zh_verwaltungsgericht · VB.2024.00336 · 2025-02-27 · de

Planungszone | Das Gemeinwesen ist beschwerdelegitimiert (E. 1). Sachverhalt; massgebender Zeitpunkt betreffend Sachlage bildet Rekursentscheid, der vorinstanzliche Entscheid gab jedoch Anlass für neue Tatsachenbehauptungen; massgebende Rechtslage bildet aufgrund des Dauersachverhalts das neue Recht (E. 2). Voraussetzungen der Planungszone; Planbeständigkeit (E. 3). Keine neue Vertrauensgrundlage durch BZO-Teilrevision 2016 im streitbetroffenen Perimeter; Interesse an der Planungszone überwiegt (E. 5). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 27.02.2025 VB.2024.00336
Zurich Verwaltungsgericht 27.02.2025 VB.2024.00336
Zurigo Verwaltungsgericht 27.02.2025 VB.2024.00336

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00336
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Geschäftsnummer:
VB.2024.00336
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 27.02.2025
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 15.12.2025 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Planungszone
Das Gemeinwesen ist beschwerdelegitimiert (E. 1). Sachverhalt; massgebender Zeitpunkt betreffend Sachlage bildet Rekursentscheid, der vorinstanzliche Entscheid gab jedoch Anlass für neue Tatsachenbehauptungen; massgebende Rechtslage bildet aufgrund des Dauersachverhalts das neue Recht (E. 2). Voraussetzungen der Planungszone; Planbeständigkeit (E. 3). Keine neue Vertrauensgrundlage durch BZO-Teilrevision 2016 im streitbetroffenen Perimeter; Interesse an der Planungszone überwiegt (E. 5).
Gutheissung.
Stichworte:
INTERESSENABWÄGUNG
LEGITIMATION DER GEMEINDE
LEGITIMATION GEMEINDE
MASSGEBENDE RECHTSLAGE
MASSGEBENDER SACHVERHALT
NEGATIVE VORWIRKUNG
PLANBESTÄNDIGKEIT
PLANUNGSHORIZONT
PLANUNGSSICHERUNG/PLANUNGSRECHTLICHE BAUREIFE
PLANUNGSZONE
VERTRAUENSGRUNDLAGE
Rechtsnormen:
Art. 9 BV
Art. 26 BV
Art. 36 BV
§ 2 lit. b PBG
§ 9 Abs. II PBG
§ 67a PBG
§ 346 PBG
§ 346 Abs. I PBG
§ 346 Abs. II PBG
§ 346 Abs. III PBG
§ 346 Abs. IV PBG
Art. 3 Abs. II lit. c RPG
Art. 15 Abs. I RPG
Art. 21 Abs. II RPG
Art. 27 RPG
Art. 27 Abs. I RPG
Art. 36 Abs. II RPG
§ 19 Abs. I lit. a VRG
§ 20 Abs. I VRG
§ 21 Abs. II lit. a VRG
§ 49 VRG
§ 50 Abs. I VRG
§ 52 Abs. II VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2024.00336
Urteil
der 3. Kammer
vom 27. Februar 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Ersatzrichter
Christian Mäder, Gerichtsschreiber Silvio Forster.
In Sachen
Stadt Zürich,
vertreten durch den
Stadtrat,
dieser vertreten durch den Vorsteher des
Hochbaudepartements,
Beschwerdeführerin,
gegen
A AG,
vertreten durch RA B,
Beschwerdegegnerin,
und
Baudirektion Kanton Zürich,
Mitbeteiligte,
betreffend Planungszone,
hat sich
ergeben:
I.
Die Baudirektion des Kantons Zürich (fortan: die
Baudirektion) setzte mit Verfügung vom 28. September 2023 auf Antrag des Stadtrats
von Zürich im Gebiet "Seeufer Wollishofen" für die Grundstücke
Kat.-Nrn. 01, 02, 03, 04, 05, 06, 07, 08, 09, 010, 011, 012, 013 und 014
gemäss Situationsplan MSt. 1:3000 vom 20. Juni 2023 eine Planungszone
für die Dauer von drei Jahren ab öffentlicher Bekanntmachung fest. Allfälligen
Rekursen wurde die aufschiebende Wirkung entzogen. Die Publikation erfolgte am
4. Oktober 2023.
II.
Hiergegen erhob die A AG als Eigentümerin der
Grundstücke Kat.-Nrn. 05, 012, 013 und 014 Rekurs beim Baurekursgericht
und beantragte die Aufhebung der angefochtenen Verfügung. Eventuell seien die
genannten Parzellen aus der Planungszone zu entlassen.
Nachdem das Baurekursgericht den Entzug der aufschiebenden
Wirkung bestätigt und einen doppelten Schriftenwechsel durchgeführt hatte,
hiess es den Rekurs am 3. Mai 2024 gut und hob die Verfügung der
Baudirektion vom 28. September 2023 auf. Die Gerichtskosten wurden je zur
Hälfte der Baudirektion und dem Stadtrat von Zürich auferlegt. Diese wurden
zudem verpflichtet, der Rekurrentin eine Umtriebsentschädigung von je Fr. 850.-
zu bezahlen.
III.
Mit Beschwerde vom 6. Juni 2024 beantragte der
Stadtrat namens der Stadt Zürich dem Verwaltungsgericht, unter Aufhebung des
Entscheids des Baurekursgerichts vom 3. Mai 2024 die Verfügung der
Baudirektion vom 28. September 2023 wiederherzustellen.
In seiner Vernehmlassung vom 26. Juni 2024 schloss
das Baurekursgericht auf Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion beantragte
mit Stellungnahme vom 5. Juli 2024 unter Hinweis auf den Mitbericht des
Amts für Raumplanung vom gleichen Tag Gutheissung des Rechtsmittels. Mit
Beschwerdeantwort vom 10. Juli 2024 liess die A AG Abweisung der
Beschwerde und Zusprechung einer Parteientschädigung beantragen. Sodann nahm
die A AG – unter Wiederholung ihrer Anträge in der Beschwerdeantwort – am
21. August 2024 zur Eingabe der Baudirektion Stellung. Mit Replik vom 23. September
2024 und Duplik vom 4. November 2024 hielten die Parteien an ihren
Anträgen fest. Am 13. November 2024 erklärte das Hochbaudepartement für
die Stadt Zürich den Verzicht auf Triplik.
Auf die Erwägungen des Rekursentscheids und die
Parteivorbringen wird, soweit wesentlich, in den nachfolgenden Urteilsgründen
zurückgekommen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich
vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) für die Beurteilung der Beschwerde
zuständig.
1.2
Als
Eigentümerin der von der Planungszone betroffenen Grundstücke Kat.-Nrn. 01,
02, 04, 06, 07, 08, 09 und 010 ist die Stadt Zürich kraft § 49 VRG in
Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. a VRG zur Beschwerde
legitimiert. Ob sie zusätzlich auch zur Autonomiebeschwerde nach § 49 VRG
in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG berechtigt wäre, kann
offenbleiben. Angesichts der Tatsache, dass der Staat zum Erlass der
Planungszone zuständig ist (§ 346 Abs. 2 des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG; LS 700.1] und § 2
lit. b PBG; vgl. hinten E. 3.2), liegt dies zumindest nicht auf der
Hand (vgl. VGr, 31. Mai 2023, VB.2022.00379/380, E. 1).
1.3
Das
Baurekursgericht hat mit Präsidialverfügung vom 6. November 2023 den
seitens der Baudirektion in der Verfügung vom 28. September 2023 für
allfällige Rekurse angeordneten Entzug der aufschiebenden Wirkung (Dispositivziffer III)
bestätigt. Ob diese Wirkung nach der Aufhebung der Planungszone durch den
Rekursentscheid vom 3. Mai 2024 bestehen bleibt, wie die
Beschwerdeführerin – ohne einen entsprechenden Antrag zu stellen –
annimmt, kann offenbleiben. Die Beschwerdegegnerin hat sich diesem Standpunkt
nicht widersetzt, sondern überlässt den Entscheid darüber dem
Verwaltungsgericht. Weil hiermit der Endentscheid ergeht, erübrigt sich eine
entsprechende prozessleitende Anordnung.
Anzumerken ist, dass nach dem Sinn und Zweck der
aufschiebenden Wirkung diese auch nach dem gutheissenden Rekursentscheid vor
Verwaltungsgericht bestehen bleiben muss, damit die mit der Planungszone
geschützte Planungsfreiheit der zuständigen Behörden fortbesteht.
Dementsprechend beginnt die dreijährige Frist nach § 346 Abs. 3 PBG
mit der Publikation der streitbetroffenen Verfügung im Amtsblatt vom 4. Oktober
2023 zu laufen.
2.
2.1
Gemäss
Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich vom 30. November 2016 (BZO 2016, AS 700.100)
befinden sich die Grundstücke Kat.-Nrn. 05, 012, 013 und 014 der
Beschwerdegegnerin in der Wohnzone W4. Zuvor waren die Grundstücke nach der
Bau- und Zonenordnung vom 24. November 1999 (BZO 1999) der Wohnzone W3
zugeteilt gewesen.
2.2
Am 12. November
2008 erliess der Gemeinderat Zürich für die Grundstücke der A AG
(altKat.-Nrn. 015, 016, 017 und 018) sowie für die Seeparzelle altKat.-Nr. 019
des Kantons Zürich Sonderbauvorschriften (in Kraft getreten am 7. November
2009; AS 700.270; im Folgenden SBV). Diese sollten gemäss ihrem Art. 1
eine gemischte Wohn-, Gewerbe-, Handels- und Dienstleistungsnutzung ermöglichen
und den Bestand sowie die Erneuerung der Umlade-, Produktions- und
Transportanlagen für den Kiesumschlag und die Betonproduktion sicherstellen,
solange die Anlieferung der Umschlagsgüter (Kies, Sand, usw.) massgeblich
mittels Schiffen erfolge.
2.3
Mit der
Revision vom 15. Juni 2012 (AS 2014, 899; in Kraft seit 1. Mai
2014) erfuhr das Raumplanungsgesetz vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700)
gewichtige Änderungen, namentlich mit Bezug auf die in Art. 1 und Art. 3
verankerten Ziele und Grundsätze. Am 18. März 2014 setzte der Kantonsrat
den kantonalen Richtplan neu fest (vom Bundesrat genehmigt am 29. April
2015; BBl 2015, 3607). Nach mehreren Teilrevisionen erfolgte am 11. März
2024 wiederum eine Neufestsetzung (Genehmigung durch den Bundesrat noch
ausstehend; www.zh.ch/de/planen-bauen/raumplanung/richtplaene/kantonaler-richtplan.html).
2.4
Im
September 2013 verfasste das Amt für Städtebau der Stadt Zürich ein
Quartierentwicklungsleitbild für Wollishofen.
2.5
Im März
2018 erstellten die Baudirektion und die Stadt Zürich gemeinsam ein Leitbild
"Seebecken der Stadt Zürich" (im Folgenden Leitbild
"Seebecken"), das eine frühere Fassung aus dem Jahr 2009 ersetzte.
Unter den eingangs formulieren Leitsätzen (S. 6 f.) ist
hervorzuheben, dass das Seebecken allseits öffentlich zugänglich sein und eine
hohe Erlebnisvielfalt bieten soll.
2.6
Am 26. Juni
2019 überwies der Gemeinderat dem Stadtrat eine Motion. Danach sollte der
Stadtrat eine Gebietsplanung rund um die Rote Fabrik (Seeufer, Mythenquai [Höhe
Pier 7] bis und mit Rote Fabrik) ausarbeiten, die geeignet sei, die
Bedürfnisse der Stadtbevölkerung nach Erholung, Freiraum und preisgünstigem
Wohnraum zu erfüllen. Zudem sollte diese Planung die Sonderbauvorschriften für
das Areal der A AG ersetzen. In der Folge führte die Stadt Zürich 2021 und
2022 für das Gebiet Rote Fabrik bis zur Werft der Zürichsee-Schifffahrtsgesellschaft
die Testplanung "Seeufer Wollishofen" durch. Diese zeigte verschiedene
Szenarien für die Entwicklung des Stadt- und Freiraums auf, welche die
Überprüfung der Bau- und Zonenordnung sowie der SBV Areal A AG erfordert
hätte.
2.7
Am 1. Februar
2021 erliess der Kantonsrat mit dem Randtitel "Uferbereich von Seen" die
neue Bestimmung von § 67a PBG (in Kraft getreten auf den 1. November
2021) mit folgendem Wortlaut:
"
1
Für den
Uferbereich von Seen werden in der Bau- und Zonenordnung nach den Vorgaben der
Richtplanung ergänzende Festlegungen für Bauzonen und, soweit zweckmässig, für
Freihalte- und Erholungszonen getroffen. Dabei werden insbesondere die
ökologische Gestaltung des Seeufers und die Planung von Seeuferwegen
berücksichtigt.
2
Mit Rücksicht auf
die besondere Lage und die vorhandene bauliche Struktur werden ergänzende
Festlegungen vorgenommen:
a. zu Baubereichen für Gebäude,
b. zur Stellung und Erscheinung
von Gebäuden sowie zur Gebäudelänge, Gebäudebreite, Gesamt- und Fassadenhöhe,
c. zu weiteren Bauten und
Anlagen sowie zum Umschwung.
3
Die ergänzenden
Festlegungen
a. gewährleisten, dass Bauten,
Anlagen und Umschwung so gestaltet sind, dass sie besondere Rücksicht auf die
bauliche und landschaftliche Umgebung nehmen,
b. gewährleisten eine genügende
Begrünung und standortgerechte Bepflanzung,
c. sichern
eine genügende Sicht auf den See."
