zh_verwaltungsgericht · VB.2005.00338 · 2005-11-30 · de

Baubewilligung | Erstellung einer Mobilfunk-Antennenanlage Ob § 226 Abs. 1 PBG, wonach bei der Eigentums- und Besitzesausübung alle zumutbaren baulichen und betrieblichen Massnahmen zu treffen sind, um Auswirkungen auf die Umgebung möglichst gering zu halten, nach dem In-Kraft-Treten von USG und NISV eine selbständige Bedeutung behalten hat, hängt in erster Linie davon ab, ob diese Bestimmung einen weitergehenden Immissionsschutz bezweckt als das Umweltschutzgesetz, welches nur den Menschen und seine natürliche Umwelt schützt. - Aufgrund des Wortlauts und der Entstehungsgeschichte von § 226 PBG spricht einiges dafür, dass mit dieser Bestimmung anstelle des früheren gemischtrechtlichen Immissionsrechts ein umfassender öffentlich-rechtlicher Schutz gegen ungerechtfertigte Einwirkungen aus der Erstellung und dem Betrieb von Bauten und Anlagen geschaffen werden sollte. Die Frage der selbständigen Bedeutung von § 226 Abs. 1 und 2 PBG kann vorliegend jedoch offen bleiben, da sich die streitigen Immissionen auch nach diesen Bestimmungen als zulässig erweisen (E. 2.3). Die Mobilfunkanlage hält die Anlagegrenzwerte unbestrittenermassen ein. Damit hat die private Beschwerdegegnerin alle auch im Sinn von § 226 Abs. 1 PBG zumutbaren baulichen und betrieblichen Massnahmen getroffen, um Einwirkungen auf die Umgebung möglichst gering zu halten. Die Grenzwerte der NISV sind so angesetzt, dass sie gemäss Art. 13 Abs. 2 USG auch die Wirkungen von Immissionen auf Personen mit erhöhter Empfindlichkeit berücksichtigen. Dass das kantonale Recht, das (wenn überhaupt) nur noch hinsichtlich des Schutzes der baulich-technischen Umwelt selbständige Bedeutung hat, für die Zumutbarkeit emissionsbegrenzender Massnahmen einen noch strengeren Massstab anlegen will, kann ausgeschlossen werden (E. 3.1). Abweisung

Zürich Verwaltungsgericht 30.11.2005 VB.2005.00338
Zurich Verwaltungsgericht 30.11.2005 VB.2005.00338
Zurigo Verwaltungsgericht 30.11.2005 VB.2005.00338

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2005.00338
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Geschäftsnummer:
VB.2005.00338
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 30.11.2005
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Erstellung einer Mobilfunk-Antennenanlage
Ob § 226 Abs. 1 PBG, wonach bei der Eigentums- und Besitzesausübung alle zumutbaren baulichen und betrieblichen Massnahmen zu treffen sind, um Auswirkungen auf die Umgebung möglichst gering zu halten, nach dem In-Kraft-Treten von USG und NISV eine selbständige Bedeutung behalten hat, hängt in erster Linie davon ab, ob diese Bestimmung einen weitergehenden Immissionsschutz bezweckt als das Umweltschutzgesetz, welches nur den Menschen und seine natürliche Umwelt schützt. - Aufgrund des Wortlauts und der Entstehungsgeschichte von § 226 PBG spricht einiges dafür, dass mit dieser Bestimmung anstelle des früheren gemischtrechtlichen Immissionsrechts ein umfassender öffentlich-rechtlicher Schutz gegen ungerechtfertigte Einwirkungen aus der Erstellung und dem Betrieb von Bauten und Anlagen geschaffen werden sollte. Die Frage der selbständigen Bedeutung von § 226 Abs. 1 und 2 PBG kann vorliegend jedoch offen bleiben, da sich die streitigen Immissionen auch nach diesen Bestimmungen als zulässig erweisen (E. 2.3).
Die Mobilfunkanlage hält die Anlagegrenzwerte unbestrittenermassen ein. Damit hat die private Beschwerdegegnerin alle auch im Sinn von § 226 Abs. 1 PBG zumutbaren baulichen und betrieblichen Massnahmen getroffen, um Einwirkungen auf die Umgebung möglichst gering zu halten. Die Grenzwerte der NISV sind so angesetzt, dass sie gemäss Art. 13 Abs. 2 USG auch die Wirkungen von Immissionen auf Personen mit erhöhter Empfindlichkeit berücksichtigen. Dass das kantonale Recht, das (wenn überhaupt) nur noch hinsichtlich des Schutzes der baulich-technischen Umwelt selbständige Bedeutung hat, für die Zumutbarkeit emissionsbegrenzender Massnahmen einen noch strengeren Massstab anlegen will, kann ausgeschlossen werden (E. 3.1).
Abweisung
Stichworte:
ANLAGE
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
ELEKTROMAGNETISCHE STRAHLUNG
IMMISSIONSSCHUTZ
MOBILFUNKANLAGE
SCHUTZ
SCHUTZUMFANG
TECHNIK
UMWELT
UMWELTORIENTIERT
UMWELTSCHUTZGESETZ
Rechtsnormen:
Art. 49 Abs. I BV
Art. 74 Abs. I BV
Art. 1 Abs. I NISV
Art. 2 Abs. II NISV
Art. 4 NISV
§ 226 Abs. I PBG
§ 226 Abs. II PBG
§ 338a Abs. I PBG
Art. 1 Abs. I USG
Art. 11 Abs. II USG
Art. 12 Abs. II USG
Art. 13 Abs. II USG
Art. 65 Abs. I USG
Art. 65 Abs. II USG
Art. 684 ZGB
Publikationen:
BEZ 2006 Nr. 5
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I.
Am 16. Oktober 2003 bewilligte der Bauausschuss der
Stadt Winterthur der C AG die Erstellung einer Mobilfunk-Basisstation auf dem
Gebäude L-Strasse in Winterthur.
II.
Einen hiergegen von der A AG erhobenen Rekurs wies die
Baurekurskommission nach einer zeitweiligen Sistierung des Verfahrens am 16. Juni
2005 ab.
III.
Mit Beschwerde vom 31. August 2005 liess die A AG dem
Verwaltungsgericht beantragen, die Baubewilligung und den Rekursentscheid unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen aufzuheben.
Die Vorinstanz schloss am 8. September 2005 auf
Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdegegner liessen am 20. September
bzw. 7. November 2005 Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen beantragen.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig zur
Behandlung der Beschwerde gegen den angefochtenen Entscheid der
Baurekurskommission
.
Die Beschwerdeführerin
ist Eigentümerin von Grundstücken, bei denen der Anlagegrenzwert gemäss der
Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor
nichtionisierender Strahlung (NISV) nur knapp eingehalten ist. Nachteilige
Auswirkungen auf die von der Beschwerdeführerin betriebenen hoch empfindlichen
Mess- und Produktionsapparaturen sind deshalb nicht auszuschliessen (vgl. RB 2002
Nr. 89 = BEZ 2002 Nr. 51), weshalb sie gemäss § 338a Abs. 1
des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zu Rekurs und
Beschwerde legitimiert ist. Auf die rechtzeitig und formrichtig erhobene
Beschwerde ist einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführerin befürchtet, die von der geplanten
Mobilfunkanlage ausgehende elektromagnetische Strahlung werde ihre hoch
empfindlichen Mess- und Produktionsanlagen stören, und sieht deshalb § 226
PBG verletzt.
2.1
Die
Vorinstanz hat den Rekurs der Beschwerdeführerin im Wesentlichen mit der Begründung
abgewiesen, dass das Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 7. Oktober
1983 (USG) und die NISV den Schutz vor nichtionisierender Strahlung umfassend
regelten und für die Anwendung von § 226 PBG kein Raum bleibe. Zwar
zielten die bundesrechtlichen Erlasse auf den Schutz der natürlichen Umwelt ab
und gehörte die vom Menschen geschaffene künstliche Umwelt nicht explizit zum
Sachbereich von USG und NISV, doch könnten diese mit gewissen Einschränkungen
ebenfalls den Schutz dieser Erlasse in Anspruch nehmen, wobei der Schutzumfang
aufgrund der allgemeinen Bestimmungen der Umweltschutzgesetzgebung im konkreten
Einzelfall zu bestimmen sei. Jedenfalls könnten technische Apparaturen,
hochsensible Produkte oder Forschungslabors keinen im Vergleich zum Menschen
erhöhten Schutz vor hoch- oder niederfrequenter elektromagnetischer Strahlung
beanspruchen; weitergehende Ansprüche müssten auf zivilrechtlichem Weg verfolgt
werden.
Die Beschwerdeführerin ist dagegen der Auffassung, dass
Umweltschutzgesetz und Verordnung nur den Schutz der natürlichen Umwelt
bezweckten; so schliesse Art. 2 Abs. 3 NISV die Anwendung dieser
Verordnung zur Begrenzung der Einwirkungen von Strahlungen auf elektrische oder
elektronische medizinische Lebenshilfen wie Herzschrittmacher sogar
ausdrücklich aus. Wenn der Schutz technischer Apparaturen vor elektromagnetischer
Strahlung gemäss ausdrücklicher Festlegung nicht Gegenstand von USG und NISV
bilde, bestehe keine Veranlassung und keine Grundlage, die Bestimmungen dieser
Erlasse analog anzuwenden, sondern es müsse die Beurteilung auf der Grundlage
von § 226 PBG erfolgen.
2.2
Art. 74
Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV), wonach der Bund
Vorschriften erlässt "über den Schutz des Menschen und seiner natürlichen
Umwelt" vor schädlichen und lästigen Einwirkungen, geht von einem
restriktiven Umweltbegriff aus, der die soziale und baulich-technische Umwelt
des Menschen weitgehend ausgrenzt (Helen Keller, Umwelt und Verfassung, Zürich
1993, S. 107). Bereits diese begriffliche Beschränkung der Bundeskompetenz
führt dazu, dass mit dem In-Kraft-Treten des Umweltschutzgesetzes kantonale
Immissionsschutzbestimmungen, die nicht nur den Menschen und seine natürliche
Umwelt schützen, sondern Einwirkungen unabhängig vom Schutzgegenstand
begrenzen, ihre selbständige Bedeutung nicht von vornherein vollständig
eingebüsst haben. Zudem verfügt der Bund innerhalb des begrifflich beschränkten
Rahmens von Art. 74 Abs. 1 BV zwar über eine umfassende, jedoch keine
ausschliessliche Gesetzgebungskompetenz, weshalb das kantonale
Umweltschutzrecht (im engeren Sinn) nach dem Grundsatz des Vorrangs des
Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV) seine selbständige Bedeutung
behält, wo es die bundesrechtlichen Normen ergänzt oder – soweit
erlaubt
– verschärft.
Art. 65 USG, dem in erster Linie die Bedeutung einer
Übergangsbestimmung zukommt (Abs. 1), schliesst in Teilbereichen die
konkurrierende Zuständigkeit der Kantone ausdrücklich aus (Abs. 2).
Entsprechend dem restriktiven Umweltbegriff der Verfassung
soll das Umweltschutzgesetz gemäss Art. 1 Abs. 1 Menschen, Tiere und
Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume gegen schädliche oder lästige
Einwirkungen schützen sowie die natürlichen Lebensgrundlagen dauerhaft
erhalten. Schutzgegenstand bildet die Biosphäre als einheitlicher Lebensraum;
unbelebte Gegenstände sind nur insoweit Schutzgegenstand, als sie durch die
Beeinträchtigung der natürlichen Umwelt betroffen werden, wie beispielsweise
Bauwerke durch Luftverunreinigungen (Pierre Tschannen in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz,
2000, Art. 1 Rz. 11). Auch die Verordnung über den Schutz vor
nichtionisierender Strahlung soll ausdrücklich nur Menschen vor schädlicher
oder lästiger nichtionisierender Strahlung schützen (Art. 1 NISV).
2.3
Ob § 226
Abs. 1 PBG, wonach bei der Eigentums- und Besitzesausübung alle zumutbaren
baulichen und betrieblichen Massnahmen zu treffen sind, um Auswirkungen auf die
Umgebung möglichst gering zu halten, mit dem In-Kraft-Treten von USG und NISV
seine selbständige Bedeutung behalten hat, hängt in erster Linie davon ab, ob
diese Bestimmung einen weitergehenden Immissionsschutz bezweckt als das
Umweltschutzgesetz, welches nur den Menschen und seine natürliche Umwelt
schützt.
Nach dem Wortlaut von § 226 Abs. 1 PBG ist "die
Umgebung" Schutzgegenstand; dies deutet darauf hin, dass auch die
baulich-technische Umwelt davon erfasst ist. In Abs. 2 der Bestimmung, welcher
"übermässige" Einwirkungen überhaupt untersagt, ist dagegen von der
"Umwelt" die Rede. Zu einer Klärung der verwendeten Begriffe
"Umgebung" und "Umwelt" tragen die Gesetzesmaterialien
nichts bei; die Bestimmung gab weder in der Vorberatenden Kommission noch im
Kantonsrat zu eingehenden Erläuterungen oder zu Diskussionen Anlass. In der
Kommission wurde lediglich darauf hingewiesen, dass die neue Bestimmung
gegenüber dem geltenden Recht insofern eine gewisse Verschärfung bringe, als
auch vermeidbare Immissionen verboten würden (Protokoll der Kommission des
Kantonsrates für das Planungs- und Baugesetz 1975, Bd. II, S. 400).
Nach dem damals geltenden § 96 des Baugesetzes für Ortschaften mit
städtischen Verhältnissen vom 23. April 1893 (BauG) war der
Eigentümer zur Beschränkung von Immissionen verpflichtet, die, ohne die
Gesundheit von Menschen und Tieren zu schädigen, den "Nachbarn" in
erheblichem Mass lästig fallen. Dieser Immissionsschutz wurde als weniger weit
gehend als der privatrechtliche von Art. 684 des Zivilgesetzbuchs verstanden,
da nicht der Schutz von Nachbarinteressen bezweckt werde, sondern es um die
öffentlichen Interessen an der Wahrung von Ruhe, Sicherheit, Gesundheit und
Ordnung gehe (Hans Egger, Einführung in das zürcherische Baurecht, 3. A.,
Wädenswil 1970, S. 120).
Die bisherige Rechtsprechung zu § 226 PBG hatte sich,
soweit ersichtlich, nur mit Streitigkeiten zu befassen, die den Schutz des
Menschen und seiner natürlichen Umwelt betrafen. In der Literatur zum
zürcherischen Recht wird darauf hingewiesen, dass § 226 die polizeilich
gebotene Wohn- und Bewerbungsruhe sicherstellen wolle und massive Störungen und
Gefährdungen polizeilicher Güter, insbesondere der öffentlichen Ruhe, Ordnung
und Gesundheit abwehren wolle (Christoph Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher
Planungs- und Baurecht, 3. A., Zürich 2003, 8-5-1).
Aufgrund des Wortlauts und im Licht der
Entstehungsgeschichte von § 226 PBG spricht einiges dafür, dass mit dieser
Bestimmung anstelle des früheren gemischtrechtlichen Immissionsrechts ein
umfassender öffentlich-rechtlicher Schutz gegen ungerechtfertigte Auswirkungen
aus der Erstellung und dem Betrieb von Bauten und Anlagen geschaffen werden
sollte (vgl. Walter Vollenweider, Neues Zürcherisches Planungs- und Baurecht,
ZBGR 61(1980), S. 199). Auch das (inzwischen revidierte) Baugesetz
des Kantons Aargau vom 6. Juni 1971, das nur wenige Jahre vor dem
Planungs- und Baugesetz entstanden ist, ging von einem solchen weiten
Verständnis des Schutzgegenstandes aus; schädliche Einwirkungen waren nach
diesem Gesetz unstatthaft, gleichgültig, ob sie Menschen, Tiere oder Sachen betrafen
(vgl. Erich Zimmerlin, Baugesetz des Kantons Aargau, Kommentar, 2. A.,
Aarau 1985, S. 418). Allerdings waren gemäss § a160 Abs. 1 dieses
Gesetzes ausdrücklich das "Eigentum" des Nachbarn sowie die weitere
Umgebung geschützt, während im zürcherischen Recht nur von der Umgebung die
Rede ist. Die Frage nach der selbständigen Bedeutung von § 226 Abs. 1
und 2 PBG kann letztlich jedoch offen bleiben, da sich die streitigen
Immissionen aufgrund der nachfolgenden Erwägungen auch nach diesen Bestimmungen
als zulässig erweisen.
3.
Nach § 226 Abs. 1 PBG sind die Massnahmen, die
im Hinblick auf das Erreichen von "möglichst gering(en)" Einwirkungen
auf die Umgebung zu treffen sind, am Massstab der "Zumutbarkeit" zu
messen. Es sind mit anderen Worten in erster Linie alle Immissionen zu
unterlassen, die mit verhältnismässigem Aufwand vermieden werden können; erst
die nicht durch "zumutbare bauliche und betriebliche Massnahmen" zu
beseitigenden Störungen sind daraufhin zu überprüfen, ob sie gemäss § 226 Abs. 2
PBG "nicht in einer nach den Umständen übermässigen Weise auf die Umwelt
einwirken" (RB 1987 Nr. 71 = BEZ 1987 Nr. 36).
3.1
Gemäss Art. 11
Abs. 2 USG sind Emissionen unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung
im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich
möglich und wirtschaftlich tragbar ist. Diese Bestimmung wurde vom Bundesrat
für den Bereich der nichtionisierenden Strahlung durch den Erlass der
Anlagegrenzwerte der NISV konkretisiert. Nach der Rechtsprechung des
Bundesgerichts regelt Art. 4 NISV in Verbindung mit Anhang 1 NISV
die vorsorgliche Emissionsbegrenzung abschliessend, mit der Folge, dass die
rechtsanwendenden Behörden nicht im Einzelfall
gestützt auf Art. 12
Abs. 2 USG eine noch weiter gehende Begrenzung verlangen können (BGE 126 II 399
E. 3c = URP 2000, S. 602).
Die streitbetroffene Anlage hält die Anlagegrenzwerte der
NISV unbestrittenermassen ein. Damit hat die private Beschwerdegegnerin alle
auch im Sinn von § 226 Abs. 1 PBG zumutbaren baulichen und
betrieblichen Massnahmen getroffen, um Einwirkungen auf die Umgebung möglichst
gering zu halten. Die Grenzwerte der NISV sind so angesetzt, dass sie gemäss Art. 13
Abs. 2 USG auch die Wirkungen der Immissionen auf Personengruppen mit
erhöhter Empfindlichkeit, wie Kinder, Kranke, Betagte und Schwangere
berücksichtigen. Dass das kantonale Recht, das (wenn überhaupt) nur noch
hinsichtlich des Schutzes der baulich-technischen Umwelt selbständige Bedeutung
hat, für die Zumutbarkeit emissionsbegrenzender Massnahmen einen noch
strengeren Massstab anlegen will, kann ausgeschlossen werden.
3.2
Die nicht
im Sinn von § 226 Abs. 1 vermeidbaren Störungen dürfen "nicht in
einer nach den Umständen übermässigen Weise auf die Umwelt einwirken" (RB 1987
Nr. 71 = BEZ 1987 Nr. 36). Dabei ist anders als nach Art. 13
Abs. 2 USG nicht von Personengruppen mit erhöhter Empfindlichkeit, sondern
von durchschnittlich empfindlichen Personen auszugehen; das persönliche
subjektive Empfinden eines einzelnen Betroffenen ist nicht massgebend (RB 1984
Nr. 78 = BEZ 1985 Nr. 4; Fritzsche/Bösch, 8-5-1).
Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass "schon
geringfügigste elektromagnetische Strahlen" ihre "hochsensiblen Mess-
und Produktionsanlagen" stören könnten. Will man davon ausgehen, dass
solche Anlagen überhaupt in den Schutzbereich von § 226 Abs. 1 und 2
PBG fallen, so wäre die geltend gemachte Störung jedenfalls nicht übermässig.
Auch insofern muss gelten, dass von einer durchschnittlichen Empfindlichkeit
auszugehen ist, und können deshalb die hochsensiblen Mess- und Produktionsanlagen
der Beschwerdeführerin nicht massgebend sein. Auch § 226 Abs. 2 PBG
ist nicht verletzt.
4.
Sofern § 226 Abs. 1 und 2 PBG auf den
vorliegenden Sachverhalt überhaupt anwendbar sind, stellt ihre von der
Vorinstanz begründete Nichtanwendung durch die Vorinstanz jedenfalls keine
Gehörsverweigerung und auch keinen Grund für eine Rückweisung oder die
Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels dar. Vielmehr erweist sich die
Beschwerde im Ergebnis als unbegründet und ist abzuweisen.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin
aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 VRG). Sie ist überdies zu einer Parteientschädigung
von Fr. 1'500.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) an die private Beschwerdegegnerin
zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Der örtlichen
Baubehörde, welcher kein wesentlicher Aufwand entstanden ist, steht eine solche
nicht zu.
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      90.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'590.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird zu einer Parteientschädigung von Fr. 1'500.- (Mehrwertsteuer
inbegriffen) an die private Beschwerdegegnerin verpflichtet, zahlbar innert 30 Tagen
nach Rechtskraft des Entscheids.
5.    Mitteilung an …