zh_verwaltungsgericht · VB.2011.00395 · 2011-12-21 · de

Schulweg mit den öffentlichen Verkehrsmitteln | Zumutbarkeit eines Schulwegs für Schüler der 1. Primarklasse Zuständigkeit (E. 1). Legitimation bei der Anfechtung von Allgemeinverfügungen (E. 2.3). Formelle Beschwer (E. 2.4). Absehen vom Erfordernis des aktuellen Rechtsschutzinteresses (E. 2.5). Massgebend ist nicht die Ungefährlichkeit des Schulwegs, sondern ob einem Schüler die bestehenden Gefahren zumutbar sind, ob mit anderen Worten eine übermässige Gefährlichkeit besteht (E. 3.3.2). Rechtmässigkeit eines Schulwegreglements (E. 4). Rechtliches Gehör (E. 5). Die Benutzung eines Busses kann Kindern ab sechs Jahren zugemutet werden. Zu beachten ist aber, dass das Kind immer an der gleichen Stelle einsteigen und auch an der gleichen Haltestelle aussteigen können muss (E. 6.7). Der Schulweg ist komplex und nicht vollkommen ungefährlich, bewegt sich aber noch in den Grenzen des für einen Schüler der 1. Klasse Zumutbaren (E. 6.9). Ein Schulweg von 1'000 bis 1360 m, für den ein Schüler der 1. Primarklasse (inklusive Busfahrt und Wartezeit beim Bus) ca. 30 bis 37 Minuten benötig, ist zumutbar (E. 7.1 f.). Eine Mittagspause von 12 bis 16 Minuten ist eindeutig zu kurz (E. 7.4). Den Schülern kann zugemutet werden, jeweils zum Schulbeginn und nach Schulschluss den Schulweg selbständig zu Fuss und mit den öffentlichen Verkehrsmitteln zu bewältigen. Haben sie indes am Nachmittag Unterricht, so ist die ihnen zur Verfügung stehende Mittagspause zu kurz (E. 8). Dass die Beschwerdegegnerin die Zumutbarkeit des Schulwegs anders einschätzte als in den letzten 15 Jahren, ist sachlich begründet (E. 9). Ein Taxitransport ist erlaubt, sofern die für einen Schülertransport geltenden Rechtsvorschriften insbesondere bezüglich Sicherheit eingehalten werden (E. 10.1). Teilweise Gutheissung

Zürich Verwaltungsgericht 21.12.2011 VB.2011.00395
Zurich Verwaltungsgericht 21.12.2011 VB.2011.00395
Zurigo Verwaltungsgericht 21.12.2011 VB.2011.00395

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2011.00395
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Geschäftsnummer:
VB.2011.00395
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 21.12.2011
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Bildung
Betreff:
Schulweg mit den öffentlichen Verkehrsmitteln
Zumutbarkeit eines Schulwegs für Schüler der 1. Primarklasse
Zuständigkeit (E. 1). Legitimation bei der Anfechtung von Allgemeinverfügungen (E. 2.3). Formelle Beschwer (E. 2.4). Absehen vom Erfordernis des aktuellen Rechtsschutzinteresses (E. 2.5). Massgebend ist nicht die Ungefährlichkeit des Schulwegs, sondern ob einem Schüler die bestehenden Gefahren zumutbar sind, ob mit anderen Worten eine übermässige Gefährlichkeit besteht (E. 3.3.2). Rechtmässigkeit eines Schulwegreglements (E. 4). Rechtliches Gehör (E. 5). Die Benutzung eines Busses kann Kindern ab sechs Jahren zugemutet werden. Zu beachten ist aber, dass das Kind immer an der gleichen Stelle einsteigen und auch an der gleichen Haltestelle aussteigen können muss (E. 6.7). Der Schulweg ist komplex und nicht vollkommen ungefährlich, bewegt sich aber noch in den Grenzen des für einen Schüler der 1. Klasse Zumutbaren (E. 6.9). Ein Schulweg von 1'000 bis 1360 m, für den ein Schüler der 1. Primarklasse (inklusive Busfahrt und Wartezeit beim Bus) ca. 30 bis 37 Minuten benötig, ist zumutbar (E. 7.1 f.). Eine Mittagspause von 12 bis 16 Minuten ist eindeutig zu kurz (E. 7.4). Den Schülern kann zugemutet werden, jeweils zum Schulbeginn und nach Schulschluss den Schulweg selbständig zu Fuss und mit den öffentlichen Verkehrsmitteln zu bewältigen. Haben sie indes am Nachmittag Unterricht, so ist die ihnen zur Verfügung stehende Mittagspause zu kurz (E. 8). Dass die Beschwerdegegnerin die Zumutbarkeit des Schulwegs anders einschätzte als in den letzten 15 Jahren, ist sachlich begründet (E. 9). Ein Taxitransport ist erlaubt, sofern die für einen Schülertransport geltenden Rechtsvorschriften insbesondere bezüglich Sicherheit eingehalten werden (E. 10.1). Teilweise Gutheissung
Stichworte:
ALLGEMEINVERFÜGUNG
ERZIEHUNG, BILDUNG, WISSENSCHAFT
GEFÄHRLICHKEIT
LEGITIMATION
MITTAGSTISCH
ÖFFENTLICHES VERKEHRSMITTEL
SCHULBUSTRANSPORT
SCHULWEG
TAXI
Rechtsnormen:
Art. 9 BV
Art. 19 BV
§ 152 GemeindeG
§ 21 Abs. I VRG
Art. 8 Abs. III VSV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2011.00395
Urteil
der 4. Kammer
vom
21. Dezember 2011
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso
Schumacher
(Vorsitz)
, Abteilungspräsident Lukas Widmer, Verwaltungsrichterin
Maja Schüpbach Schmid,
Gerichtsschreiberin Alexandra Altherr Müller.
In Sachen
1.1
A
,
1.2
B
,
2.1
U
,
2.2
V
,
3.1
X
,
3.2
Y
,
alle vertreten durch RA L,
Beschwerdeführende
,
gegen
Stadt Dübendorf,
vertreten durch die
Primarschulpflege Dübendorf,
diese vertreten durch RA M,
Beschwerdegegnerin
,
betreffend Schulweg
mit öffentlichen Verkehrsmitteln,
hat sich ergeben:
I.
A.
Mit
Rundbrief vom 6. April 2010 teilte die Geschäftsleitung der Primarschulpflege
Dübendorf den Eltern der Schülerinnen und Schüler aus dem Quartier Stettbach
mit, der bis anhin bestehende Schulbusbetrieb für die Kindergartenschüler und die
Primarschüler der 1. Klasse zum Schulhaus Högler werde auf Ende des Schuljahres
2009/2010 eingestellt.
B.
Hiergegen
erhob Rechtsanwalt N in eigenem Namen sowie als Vertreter mehrerer Eltern –
darunter auch A, B, U, V, X und Y – Einsprache bei der Primarschulpflege Dübendorf.
A sind die Eltern von C, der im Zeitpunkt der Einsprache noch in die 1. Primarklasse
der Primarschule Högler ging. U und V sind die Eltern von W, der im Zeitpunkt
der Einsprache das zweite Kindergartenjahr besuchte; dasselbe galt für Z, den
Sohn von X und Y.
Die Primarschulpflege hiess die Einsprache mit Beschluss
vom 18. Mai 2010 teilweise gut und beantragte der Geschäftsleitung,
geeignete Massnahmen für die Kindergartenkinder des Gebietes Quartierkern Stettbach,
Rifacher und Böszelg zu prüfen und festzulegen. In Bezug auf die Primarschüler
und die ausserhalb dieses Bereiches wohnenden Kinder wurde die Einsprache abgewiesen.
II.
A.
Dagegen
liessen A und B in eigenem Namen sowie in Vertretung weiterer Personen –
darunter U, V, X und Y – Rekurs an den Bezirksrat Uster erheben. Sie
beantragten, auch die Kinder der 1. Primarklasse mit dem Schulbus zu befördern.
In der Folge fragte der Bezirksrat Uster beim
Rechtsvertreter N nach, ob als Beschwerdeführende nur A und B anzusehen seien,
weil nur für diese Personen eine Vollmacht eingereicht worden sei. Daraufhin
reichte der Rechtsvertreter die Vollmachten der weiteren im Einspracheverfahren
beteiligten Eltern ein, wobei bezüglich eines Elternteils die Adresse fehlte.
Im Rahmen eines erneuten Telefongesprächs wies der Bezirksrat Uster den Rechtsvertreter
darauf hin, dass es keine Sammelklagen gebe und für die Rekurslegitimation ein
virtuelles Betroffensein nicht ausreiche. Zwar sei das Schreiben der Schule
bezüglich der Einstellung des Schulbusses an alle Eltern mit Schulkindern
versandt worden, dennoch sei nur derjenige aktivlegitimiert, dessen Kind vom
Schulbusentscheid betroffen sei. Wenn er (der Rechtsvertreter) neben der
Familie A-B andere Eltern, die vom Entscheid betroffen seien, vertrete, so
bräuchten sie deren Vollmachten und Adressen. Diese Eltern müssten sich aber
auch im Klaren sein, dass sie im Falle des Unterliegens kostenpflichtig würden.
Daraufhin erklärte der Rechtsvertreter, dass er nur namens der Familie A-B
Rekurs erhebe. Der Bezirksrat Uster wies den Rekurs mit Beschluss vom 16. August
2010 ab.
B.
A und B
liessen gegen den Beschluss des Bezirksrats Beschwerde an das Verwaltungsgericht
erheben. Sie beantragten im Wesentlichen die Aufhebung der Beschlüsse des Bezirksrats
Uster und der Primarschulpflege Dübendorf unter Entschädigungsfolge. Die Gemeinde
sei zu verpflichten, den ordentlichen, bisherigen Schulbustransport nach Stettbach
für den Erstklässler C bis zum Abschluss der 1. Primarklasse
wiederherzustellen. Eventualiter sei die Sache an die Vorinstanz
zurückzuweisen. Schliesslich beantragten sie die Feststellung der aufschiebenden
Wirkung der Beschwerde.
Das Verwaltungsgericht kam mit Entscheid vom 24. November
2010 zum Schluss, der Bezirksrat Uster habe den verfassungsrechtlichen
Gehörsanspruch von A und B verletzt, indem er Augenscheine durchgeführt habe,
zu welchen die Parteien ohne Notwendigkeit nicht eingeladen worden seien. Weil
überdies auch die Frage, wie lange C für den Schulweg benötigt, der Abklärung
bedurfte, hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerde teilweise gut und wies
die Angelegenheit zwecks Abklärung des umstrittenen Sachverhalts unter Wahrung
des rechtlichen Gehörs und zu neuer Entscheidfindung über die Zumutbarkeit des
gesamten Schulwegs an den Bezirksrat zurück (VB.2010.00476 [nicht auf www.vgrzh.ch
veröffentlicht]).
C.
In der
Folge vervollständigte der Bezirksrat seine Sachverhaltsabklärungen und führte
erneut einen Augenschein durch, diesmal im Beisein der Parteien. Mit Beschluss
vom 18. Mai 2011 wies er den Rekurs ab, soweit er darauf eintrat.
III.
A, B, U, V, X und Y liessen mit Beschwerde vom 19. Juni
2011 an das Verwaltungsgericht gelangen und Folgendes beantragen:
"1.   Der Beschluss des Bezirksrates Uster vom 18. Mai 2011 […]
und der Beschluss der Primarschulpflege Dübendorf vom 18. Mai 2010 […]
seien aufzuheben; die Einsprache, der Rekurs sowie die Beschwerde an das
Verwaltungsgericht seien gutzuheissen und die Beschwerdegegnerinnen seien zu
verpflichten, den ordentlichen, bisherigen Schulbustransport für C, W und Z bis
zum Abschluss der ersten Klasse wiederherzustellen;
eventualiter
sei die Sache an die Vorinstanzen zurückzuweisen.
2.
Eventualiter
seien die Beschwerdegegnerinnen zu
verpflichten, anstelle des ordentlichen Schulbustransportes den aktuellen
Taxitransport weiterzuführen.
3.   Es sei festzustellen, dass C, W und Z auch in der zweiten Klasse
Anspruch auf einen Schulbustransport in das Schulhaus Högler haben.
4.  In prozessualer Hinsicht sei ein allfälliges Gesuch der
Beschwerdegegner um Entzug der aufschiebenden Wirkung abzuweisen.
5.   Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Beschwerdegegner
bzw. der Vorinstanzen, sowohl für das gerichtliche Verfahren, als auch für die
vorinstanzlichen Verfahren."
Der Bezirksrat Uster liess sich am 23./24 Juni 2011
vernehmen. Er verwies auf die Begründung des angefochtenen Beschlusses. In
Bezug auf U, V, X und Y sei auf die Beschwerde mangels Aktivlegitimation nicht
einzutreten.
Am 19. September 2011 liess die Stadt Dübendorf,
vertreten durch die Primarschulpflege Dübendorf, die Beschwerdeantwort
einreichen. Sie beantragte unter Entschädigungsfolge die Abweisung der
Beschwerde von A und B, soweit darauf einzutreten sei. In Bezug auf die übrigen
Beschwerdeführenden beantragte sie Nichteintreten. Überdies sei im Rahmen
vorsorglicher Massnahmen festzustellen, dass während der Dauer des Verfahrens
kein Anspruch auf einen Schülertransport bestehe. Schliesslich sei einem
Rechtsmittel gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts die aufschiebende
Wirkung zu entziehen. Die Beschwerdeführenden äusserten sich am 7. Oktober
2011 zum Gesuch um vorsorgliche Massnahmen bzw. Entzug der aufschiebenden
Wirkung der Beschwerde. Mit Präsidialverfügung vom 24. Oktober 2011 wurde
das Gesuch der Gemeinde abgewiesen. Am 1. November 2011 nahmen die
Beschwerdeführenden vor allem zur Beschwerdeantwort im Übrigen Stellung.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit gemäss § 70
in Verbindung mit § 5Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) von Amtes wegen. Rekursentscheide des
Bezirksrats betreffend Anordnungen der Schulpflege können grundsätzlich beim Verwaltungsgericht
mit Beschwerde angefochten werden (§ 75Abs. 2 des Volksschulgesetzes
vom 7. Februar 2005 [LS 412.100] und § 41Abs. 1 in Verbindung
mit § 19Abs. 1 lit. a VRG sowie § 152 des Gemeindegesetzes vom
6. Juni 1926 [GG, LS 131.1]). Streitigkeiten betreffend den Schulweg
fallen nicht unter eine der in den §§ 42 ff. VRG genannten Ausnahmen,
weshalb das Verwaltungsgericht zuständig ist.
2.
Umstritten ist, ob die Beschwerdeführenden zur vorliegenden Beschwerde
legitimiert sind.
2.1
Die
Beschwerdegegnerin weist darauf hin, dass C seit dem 22. August 2011 die 2.
Primarklasse besuche. Das Rechtsschutzinteresse der Beschwerdeführenden 1 bezüglich
der Wiederherstellung des Schulbustransportes bis zum Abschluss der 1. Klasse
fehle deshalb, weshalb auf die Beschwerde in diesem Punkt nicht einzutreten
sei. Die Beschwerdeführenden 2 und 3 hätten nicht am vorinstanzlichen Verfahren
teilgenommen. Sie hätten zwar Einsprache gegen die Aufhebung des
Schulbusbetriebs erhoben, welche in Bezug auf die Kindergartenkinder
gutgeheissen worden sei. Zum Rekursverfahren vor dem Bezirksrat seien die
Beschwerdeführenden 2 und 3 jedoch aus Eigenverschulden nicht zugelassen
worden. Überdies seien die Schulwege von W und Z bis anhin nicht Gegenstand des
Verfahrens gewesen. Eine erfolgreiche Beschwerde hätte somit keinen materiellen
Nutzen für die Beschwerdeführenden 2 und 3, ein schutzwürdiges Interesse sei
daher nicht vorhanden. Schliesslich seien sie in Bezug auf die Zumutbarkeit des
Schulwegs für C auch nicht stärker als beliebige Dritte oder die Allgemeinheit
betroffen.
Die Beschwerdeführenden 2 und 3 begründen ihre
Legitimation damit, dass W und Z bis anhin den Kindergarten besucht hätten und
damit von der Anordnung, den Schulbusbetrieb für die Erstklässler aufzuheben,
bisher nicht betroffen gewesen seien. Sie seien überdies gar nicht zum
Rekursverfahren vor dem Bezirksrat zugelassen worden, obwohl sie das versucht
hätten. Entsprechend hätten sie auch nicht am darauffolgenden, ersten Beschwerdeverfahren
vor Verwaltungsgericht teilnehmen können und hätten sie den Rekursentscheid in
Rechtskraft erwachsen lassen müssen. Da W und Z nun aber die 1. Primarklasse
besuchen würden, seien sie durch den Rekursentscheid beschwert.
2.2
Beim
Entscheid der Geschäftsleitung der Primarschulpflege Dübendorf handelt es sich
um eine Allgemeinverfügung.
Als solche gelten Anordnungen, die
nicht individuell-konkret, sondern generell-konkret sind, das heisst zwar einen
spezifischen Sachverhalt regeln, sich aber an einen mehr oder weniger grossen,
offenen oder geschlossenen Adressatenkreis richten (BGE 125 I 313 E. 2a
mit Hinweisen;
Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 923; Pierre
Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 3. A., Bern 2009, § 28 N. 50 ff.
). Der
Entscheid der Geschäftsleitung der Primarschulpflege Dübendorf
regelt einen bestimmten Sachverhalt, namentlich den Anspruch auf
Schulbustransport für Schüler der 1. Primarklasse (ursprünglich auch der
Kindergärtler) vom
Quartier Stettbach bis zum Schulhaus Högler. Er
richtet sich überdies an einen grösseren Adressatenkreis. Dieser ist insofern
offen, als er sich nicht nur an die im Zeitpunkt des Beschlusses betroffenen
Kinder (bzw. deren Eltern) richtet, sondern auch an solche, die erst künftig
das entsprechende Schulalter erreichen und dann im Quartier Stettbach wohnen
werden.
