zh_verwaltungsgericht · VK.2000.00004 · 2000-06-22 · de

Forderung | Zuständigkeit zur Ausrichtung von (kommunalen) Zusatzleistungen zur Invalidenversicherung: Rückerstattungsanspruch einer irrtümlich zahlenden Gemeinde gegen eine andere Gemeinde? Grundlagen: Für Heimpensionäre sind die Zusatzleistungen von derjenigen Gemeinde zu erbringen, in der die Pensionäre vor dem Heimeintritt ihren zivilrechtlichen Wohnsitz hatten. Streitigkeiten über die örtliche Zuständigkeit zur Ausrichtung der Leistungen entscheidet die Direktion für Soziales und Sicherheit endgültig (E. 1b am Anfang). Die Direktion hat nur zu entscheiden, welche Gemeinde zu zahlen hat, nicht aber, wieviel zu zahlen ist (E. 1b am Ende). Ein Entscheid der Direktion über die Höhe einer Rückerstattung ist demnach zwar fehlerhaft, aber nicht nichtig. Die inzwischen eingetretene Rechtskraft dieses fehlerhaften Entscheids steht der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des Rückerstattungsanspruchs im Klageverfahren nicht entgegen, damit überhaupt ein Rechtschutz besteht (E. 1c). Irrtümlich von einer Gemeinde entrichtete Leistungen können nach den Regeln über die ungerechtfertigte Bereicherung zurückgefordert werden (E. 3 a/b), soweit dem nicht die Verjährung entgegensteht (E. 3 c). Minderheitsbegründung zur Frage der Nichtigkeit des Entscheids der Direktion und die sich daraus ergebenden Folgen.

Zürich Verwaltungsgericht 22.06.2000 VK.2000.00004
Zurich Verwaltungsgericht 22.06.2000 VK.2000.00004
Zurigo Verwaltungsgericht 22.06.2000 VK.2000.00004

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VK.2000.00004
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Geschäftsnummer:
VK.2000.00004
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 22.06.2000
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Fürsorgerecht
Betreff:
Forderung
Zuständigkeit zur Ausrichtung von (kommunalen) Zusatzleistungen zur Invalidenversicherung: Rückerstattungsanspruch einer irrtümlich zahlenden Gemeinde gegen eine andere Gemeinde?
Grundlagen: Für Heimpensionäre sind die Zusatzleistungen von derjenigen Gemeinde zu erbringen, in der die Pensionäre vor dem Heimeintritt ihren zivilrechtlichen Wohnsitz hatten. Streitigkeiten über die örtliche Zuständigkeit zur Ausrichtung der Leistungen entscheidet die Direktion für Soziales und Sicherheit endgültig (E. 1b am Anfang). Die Direktion hat nur zu entscheiden, welche Gemeinde zu zahlen hat, nicht aber, wieviel zu zahlen ist (E. 1b am Ende).
Ein Entscheid der Direktion über die Höhe einer Rückerstattung ist demnach zwar fehlerhaft, aber nicht nichtig. Die inzwischen eingetretene Rechtskraft dieses fehlerhaften Entscheids steht der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des Rückerstattungsanspruchs im Klageverfahren nicht entgegen, damit überhaupt ein Rechtschutz besteht (E. 1c).
Irrtümlich von einer Gemeinde entrichtete Leistungen können nach den Regeln über die ungerechtfertigte Bereicherung zurückgefordert werden (E. 3 a/b), soweit dem nicht die Verjährung entgegensteht (E. 3 c).
Minderheitsbegründung zur Frage der Nichtigkeit des Entscheids der Direktion und die sich daraus ergebenden Folgen.
Stichworte:
NICHTIGKEIT
RECHTSKRAFT
RÜCKERSTATTUNG
ÜBRIGES FÜRSORGE UND GESUNDHEIT
UNGERECHTFERTIGTE BEREICHERUNG
ZUSATZLEISTUNGEN (AHV/IV)
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 62 OR
Art. 67 lit. I OR
§ 81a VRG
§ 12 ZLG
§ 21 ZLG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I.
Frau E
, geboren 1965, bezieht wegen geistiger
Schwerstbehinderung eine Invalidenversicherungsrente (IV) und eine
Hilflosenentschädigung. Seit 19. Juni 1975 lebt sie in einem auswärtigen
Behindertenheim. Die Eltern hatten von Juni 1967 bis Dezember 1981 Wohnsitz in
C
und danach in
A
. Seit August 1997 wohnt der Vater in
F
. Die
Mutter ist verstorben.
II. Die Gemeinde
A
richtete von Januar 1984 bis August
1997 für
Frau E
Zusatzleistungen zur IV aus. Sie ging dabei von der
irrtümlichen Annahme aus, die Zuständigkeit knüpfe an den zivilrechtlichen
Wohnsitz der Eltern bei der Gesuchs-einreichung an. Ab September 1997 stellte
die Gemeinde
A
die Ausrichtung von Zusatzleistungen wegen
Wohnsitzwechsels der Eltern nach
F
ein.
