zh_verwaltungsgericht · VB.2025.00517 · 2026-07-09 · de
Sozialhilfe / aufsichtsrechtliche Anordnung

[Der Gemeinderat der Stadt Zürich beschloss zwei Rahmenkredite für Pilotprojekte zur Schaffung einer Überbrückungshilfe für ausländische Personen "ohne gültigen Aufenthaltsstatus" (sog. Überbrückungshilfe) bzw. für ausländische Personen "mit gültigem Aufenthaltsstatus, die keinen risikofreien Zugang zur Sozialhilfe haben" (sog. Basishilfe). Der Bezirksrat hob die Beschlüsse aufsichtsrechtlich auf.] Offengelassen, ob der Gemeinderat zur Beschwerdeführung in eigenem Namen berechtigt ist (E. 1.3). Allgemeines zur Gemeindeaufsicht (E. 3). Die Gesetzgebung im Ausländer- und Asylbereich ist Sache des Bundes. Die Kompetenz zur materiellen Sozialhilfegesetzgebung liegt bei den Kantonen, wobei diese mit Bezug auf bestimmte ausländische Personenkategorien gewisse Vorgaben des Bundesrechts zu beachten haben. Der Kanton Zürich hat von dieser Kompetenz mit Erlass des Sozialhilfegesetzes (SHG), der Verordnung zum Sozialhilfegesetz (SHV), der Asylfürsorgeverordnung (AfV) und der Nothilfeverordnung Gebrauch gemacht und die individuellen Rechtsansprüche der ausländischen Personenkategorien auf Ausrichtung wirtschaftlicher Hilfe in Form von Sozialhilfe, Asylfürsorge oder Nothilfe im Rahmen der bundesrechtlichen Vorgaben abschliessend geregelt. Den Gemeinden bleibt daher kein Raum zur Schaffung einer (kommunalen) finanziellen Unterstützung zum Zweck der Existenzsicherung für diese Personengruppen (E. 4.1). Die Überbrückungs- wie auch die Basishilfe stellen kommunale Massnahmen, welche die staatliche Existenzsicherung gemäss den Vorgaben des kantonalen Rechts jeweils für bis zu sechs Monate grundsätzlich umfassend ersetzen sollen, und damit unzulässige kommunale finanzielle Hilfen zur Existenzsicherung dar (E. 4.3). Weiter verstossen sowohl die Überbrückungs- als auch die Basishilfe gegen übergeordnetes Recht bzw. bezwecken sie dessen Umgehung oder Vereitelung (E. 5): So sollen etwa mit der Überbrückungshilfe entgegen Art. 82 Abs. 4 AsylG bzw. § 5c SHG Unterstützungsleistungenentsprechend der - über die vom übergeordneten Recht vorgesehene Nothilfe hinausgehenden - Asylfürsorge ausgerichtet werden. Auch würde mit der Überbrückungshilfe im Ergebnis seitens des Gemeinwesens ein Anreiz für die Aufrechterhaltung des rechtswidrigen Aufenthalts der Zielpersonen in der Schweiz geschaffen und ist sie geeignet, den Vollzug von Wegweisungen oder andere migrationsrechtliche Massnahmen zu vereiteln oder zumindest zu verzögern (E. 5.3). Ausländische Personen sollen ihren Lebensunterhalt nach dem Willen des Bundesgesetzgebers unabhängig von der Sozialhilfe bestreiten, sodass einerseits ihre Integration erleichtert und andererseits die öffentliche Hand nicht belastet wird. Der Bezug von Sozialhilfe ist daher im Zusammenhang mit der Zulassung ausländischer Personen zum Aufenthalt in der Schweiz in verschiedener Hinsicht relevant und kann namentlich einen Grund für den Entzug des Aufenthaltsrechts darstellen. Die Sozialhilfebehörden sind von Bundesrechts wegen verpflichtet, den kantonalen Migrationsbehörden den Sozialhilfebezug ausländischer Personen unaufgefordert zu melden. Mit der Basishilfe sollen ausländische Personen, welche Anspruch auf ordentliche Sozialhilfe haben, über private Organisationen finanziell unterstützt werden. Es soll verhindert werden, dass sich diese Personen an die Sozialhilfebehörden wenden müssen. Die Basishilfe kann bzw. soll daher dazu führen, dass die Meldungen der Sozialhilfebehörden an das Migrationsamt unterbleiben oder zumindest hinausgezögert werden, und zielt mithin auf die Vereitelung von Bundesrecht ab (E. 5.4).Abweisung, soweit auf die Beschwerde einzutreten ist.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2025.00517
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Geschäftsnummer:
VB.2025.00517
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 09.07.2026
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist noch nicht rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Fürsorgerecht
Betreff:
Sozialhilfe / aufsichtsrechtliche Anordnung
[Der Gemeinderat der Stadt Zürich beschloss zwei Rahmenkredite für Pilotprojekte zur Schaffung einer Überbrückungshilfe für ausländische Personen "ohne gültigen Aufenthaltsstatus" (sog. Überbrückungshilfe) bzw. für ausländische Personen "mit gültigem Aufenthaltsstatus, die keinen risikofreien Zugang zur Sozialhilfe haben" (sog. Basishilfe). Der Bezirksrat hob die Beschlüsse aufsichtsrechtlich auf.]Offengelassen, ob der Gemeinderat zur Beschwerdeführung in eigenem Namen berechtigt ist (E. 1.3). Allgemeines zur Gemeindeaufsicht (E. 3). Die Gesetzgebung im Ausländer- und Asylbereich ist Sache des Bundes. Die Kompetenz zur materiellen Sozialhilfegesetzgebung liegt bei den Kantonen, wobei diese mit Bezug auf bestimmte ausländische Personenkategorien gewisse Vorgaben des Bundesrechts zu beachten haben. Der Kanton Zürich hat von dieser Kompetenz mit Erlass des Sozialhilfegesetzes (SHG), der Verordnung zum Sozialhilfegesetz (SHV), der Asylfürsorgeverordnung (AfV) und der Nothilfeverordnung Gebrauch gemacht und die individuellen Rechtsansprüche der ausländischen Personenkategorien auf Ausrichtung wirtschaftlicher Hilfe in Form von Sozialhilfe, Asylfürsorge oder Nothilfe im Rahmen der bundesrechtlichen Vorgaben abschliessend geregelt. Den Gemeinden bleibt daher kein Raum zur Schaffung einer (kommunalen) finanziellen Unterstützung zum Zweck der Existenzsicherung für diese Personengruppen (E. 4.1). Die Überbrückungs- wie auch die Basishilfe stellen kommunale Massnahmen, welche die staatliche Existenzsicherung gemäss den Vorgaben des kantonalen Rechts jeweils für bis zu sechs Monate grundsätzlich umfassend ersetzen sollen, und damit unzulässige kommunale finanzielle Hilfen zur Existenzsicherung dar (E. 4.3). Weiter verstossen sowohl die Überbrückungs- als auch die Basishilfe gegen übergeordnetes Recht bzw. bezwecken sie dessen Umgehung oder Vereitelung (E. 5): So sollen etwa mit der Überbrückungshilfe entgegen Art. 82 Abs. 4 AsylG bzw. § 5c SHG Unterstützungsleistungen entsprechend der - über die vom übergeordneten Recht vorgesehene Nothilfe hinausgehenden - Asylfürsorge ausgerichtet werden. Auch würde mit der Überbrückungshilfe im Ergebnis seitens des Gemeinwesens ein Anreiz für die Aufrechterhaltung des rechtswidrigen Aufenthalts der Zielpersonen in der Schweiz geschaffen und ist sie geeignet, den Vollzug von Wegweisungen oder andere migrationsrechtliche Massnahmen zu vereiteln oder zumindest zu verzögern (E. 5.3). Ausländische Personen sollen ihren Lebensunterhalt nach dem Willen des Bundesgesetzgebers unabhängig von der Sozialhilfe bestreiten, sodass einerseits ihre Integration erleichtert und andererseits die öffentliche Hand nicht belastet wird. Der Bezug von Sozialhilfe ist daher im Zusammenhang mit der Zulassung ausländischer Personen zum Aufenthalt in der Schweiz in verschiedener Hinsicht relevant und kann namentlich einen Grund für den Entzug des Aufenthaltsrechts darstellen. Die Sozialhilfebehörden sind von Bundesrechts wegen verpflichtet, den kantonalen Migrationsbehörden den Sozialhilfebezug ausländischer Personen unaufgefordert zu melden. Mit der Basishilfe sollen ausländische Personen, welche Anspruch auf ordentliche Sozialhilfe haben, über private Organisationen finanziell unterstützt werden. Es soll verhindert werden, dass sich diese Personen an die Sozialhilfebehörden wenden müssen. Die Basishilfe kann bzw. soll daher dazu führen, dass die Meldungen der Sozialhilfebehörden an das Migrationsamt unterbleiben oder zumindest hinausgezögert werden, und zielt mithin auf die Vereitelung von Bundesrecht ab (E. 5.4).Abweisung, soweit auf die Beschwerde einzutreten ist.