2.8
Mit einer Motion
des Gemeinderats vom 22. Juni 2022 (GR Nr. 2022/260) wurde der
Stadtrat aufgefordert, eine Änderung der Bau- und Zonenordnung auszuarbeiten,
die eine Umzonung des Gebiets zwischen der Werft Wollishofen (ohne Werftareal)
und der Roten Fabrik (ohne Fabrikareal) in eine Freihaltezone sowie eine
Industrie- und Gewerbezone vorsehe. Die Motion will die Erstellung von
zusätzlichen Wohnungen verhindern, welche die Nutzung zu kulturellen und
Erholungszwecken beeinträchtigten.
2.9
Gestützt
auf den Schlussbericht der Testplanung "Seeufer Wollishofen" vom 30. November
2022 stimmte der Stadtrat am 28. Juni 2023 dem gleichnamigen Masterplan zu.
Dieser nennt Grundsätze der räumlichen Entwicklung für das Planungsgebiet und
bezeichnet Massnahmen zur Erreichung dieses Ziels.
2.10
Massgebenden
Zeitpunkt in Bezug auf die Sachlage bildet nach der Rechtsprechung stets der
Sachverhalt im Zeitpunkt des Rekursentscheids (Marco Donatsch, in: Alain
Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich
[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 20a N. 4).
Entscheidet das Verwaltungsgericht als zweite gerichtliche Instanz, so gilt
zwar nach § 52 Abs. 2 VRG grundsätzlich das Verbot neuer
tatsächlicher Behauptungen. Aus prozessökonomischen Gründen lässt die Praxis
aufgrund der reformatorischen Entscheidbefugnis des Verwaltungsgerichts aber
Ausnahmen zu, wenn sich die Sachlage seit dem Rekursentscheid wesentlich
verändert hat (Donatsch, § 52 N. 24). Vorliegend stützte sich das
Baurekursgericht in seinen Erwägungen im Wesentlichen darauf ab, dass die Planungsabsicht
einzig auf geänderten Anschauungen und Absichten des Gemeinderates als
Planungsorgan beruhe. Diesen komme wegen der kurzen Dauer seit der letzten
BZO-Revision von 2016 ein entsprechend geringes Gewicht zu. Somit bestehe an
der mit der Planungszone sicherzustellenden Änderung der Nutzungsordnung kein
überwiegendes öffentliches Interesse. Weil sie damit gegen den Grundsatz der
Planbeständigkeit verstosse, erweise sie sich von vornherein als unzulässig. In
Anbetracht dieser aus Sicht der Beschwerdeführerin verkürzten Argumentation sah
sich diese mit gutem Grund veranlasst, den massgebenden Planungsprozess vor
Verwaltungsgericht umfassend darzulegen (Donatsch, § 52 N. 22).
Hinsichtlich einer Änderung der Rechtslage stellt die Lehre grundsätzlich
auf den Zeitpunkt der erstinstanzlichen Anordnung ab, wobei das
Kontinuitätsinteresse des Privaten einerseits und das Interesse des
Gemeinwesens an der Geltung des neuen Rechts andererseits gegeneinander
abzuwägen seien und das Vertrauen des Privaten in die unveränderte
Weitergeltung des bisherigen Rechts grundsätzlich Vorrang habe. Anders verhalte
es sich jedoch dann, wenn zwingende Gründe für die Berücksichtigung des neuen
Rechts sprächen, insbesondere wenn die Vorschriften um der öffentlichen Ordnung
willen oder zur Durchsetzung erheblicher öffentlicher Interessen erlassen
worden seien (Donatsch, § 20a N. 24 f. mit Hinweisen). Die
zürcherische Praxis stellt bei Dauersachverhalten nach ständiger Praxis des
Verwaltungsgerichts nicht nur im Rekurs-, sondern auch noch im
Beschwerdeverfahren auf das neue Recht ab (Donatsch, § 20a N. 29).
Dies hat das Gericht mit Bezug auf die Änderung von planungsrechtlichen Festlegungen
während des Rechtsmittelverfahrens ausdrücklich festgehalten (RB 1985
Nr. 116; vgl. auch VGr, 9. Mai 2019, VB.2018.00061, E. 5.5.1).
3.
3.1
Gemäss
Art. 27 Abs. 1 RPG kann die zuständige Behörde für genau bezeichnete
Gebiete Planungszonen bestimmen, wenn Nutzungspläne angepasst werden müssen
oder noch keine vorliegen. Durch den Erlass einer Planungszone wird künftigen
Nutzungsplänen und -vorschriften eine sogenannte negative Vorwirkung zuerkannt,
indem Baubewilligungen lediglich noch erteilt werden, wenn dadurch die
vorgesehene Neuordnung nicht erschwert wird (vgl. BGE 136 I 142
E. 3.2; BGr, 4. November 2020, 1C_577/2019, E. 3.2). Die
Planungszone dient mithin der (einstweiligen) Sicherung der geplanten
Nutzungsänderung, insbesondere der Bewahrung der Planungs- und
Entscheidungsfreiheit der Behörden, die nicht durch Vorhaben, die den
Planungsabsichten widersprechen, beeinträchtigt werden soll. Es muss
ausgeschlossen werden, was immer die Planungsabsicht behindern könnte
(Alexander Ruch in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre
Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich 2016,
Art. 27 N. 26, mit Hinweisen). Das Bundesrecht regelt weder die
Zuständigkeit noch das Verfahren zum Erlass einer Planungszone, sondern
überlässt diesen Regelungsbereich den Kantonen.
3.2
Auf
kantonaler Ebene finden sich die Bestimmungen zur Planungszone in § 346
PBG. Mit Abs. 1 hat der Zürcher Gesetzgeber den sachlichen
Anwendungsbereich der Planungszone gegenüber Art. 27 RPG zulässigerweise
erweitert und sieht dieselbe nicht nur zur Sicherung von fehlenden oder zu
revidierenden Nutzungsplänen, sondern auch zur Sicherung von künftigen
Gesamtrichtplänen vor (Anna Frey, Die planungsrechtliche Baureife nach
zürcherischem Recht, Zürich 2022, S. 208; Alain Griffel, Raumplanungs- und
Baurecht, 4. A., Zürich etc. 2021, S. 117 ff.). Nach Abs. 2
ist für die Festsetzung von Planungszonen der Staat zuständig (vgl. auch § 2
lit. b PBG, der die Festsetzung von Planungszonen der zuständigen
Direktion zuweist); er hat dabei begründeten Festsetzungsbegehren
untergeordneter Planungsträger zu entsprechen. In zeitlicher Hinsicht limitiert
§ 346 Abs. 3 PBG die Festsetzung von Planungszonen auf längstens drei
Jahre, wobei diese Frist – soweit nötig – um weitere zwei Jahre verlängert
werden kann. Nach Ablauf dieser Frist darf die fehlende planungsrechtliche Baureife
– in Übereinstimmung mit den Vorgaben des Bundesrechts (Frey, S. 208 f.)
