zh_verwaltungsgericht · VB.2000.00359 · 2000-12-21 · de

Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeut | Anspruch eines Psychologen mit Universitätsabschluss auf Zulassung nach den Richtlinien der Gesundheitsdirektion Massgebend sind zur Zeit die Richtlinien der Direktion. Dass diese mit dem Erfordernis der integralen Spezialausbildung vom früheren Konzept abweichen, spielt keine Rolle (E. 3a). Das Übergangsrecht ist weder rechtsungleich noch willkürlich. Es gibt dem Beschwerdeführer keinen Zulassungsanspruch allein gestützt auf seine Erstausbildung (E. 3b). Die Direktion stützt sich auf quantitative und qualitative Kriterien ab. Die Richtlinien bewerten zu Recht die von den Gesuchstellern besuchten Ausbildungsinstitutionen und nicht die individuelle Ausbildung (E. 4b). Die Direktion anerkennt zu Recht die von der Charta anerkannten Ausbildungsgänge. Bei allen nicht anerkannten Institutionen ist eine eigene Beurteilung der Direktion jedoch unumgänglich (E. 4c). Es ist zulässig, von den Institutionen ein breiteres Ausbildungsangebot zu verlangen, als es vom einzelnen Absolventen im Minimum belegt werden muss (E. 4d). Ob das theoretische Ausbildungsangebot der vom Beschwerdeführer absolvierten Institution den Richtlinien genügt, bedarf weiterer Abklärungen (E. 5b). Die daneben vom Beschwerdeführer besuchten Veranstaltungen stellen keine integrale Spezialausbildung im Sinn der Richtlinien dar (E. 5c).

Zürich Verwaltungsgericht 21.12.2000 VB.2000.00359
Zurich Verwaltungsgericht 21.12.2000 VB.2000.00359
Zurigo Verwaltungsgericht 21.12.2000 VB.2000.00359

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00359
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Geschäftsnummer:
VB.2000.00359
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 21.12.2000
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeut
Anspruch eines Psychologen mit Universitätsabschluss auf Zulassung nach den Richtlinien der Gesundheitsdirektion
Massgebend sind zur Zeit die Richtlinien der Direktion. Dass diese mit dem Erfordernis der integralen Spezialausbildung vom früheren Konzept abweichen, spielt keine Rolle (E. 3a).
Das Übergangsrecht ist weder rechtsungleich noch willkürlich. Es gibt dem Beschwerdeführer keinen Zulassungsanspruch allein gestützt auf seine Erstausbildung (E. 3b).
Die Direktion stützt sich auf quantitative und qualitative Kriterien ab. Die Richtlinien bewerten zu Recht die von den Gesuchstellern besuchten Ausbildungsinstitutionen und nicht die individuelle Ausbildung (E. 4b).
Die Direktion anerkennt zu Recht die von der Charta anerkannten Ausbildungsgänge. Bei allen nicht anerkannten Institutionen ist eine eigene Beurteilung der Direktion jedoch unumgänglich (E. 4c).
Es ist zulässig, von den Institutionen ein breiteres Ausbildungsangebot zu verlangen, als es vom einzelnen Absolventen im Minimum belegt werden muss (E. 4d).
Ob das theoretische Ausbildungsangebot der vom Beschwerdeführer absolvierten Institution den Richtlinien genügt, bedarf weiterer Abklärungen (E. 5b).
Die daneben vom Beschwerdeführer besuchten Veranstaltungen stellen keine integrale Spezialausbildung im Sinn der Richtlinien dar (E. 5c).
Stichworte:
BERUFSAUSÜBUNG
CHARTA
INTEGRAL
PSYCHOTHERAPEUT/-IN
PSYCHOTHERAPIE
RICHTLINIEN
SACHVERHALTSERMITTLUNG
SELBSTÄNDIGE BERUFSAUSÜBUNG
SPEZIALAUSBILDUNG
THEORIE
ÜBERGANGSRECHT
Rechtsnormen:
§ 7 Abs. I lit. a aGesundheitsG
Art. 36 lit. I BV
§ 7 lit. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. Der an der Universität Zürich diplomierte Psychologe A
ersuchte die Gesund­heitsdirektion des Kantons Zürich am 21. Mai 1999 um
Zulassung als selbstän­dig tätiger Psychotherapeut. Die hierfür erforderliche
Spezialausbildung belegte er im We­sentlichen durch die Bestätigung, von 1994
bis 1996 einen Lehrgang am Ausbildungsin­stitut für sy­s­temische Therapie und
Beratung von C absolviert zu haben. Da diese Ausbildung von der CHARTA nicht
anerkannt und der Fachkommission Psychotherapie der Gesundheitsdirek­tion nicht
bekannt war, wurde der Gesuchsteller auf­gefordert, einen Fragebogen durch
diese Ausbildungsstätte ausfüllen zu lassen. Nach Ein­gang des entsprechenden
Berichts teilte die Gesundheitsdirektion dem Gesuchsteller am 28. April
2000 mit, die Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeut
könne ihm nicht erteilt werden.
Auf Ersuchen von A wies die Direktion das Gesuch am
13. Sep­tem­ber 2000 förm­lich ab. Sie erwog, der Gesuchsteller erfülle
zwar die Voraussetzungen der Richtlinien der Gesundheitsdirektion vom März 1999
mit Bezug auf die Erstausbildung sowie auf die un­selbständige
psychotherapeutische Tätigkeit, nicht jedoch bezüglich der absolvierten Spe­zialausbildung.
Eine solche müsse die aufeinander abgestimmten und ein ganzheitliches
Lehrsystem bildenden Ausbildungselemente Theorie, Selbsterfahrung und
Supervision enthalten. Die vom Gesuchsteller am Ausbildungsinstitut für
systemische The­rapie und Beratung von C absolvierte Ausbildung könne nicht als
umfassende psychotherapeutische Ausbildung beurteilt werden, da sie keine
Therapietheo­rie (Krankheitslehre) und keine umfassende Theorie für die
Behandlung von psychischen und psychosomatischen Krank­heiten, sondern nur die
Technik der Familien- und Paarthe­rapie vermittle. Insbesondere fehle die
Vermittlung von Wissen über Diagnostik, Indika­tion und Kontraindikation der
systemischen Therapie (Praxistheorie). Die Ausbildung sei daher nur als
mögliche Zusatz­ausbildung zu einer bereits absolvierten Spezialausbildung zu
beurteilen.
II. Gegen diese Verfügung wandte sich A mit Eingabe vom
17. Ok­tober 2000 an das Verwaltungsgericht und beantragte, der
angefochtene Entscheid sei auf­zuheben und die ersuchte Bewilligung zu
erteilen, eventuell sei die Bewilligung von der Er­füllung zweck­mässiger
Auflagen abhängig zu machen.
Die Gesundheitsdirektion beantragte in ihrer Vernehmlassung
vom 17. November 2000 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf
einzutreten sei.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist für die vorliegende Streitsache
gemäss § 41 in Ver­bindung mit § 19a Abs. 2 Ziff. 2 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/ 8. Juni 1997 (VRG)
zuständig.
Mit der vorliegenden direkten Beschwerde an das
Verwaltungsgericht können so­wohl Rechtsverletzungen als auch die
Unangemessenheit der angefochtenen Verfügung geltend gemacht werden (§ 50
Abs. 1 und 3 VRG).
2. a) Die Zulassung selbständiger Psychotherapeuten und
Psychotherapeutinnen hat im Kanton Zürich eine lange und wechselvolle
Geschichte hinter sich. Im Jahr 1991 hatte das Verwaltungsgericht festgestellt,
dass der damals noch im zürcherischen Gesundheits­recht vorgesehene Ausschluss
nichtärztlicher selbständiger Psychotherapeuten gegen den Grundsatz der
Verhältnismässigkeit verstosse und daher verfassungswidrig sei (vgl. RB 1991
Nr. 81 = ZBl 93/1992, S. 74). In der Folge erliess der Regierungsrat
am 8. Januar 1992 gestützt auf die in § 31a des Gesundheitsgesetzes
vom 4. November 1962 (Gesund­heitsG) enthaltene Ermächtigung die
Verordnung über die Berufe der Gesundheitspflege (VBG), welche die frühere
Verordnung über die medizinischen Hilfsberufe vom 11. Au­gust 1966
ersetzte.
Nach § 1 VBG übt einen Beruf der Gesundheitspflege aus,
wer gegen Entgelt oder berufsmässig Krankheiten, Verletzungen oder sonstige
gesundheitliche Störungen feststellt oder behandelt, Geburtshilfe ausübt oder
medizinische Analysen durchführt. § 2 VBG un­terscheidet zwischen
unselbständiger und selbständiger Ausübung der Berufe der Gesund­heitspflege.
Während die unselbständige Berufsausübung ‑ im Namen und auf
Rechnung eines zur selbständigen Berufsausübung berechtigten
Aufsichtspflichtigen ‑ nach §§ 35/36 VBG keiner Bewilligung
bedarf, ist für die selbständige Berufsausübung nach § 9 VBG eine
Bewilligung der Gesundheitsdirektion erforderlich. Die in § 3 VBG einzeln
aufgezähl­ten Tätigkeiten gelten jedoch von vornherein als nicht
bewilligungspflichtige medizinische Verrichtungen, so auch unter anderem die
psychologische Beratung und Beurteilung ge­sun­der Personen (lit. f). Die
Psychotherapeuten sind gemäss § 8 lit. g VBG zur selbständi­gen
Berufsausübung berechtigt. Ihr Tätigkeitsbereich umfasst laut § 31 VBG die
Feststel­lung und Behandlung von Krankheiten, die sich nach anerkannter
wissenschaftlicher Lehre mit psychologischen Methoden behandeln lassen
(Abs. 1). Die Behandlung von Krankhei­ten mit körperlichen Merkmalen ist
nur unter Beizug eines Arztes zulässig (Abs. 2).
Die Voraussetzungen für die Bewilligungserteilung waren sodann
in § 32 VBG um­schrieben: Erforderlich waren ein abgeschlossenes
Psychologiestudium unter Einschluss der Psychopathologie an der Universität
Zürich oder an einer anderen von der Gesundheits­direktion als gleichwertig
anerkannten Hochschule und zusätzlich eine Berufsarbeit in ei­ner von der
Gesundheitsdirektion anerkannten Institution, wobei zwei der drei Praxisjahre
bei einem selbständigen Psychotherapeuten, einem Spezialarzt für
Psychiatrie/Psychothe­rapie oder einem Spezialarzt für Kinder‑ und
Jugendpsychiatrie/‑psychotherapie absolviert werden konnten
(Abs. 1). Zusätzlich mussten nach dem Studium 200 Stunden Selbster­fah­rung,
200 Stunden Theorie und 200 Stunden Supervision bei einem
selbständigen Psycho­thera­peuten oder  einem Spezialarzt für
Psychiatrie/Psychotherapie besucht worden sein (Abs. 2). Die in der VBG
getroffene Zulassungsordnung für die Psychotherapie wurde auf staatsrechtli­che
Beschwerde hin vom Bundesgericht am 3. Dezember 1993 überprüft. Da­bei
würdigte das Bundesgericht die in § 32 VBG formulierten Zulassungsvoraus­set­zun­gen
in den Grundzügen (nämlich bezüglich des Erfordernisses einer Grundausbildung
in Psy­chologie mit Einschluss der Psychopathologie sowie bezüglich der
Umschreibung der er­forderlichen praktischen Tätigkeit) als verfassungskonform;
ob es sich bei dem bestehen­den privaten Ausbildungsangebot rechtfertige, den
Zugang zum Beruf eines selbständigen Psychothera­peuten ausschliesslich von
einem Psychologiestudium an der Universität Zü­rich oder an einer anderen von
der Gesundheitsdirektion anerkannten Hochschule abhängig zu machen, liess das
Bundesgericht offen, weil diese Grundsatzfrage jedenfalls in einem formellen Ge­setz
zu regeln wäre. Sodann beanstandete das Bundesgericht das Fehlen von
Übergangsbe­stimmungen bezüglich der in § 32 VBG getroffenen
Zulassungsordnung. Weil die verfas­sungsmässige Zulässigkeit von § 32 VBG
eng von der zu schaffenden Über­gangsregelung abhänge, hob es diese Bestimmung
als Ganzes auf.
Ein späterer Entwurf der Gesundheitsdirektion vom November
1994 sah vor, die Zulassungsvoraussetzungen für Psychotherapeuten und für
Kinderpsychotherapeuten im Gesundheitsgesetz (§§ 22 und 22a) zu
regeln. In § 22 des Entwurfs wurden die im aufge­hobenen § 32 VBG
enthaltenen Bewilligungsvoraussetzungen weitgehend übernommen. Diesem Entwurf
folgte ein weiterer vom Mai 1997, der eine Regelung in der zu revidieren­den
VBG mit weiter umschriebener Zulassungsberechtigung insbesondere hinsichtlich
der Grundausbildung vorsah. Deren Erlass unterblieb jedoch infolge eines
parlamentarischen Vorstosses, der eine Regelung auf Gesetzesstufe verlangte.
b) In dieser Situation beschloss der Regierungsrat am
12. August 1998, angesichts der unsicheren Lage über eine künftige
Regelung vorläufig überhaupt keine Bewilligungen mehr zur selbständigen
Berufsausübung an nichtärztliche Psychotherapeuten und Psycho­therapeutinnen zu
erteilen. Die daraufhin von der Gesundheitsdirektion verfolgte restriktive
Bewilligungspraxis würdigte das Verwaltungsgericht in einem Entscheid vom
12. No­vem­ber 1998 (RB 1998 Nr. 79) jedoch als verfassungswidrig. Es
kam zum Schluss, welche An­forderungen an nichtärztliche Psychotherapeutinnen
und Psychotherapeuten zu stellen seien, müsse bis zum Erlass einer
generell-abstrakten Regelung auf Gesetzes‑ oder Verord­nungsstufe im
Einzelfall bestimmt werden. Zulässig sei es aber, jedenfalls eine fundierte
Ausbildung in Psychologie einschliesslich Psychopathologie mit anschliessender
Berufsar­beit, ergänzt durch eine begleitende, spezifisch auf die
Psychotherapie ausgerichtete Spezi­alausbildung zu verlangen. Die
Gesundheitsdirektion werde nicht darum herumkommen, im Sinn einer
Übergangsregelung zwecks rechtsgleicher Behandlung aller diesbezüglichen
Gesuche einen mehr oder minder detaillierten Anforderungskatalog für die
Zulassung zur selbständigen Berufsausübung von nichtärztlichen
Psychotherapeutinnen und Psychothera­peuten zu entwickeln. Dabei stehe es ihr
frei, zur Vermeidung einer negativen Präjudizie­rung der ausstehenden Regelung
die Voraussetzungen derart eng zu umschreiben, dass da­mit jedenfalls nicht
wesentlich mehr Berufsangehörige zugelassen würden, als dies mit der
restriktivsten aller denkbaren verhältnismässigen Lösungen der Fall wäre. Sie
könne den Anforderungskatalog aber auch soweit mildern, dass jedenfalls nicht
wesentlich weniger Berufsangehörige zugelassen würden als mit der extensivsten
aller wahrscheinlichen ge­setzlichen Lösungen, und allfälligen späteren
Differenzen zwischen Praxis und Gesetz als­dann etwa mittels Auflagen und
Befristung begegnen. Gleiches habe mit Bezug auf die ausstehende Regelung des
Übergangsrechts zu gelten, das seinerseits einer behelfsmässi­gen
zwischenzeitlichen Ordnung bedürfe.
Im Anschluss an diesen Entscheid des Verwaltungsgerichtes
erarbeitete die Ge­sundheitsdirektion im März 1999 ein Merkblatt über ihre
Bewilligungspraxis zur Führung einer Psychotherapiepraxis. Nach deren
Ziffer 1 wird neben einem abgeschlossenen Psy­chologiestudium oder einer
anderen gleichwertigen Ausbildung (lit. a) und einer unselb­ständigen
psychotherapeutischen Tätigkeit (mit näheren Spezifizierungen; lit. c)
eine inte­grale Spezialausbildung in mindestens einer anerkannten, bei der
Behandlung von psychi­schen und psychosomatischen Krankheiten und Störungen
bewährten Psychotherapieme­thode vorausgesetzt, die Theorie, Selbsterfahrung
und Supervision in der entsprechenden Methodik umfasst (lit. b). In den
Erläuterungen zu diesen Richtlinien werden bezüglich der Spezialausbildung
mindestens je 200 Stunden Theorie, Selbsterfahrung und Supervision in
einer anerkannten, bei der Behandlung von psychischen und psychosomatischen
Krankhei­ten bewährten Psychotherapiemethode verlangt. Die Ausbildung muss die
vertiefte Anwen­dung der in der Theorie erlernten Methode über eine Umsetzung
auf die eigene Person um­fassen (Selbsterfahrung). Sie hat auch die vertiefte
Anwendung der gewählten Methode auf andere Personen unter fachlicher Kontrolle
zu beinhalten (Supervision). Im Bereich des Übergangsrechts sieht das Merkblatt
die Bewilligung für vor dem 31. Dezember 1994 selb­ständig tätige
Psychotherapeuten vor, wenn diese entweder die Zulassungsvoraussetzung der
Erstausbildung oder jene der Spezialausbildung erfüllen, wobei von einer
integralen Ausrichtung der Spezialausbildung abgesehen wird (Ziff. 5).
c) Gemäss der vom Kantonsrat am 21. August 2000
beschlossenen Revision von § 22 GesundheitsG werden abgesehen von einer
Verschärfung im Bereich der Erstausbil­dung im wesentlichen die gleichen
Anforderungen an selbständige nichtärztliche Psycho­therapeuten wie in
Ziff. 1 des erwähnten Merkblatts gestellt. Mit Bezug auf das Übergangs­recht
entspricht Ziff. II der Revision ebenfalls dem zitierten Merkblatt mit dem
Zusatz, dass das Recht auf Zulassung nach dieser Bestimmung verwirkt ist, wenn
nicht innert sechs Monaten seit ihrem Inkrafttreten ein entsprechendes Gesuch
gestellt wird. Die Referen­dumsfrist betreffend diese Gesetzesänderung ist Ende
Oktober 2000 unbenutzt abgelaufen (Kantonsratsbeschluss vom 20. November
2000). Die Inkraftsetzung ist bis heute nicht erfolgt.
3. a) Der Beschwerdeführer macht geltend, die von der
Gesundheitsdirektion mit ihrem Merkblatt geschaffene Anforderung der integralen
Spezialausbildung in einer aner­kannten und bewährten Psychotherapiemethode
stelle einen Bruch mit dem bisher von der Gesundheitsdirektion und dem
Regierungsrat verfolgten Konzept dar, wonach die Anforde­rungen nicht
schulorientiert waren und etwa Selbsterfahrung in mehr als zwei Methoden
absolviert werden konnte.
Der Einwand ist unbehelflich. Nach dem vorstehend Ausgeführten
bildet die mass­gebliche Grundlage für die Beurteilung anstehender Gesuche um
Bewilligung der selbstän­digen Psychotherapie derzeit das diesbezügliche
Merkblatt der Gesundheitsdirektion, wel­ches bezüglich Spezialausbildung die
gleichen Anforderungen stellt wie die beschlossene Gesetzesänderung. Zwar ist
bis heute nur die Bewilligungspflicht als solche im Gesund­heitsgesetz
statuiert, nicht aber die einzelnen Kriterien für die Erteilung der
Bewilligung. Nach der Praxis ist es aber zulässig, eine infolge der
gerichtlichen Feststellung der Verfas­sungswidrigkeit einer gesetzlichen
Freiheitsbeschränkung entstehende Regelungslücke zu­mindest für eine gewisse
Zeit des Übergangs durch die Anwendung allgemeiner Krite­rien im Einzelfall zu
ersetzen (vgl. die ausführliche Begründung zu dieser Frage in ZBl 93/
1992, S. 74 E. 8). Die bis zum Inkrafttreten der Gesetzesrevision zu
anerkennende Mass­geblichkeit der von der Gesundheitsdirektion im März 1999
aufgestellten Richtlinien stellt daher einen Anwendungsfall der in Art. 36
Abs. 1 Satz 3 BV vorgesehenen Möglichkeit des ausnahmsweisen
Verzichts auf das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage dar.
b) Der Beschwerdeführer hält weiter dafür, das Gebot der
Rechtsgleichheit verlange seine Zulassung bereits aufgrund des Übergangsrechts.
Es trifft zu, dass der Beschwerdeführer übergangsrechtlich
aufgrund seiner Erstaus­bildung zugelassen werden müsste, wenn er seine
selbständige Tätigkeit bereits vor dem 31. Dezember 1994 aufgenommen
hätte. Mit der Anwendung von Ziff. 5 des Merkblatts fährt ein Psychologe,
der damals vorerst eine Weiterbildung neben der unselbständigen Tätigkeit
absolvierte, in der Tat schlechterer als einer, der sich unter den gleichen
Umstän­den sofort für die Selbständigkeit entschied. Indessen ist es nicht zu
vermeiden, dass mit der Einführung und Anwendung einer neuen
generell-abstrakten Regelung auf Sachverhal­te, die sich unter altem Recht
verwirklicht haben, übergangsrechtliche Probleme ergeben.
Da bisher die einzelnen Kriterien für die Erteilung der
Bewilligung gar nicht gesetz­lich geregelt waren, kann sich der
Beschwerdeführer jedoch nicht darauf berufen, er sei in seinem Vertrauen in die
bisherige Rechtsetzung zu schützen. Entgegen der Behauptung des
Beschwerdeführers ist es nicht etwa so, dass eine Bewilligungspflicht für
selbständige Psy­chotherapeuten erst mit Erlass der VBG am 1. Februar 1992
eingeführt worden ist. Die Be­willigungspflicht für die Feststellung und
Behandlung gesundheitlicher Störungen war viel­mehr bereits in § 7
Abs. 1 lit. a des Gesundheitsgesetzes von 1962 statuiert. Erst mit
der Feststellung der Verfassungswidrigkeit des grundsätzlichen Ausschlusses
nichtärztli­cher Psychotherapeuten entstand alsdann das Bedürfnis nach einer
gesetzlichen Umschrei­bung der Bewilligungsvoraussetzungen im Einzelnen. Dass
heute zahlreiche nichtärztliche Psychotherapeuten ohne eine entsprechende
Bewilligung der Gesundheitsdirektion tat­sächlich selbständig praktizieren,
liegt demnach weniger am bisherigen Recht als an einer diesbezüglich geübten
Toleranz der Gesundheitsdirektion in diesem medizinischen Grau­bereich, in dem
die Abgrenzung zwischen bewilligungsfreier psychologischer Beratung und
Psychotherapie als Behandlungsmethode bei gesundheitlichen Störungen schwierig
ist (vgl. hierzu auch den Entscheid des Bundesgerichts vom 3. Dezember
1993 betr. § 32 VBG, S. 15). Ihre Berechtigung fand diese Toleranz
zweifellos darin, dass ein rigoroses Vorgehen gegenüber selbständigen
nichtärztlichen Psychotherapeuten wegen mangelnder formeller Praxisbewilligung
ohne Vorliegen klarer Zulassungskriterien kaum praktikabel und
unverhältnismässig gewesen wäre.
Insofern oblag es sowohl dem Gesetzgeber als auch vorerst der
Gesundheitsdirek­tion, eine diesem Sachverhalt Rechnung tragende
Übergangsordnung zu entwickeln. Wenn das Merkblatt nun in Ziff. 5
einerseits auf das Datum des 31. Dezember 1994 und anderer­seits auf die
Aufnahme der selbständigen Tätigkeit abstellt, so erscheint dies durchaus
sachgerecht. Der Zeitpunkt ergibt sich nach den Ausführungen in der
Beschwerdeantwort daraus, dass der bundesgerichtliche Entscheid vom
3. Dezember 1993 im April 1994 zuge­stellt und damit klargestellt worden
sei, dass der Kanton Zürich die nicht-ärztliche Psy­chotherapie mit
entsprechenden Übergangsbestimmungen gesetzlich zu regeln habe. Die Voraussetzung
einer selbständigen Tätigkeit sodann berücksichtigt, dass mit der Aufnahme
einer solchen Tätigkeit regelmässig bedeutende Investitionen verbunden sind,
deren Ver­lust dem Betroffenen nur unter besonderen Voraussetzungen zugemutet
werden kann. Zwar mag es zutreffen, dass auch ein unselbständig Erwerbender für
seine Aus- und Weiterbil­dung Investitionen tätigt, jedoch gehen ihm diese mit
der Einführung strengerer Zulas­sungsvoraussetzungen für die selbständige
Tätigkeit nicht etwa verloren, da er das in sei­nen Ausbildungen erworbene
Wissen ohnehin weiter einsetzen kann. Demgegenüber inve­stiert ein
Selbständigerwerbender mit dem Aufbau einer eigenen Praxis einerseits in eigent­liche
Sachwerte, und andererseits vor allem in den sogenannten Goodwill, welcher sich
bei einer erzwungenen Praxisaufgabe als praktisch wertlos erweisen würde.
Die Übergangsregelung von Ziff. 5 des Merkblattes birgt
daher weder Elemente rechtsungleicher Behandlung noch Willkür in sich. Vielmehr
bildet sie in den spezifischen Anwendungsfällen einen angemessenen Ausgleich
zwischen dem öffentlichen Interesse des Patientenschutzes und dem privaten
Interesse am Schutz von Investitionen, die einmal im Vertrauen in eine lang
geübte behördliche Toleranz getätigt wurden.
4. a) Die Gesundheitsdirektion hat in der angefochtenen
Verfügung dargelegt, dass eine integrale Spezialausbildung in Psychotherapie
die Elemente Theorie, Selbsterfahrung und Supervision zu enthalten habe, die
auf einander abgestimmt sein und ein ganzheitli­ches Lehrsystem bilden müssten.
Der von einer Ausbildungsinstitution vorgeschriebene Theorieunterricht müsse
Metatheorie (insbesondere erkenntnis- und wissenschaftstheoreti­sche Aspekte
der entsprechenden Schule, schulspezifische Geschichte und Ethik), Thera­pietheorie
(Gesundheits- und Krankheitsverständnis: schulspezifische Theorien der psychi­schen
Störungen und Erkrankungen inkl. Psychosomatik) sowie Praxistheorie
(Diagnostik, Indikation und Kontraindikation, Prognostik, Interventions- und
Methodenlehre, Explora­tion und Behandlungstechnik mit Bezug auf bestimmte
Krankheits- und Störungsbilder) umfassen. Im Rahmen der Ausbildung müsse sodann
die Selbsterfahrung und Supervision verlangt und überprüft werden, und es
müsste ein Konzept darüber vorhanden sein, insbe­sondere auch was die
Qualifikation der Ausbildnerinnen und Ausbildner anbelange. Mit diesen
Kriterien lehnt sich die Gesundheitsdirektion erklärtermassen an diejenigen der
Schweizer CHARTA für Psychotherapie an, eine zur Qualitätssicherung
geschlossene Übereinkunft verschiedener Ausbildungsinstitutionen für
Psychotherapie. Dementspre­chend anerkennt die Gesundheitsdirektion allgemein
diejenigen psychotherapeutischen Spezialausbildungen, die von der CHARTA
bereits anerkannt sind und unterzieht nur die­jenigen, die bisher nicht
anerkannt sind, einer eigenen Überprüfung auf Erfüllung der An­erkennungsvoraussetzungen.
Der Beschwerdeführer kritisiert die Richtlinien der
Gesundheitsdirektion und ihre Anwendung, insbesondere, dass die
Gesundheitsdirektion nicht die Ausbildung des einzel­nen Psychotherapeuten,
sondern die von ihm besuchte Ausbildungsinstitution bewerte und dabei den
Kriterien der CHARTA einen entscheidenden Stellenwert einräume.
b) Verlangt wird nach Ziff. 1 lit. b des Merkblatts
gleich wie in Art. 22 Abs. 1 lit. b des revidierten
Gesundheitsgesetzes eine integrale Spezialausbildung in mindestens einer
anerkannten und bewährten Psychotherapiemethode, die Theorie, Selbsterfahrung
und Su­pervision umfasst. Diese Definition lässt vorerst offen, in welchem
Stundenumfang ein Psychotherapeut die einzelnen Ausbildungselemente betrieben
haben muss. Erst in den Er­läuterungen dazu wird ausgeführt, verlangt seien
mindestens je 200 h Theorie, Selbster­fahrung und Supervision. Damit wird
der erforderliche zeitliche Umfang einer integralen Spezialausbildung
definiert, ohne dass aber über deren inhaltliche Qualitäten etwas gesagt wird.
Daraus lässt sich entgegen dem Dafürhalten des Beschwerdeführers jedoch keines­wegs
schliessen, die Gesundheitsdirektion habe sich mit ihren Erläuterungen
verbindlich auf eine rein quantitative Kontrolle der absolvierten
Spezialausbildung beschränkt.
Der im Merkblatt bzw. in der Gesetzesrevision verwendete
Begriff der integralen Spezialausbildung ist ein unbestimmter Gesetzesbegriff,
bei dessen Auslegung der rechts­anwendenden Behörde ein erheblicher
Beurteilungsspielraum zusteht, in welchen das Ver­waltungsgericht trotz
gebotener Ermessenskontrolle nur mit Zurückhaltung eingreift. An­gesichts der
zahlreichen psychotherapeutischen Richtungen und Methoden und der unüber­sichtlichen
Vielzahl von privaten Aus- und Weiterbildungsangeboten in diesem Bereich ist es
ohne Weiteres nachvollziehbar, wenn die erforderliche Spezialausbildung im
Interesse des Patientenschutzes nicht nur einer quantitativen, sondern auch
einer qualitativen Kon­trolle unterzogen wird. Dabei erweist es sich jedoch
bereits aus praktischen Überlegungen als unumgänglich, diese Qualitätskontrolle
nicht erst auf der Ebene der im Einzelfall bezo­genen und sich allenfalls aus
diversen Einzelelementen zusammensetzenden Spezialausbil­dung, sondern bereits
auf institutioneller Ebene anzusiedeln. Ob ein Psychotherapeut seine
Spezialausbildung bei einer Institution absolviert hat, die mit einem minimalen
Angebots­standard und entsprechenden Anforderungen an ihre Absolventen auch für
eine minimale Qualität der Ausbildung garantiert, lässt sich leicht feststellen
und vermag auch mit einer gewissen Zuverlässigkeit die Qualität der im
Einzelfall tatsächlich bezogenen Ausbildung zu garantieren. Demgegenüber würde
eine institutsunabhängige Qualitätskontrolle, wie sie dem Beschwerdeführer
vorschwebt, es in jedem Einzelfall erfordern, das persönlich vom
Psychotherapeuten verfolgte Ausbildungskonzept bzw. die von ihm im Einzelnen
besuch­ten verschiedenen theoretischen Kurse, die durchgeführte Selbsterfahrung
sowie die Super­vision auf ihre Qualität inklusive die Befähigung ihrer
Lehrpersonen hin zu überprüfen. Da derartige einzelne Ausbildungselemente ohne
Einbindung in ein einheitliches Schulkonzept sodann regelmässig ohne
Qualifizierung der Teilnehmenden stattfinden, müsste der Kanton nach der
Konzeption des Beschwerdeführers wohl in letzter Konsequenz eine eigene kanto­nale
Fähigkeitsprüfung für nichtärztliche Psychotherapeuten zur Verfügung stellen.
Dazu ist er jedoch nicht verpflichtet.
Mit der Konzeption der Gesundheitsdirektion wird freilich in
Kauf genommen, dass unter Umständen ein Bewerber abgewiesen wird, obwohl er
dank der Teilnahme an den verschiedensten Kursen oder durch Selbststudien
optimal auf seine selbständige therapeuti­sche Tätigkeit vorbereitet wäre.
Dieser Nachteil haftet jedoch vielen Berufsordnungen an, welche die Zulassung
von der Erfüllung eines formalen Ausbildungserfordernisses und nicht von der
tatsächlichen Befähigung des Einzelnen abhängig machen. Nach der Recht­sprechung
sind derartige formale Kriterien im Interesse der Justiziabilität zulässig
(vgl. RB 1996 Nrn. 96 und 97).
c) Auch der Umstand, dass sich die Gesundheitsdirektion bei
der Beurteilung der Ausbildungsqualität an den Kriterien der Schweizer CHARTA
für Psychotherapie orien­tiert, eine zur Qualitätssicherung im Jahr 1991
geschlossene Übereinkunft verschiedener Ausbildungsinstitutionen für
Psychotherapie, ist nicht zu beanstanden. Insbesondere er­weist sich die
Annahme, ein von der CHARTA bereits überprüfter und anerkannter Aus­bildungsgang
erfülle die Anforderungen an eine integrale Spezialausbildung, angesichts des
detaillierten und überaus strengen Anforderungskatalogs der CHARTA als durchaus
gerechtfertigt. Soweit ein Ausbildungsgang allerdings von der CHARTA noch gar
nicht überprüft wurde, ist eine eigene Qualitätskontrolle, wie sie die
Gesundheitsdirektion in solchen Fällen auch tatsächlich vornimmt, unumgänglich.
Im Übrigen mögen einzelne Kritikpunkte des Beschwerdeführers
betreffend der Zu­sammensetzung der Fachkommission Psychotherapie der
Gesundheitsdirektion und betref­fend die CHARTA (vgl. insbesondere act.--)
möglicherweise berechtigt sein, sie greifen jedoch zu kurz. Die
Gesundheitsdirektion prüft die Zulassungsgesuche grundsätzlich nach den von ihr
selbst aufstellten Qualitätskriterien und lehnt sich dabei, da diese Anforderun­gen
eher unterhalb denjenigen der CHARTA liegen, lediglich an die Kriterien der
CHAR­TA an. Gerade im Fall einer verweigerten Zulassung infolge
Nichtanerkennung durch die CHARTA wie im vorliegenden Fall nimmt die
Gesundheitsdirektion die Qualitätskontrolle explizit anhand ihres Fragebogens
selber vor. Dass sie bei dieser ihr obliegenden Aufgabe auf die Beratung ihrer
Fachkommission für Psychotherapie zurückgreift, ist sodann nicht zu
beanstanden. Der Entscheid über die Berufszulassung obliegt kompetenzgemäss der
Ge­sundheitsdirektion; über die Berechtigung allfälliger Vorbehalte der
Fachkommission ge­gen einen spezifischen Lehrgang hat sie sich selber ein
Urteil zu bilden.
Anhand welcher Kriterien die Gesundheitsdirektion im einzelnen
die Qualität eines Ausbildungsgangs misst, ist letztlich das Ergebnis einer
gesundheitspolitisch motivierten Gewichtung des Patienteninteresses unter
Berücksichtigung der mitspielenden Interessen der Psychotherapeuten selber, der
Berufsverbände sowie der Ausbildungsinstitutionen. Da­bei stünde es dem Kanton
zwar grundsätzlich frei, für die Berufszulassung allgemein etwa auch auf die
Anerkennung eines Psychotherapeuten als Erbringer einer kassenpflich­tigen
Leistung im Rahmen des Krankenversicherungsrechts abzustellen. Eine Verpflich­tung
dazu besteht indessen nicht. Insofern kann es auch nicht darauf ankommen, nach
wel­chen Krite­rien das Konkordat Schweizerischer Krankenversicherer eine
Anerkennung em­pfiehlt. Ebensowenig ist die Gesundheitsdirektion
selbstverständlich an die Kriterien ge­bunden, die der FMH für die Erlangung
des Facharzttitels für Psychiatrie und Psychothera­pie anwen­det.
d) Ausgehend von diesem Verständnis der erforderlichen
integralen Spezialausbil­dung erscheint es zulässig, von der
Ausbildungsinstitution ein Angebot von insgesamt mindestens 300 Stunden
Theorie zu verlangen, auch wenn ein Psychotherapeut selber da­von lediglich
200 Theoriestunden besucht haben muss. Diese Stundenzahl gewährleistet
nach der überzeugenden Auffassung der Gesundheitsdirektion eine theoretische
Wissens­vermittlung auf angemessenem Niveau, zumal die Theorie sich auf die
Exploration, Dia­gnose, Indikation und Prognose auswirkt. Es leuchtet ein, dass
ein ernsthaftes institutio­nelles Ausbildungsangebot gesamthaft mehr an Theorie
zu umfassen hat, als vom einzel­nen Teilnehmer tatsächlich im Minimum verlangt
werden muss. Mit diesem Erfordernis bleibt die Gesundheitsdirektion sogar noch
unter demjenigen der CHARTA, die eine Theo­rievermittlung während wenigstens
400 Stunden verlangt (Teil B Ziff. 3.3.3.; Teil C
Ziff. 1.8.).
Ebenso wichtig ist es, hinsichtlich der theoretischen
Ausbildungsinhalte gewisse minimale Standards zu verlangen. Hierbei ist
insbesondere zu berücksichtigen, dass der Ausschluss nichtärztlicher
Psychotherapeuten von der selbständigen Berufsausübung sei­nerzeit damit
begründet worden war, dass nur die Ärzte über das ganze Spektrum allge­meinmedizinischer
Grundkenntnisse verfügten und daher in der Lage seien, eine Diagnose zu
stellen, die auch jede Art körperlicher Krankheitszustände bzw. solche aus dem
Grenz­gebiet körperlicher und seelischer Leiden erfasse. Demgegenüber sei die
Ausbildung zum Psychologen nicht einheitlich reglementiert und beschränke sich
in medizinischer Hinsicht schwergewichtig auf die Beurteilung psychischer und
psychosomatischer Krankheiten mit psychologischen Methoden. Die Abgrenzung von
den übrigen Krankheitsbildern sei teil­weise schwierig und übersteige die
ausbildungsmässigen Möglichkeiten der Psychologen. Daher bestehe die Gefahr,
dass nichtärztliche Psychologen Krankheiten mit gemischter Symptomatik
unzureichend beurteilen und fehlerhaft behandeln würden. Dieses Risiko könnte
durch eine Zusatzausbildung und die nach der Diplomierung in unselbständiger
Stellung erworbene Berufserfahrung vermindert werden (vgl. ZBl 93/1992
S. 74 E. 6).
Angesichts dieser Motivation liegt es auf der Hand, dass eine fundierte
Spezialausbildung unter anderem etwa auch eine methodenspezifische
Krankheitslehre (Therapietheorie) und eine störungsspezifische Praxistheorie zu
umfassen hat.
5. a) Erweisen sich demgemäss die von der Gesundheitsdirektion
angewandten Kriterien zur Überprüfung der einzelnen Zulassungsgesuche
grundsätzlich als recht- und zweckmässig, so ist im Folgenden deren Anwendung
bezogen auf die vom Beschwerde­führer absolvierte Ausbildung, insbesondere den
Lehrgang in systemischer Therapie und Beratung zu prüfen.
b) Nach der angefochtenen Verfügung beurteilt die
Gesundheitsdirektion grund­sätzlich auch die systemische Psychotherapie als
eine mögliche Methode, die mittels aner­kennbarer integraler Spezialausbildung
erlernt werden kann. Ebensowenig wird der Um­fang des Theorieangebots des
Ausbildungsinstituts für systemische Therapie und Beratung von 414 Stunden
beanstandet. Als Defizit ortete die Gesundheitsdirektion aber im vorlie­genden
Fall, dass der vom Beschwerdeführer besuchte Lehrgang keine methodenspezifi­sche
Krankheitslehre (Therapietheorie) und keine Praxistheorie umfasse. Zwar gebe
das Ausbildungsinstitut an, die ICD 10-Klassifikation erweitert um systemische
Perspektiven und Diagnostik zu vermitteln, jedoch würden die diesbezüglichen
Ausbildungsunterlagen keine Kurse mit entsprechenden Theorieinhalten aufweisen.
Nicht belegt seien die in Be­zug auf Therapie- und Praxistheorie relevanten
Kurse. Sie weist sodann in der Beschwer­deantwort darauf hin, dass der
Beschwerdeführer diesen spezifischen Ausbildungsteil an einer anderen
Institution (z.B. G. Downing) absolvieren könne. Der Beschwerdeführer wendet
dagegen ein, die Gesundheitsdirektion habe lediglich die Beantwortung des Frage­bogens
durch das Ausbildungsinstitut verlangt, nach Belegen sei nicht gefragt worden.
Ihm könne daher nicht vorgeworfen werden, Beweise nicht erbracht zu haben, nach
denen er gar nie gefragt worden sei.
Nach dem Bericht des
Ausbildungsinstitutes für systemische Therapie und Beratung bietet dieses je im
Umfang von ca. 140 Stunden Unterricht in Metatheorie, Therapietheorie und
Praxistheorie an. Bei letzterer würden die Krankheits- und Störungsbilder der
ICD-Klassifikation erweitert um systemische Perspektiven der Diagnostik gelehrt
(act. --). Dem von der Gesundheitsdirektion bereits am 28. April 2000
vorgebrachten Ein­wand, es würden keine Krankheitslehre und
störungsspezifischen Behandlungstheorien ver­mittelt (act. --), begegnete
das Institut mit Eingabe vom 27. Juli 2000, worin es den dies­bezüglichen
Inhalt des Grundkurses sowie einiger 2-tägiger Seminare darlegte
(act. --). Mit dieser Eingabe setzte sich die Gesundheitsdirektion weder
in der angefochtenen Verfü­gung noch in der Beschwerdeant­wort explizit
auseinander, sondern stellte lediglich pauschal auf die Ausbildungsunterlagen
ab, aus denen die notwendigen theoretischen Inhalte nicht er­sichtlich seien.
Dieses Vorgehen verletzt die der Gesundheitsdirektion
obliegende Untersuchungs­pflicht gemäss § 7 Abs. 1 VRG. Liegt
tatsächlich eine Differenz zwischen den eigenen An­gaben des Instituts und
dessen allgemeinen Kursunterlagen vor, so ist diese Unklarheit mit­tels
weitergehender Untersuchung auszuräumen. Insbesondere ist dem Beschwerdefüh­rer
bzw. dem Institut die Gelegenheit einzuräumen, die behaupteten Kursinhalte
durch weitere Unterlagen zu belegen.
Das Verwaltungsgericht kann die zur weiteren Abklärung des
strittigen Sachver­haltes nötigen Beweise nach § 60 VRG grundsätzlich
selber erheben. Indessen rechtfertigt sich dieses Vorgehen vorliegend nicht.
Die Anwendung des massgebenden Merkblatts der Gesundheitsdirektion räumt dieser
mit Bezug auf die Beurteilung des noch zu erstellenden Sachverhalts einen
Beurteilungsspielraum ein, den das Verwaltungsgericht zu respektieren hat. Aus
diesem Grund ist die angefochtene Verfügung aufzuheben und die Sache an die
Gesundheitsdirektion zur ergänzenden Sachverhaltsabklärung zurückzuweisen,
sofern sich ein Anspruch des Beschwerdeführers auf Berufszulassung nicht
aufgrund der weiteren Ausbildungsbelege ergibt.
c) Ausserhalb des genannten Ausbildungsinstituts für
systemische Therapie und Be­ratung belegte der Beschwerdeführer insgesamt
132 Stunden theoretischen Unterrichts durch den Besuch verschiedener
Kolloquien, Vorlesungen und Kongresse am Kinder- und Jugendpsychiatrischen
Dienst des Kantons Zürich, am Kinderspital, der psychiatrischen Polyklinik, am
Institut für Ehe und Familie in Zürich und am Pestalozzianum. Diese ein­zelnen
Veranstaltungen zu bestimmten Themen hat die Gesundheitsdirektion zu Recht
nicht als eine integrale Spezialausbildung in einer anerkannten Therapiemethode
gewür­digt. Dieser Beurteilung scheint sich der Beschwerdeführer im
Beschwerdeverfahren auch anzuschliessen, jedenfalls setzt er sich mit den
diesbezüglichen Erwägungen der angefoch­tenen Verfügung nicht weiter
auseinander.
d) Die Beschwerde ist daher teilweise gutzuheissen und die
Sache zur ergänzenden Sachverhaltsabklärung an die Gesundheitsdirektion
zurückzuweisen.
Ist demgemäss noch offen, ob der Beschwerdeführer die
tatsächlichen Vorausset­zungen für die Berufszulassung erfüllt oder nicht, so
kann derzeit auch nicht über seinen Eventualantrag betreffend Erlass
zweckmässiger Bewilligungsauflagen befunden werden. Die Gesundheitsdirektion
wird sich im neuerlichen Rechtsgang mit diesem Begehren aus­einanderzusetzen
haben.
6. ...
Demgemäss entscheidet
das Verwaltungsgericht:
1.    Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Demgemäss
wird die angefochtene Ver­fügung aufgehoben und die Sache zur ergänzenden
Sachverhaltsabklärung an die Ge­sundheitsdirektion zurückgewiesen.
...