Stichworte:
AUFSICHTSRECHTLICHES EINGREIFEN
MELDEPFLICHT
RECHTSETZUNGSKOMPETENZ
RECHTSPERSÖNLICHKEIT
UMGEHUNG
VEREITELUNG
Rechtsnormen:
Art. 97 Abs. III AIG
Zus. 82 Abs. IV AsylG
Art. 82 Abs. I AsylG
Art. 12 BV
Art. 29 Abs. II BV
Art. 49 Abs. I BV
Art./§ 164 GG
Art./§ 168 Abs. I lit. c GG
Art. 94 KV
§ 2 Abs. I Nothilfe VO
§ 4 Nothilfe VO
§ 1 Abs. II SHG
§ 5c Abs. I SHG
§ 8 Abs. I SHG
§ 47a SHG
Art. 82b VZAE
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2025.00517
Urteil
der 3. Kammer
vom 9. Juli 2026
Mitwirkend: Abteilungspräsident
André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter
Moritz Seiler, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.
In Sachen
Gemeinderat Zürich,
vertreten
durch RA A,
Beschwerdeführer,
gegen
Bezirksrat Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Sozialhilfe / aufsichtsrechtliche Anordnung,
hat sich ergeben:
I.
A.
Mit Beschluss
Nr. 1651 vom 5. April 2023 verabschiedete der Gemeinderat der Stadt
Zürich (Gemeindeparlament) die parlamentarische Initiative Nr. 2022/144 betreffend
Rahmenkredit für ein dreijähriges Pilotprojekt zur Schaffung einer
Überbrückungshilfe für Ausländerinnen und Ausländer ohne gültigen
Aufenthaltsstatus wie folgt:
" 1.  Um Notlagen zu vermeiden,
wird gestützt auf Art. 12 der Bundesverfassung ein Rahmenkredit von 2,4 Millionen
Franken für ein dreijähriges Pilotprojekt zur Schaffung einer
Überbrückungshilfe für Ausländerinnen und Ausländer ohne gültigen
Aufenthaltsstatus bewilligt.
2.  Die Auszahlung von Beiträgen wird
zivilgesellschaftlichen Fachorganisationen übertragen, mit denen
Leistungsvereinbarungen abgeschlossen werden.
3.  Überbrückungshilfe
beziehende Personen leben seit mindestens fünf Jahren in der Schweiz und seit
mindestens zwei Jahren in der Stadt Zürich.
4.  Für die Auszahlung von
Leistungen gelten folgende Richtlinien:
a.     Die Überbrückungshilfe ist
tiefer angesetzt als die Sozialhilfe. Sie orientiert sich an den Ansätzen der
Asylfürsorge.
b.    Die Unterstützung dient der
Überbrückung von Notsituationen und ist auf sechs Monate beschränkt.
5.  Dem Stadtrat wird die Kompetenz erteilt, weitere
Voraussetzungen und Kriterien für den Bezug von Überbrückungshilfe für
Ausländerinnen und Ausländer ohne gültigen Aufenthaltsstatus festzulegen, über
die Aufteilung des Rahmenkredits auf Transferleistungen, Prozess- und
Beratungskosten und eine externe Evaluation sowie über die einzelnen
Objektkredite Beschluss zu fassen".
Mit Beschluss Nr. 1652 vom
5. April 2023 verabschiedete der Gemeinderat der Stadt Zürich sodann die
parlamentarische Initiative Nr. 2022/145 betreffend Rahmenkredit für ein
dreijähriges Pilotprojekt "Wirtschaftliche Basishilfe für Ausländerinnen
und Ausländer mit gültigem Aufenthaltsstatus, die keinen risikofreien Zugang
zur Sozialhilfe haben" wie folgt:
" 1.  Gestützt auf das
Sozialhilfegesetz § 1 Absatz 2 wird für ein dreijähriges Pilotprojekt
'Wirtschaftliche Basishilfe für Ausländerinnen und Ausländer mit gültigem
Aufenthaltsstatus, die keinen risikofreien Zugang zu Sozialhilfe haben', ein
Rahmenkredit von 3 Millionen Franken bewilligt.
2.  Die Auszahlung von Beiträgen wird
zivilgesellschaftlichen Fachorganisationen übertragen, mit denen
Leistungsvereinbarungen abgeschlossen werden.
3.  Wirtschaftliche
Basishilfe beziehende Personen leben seit mindestens fünf Jahren in der Schweiz
und seit mindestens zwei Jahren in der Stadt Zürich.
4.  Für die Auszahlung von
Leistungen gelten folgende Richtlinien:
a.     Die wirtschaftliche
Basishilfe ist tiefer angesetzt als die Sozialhilfe. Sie orientiert sich an den
Ansätzen der Asylfürsorge.
b.    Die Unterstützung dient der
Überbrückung von Notsituationen und ist auf sechs Monate beschränkt.
5.  Dem Stadtrat wird die Kompetenz erteilt, weitere
Voraussetzungen und Kriterien für den Bezug von wirtschaftlicher Basishilfe
festzulegen, über die Aufteilung des Rahmenkredits auf Transferleistungen,
Prozess- und Beratungskosten und eine externe Evaluation sowie über die
einzelnen Objektkredite Beschluss zu fassen".
B.
Mit Beschluss vom
24. Oktober 2024 gab der Bezirksrat Zürich einer dagegen am 9. Juni
2023 erstatteten Aufsichtsanzeige Folge und hob die Beschlüsse Nr. 1651
und Nr. 1652 des Gemeinderats der Stadt Zürich vom 5. April 2023 auf.
II.
Der Gemeinderat der Stadt Zürich
liess am 25. November 2024 an den Regierungsrat des Kantons Zürich
rekurrieren und beantragen, es sei der Beschluss des Bezirksrats Zürich vom 24. Oktober
2024 aufzuheben und der Aufsichtsanzeige keine Folge zu geben. Der
Regierungsrat wies den Rekurs mit Beschluss vom 11. Juni 2025 ab und
auferlegte die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 1'761.- dem Gemeinderat
der Stadt Zürich.
III.
Der Gemeinderat der Stadt Zürich
liess am 19. August 2025 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und
beantragen, in Aufhebung des Beschlusses vom 11. Juni 2025 sei der
Aufsichtsbeschwerde keine Folge zu geben. Der Bezirksrat Zürich verzichtete am
1. September 2025 auf Beschwerdeantwort. Die Sicherheitsdirektion des
Kantons Zürich verzichtete am 4. September 2025 namens des Regierungsrats
auf Vernehmlassung. Am 20. April 2026 reichte der Rechtsvertreter des
Gemeinderats von Zürich dem Verwaltungsgericht unaufgefordert eine Honorarnote
ein.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1
Mit den
Beschlüssen Nrn. 1651 und 1652 vom 5. April 2023 bewilligte der
Beschwerdeführer Rahmenkredite von Fr. 2'400'000.- bzw.
Fr. 3'000'000.- für die Pilotprojekte "Schaffung einer
Überbrückungshilfe für Ausländerinnen und Ausländer ohne gültigen
Aufenthaltsstatus" (nachfolgend: "Überbrückungshilfe") bzw.
"Wirtschaftliche Basishilfe für Ausländerinnen und Ausländer mit gültigem
Aufenthaltsstatus, die keinen risikofreien Zugang zur Sozialhilfe haben"
(nachfolgend: "Basishilfe"). Diese Pilotprojekte bezwecken die
kurzzeitige finanzielle Unterstützung von als vulnerabel erkannten
Personengruppen in prekären wirtschaftlichen Lebenssituationen, welche
insbesondere aufgrund von tatsächlichen oder befürchteten migrationsrechtlichen
Konsequenzen nicht aus ihrer wirtschaftlichen Notlage herausfinden und sich
nicht an staatliche Stellen wenden. Die Auswertung der Pilotprojekte soll
Grundlage für einen Entscheid über die definitive Einführung einer
wirtschaftlichen Überbrückungs- bzw. Basishilfe in der Stadt Zürich bilden. Der
Beschwerdegegner hob diese Beschlüsse aufsichtsrechtlich bzw. gestützt auf
§ 168 Abs. 1 lit. c des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015
(GG, LS 131.1) auf. Der Regierungsrat bestätigte die aufsichtsrechtliche
Massnahme mit Beschluss vom 11. Juni 2025.
1.2
Rekursentscheide
des Regierungsrats über aufsichtsrechtliche Anordnungen eines Bezirksrats
können beim Verwaltungsgericht mit Beschwerde angefochten werden, soweit das
Verwaltungsgericht in der betreffenden Materie zuständig ist (vgl.
§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
[VRG, LS 175.2]; VGr, 21. November 2012, VB.2012.00519, E. 1.1
mit Hinweisen). Für Beschwerden gegen Anordnungen im Bereich des Fürsorgerechts
ist das Verwaltungsgericht zuständig (vgl. §§ 42 ff. VRG
e contrario).
1.3
Dem anwaltlich
vertretenen Beschwerdeführer  einem Gemeindeparlament  fehlt es an
der für die Beschwerdeerhebung grundsätzlich erforderlichen
Rechtspersönlichkeit. Er lässt ausdrücklich in eigenem Namen Beschwerde führen.
Ob der Beschwerdeführer bzw. ein Gemeindeparlament in einer Konstellation wie
der vorliegenden zur Beschwerdeführung in eigenem Namen berechtigt ist,
erscheint fraglich (vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,
Zürich etc. 2014, Vorbemerkungen zu §§ 2121a N. 2 und 5 f.
sowie § 21 N. 99 ff.; vgl. ferner BGE 134 II 45 E. 2.2.3;
VGr, 13. September 2023, VB.2023.00234, E. 2.2.1 mit Hinweisen),
braucht aber mit Blick auf den Verfahrensausgang nicht entschieden zu werden.
2.
2.1
Der
Beschwerdeführer rügt in prozessualer Hinsicht, die Vorinstanz habe in
verschiedener Hinsicht ihre Begründungspflicht verletzt.
2.2
Die
Begründungspflicht ergibt sich insbesondere aus dem Anspruch auf rechtliches
Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999
(BV, SR 101). Um den Vorgaben von Art. 29 Abs. 2 BV zu genügen,
muss die Begründung so abgefasst sein, dass sich die betroffene Person über die
Tragweite des angefochtenen Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller
Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. Dabei ist es nicht
erforderlich, dass sich die Behörde mit allen Parteistandpunkten einlässlich
auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr
kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Wenn
eine sachgerechte Anfechtung des Entscheids möglich war, ist eine Verletzung
der Begründungspflicht zu verneinen (vgl. BGE 150 V 474 E. 4.1; 150
III 1 E. 4.5).
2.3
Die Vorinstanz
erwägt zunächst, im Ausländer- und Asylbereich verfügten die Gemeinden über
keine Autonomie. Auf dem Gebiet der Sozialhilfe komme den Kantonen
grundsätzlich eine umfassende Gesetzgebungskompetenz zu; ihr Handlungsspielraum
sei indes mit Bezug auf Personen des Asyl- und Flüchtlingsbereichs durch
bundesrechtliche Spezialregelungen eingeschränkt. Der Kanton Zürich habe in
Beachtung der bundesrechtlichen Vorgaben im Ausländer- und Asylrecht die
individuellen Rechtsansprüche der ausländischen Personenkategorien auf
Ausrichtung von ordentlicher Sozialhilfe, Asylfürsorge oder Nothilfe geregelt.
Angesichts dieser abschliessenden Regelung im übergeordneten Recht sei es den
Gemeinden nicht erlaubt, anderslautende oder weitergehende kommunale Gesetze zu
erlassen oder Beschlüsse zu treffen, um die fraglichen ausländischen
Personengruppen mit Geldzahlungen zu unterstützen.
Mit Bezug auf die umstrittene
Überbrückungshilfe hält die Vorinstanz sodann fest, das eidgenössische und das
kantonale Recht regelten ausdrücklich, dass Personen ohne Aufenthaltsrecht
ausschliesslich Anspruch auf  in der Regel in Form von Sachleistungen
auszurichtende  Nothilfe hätten. Der Entscheid über die Gewährung von Nothilfe
liege beim Kanton. Personen ohne Aufenthaltsrecht müssten die Schweiz
verlassen. Entsprechend müsse der Leistungsumfang der Nothilfe unter dem Ansatz
der Asylfürsorge liegen und die Durchführung des Ausländerrechts gewährleisten,
ansonsten Anreize zum rechtswidrigen Verbleib in der Schweiz geschaffen würden.
Dennoch wolle der Beschwerdeführer mit der umstrittenen Überbrückungshilfe
Personen ohne Aufenthaltsrecht finanzielle Beiträge zukommen lassen, die sich
an den Ansätzen der Asylfürsorge orientierten. Ungeachtet dessen, dass die
finanziellen Beiträge zunächst zivilgesellschaftlichen Organisationen zukämen,
handelte es sich in materieller Hinsicht um eine finanzielle Hilfe des Staats,
welche zudem höher wäre als die bundesrechtlich vorgesehene Nothilfe. Durch den
streitbetroffenen Beschluss Nr. 1651 würde der rechtswidrige Aufenthalt
von Personen ohne Aufenthaltsrecht weiter begünstigt und ein rechtswidriger
Zustand finanziell gefördert. Dass gemäss dem Wortlaut des Beschlusses kein
direkter Anspruch auf Überbrückungshilfe begründet werden solle, ändere nichts
daran, dass die bundes- und kantonalrechtlichen Bestimmungen gezielt vereitelt
werden sollten. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers gingen daher mit der
Überbrückungshilfe qualifizierte Rechtsverletzungen einher.
Im Zusammenhang mit der
umstrittenen Basishilfe erwägt die Vorinstanz im Wesentlichen, im Rahmen des
eidgenössischen und kantonalen Rechts sei ein Automatismus geschaffen worden,
bei welchem die Sozialhilfebehörden dem kantonalen Migrationsamt den Sozialhilfebezug
von ausländischen Personen ab einer bestimmten Bezugshöhe melden müssten, damit
das Migrationsamt den Widerruf der Niederlassungs- bzw. Aufenthaltsbewilligung
oder die Rückstufung der Niederlassungs- auf eine Aufenthaltsbewilligung prüfen
könne. Der Beschwerdeführer wolle mit seinem Beschluss Nr. 1652 nun
ausländischen Personen mit einem gültigen Aufenthaltstitel, die zwar Anspruch
auf (ordentliche) Sozialhilfe hätten, sich aber aufgrund des befürchteten
Verlusts ihrer migrationsrechtlichen Bewilligung nicht beim Sozialamt melden
wollten, über zivilgesellschaftliche Fachorganisationen parallel oder
alternativ finanzielle Mittel zur Verfügung stellen. Damit würde die gesetzlich
vorgesehene Meldung der Sozialhilfebehörden an das Migrationsamt unterbleiben
oder zumindest hinausgezögert. Somit würden dem Migrationsamt die gesetzlich
vorgesehenen Beurteilungskriterien für die Ergreifung allfälliger
migrationsrechtlicher Massnahmen vorenthalten, was mit dem Ziel des
"risikofreien Zugangs" (zur Sozialhilfe) denn auch offen deklariert
werde. Der gezielte Versuch einer Vereitelung bzw. Umgehung des übergeordneten
Rechts sei nicht hinnehmbar; die wirtschaftliche Basishilfe verstosse
offensichtlich gegen übergeordnetes Recht.
2.4
Aus dem
Dargelegten erhellt, dass der angefochtene Entscheid hinreichend begründet ist.
Der Beschwerdeführer war denn auch in der Lage, diesen sachgerecht anzufechten.
Dass die Vorinstanz gewisse im Rekursverfahren vorgetragene Argumente
ausdrücklich oder implizit verworfen hat, stellt keine Verletzung des Anspruchs
auf rechtliches Gehör dar, sondern beschlägt die materielle Beurteilung des
Falls.
3.
3.1
Nach Art. 94
der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101)
stehen Gemeinden, Zweckverbände und die weiteren Träger kommunaler Aufgaben
unter der Aufsicht der Bezirksbehörden und des Regierungsrats. Die Aufsicht
erstreckt sich nicht nur auf Organisations- und Verfahrensfragen (allgemeine
Aufsicht), sondern bezieht sich auf sämtliche Aufgabenbereiche, welche von den
Gemeinden wahrgenommen werden (Sachaufsicht), sowie deren Finanzgebaren
(Finanzaufsicht). Der Kanton hat dabei die Gemeinden nicht nur zu
beaufsichtigen, soweit sie Aufgaben des Kantons oder des Bundes erfüllen, ohne
dabei über Autonomie zu verfügen. Vielmehr hat er auch dort, wo den Gemeinden
Autonomie zukommt, darüber zu wachen, dass sie ihre Handlungsspielräume korrekt
ausschöpfen und das eingeräumte Ermessen weder überschreiten noch missbrauchen
(zum Ganzen Tobias Jaag in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach
[Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2008,
Art. 94 N. 1 f.; Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 1928a
N. 73).
3.2
Der Bezirksrat ist
gemäss § 164 Abs. 1 GG für die allgemeine Aufsicht über die Gemeinden
zuständig und übt nach § 164 Abs. 2 GG in Verbindung mit § 8
Abs. 1 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG, LS 851.1)
die Fachaufsicht über die Fürsorgebehörden aus. Die Oberaufsicht wird durch den
Regierungsrat ausgeübt (VGr, 11. Juni 2026, VB.2026.00217, E. 4.3 mit
Hinweisen; § 10 SHG).
3.3
Die Aufsicht des
Kantons über die Gemeinden erfolgt auf zwei Arten: präventiv und repressiv
(Jaag, Art. 94 N. 10 und 16 ff., auch zum Folgenden). Die
präventive Aufsicht dient der Verhinderung von Rechtswidrigkeiten und anderen
Missständen. Die repressive Aufsicht dient demgegenüber der Beseitigung eines
bereits eingetretenen rechts- oder ordnungswidrigen Zustands oder der
Sanktionierung von Rechtsverstössen seitens der Gemeindeorgane. Sie knüpft
somit an konkrete Ereignisse an und hat daher einen ausserordentlichen
Charakter. Nach § 167 GG greift die kantonale Aufsichtsbehörde ein, wenn
Hinweise auf klare Rechtsverletzungen bestehen (lit. a) oder die
ordnungsgemässe Führungs- oder Verwaltungstätigkeit auf andere Weise gefährdet
ist (lit. b). Als aufsichtsrechtliche Massnahme steht der kantonalen
Behörde insbesondere die Aufhebung von widerrechtlichen Anordnungen,
Beschlüssen und Erlassen zur Verfügung (§ 168 Abs. 1 lit. c GG).
Trifft eine kantonale Aufsichtsbehörde Massnahmen, auferlegt sie die Kosten des
Verfahrens und der Massnahmen in der Regel der beaufsichtigten Organisation
(§ 169 GG).
4.
4.1
Die Vorinstanzen
haben die aufsichtsrechtliche Aufhebung der streitbetroffenen Beschlüsse bzw.
die Abweisung des dagegen gerichteten Rekurses damit begründet, dass den
Gemeinden keine Kompetenz zur Einführung von kommunalen wirtschaftlichen
Unterstützungsleistungen für die interessierenden Personengruppen zukomme. Sie
haben insoweit zutreffend erwogen, dass dem Bund im Ausländer- und Asylbereich
gemäss Art. 121 Abs. 1 BV eine umfassende und nachträglich
derogatorische Gesetzgebungskompetenz zukomme, von welcher er namentlich mit
Erlass des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 (AsylG, SR 142.31) sowie
des Ausländer- und Integrationsgesetzes vom 16. Dezember 2005 (AIG,
SR 142.20) Gebrauch gemacht habe. Weiter gehen die Vorinstanzen zutreffend
davon aus, dass die Kompetenz zur materiellen Sozialhilfegesetzgebung bei den
Kantonen liegt, wobei diese mit Bezug auf bestimmte ausländische
Personenkategorien gewisse Vorgaben des Bundesrechts zu respektieren haben. Sie
zeigen nachvollziehbar auf, dass der Kanton Zürich von seiner Kompetenz im
Fürsorgerecht mit Erlass des Sozialhilfegesetzes, der Verordnung zum
Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV, LS 851.11), der
Asylfürsorgeverordnung vom 25. Mai 2005 (AfV, LS 851.13) und der
Nothilfeverordnung vom 24. Oktober 2007 (Nothilfeverordnung,
LS 851.14) Gebrauch gemacht und die individuellen Rechtsansprüche der
verschiedenen ausländischen Personenkategorien auf Ausrichtung wirtschaftlicher
Hilfe in Form von Sozialhilfe, Asylfürsorge oder Nothilfe im Rahmen der
bundesrechtlichen Vorgaben abschliessend geregelt hat. Den Gemeinden verbleibt
daher kein Raum zur Schaffung einer (kommunalen) finanziellen Unterstützung zum
Zweck der Existenzsicherung für diese Personengruppen. Daran ändert nichts,
dass den Gemeinden im Sozialhilferecht bei der individuellen Ausgestaltung der
wirtschaftlichen und mehr noch der persönlichen Hilfe  und damit bei der
Anwendung
des kantonalen Fürsorgerechts  ein nicht unerheblicher Ermessensspielraum
zukommt. Angesichts der abschliessenden kantonalen Regelung der
fürsorgerechtlichen Leistungen für die infrage stehenden Personenkategorien ist
sodann entgegen dem Beschwerdeführer kein ausdrückliches Verbot kommunaler
Sozialhilfe an diese Personen im kantonalen Recht oder im Bundesrecht
erforderlich.
Die fehlende Regelungskompetenz
der Gemeinden steht weiter entgegen den Beschlüssen vom 5. April 2023 (je
Dispositivziffer 1) weder zu Art. 12 BV noch zu § 1 Abs. 2
SHG im Widerspruch: Aus Art. 12 BV erwächst jeder Person, die sich in
einer Notlage befindet und nicht in der Lage ist, für ihren Lebensunterhalt zu
sorgen, das Recht auf Hilfe und Unterstützung sowie auf die Mittel, die für ein
menschenwürdiges Leben unerlässlich sind. Die Umsetzung der genannten
Bestimmung obliegt den Kantonen, denen es auch zusteht, Art und Modalitäten der
im Rahmen der Nothilfe zu erbringenden Leistungen festzulegen (BGE 146 I 1
E. 5.1). Eine kommunale Regelungskompetenz im Bereich der wirtschaftlichen
Sozialhilfe wird damit offenkundig nicht begründet. Nach § 1 Abs. 2
SHG wirken die politischen Gemeinden mit vorbeugenden Massnahmen darauf hin,
dass weniger Notlagen entstehen und dass Personen, die in eine Notlage geraten
sind, diese bewältigen können. Diese Norm stellt mithin die Rechtsgrundlage für
präventive
Massnahmen der Gemeinden dar und erlaubt diesen, Notlagen
möglichst frühzeitig zu erkennen und mittels Vorkehren etwa im Arbeits-,
Schul-, Wohn- und Freizeitbereich oder mittels gezielter Informationstätigkeit
wirksam zu bekämpfen (vgl. Weisung des Regierungsrats vom 23. August 2006
zur Änderung des Sozialhilfegesetzes vom 19. März 2007, ABl 2006,
S. 1105 ff., 1108; so etwa auch das Bundesgericht im Zusammenhang mit
einem kommunal statuierten Mindestlohn, welcher gerade verhindern soll, dass
eine Person Sozialhilfe beziehen muss: BGr, 12. Mai 2026, 2C_28/2025 [zur
Publikation vorgesehen], E. 4.8.1). Der Beschluss Nr. 1652 bzw. die
damit umzusetzende Basishilfe (und ebenso der Beschluss Nr. 1651 bzw. die
Überbrückungshilfe) zielen indes entgegen dem Beschwerdeführer nicht auf die
Verhinderung einer wirtschaftlichen Notlage, sondern auf die Linderung einer
bereits bestehenden durch die Gewährung finanzieller Mittel zum Zweck der
Existenzsicherung durch das Gemeinwesen ab (vgl. auch hinten E. 5.4.2 Abs. 2).
Sie stellen mithin keine präventiven Massnahmen und im Übrigen auch keine
"Hilfe zur Selbsthilfe" dar.
4.2
Der
Beschwerdeführer stellt nicht in Abrede, dass angesichts der umfassenden
Regelung im Sachbereich der wirtschaftlichen Fürsorge bzw. der Ausrichtung von
finanziellen Mitteln durch den Staat zum Zweck der Existenzsicherung kein Raum
für anderslautende oder ergänzende kommunale Regelungen besteht. Er räumt
vielmehr ein, dass das Bundesrecht und die kantonale Gesetzgebung abschliessend
regeln, welche Personengruppen nur auf eine vom Kanton umfangmässig bestimmte
und an verfahrensrechtliche Voraussetzungen geknüpfte Hilfe Anspruch haben.
Er macht indes geltend, das
übergeordnete Recht schliesse nicht aus, dass die Gemeinden "spezifische
ausländische Personengruppen in wirtschaftlichen Notsituationen
ohne
Gewährung eines Hilfsanspruchs
indirekt via zivilgesellschaftliche
Fachorganisationen []
umfangmässig begrenzt
und
zeitlich befristet
durch Geldzahlungen" unterstützten.
4.3
Die Vorinstanzen
haben nicht verkannt, dass nach dem Wortlaut der umstrittenen Beschlüsse kein
justiziabler Anspruch der fraglichen Personengruppen auf eine kommunale
wirtschaftliche Unterstützungsleistung geschaffen wird. Sie messen diesem
Umstand indes zu Recht keine entscheidende Bedeutung zu: Sowohl der Beschluss
Nr. 1651 (Überbrückungshilfe) als auch der Beschluss Nr. 1652
(Basishilfe) legen jeweils in Dispositivziffer 3 gewisse Voraussetzungen
für den Bezug der Unterstützungsleistung (nämlich einen Aufenthalt von
mindestens fünf Jahren in der Schweiz und einen solchen von mindestens zwei
Jahren in der Stadt Zürich) fest. Die Beschlüsse ermächtigen sodann den
Stadtrat von Zürich, "weitere Voraussetzungen und Kriterien für den Bezug
[der fraglichen Unterstützungsleistung] festzulegen" (je
Dispositivziffer 5). Auch geben sie mit Bezug auf den Umfang der
Leistungen vor, dass sich die Überbrückungs- bzw. Basishilfe an den Ansätzen
der Asylfürsorge orientiert und auf sechs Monate beschränkt ist (je
Dispositivziffer 4). Mithin sollen zum einen die Voraussetzungen für den
Bezug von Überbrückungs- bzw. Basishilfe  soweit nicht schon in den
streitbetroffenen Beschlüssen selbst enthalten  durch den Stadtrat von
Zürich festgelegt werden. Es ist daher nicht ersichtlich, inwiefern den
zivilgesellschaftlichen Fachorganisationen, welchen gemäss den Beschlüssen vom
5. April 2023 denn auch lediglich die Zuständigkeit für die
Auszahlung
der Beiträge bzw. Geldleistungen übertragen werden soll, noch ein nennenswerter
Spielraum beim Entscheid über die Gewährung der Unterstützungsleistungen
zukommen sollte. Zum anderen legen bereits die Beschlüsse vom 5. April
2023 den wesentlichen Umfang der auszubezahlenden Leistungen sowie deren Form
fest. Im Rahmen der dreijährigen Pilotprojekte soll weiter evaluiert werden, ob
die Stadt Zürich definitiv eine wirtschaftliche Überbrückungs- bzw. Basishilfe
einführen soll. Sowohl die wirtschaftliche Überbrückungs- als auch die
Basishilfe zielen mithin nicht auf eine Unterstützung der Tätigkeit der
zivilgesellschaftlichen Fachorganisationen. Der Beschwerdeführer führt denn
auch selbst aus, dass die Fachorganisationen durch die Gewährung finanzieller
Mittel in die Lage versetzt werden sollen, die fraglichen Personengruppen
"nach den städtischen Vorgaben" zu unterstützen. Die
streitbetroffenen Beschlüsse bzw. die damit umzusetzende Überbrückungs- und
Basishilfe erscheinen vor diesem Hintergrund klar als kommunale Massnahmen,
welche die staatliche Existenzsicherung gemäss den Vorgaben des kantonalen
Rechts jeweils für bis zu sechs Monate grundsätzlich umfassend ersetzen  und
nicht etwa bloss punktuell ergänzen  sollen. Im Ergebnis kommt dies der
Schaffung unzulässiger kommunaler finanzieller Hilfen zur wirtschaftlichen
Existenzsicherung gleich. Dass die Mittel für diese kommunalen finanziellen
Hilfeleistungen zumindest im Rahmen der Pilotprojekte beschränkt sein mögen und
entsprechend kein (bedingter) Anspruch auf Auszahlung der
Unterstützungsleistungen bei Erfüllung der in den Beschlüssen und der vom
Stadtrat zu definierenden Voraussetzungen gewährt wird, ändert daran nichts.
5.
5.1
Die Vorinstanzen
halten sodann dafür, dass die Überbrückungs- und die Basishilfe, welche auf der
Grundlage der streitbetroffenen Beschlüsse im Rahmen von dreijährigen
Pilotprojekten umgesetzt werden sollen, je gegen übergeordnetes Recht
verstossen bzw. dessen Umgehung oder Vereitelung bezwecken. Sie bejahen deshalb
eine Verletzung des Vereitelungsverbots gemäss Art. 49 Abs. 1 BV.
5.2
Nach der genannten
Bestimmung geht Bundesrecht entgegenstehendem kantonalem Recht vor. Zum
kantonalen Recht im Sinn dieser verfassungsmässigen Vorrangregel gehört auch
das kommunale Recht (Giovanni Biaggini, BV Kommentar, 2. A., Zürich 2017,
Art. 49 N. 4; Bernhard Waldmann in: derselbe/Eva Maria Belser/Astrid
Epiney [Hrsg.], Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2. A., Basel 2025
[BSK-BV], Art. 49 N. 10). Der Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts
nach Art. 49 Abs. 1 BV schliesst in Sachgebieten, welche die
Bundesgesetzgebung abschliessend regelt, eine Rechtsetzung durch die Kantone
aus (BGE 151 I 131 E. 7.1.1, 138 I 468 E. 2.3.1, auch zum
Folgenden). In Sachgebieten, die das Bundesrecht nicht abschliessend ordnet,
dürfen die Kantone nur solche Vorschriften erlassen, die nicht gegen Sinn und
Zweck des Bundesrechts verstossen und dessen Zweck nicht beeinträchtigen oder
vereiteln (BGE 144 I 113 E. 6.2 mit Hinweisen). Das Vereitelungsgebot
ist verletzt, wenn die Umsetzung oder Durchführung von Bundesrecht verhindert
oder übermässig erschwert wird (BGE 135 V 134 E. 4.5).
5.3
5.3.1
Der Beschluss
Nr. 1651 vom 5. April 2023 betrifft die projektweise Schaffung der
Überbrückungshilfe für "Ausländerinnen und Ausländer ohne gültigen
Aufenthaltsstatus" (sogenannte Sans-Papiers), welche sich seit mindestens
fünf Jahren in der Schweiz bzw. seit mindestens zwei Jahren in der Stadt Zürich
aufhalten. Als Personen ohne gültigen Aufenthaltsstatus gelten  wie
bereits der Bezirksrat zutreffend aufgezeigt hat  Ausländerinnen und
Ausländer mit oder ohne Erwerbstätigkeit, die nie eine ausländerrechtliche
Bewilligung oder ein anderes Anwesenheitsrecht in der Schweiz besessen haben,
oder Ausländerinnen und Ausländer mit oder ohne Erwerbstätigkeit, die nicht
mehr über eine ausländerrechtliche Bewilligung oder ein anderes
Anwesenheitsrecht in der Schweiz verfügen. Personen, welche sich unberechtigt
in der Schweiz aufhalten und nicht zur Ausreise veranlasst werden können, haben
gemäss § 5c Abs. 1 SHG nur Anspruch auf Unterstützung im Rahmen des
Rechts auf Hilfe in Notlagen.
Asylsuchende,
deren Asylgesuch abgewiesen wurde oder auf deren Asylgesuch nicht eingetreten
wurde und die rechtskräftig aus der Schweiz weggewiesen wurden, gelten
ebenfalls als ausländische Personen mit rechtswidrigem Aufenthalt in der
Schweiz. Sie sind von Bundesrechts wegen von der Sozialhilfe ausgeschlossen
(Art. 82 Abs. 1 AsylG) und haben nur Anspruch auf Nothilfe, wobei die
Nothilfe nach Möglichkeit in Form von Sachleistungen an den von den Kantonen
bezeichneten Orten auszurichten ist und der Ansatz für die Unterstützung unter
dem Ansatz für die Sozialhilfe liegen muss, die Asylsuchenden und Schutzbedürftigen
ohne Aufenthaltsbewilligung ausgerichtet wird (Art. 82 Abs. 2 und 4
AsylG). Im Kanton Zürich müssen die Ansätze für die Nothilfe bzw. die im Rahmen
der Nothilfe ausgerichteten Leistungen mithin unter den Ansätzen der
Asylfürsorge liegen (vgl. § 5a SHG und § 1 AfV; zu den Leistungen der
Asylfürsorge vgl. § 2 f. AfV).
5.3.2
Die Nothilfe
umfasst nach § 2 Abs. 1 Nothilfeverordnung Unterkunft, Nahrung,
Kleidung, die Möglichkeit zur Körperpflege sowie die medizinische Versorgung
(Satz 1); sie wird in der Regel in dafür bezeichneten Unterkünften gewährt
und in Form von Sachleistungen ausgerichtet (Satz 2). Wer Nothilfe
beansprucht, muss persönlich beim Migrationsamt vorsprechen (§ 4 Abs. 1
Satz 1 Nothilfeverordnung). Dieses überprüft die Person ausländerrechtlich
und überweist sie an das Kantonale Sozialamt, wenn kein anderer Kanton für den
Vollzug einer gegen die Person verfügten Wegweisung zuständig ist und keine
weiteren ausländer- oder strafrechtlichen Massnahmen zu ergreifen sind
(Satz 2). Das Kantonale Sozialamt prüft die übrigen Voraussetzungen für
die Gewährung von Nothilfe und weist die Person einer Unterkunft zu (§ 4
Abs. 2 Nothilfeverordnung).
5.3.3
Die umstrittene
Überbrückungshilfe verstösst zunächst offenkundig gegen übergeordnetes Recht,
indem an Personen, welche die Schweiz verlassen müssen, entgegen Art. 82
Abs. 4 AsylG bzw. § 5c SHG während bis zu sechs Monaten
Unterstützungsleistungen ausgerichtet werden sollen, welche sich an den
Ansätzen der Asylfürsorge orientieren und mithin über das hinausgehen, was die
Nothilfe gewährleistet. Auch sollen "Beiträge" an die ausländischen
Personen ohne gültigen Aufenthaltsstatus "ausbezahlt" und mithin
Geldleistungen an sie ausgerichtet werden, während das Bundesrecht und das
kantonale Recht im Rahmen der Nothilfe grundsätzlich die Gewährung von Sachleistungen
in vom Kanton betriebenen Unterkünften vorsehen. Vor allem aber kann nicht
ausser Acht gelassen werden, dass ausländische Personen ohne geregelten
Aufenthaltsstatus die Schweiz verlassen müssen. Die Nothilfeverordnung bezweckt
auch die Unterstützung dieses Ziels (so schon der Bezirksrat). Der beschränkte
und deutlich unter den Ansätzen der ordentlichen Sozialhilfe liegende
Leistungsumfang soll auch die Durchsetzung des Migrationsrechts gewährleisten
und keine Anreize zum rechtswidrigen Verbleib in der Schweiz schaffen bzw. dem
Fortbestand des rechtswidrigen Aufenthalts entgegenwirken. Wie bereits der
Bezirksrat nachvollziehbar dargelegt hat, würden vom streitbetroffenen
Beschluss Nr. 1651 bzw. von der Überbrückungshilfe gezielt Personen
profitieren, deren rechtswidriger Aufenthalt in der Schweiz bereits seit
mindestens fünf Jahren andauert und welche migrationsrechtliche
Vollzugsmassnahmen bzw. einen Rückkehrprozess in ihr Heimatland vermeiden
wollen. Mit der Überbrückungshilfe würde folglich im Ergebnis seitens des Gemeinwesens
bzw. der Stadt Zürich ein Anreiz für die Aufrechterhaltung eines rechtswidrigen
Zustand geschaffen. Auch sind die Leistungen der Überbrückungshilfe zumindest
geeignet zu verhindern, dass sich in eine Notlage geratene Personen ohne
gültigen Aufenthaltsstatus wie vom kantonalen Recht vorgesehen beim
Migrationsamt melden müssen, bzw. dass entsprechende Meldungen hinausgezögert
werden. Folglich sind die Leistungen der Überbrückungshilfe auch geeignet, den
Vollzug von Wegweisungen oder andere migrationsrechtliche Massnahmen zu
vereiteln oder zumindest zu verzögern.
5.3.4
Nach dem
Gesagten verstösst die auf Grundlage des Beschlusses Nr. 1651 umzusetzende
Überbrückungshilfe in verschiedener Hinsicht gegen übergeordnetes Recht des
Bundes und des Kantons und ist geeignet, bundes- und kantonalrechtlich
vorgesehene migrationsrechtliche Massnahmen gegen den rechtswidrigen Aufenthalt
zu vereiteln oder zu verzögern. Sie verstösst mithin gegen das
Vereitelungsverbot des Art. 49 Abs. 1 BV.
Daran ändert entgegen dem
Beschwerdeführer nichts, dass er mit der umstrittenen Hilfeleistung die sich
rechtswidrig in der Schweiz aufhaltenden Personen in besonderen Situationen vor
(weitergehender) wirtschaftlicher Not bewahren will, weshalb die umstrittenen
Massnahmen den rechtswidrigen Aufenthalt aus seiner Sicht bloss
"kollateral" und geringfügig erleichtern und mithin nicht in erster
Linie auf eine Vereitelung des übergeordneten Rechts abzielen sollen, oder dass
diese Personen aus Angst vor migrationsrechtlichen Konsequenzen teilweise
darauf verzichten mögen, von ihrem Anspruch auf Nothilfe gemäss dem kantonalen
und eidgenössischen Recht Gebrauch zu machen.
Sodann trifft es zwar zu, dass
die zuständigen Migrationsbehörden nach Art. 30 Abs. 1 lit. b
AIG von den Zulassungsvoraussetzungen der Art. 1829 AIG für die
Bewilligung bzw. Regularisierung des Aufenthalts namentlich von Sans-Papiers in
der Schweiz absehen können, um schwerwiegenden persönlichen Härtefällen
Rechnung zu tragen, wobei im Zusammenhang mit der Beurteilung des
schwerwiegenden persönlichen Härtefalls gemäss Art. 31 Abs. 1 lit. e
der Verordnung vom 24. Oktober 2007 über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit
(VZAE, SR 142.201) unter anderem die Dauer der Anwesenheit in der Schweiz
mitzuberücksichtigen ist (vgl. Titus Bosshard in: Martina Caroni/Daniela
Thurnherr [Hrsg.], Kommentar zum Ausländer- und Integrationsgesetz [AIG],
2. A., Bern 2024 [SHK AIG], Art. 30 N. 7 und N. 12;
vgl. ferner Sven Kury/Marc Spescha in: Marc Spescha et al. [Hrsg.],
Migrationsrecht, 6. A., Zürich 2026, Art. 30 AIG N 6, N 9
und N 17). Der Beschwerdeführer macht daher zutreffend geltend, dass
insofern auch im Ausländer- und Asylrecht ein Konflikt zwischen dem Anspruch
auf Beendigung bzw. Sanktionierung eines illegalen Aufenthalts und humanitär
begründeten Anliegen bestehe. Aus der fraglichen Ausnahmeregelung, welche der
Bundesgesetzgeber selbst vorgesehen hat und welche im Übrigen sehr restriktiv
angewendet wird (vgl. Bosshard, Art. 30 N. 14; Küry/Spescha,
Art. 30 AIG N 23), kann der Beschwerdeführer aber nichts für sich
ableiten. Namentlich führt diese nicht dazu, dass sich die Gemeinden nicht an
das verfassungsrechtliche Vereitelungsverbot zu halten hätten bzw. sie die
Bundesgesetzgebung umgehen oder erschweren dürften.
5.4
5.4.1
Mit dem
Beschluss Nr. 1652 vom 5. April 2023 stellt der Beschwerdeführer die
Grundlage bereit für die Projektierung der Basishilfe für "Ausländerinnen
und Ausländer mit gültigem Aufenthaltsstatus, die keinen risikofreien Zugang
zur Sozialhilfe haben". Zielgruppe der Basishilfe sind mithin ausländische
Personen, welche ordentliche Sozialhilfe beanspruchen können (vgl. §§ 5a
ff. SHG e contrario). Wie die Vorinstanz zutreffend erwägt, besteht
einer der Leitgedanken des Ausländer- und Integrationsgesetzes darin, dass zum
Aufenthalt in der Schweiz zuzulassende bzw. zugelassene ausländische Personen
ihren Lebensunterhalt unabhängig von der Sozialhilfe bestreiten sollen, sodass
einerseits die Integration der ausländischen Personen erleichtert und
andererseits die öffentliche Hand nicht belastet wird. Die Teilnahme am
Wirtschaftsleben bildet nach Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG ein
wichtiges Kriterium für die Beurteilung der Integration, welche im Zusammenhang
mit der Erteilung, Änderung bzw. Rückstufung und dem Entzug der ausländerrechtlichen
Bewilligung von den Migrationsbehörden zu beachten ist. So setzt die Zulassung
zu einer selbständigen Erwerbstätigkeit eine ausreichende, eigenständige
Existenzgrundlage voraus (Art. 19 lit. c AIG), verlangt die Zulassung
zu einem Aufenthalt ohne Erwerbstätigkeit ebenso wie diejenige von Rentnerinnen
und Rentnern, dass die notwendigen finanziellen Mittel vorhanden sind
(Art. 27 Abs. 1 lit. c AIG, Art. 28 lit. c AIG), und
ist für den Familiennachzug von Drittstaatsangehörigen mit Aufenthalts- oder
Niederlassungsbewilligung notwendig, dass die Familie nicht auf Sozialhilfe
angewiesen ist (Art. 43 Abs. 1 lit. c AIG, Art. 44 Abs. 1
lit. c AIG). Eine Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung setzt sodann
voraus, dass die Ausländerin bzw. der Ausländer oder eine Person, für die sie
bzw. er zu sorgen hat, nicht auf Sozialhilfe angewiesen ist (Art. 33 Abs. 3
in Verbindung mit Art. 62 Abs. 1 lit. e AIG). Aus dem nämlichen
Grund bzw. gestützt auf Art. 62 Abs. 1 lit. e AIG kann eine
erteilte Aufenthaltsbewilligung widerrufen werden. Die
Niederlassungsbewilligung kann gemäss Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG
widerrufen werden, wenn die Ausländerin oder der Ausländer oder eine Person,
für die sie oder er zu sorgen hat, dauerhaft und in erheblichem Ausmass auf
Sozialhilfe angewiesen ist. Sie kann des Weiteren widerrufen und durch eine
Aufenthaltsbewilligung ersetzt werden, wenn die Integrationskriterien des
Art. 58a AIG (worunter die Teilnahme am Wirtschaftsleben [Abs. 1 lit. d]
bzw. die Bestreitung des Lebensunterhalts ohne Beanspruchung von Sozialhilfe
[Stefanie Kurz, SHK AIG, Art. 58a N. 24; vgl. auch Art. 77e
Abs. 1 VZAE]) nicht erfüllt sind (Art. 63 Abs. 2 AIG). Um die
mit dem Vollzug des Ausländer- und Integrationsgesetzes zusammenhängenden
Aufgaben erfüllen zu können, sind die Migrationsbehörden auf Informationen der
Sozialhilfebehörden angewiesen. Die für die Ausrichtung von
Sozialhilfeleistungen zuständigen Behörden sind daher gemäss Art. 97 Abs. 3
lit. d AIG in Verbindung mit Art. 82b VZAE verpflichtet, den
kantonalen Migrationsbehörden den Bezug von Sozialhilfe durch Ausländerinnen
und Ausländer unaufgefordert zu melden (vgl. auch § 47a SHG).
5.4.2
Die Basishilfe
richtet sich ausdrücklich an Ausländerinnen und Ausländer mit Wohnsitz in der
Stadt Zürich, welche den Kontakt zu den Sozialhilfebehörden aufgrund von  allenfalls
bloss befürchteten  migrationsrechtlichen Konsequenzen eines
Sozialhilfebezugs meiden oder vermeiden wollen. Diese Personen sollen in
Notlagen über zivilgesellschaftliche Fachorganisationen mit kommunalen
Geldleistungen unterstützt werden. Ihnen soll mithin eine finanzielle
Unterstützung in Notlagen ermöglicht werden, ohne dass sie sich an die
zuständige Sozialhilfebehörde wenden müssen. Der Beschluss Nr. 1652 vom 5. April
2023 bzw. die Basishilfe kann bzw. soll daher offenkundig dazu führen, dass
gesetzlich vorgesehene Meldungen der Sozialhilfebehörden an das kantonale
Migrationsamt unterbleiben oder zumindest hinausgezögert werden. Der
streitbetroffene Beschluss zielt denn auch ausdrücklich auf die Unterstützung
von Personen ohne "risikofreien Zugang zur Sozialhilfe" und mithin
darauf ab, die im Bundesrecht und im kantonalen Recht statuierte Meldepflicht
der Sozialhilfebehörden zu vereiteln oder zumindest zu erschweren. Er verstösst
damit klarerweise gegen Art. 49 Abs. 1 BV.
Daran
ändert entgegen dem Beschwerdeführer nichts, dass die Zielpersonen der
Basishilfe in Notlagen aus Angst vor migrationsrechtlichen Konsequenzen
möglicherweise auch keine Sozialhilfeleistungen beanspruchen würden, wenn die
Stadt Zürich ihnen keine finanzielle Unterstützung zukommen liesse: Der
Beschwerdeführer verkennt insoweit, dass es sich bei der Basishilfe nicht um
eine "Hilfe zur Selbsthilfe", sondern um eine staatliche
Existenzsicherungsmassnahme  und damit im Ergebnis um der Meldepflicht
unterliegende Leistungen der Sozialhilfe im Sinn des Art. 97 Abs. 3
lit. d AIG in Verbindung mit Art. 82b VZAE  handelt (vgl. oben
E. 4.1). Selbst wenn man also eine Kompetenz der Gemeinden zur Etablierung
einer kommunalen Sozialhilfe annehmen wollte, wären die Gemeinden folglich
schon von Bundesrechts wegen verpflichtet, den Leistungsbezug dem kantonalen
Migrationsamt unaufgefordert zu melden. Diese Meldepflicht könnten sie auch
nicht dadurch umgehen, dass sie  wie im Beschluss Nr. 1652 vorgesehen 
die Auszahlung der wirtschaftlichen Unterstützung an Private delegieren. Damit
die Migrationsbehörden ihren Vollzugsaufgaben korrekt nachkommen können und
insbesondere auch die verfassungsrechtlich gebotene rechtsgleiche Behandlung
(Art. 8 Abs. 1 BV) von Ausländerinnen und Ausländern mit Wohnsitz in
und ausserhalb der Stadt Zürich gewährleistet ist, braucht das kantonale
Migrationsamt sodann Kenntnis vom Bezug sämtlicher Fürsorgeleistungen. Das
Argument des Beschwerdeführers, wonach das kantonale Migrationsamt erst ab
einer bestimmten Bezugshöhe eine Meldung von den Sozialhilfebehörden verlangt,
verfängt mithin von vornherein nicht. Auch hilft dem Beschwerdeführer nicht
weiter, dass nicht jeder Sozialhilfebezug einer ausländischen Person
ausländerrechtlich sanktioniert wird, dass er verschiedene migrationsrechtliche
Folgen zeitigen kann oder dass Massnahmen wie etwa der Widerruf einer
Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung verhältnismässig sein müssen (vgl.
Art. 96 AIG), und insoweit namentlich zu berücksichtigen ist, ob bzw. in
welchem Ausmass der gemeldete Sozialhilfebezug der ausländischen Person
vorwerfbar ist (Silvia Hunziker, SHK AIG, Art. 62 N. 111 ff.,
Art. 63 N. 36). Es ist Sache der Migrationsbehörden und nicht der
kantonalen oder kommunalen Fürsorgebehörden oder gar zivilgesellschaftlicher
Fachorganisationen, über allfällige migrationsrechtliche Konsequenzen eines
Sozialhilfebezugs zu entscheiden. Auf solche Entscheide dürfen die Gemeinden
bzw. von diesen beigezogene Private auch nicht durch Negierung, Umgehung oder
unvollständige Erfüllung der (als missliebig empfundenen) Meldepflicht Einfluss
nehmen.
5.4.3
Zusammenfassend
ist festzuhalten, dass auch der Beschluss Nr. 1652 bzw. die Basishilfe
gegen Art. 49 Abs. 1 BV verstösst.
5.5
5.5.1
Der
Beschwerdeführer macht schliesslich geltend, ein aufsichtsrechtliches
Einschreiten gegen kommunale Entscheide sei nur zulässig, wenn klares Recht
oder wesentliche öffentliche Interessen missachtet worden seien, nicht aber bei
einfachen Rechtsverletzungen oder unzweckmässigem Handeln. Eine klare Rechtsverletzung
liege nur vor, wenn über die Bedeutung einer einschlägigen Rechtsvorschrift
keine Zweifel bestünden und deren Auslegung zu einem eindeutigen Ergebnis
führe. Dies sei namentlich dann nicht der Fall, wenn es an einer einschlägigen
Gerichtspraxis fehle und die Lehrmeinungen kontrovers seien. Der Regierungsrat
habe die umstrittenen Beschlüsse infolge der angenommenen fehlenden
Regelungskompetenz der Gemeinden als offensichtlich rechtsverletzend
qualifiziert, was sich als haltlos erweise, nachdem der Bezirksrat
diesbezüglich eine andere Auffassung vertreten und den Gemeinden grundsätzlich
eine solche Regelungskompetenz zugestanden habe. Die unterschiedlichen
Auffassungen der Vorinstanzen bezüglich der kommunalen Regelungskompetenz
stünden der Annahme einer klaren Rechtsverletzung und damit einem
aufsichtsrechtlichen Einschreiten entgegen. Hinsichtlich der infrage stehenden
kommunalen Hilfen habe die Vorinstanz nicht einmal behauptet, geschweige denn
begründet, dass eine klare Rechtsverletzung gegeben sei.
5.5.2
Entgegen dem
Beschwerdeführer hat bereits der Bezirksrat erwogen, die kantonale
Sozialhilfegesetzgebung regle, welche ausländischen Personengruppen Anspruch
auf ordentliche Sozialhilfe und welche lediglich Anspruch auf Nothilfe bzw.
Asylfürsorge hätten, weshalb es der Gemeinde "klarerweise bereits
kollisionsrechtlich verwehrt [bleibe], für diese ausländischen Personengruppen
anderslautende bzw. weitere Anspruchsgrundlagen auf Hilfe in Notlagen zu
schaffen". Seine Kritik läuft mithin schon deshalb ins Leere, weil auch
der Bezirksrat angesichts der abschliessenden Regelung der Ansprüche
ausländischer Personen auf wirtschaftliche Hilfe im kantonalen Recht darauf
geschlossen hat, dass den Gemeinden kein Raum für die Schaffung kommunaler
wirtschaftlicher Sozialhilfeleistungen bleibe. Sodann durften die Vorinstanzen
schon angesichts dessen, dass das kantonale Recht solche kommunalen
finanziellen Unterstützungsleistungen zum Zweck der Existenzsicherung bzw.
kommunale wirtschaftliche Sozialhilfe ausschliesst, eine klare Rechtsverletzung
bejahen. Eine solche durften sie auch mit Bezug auf den Verstoss der
streitbetroffenen Beschlüsse bzw. der darin vorgesehenen
Unterstützungsleistungen gegen Art. 49 Abs. 1 BV bejahen; der
Beschwerdeführer tut denn auch nicht dar, inwiefern über die Bedeutung der
genannten Bestimmung Zweifel bestehen sollten.
6.
Nach dem Gesagten ist die
Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
7.
Ausgangsgemäss sind die
Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung
steht ihm nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf
einzutreten ist.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      70.--
Zustellkosten,
Fr. 5'070.--
Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer
auferlegt.
4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen diesen Beschluss kann Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) erhoben
werden. Die Beschwerde ist binnen 30 Tagen ab Zustellung beim
Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.
6.    Mitteilung
an:
a)    die Parteien;
b)    den Regierungsrat.