zh_verwaltungsgericht · VB.2003.00345 · 2004-06-30 · de

Baubewilligung und Sondernutzungskonzession | Erweiterung Einkaufszentrum "Sonnenhof" in Bülach: Gültigkeit der Stammbewilligung, Baubeginn. Gemäss § 322 PBG erlöschen baurechtliche Bewilligungen nach drei Jahren, wenn nicht vorher mit der Ausführung begonnen worden ist. Der Aushub bzw. der Abbruch einer bestehenden Baute bildet zwar ein gewichtiges Indiz für den Baubeginn, doch darf nicht ausschliesslich auf dieses einzelne äussere Merkmal abgestellt werden; vielmehr sind sämtliche objektiven und subjektiven Gesichtspunkte mit zu berücksichtigen, um zu beurteilen, ob die Arbeiten mit dem Willen zur zügigen Realisierung der geplanten Baute und nicht lediglich zur bewilligungserhaltenden Fristwahrung vorgenommen worden sind (E. 2.1). Im vorliegenden Fall wurden von einem Aushub, der insgesamt eine Kubatur von 40'000 m3 aufweist, zur Hauptsache nur 2410 m3 ausgebaggert und weggeführt. Wenige Tage vor Ablauf der Baubewilligung wurden die Bauarbeiten eingestellt, die Baumaschinen abtransportiert und die Aushubstelle eingezäunt (E. 2.2). Die Bauherrschaft räumte selbst ein, an einem raschen Baubeginn sei ihr nur deshalb gelegen, weil andernfalls die Baubewilligung erlöscht wäre. Aufgrund der gesamten Umstände ist davon auszugehen, dass selbst die für das Bauvorhaben notwendigen Aushubarbeiten nicht ohne grössere Unterbrechungen hätten zu Ende geführt werden können. Die von der Bauherrschaft getroffenen Massnahmen zielten somit in erster Linie darauf ab, die Gültigkeit der Baubewilligung zu verlängern. Dies entspricht nicht dem Sinn der gesetzlichen Befristung. Die Aushubarbeiten sind nicht als Baubeginn im Sinn von § 322 PBG zu betrachten, weshalb die Stammbewilligung verfallen ist (E. 2.4). Abweisung

Zürich Verwaltungsgericht 30.06.2004 VB.2003.00345
Zurich Verwaltungsgericht 30.06.2004 VB.2003.00345
Zurigo Verwaltungsgericht 30.06.2004 VB.2003.00345

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2003.00345
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Geschäftsnummer:
VB.2003.00345
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 30.06.2004
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung und Sondernutzungskonzession
Erweiterung Einkaufszentrum "Sonnenhof" in Bülach: Gültigkeit der Stammbewilligung, Baubeginn.
Gemäss § 322 PBG erlöschen baurechtliche Bewilligungen nach drei Jahren, wenn nicht vorher mit der Ausführung begonnen worden ist. Der Aushub bzw. der Abbruch einer bestehenden Baute bildet zwar ein gewichtiges Indiz für den Baubeginn, doch darf nicht ausschliesslich auf dieses einzelne äussere Merkmal abgestellt werden; vielmehr sind sämtliche objektiven und subjektiven Gesichtspunkte mit zu berücksichtigen, um zu beurteilen, ob die Arbeiten mit dem Willen zur zügigen Realisierung der geplanten Baute und nicht lediglich zur bewilligungserhaltenden Fristwahrung vorgenommen worden sind (E. 2.1).
Im vorliegenden Fall wurden von einem Aushub, der insgesamt eine Kubatur von 40'000 m3 aufweist, zur Hauptsache nur 2410 m3 ausgebaggert und weggeführt. Wenige Tage vor Ablauf der Baubewilligung wurden die Bauarbeiten eingestellt, die Baumaschinen abtransportiert und die Aushubstelle eingezäunt (E. 2.2).
Die Bauherrschaft räumte selbst ein, an einem raschen Baubeginn sei ihr nur deshalb gelegen, weil andernfalls die Baubewilligung erlöscht wäre. Aufgrund der gesamten Umstände ist davon auszugehen, dass selbst die für das Bauvorhaben notwendigen Aushubarbeiten nicht ohne grössere Unterbrechungen hätten zu Ende geführt werden können. Die von der Bauherrschaft getroffenen Massnahmen zielten somit in erster Linie darauf ab, die Gültigkeit der Baubewilligung zu verlängern. Dies entspricht nicht dem Sinn der gesetzlichen Befristung. Die Aushubarbeiten sind nicht als Baubeginn im Sinn von § 322 PBG zu betrachten, weshalb die Stammbewilligung verfallen ist (E. 2.4).
