zh_verwaltungsgericht · VB.2022.00296 · 2024-02-08 · de

Einwohnerregister | Streitgegenstand ist die vom Beschwerdeführer verlangte Sperre der im Einwohnerregister über ihn geführten Daten für die Bekanntgabe an andere öffentliche Organe im Abrufverfahren sowie die Vernichtung der über ihn im Einwohnerregister geführten Angaben zu seinen Eltern. Demgegenüber war die Löschung der historisierten und fehlerhaften Angaben zur 11-stelligen AHV-Nummer bei richtiger Betrachtung bereits im Neubeurteilungsverfahren nicht mehr Streitgegenstand, weshalb die Vorinstanz auf den entsprechenden neuen Antrag im Rekursverfahren nicht hätte eintreten dürfen, was diesbezüglich zur Abweisung im Sinn der Erwägungen führt (E. 2). Ein Bedarf nach den Elterndaten besteht seitens der Staatsanwaltschaft und der Polizei zur Orientierung der Angehörigen bei Inhaftierung (E. 3.4). Der vorliegend im Rahmen einer konkreten Normenkontrolle geprüfte § 7 Abs. 1 lit. h MERV erfüllt das Erfordernis der genügenden Normstufe und stellt eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die Erfassung der Elterndaten im Einwohnerregister dar. Das Legalitätsprinzip ist nicht verletzt (E. 3.5). Die Einwohnerregister haben den Zweck und die Aufgabe, diejenigen Daten zu erheben und zur Verfügung zu stellen, die für die Erfüllung gesetzlicher Aufgaben von mehreren Verwaltungsstellen benötigt werden. Es wurde weder dargetan noch ist ersichtlich, dass die Elterndaten des Beschwerdeführers vom Beschwerdegegner zu einem anderen Zweck bearbeitet worden wären. Eine Verletzung des Zweckbindungsgebots ist nicht ausgewiesen (E. 3.6). Eine Sperre der im Einwohnerregister über den Beschwerdeführer geführten Daten für die Bekanntgabe an andere öffentliche Organe kann sich nicht auf § 22 Abs. 1 IDG stützen. Auch aus § 21 Abs. 1 lit. b IDG lässt sich kein Anspruch auf eine Sperre ableiten, da die Zurverfügungstellung von Daten aus dem Einwohnerregister keine Bekanntgabe von Personendaten im Sinne von § 3 Abs. 6 IDG und somit keine Datenbearbeitung darstellt. Massgebend für die Rechtmässigkeit und denzulässigen Umfang der Datenabfrage durch andere Verwaltungsstellen ist das jeweils für diese massgebliche Bereichsrecht. Verantwortlich für eine rechtskonforme Handhabung der Datenbearbeitung im Zusammenhang mit dem Abrufverfahren sind folglich in erster Linie die betreffenden Verwaltungsstellen selbst und nicht das Bevölkerungsamt (E. 4).Keine Verletzung der Begründungspflicht (E. 5.1-5) oder des Beschleunigungsgebots (E. 5.6) durch die Vorinstanzen. Unzulänglichkeiten des Beschwerdegegners bei der Erfüllung seiner Aktenführungspflicht, welche bei der Verteilung der Gerichtskosten berücksichtigt werden (E. 5.7), indem diese zu einem Fünftel dem Beschwerdegegner auferlegt werden (E. 8). Vorinstanzliche Schreibgebühr verletzt Äquivalenz- oder Kostendeckungsprinzip nicht (E. 6.3).Abweisung der Beschwerde, teilweise im Sinn der Erwägungen.

Zürich Verwaltungsgericht 08.02.2024 VB.2022.00296
Zurich Verwaltungsgericht 08.02.2024 VB.2022.00296
Zurigo Verwaltungsgericht 08.02.2024 VB.2022.00296

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00296
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Geschäftsnummer:
VB.2022.00296
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 08.02.2024
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Einwohnerregister
Streitgegenstand ist die vom Beschwerdeführer verlangte Sperre der im Einwohnerregister über ihn geführten Daten für die Bekanntgabe an andere öffentliche Organe im Abrufverfahren sowie die Vernichtung der über ihn im Einwohnerregister geführten Angaben zu seinen Eltern. Demgegenüber war die Löschung der historisierten und fehlerhaften Angaben zur 11-stelligen AHV-Nummer bei richtiger Betrachtung bereits im Neubeurteilungsverfahren nicht mehr Streitgegenstand, weshalb die Vorinstanz auf den entsprechenden neuen Antrag im Rekursverfahren nicht hätte eintreten dürfen, was diesbezüglich zur Abweisung im Sinn der Erwägungen führt (E. 2).
Ein Bedarf nach den Elterndaten besteht seitens der Staatsanwaltschaft und der Polizei zur Orientierung der Angehörigen bei Inhaftierung (E. 3.4). Der vorliegend im Rahmen einer konkreten Normenkontrolle geprüfte § 7 Abs. 1 lit. h MERV erfüllt das Erfordernis der genügenden Normstufe und stellt eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die Erfassung der Elterndaten im Einwohnerregister dar. Das Legalitätsprinzip ist nicht verletzt (E. 3.5). Die Einwohnerregister haben den Zweck und die Aufgabe, diejenigen Daten zu erheben und zur Verfügung zu stellen, die für die Erfüllung gesetzlicher Aufgaben von mehreren Verwaltungsstellen benötigt werden. Es wurde weder dargetan noch ist ersichtlich, dass die Elterndaten des Beschwerdeführers vom Beschwerdegegner zu einem anderen Zweck bearbeitet worden wären. Eine Verletzung des Zweckbindungsgebots ist nicht ausgewiesen (E. 3.6).
Eine Sperre der im Einwohnerregister über den Beschwerdeführer geführten Daten für die Bekanntgabe an andere öffentliche Organe kann sich nicht auf § 22 Abs. 1 IDG stützen. Auch aus § 21 Abs. 1 lit. b IDG lässt sich kein Anspruch auf eine Sperre ableiten, da die Zurverfügungstellung von Daten aus dem Einwohnerregister keine Bekanntgabe von Personendaten im Sinne von § 3 Abs. 6 IDG und somit keine Datenbearbeitung darstellt. Massgebend für die Rechtmässigkeit und den zulässigen Umfang der Datenabfrage durch andere Verwaltungsstellen ist das jeweils für diese massgebliche Bereichsrecht. Verantwortlich für eine rechtskonforme Handhabung der Datenbearbeitung im Zusammenhang mit dem Abrufverfahren sind folglich in erster Linie die betreffenden Verwaltungsstellen selbst und nicht das Bevölkerungsamt (E. 4).
Keine Verletzung der Begründungspflicht (E. 5.1-5) oder des Beschleunigungsgebots (E. 5.6) durch die Vorinstanzen. Unzulänglichkeiten des Beschwerdegegners bei der Erfüllung seiner Aktenführungspflicht, welche bei der Verteilung der Gerichtskosten berücksichtigt werden (E. 5.7), indem diese zu einem Fünftel dem Beschwerdegegner auferlegt werden (E. 8). Vorinstanzliche Schreibgebühr verletzt Äquivalenz- oder Kostendeckungsprinzip nicht (E. 6.3).
Abweisung der Beschwerde, teilweise im Sinn der Erwägungen.
Stichworte:
ABRUFVERFAHREN
AHV-NUMMER
AKTENFÜHRUNGSPFLICHT
BEGRÜNDUNGSPFLICHT
BESCHLEUNIGUNGSGEBOT
DATENBEARBEITUNG
DATENSCHUTZ
DATENSCHUTZRECHT
EINWOHNERREGISTER
GESETZESDELEGATION
LEGALITÄTSPRINZIP
NEUBEURTEILUNG
NORMENKONTROLLE
RECHTLICHES GEHÖR
SCHREIBGEBÜHREN
ZWECKBINDUNG
Rechtsnormen:
Art. 13 Abs. II BV
§ 7 GebV VGr
Art./§ 171 Abs. I GG
Art. 3 Abs. V IDG
Art. 3 Abs. VI IDG
Art. 9 Abs. I IDG
Art. 21 Abs. I lit. d IDG
§ 11 Abs. II MERG
§ 11 Abs. III MERG
§ 16 MERG
§ 17 MERG
§ 22 Abs. I MERG
Art./§ 7 Abs. I lit. h MERV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2022.00296
Urteil
der 3. Kammer
vom
8. Februar 2024
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter
Daniel Schweikert,
Gerichtsschreiber
Samuel Boller.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Stadtrat von Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Einwohnerregister,
hat sich ergeben:
I.
Am 13. Januar 2016 erliess der Stadtrat der Stadt
Zürich (fortan: Stadtrat) das Reglement über das Einwohnerinnen- und
Einwohnerregister (RER, AS 236.600). A erhob am 6. Februar 2016 Rekurs und
beantragte die Aufhebung des RER, eventualiter die Aufhebung von Art. 2 Abs. 2
RER. Der Stadtrat änderte am 13. April 2016 Art. 2 RER
wiedererwägungsweise ab. Mit Beschluss vom 15. Juni 2017 wies der
Bezirksrat Zürich den Rekurs ab. Am 1. Oktober 2017 trat das RER in Kraft.
Das Bevölkerungsamt der Stadt Zürich (fortan:
Bevölkerungsamt) hatte auf Begehren von A dessen sämtliche im Einwohnerinnen-
und Einwohnerregister (fortan: Einwohnerregister) geführten Daten für die
Bekanntgabe an öffentliche Organe im Abrufverfahren gesperrt und die Angaben zu
dessen Eltern – namentlich Vorname, Familienname und Geburtsname – vorläufig
gelöscht, solange das RER noch nicht in Kraft war.
Am 4. Juli 2018 verfügte das Bevölkerungsamt, die
Elternnamen von A würden unter Aufhebung der vorläufigen Löschung wieder im
Einwohnerregister geführt (Dispositivziffer 1), die 11-stellige AHV-Nummer
von A werde per sofort gelöscht (Dispositivziffer 2) und die Daten- und
Adresssperre für das Abrufverfahren über die im Einwohnerregister geführten
Daten von A an öffentliche Organe werde aufgehoben. In den Erwägungen führte
das Bevölkerungsamt zur 11-stelligen AHV-Nummer aus, die Geschichtsschreibung
dürfe nicht vollständig gelöscht werden, Änderungen müssten im Register
nachvollziehbar und historisiert sein.
A stellte am 29. Juli 2018 ein Gesuch um
Neubeurteilung und beantragte, Dispositivziffern 1 und 3 der Verfügung des
Bevölkerungsamts seien aufzuheben, das Bevölkerungsamt sei anzuweisen, die im
Einwohnerregister über A geführten Angaben zu den Eltern inklusive der
historisierten Angaben zu löschen und das Bevölkerungsamt sei anzuweisen, die
im Einwohnerregister über A geführten Daten für die Bekanntgabe an andere
öffentliche Organe im Abrufverfahren zu sperren und diese Personendaten nur
noch einzelfallweise nach Prüfung der Voraussetzungen gemäss § 16 und 17
des Gesetzes über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007
(IDG, LS 170.4) bekanntzugeben. Zudem stellte er diverse Verfahrensanträge.
Der Stadtrat wies das Gesuch um Neubeurteilung mit
Beschluss vom 13. November 2019 ab und auferlegte A die Verfahrenskosten,
wobei die Sperre der Personendaten im Abrufverfahren im Sinn einer
vorsorglichen Massnahme bis zur Rechtskraft des Entscheides aufrechterhalten
wurde.
II.
Daraufhin erhob A am 16. April 2020 Rekurs beim
Bezirksrat Zürich und beantragte, der Beschluss des Stadtrats vom 13. November
2019 sei aufzuheben. Dabei stellte er dieselben materiellen Anträge wie im
Neubeurteilungsverfahren (oben, E. I) und stellte zusätzlich den Antrag,
das Bevölkerungsamt sei anzuweisen, die im Einwohnerregister über ihn geführten
historisierten und fehlerhaften Angaben zur 11-stelligen AHV-Nummer zu
vernichten. Zudem stellte er verfahrensrechtliche Anträge. Mit Beschluss vom 13. April
2022 wies der Bezirksrat den Rekurs ab, soweit er ihn nicht in Bezug auf den
Antrag auf Erlass von vorsorglichen Massnahmen als gegenstandslos geworden
abschrieb, und auferlegte A die Verfahrenskosten.
III.
A
gelangte in der Folge mit Beschwerde vom 18. Mai 2022 an das
Verwaltungsgericht und beantragte, der Beschluss des Bezirksrats vom 13. April
2022 sei aufzuheben und das Bevölkerungsamt sei anzuweisen, die Sperre der im
Einwohnerregister über ihn geführten Daten für die Bekanntgabe an andere
öffentliche Organe im Abrufverfahren aufrechtzuerhalten und diese Personendaten
nur noch einzelfallweise nach Prüfung der Voraussetzungen gemäss § 16 und
17 IDG bekanntzugeben. Weiter sei das Bevölkerungsamt anzuweisen, die im
Einwohnerregister über den Beschwerdeführer geführten historisierten und
fehlerhaften Angaben zur 11-stelligen AHV-Nummer und die Angaben zu den Eltern
(Vornamen, Nachnamen/Familiennamen und Geburtsnamen von Vater und Mutter)
inklusive der historisierten Angaben zu vernichten. In verfahrensrechtlicher
Hinsicht beantragte der Beschwerdeführer, die Nachweise und Ergebnisse
sämtlicher für die Datenplattform OMEGA nach Art. 7 Abs. 4 der
Datenschutzverordnung der Stadt Zürich (Gemeinderatsbeschluss vom 25. Mai
2011 mit Änderungen bis 24. Juni 2020 [DSV, AS 236.100])
durchgeführten Risikoüberprüfungen seien vom Bevölkerungsamt einzuverlangen und
zu den Akten zu nehmen. Sodann sei der Mitbericht des Rechtskonsulenten zum
Beschluss des Stadtrats vom 13. November 2019 vom Beschwerdegegner
einzuverlangen und zu den Akten zu nehmen.
Die Vorinstanz erklärte am 24. Mai 2022 ihren
Verzicht auf eine Vernehmlassung. Der Beschwerdegegner beantragte mit
Beschwerdeantwort vom 22. Juni 2022 die Abweisung der Beschwerde, soweit
darauf eingetreten werden könne. Der Beschwerdeführer erstattete am 17. Juli
2022 seine Stellungnahme zur Beschwerdeantwort, worauf der Beschwerdegegner am
24. August 2022 eine Beschwerdeduplik einreichte. Der Beschwerdeführer
erklärte am 1. September 2022 seinen Verzicht auf eine weitere
Stellungnahme.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2)
für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
2.
2.1
Eingangs
ist zu prüfen, ob sämtliche vom Beschwerdeführer im Beschwerdeverfahren
gestellten Rechtsbegehren durch das Verwaltungsgericht zu beurteilen sind.
Konkret stellt sich die Frage, ob die Löschung der historisierten und
fehlerhaften Angaben zur 11-stelligen AHV-Nummer richtigerweise noch
Streitgegenstand ist.
2.2
Das
Bevölkerungsamt führte in seinem Schreiben vom 31. Mai 2018 unter anderem
aus, dass Daten nicht vollständig gelöscht werden könnten, sondern als Folge
der geforderten Nachvollziehbarkeit des Verwaltungshandelns historisiert
würden. Darauf verlangte der Beschwerdeführer am 4. Juni 2018 eine
anfechtbare Verfügung, wobei er unter anderem beantragte, die im
Einwohnerregister geführte fehlerhafte 11-stellige AHV-Nummer sei vollständig
zu löschen. Das Bevölkerungsamt hielt in der Verfügung vom 4. Juli 2018
fest, die frühere AHV-Nummer sei aufgrund der Bestimmung im RER nicht
obligatorisch. Deshalb werde diese unverzüglich gelöscht. Dabei wiederholte es,
dass die Geschichtsschreibung nicht vollständig gelöscht werden dürfe,
Änderungen müssten im Register nachvollziehbar und historisiert sein (oben, E. I).
2.3
Eine
Neubeurteilung durch den Gemeindevorstand – hier den Stadtrat – kann
insbesondere verlangt werden, wenn Aufgaben zur selbständigen Erledigung an
unterstellte Kommissionen – hier das Bevölkerungsamt – übertragen werden (§ 170
Abs. 1 lit. c des Gemeindesgesetzes vom 20. April 2015 [GG]; LS
131.1). Gemäss § 171 Abs. 3 GG überprüft der Gemeindevorstand die
Anordnung uneingeschränkt und entscheidet neu. Das Begehren um Neubeurteilung
muss einen Antrag und eine Begründung enthalten (§ 171 Abs. 1 Satz 2
GG).
2.4
In seinem
Gesuch um Neubeurteilung führte der Beschwerdeführer aus, er beschränke dieses
ausdrücklich auf die Aufhebung der Dispositivziffern 1 und
3. Dispositivziffer 2 betreffend Löschung der 11-stelligen AHV-Nummer
werde dadurch in Rechtskraft erwachsen. Entsprechend stellte er auch keine
Anträge betreffend die 11-stellige AHV-Nummer.
Dass der Beschwerdegegner darauf anlässlich der
Vernehmlassung im Rahmen des Neubeurteilungsverfahrens nochmals Ausführungen
zur 11-stelligen AHV-Nummer machte, bezeichnete der Beschwerdeführer in seiner
Stellungnahme vom 28. Januar 2019 als unverständlich. Er führte weiter
aus, die Bestimmung in § 171 Abs. 1 Satz 2 GG, wonach ein
Neubeurteilungsverfahren einen Antrag enthalten müsse, wäre völlig sinnlos,
wenn die überprüfende Instanz ohnehin den gesamten Gegenstand der angefochtenen
Anordnung zu überprüfen hätte, in keinerlei Hinsicht an Anträge gebunden wäre
und über alles neu entscheiden müsste. Ein konkreter Antrag in einem solchen
Begehren wäre überflüssig bzw. würde sich in "Bitte alles überprüfen"
erschöpfen.
2.5
Grundsätzlich erwächst nur das Dispositiv
eines Entscheids in Rechtskraft. Allerdings können auch die Erwägungen an der
Rechtskraft teilhaben; dies vor allem dann, wenn das Dispositiv ausdrücklich
("im Sinne der Erwägungen") oder dem Sinn nach auf sie verweist bzw.
wenn der Sinn des ganzen Entscheids auf sie verweist
(VGr, 17. Dezember
2015, VB.2015.00333, E. 2.2; VGr, 5. Mai 2006, VB.2005.00370, E. 7.2.4;
VGr, 26. November 1997, VB.97.00129, E. 6; Alain Griffel in: derselbe
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 28 N. 7).
2.6
Deutlich
wurde die Haltung des Bevölkerungsamts, dass Daten als Folge der geforderten
Nachvollziehbarkeit des Verwaltungshandelns historisiert und somit nicht
vollständig gelöscht würden, bereits in seinem Schreiben vom 4. Juni 2018.
Aus der lediglich zweiseitigen und somit sehr übersichtlichen Verfügung vom 4. Juli
2018 ging unmissverständlich hervor, dass die 11-stellige AHV-Nummer des
Beschwerdeführers zwar per sofort gelöscht werde, nicht jedoch die
Geschichtsschreibung (oben, E. 2.2). Dispositivziffer 2 verweist
somit dem Sinn nach auf die betreffende Erwägung auf S. 2 oben, womit
diese an einer allfälligen Teilrechtskraft der Dispositivziffer 2 der
Verfügung vom 4. Juli 2018 teilnimmt.
Nachdem der Beschwerdeführer die Teilrechtskraft von
Dispositivziffer 2 selber ganz ausdrücklich hervorhob und stimmigerweise
im Neubeurteilungsverfahren auch keine Anträge betreffend die 11-stellige
AHV-Nummer stellte (oben, E. 2.4), ist diese nicht mehr Streitgegenstand.
Richtigerweise hätte sich der Stadtrat zu diesem Themenkomplex nicht mehr
äussern und die Vorinstanz auf den entsprechenden neuen Antrag des
Beschwerdeführers im Rekursverfahren nicht eintreten dürfen.
2.7
Dies führt
im vorliegenden Verfahren bezüglich des Rechtsbegehrens um Löschung der
historisierten und fehlerhaften Angaben zur 11-stelligen AHV-Nummer zur
Abweisung im Sinn der Erwägungen 2.1–6 (Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen
zu §§ 19–28a N. 58).
2.8
Strittig
und zu prüfen bleibt, ob die Führung der Elterndaten des Beschwerdeführers im
Einwohnerregister rechtens ist. Anschliessend wird zu beurteilen sein, ob ein
Anspruch des Beschwerdeführers auf die von ihm beantragte Sperre der im
Einwohnerregister über ihn geführten Daten für die Bekanntgabe an andere
öffentliche Organe im Abrufverfahren besteht.
3.
3.1
Gemäss Art. 13
Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April
1999 (BV; SR 101) hat jede Person Anspruch auf Schutz vor Missbrauch ihrer
persönlichen Daten. Diese Verfassungsbestimmung schützt den Einzelnen vor
Beeinträchtigungen, die durch die staatliche Bearbeitung seiner persönlichen
Daten entstehen (Recht auf informationelle Selbstbestimmung). Der
verfassungsrechtliche Datenschutz ist Teil des Rechts auf eine Privat- und
persönliche Geheimsphäre nach Art. 13 Abs. 1 BV (BGE 128 II 259 E. 3.2).
3.2
Auf
kantonaler Ebene konkretisiert das IDG diesen grundrechtlichen Anspruch. Es
bezweckt unter anderem den Schutz der Grundrechte von Personen, über welche die
öffentlichen Organe des Kantons Daten bearbeiten (§ 1 Abs. 1 lit. b
IDG) und vermittelt dem Einzelnen Rechtsansprüche zum Schutz eigener
Personendaten. Nach § 21 Abs. 1 lit. d IDG kann eine von einer
widerrechtlichen Bearbeitung ihrer Personendaten betroffene Person vom
betreffenden öffentlichen Organ verlangen, dass es die Widerrechtlichkeit
dieser Datenbearbeitung feststellt. Dieser Anspruch steht neben den weiteren in
§ 21 Abs. 1 IDG vorgesehenen Ansprüchen zum Schutz eigener
Personendaten, nämlich der Berichtigung oder Vernichtung unrichtiger
Personendaten (lit. a), der Unterlassung widerrechtlicher Datenbearbeitung
(lit. b) und der Beseitigung der Folgen widerrechtlichen Bearbeitens (lit. c).
Überdies hat gemäss § 20 Abs. 2 IDG jede Person Anspruch auf Zugang
zu den eigenen Personendaten.
3.3
Gemäss § 11
Abs. 1 des Gesetzes über das Meldewesen und die Einwohnerregister vom 11. Mai
2015 (MERG; LS 142.1) führen die Gemeinden das Einwohnerregister. Die
Einwohnerregister enthalten von jeder gemeldeten Person nach Massgabe von Art. 6
des Bundesgesetzes vom 23. Juni 2006 über die Harmonisierung der
Einwohnerregister und anderer amtlicher Personenregister (RHG; SR 431.02)
mindestens bestimmte Daten. Der Regierungsrat kann in einer Verordnung für
weitere Identifikatoren und Merkmale, die zur Erfüllung der kantonalen Aufgaben
notwendig sind, eine Erfassung im Einwohnerregister festlegen (§ 11 Abs. 3
MERG). Davon hat er Gebrauch gemacht und in der Verordnung über das Meldewesen
und die Einwohnerregister vom 14. Februar 2018 (MERV; LS 142.11)
vorgeschrieben, dass die Gemeinden im Einwohnerregister weitere Angaben von
meldepflichtigen Personen erfassen, so unter anderem den amtlichen Namen des
Vaters und der Mutter/der Elternteile bei der Geburt (§ 7 Abs. 1 lit. h
MERV). Der Anhang legt fest, wie die Merkmale und Identifikatoren gemäss § 11
Abs. 2 lit. a und 3 MERG durch die Gemeinden zu führen sind (§ 7
Abs. 2 MERV). Die Elterndaten definiert er als "obligatorisch, falls
bekannt".
Auch die Gemeinden können in einem Erlass nebst den in Art. 6
RHG genannten für weitere Identifikatoren und Merkmale, die zur Erfüllung ihrer
Aufgaben notwendig sind, eine Erfassung im Einwohnerregister festlegen (§ 11
Abs. 4 MERG). So wird in der Stadt Zürich unter anderem – vergleichbar wie
in § 7 Abs. 1 lit. h MERV – zusätzlich die familiäre Beziehung (Name
Vorname der Eltern / Name Vorname der Ehegattin oder des Ehegatten oder der
eingetragenen Partnerin oder des eingetragenen Partners) erfasst (Art. 2 Abs. 2
lit. j RER).
Die Elternangaben dienen in der Praxis regelmässig der
Personenidentifikation. Ein Bedarf nach diesen Angaben besteht namentlich
seitens der Kantonspolizei und der Staatsanwaltschaften (Begründung des
Regierungsrats für die Änderung der MERV vom 12. Februar 2020, S. 11
Ziff. 2.2.5).
3.4
Der
Beschwerdeführer wehrt sich gegen das Führen der Elternangaben im
Einwohnerregister mit dem Argument, es seien dort über ihn längst genügend
andere Merkmale erfasst, die eine verlässlichere Identifikation seiner Person
ermöglichten. Dies überzeugt nicht, weil der Beschwerdeführer nicht darzutun
vermag und nicht ersichtlich ist, weshalb gerade dieser Identifikator
vernachlässigbar sein sollte und nicht ein anderer. Vielmehr erscheint die
Auswahl durch den Beschwerdeführer als zufällig. Sodann dienen die Angaben im
Einwohnerregister ohnehin nicht nur der Identifikation, sondern weiteren
öffentlichen Aufgaben (vgl. oben, E. 3.3, und unten, sogleich sowie E. 3.6).
Daran ändert auch die Behauptung des Beschwerdeführers nichts, dass andere
Gemeinden problemlos ein Einwohnerregister ohne Elterndaten führen könnten.
Ein Bedarf der Staatsanwaltschaft bzw. der Polizei nach
den Elterndaten wird vom Beschwerdeführer nicht substanziiert in Abrede
gestellt und ergibt sich beispielsweise aus Art. 214 der Strafprozessordnung
vom 5. Oktober 2007 (StPO, SR 312.0). Gemäss Abs. 1 lit. a
dieser Bestimmung benachrichtigt die zuständige Strafbehörde umgehend die
Angehörigen, wenn eine Person vorläufig festgenommen oder in Untersuchungs-
oder Sicherheitshaft gesetzt wird. Die betroffene Person hat sich darüber
auszusprechen, welche Angehörigen zu informieren sind, wobei jene nach Art. 110
Abs. 1 des Strafgesetzbuches vom 21. Dezember 1937 (StGB, SR 311.0)
in Betracht fallen. Liegt keine entsprechende Äusserung vor, kann die
Strafbehörde die nächsten Angehörigen (also Ehegatte oder eingetragenen
Partner, wenn nicht vorhanden, erwachsene Kinder oder Eltern) orientieren (Daniel
Jositsch/Niklaus Schmid, StPO Praxiskommentar, 4. Aufl., Zürich/St. Gallen
2023, Art. 214 N. 6). Mithin handelt es sich bei den Elterndaten
nicht nur um einen Identifikator, sondern um eine Angabe, welche in bestimmten
Konstellationen zur Einhaltung von bundesgesetzlich vorgesehenen
strafprozessualen Bestimmungen benötigt wird.
3.5
3.5.1
Der Beschwerdeführer macht weiter geltend, wenn der Staat eine
obligatorische Erfassung von Personendaten für sämtliche Einwohner zwangsweise
festschreiben wolle, sei dies eine Einschränkung des verfassungsmässigen Rechts
auf Datenschutz, welche nicht auf Verordnungsstufe erfolgen könne. Auch könne
ein formelles Gesetz diese Kompetenz nicht einfach mit einer äusserst vagen
Formulierung – "zur Erfüllung der kantonalen Aufgaben notwendig" (§ 11
Abs. 3 MERG) – an die Exekutive delegieren. Die diesbezüglichen
Festlegungen im Anhang der MERV und im RER seien verfassungswidrig, weshalb
ihnen nach Art. 79 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar
2005 (KV; LS 131.211) die Anwendung zu versagen sei. Gemäss dieser Bestimmung
wenden die Gerichte und die vom Volk gewählten kantonalen Behörden
Bestimmungen, die gegen übergeordnetes Recht verstossen, nicht an.
Mithin rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung des
Legalitätsprinzips und verlangt eine vorfrageweise (akzessorische) Überprüfung
der Übereinstimmung der genannten Bestimmungen mit höherrangigen Rechtsnormen
im Rahmen einer konkreten Normenkontrolle. Eine solche ist auch dann zulässig,
wenn die betreffende Rechtsnorm – wie im Falle des RER – bereits Gegenstand
eines abstrakten Normenkontrollverfahrens bildete. Die Rechtskraft des
Entscheids des Bezirksrats vom 15. Juni 2017 steht einer konkreten
Normenkontrolle des RER durch das Verwaltungsgericht somit entgegen dem
Dafürhalten des Beschwerdegegners nicht im Wege (Marco Donatsch, Kommentar VRG,
§ 50 VRG, N 45; VGr, 2. März 2000, VB.2000.00015, E. 2).
Da die Vorschriften betreffend Erfassung der Elterndaten in Art. 2
Abs. 2 lit. j RER und § 7 Abs. 1 lit. h MERV im
Wesentlichen übereinstimmen und mittlerweile beide in Kraft gesetzt wurden,
wird der Einfachheit halber vorliegend § 7 Abs. 1 lit. h MERV
akzessorisch überprüft.
3.5.2
Das Erfordernis der Gesetzesform (auch als
"genügende Normstufe" bezeichnet) bedeutet, dass die wichtigen
Rechtsnormen, auf denen die Verwaltungstätigkeit beruht, in einem Gesetz
enthalten sein müssen. Teilweise kommen auch gesetzesvertretende Verordnungen
in Frage. Sie beruhen auf einer Ermächtigung durch ein Gesetz, das noch keine
vollständige materielle Regelung enthält. Solche Verordnungen fügen der
weitmaschigen Regelung im Gesetz neue Normen hinzu. Die Voraussetzungen und
Grenzen der Gesetzesdelegation sind dabei zu beachten
.
Vollziehungsverordnungen demgegenüber dürfen weder
die Rechte der Bürgerinnen und Bürger (zusätzlich) beschränken noch ihnen
(weitere) Pflichten auferlegen. Die Übergänge zwischen gesetzesvertretenden und
vollziehenden Verordnungen sind fliessend. Zudem können in der gleichen
Verordnung Teile mit Vollzugscharakter und solche gesetzesvertretender Natur
enthalten sein (
Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A.,
Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 94–99, Rz. 350 f.; BGE 141 II
169 E. 4.3.1).
3.5.3
In
§ 7 Abs. 1 lit. h
MERV
legte der Regierungsrat
zusätzliche Identifikatoren und Merkmale fest, die nebst den bereits in Art. 6
RHG und § 11 Abs. 2 lit. b und c MERG genannten Daten
obligatorisch im Einwohnerregister erfasst werden müssen. Dazu gehören die
Elterndaten. Mithin auferlegt
§ 7 Abs. 1 MERV
den Bürgern weitere Pflichten, womit es
sich um eine Bestimmung gesetzesvertretender Natur handelt und die
Voraussetzungen der Gesetzesdelegation zu prüfen sind (oben, E. 3.5.2).
Diese
Voraussetzungen (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 368) sind erfüllt:
Die Gesetzesdelegation ist vorliegend nicht durch die Verfassung ausgeschlossen
und in einem Gesetz, nämlich § 11 Abs. 3 MERG, enthalten. Gemäss
dieser Bestimmung kann der Regierungsrat in einer Verordnung für weitere
Identifikatoren und Merkmale, die zur Erfüllung der kantonalen Aufgaben
notwendig sind, eine Erfassung im Einwohnerregister festlegen. Damit beschränkt
sich die Delegation auf eine genügend bestimmte Materie. Noch detailliertere
Angaben des Gesetzgebers zu diesen Identifikatoren und Merkmalen würde deren
Festlegung zu stark einschränken und den Sinn und Zweck der vorliegenden
Delegation, diese Liste einigermassen flexibel ändernden Bedürfnissen anpassen
zu können, untergraben. Der Zweck der Delegation ergibt sich mithin vorliegend
aus ihr selber und bedarf keiner expliziten Erwähnung im Gesetz
(vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 359). Gegenstand und Umfang der
übertragenen Befugnisse gehen sodann genügend klar aus § 11 Abs. 3
MERG hervor. Nachdem die Bürger durch § 11 Abs. 2 lit. a MERG i.
V.
m. Art. 6 RHG sowie § 11 Abs. 2
lit. b und c MERG ohnehin schon gesetzlich verpflichtet sind, den
Einwohnerbehörden einen grösseren Katalog an Daten anzugeben, handelt sich denn
bei der moderaten Ausweitung dieses Katalogs auch nicht um eine wichtige
Regelung, welche zwingend eine Grundlage im Gesetz selbst bedurft hätte. Die
Grundzüge der delegierten Materie sind somit wie verlangt in einem Gesetz
(MERG) umschrieben.
Keine anderen Anforderungen ergeben sich vorliegend aus Art. 36
Abs. 1 BV. Es liegt keine schwerwiegende Einschränkung eines
verfassungsmässigen Rechts vor, weshalb eine Regelung auf Gesetzesstufe auch
insofern entbehrlich ist. Nichts anderes ergibt sich schliesslich aus Art. 38
KV.
3.5.4
Demnach erfüllt § 7 Abs. 1 lit. h MERV das Erfordernis der
genügenden Normstufe und stellt eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die
Erfassung der Elterndaten im Einwohnerregister dar. Ob dies auch für Art. 2
Abs. 2 lit. j RER gilt, kann daher offengelassen werden. Das
Legalitätsprinzip ist nicht verletzt.
3.6
Schliesslich
rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung des Zweckbindungsgebots. Dieses
findet seine kantonalrechtliche Grundlage in § 9 Abs. 1 IDG. Gemäss
dieser Bestimmung darf das öffentliche Organ Personendaten nur zu dem Zweck bearbeiten,
zu dem sie erhoben worden sind, soweit nicht eine rechtliche Bestimmung
ausdrücklich eine weitere Verwendung vorsieht oder die betroffene Person im
Einzelfall einwilligt.
Entgegen dem Beschwerdeführer beschränkt sich der Zweck
des Einwohnerregisters nicht darauf, die Niedergelassenen und Aufenthalter
festzuhalten. Zwar verzichtet das MERG auf eine explizite Zweckdefinition, doch
ergibt sich diese implizit aus § 11 MERG: Die Einwohnerregister haben den
Zweck und die Aufgabe, diejenigen Daten zu erheben und zur Verfügung zu
stellen, die für die Erfüllung gesetzlicher Aufgaben von mehreren
Verwaltungsstellen benötigt werden (vgl. die Stellungnahme der Datenschutzstelle
der Stadt Zürich vom 30. September 2016 zuhanden des Bezirksrats im
Verfahren um die abstrakte Normenkontrolle betreffend das RER). Die Elterndaten
werden dabei unter anderem von Polizei und Staatsanwaltschaft zur Erfüllung
ihrer gesetzlichen Aufgaben benötigt (oben, E. 3.4). Es wurde weder
dargetan noch ist ersichtlich, dass die Elterndaten des Beschwerdeführers vom
Beschwerdegegner zu einem anderen Zweck bearbeitet worden wären. Eine
Verletzung des Zweckbindungsgebots ist nicht ausgewiesen.
3.7
Nach dem
Gesagten dringt der Beschwerdeführer mit seinen Argumenten gegen das Führen der
Elterndaten im Einwohnerregister nicht durch. Die Beschwerde ist in diesem
Punkt unbegründet.
Zu prüfen bleibt, ob ein Anspruch des Beschwerdeführers
auf die von ihm beantragte Sperre der im Einwohnerregister über ihn geführten
Daten für die Bekanntgabe an andere öffentliche Organe im Abrufverfahren
besteht.
4.
4.1
Die
Gemeinde kann öffentlichen Organen nach § 3 IDG im elektronischen
Abrufverfahren Zugriff auf das Einwohnerregister gewähren (§ 17 MERG).
Öffentliche Organe nach § 3 IDG sind der Kantonsrat, die
Gemeindeparlamente sowie die Gemeindeversammlungen (lit. a), Behörden und
Verwaltungseinheiten des Kantons und der Gemeinden (lit. b) sowie
Organisationen und Personen des öffentlichen und privaten Rechts, soweit sie
mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben betraut sind (lit. c).
4.2
Gemäss Art. 5
DSV kann das Bevölkerungsamt auf schriftliches Gesuch hin öffentlichen Organen
auf folgende Personendaten des Einwohnerregisters Zugriff im Abrufverfahren
gewähren oder diese Daten regelmässig bekannt geben (Abs. 1): auf die in § 18
Abs. 1 und 2 MERG genannten Personendaten (lit. a) sowie auf weitere,
vom Stadtrat durch Erlass bestimmte Personendaten (lit. b).
4.3
Die
betroffene Person kann die Bekanntgabe ihrer Personendaten an Private sperren
lassen, wenn das öffentliche Organ aufgrund einer spezialgesetzlichen
Bestimmung Personendaten voraussetzungslos bekannt geben kann (§ 22 Abs. 1
IDG). Eine solche Sperre gilt indes nur gegenüber privaten Personen und
Organisationen, nicht hingegen gegenüber öffentlichen Organen (Martina Küng,
in: Bruno Baeriswyl/Beat Rudin [Hrsg.], Praxiskommentar zum Informations- und
Datenschutzgesetz des Kantons Zürich [Praxiskommentar IDG], Zürich etc. 2012, § 22
N. 12). Der Beschwerdeführer kann sich daher nicht auf § 22 Abs. 1
IDG berufen.
4.4
Es fragt
sich, ob sich ein Anspruch des Beschwerdeführers auf Sperre der im Einwohnerregister
über ihn geführten Daten für die Bekanntgabe an andere öffentliche Organe im
Abrufverfahren allenfalls aus § 21 IDG ableiten lassen könnte. Diese
Bestimmung regelt, welche Ansprüche einer Person zustehen, wenn ein
öffentliches Organ Personendaten widerrechtlich bearbeitet (vgl. oben, E. 3.2).
So kann die betroffene Person gemäss § 21 Abs. 1 lit. b
IDG vom öffentlichen Organ verlangen, dass es das widerrechtliche Bearbeiten
von Personendaten unterlässt. Dieser Anspruch umfasst sowohl eine in naher
Zukunft ernsthaft drohende als auch eine effektiv stattfindende und andauernde
widerrechtliche Bearbeitung von Personendaten. Widerrechtlich ist eine
Bearbeitung von Personendaten insbesondere dann, wenn für die Bearbeitung keine
oder keine genügende gesetzliche Grundlage besteht und/oder die Bearbeitung
unverhältnismässig ist.
4.5
Der
Beschwerdeführer ficht die dargelegten Rechtsgrundlagen des Abrufverfahrens
(oben, E. 4.1–2) nicht an, sondern kritisiert die Rechtsanwendung. Die
Gesuche nach Art. 5 Abs. 2 DSV der 35 zugriffsberechtigten
öffentlichen Organe sowie die entsprechenden Entscheide des Bevölkerungsamts
wurden dem Beschwerdeführer von diesem im Januar 2018 zugestellt. In den Akten
befinden sich diese Unterlagen nicht, der Beschwerdeführer zitiert indes
stellenweise aus ihnen.
Konkret macht er geltend, dass unter den abrufberechtigten
öffentlichen Organen solche zu finden seien, für welche nie eine Notwendigkeit
bestehen werde, Daten über ihn im Abrufverfahren zu beziehen, wie etwa die
Asylorganisation Zürich (AOZ) oder die Alterszentren der Stadt Zürich. Für
andere öffentlichen Organe wie Entsorgung und Recycling Zürich (ERZ) oder die
Verkehrsbetriebe Zürich (VBZ) seien die Zugriffsrechte zu umfangreich
ausgestaltet. Diesbezüglich rügt er eine Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips.
Eine solche erblickt er auch in der konkreten Ausgestaltung der
Suchmöglichkeiten auf der Datenplattform OMEGA, welche lediglich vage Angaben
erfordere und damit eigentliche stadtweite "fishing expeditions"
ermögliche. Den Vorinstanzen wäre es – so der Beschwerdeführer weiter –
problemlos möglich gewesen, vom Bevölkerungsamt sämtliche Gesuche nach Art. 5
DSV einzufordern und die darin geltend gemachten Rechtsgrundlagen und
Begründungen für die Notwendigkeit eines Zugriffs im Abrufverfahren und die
jeweiligen Entscheide einer Überprüfung zu unterziehen. Dies werde nun dem
Verwaltungsgericht aufgebürdet (S. 6 Rz. 12 f.).
4.6
4.6.1
Zunächst ist die Frage zu beantworten, ob eine
Datenbearbeitung
durch das Bevölkerungsamt erfolgt, indem es die Personendaten des
Beschwerdeführers für den Zugriff durch öffentliche Organe im Abrufverfahren
zur Verfügung stellt. Ansonsten kann hierin zum Vornherein keine
widerrechtliche Datenbearbeitung durch das Bevölkerungsamt bestehen, deren
Unterlassung der Beschwerdeführer nach § 21 Abs. 1 lit. b IDG in
Form einer Sperre verlangen könnte (oben, E. 4.4).
4.6.2
Bearbeiten ist jeder Umgang mit Informationen wie das Beschaffen,
Aufbewahren, Verwenden, Umarbeiten, Bekanntgeben oder Vernichten (§ 3 Abs. 5
IDG). Bekanntgeben ist das Zugänglichmachen von Informationen wie das
Einsichtgewähren, Weitergeben oder Veröffentlichen (§ 3 Abs. 6 IDG).
4.6.3
Die Zurverfügungstellung von Daten aus dem Einwohnerregister stellt keine
Bekanntgabe von Personendaten im Sinn von § 3 Abs. 6 IDG dar. Denn
beim Einwohnerregister handelt es sich nicht um einen Informationsbestand, der
nur für eine bestimmte bereichsspezifische Aufgabenerfüllung errichtet wurde
und aus dem zur Erfüllung anderer – fremder – gesetzlicher Aufgaben Daten
bekannt gegeben werden. Das Einwohnerregister ist bereits vom Ansatz her ein
Informationsbestand, der nicht nur für die Aufgabenerfüllung einer oder einiger
weniger Verwaltungsstellen, sondern grundsätzlich für alle Verwaltungsstellen
errichtet wurde, die aufgrund ihrer Bereichsgesetzgebung zur Erhebung dieser
Daten legitimiert sind. Man könnte das Führen eines Einwohnerregisters als
Datenerhebung in zwei Phasen umschreiben: Anstatt dass diese anderen Verwaltungsstellen
die Daten selber direkt bei den Einwohnern erheben bzw. beschaffen, werden die
Daten im Rahmen des Meldeverfahrens zentral erhoben, um dann bei Bedarf den
berechtigten Verwaltungsstellen zur Verfügung zu stehen. Ob eine
Verwaltungsstelle berechtigt ist, Daten aus einem Einwohnerregister zu beziehen
und zu bearbeiten, bestimmt sich ausschliesslich nach dem jeweils massgebenden
Bereichsrecht und nach Massgabe von § 8 IDG (vgl. Stellungnahme der
Datenschutzstelle der Stadt Zürich vom 30. September 2016). Gemäss dieser
Bestimmung darf das öffentliche Organ Personendaten bearbeiten, soweit dies zur
Erfüllung seiner gesetzlich umschriebenen Aufgaben geeignet und erforderlich
ist (Abs. 1), wobei das Bearbeiten besonderer Personendaten einer
hinreichend bestimmten Regelung in einem formellen Gesetz bedarf (Abs. 2).
4.6.4
Massgebend für die Rechtmässigkeit und den zulässigen Umfang der
Datenabfrage durch andere Verwaltungsstellen ist nach dem Gesagten das jeweils
für diese massgebliche Bereichsrecht. Verantwortlich für eine rechtskonforme
Handhabung der Datenbearbeitung sind folglich in erster Linie die betreffenden Verwaltungsstellen
selbst und nicht das Bevölkerungsamt.
Nachdem die
Zurverfügungstellung von Daten aus dem Einwohnerregister an andere öffentliche
Organe keine Datenbearbeitung des Bevölkerungsamts darstellt, kann der
Beschwerdeführer gestützt auf § 21 Abs. 1 lit. b IDG keine
Unterlassung dieser Zurverfügungstellung seitens des Einwohneramts und somit
auch keine Sperre seiner Personendaten verlangen (oben, E. 4.6.1). Ohnehin
stellt sich die Frage, ob sich der Beschwerdeführer im Lichte von § 16
MERG überhaupt auf die Bestimmungen des IDG berufen könnte, was nach dem
Vorstehenden indes offenbleiben kann.
4.7
Die
Beschwerde ist daher auch in diesem Punkt unbegründet.
Es ist nicht ersichtlich, inwiefern die beantragte
Einholung des Mitberichts des Rechtskonsulenten zum Beschluss des Stadtrats vom
13. November 2019 oder der Nachweise und Ergebnisse der für die
Datenplattform OMEGA durchgeführten Risikoprüfungen (vgl. Sachverhalt E. III)
etwas an diesem Ergebnis zu ändern vermöchte. Auf diese ist daher in
antizipierter Beweiswürdigung zu verzichten.
5.
5.1
Der
Beschwerdeführer beanstandet Verletzungen des Beschleunigungsgebots und des
rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 1 und 2 BV) durch den Beschwerdegegner
sowie die Vorinstanz und beantragt deren Berücksichtigung bei der Verlegung der
Verfahrenskosten im Neubeurteilungs-, im Rekurs- sowie im Beschwerdeverfahren.
Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs erblickt der
Beschwerdeführer insbesondere in einer Verletzung der Begründungspflicht.
5.2
Soweit er
geltend macht, die Vorinstanz habe nicht dargelegt, wie sie zu einer
Staatsgebühr von Fr. 1'200.- gelange, so ist er darauf hinzuweisen, dass
den Rechtsmittelinstanzen bei der Festlegung der Gebührenhöhe ein grosser
Ermessensspielraum zusteht, der selbst ihm Rahmen einer Ermessenskontrolle nur zurückhaltend
zu überprüfen ist (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 25 und N. 95 f.).
Innerhalb des möglichen Gebührenrahmens gemäss § 13 Abs. 1 VRG i. V. m.
§ 5 der Gebührenordnung für die Verwaltungsbehörden vom 30. Juni 1966
(
GebV VB,
LS 682) von Fr. 50.-
bis Fr. 4'000.- erscheint die Staatsgebühr im vorliegenden Rekursverfahren
angesichts der Komplexität des Falles keineswegs als überhöht bzw. in einer
Höhe liegend, die eine (ausführlichere) Begründung erforderlich machen würde.
5.3
5.3.1
Weiter rügt der Beschwerdeführer, die Vorinstanz habe sich mit den Randziffern 50
bis 86 seiner Rekursschrift vom 16. April 2020 nicht auseinandergesetzt.
5.3.2
In den Randziffern 50–67 der Rekursschrift machte der Beschwerdeführer
nebst diversen Verweisen auf mögliche Missstände auf nicht
streitgegenständlichen Nebenschauplätzen (vgl. etwa Rz. 53–55, Rz. 58,
Rz. 60) eine Verletzung der Begründungspflicht durch den Beschwerdegegner
geltend. Weshalb dabei die gerügte "sonderbare Struktur" des
Neubeurteilungsentscheides (Rz. 50–52; Rz. 56–57, Rz. 62–64) in
irgendeiner Hinsicht relevant sein sollte, ist nicht ersichtlich. Bei näherem
Hinsehen kritisierte der Beschwerdeführer sodann in manchen Randziffern nicht
das Fehlen einer Begründung im Neubeurteilungsentscheid, sondern die materielle
Korrektheit der dortigen Erwägungen (vgl. etwa Rz. 59, Rz. 61),
was ohnehin keine Verletzung der Begründungspflicht zu begründen vermöchte. Ins
Leere ging die in der Rekursschrift geäusserte Rüge des Beschwerdeführers,
wonach sich der Beschwerdegegner zur Frage der Zulässigkeit einer Bekanntgabe
der Personendaten des Beschwerdeführers im Abrufverfahren nicht geäussert habe
(Rz. 65–66), nachdem diese in Ziff. 3 des Neubeurteilungsentscheids
über eineinhalb Seiten genau diese Thematik abgehandelt hatte. Mithin ist nicht
ersichtlich, weshalb sich die Vorinstanz mit diesen weitestgehend
unzutreffenden oder irrelevanten Vorbringen des Beschwerdeführers in den Randziffern 50–67
zur angeblich durch den Beschwerdegegner verletzten Begründungspflicht hätte
auseinandersetzen müssen.
5.3.3
Analoges gilt für die Randziffern 68–86 der Rekursschrift. Zwar trifft zu,
dass die Vorinstanzen nicht auf die Rüge des Beschwerdeführers eingingen,
wonach für einen Teil der abfrageberechtigten öffentlichen Organe nicht die
geringste Notwendigkeit ersichtlich sei, jemals auf die Daten des Beschwerdeführers
zugreifen zu müssen (Rz. 75). Dies mussten sie aber auch nicht, nachdem
eine Datenbearbeitung, deren allfällige Unterlassung der Beschwerdeführer
verlangen könnte, erst durch die abfrageberechtigten Organe stattfindet und
nicht durch das vorliegend ins Recht gefasste Bevölkerungsamt (vgl. oben, E. 4.6.4).
5.4
Weiter ist
entgegen dem Beschwerdeführer auch keine Verletzung der Begründungspflicht der
Vorinstanz betreffend die gerügte fehlende Rechtmässigkeit der dem
Beschwerdeführer vom Beschwerdegegner auferlegten Verwaltungs- und
Schreibgebühren ersichtlich, nachdem sie sich mit diesem Vorbringen unter
Darlegung der einschlägigen Rechtsgrundlagen und einer Prüfung des
Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips in genügender Weise auseinandergesetzt
hat.
5.5
Im Übrigen
ist der Beschwerdeführer darauf hinzuweisen, dass weder die Vorinstanz noch der
Beschwerdegegner sich mit all seinen Standpunkten einlässlich auseinandersetzen
und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegen mussten. Vielmehr konnten
sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken (
vgl. BGE 141 V 557 E. 3.2.1, 138
I 232 E. 5.1, 136 I 229 E. 5.2). Dies gilt auch für das
Verwaltungsgericht und ist im vorliegenden Verfahren besonders angezeigt,
nachdem sich komplexe rechtliche Fragen stellen und der Beschwerdeführer nebst
diverser weiterer Korrespondenz im Neubeurteilungsverfahren eine 13-seitige und
eine 17-seitige Eingabe, im Rekursverfahren eine 26-seitige und eine 18-seitige
Eingabe sowie im Beschwerdeverfahren eine 19-seitige und eine 8-seitige Eingabe
einreichte, wobei er sich nicht auf den Streitgegenstand zu beschränken
vermochte (vgl. oben, E. 5.3.2).
5.6
Angesichts
der Komplexität der Materie und des schieren Umfangs der vom Beschwerdeführer
in seinen Eingaben untergebrachten Kritikpunkte – von denen jeder einzelne
mindestens gelesen und verstanden werden muss – ist entgegen dem
Beschwerdeführer nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz nach der letzten
Stellungnahme des Beschwerdegegners vom 18. August 2020 als Rekursgegner
rund 20 Monate benötigte, um den angefochtenen Rekursentscheid vom 13. April
2022 zu fällen und die Entscheidbegründung zu verfassen. Eine Verletzung des
Beschleunigungsgebots wird dadurch ebenso wenig begründet wie durch die
Tatsache, dass der Beschwerdegegner dem Bevölkerungsamt im
Neubeurteilungsverfahren eine Vernehmlassungsfrist von insgesamt vier Monaten
gewährte.
5.7
Schliesslich
rügt der Beschwerdeführer die Aktenführung durch den Beschwerdegegner. Das
Akteneinsichtsrecht ist ein Teilgehalt des verfassungsmässigen Anspruchs auf
rechtliches Gehör. Die Behörden trifft daher eine Aktenführungspflicht
(Griffel, Kommentar VRG; § 8 N. 2 und 5). Normalerweise sind die
Akten zu ordnen, zu nummerieren (akturieren) und mit einem Aktenverzeichnis zu
versehen (Griffel, § 26a N. 7). Grundsätzlich haben sodann alle
Verwaltungsbehörden die vorinstanzlichen Akten beizuziehen (§ 4 i.
V.
m. § 26a Abs. 1 Satz 1
VRG).
Der Beschwerdeführer kritisiert zu Recht, dass der
Neubeurteilungsentscheid ohne Beizug von Vorakten gefällt wurde, dass der
Beschwerdegegner selbst im Rekursverfahren erst mit Verzögerung und nach
Insistieren des Beschwerdeführers die Vorakten aus dem erstinstanzlichen
Verfahren lieferte und im Neubeurteilungsverfahren kein Aktenverzeichnis
führte.
Diesen Unzulänglichkeiten wird im Rahmen der Verteilung
der Gerichtskosten angemessen Rechnung zu tragen sein (Plüss, Kommentar VRG, § 13
Rz. 64).
6.
6.1
Der
Beschwerdeführer bringt schliesslich vor, die ihm auferlegte vorinstanzliche
Schreibgebühr widerspreche dem Äquivalenzprinzip.
6.2
Die zu
erhebenden Schreibgebühren bestimmen sich nach § 7
GebV VB
, wobei für die Erstausfertigung
grundsätzlich Fr. 15.- (Abs. 1 lit. a) und für jede weitere
gedruckte Ausfertigung Fr. 3.- (Abs. 1 lit. b) pro A4-Seite zu
verrechnen sind. Als Schreibgebühr werden sodann die gesamten für die
Ausfertigung eines Schriftstücks erhobenen Gebühren bezeichnet, also nicht
bloss die eigentlichen Kosten des Drucks und der Vervielfältigung, sondern auch
die hierbei anfallenden Sekretariatsarbeiten etc. Bei der Festsetzung der
Verfahrenskosten muss das Äquivalenzprinzip beachtet werden, wonach die Kosten
nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der
bezogenen Leistung oder des abgegoltenen Vorteils stehen dürfen und sich in
vernünftigen Grenzen bewegen müssen. Ferner muss das Kostendeckungsprinzip
beachtet werden, wonach die Gesamteingänge den Gesamtaufwand für den
betreffenden Verwaltungszweig nicht oder bloss geringfügig übersteigen sollen (Plüss,
Kommentar VRG, § 13 N. 27 f.). Die vorinstanzlich festgelegten
Schreibgebühren sind nur zurückhaltend zu überprüfen (vgl. oben, E. 5.2).
Sodann bewegen sich die in der
GebV
VB
vorgesehenen Ansätze in ähnlicher Höhe wie die entsprechenden
Gebühren von Bundesbehörden (vgl. z.
B. Art. 12 der Verordnung vom 25. November 1974 über
Kosten und Entschädigungen im Verwaltungsstrafverfahren, SR 313.32) und genügen
in der Regel auch dem Äquivalenz- und Kostendeckungsprinzip (vgl. zum Ganzen
auch VGr, 23. Februar 2022, VB.2021.00734, E. 3.5.2).
6.3
Vorliegend
waren demnach für die 18-seitige Erstausfertigung des Beschlusses des
Bezirksrat vom 13. April 2022 insgesamt Fr. 270.- (18 x Fr. 15.-)
und für die beiden weiteren Exemplare gemäss Mitteilungssatz je Fr. 54.-
(18 x Fr. 3.-) zu bezahlen, woraus sich grundsätzlich eine Schreibgebühr
von Fr. 378.- (Fr. 270.- + 2 x Fr. 54.-) ergibt. Vorinstanzlich
wurde lediglich eine Schreibgebühr von Fr. 363.- in Rechnung gestellt.
Da weder der vorgegebene Gebührenrahmen nach oben verlassen
wurde noch im Sinn der dargelegten Rechtslage eine Verletzung des Äquivalenz-
und Kostendeckungsprinzip ersichtlich ist, ist die Beschwerde auch
diesbezüglich unbegründet.
7.
Zusammenfassend ist die
Beschwerde abzuweisen, teilweise im Sinn der Erwägungen (vgl. oben, E. 2).
8.
In Berücksichtigung des Zeitaufwands des Gerichts und der
Schwierigkeit des Falls rechtfertigt sich für das verwaltungsgerichtliche
Verfahren die Erhebung einer Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.- zuzüglich
Zustellkosten (vgl. § 2 in Verbindung mit § 3 Abs. 2 der
Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 [GebV VGr, LS
175.252]
). Aufgrund der Unzulänglichkeiten bei der
Erfüllung der beschwerdegegnerischen Aktenführungspflicht rechtfertigt es sich,
die Gerichtskosten zu einem Fünftel dem Beschwerdegegner und zu vier Fünfteln
dem Beschwerdeführer aufzuerlegen.
Eine Partei- oder Umtriebsentschädigung steht letzterem nicht zu.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird – teilweise im Sinn der Erwägungen – abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;     die übrigen Kosten betragen:
Fr.    155.--
Zustellkosten,
Fr. 3'155.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden zu vier Fünfteln dem Beschwerdeführer und zu einem
Fünftel dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Eine
Umtriebsentschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    den Bezirksrat Zürich.