zh_verwaltungsgericht · VB.2016.00596 · 2017-05-04 · de

Schutzabklärung | Aufstockung eines vom Architekten Jacques Schader entworfenen Wohnhauses Das Gutachten der KDK erweist sich bezüglich des Gebäudeäussern als lückenhaft, weshalb es nur eine beschränkte Bindungswirkung entfaltet (E. 3.6). Die geplante Aufstockung nimmt genügend Rücksicht auf das Schutzobjekt und greift bloss geringfügig in dessen Erscheinungsbild ein (E. 3.7). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 17..2.04.0 VB.2016.00596
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Zurigo Verwaltungsgericht 17..2.04.0 VB.2016.00596

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00596
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Geschäftsnummer:
VB.2016.00596
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 04.05.2017
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Schutzabklärung
Aufstockung eines vom Architekten Jacques Schader entworfenen Wohnhauses
Das Gutachten der KDK erweist sich bezüglich des Gebäudeäussern als lückenhaft, weshalb es nur eine beschränkte Bindungswirkung entfaltet (E. 3.6). Die geplante Aufstockung nimmt genügend Rücksicht auf das Schutzobjekt und greift bloss geringfügig in dessen Erscheinungsbild ein (E. 3.7).
Abweisung.
Stichworte:
AUFSTOCKUNG
ÄUSSERES ERSCHEINUNGSBILD
BEHÖRDENBESCHWERDE
GUTACHTEN
LEGITIMATION
SCHUTZOBJEKT
Rechtsnormen:
§ 203 Abs. I lit. c PBG
§ 338c PBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1.
Abteilung
VB.2016.00596
Urteil
der 1. Kammer
vom
4. Mai 2017
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach
Schmid, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch,
Gerichtsschreiber Martin Tanner.
In Sachen
Baudirektion Kanton Zürich,
Generalsekretariat,
Beschwerdeführerin,
gegen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdegegnerin,
und
Gemeinderat D,
Mitbeteiligter,
betreffend Schutzabklärung,
hat sich ergeben:
I.
A.
Mit
Verfügung vom 12. November 2015 verlängerte das Amt für Raumentwicklung,
Archäologie und Denkmalpflege die Frist für die Schutzabklärungen und den
Entscheid über den Erlass definitiver Schutzmassnahmen betreffend die
Liegenschaft Kat.-Nr. 01 an der C-Strasse 02 in D bis zum 31. Januar
2016 (nachstehend: Fristverlängerungsverfügung).
B.
Mit
Verfügung vom 18. Februar 2016 stufte das Amt für Raumentwicklung,
Archäologie und Denkmalpflege die Liegenschaft Kat.-Nr. 01 als Objekt von
regionaler Bedeutung ein und nahm dieses ins Inventar der kunst- und
kulturhistorischen Schutzobjekte und archäologischer Denkmäler von
überkommunaler Bedeutung auf (nachstehend: Unterschutzstellungsverfügung).
II.
A rekurrierte am 21. Juni (richtig: Dezember) 2015
gegen die Fristverlängerungsverfügung und am 9. März 2016 gegen die
Unterschutzstellungsverfügung an das Baurekursgericht des Kantons Zürich. Mit
Rekursentscheid vom 31. August 2016 vereinigte das Baurekursgericht die
beiden Rekursverfahren (Disp.-Ziff. I). Ein Protokollergänzungsbegehren
wies es ab (Disp.-Ziff. II). Den Rekurs betreffend die
Fristverlängerungsverfügung wies es ab (Disp.-Ziff. III). Demgegenüber
hiess es den Rekurs betreffend die Unterschutzstellungsverfügung teilweise gut
(Disp.-Ziff. IV). Die Kosten des Rekursverfahrens auferlegte es zu 2/3 A
und zu 1/3 der Baudirektion des Kantons Zürich.
III.
Am 29. September 2016 führte die Baudirektion gegen
diesen Entscheid Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie stellte folgende
Anträge:
"1.   Es sei Dispositiv IV des angefochtenen Entscheids insoweit
aufzuheben, als damit in teilweiser Gutheissung des Rekurses […] folgende
Änderungen am Schutzumfang gemäss Verfügung der Baudirektion […] vom
18. Februar 2016 vorgenommen wurden:
a.
Aufhebung der auf das Gebäudeäussere bezogenen
Erhaltungspflicht des "zur Strasse hin eingeschossig und zum See hin
zweigeschossig in Erscheinung tretende[n] bauzeitliche[n]
Gebäudevolumen[s]" in Dispositiv III.
b.
Aufhebung des Verbots oberirdischer
Volumenvergrösserungen in Dispositiv IV.
2.  Unter Kostenfolgen für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren
zulasten der Beschwerdegegnerin."
Das Baurekursgericht beantragte am 14. Oktober 2016,
die Beschwerde abzuweisen. A stellte am 17. Oktober 2016 folgende Anträge:
"1.   Auf die Beschwerde sei […] nicht einzutreten.
2.  Evt. sei die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen.
3. Alles unter KuEF zulasten der Bf."
Die Baudirektion des Kantons Zürich teilte am 25. November
2016 mit, dass sie vollumfänglich an ihren Anträgen festhalte; zur Begründung
verwies sie auf einen Mitbericht des Amtes für Raumentwicklung vom
23. November 2016. A hielt in ihrer Duplik vom 12. Dezember 2016
ebenfalls an ihren Anträgen fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
In
prozessualer Hinsicht ist zwischen den Parteien strittig, ob die Beschwerdeführerin
zum vorliegenden Rechtsmittel legitimiert ist. Die Gegenpartei führt zur
(fehlenden) Legitimation der Beschwerdeführerin Folgendes aus: Nach § 338c
des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) könne die
zuständige Direktion gegen Rekursentscheide, welche die Anordnung einer
kantonalen Instanz ganz oder teilweise aufheben, zur Wahrung öffentlicher
Interessen Beschwerde erheben. Diese Bestimmung sei erst seit dem 1. Januar
2014 in Kraft. Im vorliegenden Rechtsmittelverfahren gehe es indessen um eine
Verfügung vom 31. Oktober 2011, die sich mit einem bereits damals
abgeschlossenen Sachverhalt befasse. Mangels einer Übergangsbestimmung bestimme
sich die Legitimation nach dem Zeitpunkt der erstinstanzlichen Anordnung; zu
diesem Zeitpunkt sei die Beschwerdeführerin mangels einer entsprechenden
gesetzlichen Grundlage noch nicht legitimiert gewesen.
1.2
§ 338c
PBG hat die Marginalie "Behördenbeschwerde" und lautet wie folgt:
Gegen Rekursentscheide, welche die Anordnung einer kantonalen Instanz ganz oder
teilweise aufheben, kann die zuständige Direktion zur Wahrung öffentlicher
Interessen Beschwerde erheben. Diese Bestimmung ist per 1. Juli 2014 in
Kraft getreten. Es handelt sich dabei um neues Verfahrensrecht, welches – einem
allgemeinen prozessualen Grundsatz entsprechend – mangels einer anderslautenden
Übergangsbestimmung mit dem Tag seines Inkrafttretens anwendbar ist (Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A.,
Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 296). Damit galt das
Behördenbeschwerderecht bereits vor Erlass der erstinstanzlichen
Fristverlängerungsverfügung vom 12. November 2015 und der ebenfalls
erstinstanzlichen Unterschutzstellungsverfügung vom 18. Februar 2016.
Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, dass diesen beiden Verfügungen weitere
Verfügungen vorangingen, welche vor dem 1. Juli 2014 erlassen worden
waren. Diese weiteren Anordnungen bilden nicht Anfechtungsobjekte des
vorliegenden Verfahrens. Die Beschwerdeführerin gelangte am 29. September
2014 (und damit nach Inkrafttreten von § 338c PBG) ans Verwaltungsgericht.
Sollte die Beschwerdeantwort mit ihrer Forderung, die Legitimation müsse sich
nach dem Zeitpunkt der erstinstanzlichen Anordnung bestimmen, die formelle
Beschwer gemeint haben, ist dazu Folgendes zu bemerken: Die Behördenbeschwerde
verzichtet typischerweise auf diese Legitimationsvoraussetzung. Schliesslich
ist auch das von § 338c PBG geforderte öffentliche Interesse zu bejahen.
Gemäss Art. 78 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999
(BV) sind die Kantone für den Heimatschutz zuständig. Aufgrund dieses
verfassungsrechtlichen Auftrags müssen Behörden die Schutzwürdigkeit von Bauten
abklären und in Zweifelsfällen den Rechtsweg beschreiten. Die vorliegende
Beschwerde zielt auf einen solchen Schutzentscheid ab und wahrt damit
öffentliche Interessen im Sinn von § 338c PBG.
2.
Die Beschwerdegegnerin gehört die Parzelle Kat.-Nr. 01
an der C-Strasse 02 in D. Auf diesem gegen Süden leicht abschüssigen
Grundstück steht ein Wohnhaus, das der Architekt Jacques Schader entworfen hat
und in den Jahren 1973/74 errichtet wurde. Das Grundstück grenzt nördlich an
die C-Strasse sowie östlich und westlich an mit freistehenden
Einfamilienhäusern überbaute Parzellen. Südlich breitet sich im Anschluss an
den E-See ein weites Ried aus, das unter Naturschutz steht. Dort mündet der E-See
in den Fluss F. Das Flachdachgebäude von Jacques Schader weist
strassenseitig ein und seeseitig zwei Geschosse auf. Die
Grundstückseigentümerin möchte das Gebäude auf der Strassenseite um ein
weiteres Geschoss aufstocken, um darin eine Einliegerwohnung unterzubringen.
Zwischen den Parteien ist strittig, ob eine solche Aufstockung zulässig ist.
3.
3.1
Die
Vorinstanz gelangte zum Schluss, dass eine vollumfängliche Unterschutzstellung
unverhältnismässig sei, da dem Gebäudeäussern kein hoher Schutzwürdigkeitsgrad
zukomme. Die Beschwerdeführerin hält dem entgegen, die Kantonale
Denkmalpflegekommission (KDK) erachte eine Aufstockung des Gebäudes als
unzulässig, da eine solche oberirdische Volumenerweiterung eine wesentliche
Beeinträchtigung darstellen würde. Von einem KDK-Gutachten dürfe ein Gericht
nur aus triftigen Gründen abweichen. Die Vorinstanz setze sich ohne solche
Gründe über das KDK-Gutachten hinweg und stufe den Grad der Schutzwürdigkeit
des Gebäudes als mittel ein. Demgegenüber komme der vorinstanzliche
Minderheitsantrag nach einlässlicher Begründung zu Recht zum Schluss, dass die
Baute als Ganzes zu betrachten und daher die Schutzwürdigkeit des ganzen
Gebäudes als hoch einzustufen sei. Das Wohnhaus von Jacques Schader erscheine
zur Strasse hin ein- und zur Seeseite hin zweigeschossig. Auf diese Weise füge
sich der Baukörper respektvoll in die Topografie der Uferlandschaft des E-Sees
ein. Diese Einpassung zeuge von durchdachter, hoher ortsbaulicher Sensibilität
des entwerfenden Architekten und gehöre zur herausragenden architektonischen
Qualität des Gebäudes. Hinzu komme, dass das Gebäude durch die
Grundrissdisposition mit der gestaffelten Anordnung der Räume, der Betonung der
Horizontalen durch Balkonbrüstungen und Flachdachabschlussband, der Verwendung
von scharfgeschnittenem Sichtbeton im äusseren Erscheinungsbild einen in hohem
Mass zeittypischen, skulpturalen Charakter aufweise. Dies zeuge von grosser
architektonischer Qualität. Im Ergebnis sei die Vorinstanz grundlos vom
KDK-Gutachten abgewichen. Demnach sei nicht nur die Schutzwürdigkeit des
Innern, sondern auch diejenige des ganzen Gebäudes im Sinn einer
Gesamtkomposition als hoch einzustufen.
3.2
Zu den
Schutzobjekten zählen unter anderem Gebäude und Teile sowie Zugehör von
solchen, die als wichtige Zeugen einer politischen, wirtschaftlichen, sozialen
oder baukünstlerischen Epoche erhaltenswürdig sind oder die Landschaft oder
Siedlungen wesentlich mitprägen, samt der für ihre Wirkung wesentlichen
Umgebung (§ 203 Abs. 1 lit. c PBG). Eigentumsbeschränkungen
zum Schutz von Baudenkmälern liegen nach der Rechtsprechung allgemein im
öffentlichen Interesse. Wie weit dieses öffentliche Interesse reicht,
insbesondere in welchem Ausmass ein Objekt denkmalpflegerischen Schutz
verdient, ist im Einzelfall sorgfältig zu prüfen (BGE 120 Ia 270 E. 4a).
3.3
Die
Parteien sind sich einig, dass das Einfamilienhaus des Architekten Jacques
Schader ein bedeutender Zeuge der Nachkriegsmoderne ist. Strittig ist
demgegenüber der genaue Schutzumfang, der dieser Baute zukommen soll.
3.4
Jacques
Schader charakterisiert sein eigenes Wohnhaus wie folgt:
" Der
Übergang von der Ein- zur Zweigeschossigkeit im Wohnbereich wird zum
Ausgangspunkt der räumlich-visuellen Organisation des Hauses. Zentrum und
Schwerpunkt der Gestaltungsidee ist die Mittelhalle, die in der Art eines
gedeckten Atriums die verschiedenen Teilbereiche – nämlich Wirtschaftsteil mit
Esszimmer, Schlafteil mit Arbeitsplatz im oberen Geschoss, Bibliothek, Arbeits-
und Gästeräume, Schwimmbad und Nebenräume im unteren Geschoss – um sich
versammelt und miteinander verbindet, ausserdem aber auch die Beziehung zum
Aussenraum, d.h. zu der oberen und unteren Wohnfläche im Freien,
herstellt."
3.5
Jacques
Schader versteht mithin die Wohnhalle als das zentrale Element seines Hauses.
Demgegenüber geht er auf die äussere Gestaltung seiner Baute in der von der KDK
zitierten Passage nicht ein. Auch die KDK selbst hebt die Qualitäten dieser
Treppenhalle hervor, indem sie auf die vertikale Transparenz sowie das
fliessende Raumkontinuum im Gebäudeinnern hinweist. Die geplante Aufstockung
tangiert weder die zentrale Wohnhalle noch die übrige Innengliederung des
Gebäudes. Somit bleibt einzig zu prüfen, ob die Aufstockung das äussere
Erscheinungsbild beeinträchtigt. Diesbezüglich hält die KDK bloss fest, dank
perfekt ausgeführten Sichtbetonwänden und scharf geschnittenen Gebäudekanten
erhalte der mit Staffelungen geformte Baukörper einen wohlproportionierten
skulpturalen Ausdruck. Sorgfältig habe der Architekt die Anlage in die
natürliche Topografie eingebettet.
3.6
Das
Gutachten befasst sich nur am Rande mit dem Gebäudeäussern. Insbesondere zeigt
es nicht auf, worin dessen besonderen Qualitäten bestehen sollen, die durch
eine Aufstockung geschmälert würden. Schliesslich fehlt darin eine
Auseinandersetzung mit der Frage, wie sich das Bauprojekt auf das äussere
Erscheinungsbild auswirken würde. Unter diesen Umständen bleibt offen, weshalb
genau die KDK die Gebäudeaufstockung "als nicht möglich beurteilt".