2.3
Die
Allgemeinverfügung ist eine Rechtsform zwischen Erlass und Einzelverfügung
. Die Anfechtbarkeit wird kontrovers diskutiert, insbesondere bezüglich
des Zeitpunkts der Anfechtbarkeit und des Kreises der Legitimierten (Ulrich
Zimmerli/Walter Kälin/Regina Kiener, Grundlagen des öffentlichen
Verfahrensrechts, Bern 2004, S. 43; Tschannen/Zim­merli/Müller, § 30
N. 60).
2.3.1
Einzelverfügungen können nur unmittelbar nach ihrem Erlass
angefochten werden. Gemäss
§ 49 in Verbindung mit § 21Abs. 1
VRG (letztere Bestimmung gelangt auch beim Gemeinderekurs gemäss § 152 GG
zur Anwendung) ist zur Anfechtung berechtigt, wer durch eine Anordnung berührt
ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Das
schutzwürdige Interesse besteht im materiellen Nutzen, den das erfolgreiche
Rechtsmittel den Beschwerdeführenden eintragen würde, oder in der Abwendung
eines Nachteils, den der Entscheid für sie zur Folge hätte (Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
2. A., Zürich 1999, § 21 N. 21). Es braucht kein rechtlich
geschütztes Interesse zu sein; ein tatsächliches genügt (Bundesrat, 22. Oktober
1985, ZBl 87/1986 S. 237 E. 3a). Die Beschwerdeführenden müssen stärker
als die Allgemeinheit betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswert
nahen Beziehung zur Streitsache stehen; ein bloss mittelbares oder ausschliesslich
allgemeines öffentliches Interesse berechtigt nicht zur Beschwerde (vgl. BGE
135 II 172 E. 2.1, 130 II 514 E. 1, 136 II 281 E. 2.2; VGr, 20. Mai
2009, VB.2008.00576, E. 3; Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 21).
Ferner müssen die Beschwerdeführenden durch den angefochtenen Entscheid formell
beschwert sein, das heisst sie müssen am bisherigen Verfahren teilgenommen oder
ohne eigenes Verschulden keine Möglichkeit zur Teilnahme gehabt haben, etwa
weil ihnen zu Unrecht die Parteistellung versagt wurde oder erst der
angefochtene Entscheid die Parteistellung begründet hat (Bernhard Waldmann,
Basler Kommentar, 2011, Art. 89 BGG N. 9; vgl. auch BGE 135 II
172 E. 2.2.1). Das schutzwürdige Interesse muss schliesslich aktuell sein.
Vom Erfordernis des aktuellen Interessen kann abgesehen werden, wenn sich die
aufgeworfene Frage jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Bedingungen wieder
stellen könnte, eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich
wäre und die Beantwortung wegen deren grundsätzlicher Bedeutung im öffentlichen
Interesse liegt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 25; BGE 135 II 430
E. 2.2).
2.3.2
Erlasse (ausgenommen die Kantonsverfassung und kantonalen
Gesetze) können hingegen sowohl unmittelbar nach ihrem Erlass
abstrakt
–
das heisst losgelöst von einem bestimmten Rechtsanwendungsakt – als auch später
vorfrageweise
– das heisst im konkreten Einzelfall – auf ihre Rechtmässigkeit
hin überprüft werden (vgl. § 19Abs. 1 lit. d VRG [in der
seit dem 1. Juli 2010 gültigen Fassung], § 152 GG).
Bei der
abstrakten Normenkontrolle ist den Legitimationsanforderungen Genüge getan, wenn
zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die Beschwerdeführenden
durch den angefochtenen Erlass früher oder später einmal in ihren
schutzwürdigen Interessen betroffen werden könnten. Es genügt demnach eine
bloss
virtuelle
Betroffenheit (BGE 135 II 243 E. 1.2, 133 I
206 E. 2.1; VGr, 14. Dezember 2010, VB.2010.00572, E. 3.1, und 30. Juni
2010, VB.2010.00291, E. 1.4.3 [Letzteres nicht auf www.vgrzh.ch
veröffentlicht]; Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 26; Simon Trippel,
Gemeindebeschwerde und Gemeinderekurs im Kanton Zürich, Zürich 1988,
S. 128 ff.;  Tobias Jaag, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons
Zürich, 3. A., Zürich etc. 2005).
2.3.3
Die Allgemeinverfügung wird teilweise wie ein Erlass,
teilweise wie eine Verfügung behandelt (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 924;
Zimmerli/Kälin/Kiener,
S. 43).
Ist der Adressatenkreis bestimmt oder bestimmbar und kann die
Allgemeinverfügung ohne konkretisierende Anordnung einer Behörde angewendet und
vollzogen werden, so bildet sie ein der Einzelverfügung gleichgestelltes
direktes Anfechtungsobjekt (zum Ganzen BGE 125 I 313 E. 2b; Häfelin/Haller/Uhlmann,
Rz. 930 ff.).
Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung und
herrschenden Lehre können Allgemeinverfügungen aber auch noch zu einem späteren
Zeitpunkt auf ihre Rechtmässigkeit
geprüft werden, wenn der Kreis
der Adressaten offen ist und diese durch den Erlass der Allgemeinverfügung nur
virtuell berührt sind. Dies wird damit begründet, dass es den virtuell
betroffenen Personen in der Regel nicht zumutbar ist, eine Allgemeinverfügung
schon bei ihrem Erlass anzufechten, weil sie deren Tragweite meist noch nicht
erfassen können. Ergeht daher in Anwendung der Allgemeinverfügung eine
Verfügung im Einzelfall (wie beispielsweise eine gestützt auf eine
Verkehrsanordnung ergangene Bussenverfügung), muss im Rahmen der Anfechtung
dieser Einzelverfügung auch noch vorfrageweise die Allgemeinverfügung auf ihre
Rechtmässigkeit überprüft werden können, wenn die unmittelbare Anfechtung nicht
möglich oder nicht zumutbar war (vgl. Tschannen/Zim­merli/Müller, § 30
N. 60; Häfelin/Haller/Uhlmann, Rz. 930).
Aufgrund der Möglichkeit, die
Rechtmässigkeit
einer Allgemeinverfügung auch noch im konkreten Einzelfall zu überprüfen,
spricht sich ein Teil der Lehre dafür aus, die Legitimation zur direkten
Anfechtung von Allgemeinverfügungen den Spezialadressaten (beispielsweise den
Anwohnern einer von einer Verkehrsbeschränkung betroffenen Strasse)
vorzubehalten und die Normaladressaten bzw. nur virtuell Betroffenen davon
auszunehmen (Tschannen/Zimmerli/Müller, § 30 N. 60; Isabelle Häner,
Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, Zürich 2000,
Rz. 705; Thomas Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog,
Kommentar zum
Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, Art. 49
N. 45;
Tobias Jaag, Die Allgemeinverfügung im schweizerischen
Recht, ZBl 85/1984, S. 433 ff., 453; Tobias Jaag, Die Abgrenzung zwischen
Rechtssatz und Einzelakt, Zürich 1985, S. 154 [hier allerdings mit dem
Argument, die abstrakte Anfechtbarkeit von Allgemeinverfügungen könne aus den
gleichen Gründen wie diejenige von Rechtssätzen ausgeschlossen werden; die
abstrakte Normenkontrolle ist allerdings nunmehr nur noch in Bezug auf die
Kantonsverfassung und die kantonalen Gesetze ausgeschlossen]).
2.4
In Bezug auf den vorliegenden Fall ist die Zuweisung der
Beschwerdeführenden zu den verschiedenen Adressatenkategorien nicht ganz
einfach.
Die Beschwerdeführenden 1 waren als Eltern von C, dessen
Schulweg vom Quartier Stettbach ins Schulhaus Högler führt
,
unbestritten Spezialadressaten, da sie unmittelbar durch den
Entscheid
der Geschäftsleitung der Primarschulpflege Dübendorf
in ihren
schutzwürdigen Interessen betroffen waren.
Die Praxis gestattet nämlich sorgeberechtigten
Eltern, in Volksschul­fragen für das Kind Rechtsmittel zu ergreifen (VGr, 24. August
2005, VB.2005.00275, E. 6.1 f.; vgl. Herbert Plotke, Schwei­zerisches
Schulrecht, 2. A., Bern etc. 2003, S. 699 f.; Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 21 N. 13). Die Beschwerdeführenden 1 haben am bisherigen Verfahren
teilgenommen und sind damit formell beschwert. C besucht aber nunmehr die 2.
Primarklasse. Der Entscheid der Geschäftsleitung der Primarschulpflege Dübendorf
regelte die Abschaffung des bis dahin bestehenden Schulbustransports für Kindergärtler
und Schüler der 1. Primarklasse (wobei der Entscheid in Bezug auf die
Kindergartenschüler aufgehoben wurde). Entsprechend war ein allfälliger
Schulbustransport für Schüler der 2. Klasse nicht Gegenstand des bisherigen
Verfahrens. Aus diesem Grund kann auf Beschwerdeantrag 3 nicht eingetreten
werden (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 86 ff.). Zu
Recht macht die Beschwerdegegnerin deshalb geltend, das Rechtsschutzinteresse
der Beschwerdeführenden 1 sei nicht mehr aktuell.
Die Kinder der Beschwerdeführenden 2 und 3
besuchten hingegen während des vorangehenden Verfahrens das zweite Kindergartenjahr.
Der
Entscheid der Geschäftsleitung der Primarschulpflege Dübendorf
, den Schulbusbetrieb für die Schüler der 1. Primarklasse abzuschaffen,
hatte für sie damit noch keine unmittelbaren Konsequenzen. Sie standen dennoch
in einer sehr nahen Beziehung zum Streitgegenstand, weil die Kinder mit mehr
als nur einer minimalen Wahrscheinlichkeit in absehbarer Zeit in die 1.
Primarklasse gewechselt hätten. Die Beschwerdeführenden 2 und 3 waren damit vom
Beschluss der Primarschulpflege mehr als nur virtuell betroffen.
Es kann aber
dahingestellt bleiben, wie angesichts dieser komplexen Rechtslage die telefonische
Auskunft des Bezirksrats gegenüber dem Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden
in Bezug auf die Rekurslegitimation hätte verstanden werden müssen. Tatsache
ist, dass der Bezirksrat in seinem Entscheid vom 16. August 2010 jedenfalls
nicht explizit über die Legitimation der Beschwerdeführenden 2 und 3
entschieden hat. Den Beschwerdeführenden hätte es im Rahmen des nachfolgenden
(ersten) Beschwerdeverfahrens vor Verwaltungsgericht offen gestanden, dies zu
rügen. Das haben sie aber unterlassen. Die Beschwerdeführenden 2 und 3 sind
damit nicht zur Beschwerde legitimiert.
2.5
Es rechtfertigt sich hier aber dennoch, über die Sache zu entscheiden,
nachdem ein Interesse an der Klärung der Frage besteht, ob der Schulweg vom
Quartier Stettbach ins Schulhaus Högler unter Inanspruchnahme der öffentlichen
Verkehrsmittel für Schüler der 1. Klasse zumutbar ist oder ob Anspruch auf
einen Schulbustransport oder andere Massnahmen besteht. Die Beschwerdeführenden
2 und 3 sind nämlich mittlerweile durch den
Entscheid der Geschäftsleitung
der Primarschulpflege Dübendorf
, den Schulbustransport für
Schüler der 1. Primarklasse abzuschaffen, unmittelbar betroffen. Es wäre ihnen
(sowie weiteren betroffenen Eltern) zwar unbenommen, bei Nichteintreten auf
diese Beschwerde jederzeit der Primarschulpflege ein Gesuch um Einrichtung eines
Schulbustransports zu stellen und mit diesem eine vorfrageweise Überprüfung des
Entscheids der Geschäftsleitung der Primarschulpflege Dübendorf
über die Abschaffung des Transportes zu verlangen. Indes könnte ein
solches Gesuch für die Beschwerdeführenden 2 und 3 wohl nicht rechtzeitig
entschieden werden und wäre ein solches Vorgehen – wie die Beschwerdeführenden
zu Recht geltend machen – auch aus prozessökonomischer Sicht nicht sinnvoll.
Auf die Beschwerde der Beschwerdeführenden 1 lässt sich entsprechend eintreten.
3.
3.1
Art. 19
der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) gewährleistet
einen Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht. Aus
der Garantie eines ausreichenden Unterrichts ergibt sich unter anderem ein
verfassungsmässiger Anspruch auf einen zumutbaren Schulweg; der Schulbesuch
muss faktisch möglich sein (vgl. BGr, 7. Mai 2007, 2P.276/2005,
E. 3.1; VGr, 21. Januar 2009, VB.2008.00537, E. 3.1).
Erweist sich ein Schulweg als unzumutbar, müssen staatliche
Hilfeleistungen erbracht werden. Geht es um einen Schulweg von übermässiger
Länge oder grosser Gefährlichkeit, können die Anforderungen des genügenden Grundschulunterrichtes
grundsätzlich nur durch einen vom Staat zu bezahlenden, für die Eltern
unentgeltlichen Transport sichergestellt werden. Infrage kommen beispielsweise
Transport der Kinder mit einem Schulbus, Übernahme von Abonnementskosten bei
Benützung des öffentlichen Verkehrs, entsprechende Schulhausein- und
-zuteilung, Begleitdienst, Lotsendienst oder Fussgängerüberführungen bei
gefährlichen Strassen (Bundesrat, 17. Februar 1999, VPB 64/2000
Nr. 56 E. 4; Regula Kägi-Diener in: Bernhard Ehrenzeller et al.
[Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2. A., Zürich etc.
2008, Art. 19 N. 39). Steht ein öffentliches Transportmittel zur Verfügung,
genügt es in der Regel, wenn die Gemeinde die entsprechenden Billettkosten
übernimmt und sich – soweit nötig – für einen Fahrplan einsetzt, der auf die
Unterrichtszeiten Rücksicht nimmt (Plotke, S. 235; Regierungsrat, 15. Februar
1984, ZR 85/1986 Nr. 5 E. 2d). Die Benutzung öffentlicher
Verkehrsmittel kann Kinder ab sechs Jahren (das heisst ab der 1. Primarklasse)
zugemutet werden (vgl.
Sán­dor Horváth, Der
verfassungsmässige Anspruch auf einen zumutbaren Schulweg, ZBl 108/2007,
S. 633 ff.
, 656).
3.2
Gemäss
Lehre und Rechtsprechung richtet sich die Zumutbarkeit eines Schulwegs nach den
konkreten Umständen im Einzelfall. Massgebend sind sowohl die Länge, Höhendifferenz
und Gefährlichkeit des Schulwegs als auch der Entwicklungsstand und die Gesundheit
des jeweils betroffenen Kindes (vgl. BGr, 27. März 2008, 2C_495/2007,
E. 2.2, und 14. Oktober 2004, 2P.101/2004, E. 4.1 mit Hinweisen; Plotke,
S. 226 ff.). Die relevanten Einflussfaktoren sind im Einzelfall und gesamthaft
zu beurteilen; eine isolierte Betrachtung einzelner Faktoren ist nicht zulässig
(vgl. VGr, 12. Februar 2009, VB.2008.00530, E. 2.4 und 4; vgl. auch
Horváth, S.
648, 655 f.).
3.3
Zur Frage der zumutbaren Länge und Gefährlichkeit eines Schulweges
besteht eine reichhaltige Praxis eidgenössischer sowie kantonaler
Spruchbehörden (mit einer Übersicht Horváth, S. 633 ff.; ferner
Plotke S. 229).
3.3.1
Als zumutbar bezüglich der Länge wurde erachtet:
ein
Schulweg von 3 bis 5 km Länge für Mittel- und Oberstufenschüler, nicht aber von
13 km Länge (Verwaltungsgericht, 25. März 1986, AGVE 1986, S. 143, E. 2c
und 3a); ein Schulweg von viermal 2 km Länge und 100 m Höhendifferenz (30
Minuten Dauer) für eine Schülerin der 5. Klasse, nicht aber für ihren
Bruder, der den Kindergarten besuchte, auch wenn dieser den Weg nur zweimal täglich
bewältigen musste (Bildungs- und Kulturdepartement, 24. Januar 2006, LGVE
2006 III Nr. 12, E. 4.1); ein Schulweg von 1,7 km Länge (30 Minuten Dauer)
mit geringfügiger Steigung für Primarschüler (Bundesrat, 1. Juli 1998, VPB
64/2000 Nr. 1 E. 4.1); ein ungefährlicher Schulweg von bis zu 1,6 km
Länge für Kinder ab der 4. Primarklasse (Bildungs- und Kulturdepartement,
29. Januar 2004, LGVE 2004 III N. 16, E. 3.6).
Für unzumutbar wurden befunden: ein viermal zurückzulegender
Schulweg von ca. 1,6 km Länge und rund 75 m Höhendifferenz für
Kindergartenschüler und Schüler der 1. bis 3. Primarklasse, zumutbar
hingegen für einen Schüler der 5. Primarklasse (Bildungs- und Kulturdepartement,
11. April 2007, LGVE 2007 III Nr. 9, E. 4.2); ein Schulweg von 2,6
bis 3,5 km Länge für Kindergartenschüler (Regierungsrat, 21. Oktober 1997,
EGV-SZ 1997, S. 164 ff., E. 3a/cc)
; ein Schulweg von 1,9 bis
3,7 km Länge auf einer schmalen Kantonsstrasse ohne Trottoir und einer Höhenlage
von über 960 m.ü.M. für Kinder der 1. bis 5. Klasse (Verwaltungsgericht,
30. Mai 2001, AR GVP 2001, S. 46 f., E. 4a). Schliesslich
wurde ein 1,2 bis 1,4 km langer Schulweg – bereits ohne zusätzliche Erschwernisse
– als an der oberen Grenze dessen beurteilt, was für Kindergartenschüler noch
als zumutbar einzustufen ist (VGr, 12. Februar 2009, VB.2008.00530, E.
4.1).
3.3.2
Bei der Beurteilung der Gefährlichkeit des Weges spielt das subjektive
Empfinden eine erhebliche Rolle, was eine Objektivierung der Gefährlichkeit
erschwert. Immerhin gelten Strassen ohne Gehsteig, insbesondere enge
Durchgangsstrassen mit hohem Verkehrsaufkommen, Lastwagenverkehr oder
unübersichtlichen Kurven, längere Partien durch einsame Wälder, das Fehlen von
Fussgängerstreifen, Gehsteigen, Lichtsignalanlagen und dergleichen sowie das
Risiko von Übergriffen auf einsamen und abgelegenen Strassenteilen als
gefährlich (Plotke, S. 228 ff.; Verwaltungsgericht, 26. November 2003, AR
GVP 2003, S. 83 ff., E. 2). Es darf in diesem Zusammenhang aber nicht
vergessen werden, dass jegliche Teilnahme am Verkehr mit Gefahren verbunden
ist. Ein Schulweg ist deshalb nie vollkommen ungefährlich. Massgebend für den
Anspruch auf Schulbustransport ist damit nicht die Ungefährlichkeit des
Schulwegs, sondern, ob einem Schüler die bestehenden Gefahren zumutbar sind,
mit anderen Worten, ob eine übermässige Gefährlichkeit besteht.
Wegen der Gefährlichkeit als
unzumutbar wurden erachtet: ein teilweise sehr steiler Wanderweg von 2,5 km
Länge mit einer Höhendifferenz von etwa 500 m, der weitgehend durch Waldgebiet
führte, für Schüler der 1. und 3. Primarklasse (Bundesrat,
17. Februar
1999,
VPB 64/2000 Nr. 56 E. 5.2); die Benützung einer Strasse
mittels Fahrrades, auf der Radstreifen und Trottoir nur einseitig angelegt
waren und das Kreuzen von Bussen, Autos und Fahrrädern gefährlich, wenn nicht
unmöglich war, für Schüler ab der 4. Primarklasse (Bildungs- und
Kulturdepartement, 29. Januar 2004, LGVE 2004 III N. 16 E. 3.6);
ein Schulweg von 2,9 km mit einer Höhendifferenz von 260 m und der
notwendigen Überquerung einer Kantonsstrasse ohne Fussgängerstreifen oder
Verkehrsampel für eine Erstklässlerin, ebenso der (alternative) Schulweg über
eine Dorfstrasse ohne jeden Gehsteig, die bergauf etwa 2 km durch den Wald
führte (Verwaltungsgericht, 12. November 2002, PVG 2002 N. 1
E. 2b). Nicht zuzumuten war einem achtjährigen Schüler die selbständige
Fahrt zur Schule von täglich gut zweieinhalb Stunden mit Bus und Bahn, wobei er
zwei Mal an grösseren Bahnhöfen umzusteigen gehabt hätte (VGr, 24. Februar
2010, VB.2009.00591, E. 3.4). Schliesslich wurde ein Schulweg als
gefährlich eingestuft, welcher auf einem rege benutzten Fuss- und Veloweg
entlang einer Hauptstrasse mit hohem Verkehrsaufkommen führte und drei
gefährliche Stellen (Ein- und Ausfahrt bei einer Tankstelle sowie bei einem Industrieareal
und Querung einer Strasse in unmittelbarer Nähe eines Kreisels) aufwies (
VGr, 12. Februar 2009, VB.2008.00530, E. 4.2). Hingegen wurde
ein Schulweg, der die Überquerung einer Kantonsstrasse und von vier
Autobahneinfahrten beinhaltete, nicht als übermässig gefährlich eingeschätzt,
da alle Überquerungen mit einem Fussgängerstreifen und Lichtsignalanlagen
ausgestattet waren und sich auf dem ganzen Weg ein Trottoir befand (Bundesrat,
1. Juli 1998,
VPB 64/2000 Nr. 1, E. 4.2).
4.
4.1
§ 8Abs. 3
Satz 1 der Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 (LS 412.101) statuiert
einen Anspruch auf schulwegverkürzende bzw. -sichernde Massnahmen, wenn
Schülerinnen oder Schüler ihren Schulweg aufgrund seiner Länge oder
Gefährlichkeit nicht selbständig zurücklegen können. In einem solchen Fall
ordnet die Schulpflege auf eigene Kosten geeignete Massnahmen an. Beim
Entscheid, ob ein Schulweg für einen Schüler oder eine Schülerin zumutbar sei,
verfügt die Schulpflege über einen gewissen Beurteilungsspielraum, weil es sich
bei der Zumutbarkeit des Schulwegs um einen unbestimmten Rechtsbegriff handelt
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 73 mit Hinweisen; vgl. auch VGr, 24. Februar
2010, VB.2009.00591, E. 3.2, und 5. November 2008, VB.2008.00363, E. 3.3.1Abs. 2).
In diesem Rahmen ist es ihr grundsätzlich auch erlaubt, ein Reglement zu
erlassen, welches Richtlinien enthält, anhand deren die Zumutbarkeit eines
Schulwegs näher bestimmt wird. Indessen hat auch ein solches Reglement in jedem
Fall den bundesverfassungsrechtlichen Mindeststandard von Art. 19 BV zu
gewährleisten. Ob diese Voraussetzung erfüllt ist, prüft das Verwaltungsgericht
grundsätzlich mit uneingeschränkter Kognition.
4.2
Das Schulwegreglement der Primarschule Dübendorf nennt, in Übereinstimmung
mit der genannten Rechtsprechung und Praxis, die für die Einschätzung der
Zumutbarkeit eines Schulwegs massgeblichen Kriterien: die Person des Schülers
oder Schülerin, die Art des Weges (Länge, Höhenunterschied, Beschaffenheit) und
die Gefährlichkeit des Weges. Gemäss Ziff. 2.2 des Schulwegreglements gilt ein
Schulweg von täglich viermal 1,5 km Länge ab dem Kindergarten als zumutbar,
wenn keine zusätzlichen Erschwernisse hinzukommen. Ab einem Schulweg von über
1,5 km Länge pro Weg können die öffentlichen Verkehrsmittel benutzt werden,
wobei die Primarschule die Abonnementskosten Ende Schuljahr rückerstattet.
Stehen keine öffentlichen Verkehrsmittel zur Verfügung, organisiert die
Primarschule einen Schülertransport oder eine Begleitung.
4.3
Die
Beschwerdeführenden rügen, die Bemerkung im Schulwegreglement unter Ziff. 2.3,
wonach "[f]ür das ganze Stadtgebiet Dübendorf […] allein aufgrund der Strassen-
und der Strassenverkehrssituation keinen Schülertransport für den Schulweg
abgeleitet werden" könne, sei dahingehend zu verstehen, dass die
Gefährlichkeit eines Schulwegs nicht mehr überprüft werden müsse, sofern die
Schulwegdistanz 1,5 km unterschreite. Das scheint abwegig, kann aber offen
bleiben, nachdem die Beschwerdegegnerin wie auch die Vor­instanz die
Gefährlichkeit des Schulwegs geprüft haben. Schliesslich ist festzuhalten, dass
das Schulwegreglement nicht ausführt, die Existenz öffentlicher Transportmittel
führe per se zu einem zumutbaren Schulweg.
4.4
Nachdem der
direkte Schulweg vom Quartier Stettbach ins Schulhaus Högler ca. 1,9 km
beträgt, ist unbestritten, dass die dort wohnenden Erstklässler Anspruch auf
Benutzung der öffentlichen Verkehrsmittel haben. Umstritten ist vorliegend, ob
der Schulweg für Erstklässler auch bei Benutzung der öffentlichen
Verkehrsmittel unzumutbar ist und deshalb Anspruch auf einen Schulbustransport
ins Schulhaus Hölger oder auf andere Massnahmen besteht.
5.
5.1
Die Beschwerdeführenden rügen eine Verletzung des rechtlichen Gehörs,
weil der Bezirksrat ihrem Antrag, ein Gutachten über die Zumutbarkeit des
infrage stehenden Schulwegs einzuholen, nicht stattgab.
5.2
Vorweg ist
festzuhalten, dass sich der Bezirksrat eingehend mit der Zumutbarkeit des
umstrittenen Schulwegs und auch mit der Gefährlichkeit des Bahnhofs Stettbach
auseinandergesetzt hat. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern hier die Vorinstanz
noch weitere Abklärungen hätte treffen sollen. Auch ein erneuter Augenschein
ist nicht notwendig, nachdem die Beschwerdeführenden nicht die im Protokoll
festgehaltenen Tatsachen bestreiten, sondern lediglich die verwendeten
Formulierungen bemängeln ("schönfärberische Worte"). Auf die an einem
ordnungsgemäss durchgeführten Augenschein gewonnenen Erkenntnisse der
Örtlichkeiten darf sich auch die Rechtsmittelinstanz abstützen
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 45).
Bezüglich des Verzichts auf das Einholen eines Gutachtens ist
darauf hinzuweisen, dass die Vorinstanz – wie auch das Verwaltungsgericht –
genügend Sachkenntnis besitzen, um über die Zumutbarkeit eines Schulwegs zu
entscheiden, zumal es sich dabei um eine Rechtsfrage handelt. Welche Gefahren
auf dem Schulweg bestehen, haben die Beschwerdeführenden in ausreichender
Detailliertheit vorgebracht und wurde durch die Vorinstanz auch nicht verkannt.
Die Rechtsfrage, ob der Schulweg in seiner Gesamtheit einem Erstklässler
zugemutet werden kann, hat die zuständige Behörde bzw. das Gericht zu entscheiden.
Die Vorinstanz durfte damit auf das Einholen eines Gutachtens zur Frage der
Zumutbarkeit des Schulwegs verzichten, ohne das rechtliche Gehör der
Beschwerdeführenden zu verletzen, auch wenn sie die antizipierte
Beweiswürdigung mit einer etwas widersprüchlichen Erklärung vorgenommen hat (im
Unterschied dazu prüfte die Vorinstanz zu Recht, ob der Schulweg für [Durchschnitts-]Erstklässler
zumutbar ist, und wies sie darauf hin, dass die Beschwerdeführenden 1 nicht
dargetan hätten, dass C einen von einem Durchschnitts-Erstklässler abweichenden
Entwicklungsstand aufweise). Auch im vorliegenden Verfahren kann aus den gleichen
Gründen auf das Einholen eines Gutachtens verzichtet werden.
6.
6.1
Der
Schulweg von C beginnt an der Böszelgstrasse. Die Böszelgstrasse ist 2,5 bis 3 m
eng und hat keine Trottoirs oder Längsstreifen. Das Verkehrsaufkommen ist indes
gering und die Enge des Quartiers verhindert ein unangemessenes Fahren von
Autos oder Velos weitgehend. Während des Augenscheins, der am 4. Februar
2011 stattfand (Beginn um 7:30 Uhr), fuhr kein Auto auf der Böszelgstrasse und
kam den Beteiligten nur ein Velofahrer entgegen. Die Vorinstanz führt aus, dass
es zwar Hauszufahrten gebe, die auf die Böszelgstrasse führten. Wenn C aber auf
der linken Strassenseite gehe, habe er nur gerade eine einzige Hauszufahrt zu
passieren. Wenn beachtet werde, dass Automobilisten, die wegfahren wollten,
wegen der Enge der Böszelgstrasse und der schlechten Einsehbarkeit in Bezug auf
herannahende Fahrzeuge auf der Böszelgstrasse nur sehr langsam aus der Hauszufahrt
fahren könnten, sei es für einen Erstklässler ohne weiteres möglich, das
Herausfahren eines Fahrzeuges frühzeitig zu erkennen und richtig zu reagieren,
nämlich zu warten. Das Gefahrenpotential der Hauszufahrt sei daher als gering
einzustufen. Dieser Einschätzung kann zugestimmt werden. Hält sich ein Kind auf
der linken Seite der Böszelgstrasse, befindet es sich nicht im Manövrierbereich
der Ausfahrten auf der rechten Seite. Wie die Vorinstanz überdies festhält, könnten
die Landwirtschaftsfahrzeuge mit grossen Auslegern, Mähdrescher, grosse
Kornerntemaschinen und Milchtankwagen, die diese Strecke benutzen würden, wegen
der Enge der Strasse nicht schnell fahren und seien diese von weitem hör- und
sichtbar. Zu Recht kommt sie zum Schluss, ein rechtzeitiges Ausweichen sei
damit möglich. Die Strasse ist überdies genügend beleuchtet. Die Gefährlichkeit
der Böszelgstrasse ist nach dem Gesagten nicht als übermässig einzuschätzen.
6.2
In Bezug
auf den Einmündungsbereich Böszelgstrasse/Stettbachstrasse ist der Vor-instanz
zuzustimmen, dass der Einmündungsbereich offen und übersichtlich erscheint.
Überdies kann noch vor der Einmündung der Böszelgstrasse in die Stettbachstrasse
ein von der Strasse abgetrennter Kies-Fussweg (linksseitig) benutzt werden. Ein
Kind muss damit nicht den Einmündungsbereich Böszelgstrasse/Stettbachstrasse
betreten und befindet sich nicht im Manövrierbereich der dort ein- bzw.
ausparkenden Fahrzeuge.
6.3
Der
Schulweg führt weiter vom Kies-Fussweg über ein Trottoir an der
Stettbachstrasse bis zur Sagentobelbachstrasse, die auf der Höhe des
"Milchhüsli" in die Stettbachstrasse einmündet. Um vom Kiesweg zum
Trottoir zu gelangen, muss – gemäss Angaben der Beschwerdeführenden – eine
Tiefgaragenausfahrt einer Siedlung mit vier Wohnhäusern überquert werden. Auch
hier ist der Strassenbereich aber sehr offen und übersichtlich und scheint die
Gefahr eines Unfalls gering.
Die Schüler, die mit dem Schulbus bzw. Taxi in die Schule
transportiert werden, werden jeweils beim Milchhüsli abgeholt. Den Weg bis zum
Milchhüsli mussten die Erstklässler somit auch in den letzten 15 Jahren alleine
bewältigen können.
6.4
Die
Sagentobelbachstrasse ist mit einem Fahrverbot für Motorfahrzeuge versehen. Sie
ist ca. 4 m breit, ohne Trottoir. Sie ist überdies beleuchtet und wird im
Winter geräumt. Wie dem vorinstanzlichen Entscheid und den Akten zu entnehmen
ist, handelt es sich bei der Sagentobelbachstrasse um eine gerade,
übersichtliche Strasse, die so breit ist, dass Velofahrer und Fussgänger
genügend Platz nebeneinander haben. Während des Augenscheins waren drei
Velofahrer und drei Fussgänger (eine Einzelperson sowie ein Vater mit einem
Kind) unterwegs. Diese Strasse scheint damit nicht übermässig frequentiert zu
sein.
Darüber hinaus besteht die Möglichkeit, den Sagentobelbachweg
zu benutzen. Dieser Feldweg ist nicht beleuchtet und wird im Winter auch nicht
geräumt. Ausser einer kurzen Zeit während der Wintermonate kann er aber genutzt
werden.
6.5
Die
Sagentobelbachstrasse mündet in die Zürichstrasse ein, eine stark befahrene Kantonstrasse.
Der Einmündungsbereich besteht aus einem breiten Trottoir (Fussgänger-/Veloweg)
gegenüber dem Bahnhof Stettbach. Linksseitig befindet sich ein Veloparkplatz.
Ein ungesicherter Fussgängerstreifen führt von hier zum hinteren Ende des Busbahnhofes.
Ein Übergang mit Lichtsignal befindet sich etwa 140 m entfernt auf der linken
Seite. Mittels Knopfdrucks schaltet dieses Lichtsignal nach zehn Sekunden auf
"grün". Von dieser Seite gelangt man direkt zum vorgelagerten
Busbahnhof am Bahnhof Stettbach. Der Sagentobelbachweg führt direkt an diesen
gesicherten Fussgängerstreifen heran.
Die Beschwerdeführenden machen geltend, dass die Gefahr
bestehe, dass ein Kind den direkten Weg von der Sagentobelbachstrasse zum
Busbahnhof und damit den ungesicherten Fussgängerstreifen wählen könnte. Kinder
würden nämlich stets dazu neigen – auch wenn sie korrekt angeleitet worden
seien –, den direkten Weg zu einem Ziel zu nehmen. Der Vorinstanz kann insofern
zugestimmt werden, als sie ausführt, dass es Sache der Eltern ist, den Schulweg
mit ihren Kindern einzuüben und sie über allfällige Gefahren zu instruieren. Wird
genügend Zeit für den Schulweg eingeplant und muss sich ein Kind deshalb nicht
übermässig beeilen, um einen Bus rechtzeitig erreichen zu können, kann es auch
einem Schüler der ersten Primarklasse zugemutet werden, den etwas längeren Weg
über den gesicherten Fussgängerstreifen zu wählen.
6.6
Der
Schulweg führt weiter über den gesicherten Fussgängerstreifen über ein Trottoir
zum Busbahnhof. Beim Bahnhof Stettbach handelt es sich um einen der grössten
Bahnhöfe der Schweiz (vgl. Weisung des Stadtrates an den Gemeinderat der
Stadt Zürich vom 28. Mai 2008, GR-Nr. 2008/232, www.gemeinderat-zuerich.ch).
Der Bahnhof ist indes sehr grosszügig gestaltet und übersichtlich. Der
Busbahnhof ist überdies vorgelagert. Bei Benutzung eines Buses kommt ein Kind
damit nicht direkt mit dem weitaus grössten Teil des Pendlerstroms, der sich
auf die S-Bahn konzentriert, und auch nicht mit dem Kiss and Ride-Parkplatz in
Berührung. Vor dem Umbau des Bahnhofs mussten Tramgleise überquert werden, um
zu den Bussen zu gelangen. Das ist nun nicht mehr erforderlich.
Die Beschwerdeführenden bemängeln, dass es im Wartebereich
der Busse keine Abschrankungen zu dem Tramgleisen gibt. Wie die Vorinstanz
festgehalten hat, dürfen die Trams im Bereich des Busbahnhofs nur im
Schritttempo fahren und wissen die geschulten Tramchauffeure, dass im
Haltestellenbereich immer mit unaufmerksamen Passanten zu rechnen ist und sie
entsprechend aufmerksam sein müssen. Der Busperron ist überdies sehr breit,
womit die Gefahr, auf die Tramgleise zu treten, eher gering ist. In Berücksichtigung
dieser Umstände erscheint hier der Wartebereich der Busse nicht übermässig
gefährlich.
6.7
Beim
Busbahnhof gibt es vier Haltestellen-Buchten. Zur Haltestelle Wasserfurren fahren
nur die Busse 743 und 744. Diese Busse fahren beide von der Bucht Nr. 3 ab (mit
C gekennzeichnet). Ab der Bucht Nr. 1 (mit A gekennzeichnet) fährt überdies der
Bus 752 bis zur Haltestelle Breitibach. Es kann einem Schüler der 1. Klasse
zugemutet werden, jeweils den Bus von der gleichen Bucht zu nehmen, auch wenn
er noch nicht lesen kann. Überdies kann ein Kind, wenn es unsicher ist, ob es
in den richtigen Bus gestiegen ist, den Buschauffeur fragen. Die Benutzung
eines Buses kann Kindern ab sechs Jahren grundsätzlich zugemutet werden (vgl. dazu
die durch Hórvath, S. 656 wiedergegebene Expertenbefragung). Zu beachten ist
aber, dass das Kind immer an der gleichen Stelle einsteigen und auch an der
gleichen Haltestelle aussteigen können muss. Variationen von verschiedenen Ein-
und Aussteigehaltestellen können einem Schüler der 1. Klasse noch nicht zugemutet
werden. Entsprechend ist es für einen Erstklässer vorliegend nicht zumutbar, entscheiden
zu müssen, den Bus von der Bucht Nr. 1 nur bis zur Haltestelle Breitibach oder
von der Bucht Nr. 3 bis zur Haltestelle Wasserfurren zu nehmen. Der Schulweg
ist damit auf die Variante der Busfahrt von der Bucht Nr. 3 bis zur Haltestelle
Wasserfurren – was, wie noch zu zeigen ist, die sicherste Schulwegvariante
darstellt (unten 6.9) – zu beschränken.
6.8
Alternativ
besteht die Möglichkeit, von der Sagentobelbachstrasse aus nach 170 m in
die Auenstrasse einzubiegen. Die Strasse ist auch mit einem Fahrverbot für
Autos und Motorräder belegt. Nach etwa 60 m müsste in die Hoffnungstrasse
eingebogen werden, wo der Schulweg auf einem mit Büschen von der Strasse
abgetrennten Trottoir 100 m in Richtung Zürichstrasse führt. Bis zur
Bushaltestelle Hoffnung sind es weitere 130 m auf einen Fussgänger-/Veloweg
entlang der Zürichstrasse. Allerdings fahren von der Haltestelle Hoffnung nicht
nur die Busse 743 und 744 und halten diese nicht wie beim Bahnhof Stettbach an
einem speziell markierten Ort, so dass es für einen Erstklässler schwer erkenntlich
ist, welchen Bus er nehmen muss. Im Unterschied zum Bahnhof Stettbach, wo es
sich um eine Endstation handelt, besteht wohl auch kaum genügend Zeit, um den
Buschauffeur nach dem richtigen Weg zu fragen. Diese Schulwegvariante erscheint
damit ungeeignet für einen Schüler der 1. Klasse.
6.9
Von der
Haltestelle Stettbach fahren die Busse 743 und 744 in ca. vier Minuten zur
Haltestelle Wasserfurren. Die Schulwegvariante über die Haltestelle Wasserfurren
statt über die Haltestelle Breitibach wurde während des Augenscheins geprüft.
Wie dem Protokoll des Augenscheins zu entnehmen ist, kann der von der
Schulpflege empfohlene Weg von der Haltestelle Breitibach über den Durchgang
Zürichstrasse 67 und 69 zum Schulhaus Högler nicht benutzt werden, weil ein
einzelrichterliches Verbot Unberechtigten den Durchgang und die Begehung des dortigen
Privatgrundstücks untersagt. Der Schulweg über die Haltestelle Wasserfurren
stellt überdies die ungefährlichste Variante dar, weil der ungesicherte
Strassenübergang über die Wasserfurrenstrasse bzw. auf dem Rückweg über den
Neuweg und der Weg entlang des engen und alten Trottoirs an der Zürichstrasse
bis zur Haltestelle Breitibach vermieden wird. Ein Trottoir führt von der
Haltestelle Wasserfurren direkt vor das Schulhaus. Beim Rückweg ist eine
Fussgängerunterführung an der Kreuzung Höglerstrasse/Wasserfurrenstrasse zu
nehmen, welche auf die Strassenseite führt, auf der der Bus Richtung Bahnhof
Stettbach fährt.
6.10
Zusammenfassend
ist festzuhalten, dass der hier in Frage stehende Schulweg zwar komplex und
auch nicht vollkommen ungefährlich ist, er sich aber noch in den Grenzen des
für einen Schüler der 1. Klasse Zumutbaren bewegt.
7.
7.1
Bezüglich
der Distanzen ist folgendes festzuhalten: der Weg vom Haus, in welchem C wohnt,
zum Kies-Fussweg beträgt 130 m. Von dort bis zur Sagentobelbachstrasse beträgt
die Wegstrecke 170 m, vom Milchhüsli bis zur Zürichstrasse 275 m, von dort bis
zum Lichtsignal 140 m und vom Lichtsignal bis zu den Bussen etwa weitere
70 m. Die Distanz bis zum Bahnhof Stettbach beträgt für C damit 785 m. Für W
und Z ist der Schulweg noch länger (etwa 885 m für W und etwa 1145 m für Z).
Der Weg von der Haltestelle Wasserfurren bis zum Schulhaus Hölger beträgt etwa
weitere 215 m. Der gesamte zu Fuss zu bewältigende Schulweg von C beträgt somit
1'000 m (der von W ca. 1'100 m und der von Z ca. 1'360 m). Diese Distanzen
sind, in Berücksichtigung der obengenannten Praxis, zumutbar (oben 3.3.1).
7.2
Bezüglich
der Dauer des Schulwegs gehen die Beschwerdeführenden von einer Gehgeschwindigkeit
von ca. 3 km/h aus. Ab der Mittelstufe kann etwa eine Gehgeschwindigkeit von 4
bis 4,5 km/h angenommen werden. Für Schüler der 1. Primarklasse kann damit mit
einer Gehgeschwindigkeit von ca. 3 bis 3,5 km/h gerechnet werden. Wie die
Vorinstanz zu Recht festgehalten hat, ergibt sich damit, dass C bei einer
Gehgeschwindigkeit von 3 km/h 20 Minuten gehen müsste. Unter Berücksichtigung
der Busfahrzeit von ca. vier Minuten und einer angemessenen Wartezeit beim
Bus ergibt das einen Schulweg von ca. 30 Minuten pro Weg. Bei einer
Gehgeschwindigkeit von 3,5 km/h betrüge der Schulweg ca. drei Minuten weniger (für
W ergäbe das einen Schulweg von ca. 32 bzw. 29 Minuten und für Z von ca.
37 bzw. 33 Minuten). Diese Dauer des Schulwegs ist für Schüler der 1. Primarklasse
zumutbar.
7.3
Zu
berücksichtigen sind auch die Fahr- und Stundenpläne. Der Unterricht beginnt am
Morgen um 8:10 Uhr und hört um 11:50 Uhr auf. Drei Mal in der Woche ist
Unterricht am Nachmittag. Dieser beginnt um 13:45 Uhr und hört an zwei Tagen in
der Woche um 15:25 Uhr und an einem Tag in der Woche um 16:15 Uhr auf.
Am Bahnhof Stettbach stehen damit am Morgen jeweils drei
Busse zur Verfügung: um 7:29 Uhr, 7:39 Uhr und 7:59 Uhr. Wird der Bus um 7:59
Uhr genommen, gelangt ein Schüler gerade rechtzeitig zur Schule (bei einer Gehgeschwindigkeit
von 3 bis 3.5 km/h braucht man für den Weg von der Haltestelle Wasserfurren bis
zum Schulhaus ca. 3,5 bis 4,5 Minuten). Der Unterricht hört am Mittag um
11:50 Uhr auf. Der nächste Bus fährt damit um 12:16 Uhr. Am Abend fahren Busse
um 15:46 Uhr bzw. 16:48 Uhr. Es besteht somit genügend Zeit, um alle
Schulsachen zu packen, sich von den anderen Schülern zu verabschieden und den
Weg zur Haltestelle Wasserfurren ohne Eile anzutreten.
7.4
An drei
Tagen in der Woche haben die Schüler auch Unterricht am Nachmittag. Entsprechend
ist zu prüfen, ob sie über Mittag genügend Zeit haben, um nach Hause zu gehen.
Für den Weg vom Bahnhof Stettbach bis zur Böszelgstrasse (785
m) benötigt ein Kind mit einer Gehgeschwindigkeit von 3 km/h ca. 16 Minuten,
eines mit einer Geschwindigkeit von 3,5 km/h ca. 14 Minuten. Die Kinder wären
damit – wenn sie den Bus um 12:16 Uhr nehmen würden – um 12:36 bzw. 12:34
Uhr zu Hause. Um nach der Mittagspause wieder in die Schule zu gelangen, muss
der Bus um 13:09 genommen werden. Wird eine angemessene Wartezeit beim Bus
eingerechnet, so muss bei einer Gehgeschwindigkeit von 3 km/h um 12:48 Uhr und
bei einer Geschwindigkeit von 3.5 km/h um 12:50 Uhr aufgebrochen werden. Die
Mittagspause betrüge somit – entgegen den Berechnungen der Vorinstanz –
lediglich 12 bzw. 16 Minuten, was eindeutig zu kurz ist. Sogar bei einer Gehgeschwindigkeit
von 4 km/h käme die Mittagspause nur auf eine Dauer von 20 Minuten. Zwar kann
grundsätzlich auch der Schulweg zur Mittagspause gezählt werden. Dies ist
jedoch nur dann gerechtfertigt, wenn der Schulweg den Kindern bereits eine
gewisse Entspannung verschaffen kann und die Kinder nicht fast den ganzen
Schulweg unter höchster Konzentration zu bewältigen haben (Entscheid der
Schulrekurskommission vom 21. Januar 2002, www.zhentscheide.zh.ch).
Evident ist sodann, dass W und Z, deren Schulweg bis zum Bahnhof Stettbach
länger ist, eine noch kürzere oder gar keine Mittagspause hätten.
8.
Nach dem Gesagten kann es Schülern der ersten Klasse des
Quartiers Stettbach zugemutet werden, jeweils zum Schulbeginn und nach
Schulschluss (zwei Mal in der Woche am Mittag und drei Mal in der Woche am
Nachmittag) den Schulweg selbständig zu Fuss und mit den öffentlichen
Verkehrsmitteln zu bewältigen. Haben die Schüler indes am Nachmittag
Unterricht, so ist die ihnen zur Verfügung stehende Mittagspause zu kurz. Ob ihnen
ein unentgeltlicher Mittagstisch (allenfalls mit einer Beteiligung der Eltern
an den Kosten) zur Verfügung gestellt werden kann, ist nicht Gegenstand des
vorliegenden Verfahrens. Ergänzend kann aber darauf hingewiesen werden, dass
der Besuch eines Mittags­tisches
als zumutbar gilt (so die Praxis zum heutigen Art. 62Abs. 2 BV;
vgl. VGr, 10. März 2004, VB.2004.00010, E. 2.4 [nicht auf
www.vgrzh.ch veröffentlicht]; Bundesrat,
7. Dezember 1998,
VPB
63/1999 Nr. 59 E. 5; Plotke, S. 233).
9.
9.1
Die
Beschwerdeführenden berufen sich auf Vertrauensschutz. Sie machen geltend, dass
die plötzliche und nicht hinreichend begründete Abschaffung des Schulbusses das
berechtigte Vertrauen der Bewohner von Stettbach in die Aufrechterhaltung des
Schulbusses verletze.
9.2
Das verfassungsmässige
Gebot von Treu und Glauben gibt dem Bürger Anspruch auf den Schutz seines berechtigten
Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen
begründendes Verhalten der Behörden (Art. 9 BV; BGE 117 Ia 285
E. 2b). Als Verbot widersprüchlichen Verhaltens verbietet der Grundsatz von
Treu und Glauben, dass sich die Verwaltungsbehörden gegenüber Privaten widersprüchlich
verhalten. Sie dürfen insbesondere nicht einen einmal in einer bestimmten Angelegenheit
eingenommenen Standpunkt ohne sachlichen Grund ändern (Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 707). Zu diesen Voraussetzungen des Vertrauensschutzes gehören in erster
Linie das Vorliegen einer Vertrauensgrundlage sowie die Betätigung des Vertrauens
in der Weise, dass der Betroffene gestützt darauf Dispositionen getätigt hat,
die ohne Nachteile nicht mehr rückgängig gemacht werden können (Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 511, 631 ff., 686 ff.).
Als Vertrauensgrundlage geltend behördliche Zusicherungen
oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten, sofern sich
dieses auf eine konkrete, den betreffenden Bürger berührende Angelegenheit
beziehen (BGE 130 I 26 E. 8.1). Das behördliche Verhalten muss mit anderen
Worten bei den betroffenen Personen bestimmte Erwartungen auslösen (Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 631). Typische Vertrauensgrundlage sind deshalb (individuell-konkrete)
Verfügungen und Entscheide, deren Funktion es gerade ist, dem Privaten Klarheit
über seine konkreten Rechte und Pflichten zu verschaffen, während
Rechtssetzungsakte aus diesen Gründen in der Regel keine Vertrauensgrundlage
darstellen (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 632 ff. und Rz. 641 ff.). Je
konkreter und individueller somit eine staatliche Handlung ist, desto eher
vermag sie bestimmte Erwartungen auszulösen und eine Vertrauensgrundlage im
Rahmen des Vertrauensschutzes zu bilden (zum Ganzen Kantonsgericht Basel-Land, 21./28.
4 2004, E. 8c, www.baselland.ch).
9.3
Bis anhin
hat die Beschwerdegegnerin den Schulweg vom Quartier Stettbach zum Schulhaus Högler
für Schüler der 1. Primarklasse als unzumutbar erachtet. Entsprechend organisierte
sie einen Schulbustransport und hatten die betroffenen Kinder Anspruch auf
dessen Benutzung. Die Beschwerdegegnerin durfte ihren Standpunkt bezüglich der
Zumutbarkeit deshalb nur aus sachlichen Gründen ändern. Solche sind aber
vorliegend vorhanden. Wie die Vorinstanz zu Recht erwogen hat (auf die
entsprechenden Erwägungen kann verwiesen werden [
§ 70 in
Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG])
, führten hier die
baulichen Änderungen beim Bahnhof Stettbach zu einer neuen Einschätzung der Zumutbarkeit
des Schulwegs. Der Bahnhof vergrösserte sich zwar mit dem Umbau, er wurde aber
gleichzeitig übersichtlicher und offener gestaltet. Die Lichtsignalanlage an
der Zürichstrasse reagiert auf Knopfdruck nach spätestens zehn Sekunden, so
dass auch ungeduldige Kinder das Umschalten auf grün leicht abwarten können.
Der Schulweg führt überdies direkt zum vorgelagerten Busbahnhof; es brauchen
nunmehr keine Tramgleise oder Parkplätze überquert zu werden, wie das früher
der Fall war. Dass die Beschwerdegegnerin die Zumutbarkeit des Schulwegs nun
anders einschätzte als in den letzten 15 Jahren, ist damit sachlich begründet.
Eine Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben ist deswegen vorliegend zu
verneinen.
10.
10.1
Bezüglich
des Taxitransports ist festzuhalten, dass es sich um eine provisorische Lösung
handelt und diese auch nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet. Die
Beschwerdegegnerin wird nach dem rechtskräftigen Entscheid über die
Zumutbarkeit des Schulwegs den Schulbustransport neu zu organisieren haben.
Dabei ist darauf hinzuweisen, dass auch ein Taxitransport erlaubt ist, sofern
die für einen Schülertransport geltenden Rechtsvorschriften insbesondere
bezüglich der Sicherheit eingehalten werden. Ob darüber hinausgehende
Empfehlungen des Bfu oder des TCS beachtet werden, liegt hingegen im Ermessen
der Beschwerdegegnerin.
10.2
Die
Benutzung des Fahrrades für den Schulweg durch Schüler der 2. Primarklasse wird
hier ebenfalls nicht durch den Streitgegenstand umfasst.
10.3
Schliesslich
ist darauf hinzuweisen, dass die Beschwerde ans Bundesgericht grundsätzlich
keine aufschiebende Wirkung hat (Art. 103 des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Entsprechend erübrigt es sich,
einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu entziehen.
11.
11.1
Nach dem
Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Der Entscheid des
Bezirksrates vom 18. Mai 2011, der Beschluss der Beschwerdegegnerin vom
18. Mai 2010 sowie der Entscheid der Geschäftsleitung der Primarschulpflege
Dübendorf sind insofern aufzuheben, als sie die Abschaffung des
Schulbustransports an den genannten drei Mittagen betreffen (das heisst in
Bezug auf sechs von insgesamt sechzehn Fahrten). Die Aufhebung wirkt im Übrigen
gegenüber sämtlichen (auch zukünftigen) Adressaten (vgl. Jaag,
ZBl 85/1984,
S. 454).
11.2
Mehrere
am Verfahren Beteiligte tragen die Kosten in der Regel entsprechend ihrem
Unterliegen (§ 65aAbs. 2 in Verbindung mit § 13Abs. 2
Satz 1 VRG). In Bezug auf das vorinstanzliche Verfahren, an dem nur die
Beschwerdeführenden 1 beteiligt waren, sind die Kosten entsprechend dem Ausgang
des Verfahrens zu 5/8 den Beschwerdeführenden 1 – je 5/16 pro Elternteil unter
solidarischer Haftung füreinander (§ 14 VRG; vgl. Kölz/Boss­hart/Röhl,
§ 14 N. 3) – und zu 3/8 der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen. Für das
vorliegende Beschwerdeverfahren sind den Beschwerdeführenden 2 und 3, weil
mangels Legitimation nicht auf ihre Beschwerde eingetreten wird, die Kosten zu
je 1/8 – das heisst je 1/16 pro Elternteil – aufzuerlegen. Die
Beschwerdeführenden 1 haben sodann für 1/2 der Kosten – je 1/4 pro Elternteil –
aufzukommen. Alle Beschwerdeführenden müssen solidarisch füreinander haften.
Schliesslich ist der Beschwerdegegnerin 1/4 der Kosten aufzuerlegen.
11.3
Da die
Beschwerdeführenden nicht überwiegend obsiegen, ist ihnen keine Parteientschädigung
nach § 17Abs. 2 VRG zuzusprechen (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 17
N. 32). Gleiches gilt – unter dem Aspekt des vorliegenden
Verfahrensausgangs – auch für das vor-instanzliche Verfahren, da die
Beschwerdeführenden diesbezüglich ebenfalls nicht als überwiegend obsiegend zu
betrachten sind.
12.
Der Beschwerdegegnerin ist ebenfalls keine Parteientschädigung
zuzusprechen, da das vorliegende Verfahren für sie als grosses Gemeinwesen mit
keinem besonderen Aufwand verbunden war, der eine Entschädigung rechtfertigen
würde (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 10, 19 f. und 27).
Demgemäss
erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Dispositiv-Ziff.
1 des Entscheids des Bezirksrats Uster vom 18. Mai 2011, Dispositiv-Ziff.
I des Beschlusses der Primarschulpflege Dübendorf vom 18. Mai 2010 und der
Entscheid der Geschäftsleitung der Primarschulpflege Dübendorf werden in Sinn
der Erwägungen teilweise aufgehoben. Die Kosten des Rekursverfahrens werden zu
3
/
8
der Beschwerdegegnerin und unter solidarischer Haftung füreinander zu je
5
/
16
den Beschwerdeführenden 1.1 und 1.2 auferlegt. Im Übrigen wird die Beschwerde
abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 4'140.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin zu ¼ und den Beschwerdeführenden
unter solidarischer Haftung füreinander wie folgt auferlegt: je ¼ den Beschwerdeführenden
1.1 und 1.2 sowie je
1
/
16
den Beschwerdeführenden 2.1,
2.2, 3.1 und 3.2.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil
kann Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert
Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …