zh_verwaltungsgericht · PB.2002.00008 · 2002-07-05 · de

Kündigung | Dem seit 1990 als Steuerkommissär beschäftigten Beschwerdeführer wurde mit Verfügung vom 29.3.01 per 30.9.01 gekündigt. Missbräuchlichkeit der Kündigung? Entschädigung und Abfindung. Voraussetzungen einer fristlosen Kündigung gemäss § 22 PG (E. 2). Keine wichtigen Gründe für die fristlose Kündigung (E. 2a). Formelle Mängel der Kündigung (E. 2b). Bemessung der Entschädigung gemäss § 18 Abs. 3 PG für die sachlich nicht gerechtfertigte Kündigung (E. 3). Voraussetzungen und Bemessung einer Abfindung gemäss § 26 PG (E. 4).

Zürich Verwaltungsgericht 02..2.05.0 PB.2002.00008
Zurich Verwaltungsgericht 02..2.05.0 PB.2002.00008
Zurigo Verwaltungsgericht 02..2.05.0 PB.2002.00008

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2002.00008
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Geschäftsnummer:
PB.2002.00008
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 05.07.2002
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Kündigung
Dem seit 1990 als Steuerkommissär beschäftigten Beschwerdeführer wurde mit Verfügung vom 29.3.01 per 30.9.01 gekündigt. Missbräuchlichkeit der Kündigung? Entschädigung und Abfindung.
Voraussetzungen einer fristlosen Kündigung gemäss § 22 PG (E. 2). Keine wichtigen Gründe für die fristlose Kündigung (E. 2a).
Formelle Mängel der Kündigung (E. 2b).
Bemessung der Entschädigung gemäss § 18 Abs. 3 PG für die sachlich nicht gerechtfertigte Kündigung (E. 3).
Voraussetzungen und Bemessung einer Abfindung gemäss § 26 PG (E. 4).
Stichworte:
ABFINDUNG
BEENDIGUNG DES DIENSTVERHÄLTNISSES
ENTSCHÄDIGUNG
FREISTELLUNG
FRISTLOSE KÜNDIGUNG
KÜNDIGUNG
MISSBRÄUCHLICHE KÜNDIGUNG
VERHALTEN
Rechtsnormen:
Art. 5 lit. II AHVG
Art. 5 lit. III BV
Art. 336 OR
Art. 337 OR
§ 18 lit. I PG
§ 18 lit. II PG
§ 18 lit. III PG
§ 22 lit. I PG
§ 22 lit. IV PG
§ 26 PG
§ 7 lit. Ib PV
§ 16 lit. Ia VVPG
§ 18 lit. I VVPG
§ 18 lit. III VVPG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. A. B, geboren ... 1952, trat am 5. Februar
1990 als Steuerkommissär in die X-abteilung des Kantonalen Steueramtes Zürich
ein. Im Jahr 1994 wurde er erstmals be­fördert und 1996 erfolgte die weitere
Beförderung zum Steuerkommissär mit besonderen Aufgaben. In der Folge wurde B
mit Wirkung auf den 1. August 1997 zum stellvertreten­den Abteilungschef
ernannt. Am 21. Oktober 1999 wurde ihm "als Anerkennung für sein
ausserordentliches Engagement bei der Einführung neuer Mitarbeiter eine
einmalige Zu­lage im Ausmass von Fr. 5'000.-" ge­stützt auf § 26 der
Personalverordnung vom 16. De­zem­ber 1998 (PV; LS 177.11) sowie § 44
der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 (VVPG; LS 177.111)
ausgerichtet.
B. Nach Darstellung von B trat nach dem
Ausscheiden des bishe­rigen Abteilungs­chefs D im Jahr 1997 und der Ernennung
von E zum neuen Vorgesetzten eine stetige Ver­schlechterung des Arbeitsklimas
und des fachli­chen Niveaus der X-abteilung ein, weshalb er, B, zuneh­mend zur
inoffiziellen Anlaufstelle für viele Mitarbeiter avanciert sei. Den fort­schreitenden
Autoritätsverlust habe E immer mehr auch dem Beschwerdeführer anzulasten
versucht und zusammen mit drei Mitarbeitern eine äusserst fragwürdige
Mobbing-Kam­pag­ne gegen ihn gestartet. Am 2. November 1999 sei er dann vom
Steuerkommissär F der­art provoziert worden, dass es zu einer "kleineren
handgreiflichen Auseinander­setzung" ge­kommen sei. Diesem Streit war ein
EDV-Absturz voraus­gegangen, worauf B F darum bat, den Computer nicht einfach
abzustellen, was Letzterer aber trotzdem tat. In der Folge kam es zu einem
verbalen Schlagabtausch und schliesslich zur erwähnten Handgreiflichkeit.
Die Vorinstanz umschrieb den genannten Streit
dahingehend, dass "B Letzteren am Kragen packte, schüttelte und würgte".
In der Folge hätten sich zwischen B und seinem Vor­gesetzten
Meinungsverschiedenheiten und Spannungen entwickelt. Das Arbeitsklima auf der
X-abteilung habe sich zunehmend verschlechtert.
C. Mit Schreiben vom 10. Dezember 1999
stellte B das Gesuch, von der Funktion als Stellvertreter des Abteilungsleiters
zurückzutreten. Nach Darstellung von B war diesem Rückversetzungsgesuch ein von
E initi­iertes, beispielloses Kesseltreiben vorangegangen. Er, B, habe endlich
ein Zeichen dafür setzen wollen, dass er die gravierenden Zustände in­nerhalb
der X-abteilung nicht mehr länger mitverantworten könne und wolle.
Am 4. Januar 2000 fand eine Kadersitzung
statt, anlässlich welcher B gegenüber dem Vor­ge­setzten von E, G, auch Kritik
am Füh­rungsstil E‘s äusserte.
Mit Verfügung vom 27. März 2000 wurde B
seinem Gesuch ent­sprechend per 1. April 2000 seiner bisherigen Funktion
entbunden und zum Steuerkom­missär mit be­son­deren Aufgaben zurückgestuft.
Am 29. und 30. März 2000 fand eine zweitägige
Klausurtagung des Kaders statt. Nach Angaben von B wurde diese Klausurtagung
jedoch nicht wegen des Vorfalls vom 2. November 1999 angesetzt, sondern
auf Antrag des Steuerkommissärs H, weil sich an­de­re Steuerkommissäre dagegen
geäussert hatten, dass Letzte­rer Jungsteuerkommissäre aus­bilden soll.
Am 14. April 2000 fand eine Sitzung
"betreffend Funktionsrücktritt und Salärre­duktion" statt, anlässlich
welcher B erneut E kritisierte und erklärte, mit einer Lohnreduk­tion nicht
einverstanden zu sein, da er seinen Rücktritt nicht selber zu verantworten
habe.
Am 19. April 2000 erhielt B eine von G (Chef
der Hauptabteilung X-dienste) und I (Chef der Personal- und Verwal­tungsabteilung)
verfasste "Anweisung" folgenden Inhaltes:
"1.   Wir erwarten von Ihnen künftig die
vorbehaltlose Bereitschaft zur Zusammen­arbeit mit Ihrem Vorgesetzten E und den
weiteren Mitarbeiterinnen und Mit­ar­beitern der X-abteilung .
2.    Jegliche unsachliche Kritik an den Entscheiden
Ihres Vorgesetzten ist zu un­terlassen. Insbesondere geht es nicht an, von Ihrem
Abteilungschef gefällte Entscheide im Kreis der Steuerkommissäre lächerlich zu
machen oder in unfai­rer Weise zu kritisieren.
3.    Wir erwarten von Ihnen, dass Sie sachliche
Meinungsverschiedenheiten in steuerlichen Belangen mit dem Abteilungschef persönlich
bereinigen.
4.    Hinsichtlich der Einhaltung dieser Anweisung
setzen wir Ihnen eine Frist bis 31. Juli 2000. Sollten Sie innerhalb dieser
Frist gegen einen der oben ange­führ­ten Punkte verstossen, betrachten wir dies
als wichtigen Grund für eine so­for­ti­ge Auflösung des
Anstellungsverhältnisses im Sinn von § 22 des Personal­ge­set­zes (PG).
Wir gehen indessen nach dem geführten Gespräch davon aus, dass
Ihrerseits künftig die Bereitschaft und der Wille für eine konstruktive
Zusammenarbeit vorhanden ist. In diesem Fall sichern wir Ihnen zu, dass Sie mit
unserer Unterstützung rechnen dürfen."
Nach Angaben von B erging diese Verwarnung zu
seinem grossen Erstaunen. Die Ver­warnung sei völlig unhaltbar, weil er in
keiner Art und Weise die Zusammenarbeit mit E und den weiteren Mitarbeitern der
X-ab­teilung beeinträchtigt beziehungsweise verwei­gert habe. Ebenso sei es
unzutreffend, dass er seine Anliegen innerhalb der Abteilung dis­ku­tiert und
Entscheide von E ins Lächerliche gezogen habe.
D. Am 11. Dezember 2000 fand die periodische
Qualifikation für die Beurteilungs­periode Januar 1998 bis Dezember 1999 (?)
statt. Die Gesamtbeurteilung fiel vorzüglich aus. Insbesondere wurden die
Arbeitsausführung, das Arbeitsergebnis, die Selbständigkeit sowie die Führungsfähigkeit
mit "klar über den Anforderungen" qualifiziert, während das Verhalten
mit "vollumfänglich den Anforderungen entsprechend" beurteilt wurde.
Als Be­merkung zur Gesamtbeurteilung war Folgendes angebracht worden:
"Aufgrund der Ge­scheh­nisse, welche zum freiwilligen Rücktritt des
Mitarbeiters als AC-StV führte, ist das Ver­hältnis zum Mitarbeiter belastet.
Dies auch in gewissen Fällen innerhalb der Abteilung. Auf die Güte der Arbeit
des Mitarbeiters hat dies allerdings keinen Einfluss".
E. Im Februar 2001 machte B E auf Probleme
von neu eingetretenen Steuerkom­mis­sären beim praktischen Vorgehen bei der
Ermessensein­schätzung aufmerksam, worauf B beauftragt wurde, das Thema anläss­lich
der nächsten Abteilungssitzung zu behandeln. Nach Darstellung der
Finanzdirektion des Kantons Zürich sowie des Kantonalen Steuer­amtes Zürich
soll B E anlässlich der Mitarbeitersitzung vom 23. März 2001 auf die ent­sprechende
Frage hin, wann er zum Thema referieren werde, geantwortet haben, er werde den
Auftrag überhaupt nicht ausführen, weshalb B am 28. März 2001 darüber orien­tiert
worden sei, dass E einen Antrag auf Kündigung eingereicht habe. Am 29. März
2001 sei sodann das Anstellungsverhältnis per 30. September 2001 aufgelöst und
B mit sofortiger Wirkung freigestellt worden. B ver­weist hingegen im
Zusammenhang mit der ihm vor­ge­worfenen Nichtdurchführung des betreffenden
Referates auf sein Schreiben vom 28. Fe­bru­ar 2001, mit welchem er
sämtliche Mitarbeitenden eingeladen hatte, offene Fragen und Prob­leme bezüglich
der Ermessensein­schätzung aus ihrer Praxis zu schildern, um diese in der
nächsten Sitzung besprechen zu können. Von diesem Schreiben habe auch E
Kenntnis gehabt. Das Schreiben enthielt unter anderem folgende Passage:
"An einer der nächsten Info-Sitzungen werden wir uns voraussichtlich über
das Thema Ermessenseinschätzungen und was damit zusam­menhängt unterhalten,
sofern ein genügendes Interesse besteht. Im Vordergrund unserer Diskussion soll
nicht die Theorie, sondern das praktische und effi­zien­te Vorgehen (...) ste­hen
(...). Am meisten profitieren wir, wenn wir die am häufigsten auftretenden
Probleme ansprechen, weshalb ich auf die Mithilfe sämtlicher MitarbeiterIn­nen
angewiesen bin. Ich bitte deshalb alle SteuerkommissärInnen, mir in den nächsten
Wochen möglichst viele of­fene Fragen/Problemstellungen aus ihrer eigenen
Praxis (münd­lich oder schriftlich) zu­kommen zu lassen, damit wir diese als
Fallbeispiele an unserer Sit­zung diskutieren können. Die Fragen/Probleme
werden von mir zusammengefasst und in exemplarischen Beispielen aufgezeigt
(...)". Da sich auf dieses Schreiben aber nur ein Mit­arbeiter gemeldet
habe, habe er davon ausgehen müssen, dass sich für dieses Thema kein
Steuerkommissär ernsthaft interessiere, weshalb er keine weiteren
Vorbereitungen mehr ge­troffen habe. Dies habe er an der Mitarbeitersitzung vom
23. März 2001 E entsprechend mitge­teilt, worauf dieser ihm zu Unrecht
Befehlsverweigerung vorgeworfen habe. Am 28. März 2001 sei er ohne
Vorwarnung auf die Personalabteilung beordert worden, wo man ihm mitgeteilt
habe, dass E einen Antrag auf Kündigung eingereicht habe. Er, B, sei von der
Situation überrascht gewesen und habe seine Sicht der Dinge gar nicht erst
vortragen können. Es sei ihm sodann ohne vorangegangene Bewäh­rungsfrist,
welche unerlässliche Voraussetzung für eine Kündigung sei, mit Verfügung des
darauf folgenden Tages auf den 30. September 2001 gekündigt worden, wobei er
mit so­fortiger Wirkung freigestellt wor­den sei. In der vom Chef des
Personaldienstes verfassten Aktennotiz vom 29. März 2001 werde die Besprechung
nicht richtig wiedergegeben. Insbe­sondere treffe es nicht zu, dass er, B, mit
der Kündigung gerechnet habe.
II. Am 27. April 2001 rekurrierte B bei der
Finanzdirektion ge­gen die Entlassung. Mit Verfügung vom 23. Januar 2002 wurde
der Rekurs abgewiesen.
III. Am 27. Februar 2002 liess B Beschwerde
gegen die Verfü­gung vom 23. Januar 2002 beim Verwaltungsgericht mit folgenden
Begehren einreichen:
"1.        Es sei der Entscheid der Vorinstanz
aufzuheben und sei festzustellen, dass die Kündigung gemäss der Verfügung des
Kantonalen Steueramtes vom 29. März 2001 missbräuchlich erfolgt und
sachlich krass ungerechtfertigt ist und es sei der Staat zu verpflichten, dem
Beschwerdeführer gemäss § 18 PG eine Entschädigung in der Höhe von sechs (6)
Monatslöhnen, d.h. von CHF ... sowie gemäss § 26 Abs. 1 PG eine Abfindung in
der Höhe von zwölf (12) Monatslöhnen, d.h. von CHF ... zu bezahlen;
2.         Unter Kosten- und Entschädigungsfolge
zulasten der Vorinstanz."
In rechtlicher Hinsicht liess der
Beschwerdeführer unter anderem vorbringen, die Kündigung sei missbräuchlich im
Sinn von § 18 Abs. 2 des Personalgesetzes vom 27. Sep­tember 1998 (PG; LS
177.10), da er keine Befehlsverweigerung begangen habe, sei er doch zur Durchführung
eines unmöglichen Auftrages aufgefordert worden. Insbesondere habe E von dem im
Schreiben vom 28. Februar 2001 angebrachten Vorbehalt bezüglich der Durch­führung
der Schulung gewusst. Selbst wenn hypothetisch davon aus­gegangen wer­den
wollte, dass er sich eine Befehlsverweigerung habe zuschulden kommen lassen,
hätte er vorerst verwarnt werden müssen. Schon gar nicht könne davon ausgegan­gen
werden, dass er einen Grund zur fristlosen Entlassung nach § 22 PG gesetzt
habe. Die Aufforderung des Chefs zur Durchführung der Schulung am 23. März 2001
sei schikanös, willkürlich und unverhältnismässig gewesen, weil sie wegen
fehlendem Anschauungsmate­rial un­durch­führbar und allein darauf ausgerichtet
gewesen sei, den Beschwerdeführer vor allen Mitarbeitenden bloss zu stellen.
Die Verwarnung vom 19. April 2000 könne den An­for­de­run­gen von § 19 Abs. 2
PG nicht entsprechen, weil die dort angesetzte Bewährungs­frist am 31. Juli
2000 abgelaufen sei. In Berücksichtigung all dieser Umstände stehe ihm daher ge­mäss
§ 18 Abs. 3 PG in Verbindung mit Art. 336a Abs. 1 des Obligationenrechts (OR,
SR 220) eine Entschädigung in der Höhe von sechs Monatslöhnen sowie eine
Abfin­dung gemäss § 26 PG in Verbindung mit § 7 Abs. 1 lit. c PV in der Höhe
von zwölf Mo­nats­löhnen zu.
In der Beschwerdeantwort vom 18. März 2002
wurde unter Hinweis darauf, dass vor­liegend die Voraussetzungen für eine
fristlose Kündigung gemäss § 22 PG erfüllt gewe­sen wären, die vollumfängliche
Abweisung der Beschwerde beantragt.
Auch die Vorinstanz machte in ihrer
Vernehmlassung vom 26. März 2002 geltend, vorliegend sei die Entlassung unter
sofortiger Freistellung geboten gewesen, um die durch das Verhalten des
Beschwerdeführers andauernd angespannte Situation in der X-abteilung zu
beruhigen. Das Vertrauensverhältnis sei im Zeitpunkt der Entlassung endgültig
zerstört gewesen, weshalb sich die Ansetzung einer neuen Bewährungsfrist erüb­rigt
habe.
Die
Kammer zieht in Erwägung:
1. a) Gemäss § 74 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) ist das
Verwaltungsgericht für Beschwerden gegen erstinstanzliche Re­kursentscheide
über personalrechtliche Anordnungen zuständig. Angefochten wird in die­sem
Entscheid die Kündigungsverfügung des Kantonalen Steueramtes Zürich beziehungs­weise
Beschwerdegegners vom 29. März 2001, deren Rechtmässigkeit der Rekursentscheid
der Finanzdirektion vom 23. Januar 2002 bejaht hat. Somit ist das
Verwaltungsgericht als Beschwerdeinstanz zuständig. Angesichts des 20'000
Franken klar übersteigenden Streit­werts ist der Entscheid gemäss § 38 Abs. 1
und 2 VRG von der Kammer zu fällen.
b) Entgegen der im Internet unter der Rubrik
"Track & Trace" abrufbaren Auskunft der Post
(http://www.post.ch), wonach der vorinstanzliche Entscheid dem Beschwerdefüh­rer
am 25. Januar 2002 zugestellt worden sein soll, stellte sich nach
entsprechenden Abklä­rungen heraus, dass der Entscheid erst am 28. Januar 2002
abgeholt wurde, wes­halb mit der am 27. Februar 2002 erhobenen Beschwerde die
Beschwerdefrist gewahrt ist.
2. Der Beschwerdeführer beantragt die
Feststellung, dass die Kündigung miss­bräuch­­lich erfolgt sei, was einen
entsprechenden Schadenersatz- sowie einen Abfindungs­anspruch ausgelöst habe.
a) Vorab ist darauf einzugehen, inwieweit
vorliegend die Voraussetzungen für eine fristlose Auflösung des
Arbeitsverhältnisses erfüllt waren, wie dies in der Beschwerdeant­wort geltend
gemacht wird und wovon auch die Vorinstanz vor allem wegen der Weige­rung des
Beschwerdeführers, zum Thema "Ermessenseinschätzung" zu referieren,
ausge­gangen ist. Nur dann könnte die Tatsache, dass die Verfahrensbestimmungen
im Zusam­menhang mit einer ordentlichen Kündigung nach den §§ 18 und 19 PG
nicht eingehalten worden sind – insbesondere wurde dem Beschwerdeführer keine
Bewährungsfrist im Sinn von § 19 Abs. 1 PG angesetzt – in den Hintergrund
treten. So oder so enthielt aber die Ent­lassungsverfügung vom 29. März 2001
keine Begründung, was aber bei ei­ner fristlosen Auf­lösung des
Arbeitsverhältnisses gesetzliches Erfordernis gewesen wäre (§ 22 Abs. 1
PG). Die Vorinstanz ging davon aus, mit Datum vom 6. April 2001, also in­nerhalb
von zehn Tagen nach Zustellung der Kündigung, sei dem Beschwerdeführer die
Begründung nachgereicht worden, womit dieser Mangel ohnehin geheilt worden sei.
Wie es sich damit verhält, kann indessen offen bleiben, denn die
Voraussetzungen für eine fristlose Entlas­sung lagen – wie sich nachfol­gend
zeigen wird – ohnehin nicht vor.
aa) Gemäss § 22 Abs. 1 PG kann das
Arbeitsverhältnis aus wichtigen Gründen beid­seitig ohne Einhaltung von Fristen
jederzeit aufgelöst werden. Wie ausgeführt hat die Auflösung schriftlich und
mit Begründung zu erfolgen. Als wichtiger Grund gilt jeder Um­stand, bei dessen
Vorhandensein nach Treu und Glauben die Fortsetzung des Arbeitsver­hält­nisses
nicht zumutbar ist. Diese Regelung entspricht grundsätzlich der
privatrechtlichen Bestimmung gemäss Art. 337 OR (§ 22 Abs. 4 PG). Ein wichtiger
Grund für die fristlose Entlassung kann beispielsweise die beharrliche
Verweigerung der geschuldeten Arbeits­leis­­tung trotz Abmahnung sein. Ohne
vorherige Ermahnung oder Verwarnung ist die frist­lose Entlassung zulässig bei
Missachtung klarer Weisungen, zum Beispiel bei der Weige­rung, eine zum
Pflichtenheft gehörende Arbeit oder eine zumutbare Ersatzarbeit trotz klarer
Aufforderung auszuführen. Die Missachtung rechts- oder vertragswidriger
Weisungen recht­fertigt jedoch eine fristlose Entlassung nicht (Jürg Brühwiler,
Kommentar zum Ein­zel­arbeitsvertrag, 2.A., Bern/Stuttgart/Wien 1996,
S. 363; Adrian Staehelin/Frank Vischer, Zür­cher Kommentar, 1996, Art. 337
OR N. 15 und 20; Manfred Rehbinder, Berner Kom­mentar, 1992, Art. 337 OR N. 6).
Im Weiteren kann sich die fristlose Entlassung bei Ver­let­zungen der
Treuepflicht rechtfertigen, worunter ungehöriges und ungebührliches Ver­halten
wie Frechheit, Unbeherrschtheit, abschätzige Bemerkungen usw. gegenüber dem
Arbeitgeber, dem Vorgesetzten oder Mitarbeitern fallen können, auch wenn diese
Verhal­tens­weisen noch nicht strafrechtlich relevant sind. Je nach Schwere und
Umgebung kann in solchen schwerwiegenden Fällen die fristlose Entlassung auch
ohne vorherige Verwarnung ausgesprochen werden, was allerdings umstritten ist.
Mindere Unkorrektheiten und Diszi­plinarwidrigkeiten rechtfertigen eine
fristlose Entlassung nur, wenn sie sich trotz Verwar­nung wiederholen. Auch die
Kumulation verschiedenartiger, für sich allein zu wenig schwer­­wiegender
Unkorrektheiten trotz Verwarnung berechtigt zur fristlosen Entlassung
(Brühwiler, S. 362). So oder so ist der Begriff des "wichtigen
Grundes", welcher die frist­lose Entlassung rechtfertigen kann,
unbestimmter Natur und muss daher von Fall zu Fall konkretisiert werden, wobei
hohe Anforderungen an die objektive und subjektive Gewich­tigkeit für ein
solches Vorgehen zu stellen sind. Die fristlose Kündigung ist "ultima
ratio", ein "Notventil", und untersteht dem Grundsatz der
Verhältnismässigkeit. Sie ist ausge­schlossen, wenn dem Kündigenden mildere
Massnahmen zur Verfügung stehen, um die ein­getretene Störung des Arbeitsverhältnisses
in zumutbarer Weise zu beheben, zum Bei­spiel durch ordentliche Kündigung oder
Abmahnung (Vischer/Staehelin, Art. 337 N. 4 mit Hinweisen).
bb) Es ist unbestritten, dass der
Beschwerdeführer noch am 11. Dezember 2000, somit rund drei Monate vor der
Kündigung, bezüglich Arbeitsausführung und -ergebnis sowie Selbständigkeit und
Führungsfähigkeit mit "klar über den Anforderungen" qualifi­ziert
worden war. Von einer "beharrlichen" Verweigerung der geschuldeten Ar­beitsleistung
kann somit keine Rede sein. Selbst wenn die nachträglich ablehnende Haltung des
Be­schwer­deführers, zum Thema "Ermessenseinschätzung" zu referieren,
als Pflicht­verletzung zu qualifizieren wäre, stellte diese vorliegend
keinesfalls einen derart schweren Verstoss dar, welcher die fristlose
Entlassung rechtfertigen würde, erst recht nicht ohne vorherige Ermahnung oder
Verwarnung. Insbesondere ist aber zu bemerken, dass der Be­schwer­de­führer mit
Schreiben vom 28. Februar 2001 die Mitarbeitenden eingeladen hatte, offene
Fragen und Probleme bezüglich der Ermessenseinschätzung aus ihrer Praxis zu
schildern, um diese anlässlich der geplanten Sitzung zu besprechen. Der
Beschwerdeführer hatte in diesem Schreiben sogar ausdrücklich festgehalten, an
einer der nächsten Sitzungen werde man sich "voraussichtlich" über
das Thema Ermessenseinschätzungen und was da­mit zu­sammenhänge unterhalten,
"sofern ein genügendes Interesse" bestehe. Somit ist rechts­ge­nügend
erstellt, dass der Beschwerdeführer beabsichtigt hatte, bezüglich konkreter Prob­leme
im Zusammenhang mit der Ermessenseinschätzung Red und Antwort zu stehen. Un­ter
diesen Umständen erscheint es als selbstverständlich, dass der Beschwer­deführer
zwecks Behandlung des Themas Beispiele aus der Praxis sammeln wollte, zumal ja
"prak­tische" Probleme erörtert werden sollten. Da sich aber auf das
Schreiben des Be­schwerde­führers an die Mitarbeitenden nur eine einzige Person
meldete, konnte der Be­schwerde­füh­rer in guten Treuen davon ausgehen, dass
kein Bedarf an der Durchführung der Bespre­chung bestand, zumal er in seinem
Schreiben einen entsprechenden Vorbehalt platziert hatte. Nachdem sein
Schreiben auch dem Vorgesetzten bekannt sein musste und dieser daraufhin nicht
interveniert hatte (der Beschwerdeführer hätte ja sofort darauf auf­merksam
gemacht werden können, dass er zum fraglichen Thema so oder so zu referieren
habe und der entsprechende Vorbehalt nicht akzeptiert werde), durfte der
Beschwerdefüh­rer umso mehr davon ausgehen, dass sich das Ganze erübrige und er
keine Vorbereitungen mehr zu treffen habe. Abgesehen davon ist auch im
"Pflichtenheft Steuerkommissär mit besondern Aufgaben" von der
"Einführung und Ausbildung neu eintretender Steuerkom­missäre/Innen
aufgrund sich in der Praxis stellender Probleme" und von der
"Vorbereitung der neu einge­tretenen Steuerkommissäre auf die
Anforderungen der Praxis in fachlicher Hinsicht (Aus­bil­dung on the job)"
die Rede. Weshalb der Beschwerdeführer aus dem auf sein eigenes Be­treiben hin
erfolgten Auftrag E‘s hätte ableiten müs­sen, von sich aus eine Fallsammlung
aus seiner eigenen langjährigen Erfahrung zu erstel­len, erscheint weder als
selbstver­ständ­lich noch als ohne weiteres durchführbar, hätte dies doch dem
Beschwerdeführer abver­langt, mögliche Probleme zu konstruieren. Sinnvoller-
und ökonomischerweise wandte sich der Beschwerdeführer an die Mitarbeitenden
mit der Bitte, allfällige Probleme zu präsentieren. Wenn sein Schreiben ohne
Echo geblieben ist, so kann dies nicht dem Be­schwerdeführer angelastet werden.
Entweder bestanden keine prak­tischen Probleme, was ein entsprechendes Referat
ohnehin erübrigt hätte, oder aber es be­stand kein Interesse am fraglichen
Thema. Ein solches Interesse bei den Mitarbeitenden zu aktivieren, indem diese
beispielsweise nochmals und deutlicher zur Schilderung von Pro­blemen aus ihrer
Praxis auf­gefordert worden wären, gehörte aber zweifellos nicht zum
Pflichtenheft des Beschwer­de­führers, zumal er nicht mit der Führung der X-­abteilung
betraut war. Der Beschwerde­führer war denn auch auf sein eigenes Gesuch hin
per 1. April 2000 von der bisherigen Funktion als Stellvertreter des
Abteilungsleiters zurückgetreten und zum Steuerkommissär mit besonderen
Aufgaben zurückgestuft worden. Der Grund für das Ausbleiben von Fragen seitens
der Mitarbeitenden kann indessen offen bleiben, weshalb von einer Rückweisung
der Sache zwecks Abklärung des Sachverhalts abgesehen werden kann. Aus den
bereits dargelegten Gründen musste nämlich der Be­schwerdeführer nicht davon
ausgehen, unter allen Umständen zum Problem "Ermessens­einschätzung"
referieren zu müssen, was er an­lässlich der Sitzung vom 23. März 2001 ent­sprechend
vorbringen durfte, und zwar auch nach­dem er von seinem Vorgesetzten anläss­lich
dieser Sitzung nochmals die Anweisung erhalten hatte, dass er trotzdem zu
referieren habe. An dieser Stelle ist festzuhalten, dass die Loyalität zum
Arbeitgeber keine jede Kritik an der vorgesetzten Behörde ausschlies­sen­de
Dienstfertigkeit erfordert; je anspruchsvoller die dem Angestellten übertragene
Tätigkeit ist und je höher die Anforderungen bezüglich Selbständigkeit und
Initiative sind, umso eher muss (und darf) die vorgesetzte Behörde von ihrem
Angestellten das nachdrückliche Verfechten abweichender Standpunkte oder das
kritische Hinterfragen ihrer Anordnungen erwarten (VGr, 14. März 2001,
PB.2000.00029/30, E. 8b, http://www.vgrzh.ch/recht­spre­chung). Ausserdem geht
aus der als Begründung für die Kündigung nachgereichten Akten­notiz des Chefs
der X-abteilung hervor, dass der Weigerung des Beschwerdeführers, das Referat
durch­zuführen, für sich betrachtet kein allzu grosser Stellenwert beigemessen
wurde, wird doch in der Notiz umfassend auf weitere Vorkommnisse ab dem 2.
November 1999 hingewie­sen, worauf nun einzugehen ist.
cc) Der Beschwerdegegner und die Vorinstanz
gehen davon aus, das neuerliche Verhalten des Beschwerdeführers, nämlich die
Weigerung, zum Thema "Ermessensein­schätzung" zu referieren, habe
zusammen mit früheren Vorfällen, insbesondere mit dem Vorfall vom 2. November
1999, als der Beschwerdeführer den Steuerkommissär F am Kragen gepackt, gewürgt
und geschüttelt habe, das Fass zum Überlaufen gebracht. Im Weiteren habe dem
Beschwerdeführer schon am 19. April 2000 eine schriftliche Ver­warnung erteilt
werden müssen mit der Auflage, sein Verhalten zu ändern, unter der An­drohung
der fristlosen Entlassung im Falle weiterer Arbeitspflichtsverletzungen.
Selbst wenn diese Begebenheiten im
Zusammenhang mit der Frage der Rechtmäs-sigkeit der Kündigung nochmals
aufgeworfen werden wollten (darauf wird noch zurückzu­kommen sein), trügen sie
nichts dazu bei, eine fristlose Auflösung des Vertragsverhältnis­ses zu
begründen oder als verhältnismässig erscheinen zu lassen, denn die dem Beschwer­de­führer
vorgeworfene Weigerung, das Referat durchzuführen, erscheint unter den gegebe­nen
Umständen – wenn überhaupt – ohnehin als nur geringfügige Pflichtverletzung,
welche keinesfalls den weitreichenden, eine "ultima ratio"
darstellenden Schritt einer fristlosen Ent­lassung zu rechtfertigen vermochte.
dd) Es ergibt sich somit, dass unter den
gegebenen Umständen die ablehnende Hal­tung des Beschwerdeführers, zum Thema
"Ermessenseinschätzung" zu referieren, kein wich­tiger Grund für eine
fristlose Entlassung im Sinn von § 22 PG darstellte, auch nicht unter
Mitberücksichtigung früherer Vorkommnisse, welche ihm zum Teil in pauschaler
Form vorgehalten wurden, und zwar umso weniger, nachdem die Arbeitsqualität des
Be­schwerdeführers während seiner über zehnjährigen Tätigkeit beim Kantonalen
Steueramt zu keinerlei Kritik Anlass gegeben hatte, sondern im Gegenteil stets
als sehr gut qualifiziert worden war. Im Übrigen belegt auch der Umstand, dass
der Beschwerdeführer seinen Vor­gesetzten von sich aus auf angebliche Probleme
von Jungsteuerkommissären aufmerksam gemacht hatte, dass Ersterer sich nicht
vor der Arbeit drücken wollte. Wenn in der Folge auf das entsprechende
Schreiben vom 28. Februar 2001 hin nur eine einzige Person ein praktisches
Problem präsentierte, kann es dem wohl enttäuschten Beschwerdeführer nicht
verübelt werden, wenn er keinen Anlass mehr sah, zum Thema zu referieren. Unter
diesen Umständen durfte das ablehnende Verhalten des Beschwerdeführers nicht
isoliert für sich betrachtet werden, sondern es hätten wie erwähnt auch die
weiteren Umstände wie die Frage, weshalb keine praktischen Probleme an den
Beschwerdeführer herangetragen wor­den waren, weiter hinterfragt werden müssen.
Nur am Rand sei angefügt, dass sich der Be­schwerdegegner wohl selber nicht im
Klaren darüber war, ob vorliegend die Voraussetzun­gen für eine fristlose
Entlassung gegeben waren, andernfalls er den Beschwerdeführer wohl kaum bis zum
Ablauf der ordentlichen Kündigungsfrist freigestellt hätte (vgl. Alfred Blesi,
Die Freistellung des Arbeitnehmers, Zürich 2000, S. 10). Dies ändert aber
nichts daran, dass die für eine ordentliche Kündigung erforderlichen
Verfahrensvorschriften nicht einge­halten worden sind, worauf noch einzugehen
ist.
ee) Der Beschwerdegegner macht noch geltend,
die Gewissheit, dass der Entscheid der Auflösung des Arbeitsverhältnisses aus
wichtigen Gründen gemäss § 22 PG richtig ge­wesen sei, ergebe sich auch aus dem
nachträglichen Verhalten des Beschwerdeführers. So habe er kurz nach seinem
Austritt ein Rundschreiben an die Mitarbeitenden verfasst und E
Mobbingabsichten unterstellt. Sodann habe er am 4. Dezember 2001 im
Zusammenhang mit der Ausstellung des Arbeitszeugnisses ein E-mail an den
früheren Abteilungschef ge­sandt und diesen verbal wiederum sehr heftig atta­ckiert.
Im Weiteren habe er persönlich Steuerpflichtige, welche der X-abteilung
zugeteilt waren und welche ihm von seiner X-tä­tig­keit her bekannt gewesen
seien, bereits am 17. Juli 2001 persönlich angeschrieben und seine Diens­te als
Steuervertreter angeboten. Dabei habe er sich über die fachlichen Fähig­keiten
von Mitarbeitern des Steueramts äusserst negativ geäussert.
Auf diese Vorhaltungen braucht indessen im
vorliegenden Verfahren nicht einge­gangen zu werden, da sie allesamt
Sachverhalte betreffen, welche erst nach Bekanntgabe der Kündigung mit
sofortiger Freistellung eingetreten sind. Zwar kann sich unter gewissen
Umständen das Nachschieben von Kündigungsgründen rechtfertigen, aber nur soweit
es sich um Umstände handelt, die zwar zeitlich vor der Kündigung eingetreten,
dem Kündi­genden jedoch erst nachträglich bekannt geworden sind
(Staehelin/Vischer, Art. 337 N. 39). Dies ist hier nicht der Fall.
Ausserdem sind diese dem Beschwerdeführer nach er­folgter Kündigung
vorgeworfenen Verhaltensweisen unmittelbare Folge der Entlassung und können
schon deswegen nicht zur Begründung derselben herangezogen werden.
b) Wie die fristlose Entlassung muss auch die
ordentliche Kündigung durch die An­stellungsbehörde schriftlich mitgeteilt
werden. Innerhalb der Kündigungsfrist kann der oder die Angestellte eine
Begründung verlangen, andernfalls wird das Recht auf Anfech­tung verwirkt. In
der Kündigung ist auf den Begründungsanspruch und die Verwirkungs­folge
hinzuweisen (§ 18 Abs. 1 PG). Die Kündigung durch den Staat darf nicht miss­bräuch­lich
nach den Bestimmungen des Obligationenrechts sein und setzt einen sachlich
zureichenden Grund voraus (§ 18 Abs. 2 PG). Erweist sich die Kündigung als
missbräuch­lich oder sachlich nicht gerechtfertigt und wird der oder die
Angestellte nicht wieder einge­stellt, so bemisst sich die Entschädigung nach
den Bestimmungen des Obligationenrechts über die missbräuchliche Kündigung. Die
Ausrichtung einer Abfindung nach § 26 PG bleibt vorbehalten (§ 18 Abs. 3 PG).
Bevor die Anstellungsbehörde eine Kündigung auf­grund mangelnder Leistung oder
unbefriedigenden Verhaltens ausspricht, räumt sie dem oder der Angestellten
eine angemessene Bewährungsfrist von längstens sechs Monaten ein. Vorwürfe, die
zu einer Kündigung Anlass geben, müssen durch eine Mitarbeiterbeurteilung
belegt werden (§ 19 Abs. 1 und 2 PG).
Im Folgenden ist auf die formellen Mängel der
Kündigung vom 29. März 2001 und die damit einhergehenden Konsequenzen
einzugehen.
aa) Die am 29. März 2001 ausgesprochene
Kündigung weist hinsichtlich der §§ 18 und 19 PG verschiedene formelle Mängel
auf. So wurde dem Beschwerdeführer weder eine Bewährungsfrist angesetzt noch
wurden die ihm vorgehaltenen Vorwürfe durch eine Mit­arbei­terbeurteilung
belegt (vgl. § 18 Abs. 1 VVPG). Insbesondere taugt die gegenüber dem
Beschwerdeführer ausgesprochene Anweisung beziehungsweise Verwarnung vom
19. Ap­ril 2000 vorliegend nicht, ist doch die damals angesetzte
Bewährungsfrist am 31. Juli 2000 erfolgreich abgelaufen. Aus diesem Grund
erübrigt es sich auch, auf die näheren Umstände der damaligen Verwarnung sowie
die Frage betreffend deren Korrekt­heit näher einzu­gehen. Aber auch die
Mitarbeiterbeurteilung vom 11. Dezember 2000 be­legt in keiner Weise, dass das
Verhältnis zum Beschwerdeführer derart belastet gewesen sein soll, dass eine
Entlassung im Raum gestanden hätte. So wurde der Beschwerdeführer wie erwähnt
in der Gesamtbeurteilung mit "vorzüglich" qualifiziert. Selbst der
Vorbehalt zur Gesamtbe­ur­teilung, wonach das Verhältnis zu ihm belastet sei
"aufgrund der Gescheh­nisse, welche zum freiwilligem Rücktritt des Mitarbeiters
als AC-StV" geführt hätten, wurde mit der Be­merkung relativiert, wonach
dies "auf die Güte der Arbeit des Mitarbei­ters allerdings kei­nen
Einfluss" habe. Unter diesen Umständen kann diese Mit­arbeiterbeurteilung
auch nicht als Grundlage im Sinn von § 19 Abs. 2 PG und § 18 Abs. 1 VVPG für
die Kündigung heran­gezogen werden.
Sodann wurde dem Beschwerdeführer entgegen
der Meinung der Vorinstanz das rechtliche Gehör gemäss § 18 Abs. 3 VVPG nicht
oder nur sehr ungenügend gewährt. Nach dieser Bestimmung hat die
Anstellungsbehörde, bevor die Kündigung ausgesprochen wird, der betroffenen
Person Gelegenheit zur schriftlichen Stellungnahme einzuräumen. Er­geben sich
auf Grund der Anhörung oder anderer Umstände erhebliche Zweifel an der
Berechtigung der Vorwürfe, trifft die für die Kündigung zuständige Instanz von
Amtes wegen die erforderlichen Abklärungen. Wie aus der vom Beschwerdegegner am
29. März 2001 verfassten Aktennotiz hervorgeht, wurde der Beschwerdeführer
einen Tag vorher vor vollendete Tatsachen gestellt, indem ihm eröffnet wurde,
dass er ab sofort freigestellt wer­de und er noch am Nachmittag desselben Tages
sein Büro räumen soll. Es kann somit keine Rede davon sein, dass der
Beschwerdeführer vorgängig rechtsgenügend angehört worden wäre. Es versteht
sich von selbst, dass die an E gerichtete Notiz des Beschwerde­führers vom 28.
März 2001 keine Stellungnahme im Sinn von § 18 Abs. 3 VVPG dar­stel­len konnte,
teilte doch der Beschwerdeführer darin le­diglich mit, dass er das Büro geräumt
habe und keinen Anlass mehr sehe, am nächsten Tag bei E vorbeizukommen. Aus der
wei­teren Passage mit dem Inhalt "Bitte teile Herrn I mit, er soll mir die
ordentliche Kündigung zuschicken und sag ihm, ich würde jedes Schweigegeld
strikte ablehnen und sei deshalb zu keinen finanziellen Konzessionen
bereit." musste umso mehr abgeleitet werden, dass die Sache für den
Beschwerdeführer längst nicht abgeschlossen war, geschweige denn, dass er davon
ausging, mit der erwähn­ten Notiz sein Anhörungsrecht hinreichend gewahrt zu haben.
An dieser Stelle ist festzu­halten, dass sich nach Art. 5 Abs. 3 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) staatliche Organe und
Private nach Treu und Glauben zu verhalten haben. Als Verfassungsgrundsatz
binden Treu und Glauben Behörden und Priva­te in ihrem gesamten Handeln (vgl.
Etienne Grisel, Egalité, Les garanties de la Constitution fédérale du 18 avril
1999, Bern 2000, N. 355, 357 ff.). Staat wie Private haben sich ver­trau­ens­erweckend
und vertrauenshonorierend zu verhalten (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/
Regina Kiener, Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2000, S. 112). Auch das
Verhältnis des Staates zu seinen Angestellten wird von Treu und Glauben
beherrscht. Die Angestell­ten dürfen darauf vertrauen, dass ihre Ansprüche
nicht in illoyaler oder überspitzter Weise verkürzt werden (VGr, 6. Dezember
2001, PB.2001.00021, E. 3b, http://www.vgrzh.ch/ recht­spre­chung).
bb) Bei der
Feststellung von Verfahrensmängeln kann das Verwaltungsgericht die Mängel durch
eigene prozessuale Vorkehren heilen und das Verfahren fortführen; es kann die
Sache zur Verbesserung der Mängel zurückweisen oder unmittelbar aufgrund der
fest­gestellten Verfahrensmängel eine Entschädigung zusprechen (VGr, 29. August
2002, PB.2001.00011, E. 6a, http://www.vgrzh.ch/rechtsprechung = ZBl 102/2001,
S. 581 ff., 594).
Da das Beschäftigungsverhältnis
unbestrittenermassen bereits geendet hat, obwohl die Kündigung mit formellen
Mängeln behaftet ist, fällt eine Rückweisung zur Durchfüh­rung des
Kündigungsverfahrens auf verbesserter Grundlage ausser Betracht (vgl. auch VGr,
6. Dezember 2001, PB.2001.00021 E. 3e, http://www.vgrzh.ch/rechtsprechung, mit
Hinweisen). Von einer Rückweisung zwecks genauerer Abklärung des Sachverhalts
kann aus den bereits dargelegten Gründen ebenfalls abgesehen werden (oben
a/bb). In der Folge ist daher auf die Entschädigungs- und Abfindungsfolge
gemäss § 18 Abs. 3 und § 26 PG einzugehen.
3. a) Bei der Bemessung der Entschädigung
nach § 18 Abs. 3 PG ist auf die Verfah­rensfehler abzustellen, wobei vorliegend
schwer wiegt, dass dem Beschwerdeführer als lang­jährigem Mitarbeiter mit
sachlich nicht zu rechtfertigender Eile ohne Einhaltung der er­forderlichen
Verfahrensbestimmungen, insbesondere ohne dass eine Auseinandersetzung mit
seinen Einwänden bezüglich der ihm gemachten Vorhaltungen stattgefunden hätte,
ge­kündigt worden ist (vgl. dazu VGr, 6. Dezember 2001, PB 2001.00021 E. 3g,
und VGr, 11. April 2001, PB.2000.00024/25 E. 6c, je
http://www.vgrzh.ch/rechtsprechung). Zudem dürfte hier zum Kündigungszeitpunkt
kein sachlich zureichender Grund für die Kündigung im Sinn von § 18 Abs. 2 PG
vorgelegen haben (worauf sogleich einzugehen ist), was eben­falls zu
berücksichtigen ist.
aa) Ein sachlich zureichender Grund für die
Kündigung ist namentlich dann anzu­nehmen, wenn mangelhafte Leistungen oder
unbefriedigendes Verhalten zu beklagen sind (§ 16 Abs. 1 lit. a VVPG). Mit dem
zusätzlichen Erfordernis des sachlich zureichenden Kündigungsgrundes geht der
öffentlichrechtliche Kündigungsschutz weiter als die Miss-brauchstatbestände
des Obligationenrechts (BGr, 22. Mai 2001, 2A.71/2001, E. 2c,
http://www.bger.ch; Matthias Michel, Beamtenstatus im Wandel, Zürich 1998, S.
299; vgl. auch die Weisung zu § 18 des Personalgesetzes, ABl 1996 II
1149). Nach dem Grund­satz der Verhältnismässigkeit muss die Kündigung erstens
ein geeignetes Mittel zur Pro­blem­lösung sein, muss sie zweitens in dem Sinn
erforderlich sein, dass nicht weniger ein­schneidende Massnahmen wie
beispielsweise eine Verwarnung ebenfalls zum Ziel führen würden, und muss
drittens eine Abwägung der gegenseitigen Interessen die Kündigung als
gerechtfertigt erscheinen lassen. Dennoch verbleibt den Verwaltungsbehörden
beim Ent­scheid über eine Kündigung ein grosser Ermessens- und
Beurteilungsspielraum (vgl. VGr, 29. August 2001, PB.2001.00011, E. 7a = ZBl
102/2001, S. 581 ff., 596, und VGr, 6. De­zember 2001, PB.2001.00021 E. 4c, je
http://www.vgrzh.ch/rechtsprechung, mit Hinwei­sen).
Anders als etwa die Effizienz und Qualität
der Arbeitsleistung lässt sich das Ver­hal­ten eines Arbeitnehmers – und
vorliegend wird dem Beschwerdeführer nicht seine Ar­beits­leistung, sondern
sein Verhalten zum Vorwurf gemacht – nicht klar objektivieren. Stets spielen
subjektive Einschätzungen der beurteilenden Person eine nicht unwesentliche Rol­le.
Dementsprechend erhöht sich in solchen Fällen die Begründungslast (vgl. Michele
Al­ber­tini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im
Verwaltungsverfah­ren des modernen Staates, Bern 2000, S. 409 ff.; Lorenz
Kneubühler, Die Begründungs­pflicht – Eine Untersuchung über die Pflicht der
Behörden zur Begründung ihrer Entschei­de, Bern/ Stuttgart/Wien 1998, S. 186
f.). Nur wenn sich aufgrund der angeführten Kündi­gungsgründe genügend
erhärtet, dass das Verhalten eines Arbeitnehmers den Betriebsab­lauf stört oder
das Vertrauensverhältnis zwischen Arbeitnehmer und Vorgesetztem dadurch
erschüttert ist, kann das Vorliegen eines sachlich genügenden Kündigungsgrundes
bejaht werden (VGr, 6. De­zem­ber 2001, PB.2001.00021 E. 4d, http://www.vgrzh.ch/recht­spre­chung).
Allerdings stellt der Kündigungsgrund des "unverträglichen
Verhaltens" keinen Auffangtatbestand dar, um sich eines unbequemen
Mitarbeiters ohne weiteres entledigen zu können, sondern es ist das Vorliegen
des Kündigungsgrundes sorgfältig zu überprüfen (vgl. VGr, 29. August 2001,
PB.2001.00011 E. 7c/aa = ZBl 102/2001 S. 581, 598,
http://www.vgrzh.ch/rechtsprechung, mit Hinweisen). Das Verwaltungsgericht hat
zwar in verschiedenen Entscheiden den Wunsch, sich von einem schwierigen
Mitarbeitenden zu trennen, als sachlichen Grund für eine Kündigung geschützt.
Nach der verwaltungsgericht­lichen Rechtsprechung muss jedoch der
Vertrauensverlust durch Verhaltensweisen der entlassenen Person begründet sein,
die ihn für Dritte als nachvollziehbar erscheinen lassen, weshalb er zu
untersuchen und zu gewich­ten ist. Vorbehalten bleiben stets das Verbot des
Rechtsmissbrauchs, der Grundsatz von Treu und Glauben und das
Verhältnismässigkeits­prinzip. Insofern sind bei einer Kündigung auf­grund von
Konflikten zwischen Vorgesetz­ten und Untergebenen die Ursachen der Span­nun­gen
jedenfalls von Bedeutung und näher zu betrachten (vgl. dazu insbesondere VGr,
29. Au­gust 2001, PB.2001.00011 E. 7c/aa mit Hinweisen u.a. auf VGr, 14.
März 2001, PB.2000.00029/30, E. 8b a.A.+bb, VGr, 28. Fe­bruar 2001,
PB.2000.00027, E. 7b, je http://www.vgrzh.ch/recht­sprechung).
bb) Aus den Akten ergibt sich unzweifelhaft,
dass der Beschwerdeführer im Lauf seiner langjährigen Tätigkeit in fachlicher
Hinsicht hervorragende Arbeit geleistet hat. Sein fachliches Engagement war
allerdings gepaart mit der Eigenschaft, sowohl bei sich selber als auch bei
anderen Mitarbeitenden im Zusammenhang mit der Arbeit strenge Massstäbe
anzulegen. Nur so lässt sich der nicht herunterzuspielende Ausfall des
Beschwerdeführers vom 2. November 1999 gegenüber F erklären. Mit seiner
Handgreiflichkeit hat der Be­schwer­deführer unter Beweis gestellt, dass er
nicht immer mit der erforderlichen Ge­las­senheit reagieren konnte. Mit diesen
Eigenschaften, nämlich einerseits sehr guter fachlicher Arbeitsleistung und
anderseits der Anwendung eines strengen Massstabes so­wohl sich sel­ber als
auch Dritten gegenüber, erschien der Beschwerdeführer wohl nicht allen als
"sym­pat­hischer", "umgänglicher" oder gar
"kumpelhafter" Kollege, was auch in der an und für sich vorzüglichen
Qualifikation vom 11. Dezember 2000 zum Ausdruck gekommen ist. In­sofern hat
der Beschwerdeführer bis zu einem gewissen Grad das verschlechterte Arbeits­klima
mitzuverantworten, wie sich in seinem Verhalten F gegenüber gezeigt hat. Auf
der anderen Seite ergibt sich aus den Akten ebenfalls eine erhebliche
Kritikunverträglichkeit seitens der dem Beschwerdeführer vorgesetzten
Instanzen, was beispielsweise aus dem Tonfall der "Anweisung" vom 19.
April 2000 ab­zuleiten ist. In diesem Schriftstück wurde der Beschwerdeführer
in pauschaler Form unter anderem zur "vorbehaltlosen Bereitschaft zur
Zusammenarbeit", zum Unterlas­sen "jeglicher unsachlicher Kritik an
Entscheiden des Vorgesetzten" sowie zur Bereinigung von "sachlichen
Meinungsverschiedenheiten in steu­er­lichen Belangen" mit dem "Abtei­lungschef
persönlich" aufgefordert. Aber auch aus der Art und Weise, wie dem
Beschwer­deführer schliesslich gekündigt worden ist, ergibt sich, dass es an
der erforderlichen Bereit­schaft fehlte, sich mit den (zumindest im Zusammen­hang
mit der Kündigung berechtigten) Einwänden des Beschwerdeführers auseinander­zu­setzen.
Auch wurde die Möglichkeit der Ergreifung weniger einschneidender Massnahmen
(beispielsweise eine Versetzung) nicht einmal in Betracht gezogen, was dem
Grundsatz der Verhältnismässigkeit zuwiderläuft. Somit ergibt sich, dass
vorliegend, auch wenn dem Be­schwerdeführer eine gewisse Mitver­antwortung für
die schliesslich in die Kündigung mün­dende Eskalation überbunden werden muss
(was bei der Festlegung des Schadenersatzes und der Abfindung zu
berücksichtigen sein wird), die Gründe dafür nicht vornehmlich bei ihm zu
suchen sind. Dabei kann offen bleiben, inwieweit auf der anderen Seite objektive
(von niemanden direkt zu verantwor­tende, zum Beispiel überdurchschnittliches
Arbeits­volumen) und subjektive (das heisst von anderen Mitarbeitenden
beziehungsweise Vor­ge­setzten ausgehende) Momente untereinan­der zu gewichten
sind. Auf alle Fälle hat der Be­schwerdeführer Anspruch auf Schadener­satz
sowie eine Abfindung, erst recht unter Be­rück­sichtigung der gravierenden
Verfahrens­fehler, welche im Zusammenhang mit der Kün­di­gung begangen worden
sind.
b) aa) § 18 Abs. 3 PG verweist bezüglich der
bei einer missbräuchlichen oder sach­lich nicht gerechtfertigten Kündigung
festzulegenden Entschädigung auf die Bestimmun­gen des Obligationenrechts über
die missbräuchliche Kündigung. Danach wird die Ent­schä­digung vom Richter
unter Würdigung aller Umstände festgesetzt, darf aber den Betrag nicht
übersteigen, der dem Lohn des Arbeitnehmers für sechs Monate entspricht (Art.
336a Abs. 2 Satz 1 OR).
Das Verwaltungsgericht hat einem 59-jährigen
Verwaltungsangestellten, welcher etwas mehr als neun Jahre angestellt gewesen
war, wegen einer nicht besonders schwer wiegenden Gehörsverletzung in analoger
Anwendung von § 18 Abs. 3 PG eine Entschädi­gung in der Höhe von zwei
Monatslöhnen zugesprochen, wobei sich die Kündigung als solche nicht als
ungerechtfertigt erwiesen hatte (VGr, 6. Dezember 2001, PB.2001.00021 E. 3g,
http://www.vgrzh.ch/rechtsprechung).
Vorliegend liegen indessen schwerwiegende
Verfahrensmängel vor, und auch im Übrigen erscheint die Kündigung aus den
dargelegten Gründen als sachlich nicht gerecht­fertigt. Es rechtfertigt sich
daher, dem 50-jährigen Beschwerdeführer, welcher über zehn Jahre beim
Beschwerdegegner tätig gewesen war, eine Entschädigung gemäss § 18 Abs. 3 PG in
der Höhe von vier Monatslöhnen zuzusprechen.
bb) Nach der herrschenden Ansicht ist unter
einem als Entschädigung im Sinn von Art. 336a OR zugesprochenen Monatslohn der
Bruttolohn zu verstehen, zu dem anteils-
mäs­sig auch die
regelmässig ausgerichteten Zulagen hinzuzurechnen sind (Staehelin/ Vischer,
Art. 336a N. 6 mit Hinweisen).
Ein Monatslohn entspricht damit dem zwölften
Teil des Jahreslohns, selbst wenn gemäss § 12 Abs. 1 PV der Jahreslohn in
insgesamt dreizehn Monatslöhnen zur Auszah­lung gelangt. Der jeweils im
Dezember auszurichtende dreizehnte Monatslohn (§ 50 VVPG) wird auf diese Weise
anteilsmässig berücksichtigt (vgl. dazu VGr, 6. Dezember 2001, PB.2001.00021,
E. 3h, http://www.vgrzh.ch/rechtsprechung. ...
Bezüglich der Entschädigung, die für
missbräuchliche Kündigungen (Art. 336 OR) und Kündigungen zur Unzeit (Art. 336c
OR) zugesprochen werden, hat die Rechtspre­chung erkannt, dass sie aufgrund
ihres überwiegend pönalen und präventiven Charakters keinen "massgebenden
Lohn" im Sinn von Art. 5 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Al­ters- und
Hinterlassenenversicherung vom 20. Dezember 1946 (SR 831.10) darstellen (BGE
123 V 5 E. 5). Da sich die sozialversicherungsrechtliche Beitragspflicht für
unselb­ständige Erwerbseinkommen mit wenigen und vorliegend nicht
interessierenden Ausnah­men am Beitragsrecht der AHV orientiert (vgl. Ueli
Kieser/Gabriela Riemer-Kafka, Tafeln zum schweizerischen
Sozialversicherungsrecht, 2. A., Zürich 1998, Tafeln 32 f.), sind für die
genannte Entschädigung keine Sozialversicherungsbeiträge zu entrichten (VGr, 6.
