zh_verwaltungsgericht · VB.2003.00298 · 2003-11-13 · de

Sozialhilfe | Anwendung der teuerungsangepassten SKOS-Richtlinien Das Verwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen letztinstanzliche Anordnungen von Verwaltungsbehörden. Unter den Begriff der Anordnung fallen auch Allgemeinverfügungen (E. 1a). Aufsichtsmassnahmen sind nur dann mit Beschwerde anfechtbar, wenn sie eine Verfügung beinhalten. Die streitbetroffene Aufsichtsmassnahme - eine Weisung des Bezirksrats an die beschwerdeführende Gemeinde, bei der Bemessung der Sozialhilfe die von der SKOS beschlossene Anpassung der Ansätze um 2 % an die Teuerung ab 1. Januar 2003 zu berücksichtigen - stellt weder eine Verfügung noch eine Allgemeinverfügung dar (E. 1b). Demnach ist auf die Beschwerde nicht einzutreten (E. 2)

Zürich Verwaltungsgericht 03..2.13.1 VB.2003.00298
Zurich Verwaltungsgericht 03..2.13.1 VB.2003.00298
Zurigo Verwaltungsgericht 03..2.13.1 VB.2003.00298

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2003.00298
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Geschäftsnummer:
VB.2003.00298
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 13.11.2003
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Fürsorgerecht
Betreff:
Sozialhilfe
Anwendung der teuerungsangepassten SKOS-Richtlinien
Das Verwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen letztinstanzliche Anordnungen von Verwaltungsbehörden. Unter den Begriff der Anordnung fallen auch Allgemeinverfügungen (E. 1a). Aufsichtsmassnahmen sind nur dann mit Beschwerde anfechtbar, wenn sie eine Verfügung beinhalten. Die streitbetroffene Aufsichtsmassnahme - eine Weisung des Bezirksrats an die beschwerdeführende Gemeinde, bei der Bemessung der Sozialhilfe die von der SKOS beschlossene Anpassung der Ansätze um 2 % an die Teuerung ab 1. Januar 2003 zu berücksichtigen - stellt weder eine Verfügung noch eine Allgemeinverfügung dar (E. 1b). Demnach ist auf die Beschwerde nicht einzutreten (E. 2)
Stichworte:
ALLGEMEINVERFÜGUNG
ANORDNUNG
AUFSICHTSRECHT
GENERELL-ABSTRAKT
SKOS-RICHTLINIEN
SOZIALHILFE
VERFÜGUNG
WEISUNG
WIRTSCHAFTLICHE HILFE
Rechtsnormen:
§ 17 SHG
§ 41 VRG
Publikationen:
RB 2003 Nr. 15 S. 58
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
I. Der Vorstand der Schweizerischen
Konferenz für Sozialhilfe (SKOS) orientierte die Gemeinden im Oktober 2002 über
seinen Beschluss, die SKOS-Richtlinien auf 1. Januar 2003 um 2 % der Teuerung
anzupassen und in Zukunft eine Anpassung regelmässig alle zwei Jahre
vorzunehmen (act. 9/4/2). Mit Schreiben vom 8. November 2002 an die SKOS
und vom 19. November 2002 an das Sozialamt des Kantons Zürich erhob die Gemeinde X
gegen diesen Beschluss Einwendungen. Mit Schreiben vom 11. November 2002 bzw.
vom 22. November 2002 teilten die SKOS und das kantonale Sozialamt der
Fürsorgebehörde der Gemeinde X mit, gestützt auf § 17 der Verordnung
vom 21. Oktober 1981 (SHV) zum kantonalen Sozialhilfegesetz vom 14. Juni 1981
(SHG), welcher die SKOS-Richtlinien als Grundlage für die Bemessung der
Sozialhilfe bezeichne, seien diese Richtlinien in ihrer jeweils gültigen
Fassung für die Gemeinden verbindlich, weshalb die Anpassung auch für die Gemeinde X
verbindlich sei. Die Fürsorgebehörde der Gemeinde X liess das kantonale
Sozialamt mit Schreiben vom 6. Dezember 2002 wissen, dass sie die Anpassung aus
den früher dargelegten Gründen vorderhand nicht vollziehen werde. Der
Bezirksrat Y, dem eine Kopie dieses Schreibens zugestellt worden war, wies
die Fürsorgebehörde der Gemeinde X hierauf mit Beschluss vom 16. Dezember
2002 aufsichtsrechtlich an, bis spätestens Ende März 2003 die Anpassungen an
die neuen Ansätze der SKOS-Richtlinien mit Wirkung ab 1. Januar 2003
vorzunehmen.
II. Dagegen erhob die Gemeinde X
am 10. Januar 2003 Rekurs an den Regierungsrat, welcher das Rechtsmittel am 18.
Juni 2003 abwies.
III. Mit Beschwerde vom 28. August
2003 beantragte die Gemeinde X dem Verwaltungsgericht, es seien die
Anordnung des Bezirksrats vom 16. Dezember 2002 sowie der diese bestätigende
Beschluss des Regierungsrats vom 18. Juni 2003 aufzuheben, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegner. Mit Präsidialverfügung vom
4. September 2003 wurde dem Bezirksrat und dem Regierungsrat Gelegenheit
gegeben, zur Beschwerde Stellung zu nehmen und sich dabei insbesondere zur
Frage der verwaltungsgerichtlichen Zuständigkeit zu äussern. Beide Instanzen
verzichteten auf Vernehmlassung.
Die
Kammer zieht in Erwägung:
1. a) Gemäss § 41 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) beurteilt
das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen letztinstanzliche Anord­nungen von
Verwaltungsbehörden, soweit nicht dieses oder ein anderes Gesetz eine abweichende
Zuständigkeit vorsieht oder eine Anordnung als endgültig bezeichnet. Ob eine
Ver­waltungsbehörde kantonal "letztinstanzlich" entscheidet, richtet
sich nach der Ordnung der funktionellen Zuständigkeit in den §§ 19 – 19c
VRG. § 41 VRG begründet die sachliche Zuständigkeit des
Verwaltungsgerichts insbesondere auch in sozialhilferechtlichen Streitigkeiten,
über die nach der funktionellen Zuständigkeitsordnung zuvor der Bezirksrat als
verwaltungsinterne Rekursinstanz und damit als letztinstanzliche
Verwaltungsbehörde entschieden hat (vgl. § 19c Abs. 2 VRG). Der in
§ 41 VRG verwendete Be­griff der Anordnung entspricht – wie jener in
§ 19 VRG – grundsätzlich dem Begriff der Verfügung (Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 4 – 31 N. 11, § 41
N. 5).
Dabei ist zu beachten, dass dem
Verfügungsbegriff verschiedene Funktionen zukommen. Als Handlungsform der
Verwaltung legt die Verfügung bzw. Anordnung das ver­waltungsrechtliche
Rechtsverhältnis für die Beteiligten verbindlich und erzwingbar fest; sie
bildet insoweit ein Institut des materiellen Verwaltungsrechts. Als
Anfechtungsgegenstand und Sachentscheidsvoraussetzung ist sie ein Institut des
Verwaltungsprozessrechts, das den Zugang zum Rechtsmittelverfahren regelt
(Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich 2002,
Rz. 857). Entsprechend der bundesgesetzlichen Legaldefinition in
Art. 5 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968
ist die Verfügung ein individueller, an den Einzelnen gerichteter Hoheitsakt,
durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend
oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird
(individuell-konkrete Anordnung; BGE 121 II 473 E. 2a). Soweit der Begriff
der Verfügung bzw. Anordnung zur Bezeichnung der mit Rekurs und Beschwerde
anfechtbaren Hoheitsakte dient (prozessuale Funktion; §§ 19 und 41 VRG),
fallen darunter auch so genannte Allgemeinverfügungen (generell-konkrete
Hoheitsakte; vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4 – 31 N. 16,
§ 19 N. 8). Dagegen ist die Anfechtung generell-abstrakter Erlasse –
sowohl kommunaler wie auch kantonaler – jedenfalls vor Verwaltungsgericht
ausgeschlossen; eine derartige generell-abstrakte Normenkontrolle steht einzig
den kantonalen Rekursinstanzen mit Bezug auf kommunale Hoheitsakte zu
(Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 41 – 71 N. 5, § 41 N. 8, § 50
N. 116).
b) Mit der vorliegenden Beschwerde
ficht die Gemeinde X einen Rekursentscheid des Regierungsrats an, womit
dieser die an die Beschwerdeführerin ergangene aufsichtsrechtliche Weisung des
Bezirksrats bestätigt hat. Mit dieser Weisung wird die Beschwerdeführerin
angehalten, bei der Bemessung der Sozialhilfe an in der Gemeinde X wohnhafte
Hilfeempfänger die von der SKOS beschlossene Anpassung der Ansätze um 2 %
an die Teuerung ab 1. Januar 2003 zu berücksichtigen.
Nach der verwaltungsgerichtlichen
Rechtsprechung sind Aufsichtsmassnahmen nur dann mit Beschwerde anfechtbar,
wenn sie eine Verfügung beinhalten, sei es, dass der Regierungsrat eine
derartige Verfügung selber trifft oder dass er die Verfügung einer Direktion
oder eines Bezirksrats bestätigt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 41 N. 17, mit
Hinweisen auf die Praxis). Die Beschwerdeführerin und der Regierungsrat gehen
davon aus, dass das Verwaltungsgericht gestützt auf diese Rechtsprechung zur
Behandlung der vorliegenden Beschwer­de zuständig sei; sie verkennen indessen
deren Tragweite. Sie beruht auf dem Grundgedanken, dass das Verwaltungsgericht
nicht Aufsichtsinstanz über die Verwaltungs­behörden ist und sich daher
grundsätzlich nicht mit aufsichtsrechtlichen Angelegenheiten befassen soll. Der
verwaltungsgerichtliche Rechtsschutz soll in solchen Fällen nur zum Zug kommen,
wenn die Aufsichtsmassnahme eine Verfügung beinhaltet; diesfalls besteht ein
objektives Rechtsschutzinteresse, welches dem Betroffenen, sofern auch dessen
subjektives Rechtsschutzinteresse (Legitimation nach § 21 VRG) zu bejahen
ist, den Zugang zum verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren öffnet. Daraus
ergibt sich, dass mit "Verfügung" im Sinn dieser Rechtsprechung der
materielle Verfügungsbegriff gemeint ist. Mit andern Worten besteht kein
Anlass, dem prozessualen Begriff der Anordnung gemäss § 41 VRG im
Zusammenhang mit aufsichtsrechtlichen Massnahmen in extensiver Auslegung eine
über den materiellen Verfügungsbegriff hinausgehende Bedeutung beizumessen.
Die streitbetroffene
Aufsichtsmassnahme stellt keine Verfügung im materiellen Sinn dar; durch sie
wird nicht eine konkrete verwaltungsrechtliche Beziehung rechtsgestaltend oder
feststellend in verbindlicher Weise festgelegt. Sie stellt aber auch keine Allgemeinverfügung
dar, da sie sich nicht auf einen konkreten Sachverhalt bezieht, sondern die
Beschwerdeführerin allgemein auf eine bestimmte Handhabung der kantonalen
Vorschriften zur Bemessung der Sozialhilfe festlegen will (vgl. RB 1992
Nr. 5). Die Massnahme ist damit abstrakter Natur, indem sie allgemein,
ohne Bezug auf Einzelfälle, betragsmässig bestimmte Ansätze für die Bemessung
der wirtschaftlichen Hilfe als verbindlich erklärt und damit eine unbestimmte
Vielzahl gleicher oder gleichartiger Sachverhalte erfasst (dabei soll sich die
Verbindlichkeit der der Teuerung angepassten Ansätze laut den Erwägungen des
Regierungsrats allerdings nicht aus der Auslegung von § 17 SHV, sondern
aus dem verfassungsmässigen Gebot der rechtsgleichen Behandlung bzw. angesichts
der vorauszusehenden Missachtung dieses Gebots aus dem Anspruch auf
unrechtsgleiche Behand­lung ergeben; vgl. E. 5 und 6 des
Rekursentscheids). Würde die verwaltungsgerichtliche Zuständigkeit zur
Überprüfung der streitbetroffenen Massnahme bejaht, so liefe dies auf eine
generell-abstrakte Normenkontrolle hinaus, welche wie dargelegt dem Verwaltungsgericht
nicht zusteht. In diesem Sinn hat das Verwaltungsgericht die Beschwerde gegen
einen Rekursentscheid des Regierungsrats, womit dieser die von der Baudirektion
aufsichtsrechtlich angeordnete Erhöhung von Tarifen der stadtzürcherischen
Sackgebühr bestätigt hatte, unter anderem auch deswegen für unzulässig erklärt,
weil es sich bei den aufsichtsrechtlich erhöhten Tarifen um generell-abstrakte
Erlasse handle (VGr, 23. September 1997, VB.1997.00139, unpubl. E. 2c;
vgl. RB 1997 Nr. 13 mit der publ. E. 2b).
Zum gleichen Schluss führt eine
weitere Überlegung. Die streitbetroffene Weisung an die Beschwerdeführerin ist
nach ihrem Inhalt und ihrer Rechtsnatur einer Dienstanweisung vergleichbar, wie
sie eine übergeordnete einer unteren Verwaltungsstelle erteilen kann. Sie
unterscheidet sich von einer solchen Dienstanweisung einzig dadurch, dass sie
im Rahmen der so genannten Verbandsaufsicht getroffen worden ist (zur
Unterscheidung zwischen Verbands- und Dienstaufsicht vgl. Kölz/Bosshart/Röhl,
Vorbem. zu §§ 19 – 28 N. 34). Im Rahmen der Dienstaufsicht getroffene
Anweisungen an untere Verwaltungsstellen sind nicht mit Beschwerde anfechtbar;
dabei ist die Beschwerde nicht nur gegen generelle Dienstanweisungen
(Verwaltungsverordnungen) ausgeschlossen, sondern selbst dann, wenn es sich um
eine Weisung für den Einzelfall handelt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50
N. 62). Es besteht kein Grund, Anweisungen, welche – wie hier die Weisung
des Bezirksrats an die Beschwerdeführerin betreffend Bemessung der
wirtschaftlichen Hilfe – im Rahmen der Verbandsaufsicht getroffen werden
bezüglich der Frage des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes anders zu
behandeln. Auch hier muss wie bei der Dienstaufsicht der Gedanke wegleitend
sein, dass erst die konkreten Verfügungen, welche die fragliche Weisung im
Einzelfall vollziehen, der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle unterliegen.
2. Demnach ist auf die Beschwerde
nicht einzutreten. Angesichts der unzutreffenden Rechtsmittelbelehrung des
Regierungsrats, der die Beschwerde gegen seinen Entscheid ausdrücklich als
zulässig erklärt hat, sind die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen.
Eine Parteientschädigung steht der unterliegenden Beschwerdeführerin nach
§ 17 Abs. 2 VRG von vornherein nicht zu.
Demgemäss
beschliesst die Kammer:
1.    Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 1'060.--     Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse
genommen.
4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.       …