zh_verwaltungsgericht · VB.2014.00545 · 2015-01-28 · de

Rechtsverweigerung / Rechtsverzögerung | [Rechtsverzögerungsbeschwerde] Die Parteien haben im Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsbehörden gemäss Art. 29 Abs. 1 BV Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist; aus Art. 18 Abs. 1 KV ergibt sich ein darüber hinausgehender Anspruch auf "rasche" Erledigung des Verfahrens (E. 2.1 Abs. 1). Was als angemessene Dauer bzw. rasche Erledigung des Verfahrens betrachtet werden kann, beurteilt sich nach den Umständen des Einzelfalls (E. 2.1 Abs. 2). Allein der Umstand, dass über ein Rechtsmittel in Stimmrechtssachen nicht vor der damit in Zusammenhang stehenden Abstimmung entschieden wurde, lässt nicht auf eine Verletzung des Beschleunigungsgebots gemäss Art. 18 Abs. 1 KV schliessen (E. 2.3). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 28.01.2015 VB.2014.00545
Zurich Verwaltungsgericht 28.01.2015 VB.2014.00545
Zurigo Verwaltungsgericht 28.01.2015 VB.2014.00545

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2014.00545
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Geschäftsnummer:
VB.2014.00545
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 28.01.2015
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Rechtsverweigerung / Rechtsverzögerung
[Rechtsverzögerungsbeschwerde]
Die Parteien haben im Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsbehörden gemäss Art. 29 Abs. 1 BV Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist; aus Art. 18 Abs. 1 KV ergibt sich ein darüber hinausgehender Anspruch auf "rasche" Erledigung des Verfahrens (E. 2.1 Abs. 1). Was als angemessene Dauer bzw. rasche Erledigung des Verfahrens betrachtet werden kann, beurteilt sich nach den Umständen des Einzelfalls (E. 2.1 Abs. 2). Allein der Umstand, dass über ein Rechtsmittel in Stimmrechtssachen nicht vor der damit in Zusammenhang stehenden Abstimmung entschieden wurde, lässt nicht auf eine Verletzung des Beschleunigungsgebots gemäss Art. 18 Abs. 1 KV schliessen (E. 2.3).
Abweisung.
Stichworte:
RECHTSVERZÖGERUNG
RECHTSVERZÖGERUNGSBESCHWERDE
RECHTSVERZÖGERUNGSVERBOT
Rechtsnormen:
Art. 18 Abs. I KV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2014.00545
Urteil
der 4. Kammer
vom
28. Januar 2015
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch,
Gerichtsschreiberin
Eva Heierle.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeinderat der Stadt Zürich,
Kanzlei des Gemeinderats,
Beschwerdegegner,
betreffend Rechtsverweigerung/Rechtsverzögerung,
hat sich ergeben:
I.
Am 21. Mai 2014 setzte der Regierungsrat des Kantons
Zürich die kantonale Volksabstimmung über den Beschluss des Kantonsrats
betreffend Planungs- und Baugesetz (Änderung vom 28. Oktober 2013;
Festsetzung Mindestanteil preisgünstiger Wohnraum) auf den 28. September
2014 an (ABl 2014-22-25).
Der Gemeinderat der Stadt Zürich stimmte am
3. September 2014 einem Beschlussantrag der SP-, Grüne-, GLP- und
AL-Fraktion vom 20. August 2014 mit 73 gegen 46 Stimmen zu, mit welchem in
der Form einer Resolution des Gemeinderats an die Stimmberechtigten der Stadt
Zürich appelliert wurde, "am 28. September 2014 bei der Änderung des
Planungs- und Baugesetzes zur Festlegung eines Mindestanteils an preisgünstigem
Wohnraum ein Ja in die Urne zu legen".
II.
A liess am 8. September 2014 bei der Direktion der
Justiz und des Innern des Kantons Zürich (nachfolgend: Justizdirektion) Rekurs
in Stimmrechtssachen erheben und beantragen, die Resolution des Gemeinderats
der Stadt Zürich vom 3. September 2014 sei entschädigungspflichtig für
ungültig zu erklären. Die Eingabe ging der Justizdirektion am Folgetag zu. Am
11. September 2014 forderte die Justizdirektion den Gemeinderat der Stadt
Zürich zur Einreichung einer Stellungnahme und Aktenvorlage innert fünf Tagen
auf; gleichentags liess sie ihm eine Kopie der Rekursschrift vom
8. September 2014 samt Beilage vorab per Fax zukommen. Ebenfalls am
11. September 2014 ersuchte der Gemeinderat um Erstreckung der ihm
angesetzten Frist. Zur Begründung führt er an, infolge des "Knabenschiessens"
am 15. September 2014 falle die nächste Sitzung des für die Behandlung der
Rechtsmittelverfahren zuständigen Büros aus, weshalb eine fristgerechte
Stellungnahme nicht erfolgen könne. Die Justizdirektion erstreckte die Frist am
Folgetag bis zum 22. September 2014. Am 17./18. September 2014
reichte der Gemeinderat seine Stellungnahme ein; diese ging der Justizdirektion
am 19. September 2014 zu. Mit Schreiben vom 25. September 2014 wies
die Justizdirektion den Gemeinderat darauf hin, dass er zwar innert
(erstreckter) Frist eine Stellungnahme, nicht jedoch die zugehörigen Akten eingereicht
habe, und forderte ihn auf, diese unverzüglich, spätestens jedoch bis am 30. September
2014 nachzureichen. Am 29. September 2014 reichte der Gemeinderat der
Justizdirektion seine Akten ein. Mit Verfügung vom 3. Oktober 2014 wies
die Justizdirektion den Rekurs ab, soweit sie darauf eintrat.
III.
Am 26. September 2014 hatte A beim Verwaltungsgericht
Beschwerde wegen Rechtsverweigerung/Rechtsverzögerung erheben und folgende
Anträge stellen lassen:
" 1.  Es sei im Stimmrechtsrekurs […] noch vor der
Abstimmung vom 28. September 2014 ein Entscheid zu fällen;
2.
Eventualiter sei festzustellen, dass die
Beschwerdegegnerin [gemeint: Justizdirektion] den Stimmrechtsrekurs […]
verzögert hat und dem Beschwerdeführer deshalb eine Parteientschädigung
zusteht;
3.  Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zzgl. MWSt zu
Lasten der Beschwerdegegnerin [gemeint: Justizdirektion]."
Am 30. September 2014 reichte
A eine als "Noveneingabe" bezeichnete Schrift sowie weitere
Unterlagen ein und änderte seine Anträge insofern, als er nur noch die
(entschädigungspflichtige) Feststellung einer Rechtsverzögerung verlangte. Mit
Eingabe vom 1./2. Oktober 2014 beantragte der Gemeinderat der Stadt
Zürich, es seien ihm im vorliegenden Beschwerdeverfahren keine Kosten
aufzuerlegen und er sei nicht zur Ausrichtung einer Parteientschädigung zu
verpflichten. Am 6./7. Oktober 2014 beantragte die Justizdirektion die
Abweisung der Beschwerde. A nahm zu den beiden letztgenannten Eingaben am
14. Oktober 2014 Stellung und ergänzte seine Anträge insofern, als er
eventualiter die Erledigung des Rechtsmittels "unter Kosten- und
Entschädigungsfolge zzgl. MWSt. zu Lasten der Staatskasse" verlangte.
Der Gemeinderat und die Justizdirektion hielten am 22./23. Oktober 2014
bzw. 30./31. Oktober 2014 an ihren Anträgen fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Gemäss
§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)
prüft das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit von Amts wegen. Der Rechtsweg
für die Rechtsverzögerungsbeschwerde folgt nach der Rechtsprechung jenem, der
auch gegen die aus Sicht des Beschwerdeführers verzögerte Anordnung zur
Verfügung stünde (VGr, 27. Juni 2013, VB.2012.00341, E. 1.1 mit
Hinweis auf RB 2005 Nr. 13). Für Beschwerden gegen erstinstanzliche
Rekursentscheide der Justizdirektion über Anordnungen einer Gemeinde in
Stimmrechtssachen des Kantons ist das Verwaltungsgericht nach § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. c und Abs. 3
Satz 1, 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 2 sowie §§ 42–44
e contrario und Anhang 1 lit. A Ziff. 20 der Verordnung
über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom
18. Juli 2007 (LS 172.11) zuständig. Folglich ist es dies auch für
die vorliegende Rechtsverweigerungsbeschwerde.
1.2
Der
Beschwerdeführer rügt eine Verletzung des in Art. 29 Abs. 1 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) statuierten Verbots
der Rechtsverzögerung und verlangt eine entsprechende Feststellung. Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung ergibt sich aus dem Anspruch auf Beurteilung
innert angemessener Frist gemäss Art. 29 Abs. 1 BV auch dann ohne
Weiteres die Legitimation zur Stellung eines solchen Feststellungsbegehrens,
wenn die aus Sicht des Beschwerdeführers säumige Instanz inzwischen eine
Anordnung getroffen hat (BGr, 25. Mai 2012, 1C_439/2011, in BGE 138 I 256
nicht publizierte E. 2.1; VGr, 27. Juni 2013, VB.2012.00341,
E. 2.3 mit Hinweisen).
Nachdem auch die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen
erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Die
Parteien haben im Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsbehörden Anspruch auf
Beurteilung innert angemessener Frist (Art. 29 Abs. 1 BV). Aus
Art. 18 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar
2005 (KV, LS 101) ergibt sich ein Anspruch auf "rasche"
Erledigung des Verfahrens. Der kantonale Verfassungsgeber wollte mit dieser
Wortwahl zum Ausdruck bringen, dass die Garantie der Kantonsverfassung weiter
reicht, als dies die Minimalstandards des Bundesverfassungsrechts und der
analogen Garantie in Art. 6 Abs. 1 der Europäischen
Menschenrechtskonvention (SR 0.101) tun (Giovanni Biaggini in: Isabelle
Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher
Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 18 N. 15, auch zum
Folgenden; VGr, 27. Juni 2013, VB.2012.00341, E. 3.2). In welchem
Ausmass das kantonale Verfassungsrecht über das bundesrechtlich gebotene
Mindestmass hinausgeht, lässt sich den Materialien nicht schlüssig entnehmen.
Dessen ungeachtet kann die Rechtsprechung zu Art. 29 Abs. 1 BV zur
Auslegung des Beschleunigungsgebots der Kantonsverfassung herangezogen werden
(Biaggini, Art. 18 N. 16; VGr, 27. Juni 2013, VB.2012.00341,
E. 3.3).
Was als angemessene Dauer bzw. rasche Erledigung des Verfahrens
betrachtet werden kann, beurteilt sich nach den Umständen des Einzelfalls.
Dabei ist dem Umfang, der Schwierigkeit und Dringlichkeit des Falls, der
Wichtigkeit der Angelegenheit für die Betroffenen und dem Verhalten der
Parteien und der Rechtsmittelinstanz angemessen Rechnung zu tragen (BGr,
25. Juli 2014, 5A_383/2014, E. 4.1, und 25. Mai 2012,
1C_439/2011, in BGE 138 I 256 nicht publizierte E. 2.2; VGr, 28. Mai
2014, VB.2014.00008, E. 2.3). Vorliegend gilt es sodann die Ordnungsfrist
des § 27c VRG zu beachten: Danach entscheiden verwaltungsinterne
Rekursinstanzen und Rekurskommissionen innert 60 Tagen seit Abschluss der
Sachverhaltsabklärungen (Abs. 1 Satz 1). Die genannte Frist gilt
freilich nicht absolut. Gerade in komplizierteren Verfahren kann sie sich als
zu kurz erweisen, weshalb Abs. 2 der genannten Bestimmung der
Rekursbehörde die Möglichkeit einräumt, den Parteien die Nichteinhaltung der
Frist anzuzeigen (Alain Griffel in: derselbe [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], § 27c N. 17, auch zum Nachstehenden). Demgegenüber
kann sich die sechzigtätige Behandlungsfrist in einfachen Fällen als zu
grosszügig bemessen erweisen. Eine Grenze findet das Beschleunigungsgebot an
den Mitwirkungsrechten der Parteien (Biaggini, Art. 18 N. 17).
2.2
Der
Beschwerdeführer gründet seine Rüge der Rechtsverzögerung im Wesentlichen
darauf, dass die Vorinstanz nach Erhalt der Stellungnahme des Beschwerdegegners
am 19. September 2014 keinen Entscheid vor der Abstimmung vom
28. September 2014 getroffen habe. Ein Entscheid über einen
Stimmrechtsrekurs nach einer Abstimmung sei obsolet, was der Vorinstanz bekannt
sein sollte. Das Verhalten der Vorinstanz, welche ihm (bis Beschwerdeerhebung)
weder das Fristerstreckungsgesuch des Beschwerdegegners noch dessen
Stellungnahme zur Kenntnis gebracht habe, lasse einzig den Schluss zu, dass sie
die Entscheidfällung bewusst auf einen nach der Abstimmung liegenden Zeitpunkt
hinausgezögert habe, um mangels Rechtsschutzinteresse nicht mehr auf den Rekurs
eintreten zu müssen. Weiter wirft er ihr vor, unzulässig lange damit zugewartet
zu haben, den Beschwerdegegner zur Nachreichung der Akten aufzufordern bzw.
dies überhaupt getan zu haben, obwohl sämtliche relevanten Akten und
Beweismittel auch online verfügbar gewesen seien.
2.3
Wie sich
aus dem Folgenden ergibt, erweist sich der Vorwurf der Rechtsverzögerung als
unbegründet: Zunächst verkennt der Beschwerdeführer, dass das
Rechtsschutzinteresse an der Beurteilung eines gegen eine Vorbereitungshandlung
für eine Wahl oder Abstimmung gerichteten Rechtsmittels mit Durchführung des
Urnengangs nicht entfällt (Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 21a
N. 10 mit Hinweisen) und dass die Rekursinstanz bei Vorliegen einer
Unregelmässigkeit im Vorfeld einer Abstimmung deren Wiederholung unter gewissen
Voraussetzungen nicht nur anordnen kann, sondern dies sogar muss (vgl. Griffel,
§ 27b N. 24 ff.). Sodann lässt sich entgegen dem sinngemässen
Vorbringen des Beschwerdeführers allein aus dem Umstand, dass über ein
Rechtsmittel in Stimmrechtssachen nicht vor der damit in Zusammenhang stehenden
Abstimmung entschieden wurde, nicht auf eine Verletzung des
Beschleunigungsgebots schliessen. Ebenso wenig durfte der Beschwerdeführer
aufgrund der Rekurseinreichung am 8. September 2014 damit rechnen, die Vorinstanz
werde noch vor der Abstimmung – mithin innert weniger als 14 Arbeitstagen –
einen verfahrensabschliessenden Entscheid treffen. Auch kann eine bevorstehende
Abstimmung der mit einem Stimmrechtsrekurs befassten Behörde nicht gebieten,
ihren Entscheid unter Missachtung der Mitwirkungsrechte der Parteien oder unter
Verzicht auf den nach Massgabe von § 26a Abs. 1 Satz 1 VRG von
Amtes wegen durchzuführenden Beizug der vollständigen Akten der Vorinstanz
(vgl. dazu Alain Griffel, § 26a N. 4 ff.) zu fällen.
Schliesslich gilt es zu beachten, dass sich der Beschwerdeführer erst am Donnerstag,
25. September 2014 nach dem Stand des Verfahrens erkundigte und im Rekursverfahren
darauf verzichtete, die Anordnung vorsorglicher Massnahmen zu verlangen. Die Vorinstanz
fällte bereits eine Woche später – am Freitag, 3. Oktober 2014 – den Rekursentscheid.
Damit wurde dem Gebot der raschen Verfahrenserledigung mit Blick auf die im
Rekursverfahren zu beurteilenden Rechtsfragen entsprochen.
Ergänzend ist anzumerken, dass auch die übrige
Verfahrensführung durch die Vorinstanz nicht zu beanstanden ist: Angesichts der
im Fristerstreckungsgesuch vorgetragenen, ohne Weiteres plausibel erscheinenden
Begründung und des weitreichenden Ermessensspielraums der verfahrensleitenden
Behörde macht der Beschwerdeführer zu Recht nicht geltend, die Vorinstanz hätte
jenes nicht bewilligen dürfen (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 12 N. 17 f.).
Entgegen seiner Kritik war die Vorinstanz sodann nicht verpflichtet, den
Beschwerdeführer über das Fristerstreckungsgesuch und die damit zusammenhängenden
verfahrensleitenden Anordnungen von sich aus zu informieren. Die erstreckte
Frist lief bis zum Montag, 22. September 2014. Die angeforderten Akten
hätten mithin spätestens dann bei der Vorinstanz eintreffen oder zu deren
Handen der schweizerischen Post übergeben werden müssen (§ 11 Abs. 2
VRG), weshalb die Säumigkeit des Beschwerdegegners frühestens ab dem
23. September 2014 für die Vorinstanz erkennbar war. Bereits zwei Tage
später – am Donnerstag, 25. September 2014 – forderte sie den Beschwerdegegner
zur Nachreichung der Akten bis spätestens Dienstag, 30. September 2014,
auf, was als beförderlich zu gelten hat. Die angeforderten Akten wurden der Vorinstanz
hernach am 29. September 2014 eingereicht und dem Rechtsvertreter des
Beschwerdeführers zusammen mit der Stellungnahme des Beschwerdegegners vom
17./18. September 2014 nach eigenen Angaben am 30. September 2014
zugestellt, was darauf schliessen lässt, dass die Vorinstanz die Stellungnahme
und die zugehörigen Akten direkt nach Erhalt an den Beschwerdeführer weitergeleitet
hat. Eine Verletzung des Beschleunigungsgebots ist folglich im Rekursverfahren
generell nicht auszumachen.
3.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde, soweit sie
aufrechterhalten wurde, abzuweisen.
4.
Hintergrund des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist eine
Stimmrechtssache. Die Beschwerde erscheint sodann nicht offensichtlich aussichtslos,
weshalb die Kosten des vorliegenden Verfahrens auf die Gerichtskasse zu nehmen
sind (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG). Eine
Parteientschädigung ist dem unterliegenden Beschwerdeführer nicht zuzusprechen
(§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird, soweit sie aufrechterhalten wurde, abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    180.--     Zustellkosten,
Fr. 2'180.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …