zh_verwaltungsgericht · VB.2011.00558 · 2012-02-08 · de

Benützung des öffentlichen Grundes zu Sonderzwecken | Benützung des öffentlichen Grundes zu Sonderzwecken: Entzug der Bewilligung. Der vom Beschwerdegegner betriebene Verkaufsstand auf öffentlichem Grund stellt gesteigerten Gemeingebrauch dar. Eine derartige Nutzung des öffentlichen Grundes fällt in den Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit (E. 3.1). Der Beschwerdegegner ist durch den Entzug der erteilten Bewilligung in seiner Wirtschaftsfreiheit tangiert (E. 5.2). Nach neuerer Praxis ist für den Entzug einer Bewilligung zur Benützung öffentlichen Grundes eine gesetzliche Grundlage tendenziell erforderlich (E. 5.3). Wie es sich damit im vorliegenden Fall verhält, kann offen gelassen werden (E. 5.4). Für den Beschwerdegegner war nicht erkennbar, dass er den Entzug der Bewilligung zu gewärtigen hätte. Indem die Beschwerdeführerin die Bewilligung zunächst vorbehaltlos erneuerte und sie bloss einen Monat später mit sofortiger Wirkung wieder entzog, verstiess sie gegen das Verbot widersprüchlichen Verhaltens gemäss Art. 5 Abs. 3 BV. Wenn die Behörde eine Verfügung schriftlich eröffnet, hat sie damit einhergehende Ermahnungen ebenfalls schriftlich zu fixieren. Wenn sie in demselben Moment eine Bewilligung einerseits schriftlich erneuert, andererseits mündlich relativiert, verhält sie sich widersprüchlich (E. 6.2). Keine Verletzung des rechtlichen Gehörs der Beschwerdeführerin (E. 7.3). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 12..2.08.0 VB.2011.00558
Zurich Verwaltungsgericht 12..2.08.0 VB.2011.00558
Zurigo Verwaltungsgericht 12..2.08.0 VB.2011.00558

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2011.00558
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Geschäftsnummer:
VB.2011.00558
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 08.02.2012
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Benützung des öffentlichen Grundes zu Sonderzwecken
Benützung des öffentlichen Grundes zu Sonderzwecken: Entzug der Bewilligung.
Der vom Beschwerdegegner betriebene Verkaufsstand auf öffentlichem Grund stellt gesteigerten Gemeingebrauch dar. Eine derartige Nutzung des öffentlichen Grundes fällt in den Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit (E. 3.1). Der Beschwerdegegner ist durch den Entzug der erteilten Bewilligung in seiner Wirtschaftsfreiheit tangiert (E. 5.2). Nach neuerer Praxis ist für den Entzug einer Bewilligung zur Benützung öffentlichen Grundes eine gesetzliche Grundlage tendenziell erforderlich (E. 5.3). Wie es sich damit im vorliegenden Fall verhält, kann offen gelassen werden (E. 5.4). Für den Beschwerdegegner war nicht erkennbar, dass er den Entzug der Bewilligung zu gewärtigen hätte. Indem die Beschwerdeführerin die Bewilligung zunächst vorbehaltlos erneuerte und sie bloss einen Monat später mit sofortiger Wirkung wieder entzog, verstiess sie gegen das Verbot widersprüchlichen Verhaltens gemäss Art. 5 Abs. 3 BV. Wenn die Behörde eine Verfügung schriftlich eröffnet, hat sie damit einhergehende Ermahnungen ebenfalls schriftlich zu fixieren. Wenn sie in demselben Moment eine Bewilligung einerseits schriftlich erneuert, andererseits mündlich relativiert, verhält sie sich widersprüchlich (E. 6.2). Keine Verletzung des rechtlichen Gehörs der Beschwerdeführerin (E. 7.3).
Abweisung.
Stichworte:
BENÜTZUNG ÖFFENTLICHEN GRUNDES
BEWILLIGUNG
BEWILLIGUNGSENTZUG
GESETZLICHE GRUNDLAGE
GESTEIGERTER GEMEINGEBRAUCH
POLIZEI-, SICHERHEITS- UND ORDNUNGSRECHT
RECHTLICHES GEHÖR
TREU UND GLAUBEN
VERKAUFSSTAND
WIRTSCHAFTSFREIHEIT
Rechtsnormen:
Art. 5 Abs. III BV
Art. 27 BV
Art. 36 Abs. I BV
Art. 5 Abs. I VBöGS
Art. 16 Abs. I lit. a VBöGS
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2011.00558
Urteil
der 3. Kammer
vom
8. Februar 2012
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin,
Ersatzrichter Martin Kayser,
Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.
