zh_verwaltungsgericht · PB.2009.00007 · 2009-11-18 · de
Personalrechtliche Einreihung

Personalrechtliche Einreihung Ob sich auch Gemeinwesen auf Art.6 EMRK und die Rechtsweggarantie nach Art. 29a BV berufen können, ist zweifelhaft. Grundrechte stehen grundsätzlich nur Privaten zu. Die Frage kann offen gelassen werden (E.1.3). Aus dem Anspruch aus Verhandlungsöffentlichkeit nach Art.6 Abs.1 EMRK lässt sich kein Anspruch auf persönliche Befragung ableiten (E.2.2). Die von der Vorinstanz vorgenommene Einreihung in eine höhere Funktionsstufe sowie die Anordnung einer Abgeltung finden im kommunalen Personalrecht keine Grundlage (E.4-7). Gutheissung der Beschwerde

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2009.00007
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Geschäftsnummer:
PB.2009.00007
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 18.11.2009
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 25.11.2010 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Personalrechtliche Einreihung
Personalrechtliche EinreihungOb sich auch Gemeinwesen auf Art.6 EMRK und die Rechtsweggarantie nach Art. 29a BV berufen können, ist zweifelhaft. Grundrechte stehen grundsätzlich nur Privaten zu. Die Frage kann offen gelassen werden (E.1.3).Aus dem Anspruch aus Verhandlungsöffentlichkeit nach Art.6 Abs.1 EMRK lässt sich kein Anspruch auf persönliche Befragung ableiten (E.2.2).Die von der Vorinstanz vorgenommene Einreihung in eine höhere Funktionsstufe sowie die Anordnung einer Abgeltung finden im kommunalen Personalrecht keine Grundlage (E.4-7).Gutheissung der Beschwerde
Stichworte:
ABFINDUNG
EINREIHUNG
GEMEINDEAUTONOMIE
LOHNNACHZAHLUNG
ÜBRIGES ÖFFENTLICHES DIENSTRECHT
Rechtsnormen:
Art. 29a BV
Art. 6 Abs. I EMRK
§ 72 GemeindeG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 4
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
PB.2009.00007
Entscheid
der 4. Kammer
vom
18. November 2009
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Lukas Widmer,
Verwaltungsrichter Peter Sprenger,
Gerichtssekretär Stefan Schürer.
In Sachen
Stadt Zürich,
vertreten durch
Stadtammann- und
Betreibungsamt
vertreten durch
RA
B,
Beschwerdeführerin
gegen
vertreten durch
RA C,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Personalrechtliche
Einreihung,
hat sich ergeben:
I.
A.
arbeitet seit dem 1. September 1999 beim Stadtammann- und Betreibungsamt Kreis ...
der Stadt Zürich. Zunächst war sie als Büroangestellte, dann als
Verwaltungsangestellte tätig. Auf 1. April 2002 wurde sie zur
Kanzleichefin und damit zur Gruppenleiterin der sechs Kanzleiangestellten
befördert. Per 1. Juli 2002 wurde sie ins neue Lohnsystem übergeleitet.
Eingereiht wurde sie in Funktionsstufe 7 in der Funktionskette 609
(Gruppenleitung) mit der Funktionsbezeichnung Kanzleichefin. Die nutzbare
Erfahrung betrug sieben Jahre. Auf den 1. April 2005 reduzierte A ihren
Beschäftigungsgrad auf 90 Prozent.
Mit Verfügung vom 18. Juni 2007 wurde A auf den
1. Juli 2007 ins teilrevidierte Lohnsystem überführt. Bei mittlerer Lage
auf dem Lohnband wurde sie in Funktionsstufe 7 in der Funktionskette 1503
(Sachbearbeitung) eingereiht. Als nutzbare Erfahrung wurden ihr dreizehn Jahre
angerechnet.
B.
Gegen
die Verfügung vom 18. Juni 2007 erhob A Einsprache mit der Begründung, sie
sei von der Gruppenleiterin zur Sachbearbeiterin degradiert worden. Mit
Verfügung vom 15. Februar 2008 lehnte das Stadtammann- und Betreibungsamt Kreis ...
die Einsprache von A ab. Die Funktionskette 609 (Gruppenleitung) sei mit der
Teilrevision des Lohnsystems aufgehoben und in die Funktionskette 1503
(Sachbearbeitung) überführt worden.
Zuvor war A am 2. November 2007 mündlich mitgeteilt
worden, dass sie ihrer Funktion als Kanzleichefin enthoben und künftig als
Sachbearbeiterin beschäftigt werde. Für den Lohn oder die Funktionsstufe blieb
dies ohne Auswirkungen. Am 21. Januar 2008 stellte das Stadtammann- und
Betreibungsamt Kreis ... eine neue Kanzleichefin ein.
II.
A.
Gegen
die Verfügung vom 15. Februar 2008 liess A am 17. März 2008 Rekurs an
den Bezirksrat Zürich einlegen. Sie beantragte neben der Aufhebung der Verfügung,
sie sei der Funktionskette 1506 (Sachbereichsleitung), Funktionsstufe 9, Position
65.2 Prozent im Lohnband zuzuordnen, allenfalls der Funktionskette 1504
(Fachbearbeitung), Funktionsstufe 9, Position 65.2 Prozent im Lohnband.
Gestützt auf die neue Einstufung sei die Stadt Zürich zu verpflichten, ihr
rückwirkend für die fünf Jahre zwischen dem 15. Februar 2003 und dem
15. Februar 2008 die Lohndifferenz in der Höhe von mindestens 109'921.60
Franken zu bezahlen. Überdies beantragte A eine Genugtuung in der Höhe von drei
Monatslöhnen. Für den Fall, dass sie nicht antragsgemäss der Kette 1506
(Sachbereichsleitung) zugeordnet werde, beantragte sie eine Abfindung in der
Höhe von sechs Monatslöhnen wegen unrechtmässiger Versetzung in der Funktion.
B.
Der
Bezirksrat Zürich hiess den Rekurs mit Beschluss vom 15. Januar 2009 im
Sinn der Erwägungen teilweise gut und verpflichtete die Stadt Zürich, A für die
Zeit vom 1. Juli 2007 bis zum 29. Februar 2008 in die Funktionsstufe 8
der Kette 1503 (Sachbearbeitung) einzureihen und ihr die entsprechende Lohndifferenz
nachzuzahlen. Darüber hinaus verpflichtete er die Stadt Zürich, A für die Zeit
vom 1. Januar 2004 bis zum 30. Juni 2007 in die Funktionsstufe 8
der altrechtlichen Funktionskette 609 (Gruppenleitung) einzureihen und ihr die
entsprechende Lohndifferenz zuzüglich fünf Prozent Verzugszins nachzuzahlen.
Schliesslich sprach der Bezirksrat A eine Abfindung von sechs Mal der Differenz
zwischen dem altem, der Funktionsstufe 7 entsprechendem Lohn und dem
neuen, der Funktionsstufe 8 entsprechendem Lohn zu.
III.
A.
Gegen
den Beschluss des Bezirksrats liess die Stadt Zürich am 17. Februar 2009 Beschwerde
an das Verwaltungsgericht einreichen. Sie beantragte, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten von A die Dispositiv-Ziff. I Satz 1 sowie IIIV des Beschlusses
des Bezirksrats vom 15. Januar 2009 aufzuheben.
B.
Der
Bezirksrat Zürich verwies in seiner Vernehmlassung vom 20./23. Februar
2009 auf die Begründung des angefochtenen Beschlusses und verzichtete im
Übrigen auf eine Stellungnahme. A liess in ihrer Beschwerdeantwort vom
24. April 2009 beantragen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten
der Stadt Zürich auf die Beschwerde nicht einzutreten. Eventualiter sei die
Beschwerde vollumfänglich abzuweisen und der Beschluss des Bezirksrats vom
15. Januar 2009 zu bestätigen. Schliesslich sei eine mündliche Verhandlung
anzuordnen. Die Stadt Zürich liess mit Replik vom 5. Juni 2009 ihren Beschwerdeanträgen
sowie an deren Begründung festhalten. A liess mit Duplik vom 10. Juli 2009
an den Anträgen und deren Begründung gemäss Beschwerdeantwort festhalten.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
§ 74
Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG)
schliesst die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts bei Beschwerden gegen
Anordnungen und Rekursentscheide über die Einreihung und Beförderung in Besoldungsklassen
und -stufen aus. Die Anwendung von § 74 Abs. 2 VRG kann jedoch durch
höherrangiges Recht ausgeschlossen werden.
1.2
Ist gegen
kantonale Entscheide die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,
SR 173.110) zulässig, sind die Kantone nach Art. 86 Abs. 2 in
Verbindung mit Art. 130 Abs. 2 BGG verpflichtet, innert einer Frist
von zwei Jahren ab Inkrafttreten des Bundesgerichtsgesetzes als unmittelbare
Vorinstanz ein Gericht einzusetzen (vgl. Esther Tophinke, Basler Kommentar,
2008, Art. 86 BGG N. 12). Die entsprechende Frist ist am
1. Januar 2009 abgelaufen. Vorliegende Streitigkeit fällt als
vermögensrechtliche Angelegenheit nicht unter den Ausschlussgrund von
Art. 83 lit. g BGG, sodass eine öffentlich-rechtliche Beschwerde grundsätzlich
zulässig ist. Dies bedeutet, dass das Verwaltungsgericht von Bundesrechts wegen
zuständig ist.
1.3
Offen
gelassen werden kann, ob vorliegend auch Art. 6 Abs. 1 der
Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101) die Anwendung von
§ 74 Abs. 2 VRG ausschliesst. Nach Praxis des Europäischen
Gerichtshofs für Menschenrechte stellen Vermögensansprüche aus dem
öffentlichrechtlichen Dienstverhältnis grundsätzlich zivilrechtliche
Streitigkeiten im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EMRK dar (vgl. VGr,
27. Juli 2007, PB.2006.00046, E. 2.2.1, www.vgrzh.ch). Der Begriff
"jedermann" in Art. 6 Abs. 1 EMRK umfasst indes natürliche
und juristische Personen. Ob darüber hinaus auch der Staat oder öffentliche
Körperschaften aus der Bestimmung Rechte ableiten können, ist zweifelhaft
(Frage verneint bei Wolfgang Peukert in: Jochen Frowein/Wolfgang Peukert,
EMRK-Kommentar, 2. A., Kehl etc. 1996, Art. 6 N. 4). Grundrechte
stehen grundsätzlich nur Privaten zu, nicht dagegen dem Gemeinwesen als Inhaber
hoheitlicher Gewalt (BGE 125 I 173 E. 1b; Giovanni
Biaggini, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2007,
Vorbem. zu Art. 736 N. 10).
1.4
Das
Problem der Grundrechtsträgerschaft stellt sich auch bei der Rechtsweggarantie
von Art. 29a der Bundesverfassung (BV, SR 101). Diese gibt jeder
Person bei Rechtstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche
Behörde. Es ist allerdings strittig, ob bzw. unter welchen Voraussetzungen sich
ein Gemeinwesen auf die Rechtsweggarantie berufen kann. In der Literatur wird
die Frage für Fälle bejaht, in denen das Gemeinwesen gleich oder ähnlich wie
ein Privater betroffen ist, oder die den Schutzbereich der Gemeindeautonomie
betreffen (Biaggini, Art. 29a N. 5).
1.5
Als
Gemeinde ist die Stadt Zürich kantonalrechtlich zur Beschwerde insbesondere
dann le­gitimiert, wenn der Entscheid oder die Beachtung desselben in gleichartigen
Fällen für die Gemeinde besondere finanzielle Auswirkungen hat (§ 21
lit. b in Verbindung mit § 70 und § 80c VRG). Dies trifft
vorliegend zu, weshalb die Stadt Zürich beschwerde­legitimiert ist. Da auch die
übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.6
Der
Streitwert beträgt vorliegend mehr als 20'000 Franken. Das Verwaltungsgericht
entscheidet folglich in Dreierbesetzung (§ 38 VRG).
2.
2.1
Die
Beschwerdegegnerin beantragt die Durchführung einer mündlichen Verhandlung. Das
Gericht soll die Möglichkeit erhalten, die Parteien persönlich kennen zu lernen
und sie "beweisrechtlich relevant zu befragen".
Nach § 59 Abs. 1 VRG
liegt es im Ermessen des Verwaltungsgerichts, ob es eine mündliche Verhandlung
durchführen will (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 59 N. 3, auch zum Folgenden).
Es sieht von einer mündlichen Verhandlung ab, wenn die Akten nach durchge­führtem
Schriftenwechsel eine hinreichende Entscheidungsgrundlage bieten. Da die Parteien
und die Vorinstanz Gelegenheit hatten, ihren Standpunkt eingehend darzulegen,
und dem Verwaltungsgericht die vollständigen Akten vorliegen, besteht kein
Anlass, dem Begehren der Beschwerdegegnerin auf Durchführung einer mündlichen
Verhandlung gestützt auf § 59 Abs. 1 VRG stattzugeben.
2.2
Zu prüfen
bleibt, ob sich ein Anspruch auf mündliche Verhandlung aus Art. 6
Abs. 1 EMRK ableiten lässt (dazu und zum Folgenden VGr, 3. Mai 2006,
PB.2005.00036, E. 2.1, www.vgrzh.ch). Wie gesehen stellen
Vermögensansprüche aus dem öffentlichrechtlichen Dienstverhältnis grundsätzlich
zivilrechtliche Streitigkeiten im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EMRK dar,
sodass ein Anspruch auf eine öffentliche Verhandlung besteht. Dem konventionsrechtlichen
Anspruch auf Verhandlungsöffentlich­keit in zivilrechtlichen Verwaltungsprozessen
ist allerdings Genüge getan, wenn eine öffentliche mündliche Schluss- oder Urteilsverhandlung
durchgeführt wird, in deren Rahmen sich die Parteien äussern können (vgl. Ruth
Herzog, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, Bern 1995,
S. 333 ff.; Christoph Grabenwarter, Europäische Menschenrechtskonvention, 3. A.,
München etc. 2008, S. 347). Die Beschwerdegegnerin bezweckt mit ihrem
Antrag allerdings keine eigentliche Verhandlungsöffentlichkeit. Vielmehr geht
es ihr darum, eine persönliche Befragung zu erwirken. Aus Art. 6
Abs. 1 EMRK lässt sich aber kein solcher Anspruch ableiten. Auch eine
bloss mittelbare Beweisaufnahme gilt als konventionskonform (Grabenwarter,
S. 340, 364 f.; Herzog, S. 326 f. und 335; ferner
Kölz/Bosshart/Röhl, § 59 N. 10). Es ist deshalb von der Durchführung
einer mündlichen Verhandlung abzusehen.
3.
3.1
Die
Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) gewährleistet den Gemeinden
die Autonomie und schreibt vor, dass das kantonale Recht ihnen einen möglichst
weiten Handlungsspielraum einzuräumen hat (Art. 85 Abs. 1 KV).
Gemeinden sind in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen
nicht abschliessend ordnet, sondern ihn teilweise oder ganz der Gemeinde zur
Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit
einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann die Befugnis zum Erlass oder
Vollzug eigener kommunaler Vorschriften betreffen oder sich auf einen
entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen
Rechts beziehen. Für den Schutz der Gemeindeautonomie bedarf es keiner Autonomie
in einem ganzen Aufgabengebiet; es genügt eine relativ erhebliche
Entscheidungsfreiheit im streitigen Bereich. Im Einzelnen ergibt sich der
Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich
anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (vgl. BGE
129 I 410 E. 2.1).
3.2
Das
kantonale Recht macht den Gemeinden im Bereich des Personalrechts nur wenig
Vorgaben. Nach Art. 47 Abs. 1 KV untersteht das Arbeitsverhältnis des
Gemeindepersonals dem öffentlichen Recht. § 72 Abs. 1 des
Gemeindegesetzes (GemeindeG, LS 131.1) wiederholt diese Regelung. Daneben
sieht § 72 Abs. 2 GemeindeG vor, dass das kantonale Personalrecht
sinngemäss anzuwenden ist, sofern eine Gemeinde keine eigenen Vorschriften
erlässt. Die Regelung des Personalrechts fällt demnach in den Kompetenzbereich
der Gemeinden, wobei ihnen ein erheblicher Gestaltungsspielraum zukommt. Die
Stadt Zürich hat von der Kompetenz mit Erlass des Personalrechts vom
6. Februar 2002 (PR, AS 177.100) Gebrauch gemacht. Der Vollzug des
entsprechenden Rechts wird vom Schutzbereich der Gemeindeautonomie erfasst.
3.3
Dem
Verwaltungsgericht kommt nach § 50 Abs. 1 VRG grundsätzlich eine unbeschränkte
Rechtskontrolle zu. Nur über eingeschränkte Kognition verfügt das Gericht allerdings
bei der Interpretation unbestimmter Rechtsbegriffe, die dem kommunalen Recht
entstammen. Es darf nur eingreifen, sofern die Gemeinde ihren Beurteilungsspielraum
missbraucht oder überschritten oder verfassungsmässige Rechte des Bürgers
verletzt hat (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 8). Vergleichbares gilt
auch im vorinstanzlichen Verfahren (Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 19). Eine
Ermessenkontrolle durch das Gericht wird in § 50 Abs. 3 VRG ausgeschlossen.
4.
4.1
Gemäss
Art. 47 PR richtet sich der Lohn der Angestellten nach dem Schwierigkeitsgrad
der Funktion, der nutzbaren Erfahrung sowie nach Leistung und Verhalten. Unter
Berücksichtigung des Schwierigkeitsgrads der einzelnen Funktionen legt der
Stadtrat einen Funktionsraster und Funktionsumschreibungen fest. Der
Funktionsraster umfasst 18 Funktionsstufen, wobei Funktionsstufe 1 den
niedrigsten Schwierigkeitsgrad aufweist. Die Funktionsumschreibungen zeigen
modellhaft den Schwierigkeitsgrad der einzelnen Funktionen auf; sie basieren
auf analytischen Arbeitsplatzbewertungen, mit denen die Anforderungen an die
Fach-, Selbst-, Sozial-, Führungs- und Beratungskompetenz sowie die Arbeitsbedingungen
erfasst werden. Jede Stelle wird nach Art der Arbeit einer Kette und aufgrund
der Funktionsumschreibung einer von 18 Funktionsstufen zugewiesen. Der Stadtrat
erlässt eine Lohnskala, indem er den 18 Funktionsstufen je einen Jahreslohn
zuordnet. Zudem wird für jede Funktionsstufe ein Lohnband festgelegt, wobei der
Minimallohn der Funktionsstufe als Ausgangspunkt gilt (Art. 4852 PR). Der
Funktionsraster und die Funktionsumschreibungen sind nach Art. 56 der
Ausführungsbestimmungen zur Verordnung über das Arbeitsverhältnis des
städtischen Personals vom 27. März 2002 (AB PR, AS 177.101) als
Anhang integrierender Bestandteil der Ausführungsbestimmungen.
4.2
Die
Beschwerdegegnerin wurde mit Verfügung vom 8. Februar 2002 zur Kanzleichefin
befördert. Mit Verfügung vom 14. August 2002 wurde sie in das neue Personalrecht
übergeleitet. Sie wurde auf Funktionsstufe 7 der Funktionskette 609
(Gruppenleitung) zugeordnet. Ihr Stellenprofil vom 23. August 2002 sieht
unter Punkt 8 "Fachaufgaben" in der Reihenfolge der Prioritäten
unter anderem folgende Aufgaben vor: Leitung der Gruppe Kanzlei gemäss
definierten Aufgaben; gewisse Führungsunterstützung zuhanden der Leitung der
Dienstabteilung; Mithilfe bei der Durchführung von Zielvereinbarung und
Leistungsbeobachtung; Erstellung und Auswertung interner Statistiken;
Behandlung von Betreibungs- und Fortsetzungsbegehren (inklusive Überprüfung der
sachlichen und örtlichen Zuständigkeit sowie der Berechtigung der Wechselbetreibung,
Erlass der notwendigen Verfügungen, Ausfertigung der Zahlungsbefehle,
Pfändungsankündigungen und Konkursandrohungen); Bedienung der Telefonzentrale;
Bedienung des Schalters inklusive Erteilung qualifizierter Rechtsauskünfte,
Entgegennahme von Begehren und Rechtsvorschlägen, Mithilfe beim Ausfüllen,
Zustellung von amtlichen Dokumenten; Erteilung von Auskünften aus dem
Betreibungsregister; Führen des Registers über die Arreste, Retentionen und
Requisitionen; Führen der Kartei über das Handelsregister; Protokollieren von
Rechtsvorschlägen, Abstellungen, Teilzahlungen, gerichtlichen Verfügungen;
allgemeine und fallbezogene Korrespondenz; Wiederaufnahme des
Betreibungsverfahrens nach Einstellung des Konkurses "mangels
Aktiven"; Abklärung im Betreibungsverfahren auf Verwertung eines Grundpfandes
bezüglich Familienwohnung, Dritt- und Miteigentum; Erlassen von internationalen
Rechtshilfegesuchen; Archivierung und spätere Vernichtung von Akten;
Bearbeitung und Delegation der Post.
4.3
Mit
Verfügung vom 18. Juni 2007 wurde die Beschwerdegegnerin ins
teilrevidierte Lohnsystem überführt. Neu wurde sie nicht mehr der Kette 609
(Gruppenleitung) zugeteilt, sondern  ohne dass ihr Stellenprofil modifiziert
worden wäre  der Kette 1503 (Sachbearbeitung). Die Funktionsstufe 7 wurde
beibehalten. Auch der Monatslohn in der Höhe von 5949.85 Franken bei einem
Beschäftigungsgrad von 90 Prozent blieb unverändert. Begründet wurde die
Zuteilung in eine neue Kette mit der Nicht-Berücksichtigung der bisherigen
Kette im teilrevidierten Lohnsystem. Das Human Resources Management der Stadt
Zürich erklärte dazu auf Anfrage der Vorinstanz, im revidierten Funktionsraster
sei auf eine der altrechtlichen Kette 609 entsprechende Kette verzichtet
worden, da nur ungefähr 70 Personen der Kette 609 angehört hätten. Bei total
über 20'000 Angestellten genüge dieser Wert nicht für die Schaffung einer eigenen
Kette. Personen, die neben einer Haupttätigkeit auf Niveau Sachbearbeitung
sekundär noch Führungsaufgaben erfüllten, seien neu der Funktionskette 1503
(Sachbearbeitung) zuzuordnen. Die Führungsaufgaben würden bei der Zuordnung der
Stelle zu einem konkreten Anforderungsniveau berücksichtigt.
5.
5.1
Strittig
ist, ob die Überführung der Beschwerdegegnerin in Kette 1503 in Funktionsstufe
7 und damit die Verfügung vom 18. Juni 2007 korrekt ist. Die Vorinstanz
hat die Frage verneint und die Beschwerdegegnerin vom 1. Juli 2007 bis zum
29. Februar 2008 in Funktionsstufe 8 eingeordnet. Die Beschwerdeführerin
beantragt die Aufhebung dieses Beschlusses. Weitergehende Anträge bezüglich der
Überführung, etwa die Einordnung in Funktionsstufe 6, hat sie nicht
gestellt. Nach § 63 Abs. 2 VRG ist eine allfällige Zurückstufung
deshalb im Zusammenhang mit der Überführung nicht Prozessthema (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 63 N. 13 ff.). Gleiches gilt für die im vorinstanzlichen
Verfahren von der Beschwerdegegnerin geforderte Einreihung in
Funktionsstufe 9. Eine derartige reformatio in peius zuungunsten der
Beschwerdeführerin wird ebenfalls durch § 63 Abs. 2 ausgeschlossen.
Aus der Dispositionsmaxime ergibt sich weiter, dass das Verwaltungsgericht nur
streitige Fragen klären soll (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 63 N. 18).
Damit ist die vor der Vorinstanz umstrittene Einreihung in Kette 1503
(Sachbearbeitung) vor Verwaltungsgericht grundsätzlich nicht mehr Prozessthema;
sie wird von keiner Partei mehr infrage gestellt. Etwas anderes würde nach dem
Grundsatz der richterlichen Rechtsanwendung gelten, sofern zwischen streitigen
und nichtstreitigen Fragen ein derart enger Konnex besteht, dass sich eine
gleichzeitige Behandlung aufdrängt (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 63
N. 18).
5.2
Zu klären
ist demnach, ob die Beschwerdegegnerin auf den 1. Juli 2007 in Funktionsstufe
7 oder in Funktionsstufe 8 einzureihen ist. Massgebend für die Beurteilung sind
die Umstände, wie sie sich bei Erlass der Verfügung am 18. Juni 2007
präsentierten. Seither eingetretene Änderungen  insbesondere der am
2. November 2007 kommunizierte Entzug der Führungsausgaben  sind dagegen
für die Frage der Einreihung gemäss teilrevidiertem Lohnsystem nicht zu
berücksichtigen (dazu Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N.16).
5.3
Die
Funktionsstufen 58 der Kette 1503 sind in Anhang B der Ausführungsbestimmungen
zum Personalrecht umschrieben. Funktionsstufe 5 weist die geringsten Anforderungen
auf, Funktionsstufe 8 die höchsten. Abgrenzungskriterium der Funktionsumschreibungen
der Stufe 7 gegenüber jenen der Stufe 8 sind zunächst die
Führungskompetenzen. Während Funktionsstufe 7 gemäss Umschreibung keine
Führungsaufgaben umfasst, beinhaltet Funktionsstufe 8 die fachliche Verantwortung
für die Mitarbeitenden und Lernenden. Daneben nennt die Funktionsumschreibung
von Stufe 8 im Vergleich zu Stufe 7 zusätzliche Aufgabenbeispiele wie
die Installation von Hardware- und Softwarekomponenten, die Beratung bei sehr
anspruchsvollen technischen Problemstellungen im IT-Bereich oder die Beratung
in mehreren Sachbereichen mit schwierigen Fragestellungen. Offensichtlich
beinhalten weder die Tätigkeit der Beschwerdegegnerin als Kanzleichefin noch
ihr Stellenprofil derartige Aufgaben. Gleichzeitig weist das Stellenprofil der
Beschwerdegegnerin gewisse Führungsaufgaben zu. Unbestritten ist, dass sie
diese im hier interessierenden Zeitpunkt auch ausgeübt hat. Strittig sind nur
der Inhalt ihrer Führungsaufgaben sowie deren Qualität. Für die Zuordnung einer
Tätigkeit unter eine Funktionsumschreibung ist allerdings nur der Inhalt der
Führungsaufgaben relevant, während die Qualität bloss für die Leistung im Sinn
von Art. 47 PR von Bedeutung ist.
5.4
Gemäss dem
vom Human Resources Management der Stadt Zürich erstellten Handbuch "Das
städtische Lohnsystem" bedeutet die Wendung "Fachliche Verantwortung
für Mitarbeitende und Lernende", wie sie auch für die
Funktionsumschreibung in der Kette 1503 (Sachbearbeitung) für
Funktionsstufe 8 benutzt wird, dass dem betreffenden Angestellten die
Verantwortung für die fachlich korrekte Ausführung sowie die fachlichen Anweisungen
zukommt. Die Führungsaufgaben von Linienvorgesetzten werden gemäss Handbuch mit
der Wendung "Leitung eines Aufgabenbereichs" oder "Leitung eines
Sachbereichs" umschrieben. Bei Projektleitern wird typischerweise die
Wendung "Leitung von Projekten" benutzt (a.a.O.).
5.5
Im
Stellenprofil der Beschwerdegegnerin heisst es unter Punkt 9
"Führungsaufgaben": "Führt die Gruppe Kanzlei im Rahmen von
definierten Kompetenzen selbständig oder nach Absprache mit dem Dienstchef oder
den Substituten". Unter Punkt 11 "Verantwortung" wird
ausgeführt: "Sorgt für reibungslosen Arbeitsablauf in ihrer/seiner Gruppe;
[k]orrekte Mithilfe bei der Durchführung von Zielvereinbarung und Leistungsbeobachtung".
Die Beschwerdeführerin macht geltend, aus Punkt 11 gehe hervor, dass die
Beschwerdegegnerin einzig die Verantwortung für den Arbeitsablauf in der Gruppe
getragen habe. Sie sei für organisatorische Abläufe zuständig gewesen, namentlich
die Umsetzung des Rotationsprinzips. Eine fachliche Leitung der Gruppe habe
nicht bestanden. Etwas Gegenteiliges lasse sich weder aus der
Stellenbeschreibung noch aus dem Zwischenzeugnis ableiten. Die
Beschwerdegegnerin lässt demgegenüber vorbringen, aus dem Umstand, dass sie die
Gruppe Kanzlei leite, sowie den umfassenden Kompetenzen im Bereich
Schuldbetreibung und Konkurs, wie sie im Stellenprofil aufgelistet seien, gehe
hervor, dass sie eine Fachverantwortung für die Kanzleimitarbeiter gehabt habe.
Darüber hinaus ergebe sich die Fachverantwortung der Beschwerdeführerin nicht
allein aus dem Stellenprofil, sondern auch aufgrund ihrer tatsächlich wahrgenommenen
Aufgaben.
5.6
In der Tat
sprechen verschiedene Anhaltspunkte dafür, dass sich die Führungsaufgaben der Beschwerdegegnerin
nicht auf organisatorische Belange beschränkt haben, sondern dass ihr auch eine
fachliche Verantwortung für die Kanzleimitarbeiter zugekommen ist. So erklärte
die Personalchefin des Stadtammann- und Betreibungsamts, D, anlässlich des Zielvereinbarungs-
und Beurteilungsgesprächs vom 26. September 2003 gemäss
Gesprächsprotokoll, die Arbeitsleistung einzelner Mitarbeiter sei nicht optimal,
weshalb die Beschwerdegegnerin aktiv werden müsse. Im Protokoll des
Zielvereinbarungs- und Beurteilungsgesprächs vom 18. März 2005 ist
festgehalten, die Beschwerdegegnerin habe ihrerseits die Zielvereinbarungs- und
Beurteilungsgespräche mit den Kanzleimitarbeitern gut durchgeführt. Sie
schlüpfe immer besser in die Rolle als Kanzleichefin und Ausbilderin. Ihre
Managementkompetenz wurde mit dem Prädikat C (= gute Leistung) bewertet, die
Führung der Mitarbeiter und Lehrling gar mit dem Prädikat B (= Kompetenzen/Verhalten
übertroffen). Anlässlich eines Gesprächs vom 15. Juni 2004 wurde die
Beschwerdegegnerin aufgefordert, die Gruppe aktiv zu führen, "nötigenfalls
mit konkreten Anweisungen".
Am 20. August 2004 erklärte ihr die Personalchefin D,
sie solle Mitarbeitern mit mangelndem Einsatz konkrete Anweisungen geben, wie etwa,
dass eine bestimmte Arbeit bis zu einen fixen Termin erledigt werden müsse. Aus
einer Gesprächsnotiz vom 18. März 2005 unter dem Titel "Zusätzliche
Informationen zu Ziel Zeitgemässe Führung der Gruppe Kanzlei" [sic] geht
hervor, dass die Beschwerdegegnerin die Mitarbeiterinnen zum selbständigen
Arbeiten anregen solle, ohne ihnen pfannenfertige Lösungen zu liefern. Fehler dürften
passieren, wobei die Kontrollmechanismen zu berücksichtigen seien. Weiter wird
der Beschwerdegegnerin aufgetragen: "Überprüfen der Einhaltung des
Arbeitszeitmodells, [a]ngemessene Delegation der Aufgaben, Koordination der
Arbeitsabläufe, verantwortlich für die Einhaltung der Standards, Überprüfung
der Kanzleiorganisation (Rotationsplan, Abchecken von freien Kapazitäten,
Reaktion bei Überbelastung); Integration von neuen Mitarbeitenden, Erkennen von
Problemsituationen und geeignete Reaktion, Einleitung von sinnvollen
Förderungsmassnahmen [], Motivationsfähigkeit". Im Protokoll des
Zielvereinbarungs- und Beurteilungsgesprächs vom 14. Dezember 2007 heisst es
beim Punkt "Mitarbeitendenführung", die Beschwerdegegnerin habe zwar
gewissen Aufgaben delegiert, sie hätte sich selber aber noch mehr entlasten
können. Beim Punkt "Managementfertigkeiten" heisst es, das Controlling
sei nicht optimal gewesen.
Aufschlussreich für Art und Umfang der Führungstätigkeit
der Beschwerdegegnerin sind auch die Äusserungen im Zusammenhang mit ihrer
Absetzung als Kanzleichefin und der Einstellung einer neuen Kanzleichefin. So
wurde von Seiten der Beschwerdeführerin an einer Sitzung vom 2. November
2007 erklärt, die Nachfolgerin der Beschwerdegegnerin müsse in einem ersten
Schritt führen und erst in einer zweiten Phase den fachlichen Führungsbereich
übernehmen. Während einer Übergangsphase erfolge bei komplizierten Angelegenheiten
die fachliche Führung durch Stadtammann E, während Personalchefin D sich um die
anderen Aufgaben wie beispielsweise die Zielvereinbarungs- und
Beurteilungsgespräche kümmere.
Nach dem Gesagten ist davon auszugehen, dass der
Beschwerdegegnerin bis zu einem gewissen Grad auch die fachliche Verantwortung
für die Kanzleimitarbeiter zugefallen ist. Die Funktionsumschreibung der
Stufe 7 in der Kette 1503 (Sachbearbeitung) trägt insofern dem tatsächlichen
Arbeitsprofil nicht vollständig Rechnung.
5.7
Das
Kriterium der Führungsaufgaben ist aber nicht alleine ausschlaggebend. Wie gesehen
beinhaltet die Arbeit der Beschwerdegegnerin keine der in der Funktionsumschreibung
von Stufe 8 im Vergleich zu Stufe 7 zusätzlichen genannten Aufgabenbeispiele.
Hilfreich für die korrekte Einordnung ist vorliegend der Einbezug der
Funktionsstufe 6 der Kette 1503 (Sachbearbeitung). Funktionsstufe 6
und Funktionsstufe 7 unterscheiden sich im Wesentlichen dadurch, dass
Stufe 6 primär ausführende und nur zum Teil dispositive Tätigkeiten
beinhaltet, während es auf Stufe 7 um das Wahrnehmen von ausführenden und
dispositiven Tätigkeiten geht. Die beiden Begriffe "dispositiv" und
"ausführend" werden in dem vom Human Resources Management der Stadt
Zürich erstellten Handbuch "Das städtische Lohnsystem" näher
umschrieben.
Ausführend bedeutet demnach, dass der Angestellte in einem
engen, meist durch die Tätigkeit selber vorgegeben Rahmen tätig ist; die
Problemlösung erfolgt durch "klar definierte Aufträge mit kleinem
Handlungsspielraum"; der Lösungsweg ist oft vorgegeben durch klare
Anleitungen oder Handbücher; hinzu kommt die Routinebearbeitung von Aufgaben.
Bei einer dispositiven Tätigkeit wird ein loser Rahmen mit klaren Zielen
vorgegeben; die Problemlösung erfolgt nach definierten Richtlinien oder
generellen Zielen, das heisst durch beispielhafte Problemlösungen bzw. die
gängige Praxis; der Lösungsweg ist durch Beispiele bekannt, sodass eine analoge
Vorgehensweise möglich ist; teilweise ist eine individuelle Bearbeitung von
Aufgaben gefordert.
5.8
Auch wenn
die Abgrenzung zwischen dispositiver und ausführender Tätigkeit nicht immer
trennscharf vorgenommen werden kann, macht eine Analyse des Stellenprofils der
Beschwerdegegnerin dennoch deutlich, dass die Tätigkeit der Kanzleiangestellten
primär ausführender Natur ist. Die Behandlung von Betreibungs- und Fortsetzungsbegehren,
die Ausfertigung von Zahlungsbefehlen oder die Entgegennahme von Begehren und
Rechtsvorschlägen erfolgen innerhalb eines engen Rahmens, wobei der Handlungsspielraum
aufgrund der gesetzlichen Vorgaben gering und der Lösungsweg vorgegeben ist.
Auch bei der Zustellung von amtlichen Dokumenten, der Erteilung von Auskünften
aus dem Betreibungsregister oder beim Führen eines Registers ist der
Handlungsspielraum der Angestellten äusserst beschränkt. Bei der Archivierung
und spätere Vernichtung von Akten, der Bearbeitung und Delegation der Post oder
der Bedienung von Telefonzentrale und Schalter handelt es sich um eigentliche
Routinearbeiten.
5.9
Die
Tätigkeit der Beschwerdegegnerin ist  von ihren Führungsaufgaben abgesehen 
daher eher der Funktionsstufe 6 zuzuordnen. Bezeichnenderweise sind auch
ihre Kanzleikolleginnen und -kollegen in den Funktionsstufen 5 und 6
eingereiht. Bei den sich zwangsläufig ergebenden Unschärfen der Übergänge
zwischen den einzelnen Stufen ist aber auch eine Einreihung in Stufe 7
durchaus vertretbar. Der Umstand, dass die von der Beschwerdegegnerin
ausgeübten Führungsaufgaben in der Funktionsumschreibung nicht erwähnt sind,
führt indes nicht zwingend zu einer Einordnung in Stufe 8. Nach Sinn und
Zweck des städtischen Personalrechts ist der Schwierigkeitsgrad einer Funktion
massgeblich für die Zuordnung der Funktionsstufe. Es versteht sich, dass nicht
jede einzelne bei der Beschwerdeführerin ausgeübte Tätigkeit exakt unter eine
Funktionsumschreibung subsumiert werden kann  andernfalls hätte die
Beschwerdeführerin für jede einzelne Funktion eine Funktionsumschreibung
vorsehen müssen. Wie erwähnt berücksichtigt die Beschwerdeführerin die
Führungsaufgaben von Angestellten, die neben einer Haupttätigkeit auf Niveau
Sachbearbeitung noch Führungsaufgaben wahrnehmen, bei der Zuordnung der Stelle
zu einem konkreten Anforderungsniveau. Die von der Beschwerdeführerin vorgenommene
Einreihung in Funktionsstufe 7 ist daher nicht zu beanstanden. Dies gilt
umso mehr, als mit der Überführung ins teilrevidierte Lohnsystem die Höhe des
Lohnes in der Regel nicht verändert worden ist (vgl. den Auszug aus dem
Protokoll des Stadtrates von Zürich vom 24. Januar 2007, S. 4); der
Monatslohn der Beschwerdegegnerin blieb mit der Überführung gleich. Wie
nachfolgend aufzuzeigen ist, lässt sich dagegen nicht einwenden, die
Beschwerdegegnerin sei vor der Überführung ins teilrevidierte Lohnsystem falsch
eingestuft worden.
6.
6.1
Die
Vorinstanz hat die Beschwerdeführerin verpflichtet, die Beschwerdegegnerin für
die Zeit vom 1. Januar 2004 bis zum 30. Juni 2007 in die
Funktionsstufe 8 der Funktionskette 609 (Gruppenleitung) einzureihen
und ihr die entsprechende Lohndifferenz plus Verzugszins nachzuzahlen. Sie
begründete dies damit, dass sich der Schwierigkeitsgrad der Arbeit der
Beschwerdegegnerin mit der Teilrevision des Lohnsystems nicht geändert habe,
sodass diese auch vor dem 1. Juli 2007 in die Funktionsstufe 8 hätte
eingereiht werden müssen. Die Beschwerdeführerin verlangt die Aufhebung dieser
Anordnung.
6.2
Wie
aufgezeigt ist die Beschwerdegegnerin auf den 1. Juli 2007 hin zu Recht in
Stufe 7 eingeordnet worden. Im Gegensatz zur Vorinstanz kann deshalb
vorliegend nicht davon ausgegangen werden, dass eine Einordnung auf
Stufe 8 auch vor diesem Datum angezeigt gewesen wäre. Auch sonst spricht
nichts dafür, dass die Beschwerdegegnerin vor der Überführung ins
teilrevidierte Lohnsystem falsch eingestuft gewesen wäre.
6.3
Funktionsstufe 8
der altrechtlichen Kette 609 (Gruppenleitung) beinhaltet die Leitung einer
Gruppe mit vorwiegend dispositiven Tätigkeiten, während Funktionsstufe 7
die Leitung einer Gruppe mit vorwiegend ausführenden Tätigkeiten vorsieht. Wie
dargelegt ist die Tätigkeit der Kanzleiangestellten primär ausführender Natur.
Die für die Zeit bis zur Teilrevision des städtischen Lohnsystems massgebende
Einordnung der Beschwerdegegnerin in Funktionsstufe 7 der Kette 609
(Gruppenleitung) ist demnach nicht zu beanstanden. Die Frage, ob allfällige
Ansprüche rückwirkend geltend gemacht werden können, ist insofern müssig.
Art. 41 Abs. 1 PR sieht vor, dass Ansprüche auf wiederkehrende Leistungen
mit Ablauf von fünf Jahren verjähren.
7.
Die Vorinstanz hat der Beschwerdegegnerin eine Abfindung
zugesprochen. Sie begründete dies damit, dass die Beschwerdegegnerin im Zusammenhang
mit dem Entzug der Führungsaufgaben zu Unrecht in eine tiefere Funktionsstufe
versetzt worden sei. Die Vorinstanz ist allerdings davon ausgegangen, dass die
Beschwerdegegnerin ab dem 1. Juli 2007 in Funktionsstufe 8 der Kette
1503 (Sachbearbeitung) einzureihen gewesen wäre. Dies trifft jedoch wie
aufgezeigt nicht zu, weshalb nicht von einer Versetzung in eine tiefere Funktionsstufe
im Sinn von Art. 39 AB PR die Rede sein kann. Eine Abfindung ist
deshalb nicht angezeigt.
8.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen. Die
Vorinstanz hat die Beschwerdeführerin für die Zeit vom 1. Juli 2007 bis
zum 29. Februar 2008 zu Unrecht in Funktionsstufe 8 der Kette 1503
(Sachbearbeitung) eingereiht. Ebenso steht die für Zeit vom 1. Januar 2004
bis zum 30. Juni 2007 rückwirkend angeordnete Einreihung in die Funktionsstufe 8
der altrechtlichen Funktionskette 609 (Gruppenleitung) im Widerspruch zum
kommunalen Recht. Auch von einer Abfindung ist abzusehen. Die Dispositiv-Ziff.
I Satz 1 sowie II, III und IV des Beschlusses des Bezirksrats vom
15. Januar 2009 sind folglich aufzuheben.
Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die Kosten der
Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 80c in Verbindung mit §§ 70 und 13 Abs.
2 Satz 1 VRG). Da der Streitwert 20'000 Franken übersteigt, kann keine
Kostenfreiheit im Sinn von § 80b gewährt werden.
9.
9.1
Die
obsiegende Partei kann Anspruch auf eine Parteientschädigung haben (§ 17
Abs. 2 VRG). Als grosses Gemeinwesen hat die Beschwerdeführerin die
Parteikosten jedoch in der Regel selbst zu tragen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 17 N. 19). Vorliegend besteht kein Anlass, von diesem Grundsatz abzuweichen.
Demgemäss erscheidet
die
Kammer
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen und Dispositiv-Ziff. I Satz 1 sowie
Ziff. IIIV im Beschluss des Bezirksrats Zürich vom 15. Januar 2009 werden
aufgehoben.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--
Zustellungskosten,
Fr. 3'140.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000
Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an