zh_verwaltungsgericht · VB.2001.00276 · 2000-08-24 · de

Baubewilligung | Mobilfunkantennen: Im neuen Standortdatenblatt des BUWAL ergeben sich lediglich bei der Ermittlung des Anlageperimeters, der für die gemeinsame Beurteilung von Auswirkungen benachbarter Sendeanlagen zu beachten ist, wesentliche Neuerungen. Bei bereits hängigen Baubewilligungsverfahren ist kein neues Datenblatt auszufüllen (E.4b). Wo Anlagegrenzwerte bestehen, sind keine zusätzlichen Vorsorgemassnahmen gestützt auf Art. 11 Abs. 2 USG zu treffen. Demgemäss können die rechtsanwendenden Behörden im Einzelfall nicht gestützt auf Art. 12 Abs. 2 USG eine noch weiter gehende Begrenzung verlangen (E.5a). Die Festlegung von Emissionsbegrenzungen in der NISVerordnung dienen der Rechtssicherheit und der einheitlichen Rechtsanwendung und widersprechen dem USG nicht (E.5b). Die akzessorische Überprüfung der NISV, auch unter Beachtung der neusten Untersuchungsergebnisse des BAKOM in Salzburg, lassen keine offensichtlichen Mängel der Verordnungsregelung bzw. einen Ermessensmissbrauch erkennnen (E.6). Die Vorschrift von Art. 11 Abs. 2 USG über die vorsorgliche Emissionsbegrenzung bietet grundsätzlich keine Handhabe für die gerichtliche Überprüfung von Notwendigkeit oder Wünschbarkeit einer projektierten Anlage. Mit welchen Sendestärken und allfälligen weiteren Randbedingungen das Netz betrieben werden muss, um die angestrebte Abdeckung zu erreichen, ist dagegen der gerichtlichen Überprüfung zugänglich. Wobei die Beurteilung der Notwendigkeit einzelner Antennenstandorte als fraglich erscheint (E.7;Präzisierung der Rechtsprechung). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 02..2.20.0 VB.2001.00276
Zurich Verwaltungsgericht 02..2.20.0 VB.2001.00276
Zurigo Verwaltungsgericht 02..2.20.0 VB.2001.00276

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2001.00276
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Geschäftsnummer:
VB.2001.00276
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 20.08.2002
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht ist auf eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen diesen Entscheid am 05.12.2002 nicht eingetreten.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Mobilfunkantennen: Im neuen Standortdatenblatt des BUWAL ergeben sich lediglich bei der Ermittlung des Anlageperimeters, der für die gemeinsame Beurteilung von Auswirkungen benachbarter Sendeanlagen zu beachten ist, wesentliche Neuerungen. Bei bereits hängigen Baubewilligungsverfahren ist kein neues Datenblatt auszufüllen (E.4b).
Wo Anlagegrenzwerte bestehen, sind keine zusätzlichen Vorsorgemassnahmen gestützt auf Art. 11 Abs. 2 USG zu treffen. Demgemäss können die rechtsanwendenden Behörden im Einzelfall nicht gestützt auf Art. 12 Abs. 2 USG eine noch weiter gehende Begrenzung verlangen (E.5a). Die Festlegung von Emissionsbegrenzungen in der NISVerordnung dienen der Rechtssicherheit und der einheitlichen Rechtsanwendung und widersprechen dem USG nicht (E.5b).
Die akzessorische Überprüfung der NISV, auch unter Beachtung der neusten Untersuchungsergebnisse des BAKOM in Salzburg, lassen keine offensichtlichen Mängel der Verordnungsregelung bzw. einen Ermessensmissbrauch erkennnen (E.6).
Die Vorschrift von Art. 11 Abs. 2 USG über die vorsorgliche Emissionsbegrenzung bietet grundsätzlich keine Handhabe für die gerichtliche Überprüfung von Notwendigkeit oder Wünschbarkeit einer projektierten Anlage. Mit welchen Sendestärken und allfälligen weiteren Randbedingungen das Netz betrieben werden muss, um die angestrebte Abdeckung zu erreichen, ist dagegen der gerichtlichen Überprüfung zugänglich. Wobei die Beurteilung der Notwendigkeit einzelner Antennenstandorte als fraglich erscheint (E.7;Präzisierung der Rechtsprechung).
Abweisung.
Stichworte:
ANLAGEGRENZWERT
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
BERECHNUNGSMETHODE
EMISSIONSGRENZWERT
MOBILFUNKANLAGE
RECHTSSICHERHEIT
STANDORT
STANDORTDATENBLATT
ÜBRIGES UMWELTSCHUTZRECHT
VORSORGEMASSNAHMEN
Rechtsnormen:
Art. 3 NISV
Art. 11 NISV
Art. 13 lit. I NISV
Art. 11 Abs. II USG
Art. 12 Abs. II USG
Art. 13 Abs. I USG
Publikationen:
BEZ 2002 Nr. 27
BEZ 2002 Nr. 49
RB 2002 Nr. 90
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
I. Der Gemeinderat X bewilligte der K AG am 3. April 2000 die
Erstellung einer Basisstation für das Mobilfunknetz GSM auf dem Grundstück
Kat.-Nr. 1 beim Gebäude M-Strasse in X. Dagegen rekurrierten A1 und A2 zusammen
mit zwei weiteren Nachbarn des Projekts an die Bau­re­kurs­kom­mis­si­on IV des
Kantons Zürich. Diese wies den Rekurs mit Ent­scheid vom 5. Juli 2001 ab.
