zh_verwaltungsgericht · VB.2023.00563 · 2024-01-25 · de

Submission (Zuschlag) | Auftrag für Archivdienstleistungen; Gewichtung der Zuschlagskriterien. Zuschlagskriterien dienen der Bewertung des Preis-Leistungs-Verhältnisses im Hinblick auf die Ermittlung des wirtschaftlich günstigsten Angebots (E. 3.2). Gemäss der § 13 Abs. 1 lit. m und Abs. 2 aSubmV sind die Zuschlagskriterien mit ihrer Rangordnung oder Gewichtung in der Ausschreibung bzw. in den Ausschreibungsunterlagen bekannt zu machen; damit wird die notwendige Transparenz gewährleistet; eine Nummerierung der Kriterien ist dazu nicht notwendig (E. 3.3). Weil das Zuschlagskriterium "Kosten der angebotenen Leistungen" in den Ausschreibungsunterlagen an dritter Stelle von drei Kriterien aufgeführt ist, war die Folgerung zwingend, dass das Zuschlagskriterium Gesamtpreis keinesfalls höher als mit 33,333 % gewichtet würde. Zu erwarten war sodann, dass die drei Kriterien unterschiedlich hoch gewichtet würden, womit nicht mit einer Gewichtung von über 30 % gerechnet werden konnte (E. 4.2.1). Die gewählte Gewichtung des Preiskriteriums von 20 % liegt im Rahmen des weiten Ermessensspielraum der Vergabebehörde. Vorliegend geht es nämlich um einen komplexen Auftrag (E. 4.2.2). Ohnehin wurde aber – zugunsten der Beschwerdeführerin – die Preisspanne falsch festgesetzt (E. 4.2.3). Eine Angebotspräsentation ist als ein eigenständiges Mittel zur Bewertung der Angebote grundsätzlich zulässig (E. 4.3.1). Die gewählte Gewichtung ist auch materiell nicht zu beanstanden (E. 4.3.3). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 25.01.2024 VB.2023.00563
Zurich Verwaltungsgericht 25.01.2024 VB.2023.00563
Zurigo Verwaltungsgericht 25.01.2024 VB.2023.00563

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00563
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Geschäftsnummer:
VB.2023.00563
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 25.01.2024
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Submissionsrecht
Betreff:
Submission (Zuschlag)
Auftrag für Archivdienstleistungen; Gewichtung der Zuschlagskriterien.
Zuschlagskriterien dienen der Bewertung des Preis-Leistungs-Verhältnisses im Hinblick auf die Ermittlung des wirtschaftlich günstigsten Angebots (E. 3.2).
Gemäss der § 13 Abs. 1 lit. m und Abs. 2 aSubmV sind die Zuschlagskriterien mit ihrer Rangordnung oder Gewichtung in der Ausschreibung bzw. in den Ausschreibungsunterlagen bekannt zu machen; damit wird die notwendige Transparenz gewährleistet; eine Nummerierung der Kriterien ist dazu nicht notwendig (E. 3.3).
Weil das Zuschlagskriterium "Kosten der angebotenen Leistungen" in den Ausschreibungsunterlagen an dritter Stelle von drei Kriterien aufgeführt ist, war die Folgerung zwingend, dass das Zuschlagskriterium Gesamtpreis keinesfalls höher als mit 33,333 % gewichtet würde. Zu erwarten war sodann, dass die drei Kriterien unterschiedlich hoch gewichtet würden, womit nicht mit einer Gewichtung von über 30 % gerechnet werden konnte (E. 4.2.1). Die gewählte Gewichtung des Preiskriteriums von 20 % liegt im Rahmen des weiten Ermessensspielraum der Vergabebehörde. Vorliegend geht es nämlich um einen komplexen Auftrag (E. 4.2.2). Ohnehin wurde aber – zugunsten der Beschwerdeführerin – die Preisspanne falsch festgesetzt (E. 4.2.3).
Eine Angebotspräsentation ist als ein eigenständiges Mittel zur Bewertung der Angebote grundsätzlich zulässig (E. 4.3.1). Die gewählte Gewichtung ist auch materiell nicht zu beanstanden (E. 4.3.3).
Abweisung.
Stichworte:
AUSSCHREIBUNGSUNTERLAGEN
GEWICHTUNG
PRÄSENTATION
PREISKRITERIUM
PREISSPANNE
TRANSPARENZGEBOT
ZUSCHLAGSKRITERIUM
Rechtsnormen:
§ 13 Abs. 1 lit. m SubmV
§ 13 Abs. 2 SubmV
§ 33 SubmV
§ 33 Abs. 2 SubmV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2023.00563
Urteil
der 1. Kammer
vom
25. Januar 2024
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Sandra Wintsch
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach
Schmid, Verwaltungsrichter José Krause,
Gerichtsschreiber Jonas Alig.
In Sachen
A AG,
vertreten durch RA B, und/oder RA C,
Beschwerdeführerin,
gegen
Stadt Zürich Organisation und Informatik,
vertreten
durch RA D und/oder RA E
Beschwerdegegnerin,
und
F AG,
vertreten durch RA G und/oder RA H,
Mitbeteiligte,
betreffend
Submission
(Zuschlag),
hat sich ergeben:
I.
Die Stadt Zürich, Organisation und
Informatik, eröffnete im Rahmen des Projekts Digitalisierung Archive AfB (Amt
für Baubewilligungen der Stadt Zürich) am 4. Januar 2023 ein offenes
Submissionsverfahren für die folgenden Dienstleistungen (in der Ausschreibung
als Lieferauftrag bezeichnet): die Übernahme der Archive des AfB, die
Digitalisierung der Archiv-Dokumente und das Anbieten von zusätzlichem
On-Demand-Scanning. Gemäss Offertöffnungsprotokoll vom 14. Februar 2023
sind fünf Angebote eingegangen, darunter dasjenige der A AG zu einem
Eingabepreis von Fr. 3'180'308.55. Mit Beschluss vom 30. August 2023
wurden die Dienstleistungen zum bereinigten Betrag von Fr. 4'080'366.26
(inkl. 8,1 % MWST) an die F AG vergeben. Am 12. September 2023
erfolgte das Absageschreiben an die A AG. Gemäss Bewertung der
Vergabebehörde rangierte das Angebot der A AG an zweiter Stelle.
II.
Die A AG
gelangte mit Beschwerde vom 25. September 2023
an das Verwaltungsgericht und beantragte,
die Zuschlagsverfügung – unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zuzüglich MWST zulasten der Beschwerdegegnerinnen –
aufzuheben und den Zuschlag der Beschwerdeführerin zu erteilen, eventualiter
sei die Angelegenheit an die Stadt Zürich, Organisation und Informatik, zur
Neubewertung zurückzuweisen. Subeventualiter sei die Angelegenheit an die Stadt
Zürich, Organisation und Informatik, zur Wiederholung des Vergabeverfahrens
zurückzuweisen.
In
verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragte sie, der Beschwerde sei die
aufschiebende Wirkung zu erteilen, der Beschwerde sei bis zum Entscheid über
die aufschiebende Wirkung superprovisorisch die aufschiebende Wirkung zu
erteilen und ihr sei Akteneinsicht zu gewähren.
Mit
Präsidialverfügung vom 27. September 2023 wurde der Stadt Zürich ein
Vertragsschluss einstweilen untersagt. Mit Schreiben vom 6. Oktober
2023 ersuchte
die F AG um Einsicht
in die von der Beschwerdeführerin eingereichten Beilagen zur Beschwerdeschrift,
was ihr mit Präsidialverfügung vom 10. Oktober 2023 teilweise gewährt
wurde.
Mit Schreiben vom 19. Oktober
2023 verzichtete
die F AG
ausdrücklich auf die Einreichung einer Beschwerdeantwort und das Stellen von
materiellen Anträgen. Mit Beschwerdeantwort vom
23. Oktober 2023 beantragte die Stadt Zürich die
Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Beschwerdeführerin. Der Beschwerdeführerin sei lediglich eine beschränkte,
gerichtsübliche Akteneinsicht zu gewähren. Mit Schreiben vom 24. Oktober
2023 reichte die Stadt Zürich zusätzliche Dokumente zu den Akten ein. Mit
Präsidialverfügung vom 24. Oktober 2023 wurde der Beschwerdegegnerin
(recte: der Beschwerde) die aufschiebende Wirkung erteilt und der
Beschwerdeführerin teilweise Einsicht in die Prozessakten gewährt. Mit Replik
vom 6. November 2023 hielt
die A AG
an ihren Anträgen fest, ebenso die Stadt
Zürich mit Duplik vom 20. November 2023.
Die Kammer
erwägt:
1.
Vergabeentscheide kantonaler und
kommunaler Auftraggebender können unmittelbar mit Beschwerde an das
Verwaltungsgericht weitergezogen werden (RB 1999 Nr. 27 =
BEZ 1999 Nr. 13 = ZBl 100/1999, S. 372).
Gemäss Art. 64 Abs. 1 der
neuen Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom
15. November 2019 (IVöB) werden Vergabeverfahren, die vor dieser
Vereinbarung eingeleitet wurden, nach bisherigem Recht zu Ende geführt. Für das
vorliegende Beschwerdeverfahren gilt demnach altes Recht. Somit gelangen die Art. 15 ff.
der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. März
2001 (aIVöB) sowie die §§ 2 ff. des Gesetzes über den Beitritt des
Kantons Zürich zur revidierten Interkantonalen Vereinbarung über das
öffentliche Beschaffungswesen vom 15. September 2003 (aIVöB-BeitrittsG)
zur Anwendung. Für die Vergabe von Aufträgen gilt weiter die
Submissionsverordnung vom 23. Juli 2003 (aSubmV).
2.
Nicht berücksichtigte Anbietende sind
zur Beschwerde gegen einen Vergabeentscheid legitimiert, wenn sie bei deren
Gutheissung eine realistische Chance haben, mit dem eigenen Angebot zum Zug zu
kommen, oder wenn die Gutheissung der Beschwerde zu einer Wiederholung des
Submissionsverfahrens führt, in welchem sie ein neues Angebot einreichen
können; andernfalls fehlt ihnen das schutzwürdige Interesse an der
Beschwerdeführung (RB 1999 Nr. 18 = BEZ 1999 Nr. 11; § 21 Abs. 1
i.V.m. § 70 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
[VRG]). Ob eine solche reelle Chance besteht, ist aufgrund der gestellten
Anträge und Parteivorbringen zu prüfen (vgl. BGE 141 II 14 E. 4.9).
Gemäss Auswertung erzielte die Mitbeteiligte die Gesamtnote
4,29; das Angebot der Beschwerdeführerin rangiert mit einer Gesamtnote von 4,04
Punkten auf Rang 2. Mit der Beschwerde macht sie in materieller Hinsicht
geltend, das Zuschlagskriterium 3 "
Kosten der angebotenen Leistungen
" sei mit
bloss 20 % und damit unzulässig tief gewichtet worden. Zudem sei das
Zuschlagskriterium 1 "Überzeugungskraft des Angebots" falsch
bewertet worden. Würde die Beschwerdeführerin mit ihren Rügen durchdringen,
hätte sie eine realistische Aussicht auf den Zuschlag. Die
Beschwerdelegitimation ist zu bejahen. Da die weiteren
Sachurteilsvoraussetzungen ebenfalls erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
3.
3.1
Die Bestimmungen über das öffentliche
Beschaffungswesen haben zum Ziel, einen echten, fairen und transparenten
Wettbewerb zu gewährleisten, in welchem alle Anbietenden gleichbehandelt werden
(vgl. Art. 1 Abs. 3 aIVöB). In vergaberechtlichen Verfahren sind
insbesondere das Transparenz- und das Gleichbehandlungsgebot zu beachten. Die
Vergabebehörde hat sich sodann ohne Willkür und nach Treu und Glauben zu
verhalten (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV]). Den
Formvorschriften kommt im Submissionsrecht insofern ein hoher Stellenwert zu,
als sie wichtige Vergabeprinzipien – namentlich das Transparenz- und das
Gleichbehandlungsgebot – sichern (vgl. Peter Galli/André Moser/Elisabeth
Lang/Marc Steiner, Praxis des öffentlichen Vergaberechts, 3. A., Zürich
etc. 2013, S. 287 f., Rz. 662).
3.2
Zuschlagskriterien
dienen der Bewertung des Preis-Leistungs-Verhältnisses im Hinblick auf die
Ermittlung des wirtschaftlich günstigsten Angebots (§ 33 aSubmV). Wie die
Eignungskriterien werden auch die Zuschlagskriterien von der Vergabebehörde
entsprechend den Anforderungen des jeweiligen Auftrags festgelegt und in der
Ausschreibung bzw. in den Ausschreibungsunterlagen bekannt gegeben (vgl. § 13
Abs. 1 lit. m und Abs. 2 aSubmV). Bei deren Festlegung und
Anwendung steht ihr ein weiter Ermessensspielraum zu, in den das
Verwaltungsgericht, dem keine Überprüfung der Angemessenheit des Entscheids
zusteht, nicht eingreift. Zu prüfen ist dagegen eine allfällige Überschreitung
oder ein Missbrauch des Ermessens (Art. 16 Abs. 1 aIVöB, § 50
VRG; VGr, 20. April 2017, VB.2017.00132, E. 3.4 mit Hinweisen).
3.3
Die
Beschwerdegegnerin hatte die Zuschlagskriterien in den Ausschreibungsunterlagen
in der folgenden Reihenfolge bekannt gegeben:
1.
Überzeugungskraft des Angebots (Präsentation der Anbieterin, Qualität
der Referenzen, Dossier)
2.
Erfüllungsgrad des Anforderungskatalogs
3.
Kosten der
angebotenen Leistungen
Dabei wurde ausdrücklich ausgeführt, die Gewichtung der
Zuschlagskriterien erfolge in der Reihenfolge ihrer Nennung. Dies entspricht
den rechtlichen Vorgaben. Gemäss der § 13 Abs. 1 lit. m und Abs. 2
aSubmV sind die Zuschlagskriterien mit ihrer Rangordnung oder Gewichtung in der
Ausschreibung bzw. in den Ausschreibungsunterlagen bekannt zu machen; damit
wird die notwendige Transparenz (Art. 1 Abs. 3 lit. c aIVöB)
gewährleistet; eine Nummerierung der Kriterien ist dazu nicht notwendig (vgl.
VGr, 10. Februar 2017, VB.2016.00300, E. 3.2; 10. April 2013,
VB.2013.00132, E. 4.1; 27. Juni 2012, VB.2012.00026, E. 5; 18. Dezember
2002, VB.2001.00095, E. 3 = RB 2002 Nr. 47 = BEZ 2003 Nr. 13).
Die Angebote der Beschwerdeführerin und der Mitbeteiligten
erzielten in der Bewertung anhand der Zuschlagskriterien die folgenden
Ergebnisse:
Zuschlagskriterium
Gewichtung
in %
Note
Mitbeteiligte
Note
Beschwerdeführerin
Überzeugungskraft des Angebots
50 %
5,13
3,405
Erfüllungsgrad des Anforderungskatalogs
30 %
4,187
3,776
Kosten der angebotenen Leistungen
20 %
2,33
6
Total Bewertungsnote
100 %
4,286 (Rang 1)
4,035 (Rang 2)
3.4
3.4.1
Das
Zuschlagskriterium "Überzeugungskraft des
Angebots" gliedert sich gemäss Auswertungsmatrix in die Unterkriterien
"Präsentation der Anbieterin" (Gewichtung 80 %), "Qualität
der Referenzen" (15 %) und "Dossier" (5 %). Diese
Unterkriterien wurden bereits – in der Reihenfolge ihrer Gewichtung – in den
Ausschreibungsunterlagen genannt.
Bei den – im Rahmen der
Ausschreibungsunterlagen im Lauftext genannten – Unterkriterien des
Zuschlagskriteriums "Überzeugungskraft des Angebots" erzielten die
Angebote der Beschwerdeführerin und der Mitbeteiligten die folgenden
Ergebnisse:
Überzeugungskraft des Angebots
Gewichtung
in %
Note
Mitbeteiligte
Note
Beschwerdeführerin
Präsentation der Anbieterin
80 %
5,287
3,365
Qualität der Referenzen
15 %
4,75
3,25
Dossier
5 %
3,75
4,5
Total Bewertungsnote
100 %
5,13
3,405
Beim Unterkriterium "Präsentation der Anbieterin"
wurden die folgenden einzelnen Aspekte bewertet: Zeit-Management, Team- und
Firmenvorstellung, Vorgehen/Ablauf Projekt,
Logistik, Schnittstellen, Digitalisierung, Prozesse.
3.4.2
Das Zuschlagskriterium "Erfüllungsgrad des Anforderungskataloges"
gliedert sich in die Subkriterien "Anforderungen an die Anbieterin"
und "Detaillierter Leistungsbeschrieb" auf.
Die Angebote der Beschwerdeführerin und
der Mitbeteiligten erzielten bei den Unterkriterien des Zuschlagskriteriums
"
Erfüllungsgrad des Anforderungskataloges"
die folgenden Ergebnisse:
Erfüllungsgrad des
Anforderungskataloges
Gewichtung
in %
Note
Mitbeteiligte
Note
Beschwerdeführerin
Anforderungen an die Anbieterin
40 %
4,237
3,513
Detaillierter Leistungsbeschrieb
60 %
4,154
3,952
Total Bewertungsnote
100 %
4,187
3,776
4.
Die Beschwerdeführerin beanstandet die Bewertung der Vergabebehörde
hinsichtlich des Zuschlagskriteriums 3 "Kosten der angebotenen
Leistungen" sowie betreffend das Unterkriterium 1 "Präsentation
der Anbieterin" des Zuschlagskriteriums 1 "Überzeugungskraft des
Angebots".
4.1
Der
Vergabebehörde steht bei der Festlegung der Zuschlagskriterien sowie deren
Gewichtung ein weiter Ermessensspielraum zu, sie ist jedoch verpflichtet, dabei
der Art der Beschaffung Rechnung zu tragen. Je einfacher und standardisierter
eine Leistung ist, desto höher fällt in der Regel die Gewichtung des
Preiskriteriums aus (VGr, 18. August 2017, VB.2017.00351, E. 4.3.2
mit Hinweis). Für weitgehend standardisierte Güter kann sogar ausschliesslich
auf den Preis abgestellt werden (§ 33 Abs. 2 aSubmV). Am anderen Ende
der Skala legte das Bundesgericht eine Gewichtung des Preiskriteriums von 20 %
für einen komplexen Auftrag als untere Grenze des Zulässigen fest (BGE 143 II
553 E. 6.4; BGE 129 I 313 E. 9 = Praxis 2004 Nr. 64).
4.2
Zunächst sind die Rügen zum Zuschlagskriterium
"Kosten der angebotenen Leistungen" zu prüfen. Die Beschwerdeführerin
moniert, das Zuschlagskriterium "Kosten der angebotenen Leistungen"
sei zu wenig stark gewichtet worden
4.2.1
Weil das Zuschlagskriterium "Kosten der angebotenen Leistungen"
in den Ausschreibungsunterlagen an dritter Stelle von drei Kriterien aufgeführt
ist, war die Folgerung zwingend, dass das Zuschlagskriterium Gesamtpreis keinesfalls
höher als mit 33,333 % gewichtet würde. Zu erwarten war sodann, dass die
drei Kriterien unterschiedlich hoch gewichtet würden, womit nicht mit einer
Gewichtung von über 30 % gerechnet werden konnte.
Folglich wäre die Beanstandung, dass eine Gewichtung von
über 30 % vorgenommen werden müsse, nach dem Grundsatz von Treu und
Glauben spätestens mit der Offerteinreichung bei der Beschwerdegegnerschaft zu
deponieren gewesen. Der Beschwerdeführer durfte nicht abwarten, ob der
Vergabeentscheid für ihn positiv ausfällt (vgl. VGr, 27. Juni 2019, VB.2019.00033,
E. 4.3).
Die Beschwerdeführerin legt
indes dar, dass sie bei einer Gewichtung des Zuschlagskriteriums "Kosten
der angebotenen Leistungen" von 30 % obsiegt hätte. Dem entgegnet die
Beschwerdegegnerin, dass sie die Preisspanne falsch festgelegt habe und bei
einer korrekten Festlegung der Preisspanne die Mitbeteiligte auch dann am
besten abgeschnitten hätte, wenn das Zuschlagskriterium "Kosten der
angebotenen Leistungen" mit 30 % gewichtet worden wäre.
4.2.2
Letztendlich kommt es nicht darauf an, ob die Mitbeteiligte auch bei einer
Gewichtung des Preiskriteriums von 30 % obsiegt hätte. Die gewählte
Gewichtung von 20 % liegt im Rahmen des weiten Ermessensspielraum der
Vergabebehörde (vgl. E. 3.2). Vorliegend geht es nämlich um einen
komplexen Auftrag, der insgesamt neun Leistungspakete (LP) umfasst.
Demnach sollen im Rahmen des LP
1 zu Beginn in enger Zusammenarbeit zwischen der Vergabebehörde und der
Anbieterin die notwendigen technischen Konzepte für die Bereitstellung der
Prozesse und Schnittstellen der (On-Demand)-Digitalisierung, für die initiale Logistik,
für die (On-Demand)-Digitalisierung, für die Bewirtschaftung des physischen
Archivs und des digitalen Inventars sowie zur Einhaltung der einschlägigen
gesetzlichen Rahmenbedingungen und Vorgaben der Auftraggeberin erstellt werden.
Danach ist im Rahmen des LP 2 der Aufbau der Prozesse der (On-Demand)-Digitalisierung
geplant. Im Rahmen des LP 3 soll die bestehende Ablage der Auftraggeberin
("die physischen Aktencouverts in den bestehenden Archiven")
überführt und von der Anbieterin in ihr eigenes Archiv eingelagert werden.
Gemäss dem LP 4 ist der Betrieb einer (On-Demand)-Digitalisierung der
physischen Akten in drei unterschiedlichen Leistungstypen vorgesehen. Nach dem
LP 5 sind die Prozesse und Schnittstellen der (On-Demand)-Digitalisierung zu
warten, wobei unter anderem Vorgaben für den Support gemacht werden. Im Rahmen
von LP 6 soll die Bewirtschaftung von ''On Demand'' zu digitalisierenden Akten,
von neu hinzukommenden Akten, von an das Stadtarchiv abzugebenden Akten sowie von
zu vernichtenden Akten übernommen werden. Die Bewirtschaftung hat sich nach den
Konzepten gemäss LP 1 zu richten. Das LP 7 umfasst die Kosten für den
Raumbedarf zur Einlagerung der Akten. Gemäss dem LP 8 müssen Anpassungen des
Raumbedarfs möglich sein. Im Rahmen des LP 9 hat die Anbieterin die
Auftraggeberin bei Mandatsende bei der Widereingliederung oder Übertragung des
physischen und digitalen Archivs der Aktencouverts an die Auftraggeberin oder
Dritte zu unterstützen. Es handelt sich bei der bestehenden physischen Ablage,
die übernommen werden soll, um 3'800 Laufmeter Akten bzw. ca. 15 Mio.
Blatt Papier. Darin enthalten sind einerseits Baugesuchsunterlagen seit ca. 1893,
andererseits Pläne zu Aufzugsanlagen ab den 1940er-Jahren. Die Planunterlagen
haben unterschiedliche Formate und bestehen teilweise aus fragilem Papier.
Entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerin, handelt es
sich mithin keinesfalls um standardisierte Dienstleistungen. Die
Beschwerdeführerin selbst offeriert denn auch Kosten für die Konzeptphase
gemäss LP1 sowie für den Aufbau der Prozesse nach LP2 im Betrag von immerhin Fr. 23'760.-.
Abgesehen vom Preis weisen die Angebote denn auch nennenswerte Unterschiede –
etwa hinsichtlich der Anstellungsverhältnisse des Personals, der Anzahl der
Lagerorte, der Geräte, der digitalen Auslieferung etc. – auf. Genau dies wäre
bei (weitgehend) standardisierten Leistungen nicht der Fall (vgl. VGr, 21. September
2017, VB.2017.00460, E. 3.4).
4.2.3
Ohnehin
wurde aber – zugunsten der Beschwerdeführerin – die Preisspanne falsch
festgesetzt. Berücksichtigt wurde eine Preisspanne von 50 %, auch wenn es
im Evaluationsbericht heisst, "tiefstes Angebot plus 150% ergibt Note
0".
Die nachträgliche Festlegung der
Preisspanne kann die Transparenz und die Nachvollziehbarkeit des
Vergabeentscheids beeinträchtigen und eine gewisse Manipulierbarkeit des
Ergebnisses mit sich bringen. Deshalb sind bei einer nachträglichen Wahl der
Preisspanne höhere Anforderungen an die Begründung zu stellen (VGr, 22. März
2006, VB.2005.00602, E. 4.3 = RB 2006 Nr. 47 = BEZ 2006 Nr. 36;
vgl. auch Galli/Moser/Lang/Steiner, S. 400, Rz. 890). Je
ungewöhnlicher (besonders weit oder besonders eng) die gewählte Preisspanne
ist, desto mehr ist eine triftige Begründung für diese Festlegung erforderlich.
Begründet die Vergabebehörde die Wahl einer ungewöhnlichen Preisspanne nicht
plausibel, überschreitet sie ihr Ermessen. In diesem Fall wendet das Gericht
eine Spanne an, wie sie üblicherweise im Rahmen des Ermessens gewählt werden
könnte. Welche Bandbreite bei den Angebotspreisen realistischerweise erwartet
werden kann, ist von der infrage stehenden Beschaffung abhängig. So ist bei
einfachen Beschaffungen in der Regel mit einer geringeren Preisspanne zu
rechnen als bei technisch anspruchsvollen Konstruktionen bzw. Produkten oder
Dienstleistungen. Wird die Bandbreite erst nach dem Vorliegen der Angebote
festgelegt, können auch die tatsächlich offerierten, ernsthaften Preise als
Anhaltspunkte berücksichtigt werden (VGr, 8. September 2010,
VB.2009.00393, E. 7.2 mit Hinweisen), schliesslich geht es bei der
Bestimmung der Preisspanne darum, die tatsächlich infrage kommende Bandbreite
möglicher Werte zu berücksichtigen (VGr, 21. September 2005,
VB.2005.00227, E. 3.1 f. mit Hinweisen; vgl. VGr, 19. Mai 2021,
VB.2020.00673, E. 4.6.1). Dies bedeutet keineswegs, dass die
Vergabebehörde gehalten wäre, bei der Bewertung des Preises stets dem preislich
günstigsten Angebot die Bestnote und dem teuersten Angebot die schlechteste
Note zu geben (VGr, 6. Juni 2001, VB.2000.00391, E. 4a, nicht auf
www.vgrzh.ch veröffentlicht, auch zum Folgenden). Ein derartiger Schematismus
würde namentlich dann, wenn sämtliche Offertpreise nahe beieinanderliegen, zu
Verzerrungen führen; ebenso könnten Verzerrungen entstehen, wenn ein Angebot
preislich stark von den übrigen nach oben oder nach unten abweicht. Massgebend
ist, dass die Vergabebehörde eine realistische Preisspanne wählt (zum Ganzen
VGr, 29. Juli 2014, VB.2014.00175, E. 4.3).
Vorliegend wurde die Preisspanne noch nicht mit der
Ausschreibung oder den Ausschreibungsunterlagen festgesetzt. Die (unter
Berücksichtigung der von der Vergabebehörde gewährten nachträglichen
Anpassungsmöglichkeit aufgrund eines Fehlers bei den Mengenangaben im
Preisblatt) tatsächlich offerierten Preise bewegen sich mit Fr. 3'180'308.55,
Fr. 4'154'084.40, Fr. 6'121'518.55, Fr. 6'243'183.75 und Fr. 7'145'208.-
innerhalb einer Spanne von 125 %. Eine Mehrheit der offerierten Preise
befindet sich am oberen Ende einer Spanne von 100 % oder gar darüber. Eine
realistische Preisspanne beträgt im vorliegenden Fall somit 100 % – was
sich auch aufgrund der komplexen Dienstleistung, die vergeben wird,
rechtfertigt (vgl. dazu E. 4.1.3).
Angebotspreise
sind grundsätzlich nach der folgenden Formel zu bewerten:
Im
vorliegenden Fall, wo mit Schulnoten gearbeitet wird, ist das Ergebnis noch mit
der Maximalnote 6 zu multiplizieren. Während die Beschwerdeführerin im
Preiskriterium nach wie vor mit der Note 6 beurteilt würde, erhielte die
Mitbeteiligte unter Berücksichtigung einer rechtskonformen Preisspanne die Note
4,16 statt die Note 2,33. Damit würde Letztere bei einer Gewichtung des
Preiskriteriums mit 30 % statt 20 % noch immer obsiegen, wie das
folgende Beispiel zeigt:
Zuschlagskriterium
Gewichtung
in %
Note
Mitbeteiligte
Note
Beschwerdeführerin
Überzeugungskraft des Angebots
37.5 %
5,13
3,405
Erfüllungsgrad des Anforderungskatalogs
32.5 %
4,187
3,776
Kosten der angebotenen Leistungen
30 %
4,16
6
Total Bewertungsnote
100 %
4,53 (Rang 1)
4,304 (Rang 2)
Mit einer totalen Gesamtnote der
Mitbeteiligten von 4,492 und einer solchen der Beschwerdeführerin von 4,394
würde es nicht einmal etwas am Ergebnis ändern, wenn alle drei
Zuschlagskriterien mit 33,333 % gewichtet würden.
4.2.4
Die Beschwerdeführerin vermag mit ihren Rügen zum Zuschlagskriterium
"Kosten der angebotenen Leistungen" nicht durchzudringen.
4.3
Die
Beschwerdeführerin macht sodann geltend, die Bewertung des Kriteriums
"Überzeugungskraft des Angebots" sei rechtsfehlerhaft erfolgt. In
diesem Zusammenhang beanstandet sie einerseits die Gewichtung des
Unterkriteriums "Präsentation der Anbieterin". Es sei mit dem
Verhältnismässigkeitsgrundsatz nicht vereinbar, dass diesem "völlig
willkürlichen Zuschlagskriterium" doppelt so viel Gewicht beigemessen
werde wie dem Preis. Anderseits moniert sie, beim Unterkriterium
"Präsentation der Anbieterin" habe mit Blick auf das
Zuschlagskriterium 2 "Erfüllungsgrad des Anforderungskatalogs" eine
unzulässige Doppelbewertung stattgefunden und dem A0-Format sei ein zu hohes
Gewicht eingeräumt worden.
4.3.1
Eine Angebotspräsentation
ist als ein eigenständiges Mittel zur Bewertung der Angebote grundsätzlich
zulässig (vgl. VGr, 28. November 2019, VB.2019.00261, E. 6).
Im Rahmen der Präsentationen der
Anbieterinnen ging es im Sinne einer zweistufigen Prüfung darum, den
Schlüsselpersonen – im Vergleich zur schriftlichen Beantwortung der Fragen zum
Anforderungskatalog – vertiefte Fragen über die Auftragserfüllung zu stellen.
Damit wurde eine weitergehende qualitative Einschätzung des Angebots
vorgenommen (vgl. dazu im Zusammenhang mit dem Zuschlagskriterium
"Plausibilität": BGE 143 II 553 E. 7.7.1), was bei komplexen
Beschaffungen wie der vorliegenden, bei denen die zu erbringende Dienstleistung
in der Ausschreibung nicht bereits in allen Einzelheiten fixiert werden kann,
sinnvoll erscheint (vgl. BGE 143 II 553 E. 7.5.2 f.). Somit handelt
es sich nicht um eine Doppelbewertung, auch wenn gewisse Aspekte sowohl im
Rahmen des Zuschlagskriteriums 1 als auch in jenem des Zuschlagskriteriums 2
beurteilt wurden.
4.3.2
Weil das
Zuschlagskriterium "Überzeugungskraft des Angebots" und die
Unterkriterien "Präsentation der Anbieterin", "Qualität der
Referenzen" und "Dossier" bereits in den
Ausschreibungsunterlagen in der Reihenfolge ihrer Gewichtung genannt wurden,
musste die Beschwerdeführerin damit rechnen, dass das Unterkriterium "Präsentation
der Anbieterin" mit mehr als 33,333 % gewichtet würde. Folglich wäre die
Beanstandung, dass die entsprechende Gewichtung des Unterkriteriums "Präsentation
der Anbieterin" zu hoch sei, nach dem Grundsatz von Treu und Glauben
spätestens mit der Offerteinreichung bei der Beschwerdegegnerschaft zu
deponieren gewesen. Die Beschwerdeführerin durfte nicht abwarten, ob der
Vergabeentscheid für sie positiv ausfällt (vgl. VGr, 27. Juni 2019, VB.2019.00033,
E. 4.4; vgl. E. 4.1.2).
Wären alle
Unterkriterien mit 33,333 % gewichtet worden, dann erhielte die
Mitbeteiligte im Kriterium "Überzeugungskraft des Angebots" die Note
4,596 und die Beschwerdeführerin die Note 3,705. Damit würde die Mitbeteiligte
– unter Zugrundelegung einer rechtskonformen Preisspanne beim
Zuschlagskriterium 3 (vgl. E. 4.1.4) – noch immer obsiegen, wie
nachfolgend ersichtlich ist:
Zuschlagskriterium
Gewichtung
in %
Note
Mitbeteiligte
Note
Beschwerdeführerin
Überzeugungskraft des Angebots
50 %
4,596
3,705
Erfüllungsgrad des Anforderungskatalogs
30 %
4,187
3,776
Kosten der angebotenen Leistungen
20 %
4,16
6
Total Bewertungsnote
100 %
4,386 (Rang 1)
4,185 (Rang 2)
4.3.3
Allerdings ist die gewählte Gewichtung auch materiell nicht zu beanstanden.
Da es im Rahmen von LP 1, 2 und 9 um eine besonders enge Zusammenarbeit
zwischen Vergabebehörde und Anbieterin geht und auch im Übrigen fortwährend eine
Zusammenarbeit stattfindet (relativ kurzfristiges Bestellen von
Digitalisierungen, Augenschein vor Ort, neue Ablieferungen, Supportanfragen bei
Problemen mit einzelnen digitalisierten Objekten), liegt eine Gewichtung des
Kriteriums "Überzeugungskraft des Angebots" von 50 %, in dessen
Rahmen auch die Bewertung der Referenzen vorgenommen wird, innerhalb des Ermessensspielraums
der Vergabebehörde.
4.3.4
Auch mit ihrer Rüge an der konkret vorgenommenen Bewertung des
Unterkriteriums "Präsentation der Anbieterin" dringt die
Beschwerdeführerin nicht durch. Dem Umgang mit Formaten, die grösser als A0
sind, durfte – entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin – ein hohes
Gewicht eingeräumt werden. Es ist nämlich offen, wie von den Anbieterinnen mit
diesen ungewöhnlichen Formaten umgegangen wird, wobei es für die Auftraggeberin
essenziell wichtig ist, dass dafür eine tragfähige Lösung gefunden wird.
4.3.5
Die Beschwerdeführerin dringt auch mit ihren Rügen zum Unterkriterium
"Präsentation der Anbieterin" nicht durch.
5.
5.1
Die Rügen
der Beschwerdeführerin führen nicht zum Erfolg. Damit erweist sich der
angefochtene Zuschlag an die Mitbeteiligte als rechtsbeständig und die
Beschwerde ist abzuweisen.
5.2
Ausgangsgemäss
sind die Verfahrenskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Die Beschwerdegegnerin hat mangels
eines besonderen Aufwandes im Sinne von § 17 Abs. 2 lit. a VRG
keinen Entschädigungsanspruch.
6.
Der Auftragswert übersteigt den
massgeblichen Schwellenwert für Dienstleistungen (Art. 52 Abs. 1 lit. a
in Verbindung mit Anhang 4 Ziff. 2 des Bundesgesetzes über das öffentliche
Beschaffungswesen [BöB] vom 21. Juni 2019). Gegen dieses Urteil ist daher
die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) zulässig, sofern sich
eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt, andernfalls steht
dagegen nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff.
BGG offen (Art. 83 lit. f BGG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 12'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.      230.--
Zustellkosten,
Fr. 12'230.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung
stellt, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sofern diese nicht zulässig ist,
kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerden sind innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung
an die Parteien.