zh_verwaltungsgericht · VB.2003.00057 · 2003-08-27 · de

Baubewilligung und Vollzugsanordnung | Verhältnismässigkeit der Vollzugsanordnung, die gemäss den Feuerpolizeivorschriften zu schmalen Türen zu verbreitern. Anfechtung von Vollzugsanordnungen (E. 1). Voraussetzungen des Verzichts auf Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands nach § 341 PGB (E. 3). Offenlassen der Frage, ob die Vorinstanz den Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt hat, weil jedenfalls die Voraussetzungen einer Heilung durch das Verwaltungsgericht gegeben sind. Das Novenverbot von § 52 Abs. 2 VRG schliesst eine Heilung nicht aus (E. 4a-d). Das Verhalten der Feuerpolizei stellt keine Genehmigung oder Duldung des rechtswidrigen Zustands und somit keine Vertrauensgrundlage dar (E. 4d). Die Abweichung vom gebotenen Mass (Türbreiten von 80 statt 90 cm) ist nicht unbedeutend. Der Schutz von Leib und Leben durch die Verbesserung des Brandschutzes überwiegt die privaten (namentlich finanziellen und betrieblichen) Interessen der Beschwerdeführerin an der Beibehaltung des rechtswidrigen Zustands (E. 5). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 27.08.2003 VB.2003.00057
Zurich Verwaltungsgericht 27.08.2003 VB.2003.00057
Zurigo Verwaltungsgericht 27.08.2003 VB.2003.00057

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2003.00057
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Geschäftsnummer:
VB.2003.00057
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 27.08.2003
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung und Vollzugsanordnung
Verhältnismässigkeit der Vollzugsanordnung, die gemäss den Feuerpolizeivorschriften zu schmalen Türen zu verbreitern.
Anfechtung von Vollzugsanordnungen (E. 1). Voraussetzungen des Verzichts auf Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands nach § 341 PGB (E. 3).
Offenlassen der Frage, ob die Vorinstanz den Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt hat, weil jedenfalls die Voraussetzungen einer Heilung durch das Verwaltungsgericht gegeben sind. Das Novenverbot von § 52 Abs. 2 VRG schliesst eine Heilung nicht aus (E. 4a-d).
Das Verhalten der Feuerpolizei stellt keine Genehmigung oder Duldung des rechtswidrigen Zustands und somit keine Vertrauensgrundlage dar (E. 4d).
Die Abweichung vom gebotenen Mass (Türbreiten von 80 statt 90 cm) ist nicht unbedeutend. Der Schutz von Leib und Leben durch die Verbesserung des Brandschutzes überwiegt die privaten (namentlich finanziellen und betrieblichen) Interessen der Beschwerdeführerin an der Beibehaltung des rechtswidrigen Zustands (E. 5).
Abweisung.
Stichworte:
ABWEICHUNG
BESTANDESGARANTIE
BRANDSCHUTZ
DULDUNG
FEUERPOLIZEI
FEUERPOLIZEI UND GEBÄUDEVERSICHERUNG
FLUCHTWEG
GUTER GLAUBE
HEILUNG
NEUE TATSACHENBEHAUPTUNG
NOVENVERBOT
RECHTLICHES GEHÖR
RECHTMÄSSIGER ZUSTAND
TREU UND GLAUBEN
TÜRBREITE
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VERTRAUENSGRUNDLAGE
VERTRAUENSSCHUTZ
VOLLZUGSANORDNUNG
WIEDERHERSTELLUNG
Rechtsnormen:
§ 44 lit. II BrandschutzV
§ 45 lit. Ia BrandschutzV
Art. 29 lit. II BV
§ 341 PBG
§ 31 lit. II VRG
§ 52 lit. II VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. Mit Entscheid vom 31. März 2000 erteilte die
Bausektion der Stadt Zürich unter einem Vorbehalt sowie Bedingungen und
Auflagen die baurechtliche Bewilligung für eine Geschäfts- und Wohnüberbauung.
Namentlich wurde in Dispositiv-Zif­fer II.B.74.k die Auflage festgehalten,
die Fluchtwege seien im Einvernehmen mit der städtischen Feuerpolizei und
gemäss der Brandschutzrichtlinie "Fluchtwege" der kantonalen
Feuerpolizei vom 14. Oktober 1994 zu erstellen. Diese Auflage gilt auch
für die Plan­änderungen, welche die Bausektion am 30. August 2000
genehmigte. Nachdem bei der Baukontrolle vom 17. Juni 2002 bemängelt
worden war, dass die zulässigen minimalen Türbreiten unterschritten worden
waren, verfügte die Feuerpolizei der Stadt Zürich am 5. Au­gust 2002, die
Auflage nach Dispositiv-Ziffer II.B.74.k der baurechtlichen Bewilligung
sei bis zum 31. Oktober 2002 zu erfüllen.
II. Mit Rekurs vom 5. September 2002 liess die Bauherrin
A bei der Baurekurs­kommission I die Aufhebung der Verfügung vom
5. August 2002 beantragen. Sie machte im Wesentlichen geltend, die
angefochtene Verfügung sei unverhältnismässig. Die Baurekurskommission I
wies den Rekurs mit Entscheid vom 9. Januar 2003 ab.
III. Hiergegen liess A am 14. Februar 2003 Beschwerde an
das Verwaltungsgericht erheben und beantragen, die Verfügung der Feuerpolizei
der Stadt Zürich sowie den Entscheid den Baurekurskommission I aufzuheben,
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners. Sie
begründete dies im Wesentlichen wiederum damit, dass die Verfügung vom
5. August 2002 unverhältnismässig sei. Der Rekursentscheid sei jedoch
bereits aufgrund des Anspruchs auf rechtliches Gehör aufzuheben, weil die Baurekurskommission I
sich nicht zu der im Rekurs vorgebrachten Rüge der Verletzung des Vertrauensgrundsatzes
geäussert habe.
Die Baurekurskommission I und der Beschwerdegegner
beantragten in der Vernehmlassung bzw. Beschwerdeantwort Abweisung der
Beschwerde. Der Beschwerdegegner verlangte zudem eine Parteientschädigung.
Die
Kammer zieht in Erwägung:
1. Vorab ist zu prüfen, inwieweit die Verfügung vom
5. August 2002, gegen die sich die vorliegende Beschwerde richtet,
anfechtbar ist. Diese Verfügung enthält die Verpflichtung zur (teilweisen)
Herstellung des rechtmässigen Zustands gemäss der Baubewilligung vom
31. März 2000 (bzw. 30. August 2000), ohne dass diese materiell neu
geprüft worden wäre. Die Bezeichnung derartiger Vollzugsanordnungen in
Literatur und Praxis ist uneinheitlich (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Mar­tin
Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
2. A., Zürich 1999, § 30 N. 52 mit Hinweis; Magdalena Ruoss
Fierz, Massnahmen gegen illegales Bauen, Zürich 1999, S. 206; VGr,
5. De­zember 2002, VB.2002.00307, E. 2a, 6. Juli 2000,
VB.2000.00146, E. 3 [beide unter www.vgrzh.ch]). Unabhängig davon ist die
Verfügung vom 5. August 2002 – entsprechend einer Vollstre­ckungsverfügung
im Verhältnis zur Sachverfügung – insoweit grundsätzlich nicht anfechtbar, als
sie die rechtskräftigen Baubewilligungen lediglich wiederholt (RB 1985
Nr. 13). Sie kann umgekehrt insofern angefochten werden, als Mängel
vorgebracht werden können, die in ihr selber begründet sind (vgl. RB 1990
Nr. 16; Kölz/Bosshart/Röhl, § 30 N. 57 ff. mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Verfügung vom
5. August 2002 widerspreche den Grundsätzen der Verhältnismässigkeit und
des Vertrauensschutzes, indem sie die (teilweise) Erfüllung der in
Dispositiv-Ziffer II.B.74.k der Baubewilligung festgehaltenen Auflage
verlange. Die Beschwerde wendet sich – gestützt auf Tatsachen, die nach der Erteilung
der Baubewilligung eingetreten sind – einzig gegen den Vollzug der fraglichen
Auflage, während sie deren Rechtmässigkeit nicht in Frage stellt. Damit werden
Mängel behauptet, die in der Verfügung vom 5. August 2002 selbst begründet
sind. Deren Anfechtung mit der vorliegenden Beschwerde ist demnach zulässig.
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist
auf die Beschwerde einzutreten.
2. Der Wortlaut der angefochtenen Verfügung ist zu weit: Ihre
Dispositiv-Ziffer I in Verbindung mit ihrer Erwägung 1
("Vorbemerkungen") verlangt die vollständige Erfüllung der Auflage
gemäss Dispositiv-Ziffer II.B.74.k der Baubewilligung. Wie sich aus Erwägung 2
der Verfügung ("Sachverhalt") ergibt, verlangte jedoch die kantonale
Feuerpolizei am 25. Juni 2002 anlässlich der Besichtigung vor Ort nur die
Änderung jener Türen auf 90 cm Durchgangsbreite, die zu Büroräumen mit
Grundflächen von über 30 m
2
und zu Räumen mit einer (möglichen)
Belegung durch mehr als sechs Personen führen. In seiner Rekursantwort stimmte
der Beschwerdegegner den entsprechenden Bemerkungen in der Rekursschrift
insoweit zu und ergänzte, anzupassen seien demnach 24 Türen. Hiervon ging auch
die Vorinstanz aus. Ungeachtet der zu weiten Formulierung des Dispositivs der
angefochtenen Verfügung ist somit nur die Anpassung jener Türen strittig, die
zu Büroräumen mit Grundflächen von über 30 m
2
oder zu Räumen
mit einer möglichen Belegung durch mehr als sechs Personen führen. Betroffen
sind 24 Sitzungszimmer.
3. Die Beschwerdeführerin anerkennt, dass die streitigen
Abweichungen von der Baubewilligung nicht rechtskonform sind. Sie macht jedoch
geltend, die Vollzugsanordnung sei unverhältnismässig.
a) Nach § 341 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September
1975 (PBG) hat die zuständige Behörde den rechtmässigen Zustand herbeizuführen.
Gemäss Dispositiv-Ziffer II.B.74.k der Baubewilligung vom 31. März
2000 waren die Flucht­wege gemäss der Brandschutzrichtlinie
"Fluchtwege" zu erstellen. Als Fluchtweg gilt nach Ziff. 2
dieser Richtlinie der kürzeste Weg, der Personen zur Verfügung steht, um von
einer beliebigen Stelle im Gebäude ins Freie zu gelangen; als Bestandteile des
Fluchtwegs werden ausdrücklich die Raumausgänge genannt. Nach Ziff. 3.2.5
Abs. 2 der Richtlinie beträgt das Lichtmass der Türen mindestens
90 cm. Laut Ziff. 3.2.6 der Richtlinie ist für Räume mit einer
möglichen Personenbelegung von bis zu 50 Personen mindestens ein Ausgang mit
90 cm Breite vorzusehen; für Räume mit einer grösseren möglichen Belegung
werden höhere Anforderungen aufgestellt. Die Richtlinie übernimmt damit die
Vorschriften von §§ 44 f. der Verordnung über den baulichen
Brandschutz vom 18. August 1993 (BrandschutzV). Ein Ermessensspielraum für
Abweichungen nach unten besteht nicht, was die Beschwerdeführerin im Übrigen
mittlerweile anerkennt. Die beanstandeten Türen sind demnach aufgrund ihrer
Breite von nur 80 cm nicht rechtskonform und somit laut § 341 PBG
grundsätzlich zu ändern.
b) § 341 PBG ist nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit
auszulegen. Zwar verlangt die Bestimmung ihrem Wortlaut entsprechend ohne
Vorbehalt, also in allen Fällen, die Anordnung der Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustands. Ein Ermessen, ob die zuständige Behörde tätig werden
oder ob sie die Sache auf sich beruhen lassen soll, besteht damit grundsätzlich
nicht (VGr, 13. April 2000, VB.2000.00033, E. 3a, www.vgrzh.ch;
Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991, N. 665;
François Ruckstuhl, Öffentlich­recht­liche Baumängel, in: Peter Münch/Peter
Karlen/Tho­mas Geiser [Hrsg.], Beraten und Prozes­sieren in Bau­sachen,
Basel/Genf/München 1998, S. 563 ff., Rz. 14.63). Gleichwohl ist
ein Abbruch oder eine Änderung von Gebäudeteilen unverhältnismässig, wenn die
Abweichung vom gesetzmässigen Zustand geringfügig und ohne Bedeutung für das
öffentliche Interesse ist. Liegt eine bedeuten­dere Abweichung von den
materiellen Bauvorschrif­ten vor, kann der Verzicht auf den Abbruch oder die
Änderung einzig vom Vertrauensschutz nahegelegt werden (RB 1985 Nr. 118 =
BEZ 1986 Nr. 22; Kölz/Boss­hart/Röhl, § 30 N. 54, mit
zahlreichen Hinweisen). In diesem Zusammenhang ist zunächst auf die Rüge der
Beschwerdeführerin einzugehen, die Vorinstanz habe ihren Anspruch auf
rechtliches Gehör verletzt, indem sie das Vorbringen übergangen habe, es liege
ein Vertrauens­tatbestand vor.
4. Die Beschwerdeführerin hatte im Rekurs vorgebracht, der
Beschwerdegegner habe bereits während der Bauphase mehrere Kontrollen
vorgenommen und die Ausführung der Türen selbst dann noch nicht beanstandet,
als die Zargen bereits eingebaut gewesen seien. Erst ungefähr einen Monat vor
dem Bezug habe sich der Beschwerdegegner an der Breite der Türen gestossen. In
der Rekursantwort war das Vorliegen eines Vertrauenstatbestands sinngemäss
verneint worden. Die Vorinstanz hat diesen Punkt in ihrem Entscheid nicht
ausdrücklich erwähnt.
a) Aus dem Äusserungsrecht der Parteien folgt deren Anspruch,
dass sich die Behörde mit rechtserheblichen Vorbringen und Argumenten
auseinandersetzt. Ob die Behörde ihrer Prüfungspflicht hinreichend nachgekommen
ist, ergibt sich in der Regel aus der Begründung des Entscheids. Es brauchen
allerdings nicht alle Vorbringen im Entscheid abgehandelt zu werden; die
Begründung darf sich auf jene Aspekte beschränken, die von der Behörde
willkürfrei als wesentlich betrachtet werden, wobei wenigstens ersichtlich sein
muss, weshalb die Behörde die weitern vorgebrachten Äusserungen und
Einwendungen für nicht erheblich, unrichtig oder unzulässig gehalten hat
(Michele Albertini, Der verfassungs­mäs­sige Anspruch auf rechtliches Gehör im
Verwaltungsverfahren des moder­nen Staates, Bern 2000, S. 369; BGr,
21. Dezember 1992, ZBl 94/1993, S. 316 E. 2a S. 318).
b) Die Vorinstanz hat in ihre Erwägungen standardisierte
Formulierungen zur Gut- bzw. Bösgläubigkeit von Bauherrschaften aufgenommen.
Sie hat sodann im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung ausgeführt: "Das
gewichtige öffentliche Interesse des Schutzes von Leib und Leben geniesst dabei
klaren Vorrang, der
jedes weitere Interesse
der Rekurrentin in den
Hintergrund treten lässt". Darin könnte eine implizite Verneinung der
Massgeblichkeit des geltend gemachten Vertrauenstatbestands gesehen werden. Ob
hier dennoch eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör vorliegt, kann
jedoch offen gelassen werden, wie sich aus den folgenden Erwägungen ergibt.
c) Trotz der formellen Natur des Anspruchs auf rechtliches
Gehör kann dessen Verletzung geheilt werden, wenn sie nicht besonders schwer
wiegt und die unterlassene Gehörsgewährung in einem Rechtsmittelverfahren
nachgeholt wird, welches eine Prüfung im gleichen Umfang wie durch die
Vorinstanz gestattet (vgl. etwa BGE 126 I 68 E. 2,
126 V 130 E. 2b, 124 II 132 E. 2d). Dies gilt vor
allem dann, wenn eine Rückweisung der Sache zur Ge­währung des rechtlichen
Gehörs lediglich einen formalistischen Leerlauf darstellt und zu einer
unnötigen Verfahrensverlängerung führen würde (Albertini, S. 459;
Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 49). Zwar ist die Heilung von
Gehörsverletzungen nur mit Zurückhaltung anzunehmen; dass eine solche
Verletzung ohne jede Ausnahme nur von der fehlbaren Instanz behoben werden
dürfte, widerspräche aber gewichtigen Anliegen der Verfahrens­ökonomie.
Vielmehr ist der Entscheid über Rückwei­sung oder Heilung im Einzelfall aufgrund
der konkreten Interessenlage zu treffen (RB 1995 Nr. 23).
d) Bei der Frage, ob ein Vertrauenstatbestand gegeben ist,
handelt es sich um eine vom Verwaltungsgericht frei zu überprüfende
Rechtsfrage. § 52 Abs. 2 VRG, wonach neue tatsächliche Behauptungen
vor Verwaltungsgericht nur soweit geltend gemacht werden kön­nen, als es durch
die angefochtene Anordnung notwendig geworden ist, beschränkt zwar die
Kognition des Verwaltungsgerichts auf die Prüfung jener Sachverhaltselemente,
die auch der Vorinstanz zur Beurteilung vorlagen. Damit wird aber die
Prüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichts gegenüber derjenigen der Vorinstanz
nicht eingeengt. § 52 Abs. 2 VRG schliesst deshalb eine Heilung durch
das Verwaltungsgericht nicht aus.
aa) Zulässig ist, dass beide Parteien zur Frage einer
allfälligen Vertrauensgrundlage vor Verwaltungsgericht neue Beweismittel
eingereicht haben (§ 52 Abs. 1 VRG). Wie sich aus den folgenden
Erwägungen ergibt, kann sodann offen bleiben, ob einzelne Vorbringen der Beschwerdeführerin
vor Verwaltungsgericht nicht grundsätzlich unzulässige neue tatsächliche
Behauptungen im Sinn von § 52 Abs. 2 VRG darstellen.
bb) Mit dem Verweis auf die Brandschutzrichtlinie
"Fluchtwege" enthält Dispositiv-Ziffer II.B.74.k der
Baubewilligung vom 31. März 2000 eine unzweideutige individuell-konkrete
Anordnung, mindestens 90 cm breite Türen einzubauen. Ein allfälliger guter
Glaube der Beschwerdeführerin, der Einbau von nur 80 cm breiten Türen sei
rechtmässig oder werde zumindest geduldet, hätte sich demzufolge aus dem
späteren Verhalten der jeweils zuständigen Behörden ergeben müssen. Ein
Verstoss gegen das Vertrauensprinzip kann etwa angenommen werden, wenn die
zuständige Behörde durch schlüssiges Verhalten der Bauherrschaft zu verstehen
gibt, dass diese sich ordnungsgemäss verhalte, so namentlich, wenn sie in
voller Kenntnis die Bauarbeiten zulässt und hinterher den Abbruch verfügt. Die
blosse Untätigkeit der Behörde ist allerdings nur mit äusserster Zurückhaltung
als Duldung des rechtswidrigen Zustands zu deuten. Grundsätzlich hindert die
bloss vorübergehende Duldung eines rechtswidrigen Zustands die Behörde nicht an
dessen späterer Behebung. Nur wenn der polizeiwidrige Zustand sehr lange
hingenommen wurde und die Verletzung öffentlicher Interessen nicht schwer
wiegt, vermag die Untätigkeit der Behörden allein einen Vertrauenstatbestand zu
begründen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 30 N. 54; Mäder, N. 663;
Ruckstuhl, Rz. 14.59, je mit weitern Hinweisen). Ob ein einzelnes Behördenmitglied
oder andere Verwaltungsstellen Näheres gewusst haben, tut nichts zur Sache
(VGr, 13. April 2000, VB.2000.00033, E. 3c/aa, www.vgrzh.ch,
12. Juni 1987, ZBl 89/1988, S. 261 E. 3b = BEZ 1987 Nr. 22;
Mäder, N. 663; Ruckstuhl, Rz. 14.58).
cc) Den ursprünglichen Baueingabeplänen lassen sich keine
Angaben zur Türbreite entnehmen. In der Türliste vom 28. Mai 2001, die dem
Beschwerdegegner eingereicht wurde, wird die Breite zahlreicher Türen mit
80 cm angegeben. Die Beschwerdeführerin macht allerdings nicht geltend,
die Türliste sei vom Beschwerdegegner ausdrücklich genehmigt oder gutgeheissen
worden. Ebenso wenig behauptet sie, der Beschwerdegegner habe anlässlich der
feuerpolizeilichen Kontrollen den Eindruck er­weckt, die Türbreite von
80 cm sei rechtmässig oder werde geduldet. Die Beschwerdeführerin durfte
jedoch die Genehmigung oder Duldung der fehlerhaften Türbreiten nicht allein
daraus ableiten, dass diese auf der Türliste vermerkt und somit dem
Beschwerdegegner zur Kenntnis gebracht worden waren: Da die Angaben der
Türliste der Rechtslage sowie der Baubewilligung widersprachen, hätte die
elementare Sorgfaltspflicht geboten, sich zumindest beim Beschwerdegegner zu
erkundigen (RB 1985 Nr. 118; Ruckstuhl, Rz. 14.60).
dd) Die Beschwerdeführerin beruft sich hauptsächlich auf eine
Besprechung vom 12. Dezember 2001, an der unter anderem E als Mitarbeiter
des Beschwerdegegners sowie Vertreter der Bauherrschaft und der Bauleitung
teilnahmen. Dabei bezieht sie sich namentlich auf eine angeblich an dieser
Besprechung geleistete Zusage, es seien keine feuerpolizeilichen Beanstandungen
zu notieren. Der Beschwerdegegner wendet hiergegen ein, die Masse der Türen
seien nicht Gegenstand der Besprechung gewesen.
Vorauszuschicken ist, dass diese Besprechung nach der Montage
der Zargen stattfand. Die Beschwerdegegnerin kann also von vornherein nicht
geltend machen, sie sei beim Einbau der zu schmalen Türen wegen allfälliger
Zusicherungen an der Besprechung gutgläubig gewesen. Die Ergebnisse der Sitzung
könnten höchstens als Anzeichen für eine nachträgliche Genehmigung oder Duldung
des rechtswidrigen Zustands von Belang sein.
Der Mitarbeiter des Beschwerdegegners hatte den genannten
Termin zur "Besprechung der Türen und [i]hre[r]
Anforderungen/Ansteuerungen" verlangt. Gemäss dem Baujournal wurden
folgende Punkte besprochen: "Leerrohrinstallationen für N-Türen zur
Nachrüstung für Brandfallsteuerung. Gehflügel mit Magnetrückhalter und
Auslösetaster. Zweiter Flügel mit Kantenriegel. Keine Brandfallsteuerung.
Hr. E sieht auf Anfrage der BL keine Unklarheiten mehr."
Laut dem Beschwerdegegner ergibt sich bereits aus der
Türliste, dass die Masse der Türen – die auf der Liste unter
"Masse/Konstruktion" aufgeführt sind – nicht unter "Anforderungen/Ansteuerungen"
fallen und deshalb nicht Gegenstand der Besprechung bildeten. Es ist zwar
zweifelhaft, ob dies der Beschwerdeführerin bzw. der Bauleitung von vornherein
klar sein musste, haben sich doch die Masse der Türen ebenfalls nach den
Anforderungen des Brandschutzes in einem weitern Sinn zu richten, weshalb die
Formulierung des Traktandums kaum eindeutig war. Dies kann hier jedoch offen
bleiben: Die Beschwerdeführerin könnte sich nämlich höchstens auf die
Bemerkungen "Alle Planungen und Ausfüh­rungen sind nach Vorschriften und
Bewilligungen FP" sowie "Hr. E sieht auf An­frage der BL keine
Unklarheiten mehr" im Baujournal stützen. (Übrigens handelt es sich beim
ersten Satz möglicherweise gar nicht um ein Besprechungsergebnis, sondern um
eine Meinungsäusserung der Bauleitung, die sich auf die vorhergehenden Sätze
"Sitzung wurde von Hrn. E einberufen. Sinn + Zweck allen unklar"
bezieht.) Da an der Besprechung die Türmasse aber nicht zur Sprache gekommen
waren, durfte die Beschwerdeführerin nicht davon ausgehen, mit diesen
allgemeinen Bemerkungen sei die Duldung oder gar Genehmigung der klar
rechtswidrigen und im Widerspruch zur Bau­bewilligung stehenden Türbreiten zugesichert
worden. Zumindest zur Genehmigung einer Projektänderung wäre E im Übrigen erkennbar
unzuständig gewesen.
ee) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Beschwerdegegner
zwar die unzulässigen Masse in der Türliste nicht beanstandet und auch bei
seinen Kontrollen nicht überprüft und moniert hat. Daraus kann jedoch nicht auf
eine stillschweigende, bewusste Duldung des rechtswidrigen Zustands geschlossen
werden. Auch die in anderem Zusammenhang gefallenen, wenn auch allgemein
gehaltenen Bemerkungen des Mitarbeiters des Beschwerdegegners, es bestünden
keine Unklarheiten mehr, erlauben eine solche Schlussfolgerung nicht; dies gilt
umso mehr, als der Beschwerdeführerin – bzw. ihren Beauftragten – bewusst sein
musste, dass die Türbreiten gegen das geltende Recht bzw. die Baubewilligung
verstiessen (vgl. auch RB 1985 Nr. 118). Schliesslich hat der
Beschwerdegegner den rechtswidrigen Zustand auch nicht längere Zeit hingenommen.
Eine Vertrauensgrundlage liegt demnach nicht vor.
ff) Wenn aber kein Vertrauenstatbestand geschaffen wurde,
handelt es sich bei dem von der Vorinstanz allenfalls nicht berücksichtigten
Vorbringen nicht um ein entscheidwesentliches Sachverhaltselement. Die
Vorinstanz hätte also ihr Ermessen nicht falsch angewendet, selbst wenn sie
diese Frage nicht beachtet haben sollte. Von einer Rückweisung kann daher von
vornherein abgesehen werden.
5. Die Beschwerdeführerin hält den angefochtenen Entscheid auch
deshalb für unverhältnismässig, weil der geringe Zugewinn an Sicherheit den
finanziellen Aufwand, die betrieblichen Störungen und die ästhetischen
Einbussen nicht aufzuwiegen vermöge. Das Verwaltungsgericht überprüft den
vorinstanzlichen Entscheid nur auf Rechtsverletzungen und somit
Interessenabwägungen durch die Vorinstanz nur auf rechtsverletzende Ermessensfehler
(vgl. § 50 Abs. 1 lit. c und Abs. 2 VRG).
a) Da kein Vertrauenstatbestand gegeben ist, könnte auf die
Herstellung des rechtmässigen Zustands nur dann verzichtet werden, wenn die
Abweichung von diesem geringfügig und ohne Bedeutung für das öffentliche
Interesse ist (VGr, 9. November 2001, VB.2001.00287, E. 5,
www.vgrzh.ch; Kölz/Bosshart/Röhl, § 30 N. 54). Erstere Voraussetzung
wäre gegeben, wenn sowohl die Abweichung von den materiellen Vorschriften als
auch deren Nutzen für die Bauherrschaft ge­ringfügig wären (VGr, 13. April
2000, VB.2000.00033, E. 3a, www.vgrzh.ch).
b) Die streitige Abweichung vom gebotenen Mass beträgt zwar in
absoluten Zahlen nur 10 cm. In der Rekursantwort wurde sie dennoch als
"nicht unbedeutend" bezeichnet: Für die Herstellung des rechtmässigen
Zustands müsse die Türbreite immerhin um ein Achtel erhöht werden. Die
Kapazität für den Personendurchstrom werde dadurch um rund ein Fünftel bis ein
Viertel erhöht. Die Beschwerdeführerin vermag dem nichts Substanzielles
entgegenzuhalten. Die Verbreiterung der Türen um 10 cm führt zudem deshalb
zu einer nicht vernachlässigbaren Verbesserung des Brandschutzes, weil der
Fluchtweg auch Einsatzweg der Feuerwehr ist (§ 36 Abs. 2
BrandschutzV). Wie die Vorinstanz ausführt, müssen die Türen somit auch eine
genügende Breite für die Rettungs- und Feuerwehrmannschaften mit ihren
Gerätschaften aufweisen. Auf eine geringfügige Abweichung darf auch nicht
deshalb geschlossen werden, weil nach § 45 Abs. 1 lit. a
BrandschutzV und Ziff. 3.2.6 Abs. 1 der Brandschutzrichtlinie
"Fluchtwege" ein einziger Ausgang mit 90 cm Breite für Räume mit
einer möglichen Belegung von bis zu 50 Personen genügt. Zum einen können sich
in Sitzungszimmern, die wie hier eine Fläche zwischen 21 m
2
und
42 m
2
aufweisen, ohne weiteres bedeutend mehr als sieben
Personen aufhalten. Zum andern sind die Ausführungen des Beschwerdegegners
glaubhaft, die Verbreiterung der Türen verkürze bereits ab einer Belegung durch
sieben Personen die Fluchtzeiten.
Dass die strittige Abweichung der Beschwerdeführerin keinen
ersichtlichen Nutzen bringt, ist demgegenüber von untergeordneter Bedeutung.
c) Sodann ist der rechtswidrige Zustand auch nicht ohne
Bedeutung für öffentliche Interessen. Die Vorinstanz geht in ihrer
Interessenabwägung korrekt davon aus, dass der Schutz von Leib und Leben ein
gewichtiges Interesse darstellt, das den klaren Vorrang geniesst. Sie weist
zudem darauf hin, dass dies umso mehr gilt, als es sich beim betreffenden
Gebäude um eine Baute mit erhöhtem Brandrisiko gemäss § 5 lit. a
BrandschutzV handelt. Demgegenüber haben die von der Beschwerdeführerin
angeführten wirtschaftlichen, betrieblichen und ästhetischen Gründe zurückzutreten.
Dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit ist bereits dadurch Genüge getan worden,
dass gemäss der Verfügung des Beschwerdegegners nicht sämtliche, sondern nur 24
der rechtswidrigen Türen zu ersetzen sind. Der Vorinstanz kann daher kein
rechtsverletzender Ermessensfehler vorgeworfen werden.
d) Demzufolge ist die Beschwerde abzuweisen, wobei im
Dispositiv die erstinstanzliche Verfügung zu präzisieren ist. Die Feuerpolizei
der Stadt Zürich hat sodann in jener Verfügung eine Frist zur Herbeiführung des
gesetzmässigen Zustands anberaumt und mit der Androhung von Zwangsmassnahmen
für den Fall der Nichterfüllung verbunden. An dieser Frist, welche die
Vorinstanz auf 60 Tage ab Rechtskraft des Entscheids festgesetzt hat, ist
sinngemäss festzuhalten.
6. Bei diesem Verfahrensausgang sind der Beschwerdeführerin
die Kosten aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 VRG) und bleibt ihr eine Parteientschädigung versagt (§ 17
Abs. 2 VRG). Auch dem obsiegenden Beschwerdegegner, einer Dienstabteilung
des Polizeidepartements der Stadt Zürich, ist eine Partei­entschädigung zu
verweigern: Die Beantwortung von Rechtsmitteln in seinem Fachbereich gehört
grundsätzlich zu seinen angestammten Aufgaben, und der vorliegende Fall stellte
insofern keine besondern Anforderungen an die rechtsgenügende Darstellung
komplizierter Sachverhalte oder schwieriger Rechtsfragen (§ 17 Abs. 2
lit. a VRG).
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
Demgemäss sind im Sinn der Verfügung der Feuerpolizei
der Stadt Zürich vom 5. August 2002 sämtliche Türen, die zu Büroräumen mit
Grundflächen von über 30 m
2
oder zu Räumen mit einer möglichen
Belegung durch mehr als 6 Personen führen, auf 90 cm Durchgangsbreite zu
ändern. Die mit der genannten Verfügung anberaumte Frist zur Herbeiführung des
rechtmässigen Zustands dauert 60 Tage ab Rechtskraft dieses Entscheids.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    3'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.        60.--   Zustellungskosten,
Fr.    3'060.--   Total der Kosten.
3.    Die Kosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.
5.    ...