zh_verwaltungsgericht · VB.2024.00337 · 2024-12-19 · de

Eingangskontrolle | [Rechtmässigkeit einer Sicherheitskontrolle bei einem im Polizei- und Justizzentrum Zürich (PJZ) erscheinenden Rechtsanwalt.] Verzicht auf das Erfordernis eines aktuellen praktischen Interesses infolge grundsätzlicher Bedeutung (E. 1.3). Heilung einer allfälligen Gehörsverletzung durch umfassende Beurteilung des verfahrenseinleitenden Feststellungsbegehrens im Rekursverfahren (E. 3). Die umstrittenen Kontrollhandlungen (Durchschreiten eines Magnetbogens, Durchleuchten mitgeführter Behältnisse, evtl. oberflächliches Abtasten und Personendurchsuchung mittels Handdetektor) greifen in das Recht auf Achtung der Privatsphäre und - bei in beruflicher Funktion erscheinenden Anwältinnen und Anwälten - in die Wirtschaftsfreiheit ein. Vorliegen eines Eingriffs in die körperliche Unversehrtheit des Beschwerdeführers durch die - schlussendlich nicht durchgesetzte - Aufforderung zum Ablegen einer medizinischen Knieorthese offengelassen. Kein Eingriff in die Bewegungsfreiheit (E. 4.2). Die Kantonspolizei ist als Betreiberin des PJZ und des darin befindlichen Polizeigefängnisses für die Durchführung der erforderlichen Kontroll- und Sicherheitsdienste zuständig. Für die Durchsuchung von Personen und Behältnissen am Eingang besteht mit § 35 Abs. 1 lit. a und § 36 Abs. 1 PolG eine genügende gesetzliche Grundlage (E. 4.4). An der Verhinderung des Mitführens von Waffen und gefährlichen Gegenständen im PJZ besteht ein hohes öffentliches Interesse (E. 4.5). Die Vornahme von Sicherheitskontrollen im Rahmen eines flächendeckenden Sicherheitskonzepts ist auch bei Personen mit verhältnismässig geringem Gefährdungspotenzial - wie berufsmässig erscheinenden Anwältinnen und Anwälten - erforderlich und zumutbar (E. 4.6). Kein Verstoss gegen das Rechtsgleichheitsgebot durch Verzicht auf Sicherheitskontrollen beim im PJZ tätigen Personal (E. 5). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 19.12.2024 VB.2024.00337
Zurich Verwaltungsgericht 19.12.2024 VB.2024.00337
Zurigo Verwaltungsgericht 19.12.2024 VB.2024.00337

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00337
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
VB.2024.00337
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 19.12.2024
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Eingangskontrolle
[Rechtmässigkeit einer Sicherheitskontrolle bei einem im Polizei- und Justizzentrum Zürich (PJZ) erscheinenden Rechtsanwalt.]
Verzicht auf das Erfordernis eines aktuellen praktischen Interesses infolge grundsätzlicher Bedeutung (E. 1.3). Heilung einer allfälligen Gehörsverletzung durch umfassende Beurteilung des verfahrenseinleitenden Feststellungsbegehrens im Rekursverfahren (E. 3). Die umstrittenen Kontrollhandlungen (Durchschreiten eines Magnetbogens, Durchleuchten mitgeführter Behältnisse, evtl. oberflächliches Abtasten und Personendurchsuchung mittels Handdetektor) greifen in das Recht auf Achtung der Privatsphäre und - bei in beruflicher Funktion erscheinenden Anwältinnen und Anwälten - in die Wirtschaftsfreiheit ein. Vorliegen eines Eingriffs in die körperliche Unversehrtheit des Beschwerdeführers durch die - schlussendlich nicht durchgesetzte - Aufforderung zum Ablegen einer medizinischen Knieorthese offengelassen. Kein Eingriff in die Bewegungsfreiheit (E. 4.2). Die Kantonspolizei ist als Betreiberin des PJZ und des darin befindlichen Polizeigefängnisses für die Durchführung der erforderlichen Kontroll- und Sicherheitsdienste zuständig. Für die Durchsuchung von Personen und Behältnissen am Eingang besteht mit § 35 Abs. 1 lit. a und § 36 Abs. 1 PolG eine genügende gesetzliche Grundlage (E. 4.4). An der Verhinderung des Mitführens von Waffen und gefährlichen Gegenständen im PJZ besteht ein hohes öffentliches Interesse (E. 4.5). Die Vornahme von Sicherheitskontrollen im Rahmen eines flächendeckenden Sicherheitskonzepts ist auch bei Personen mit verhältnismässig geringem Gefährdungspotenzial - wie berufsmässig erscheinenden Anwältinnen und Anwälten - erforderlich und zumutbar (E. 4.6). Kein Verstoss gegen das Rechtsgleichheitsgebot durch Verzicht auf Sicherheitskontrollen beim im PJZ tätigen Personal (E. 5).
Abweisung.
Stichworte:
ABTASTEN
BERUFSAUFSICHT
DURCHLEUCHTUNG
ERMESSEN
GEBÄUDESICHERHEIT
GEFÄHRDUNGSPOTENTIAL
GEFAHRENABWEHR
GEFÄHRLICHER GEGENSTAND
GEFÄNGNIS
GLEICHBEHANDLUNG
METALLDETEKTOR
POLIZEI- UND JUSTIZZENTRUM
PRIVATSPHÄRE
RECHTSGLEICHHEIT
SICHERHEITSDIENST
SICHERHEITSKONTROLLE
SOZIALE KONTROLLE
TREUEPFLICHT
WAFFE
WEISUNGSGEWALT
WIRTSCHAFTSFREIHEIT
ZUTRAUENSWÜRDIGKEIT
Rechtsnormen:
§ 10 AnwG
§ 13 AnwG
§ 14 Abs. I AnwG
Art. 8 Abs. I lit. b BGFA
Art. 12 lit. a BGFA
Art. 5 Abs. I BV
Art. 5 Abs. II BV
Art. 8 Abs. I BV
Art. 10 Abs. II BV
Art. 13 Abs. I BV
Art. 27 Abs. II BV
Art. 29 Abs. II BV
Art. 36 BV
Art. 8 Abs. I EMRK
§ 49 PG
Art. 9 POG
Art. 14 Abs. II POG
Art./§ 6 POLG
Art./§ 35 Abs. I lit. a POLG
Art./§ 36 Abs. I lit. a POLG
Art./§ 36 Abs. I lit. b POLG
§ 10c lit. c VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2024.00337
Urteil
der 3. Kammer
vom
19. Dezember 2024
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter
Daniel Schweikert,
Gerichtsschreiber
Serafin Ritscher.
In Sachen
RA A,
Beschwerdeführer,
gegen
Kantonspolizei Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Eingangskontrolle,
hat sich
ergeben:
I.
Mit Eingabe vom 17. März 2024 beantragte Rechtsanwalt A
bei der Kantonspolizei Zürich unter Kosten- und Entschädigungsfolgen die
Feststellung der Widerrechtlichkeit einer am 28. Februar 2024 erfolgten
Sicherheitskontrolle im Eingangsbereich des Polizei- und Justizzentrums Zürich
(nachfolgend: PJZ). Die Kantonspolizei nahm dies als sinngemässes Gesuch um
abstrakte Feststellung der Widerrechtlichkeit der im PJZ praktizierten
Sicherheitskontrollen bei erscheinenden Anwältinnen und Anwälten entgegen und
wies dieses mit Verfügung vom 26. März 2024 kostenpflichtig ab.
II.
A rekurrierte hiergegen am 5. April 2024 an die
Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich. Mit Entscheid vom 30. Mai 2024
wies die Sicherheitsdirektion den Rekurs unter Kostenfolge zu Lasten von A ab.
III.
A.
Mit
Beschwerde vom 4. Juni 2024 gelangte A an das Verwaltungsgericht. Er
beantragte wiederum die Aufhebung des angefochtenen Entscheids unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen sowie die Feststellung der Widerrechtlichkeit der
Eingangskontrolle vom 28. Februar 2024.
B.
Die
Sicherheitsdirektion verzichtete am 12. Juni 2024 unter Einreichung der
Verfahrensakten auf Vernehmlassung. Die Kantonspolizei Zürich hielt mit
Beschwerdeantwort vom 20. Juni 2024 an ihrer Verfügung fest und verwies im
Übrigen auf ihre Rekursantwort.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gestützt auf § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG; LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde
zuständig. Die Behandlung des beschwerdeführerischen Feststellungsbegehrens
erfolgte zu Recht im verwaltungsprozessualen Instanzenzug, da die umstrittene
Sicherheitskontrolle trotz ihres Bezugs zu einer strafprozessualen
Verfahrenshandlung der allgemeinen Gefahrenabwehr diente (vgl. VGr, 27. Juni
2024, VB.2023.00252, E. 3.1, mit Hinweisen).
1.2
Zur
Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist berechtigt, wer durch die angefochtene
Anordnung berührt ist und ein aktuelles schutzwürdiges Interesse an deren
Änderung oder Aufhebung hat (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1
VRG). Die Gutheissung des Rechtsmittels muss der beschwerdeführenden Person
auch im Zeitpunkt der Beurteilung noch einen praktischen Nutzen eintragen bzw.
einen Nachteil abwenden können, den der angefochtene Entscheid zur Folge hätte
(vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 15 und 24).
1.3
Der
Beschwerdeführer war durch die im Streit liegenden Kontrollhandlungen vom 28. Februar
2024 besonders berührt und hat sein Begehren um Feststellung von deren
Widerrechtlichkeit innert 18 Tagen und damit innert nützlicher Frist
gestellt (vgl. § 10c VRG sowie Alain Griffel, Kommentar VRG, § 10c N. 11).
Zwar zeitigen die damaligen Handlungen heute keine Wirkung mehr, weshalb es an
einem aktuellen Rechtsschutzinteresse des Beschwerdeführers fehlt. Auf diese
Sachurteilsvoraussetzung kann jedoch verzichtet werden, wenn sich die aufgeworfene
Frage jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnte,
eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre und die
Beantwortung wegen grundsätzlicher Bedeutung im öffentlichen Interesse liegt
(VGr, 19. September 2024, VB.2024.00131, E. 2.1; 11. Juli 2024,
VB.2021.00594, E. 1.4; vgl. BGE 147 I 478 E. 2.2; 146 II
335 E. 1.3; Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 49 N. 2 in
Verbindung mit § 21 N. 25; so für den Rechtsschutz bei Realakten auch
Griffel, § 10c N. 22). Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt,
zumal es sich bei der Durchführung entsprechender Kontrollen im PJZ um eine
ständige Praxis handelt, die sich auf die im Strafrecht praktizierende
Anwaltschaft im Raum Zürich auswirkt bzw. auswirken kann. Auf ein gewisses
öffentliches Interesse an einer Klärung deutet ferner hin, dass diese Praxis zu
mehreren Behördenanfragen des Zürcher Anwaltsverbands sowie einer derzeit noch
hängigen Anfrage im Kantonsrat führte (vgl. ZAV Info 3/2024, S. 11 ff.,
13; KR-Nr. 355/2024).
Die Legitimation des Beschwerdeführers ist somit zu bejahen.
Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die
Beschwerde einzutreten.
2.
In tatsächlicher Hinsicht bringt der Beschwerdeführer vor, er
sei am 28. Februar 2024 als amtlicher Verteidiger in das PJZ vorgeladen
worden. Wie üblich sei er beim dortigen Eingang einer "peniblen Kontrolle
wie auf einem Flughafen" unterzogen worden (Deponieren der Tasche und
metallenen Gegenständen auf einem "Kontrollband mit Metalldetektor und
visuellem Scan", Passieren eines Metalldetektors ohne Schuhe, Gurt etc.).
Aufgrund einer Verletzung habe er damals am Bein eine Schiene getragen, welche
den Metalldetektor ausgelöst habe. Die kontrollierenden Polizeibeamten hätten
ihn deshalb in einem Nebenraum umfassend physisch und mit einem weiteren
Metalldetektor abgetastet, was er akzeptiert habe. Zum Schluss sei er
aufgefordert worden, zu Kontrollzwecken auch noch seine Schiene abzulegen bzw.
sich diese von einem Beamten ablegen zu lassen, was er unter Hinweis auf eine
daraus resultierende Gesundheitsgefährdung verweigert habe. Er habe sein
Unbehagen einem Vorgesetzten kundgetan, woraufhin seitens der Polizei auf das
Ablegen und eine zusätzliche Kontrolle der Schiene verzichtet worden sei. Die
Beschwerdegegnerin bestreitet diese Darstellung nicht, wenngleich sie in ihrer
Rekursantwort festhielt, dass sich diese nur schwer überprüfen lasse.
3.
Der Beschwerdeführer beanstandet vorab, dass erst im
Rekursverfahren eine konkrete Prüfung der Kontrollhandlungen vom 28. Februar
2024 erfolgt sei, deren Widerrechtlichkeit er von der Beschwerdegegnerin
feststellen lassen wollte. Eine darin allenfalls zu erblickende Verletzung des
Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung
vom 18. April 1999 [BV; SR 101]) wäre jedoch als geheilt zu
betrachten, da die Vorinstanz diese Prüfung mit voller Kognition vornahm und
die ungenügende erstinstanzliche Prüfung des Feststellungsbegehrens nicht
schwer wiegt (vgl. § 20 VRG; zur Heilung einer Gehörsverletzung im
Rechtsmittelverfahren statt vieler: VGr, 6. Oktober 2023, VB.2023.00525, E. 6.1
mit Hinweisen). Der Beschwerdeführer begründet seine Beschwerde denn auch
lediglich mit Argumenten für die generelle Unzulässigkeit der im PJZ
praktizierten Sicherheitskontrollen bei Anwältinnen und Anwälten: Die am 28. Februar
2024 durchgeführten Kontrollhandlungen mitsamt der Aufforderung, seine Schiene
in einem kleinen Nebenraum abzuziehen, illustrierten diese lediglich als
konkreter Einzelfall. Der Beschwerdeführer bestreitet das Bestehen einer
hinreichenden gesetzlichen Grundlage für die bestehende Kontrollpraxis sowie
die Verhältnismässigkeit der damit verbundenen Grundrechtseingriffe (Art. 5
Abs. 1 und 2 bzw. Art. 36 Abs. 2 und 3 BV). Ferner rügt er eine
Verletzung des allgemeinen Rechtsgleichheitsgebots (Art. 8 Abs. 1
BV). Diese Vorbringen sind im Folgenden zu prüfen.
4.