In Sachen
Stadt Zürich,
vertreten durch das Polizeidepartement,
Beschwerdeführerin,
gegen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdegegner,
betreffend Benützung
des öffentlichen Grundes zu Sonderzwecken,
hat
sich ergeben:
I.
A.
A führt seit 1991 einen Verkaufsstand für Früchte am C-Strasse 01 in
Zürich. Nachdem er diesen in den ersten Jahren zusammen mit seiner damaligen
Frau betrieben hatte, übertrug die Stadtpolizei Zürich die Bewilligung zur
Benützung des öffentlichen Grundes am 22. Dezember 1997 auf ihn allein.
Die Bewilligung, welche auf Zusehen hin erteilt wurde, stützte sich auf Art. 16
Abs. 1 lit. a der Vorschriften über die vor-übergehende Benützung des
öffentlichen Grundes zu Sonderzwecken vom 16. Juni 1972 (VBöGS) und
erklärte die „Bedingungen und Auflagen für die Benützung öffentlichen Grundes
durch Warenauslagen und Verkaufsstände“ der Stadtpolizei Zürich zum
integrierenden Bestandteil; sie erstreckte sich auf eine Fläche von 8,5 m
2
.
B.
Mit Verfügung vom 14. Mai 2010, welche die
Bewilligung vom 22. De-zember 1997 ersetzte, gestattete die Stadtpolizei
Zürich
A erneut das Aufstellen eines Früchteverkaufstands auf
öffentlichen Grund am C-Strasse 01 auf einer Fläche von 8,5 m
2
.
Dagegen erhob A am 14. Juni 2010 beim Stadtrat der Stadt Zürich (fortan:
Stadtrat) Einsprache und beantragte neben der Aufhebung der angefochtenen
Verfügung die Bewilligung einer Verkaufsfläche von 12,25 m
2
.
C.
A
m 15. Juni 2010 entzog das Kommissariat
Polizeibewilligungen der Stadtpolizei Zürich (nachfolgend: Kommissariat
Polizeibewilligungen) A die Bewilligung zur Benützung des öffentlichen Grundes
zu Sonderzwecken mit sofortiger Wirkung. Mit Eingabe vom 24. Juni 2010
erhob A hiergegen Einsprache beim Stadtrat und beantragte die Aufhebung der
angefochtenen Verfügung (Antrag 1). Sodann sei der Einsprache aufschiebende Wirkung
zu erteilen, eventualiter sei ihm der Weiterbetrieb des Früchteverkaufstandes
im Sinn einer vorsorglichen Massnahme zu gestatten (Antrag 2.1). Hierüber sei
unverzüglich bzw. superprovisorisch zu entscheiden (Antrag 2.2).
D.
Mit
Beschluss vom 6. Oktober 2010 vereinigte der Stadtrat die beiden
Einspracheverfahren (Disp.-Ziff. 1). Sodann schrieb er die Einsprache vom
14. Juni 2010 sowie die Anträge 2.1 und 2.2 der Einsprache vom 24. Juni
2010 infolge Gegenstandslosigkeit ab und wies im Übrigen die Einsprache vom 24. Juni
2010 ab (Disp.-Ziff. 2). Überdies entzog der Stadtrat A die Bewilligung
vom 14. Mai 2010 mit einer Frist von drei Monaten ab Rechtskraft des Verfahrens
(Disp.-Ziff. 3) und auferlegte diesem die Verfahrenskosten (Disp.-Ziff. 4).
II.
Daraufhin erhob A am 29. November 2010 Rekurs beim
Statthalteramt des Bezirks Zürich (fortan: Statthalteramt) und beantragte, es
seien Disp.-Ziff. 2‑4 des Beschlusses des Stadtrats vom 6. Oktober
2010 respektive die Verfügung des Kommissariats Polizeibewilligungen vom 15. Juni
2010 aufzuheben. Das Statthalteramt hiess den Rekurs mit Verfügung vom 4. August
2011 gut und hob die Verfügung des Kommissariats Polizeibewilligungen sowie den
Stadtratsbeschluss auf. Zudem verpflichtete es die Stadt Zürich, A eine Umtriebsentschädigung
für das Rekursverfahren in der Höhe von Fr. 1'000.- auszurichten.
III.
Die Stadt Zürich, vertreten durch das Polizeidepartement,
erhob dagegen am 8. September 2011 Beschwerde am Verwaltungsgericht und
beantragte neben anderem, der Entscheid des Statthalteramts vom 4. August
2011 sei aufzuheben und die Rechtmässigkeit des Entscheids des Stadtrats vom 6. Oktober
2010 sowie der Verfügung des Kommissariats Polizeibewilligungen vom 15. Juni
2010 zu bestätigen. Eventualiter sei die Sache zur Neuentscheidung an die
Vorinstanz zurückzuweisen.
Am 16. September 2011 verzichtete das Statthalteramt
auf eine Vernehmlassung. Mit Eingabe vom 15. Dezember 2011 erstattete A
innert zweifach erstreckter Frist die Beschwerdeantwort und beantragte unter
Verweis auf seine vorinstanzlichen Rechtsschriften und die Erwägungen des
angefochtenen Entscheids, die Beschwerde sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten der Stadt Zürich abzuweisen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.
1.2
Die
Beschwerdeführerin, die sich vorliegend für die richtige Anwendung und Durchsetzung
ihres kommunalen Rechts wehrt sowie einen Eingriff in ihre qualifizierte Entscheidungs-
und Ermessensfreiheit hinsichtlich der Benützung des öffentlichen Grundes bzw.
in ihre Gemeindeautonomie geltend macht, ist nach § 49 in Verbindung mit § 21
Abs. 2 lit. b und c VRG zur Beschwerde legitimiert (Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 62, 65 f.). Weil auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Während der Stadtrat die am 14. Mai 2010 bzw. 14. Juni
2010 hängig gemachten Einspracheverfahren vereinigt und die jeweiligen Anträge
auch geprüft hatte, hob die Vor-instanz den Beschluss des Stadtrats vom 6. Oktober
2010 zwar antragsgemäss auf, behandelte hierbei aber lediglich die Frage der
Rechtmässigkeit des Entzugs der Bewilligung zur Benützung des öffentlichen
Grundes und äusserte sich nicht zur nachgesuchten Bewilligung einer Verkaufsfläche
von 12,25 m
2
. Nachdem der Beschwerdegegner selber nicht Beschwerde
führte, ist es gerechtfertigt, den Streitgegenstand des verwaltungsgerichtlichen
Verfahrens ebenfalls auf eine Prüfung der Rechtmässigkeit des Entzugs der
Bewilligung zu beschränken.
3.
3.1
Der vom Beschwerdegegner
betriebene Verkaufsstand auf öffentlichem Grund stellt sogenannten
„gesteigerten Gemeingebrauch“ dar. Eine derartige Nutzung des öffentlichen
Grundes fällt in den Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]) und bedarf grundsätzlich einer
Bewilligung. Diese ist als Bewilligung eigener Art von der Polizeierlaubnis und
von der Konzession zu unterscheiden. Sie dient nicht nur dem Schutz der
Polizeigüter (wie namentlich der Aufrechterhaltung eines möglichst
ungehinderten und flüssigen Fussgänger- und Fahrzeugverkehrs), sondern der
Koordination und Prioritätensetzung zwischen verschiedenen Nutzungen der
öffentlichen Strassen. Nach der Rechtsprechung (vgl. BGE 126 I 133
E. 4d) besteht nicht nur im Anwendungsbereich der Meinungs- und
Versammlungsfreiheit (Art. 16 und 22 BV), sondern auch in jenem der Wirtschaftsfreiheit
ein "bedingter Anspruch" auf Bewilligung des gesteigerten
Gemeingebrauchs. Das bedeutet, dass die Behörde im Rahmen der auf ein Bewilligungsgesuch
hin vorzunehmenden Interessenabwägung dem institutionellen Gehalt der
Wirtschaftsfreiheit Rechnung trägt und die Interessen der Beteiligten an der
Ausübung ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit angemessen berücksichtigt. Als
öffentliches Interesse steht die Gewährleistung des möglichst ungestörten
Gemeingebrauchs durch die Allgemeinheit im Vordergrund. Was die privaten
Interessen anbelangt, so widerspricht es der Wirtschaftsfreiheit nicht, die
kommerziellen Interessen im Anwendungsbereich dieser Garantie weniger stark zu
gewichten als die ideellen Interessen im Schutzbereich der Meinungs- und
Versammlungsfreiheit. Ob die Wirtschaftsfreiheit ihre Schutzwirkung überhaupt
entfaltet, hängt allerdings nicht davon ab, ob und inwieweit ein
Gewerbetreibender jeweils auf die Benützung des öffentlichen Grundes angewiesen
ist. Trifft dies nach der Art des Gewerbes zwingend zu, werden seine privaten
Interessen bei der vorzunehmenden Abwägung entsprechend höher zu gewichten sein
als etwa dann, wenn der gewünschte gesteigerte Gemeingebrauch zwar Vorteile
bringt, aber nicht geradezu betriebsnotwendig ist (vgl. VGr, 26. Oktober
2006, VB.2006.00284 E. 3.1; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich 2010, Rz. 2392 ff.
und 2412 ff.; Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, 7. A., Zürich 2008, N. 648).
3.2
Die vom
Stadtrat erlassenen Vorschriften über die vorübergehende Benützung des öffentlichen
Grundes zu Sonderzwecken regeln die diesbezügliche Nutzung zu Zwecken gewerblicher,
baulicher und gemeinnütziger Art (Art. 1 Abs. 1 VBöGS). Die Benützung
des öffentlichen Grundes zu politischen, religiösen und anderen nicht gewerblichen
Zwecken richtet sich nach besonderen Vorschriften anderer Erlasse (Art. 1 Abs. 3
VBöGS). Die vorübergehende Benützung des öffentlichen Grundes zu Zwecken der in
Art. 1 Abs. 1 VBöGS genannten und damit unter die Verordnung
fallenden Art bedarf der Bewilligung durch das Polizeiamt (Art. 2 VBöGS).
Die Bewilligung wird nur erteilt, sofern die Erfordernisse des allgemeinen
Verkehrs dies zulassen (Art. 5 Abs. 1 VBöGS). Für alle in diesen Vorschriften
(vgl. Art. 9 ff. VBöGS) nicht umschriebenen (jedoch gleichwohl
darunter fallenden) Benützungsarten werden Bewilligungen nur erteilt, sofern
ein allgemeines Interesse oder ein anderes gleichwertiges Bedürfnis
nachgewiesen wird (Art. 5 Abs. 2 VBöGS). In Art. 9 ff.
VBöGS werden verschiedene Benützungsarten näher geregelt, nämlich Baustellen (Art. 9‑15),
Verkaufstätigkeit (Art. 16 f.), Wirtschaftsbetriebe (Art. 18),
Schaustellungen (Art. 19) sowie weitere Kategorien (Art. 20‑24).
3.3
Gemäss Art. 16
Abs. 1 VBöGS (im Abschnitt "B. Verkaufstätigkeit" sowie mit dem
Randtitel "Verkaufsstände und hausiermässige Verkaufstätigkeit")
können verschiedene in lit. a‑d näher umschriebene Einrichtungen
bewilligt werden, so laut lit. a "Auslagen und bediente Stände vor
Verkaufsgeschäften (letztere nur während der Monate April bis Oktober)".
Zwecks einheitlicher Handhabung der Bewilligungspraxis hat die Stadtpolizei ergänzend
zu Art. 16 VBöGS in generell-abstrakter Form "Auflagen und
Bedingungen" erlassen. Diesen kommt grundsätzlich kein Rechtssatzcharakter
zu; dazu fehlt ihnen die Verbindlichkeit. Verbindlich werden sie erst im
Einzelfall dadurch, dass sie ‑ wie vorliegend geschehen ‑ zum
integrierenden Bestandteil einer Bewilligung erklärt werden (Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 50 N. 37, 58 ff.; VGr, 16. Dezember 1999, VB.1999.00266
E. 3 sowie VGr, 26. Oktober 2006, VB.2006.00284, E. 3.3).
4.
4.1
Die
Vorinstanz erwog in der Verfügung vom 4. August 2011, Anlass für den
Bewilligungsentzug sei die Tatsache gewesen, dass der Beschwerdegegner am 18. Mai
2010 wegen einer Widerhandlung gegen die Bewilligungsauflagen habe verzeigt
werden müssen. Dem Entzug einer gewerbepolizeilichen Bewilligung habe eine
förmliche Mahnung verbunden mit der Androhung der Massnahme voranzugehen.
Vorliegend sei dem Beschwerdegegner genau am Tag der Bewilligungserneuerung (14. Mai
2010) zur Kenntnis gebracht worden, dass bei einer erneuten Widerhandlung gegen
Gesetze und Auflagen neben strafrechtlichen Sanktionen auch
verwaltungsrechtliche Massnahmen bis hin zum Entzug der Bewilligung eingeleitet
würden. Dieses Vorgehen erscheine insofern als fragwürdig, als dem
Beschwerdegegner am gleichen Tag die Bewilligung ohne Vorbehalt erneuert worden
sei. Unter diesen Umständen habe er nicht mit einem sofortigen Bewilligungsentzug
kurz nach der Wiedererteilung rechnen können und müssen, umso weniger, als die
von ihm vor der Bewilligungserneuerung begangenen Verfehlungen für die Polizei
offenbar keinen Anlass für den Entzug geboten hätten, obwohl dem
Beschwerdegegner ein solcher bereits im Jahr 2008 schon einmal angedroht worden
sei. Der verfügte sofortige Bewilligungsentzug vom 15. Juni 2010 erweise
sich daher als unverhältnismässig und rechtlich unzulässig. Zum gleichen
Schluss führe auch die Tatsache, dass der Beschwerdegegner bereits seit Jahren
im Besitz der entsprechenden Bewilligung sei. Der Entzug derselben treffe ihn
wirtschaftlich hart und stelle einen schweren Grundrechtseingriff dar, für den
eine klare gesetzliche Grundlage bestehen müsse, umso mehr, als er vorliegend
die Sanktion für eine Pflichtverletzung des Beschwerdegegners darstelle. Die
VBöGS enthielten jedoch keine Bestimmungen zum Entzug einer erteilten
Bewilligung; Art. 5 VBöGS sei hierfür keine taugliche gesetzliche Grundlage.
4.2
Die
Beschwerdeführerin machte in der Beschwerdeschrift vom 8. September 2011 zunächst
geltend, es handle sich bei der Verfügung vom 14. Mai 2010 nicht um eine
eigentliche Erneuerung der Bewilligung vom 22. Dezember 1997, sondern um
einen Ersatz derselben aus systembedingten technischen Gründen. Es sei damit
nicht beabsichtigt gewesen, einen Schlussstrich unter die bisherigen
Verfehlungen des Beschwerdegegners zu ziehen. Diesem sei bereits am 20. Mai
2008 und auch im Rahmen einer polizeilichen Einvernahme vom 14. Mai 2010
das rechtliche Gehör gewährt worden. Das Vorgehen der Stadtpolizei habe kein
Vertrauen begründen können, und dem Beschwerdegegner habe klar sein müssen,
dass er die Bewilligung bei erneuten Widerhandlungen gegen rechtliche
Be-stimmungen oder Auflagen verlieren würde. Dies zeige gerade der Umstand,
dass sowohl die Ermahnung anlässlich der polizeilichen Einvernahme wie auch die
Verfügung zeitlich zusammenfielen. Eine Androhung des Bewilligungsentzugs in
der Verfügung vom 14. Mai 2010 hätte dem Beschwerdegegner keine neuen
Pflichten oder Erkenntnisse verschafft. Entsprechend dem
Verhältnismässigkeitsgrundsatz sei die Bewilligungsbehörde erst dann zum
Widerruf geschritten, als definitiv keine Aussicht mehr auf rechtskonformes
Verhalten bestanden habe.
Die Vorinstanz habe den Entzug der Bewilligung
fälschlicherweise nach den Regeln des Widerrufs einer Polizeierlaubnis geprüft.
Die Bewilligung zum gesteigerten Gemeingebrauch einer öffentlichen Sache sei
aber eine Bewilligung sui generis, und der Entzug hätte nach den allgemeinen
Regeln über die Voraussetzungen einer Änderung von Verfügungen beurteilt werden
müssen, wonach ein solcher unter Umständen auch ohne gesetzliche Grundlage zulässig
sei. Vorliegend sei das öffentliche Interesse an der Verwirklichung bzw.
Durchsetzung des Rechts wie auch am Schutz der Polizeigüter höher zu gewichten
als das private Interesse des Beschwerdegegners an seinem Erwerbseinkommen und
am Vertrauensschutz. Der Beschwerdegegner, dessen getroffene Investitionen als
eher bescheiden einzustufen seien, sei mehrmals auf die möglichen Folgen seines
fehlbaren Verhaltens aufmerksam gemacht worden. Dennoch habe er wiederholt
gegen verschiedene Vorschriften verstossen, so auch gegen solche der
Lebensmittelhygiene. Daher und unter Berücksichtigung der eingeräumten
Liquidationsfrist sei der Bewilligungsentzug nicht als schwerwiegender Grundrechtseingriff
zu taxieren, weshalb eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage nicht erforderlich
sei. Die Forderung nach einer solchen sei auch verfehlt, weil der Entzug der
Bewilligung keine pönale Funktion erfülle und nicht als Sanktion qualifiziert
werden könne. Sie ‑ die Beschwerdeführerin ‑ dürfe sodann den Beschwerdegegner
bei künftigen Rechtsverletzungen nicht dadurch unterstützen, dass sie ihm den
öffentlichen Grund zur Verfügung stelle. Überdies gebe es kantonsweit wohl
zahlreiche Erlasse, welche ‑ wie die VBöGS ‑ den Entzug einer
Bewilligung nicht explizit regelten.
5.
5.1
Die
Beschwerdeführerin hat sich unter anderem auf ihre Gemeindeautonomie hinsichtlich
der Regelung der Benutzung von öffentlichen Sachen durch Private berufen. Es
trifft zu, dass ihr in diesem Bereich Autonomie zukommt, und zwar sowohl bei
der Auslegung des kommunalen Rechts wie auch bei der Betätigung von Ermessen im
Einzelfall. Die daher grundsätzlich gebotene Zurückhaltung bei der Überprüfung ihrer
Verfügung schliesst jedoch nicht aus, diese im Einzelfall auf die Einhaltung
verfassungsmässiger Prinzipien zu überprüfen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 20
N. 19; § 50 N. 8, 98).
5.2
Die
Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 27 BV garantiert das Recht des Einzelnen,
uneingeschränkt von staatlichen Massnahmen jede privatwirtschaftliche
Erwerbstätigkeit frei auszuüben (Häfelin/Haller/Keller, Rz. 628). Durch
den Entzug einer bereits erteilten Bewilligung für eine privatwirtschaftliche
Tätigkeit wird in die Wirtschaftsfreiheit ein-gegriffen. Der Beschwerdegegner, dessen
Bewilligung zur Benützung des öffentlichen Grundes zum Betrieb eines
Verkaufsstands entzogen wurde, ist demnach in seiner Wirtschaftsfreiheit
tangiert (vgl. VGr, 3. Dezember 2009, VB.2009.00522, E. 5.1).
Einschränkungen von Grundrechten sind nach Art. 36 BV nur zulässig, wenn
sie unter anderem auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen (Abs. 1).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann eine
Bewilligungspflicht für die Benützung öffentlichen Grunds auch ohne gesetzliche
Grundlage angeordnet werden (BGE 121 I 279 E. 2b). Die Befugnis der
Kantone und Gemeinden, eine Bewilligung zu verlangen, ergibt sich laut der
Bundesgerichtspraxis aus der Sachherrschaft des Gemeinwesens über den
öffentlichen Grund (BGE 132 I 97 E. 2.2 S. 100). Wenn für die
Erteilung
einer Bewilligung zur Benützung öffentlichen Grundes keine ausdrückliche
gesetzliche Grundlage notwendig ist, wäre es nicht einzusehen, weshalb für den
Entzug
einer solchen Bewilligung eine gesetzliche Grundlage verlangt werden
könnte. In der Praxis ist es denn auch erkannt, dass die Behörde eine
Bewilligung entziehen kann, ohne dass ein Erlass die Voraussetzungen für den
Widerruf ausdrücklich umschreibt (BGE 98 I 596 E. 1 betreffend den
nachträglichen Wegfall einer wesentlichen Voraussetzung für die Erteilung einer
Polizeibewilligung; vgl. auch Annette Guckelberger, Der Widerruf von
Verfügungen im schweizerischen Verwaltungsrecht, ZBl 108/2007, S. 293).
Aufgrund dieser (älteren) Praxis könnte die Beschwerdeführerin demnach mit
Erfolg geltend machen, dass die Vorinstanz zu Unrecht eine ausdrückliche
gesetzliche Grundlage für den Entzug der Bewilligung verlangt hat.
5.3
In der
neueren Praxis hat das Bundesgericht die Frage der gesetzlichen Grundlage freilich
offengelassen (Urteil des Bundesgerichts vom 10. August 2005 in ZBl
107/2006, S. 254 E. 5.1 S. 267). Grund für diese neuere Rechtsprechung
ist die Tatsache, dass Art. 36 Abs. 1 BV für Eingriffe in Grundrechte
eine gesetzliche Grundlage verlangt. Eine Ausnahme besteht nur aufgrund der
polizeilichen Generalklausel. Andere Ausnahmen werden nicht genannt. Der
Bundesrat schlug in seinem Entwurf für eine neue Bundesverfassung noch vor, den
Artikel über die Versammlungsfreiheit durch einen dritten Absatz zu ergänzen.
Danach könnten Versammlungen auf öffentlichem Grund von einer Bewilligung abhängig
gemacht werden (Entwurf für eine nachgeführte Bundesverfassung, BBl 1997 I 589,
592). Der Bundesrat thematisierte in seiner Botschaft das Problem, dass Art. 11
Ziff. 2 EMRK für Einschränkungen der Versammlungsfreiheit eine gesetzliche
Grundlage verlangt (Botschaft vom 20. November 1996 über eine neue
Bundesverfassung, BBl 1997 I 1, 167). Im Ständerat wurde dem entgegengehalten,
dass die Einführung einer Bewilligungspflicht einer gesetzlichen Grundlage
bedürfe (Votum Inderkum, AB 1998 S. 209). Der Nationalrat setzte
schliesslich durch, dass die vom Bundesrat vorgeschlagene Ergänzung aus dem
Entwurf gestrichen wurde (AB 1998 N. 212 und 421). Wortlaut und Entstehungsgeschichte
der geltenden Bundesverfassung legen es deshalb nahe, dass die Sachherrschaft
über den öffentlichen Grund eine fehlende gesetzliche Grundlage nicht ersetzen
kann. Von daher wäre zu verlangen, dass das Erfordernis der gesetzlichen
Grundlage nicht nur für die Erteilung, sondern auch den Widerruf einer
Bewilligung gilt, da Letzterer einen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit
darstellt. Das Verwaltungsgericht hat demzufolge beim Entzug einer
Taxibetriebsbewilligung geprüft, ob dafür eine genügende gesetzliche Grundlage
vorlag (VGr, 3. Dezember 2009, VB.2009.00522, E. 5.3). Im soeben
genannten Fall war das Erfordernis freilich nicht ausschlaggebend, da der
Entzug der Betriebsbewilligung aus anderen Gründen für rechtswidrig erachtet
wurde. Im Sinn eines Zwischenergebnisses kann jedenfalls festgehalten werden,
dass nach neuerer Praxis für den Entzug einer Bewilligung zur Benützung
öffentlichen Grundes eine gesetzliche Grundlage tendenziell erforderlich ist.
5.4
Wie es
sich damit im vorliegenden Fall verhält, kann offengelassen werden, da die Beschwerde
der Stadt Zürich bereits aus anderen Gründen abzuweisen ist. Aus denselben
Gründen kann offengelassen werden, ob der Entzug einer Bewilligung zur
Benützung öffentlichen Grundes einen schweren Eingriff in die
Wirtschaftsfreiheit darstellt und dafür folglich ein Gesetz im formellen Sinn
notwendig ist (vgl. Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BV). Es wäre jedoch
wünschbar, wenn das Bundesgericht die Frage klären würde, ob bei grundrechtsrelevanter
Benützung öffentlichen Grundes weiterhin keine gesetzliche Grundlage notwendig
ist.
6.
Die Vorinstanz erwog, dass sich die Beschwerdeführerin
widersprüchlich verhalten habe, indem diese die Bewilligung am 14. Mai
2010 erneuerte und sie rund einen Monat später gleich wieder entzog. Die
Beschwerdeführerin hält dem entgegen, dass der Erlass einer Verfügung rein
computertechnisch notwendig gewesen sei, da alte Bewilligungen nicht länger im
städtischen EDV-System erfasst werden konnten.
6.1
Gemäss Art. 5
Abs. 3 BV muss sich das Gemeinwesen nach Treu und Glauben verhalten. Aus
dem Anspruch auf Behandlung nach Treu und Glauben folgt für die Behörden ein
Verbot, sich widersprüchlich zu verhalten. Widersprüchlich verhält sich die
Behörde etwa dann, wenn sie den Bau einer Scheune trotz deutlicher
Unterschreitung des gesetzlich vorgesehenen Gebäudeabstands gestattet, in der
Folge die Bewilligung für einen Anbau jedoch verweigert, da das Hauptgebäude
den vorgeschriebenen Bauabstand nicht einhält (Beschluss des Berner
Regierungsrats vom 13. September 1955, auszugsweise wiedergegeben bei Max
Imboden/René Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Band I, 6. A.,
Basel 1986, Nr. 77).
6.2
Im
vorliegenden Fall wurde der Beschwerdegegner im Jahr 2008 wegen verschiedener
Unregelmässigkeiten verwarnt. Am 14. Mai 2010 wurde seine Bewilligung zur
Benützung öffentlichen Grunds dagegen vorbehaltlos erneuert. Die Verwarnung
wurde in der genannten Verfügung nicht erwähnt. Ebenso wenig geht aus der
Verfügung hervor, dass diese (einzig) aus computertechnischen Gründen erlassen
wurde. Für den Beschwerdegegner war von daher nicht erkennbar, dass er den
Entzug der Bewilligung zu gewärtigen hätte. Indem die Beschwerdeführerin die
Bewilligung zunächst vorbehaltlos erneuerte und bloss einen Monat später mit
sofortiger Wirkung entzog, verstiess sie (folglich) gegen das Verbot widersprüchlichen
Verhaltens gemäss Art. 5 Abs. 3 BV.
Die Beschwerdeführerin hält dem entgegen, dass sie den
Beschwerdegegner am selben Tag, an dem sie die erwähnte Verfügung erliess,
darauf aufmerksam machte, dass die Bewilligung bei erneuten Verstössen
widerrufen werden könnte. Der Beschwerdegegner wurde am 14. Mai 2010 auf
den Polizeiposten vorgeladen, wo ihm (angebliche) frühere Unregelmässigkeiten
mündlich vorgehalten wurden. Dies kann den späteren Entzug der Bewilligung
jedoch nicht rechtfertigen. Wenn die Behörde, wie hier, eine Verfügung
schriftlich eröffnet, hat sie damit einhergehende Ermahnungen ebenfalls
schriftlich zu fixieren. Wenn sie in demselben Moment eine Bewilligung
einerseits schriftlich erneuert, andererseits mündlich relativiert, verhält sie
sich widersprüchlich. Ein solches Verhalten verstösst überdies gegen das Gebot
der Kongruenz der Form. Aus der Vorladung auf den Polizeiposten vermag die
Beschwerdeführerin folglich nichts zu ihren Gunsten abzuleiten. Die Aufhebung
des Bewilligungsentzugs ist nach dem Gesagten wegen eines Verstosses gegen Art. 5
Abs. 3 BV zu bestätigen.
7.
7.1
Die
Beschwerdeführerin beantragte, eventualiter sei die Sache zur Neuentscheidung
an die Vorinstanz zurückzuweisen. Ihr rechtliches Gehör sei dadurch verletzt
worden, dass sich die Vorinstanz bei ihrem Entscheid darauf abgestützt habe,
dass dem Beschwerdegegner die Bewilligung ohne ausdrücklichen Vorbehalt in der
Verfügung vom 14. Mai 2010 erneuert worden sei, sie ‑ die
Beschwerdeführerin ‑ jedoch zur Stellungnahme hierzu nicht eingeladen
habe. Ausserdem habe die Vorinstanz nicht geprüft, unter welchen Voraussetzungen
ein Widerruf der Verfügung ohne gesetzliche Grundlage denkbar sei.
7.2
Der
Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur und setzt keinen Nachweis eines
materiellen Interesses voraus; eine Gehörsverletzung zieht daher grundsätzlich
die Aufhebung der angefochtenen Anordnung nach sich, ungeachtet der
Erfolgsaussichten des Rechtsmittels in der Sache selbst. Die Vorbringen der
Beschwerdeführerin erweisen sich jedoch als unbegründet. Der Anspruch auf
rechtliches Gehör beinhaltet zwar insbesondere das Recht auf Äusserung und
Anhörung des Einzelnen, das heisst das Recht, sich vor-gängig zu den ihn
betreffenden hoheitlichen Anordnungen zu äussern, sowie den Anspruch, in seinen
Vorbringen auch tatsächlich gehört und ernst genommen zu werden. Er bezieht
sich auf sämtliche Tat- und Rechtsfragen, die für eine Entscheidung erheblich
sein können, und es besteht eine Obliegenheit der Behörden, die Betroffenen
während des Verfahrens aktiv in Bezug auf entscheidwesentliche Tatsachen zu
orientieren. Soweit es aber um die rechtliche Beurteilung von Tatsachen geht,
obliegt diese nach dem Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen den
Behörden und entzieht sich dem Gehörsanspruch (vgl. zum Ganzen
Kölz/Bosshard/Röhl, § 8 N. 2 ff., mit weiteren Hinweisen).
7.3
Für eine
Rückweisung an die Vorinstanz aufgrund einer Verletzung des rechtlichen Gehörs
der Beschwerdeführerin besteht daher kein Anlass.
8.
Die Beschwerde ist somit abzuweisen. Die Gerichtskosten
sind ausgangsgemäss der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Ihr steht von vornherein keine
Parteientschädigung zu. Hingegen ist sie zu verpflichten, den Beschwerdegegner
für das Beschwerdeverfahren angemessen zu entschädigen (§ 17 Abs. 2
VRG).
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--     Zustellkosten,
Fr. 2'120.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, dem Beschwerdegegner innert 30 Tagen nach
Rechtskraft dieses Entscheids für das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung
von Fr. 1'000.- zu bezahlen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lau-sanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an…