zh_verwaltungsgericht · PB.2004.00009 · 2004-08-18 · de

Überleitung in das neue Personalrecht | Besoldungseinreihung eines Amtsvormunds. Bei der Besoldung des Amtsvormunds handelt es sich um einen zivilrechtlichen Anspruch nach Art. 6 Abs. 1 EMRK: Die Tätigkeit des Amtsvormunds ist zwar materiell (auch) verwaltungsrechtlicher Natur, doch dient sie vorwiegend den Interessen der Mündel und stellt deshalb keine Ausübung öffentlicher Gewalt zur Wahrung allgemeiner Staatsinteressen dar. Das Verwaltungsgericht ist demnach zur Beurteilung der Beschwerde zuständig (E. 1.1). Beschränkt sich der Bezirksrat trotz seiner grundsätzlich vollen Kognition auf eine Willkürprüfung, so verletzt er den Anspruch auf rechtliches Gehör. Das Verwaltungsgericht kann die Gehörsverletzung aufgrund seiner engeren Kognition nicht heilen (E. 2). Rückweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 04..2.18.0 PB.2004.00009
Zurich Verwaltungsgericht 04..2.18.0 PB.2004.00009
Zurigo Verwaltungsgericht 04..2.18.0 PB.2004.00009

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2004.00009
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Geschäftsnummer:
PB.2004.00009
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 18.08.2004
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Überleitung in das neue Personalrecht
Besoldungseinreihung eines Amtsvormunds.
Bei der Besoldung des Amtsvormunds handelt es sich um einen zivilrechtlichen Anspruch nach Art. 6 Abs. 1 EMRK: Die Tätigkeit des Amtsvormunds ist zwar materiell (auch) verwaltungsrechtlicher Natur, doch dient sie vorwiegend den Interessen der Mündel und stellt deshalb keine Ausübung öffentlicher Gewalt zur Wahrung allgemeiner Staatsinteressen dar. Das Verwaltungsgericht ist demnach zur Beurteilung der Beschwerde zuständig (E. 1.1).
Beschränkt sich der Bezirksrat trotz seiner grundsätzlich vollen Kognition auf eine Willkürprüfung, so verletzt er den Anspruch auf rechtliches Gehör. Das Verwaltungsgericht kann die Gehörsverletzung aufgrund seiner engeren Kognition nicht heilen (E. 2).
Rückweisung.
Stichworte:
AMTSVORMUND
ART. 6 EMRK
CIVIL RIGHT
FUNKTIONSUMSCHREIBUNG
INHALT DES DIENSTVERHÄLTNISSES
KOGNITIONSBESCHRÄNKUNG
RECHTLICHES GEHÖR
VORMUNDSCHAFTSRECHT
WILLKÜRKOGNITION/-PRÜFUNG
ZIVILRECHTLICHE ANSPRÜCHE
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. II BV
§ 82 EG ZGB
Art. 6 Abs. I EMRK
§ 20 Abs. I VRG
§ 74 Abs. II VRG
lit. Anhang A AB PR Zürich
lit. Anhang B AB PR Zürich
Art. 187 AB PR Zürich
Art. 48 PR Zürich
Art. 50 PR Zürich
Art. 52 PR Zürich
Art. 87 Abs. III PR Zürich
Publikationen:
RB 2004 Nr. 21 S. 72
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I.
A.
Auf den 1. Juli 2002 setzte der
Stadtrat von Zürich die Verordnung über das Arbeitsverhältnis des städtischen
Personals vom 28. November 2001 (Personalrecht, PR) sowie die
entsprechenden Ausführungsbestimmungen vom 27. März 2002 (AB PR) in Kraft
(Stadtratsbeschluss [StRB] Nr. 828 vom 12. Juni 2002). Damit wurde
ein neues Lohn­system eingeführt. Laut diesem richtet sich der Lohn der
städtischen Angestellten im Wesentlichen nach dem Schwierigkeitsgrad der
Funktion, der nutzbaren Erfahrung und dem Leistungsbeitrag (Art. 47 PR).
Der Stadtrat legte einen Funktionsraster mit 18 Funktionsstufen sowie
Funktionsumschreibungen fest; jede Stelle ist aufgrund der betreffenden
Funktionsumschreibung einer Funktionsstufe zuzuordnen (Art. 48 ff.
PR, Anhang B AB PR). Den 18 Funktionsstufen wird gemäss einer Lohnskala je
ein Jahreslohn als Mittelwert zugeordnet, wobei sich die konkreten Löhne der
Angestellten innerhalb eines von diesem Mittelwert abhängigen Lohnbands bewegen
(Art. 51 ff. PR, Anhang A AB PR). Das Verfahren der
Überleitung in das neue Lohnsystem richtet sich nach dem Reglement zum
Überleitungsverfahren vom 27. März 2002.
B.
A, geboren 1958, ist seit 1994 als
Amtsvormund (seit dem 1. Juli 2003: "vormundschaftlicher
Mandatsträger") bei der Stadt Zürich tätig. Mit Verfügung vom
29. November 2002 wurde er in Funktionsstufe 11 der Funktionskette
405 (Leitung eines sozialen/päda­gogischen Fachbereichs) überführt. Als
nutzbare Erfahrung wurden ihm sieben Jahre angerechnet. Der Monatslohn blieb
unverändert; er entsprach damit 105,73 % des Mittelwerts des Lohnbands.
C.
Am 15. Januar 2003 erhob A
hiergegen Einsprache an den Stadtrat von Zürich. Er beantragte, er sei in
Funktionsstufe 12 der Funktionskette 405, eventualiter in Funktionsstufe 12
der Funktionskette 608 (qualifizierte Sachbearbeitung) einzureihen. Mit
Beschluss vom 7. Mai 2003 wies der Stadtrat die Einsprache ab.
II.
In seinem Rekurs an den Bezirksrat Zürich
vom 22. Juni 2003 beantragte A wiederum die Einreihung in Funktionsstufe 12
der Funktionskette 405, eventualiter der Kette 608. Der Bezirksrat wies den
Rekurs mit Beschluss vom 18. März 2004 ab.
III.
Hiergegen liess A am 22./23. April
2004 Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben und beantragen, er sei in die
Funktionsstufe 12 der Funktionskette 405, eventualiter der Funktionskette
608 einzureihen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu­lasten des als
Beschwerdegegner bezeichneten Sozialdepartements der Stadt Zürich.
Namens der Stadt Zürich beantragte der
Stadtrat von Zürich in der Beschwerdeantwort vom 26. Mai 2004 Abweisung
der Beschwerde.
Der Bezirksrat Zürich hatte mit Schreiben
vom 10./11. Mai 2004 auf Vernehmlassung verzichtet. In einer
Vernehmlassung vom 25. Juni 2004 zu einer andern Beschwerde an das
Verwaltungsgericht gegen einen weitern Bezirksratsentscheid bat er jedoch um
Berücksichtigung des darin vertretenen Standpunkts unter anderm auch im
vorliegenden Verfahren. Er nahm in diesem Schreiben Bezug auf einen Entscheid
des Verwaltungsgerichts vom 28. April 2004, in dem er darauf hingewiesen
worden war, dass er seine Kognition auszuschöpfen habe (PB.2003.00041, E. 2.3.3,
www.vgrzh.ch), und hielt fest, er habe sein Ermessen in keinem Fall
unterschritten.
Mit Schreiben vom 21. Juni 2004
liess A beantragen, das Verfahren zu sistieren, bis die vertieften Task-Force-Analysen
für die Amtsvormunde vorlägen und bis seine Vertretung Einsicht in die
Grundlagen für deren Einreihung nehmen könne.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
1.1.1
Die Beschwerde richtet sich gegen
einen Rekursentscheid des Bezirksrats über eine personalrechtliche Anordnung
gemäss § 74 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG). Nach § 74 Abs. 2 VRG ist allerdings das
Verwaltungsgericht unter anderm nicht zuständig zur Behandlung von Beschwerden
gegen Anordnungen und Rekursentscheide über die Einreihung und Beförderung in
Besoldungsklassen und ‑stufen.
1.1.2
Die Anwendung von § 74 Abs. 2
VRG kann durch höherrangiges Recht ausgeschlossen werden. Vorliegend könnte
dies der Fall sein, wenn ein Anspruch auf eine gerichtliche Beurteilung aufgrund
von Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK)
besteht. Nach der neueren Praxis des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte
und des Bundesgerichts, der sich das Verwaltungsgericht angeschlossen hat,
stellen Vermögensansprüche aus dem öffent­lichrechtlichen Dienstverhältnis
grundsätzlich zivilrechtliche Streitigkeiten im Sinn von Art. 6 Abs. 1
EMRK dar. Besoldungsstreitigkeiten sind hiervon nur ausgenommen, wenn die
betreffenden Angestellten des Gemeinwesens allgemeine Staatsinteressen zu wah­ren
haben und an der Ausübung der öffentlichen Gewalt teilhaben. Dies trifft namentlich
auf die Angehörigen von Armee und Polizei zu (vgl. EGMR, 8. Dezember 1999,
Pellegrin, 28541/95, § 66 in Verbindung mit §§ 37-41,
Rec. 1999-VIII, hudoc.echr.coe.int; VGr, 11. Juni 2003,
PB.2003.00009, E. 1c, www.vgrzh.ch; RB 2002 Nr. 24 mit weitern
Hinweisen).
1.1.3
Die Vormundschaft ist ein Institut
zum Schutz von Hilfsbedürftigen (Peter Tuor et al., Das Schweizerische
Zivilgesetzbuch, 12. A., Zürich etc. 2002, S. 479). Sie ist zwar
im Zivilgesetzbuch geregelt (Art. 360 ff. ZGB), weist aber eine
Doppelnatur auf, da sie materiell zwischen dem Privatrecht und dem öffentlichen
Recht anzusiedeln ist. Von den Normen des Vormundschaftsrechts können einige
dem einen, andere dem andern Rechtsbereich zugeordnet werden (Tuor et al., S. 479 f.;
BGE 98 V 230 E. 4a [je mit weitern Hinweisen]; vgl. auch BGE 100 Ib 113
E. 1 S. 114). Beim Amt des Vormunds handelt es sich um eine
öffentliche Funktion, die der Verwirklichung materiellen Zivilrechts dient (BGE 98 V 230
E. 4a). Der Vormund vertritt allgemein die Interessen des Mündels nach
aussen und wahrt sie nach innen sowohl in persönlicher als auch in
vermögensrechtlicher Hinsicht (Tuor et al., S. 484). Die Amtsvormundschaft
ist in § 82 des zürcherischen Einführungsgesetzes zum Schweizerischen
Zivilgesetzbuch vom 2. April 1911 vorgesehen, wonach (für Unmündige)
subsidiär zur Berufung einer der in Art. 380 f. ZGB genannten
Personen und zur Bestellung eines Einzelvormunds ein besonderer
Vormundschaftsverwalter (Amtsvormund) eingesetzt werden soll.
1.1.4
Die Frage, ob die Besoldung des
Amtsvormunds einen zivilrechtlichen Anspruch nach Art. 6 Abs. 1 EMRK
darstellt, wurde – soweit ersichtlich – noch nicht entschieden. Das
Bundesgericht bejahte zwar die Anwendbarkeit von Art. 6 Abs. 1 EMRK
auf Angestellte des "Office du tu
teur général"
des Kantons Waadt, dies aber hauptsächlich wegen deren subalterner Stellung und
rein administrativen Aufgaben (BGr, 24. Oktober 2001,
2P.198/2001+2P.216/2001, je E. 3
a, www.bger.ch).
Die Frage ist aufgrund einer autonomen Auslegung von Art. 6 Abs. 1
EMRK zu lösen; die Behandlung im innerstaatlichen Recht steht nicht im
Vordergrund (Jens Meyer-Ladewig, Konvention zum Schutz der Menschenrechte und
Grundfreiheiten, Handkommentar, Baden-Baden 2003, Art. 6 Rn. 7).
Massgeblich ist, ob die Tätigkeit des Amtsvormunds die Wahrung allgemeiner
Staatsinteressen bezweckt und eine Ausübung öffentlicher Gewalt darstellt.
