zh_verwaltungsgericht · VB.2024.00726 · 2025-11-17 · de
Einführung Krankentaggeldversicherung, lineares Abwesenheitsmanagement und Nettolohnausgleich

[Die Aufsichtsinstanz hat einen interkommunalen Zweckverband angewiesen, Schlechterstellungen der Arbeitnehmenden aufgrund der Einführung einer Krankentaggeldversicherung, eines linearen Abwesenheitsmanagements und eines Nettolohnausgleichs rückwirkend zu entschädigen.] Wird aufgrund einer Aufsichtsanzeige eine Weisung erteilt, so handelt es sich beim Aufsichtsverfahren um ein ordentliches Verwaltungsverfahren (E. 1.3). Die Beschwerdeführerin ist als Arbeitgeberin wie eine Privatperson berührt und deshalb beschwerdeberechtigt (E. 1.4). Der Grundsatzentscheid darüber, dass das kantonale Personalrecht nicht vollumfänglich gilt und die Vollzugsorgane von diesem abweichende Regelungen treffen können, untersteht dem Gesetzesvorbehalt. Vorliegend waren die Vollzugsorgane deshalb nicht zum Erlass von vom kantonalen Personalrecht abweichenden Regelungen berechtigt (E. 3.3). Für das Erlassen von abweichendem Personalrecht wäre zudem grundsätzlich eine förmliche Veröffentlichung inklusive Rechtsmittelbelehrung notwendig (E. 3.4). Ein Lohnabzug für Krankentaggeldversicherungsprämien (E. 4.2.1), ein Nettolohnausgleich (E. 4.2.2) sowie ein lineares Abwesenheitsmanagement (E. 4.2.3) verletzen klar kantonales Personalrecht. Eine Gehörsverletzung ist vorliegend nicht gegeben (E. 5). Abweisung. Abweichende Meinung einer Minderheit der Kammer.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00726
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Geschäftsnummer:
VB.2024.00726
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 17.11.2025
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist am Bundesgericht noch hängig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Einführung Krankentaggeldversicherung, lineares Abwesenheitsmanagement und Nettolohnausgleich
[Die Aufsichtsinstanz hat einen interkommunalen Zweckverband angewiesen, Schlechterstellungen der Arbeitnehmenden aufgrund der Einführung einer Krankentaggeldversicherung, eines linearen Abwesenheitsmanagements und eines Nettolohnausgleichs rückwirkend zu entschädigen.]Wird aufgrund einer Aufsichtsanzeige eine Weisung erteilt, so handelt es sich beim Aufsichtsverfahren um ein ordentliches Verwaltungsverfahren (E. 1.3). Die Beschwerdeführerin ist als Arbeitgeberin wie eine Privatperson berührt und deshalb beschwerdeberechtigt (E. 1.4).Der Grundsatzentscheid darüber, dass das kantonale Personalrecht nicht vollumfänglich gilt und die Vollzugsorgane von diesem abweichende Regelungen treffen können, untersteht dem Gesetzesvorbehalt. Vorliegend waren die Vollzugsorgane deshalb nicht zum Erlass von vom kantonalen Personalrecht abweichenden Regelungen berechtigt (E. 3.3). Für das Erlassen von abweichendem Personalrecht wäre zudem grundsätzlich eine förmliche Veröffentlichung inklusive Rechtsmittelbelehrung notwendig (E. 3.4).Ein Lohnabzug für Krankentaggeldversicherungsprämien (E. 4.2.1), ein Nettolohnausgleich (E. 4.2.2) sowie ein lineares Abwesenheitsmanagement (E. 4.2.3) verletzen klar kantonales Personalrecht.Eine Gehörsverletzung ist vorliegend nicht gegeben (E. 5).Abweisung.Abweichende Meinung einer Minderheit der Kammer.
Stichworte:
ARBEITSZEIT
ARBEITSZEITERFASSUNG
ARBEITSZEITSALDO
AUFSICHT
AUFSICHTSANZEIGE
AUFSICHTSBESCHWERDE
AUFSICHTSENTSCHEID
ERLASSFORM
GESETZESVORBEHALT
KRANKENTAGGELD
KRANKENTAGGELDVERSICHERUNG
LOHN
LOHNANSPRUCH
LOHNERSATZ
LOHNFORTZAHLUNG
LOHNFORTZAHLUNGSPFLICHT
NETTOLOHN
NETTOLOHNAUSGLEICH
PERSONALRECHT
PRÄMIENABZUG
RECHTLICHES GEHÖR
Rechtsnormen:
Art. 5 Abs. 1 BV
Art. 29 Abs. 2 BV
Art./§ 4 Abs. 2 GG
Art./§ 4 Abs. 3 GG
Art./§ 53 Abs. 2 GG
Art./§ 167 lit. a GG
Art./§ 168 Abs. 1 lit. a GG
Art. 2 Abs. 1 KV
Art. 18 Abs. 2 KV
Art. 38 Abs. 1 KV
Art. 324a Abs. 4 OR
§ 10 Abs. 2 VRG
§ 21 Abs. 2 lit. a VRG
§ 99 VVPG
§ 118 Abs. 3 VVPG
§ 123 VVPG
§ 131 VVPG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2024.00726
Urteil
der 4. Kammer
vom
11. Dezember 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin
Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter
Martin Bertschi,
Gerichtsschreiber
Elias Studer.
In Sachen
Spital Uster AG,
vertreten durch A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bezirksrat Uster,
Beschwerdegegner,
und
SBK - Schweizer Berufsverband der Pflegefachfrauen
und Pflegefachmänner, Sektion ZH/GL/SH,
Mitbeteiligter
betreffend Einführung Krankentaggeldversicherung, lineares
Abwesenheitsmanagement und Nettolohnausgleich,
hat sich ergeben:
I.
Der Zweckverband Spital Uster hat
auf Anfang 2016 für seine Angestellten eine Krankentaggeldversicherung (KTG)
abgeschlossen und in der Folge den Nettolohnausgleich und das lineare
Abwesenheitsmanagement eingeführt. Am 3. November 2021 erstattete der
Schweizer Berufsverband der Pflegefachfrauen und -männer (SBK) Sektion
Zürich/Glarus/Schaffhausen deswegen beim Bezirksrat Uster eine
Aufsichtsanzeige. Mit Beschluss vom 22. September 2022 ordnete der
Bezirksrat Uster Folgendes an:
"I.
Der Aufsichtsbeschwerde wird Folge gegeben und es wird festgestellt, dass die
Einführung der obligatorischen Krankentaggeldversicherung und das damit
zusammenhängende lineare Abwesenheitsmanagement sowie der Nettolohnausgleich
nicht auf dem erforderlichen Weg der formellen Rechtssetzung durch die
Delegiertenversammlung erlassen worden sind.
II. Der Beschwerdegegner
wird im Sinne der Erwägungen verpflichtet, allfällige durch die Einführung der
Krankentaggeldversicherung entstandene finanzielle Schlechterstellungen seiner
Angestellten im Krankheitsfall gegenüber der kantonalrechtlichen Regelung, auch
durch das nicht vollständige Anrechnen von während des krankheitsbedingten
Dienstausfalls eingeplanten Diensteinsätzen, zu entschädigen."
II.
Der Zweckverband Spital Uster
gelangte dagegen am 31. Oktober 2022 mit zwei separaten Eingaben (einer
Aufsichtsbeschwerde gegen Dispositiv-Ziff. I und einem Rekurs gegen
Dispositiv-Ziff. II entsprechend der erteilten Rechtsmittelbelehrung) an
den Regierungsrat und beantragte die vollständige Aufhebung des Beschlusses des
Bezirksrats Uster. Am 23. Oktober 2024 wies der Regierungsrat den Rekurs
ab und leistete der Aufsichtsbeschwerde keine Folge.
III.
Dagegen erhob die Spital Uster AG
(als Rechtsnachfolgerin des Zweckverbands Spital Uster) am 29. November
2024 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung der
Beschlüsse des Regierungsrats und des Bezirksrats Uster unter
Entschädigungsfolge (zzgl. MWST). Der Bezirksrat Uster verzichtete mit Eingabe vom
4. Dezember 2024 auf Vernehmlassung; die Direktion der Justiz und des Innern
beantragte namens des Regierungsrats am 16. Dezember 2024 die Abweisung
der Beschwerde. Der SBK als Mitbeteiligter beantragte am 20. Februar 2025
die Abweisung der Beschwerde.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Rekursentscheide
des Regierungsrats über aufsichtsrechtliche Anordnungen eines Bezirksrats
können beim Verwaltungsgericht mit Beschwerde angefochten werden (vgl. §§ 41 ff.
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
VRG,
LS 175.2
).
1.2
Nach der
verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung sind Aufsichtsmassnahmen nur dann mit
Beschwerde anfechtbar, wenn sie eine Anordnung beinhalten, sei es, dass der
Regierungsrat eine derartige Verfügung selber trifft oder dass er die Anordnung
eines Bezirksrats bestätigt (VGr, 20. August 2025, VB.2025.00081,
E. 1.2 mit Hinweis; Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.],
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A.,
Zürich etc. 2014, Vorbemerkungen zu §§ 1928a N. 86).
Die Beschwerde richtet sich gegen
einen Rekursentscheid des Regierungsrats, womit dieser eine gegenüber der
Beschwerdeführerin getroffene aufsichtsrechtliche Weisung beziehungsweise
Anordnung des Beschwerdegegners bestätigte. Die aufsichtsrechtliche Anordnung
in Dispositiv-Ziff. II des Ausgangsbeschlusses des Beschwerdegegners ist 
jedenfalls mit Blick auf konkrete Anstellungsverhältnisse und damit zumindest
mittelbar  auf konkrete Rechtswirkungen ausgerichtet, sodass ein
Rechtsschutzinteresse an ihrer Überprüfung besteht beziehungsweise ein
Anfechtungsobjekt vorliegt (vgl. VGr, 4. November 2015, VB.2015.00398,
E. 1.2; Lorenzo Marazzotta/Mischa Morgenbesser, in:
Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum
Zürcher Gemeindegesetz [Kommentar GG], 2. A., Zürich etc.
2025, § 168 N. 4 f.).
1.3
Beschwerdegegner
und Vorinstanz haben überdies dem hier als Mitbeteiligter aufgeführten
Anzeigeerstatter im Aufsichtsverfahren Parteistellung eingeräumt und dessen
Aufsichtsbeschwerde Folge gegeben (beziehungsweise der Aufsichtsbeschwerde der
Beschwerdeführerin gegen Dispositiv-Ziff. I des Ausgangsbeschlusses keine
Folge gegeben).
Die Aufsichtsanzeige ist ein
formloser Rechtsbehelf (vgl. Bertschi, N. 61 ff.). Gemäss der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist dem Anzeiger allerdings Parteistellung
einzuräumen, wenn er durch die Verfügung oder Handlung der beaufsichtigten
Stelle besonders berührt beziehungsweise aufgrund einer besonderen,
beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stärker als die Allgemeinheit
betroffen ist und er ein schutzwürdiges Interesse daran hat, dass sich die
angerufene Instanz mit der Sache befasst (vgl. BGE 139 II 279 E. 2.3;
BGr, 24. April 2015, 2C_959/2014, E. 3.1). Ob ein Anzeiger diese
Voraussetzungen erfüllt, ist für jedes Rechtsgebiet und in jedem Einzelfall
gesondert zu beurteilen. Der Mitbeteiligte ist ein Berufsverband; das
Beschwerderecht kann ihm einerseits zur Wahrung der eigenen Interessen
zustehen. Ein Verband kann andererseits auch die Interessen seiner Mitglieder
geltend machen, wenn es sich um solche handelt, die er nach seinen Statuten zu
wahren hat, die der Mehrheit oder doch einer Grosszahl seiner Mitglieder
gemeinsam sind und zu deren Geltendmachung durch Beschwerde jedes dieser
Mitglieder befugt wäre ("egoistische Verbandsbeschwerde", statt vieler
BGE 136 II 539 E. 1.1). Ob die Vorinstanz im Lichte dieser
Rechtsprechung zu Recht die Parteistellung des Mitbeteiligten bejaht hat,
erscheint fraglich, kann aber offengelassen werden: Denn so oder anders wurde
gegenüber der Beschwerdeführerin eine aufsichtsrechtliche Anordnung getroffen,
sodass das Verwaltungsgericht wie dargelegt für die Behandlung der Beschwerde
zuständig ist.
Wird aufgrund einer
Aufsichtsanzeige eine Weisung erteilt, so handelt es sich beim
Aufsichtsverfahren um ein ordentliches Verwaltungsverfahren. Die vom
Beschwerdegegner und der Vorinstanz vorgenommene Unterscheidung, einerseits der
Aufsichtsbeschwerde Folge zu geben und andererseits in demselben Beschluss eine
aufsichtsrechtliche Anordnung gegenüber der Beschwerdeführerin zu treffen, ist
nicht zweckmässig. Dispositiv-Ziff. I des Ausgangsbeschlusses hat keine
eigenständige rechtliche Bedeutung, da dem Ansinnen des Mitbeteiligten durch
die Anordnung in Dispositiv-Ziff. II des Ausgangsbeschlusses entsprochen
wird.
1.4
Gestützt auf
§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. a VRG sind
Zweckverbände (als Träger öffentlicher Aufgaben mit Rechtspersönlichkeit) zur
Ergreifung eines Rechtsmittels legitimiert, wenn sie durch die Anordnung wie
eine Privatperson berührt sind.
Da die Anordnung
vorliegend in die vermögensrechtliche Gestaltung der Arbeitsverhältnisse
eingreift, ist die Beschwerdeführerin als Arbeitgeberin wie eine Privatperson
berührt und deshalb beschwerdeberechtigt
(vgl. BGE 138 II 506 E. 2.3).
1.5
Die
Beschwerdeführerin ist seit dem 1. Januar 2023 Rechtsnachfolgerin des Zweckverbands
Spital Uster und als privatrechtliche Aktiengesellschaft konstituiert. Für
deren Angestellte gilt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts zwingend das
private Arbeitsvertragsrecht (Marco Donatsch, Privatrechtliche
Arbeitsverträge und der öffentliche Dienst, Jusletter vom 3. Mai 2010,
Rz. 38 mit Hinweis). Ein aktuelles Rechtsschutzinteresse ist gleichwohl zu
bejahen, da die streitbetroffene Anordnung allfällige Ansprüche von
Angestellten bis zum Rechtsformwechsel betrifft.
1.6
Nach dem Gesagten
ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Das
Arbeitsverhältnis der Angestellten von Zweckverbänden untersteht dem
öffentlichen Recht. Enthält das Recht eines Zweckverbands keine
personalrechtlichen Bestimmungen (oder erweisen sich diese als lückenhaft), so
gilt sinngemäss das kantonale Personalrecht, namentlich das
Personalgesetz
vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10)
und die zugehörigen Ausführungserlasse (§ 53 Abs. 2 des Gemeindegesetzes
vom 20. April 2015 [GG, LS 131.1]).
3.
3.1
Die
Vorinstanz erwägt, dass Regelungen, welche die Rechtsstellung des Personals
grundlegend betreffen, von einem Legislativorgan im Verfahren der formellen
Gesetzgebung zu erlassen sind. Bei einem Zweckverband seien daher nur die
Stimmberechtigten oder die Delegiertenversammlung befugt, die wesentlichen
Rechtssätze des kommunalen Personalrechts in Rechtsnormen festzulegen. Die
Zweckverbandsstatuten der Beschwerdeführerin (im Folgenden
"Statuten") regelten weder, welche Personalordnung für ihre
Angestellten gelte, noch, welches Organ des Zweckverbands für den Erlass einer
Personalordnung zuständig sei. Die Einführung der Krankentaggeldversicherung
und das damit in Zusammenhang stehende lineare Abwesenheitsmanagement und der
Nettolohnausgleich würden sich grundlegend auf die Anstellungsverhältnisse der
Angestellten der Beschwerdeführerin auswirken und führten zu einer
beträchtlichen Abweichung vom kantonalen Personalrecht beziehungsweise einer
finanziellen Schlechterstellung der Angestellten. Die Einführung der
Krankentaggeldversicherung hätte daher durch das Legislativorgan des Zweckverbands,
d.
h. die
Delegiertenversammlung  und nicht durch den Verwaltungsrat beziehungsweise die
Spitalleitung , erfolgen müssen.
3.2
Gemäss § 4 Abs. 2 GG beschliessen Gemeinden
wichtige Rechtssätze in der Form des Gemeindeerlasses. Zuständig sind die
Stimmberechtigten oder das Gemeindeparlament unter Vorbehalt des fakultativen
Referendums. Im vorliegenden interkommunalen Verhältnis entspricht die
Delegiertenversammlung, deren Beschlüsse dem fakultativen Referendum
unterstehen, dem Gemeindeparlament (Art. 11 lit. e und Art. 16
Abs. 1 der Statuten). Weniger wichtige Rechtssätze beschliessen die
Gemeindebehörden gemäss § 4 Abs. 3 GG in der Form eines Behördenerlasses,
was vorliegend der Kompetenz des Verwaltungsrats zum Erlass von Richtlinien
entspricht
(Art. 24 Abs. 1 der Statuten;
vgl. zum Ganzen auch Art. 38 Abs. 1 der Kantonsverfassung vom
27. Februar 2005 [KV, LS 101], der sich zwar ausdrücklich nur auf
Rechtssätze des kantonalen Rechts bezieht, aber sinngemäss auch für das
(inter-)kommunale Recht gilt [VGr, 9. Juni 2021, AN.2021.00001,
E. 2.3  5. September 2013, AN.2013.00002, E. 5.3.1;
BGr, 18. Dezember 2017,
1C_517/2017, E. 5.2];
Vittorio Jenni, in:
Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher
Gemeindegesetz [Kommentar GG], 2. A., Zürich etc. 2025, § 53 N 10).
3.2.1
Das
Verwaltungsgericht hat in seiner bisherigen Rechtsprechung offengelassen,
welche personalrechtlichen Bestimmungen von diesem
"Gesetzesvorbehalt" erfasst werden. Es erwog, dass es jedenfalls
nicht angehe, sämtliche Normen des kantonalen Personalgesetzes als
"wichtig" im Sinn von Art. 38 Abs. 1 KV zu qualifizieren:
Diese pauschale Herangehensweise lasse ausser Acht, dass die Wichtigkeit einer
Norm beziehungsweise eines Rechtssatzes nicht allein aufgrund der gewählten
Normstufe, sondern in erster Linie nach dem konkreten Regelungsinhalt zu
bestimmen sei. Dabei seien insbesondere die Grösse des Adressatenkreises, die
Zahl der geregelten Sachverhalte, die Intensität eines Eingriffs in
Grundrechtspositionen Betroffener, die Bedeutung der Norm für das politische
System, die finanziellen Auswirkungen der Regelung oder deren Akzeptanz bei den
Betroffenen zu berücksichtigen. Ausserdem seien die Rechtsanwendungsbehörden
nicht an die Einschätzung des Gesetzgebers betreffend die Wichtigkeit gebunden
(VGr, 30. Juni 2022, VB.2021.00469, E. 5.4).
3.3
Mindestens der Grundsatzentscheid darüber, dass das
kantonale Personalrecht nicht vollumfänglich gilt und die Vollzugsorgane von
diesem abweichende Regelungen treffen können, ist wichtig im Sinn von
Art. 38 Abs. 1
KV, sodass er im
vorliegenden Zweckverband entweder von der Stimmbevölkerung direkt in den
Statuten
oder zumindest von der
Delegiertenversammlung hätte getroffen werden müssen. Weicht ein Vollzugsorgan
ohne entsprechende Kompetenzbestimmung vom kantonalen Personalrecht ab, so
fehlt den entsprechenden Regelungen nämlich die demokratische Legitimation (vgl.
VGr, 30. Juni 2022, VB.2021.00469, E. 5.2 ff.). Denn die
Stimmberechtigten dürfen im Fall des Fehlens eines solchen Grundsatzentscheids
aufgrund von § 53 Abs. 2 GG darauf vertrauen, dass das kantonale
Personalrecht Anwendung findet (vgl. Antrag des Regierungsrats zur
Totalrevision des Gemeindegesetzes vom 20. März 2013, ABl 2013-04-19,
Meldungsnummer 00030197, S. 135, wonach das Personalrecht in einem
Gemeindeerlass gemäss § 4 Abs. 2 GG zu regeln sei; ferner Jenni,
N. 11). Hierzu gehört auch das Verordnungsrecht, da explizit auf das
"Personalrecht" und nicht bloss auf das "Personalgesetz"
verwiesen wird.
Die Beschwerdeführerin hat weder
in ihren
Statuten
noch in einem
dem Referendum unterliegenden
Erlass der
Delegiertenversammlung eine entsprechende Kompetenzbestimmung erlassen. Dass
gemäss Statuten der Verwaltungsrat und die Spitalleitung für die
"Personalpolitik" (und nicht für das "Personalrecht")
zuständig sind, reicht nicht aus. Die Erörterung der Frage, ob die strittigen
Regelungen selbst dem Gesetzesvorbehalt unterliegen, erübrigt sich deshalb. Die
Vollzugsorgane der Beschwerdeführerin waren ohnehin nicht zum Erlass von vom
kantonalen Personalrecht abweichenden Regelungen berechtigt.
3.4
Hinzu kommt, dass die Beschwerdeführerin die strittigen
Regelungen nie wie von § 53 Abs. 2 GG vorgesehen "erlassen"
hat. Der Verwaltungsrat hat die betreffende Materie nicht in einem Erlass
geregelt, sondern eine Krankentaggeldversicherung abgeschlossen. Ihre
"Praxis" hat die Beschwerdeführerin nicht in Normen gegossen, sondern
in Merkblättern beschrieben, wie sie selbst einräumt. Ihr lineares
Abwesenheitsmanagement stützt sie nicht auf einen eigenen Erlass, sondern auf
§ 131 der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz (VVO, LS 177.111) und
Art. 324a Abs. 4 des Obligationenrechts vom 30. März 1911 (OR, SR 220).
Ein Personalreglement wurde gerade nicht erlassen.
Für das Vorliegen eines Erlasses
im Sinn von § 53 Abs. 2 GG ist gemäss § 10
Abs. 2 VRG eine förmliche Veröffentlichung inklusive Rechtsmittelbelehrung
notwendig
. Zu denken ist analog zu den §§ 6 ff. des Publikationsgesetzes
vom 30. November 2015 (LS 170.5) an eine Veröffentlichung in den
amtlichen Publikationsorganen der Verbandsgemeinden (vgl. Art. 16
Abs. 4 der Statuten). Vorliegend hat die Beschwerdeführerin somit nie
formgerecht abweichendes Personalrecht erlassen.
4.
4.1
Gemäss
§ 167 lit. a GG greift die Aufsichtsbehörde in die Tätigkeit der ihr
untergeordneten Behörde nur ein, wenn Hinweise auf klare Rechtsverletzungen
bestehen.
4.2
4.2.1
Die Beschwerdeführerin hat einen
Krankentaggeldprämien-Abzug (KTG-Abzug) auch aufseiten der Arbeitnehmenden
eingeführt. Jeder Lohnabzug benötigt eine gesetzliche (oder allenfalls eine
vertragliche) Grundlage, um zulässig zu sein (Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung
vom 18. April 1999 [BV, SR 101] und Art. 2 Abs. 1 KV; vgl.
BGr, 18. Dezember 2023, 9C_732/2022, E. 5.3).
Das kantonale Personalrecht
sieht keinen KTG-Abzug vor
und die
Beschwerdeführerin hat keine entsprechende gesetzliche Grundlage im Rahmen
ihrer Autonomie erlassen (vgl. vorne E. 3.4). Damit liegt diesbezüglich
eine klare Rechtsverletzung vor.
4.2.2
Dasselbe gilt für den Nettolohnausgleich.
Mit dem Instrument des Nettolohnausgleichs zieht die Arbeitgeberin den
Arbeitnehmenden im KTG-Versicherungsfall einen Betrag vom Bruttolohn ab, der
den arbeitnehmendenseitigen Sozialversicherungsbeiträgen entspricht, die auf
die Versicherungsleistung im Gegensatz zum gewöhnlichen Lohn nicht geschuldet
sind (siehe beispielsweise Art. 6 Abs. 2 lit. b der Verordnung
über die Alters- und Hinterlassenenversicherung vom 31. Oktober 1947 [SR 831.101]).
So wird dafür gesorgt, dass die Arbeitnehmenden im Krankheitsfall keine höhere
Nettolohnauszahlung erhalten, als wenn sie gesund sind.
§ 99
VVO sieht für den Krankheitsfall eine volle Lohnfortzahlung beziehungsweise
nach einer gewissen Zeit eine solche zu 75 % vor; hierbei ist mit Lohn der
Bruttolohn gemeint. Für die Dauer der vollen Lohnfortzahlung ist ein
Nettolohnausgleich demzufolge klarerweise unzulässig. Denn werden Beiträge
an Sozialversicherungen nicht bezahlt, denen eine Gegenleistung
gegenübersteht, entsteht der versicherten Person regelmässig ein
sozialversicherungsrechtlicher Schaden (BGr, 5. Dezember 2002,
4C.275/2002, E. 2.2), weshalb der entsprechend eingesparte Betrag
grundsätzlich der versicherten Person zukommen muss. Die Beschwerdeführerin hat
die Beitragsersparnis somit für die durch § 99 VVO vorgesehene Zeit der
vollen Lohnfortzahlung zu Unrecht mittels eines Nettolohnausgleichs für sich
einbehalten.
Die Beschwerdeführerin hält dem
entgegen, dass ihre Leistungen "je nach Konstellation" besser seien
als diejenigen gemäss Personalgesetz. Die Lösung der Beschwerdeführerin ist in
jenen Fällen, in denen Arbeitnehmende länger als drei (erstes Dienstjahr),
sechs (zweites Dienstjahr) beziehungsweise zwölf (ab dem dritten Dienstjahr)
Monate krank sind, für die diese Anfangszeit übersteigende Krankheitszeit  und
wenn sie entsprechend lang krank sind auch insgesamt  für die betroffenen
Arbeitnehmenden tatsächlich finanziell vorteilhaft. Dies ändert jedoch nichts
daran, dass jene Arbeitnehmenden, die nicht so lang krank waren, dass sie
gesamthaft von dieser theoretischen Besserstellung profitierten, aufgrund des Nettolohnausgleichs
in Verletzung des geltenden Personalrechts finanziell benachteiligt wurden.
Anders als Art. 324a Abs. 4 OR sieht § 99 VVO keine andere
Möglichkeit als die gesetzlich geregelte Lohnfortzahlung vor. Ob die von der
Beschwerdeführerin praktizierte Regelung insgesamt gleichwertig ist, spielt deshalb
keine Rolle.
4.2.3
Schliesslich ist auch bezüglich der Einführung des linearen
Abwesenheitsmanagements eine klare Verletzung des für die Beschwerdeführerin
damals geltenden Personalrechts gegeben.
Mit
dem linearen Abwesenheitsmanagement hat die Beschwerdeführerin eingeführt, dass
im Krankheitsfall nicht die konkret geplante Arbeitszeit gutgeschrieben wird,
sondern die gleichmässig auf die Werktage verteilte durchschnittliche
Sollarbeitszeit.
Indem § 123 VVO
festhält, dass bei bezahlter Abwesenheit höchstens die vereinbarte
Regelarbeitszeit  mit anderen Worten: die konkret geplante Arbeitszeit (vgl. § 118
Abs. 3 VVO)  als Arbeitszeit gutgeschrieben werden darf, statuiert diese
Bestimmung eindeutig ein fixes Abwesenheitsmanagement und unterbindet damit
gleichzeitig ein lineares. Soweit die Beschwerdeführerin vorbringt, dass es bei
§ 123 VVO nicht um Krankheitsfälle gehe, ist festzuhalten, dass aus der
Begründung des Regierungsrats zur Vollzugsverordnung zum Personalgesetz klar
hervorgeht, dass es bei § 123 um jegliche Art von bezahlten Abwesenheiten,
inklusive Krankheit, geht (Änderung der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom
6. Dezember 2005, ABl Nr. 51 2005, 1550 ff., 1560).
Hieran
ändert auch § 131 VVO, der Abweichungen von den gewöhnlichen
Arbeitszeitregelungen zulässt, nichts. Denn § 131 VVO sieht diese
Möglichkeit nur für den Fall vor, dass besondere Verhältnisse dies
"verlangen". Die Anwendung von § 131 VVO erfordert somit eine
gewisse Notwendigkeit, aufgrund derer sich die Abweichung von der nach VVO
normalerweise geltenden Regelung aufdrängt. Vorliegend ist keine derartige
Notwendigkeit ersichtlich, insbesondere da die Einführung der
Krankentaggeldversicherung, aufgrund derer die Beschwerdeführerin das lineare
Abwesenheitsmanagement für geeigneter hielt, unzulässig war.
5.
5.1
Die
Beschwerdeführerin bringt schliesslich vor, dass die Begründung einer Weisung
so abgefasst sein müsse, dass sich die Betroffene "über die Tragweite des Entscheids
Rechenschaft geben" könne; ungenügend begründete Entscheidungen seien
aufzuheben und an die Vorinstanz zurückzuweisen. Sie rügt eine Verletzung der
Begründungspflicht und damit ihres Gehörsanspruchs, da es ihr unmöglich sei,
die Anordnung überhaupt anzufechten.
5.2
Gemäss Dispositiv-Ziff. II
des Beschwerdegegners wird die Beschwerdeführerin "im Sinne der Erwägungen
verpflichtet, allfällige durch die Einführung der Krankentaggeldversicherung
entstandene finanzielle Schlechterstellungen seiner Angestellten im
Krankheitsfall" zu entschädigen. Dies ist insofern nicht einfach
verständlich, als dass die "allfällige" Schlechterstellung "im
Krankheitsfall" nur den Nettolohnausgleich (vorstehende E. 4.2.2)
sowie das lineare Abwesenheitsmanagement (vorstehende E. 4.2.3) meinen
kann. Denn beim KTG-Abzug (vorstehende E. 4.2.1), der immer und somit
nicht nur im Krankheitsfall abgezogen wurde, handelt es sich um eine dauernde
Schlechterstellung. Die Weisung des Beschwerdegegners ist insofern
inkonsequent, als dass er in seiner Erwägung 5.3 die Schlechterstellung
durch den KTG-Lohnabzug genau gleich als unzulässig berücksichtigt hat (das
Gleiche hielt in der Folge auch die Vorinstanz in ihrer Erwägung 3d fest).
Nichtsdestotrotz ist die Weisung
entsprechend ihres Wortlauts genügend klar, dass die Beschwerdeführerin wissen
kann, was von ihr verlangt wird und wogegen sie sich hätte wehren müssen,
soweit sie damit nicht einverstanden war. Aus der Weisung des Beschwerdegegners
ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin gehalten ist, die rechtsverletzenden
finanziellen Schlechterstellungen im Krankheitsfall auszugleichen, das heisst
konkret: Erstens allen in der Zeit von der Einführung des neuen Systems bis zum
31. Dezember 2022 Krankgeschriebenen zumindest dann, wenn sie nicht so
lange krank waren, dass sie gesamthaft von der Umstellung profitierten, den
Nettolohnausgleich zurückzubezahlen (vgl. E. 4.2.2). Zweitens allen in
dieser Zeit Krankgeschriebenen die allfällige Minuszeit gutzuschreiben 
beziehungsweise nötigenfalls direkt auszubezahlen , die sich aus der Differenz
von fixem zu linearem Abwesenheitsmanagement ergibt (vgl. E. 4.2.3; hier
geht es um Fälle mit einem "Plansoll minus" wie im Merkblatt der Beschwerdeführerin
zum linearen Zeitmanagement vom 29. November 2017 unter Ziff. 5.2 erklärt).
Die Beschwerdeführerin hat sich
entsprechend in ihrer Beschwerdeschrift inhaltlich konkret zu dieser Weisung
geäussert und dargelegt, warum sie zu einer anderen rechtlichen Einschätzung
gelangt. Eine Gehörsverletzung (vgl. Art. 29 Abs. 2 BV und
Art. 18 Abs. 2 KV) aufgrund einer mangelhaften Begründung ist deshalb
nicht gegeben.
5.3
Der
Vollständigkeit halber ist festzuhalten, dass es dem Beschwerdegegner freisteht,
bezüglich der KTG-Abzüge ergänzend tätig zu werden.
5.4
Entgegen dem
Vorbringen der Beschwerdeführerin ist es schliesslich nicht am
Beschwerdegegner, einzelfallbezogene Weisungen zu den einzelnen erforderlichen
Rückzahlungen zu erteilen. Die Aufsichtsmassnahme des Beschwerdegegners ist gar
nur deshalb angezeigt, weil die Beschwerdeführerin in einer unbestimmten Anzahl
von Fällen wiederholt klares Recht verletzt hat (vgl. BGE 136 II 457 E. 3.1;
Bertschi, N. 65 f. und 81; Marazzotta/Morgenbesser, § 168 N. 9).
Es genügt, dass der Beschwerdegegner seine Weisung so konkret erteilt hat, dass
die Beschwerdeführerin weiss, wie sie in dieser unbestimmten Anzahl von
Einzelfällen je vorzugehen hat. Die Umsetzung dieser Weisung auf die konkreten
Einzelfälle ist Aufgabe der Beschwerdeführerin als untergeordnete Behörde
beziehungsweise als deren Rechtsnachfolgerin (vgl. § 168 Abs. 1 lit. a
GG).
6.
Nach dem Gesagten
ist die Beschwerde abzuweisen.
7.
Ausgangsgemäss sind die
Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung
steht ihr nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      95.--
Zustellkosten,
Fr. 3'095.--
Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin
auferlegt.
4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    den Mitbeteiligten;
c)    den
Regierungsrat.
Abweichende Meinung einer Minderheit der
Kammer:
(§ 71 VRG in Verbindung mit § 124 des Gesetzes
über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai
2010 [LS 211.1])
Eine Minderheit der Kammer ist
der Auffassung, die Beschwerde sei gutzuheissen.
Die Begründung der Mehrheit der
Kammer verkennt den Regelungsgehalt von § 53 GG und verletzt die Gemeinde-
bzw. Zweckverbandsautonomie. Nach § 53 Abs. 1 GG untersteht das
Arbeitsverhältnis der Angestellten von Gemeinden und Zweckverbänden dem
öffentlichen Recht (vgl. auch Art. 47 Abs. 1 KV). Es liegt in der
Entscheidungsfreiheit des kantonalen Verfassungs- (oder Gesetz-)gebers, ob das
Personal des Gemeinwesens öffentlich- oder privatrechtlich angestellt wird
(Marco Donatsch, Privatrechtliche Arbeitsverträge und der öffentliche
Dienst, Jusletter vom 3. Mai 2010, Rz. 16). Einem Zweckverband ist es
daher verwehrt, sein Personal dem Privatrecht zu unterstellen. Folglich sieht § 53
Abs. 2 GG (in Verbindung mit § 73 Abs. 4 GG) vor, dass das
kantonale Personalrecht sinngemäss Anwendung findet, soweit ein Zweckverband
keine eigenen Regelungen erlässt. Diese Bestimmung schliesst damit eine
Regelungslücke für den Fall, dass ein Zweckverband vom Erlass eines eigenständigen
Personalrechts absieht; denn die Anwendung des privaten Arbeitsvertragsrechts
ist nach § 53 Abs. 1 GG ausgeschlossen.
Das Legalitätsprinzip verlangt
nur (aber immerhin), dass ein eigenständiges Personalrecht eines Zweckverbands
auf formellgesetzlicher Grundlage beruht. Hingegen steht es einem Zweckverband
im Rahmen seiner Zweckverbandsautonomie frei, jedenfalls zugunsten seiner
Angestellten vom kantonalen Personalrecht abzuweichen, was beim Abschluss einer
Krankentaggeldversicherung nicht durch einen generell-abstrakten Erlass,
sondern durch Beschluss der Zweckverbandsexekutive erfolgen darf. Nach § 43
lit. c PG regelt der Regierungsrat den Anspruch auf Lohnzahlung bei
Krankheit. Auf Stufe des formellen Gesetzes fehlt damit im kantonalen Recht
jedwede inhaltliche Regelung; es handelt sich nach der Wertung des kantonalen
Gesetzgebers nicht um einen wesentlichen Regelungsinhalt des Anstellungsverhältnisses.
Entsprechend besteht auch unter dem Gesichtspunkt des Legalitätsprinzips keine
Rechtfertigung, einem Zweckverband aufsichtsrechtlich zu untersagen, eine
Krankentaggeldversicherung durch den Verwaltungsrat, d.
h. das oberste Exekutivorgan, einzuführen. Einem
Zweckverband ist es nicht verwehrt, in einzelnen das Anstellungsverhältnis
betreffenden Aspekten vom ohnehin nur subsidiär anwendbaren kantonalen Recht
abzuweichen; das kantonale Personalrecht statuiert keine "Minimal
Standards". § 53 Abs. 1 GG verlangt einzig, dass das
Arbeitsverhältnis von Angestellten eines Zweckverbands dem öffentlichen Recht
untersteht.
Die Mehrheit verkennt (wie der
Beschwerdegegner und die Vorinstanz), dass die Krankentaggeldversicherung nicht
zu einer Schlechterstellung der Angestellten der Beschwerdeführerin führt. Wie
die Beschwerdeführerin zu Recht vorbringt, sind die Leistungen der
Krankentaggeldversicherung höher als die Lohnfortzahlungen nach § 99 VVO
und die Versicherungsleistungen sind nicht an den Bestand des Arbeitsverhältnisses
gebunden. Bei einer
Gesamtbetrachtung  und nur eine solche ist aus Gründen des sozialen Schutzes der
Angestellten vor Krankheit überhaupt vertretbar  sind die Angestellten der
Beschwerdeführerin durch die Krankentaggeldversicherung bei Krankheit weitaus
besser geschützt als die kantonalen Angestellten.
Die aufsichtsrechtliche
Anordnung, allfällige durch die Einführung der Krankentaggeldversicherung
entstandene finanzielle Schlechterstellungen der Angestellten im Krankheitsfall
gegenüber der kantonalrechtlichen Regelung, auch durch das nicht vollständige
Anrechnen von während des krankheitsbedingten Dienstausfalls eingeplanten
Diensteinsätzen, zu entschädigen, ist daher aufzuheben. Von einer Verletzung
klaren Rechts (vgl. § 167 lit. a GG) kann keine Rede sein.
Angemerkt werden darf
schliesslich, dass der Entscheid der Mehrheit schlicht und einfach gar nicht
umsetzbar ist. So wird verkannt, dass, selbst wenn man den vorstehenden
Ausführungen nicht folgt, im Rahmen eines aufsichtsrechtlichen Verfahrens
gegenüber der Beschwerdeführerin lediglich die Anordnung hätte getroffen werden
dürfen, die Krankentaggeldversicherung zu kündigen oder die hierfür notwendigen
Rechtsgrundlagen im Recht des Zweckverbands zu schaffen. Die Anordnung greift
aber rückwirkend für mehrere Jahre in die einzelnen Rechtsverhältnisse zwischen
der Beschwerdeführerin und ihren Angestellten ein.
Für
richtiges Protokoll,
Der
Gerichtsschreiber:
Elias
Studer