zh_verwaltungsgericht · VB.2020.00246 · 2021-03-18 · de

Fremdplatzierungskosten | Fremdplatzierungskosten: Pflegegeld bei veränderten Verhältnissen (Rechtsgleichheit/Vertrauensschutz) [Die Beschwerdeführenden waren Arbeitnehmer einer Stiftung und nahmen in dieser Funktion als sozialpädagogische Familie Pflegekinder auf. Nach Beendigung dieses Arbeitsverhältnisses wollten sie als private Pflegefamilie weiterarbeiten und erhielten die Bewilligung zur Aufnahme eines zuvor auftrags der Stiftung betreuten Kindes. Der von der Sozialbehörde als Pflegegeld bewilligte Tagessatz betrug weniger als die Entschädigung, welche die Beschwerdeführenden von der Stiftung für die Aufnahme des Pflegekinds erhalten hatten.] Umstritten ist, nach welchen Ansätzen die Beschwerdeführenden zu entschädigen sind, nachdem weder ein Pflegevertrag noch eine konkludente Vereinbarung über die Entschädigungsfrage geschlossen worden waren (E. 5.1). Die Beschwerdeführenden betreiben kein Jugendheim im Sinn der Pflegekinderverordnung oder des Jugendheimgesetzes (E. 6.1). Ohne eine Heimbewilligung kann ihre Entschädigung nicht nach den für Institutionen mit einer solchen Bewilligung anwendbaren Ansätzen erfolgen. Angesichts der veränderten tatsächlichen und rechtlichen Rahmenbedingungen folgt aus Art. 8 Abs. 1 BV kein Anspruch auf gleichbleibende Entschädigung (E. 6.2.2). Auch besteht keine Vertrauensgrundlage für eine gleichbleibende Entschädigung (E. 6.2.3). Zu beurteilen ist nicht eine Reduktion der Entschädigung innerhalb eines Arbeits- oder anderen Rechtsverhältnisses, sondern deren erstmalige Festsetzung in einer anderen Rechtsbeziehung (E. 6.2.4). Die Pflegegeld-Richtlinien als an die Behörden gerichtete Verwaltungsverordnung dienen der einheitlichen, rechtsgleichen und sachrichtigen Praxis im Kantonsgebiet (E. 6.3.2.1). Dem erheblichen Mehraufwand und der besonderen Qualifikation der Pflegeeltern trug die Festsetzung eines gegenüber den Pflegegeld-Richtlinien um 40% erhöhten Tagessatzes Rechnung, womit die Sozialbehörde ihr Ermessen rechtmässig ausübte (E. 6.3 f.). DiePflegegeld-Richtlinien sind zwar für das Verwaltungsgericht nicht verbindlich, es weicht davon ohne triftigen Grund aber nicht noch weitergehend ab (E. 6.4). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 18.03.2021 VB.2020.00246
Zurich Verwaltungsgericht 18.03.2021 VB.2020.00246
Zurigo Verwaltungsgericht 18.03.2021 VB.2020.00246

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00246
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
VB.2020.00246
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 18.03.2021
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 02.08.2021 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Fürsorgerecht
Betreff:
Fremdplatzierungskosten
Fremdplatzierungskosten: Pflegegeld bei veränderten Verhältnissen (Rechtsgleichheit/Vertrauensschutz)
[Die Beschwerdeführenden waren Arbeitnehmer einer Stiftung und nahmen in dieser Funktion als sozialpädagogische Familie Pflegekinder auf. Nach Beendigung dieses Arbeitsverhältnisses wollten sie als private Pflegefamilie weiterarbeiten und erhielten die Bewilligung zur Aufnahme eines zuvor auftrags der Stiftung betreuten Kindes. Der von der Sozialbehörde als Pflegegeld bewilligte Tagessatz betrug weniger als die Entschädigung, welche die Beschwerdeführenden von der Stiftung für die Aufnahme des Pflegekinds erhalten hatten.]
Umstritten ist, nach welchen Ansätzen die Beschwerdeführenden zu entschädigen sind, nachdem weder ein Pflegevertrag noch eine konkludente Vereinbarung über die Entschädigungsfrage geschlossen worden waren (E. 5.1). Die Beschwerdeführenden betreiben kein Jugendheim im Sinn der Pflegekinderverordnung oder des Jugendheimgesetzes (E. 6.1). Ohne eine Heimbewilligung kann ihre Entschädigung nicht nach den für Institutionen mit einer solchen Bewilligung anwendbaren Ansätzen erfolgen. Angesichts der veränderten tatsächlichen und rechtlichen Rahmenbedingungen folgt aus Art. 8 Abs. 1 BV kein Anspruch auf gleichbleibende Entschädigung (E. 6.2.2). Auch besteht keine Vertrauensgrundlage für eine gleichbleibende Entschädigung (E. 6.2.3). Zu beurteilen ist nicht eine Reduktion der Entschädigung innerhalb eines Arbeits- oder anderen Rechtsverhältnisses, sondern deren erstmalige Festsetzung in einer anderen Rechtsbeziehung (E. 6.2.4). Die Pflegegeld-Richtlinien als an die Behörden gerichtete Verwaltungsverordnung dienen der einheitlichen, rechtsgleichen und sachrichtigen Praxis im Kantonsgebiet (E. 6.3.2.1). Dem erheblichen Mehraufwand und der besonderen Qualifikation der Pflegeeltern trug die Festsetzung eines gegenüber den Pflegegeld-Richtlinien um 40% erhöhten Tagessatzes Rechnung, womit die Sozialbehörde ihr Ermessen rechtmässig ausübte (E. 6.3 f.). Die Pflegegeld-Richtlinien sind zwar für das Verwaltungsgericht nicht verbindlich, es weicht davon ohne triftigen Grund aber nicht noch weitergehend ab (E. 6.4).
Abweisung.
Stichworte:
ARBEITSVERTRAG
BESITZSTANDSWAHRUNG
BEWILLIGUNG
ENTSCHÄDIGUNG
ENTSCHÄDIGUNGSHÖHE
ERMESSEN
FREMDPLATZIERTES KIND
FREMDPLATZIERUNGSKOSTEN
GESETZLICHE GRUNDLAGE
GLEICHBEHANDLUNG
JUGENDHEIM
KESB
KINDESSCHUTZMASSNAHME
KOSTENGUTSPRACHE
PFLEGEFAMILIE
PFLEGEGELD (KIND)
PFLEGEKIND
PFLEGEVERTRAG
RECHTLICHES GEHÖR
RECHTSGLEICHHEIT
RICHTLINIEN
TREU UND GLAUBEN
VERÄNDERTE VERHÄLTNISSE
VERTRAUENSSCHUTZ
VERWALTUNGSVERORDNUNG
ZUSICHERUNG
Rechtsnormen:
Art. 5 Abs. III BV
Art. 8 Abs. I BV
Art. 9 BV
Art. 29 Abs. II BV
§ 1 Abs. I JugendheimeG
§ 10 Abs. II JugendheimeG
Art. 1 PAVO
Art. 13 Abs. I lit. a PAVO
Art. 12 Abs. I PKFVO
Art. 12 Abs. II PKFVO
Art. 19 Abs. II PKFVO
§ 20 Abs. I lit. a VRG
§ 50 Abs. I VRG
Art. 276 ZGB
Art. 289 Abs. II ZGB
Art. 293 Abs. I ZGB
Art. 294 Abs. I ZGB
Art. 316 ZGB
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2020.00246
Urteil
der 3. Kammer
vom
18. März 2021
Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter
Matthias Hauser,
Gerichtsschreiber
Yannick Weber.
In Sachen
1.    A,
2.    B,
beide vertreten durch RA C,
Beschwerdeführende,
gegen
Stadt J,
vertreten durch das Sozialdepartement,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Fremdplatzierungskosten,
hat sich ergeben:
I.
A.
D,
geboren 2006, ist seit Geburt fremdplatziert. Am 10. Mai 2008 wurde er
über die Stiftung E in der sozialpädagogischen Familie A und B in F
platziert. Die Stiftung E stellt Personen (Ehepaare und im Konkubinat
lebende Paare) ein, die als sozialpädagogische Familien Pflegekindern Platz
bieten. Im Mai 2017 löste die Stiftung E den Arbeitsvertrag mit der
Familie A/B auf Ende 2017 auf. Familie A/B wollte als private
Pflegefamilie weiterarbeiten. Am 9. Januar 2018 erteilte die Kindes- und
Erwachsenenschutzbehörde des Bezirks G A und B (unter einer Auflage) die
Bewilligung, D als Pflegekind aufzunehmen.
B.
Mit
Entscheid vom 9. Februar 2018 erteilte die Zentrumsleitung des
Sozialzentrums I Kostengutsprache für die Betreuung von D wie folgt:
Entschädigung
brutto
(mit Arbeitgeberbeiträge[n])
Unterhalt/Barersatz
Ab 1. Januar
2018 bis 31. März 2018
Fr. 120.-
pro Tag
(30 Tage pro Monat)
Fr. 60.-
pro Tag
(30 Tage pro Monat)
Ab 1. April
2018
Fr. 85.50
pro Tag
(30 Tage pro Monat)
Fr. 33.50
pro Tag
(30 Tage pro Monat)
Ab 1. Juni
2018 (13. Lebensjahr)
Fr. 85.50
pro Tag
(30 Tage pro Monat)
Fr. 40.15
pro Tag
(30 Tage pro Monat)
Mit Einsprache bzw. Neubeurteilungsgesuch vom 18. März
2018 beantragte A, es sei dieselbe Kostengutsprache wie für die letzten zehn
Jahre "wie bei der Stiftung E" zuzugestehen, nämlich eine
Monatspauschale für die Aufenthaltskosten von Fr. 6'150.- und Nebenkosten
von Fr. 320.- (Verfahren Nr. 01). Am 9. Mai 2018 zeigte die
Sozialbehörde A an, sie erwöge eine Abänderung zu seinen Ungunsten und räumte
ihm Frist zur Stellungnahme und zum allfälligen Rückzug ein. Auf Gesuch des
Ehepaars A und B sistierte die Sozialbehörde am 15. August 2018 das
Neubeurteilungsverfahren.
C.
Am 3. Januar
2019 bewilligte die Zentrumsleitung des Sozialzentrums I unter Auflagen
die subsidiäre Kostenübernahme für das Jahr 2019 wie folgt:
Entschädigung
brutto
(mit Arbeitgeberbeiträge[n])
Unterhalt/Barersatz
Total
Pflegegeld
Ab 1. Januar
2019 bis 31. Dezember 2019
Fr. 85.50
pro Tag
(30 Tage
pro Monat)
Fr. 40.15
pro Tag (30 Tage pro Monat)
=
Fr. 2'565.-
=
Fr. 1'204.50
=
Fr. 3'769.50
Weitere Kosten werden nach
vorgängiger Einholung einer Gutsprache zusätzlich separat erteilt (Dispositiv-Ziff. 2).
Dagegen erhoben A und B am 6. Februar 2019 Einsprache
(bzw. ein Neubeurteilungsgesuch) an die Sozialbehörde (Verfahren Nr. 02).
Sie beantragten im Wesentlichen, die beiden Verfahren seien zu vereinigen und
es sei ihnen für das Pflegekind D ein Tagesansatz von Fr. 205.- sowie
monatliche Nebenkosten von Fr. 320.- zuzugestehen.
D.
Mit
Entscheid vom 9. Mai 2019 vereinigte die Sozialbehörde die beiden
Verfahren unter der Nr. 02, schrieb das Verfahren Nr. 01 als dadurch
erledigt ab und wies das Neubeurteilungsgesuch ab.
II.
Mit Rekurs vom 17. Juni 2019 an den Bezirksrat J
beantragten A und B im Wesentlichen, es seien die Ziffern 1 bis 2 des
Entscheids der Sozialbehörde vom 9. Mai 2019 aufzuheben und es sei ihnen
für das Pflegekind D ein Tagesansatz von Fr. 205.- sowie monatliche
Nebenkosten von Fr. 320.- zu bewilligen. Mit Beschluss vom 19. März
2020 wies der Bezirksrat J den Rekurs ab, erhob keine Verfahrenskosten und
sprach keine Parteientschädigungen zu.
III.
Mit Beschwerde vom 22. April 2020 liessen A und B dem
Verwaltungsgericht hauptsächlich beantragen, es sei der Beschluss des
Bezirksrats J vom 19. März 2020 aufzuheben und es sei ihnen für das
Pflegekind D ein Tagesansatz von Fr. 205.- sowie monatliche
Nebenkosten von Fr. 320.- zu bewilligen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
(zuzüglich MwSt. von 7,7 %) aller Instanzen zulasten der
Beschwerdegegnerin.
Mit Eingabe vom 4. Mai 2020 verwies der Bezirksrat
auf die Begründung des angefochtenen Entscheids und verzichtete im Übrigen auf
eine Vernehmlassung. Die Sozialbehörde der Stadt J beantragte am 7. Mai
2020 die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdeführenden
liessen sich nicht mehr vernehmen. Mit Eingabe vom 26. Januar 2021
reichten die Beschwerdeführenden Noven zur Beschwerde ein.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41
Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG)
zuständig.
1.2
Bei
Streitigkeiten über periodisch wiederkehrende Leistungen entspricht der
Streitwert nach der Praxis des Verwaltungsgerichts in der Regel der Summe
dieser periodischen Leistungen während der Dauer von zwölf Monaten (VGr, 13. Juli
2017, VB.2016.00611, E. 1.2 m.
w.
H.).
Im angefochtenen Beschluss bestätigte der Bezirksrat J die
Kostengutsprachen der Zentrumsleitung des Sozialzentrums I, die im Jahr
2018 Fr. 5'400.- pro Monat (bis 31.3.2018), Fr. 3'570.- (im April
2018) und Fr. 3'769.50 pro Monat (ab Mai 2018) sowie im Jahr 2019
Fr. 3'769.50 pro Monat betrug. Die Beschwerdeführenden verlangen indes
eine Monatspauschale von Fr. 6'150.- und Nebenkosten von Fr. 320.-.
Daraus ergibt sich ein Streitwert von Fr. 27'714.- (für das Jahr 2018) bzw.
von Fr. 32'406.- (für das Jahr 2019). Folglich fällt die Erledigung der
Beschwerde in die Kammerzuständigkeit (§ 38 Abs. 1 und § 38b Abs. 1
lit. c VRG).
1.3
Da auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
2.1
Die
Vorinstanz führte aus, dass mangels eines Pflegevertrags zwischen den
Beschwerdeführenden und der gesetzlichen Vertretung des Pflegekinds oder der
KESB die Pflegegeldrichtlinien des Amts für Jugend und Berufsberatung gälten.
Die Beschwerdegegnerin habe das Pflegegeld nach diesen Richtlinien mathematisch
korrekt berechnet. Sie habe dem erheblichen Mehraufwand der Beschwerdeführenden
und der Qualifikation des Beschwerdeführers mit einer Erhöhung der
Entschädigung um je 100 % Rechnung getragen. Eine stillschweigende
Vereinbarung eines abweichenden Pflegegelds oder eine entsprechende Zusicherung
existiere nicht.
2.2
Die
Beschwerdeführenden monieren, dass sie mit den willkürlichen und
gesetzeswidrigen, stark reduzierten Tarifen einer einfachen Pflegefamilie
weiterarbeiten sollten. Die Pflegekinder benötigten einen viel höheren
Betreuungsbedarf als einfache Pflegekinder. Sie – die Beschwerdeführenden –
hätten das ganze Jahr hindurch nie private Ferien und nie ein privates
Wochenende. Es gebe keine sachliche Rechtfertigung, das von den
Beschwerdeführenden geführte Kleinheim plötzlich anders zu entlöhnen. Denn es
habe sich nichts geändert, seitdem die Beschwerdeführenden nicht mehr bei der Stiftung E
angestellt seien. Die Behörden in K hätten gestützt auf dieselben gesetzlichen
Grundlagen für die Pflegeschwester eine leicht reduzierte Entschädigung
festgesetzt. Es lägen sachliche Gründe – schwierige Kinder, professionelles
Setting – vor, die ein Abweichen von den kantonalen Pflegegeld-Richtlinien
rechtfertigten. Ausserdem gälten diese Richtlinien ohne Akzept in einer
Vereinbarung nicht automatisch gegenüber den Beschwerdeführenden. Ein
konkludenter Vertrag sei aber nicht abgeschlossen worden.
3.
3.1
Vorab ist
auf die mehrfach wiederholte Rüge der Beschwerdeführenden einzugehen, die
Vorinstanzen seien in Verweigerung des rechtlichen Gehörs auf die vielen
Erwägungen der Beschwerdeführenden nicht eingegangen und hätten die offerierten
Beweise nicht abgenommen.
3.2
Gemäss Art. 29
Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) haben die
Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör und dabei insbesondere Anspruch auf
Äusserung zur Sache vor Fällung des Entscheids, auf Abnahme ihrer erheblichen,
rechtzeitig und formrichtig angebotenen Beweise und auf Mitwirkung an der
Erhebung von Beweisen oder zumindest auf Stellungnahme zum Beweisergebnis (BGE
141 V 557 E. 3.1; 140 I 99 E. 3.4). Der Anspruch auf rechtliches
Gehör verlangt zudem, dass die Behörde die Vorbringen der vom Entscheid in
ihrer Rechtsstellung betroffenen Person auch tatsächlich hört, prüft und in der
Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde,
ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sie sich
mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne
Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den
Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst
sein, dass sich die betroffene Person über die Tragweite des Entscheids
Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz
weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen
genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich
ihr Entscheid stützt (BGE 142 II 49 E. 9.2; 141 III 28 E. 3.2.4; 141
V 557 E. 3.2.1; 134 I 83 E. 4.1). Des Weiteren kann die
Entscheidinstanz ohne Verletzung des rechtlichen Gehörs auf die Abnahme
angebotener Beweise verzichten, wenn sie aufgrund der vorhandenen Akten ihre
Überzeugung bilden konnte und ohne Willkür annehmen durfte, ihre Beurteilung
werde auch durch weitere Beweiserhebungen nicht mehr geändert (antizipierte Beweiswürdigung;
vgl. zum Ganzen BGE 134 I 140 E. 5.3; 131 I 153 E. 3; VGr, 25. März
2020, VB.2019.00768, E. 2.3; Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.],
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,
Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 7 N. 18 f.).
3.3
Ausgehend
von den geschilderten Grundsätzen ist der angefochtene Entscheid nicht zu
beanstanden. Zwar hat sich die Vorinstanz nicht mit sämtlichen der zahlreichen
Ausführungen der Beschwerdeführenden auseinandergesetzt. Sie ist aber –
entgegen den Behauptungen der Beschwerdeführenden – auf die wesentlichen
Argumente sehr wohl eingegangen. So hat sie in E. 3.2.2 berücksichtigt,
dass die Entschädigung bei Mehraufwand und besonderer Qualifikation der
Beschwerdeführenden erhöht werden könne. Sie hat sich in E. 3.2.3 dazu
geäussert, dass die Stadt K ein höheres Pflegegeld für ein anderes Pflegekind
bezahlt. Weiter hat sie in E. 3.2.1 ausgeführt, weshalb die kantonalen
Pflegegeldrichtlinien nach ihrer Ansicht zur Anwendung gelangen. Dabei ging sie
– entgegen den Ausführungen in der Beschwerdeschrift – nicht von einem
konkludenten Vertrag aus. Schliesslich prüfte die Vorinstanz in E. 3.2.4,
ob den Beschwerdeführenden eine höhere Entschädigung gestützt auf
Vertrauensschutz (Besitzstandswahrung) zustehen könnte.
Alles in allem werden im angefochtenen Entscheid die
entscheidwesentlichen Faktoren hinlänglich festgestellt und gewürdigt, sodass
sich die Beschwerdeführenden über dessen Tragweite ein Bild machen und diesen
sachgerecht anfechten konnten. Ausserdem war und ist der rechtserhebliche
Sachverhalt hinreichend erstellt; die Vorinstanzen durften somit, ohne in
Willkür zu verfallen, auf die Abnahme weiterer Beweise, wie etwa die Befragung der
Beschwerdeführenden und des Pflegekinds, verzichten und ist davon auch im
vorliegenden Verfahren abzusehen. Die entsprechenden Rügen der Beschwerdeführenden
gehen fehl; sie zielen denn auch primär auf die vorinstanzliche Beweiswürdigung
ab. Eine Verletzung ihres rechtlichen Gehörs ist darin nicht zu erblicken.
4.
4.1
In der
Beschwerdeschrift wird unter "BO" in Rz. 3.7 (zur Beschwer), in Rz. 4.16
(zum Streitgegenstand etc.) und in Rz. 8.11 folgender Beweis offeriert:
"Der Fall für das Jahr 2018 mit allen dortigen Beweismitteln (…) ist mit
diesem neuen, rechtshängigen Fall zu vereinigen und zu sistieren, bis der
KESB-Entscheid gefällt ist".
4.2
Einen
gleichlautenden Antrag hatten die Beschwerdeführenden in ihrer Einsprache vom 6. Februar
2019 (Antrag 2) gestellt. Die Sozialbehörde kam diesen Anträgen nach,
vereinigte die beiden Verfahren in ihrem Entscheid vom 9. Mai 2019 und
verwies in ihrem Entscheid (Rz. 25) auf den Entscheid der KESB J vom
11. Februar 2019, den sie abgewartet hatte. Vor diesem Hintergrund und
mangels einer Begründung in der Beschwerdeschrift sind die Ausführungen nicht
als Sistierungsantrag für das vorliegende Verfahren zu deuten, zumal die
Beschwerdeschrift von einem Rechtsanwalt und nicht von einem Laien verfasst
wurde und sich die Ausführungen unter dem Titel "Beweisofferte" befinden.
5.
5.1
Umstritten
ist die Höhe der Entschädigung der Beschwerdeführenden als Pflegeeltern von D. Es
existiert kein Pflegevertrag zwischen der gesetzlichen Vertretung des
Pflegekinds oder der KESB und den Pflegeeltern und auch keine konkludente
Vereinbarung, welche die Entschädigungsfrage regeln würden. Entgegen der
Behauptung der Beschwerdeführenden gingen die Vorinstanzen nie von einer
konkludenten Vereinbarung aus. Somit stellt sich die Frage, nach welchen
Ansätzen die Beschwerdeführenden zu entschädigen sind.
5.2
Die Eltern
haben für den Unterhalt des Kindes aufzukommen, inbegriffen die Kosten von
Erziehung, Ausbildung und Kindesschutzmassnahmen (Art. 276 des
Zivilgesetzbuches [ZGB]). Fremdplatzierungskosten gelten als Kosten von
Kindesschutzmassnahmen und gehören zum Unterhaltsanspruch des Kindes (BGE 141
III 401 E. 4 m.
w.
H.). Das öffentliche
Recht bestimmt, unter Vorbehalt der Unterstützungspflicht der Verwandten, wer
die Kosten des Unterhaltes zu tragen hat, wenn weder die Eltern noch das Kind
sie bestreiten können (Art. 293 Abs. 1 ZGB). Hiermit wird in erster
Linie auf die kantonalen Sozialhilfegesetze verwiesen (vgl. VGr,
3. Dezember 2015, VB.2015.00494, E. 2.2). Kann die
Kindesschutzmassnahme nicht durch die Eltern oder Staatsbeiträge finanziert
werden, muss die Sozialbehörde am Unterstützungswohnsitz Kostengutsprache
leisten (vgl. VGr, 9. Juli 2014, VB.2014.00054, E. 6.7). Falls das
Gemeinwesen für den Unterhalt aufkommt, geht der Unterhaltsanspruch mit allen
Rechten auf dieses über (Art. 289 Abs. 2 ZGB; vgl. VGr,
3. Dezember 2015, VB.2015.00494, E. 2.2).
5.3
Wer
Pflegekinder aufnimmt, bedarf einer Bewilligung der zuständigen Behörde des
Wohnorts und untersteht der staatlichen Aufsicht (Art. 316 ZGB, Art. 1
der Pflegekinderverordnung vom 19. Oktober 1977 [PAVO]; § 10 Abs. 2
des Gesetzes über die Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge des Kantons Zürich
vom 1. April 1962 [Jugendheimegesetz]). Nach Art. 294 Abs. 1 ZGB
haben Pflegeeltern Anspruch auf ein angemessenes Pflegegeld, sofern nichts
Abweichendes vereinbart ist oder sich eindeutig aus den Umständen ergibt. Das
Gesetz schweigt sich darüber aus, was unter einem angemessenen Pflegegeld zu
verstehen ist. Gestützt auf Art. 3 Abs. 2 lit. b PAVO können die
Kantone zur Förderung des Pflegekinderwesens unter anderem Richtlinien für die
Festsetzung von Pflegegeldern erlassen. Von dieser Möglichkeit hat der Kanton
Zürich Gebrauch gemacht: Für die Festlegung des Pflegegeldes und der
Nebenkosten stellt das Amt für Jugend und Berufsberatung Pflegegeld-Richtlinien
für Dauer- und Wochenpflegeplätze zur Verfügung (vgl. § 12 Abs. 2 der
Verordnung über die Pflegekinderfürsorge vom 11. September 1969 [VO
Pflegekinderfürsorge]). Diese sehen je nach Betreuungsverhältnis
unterschiedliche Ansätze vor. Bei diesen Pflegegeld-Richtlinien handelt es sich
um eine sogenannte Verwaltungsverordnung (vgl. hinten E. 6.3.2.1; Karin
Anderer, Das Pflegegeld in der Dauerfamilienpflege und die
sozialversicherungsrechtliche Rechtsstellung der Pflegeeltern, Zürich 2012, N. 132;
BGE 141 III 401 E. 4.2.2).
5.4
Gemäss § 1
Abs. 1 Jugendheimegesetz sind Jugendheime im Sinn des Gesetzes Heime, die
dazu bestimmt sind, mehr als fünf Kinder zur Erziehung und Betreuung
aufzunehmen. Um als Jugendheim zu gelten, ist zudem eine entsprechende
Bewilligung notwendig (Art. 13 Abs. 1 lit. a PAVO).
6.
6.1
Die
Beschwerdeführenden bezeichnen sich zwar als "Kleinheim mit nur drei
Kindern" oder "dezentrales Kleinheim", behaupten indes nirgends,
über eine entsprechende Bewilligung i.S.v. Art. 13 Abs. 1 lit. a
PAVO zu verfügen. Eine solche liegt auch nicht bei den Akten. Entgegen ihrer
Behauptung existiert in § 1 Abs. 1 Jugendheimegesetz sehr wohl eine
Regelung auf Gesetzesstufe, wie viele Kinder für ein (Klein-)Heim vorausgesetzt
werden. Ob die Beschwerdeführenden von der Stiftung E als Kleinheim
anerkannt worden seien – wie sie behaupten, aber im Übrigen nicht belegen und
was auch den Akten oder der Website der Stiftung E, wo stets von
"Sozialpädagogischen Familien" die Rede ist, nicht entnommen werden
kann, – spielt vorliegend für die Qualifizierung aus öffentlich-rechtlicher
Sicht gestützt auf die massgeblichen gesetzlichen Grundlagen keine Rolle, galt
der (privatrechtliche) Arbeitsvertrag zwischen der Stiftung E und den
Beschwerdeführenden doch nur zwischen den Vertragsparteien und war bzw. ist für
die Beschwerdegegnerin indes nicht verbindlich, zumal er inzwischen ohnehin
aufgelöst worden ist. Festgehalten werden kann somit, dass die
Beschwerdeführenden kein (Klein-)Heim i.S.v. Art. 13 Abs. 1 lit. a
PAVO und § 1 Abs. 1 Jugendheimegesetz führen; zum einen fehlt ihnen
die Bewilligung dafür, zum anderen erfüllen sie die gesetzlichen
Voraussetzungen (Mindestanzahl aufgenommene Kinder) nicht.
6.2
Die sich
in der Beschwerdeschrift stets wiederholende Argumentation läuft im
Wesentlichen darauf hinaus, dass mangels einer Änderung des Betreuungssettings
auch die Höhe der Entschädigung der Beschwerdeführenden nicht verändert werden
dürfe.
6.2.1
Vorweg ist festzuhalten, dass es nicht zutrifft, dass sich das
Betreuungssetting nicht verändert habe. Ob sich die von den Beschwerdeführenden
für D geleistete Betreuungsarbeit im engsten Sinn seit der Auflösung des
Arbeitsvertrags mit der Stiftung E aus ihrer Sicht verändert hat, kann
dahingestellt bleiben, wenngleich zu hoffen ist, dass D mit zunehmendem Alter
selbständiger wird. Jedenfalls ist nicht nachvollziehbar, dass D
"Betreuung rund um die Uhr" benötigte, zumal er die Schule besucht.
Gesamtheitlich objektiv von aussen betrachtet sind sehr wohl Veränderungen des
Betreuungssettings festzustellen. So haben sich zum einen die tatsächlichen
Verhältnisse verändert: Sämtliche Leistungen, welche die Stiftung E für
beide Parteien bislang erbracht hat, fallen nunmehr weg. Zum anderen haben sich
die gesamten rechtlichen Rahmenbedingungen grundlegend verändert: Die
Beschwerdeführenden befinden sich nicht mehr in einem Arbeitsverhältnis mit der
Stiftung E. Folglich haben sie auch keine Lohnansprüche mehr aus dem aufgelösten
Arbeitsvertrag gegenüber der Stiftung E. Vielmehr verfügen sie neu über
eine eigene Bewilligung der KESB, D als Pflegekind aufzunehmen, und sind
folglich als Pflegeeltern grundsätzlich zu entschädigen (vgl. E. 5.2).
6.2.2
Nach dem Grundsatz der Rechtsgleichheit gemäss Art. 8 Abs. 1 BV,
auf den sich die Beschwerdeführenden berufen, ist Gleiches nach Massgabe seiner
Gleichheit gleich und Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu
behandeln (BGE 141 I 78 E. 9.1). Dabei verkennen die Beschwerdeführenden,
dass für eine Entschädigung nach den für Institutionen mit einer
Heimbewilligung anwendbaren Ansätzen mangels entsprechender Betriebsbewilligung
keine gesetzliche Grundlage (vgl. E. 6.1) und damit bereits wegen der daraus
resultierenden Ungleichheit – zwischen ihnen und Heimen bzw. der Stiftung E
– kein Anspruch auf Gleichbehandlung i.S.v. Art. 8 Abs. 1 BV besteht.
Ebenso wenig verletzt § 1 Abs. 1 Jugendheimegesetz, wonach Einrichtungen
als Heim gelten, wenn sie für die Aufnahme von mehr als fünf Kindern zur Erziehung
und Betreuung bestimmt sind, das Gebot der rechtsgleichen Behandlung, drängt
sich doch eine gewisse Mindestanzahl betreuter Personen auf, um sich
entsprechend anders – als Heimbetrieb und nicht mehr als Familie – organisieren
zu müssen, indem etwa weitere Personen zwecks Betreuung etc. angestellt werden
müssen. Im Übrigen lässt das Bundesrecht, namentlich Art. 13 Abs. 1 lit. a
PAVO, den Kantonen auch Raum, im Rahmen ihrer Regelungs- bzw. Konkretisierungskompetenz
die Pflegekategorien zahlenmässig abzugrenzen; eine solche Abgrenzung liegt
nach der Rechtsprechung gerade im Interesse der Rechtsgleichheit und
Rechtssicherheit (BGr, 14. Juli 2003, 5A.3/2003, E. 5). Die
Unterscheidung beruht somit auf einem sachlichen Grund. Dass die
Beschwerdeführenden nicht gleich entschädigt werden wie Heime i.S.v. § 1 Abs. 1
Jugendheimegesetz und anders als die Stiftung E, stellt somit mangels
vergleichbarer Situationen keine Verletzung von Art. 8 Abs. 1 BV dar.
Folglich kann hier auch offenbleiben, ob die Höhe der Entschädigung der Stiftung E
überhaupt rechtmässig war oder allgemein ob Fremdplatzierungsorganisationen von
Gesetzes wegen notwendig sind.
Angesichts der veränderten tatsächlichen und rechtlichen
Rahmenbedingungen (E. 6.2.1) kann von vornherein kein Anspruch auf
gleichbleibende Entschädigung, sozusagen auf Gleichbehandlung mit sich selbst
in zeitlicher Hinsicht, aus Art. 8 Abs. 1 BV abgeleitet werden.
Umgekehrt würde ein solcher Anspruch auf gleichbleibende Entschädigung zu einer
stossenden Ungleichbehandlung von Pflegeeltern, die sich nicht auf eine frühere
anderweitige höhere Entschädigung berufen können, bei ansonsten absolut
identischen Umständen führen.
6.2.3
Zu prüfen ist, ob sich aus anderen rechtlichen Grundlagen ein solcher
Anspruch auf Besitzstandswahrung, d.
h. auf gleichbleibende Entschädigung, ergibt. Der in Art. 5
Abs. 3 und Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben
verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in
behördliches Verhalten, sofern (kumulativ) eine genügende Vertrauensgrundlage
vorliegt, auf welche sie sich in guten Treuen verlassen durfte, sie im
Vertrauen in die Richtigkeit des behördlichen Verhaltens Dispositionen
getroffen hat, die ohne Nachteile nicht rückgängig gemacht werden können, und
zudem das private Interesse am Vertrauensschutz das öffentliche Interesse an
der objektiv richtigen Rechtsanwendung überwiegt (vgl. Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St.
Gallen 2020, N. 627 ff.). Ändert sich die tatsächliche Situation
massgeblich, so hat die Behörde den neuen Sachverhalt zu beurteilen und ist an
ihre früheren Aussagen nicht mehr gebunden (VGr, 19. Januar 2017,
VB.2016.00333, E. 2.2; 21. Januar 2016, VB.2014.00074, E. 2.1). Verfügungen
und Verträge stellen qualifizierte Vertrauensgrundlagen dar
(Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 632). Bei der verfügten oder vertraglichen
Zusicherung einer bestimmten Höhe eines Lohns ist Vertrauensschutz auch
denkbar, ohne dass die Betroffenen bereits irgendwelche nachteiligen
Dispositionen getroffen haben (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 661 f.).
Ebenso kann ein widersprüchliches Verhalten von Verwaltungsbehörden zu
Vertrauensschutz führen (Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 712 ff.).
Ungeachtet dessen, dass auch ein allfälliger Anspruch aus
Vertrauensschutz unter dem Vorbehalt der veränderten tatsächlichen Verhältnisse
stünde, mangelt es im vorliegenden Fall bereits an der erforderlichen
Vertrauensgrundlage für eine gleichbleibende Entschädigung. Eine solche
Vertrauensgrundlage kann insbesondere nicht im aufgelösten Arbeitsvertrag
zwischen der Stiftung E und den Beschwerdeführenden bzw. im darin
vereinbarten Lohn oder in der Entschädigung der Stiftung E durch die
Beschwerdegegnerin erblickt werden. Weder im Arbeitsvertrag noch in der
Entschädigung der Stiftung E hat die
Beschwerdegegnerin
den
Beschwerdeführenden einen bestimmten Lohn für die Zukunft zugesichert. Dasselbe
gilt auch für die Entschädigung der Beschwerdeführenden durch die Stadt K (für
ein anderes Pflegekind) sowie für die "Kostengutsprache" mit
Briefkopf der Stiftung E und der Beschwerdeführenden in der Fusszeile
sowie mit Unterschrift und Stempel des Sozialzentrums L. Selbst wenn in
dieser Kostengutsprache eine taugliche Vertrauensgrundlage erblickt würde,
stünde sie wie erwähnt unter dem Vorbehalt der veränderten tatsächlichen
Verhältnisse (vgl. E. 6.2.1). Da die Pauschale laut dieser
Kostengutsprache ausdrücklich einen "Beitrag an Dienstleistungen der
Geschäftsstelle des Stiftung E (Beratung, Begleitung, Koordination,
Aufsicht, Entschädigung Supervision/Weiterbildung SF-Familien)"
beinhaltet, durften sich die Beschwerdeführenden nicht in guten Treuen darauf
verlassen, die Pauschale würde in unveränderter Höhe weiterbezahlt, auch wenn
die damit vergüteten Leistungen der Stiftung E wegfielen. Des Weiteren
stellt auch die Bewilligung der KESB, D als Pflegekind aufzunehmen, keine
Vertrauensgrundlage für eine bestimmte Lohnhöhe dar. Darin, dass die
zuständigen Behörden gestützt auf rechtliche Grundlagen Institutionen mit einer
Heimbewilligung anders entschädigen als Pflegeeltern, kann sodann kein widersprüchliches
Verhalten erblickt werden, zumal sie keinen Einfluss darauf nehmen können, wie
Vermittlerinnen wie die Stiftung E ihre Angestellten entlöhnen, und wie
gezeigt auch die Leistungen dieser Heime bzw. Vermittlerinnen entschädigt
werden. Weitere Vertrauensgrundlagen sind nicht ersichtlich und werden von den
Beschwerdeführenden nicht geltend gemacht.
Auch kein Widerspruch, sondern vielmehr ein grosszügiges
Entgegenkommen ist darin zu erblicken, dass die Beschwerdegegnerin den
Beschwerdeführenden in einer Übergangszeit (vom 1. Januar 2018 bis 31. März
2018) höhere Ansätze gewährte. Aus dem Entscheid der Beschwerdegegnerin vom 9. Februar
2018 geht eindeutig hervor, dass diese Übergangslösung eine Ausnahme bzw. eine
bewusste einmalige Abweichung von den grundsätzlich geltenden Ansätzen
darstellt. Vielmehr wäre – wie es die Beschwerdegegnerin am 9. Mai 2018
angedroht hatte – genau umgekehrt im Sinn einer reformatio in peius zu prüfen,
ob es willkürlich war und gegen die sogleich zu erläuternden Regelungen
verstiess, überhaupt eine grosszügige Übergangsentschädigung zu gewähren.
6.2.4
Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass für einen Anspruch der
Beschwerdeführenden auf gleichbleibende Entschädigung keine rechtliche
Grundlage existiert. Da die Beschwerdeführenden bislang nicht von der
Beschwerdegegnerin entschädigt worden sind, geht es vorliegend entgegen ihren
Ausführungen nicht um eine Lohnreduktion bzw. eine Reduktion der Entschädigung
(innerhalb eines Arbeits- oder anderen Rechtsverhältnisses). Vielmehr ist die
Frage, wie die Betreuungsleistungen der Beschwerdeführenden erstmalig in einer
anderen Rechtsbeziehung von einer anderen Person (vgl. E. 5.2) zu
entschädigen sind, wobei Leistungen der Vermittlerin wegfallen und nunmehr
hauptsächlich von der Beschwerdegegnerin selbst zu erbringen sein dürften. Die
Höhe des Lohns der Beschwerdeführenden im Rahmen ihrer Anstellung bei der Stiftung E
sowie der Umstand, dass die von der Beschwerdegegnerin angestrebte
Entschädigung tiefer ist, sind unbestritten, weshalb die neu eingereichten
Zahlen betreffend das Einkommen der Beschwerdeführenden keine neuen
Erkenntnisse bringen.
6.3
Damit
bleibt die Frage, welche rechtlichen Grundlagen für die Bemessung der
Entschädigung der Beschwerdeführenden durch die Beschwerdegegnerin zur
Anwendung gelangen.
6.3.1
Die Beschwerdeführenden führen wie oben dargelegt kein Heim i.
S.
v. Art. 13 Abs. 1 lit. a PAVO
und § 1 Abs. 1 Jugendheimegesetz (E. 6.1), sondern verfügen über
eine Bewilligung, D als Pflegekind aufzunehmen. Sie sind daher klarerweise als Pflegeeltern
zu qualifizieren und haben als solche gemäss Art. 294 Abs. 1 ZGB
Anspruch auf ein angemessenes Pflegegeld, sofern nichts Abweichendes vereinbart
ist oder sich eindeutig aus den Umständen ergibt. § 12 Abs. 1 VO
Pflegekinderfürsorge lässt Raum, über Rechte und Pflichten der Pflegeeltern,
insbesondere Höhe des Pflegegeldes, Bestreitung der Nebenkosten, Versicherungsfragen,
Besuchs- und Ferienregelungen sowie die religiöse Erziehung zu Beginn des
Pflegeverhältnisses Vereinbarungen zu treffen. Für den Fall, dass – wie
vorliegend – keine Einigung erzielt werden kann, sieht Abs. 2 vor, dass
die "Richtlinien des Amts" gelten. Dass eine Vereinbarung nach den
Vorgaben der Beschwerdeführenden ihrer Ansicht nach hätte abgeschlossen werden
können oder müssen, ändert nichts an der Tatsache, dass keine Vereinbarung
existiert. Gemäss dem Wortlaut von § 12 Abs. 2 VO
Pflegekinderfürsorge ist es genau Sinn und Zweck dieser Bestimmung,
Situationen, in denen sich die Parteien nicht einigen können oder wollen, zu
regeln. Die Beschwerdeführenden irren somit, wenn sie meinen, diese Bestimmung
sei ohne ihr Akzept nicht auf sie anwendbar. Die Anwendung rechtlicher
Grundlagen hängt nicht vom Einverständnis der betroffenen Personen ab.
6.3.2
Das Amt für Jugend und Berufsberatung (AJB) hat am 1. Juli 2015 gestützt
auf Art. 3 Abs. 2 Bst. b PAVO und § 12 Abs. 2 VO
Pflegekinderfürsorge Pflegegeld-Richtlinien für Dauer- und Wochenpflegeplätze
(Pflegegeld-Richtlinien; LS 852.225) erlassen. Die Publikation dieser
Richtlinien in der Offiziellen Gesetzessammlung und der Loseblattsammlung macht
diese nicht zur Rechtsverordnung; vielmehr erlaubt § 6 Abs. 3 des
Publikationsgesetzes vom 30. November 2015 (PublG; LS 170.5) gerade auch
die Publikation von nicht rechtsetzenden Akten (vgl. Weisung des
Regierungsrates vom 22. Oktober 2014 zum Publikationsgesetz, ABl
2014-11-07 [00090451], Erläuterungen zum 2. Abschnitt und zu § 6 Abs. 3;
zu weiteren Beispielen von in der LS publizierten Verwaltungsverordnungen siehe
Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 5. A.,
Zürich 2019, Rz. 413). Es handelt sich bei den Pflegegeld-Richtlinien um
eine Verwaltungsverordnung (vgl. E. 5.3).
6.3.2.1
Solche Verwaltungsverordnungen richten sich an die Behörden; verpflichtende
Wirkung entfalten sie grundsätzlich nur im verwaltungshierarchischen Verhältnis
zwischen übergeordneter und untergeordneter Verwaltungseinheit, d.
h. es können nicht allein
gestützt auf sie Verwaltungsrechtsverhältnisse zum Bürger geregelt werden und
sie sind für Gerichte nicht verbindlich (vgl. z.
B. Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 81 ff.).
Die Unterart der vollzugslenkenden Verwaltungsverordnungen kann namentlich dazu
dienen, eine einheitliche, rechtsgleiche und sachrichtige Praxis im
Kantonsgebiet sicherzustellen (Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 83 m.
w.
H.). Obwohl für das Gericht nicht
verbindlich, sind Verwaltungsverordnungen aber zu berücksichtigen, sofern sie
eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren
gesetzlichen Bestimmungen zulassen. Das Gericht weicht also nicht ohne
triftigen Grund von Verwaltungsverordnungen ab, wenn diese eine überzeugende
Konkretisierung der rechtlichen Vorgaben darstellen. Insofern wird dem
Bestreben der Verwaltung, durch interne Weisungen eine rechtsgleiche
Gesetzesanwendung zu gewährleisten, Rechnung getragen. Damit können
Verwaltungsverordnungen die Rechtsstellung des Bürgers indirekt mitprägen und
Aussenwirkung entfalten (BGE 133 V 346 E. 5.4.2; BGE 131 V 42 E. 2.3;
BGE 130 V 163 E. 4.3.1; zur Kritik der Unterscheidung von Innen- und
Aussenwirkung vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 91 f. m.
w.
H.). Spezifisch im Zusammenhang mit den
kantonalen Pflegegeldrichtlinien ist fraglich, ob Behörden oder Mandatsträger
ohne besondere Begründung von diesen abweichen können, erlaubt deren
Publikation im Internet es den Pflegeeltern doch, die Pflegegeldansätze zu
konsultieren, was vertrauensbildend sein kann (Anderer, N. 134).
6.3.2.2
Die Beschwerdegegnerin hat das Pflegegeld gestützt auf diese
Pflegegeld-Richtlinien berechnet. Entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführenden ist in einem ersten Schritt das Pflegegeld sehr wohl
mathematisch korrekt zu ermitteln. Dies dient der rechtsgleichen einheitlichen
Behandlung sämtlicher Pflegeeltern und verhindert Willkür der Behörden (E. 6.3.2.1).
Welchen Fehler die Beschwerdegegnerin bei der Anwendung der
Pflegegeld-Richtlinien in diesem ersten Schritt gemacht haben sollte, geht aus
der Beschwerde nicht hervor und ist nicht ersichtlich.
6.3.2.3
Die Beschwerdeführenden machen geltend, die Pflegegeld-Richtlinien regelten
den vorliegenden Fall nicht. Die Kriterien ''schwierige Kinder'' und ''professionelles
Setting'' stellten sachliche Gründe dar, um von den kantonalen Pflegegeld-Richtlinien
abzuweichen.
Es trifft zu, dass in den Pflegegeld-Richtlinien lediglich
einheitliche, auf alle Fälle anwendbare Entschädigungsansätze geregelt werden.
Im Unterschied zu den Pflegegeld-Richtlinien für Dauer- und Wochenpflegeplätze
in Pflegefamilien des AJB in der vorherigen, ab 1. Januar 2008 bis 31. Dezember
2015 gültigen Fassung sehen die aktuell gültigen Pflegegeld-Richtlinien nicht
mehr ausdrücklich vor, dass die Entschädigung in besonderen Fällen höher oder
tiefer angesetzt werden könnte, z.
B. bei ausgewiesenem erheblichem Mehraufwand oder bei besonderer
Qualifikation der Pflegeeltern. Der Begründung zu den aktuellen
Pflegegeld-Richtlinien (Ziff. 4) ist jedoch zu entnehmen, dass eine
Erhöhung der Entschädigung "bei erheblichem Mehraufwand oder bei
besonderer Qualifikation der Pflegeeltern (z.
B. sozialpädagogische Ausbildung)"
gerechtfertigt sei. Aufgrund der verschiedenen Ausbildungen, weiteren
Qualifikationen und Betreuungsmodelle, die auf die Höhe der angemessenen
Entschädigung einen Einfluss haben können, sähen die Richtlinien keinen Sondertarif
für besonders qualifizierte Pflegefamilien vor. Es sei an den Parteien, sich
auf eine der jeweiligen besonderen Qualifikationen der Pflegeeltern und dem
Betreuungsmodell angepasste Entschädigung zu einigen.
Mangels Einigung hat die Beschwerdegegnerin in einem
zweiten Schritt dem erheblichen Mehraufwand ("schwierige Kinder") und
der besonderen Qualifikation der Pflegeeltern ("professionelles
Setting") Rechnung dadurch getragen, dass sie erheblich zugunsten der
Beschwerdeführenden von den Pflegegeld-Richtlinien abgewichen ist, indem sie
anstelle eines Tagesansatzes von Fr. 58.- bzw. Fr. 64.- (ab
13. Altersjahr) für D von einem Tagesansatz von Fr. 85.50
zuzüglich Fr. 40.15 (Unterhalt/Barersatz) und in einer Übergangszeit gar
von höheren Ansätzen (bis Fr. 120.- pro Tag zuzüglich Fr. 60.-)
ausgegangen ist. Der Vorwurf der Beschwerdeführenden, dass dem erheblichen
Mehraufwand und der besonderen Qualifikation der Pflegeeltern nicht Rechnung
getragen worden sei, geht somit ins Leere. Zutreffend ist, dass das Ausmass der
Erhöhung der Entschädigung nicht ausführlich in Worten begründet wurde. Die
Ansätze entsprechen jedoch im Wesentlichen dem, was die Fachstelle Pflegekinder
der Sozialen Dienste im Schreiben vom 11. Dezember 2017 als
Pflegegeldbetrag mit entsprechender Begründung empfohlen hat. Ob diese
Empfehlung als Amtsbericht zu qualifizieren ist, kann dahingestellt bleiben.
Jedenfalls beruht sie zweifelsohne auf besonderen Kenntnissen der Fachstelle
Pflegekinder über die Höhe der Entschädigungen bei anderen Pflegeeltern in
vergleichbaren Verhältnissen, wurde die Fachstelle doch genau aus diesem Grund
zu Rate gezogen. Das bedeutet, dass die Beschwerdeführenden im Fall einer
Abweichung von dieser Empfehlung gegenüber anderen Pflegeeltern in
vergleichbaren Situationen (also mit schwierigen Kindern in einem
professionellen Setting) entweder besser oder schlechter gestellt würden. Damit
hätte die Beschwerdegegnerin eine Abweichung von dieser Empfehlung jedenfalls
ausführlich begründen müssen.
Die kantonalen Pflegegeld-Richtlinien räumen der Behörde ein
erhebliches Ermessen ein in Bezug auf die Erhöhung der Entschädigung bei erheblichem
Mehraufwand und/oder besonderer Qualifikation der Pflegeeltern. Das
Verwaltungsgericht ist als Beschwerdeinstanz nach § 50 Abs. 1 in Verbindung
mit § 20 Abs. 1 lit. a VRG auf die Prüfung von
Rechtsverletzungen, einschliesslich Ermessensmissbrauch,
Ermessensüberschreitung und Ermessensunterschreitung beschränkt. Die Angemessenheit
der angefochtenen Anordnung kann es grundsätzlich nicht überprüfen. Vorliegend
hat die Beschwerdegegnerin den Tagesansatz unter Berücksichtigung des erheblichen
Mehraufwands und der besonderen Qualifikation der Pflegeeltern gestützt auf die
Empfehlung einer Fachstelle um mehr als 40 % erhöht. Damit hat die
Beschwerdegegnerin von ihrem Ermessen Gebrauch gemacht. Zutreffend ging die
Beschwerdegegnerin von den Ansätzen für die Dauerpflege und nicht von den
Ansätzen für die SOS- oder die Wochenpflege aus. In den Ansätzen für die
Dauerpflege sind im Unterschied zu den Ansätzen für die Wochenpflege auch
Wochenenden bereits entschädigt (zur Entlastung der Beschwerdeführenden an
Wochenenden siehe sogleich). Die unterschiedliche (Ausgangs-)Höhe dieser
Ansätze trägt den Unterschieden der damit einhergehenden Umstände des
Pflegeverhältnisses Rechnung und beschränkt das Ermessen der
Beschwerdegegnerin. Insbesondere die von den Beschwerdeführenden ins Feld
geführte angestrebte Langfristigkeit des Pflegeverhältnisses und die damit
verbundene zeitliche Belastung der Beschwerdeführenden mit der Betreuung sowie
der Umstand, dass die Beschwerdeführenden kein privates Wochenende und keine
Feiertage für sich hatten, werden damit grundsätzlich bereits in den Ansätzen
für die Dauerpflege berücksichtigt. Dem erhöhten Betreuungsbedarf sowie
anderweitigem Mehraufwand wurde sodann durch die Erhöhung dieser pauschalen
Ansätze Rechnung getragen. Dass D, in den hier strittigen Jahren (2018, 2019)
zwölf bzw. dreizehn Jahre alt, "Betreuung rund um die Uhr" gebraucht
hätte, ist in keiner Weise nachvollziehbar. Kein sachlicher Grund für eine noch
weitergehende Erhöhung dieser pauschalen Ansätze ist darin zu erblicken, dass
die Beschwerdeführenden die Entschädigungen für die Pflegekinder zu ihrer
Haupteinkunft gemacht haben und somit von ihnen abhängig sind. Während die
Erhöhung der Entschädigung zufolge erheblichen Mehraufwands und besonderer
Qualifikation der Pflegeeltern gerechtfertigt erscheint, fehlt es vorliegend an
einem sachlichen Grund, wie z.
B.
einer Mobilitätseinschränkung, für die Erhöhung der Pauschale für die
Unterkunft (Fr. 375.- bzw. Fr. 350.- laut § 1
Pflegegeld-Richtlinien). Die Tatsache, dass die Beschwerdeführenden von sich
aus eine "grosszügige Infrastruktur" anbieten, stellt hierfür keinen
sachlichen Grund dar. Wenn die Beschwerdeführenden als Begründung für eine
Erhöhung ihre laufende Weiterbildung und regelmässige Supervisionen ins Feld
führen sowie bemängeln, dass sie nie private Ferien, Wochenenden oder Feiertage
hätten verbringen können, verkennen sie, dass solche weiteren anfallenden
Kosten nach vorgängig eingeholter Gutsprache
zusätzlich
von den Sozialen
Diensten übernommen werden. Dies wird in Dispositiv-Ziffer 2 des
Entscheids der Zentrumsleitung vom 3. Januar 2019 ausdrücklich
festgehalten. Darauf wurden sie von den Vorinstanzen bereits mehrfach
hingewiesen.
6.4
Nach dem
Gesagten kann festgehalten werden, dass die Beschwerdegegnerin ihr Ermessen im
Rahmen der Festlegung der Entschädigung korrekt ausgeübt hat. Entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführenden, welche die von ihnen geforderte Höhe der
Entschädigung als "unverhandelbar" erachten, ist die
Beschwerdegegnerin an die Pflegegeld-Richtlinien gebunden und kann die Ansätze
zwecks Gleichbehandlung sämtlicher Pflegeeltern im Kanton Zürich nicht nach
ihrem eigenen Belieben und damit willkürlich erhöhen. Auch wenn die geltenden
Richtlinien die Möglichkeit der Erhöhung der Entschädigung nicht mehr bzw. nur
noch in der Begründung der Richtlinien vorsehen, muss der Beschwerdegegnerin
nach wie vor ein bestimmtes Ermessen eingeräumt werden, dem Einzelfall innert
Schranken Rechnung zu tragen. Jedenfalls muss sie die Erhöhung der
Entschädigung gegenüber den anwendbaren und für sie verbindlichen Ansätzen
begründen oder – wie vorliegend – eine Fachstelle hierzu vernehmen. Die
Pflegegeld-Richtlinien sind zwar für das Verwaltungsgericht nicht verbindlich.
Indes weicht das Gericht nicht ohne triftigen Grund –
noch weitergehend
– davon ab (vgl. E. 6.3.2.1). Ein solcher Grund ist vorliegend nicht
ersichtlich, dienen die Pflegegeld-Richtlinien doch gerade dazu, eine
einheitliche, rechtsgleiche und sachrichtige Praxis im Kantonsgebiet zu
gewährleisten und wird die Erhöhung durch die Empfehlung der Fachstelle
hinreichend ausgewiesen. Angefügt sei noch, dass die Pflegegeld-Richtlinien in
der bis 31. Dezember 2015 gültigen Fassung die Erhöhung der Entschädigung
auf maximal 20 % beschränkten (vgl. BGE 141 III 401 E. 4.2.3). Eine
Erhöhung in dem Ausmass wie im vorliegenden Fall wäre also nicht denkbar
gewesen. Hinzu kommt, dass bei der Festlegung der Höhe der Entschädigung nicht
aus den Augen zu verlieren ist, dass die Kindesschutzmassnahme grundsätzlich
durch die Eltern zu finanzieren ist (E. 5.2). Es kann und darf nicht (nur)
von der Art der Finanzierung (durch die Sozialhilfe oder von den Eltern selbst)
und damit von der finanziellen Leistungsfähigkeit und Leistungsbereitschaft der
Eltern abhängen, wie die Pflegeeltern entschädigt werden und in welcher
Umgebung ("grosszügige Infrastruktur", Betreuung "rund um die
Uhr" etc.) die Pflegekinder untergebracht werden (vgl. oben E. 5.2
und dazu BGE 141 III 401). Dies würde zu einer massiven Ungleichbehandlung der
Pflegekinder führen. Ob die Stadt K ihr Ermessen bei der Festlegung der
Entschädigung der Beschwerdeführenden (für ein anderes Pflegekind unter anderen
Umständen) rechtmässig ausgeübt hat, ist an dieser Stelle nicht zu beurteilen.
7.
Die Beschwerde ist somit vollumfänglich abzuweisen.
Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens den Beschwerdeführenden unter
solidarischer Haftung aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung ist ihnen aufgrund ihres
Unterliegens nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'300.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      70.--
Zustellkosten,
Fr. 3'370.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung
auferlegt.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,
6004 Luzern, einzureichen.
6.    Mitteilung an …