De­zember 2001, PB.2001.00021, E. 3h, http://www.vgrzh.ch/rechtsprechung).
4. a) Gemäss § 26 Abs. 1 PG haben Angestellte
mit wenigstens fünf Dienstjahren, deren Arbeitsverhältnis auf Veranlassung des
Staates und ohne ihr Verschulden aufgelöst wird, Anspruch auf eine Abfindung,
sofern sie mindestens 35-jährig sind. Kein Anspruch besteht gemäss § 26 Abs. 3
PG unter anderem bei Auflösung des Arbeitsverhältnisses aus wichtigen Gründen.
Der Regierungsrat regelt die Festsetzung der
Abfindung und bestimmt einen nach dem Alter abgestuften Rahmen als Richtlinie;
die Abfindung beträgt höchstens fünfzehn Monatslöhne (§ 26 Abs. 4 PG). Die
Abfindung wird nach den Umständen des Einzelfalls festgelegt; angemessen
berücksichtigt werden insbesondere die persönlichen Verhältnisse, die
Dienstzeit, der Kündigungsgrund sowie der neue Lohn, falls der oder die
Angestellte weiterbeschäftigt wird (§ 26 Abs. 5 PG). Gemäss § 7 Abs. 1 lit. b
PV beträgt die Abfin­dung je nach den im Einzelfall massgeblichen Umständen vom
41. bis zum 50. Altersjahr zwei bis zwölf Monatslöhne.
Die Abfindung im Sinn von § 26 PG will
Staatsangestellten, die zwar aus objekti­ven Gründen, aber ohne persönliches
Verschulden entlassen werden, ab einer bestimmten Zahl von Dienstjahren eine
gewisse Überbrückungshilfe und Anerkennung für ihre Dienst­treue gewähren und
zugleich die sozialen Härten einer Kündigung mildern helfen; die Ab­findung
soll auch präventiv gegen leichtfertige Kündigungen wirken (Fritz Lang, Das Zür­cher
Personalgesetz vom 27. September 1998, in: Peter Helbling/Tomas Poledna
[Hrsg.], Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Bern 1999, S. 49 ff., 69;
vgl. VGr, 14. März 2001, PB.2000.00029/30, E. 9b,
http://www.vgrzh.ch/rechtsprechung). Unverschuldet ist die Auf­lösung eines
Dienstverhältnisses dann, wenn sie vornehmlich auf Gründe zurückzufüh­ren ist,
welche nicht von dem oder der Angestellten zu vertreten sind (Lang, S. 70). Die
Rechtsprechung hat das Kriterium des Verschuldens dahingehend präzisiert, dass
es mehr bedeute als blosse Verursachung. Es setzt voraus, dass die betroffene
Person die Kündi­gung hätte vermeiden können, beispielsweise durch das
Erbringen der erwarteten Leistung oder die geforderte Verhaltensänderung, wenn
ihr solches zumutbar und aufgrund ihrer per­sönlichen Verhältnisse objektiv
möglich war. Dem oder der Angestellten wird auch dann kein Verschulden im Sinn
von § 26 Abs. 1 PG vorzuwerfen sein, wenn ein Konflikt, der nur durch eine
Kündigung bereinigt werden konnte, nicht vornehmlich durch ihn be­ziehungsweise
sie verursacht worden ist, sondern zu seiner Entstehung oder Verschärfung die
vorgesetzte Behörde oder andere Mitarbeitende massgeblich beigetragen haben.
Die Abfindung hängt also grundsätzlich nicht von der Unzulässigkeit der
Kündigung ab (vgl. VGr, 6. Dezember 2001, PB.2001.00021, E. 5b sowie VGr,
29. August 2001, PB.2001.00011, E. 7d mit weiteren Hinweisen = ZBl 102/2001, S.
581 ff., 600f., je
http://www.vgrzh.ch/rechtsprec
h
ung).
b) Das Verwaltungsgericht hat die einem
60-jährigen Lehrer zugesprochene Abfin­dung in der Höhe von zehn Monatslöhnen
geschützt, wenn auch als "eher im oberen Be­reich des Vertretbaren"
qualifiziert. Der Betreffende hatte seit 23 Jahren unterrichtet, mitt­lerweile
aber in einer anderen Gemeinde eine neue Stelle gefunden (VGr, 14. März 2001,
PB.2000.00029/30, E. 9b, http://www.vgrzh.ch/rechtsprechung). In einem anderen
Fall wurde einer nach der Entlassung arbeitslosen 44-jährigen Lehrerin, welche
seit zehn Jahren unterrichtet hatte, eine Abfindung in der Höhe von drei
Monatslöhnen zugesprochen, wo­bei davon ausgegangen wurde, dass zur Zeit eine
starke Nachfrage nach Lehrkräften be­stehe (VGr, 11. April 2001,
PB.2000.00024/25, E. 6c, http://www.vgrzh.ch/recht­spre­chung). Schliesslich
wurde einem 49-jährigen Lehrer, wel­cher seit 25 Jahren unterrichtet hatte,
eine Entschädigung in der Höhe von zehn Monats­löhnen zugesprochen, wobei be­rücksichtigt
werden musste, dass es für den Betreffenden schwierig sein dürfte, sich einem
neuen Beruf zuzuwenden (VGr, 14. März 2001, PB.2000.00018/23, E. 6d,
http://www.vgrzh.ch/recht­sprechung).
c) Vorliegend hat das
Beschäftigungsverhältnis per Ende September 2001 geendet. Damals war der
Beschwerdeführer 49-jährig und mehr als zehn Jahre im Dienst des Be­schwerdegegners
tätig, was als mittlere Dauer zu qualifizieren ist. Aus den bereits ange­stellten
Erwägungen ergibt sich ausserdem, dass ihm kein Verschulden im Sinn von § 26
Abs. 1 PG zum Vorwurf gemacht werden kann. Im Weiteren blieb unwidersprochen,
dass es dem Beschwerdeführer nicht gelingen konnte, wieder eine adäquate
Anstellung zu fin­den, sodass ihm nichts anderes übrig blieb, als sich
selbständig zu machen. Ausserdem konnte der Beschwerdeführer, nachdem die
Verfahrensbestimmungen für eine ordentliche Kündigung überhaupt nicht
eingehalten worden waren, weder seine Einwände vorbringen (geschweige denn
deren allfällige Richtigkeit belegen) noch eine allfällige Veränderungs­bereitschaft
unter Beweis stellen. Der ganze Vorgang hat den fachlich engagierten Be­schwerdeführer
sehr getroffen. All dies wiegt schwer, weshalb ihm eine Abfindung in der Höhe
von acht Monatslöhnen ... zuzusprechen ist.
Aufgrund der Verwandtschaft der Abfindung
gemäss § 26 PG mit dem Schadener­satz nach § 18 Abs. 3 PG ergibt sich, dass
vorliegend auch für die Abfindung keine Sozial­versicherungsbeiträge zu entrichten
sind (vgl. Kieser/Riemer-Kafka, Tafel 32).
5. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die
Kosten zu einem Sechstel dem Be­schwerdeführer und zu fünf Sechsteln dem
Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 70 in Ver­bindung mit § 13 Abs. 2 VRG; vgl.
auch § 80b VRG). Ausserdem hat der Beschwerdegeg­ner dem Beschwerdeführer für
das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine Parteient­schädigung zu
entrichten.
Demgemäss
entscheidet die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird teilweise
gutgeheissen. Demgemäss wird festgestellt, dass die Kündigung nicht
gerechtfertigt war, und es wird dem Beschwerdeführer eine Entschä­digung in der
Höhe von [vier Monatslöhnen] sowie eine Abfindung in der Höhe von [acht
Monatslöhnen] zuge­sprochen. Insofern wird Dispositiv-Ziffer I der Verfügung
der Fi­nanzdirektion vom 23.
Januar 2002
aufgehoben. Im Übrigen wird die Beschwerde ab­gewiesen.
2.    ...