Abweisung
Stichworte:
AUSHUB
BAUBEGINN
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
ERLÖSCHEN
GÜLTIGKEIT
Rechtsnormen:
§ 322 PBG
Publikationen:
BEZ 2004 Nr. 48 S. 12
RB 2004 Nr. 76
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I.
A.
A und die Stiftung C sind Eigentümer
der Grundstücke Kat.-Nrn. 01, 02 und 03 im Quartier "Sonnenhof"
zwischen Schaffhauser-, Winterthurer-, Bahnhof- und Dammstrasse im Zentrum von
Bülach. Auf diesen Grundstücken steht das Einkaufszentrum "Sonnenhof"
mit der Genossenschaft Migros Zürich als Hauptmieterin.
Am 18. September 1996 erteilte der Bau-
und Werkausschuss der Stadt Bülach der Generaldirektion PTT sowie der B AG
unter Nebenbestimmungen die Baubewilligung für den "Neubau Post Bülach"
und die Erweiterung des bestehenden Einkaufszentrums; das Projekt (im Folgenden
Sonnenhof I/1
) umfasste auch die der Stadt Bülach gehörende Strassenparzelle
Kat.-Nr. 04 "Sonnenhof", in welche die geplanten Untergeschosse
mit einem Verkaufsraum (Basement) und drei Garagengeschossen hineinragen
sollten. Für die Nutzung dieser ca. 390 m
2
umfassenden Fläche hatte
der Stadtrat Bülach am 28. August 1996 vorentscheidsweise die Erteilung einer
Sondernutzungskonzession in Aussicht gestellt. Ebenfalls am 18. September 1996
erteilte die Baubehörde der Genossenschaft Migros Zürich die nachträgliche
Bewilligung für ein "Gartencenter" auf dem Grundstück Kat.-Nr. 05
der Erben J.
Gegen diese Beschlüsse liessen E und G,
beide Eigentümer von Nachbargrundstücken, verschiedene Rechtsmittel erheben,
die der Regierungsrat, an den sie zuständigkeitshalber überwiesen wurden, am
27. August 1997 hinsichtlich Gebäudeabstand und -höhe guthiess und im Übrigen
abwies, soweit er darauf eintrat. Die in der Folge erhobenen Beschwerden der
Nachbarn wies das Verwaltungsgericht am 19. Mai 1998 ab, soweit es darauf eintrat.
Die von E beim Bundesgericht anhängig gemachten Verfahren schrieb dieses am 22.
September 1999 als durch Rückzug erledigt ab.
B.
Am 3. Juli 2002 erteilte der Stadtrat
Bülach A und der Stiftung C die Konzession für die geplante Beanspruchung des Untergrunds
der Strasse "Sonnenhof".
C.
Da die Post sich mittlerweile für
einen anderen Standort entschieden hatte, erwirkte die B AG am 12. Juli
2002 die Baubewilligung für ein geändertes Bauvorhaben (im Folgenden
Sonnenhof
I/2
). Die Projektänderungen umfassten im Wesentlichen den Verzicht auf die
Schalterhalle im Erdgeschoss und deren Ersatz durch Verkaufsflächen unter Änderung
der Grundrisseinteilung, Änderungen der Grundrisseinteilungen im Basement und
im ersten Untergeschoss, den Verzicht auf die Zufahrtsrampe zum ersten Untergeschoss
sowie das Zurücksetzen der Balkone und die Anpassung eines Wohnungsgrundrisses
im dritten Obergeschoss zur Einhaltung der zulässigen Gebäudehöhe. Diese Bewilligung
wurde im Anzeigeverfahren gemäss § 13 ff. der Bauverfahrensverordnung
vom 3. De­zember 1997 erteilt.
D.
Am 26. August 2002 wurde wiederum im
Anzeigeverfahren eine weitere Projektänderung bewilligt (im Folgenden
Sonnenhof
I/3
). Die Bauherrschaft verzichtete auf die unterirdische Beanspruchung der
Strasse "Sonnenhof" und setzte die vier unterirdischen Geschosse 2,5
m von der Strassengrenze zurück; diese Änderung hatte eine Verkleinerung der
Verkaufsfläche im Basement und den Wegfall von 69 Parkplätzen zur Folge.
E.
Auf Ersuchen der B AG erteilte
der Ausschuss Bau- und Infrastruktur der Stadt Bülach am 4. September 2002 die
Baufreigabe für den Rückbau der bestehenden oberirdischen Parkplätze sowie für
den Baugrubenaushub im Rahmen der rechtskräftigen Baubewilligung vom 18. September
1996. Am 19. September 2002 erteilte er die Baufreigabe für den rechtskräftigen
Teil des Gesamtprojekts.
Anzumerken ist, dass für die nämlichen
Liegenschaften ein weiteres Umbau- und Erweiterungsprojekt besteht (
Sonnenhof
II
) sowie damit verbunden das Erweiterungsprojekt "Unterer Sonnenhof".
Diese Projekte wurden im Namen der Baukonsortien "Sonnenhof" und "Schaffhauserstrasse"
von der K AG zur Bewilligung eingereicht. Mit Beschluss vom 25. Juni
2003 schrieb der Regierungsrat die hiergegen erhobenen Rekurse mangels eines
Rechtsschutzinteresses an der Überprüfung der angefochtenen Bewilligungen als
gegenstandslos ab; angesichts des Widerstands der Eigentümer einiger der zur
Neuüberbauung vorgesehenen Grundstücke, könnten die Überbauungen schon aus
privatrechtlichen Gründen nicht realisiert werden. Die in der Folge von der K AG
erhobene Beschwerde hiess das Verwaltungsgericht am 24. März 2004 bezüglich der
Überbauung "Unterer Sonnenhof" teilweise gut und wies insofern die
Akten zu weiterer Untersuchung und neuer Entscheidung an den Regierungsrat
zurück (VB.2003.00344). Gegen diesen Entscheid hat die K AG am 21. Mai
2004 Staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht erhoben; dieses Verfahren
(1P.303/2004) ist noch hängig.
II.
Gegen die beiden Änderungsbewilligungen
der örtlichen Baubehörde erhob der Verkehrsclub der Schweiz (VCS) am 23. August
und 24. September 2002 Rekurs an den Regierungsrat. E und G als Eigentümer von
Nachbargrund­stücken liessen sowohl gegen beide Änderungsbewilligungen als auch
gegen die Erteilung der Sondernutzungskonzession Rekurse an die
Baurekurskommission IV erheben, welche auf alle Rechtsmittel nicht eintrat und
sie am 3. Oktober 2002 zuständigkeitshalber dem Regierungsrat überwies.
Auf Gesuch der Bauherrschaft entzog der
Regierungspräsident den Rekursen mit Verfügungen vom 30. September und 8. Oktober
2002 die aufschiebende Wirkung superprovisorisch insoweit, als sie den Rückbau
der oberirdischen Parkplätze sowie den Baugrubenaushub im Rahmen der
Baubewilligung vom 18. September 1996 betraf. In der Folge liess die
Bauherrschaft im Oktober 2002 auf einer Fläche von ca. 36 x 15 m eine Baugrube
von 2 bis 5 m Tiefe ausheben; daraufhin stellte sie die Bauarbeiten ein
und liess sie bis heute ruhen.
Am 25. Juni 2003 vereinigte der
Regierungsrat die Rekurse und hiess sie, soweit darauf eingetreten wurde und
sie nicht gegenstandslos geworden waren, im Sinne der Erwägungen gut; demgemäss
wurden die angefochtenen Bewilligungen (einschliesslich der Sondernutzungskonzession;
vgl. E. 15 des angefochtenen Entscheids) aufgehoben und die Sache zur
Durchführung des ordentlichen Baubewilligungsverfahrens an die örtliche Baubehörde
zurückgewiesen.
III.
Gegen diesen Rekursentscheid liessen die B AG,
A sowie die Stiftung C am 16. September 2003 Beschwerde an das Verwaltungsgericht
erheben mit den Hauptanträgen, den Rekursentscheid aufzuheben, eventuell das
Verfahren zur materiellen Prüfung und Entscheidung der weiteren Anträge und
Rügen an den Regierungsrat zurückzuweisen.
Der Regierungsrat am 27. Oktober und G am
17. November 2003 beantragten, es sei die Beschwerde abzuweisen. Der VCS und E
schlossen je am 1. Dezember 2003 auf Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen.
Mit Präsidialverfügung vom 18. Februar
2004 wurde den Beschwerdeführenden Gelegenheit zu einer auf die Frage der
Gültigkeit der Stammbewilligung vom 18. September 1996 beschränkten Replik und
am 13. April 2004 den Gegenparteien zu einer entsprechend beschränkten Duplik gegeben.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Der Regierungsrat, der die Einwände gegen
die Gültigkeit der rechtskräftig erteilten Stamm­bewilligung vom 18. September
1996 ausdrücklich verworfen hat, hat die Änderungsbewilligungen mit der Begründung
aufgehoben, die bewilligten Projektänderungen, jedenfalls die am 12. Juli 2002
bewilligte, welche den Verzicht auf die Unterfangung der Sonnenhofstrasse und
damit auf 69 Parkplätze und 512 m
2
Verkaufsfläche beinhaltet habe,
hätten den Rahmen geringfügiger Änderungen im Sinn von § 325 des Planungs-
und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) gesprengt und hätten deshalb nicht
im Anzeigeverfahren bewilligt werden dürfen. Zudem sei die Beanspruchung der
bisher für die Post vorgesehenen Flächen durch andere Nutzungen als
Betriebsänderung im Sinn von Art. 2 Abs. 1 lit. a der Verordnung
vom 19. Oktober 1988
über die Umweltverträglichkeitsprüfung zu würdigen,
was eine Aktualisierung des Umweltverträglichkeitsberichts und eine neue
Umweltverträglichkeitsprüfung erfordert hätte.
Da sich die Frage der Zulässigkeit der
Änderungsbewilligungen im Anzeigeverfahren nur stellt, wenn die
Stammbewilligung noch gültig ist, und nachdem die Beschwerdegegnerschaft wie
schon im Rekursverfahren weiterhin den Verfall der Baubewilligung infolge Fristablaufs
geltend macht, ist zunächst diese Frage zu prüfen. Zu diesem Einwand sind sie
berechtigt, obwohl sie den Rekursentscheid nicht angefochten haben. Die
Stammbewilligung ist im vorliegenden Verfahren nicht Anfechtungsobjekt, sondern
die Frage ihrer Gültigkeit lediglich Grundlage für die von der
Beschwerdegegnerschaft angefochtenen Änderungsbewilligungen. Da diese durch den
Rekursentscheid aufgehoben wurden, waren die erfolgreich Rekurrierenden nicht beschwerdeberechtigt.
2.
Gemäss § 322 PBG erlöschen
baurechtliche Bewilligungen nach drei Jahren, wenn nicht vorher mit der
Ausführung begonnen worden ist; bei Neubauten gilt der Aushub oder, wo er
vorausgesetzt ist, der Abbruch einer bestehenden Baute als Baubeginn (Abs. 1);
die Frist beginnt mit dem Ablauf der letzten Rechtsmittelfrist, in streitigen
Fällen mit der Rechtskraft des öffentlich- oder zivilrechtlichen Entscheids (Abs. 3);
Nebenbestimmungen zur Baubewilligung oder für das Bauvorhaben erforderliche
Konzessionen oder andere als baurechtliche Bewilligungen beeinflussen den
Fristenlauf nicht (Abs. 4).
2.1
Als Baubeginn für Neubauten gilt grundsätzlich der
Aushub bzw. der Abbruch einer bestehenden Baute. Dabei wird jedoch
vorausgesetzt, dass aus diesen Vorkehren auf den ernstlichen Willen geschlossen
werden kann, das Bauvorhaben ohne Verzögerung und unnötige Unterbrechungen
auszuführen (RB 1987 Nr. 85 = ZBl 89/1988, S. 256 = BEZ 1987 Nr. 38).
Ob dies zutrifft, ist nach den gesamten Umständen zu entscheiden (Christian
Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991, Rz. 410, mit weiteren Hinweisen,
auch zum Folgenden). Mithin bildet der Aushub bzw. der Abbruch zwar ein gewichtiges
Indiz für den Baubeginn, doch darf nicht ausschliesslich auf dieses einzelne
äussere Merkmal abgestellt werden; vielmehr gilt es, sämtliche objektiven und
subjektiven Gesichtspunkte mit zu berücksichtigen, die den Schluss erlauben,
der Gesuchsteller habe die Arbeiten mit dem Willen zur zügigen Realisierung der
geplanten Baute und nicht allein zur Fristwahrung und damit zur Erhaltung der
Baubewilligung vorgenommen.
2.2
Unbestritten ist, dass die Gültigkeit der
Stammbaubewilligung am 11. Oktober 2002 endete und dass am 2. Oktober 2002, das
heisst kurz vor Ablauf der Gültigkeit, mit Aushubarbeiten begonnen worden ist.
Diese wurden nach wenigen Tagen wieder eingestellt und am 9. Oktober 2002 die
Baumaschinen abtransportiert sowie die Aushubstelle umzäunt; seither ruhen die
Bauarbeiten. Über das Ausmass des Aushubs gehen die Meinungen auseinander (vgl.
E. 7c des angefochtenen Entscheids); aufgrund der Akten ergibt sich aber
jedenfalls, dass der vorgenommene Aushub, der laut Darstellung der Beschwerdeführenden
2410 m
3
loses Material sowie das Abbruchmaterial einer Mauer und den
Bodenbelag einiger Parkplätze umfasste, im Vergleich mit der Kubatur von ca. 40'000
m
3
, die für das Basement und drei Untergeschosse des Neubaus
ausgehoben werden müsste, von völlig untergeordneter Bedeutung war. Dasselbe
gilt für die Kosten, welche nach den Angaben der Beschwerdeführenden für den Aushub
einschliesslich Baustellen-Einrichtung, Abschrankung, Bauwände etc. insgesamt
Fr. 71'769.65 betrugen.
2.3
Am 4. September 2002 erteilte der Ausschuss Bau und
Infrastruktur der Stadt Bülach der Bauherrschaft die Baufreigabe für den
Rückbau der oberirdischen Parkplätze sowie den Baugrubenaushub im Rahmen der
rechtkräftigen Baubewilligung vom 18. September 1996; die Aushubarbeiten für
die geplante unterirdische Beanspruchung der Strasse "Im Sonnenhof"
seien solange zurückzustellen, bis der Rekurs gegen die hiefür am 3. Juli 2002
erteilte Sondernutzungskonzession rechtskräftig erledigt sei; die Baufreigabe
für das Gesamtprojekt werde erteilt, wenn die arbeitsrechtliche
Planbegutachtung des Arbeitsinspektorats sowie die Genehmigungen des
Brandschutzkonzepts und der technischen Pläne vorlägen. Mit Brief vom 19.
September 2002 wurde der Bauherrschaft mitgeteilt, dass diese Voraussetzungen
nun weit gehend erfüllt seien und demgemäss die Baufreigabe auch für den
rechtskräftigen Teil des Gesamtprojekts erteilt werde.
Nachdem sowohl gegen die Erteilung der
Sondernutzungskonzession vom 3. Juli 2002 als auch gegen die beiden
Änderungsbewilligungen vom 12. Juli und 26. August 2002 von verschiedenen
Seiten Rekurse erhoben worden waren, entstanden in der Folge Unklarheiten über
die Tragweite der diesen Rechtsmitteln von Gesetzes wegen zukommenden aufschiebenden
Wirkung, welche dadurch verschärft wurde, dass einzelne Rekurse zunächst bei
der Baurekurskommission eingereicht und von dieser mit Präsidialverfügung vom
3. Oktober 2002 an den zuständigen Regierungsrat überwiesen worden waren.
Bereits am 24. September 2002 hatte die
Bauherrschaft dem Regierungsrat in den bei diesem hängigen Rekursverfahren des
VCS beantragt, es sei diesen Rekursen gestützt auf die Baufreigabe der Stadt
Bülach die aufschiebende Wirkung zu entziehen, sodass ein Baubeginn für das am
18. September 1996 bewilligte Projekt möglich sei; eventuell sei die aufschiebende
Wirkung bloss für den Rückbau der Parkplätze und den Bauaushub gemäss
Baufreigabe der Stadt Bülach vom 19. September 2002 zu entziehen. Mit Verfügung
vom 30. September 2002 entsprach der Präsident des Regierungsrats diesem
Eventualantrag und entzog den Rekursen des VCS die aufschiebende Wirkung
superprovisorisch insofern, als sie den Rückbau der oberirdischen Parkplätze
sowie den Baugrubenaushub im Rahmen der Baubewilligung vom 18. September 1996
betraf. In den Erwägungen wurde die Dringlichkeit des Baubeginns damit begründet,
dass ohne diesen die Baubewilligung zu verfallen drohe, und zudem darauf hingewiesen,
dass be­gründete Zweifel daran bestünden, ob die Bewilligung für die Umnutzung
von ca. 1900 m
2
im Anzeigeverfahren habe erteilt werden
dürfen, und dass der Baubeginn auf Risiko der Bauherrschaft erfolge.
In der Folge wandte sich die Bauherrschaft
bezüglich der dort noch hängigen Rekurse an die Baurekurskommission IV, welche
nach der Darstellung des Vertreters der Bauherrschaft die Überweisung der
Rekurse an den Regierungsrat ankündigen und gleichzeitig mitteilen liess, der
Baubeginn werde dadurch nicht in Frage gestellt, falls und soweit der
Regierungsrat dem Rekurs des VCS die aufschiebende Wirkung entziehe. Nachdem
dies geschehen war, liess die Bauherrschaft der Baurekurskommission IV am 2.
Oktober 2002 mitteilen, dass sie im Vertrauen auf die telefonisch erteilten
Zusagen "noch heute
"
mit dem Bau beginnen werde.
Ebenfalls am 2. Oktober 2002 liess E dem
Regierungsrat zunächst per Telefax eine "Schutzschrift" einreichen,
worin er unter anderem die Erteilung bzw. Beibehaltung der aufschiebenden
Wirkung und den Erlass eines sofortigen Baustopps beantragte.
Mit Präsidialverfügung vom 8. Oktober
2002 vereinigte der Regierungsrat die ihm mittlerweile von der
Baurekurskommission IV übermittelten Rekurse mit denjenigen des VCS;
gleichzeitig erteilte er mit der nämlichen Begründung und im selben Umfang der
Bauherrschaft die Baufreigabe und wies das Gesuch um Anordnung eines Baustopps
superprovisorisch ab.
2.4
Wie die Bauherrschaft in ihrer Rekursantwort an den
Regierungsrat vom 24. September 2002 ausdrücklich dargelegt hat, war ihr an
einem möglichst raschen Baubeginn nur deshalb gelegen, weil andernfalls die
Baubewilligung verfallen wäre. Dass sie in jenem Zeitpunkt das Bauvorhaben ohne
grössere Verzögerung und Unterbrechungen würde ausführen können, war aufgrund
der Umstände von vornherein auszuschliessen und war der Bauherrschaft
offenkundig bewusst. So räumt sie in ihrem Gesuch an den Regierungsrat vom 24.
September 2002 selbst ein, dass ihr der Entzug der aufschiebenden Wirkung bezüglich
des Aushubs genüge, da damit die Gefahr der Verwirkung der Baubewilligung "neutralisiert"
sei. Obwohl ihr aufgrund der Baufreigabe der Stadt Bülach und des Regierungspräsidenten
freigestanden wäre, die bestehenden Parkplätze zu entfernen und mit Ausnahme
des von der Sondernutzungskonzession erfassten Bereichs die gesamte Baugrube
auszuheben, hat sich die Bauherrschaft mit einem vergleichsweise unbedeutenden
Aushub begnügt und hat nicht aufgezeigt, inwiefern es sich dabei um einen für
das gesamte Bauvorhaben sinnvollen Beginn der Bauarbeiten handelte oder welcher
Stellenwert dieser Massnahme im Rahmen der Baustellenplanung zukommen sollte.
Es ist denn auch offenkundig, dass aufgrund der damaligen Sach- und Rechtslage
an einen ernsthaften Baubeginn überhaupt nicht zu denken war: Die Bauherrschaft
verfügte zwar über die seit dem 11. Oktober 1999 rechtskräftige Baubewilligung
vom 18. September 1996; jedoch war nach dem Rückzug der Post das Bauvorhaben in
dieser Form zwecklos geworden und hätte überdies zu seiner Verwirklichung der
Sondernutzungskonzession bedurft, die der Stadtrat Bülach am 3. Juli 2002 wohl
erteilt hatte, gegen die aber ebenfalls ein Rekursverfahren im Gange war. Unter
diesen Umständen und angesichts der Kosten, die allein für eine zweckdienliche
Baustelleneinrichtung sowie für Aushub und Sicherung der Baugrube von 40'000 m
3
im laut Baufreigabe zulässigen Ausmass jedenfalls einige Hunderttausend Franken
ausgemacht hätten, wäre in jenem Zeitpunkt ein wirklicher Baubeginn
wirtschaftlich nicht zu verantworten gewesen. Eine Ausführungsplanung, die es
erlaubt hätte, das Bauvorhaben nach dem Aushub von 2410 m
2
vom 2.
bis 9. Oktober 2002 unverzüglich und ohne unnötige Unterbrechungen zu Ende zu
führen, lag nicht vor. Zwar trifft es zu, dass die Bauherrschaft in jenem Zeitpunkt
die Bauvorbereitungen an die Hand genommen hatte; die zu den Akten gereichten
Unterlagen gehen jedoch nicht wesentlich über das für die Baufreigabe formell
erforderliche Minimum hinaus. So liegt bezüglich der Baugrubensicherung gemäss
Bericht der L AG vom 23. August 2002 lediglich eine "Vordimensionierung"
vor, und es wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass für das Bauprojekt
weitere Abklärungen erforderlich seien; dass solche in der Folge vorgenommen wurden,
wird nicht behauptet. Es ist deshalb davon auszugehen, dass im Oktober 2002
nicht einmal der für das Bauvorhaben notwendige Aushub ohne grössere
Unterbrechungen hätte zu Ende geführt werden können.
Der Regierungsrat hat die "verhältnismässig
bescheidenen Vorkehrungen" der Bauherrschaft gleichwohl als Baubeginn
anerkannt, weil die Baufreigabe erst am 4. bzw. 19. September 2002 erteilt
worden sei; mit den zwischen dem 20. August und 26. September 2002
eingereichten Rekursen sei die Freigabe wieder in Frage gestellt und mit den
superprovisorischen Verfügungen des Regierungspräsidenten vom 30. September und
8. Oktober 2002 nur mit Vorbehalten bestätigt worden. Damit übersieht die
Vorinstanz, dass die Unsicherheit bezüglich Realisierung des am 18. September
1996 bewilligten Bauvorhabens in erster Linie darauf zurückzuführen war, dass
dieses wegen des Ausscheidens der Post nicht mehr in der geplanten Form
verwirklicht werden sollte und zudem einer Sondernutzungskonzession des
Stadtrats bedurfte, die zwar erteilt, aber wegen eines Rekursverfahrens noch
nicht rechtskräftig war. Mit anderen Worten verfügte die Bauherrschaft zwar
über eine seit dem 11. Oktober 1999 rechtskräftige Bewilligung, jedoch für ein
Projekt, das sie in dieser Form nicht mehr realisieren wollte und bis zum
Eintritt der Rechtskraft der Sondernutzungskonzession auch nicht realisieren
konnte. Die von der Bauherrschaft getroffenen Massnahmen zielten somit nicht
auf die rasche Realisierung des rechtskräftig bewilligten Projekts, sondern in
erster Linie darauf ab, die Gültigkeit der rechtskräftigen, jedoch obsolet
gewordenen Bewilligung so zu verlängern, dass die Bewilligungen für die
notwendig gewordenen Projektänderungen erwirkt werden konnten. Eine solche
Verlängerung der Gültigkeit der Baubewilligung um unbestimmte Zeit entspricht
offenkundig nicht dem Sinn der gesetzlichen Befristung, mit welcher verhindert
werden soll, dass Bauten errichtet werden, die aufgrund der bei Baubeginn massgeblichen
Sach- und Rechtslage nicht mehr bewilligt werden könnten (Mäder, Rz. 404; Peter
Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. A., Bern 2002, S. 320,
FN 231; Balthasar Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz.
871).
Die Beschwerdeführenden werfen den privaten
Beschwerdegegnern rechtsmissbräuchliches Verhalten vor, wenn diese nach Beginn
der Aushubarbeiten auf einen Baustopp hingewirkt und im Rekursverfahren geltend
gemacht hätten, die Baubewilligung sei mangels rechtzeitigem Beginn ernsthafter
Bauarbeiten verwirkt. Dieser Einwand ist unbegründet. Im Oktober 2002 lag die
rechtskräftige Baubewilligung für ein Vorhaben vor, das nicht mehr den
aktuellen Bedürfnissen der Bauherrschaft entsprach und die mit Rekurs angefochtene
Sondernutzungskonzession voraussetzte, während gegen die von der Bauherrschaft
erwirkten Änderungsbewilligungen ebenfalls Rekursverfahren hängig waren. Als
der Stadtrat Bülach trotz dieser hängigen Rekurse und der diesen von Gesetzes
wegen zukommenden aufschiebenden Wirkung die Baufreigabe erteilte, war, wie
auch die Beschwerdeführenden einräumen, unklar, ob ein Baubeginn überhaupt
zulässig sei. Dass sich unter diesen Umständen die Beschwerdegegnerschaft in
ihrer "Schutzschrift" vom 2. Okto­ber 2002 gegen den Baubeginn
gewandt hat, leuchtet deshalb ohne weiteres ein. Dieser Schritt konnte sie auch
nicht daran hindern, sich in den laufenden Rekursverfahren auf den Verfall der
Stammbaubewilligung zu berufen, und zwar insbesondere auch deshalb, weil die Bauherrschaft
den Aushub in einem weit geringeren Ausmass vornahm, als ihr das nach den
superprovisorischen Verfügungen des Regierungspräsidenten möglich gewesen wäre.
Rechtsmissbräuchlich ist das Verhalten der Beschwerdegegnerschaft nicht, und es
liegt ein anderer Fall vor als derjenige, welcher dem vom Regierungsrat
zitierten Entscheid VB 62/1987 des Verwaltungsgerichts (auszugsweise publiziert
in RB 1987 Nr. 85 = ZBl 89/1988, S. 256 = BEZ 1987 Nr. 38) zu
Grunde lag. Dort wurde ein Rechtsmissbrauch deshalb bejaht, weil die
Bauherrschaft nach ernsthaftem Baubeginn von der Gegnerschaft über Jahre hinweg
mit zivilrechtlichen Mitteln an der Fortführung der Bauarbeiten gehindert worden
war.
Auch aus dieser Sicht spricht nichts dafür,
die von der Bauherrschaft vorgenommenen Aushubarbeiten als Baubeginn im Sinn
von § 322 Abs. 1 PBG anzuerkennen, und ist deshalb die Baubewilligung
vom 18. September 1996 verfallen.
2.5
Mit dem Verfall der Baubewilligung vom 18.
September 1996 entfällt die Grundlage für die im vorliegenden Verfahren
umstrittenen Änderungsbewilligungen vom 12. Juli und 26. August 2002 sowie für
die ebenfalls angefochtene Sondernutzungskonzession vom 3. Juli 2002,
weshalb die Beschwerde gegen den diesbezüglichen Rekursentscheid vom 25. Juni
2003 als im Ergebnis unbegründet abzuweisen ist. Bei der Neuprüfung gemäss
Rückweisungsbeschluss des Regierungsrats wird die Baubehörde die
Änderungsgesuche wegen des Dahinfallens der Stammbewilligung als neue
selbständige Baugesuche zu behandeln haben.
3.
Bei diesem Ausgang sind die Kosten des
Beschwerdeverfahrens den Beschwerdeführenden zu je einem Drittel und unter
solidarischer Haftung aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 und § 14 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
[VRG]). Sie sind überdies je zu Parteientschädigungen von je Fr. 500.- an die
drei Beschwerdegegner (insgesamt Fr. 1'500.- für jeden Beschwerdegegner;
Mehrwertsteuer inbegriffen) zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 lit. a
VRG).
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    Die Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.  12'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr.      280.--  Zustellungskosten,
Fr.  12'280.--  Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden den
Beschwerdeführenden zu je einem Drittel und unter solidarischer Haftung
auferlegt.
4.    Die Beschwerdeführenden
werden zu Parteienschädigungen von je Fr. 500.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) an
jeden Beschwerdegegner verpflichtet, zahlbar innert 30 Tagen von der Rechtkraft
des Entscheids an gerechnet.
5.    …