zh_verwaltungsgericht · VB.2014.00037 · 2014-06-25 · de

Kantonsbeiträge | Die einstmalige Systemumstellung in der Berechnung der Kantonsbeiträge für anerkannte private Träger von Jugendheimen führte bei (einzelnen) Trägerschaften in den letzten Jahren zur Äufnung von Mitteln in sogenannten Schwankungsfonds. Gesetz- und Verordnunggeber stand es frei, nach dem neuerlichen Systemwechsel festzulegen, wie es die akkumulierten Gelder bzw. die Mittel in den Schwankungsfonds bei der Behandlung neuer Beitragsgesuche zu berücksichtigen gilt. Ob die geäufneten Gelder ursprünglich Staatsbeiträge darstellten oder durch Eigenleistungen eines Jugendheims generiert wurden, spielt dabei keine Rolle (E. 3). Die gesetzlichen Grundlagen, wonach die finanzielle Situation eines Beitragsempfängers im Allgemeinen und die Gelder des Schwankungsfonds im Besonderen bei der Ausrichtung zukünftiger Staatsbeiträge berücksichtigt werden, finden sich im Verordnungsrecht. Eine Verletzung des Legalitätsprinzips, insbesondere ein Verstoss gegen das Erfordernis der Gesetzesform, ist dabei nicht ersichtlich (E. 4). Abweisung

Zürich Verwaltungsgericht 25.06.2014 VB.2014.00037
Zurich Verwaltungsgericht 25.06.2014 VB.2014.00037
Zurigo Verwaltungsgericht 25.06.2014 VB.2014.00037

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2014.00037
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Geschäftsnummer:
VB.2014.00037
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 25.06.2014
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Kantonsbeiträge
Die einstmalige Systemumstellung in der Berechnung der Kantonsbeiträge für anerkannte private Träger von Jugendheimen führte bei (einzelnen) Trägerschaften in den letzten Jahren zur Äufnung von Mitteln in sogenannten Schwankungsfonds. Gesetz- und Verordnunggeber stand es frei, nach dem neuerlichen Systemwechsel festzulegen, wie es die akkumulierten Gelder bzw. die Mittel in den Schwankungsfonds bei der Behandlung neuer Beitragsgesuche zu berücksichtigen gilt. Ob die geäufneten Gelder ursprünglich Staatsbeiträge darstellten oder durch Eigenleistungen eines Jugendheims generiert wurden, spielt dabei keine Rolle (E. 3). Die gesetzlichen Grundlagen, wonach die finanzielle Situation eines Beitragsempfängers im Allgemeinen und die Gelder des Schwankungsfonds im Besonderen bei der Ausrichtung zukünftiger Staatsbeiträge berücksichtigt werden, finden sich im Verordnungsrecht. Eine Verletzung des Legalitätsprinzips, insbesondere ein Verstoss gegen das Erfordernis der Gesetzesform, ist dabei nicht ersichtlich (E. 4).
Abweisung
Stichworte:
GESETZESVORBEHALT
LEGALITÄTSPRINZIP
STAATSBEITRAG
VERORDNUNGSRECHT
Rechtsnormen:
§ 7 Abs. 2 JugendheimeG
§ 18 Abs. 1 JugendheimeV
Art. 38 Abs. 1 KV
§ 9 lit. c StaatsbeitragsG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2014.00037
Urteil
der 4. Kammer
vom
25. Juni 2014
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger,
Verwaltungsrichter André Moser,
Gerichtsschreiber Ralph Trümpler.
In Sachen
A, vertreten durch RA B und RA C,
Beschwerdeführerin,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch das Amt für Jugend und
Berufsberatung des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend
Kantonsbeiträge,
hat sich ergeben:
I.