II. Mit Eingabe vom 14. September 2001 erhoben A1 und A2 Be­schwer­de
an das Ver­wal­tungs­ge­richt und beantragten zur Hauptsache, der Ent­scheid
der Bau­re­kurs­kom­mis­si­on IV sowie die Baubewilligung des Gemeinderats X
seien aufzuheben, unter Ko­sten- und Ent­schä­di­gungs­fol­gen zu Lasten der K
AG.
Der Gemeinderat X stellte in seiner Vernehmlassung vom 8./10.
Oktober 2001 Antrag auf Abweisung der Be­schwer­de unter Kostenauflage an die
Be­schwer­de­füh­ren­den. Die private Be­schwer­de­gegnerin beantragte am 6.
November 2001, die Be­schwer­de sei abzuweisen, soweit auf sie einzutreten sei,
unter Ko­sten- und Ent­schä­di­gungs­fol­gen zu Lasten der Be­schwer­de­füh­ren­den.
Die Bau­re­kurs­kom­mis­si­on IV beantragte am 2. Oktober 2001 die Abweisung
der Beschwerde.
Am 14. Mai 2002 reichten die Be­schwer­de­füh­ren­den eine
ergänzende Rechtsschrift mit umfangreichen Unterlagen ein.
Die Ausführungen der Vor­in­stanz und der Parteien werden,
soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen wiedergegeben.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Die Be­schwer­de­füh­ren­den sind Eigentümer mehrerer
Liegenschaften in unmittel­barer Nachbarschaft zur projektierten Anlage. Sie
sind daher ohne weiteres zur Be­schwer­de berechtigt.
2. Die Be­schwer­de­füh­ren­den stellten mehrere Anträge
betreffend ergänzende Abklä­rungen bzw. Stellungnahmen:
Sie verlangen einen Nachweis, dass der Anlagegrenzwert auch
aufgrund der neuen vom Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL)
empfohlenen Berechnungs­methoden eingehalten sei. Einen solchen hat die private
Be­schwer­de­geg­nerin jedoch nach dem anwendbaren Recht nicht zu erbringen
(hinten, E. 4).
Der von den Be­schwer­de­füh­ren­den verlangte Amtsbericht des
Gemeinderats X über die Art und Weise, wie er die von den Mobilfunkbetreibern
gelieferten Angaben überprüft, ist nicht notwendig. Die private Be­schwer­de­geg­nerin
hat die technischen An­gaben und Be­rechnungen gemäss dem heute gültigen Stand­ort­da­ten­blatt
eingereicht, und diese wurden von der Vor­in­stanz anhand eigener Berechnungen
überprüft. Die Be­schwer­de­füh­ren­den ha­ben weder die Angaben der
Bauherrschaft noch die Berechnungen der Vor­in­stanz in massgeblichen Punkten
beanstandet (hinten, E. 3).
Ein Augenschein ist nicht erforderlich, da nicht ersichtlich
ist, inwiefern dieser zur Klärung der strittigen Rechtsfragen beitragen könnte.
Mit der nachträglichen Eingabe vom 14. Mai 2002 beantragten
die Be­schwer­de­füh­ren­den, das BUWAL sei einzuladen, zum Bericht des
Bundesamtes für Kommunikation (BAKOM) vom Februar 2002 und zur Analyse dieses
Berichts durch D Stellung zu nehmen. Ferner sei ein unab­hän­giges Gutachten zur
Interpretation und Auswertung des Arbeits­berichts der Firma Seibersdorf
Research GmbH vom 15. Februar 2002 anzuordnen. Er­fahrungsgemäss lehnt es das
BUWAL jedoch ab, im Rahmen eines kantonalen Verfahrens eine Stel­lung­nahme
abzugeben, weil es eine Präjudizierung seiner allfälligen späteren
Vernehmlassung zuhanden des Bun­des­ge­richt vermeiden will. Das beantragte
Gutachten zur Inter­pretation und Aus­wer­tung des sehr umfangreichen
Arbeitsberichts der Firma Seibersdorf Research GmbH würde faktisch auf eine
Weiterführung der Forschungsarbeiten zu den Im­missionen im österreichischen
Bundes­land Salzburg hinauslaufen, was nicht Aufgabe eines
Rechtsmittelverfahrens sein kann. Die Untersuchung wäre im Übrigen auch nicht
geeignet, die fehlenden Angaben zur wirtschaftlichen Tragbarkeit einer
zusätzlichen Emissionsbegren­zung zu beschaffen (vgl. hinten, E. 6e). Ob die
nachträglichen Beweisanträge vom 14. Mai 2002 überhaupt zulässig waren,
kann dabei offen bleiben.
Entsprechendes gilt für die bereits mit der Be­schwer­debegründung
beantragte Einholung eines Amtsberichts des BAKOM sowie die Befragung
verschiedener Zeugen und Ex­perten zu den Immissionsverhältnissen in Salzburg.
3. In materieller Hinsicht ist strittig, ob mit der
Baubewilligung für die fragliche An­tennenanlage Vorschriften des
Bundesumweltrechts über die Begrenzung nichtionisierender Strahlung verletzt
werden.
Elektrische und magnetische Felder, die durch technische
Anlagen erzeugt werden, sind ebenso wie andere Einwirkungen in erster Linie durch
Massnahmen bei der Quelle zu begrenzen (Art. 11 Abs. 1 des Bun­des­ge­setzes
vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz; USG). Die Begrenzung erfolgt
zunächst im Rahmen der Vorsorge – unabhängig von der bestehenden
Umweltbelastung – so weit, als es technisch und betrieblich möglich und
wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). Steht fest oder ist
zu erwarten, dass die Einwirkungen unter Be­rücksichtigung der bestehenden
Umweltbelastung schädlich oder läs­tig werden, werden die Emissionsbegrenzungen
verschärft (Art. 11 Abs. 3 USG). Für die Beurteilung der schädli­chen
oder lästigen Einwirkungen – d.h. als Massstab für die ver­schärfte
Begrenzung der Emissionen nach Art. 11 Abs. 3 USG – legt der Bun­des­rat
durch Verordnung Immissi­onsgrenzwerte fest (Art. 13 Abs. 1 USG).
In Ausführung dieser Bestimmungen sieht die Verordnung vom 23.
Dezember 1999 über den Schutz vor nicht­ioni­sie­ren­der Strahlung (NISV)
einerseits Im­mis­sions­grenz­werte vor, die überall eingehalten werden müssen,
wo sich Menschen aufhalten können (Art. 13 Abs. 1 NISV). Anderseits
legt sie für Mobilfunkstationen Anlagegrenz­werte fest, die im Ge­­gensatz zu
den Im­mis­sions­grenz­werten nur an Orten mit empfindlicher Nutzung
(Art. 3 Abs. 3 NISV) einzuhalten sind (Anhang 1 Ziff. 65
NISV) und nur für die von einer einzelnen Anlage erzeugte Strahlung gelten
(Art. 3 Abs. 6 NISV).
Zur Ermittlung der Immissionen einer Anlage, für welche in
Anhang 1 der NISV Emissionsbegrenzungen festgelegt werden, reicht deren
Inhaber der Bewilligungsbehörde ein Standortdatenblatt ein, das die notwendigen
technischen und betrieblichen Daten sowie Angaben über die an den massgeblichen
Immissionsorten erzeugte Strahlung enthält (Art. 11 NISV). Vorliegend hat
die Be­schwer­de­geg­nerin Nr. 1 der Baubehörde ein vom 7. Fe­bruar 2000
datiertes Stand­ort­da­ten­blatt eingereicht, das auf dem Entwurf des BUWAL vom
20. Oktober 1998 für das Stand­ort­da­ten­blatt zum sog. detaillierten
Verfahren beruht. Dieses Vorgehen entsprach der damals geübten Praxis, da noch
kein definitives Stand­ort­da­ten­blatt verabschiedet war (vgl. VGr, URP 2001
S. 161 E. 10b = BEZ 2000 Nr. 52).
Nach den Angaben des Stand­ort­da­ten­blatts führt die von der
strittigen Anlage ausgehende elektromagnetische Strahlung an keinem Ort, wo sich
normalerweise Menschen aufhalten, zu einer Überschreitung der Im­mis­si­ons­grenz­wer­te,
und auch der Anlagegrenzwert ist an den in Frage kommenden Orten mit
empfindlicher Nutzung deutlich eingehalten. Die Vor­in­stanz hat diese Angaben
aufgrund eigener Berechnungen überprüft und ist zu teilweise etwas abweichenden
Ergebnissen gelangt. Die Im­mis­si­ons­grenz­wer­te und der An­­lagegrenzwert
sind jedoch auch nach ihren Berechnungen an allen massgeblichen Orten
klarerweise eingehalten.
Die Be­schwer­de­füh­ren­den beanstanden die Berechnungen der
Vor­in­stanz in einzelnen Details, machen jedoch nicht geltend, dass die
strittige Anlage zu einer Überschreitung der massgeblichen Im­mis­si­ons­grenz­wer­te
oder des Anlagegrenzwerts führe. Sie bringen vielmehr vor, die
voraussichtlichen Immissionen müssten aufgrund einer neuen, vom BUWAL am 20.
März 2001 vorgestellten Methode ermittelt werden, die zu deutlich höheren
Ergebnissen führe. Ferner sei mit der blossen Einhaltung der in der NISV
festgelegten Anlagegrenzwerte nicht gewährleistet, dass die Anforderungen der
vorsorglichen Emissions­begrenzung gemäss Art. 11 Abs. 2 USG erfüllt würden.
4. a) Am 20. März 2001 legte das BUWAL einen Entwurf für neue
technische Emp­­fehlungen und ein neues Stand­ort­da­ten­blatt vor, welche
gegenüber den bisherigen Methoden zur Berechnung der erwarteten
Strahlenbelastung in verschiedener Hinsicht strengere Regeln vorsahen. Die Be­schwer­de­füh­ren­den
machen geltend, dass diese neuen Berechnungsmethoden von der Baubehörde und den
Rechtsmittelinstanzen unmittelbar hätten zur Anwendung gebracht werden müssen.
Diese entsprächen neuen wissenschaftlichen Erkenntnissen, deren
Berücksichtigung keiner formellen Inkraftsetzung bedürfe.
Die am 20. März 2001 vorgelegten Empfehlungen und die damalige
Fassung eines neuen Stand­ort­da­ten­blatts waren vom BUWAL ausdrücklich nur
als Entwürfe bezeichnet und den interessierten Amtsstellen und Organisationen
zur Stellungnahme unterbreitet wor­den. Wie die Be­schwer­de­füh­ren­den selber
feststellen, waren die Entwürfe umstritten. Ent­gegen ihrer Auffassung war es
daher aus Gründen der Rechtssicherheit und der einheitlichen Rechtsanwendung
nicht gerechtfertigt, die neuen Grundsätze anzuwenden, bevor sie von der
zuständigen Stelle als definitiv erklärt wurden (BGr, 21. September 2001,
1A.316/ 2000, E. 4b/aa). Ein Abweichen von den bisherigen Messmethoden wäre
allenfalls am Platz gewesen, wenn diese sich aufgrund neuer Erkenntnisse als
klar unzulänglich erwiesen hätten. Dass dies der Fall sei, wird aber von den Be­schwer­de­füh­ren­den
nicht dargetan. Auch das von ihnen erwähnte Ziel, die Einhaltung der geltenden
Grenzwerte bei Berechnungs- oder Messunsicherheiten zu gewährleisten, führt
nicht zwingend dazu, dass die Unsicherheiten einseitig zu Lasten der einen
Seite zu berücksichtigen sind (vgl. zur entsprechen­den Fragestellung im Lärm­schutz­recht
BGE 126 II 480 E. 6 = URP 2001 S. 299). Diese Frage ist – ebenso wie die
Festlegung der Grenzwerte selbst (dazu hinten, E. 6) – mit Wer­tungen verbunden
und in diesem Zusammenhang zu lösen.
Im Übrigen nennen die Be­schwer­de­füh­ren­den keine
Anhaltspunkte dafür, dass Werte, die unter Berücksichtigung des genannten
Entwurfs berechnet würden, zu einer Überschreitung der geltenden Im­mis­si­ons­grenz­wer­te
bzw. des Anlagegrenzwerts geführt hät­ten. Sie sehen dies zwar als
"durchaus naheliegende Gefahr", doch hätte nach ihrer eigenen
Berechnung die elektrische Feldstärke am Ort mit empfindlicher Nutzung
Nr. 9, ihrer am nächsten zur Sendeanlage gelegenen Liegenschaft, aufgrund
des neuen Berechnungsmodells nur 1.76 V/m betragen, was weit unter dem
anwendbaren Anlagegrenzwert von 5 V/m (Ziff. 64 lit. c Anh. 1 NISV) läge.
b) Am 28. Juni 2002 hat das BUWAL die definitive Fassung der
neuen Vollzugs­empfehlung zur NISV "Mobilfunk- und
WLL-Basisstationen" bekannt gemacht und gleich­zeitig ein neues Stand­ort­da­ten­blatt
(Art. 11 NISV) für Mobilfunk- und WLL-Basis­stationen vorgestellt, welches das
provisorische Stand­ort­da­ten­blatt vom 20. Oktober 1998 ablöst. Die im neuen
Stand­ort­da­ten­blatt verlangten Angaben sowie die empfohlenen Berechnungsmethoden
weichen in den meisten Punkten nicht von der bisher befolgten Praxis ab; eine
wesentliche Neuerung ergibt sich einzig bei der Empfehlung zur Ermittlung des An­­lageperimeters,
der für die gemeinsame Beurteilung von Auswirkungen benach­bar­ter Sen­deanlagen
zu beachten ist (Vollzugsempfehlung, Ziff. 2.1.2 und 3.3 sowie Zusatzblatt 1
zum Stand­ort­da­ten­blatt). Mit Begleitbrief vom 27. Juni 2002 empfiehlt das BUWAL
daher unter Hinweis auf eine Stellungnahme der Schweizerischen Gesellschaft der
Lufthygiene-Fach­leute, bei der Beurteilung von Baugesuchen für
Mobilfunkanlagen nur die materiellen Grundsätze der Vollzugsempfehlung,
insbesondere deren Anlagedefi­ni­tion, sofort anzuwen­­den. Ein neues Stand­ort­da­ten­blatt
sei dagegen für bereits hängige Baubewilligungsverfahren nicht auszufüllen.
Aufgrund dieser Vollzugsempfehlung besteht im vorliegenden
Verfahren kein Anlass, zusätzliche Abklärungen anzuordnen oder eine neue
Beurteilung vorzunehmen. Die Frage der Zusammenrechnung benachbarter
Sendeanlagen, für welche vom BUWAL eine neue Methode vorgeschlagen wird, ist
hier nicht von Bedeutung, und andere Auswirkungen auf die berechneten
Immissionswerte sind nicht ersichtlich.
5. Die Be­schwer­de­füh­ren­den machen des weitern geltend,
die Anforderungen der vor­sorglichen Emissionsbegrenzung gemäss Art. 11 Abs. 2
USG seien nicht erfüllt, wenn die mit der Rechtsanwendung betrauten Instanzen
sich damit begnügten, die in der NISV festgelegten Anlagegrenzwerte anzuwenden
und im Einzelfall keine selbstständige Prüfung der technischen und
betrieblichen Möglichkeit sowie der wirtschaftlichen Tragbarkeit wei­ter
gehender vorsorglicher Massnahmen vornähmen.
a) Elektromagnetische Strahlungen
sind, wie bereits ausgeführt, unabhängig von der bestehenden
Umweltbelastung  im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies
tech­nisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11
Abs. 2 USG). Die vorsorgliche Emissionsbegrenzung hat die Funktion, auch
unüberschau­bare Risiken zu ver­mei­den; sie schafft eine Sicherheitsmarge,
welche die Unsicherheit über die längerfristigen Wir­kungen von
Umweltbelastungen berücksichtigt (BGE 124 II 219 E. 8a; 117 Ib 28
E. 6a).
Nach Art. 4 Abs. 1 NISV wird die vorsorgliche
Emissionsbegrenzung bei elektromag­netischer Strahlung durch die in
Anhang 1 zur NISV festgelegten Massnahmen gewähr­­leistet. Anhang 1 sieht
für die meisten erfassten Anlagen – und so auch für Sendeanlagen des
Mobilfunks (An­hang 1 Ziff. 64 NISV) – Anlagegrenz­werte vor,
die für den jeweiligen Anlagetyp definiert werden. Im Gegensatz zu den
Immissionsgrenzwerten gelten diese nur für die von einer einzelnen Anlage
erzeugte Strahlung (Art. 3 Abs. 6 NISV) und müs­­sen nur an Orten mit
empfindlicher Nutzung (Art. 3 Abs. 3 NISV) eingehalten werden
(Anhang 1 Ziff. 65 NISV; vgl. Urs Walker, Baubewilligung für
Mobilfunkantennen, bundes­rechtliche Grundlagen und ausgewählte Fragen,
Baurecht 2000, S. 3 ff., 5).
Aufgrund von Art. 4 NISV ist davon auszugehen, dass der
Ver­ord­nungsgeber damit eine abschliessende Regelung beabsichtigt hat; die
Verordnung sieht lediglich für Anlagen, für welche Anhang 1 keine
Vorschriften enthält, andere Emis­sionsbegrenzungen im Rahmen des technisch und
betrieblich Möglichen sowie wirtschaftlich Tragbaren vor (Art. 4
Abs. 2 im Gegensatz zu Abs. 1 NISV; vgl. den Erläuternden Bericht des
BUWAL vom 23. Dezember 1999 zur NISV, S. 6, 7 und 10). Wo
Anlage­grenzwerte bestehen, sind somit nach dieser Ordnung keine zusätzlichen
Vorsorgemassnahmen, die sich unmittelbar auf Art. 11 Abs. 2 USG
stützen, zu treffen. Demgemäss können die rechtsanwendenden Behör­den im
Einzelfall nicht gestützt auf Art. 12 Abs. 2 USG eine noch weiter gehende Begrenzung
verlangen (BGE 126 II 399 E. 3c; BGr, 8. April 2002, 1A.10/2001, E. 2.2; VGr,
URP 2001 S. 161 E. 9b = BEZ 2000 Nr. 52). Ob dies auch gälte, wenn ein
Betreiber auf elemen­tare Massnahmen zur Vermeidung unnötiger Emissionen wie
z.B. den Einbau einer automa­tischen Leistungsbegrenzung (sog. Downlink
Powercontrol System) verzichten wollte, braucht hier nicht entschieden zu
werden.
b) Die Be­schwer­de­füh­ren­den sind der Auffassung, der
Erlass derart starrer Emissions­begrenzungen, die keine zusätzlichen Massnahmen
im Einzelfall zulassen, sei von vorn­­herein unzulässig, weil damit die vom
Gesetz angestrebte Dynamisierung des Immissionsschutzes im Sinn einer
fortlaufenden Anpassung an technische Fortschritte und Erkenntnisse vereitelt
werde.
Der Einwand ist unbegründet. Das Vorgehen des Ver­ord­nungsgebers
dient der Rechtssicherheit und einheitlichen Rechtsanwendung und wird von Recht­spre­chung
und Leh­re als zulässig anerkannt (vgl. nebst den angeführten Ent­scheiden zur
NISV die Recht­spre­chung zu Art. 3 und 4 der
Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 [LRV] in BGE 124 II 517
E. 4b sowie BGr, URP 1997 S. 35 E. 3b; André Schrade/Theo
Loretan, Kommentar zum Um­welt­schutz­ge­setz, Art. 11 N. 25). Der Hinweis der
Be­schwer­de­füh­ren­den auf die kumulative Anwendung von Pla­nungs­werten und
vorsorglicher Emissionsbegren­zung im Bereich des Lärmschutzrechts geht an der
Sache vorbei, denn die Planungswerte des Lärm­schutz­rechts beruhen auf einer
speziellen gesetzlichen Grundlage (Art. 23 und Art. 25 Abs. 1 USG), die in
anderen Bereichen des Immissionsschutzes keine Entsprechung findet. Der Ver­ord­nungsgeber
hat zwar auch in den andern Bereichen die Möglichkeit, nebst einheitlichen
Mindestanforderungen zusätzlich eine (dynamische) Technik-Klausel vorzusehen
(vgl. z.B. Ziff. 112 und 133 von Anh. 2 LRV; Schrade/Lo­re­tan, Art. 11 N. 25);
für die elektromagnetische Strahlung von Mobilfunkanlagen hat er darauf jedoch
verzichtet.
6. Die Be­schwer­de­füh­ren­den machen des Weitern geltend,
die in der NISV festgelegten Anlagegrenzwerte für Sendeanlagen des Mobilfunks
seien zu hoch angesetzt und vermöchten den Anforderungen von Art. 11 Abs. 2 USG
auch insofern nicht zu genügen. Es sei technisch und betrieblich möglich und
wirtschaftlich tragbar, Mobilfunknetze unter Einhaltung wesentlich niedrigerer
Anlagegrenzwerte zu betreiben. Sie berufen sich dabei auf Ergebnisse von
Untersuchungen im österreichischen Bundesland Salzburg, die ergeben hätten,
dass es ohne weiteres möglich sei, die zulässige Strahlenbelas­tung auf weniger
als 0,6 V/m zu reduzieren.
a) Die NISV kann anlässlich ihrer Anwendung akzessorisch auf
die Übereinstimmung mit dem Gesetz überprüft werden. Da sie die einzelfallweise
Berücksichtigung des technischen Fortschritts ausschliesst, ist insbesondere auch
zu prüfen, ob sie noch dem von Art. 11 Abs. 2 USG geforderten Standard
entspricht oder angepasst werden muss. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen,
dass dem Bundesrat bei der Festlegung der zur vorsorglichen Emis­sionsbegrenzung
erforderlichen Massnahmen ein erheblicher Beurteilungsspielraum zusteht.
"Es ist in erster Linie Aufgabe der Fachbehörden, namentlich des BUWAL und
des BAKOM, die technische Entwicklung und die ausländischen Erfahrungen im
Bereich des Mobilfunks zu verfolgen und die notwendigen Vorkehrungen zu
treffen, wenn sich er­geben sollte, dass es technisch und betrieblich möglich
und wirtschaftlich tragbar ist, Mobil­funknetze unter Einhaltung von wesentlich
tieferen Grenzwerten zu betreiben. Das Bun­des­­ge­richt kann erst
einschreiten, wenn die zuständigen Behörden dieser Verpflichtung offensichtlich
nicht nachkommen bzw. ihren Ermessensspielraum missbrauchen" (BGr,
8. April 2002, 1A.10/2001, E. 2.2). Entsprechendes gilt für die
akzessorische Prüfung der NISV durch kantonale Gerichte.
b) Die mit der Be­schwer­debegründung eingereichten Unterlagen
zur Situation im Bun­desland Salzburg hatten dem Bun­des­ge­richt im erwähnten
Verfahren (1A.10/2001) ebenfalls vorgelegen. Das Bun­des­ge­richt gelangte zum
Schluss, dass es sich beim "Salzburger Modell" nach übereinstimmender
Einschätzung des BUWAL und des BAKOM bisher nur um eine Absichtserklärung
zweier Mobilfunkbetreiber handle. Die Ein­haltung dieser Vorgaben sei noch
nicht kontrolliert worden und es lägen insbesondere keine verwertbaren Abnahmemessungen
vor. Auch die in den Jahren 1997 bis 2000 durchgeführten Messungen, die in
einem von den Be­schwer­de­füh­renden eingereichten Referat von E dargestellt
waren, belegten nicht, dass es technisch und betrieblich mög­lich und
wirtschaftlich zumutbar sei, eine flächendeckende Mobilfunkversorgung unter
Einhaltung der tiefen Salz­burger Beurteilungswerte zu realisieren (BGr, 8.
April 2002, 1A.10/2001, E. 2.2.2 und 2.2.3). Im vorliegenden Verfahren besteht
kein Anlass, mit bezug auf dieselben Unterlagen zu andern Schlüssen zu
gelangen.
c) Mit ihrer Eingabe vom 14. Mai 2002 reichten die Be­schwer­de­füh­renden
weitere Unterlagen zur Situation im Bundesland Salzburg ein, insbesondere einen
Bericht "NIS Im­mis­si­onen in Salzburg" des BAKOM vom Februar 2002,
welchen dieses in Zusammenarbeit mit der österreichischen Seibersdorf Research
GmbH und der zuständigen Amtsstel­le in Salzburg erarbeitet hat. Sie begründen
die nachträgliche Vorlage von Beweis­mitteln sinn­gemäss damit, dass die neuen
Unterlagen nunmehr die Messungen enthiel­ten, die das Bun­des­ge­richt in
seiner jüngsten Recht­­spre­chung vermisst habe.
Die nach § 52 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) zulässige Nennung neuer Beweismittel muss grundsätzlich mit der
Beschwerdeschrift erfolgen (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich
1999, § 52 N. 1, § 53 N. 15, § 54 N. 8). Würden entsprechende Vorbringen
auch nach der Beschwerdeerhebung ohne weiteres zugelassen, wäre ein geordneter
Ablauf des Rechtsmittelverfahrens nicht zu gewährleisten (vgl. die Praxis des
Bundesgerichts im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde: Alfred Kölz/
Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes,
2. A., Zürich 1998, Rz. 944). Nachträgliche Vorbringen sind jedoch zu
beachten, wenn sie sich auf erhebliche Tatsachen oder Beweismittel beziehen,
welche die Parteien nicht früher beibringen konnten und die daher als
Revisionsgründe im Sinn von § 86a lit. b VRG zu berücksichtigen wären; ferner
kann es die Untersuchungspflicht des Gerichts rechtfertigen, auch verspätete
Parteivorbringen zu beachten (vgl. Kölz/Boss­hart/Röhl, § 53 N. 15,
§ 54 N. 8; Kölz/Häner, Rz. 944).
Ob die von den Be­schwer­de­füh­ren­den nachträglich
eingereichten Unterlagen unter diesen Gesichtspunkten noch berücksichtigt
werden dürfen, kann indessen offen bleiben, da sie, wie aus den nachfolgenden
Erwägungen hervorgeht, zu keiner anderen Beurteilung Anlass geben. Aus diesem
Grund kann auch darauf verzichtet werden, Stellungnahmen der Be­schwer­de­geg­nerschaft
zur Eingabe der Be­schwer­de­füh­ren­den vom 14. Mai 2002 einzuholen.
d) Als Grundlage des BAKOM-Berichts vom Februar 2002 wurden im
Lauf des Jah­res 2001 Immissionen in der Umgebung von 13 durch das Los
ausgewählten Mobilfunkanlagen in Salzburg ermittelt. Die Untersuchung wurde
nach Massgabe der (schweizerischen) NISV durchgeführt: Als Messpunkte wurden
Orte mit empfindlicher Nutzung im Sinn von Art. 3 Abs. 3 NISV ausgewählt, bei
welchen aufgrund einer vorgängigen Computersimulation die höchsten Belastungen
in der Nachbarschaft der betreffenden Sendeanlage zu erwar­ten waren. Die
Messungen wurden im Wesentlichen anhand der Messempfeh­lung des BUWAL vom 20.
März 2001 (Entwurf) vorgenommen (vgl. die Stellungnahme des Bundesamtes für
Metrologie und Akkreditierung vom 14. Februar 2002).
Das BAKOM interpretiert die Ergebnisse der Untersuchung
zusammenfassend wie folgt (Bericht "NIS Immissionen in Salzburg" vom
Februar 2002):
§
"An 8 der insgesamt 13 mittels Los ausgewählten
Sendestandorte wird der Salzburger Beurteilungswert von 1 mW/m
2
um
bis zu einem Faktor 40 überschritten.
§
Die Analysen der Immissionslagen zeigen im Weiteren, dass bei moder­nen
GSM-Netzen auf städtischem Gebiet die bei den Anwohnern von Sendeanlagen
auftretenden Immissionen im Mittel zwischen 10 und 200 mW/m
2
liegen.
§
Die Messungen sowie die mittels Computer simulierten Immissionslagen
zeigen somit klar, dass ein Immissionswert von 1 mW/m
2
aus tech­nischen
und betrieblichen Gründen auf städtischem Gebiet bei Anwohnern von
Antennenanlagen nicht eingehalten werden kann.
§
Ein Unterschreiten von Immissionswerten im Bereich von 100 mW/m
2
dürfte ohne erhebliche wirtschaftliche Konsequenzen kaum möglich sein."
Demgegenüber ziehen die Be­schwer­de­füh­ren­den
gestützt auf eine Zusammenstellung von D vom 2. März 2002 aus der Untersuchung
den Schluss, dass bei der Messung der ku­mu­lierten, durch vier Betreiber auf
z.T. denselben Masten verursachten Strahlung in deren Nahbereich bei 56,7 % der
Messpunkte Werte von unter 0,6 V/m bzw. 1 mW/m
2
und bei
81,1 % immer noch Werte von unter 1 V/m erreicht worden seien. Dabei sei zu
berücksichtigen, dass sich nicht alle Betreiber zur Einhaltung von Werten unter
1 mW/m
2
verpflich­tet hätten und dementsprechend mit weitaus
höherer HF-Strahlung operierten, als für die erforderliche Abdeckung und den
funktionierenden Betrieb eines Mobilfunknetzes erforderlich wäre. Bei etwas
gutem Willen dieser Betreiber wäre es ohne weiteres möglich, die Gesamtbelastung
in Salzburg auf unter 0,6 V/m, mindestens aber auf unter 1 V/m zu reduzieren.
e) Die vom BAKOM ermittelten Daten beziehen sich unmittelbar
nur auf die Höhe der durch die Mobilfunkanlagen verursachten Immissionen. Da
von keiner Seite geltend ge­­macht wird, dass die Versorgung mit
Mobilfunkdiensten im Gebiet Salzburg ungenügend sei, ergeben sich aus ihnen
ferner Anhaltspunkte für die technische und betriebliche Mög­lich­keit, eine
Mobilfunkversorgung mit entsprechend niedrigen Immissionen zu gewähr­leisten.
Dagegen finden sich in den Unterlagen keine Hinweise auf die
wirtschaftlichen
Konsequen­zen einer durchgehenden Reduktion der Strahlenbelastung. Die vom
BAKOM in der Zusammenfassung seiner Studie gezogene Schlussfolgerung, dass ein
Unterschreiten von Immissionswerten im Bereich von 100 mW/m
2
ohne
erhebliche wirtschaft­liche Konsequen­zen kaum möglich sein dürfte, findet in
der Untersuchung keine Stütze. Ebenso wenig vermögen die Be­schwer­de­füh­ren­den
ihre Annahme, dass eine weitere Begren­zung der Strah­lenbelastung
wirtschaftlich tragbar wäre, zu belegen.
Dass die Einhaltung tieferer Grenzwerte, als sie in der NISV
festgelegt wurden, un­ter technischen und betrieblichen Aspekten grundsätzlich
möglich wäre, steht wohl aus­ser Frage. So liesse sich z.B. durch die
Erstellung eines engmaschigeren Netzes von Mobilfunk­­stationen die
Strahlenbelastung in der Umgebung der einzelnen Anlagen zweifellos ver­ringern.
Auch das BAKOM stellt dies nicht ernsthaft in Frage, sondern verweist lediglich
auf die seines Erachtens damit verbundenen wirtschaftlichen Nachteile.
Die nach Art. 11 Abs. 2 USG zu treffenden vorsorglichen
Emissionsbegrenzungen hängen indessen ebenso sehr von der wirtschaftlichen
Tragbarkeit der Massnahmen ab wie von deren technischer und betrieblicher
Machbarkeit. Eine Verschärfung von Grenzwerten für die Strahlenbelastung würde
zwar alle in der Schweiz operierenden Anbieter von Mobil­funkdiensten
gleichermassen treffen, so dass daraus für die Anbieter möglicherweise kein
Wettbewerbsnachteil entstünde. Indessen sind in einer derartigen Situation auch
die öf­fentlichen Interessen an einer rechtzeitigen und kostengünstigen
Versorgung mit Mobilfunkdiensten mit zu berücksichtigen. Ähnlich wie bei
öffentlichen Anlagen ist daher eine Abwägung der sich gegenüber stehenden
Interessen unter Beachtung der Verhältnismäs­sig­keit vorzunehmen (vgl.
Schrade/Loretan, Art. 11 USG N. 31 und 35a).
Die damit zusammenhängenden Fragen lassen sich aufgrund der
von den Be­schwer­­­­de­füh­ren­den eingereichten Unterlagen nicht beantworten
und können auch nicht im Rahmen dieses Be­schwer­de­ver­fah­rens ausreichend
geklärt werden. Dazu besteht auch keine Notwendigkeit, da die Aufgabe der Recht­spre­chung
nach dem Gesagten darauf beschränkt ist, offensichtliche Mängel der
Verordnungsregelung bzw. einen allfälligen Missbrauch des Ermessens durch den
Ver­ord­nungsgeber zu korrigieren (vorn, E. 6a). Derartige Mängel haben die Be­schwer­de­füh­ren­den
nicht dargetan.
7. Die weiteren Einwendungen, welche die Be­schwer­de­füh­ren­den
gegen die festge­legten Anlagegrenzwerte der NISV erheben, führen zu keinem
andern Ergebnis. So ist der von ihnen angestellte Vergleich von Grenzwerten der
NISV mit der Nutzfeldstärke, die in den Konzessionen der Mobilfunknetze als
Voraussetzung für eine ausreichende Versorgung des Konzessionsgebiets verlangt
wird, unbehelflich. Bei der geforderten Nutzfeldstär­ke handelt es sich um
einen Minimalwert, der an der Grenze des Empfangsbereichs gewähr­­­leistet
werden muss, während die Grenzwerte der NISV Maximalwerte sind, die auch in
unmittelbarer Nähe der Sendeanlagen nicht überschritten werden dürfen.
Die Kritik der Be­schwer­de­füh­ren­den an der Recht­spre­chung
des Ver­wal­tungs­ge­richts zur Überprüfung des angestrebten Versorgungsgrades
eines Mobilfunknetzes (VGr, 2. November 2000, VB.2000.00139, E. 10) gibt Anlass
zu einer Präzisierung: Die Vorschrift von Art. 11 Abs. 2 USG über die
vorsorgliche Emissionsbegrenzung bietet grundsätzlich keine Handhabe für die
gerichtliche Überprüfung von Notwendigkeit oder Wünsch­­­­bar­keit einer
projektierten Anlage (vgl. Schrade/Loretan, Art. 11 N. 17a). Im Bereich
des Mobilfunks kann daher der Ent­scheid über die Versorgung eines bestimmten Gebiets
mit Mobilfunkdiensten nicht Gegenstand der umweltrechtlichen Beurteilung sein.
Mit welchen Sendestärken und allfälligen weiteren Randbedingungen das Netz
betrieben werden muss, um die angestrebte Abdeckung zu erreichen, ist dagegen
der gerichtlichen Prüfung im Prinzip zugänglich. Ob dabei auch die
Notwendigkeit einzelner Antennenstandorte zu beurteilen ist, erscheint
allerdings als fraglich (vgl. VGr, 24. August 2000, URP 2001 S. 161
E. 9c/bb = BEZ 2000 Nr. 52). Denkbar ist jedoch, dass unterschied­liche
Möglichkei­ten zur Ausgestaltung eines Mobilfunknetzes in Betracht gezogen
werden, wenn es darum geht, die in der Ver­ord­nung festgelegten Grenzwerte der
Strahlenbelastung zu überprüfen (vgl. vorn, E. 6e). Vorliegend können die Be­schwer­de­füh­ren­den
daraus jedoch, wie ge­zeigt, nichts für sich ableiten.
8. ...
Demgemäss entscheidet
das Verwaltungsgericht:
1.    Die Be­schwer­de wird abgewiesen.
2.    ...