zh_verwaltungsgericht · VB.2010.00518 · 2011-01-26 · de

Befehl | Befehl zur Bereitstellung eines Platzes für einen Abfallcontainer: Gesetzliche Grundlage, Verhältnismässigkeit, Koordination, rechtliches Gehör. Eine allfällige Gehörsverletzung infolge des pauschalen Verwerfens der Argumente des Beschwerdeführers zur gesetzlichen Grundlage der Erstellungspflicht kann im vorliegenden Verfahren geheilt werden, weil sich der Beschwerdeführer bereits in einem früheren Verfahren mit nahezu identischem Prozessthema zur selben Frage einlässlich äussern konnte (E. 4.2). Ebenso wenig kann sich der Beschwerdeführer auf eine Gehörsverletzung durch die Beurteilung der Einordnung ohne Durchführung des von ihm beantragten Augenscheins berufen (E. 8). § 249 Abs. 3 PBG bildet eine genügende gesetzliche Grundlage für die in Art. 13 Abs. 1 der Verordnung für die Abfallbewirtschaftung in der Stadt Zürich enthaltene Pflicht der Grundeigentümer, einen Containerabstellplatz zur Verfügung zu stellen. Weil der Kanton im betreffenden Sachgebiet nicht alles geregelt hat und eine Regelung durch die Gemeinden ausdrücklich zulässt, sind diese zur ergänzenden Rechtssetzung befugt (E. 5.3). Es steht im pflichtgemässen Ermessen der beteiligten Behörden, wenn sie die auf dem Spiel stehenden öffentlichen Interessen anders gewichten als noch vor fast zehn Jahren. Selbst unter Berücksichtung des öffentlichen Interesses an einer genügenden Einordnung der Baute erweist sich die Pflicht des Beschwerdeführers als verhältnismässig (E. 6.2). Wenn und soweit die Anordnung mit der zur Pflichterfüllung erforderlichen Baubewilligung überhaupt zu koordinieren ist, wurde die mangelnde formelle Koordination der Verfügung (Eröffnungsmangel) geheilt (E. 7.2). Bei richtiger Interpretation der Verfügung entfällt zudem das Problem der materiellen Koordination: Die Pflicht des Beschwerdeführers richtet sich vorerst nur auf die Einreichung eines geeigneten Baugesuchs. Bei dessen Ablehnung durch die Bausektion wird das Tiefbau- und Entsorgungsdepartement auf ihre Verfügungzurückzukommen haben (E. 7.3).Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 26.01.2011 VB.2010.00518
Zurich Verwaltungsgericht 26.01.2011 VB.2010.00518
Zurigo Verwaltungsgericht 26.01.2011 VB.2010.00518

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2010.00518
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Geschäftsnummer:
VB.2010.00518
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 26.01.2011
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Befehl
Befehl zur Bereitstellung eines Platzes für einen Abfallcontainer: Gesetzliche Grundlage, Verhältnismässigkeit, Koordination, rechtliches Gehör.
Eine allfällige Gehörsverletzung infolge des pauschalen Verwerfens der Argumente des Beschwerdeführers zur gesetzlichen Grundlage der Erstellungspflicht kann im vorliegenden Verfahren geheilt werden, weil sich der Beschwerdeführer bereits in einem früheren Verfahren mit nahezu identischem Prozessthema zur selben Frage einlässlich äussern konnte (E. 4.2). Ebenso wenig kann sich der Beschwerdeführer auf eine Gehörsverletzung durch die Beurteilung der Einordnung ohne Durchführung des von ihm beantragten Augenscheins berufen (E. 8).
§ 249 Abs. 3 PBG bildet eine genügende gesetzliche Grundlage für die in Art. 13 Abs. 1 der Verordnung für die Abfallbewirtschaftung in der Stadt Zürich enthaltene Pflicht der Grundeigentümer, einen Containerabstellplatz zur Verfügung zu stellen. Weil der Kanton im betreffenden Sachgebiet nicht alles geregelt hat und eine Regelung durch die Gemeinden ausdrücklich zulässt, sind diese zur ergänzenden Rechtssetzung befugt (E. 5.3).
Es steht im pflichtgemässen Ermessen der beteiligten Behörden, wenn sie die auf dem Spiel stehenden öffentlichen Interessen anders gewichten als noch vor fast zehn Jahren. Selbst unter Berücksichtung des öffentlichen Interesses an einer genügenden Einordnung der Baute erweist sich die Pflicht des Beschwerdeführers als verhältnismässig (E. 6.2).
Wenn und soweit die Anordnung mit der zur Pflichterfüllung erforderlichen Baubewilligung überhaupt zu koordinieren ist, wurde die mangelnde formelle Koordination der Verfügung (Eröffnungsmangel) geheilt (E. 7.2). Bei richtiger Interpretation der Verfügung entfällt zudem das Problem der materiellen Koordination: Die Pflicht des Beschwerdeführers richtet sich vorerst nur auf die Einreichung eines geeigneten Baugesuchs. Bei dessen Ablehnung durch die Bausektion wird das Tiefbau- und Entsorgungsdepartement auf ihre Verfügung zurückzukommen haben (E. 7.3).
Abweisung.
Stichworte:
ABFALLENTSORGUNG
GEMEINDEAUTONOMIE
GESETZLICHE GRUNDLAGE
KOORDINATIONSGEBOT
RECHTLICHES GEHÖR
RECHTSETZUNGSKOMPETENZ
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VORGARTENÖFFNUNG
WIDERRUF EINER VERFÜGUNG
ZWANGSMASSNAHMEN
Rechtsnormen:
§ 35 AbfallG
§ 249 Abs. III PBG
Art. 25a RPG
Art. 13 Abs. I Züri VAZ
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1.
Abteilung
VB.2010.00518
Urteil
der 1. Kammer
vom
26. Januar 2011
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter François Ruckstuhl, Verwaltungsrichter
Hans Peter Derksen,
Gerichtsschreiber
Robert Lauko.
In Sachen
A
,
vertreten durch RA B
,
Beschwerdeführer,
gegen
Tiefbau- und
Entsorgungsdepartement der
Stadt Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend
Baubewilligung,
hat sich
ergeben:
I.
Mit Verfügung Nr. 11/2009 vom 27. Januar 2009
befahl die Vorsteherin des Tiefbau- und Entsorgungsdepartements der Stadt
Zürich A unter Androhung der Ersatzvornahme, innert neun Monaten ab Rechtskraft
der Verfügung auf seiner Liegenschaft an der C-Strasse 01, Zürich, den Platz
für einen Züri-Sack-Kunststoffcontainer (Standardgrösse 770 Liter; 1,7 m
2
)
zur Verfügung zu stellen.
II.
Auf den hiergegen erhobenen Rekurs trat die
Baurekurskommission I infolge Fristversäumnisses mit Entscheid vom
21. August 2009 nicht ein.
III.
Mit Entscheid vom 10. Februar 2010, VB.2009.00526,
hiess das Verwaltungsgericht die gegen diesen Nichteintretensentscheid
gerichtete Beschwerde von A gut und wies die Sache zur materiellen Beurteilung
an die Baurekurskommission I zurück.
IV.
Am 20. August 2010 wies die Baurekurskommission I den
Rekurs von A ab.
V.
Hiergegen erhob A am 23. September 2010 erneut
Beschwerde ans Verwaltungsgericht und beantragte:
"1.   Der
angefochtene Beschluss sei aufzuheben und die Sache sei zum Neuentscheid an die
Vorinstanz zurückzuweisen; eventualiter seien der angefochtene Beschluss und
demgemäss die Verfügung der Vorsteherin des Tiefbau- und
Entsorgungsdepartementes vom 27. Januar 2009 vollumfänglich aufzuheben;
2.    Dispositiv
Ziffer III des angefochtenen Beschlusses sei aufzuheben und dem Beschwerdeführer
sei für dieses und für das vorinstanzliche Verfahren je eine angemessene
Umtriebsentschädigung zuzusprechen;
3.    Die Kosten dieses und die Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens
seien vollumfänglich der Beschwerdegegnerin (recte: dem Beschwerdegegner)
aufzuerlegen."
In seiner Vernehmlassung vom 21. Oktober 2010 schloss
das Tiefbau- und Entsorgungsdepartement der Stadt Zürich auf Abweisung der
Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Rekurrenten
(recte: Beschwerdeführers).
Mit Replik vom 6. Dezember 2010 beantragte A die
Gutheissung seiner Beschwerde.
Das Tiefbau- und Entsorgungsdepartement der Stadt Zürich
hielt seinerseits mit Duplik vom 27. Dezember 2010 an seinen Anträgen
fest.
Die Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften
werden, soweit rechtserheblich, in den nachfolgenden Entscheidgründen
wiedergeben.
Die Kammer
erwägt:
1.
Dem Beschwerdeverfahren liegt im Wesentlichen folgende
Vorgeschichte zugrunde:
1.1
Am 4. April 2007 verpflichtete der Beschwerdegegner den Beschwerdeführer
mit Verfügung Nr. 101/2007, auf seiner Liegenschaft an der
C-Strasse 01, Zürich, den Platz für einen Züri-Sack-Kunststoffcontainer
(770 Liter; 1,7 m
2
) zur Verfügung zu stellen. Gegen diesen
Entscheid liess der Beschwerdeführer durch seinen Vertreter, RA B, mit Eingabe
vom 18. April 2007 Rekurs (recte: Einsprache) beim Stadtrat der Stadt
Zürich erheben.
In der Folge widerrief der Beschwerdegegner mit Verfügung
Nr. 184/2007 vom 8. Juni 2007 die Verfügung Nr. 101/2007
wegen unangemessen hoher Verfahrenskosten; dies unter Mitteilung an den
Rechtsvertreter des Beschwerdeführers. Gleichentags verpflichtete der
Beschwerdegegner mit Verfügung Nr. 181/2007 den Beschwerdeführer wiederum,
auf seiner Liegenschaft an der C-Strasse 01, Zürich, den Platz für einen
Züri-Sack-Kunststoffcontainer zur Verfügung zu stellen; dies ebenfalls unter
Mitteilung an den Rechtsvertreter des Beschwerdeführers.
1.2
Hiergegen liess der Beschwerdeführer mit Eingabe vom 10. Juli 2007
Einsprache beim Stadtrat der Stadt Zürich erheben. Mit Entscheid Nr. 1037
vom 5. September 2007 wies der Stadtrat die Einsprache des
Beschwerdeführers unter Mitteilung an dessen Rechtsvertreter ab, worauf dieser
Rekurs bei der Baurekurskommission I des Kantons Zürich erhob.
Mit Entscheid vom 11. Juli 2008 (
BRK I, 11. Juli 2008, BEZ 2008 Nr. 62
) hob
die Baurekurskommission I die Verfügung des Tiefbau- und
Entsorgungsdepartements vom 8. Juni 2007 und den Einspracheentscheid
des Stadtrats Zürich vom 5. September 2007 auf; dies unter Mitteilung an
den Rechtsvertreter des Beschwerdeführers. Die Baurekurskommission beanstandete
die mangelnde formelle und materielle Koordination mit dem für die Erstellung eines
Containerabstellplatzes erforderlichen baurechtlichen Verfahren. Zugleich wurde
auch eine Verletzung der Stadtzürcher Zuständigkeitsordnung in Baurechtssachen
festgestellt. Betreffend das Koordinationsgebot wurde festgehalten, dass ERZ
die Standortvorschläge für die Container lediglich in "informeller
Koordination" mit dem zuständigen Kreisarchitekten getroffen habe und es
daher nicht zur gleichzeitigen Eröffnung zweier inhaltlich aufeinander
abgestimmter und mit einem einheitlichen Rechtsmittel anfechtbarer Verfügungen
gekommen sei (E. 7.3 des zitierten Entscheids).
1.3
Mit Verfügung des Tiefbau- und Entsorgungsdepartements Nr. 11/2009 vom
27. Januar 2009, versandt am 24. Februar 2009, wurde der
Beschwerdeführer wiederum verpflichtet, auf seiner Liegenschaft den Platz für
einen Züri-Sack-Kunststoffcontainer innert neun Monaten ab der Rechtskraft zur
Verfügung zu stellen; alternativ könne der Liegenschaftseigentümer innert
desselben Zeitraums den Nachweis erbringen, dass er sich an einem privaten
Kehrichtbereitstellungsplatz auf einem nahegelegenen Drittgrundstück beteiligen
könne. Die Verfügung vom 27. Januar 2009 wurde dem Beschwerdeführer, nicht
aber seinem Rechtsvertreter, zugestellt.
Auf den hiergegen erhobenen Rekurs trat die
Baurekurskommission I wegen Fristversäumnisses mit Entscheid vom
21. August 2009 nicht ein. Mit Entscheid vom 10. Februar 2010,
VB.2009.00526, hiess das Verwaltungsgericht die gegen diesen Nichteintretensentscheid
gerichtete Beschwerde von A gut und wies die Sache zur materiellen Beurteilung
an die Baurekurskommission I zurück. Gegen den von dieser nunmehr in der Sache
gefällten Rekursentscheid richtet sich vorliegende Beschwerde.
2.
2.1
Vorab bemängelt der Beschwerdeführer das Fehlen einer
genügenden gesetzlichen Grundlage für die in Art. 13 der Verordnung für
die Abfallbewirtschaftung in der Stadt Zürich vom 15. September 2004 (VAZ)
statuierte Pflicht der Grundeigentümer, auf ihren Liegenschaften einen Standort
für das Platzieren von Abfallcontainern zur Verfügung zu stellen. Der
Beschwerdeführer plane weder einen Neubau- noch wesentliche Umbauten oder
Zweckänderungen, weshalb § 249 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes
vom 7. September 1975 (PBG) auf ihn nicht anwendbar sei. Nach § 249
Abs. 3 PBG könnten die Gemeinden zwar weitere Bestimmungen über
Einrichtungen für die zweckmässige Abfallbeseitigung und die Kompostierung aufstellen,
etwa zusätzliche Vorschriften zu den Abs. 1 und 2. Abänderungen des
Entsorgungssystems dürften einem Grundeigentümer entsprechend Abs. 1 jedoch
nicht ohne Zusammenhang mit einer baulichen Tätigkeit oder einer Zweckänderung
aufoktroyiert werden. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz enthalte
§ 249 Abs. 3 PBG nicht die Kompetenz zu einer Verschärfung oder einer
Lockerung der grundsätzlichen Pflicht der Grundeigentümer zur Erstellung von
Kehrrichtbeseitigungsanlagen. Die Verpflichtung zur Bereitstellung eines
Entsorgungsplatzes auf privatem Grund ohne vorgängige Bautätigkeit komme einer
unzulässigen materiellen Enteignung gleich, weil weder ein Enteignungsrecht
noch ein ausreichendes öffentliches Interesse dafür bestehe, seien doch bei der
letzten wesentlichen Bautätigkeit oder Zweckänderung bereits Abstellplätze zu
errichten gewesen. Daher sei die angefochtene Anordnung auch unverhältnismässig.
