zh_verwaltungsgericht · VB.2016.00042 · 2017-04-05 · de

Tierversuche (Kostenübernahme) | Tierversuche (Kostenübernahme). [Gesuch der gegen einen bewilligten Tierversuch beschwerdeführenden Minderheit der Tierversuchskommission gemäss § 12 Abs. 2 KTSchG um Erweiterung des Kostendachs für externe Aufwendungen im Rekurs- und Beschwerdeverfahren.] Der erstinstanzliche Akt hat Verfügungsqualität und stellt ein zulässiges Anfechtungsobjekt dar (E. 1.2). Ob mit dem Rekursantrag der Streitgegenstand erweitert wurde und ob dies gegebenenfalls zulässig war, kann offenbleiben, weil jedenfalls die Voraussetzungen für eine Änderung und Ausdehnung des Streitgegenstands vom aufgrund der erstinstanzlichen Verfügung streitig gebliebenen Kostenrahmen auf den vor Verwaltungsgericht geltend gemachten Betrag gegeben sind. So beruht die Änderung und Ausdehnung des Streitgegenstands auf einer Konkretisierung des beantragten Betrags, der vor den Vorinstanzen nur geschätzt werden konnte, und besteht ein enger Sachzusammenhang mit den bereits erstinstanzlich gestellten Anträgen (E. 2.1 f.). Die externen Aufwendungen für die Rechtsmittelverfahren sind nicht von den Tierschutzorganisationen zu tragen, denen die Beschwerdeführenden angehören. Zumindest grundsätzlich haben die Beschwerdeführenden die Aufwendungen auch nicht persönlich zu tragen: Sie nehmen ihre Rechtsmittelbefugnis, mit der sie eine wichtige öffentliche Aufgabe erfüllen, als Behördenmitglieder und nicht als Privatpersonen wahr. Entsprechend sind sie in der Sache nicht persönlich besonders berührt (E. 4.4). Der unabhängigen Kommission oder Kommissionsminderheit gemäss § 12 Abs. 2 KTSchG wird erst auf der Stufe des Reglements eine sehr beschränkte Ausgabenkompetenz gewährt. Die Verwaltungsbehörde, welche die zur Aufgabenerfüllung beantragten finanziellen Mittel zu genehmigen hat, wird bei der Kontrolle zweckmässigerweise die Regelungen anderer Rechtsbereiche und die entsprechende Praxis hilfsweise heranziehen, namentlich das Aufsichts- und das Personalrecht und die Praxis zur Entschädigung des unentgeltlichenRechtsbeistands (E. 5.5). Angesichts des Aufwands des Verfahrens und der Komplexität der sich stellenden Sach- und Rechtsfragen sowie unter Berücksichtigung der Waffengleichheit haben die Beschwerdeführenden Anspruch auf den Beizug einer externen anwaltlichen Vertretung (E. 6.2). Die Vorinstanz hätte über den geltend gemachten Anspruch auf Kostenübernahme entscheiden und im (gebotenen) Fall der Bejahung die Honorarrechnung für den externen Aufwand konkret prüfen müssen. Stattdessen hat sie die Frage des Anspruchs offengelassen, die angemessene Gesamtsumme für den internen und den externen Aufwand grob geschätzt und hierauf die Anteile der internen und der externen Kosten pauschal so bestimmt, dass sie mehr oder weniger den bereits genehmigten Beträgen entsprechen. Damit hat sie ihrem Entscheid eine sachfremde Begründung zugrunde gelegt, womit sie in Willkür verfallen ist (E. 6.3). Weder die Beschwerdegegnerin noch die Vorinstanz sind im Einzelnen auf die Honorarforderung der Rechtsvertretung eingegangen. Da es nicht Sache des Verwaltungsgerichts sein kann, als erste Instanz diese Prüfung vorzunehmen, ist die Sache zum Entscheid an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen (E. 6.5.1). Eckpunkte der vorzunehmenden Prüfung (E. 6.5.2 ff.). Im Zusammenhang mit dem Gesuch der Beschwerdeführenden um Erweiterung des Kostendachs für externe Beratungen und Gutachten für ein allfälliges Beschwerdeverfahren vor dem Verwaltungsgericht hätte die Beschwerdegegnerin zumindest eine materielle Feststellungsverfügung treffen müssen. Demnach sind der Nichteintretensentscheid der Beschwerdegegnerin und seine Bestätigung durch die Vorinstanz aufzuheben. Die Sache ist auch insofern an die Beschwerdegegnerin zum materiellen Entscheid zurückzuweisen (E. 7). Teilweise Gutheissung. Rückweisung der Sache zur neuen Entscheidung im Sinn der Erwägungen an die Beschwerdegegnerin.

Zürich Verwaltungsgericht 17..2.05.0 VB.2016.00042
Zurich Verwaltungsgericht 17..2.05.0 VB.2016.00042
Zurigo Verwaltungsgericht 17..2.05.0 VB.2016.00042

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00042
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Geschäftsnummer:
VB.2016.00042
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 05.04.2017
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Tierversuche (Kostenübernahme)
Tierversuche (Kostenübernahme).
[Gesuch der gegen einen bewilligten Tierversuch beschwerdeführenden Minderheit der Tierversuchskommission gemäss § 12 Abs. 2 KTSchG um Erweiterung des Kostendachs für externe Aufwendungen im Rekurs- und Beschwerdeverfahren.]
Der erstinstanzliche Akt hat Verfügungsqualität und stellt ein zulässiges Anfechtungsobjekt dar (E. 1.2). Ob mit dem Rekursantrag der Streitgegenstand erweitert wurde und ob dies gegebenenfalls zulässig war, kann offenbleiben, weil jedenfalls die Voraussetzungen für eine Änderung und Ausdehnung des Streitgegenstands vom aufgrund der erstinstanzlichen Verfügung streitig gebliebenen Kostenrahmen auf den vor Verwaltungsgericht geltend gemachten Betrag gegeben sind. So beruht die Änderung und Ausdehnung des Streitgegenstands auf einer Konkretisierung des beantragten Betrags, der vor den Vorinstanzen nur geschätzt werden konnte, und besteht ein enger Sachzusammenhang mit den bereits erstinstanzlich gestellten Anträgen (E. 2.1 f.). Die externen Aufwendungen für die Rechtsmittelverfahren sind nicht von den Tierschutzorganisationen zu tragen, denen die Beschwerdeführenden angehören. Zumindest grundsätzlich haben die Beschwerdeführenden die Aufwendungen auch nicht persönlich zu tragen: Sie nehmen ihre Rechtsmittelbefugnis, mit der sie eine wichtige öffentliche Aufgabe erfüllen, als Behördenmitglieder und nicht als Privatpersonen wahr. Entsprechend sind sie in der Sache nicht persönlich besonders berührt (E. 4.4). Der unabhängigen Kommission oder Kommissionsminderheit gemäss § 12 Abs. 2 KTSchG wird erst auf der Stufe des Reglements eine sehr beschränkte Ausgabenkompetenz gewährt. Die Verwaltungsbehörde, welche die zur Aufgabenerfüllung beantragten finanziellen Mittel zu genehmigen hat, wird bei der Kontrolle zweckmässigerweise die Regelungen anderer Rechtsbereiche und die entsprechende Praxis hilfsweise heranziehen, namentlich das Aufsichts- und das Personalrecht und die Praxis zur Entschädigung des unentgeltlichenRechtsbeistands (E. 5.5). Angesichts des Aufwands des Verfahrens und der Komplexität der sich stellenden Sach- und Rechtsfragen sowie unter Berücksichtigung der Waffengleichheit haben die Beschwerdeführenden Anspruch auf den Beizug einer externen anwaltlichen Vertretung (E. 6.2). Die Vorinstanz hätte über den geltend gemachten Anspruch auf Kostenübernahme entscheiden und im (gebotenen) Fall der Bejahung die Honorarrechnung für den externen Aufwand konkret prüfen müssen. Stattdessen hat sie die Frage des Anspruchs offengelassen, die angemessene Gesamtsumme für den internen und den externen Aufwand grob geschätzt und hierauf die Anteile der internen und der externen Kosten pauschal so bestimmt, dass sie mehr oder weniger den bereits genehmigten Beträgen entsprechen. Damit hat sie ihrem Entscheid eine sachfremde Begründung zugrunde gelegt, womit sie in Willkür verfallen ist (E. 6.3). Weder die Beschwerdegegnerin noch die Vorinstanz sind im Einzelnen auf die Honorarforderung der Rechtsvertretung eingegangen. Da es nicht Sache des Verwaltungsgerichts sein kann, als erste Instanz diese Prüfung vorzunehmen, ist die Sache zum Entscheid an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen (E. 6.5.1). Eckpunkte der vorzunehmenden Prüfung (E. 6.5.2 ff.). Im Zusammenhang mit dem Gesuch der Beschwerdeführenden um Erweiterung des Kostendachs für externe Beratungen und Gutachten für ein allfälliges Beschwerdeverfahren vor dem Verwaltungsgericht hätte die Beschwerdegegnerin zumindest eine materielle Feststellungsverfügung treffen müssen. Demnach sind der Nichteintretensentscheid der Beschwerdegegnerin und seine Bestätigung durch die Vorinstanz aufzuheben. Die Sache ist auch insofern an die Beschwerdegegnerin zum materiellen Entscheid zurückzuweisen (E. 7).
Teilweise Gutheissung. Rückweisung der Sache zur neuen Entscheidung im Sinn der Erwägungen an die Beschwerdegegnerin.
Stichworte:
ANWALTSKOSTEN
AUSGABENKOMPETENZ
BEFANGENHEIT
ERWEITERUNG DES STREITGEGENSTANDS
KOSTENGUTSPRACHE
KOSTENÜBERNAHME
NOTWENDIGE AUFWENDUNG
ÖFFENTLICHE AUFGABEN
RECHTLICHES GEHÖR
RECHTSVERTRETUNG
RÜCKWEISUNG
SCHUTZWÜRDIGES INTERESSE
TIERSCHUTZ
TIERVERSUCH
UNENTGELTLICHER RECHTSBEISTAND (URB)
VERFÜGUNGSCHARAKTER
WAFFENGLEICHHEIT
Rechtsnormen:
Art. 8 Abs. I BV
Art. 29 Abs. I BV
§ 4 KTSchG
§ 12 Abs. II KTSchG
Art. 34 TSchG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2016.00042
Urteil
der 3. Kammer
vom
5. April 2017
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Ersatzrichter
Martin Bertschi,
Gerichtsschreiber
Cyrill Bienz.