A bildet die Trägerschaft des Jugendheims D. Am
8. April 2013 verfügte das Amt für Jugend und Berufsberatung des Kantons
Zürich die erste Teilzahlung des Staatsbeitrags 2013 an das Jugendheim
respektive A im Betrag von Fr. 423'884.40. Am 29. Juni 2013 tat es
dies für die zweite Teilzahlung des Staatsbeitrags 2013 − inhaltlich wie
auch quantitativ entsprach die neuerliche Verfügung jener vom 8. April
2013.
II.
A liess am 10. Mai und 2. September 2013
Rekurse beim Regierungsrat erheben und beantragen, die Verfügungen vom 8. April
und 29. Juni 2013 seien insoweit aufzuheben, als Fr. 200'115.60 an
geäufneten Mitteln des Schwankungsfonds des Jugendheims an die jeweiligen
Teilzahlungen des Staatsbeitrags 2013 angerechnet worden seien, respektive sei
der voraussichtliche Kostenanteil gemäss Budget 2013 ohne Berücksichtigung
dieser Mittel bzw. ohne einen entsprechenden Abzug auf Fr. 624'000.- pro
Teilzahlung festzusetzen. Mit Beschluss vom 27. November 2013 vereinigte
der Regierungsrat die beiden Rekurse und wies sie in der Hauptsache ab.
III.
A liess am 20. Januar 2014 beim Verwaltungsgericht
Beschwerde erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss
des Regierungsrats aufzuheben und die Angelegenheit im Sinn der Erwägungen zur
Neubeurteilung an den Regierungsrat bzw. die Bildungsdirektion oder das Amt für
Jugend und Berufsberatung zurückzuweisen. Die Bildungsdirektion beantragte mit
Beschwerdeantwort vom 20./21. März 2014 die Abweisung der Beschwerde;
ebenso hatte sich die Staatskanzlei am 30./31. Januar 2014 − unter
Verweis auf die Akten und den Rekursentscheid − mit dem Schluss auf
Abweisung der Beschwerde vernehmen lassen. A äusserte sich schliesslich am
25. April 2014 zur Beschwerdeantwort.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit
kraft
des
§ 70 in Verbindung mit § 5
Abs. 1 VRG von Amtes wegen. Für Rechtsmittel gegen Rekursentscheide des
Regierungsrats − unter anderem über Staatsbeitragsverfügungen − ist
die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts gemäss § 41 in Verbindung mit
§§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a
Abs. 1, 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1
und Abs. 4
sowie §§ 42–44 e contrario VRG gegeben.
1.2
Vorliegend handelt es sich um eine Angelegenheit
finanzieller Natur; der Streitwert beläuft sich auf Fr.
400'231.20
. Weil der Streitwert dieser Beschwerde die Grenze von
Fr. 20'000.- überschreitet, fällt ihre Behandlung nach § 38
Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c
e contrario VRG in die Zuständigkeit der Kammer.
2.
2.1
Gemäss
§ 7 Abs. 2
des
Gesetz
es
über die Jugendheime und die
Pflegekinderfürsorge vom 1. April 1962 (Jugendheimegesetz [JugendheimeG],
LS 852.2)
leistet d
er Kanton anerkannten privaten
Trägern für
von ihnen
geführte Jugendheime
Kostenanteile bis zur vollen Höhe der beitragsberechtigten Ausgaben. Die
vorliegende Streitigkeit findet vor dem Hintergrund der einstmaligen
Systemumstellung
in der
Beitragsberechnung statt; die
Jugendheime
wurden mit dem Wechsel vom Defizit- zum Pauschalierungs
­
system ab 1.
Januar 2008 zur Äufnung
eines sogenannten Schwankungs
­
fonds verpflichtet,
welcher im Hinblick auf die Auszahlung der
pauschalierten
Kostenanteile als zweckgebundenes Rücklagenkapital
bilanziert
werden und der Deckung von Verlusten aus Vorjahren
dienen
sollte. Die in der Verordnung über die Jugendheime vom 4. Oktober 1962
(Jugendheime
­
verordnung [JugendheimeV],
LS 852.21) normierte Pflicht zur Erstellung
eines solchen
Fonds beurteilte
die Kammer
danach
aber
als rechtswidrig.