2.2
Die Baurekurskommission habe sich ausserdem in Berufung auf den Entscheid
VGr, 24. März 2010, VB 2009.00571, mit den Ausführungen des
Beschwerdeführers zur fehlenden gesetzlichen Grundlage nicht einmal ansatzweise
auseinandergesetzt und seine Einwände überhaupt nicht wiedergegeben, womit sie
seinen Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt habe. Im zitierten Entscheid
soll das Verwaltungsgericht gemäss dem Rekursentscheid die Auffassung der
Baurekurskommission als überzeugend bestätigt haben, was jedoch nicht zutreffe.
Thema des Entscheids seien nämlich nur die Grösse der aufzustellenden Container
sowie die Zuständigkeit der Baurekurskommission gewesen, sodass sich die als
überzeugend taxierte Rechtsauffassung nur darauf beziehen könne. Doch selbst
wenn dem anders wäre, läge darin kein Grund, sich mit den Einwänden des
Beschwerdeführers nicht zu befassen.
2.3
Eine weitere Rüge des Beschwerdeführers betrifft erneut die Koordination
der angefochtenen Anordnung mit der für das Bereitstellen des
Containerabstellplatzes erforderlichen baurechtlichen Bewilligung sowie mit dem
Bausektionsentscheid Nr. 1025/01 vom 4. September 2001 (BE 1025/01).
Mit Letzterem sei dem Beschwerdeführer entgegen der unzutreffenden
Sachverhaltsermittlung durch die Vorinstanz nebst der Bewilligung eines einzelnen
Fahrzeugabstellplatzes auferlegt worden, den verbleibenden Vorgartenbereich zu
erhalten und nicht mehr als zu einem Drittel zu befestigen (Disp.-Ziff. II
in Verbindung mit Erwägung lit. e). Zum Widerruf dieser Auflage sei nicht
das Amt für Baubewilligungen, sondern die Bausektion der Stadt Zürich
zuständig. Nur deren Entscheid könnte als mit dem angefochtenen Befehl formell
und materiell koordiniert gelten, würden doch die Stellungnahmen des Amts für
Baubewilligung hinsichtlich der Bewilligungsfähigkeit eines Bauvorhabens von
den Baurekurskommissionen stets als unerheblich abgetan. Ohne Durchführung des
erfolglos beantragten Augenscheins sei auch nicht klar, inwiefern die von der
Bausektion als schutzwürdig bezeichnete Einzäunung des Grundstücks vom Containerabstellplatz
betroffen wäre und ob der Vorplatz zu mehr als einem Drittel geöffnet werden
müsste. Damit habe die Vorinstanz das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers
einmal mehr missachtet und ihr eigenes Ermessen anstelle desjenigen der
Bausektion gesetzt. Im Übrigen fehle ein abfallhygienischer oder
einordnungsmässiger Missstand, der eine gemäss BE 1025/01 verbotene Öffnung des
Vorgartenbereichs rechtfertigen würde.
3.
Der Beschwerdegegner macht demgegenüber geltend, für
Art. 13 Abs. 1 VAZ, auf den sich die angefochtene Verfügung stütze,
bestehe sowohl in § 35 des kantonalen Gesetzes über die Abfallwirtschaft
vom 25. September 1994 (AbfG) als auch in § 249 Abs. 3 PBG eine
genügende gesetzliche Grundlage. Überdies sei die VAZ von der kantonalen Baudirektion
genehmigt worden. Da die Abfallentsorgung über Container der öffentlichen Gesundheit
und Hygiene (namentlich dem Schutz vor Stadtfüchsen) diene und die Container
nur 1,7 m2 Stellfläche benötigten, sei der Eingriff in die Eigentumsrechte
des Beschwerdeführers verhältnismässig. Ausserdem würden dadurch die Rücken der
für die Abfuhr zuständigen Mitarbeiter von ERZ geschont.
Ferner sei das Koordinationsgebot beachtet worden, indem
vor Erlass der Anordnung verschiedene Standortvorschläge bei der Bausektion der
Stadt Zürich zur Prüfung eingereicht worden seien und diese für sie mit
Mitteilung vom 3. Februar 2009 (recte: 23. Dezember 2008) die
Erteilung einer Baubewilligung in Aussicht gestellt habe. Als vorgängige Abklärung
im Rahmen einer informellen Koordination brauche die besagte Mitteilung dem
Beschwerdeführer nicht separat eröffnet zu werden. Ein allfälliger Eröffnungsmangel
sei aber jedenfalls durch die nachträgliche Zustellung geheilt worden. Der vom
Beschwerdeführer angeführte Bausektionsentscheid bilde im Übrigen nicht
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.
4.
Der Beschwerdeführer rügt, die Vorinstanz habe sich mit
seinen Argumenten zur (fehlenden) gesetzlichen Grundlage von Art. 13
Abs. 1 VAZ nicht befasst und damit sein rechtliches Gehör missachtet.
4.1
Vorauszuschicken ist, dass sich der Beschwerdeführer im Verfahren
BRK I, 11. Juli 2008,
mit nahezu identischem
Prozessthema zum § 249 Abs. 3 PBG als gesetzliche Grundlage des
Art. 13 Abs. 1 VAZ geäussert hat und seine Einwände in E. 6.2
des erwähnten Entscheids auch gehörig berücksichtigt wurden. So ging die
Baurekurskommission in expliziter Abweichung von den vorgebrachten Argumenten
davon aus, dass § 249 Abs. 3 PBG als Ermächtigungsnorm nur der
Sinn zukommen könne, dass die Gemeinden die in § 249 Abs. 1 und 2
enthaltene Verpflichtungen verschärfen dürften. Dem hielt der Beschwerdeführer
in seiner Rekursschrift, welche zum vorliegend angefochtenen Rekursentscheid geführt
hat, entgegen, Abs. 3 würde sich weder auf Verschärfungen noch auf Lockerungen
der grundsätzlichen Pflicht des Grundeigentümers zur Errichtung eines Containerabstellplatzes
beziehen; zulässig seien lediglich weitere Bestimmungen über die entsprechenden
Einrichtungen.
4.2
In E. 3 des Rekursentscheids hat die Baurekurskommission nun
diesbezüglich ihren Entscheid
vom 11. Juli 2008
unter
Verweis auf VB.2009.00571 bekräftigt und die genannten Argumente des Beschwerdeführers
pauschal als unbegründet verworfen, ohne sie im Wortlaut wiederzugeben.
Ob sie damit das
rechtliche Gehör des Beschwerdeführers verletzt hat, kann indes offenbleiben,
denn eine allfällige Gehörsverletzung wäre mit dem jetzigen Verfahren geheilt
(dazu BGE 132 V 387 E. 5.1; VGr, 22. November 2006, VB.2006.00248,
E. 5.1; vgl. auch Hansjörg Seiler, Abschied von der formellen Natur
des rechtlichen Gehörs, SJZ 100/2004, S. 377 ff.). Beim Problem, ob
§ 249 Abs. 3 PBG eine genügende gesetzliche Grundlage für den
Art. 13 Abs. 1 VAZ darstellt, handelt es sich nämlich um eine
Rechtsfrage, die das Verwaltungsgericht wie die Baurekurskommission frei überprüfen
kann (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1
lit. a). Darüber hinaus wiegt die gerügte Gehörsverletzung nicht schwer,
zumal sich der Beschwerdeführer bereits im Verfahren
BRK
I, 11. Juli 2008,
vor der Vorinstanz zur selben Frage einlässlich
äussern konnte und seine Argumente auch Berücksichtigung fanden.
5.
Demzufolge ist auf die Frage der gesetzlichen Grundlage
von Art. 13 Abs. 1 VAZ, in dessen Anwendung die angefochtene
Verfügung Nr. 11/2009 ergangen ist, im vorliegenden Verfahren einzugehen.
Der Beschwerdeführer
ist der Ansicht, der als gesetzliche Grundlage herangezogene § 249
Abs. 3 PBG sei im Zusammenhang mit § 249 Abs. 1 PBG zu sehen,
welcher nur für Neubauten sowie wesentliche Umbauten und Zweckänderungen eine
Pflicht zur Erstellung von Abstellplätzen für das Abfuhrgut vorsehe. Folglich
könne den Grundeigentümern ohne relevante Bautätigkeit keine solche Pflicht
auferlegt werden.
5.1
Das Verwaltungsgericht hatte sich seit Erlass der VAZ mehrmals mit der
Verpflichtung des Grundeigentümers zum Aufstellen eines Containers für die
Abfallentsorgung auseinanderzusetzen und bejahte stets die dafür erforderliche
gesetzliche Grundlage (VGr, 24. März 2010, VB.2009.00571; 2. Oktober
2008, VB.2008.00324; 1. Oktober 2008, VB.2008.00187; 11. September
2008, VB.2008.00173 [= BEZ 2008 Nr. 52]). In VB.2009.00571 hat das
Verwaltungsgericht zudem die im Entscheid der Baurekurskommission
vom 11. Juli 2008
vertretene Rechtsauffassung
bestätigt, wonach sich Art. 13 VAZ auf § 249 Abs. 3 PBG
abstützen lasse.
Daran ist
festzuhalten. Zwar lässt sich § 249 Abs. 3 PBG nicht ausdrücklich
entnehmen, dass die Gemeinden die Voraussetzungen, unter denen eine Pflicht zur
Bereitstellung von Containerabstellplätzen besteht, ausweiten dürften. Doch ist
eine explizite Ermächtigungsnorm für die Begründung der dahingehenden
Rechtssetzungskompetenz der Gemeinden gar nicht nötig. Vorliegend genügt es,
dass die Norm es den Gemeinden überlässt, bei Bedarf weitere Bestimmungen über
die zweckmässige Abfallbeseitigung zu erlassen.
5.2
Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich nämlich autonom, wenn das kantonale
Recht dafür keine abschliessende Ordnung trifft, sondern diese ganz oder
teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ
erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 129 I 410 E. 2.1 mit
Hinweisen; Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A.,
Wädenswil 2000, § 14 N. 1.5.1; vgl. Art. 85 der Kantonsverfassung
vom 27. Februar 2005 [KV]). Bestimmend für Bestand und Tragweite des Autonomiebereiches,
der die Kompetenz zum Erlass von Rechtsnormen mit einschliesst, ist somit das
kantonale Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 128 I 3 E. 2a; Martin
Wirthlin, Das Legalitätsprinzip im Bereich des Planungs- und Baurechts, AJP
2001, S. 520).
5.3
Gemäss Art. 101 KV sorgen Kanton und Gemeinden für die Raumplanung. Obschon
mit dieser Verfassungsbestimmung allein noch kein Autonomiebereich der
Gemeinden begründet wird (Tobias Jaag in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi
Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich
etc. 2007, Art. 85 N. 10), kommt diesen in lokalen Angelegenheiten
eine Rechtssetzungsbefugnis zu, soweit der Kanton im betreffenden Sachgebiet
nichts oder nicht alles geregelt hat und dessen Regelung durch die Gemeinden er
zulässt (BGE 96 I 24 E. 4c).
In § 249 Abs. 3 PBG
wird klar zum Ausdruck gebracht, dass das PBG bezüglich Abfallentsorgung und
der dafür erforderlichen baulichen Einrichtungen keine abschliessende Regelung
enthält, weshalb es ohne Weiteres in der Kompetenz des Gemeinderats der Stadt
Zürich stand, Art. 13 Abs. 1 VAZ zu erlassen. Es handelt sich dabei
überdies um einen Erlass, der einem formellen Gesetz gleichzustellen ist (VGr,
2. Oktober 2008, VB.2008.00187). Folglich braucht nicht entschieden zu
werden, ob sich Art. 13 Abs. 1 VAZ allenfalls auch auf § 35
Abs. 1 AbfG abstützen lässt.
6.
Weiter macht der Beschwerdeführer geltend, die Pflicht zur
Bereitstellung des Containerabstellplatzes laufe auf eine materielle Enteignung
hinaus und sei unverhältnismässig; an der Eigentumsbeschränkung bestehe auch
kein öffentliches Interesse.
6.1
Das neue Container-Abfallentsorgungssystem bezweckt eine effiziente,
hygienische und die Passanten möglichst wenig beeinträchtigende
Abfallentsorgung und liegt damit im öffentlichen Interesse (VGr,
2. Oktober 2008, VB.2008.00324, E. 3.2). Was die Verhältnismässigkeit
der Anordnung anbelangt, beruft sich der Beschwerdeführer weder auf eine
aktuell geplante anderweitige Nutzung der bereitzustellenden Abstellfläche
(vgl. VGr, 11. September 2008, VB.2008.00173, E. 3.2) noch auf eine
erschwerte Zugänglichkeit seines Grundstücks (vgl. VGr, 1. Oktober 2008,
VB.2008.00187, E. 4.2). Er scheint sich offenbar nur daran zu stören, dass
ihm mit dem Bausektionsentscheid Nr. 1025/01 vom 4. September 2001,
also noch vor Erlass der VAZ, aus gestalterischen Gründen verboten wurde, den
Vorgartenbereich des Grundstücks für die Erstellung von Parkplätzen weiter zu
öffnen oder zu befestigen.
6.2
Es liegt im pflichtgemässen Ermessen der beteiligten kommunalen Behörden,
wenn sie die auf dem Spiel stehenden öffentlichen Interessen anders gewichten
als noch vor fast zehn Jahren. Namentlich ist der Fall nicht mit der in VGr,
24. März 2010, VB.2009.00571, E. 4.2.2, beurteilten Situation
vergleichbar, wo dem Bauherrn nach
Inkrafttreten der VAZ eine Änderung
der Vorgartengestaltung ohne Hinweis auf die bestehende Pflicht zur Bereitstellung
eines Containerabstellplatzes bewilligt wurde. Da die Vorgartenfläche vorliegend
durch den Containerstandort (auch im Vergleich zu den damals geplanten Parkplätzen)
nur geringfügig beeinträchtigt wird (siehe Fotomontage zu Standortvariante C,
Mitteilung der Bausektion vom 23. Dezember 2008), erweist sich die Anordnung
daher selbst im Licht des ebenfalls zu berücksichtigen öffentlichen Interesses
an einer genügenden Einordnung des Gebäudes und seines Umschwungs als verhältnismässig.
Das
heisst, die Anordnung ist ohne Weiteres verhältnismässig, sofern ein
bewilligungsfähiger Standort für den Containerabstellplatz existiert. Falls
sich die Anordnung dagegen wegen mangelnder Bewilligungsfähigkeit der infrage
kommenden Standorte als undurchführbar erweisen sollte, wird der
Beschwerdegegner auf seine Verfügung zurückkommen müssen (siehe unten
E. 7.3), womit das Verhältnismässigkeitsprinzip ebenfalls gewahrt werden
kann. Bei einer derart geringfügigen Eigentumseinschränkung kann von einer materiellen
Enteignung zudem nicht die Rede sein (
Ulrich
Häfelin/Georg Müller/
Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich etc. 2010
, Rz. 2187).
7.
Sodann rügt der Beschwerdeführer die fehlende Koordination
der angefochtenen Verfügung mit der für den Containerabstellplatz erforderlichen
baurechtlichen Bewilligung sowie mit BE
1025/01.
7.1
Wenn die Errichtung oder Änderung einer
Baute oder Anlage Verfügungen mehrerer Behörden erfordert, ist nach Art. 25a
Abs. 1 des Raumplanungs- und Baugesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) eine
Behörde zu bezeichnen, die eine ausreichende Koordination sicherstellt.
Diese Behörde hat für eine gemeinsame öffentliche Auflage
aller Gesuchsunterlagen und für eine inhaltliche Abstimmung sowie möglichst für
eine gemeinsame oder gleichzeitige Eröffnung der Verfügungen zu sorgen
(Abs. 2 lit. b und d). Die zu koordinierenden Entscheide dürfen keine
Widersprüche enthalten (Abs. 3).
Vorliegend geht es nicht um ein Bauvorhaben, das mehrerer
Bewilligungen bedarf, sondern um die Anordnung einer Behörde, welche sich im
Endeffekt auf die Erstellung einer bewilligungspflichtigen Baute richtet
(Disp.-Ziff. 2 Satz 1 in  Verbindung mit Disp.-Ziff. 4 der Verfügung
vom 27. Januar 2009). Der Wortlaut von Art. 25a RPG und die
§§ 7 ff. der Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997 sind
auf diesen Fall offensichtlich nicht zugeschnitten. Ob die strittige Verfügung
dennoch dem Koordinationsgebot im Sinn eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes
genügen muss, kann indes offenbleiben, da dieses unter den gegebenen Umständen
eingehalten wurde bzw. eine allfällige Verletzung als geheilt zu betrachten
wäre.
7.2
Was die formelle Koordination der angefochtenen Anordnung betrifft, hielt
die Vorinstanz in E. 2.2 des Rekursentscheids diese für unmöglich, weil
eine baurechtliche Bewilligung solange nicht ergehen könne, als nicht
feststehe, für welchen von ERZ vorgeschlagenen Containerstandort sich die
Grundeigentümerschaft letztlich entscheiden werde. Demnach entfalle das
Erfordernis der gemeinsamen Eröffnung der Verfügungen.
Obwohl es zutrifft, dass im Rahmen einer Anordnung nach
Art. 13 Abs. 1 VAZ noch keine definitive Baubewilligung erteilt
werden kann (dazu unten E. 7.3), befreit dies nicht ohne Weiteres von der
Pflicht, die im Vorfeld bei der Baubehörde eingeholte Stellungnahme der
erlassenen Anordnung wenigstens beizulegen. So kann die Stellungnahme etwa im
Hinblick auf eine Anfechtung der Anordnung wegen Unzweckmässigkeit der
Platzierung des Containers auf dem Privatgrund und zwecks Erteilung eines
diesbezüglichen Dispenses aufschlussreich sein (Art. 13 Abs. 2 VAZ;
siehe die Bemerkung zu den Mängeln von Standortvariante A in der Mitteilung vom
23. Dezember 2008). Eine Verletzung der formellen Koordination bzw. des
rechtlichen Gehörs wurde mit der Gewährung des Akteneinsichtsrechts im
Rekursverfahren aber jedenfalls geheilt (siehe Rekursentscheid E. 2.3).
7.3
Bei
richtiger Interpretation der Verfügung vom 27. Januar 2009 entfällt
ausserdem die Gefahr widersprüchlicher Entscheide und damit das Problem der
materiellen Koordination.
Da sich aus
Art. 13 Abs. 1 VAZ unter
Wahrung der Verhältnismässigkeit
nicht die
Pflicht zur Erstellung eines von ERZ konkret bestimmten Bauprojekts ableiten
lässt, könnte das Koordinationsgebot ohnehin nur insofern Platz greifen, als
bereits in der Anordnung für die Möglichkeit Vorkehrungen zu treffen wären,
dass ein pflichtgemäss eingereichtes Baugesuch von der Bausektion verweigert
würde. Zieht man für die Auslegung von
Disp.-Ziff. 2 aber hilfsweise Ziff.-Disp. 4 der Verfügung heran, wird
ersichtlich, dass die Pflicht vorerst lediglich in der Einreichung eines zur
Erstellung des Containerabstellplatzes geeigneten Baugesuchs besteht.
Sollte
demnach ein vom Beschwerdeführer pflichtgemäss ausgearbeitetes Baugesuch wider
Erwarten von der Bausektion abgelehnt werden, wird der Beschwerdegegner bzw.
ERZ auf ihre Verfügung bzw. die darin angedrohten Sanktionen zurückzukommen
haben. Somit ist der Verfügung vom
27. Januar
2009 auch ohne einen diesbezüglichen Vorbehalt nicht die Gefahr
widersprüchlichen behördlichen Verhaltens immanent.
Dasselbe
gilt auch im Hinblick auf BE
1025/01, an dessen
Erwägungen die Bausektion in dem vom Beschwerdeführer einzuleitenden
Baubewilligungsverfahren nicht gebunden ist, zumal der Entscheid – wenn
überhaupt dann nicht zulasten des Beschwerdeführers – abzuändern wäre
(Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1000). Auch sind die Voraussetzungen für einen
allfälligen Widerruf des Entscheids erfüllt, weil durch ihn insoweit kein subjektives
Recht des Beschwerdeführers begründet wurde und er zudem nicht in einem Verfahren
ergangen ist, in dem die sich zum aktuellen Zeitpunkt gegenüberstehenden
Interessen allseitig zu prüfen und gegeneinander abzuwägen waren (vgl. VGr,
27. Februar 2006, VB.2006.00514, E. 4; BGE 121 II 273
E. 1a/aa).
8.
Unbehelflich ist schliesslich der
Einwand des Beschwerdeführers, die Vorinstanz habe ohne Durchführung des von
ihm beantragten Augenscheins über die Wiedererwägung von BE 1025/01 und die
Frage der Vorgartenöffnung nicht befinden können bzw. mit ihrer Beurteilung ihr
eigenes Ermessen anstelle desjenigen der Baubehörde gesetzt.
Weil dem Koordinationsgebot, wie
dargelegt, nicht die Bedeutung zukommt, dass bereits mit der
Verfügung
vom 27. Januar 2009
die formelle Baubewilligung
für den Containerabstellplatz hätte erteilt werden müssen, bilden die Einordnung
des Bauvorhabens und der Widerruf von BE 1025/01 nicht Gegenstand des
vorliegenden Befehlsverfahrens. Über diese Fragen wird die Bausektion
ungeachtet der Erwägungen des Rekursentscheids zu befinden haben. Dem
Beschwerdeführer fehlt es zudem am schutzwürdigen Interesse, gegen die positive
einordnungsmässige Beurteilung der Standortvariante C vorzugehen, könnte er
sich doch selbst gegen eine ersatzweise von ERZ an seiner Stelle eingeholte formelle
Baubewilligung rechtlich nicht zur Wehr setzen (vgl. Christoph Fritzsche/Peter
Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 4. A., Zürich 2006, S. 20-24).
Soweit die Vorinstanz das
Erscheinungsbild des Vorgartens im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung mitberücksichtigt
hat, durfte sie dies im Sinn einer grundsätzlichen Erwägung auch ohne
Durchführung des beantragten Augenscheins tun. Das rechtliche Gehör des
Beschwerdeführers wurde durch die Erwägungen 4.3.1 ff. des Rekursentscheids
demnach nicht verletzt.
9.
Demzufolge ist die Beschwerde
abzuweisen. Ausgangsgemäss wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig
(§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1
VRG) und es steht ihm von vornherein keine Parteientschädigung zu. Da die sich
stellenden Rechtsfragen für den Beschwerdegegner als Amtsstelle nicht mit einem
besonders hohen Rechtsverfolgungsaufwand verbunden waren, ist auch ihm keine
Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG; Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 17 N. 20).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 2'140.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten
werden dem Beschwerdeführer
auferlegt.
4.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung
an:…