– gemäss § 346 Abs. 4 PBG nur noch geltend gemacht werden, soweit die
rechtzeitig erlassene Planungsmassnahme wegen Rechtsmitteln noch nicht in Kraft
gesetzt werden kann.
3.3
Die
Festsetzung von Planungszonen bewirkt eine öffentlich-rechtliche
Eigentumsbeschränkung und ist mit Art. 26 der Bundesverfassung vom 18. April
1999 (BV; SR 101) nur vereinbar, wenn sie im Sinn von Art. 36 BV auf
einer gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt und
verhältnismässig ist (vgl. BGE 118 Ia 510 E. 4d; BGr, 4. August
2014, 1C_141/2014, E. 5.1, in: ZBl 116/2015, S. 194).
Voraussetzung der Anordnung
von Planungszonen ist aufgrund dieser Vorgaben insbesondere die Absicht der
Behörden, eine bestehende planerische Ordnung abzuändern. In dieser begründeten
Planungsabsicht besteht das öffentliche Interesse an der besagten Massnahme
(vgl. BGE 113 Ia 362 E. 2a; Ruch, Art. 27 Rz. 25 ff.).
Die Planungszone muss ferner in einem Planungsbedürfnis begründet sein.
Schliesslich darf die Planungszone nicht weiter gehen, als es ihr Zweck
erfordert. Insbesondere darf sie nicht die Wirkung eines strengen Bauverbots
haben, sondern es müssen Veränderungen möglich sein, welche die künftige
Nutzungsplanung nicht erschweren. Denn es gilt nur die Vereitelung der
beabsichtigten Planung zu verhindern (vgl. VGr, 31. Mai 2023,
VB.2022.00379/380, E. 5.1 ff. mit Hinweisen; BGE 113 Ia 362
E. 2a/cc und 2c; Ruch, a.
a.
O., Art. 27 N. 27 und 36 ff.).
3.4
An die
Konkretheit der Planungsabsicht ist kein strenger Massstab anzulegen; eine
"einigermassen konkretisierte Absicht" genügt. Ziel ist es, die
Entscheidungsfreiheit der Planungsorgane zu sichern. Dementsprechend dürfen die
Anforderungen an den Erlass einer Planungszone nicht allzu hoch angesetzt
werden (BGE 113 Ia 362 E. 2a/bb). Ein Planungsbedürfnis ist
jedenfalls dann zu bejahen, wenn die gegenwärtige Regelung der räumlichen
Ordnung dem Raumplanungsauftrag widerspricht.
3.5
Die Vorstellung
über die mit der Planungszone angestrebte künftige Ordnung muss grundsätzlich
zulässig sein. Indessen ist eine Planungszone im Hinblick auf die ihr zugrunde
liegende Planungsabsicht nur aufzuheben, wenn diese offensichtlich rechtswidrig
oder sinnlos ist.
3.6
Ferner
kann eine Planungszone das Gebot der Planbeständigkeit gemäss Art. 21 Abs. 2
RPG verletzen, wenn keine erheblich geänderten Verhältnisse vorliegen oder die
Interessen der Rechtssicherheit und des Vertrauens in die Planbeständigkeit von
vornherein gegen eine Plananpassung sprechen (VGr, 24. Januar 2013,
VB.2012.00588, E. 4.2; 22. März 2007, VB.2006.00082, E. 6.3; BGE 113
Ia 362, E. 2a/bb und E. 2b). Im Zusammenhang mit mehreren
Beschwerdeverfahren betreffend die vom Regierungsrat des Kantons Zürich am 7. März
2023 als Übergangsregelung erlassene Verordnung über die Kleinsiedlungen
ausserhalb der Bauzonen hat sich das Verwaltungsgericht bei der Beurteilung der
Rechtmässigkeit dieses Erlasses auch mit dessen Vereinbarkeit mit der
Planbeständigkeit auseinandergesetzt. Im neuesten Entscheid AN.2023.00009 vom
24. Oktober 2024 hielt das Gericht fest, dass sich dieser Grundsatz für
die Frage der Zulässigkeit von raumplanerischen Sicherungsmassnahmen wie einer
Planungszone (Art. 27 RPG) oder einer provisorischen Nutzungsordnung nach
Art. 36 Abs. 2 RPG relativiere. Je nach Ausgangslage seien solche
Sicherungsmassnahmen schon nach relativ kurzer Zeit rechtmässig. Sie stünden
dann mit dem Grundsatz der Planbeständigkeit oder mit dem Anspruch auf
Vertrauensschutz (Art. 9 BV) im Widerspruch, wenn eine blosse Überprüfung
der bisherigen Zonenordnung ausgeschlossen sei, weil die Nutzungsvorschriften
gerade erst den bestehenden Verhältnissen angepasst worden seien oder sich seit
deren Erlass keinerlei Änderungen ergeben hätten, die sich für die Raumplanung
überhaupt als erheblich erweisen könnten (E. 4.3; vgl. zu diesen
Grundsätzen bei einer Planungszone BGr, 13. September 2018, 1C_149/2018,
E. 2.4; BGr, 23. August 2022, 1C_530/2021, E. 5.3 und 6.2).
4.
4.1
In der
streitbetroffenen Verfügung vom 28. September 2023 führte die Baudirektion
unter Hinweis auf die in E. 2 wiedergegebene Planungsgeschichte aus, dass
gestützt auf den Masterplan "Seeufer Wollishofen" die .erprüfung und
Überarbeitung der Richtplanung, der grundeigentümerverbindlichen
Planungsinstrumente und allfälliger weiterer Umsetzungsmassnahmen erfolgen
könne. Weil für die Gebiete am Seeufer aufgrund von § 67a PBG eine
Planungspflicht bestehe, müssten die Richt- und Nutzungsplanung hinsichtlich
einer ökologischen Gestaltung des Seeufers und der Umsetzung von Seeuferwegen
überprüft werden. Der Erlass einer Planungszone verhindere, dass während der
laufenden Planung dieser widersprechende Vorkehrungen getroffen würden.
4.2
Das
Baurekursgericht erwog, dass die streitbetroffenen Grundstücke der
Beschwerdegegnerin mit der BZO 2016 von der bisherigen Wohnzone W3 der
Wohnzone W4 zugewiesen worden seien. Dabei habe es sich zwar nur um eine
"technische" Anpassung im Zusammenhang mit dem Ersatz des
"Zürcher Untergeschosses" durch ein Vollgeschoss gehandelt.
Entscheidend falle jedoch ins Gewicht, dass im Rahmen einer Überprüfung der
Nutzungsordnung insgesamt in vertrauenerweckender Weise an der Wohnnutzung
festgehalten worden sei. Wie lange diese Ordnung schon bestanden habe, spiele
keine Rolle. Weil die Bauzonenreserven für die nächsten 15 Jahre genügt
hätten, seien keine wesentlichen Aufzonungen vorgenommen worden. Die
Grundeigentümerin habe somit darauf vertrauen dürfen, dass auf den fraglichen
Grundstücken die Wohnnutzung zumindest für die Dauer eines weiteren
Planungshorizonts zulässig sei. Nach rechtskräftiger Erledigung von
Rechtsmittelverfahren habe die Baudirektion die BZO 2016 auf den 1. November
2018 (teilweise) in Kraft gesetzt. Für die Frage, ob sich die Verhältnisse
zwischenzeitlich erheblich verändert hätten, sei daher von diesem Zeitpunkt
auszugehen. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin lasse sich in der
zunehmenden Verdichtung keine massgebende Veränderung erblicken, denn
anlässlich der BZO-Revision sei diese berücksichtigt worden. Ebenso wenig
hätten sich die Umstände hinsichtlich des potenziellen lärmbedingten
Nutzungskonflikts mit der Wohnnutzung auf den Grundstücken der
Beschwerdegegnerin geändert. Der am 10. April 2021 festgesetzte kommunale
Richtplan sehe im fraglichen Gebiet keine neuen Freiräume vor. Auch ein höherer
Flächenbedarf für "das produzierende Gewerbe und Ateliernutzungen,
etc." lasse sich nicht ausmachen. Aufgrund von § 67a PBG seien keine
ergänzenden Festlegungen in der BZO beabsichtigt; die im Perimeter der
Sonderbauvorschriften Areal A AG zulässige Wohnnutzung widerspreche dieser
Norm nicht. Die Planungsabsicht beruhe allein auf geänderten Anschauungen und
Absichten des Gemeinderats als Planungsorgan. Zwar könnten solche schon vor dem
Ablauf des Planungshorizonts von 15 Jahren eine Rolle spielen, allerdings
in umso geringerem Mass, je jünger die Planung sei. Nach dem Inkrafttreten der
revidierten BZO auf den 1. November 2018 seien bis zur Festsetzung der
Planungszone weniger als fünf Jahre verstrichen, weshalb den geänderten
Planungsvorstellungen geringes Gewicht zukomme. Demgegenüber stellten die
partielle Auszonung und die Aufhebung der Wohnnutzung eine schwere
Eigentumsbeschränkung dar. Die angestrebte Planänderung ziele hauptsächlich
darauf ab, lärmbedingte Nutzungskonflikte zwischen der geplanten Wohnnutzung
sowie den benachbarten Freizeit- und Kulturbetrieben zu vermeiden. Diese
Befürchtung begründe allerdings kein öffentliches Interesse, dies umso weniger,
als auf dem Grundstück Kat.-Nr. 020 eine zonengemässe Wohnnutzung schon
realisiert sei. Sodann sei eine solche Bewerbung ebenso mit dem benachbarten Zentrum D
verträglich wie mit dem Betrieb des Kulturzentrums Rote Fabrik. Wenn die
Beschwerdeführerin die Parkanlage im Bereich der Wiese C und dem Zentrum D
nach Süden ausdehnen wolle, sei dies nur mit Zustimmung der Beschwerdegegnerin
als Grundeigentümerin möglich und falle daher bei der Interessenabwägung nicht
ins Gewicht. Insgesamt bestehe für die auf den streitbetroffenen Grundstücken
angestrebte Änderung kein überwiegendes öffentliches Interesse, weshalb sie
gegen den Grundsatz der Planbeständigkeit verstosse. Daher erweise sich die
Festsetzung einer Planungszone als unzulässig.
4.3
Die
Beschwerdeführerin macht zur Begründung ihres Rechtsmittels geltend, dass der
Rekursentscheid auf einer unzutreffenden Rechtsauffassung zur Planungszone und
zum Grundsatz der Planbeständigkeit beruhe, der auf einer zu engen Ausgangslage
für die Planung gewürdigt werde. Für die von der Beschwerdeführerin angestrebte
Änderung der Nutzungsordnung bestehe sehr wohl ein überwiegendes öffentliches
Interesse. Die Testplanung habe ergeben, dass der Planungsperimeter als Ort der
Arbeit, der Erholung und der Freizeit für die ganze Stadt Zürich geeignet sei
und mehr Flächen am See für die ganze Bevölkerung frei zugänglich sein müssten.
Entgegen der Auffassung des Baurekursgerichts sei die Vermeidung von
lärmbedingten Nutzungskonflikten zweitrangig. Sodann habe die Vorinstanz ausser
Acht gelassen, dass die Planung im Uferbereich verschiedene spezifische
öffentliche Interessen berücksichtigen müsse. Anlässlich der Festsetzung einer
Planungszone habe die Interessenabwägung noch nicht abschliessend zu erfolgen;
dies geschehe erst in der Nutzungsplanung. Sodann stünden die BZO wie auch die
SBV im Widerspruch zum Grundsatz von Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG,
der die Schonung der Landschaft und insbesondere verlange, dass See- und
Flussufer freigehalten sowie der öffentliche Zugang und die Begehung
erleichtert würden. Besonderes Gewicht komme der Freiraumplanung am Zürichsee
zu, dies auch unter Berücksichtigung des neuen § 67a PBG. Das Leitbild
"Seebecken" sehe u.
a.
vor, die Zugänglichkeit zum See und zu den quartierinternen Freiflächen zu
klären. Als Folge der von § 67a PBG verlangten Uferbereichsplanung werde
gegenwärtig die Richtplanung überarbeitet. Das Ziel der zu sichernden Planung
bilde eine sachgerechte und rechtmässige Gebietsplanung. Die geltende
Nutzungsordnung erlaube, die Grundstücke der Beschwerdegegnerin mit Wohnbauten
zu überstellen, was den Zielen des regionalen Richtplans widerspreche. Das
Planungsbedürfnis sei daher ausgewiesen. Die Festsetzung einer Planungszone
verletze den Grundsatz der Planbeständigkeit nicht. Denn bei der BZO 2016 habe
es sich inhaltlich um eine Teilrevision gehandelt, bei der planerisch keine
Neubewertung erfolgt sei. Vielmehr sei einzig im Zug der Abschaffung des sogenannten
"Zürcher Untergeschosses" die Wohnzone W3 in eine Wohnzone W4
mit einem Wohnanteil von 25 % überführt worden. Auch die SBV von 2009 habe
diese Revision nicht berührt; vielmehr sei mit dieser die in der BZO 1999
erstmals im betreffenden Umfang geschaffene Wohnnutzung bestätigt worden. Unter
diesen Umständen müsse bei der Beurteilung der Planbeständigkeit auf die seit
2009 eingetretenen Veränderungen abgestellt werden. Indem der angefochtene
Entscheid dazu führe, das Planungsgebiet am Seeufer Wollishofen nachhaltig im
Widerspruch zu den übergeordneten Planungszielen zu ändern, verletze er
ausserdem die Gemeindeautonomie. Schliesslich missachte die verkürzte
Argumentation der Vorinstanz, die schon im Rahmen einer blossen Planungsabsicht
das mögliche Ergebnis für unzulässig befinde, das rechtliche Gehör der
Beschwerdeführerin.
4.4
In ihrer
Stellungnahme schliesst sich die Baudirektion dem Antrag wie der Begründung der
Beschwerdeführerin an. Ergänzend hält sie fest, dass die Sichtweise des
Baurekursgerichts grossflächige, rein "technische" Anpassungen, wie
sie mit der BZO-Teilrevision von 2016 vorgenommen worden seien, praktisch
verunmöglichen würde. Denn damit müsste stets ein Erwecken von Vertrauen
befürchtet werden, was ein flächendeckendes "Einfrieren" der
Zonenordnung zur Folge hätte. Das Planungsbedürfnis der Beschwerdeführerin
stütze sich nicht allein auf die aktuelle politische Haltung der
Festsetzungsbehörde, sondern auch auf übergeordnete Planungsgrundlagen und sei
damit ausgewiesen. Gestützt auf die Gesamtrevision des kantonalen Richtplans
von 2014 sei auch der regionale Richtplan der Stadt Zürich am 21. Juni
2017 neu festgesetzt worden. Darin fänden sich für den Bereich des Seeufers
Wollishofen mehrere neue Zielsetzungen. Damit die Aufträge aus dem regionalen
Richtplan umgesetzt werden könnten, sei die Beschwerdeführerin auf Massnahmen
wie die Festsetzung einer Planungszone angewiesen.
4.5
Dem hält
die Beschwerdegegnerin entgegen, das Baurekursgericht habe zu Recht erkannt,
dass die Planungszone nur auf die Parzellen der Beschwerdegegnerin abziele.
Unabhängig davon, ob die Grundeigentümerin nach Einstellung der Betonproduktion
ab 2030 ein Projekt nach den Vorschriften der geltenden BZO 2016 oder nach
jenen der SBV ausarbeite, dürfe sie jedenfalls auf die Realisierung einer
Wohnnutzung vertrauen. Mit der streitbetroffenen Planungszone gehe es der Stadt
Zürich einzig darum, die Grundstücke der Beschwerdegegnerin künftig der
Wohnnutzung zu entziehen und die Freiflächen am Seeufer der soziokulturellen
Nutzung und Erholung der Quartierbewohner oder öffentlichen Bauten und Anlagen
zuzuführen. Dabei lasse sie ausser Acht, dass das Seeufer schon heute aus
mehreren Richtungen öffentlich zugänglich sei. Aus diesem Grund lägen weder
geänderte Verhältnisse noch ein öffentliches Interesse vor, die es erlaubten,
das berechtigte Vertrauen der Beschwerdegegnerin in die Weitergeltung der BZO
2016 zu enttäuschen. Die seit Beginn des Testplanungsprozesses von
verschiedenen soziokulturellen Kreisen und städtischen Beteiligten anvisierte
Umzonung und Verhinderung von Wohnen allein auf den Grundstücken der
Beschwerdegegnerin sei willkürlich. Ein derart einschneidender Eingriff in die
Eigentumsrechte sei jedenfalls zur Erreichung der im Richtplan und der in § 67a
PBG erwähnten Ziele sowie der Planungsabsicht der Beschwerdeführerin unnötig.
Aus der genannten Norm lasse sich keine Berechtigung für eine Planungszone und
damit den gemäss Ergebnis der Testplanung geforderten Verzicht auf eine
Wohnnutzung herleiten. Bezüglich des Vertrauens in die Planbeständigkeit sei
auf die BZO 2016 und nicht auf die BZO 1999 abzustellen. Entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführerin habe es sich bei der Revision von 2016
keineswegs nur um eine technische Anpassung gehandelt, sondern seien
qualitative Verbesserungen vorgenommen worden. Bei den Grundstücken der
Beschwerdegegnerin seien deswegen keine Änderungen in Betracht gezogen worden,
weil hierfür eine Rechtsgrundlage gefehlt habe. Dass die gemäss BZO 2016 und
den SBV zulässige Bebauungsmöglichkeit im Widerspruch zu den Zielen der
Richtplanung stehe, treffe nicht zu. Ebenso wenig habe die Beschwerdegegnerin
um eine "Verfallgefahr" der SBV wissen müssen. Der Gebäuderiegel
entlang der Seestrasse auf den Grundstücken der Beschwerdegegnerin werde seit
Jahrzehnten gewerblich genutzt. Schon die BZO 1999 habe eine Wohnzone W3
festgelegt und mit den SBV sei die Beschwerdegegnerin sogar verpflichtet
worden, im sogenannten "Wohnbereich" eine Wohnnutzung zu realisieren.
Von einer Verletzung der Gemeindeautonomie und des rechtlichen Gehörs könne
nicht die Rede sein. Schliesslich bestehe keine zeitliche Dringlichkeit für
eine Planungszone, weil die Beschwerdegegnerin ihr Betonwerk "mindestens
bis 2030 weiterbetreiben" werde.
5.
5.1
Während
dem Baurekursgericht im Rekursverfahren kraft § 20 Abs. 1 VRG volle
Kognition zukommt, überprüft das Verwaltungsgericht nach § 50 Abs. 1
VRG den angefochtenen Entscheid im Beschwerdeverfahren nur auf
Rechtsverletzungen, einschliesslich Ermessensmissbrauch und -überschreitung.
5.2
Die
Festsetzung einer Planungszone bewirkt keine Planänderung, sondern dient – im Sinn
einer vorsorglichen Massnahme – nur der örtlich und zeitlich beschränkten
Sicherung einer von der zuständigen Behörde geplanten Nutzungsänderung. Wie die
Planung verläuft und zu welchem Ergebnis sie führt, steht in diesem Zeitpunkt
noch nicht fest. Wie die Baudirektion in ihrer Stellungnahme zur Beschwerde
zutreffend anmerkt, ist der Prozess ergebnisoffen und wird erst nach Prüfung
aller Interessen und Umsetzungsmöglichkeiten zu entscheiden sein, ob überhaupt
eine Planänderung vorgenommen wird. Solche raumplanungsrechtlichen Festlegungen
unterliegen nach § 19 Abs. 1 lit. a VRG dem Rekurs
(Bosshart/Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 32 ff.) und
nachfolgend kraft § 41 Abs. 1 VRG der Beschwerde an das
Verwaltungsgericht.
5.3
Entsprechend
der eingeschränkten Wirkung der Planungszone genügt es nach dem in E. 3.5 Gesagten,
dass die Vorstellungen der – erst in Grundzügen bekannten – künftigen Ordnung
nicht offensichtlich rechtswidrig sind oder als unrealisierbar erscheinen. Ob
sie tatsächlich geschaffen werden kann, zeigen wie gesagt erst der laufende
Planungsprozess und ein allfälliges Rechtsmittelverfahren. Dass die von der
Beschwerdeführerin angestrebte Neugestaltung des von der Planungszone
"Seeufer Wollishofen" erfassten Perimeters offensichtlich
rechtswidrig sei, lässt sich aufgrund der gleichnamigen Testplanung von
2021/2022, die mit dem ausführlich begründeten Masterplan vom 28. Juni
2023 abgeschlossen worden ist, nicht sagen. Ebenso wenig enthalten die Akten
Anhaltspunkte dafür, dass die betreffenden Planungsvorstellungen nicht
umgesetzt werden könnten.
5.4
Hauptthema
des Beschwerdeverfahrens bildet die Frage, ob die Festsetzung der
streitbetroffenen Planungszone den vorne in E. 3.6 skizzierten Grundsatz
der Planbeständigkeit verletze und aus diesem Grund aufzuheben sei.
5.4.1
Art. 21 Abs. 2 RPG verpflichtet die Planungsträger dazu, im Fall
einer erheblichen Änderung der Verhältnisse die Nutzungspläne zu überprüfen und
nötigenfalls anzupassen. Diese Bestimmung unterscheidet mit Blick auf die
Änderung von Nutzungsplänen zwei Stufen: In einem ersten Schritt wird geprüft,
ob sich die Verhältnisse so erheblich geändert haben, dass die Nutzungsplanung
überprüft werden muss; in einem zweiten Schritt erfolgt nötigenfalls die
Plananpassung (BGE 144 II 41 E. 5.1). Im Rahmen der ersten Stufe ist
eine Überprüfung der Grundordnung geboten, wenn sich die Verhältnisse seit der
Planfestsetzung geändert haben, diese Veränderung die für die Planung
massgebenden Gesichtspunkte betrifft und erheblich ist. Die Erheblichkeit ist
auf dieser Stufe bereits zu bejahen, wenn eine Anpassung der Zonenplanung im
fraglichen Gebiet in Betracht fällt und die entgegenstehenden Interessen der
Rechtssicherheit und des Vertrauens in die Planbeständigkeit nicht so gewichtig
sind, dass eine Plananpassung von vornherein ausscheidet (BGr, 4. November
2020, 1C_577/2019, E. 3.4). Wenn ja stellt sich in einer zweiten Stufe die
Frage, ob eine Plananpassung aufgrund veränderter Verhältnisse gerechtfertigt
ist; dies beurteilt sich nach ständiger Rechtsprechung aufgrund einer
Interessenabwägung. Dabei ist auf der einen Seite die Notwendigkeit einer
gewissen Stabilität nutzungsplanerischer Festlegungen zu beachten, auf der
anderen Seite das Interesse, die Pläne an eingetretene Veränderungen
anzupassen. Zu berücksichtigen sind insbesondere die bisherige Geltungsdauer
des Nutzungsplans, das Ausmass seiner Realisierung und Konkretisierung, das
Gewicht des Änderungsgrunds, der Umfang der beabsichtigten Planänderung und das
öffentliche Interesse daran (VGr, 21. Juni 2023, VB.2022.00133, E. 6.2;
BGE 140 II 25 E. 3.1 mit weiteren Verweisen; vgl. ferner Michael
Steiner/Thomas Wipf in: Christoph Fritzsche et al. [Hrsg.], Zürcher Planungs-
und Baurecht, 7. A., Wädenswil 2024 [Zürcher Planungs- und Baurecht], S. 131 f.)
Auf kantonaler Ebene verlangt § 9
Abs. 2 PBG im Sinn einer rollenden Planung, dass die Planungen neuen
Erkenntnissen und Entwicklungen anzupassen sind, soweit Rechtssicherheit und
Billigkeit es zulassen. Der in E. 3.6 zitierte Entscheid AN.2023.00009 vom
24. Oktober 2024 (in Rechtskraft erwachsen), bezieht sich zwar auf eine
Übergangsverordnung für eine Neuregelung von Kleinsiedlungen ausserhalb der
Bauzonen und nicht auf eine Planungszone innerhalb der Bauzonen. Die dort
angestellten Überlegungen kommen jedoch auch hier zum Tragen. Danach sind an
die Vereinbarkeit einer blossen Sicherungsmassnahme – wie einer Planungszone –
mit dem Grundsatz der Planbeständigkeit geringere Anforderungen zu stellen als
bei der späteren Änderung der Nutzungsplanung. Dies erscheint auch deswegen als
sachgerecht, weil der Grundeigentümer die Zulässigkeit des nachfolgenden
Planungsakts im Rechtsmittelverfahren überprüfen lassen kann. Umgekehrt hätte
es das Gemeinwesen hinzunehmen, dass bei einer weiten Auslegung der
Planbeständigkeit Revisionen je nach Sachlage erschwert oder gar verunmöglicht
würden.
5.4.2
Angesichts des in Art. 15 Abs. 1 RPG auf 15 Jahre
festgesetzten Horizonts von Nutzungsplanungen steht fest, dass bei Erlass der
Planungszone am 28. September 2023 die BZO 1999 revisionsbedürftig war.
Dasselbe gilt für die seit 7. November 2009 in Kraft stehenden SBV, deren
Bestimmungen auch schon rund 14 Jahre zurücklagen.
5.4.3
Zu prüfen bleiben der Inhalt und die Tragweite der BZO-Revision von 2016.
Dabei stellt sich die Frage, ob die Beschwerdegegnerin diesen Planungsakt als
vertrauensbegründende Zusage in den Fortbestand der Wohnnutzung hat verstehen
dürfen. Wie das Verwaltungsgericht wiederholt erkannt hat, eignet sich ein
einmal festgesetzter Nutzungsplan dann als taugliche Vertrauensgrundlage, wenn
der zuständige Planungsträger ihn in umfassender Würdigung der massgebenden
Verhältnisse und unter Beachtung der raumplanerischen Grundsätze und
Zielsetzungen erlassen hat. Dies geschieht in der Regel im Rahmen der grossen
Revisionen der Bau- und Zonenordnungen für alle Grundstücke, kann aber bezogen
auf bestimmte Gebiete durchaus auch zwischenzeitlich erfolgen (VGr, 23. August
2007, VB.2006.00180, E. 6.2; 5. Dezember 2002, VB.2001.00252, E. 3b
= BEZ 2003 Nr. 2 E. 3b).
Die Beschwerdeführerin räumt ein, dass die – ursprünglich
für 2014 vorgesehene – Revision von 2016 über 15 Jahre nach jener von 1999
erfolgt ist und daher eine vollumfängliche Überprüfung der Nutzungsplanung
hätte erfolgen sollen. Wie sie jedoch zutreffend ausführt, fand nicht eine
Gesamtrevision statt, anlässlich der eine umfassende Überprüfung der Nutzungsplanung
vorgenommen wurde. Vielmehr handelte es sich um eine Teilrevision, die im
Wesentlichen den Ersatz des sogenannten "Zürcher Untergeschosses"
durch ein Vollgeschoss zum Gegenstand hatte. Zwar wurden in einzelnen Gebieten
gewichtigere Änderungen vorgenommen, die etwa die Kern- und
Quartiererhaltungszonen betrafen. Im vorliegend streitbetroffenen und daher
allein interessierenden Bereich des Seeufers Wollishofen kam es jedoch nur zur
erwähnten Umzonung von der bisherigen Wohnzone W3 in eine Wohnzone W4.
Weil zwischenzeitlich mit der weitreichenden Revision des Raumplanungsgesetzes
von 2012 und der Neufestsetzung des kantonalen Richtplans von 2014 (vorne E. 2.3)
gewichtige Änderungen stattgefunden hatten und das Quartierentwicklungsleitbild
für Wollishofen von 2013 die Schaffung von zusätzlichen Freiräumen und
Begegnungsorten vorgesehen hatte, durfte die Beschwerdegegnerin nicht darauf
vertrauen, dass ihr mit der BZO 2016 der Fortbestand der Wohnnutzung
zugestanden worden sei.
5.4.4
Dies gilt umso mehr, als nach dem in E. 2.10 bezüglich des für die
gerichtliche Beurteilung massgebenden Zeitpunkts Gesagten und dem in E. 5.4.1
erwähnten Grundsatz der rollenden Planung die bis zur Festsetzung der
Planungszone eingetretenen tatsächlichen und rechtlichen Entwicklungen
mitzuberücksichtigen sind. Besonders ins Gewicht fällt in diesem Zusammenhang
das von Stadt und Kanton gemeinsam erarbeitete Leitbild "Seebecken".
Die in den dort aufgeführten Leitsätzen formulierten Ziele (S. 6 f.)
widersprechen der Aufrechterhaltung einer reinen Wohnnutzung auf den
Grundstücken der Beschwerdegegnerin und verlangen die Berücksichtigung von
anderen öffentlichen Anliegen zur Förderung der Lebensqualität. Eine weitere
Einschränkung der Aufrechterhaltung einer reinen Wohnnutzung im Perimeter der
Planungszone ergab sich mit dem Inkrafttreten von § 67a PBG (vorne E. 2.7).
Dessen Tragweite für die Richt- und Nutzungsplanung braucht im vorliegenden
Zusammenhang nicht näher erörtert zu werden. Indessen lässt bereits der
Wortlaut der Bestimmung erkennen, dass damit für den Grundeigentümer gewichtige
Einschränkungen verbunden sind (vgl. hierzu BGE 139 II 470). Im Sinn der
bisherigen Planungsschritte und im Anschluss an die Testplanung sieht der vom
Stadtrat am 28. Juni 2023 verabschiedete Masterplan, der zum Antrag auf
Festsetzung einer Planungszone geführt hat, eine differenzierte Ordnung mit
unterschiedlichen Nutzungsschwerpunkten vor (vgl. die Übersicht auf S. 16 f.
mit Ausführungen auf S. 18 ff.).
5.4.5
Weil eine mögliche Änderung der bestehenden Nutzungsplanung entgegen der
Auffassung des Baurekursgerichts nicht an der Planbeständigkeit scheitert,
besteht im Rahmen der vorliegend zu beurteilenden Planungszone ein gewichtiges
öffentliches Interesse, dass die im Masterplan genannten Optionen und allfällige
weitere, die sich im laufenden Planungsprozess ergeben, auf ihre
Durchsetzbarkeit überprüft werden können. Daran ändert nichts, dass sich die
Beschwerdegegnerin am 3. Juli 2015 vertraglich verpflichtet hat, das
Betonwerk am Standort Wollishofen bis mindestens Ende 2030 weiterzubetreiben.
Denn es bliebe der Grundeigentümerin bei einer Aufhebung der Planungszone
unbenommen, auf einem nicht für die industrielle Nutzung erforderlichen
Teilbereich ihres Areals eine Wohnnutzung zu realisieren oder sich mittels
eines baurechtlichen Vorentscheids gemäss § 323 f. PBG diese Option
einzuräumen.
5.4.6
Demgegenüber wiegt das Interesse der Beschwerdegegnerin, eine solche
Planung schon im gegenwärtigen Stadium zu unterbinden, eher leicht. Wie gesagt
steht ihr das Recht zu, die künftig ergehenden Akte der Nutzungsplanung im
Rechtsmittelverfahren überprüfen zu lassen. Falls sie das Betonwerk bis Ende
2030 vertragskonform weiterbetreibt, ist dannzumal die sich bis spätestens
Oktober 2028 erstreckende Geltungsdauer der Planungszone abgelaufen. Im Übrigen
bewirkt diese nach dem in E. 3.3 Gesagten kein vollständiges Bauverbot,
sondern geht sachlich nur so weit, als ein Projekt dem mit der Planungszone
verfolgten Sicherungszweck zuwiderläuft.
Zusammenfassend ergibt
sich, dass an der Festsetzung der Planungszone "Seeufer Wollishofen"
ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht, diese Anordnung rechtmässig
ist und insbesondere nicht gegen den Grundsatz der Planbeständigkeit verstösst.
Ob der Entscheid des Baurekursgerichts überdies die Gemeindeautonomie der
Beschwerdeführerin missachtet oder ihr rechtliches Gehör verweigert habe, kann
unter diesen Umständen offenbleiben.
5.5
Aufgrund
dieser Erwägungen ist die Beschwerde gutzuheissen. Der angefochtene Entscheid
des Baurekursgerichts vom 3. Mai 2024 ist aufzuheben und die Verfügung der
Baudirektion vom 28. September 2023 wiederherzustellen. Die Kosten des
Rekursverfahrens sind entsprechend von der Beschwerdegegnerin zu tragen. Eine
Partei- bzw. Umtriebsentschädigung für jenes Verfahren bleibt ihr versagt.
6.
Bei diesem Prozessausgang
sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a
Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG) und steht ihr keine
Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Baurekursgerichts vom 3. Mai
2024 wird aufgehoben und die Verfügung der Baudirektion vom 28. September
2023 wiederhergestellt.
2.    Die
Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 6'205.- werden der Beschwerdegegnerin
auferlegt.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 8'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    355.--
Zustellkosten,
Fr. 8'355.--;
Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
5.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
6.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000
Lausanne 14, einzureichen.
7.    Mitteilung an:
a)    die Parteien und die Mitbeteiligte;
b)    das Baurekursgericht;
c)    das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE).