zh_verwaltungsgericht · VB.2020.00405 · 2020-06-10 · de

Wahl- und Abstimmungsfreiheit | [Ständeratswahl 2019; Inserat von fünf Regierungsratsmitgliedern. Der Regierungsrat trat auf eine als Stimmrechtsbeschwerde bezeichnete Eingabe der Beschwerdeführenden nicht ein. Dagegen gelangten diese mit Beschwerde ans Bundesgericht, welches das Rechtsmittel teilweise guthiess und "die Sache zur weiteren Behandlung und Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich" überwies. Es begründete dies damit, dass der Regierungsrat zwar zu Recht nicht auf die Eingabe eingetreten sei, diese aber an das Verwaltungsgericht hätte weiterleiten müssen.] Zur Beurteilung von Handlungen bzw. Realakten einzelner Regierungsratsmitglieder in kantonalen Wahlen und Abstimmungen ist in erster Instanz stets der Regierungsrat zuständig, sei es als Rekurs- oder als Einspracheinstanz bzw. als wahlleitende Behörde; gegen seinen diesbezüglichen Entscheid kann Beschwerde beim Verwaltungsgericht erhoben werden. Entgegen dem Bundesgericht wäre hier daher erstinstanzlich der Regierungsrat zur Behandlung der vorliegenden Sache zuständig. Allerdings wurde sein Nichteintretensentscheid im konkreten Fall vom Bundesgericht geschützt. Auch hat sich die Staatskanzlei namens des Regierungsrats sowohl gegenüber dem Bundesgericht als auch gegenüber dem Verwaltungsgericht zum materiellen Ergebnis geäussert. Aus diesen Gründen ist die funktionelle Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ausnahmsweise angebracht (zum Ganzen E. 1.2–1.5). Das beanstandete Inserat ist den fünf Regierungsratsmitgliedern in ihrer amtlichen Funktion und nicht in ihrer Eigenschaft als Private zuzurechnen (E. 2.5). Anders als bei Abstimmungen schliesst die Rechtsprechung für Wahlkämpfe behördliche Interventionen in den Prozess der freien Meinungsbildung grundsätzlich aus. Die Intervention der betreffenden Regierungsratsmitglieder in den Wahlkampf war daher rechtswidrig (E. 2.6). Die Wiederholung einer Volkswahl oder Volksabstimmung wird allerdings nur dann angeordnet, wenn Gründe für die Annahme bestehen, dass dieUnregelmässigkeit den Ausgang der Wahl oder Abstimmung mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit beeinflusst hat. Hiervon ist vorliegend nicht auszugehen, nachdem der unzulässige Eingriff in den Wahlkampf zwar als von einigem Gewicht, aber noch nicht als schwer einzustufen ist, und das Wahlergebnis deutlich zugunsten Ruedi Nosers ausfiel (zum Ganzen E. 3). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 21..2.07.0 VB.2020.00405
Zurich Verwaltungsgericht 21..2.07.0 VB.2020.00405
Zurigo Verwaltungsgericht 21..2.07.0 VB.2020.00405

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00405
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Geschäftsnummer:
VB.2020.00405
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 07.01.2021
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist noch nicht rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Wahl- und Abstimmungsfreiheit
[Ständeratswahl 2019; Inserat von fünf Regierungsratsmitgliedern. Der Regierungsrat trat auf eine als Stimmrechtsbeschwerde bezeichnete Eingabe der Beschwerdeführenden nicht ein. Dagegen gelangten diese mit Beschwerde ans Bundesgericht, welches das Rechtsmittel teilweise guthiess und "die Sache zur weiteren Behandlung und Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich" überwies. Es begründete dies damit, dass der Regierungsrat zwar zu Recht nicht auf die Eingabe eingetreten sei, diese aber an das Verwaltungsgericht hätte weiterleiten müssen.]
Zur Beurteilung von Handlungen bzw. Realakten einzelner Regierungsratsmitglieder in kantonalen Wahlen und Abstimmungen ist in erster Instanz stets der Regierungsrat zuständig, sei es als Rekurs- oder als Einspracheinstanz bzw. als wahlleitende Behörde; gegen seinen diesbezüglichen Entscheid kann Beschwerde beim Verwaltungsgericht erhoben werden. Entgegen dem Bundesgericht wäre hier daher erstinstanzlich der Regierungsrat zur Behandlung der vorliegenden Sache zuständig. Allerdings wurde sein Nichteintretensentscheid im konkreten Fall vom Bundesgericht geschützt. Auch hat sich die Staatskanzlei namens des Regierungsrats sowohl gegenüber dem Bundesgericht als auch gegenüber dem Verwaltungsgericht zum materiellen Ergebnis geäussert. Aus diesen Gründen ist die funktionelle Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ausnahmsweise angebracht (zum Ganzen E. 1.2–1.5). Das beanstandete Inserat ist den fünf Regierungsratsmitgliedern in ihrer amtlichen Funktion und nicht in ihrer Eigenschaft als Private zuzurechnen (E. 2.5). Anders als bei Abstimmungen schliesst die Rechtsprechung für Wahlkämpfe behördliche Interventionen in den Prozess der freien Meinungsbildung grundsätzlich aus. Die Intervention der betreffenden Regierungsratsmitglieder in den Wahlkampf war daher rechtswidrig (E. 2.6). Die Wiederholung einer Volkswahl oder Volksabstimmung wird allerdings nur dann angeordnet, wenn Gründe für die Annahme bestehen, dass dieUnregelmässigkeit den Ausgang der Wahl oder Abstimmung mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit beeinflusst hat. Hiervon ist vorliegend nicht auszugehen, nachdem der unzulässige Eingriff in den Wahlkampf zwar als von einigem Gewicht, aber noch nicht als schwer einzustufen ist, und das Wahlergebnis deutlich zugunsten Ruedi Nosers ausfiel (zum Ganzen E. 3).
Abweisung.
Stichworte:
AMTLICHE TÄTIGKEIT
EINSPRACHE
HANDLUNGEN VON PRIVATPERSONEN
INSTANZENZUG
INTERVENTION PRIVATER
INTERVENTION VON BEHÖRDENMITGLIEDERN
POLITISCHE RECHTE
POLITISCHER CHARAKTER
REALAKT
RECHTSWEGGARANTIE
REGIERUNGSRAT
STIMMRECHTSBESCHWERDE
ÜBERWEISUNG DURCH DAS BUNDESGERICHT
WAHL- UND ABSTIMMUNGSFREIHEIT
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 88 Abs. 2 BGG
Art. 29a BV
Art. 34 BV
Art. 34 Abs. 2 BV
Art. 12 Abs. 2 GPR
§ 10d Abs. 1 VRG
§ 10d Abs. 2 VRG
§ 27b VRG
§ 44 Abs. 1 lit. a VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2020.00405
Urteil
der 4. Kammer
vom
7. Januar 2021
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter
Martin Bertschi,
Gerichtsschreiberin
Sonja Güntert.
In Sachen
1.    A,
2.    B,
3.    C,
4.    D,
alle vertreten
durch RA E,
Beschwerdeführende,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend
Wahl- und Abstimmungsfreiheit
,
hat sich ergeben:
I.
Mit einer als Stimmrechtsbeschwerde bezeichneten Eingabe wandten
sich A und B sowie C und D am 4. November 2019 an den Regierungsrat. Sie
bezogen sich auf ein Inserat im "Tages-Anzeiger" vom 2. November
2019, worin fünf Mitglieder des Regierungsrats mit Blick auf den zweiten
Wahlgang für einen Ständeratssitz den Kandidaten Ruedi Noser empfahlen. A und B
sowie C und D forderten den Regierungsrat auf, dieses Inserat zu kommentieren
und den betreffenden Regierungsratsmitgliedern allenfalls eine Rüge zu
erteilen. Sodann baten sie den Regierungsrat um die schriftliche Beantwortung
mehrerer Fragen zu dieser Wahlunterstützung. Der Regierungsrat nahm mit
Entscheid vom 13. November 2019 die Eingabe als Einsprache entgegen und
trat nicht darauf ein, weil keine Handlung des Regierungsrats und damit kein
Anfechtungsobjekt vorliege.
Am 17. November 2019 wurde Ruedi Noser im zweiten
Wahlgang als Ständerat wiedergewählt.
II.
A.
Gemäss
der Rechtsmittelbelehrung im Entscheid des Regierungsrats wandten sich die A
und B sowie C und D mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an
das Bundesgericht und beantragten, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben
und die Beschwerde dem Verwaltungsgericht zur Behandlung zu überweisen,
eventualiter sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung an den Regierungsrat
zurückzuweisen, subeventualiter sei die Wahl aufzuheben. Mit Urteil vom
10. Juni 2020 (1C_662/2019) hiess das Bundesgericht die Beschwerde
teilweise gut; "die Sache [wurde] zur weiteren Behandlung und
Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich
zurückgewiesen". Es begründete dies damit, dass der Regierungsrat zwar zu
Recht nicht auf die Eingabe eingetreten sei, diese aber an das
Verwaltungsgericht hätte weiterleiten müssen.
B.
Im
Schriftenwechsel vor dem Verwaltungsgericht verwies die Staatskanzlei namens
des Regierungsrats auf ihre Stellungnahme im Verfahren vor dem Bundesgericht,
worin sie beantragt hatte, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf
einzutreten sei. A und B sowie C und D beantragten in ihrer Stellungnahme, es
sei – "ohne Kosten- und unter Entschädigungsfolgen zzgl. MwSt. zulasten
der Staatskasse" – die "Erneuerungswahl eines zürcherischen Mitglieds
des Ständerats für die Amtsdauer 2019–2023, 2. Wahlgang, vom
17. November 2019" aufzuheben. Eventualiter sei festzustellen, dass
ihre politischen Rechte verletzt worden seien. Der Regierungsrat liess sich
hierauf nicht mehr vernehmen.
Das Verwaltungsgericht ergänzte die Akten um die
Beschwerdeschrift und die Replik an das Bundesgericht, die es vom
Rechtsvertreter von A, B, C sowie D beizog.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Bundesgericht trat in seinem Urteil vom 10. Juni 2020 anscheinend wegen
der Rüge der Verletzung der Rechtsweggarantie (Art. 29a der Bundesverfassung
vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) auf die Beschwerde gegen den
Nichteintretensentscheid des Regierungsrats ein. Es hiess sie insoweit gut, als
der Regierungsrat die Sache zu Unrecht nicht an das Verwaltungsgericht
weitergeleitet habe; die Sache wurde "zur weiteren Behandlung und
Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen" (BGr,
10. Juni 2020, 1C_662/2019, E. 2.4, E  3 und Dispositiv-Ziff. 1).
Es liegt demnach keine Überweisung gemäss Art. 30 Abs. 2 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) vor, bei
der das Verwaltungsgericht seine eigene Zuständigkeit prüfen müsste (Markus
Boog, Basler Kommentar, 2018, Art. 30 BGG N. 7). Ebenso wenig hat das
Bundesgericht allerdings die Sache im Sinn von Art. 107 Abs. 2 BGG an
das Verwaltungsgericht als Vorinstanz zurückgewiesen, da dieses bisher mit dem
Verfahren nicht befasst war. Vielmehr muss es sich um eine teilweise Rückweisung
an den Regierungsrat zur Weiterleitung an das Verwaltungsgericht handeln, wobei
das Bundesgericht die angeordnete Weiterleitung selber vollzog.
