutzungsbeschränkung
mittels einer im Grundbuch anzumerkenden öffentlich-rechtlichen
Eigentumsbeschränkung, oder die Fenster liessen sich von innen derart
verschliessen bzw. mit einer Folie abdecken, dass nur noch Tageslicht im Umfang
von 2 % der Bodenfläche zur Verfügung stehe. Diese Massnahmen hätten den
Vorteil, dass die äussere Fassade unverändert bleibe und die Erscheinung der
Baute nicht beeinträchtigt werde.
5.4.2
Gestützt auf § 321 Abs. 1 PBG können Nebenbestimmungen zur
Erhaltung des rechtmässigen Zustands eingesetzt werden, wenn mit einer
künftigen Rechtsverletzung gerechnet werden muss. Die Gefahr solcher
Rechtsverletzungen besteht in besonderem Mass, wo Räume aus baurechtlichen
Gründen nicht zu Wohn- oder Arbeitszwecken genutzt werden dürfen, aber dennoch
für diese Verwendungen geeignet sind (Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren,
Zürich 1991, N. 464). Die Nebenbestimmungen bedürfen, wie vom
Beschwerdeführer zu Recht angeführt, einer gesetzlichen Grundlage. Dabei reicht
es jedoch, dass die Zulässigkeit der Nebenbestimmung aus dem Sinn des Rechtssatzes
hervorgeht, auf den sich die Hauptverfügung stützt (Fritzsche/Bösch/Wipf,
S. 346). Vorliegend sind dies die Vorschriften, welche eine gewerbliche Nutzung
des Untergeschosses verbieten. Nebenbestimmungen, mit denen die Bauweise,
Ausgestaltung oder Ausrüstung von Räumen festgelegt wird, um eine unzulässige
Nutzung derselben zu erschweren, sind denn auch weithin üblich.
5.4.3
Dass die fraglichen Räume in den Plänen nunmehr als Lager bzw. Archiv gekennzeichnet
und nach den Angaben des Beschwerdeführers zu diesen Zwecken vermietet sind,
schliesst eine allfällige missbräuchliche Umnutzung in der Zukunft
offensichtlich nicht aus. Auch ihre "spartanische" Ausgestaltung
steht einer anderweitigen Verwendung kaum entgegen; immerhin wurden die Räume
schon früher gewerblich genutzt, und mit der Ergänzungsbewilligung von 2011
wurde zudem der Einbau eines Dusch- und WC-Raumes ermöglicht.
Unbehelflich ist der Einwand des Beschwerdeführers, die
Baubehörde habe in ihrem Entscheid von 2008 nur deshalb die Gefahr einer
missbräuchlichen Nutzung angenommen, weil die fraglichen Lager- und Archivräume
auf den Plänen noch den Übertitel "Gewerbe" getragen hätten. Die
Erwägungen des Entscheids bieten keine Grundlage für diese Annahme. Die vom
Beschwerdeführer als weiterer Beleg zitierte Vernehmlassung der Baubehörde
zuhanden des Baurekursgerichts vom 23. August 2011 bezog sich auf die
Revisionspläne vom 20. Dezember 2010, in welchen der Beschwerdeführer die
fraglichen Räume tatsächlich als "Gewerbefläche" und
"Küche" bezeichnet hatte, im Rekursverfahren dann aber geltend
machte, dies sei versehentlich erfolgt. Dass die Baubehörde ihm entgegenhielt,
diese Umstände zeigten die Gefahr einer missbräuchlichen Nutzung "noch
deutlicher", erscheint verständlich.
Dem Einwand des Beschwerdeführers, die Reduktion der
Belichtungsfläche könne auch ohne bauliche Massnahmen, nämlich durch das
Anbringen von Folien, erreicht werden, entgegnet die Beschwerdegegnerin zu
Recht, dass Folien ohne Weiteres beseitigt werden können und ihr nicht
zuzumuten sei, dies regelmässig zu kontrollieren. Anzumerken ist, dass
mit dem Baubescheid vom
19. März 2008 zwar
nicht ausdrücklich festgelegt wurde, auf welche Weise die angeordnete Reduktion
der
Belichtungsfläche zu realisieren ist. In
Disp.-Ziff. I.1.b wurde jedoch das Einreichen entsprechend abgeänderter
Pläne verlangt, woraus zu schliessen ist, dass bauliche Massnahmen erforderlich
sind. Die Anordnung wurde seither offensichtlich von allen Beteiligten in
diesem Sinn verstanden. Somit wird auch diese Regelung von der Bestandeskraft
des damaligen Entscheids umfasst.
Was die vom Beschwerdeführer vorgeschlagene Anmerkung im
Grundbuch anbelangt, so könnte diese zwar dazu dienen, einen allfälligen
Erwerber der Liegenschaft auf die bestehende Nutzungsbeschränkung hinzuweisen.
Eine missbräuchliche Verwendung der Räume durch eigenmächtige Umnutzung
vermöchte sie jedoch nicht zu verhindern.
6.
Der Beschwerdeführer verlangt schliesslich, auf den
Rückbau der Fenster sei aus Gründen der Verhältnismässigkeit zu verzichten.
Dabei sei insbesondere zu berücksichtigen, dass die Fensteröffnungen der
befriedigenden Gesamtwirkung der Baute dienten und deren Beibehaltung daher im
öffentlichen Interesse liege.
Mit Bezug auf die Verhältnismässigkeit der strittigen
Massnahme ist zu unterscheiden:
Die Anordnung
betreffend
Reduktion der
Belichtungsfläche
wurde mit dem Baubescheid vom
19. März 2008 verbindlich getroffen
und ist nach dem Gesagten nicht in Wiedererwägung zu ziehen. Im vorliegenden
Verfahren kann daher nicht mehr eingewandt werden, der damalige Entscheid habe
dem Gebot der Verhältnismässigkeit widersprochen. In materieller Hinsicht ist
dazu anzumerken, dass diese Anordnung im gesamten Zusammenhang des damals
beurteilten Umbauprojekts zu betrachten war. Dem Beschwerdeführer wurde die
Umnutzung des Dachgeschosses zu Arbeitsräumen bewilligt und im Sinn einer
Ausnahme auf die Anwendung der Vorschriften über den Mindestwohnanteil
verzichtet. Im Gegenzug wurde zur Vermeidung einer Überzahl von anrechenbaren
Geschossen verlangt, dass die gewerbliche Nutzung des Untergeschosses
unterlassen und die entsprechenden Belichtungsflächen reduziert werden. In
einer Gesamtbetrachtung war der Nachteil, der dem Beschwerdeführer mit der
Reduktion der Belichtungsflächen zugemutet wurde, daher kaum als
unverhältnismässig zu werten. Der Beschwerdeführer hat denn auch
keine Anhaltspunkte dafür vorgebracht, dass der
Rückbau aus wirtschaftlichen Gründen unzumutbar sei.
Die Frage der
gestalterischen Wirkung der Fenster hätte bei rechtzeitiger Geltendmachung zwar
einer Prüfung bedurft. Bei dieser Beurteilung stand der Baubehörde jedoch ein
erheblicher Spielraum zu; in ihrer Vernehmlassung zum ersten Verfahren vor Baurekursgericht
hat sie Hinweise für eine aus ihrer Sicht befriedigende bauliche Lösung
gegeben.
Als neues Element ist nach dem
Baubescheid vom
19. März 2008 hinzugekommen, dass der
Beschwerdeführer die alten Fenster im Untergeschoss entgegen der Anordnung des
Baubescheids vom
19. März 2008 durch neue
hat ersetzen lassen. Dieser Umstand ist nach den Grundsätzen betreffend die
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands bei eigenmächtigem
Vorgehen einer Bauherrschaft (§ 341 PBG) zu beurteilen, wobei insbesondere
dem Vertrauensschutz und der Verhältnismässigkeit der Massnahme Rechnung zu
tragen ist (
RB 2000 Nr. 106 = BEZ 2000 Nr. 23,
E. 3a; vgl.
BGE 111 Ib 213 E. 6b;
VGr, 12. Juni 1987, ZBl 89/1988, S. 261 ff., E. 3a;
Mäder, N. 665). Die Erneuerung der Fenster hat jedoch
die Reduktion der Fensterflächen, die Gegenstand des
vorliegenden Verfahrens ist, weder erschwert noch verteuert; etwas anderes wird
jedenfalls vom Beschwerdeführer nicht geltend gemacht. Verloren geht ihm einzig
der Aufwand für die Erneuerung, die er wissentlich entgegen der Anordnung der
Baubehörde und damit auf eigenes Risiko getäti
gt hat. Aus den
behaupteten Äusserungen eines Kreisarchitekten im Juli 2008 durfte er nicht
ableiten, dass er zu diesem Vorgehen befugt sei.
Im
Übrigen wäre dieser Aufwand, zu dessen Höhe der Beschwerdeführer keine Angaben
macht, auch dann kein Grund, auf den Rückbau der Fenster zu verzichten, wenn er
ihn in gutem Glauben veranlasst hätte.
7.
Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet und ist
abzuweisen.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die Kosten
dem Beschwerdeführer zu auferlegen und besitzt er keinen Anspruch auf eine
Parteientschädigung
.
Die Beschwerdegegnerin hat keine Parteientschädigung beantragt, und eine
solche wäre angesichts des geringen Aufwands, der ihr im Beschwerdeverfahren
erwachsen ist, auch nicht gerechtfertigt.
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      80.--     Zustellkosten,
Fr. 5'080.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an...