zh_verwaltungsgericht · VB.2023.00603 · 2025-06-19 · de

Unterschutzstellung | Unterschutzstellung der Swissair-Siedlung. Vereinigung der Verfahren VB.2023.00603 und VB.2023.00611 (E. 1.2). Verzicht auf Einholung eines Zweitgutachtens (E. 2). Rügen zur Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör (E. 3 f.). In der Sache umstritten sind die Schutzverfügung sowie die mit dem Denkmalschutz im Zusammenhang stehenden Bestimmungen des öffentlichen Gestaltungsplans "Swissairsiedlung Kloten" (E. 5). Die Vorinstanz durfte sich für die Beurteilung der Schutzwürdigkeit in tatsächlicher Hinsicht auf das Gutachten über die Schutzwürdigkeit abstützen und in antizipierter Beweiswürdigung auf das Einholen eines Zweitgutachtens verzichten. Die Rüge, sie habe den massgebenden Sachverhalt unvollständig festgestellt, ist unbegründet (E. 7.2). Die Vorinstanz entschied zu Recht, die Gebäude P-Weg 01 und 02 sowie O-Weg 03 und 04 seien aus dem Schutzinventar zu entlassen (E. 8.2). Wie die Vorinstanz unter Hinweis auf das öffentliche Interesse am Schutz der Swissair-Siedlung richtig feststellte, wird die Siedlung nur wirksam geschützt, wenn die bestehende Gebäudesubstanz erhalten bleibt. Die äusseren Gestaltungsmerkmale der Gebäude bilden neben der Aussenraumgestaltung das wichtigste prägende Element der Swissair-Siedlung. Ein blosser Volumenschutz bzw. das Zulassen von Ersatzneubauten mit entsprechenden Auflagen zur Gestaltung sind nicht geeignet, den Schutzzweck zu erfüllen (E. 10.2). Die Gebäude der Siedlung können nach einer Unterschutzstellung weiterhin zonenkonform genutzt werden. Die Erneuerung der Schall- und Wärmeisolation wird durch die angeordneten Massnahmen zum Schutz der Fassaden und die von der Gemeinde gemachten Auflagen zur maximalen Dicke der Isolation erschwert und allenfalls verteuert. Dass energetische Sanierungen durch die angeordneten Schutzmassnahmen gleichsam verunmöglicht würden, ist hingegen nicht zu sehen. Eine rentable und wirtschaftlich sinnvolle Nutzung der Gebäude bleibt mit den angeordneten Schutzmassnahmen möglich. Die Abwägungder Interessen ergibt, dass das gewichtige öffentliche Interesse an der Unterschutzstellung der Gebäude im angeordneten Umfang die entgegenstehenden privaten Interessen der Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer überwiegt (E. 10.3). E. 11 zum Umfang der Unterschutzstellung der Swissair-Siedlung. Zu Recht wies die Vorinstanz darauf hin, dass der Grad der Schutzwürdigkeit insbesondere mit Bezug auf die hohe wirtschaftsgeschichtliche Bedeutung und das heute nur noch sehr selten weitgehend original erhalten anzutreffende Konzept der Gartenstadtsiedlung als sehr hoch zu werten sei (E. 11.3). Die Abwägung der Interessen ergibt, dass das gewichtige öffentliche Interesse am Schutz der Sichtbezüge im Grünraum im von der Vorinstanz skizzierten Umfang die entgegenstehenden privaten Interessen der Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer überwiegt. Dies gilt auch für die gesamthafte Betrachtung der von der Gemeinde angeordneten und von der Vorinstanz verschärften Schutzmassnahmen (E. 11.5).Teilweise Gutheissung der Beschwerde des Verfahrens VB.2023.00603 in Bezug auf den vorinstanzlichen Kostenentscheid. Im Übrigen Abweisung der Beschwerden.

Zürich Verwaltungsgericht 19.06.2025 VB.2023.00603
Zurich Verwaltungsgericht 19.06.2025 VB.2023.00603
Zurigo Verwaltungsgericht 19.06.2025 VB.2023.00603

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00603
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Geschäftsnummer:
VB.2023.00603
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 19.06.2025
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Unterschutzstellung
Unterschutzstellung der Swissair-Siedlung.
Vereinigung der Verfahren VB.2023.00603 und VB.2023.00611 (E. 1.2). Verzicht auf Einholung eines Zweitgutachtens (E. 2). Rügen zur Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör (E. 3 f.).
In der Sache umstritten sind die Schutzverfügung sowie die mit dem Denkmalschutz im Zusammenhang stehenden Bestimmungen des öffentlichen Gestaltungsplans "Swissairsiedlung Kloten" (E. 5). Die Vorinstanz durfte sich für die Beurteilung der Schutzwürdigkeit in tatsächlicher Hinsicht auf das Gutachten über die Schutzwürdigkeit abstützen und in antizipierter Beweiswürdigung auf das Einholen eines Zweitgutachtens verzichten. Die Rüge, sie habe den massgebenden Sachverhalt unvollständig festgestellt, ist unbegründet (E. 7.2). Die Vorinstanz entschied zu Recht, die Gebäude P-Weg 01 und 02 sowie O-Weg 03 und 04 seien aus dem Schutzinventar zu entlassen (E. 8.2). Wie die Vorinstanz unter Hinweis auf das öffentliche Interesse am Schutz der Swissair-Siedlung richtig feststellte, wird die Siedlung nur wirksam geschützt, wenn die bestehende Gebäudesubstanz erhalten bleibt. Die äusseren Gestaltungsmerkmale der Gebäude bilden neben der Aussenraumgestaltung das wichtigste prägende Element der Swissair-Siedlung. Ein blosser Volumenschutz bzw. das Zulassen von Ersatzneubauten mit entsprechenden Auflagen zur Gestaltung sind nicht geeignet, den Schutzzweck zu erfüllen (E. 10.2). Die Gebäude der Siedlung können nach einer Unterschutzstellung weiterhin zonenkonform genutzt werden. Die Erneuerung der Schall- und Wärmeisolation wird durch die angeordneten Massnahmen zum Schutz der Fassaden und die von der Gemeinde gemachten Auflagen zur maximalen Dicke der Isolation erschwert und allenfalls verteuert. Dass energetische Sanierungen durch die angeordneten Schutzmassnahmen gleichsam verunmöglicht würden, ist hingegen nicht zu sehen. Eine rentable und wirtschaftlich sinnvolle Nutzung der Gebäude bleibt mit den angeordneten Schutzmassnahmen möglich. Die Abwägung der Interessen ergibt, dass das gewichtige öffentliche Interesse an der Unterschutzstellung der Gebäude im angeordneten Umfang die entgegenstehenden privaten Interessen der Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer überwiegt (E. 10.3). E. 11 zum Umfang der Unterschutzstellung der Swissair-Siedlung. Zu Recht wies die Vorinstanz darauf hin, dass der Grad der Schutzwürdigkeit insbesondere mit Bezug auf die hohe wirtschaftsgeschichtliche Bedeutung und das heute nur noch sehr selten weitgehend original erhalten anzutreffende Konzept der Gartenstadtsiedlung als sehr hoch zu werten sei (E. 11.3). Die Abwägung der Interessen ergibt, dass das gewichtige öffentliche Interesse am Schutz der Sichtbezüge im Grünraum im von der Vorinstanz skizzierten Umfang die entgegenstehenden privaten Interessen der Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer überwiegt. Dies gilt auch für die gesamthafte Betrachtung der von der Gemeinde angeordneten und von der Vorinstanz verschärften Schutzmassnahmen (E. 11.5).
Teilweise Gutheissung der Beschwerde des Verfahrens VB.2023.00603 in Bezug auf den vorinstanzlichen Kostenentscheid. Im Übrigen Abweisung der Beschwerden.
Stichworte:
AKTENEINSICHTSRECHT
GESTALTUNGSPLAN
GUTACHTEN
INTERESSENABWÄGUNG
KOMMUNALES INVENTAR
NATUR- UND HEIMATSCHUTZ
RECHTLICHES GEHÖR
SCHUTZMASSNAHMEN
SCHUTZOBJEKT
SCHUTZUMFANG
SCHUTZVERFÜGUNG
UNTERSCHUTZSTELLUNG
VERFAHRENSVEREINIGUNG
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 5 BV
Art. 26 BV
Art. 29 Abs. II BV
Art. 36 BV
§ 203 Abs. I lit. c PBG
§ 203 Abs. I Ziff. c PBG
§ 205 PBG
§ 205 lit. c PBG
§ 207 PBG
§ 21 Abs. II Ziff. b VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2023.00603
VB.2023.00611
Urteil
der 1. Kammer
vom
19. Juni 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Sandra Wintsch
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Ersatzrichter
Adrian Mattle,
Gerichtsschreiberin
Sabrina Susanna Gubler.
In Sachen
Aus VB.2023.00603:
Stadt Kloten,
vertreten durch RA A,
Aus
VB.2023.00611:
1.1         B,
1.2         C,
2.           D,
alle vertreten durch RA E,
Beschwerdeführende,
gegen
Aus
VB.2023.00603:
1.           F,
vertreten durch RA G,
2.1         B,
2.2         C,
3.           D,
Nrn. 2–3
vertreten durch RA E,
4.           H,
5.1         I,
5.2         J,
6.1         K,
6.2         L,
7.1         M,
7.2         N,
Aus
VB.2023.00611:
Stadt Kloten,
vertreten durch RA A,
Beschwerdegegnerschaft,
und
Mitbeteiligte
1−20 aus VB.2023.00603 sowie Mitbeteiligte 1−6 aus VB.2023.00611.
Mitbeteiligte,
betreffend Unterschutzstellung,
hat sich
ergeben:
I.
A.
Die um das Jahr 1948 errichtete Swissair-Siedlung am Reutlen- und Mittelholzerweg
in Kloten wurde 1982 im kommunalen Inventar schützenswerter Bauten der Stadt
Kloten inventarisiert. Der im Inventar aufgeführte Schutzzweck lautet:
"
Integrale Erhaltung des 'Gartenstadt-Charakters'
inkl. Geschosszahl und Freiräume. Erhalten der Struktur: Erhalten der
Anordnung, Gesamtform und Gestaltungsmerkmale von Bauten und Freiräumen,
integrales Erhalten der für die Struktur wesentlichen Einzelelemente. […]"
Im Jahr 2010 wurde aufgrund eines Provokationsbegehrens
eine Schutzabklärung der Siedlung eingeleitet und ein Schutzgutachten erstellt.
Nachdem das Provokationsbegehren zurückgezogen worden war, verblieb die
Siedlung im Inventar. Im Jahr 2012 wurde die Swissair-Siedlung im Rahmen der
Revision der kommunalen Bau- und Zonenordnung von der Quartiererhaltungszone in
die Wohnzone umgeteilt und mit einer Gestaltungsplanpflicht belegt.
B.
Der Gemeinderat Kloten setzte am 7. September 2021 den
öffentlichen Gestaltungsplan "Swissairsiedlung Kloten" fest. Der
Gestaltungsplan hat zum Ziel, die rechtlichen Rahmenbedingungen für eine
standortgerechte Sanierung und Weiterentwicklung der Swissair-Siedlung zu
erarbeiten und zu klären, was schützenswert ist und erhalten bleiben soll sowie
in welcher Art die Siedlung weiterentwickelt und den Bedürfnissen der künftigen
Bewohner gerecht werden kann (vgl. Planungsbericht vom 19. Mai 2021, S. 5
sowie Art. 1 der Gestaltungsplanvorschriften). Die Baudirektion des
Kantons Zürich genehmigte den Gestaltungsplan am 27. April 2022. Am 24. Mai
2022 fasste der Stadtrat Kloten betreffend die Gebäude auf den Grundstücken
Kat.-Nrn. 05, 06, 07−08, 09−010, 011−012, 013, 014 und 015
folgenden Beschluss (nachfolgend: Schutzverfügung):
"1. Die
Swissair-Siedlung ist als Ensemble in dem unter Ziffer 2 aufgeführten
Umfang ein Schutzobjekt i.
S.
v. § 203 Abs. 1
lit. c PBG und wird gemäss § 205 lit. c PBG unter Schutz
gestellt. […]"
Unter Schutz gestellt werden gemäss Dispositiv-Ziffer 2
der Schutzverfügung die Gebäudesubstanz der Hauptbauten (d.
h. Aussenwände und
Balkenlagen), das Dachwerk der Hauptbauten sowie die Dachform, die Fassaden in
ihrer Erscheinung (mit der bestehenden Putzstruktur, der Anordnung der Fenster-
und Türöffnungen und der Lüftungsöffnungen im Dachgeschoss sowie der Gestaltung
der bauzeitlichen Fenster und Türen), die Brunnenanlage am Eingang zur Siedlung
(auf Kat.-Nr. 015) und die Platzgestaltung in ihrer Substanz mit
Steinplatten und Stützmauern, das Sgraffito am ehemaligen Ladenlokal (auf
Kat.-Nr. 015) sowie der Grünraum zwischen den Gebäuden als Freiraum. Vom
Schutz ausgenommen werden alle An-, Neben- und Garagenbauten, welche nicht
bauzeitlich sind, sowie alle neubauzeitlichen Terrainveränderungen und
Umgebungsgestaltungselemente. Weiter regelt die Schutzverfügung unter anderem
verschiedene Details zum Umgang mit den geschützten Elementen bzw. zum
Unterhalt sowie zu den Instandstellungs- und Umbauarbeiten. Die genannten
Beschlüsse (Gestaltungsplan und Schutzverfügung) wurden am 27. Mai 2022
gemeinsam amtlich publiziert.
II.
Mit Rekurs an das Baurekursgericht des Kantons Zürich vom
27. Juni 2022 beantragte F, die Beschlüsse des Gemeinderats Kloten vom
7. September 2021 und des Stadtrats Kloten vom 24. Mai 2022 sowie die
Verfügung der Baudirektion des Kantons Zürich vom 27. April 2022 seien
aufzuheben (Verfahren Geschäfts-Nrn. R4.2022.00099 und R4.2022.00100). F machte
unter anderem geltend, der angeordnete Schutzumfang gehe zu wenig weit und der
Gestaltungsplan sei mit dem Schutzzweck nicht vereinbar. Mit gemeinsamem Rekurs
an das Baurekursgericht ebenfalls vom 27. Juni 2022 beantragten H, B und C,
J und I, L und K, N und M, Q sowie R, der Beschluss des Stadtrats Kloten vom 24. Mai
2022 sei aufzuheben (Verfahren Geschäfts-Nr. R4.2022.00101). Die letztgenannten
Rekurrierenden machten unter anderem geltend, bei der Swissair-Siedlung handle
es sich um kein Schutzobjekt und die Unterschutzstellung sei nicht
verhältnismässig. Sämtliche Rekurrierenden sind Eigentümerinnen bzw. Eigentümer
von Liegenschaften innerhalb des Schutz- und Gestaltungsplanperimeters der
Swissair-Siedlung. Das Baurekursgericht nahm die nichtrekurrierenden weiteren
Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer der Swissair-Siedlung als
Mitbeteiligte in die Rekursverfahren auf und führte am 7. November 2022 in
allen Verfahren in Anwesenheit der Parteien einen Augenschein durch. Am 7. September
2023 traf das Baurekursgericht folgenden Entscheid:
"I.
Die Rekursverfahren Geschäfts-Nrn. R4.2022.00099, R4.2022.00100 sowie
R4.2022.00101 werden vereinigt.
II. Die Rekurse werden teilweise gutgeheissen.
Demgemäss werden der Beschluss des Stadtrats Kloten vom 24. Mai
2022 betreffend die Unterschutzstellung der 'Swissair-Siedlung' sowie der
Beschluss des Gemeinderats Kloten vom 7. September 2021 betreffend die
Festsetzung des öffentlichen Gestaltungsplans 'Swissairsiedlung Kloten' sowie
die Verfügung der Baudirektion vom 27. April 2022 aufgehoben. Die
Angelegenheit wird zur Überarbeitung und Neufestsetzung bzw. erneuten
Beschlussfassung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen. […]"
In Erwägung 15 seines Entscheids hielt das
Baurekursgericht Folgendes fest:
"Zusammengefasst
kann [...] festgehalten werden, dass die streitbetroffene Siedlung
grundsätzlich schutzwürdig ist, abgesehen von den Gebäuden P-Weg 01 und 02
sowie O-Weg 03 und 04, welche aus dem Inventar zu entlassen sein werden.
Der Schutzumfang für die übrigen Gebäude erweist sich als zu wenig weitgehend
und ist entsprechend den vorstehenden Erwägungen in folgenden Punkten zu
überarbeiten:
−
Erhalt der
Primärkonstruktion.
−
Erhalt der
Sichtbezüge im Grünraum und des einheitlichen Erscheinungsbilds der Siedlung.
In dieser Hinsicht Überarbeitung betreffend die Zulässigkeit und Ausgestaltung
von Anbauten, Nebenbauten und Balkonanbauten sowie in Bezug auf die
Umgebungsgestaltung. […]"
III.
Gegen den Entscheid des Baurekursgerichts erhob die Stadt
Kloten am 9. Oktober 2023 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons
Zürich (Verfahren VB.2023.00603). Sie beantragte, der angefochtene Entscheid
sei aufzuheben und die Beschlüsse des Stadtrats vom 24. Mai 2022, des
Gemeinderats vom 7. September 2021 sowie die Genehmigungsverfügung der
Baudirektion vom 27. April 2022 seien zu bestätigen. Eventualiter sei nur
der Beschluss des Stadtrats vom 24. Mai 2022 dahingehend abzuändern, dass
die Gebäude P-Weg 01 und 02 sowie O-Weg 03 und 04 (Kat.-Nrn. 014, 09,
016 und 012) aus dem kommunalen Inventar schützenswerter Bauten der Stadt
Kloten zu entlassen seien. Weiter beantragte die Stadt Kloten, es sei die
Gerichtsgebühr für das Verfahren vor der Vorinstanz auf Fr. 11'000.-
festzusetzen und ihr eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen.
Weiter erhoben B, C und – als neue Eigentümerin der
Liegenschaft Kat.-Nr. 08 – D am 11. Oktober 2023 gegen den Entscheid
des Baurekursgerichts gemeinsam ebenfalls Beschwerde an das Verwaltungsgericht
(Verfahren VB.2023.00611). Sie beantragten, der angefochtene Entscheid sei
aufzuheben und die Angelegenheit zwecks neuer Festlegung des Schutzumfangs an
die kommunalen Behörden bzw. die Baudirektion zurückzuweisen; dies alles unter
Kosten- und Umtriebsentschädigung zulasten der kommunalen Behörden bzw. der
Baudirektion und des Baurekursgerichts.
Das Baurekursgericht beantragte in beiden Verfahren ohne
weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion reichte in
beiden Verfahren einen Mitbericht des Amts für Raumentwicklung des Kantons
Zürich (ARE) ein, welches auf das Stellen von Anträgen verzichtete. Der
Stadtrat Kloten reichte im Verfahren VB.2023.00611 eine Beschwerdeantwort ein.
Er beantragte, die Beschwerde sei abzuweisen und ihm sei eine angemessene
Prozessentschädigung zuzusprechen. Im Verfahren VB.2023.00603 beantragte F, die
Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, dies unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen zulasten der Stadt Kloten. H, B und C sowie D reichten
im Verfahren VB.2023.00603 eine Beschwerdeantwort ein. Sie wiederholten im
Wesentlichen die Anträge, welche die drei letztgenannten als Beschwerdeführende
im Verfahren VB.2023.00611 gestellt hatten. Im weiteren Schriftenwechsel im
Verfahren VB.2023.00603 hielten die Parteien an ihren Anträgen fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerden zuständig.
1.2
Die
Beschwerden in den Verfahren VB.2023.00603 und VB.2023.00611 richten sich gegen
denselben Entscheid des Baurekursgerichts, betreffen den gleichen Sachverhalt
und werfen im Wesentlichen die nämlichen Rechtsfragen auf. Es rechtfertigt sich
daher aus prozessökonomischen Gründen, die Verfahren zu vereinigen (§ 71
VRG in Verbindung mit Art. 125 lit. c der Schweizerischen
Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 [ZPO]; vgl. auch Martin
Bertschi/Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014
[Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 50 ff.).
1.3
Gemäss § 49
in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG ist eine Gemeinde
rechtsmittellegitimiert, wenn sie die Verletzung von Garantien rügt, die ihr
die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Die Beschwerdeführerin im Verfahren
VB.2023.00603 beruft sich auf eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie, weshalb
ihre Legitimation zur Beschwerdeerhebung zu bejahen ist. Ob die beanspruchte
Autonomie tatsächlich besteht und im konkreten Fall verletzt wurde, ist keine
Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung der Beschwerde (vgl.
VGr, 28. Juli 2021, VB.2021.00849, E. 1.1; BGr, 15. Januar 2018,
1C_290/2017, E. 1.2; BGE 135 I 43 E. 1.2). Die privaten
Beschwerdeführenden im Verfahren VB.2023.00611 sind als vor der Vorinstanz
unterlegene Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer bzw. (im Falle der Beschwerdeführerin 2)
als deren Rechtsnachfolgerin zur Beschwerde legitimiert (vgl. § 49 in
Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG sowie § 338a des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG]).
1.4
Rückweisungsentscheide,
welche der Vorinstanz wie vorliegend einen Beurteilungsspielraum belassen, sind
nur dann selbständig anfechtbar, wenn ein nicht wiedergutzumachender Nachteil
droht oder die Gutheissung einer dagegen erhobenen Beschwerde sofort einen
Endentscheid herbeiführen würde (§ 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 93
Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht
[BGG]; Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19a N. 64; Alain Griffel,
Kommentar VRG, § 28 N. 45). Ein solcher Nachteil ist vorliegend zu
bejahen, da die Gemeinde durch den Rückweisungsentscheid gezwungen würde, den
von ihr als falsch erachteten materiell-rechtlichen Vorgaben für die Prüfung
der Schutzwürdigkeit Folge zu leisten (vgl. VGr, 28. Juli 2022,
VB.2021.00849, E. 1.2; BGr, 15. März 2021, 1C_289/2020, E. 1.1; BGE 133
II 409 E. 1.2). Wehrt sich in einer solchen Konstellation die Gemeinde
gegen einen Rückweisungsentscheid, so ist auch die gleichzeitige Beschwerde von
betroffenen privaten Beschwerdeführenden zulässig (VGr, 19. November 2021,
VB.2021.00388/VB.2021.00389, E. 1.3.3; BGE 133 II 409 E. 1.2;
BGr, 16. August 2018, 1C_626/2017 und 1C_628/2017, E. 1.2 mit
Hinweisen).
1.5
Da auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerden
einzutreten.
2.
Im Verfahren VB.2023.00611
beantragen die Beschwerdeführenden, es sei ein Zweitgutachten betreffend die
Schutzwürdigkeit der Swissair-Siedlung, die Bausubstanz und die Machbarkeit von
Sanierungen einzuholen. Den gleichen Antrag stellen die Beschwerdegegnerinnen und
Beschwerdegegner 2.1, 2.2 und 3 im Verfahren VB.2023.00603.
Dieser Antrag ist
abzuweisen. Auf das Einholen eines Zweitgutachtens kann verzichtet werden, weil
sich der wesentliche Sachverhalt für die Beurteilung der Beschwerden mit
ausreichender Deutlichkeit aus den vorliegenden Akten ergibt und sich die
Beurteilung durch weitere Beweiserhebungen nicht mehr ändern wird (siehe E. 7
hiernach).
3.
Die Beschwerdeführenden des
Verfahrens VB.2023.00611 machen geltend, die Vorinstanz habe ihren Anspruch auf
rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2
der Bundesverfassung vom 18. April
1999 [BV]) verletzt, weil sie sich nicht mit allen von ihnen erhobenen
Einwänden auseinandergesetzt und sich namentlich nicht zur Machbarkeit von
Sanierungen der Gebäude der Swissair-Siedlung geäussert habe.
3.1
Gemäss Art. 29
Abs. 2 BV haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör und dabei
insbesondere Anspruch auf Äusserung zur Sache vor Fällung des Entscheids, auf
Abnahme ihrer erheblichen, rechtzeitig und formrichtig angebotenen Beweise und
auf Mitwirkung an der Erhebung von Beweisen oder zumindest auf Stellungnahme
zum Beweisergebnis (BGE 148 II 73 E. 7.3.1; 145 I 167 E. 4.1;
vgl. auch 149 I 91 E. 3.2). Der Anspruch auf rechtliches Gehör verlangt
zudem, dass die Behörde die Vorbringen der vom Entscheid in ihrer Rechtsstellung
betroffenen Person auch tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung
berücksichtigt. Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu
begründen. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sie sich mit allen
Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen
ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid
wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass
sich die betroffene Person über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben
und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann.
In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von
denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt
(BGE 148 III 30 E. 3.1; VGr, 13. Juni 2024, VB.2023.00256, E. 5.2).
3.2
Der
vorinstanzliche Entscheid ist sorgfältig begründet und die Vorinstanz hat sich
mit den beschwerdeführerischen Einwänden ausreichend befasst, sodass sich die
Beschwerdeführenden über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und
ihn in voller Kenntnis der Sache an das Verwaltungsgericht weiterziehen
konnten. Damit genügt der vorinstanzliche Entscheid der aus Art. 29 Abs. 2
BV fliessenden Pflicht zur Begründung des Entscheids.
4.
D
ie Beschwerdeführenden des
Verfahrens VB.2023.00611 bringen vor, die Vorinstanz habe ihnen die Studie "Swissair-Siedlung
'Im Grüt' Kloten Erhaltungsfragen", welche im Rahmen eines
Weiterbildungslehrgangs für Denkmalpflege und Bauforschung der ETH Zürich
erarbeitet wurde, nicht zugestellt und damit ihren Anspruch auf rechtliches
Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV verletzt.
4.1
Zum
Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) zählt namentlich
auch das Recht, Einsicht in die Akten des Verfahrens zu nehmen (BGE 144 II
427 E. 3.1; 132 II 485 E. 3.2; 129 I 249 E. 3). Der
verfassungsrechtliche Anspruch auf Akteneinsicht garantiert das Recht, die
Akten am Sitz der betreffenden Behörde einzusehen, Notizen anzufertigen und
Kopien der Akten herzustellen, wenn dies keinen unverhältnismässigen Aufwand
für die Verwaltung erfordert (BGE 131 V 35 E. 4.2; VGr, 26. Oktober
2023, VB.2023.00014, E. 3.2.1). Hingegen besteht gestützt auf Art. 29
Abs. 2 BV kein absoluter Anspruch auf Zusendung der Akten (BGr, 24. Januar
2014, 2C_201/2013, E. 4.1; vgl. auch BGr, 9. Dezember 2024,
1C_678/2023, E. 3.1).
4.2
Die
Beschwerdeführenden des Verfahrens VB.2023.00611 wiesen im vorinstanzlichen Verfahren
(Geschäfts-Nr. R4.2022.00101) auf das Dokument "Swissair-Siedlung 'Im Grüt'
Kloten Erhaltungsfragen" hin. In ihrer Rekursschrift vom 27. Juni
2022 erklärten sie, die Studie liege ihnen (noch) nicht vor, sie würden diese
jedoch baldmöglichst ins Recht legen und sich dazu äussern. In ihrer
Rekursreplik vom 12. September 2022 führten sie aus, der Rekurrent in den
Parallelverfahren (Geschäfts-Nrn. R4.2022.00099 und R4.2022.00100) verfüge über
die angesprochene Studie. Die Studie sei bei diesem zu edieren. Der
angesprochene Rekurrent in den Parallelverfahren (Geschäfts-Nrn. R4.2022.00099
und R4.2022.00100) bzw. Beschwerdegegner 1 des Verfahrens VB.2023.00603 reichte
die angesprochene Studie indessen bereits zusammen mit seinen Rekursen als
Beilage ein, womit die Studie von der Vorinstanz nicht mehr zu edieren war. Mit
Präsidialverfügungen vom 30. Juni 2022 stellte die Vorinstanz die
Rekursschriften (Geschäfts-Nrn. R4.2022.00099 und R4.2022.00100) inklusive
Beilagenverzeichnis allen Mitbeteiligten und damit auch den Beschwerdeführenden
des Verfahrens VB.2023.00611 zur freigestellten schriftlichen Vernehmlassung
zu.
Die Beschwerdeführenden des
Verfahrens VB.2023.00611 waren somit darüber informiert, dass die von ihnen
angesprochene Studie bei den Akten der Vorinstanz liegt. Die
Verfahrensbeteiligten mussten sodann damit rechnen, dass die Verfahren Geschäfts-Nrn.
R4.2022.00099, R4.2022.00100 und R4.2022.00101 vereinigt werden könnten, zumal
entsprechende Anträge gestellt worden waren. Die Beschwerdeführenden des
Verfahrens VB.2023.00611 hätten die Möglichkeit gehabt, bei der Vorinstanz um
Einsicht in die genannte Studie zu ersuchen, was sie nicht getan haben. Für die
Vorinstanz bestand kein Anlass, den Verfahrensbeteiligten bzw. den
Beschwerdeführenden des Verfahrens VB.2023.00611 die genannte Studie von sich
aus zuzustellen. Aus Art. 29 Abs. 2 BV kann eine solche Pflicht nicht
abgeleitet werden.
5.
In der Sache umstritten sind die auf der Grundlage von § 203
Abs. 1 lit. c in Verbindung mit § 205 lit. c PBG erlassene
Schutzverfügung vom 24. Mai 2022 sowie die mit
dem Denkmalschutz im Zusammenhang stehenden Bestimmungen des öffentlichen
Gestaltungsplans "Swissairsiedlung Kloten".
Die Beschwerdeführenden des
Verfahrens VB.2023.00611 machen geltend, bereits die von der Gemeinde
angeordneten Schutzmassnahmen gingen zu weit. Diese seien von der Vorinstanz zu
Unrecht noch verschärft worden. Sie sind indessen einverstanden damit, dass die
Vorinstanz entschieden hat, die Gebäude P-Weg 01 und 02 sowie O-Weg 03
und 04 seien aus dem Schutzinventar zu entlassen.
Die Beschwerdeführerin des
Verfahrens VB.2023.00603 macht geltend, die Vorinstanz habe zu Unrecht
entschieden, die Gebäude P-Weg 01 und 02 sowie O-Weg 03 und 04 seien
aus dem Schutzinventar zu entlassen. Hingegen habe die Vorinstanz die
angeordneten Schutzmassnahmen in Bezug auf den Rest der Siedlung zu Unrecht
noch verschärft und damit unzulässigerweise in den Entscheidungsspielraum der
Beschwerdeführerin eingegriffen.
6.
6.1
Als
Schutzobjekte des Natur- und Heimatschutzes in Betracht fallen unter anderem
Gebäude und Teile sowie Zugehör von solchen, die als wichtige Zeugen einer
politischen, wirtschaftlichen, sozialen oder baukünstlerischen Epoche
erhaltenswürdig sind oder die Landschaften oder Siedlungen wesentlich
mitprägen, samt der für ihre Wirkung wesentlichen Umgebung (§ 203 Abs. 1
lit. c PBG). In der Praxis werden diese beiden Eigenschaften als Eigenwert
und als Situationswert bezeichnet. Während sich der Eigenwert auf die Bedeutung
des Bauwerks selbst bezieht, bezeichnet der Situationswert den Wert eines
Objekts, der sich in Bezug auf seine Stellung in der gesamten Umgebungsstruktur
ergibt. Die Schutzwürdigkeit eines Objekts kann sich nicht nur aus einem hohen
Eigen- oder Situationswert, sondern auch aus deren Zusammenspiel ergeben (VGr,
23. November 2023, VB.2022.00624, E. 4.1). Die Zeugeneigenschaft
allein reicht für eine Unterschutzstellung allerdings nicht; es muss sich um
einen "wichtigen" Zeugen handeln. Bei der Beantwortung der Frage, ob
ein Objekt als "wichtiger Zeuge" zu qualifizieren ist oder ob es
seine Umgebung "wesentlich mitprägt", hat die Behörde eine sachliche,
auf wissenschaftliche Kriterien abgestützte Gesamtbeurteilung vorzunehmen,
welche den kulturellen, geschichtlichen, künstlerischen und städtebaulichen
Zusammenhang eines Bauwerks mitberücksichtigt (VGr, 23. November 2023,
VB.2022.00624, E. 4.1; BGE 120 Ia 270 E. 4a; BGr, 9. Juni
2020, 1C_368/2019, E. 11.3).
6.2
Der Schutz
von Objekten gemäss § 203 PBG erfolgt mittels Schutzmassnahmen im Sinn von
§ 205 PBG. Die Schutzmassnahmen verhindern Beeinträchtigungen der
Schutzobjekte, stellen deren Pflege und Unterhalt sicher und ordnen
nötigenfalls die Restaurierung an. Ihr Umfang ist jeweils örtlich und sachlich
genau zu umschreiben (§ 207 Abs. 1 PBG). Die Bejahung der
Schutzwürdigkeit eines Objekts führt nicht zwingend zur Anordnung von
Schutzmassnahmen im Sinn von § 205 und § 207 PBG, sondern nur dann,
wenn das öffentliche Interesse an der Erhaltung des Schutzobjekts höher zu
gewichten ist als entgegenstehende öffentliche und private Interessen.
Eigentumsbeschränkungen zum Schutz von Baudenkmälern liegen allgemein im
öffentlichen Interesse. Wie gewichtig dieses Interesse ist und in welchem
Ausmass es den denkmalpflegerischen Schutz eines Objekts verlangt, ist bei der
Prüfung der Verhältnismässigkeit im Einzelfall zu beurteilen (BGr, 9. Juni
2020, 1C_368/2019, E. 11.3). Bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit sind
die denkmalpflegerischen und allfälligen weiteren Erhaltungsinteressen gegen
die dagegen gerichteten städtebaulichen, finanziellen und weiteren Anliegen
abzuwägen. Die zuständige Behörde hat dabei insbesondere unterschiedlich weit reichende
Schutzanordnungen (z.
B.
eine teilweise Unterschutzstellung, Ergänzungsbauten sowie allfällige
Nutzungskonzepte) vertieft zu prüfen und die erforderliche Interessenabwägung
unter Berücksichtigung aller übrigen einzelfallrelevanten Faktoren vorzunehmen
(VGr, 23. November 2023, VB.2022.00624, E. 7.2 mit Hinweis auf VGr, 9. Juli
2015, VB.2014.00603, E. 3.1).
6.3
Was die
gerichtliche Überprüfungsbefugnis im Zusammenhang mit Unterschutzstellungen
betrifft, geht die Rechtsprechung von folgenden Grundsätzen aus: Ob eine Baute
im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. c PBG einer Unterschutzstellung
bedarf, ist zu einem erheblichen Teil Rechtsfrage. Soweit es sich dabei um
Ermessensfragen handelt, hat das Baurekursgericht trotz der bei der
Ermessenskontrolle gebotenen Zurückhaltung eine eigenständige Beurteilung
vorzunehmen, zu der es denn auch – als mit Fragen der Denkmalpflege vertrautes
Gremium – in der Lage ist. Das Verwaltungsgericht mit seiner gemäss § 50
Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a VRG von
vornherein auf Rechtskontrolle beschränkten Überprüfungsbefugnis hat den
Entscheidungsspielraum beider Vorinstanzen zu beachten. Es hat namentlich zu
prüfen, ob die für die Unterschutzstellung zuständige Verwaltungsbehörde
beziehungsweise die Rekursinstanz alle wesentlichen Gesichtspunkte vollständig
und gewissenhaft untersucht und gewürdigt hat (VGr, 23. November 2023,
VB.2022.00624, E. 4.3, mit Hinweis). Auch die vorzunehmende
Interessenabwägung ist grundsätzlich eine vom Baurekursgericht und vom
Verwaltungsgericht überprüfbare Rechtsfrage. Bei der Bewertung und Gewichtung
der sich gegenüberstehenden Interessen bestehen jedoch in verschiedener
Hinsicht Beurteilungsspielräume, welche in erster Linie von der Gemeinde
auszufüllen sind. Bei der Anwendung der §§ 203 und 205 PBG ist zu
berücksichtigen, dass den Gemeinden im Bereich des Natur- und Heimatschutzes
eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit zukommt, die unter dem Schutz der
Gemeindeautonomie (Art. 85 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich
vom 27. Februar 2005 [KV]) steht (VGr, 23. November 2023,
VB.2022.00624, E. 7.3; BGr, 21. Februar 2014, 1C595/2013, E. 4.1.1 f.,
2. Februar 2006, 1P.504/2005, E. 3.3; vgl. auch BGE 145 I
52 E. 3.6).
7.
Die Beschwerdeführenden des
Verfahrens VB.2023.00611 machen geltend, die Vorinstanz habe entgegen ihrem
Antrag zu Unrecht kein Zweitgutachten betreffend die Schutzwürdigkeit der
Swissair-Siedlung, die Bausubstanz und die Machbarkeit von Sanierungen eingeholt.
Die umstrittene Schutzverfügung und der angefochtene Entscheid stützten sich
stark auf das Gutachten über die Schutzwürdigkeit der Swissair-Siedlung vom
November 2010 (nachfolgend: Gutachten über die Schutzwürdigkeit), obwohl dieses
unvollständig sei. Damit habe die Vorinstanz den massgebenden Sachverhalt nur
ungenügend festgestellt.
7.1
Für die
Klärung der denkmalpflegerischen Fragen kann die zuständige Behörde ein
Fachgutachten einholen (§ 7 Abs. 1 VRG). Macht sie von dieser
Möglichkeit Gebrauch, kommt einem solchen Fachgutachten eine massgebliche
Bedeutung zu. Ein vollständiges, nachvollziehbares und schlüssiges, von
Behörden eingeholtes Gutachten geniesst einen erhöhten Beweiswert. Die Behörde
darf von einem solchen Gutachten nicht ohne triftige Gründe abweichen. Ein
Grund zum Abweichen liegt namentlich dann vor, wenn das Gutachten Irrtümer,
Lücken oder Widersprüche enthält oder wenn die Schlüssigkeit eines Gutachtens
in wesentlichen Punkten zweifelhaft erscheint (VGr, 23. November 2023,
VB.2022.00624, E. 4.2; BGE 145 II 70 E. 5.5; 136 II 539 E. 3.2;
Kaspar Plüss in: Kommentar VRG, § 7 N. 146 f.). Aufgabe des
Gutachtens im Bereich des Denkmalschutzes ist es, die im Inventar enthaltenen
Hinweise zu vertiefen und genauer abzuklären. Ein Gutachten liefert die als
Entscheidgrundlage dienenden Fakten. Es hat das Objekt so weit zu beschreiben,
dass die Frage der Schutzwürdigkeit beantwortet werden kann (VGr,
23. November 2023, VB.2022.00624, E. 5.1).
Kriterien für die
Beweiswürdigung bilden die Vollständigkeit, Nachvollziehbarkeit und
Schlüssigkeit der Darlegungen. Auf sie kann nicht abgestellt werden, wenn
gewichtige, zuverlässig begründete Tatsachen oder Indizien ihre
Überzeugungskraft ernstlich erschüttern. Das trifft etwa zu, wenn die Expertise
die gestellten Fragen nicht beantwortet, die Erkenntnisse und
Schlussfolgerungen nicht begründet werden oder in sich widersprüchlich sind
oder die Ausführungen sonstwie an Mängeln kranken, die derart offensichtlich
sind, dass sie auch ohne spezielles Fachwissen erkennbar sind (vgl. BGE 141
IV 369 E. 6.1; VGr, 3. Oktober 2024, VB.2022.00425, E. 2.5).
Zur Beantwortung der Frage, ob ein früheres Gutachten hinreichend aktuell ist,
ist nicht primär auf das formelle Kriterium des Alters des Gutachtens
abzustellen. Massgeblich ist vielmehr die materielle Frage, ob Gewähr dafür
besteht, dass sich die Ausgangslage seit der Erstellung des Gutachtens nicht
gewandelt hat. Soweit ein früheres Gutachten mit Ablauf der Zeit und zufolge
veränderter Verhältnisse an Aktualität eingebüsst hat, sind neue Abklärungen
unabdingbar (vgl. VGr, 27. Oktober 2009, VB.2009.00005, E. 5.5 mit
Hinweis auf BGE 134 IV 246 E. 4.3).
Die Entscheidinstanz kann ohne Verletzung des rechtlichen
Gehörs auf die Abnahme angebotener Beweise verzichten, wenn sie aufgrund der
vorhandenen Akten ihre Überzeugung bilden konnte und ohne Willkür annehmen
durfte, ihre Beurteilung werde auch durch weitere Beweiserhebungen nicht mehr
geändert (antizipierte Beweiswürdigung; vgl. BGE 147 IV 534 E. 2.5.1;
145 I 167 E. 4.1; 144 II 427 E. 3.1.3; VGr, 21. März 2024,
VB.2023.00529, E. 2.2).
7.2
Wie die
Vorinstanz im angefochtenen Entscheid richtig feststellte, setzt sich das
Gutachten über die Schutzwürdigkeit ausführlich und einlässlich mit der
geschichtlichen Bedeutung der Swissair-Siedlung, der Typologie der Häuser, der
Wirkung als Ensemble und der Lage innerhalb der Gemeinde auseinander. Die im
Schutzinventar enthaltenen Hinweise werden im Gutachten aufgenommen und genauer
abgeklärt. Das Gutachten äussert sich auch zum baulichen Zustand der Gebäude
der Siedlung. Unter Hinweis darauf, dass die Bausubstanz nicht eingehend
untersucht werden konnte, stellt das Gutachten fest, alle Bauten würden in
einem gepflegten Zustand erscheinen und die konstruktive Bausubstanz scheine
weitgehend intakt zu sein. Sodann wird im Gutachten darauf hingewiesen, die
schlechten Schall- und Wärmedämmwerte würden negativ ins Gewicht fallen. Das
Gutachten geht jedoch implizit davon aus, dass Massnahmen für die Verbesserung
des Energiehaushalts getroffen werden können, ohne dass dadurch der
Gebäudecharakter verlorengeht. Das Gutachten äussert sich auch zum Inneren der
verschiedenen Gebäudetypen, wobei es Eingriffe und Veränderungen im Innern der
Gebäude nicht umfassend überprüft.
Die sich für die
Beurteilung der Schutzwürdigkeit stellenden Sachverhaltsfragen werden im
Gutachten ausreichend vollständig, nachvollziehbar und schlüssig dargelegt,
sodass die Frage der Schutzwürdigkeit gestützt darauf beantwortet werden kann.
Irrtümer, Lücken oder Widersprüche hat die Vorinstanz – insbesondere auch
anlässlich des durchgeführten Augenscheins – nicht festgestellt und solche sind
auch nicht ersichtlich, sodass die Schlüssigkeit des Gutachtens nicht in
wesentlichen Punkten zweifelhaft erscheint. Was die Beschwerdeführenden
einwenden, ändert daran nichts. Die angeordnete Unterschutzstellung bezieht
sich auf das äussere Erscheinungsbild der Bauten, weshalb das Gutachten nicht
unvollständig ist, weil es das Innere der Gebäude nicht eingehender beleuchtet.
Nicht einzusehen ist sodann, inwiefern Massnahmen für die Verbesserung des
Energiehaushalts und andere Sanierungen mit der Unterschutzstellung geradezu
verunmöglicht würden, weshalb das Gutachten auch nicht mangelhaft ist, indem es
darauf nicht näher eingeht. Sodann ist das Gutachten über die Schutzwürdigkeit
aus dem Jahr 2010 zwar eher alt. Wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid
indessen feststellte und wovon sie sich am durchgeführten Augenschein
überzeugen konnte, hat sich die Ausgangslage seit der Erstellung des Gutachtens
nicht entscheidend verändert, zumal in der Swissair-Siedlung seither keine
grösseren Veränderungen erfolgten. Schliesslich weist auch die Studie "Swissair-Siedlung
'Im Grüt' Kloten Erhaltungsfragen" (siehe E. 4 hiervor) nicht auf ein
mangelhaftes Gutachten hin, zumal es sich bei dieser Studie nicht um ein
ausreichend begründetes Gutachten handelt, welches sich im Detail mit der
Schutzwürdigkeit der Siedlung auseinandersetzt.
Die Vorinstanz durfte sich
für die Beurteilung der Schutzwürdigkeit in tatsächlicher Hinsicht auf das
Gutachten über die Schutzwürdigkeit abstützen und in antizipierter
Beweiswürdigung auf das Einholen eines Zweitgutachtens verzichten. Die Rüge,
sie habe den massgebenden Sachverhalt unvollständig festgestellt, ist
unbegründet.
8.
Die Beschwerdeführerin des
Verfahrens VB.2023.00603 macht geltend, die Vorinstanz habe zu Unrecht
entschieden, die Gebäude P-Weg 01 und 02 sowie O-Weg 03 und 04 seien
aus dem Schutzinventar zu entlassen. Die Beschwerdeführenden des Verfahrens
VB.2023.00611 sind mit der Entlassung der genannten Gebäude aus dem Inventar
einverstanden.
8.1
Im
Gutachten über die Schutzwürdigkeit wird festgehalten, der überwiegende Teil
der Häuser der Siedlung sei in der äusseren Erscheinung weitgehend original
erhalten. Hingegen seien drei der freistehenden Einfamilienhäuser massiv
umgebaut und vergrössert worden. Ein Einzelhaus sei 1970 neu dazugekommen. Die
angesprochenen Gebäude werden im Gutachten abgebildet. Gemäss Bildlegende zum
Gebäude P-Weg 02 wurde das einstige Typeneinfamilienhaus aufgestockt, mit
Quergiebeln bestückt und gegen Süden verlängert. Das ursprüngliche Haus sei
nicht mehr zu erkennen, weil auch das Fensterbild des Kernbaus verändert worden
sei. Insgesamt wirke der Bau mit seinem nicht fassbaren architektonischen
Konzept innerhalb der Siedlung als Fremdkörper. Gemäss der Bildlegende zum
Gebäude O-Weg 03 wurde das Typeneinfamilienhaus aufgestockt, mit einem
Quergiebel, einem zweigeschossigen Anbau und Balkonen versehen. Der ursprüngliche
Gebäudecharakter sei dadurch gänzlich verändert worden und das neue Haus passe
weder in der Form noch im (unklaren) architektonischen Ausdruck in die
Siedlung. Gemäss Bildlegende zum Gebäude O-Weg 04 wurde das
Typeneinfamilienhaus von einem deutlich grösseren Anbau zweiseitig umfangen.
Der Neubau sei im Stil der Postmoderne gestaltet. Er orientiere sich in der
Dachneigung und in einzelnen Fensterformen zwar am (noch erkennbaren) Altbau,
dominiere diesen aber nicht nur aufgrund der Grösse, sondern auch der
extravaganten Fassadengestaltung und der schrillen Farbgebung. Den Neubau auf
dem Grundstück P-Weg 01 beschreibt das Gutachten als Wohnhaus mit
Ladengeschäft. Es attestiert dem Gebäude im Verhältnis zum Rest der Siedlung
Andersartigkeit, gesteigert durch eine missglückte architektonische Gestaltung,
wobei der Stilbruch durch die periphere Lage und die geringe Grösse abgemildert
werde. Das Gutachten über die Schutzwürdigkeit empfiehlt, die Gebäude P-Weg 01
und 02 sowie O-Weg 03 und 04 von der Schutzverfügung auszunehmen, weil sie
die Schutzkriterien nicht erfüllten. Da sich die genannten Objekte am Rand der
Siedlung befänden, sei die Erhaltung des Gesamtbilds der Siedlung trotzdem
gewährleistet.
8.2
Wie dem
Gutachten über die Schutzwürdigkeit entnommen werden kann, befinden sich die
Gebäude P-Weg 01 und 02 sowie O-Weg 03 und 04 zwar innerhalb des
Schutzperimeters der im Jahr 1982 inventarisierten Siedlung. Der Neubau auf dem
Grundstück P-Weg 01 weicht jedoch gestalterisch bzw. architektonisch sehr
stark von den grossteils noch original in Erscheinung tretenden, ursprünglichen
Gebäuden der Siedlung ab. Sodann wurden die drei Gebäude P-Weg 02 sowie O-Weg 03
und 04 so stark verändert, dass sie ebenfalls nicht mehr als Teil der
Swissair-Siedlung wahrgenommen werden. Dies hat zur Folge, dass die genannten
Gebäude für die sonst grossteils noch original in Erscheinung tretende
Swissair-Siedlung nicht bzw. nicht mehr prägend sind. Weil die erwähnten Gebäude
nicht bzw. nicht mehr als Teil der Siedlung wahrgenommen werden können und weil
sie sich am Rand der inventarisierten Siedlung befinden, ist es allein folgerichtig,
diese Gebäude nicht mehr als zum Schutzobjekt im Sinn von § 203 Abs. 1
lit. c PBG zugehörig zu betrachten und sie aus dem Schutzinventar zu
entlassen. Allein die Umstände, dass die Gebäude ursprünglich zur
Swissair-Siedlung gehörten und sie sich aufgrund ihrer geringeren Grösse von
den benachbarten Mehrfamilienhäusern abheben, rechtfertigt nicht ihren Verbleib
im Inventar. Ohne den aus der Gemeindeautonomie abgeleiteten
Beurteilungsspielraum zu verletzen (siehe E. 6.3 hiervor), entschied die
Vorinstanz zu Recht, die Gebäude P-Weg 01 und 02 sowie O-Weg 03 und
04 seien aus dem Schutzinventar zu entlassen.
9.
9.1
Die
Vorinstanz äusserte sich zur Schutzwürdigkeit der Swissair-Siedlung im Sinn von
§ 203 Abs. 1 lit. c PBG wie folgt (angefochtener Entscheid, E. 9.2.1):
"Anlässlich
des Augenscheins zeigte sich dem Gericht folgendes Bild: Die Siedlung
präsentiert sich als grossräumige stark durchgrünte Einheit von
Einfamilienhäusern und Mehrfamilienhäusern, welche in ihrer Gesamtheit geradezu
parkartig in Erscheinung treten. Die Gebäude entsprechen der typischen
Architektur der Nachkriegszeit und sind bis heute in ihrer äusseren Erscheinung
weitgehend original erhalten. Die im Gutachten umschriebenen drei Gebäudetypen
sind nach wie vor klar erkennbar. Auch die Verbindung der Gebäudetypen durch
die gewählte einheitliche Materialisierung und die Wiederholung von
Gestaltungselementen ist augenfällig. Die Siedlung wirkt sodann gerade auch
durch die elliptische Strassenführung innerhalb der Siedlung als klar
definierte Einheit. Die diesbezüglichen Ausführungen in der angefochtenen
Schutzverordnung und im entsprechenden Gutachten haben sich anlässlich des
Augenscheines vollumfänglich bestätigt. Darüber hinaus konnte festgestellt
werden, dass die typischen Elemente der damaligen Idee der Gartenstadt bis
heute erhalten geblieben sind. Die Siedlung ist geprägt von grosszügigen,
durchgehenden Grünräumen. Bis heute wurde im Kern der Siedlung auf
Einfriedungen weitgehend verzichtet. Auch die sonst teilweise vorhandenen
Abschrankungen erfolgten zumeist durch Bepflanzungen. Dies hat zur Folge, dass
die Übergänge zwischen dem privaten und dem gemeinsamen Aussenraum optisch kaum
wahrnehmbar sind. Diese fliessenden Übergänge schaffen eine eindrückliche
Grosszügigkeit und tragen wesentlich zur teilweise parkartigen Wirkung der
Siedlung bei. Typisch für das Gartenstadtmodell ist vorliegend auch die
geometrische Form der Hauptverkehrswege, entlang welcher die Gebäude angeordnet
wurden. Damit wurden die Verkehrswege optimal in die Siedlung integriert und
damit bereits beim Bau dem mit dem Wirtschaftsaufschwung auch immer mehr
aufkommenden privaten Automobilbesitz Rechnung getragen. Ebenfalls typisch für
die Idee der Gartenstadt war der früher vorhandene Lebensmittelladen, welcher
die Siedlung zumindest dem Grundgedanken nach in Ansätzen autark machte.
Aufgrund der
harmonischen Einbettung der Gebäude in die bestehende landschaftliche Umgebung,
ist die Architektur der Gebäude eher von zweitrangiger Bedeutung. Auch wenn es
sich, wie das Gutachten ausführlich darlegt, aufgrund der Nachkriegszeit und
des Mangels an Baumaterial eher um eine 'architecture pauvre' handelt, ist die
Aussagekraft und die bis heute nachvollziehbare Identität der Siedlung nicht
weniger bedeutend. Das Ziel war es, qualitativen und komfortablen, aber dennoch
preiswerten Wohnraum für das Bodenpersonal der Swissair zu schaffen.
Hervorzuheben ist hierbei insbesondere, dass die drei vom Gutachten umfassend
umschriebenen Gebäudetypen zumindest in ihrer äusseren Erscheinung eine in
vielen Punkten einheitliche Materialisierung und Formensprache aufweisen und
damit trotz der Unterschiedlichkeit eine Einheit bilden.
Die
Wohnsiedlung ist ein typischer Zeuge des Siedlungsbaus zu Beginn der
Wirtschaftswunderzeit, was sich im rasanten Aufbau des Flughafens zu dieser
Zeit eindrücklich widerspiegelt und weshalb die als Wohnraum für das Personal
dienende Siedlung daher gerade auch in sozialgeschichtlicher Hinsicht von
grosser Bedeutung ist. Die Idee der Gartenstadt wurde in vielen wesentlichen
Punkten umgesetzt, wenn auch eher im kleinräumigen Stil.
Es ist sodann
entgegen den Ausführungen der Rekurrierenden nicht zutreffend, dass den
Gebäuden an sich kein Wert zukomme. Wie bereits aufgeführt, bilden die drei
unterschiedlichen Gebäudetypen aufgrund der gewählten Materialisierung, der
Konstruktionsart und dem Formenkanon sowie auch der nach der Idee der
Gartenstadt geometrisch geplanten und gleichwohl gezielten Einbettung in die
Landschaft eine Einheit. Es handelt sich um ein Ensemble aus gleichartigen
Gebäudetypen und dem dazugehörigen Grünraum. Genau diese Verbindung war denn
auch typisch für die Idee der Gartenstadt als Reaktion auf die teilweise sehr
schlechten Wohn- und Lebensbedingungen in den Städten.
Somit ist die
Schutzwürdigkeit der Siedlung mit Bezug auf den Eigenwert der Siedlung als
Gesamtobjekt ausgewiesen. Der Grad der Schutzwürdigkeit ist insbesondere mit
Bezug auf die hohe wirtschaftsgeschichtliche Bedeutung und das heute nur noch
sehr selten weitgehend original erhalten anzutreffende Konzept der
Gartenstadtsiedlung als sehr hoch zu werten."
9.2
Die
Vorinstanz führte aus, gemäss den vorstehenden Ausführungen stehe fest, dass es
sich beim streitbetroffenen Ensemble um ein Schutzobjekt im Sinn von § 203
Abs. 1 lit. c PBG handle. Dies führe indes nicht zwingend zur
Anordnung von Schutzmassnahmen, sondern nur, wenn das öffentliche Interesse an
der Erhaltung des Schutzobjekts höher zu werten sei als entgegenstehende
öffentliche und private Interessen (angefochtener Entscheid, E. 10). Zu
dieser Interessenabwägung äusserte sich die Vorinstanz unter Hinweis auf Art. 36
Abs. 2 und 3 BV anschliessend wie folgt (angefochtener Entscheid, E. 12.1−12.3):
"12.1
Das öffentliche Interesse an einer Unterschutzstellung ist aufgrund des
nachweislich hochgradigen Eigenwertes als sehr hoch zu qualifizieren. Der
festgestellte hohe Eigenwert kann dabei entgegen der Ansicht der Rekurrierenden
nur durch die Erhaltung der bestehenden Gebäudesubstanz gewahrt werden. Einzig
die Erhaltung und Renovation alter Bausubstanz bietet Gewähr für eine
detailgetreue Übernahme von Form und Gestalt der vorhandenen Dach- und
Fassadenflächen sowie für die Erhaltung der prägenden Bestandteile einer Baute
unter Wahrung der bestehenden Proportionen. Die äusseren Gestaltungsmerkmale
der Gebäude bilden neben der Aussenraumgestaltung das wichtigste prägende
Element der Siedlungen und sind Ausdruck der zeittypischen architektonischen
Qualität, weisen eine Vielzahl einheitlicher Gestaltungsmerkmale auf und sind
damit unabdingbar für die Wahrung der Einheitlichkeit der Siedlungen. Würden
nun einzelne oder alle Gebäude durch Neubauten ersetzt, ginge der einheitliche
Charakter verloren. Für die Identität der Siedlung sind nicht nur die
Grünräume, sondern auch die Baukörper gerade in ihrer Schlichtheit von
Bedeutung. Eine Entlassung der Bauten aus dem Inventar, allenfalls verbunden
mit einem blossen Volumenschutz, wie die Rekurrierenden sinngemäss anstreben,
ist mit dem Denkmalschutzgedanken nicht vereinbar.
Mit der
Schutzverfügung wurde indes lediglich das äussere Erscheinungsbild der Bauten
unter Schutz gestellt. Die Beschränkung auf einen reinen Fassadenschutz hätte
indes zwangsläufig eine Diskrepanz zwischen aussen und innen zur Folge. Es sind
deshalb auch Teile zu erhalten, die sich nur mittelbar auf das äussere
Erscheinungsbild auswirken. Neben dem äusseren Erscheinungsbild ist daher nach
Ansicht des Gerichts zudem auch die Primärkonstruktion zu schützen. […]
Ein weiterer
Mangel der Schutzverfügung liegt für das Gericht im mangelnden Schutz der
Grünräume. Die grosszügigen Grünflächen zwischen den Gebäuden, die Blickachsen
in sämtliche Richtungen durch die Siedlung erlauben, die dank dem weitgehenden
Verzicht auf private Abschrankungen, was fast zu einer vollständigen Aufhebung
der Trennung von privatem und öffentlichen Raum führt, zählen zu den
wesentlichsten Elementen der Gartenstadtidee. Indem die Schutzverfügung die
Grünräume zwar grundsätzlich ebenfalls als schützenswert erachtet, gleichzeitig
aber grundsätzlich An- und Neubauten gestattet, soweit diese nicht zu einer
wesentlichen Beeinträchtigung führen, lässt sie zu viel Spielraum für die
Ausgestaltung dieser baulichen Erweiterungen. Dies zeigt sich deutlich bei
näherer Betrachtung des hierfür festgesetzten Gestaltungsplans: Der
Gestaltungsplan sieht verschiedene Baubereiche vor. Unter anderem sollen bei
sämtlichen Einfamilienhäusern seitlich zweigeschossige Anbauten möglich sein.
Nebenbauten bis zu einer Höhe von 2,5 m sowie Carports bei den Ein- und
Doppeleinfamilienhäusern mit maximal 28 m² sind sodann auch ausserhalb der
Baubereiche erlaubt. Dies erscheint mit dem Schutzziel der Siedlung nicht
vereinbar. Gerade bei den Einfamilienhäusern im Kern der Siedlung würden durch
seitliche Anbauten die für die Idee der Gartenstadt typischen grosszügigen
Freiräume und Sichtbezüge nachhaltig geschmälert. Gleiches gilt es für die
überall auf den Grundstücken zulässigen Nebenbauten zu sagen. Diese könnten
sogar zusätzlich zu den Anbauten erstellt werden, womit die Sichtachsen
komplett verstellt werden könnten. Hinzu kommt, dass durch den Umstand, dass
durch die Möglichkeit Anbauten und Nebenbauten zu erstellen, was auf jedem
Grundstück unterschiedlich realisiert werden kann, die bestehende wichtige
Einheitlichkeit der Siedlung nachhaltig gestört würde. Bei der äusseren Reihe
der Einfamilienhäuser werden die Grünräume und Sichtbezüge ebenfalls
geschmälert, die nachteilige Wirkung auf das Grundkonzept der Siedlung erscheint
hier aber etwas geringer, da die Sichtachsen im Zentrum der Siedlung
bedeutender sind. Hier muss stärker unterschieden werden. Während für die
Gebäude im Kern der Siedlung seitliche Anbauten und frei platzierbare Neubauten
eher gänzlich ungeeignet erscheinen, wäre bei der äusseren Reihe der Häuser im
Einzelfall zu prüfen, ob An- und Nebenbauten möglich sind und wenn ja in
welchem Ausmass. Das Gutachten sieht ebenfalls lediglich die Prüfung
eingeschossiger Anbauten vor. Es ist auf jeden Fall sicherzustellen, dass das
jetzt noch vorhandene einheitliche Bild der Siedlung nicht durch eine Vielzahl
an individuellen Anbauten zerstört wird.
Die im
Gestaltungsplan vorgesehenen Baubereiche für Anbauten an den
Mehrfamilienhäusern erscheinen ebenfalls mit dem Schutzziel der Siedlung nicht
vereinbar. Der Gestaltungsplan sieht hier zwar keine seitlichen Anbauten vor,
womit die Sichtbezüge grundsätzlich gewahrt bleiben; indes können die
Mehrfamilienhäuser gegen den Strassenraum mit sehr grossflächigen
zweigeschossigen Anbauten ergänzt werden. Die Mehrfamilienhäuser sind für die
Siedlung sehr prägend. Sie sind nach wie vor weitgehend im Originalzustand.
Würden nun sämtliche Häuser mit den Anbauten ergänzt, würde das originale
Erscheinungsbild durch die Anbauten weitgehend überlagert. Würden Anbauten nur
bei einzelnen Mehrfamilienhäusern erstellt oder allenfalls nur in einem
Baubereich pro Doppelgebäude, gäbe dies ein vollkommen unruhiges und nicht mehr
einheitliche Erscheinungsbild. Der Gestaltungsplan würde somit zulassen, dass
die jetzt erkennbare geschlossene Einheit der Siedlung in störender Weise
aufgebrochen werden könnte. Dies ist klar zu vermeiden, weshalb sich Anbauten
an den strassenseitigen Fassaden als generell eher unzulässig erweisen. Mit
Bezug auf die bei den Mehrfamilienhäusern möglichen Balkonanbauten ist
festzuhalten, dass wenn Balkonanbauten möglich sein sollen, was nicht
auszuschliessen ist, sichergestellt werden muss, dass diese Veränderungen
einheitlich umgesetzt werden mit Bezug auf die Ausmasse und die
Materialisierung und zudem an sämtlichen Mehrfamilienhäusern pro Reihe
vorgenommen werden und nicht lediglich einheitlich pro Doppelgebäude wie das
die Gestaltungsplanvorschriften vorsehen.
Die
Schutzverfügung und der Gestaltungsplan sind zwecks Erhalt der Sichtbezüge im
Grünraum und Erhalt des einheitlichen Erscheinungsbilds der Siedlung in Bezug
auf die Zulässigkeit und Ausgestaltung von An- und Nebenbauten sowie
Balkonanbauten, aber auch was die Umgebungsgestaltung (z.
B. Einfriedungen)
anbelangt, zu überarbeiten.
Nicht zu
beanstanden ist demgegenüber die Möglichkeit, bei allfälligen Anbauten
Flachdächer zu realisieren. […]
Ebenfalls
nicht zu beanstanden ist, dass eine maximale Dicke des Dämmmaterials
vorgeschrieben wird. In energetischer Hinsicht können Denkmalschutzobjekte
nicht Neubauten gleichgestellt werden. Mit der Begrenzung der Dicke des
Dämmmaterials wird sichergestellt, dass sich das äussere Erscheinungsbild bei
der Anbringung einer Aussendämmung nicht nachhaltig verändert. Gerade mit Bezug
auf die Fassadenöffnungen führen dickere Aussendämmungen zu einer nachteiligen
Veränderung der Fensterleibungen, was mit der statuierten
Gestaltungsplanvorschrift verhindert wird. So muss zum Schutz des
Erscheinungsbildes in diesen Fällen gemäss der Schutzverfügung auch die
bestehende Putzstruktur rekonstruiert werden. So kann das bisherige
Erscheinungsbild der Fassaden mit dem typischen muralen Charakter trotz
Anbringung einer Dämmung weitgehend erhalten werden.
Die
Vorschriften betreffend Photovoltaikanlagen erweisen sich entgegen der
rekurrentischen Ausführungen ebenfalls als nicht zu beanstanden. Die mit dem
Gestaltungsplan vorgeschriebenen Indachanlagen erweisen sich auch in
Ortsbildern von überkommunaler Bedeutung häufig als zulässig. Auch mit dem
Einbau von Solaranlagen können die heute bestehenden weitgehend geschlossenen
Dachflächen erhalten bleiben. Da die Gestaltungsplanvorschriften indes ohnehin
zu überarbeiten sind, könnte in Anbetracht der allenfalls konstruktionsbedingten
Probleme und insbesondere in Anbetracht der Effizienz der Anlagen allenfalls
erwogen werden, Solaranlagen vollflächig anstelle der Ziegel zuzulassen, da
dies oftmals zu einem ruhigeren Erscheinungsbild der Dachflächen beiträgt. Sinnvoll
wäre zudem, genau festzulegen, auf welchen Dachflächen bzw. in welchem Bereich
Solaranlagen als zulässig erscheinen.
12.2 Zur
Schutzfähigkeit der Gebäude kann festgehalten werden, dass einzelne Gebäude
unter Umständen einen gewissen Erneuerungsbedarf aufweisen. Es handelt sich
dabei insbesondere um Anpassungen an einen modernen Wohnbedarf. Auf die
Erhaltensfähigkeit der Objekte haben solche Bedürfnisse keinen Einfluss. Eine
Erneuerung der Haustechnik sowie der Nasszellen und Küchen gehört
beispielsweise zum üblichen Unterhalt eines Gebäudes. Da sich der Schutzumfang
zudem ohnehin im Wesentlichen auf das äussere Erscheinungsbild der Bauten und
die Primärkonstruktion beschränkt, ist die Schutzfähigkeit ebenfalls ohne
weiteres gegeben. Die Erhaltensfähigkeit wurde daher zu Recht nicht bestritten.
12.3
Sämtliche Gebäude der Siedlung sind bewohnt und können auch nach einer
Unterschutzstellung problemlos weiterhin zonenkonform genutzt werden. Damit
kann zweifellos eine rentable bzw. wirtschaftlich sinnvolle Nutzung erzielt und
gleichzeitig die für die Unterschutzstellung relevante Substanz erhalten
werden. Weitergehende finanzielle Interessen der Grundeigentümer haben hinter
dem öffentlichen Interesse der Unterschutzstellung zurückzutreten. Wobei hier
ausdrücklich auch darauf hinzuweisen ist, dass die grosszügige parkartige
Umgebung, in welcher die Gebäude situiert sind und welche mit der vorliegenden
Verordnung gerade bewahrt wird, den Wert der Liegenschaften durchaus auch zu
steigern vermag."
10.
10.1
Die
Beschwerdeführenden des Verfahrens VB.2023.00611 sind der Auffassung, bereits
die von der Gemeinde angeordneten Schutzmassnahmen – welche von der Vorinstanz
noch verschärft wurden (siehe E. 11 hiernach) – gingen zu weit. Sie rügen
in diesem Zusammenhang eine Verletzung von § 203, § 205 und § 207
PBG, der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) und des
Verhältnismässigkeitsprinzips (Art. 5 BV). Sie machen zwar nicht (mehr)
geltend, es handle sich bei der Swissair-Siedlung nicht um ein Schutzobjekt gemäss
§ 203 Abs. 1 lit. c PBG. Sie sind jedoch der Meinung der Umfang
des Schutzes der Hauptbauten sei zu gross. Namentlich bringen sie vor, der
Schutz der Gebäudesubstanz, des Dachwerks und der Dachform sowie der Fassaden
(Putzstruktur, Anordnung und Gestaltung von Fenstern und Türen und
Lüftungsöffnungen im Dachgeschoss) gehe zu weit. Wie der Beschwerdebegründung
entnommen werden kann, sind sie der Auffassung, es müssten auch Ersatzneubauten
möglich sein, wobei die Siedlung mittels entsprechender Gestaltungsvorschriften
ausreichend geschützt werden könne (siehe dazu E. 10.2 hiernach).
Ausserdem machen sie geltend, ihre privaten Interessen an einer zeitgemässen
Nutzung und Entwicklung ihrer Liegenschaften würden das öffentliche Interesse
am Erhalt der Gebäudesubstanz überwiegen (siehe dazu E. 10.3 hiernach).
10.2
Wie die
Vorinstanz im angefochtenen Entscheid im Einklang mit der kommunalen
Schutzverfügung unter Hinweis auf das öffentliche Interesse am Schutz der
Swissair-Siedlung richtig feststellte, wird die Siedlung nur wirksam geschützt,
wenn die bestehende Gebäudesubstanz erhalten bleibt. Die äusseren
Gestaltungsmerkmale der Gebäude bilden neben der Aussenraumgestaltung das
wichtigste prägende Element der Swissair-Siedlung. Sie sind Ausdruck der
zeittypischen architektonischen Qualität, weisen eine Vielzahl einheitlicher
Gestaltungsmerkmale auf und sind unabdingbar für die Wahrung der
Einheitlichkeit der Siedlung. Nur der Erhalt der Bausubstanz bietet Gewähr für
die Erhaltung der prägenden Bestandteile und der Einheitlichkeit der Siedlung.
Würden einzelne oder mehrere Gebäude durch Neubauten ersetzt, ginge der
einheitliche Charakter verloren. Für die Identität der Siedlung sind nicht nur
die Grünräume, sondern auch die Baukörper von Bedeutung. Im Gegensatz zur
Auffassung der Beschwerdeführenden würden die prägenden Elemente der Siedlung
nicht gewahrt, wenn die bestehenden Gebäude durch Neubauten ersetzt würden. Ein
blosser Volumenschutz bzw. das Zulassen von Ersatzneubauten mit entsprechenden
Auflagen zur Gestaltung sind nicht geeignet, den Schutzzweck zu erfüllen. Dass
der ursprüngliche Brunnen am Eingang der Siedlung ersetzt und dennoch unter
Schutz gestellt wurde, ändert daran nichts.
10.3
Entsprechend
der richtigen Auffassung der Vorinstanz können die Gebäude der Siedlung nach
einer Unterschutzstellung weiterhin zonenkonform genutzt werden. Die Vorinstanz
hat anerkannt, dass die Gebäude der Siedlung unter Umständen einen gewissen
Erneuerungsbedarf aufweisen. Dabei handle es sich insbesondere um Anpassungen
an einen modernen Wohnbedarf. Da sich der Schutzumfang der Hauptbauten auf die
Gebäudesubstanz (Aussenwände und Balkenlagen), das Dachwerk sowie die Dachform
und die Fassaden beschränkt, bleibt der Unterhalt und die Erneuerung bzw. Modernisierung
der Gebäude im Inneren möglich. Von den Beschwerdeführenden ausdrücklich
angesprochen wird sodann die energetische Sanierung der Gebäude. Zu Recht
weisen sie darauf hin, dass die ursprüngliche Gebäudeisolation nicht dem
heutigen Standard entspricht. Dies geht auch aus dem Gutachten über die
Schutzwürdigkeit hervor und wurde von der Vorinstanz entsprechend gewürdigt.
Die Vorinstanz hat den entscheidwesentlichen Sachverhalt auch in diesem
Zusammenhang korrekt festgestellt. Wie die Beschwerdeführenden richtig
ausführen, wird die Erneuerung der Schall- und Wärmeisolation durch die
angeordneten Massnahmen zum Schutz der Fassaden und die von der Gemeinde
gemachten Auflagen zur maximalen Dicke der Isolation erschwert und allenfalls
verteuert. Dass energetische Sanierungen durch die angeordneten
Schutzmassnahmen gleichsam verunmöglicht würden, ist hingegen nicht zu sehen.
Eine rentable und wirtschaftlich sinnvolle Nutzung der Gebäude bleibt mit den
angeordneten Schutzmassnahmen möglich. Die Abwägung der Interessen ergibt, dass
das gewichtige öffentliche Interesse an der Unterschutzstellung der Gebäude im
angeordneten Umfang (siehe auch E. 11 hiernach) die entgegenstehenden
privaten Interessen der Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer überwiegt.
Eine Verletzung von § 203, § 205 und § 207 PBG ist in diesem
Zusammenhang zu verneinen und der mit der Unterschutzstellung der Gebäude
verbundene Eingriff in die Eigentumsgarantie ist im Sinn von Art. 36 und Art. 5
BV zulässig.
11.
11.1
Die
Beschwerdeführenden beider Verfahren machen geltend, die Vorinstanz habe die
angeordneten Schutzmassnahmen zu Unrecht noch verschärft. Sie rügen in diesem
Zusammenhang eine Verletzung von § 203, § 205 und § 207 PBG, der
Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) und des Verhältnismässigkeitsprinzips (Art. 5
BV). Zudem machen sie geltend, die Vorinstanz habe mit der Ausweitung der
Schutzmassnahmen unzulässigerweise in den Entscheidungsspielraum der Gemeinde
eingegriffen. Die Beschwerdeführenden sprechen die Formulierung der Vorinstanz
in Erwägung 15 des angefochtenen Entscheids an, wonach sich der Schutzumfang
für die im Schutzinventar verbleibenden Gebäude als zu wenig weitgehend erweise
und in folgenden Punkten zu überarbeiten sei:
−
Erhalt der Primärkonstruktion (siehe dazu E. 11.2 hiernach).
−
Erhalt der Sichtbezüge im Grünraum und des einheitlichen
Erscheinungsbilds der Siedlung. In dieser Hinsicht Überarbeitung betreffend die
Zulässigkeit und Ausgestaltung von Anbauten, Nebenbauten und Balkonanbauten
sowie in Bezug auf die Umgebungsgestaltung (siehe dazu E. 11.3 ff.
hiernach).
Zur Verpflichtung zum
Erhalt der Primärkonstruktion äusserte sich die Vorinstanz in
Erwägung 12.1 des angefochtenen Entscheids. Demnach sei mit der
Schutzverfügung der Gemeinde nur das äussere Erscheinungsbild der Bauten unter
Schutz gestellt worden, habe die Beschränkung auf einen reinen Fassadenschutz
zwangsläufig eine Diskrepanz zwischen aussen und innen zur Folge und seien
deshalb auch Teile zu erhalten, die sich nur mittelbar auf das äussere
Erscheinungsbild auswirkten.
11.2
Zu Recht
weist die Beschwerdeführerin des Verfahrens VB.2023.00603 darauf hin, dass
gemäss der Schutzverfügung vom 24. Mai 2022 nicht das äussere
Erscheinungsbild alleine unter Schutz gestellt wurde. Unter Schutz gestellt
wurden unter anderem die Gebäudesubstanz der Hauptbauten (d.
h. Aussenwände und
Balkenlagen), das Dachwerk der Hauptbauten sowie die Dachform, die Fassaden in
ihrer Erscheinung (mit der bestehenden Putzstruktur, der Anordnung der Fenster-
und Türöffnungen und der Lüftungsöffnungen im Dachgeschoss sowie der Gestaltung
der bauzeitlichen Fenster und Türen). Dass die von der Gemeinde hinsichtlich
der Hauptgebäude der Siedlung angeordneten Schutzmassnahmen nicht zu
beanstanden sind, wurde bereits aufgeführt (siehe E. 10 hiervor). Dass die
Vorinstanz im angefochtenen Entscheid betont, es sei nicht nur das äussere
Erscheinungsbild, sondern auch die Primärkonstruktion der Gebäude zu erhalten,
ist zwar ebenfalls nicht zu beanstanden. Eine echte Diskrepanz zur kommunalen
Schutzverfügung vom 24. Mai 2022 ist allerdings nicht auszumachen, sodass
der Hinweis der Vorinstanz möglicherweise folgenlos bleiben wird. Auf den
Ausgang des vorliegenden Beschwerdeverfahrens hat dies jedoch keinen Einfluss.
11.3
Die
Beschwerdeführenden beider Verfahren beanstanden, dass die Vorinstanz den Grad
der Schutzwürdigkeit der Swissair-Siedlung im angefochtenen Entscheid als sehr
hoch bezeichnet und gestützt darauf den Schutzumfang ausgeweitet habe. Die
Schutzwürdigkeit im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. c PBG sei zwar
gegeben, sie sei jedoch nicht sehr hoch. Der Stadtrat hat in seiner
Schutzverfügung vom 24. Mai 2022 zwar eine denkmalpflegerische Beurteilung
und Würdigung vorgenommen und die Schutzwürdigkeit gemäss § 203 Abs. 1
lit. c PBG bejaht. Eine exakte Einstufung des Grads der Schutzwürdigkeit
hat er jedoch nicht gemacht. Dass die Vorinstanz sich im angefochtenen
Entscheid zum Grad der Schutzwürdigkeit im Gegensatz zum Stadtrat ausdrücklich
und eindeutig äusserte, ist durchaus angezeigt, zumal der Schutzgrad für die
von der Vorinstanz zu beurteilende Frage, welche Schutzmassnahmen anzuordnen
sind, mitentscheidend war. Während die Schutzverfügung des Stadtrats Kloten vom
24. Mai 2022 eher knapp begründet war, begründete die Vorinstanz
ausführlich und nachvollziehbar, weshalb sie die Schutzwürdigkeit der
Swissair-Siedlung als sehr hoch einstufte (siehe E. 9.1 hiervor). Die
Vorinstanz konnte sich dabei einerseits auf das überzeugende Gutachten über die
Schutzwürdigkeit stützen, welches die Schutzwürdigkeit zusammenfassend
folgendermassen beschreibt:
"Als ehemalige
Genossenschaftssiedlung des Swissairpersonals kommt der Wohnsiedlung 'im Grüt'
eine geschichtliche Bedeutung zu, die weit über den lokalen Rahmen hinausgeht.
In der Siedlungsanlage, aber auch in der gestalterischen Ausprägung der
Einzelbauten ist die Architektur als typisch für die unmittelbare
Nachkriegszeit zu werten. Besonders hoch einzuschätzen ist dabei der
ungewöhnlich hohe Anteil an originaler Substanz der gesamten Überbauung.
Ungewöhnliche Qualitäten sind der grosszügigen Umgebungsgestaltung mit
spannungsvollen Zwischenräumen und teils markantem Baumbestand zuzumessen.
"
Andererseits konnte sich
die Vorinstanz über den Grad der Schutzwürdigkeit anlässlich des Augenscheins
ein Bild machen. Zu Recht und ohne den aus der Gemeindeautonomie abgeleiteten
Beurteilungsspielraum zu verletzen, wies die Vorinstanz darauf hin, dass der
Grad der Schutzwürdigkeit insbesondere mit Bezug auf die hohe
wirtschaftsgeschichtliche Bedeutung und das heute nur noch sehr selten
weitgehend original erhalten anzutreffende Konzept der Gartenstadtsiedlung als
sehr hoch zu werten sei. Was die Beschwerdeführenden einwenden, vermag diese
Einschätzung nicht zu erschüttern.
11.4
Die
Vorinstanz begründete im angefochtenen Entscheid sodann ausführlich und
nachvollziehbar, weshalb die von der Gemeinde verfügten Schutzmassnahmen
hinsichtlich der Sichtbezüge im Grünraum und des einheitlichen
Erscheinungsbilds der Siedlung nicht genügen (siehe E. 9.2 hiervor).
Hierbei stützte sich die Vorinstanz wiederum stark auf das überzeugende
Gutachten über die Schutzwürdigkeit ab. Entscheidend war für die Vorinstanz
zunächst, dass gemäss der kommunalen Schutzverfügung und dem öffentlichen
Gestaltungsplan bei sämtlichen Einfamilienhäusern seitlich zweigeschossige
Anbauten möglich sein sollen, dass Nebenbauten von einer gewissen Grösse bei
den Ein- und Doppeleinfamilienhäusern auch ausserhalb der im Gestaltungsplan
definierten Baubereiche und zusätzlich zu allfälligen Anbauten erlaubt sein
sollen und dass eine einheitliche Erscheinung von An- und Nebenbauten nicht
garantiert würde. Nachvollziehbar führte die Vorinstanz aus, dass namentlich
für die Gebäude im Kern der Siedlung seitliche Anbauten und frei platzierbare
Nebenbauten eher ungeeignet erscheinen. Mitentscheidend war für die Vorinstanz
sodann, dass auch die Mehrfamilienhäuser der Siedlung mit sehr grossflächigen
zweigeschossigen Anbauten ergänzt werden dürften, dies zwar nicht seitlich,
aber zum Strassenraum hin. Schliesslich wies die Vorinstanz überzeugend darauf
hin, dass der geforderte Schutz der Sichtbezüge im Grünraum detailliertere
Vorschriften für allfällige Balkonanbauten bei den Mehrfamilienhäusern und für
die Umgebungsgestaltung bedingen würde.
Mit den mit der
Schutzverfügung vom 24. Mai 2022 und dem öffentlichen Gestaltungsplan
angeordneten Massnahmen würden die Sichtbezüge im Grünraum unzureichend
geschützt. Insbesondere indem die Gemeinde An- und Nebenbauten deutlich zu
grosszügig zulassen wollte, hat sie ihren aus der Gemeindeautonomie
abgeleiteten Beurteilungsspielraum bei der Anwendung von § 203 und § 205
PBG überschritten. Die Vorinstanz durfte und musste die von der Gemeinde
angeordneten Schutzmassnahmen in dieser Hinsicht korrigieren, ohne den aus der
Gemeindeautonomie abgeleiteten Beurteilungsspielraum der Gemeinde zu verletzen.
11.5
Die
Vorinstanz hat sich nicht generell gegen An- und Nebenbauten bzw.
Balkonanbauten bei den Mehrfamilienhäusern ausgesprochen, sondern im Sinn des
Verhältnismässigkeitsprinzips eine differenziertere Regelung gefordert. Auch
mit Blick auf den Schutz der Sichtbezüge im Grünraum im von der Vorinstanz
skizzierten Umfang bleibt eine rentable und wirtschaftlich sinnvolle Nutzung
der Liegenschaften möglich. Die Abwägung der Interessen ergibt, dass das
gewichtige öffentliche Interesse am Schutz der Sichtbezüge im Grünraum im von
der Vorinstanz skizzierten Umfang die entgegenstehenden privaten Interessen der
Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer überwiegt. Dies gilt auch für die
gesamthafte Betrachtung der von der Gemeinde angeordneten und von der
Vorinstanz verschärften Schutzmassnahmen. Eine Verletzung von § 203, § 205
und § 207 PBG ist zu verneinen und der mit der Unterschutzstellung der
Siedlung verbundene Eingriff in die Eigentumsgarantie ist im Sinn von Art. 36
und Art. 5 BV zulässig.
12.
Die Beschwerdeführerin des
Verfahrens VB.2023.00603 beantragt, die von der Vorinstanz festgesetzte
Gerichtsgebühr sei auf Fr. 11'000.- festzusetzen.
Die Vorinstanz setzte im
angefochtenen Entscheid gestützt auf § 338 Abs. 1 PBG in Verbindung
mit § 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli
2018 (GebV VGr) eine Gerichtsgebühr fest. Für die Bemessung der Gebühr verwies
sie auf § 338 Abs. 2 PBG und § 3 Abs. 2 sowie § 4 Abs. 1
GebV VGr. Sie erwog, im Lichte des Streitinteresses sei die Gerichtsgebühr auf Fr. 11'000.-
festzusetzen. In Dispositiv-Ziffer IV des angefochtenen Entscheids setzte
die Vorinstanz eine Gerichtsgebühr in der Höhe von Fr. 15'000.- fest, ohne
die Differenz von Fr. 4'000.- im Vergleich zur entsprechenden
Entscheiderwägung zu begründen. In Anwendung von § 338 Abs. 2 PBG und
§ 3 Abs. 2 GebV VGr erscheint für das vorinstanzliche Verfahren eine
Gerichtsgebühr in der Höhe von Fr. 11'000.- gerechtfertigt. In diesem
Punkt ist die Beschwerde im Verfahren VB.2023.00603 gutzuheissen, die
Gerichtsgebühr von Fr. 15'000.- auf Fr. 11'000.- zu reduzieren und
Dispositiv-Ziffer IV des angefochtenen Entscheids entsprechend abzuändern.
13.
Im Übrigen sind die
Beschwerden abzuweisen.
13.1
Die
Beschwerdeführenden des Verfahrens VB.2023.00611 unterliegen. Die
Beschwerdeführerin des Verfahrens VB.2023.00603 unterliegt weitgehend.
Ausgangsgemäss sind die Kosten den Beschwerdeführenden je Verfahren zur Hälfte
aufzuerlegen (vgl. § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
VRG). Die Beschwerdeführenden des Verfahrens VB.2023.00611 haften solidarisch
für ihren gesamten Anteil (vgl. § 14 VRG).
13.2
In beiden
Verfahren ist den Beschwerdeführenden ausgangsgemäss keine Parteientschädigung
nach § 17 Abs. 2 VRG zuzusprechen. Im Verfahren VB.2023.00603 ist dem
Beschwerdegegner 1 antragsgemäss eine angemessene Parteientschädigung nach § 17
Abs. 2 lit. a VRG zulasten der Beschwerdeführerin zuzusprechen.
Soweit sich die Beschwerdegegnerschaft 2.1, 2.2 und 3 im Verfahren
VB.2023.00603 vernehmen liess, wiederholte sie im Wesentlichen lediglich die im
Verfahren VB.2023.00611 von den Beschwerdeführenden gestellten Anträge und ist
ihr aus diesem Grund keine Parteientschädigung zuzusprechen. Den Gemeinwesen ist
gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG gemäss ständiger
Rechtsprechung lediglich in Ausnahmefällen, insbesondere bei ausserordentlichen
Bemühungen, eine Parteientschädigung zuzusprechen. Die
Entschädigungsberechtigung des Gemeinwesens entfällt in der Regel, weil das
Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen
Aufgaben gehört, der Aufwand für das Rechtsmittelverfahren jenen nicht
wesentlich übersteigt, den das Gemeinwesen im Rahmen des nichtstreitigen
Verfahrens ohnehin erbringen musste, und die Behörden meist einen
Wissensvorsprung aufweisen (VGr, 19. September 2024, VB.2023.00621, E. 10.2
mit Hinweis). Ein Ausnahmefall liegt nicht vor, weshalb dem Beschwerdegegner im
Verfahren VB.2023.00611 keine Parteientschädigung zuzusprechen ist. Ebenfalls
keine Parteientschädigung zuzusprechen ist in beiden Verfahren den weiteren
Mitbeteiligten.
14.
Da der vorinstanzliche
Rückweisungsentscheid einen Zwischenentscheid darstellt, ist der vorliegende
Rechtsmittelentscheid seinerseits ein Zwischenentscheid im Sinn von Art. 90 ff.
BGG (vgl. Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19a N. 32). Er lässt sich
demzufolge lediglich gemäss den Voraussetzungen von Art. 92 f. BGG
direkt beim Bundesgericht anfechten.
Demgemäss
erkennt die Kammer:
1.    Die
Beschwerdeverfahren VB.2023.00603 und VB.2023.00611 werden vereinigt.
2.    Die
Beschwerde VB.2023.00603 wird teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziffer IV
des Entscheids des Baurekursgerichts vom 7. September 2023 wird wie folgt
geändert: "Die Kosten des Verfahrens, bestehend aus
Fr. 11
'000.-- Gerichtsgebühr
Fr.    3'050.-- Zustellkosten
Fr. 14'050.-- Total
werden je zur Hälfte dem Gemeinderat sowie dem Stadtrat Kloten auferlegt. […]"
Im Übrigen werden die Beschwerden abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6
'000.--
;    die übrigen Kosten betragen:
Fr. 2'410.--
;    Zustellkosten,
Fr.
8'410.--
Total
der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin im Verfahren VB.2023.00603 und den
Beschwerdeführenden im Verfahren VB.2023.00611 unter solidarischer Haftung für
ihren Anteil je zur Hälfte auferlegt.
4.    Im
Verfahren VB.2023.00603 wird die Beschwerdeführerin verpflichtet, dem
Beschwerdegegner 1 eine Parteientschädigung von Fr. 2
'000.-
zu bezahlen, zahlbar
innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Entscheids.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung
an:
a)    die Parteien;
b)    das Baurekursgericht.