Ob ein solches Urteil das Verwaltungsgericht bezüglich der
Feststellungen zu dessen sachlicher und funktioneller Zuständigkeit bindet, erscheint
zumindest fraglich. Das Verwaltungsgericht fühlt sich hier jedoch insofern an
die bundesgerichtlichen Erwägungen gebunden, als es dem Regierungsrat keine
Anweisungen geben kann, welche dem Urteil des Bundesgerichts widersprechen.
1.2
Das
Bundesgericht begründete seinen Entscheid damit, dass ein Realakt nicht des
Gesamtregierungsrats, sondern der fünf beteiligten Regierungsräte als
Privatpersonen oder in ihrer amtlichen Eigenschaft vorliege. In beiden Fällen
erfordere das Bundesrecht zwingend die Möglichkeit der Überprüfung der geltend
gemachten Verletzung der Wahl- und Abstimmungsfreiheit durch eine (kantonale)
richterliche Behörde. Im Kanton Zürich könne es sich dabei nur um das
Verwaltungsgericht handeln. Daraus folge, dass der Regierungsrat zwar zu Recht
nicht auf die Einsprache eingetreten sei, die Sache jedoch an das Verwaltungsgericht
hätte weiterleiten müssen. Angesichts dieser Begründung ist zunächst der
Rechtsweg gemäss zürcherischem kantonalem Recht darzustellen, wenn geltend
gemacht wird, Regierungsratsmitglieder hätten unzulässigerweise in die
Ständeratswahl – oder andere kantonale Wahlen und Abstimmungen – eingegriffen.
1.2.1
Gemäss § 161 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte vom
1. September 2003 (GPR, LS 161) richtet sich der Schutz der
politischen Rechte des kantonalen und kommunalen Rechts nach dem Verwaltungsrechtspflegegesetz
vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2). Nach § 19 Abs. 1
lit. c in Verbindung mit § 19b und § 41 Abs. 1 VRG kann
gegen Handlungen staatlicher Organe, welche die politische Stimmberechtigung
der Bürgerinnen und Bürger oder Volkswahlen oder Volksabstimmungen betreffen,
Rekurs an die jeweilige Rekursinstanz und hernach Beschwerde an das
Verwaltungsgericht erhoben werden.
§ 10d Abs. 1–2 VRG
regelt die Anfechtung von Realakten des Regierungsrats in Stimmrechtssachen.
Gemäss dieser Bestimmung kann gegen erstinstanzliche Handlungen des
Regierungsrats, welche die politische Stimmberechtigung der Bürgerinnen und
Bürger oder Volkswahlen und Volksabstimmungen betreffen, beim Regierungsrat
Einsprache erhoben werden, wobei bei Handlungen im Zusammenhang mit der
Erneuerungswahl der Ständeratsmitglieder eine verkürzte Einsprachefrist gilt.
1.2.2
Mit den "erstinstanzlichen Handlungen" bzw. Realakten des
Regierungsrats, gegen die sich die Einsprache nach § 10d VRG richtet, sind
jedenfalls Akte des Gesamtregierungsrats als Behörde gemeint. Daraus kann
allerdings noch nicht geschlossen werden, dass gegen Realakte einzelner
Regierungsratsmitglieder oder Handlungen Privater kein Rechtsmittel an den
Regierungsrat als erste Instanz vorgesehen ist und direkt Beschwerde beim
Verwaltungsgericht erhoben werden kann (so aber anscheinend BGr, 10. Juni
2020, 1C_662/2019, E. 2.4).
1.2.3
Wird gerügt, dass Handlungen von Privatpersonen einen unzulässigen Eingriff
in die Wahl- und Abstimmungsfreiheit (Art. 34 BV) darstellen, gilt das Wahl-
oder Abstimmungsergebnis als Anfechtungsobjekt (VGr, 11. November 2015,
VB.2015.00612, E. 3.2, und 4. November 2009, VB.2009.00385,
E. 2.3.2 mit Hinweisen auf die Lehre; Jürg Bosshart/Martin Bertschi, in:
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19
N. 60). Anzufechten ist demnach die Publikation des Wahl- oder
Abstimmungsergebnisses. Bei kantonalen Wahlen und Abstimmungen, also auch bei
der Ständeratswahl, fungiert der Regierungsrat als wahlleitende Behörde, die
das Ergebnis publiziert (§ 81 Abs. 2 in Verbindung mit § 12
Abs. 1 lit. a GPR). Diese Publikation stellt einen Realakt im Sinn
von § 10d VRG dar, gegen welchen Einsprache erhoben werden kann. Zu Recht
hat denn auch der Regierungsrat in der Rechtsmittelbelehrung
(Dispositiv-Ziff. II) seines Beschlusses vom 20. November 2019
betreffend die Veröffentlichung der Ergebnisse des zweiten Ständeratswahlgangs
auf die Einsprache verwiesen (Amtsblatt vom 22. November 2019,
Meldungs-Nr. RS-ZH03-0000000157). Diese ist auch dann gegeben, wenn die
Privatpersonen, denen unzulässige Beeinflussung des Wahlkampfs vorgeworfen
wird, dem Regierungsrat angehören.
1.2.4
Wer noch vor der Wahl oder Abstimmung Massnahmen gegen eine unzulässige
Einflussnahme Privater in einen kantonalen Wahl- oder Abstimmungskampf fordern
will, hat dieses Ersuchen an den Regierungsrat zu richten, der als wahlleitende
Behörde nach § 12 Abs. 2 GPR für die korrekte Durchführung der Wahl
verantwortlich ist und bei Unregelmässigkeiten das Nötige anzuordnen hat. Dem
Verwaltungsrechtspflegegesetz, auf das § 161 GPR bezüglich des
Rechtsschutzes verweist, lässt sich keine andere Zuständigkeit entnehmen.
Entsprechende Begehren sind materiell zu behandeln, sofern die formellen
Voraussetzungen erfüllt sind. Zu diesen gehört nicht, dass als
Anfechtungsobjekt ein Akt des Regierungsrats als Behörde vorliegen muss.
1.2.5
Gegen Handlungen in Stimmrechtssachen, die einer Direktion oder einer vom
Regierungsrat geleiteten Kommission zuzurechnen sind, ist Rekurs nach § 19
Abs. 1 lit. c VRG zu ergreifen, der nach § 19b Abs. 2
lit. a Ziff. 1–2 VRG an den Regierungsrat zu richten ist. Dies gilt
auch, wenn Regierungsratsmitglieder in ihrer Eigenschaft als Direktionsvorstand
oder Kommissionsleitung gehandelt haben.
1.2.6
Zu prüfen bleibt, ob auch dann nach (bzw. analog zu) § 10d VRG
vorzugehen ist, wenn einzelnen Regierungsratsmitgliedern vorgeworfen wird, sie
hätten in ihrer Funktion als Mitglieder dieser Behörde unzulässigerweise eine
kantonale Wahl oder Abstimmung beeinflusst. Der Wortlaut der Bestimmung
schliesst dies nicht aus. Materialien und Literatur enthalten keine Äusserungen
zu dieser Frage (vgl. die Weisung vom 29. April 2009 zum Gesetz über die
Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts, ABl 2009, S. 801 ff.,
879 f. [im Folgenden: Weisung VRG-Anpassung]; Protokoll des Kantonsrats
2007–2011, S. 10239; Alain Griffel, Kommentar VRG, § 10d
N. 2 ff., wobei immerhin den Ausführungen in § 10d N. 3 der
Gedanke zugrunde zu liegen scheint, dass das Verwaltungsgericht in keinem Fall
direkt über Realakte zu urteilen hat). Die (analoge) Anwendung von § 10d
VRG ist zu bejahen: Sie drängt sich auf, weil in sämtlichen anderen denkbaren
Fällen, in denen Eingriffe von Regierungsratsmitgliedern in den Wahlkampf
beanstandet werden, ein Rechtsmittel an den Regierungsrat zur Verfügung steht,
sei es die Einsprache, der Rekurs oder ein Begehren auf Tätigwerden nach
§ 12 Abs. 2 GPR. Es ist zweckmässig, dass der Regierungsrat in jedem
Fall gegen Handlungen seiner Mitglieder angerufen werden kann, seien sie dem
Gesamtregierungsrat oder einzelnen Mitgliedern in deren Funktion als Mitglieder
des Gremiums, einer Direktion oder einer von ihnen geleiteten Kommission oder
aber in deren Eigenschaft als Privatpersonen zuzuordnen. Andernfalls hinge die
Zuständigkeit von der Beantwortung der (unter Umständen schwierigen)
materiellen Rechtsfrage ab, in welcher Funktion die Regierungsratsmitglieder
gehandelt haben. Die zu erwartenden Unsicherheiten bezüglich der Zuständigkeit
dürften dann oft zu ungebührlich langen Verfahrensdauern führen.
1.2.7
Im vorliegenden Fall wandten sich die Beschwerdeführenden fast zwei Wochen
vor dem Wahltermin an den Regierungsrat, wobei ihre Ersuchen unter anderem auf
eine Rüge an die Adresse der involvierten Regierungsratsmitglieder und auf
allfällige weitere Massnahmen abzielten. Nach den obigen Erwägungen war der
Regierungsrat ungeachtet der Qualifikation des gerügten Akts auf jeden Fall
zuständig: Zum einen war er als wahlleitende Behörde angerufen worden; zum
andern deckte seine Zuständigkeit als Einsprache- oder Rekursinstanz alle infrage
kommenden Fälle ab. Er war daher gehalten, die Eingabe materiell zu behandeln.
1.3
Die
Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs 1 in
Verbindung mit § 10d Abs. 3, § 19 Abs. 1 lit. c und
§ 19b Abs. 2 lit. a Ziff. 1–2 VRG zulässig gegen
Rekursentscheide, mit denen über Handlungen der Regierungsratsmitglieder in
Stimmrechtssachen entschieden wurde, die diesen in ihrer Funktion als
Direktionsvorstehende oder Kommissionsleitung zuzurechnen sind. Ausgeschlossen
ist sie dagegen nach § 44 Abs. 1 lit. a VRG gegen
erstinstanzliche Anordnungen und Einspracheentscheide des Regierungsrats in
Stimmrechtssachen. Zu prüfen ist, inwieweit diese Bestimmung mit dem Bundesrecht
vereinbar ist.
1.3.1
Die Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a BV verschafft jeder Person bei
Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine gerichtliche Behörde,
wobei Bund und Kantone durch Gesetz die richterliche Beurteilung in
Ausnahmefällen ausschliessen können. Nach Art. 88 Abs. 2 BGG sehen
die Kantone gegen behördliche Akte, welche die politischen Rechte der
Stimmberechtigten in kantonalen Angelegenheiten verletzen, ein Rechtsmittel an
ein Gericht vor (Satz 1; zum von der Praxis herausgearbeiteten Erfordernis
des Gerichts: Gerold Steinmann/Adrian Mattle, Basler Kommentar, 2018,
Art. 88 BGG N. 15 mit Hinweisen). Diese Pflicht erstreckt sich nicht
auf Akte des Parlaments und der Regierung (Satz 2). Dem Parlament bzw. der
Regierung zugerechnet werden auch Akte, die formell von einem für die jeweilige
Behörde handelnden, nicht eigenständigen Organ ausgehen (wie etwa dem Büro des
[Schaffhauser] Kantonsrats; vgl. BGr, 12. März 2019, 1C_247/2018,
E. 2.2). Rechtsmittelentscheide dieser beiden Behörden fallen dagegen nicht
unter Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG, wenn das betreffende
Rechtsmittel devolutiv ist und sich gegen erstinstanzliche Entscheide
untergeordneter Behörden richtet; nur Einsprache- und Wiedererwägungsentscheide
dürfen also vom gerichtlichen Rechtsschutz ausgenommen werden (BGE 143 I 426
E. 3; Steinmann/Mattle, Art. 88 BGG N. 13a).
1.3.2
Mit Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG sollte darauf Rücksicht
genommen werden, dass die meisten Kantone Beschwerden auf kantonaler Ebene
gegen Akte des Parlaments und der Regierung ausschlossen. Weil diesen Akten ein
überwiegend politischer Charakter zugeschrieben wurde, sah der
Bundesgesetzgeber keinen Anlass, die Kantone zu einer Änderung ihrer
politischen Systeme zu veranlassen (Botschaft vom 28. Februar 2001 zur Totalrevision
der Bundesrechtspflege, BBl 2001 4202 ff., 4327). Aus dem Zweck dieser
Regelung ergibt sich, dass sie nur für Akte gilt, die vom Parlament oder der
Regierung selber ausgehen, was die seitherige Praxis denn auch festgehalten
hat.
1.3.3
Ein Entscheid, in dem Handlungen bzw. Realakte einzelner
Regierungsratsmitglieder auf ihre Zulässigkeit geprüft werden, beruht nicht auf
einem Akt der Regierung als solcher. Mit dem Bundesgericht ist daher zu
bejahen, dass gegen derartige Handlungen ein Rechtsmittel an ein kantonales
Gericht gegeben sein muss, bei dem es sich im Kanton Zürich nur um die
Beschwerde an das Verwaltungsgericht handeln kann (BGr, 10. Juni 2020,
1C_662/2019, E. 2.2 und 2.3.5). Wie bereits erwähnt, sieht die
zürcherische gesetzliche Regelung vor, dass das Verwaltungsgericht in zweiter
Instanz gegen Realakte der Regierungsmitglieder in deren Funktion als
Direktionsvorstehende oder Kommissionsleitung angerufen werden kann
(E. 1.3). Was das private Handeln im Wahl- und Abstimmungskampf –
eingeschlossen dasjenige von Amtspersonen – betrifft, bestehen generell keine
Gründe, es von der gerichtlichen Beurteilung auszuschliessen. Fraglich kann
daher allein noch sein, ob die Beschwerde auch gegen Entscheide über Realakte
einzelner Regierungsratsmitglieder in deren Funktion als Angehörige dieses
Gremiums gegeben ist. Mit der Öffnung der Beschwerde für diese Fälle wird der
Rechtsweg vereinheitlicht und die Gefahr erheblich verringert, dass sich aus
unklaren Zuständigkeitsabgrenzungen Verfahrensverzögerungen ergeben. Zudem ging
es auch dem Zürcher Gesetzgeber nur darum, erstinstanzliche Akte des Kantons-
und des Regierungsrats von der Beschwerde auszuschliessen; den hier zu
behandelnden Spezialfall bezog er nicht in seine Überlegungen ein (vgl. Weisung
VRG-Anpassung, ABl 2009, S. 878 ff.). Der insofern zu weite Wortlaut
von § 44 Abs. 1 lit. a VRG steht der Behandlung der Sache durch
das Verwaltungsgericht somit nicht entgegen.
1.3.4
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist demnach zu bejahen.
1.4
Zusammenfassend
ist somit Folgendes festzuhalten: Zur Beurteilung von Handlungen bzw. Realakten
einzelner Regierungsratsmitglieder in kantonalen Wahlen und Abstimmungen ist in
erster Instanz stets der Regierungsrat zuständig, sei es als Rekurs- oder als
Einspracheinstanz bzw. als wahlleitende Behörde (§ 19 Abs. 1
lit. c in Verbindung mit § 19b Abs. 2 lit. a Ziff. 1–2
VRG, § 10d VRG, § 12 Abs. 2 Satz 2 GPR). Entgegen dem zu
engen Wortlaut von § 44 Abs. 1 lit. a VRG kann gegen seinen
diesbezüglichen Entscheid Beschwerde beim Verwaltungsgericht erhoben werden
(Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG e contrario).
1.5
Funktionell
wäre aufgrund der Auslegung des kantonalen Verfahrensrechts (E. 1.2)
erstinstanzlich der Regierungsrat zur Behandlung der vorliegenden Sache
zuständig. Allerdings wurde sein Nichteintretensentscheid im konkreten Fall vom
Bundesgericht geschützt (BGr, 10. Juni 2020, 1C_662/2019,
Dispositiv-Ziff. 1 [vgl. auch E. 2.5]). Im Übrigen hat sich die
Staatskanzlei namens des Regierungsrats sowohl gegenüber dem Bundesgericht als
auch gegenüber dem Verwaltungsgericht zum materiellen Ergebnis geäussert, womit
eine Rückweisung oder Weiterleitung an den Regierungsrat eine zwecklose
Verfahrensverlängerung zur Folge hätte. Diese widerspräche auch dem
Rechtsschutzinteresse der Beschwerdeführenden, die ihre materiellen Anträge
vorbehaltlos an das Verwaltungsgericht richten. Aus diesen Gründen ist die
funktionelle Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ausnahmsweise angebracht.
1.6
Die
Beschwerdeführenden sind als Stimmberechtigte bzw. politische Parteien zur
Stimmrechtsbeschwerde berechtigt (§ 21a Abs. 1 und 2 VRG; BGr, 10. Juni
2020, 1C_662/2019, E. 1.1).
1.7
Die
Beschwerdeführenden hatten in ihrer Eingabe vom 4. November 2011 an den
Regierungsrat Fragen gestellt und um verschiedene Massnahmen ersucht; dem
Bundesgericht beantragten sie (subeventualiter) die Aufhebung der Wahl, dem
Verwaltungsgericht beantragen sie die Aufhebung der Wahl, eventualiter die
Feststellung, ihre politischen Rechte seien verletzt worden. Diese veränderten
Anträge sind zulässig: Gemäss der bundesgerichtlichen Praxis wird die gegen
eine Vorbereitungshandlung gerichtete Beschwerde in Stimmrechtssachen so
verstanden, dass sinngemäss auch der Antrag auf Aufhebung der Abstimmung selber
gestellt wird, wenn der Urnengang während der Hängigkeit des
bundesgerichtlichen Verfahrens durchgeführt wird (BGr, 29. Juli 2019,
1C_495/2017, E. 1.3 mit Hinweisen; BGE 105 Ia 149 E. 2; vgl.
auch Griffel, § 27b N. 21; zum Ganzen: VGr, 11. Dezember 2019,
VB.2019.00618, E. 6.1). Die vor der Wahl gestellten Anträge durften
demnach entsprechend ergänzt werden.
1.8
Die
Angelegenheit ist somit materiell zu prüfen.
2.
2.1
Die in
Art. 34 Abs. 2 BV
als Grundrecht verankerte
Abstimmungsfreiheit gibt den Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein
Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht ihren freien Willen zuverlässig
und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 143 I 211 E. 3.1). Das
Ergebnis eines Urnengangs kann unter anderem durch eine unzulässige behördliche
Beeinflussung der Willensbildung der Stimmberechtigten im Vorfeld der
Abstimmung verfälscht werden, unter besonderen Voraussetzungen auch durch
Interventionen Privater (vgl. etwa BGE 140 I 338 E. 5).
2.2
Die
Abgrenzung rein privaten Handelns von behördlichem Auftreten einzelner
Behördenmitglieder im Vorfeld von Abstimmungen fällt im Einzelnen nicht immer
leicht, da nicht leichthin von der amtlichen Stellung abstrahiert werden kann.
Abzustellen ist darauf, welche Wirkung die Mitteilung auf die Adressaten bzw.
die durchschnittlich aufmerksamen und politisch interessierten
Stimmberechtigten ausübt (BGr, 2. Dezember 2011, 1C_379/2011, E. 4.2;
BGE 130 I 290 E. 3.3; VGr, 11. Dezember 2019, VB.2019.00618,
E. 4.1; Griffel, § 27b N. 14).
2.3
Das
beanstandete Inserat auf S. 21 des Tages-Anzeigers vom 2. November
2019 zeigt die damalige Regierungspräsidentin sowie vier weitere Mitglieder des
Regierungsrats. Die Betreffenden werden mit ihren Namen, mit der amtlichen
Funktion ("Regierungspräsidentin", "Regierungsrat" oder
"Regierungsrätin") sowie – ausgenommen die Regierungspräsidentin –
mit der Parteizugehörigkeit bezeichnet. Der Text lautet:
"Ein
bewährter Ständerat ist gewählt, jetzt braucht es auch
Ruedi Noser.
Eine
starke Stimme für den Kanton Zürich: Ruedi Noser kennt die Zürcher Wirtschaft
wie kein anderer. Er hat langjährige Erfahrung in Bundesbern, ist dort über die
Parteigrenzen hinaus geachtet und hat die Interessen des Kantons Zürich
hervorragend vertreten. Er hat gut mit dem Zürcher Regierungsrat
zusammengearbeitet. Das soll so bleiben.
Wählen Sie
darum
Ruedi Noser
wieder in den Ständerat."
2.4
Das
Bundesgericht schützte die Feststellung des Regierungsrats, wonach
erkennbarerweise keine offizielle Verlautbarung des Regierungsrats vorliege.
Dabei falle ins Gewicht, dass es sich um eine als solche bezeichnete Anzeige in
einer Tageszeitung handle, die weder ein Logo noch einen Schriftzug des Kantons
enthalte. Zudem bemerkten durchschnittliche Stimmberechtigte, dass nur fünf von
sieben Regierungsratsmitgliedern gezeigt wurden (BGr, 10. Juni 2020,
1C_662/2019, E. 2.3.4 Abs. 2).
2.5
Das
Inserat ist den fünf Regierungsratsmitgliedern in ihrer amtlichen Funktion und
nicht in ihrer Eigenschaft als Private zuzurechnen, wie sich aus den folgenden
Erwägungen ergibt.
2.5.1
Zunächst zeigt es ausschliesslich die fünf Regierungsratsmitglieder unter
Nennung ihrer amtlichen Funktion. Diese wird dadurch unterstrichen, dass die
Parteizugehörigkeit bei der Regierungspräsidentin nicht genannt wird, womit
zusätzlich auf deren Leitungsfunktion im Kollegium angespielt wird. Zudem wird
die gute Zusammenarbeit des Ständeratskandidaten mit dem Zürcher Regierungsrat
hervorgehoben, von welcher die Beteiligten nur in ihrer amtlichen Funktion
erfahren haben konnten. Das Bundesgericht hielt sinngemäss fest, dass diese
Komponenten sogar als Hinweise auf einen Akt des Gesamtregierungsrats gelesen
werden könnten (BGr, 10. Juni 2020, 1C_662/2019, E. 2.3.4
Abs. 1).
2.5.2
Umgekehrt spricht gegen die Annahme eines Auftretens in amtlicher Funktion,
dass ein gemeinsames amtliches Handeln mehrerer Regierungsratsmitglieder ohne
einen entsprechenden Beschluss der Gesamtbehörde nicht vorgesehen ist (vgl.
Art. 60 ff. der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 [LS 101]
sowie das Gesetz über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung
vom 6. Juni 2005 [LS 172.1]). Dies ist hier jedoch nicht massgeblich,
weil das entsprechende Wissen bei den durchschnittlich aufmerksamen und
politisch interessierten Stimmberechtigten nicht vorausgesetzt werden kann.
Zudem könnten sich die fünf Regierungsratsmitglieder in ihrer Funktion als
Direktionsvorstehende versammelt haben.
2.6
Anders als bei Abstimmungen schliesst die
Rechtsprechung für Wahlkämpfe behördliche Interventionen in den Prozess der
freien Meinungsbildung grundsätzlich aus. Die
Behörden
haben bei Wahlen keine öffentlichen Interessen
wahrzunehmen, es kommt ihnen keine Beratungsfunktion zu. Vorbehalten bleiben
die Information bei ungewöhnlichen Konstellationen, die Richtigstellung
irreführender Aussagen sowie Förderungsmassnahmen, sofern diese strikt neutral
ausgestaltet sind (BGE 124 I 55 E. 2a, 118 Ia 259 E. 3; Gerold
Steinmann, St. Galler Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung,
2014, Art. 34 Rz. 22; Pierre Tschannen, Basler Kommentar, 2015,
Art. 34 BV N. 33 und N. 35). Diese Voraussetzungen sind hier
nicht gegeben. Die Intervention in den Wahlkampf war daher rechtswidrig.
2.7
Zum gleichen Ergebnis gelangte man übrigens auch, wenn
man annehmen wollte, die fünf Regierungsratsmitglieder hätten als
Privatpersonen gehandelt. In diesem Fall hätten sie mit den erwähnten Elementen
des Inserats ihrer privaten Aktion einen amtlichen Anstrich gegeben und so den
unzutreffenden Eindruck einer Verlautbarung von Behördenmitgliedern erweckt,
was ebenfalls unzulässig ist (BGr, 12. Februar 2019, 1C_24/2018,
E. 1.2.3; BGE 130 I 290 E. 3.3).
3.
Damit ist zu prüfen, welche Rechtsfolgen der unzulässige
Eingriff in den Wahlkampf zeitigen muss.
3.1
Die
Wiederholung einer Volkswahl oder Volksabstimmung wird nach § 27b (in
Verbindung mit §§ 63 und 70) VRG nur dann angeordnet, wenn Gründe für die
Annahme bestehen, dass die Unregelmässigkeit den Ausgang der Wahl oder Abstimmung
mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit beeinflusst hat. Das kantonale Recht
knüpft damit an die entsprechende Praxis des Bundesgerichts an. Im Fall von
Mängeln mit nicht bezifferbaren Auswirkungen berücksichtigt dieses bei der Prüfung,
ob der gerügte Mangel das Wahl- oder Abstimmungsergebnis beeinflusst haben
könnte, insbesondere die Grösse des Stimmenunterschieds, die Schwere des
festgestellten Mangels und dessen Bedeutung im Rahmen der Abstimmung (BGE 143
I 78 E. 7.1).
Der Urnengang wird aufgrund
einer gesamthaften Betrachtung nur dann aufgehoben, wenn die gerügten
Unregelmässigkeiten erheblich sind und das Ergebnis beeinflusst haben können. Erscheint
die Möglichkeit, dass die Wahl oder Abstimmung ohne den Mangel anders
ausgefallen wäre, nach den gesamten Umständen als derart gering, dass sie nicht
mehr ernsthaft in Betracht fällt, so kann von der Aufhebung des Urnengangs
abgesehen werden (BGE 145 I 282 E. 4.2;
BGr,
5. März 2018, 1C_632/2017, E. 7.5; Michel Besson, Behördliche
Information vor Volksabstimmungen, Bern 2003, S. 394 ff.; zum Ganzen
auch VGr, 11. Dezember 2019, VB.2019.00618, E. 6.2
).
3.2
Nachdem
ein Ständeratssitz im ersten Wahlgang am 20. Oktober 2019 besetzt worden
war (Amtsblatt vom 25. Oktober 2019, Meldungs-Nr. RS-ZH03-0000000134),
dauerte der Wahlkampf um den zweiten Sitz rund vier Wochen, wobei schon wenige
Tage nach dem ersten Wahlgang die verbliebenen beiden Kandidierenden
feststanden. Der Wahlkampf war durchaus lebhaft. Das streitige Inserat erschien
– anscheinend ein einziges Mal – in einer auflagenstarken Tageszeitung am
2. November 2019, etwa zwei Wochen vor dem Wahltermin. Nicht nur das
Inserat, sondern auch das dagegen gerichtete Rechtsmittel der Beschwerdeführenden
fand einige Aufmerksamkeit (Elia Heer, Ausgewählte Beiträge zur Schweizer
Politik: Kanton Zürich, Ständeratswahlen 2019, Fassung vom 5. Dezember
2019
[https://anneepolitique.swiss/prozesse/60764-kanton-zuerich-standeratswahlen-2019]).
Beim Inserat handelt es somit um ein einzelnes Element im Wahlkampf, dessen
Bedeutung zudem durch die Reaktionen relativiert wird. Daher kann auch nicht
ausschlaggebend sein, dass der Regierungsrat als wahlleitende Behörde weder
selbständig noch auf die Eingabe der Beschwerdeführenden hin korrigierende
Massnahmen ergriff.
3.3
Sodann ist
der unspektakuläre Inhalt des Inserats mitzuberücksichtigen. Diesem sind keine
neuen Informationen über die Person des Kandidaten und schon gar keine Aussagen
über die Gegenkandidatin zu entnehmen (vgl. als Gegenbeispiel VGr,
11. November 2015, VB.2015.00612, E. 3.4.2, Zeitungsartikel mit
potenziell rufschädigenden Aussagen über einen Kandidaten betreffend; vgl. auch
BGE 118 Ia 259 E. 4e). Die verwendeten Formulierungen sind in
Wahlinseraten üblich und im Ton moderat. Zumindest was die vier Regierungsratsmitglieder
betrifft, die bürgerlichen Parteien angehören, konnte auch nicht überraschen,
dass diese die Wahl des bürgerlichen Kandidaten befürworteten. Eine besondere
Bedeutung im Wahlkampf ist dem Inserat insgesamt nicht beizumessen.
3.4
Weil das
Inserat nur einmal publiziert wurde und einen unauffälligen Inhalt aufweist, erscheint
der unzulässige Eingriff in den Wahlkampf zwar von einigem Gewicht, aber noch nicht
als schwer. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden lässt er sich
namentlich nicht mit dem Sachverhalt gleichsetzen, der BGE 113 Ia 291
zugrunde lag: In jenem Fall lag ein schwerer Eingriff in den
Gemeinderatswahlkampf einer kleinen Gemeinde vor, weil eine Kandidatin als
einzige von einem kommunal finanzierten Unterstützungsinserat ausgeschlossen
worden und damit ernsthaft benachteiligt worden war.
3.5
Wie der
Publikation der Ergebnisse des zweiten Wahlgangs der Ständeratswahl zu
entnehmen ist, belief sich die Gesamtzahl der massgebenden Stimmen auf 309'694.
Ruedi Noser erhielt davon 185'276 Stimmen (59,8 %), während auf Marionna
Schlatter-Schmid 116'594 Stimmen (37,6 %) und auf Vereinzelte 7'824
Stimmen (2,5 %) entfielen (Amtsblatt vom 22. November 2019,
Meldungs-Nr. RS-ZH03-0000000157). Bereits im ersten Wahlgang hatte Ruedi
Noser mit 141'700 deutlich mehr Stimmen erreicht als Marionna Schlatter-Schmid
mit 95'142 (Amtsblatt vom 25. Oktober 2019, Meldungs-Nr. RS-ZH03-0000000134).
Das Wahlergebnis ist klar und im Vergleich zum ersten Wahlgang konsistent.
Angesichts dessen kann ein massgeblicher Einfluss des gerügten, wenig
gewichtigen Mangels ausgeschlossen werden. Von der Aufhebung des zweiten
Wahlgangs der zürcherischen Ständeratswahlen für die Amtsdauer 2019–2023 ist
daher abzusehen.
3.6
Mit dem
Eventualantrag verlangen die Beschwerdeführenden, es sei festzustellen, dass
ihre politischen Rechte verletzt wurden. Auch hierauf ist zu verzichten: Eine
derartige Feststellung ist gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nur
angezeigt, wenn das Urteil einen ausgesprochenen Appellcharakter hat
(BGE 143 I 78 E. 7.3, 138 I 61 E. 8.7). Dies ist etwa dann der
Fall, wenn mit dem Urteil die Aufforderung verbunden wird, im Hinblick auf
einen späteren Wahlgang für einen verfassungsmässigen Zustand zu sorgen. Eine
solche Konstellation liegt hier nicht vor. Praxisgemäss ist die Beschwerde
abzuweisen.
4.
Gemäss § 65a Abs. 2
in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG ist das Verfahren in
Stimmrechtssachen kostenlos, wenn das Rechtsmittel nicht offensichtlich
aussichtslos ist. Infolgedessen sind die Kosten auf die Gerichtskasse zu
nehmen. Aufgrund ihres Unterliegens steht den Beschwerdeführenden keine
Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      70.--
Zustellkosten,
Fr. 2'070.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen
30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an …