Das Gutachten erweist sich in diesem Punkt als lückenhaft. Eine solche
Expertise entfaltet nur eine beschränkte Bindungswirkung; von ihm darf eine
(Rechtsmittel-)behörde abweichen (VGr, 11. August 2016, VB.2016.00012,
E. 2.3).
3.7
Wie die
bestehende Baute sieht auch das Projekt markante Gebäudekanten vor. Mit dem
Dachabschlussband greift es zudem ein wichtiges Gestaltungselement des Gebäudes
auf. Damit fügen sich Neu- und Altbau zu einem harmonischen Ganzen zusammen.
Das neue Dachgeschoss ist gegenüber den darunterliegenden Geschossen
zurückversetzt und in der Tiefe doppelt gestuft. Aufgrund dieser Stufung ist
sichergestellt, dass das zusätzliche Geschoss dem Gebäude kein störendes
Übergewicht verleiht. Ähnliches gilt für die grossen Glasflächen: Sie sorgen für
Transparenz und lassen den darunterliegenden Geschossen genügend Raum, um
weiterhin ihre im Gutachten hervorgehobene skulpturale Wirkung zu entfalten.
Auch die dort betonte gleichmässige Bebauung mit Wohnhäusern an der C-Strasse
vermag an dieser Einschätzung nichts zu ändern. Diese Homogenität ist auf die
früheren Bauvorschriften zurückzuführen. Nachdem die geltenden Bestimmungen
eine stärkere Grundstücksausnützung gestatten, werden in diesem Quartier
voraussichtlich weitere Aufstockungen folgen. Es ist auch nicht ersichtlich,
inwiefern das Wohngebäude in ortsbaulich besonders qualitativer Weise in das
leicht abfallende Gelände eingebettet sein soll. Fast alle Gebäude erscheinen
im betreffenden Quartier zur Strasse hin ein- und zur Seeseite hin zweigeschossig.
Entsprechend zeugt diese Einpassung nicht "von durchdachter, hoher
ortsbaulicher Sensibilität des entwerfenden Architekten", wie die Beschwerde
geltend macht. Sie ist vielmehr Folge der Parzellenanordnung an einer Hangkante
und der ursprünglich geltenden Bauvorschriften. Zusammenfassend ist das
Gebäudeäussere, wie das Baurekursgericht zu Recht erkannt hat, in mittlerem
Umfang schutzwürdig. Die geplante Aufstockung nimmt genügend Rücksicht auf das Schutzobjekt
und greift bloss geringfügig in dessen Erscheinungsbild ein.
3.8
Hinsichtlich
der weiteren Aspekte der Verhältnismässigkeitsprüfung kann auf die entsprechenden
Erwägungen der Vorinstanz verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28
Abs. 1 Satz 2 VRG). Es sind vorliegend nicht allein finanzielle
Interessen, die gegen einen weitergehenden Schutzumfang sprechen, sondern
ebenso das öffentlichen Interesse an einem haushälterischen Umgang mit dem
Boden (Art. 1 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979).
3.9
Insgesamt
erweist sich die vorinstanzliche Interessenabwägung als rechtskonform. Dies
führt zur Abweisung der Beschwerde.
4.
Die Gerichtskosten sind ausgangsgemäss der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr nicht zu; hingegen ist eine solche
Entschädigung antragsgemäss der Beschwerdegegnerin zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 f.
VRG). Die Mitbeteiligte hat sich am vorliegenden Verfahren nicht beteiligt,
weshalb sie keinen Entschädigungsanspruch hat.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    170.--     Zustellkosten,
Fr. 6'170.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine
Parteient-schädigung von Fr. 3'000.- zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …
:
a)    die Parteien;
b)    das Baurekursgericht;
c)    den Regierungsrat.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Der Vorsitzende
:                                       Der Gerichtsschreiber:
Versandt: