zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00500 · 2020-05-14 · de

Nutzungsplanung | Nutzungsplanung: BZO-Revision; Quartiererhaltungszone und Vereinbarkeit mit ISOS. Mit der Zuweisung des betroffenen Quartiers zu einer Quartiererhaltungszone II, anstelle der bisherigen Wohnzone W3, erhöhte sich die Ausnützungsmöglichkeit für eine Mehrheit der betroffenen Grundstücke. Auch wenn nicht gesagt werden kann, die Einhaltung der mit der Quartiererhaltungszone definierten Höchstmasse verstosse in jedem Fall gegen die durch das ISOS als schützenswert bezeichnete Struktur, so ist nicht zu verkennen, dass die Ausnützung der zulässigen Volumina auf mehreren Grundstücken im Quartier den Schutzzielen des ISOS bzw. der schützenswerten Struktur, nämlich der Villen und gutbürgerlichen Wohnhäuser, die mit den umzäunten Gärten eine Einheit bilden, zuwiderlaufen würde. Zwar mag es sein, dass gestützt auf die Ästhetikklausel nach § 238 Abs. 1 PBG sowie Art. 24k BZO quartieruntypische Gestaltungselemente beurteilt werden können, allerdings sind auch die Gebäudemasse, insbesondere deren Relation zum Grundstück und den umliegenden Gebäuden, ein Strukturmerkmal, welches es nach dem ISOS zu schützen gilt. Gestützt auf die Anwendung der Ästhetikklausel alleine kann jedenfalls keine generelle Herabsetzung der nach der Bau- und Zonenordnung zulässigen Bauvorschriften für ein ganzes Quartier oder ein Baugeviert verlangt werden (E. 7.3). Die Quartiererhaltungszone II berücksichtigt die Schutzziele des ISOS im vorliegend strittigen Quartier nur lückenhaft, daran vermag auch der Umstand nichts ändern, dass sich im Quartier diverse inventarisierte und unter Schutz gestellte Objekte befinden (E. 7.4 f.). Dem den Schutzzielen des ISOS gegenüberstehenden Interesse der Verdichtung kommt vorliegend kein hohes Gewicht zu, da die im regionalen Richtplan vorgegebenen Verdichtungsziele mit der bestehenden Regelung grundsätzlich bereits erreicht sind: die Verdichtungsreserven sind zu aktivieren und auszuschöpfen, es müssen keine neuen Verdichtungsmöglichkeiten geschaffen werden (E. 8.2).Auch den entgegenstehenden Interessen der privaten Grundeigentümer kommt wenig Gewicht zu (E. 8.3). Insofern hat sich die Beschwerdegegnerin 1 den Schutzanliegen des ISOS in sachlich nicht vertretbarer Weise widersetzt (E. 9).Teilweise Gutheissung und Rückweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 20..2.14.0 VB.2018.00500
Zurich Verwaltungsgericht 20..2.14.0 VB.2018.00500
Zurigo Verwaltungsgericht 20..2.14.0 VB.2018.00500

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00500
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Geschäftsnummer:
VB.2018.00500
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 14.05.2020
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Nutzungsplanung
Nutzungsplanung: BZO-Revision; Quartiererhaltungszone und Vereinbarkeit mit ISOS.
Mit der Zuweisung des betroffenen Quartiers zu einer Quartiererhaltungszone II, anstelle der bisherigen Wohnzone W3, erhöhte sich die Ausnützungsmöglichkeit für eine Mehrheit der betroffenen Grundstücke. Auch wenn nicht gesagt werden kann, die Einhaltung der mit der Quartiererhaltungszone definierten Höchstmasse verstosse in jedem Fall gegen die durch das ISOS als schützenswert bezeichnete Struktur, so ist nicht zu verkennen, dass die Ausnützung der zulässigen Volumina auf mehreren Grundstücken im Quartier den Schutzzielen des ISOS bzw. der schützenswerten Struktur, nämlich der Villen und gutbürgerlichen Wohnhäuser, die mit den umzäunten Gärten eine Einheit bilden, zuwiderlaufen würde. Zwar mag es sein, dass gestützt auf die Ästhetikklausel nach § 238 Abs. 1 PBG sowie Art. 24k BZO quartieruntypische Gestaltungselemente beurteilt werden können, allerdings sind auch die Gebäudemasse, insbesondere deren Relation zum Grundstück und den umliegenden Gebäuden, ein Strukturmerkmal, welches es nach dem ISOS zu schützen gilt. Gestützt auf die Anwendung der Ästhetikklausel alleine kann jedenfalls keine generelle Herabsetzung der nach der Bau- und Zonenordnung zulässigen Bauvorschriften für ein ganzes Quartier oder ein Baugeviert verlangt werden (E. 7.3). Die Quartiererhaltungszone II berücksichtigt die Schutzziele des ISOS im vorliegend strittigen Quartier nur lückenhaft, daran vermag auch der Umstand nichts ändern, dass sich im Quartier diverse inventarisierte und unter Schutz gestellte Objekte befinden (E. 7.4 f.). Dem den Schutzzielen des ISOS gegenüberstehenden Interesse der Verdichtung kommt vorliegend kein hohes Gewicht zu, da die im regionalen Richtplan vorgegebenen Verdichtungsziele mit der bestehenden Regelung grundsätzlich bereits erreicht sind: die Verdichtungsreserven sind zu aktivieren und auszuschöpfen, es müssen keine neuen Verdichtungsmöglichkeiten geschaffen werden (E. 8.2).Auch den entgegenstehenden Interessen der privaten Grundeigentümer kommt wenig Gewicht zu (E. 8.3). Insofern hat sich die Beschwerdegegnerin 1 den Schutzanliegen des ISOS in sachlich nicht vertretbarer Weise widersetzt (E. 9).
Teilweise Gutheissung und Rückweisung.
Stichworte:
ÄSTHETIKVORSCHRIFT
BAUVOLUMEN
BESCHWERDELEGITIMATION
BZO
HEIMATSCHUTZ
INTERESSENABWÄGUNG
INTERESSENKOLLISION
ISOS
NUTZUNGSZIFFER
OFFENE BAUWEISE
PRAKTISCHER NUTZEN
QUARTIERERHALTUNGSZONE
RAHMENNUTZUNGSPLÄNE
RICHTPLAN
SIEDLUNGSENTWICKLUNG NACH INNEN
SIEDLUNGSSTRUKTUR
VERDICHTUNG
ZONENPLAN
ZONENPLANREVISION
Rechtsnormen:
§ 50a Abs. I PBG
§ 238 Abs. I PBG
§ 238 Abs. II PBG
§ 338a PBG
§ 21 VRG
§ 52 Abs. II VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2018.00500
Urteil
der 3. Kammer
vom
14. Mai 2020
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Matthias Hauser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter
Martin Bertschi,
Gerichtsschreiberin
Cornelia Moser.
In Sachen
1.
A,
2.    B,
3.    C,
4.    D,
5.    E,
alle vertreten durch RA F,
Beschwerdeführende,
gegen
1.
Stadt Zürich,
vertreten durch den Gemeinderat,
dieser vertreten durch den Stadtrat,
2.
Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerinnen,
und
G AG,
vertreten durch RA H,
Mitbeteiligte,
betreffend
Nutzungsplanung,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss des Gemeinderates vom 30. November
2016 wurde die Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich vom 23. Oktober 1991
teilweise revidiert. Die Baudirektion Kanton Zürich genehmigte die Teilrevision
(im Folgenden: BZO 2016) mit hier nicht interessierenden Ausnahmen am 5. Juli
2017. Mit der BZO 2016 wurde für das Geviert Eidmatt-, Neptun-, Minerva-,
Hegibach- und Streulistrasse neu eine Quartiererhaltungszone (QE) II/3
festgelegt.
II.
A.
Gegen
die Festlegung der Zone QE II/3 für das Geviert Eidmatt-, Neptun-, Minerva-,
Hegibach- und Streulistrasse erhoben A, B, C, D sowie E am 2. Oktober 2017
Rekurs ans Baurekursgericht. Mit Verfügung vom 27. Oktober 2017 wurde auf
deren Antrag hin die G AG als Mitbeteiligte ins Rekursverfahren
aufgenommen.
B.
Nach
Durchführung eines Augenscheins am 22. März 2018 wies das Baurekursgericht
den Rekurs mit Entscheid vom 29. Juni 2018 ab und auferlegte die Kosten
des Verfahrens zu je
1
/
5
an A, B, C, D sowie E und
verpflichtete diese zur Leistung einer Umtriebsentschädigung an die G AG.
III.
A.
Gegen
diesen Entscheid erhoben A, B, C, D sowie E am 23. August 2018 Beschwerde
an das Verwaltungsgericht mit folgenden Anträgen:
"1.          Der
Entscheid des Baurekursgerichts vom 29. Juni 2018 sowie die Festsetzung
der Zone QE II/3 für das Geviert Eidmatt-, Neptun-, Minerva-, Hegibach- und
Streulistrasse vom 30. November 2016 sowie deren Genehmigung mit Verfügung
der Baudirektion vom 5. Juli 2017 seien aufzuheben;
2.         die
Angelegenheit sei an die kommunale Beschwerdegegnerin zurückzuweisen mit der
Aufforderung, eine neue Quartiererhaltungszone für das Geviert Eidmatt-,
Neptun-, Minerva-, Hegibach- und Streulistrasse festzusetzen, welche die
Besonderheiten des Quartiers, die Vorgaben des ISOS und die Quartierstruktur
berücksichtigt und insbesondere eine maximal zulässige Gebäudelänge sowie
Nutzungsziffern vorschreibt;
3.         unter
Kosten- und Entschädigungsfolge (zuzüglich Mehrwertsteuerzuschlag) zulasten der
Beschwerdegegner;"
sowie
folgendem formellem Antrag:
"Das vorliegende
Beschwerdeverfahren sei zusammen mit der Beschwerde im Verfahren VB.2017.00691
zu beurteilen."
B.
Mit
Präsidialverfügung vom 24. August 2018 wies das Verwaltungsgericht die
Parteien darauf hin, dass von einer Vereinigung des vorliegenden Verfahrens mit
dem Verfahren VB.2017.00691 vorerst abgesehen werde.
C.
Die G AG
beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 20. September 2018 die Abweisung der
Beschwerde und die Zusprechung einer Umtriebsentschädigung. Das
Baurekursgericht beantragte am 24. September 2018 ebenso die Abweisung der
Beschwerde. In den Beschwerdeantworten beantragte die Baudirektion am
24. September 2018 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten
sei, unter der gesetzlichen Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführenden, und
ebenso die Stadt Zürich am 28. September 2018 die Abweisung der Beschwerde
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen sowie, dass von einer Verfahrensvereinigung
abzusehen sei. Im weiteren Verlauf des Schriftenwechsels hielten A, B, C, D und
E (zuletzt mit Eingabe vom 7. Oktober 2019), die G AG sowie die Stadt
Zürich an ihren jeweiligen Anträgen fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2
Nach
§ 338a des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) ist
zu Rekurs und Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung
berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Änderung oder Aufhebung
hat.
Die Beschwerdeführenden
beantragen die Aufhebung der Quartiererhaltungszone für das Geviert Eidmatt-,
Neptun-, Minerva-, Hegibach- und Streulistrasse, welches momentan noch der Wohnzone
W3 zugewiesen ist, sowie die Festsetzung einer neuen Quartiererhaltungszone,
welche die Besonderheiten des Quartiers, die Vorgaben des ISOS und die Quartierstruktur
berücksichtigt und insbesondere eine maximal zulässige Gebäudelänge sowie
Nutzungsziffern vorschreibt. Die Beschwerdeführenden sind Eigentümer von
Liegenschaften im betroffenen Quartier. Daraus leiten sie ihre
Beschwerdelegitimation ab. Als Anwohner des Quartiers sind die
Beschwerdeführenden dazu legitimiert, die Festsetzung der
Quartiererhaltungszone soweit anzufechten, als damit ein unmittelbarer Bezug
zur Nutzung ihres eigenen Grundeigentums besteht. Dies ist im Folgenden zu
prüfen.
1.2.1
Bei der verlangten Voraussetzung des
unmittelbaren Bezugs zur Nutzung des eigenen Grundeigentums handelt es sich um
eine spezifische Ausprägung der materiellen Beschwer in jenen Konstellationen,
in denen Grundeigentümer grundsätzlich die Überprüfung und Anpassung von
Nutzungsplänen in Bezug auf benachbarte Grundstücke verlangen können. Generell
verlangt die Anforderung der materiellen Beschwer, dass die Beschwerde im Fall
ihres Erfolgs einen von der Rechtsordnung anerkannten, unmittelbaren,
persönlichen, praktischen Nutzen für die Beschwerdeführenden zur Folge hätte
(vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014
[Kommentar VRG], § 21 N. 13 ff.). Die Wahrnehmung öffentlicher
Interessen genügt nicht (mit Bezug auf die Nutzungsplanung: BGr,
6. Dezember 2013, 1C_598/2013, E. 2; BGE 120 Ia 227
E. 2d), ebenso wenig ein ideell motiviertes Engagement (Bertschi,
§ 21 N. 20). Ungeachtet dessen, dass das Vorliegen der
Prozessvoraussetzungen von Amtes wegen festzustellen ist, haben die
Rechtsuchenden ihre Legitimation zu substanziieren, soweit sie nicht
offensichtlich ist (Bertschi, § 21 N. 38 mit Hinweis).
1.2.2
Die Beschwerdeführenden stützen ihren Antrag insbesondere auf das ISOS. Die
Stadt Zürich wurde mit Verordnungsänderung vom 24. August 2016 (in Kraft
seit 1. Oktober 2016 [AS 2016, 3177]) als Objekt der Siedlungskategorie "Stadt"
inventarisiert bzw. in den Anhang der Verordnung über das Bundesinventar der
schützenswerten Ortsbilder der Schweiz vom 9. September 1981 (VISOS)
aufgenommen. Mit der Inventarisierung der Stadt Zürich liegt eine massgebliche
Veränderung im Sinn von Art. 21 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die
Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) vor. Das ISOS bildete zwar keine
Grundlage für die Revision der Bau- und Zonenordnung, doch konnte der damals
vorliegende Entwurf der Inventarisierung im Rahmen der Revision berücksichtigt
werden (vgl. Stadt Zürich, Ergänzung des Erläuterungsberichts zur
BZO-Teilrevision 2014 betreffend Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder
der Schweiz von nationaler Bedeutung [ISOS], Stadtratsbeschluss
Nr. 387/2016 vom 11. Mai 2016 [im Folgenden: Erläuterungsbericht
BZO/ISOS]). Da somit die Anforderungen des ISOS bereits Gegenstand des
Revisionsverfahrens waren, können gestützt darauf erhobene Rügen im
Rechtsmittelverfahren gegen die BZO 2016 vorgebracht werden.
1.2.3
Insofern als die Beschwerdeführenden beantragen, die Beschwerdegegnerin 1
sei aufzufordern, eine neue Quartiererhaltungszone für das Geviert Eidmatt-,
Neptun-, Minerva-, Hegibach- und Streulistrasse festzusetzen, welche die
Besonderheiten des Quartiers, die Vorgaben des ISOS und die Quartierstruktur
berücksichtigt und insbesondere eine maximal zulässige Gebäudelänge sowie
Nutzungsziffern vorschreibt, stellt sich die Frage, ob sich dieses Begehren auf
generell abstrakte Normen bezieht, die nach den Regeln der Erlassanfechtung
anzufechten wären. In diesem Fall würde eine rein virtuelle Betroffenheit der
Beschwerdeführenden als Legitimationsvoraussetzung genügen und diese wäre ohne
Weiteres gegeben. Bei der Anfechtung von Erlassen wäre aber fraglich, ob auf
das Begehren um Anpassung bzw. Neuaufnahme einer Norm einzutreten wäre (dazu:
VGr, 7. April 2016, AN.2015.00009, E. 7.3; Arnold Marti, Abstrakte
Normenkontrolle, Klageverfahren und weitere besondere Verfahren, in: Alain
Griffel/Tobias Jaag [Hrsg.], Reform der Zürcher Verwaltungsrechtspflege,
Zürich/St. Gallen 2010, S. 119 f.).
Nach der Rechtsprechung zur akzessorischen Überprüfung von
planerischen Festlegungen sind Bauvorschriften, die dazu dienen, Art, Natur und
Umfang der im Zonenplan kartografisch dargestellten Nutzungen zu umschreiben,
d.
h. die anstelle
einer Planlegende stehen und mit dem Zonenplan ein untrennbares Ganzes bilden,
grundsätzlich im Anschluss an ihren Erlass unter Einhaltung der
Rechtsmittelfrist anzufechten. Davon abzugrenzen sind die übrigen Bestimmungen der
kommunalen Baugesetze, die eine zonenübergreifende Regelung treffen oder an die
persönliche Situation eines Benutzers anknüpfen; ihnen kommt Erlasscharakter
zu, weshalb ihre Rechtmässigkeit auch noch im Anwendungsfall überprüft werden
kann (vgl. VGr, 12. Januar 2011, VB.2012.00574, E. 3.2 [nicht
publiziert]; BGr, 5. Mai 2003, 1P.771/2001, E. 7.3.2; Alain Griffel,
Raumplanungs- und Baurecht in a nutshell, 3. Auflage, Zürich/St. Gallen
2017, S. 268 f.). Diese Rechtsprechung kann zur Bestimmung des
Anfechtungsobjekts und der damit verbundenen angepassten
Legitimationsvoraussetzungen ebenfalls herangezogen werden (BGE 133 II 353 E. 3.3).
Zwar würde mit der von den Beschwerdeführenden verlangten
Festsetzung von Gebäudelängenbeschränkungen und Nutzungsziffern eine Anpassung
der BZO nötig. Daraus ergibt sich aber noch keine abstrakte Normenkontrolle.
Vielmehr stünden die Ergänzungen in einem engen Zusammenhang mit dem vorliegend
strittigen Quartier und der Zonenvorschrift der Quartiererhaltungszone: sie
bildeten mit dem Zonenplan ein untrennbares Ganzes und erschienen als Teil
dieses Nutzungsplans. Deshalb wäre ihnen die generell-abstrakte Natur
abzusprechen und es käme ihnen gemäss obengenannter Rechtsprechung kein
Erlasscharakter zu. Somit ist an der Voraussetzung der unmittelbaren
Betroffenheit festzuhalten.
1.2.4
Die Beschwerdeführenden beantragen die Prüfung und allfällige Festsetzung
einer Zonierung, welche die baulichen Möglichkeiten auf ihren Grundstücken
einschränken dürfte. Soweit sie sich auf die Sicherung der Quartierstruktur und
damit auf den Ortsbildschutz berufen, stützen sie sich auf ein öffentliches
Interesse, was für die Rechtsmittellegitimation nicht ausreicht (vgl. BGE
116 Ia 433 E. 2b). Sodann machen sie geltend, eine veränderte
Qualität des Quartiers bzw. der Quartierstruktur führe zu einer
Wertverminderung ihres Grundstücks und zu einer Beeinträchtigung der
Lebensqualität. Damit haben sie allerdings nicht genügend substanziiert, dass
die angefochtene Anordnung in ihre schutzwürdigen Interessen eingreift: Selbst
wenn man davon ausgeht, dass sich die Bewahrung eines Ortsbilds positiv auf den
Wert eines sich im betreffenden Gebiet befindlichen Grundstücks auswirken kann,
wird hier nicht deutlich, weshalb ein ganzes Geviert strengeren Regeln
unterworfen werden muss, um den Wert der Liegenschaft der Beschwerdeführenden
zu erhalten. Die Beschwerdeführenden setzen sich bei der Begründung ihrer
Legitimation auch nicht damit auseinander, weshalb die bestehenden
Denkmalschutzmassnahmen und Inventarisierungen für eine Werterhaltung nicht
ausreichten. Schliesslich reicht eine allgemein geltend gemachte Einschränkung
der Lebensqualität nicht aus, ein schutzwürdiges Interesse zu begründen, da
solche Beeinträchtigungen ideeller Art ausgeprägter sein müssen als materielle
Beeinträchtigungen wie etwa Lärm- oder Geruchsemissionen, und zudem bei
objektivierter Betrachtungsweise als Nachteil empfunden werden müssen (VGr,
24. November 2015, VB.2015.00464, E. 3.3 = BEZ 2016 Nr. 1).
1.2.5
Ein praktischer Nutzen resultiert aber daraus, dass die von den
Beschwerdeführenden beantragte Festsetzung einer maximal zulässigen
Gebäudelänge sowie Nutzungsziffern eine Vergrösserung der Bauvolumen auf einer
benachbarten Parzelle verhindern können, und dies unabhängig davon, ob die
dortigen bestehenden Bauten unter Schutz gestellt werden (§ 50a Abs. 2
PBG; Art. 24b ff. BZO 2016). Von einem privaten Interesse der Beschwerdeführenden
als Anwohner von Parzellen, die von einer solchen Regelung betroffen wären, ist
demnach auszugehen; mit der beantragten Festsetzung blieben die
Beschwerdeführenden generell von grösseren Bauvolumen auf den benachbarten
Grundstücken und dem damit einhergehenden Schattenwurf oder von
Sichtbeschränkungen verschont. Sie haben daher ein schutzwürdiges Interesse
daran, dass die Festsetzung der Quartiererhaltungszone überprüft und wenn nötig
angepasst wird.
1.3
Die
übrigen Prozessvoraussetzungen sind erfüllt. Auf die Beschwerde ist somit
einzutreten.
2.
2.1
Nach
Darlegung der Ziele der BZO-Revision, der das strittige Quartier betreffenden
Anliegen des ISOS und der rechtlichen Grundlagen der Quartiererhaltungszone kam
das Baurekursgericht zum Schluss, dass die von der Beschwerdegegnerin 1
vorgenommene Zonierung den massgeblichen Interessen Rechnung trage und sich als
nachvollziehbar erweise; eine Beschränkung der Gebäudelänge oder der
Nutzungsziffer sei nicht geboten. Insbesondere bezwecke die Quartiererhaltungszone
den Strukturerhalt, was sich mit den Zielen des ISOS decke, und ermögliche
gleichzeitig das im Richtplan vorgegebene Ziel der Verdichtung. Zusätzlich
seien im gesamten Geviert mehr als die Hälfte aller Liegenschaften, teilweise
inklusive der Umgebung, entweder inventarisiert oder geschützt, weshalb der
Abbruch und das Erstellen von Neubauten auf diesen Grundstücken nicht ohne Weiteres
möglich sei und auch für Bauvorhaben in der Nähe die erhöhten
Einordnungsanforderungen von § 238 Abs. 2 PBG gelten würden.
2.2
Die
Beschwerdeführenden machen hauptsächlich geltend, dass das ISOS bei der
Revision der BZO nicht berücksichtigt worden sei. Die Festlegung der
Quartiererhaltungszone würde nicht ausreichen, um die Erhaltung der durch das
ISOS hervorgehobenen Charakteristika des Gebiets sicherzustellen. Dazu bedürfe
es einer maximal zulässigen Gebäudelänge sowie Nutzungsziffern. Der Verweis auf
die Anwendung der Ästhetikklausel alleine genüge jedenfalls nicht. Im Weiteren
rügen sie die Verletzung ihres rechtlichen Gehörs, indem die Vorinstanz nicht
auf ihre Ausführungen zum Erläuterungsbericht und zum Richtplan eingegangen
sei. Auf die weiteren Rügen der Beschwerdeführenden ist im Folgenden näher
einzugehen.
2.3
Die
Beschwerdegegnerin 1 stellt sich auf den Standpunkt, dem ISOS genügend
Beachtung geschenkt und dessen Schutzanliegen in der Interessenabwägung
berücksichtigt zu haben. Mit der Umzonung in eine Quartiererhaltungszone würden
keine neuen Verdichtungsreserven geschaffen, jedoch die bisherigen erhalten.
Damit könnten sowohl den Interessen am Erhalt der Siedlungsqualität und der
Struktur als auch den Verdichtungsinteressen Rechnung getragen werden.
Betrachtete man die Stadt Zürich als Ganzes und würde man bei der Umsetzung des
ISOS einen strengeren Massstab anwenden, so würde dies nicht nur zu erheblichen
Ausnützungsverlusten führen, sondern auch zu einem Konflikt mit den Zielen des
revidierten RPG. Der Erhalt der Quartierstrukturen werde sodann durch die hohe
Dichte an unter Denkmalschutz stehenden Objekten im Quartier unterstützt.
Insgesamt erhalte das Quartier einen angemessenen planerischen Schutz.
2.4
Die
Mitbeteiligte ist der Ansicht, dass die Schaffung eines neuen Zonentyps mit
Beschränkungen bei der Gebäudelänge und der Ausnützung im Widerspruch zum ISOS
stehen würde und zur Folge hätte, dass ein Grossteil der bestehenden Bauten
baurechtswidrig würde. Die bestehenden Inventarisierungen und die BZO würden
den Vorgaben des ISOS genügend Rechnung tragen und die Baumöglichkeiten
entsprechend einschränken. Sodann bestünden im Quartier bereits jetzt schon
grossvolumige Mehrfamilienhäuser, welche gemäss ISOS auch zur heutigen Struktur
gehörten.
3.
3.1
Gemäss §§ 45 ff.
PBG kommt den Gemeinden bei der Nutzungsplanung Autonomie zu (BGE 119 Ia 285 E. 4b;
Tobias Jaag in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.],
Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 85 N. 11).
Das Baurekursgericht überprüft kommunale Nutzungspläne auf alle Mängel,
insbesondere auch auf Zweckmässigkeit und Angemessenheit hin (§ 20 Abs. 1
VRG). Dabei hat es allerdings die kommunale Planungsautonomie zu beachten und
darf nur dann korrigierend eingreifen, wenn sich die kommunale Lösung aufgrund
überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist, sie den wegleitenden Grundsätzen
und Zielen der Raumplanung widerspricht oder wenn sie offensichtlich
unangemessen ist (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 50 N. 39).
Demgegenüber ist das Verwaltungsgericht im Beschwerdeverfahren auf die
Rechtskontrolle einschliesslich Ermessensmissbrauch und Ermessensüberschreitung
beschränkt (§ 50 Abs. 1 und 2 in Verbindung mit § 20 Abs. 1
lit. a und b VRG). Hat das Baurekursgericht im Rekursverfahren einen
kommunalen Nutzungsplan bestätigt, so prüft das Verwaltungsgericht im
Beschwerdeverfahren im Wesentlichen nur, ob der Plan den überkommunalen
Interessen bzw. der übergeordneten Planung und Gesetzgebung entspricht bzw. ob
die Gemeinde ihr planerisches Ermessen missbraucht oder überschritten hat (VGr,
14. November 2019, VB.2019.00017, E. 8.3; VGr, 9. April 2015,
VB.2014.00077, E. 2.1).
3.2
Entscheidet
das Verwaltungsgericht – wie vorliegend – als zweite gerichtliche Instanz, sind
neue Tatsachenbehauptungen nur so weit zulässig, als solche durch die
angefochtene Anordnung notwendig geworden sind (§ 52 Abs. 2 VRG; VGr,
15. Januar 2015, VB.2014.00406, E. 3.3.1). Dasselbe gilt für neue
Beweismittel, soweit sie sich auf neue Tatsachenbehauptungen beziehen
(Donatsch, § 52 N. 13).
Die von den Beschwerdeführenden im Beschwerdeverfahren
eingereichten Aktenbeilagen enthalten teilweise neue Tatsachenbehauptungen. So
wurden Behauptungen betreffend eine Vereinbarung zwischen dem Schweizer und
Zürcher Heimatschutz einerseits sowie der Beschwerdegegnerin 1
andererseits erstmals im vorliegenden Beschwerdeverfahren vorgebracht.
Diesbezüglich ist festzuhalten, dass die Vereinbarung vom 28. Juni 2018
datiert und damit einen Tag vor dem Rekursentscheid im vorliegenden Verfahren
getroffen wurde. Es erscheint damit naheliegend, dass die nicht an der
Vereinbarung beteiligten Beschwerdeführenden erst nach Fällung des
Rekursentscheids davon Kenntnis erhalten haben dürften. Dies kann aber offenbleiben,
da die Vereinbarung nicht entscheidrelevant ist. Die weiteren von der
Mitbeteiligten als verspätet gerügten von den Beschwerdeführenden eingereichten
Akten stützen Ausführungen, die bereits anlässlich des Rekursverfahrens gemacht
wurden, weshalb sie ohne Weiteres als zulässig zu betrachten sind.
4.
4.1
Das ISOS stützt sich auf das Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den
Natur- und Heimatschutz (NHG). Dieses bezweckt unter anderem, das heimatliche
Landschafts- und Ortsbild, geschichtliche Stätten sowie die Natur- und
Kulturdenkmäler des Landes zu schonen, zu schützen sowie ihre Erhaltung und
Pflege zu fördern (Art. 1 lit. a NHG). Zu diesem Zweck erstellt der
Bundesrat nach Anhörung der Kantone Inventare von Objekten von nationaler
Bedeutung (vgl. Art. 5 NHG); zu diesen Inventaren zählt auch das ISOS
(Art. 1 VISOS). Mit der Aufnahme eines Ortsbilds ins ISOS wird dargetan,
dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter
Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die
grösstmögliche Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1 NHG). Ein Abweichen
von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinn der Inventare darf bei Erfüllung
einer Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich-
oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen
(Art. 6 Abs. 2 NHG). Dies gilt jedoch – wie sich aus dem Wortlaut der
Bestimmung ergibt – nur bei der Erfüllung einer Bundesaufgabe unmittelbar. Bei
der Erfüllung kantonaler und kommunaler Aufgaben – und damit insbesondere im
Bereich der Nutzungsplanung – wird der Schutz von Ortsbildern demgegenüber in
erster Linie durch kantonales und kommunales Recht sichergestellt. Das ISOS ist
für die kantonale und kommunale Raumplanung indes nicht bedeutungslos. Das
Bundesgericht misst ihm die gleiche Bedeutung zu wie Sachplänen und Konzepten
im Sinn von Art. 13 RPG; ein Eintrag im ISOS ist deshalb nach Art. 6
Abs. 4 RPG und Art. 4a VISOS im Rahmen der kantonalen Richtplanung
und damit aufgrund der Behördenverbindlichkeit von Richtplänen (Art. 9
Abs. 1 RPG) auch im Rahmen der kommunalen Nutzungsplanung zu
berücksichtigen (zum Ganzen BGr, 24. August 2016, 1C_488/2015, E. 4.3
und 4.5.3 ff.; BGE 135 II 209 E. 2.1; VGr, 13. Juli 2017,
AN.2016.00001, E. 2.4.3). Der kantonale Richtplan hält die Gemeinden dazu
an, im Rahmen der Nutzungsplanung dem ISOS Rechnung zu tragen, wobei der Schutz
von Ortsbildern auf kommunaler Stufe in erster Linie durch Kernzonen und
detaillierte Kernzonenpläne zu erfolgen hat. Die Schutzziele sollen – bei
Bedarf – in der Umgebung eines geschützten Ortsbildes von kantonaler Bedeutung
unter anderem durch die Ausscheidung von Quartiererhaltungszonen unterstützt
werden (Kantonaler Richtplan, Richtplantext, Stand: 22. Oktober 2018,
Ziff. 2.4.3 lit. c [dem früheren Stand vom 18. September 2015
entsprechend]). Aber auch ohne Übernahme im kantonalen Richtplan sind die
Bundesinventare im Rahmen der Nutzungsplanung sowie bei verbleibenden
Entscheidungsspielräumen zu berücksichtigen oder ist immerhin deren Zielsetzung
nicht zu verunmöglichen (BGr, 1. Oktober 2014, 1C_893/2013, E. 5.1;
BGr, 1. Juni 2017, 1C_474/2016, E. 3.2 mit weiteren Hinweisen;
Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar RPG, Bern 2006, Art. 13 N. 32).
4.2
Bei der Erstellung des ISOS wurden die
Ortsbilder nach einer einheitlichen wissenschaftlichen Methode bewertet; andere
Interessen wurden grundsätzlich nicht berücksichtigt, und eine Abwägung von
Schutz- und Nutzungsinteressen fand nicht statt (Arnold Marti, Rechtsgutachten
zu Fragen im Zusammenhang mit dem Erlass des Bundesinventars der
schützenswerten Ortsbilder der Schweiz [ISOS], Schaffhausen/Bern 2013, S. 8
[abrufbar unter www.bak.admin.ch]). Die planungs- und baurechtliche
Interessenabwägung erfolgt jeweils erst im Rahmen eines Planungs- oder
Bauvorhabens. Soweit das kantonale Recht den Heimatschutzanliegen keinen
Vorrang einräumt, stehen diese weiteren Interessen wie etwa an der
Ortsentwicklung und der Verdichtung des Siedlungsgebiets gegenüber. Diese
Interessenabwägung kann zur Folge haben, dass die Erhaltungsziele nicht oder
nur teilweise umgesetzt werden können (VGr, 7. Juni 2018, VB.2017.00361,
E. 4.2 mit Hinweis).
4.3
Die Stadt Zürich wurde mit Verordnungsänderung
vom 24. August 2016 als "Stadt" in den Anhang der VISOS
aufgenommen. Das vorliegend umstrittene Geviert ist dem Gebiet 2 und
teilweise dem Gebiet 3 im Inventarblatt Hirslanden/Witikon des ISOS
zugeteilt. Sodann befinden sich die Baugruppen 2.1, 2.1.1, 2.2 und 3.1 sowie
die Einzelelemente 2.0.2 und 2.0.3 innerhalb des Quartiers.
4.3.1
Gemäss ISOS befinden sich im Gebiet 2 zahlreiche prachtvolle Villen im
Stilpluralismus, die eine Einheit mit umzäunten Gärten und altem Baumbestand
bildeten und vom Ende des 19. bzw. Anfang des 20. Jahrhunderts stammten.
Das Gebiet enthalte intakte, von Bruchsteinmauern und Eisenzäunen begrenzente
Strassenräume und einige Mehrfamilienhäuser, die um das Jahr 1910 sowie der
zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts erstellt worden seien. Das ISOS weist
das Gebiet dem Erhaltungsziel B zu. Die Baugruppe 2.1 umfasse die
Böcklinstrasse, an welcher sich hinter schmalen, umzäunten Vorgärten
zurückstehende Villen und gutbürgerliche Wohnhäuser in zeittypischer
historischer Stilvielfalt befänden. Diese seien reich gegliedert mit Ecktürmen,
vor- und rückspringenden Fassadenteilen, unterschiedlichen Giebeln, Linsen und
Simsen und entstammten dem Ende des 19. bzw. Anfang des 20. Jahrhunderts.
In dieser Baugruppe befinde sich sodann das Atelier des Malers Arnold Böcklin,
ein eingeschossiger, schieferverkleideter Flachdachbau mit hohen Fenstern. Es
handle sich um einen aus dem Jahr 1885 stammenden raren Atelierbau. Das ISOS
weist die gesamte Baugruppe dem Erhaltungsziel A zu. Die Baugruppe 2.2 umfasse
das Geviert Jupiter-/Wotan-/Streulistrasse. Dieses enthalte regelmässig
angeordnete zweigeschossige Vorstadtvillen im Heimatstil mit umzäunten Gärten
und steilem Satteldach, teils mit Quergiebel oder Dachhäusern, zudem ein
dreigeschossiges Mehrfamilienhaus mit Krüppelwalmdach aus den Jahren 1909 bis
1912. Auch diese Baugruppe weist das ISOS dem Erhaltungsziel A zu (ISOS 5800
Hirslanden/Witikon, S. 10, verfügbar unter: https://map.geo.admin.ch >
Bundesinventar ISOS, zuletzt besucht am: 2. April 2020).
Zum Gebiet 3, welches
teilweise vom strittigen Quartier umfasst ist und dem Erhaltungsziel C
zugewiesen wurde, hält das ISOS auszugsweise fest: "In der Falllinie des
Hangs verbindet die Hegibachstrasse die beiden Quartierzentren Hegibachplatz
und den höher gelegenen Klusplatz." An der Schleifergasse, welche die dem
Erhaltungsziel A zugewiesene Baugruppe 3.1 darstellt, befänden sich
vorstädtische Handwerkerhäuser beidseits der schmalen Erschliessungsstrasse, es
handle sich um schlichte, zwei- bis dreigeschossige Satteldachbauten in kleinen
Gärten, welche aus den Jahren 1861–75 stammten. Die Baugruppe 3.1 stelle ein in
Zürich selten gewordenes Beispiel einer Handwerkersiedlung dar (ISOS Hirslanden/Witikon,
S. 11 und 23).
4.3.2
Das ISOS weist einen Teil des hier interessierenden Gevierts dem
Erhaltungsziel A zu, wonach die Substanz zu erhalten ist, was bedeutet, dass
alle Bauten, Anlageteile und Freiräume integral erhalten und störende Eingriffe
beseitigt werden sollen (Erläuterungen zum ISOS, verfügbar unter:
www.bak.admin.ch > Kulturerbe > Bundesinventar ISOS > Das ISOS in
Kürze, zuletzt besucht am: 2. April 2020). Der grösste Teil des Gevierts,
das Gebiet 2, wird dem Erhaltungsziel B zugewiesen, wonach die Struktur zu
erhalten ist. Insbesondere sollen die Anordnung und Gestalt der Bauten und
Freiräume bewahrt und die für die Struktur wesentlichen Elemente und Merkmale
integral erhalten werden (Erläuterungen zum ISOS). Das Gebiet 3 des ISOS
Hirslanden/Witikon wird dem Erhaltungsziel C zugewiesen, wonach der Charakter
des Gebiets erhalten werden soll und insbesondere das Gleichgewicht zwischen
Alt- und Neubauten zu bewahren ist und die für den Charakter wesentlichen
Elemente integral zu erhalten sind (Erläuterungen zum ISOS).
5.
5.1
Die
Beschwerdeführenden rügen, die BZO entspräche nicht der Richtplanung,
insbesondere dem regionalen Richtplan der Stadt Zürich. Der regionale Richtplan
halte fest, dass sich das Quartier durch eine mehrheitlich offene Bauweise,
eine Durchgrünung sowie einen erheblichen Baumbestand auszeichne.
5.2
Planungen
unterer Stufen haben nach § 16 Abs. 1 PBG denjenigen der oberen
Stufe, die Nutzungsplanungen jeder Art und Stufe der Richtplanung zu
entsprechen. Abweichungen sind nur zulässig, wenn sie sachlich gerechtfertigt
und untergeordneter Natur sind (Abs. 2). Gemäss dem kantonalen Richtplan
vom 22. Oktober 2018 (entsprechend dem früheren Stand vom 18. September
2015) stellt das strittige Quartier Siedlungsgebiet dar und fällt nicht in den
Bereich eines schutzwürdigen Ortsbildes (Kanton Zürich, Richtplan,
22. Oktober 2018, Ziffer 2.4.3, verfügbar unter:
www.richtplan.zh.ch). Dasselbe lässt sich dem regionalen Richtplan entnehmen
(Kanton Zürich, Regionaler Richtplan Stadt Zürich, 21. Juni 2017, Karte
Siedlung und Landschaft, verfügbar unter: www.richtplan.zh.ch), der allerdings
im Zeitpunkt des Beschlusses des Gemeinderates noch nicht rechtsgültig
festgesetzt war.
5.3
Mit ihrer Rüge beziehen sich die
Beschwerdeführenden auf die Gebiete mit Erhaltung der Siedlungsstruktur (Kanton
Zürich, Regionaler Richtplan Stadt Zürich, 21. Juni 2017, Ziff. 2.4).
Zu diesen Gebieten gehört das Englischviertel, aber nicht das vorliegend
strittige Geviert, was sich sowohl der Karte Siedlung und Landschaft als auch
dem Richtplantext entnehmen lässt. Zwar sind im Richtplan seinem Wesen
entsprechend keine parzellenscharfen Abgrenzungen vorhanden, da aber das
gesamte Quartier nicht diesen Gebieten zugeteilt wurde, besteht jedenfalls ein
diesbezüglicher Anordnungsspielraum der kommunalen Planungsbehörde (VGr, 7. März
2019, VB.2018.00415, E. 4.1.1 ff. [nicht publiziert]; VGr,
21. Mai 2014, VB.2013.00291, E. 4.2). Ohnehin stellt der Richtplan
für Gebiete mit Erhaltung der Siedlungsstruktur keine denkmalschützerischen
Anforderungen an die ihn umsetzende Zonenplanung; sondern seine Festlegungen
entsprechen den Zielsetzungen der Quartiererhaltungszone, wie sie für das
vorliegend strittige Gebiet in der BZO-Revision vorgesehen wurde; der Regionale
Richtplan verweist auch explizit auf dieses Instrument (Regionaler Richtplan,
Richtplantext, Ziff. 2.4.3).
5.4
Insofern
als die Richtplanung in Bezug auf das umstrittene Gebiet keine Detailvorgaben
macht, besteht jedenfalls kein direkter Konflikt zwischen Richtplanung und
Nutzungsplanung. Allerdings trägt die (kantonale) Richtplanung den Gemeinden
auf, das ISOS zu berücksichtigen, und schreibt damit die Vornahme einer
Interessenabwägung vor (oben, E. 4.1). Ob die Interessenabwägung
rechtskonform und im Rahmen der Autonomie der Beschwerdegegnerin 1 vorgenommen
wurde, ist im Folgenden zu prüfen.
6.
6.1
Zu prüfen ist deshalb die Rüge, die
Beschwerdegegnerin 1 habe bei der Teilrevision der BZO das ISOS ungenügend
berücksichtigt bzw. dieses gar nicht in die Interessenabwägung einbezogen. Der
mangelnde Einbezug eines erheblichen Gesichtspunkts in eine Interessenabwägung
stellt einen Rechtsfehler dar (Christian Berz, Zur Berücksichtigungspflicht des
ISOS im kantonalen Bau- und Planungsrecht, PBG aktuell 3/2018,
S. 5 ff., 10; Pierre Tschannen in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.],
Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, Zürich etc.
2019, Art. 3 N. 48; BGr, 9. August 2016, 1C_398/2015, E. 4.2).
Zu deren Behebung ist das Verwaltungsgericht nach § 50 Abs. 1 in
Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a VRG befugt.
6.2
In kantonalen
und kommunalen Planungsverfahren ergeben sich aus dem Natur- und
Heimatschutzgesetz keine besonderen förmlichen Anforderungen, wie den Anliegen
des ISOS Rechnung zu tragen ist. Die erforderliche Beachtung des ISOS kann
demnach in nicht förmlicher Weise erfolgen (BGr, 9. August 2016,
1C_398/2015, E. 3.2; BGE 135 II 209 E. 3). In materieller Hinsicht
bedeutet eine hinreichende Berücksichtigung des ISOS, dass die einzelnen
Einträge zu beachten und gegen allfällige entgegenstehende Interessen wie etwa
das Bedürfnis nach Wohnraum und den Grundsatz der inneren Verdichtung abzuwägen
sind. Dabei genügt es nicht, wenn die ISOS-Einträge nur wiederholt werden;
vielmehr müssen sie ernsthaft in die Überlegungen einbezogen werden. Ebenso
dürfen die entgegenstehenden Interessen nicht bloss generell angerufen werden,
sondern es muss geprüft werden, welches Gewicht ihnen unter den jeweiligen
konkreten Umständen zukommt (vgl. BGr, 29. April 2016, 1C_276/2015, E. 3.1
und 3.3.3). Gewichtig ist nicht nur das Interesse am Schutz von Bauten, die in
das ISOS insbesondere mit dem Erhaltungsziel A (Substanzerhaltung) aufgenommen
wurden (vgl. BGr, 14. Dezember 2015, 1C_305/2015, E. 6.3), sondern
auch das Interesse an einer inneren Verdichtung (vgl. BGr, 6. Januar 2015,
1C_130/2014, E. 4.7; unten E. 8.2.1).
6.3
Dem Erläuterungsbericht nach Art. 47 der
Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 [RPV] ist betreffend das
umstrittene Quartier zu entnehmen, dass dieses "gemäss geltendem Zonenplan
der Wohnzone W3 zugeordnet ist. Mit seiner wertvollen Bau- und Freiraumstruktur
(vgl. Abb. 49 und 50 [des Erläuterungsberichts nach Art. 47 RPV])
weist dieses Gebiet dieselben Qualitäten auf wie die angrenzend bereits
bestehende Quartiererhaltungszone II. Es bildet sozusagen die Fortsetzung der
Zone von Hottingen her kommend in Richtung Hirslanden und bis zur
Hegibachstrasse. Rund die Hälfte der Gebäude in diesem Gebiet befindet sich
zudem im Inventar der Denkmalpflege und/oder der Gartendenkmalpflege. Dies
unterstreicht die Bedeutung sowohl der Bauten als auch der prägenden
Aussenräume und Gärten" (Erläuterungsbericht nach Art. 47 RPV zur
Teilvision der Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich, vom 1. Oktober 2014
[im Folgenden: Erläuterungsbericht nach Art. 47 RPV], S. 81 f.).
Auch wird im Erläuterungsbericht nach Art. 47 RPV festgehalten, dass die
Erweiterung der Quartiererhaltungszone im Gebiet Hottingen/Hirslanden (um das
vorliegend streitige Geviert) zu einem besseren Erhalt und einer sorgfältigen
Weiterentwicklung der baukulturell wertvollen Ortsbilder und Quartiere beitrage
(Erläuterungsbericht nach Art. 47 RPV, S. 127 f.).
6.4
Dem
Erläuterungsbericht BZO/ISOS kann nicht entnommen werden, dass eine Abwägung
der Interessen unter Einbezug der konkreten Einträge im ISOS vorgenommen wurde.
Vielmehr scheint sich die Stadt Zürich im Rahmen der BZO-Revision darauf
beschränkt zu haben, die Übereinstimmungen und Konflikte zwischen der BZO 2016
und dem ISOS festzustellen und kartografisch aufzuzeigen (vgl.
Erläuterungsbericht BZO/ISOS, S. 6 ff.). Für das vorliegend relevante
Quartier hält der Erläuterungsbericht BZO/ISOS fest, dass kein Konflikt
zwischen der Zonierung und den im ISOS festgelegten Erhaltungszielen bestehe,
weil Gebieten mit dem Erhaltungsziel B und C durch Quartiererhaltungszonen
genügend Rechnung getragen würde; das Erhaltungsziel A sei dann erfüllt, wenn
die Mehrheit der Bauten der betreffenden Baugruppe im städtischen oder
kantonalen Inventar der schützenswerten Bauten und Anlagen aufgeführt sei
(Erläuterungsbericht BZO/ISOS, S. 7 und Abbildung 2).
6.5
In den
Akten zur Teilrevision der BZO findet sich grundsätzlich keine konkrete
Interessenabwägung bzw. eine Bezugnahme auf die im ISOS inventarisierten
Objekte und deren Schutzziele. Insofern ist fraglich, ob die Beschwerdegegnerin 1
ihrer Pflicht, die sich unter anderem aus dem Richtplan ergibt, im Rahmen der
Nutzungsplanung dem ISOS Rechnung zu tragen, genügend nachgekommen ist. In
einem ähnlich gelagerten Fall hat das Verwaltungsgericht hierzu entschieden,
dass den Akten zufolge die Erhaltungsziele des ISOS nicht direkt in die
Interessenabwägung eingeflossen seien. Insofern sei es nicht an der
Rechtsmittelbehörde, eine Interessenabwägung nachzuholen bzw. im Nachhinein zu
überprüfen, ob das Ergebnis der Planung haltbar wäre und dadurch die Zonierung allenfalls
doch zu rechtfertigen, da so in den Ermessensspielraum der Beschwerdegegnerin 1
eingegriffen werde (VGr, 9. Januar 2020, VB.2018.00540, E. 3 ff.).
Vorliegende Konstellation unterscheidet sich allerdings in wichtigen Punkten
vom erwähnten Entscheid, ging es doch bei diesem um ein von der
Beschwerdegegnerin 1 im Erläuterungsbericht BZO/ISOS bezeichnetes Gebiet,
bei welchem zwischen dem ISOS und der Nutzungsplanung ein Konflikt resultierte.
Vorliegend konnte die Beschwerdegegnerin 1 gemäss Erläuterungsbericht
BZO/ISOS keinen solchen Konflikt zwischen der Zonenordnung und den
Zielsetzungen des ISOS erkennen, weshalb kein Fall vorliegt, in welchem sich
die Beschwerdegegnerin 1 ohne Weiteres über die Zielsetzung des ISOS
hinweggesetzt hat, obwohl sie die Konflikte zur Nutzungsplanung erkennen
konnte. Kommt hinzu, dass vorliegend die im Erläuterungsbericht nach Art. 47
RPV genannten Gründe für die Zuweisung des umstrittenen Quartiers zur
Quartiererhaltungszone grösstenteils den Gründen entsprechen, die zur Aufnahme
des Gevierts ins ISOS geführt haben (vgl. E. 4.3  und E. 6.3).
Deshalb kann vorliegend davon ausgegangen werden, dass die Gründe, die für die
Aufnahme des Gevierts ins ISOS sprachen, im Rahmen der in der Nutzungsplanung
vorgenommenen Interessenabwägung Berücksichtigung gefunden haben. Ob diese in
rechtlich haltbarer Weise berücksichtigt wurden, ist im Folgenden zu klären.
7.
7.1
Die
Beschwerdegegnerin 1 sowie die Vorinstanz sind der Ansicht, dass dem ISOS
genügend Rechnung getragen wurde, weil einerseits im streitigen Quartier mehr
als die Hälfte aller Liegenschaften, teilweise inklusive der Umgebung, entweder
inventarisiert oder geschützt seien und über die Ästhetikklausel die
quartierspezifische Struktur im Einzelfall Bedeutung habe.
7.2
Anlässlich
der BZO-Revision wurde das umstrittene Gebiet der Quartiererhaltungszone QE
II/3 zugeteilt. Bisher handelte es sich um eine Wohnzone W3. Gemäss Art. 24k
Abs. 1 BZO 2016 zeichnen sich Gebiete der Quartiererhaltungszone QE II
durch eine mehrheitlich offene Bauweise des späten 19. und frühen 20. Jahrhunderts
mit prägnanten Strassenräumen und parkähnlichen Gärten aus. In Abs. 2
dieser Bestimmung wird zudem festgehalten, dass die Fassaden repräsentativ
gestaltet sind und überwiegend drei bis vier Vollgeschosse mit ausgeprägtem
Sockelgeschoss und Traufbereich aufweisen.
7.3
Quartiererhaltungszonen umfassen in sich
geschlossene Ortsteile mit hoher Siedlungsqualität, die in ihrer
Nutzungsstruktur oder baulichen Gliederung erhalten oder erweitert werden
sollen (§ 50a Abs. 1 PGB). Die Bau- und Zonenordnung kann für sie die
nämliche Regelung treffen wie für Kernzonen (§ 50a Abs. 2 PBG). Mit diesem
Zonentyp der Quar­tiererhaltungszone wollte der Gesetzgeber ein Instrument
schaffen, welches flankierende Massnahmen zu den damals geschaffenen
Möglichkeiten der baulichen und nutzungsmässigen Verdichtung – eines der Hauptziele
der Revision des zürcherischen Planungs- und Baugesetzes vom 1. September
1991 – erlauben sollte; die Quartiererhaltungszone soll eine differenzierte
Umsetzung des durch das kantonale Recht geschaffenen Verdichtungsdrucks durch
den örtlichen Gegebenheiten angepasste Massnahmen ermöglichen und so den Nachteilen
einer flächendeckenden Anhebung der Ausnützung entgegenwirken (Andreas Keiser,
Die Quartiererhaltungszone – ein neues Instrument der zürcherischen
Ortsplanung, PBG aktuell 1/1994, S. 5 ff.). Sie ist damit trotz ihres
bewahrenden Charakters ein Instrument der Siedlungserneuerung. Wie die
Kernzonen kann die Quartiererhaltungszone nicht zur Erhaltung von baulicher
Substanz eingesetzt werden. Anders als jene bezweckt sie aber nicht den Schutz
von Ortsbildern im Sinn des Heimat- und Denkmalschutzes, sondern die Erhaltung
hochwertiger Siedlungsstrukturen. Auch dort, wo die (hohe) Siedlungsqualität
eines Ortsteils in erster Linie durch dessen bauliche Gliederung bestimmt wird,
lässt sich mit einer Quartiererhaltungszone das Erscheinungsbild der einzelnen
Gebäude nur soweit bestimmen, als es für die Siedlungsstruktur massgebend ist
(Keiser, S. 14). In Quartiererhaltungszonen gelten deshalb – soweit nicht
Rücksicht auf ein Schutzobjekt zu nehmen ist – nicht die höheren
Gestaltungsanforderungen von § 238 Abs. 2 PBG, sondern diejenigen von
§ 238 Abs. 1 PBG, das heisst, es wird eine befriedigende
Gesamtwirkung verlangt (VGr, 24. April 2013, VB.2013.00013, E. 4.1).
Trotzdem müssen Bauprojekte auf Grundstücken, die vom ISOS erfasst sind, das
schützenswerte Ortsbild beachten. Die gemäss der Zonenumschreibung hohe
Siedlungsqualität und das schützenswerte Ortsbild setzen damit den Massstab,
nach dem sich die befriedigende Einordnung in solchen Gebieten bemisst (VGr,
17. April 2019, VB.2018.00256, E. 3.3 [nicht publiziert]; VGr, 13. November
2014, VB.2014.00166, E. 8.4 ff. = BEZ 2014 Nr. 39). Dabei dürfen
an die Stellung und kubische Gestaltung einer Baute sowie an Ausgestaltung der
Frei- und Grünräume im Rahmen der befriedigenden Gesamtwirkung relativ hohe
Anforderungen gestellt werden (VGr, 14. April 2013, VB.2013.00013, E. 4.1,
VGr, 29. August 2007, VB.2007.00092, E. 3.1).
7.3.1
Indem die Beschwerdegegnerin in Art. 24k BZO 2016 den allgemeinen
Charakter des Quartiers, welchen es zu erhalten gilt, umschrieben hat, hat sie
die hohe Siedlungsqualität des Quartiers sowie die sich dadurch ergebende
bauliche Gliederung planerisch festgehalten, und diese Eigenschaften setzen den
verbindlichen Rahmen der befriedigenden Gesamtwirkung (oben, E. 7.3). Die
bauliche Gliederung des Gevierts ist durch die Quartiererhaltungszone aber nur
insoweit planerisch gesichert, als sie für die Siedlungsstruktur massgebend
ist, was nicht zwingend deckungsgleich mit den Zielen des ISOS sein muss, auch
wenn der umschriebene Quartiercharakter im Grossen und Ganzen der nach ISOS zu
schützenden Struktur entspricht. Die im Einzelfall anwendbare Ästhetikklausel (§ 238
PBG) vermag die Beschwerdegegnerin 1 aber nicht grundsätzlich davon zu befreien,
bereits auf nutzungsplanerischer Ebene verbindliche Vorschriften zu erlassen,
welche anlässlich einer im Einzelfall vorzunehmenden Interessenabwägung zum
Schutz des Ortsbildes den notwendigen Rahmen setzen.
7.3.2
Die Beschwerdeführenden machen geltend, dass
mit der Quartiererhaltungszone Bauvorhaben mit bedeutend grösseren Baumassen
verwirklicht werden könnten, als mit der Quartierstruktur vereinbar sei. In der
Tat gilt für die vorliegende Quartiererhaltungszone II, dass ein Grenzabstand
von mindestens 3,5 Metern einzuhalten ist (Art. 24
l
Abs. 1
BZO 2016). Ausnützungsziffern sind nicht festgelegt; dass dadurch im
vorliegenden Quartier für die Mehrheit der betroffenen Grundstücke die
Ausnützungsmöglichkeiten erhöht werden, lässt sich dem Erläuterungsbericht nach
Art. 47 RPV entnehmen (S. 127/Ziff. 8.2) und dies ist auch aus
einem Vergleich zur bisherigen Wohnzone W3 ersichtlich: so sah diese einen
Mindestgrenzabstand von 5 Metern und Ausnützungsziffern von maximal 90 %
vor (Art. 13 BZO). Auch wenn nicht gesagt werden kann, die Einhaltung der
mit der Quartiererhaltungszone definierten Höchstmasse verstosse in jedem Fall
gegen die durch das ISOS als schützenswert bezeichnete Struktur, so ist nicht
zu verkennen, dass die Ausnützung der zulässigen Volumina auf mehreren
Grundstücken im Quartier den Schutzzielen des ISOS bzw. der schützenswerten
Struktur, nämlich der Villen und gutbürgerlichen Wohnhäuser, die mit den
umzäunten Gärten eine Einheit bilden, zuwiderlaufen würde. Jedenfalls
bestreitet weder die Beschwerdegegnerin 1 noch die Mitbeteiligte die von
den Beschwerdeführenden eingereichten Ausnützungsberechnungen substanziiert und
es ist wohl davon auszugehen, dass diese nicht ganz unrealistisch sind.
7.3.3
In diesem Zusammenhang weisen die
Beschwerdeführenden zu Recht auf die Praxis hin, wonach gestützt auf die
Anwendung der Ästhetikklausel alleine keine generelle Herabsetzung der nach der
Bau- und Zonenordnung zulässigen Bauvorschriften für ein ganzes Quartier oder
ein Baugeviert verlangt werden kann (VGr, 7. Mai 2015, VB.2014.00627,
E. 4.1; Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher
Planungs- und Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019, S. 820). Aus derselben
Praxis ergibt sich auch, dass nur in Ausnahmefällen gestützt auf § 238 PBG
ein Verzicht auf die Realisierung des auf einem Grundstück zulässigen Volumens
verlangt werden kann, nämlich dann, wenn der Widerspruch zur baulichen Umgebung
klar und krass ist. Insbesondere müssen qualifizierte bauliche oder
landschaftliche Umstände, wie eine überdurchschnittliche Qualität der
bestehenden Überbauung, eine weitherum zurückhaltend ausgeschöpfte Ausnützung
oder eine qualifizierte landschaftliche Empfindlichkeit vorliegen (VGr, 7. Mai
2015, VB.2014.00627, E. 4.1; VGr,
12. Mai 2016,
VB.2015.00677, E. 4.3;
Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 820).
7.3.4
Zwar mag es sein, dass gestützt auf die Ästhetikklausel nach § 238 PBG
sowie Art. 24k BZO quartieruntypische Gestaltungselemente wie zum Beispiel
die Dach- oder Fassadengestaltung oder die Stellung eines Baukörpers beurteilt
werden können (oben, E. 7.3 a.E.), allerdings sind auch die Gebäudemasse,
insbesondere deren Relation zum Grundstück und den umliegenden Gebäuden, ein
Strukturmerkmal, welches es nach dem ISOS zu schützen gilt. Wohl erlaubt es das
Baubewilligungsverfahren in Einzelfällen, bei Bauvorhaben, die zwar die
zulässigen Grundmasse nach Art. 24
l
BZO 2016 einhalten, aber nicht
der Quartierstruktur entsprechen, im Rahmen von § 238 Abs. 1 PBG
abweichende Baumasse zu verlangen und so der Einhaltung der Quartierstruktur
Rechnung zu tragen (vgl. Art. 24e BZO 2016). Ein solches Vorgehen soll
allerdings auf Einzelfälle beschränkt bleiben und kann, wie oben ausgeführt (E. 7.3.3),
nicht dazu führen, dass die geltenden Grundmasse für das gesamte Quartier
ausgesetzt werden. Insofern ist es unter dem Blickwinkel des Ortsbildschutzes
nicht sachgerecht, die Umsetzung des Ortsbildschutzes fast vollständig ins
Baubewilligungsverfahren zu verlagern, zumal der kantonale Richtplan den
Gemeinden aufträgt, dem ISOS im Rahmen der Nutzungsplanung Rechnung zu tragen,
und im Baubewilligungsverfahren eine umfassende Abwägung zwischen
divergierenden Interessen nicht mehr vorgesehen ist. Vielmehr ist es
zutreffend, dass die BZO 2016 den ortsbildschützerischen Interessen im
strittigen Geviert zu wenig Rechnung trägt und mit den von den
Beschwerdeführenden vorgeschlagenen Instrumenten der Struktur und dem Charakter
des im ISOS als schützenswert erachteten Villenviertels besser Rechnung
getragen werden könnte. Darüber hinaus ist – soweit die vorgesehenen Grundmasse
betroffen sind – gegenüber der bisherigen Zonierung (Wohnzone W3) aufgrund des
Verzichts auf eine Ausnützungsziffer sowie der Reduktion des Grenzabstands gar
eine Verschlechterung ersichtlich. Jedenfalls vermindert der Umstand, dass im
strittigen Quartier bereits jetzt schon grossvolumige Mehrfamilienhäuser
bestehen (so auch gemäss ISOS 5800 Hirslanden/Witikon, S. 10), das
Interesse an der planerischen Umsetzung des Ortsbildschutzes nicht, der
Charakter und die Struktur des Quartiers erscheinen weiterhin als schützenswert,
was von den Parteien auch nicht bestritten wird. Das ISOS bezeichnet die
grossvolumigen Mehrfamilienhäuser zwar nicht als Störfaktoren, der
entsprechenden Beschreibung "verdichtende Elemente im durchgrünten
Villenquartier" kann aber entnommen werden, dass sie keineswegs dem
vorherrschenden Quartiercharakter entsprechen, wie dies die Mitbeteiligte
geltend macht (vgl. ISOS 5800 Hirslanden/Witikon, S. 10).
7.4
Bei Bedarf
erfolgen der Schutz von Objekten des Natur- und Heimatschutzes durch
planungsrechtliche Massnahmen und derjenige durch Verfügungen oder Verträge
kumulativ, primär sind aber planungsrechtliche Massnahmen zu ergreifen (§ 205
PBG; § 9 Abs. 1 und § 24 f. der Kantonalen Natur- und
Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977 [KNHV]; VGr, 5. April 2018,
VB.2017.00850, E. 2.2 mit weiteren Hinweisen). Sind in einem Quartier
viele Grundstücke inventarisiert, führt dies jedenfalls nicht zwingend dazu,
dass planungsrechtliche Schutzmassnahmen überflüssig sind (VGr, 9. Januar
2020, VB.2018.00540, E. 3.10.3).
7.4.1
Als planungsrechtliche Massnahmen stellt das PBG insbesondere die Schaffung
von Freihaltezonen und Kernzonen zur Verfügung (Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 285).
Quartiererhaltungszonen sind dahingegen primär keine planungsrechtlichen
Massnahmen zum Schutz von Objekten des Natur- und Heimatschutzes im Sinn von § 205
PBG (oben, E. 7.3; VGr, 24. April 2013, VB.2013.00013, E. 4.1;
VGr, 29. August 2007, VB.2007.00092, E. 3.1;
Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 159). Auch dem kantonalen Richtplan zufolge hat
der Schutz von Ortsbildern auf kommunaler Stufe in erster Linie durch Kernzonen
und detaillierte Kernzonenpläne zu erfolgen (Kantonaler Richtplan,
Richtplantext, Stand 22. Oktober 2018, Ziff. 2.4.3). Das Vorliegen
von denkmalschützerischen Anliegen bedeutet aber noch nicht, dass zwingend
planungsrechtliche Massnahmen zu ergreifen sind. Inwiefern solche zu ergreifen
sind, unterliegt einer Interessenabwägung der Planungsbehörde (VGr, 27. März
2019, VB.2018.00629, E. 7.3 mit weiteren Hinweisen). Allerdings machen die
Beschwerdeführenden nicht geltend, dass anstelle der Quartiererhaltungszone
eine Kernzone festzusetzen gewesen wäre. Sie verlangen, strengere Vorschriften
im Rahmen der Quartiererhaltungszone festzusetzen, welche aber eben gerade primär
keine planungsrechtliche Massnahme zum Schutz von Ortsbildern darstellt.
7.4.2
Die Schutzziele des ISOS werden durch die Quartiererhaltungszone II nur lückenhaft
berücksichtigt (oben, E. 7.3 ff.). Deshalb sind unter Umständen
weitere Massnahmen notwendig, um die Erhaltungsziele des ISOS vollständig
umzusetzen. Dem Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte kann
entnommen werden, und dies wird auch von der Beschwerdegegnerin 1 geltend
gemacht, dass sich im Geviert diverse inventarisierte und unter Schutz
gestellte Objekte befinden (Plan "Inventar Denkmalschutz", verfügbar
unter: www.katasterauskunft.stadt-zuerich.ch, besucht am: 3. April 2020).
Insbesondere zeigt sich, dass innerhalb der Baugruppen 2.1, 2.2 und 3.1,
welche im ISOS mit dem Erhaltungsziel A vermerkt sind, bis auf vier Objekte
alle inventarisiert sind oder unter Schutz stehen. Dabei kann es entgegen der
Ansicht der Beschwerdeführenden vorliegend nicht darauf ankommen, dass nur
wenige Objekte formell unter Schutz gestellt wurden: Auch bei inventarisierten Objekten
sind die Behörden spätestens bei Erteilung einer das Objekt gefährdenden
Baubewilligung verpflichtet, sich mit der Vermutung der Schutzfähigkeit
auseinanderzusetzen (VGr, 5. April 2018, VB.2017.00850, E. 2.3).
Sodann hat ein Bauprojekt sowohl auf inventarisierte als auch auf formell unter
Schutz gestellte umliegende Objekte nach den strengeren Einordnungsvorschriften
von § 238 Abs. 2 PBG besondere Rücksicht zu nehmen (Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz,
S. 823). Auch bei den weiteren Gebieten, die im ISOS dem Erhaltungsziel B
(und teilweise C) zugewiesen werden, findet sich eine grosse Anzahl
inventarisierter Objekte, indessen nicht in einer solchen Dichte, dass im
gesamten Quartier die strengeren Einordnungsanforderungen nach § 238 Abs. 2
PBG gelten würden.
7.4.3
Der Schluss der Beschwerdegegnerin 1, dass die dichte Inventarisierung
§ 238 Abs. 2 PBG zufolge eine gewisse Wirkung auf Bauprojekte im
strittigen Geviert hat, ist nicht zu beanstanden. Dies bezieht sich aber
hauptsächlich auf die Gebiete, welche das ISOS mit dem Erhaltungsziel A
bezeichnet. In den weiteren, vom ISOS mit dem Erhaltungsziel B und C
bezeichneten Gebieten ist die Inventarisierung indessen nicht derart dicht, als
dass die vom ISOS als schutzwürdig bezeichnete Struktur bzw. der Charakter des
Quartiers vollumfänglichen Schutz finden würde; diese Gebiete machen einen
bedeutenden Teil des Quartiers aus. Darüber hinaus wirkt § 238 Abs. 2
PBG nur insofern, als die projektierte Baute das konkrete Schutzobjekt
beeinträchtigt. In Bezug auf das ISOS bedeutet dies, dass die Schutzwirkung von
§ 238 Abs. 2 PBG nur soweit reicht, als die Schutzziele eines
inventarisierten oder unter Schutz gestellten Objekts und des ISOS auch
tatsächlich übereinstimmen, und sofern zwischen der projektierten Baute und dem
Schutzobjekt überhaupt ein optischer Bezug gegeben ist
(Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 823, 826). Somit ist auch unter diesem
Aspekt die Verschiebung der Berücksichtigung der ortsbildschützerischen
Interessen ins Baubewilligungsverfahren als kritisch zu betrachten.
7.5
Insgesamt
ergibt sich, dass zwar mit der Quartiererhaltungszone II ähnliche
Strukturerhaltungsziele verfolgt werden wie gemäss ISOS, aufgrund der
grosszügigen Bebauungsmöglichkeiten allerdings Anreize für die Durchbrechung
der Bebauungsstruktur im Quartier gesetzt werden, die im
Baubewilligungsverfahren nur unter einschränkenden Voraussetzungen aufgefangen
werden können. Lücken ergeben sich insbesondere dann, wenn sich im
Baubewilligungsverfahren aufgrund der gemäss Zonenordnung eingehaltenen
Dimensionen ein Konflikt zum ISOS abzeichnet, aber sich die Baute
beispielsweise aufgrund ihrer architektonischen Ausgestaltung in die
Siedlungsstruktur befriedigend eingliedern lässt bzw. der sich ergebende
Widerspruch zur baulichen Umgebung nicht klar und krass ist. Soll doch die
Anwendung der Ästhetikklausel nach § 238 Abs. 1 PBG nur dann eine
Abweichung von den gemäss Zonenordnung zulässigen Dimensionen erlauben, wenn
der Widerspruch zur baulichen Umgebung klar und krass ist.
8.
8.1
Es besteht
unbestrittenermassen ein gewisses öffentliches Interesse am Erhalt der
Quartierstruktur im fraglichen Quartier; dies wird durch die Eintragung im
ISOS, insbesondere mit dem Erhaltungsziel B (Erhalten der Struktur) im
Gebiet 2, zum Ausdruck gebracht. Da das übergeordnete Recht den Zielen des
ISOS keinen Vorrang einräumt, bedeutet der festgestellte Konflikt zwischen den
Schutzzielen des ISOS mit der vorliegenden Planung noch keine
Widerrechtlichkeit der Nutzungsplanung. Erst aus einer Gegenüberstellung mit
anderen öffentlichen und privaten Interessen ergibt sich, in welchem Ausmass
diese Schutzinteressen umzusetzen sind (oben, E. 4.2; VGr, 27. Mai 2019,
VB.2018.00629, E. 7.3).
8.2
Die Beschwerdegegnerin 1 beruft sich
hauptsächlich auf das Ziel der haushälterischen Nutzung des Bodens gemäss Art.
1 Abs. 2 lit. a
bis
und lit. b sowie Art. 3 Abs. 3 lit. a
bis
RPG und auf die Kernanliegen der konsequenten Mobilisierung der inneren Reserven
und der Siedlungsentwicklung.
8.2.1
Die Bundesverfassung verpflichtet Bund und
Kantone zur haushälterischen Nutzung des Bodens (Art. 75 Abs. 1 BV).
Das Bundesgesetz sieht die Siedlungsentwicklung nach innen als Ziel der
Raumplanung vor (Art. 1 Abs. 2 lit. a
bis
RPG), wobei
der jeweilige kantonale Richtplan Siedlung festlegen soll, wie eine hochwertige
Siedlungsentwicklung nach innen bewirkt wird (Art. 8a Abs. 1
lit. c RPG). Das Postulat der Verdichtung baulicher Nutzung – so wichtig
der haushälterische Umgang mit dem Boden ist – kann jedoch nicht einfach als
planerisches Oberziel betrachtet werden, dem sich alle anderen Planungsanliegen
unterzuordnen haben. Massgebend müssen eine Gesamtsicht und die Optimierung der
planerischen Interessen sein (BGr, 9. Januar 2012, 1C_349/2011,
E. 3.4). Das Siedlungsgebiet ist also nicht etwa gleichmässig zu
verdichten. Zu den beachtenswerten Interessen gehört auch der Heimatschutz, für
den die Kantone zuständig sind (Art. 78 Abs. 1 BV). Dem kantonalen
Richtplan zufolge haben die Gemeinden die Siedlungsentwicklung nach innen zu
fördern. Dabei sei die Nutzung der vorhandenen Potenziale sowohl in
qualitativer als auch in quantitativer Hinsicht auf die Schutzziele
überkommunal geschützter Ortsbildern abzustimmen, wobei den geänderten
Ansprüchen der heutigen Gebäudenutzer, der modernen Gebäudebautechnik und den
Interessen der Eigentümerschaft gebührend Beachtung zu schenken sei (Kantonaler
Richtplan, Richtplantext, Ziff. 2.1.1 lit. b, 2.1.2 lit. c,
2.2.3 lit. c, 2.4.1). Der regionale Richtplan ist auf 80'000 zusätzliche
Bewohnerinnen und Bewohner der Stadt Zürich ausgerichtet (Regionaler Richtplan,
Richtplantext, Ziff. 1.2.5). Das Siedlungswachstum soll durch
Innenentwicklung erfolgen, doch sollen die Potenziale durch eine räumlich differenzierte
bauliche Verdichtung genutzt werden. Die Entwicklung soll den historischen
Charakter und die Stärkung der Identität der Quartiere berücksichtigen
(Regionaler Richtplan, Richtplantext, Ziff. 2.1.1 lit. a, c).
Angesichts dieser Vorgabe kann von einem allgemein grossen Interesse an der
baulichen Verdichtung ausgegangen werden (ARE, ISOS und Verdichtung, Bericht
der Arbeitsgruppe, 2016, S. 7, 8; vgl. auch BGr, 6. Januar 2015,
1C_150/2014, E. 4.7; BGr, 1. Juni 2017, 1C_474/2016, E. 4.5).
8.2.2
Jedenfalls verfängt das Argument der
Beschwerdegegnerin 1 nicht, dass eine strenge, unmittelbar den Vorgaben
des Bundesinventars entsprechende Umsetzung mit erheblichen
Ausnützungsverlusten einherginge, weil sich das ISOS auf grosse Teile des
Stadtgebiets beziehe. Andernfalls nähme das Gewicht des ISOS ab, je mehr
ISOS-Objekte es in einem Planungsgebiet gäbe, was offensichtlich nicht dem
Zweck des Inventars entspricht. Trotzdem muss eine Gesamtsicht stattfinden;
dies insbesondere aus der Sichtweise der Verdichtung. So sind die
Verdichtungsziele angemessen auf das Planungsgebiet zu verteilen, sodass sich
möglichst wenig Konflikte mit anderen Interessen, insbesondere Schutzinteressen
ergeben (oben, E. 8.2.1).
8.2.3
Der regionale Richtplan weist dem strittigen
Gebiet eine anzustrebende hohe Dichte und damit die zweithöchste Stufe der
Nutzungsdichte zu (Regionaler Richtplan, Richtplantext, Ziff. 1.3.2, Abb. 1.2).
Die Beschwerdegegnerin 1 sieht im vorliegenden Gebiet in Übereinstimmung
mit dem regionalen Richtplan vor, keine neuen Verdichtungsmöglichkeiten zu
schaffen, sondern die bestehenden Verdichtungspotenziale zu aktivieren und
auszuschöpfen (Regionaler Richtplan, Richtplantext, S. 28 ff.;
Erläuterungsbericht nach Art. 47 RPV, S. 26 f.).
Insofern
erscheint es unter dem Postulat der Verdichtung nicht notwendig, auf die
Festsetzung von Ausnützungsziffern zu verzichten und grosszügigere Grundmasse
vorzusehen, insbesondere nicht gegenüber der jetzt bestehenden Zonierung
(Wohnzone W3); die im regionalen Richtplan vorgegebenen Ziele waren mit der
bestehenden Regelung grundsätzlich bereits erreicht, da nur die
Verdichtungsreserven zu aktivieren und auszuschöpfen sind. Dazu müssen mit den
Instrumenten der Nutzungsplanung keine neuen Verdichtungsmöglichkeiten
geschaffen werden. Die Festsetzung einer Quartiererhaltungszone II, wie
sie in der BZO 2016 vorgesehen ist, hat aber genau eine solche Erhöhung der
Ausnützungsmöglichkeiten im Quartier zur Folge (oben, E. 7.3.2; Erläuterungsbericht
nach Art. 47 RPV, S. 127/Ziff. 8.2). Insofern kann dem Interesse
an der Verdichtung im strittigen Quartier kein hohes Gewicht beigemessen
werden.
8.3
Weitere
Gründe, die im betroffenen Quartier das Fehlen von Ausnützungsziffern und
Grundmassen, welche den Schutzzielen des ISOS Rechnung trügen, rechtfertigen
könnten, macht die Beschwerdegegnerin 1 nicht geltend. Den Anliegen des
ISOS können allerdings auch die privaten Interessen der betroffenen
Grundeigentümer entgegenstehen. Diese können aber immer nur im Rahmen eines den
Behörden verbleibenden Beurteilungsspielraums berücksichtigt werden; ihnen
kommt weniger Gewicht zu als den durch die Raumplanung verfolgten Interessen
(Eloi Jeannerat/Pierre Moor in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.],
Praxiskommentar RPG, Nutzungsplanung, Zürich 2016, Art. 14 N. 43). Zwar
würden die von den Beschwerdeführenden anbegehrten Massnahmen eine
weitergehende Beschränkung der Bebauungsmöglichkeiten bedeuten als die Quartiererhaltungszone II
in ihrer jetzigen Ausgestaltung, doch trägt die vorliegende
Quartiererhaltungszone den Anliegen des ISOS für das betreffende Quartier –
auch unter Berücksichtigung der Verdichtungsinteressen – zu wenig Rechnung (oben,
E. 7.3 ff. und E. 8.2.3). Deshalb bleibt wenig Raum für die
Berücksichtigung privater Interessen der betroffenen Grundeigentümer.
9.
Insgesamt trägt die Quartiererhaltungszone in ihrer
bestehenden Ausgestaltung den Interessen des ISOS zu wenig Rechnung. Dies kann
nicht mit entgegenstehenden Interessen gerechtfertigt werden, insbesondere weil
der Erreichung des Ziels der Verdichtung im vorliegend betroffenen Gebiet und
auch den Eigentümerinteressen kein hohes Gewicht zukommt. Insofern hat sich die
Beschwerdegegnerin 1 den Schutzanliegen des ISOS in sachlich nicht
vertretbarer Weise widersetzt. Die Vorinstanz kam damit zu Unrecht zum Schluss,
dass weitere Beschränkungen im Rahmen der Quartiererhaltungszone nicht geboten
seien und sich die Zonierung als nachvollziehbar und verhältnismässig erweise.
Deshalb ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen und die Sache an die
Beschwerdegegnerin 1 zur Festsetzung einer Zonierung für das strittige
Geviert, die den Interessen des ISOS besser Rechnung trägt, zurückzuweisen. Dabei
liegt es in ihrem Planungsermessen, ob sie den Vorschlägen der
Beschwerdeführenden nachkommt oder andere sachgerechte Festsetzungen trifft.
Ob das Baurekursgericht – wie es die Beschwerdeführenden
geltend machen – das rechtliche Gehör verletzt habe, indem es auf die
Ausführungen der Beschwerdeführenden zum Erläuterungsbericht BZO/ISOS und zum
regionalen Richtplan nicht eingegangen sei, kann dahingestellt bleiben, ist der
vorinstanzliche Entscheid doch ohnehin aufzuheben.
10.
Die Beschwerdeführenden ersuchten darum, das vorliegende
Beschwerdeverfahren zusammen mit der Beschwerde im Verfahren VB.2017.00691 zu
beurteilen. Sie wurden mit Präsidialverfügung vom 24. August 2018 darauf
hingewiesen, dass vorerst von einer Vereinigung der beiden Verfahren abgesehen
werde. Da im Beschwerdeverfahren VB.2017.00691 bereits am 4. Oktober 2018
ein Entscheid ergangen ist, ist der Antrag auf Verfahrensvereinigung als
gegenstandslos geworden abzuschreiben.
11.
11.1
Bei
diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten des Rekurs- und des
Beschwerdeverfahrens zu ¾ der Beschwerdegegnerin 1 und zu ¼ der
Mitbeteiligten aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 Satz 1 VRG; § 14 VRG). Eine Parteientschädigung ist ihnen zu
versagen.
11.2
Den
Beschwerdeführenden steht zudem für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren je
eine angemessene Parteientschädigung zu; diese ist zu ¾ von der
Beschwerdegegnerin 1 und zu ¼ von der Mitbeteiligten zu bezahlen (§ 17
Abs. 2 VRG).
12.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist
Folgendes zu erläutern: Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind
als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 (SR 173.110) zu qualifizieren (BGE 138 I 143
E. 1.2; BGE 133 V 477 E. 4.2). Der vorliegende Entscheid ist
daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn die Rückweisung einen nicht
wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder wenn die
Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit
einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    In
teilweiser Gutheissung der Beschwerde werden Ziff. I und III des
Entscheids des Baurekursgerichts vom 29. Juni 2018, die Festsetzung der
Zone QE II/3 für das Geviert Eidmatt-, Neptun-, Minerva-, Hegibach- und
Streulistrasse vom 30. November 2016 sowie deren Genehmigung mit Verfügung
der Baudirektion vom 5. Juli 2017 aufgehoben; die Angelegenheit wird im
Sinn der Erwägungen zu neuem Entscheid an die Beschwerdegegnerin 1 zurückgewiesen.
2.    Die
Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens werden in Abänderung von Ziff. II
des Entscheids des Baurekursgerichts vom 29. Juni 2018 der
Beschwerdegegnerin 1 zu 3/4 und der Mitbeteiligten zu 1/4 auferlegt,
zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft des Urteils.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 8'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr. 1'000.--     Zustellkosten,
Fr. 9'000.--     Total der Kosten.
4.    Die Gerichtskosten
werden der Beschwerdegegnerin 1 zu 3/4 und der Mitbeteiligten zu 1/4 auferlegt,
zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft des Urteils.
5.    Den Beschwerdeführenden
1–5 wird für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zusammen eine
Parteientschädigung von Fr. 2'000.- (zuzüglich Mehrwertsteuer von 7,7 %)
pro Person, insgesamt Fr. 10'000.-, zugesprochen. Diese ist zu 3/4 von der
Beschwerdegegnerin 1 und zu 1/4 von der Mitbeteiligten zu bezahlen, zahlbar
innert 30 Tagen ab Rechtskraft des Urteils.
6.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
7.    Mitteilung an …