Es
sah die
Verpflichtung der Beitragsempfänger, allfällige Überschüsse
ihres
Geschäftsergebnisses
einem zweck
­
gebundenen
Schwankungsfonds zuzuführen, als einen starken Eingriff in die
betriebswirtschaftliche Autonomie der einzelnen Institutionen an. Es handle
sich um einen wichtigen Rechtssatz im Sinne von Art. 38 Abs.
1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV,
LS 101), weshalb die Pflicht zwingend in einem formellen Gesetz vorzusehen
sei.
Darüber hinaus erweise sich die entsprechende Bestimmung als zu
wenig bestimmt.
Damit beurteilte
die Kammer
die entsprechende Verordnungs
­
bestimmung
zur Bemessung der Kostenanteile als ungenügende gesetzliche Grundlage (vgl.
VGr, 26. Oktober 2011, VB.2011.00283, E. 4.5).
2.2
Als Folge d
ieses
Gerichtsurteils
beschloss der Regierungsrat am 26. September 2012 eine Änderung der
Jugendheimeverordnung, welche er rückwirkend auf den 1. Januar 2012 in
Kraft setzte. In seiner Weisung hierzu führte er aus, dass die
Berechnungsgrundlagen nach dem Verwaltungsgerichtsurteil neu festzulegen seien,
damit für die Ausrichtung der künftigen Staatsbeiträge wieder eine rechtliche
Grundlage bestehe. Es k
omme
dabei grundsätzlich die
"rechtskonforme Überarbeitung des Pauschalierungssystems oder die Rückkehr
zum früheren Modell der Finanzierung des Defizits aufgrund der tatsächlichen
Kosten der beitragsberechtigten Jugendheime" in
f
rage.
Ersteres erweise sich im Hinblick auf die zur Verfügung stehende Zeit als nicht
durchführbar. Da es sich bei den im damaligen Schwankungsfonds geäufneten
Mitteln sodann um nicht verwendete Staatsbeiträge handle, habe der Kanton ein
Interesse daran, dass diese zugunsten der öffentlichen Aufgabe verwendet und
bei der Ausrichtung zukünftiger Staatsbeiträge angerechnet werden könnten (zum
Ganzen A
B
l 2012, 2126 ff., 2130 f. und
2134 f.).
3.
3.1
Die Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, das
Verwaltungsgerichtsurteil vom 26. Oktober 2011 habe den Wegfall der
Pflicht zur Bildung eines Schwankungsfonds und dessen Verwendung in einer
bestimmten Weise zur Folge gehabt. Es ergebe sich kein weiterer Regelungsbedarf
für den Gesetzgeber, da mit der gerichtlichen Feststellung der Rechtswidrigkeit
der Handlungspflicht die Situation bereits bereinigt worden sei. Es bestehe für
den Kanton keine Möglichkeit
,
auf die Mittel des
bisherigen Schwankungsfonds zuzugreifen; die Gelder gehörten
ihr
. Weder dem Jugendheimegesetz noch der Jugendheimeverordnung
k
önne eine Zugriffsberechtigung entnommen werden. Ferner sei die
Rückforderung von Staatsbeiträgen abschliessend geregelt und vorliegend
gestützt auf das Staatsbeitragsgesetz vom 1. April 1990 (
StaatsbeitragsG,
LS 132.2) nicht möglich.
3.2
Was die Beschwerdeführerin vorbringt
,
überzeugt nicht. Zwar ist richtig, dass mit dem Verwaltungsgerichtsurteil vom
26. Oktober 2011 die Pflicht
der Beschwerdeführerin bzw. des
Jugendheims D
zur Bildung eines Schwankungs
­
fonds und d
ie
vorbestimmte Verwendung
der darin einbezahlten Gelder
wegfielen respektive obsolet
wurden, doch trifft es nicht zu, dass Mitte 2012 −
hinsichtlich
der Ausrichtung künftiger Staatsbeiträge −
kein
weitere
r
gesetzgeberische
r
Handlungs- bzw. Regelung
s­
bedarf bestand.
V
or dem Jahr 2008
galt
für
die
Berechnung und Zusprechung der
Kantonsbeiträge das
Defizitsystem, während der Zeit von 2008 bis 2012
das Pauschalierungssystem und danach wieder das Defizitsystem
.
Deshalb musste der Verordnunggeber die Modalitäten bei der Rückkehr zum
Defizitsystem im Jahr 2012, insbesondere die Berechnungsgrundlagen hinsichtlich
der Ausrichtung künftiger Kantonsbeiträge, anpassen.
3.3
Durch die Einrichtung des Schwankungsfonds
akkumulierte die Beschwerdeführerin von 200
7
bis 201
1
ein Vermögen von Fr. 1'000'577.50. Ob die geäufneten Gelder
ursprünglich Staatsbeiträge darstellten oder − wie die Beschwerdeführerin
behauptet − durch Eigenleistungen des Jugendheims wie
etwa
Sparbemühungen
oder betriebseigene
Erträge
generiert
wurden
, spielt keine Rolle: Bei der
Neuregelung der Modalitäten nach dem situationsändernden Urteil des
Verwaltungsgerichts vom 26. Oktober 2011 stand es dem Gesetz- und
Verordnunggeber frei, die Rechtslage für die Zukunft anzupassen. Hierzu gehört
auch, dass er festlegen durfte, wie es akkumulierte Gelder von
Beitragsempfängern − etwa die Gelder
in den
Schwankungsfonds − bei der Behandlung neuer Beitragsgesuche
im
Defizitsystem
zu berücksichtigen gilt. Eine Rückanknüpfung,
bei welcher eine neue rechtliche Regelung auf einen Fall Anwendung findet, der
sich erst nach Inkraftsetzung des neuen Rechts verwirklicht hat,
wobei
für die Bemessung teilweise auf Sachverhalte vor Inkraftsetzung der
neuen rechtlichen Grundlage abgestellt wird, ist grundsätzlich zulässig; es
handelt sich dabei um einen Fall von unechter Rückwirkung (vgl. Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A.,
Zürich/St.
Gallen 2010, Rz. 341; zum Ganzen
auch Gutachten
E
vom 31. Mai 2012 betreffend
Zugehörigkeit der Schwankungsfonds von Jugend- und Schulheimen nach einem
Urteil des Verwaltungs
­
gerichts Zürich [VB.2011.00283]
vom 26. Oktober 2011).
3.4
Die
Beschwerdeführerin stellt sich auf den Standpunkt, dass der Beschwerdegegner
bzw. das Amt für Jugend und Berufsberatung am 8. April und 29. Juni
2013 Rückforderungen von Staatsbeiträgen verfügt habe und dass hierfür keine
gesetzliche Grundlage bestehe. Diese Sicht träfe allerdings nur dann zu, wenn
es nicht um Teilzahlungen des Kantonsbeitrags 2013, sondern um in der
Vergangenheit liegende, das heisst bereits ausgerichtete und eben nicht
künftige Kantonsbeiträge ginge. Die erstinstanzlichen Verfügungen vom
8. April und 29. Juni 2013 beziehen sich klar auf die
Beitragsleistung des Kantons im Erlassjahr der Verfügungen − es geht
darin weder um eine Abschöpfung von vormals zugesprochenen Mitteln noch um eine
allfällige Anwendung der §§ 13−15 StaatsbeitragsG oder § 12 der
Staatsbeitragsverordnung vom 19. Dezember 1990 (LS 132.21).
Auch wenn es vorliegend nicht um die Rückforderung von
Staatsbeiträgen geht, wirkt sich die Anrechnung von Vermögen der
Beschwerdeführerin bei der Ausrichtung künftiger Staatsbeiträge in finanzieller
Hinsicht vergleichbar aus. Ob das Amt für Jugend und Berufsberatung die
finanzielle Situation der Beitragsempfängerin − und insbesondere die geäufneten
Gelder des Schwankungsfonds − bei der Ausrichtung neuer Staatsbeiträge berücksichtigen
durfte, gilt es im Folgenden zu prüfen.
4.
4.1
Gemäss § 7 Abs. 2 JugendheimeG leistet
der Kanton beitragsberechtigen Institutionen Kostenanteile an
von jenen
geführte Jugendheime "bis zur vollen Höhe der
beitragsberechtigten Ausgaben". Damit wird eine Obergrenze für
Kantonsbeiträge statuiert.
Die Bestimmung
sagt indes
nichts über den tatsächlichen Kostenanteil bzw. die Grundlagen zu dessen
Berechnung aus. Der Hinweis im Gutachten
E
auf
die Weisung des Regierungsrats vom 1.
Juni 1961
zum Jugendheimegesetz, wonach der Unterstützungs
­
beitrag
des Kantons unter anderem nach der "gesamten finanziellen Situation"
eines privaten Heims und "von Fall zu Fall" festzusetzen sei, kann
nicht auf d
en
heute
geltenden
,
mit der Inkraftsetzung des Staatsbeitragsgesetzes am 1. Januar 1991
geänderten
§ 7 Abs. 2 JugendheimeG übertragen
werden. Die Weisung des Regierungsrats
ist nämlich
vor
dem Hintergrund der
einstigen
Formulierung von
§ 7 Abs. 1 Satz
1 JugendheimeG
zu
lesen
: "Der Staat unterstützt Jugendheime, die von
Privaten im Kanton Zürich […] geführt werden, durch Beiträge, wenn an ihrem
Betrieb ein öffentliches Interesse besteht und die finanziellen Verhältnisse
eine Unterstützung rechtfertigen". Im Gegensatz zum
heute geltenden
§ 7 Abs. 2 JugendheimeG
enthält die erste
Fassung des § 7 JugendheimeG, auf welche
sich
die Weisung des Regierungsrats
bezieh
t,
das Bemessungs
kriterium d
er Beurteilung der
finanzielle
n
Situation
eines
privaten Jugendheims. Dass ein Jugendheim "zur Gewährleistung
einer einwandfreien Führung auf staatliche Hilfe angewiesen" ist, ist im
einstmaligen
Gesetzestext mit anderen Worten als
Voraussetzung
statuiert; entsprechend wurde das Kriterium in der
Weisung
dargestellt
(vgl. zum
Ganzen ABl 1961
601 ff.
, 602 und
613 f.; ABl 1990 313 ff., 326 und 805; Gutachten E vom
31. Mai 2012 betreffend Zugehörigkeit der Schwankungsfonds von Jugend- und
Schulheimen nach einem Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich [VB.2011.00283]
vom 26. Oktober 2011).
4.2
Heute finden sich die gesetzlichen Grundlagen, wonach die
finanzielle Situation eines Beitragsempfängers im Allgemeinen und die Gelder
des Schwankungsfonds im Besonderen bei der Ausrichtung zukünftiger
Staatsbeiträge zu berücksichtigen sind, insbesondere im Verordnungsrecht:
Gemäss § 18 Abs. 1 Satz 2 JugendheimeV und § 2 Abs. 1
der Übergangsbestimmungen zur Änderung der Jugendheimeverordnung vom
26. September 2012 werden die finanzielle Leistungsfähigkeit der
Trägerschaft eines Jugendheims sowie die im Schwankungsfonds bis
31. Dezember 2011 geäufneten Mittel bei der Ausrichtung künftiger
Kostenanteile berücksichtigt. In der Weisung zur Änderung der Verordnung vom
26. September 2012 führt der Regierungsrat hierzu aus, dass ein
Staatsbeitrag künftig "nicht allein aufgrund der ungedeckt gebliebenen
beitragsberechtigten Aufwände festgesetzt, sondern die finanzielle
Leistungsfähigkeit der Trägerschaft […] angemessen berücksichtigt" wird
und dass die aufgrund des Systemwechsels akkumulierten Mittel des
Schwankungsfonds "bei der Ausrichtung zukünftiger Staatsbeiträge auf eine
für die Trägerschaft zumutbare Weise angerechnet werden können" (ABl 2012
2126 ff., 2134 f.).
Ob
der
Verordnunggeber aus rechtsetzungs
­
technischer Sicht
lege artis
vorging
, wenn § 18 Abs. 1
JugendheimeV durch § 2
Abs. 1
der
Übergangsbestimmungen konkretisiert wird, darf dahin
­
gestellt
bleiben.
Aus
den genannten Bestimmungen
ergibt
sich jedoch hinlänglich
klar, dass es de
m
Wille
n
des Verordnunggeber
s entspricht
,
die
finanzielle
Leistungsfähigkeit der Trägerschaft
eines Jugendheims, wozu
auch die Mittel des Schwankungsfonds gehören,
bei der Ausrichtung neuer Staatsbeiträge
zu berücksichtigen
.
4.3
Die Beschwerdeführerin macht
nun
in Zusammenhang mit §
2
der
Übergangsbestimmungen zur Änderung der Jugendheimeverordnung vom
26. September 2012
einen Verstoss gegen das Erfordernis
der Gesetzesform geltend.
B
ei der Festsetzung der
Kantonsbeiträge
sei
die finanzielle Leistungsfähigkeit
der Trägerschaft des Jugendheims D berücksichtigt worden
, wobei
hierfür
weder das Jugendheimegesetz noch das
Staatsbeitragsgesetz eine entsprechende gesetzliche Grundlage enthielten.
§ 18
Jugendheime
V entbehre einer gesetzlichen Grundlage und sei daher
nicht anwendbar.
§ 2 dieser Übergangs­bestimmungen
der Jugendheimeverordnung stelle sodann einen erheblichen Eingriff in die
betriebswirtschaftliche Autonomie des Jugendheims D und der anderen
Jugendheime dar. Es handle sich um eine wichtige Rechtsnorm, welche in einem formellen
Gesetz enthalten sein müsse. Ferner stelle die Bestimmung eine Blankettnorm dar
und sei ungenügend bestimmt.
4.4
Das Legalitätsprinzip gemäss Art. 5 Abs. 1 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (
BV,
SR 101) ist
− abgesehen von seiner spezifischen Bedeutung im Strafrecht und im
Abgaberecht − kein verfassungsmässiges Individualrecht, sondern ein
Verfassungs
­
grundsatz, dessen Missachtung nicht
selbstständig, sondern nur im Zusammenhang mit der Verletzung des Grundsatzes
der Gewaltenteilung, der Rechtsgleichheit, des Willkürverbots oder eines
speziellen Grundrechts gerügt werden kann (BGE 129 I 161 E. 2.1 mit Hinweisen).
Es
verlangt
in seiner Ausgestaltung als
Rechtssatzvorbehalt, dass eine Regelung ordnungsgemäss kundgemacht wird, eine
generell-abstrakte Struktur aufweist und so formuliert ist, dass Private ihr
Verhalten danach ausrichten können. Art. 5 Abs. 1 BV verlangt sodann
nicht, dass sich die rechtliche Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinn
findet; eine kompetenzgemäss von einer Exekutivbehörde erlassene Verordnung
genügt grundsätzlich
(vgl.
Giovanni Biaggini in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi
Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc.
2007, Art. 2 N.
8 ff.
).
Das Erfordernis der Gesetzesform betrifft gemäss Art. 38
Abs. 1 KV alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts. Die
Wichtigkeit einer Norm bzw. eines Rechtssatzes lässt sich anhand gewisser
Kriterien bestimmen, wozu insbesondere die Grösse des Adressatenkreises, die
Zahl der geregelten Sachverhalte, die Intensität eines Eingriffs in Grundrechtspositionen
Betroffener, die Bedeutung der Norm für das politische System, die finanziellen
Auswirkungen der Regelung oder deren Akzeptanz bei Betroffenen gehören (vgl. Georg
Müller/Felix Uhlmann, Elemente einer Rechtssetzungslehre, 3. A., Zürich etc.
2013, Rz. 226 ff., 230). Art. 38 Abs. 1 KV präzisiert sodann
durch eine nicht abschliessende Aufzählung, welche Materie als grundlegend bzw.
wichtig zu betrachten und welche sie betreffende Bestimmungen daher in
Gesetzesform zu erlassen sind.
Gemäss Art. 38 Abs. 1 lit. e KV sind
wesentliche Bestimmungen über Zweck, Art und Umfang staatlicher Leistungen in
der Form des Gesetzes zu erlassen. Hinsichtlich der Staatsbeiträge für
Trägerschaften von Jugendheimen wurde diesem Erfordernis mit Erlass der
§§ 7 ff. JugendheimeG nachgekommen. Insbesondere wurde in
§ 7 Abs. 2 JugendheimeG eine Obergrenze für
Kantonsbeiträge
an private,
beitrags
­
berechtige Institutionen
festgesetzt (vgl. vorn 4.1). Zudem
enthält § 9 lit. c StaatsbeitragsG den Grundsatz bzw. die
Voraussetzung, dass für die Leistung von Staatsbeiträgen der Gesuchsteller
zumutbare Eigenleistungen zu erbringen hat. Der Erlass der weiteren rechtssatzmässigen
Grundlagen − insbesondere hinsichtlich der Festlegung bzw. der Art der Berechnung
der Staatsbeiträge − wurde dem Verordnunggeber überlassen. Dies ist mit
Blick auf
§ 12 JugendheimeG
, welcher
in allgemeiner Weise die Kompetenz des Regierungsrats zum Erlass
von Ausführungs
­
bestimmungen vor
sieht,
grundsätzlich nicht zu beanstanden
.
Einzig
§ 7 Abs.
3 JugendheimeG
sieht
seit der Inkraftsetzung des Gesetzes über die Anpassung des kantonalen
Verfahrensrechts (ABl 2009 801)
vor, dass
die
Bildungsdirektion
−
und nicht mehr der Regierungsrat
− zuständig ist, die
Pauschalen und Höchstbeiträge fest
zu
setzen
(vgl. dazu ABl 2009 847 ff., 1004)
.
Dies ändert aber nichts daran, dass der Regierungsrat im
Rahmen seiner Verordnungstätigkeit etwa die
Berechnungsweise
der
Staatsbeiträge
festlegen
durfte (vgl. so bereits VGr,
26. Oktober 2011
,
VB.2011.00283
,
E. 4.2). Ein weiterer Hinweis für die Zulässigkeit der Regelung auf
Verordnungsstufe bietet der von § 7 JugendheimeG verwendete Begriff des
Kostenanteils bzw. dessen Legaldefinition in § 2 StaatsbeitragsG:
Kostenanteile sind Staatsbeiträge, auf welche das Gesetz einen Anspruch
einräumt, wobei deren Höhe sich wiederum aus der Gesetzgebung ergibt.
4.5
§ 18
Abs. 1 Satz 2
JugendheimeV und § 2
Abs. 1
der
Übergangsbestimmungen
zur Änderung
der Jugendheimeverordnung
vom 26. September 2012
sehen vor, dass die finanzielle
Leistungsfähigkeit der Trägerschaft eines Jugendheims
bei der Festlegung
der definitiven Höhe des Kostenanteils
berücksichtigt wird
,
was dem durch ein Gesetz im formellen Sinn festgehaltenen Grundsatz der
Berücksichtigung der Eigenleistung des Gesuchstellers entspricht (vgl. § 9
lit. c StaatsbeitragsG; ferner auch
Gutachten E vom
31. Mai 2012 betreffend Zugehörigkeit der Schwankungsfonds von Jugend- und
Schulheimen nach einem Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich [VB.2011.00283]
vom 26. Oktober 2011). Die Bestimmungen stellen
keinen Eingriff in die
betriebswirtschaftliche Autonomie der Beitragsempfänger dar, da sie −
mit Ausnahme von § 2 Abs. 2 der Übergangsbestimmungen zur Änderung
der Jugendheimeverordnung
vom 26. September 2012 −
einzig die Berechnung der Höhe künftiger Staatsbeiträge
betreffen
und den Beitragsempfängern keine neuen Pflichten auferlegen.
Sie durften als nicht grundlegende Bestimmungen im Rahmen einer
Vollzugsverordnung erlassen werden. Die Berücksichtigung der finanziellen
Leistungsfähigkeit eines Beitragsempfängers ist zudem für die Bemessung von
Staatsbeiträgen ein gebräuchliches bzw. übliches Kriterium (vgl. bereits
ABl 1961
601 ff.
,
614;
ferner ABl 2003 2317 ff., 2319), weshalb auch aufgrund dieses
Gesichtspunkts eine Regelung auf Verordnungsstufe zulässig erscheint (vgl. Müller/Uhlmann,
Rz. 231).
4.6
Dass
§ 18 JugendheimeV und § 2
der
Übergangsbestimmungen zur Änderung
der Jugendheimeverordnung
vom 26. September 2012 ferner Blankettnormen darstellten, die nur
ungenügend bestimmt seien, ist ebenso wenig ersichtlich wie eine Verletzung des
Anspruchs auf Gleichbehandlung aufgrund der Anwendung dieser Bestimmungen. Mit
der offenen Formulierung der Bestimmungen wurde der rechtsanwendenden Behörde
ein notwendiger Handlungsspielraum eröffnet. In der konkreten Anwendung der
Übergangsbestimmung erachtete
das Amt für Jugend und Berufs­beratung
die Berücksichtigung von 80 % der Mittel des Schwankungsfonds bei
Ausrichtung neuer Staatsbeiträge als angemessen. Damit wurde dem
Verhältnismässigkeitsprinzip Rechnung getragen, wie die Vorinstanz zutreffend
ausführt und worauf
verwiesen
wird
(§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG).
4.7
Zusammenfassend kann demnach festgehalten werden
,
dass
es b
ei der Neuregelung der Modalitäten nach dem
situationsändernden Urteil des Verwaltungsgerichts vom 26. Oktober 2011
dem Gesetz- und Verordnunggeber frei
stand
, die
Rechtslage für die Zukunft anzupassen. Hierzu gehört
e
auch, dass er festlegen durfte, wie es akkumulierte Gelder von
Beitragsempfängern −
insbesondere
die Gelder der
Schwankungsfonds − bei der Behandlung neuer Beitragsgesuche
im
Defizitsystem
zu berücksichtigen gilt.
Der Erlass von
§ 18 JugendheimeV und § 2
der Übergangsbestimmungen
zur Änderung
der Jugendheimeverordnung
vom
26. September 2012, welche Vorschriften über Festlegung bzw. Art der
Berechnung der Staatsbeiträge betreffen, ist nicht zu beanstanden; eine Verletzung
des Legalitätsprinzips, insbesondere ein Verstoss gegen das Erfordernis der
Gesetzesform, ist nicht ersichtlich.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
6.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens gilt es,
die Gerichtskosten de
r
unterlegenen
Beschwerdeführerin
aufzuerlegen (§ 65a Abs.
2 in
Verbindung mit § 13 Abs.
2 Satz
1 VRG).
Der Streitwert beträgt
Fr.
400'231.20,
was zu Gerichtskosten von Fr. 13'000.- führt
.
Eine Parteientschädigung ist nicht
zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 13'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.      140.--   Zustellkosten,
Fr. 13'140.--   Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …