zh_verwaltungsgericht · AN.2017.00003 · 2018-09-06 · de

Haftbedingungen | Haftbedingungen (Hausordnung der JVA Pöschwies). Die Hausordnung regelt in generell-abstrakter Weise die Rechte und Pflichten der Gefangenen im Anstaltsalltag der JVA Pöschwies; es handelt sich dabei um einen Erlass. Da die Hausordnung zwar von einer der Direktion der Justiz und des Innern unterstellten Verwaltungseinheit, jedoch mit Genehmigung der Direktionsvorsteherin erlassen wurde, fällt die Direktion gemäss § 19b Abs. 4 VRG als Rekursinstanz ausser Betracht. Vielmehr erweist sich erstinstanzlich der Regierungsrat als für die Behandlung der vorliegenden Eingabe zuständig (E. 1.3). Fraglich ist, ob es für den rechtsgültigen Erlass einer rechtssetzenden Bestimmung wie der Hausordnung genüge, wenn diese nur den Direktbetroffenen bekannt gemacht wird, und - da die Hausordnung nicht publiziert wurde - ob es sich dabei um gültig erlassenes Recht handelt oder ob es an einem Anfechtungsobjekt im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d VRG fehlt. Erlasse können erst nach ihrer Veröffentlichung angefochten werden. Aus diesem Grund wäre die Eingabe des Beschwerdeführers nicht verspätet, sondern vielmehr verfrüht gewesen. Die Angelegenheit ist deshalb an den Regierungsrat zur Beurteilung zu überweisen (E. 2). Die Kosten sind der Beschwerdegegnerin als Verursacherin des Beschwerdeverfahrens aufzuerlegen (E. 3). Nichteintreten. Überweisung an den Regierungsrat.

Zürich Verwaltungsgericht 18..2.06.0 AN.2017.00003
Zurich Verwaltungsgericht 18..2.06.0 AN.2017.00003
Zurigo Verwaltungsgericht 18..2.06.0 AN.2017.00003

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2017.00003
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Geschäftsnummer:
AN.2017.00003
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 06.09.2018
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht ist auf eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 26.09.2018 nicht eingetreten.
Rechtsgebiet:
Straf- und Massnahmenvollzug
Betreff:
Haftbedingungen
Haftbedingungen (Hausordnung der JVA Pöschwies).
Die Hausordnung regelt in generell-abstrakter Weise die Rechte und Pflichten der Gefangenen im Anstaltsalltag der JVA Pöschwies; es handelt sich dabei um einen Erlass. Da die Hausordnung zwar von einer der Direktion der Justiz und des Innern unterstellten Verwaltungseinheit, jedoch mit Genehmigung der Direktionsvorsteherin erlassen wurde, fällt die Direktion gemäss § 19b Abs. 4 VRG als Rekursinstanz ausser Betracht. Vielmehr erweist sich erstinstanzlich der Regierungsrat als für die Behandlung der vorliegenden Eingabe zuständig (E. 1.3). Fraglich ist, ob es für den rechtsgültigen Erlass einer rechtssetzenden Bestimmung wie der Hausordnung genüge, wenn diese nur den Direktbetroffenen bekannt gemacht wird, und - da die Hausordnung nicht publiziert wurde - ob es sich dabei um gültig erlassenes Recht handelt oder ob es an einem Anfechtungsobjekt im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d VRG fehlt. Erlasse können erst nach ihrer Veröffentlichung angefochten werden. Aus diesem Grund wäre die Eingabe des Beschwerdeführers nicht verspätet, sondern vielmehr verfrüht gewesen. Die Angelegenheit ist deshalb an den Regierungsrat zur Beurteilung zu überweisen (E. 2). Die Kosten sind der Beschwerdegegnerin als Verursacherin des Beschwerdeverfahrens aufzuerlegen (E. 3).
Nichteintreten. Überweisung an den Regierungsrat.
Stichworte:
ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
AMTSBLATT
ANORDNUNG IM STRAF- UND MASSNAHMENVOLLZUG
HAUSORDNUNG
NICHTEINTRETENSENTSCHEID
PUBLIKATION
PUBLIKATION IM AMTSBLATT
RECHTZEITIGKEIT
REKURSINSTANZ
ÜBERWEISUNG
ZUSTÄNDIGKEIT DES VERWALTUNGSGERICHTS
ZWISCHENENTSCHEID
Rechtsnormen:
§ 126 JVV
Art. 79 Abs. II KV
§ 31 lit. b StJVG
§ 10 Abs. II VRG
§ 19 Abs. IV VRG
§ 19b Abs. II lit. a VRG
§ 19b Abs. II lit. b VRG
§ 21b VRG
§ 22 Abs. II VRG
§ 38a Abs. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
AN.2017.00003
Beschluss
der 3. Kammer
vom
6. September 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Lukas Widmer,
Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Matthias Hauser,
Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.
In Sachen
A, zzt. JVA
Pöschwies,
Beschwerdeführer,
gegen
Direktion
der Justiz und des Innern,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Haftbedingungen,
hat
sich ergeben:
I.
Am 6. Januar 2017
erliess das Amt für Justizvollzug (JUV) eine neue Hausordnung für die
Justizvollzugsanstalt (JVA) B, welche am 8. Februar 2017 von der
Vorsteherin der Direktion der Justiz und des Innern genehmigt wurde. Die neue Hausordnung
wurde gemäss Schreiben des Direktors der JVA Pöschwies vom 30. Mai 2017 an
die Gefangenen per 1. Juni 2017 in Kraft gesetzt. Gleichzeitig wurde die
alte Hausordnung vom 1. März 2009 ausser Kraft gesetzt.
A, geboren 20. Dezember
1968, ist in der JVA Pöschwies verwahrt. Bereits am 28. August 2017 wandte
er sich mit einem Schreiben betreffend Hausordnung an die Direktion der Justiz
und des Innern und verlangte eine beschwerdefähige Verfügung. Am 14. September
2017 machte er erneut bei der Direktion der Justiz und des Innern eine Eingabe
und wehrte sich gegen Bestimmungen der neuen Hausordnung. Diese Eingaben wurden
von der Direktion der Justiz und des Innern am 22. September 2017 als
Petition behandelt und an das JUV weitergeleitet. Daraufhin wurde A am 6. November
2017 eine Direktionsaudienz in der JVA Pöschwies gewährt.
II.
Am 25. Oktober
2017 wandte sich A an das Verwaltungsgericht und monierte, dass die neue
Hausordnung gegen ranghöheres Recht verstosse. Ausserdem stellte er ein Gesuch
um unentgeltliche Prozessführung.
Am 14. Juni 2018 holte
die Referentin die Beschwerdeantwort und die Akten ein. Insbesondere forderte
sie die Direktion für Justiz und des Innern auf, dem Verwaltungsgericht einen
Beleg für die Veröffentlichung der Hausordnung der JVA Pöschwies vorzulegen.
Am 6. Juli 2018 beantragte die Direktion für Justiz
und des Innern, dass unter Entschädigungsfolge auf die Beschwerde nicht
einzutreten sei, eventualiter sei diese abzuweisen. Das Verwaltungsgericht sei
funktional nicht zuständig. Sodann sei die Beschwerde nicht innerhalb von 30 Tagen
seit Kenntnisnahme von der neuen Hausordnung am 30. Mai 2017 erfolgt und
damit verspätet. Schliesslich habe A auch kein Rechtsschutzinteresse, da seine
Vorbringen von der Direktion der JVA Pöschwies bereits erledigt worden seien.
A liess sich am 20. Juni 2018 vernehmen. Sodann
reichte er am 19. Juni, 16., 20. und 24. Juli 2018 dem Gericht
weitere Unterlagen und Stellungnahmen ein. Die Direktion der Justiz und des
Innern äusserte sich nicht mehr.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Gemäss § 19
lit. d und § 19b in Verbindung mit § 19 Abs. 4 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) können Erlasse
einer unteren Behörde, ausgenommen die Kantonsverfassung und kantonale Gesetze,
mit Rekurs bei einer oberen Behörde angefochten werden. Der Regierungsrat ist
gemäss § 19b Abs. 2 lit. a Ziff. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 4 VRG Rekursinstanz bei Erlassen einer Direktion. Die Direktion ist
gestützt auf § 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 in Verbindung mit
§ 19 Abs. 4 VRG Rekursinstanz bei Erlassen einer Verwaltungseinheit
einer Direktion. Hat eine zuständige Rekursinstanz im Einzelfall Rat oder
Weisung erteilt, ist die der Rekursinstanz übergeordnete Verwaltungsbehörde für
die Behandlung des Rekurses zuständig (§ 19b Abs. 4 VRG).
Das Verwaltungsgericht beurteilt (erst) als letzte kantonale
Instanz Beschwerden gegen Akte im Sinn von § 19 Abs. 1 VRG.
Unmittelbar beim Verwaltungsgericht anfechtbar sind jedoch Verordnungen des
Regierungsrats, des Kantonsrats und der anderen obersten Gerichte (§ 41 ff.
in Verbindung mit § 19 Abs. 2 VRG und Art. 74 Abs. 2 der
Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005; Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats-
und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 4. A., Zürich 2012, S. 164).
1.2
Über
Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung
(§ 38a Abs. 1 VRG). Da die angefochtene Hausordnung öffentliches
Recht betrifft, setzt sich der Spruchkörper vollumfänglich aus Mitgliedern des
Verwaltungsgerichts zusammen. Die Besetzung erfolgt gemäss Ziff. 1.5 des
Plenarbeschlusses des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 (ABl 2018 [Nr. 29],
vgl. auch www.vgr.zh.ch > Organisation > Weitere Zuständigkeiten).
1.3
Wie in § 126
der Justizvollzugsverordnung vom 6. Dezember 2006 (JVV), gestützt auf § 31
lit. b des Straf- und Justizvollzugsgesetzes vom 19. Juni 2006
(StJVG), vorgesehen ist, erliess die Amtsleitung des JUV zusammen mit dem
Direktor der JVA Pöschwies die vorliegend angefochtene Hausordnung vom 6. Januar
2017. Diese wurde sodann in Beachtung von § 126 JVV durch die Vorsteherin
der Direktion der Justiz und des Innern am 8. Februar 2017 genehmigt.
Gemäss § 87 der Hausordnung trat diese am 1. Juni 2017 in Kraft und
ersetzt die Hausordnung vom 1. März 2009.
Die Hausordnung regelt in generell-abstrakter Weise die
Rechte und Pflichten der Gefangenen im Anstaltsalltag der JVA Pöschwies. Es
handelt sich dabei unbestritten um einen Erlass (vgl. Jürg Bosshart/Martin
Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19
N. 72 ff; BGE 123 I 221; BGr, 22. Januar 2007, 1P.780/2006).
Gemäss Art. 79 Abs. 2 KV unterstehen sämtliche Erlasse unterhalb der
Stufe des formellen Gesetzes der abstrakten Normenkontrolle; die
Verfassungsnorm sieht keine Ausnahmen vor. Auch genehmigte Erlasse können
überprüft werden (ABl 2009 II, S. 934; VGr, 25. Januar 2018,
AN.2016.00006, E. 1).
Da die Hausordnung zwar von einer der Direktion
unterstellten Verwaltungseinheit (§ 1 der Organisationsverordnung der
Direktion der Justiz und des Innern vom 16. September 2009 und § 2
JVV), jedoch mit Genehmigung der Direktionsvorsteherin erlassen wurde, fällt
die Direktion gemäss § 19b Abs. 4 VRG als Rekursinstanz ausser
Betracht. Vielmehr erweist sich erstinstanzlich der Regierungsrat als für die
Behandlung der vorliegenden Eingabe zuständig (§ 19b Abs. 2 lit. a
Ziff. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 4 VRG; ABl 2009 II, S. 934).
1.4
Das
Verwaltungsgericht ist damit nicht zuständig. Auf die Beschwerde ist nicht
einzutreten. Da sich die Eingabe des Beschwerdeführers – wie sich sogleich aus
E. 2 ergibt – nicht ohnehin als verspätet erweist, ist sie zur Behandlung
an den Regierungsrat zu überweisen.
2.
Seit mit Inkrafttreten der neuen Kantonsverfassung und der
Revision des VRG im Jahr 2010 sämtliche Erlasse unterhalb der Stufe des
formellen Gesetzes der abstrakten Normenkontrolle unterliegen (Art. 79
Abs. 2 KV), müssen auch alle Erlasse im Amtsblatt mit
Rechtsmittelbelehrung publiziert werden (§ 10 Abs. 2 VRG;
Jaag/Rüssli, S. 34 f., ABl 2009 II, S. 952, 963). Nicht korrekt
bekannt gemachte Erlasse sind nicht rechtswirksam (§ 13 Abs. 1 des
bis am 31. Dezember 2017 geltenden Publikationsgesetzes vom 27. September
1998). Gemäss § 21b VRG legitimiert bereits virtuelle Betroffenheit für
die Anfechtung eines Erlasses. Es sind damit nicht nur gegenwärtige Gefangene
der JVA Pöschwies zur Anfechtung der Hausordnung der JVA Pöschwies berechtigt,
sondern alle Personen, bei denen eine minimale Wahrscheinlichkeit besteht, dass
sie vom Strafvollzug in der JVA Pöschwies künftig betroffen sein könnten (vgl.
BGE 123 I 221, E. I.2.a). Es stellt sich deshalb die Frage, ob es für den
rechtsgültigen Erlass einer rechtssetzenden Bestimmung wie der Hausordnung der JVA
Pöschwies genüge, wenn diese nur den Direktbetroffenen bekannt gemacht wird.
Da die Hausordnung nicht publiziert wurde, ist es
fraglich, ob es sich dabei um gültig erlassenes Recht handelt oder ob es an
einem Anfechtungsobjekt im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d VRG fehlt
(VGr, 14. Dezember 2010, VB.2010.00484, E. 4.1 f.; 22. November
2017, AN.2017.00001, E. 3).
Erlasse können erst nach ihrer Veröffentlichung angefochten
werden (§ 22 Abs. 2 VRG). Aus diesem Grund wäre die Eingabe des Beschwerdeführers
nicht verspätet, sondern vielmehr verfrüht gewesen. Die Angelegenheit ist
deshalb an den Regierungsrat zur Beurteilung zu überweisen.
3.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend wären die
Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Indessen hat die Beschwerdegegnerin durch
die Bekanntmachung der Hausordnung an die Gefangenen ohne Mitteilung einer
Rechtsmittelbelehrung die nicht korrekte Behandlung der sinngemässen Rekurse
des Beschwerdeführers bzw. deren Nichtweiterleitung an den Regierungsrat massgeblich
zu verantworten, sodass es zum vorliegenden Verfahren gekommen ist. Ihr sind
deshalb die Gerichtskosten aufzuerlegen (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13
N. 59). Aus demselben Grund verbietet sich von vornherein die Zusprechung
der von der Beschwerdegegnerin beantragten Parteientschädigung (§ 17
Abs. 2 VRG). Der Beschwerdeführer hat eine solche nicht verlangt.
Da dem Beschwerdeführer keine Kosten auferlegt werden,
erweist sich sein Gesuch um unentgeltliche Prozessführung als gegenstandslos.
Es ist abzuschreiben.
4.
Der vorliegende Überweisungsbeschluss
stellt einen selbständig eröffneten Zwischenentscheid über die funktionelle
Zuständigkeit dar. Dagegen kann gemäss Art. 92 in Verbindung mit
Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (BGG) Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
erhoben werden.
Demgemäss beschliesst
die
Kammer
:
1.    Auf die
Beschwerde wird nicht eingetreten. Die Sache wird unter Beilage der Eingaben
des Beschwerdeführers und der Akten dem Regierungsrat überwiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      80.--     Zustellkosten,
Fr. 2'080.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.    Das
Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Prozessführung wird als
gegenstandslos geworden abgeschrieben.
5.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
6.    Gegen diesen
Beschluss kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
7.    Mitteilung an …