In Sachen
1.    Dr. A,
2.    Dr. B,
3.    lic. iur.
C,
alle vertreten durch RA D
und/oder RA E,
Beschwerdeführende,
gegen
Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Tierversuche
(Kostenübernahme),
hat sich ergeben:
I.
A.
Am 2. April
2014 reichten Prof. F (als Bereichsleiter) und Prof. G (als Versuchsleiter;
heute Prof. Dr.) ein Gesuch (datiert vom 15. März 2014) um
Bewilligung eines Tierversuchs mit dem Titel "Neural population dynamics underlying
higher brain function in non-human primates" bzw. dem Kurztitel
"Higher brain function in monkeys" ein. Die zur Begutachtung des
Gesuchs beigezogene Tierversuchskommission
entschied am 17. Juni
2014 mit 7 gegen 4 Stimmen, das Gesuch sei bewilligungsfähig. Mit
Verfügung vom 22. Juli 2014 erteilte das Veterinäramt die Bewilligung
unter Auflagen. Die drei auf Vorschlag der Tierschutzorganisationen gewählten
Mitglieder der Tierversuchskommission (Dr. A, Dr. B und lic. iur. C)
erhoben Rekurs bei der Gesundheitsdirektion gegen diese Verfügung und verlangten
deren Aufhebung. Die Gesundheitsdirektion überwies die Akten der Staatskanzlei,
welche sinngemäss die Zuständigkeit des Regierungsrats bejahte. Mit Entscheid
vom 2. Dezember 2015 wies der Regierungsrat den Rekurs ab. Hiergegen
erhoben Dr. A, Dr. B und lic. iur. C am 25. Januar
2016 Beschwerde an das Verwaltungsgericht (von diesem unter der Geschäftsnummer
VB.2016.00048 rubriziert), mit der sie beantragten, den angefochtenen Entscheid
aufzuheben und die Tierversuchsbewilligung zu verweigern.
B.
Mit
Schreiben vom 29. Juli 2014 wandten sich Dr. A, Dr. B und lic. iur. C
an die Gesundheitsdirektion und ersuchten darum, das der Tierversuchskommission
bzw. deren rechtsmittellegitimierter Minderheit pro Fall gewährte Budget von
Fr. 10'000.- in diesem Gesuchsverfahren auf Fr. 30'000.- zu erhöhen,
um externe Kosten des geplanten Rekurses gegen die Tierversuchsbewilligung
abzudecken. Sodann beantragten sie die Zusicherung eines Betrags von
Fr. 20'000.- als Kostenrahmen für ein allfälliges Verfahren vor dem Verwaltungsgericht.
Die Gesundheitsdirektion bezeichnete in einem Schreiben vom 22. September
2014 die geschätzten Kosten als deutlich zu hoch, worauf Dr. A, Dr. B
und lic. iur. C mit Schreiben vom 10. Oktober 2014 um Erlass einer
anfechtbaren Verfügung ersuchten. Mit Verfügung vom 3. Dezember 2014
bewilligte die Gesundheitsdirektion das Gesuch um Erweiterung des Kostendachs
für externe Beratungen und Gutachten im Umfang von Fr. 320.- und wies es
im Übrigen ab. Auf das Gesuch um Erweiterung des Kostendachs für externe
Beratungen und Gutachten um weitere Fr. 20'000.- für ein allfälliges
Beschwerdeverfahren trat sie nicht ein.
II.
Am 5. Januar 2015 erhoben Dr. A, Dr. B und lic. iur. C,
anwaltlich vertreten, Rekurs an den Regierungsrat gegen diese Verfügung. Sie
beantragten Aufhebung der angefochtenen Verfügung, soweit das Gesuch um
Kostengutsprache nicht gutgeheissen worden war, sowie Kostengutsprachen für
externe Beratungen in der Höhe von Fr. 30'000.- für das Rekursverfahren
und Fr. 20'000.- für ein allfälliges Beschwerdeverfahren vor dem
Verwaltungsgericht. Mit Entscheid vom 8. Dezember 2015 wies der
Regierungsrat den Rekurs ab.
III.
Gegen diesen Entscheid wandten sich Dr. A, Dr. B
und lic. iur. C, anwaltlich vertreten, mit Beschwerde vom
25. Januar 2016 an das Verwaltungsgericht. Die materiellen
Beschwerdeanträge lauten:
"1.   Ziff. I
und Ziff. III des angefochtenen Entscheides der Vorinstanz vom
8. Dezember 2015 seien aufzuheben.
2.   Es seien
der Minderheit der Kantonalen Tierversuchskommission (Beschwerdeführende) die
entstandenen Kosten für externe Beratungen
im abgeschlossenen
Rekursverfahren vor dem Regierungsrat des Kantons Zürich
[...] in der Höhe
von CHF 23'414.40 (inkl. MWST) zu ersetzen.
3.   Zudem sei
der in Antrag 2 genannten Minderheit der Kantonalen Tierversuchskommission
(Beschwerdeführende) zur Deckung der geschätzten Kosten für externe Beratungen
und der Rechtsvertretung durch die Unterzeichnenden
im mit heutiger
Beschwerde eingeleiteten Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht des Kantons
Zürich betreffend Tierversuchsbewilligung
eine Kostengutsprache in der Höhe
von CHF 20'000.00 zu erteilen. Eventualiter sei die Vorinstanz, sub-
eventualiter die Beschwerdegegnerin zu verpflichten, eine entsprechende
Kostengutsprache zu erteilen.
4.   Unter
Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten des Staates."
In der Beschwerdeantwort beantragte die
Gesundheitsdirektion Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werde.
Ebenso beantragte der Regierungsrat in seiner Vernehmlassung, die Beschwerde
sei abzuweisen. In Replik und Duplik hielten die Parteien an ihren Anträgen
fest. Mit Schreiben vom 17. Mai 2016 teilten Dr. A, Dr. B und lic. iur. C
den Verzicht auf eine weitere Stellungnahme mit. Am 20. Dezember 2016
reichten sie unaufgefordert eine weitere Eingabe ein. Diese wurde der
Gesundheitsdirektion zur Kenntnisnahme zugestellt.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach
§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2)
zuständig. Der Fall ist von der Kammer zu behandeln (§ 38b Abs. 1
lit. c und Abs. 2 f. VRG).
1.2
Der
streitige erstinstanzliche Akt ist eine Anordnung im Sinn von § 19
Abs. 1 lit. a VRG. Zwar stellt sich die Frage, ob es sich nicht um
einen verwaltungsinternen Organisationsakt ohne Verfügungscharakter handelt,
weil er sich an die Beschwerdeführenden in ihrer Funktion als
Behördenmitglieder richtet und einen Kostenrahmen für die Wahrnehmung einer
öffentlichen Aufgabe betrifft (vgl. zu Letzterem E. 4.4; zur Abgrenzung zwischen
Anordnung bzw. Verfügung einerseits und verwaltungsinternen organisatorischen
und dienstrechtlichen Anordnungen anderseits vgl. etwa Jürg Bosshart/Martin Bertschi
in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19
N. 7 S. 469 f. und N. 12 ff.; Bernhard Waldmann, Vom
Umgang mit organisatorischen, innerdienstlichen und anderen Anordnungen ohne
Verfügungscharakter, ZSR 133/2014 I S. 489 ff., 496 ff.).
Weil die Verweigerung der beantragten Kostenübernahme zur Folge hätte, dass die
Beschwerdeführenden diese Kosten persönlich zu tragen hätten, betrifft die
Anordnung jedoch direkt die Rechtsstellung der Beschwerdeführenden als Private.
Dies gilt nicht nur in Bezug auf Kosten für externe Arbeiten, die im Zeitpunkt
der erstinstanzlichen Verfügung bereits getätigt oder in Auftrag gegeben worden
waren, sondern auch in Bezug auf später angefallene Kosten, weil der Entscheid
über die Wahrnehmung der besonderen, gesetzlich vorgesehenen öffentlichen
Aufgabe bei den Beschwerdeführenden selber liegt. Der streitige
erstinstanzliche Akt ist daher nicht mit der Zuweisung finanzieller Mittel an
eine weisungsgebundene untergeordnete Verwaltungseinheit gleichzusetzen, deren
Angehörige sich in der Folge darauf beschränken müssen und dürfen, ihre
amtliche Tätigkeit im Rahmen der bewilligten Ressourcen zu erfüllen. Er führt
vielmehr dazu, dass die Kosten für Amtshandlungen, die in der Kompetenz und
Verantwortung der Beschwerdeführenden liegen, bei diesen persönlich anfallen.
Die Beschwerdeführenden könnten sich dieser Konsequenz nur entziehen, indem sie
auf die Wahrnehmung der von ihnen zu vertretenden öffentlichen Aufgabe verzichteten.
Der erstinstanzliche Akt hat demnach Verfügungsqualität und stellt ein
zulässiges Anfechtungsobjekt dar.
1.3
Die
Beschwerdeführenden sind einerseits nach § 49 in Verbindung mit § 21
lit. a VRG zur Beschwerde berechtigt: Sie werden durch den angefochtenen
Entscheid in ihren schutzwürdigen Interessen berührt, indem die Verweigerung
der beantragten Kostengutsprache in ihre persönliche vermögensrechtliche
Stellung eingreift. Anderseits ergibt sich ihre Beschwerdelegitimation auch aus
§ 12 Abs. 2 des Kantonalen Tierschutzgesetzes vom 2. Juni 1991
(KTSchG; LS 554.1), weil sie geltend machen, der angefochtene Entscheid
vereitele die dort verankerte Rekurs- und Beschwerdeberechtigung mindestens
dreier gemeinsam handelnder Mitglieder der Tierversuchskommission.
1.4
Die
Beschwerdefrist ist unter Berücksichtigung des Fristenstillstands gemäss
§ 71 VRG in Verbindung mit Art. 145 Abs. 1 lit. c der
Schweizerischen Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (SR 272)
gewahrt. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die
Beschwerde grundsätzlich einzutreten. Zu prüfen bleibt, ob unzulässige
Erweiterungen des Streitgegenstands beantragt werden (dazu E. 2).
1.5
Am
20. Dezember 2016 liessen die Beschwerdeführenden dem Verwaltungsgericht
die Antwort des Regierungsrats vom 30. November 2016 auf die Anfrage von
Kantonsrat Michael Zeugin und Kantonsrätin Sonja Gehrig betreffend
"Gerichtsverfahren zu Zürcher Tierversuchen" (KR-Nr. 284/2016; im
Folgenden: Anfrage Zeugin/Gehrig) zukommen. Die Einreichung dieses neuen Beweismittels
nach dem Abschluss der Schriftenwechsel ist im vorliegenden Verfahren ohne weiteres
zulässig (Marco Donatsch in: Kommentar VRG, § 52 N. 27 ff.).
2.
2.1
Der
Streitgegenstand wurde im Lauf des Rechtsmittelverfahrens erweitert, wie im Folgenden
auszuführen ist.
2.1.1
Gemäss § 29 Abs. 1 und 2 des Reglements der Kantonalen
Tierversuchskommission vom 18. Juni 2013 (R-KTVK; www.veta.zh.ch) können
drei Mitglieder externe Beratungen und Gutachten (sowie Stellungnahmen der
Eidgenössischen Kommission für Tierversuche) im Zusammenhang mit
Rechtsmittelverfahren bis zum Betrag von Fr. 10'000.- pro Fall in Auftrag
geben. Im Gesuch vom 29. Juli 2014 beantragten die Beschwerdeführenden
"eine Erweiterung des zur Verfügung stehenden Budgets" für externe
Kosten des Rekursverfahrens "auf 30'000 Franken", ferner einen
zusätzlichen Kostenrahmen von Fr. 20'000.- für ein allfälliges Verfahren
vor dem Verwaltungsgericht. Die Beschwerdegegnerin übernahm gemäss der
Verfügung vom 3. Dezember 2014 Fr. 4'800.- (inkl. MWST) für
naturwissenschaftliche und veterinärmedizinische Beratung sowie
Fr. 5'520.- (exkl. MWST) für Anwaltshonorare. Sie bewilligte das Gesuch,
soweit die beiden genannten Beträge die in der Ausgabenkompetenz der Kommissionsminderheit
liegenden Fr. 10'000.- überstiegen, also gemäss Dispositiv-Ziffer I
ihrer Verfügung im Umfang von Fr. 320.-. Im Übrigen wies sie das Gesuch
"um Erweiterung des Kos­tendachs für externe Beratungen und Gutachten von
Fr. 10'000 auf Fr. 30'000" ab; auf das Gesuch um Erweiterung des
Kostendachs um weitere Fr. 20'000.- für ein allfälliges Beschwerdeverfahren
trat sie nicht ein.
2.1.2
Gemäss Beschwerdeschrift und Gutschriftsanzeige wurden der Rechtsvertretung
der Beschwerdeführenden Fr. 5'961.60 vergütet, was dem Betrag von
Fr. 5'520.- inkl. 8 % MWST entspricht. Die Beschwerdegegnerin
anerkannte demnach externe Kosten von insgesamt Fr. 10'761.60 (inkl.
MWST), wovon Fr. 761.60 nicht in die Ausgabenkompetenz der Beschwerdeführenden
fielen. Streitig blieben demnach Fr. 19'238.40 (Fr. 20'000.- abzüglich Fr. 761.60).
Hinzu kam die beantragte Kostengutsprache über weitere Fr. 20'000.- für
ein allfälliges Beschwerdeverfahren vor dem Verwaltungsgericht. (Gemäss der
Antwort des Regierungsrats auf die Anfrage Zeugin/Gehrig [S. 3]
gewährte die Beschwerdegegnerin den Beschwerdeführenden ein Kostendach von
Fr. 30'000.- für externe Beratungen und Gutachten, wovon bisher
Fr. 27'772.- ausbezahlt wurden. Diese Angaben können mit den Akten, die
dem Verwaltungsgericht vorliegen, nicht in Einklang gebracht werden.)
2.1.3
In der Rekursschrift beantragten die Beschwerdeführenden für externe
Beratungen im Rekursverfahren "eine Kostengutsprache in der Höhe von CHF
30'000". Laut der Begründung ging es ihnen um eine über die
"Beschränkung von CHF 10'000 pro Fall hinausgehende Erweiterung des Kostendachs
[...] im Umfang von CHF 30'000". Zusätzlich wurde wiederum eine
Kostengutsprache von Fr. 20'000.- für ein allfälliges Beschwerdeverfahren
beantragt. Folgt man der Rekursbegründung, erhöhten die Beschwerdeführenden den
für das Rekursverfahren verlangten, über ihre eigene Ausgabenkompetenz
hinausgehenden Betrag um Fr. 10'000.-, indem sie neu eine Erweiterung des
Kostendachs für das Rekursverfahren nicht mehr "auf", sondern
"im Umfang von" Fr. 30'000.- beantragten. Dies geschah womöglich
aus blosser Unachtsamkeit, und es fragt sich, ob die Rekursbegründung oder der
Antrag an die Gesundheitsdirektion für die Interpretation des Rekursantrags
massgeblich sein soll. Die Vorinstanz ging in ihrem Entscheid nicht auf dieses
Problem ein und trat vollumfänglich auf den Rekurs ein.
2.1.4
Gemäss Beschwerdeschrift steht das Honorar der Rechtsvertretung für das
Rekursverfahren nun fest; es beträgt Fr. 29'376.- (inkl. MWST). Abzüglich
der Fr. 5'961.60, die von der Beschwerdegegnerin vergütet wurden, beläuft
sich der Betrag auf Fr. 23'414.40 (inkl. MWST), die vor Verwaltungsgericht
geltend gemacht werden. Damit wird zum einen das Beschwerdebegehren abgeändert,
indem nicht mehr eine Kostengutsprache, sondern ein Kostenersatz beantragt wird.
Zum andern beantragen die Beschwerdeführenden damit vor Verwaltungsgericht zwar
allenfalls weniger als vor der Vorinstanz, aber jedenfalls mehr als vor der
Beschwerdegegnerin. Letzteres gälte im Übrigen auch, wenn man davon ausgehen
wollte, die Beschwerdeführenden hätten da­mals zusätzliche Fr. 20'000.-
exkl. MWST (also Fr. 21'600.- inkl. MWST) beantragt.
2.2
Im
Folgenden ist zu prüfen, ob die Änderung und die Erweiterung des Streitgegenstands
zulässig sind.
2.2.1
Nach § 52 Abs. 1 in Verbindung mit § 20a Abs. 1 VRG
können im Rekurs- und im Beschwerdeverfahren keine neuen Sachbegehren gestellt
werden. Es darf nicht mehr verlangt werden, als ursprünglich beantragt wurde
(Donatsch, § 20a N. 10). Allerdings behält sich die Praxis in
besonderen Fällen Ausdehnungen des Streitgegenstands vor, soweit ein enger
Sachzusammenhang besteht (Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbem. zu
§§ 19–28a N. 48; vgl. auch VGr, 11. Mai 2016, VB.2016.00062,
E. 1.2.2; VGr, 6. August 2012, VB.2012.00275, E. 1.4). Dabei ist
der Spielraum des Verwaltungsgerichts geringer als derjenige der Rekursbehörden,
vor allem der verwaltungsinternen (Donatsch, § 20a N. 14).
2.2.2
Die obere Rechtsmittelinstanz prüft von Amtes wegen, ob die
Prozessvoraussetzungen bei der unteren Rechtsmittelinstanz gegeben waren (VGr,
9. Juni 2016, VB.2015.00631, E. 1.2; Bertschi, Vorbem. zu
§§ 19–28a N. 57). Im vorliegenden Fall kann allerdings offenbleiben,
ob mit dem Rekursantrag der Streitgegenstand erweitert wurde und ob dies
gegebenenfalls zulässig war. Denn jedenfalls sind die Voraussetzungen für eine
Änderung und Ausdehnung des Streitgegenstands vom aufgrund der erstinstanzlichen
Verfügung streitig gebliebenen Kostenrahmen auf den vor Verwaltungsgericht geltend
gemachten Betrag gegeben, was im Folgenden auszuführen ist.
2.2.3
Das Gesuch um Erweiterung des Budgets für das Rekursverfahren um
Fr. 20'000.- musste auf einer Schätzung der Anwaltskosten beruhen, was die
Beschwerdeführenden in ihrem Gesuch vom 29. Juli 2014 und im Schreiben vom
25. August 2014, in dem dieses substanziiert wurde, auch festhielten –
wobei sie allerdings geltend machten, dass der beantragte Betrag nicht erreicht
werde. Nach dem Abschluss des Rekursverfahrens können nun die Kosten, deren
Deckung beantragt wird, genau beziffert werden. Dass jetzt ein Kostenersatz und
nicht mehr eine Kostengutsprache beantragt wird, ergibt sich aus dieser neuen
Tatsache, die als solche zu berücksichtigen ist (§ 52 Abs. 1 in
Verbindung mit § 20a Abs. 2 VRG; Donatsch, § 20a N. 16).
Zudem hat sich herausgestellt, dass der nicht gedeckte Teil der Anwaltskosten
(Fr. 23'414.40) den aufgrund der erstinstanzlichen Verfügung streitig
gebliebenen Betrag (Fr. 19'238.40) um Fr. 4'176.- bzw. etwas mehr als
20 % überschreitet. Der Sachverhalt und der Rechtsgrund, aus dem die Forderung
abgeleitet wird, bleiben sich gleich. Die Änderung und Ausdehnung des Streitgegenstands
beruht somit auf einer Konkretisierung des beantragten Betrags, der vor den
Vorinstanzen nur geschätzt werden konnte. Der verlangte enge Sachzusammenhang
mit den bereits erstinstanzlich gestellten Anträgen ist daher gegeben. Unter
diesen Umständen ist der Streitgegenstand aus prozessökonomischen Gründen im
erwähnten Sinn anzupassen bzw. auszuweiten.
2.3
Soweit ein
Kostenrahmen von Fr. 20'000.- für ein allfälliges Beschwerdeverfahren vor
dem Verwaltungsgericht beantragt wurde, trat die Beschwerdegegnerin auf das
Gesuch nicht ein, was sie mit dem Fehlen eines aktuellen Interesses begründete.
Im Rekurs wurde der entsprechende materielle Antrag erneut gestellt. Die
Vorinstanz trat vorbehaltlos auf den Rekurs ein und wies ihn vollumfänglich ab;
sie schützte den Nichteintretensentscheid der Beschwerdegegnerin, ohne das
Begehren um eine Kostengutsprache für ein allfälliges Beschwerdeverfahren
eventualiter materiell zu prüfen. Vor Verwaltungsgericht bringen die
Beschwerdeführenden wiederum den materiellen Antrag vor. Dieses Begehren ist
zulässig, weil das Verwaltungsgericht die Befugnis in Anspruch nimmt, aus prozessökonomischen
Gründen selber einen Sachentscheid zu fällen, wenn es einen vorinstanzlichen
Nichteintretensentscheid aufhebt, und dies selbst dann, wenn dieser keinen
materiellen Eventualstandpunkt enthält (VGr, 23. März 2016, VB.2015.00339,
E. 3.3; Donatsch, § 63 N. 18 mit zahlreichen Hinweisen).
2.4
Als Fazit
ist festzuhalten, dass auf die Beschwerde vollumfänglich einzutreten ist.
3.
3.1
In der
Replik werfen die Beschwerdeführenden der Vorinstanz eine Verletzung ihres
Anspruchs auf rechtliches Gehör (§ 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 [BV]) durch ungenügende Prüfung ihrer Vorbringen vor, ohne
allerdings deswegen einen Rückweisungsantrag zu stellen. Aufgrund des Verfahrensausgangs
kann die Frage offengelassen werden.
3.2
Ebenfalls
in der Replik machen die Beschwerdeführenden Befangenheit des Regierungsrats
geltend, weil dieser am 15. März 2015 (RRB Nr. 217/2015 Ziff. 13
und Dispositiv-Ziff. 13) einen Projektantrag über Fr. 60'000.- für
die Anpassung eines Aussengeheges im Hinblick auf den im Verfahren
VB.2016.00048 zu beurteilenden Tierversuch genehmigt hat. Sie verbinden keinen
Verfahrensantrag mit dieser Rüge. Das Vorbringen ist verspätet, weil ein
Ablehnungsgrund unverzüglich nach der Kenntnisnahme geltend gemacht werden muss
(BGE 136 I 207 E. 3.4); die auf Treu und Glauben (Art. 5
Abs. 3 BV) gestützten Ausnahmen zu dieser Regel greifen im vorliegenden
Fall nicht (vgl. VGr, 28. Mai 2015, VB.2014.00722, E. 3.2). Die
Voraussetzungen der Vorbefassung im Sinn von § 5a Abs. 1 VRG sind
zudem auch materiell nicht erfüllt: Eine Vorbefassung läge nur vor, wenn die
beiden Verfahren die gleiche Angelegenheit und eine ähnliche oder gleiche
Fragestellung beträfen (vgl. VGr, 28. Mai 2015, VB.2014.00722,
E. 2.2; Regina Kiener, Kommentar VRG, § 5a N. 25; Benjamin
Schindler, Die Befangenheit der Verwaltung, Zürich etc. 2002,
S. 149 f.). Das ist hier nicht der Fall; die Genehmigung des Bauprojekts
für die Anpassung des Aussengeheges und die vorliegend zu beurteilende
Kostentragung für die Rechtsmittelerhebung und Prozessführung im Sinn von
§ 12 Abs. 2 KTSchG beschlagen zwei unterschiedliche Materien.
4.
4.1
Streitig
ist zunächst die Grundsatzfrage, ob die Beschwerdegegnerin verpflichtet ist,
der Tierversuchskommission bzw. deren Mitgliedern die externen Kosten im Fall
einer Rechtsmittelerhebung über den Betrag von Fr. 10'000.- hinaus zu vergüten.
Die Vorinstanz hat die Frage offengelassen.
4.2
Art. 34
des Tierschutzgesetzes vom 16. Dezember 2005 (TSchG; SR 455) sieht vor,
dass die Kantone je eine aus Fachleuten zusammengesetzte Kommission für
Tierversuche bestellen, die von der Bewilligungsbehörde unabhängig ist und in
der die Tierschutzorganisationen angemessen vertreten sind (Abs. 1). Die
Kommission prüft unter anderem die Gesuche und stellt Antrag an die
Bewilligungsbehörde; die Kantone können ihr weitere Aufgaben übertragen
(Abs. 2). Gemäss § 4 KTSchG wählt der Regierungsrat in die kantonale
Tierversuchskommission Fachleute für Versuchstierkunde, für Tierversuche sowie
für Fragen der Ethik und des Tierschutzes (Abs. 1). Von den höchstens elf
Mitgliedern werden drei auf Vorschlag der Tierschutzorganisationen gewählt;
Universität und ETH müssen angemessen vertreten sein (Abs. 2). Der
Tierversuchskommission sowie mindestens drei gemeinsam handelnden Mitgliedern
stehen im Bewilligungsverfahren für Tierversuche das Rekurs- und das
Beschwerderecht auf kantonaler Ebene zu (§ 12 Abs. 2 KTSchG). Es handelt
sich bei der Tierversuchskommission um ein unabhängiges Fachorgan (BGE
135 II 384 E. 3.3 und 3.4.1).
4.3
Das
heutige kantonale Tierschutzgesetz und insbesondere die Rechtsmittellegitimation
der Tierversuchskommission und dreier gemeinsam handelnder Mitglieder gehen auf
einen Gegenvorschlag zu einer Volksinitiative zurück, die unter anderem ein
ideelles Verbandsbeschwerderecht für Tierschutzorganisationen vorsah (Antrag
und Weisung des Regierungsrates vom 30. August 1989 zur Volksinitiative
"für ein Klage- und Kontrollrecht im Tierschutz" und zum Erlass eines
Kantonalen Tierschutzgesetzes, ABl 1989 II 1617 ff., 1622, 1633 f.
[Weisung KTSchG]; Gieri Bolliger/Antoine F. Goetschel, Die Wahrnehmung
tierlicher Interessen im Straf- und Verwaltungsverfahren, Zürich etc. 2011,
S. 45 ff.). § 12 Abs. 2 KTSchG gewährleistet, dass die drei
auf Vorschlag der Tierschutzorganisationen gewählten Kommissionsmitglieder
miteinander die Rechtsmittel des kantonalen Rechts ergreifen können. In der Literatur
ist deshalb von einem "indirekten Verbandsbeschwerderecht" der
Tierschutzorganisationen die Rede (Bolliger/Goetschel, S. 70 mit
Hinweisen). Diese Bezeichnung ist allerdings missverständlich, handelt es sich
doch um eine Behördenbeschwerde, unabhängig davon, ob sie von der Kommission
oder einer Kommissionsminderheit von mindestens drei Mitgliedern erhoben wird
(so auch Bolliger/Goetschel, S. 60, 70 f.; vgl. Bertschi, § 21
N. 149). Diejenigen Mitglieder, welche von der Rechtsmittelbefugnis
Gebrauch machen, handeln als Behördenmitglieder. Selbst wenn – wie im Verfahren
VB.2016.00048 – nur die drei auf Vorschlag der Tierschutzorganisationen
gewählten Mitglieder gemeinsam Beschwerde erheben, handeln sie nicht im Auftrag
oder im Namen der Organisationen, denen sie angehören und die an den Verfahren
nicht beteiligt sind (Weisung KTSchG, ABl 1989 II 1638; Bolliger/Goetschel,
S. 71). Dies entspricht der gesetzlichen Regelung, wonach die
Tierversuchskommission als Fachgremium und nicht als Forum der
Interessenwahrnehmung konzipiert ist. Es zeigt sich im Übrigen auch darin, dass
die Rechtsmittelbefugnis der Kommissionsminderheit nicht nur den auf Vorschlag
der Tierschutzorganisationen gewählten, sondern allen Kommissionsmitgliedern
zusteht (§ 12 Abs. 2 KTSchG), ungeachtet dessen, dass sie
grundsätzlich auf Erstere zugeschnitten ist (vgl. Prot. KR 1987–1991,
S. 11521 f., 11549 ff., 12470).
4.4
Demnach
sind die externen Aufwendungen für die Rechtsmittelverfahren nicht von den
Tierschutzorganisationen zu tragen, denen die Beschwerdeführenden angehören.
Die Ausführungen der Beschwerdegegnerin zu den finanziellen Mitteln von
Tierschutzorganisationen sind irrelevant. Zumindest grundsätzlich haben die
Beschwerdeführenden die Aufwendungen auch nicht persönlich zu tragen (vgl. auch
Bolliger/Goetschel, S. 60, zu den Verfahrenskosten): Sie nehmen ihre
Rechtsmittelbefugnis, mit der sie eine wichtige öffentliche Aufgabe erfüllen
(BGE 135 II 384 E. 1.2), als Behördenmitglieder und nicht als
Privatpersonen wahr. Entsprechend hat das Bundesgericht verneint, dass sie in
der Sache persönlich besonders berührt sind (BGE 135 II 384
E. 1.2; der anderslautenden Ansicht von Peter Krepper, Tierwürde im Recht
– am Beispiel von Tierversuchen, AJP 2010, S. 303 ff., 306, ist nicht
zu folgen). Eine persönliche Haftung der Mitglieder der Tierversuchskommission
würde das Rekurs- und Beschwerderecht faktisch vereiteln. Für die Kosten der
Behördenbeschwerde hat somit der Kanton aufzukommen; es bleibt zu prüfen, wem
die entsprechende Ausgabenkompetenz zusteht.
4.5
Die
Tierversuchskommission ist eine der Gesundheitsdirektion angegliederte admini­strative
Einheit, die vom Veterinäramt administriert wird (Anhang 2 in Verbindung mit
§ 3 Abs. 1 Ziff. 1 und Abs. 2 der Organisationsverordnung
der Gesundheitsdirektion vom 27. Oktober 2011 [OV GD; LS 172.110.5]).
Gestützt auf § 2 Abs. 1 der Kantonalen Tierschutzverordnung vom
11. März 1992 (LS 554.11) hat die Gesundheitsdirektion das Reglement der
Kantonalen Tierversuchskommission erlassen, dessen § 29 die Ausgabenkompetenz
der gemeinsam handelnden Mitglieder im Zusammenhang mit Rechtsmittelverfahren –
ebenso wie jene der Gesamtkommission – auf Fr. 10'000.- pro Fall
beschränkt. Ob die Administration durch das Veterinäramt auch die
Ausgabenkompetenz umfasst, sodass die Zuständigkeit für weitere Ausgaben bis
zum Betrag von Fr. 250'000.- aufgrund von Anhang 5 in Verbindung mit
§ 16 OV GD beim Veterinäramt läge, kann hier offenbleiben. Die
Beschwerdegegnerin kann die Zuständigkeit im Rahmen ihres Selbsteintrittsrechts
nach § 40 Abs. 2 des Gesetzes über die Organisation des Regierungsrats
und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005 (OG RR; LS 172.1) an sich
ziehen, sodass sie auf jeden Fall zur erstinstanzlichen Entscheidung zuständig
war.
4.6
Die
Gesetzmässigkeit der getrennten Zuständigkeiten für die Wahrnehmung der
Rechtsmittelbefugnis nach § 12 Abs. 2 KTSchG und für den Entscheid
über die damit verbundenen Ausgaben könnte allgemein infrage gestellt werden,
weil sie faktisch zur Vereitelung oder zumindest zur Gefährdung der
Behördenbeschwerde führen könnte. Dies gilt umso mehr, als nicht zu vermeiden
ist, dass gerade jene Behörde über die Finanzierung der Rechtsmittel befinden
muss, deren Entscheid angefochten wird, sei dies nun das Veterinäramt oder die
Beschwerdegegnerin im Fall einer Beschwerde gegen ihren Rekursentscheid (zur
Zuständigkeit der Beschwerdegegnerin für die Behandlung von Rekursen betreffend
Tierversuchsbewilligungen vgl. VGr, 5. April 2017, VB.2017.00048,
E. 2). Immerhin kann die Beschwerdegegnerin sicherstellen, dass zwei
verschiedene, personell und organisatorisch nicht miteinander verbundene
Einheiten über den Rekurs in der Hauptsache einerseits und über die Ausgaben
für die Behördenbeschwerde anderseits entscheiden. Damit erscheint eine
gesetzeskonforme Handhabung der Ausgabenkompetenzen durch die Beschwerdegegnerin
möglich, weshalb die entsprechende Regelung aufrechterhalten werden kann. Beim
Veterinäramt lässt sich eine solche organisatorische Trennung nicht verwirklichen.
Aus diesem Grund war es angebracht, dass die Beschwerdegegnerin die Ausgabenkompetenz
an sich gezogen hat, falls sie nicht ohnehin bei ihr lag.
5.
5.1
Im
Folgenden ist zunächst kurz auszuführen, welche Grundsätze für die Wahrnehmung
der Ausgabenkompetenz massgeblich sind (E. 5.2–5.5), worauf sie auf den
vorliegenden Fall anzuwenden sind (E. 6).
5.2
Die
Wahrnehmung der Behördenbeschwerde nach § 12 Abs. 2 KTSchG stellt
eine öffentliche Aufgabe dar, die einer von der Bewilligungsbehörde
unabhängigen Kommission bzw. einer Kommissionsminderheit anvertraut ist.
Richtschnur muss der Grundsatz sein, dass sie nicht durch finanzielle (oder
anderweitige) Restriktionen gefährdet oder sogar vereitelt werden darf.
5.3
Die
Beschwerdeführenden berufen sich auf den Grundsatz der Waffengleichheit bzw.
der Gleichbehandlung der Parteien, der sich aus Art. 8 Abs. 1 und
Art. 29 Abs. 1 BV sowie aus Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen
Menschenrechtskonvention ergibt. Waffengleichheit ist allerdings nur insoweit
herzustellen, als alle Parteien die gleichen Chancen haben sollen, mit ihren
materiellen Standpunkten durchzudringen; zur Herstellung einer umfassenden
Gleichstellung besteht keine Verpflichtung (Bertschi, Vorbem. zu §§ 19–28a
N. 38; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 16 N. 86 mit Hinweis).
Herstellung von Waffengleichheit zugunsten der Tiere war auch ein Ziel des
Gesetzgebers beim Erlass des Kantonalen Tierschutzgesetzes (vgl. Weisung KTSchG,
ABl 1989 II 1634, 1637 f.).
5.4
Im Zürcher
Recht werden verschiedentlich die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und
Sparsamkeit bei der Erfüllung staatlicher Aufgaben angerufen (vgl. Art. 70
Abs. 2, Art. 95 Abs. 2 und Art. 122 Abs. 2 der
Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005; vgl. auch § 33
Abs. 1 OG RR; § 2 Abs. 1 des Gesetzes über Controlling und
Rechnungslegung vom 9. Januar 2006 (LS 611). Sie können die
Aufgabenerfüllung als solche allerdings nicht infrage stellen.
5.5
Die
Rechtsmittelbefugnis nach § 12 Abs. 2 KTSchG steht einer von der
Bewilligungsbehörde unabhängigen Kommission oder einer Kommissionsminderheit
zu. Diesen Einheiten wird allerdings erst auf der Stufe des Reglements (in
§ 29 R-KTVK) eine sehr beschränkte Ausgabenkompetenz gewährt. Die
Verwaltungsbehörde, welche die zur Aufgabenerfüllung beantragten finanziellen
Mittel zu genehmigen hat, wird bei der Kontrolle zweckmässigerweise die
Regelungen anderer Rechtsbereiche und die entsprechende Praxis hilfsweise
heranziehen. Infrage kommen namentlich das Aufsichts- und das Personalrecht.
Auch die Praxis zur Entschädigung des unentgeltlichen Rechtsbeistands
(§ 16 Abs. 2 VRG), auf die sich die Vorinstanz stützt, kann als Anhaltspunkt
herangezogen werden. Der Vorinstanz ist jedoch vorzuhalten, dass diese Praxis
nicht unbesehen auf die vorliegende Konstellation anzuwenden ist, die nicht mit
der Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung gleichgesetzt werden
darf.
6.
6.1
Die
Vorinstanz verneint ebenso wie die Beschwerdegegnerin die Angemessenheit der
geltend gemachten Kosten für das Rekursverfahren. Sie verweist im Wesentlichen
auf den in Rechnung gestellten Arbeitsaufwand der Beschwerdeführerin 3.
Die gewährte Entschädigung für den internen und den externen Aufwand betrage
insgesamt rund Fr. 25'000.-, womit die Kosten für das Rekursverfahren
angemessen abgegolten seien.
6.2
Zu prüfen
ist zunächst, inwieweit der Beizug einer externen Rechtsvertretung angemessen
erscheint. Die Beschwerdegegnerin ging in ihrer Verfügung vom 3. Dezember
2014 davon aus, dass eine Fachkommission grundsätzlich über die erforderlichen
Kenntnisse verfügen müsse, um im Rechtsmittelverfahren zumindest vor erster Instanz
die erforderlichen Eingaben selbst zu verfassen, was auch im vorliegenden Fall
gelte. Die Vorinstanz zog die Mandatierung der externen Rechtsvertretung
dagegen nicht grundsätzlich in Zweifel.
6.2.1
Die Rechtsprechung zur unentgeltlichen Rechtsverbeiständung kann hier
sinngemäss herangezogen werden, sofern dem nicht relevante Unterschiede
entgegenstehen. Ihr zufolge sind die Umstände des jeweiligen Einzelfalls massgeblich
(Plüss, § 16 N. 77; BGr, 23. Februar 2016, 8C_931/2015,
E. 3; BGE 128 I 225 E. 2.5.2). Von den zu berücksichtigenden
Kriterien (dazu Plüss, § 16 N. 80 f.) können die Komplexität des
anzuwendenden Rechts und des Verfahrens sowie die Fähigkeit der betreffenden
Partei zur selbständigen Vertretung ihrer Anträge auch im vorliegenden Fall
sinngemäss verwendet werden. Dagegen kann die Tragweite des Falles für die
gesuchstellende Partei vorliegend nicht beachtlich sein, weil es um die
Wahrnehmung eines öffentlichen Interesses geht. Auch ist zu beachten, dass es
hier nicht darum geht, ob eine Prozesspartei einer Rechtsvertretung bedarf, um
vor den Rechtsmittelbehörden ihren Standpunkt zu vertreten, sondern darum, ob
eine öffentliche Aufgabe in gebührender Weise wahrgenommen werden kann. Die
Verantwortung dafür liegt bei der Tierschutzkommission oder deren rekurs- bzw.
beschwerdeführender Minderheit. Zu beachten ist sodann der von den Beschwerdeführenden
angerufene Grundsatz der Waffengleichheit (vgl. E. 5.2), weil die privaten
Beschwerdegegner des Verfahrens VB.2016.00048 in den Rechtsmittelverfahren
anwaltlich vertreten wurden. Für die unentgeltliche Rechtsverbeiständung wird
aus dem Grundsatz der Waffengleichheit abgeleitet, dass die rechtskundige oder
anwaltliche Vertretung der Gegenpartei als eines der Abwägungselemente zu berücksichtigen
ist (Plüss, § 16 N. 86; BGr, 19. Juli 2012, 8C_292/2012,
E. 8.3 f.). Angesichts des Aufwands des Verfahrens und der Komplexität
der sich stellenden Sach- und Rechtsfragen sowie unter Berücksichtigung der
Waffengleichheit bedarf die anwaltliche Vertretung im vorliegenden Verfahren
keiner besonderen Begründung. Zu prüfen bleiben allfällige Gegenargumente.
6.2.2
Die Vorinstanz geht anlässlich der Prüfung der konkreten Kosten davon aus,
der notwendige Verfahrensaufwand werde dadurch gemindert, dass die von den
Beschwerdeführenden geltend gemachten komplexen Rechtsfragen in den
Leitentscheiden des Bundesgerichts (BGE 135 II 384; 135 II 405)
behandelt worden seien. Sie leitet daraus jedoch zu Recht nicht ab, eine
anwaltliche Vertretung sei nicht notwendig. Auf das Argument ist im
Zusammenhang mit der Prüfung des konkret geltend gemachten Aufwands
zurückzukommen (vgl. E. 6.5.4).
6.2.3
Die Argumentation der Beschwerdegegnerin, wonach eine Fachkommission
imstande sein müsse, ein Rechtsmittelverfahren zumindest vor der ersten
Rechtsmittelinstanz selber zu führen, geht fehl. Zum einen besteht die
Tierversuchskommission gemäss § 4 Abs. 1 KTSchG aus Fachleuten für
Versuchstierkunde, Tierversuche sowie Fragen der Ethik und des Tierschutzes.
Juristischer Sachverstand wird nicht vorausgesetzt; es darf nicht damit
gerechnet werden, dass rechtskundige Personen der Kommission und sogar einer
Kommissionsminderheit, die ihre Rechtsmittelbefugnis wahrnimmt, angehören. Dass
die Beschwerdeführerin 3 Juristin ist, kann zumindest nicht allein ausschlaggebend
sein, zumal sie anscheinend nicht über das Rechtsanwaltspatent verfügt (vgl.
auch Plüss, § 16 N. 81, zur unentgeltlichen Rechtsverbeiständung).
Zum andern machen die Beschwerdeführenden zu Recht geltend, dass es sich bei
der Kommissionstätigkeit um ein Nebenamt handelt; dass Kommissionsmitglieder über
ausreichende Zeit verfügen, den Aufwand für die Rechtsmittelerhebung auf sich
zu nehmen, kann – namentlich angesichts der Notwendigkeit zur Wahrung der
Rechtsmittelfristen – nicht erwartet werden.
6.2.4
Im vorliegenden Fall könnte der Aufwand, den die Beschwerdeführerin 3
getätigt hat, dafürsprechen, dass ein zusätzlicher Beizug einer externen
Rechtsvertretung überflüssig war. Die Beschwerdeführerin 3 hat für den
Zeitraum vom 11. Juni bis zum 22. August 2014 im Zusammenhang mit der
Rekurserstellung 220 Arbeitsstunden (rund 26 Arbeitstage) und für den Zeitraum
vom 11. November 2014 bis zum 11. Februar 2015 im Zusammenhang mit
der Erstellung der Replik im Rekursverfahren 429 Arbeitsstunden (rund
51 Arbeitstage) abgerechnet. Demnach hat sie insgesamt 649 Arbeitsstunden
(rund 77 Arbeitstage) für das Rekursverfahren aufgewendet und während
dreier Monate einen Grossteil ihrer Arbeitskraft für die Erarbeitung der Replik
verwendet. Dieser Aufwand belegt allerdings nicht, dass der Beizug einer
externen Rechtsvertretung im konkreten Fall nicht notwendig war. Gewiss darf
der Aufwand für die einzelnen Arbeiten im Rahmen der Prozessführung nicht
doppelt – sowohl der Beschwerdeführerin 3 als auch der externen
Rechtsvertretung – vergütet werden. Wie sich aus der Kostenschätzung und der
Honorarnote der Rechtsvertretung ergibt, war diese jedoch begleitend,
korrigierend und ergänzend tätig. Diese Form des Beistands war ungeachtet des
konkreten Arbeitsaufwands der Beschwerdeführerin 3 angebracht.
6.2.5
Demnach ist im vorliegenden Fall ein Anspruch auf Beizug einer externen
Rechtsvertretung gegeben. Auch aus der Waffengleichheit lässt sich allerdings
nicht ableiten, dass den Beschwerdeführenden finanzielle Mittel in derselben
Höhe zu gewähren sind, wie sie den privaten Beschwerdegegnern des Verfahrens
VB.2016.00048 zur Verfügung stehen; die Waffengleichheit verlangt nur, dass die
betreffende Partei in die Lage versetzt wird, ihren Fall unter Voraussetzungen
zu führen, die sie gegenüber ihrer Prozessgegnerschaft nicht wesentlich
benachteiligen (vgl. zur unentgeltlichen Rechtsverbeiständung: Plüss, § 16
N. 86; BGr, 19. Juli 2012, 8C_292/2012, E. 8.4). Daher ist
grundsätzlich nicht entscheidend, über welche finanziellen Mittel die privaten
Beschwerdegegner des Verfahrens VB.2016.00048 – die das fragliche Gesuch als
Angehörige eines von der Universität Zürich und der ETH Zürich betriebenen
Instituts eingereicht haben – für die Rechtsmittelverfahren verfügen und wer
diese Kosten trägt. Es kann aber immerhin als Anhaltspunkt berücksichtigt
werden, dass bei ihnen gemäss der Antwort des Regierungsrats auf die Anfrage Zeugin/Gehrig
(S. 3) im damaligen Zeitpunkt Anwaltskosten von Fr. 393'603.- für das
Rekurs- und das hängige Beschwerdeverfahren angefallen waren und dass die
Kosten von den beiden Hochschulen getragen werden. Wenn die Vorinstanz angesichts
dieser Zahl Fr. 25'000.- für den internen und externen Aufwand der
Beschwerdeführenden im Rekursverfahren als "angemessen bzw. bereits als an
der oberen Grenze liegend" bezeichnet, nimmt sie ein stossendes Missverhältnis
in Kauf. Dies gilt ungeachtet dessen, dass die Zahlen nicht direkt verglichen
werden können, weil sie sich nicht auf die gleichen Verfahrensstadien beziehen
und ihnen unterschiedliche Stundenansätze zugrunde liegen.
6.3
Die
Beschwerdeführenden werfen der Vorinstanz vor, dass sie zu Unrecht von der Gesamtsumme
des Aufwands der Beschwerdeführerin 3 und der externen Kosten ausgegangen
sei.
6.3.1
Es ist zu Recht unbestritten, dass die hohen Aufwendungen der Beschwerdeführerin 3
(gegebenenfalls) als besondere Arbeiten im Auftrag der Tierversuchskommission
nach § 31 R-KTVK in Verbindung mit § 55 Abs. 3 der Vollzugsverordnung
zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 (VVPG; LS 177.111) zu vergüten und
nicht zu den externen Beratungen und Gutachten im Sinn von § 29 R-KTVK zu
zählen sind. Sie bilden nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.
6.3.2
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden ist es sachgerecht, bei der
Beurteilung der Notwendigkeit externer Beratungen und Gutachten im Einzelnen
den internen Arbeitsaufwand der rekurrierenden bzw. beschwerdeführenden
Kommissionsmitglieder mitzuberücksichtigen. Das konkrete Vorgehen der
Vorinstanz geht jedoch nicht an: Sie hätte über den geltend gemachten Anspruch
auf Kostenübernahme entscheiden und im (gebotenen) Fall der Bejahung die
Honorarrechnung für den externen Aufwand konkret prüfen müssen (vgl.
E. 6.5.2). Stattdessen hat sie die Frage des Anspruchs offengelassen, die
angemessene Gesamtsumme für den internen und den externen Aufwand grob geschätzt
und hierauf die Anteile der internen und der externen Kosten pauschal so
bestimmt, dass sie mehr oder weniger den bereits genehmigten Beträgen
entsprechen. Damit hat sie ihrem Entscheid eine sachfremde Begründung zugrunde
gelegt, womit sie in Willkür (Art. 9 BV) verfallen ist, wie die Beschwerdeführenden
zutreffend rügen.
6.4
Nicht
gefolgt werden kann der Vorinstanz insbesondere in Bezug auf den hier streitigen
Aufwand für externe Beratung. In der von ihr als angemessenen bezeichneten
Gesamtsumme von Fr. 25'000.- für interne und externe Kosten sind die
Fr. 5'520.- (exkl. MWST) enthalten, deren Übernahme die Beschwerdegegnerin
"entgegenkommenderweise", also ohne Anerkennung einer Rechtspflicht,
beschlossen hat, soweit sie nicht ohnehin noch unter die Ausgabenkompetenz der
Kommissionsminderheit nach § 29 Abs. 1 und 2 R-KTVK fielen. Die
Vorinstanz lässt ihrerseits offen, ob ein Kostenübernahmeanspruch besteht.
Soweit mit den erwähnten Fr. 5'520.- ein Rechtsanspruch abgegolten werden
soll, ist diese Zahl jedoch willkürlich festgesetzt: Die Beschwerdegegnerin
berechnete die Vergütung der externen Rechtsvertretung, die bis zum Zeitpunkt
der Verfügung einen Aufwand von 27,6 Stunden geltend gemacht hatte, auf der
Basis des Stundenansatzes für amtliche Mandate von damals Fr. 200.- (Kreisschreiben
des Obergerichts vom 13. März 2002: Erhöhung Stundenansatz für amtliche
Mandate). In einer wohl als Eventualbegründung zu verstehenden Bemerkung fügte
sie an, dies entspreche ungefähr der Entschädigung von 15 Stunden Aufwand zum
Stundenansatz von Fr. 350.-, den die Rechtsvertretung fakturierte. Wenn
die Vor­instanz sinngemäss eine Entschädigung für entweder 27,6 oder aber 15 Stunden
als angemessen bezeichnet, ist ihr Entscheid in sich widersprüchlich und damit
willkürlich. Zudem besteht kein Grund, im vorliegenden Fall den Stundenansatz
für unentgeltliche oder amtliche Mandate zu verwenden; auch insofern ist der
angefochtene Entscheid willkürlich. (Im Übrigen betrüge dieser Ansatz für
Aufwendungen, die nach dem 1. Januar 2015 erfolgten, in der Regel
Fr. 220.-; vgl. § 3 der Verordnung über die Anwaltsgebühren vom
8. September 2010 [LS 215.3] in der Fassung vom 4. Dezember 2013 in
Verbindung mit der Übergangsbestimmung zur Änderung vom 4. Dezember 2013.)
6.5
Demnach
ist die Honorarnote der Rechtsvertretung für das Rekursverfahren konkret zu
prüfen.
6.5.1
Weder die Beschwerdegegnerin noch die Vorinstanz sind im Einzelnen auf die
Honorarforderung der Rechtsvertretung eingegangen. Es kann nicht Sache des
Verwaltungsgerichts sein, als erste Instanz diese Prüfung vorzunehmen. Die
Sache ist zum Entscheid an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen (§ 64
Abs. 1 VRG; Donatsch, § 64 N. 4). Die Sprungrückweisung drängt
sich auch deshalb auf, weil bei der Beschwerdegegnerin allenfalls immer noch
das Gesuch der Beschwerdeführerin 3 um Entschädigung von 429 Arbeitsstunden
sowie Spesen im Zusammenhang mit der Erstellung der Replik im Rekursverfahren
hängig ist, das sinngemäss bis zum Abschluss des vorliegenden Verfahrens
sistiert wurde.
6.5.2
Mit Bezug auf diese Prüfung sind im Folgenden einige Eckpunkte
darzustellen. Die Rechtsvertretung der Beschwerdeführenden hat eine
Honorarrechnung eingereicht, worin der Zeitaufwand für die einzelnen Leistungen
detailliert und nachvollziehbar aufgelistet wird. Eine Rechtsgrundlage, die der
Beschwerdegegnerin pauschale Kürzungen gestatten würde, ist nicht ersichtlich.
Mit Bezug auf die Prüfung dieser Honorarrechnung ist demnach zweckmässigerweise
auf die Rechtsprechung zur unentgeltlichen Rechtsverbeiständung
zurückzugreifen, wonach die Beschwerdegegnerin Kürzungen im Einzelnen zu begründen
hat, falls sie der Ansicht sein sollte, dass der verrechnete Aufwand vor dem Hintergrund
der Bedeutung der Streitsache und der Bedeutung des Prozesses nicht notwendig
gewesen sei (vgl. VGr, 28. April 2010, URB.2009.00001, E. 2.2; VGr,
3. Februar 2006, URB.2005.00001, E. 2.2; BGE 141 I 70
E. 5.2; vgl. auch § 9 Abs. 2 der Gebührenordnung des
Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 [GebV VGr; LS 175.252]; Plüss,
§ 16 N. 108, 110). Ebenso müsste begründet werden, wenn ein Betrag
zugesprochen werden sollte, der sich nicht auf die Honorarnote stützt (BGE
141 I 70 E. 5.2; Plüss, § 16 N. 110). Es wäre also
nicht ausreichend, wie die Vorinstanz pauschal eine bestimmte Summe als
angemessen zu bezeichnen.
6.5.3
Das Mass des zu entschädigenden Aufwands ist nach dessen Notwendigkeit zu
bestimmen. Dieser Grundsatz gilt nicht nur für die unentgeltliche
Rechtsverbeiständung (vgl. § 9 Abs. 1 GebV VGr und im Einzelnen
Plüss, § 16 N. 88 ff.), sondern auch im Personalrecht für den
Ersatz der dienstlichen Auslagen (§ 64 Abs. 2 VVPG). Er lässt sich direkt
auf die Verfassungsprinzipien der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit
(E. 5.4) zurückführen. Insoweit ist auch der Hinweis der Vorinstanz nicht
zu beanstanden, dass nur der objektiv notwendige Rechtsverfolgungsaufwand zu
entschädigen sei. Für die Beurteilung des notwendigen Zeitaufwands können
sinngemäss die gleichen Kriterien wie bei der Bestimmung der Entschädigung der
unentgeltlichen Rechtsverbeiständung verwendet werden (vgl. Plüss, § 16
N. 90). Allerdings ist vorliegend zu beachten, dass die streitigen
Auslagen für die Inanspruchnahme der Rechtsmittelbefugnis nach § 12
Abs. 2 KTSchG und damit für die Wahrnehmung einer wichtigen öffentlichen
Aufgabe aufgewendet wurden. Zu berücksichtigen ist sodann, dass die
Kommissionsminderheit ein grundsätzlich kostengünstiges Vorgehen gewählt hat,
indem die Beschwerdeführerin 3 die Rekurseingaben zum Ansatz von
Fr. 70.- pro Stunde (§ 31 R-KTVK in Verbindung mit § 55
Abs. 3 VVPG) weitgehend selber verfasst hat und die Rechtsvertretung nur
begleitend, korrigierend und ergänzend tätig geworden ist.
6.5.4
Die Vorinstanz nimmt wie erwähnt an, dass der notwendige Verfahrensaufwand
dadurch gesenkt worden sei, dass die Leitentscheide des Bundesgerichts (BGE
135 II 384; 135 II 405) die wichtigen Fragen geklärt hätten.
Die recht pauschale Annahme einer massgeblichen Reduktion des
Verfahrensaufwands wegen des Vorliegens dieser Präjudizien ist unverständlich:
Bei Tierversuchen ist eine Interessenabwägung zwischen dem Forschungsnutzen und
der Belastung der Tiere im jeweiligen konkreten Einzelfall vorzunehmen (vgl.
BGE 135 II 385 E. 4, besonders 4.6.1). Selbst wenn in den Leitentscheiden
die Grundsatzfragen geklärt wurden, ergibt sich doch ein beträchtlicher Verfahrensaufwand
aus der Feststellung, Bewertung und Gegenüberstellung der einzelnen massgeblichen
Kriterien (vgl. VGr, 27. März 2008, VB.2007.00156 und VB.2007.00157, je
E. 6–9), wobei die juristische Bedeutung veterinärmedizinischer,
neurowissenschaftlicher, medizinischer und ethischer Fachfragen zu behandeln
ist. Hinzu kommt, dass die prozessuale Ausgangslage im Verfahren VB.2016.00048
anders ist als in den früheren Verfahren, wo jeweils die Tierversuchskommission
Rekurs gegen die erstinstanzliche Bewilligung erhoben hatte, die entgegen ihrer
Stellungnahme ausgesprochen worden war (vgl. BGE 135 II 384 lit. B;
135 II 405 lit. B). Die Beschwerdeführenden machen zu Recht geltend,
dass damit zusätzliche verfahrensrechtliche Fragen verbunden sind, namentlich
in Bezug auf das Mass der Bindung des Veterinäramts an die Stellungnahme der
Tierversuchskommission. Sodann ist zu berücksichtigen, dass im Verfahren
VB.2016.00048 neues Bundesrecht zu beachten ist: Das neue eidgenössische
Tierschutzgesetz trat am 1. Sep­tember 2008 in Kraft (AS 2008, 2965,
2977). Dies wirft jedenfalls die Frage materieller Änderungen auf, ungeachtet
dessen, wie sie zu beantworten ist. Die Vorinstanz führt denn andernorts auch
aus, dass "sich anspruchsvolle Rechtsfragen stellen und es sich um einen
sehr umfangreichen Sachverhalt handelt". Als Indiz hierfür kann auch der
Aufwand der anderen Verfahrensbeteiligten herangezogen werden. Wie erwähnt,
waren gemäss der Antwort des Regierungsrats auf die Anfrage Zeugin/Gehrig
(S. 3) bei den privaten Beschwerdegegnern des Verfahrens VB.2016.00048 im
damaligen Zeitpunkt Anwaltskosten von Fr. 393'603.- für das Rekurs- und
das hängige Beschwerdeverfahren angefallen. Den Arbeitsaufwand des
Veterinäramts für die Rechtsmittelverfahren beziffert der Regierungsrat mit
450 Stunden.
6.5.5
In Bezug auf die Kontrolldichte kann sich die Beschwerdegegnerin nicht an
den Verwaltungs- und Gerichtsbehörden orientieren, welche über die Gewährung
der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung entscheiden, weil sie eine andere
Funktion ausübt: Ergreift die Tierversuchskommission oder eine Minderheit ihrer
Mitglieder den Rekurs nach § 12 Abs. 2 KTSchG, richtet sich dieser
unausweichlich gegen eine Verfügung des Veterinäramts. Die Entscheidung über
die Kostenvergütung darf keiner Parteinahme in diesem Rechtsstreit zwischen
einem Amt (sowie den Bewilligungsadressatinnen und -adressaten) und einer von
dieser unabhängigen Kommission bzw. deren Minderheit gleichkommen. Bei einer zu
strengen Kontrolle besteht die Gefahr, dass das Rekurs- und Beschwerderecht
nach § 12 Abs. 2 KTSchG faktisch vereitelt wird. Der
Tierversuchskommission bzw. ihrer Minderheit ist daher ein erheblicher
Ermessensspielraum in Bezug auf die Art und den Aufwand der Prozessführung
zuzugestehen. Dies bedeutet nicht, dass der Aufwand von der Beschwerdegegnerin
"unbesehen" zu tragen ist, wie diese befürchtet. Die Kontrolldichte
dürfte zweckmässigerweise in Anlehnung an aufsichtsrechtliche Kriterien zu
bestimmen sein.
6.5.6
Die Vorinstanz führt aus, dass Aufwendungen von vornherein nicht zu
entschädigen seien, wenn sie vor dem Erlass der erstinstanzlichen Anordnung
angefallen sind, wobei diese Ansicht nicht begründet wird. Die
Beschwerdeführenden wenden unter Hinweis auf § 29 Abs. 2 lit. a
R-KTVK ein, dass gewisse Vorbereitungshandlungen, die in unmittelbarem
Zusammenhang mit einer absehbaren bzw. angekündigten Rechtsmittelerhebung
stünden, zumindest teilweise mitzuberücksichtigen seien. Ein solcher Konnex
habe spätestens dann vorgelegen, als erkennbar wurde, dass eine Mehrheit der
Tierversuchskommission das fragliche Gesuch für bewilligungsfähig erklären und
das Veterinäramt die Bewilligung erteilen würde.
6.5.6.1
Zunächst ist daran zu erinnern, dass die Beschwerdeführenden über einen Betrag
von Fr. 10'000.- für externe Aufträge selbständig verfügen können
(§ 29 Abs. 2 lit. a [in Verbindung mit Abs. 1] R-KTVK). Die
vor dem Erlass der erstinstanzlichen Verfügung angefallenen Anwaltshonorare
fielen noch in die Ausgabenkompetenz der Beschwerdeführenden nach § 29
Abs. 1 und 2 R-KTVK, weil die betreffenden Fr. 10'000.- zu diesem
Zeitpunkt noch nicht ausgeschöpft worden waren. Insoweit kann der
Beschwerdegegnerin nur eine Kontrolle der Rechtmässigkeit zustehen.
6.5.6.2
Der Ansicht der Vorinstanz kann nicht gefolgt werden. Nach § 29
Abs. 2 lit. a (in Verbindung mit Abs. 1) R-KTVK kann eine
rechtsmittelbefugte Kommissionsminderheit innerhalb eines Kostenrahmens von
Fr. 10'000.- externe Aufträge "im Zusammenhang mit Rechtsmittelverfahren"
selbständig erteilen. Die weite Formulierung von § 29 Abs. 1
lit. a R-KTVK enthält keinen Hinweis darauf, dass die
Kommissionsminderheit erst nach dem Erlass der erstinstanzlichen Anordnung auf
externe Beratungen und Gutachten mit Bezug zum Rechtsmittelverfahren
zurückgreifen dürfte. Der Sinn einer solchen Regelung erschlösse sich auch
nicht, weil der Zusammenhang mit der Rechtsmittelerhebung und nicht der Zeitpunkt
der Auftragserteilung oder -erfüllung massgeblich sein muss. Dieser kann nur
als Hinweis beachtlich sein, ob der erforderliche Zusammenhang mit der
Rechtsmittelerhebung besteht und der betriebene Aufwand notwendig ist.
6.5.6.3
Im konkreten Fall beschloss die Tierversuchskommission am 17. Juni
2014, dass das fragliche Gesuch bewilligungsfähig sei. Vom Antrag der
Tierversuchskommission darf nur aus triftigen Gründen abgewichen werden (BGE
135 II 384 E. 3.4.1), weshalb spätestens ab dem 17. Juni
2014 mit einer Bewilligungserteilung zu rechnen war. Somit ist nachvollziehbar,
wenn die Kommissionsminderheit bereits vor dem Erlass der erstinstanzlichen
Anordnung Vorbereitungen für eine Rekurserhebung traf. Gemäss der Honorarnote
fand die erste Besprechung zwischen der Beschwerdeführerin 3 und der
Rechtsvertretung allerdings bereits am 12. Juni 2014 statt. Dieser Aufwand
wäre jedoch grundsätzlich ohnehin angefallen, auch wenn die Besprechung erst
nach dem Entscheid der Tierversuchskommission oder sogar nach dem Erlass der
erstinstanzlichen Anordnung stattgefunden hätte. Daher kann aus dem frühen
Termin nicht auf die Überflüssigkeit der Besprechung geschlossen werden.
6.5.6.4
Als Fazit ist festzuhalten, dass die Entschädigung externen Aufwands nicht
deswegen verweigert werden darf, weil er vor dem Erlass der erstinstanzlichen
Anordnung getätigt wurde. Im Übrigen ist der Überprüfung des geltend gemachten
Aufwands, die der Beschwerdegegnerin obliegt, hier nicht vorzugreifen.
7.
7.1
Auf das
Gesuch um Erweiterung des Kostendachs für externe Beratungen und Gutachten um
weitere Fr. 20'000.- für ein allfälliges Beschwerdeverfahren vor dem Verwaltungsgericht
trat die Beschwerdegegnerin mangels eines aktuellen Interesses nicht ein. Die
Vorinstanz hat diesen Beschluss bestätigt. Die Beschwerdeführenden wenden
dagegen ein, dass der Weiterzug des Rekursentscheids von vornherein absehbar
war und dass die Beschwerdegegnerin kaum rechtzeitig über ein innerhalb der
Rekursfrist gestelltes Gesuch hätte entscheiden können, weshalb das
Nichteintreten unverhältnismässig und willkürlich sei.
7.2
Zu prüfen
ist, ob die Beschwerdeführenden einen Anspruch auf Erlass einer Leistungs- oder
zumindest Feststellungsverfügung hatten.
7.2.1
Der Anspruch auf Erlass einer Leistungs- oder Gestaltungsverfügung bestimmt
sich ebenso wie derjenige auf Erlass einer Feststellungsverfügung anhand der
Parteistellung und des Rechtsschutzinteresses (vgl. zum Bundesverwaltungsrecht:
BGr, 13. Juli 2009, 2C_175/2009, E. 2.2; BGE 98 Ib 53 E. 3;
Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege
des Bundes, 3. A., Zürich etc. 2013, Rz. 359). Demnach muss im
Zeitpunkt der Gesuchseinreichung und des Verfügungserlasses ein aktuelles
schutzwürdiges Interesse vorliegen (vgl. BGE 132 V 166 E. 7 zur
Feststellungsverfügung).
7.2.2
Im Zeitpunkt der erstinstanzlichen Anordnung stand noch nicht fest, ob es
zu einem Beschwerdeverfahren vor dem Verwaltungsgericht kommen würde. Damit war
die Verwirklichung eines massgeblichen Sachverhaltselements noch offen.
Üblicherweise können künftige, noch nicht feststehende Sachverhalte nur mit
einer Feststellungsverfügung geregelt werden, während über Sachverhalte, die
sich bereits verwirklicht haben, mit Leistungs- oder Gestaltungsverfügung
entschieden wird (Isabelle Häner in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger
[Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz [VwVG], 2. A., Zürich
etc. 2016, Art. 25 N. 9). Zusicherungen staatlicher Leistungen für
bestimmte Tätigkeiten und Aufgabenerfüllungen werden allerdings regelmässig
bereits vor deren Beginn ausgesprochen (vgl. nur § 10 f. des
Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 [LS 132.2]). Oft ist dies das
einzige zweckmässige Vorgehen, weil erst die staatliche Kostengutsprache ermöglicht,
die fragliche Tätigkeit oder Aufgabenerfüllung in Angriff zu nehmen.
7.2.3
Im vorliegenden Fall fragt sich nicht, ob das schutzwürdige Interesse im
Zeitpunkt der Gesuchseinreichung und des Entscheids
noch
bestand,
sondern ob es
schon
vorhanden war. Das ist ohne Weiteres zu bejahen: Die
Wahrscheinlichkeit des Eintritts der notwendigen Tatbestandselemente war gross,
denn nur im Fall eines Verzichts der unterliegenden Partei auf den Weiterzug
des Rekursentscheids bezüglich der Tierversuchsbewilligung wären bei den
Beschwerdeführenden mit Sicherheit keine Kosten für das Beschwerdeverfahren
angefallen. Zudem erscheint nahezu ausgeschlossen, dass ein Gesuch um Übernahme
der Kosten des Beschwerdeverfahrens, das erst nach der Zustellung dieses
Rekursentscheids gestellt worden wäre, in nützlicher Frist hätte behandelt
werden können. Schliesslich hatten die Beschwerdeführenden ein schutzwürdiges
Interesse an der vorgängigen Klärung der Frage, inwieweit die
Beschwerdegegnerin die Kosten der Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe, die
in ihrer Kompetenz und damit auch in ihrer Verantwortung lag, übernehmen würde
und inwieweit sie persönlich dafür einzustehen hätten.
7.2.4
Einen Anspruch auf materielle Behandlung des Gesuchs hatten die
Beschwerdeführenden auch in ihrer behördlichen Funktion. Eine rechtsmittellegitimierte
Behörde – im vorliegenden Fall die Kommissionsminderheit im Sinn von § 12
Abs. 2 KTSchG – muss einen Anspruch auf Ergreifen prozessualer Mittel
haben, um sich gegen eine Vereitelung ihrer Rechtsmittelbefugnis zu wehren. Ihr
ist ein Anspruch auf Erlass einer erstinstanzlichen Anordnung zuzuerkennen,
wenn die Wahrnehmung ihrer Rechtsmittelbefugnis davon abhängt (vgl. Bertschi,
§ 21 N. 145 mit Hinweis, in Bezug auf die Rechtsmittellegitimation
von Bundesbehörden nach Art. 111 Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 [SR 173.110]).
7.2.5
Auf die Rechtsprechung zum Anspruch auf eine – grundsätzlich subsidiäre –
Feststellungsverfügung braucht demnach nicht zurückgegriffen zu werden. Es ist
aber anzumerken, dass ein solcher Anspruch aufgrund der genannten Umstände
ebenfalls zu bejahen wäre. Die Eingaben der Beschwerdeführenden hätten aufgrund
ihrer relativ offenen Formulierungen und ihres Zwecks eine Behandlung des
Gesuchs als Feststellungsbegehren zugelassen. Die Beschwerdegegnerin hätte
demnach zumindest eine materielle Feststellungsverfügung treffen müssen.
7.3
Dass die
Vorinstanzen das Begehren der Beschwerdeführenden durch Nichteintreten
erledigten, statt es materiell zu behandeln, stellt eine formelle Rechtsverweigerung
im Sinn von Art. 29 Abs. 1 BV dar (BGr, 8. November 2016,
1C_642/2015, E. 2.2; BGE 135 I 6 E. 2.1;
Kölz/Häner/Bertschi, Rz. 199 mit weiteren Hinweisen). Demnach sind der
Nichteintretensentscheid der Beschwerdegegnerin und seine Bestätigung durch die
Vorinstanz aufzuheben. Dem Antrag auf materielle Prüfung des Begehrens durch
das Verwaltungsgericht kann nicht stattgegeben werden, weil der massgebliche
Sachverhalt – die Höhe der konkreten Kosten der externen Rechtsvertretung für
das Beschwerdeverfahren – nicht bekannt ist und weil das Verwaltungsgericht die
Überprüfung der Honorarforderung nicht als erste Instanz vorzunehmen hat. Die
Sache ist an die Beschwerdegegnerin zum materiellen Entscheid im Sinn der
obigen Erwägungen (E. 5 f.) betreffend das Rekursverfahren zurückzuweisen
(§ 64 Abs. 1 VRG). Weil sich der im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung
noch ungewisse Tatbestand mittlerweile verwirklicht hat, ist den
Beschwerdeführenden Gelegenheit zu geben, die externen Kosten des Beschwerdeverfahrens
exakt zu beziffern, worauf über den geltend gemachten Betrag zu entscheiden
ist. Dazu hat die Beschwerdegegnerin den Streitgegenstand zweckmässigerweise
anzupassen und gegebenenfalls auszudehnen (vgl. sinngemäss E. 2.2.3).
Sollte dies durch die Höhe des geltend gemachten Betrags oder andere Umstände
ausgeschlossen werden, ist der neue Antrag als Gesuch um Erlass einer
erstinstanzlichen Leistungsverfügung entgegenzunehmen und nach einer Vereinigung
dieses neuen Verfahrens mit dem vorliegenden materiell zu behandeln.
8.
8.1
Weil die
Beschwerdeführenden mit ihrem Anliegen, die Kosten der nach § 12
Abs. 2 KTSchG angestrengten Rechtsmittelverfahren seien von der
Beschwerdegegnerin zu tragen, im Grundsatz durchdringen und nur die Bestimmung
der zu erstattenden Kosten im Einzelnen offenbleibt, sind sie als vollständig
obsiegend zu betrachten. Die Kosten des Beschwerdeverfahrens sind der
Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG; vgl. auch Plüss, § 13 N. 70).
8.2
Die Kosten
des Rekursverfahrens hat die Vorinstanz auf die Staatskasse genommen. Diese
Anordnung wurde nicht angefochten.
8.3
Die
Beschwerdegegnerin hat den (auch) als Privatpersonen betroffenen Beschwerdeführenden
eine angemessene Parteientschädigung für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren
zu entrichten (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziffern I und III des
angefochtenen Entscheids werden aufgehoben. Die Verfügung der
Beschwerdegegnerin vom 3. Dezember 2014 (Nr. 1222-2014 / 92-11-14)
wird aufgehoben, soweit das Gesuch der Beschwerdeführenden abgewiesen bzw.
darauf nicht eingetreten wird. Die Sache wird zur neuen Entscheidung im Sinn
der Erwägungen an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    180.--     Zustellkosten,
Fr. 4'180.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden innert
30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils für das Rekurs- und
Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 4'500.- (MWST
inbegriffen) zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an
…