4.1
Die
Sicherheitskontrolle am einzigen öffentlich zugänglichen Eingang des PJZ soll
gemäss der Beschwerdegegnerin das Einschleusen von Waffen und anderen
gefährlichen bzw. verbotenen Gegenständen verhindern (
vgl.
die entsprechende Verbotsliste unter
https://www.zh.ch/de/sicherheitsdirektion/kantonspolizei-zuerich/pjz.html#-792208150,
besucht am 18. November 2024
). Die Kontrollmassnahmen entsprechen nach
einhelliger Darstellung der Parteien weitgehend den im Luftverkehr üblichen
Passagierkontrollen. Sie umfassen das Durchschreiten eines Magnetbogens zur Metalldetektion
und die Durchleuchtung mitgeführter Taschen und Behältnisse mit
Röntgenstrahlung. Wird beim Magnetbogen ein Alarm ausgelöst, erfolgt eine
zusätzliche Kontrolle durch Abtasten bzw. durch Einsatz eines Handdetektors
(vgl. E. 2 vorstehend). Werden beim Durchleuchten von Taschen oder
Behältnissen verbotene bzw. verdächtige Gegenstände entdeckt, sind diese nach
unbestrittener Feststellung der Beschwerdegegnerin durch die kontrollierte
Person selbst zu entfernen.
4.2
Die
vorstehend beschriebenen Massnahmen greifen in das Recht der kontrollierten
Person auf Achtung ihrer Privatsphäre ein (Art. 13 Abs. 1 BV; Art. 8
Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention [EMRK; SR 0.101]).
Werden sie bei einem Anwalt oder einer Anwältin für den Verkehr mit der
Klientschaft vorausgesetzt, ist auch das Recht zur freien Ausübung einer
privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit als Teilgehalt der Wirtschaftsfreiheit
berührt (Art. 27 Abs. 2 BV; vgl. zum Ganzen BGE 130 I 65 E. 3.2).
Ob in der Verpflichtung zum Ablegen der Schiene unter den gegebenen Umständen
auch ein Eingriff in das Recht des Beschwerdeführers auf körperliche
Unversehrtheit (Art. 10 Abs. 2 BV) zu erblicken wäre, bedarf keiner
Erörterung, da das Personal der Beschwerdegegnerin von dieser Massnahme
schlussendlich absah.
Inwiefern mit der beanstandeten Massnahme auch ein Eingriff
in die Bewegungsfreiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) einhergegangen sein
sollte, legt der Beschwerdeführer trotz entsprechender Rüge nicht dar und lässt
sich auch seiner Tatsachendarstellung nicht entnehmen. Dieser Teilgehalt der
persönlichen Freiheit gewährt keine unbegrenzte Handlungsfreiheit. Sein
sachlicher Schutzbereich endet dort, wo sich die Einschränkung der absolut
freien Bewegung auf die Möglichkeit ihrer Ausübung im Ergebnis nicht auswirkt (Rainer
J. Schweizer/Jérémie Bongiovanni in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die
schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 4. A., Zürich etc.
2023, Art. 10 Rz. 83).
Regelt der Staat in
allgemeiner Weise die Nutzungsmodalitäten einer öffentlichen Sache – etwa indem
er wie vorliegend den Zutritt zu einem Gebäude nur nach vorgängiger Kontrolle
und unter Verbot des Mitführens bestimmter Gegenstände erlaubt –, ist der
Schutzbereich der Bewegungsfreiheit noch nicht eröffnet
(vgl. Regina Kiener/Walter
Kälin/Judith Wyttenbach, Grundrechte, 4. A., Bern 2024, N. 564; Felix
Baumann, Das Grundrecht der persönlichen Freiheit in der Bundesverfassung,
Zürich etc. 2011, S. 24).
4.3
Nach Art. 36
BV bedarf die Einschränkung von Grundrechten einer gesetzlichen Grundlage, muss
durch ein öffentliches Interesse oder den Schutz von Grundrechten Dritter
gerechtfertigt und verhältnismässig sein. Je gewichtiger ein
Grundrechtseingriff ist, desto höher sind die Anforderungen an Normstufe und
Normdichte. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen
sein, wobei sich die Schwere nach objektiven Kriterien beurteilt (Art. 36 Abs. 1
Satz 2 BV; BGE 147 I 478 E. 3.1.2; 139 I 280 E. 5.1 f.; 130
I 65 E. 3.3). Für leichte Eingriffe genügt eine Grundlage im
kompetenzgemäss erlassenen Verordnungsrecht (BGE 147 I 478 E. 3.1.2; 145 I
156 E. 4.1). Bei polizeilichen Massnahmen, die gegen schwer vorhersehbare
Gefährdungen angeordnet werden und deshalb situativ den konkreten Verhältnissen
anzupassen sind, müssen der Natur der Sache nach Abstrichen an der Genauigkeit
der gesetzlichen Grundlage akzeptiert werden. Bei unbestimmten Normen kommt
dafür dem Verhältnismässigkeitsprinzip besondere Bedeutung zu: Wo die
Unbestimmtheit von Rechtssätzen zu einem Verlust an Rechtssicherheit führt,
muss die Verhältnismässigkeit umso strenger geprüft werden (BGE 147 I 478 E. 3.1.2
mit Hinweisen; 146 I 11 E. 3.1.2; 143 I 310 E. 3.3.1).
Die Verpflichtung eines Gefängnisbesuchers, sich einer
Sicherheitskontrolle durch einen Metalldetektor zu unterziehen und Schuhe und
Gürtel auszuziehen, falls der Detektor das Vorhandensein von Metall anzeigt,
stellt nach der Rechtsprechung keinen schweren Eingriff in die Privatsphäre dar
(BGE 130 I 65 E. 3.3). Gleiches gilt für das Durchleuchten von
mitgeführten Taschen und Behältnissen mittels Röntgenstrahlung, bei dem oftmals
nur die Umrisse der darin befindlichen Gegenstände zu erkennen sind und welches
deshalb weniger schwer wiegt als eine manuelle Durchsuchung. Für die zu
beurteilenden Grundrechtseingriffe genügt somit eine Grundlage auf
Verordnungsstufe.
4.4
Das PJZ
beherbergt in seiner Funktion als Hauptsitz der kantonalen Polizei- und
Strafverfolgungsbehörden das Kommando und diverse Einheiten der Kantonspolizei,
die Oberstaatsanwaltschaft und die besonderen kantonalen Staatsanwaltschaften
I–III. Ferner befinden sich dort die Räumlichkeiten des Zwangsmassnahmengerichts
des Bezirksgerichts Zürich, des Forensischen Instituts und der Zürcher
Polizeischule. Ein weiterer Teil des Gebäudes dient als Gefängnis Zürich West
der Unterbringung von Untersuchungshäftlingen und vorläufig festgenommenen
Personen (vgl. § 1 des Gesetzes für ein Polizei- und Justizzentrum
Zürich vom 7. Juli 2003 [LS 551.4]). Der Betrieb des Gebäudes und des
darin befindlichen Polizeigefängnisses obliegt der Kantonspolizei, was
namentlich die Kompetenz zur Durchführung der erforderlichen Kontroll- und
Sicherheitsdienste umfasst (§ 14 Abs. 2 des
Polizeiorganisationsgesetzes vom 18. November 2004 [POG; LS 551.1];
vgl. § 36 Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 4 lit. d der
Immobilienverordnung vom 20. Juni 2018 [ImV; LS 721.1]). Eine
entsprechende Sachkompetenz der Kantonspolizei ergibt sich überdies auch
implizit aus § 7a lit. b der Kantonspolizeiverordnung vom 28. April
1999 (KapoV; LS 551.11), wonach die Kantonspolizei zur Durchführung der
Identitäts- Gepäck- und Sicherheitskontrollen beim Zutritt zu hoheitlich
genutzten oder im Besitz der Kantonsverwaltung befindlichen Gebäuden
Hilfskräfte beiziehen kann. Diese Bestimmung stützt sich wiederum auf den
gesetzlichen Grundauftrag der Polizei zur Aufrechterhaltung der öffentlichen
Sicherheit, Ruhe und Ordnung durch die Abwehr von Gefahren und die Beseitigung
von Störungen (§ 9 POG) und zur Leistung von Amts- und Vollzugshilfe (§ 6
des Polizeigesetzes vom 23. April 2007 [PolG; LS 550.1]).
Die konkreten Massnahmen, die zur Erfüllung dieser
sicherheitspolizeilichen Aufgaben zulässig sind, ergeben sich aus dem
Polizeigesetz: Nach § 35 Abs. 1 lit. a PolG darf die Polizei in
oder an der Kleidung einer Person, an der Körperoberfläche oder in den ohne
Hilfsmittel einsehbaren Körperöffnungen und Körperhöhlen nach Gegenständen oder
Spuren suchen, wenn dies zum Schutz von Angehörigen der Polizei oder anderer
Personen oder von Gegenständen von namhaftem Wert erforderlich ist
. Ferner darf die Polizei nach § 36 Abs. 1 PolG
Fahrzeuge, Behältnisse und andere Gegenstände öffnen oder durchsuchen, wenn sie
sich bei Personen befinden, die gemäss § 35 PolG durchsucht werden dürfen
(lit. a), oder dies zum Schutz von Angehörigen der Polizei oder anderer
Personen erforderlich ist (lit. b).
Dabei ist der Einsatz technischer
Hilfsmittel sowohl bei der Personendurchsuchung als auch bei der Durchsuchung
von Gegenständen grundsätzlich zulässig (
Hans Maurer
in: Andreas Donatsch et al. [Hrsg.],
Kommentar zum Polizeigesetz des
Kantons Zürich, Zürich etc. 2018, § 35 N. 2 und § 36 N. 1).
Dies gilt zumindest insofern, als damit – wie beispielsweise bei der
Personendurchsuchung mittels eines Metalldetektors anstelle eines physischen
Abtastens – ein milderer Grundrechtseingriff einhergeht als bei einer manuellen
Durchsuchung (vgl. BGE 130 I 65 E. 3.5.2 in fine).
Mit den genannten Bestimmungen bestand für die zu
beurteilenden Kontrollhandlungen vom 28. Februar 2024, namentlich die
Durchsuchung des Beschwerdeführers mittels Metalldetektors und physischen
Abtastens sowie die Durchleuchtung seiner Tasche, eine genügende gesetzliche
Grundlage. Die entsprechende Rüge des Beschwerdeführers erweist sich als
unbegründet.
