zh_verwaltungsgericht · VB.2016.00462 · 2016-11-01 · de

Betreuung in einer Kinderkrippe | [Zuständigkeit der Verwaltungsbehörden] Das Verhältnis zwischen einer Gemeinde als Betreiberin einer Kinderkrippe und den die Krippe besuchenden Kindern bzw. deren Eltern ist öffentlichrechtlicher Natur. Entsprechende Streitigkeiten sind deshalb durch die Verwaltungsrechtspflege zu beurteilen (E. 2). Teilweise Gutheissung und Rückweisung an den Bezirksrat.

Zürich Verwaltungsgericht 16..2.01.1 VB.2016.00462
Zurich Verwaltungsgericht 16..2.01.1 VB.2016.00462
Zurigo Verwaltungsgericht 16..2.01.1 VB.2016.00462

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00462
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Geschäftsnummer:
VB.2016.00462
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 01.11.2016
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Betreuung in einer Kinderkrippe
[Zuständigkeit der Verwaltungsbehörden]
Das Verhältnis zwischen einer Gemeinde als Betreiberin einer Kinderkrippe und den die Krippe besuchenden Kindern bzw. deren Eltern ist öffentlichrechtlicher Natur. Entsprechende Streitigkeiten sind deshalb durch die Verwaltungsrechtspflege zu beurteilen (E. 2).
Teilweise Gutheissung und Rückweisung an den Bezirksrat.
Stichworte:
KRIPPE
RECHTSNATUR
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
§ 1 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2016.00462
Urteil
der 4. Kammer
vom
1. November 2016
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
André Moser,
Gerichtsschreiber
Reto Häggi Furrer.
In Sachen
1.    A,
2.    B,
3.    C,
Beschwerdeführer
3 vertreten durch
die Beschwerdeführenden 1 und 2 (Eltern),
Beschwerdeführende,
gegen
Gemeinde D,
vertreten durch die
Schulpflege D
Beschwerdegegnerin,
betreffend Betreuung in der Kinderkrippe G
,
hat sich ergeben:
I.
C (geboren 2013) wird seit dem 1. November 2014 an
zwei Tagen pro Woche in der Kinderkrippe G betreut, welche von der Schule
der Gemeinde D geführt wird.
Mit Schreiben vom 10. Februar 2015
zeigten
die
Elter
n von C
, A
und B, der Schule an, dass sie per 1. März 2015 von D nach E umzögen;
zugleich ersuchten sie um weitere Betreuung
von C in der
Kinderkrippe G
. Nachdem die Gemeinde
D das Betreuungsverhältnis zunächst per Ende Juli 2015 gekündigt
hatte, zog sie diese Kündigung mit Schreiben vom 6. März 2015 wieder
zurück. Am 3. November 2015 beschloss die Schulpflege
D sinngemäss, das Betreuungsverhältnis per Ende Februar 2016
aufzulösen.
II.
A
,
B und C
rekurrierten dagegen am 11. Dezember 2015 beim Bezirksrat
F. Dieser trat auf den Rekurs mit Beschluss vom 15. Juni 2016
nicht ein.
III.
A
,
B und C
führten am 15. August 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und
beantragten, unter Entschädigungsfolge seien der Rekursentschei
d
sowie der Beschluss der Schulpflege
D
vom 3.
November 2015 aufzuheben und die Gemeinde
D anzuweisen,
C
bis zum Eintritt in den
Kindergarten
in der Kinderkrippe G
zu betreuen,
eventualiter die Angelegenheit an den Bezirksrat
F
zurückzuweisen. Der Bezirksrat
F mit Schreiben
vom 24. August 2016 und die Schulpflege
D
mit Schreiben vom 1. September 2016 verzichteten je auf eine
Vernehmlassung bzw. Beschwerdeantwort.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das
Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide
eines Bezirksrats etwa betreffend Anordnungen einer Schulpflege nach § 41
in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3
Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. c sowie §§ 42–44
e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG,
LS 175.2) zuständig.
Weil auch die
übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
2.1
Die
Vorinstanz ist auf den Rekurs nicht eingetreten, weil das Betreuungsverhältnis
zwischen der Kinderkrippe G und dem Beschwerdeführer 3 dem
Privatrecht unterstehe und deshalb die Zivilgerichte für die Beurteilung von
Streitigkeiten in diesem Zusammenhang zuständig seien.
2.2
Nach
§ 1 VRG werden öffentlichrechtliche Angelegenheiten von den Verwaltungsbehörden
und vom Verwaltungsgericht entschieden; privatrechtliche Ansprüche sind demgegenüber
vor den Zivilgerichten geltend zu machen.
Für die Frage, ob eine Streitigkeit im
Rahmen der Verwaltungs- oder der Zivilrechtspflege zu beurteilen ist, muss mit
Blick auf das Legalitätsprinzip in erster Linie auf die vom Gesetzgeber
spezialgesetzlich vorgegebene Lösung abgestellt werden. Nur wenn die Auslegung
der entsprechenden Regelung Zweifel fortbestehen lässt, ist im Sinn eines
objektivierten Methodenpluralismus auf die verschiedenen in der Praxis
entwickelten weiteren Kriterien zur Abgrenzung von privat- oder
verwaltungsrechtlicher Natur einer Bestimmung zurückzugreifen. Diese sind dann
im Sinn einer wertenden Abwägung sachbezogen und pragmatisch miteinander zu
kombinieren, um eine verlässliche Aussage über die Rechtsnatur der Norm bzw.
das dieser zugrunde liegende Rechtsverhältnis machen zu können. Dabei ist zu
berücksichtigen, ob der umstrittene Rechtssatz ausschliesslich oder vorwiegend
privaten oder öffentlichen Interessen dient (Interessentheorie), er die
Erfüllung öffentlicher Aufgaben oder die Ausübung einer öffentlichen Tätigkeit
zum Gegenstand hat (Funktionstheorie), die handelnde Organisation dem Privaten
als Träger hoheitlicher Gewalt gegenübertritt (Subordinationstheorie) oder die
Norm zivil- bzw. öffentlichrechtliche Wirkungen oder Folgen nach sich zieht
(modale Theorie). Regelmässig nur von untergeordneter Bedeutung sind je nach
Zweck und Anlass der Abgrenzung die rein formellen Kriterien wie der Umstand,
ob die Regelung als öffentliches oder privates Recht erlassen wurde
(Rechtsquellentheorie), in welcher Rechtsform die Behörde allenfalls gehandelt
hat (Rechtsformentheorie) oder ob der anzuwendenden Norm zwingender Charakter
zukommt oder nicht (BGr, 18. Januar 2016, 2C_386/2014, E. 2; BGE
138 II 134 E. 4, 137 II 399 E. 1.1; René Wiederkehr/Paul
Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern
2012, Rz. 1 ff.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016,
Rz. 217 ff.).
2.3
Nach
§ 18 Abs. 1 des Kinder- und Jugendhilfegesetzes vom 14. März
2011 (KJHG, LS 852.1) sorgen die Gemeinden für ein bedarfsgerechtes
Angebot an familienergänzender Betreuung von Kindern im Vorschulalter. Damit
werden die Ermittlung des Bedarfs wie auch die Gewährleistung eines solchen
Angebots zur öffentlichen Aufgabe der Gemeinde erklärt (Weisung des
Regierungsrats, ABl 2010, 36 und 45). Die Bestimmung schreibt den Gemeinden
indessen nicht vor, wie sie die familienergänzende Betreuung sicherstellen. Es
steht ihnen somit frei, selber ein Angebot bereitzustellen oder für entsprechende
Angebote Dritter zu sorgen. Betreibt die Gemeinde – wie im vorliegenden Fall –
die Krippe selber, nimmt sie damit eine öffentliche Aufgabe unmittelbar wahr,
was nach der Funktionstheorie dafür spricht, dass das Betreuungsverhältnis als
Ganzes dem öffentlichen Recht untersteht.
Nach § 18 Abs. 2 KJHG haben die Gemeinden sodann
die Höhe der Elternbeiträge festzulegen und eigene Beiträge zu leisten. Im
Hinblick auf die Höhe der Elternbeiträge liegt damit aufgrund kantonalen Rechts
ein Subordinationsverhältnis zwischen der Gemeinde und den Eltern vor. Solche
Streitigkeiten sind deshalb von der Verwaltungsrechtspflege zu beurteilen.
Demgegenüber liegt im Hinblick auf das Betreuungsverhältnis als solches kein
Subordinationsverhältnis vor. Würde dieses Verhältnis deshalb als
privatrechtlich qualifiziert, führte dies jedoch in Fällen, in welchen die
Krippe von der Gemeinde betrieben wird, zu unterschiedlichen Rechtsmittelwegen,
obwohl sich das Rechtsmittel in beiden Fällen gegen die Gemeinde richtet. Dies
erscheint unbefriedigend und spricht dafür, in solchen Fällen das
Betreuungsverhältnis als Ganzes der Verwaltungsrechtspflege zu unterstellen.
Zwar ändert dies nichts daran, dass solche Streitigkeiten mit privaten Betreibern
durch die Zivilgerichte zu beurteilen sind; in jenen Fällen richtet sich ein
Rechtsmittel betreffend die Tarifhöhe aber regelmässig gegen ein anderes
Rechtssubjekt als ein Rechtsmittel betreffend das Betreuungsverhältnis.
Insgesamt ist das Verhältnis zwischen
einer Gemeinde als Betreiberin einer Kinderkrippe und den die Krippe
besuchenden Kindern bzw. deren Eltern
damit
als
öffentlichrechtlich zu qualifizieren. Entsprechende Streitigkeiten sind deshalb
durch die Verwaltungsrechts
­
pflege zu beurteilen.
2.4
Demnach
ist die Vorinstanz für die Beurteilung des Rekurses vom 11. Dezember 2015
zuständig. Der die Zuständigkeit verneinende Rekursentscheid ist aufzuheben. Da
die Vorinstanz weder die übrigen Eintretensvoraussetzungen geprüft noch eine
materielle Beurteilung vorgenommen hat, ist die Angelegenheit an diese
zurückzuweisen (vgl. § 64 Abs. 1 VRG).
3.
3.1
Da die
Rückweisung auf einen Verfahrensfehler der Vorinstanz zurückzuführen ist, auf
den die Parteien keinen Einfluss hatten, rechtfertigt sich, die
Verfahrenskosten der Vorinstanz aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 2 VRG; Kaspar Plüss in: Alain
Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich
[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 13 N. 59 mit Hinweisen).
3.2
Die
Beschwerdeführenden ersuchen um eine Parteientschädigung. Nach § 17
Abs. 2 lit. a VRG kann einer obsiegenden Partei eine
Parteientschädigung zugesprochen werden, wenn die rechtsgenügende Darstellung
komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen einen besonderen
Aufwand erforderte oder den Beizug einer Rechtsvertretung rechtfertigte. Die
Beschwerdeführenden zogen keine Rechtsvertretung bei, und es ist auch nicht
ersichtlich, dass ihnen im vorgenannten Sinn ein besonderer Aufwand entstanden
wäre; eine Parteientschädigung ist ihnen deshalb nicht zuzusprechen.
4.
Beim vorliegenden Entscheid handelt es
sich um einen Zwischenentscheid über die Zuständigkeit, gegen den nach
Art. 92 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(BGG, SR 173.110) die Beschwerde zulässig ist; eine spätere Anfechtung mit
dem Endentscheid ist nicht mehr zulässig (Art. 92 Abs. 2 BGG).
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    In
teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird der Beschluss des Bezirksrats F
vom 15. Juni 2016 aufgehoben und die Angelegenheit an den
Bezirksrat F zurückgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellkosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Bezirksrat F auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an…