zh_verwaltungsgericht · VB.2013.00626 · 2014-01-08 · de

fristlose Auflösung des Anstellungsverhältnisses | [Fristlose Auflösung des Arbeitsverhältnisses aus wichtigem Grund] Der Beschwerdeführer war als vereidigter Polizist in einer mit grosser Verantwortung verbundenen Stellung und hat sich wiederholt und über einen längeren Zeitraum hinweg über Regeln (Parkierungsvorschriften) hinweggesetzt, für deren Durchsetzung er aufgrund seiner beruflichen Funktion zu sorgen und die er Dritten gegenüber zu verteidigen hatte. Er hat seine berufliche Position zumindest dahingehend ausgenutzt, dass ihn der für die Kontrolle des ruhenden Verkehrs zuständige Mitarbeiter in wenigstens stillschweigendem Zusammenwirken mit ihm über Jahre hinweg für sein Fehlverhalten nicht büsste. In dieser Situation erweist sich die fristlose Kündigung als adäquates Mittel, um dem Anschein zu begegnen, innerhalb der Polizei würden gegenseitige Begünstigung zugelassen sowie das Recht ungleich angewendet. Eine Weiterbeschäftigung des Beschwerdeführers auch nur während der ordentlichen Kündigungsfrist durfte die Arbeitgeberin deshalb als unzumutbar betrachten (E. 4.1 f.). Die Verfehlungen des Beschwerdeführers wiegen angesichts seiner beruflichen Funktion und der damit verbundenen besonderen Vertrauens- und Verantwortungsposition sehr schwer und eigneten sich auch bei einem bislang ungetrübten Verhältnis der Parteien, das gegenseitige Vertrauen tiefgreifend zu erschüttern (E. 4.3 Abs. 1). Vorliegend kann das Verhältnis zwischen den Parteien überdies nicht als ungetrübt gelten (E. 4.3 Abs. 2 f.). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 14..2.08.0 VB.2013.00626
Zurich Verwaltungsgericht 14..2.08.0 VB.2013.00626
Zurigo Verwaltungsgericht 14..2.08.0 VB.2013.00626

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00626
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Geschäftsnummer:
VB.2013.00626
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 08.01.2014
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 26.06.2014 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
fristlose Auflösung des Anstellungsverhältnisses
[Fristlose Auflösung des Arbeitsverhältnisses aus wichtigem Grund]
Der Beschwerdeführer war als vereidigter Polizist in einer mit grosser Verantwortung verbundenen Stellung und hat sich wiederholt und über einen längeren Zeitraum hinweg über Regeln (Parkierungsvorschriften) hinweggesetzt, für deren Durchsetzung er aufgrund seiner beruflichen Funktion zu sorgen und die er Dritten gegenüber zu verteidigen hatte. Er hat seine berufliche Position zumindest dahingehend ausgenutzt, dass ihn der für die Kontrolle des ruhenden Verkehrs zuständige Mitarbeiter in wenigstens stillschweigendem Zusammenwirken mit ihm über Jahre hinweg für sein Fehlverhalten nicht büsste. In dieser Situation erweist sich die fristlose Kündigung als adäquates Mittel, um dem Anschein zu begegnen, innerhalb der Polizei würden gegenseitige Begünstigung zugelassen sowie das Recht ungleich angewendet. Eine Weiterbeschäftigung des Beschwerdeführers auch nur während der ordentlichen Kündigungsfrist durfte die Arbeitgeberin deshalb als unzumutbar betrachten (E. 4.1 f.). Die Verfehlungen des Beschwerdeführers wiegen angesichts seiner beruflichen Funktion und der damit verbundenen besonderen Vertrauens- und Verantwortungsposition sehr schwer und eigneten sich auch bei einem bislang ungetrübten Verhältnis der Parteien, das gegenseitige Vertrauen tiefgreifend zu erschüttern (E. 4.3 Abs. 1). Vorliegend kann das Verhältnis zwischen den Parteien überdies nicht als ungetrübt gelten (E. 4.3 Abs. 2 f.).
Abweisung.
Stichworte:
FRISTLOSE ENTLASSUNG
FRISTLOSE KÜNDIGUNG
WICHTIGE GRÜNDE
WICHTIGER GRUND
Rechtsnormen:
§ 72 Abs. I GemeindeG
§ 72 Abs. II GemeindeG
§ 22 Abs. I PG
§ 22 Abs. II PG
§ 22 Abs. IV PG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2013.00626
Urteil
der 4. Kammer
vom
8. Januar 2014
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch,
Gerichtsschreiberin
Eva Heierle.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer
,
gegen
Gemeinde C, vertreten durch RA D,
Beschwerdegegnerin
,
betreffend fristlose
Auflösung des Anstellungsverhältnisses,
hat sich ergeben:
I.
A war seit dem 1. Januar 1987 bei der Gemeinde C als
Polizist angestellt. Mit Verfügung vom 12. April 2012 kündigte die
Gemeinde C das Arbeitsverhältnis fristlos.
II.
Am 14. Mai 2012 liess A dagegen rekurrieren.
Mit Beschluss vom 12. August 2013 wies der Bezirksrat G den Rekurs ab
(Dispositiv-Ziff. I).
III.
A liess am 12. September 2013 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht erheben und folgende Anträge stellen:
" 1.  Ziffer I des Dispositivs des
Beschlusses des Bezirksrates vom 12. August 2013 sei aufzuheben und es sei
festzustellen, dass die fristlose Auflösung des Angestelltenverhältnisses vom
12. April 2012 zu Unrecht erfolgt ist.
2.  Die Beschwerdegegnerin sei zu
verpflichten, dem Beschwerdeführer den ausstehenden Lohn ab 13. April 2012
bis zum Ablauf der ordentlichen Kündigungsfrist (31. Juli 2012) in der
Höhe von CHF 29'492.65 brutto (abzüglich Arbeitnehmeranteil an
Sozialversicherungsbeiträgen) zuzüglich 5% Zins seit dem 12. April 2012 zu
bezahlen, vorbehältlich der Ansprüche der Arbeitslosenversicherung.
3.  Die Beschwerdegegnerin sei zu
verpflichten, dem Beschwerdeführer den Pro-Rata-Anteil am 13. Monatslohn
für den Zeitraum 13. April 2012 bis zum 31. Juli 2012 in der Höhe von
CHF 2'494.45 brutto (abzüglich Arbeitnehmeranteil an
Sozialversicherungsbeiträgen) zuzüglich 5% Zins seit dem 12. April 2012 zu
bezahlen.
4.  Die Beschwerdegegnerin sei zu
verpflichten, dem Beschwerdeführer eine Entschädigung für die ungerechtfertigte
fristlose Entlassung in der Höhe von sechs Monatslöhnen, d.h.
CHF 49'154.40 zuzüglich 5% Zins seit dem 12. April 2012 zu bezahlen.
5.  Die Beschwerdegegnerin sei zu
verpflichten, dem Beschwerdeführer eine Abfindung in der Höhe von
10 Monatslöhnen von insgesamt CHF 81'924.- brutto (abzüglich
Arbeitnehmeranteil an Sozialversicherungsbeiträgen) zuzüglich 5% Zins seit dem
12. April 2012 zu bezahlen.
6.  Die Beschwerdegegnerin sei zu
verpflichten, dem Beschwerdeführer CHF 4'294.40 als Arbeitgeberbeitrag an
die berufliche Vorsorge für die Zeit vom 13. April 2012 bis zum
31. Juli 2012 zu bezahlen.
7.  Eventualiter sei die angefochtene
Ziffer  I des Dispositivs des Beschlusses […] vom 12. August 2013 […]
aufzuheben und das Verfahren zur Neubeurteilung an die Vorinstanz
zurückzuweisen.
8.  Alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin."
Am 17./19. September 2013 verzichtete der Bezirksrat G
ausdrücklich auf Vernehmlassung. Die Gemeinde C beantragte mit
Beschwerdeantwort vom 10. Oktober 2013 die Abweisung der Beschwerde unter
Entschädigungsfolge zu Lasten von A. Dieser nahm zur Beschwerdeantwort am
25. Oktober 2013 Stellung und hielt an den Beschwerdeanträgen
vollumfänglich fest. Die Gemeinde C verzichtete implizit auf weitere Stellungnahme.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht prüft nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)
seine Zuständigkeit von Amtes wegen. Rekursentscheide eines Bezirksrats etwa auf
dem vorliegenden Gebiet des Personalrechts können beim Verwaltungsgericht mit
Beschwerde angefochten werden (§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit
§§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 f., 19b Abs. 2
lit. c sowie §§ 42–44 e contrario VRG).
Da auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Aufgrund
des Fr. 20'000.- offensichtlich übersteigenden Streitwerts ist die
Beschwerde durch die Kammer zu behandeln (§ 38 Abs. 1 in Verbindung
mit § 38b Abs. 1 lit. c VRG).
2.
2.1
Die
Beschwerdegegnerin ist eine politische Gemeinde im Sinn von Art. 83
Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV,
LS 101). Im Kanton Zürich sind die Gemeinden berechtigt, ein autonomes Personalrecht
zu schaffen. Nur soweit sie keine eigenen Vorschriften erlassen, sind die
Bestimmungen des kantonalen Personalgesetzes (PG, LS 177.10) und seiner
Ausführungserlasse sinngemäss anwendbar (§ 72 Abs. 2 des Gemeindegesetzes
vom 6. Juni 1926 [GG, LS 131.1]). Das Dienstverhältnis untersteht in
jedem Fall dem öffentlichen Recht (§ 72 Abs. 1 GG und Art. 47
Abs. 1 KV) und seine Regelung hat den allgemeinen Verfassungsgrundsätzen
zu entsprechen (vgl. Marco Donatsch, Privatrechtliche Arbeitsverträge und der
öffentliche Dienst, Jusletter vom 3. Mai 2010, Rz. 18).
Vorliegend schuf die
Beschwerdegegnerin ein eigenes Personalrecht: Die entsprechenden Bestimmungen
sind in der Personalverordnung der Gemeinde C sowie der von der Gemeindeexekutive
erlassenen Vollzugsverordnung zur Personalverordnung der Gemeinde C enthalten.
Festzuhalten ist, dass es sich bei der genannten Vollzugsverordnung um eine
unselbständige Verordnung handelt (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A.,
Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 150).
Die kommunale Personalverordnung selbst regelt die
Auflösung von Arbeitsverhältnissen inhaltlich nicht. Vielmehr bestimmt sie
einzig, dass unter anderem die Beendigung der Arbeitsverhältnisse in der
Vollzugsverordnung geregelt werde. Demgegenüber enthält die Vollzugsverordnung
inhaltliche Regelungen betreffend die Beendigung von Arbeitsverhältnissen. Bei
den genannten Bestimmungen handelt es daher nicht um gesetzesvollziehende,
sondern um gesetzesvertretende Rechtssätze (vgl. Pierre Tschannen/Ulrich
Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl.,
Bern 2009, § 14 N. 19 f.).
2.2
Die
Delegation zum Erlass von im Sinn des Art. 38 Abs. 1 KV wichtigen
Bestimmungen an die Exekutive ist nicht zulässig, da die genannte Bestimmung dafür
die Form des (formellen) Gesetzes vorschreibt (vgl. Matthias Hauser in:
Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher
Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 38 N. 36 und 50).
Ob eine Delegation vor diesem Hintergrund überhaupt zulässig wäre, kann – wie nachfolgend
zu zeigen ist – vorliegend offenbleiben.
2.3
Die
Delegation von Rechtsetzungskompetenzen setzt grundsätzlich zunächst eine Delegationsnorm
in einem Gesetz im formellen Sinn voraus; sodann sind die Grundzüge der
Regelungsmaterie im Gesetz selber zu umschreiben und muss sich die Delegation
auf einen bestimmten, genau umschriebenen Gegenstand beschränken (BGE 128 I 327
E. 4.1, 118 Ia 305 E. 2b; Hauser, Art. 38 N. 40 und 49 f.).
Gemäss Personalverordnung werden die Begründung, Dauer,
Änderung und Beendigung der Arbeitsverhältnisse in der Vollzugsverordnung
geregelt. Nähere Bestimmungen zur fristlosen Auflösung des Arbeitsverhältnisses
aus wichtigen Gründen enthält die kommunale Personalverordnung wie erwähnt nicht.
Wie es sich mit der Tragfähigkeit der kommunalen
rechtlichen Grundlagen verhält, kann dahingestellt bleiben, da die vorliegend
interessierende Vorschrift der Vollzugsverordnung und der subsidiär anwendbare
§ 22 PG im hier interessierenden Zusammenhang gleich lauten sowie insbesondere
für Tatbestand und Rechtsfolgen der fristlosen Auflösung des
Arbeitsverhältnisses beide Bestimmungen auf das Obligationenrecht (OR,
SR 220) verweisen.
3.
3.1
Gemäss der
einschlägigen kommunalen Norm bzw. § 22 Abs. 1 Satz 1 PG kann
das Arbeitsverhältnis aus wichtigen Gründen beidseits ohne Einhaltung von
Fristen jederzeit aufgelöst werden; als wichtiger Grund gilt dabei jeder
Umstand, bei dessen Vorhandensein nach Treu und Glauben die Fortsetzung des
Arbeitsverhältnisses nicht zumutbar ist (§ 22 Abs. 2 PG); Tatbestand
und Rechtsfolgen der fristlosen Auflösung richten sich wie erwähnt nach den
Bestimmungen des Obligationenrechts (§ 22 Abs. 4 Satz 1 PG). Aufgrund
dieses Verweises auf das Obligationenrecht kann für die Auslegung der
fraglichen kommunalen Vorschrift bzw. § 22 PG die Rechtsprechung und
Literatur zu Art. 337 und Art. 337c OR beigezogen werden.
3.2
Nur eine
besonders schwere Verfehlung rechtfertigt eine fristlose Auflösung des Arbeitsverhältnisses
(Wolfgang Portmann, Basler Kommentar, 2011, Art. 337 OR N. 3). Die
Zulässigkeit einer fristlosen Kündigung darf nur mit grosser Zurückhaltung
angenommen werden; als ausserordentliche Massnahme ist die fristlose Kündigung
restriktiv anzuwenden (BGE 130 III 28 E. 4.1). Die geltend gemachten
Vorkommnisse müssen einerseits objektiv geeignet sein, die für das
Arbeitsverhältnis wesentliche Vertrauensgrundlage zu zerstören oder zumindest
so tiefgreifend zu erschüttern, dass der kündigenden Partei die Fortsetzung des
Verhältnisses nicht mehr zumutbar ist. Andererseits müssen sie auch tatsächlich
zu einer derartigen Zerstörung oder Erschütterung des gegenseitigen Vertrauens
geführt haben (BGE 129 III 380 E. 2.1). Dabei gilt es bei einer Entlassung
insbesondere auch zu berücksichtigen, in welcher Vertrauens- oder
Verantwortungsposition die angestellte Person im Vergleich zu den übrigen
Arbeitnehmenden steht (BGE 130 III 28 E. 4.1). Bei einer fristlosen Kündigung
ist der Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu beachten. Sie ist insbesondere
dann unzulässig, wenn mildere Massnahmen wie zum Beispiel Verwarnung, vorübergehende
Freistellung oder ordentliche Kündigung zur Verfügung stehen, um die eingetretene
Störung des Arbeitsverhältnisses in zumutbarer Weise zu beheben (Adrian
Staehelin, Zürcher Kommentar, 1996, Art. 337 OR N. 6). Von einer
Verwarnung kann indes abgesehen werden, wenn sie sich von vornherein als
nutzlos erweist (Ullin Streiff/Adrian von Kaenel/Roger Rudolph, Arbeitsvertrag,
7. A., Zürich etc. 2012, Art. 337 N. 13; vgl. auch
BGr, 10. Juni 2009, 4A_167/2009, E. 3). Die Unzumutbarkeit, das Arbeitsverhältnis
bis zum nächsten ordentlichen Kündigungstermin fortzuführen, muss sowohl
objektiv als auch subjektiv begründet sein. Bei einer kurzen Kündigungsfrist
ist die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses eher zumutbar als bei einer
längeren (Portmann, Art. 337 N. 4; vgl. BGE 129 III 380 E. 3.2).
Unzumutbar ist die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses, wenn das
Vertrauensverhältnis zwischen den Parteien derart gestört ist, dass die
fristlose Auflösung des Arbeitsverhältnisses als einziger Ausweg erscheint (BGE
130 III 213 E. 3.1). Ob ein wichtiger, eine fristlose Kündigung
rechtfertigender Grund vorliegt, ist unter Berücksichtigung der Umstände des
Einzelfalles zu bestimmen (vgl. Art. 337 Abs. 3 OR).
4.
4.1
Mit Bezug
auf das Vorliegen eines wichtigen Grundes kann zunächst auf die Erwägungen der
Vorinstanz verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1
Satz 2 VRG).
Unbestrittenermassen hat der Kommandant der
Gemeindepolizei C im Februar 2012 alle ihm unterstellten Mitarbeiter – und
damit auch den Beschwerdeführer – darauf hingewiesen, dass das kommunale
Parkregime einzuhalten sei und insbesondere das Abstellen von Privatfahrzeugen
auf den Polizeiparkplätzen nicht zulässig sei. Aufgrund von Hinweisen
betreffend das Parkverhalten des Beschwerdeführers führte der Kommandant sodann
Kontrollen durch und überprüfte, wie dieser sein Privatfahrzeug abstelle. So
hiess er am 22. März 2012 den für die Kontrolle des ruhenden Verkehrs
zuständigen Mitarbeiter F, eine Kontrolle auf dem Parkplatz E durchzuführen. F
büsste sieben Fahrzeuglenker, welche die Parkzeit überschritten hatten, nicht
jedoch den Beschwerdeführer, dessen Auto ebenfalls vorschriftswidrig auf dem
kontrollierten Parkplatz abgestellt war. Auf Frage des Polizeikommandanten,
weshalb er den Beschwerdeführer nicht büsse, antwortete F, er sei davon
ausgegangen, dass dieser als Polizist ein Privileg habe. Sodann führte er aus,
bei seinem Eintritt habe es geheissen, dass man die eigenen Leute in Ruhe
lasse. Er wollte sich indes nicht daran erinnern, wer ihn so instruiert habe;
das sei einfach so gewesen. Auf Vorhalt, er habe sich diesbezüglich mit dem
Beschwerdeführer besprochen, gab F zu Protokoll, sie hätten sich verstanden;
man wisse, dass man einander sein lasse, sich nicht kontrolliere. Man habe sich
mit Gesten verstanden, deshalb habe der Beschwerdeführer sein Auto immer wieder
hingestellt, was er toleriert habe. Der Polizeikommandant führte gleichentags
ein Gespräch mit dem Beschwerdeführer. Er legte dar, dass er aufgrund von
Hinweisen Kontrollen durchgeführt und geprüft habe, wie der Beschwerdeführer
sein Fahrzeug abstelle. Was festgestellt worden sei, stimme ihn nachdenklich.
Es seien dem Beschwerdeführer bereits zwei Bewährungsfristen angesetzt und in
diesem Zusammenhang unter anderem die Erwartungen an sein Verhalten und seine
Einstellung zu seiner beruflichen Funktion deklariert worden. Noch bevor der
Polizeikommandant dem Beschwerdeführer Konkretes vorhielt, stellte er ihm die
Frage, ob er es richtig finde, was er beobachtet habe. Darauf antwortete der
Beschwerdeführer mit "nein". Die Nachfrage, was er nicht richtig
finde, beantwortete der Beschwerdeführer dahingehend, dass er beim Parkieren
die Parkscheiben vorgestellt und die Parkuhr nicht in Gang gesetzt habe. Er
habe auch keine Bussen mehr bekommen. Sodann vermochte er sich nicht zu
erinnern, wann er letztmals gebüsst wurde. Weiter bestätigte der Beschwerdeführer,
dass er wissentlich über einen längeren Zeitraum hinweg, das heisst in den
letzten Jahren, fehlerhaft parkiert habe, indem er entweder im Parkverbot
parkiert, die Parkkarte vorgestellt oder die Parkuhr nicht bedient habe. Er
habe aber nicht "das Ansehen der Polizei anschwärzen" wollen, sondern
gedacht, es sei sein privates Risiko, wenn er eine Busse bekomme. Konfrontiert
mit dem Vorwurf, er habe sein berufliches Wissen darüber, wann F Kontrollgänge
mache, dahingehend genutzt, dass er sein Auto entsprechend parkiert habe, gab
der Beschwerdeführer zu Protokoll, er habe nicht gewusst, wo dieser seine
Rundgänge mache. Als ihm der Polizeikommandant vorhielt, am 22. März 2012
habe F auf einem bestimmten Parkplatz eine Kontrolle durchgeführt und alle
fehlbaren Fahrzeuglenker mit Ausnahme des Beschwerdeführers gebüsst, und nach
dem Grund für diesen Umstand fragte, gab der Beschwerdeführer zur Antwort, das
habe er nicht gemacht. Er habe jederzeit mit einer Busse rechnen müssen und F
nie gesagt, dieser solle ihn nicht büssen. Weshalb er nie gebüsst worden sei,
konnte der Beschwerdeführer nicht erklären.
4.2
Es fällt
zunächst auf, dass der Beschwerdeführer, als er erstmals in ganz allgemeiner
Weise damit konfrontiert wurde, dass bezüglich seines Parkverhaltens Dinge festgestellt
worden seien, die nicht richtig seien, sogleich einräumte, sein Auto ohne
Bezahlung oder mit manipulierter Parkuhr parkiert zu haben und keine Busse mehr
bekommen zu haben. Sodann hatte er, noch bevor ihm ein Zusammenwirken mit F
vorgehalten wurde, ausgeführt, er habe diesem nie gesagt, er solle ihn nicht
büssen. Ausserdem musste sich F zu Beginn seiner siebenstündigen Schicht jeweils
beim Beschwerdeführer anmelden, womit es zu täglichen Kontakten zwischen den
beiden kam. Vor diesem Hintergrund ist anzunehmen, dass zumindest ein
stillschweigendes Zusammenwirken zwischen dem Beschwerdeführer und F bestand.
Die Aussage von F, wonach man sich "mit Gesten" verstanden habe,
erscheint glaubhaft, zumal dieser keinen Grund gehabt hätte, den Beschwerdeführer
aus alleinigem Antrieb und ohne dass es diesbezüglich zu einer – zumindest nonverbalen
– Verständigung gekommen wäre, über Jahre hinweg vor Bussen zu verschonen.
Hätte er diesbezüglich nicht um das Einverständnis des Beschwerdeführers
gewusst bzw. hätten die beiden diesbezüglich nicht zumindest stillschweigend
zusammengewirkt, hätte F im Gegenteil fürchten müssen, dass sein Verhalten,
welches dem Beschwerdeführer nicht verborgen bleiben konnte, gravierende
Konsequenzen haben würde. Demgegenüber erscheinen die Ausflüchte des Beschwerdeführers
wie auch die späteren Relativierungen seiner ersten Aussagen nicht glaubhaft,
sondern sind sie als reine Schutzbehauptungen zu qualifizieren. Es ist somit
davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer in zumindest stillschweigendem
Zusammenwirken mit F über einen Zeitraum von mehreren Jahren hinweg regelmässig
und im Wissen darum die Parkierungsvorschriften missachtete, dass er für dieses
Verhalten nicht gebüsst würde.
Der Beschwerdeführer war in seiner Funktion als Polizist
unter anderem Ansprechperson für Private, denen – insbesondere aufgrund von
Nichtbefolgen der Parkierungsvorschriften – Ordnungsbussen auferlegt worden
waren. Als Polizeiangehöriger hatte er zudem eine Funktion inne, welche erhöhte
Anforderungen an die Vertrauenswürdigkeit und Verantwortlichkeit stellt. Wenn
ein Polizist wiederholt – noch dazu in unmittelbarer Umgebung der Polizeistation
– regelmässig und wiederholt gegen Vorschriften verstösst, für deren Einhaltung
er an sich zu sorgen hätte und die er gegenüber Dritten auch vehement verteidigt,
so beeinträchtigt dies an sich schon die Glaubwürdigkeit der Polizei und damit
das Ansehen der Beschwerdegegnerin. Von einem Polizisten, der sich zur
Befolgung und Durchsetzung der gesetzlichen Regeln verpflichtet hat, kann ohne
Weiteres ein korrektes und gesetzeskonformes Verhalten – grundsätzlich auch
ausserhalb der Dienstzeit – erwartet werden. Wenn er dann aber noch dahingehend
mit der für die konkreten Kontrollmassnahmen zuständigen Person zusammenwirkt, dass
er für seine Verfehlungen nicht zur Rechenschaft gezogen wird, so erweckt dies
bei Aussenstehenden ohne Weiteres den Eindruck, bei der betroffenen Behörde
herrsche ein Klima der gegenseitigen Begünstigung. Dieser Eindruck entsteht
unabhängig von einer allfälligen Strafbarkeit des betreffenden Verhaltens.
Würde die Beschwerdegegnerin in einem solchen Fall nicht umgehend Konsequenzen
ziehen, riskierte sie, das Vertrauen der Bevölkerung in den korrekten und unbestechlichen
Gang der Verwaltung zu erschüttern. Dies gilt umso mehr, wenn es – wie hier –
um den Polizeidienst und damit einen Kernbereich staatlicher Machtausübung
geht. Schadet ein Arbeitnehmer dem Ansehen der Arbeitgeberin in erheblicher Weise,
liegt regelmässig ein wichtiger Grund vor, der zur fristlosen Kündigung
berechtigt (Portmann, Art. 337 N. 26 mit Hinweisen). Dies muss auch
hier gelten: Der Beschwerdeführer war als vereidigter Polizist zweifellos in
einer mit grosser Verantwortung verbundenen Stellung. Er hat sich wiederholt
und über einen längeren Zeitraum hinweg über Regeln hinweggesetzt, für deren
Durchsetzung er aufgrund seiner beruflichen Funktion zu sorgen und die er gegenüber
Dritten zu verteidigen hatte, und seine berufliche Position zumindest dahingehend
ausgenutzt, dass ihn F in wenigstens stillschweigendem Zusammenwirken mit ihm
über Jahre hinweg für sein Fehlverhalten nicht büsste. In dieser Situation
erweist sich die fristlose Kündigung grundsätzlich als adäquates Mittel, um dem
Anschein zu begegnen, innerhalb der Gemeindepolizei werde gegenseitige
Begünstigung zugelassen sowie das Recht ungleich angewendet. Eine
Weiterbeschäftigung des Beschwerdeführers auch nur während der ordentlichen
Kündigungsfrist konnte die Beschwerdegegnerin deshalb zu Recht als unzumutbar
betrachten.
4.3
Der
Beschwerdeführer macht geltend, die Vertrauensbasis zwischen den Parteien sei
weder in objektiver noch in subjektiver Hinsicht zerstört oder erschüttert
gewesen. Dies ist nicht nachvollziehbar. Die Verfehlungen des Beschwerdeführers
wiegen angesichts seiner beruflichen Funktion und der damit verbundenen
besonderen Vertrauens- und Verantwortungsposition sehr schwer und wären bereits
bei einem bislang ungetrübten Verhältnis der Parteien geeignet, das
gegenseitige Vertrauen tiefgreifend zu erschüttern.
Vorliegend ging der fristlosen Kündigung indes Folgendes
voraus: Soweit ersichtlich wurde dem Beschwerdeführer aufgrund seines als
ungenügend beurteilten Verhaltens gegenüber Kunden und Mitarbeitenden erstmals
im Rahmen einer Mitarbeiterbeurteilung vom 30. Juni 2008 eine
Bewährungsfrist von sechs Monaten angesetzt sowie die Kündigung für den Fall
einer weiteren ungenügenden Mitarbeiterbeurteilung oder einer fehlenden Verbesserung
des Verhaltens gegenüber Kunden und Mitarbeitenden angedroht. Nach Ablauf der
Bewährungsfrist wurde im Rahmen einer Mitarbeiterbeurteilung vom
6. Februar 2009 festgestellt, dass die vereinbarten Ziele erreicht worden
seien. Ausdrücklich festgehalten wurde sodann, dass die Verhaltensziele
weiterhin Gültigkeit behielten und eine erneute Verschlechterung des Verhaltens
oder der Leistung ohne nochmalige Ansetzung einer Bewährungsfrist zur Auflösung
des Arbeitsverhältnisses führten.
Der nachfolgend geschilderte Vorfall vom 8. März 2010
führte sodann zu erneuter Ansetzung einer Bewährungsfrist sowie Androhung der
Kündigung: An jenem Vormittag erschien ein alkoholisierter Mann im
Empfangsbereich des Rathauses C, pöbelte eine dort ebenfalls anwesende weitere
Person an und entfernte sich nach Intervention einer Mitarbeiterin der
Beschwerdegegnerin in die oberen Stockwerke. Kurz darauf betrat der Beschwerdeführer
das Rathaus und wurde von der Mitarbeiterin über das Vorgefallene informiert.
Er "durchlief" nach eigenen Angaben die oberen Stockwerke des Rathauses,
traf indes nicht auf den Angetrunkenen, worauf er sich zurück zur Polizeidienststelle
begab. Der Angetrunkene fiel in der Folge in den Räumlichkeiten des Sozialamtes
der Beschwerdeführerin negativ auf, weswegen eine Mitarbeiterin des Sozialamtes
telefonisch an den Beschwerdeführer gelangte. Dieser bot eine Polizeipatrouille
auf, rückte indessen nicht unverzüglich selbst aus, womit er gegen eine interne
Weisung verstiess. Der Vorgesetzte des Beschwerdeführers hielt ihm in der Folge
vor, seine Vorgaben und Erwartungen an professionelles Verhalten nicht ernst zu
nehmen. Mit Schreiben vom 8. Juni 2010 drohte die Beschwerdegegnerin dem
Beschwerdeführer aufgrund mangelnder Leistung und mangelnden Verhaltens die
Kündigung des Arbeitsverhältnisses an. Sie hielt mit Schreiben vom
17. Juni 2010 an den Beschwerdeführer fest, dass sie angesichts der
bisherigen Geschehnisse eine Kündigung des Arbeitsverhältnisses als
gerechtfertigt erachte und ausschliesslich aufgrund seines fortgeschrittenen
Alters auf deren Aussprechen verzichte und eine allerletzte Chance gewähre,
dies maximal bis zu einer vorzeitigen Pensionierung im Alter von
60 Jahren. Sodann hielt die Beschwerdegegnerin fest, ein weiterer Vorfall
oder eine erneute Verschlechterung des Verhaltens oder der Leistung führe in
jedem Fall zur sofortigen Auflösung des Arbeitsverhältnisses. Vor diesem
Hintergrund kann das Verhältnis zwischen den Parteien entgegen den Beteuerungen
des Beschwerdeführers nicht als ungetrübt gelten und ist umso mehr anzunehmen,
dass die Verfehlungen des Beschwerdeführers das (Rest-)Vertrauen der
Beschwerdegegnerin endgültig zerstörten.
4.4
Der
Beschwerdeführer rügt sodann, die fristlose Kündigung sei unter Verletzung des
Grundsatzes der Verhältnismässigkeit ausgesprochen worden; namentlich wären –
als mildere Massnahmen – eine Verwarnung oder die Auflösung des
Arbeitsverhältnisses in gegenseitigem Einverständnis in Betracht gekommen.
Dem kann nicht gefolgt werden. Zum einen wiegen die dem
Beschwerdeführer zur Last gelegten Verfehlungen sehr schwer, so dass eine
Verwarnung bereits aus diesem Grund unterbleiben durfte (vgl. BGE 130 III 213
E. 3.1). Zum andern führten die fehlende Korrektheit und Professionalität
im Verhalten des Beschwerdeführers bereits zweimal zur Ansetzung einer
Bewährungsfrist und zudem dazu, dass die Beschwerdegegnerin das Arbeitsverhältnis
ausdrücklich nur angesichts dessen fortgeschrittenen Alters und unter der
klaren Voraussetzung, dass sein Verhalten und seine Leistung zu keinen weiteren
Klagen Anlass geben würden, aufrechterhalten hatte. Vor diesem Hintergrund wäre
nicht davon auszugehen gewesen, dass sich der Beschwerdeführer durch eine
(erneute) Verwarnung hätte beeindrucken und zu einer nachhaltigen
Verhaltensänderung bewegen lassen. Vielmehr manifestiert er auch im
vorliegenden Verfahren seine fehlende Einsicht, wenn er ausführen lässt, die
mehrfachen Parkübertretungen mit seinem Privatfahrzeug ausserhalb der Arbeitszeit
hätten dem Ansehen der Polizei keinesfalls in erheblicher Weise geschadet oder
er habe keinen Anlass gehabt, sein gedankenloses Tun zu hinterfragen, weil er
wegen der Parkübertretungen nie verwarnt und auch nicht gebüsst worden sei
(Rz. 22), und damit einerseits seine Verfehlungen bagatellisiert und
andrerseits die Verantwortung dafür auf die Beschwerdegegnerin bzw. F
abzuschieben versucht.
Schliesslich durfte die Beschwerdegegnerin ohne Weiteres
darauf verzichten, eine Auflösung des Arbeitsverhältnisses in gegenseitigem
Einvernehmen in Betracht zu ziehen, da der Beschwerdeführer auf eine solche
keinen Anspruch hat und auch aus dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit keinen
solchen ableiten kann.
4.5
An der
Zulässigkeit der fristlosen Kündigung ändert angesichts der schweren Verfehlungen
des Beschwerdeführers auch der Umstand nichts, dass es sich beim Beschwerdeführer
um einen langjährigen Mitarbeiter der Beschwerdegegnerin handelt. Zudem führt
nur ein langjähriges,
im Wesentlichen ungetrübtes
Verhältnis zwischen
den Parteien dazu, dass die erforderliche Vertrauensgrundlage weniger schnell
erschüttert oder zerstört wird als bei einem erst seit kurzem bestehenden Arbeitsverhältnis.
5.
Nach dem Gesagten erfolgte die fristlose Kündigung zu
Recht, weshalb die Beschwerde abzuweisen ist.
6.
6.1
Bei
personalrechtlichen Angelegenheiten ist das verwaltungsgerichtliche Verfahren
bis zu einem Streitwert von Fr. 30'000.- kostenfrei (§65a Abs. 3
Satz 1 VRG). Der Beschwerdeführer beantragt die Zusprechung von insgesamt
rund Fr. 167'000.-, womit der genannte Schwellenwert ohne Weiteres
überschritten wird. Die Gerichtskosten sind deshalb dem unterliegenden
Beschwerdeführer aufzuerlegen (§65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 Satz 1 VRG).
6.2
Die
obsiegende Beschwerdegegnerin beantragt die Zusprechung einer Parteientschädigung.
Gemeinwesen haben in der Regel keinen Anspruch auf Parteientschädigung; vor
allem grössere und leistungsfähigere haben sich so zu organisieren, dass sie
Verwaltungsstreitsachen selbst durchfechten können (Kölz/Bosshart/Röhl
§ 17 N. 19, auch zum Folgenden). Denn die Erhebung und Beantwortung
von Rechtsmitteln gehört zu den angestammten amtlichen Aufgaben. Zudem
beschlagen die Kontroversen meist ein Rechtsgebiet, in dem die Gemeinwesen
gegenüber den beteiligten Privaten einen Wissensvorsprung aufweisen.
Schliesslich übersteigt der in einem Rechtsmittelverfahren gebotene Behördenaufwand
vielfach jenen nicht wesentlich, der im vorangehenden nichtstreitigen Verfahren
ohnehin erbracht werden musste. Dies schliesst die Zusprechung einer Parteientschädigung
an ein obsiegendes Gemeinwesen zwar nicht von vornherein aus, lässt sie jedoch
nur dann als gerechtfertigt erscheinen, wenn die Verfassung der
Beschwerdeantwort mit einem ausserordentlichen Aufwand verbunden war oder den
Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte (vgl. § 17 Abs. 2 VRG).
Vorliegend liess sich die Beschwerdegegnerin zwar anwaltlich vertreten. Die Anforderungen
an die Darlegung des Sachverhalts und der sich stellenden Rechtsfragen
erscheinen indes nicht als unüblich hoch, so dass von der Zusprechung einer
Parteientschädigung abzusehen ist.
7.
Weil der Streitwert mehr als Fr. 15'000.- beträgt,
ist in der Rechtsmittelbelehrung auf die Beschwerde in öffentlichrechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zu verweisen (Art. 85
Abs. 1 lit. b BGG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 8'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 8'140.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,
6004 Luzern, einzureichen.
6.    Mitteilung an:…