4.5
Die Vorinstanz ging unter Hinweis
auf die zentrale Funktion des PJZ für die kantonalen Polizei- und
Strafverfolgungsbehörden von einem erhöhten Schutzbedürfnis des Gebäudes und
der rund 2'000 darin arbeitenden Personen aus. Die im PJZ ansässigen Behörden
hätten das staatliche Gewalt- und Strafmonopol durchzusetzen und seien deshalb
einer erhöhten Gefahr von Gewalt und Drohungen ausgesetzt. An den
Zutrittskontrollen, mit denen insbesondere das Einschleusen von Waffen,
Sprengstoff und anderen gefährlichen Gegenständen verhindert werden soll,
bestehe deshalb ein hohes öffentliches Interesse. Diese Würdigung, mit der sich
der Beschwerdeführer in seiner Beschwerdebegründung nicht näher
auseinandersetzt, ist nicht zu beanstanden.
4.6
Die
Eignung der im Streit liegenden Kontrollmassnahmen, die Funktionsfähigkeit der
kantonalen Polizei- und Strafjustizbehörden und die Sicherheit der dort
arbeitenden Personen zu gewährleisten, ist unbestritten. Der Beschwerdeführer
macht allerdings geltend, die Durchführung von Sicherheitskontrollen bei
Anwältinnen und Anwälten sei hierfür nicht erforderlich und sei diesen –
vorbehältlich besonderer Gründe im Einzelfall – in Anbetracht ihrer
berufsrechtlichen Stellung auch nicht zumutbar. Die persönlichen Voraussetzungen
für den Erwerb des Anwaltspatents und die Eintragung in das Anwaltsregister
sowie die mit dem Eintrag verbundene behördliche Aufsicht seien ausreichend, um
die im PJZ verkehrende Anwaltschaft davon abzuhalten, Waffen, gefährliche oder
anderweitig verbotene Gegenstände mitzuführen. Für das mit den
Sicherheitskontrollen verbundene Misstrauen gegenüber Anwältinnen und Anwälten
bestehe kein Anlass, zumal keine Fälle bekannt seien, in denen die Verteidigung
zu einer Einvernahme oder Gerichtsverhandlung Waffen oder andere unerlaubte
Gegenstände mitgeführt hätte oder dem Justizpersonal gedroht oder dieses gar
einer Gefahr für Leib und Leben ausgesetzt hätte. Die im PJZ praktizierte
systematische Kontrolle von Anwältinnen und Anwälten vor dem Zugang zu den
Räumlichkeiten der Staatsanwaltschaft oder der Justiz sei in der Schweiz
einzigartig und widerspreche der "bürgernahen, republikanischen
Staatstradition und einer Begegnung der verschiedenen Organe der Rechtspflege
auf Augenhöhe fundamental".
4.6.1
Es trifft zu, dass Personen, die im Rahmen ihrer Berufsausübung als
Anwältinnen oder Anwälte mit dem PJZ verkehren, besonderen Voraussetzungen und
Verpflichtungen unterliegen. Die Eintragung in das Anwaltsregister gemäss Art. 5
des Bundesgesetzes vom 23. Juni 2000 über die Freizügigkeit der
Anwältinnen und Anwälte (BGFA; SR 935.61) setzt voraus, dass keine im
Privatauszug des Strafregisters erscheinende strafrechtliche Verurteilung wegen
einer Handlung vorliegt, die mit dem Anwaltsberuf nicht zu vereinbaren ist (Art. 8
Abs. 1 lit. b BGFA). Im Kanton Zürich wird dies, ergänzend zur
generellen Zutrauenswürdigkeit der Kandidatinnen und Kandidaten, bereits für
die Erteilung des Anwaltspatents vorausgesetzt (§ 2 lit. a des [kantonalen]
Anwaltsgesetzes vom 17. November 2003 [AnwG; LS 215.1]). Wer im
Kanton Zürich den Anwaltsberuf ausübt, untersteht überdies der kantonalen
Berufsaufsicht und ist zur Einhaltung der Berufsregeln gemäss Art. 12 BGFA
verpflichtet (Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 12 BGFA; § 13
in Verbindung mit § 10 sowie § 14 Abs. 1 AnwG). Das regelwidrige
Mitführen von Waffen oder anderen gefährlichen Gegenständen im PJZ liesse sich
mit der anwaltlichen Pflicht zur sorgfältigen und gewissenhaften Berufsausübung
(Art. 12 lit. a BGFA), welche sich auch auf den Verkehr mit Behörden
und Gerichten erstreckt, schwerlich vereinbaren. Solches Verhalten erscheint
grundsätzlich geeignet, das Vertrauen in den anwaltlichen Berufsstand zu
gefährden (vgl. zum entsprechenden Teilgehalt von Art. 12 lit. a
BGFA: VGr, 24. November 2022, VB.2022.00235, E. 3.1 mit Hinweisen).
4.6.2
Obwohl das
vom Beschwerdeführer ins Feld geführte Kriterium der Zutrauenswürdigkeit keine
Voraussetzung für die Ausübung des Anwaltsberufs im Kanton Zürich, sondern
bloss für die Erteilung des Zürcher Anwaltspatents darstellt, lässt sich die
Annahme des Beschwerdeführers, dass von den im PJZ erscheinenden Anwältinnen
und Anwälten gemeinhin ein geringes Gefährdungspotenzial ausgeht, grundsätzlich
nachvollziehen. Daraus folgt indessen nicht, dass es zur Verhinderung des
Mitführens gefährlicher Gegenstände nicht erforderlich wäre, auch diese
Personen einer systematischen Sicherheitskontrolle zu unterziehen. Die Liste
der im PJZ verbotenen Gegenstände umfasst nebst solchen mit offensichtlichem
Gefahrenpotenzial wie Waffen, Munition, Laserpointern, Reizstoffspray, etc.
auch zahlreiche Alltagsgegenstände, wie Scheren, Werkzeuge, Spraydosen,
Wanderstöcke, Drohnen und Tiere (vgl. https://www.zh.ch/de/sicherheitsdirektion/kantonspolizei-zuerich/pjz.html#-792208150,
besucht am 18. November 2024). Die möglichen Gründe, weshalb eine im PJZ
erscheinende Person einen solchen Gegenstand mit sich führen könnte, sind
zahlreich. Sie reichen von einer eigentlichen Gefährdungsabsicht bis hin zur
blossen Nachlässigkeit bzw. zu fehlendem Gefahrenbewusstsein. Gerade Letzteres
lässt sich auch bei Anwältinnen und Anwälten nicht a priori ausschliessen. Das
mit den Sicherheitskontrollen angestrebte Ziel, die Präsenz verbotener
Gegenstände im PJZ zu verhindern, lässt sich umso eher erreichen, als diese
Kontrollen ohne Rücksicht auf das individuelle Gefährdungspotenzial flächendeckend
erfolgen. Umgekehrt erhöht jede Ausnahme von der Kontrollpflicht das Risiko,
dass verbotene Gegenstände – sei dies mit oder ohne Absicht – im PJZ mitgeführt
werden. Gerade bei exponierten öffentlichen Infrastrukturen von kritischer
Bedeutung erweist sich eine flächendeckende Kontrolle deshalb auch bei Personen
als erforderlich, von denen vordergründig nur ein geringes Gefahrenpotenzial
ausgeht.
4.6.3
Mit der im
Streit liegenden Praxis, sämtliche auswärtigen Besuchenden des PJZ ungeachtet
ihrer Funktion einer systematischen Sicherheitskontrolle zu unterziehen, soll
dem erhöhten Sicherheitsbedürfnis Rechnung getragen werden, das sich aus der
zentralen Bedeutung des PJZ für die Funktionsfähigkeit der Zürcher Polizei-,
Strafverfolgungs- und Strafjustizbehörden sowie dessen gleichzeitiger Nutzung
als Polizeigefängnis ergibt (vorstehend E. 4.5). Unter Berücksichtigung
der eher geringen Eingriffsintensität der zu prüfenden Kontrollmassnahmen
überwiegt dieses öffentliche Interesse das individuelle Interesse der Anwältinnen
und Anwälte, sich nicht bei jedem Eintritt in das PJZ mit den
Unannehmlichkeiten einer Sicherheitskontrolle konfrontiert zu sehen. Auch eine
Berücksichtigung des standesrechtlichen Interesses, von der Öffentlichkeit
nicht als latentes Sicherheitsrisiko für das PJZ betrachtet zu werden, führt zu
keiner anderen Beurteilung. Entgegen dem Beschwerdeführer ergibt sich aus der
Rechtsprechung nicht, dass hinsichtlich der Vornahme von Sicherheitskontrollen
bei Anwältinnen und Anwälten eine besondere Zurückhaltung geboten wäre. Das vom
Beschwerdeführer zum Beleg dieser Behauptung angeführte Leiturteil BGE 130 II
270 befasst sich mit der Frage, ob ein Anwalt durch Einleitung einer Betreibung
gegen einen anderen Anwalt ohne vorgängige Androhung gegen die Pflicht zur
sorgfältigen und gewissenhaften Berufsausübung nach Art. 12 lit. a
BGFA verstösst. Welche Bedeutung die dortigen Erwägungen für die vorliegend zu
klärende Rechtsfrage haben sollen, ist nicht ersichtlich und legt der
Beschwerdeführer auch nicht näher dar.
4.7
Nach dem
Gesagten erweist sich der Eingriff in die Grundrechte des Beschwerdeführers,
der mit den beanstandeten Kontrollmassnahmen vom 28. Februar 2024
einherging, als geeignet, erforderlich und zumutbar und somit insgesamt als
verhältnismässig im Sinn von Art. 36 Abs. 3 BV. Die diesbezüglichen
Rügen des Beschwerdeführers vermögen nicht zu verfangen.
5.
5.1
Zu prüfen
bleibt, ob die Beschwerdegegnerin mit ihrer Praxis, beim Personal der im PJZ
domizilierten Polizei-, Strafverfolgungs- und Justizbehörden anders als bei
Anwältinnen und Anwälten auf die Vornahme von Sicherheitskontrollen am Eingang
zu verzichten, gegen das Gebot der rechtsgleichen Behandlung verstösst (Art. 8
Abs. 1 BV). Dieses wird verletzt, wenn hinsichtlich einer
entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen getroffen werden,
für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht
ersichtlich ist, oder wenn Unterscheidungen unterlassen werden, die aufgrund
der Verhältnisse hätten getroffen werden müssen (BGE 147 I 73 E. 6.1; 145 II 206
E. 2.4.1 143 V 139 E. 6.2.3; vgl. Rainer J. Schweizer/Kim
Fankhauser in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische
Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 4. A., Zürich etc. 2023, Art. 8
Rz. 23).
5.2
Angestellte, die im PJZ ihren
Arbeitsplatz haben, unterstehen hinsichtlich ihrer dortigen Tätigkeit der
Weisungsgewalt ihrer Anstellungsbehörde sowie einer Treuepflicht (vgl. § 49
des Personalgesetzes vom 27. September 1998 [PG; LS 177.10]).
Angehörige des kantonalen Polizeikorps haben ihre Treue und ihren Gehorsam
zusätzlich mit einem Gelübde gegenüber dem Vorsteher der Sicherheitsdirektion
zu bekräftigen (§ 13 Abs. 1 KapoV). Die daraus folgende
Loyalitätsverpflichtung besteht nicht nur gegenüber der Anstellungsbehörde als
solcher, sondern auch und insbesondere gegenüber den im PJZ tätigen Kolleginnen
und Kollegen, welche durch Missachtung der Sicherheitsvorschriften im Zusammenhang
mit verbotenen Gegenständen möglicherweise gefährdet würden. Ihr Bindungsgrad
geht über eine blosse Pflicht zu Anstand und Sachlichkeit im Verkehr mit
Behörden, wie sie sich für Anwälte aus Art. 12 lit. a BGFA ergibt,
hinaus. Auch gestaltet sich die von Mitarbeitenden und Vorgesetzten ausgeübte
soziale Kontrolle betreffend den Umgang mit Sicherheitsvorschriften weitaus
unmittelbarer und engmaschiger als die kantonale Berufsaufsicht über
Anwältinnen und Anwälte, die in der Regel nur auf eine entsprechende Anzeige
hin in einem förmlichen Verfahren tätig wird. Das Bundesgericht hat es unter
Berücksichtigung dieser Unterschiede als mit der Rechtsgleichheit vereinbar
erachtet, Polizeibeamte, Gefängnispersonal und Richter von ähnlichen
Sicherheitskontrollen für die Besucher in einer Justizvollzugsanstalt zu
befreien (BGE 130 I 65 E. 3.6).
5.3
Zu berücksichtigen ist bei der
vorliegenden Beurteilung ferner, dass die Beschwerdegegnerin beim Entscheid,
mit welchen Massnahmen sie ihre sicherheitspolizeilichen Aufgaben im Bereich
der Sicherung von Verwaltungsgebäuden wahrnimmt und welche Schematisierungen
sie dabei vornimmt, über ein erhebliches Ermessen verfügt (vgl. Jürg Marcel
Tiefenthal, Kantonales Polizeirecht der Schweiz, Zürich etc. 2018, § 5 Rz. 42).
Die unterschiedliche Behandlung verschiedener Personengruppen im Rahmen von
Sicherheitskontrollen kann sich dabei nicht einzig aufgrund eines
unterschiedliches Gefährdungspotenzials, sondern auch aus
verwaltungsökonomischen Gründen rechtfertigen. Der zusätzliche
Sicherheitsgewinn durch eine Ausweitung der Eingangskontrollen auf das im PJZ
tätige Personal ist dem erheblichen Mehraufwand gegenüberzustellen, den die
Beschwerdegegnerin auf sich nehmen müsste, um die zahlreichen Mitarbeitenden,
die im PJZ teilweise wohl auch mehrmals täglich ein- und ausgehen, bei jedem
Eintritt auf verbotene Gegenstände zu kontrollieren. Dass die
Beschwerdegegnerin sich hinsichtlich dieser Personen auf die vorstehend
genannten dienstlichen Kontrollmechanismen verlässt, erscheint deshalb nicht
rechtsverletzend.
5.4
Nach dem Gesagten ist auch eine
Verletzung von Art. 8 Abs. 1 BV durch die beanstandeten
Kontrollhandlungen bzw. die geltende Kontrollpraxis der Beschwerdegegnerin zu
verneinen. Die Beschwerde erweist sich damit insgesamt als unbegründet und ist
abzuweisen.
6.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten dem
Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 VRG
).
Eine Parteientschädigung steht ihm mangels
Obsiegens nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'200.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      70.--
Zustellkosten,
Fr. 2'270.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) die Sicherheitsdirektion.