zh_verwaltungsgericht · VB.2008.00363 · 2008-11-05 · de

Kindergarteneinteilung der Zwillinge | Kindergarteneinteilung: Unzumutbarer Schulweg? Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E. 1). Mit Inkrafttreten des neuen Volksschulgesetzes wurde der Kindergarten kantonalisiert und dadurch Teil der kantonalen Volksschule. Damit dehnt sich der grundrechtliche Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht nunmehr auch auf die Kindergartenstufe aus (E. 2.1). Zur Garantie des ausreichenden Grundschulunterrichts gehört unter anderem, dass der Schulbesuch faktisch möglich bzw. nicht übermässig erschwert ist. Daraus ergibt sich ein verfassungsmässiger Anspruch auf einen zumutbaren Schulweg. Ob ein Schulweg zumutbar ist, bestimmt sich nach den konkreten Umständen im Einzelfall. Massgebend sind sowohl die Länge und die Gefährlichkeit des Schulwegs als auch der Entwicklungsstand und die Gesundheit des jeweils betroffenen Kindes (E. 2.2). Zwar ist es grundsätzlich nicht zu beanstanden, dass die zuständige Schulpflege bei Schul- bzw. Kindergarteneinteilungsentscheiden aus Kapazitätsgründen Ausgleiche vornimmt (E. 3.1). Indessen ist der Zumutbarkeit des Schulwegs stets ebenfalls Rechnung zu tragen. Indem sich die Beschwerdegegnerin nicht mit dem beschwerdeführerischen Vorbringen, der Weg in den Kindergarten sei für fünfjährige Kindergärtler gefährlich, befasst hat, hat sie das rechtliche Gehör der Beschwerdeführenden verletzt (E. 3.3.1). Eine Heilung dieses Verfahrensmangels im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ist möglich, weil es sich bei der Auslegung des Kriteriums der Zumutbarkeit um eine Rechtsfrage handelt, welche das Verwaltungsgericht mit der gleichen Kognition wie die Vorinstanz prüft. Anders verhält es sich mit der Frage, welche konkreten Massnahmen zu ergreifen sind, wenn sich ein Schulweg als unzumutbar erweist. Dieser Entscheid liegt im Ermessen der Beschwerdegegnerin. Eine diesbezügliche Gehörsverletzung kann im verwaltungsgerichtlichen Verfahren grundsätzlich nicht geheilt werden (E. 3.3.2). Der konkret zu beurteilende Weg erweist sichals für fünfjährige Kinder zu gefährlich (E. 4.1). Ausserdem beruht der Zuteilungsentscheid nicht auf sachlichen Gründen - verschiedene andere Kinder hätten einen näheren und ungefährlicheren Weg als die Kinder der Beschwerdeführenden gehabt - und verstösst damit gegen das Rechtsgleichheitsgebot (E. 4.3). Die Sache wird zum Entscheid darüber, welche schulwegsichernden Massnahmen nun konkret zu treffen sind, an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen (E. 5.1 f.). Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 6). Rechtsmittel (E. 7).Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 08..2.05.1 VB.2008.00363
Zurich Verwaltungsgericht 08..2.05.1 VB.2008.00363
Zurigo Verwaltungsgericht 08..2.05.1 VB.2008.00363

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2008.00363
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
VB.2008.00363
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 05.11.2008
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Kindergarteneinteilung der Zwillinge
Kindergarteneinteilung: Unzumutbarer Schulweg?
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E. 1). Mit Inkrafttreten des neuen Volksschulgesetzes wurde der Kindergarten kantonalisiert und dadurch Teil der kantonalen Volksschule. Damit dehnt sich der grundrechtliche Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht nunmehr auch auf die Kindergartenstufe aus (E. 2.1). Zur Garantie des ausreichenden Grundschulunterrichts gehört unter anderem, dass der Schulbesuch faktisch möglich bzw. nicht übermässig erschwert ist. Daraus ergibt sich ein verfassungsmässiger Anspruch auf einen zumutbaren Schulweg. Ob ein Schulweg zumutbar ist, bestimmt sich nach den konkreten Umständen im Einzelfall. Massgebend sind sowohl die Länge und die Gefährlichkeit des Schulwegs als auch der Entwicklungsstand und die Gesundheit des jeweils betroffenen Kindes (E. 2.2). Zwar ist es grundsätzlich nicht zu beanstanden, dass die zuständige Schulpflege bei Schul- bzw. Kindergarteneinteilungsentscheiden aus Kapazitätsgründen Ausgleiche vornimmt (E. 3.1). Indessen ist der Zumutbarkeit des Schulwegs stets ebenfalls Rechnung zu tragen. Indem sich die Beschwerdegegnerin nicht mit dem beschwerdeführerischen Vorbringen, der Weg in den Kindergarten sei für fünfjährige Kindergärtler gefährlich, befasst hat, hat sie das rechtliche Gehör der Beschwerdeführenden verletzt (E. 3.3.1). Eine Heilung dieses Verfahrensmangels im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ist möglich, weil es sich bei der Auslegung des Kriteriums der Zumutbarkeit um eine Rechtsfrage handelt, welche das Verwaltungsgericht mit der gleichen Kognition wie die Vorinstanz prüft. Anders verhält es sich mit der Frage, welche konkreten Massnahmen zu ergreifen sind, wenn sich ein Schulweg als unzumutbar erweist. Dieser Entscheid liegt im Ermessen der Beschwerdegegnerin. Eine diesbezügliche Gehörsverletzung kann im verwaltungsgerichtlichen Verfahren grundsätzlich nicht geheilt werden (E. 3.3.2). Der konkret zu beurteilende Weg erweist sichals für fünfjährige Kinder zu gefährlich (E. 4.1). Ausserdem beruht der Zuteilungsentscheid nicht auf sachlichen Gründen - verschiedene andere Kinder hätten einen näheren und ungefährlicheren Weg als die Kinder der Beschwerdeführenden gehabt - und verstösst damit gegen das Rechtsgleichheitsgebot (E. 4.3). Die Sache wird zum Entscheid darüber, welche schulwegsichernden Massnahmen nun konkret zu treffen sind, an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen (E. 5.1 f.). Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 6). Rechtsmittel (E. 7).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
ANSPRUCH AUF GLEICHBEHANDLUNG
ERMESSENSFRAGE
ERZIEHUNG, BILDUNG, WISSENSCHAFT
GEFÄHRLICHKEIT
GRUNDSCHULUNTERRICHT
HEILUNG
KIND/-ER
KINDERGARTEN
RECHTLICHES GEHÖR
RECHTSFRAGE
RÜCKWEISUNG
SCHULWEG
VERKEHRSAUFKOMMEN
VERKEHRSGEFÄHRDUNG
VERKEHRSSICHERHEIT
VOLKSSCHULE
VOLKSSCHULGESETZ
ZUMUTBARKEIT
Rechtsnormen:
Art. 8 Abs. 1 BV
Art. 19 BV
Art. 29 Abs. 2 BV
Art. 62 Abs. 2 BV
§ 42 Abs. 3 Ziff. 6 VSG
Art. 8 Abs. 3 VerkehrssicherheitsV
Art. 21 lit. a VerkehrssicherheitsV
Publikationen:
RB 2008 Nr. 38 S. 103
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2008.00363
Entscheid
der 4. Kammer
vom
5. November 2008
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter
Peter Sprenger,
Gerichtssekretärin
Eliane Schlatter.
In Sachen
A1
,
A2
,
Beschwerdeführende
,
gegen
Schulpflege Eglisau
,
Beschwerdegegnerin
,
betreffend Kindergarteneinteilung
der Zwillinge,
hat sich ergeben:
I.
Mit Schreiben vom 22. April 2008 teilte die
Schulverwaltung der Gemeinde Eglisau den Eltern A1 und A2 mit, dass deren
Zwillingstöchter auf Beginn des Schuljahres 2008/2009 in den Kindergarten
Seglingen in der Gemeinde Eglisau eingeteilt worden seien.
Gegen diese beiden Zuteilungsentscheide erhoben A1 und A2
Einsprache an die Schulpflege. Sie brachten vor, der Weg in den Kindergarten
sei für ihre Zwillinge zu gefährlich, diese seien deshalb in einen anderen
Kindergarten einzuteilen. Mit Beschluss vom 13. Mai 2008 lehnte die
Schulpflege die Einsprache ab.
II.
A1 und A2 erhoben Rekurs an den Bezirksrat Bülach und
verlangten die Aufhebung des Einspracheentscheids und sinngemäss die Zuteilung
der Zwillinge in den von ihrem Wohnort aus nächstgelegenen Kindergarten
Eigenacker. Der Bezirksrat Bülach wies den Rekurs mit Beschluss vom 16. Juli
2008 ab.
III.
Mit Beschwerde vom 13./15. August 2008 gelangten A1 und A2
an das Verwaltungsgericht. Sie beantragen die Aufhebung des bezirksrätlichen
Entscheids und verlangen sinngemäss die Zuteilung ihrer Zwillinge in den
nächstgelegenen Kindergarten Eigenacker.
Mit Beschwerdeantwort vom 28./29. August 2008 teilte die
Schulpflege Eglisau dem Verwaltungsgericht mit, dass sie – nach Erhalt des
bezirksrätlichen Beschlusses – die Zwillinge der Familie A auf Wunsch der
Eltern in die gleiche Gruppe des Kindergartens Seglingen eingeteilt habe.
Ferner sei mit dem für den Schülertransport zuständigen Taxiunternehmen eine Vereinbarung
getroffen worden, gemäss welcher der Schulbus für die Zwillinge bei der
katholischen Kirche halte, damit diese die viel befahrene Schaffhauserstrasse
nicht überqueren müssten. Am 10./12. September 2008 liess sich der Bezirksrat
Bülach damit vernehmen, dass er bei seinen Entscheiden immer auch übergeordnete
Interessen der Schulpflegen – insbesondere bezüglich ausgeglichener
Klassengrössen – zu berücksichtigen habe.
Mit Eingabe vom 17./18. September 2008 äusserten sich A1
und A2 zur Stellungnahme der Schulpflege vom 28. August 2008. Sie brachten
vor, dass der Schulbus nur morgens bei der katholischen Kirche halte, mittags
dagegen – wie ursprünglich vorgesehen – nur am Viehmarkt, so dass der Rückweg
für die Zwillinge gefährlich bleibe. Im Übrigen könne der Schulbus die
Zwillinge wegen einer Baustelle vorerst auch morgens nicht bei der katholischen
Kirche abholen.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist nach den §§ 41 ff. des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zur
Behandlung der vorliegenden Beschwerde sachlich zuständig. Da auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Art. 19 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) in
Verbindung mit Art. 62 Abs. 2 BV gewährleistet den Anspruch auf
ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht. Unter
Grundschulunterricht wurde bislang der Unterricht an der Primar- und
Sekundarstufe I (erstes bis neuntes Schuljahr) verstanden (
Art. 2 lit. b des Konkordates über die
Schulkoordination vom 29. Oktober 1970 [AS 1971, 119], welchem der Kanton Zürich
am 6. Juni 1971 beigetreten ist [LS 410.3];
BGE 129 I 12 E.
4.2, 129 I 35 E. 7.4, 133 I 156 E. 3.1 und 3.5; Regula
Kägi-Diener in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung,
Kommentar, 2. A., Zürich etc. 2008, Art. 19 Rz. 26; Herbert Plotke,
Die Bedeutung des Begriffes Grundschulunterricht in Art. 19 und in Art. 62
Abs. 2 der Bundesverfassung, ZBl 106/2005, S. 553 ff., insbesondere
S. 557, 560; derselbe, Schweizerisches Schulrecht, 2. A., Bern 2003, S.
103).
Per 1. Januar 2008 wurde im Rahmen der Umsetzung des neuen
Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100) der Kindergarten
kantonalisiert. Der Kindergarten wurde dadurch Teil der kantonalen Volksschule.
Damit bildet die Kindergartenstufe neu das offizielle Fundament der schulischen
Bildung und ist für alle Kinder obligatorisch. Das bedeutet unter anderem, dass
die Schulpflicht sich ab Schuljahr 2008/2009 von bisher 9 auf 11 Jahre – in der
Regel zwei Jahre Kindergarten, sechs Jahre Primarschule und drei Jahre
Sekundarstufe – verlängert (vgl. § 3 Abs. 2 und § 5 VSG). Damit
dehnt sich auch der Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen
Grundschulunterricht auf die Kindergartenstufe aus (Sándor Horváth, Der verfassungsmässige
Anspruch auf einen zumutbaren Schulweg, ZBl 108/2007, S. 633 ff., 638; vgl.
auch Kägi-Diener, Art. 19 Rz. 27; so schon Entscheid des Regierungsrates
vom 30. September 1987 [= ZR 88/1989 Nr. 18]; auch BGr, 28. Januar 1994,
2P.34/1993 [= ZBl 95/1994, S. 300 ff.], E. 5e; dazu auch Plotke, Schulrecht, S.
231).
2.2
Zur Garantie eines ausreichenden Unterrichts gehört unter anderem, dass der
Schulbesuch faktisch möglich bzw. nicht übermässig erschwert ist. Aus diesem
Erfordernis ergibt sich ein verfassungsmässiger Anspruch auf einen
zumutbaren
Schulweg (vgl. Horváth, S. 638 f.; Plotke, Schulrecht, S. 225 f.). Nach
Lehre und Rechtsprechung richtet sich die Zumutbarkeit des Schulwegs nach den
konkreten Umständen im Einzelfall. Massgebend sind sowohl die Länge und die
Gefährlichkeit des Schulwegs als auch der Entwicklungsstand und die Gesundheit
des jeweils betroffenen Kindes (vgl. die ausführliche Darstellung der
Rechtsprechung des Bundes und der Kantone bei Horváth, S. 643 ff.; ferner
Plotke, Schulrecht, S. 226 ff., je mit weiteren Hinweisen). Ob ein Weg
subjektiv als lang, schlecht begehbar oder gefährlich empfunden wird, muss
ausser Betracht bleiben; massgebend sind allein objektive Kriterien (BGr, 14.
Oktober 2004, 2P.101/2004, E. 4.1, www.bger.ch; Plotke, Schulrecht, S. 226 mit
Hinweisen). Ein zumutbarer Schulweg kann schulwegsichernde verkehrstechnische
oder organisatorische Massnahmen erfordern. In Frage kommen beispielsweise
Transport der Kinder mit einem Schulbus, Übernahme von Abonnementskosten bei
Benützung des öffentlichen Verkehrs, entsprechende Schulhausein- und
-zuteilung, Begleitdienst, Lotsendienst oder Fussgängerüberführungen bei
gefährlichen Strassen (Horváth, S. 662 f.; Kägi-Diener, Art. 19 Rz. 39;
vgl. auch § 8 Abs. 3 der Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 [VSV,
LS 412.101]).
2.3
Für die Entscheide über die Zuteilung an die Schulen bzw. Kindergärten ist
die Schulpflege zuständig (§ 42 Abs. 3 Ziff. 6 VSG). Dabei hat sie
einerseits auf die Länge und die Gefährlichkeit des Schulwegs und anderseits
auf eine ausgewogene Zusammensetzung der Kindergruppen in den Schulen
abzustellen. Berücksichtigt werden insbesondere die soziale und sprachliche
Herkunft der Kinder sowie die Verteilung der Geschlechter und Altersgruppen (§ 25
Abs. 1 VSV). Gemäss § 21 Abs. 1 lit. a VSV darf eine Kindergartenklasse
in der Regel nicht mehr als 21 Kinder umfassen. Dabei werden die
Kindergartenklassen regelmässig altersdurchmischt gebildet, das heisst, es gibt
in jeder Klasse eine Gruppe des ersten und eine des zweiten Kindergartenjahres
(§ 4 Abs. 1 VSV).
3.
3.1
Die Beschwerdegegnerin begründet die angefochtenen Zuteilungsentscheide im
Wesentlichen wie folgt: Sie habe bei der Zuteilung nicht nur auf das Kriterium
des Schulwegs, sondern auch auf die Klassengrössen und eine sozial ausgewogene
Verteilung der Kinder Rücksicht zu nehmen. Eine Einteilung gewisser Kinder,
welche auf der nördlichen Rheinseite wohnten, in den Kindergarten Seglingen auf
der südlichen Rheinseite sei aus Kapazitätsgründen unumgänglich gewesen. Beim
Entscheid darüber, welche Kinder nach Seglingen einzuteilen seien, habe sie auf
die kürzeste Distanz vom Wohnort zur Haltestelle des Schulbusses am Viehmarkt abgestellt.
Diese Begründung ist grundsätzlich nicht zu beanstanden. Es
trifft zu, dass die Schulpflegen bei der Einteilung von Kindern in Kindergärten
oder Schulhäuser nicht nur auf die Länge und die Gefährlichkeit eines
Schulwegs, sondern auch auf vorhandene Kapazitäten und eine ausgewogene soziale
Verteilung abzustellen haben. Zudem haben sie die erwähnten kantonalen Vorschriften
bezüglich Klassengrössen zu beachten.
3.2
Die Beschwerdeführenden anerkennen denn auch grundsätzlich die
Notwendigkeit, bei Schuleinteilungsentscheiden aus Kapazitätsgründen Ausgleiche
vorzunehmen. Allerdings erachten sie den Weg in den Kindergarten – insbesondere
wegen der erforderlichen Überquerung der Schaffhauserstrasse – als für ihre
Kinder zu gefährlich. In diesem Zusammenhang rügen sie insbesondere, sowohl die
Beschwerdegegnerin als auch die Vorinstanz hätten der Gefährlichkeit des Weges
bei ihren Entscheiden zu Unrecht keine Beachtung geschenkt. Ferner sei die
Möglichkeit, die Zwillinge in den von ihrem Wohnort aus nächstgelegenen
Kindergarten Eigenacker einzuteilen, überhaupt nicht in Betracht gezogen
worden; die Beschwerdegegnerin habe in der Begründung ihres Entscheids vom
13. Mai 2008 lediglich den Kindergarten Städtli erwähnt. Der Weg zum Kindergarten
Eigenacker sei aber nicht nur der kürzeste, sondern auch der ungefährlichste,
weil die Kinder die Schaffhauserstrasse auf einer Passerelle überqueren
könnten. Ausserdem sind die Beschwerdeführenden der Ansicht, die Zuteilungsentscheide
beruhten nicht auf sachlichen Gründen: So sei die Einteilung gerade ihrer
Kinder in den Kindergarten Seglingen nicht zwingend; vielmehr seien andere
Kinder in den Kindergarten Eigenacker eingeteilt worden, welche einen kürzeren
und ungefährlicheren Weg zur Schulbushaltestelle gehabt hätten. Mit diesem Vorbringen
hätten sich sowohl die Beschwerdegegnerin als auch die Vorinstanz zu Unrecht
nicht befasst.
3.3
Damit rügen die Beschwerdeführenden unter anderem sinngemäss eine
Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2
BV. Diese Rüge der Gehörsverletzung ist deshalb vorweg zu prüfen, weil die
Verletzung des verfassungsmässigen Anspruchs grundsätzlich – ungeachtet der
Erfolgsaussichten in der Sache selbst – die Aufhebung des angefochtenen
Entscheids nach sich zieht (vgl. BGE 124 V 389 E. 1, 117 Ia 5 E. 1a; VGr,
22. November 2006, VB.2006.00248, E. 3.1, www.vgrzh.ch).
3.3.1
In Bezug auf die Begründung eines
Entscheids verlangt der Grundsatz des rechtlichen Gehörs, dass die
entscheidende Behörde alle Elemente des Sachverhalts und alle anwendbaren
Normen prüft und sich mit den Parteivorbringen auseinandersetzt. Zwar muss sie
sich nicht mit allen tatsächlichen Vorbringen und jedem rechtlichen Einwand
befassen. Auf Unbestrittenes kann sie kurz verweisen und unmassgebliche oder
offensichtlich haltlose Vorbringen darf sie ausser Acht lassen. Allerdings muss
aus der Begründung gleichwohl ersichtlich sein, ob die Behörde ein Vorbringen
überhaupt nicht in Betracht zieht oder lediglich für nicht erheblich bzw. für
unrichtig gehalten hat (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 10
N. 40). Die erforderliche Begründungsdichte hängt zudem von der
Entscheidungsfreiheit der Behörde und der Eingriffsintensität einer Anordnung
ab. Je grösser der Entscheidungsspielraum ist, welcher einer Behörde zufolge
Ermessens und unbestimmter Rechtsbegriffe zukommt, je komplexer und umstrittener
der zu beurteilende Sachverhalt ist und je stärker eine Anordnung in die
individuellen Rechte eingreift, desto höhere Anforderungen sind an die
Begründung zu stellen und desto ausführlicher, differenzierter und sorgfältiger
hat diese auszufallen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 10 N. 41 mit weiteren
Hinweisen).
Wenn die Beschwerdeführenden beantragen, der Weg in den
Kindergarten sei für ihre Kinder wegen Gefährlichkeit unzumutbar und ihre
Kinder seien deshalb in den nächstgelegenen und auf einem ungefährlichen Weg zu
erreichenden Kindergarten Eigenacker einzuteilen, muss sich die Schulpflege mit
diesen Vorbringen befassen. Dabei handelt es sich jedenfalls nicht um
unmassgebliche oder haltlose Vorbringen. Ferner kommt der Schulpflege beim
Zuteilungsentscheid erhebliches Ermessen zu und auch in Bezug auf den unbestimmten
Rechtsbegriff des zumutbaren Schulwegs verfügt sie über einen gewissen Entscheidungsspielraum
(vgl. dazu Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 73 mit Hinweisen). Zudem ist das
vorliegend betroffene schutzwürdige Interesse – die Sicherheit der Kinder auf
dem Schulweg – durch die strittige Anordnung stark betroffen. Daraus ergibt
sich, dass den Beschwerdeführenden das rechtliche Gehör umfassend zu gewähren
gewesen wäre. Indem sich weder die Beschwerdegegnerin noch die Vorinstanz mit
der Möglichkeit der Einteilung der Zwillinge in den Kindergarten Eigenacker und
überdies nicht mit der Gefährlichkeit des Schulwegs auseinandergesetzt haben,
haben sie das rechtliche Gehör der Beschwerdeführenden verletzt.
3.3.2
Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs
kann geheilt werden, wenn sie nicht besonders schwer wiegt und wenn die
unterlassene Gehörsgewährung in einem Rechtsmittelverfahren nachgeholt wird,
das eine Prüfung im gleichen Umfang wie durch die Vorinstanz gestattet (vgl.
etwa BGE 133 I 201 E. 2.2, 126 I 68 E. 2; zur Kontroverse in der Lehre über die
Heilung von Gehörsverletzungen Benjamin Schindler, Die "formelle
Natur" von Verfahrensgrundrechten. Verfahrensfehlerfolgen im
Verwaltungsrecht – ein Abschied von der überflüssigen Figur der
"Heilung", ZBl 106/2005, S. 169 ff.; Hansjörg Seiler,
Abschied von der formellen Natur des rechtlichen Gehörs, SJZ 100/2004,
S. 377 ff.).
Da es sich bei der Frage nach der Zumutbarkeit eines
Schulwegs um eine Rechtsfrage handelt, welche das Verwaltungsgericht mit der
gleichen Kognition wie die Vorinstanz prüft, ist eine Heilung der
Gehörsverletzung grundsätzlich möglich und angesichts der Umstände vorliegend
auch geboten (dazu sogleich 4.1). Anders verhält es sich dagegen mit der Frage,
welche konkreten Massnahmen zu ergreifen wären, wenn der Schulweg als
unzumutbar – und damit verfassungswidrig – qualifiziert würde. Dieser Entscheid
liegt im Ermessen der Schulpflege. Da das Verwaltungsgericht die behördliche
Ermessensausübung anders als die Vorinstanz nur auf Rechtsfehlerhaftigkeit –
nicht aber auf Angemessenheit – hin überprüft, könnte eine diesbezügliche
Gehörsverletzung im Verfahren vor Verwaltungsgericht nicht geheilt werden
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 53; vgl. dazu hinten 5).
4.
4.1
Nach dem Gesagten stellt sich vorliegend zunächst die Frage nach der
Zumutbarkeit des Schulwegs für die Zwillinge der Beschwerdeführenden (zu den
rechtlichen Grundlagen vgl. vorn 2.1 f.). Der hier in Frage stehende Schulweg
ist insgesamt ungefähr 1,5 Kilometer lang. Allerdings kann zirka die Hälfte des
Weges mit dem Schulbus zurückgelegt werden. Die Distanz vom Wohnort der Kinder
zur Haltestelle des Schulbusses beträgt also ungefähr 700–800 Meter. Der zu
Fuss zurückzulegende Wegabschnitt führt zunächst entlang der Schaffhauserstrasse
in Fahrtrichtung Zürich. Der Schulbus fährt ab Haltestelle Viehmarkt am
nördlichen Brückenkopf in Eglisau, so dass die Kinder der Beschwerdeführenden
die Schaffhauserstrasse überqueren müssen, um zur Bushaltestelle zu gelangen.
Die Zwillinge der Beschwerdeführenden sind fünf Jahre alt und – soweit
ersichtlich – körperlich und geistig normal entwickelt.
Die Schaffhauserstrasse ist eine Hauptverkehrsstrasse mit sehr
hohem Verkehrsaufkommen (durchschnittlich über 17'000 Fahrzeuge täglich; vgl. www.laerm.zh.ch/fals/4-situation/verkehr/vz_pdf/3289.pdf).
Sie muss von den Zwillingen der Beschwerdeführenden auf einem
Fussgängerstreifen überquert werden, welcher zwar durch eine Fussgängerinsel in
der Mitte, nicht aber durch ein Lichtsignal gesichert ist. Im Hinblick auf die
Gefährlichkeit des Weges ist zudem nicht nur die Gefahr bei der Überquerung der
Strasse zu berücksichtigen, sondern auch die Gefahr beim Entlanggehen an der
Strasse. Da weder geltend gemacht wird noch ersichtlich ist, dass es auf dem
fraglichen Abschnitt der Schaffhauserstrasse kein Trottoir gibt, ist vorliegend
zwar vom Bestehen eines solchen auszugehen. Dennoch ist der Weg vom Wohnort der
Beschwerdeführenden zur Bushaltestelle am Viehmarkt als für fünfjährige Kinder
zu gefährlich einzustufen. Gemäss einschlägigen Studien und Expertenmeinungen
(Verkehrspädagogen, Experten der Polizei und der Beratungsstelle für
Unfallverhütung, Kinder- und Jugendpsychologen und -psychiater) bildet sich das
vorausschauende Gefahrenbewusstsein bei Kindern erst mit ungefähr acht Jahren,
während sich die Fähigkeit, die Gefahren des Strassenverkehrs richtig
einzuschätzen und situationsgerecht zu reagieren noch später entwickelt (vgl.
dazu die Dokumentation der Beratungsstelle für Unfallverhütung [bfu] zum Thema
Schulweg, www.bfu.ch/PDFLib/ 556_105.pdf.; Horváth, S. 655 ff.). Demnach
bringen die Beschwerdeführenden zu Recht vor, die Beschwerdegegnerin habe der
Gefährlichkeit des Schulwegs nicht ausreichend Rechnung getragen.
4.2
Zwar könnten die Kinder der Beschwerdeführenden auch auf einem sichereren
Weg zur Haltestelle des Schulbusses am Viehmarkt gelangen. Würden sie die
Schaffhauserstrasse auf der vorhandenen Passerelle überqueren, um danach über
die Eigenackerstrasse und den Steig an den Viehmarkt zu gelangen, würde die
Gefahr der Strassenüberquerung wegfallen. Dieser Weg wäre aber über einen
Kilometer lang und damit wesentlich länger als derjenige entlang der
Schaffhauserstrasse. Zwar wäre ein Schulweg von insgesamt etwas über einem Kilometer
Länge für Kindergärtler zumutbar (vgl. zur einschlägigen Rechtsprechung im Bund
und in den Kantonen, Horváth, S. 643 ff., 649 ff.). Indessen kommt dieser
Frage vorliegend keine entscheidende Bedeutung zu, denn der Entscheid der
Beschwerdegegnerin ist jedenfalls aus einem anderen Grund nicht haltbar:
4.3
Aus den Akten geht hervor, dass die Beschwerdegegnerin die Möglichkeit
gehabt hätte, andere Kinder als diejenigen der Beschwerdeführenden in den
Kindergarten Seglingen einzuteilen. So wäre der Weg zur Bushaltestelle am
Viehmarkt für mindestens fünf Kinder, die dem Kindergarten Eigenacker zugeteilt
wurden, wesentlich kürzer gewesen als der für die Zwillinge ungefährliche Weg
über Murbach, Passerelle, Eigenackerstrasse und Steig zum Viehmarkt. Bereits
aus diesem Grund erweist sich der angefochtene Zuteilungsentscheid jedenfalls
vor dem Hintergrund des Rechtsgleichheitsgebots (Art. 8 Abs. 1 BV),
gemäss welchem ein sachlicher Grund stets dann erforderlich ist, wenn eine
rechtsanwendende Behörde zwei gleiche tatsächliche Situationen unterschiedlich
behandelt (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 507 mit Hinweisen), als nicht gerechtfertigt.
Dies gilt umso mehr, als die Beschwerdegegnerin noch selbst vortrug, bei ihrem
Entscheid darüber, welche auf der Rheinnordseite wohnhaften Kinder dem
Kindergarten Seglingen zugeteilt würden, habe sie diejenigen mit der kürzesten
Distanz vom Wohnort zur Bushaltestelle ausgewählt.
Im Übrigen ist das Vorbringen der Beschwerdegegnerin, sie
habe mit ihren Zuteilungsentscheiden den Wunsch der Beschwerdeführenden
berücksichtigt, die Zwillinge in den gleichen Kindergarten, aber in zwei
verschiedene Gruppen einzuteilen, vorliegend zum einen bestritten und zum
andern nicht relevant. Spätestens mit der Einspracheerhebung hätte der Beschwerdegegnerin
klar sein müssen, dass die Beschwerdeführenden nicht unter allen Umständen an
ihrem Wunsch festhalten würden.
4.4
Nach dem Gesagten lässt sich mithin Folgendes festhalten: Der Weg entlang
der Schaffhauserstrasse samt deren Überquerung zur Haltestelle des Schulbusses
am Viehmarkt ist für die Zwillinge der Beschwerdeführenden infolge
Gefährlichkeit nicht zumutbar. Ein wesentlich längerer, aber ungefährlicher Weg
erwiese sich zwar in Bezug auf die Länge als noch zumutbar. Allerdings ist es
vorliegend aus Gleichbehandlungsgründen nicht statthaft, von den
Beschwerdeführenden zu verlangen, ihre Kinder auf diesem Weg zur
Schulbushaltestelle zu schicken. Insofern erweisen sich die angefochtenen
Zuteilungsentscheide als verfassungswidrig.
5.
5.1
Erweist sich ein Schulweg als unzumutbar, räumt die Bestimmung von § 8
Abs. 3 VSV der Schulpflege Auswahlermessen ein, indem sie dieser die Wahl
zwischen verschiedenen Massnahmen einräumt (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 50
N. 72; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 434). Die Verwaltung besitzt dort, wo
ihr Ermessen zusteht, eine relative Entscheidungsfreiheit. Sie ist in dieser
Wertung allerdings nicht völlig frei, sondern hat ihr Ermessen pflichtgemäss
auszuüben. Insbesondere ist sie an das Verbot des Ermessensmissbrauchs und der
Ermessensüberschreitung gebunden. Ferner hat sie sich an den allgemeinen
Rechtsgrundsätzen und den verwaltungsrechtlichen Grundprinzipien, namentlich
dem allgemeinen Gebot rechtsgleicher Behandlung, dem Gebot von Treu und Glauben
und dem Verhältnismässigkeitsprinzip zu orientieren (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50
N. 74, 80; vgl. ferner Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 441).
5.2
Welche Massnahmen die Beschwerdegegnerin nun konkret zu treffen hat, um den
Zwillingen der Beschwerdeführenden einen zumutbaren Schulweg zu ermöglichen,
liegt also in ihrem Ermessen. Deshalb ist die Sache vorliegend zur Neuentscheidung
direkt an sie zurückzuweisen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 64 N. 5 f.). Bei ihrem
Neuentscheid hat sie – wie sich aus den obenstehenden Erwägungen ergibt –
Folgendes zu berücksichtigen: Zu vermeiden ist in erster Linie, dass die Kinder
der Beschwerdeführenden der Schaffhauserstrasse entlanggehen und diese
ungesichert überqueren müssen. Mit einer Umteilung in den Kindergarten Eigenacker
liesse sich das umgehen; allerdings besteht darin nicht die einzige Möglichkeit
der Gewährleistung eines sicheren Schulwegs. In Frage käme etwa auch die
Einrichtung eines Begleitservices oder eine entsprechende verbindliche Routenfestlegung
des Schulbusses.
6.
Da der angefochtene Entscheid infolge Unzumutbarkeit des
Schulwegs aufzuheben ist, dringen die Beschwerdeführenden mit ihrem
Hauptbegehren durch. Im vorliegenden Verfahren kann jedoch ihrem (sinngemässen)
Antrag auf Zuteilung der Zwillinge in den Kindergarten Eigenacker nicht gefolgt
werden. Weil der beschwerdegegnerische Entscheid aber auch diesbezüglich an
einem – durch das Verwaltungsgericht nicht heilbaren – Formmangel (Verletzung
des rechtlichen Gehörs) leidet, rechtfertigt es sich dennoch, die Verfahrenskosten
vollumfänglich der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 15,
20).
7.
Nach der Regelung in Art. 90 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) sind letztinstanzliche
kantonale Rückweisungs­entscheide als Vor- oder – eher – Zwischenentscheide im
Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren (Felix Uhlmann, Basler Kommentar,
2008, Art. 90 BGG N. 9 Abs. 2; Hansjörg Seiler/Nicolas von
Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007, Art. 90 N. 9,
Art. 93 N. 2; Frage offen gelassen in BGE 134 II 137 E. 1.3.3). Sie
sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder
gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der
Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden
Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde
(lit. b, vgl. zudem Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG).
Demgemäss entscheidet
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Beschluss der Schulpflege Eglisau
vom 13. Mai 2008 und Dispositiv-Ziffer I im Beschluss des Bezirksrats
Bülach vom 16. Juli 2008 werden aufgehoben. Die Sache wird zum Neuentscheid im
Sinn der Erwägungen an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.    Gegen
diesen Entscheid kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet,
beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
5.    Mitteilung an: …