Die Fürsorgekommission der Gemeinde
F
verweigerte am
5. November 1997 ihrerseits die Ausrichtung von Zusatzleistungen mit der
Begründung, der Wohnsitzwechsel der Eltern begründe keinen neuen Wohnsitz ihres
mündigen Kindes; der Wohnsitz von
Frau E
bleibe daher in
A
bestehen. Die dagegen vom Vater erhobene Einsprache an den Bezirksrat überwies
dieser zuständigkeitshalber — d.h. gestützt auf § 21 Abs. 3 lit.
b des Gesetzes über die Zusatzleistungen zur eidgenössischen Alters-,
Hinterlassenen- und Invalidenversicherung vom 7. Februar 1971 (ZLG) —
an die Fürsorgedirektion (heute: Direktion für Soziales und Sicherheit). Diese
ordnete am 27. November 1997 an, dass weiterhin die Gemeinde
A
für
die Ausrichtung von Zusatzleistungen an
Frau E
zuständig bleibe. Zur Begründung
führte sie, entsprechend dem Standpunkt der Gemeinde
F
, aus,
Frau E
habe ihren zivilrechtlichen Wohnsitz in
A
trotz des Wohnsitzwechsels
ihres Vaters nach
F
behalten.
III. Am 13. Februar 1998 ersuchte der Gemeinderat
A
namens der Gemeinde die Fürsorgedirektion um wiedererwägungsweise Aufhebung der
ihr am 1. De-zember 1997 zugestellten Verfügung vom 27. November 1997
(1); in einer neuen Verfügung sei festzustellen, dass ab 19. Juni 1975
(Eintritt von
Frau E
in das Behindertenheim) die Gemeinde
C
zur
Ausrichtung von Zusatzleistungen verpflichtet sei (2), dass die Gemeinde
C
die Zusatzleistungen, welche die Gemeinde
A
Frau E
"ohne
Anerkennung einer Rechtspflicht ab 1. Dezember 1997" ausgerichtet
habe, zurückzuerstatten habe (3) und dass die Gemeinde
C
die
Zusatzleistungen, welche die Gemeinde
A
Frau E
"vor dem
1. Dezember 1997 irrtümlich" ausgerichtet habe zurückzuerstatten
habe, soweit sie nicht verjährt seien (4).
Die Fürsorgedirektion hiess dieses Wiedererwägungsgesuch am
8. September 1998 gut; sie hob die Verfügung vom 27. November 1997
auf (1); sie stellte sodann fest, dass die Gemeinde
C
grundsätzlich seit
Juni 1975 bis November 1997 für die Ausrichtung von Zusatzleistungen an
Frau
E
zuständig sei (2); die Gemeinde
C
wurde verpflichtet, die von der
Gemeinde
A
vom Dezember 1992 bis und mit November 1997 an
Frau E
irrtümlich bezahlten Zusatzleistungen ohne Verzinsung zu ersetzen (3) sowie die
von der Gemeinde
A
ab Dezember 1997 an
Frau E
als Vorleistung
provisorisch ausgerichteten Zusatzleistungen ohne Verzinsung zurückzuerstatten
(4). Die Kosten des Wiedererwägungsverfahrens wurden auf die Staatskasse
genommen (5). Als zulässiges Rechtsmittel wurde der Rekurs an den Regierungsrat
bezeichnet (6).  Die Fürsorgedirektion erwog im Wesentlichen, der Verfügung vom
27. November 1997 liege "ein bedeutsamer falscher Sachverhalt zu
Grunde", weshalb sie aufzuheben sei. Insbesondere sei übersehen worden,
dass die Eltern von
Frau E
1975, d.h. im Zeitpunkt ihrer Heimeinweisung,
nicht in
A
, sondern in
C
Wohnsitz gehabt hätten, weshalb die
Gemeinde
C
kraft ausdrücklicher Regelung in § 21 Abs. 2 ZLG
zur Erbringung von Zusatzleistungen örtlich zuständig sei, auch wenn das
entsprechende Gesuch erst Jahre später in
A
gestellt worden sei. Weil
der Nachforderungsanspruch nach fünf Jahren verjähre und die Gemeindeverwaltung
A
ihn erstmals mit Schreiben vom 5. Dezember 1997 gegenüber der
Gemeinde
C
geltend gemacht habe, sei Letztere zu verpflichten, der
Gemeinde
A
die
Frau E
ab Dezember 1992 erbrachten Zusatzleistungen
zurückzuerstatten. Mit diesem Entscheid würden alle Rückforderungsansprüche der
Gemeinde
A
gegenüber
Frau E
hinfällig.
Mit Rekurs vom 15. Oktober 1998 beantragte die Gemeinde
C
dem Regierungsrat, Ziffern 2 und 3 der Wiedererwägungsverfügung der
Fürsorgedirektion vom 8. Sep-tember 1998 aufzuheben. Mit Verfügung vom
18. Dezember 1998 trat der Regierungsratspräsident auf den Rekurs nicht
ein. Zur Begründung führte er aus, gemäss § 21 Abs. 3 ZLG entscheide die
Fürsorgedirektion über die dort genannten Streitigkeiten endgültig; der gestützt
auf diese Bestimmung ergangene Wiedererwägungsentscheid der Fürsorgedirektion
vom 8. September 1998 sei daher nicht mit Rekurs anfechtbar; daran habe
auch die Revision vom 8. Juni 1997 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG) nichts geändert.
IV. Mit Schreiben vom 27. Januar 1999 ersuchte der
Gemeinderat
A
die Gemeinde
C
gestützt auf den rechtskräftigen
Entscheid der Fürsorgedirektion vom 8. September 1998 um Rückerstattung
der im Zeitraum von Dezember 1992 bis Februar 1999 an
Frau E
bezahlten
Zusatzleistungen im Gesamtbetrag von Fr. 175'717.-. Die Gemeinde
C
bezahlte hierauf der Gemeinde
A
die von dieser im Zeitraum vom Dezember
1997 bis Februar 1999 an
Frau E
entrichteten Beiträge von insgesamt
Fr. 38'240.-. Damit kam sie Dispositiv Ziffer 4 der Verfügung der
Fürsorgedirektion vom 8. September 1998 nach. Hingegen weigerte sie sich,
der Gemeinde
A
entsprechend Dispositiv Ziffer 3 der  genannten Verfügung
die im Zeitraum von Dezember 1992 bis November 1997 an
Frau E
entrichteten Zusatzleistungen von insgesamt Fr. 139'867.- zu ersetzen.
Die Gemeinde
A
setzte hierauf die Forderung von
Fr. 139'867.- in Betreibung. Gegen den Zahlungsbefehl vom 27. August
1999 erhob die Gemeinde
C
Rechtsvorschlag, worauf die Gemeinde
A
am 27. September 1999 um definitive Rechtsöffnung ersuchte. Der
Einzelrichter des Bezirksgerichts wies das Rechtsöffnungsbegehren am
3. November 1999 ab. Zur Begründung führte er aus, der Fürsorgedirektion
komme im Bereich der Zusatzleistungen zur AHV/IV abgesehen von den begrenzten
Kompetenzen gemäss § 21 Abs. 3 ZLG keine Entscheidungsgewalt zu.
§ 21 Abs. 3 lit. b ZLG verleihe der Fürsorgedirektion lediglich
die Kompetenz, Streitigkeiten zwischen zürcherischen Gemeinden über die
örtliche und zeitliche Zuständigkeit zur Ausrichtung von Zusatzleistungen zu
entscheiden. Hingegen habe die Fürsorgedirektion nicht darüber zu entscheiden,
ob eine Gemeinde verpflichtet sei, einer anderen Gemeinde die von dieser
entrichteten Zusatzleistungen zu ersetzen. Derartige Streitigkeiten seien
gemäss § 81 lit. a VRG im Klageverfahren vor Verwaltungsgericht
auszutragen. Für den Erlass von Dispositiv Ziffern 3 und 4 der
Verfügung vom 8. September 1998 sei die Fürsorgedirektion daher nicht
zuständig gewesen; dieser Mangel wiege schwer und sei offenkundig, weshalb die
Anordnungen in Dispositiv Ziffern 3 und 4 als nichtig erschienen.
Selbst bei Verneinung der Nichtigkeit würden die genannten Anordnungen keinen
Rechtsöffnungstitel darstellen, weil die geschuldete Summe nicht beziffert
werde.
V. Mit Klageschrift vom 30. März 2000 beantragte die
Gemeinde
A
dem Verwaltungsgericht, es sei die Gemeinde
C
zu
verpflichten, der Klägerin Fr. 139'867.- nebst Zins von 5 % seit
27. Januar 1999 zu bezahlen; es sei zudem der Rechtsvorschlag in der
Betreibung Nr. 2113 des Betreibungsamts
C
aufzuheben; unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen zulasten der Beklagten. Zur Begründung der
Zuständigkeit des Gerichts berief sie sich auf § 81 lit. a VRG. Zur
Begründung ihres Klagebegehrens verwies sie in erster Linie auf die
Wiedererwägungsverfügung der Fürsorgedirektion vom 8. September 1998,
welche in Rechtskraft erwachsen und entgegen der Auffassung des
Rechtsöffnungsrichters nicht nichtig sei.
Die Gemeinde
C
beantragte dem Verwaltungsgericht am
5. Juni 2000 Abweisung der Klage, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten der Klägerin. Zur Begründung brachte sie in erste Linie vor, die
Anordnungen in Dispositiv Ziffern 3 und 4 der Verfügung der
Fürsorgedirektion vom 8. September 1998 seien nichtig und daher unbeachtlich.
Diese Anordnungen seien auch materiell rechtswidrig.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Gemäss § 81 lit. a VRG beurteilt das
Verwaltungsgericht als einzige Instanz im Klageverfahren vermögensrechtliche
Streitigkeiten aus öffentlichem Recht zwischen Gemeinden oder
Gemeindeverbänden, soweit ein Gesetz deren Beurteilung nicht einer anderen
Behörde überträgt. Unter den letztgenannten Vorbehalt fallen auch
interkommunale Streitigkeiten vermögensrechtlicher Art, in denen einer
kantonalen Behörde kraft ausdrücklicher Regelung Verfügungskompetenz zukommt
und gegen eine solche Verfügung Rekurs oder Beschwerde erhoben werden kann
(Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,
Vorbem. zu §§ 41-71 N. 8; Vorbem. zu §§ 81-86 N. 7;
§ 81 N. 6). Das folgt daraus, dass verwaltungsgerichtliches
Klageverfahren und behördliche Verfügungskompetenz sich grundsätzlich
gegenseitig ausschliessen.
Die Klägerin will mit der vorliegenden Klage das erreichen, was
ihr die Fürsorgedirektion mit Ziffer 3 der (Wiedererwägungs-)Verfügung vom
8. September 1998 grundsätzlich (allerdings ohne nähere Bezifferung)
zugesprochen hat, was sie aber im Rechtsöffnungsverfahren nicht durchsetzen
konnte, weil der Rechtsöffnungsrichter die genannte Anordnung für nichtig hielt
und einen Rechtsöffnungstitel zudem auch mangels Bezifferung verneinte.
b) Gemäss § 21 ZLG sind die Zusatzleistungen von der
Gemeinde zu leisten, in welcher der Gesuchsteller seinen zivilrechtlichen
Wohnsitz hat (Abs. 1). Für Insassen von im Kanton gelegenen Anstalten und
Heimen aller Art, welche ihren letzten zivilrechtlichen Wohnsitz unmittelbar
vor dem Heimeintritt in einer zürcherischen Gemeinde hatten, sind die
Zusatzleistungen von dieser Gemeinde zu erbringen (Abs. 2). Die zuständige
Direktion des Regierungsrats behandelt und entscheidet endgültig: im Rahmen der
Kompetenzen des Kantons die aus dem Verkehr mit anderen Kantonen und
insbesondere aus der interkantonalen Zuständigkeit im Einzelfall oder allgemein
sich ergebenden Fragen (Abs. 3 lit. a); Streitigkeiten zwischen
zürcherischen Gemeinden über die örtliche und zeitliche Zuständigkeit zur
Ausrichtung von Zusatzleistungen (Abs. 3 lit. b).
Die Direktion entscheidet in solchen Streitigkeiten
"endgültig", womit ein Weiterzug dieses Entscheids mittels Rekurs
und/oder Beschwerde ausgeschlossen wird. In ihrem Wiedererwägungsentscheid vom
8. September 1998 ist zwar die Fürsorgedirektion davon ausgegangen, ihr
Entscheid könne mit Rekurs weitergezogen werden, weil § 21 Abs. 3
ZLG, soweit darin der Entscheid der Direktion als "endgültig"
bezeichnet werden, durch die Revision des VRG vom 8. Juni 1997 (§ 19a
VRG) überholt sei. Diese Auffassung ist jedoch vom Regierungsratspräsidenten im
Nichteintretensentscheid vom 18. Dezember 1998 zu Recht verworfen worden,
auf dessen zutreffenden Erwägungen hier verwiesen werden kann (act. 4/7 E.
3).
Die Fürsorgedirektion hat in ihrer Wiedererwägungsverfügung
vom 8. September 1998 die Frage aufgeworfen, ob sie sich gestützt auf
§ 21 Abs. 3 lit. b ZLG im Streit zwischen den Gemeinden
A
und
C
auf die "zuständigkeitsrechtliche Seite" zu beschränken habe, im
Hinblick darauf, dass über die "leistungsrechtliche Seite" gemäss
§ 81 lit. a ZLG Klage beim Verwaltungsgericht geführt werden könne.
Sie hat sich schliesslich auch für die leistungsrechtliche Seite des Streites
als zuständig erachtet, mit der Begründung, eine Aufspaltung des Rechtsstreites
zwischen den beiden Gemeinden würde zwar nicht gegen kantonales Verfahrensrecht
verstossen, jedoch übergeordnetem Bundesrecht widersprechen, welches in
Art. 7 des Bundesgesetzes über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen-
und Invalidenversicherung vom 19. März 1965 (ELG) in Verbindung mit
Art. 85 Abs. 2 lit. a des Bundesgesetzes über die Alters- und
Hinterlassenenversicherung vom 20. Dezember 1946 (AHVG) ein rasches und
einfaches Verfahren verlange (act. 4/5 E. I.2). Der
Rechtsöffnungsrichter des Bezirksgerichts ist dieser Auffassung nicht beigetreten
(act. 4/11 E. 5).
Seinem Wortlaut nach beschränkt § 21 Abs. 3
lit. b die Kompetenz der Direktion auf den Entscheid über die
"Zuständigkeit" der Gemeinden zur Ausrichtung der fraglichen
Leistungen. Im vorliegenden Fall kommt wie erwähnt die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts
im Klageverfahren grundsätzlich nach § 81 lit. a VRG in Betracht und
geht es einzig um die Frage, ob diese Zuständigkeit durch eine
Verfügungskompetenz der Verwaltung wegbedungen werde. Dies trifft indes nicht
zu, da eine am Wortlaut orientierte Auslegung von § 21 Abs. 3
lit. b ZLG ergibt, dass die Direktion zwar Streitigkeiten über die
"Zuständigkeit zur Ausrichtung" von Zusatzleistungen, nicht aber
solche über die Ausrichtung der Leistungen an sich entscheidet.
c) Zu prüfen bleibt, ob die von der Fürsorgedirektion
beanspruchte Zuständigkeit zum Erlass von Dispositiv Ziffer 3 in der
Wiedererwägungsverfügung vom 8. September 1998 gleichwohl Bestand habe,
weil die Anordnung in formelle Rechtskraft erwachsen ist.
Das wäre jedenfalls dann zu verneinen, wenn die formelle
Rechtskraft wegen Nichtigkeit der Anordnung von vornherein nicht beachtlich
wäre. Entgegen der Auffassung des Rechtsöffnungsrichters des Bezirksgerichts
ist der Mangel der Unzuständigkeit, mit dem die fragliche Anordnung der
Fürsorgedirektion behaftet ist, nicht derart schwer und offensichtlich, dass
deswegen auf Nichtigkeit dieser Anordnung zu schliessen wäre; das zeigt die
Auslegung von § 21 Abs. 3 lit. b ZLG in der vorstehenden
Erwägung (E. 1b).
Die Rechtskraft von Dispositiv Ziffer 3 der Wiedererwägungsverfügung
der Fürsorgedirektion vom 8. September 1998 steht indessen der
verwaltungsgerichtlichen Zuständigkeit gleichwohl nicht entgegen. Die formelle
Rechtskraft des verwaltungsbehördlichen Entscheids könnte die gerichtliche
Zuständigkeit nur ausschliessen, wenn er mit Rekurs an den Regierungsrat und
mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weiterziehbar gewesen wäre. Dies
trifft jedoch wie erwähnt nicht zu, weil gestützt auf § 21 Abs. 3 ZLG
getroffene Entscheide der Direktion endgültig sind. Es ginge nicht an, dass das
Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit ausschliesslich wegen der Rechtskraft
eines verwaltungsbehördlichen Entscheids verneint, mit welchem die
Verwaltungsbehörde zu Unrecht eine Zuständigkeit beansprucht hat, die
richtigerweise dem Verwaltungsgericht zusteht. In einem solchen Fall wäre
mangels Anfechtbarkeit mit einem ordentlichen Rechtsmittel der Rechtsschutz zu
stark eingeschränkt.
d) Weil auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt
sind, ist auf die Klage einzutreten.
2. In der Sache selbst ist das Verwaltungsgericht insoweit an
die Verfügung der Fürsorgedirektion vom 8. September 1998 gebunden, als
diese kompetenzgemäss entschieden hat (RB 1983 Nr. 70;
Kölz/Bosshart/Röhl, § 1 N. 31). Dies trifft nach dem Gesagten auf
Dispositiv Ziffer 2 zu, worin festgestestellt wird, dass die politische
Gemeinde
C
grundsätzlich seit Juni 1975 bis November 1997 für die
Ausrichtung von Zusatzleistungen zur IV an
Frau E
zuständig ist (bzw.
gewesen wäre). Selbst ohne diese Bindungswirkung ergibt sich die genannte
Feststellung einerseits aus § 21 Abs. 2 ZLG und anderseits aus der
unbestrittenen Tatsache, dass sich der Wohnsitz der Eltern von
Frau E
im
Juni 1975 – dem Zeitpunkt ihrer Heimeinweisung – in
C
befand.
Die Beklagte bestreitet dies denn auch nicht; mit ihren Ausführungen in Ziffer
III./8 der Klageantwort wendet sie sich einzig dagegen, dass sie der Gemeinde
A
die von dieser getätigten Aufwendungen nachträglich zu ersetzen habe. In der
Sache selber sind sich die Parteien demnach einig darüber, dass die von der
Klägerin seit 1984 bis November 1997 an
Frau E
ausgerichteten
Zusatzleistungen zur IV richtigerweise nach § 21 Abs. 2 ZLG von der
Beklagten hätten erbracht werden müssen.
Das Verwaltungsgericht ist an die Verfügung der Fürsorgedirektion
vom 8. Septem-ber 1998 insoweit nicht gebunden, als diese kompetenzwidrig
entschieden hat. Das trifft nach dem Gesagten auf Dispositiv Ziffer 3
dieser Verfügung zu, wonach die Gemeinde
C
verpflichtet wurde, die von
der Gemeinde
A
vom Dezember 1992 bis und mit November 1997 an
Frau E
irrtümlich bezahlten Zusatzleistungen ohne Verzinsung zu ersetzen. Ob die
Beklagte eine derartige Ersatzpflicht gegenüber der Klägerin treffe und bejahendenfalls
für welchen Zeitraum, hat das Verwaltungsgericht in eigener Beurteilung und mit
freier Kognition zu entscheiden.
3. a) In Anlehnung an die privatrechtliche Regelung der
ungerechtfertigten Bereicherung (Art. 62 ff. des Schweizerischen
Obligationenrechts; OR) gilt auch im öffentlichen Recht der Grundsatz, dass
Zuwendungen, die aus einem nicht verwirklichten oder nachträglich weggefallenen
Grund erfolgen, zurückgefordert werden können (Max Imboden/René Rhinow,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 6. A., Band I, Basel/Frankfurt
a.M. 1986, René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,
Ergänzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1990, je Nr. 32 B I; Ulrich Häfelin/Georg
Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A.,
Zürich 1998, Rz. 145). Der in Art 62 Abs. 2 OR für das
Privatrecht ausgesprochene Grundsatz gilt im öffentlichen Recht als allgemeines
Rechtsprinzip, d.h. auch dann, wenn er in der einschlägigen Gesetzgebung nicht
ausdrücklich vorgesehen ist. Hat indessen Letztere die Rückerstattung geordnet,
so sind allein diese geschriebenen Vorschriften, die im Zweifel als abschliessend
und vollständig gelten, massgebend.
b) Indem die Klägerin seit Januar 1984 bis November 1997 für
Frau
E
Zusatzleistungen zur IV erbracht hat, die zu entrichten richtigerweise
Sache der Beklagten gewesen wäre, ist Letztere ungerechtfertigt bereichert
worden. Zwar ist die ungerechtfertigte Zuwendung der Klägerin gegenüber der
Beklagten nur mittelbar erfolgt, nämlich dadurch, dass die Klägerin aus Irrtum
Leistungen an einen Dritten übernommen hat, die von der Beklagten geschuldet
waren. Für die Annahme einer ungerechtfertigten Bereicherung kommt es indessen
nicht darauf an, ob die Vermögensverschiebung unmittelbar von dem einen in das
andere Vermögen oder ob diese Verschiebung nur mittelbar durch eine Reihe von
beteiligten Vermögen hindurch stattfand (so hinsichtlich Art. 62 OR Theo
Guhl/Hans Merz/Alfred Koller, Das Schweizerische Obligationenrecht, 8. A.,
Zürich 1991, S. 205; Hermann Schulin, in: Basler Kommentar,
2. A. (1996), Art. 62 N. 8 f.). Die Sozialversicherungsgesetzgebung
des Bundes und des Kantons Zürich regelt die Frage nicht ausdrücklich, ob und
inwieweit das zuständige Gemeinwesen dem unzuständigen Gemeinwesen kommunale
Zusatzleistungen, die Letzteres einer Bezügerin in irrtümlicher Annahme seiner
Zuständigkeit erbracht hat, zu ersetzen habe. Es enthält lediglich für ähnlich
gelagerte Tatbestände Regelungen, so für die Rückerstattung zu Unrecht
ausgerichteter Leistungen durch den Bezüger (Art. 12 ZLG in Verbindung mit
Art. 27 Abs. 1 der Verordnung über die Ergänzungsleistungen zur
Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung vom 15. Januar 1971,
ELV, Art. 49 des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung vom
19. Juni 1959, IVG, Art. 85 der Verordnung über die Invalidenversicherung
vom 17. Januar 1961, IVV, und Art. 47 AHVG) sowie für die Verrechnung
von Nachzahlungen des Versicherers mit Vorschussleistungen Dritter (§ 12
ZLG in Verbindung mit Art. 27 Abs. 2 ELV, Art. 50 Abs. 2
IVG und Art. 85bis IVV). Der Klägerin steht daher unmittelbar gestützt auf
den erwähnten Rechtsgrundsatz ein Anspruch gegenüber der Beklagten auf Ersatz
der Leistungen an
Frau E
zu, die sie in der irrtümlichen Annahme ihrer
Leistungspflicht anstelle der hierfür zuständigen Beklagten erbracht hat.
Die Ausführungen der Beklagten in Ziffer III./8 der
Klageantwort vermögen an dieser Beurteilung nichts zu ändern. Die Klägerin
befand sich entgegen der Auffassung der Beklagten bei der Ausrichtung der
Zusatzleistungen an
Frau E
in einem Irrtum über ihre Schuldpflicht. Dass
sich dieser Irrtum nicht auf den Wohnsitz der Eltern der Bezügerin, sondern auf
die rechtliche Regelung als solche (§ 21 Abs. 2 ZLG) bezog, ist
ebenso unerheblich wie der Umstand, dass die Klägerin bzw. ihre Fürsorgebehörde
bei gehöriger Sorgfalt den Irrtum hätte vermeiden können (Schulin, Art. 63
N. 4). Sodann geht die vorstehende Beurteilung, anders als die
Betrachtungsweise der Fürsorgedirektion im Wiedererwägungsentscheid vom
8. September 1998, nicht davon aus, der Klägerin stehe in dem Umfang, in
dem
Frau E
gegenüber der Beklagten die Nachzahlung der Zusatzleistungen
verlangen könne, ein Rückforderungsanspruch gegenüber der Bezügerin zu. Es
vermag der Beklagten daher nicht zu helfen, dass nach ihrer an sich
zutreffenden Beurteilung die Voraussetzungen für eine Rückerstattung nach
Art. 12 ZLG in Verbindung mit Art. 27 Abs. 1 ELV, Art. 49
IVG, Art. 85 IVV und Art. 47 AHVG nicht erfüllt wären, weil die
materiellen Voraussetzungen für die Gewährung von Zusatzleistungen bei der
Bezügerin gegeben waren. Die Annahme einer ungerechtfertigen Bereicherung der
Beklagten setzt im Gegenteil voraus, dass der Bezügerin weder eine
Rückerstattungsverpflichtung gegenüber der Klägerin noch ein
Nachzahlungsanspruch gegenüber der Beklagten zukommt. Schliesslich geht die
vorstehende Beurteilung auch nicht davon aus, dass die Klägerin die Leistungen
an
Frau E
lediglich bevorschusst habe. Immerhin liegt hier ein
Sachverhalt vor, der mit einer Bevorschussung vergleichbar ist.
c) Rückerstattungsforderungen aus ungerechtfertigter Bereicherung
unterliegen der Verjährung. Im Privatrecht ist hinsichtlich Dauer und Beginn
der relativen und der absoluten Verjährungsfrist Art. 67 Abs. 1 OR
anwendbar. Für im öffentlichen Recht gründende Bereicherungsansprüche kann es
sich rechtfertigen, hinsichtlich Beginn und Dauer der Verjährungsfrist mangels
ausdrücklicher Regelung auf Normen abzustellen, die das öffentliche Recht für
verwandte Fälle bereit hält (Häfelin/Müller, Rz. 245). Es fragt sich, ob
hier die Verjährungsregelung für die Rückerstattung unrechtmässig bezogener
Renten und Hilflosenentschädigungen (§ 12 ZLG in Verbindung mit
Art. 27 Abs. 1 ELV, Art. 49 IVG und Art. 47 Abs. 2
AHVG) oder jene für die Nachzahlung von Zusatzleistungen (§ 12 ZLG in
Verbindung mit Art. 48 IVG) heranzuziehen sei. Die letztgenannte
Bestimmung hat die Fürsorgedirektion angewendet, ausgehend davon, der Klägerin
stehe in dem Umfang, in dem
Frau E
gegenüber der Beklagten die
Nachzahlung der Zusatzleistungen verlangen könne, ein Rückforderungsanspruch
gegenüber der Bezügerin zu (act. 4/5 E. V.1). Beide Anknüpfungen
drängen sich jedoch nicht auf. Vielmehr rechtfertigt sich eine analoge Anwendung
von Art. 67 Abs. 1 OR. Danach verjährt der Bereicherungsanspruch mit
Ablauf eines Jahres, nachdem der Verletzte von seinem Anspruch Kenntnis
erhalten hat, in jedem Fall aber mit Ablauf von zehn Jahren seit Entstehung des
Anspruchs.
Der Irrtum der Klägerin über die Leistungspflicht ist laut
ihrer eigenen Darstellung erst mit der Zustellung der Verfügung der
Fürsorgedirektion vom 27. November 1997 weggefallen. Diese Darstellung ist
glaubwürdig und aufgrund der vorangehenden Verfahrensabwicklung plausibel: Auf
den ablehnenden Entscheids der Fürsorgekommission
F
vom 5. November
1997 hin erhob der Vater von
Frau E
Rekurs an den Bezirksrat, welcher
das Rechtsmittel zuständigkeitshalber der Fürsorgedirektion überwies. Diese ist
in der Folge von der massgebenden Regelung in § 21 Abs. 2 ZLG, jedoch
von der irrtümlichen Annahme ausgegangen, der Vater von
Frau E
habe
bereits im Juni 1975 – dem Zeitpunkt ihrer Heimeinweisung – Wohnsitz
in
A
gehabt (vgl. act. 4/3). Die Klägerin hat ihren Anspruch
gegenüber der Beklagten erstmals mit Schreiben vom 5. Dezember 1997
geltend gemacht. Die relative Verjährungsfrist von einem Jahr seit
Kenntnisnahme vom Anspruch ist damit gewahrt. Sie wäre es selbst dann, wenn
davon ausgegangen wird, der Irrtum der Klägerin sei bereits mit der Zustellung
des ablehnenden Bescheids der Fürsorgekommission
F
vom 5. Novem-ber
1997 weggefallen.
Der Bereicherungsanspruch der Klägerin gegenüber der Beklagten
ist jeweils im Zeitpunkt der Ausrichtung der Zusatzleistungen an
Frau E
entstanden. Ausgehend von der absoluten Verjährungsfrist von zehn Jahren
stünden ihr somit Ersatzansprüche bezüglich der vom Dezember 1987 bis November
1997 ausgerichteten Leistungen zu. Demgegenüber hat die Fürsorgedirektion in
ihrer Wiederwägungsverfügung vom 8. September 1998 — ausgehend von
einer anderen Betrachtungsweise und von der fünfjährigen Verjährungsfrist für
Nachzahlungen gemäss Art. 48 IVG — solche Ersatzansprüche lediglich
hinsichtlich der vom Dezember 1992 bis November 1997 ausgerichteten Leistungen
anerkannt. Nur diese Leistungen bzw. die entsprechenden Ersatzansprüche, die
unbestrittenermassen Fr. 139'867.- betrugen (act. 4/9-4/11), hat die Klägerin
vor Verwaltungsgericht eingeklagt. Es ist ihr daher jedenfalls nicht mehr
zuzusprechen (RB 1961 Nr. 32; Kölz/Bosshart/Röhl, § 85
N. 7).
4. Die Klägerin verlangt Verzugszins von 5 % auf dem
eingeklagten Betrag ab 27. Januar 1999. Da sie in jenem Zeitpunkt ihre
Forderung gegenüber der Beklagten erst­mals in bezifferter Form
(einschliesslich der hier nicht mehr interessierenden Forderung für den
Zeitraum von Dezember 1997 bis Februar 1999; vgl. Dispositiv Ziffer 4 der
Wieder­erwägungsverfügung der Fürsorgedirektion vom 8. September 1998)
geltend gemacht hat, ist dieses Verzugszinsbegehren ausgewiesen.
5. Demnach ist das Klagebegehren Nr. 1 vollumfänglich
gutzuheissen und die Be­klagte zu verpflichten, der Klägerin Fr. 139'867.-
zuzüglich Zins zu 5 % ab 27. Januar 1999 zu zahlen. Mit diesem Urteil
wird ein Rechtsöffnungstitel geschaffen. Es ist deshalb auch das Klagebegehren
Nr. 2 gutzuheissen und der in der Betreibung Nr. 2113 des Betrei­bungsamtes
C
seitens der Beklagten erhobene Rechtsvorschlag aufzuheben
(Art. 79 Abs. 1 des Bundesgesetzes über Schuldbetreibung und Konkurs
vom 11. April 1889).
...
Demgemäss entscheidet
das Verwaltungsgericht:
1.    In Gutheissung der Klage wird die Beklagte verpflichtet,
der Klägerin Fr. 139'867.- zuzüglich Zins zu 5 % ab 27. Januar 1999
zu zahlen. Der in der Betreibung Nr. 2113 des Betreibungsamtes
C
seitens der Beklagten erhobene Rechtsvorschlag wird auf­gehoben.
...
Abweichende Meinung
einer Minderheit des Verwaltungsgerichts:
Die Mehrheit findet, der rechtskräftige
Wiedererwägungsentscheid der Fürsorgedi­rektion vom 8. September 1998
erscheine zwar nicht als (teil-)nichtig. Das erlaube dem Verwaltungsgericht
aber trotzdem, auf die Klage einzutreten. Dies verstösst gegen den von Amts
wegen zu beachtenden Grundsatz, dass sich über eine zwar mangelhaft, aber
dennoch gültig abgeurteilte Sache (res iudicata) nicht erneut befinden lässt
(vgl. Richard Frank et al., Kommentar zur zürcherischen Zivilprozessordnung,
3. A., Zürich 1997, § 191 N. 1 f.). Gleichwohl ist die
Klage materiell an die Hand zu nehmen, weil der Entscheid der Fürsorgedirektion
mit dem Rechtsöffnungsrichter als teilnichtig betrachtet werden muss (vgl. auch
Imboden/Rhinow und Rhinow/Krähenmann, je Nr. 40 Va).