zh_verwaltungsgericht · VB.2020.00671 · 2019-05-06 · de

Betriebsbewilligung für eine Kinderkrippe | [Nichterteilung einer (definitiven) Betriebsbewilligung für eine Kinderkrippe] Die Beschwerdegegnerin schwieg sich in ihrem Beschluss über das Ausstandsgesuch gegen den Sozialvorsteher der Gemeinde aus; da keine stichhaltigen Ausstandsgründe ersichtlich sind, führt dies nicht zur Aufhebung des streitgegenständlichen Beschlusses (zum Ganzen E.4). Die Auflagen gemäss Beschluss der Beschwerdegegnerin vom 20. August 2018 sind nicht nichtig (zum Ganzen E. 5). Indem die Beschwerdegegnerin im streitgegenständlichen Beschluss vom 6. Mai 2019 die Auflagen gemäss demjenigen vom 20. August 2018 prüfte, handelte sie im Ergebnis rechtmässig, ist die Nichteinhaltung dieser Auflagen doch mit dem Nichterfüllen der gesetzlichen Bewilligungsvoraussetzungen von Art. 15 PAVO gleichzusetzen (zum Ganzen E. 7.2). Da sich die Nichterteilung einer (weiteren) Betriebsbewilligung auch als verhältnismässig erweist (E. 7.2.4), ist mit Blick auf das Kindswohl und unter Berücksichtigung der Verhältnismässigkeit eine Schliessung des Krippenbetriebs per 30. April 2021 angezeigt (E. 7.3 f.). Dispositiv-Ziff. III des angefochtenen Beschlusses des Bezirksrats Dietikon vom 19. August 2020 ist nichtig, da die Vorinstanz mit der damit erteilten aufsichtsrechtlichen Bewilligung in schwerwiegender Weise gegen die gesetzliche Zuständigkeitsordnung verstossen hat (zum Ganzen E. 8). Abweisung im Sinn der Erwägungen, soweit darauf eingetreten wird. Feststellung der Nichtigkeit von Dispositiv-Ziff. III des Beschlusses des Bezirksrats Dietikon vom 19. August 2020. Schliessung des Krippenbetriebs per 30.04.2021.

Zürich Verwaltungsgericht 16.01.2021 VB.2020.00671
Zurich Verwaltungsgericht 16.01.2021 VB.2020.00671
Zurigo Verwaltungsgericht 16.01.2021 VB.2020.00671

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00671
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Geschäftsnummer:
VB.2020.00671
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 16.01.2021
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in Zivilsachen gegen diesen Entscheid am 15.03.2021 formell erledigt.
Rechtsgebiet:
Bildung
Betreff:
Betriebsbewilligung für eine Kinderkrippe
[Nichterteilung einer (definitiven) Betriebsbewilligung für eine Kinderkrippe]
Die Beschwerdegegnerin schwieg sich in ihrem Beschluss über das Ausstandsgesuch gegen den Sozialvorsteher der Gemeinde aus; da keine stichhaltigen Ausstandsgründe ersichtlich sind, führt dies nicht zur Aufhebung des streitgegenständlichen Beschlusses (zum Ganzen E.4). Die Auflagen gemäss Beschluss der Beschwerdegegnerin vom 20. August 2018 sind nicht nichtig (zum Ganzen E. 5). Indem die Beschwerdegegnerin im streitgegenständlichen Beschluss vom 6. Mai 2019 die Auflagen gemäss demjenigen vom 20. August 2018 prüfte, handelte sie im Ergebnis rechtmässig, ist die Nichteinhaltung dieser Auflagen doch mit dem Nichterfüllen der gesetzlichen Bewilligungsvoraussetzungen von Art. 15 PAVO gleichzusetzen (zum Ganzen E. 7.2). Da sich die Nichterteilung einer (weiteren) Betriebsbewilligung auch als verhältnismässig erweist (E. 7.2.4), ist mit Blick auf das Kindswohl und unter Berücksichtigung der Verhältnismässigkeit eine Schliessung des Krippenbetriebs per 30. April 2021 angezeigt (E. 7.3 f.). Dispositiv-Ziff. III des angefochtenen Beschlusses des Bezirksrats Dietikon vom 19. August 2020 ist nichtig, da die Vorinstanz mit der damit erteilten aufsichtsrechtlichen Bewilligung in schwerwiegender Weise gegen die gesetzliche Zuständigkeitsordnung verstossen hat (zum Ganzen E. 8).
Abweisung im Sinn der Erwägungen, soweit darauf eingetreten wird.
Feststellung der Nichtigkeit von Dispositiv-Ziff. III des Beschlusses des Bezirksrats Dietikon vom 19. August 2020.
Schliessung des Krippenbetriebs per 30.04.2021.
Stichworte:
AUFLAGE
AUSSTAND
KINDERKRIPPE
KINDERTAGESSTÄTTE
NICHTIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 15 PAVO
Art. 15 Abs. 1 PAVO
Art. 16 Abs. 2 PAVO
Art. 19 PAVO
§ 5a Abs. 1 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2020.00671
Urteil
der 4. Kammer
vom
16. Januar 2021
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter
Reto Häggi Furrer,
Gerichtsschreiber
David Henseler.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeinde C, vertreten durch den Gemeinderat C,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
Betriebsbewilligung für eine Kinderkrippe
,
hat sich ergeben:
I.
A.
A
betreibt in C unter der Bezeichnung D mit jeweils befristeten Bewilligungen
unter anderem eine Kinderkrippe. Nachdem im Herbst 2014 mehrere Schreiben von
Mitarbeitenden und Eltern beim Gemeinderat eingegangen waren, worin Vorwürfe
gegenüber A erhoben worden waren, liess der Gemeinderat den Krippenbetrieb
durch eine externe Expertin prüfen. Diese kam in ihrem Bericht zum Schluss,
dass die geäusserte Kritik gerechtfertigt sei, und empfahl verschiedene
Massnahmen. Im Rahmen der Umsetzung derselben wurde A verpflichtet, sich einer "Abklärung
über die persönlichen, pädagogischen und führungsbezogenen Voraussetzungen"
zu unterziehen. Das Verwaltungsgericht wies die dagegen erhobene Beschwerde von
A mit Urteil vom 22. März 2017 ab (VB.2016.00751). Die Abklärung fand in
der Folge zwischen dem 4. Mai 2018 und dem 29. Juni 2018 durch zwei
externe Gutachterinnen statt; diese erstatteten dem Gemeinderat am 4. Juli
2018 Bericht.
B.
Mit
Beschluss vom 20. August 2018 erteilte der Gemeinderat C A eine
"provisorische Betriebsbewilligung längstens bis zum 31. Dezember
2018 […] unter den Auflagen gemäss Ziffer 3"
(Dispositiv-Ziff. 1). Dispositiv-Ziff. 3 des gemeinderätlichen
Beschlusses lautet wie folgt:
"Damit
eine neue Betriebsbewilligung beantragt werden kann, müssen folgende Auflagen
erfüllt und zwingend umgesetzt werden:
-
Einstellung einer Krippenleitung/Gruppenleitung, welche in keinem
verwandtschaftlichen Verhältnis zu A steht und welche über ausreichend
Erfahrung und fachlich aktuelles Wissen im Bereich der Betreuung von Babies und
kleinen Kinder verfügt.
-
Klare Aufgaben- und Kompetenztrennung zwischen der Gesamtleiterin und
der Krippen-/Gruppenleitung. Erarbeitung eines Pflichtenhefts für beide
Stellen.
-
Anhebung des Personalschlüssels im Krippenbereich auf mindestens 12 %
[richtig: 120 %] ausgebildetes und 100 % nicht ausgebildetes
Personal, sowie 20 % für die pädagogische Leitung. Sollte der
Personalschlüssel nicht angehoben werden, sind die Mitarbeitenden dazu
angehalten, am Freitag nicht zu arbeiten (Krippe ist geschlossen) und ihre
Stunden für die Zeit mit den Kindern aufzuwenden. Die 20 % für die
Krippenleitung müssen in jedem Fall erhöht werden.
-
Überarbeitung des pädagogischen Konzeptes mit Aussagen zu Umgang mit
Säuglingen, pädagogischen Werten und Haltungen, Bild vom Kleinkind sowie der
Förderung der sozial-emotionalen Entwicklung.
-
Anpassung der Arbeitsabläufe und der Vorgaben zum pädagogischen Handeln
in den Bereichen Nähe und Distanz, Hygiene, feinfühlige und wertschätzende
Kommunikation, Zeit in der Natur."
Der Beschluss des Gemeinderats C vom 20. August 2018
blieb unangefochten.
C.
Am
19. November 2018 liess A beim Gemeinderat C um eine unbefristete
Betriebsbewilligung ab dem 1. Januar 2019 ersuchen und ausserdem
beantragen, ihr sei "im Rahmen einer vorsorglichen Massnahme" eine
Betriebsbewilligung zu erteilen; sodann habe der Abteilungsleiter Soziales der
Gemeinde C, E, in den Ausstand zu treten. Am 10. Dezember 2018 liess A
beim Bezirksrat F ein Ausstandsbegehren gegen den gesamten Gemeinderat der
Gemeinde C stellen. Am 12. Dezember 2018 liess sie ebendort ausserdem
Rechtsverzögerungsrekurs betreffend der von ihr im Gesuch vom 19. November
2018 beantragten vorsorglichen Massnahme erheben. Mit Beschluss vom
26. März 2019 vereinigte der Bezirksrat F die beiden Verfahren, wies das
Ausstandsbegehren ab, hiess den Rechtsverzögerungsrekurs gut und stellte fest,
dass der Gemeinderat C über das Gesuch von A um Erlass vorsorglicher Massnahmen
einen Zwischenentscheid hätte erlassen müssen. Ausserdem bewilligte er die
Weiterführung der Kinderkrippe aufsichtsrechtlich bis am 26. Juni 2019 (Verfahren
GE.2018.76).
Am 26. April 2019 liess A gegen den Beschluss des
Bezirksrats F vom 26. März 2019 Rekurs beim Regierungsrat erheben und im
Wesentlichen beantragen, sämtliche Mitglieder des Gemeinderats C seien in den
Ausstand zu versetzen.
D.
Mit
Beschluss vom 6. Mai 2019 wies der Gemeinderat C das Gesuch von A um
Erteilung einer unbefristeten Betriebsbewilligung ab dem 1. Januar 2019
ab. Damit sei der Bereich Kinderkrippe von D ab dem 27. Juni 2019
geschlossen.
II.
A.
Dagegen
gelangten A und zahlreiche Mitrekurrierende am 11. Juni 2019 an den
Bezirksrat F. Mit Präsdialverfügung vom 19. Juni 2019 sistierte dieser das
Rekursverfahren, bis rechtskräftig über das Ausstandsbegehren vom
10. Dezember 2018 gegen die Mitglieder des Gemeinderats C entschieden sei,
und erteilte A "für die Zeit ab 27. Juni 2019"
aufsichtsrechtlich eine Bewilligung zum Betrieb der Kinderkrippe.
Am 11. September 2019 wies der Regierungsrat den
Rekurs von A vom 26. April 2019 ab, soweit er darauf eintrat.
B.
Mit
Beschluss vom 19. August 2020 wies der Bezirksrat F den Rekurs vom
11. Juni 2019 im Sinne der Erwägungen ab (Dispositiv-Ziff. II),
auferlegte A Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 170.- (Dispositiv-Ziff. IV)
und sprach in Dispositiv-Ziff. V keine Parteientschädigungen zu. In
Dispositiv-Ziff. III ordnete der Bezirksrat F ausserdem Folgendes an:
"Die
mit Verfügung des Bezirksratspräsidenten vom 19. Juni 2019 erteilte
aufsichtsrechtliche Bewilligung zum Betrieb der Kinderkrippe von D gilt weiter:
a)         bis zur
Rechtskraft einer allfälligen neuen Betriebsbewilligung des Gemeinderats C;
oder
b)         bis zum
Ende des dritten Monats, welcher einer allfälligen Ablehnung des Gesuches vom
6. November 2019 um eine neue Betriebsbewilligung folgt, mindestens jedoch
bis 31. Dezember 2020.
Bei
Rückzug des Gesuchs vom 6. November 2019 gilt die aufsichtsrechtliche
Bewilligung für den Betrieb der Kinderkrippe bis am 31. Dezember
2020."
III.
Am 25. September 2020
liess A Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben und folgende Anträge
stellen:
"1.       Es
sei Dispositiv Ziff. II., IV. und V. des Beschlusses vom 19. August
2020 des Bezirksrats F aufzuheben.
2.       Es sei
die Sache zur weiteren Behandlung an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen.
3.       Eventualiter
zu Rechtsbegehren Ziff. 1 sei der Beschwerdeführerin die unbefristete
Bewilligung zur Führung und Betrieb einer Kinderkrippe in der Gemeinde C zu
erteilen.
4.       Es sei
die Nichtigkeit des Dispositiv Ziff. 3 des Beschlusses 268 vom
20. August 2018 der Beschwerdegegnerin festzustellen.
5.       Alles
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl. 7.7% MWST) zu Lasten der Beschwerdegegnerin."
Der Bezirksrat F beantragte am 9. Oktober 2020 die
Abweisung der Beschwerde und verzichtete auf materielle Vernehmlassung; die
Gemeinde C erstattete keine Beschwerdeantwort. Mit Präsidialverfügung vom
27. November 2020 wurden die Gemeinde C und der Bezirksrat F aufgefordert,
dem Verwaltungsgericht die Akten aus dem bezirksrätlichen Verfahren GE.2018.76
einzureichen. Dieser Aufforderung kam der Bezirksrat F am 1. Dezember 2020
nach. Die Gemeinde C teilte dem Verwaltungsgericht am 4. Dezember 2020 mit,
dass sie noch keine Akten aus dem genannten Verfahren vom Bezirksrat
zurückerhalten habe.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Gemäss
§ 70 in Verbindung mit § 5 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) prüft das Verwaltungsgericht seine
Zuständigkeit von Amts wegen. Diese ist unter anderem betreffend
erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats über Anordnungen einer
Gemeinde im Zusammenhang mit einer Betriebsbewilligung für eine Kinderkrippe
gegeben (§§ 41 ff. VRG; vgl. auch Art. 27 Abs. 2 der Pflegekinderverordnung
vom 19. Oktober 1977 [PAVO, SR 211.222.338]; VGr, 3. November
2020, VB.2020.00282, E. 1).
1.2
Die
Beschwerdeführerin beantragt unter anderem die Aufhebung von
Dispositiv-Ziff. IV des vorinstanzlichen Beschlusses. Darauf ist nur
insofern einzutreten, als damit der Beschwerdeführerin Kosten auferlegt wurden;
durch die Kostenauflage auf die weiteren Rekurrentinnen und Rekurrenten des
vorinstanzlichen Verfahrens ist die Beschwerdeführerin dagegen nicht beschwert
(vgl. Martin Bertschi,
in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,
Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],
§ 21 N. 14 ff.).
1.3
Da die
weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist im Übrigen auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
Wie sich im Folgenden zeigen wird, ist der Sachverhalt
hinreichend erstellt. Auf die von der Beschwerdeführerin beantragten
Zeugenbefragungen sowie die Edition des Gemeinderatsbeschlusses 197 vom
30. Juni 2014 kann demnach verzichtet werden. Gleich verhält es sich mit
der Einholung eines Gutachtens zur Abklärung der persönlichen und fachlichen
Fähigkeiten der Beschwerdeführerin, eine Kinderkrippe zu führen (vgl. dazu auch
hinten, E. 6).
3.
3.1
Wer Pflegekinder aufnimmt, bedarf gemäss Art. 316 Abs. 1 des
Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210) einer
Bewilligung der Kindesschutzbehörde oder einer anderen vom kantonalen Recht
bezeichneten Stelle seines Wohnsitzes und steht unter deren Aufsicht. Nach
Art. 316 Abs. 2 ZGB erlässt der Bundesrat Ausführungsbestimmungen,
was er mit der Pflegekinderverordnung getan hat.
3.2
Kinderkrippen
unterstehen gemäss Art. 13 Abs. 1 lit. b PAVO der
Bewilligungspflicht, wobei die Bewilligung unter anderem nur erteilt werden
darf, wenn der Leiter und seine Mitarbeiter nach Persönlichkeit, Gesundheit,
erzieherischer Befähigung und Ausbildung für ihre Aufgabe geeignet sind
(Art. 15 Abs. 1 lit. b PAVO). Die Bewilligung hält fest, wie
viele und was für Personen aufgenommen werden dürfen; sie kann auf Probe
erteilt oder befristet und mit Auflagen und Bedingungen verbunden werden
(Art. 16 Abs. 2 PAVO).
Nach Art. 3 Abs. 1 PAVO sind die Kantone befugt,
zum Schutz Minderjähriger, die ausserhalb des Elternhauses aufwachsen,
Bestimmungen zu erlassen, die über diejenigen der Pflegekinderverordnung
hinausgehen (vgl. BGE 116 II 238 E. 2). Des Weiteren dürfen die Kantone
die Pflegekinderverordnung konkretisieren, sofern sie sich an den
bundesrechtlichen Rahmen halten (BGr, 14. Juli 2003, 5A.3/2003,
E. 5.2 f.). Gemäss § 10 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung
über die Bewilligungen im Bereich der ausserfamiliären Betreuung vom 25. Januar
2012 (V BAB, LS 852.23, in der hier anwendbaren, bis am 31. Juli
2020 geltenden Fassung [dazu sogleich, E. 3.3]) muss eine Kinderkrippe
zusätzlich zu den bundesrechtlichen Vorgaben die sozialpädagogischen Grundsätze
und die räumlichen Anforderungen erfüllen.
3.3
Am
1. August 2020 wurde das Kinder- und Jugendheimgesetz vom
27. November 2017 (KJG, LS 852.2) teilweise in Kraft gesetzt und das
bisherige Recht gemäss dessen Anhang geändert (§ 31 KJG; vgl. zum Ganzen
ABl 2015-08-28 [Nr. 34]; RRB Nr. 546/2020). So wurden unter anderem
das Kinder- und Jugendhilfegesetz vom 14. März 2011 (KJHG, LS 852.1)
mit den neuen §§ 18a ff. ergänzt und die entsprechenden Bestimmungen
in der Verordnung über die Bewilligungen im Bereich der ausserfamiliären
Betreuung, insbesondere die §§ 9 f. V BAB, aufgehoben. Gestützt
auf die neuen Bestimmungen des Kinder- und Jugendhilfegesetzes erliess der
Regierungsrat ausserdem die Verordnung vom 27. Mai 2020 über die
Tagesfamilien und Kindertagesstätten (V TaK, LS 852.14). Letztere regelt
den Vollzug des Kinder- und Jugendhilfegesetzes betreffend die Tagesfamilien
und die Kindertagesstätten (Kitas) sowie der diesbezüglichen Bestimmungen der
Pflegekinderverordnung und insbesondere die Einzelheiten für die Erteilung der
Bewilligung für eine Kindertagesstätte (§ 1 V TaK; § 18c KJHG)
(zum Ganzen VGr, 3. November 2020, VB.2020.00282, E. 3.3).
Vorbehältlich besonderer übergangsrechtlicher Regelungen
sind in zeitlicher Hinsicht grundsätzlich diejenigen Rechtssätze massgeblich,
die bei der Erfüllung des rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfolgen führenden
Tatbestands Geltung haben (BGE 144 V 210 E. 4.3.1, 132 V 215
E. 3.1.1). Da das Gesuch um die streitgegenständliche Betriebsbewilligung
am 19. November 2018 gestellt wurde, ist vorliegend das bis am
31. Juli 2020 geltende Recht anwendbar (vgl. auch § 33 KJG;
Übergangsbestimmung zur Änderung vom 27. November 2017 KJHG).
4.
4.1
Die
Beschwerdeführerin bringt zunächst vor, die Beschwerdegegnerin habe sich im
streitgegenständlichen Beschluss über das gegen E, den Abteilungsleiter
Soziales der Gemeinde C, gestellte Ausstandsgesuch ausgeschwiegen. Dieser
Mangel habe im vorinstanzlichen Verfahren nicht geheilt werden können.
4.1.1
Nach § 5a Abs. 1 VRG treten Personen, die eine Anordnung zu
treffen, dabei mitzuwirken oder sie vorzubereiten
haben,
in
den
Ausstand,
wenn
sie
in
der
Sache
persönlich befangen erscheinen. Diese
Bestimmung konkretisiert den grundrechtlichen Anspruch der
Verfahrensbeteiligten auf unparteiische Beurteilung, wie er in Art. 29
Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101) in
allgemeiner Weise und in Art. 30 Abs. 1 BV für gerichtliche Verfahren
verankert ist und als dessen Teilgehalt die Ausstandspflicht bei Befangenheit
verfassungsrechtlich garantiert wird (Regina Kiener,
Kommentar
VRG,
§ 5a N. 4; vgl. BGE 140 I 326 E. 5.2; VGr,
28. Juni 2017, VB.2017.00076, E. 3.1 Abs. 1 – 20. April
2005, VB.2005.00014, E. 6.1 Abs. 2).
Der Anspruch auf Beurteilung durch eine unbefangene und
unparteiische Entscheidinstanz ist formeller Natur
.
Eine Verletzung der Ausstandsregeln stellt eine gravierende Verletzung von
Verfahrensvorschriften dar, die somit grundsätzlich ungeachtet der materiellen
Begründetheit des Rechtsmittels bzw. von dessen Erfolgsaussichten zu dessen
Gutheissung und zur Aufhebung der unter Mitwirkung der befangenen Person
ergangenen Anordnung führt. Die bundesgerichtliche Praxis lässt indes in Fällen
einer Missachtung von Ausstandsvorschriften eine Heilung zu und sieht im
Interesse der Verwaltungseffizienz von einer Aufhebung ausnahmsweise ab, wenn
die Verletzung nicht schwer wiegt und ein Einfluss auf den Inhalt der
Entscheidung praktisch ausgeschlossen werden kann (BGr, 19. Juni 2020,
2C_178/2020, E. 2.7 – 5. Mai 2014, 1C_96/2014, E. 2.5 – 24. März
2009, 2C_732/2008, E. 2.2.2; VGr, 9. Januar 2020, VB.2019.00789,
E. 5.2 – 28. Juni 2017, VB.2017.00076, E. 6.1; Kiener, § 5a
N. 53; vgl. BGr, 7. Oktober 2011, 5A_357/2011, E. 3.3; VGr,
8. Mai 2013, VB.2012.00694, E. 4.2 und 4.5). Vorausgesetzt ist zudem,
dass die Rechtsmittelbehörde hinsichtlich des Streitgegenstands über die
gleiche Prüfungsbefugnis wie die Vorinstanz verfügt (BGr, 19. Juni 2020,
2C_178/2020, E. 2.7; BGE 114 Ia 157 E. 3a/bb).
4.1.2
Voreingenommenheit oder Befangenheit sind anzunehmen, wenn im Einzelfall
anhand aller tatsächlichen oder verfahrensrechtlichen Umstände Gegebenheiten
aufscheinen, die geeignet sind, Misstrauen in die Unparteilichkeit der
betreffenden Person zu erwecken. Bei der Voreingenommenheit bzw. der
Befangenheit handelt es sich um innere Zustände, die nur schwer zu beweisen
sind. Es braucht daher nicht nachgewiesen zu werden, dass eine Person
tatsächlich befangen ist. Vielmehr genügt das Vorhandensein von Umständen, die
den Anschein der Befangenheit und die Gefahr der Voreingenommenheit zu
begründen vermögen. Dabei kann allerdings nicht auf das subjektive Empfinden
einer Partei abgestellt werden; das Misstrauen muss stattdessen in objektiver
Weise als begründet erscheinen (BGE 140 III 221 E. 4.1, 139 III 433
E. 2.1.2, 139 I 121 E. 5.1; VGr, 28. November 2019, VB.2019.00401,
E. 2.3 – 20. April 2005, VB.2005.00014, E. 6.1 Abs. 2;
Kiener, § 5a N. 15).
Ein Anschein der Befangenheit bzw. die Gefahr der
Voreingenommenheit kann sich aus sehr vielfältigen Umständen und Vorgängen
ergeben, so etwa aus dem persönlichen Verhalten der betroffenen Person, wenn
sich darin eine Haltung offenbart, welche einen unvoreingenommenen Umgang mit
der Angelegenheit objektiv infrage stellt. Dies trifft namentlich dann zu, wenn
eine Äusserung oder eine Handlung vermuten lässt, die betroffene Person habe
sich schon eine feste Meinung zum Ausgang des Verfahrens gebildet (BGE 137
I 227 E. 2.1, 133 I 89 E. 3.3). Auch aus einem Zusammenspiel von
verschiedenen Umständen, die für sich allein genommen keine Ausstandspflicht
begründen würden, kann eine Befangenheit erwachsen (Kiener, § 5a
N. 18).
4.2
E ist als
Abteilungsleiter Soziales der Beschwerdegegnerin zwar nicht Mitglied des
Gemeinderats und somit nicht Teil derjenigen Behörde, welche das
streitgegenständliche Gesuch abwies. Er war und ist jedoch in seiner Funktion
grundsätzlich zuständig für die Bearbeitung von Bewilligungsgesuchen für
Kinderkrippen und damit vom (persönlichen) Anwendungsbereich von § 5a
Abs. 1 VRG erfasst (vgl. Kiener, § 5a N. 10). Die
Beschwerdegegnerin hat sich im streitgegenständlichen Beschluss jedoch nicht
mit dem im Gesuch vom 19. November 2018 gestellten Ausstandsbegehren
auseinandergesetzt.
Der Vorinstanz kann in diesem Zusammenhang nicht gefolgt
werden, wenn sie ausführt, es ergebe sich nicht aus den Akten, dass E
"nach dem 26. November 2018 noch am Verfahren beteiligt war".
Damit mutmasst sie lediglich über seine etwaige Mitwirkung. Denn die
Beschwerdegegnerin bringt in ihrer Rekursvernehmlassung vor, es werde bezüglich
des Ausstandsbegehrens gegen E auf den Regierungsratsbeschluss vom
11. September 2019 verwiesen; "[d]ie darin aufgeführten Argumente
sind hier analog anzuwenden". Somit ist davon auszugehen, dass der
Abteilungsleiter Soziales auch nach dem 26. November 2018 bei der
Bearbeitung des Gesuchs der Beschwerdeführerin mitwirkte. Dies führt vorliegend
jedoch nicht zur Aufhebung des Beschlusses der Beschwerdegegnerin vom
6. Mai 2019. Denn weder vor Verwaltungsgericht noch vor der Vorinstanz
legt die Beschwerdeführerin nachvollziehbar dar, weshalb sie E als befangen erachtet.
Aus der von ihr hervorgehobenen Aktennotiz vom 16. März 2018 ergibt sich
jedenfalls keine Befangenheit. Die dort verwendeten Formulierungen lassen nicht
den Schluss zu, dass E sich bereits eine feste Meinung zum Ausgang des
Verfahrens gebildet hätte. Aus den Akten gehen sodann keine weiteren
Äusserungen oder Handlungen von E hervor, welche den Anschein einer
Befangenheit in der vorliegenden Streitsache begründet hätten.
Dass die Beschwerdegegnerin das Ausstandsbegehren
(stillschweigend) abwies, ist demnach in der Sache nicht zu beanstanden; aus
der Rekursvernehmlassung geht denn auch klar hervor, dass die
Beschwerdegegnerin die geltend gemachten Ausstandsgründe für nicht stichhaltig
hielt. Sie muss sich jedoch vorwerfen lassen, dass sie sich in ihrem Beschluss
dazu ausschwieg. Die Beschwerdeführerin wurde dadurch jedoch nicht davon
abgehalten, vor der Vorinstanz wie auch vor Verwaltungsgericht den Ausstand von
E zu thematisieren und damit (gerichtlich) überprüfen zu lassen. Im Ergebnis
hat die Vorinstanz demnach zu Recht von der Aufhebung des
streitgegenständlichen Beschlusses abgesehen.
4.3
Zusammenfassend sind keine Ausstandsgründe gegen E ersichtlich und durfte
dieser somit bei der Vorbereitung des Beschlusses vom 6. Mai 2019
mitwirken.
Der Verfahrensfehler der Beschwerdegegnerin führt sodann auch im
vorliegenden Verfahren nicht zur Aufhebung des Beschlusses vom 6. Mai
2019.
5.
5.1
Die Beschwerdeführerin beantragt, es sei die
Nichtigkeit von Dispositiv-Ziff. 3 des gemeinderätlichen Beschlusses vom
20. August 2018 festzustellen. Die Nichtigkeit ist jederzeit und von
sämtlichen staatlichen Instanzen von Amtes wegen zu beachten
(BGE 133
II 366 E. 3.1).
5.2
Fehlerhafte Verwaltungsakte sind in der Regel nicht nichtig, sondern nur
anfechtbar, und sie werden durch Nichtanfechtung rechtsgültig (vgl. BGE 139
II 243 E. 11.2). Nichtigkeit, das heisst absolute Unwirksamkeit, wird nur
angenommen, wenn eine Verfügung mit einem tiefgreifenden und wesentlichen
Mangel behaftet ist, wenn dieser schwerwiegende Mangel offensichtlich oder
zumindest leicht erkennbar ist und wenn die Rechtssicherheit durch die Annahme
der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet wird. Als Nichtigkeitsgründe fallen
namentlich schwerwiegende Zuständigkeitsfehler und schwerwiegende Verfahrens-
und Formfehler in Betracht. Inhaltliche Mängel haben nur in seltenen
Ausnahmefällen die Nichtigkeit einer Verfügung zur Folge; erforderlich ist
hierzu ein ausserordentlich schwerwiegender Mangel. Die Anordnung muss geradezu
sinnlos, sittenwidrig oder willkürlich sein oder den Kerngehalt der Grundrechte
betreffen (BGE 137 I 273 E. 3.1, 132 II 21 E. 3.1 [je mit
Hinweisen]; BGr, 9. September 2020, 8C_242/2020, E. 6.2 – 31. August
2010, 8C_1065/2009, E. 4.2.3; VGr, 11. Juni 2020, VB.2019.00443,
E. 2.2).
5.3
5.3.1
Die Beschwerdeführerin führt aus, die "Nichtigkeit begründet sich
damit, dass die Beschwerdegegnerin keine Kompetenz hat, der Beschwerdeführerin
rechtsverbindlich Voraussetzungen weder für die Antragsstellung eines Gesuchs
um Bewilligung einer Kinderkrippe noch für die Gutheissung eines solchen
Gesuchs vorzuschreiben".
5.3.2
In diesem Zusammenhang erkannte bereits die Vorinstanz zu Recht, dass
der
Einleitungssatz
von Dispositiv-Ziff. 3 des gemeinderätlichen
Beschlusses vom 20. August 2018 keine rechtsverbindliche Anordnung
darstellt; in diesem Sinne sei diese auch "unpräzis formuliert". Die
Nichterfüllung der Auflagen gemäss Dispositiv-Ziff. 3 des
gemeinderätlichen Beschlusses vom 20. August 2018 hat denn auch die
Beschwerdeführerin nicht daran gehindert, ein neues Gesuch um Erteilung einer
(unbefristeten) Betriebsbewilligung einzureichen, welches in der Folge
materiell behandelt wurde. Entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin hat
die Vorinstanz nicht festgehalten, dass Dispositiv-Ziff. 3 des
gemeinderätlichen Beschlusses vom 20. August 2018
insgesamt
keine
Rechtswirkung entfalte.
5.3.3
Des Weiteren wendet sich die Beschwerdeführerin mit ihren Rügen gegen den
Inhalt der Auflagen und bringt vor, dass sich die materiellen Voraussetzungen
für die Erteilung einer Betriebsbewilligung aus der Pflegekinderverordnung
ergäben; "[d]ie Gemeinde verfügt nicht über die Kompetenz, einzelnen
Rechtssubjekten zusätzliche oder abweichende Voraussetzungen aufzubürden".
Die Beschwerdeführerin scheint dabei zu verkennen, dass die Betriebsbewilligung
einer Kinderkrippe mit Auflagen und Bedingungen verbunden werden kann. Dies
ergibt sich ausdrücklich aus Art. 16 Abs. 2 PAVO (VGr,
3. November 2020, VB.2020.00282, E. 6.1; vgl. VGr, 6. Februar
2019, VB.2018.00596, E. 6.2 Abs. 2 – 23. April 2018,
VB.2017.00826, E. 2.1 ff.; Art. 18 Abs. 3 und Art. 19
Abs. 3 PAVO).
Nebenbestimmungen wie Auflagen und Bedingungen regeln die
Modalitäten einer Verfügung, indem sie die angeordneten Rechte und Pflichten
entsprechend den konkreten Umständen ausgestalten bzw. die Art und Weise von
deren Wahrnehmung verdeutlichen. Das in Art. 5 Abs. 1 BV
festgehaltene Legalitätsprinzip gilt auch für Nebenbestimmungen. Diese brauchen
jedoch nicht in jedem Fall ausdrücklich in einem Rechtssatz vorgesehen zu sein.
Die Zulässigkeit von Auflagen und Bedingungen kann sich auch aus dem mit dem
Gesetz verfolgten Zweck und dem mit der Hauptsache zusammenhängenden
öffentlichen Interesse ergeben (vgl. BGr, 28. April 2014, 1C_750/2013,
E. 3.1 – 11. Dezember 2009, 2C_855/2008, E. 4; VGr,
22. März 2017, VB.2016.00751, E. 3.2). Zudem müssen sie verhältnismässig
sein (Art. 5 Abs. 2 und Art. 36 Abs. 3 BV; vgl. BGr,
31. Januar 2018, 1C_402/2016, E. 10.2 [am Ende] und E. 10.4;
VGr, 23. April 2018, VB.2017.00826, E. 2.4).
Inhaltlich weisen die Auflagen gemäss
Dispositiv-Ziff. 3 des Beschlusses vom 20. August 2018 offensichtlich
einen hinreichenden Zusammenhang mit dem in der Pflegekinderverordnung
verankerten öffentlichen Interesse einer am Kindeswohl orientierten
Kinderbetreuung auf (Art. 1a Abs. 1 PAVO; vgl. Art. 1
Abs. 2 PAVO; VGr, 3. November 2020, VB.2020.00282, E. 6.3.1 – 6. Februar
2019, VB.2018.00596, E. 6.2 Abs. 2 und E. 7 – 6. November
2013, VB.2013.00489, E. 3.2). Sie sind ausserdem grundsätzlich als
zulässige Konkretisierungen der Bewilligungsvoraussetzungen in Art. 15
Abs. 1 lit. a und b PAVO bzw. § 10a Abs. 2 lit. a
V BAB zu qualifizieren (vgl. VGr, 3. November 2020, VB.2020.00282,
E. 6.4 und 6.7 – 6. Februar 2019, VB.2018.00596, E. 6.2
Abs. 2 – 22. März 2017, VB.2016.00751, E. 4.3 Abs. 1). Es
trifft zwar zu, dass gemäss Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts die
Bewilligungsbehörde einer Kinderkrippe nicht auf das Stellenprozent genau
vorschreiben darf, wie viele Mitarbeitende sie bei voller Auslastung mindestens
zu beschäftigen hat (VGr, 3. November 2020, VB.2020.00282, E. 6.4.3 –
23. April 2018, VB.2017.00826, E. 2.4 Abs. 3). Der Umstand, dass
die Beschwerdegegnerin dies in ihrem Beschluss vom 20. August 2020 dennoch
getan hat, lässt die entsprechende Auflage aber nicht als nichtig erscheinen;
ein ausserordentlich schwerwiegender (inhaltlicher) Mangel ist darin nicht zu
erblicken (vgl. BGE 136 II 415 E. 3.1 f.). Gleich verhält es
sich mit der Auflage, es sei eine "Krippenleitung/Gruppenleitung, welche
in keinem verwandtschaftlichen Verhältnis [zur Beschwerdeführerin] steht"
einzustellen. Die Beschwerdeführerin bringt diesbezüglich vor, diese Auflage
käme einem "faktischen Berufsverbot" gleich. Dass dadurch der
Kerngehalt der Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 27 BV betroffen wäre, macht
die Beschwerdeführerin jedoch zu Recht nicht geltend (vgl. BGr,
9. September 2020, 8C_242/2020, E. 6.2; vgl. zum Kerngehalt der
Wirtschaftsfreiheit Regina Kiener/Walter Kälin/Judith Wyttenbach, Grundrechte,
3. A., Bern 2018, § 31 N. 47 f.). Des Weiteren ist in
diesem Zusammenhang zu berücksichtigen, dass der Kindergartenbetrieb von D vom
streitgegenständlichen Beschluss der Beschwerdegegnerin nicht erfasst ist.
Darauf weist auch die Beschwerdegegnerin im Beschluss vom 9. Mai 2019
ausdrücklich hin.
5.4
Zusammenfassend
ergibt sich, dass Dispositiv-Ziff. 3 des gemeinderätlichen Beschlusses vom
20. August 2018 nicht nichtig ist.
6.
Die Beschwerdeführerin wendet sich sodann gegen das
Gutachten bzw. den "Bericht Evaluation Kinderkrippe C" vom
4. Juli 2018 und bringt vor, dieses sei "wegen wesentlichen formellen
und inhaltlichen Mängeln nicht beweistauglich". Diese Rügen erweisen sich im
vorliegenden Verfahren jedoch als verspätet. Denn der Bericht wurde im Nachgang
zum verwaltungsgerichtlichen Urteil vom 22. März 2017 (VB.2016.00751)
erstellt und floss in den Beschluss der Beschwerdegegnerin vom 20. August
2018 ein. Die Beschwerdeführerin hätte sich im Rahmen eines Rekursverfahrens
dagegen – und damit auch gegen das im Vorfeld desselben eingeholte Gutachten –
zur Wehr setzen können und müssen (§ 20 Abs. 1 VRG; Marco Donatsch,
Kommentar VRG, § 20 N. 38 ff.). Dass sie dies nicht getan hat,
gereicht ihr demnach zum Nachteil. Der Vollständigkeit halber ist anzufügen,
dass auch die gerügten Verfahrensfehler und die geltend gemachten inhaltlichen
Mängel des Gutachtens keine Nichtigkeit der Auflagen gemäss
Dispositiv-Ziff. 3 des Beschlusses der Beschwerdegegnerin vom
20. August 2018 zur Folge hätten (vgl. vorn, E. 5.2).
7.
7.1
Des
Weiteren erblickt die Beschwerdeführerin eine falsche Rechtsanwendung darin,
dass die Beschwerdegegnerin und die Vorinstanz bei der Beurteilung des Gesuchs
vom 19. November 2018 prüften, "ob die Voraussetzungen gemäss
Dispositiv-Ziff. 3 des Beschlusses vom 20. August 2018 erfüllt seien,
anstatt die Voraussetzungen der PAVO zu prüfen".
7.2
7.2.1
Wie bereits ausgeführt, regeln Auflagen die Modalitäten einer Verfügung,
indem sie die angeordneten Rechte und Pflichten entsprechend den konkreten
Umständen ausgestalten. Im Rahmen der Pflegekinderverordnung dienen sie
insbesondere dazu, die Bewilligungsvoraussetzungen gemäss Art. 15 PAVO mit
Blick auf die Umstände der einzelnen Kinderkrippe zu konkretisieren (vgl. VGr, 6. Februar
2019, VB.2018.00596, E. 6.2 Abs. 2 f.). Dabei ist hier zu
berücksichtigen, dass mit den jeweils befristeten Betriebsbewilligungen für die
streitgegenständliche Kinderkrippe ein Dauersachverhalt geregelt wurde. In
diesem Sinn sind die Auflagen in Dispositiv-Ziff. 3 des gemeinderätlichen
Beschlusses vom 20. August 2018 nicht nur als zulässige und notwendige
Konkretisierungen der Pflegekinderverordnung zu qualifizieren; vielmehr sind
sie zugleich als Androhung zu verstehen, dass die Nichtverlängerung bzw.
Nichterteilung der Betriebsbewilligung beschlossen werden würde, sollten die
Auflagen nicht erfüllt werden. Inhaltlich ist eine solche Androhung nicht zu
beanstanden. Alternativ hätte die Beschwerdegegnerin auch eine Bewilligung
unter Auflagen erteilen, gleichzeitig aber den Bewilligungsentzug für den Fall
der Nichterfüllung derselben androhen können (vgl. VGr, 3. November 2020,
VB.2020.00282, E. 6.8).
7.2.2
Die Beschwerdeführerin bringt zu Recht vor, dass das streitgegenständliche
Bewilligungsgesuch von der Beschwerdegegnerin gemäss den Vorgaben der
Pflegekinderverordnung geprüft werden musste. Davon konnte auch gestützt auf
die Auflagen in Dispositiv-Ziff. 3 des Beschlusses vom 20. August
2018 nicht abgesehen werden. Die Nichteinhaltung der Auflagen ist dabei jedoch
– wie aufgezeigt – mit dem Nichterfüllen der gesetzlichen Bewilligungsvoraussetzungen
gemäss Art. 15 PAVO bzw. vorliegend insbesondere der fachlichen und
persönlichen Eignung der Krippenleitung gemäss Art. 15 Abs. 1
lit. b PAVO gleichzusetzen. Demnach handelte die Beschwerdegegnerin im
Ergebnis rechtmässig, indem sie im Rahmen des streitgegenständlichen
Beschlusses vom 6. Mai 2019 und damit anlässlich des neuen
Gesuchsverfahrens überprüfte, ob die von ihr in einem früheren Beschluss
gemachten Auflagen eingehalten werden. Dass sie daneben nicht ausdrücklich
(auch) auf Art. 15 PAVO einging, ist demnach zulässig.
7.2.3
Es trifft zwar zu, dass im Beschluss der Beschwerdegegnerin vom 6. Mai
2019 die Nichteinhaltung der Auflagen und damit die Nichterteilung der
Bewilligung insbesondere mit Hinweis auf den Bericht der externen
Sachverständigen begründet wird. Dieses Vorgehen ist jedoch nicht zu
beanstanden. Das Verwaltungsgericht hielt bereits in seinem Urteil vom
22. März 2017 fest, dass die Zweifel der Beschwerdegegnerin an der
Erfüllung der Bewilligungsvoraussetzungen durch die Beschwerdeführerin
berechtigt gewesen seien (VGr, 22. März 2017, VB.2016.00751, E. 4.4.2
und 4.4.3 Abs. 1). Diese Zweifel wurden in der Folge von zwei Gutachterinnen
bestätigt. Des Weiteren zeigte auch das im Rahmen des hier strittigen
Bewilligungsverfahrens erstattete Gutachten einer (anderen) externen Expertin
auf, dass weiterhin Mängel bestehen und diese trotz den seit den (erstmaligen)
Beanstandungen im Jahr 2014 ergriffenen Massnahmen bisher nicht behoben worden
seien. Vor diesem Hintergrund musste die Beschwerdegegnerin davon ausgehen,
dass der Beschwerdeführerin die fachliche und persönliche Eignung im Sinn von Art. 15
Abs. 1 lit. b PAVO für die (weitere) Leitung der Kinderkrippe fehlt
(vgl. Art. 1 Abs. 2 und Art. 16 Abs. 1 PAVO; BGr,
14. Mai 2012, 5A_337/2012, E. 4.3.2; VGr, 6. Februar 2019,
VB.2018.00596, E. 6.2 Abs. 2 f.). Was die Beschwerdeführerin im
vorliegenden Verfahren zu ihrer fachlichen und persönlichen Eignung vorbringt,
vermag daran nichts zu ändern. Denn zum einen sind die von ihr eingereichten
Diplome und Bestätigungen nicht geeignet, die von mehreren Expertinnen (auch
anlässlich von Krippenbesuchen) festgestellten Mängel zu widerlegen; zum
anderen beschränken sich ihre Vorbringen über weite Strecken darauf, den Inhalt
der Gutachten als falsch zu rügen. Die "Empfehlungsschreiben der
Eltern" vermögen schliesslich die fachliche und persönliche Eignung der
Beschwerdeführerin im Sinn der Pflegekinderverordnung ebenfalls nicht zu
belegen (vgl. bereits VGr, 22. März 2017, VB.2016.00751, E. 4.4.3
Abs. 2).
Im Gesuch der Beschwerdeführerin vom 19. November
2018 wird ausgeführt, dass G, der Sohn der Beschwerdeführerin, die Leitung der
Kinderkrippe allein, eventualiter gemeinsam mit der Beschwerdeführerin, übernehmen
werde. Dass G über die notwendigen Qualifikationen für die Übernahme der
Krippenleitung verfügte, geht nicht aus den Akten hervor und wird von der
Beschwerdeführerin auch nicht (mehr) behauptet. Sodann ist zu berücksichtigen,
dass in der Vergangenheit bereits versucht wurde, die Aufgabe der Krippenleitung
G zu übertragen, was jedoch nicht funktionierte.
Zusammenfassend ist demnach nicht zu beanstanden, wenn die
Beschwerdegegnerin gestützt auf das Gesuch vom 6. Mai 2019 zum Schluss
kam, dass die Kinderkrippe über "keine bewilligungsfähige
Krippenleitung" verfüge (vgl. BGr, 14. Mai 2012, 5A_904/2011,
E. 3.3 und 3.4.2) und die Bewilligung deshalb verweigerte. Es musste
mithin nicht auch noch geprüft werden, ob die weiteren
Bewilligungsvoraussetzungen der Pflegekinderverordnung erfüllt waren.
7.2.4
Mit Blick auf die Verhältnismässigkeit der Nichterteilung der
Betriebsbewilligung ist schliesslich Folgendes festzuhalten: Die
Beschwerdegegnerin traf in der Vergangenheit jeweils mildere Massnahmen als der
direkte Entzug der Bewilligung bzw. deren Verweigerung, indem sie ihre
Bewilligungsbeschlüsse mit verschiedenen Auflagen verband (vgl. Art. 18
Abs. 3 und Art. 20 Abs. 3 PAVO; VGr, 22. März 2017,
VB.2016.00751, E. 4.4.3 Abs. 2; vgl. auch VGr, 3. November 2020,
VB.2020.00282, E. 6.8). Des Weiteren wurde die Beschwerdegegnerin auch den
Anforderungen von Art. 20 PAVO gerecht: Einerseits hat sie durch die
mehrfache Evaluation der Kinderkrippe durch externe Expertinnen und den in
diesem Zusammenhang geführten Gesprächen mit der Beschwerdeführerin und ihren
Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern unter anderem Beratung durch fachkundige
Hilfe vermittelt. Ausserdem hat sie durch die Befristung der Bewilligung und
der damit einhergehenden häufigeren Gesuchsverfahren über mehrere Jahre hinweg
eine engere Überwachung des Krippenbetriebs der Beschwerdeführerin wahrgenommen
(vgl. Art. 20 Abs. 1 f. PAVO; BGr, 14. Mai 2012,
5A_337/2012, E. 5.2 f.; VGr, 3. November 2020, VB.2020.00282,
E. 6.2). Die Nichterteilung einer (weiteren) Betriebsbewilligung erweist
sich somit als verhältnismässig.
7.3
Zusammenfassend
erweist sich die Verweigerung der Betriebsbewilligung gemäss Beschluss der
Beschwerdegegnerin vom 6. Mai 2019 als rechtmässig. Somit kann auch dem im
vorliegenden Verfahren gestellten Eventualantrag auf Erteilung einer unbefristeten
Betriebsbewilligung nicht entsprochen werden.
7.4
Nach dem
Gesagten fehlt es der Beschwerdeführerin an einer Bewilligung für den
Krippenbetrieb. Da Letzterer ausserdem seit mehreren Jahren lediglich mit
provisorischen bzw. aufsichtsrechtlichen Bewilligungen und überdies – wie sich
nun gezeigt hat – ohne bewilligungsfähige Krippenleitung aufrechterhalten
worden war, gilt es diesen zeitnah zu schliessen. Mit Blick auf das Kindswohl
und unter Berücksichtigung der Verhältnismässigkeit erweist sich eine
Schliessung per 30. April 2021 als angezeigt.
8.
8.1
Schliesslich
stellt sich die Frage, ob die vom Bezirksrat in Dispositiv-Ziff. III des
angefochtenen Beschlusses angeordnete "aufsichtsrechtliche Bewilligung"
(weiterhin) Geltung beanspruchen kann.
8.2
Dispositiv-Ziff. III
des vorinstanzlichen Beschlusses betrifft ein Bewilligungsverfahren, welches
ausserhalb des Streitgegenstands liegt; dieses wurde mit Gesuch vom
6. November 2019, in welchem G als (alleiniger) Krippenleiter auftritt,
eingeleitet (VGr, 24. September 2020, VB.2020.00479). Die Vorinstanz traf
damit eine über das bei ihr hängige Gesuchsverfahren hinausgehende Anordnung
und erteilte im Ergebnis eine vorsorgliche Betriebsbewilligung. Dafür ist bzw.
war sie jedoch funktionell nicht zuständig, weder als Aufsichts- noch als
Rechtsmittelbehörde (vgl. zur Aufsichtstätigkeit der Bezirksräte über Gemeinden
§§ 163 f. und 166 ff.
des Gemeindegesetzes vom
20. April 2015 [LS 131.1] sowie dazu Lorenzo Marazzotta/Mischa
Morgenbesser, in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar
zum Zürcher Gemeindegesetz [Kommentar GG], Zürich etc. 2017, § 163
N. 5 f., § 164 N. 3, § 166 N. 6 ff.,
§ 167 N. 8 ff., § 168 N. 1 ff.).
Damit hat die Vorinstanz in schwerwiegender Weise gegen
die gesetzliche Zuständigkeitsordnung verstossen (vgl. BGE 145 III 436
E. 4, 127 II 32 E. 3g, 111 Ib 213 E. 5b; VGr, 29. August
2001, PB.2001.00011, E. 3b;
Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann [Hrsg.], Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A.,
Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 1103 ff.; Pierre Tschannen/Ulrich
Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014,
§ 31 Rz. 15 f.; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 5
N. 38).
Überdies erweist sich dieser Mangel auch als offensichtlich
bzw. zumindest als leicht erkennbar, nimmt die Vor­instanz in
Dispositiv-Ziff. III doch ausdrücklich Bezug auf ein Verfahren, das bei
ihr noch nicht hängig ist. Inwiefern die der Vorinstanz zukommenden
Aufsichtskompetenzen über die Beschwerdegegnerin die Erteilung einer
vorsorglichen Betriebsbewilligung zu rechtfertigen vermöchten, ist sodann in
keiner Weise ersichtlich (vgl. § 167 und 168 Abs. 1 lit. b GG
und dazu Marazzotta/Morgenbesser, § 167 N. 8 f., § 168
N. 6). Schliesslich ist die Annahme der Nichtigkeit auch mit der
Rechtssicherheit vereinbar, zumal dem Kindswohl vorliegend eine zentrale
Bedeutung zuzumessen ist (vgl. zu den Voraussetzungen der Nichtigkeit im
Einzelnen vorn, E. 5.2 mit zahlreichen Hinweisen).
8.3
Demnach
erweist sich Dispositiv-Ziff. III des Beschlusses des Bezirksrats F vom
19. August 2020 als nichtig. Die Nichtigkeit eines Rechtsakts ist
jederzeit und von sämtlichen staatlichen Instanzen von Amtes wegen zu beachten
(BGE 139 II 243 E. 11.2, 136 II 145 E. 1.2). Die Nichtigkeit ist
im Dispositiv dieses Entscheids festzustellen.
Zuhanden der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin ist
festzuhalten, dass die Kinderkrippe der Beschwerdeführerin damit per
30. April 2021 wegen Nichterfüllung der gesetzlichen Voraussetzungen geschlossen
wird. Ein erneutes Gesuch der Beschwerdeführerin und/oder von G bzw. das bei
der Beschwerdegegnerin bereits hängige Gesuch kann unter den gegebenen
Umständen nicht zu einer provisorischen Weitergeltung der bisherigen
Bewilligung führen. Ein solches Gesuch kann nur die Neueröffnung einer Krippe
zum Gegenstand haben.
9.
9.1
Nach dem
Gesagten ist die Beschwerde im Sinn der Erwägungen abzuweisen, soweit darauf
einzutreten ist.
9.2
Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a
Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und ist
ihr keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen abgewiesen, soweit darauf eingetreten
wird.
Es wird festgestellt, dass Dispositiv-Ziff. III des
Beschlusses des Bezirksrats F vom 19. August 2020 nichtig ist.
Der
Krippenbetrieb von D wird per 30. April 2021 geschlossen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      95.--
Zustellkosten,
Fr. 3'595.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in Zivilsachen nach
Art. 72 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an …