zh_verwaltungsgericht · VB.2011.00379 · 2011-12-07 · de

Subventionsgesuch / Staatsbeiträge | Kogniton des Verwaltungsgerichts (E. 2). Da dem Beschwerdeführer durch die falsche Rechtsmittelbelehrung kein Nachteil entstanden ist, muss die vorinstanzliche Verfügung nicht aufgehoben werden (E. 3.2). Richtlinien sind als generelle Dienstanweisungen einer vorgesetzten Behörde an die ihr unterstehenden Behörden zu qualifizieren, mit welchen eine einheitliche und rechtsgleiche Rechtsanwendung, Auslegung und Ermessensausübung sichergestellt werden soll. Sie sind für den verwaltungsinternen Adressaten verbindlich, nicht jedoch für die Justizbehörden (E. 5.2.1). Eine Praxisänderung erscheint - bei unverändertem Wortlaut des übergeordneten Gesetzes - dann zulässig, wenn hierfür ernsthafte und sachliche Gründe vorliegen (E. 5.2.2). Die Richtlinie für die Subventionierung landwirtschaftlicher Hochbauten ebenso wie die vom Beschwerdegegner festgelegten Mindestanforderungen für die Subventionierung landwirtschaftlicher Hochbauten sind als vollzugslenkende Verwaltungsverordnungen zu qualifizieren (E. 5.3). Da keine Änderung der Verwaltungsverordnung vorgenommen wurde und deshalb eine dauerhafte Änderung der Praxis nicht ausgewiesen ist, durfte der Beschwerdegegner keine Unterscheidung nach Art der Milchlieferrechte treffen. Folglich erfüllt der Beschwerdeführer die betrieblichen Mindestanforderungen zur Gewährung von Subventionen (E. 5.4.4). Die Angelegenheit ist an den Beschwerdegegner zurückzuweisen, um die restlichen Voraussetzungen nach §§ 123 ff. LG zu prüfen (E. 5.5). Kostenfolge (E. 6). Rechtsmittelbelehrung (E. 7). Teilweise Gutheissung. Rückweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 11..2.07.1 VB.2011.00379
Zurich Verwaltungsgericht 11..2.07.1 VB.2011.00379
Zurigo Verwaltungsgericht 11..2.07.1 VB.2011.00379

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2011.00379
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Geschäftsnummer:
VB.2011.00379
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 07.12.2011
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Subventionsgesuch / Staatsbeiträge
Kogniton des Verwaltungsgerichts (E. 2). Da dem Beschwerdeführer durch die falsche Rechtsmittelbelehrung kein Nachteil entstanden ist, muss die vorinstanzliche Verfügung nicht aufgehoben werden (E. 3.2). Richtlinien sind als generelle Dienstanweisungen einer vorgesetzten Behörde an die ihr unterstehenden Behörden zu qualifizieren, mit welchen eine einheitliche und rechtsgleiche Rechtsanwendung, Auslegung und Ermessensausübung sichergestellt werden soll. Sie sind für den verwaltungsinternen Adressaten verbindlich, nicht jedoch für die Justizbehörden (E. 5.2.1). Eine Praxisänderung erscheint - bei unverändertem Wortlaut des übergeordneten Gesetzes - dann zulässig, wenn hierfür ernsthafte und sachliche Gründe vorliegen (E. 5.2.2). Die Richtlinie für die Subventionierung landwirtschaftlicher Hochbauten ebenso wie die vom Beschwerdegegner festgelegten Mindestanforderungen für die Subventionierung landwirtschaftlicher Hochbauten sind als vollzugslenkende Verwaltungsverordnungen zu qualifizieren (E. 5.3). Da keine Änderung der Verwaltungsverordnung vorgenommen wurde und deshalb eine dauerhafte Änderung der Praxis nicht ausgewiesen ist, durfte der Beschwerdegegner keine Unterscheidung nach Art der Milchlieferrechte treffen. Folglich erfüllt der Beschwerdeführer die betrieblichen Mindestanforderungen zur Gewährung von Subventionen (E. 5.4.4). Die Angelegenheit ist an den Beschwerdegegner zurückzuweisen, um die restlichen Voraussetzungen nach §§ 123 ff. LG zu prüfen (E. 5.5). Kostenfolge (E. 6). Rechtsmittelbelehrung (E. 7).
Teilweise Gutheissung. Rückweisung.
Stichworte:
ERMESSEN
PRAXISÄNDERUNG
SPRUNGRÜCKWEISUNG
SUBVENTION
ÜBRIGES BESONDERES VERWALTUNGSRECHT
VERWALTUNGSVERORDNUNG
Rechtsnormen:
Art. 123 LwG
Art. 125 LwG
§ 3 Abs. 1 StaatsbeitragsG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2011.00379
Urteil
der 4. Kammer
vom
7. Dezember 2011
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso
Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin
Maja Schüpbach Schmid,
Gerichtsschreiberin Janine Waser.
In Sachen
A,
vertreten durch den Zürcher Bauernverband,
Beschwerdeführer
,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch das kantonale Amt
für Landschaft und Natur,
Beschwerdegegner
,
betreffend Subventionsgesuch
/ Staatsbeiträge,
hat sich ergeben:
I.
A.
Das
Landwirtschaftsareal von A umfasst 9 Hektar Eigenland sowie 14 Hektaren Pachtland.
Er hat sodann Milchlieferrechte für 192'448 kg A-Milch und für 124'000 kg
B-Milch inne.
B.
Am 24. März
2008 stellte A ein Gesuch um Subventionierung eines neuen Milchviehstall und
einer neuen Jauchegrube. Mit Schreiben vom 11. August 2008 wurde dieses Gesuch
abgelehnt. Ebenso wurden mit Schreiben vom 16. November 2009 und 19. Februar
2010 die diesbezüglichen Wiedererwägungsgesuche abgewiesen.
C.
Mit
Schreiben vom 30. September 2010 ersuchte A erneut um eine Beurteilung
seines Subventionsgesuchs und beantragte bei einer allfälligen Ablehnung den
Erlass einer rekursfähigen Verfügung. Mit Verfügung vom 16. Dezember 2010
lehnte das Amt für Landschaft und Natur das Gesuch von A um Subventionen für
den geplanten Stallneubau ab. Für den Bau einer Jauchegrube wurde ihm ein
Pauschalbeitrag von Fr. 31'000.- zugesichert.
II.
Die Baudirektion wies den hiergegen erhobenen Rekurs mit
Verfügung vom 9. Mai 2011 ab.
III.
A liess am 9. Juni 2011 Beschwerde an den
Regierungsrat erheben – welcher die Beschwerde zuständigkeitshalber an das
Verwaltungsgericht weiterleitete – und folgende Anträge stellen:
" 1.  Der Rekurs […] von A gegen die Verfügung des ALN vom
16.12.2010 ist gutzuheissen.
2.  Die beantragten kantonalen Subventionen seien nach objektiven Gesichtspunkten
dem Antragsteller, A, für sein Bauvorhaben zu gewähren.
3.  Die Beurteilung der kantonalen Subvention habe auf den gültigen
Richtlinien vom 01.03.2004 zu erfolgen.
4.  Es sei zu prüfen, ob die Rechtsmittelbelehrung der Baudirektion
korrekt ist und ob allenfalls eine neue Verfügung auszustellen wäre.
5.  Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des
Kantons Zürich."
Am 10. Juni 2011 wurde ein Nachtrag zur Beschwerde
vom 9. Juni 2011 eingereicht mit der Bitte um Prüfung, ob der für die
Jauchegrube zugesprochene Pauschalbeitrag, welcher nicht angefochten sei, nicht
unabhängig vom laufenden Verfahren ausgelöst werden könne.
Die Baudirektion beantragte am 21. Juli 2011 die
Abweisung der Beschwerde und verwies zur Begründung auf die Erwägungen in der
angefochtenen Verfügung. Mit Beschwerdeantwort vom 11. August 2011
beantragte das Amt für Landschaft und Natur ebenfalls, die Beschwerde
abzuweisen. A äusserte sich hierzu am 26. August 2011. Am 9. September
2011 nahm das Amt für Landschaft und Natur erneut Stellung, wozu sich A am 22. September
2011 abermals äusserte. Dazu nahm das Amt für Landschaft und Natur am 3. Oktober
2011 wiederum Stellung.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit § 5
Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS
175.2) von Amtes wegen. Gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a VRG ist das Verwaltungsgericht bei Beschwerden unter anderem
gegen erstinstanzliche Rekursentscheide über Anordnungen betreffend
landwirtschaftliche Subventionen zuständig (vgl. auch §§ 41–44 in Verbindung
mit § 19 Abs. 3 Satz 1 VRG).
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind,
ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Der
Beschwerdeführer ersucht um Subventionen für den Neubau eines Stalles, in welchem
zirka 40 Milchkühe untergebracht werden sollen. Pro Grossvieheinheit, wobei
eine Milchkuh einer Grossvieheinheit entspricht (vgl. Anhang zur
landwirtschaftlichen Begriffsverordnung vom 7. Dezember 1998 [SR 910.91]),
wird pauschal ein Betrag von Fr. 3'000.- bezahlt (vgl.
Mindestanforderungen des Beschwerdegegners für die Subventionierung landwirtschaftlicher
Hochbauten). Aufgrund des Streitwerts ist die Beschwerde durch die Kammer zu behandeln
(§ 38 Abs. 1 und § 38b Abs. 1 lit. c VRG).
2.
Die Kognition des Verwaltungsgerichts bestimmt sich nach § 50
VRG. Mit Beschwerde ans Verwaltungsgericht können grundsätzlich nur
Rechtsverletzungen (einschliesslich Ermessensmissbrauchs und Ermessensüber-
bzw. -unterschreitung) sowie die unrichtige oder ungenügende Feststellung des
entscheidwesentlichen Sachverhalts gerügt werden (§ 50 Abs. 1 VRG in
Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG sowie Abs. 2). Die
Überprüfung der Angemessenheit eines Verwaltungsaktes ist dem
Verwaltungsgericht nur dann erlaubt, wenn ein Gesetz dies vorsieht (§ 50 Abs. 2
VRG; vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 50
N. 1). Das (kantonale) Landwirtschaftsgesetz vom 2. September 1979 (LG, LS
910.1) sieht dies nicht vor.
3.
3.1
Der
Beschwerdeführer macht geltend, die Verfügung der Vorinstanz sei mit einer falschen
Rechtsmittelbelehrung versehen; es sei zu überprüfen, ob deshalb eine neue Verfügung
auszustellen sei.
3.2
Das Verwaltungsgericht ist für die
Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig (vgl. vorn 1). Folglich ist die
Rechtsmittelbelehrung in der vorinstanzlichen Verfügung – welche den
Regierungsrat als Beschwerdeinstanz nennt – falsch. Bevor eine Verwaltungsbehörde
auf die Behandlung einer Sache eintritt, hat sie von Amtes wegen ihre Zuständigkeit
zu prüfen (§ 5 Abs. 1 VRG). Gestützt auf § 5 Abs. 2 VRG
sind Eingaben an eine unzuständige Verwaltungsbehörde von Amtes wegen und in
der Regel unter Benachrichtigung des Absenders an die zuständige
Verwaltungsbehörde weiterzuleiten. Für die Einhaltung der Fristen ist der Zeitpunkt
der Einreichung bei der unzuständigen Behörde massgebend. Die Staatskanzlei kam
dieser Pflicht nach und leitete die Beschwerde zuständigkeitshalber (§ 41
f. in Verbindung mit § 19 Abs. 1 VRG, § 19 Abs. 3 VRG) an
das hiesige Gericht weiter. Dem Beschwerdeführer ist durch die falsche
Rechtsmittelbelehrung kein Nachteil entstanden. Die vorinstanzliche Verfügung
muss deshalb nicht aufgehoben werden.
4.
4.1
Der
Beschwerdeführer macht im Wesentlichen geltend, die vom Beschwerdegegner
getroffene Unterscheidung nach Milchlieferrechten für A-Milch und B-Milch bei
der Beurteilung, ob der Betrieb des Beschwerdeführers die Mindestpunktzahl von
70 zur Erfüllung der betrieblichen Subventionsvoraussetzungen erreicht habe, sei
unzulässig. Die Begriffe A-Milch und B-Milch seien nicht klar definiert – nicht
alle Abnehmerorganisationen würden diese Unterscheidung vornehmen. Es sei denn
auch möglich, dass je nach Marktverhältnissen die Preise für die A-Milch und
B-Milch identisch seien. Die Unterscheidung nach Milchsegmenten führe zu einer
ungleichen Behandlung der Gesuchstellenden. Das Gleichheitsprinzip und der
Grundsatz der Rechtssicherheit würden grundsätzlich eine einheitliche Anwendung
der eingelebten Praxis verlangen. Eine Änderung der vertrauten und angewandten
Praxis dürfe nur bei Vorliegen von ernsthaften und sachlichen Gründen vorgenommen
werden. Die betrieblichen Mindestanforderungen seien nach Ziffer 7 der
Richtlinie für die Subventionierung landwirtschaftlicher Hochbauten der
Volkswirtschaftsdirektion vom 1. März 2004 (zu finden unter www.aln.zh.ch/content/dam/baudirektion/aln/landwirtschaft/Landwirtschaft/investitionshilfen/ifb/formu/VD_HB_Subv
Richtlinien_2004.pdf) vom Beschwerdegegner zu erlassen und vom jeweiligen
Vorsteher der Volkswirtschaftsdirektion (heute Baudirektion) zu genehmigen. Der
unterschiedlichen Bewertung von A-Milch und B-Milch fehle es an der
Legitimation. Bei der am 1. Februar 2009 bekanntgegebenen Präzisierung der
betrieblichen Mindestanforderungen sei keine Unterscheidung zwischen A-Milch
und B-Milch getroffen worden. Der Beschwerdeführer erfülle zweifelsfrei die
Voraussetzungen nach § 125 Abs. 1 LG, wonach Beiträge in erster Linie
an Grundeigentümer ausgerichtet werden, welche den Betrieb, dessen Fortbestand
gesichert erscheint, unmittelbar selbst bewirtschaften.
4.2
Der
Beschwerdegegner räumt zur strittigen Unterscheidung von A-Milch und B-Milch
ein, es treffe zu, dass die Begriffe nicht klar definiert seien. Entscheidend
sei indessen, ob die Organisation, an die der Beschwerdeführer Milch liefere,
eine entsprechende Unterscheidung treffe. Da der Beschwerdeführer die
erforderliche Mindestpunktzahl von 70 Punkten nur erreiche, wenn die
B-Milch genau gleich stark gewichtet werde wie die A-Milch, müsse jegliche
"Mindergewichtung" zu einer Verweigerung der Subventionen führen. Mit
der Unterzeichnung des angefochtenen Entscheides durch den zuständigen Baudirektor
sei die unterschiedliche Bewertung der A-Milch und B-Milch gutgeheissen und die
Praxisänderung bewilligt worden. Der anstehende Neuerlass der massgebenden
Subventionsrichtlinien werde bezüglich der Gewichtung von B- (oder
gleichwertiger) Milch in jedem Fall sehr restriktiv ausfallen. Es sei damit zu
rechnen, dass sie bei der Berechnung der Punktezahl für die
Subventionsberechtigung ganz fallen gelassen werde.
5.
5.1
Der Staat kann zur Verbesserung der
Betriebsverhältnisse landwirtschaftliche Hochbauten durch Subventionen
fördern (§ 123
Abs. 1 LG). Er kann insbesondere auch für weitere landwirtschaftliche
Hochbauten – wie einen Stallneubau –, welche im Interesse der Bewirtschaftung
oder Betriebsweise geboten sind (lit. h), Subventionen sprechen.
Subventionen sind Staatsbeiträge zur Unterstützung oder
Erhaltung von Leistungen im öffentlichen Interesse, auf die das Gesetz keinen
Anspruch einräumt (§ 3 Abs. 1 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April
1990 [LS 132.2]).
Gemäss § 125 Abs. 1
LG werden Beiträge an landwirtschaftliche Hochbauten in erster Linie an
Grundeigentümer ausgerichtet, welche den Betrieb, dessen Fortbestand gesichert
erscheint, unmittelbar selbst bewirtschaften. Die
Volkswirtschaftsdirektion
erliess
am 1. März 2004 gestützt auf §§ 123
ff. LG und die kantonale Bodenverbesserungs-Ver­ordnung vom 28. November
1979 (LS 913.11) die Richtlinie für die Subventionierung landwirtschaftlicher
Hochbauten. Nach Ziffer 7 dieser Richtlinie muss ein Betrieb, um
Subventionen erhalten zu können, betriebliche Minimalanforderungen erfüllen.
Diese seien durch den Beschwerdegegner festzulegen und durch den Vorsteher oder
die Vorsteherin der Volkswirtschaftsdirektion (neu: Baudirektion) zu
genehmigen. Die entsprechenden Mindestanforderungen wurden am 1. Februar
2004 durch den Beschwerdegegner festgeschrieben und am 1. Februar 2009
präzisiert. Um den Mindestanforderungen für die Subventionierung einer
Stallbaute für Milchvieh in der Talzone zu genügen, bedarf es demnach einer
Minimalpunktzahl von 70 Punkten, welche sich wie folgt berechnet: 2 x Eigenland
in Hektaren plus 1.5 x Pachtland in Hektaren plus
1 x Milchlieferrechte in 10'000 kg. Zuschläge oder Abzüge gibt es
für sehr gut/schlecht arrondierte Betriebe im Umfang von 3 Punkten.
5.2
5.2.1
Richtlinien sind als generelle Dienstanweisungen einer vorgesetzten Behörde
an die ihr unterstehenden Behörden zu qualifizieren, mit welchen eine
einheitliche und rechtsgleiche Rechtsanwendung, Auslegung und Ermessensausübung
sichergestellt werden soll (sogenannte vollzugslenkende Verwaltungsverordnung;
vgl. BGE 128 I 167 E. 4.3; Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen
2010, Rz. 123 ff.; Patricia Egli, Verwaltungsverordnungen als
Rechtsquellen des Verwaltungsrechts?, AJP 20/2011, S. 1159 ff. [je
mit weiteren Hinweisen]; Felix Uhlmann/Iris Binder, Verwaltungsverordnungen in
der Rechtsetzung: Gedanken über Pechmarie, LeGes 2009/2, S. 151 ff., 152).
Sie dienen der Vereinheitlichung in der Rechtsanwendung – vor allem im
Ermessensbereich –, weisen indes keinen im Aussenverhältnis wirksamen selbständigen
Regelungsgehalt auf und bedürfen deshalb keiner förmlichen gesetzlichen Ermächtigung
(BGE 121 II 473 E. 2b; vgl. auch BVGr, 28. Februar 2007,
B-2139/2006, E. 4.3). Allein die Möglichkeit, dass sich
Verwaltungsverordnungen indirekt auch auf die Rechtsstellung Privater auswirken
können, vermag an diesem Umstand nichts zu ändern (vgl. Egli, S. 1162).
Verwaltungsverordnungen können – da sie durch Verwaltungsbehörden und nicht
durch den formellen Gesetzgeber erlassen werden – keine von der gesetzlichen
Ordnung abweichenden Bestimmungen vorsehen, sie müssen sich direkt auf das Gesetz
und die ausführenden Erlasse abstützen können (BGE 120 Ia 343
E. 2a). Gehen Richtlinien über den Zweck der vereinheitlichen
Rechtsanwendung hinaus und entfalten sie über die gesetzlichen Grundlagen
hinaus direkte Auswirkungen auf die Rechtsstellung der Bürger, so sind sie als
Rechtsverordnungen zu qualifizieren und unter Beachtung der entsprechenden
Verfahrensnormen zu erlassen (vgl. Tobias Jaag, Staats- und Verwaltungsrecht
des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2005, Rz. 415).
Verwaltungsverordnungen sind für den verwaltungsinternen
Adressaten verbindlich (BGE
128 I 167 E. 4.2, 116 V 80
E. 7b, 115 V 4 E. 1b; Egli, S. 1161). Nicht verbindlich sind
Verwaltungsverordnungen dagegen für die Justizbehörden, deren Aufgabe es ist,
die Einhaltung von Verfassung und Gesetz im Einzelfall zu überprüfen. Auf eine
Verwaltungsverordnung ist jedoch abzustellen, sofern sie eine dem Einzelfall
angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen
Bestimmungen zulässt (vgl. BGE 137 V 1 E. 5.2.3, 133 V 257 E. 3.2,
133 V 587 E. 6.1, 133 V 450 E. 2.2.4; VGr, 23. Januar 2008, SB.2007.00078,
E. 3.7 – 16. Mai 2007, SB.2007.00002, E. 3.2 – 17. November
2005, VB.2005.00471, E. 2.2).
5.2.2
Der eingelebten Praxis von Verwaltungsbehörden und Gerichten kommt ein
grosses Gewicht zu. Hat sich eine Behörde in einem Bereich, wo ihr Ermessen
zusteht, für eine Praxis entschieden, so muss sie diese gleichermassen auf alle
Gesuchstellenden anwenden, um deren rechtsgleiche Behandlung sicherzustellen
(BGr, 25. März 2004, 1P.582/2003, E. 4.3; vgl. auch Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 509). Eine Praxisänderung erscheint – bei unverändertem Wortlaut des
übergeordneten Gesetzes – aber dann zulässig, wenn hierfür ernsthafte und
sachliche Gründe vorliegen, die Änderung in grundsätzlicher Weise erfolgt, das Interesse
an der neuen Rechtsanwendung die gegenläufigen Rechtssicherheitsinteressen –
etwa aufgrund gewandelter Rechtsanschauungen oder veränderter äusserer Verhältnisse
oder besserer Erkenntnis der ratio legis – überwiegt und sie nicht gegen Treu
und Glauben verstösst, mithin dann angekündigt wurde, wenn der Betroffene einen
Rechtsverlust erleiden würde (vgl. Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus
Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. A., Bern 2009, § 23 N. 16).
5.3
Die
Richtlinie für die Subventionierung landwirtschaftlicher Hochbauten ist als vollzugslenkende
Verwaltungsverordnung zu qualifizieren. Die vom Beschwerdegegner festgelegten
Mindestanforderungen für die Subventionierung landwirtschaftlicher Hochbauten
sind ebenso ein verwaltungsinternes Instrument, um den rechtsgleichen Vollzug
zu gewährleisten. Dass die Richtlinien nicht gesetzeskonform seien, wird nicht
geltend gemacht. Das kantonale Landwirtschaftsgesetz besagt, Subventionen seien
in erster Linie an den Grundeigentümer auszurichten, bei deren Betrieben der
Fortbestand gesichert sei (vgl. § 125 Abs. 1 LG). Die
Richtlinien für die Subventionierung landwirtschaftlicher Hochbauten, ebenso
die vom Beschwerdegegner formulierten betrieblichen Mindestanforderungen legen
näher fest, wann vom gesicherten Fortbestand eines Betriebes ausgegangen werden
kann. Die Richtlinien ermöglichen eine dem Einzelfall angemessene und gerecht
werdende Auslegung der anzuwendenden gesetzlichen Bestimmung.
5.4
5.4.1
Wie der Beschwerdegegner in seiner Verfügung vom 16. Dezember 2010
ausführt, besteht kein Anspruch auf Subventionen (vgl. § 3 Abs. 1
Staatsbeitragsgesetz), weshalb der Entscheid, welche landwirtschaftlichen
Bauvorhaben mit staatlichen Mitteln unterstützt werden, weitestgehend im
pflichtgemässen Ermessen der zuständigen Behörde liegt. Die vom
Beschwerdegegner formulierten Mindestanforderungen dienen gerade im Ermessensbereich
dazu, die rechtsgleiche Anwendung zu garantieren. An diese Verwaltungsverordnung
ist der Beschwerdegegner gebunden.
In den vom Beschwerdegegner verfassten
Mindestanforderungen für die Subventionierung landwirtschaftlicher Hochbauten
wird festgehalten, dass eine Punktzahl von 70 erreicht werden muss, um für den
Bau eines Stalls für Milchvieh eine Subvention zu erhalten. Milchlieferrechte
werden bei dieser Berechnung mit einem Punkt pro 10'000 kg Milchlieferrechte
gewichtet. Eine Unterscheidung nach verschiedenen Milchsegmenten, also nach
A-Milch und B-Milch, wird nicht vorgenommen. Die erforderliche Mindestpunktzahl,
die ein Betrieb zu erreichen hat, wurde am 1. Februar 2009 von 50 auf 70
Punkte erhöht und den neuen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen infolge der
Liberalisierung des Milchmarktes angepasst. Ab dem 1. Mai 2009 wurde
nämlich die Milchkontingentierung vollständig aufgehoben, wobei seit dem 1. Mai
2006 eine Übergangsphase lief, während der die Milchproduzenten die Möglichkeit
hatten, vorzeitig aus der Milchkontingentierung auszusteigen (vgl. Art. 36a
Abs. 1 des [eidgenössischen] Landwirtschaftsgesetzes vom 29. April
1998 [SR 910.1]).
5.4.2
Die durch die Volkswirtschafts- bzw. Baudirektion genehmigte
Verwaltungsverordnung ist für den Beschwerdegegner bindend. Wie in Ziffer 7
der Richtlinien für die Subventionierung landwirtschaftlicher Hochbauten
festgehalten wird, legt der Beschwerdegegner die betrieblichen
Mindestanforderungen fest. Er kann die momentan gültige Verwaltungsverordnung,
die letztmals am 1. Februar 2009 angepasst wurde, und die damit
einhergehende Praxisänderung erneut ändern, wenn wesentliche Gründe dafür
vorliegen. Bisher ist keine solche Änderung der Minimalanforderungen
vorgenommen worden, wenn sie auch durch den Beschwerdegegner in Aussicht
gestellt wurde. Mit der Unterzeichnung eines Rechtsmittelentscheids durch den
zuständigen Direktionsvorsteher kann – entgegen der Ansicht des Beschwerdegegners
– nicht von einer Änderung der Verwaltungsverordnung bzw. der Genehmigung der
Praxisänderung gesprochen werden. Der angefochtene Entscheid wurde ausserdem,
jedenfalls soweit ersichtlich, nicht durch den Direktionsvorsteher
unterzeichnet. Folglich ist der Beschwerdegegner nach wie vor an die von ihm
festgelegten betrieblichen Mindestanforderungen vom 1. Februar 2009
gebunden. Nicht zu beurteilen ist an dieser Stelle, ob die aktuelle Situation
auf dem Milchmarkt eine Änderung der Verwaltungsverordnung rechtfertigen würde.
5.4.3
Umstritten ist vorliegend, ob es zulässig ist, die Milchlieferrechte für
A-Milch und B-Milch unterschiedlich zu beurteilen. Eine neue Praxis, welche
diese Unterscheidung vorsieht, hat der Beschwerdegegner – entgegen seiner Ansicht
– nicht begründet. Zwar liegt es in der Natur von Praxisänderungen, dass sie
einmal ihren Anfang nehmen müssen und es der Behörde in diesem Zeitpunkt nicht
möglich ist, verschiedene Präjudizien ins Recht zu legen, um ihren Willen zur
grundsätzlichen Änderung der Praxis zu bekräftigen; vorliegend wäre vom
Beschwerdegegner jedoch zu erwarten, dass er die entsprechende Verwaltungsverordnung
anpasst, wie dies auch in den Richtlinien für die Subventionierung landwirtschaftlicher
Hochbauten vorgesehen ist.
Es kann sodann nicht davon ausgegangen werden, dass mit
den in den Mindestvorschriften genannten Milchlieferrechten einzig
Milchlieferrechte für sogenannte A-Milch gemeint waren, sind doch sowohl
Verträge über die Ablieferung von A- wie auch von B-Milch als Milchlieferrechte
zu bezeichnen. Die Begriffe A- und B-Milch sind ausserdem nicht allgemeingültig
definiert. Der Beschwerdegegner bringt auch nicht vor, dass bei Erlass der
Verwaltungsverordnung nur A-Milch-Lieferrechte gemeint waren.
5.4.4
Da keine Änderung der Verwaltungsverordnung vorgenommen wurde und der Beschwerdegegner
folglich weiterhin an diese gebunden ist, gilt es festzuhalten, dass der Beschwerdeführer
die betrieblichen Mindestanforderungen zur Gewährung von Subventionen für den
Stallneubau erfüllt. Der Beschwerdegegner hat sein ihm zukommendes Ermessen
nicht pflichtgemäss ausgeübt und damit eine Rechtsverletzung begangen, welche
vor Verwaltungsgericht gerügt werden kann, indem er die Subventionen wegen
nicht erfüllter betrieblicher Voraussetzungen verweigerte.
5.5
Ob der
Beschwerdeführer die restlichen Voraussetzungen nach §§ 123 ff. LG
erfüllt, ist den Akten nicht zu entnehmen, weshalb die Angelegenheit zur
Neubeurteilung des Subventionsgesuchs und – bei Erfüllung der Voraussetzungen –
zur Berechnung des dem Beschwerdeführer zustehenden Subventionsbetrages an den
Beschwerdegegner zurückzuweisen ist (vgl. § 64 Abs. 1 VRG; zur
Zulässigkeit der so genannten Sprungrückweisung Kölz/Bosshart/Röhl, § 64
N. 6). Die beschwerdegegnerische und die vorinstanzliche Verfügungen sind
aufzuheben.
6.
Da der Beschwerdeführer faktisch obsiegt, rechtfertigt es
sich, die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdegegner
aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1, teilweise in Verbindung mit § 65a
Abs. 2 VRG). Desgleichen hat der Beschwerdegegner für das Beschwerde- und
das Rekursverfahren eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17
Abs. 2 lit. a VRG).
7.
7.1
Art. 83
lit. k des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110)
erklärt die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen
Entscheide über Subventionen für unzulässig, auf die kein Anspruch besteht.
Vorliegend kommt dem Beschwerdeführer kein Anspruch auf die anbegehrten
Subventionen zu (vgl. "kann-Bestimmung" in § 123 Abs. 1 LG
sowie § 3 Abs. 1 Staatsbeitragsgesetz). Als – sehr eingeschränkte –
Weiterzugsmöglichkeit ist deshalb nachfolgend auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde
zu verweisen (siehe BGr, 18. September 2007, 2C_473/2007, E. 2.2; Thomas
Häberli, Basler Kommentar, 2011, Art. 83 BGG N. 206).
7.2
Nach der
Regelung in Art. 90 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(BGG, SR 173.110) sind letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide
als Vor- oder – eher – Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 BGG zu
qualifizieren (Felix Uhlmann, Basler Kommentar, 2011, Art. 90 BGG N. 9 Abs. 2;
Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz, Bern
2007, Art. 90 N. 9, Art. 93 N. 2; Frage offen gelassen in BGE 134
II 137 E. 1.3.3). Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn
sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder
wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und
damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren
ersparen würde (lit. b).
Demgemäss
erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Die Verfügungen der Baudirektion vom 9. Mai
2011 und des Amts für Landschaft und Natur vom 16. Dezember 2010 werden
aufgehoben. Die Sache wird im Sinn der Erwägungen an den Beschwerdegegner zurückgewiesen.
Die
Rekurskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    260.--     Zustellkosten,
Fr. 6'760.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und
Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil
kann im Sinn der
Erwägungen subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert
Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000
Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …