zh_verwaltungsgericht · VB.2000.00249 · 2000-08-29 · de

Verteilung von Flugblättern auf dem Schulareal | Verbot der Verteilung von Flugblättern auf dem Schulareal: Kein Anspruch auf eine mündliche Verhandlung gestützt auf Art. 6 EMRK, da das Verteilen von Flugblättern in den Bereich allgemeiner Freiheitsausübung und damit nicht in den Schutzbereich dieser EMRK-Norm fällt (E. 2 b). Kein Verstoss gegen das Rechtsverzögerungsverbot, wenn das Rekursverfahren insgesamt rund acht Monate dauerte (unter Berücksichtigung einer Überweisung und der Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels) (E. 3). Als Anfechtungsobjekt genügt auch ein m ü n d l i c h angeordnetes Verbot, Flugblätter zur verteilen (E. 4 a). Die Legitimation des beschwerdeführenden Vereins (anstelle der Schüler) ist gegeben, weil die Flugblätter auch im Namen des Vereins abgefasst sind (E. 4 b/aa). Auf das Erfordernis eines aktuellen Interesses kann angesichts der sich vorliegend stellenden Grundsatzfragen verzichtet werden (E. 4 b/bb). Meinungsäusserungsfreiheit (MÄF) für Schüler; Möglichkeit der Einschränkung unter dem Gesichtswinkel der Nutzung von Verwaltungsvermögen und des besonderen Rechtsverhältnisses (E. 5 a). Eine Bewilligungspflicht ist mit der MÄF insofern vereinbar, als sie das Verteilen von Flugblättern auf dem Schulareal, die von D r i t t personen verfasst sind, betrifft (E. 5 b). Die konkrete Bewilligungsverweigerung bezieht sich nur auf die F o r m der Meinungskundgabe (Flugblatt), nicht aber auf die Meinungsäusserung an sich und verletzt daher die MÄF und das Verhältnismässigkeitsgebot nicht (E. 6). --> BGE 1P.622/2000, 8. Februar 2001 (Abweisung)

Zürich Verwaltungsgericht 29.08.2000 VB.2000.00249
Zurich Verwaltungsgericht 29.08.2000 VB.2000.00249
Zurigo Verwaltungsgericht 29.08.2000 VB.2000.00249

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00249
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Geschäftsnummer:
VB.2000.00249
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 29.08.2000
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine staatsrechtliche Beschwerde gegen diesen Entscheid am 08.02.2001 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Verteilung von Flugblättern auf dem Schulareal
Verbot der Verteilung von Flugblättern auf dem Schulareal:
Kein Anspruch auf eine mündliche Verhandlung gestützt auf Art. 6 EMRK, da das Verteilen von Flugblättern in den Bereich allgemeiner Freiheitsausübung und damit nicht in den Schutzbereich dieser EMRK-Norm fällt (E. 2 b).
Kein Verstoss gegen das Rechtsverzögerungsverbot, wenn das Rekursverfahren insgesamt rund acht Monate dauerte (unter Berücksichtigung einer Überweisung und der Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels) (E. 3).
Als Anfechtungsobjekt genügt auch ein m ü n d l i c h angeordnetes Verbot, Flugblätter zur verteilen (E. 4 a).
Die Legitimation des beschwerdeführenden Vereins (anstelle der Schüler) ist gegeben, weil die Flugblätter auch im Namen des Vereins abgefasst sind (E. 4 b/aa). Auf das Erfordernis eines aktuellen Interesses kann angesichts der sich vorliegend stellenden Grundsatzfragen verzichtet werden (E. 4 b/bb).
Meinungsäusserungsfreiheit (MÄF) für Schüler; Möglichkeit der Einschränkung unter dem Gesichtswinkel der Nutzung von Verwaltungsvermögen und des besonderen Rechtsverhältnisses (E. 5 a). Eine Bewilligungspflicht ist mit der MÄF insofern vereinbar, als sie das Verteilen von Flugblättern auf dem Schulareal, die von D r i t t personen verfasst sind, betrifft (E. 5 b).
Die konkrete Bewilligungsverweigerung bezieht sich nur auf die F o r m der Meinungskundgabe (Flugblatt), nicht aber auf die Meinungsäusserung an sich und verletzt daher die MÄF und das Verhältnismässigkeitsgebot nicht (E. 6).
--> BGE 1P.622/2000, 8. Februar 2001 (Abweisung)
Stichworte:
AKTUELL
ANFECHTUNGSOBJEKT
BGE
FLUGBLATT
FREIHEITSRECHTE
LEGITIMATION
MEINUNGSÄUSSERUNGSFREIHEIT
MÜNDLICHE VERHANDLUNG
POLIZEI-, SICHERHEITS- UND ORDNUNGSRECHT
RECHTSSCHUTZINTERESSE
RECHTSVERZÖGERUNG
SCHÜLER/-IN
SCHULHAUS
VERFAHRENSDAUER
Rechtsnormen:
Art. 16 lit. II BV
Art. 6 lit. I EMRK
Art. 10 EMRK
§ 4a VRG
§ 21 lit. a VRG
§ 27a VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. Mit Schreiben vom 21. März 1999
wandten sich mehrere Schüler des Schulhau­ses Hungerbühl an die
Oberstufenschulpflege Embrach mit dem Anliegen, am Schulhaus­fest vom
29. April 1999 solle auf das Anbieten von Fleisch, insbesondere von Kebab,
ver­zichtet werden, weil der Verzicht auf solche Speisen Tierleid erspare.
Falls diesem Anlie­gen nicht entsprochen werde, sei ihnen wenigstens zu
gestatten, mit Flugblättern über Fleisch und Kebab aufklären zu dürfen.
Anlässlich eines Gesprächs zwischen einem der gesuchstellenden Schüler und dem
Präsidenten der Oberstufenschulpflege lehnte Letzterer beide Anliegen ab. Der
Inhalt dieses Gesprächs ergibt sich im Einzelnen nicht aus den Ak­ten. Nach
insoweit unbestrittener Darstellung der Oberstufenschulpflege hielt deren Präsi­dent
dabei fest, dass auf dem Schulhausareal keine Flugblätter verteilt werden
dürften; hin­gegen dürften die gesuchstellenden Schüler ihre Meinung zum
Fleischkonsum in Form einer "Präsentation" und unter Verwendung des
(Schüler-) Anschlagbretts kundtun, wobei die entsprechenden Texte vorgängig der
Schulleitung vorgelegt werden müssten, ohne dass damit eine inhaltliche Zensur
verbunden werde.
In der Folge schaltete sich Erwin Kessler,
Präsident des Vereins gegen Tierfabriken Schweiz (VgT), ein. Der Präsident der
Oberstufenschulpflege führte am 20. April 1999 mit diesem ein
- ebenfalls nicht aktenkundiges - Gespräch, an welchem beide an ihren
Stand­punkte festhielten. Das Schulhausfest fand wie geplant am 29. April
1999 statt; anstelle von Kebab wurden dabei "Hamburger" angeboten.
II. Mit "Verwaltungsbeschwerde" vom
1. Juni 1999 wandte sich Erwin Kessler na­mens des VgT an die
Bildungsdirektion des Kantons Zürich mit dem Antrag: "Die Schul­pflege
Embrach sei anzuweisen, das Verteilen von Flugblättern auf dem Schulareal grund­sätzlich
zu erlauben. Ein ausnahmsweises Verbot sei sachlich zu begründen." Dazu
wurde vorab vorgebracht, mehrere Mitglieder des VgT gingen im Embracher
Schulhaus Hunger­bühl in die Schule. Der Schulpräsident verbiete ihnen generell
das Verteilen tierschützeri­scher Flugblätter auf dem Schulareal. Eine solches
totales Flugblattverbot stelle einen un­verhältnismässigen, sachlich nicht
gerechtfertigten Eingriff in die Meinungsäusserungs­freiheit dar.
Die Bildungsdirektion überwies die Eingabe am
7. Juni 1999 dem Bezirksrat Bülach, weil dieser und nicht der
Erziehungsrat zur Behandlung des vorliegenden Rekurses zuständig sei. Nach
Durchführung eines doppelten Schriftwechsels wies der Bezirksrat Bülach den
Rekurs am 16. Dezember 1999 "im Sinne der Erwägungen" ab. In
Letzteren führte er aus, das Verteilen von Flugblättern auf öffentlichem Grund
sei aufgrund verschie­dener Freiheitsrechte, namentlich der Presse- und der
Meinungsäusserungsfreiheit, gewähr­leistet. Einschränkungen dieser Grundrechte
müssten auf einer gesetzlichen Grundlage beru­hen, durch ein öffentliches
Interesse geboten und verhältnismässig sein. Dabei sei "indes­sen auch der
Schutz von Grundrechten Dritter zu beachten und zu garantieren". Diese Vor­aussetzungen
seien hier erfüllt. Es sei "Aufgabe der Schulpflegen, im Rahmen der Durch­setzung
der Schulgesetzgebung für einen ordnungsgemässen Gang der Schule mittels
Hausordnung und durch Einzelverfügung zu sorgen". Zur Erfüllung dieser
Aufgabe, die im öffentlichen Interesse liege, könne sich die Schulpflege auf
die polizeiliche Gene­ralklausel stützen, "soweit sich im übrigen nicht
bereits ohnehin aus der Schulgesetzge­bung eine entsprechende gesetzliche
Grundlage ableiten liesse". Die vom Schulpräsidenten angebotenen
Alternativen – nämlich die Verwendung des Schüleranschlagbrettes sowie die
Errichtung eines Informationsstandes beim Anschlagbrett mit der Auflage
vorgängiger Visualisierung durch Lehrkräfte – liessen das streitige Verbot
der Verteilung von Flugblät­tern als verhältnismässig erscheinen, "zumal
im Gegensatz zu irgendeinem öffentlichen Platz auf einem Schulhausareal das
Nebeneinander diverser Tätigkeiten gewissen geord­neten Abläufen zugeführt
werden darf".
III. Gegen den Bezirksratsbeschluss erhob der
VgT am 10. Februar 2000 Rekurs an den Regierungsrat, worin der
erstinstanzliche Rekursantrag erneuert wurde.
Im Rekursverfahren vor Regierungsrat
verzichteten die Oberstufenschulpflege Em­brach sowie der Bezirksrat Bülach auf
Vernehmlassung. Der Regierungsrat beschloss am 5. Juli 2000, auf den
Rekurs nicht einzutreten und die Akten dem Verwaltungsgericht zu überweisen.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Zur Behandlung des Rekurses vom
10. Februar 2000 gegen den Beschluss des Bezirksrats Bülach vom
16. Dezember 1999 ist nicht der Regierungsrat, sondern nach § 19c
Abs. 2 in Verbindung mit § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) das Verwaltungsgericht als
Beschwerdeinstanz funktionell und sachlich zuständig. Das ergibt sich ohne
weiteres daraus, dass die vom Bezirksrat Bülach überprüfte Anordnung des
Präsidenten der Oberstufenschulpflege Embrach unter keinen der in § 43
Abs. 1 VRG genannten Ausnahmetatbestände fällt; nähere Erörterungen zum
Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens, wie sie der Regierungsrat in
seinem Nicht­eintretens- und Überweisungsbeschluss angestellt hat, erübrigen
sich. Die Beschwerdebe­fugnis des vor Bezirksrat unterlegenen Rekurrenten ist
nach § 70 in Verbindung mit § 21 lit. a VRG gegeben; das gilt
selbst für den Fall, dass der Bezirksrat die Rekurslegitimation des
Beschwerdeführers nach § 21 lit. a VRG zu Unrecht bejaht haben sollte
(vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,
Vorbem. zu §§ 19-28 N. 96; dazu nachstehend E. 4 b).
2. a) Weil der Regierungsrat dem
Beschwerdegegner sowie der Vorinstanz bereits Gelegenheit zur Einreichung einer
Vernehmlassung eingeräumt hat, erübrigt sich die An­ordnung eines Schriftenwechsels
nach § 58 VRG.
b) Eine mündliche Verhandlung ist nicht
durchzuführen. Die Anordnung einer sol­chen Verhandlung nach § 59 VRG
steht im Ermessen des Gerichts. Art. 6 Abs. 1 der Euro­päischen
Menschenrechtskonvention (EMRK) verschafft einem Beschwerdeführer einen
Anspruch auf mündliche Verhandlung nur in Fällen, in denen eine zivilrechtliche
Streitig­keit oder eine strafrechtlichen Anklage im Sinn dieser
Konventionsbestimmung vorliegt. Beides trifft hier nicht zu. Insbesondere geht
es nicht um eine zivilrechtliche Streitigkeit. Der vorliegende Streitfall
betrifft die Nutzung von Verwaltungsvermögen, die rechtlich analog der
Benützung des öffentlichen Grundes zu beurteilen ist (vgl. Ulrich Häfelin/Georg
Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A.,
Zürich 1998, Rz. 1825). Nach einer überzeugenden Lehrmeinung (Ruth
Herzog, Art. 6 EMRK und kantonale Ver­waltungsrechtspflege,
Bern 1995, S. 175 ff.), der sich das Verwaltungsgericht
angeschlos­sen hat (RB 1999 Nr. 33), ist zu unterscheiden, ob die auf
dem öffentlichen Grund beab­sichtigte Tätigkeit oder Vorkehr in den Bereich
allgemeiner Freiheitsausübung fällt oder ob die ersuchende Person ein
Schutzbedürfnis wirtschaftlich-pekuniärer oder persönlichkeits­rechtlicher Art
darzutun vermag; nur bei einem derartigen Schutzbedürfnis wirtschaftlicher oder
persönlichkeitsrechtlicher Art fallen Streitigkeiten über die Nutzung des
öffentlichen Grundes in den Anwendungsbereich von Art. 6 Abs. 1 EMRK.
Wie angemerkt werden kann, war der Bezirksrat
zur Anordnung einer öffentlichen Verhandlung nach Art. 6 Abs. 1 EMRK
von vornherein deswegen nicht verpflichtet, weil er auch in seiner
rechtsprechenden Funktion keine gerichtliche Instanz im Sinn dieser
Konventionsbestimmung ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 82, § 52
N. 11).
3. Der angefochtene Bezirksratsbeschluss vom
16. Dezember 1999 wurde dem Be­schwerdeführer erst am 10. Februar
2000 zugestellt, was Letzterer als menschenrechtswid­rige Verschleppung rügt.
Ob die zeitliche Abwicklung eines Verfahrens dem Beschleuni­gungsgebot von
§ 4a VRG entspricht sowie vor dem Rechtsverzögerungsverbot von Art. 4
der Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 (aBV) bzw. Art. 29 Abs. 1
der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) standhält, ist nach den
gesamten Umständen des Einzelfalles zu beurteilen, wobei sich die Beurteilung
auf die Gesamtdauer des Verfahrens bezieht (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu
§§ 19-28 N. 55 und 76). Wenn der Beschwerdeführer auf seine am
1. Juni 1999 eingereichte "Verwaltungsbeschwerde" am
10. Februar 2000 Be­scheid erhalten hat, verstösst diese zeitliche
Abwicklung nicht gegen das Rechtsverzöge­rungsverbot, zumal das bei der
Erziehungsdirektion eingereichte Rechtsmittel von dieser Amtsstelle zunächst
dem zuständigen Bezirksrat überwiesen werden musste und Letzterer einen
doppelten Schriftwechsel durchführte. Allerdings ist die gemäss § 27a
Abs. 1 VRG für verwaltungsinterne Rekursinstanzen geltende besondere Frist
von 60 Tagen, für deren Beginn hier der Abschluss des doppelten
Schriftwechsel am 31. Juli 1999 genommen wer­den kann und für deren
Einhaltung nicht das Datum des Entscheids, sondern jenes seiner Zustellung
massgebend ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 27a N. 4 f.), hier mit der
Zustellung des Rekursentscheids am 10. Februar 2000 nicht gewahrt worden,
weshalb der Bezirksrat sei­ner Orientierungspflicht gemäss § 27a
Abs. 2 VRG hätte nachkommen müssen, was er unterlassen hat.
4. Der Bezirksrat Bülach ist von der
Zulässigkeit des ihm seitens der Bildungsdi­rektion überwiesenen Rekurses
ausgegangen. Seine sachliche Zuständigkeit hat er im Ein­klang mit der
Bildungsdirektion jedenfalls zu Recht bejaht, da der Rekurs keine schuli­schen
Angelegenheiten im engeren Sinn betrifft (Kölz/Bosshart/Röhl, § 5
N. 10, § 19 N. 129). Unter zwei anderen Gesichtswinkeln
– nämlich jenen des Anfechtungsobjekts und der Legitimation - ist
jedoch fraglich, ob der Bezirksrat zu Recht auf den Rekurs eingetre­ten ist.
a) Das mit dem Rekurs beanstandete
Flugblattverbot ist nicht in Verfügungsform ergangen, sondern seitens des Schulpräsidenten
anlässlich des Gesprächs mit einem Schü­ler des Schulhauses Hungerbühl in einem
nicht aktenkundigen Zeitpunkt mündlich ausge­sprochen und anlässlich eines
Gesprächs vom 20. April 1999 mit dem Präsidenten des Be­schwerdeführers
bekräftigt worden. Auf die äussere Form des Verwaltungshandelns kommt es jedoch
nicht an; abzustellen ist einzig darauf, ob eine behördliche Äusserung die
Krite­rien einer Verfügung erfüllt (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu § 4-31
N. 12; § 19 N. 5). Das trifft hier zu, wie es bereits zutreffend
der Bezirksrat festgestellt hat.
b) Gemäss § 21 lit. a VRG ist zum
Rekurs berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Ände­rung hat.
aa) Das Flugblattverbot richtete sich nicht
unmittelbar an den Beschwerdeführer. Adressaten waren vielmehr Schüler, die im
Hinblick auf den Fleischverkauf und –konsum am geplanten Schulhausfest vom
29. April 1999 Flugblätter tierschützerischen Inhalts auf dem
Schulhausareal verteilen wollten. Es ist anzunehmen, jedoch aufgrund der
vorliegen­den Akten nicht belegt, dass diese Schüler oder Einzelne unter ihnen
Mitglied des Be­schwerdeführers sind. Ob die Voraussetzungen für eine
egoistische Verbandsbeschwerde erfüllt waren (dazu BGE 123 I 221 E. 2
S. 225; RB 1991 Nr. 8 = BEZ 1991 Nr. 3), kann indessen
dahin gestellt bleiben. Aufgrund der vorliegenden Akten ist davon auszugehen,
dass die Flugblätter nicht nur Texte tierschützerischen Inhalts enthalten,
sondern darüber hinaus ausdrücklich im Namen des Beschwerdeführers verfasst
werden sollten (vgl. Ver­waltungsbeschwerde vom 1. Juni 1999 S. 1,
Bezirksratsentscheid Ziff. 1a). Der heutige Beschwerdeführer war daher
selber von der ergangenen Anordnung betroffen im Sinn von § 21 lit. a
VRG.
bb) Die gesuchstellenden Schüler strebten
primär einen Verzicht auf den Verkauf von Fleisch anlässlich des
Schulhausfestes vom 29. April 1999 an; die Verteilung von Flugblättern
tierschützerischen Inhalts sahen sie nur für den Fall vor, dass ihrem primären
Anliegen nicht entsprochen werde. Aufgrund der vorliegenden Akten ist davon
auszuge­hen, dass dies als Protestaktion gedacht war, die in zeitlicher
Hinsicht anlässlich des Festes selber, allenfalls schon zuvor, jedenfalls aber
nicht danach stattfinden sollte. Unter diesen Umständen fehlte dem
Beschwerdeführer bereits im Zeitpunkt der Erhebung der "Verwal­tungsbeschwerde"
am 1. Juni 1999 ein aktuelles Interesse an der Aufhebung oder Abände­rung
der angefochtenen Anordnung. Auf das Erfordernis des aktuellen Interesses kann
al­lerdings verzichtet werden, wenn es um eine Grundsatzfrage geht, über die
sonst  kaum je ein rechtzeitiger Entscheid gefällt werden könnte und die sich
jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnte
(BGE 111 Ib 56 E. 2 S. 59; RB 1998 Nr. 41, 1987
Nr. 5). Diese Voraussetzungen waren hier erfüllt.
5. a) Das Recht der freien Meinungsäusserung,
das bis Ende 1999 als ungeschriebe­nes verfassungsmässiges Recht anerkannt war
und seither gemäss Art. 16 Abs. 2 BV ge­währleistet ist und das zudem
in Art. 10 EMRK garantiert wird, steht auch Schülerinnen und Schüler im
Rahmen des Schulbetriebes – sowohl bezüglich Äusserungen im Unterricht wie
auch hinsichtlich Veranstaltungen auf dem Schulareal – zu (Jörg Paul
Müller, Grund­rechte in der Schweiz, 3. A., Bern 1999,
S. 234 f.; Herbert Plotke, Schweizerisches Schul­recht,
Bern 1979, S. 301 f.). Mit Bezug auf Meinungsäusserungen von
Schülern/innen auf dem Schulareal können unter zwei Gesichtspunkten besondere
Einschränkungen zulässig sein.
Zum einen können sie sich - unter dem
Gesichtswinkel des öffentlichen Sachen­rechts - aus der Nutzung von
Räumlichkeiten der Schule ergeben, d.h. daraus, dass es sich dabei um Sachen im
Verwaltungsvermögen
handelt. Deren Nutzung darf, soweit sie den
bestimmungsgemässen Gebrauch überschreitet und daher
"ausserordentlichen" Charakter hat, besonderen Einschränkungen
unterworfen werden, für die analoge Grundsätze wie für den gesteigerten
Gemeingebrauch auf öffentlichen Strassen und Plätzen gelten (Tobias Jaag,
Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, ZBl 93/1992,
S. 145 ff., insbesondere S. 163 f., derselbe,
Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,
Rz. 2452). Weil derartige Einschränkungen durch die Art und Intensität der
Nutzung des Verwaltungsvermögens bedingt sind, erweisen sie sich nicht nur für
Schulangehörige (Lehrkräfte und Schüler) als zulässig, sondern gleichermassen
oder sogar in einem weite­ren Umfang auch für Drittpersonen. Der Anspruch auf
Benützung der Räumlichkeiten ei­ner öffentlichrechtlichen Anstalt ergibt sich
aus deren Zweck und nicht aus den Freiheits­rechten (BGE 98 Ia 362 bezüglich
der Universität Zürich; vgl. jedoch BGr, 18. Feburar 1991, ZBl 93/1992,
S. 40 ff. bezüglich eines Kirchgemeindesaals).
Spezifische Einschränkungen der
Meinungsäusserungsfreiheit sind sodann – unter dem Gesichtswinkel des
öffentlichen Anstaltsrechts – aufgrund des
besonderen Rechtsver­hältnisses
zwischen einer staatlichen Lehranstalt und ihren Schülern zulässig. Sie dürfen
jedoch nicht weiter gehen, als es der Zweck und Betrieb der Anstalt erfordert
(BGr, 24. Mai 1978, ZBl 79/1978, S. 505). Für Mitteilungen und wohl
auch für Meinungsäusse­rungen in der Form von Anschlägen hat die Schule
geeigneten Platz zur Verfügung zu stellen. Die Schulleitung darf verlangen,
dass derartige Informationen den Namen des Ver­fassers tragen. Soweit es dabei
um Einschränkungen geht, die den
Inhalt
von Meinungsäus­serungen
betreffen, ist es eine Frage der Abwägung, ob und inwieweit die Meinungsäusse­rungsfreiheit
der Schüler und Schülerinnen gegenüber den Anforderungen des Schulbe­triebs
zurückzutreten hat; diese Freiheit wird jedenfalls nicht schon durch das im
Gesetz festgelegte allgemeine Erziehungsziel der Schule beschränkt;
Schülerinnen und Schüler dürfen abweichende Meinungen vertreten, sofern sie
sich einer angemessenen Form bedie­nen und nicht der Agitation verfallen (BGr,
24. Mai 1978, a.a.O.). Die Schulleitung darf Plakate entfernen, die
gesetzwidrige Darstellungen enthalten, Lehrer oder Schüler angrei­fen oder
geeignet sind, den Schulbetrieb zu stören (Carlo Portner, Die Anstaltsgewalt öf­fentlicher
Schulen mit Beispielen aus dem zürcherischen Recht, Zürich 1979, S. 93).
Im Einzelnen hängt der Umfang der den Schülern/innen zustehendend
Meinungsäusserungs­freiheit von der Stufe und der Art der Lehranstalt ab. Die
an einer Hochschule Studieren­den können mehr Freiheit beanspruchen als die
Schüler/innen einer Mittelschule oder der Volksschule.
b) Gemäss Ziffer 3.6 der Hausordnung der
Oberstufenschule Embrach (Fassung vom September 1998) sind Flugblattaktionen
auf dem Schulareal ohne Bewilligung der Schulpflege nicht erlaubt. Es fragt
sich, ob diese Bewilligungspflicht mit der Meinungsäus-serungsfreiheit
vereinbar sei, was wiederum unter den zwei genannten Gesichtspunkten zu prüfen
ist.
Eine Bewilligungspflicht rechtfertigt sich
nach dem Gesagten für "Veranstaltungen" auf dem Schulareal, welche
mit einer "ausserordentlichen" Nutzung des Anstaltsvermögens
verbunden sind (vgl. etwa die Bewilligungspflicht gemäss der – offenbar
nur für kantonale Mittel- und Fachhochschulen geltenden – Verordnung über
die Benützung von Räumlich­keiten, Anlagen und Einrichtungen kantonaler Schulen
durch Dritte vom 21.  Januar 1998; LS 410.13). Ob die Verteilung von
Flugblättern durch Schülerinnen und Schüler im Zu­sammenhang mit der
Durchführung eines Schulfestes noch als bestimmungsgemässe Nut­zung des
Schulareals zu würdigen sei, ist fraglich, kann aber offen bleiben. Eine die
Bewil­ligungspflicht rechtfertigende "ausserordentliche" Nutzung ist
selbst bei bestimmungs­fremdem Gebrauch nur anzunehmen, wenn sie eine gewisse
Intensität erreicht, was bei der Verteilung von Flugblättern nicht der Fall
ist.
Schwieriger ist die Frage zu beantworten, ob
sich die Bewilligungspflicht für Flug­blattaktionen aus anstaltsrechtlicher
Sicht – im Hinblick auf den Zweck und Betrieb der Schule –
rechtfertige. Nach Auffassung von Plotke (a.a.O., S. 301) ist es mit der
Mei­nungsäusserungsfreiheit der Schüler und Schülerinnen nicht vereinbar, die
Verteilung von Druckschriften auf dem Schulareal von einer Bewilligung abhängig
zu machen. Dieser Auffassung ist in dieser absoluten Form nicht beizupflichten.
Die Bewilligungspflicht ist jedenfalls insoweit mit der
Meinungsäusserungsfreiheit vereinbar, als sie das Verteilen von Flugblättern
betrifft, die nicht von Schülern/innen selber, sondern von Drittpersonen ver­fasst
worden sind. Dadurch kann einer Instrumentalisierung der Schülerschaft durch
aus­senstehende Dritte entgegengewirkt werden. Von dieser Unterscheidung (in
"eigene" bzw. "fremde" Flugblätter, Wandzeitungen,
Zeitungen etc.) geht z.B. auch das Regulativ des Erziehungsrats zur Benützung
der Räume der Universität Zürich für Veranstaltungen vom 8. Oktober 1971
aus: Das Verteilen "eigener", d.h. durch einen Studierenden
"verantwort­lich unterzeichneter" Flugblätter mit propagandistischem
Charakter ist den Studierenden gemäss Ziffer 7 – selbst ohne
vorgängige Bewilligung – unter näher umschriebenen weite­ren
Voraussetzungen erlaubt, während das Verteilen "fremder" Flugblätter
propagandisti­scher Art generell verboten ist. Der hier zu beurteilende Fall
betrifft das Verteilen "frem­der" Flugblätter propagandistischer Art,
und zwar nicht an der Universität, sondern an der Volksschule, wo nach dem
Gesagten ohnehin weitergehende Einschränkungen möglich sind als an der
Hochschule. Zu beachten ist in diesem Zusammenhang, dass im Schulhaus
Hungerbühl neben Schülern der Oberstufe auch solche der Mittel- und der
Unterstufe im Alter zwischen 7 und 12 Jahren verkehren. Die im
vorliegenden Fall betroffenen Schüler der Oberstufe Embrach sind denn auch
davon ausgegangen, dass sie für die Verteilung der Flugblätter des VgT im
genannten Schulhaus eine Bewilligung benötigten.
6. Zu prüfen bleibt, ob mit der Verweigerung
der nachgesuchten Bewilligung zur Verteilung von Flugblättern des
Beschwerdeführers dessen Meinungsäusserungsfreiheit oder jene der
gesuchstellenden Schüler verletzt worden sei. Dabei fällt entscheidend in Betracht,
dass die Bewilligungsverweigerung lediglich eine Modalität der beabsichtigten
Meinungskundgabe betrifft. Es ist unbestritten, dass der Schulpräsident den
gesuchstellen­den Schülern anbot, sie dürften ihre Meinung zum Fleischkonsum
anlässlich des Schul­hausfestes in Form einer "Präsentation" und
unter Verwendung des (Schüler-) Anschlag­bretts unmittelbar neben dem zweiten
Haupteingang kundtun, wobei die entsprechenden Texte vorgängig der Schulleitung
vorgelegt werden müssten, ohne dass damit eine inhaltli­che Zensur verbunden
werde. Mit der Bewilligungsverweigerung ist demnach lediglich die beabsichtigte
Form der Meinungskundgabe – das Verteilen von Flugblättern –
verhindert worden; dagegen ist die beabsichtige Meinungsäusserung weder
inhaltlichen Einschrän­kungen unterworfen worden, noch ist ihre Kundgabe
hinsichtlich der übrigen (zeitlichen und örtlichen) Modalitäten eingeschränkt
worden. Unter diesen Umständen ist mit der streitigen Bewilligungsverweigerung
weder die Meinungsäusserungsfreiheit des Beschwer­deführers noch jene der gesuchstellenden
Schüler verletzt worden.
Es mag sein, dass die Botschaft des
Beschwerdeführers, würde sie statt mit Plakaten und Wandzeitungen mit
Flugblättern auf dem ganzen Schulhausareal verbreitet, mehr Adressaten
erreichen und insoweit grössere Wirkungen erzielen würde. Für die mit dem Entscheid
des Schulpräsidenten insoweit verbundene Einschränkung (Präsentation der Texte
mittels Plakaten und Wandzeitungen an einem Ort statt durch Verteilen von Flug­blättern
auf dem ganzen Schulhausareal) gibt es jedoch sachliche Gründe. Zu bedenken ist
namentlich, dass aus Gründen der Rechtsgleichheit auch die Verteilung von
Flugblättern anderer schulfremder Organisationen zugelassen werden müsste. Auch
wenn dies nicht zu einer eigentlichen "Störung" des Schulbetriebes
führen würde, liegt es jedenfalls in dessen Interesse, propagandistische Texte
schulfremder Organisationen nur im abgesteckten örtli­chen Rahmen (Präsentation
an einem zentralen Ort) zuzulassen. Darin liegt im Übrigen – auch soweit es um
Texte geht, für die ein Schüler verantwortlich zeichnet – gerade der Zweck
eines sogenannten Schüleranschlagbrettes. Die Verteilung von Flugblättern muss
auch unter dem Gesichtswinkel der Meinungsäusserungsfreiheit in Schulhäusern
nicht in gleicher Weise toleriert werden wie auf öffentlichen Strassen und
Plätzen im Gemeinge­brauch, dienen doch Erstere nicht der Allgemeinheit,
sondern dem Schulbetrieb. Das gilt, wie ausgeführt, insbesondere für die
Verteilung von Flugblättern schulfremder Organisa­tionen. Daran vermag der
Umstand, dass damit Schüler auch ihre eigene Meinung kundge­ben wollen, nichts
zu ändern; deren Meinungsäusserungsfreiheit wird durch die mit dem
Flugblattverbot verbundene Einschränkung in der Kundgabe nicht verletzt.
Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers
hält diese Einschränkung auch vor dem Verhältnismässigkeitsprinzip stand; die
von ihm unter Berufung auf dieses Prinzip vorgeschlagene Lösung, das Verteilen
der Flugblättern mit Auflagen (Verbot in Klassen­zimmern, Verpflichtung zum
Einsammeln) zu verbinden, wäre zwar denkbar, lässt aber die vom
Schulpräsidenten anerbotene Lösung noch nicht als unverhältnismässig
erscheinen. Denn soweit es wie hier nur um die Modalitäten der Meinungskundgabe
geht, muss den Schulbehörden bei der solchen Entscheiden zugrundeliegenden
Abwägung zwischen den Interessen der Schule und den durch die
Meinungsäusserungsfreiheit geschützten Anliegen der Schüler/innen ein
Ermessensspielraum zugestanden werden, der hier gewahrt worden ist.
...
Demgemäss entscheidet
das Verwaltungsgericht:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.    ...