Daher ist nicht entscheidend, dass Streitigkeiten um die Entschädigung des
Vormunds nicht mit der zivilrechtlichen Berufung vor das Bundesgericht gebracht
werden können (BGr, 25. August 2003, 5C.139/2003, E. 1, www.bger.ch)
und dass das Bundesgericht den Streit um die Absetzung eines Beistands nicht
als zivilrechtliche Ange­legen­heit angesehen hat (BGr, 10. Juli 2002, E. 2.2,
zitiert bei: Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, La pratique suisse relative
aux droits de l'homme 2002, SZIER 2003, S. 301 ff., 312 f.). Die
letztere Frage dürfte im Übrigen kaum abschliessend beantwortet worden sein;
das Obergericht des Kantons Zürich hat jedenfalls das Vorschlagsrecht der
Eltern bei der Bezeichnung eines Vormunds nach Art. 381 ZGB als
zivilrechtlichen Anspruch im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EMRK betrachtet
(21. Juni 1996, ZR 96 Nr. 34 E. 1c; vgl. auch Weisung des
Regierungsrats vom 22. September 1999 zum Gesetz betreffend Anpassung des
Prozessrechts im Personen- und Familienrecht [vom 27. März 2000; OS 56,
187], ABl 1999 II 1232 ff., 1232 f., 1289 f.).
1.1.5
Zwar stellt eine
vormundschaftliche Massnahme einen hoheitlichen Eingriff dar (vgl. Bernhard
Schnyder/Erwin Murer, Berner Kommentar, 1984, Systematischer Teil zu den Art. 360-397
ZGB N. 54+81 ff.). Die Anordnung vormundschaftlicher Massnahmen
gehört aber gerade nicht zur Tätigkeit des Beschwerdeführers; diese umfasst
vielmehr – wie sich aus den gesetzlichen Grundlagen und auch aus der
Stellenbeschreibung ergibt – im Wesentlichen die Betreuung der Mündel, die
Wahrung von deren Interessen und deren rechtsgeschäftliche Vertretung. Im Kern
unterscheidet sich die Tätigkeit des Amtsvormunds nicht von derjenigen einer
als Vormund bestellten Privatperson. Soweit diese Tätigkeit dem
Verwaltungsrecht zuzuordnen ist, weist sie Ähnlichkeiten mit der Leistungsverwaltung
auf (Schnyder/Murer, Systematischer Teil zu den Art. 360-397 ZGB N. 83
mit Hinweis). Der Amtsvormund ist in erster Linie den Interessen des Mündels
verpflichtet, nicht jenen des Staats, auch wenn seine Tätigkeit allgemein der
Rechtssicherheit sowie Treu und Glauben im Geschäftsverkehr zugute kommt. Somit
ist zu verneinen, dass der Amtsvormund allgemeine Staatsinteressen wahre und
öffentliche Gewalt ausübe. § 74 Abs. 2 VRG steht also der Anhandnahme
der vorliegenden Beschwerde nicht entgegen.
1.1.6
Da auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Bei Leistungsklagen aus noch andauernden
Dienstverhältnissen ergibt sich der Streitwert aus den streitigen
Bruttobesoldungsansprüchen bis zum Zeitpunkt der Hängigkeit beim
Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis zur nächstmöglichen Auflösung
des Dienstverhältnisses seitens des Beschwerdeführers (Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 80b N. 3).
Nach Art. 87 Abs. 3 Satz 1 PR
regelt der Stadtrat die Überleitung der Angestellten ins neue Lohnsystem. Art. 187
Abs. 3 AB PR sieht vor, dass die Überleitung auf der Basis des bisherigen
Jahreslohns und unter Berücksichtigung der gemäss Abs. 2 derselben Bestimmung
ermittelten nutzbaren Erfahrung erfolgt. Für die nutzbare Erfahrung sind nach Art. 187
Abs. 2 AB PR das Lebensalter, die für die Funktion erforderliche
Ausbildung, die Bio­grafie und die Berufserfahrung in der aktuellen Funktion
angemessen zu berücksichtigen. Das Reglement zum Überleitungsverfahren enthält
hierzu keine näheren Angaben, abgesehen davon, dass es in Art. 1 Abs. 3
das Ermessen der entscheidenden Behörde erwähnt.
Den verfügbaren Angaben ist kein exakter
Streitwert zu entnehmen. Insbesondere kann nicht davon ausgegangen werden, der
Beschwerdeführer würde in der Funktionsstufe 12 ebenso wie jetzt in der
Funktionsstufe 11 einen 105,73 % des Mittelwerts entsprechenden Lohn
erhalten, da er damit bereits ausserhalb des Lohnbands liegt (Art. 52 Abs. 1
und 2 PR). Der Beschwerdeführer verlangt denn auch nicht, dass er bei einer Einreihung
in der von ihm gewünschten Funktionsstufe 12 bereits ab Inkrafttreten des
neuen Lohnsystems einen höheren Lohn als den jetzigen, der dem früheren
entspricht, hätte erhalten sollen. Der Streitwert ergibt sich deshalb
vorliegend nicht aus der Differenz zwischen dem ausbezahlten und einem
gewünschten Lohn in der massgeblichen Zeitspanne. Der Beschwerdeführer macht
jedoch geltend, dass sein Lohn bei einer Klassierung in Funktionsstufe 11
nach Ablauf der Übergangsfrist nicht mehr erhöht werden könnte oder sogar
gekürzt würde, da er über dem Maximum des Lohnbands liegt (Art. 87 Abs. 3 f.
PR; Art. 187 Abs. 5 und Anhang A AB PR). Lohneinbussen infolge
der Einreihung in Funktionsstufe 11 statt 12 könnten gemäss Art. 56
in Verbindung mit Art. 87 Abs. 3 PR sowie gemäss Art. 187 Abs. 5
AB PR in der für die Streitwertberechnung entscheidenden Periode bereits
eingetreten sein oder noch eintreten. Ihre Höhe lässt sich nicht genau
bestimmen, doch dürften sie Fr. 20'000.- nicht erreichen oder gar
übersteigen. Obwohl damit der vorliegende Fall in die Zuständigkeit des
Einzelrichters bzw. der Einzelrichterin fiele, ist der Ent­scheid wegen der
grundsätzlichen Bedeutung der Erwägungen zur Zulässigkeit der Beschwerde (vorn
1.1) von der Kammer zu fällen (§ 38 Abs. 2 und 3 VRG).
2.
Klare Mängel des vorinstanzlichen
Entscheids berücksichtigt das Verwaltungsgericht von Amts wegen
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 4). Nach § 20 Abs. 1 VRG
können mit dem Re­kurs alle Mängel des Verfahrens und der angefochtenen
Anordnung geltend gemacht werden. Der Bezirksrat hat in einer einleitenden
Erwägung zu seiner Kognition die zulässige Zurückhaltung bei der
Ermessensprüfung mit einer Rechtskontrolle und diese wiederum mit einer
Willkürprüfung gleichgesetzt. Die Kognition des Bezirksrats beschränke sich auf
die Prüfung, ob die Einreihung des Beschwerdeführers willkürlich sei. "Im
Hinblick darauf, dass A seine Einreihung mit derjenigen der juristischen
Adjunkte der Vormundschaftsbehörde sowie anderen Leitungsfunktionsträgern
vergleich[e]", sei ferner zu prüfen, ob das Gebot der Gleichbehandlung in
der Rechtsanwendung verletzt sei.
2.1
Schränkt eine Behörde ihre Prüfungsbefugnis in
unzulässiger Weise ein, so ist darin eine Verweigerung des rechtlichen Gehörs
zu sehen (BGE 117 Ia 5 E. 1a, 115 Ia 5 E. 2b
mit Hinweisen; VGr, 28. April 2004, PB.2003.00041, E. 2.3.3,
www.vgrzh.ch; Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf
rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 387 f.).
Die Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör führt grundsätzlich ungeachtet
der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung des
angefochtenen Entscheids (neuerdings in Frage gestellt durch Hansjörg Seiler,
Abschied von der formellen Natur des rechtlichen Gehörs, SJZ 100/2004, S. 377 ff.).
Eine Heilung durch das Verwaltungsgericht käme vorliegend – unabhängig von der
Kontroverse um die Natur des Gehörsanspruchs – bereits deshalb nicht in
Betracht, weil die Kognition des Verwaltungsgerichts gegenüber derjenigen des Bezirksrats
beschränkt ist (§§ 50 f. im Vergleich mit § 20 Abs. 1 VRG;
vgl. etwa BGE 129 I 129 E. 2.2.3 sowie Seiler, S. 383).
2.2
Zu prüfen bleibt immerhin, ob der Bezirksrat
entgegen seiner Ankündigung, den angefochtenen Entscheid nur auf Willkür (und
eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots) hin zu prüfen, seine Kognition
doch ausgeschöpft hat.
2.2.1
Im angefochtenen Entscheid stellt
der Bezirksrat zunächst das neue Lohnsystem der Stadt Zürich dar; hierauf nennt
er die vorliegend einschlägigen Funktionsumschreibungen. Die Behandlung der
materiellen Rügen des damaligen Rekurrenten beginnt er mit einer Zusammenfassung
von dessen Vorbringen. Sodann begründet er, weshalb die Stelle des
Beschwerdeführers der Funktionskette 405 und nicht der Funktionskette 608
zuzuordnen sei (E. 6b). Die massgebende Stelle lautet:
"Immerhin passen die Funktionsumschreibungen für die Funktionsstufen
11 bzw. 12 [der Funktionskette 405] durchaus auf die Aufgaben, die
A ... erfüllt. Dasselbe gilt für die geltend gemachte psychische Belastung. Im
Hinblick auf den Eventualantrag ... (Einreihung in die Funktionsstufe 12
der Funktionskette 608) ist demnach ... festzuhalten, dass [die] Einreihung in
die Funktionsstufe 11 (oder allenfalls auch 12) der Funktionskette 405
zumindest nicht willkürlich erscheint. Dies auch deshalb, weil die
Funktionsumschreibung für die Funktionsstufe 12 der Funktionskette 608
mehrheitlich konzeptionelle (planende) Tätigkeiten verlangt, was auf die Stelle
von A offensichtlich nicht zutrifft, und die Funktionsstufen der Funktionskette
608 auf "qualifizierte Sachbearbeitung" (ohne Endverantwortung)
zugeschnitten sind, A jedoch zumindest bei der Ausübung von Mandaten
eigenverantwortlich nach Art. 426ff. ZGB tätig ist."
Zur Frage, ob die Stelle des
Beschwerdeführers in die Funktionsstufe 11 oder 12 der Funktionskette 405
einzureihen sei, äussert sich die Vorinstanz hierauf – nach einem Hinweis auf
den Stellenbeschrieb – im Wesentlichen wie folgt:
"Auch wenn
die Betreuung von Mandaten, wie sie ein Amtsvormund auszuüben hat, durchaus als
Tätigkeit in einem 'anspruchsvollen sozialen Fachbereich' im Sinne der
Funktionsumschreibung für die Funktionsstufe 12 bezeichnet werden kann, so
handelt es sich bei der Praxisgemeinschaft von A zweifelsohne um eine kleine
Fachstelle. Diesbezüglich sind die Anforderungen an die Grösse bzw. Komplexität
der Führungsfunktion, wie sie für eine Einreihung in die Funktionsstufe 12
verlangt sind, nicht erreicht. Entgegen der Ansicht von A lässt sich zudem aus
dem Stellenbeschrieb vom 26. März 2002 nichts herleiten, wonach er eine
klassische Leitungs- und Führungsfunktion erfülle. Dies gilt auch in Bezug auf
den aktuellen Stellenbeschrieb vom 3. Oktober 2002. Zudem besteht die
Hauptarbeit eines Amtsvormundes nicht aus der Führungsaufgabe, sondern betrifft
die Betreuung von Mandaten. Insgesamt erscheint die Einreihung von A in die
Funktionsstufe 11 somit nicht willkürlich. Auch im Zusammenhang der
Einreihungen, wie sie die Rekursgegnerin vorgenommen hat, ..., erscheint die Einreihung
der vormundschaftlichen Mandatsträger als folgerichtig und nicht willkürlich.
...
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Einreihung von A als vormundschaftlicher
Mandatsträger in die Funktionsstufe 11 der Funktionskette 405 im Hinblick
auf seine Tätigkeit weder willkürlich ist noch, im Hinblick auf andere
Tätigkeiten oder Funktionen im gleichen oder ähnlichen Fachbereich, das
Gleichbehandlungsgebot verletzt. Die Rekursgegnerin ist weder von Tatsachen
ausgegangen, welche mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch
stehen, noch hat sie einen offenkundigen Fehler begangen oder einen
unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt, noch läuft die Einreihung von A
in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwider. Den ihr in personalrechtlichen
Angelegenheiten zustehenden Ermessensspielraum hat die Rekursgegnerin nicht verletzt."
Im Übrigen verwarf die Vorinstanz die
Vorbringen des jetzigen Beschwerdeführers, dass die Integration der
Amtsvormundschaft in die Sozialzentren und die Neuausrichtung der Sozialen
Arbeit in der Stadt Zürich hier relevant seien.
2.2.2
Der Bezirksrat bejahte also die
Einreihung in die Funktionskette 405 (und nicht 608) deswegen, weil deren
Funktionsbeschreibungen auf die Stelle des Beschwerdeführers passten; auch sei
dessen Tätigkeit im Gegensatz zu den in der Funktionskette 608 erfassten
Aufgaben weder planender Natur noch ohne Endverantwortung. Den Hauptantrag des
jetzigen Beschwerdeführers, die Einreihung in die Funktionsstufe 12 der
Funktionskette 405, wies der Bezirksrat mit den Argumenten ab, der
Beschwerdeführer stehe nur einer kleinen Fachstelle vor und seine Hauptarbeit
bestehe nicht aus der Führungsaufgabe, sondern aus der Betreuung von Mündeln.
Hierauf schliesst bereits die mehrfach wiederholte Schlussfolgerung an, die
streitige Einreihung sei nicht willkürlich. Der angefochtene Entscheid weist
folglich in der Substanz eine eher knappe Begründung auf, die sich im Übrigen
recht eng an die Rekursantwort anschliesst. Er enthält somit keine Anhaltspunkte
dafür, dass die Vorinstanz von ihrer klar und ver­schiedentlich geäusserten
Absichtserklärung abgewichen ist und die Einreihung des Beschwerdeführers
eingehender geprüft hat als nur grob auf Willkür. Im Rahmen ihrer Erwägungen
kommt weder dem Hinweis auf den Ermessensspielraum der Beschwerdegegnerin noch
der Prüfung der Rechtsgleichheit eigenständige Bedeutung zu.
2.2.3
Die Begründung der Vorinstanz ist
denn auch nicht stichhaltig. Nicht überzeugend ist das Argument, der
Beschwerdeführer könne nicht in die Funktionsstufe 12 der Kette 405 eingereiht
werden, weil seine Stelle nur zu einem kleinen Teil Führungsaufgaben mit sich
bringe: Nicht nur die Umschreibung für die Funktionsstufe 12, sondern auch
jene für Stufe 11 der Kette 405 nennt als Aufgabe die "Leitung"
eines sozialen Fachbereichs oder einer sozialen Fachstelle (Anhang B AB PR),
ist doch die Funktionskette insgesamt für derartige Leitungsfunktionen
geschaffen worden. Der Bezirksrat widerspricht also mit dieser Bemerkung seiner
kurz zuvor festgehaltenen Auffassung, die Funktionsumschreibungen der Kette 405
passten auf die Tätigkeit des Beschwerdeführers.
Auch greift die Bemerkung zu kurz,
"bei der Praxisgemeinschaft" des Beschwerdeführers handle es sich
"zweifelsohne um eine kleine Fachstelle", weshalb eine Einreihung in
Funktionsstufe 12 nicht in Betracht komme. Die Umschreibung der Funktionsstufe 11
nennt als Aufgabe "Leitung eines sozialen Fachbereichs oder einer kleinen
sozialen Fachstelle oder Institution"; die Aufgabenbeschreibung der
Funktionsstufe 12 verweist auf jene der Funktionsstufe 11, verlangt
"jedoch zusätzlich: ... Leitung eines anspruchsvollen sozialen Fachbereichs
bzw. einer grösseren sozialen Fachstelle oder Institution" (Anhang B AB
PR). Die Vorinstanz begründet ihre Ansicht nicht näher, die Umschreibung der
Funktionsstufe 12 nenne zwei Eigenschaften der zu leitenden Einheit, die
kumulativ gegeben sein müssten.
Tatsächlich dürfte die Umschreibung der
Funktionsstufe 12 des Funktionsbereichs 405 nicht für alle Diensteinheiten
dieselben – alternativen oder kumulativen – Voraussetzungen aufstellen.
Anzunehmen ist vielmehr, dass die im städtischen Personalrecht nicht weiter
definierten Begriffe "Fachbereich" und "Fachstelle" bzw.
"Institution" organisatorisch verschiedene Einheiten bezeichnen:
Während der "Fachbereich" der Zentralverwaltung zuzuordnen sein
dürfte, bezeichnen "Fachstelle" und "Institution" wohl
Behörden, die nicht oder nicht voll­ständig in die Hierarchie der
Zentralverwaltung eingegliedert, sondern insoweit verselbständigt sind (vgl.
auch Art. 14 Abs. 1 lit. a, 22 Abs. 1 und 24 Abs. 2 AB
PR sowie Stadt Zürich, Aufbau der Verwaltung, www3.stzh.ch/con­tent/in­ter­net/blaue_sei­ten/ho­me.Or­ga­ni­gramm­List.Sin­gle.Fi­le.pdf/Or­ga­ni­gramm_stzh.pdf).
Trifft dies zu, so wäre die Begründung der Vorinstanz in sich widersprüchlich,
der Beschwerdeführer könne nicht in Funktionsstufe 12 eingereiht werden,
weil er zwar "in einem 'anspruchsvollen sozialen Fachbereich' im Sinne der
Funktionsumschreibung für die Funktionsstufe 12", jedoch nur in einer
kleinen Fachstelle tätig sei. Im Übrigen werden im vorinstanzlichen Entscheid
auch die Begriffe "anspruchsvoll" und "grösser" nicht
gedeutet.
3.
Der angefochtene Entscheid ist somit
wegen einer nicht heilbaren Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör
aufzuheben, und die Sache ist zur neuen Entscheidung an den Bezirksrat
zurückzuweisen. Dieser wird im zweiten Rechtsgang vorab die Bedeutung der
Begriffe "Leitung", "Fachbereich" und
"Fachstelle" sowie "anspruchsvoll" und "grösser"
gemäss den Funktionsumschreibungen der Funktionsstufe 11 und 12 der Kette
405 klären und gestützt hierauf die Subsumtion der Stelle des Beschwerdeführers
vornehmen müssen. Hierzu dürften – neben der Stellenbeschreibung – namentlich
die von diesem in der Eingabe vom 21. Juni 2004 erwähnten Unterlagen von
Nutzen sein, nämlich die "Festlegung der Referenzprofile und
Funktionsbewertungen/-raster". Damit dürften die "analytischen
Arbeitsplatzbewertungen" gemeint sein, die laut Art. 49 PR den
Funktionsumschreibungen zugrunde liegen müssen, aber auch die
Arbeitsplatzbewertung für die Amtsvormunde.
Wenn der Beschwerdeführer tatsächlich
keine nennenswerten Leitungsfunktionen ausüben sollte, müsste auch sein
Eventualantrag und damit die Einreihung in die Funktionskette 608
(qualifizierte Sachbearbeitung) vertieft geprüft werden. In diesem Fall würden
weder die Funktionsumschreibungen der Kette 405 noch jene der Kette 608 exakt
auf die Stelle des Beschwerdeführers passen. Zu einer solchen Situation kann es
kommen, weil die Funktionsumschreibungen nach Art. 49 PR nur modellhaft
sind. Der Bezirksrat hätte mit der gebotenen Zurückhaltung zu prüfen, ob die
Beschwerdegegnerin mit der Einreihung des Beschwerdeführers in die
Funktionskette 405 (und nicht 608) ihr Ermessen unrichtig ausgeübt hat (§ 20
Abs. 1 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 22).
Dem Bezirksrat ist im Sinn der obigen
Ausführungen auch der Entscheid über das Sistierungsgesuch des
Beschwerdeführers zu überlassen.
4.
Für das vorliegende Verfahren sind gemäss
§ 80b VRG keine Gerichtskosten zu erheben (vorn 1.2). Eine
Parteientschädigung ist dem Beschwerdeführer nicht zuzusprechen, da er nicht
mehrheitlich obsiegt (§ 17 Abs. 2 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 32).
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Beschluss des Bezirksrats Zürich
vom 18. März 2004 wird aufgehoben, und die Sache wird im Sinn der
Erwägungen zur neuen Entscheidung an die Vorinstanz zurückgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr.
1'000.--
;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 1'060.--     Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden
auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Eine Parteientschädigung
wird nicht zugesprochen.
5.    …