zh_verwaltungsgericht · VB.2023.00315 · 2020-09-10 · de
Bewilligungs- und Gebührenpflicht

[Bewilligungs- und Gebührenpflicht für den Betrieb eines Boulevardcafés beim Bahnhof Stadelhofen auf zwei Aussenflächen eines im Privateigentum stehenden Grundstücks, an welchem eine Gemeindedienstbarkeit besteht.] Ausführungen zur Bewilligungs- und Gebührenpflicht für die über den schlichten Gemeingebrauch hinausgehende Nutzung einer öffentlichen Sache im Gemeingebrauch (E. 3). Verhältnis zwischen der Bewilligung des gesteigerten Gemeingebrauchs, der gastgewerblichen Bewilligung und der Baubewilligung (E. 4). Öffentliche Sachen im Gemeingebrauch müssen nicht zwingend im Eigentum des Gemeinwesens stehen. Die für die Zuführung der Sache zu einer öffentlichen Zweckbestimmung erforderliche Verfügungsmacht des Gemeinwesens kann auch auf einem dinglichen oder obligatorischen Recht oder einer öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkung beruhen (E. 5.1). Diesfalls kann das Gemeinwesen einem Dritten den gesteigerten Gemeingebrauch an der öffentlichen Sache nur insoweit erlauben, als es ihre vom Eigentümer erlangte Verfügungsmacht erlaubt. Gegebenenfalls bedarf die Nutzung der Sache durch einen Dritten daher nebst der Bewilligung des gesteigerten Gemeingebrauchs auch einer Ermächtigung des privaten Eigentümers (E. 5.2). Auf dem streitbetroffenen Grundstück lasten Personaldienstbarkeiten in Form von Fusswegrechten. Diese stellen typische Gemeindedienstbarkeiten dar, indem die Stadt Zürich dinglich berechtigt ist, das Recht zur Ausübung der Dienstbarkeit (Nutzung des Wegrechts) aber der Allgemeinheit zusteht. Die vom Beschwerdeführer für Aussengastronomie beanspruchten Aussenflächen werden von den Fusswegrechten mitumfasst. Die mit dem Gastronomiebetrieb einhergehende Nutzung der Aussenflächen stellt (mindestens) gesteigerten Gemeingebrauch dar und beeinträchtigt die bestimmungsgemässe Fusswegnutzung. Die Stadt Zürich geht deshalb zu Recht von einer Bewilligungs- und Gebührenpflicht des Aussengastronomiebetriebs aus (zum Ganzen E. 7 f.). Abweisung.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00315
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Geschäftsnummer:
VB.2023.00315
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 05.02.2026
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist noch nicht rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Bewilligungs- und Gebührenpflicht
[Bewilligungs- und Gebührenpflicht für den Betrieb eines Boulevardcafés beim Bahnhof Stadelhofen auf zwei Aussenflächen eines im Privateigentum stehenden Grundstücks, an welchem eine Gemeindedienstbarkeit besteht.]Ausführungen zur Bewilligungs- und Gebührenpflicht für die über den schlichten Gemeingebrauch hinausgehende Nutzung einer öffentlichen Sache im Gemeingebrauch (E. 3). Verhältnis zwischen der Bewilligung des gesteigerten Gemeingebrauchs, der gastgewerblichen Bewilligung und der Baubewilligung (E. 4). Öffentliche Sachen im Gemeingebrauch müssen nicht zwingend im Eigentum des Gemeinwesens stehen. Die für die Zuführung der Sache zu einer öffentlichen Zweckbestimmung erforderliche Verfügungsmacht des Gemeinwesens kann auch auf einem dinglichen oder obligatorischen Recht oder einer öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkung beruhen (E. 5.1). Diesfalls kann das Gemeinwesen einem Dritten den gesteigerten Gemeingebrauch an der öffentlichen Sache nur insoweit erlauben, als es ihre vom Eigentümer erlangte Verfügungsmacht erlaubt. Gegebenenfalls bedarf die Nutzung der Sache durch einen Dritten daher nebst der Bewilligung des gesteigerten Gemeingebrauchs auch einer Ermächtigung des privaten Eigentümers (E. 5.2). Auf dem streitbetroffenen Grundstück lasten Personaldienstbarkeiten in Form von Fusswegrechten. Diese stellen typische Gemeindedienstbarkeiten dar, indem die Stadt Zürich dinglich berechtigt ist, das Recht zur Ausübung der Dienstbarkeit (Nutzung des Wegrechts) aber der Allgemeinheit zusteht. Die vom Beschwerdeführer für Aussengastronomie beanspruchten Aussenflächen werden von den Fusswegrechten mitumfasst. Die mit dem Gastronomiebetrieb einhergehende Nutzung der Aussenflächen stellt (mindestens) gesteigerten Gemeingebrauch dar und beeinträchtigt die bestimmungsgemässe Fusswegnutzung. Die Stadt Zürich geht deshalb zu Recht von einer Bewilligungs- und Gebührenpflicht des Aussengastronomiebetriebs aus (zum Ganzen E. 7 f.). Abweisung.
Stichworte:
AUSSENRESTAURANT
AUSSENWIRTSCHAFT
AUSSENWIRTSCHAFTSBETRIEB
BEWILLIGUNGSPFLICHT
FUSSWEGRECHT
GEBÜHRENPFLICHT
GESTEIGERTER GEMEINGEBRAUCH
ÖFFENTLICHE SACHE
VERFÜGUNGSMACHT
Rechtsnormen:
Art. 13 Abs. II APV Zürich
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2023.00315
Urteil
der
3. Kammer
vom 5. Februar 2026
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz),
Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet,
Gerichtsschreiberin Eva Heierle.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Stadtrat von Zürich,
vertreten durch das
Sicherheitsdepartement,
Beschwerdegegner,
betreffend Bewilligungs-
und Gebührenpflicht,
hat sich
ergeben:
I.
A ist Inhaber eines Gastgewerbepatents für den
Gastwirtschaftsbetrieb "Outback Lodge" an der Stadelhoferstrasse 18
in Zürich (Kat.-Nr. AA3361) beim Bahnhof Zürich Stadelhofen. Neben der
Gastwirtschaft im Innern des Gebäudes betreibt er auf zwei angrenzenden, auf
verschiedenen Hausseiten befindlichen Flächen eine Aussengastwirtschaft
(Boulevardcafé).
Mit Eingabe vom 12. April 2021 liess er bei der
Stadtpolizei Zürich um Feststellung ersuchen, dass die Nutzung der
Aussenflächen der Parzelle AA3361 im Rahmen einer Aussengastronomie bzw. eines
Boulevardcafés dem Inhaber des betreffenden Gastgewerbepatents jeweils
ganzjährig bewilligungs- und gebührenfrei erlaubt sei. Mit Verfügung vom 14. Juni
2021 stellte die Stadtpolizei Zürich, Kommissariat Verwaltungspolizei, fest,
dass für die von der Outback Lodge genutzte Fläche eine Bewilligungs- und
Gebührenpflicht bestehe und A als Patentinhaber für die als Boulevardcafé
genutzte Fläche, ab Rechtskraft der Verfügung und solange die Nutzung dauere,
Gebühren in Höhe von total Fr. 20'253.- pro Jahr auferlegt würden.
Mit Beschluss vom 27. Oktober 2021 bestätigte der
Stadtrat von Zürich in Abweisung eines Neubeurteilungsbegehrens von A vom
8. Juli 2021 die vorgenannte Verfügung.
II.
A liess hiergegen am 2. Dezember 2021 an das
Statthalteramt des Bezirks Zürich rekurrieren, welches den Rekurs mit Verfügung
vom 11. Mai 2023 abwies (Dispositivziffer 1) und ihm die
Verfahrenskosten von total Fr. 1'807.- auferlegte
(Dispositivziffer 2).
III.
Mit Eingabe vom 5. Juni 2023 liess A Beschwerde beim
Verwaltungsgericht erheben und beantragen, in Aufhebung der Dispositivziffern 1
und 2 der Verfügung des Statthalteramts und unter Entschädigungsfolgen sei
festzustellen, dass die Nutzung der Aussenflächen auf der Parzelle Nr. AA3361
in Zürich im Rahmen einer Aussengastwirtschaft bzw. eines Boulevardcafés durch
den jeweiligen Inhaber des Gastgewerbepatents für die Gastwirtschaft Outback
Lodge, Stadelhoferstrasse 18, 8001 Zürich, ganzjährig bewilligungs-
und gebührenfrei erfolgen dürfe. Das Statthalteramt von Zürich verzichtete am
12. Juni 2023 auf Vernehmlassung und reichte die Akten ein. Das
Sicherheitsdepartement der Stadt Zürich schloss am 26. Juni 2023 (namens
des Stadtrats) auf Abweisung der Beschwerde, unter Entschädigungsfolgen. Mit
weiteren Eingaben vom 16. August 2023 bzw. vom 6. September 2023
liess A bzw. der Stadtrat an seinen Anträgen festhalten.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2)
zuständig. Die Angelegenheit ist von der Kammer zu beurteilen (vgl. § 38
VRG in Verbindung mit § 38b VRG e contrario). Als (potenziell)
gebührenpflichtiger Gastgewerbepatentinhaber, welcher die infrage stehenden
Aussenflächen auf der streitbetroffenen Parzelle für Aussengastronomie bzw. als
Boulevardcafé beansprucht, ist der Beschwerdeführer durch die streitige
Anordnung berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Überprüfung; er
ist zur Beschwerde legitimiert (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1
VRG). Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die
Beschwerde einzutreten.
2.
Der Gastwirtschaftsbetrieb
Outback Lodge liegt in unmittelbarer Umgebung des Bahnhofs Zürich Stadelhofen
auf Kat.-Nr. AA3361, wo das Lokal im Erdgeschoss des Gebäudes Stadelhoferstrasse 18
eingemietet ist. Die L-förmige Parzelle, welche sich im Eigentum einer privaten
Anlagestiftung (Anlagestiftung C) befindet und Teil der Überbauung
Stadelhoferpassage bildet, grenzt an ihrer Nordostseite an das niveaugleich
zugängliche Perron des Gleises 1 mit den Treppenabgängen zur Unterführung
zu den Gleisen 2 und 3 sowie zur unterirdischen Ladenpassage des
Bahnhofs. Entlang der nordwestlichen Parzellengrenze und im gleisnahen Bereich
über die Parzelle selber verläuft die Stadelhoferpassage, bei welcher es sich
um eine teilweise überdachte, von Lokalen und Geschäften gesäumte, stark
begangene Fussverbindung von der Stadelhoferstrasse zum Bahnhof Stadelhofen
handelt. Die Parzelle Kat.-Nr. AA3361 ist mehrheitlich mit zwei teils
aneinandergebauten Gewerbebauten (Stadelhoferstrasse 18 und 20)
überstellt. Während das Gebäude Stadelhoferstrasse 20 an seiner
Schmalseite unmittelbar an die Stadelhoferstrasse angrenzt und längsseitig
entlang der Stadelhoferpassage verläuft, liegt südöstlich davon und leicht
zurückversetzt das an das Perron angrenzende Gebäude Stadelhoferstrasse 18,
über dessen Vorland das letzte Stück der Stadelhoferpassage in Richtung der
Bahngleise verläuft. An dieser Stelle, wo sich auch der Haupteingang des
infrage stehenden Gastgewerbelokals befindet, beansprucht der Beschwerdeführer
fassadenseitig einen Teilbereich der Stadelhoferpassage für die
Aussengastwirtschaft. Von der Stadelhoferstrasse aus betrachtet liegt das
Gebäude in zweiter Bautiefe hinter dem im Eigentum der Stadt Zürich
befindlichen Grundstück Kat.-Nr. AA3322, auf welchem das denkmalgeschützte
Haus zum Sonnenhof (Stadelhoferstrasse 12) steht. Zwischen den beiden
Gebäuden Stadelhoferstrasse 18 und 12 befindet sich ein mit
Kopfsteinpflaster belegter Hof, durch dessen Mitte die Parzellengrenze zwischen
Kat.-Nr. AA3322 und AA3361 verläuft. Der Hof ist sowohl von der
Stadelhoferstrasse als auch von der Schanzengasse her betret- bzw.
durchschreitbar, und über ihn erfolgt unter anderem der Zugang zum Haus zum
Sonnenhof und zu den dort lokalisierten Publikumsnutzungen wie dem Theater
Stadelhofen und dem Schweizerischen Sozialarchiv. Nordostseitig grenzt dieser
Hof an die Rückseite des Gebäudes Stadelhoferstrasse 18, wo sich die
zweite, grössere vom Beschwerdeführer für Aussengastronomie beanspruchte
Aussenfläche der Parzelle AA3361 befindet. Die Gastwirtschaft Outback
Lodge, welche bis zum 1. März 2021 vom Vater des Beschwerdeführers als
vormaligem Patentinhaber geführt wurde, betreibt Aussengastronomie auf den
beiden Flächen etwa seit 2003.
3.
3.1
Gemäss
Art. 13 der vom Gemeinderat (Gemeindeparlament) Zürich erlassenen
Allgemeinen Polizeiverordnung vom 6. April 2011 (APV, AS 551.110) ist
die vorübergehende Benutzung unter anderem zu gewerblichen Sonderzwecken, die
nicht bestimmungsgemäss oder nicht gemeinverträglich ist und andere
Benutzungsberechtigte beeinträchtigt, bewilligungs- und gebührenpflichtig (Abs. 2).
Der Stadtrat erlässt eine Benutzungsordnung und setzt die Benutzungs- und
Bewilligungsgebühren fest, wobei er insbesondere das Ausmass und die Dauer der
Beanspruchung, den wirtschaftlichen Nutzen für die Benutzenden und allfällige
Nachteile für das Gemeinwesen berücksichtigt (Abs. 3). Die
Benutzungsordnung (Reglement über die Benutzung des öffentlichen Grunds vom 23. November
2011, AS 551.210) wiederholt den Grundsatz der Bewilligungspflicht für
über den Gemeingebrauch hinausgehende Benutzungen des öffentlichen Grundes
(Art. 2 Abs. 1) und erklärt entsprechende vorübergehende Benutzungen
für gebührenpflichtig (Art. 5). Weiter sieht Art. 13 vor, dass
Inhabern von Gastgewerbepatenten das Aufstellen von Mobiliar auf dem
öffentlichen Grund zum Bewirten von Gästen bewilligt werden kann, wenn die
baurechtliche Bewilligung vorliegt.
3.2
Die
gestützt auf die erwähnten kommunalen Normen von der Stadt Zürich einverlangte
Gebühr knüpft an den Tatbestand einer über den schlichten Gemeingebrauch
hinausgehenden und entsprechend bewilligungs- und gebührenpflichtigen Nutzung
einer öffentlichen Sache im Gemeingebrauch an. Bei der Aussengastronomie auf
öffentlichem Grund, wie z.
B.
dem Betreiben eines Strassencafés, eines Kioskes oder von Verpflegungsständen,
handelt es sich rechtsprechungsgemäss regelmässig um gesteigerten
Gemeingebrauch oder, falls mit baulichen Vorkehren verbunden, gar um
Sondernutzungen (vgl. beispielsweise BGr, 17. August 2023, 2C_12/2023,
E. 3.2; 28. März 2018, 2C_867/2017, E. 2.2.1; 3. April 2015,
2C_819/2014, E. 5.3; betreffend die Stadt Zürich VGr, 30. März 2004,
VB.2004.00003, publ. in RB 2004 Nr. 35, E. 3.3 mit weiteren
Hinweisen).
3.3
Da es sich
beim Verhältnis zwischen hoheitsberechtigtem Gemeinwesen und dem Benützer einer
öffentlichen Sache im Gemeingebrauch um eine dem öffentlichen Recht
unterstehende Rechtsbeziehung handelt, ist das vom Benützer für den
gesteigerten Gemeingebrauch geschuldete Entgelt eine öffentliche Abgabe und
keine privatvertragliche Forderung (VGr, 10. September 2020,
VB.2019.00188, E. 2.4; André Werner Moser, Der öffentliche Grund und seine
Benützung, Bern 2011, S. 207 und 262). Für die Benützung öffentlichen
Grundes im Rahmen des gesteigerten Gemeingebrauchs (analoges gilt für
Sondernutzungen) darf das hoheitsberechtigte Gemeinwesen infolgedessen
Benützungsgebühren erheben (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich 2020, Rz. 2289; Moser,
S. 262 ff.).
3.4
Dass es
sich beim vorliegend zur Diskussion stehenden dauerhaften Belegen der
fraglichen Aussenflächen mit Tischen, Stühlen und weiterem Mobiliar zur
Bewirtung von Gästen von der Intensität der Nutzung her klarerweise nicht mehr
um schlichten, sondern (mindestens) um gesteigerten Gemeingebrauch handeln
würde, kann nicht ernsthaft infrage gestellt werden. Vorliegend ist indes
gerade streitig, ob es sich bei den vom Beschwerdeführer beanspruchten
Aussenflächen des im Eigentum Privater stehenden Grundstücks Kat.-Nr. AA3361
überhaupt um eine öffentliche Sache im Gemeingebrauch handelt. Würde es sich um
reines Privatareal handeln, wäre einer Erhebung von Benützungsgebühren mangels
Verfügungsmacht der Stadt Zürich von vornherein die Grundlage entzogen, läge
doch dann gar kein öffentlich-rechtliches Benutzungsverhältnis zwischen dem
Beschwerdeführer und der Stadt vor, sondern richteten sich die
Benützungsbefugnisse und allfällige Entgelte allein nach dem zwischen ihm und
der privaten Eigentümerschaft abgeschlossenen Mietvertrag (vgl. Moser,
S. 380 oben).
4.
4.1
Vorab gilt
es klarzustellen, wie es um das Verhältnis einer allenfalls erforderlichen
Bewilligung des gesteigerten Gemeingebrauchs zur gastgewerbepolizeilichen
Bewilligung (Patent) einerseits und zur Baubewilligung andererseits bestellt
ist bzw. was sich aus allfälligen früheren Bewilligungen ableiten lässt.
4.2
Nach
§ 6 Abs. 1 des Gastgewerbegesetzes vom 1. Dezember 1996 (GGG; LS 935.11)
wird das gemäss § 2 Abs. 1 lit. a für derlei Betriebe notwendige
Patent erteilt, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind. Das Patent
gilt einerseits personenbezogen, indem es auf die für die Betriebsführung
verantwortliche Person ausgestellt wird (§ 7 Abs. 1 GGG), und
andererseits betriebsbezogen, indem es nur für die genehmigten Räumlichkeiten
und Flächen gilt (§ 8 GGG). Die Räumlichkeiten und Flächen ergeben sich
dabei aus der baurechtlichen Bewilligung (§ 6 der Verordnung zum
Gastgewerbegesetz vom 16. Juli 1997 [LS 935.12]). Infolgedessen gilt
ein für den betreffenden Gastgewerbebetrieb erteiltes Patent auch für
allfällige betriebliche Aussenflächen, sofern (auch) dafür eine Baubewilligung
vorliegt. Das Errichten und Betreiben einer Gastwirtschaft im Freien ist  unabhängig
davon, ob das Gewerbe auf öffentlichem oder privatem Grund ausgeübt wird 
mit wichtigen räumlichen Folgen verbunden, sodass ein Interesse der
Öffentlichkeit und der Nachbarn an einer vorgängigen Kontrolle  insbesondere
auch mit Blick auf die Lärmsituation  besteht; entsprechend geht die
Rechtsprechung bei Aussengastronomie  auch ohne Errichtung fester Bauten 
regelmässig vom Bestehen einer Baubewilligungspflicht aus (vgl. etwa VGr,
21. November 2007, VB.2007.00353, E. 6, bestätigt in BGr, 8. August
2008, 1C_47/2008, E. 2.5). Auch wenn im Rahmen eines
Bewilligungsverfahrens für eine über den schlichten Gemeingebrauch
hinausgehende Benützung öffentlichen Grundes eine umfassende Interessenabwägung
Platz greift, fehlt es doch an einem dem Baubewilligungsverfahren
vergleichbaren Instrumentarium zur Anspruchswahrung Drittbetroffener. Umgekehrt
entbindet aber die Erteilung einer Baubewilligung nicht von der Einholung der
erforderlichen Sondernutzungskonzession oder Bewilligung des gesteigerten
Gemeingebrauchs, wenn die betreffende Nutzung auf öffentlichem Grund ausgeübt
wird (Moser, S. 278 f.). Die entsprechenden Bewilligungen sind
vielmehr unabhängig voneinander, wobei jedoch alle drei vorhanden sein müssen,
um eine Gastwirtschaft auf öffentlichem Grund betreiben zu können (so denn auch
das stadtzürcherische Recht in Art. 6 des Gastgewerbereglements vom 15. März
2017 [GGR, AS 935.100]).
4.3
Auch wenn
der Betrieb der Aussengastwirtschaft auf den vorliegend infrage stehenden
Flächen auf einer rechtskräftig (dem Beschwerdeführer selber oder dem früheren
Patentinhaber) erteilten Baubewilligung gründen sollte, wovon mangels
gegenteiliger Angaben auszugehen ist, und der Beschwerdeführer als heutiger
Patentinhaber des betreffenden Lokals gastgewerberechtlich Gäste darauf
bewirten darf, würde dies demzufolge die Stadt Zürich nicht (allein schon
deshalb) dazu verpflichten, ihm die (allenfalls erforderliche) Bewilligung des
gesteigerten Gemeingebrauchs oder Sondernutzungskonzession zu erteilen oder zu
verlängern. Während es sich bei einer Baubewilligung im Prinzip um eine
Dauerverfügung handelt, trifft dies für Bewilligungen des gesteigerten
Gemeingebrauchs und Sondernutzungskonzessionen regelmässig nicht zu, werden
diese doch üblicherweise bloss befristet erteilt (für
Sondernutzungskonzessionen Moser, S. 274 f. mit Hinweisen; in VGr,
21. November 2007, VB.2007.00353, E. 6, wurde von einer jährlich
wiederkehrend zu erteilenden Bewilligung ausgegangen). Entsprechend kann  entgegen
dem Beschwerdeführer  auch nichts daraus abgeleitet werden, wenn die
Stadt Zürich vom früheren Patentinhaber bis 2012 keine Benützungsgebühren
einverlangt haben und insofern bis zu jenem Zeitpunkt gar nicht von einer
bewilligungspflichtigen Inanspruchnahme öffentlichen Grundes ausgegangen sein
sollte. Es läge in diesem blossen Dulden der Inanspruchnahme keine vertrauensbegründende
Zusicherung, an welche die Stadt fortan gebunden (gewesen) wäre. Offenbar hat
sich im Jahr 2012 eine Drittperson bei der Stadt über die Bestuhlung der
Outback Lodge beschwert, was diese zu vertieften Abklärungen der Bewilligungs-
und Gebührenpflicht veranlasste und schliesslich in eine Verfügung der
Stadtpolizei vom 3. Juni 2013 mündete, mit welcher der frühere
Patentinhaber ab 1. März 2012 gebührenpflichtig erklärt wurde. Der
Verfügung ist zu entnehmen, dass der frühere Patentinhaber im Laufe des Jahres 2012
aufgefordert wurde, ein Gesuch für die Bewilligung der Benützung der
Boulevardfläche einzureichen, was dieser in der Folge jedoch unterliess,
weshalb alsdann eine Gebühr für die "faktische Nutzung" erhoben
wurde. Insofern hätte ein allfälliger Vertrauensschutz primär gegen jene
Verfügung ins Feld geführt werden müssen. Nahm jene Verfügung indes den
früheren Patentinhaber ins Recht, muss der Beschwerdeführer sich die
Rechtskraft jener Verfügung nicht entgegenhalten lassen, sondern kann die
Gebührenpflicht, welche nach Massgabe der Ausgangsverfügung nun ihn selber
trifft, erneut infrage stellen, wovon im Ergebnis auch die Vorinstanz ausgeht.
Von einem Vertrauensschutztatbestand unter Hinweis auf die Zeit vor seiner
Betriebsübernahme lässt sich aber angesichts der bereits dem früheren
Patentinhaber abverlangten Gebühr nicht ausgehen. Die Vorinstanz hat sich in
ihren Erwägungen durchaus, wenn auch in knapper Form, mit Fragen des
Besitzstandschutzes bzw. einer allfälligen Weitergeltung früherer
Polizeibewilligungen befasst, weshalb ihr diesbezüglich keine Gehörsverletzung
bzw. fehlende Begründung vorzuwerfen ist.
4.4
Für die
vorliegende Streitigkeit keine Rolle spielt, dass die Stadt Zürich mit dem
fraglichen Gastgewerbebetrieb für einen schmalen Teil der auf der stadteigenen
Parzelle Kat.-Nr. AA3322 gelegenen Hoffläche im Jahr 2011 einen
zivilrechtlichen Mietvertrag abschliessen wollte bzw. abgeschlossen hat. Es mag
zutreffen, dass auf dieser Fläche ein analoges Fusswegrecht zugunsten der
Öffentlichkeit besteht wie auf der zur Kat.-Nr. AA3361 gehörenden Fläche
im Hof (dazu unten E. 8), womit jenes Benützungsverhältnis richtigerweise
öffentlich-rechtlich (durch Bewilligung und gegen Gebühr) zu regeln gewesen
wäre (oben E. 3.3). Eine diesbezüglich falsche rechtliche Qualifikation
durch die Stadt würde diese indessen in Bezug auf die hier einzig streitige
Parzelle Kat.-Nr. AA3361 nicht binden. Die zivilrechtliche Regelung des
Benutzungsverhältnisses in Bezug auf die Nachbarsparzelle geht im Übrigen noch
auf eine Zeit zurück, als dem vormaligen Patentinhaber mit Bezug auf die
streitige Parzelle gerade noch keine Benützungsgebühr abverlangt worden ist. Es
lässt sich insofern der Stadt keine widersprüchliche Haltung vorwerfen, welche
ihr die Erhebung von Nutzungsgebühren in Bezug auf die Parzelle Kat.-Nr. AA3361
verwehren würde. Anders könnte es sich dann verhalten, wenn der Mietvertrag
diese Parzelle beträfe und das Nutzungsentgelt für die darauf gelegene Fläche gegenüber
der Stadt bereits unter dem Titel eines Mietzinses geleistet worden wäre, was
aber gerade nicht der Fall ist. Die Vorinstanz hat die wesentlichen
Überlegungen genannt, von denen sie sich hat leiten lassen und auf welche sie
ihren Entscheid stützt, sodass sich der Beschwerdeführer über dessen Tragweite
Rechenschaft geben und diesen sachgerecht beim Verwaltungsgericht anfechten
konnte. Entsprechend stellt es noch keine Gehörsverletzung dar, wenn sie sich
mit einem einzelnen Einwand wie diesem nicht ausdrücklich auseinandersetzte
(vgl. statt vieler etwa BGE 149 V 156 E. 6.1 mit Hinweisen).
5.
5.1
Öffentliche
Sachen im Gemeingebrauch müssen nicht zwingend im Eigentum des Gemeinwesens
stehen. Damit eine im Eigentum Privater befindliche Sache durch Widmung einer
öffentlichen Zweckbestimmung zugeführt bzw. der Allgemeinheit zur Benützung
offenstehend erklärt werden kann, bedarf das zuständige Gemeinwesen der
Verfügungsmacht
daran. Diese kann bei fehlendem Eigentum des Gemeinwesens auch auf einem
beschränkten dinglichen Recht, auf einem obligatorischen Recht oder auf einer
öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkung beruhen (einlässlich zum Ganzen
jüngst VGr, 26. Juni 2025, VB.2022.00346, E. 5.1, auch zum
Nachstehenden; ferner Pierre Tschannen/Markus Müller/Markus Kern, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 5. A., Bern 2022, Rz. 1354 f.;
Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2230; Pierre Moor/François Bellanger/Thierry
Tanquerel, Droit administratif, Vol. III, 2. A., Bern 2018,
S. 670 ff.; Moser, S. 29 f. und 39 ff.). Es gilt der
Grundsatz, dass das Gemeinwesen privates Areal nur dann dem Gemeingebrauch
widmen bzw. als öffentliche Verkehrsfläche behandeln darf, wenn es die dafür
erforderliche Verfügungsmacht erlangt hat (grundlegend: BGr, 3. November 2006,
2A.194/2006, in: ZBGR 89/2008 S. 107, E. 5.2; vgl. in der jüngeren
Praxis etwa BGr, 10. April 2025, 9C_410/2023, E. 4.2.4; 19. Dezember
2023, 1C_587/2022, E. 4.1.2 sowie BGr, 14. August 2019, 1C_647/2018,
E. 2.4, je mit weiteren Hinweisen). Das Erfordernis der genügenden
Verfügungsmacht dient dabei dem Schutz der Eigentumsgarantie (Art. 26 der Bundesverfassung
vom 18. April 1999 [BV; SR 101]) und spielt vorab dann eine Rolle,
wenn ein im Eigentum eines Privaten stehendes Grundstück entgegen dessen Willen
der Allgemeinheit zur Verfügung gestellt werden soll (BGr, 14. August 2019,
1C_647/2018, E. 2.4).
5.2
Die
Befugnis zur Erteilung von Bewilligungen zum gesteigerten Gemeingebrauch an
einer solchen Fläche  und damit auch die Kompetenz zur Erhebung
entsprechender Benützungsgebühren  setzt somit zunächst voraus, dass sich
deren Widmung zum Gemeingebrauch auf eine hinreichende Verfügungsmacht des
Gemeinwesens stützen kann. Darüber hinaus darf das Gemeinwesen die betreffende
Fläche auch im Rahmen des gesteigerten Gemeingebrauchs Dritten nur insoweit zur
Verfügung stellen, als es die vom Eigentümer erlangte Verfügungsmacht des
Gemeinwesens erlaubt. Besitzt das Gemeinwesen an einer Privatfläche
beispielsweise nur ein Fusswegrecht für den öffentlichen Durchgang, kommt ihm
zwar hinreichende Verfügungsmacht zu, um diese Fläche widmungsweise einer
Zweckbestimmung als Fussgängerfläche für die Allgemeinheit zuzuführen, es ist aber
noch nicht ohne Weiteres befugt, durch Erteilung von Bewilligungen zum
gesteigerten Gemeingebrauch (oder gar Sondernutzungskonzessionen) jegliche
intensivere Nutzungsformen ohne Zutun des Eigentümers zu erlauben.
Gegebenenfalls ist dafür neben der Bewilligung des gesteigerten Gemeingebrauchs
vielmehr zusätzlich auch eine Ermächtigung durch den privaten Grundeigentümer
erforderlich (VGr, 26. Juni 2025, VB.2022.00346, E. 5.1; Moser,
S. 378 f.).
5.3
Steht dem
Gemeinwesen die Verfügungsmacht an einer privaten Fläche zu und hat diese eine
entsprechende Widmung zum Gemeingebrauch erfahren, so kann sich der private
Eigentümer gegen die widmungskonforme Inanspruchnahme durch die Allgemeinheit
nicht zur Wehr setzen; seine aus dem Eigentum fliessenden Befugnisse werden in
diesem Umfang zurückgedrängt. Der Eigentümer darf diesfalls die betreffende
Fläche zwar  wie jeder andere Benützer auch  im Rahmen des
vorgesehenen (schlichten) Gemeingebrauchs nutzen, besitzt aber aufgrund seiner
Eigentümerstellung grundsätzlich kein "besseres" Recht auf
gesteigerten Gemeingebrauch an seiner eigenen Sache. Will er diese in einer den
schlichten Gemeingebrauch übersteigenden Weise benützen, hat er vielmehr beim
hoheitsberechtigten Gemeinwesen um eine Bewilligung des gesteigerten
Gemeingebrauchs zu ersuchen. Dies deshalb, weil durch den gesteigerten
Gemeingebrauch in der Regel der von der Widmung vorgesehene schlichte
Gemeingebrauch beeinträchtigt wird, weshalb es der behördlichen
Prioritätssetzung zwischen den kollidierenden Nutzungen bedarf, wozu das
Bewilligungsverfahren dient (VGr, 10. September 2020, VB.2019.00188,
E. 2.2; Moser, S. 379). Nicht anders muss es sich beim Mieter solcher
"hoheitsbelasteter" Flächen verhalten, kann ihm doch der private
Eigentümer als Vermieter keine weitergehenden Rechte einräumen, als sie ihm als
Eigentümer in einer solchen Konstellation verblieben sind. Der Eigentümer kann
dem Mieter zwar  die allenfalls ebenfalls erforderliche 
Ermächtigung für eine bestimmte besondere Nutzung erteilen, welche das
Gemeinwesen bei bloss beschränkter Verfügungsmacht allenfalls nicht selber
erteilen könnte (oben E. 5.2 am Ende). Diese private Ermächtigung ersetzt
jedoch die beim Gemeinwesen einzuholende Bewilligung des gesteigerten
Gemeingebrauchs nicht, weil nur diese den Mieter dazu befugen kann, einen
vorgesehenen bestimmungsgemässen schlichten Gemeingebrauch zu verdrängen.
6.
Mithin gilt es zu prüfen, ob die Stadt Zürich die
erforderliche Verfügungsmacht besitzt, um die im Eigentum einer Privaten
stehenden, im Streit liegenden (Aussen‑)Flächen von Kat.-Nr. AA3361
(auch) im vorliegenden Zusammenhang als öffentliche Sache im Gemeingebrauch zu
betrachten. Die Stadt Zürich hat mit der vormaligen Eigentümerin (D AG)
der betreffenden Parzelle Kat.-Nr. AA3361 (damals noch
Kat.-Nr. B 1333) am 7. Juli 1983 einen öffentlich beurkundeten
Dienstbarkeitsvertrag abgeschlossen ("Vereinbarung über die Rechte im
Zusammenhang mit der Überbauung des Restareals beim 'Sonnenhof' und
'Baumwollhof' an der Stadelhoferstrasse in Zürich 1, sowie der
öffentlichen Passage"), welcher als Erwerbsgrund zur Eintragung von (Fuss‑)Wegrechten
führte. Von diesen Wegrechten mitumfasst werden  wie noch zu zeigen sein
wird  sowohl die vom Beschwerdeführer beanspruchte Aussenfläche zur
Stadelhoferpassage hin (E. 7) wie auch jene zum Hof hin (E. 8).
7.
7.1
Gemäss
Ziff. III des Dienstbarkeitsvertrages besteht bezüglich der
Stadelhoferpassage,
bei welcher es sich um die im Vertragstitel genannte
öffentliche
Passage
handelt, eine Personaldienstbarkeit in Form eines Fusswegrechts "zugunsten
der Stadt Zürich für die Oeffentlichkeit zulasten
Kat. Nr. 1333". Dieses ist wie folgt abgefasst: "Die
jeweiligen Eigentümer der belasteten Grundstücke gestatten der Stadt Zürich für
die Oeffentlichkeit das Fusswegrecht im Parterre der Passage sowie den
angrenzenden Gebieten, um vom Bahnsteig zur Stadelhoferstrasse, resp.
umgekehrt, zu gelangen, wie im angehefteten, einen integrierenden Bestandteil
dieser Vereinbarung bildenden Plan, gelb eingezeichnet." Diesem (nachstehend
ausschnittsweise einkopierten) Plan lässt sich entnehmen, dass der gelb
markierte Bereich, welcher von der Stadelhoferstrasse (am linken Bildrand) der
Stadelhoferpassage folgend bis zum Perron (Bahnsteig) des Gleises 1 (am
rechten Bildrand) führt, auf der rechten Seite unten auch die Aussenfläche beim
Eingang des Lokals des Beschwerdeführers mitumfasst, welche er für die Aussengastronomie
beansprucht.
7.2
Das
infrage stehende, als Personaldienstbarkeit (Art. 781 Abs. 1 des Zivilgesetzbuchs
vom 10. Dezember 1907 [ZGB; SR 210]) konzipierte Fusswegrecht stellt
eine typische Gemeindedienstbarkeit dar, welche sich dadurch auszeichnet, dass
das Gemeinwesen dinglich berechtigt ist, das Recht zur Ausübung der
Dienstbarkeit aber den Gemeindeeinwohnern bzw. der Allgemeinheit zusteht (vgl.
BGr, 2. November 2023, 1C_221/2023, E. 4.2; 3. Mai 2011,
5A_181/2011, E. 2.1). Dies kommt vorliegend deutlich zum Ausdruck, soll
doch damit offenkundig der Zugang der Passantinnen und Passanten bzw.
Bahnbenützenden von der Stadelhoferstrasse zum Bahnhof Stadelhofen
gewährleistet werden. Weder die Umschreibung der Dienstbarkeit an sich noch der
Dienstbarkeitsvertrag enthält eine Beschränkung des öffentlichen Fusswegrechts
zugunsten einer Aussengastronomie auf der Stadelhoferpassage beim
Eingangsbereich des Gastwirtschaftsbetriebs. Damit kommt der Stadt Zürich
hinreichende Verfügungsmacht zu, um (auch) jenen, über die Parzelle
Kat.-Nr. AA3361 führenden Teil der Stadelhoferpassage, auf welchem der
Beschwerdeführer Aussengastronomie betreibt, als dem allgemeinen
Fussgängerverkehr offenstehende öffentliche Sache im Gemeingebrauch zu
betrachten.
7.3
Auch die
beigefügten obligatorischen Bestimmungen im Vertrag  soweit diese überhaupt
zur Auslegung des Inhalts und Umfangs der Personaldienstbarkeit beizuziehen
sind (vgl. zur beschränkten Relevanz des Erwerbsgrunds für die Auslegung von
Dienstbarkeiten die vorgenannten Urteile BGr, 1C_221/2023, E. 4.2 Abs. 2
und 5A_181/2011, E. 2.2)  bestätigen diesen Eindruck:
7.3.1
Zunächst enthalten auch die obligatorischen Bestimmungen keinen Vorbehalt
zugunsten eines Aussengastronomiebetriebes.
7.3.2
Sodann beteiligt sich die Stadt Zürich etwa an den Kosten für den Unterhalt
der Servitutsflächen (lit. c) sowie der Beleuchtung der Stadelhoferpassage
(lit. h). Alsdann stellt lit. k klar, die Stadt Zürich könne
"über das mit einem Fusswegrecht zugunsten der Oeffentlichkeit belastete
Gebiet polizeilich verfügen wie über öffentlichen Grund", wobei es
grundsätzlich auch hafte wie bei öffentlichem Grundeigentum. Damit trägt das
zuständige Gemeinwesen auch entsprechende Pflichten, welche sich aus der
vorgesehenen Nutzung durch die Allgemeinheit ergeben.
7.3.3
Dass die Passage nicht rund um die Uhr zugänglich ist, sondern über  nach
Absprache mit der Stadt Zürich zu bestimmende und grundsätzlich nach den
Öffnungszeiten des Bahnhofs Stadelhofen zu richtende  Öffnungszeiten (sprich
[spät‑]nächtliche Schliesszeiten) verfügt, welche mittels Gittertoren
gehandhabt werden (lit. a, b und g), ändert an ihrer grundsätzlich
öffentlichen Natur nichts, rückt dies die betreffende Fläche doch lediglich in
die Nähe von Strassen mit zeitlich beschränkten Fahrverboten oder öffentlichen
Parks mit nächtlichen Schliesszeiten (vgl. etwa VGr, 14. Januar 2004,
VB.2003.00384, E. 4.2.1, wonach die Absperrung eines Hofs während der
Nachtstunden mit dem Charakter als öffentlicher Grund nicht unvereinbar sei,
weise doch die Stadt Zürich auch andere öffentliche Plätze und Anlagen auf,
welche nachts abgesperrt würden). Selbst wenn das Fusswegrecht der
Öffentlichkeit zu den Schliesszeiten nicht gelten sollte, woran insofern
Zweifel bestehen, als sich aus der Abfassung der Personaldienstbarkeit an sich
keine solche Limitierung ergibt, endete die Verfügungsmacht des Gemeinwesens in
diesem Zeitraum nicht vollständig, steht es doch der Dienstbarkeitsbelasteten
zum einen nicht frei, die Schliesszeiten ohne Zutun des Gemeinwesens
festzulegen, und ist sie zum anderen in einer allfälligen privaten Nutzung
während der Schliesszeiten massgeblich dahingehend eingeschränkt, als sie die
Fläche nur in einer Weise beanspruchen darf, welche deren Benützbarkeit zu den
Öffnungszeiten nicht beeinträchtigt. Um eine sich nur auf die Schliesszeiten
beschränkende Nutzung geht es vorliegend aber gerade nicht; im Gegenteil setzt
die Nutzung der infrage stehenden Flächen für Aussengastronomie gerade die
Zugänglichkeit der Passage für Gäste voraus.
7.3.4
Die Bestimmung von lit. d betrifft einzig die Beanspruchung der Fläche
durch die Eigentümerschaft im Fall von Umbauarbeiten und ist nicht auf
Nutzungen der vorliegend streitigen Art gemünzt. Nichts abzuleiten vermag der
Beschwerdeführer ferner aus lit. f, wonach es den Mietern der privaten
Eigentümerschaft gestattet ist, "auf der Servitutsfläche, auf eigene
Verantwortung, Verkaufsständer aufzustellen, jedoch nur soweit als der
Fussgängerverkehr in der Passage nicht gestört wird." Zum einen umfasst
dieses Recht nur Verkaufsständer, wozu dauerhaft auf diesen Flächen
abgestelltes Mobiliar der Aussengastronomie (wie Tische und Weiteres) nicht zu
zählen ist. Zudem ist notorisch, dass die besagte Stelle zu den
Hauptverkehrszeiten für die Bahnbenützenden ohnehin bereits ein Nadelöhr bildet
und das vom Beschwerdeführer zusätzlich verantwortete Engnis den
Fussgängerfluss noch stärker verlangsamt, was morgens auch regelmässig zu
Rückstaus bei der Entströmung vom Perron führt. Die vom Beschwerdeführer
vorgenommene Nutzung erfüllte damit auch die Bedingung des Nichtstörens des
Fussgängerverkehrs offenkundig nicht, womit die Voraussetzungen für ein
entsprechendes obligatorisches Recht ohnehin nicht erfüllt wären.
7.4
Dies führt
zum Ergebnis, dass die Stadt Zürich an der auf Seite der Stadelhoferpassage
gelegenen Aussenfläche der privaten Parzelle Kat.-Nr. AA3361 aufgrund der
darauf lastenden Gemeindedienstbarkeit hinreichende Verfügungsmacht besitzt, um
diese als öffentliche Sache im Gemeingebrauch zu beanspruchen. Entgegen dem
Beschwerdeführer ist dazu darüber hinaus keine ausdrückliche bzw. förmliche
Widmung(-sverfügung) erforderlich. Nach Lehre und Rechtsprechung kann die
Widmung einer Sache zum Gemeingebrauch vielmehr auch stillschweigend erfolgen
und sie ist denn auch vielfach überhaupt nicht bzw. nur indirekt nachweisbar
(BGr, 10. April 2025, 9C_410/2023, E. 4.2.4; 9. Dezember 2023,
1C_587/2022, E. 4.1.3; 15. August 2012, 5A_348/2012 vom 15. August
2012, E. 4.3.1; Moser, S. 37 mit weiteren Hinweisen;
Moor/Bellanger/Tanquerel, S. 674 f.; Thierry Tanquerel, Manuel de
droit administratif, 2. A., Zürich 2018, N. 202). Auch das
zürcherische Recht verlangt regelmässig keine förmliche Widmung (vgl. VGr,
18. März 2021, VB.2020.00612, E. 4.1; vgl. demgegenüber für den
umgekehrten Fall einer Aufhebung einer öffentlichen Strasse § 38 Abs. 1
des Strassengesetzes vom 27. September 1981 [LS 722.1]). Wie erwähnt
erfolgt der Schutz der Eigentumsgarantie gegenüber unbotmässigen
Vereinnahmungen privater Flächen durch das Gemeinwesen durch das Erfordernis
der erlangten Verfügungsmacht als Vorbedingung der Widmung (oben E. 5.1).
Liegt ein entsprechender Erwerbstitel in Form einer Gemeindedienstbarkeit vor,
lässt sich anhand dieser sowohl auf die Widmung der Fläche als öffentliche
Sache im Gemeingebrauch schliessen (denn eine Gemeinde würde sich kein Wegrecht
zugunsten der Allgemeinheit einräumen lassen, wenn es diese nicht als
öffentliche Wegverbindung konzipieren wollte) wie auch die angedachte konkrete
Zweckbestimmung ablesen (so etwa als Fussgängerfläche, wenn ein Fusswegrecht
eingeräumt wurde). Schliesslich lassen sich vorliegend anhand der Dienstbarkeit
auch die vom Wegrecht und damit von der Widmung beschlagenen Teilflächen der
belasteten Parzelle mittels der auf dem beigefügten Plan farbig markierten
Flächen zweifelsfrei bestimmen, weshalb es der zusätzlichen Klärung durch eine
förmliche Widmungsverfügung nicht bedarf. Bei der Fläche zur Stadelhoferpassage
liegt die Zweckbestimmung  wie sich der Dienstbarkeitsumschreibung ohne
Not entnehmen lässt  offenkundig darin, den Fussgängern den Zugang von
der Stadelhoferstrasse her zu den Zügen und umgekehrt zu ermöglichen.
Entsprechend wird die Passage denn auch seit vielen Jahren von der
Allgemeinheit genutzt. Infolgedessen stellt die fragliche Aussenfläche eine
öffentliche Sache im Gemeingebrauch dar, was zur Konsequenz hat, dass
Nutzungen, welche den schlichten Gemeingebrauch, wie er sich aus der genannten
Zweckbestimmung ergibt, beeinträchtigen, einer öffentlich-rechtlichen Erlaubnis
seitens des hoheitsberechtigten Gemeinwesens in Form einer Bewilligung
gesteigerten Gemeingebrauchs (oder einer Sondernutzungskonzession) bedürfen.
7.5
Die
Belegung einer öffentlichen Gehfläche mit Tischen zum Bewirten von Gästen
stellt wie bereits erwähnt rechtsprechungsgemäss (mindestens) gesteigerten
Gemeingebrauch dar (oben E. 3.2 und 3.4). Hinzu kommt bezogen auf die
konkrete Fläche Folgendes: Auf einer zu den Hauptverkehrszeiten von den
Bahnbenützenden stark frequentierten, an dieser Stelle ohnehin schon sehr eng
dimensionierten Fussverbindung gelegen, bewirkt die Möblierung eine zusätzliche
Verminderung der Passantenkapazität dieses Zugangswegs von und zu den Zügen.
Damit liegt hier offenkundig eine weder bestimmungsgemässe noch
gemeinverträgliche Nutzung vor. Dass dies eine Bewilligungspflicht unabdingbar
macht, um zwischen den widerstrebenden Nutzungsinteressen zu priorisieren und
durch entsprechende Auflagen und Bedingungen zu koordinieren, versteht sich von
selbst. Darüber hinaus liesse sich die Frage aufwerfen, ob das zuständige
Gemeinwesen an derart neuralgischen Stellen überhaupt solche Bewilligungen
erteilen muss bzw. soll, wenn dadurch der schlichte Gemeingebrauch, bei welchem
es sich stets um die primäre Zweckbestimmung einer öffentliche Sache handelt
(Moser, S. 211), derart erheblich und fortwährend beeinträchtigt wird.
Weil sich nach dem Gesagten aus dem Dienstbarkeitsvertrag kein obligatorischer
Anspruch auf eine Inanspruchnahme der infrage stehenden Art ergibt, steht einer
umfassenden Anwendung der einschlägigen allgemeinen Bestimmungen der Stadt
Zürich über die Benützung öffentlichen Grundes (oben E. 3.1) zur Regelung
des Benutzungsverhältnisses mit dem Beschwerdeführer auf der Aussenfläche auf
Seite der Stadelhoferpassage nichts entgegen. Genauso wenig ergibt sich aus der
Dienstbarkeit oder dem betreffenden Dienstbarkeitsvertrag für die infrage
stehende Nutzung dieser Teilfläche ein Anspruch auf kostenlose Inanspruchnahme.
Dem Beschwerdeführer für die Benützung der fraglichen Teilfläche Gebühren
aufzuerlegen, ist somit nicht rechtsverletzend.
7.6
Die
infrage stehende Benützung der Aussenfläche durch den Beschwerdeführer auf
Seite Stadelhoferpassage durfte nach dem Gesagten von der Stadt Zürich ohne
Rechtsverletzung als bewilligungs- und gebührenpflichtige Nutzung betrachtet
werden. Die Beschwerde ist insofern unbegründet.
8.
8.1
Gemäss
Ziff. II des Dienstbarkeitsvertrages besteht in Bezug auf die Fläche im
Hofraum
zwischen dem Haus zum Sonnenhof und dem Gebäude Stadelhoferstrasse 18
ebenfalls
eine Personaldienstbarkeit in Form eines Fusswegrechts "zugunsten der
Stadt Zürich für die Oeffentlichkeit", und zwar sowohl zulasten der
Kat.-Nr. B 1333 (Liegenschaft Stadelhoferstrasse 18, heute
Kat.-Nr. AA3361) wie auch zulasten Kat.-Nr. B 1322 (stadteigenes
Grundstück mit dem Haus zum Sonnenhof, heute Kat.-Nr. AA3322). Das besagte
Fusswegrecht ist wie folgt abgefasst: "Die jeweiligen Eigentümer der
belasteten Grundstücke gestatten der Stadt Zürich für die Oeffentlichkeit das
Fusswegrecht im Hofraum zwischen den belasteten Liegenschaften, wie im
angehefteten, einen integrierenden Bestandteil dieser Vereinbarung bildenden
Plan, orange eingezeichnet." Diesem Plan (vgl. oben in E. 7.1) lässt
sich entnehmen, dass der orange markierte Bereich durch eine rot schraffierte
Fläche überlagert wird. Dabei handelt es sich um die zweite Aussenfläche,
welche der Beschwerdeführer für die Aussengastronomie beansprucht.
8.2
Auch bei
diesem, ebenfalls als Personaldienstbarkeit konzipierten Fusswegrecht handelt
es sich um eine Gemeindedienstbarkeit im umschriebenen Sinn (oben E. 7.2),
welche der Stadt Zürich entsprechende Verfügungsmacht daran einräumt. Dies gilt
nach Abfassung der Dienstbarkeit und Farbgebung im Plan für die gesamte
Hoffläche, unter Einschluss der rot schraffierten Fläche. Damit gälte im
Prinzip das bereits für die Fläche auf Seite der Stadelhoferpassage
Ausgeführte, zumal auch hier bei den im Vertrag zu dieser Dienstbarkeit beigefügten
obligatorischen Bestimmungen etwa vorgesehen ist, dass sich die Stadt an den
"Kosten des Unterhaltes [] der allgemein zugänglichen Hoffläche (im
beiliegenden Plan orange eingezeichnet)" durch einen jährlichen Beitrag
beteiligt (lit. b). Auch an den Kosten für Reparaturen und Ausbesserungen
von Schäden am Servitutsgebiet, welche nicht von den Mietern/Eigentümern der
angrenzenden Lokalitäten verursacht wurden, hat sich die Stadt zu beteiligen
(lit. e in Verbindung mit Ziff. I lit. c). Die Parteien
berechtigen sich ferner gegenseitig, die Anlieferung zu den jeweiligen Gebäuden
(auch durch Überfahren der Grundstücksgrenze) vornehmen zu lassen
(lit. c), wobei der Zugang zur Servitutsfläche in keiner Weise mit
Gegenständen oder Fahrzeugen verstellt werden dürfe und ein Stehenlassen von
Fahrzeugen über die für den Güterumschlag unbedingt notwendige Zeit hinaus
nicht gestattet sei (lit. f). Schliesslich ist unter lit. h auch hier
die Bestimmung enthalten, die Stadt könne "über das mit einem Fusswegrecht
zugunsten der Oeffentlichkeit belasteten Gebiet polizeilich verfügen wie über
den öffentlichen Grund. Ebenso haftet die Stadt wie bei öffentlichem
Grundeigentum, ausgenommen bei Verschulden des Hauswartes".
8.3
Im
Gegensatz zur Regelung für die Stadelhoferpassage enthält der Vertrag bezüglich
Hofraum zwischen der Liegenschaft "Sonnenhof" und dem Gebäude
Stadelhoferstrasse 18 allerdings eine spezifische Bestimmung mit Bezug auf
die Aussengastronomie (lit. g):
"Die Stadt gestattet den Betrieb einer
Gartenwirtschaft im Rahmen des Wirtschaftsgesetzes, auf der im erwähnten Plan
zusätzlich rot schraffierten Fläche, während den normalen Oeffnungszeiten des
dort projektierten Restaurants. Auf die Wohnungsmieter des 'Sonnenhofes' ist
angemessene Rücksicht zu nehmen."
Wie erwähnt deckt sich die auf dem Plan rot schraffierte
Fläche im Wesentlichen mit der vom Beschwerdeführer hofseitig beanspruchten
Aussenfläche. Aus dem Wortlaut der soeben zitierten Vertragsbestimmung liesse
sich allenfalls folgern, die private Eigentümerin der Parzelle Kat.-Nr. AA3361
bzw. (davon abgeleitet) der Beschwerdeführer als Patentinhaber und Mieter des
fraglichen Gastwirtschaftsbetriebs besitze im Grundsatz einen
obligatorischen
Anspruch gegenüber der Stadt auf Ausübung einer Gartenwirtschaft. Hingegen
lässt sich daraus nicht ableiten, das Fusswegrecht der Öffentlichkeit erstrecke
sich nicht auch auf diesen Teil der Hoffläche. Das Fusswegrecht, wie es im
Vertrag umrissen und als beschränktes
dingliches
Recht verfasst ist,
gilt vom Wortlaut her uneingeschränkt für den gesamten Hofraum zwischen
"den belasteten Liegenschaften" (richtiger: zwischen den Gebäuden auf
den belasteten Liegenschaften), und zwar mit der im Plan in oranger Farbe
eingezeichneten Ausdehnung. Aus dem Plan (oben E. 7.1) lässt sich
zweifelsfrei erkennen, dass auch die rot schraffierte Fläche (wie der Hof als
Ganzes) orangefarben grundiert ist und auch im Text von lit. g ist von
einer "zusätzlich" rot schraffierten Fläche die Rede. Hätten die
damaligen Parteien eine anderweitige, kleinere Dimensionierung der
Servitutsfläche im Hof beabsichtigt, wäre es ein Leichtes gewesen, die für die
Gartenwirtschaft vorgesehene Teilfläche davon auszusparen, das heisst diese
weiss zu belassen. Dies kann nur bedeuten, dass die Gemeindedienstbarkeit
grundsätzlich auch jene Fläche (mit‑)umfassen sollte. Damit wird
namentlich auch festgelegt, dass die besagte Teilfläche  sollte sie
einmal nicht mehr für den Betrieb einer Gartenwirtschaft benutzt werden wollen 
Bestandteil der übrigen, uneingeschränkt öffentlich zugänglichen Hoffläche
bildet, was aus Sicht des Grundkonzepts (dazu sogleich) auch sachgerecht
erscheint. Eines Amtsberichts des Grundbuchamts Zürich-Altstadt zur Tragweite
der Personaldienstbarkeit, wie ihn der Beschwerdeführer beantragt, bedarf es
nicht, können doch Verwaltungsjustizbehörden über ungeklärte zivilrechtliche
Vorfragen selber entscheiden und beispielsweise vorfrageweise den Inhalt einer
Dienstbarkeit prüfen (so BGr, 23. März 2001, 1P.595/2000, publ. in
ZBl 103/2002 S. 311 ff., E. 3b; allgemein
Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1744 ff.). Kommt das Fusswegrecht mithin
auf der gesamten Hoffläche zur Anwendung, muss auf der schraffierten Teilfläche
 im Grundsatz  dasselbe rechtliche Regime gelten wie auf der
übrigen Hoffläche. Aufgrund der daran errichteten Gemeindedienstbarkeit ist
somit auch hier von einer hinreichenden Verfügungsmacht der Stadt Zürich
auszugehen, um (auch) diese Teilfläche als öffentliche Sache im Gemeingebrauch
zu beanspruchen. Wenngleich dieser Hofraum für die Fussgängererschliessung des
Bahnhofs Stadelhofen von weniger grosser Bedeutung sein mag als die
Stadelhoferpassage selbst, erscheint das Zugänglichmachen der Hofflächen um die
historischen Altliegenschaften als öffentliche Zirkulations- und Verweilflächen
einem wichtigen Grundkonzept der Siedlung zu entsprechen (vgl. auch das für den
Hofraum hinter der Liegenschaft "Baumwollhof" [Kat.-Nr. AA3318]
vorgesehene analoge öffentliche Fusswegrecht unter Ziff. I.1. des
Vertrages). Sodann dürfte der Umstand, dass  wie erwähnt  Institutionen mit
erheblicher Publikumsfrequenz in der Liegenschaft "Sonnenhof"
domiziliert sind und der Hof den Besuchenden auch als Verweilfläche dienen
soll, mit ausschlaggebend gewesen sein für eine entsprechende öffentliche
Zweckbestimmung dieser Flächen. Auch bei diesem Hofraum ist nach dem Gesagten
mitsamt der rot schraffierten Fläche von einer öffentlichen Sache im
Gemeingebrauch mit entsprechender Widmung auszugehen.
8.4
Dies würde
im Prinzip zu den gleichen Schlüssen führen wie im Fall der Aussenfläche an der
Stadelhoferpassage, nämlich dass sowohl von einer Bewilligungs- als auch von einer
Gebührenpflicht ausgegangen werden dürfte (oben E. 7). Näher zu betrachten
im vorliegenden Kontext ist indes die Relevanz der "obligatorischen
Bestimmung" der oben E. 8.3 zitierten lit. g. Es fällt zunächst
auf, dass der Vertrag selber nicht unmittelbar ein obligatorisches
Benutzungsrecht einräumt, sondern die Stadt erklärt, den Betrieb einer
Gartenwirtschaft "im Rahmen des Wirtschaftsgesetzes" zu gestatten.
Als die fragliche Dienstbarkeit eingeräumt wurde, stand
noch das alte kantonale Gastwirtschaftsgesetz vom 21. Mai 1939 in Kraft
(aGWG; vgl. dazu Zürcher Gesetzessammlung 1981 [GS], Band VII,
S. 357 ff.). Jener Erlass wurde per 1. Januar 1986 durch das
Gastgewerbegesetz vom 9. Juni 1985 abgelöst (OS 49, S. 410, 460)
und letzteres per 1. Januar 1998 durch das oben in E. 4.2 erwähnte,
total revidierte GGG vom 1. Dezember 1996 (OS 54, S. 156). Die
betroffene Vertragsklausel bezieht sich mit der Verwendung der Kurzform
"Wirtschaftsgesetz" offensichtlich auf den Erlass von 1939. Nach
jenem Gesetz war das Begehren um ein Wirtschaftspatent zwar an die Gemeinde zu
richten (§ 71 aGWG); die Kompetenz zur Patenterteilung lag aber bei der
kantonalen Finanzdirektion, die darüber auf Grundlage der von Gemeinde und
Bezirksrat eingegangenen Vernehmlassungen zu entscheiden hatte (vgl. §§ 7577
aGWG). Die Eröffnung neuer Betriebe bewilligte der Regierungsrat (§ 36
Abs. 2 aGWG). Zu berücksichtigen ist weiter, dass die damalige Regelung
die Patenterteilung  im Unterschied zum heutigen GGG (dazu rückblickend
die Weisung des Regierungsrats vom 6. Juli 1994 zum [heutigen]
Gastgewerbegesetz; ABl 1994 S. 1225 ff., 1237 f.)  auch
von einer Bedürfnisabklärung abhängig machte (§§ 36 ff. aGWG). Dabei
sah § 38 aGWG eine Ausnahmemöglichkeit für Lokale an verkehrsreichen Orten
wie bei Bahnhöfen vor (vgl. dazu auch Marcel Mangisch, Die
Gastwirtschaftsgesetzgebung der Kantone im Verhältnis zur Handels- und
Gewerbefreiheit, Bern 1982, S. 154 ff.).
Die betroffene Vertragsklausel erwähnt den Schutz der
Interessen der Mieterschaft auf der städtischen Nachbarparzelle
Kat.-Nr. AA3322. Sie bringt damit ein grundsätzliches Einverständnis als
Grundeigentümerin jener Liegenschaft zum Ausdruck und weist zusätzlich auf den
Einbezug der Stadt in das Verfahren der Patenterteilung auch für den Teil der
Aussengastwirtschaft nach dem damals geltenden Gastwirtschaftsgesetz hin.
Demgemäss darf die Inanspruchnahme der betreffenden Fläche nicht einfach
voraussetzungslos qua Vertrag erfolgen, sondern steht unter dem Vorbehalt einer
öffentlich-rechtlichen Zulassung. Dieser Vorbehalt ist ohne Not so zu
verstehen, dass nicht nur die Gastwirtschaftsgesetzgebung, sondern auch die
übrigen öffentlich-rechtlichen Voraussetzungen für die Ausübung der
Aussengastwirtschaft gegeben sein müssen, womit neben dem Gastwirtschaftspatent
(wie oben E. 4.2 aufgezeigt) auch eine Baubewilligung sowie  wenn das
Gastgewerbe auf öffentlichem Grund ausgeübt wird  eine Bewilligung des
gesteigerten Gemeingebrauchs (bzw. eine Sondernutzungskonzession) vorliegen
müssen. Mittels einer rein obligatorischen, in einem privatrechtlichen Vertrag
enthaltenen Bestimmung, welche entsprechend auch lediglich die Vertragsparteien
zu binden vermag, lassen sich die erwähnten öffentlich-rechtlich determinierten
Bewilligungsverfahren mit ihren spezifischen Prüfungsanforderungen und
Interessenabwägungen nicht übersteuern. Nichts anderes kann für die Bewilligung
gesteigerten Gemeingebrauchs gelten, deren Erforderlichkeit sich wie gesagt
daraus ergibt, dass die betreffende Fläche mit dem Hofraum als Ganzes eine
öffentliche Sache im Gemeingebrauch darstellt, diese eine Zweckbestimmung als
öffentliche Zirkulations- und Verweilfläche aufweist und das Aufstellen von
Mobiliar für die Bewirtung von Gästen den schlichten Gemeingebrauch
beeinträchtigt bzw. die Nutzung durch die Allgemeinheit verdrängt.
Infolgedessen ist auch bei der hofseitigen Aussenfläche des Beschwerdeführers
von einer entsprechenden Bewilligungspflicht auszugehen.
8.5
Eine
andere Frage ist, inwieweit die Stadt als durch den Vertrag mit der
betreffenden Klausel Verpflichtete in gleicher Weise frei ist, eine solche
Bewilligung im eigenen Ermessen nach dem heute geltenden Recht zu erteilen oder
zu verweigern. Weil dem Entscheid über die Bewilligung gesteigerten
Gemeingebrauchs eine umfassende Interessenabwägung zugrunde zu legen ist und an
sich kein oder höchstens ein aus Grundrechten abgeleiteter bedingter
Rechtsanspruch auf Bewilligungserteilung besteht (Moser, S. 253 f.
mit Hinweisen), führt die obligatorische Verpflichtung nicht notwendigerweise
zu einer Pflicht, die Bewilligung unbesehen der weiteren relevanten Umstände zu
erteilen. Sollte eine Bewilligung indes nicht erteilt werden, könnte sich aber
die Frage einer vertraglichen Schadenersatzpflicht stellen. Wie es sich damit
im Einzelnen verhält, braucht vorliegend nicht näher ausgeleuchtet zu werden,
signalisiert doch die Stadt Bereitschaft, die Bewilligung zu erteilen.
8.6
Damit gilt
es auch hinsichtlich dieser Fläche zu klären, wie es sich mit der
Gebührenpflicht verhält. Nach dem Vorstehenden liegen die Voraussetzungen für
eine Gebührenerhebung grundsätzlich vor: Bei der vom Beschwerdeführer
beanspruchten Hoffläche handelt es sich um eine öffentliche Sache im
Gemeingebrauch, und die Inanspruchnahme derselben zwecks Ausübung der
Aussengastronomie durch Aufstellen entsprechenden Mobiliars bedarf (mindestens)
einer Bewilligung des gesteigerten Gemeingebrauchs. Aus Sicht der anwendbaren
Bestimmungen der Stadt Zürich (oben E. 3.1) zieht eine solche
Inanspruchnahme die entsprechenden Gebührenfolgen nach sich. Auch in diesem
Zusammenhang stellt sich indes die Frage nach einer allfälligen
Gebührenfreiheit im Licht der erwähnten Klausel im Dienstbarkeitsvertrag
(Ziff. II lit. g; oben E. 8.3). Eine solche lässt sich indes
daraus nicht ableiten: Es heisst dort einzig, die Stadt "gestattet den
Betrieb einer Gartenwirtschaft im Rahmen des Wirtschaftsgesetzes". Dass
eine entsprechende Bewilligungserteilung und Zurverfügungstellung kostenlos
erfolgen müsste, lässt sich aus der Klausel oder auch den übrigen vertraglichen
Bestimmungen nicht entnehmen. Auch lässt sich aus dem Fehlen einer sich aus dem
Dienstbarkeitsvertrag ergebenden pekuniären Gegenleistung für das der Stadt eingeräumte
Fusswegrecht nichts zugunsten des Beschwerdeführers ableiten. Wenn die Stadt
ihre gebührenrechtlichen Bestimmungen zur Benützung des öffentlichen Grundes
für anwendbar hält und dem Beschwerdeführer auch für die hofseitige
Aussenfläche eine entsprechende Inrechnungstellung in Aussicht stellt, verletzt
sie kein Recht. Wie erwähnt kann der private Eigentümer in einer solchen
Konstellation dem Mieter das Recht zur Benutzung der Flächen gar nicht allein
bzw. ohne Zutun des Gemeinwesens einräumen (E. 5.3), womit eine allfällige
Mietzinspflicht des Beschwerdeführers gegenüber seinem Vermieter nichts an der
Berechtigung der Stadt ändert, ihn mit entsprechenden Nutzungsgebühren zu
belasten. Vielmehr wäre es diesfalls an ihm, die allfällige Berechtigung des
Mietzinsanspruchs im Licht der bestehenden Gebührenpflicht zu hinterfragen. Unter
diesen Umständen ist es auch nicht geboten, die vom Beschwerdeführer
angebotenen Zeugenbefragungen zum Mietvertragsverhältnis mit der Eigentümerin
von Kat.-Nr. AA3361 vorzunehmen. Die Höhe der in Aussicht gestellten
Gebühren beanstandet der Beschwerdeführer nicht, weshalb sich nähere
Ausführungen dazu erübrigen.
9.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde unbegründet und
abzuweisen.
10.
10.1
Ausgangsgemäss
sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens dem unterliegenden Beschwerdeführer
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
VRG). Zur Bemessung der Gerichtsgebühr fällt Folgendes in Betracht: Das
vorliegende Verfahren wies einen hohen Schwierigkeitsgrad auf und erforderte
eine einlässliche Befassung mit diversen Rechtsfragen mit entsprechend hohem
Zeitaufwand. Demgegenüber ist die überlange Verfahrensdauer mindernd zu
berücksichtigen.
10.2
Bei
diesem Ausgang steht dem Beschwerdeführer keine Parteientschädigung zu
(§ 17 Abs. 2 VRG). Ebenso wenig ist eine solche der Stadt Zürich
zuzusprechen. Die Entschädigungsberechtigung des Gemeinwesens entfällt in der
Regel, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten
amtlichen Aufgaben gehört, der Aufwand für das Rechtsmittelverfahren jenen
nicht wesentlich übersteigt, den das Gemeinwesen im Rahmen des nichtstreitigen
Verfahrens ohnehin erbringen musste, und die Behörden meist einen
Wissensvorsprung aufweisen (zum Ganzen VGr, 10. September 2020,
VB.2019.00188, E. 8.3 mit Hinweisen).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    170.--
Zustellkosten,
Fr. 4'170.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    das Statthalteramt des Bezirks Zürich.