zh_verwaltungsgericht · PB.2005.00013 · 2005-07-06 · de

Kündigung des Arbeitsverhältnisses | Rechtmässigkeit einer ordentlichen Kündigung wegen Unzumutbarkeit (Störung des Vertrauensverhältnisses zwischen Angestellter und Vorgesetzter), wenn zwischen der Gekündigten (Beschwerdeführerin) und einer anderen Mitarbeiterin ein Konflikt bestanden habe? Nach der Vollzugsverordnung zum Personalstatut der Stadt Winterthur besteht insbesondere dann ein sachlicher Kündigungsgrund, wenn unbefriedigendes Verhalten vorliegt oder die Zusammenarbeit erheblich gestört und eine Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses nicht mehr zumutbar ist. In ersterem Fall ist der Angestellten, bevor überhaupt zum Mittel der Kündigung gegriffen wird, eine Bewährungsfrist anzusetzen; in letzterem Fall ist eine solche nicht notwendig, da ein Fortbestand des Arbeitsverhältnisses bereits nicht mehr zumutbar ist (E. 3.1). Die Praxis anerkennt die Kündigung wegen Störung des Vertrauensverhältnisses; dabei dürfte das Vertrauen in aller Regel entweder im Zusammenhang mit der Arbeitsleistung oder dem Verhalten verloren gehen. Unbefriedigendes Verhalten kann grundsätzlich nur als Ausgangspunkt für eine Mitarbeiterbeurteilung dienen, in der die entsprechenden Vorhaltungen gemacht werden und an die dann eine Bewährungsfrist anschliesst (E. 3.2). Bei Konflikten zwischen Mitarbeitenden kann die Störung des Betriebsklimas eine Kündigung nur dann rechtfertigen, wenn der Arbeitgeber als Ausfluss seiner Fürsorgepflicht vorher zumutbare Massnahmen ergriffen hat, um die Lage zu entspannen (E. 3.3). Besteht mithin der Vertrauensverlust im Zusammenhang mit einem bestimmten Verhalten des Arbeitnehmenden gegenüber dem Vorgesetzten oder gegenüber anderen Mitarbeitenden, so ist das Verfahren der Kündigung wegen unbefriedigenden Verhaltens einzuhalten (E. 3.4). Vorliegend ist weder eine Störung des Vertrauensverhältnisses zwischen der Beschwerdeführerin und ihrer Vorgesetzten dargetan noch wurde das Kündigungsverfahren (Verhaltensbeurteilung, Bewährungsfrist) korrekt durchgeführt (E. 4). Der Beschwerdeführerin stehteine Entschädigung und eine Abfindung zu (E. 5 f.).Gutheissung

Zürich Verwaltungsgericht 05..2.06.0 PB.2005.00013
Zurich Verwaltungsgericht 05..2.06.0 PB.2005.00013
Zurigo Verwaltungsgericht 05..2.06.0 PB.2005.00013

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2005.00013
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Geschäftsnummer:
PB.2005.00013
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 06.07.2005
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Kündigung des Arbeitsverhältnisses
Rechtmässigkeit einer ordentlichen Kündigung wegen Unzumutbarkeit (Störung des Vertrauensverhältnisses zwischen Angestellter und Vorgesetzter), wenn zwischen der Gekündigten (Beschwerdeführerin) und einer anderen Mitarbeiterin ein Konflikt bestanden habe?
Nach der Vollzugsverordnung zum Personalstatut der Stadt Winterthur besteht insbesondere dann ein sachlicher Kündigungsgrund, wenn unbefriedigendes Verhalten vorliegt oder die Zusammenarbeit erheblich gestört und eine Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses nicht mehr zumutbar ist. In ersterem Fall ist der Angestellten, bevor überhaupt zum Mittel der Kündigung gegriffen wird, eine Bewährungsfrist anzusetzen; in letzterem Fall ist eine solche nicht notwendig, da ein Fortbestand des Arbeitsverhältnisses bereits nicht mehr zumutbar ist (E. 3.1). Die Praxis anerkennt die Kündigung wegen Störung des Vertrauensverhältnisses; dabei dürfte das Vertrauen in aller Regel entweder im Zusammenhang mit der Arbeitsleistung oder dem Verhalten verloren gehen. Unbefriedigendes Verhalten kann grundsätzlich nur als Ausgangspunkt für eine Mitarbeiterbeurteilung dienen, in der die entsprechenden Vorhaltungen gemacht werden und an die dann eine Bewährungsfrist anschliesst (E. 3.2). Bei Konflikten zwischen Mitarbeitenden kann die Störung des Betriebsklimas eine Kündigung nur dann rechtfertigen, wenn der Arbeitgeber als Ausfluss seiner Fürsorgepflicht vorher zumutbare Massnahmen ergriffen hat, um die Lage zu entspannen (E. 3.3). Besteht mithin der Vertrauensverlust im Zusammenhang mit einem bestimmten Verhalten des Arbeitnehmenden gegenüber dem Vorgesetzten oder gegenüber anderen Mitarbeitenden, so ist das Verfahren der Kündigung wegen unbefriedigenden Verhaltens einzuhalten (E. 3.4).
Vorliegend ist weder eine Störung des Vertrauensverhältnisses zwischen der Beschwerdeführerin und ihrer Vorgesetzten dargetan noch wurde das Kündigungsverfahren (Verhaltensbeurteilung, Bewährungsfrist) korrekt durchgeführt (E. 4).
Der Beschwerdeführerin stehteine Entschädigung und eine Abfindung zu (E. 5 f.).
Gutheissung
Stichworte:
BEENDIGUNG DES DIENSTVERHÄLTNISSES
KÜNDIGUNGSGRUND
VERHALTEN
VERTRAUENSVERLUST
Rechtsnormen:
Art. 336 Abs. I lit. a OR
Art./§ 19 Abs. I PST Winterthur
Art./§ 19 Abs. II PST Winterthur
Art./§ 19 Abs. III PST Winterthur
Art./§ 20 PST Winterthur
Art./§ 23 Abs. II PST Winterthur
Art./§ 27 PST Winterthur
Art./§ 28 PST Winterthur
Art./§ 10 Abs. I lit. a VV PST Winterthur
Art./§ 10 Abs. I lit. c VV PST Winterthur
Art./§ 11 VV PST Winterthur
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I.
A, geboren 1961, trat am 1. Juli 1999 als Sekretärin
(70-%-Pensum) in den Dienst der Stadt Winterthur. Anfangs Februar 2004 kündigte
die Stadt Winterthur As Anstellungsverhältnis per 31. Mai 2004.
Die dagegen von A erhobene Einsprache wies der Stadtrat Winterthur
mit Beschluss vom 18. August 2004 ab und bestätigte die Kündigung mit
hinausgeschobener Wirkung per 30. November 2004.
II.
A rekurrierte gegen diesen Stadtratsentscheid an den
Bezirksrat Winterthur. Dieser lehnte den Rekurs mit Beschluss vom 28. Januar
2005 ab.
III.
Dagegen liess A am 3. März 2005 Beschwerde an das
Verwaltungsgericht erheben und beantragen, ihr eine Entschädigung und eine
Abfindung je in der Höhe von vier Monatslöhnen zu bezahlen, unter Kosten- und
Entschädigungsfolge zulasten der Stadt Winterthur.
Sowohl der Stadtrat Winterthur in seiner Beschwerdeantwort
als auch der Bezirksrat Winterthur in seiner Vernehmlassung beantragten die
Abweisung der Beschwerde.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Die Beschwerde richtet sich gegen einen erstinstanzlichen
Rekursentscheid des Bezirksrats über eine personalrechtliche Anordnung (die
Mehrstufigkeit des innerkommunalen Verfahrens ist in diesem Zusammenhang nicht
von Belang; dazu Bea Ro­tach Tomschin, Die Revision des Zürcher
Verwaltungsrechtspflegegesetzes, ZBl 98/1997, S. 433 ff., 455 f.).
Gemäss § 74 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) ist das Verwaltungsgericht für die Behandlung zuständig (dazu Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 74 N. 6). Die
Beschwerdeführerin ist sodann durch den Entscheid der Vorinstanz offenkundig
beschwert (vgl. §§ 80c und 70 in Verbindung mit § 21 lit. a
VRG); auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist mithin einzutreten.
Die Beschwerdeführerin fordert insgesamt die Zahlung von
acht Monatslöhnen. Damit muss ihre Forderung den Streitwert von Fr. 20'000.-
übersteigen, sodass gerichtsintern die Kammer zur Behandlung der Beschwerde
zuständig ist (§ 38 Abs. 2 VRG).
2.
Das Anstellungsverhältnis zwischen den Parteien, und damit
auch die Frage der Rechtmässigkeit der Kündigung, bestimmt sich nach dem
Personalstatut der Stadt Winterthur vom 12. April 1999 (PST) sowie nach
der Vollzugsverordnung zum Personalstatut der Stadt Winterthur vom 9. Juni
1999 (VVO PST).
2.1
Zuständig
zur Kündigung ist die Anstellungsinstanz (§ 19 Abs. 1 Satz 1
PST). Anstellungsinstanz ist die Departementsleitung, soweit diese Kompetenz
nicht dem Stadtrat vorbehalten ist oder zulässigerweise an die Leitung eines
Bereichs oder einer nachgeordneten Verwaltungseinheit delegiert wurde (§§ 4
und 13 PST in Verbindung mit § 7 VVO PST). Nach § 19 Abs. 1 PST
ist die Kündigung durch die Anstellungsinstanz schriftlich mitzuteilen.
Innerhalb der Kündigungsfrist kann die oder der Angestellte eine Begründung der
Kündigung verlangen, wobei das Recht auf die Anfechtung verwirkt wird, wenn der
Begründungsanspruch nicht geltend gemacht wird. In der Kündigung ist auf den
Begründungsanspruch und die Verwirkungsfolge hinzuweisen.
In der Kündigung vom 3. Februar 2004 wurde zwar
nicht, wie es § 19 Abs. 1 Satz 3 PST vorschreibt, auf den
Begründungsanspruch und die Verwirkungsfolgen hingewiesen. Indes enthielt sie
eine Begründung und eine Rechtsmittelbelehrung, sodass die Beschwerdeführerin
gegen die Kündigung frist­gemäss Einsprache nach § 35 PST in Verbindung
mit §§ 79 f. der Gemeindeordnung der Stadt Winterthur vom 26. November
1989 und § 22 Abs. 1 VRG erheben konnte und damit keinen Nachteil
erlitten hat (VGr, 29. August 2001, PB.2001.00011 [= ZBl 102/2001, S. 581],
E. 4c/cc, www.vgrzh.ch).
2.2
§ 19
Abs. 2 PST schreibt vor, dass die Kündigung nicht missbräuchlich nach den
Bestimmungen des Obligationenrechts (OR) sein darf und einen sachlich
zureichenden Grund voraussetzt. Nach § 20 PST darf die Anstellungsinstanz
eine Kündigung aufgrund mangelnder Leistung oder unbefriedigenden Verhaltens
nur nach einer angemessenen Bewährungsfrist von längs­tens sechs Monaten
aussprechen (§ 20 Abs. 1 PST); Vorwürfe, die zu einer Kündigung
Anlass geben, müssen durch mindestens zwei Leistungs- und Verhaltensbeurteilungen
belegt werden (§ 20 Abs. 2 PST). § 11 VVO PST regelt im Detail
das Verfahren, sofern eine Kündigung aufgrund mangelnder Leistung oder
unbefriedigenden Verhaltens im Sinn von § 10 Abs. 1 lit. a VVO
PST in Aussicht genommen wird. Nach dem Wortlaut von § 11 VVO PST ist
diese Bestimmung demgegenüber nicht anwendbar, wenn der Kündigungsgrund von § 10
Abs. 1 lit. c VVO PST vorliegt, das heisst wenn die Zusammenarbeit
erheblich gestört und eine Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses nicht mehr
zumutbar ist, ohne dass die Voraussetzungen für eine fristlose Auflösung aus
wichtigen Gründen gegeben sind.
2.3
Nach
Auffassung der Vorinstanz ist die von der Beschwerdegegnerin ausgesprochene
Kündigung sachlich gerechtfertigt, da aufgrund eines annähernd drei Jahre
dauernden Konflikts der Beschwerdeführerin mit einer anderen Mitarbeiterin, C,
eine erhebliche Störung der Zusammenarbeit und Unzumutbarkeit der Fortsetzung
des Arbeitsverhältnisses, und zwar im Verhältnis zur direkten Vorgesetzten der
Beschwerdeführerin, vorgelegen habe (§ 10 Abs. 1 lit. c VVO
PST). Auch die Beschwerdegegnerin betont (mehrmals), dass die Kündigung nicht
wegen unbefriedigenden Verhaltens der Beschwerdeführerin (§ 10 Abs. 1
lit. a VVO PST), sondern wegen Unzumutbarkeit einer weiteren Zusammenarbeit
(§ 10 Abs. 1 lit. c VVO PST) erfolgt sei. Zudem leide die
Kündigung an keinem formellen Mangel. Die Beschwerdeführerin habe daher weder
Anspruch auf eine Entschädigung noch auf eine Abfindung.
Die Beschwerdeführerin wendet dagegen im Wesentlichen ein,
dass die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses nicht unzumutbar im Sinne von § 10
Abs. 1 lit. c VVO PST gewesen sei und die genannte Bestimmung als
"Auffangtatbestand" missbraucht werde, da die Kündigung nach § 10
Abs. 1 lit. a VVO PST nicht korrekt erfolgt sei.
3.
3.1
Nach dem
Personalstatut der Stadt Winterthur darf – wie gesehen – eine Kündigung nicht
missbräuchlich im Sinne des Obligationenrechts sein; sie muss darüber hinaus
auf einem sachlich zureichenden Grund beruhen (vgl. § 19 Abs. 2 PST).
Ein solcher besteht gemäss der Vollzugsverordnung zum Personalstatut
insbesondere, wenn unbefriedigendes Verhalten vorliegt oder die Zusammenarbeit
erheblich gestört und eine Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses nicht mehr
zumutbar ist (§ 10 Abs. 1 lit. a und lit. c VVO PST). In
ersterem Fall ist dem oder der Angestellten, bevor überhaupt zum Mittel der
Kündigung gegriffen wird, eine Bewährungsfrist anzusetzen; in letzterem Fall
ist eine solche nicht notwendig, da ein Fortbestand des Arbeitsverhältnisses
bereits nicht mehr zumutbar ist (vgl. § 20 PST in Verbindung mit § 11
VVO PST).
Das kommunale Personalrecht, das sich mit Ausnahme des
Tatbestandes von § 10 Abs. 1 lit. c VVO PST an das
kantonalzürcherische Personalrecht anlehnt, widerspiegelt den Unterschied des
Kündigungsschutzes bei privat- und öffentlichrechtlichen Arbeitsverhältnissen.
So beschränkt sich der öffentlichrechtliche Kündigungsschutz nicht auf die Missbrauchstatbestände
des Obligationenrechts (Art. 336 OR), sondern geht weiter: Bei der Frage,
ob die Kündigung materiell gerechtfertigt ist, muss insbesondere geprüft werden,
ob die kündigende Behörde die allgemeinen verfassungsrechtlichen Schranken wie
das Willkürverbot, das Verhältnismässigkeits­prinzip sowie Treu und Glauben
beachtet hat; die Gründe, die zur Kündigung Anlass geben, müssen von einem
gewissen Gewicht sein. Allerdings ist nicht erforderlich, dass sie die
Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses als unzumutbar erscheinen lassen; es
reicht aus, wenn die Weiterbeschäftigung des oder der betreffen­den
Angestellten dem öffentlichen Interesse, insbe­sondere demjenigen an einer gut
funktio­nierenden Verwaltung, widerspricht. Es müssen sachliche, vertretbare
Gründe sein, sodass die Beendigung des Arbeitsverhältnisses nicht als
Willkürakt erscheint (vgl. VGr, 29. August 2001, PB.2001.00011 [= ZBl 102/2001,
S. 581 = RB 2001 Nr. 113], E. 7a mit zahlreichen Hinweisen,
www.vgrzh.ch).
Der weiter gehende Kündigungsschutz im öffentlichen
Dienstrecht zeigt sich darüber hinaus in der besonderen Ausgestaltung des
Verfahrens – Ansetzung einer Bewährungsfrist, Beurteilungen, Gelegenheit zur
schriftlichen Stellungnahme der betroffenen Person (vgl. § 20 PST in
Verbindung mit § 11 VVO PST; vgl. ferner § 19 des Personalgesetzes vom
27. September 1998 [PG]) –, was es in der Regel schon vor Aussprache der
Kündigung zu beachten gilt.
3.2
Die Kammer
hat zum Kündigungsgrund der erheblichen Störung der Zusammenarbeit (§ 10 Abs. 1
lit. c VVO PST) festgehalten, dass auch sein Vorliegen sorgfältig zu
überprüfen ist; es handelt sich nicht um einen Auffangtatbestand, auf den
jeweils zurückgegriffen werden kann, wenn der Vorwurf mangelnder Leistung nicht
verfängt (VGr, 29. August 2001, PB.2001.00011 [= ZBl 102/2001, S. 581
= RB 2001 Nr. 113], E. 7c/aa, www.vgrzh.ch, auch zum Folgenden).
Zur Frage, wie sich der Tatbestand von § 10 Abs. 1 lit. c VVO
PST zum Kündigungsgrund des unbefriedigenden Verhaltens verhält, hat sich die
Kammer allerdings nicht geäussert.
Die Gerichtspraxis zum öffentlichrechtlichen Dienstrecht
anerkennt die Kündigung wegen Störung des Vertrauensverhältnisses: Der
Vertrauensverlust beschlägt dabei, wie die Beispiele aus der Gerichtspraxis
zeigen, das Verhältnis zwischen dem Arbeitnehmenden und seinem Vorgesetzten.
Dabei dürfte das Vertrauen in aller Regel nicht im luftleeren Raum verloren
gehen, sondern meistens aufgrund bestimmter Vorgänge, die entweder mit der
Arbeitsleistung oder dem Verhalten am Arbeitsplatz (oder mit beidem) zu tun
haben (VGr, 23. März 2005, PB.2004.00087, E. 4.2 Abs. 3,
www.vgrzh.ch). Nach der Rechtsprechung der Kammer ist davon auszugehen, dass
eine tief greifende Störung des Vertrauens einen hinreichenden Grund für eine
Kündigung darstellt. Der Wunsch, sich von einem schwierigen Mitarbeiter bzw.
einer schwierigen Mitarbeiterin zu trennen, kann ein sachlicher Grund für eine
Kündigung sein (VGr, 5. Juli 2002, PB.2002.00008, E. 3a/aa, und 14. März
2001, PB.2000.00029/30, E. 8b/bb [= RB 2001 Nr. 115], und 28. Februar
2001, PB.2000.00027, E. 6 a.A., 7b, je unter www.vgrzh.ch). Der
Vertrauensverlust muss jedoch durch Verhaltensweisen der entlassenen Person
begründet sein, die ihn für Dritte als nachvollziehbar erscheinen lassen,
weshalb er zu untersuchen und zu gewichten ist (VGr, 14. März 2001,
PB.2000.00029/30, E. 8b a.A., www.vgrzh.ch = RB 2001 Nr. 115).
Insofern sind bei einer Kündigung aufgrund von Konflikten zwischen Vorgesetzten
und Untergebenen die Ursachen der Spannungen von Bedeutung (VGr, 29. August
2001, PB.2001.00011 [= ZBl 102/2001, S. 581 = RB 2001 Nr. 113],
E. 7c/aa, www.vgrzh.ch). Nur wenn sich genügend er­härtet, dass das
Verhalten eines Arbeitnehmers den Betriebsablauf stört oder das Vertrauens­verhältnis
zwischen Arbeitnehmer und Vorgesetzten dadurch erschüttert ist, kann das
Vorliegen eines sachlich genügenden Kündigungsgrundes bejaht werden (VGr, 6. Dezember
2001, PB.2001.00021, E. 4d, www.vgrzh.ch). Das unbefriedigende Verhalten
eines Angestellten kann in der Regel nur als Ausgangspunkt für eine Mitarbeiterbeurteilung
dienen, in der ihm die entsprechenden Vorhaltungen gemacht werden und an die
dann eine Bewährungsfrist anschliesst (VGr, 25. Februar 2004,
PB.2003.00021, E. 2.4.4, www.vgrzh.ch).
Ist die Zusammenarbeit beeinträchtigt bzw. das
Vertrauensverhältnis gestört, so muss sich nach der Praxis des
Verwaltungsgerichts zum kantonalen Personalgesetz der Arbeitgeber entweder für
eine ordentliche (§ 16 lit. a PG) oder aber eine fristlose Kündigung
(§ 16 lit. d PG) entscheiden: Bei einer fristlosen Kündigung können
die beiden Mitarbeiterbeurteilungen sowie die dazwischen liegende
Bewährungsfrist entfallen (§ 22 Abs. 1 PG; § 19 PG in Verbindung
mit § 18 Abs. 2 der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai
1999). Ist der Arbeitgeber aber der Ansicht, es bestehe zwar ein Vertrauensverlust,
dieser lasse jedoch die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses nicht als geradezu
unzumutbar erscheinen (vgl. § 22 Abs. 2 PG), bleibt ihm nichts
anderes übrig, als den Weg der ordentlichen Kündigung einzuschlagen. Das ist
die Folge der in § 16 PG abschliessend aufgezählten Beendigungsgründe
eines Arbeitsverhältnisse (VGr, 23. März 2005, PB.2004.00087, E. 4.2,
und 25. Februar 2004, PB.2003.00021, E. 2.4.1 [eine praktisch gleich
lautende kommunale Vorschrift betreffend], je unter www.vgrzh.ch).
3.3
Ebenfalls
zu berücksichtigen ist im Zusammenhang mit dem Kündigungsgrund von § 10 Abs. 1
lit. c VVO PST schliesslich der Tatbestand der missbräuchlichen Kündigung
wegen persönlicher Eigenschaften (Art. 336 Abs. 1 lit. a OR). So
ist eine Kündigung missbräuchlich, wenn sie wegen einer Eigenschaft erfolgt
ist, die der anderen Partei kraft ihrer Persönlichkeit zusteht, es sei denn,
diese Eigenschaft stehe in einem Zusammenhang mit dem Arbeitsverhältnis oder
beeinträchtige wesentlich die Zusammenarbeit im Betrieb. Offen gelassen wurde
bislang die Frage, ob auch Charaktereigenschaften und individuelle
Verhaltensweisen Eigenschaften im Sinne von Art. 336 Abs. 1 lit. a
OR sein können (BGE 127 III 86 E. 2b = Pra 90/2001 Nr. 84;
Hans-Peter Egli in: Jolanta Kren Kostkiewicz et al. [Hrsg.], Handkommentar zum
Schweizerischen Obligationenrecht, Zürich 2002, Art. 336 N. 6; Frank
Vischer, Der Arbeitsvertrag, 3. A., Basel 2005, S. 239 f.).
Eine Beeinträchtigung der Zusammenarbeit bzw. Störung des
Betriebsklimas liegt dann vor, wenn Arbeitnehmende eine persönliche Eigenschaft
eines Mitarbeitenden nicht akzeptieren und es deshalb zu Spannungen unter den
Arbeitnehmenden kommt. Der Arbeitgeber kann die störenden Arbeitnehmenden
entlassen, selbst wenn die Betroffenen für die Spannungen nicht verantwortlich
sind (kritisch dazu Manfred Rehbinder, Berner Kommentar, 1992, Art. 336 OR
N. 3). Indessen rechtfertigt nach ausdrücklichem Wortlaut von Art. 336
Abs. 1 lit. a OR nur eine
wesentliche
Beeinträchtigung der
Zusammenarbeit im Betrieb eine Kündigung. Geringfügige Spannungen unter den Mitarbeitenden,
wie sie in jedem Betrieb vorkommen, reichen für eine Kündigung nicht aus.
Die Störung des Betriebsklimas kann eine Kündigung aber nur
dann rechtfertigen, wenn der Arbeitgeber als Ausfluss seiner Fürsorgepflicht (Art. 328
OR) vorher zumutbare Massnahmen ergriffen hat, um die Lage zu entspannen
(Manfred Rehbinder/Wolfgang Portmann, Basler Kommentar, 3. A., 2003, Art. 336
OR N. 4; BGE 125 III 70 E. 2c). Vorausgesetzt wird mithin, dass
der Arbeitgeber den Betriebsfrieden zunächst mit weniger einschneidenden
Massnahmen, wie Aussprachen mit den Beteiligten, Abmahnung oder Versetzung,
wiederherzustellen versucht hat (Andrea Tarnutzer-Münch in: Thomas Geiser/Peter
Münch [Hrsg.], Stellenwechsel und Entlassung, Basel/Frankfurt a.M. 1997, Rz. 219;
Vischer, S. 239; Philippe Nordmann, Die missbräuchliche Kündigung im schweizerischen
Arbeitsvertragsrecht unter besonderer Berücksichtigung des Gleichstellungsgesetzes,
Basel/Frankfurt a.M. 1998, S. 100-103; Adrian Staehelin, Zürcher
Kommentar, 1996, Art. 336 OR N. 17).
3.4
Im Lichte
all dessen bereitet es Schwierigkeiten, den Anwendungsbereich von § 10 Abs. 1
lit. c VVO PST näher festzulegen: So muss die Zusammenarbeit erheblich
gestört und eine Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses nicht mehr zumutbar sein.
Letzteres bedeutet aber in der Regel das Vorliegen eines wichtigen Grundes bei
der fristlosen Entlassung; denn als wichtiger Grund gilt namentlich jeder
Umstand, bei dessen Vorhandensein dem Kündigenden nach Treu und Glauben die Fortsetzung
des Arbeitsverhältnisses nicht mehr zugemutet werden darf (§ 23 Abs. 2
PST; Art. 337 Abs. 2 OR; vgl. dazu VGr, 9. März 2005,
PB.2004.00067, E. 2.2 mit Hinweisen, www.vgrzh.ch). Ein solcher wichtiger
Grund ist für die Anwendung von § 10 Abs. 1 lit. c VVO PST, wie
die Bestimmung auch selber festhält, gerade nicht notwendig.
Zum anderen steht der Vertrauensverlust in der Regel im
Zusammenhang mit einem bestimmten Verhalten des Arbeitnehmenden gegenüber dem
Vorgesetzten oder gegenüber anderen Mitarbeitenden. Ist Ersteres der Fall, so
liegt nach der zitierten Praxis – gegebenenfalls – der sachlich zureichende
Kündigungsgrund wegen unbefriedigenden Verhaltens vor, und dem Arbeitnehmenden
ist eine Bewährungsfrist anzusetzen (vorn 3.2 Abs. 2). Besteht der Konflikt
nur zwischen den Arbeitnehmenden, so betrifft dies einerseits ebenfalls deren
Verhalten und muss andererseits der Arbeitgeber die Schranken von Art. 336
Abs. 1 lit. a OR beachten (vorn 3.3), damit die Kündigung nicht als
missbräuchlich zu beurteilen ist.
Um den Kündigungsschutz nicht zu Ungunsten des
Arbeitnehmenden auszuhöhlen, darf die Anwendung von § 10 Abs. 1 lit. c
VVO PST auf jeden Fall nicht dazu führen, dass dadurch unbefriedigendes
Verhalten im Sinne von lit. a dieser Bestimmung sanktioniert wird, ohne
dass das Verfahren von § 11 VVO PST (Bewährungsfrist, Verhaltensbeurteilungen)
eingehalten wird. Eine andere Auslegung dieser Bestimmungen der Vollzugsverordnung
zum Personalstatut stünde denn auch im Widerspruch zum Personalstatut selbst (vgl.
§ 20 PST).
4.
4.1
Ursache
für die Kündigung ist ein zwischen der Beschwerdeführerin und einer anderen
Mitarbeiterin, C, seit längerer Zeit schwelender Konflikt, der letztlich auch
die Vertrauensbasis zwischen den Genannten und deren Vorgesetzter zerstört haben
soll. Zunächst lässt sich den Akten nicht widerspruchsfrei entnehmen, wie lange
dieser Konflikt bereits bestanden habe: Nach der Darstellung der
Beschwerdeführerin hat C anfangs 2002 ihre Tätigkeit bei der Beschwerdegegnerin
aufgenommen; nach der Darstellung Letzterer – und auch der Vorinstanz (vorn
2.3) – besteht der Konflikt schon ein Jahr länger. Schlüssig ist wohl Ersteres,
wurde doch (erst) Ende des Jahres 2002 von der Vorgesetzten die Durchführung
einer Supervision mit der Beschwerdeführerin und C veranlasst.
Dem Bericht der beauftragten Supervisorin vom 30. Mai
2003 zufolge wurde das Ziel der Supervision nicht erreicht, nämlich die
Kommunikation und den Informationsfluss zu verbessern und die Disharmonie zu
klären, sodass auf Sach- und Beziehungsebene wieder effizient und effektiv
gearbeitet werden könne. Verantwortlich dafür sei aber nicht die Beschwerdeführerin,
sondern C. Weiter unterzeichnete die Beschwerdeführerin ein von der
Vorgesetzten ausgearbeitetes, vom 23. Juni 2003 datierendes Dokument,
worin sie sich gemeinsam mit C verpflichtete, bis Ende August 2003 – später
verlängert bis Mitte Dezember 2003 – die Zusammenarbeit entscheidend zu
verbessern, ansonsten in einem nächsten Schritt über die Trennung des
Arbeitsverhältnisses gesprochen werden müsse. Am 27. November 2003 fand
zwischen der Beschwerdeführerin und ihrer Vorgesetzten ein
Mitarbeiterinnen-Gespräch für die Beurteilungsperiode vom März bis November
2003 statt. Dabei erhielt die Beschwerdeführerin die Gesamtbeurteilung gut.
Zugleich bringt das Mitarbeiterinnen-Gespräch aber auch gewisse Dissonanzen vor
allem betreffend das "Verständnis von der Arbeit" zum Ausdruck.
Schliesslich erklärte die Vorgesetzte anlässlich einer Sitzung vom 15. Dezember
2003, dass sie nicht überzeugt werden konnte, dass zwischen der
Beschwerdeführerin und C eine gute Zusammenarbeit stattfinde, daher seien die
Arbeitsverhältnisse beider aufzulösen. Belegt werden soll diese mangelhafte
Zusammenarbeit durch verschiedene Sitzungsprotokolle und E-Mails.
4.2
Gestützt
darauf lässt sich nicht erkennen, inwiefern aus der Sicht der Vorgesetzten eine
Fortführung des Arbeitsverhältnisses mit der Beschwerdeführerin nicht mehr
zumutbar sein soll: Soweit der Konflikt die Zusammenarbeit der
Beschwerdeführerin mit einer anderen Mitarbeiterin beschlägt, ist nicht
dargetan, dass dieser das Betriebsklima und überhaupt das Funktionieren der
betroffenen Verwaltungseinheit wesentlich gestört hat. Dem steht die
Beurteilung im Mitarbeiterinnen-Gespräch entgegen, welches das Verhalten und
die Arbeitsleistung der Beschwerdeführerin insgesamt positiv bewertet. Freilich
ist es für die Vorgesetzte unbefriedigend, wenn sich zwei ihr Unterstellte
nicht miteinander vertragen. Aus den Akten ergibt sich aber, dass die Ursache
für die Spannungen nicht allein bei den beiden Mitarbeiterinnen lag; vielmehr
fehlte es an konkreten Anweisungen der Vorgesetzten, wie jene ihre Kompetenzen
zu verteilen hätten. Dabei wäre es Aufgabe der Vorgesetzten, durch zumutbare
Massnahmen den Konflikt zu entspannen zu versuchen. Die Supervision, die ohne
Zutun der Beschwerdeführerin scheiterte, ist dazu sicher ein geeignetes Mittel.
Das ändert aber nichts daran, dass es die Vorgesetzte der Beschwerdeführerin in
der Folge unterliess, durch klare Weisungen und Verhaltensanforderungen ihrer
Fürsorgepflicht nachzukommen.
Vor allem aber fällt ins Gewicht, dass die Kündigung
richtig besehen im Zusammenhang mit dem Verhalten der Beschwerdeführerin steht.
Das Vertrauensverhältnis zwischen der Beschwerdeführerin und ihrer Vorgesetzten
soll dadurch erschüttert worden sein, dass Erstere die Zusammenarbeit mit einer
anderen Mitarbeiterin nicht zu verbessern wusste. Zu einem eigentlichen
Konflikt zwischen der Beschwerdeführerin und ihrer Vorgesetzten ist es allerdings
nicht gekommen; der Vertrauensverlust der Vorgesetzten gründet mit anderen Worten
allein im (angeblich) ungenügenden Verhalten der Beschwerdeführerin gegenüber
einer anderen Mitarbeiterin. In einem solchen Fall (unbefriedigendes Verhalten)
ist bei der Kündigung aber das Verfahren nach § 20 PST in Verbindung mit § 11
VVO PST einzuhalten.
4.3
Diese
Bestimmungen schreiben vor, dass es der oder dem Angestellten im Rahmen einer
Leistungs- und Verhaltensbeurteilung zu eröffnen ist, wenn eine Kündigung
aufgrund mangelnder Leistung oder unbefriedigenden Verhaltens in Aussicht
genommen wird. Es ist schriftlich eine Bewährungsfrist anzusetzen, die ab dem
zweiten Dienstjahr in der Regel drei bis sechs Monate beträgt (§ 11 Abs. 1
VVO PST). Nach Ablauf der Bewährungsfrist ist eine weitere Leistungs- und Verhaltensbeurteilung
durchzuführen (§ 11 Abs. 2 VVO PST). Bevor die Kündigung ausgesprochen
wird, ist der betroffenen Person Gelegenheit zur schriftlichen Stellungnahme
einzuräumen; ergeben sich aufgrund der Anhörung oder anderer Umstände
erhebliche Zweifel an der Berechtigung der Vorwürfe, sind von Amtes wegen die
erforderlichen Abklärungen zu treffen (§ 11 Abs. 3 VVO PST).
Die von der Beschwerdeführerin und C unterzeichnete
Zusammenarbeitsvereinbarung kann nicht die Funktion einer Verhaltensbeurteilung
erfüllen. Diese besagt einzig, dass die beiden Unterzeichnerinnen Kriterien zu
erarbeiten und zu beweisen hätten, dass sich die Zusammenarbeit verbessere. Es
fehlt mithin gerade an einer eigentlichen Verhaltensbeurteilung und an
konkreten Verhaltensanweisungen der Vorgesetzten. Von einer der Beschwerdeführerin
eingeräumten Bewährungsfrist kann demnach nicht die Rede sein.
4.4
Zusammengefasst
ist festzuhalten, dass die Kündigung jedenfalls im Zeitpunkt ihres Aussprechens
sachlich nicht gerechtfertigt war. Eine Störung des Vertrauensverhältnisses
zwischen der Beschwerdeführerin und ihrer Vorgesetzten und eine daraus folgende
Unzumutbarkeit der Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses – so § 10 Abs. 1
lit. c VVO PST – ist nicht genügend dargetan. Hinzu kommt, dass richtig
besehen das Verhalten der Beschwerdeführerin gegenüber einer anderen
Mitarbeiterin eigentlicher Grund der Kündigung bildet, sodass diese so oder
anders – das heisst selbst unabhängig von der materiellen Rechtmässigkeit der
Kündigung – formell mangelhaft war.
5.
5.1
Hält die
Kammer, wie sich gezeigt hat, eine Kündigung für nicht gerechtfertigt, stellt
sie dies fest und bestimmt die Entschädigung, welche das Gemeinwesen zu entrichten
hat (vgl. § 80 Abs. 2 VRG). Diese Bestimmung ist sowohl auf formell
wie materiell mangelhafte Kündigungen anwendbar (vgl. VGr, 11. April 2001,
PB.2000.00024/25, E. 4c, www.vgrzh.ch). Die Feststellung der
Mangelhaftigkeit der Kündigung vom 3. Februar 2004 ändert mit anderen
Worten nichts an deren Gültigkeit und an der Auflösung des Dienstverhältnisses.
Auch das kommunale Recht sieht die Wiederherstellung des Arbeitsverhältnisses
im Anfechtungsweg nicht vor (§ 19 Abs. 3 PST): Diese Regelung
entspricht der kantonalrechtlichen in § 18 Abs. 3 Satz 1 PG. Das
Verwaltungsgericht hat letztere Bestimmung dahin gehend ausgelegt, dass sie
einen Anspruch auf Aufhebung der Kündigung und Wiedereinstellung ausschliesst
(vgl. VGr, 11. Juni 2003, PB.2003.00011, E. 2b = RB 2003 Nr. 116,
und 11. April 2001, PB.2001.00008, E. 3, beide unter www.vgrzh.ch).
Die Kündigung vom 3. Februar 2004 ist weder sachlich
gerechtfertigt noch formell korrekt ergangen. Der Beschwerdeführerin ist daher
gemäss § 19 Abs. 3 Satz 2 PST eine Entschädigung zuzusprechen.
Diese bemisst sich gemäss dem Verweis in der genannten Bestimmung des
Personalstatuts nach den Bestimmungen des Obligationenrechts. Nach Art. 336a
Abs. 2 Satz 1 OR wird die Entschädigung vom Richter unter Würdigung
aller Umstände des Einzelfalles festgesetzt, darf aber den Betrag nicht
übersteigen, der dem Lohn des Arbeitnehmers für sechs Monate entspricht. Nach
der privatrechtlichen Lehre und Praxis (dazu Reh­bin­der/Portmann, Art. 336a
N. 2 f.) gehören zu den in Betracht fallenden Umständen die Schwere
der Verfehlung des Arbeitgebers, insbesonde­re auch das Vorgehen bei der
Kündigung, die wirtschaftlichen Verhältnisse des entschä­di­gungspflichtigen Arbeitgebers
sowie die Schwere des Eingriffs in die Persönlichkeit des Arbeitnehmers. Im
Hinblick auf die Wiedergutmachungsfunktion der Entschädi­gung sind aber auch
die wirtschaftlichen Auswirkungen der Kündigung auf den Arbeitnehmer zu be­rücksichtigen.
5.2
Die
Beschwerdeführerin beantragt eine Entschädigung in der Höhe von vier Monatslöhnen.
Wie ein Blick auf die bisherige verwaltungsgerichtliche Praxis zeigt, ist eine
Entschädigung in dieser Höhe vorliegend gerechtfertigt. So hat die Kammer in einem
Fall, in dem schwer wiegende Verfahrensmängel vorlagen und die Kündigung
überdies sachlich nicht gerechtfertigt war, dem Gekündigten eine Entschädigung
in der Höhe von vier Monatslöhnen zugesprochen (VGr, 5. Juli 2002,
PB.2002.00008, E. 3b/aa, www.vgrzh.ch); in einem Entscheid vom 25. Februar
2004 hat es ebenfalls eine Entschädigung in der Höhe von vier Monatslöhnen
geschützt, wobei die Entschädigung einzig aufgrund der nicht korrekten
Durchführung des Verfahrens (formeller Mangel) zugesprochen wurde: Bei der
Bemessung gelte es auch zu berücksichtigen, dass dem Gekündigten eine
Bewährungsfrist hätte eingeräumt werden müssen, deren Nichtansetzung eine
Verkürzung der gesamten Anstellungszeit bedeute (PB.2003.00021, E. 2.4.5,
www.vgrzh.ch).
Die Beschwerdegegnerin ist demnach gehalten, der
Beschwerdeführerin eine Entschädigung in der Höhe von vier Monatslöhnen zu
bezahlen. Unter einem Monatslohn ist der Bruttolohn zu verstehen, zu dem
anteilsmässig die regelmässig ausgerichteten Zulagen hinzuzurechnen sind. Für
diese Entschädigung sind keine Sozialversicherungsbeiträge zu entrichten (VGr,
5. Juli 2002, PB.2002.00008, E. 3b/bb, www.vgrzh.ch).
6.
6.1
Gemäss § 27
Abs. 1 Satz 1 PST haben Angestellte mit wenigstens fünf Dienstjahren,
deren Arbeitsverhältnis auf Veranlassung der Stadt und ohne Verschulden der
Angestellten aufgelöst wird, einen Anspruch auf Abfindung, sofern sie
mindestens 35-jährig sind. Die Beschwerdeführerin erfüllt diese Voraussetzungen:
Sie war im Zeitpunkt der Auflösung des Arbeitsverhältnisses (30. November
2004) 44-jährig und stand fünf Jahre im Dienst der Beschwerdegegnerin. Die
Beschwerdeführerin trifft schliesslich kein Verschulden, da die Kündigung
ungerechtfertigt war.
Die Abfindung wird vom Stadtrat festgelegt und beträgt vom
41. bis zum 50. Altersjahr zwei bis zwölf Monatslöhne (§ 28 Abs. 1 lit. b
PST). Die Höhe der Abfindung wird nach den Umständen des Einzelfalles
festgelegt. Angemessen mitberücksichtigt werden insbesondere die persönlichen
Verhältnisse, die Dienstzeit, der Kündigungsgrund, der Zeitpunkt des Antritts
einer neuen Arbeitsstelle sowie der neue Lohn, falls der oder die Angestellte
weiterbeschäftigt wird (§ 28 Abs. 2 Sätze 1 f. PST).
6.2
Die Kammer
hat festgehalten, dass es sich bei der Festlegung der Höhe der Abfindung nicht
um eine Frage der Auslegung handelt, sondern um eine im kommunalen Recht vorgesehene
Interessenabwägung, somit um eine ausgesprochene Ermessensfrage (VGr, 29. August
2001, PB.2001.00011 [= ZBl 102/2001, S. 581 = RB 2001 Nr. 113],
E. 6b, www.vgrzh.ch). Nach § 64 Abs. 1 VRG kann das
Verwaltungsgericht die Angelegenheit zur neuen Entscheidung an die Vorinstanz
zurückweisen, insbesondere wenn mit der angefochtenen Anordnung der Tatbestand
ungenügend festgestellt wurde. Über den Wortlaut dieser Bestimmung hinaus kommt
auch eine direkte Rück­weisung an eine untere Instanz in Betracht. Dies gilt
besonders für Verfügungen der Gemeinden, die sich auf kommunales Recht stützen.
Diesfalls ist die Rückweisung an die Gemeindebehörde zur Wahrung der
Gemeindeautonomie sogar geboten (Kölz/Bosshart/Röhl, § 64 N. 5 f.
mit Hinweisen).
Nichtsdestotrotz ist von einer Rückweisung an die
Beschwerdegegnerin zur Festsetzung der Höhe der Abfindung abzusehen: Den Akten
lässt sich weder etwas über die persönlichen Verhältnisse der
Beschwerdeführerin noch über den Zeitpunkt des Antritts einer neuen
Arbeitsstelle entnehmen. Aufgrund der fehlenden Angaben dazu – gerade auch seitens
der rechtskundig vertretenen Beschwerdeführerin – darf geschlossen werden, dass
sich diese Faktoren nicht anspruchserhöhend auswirken würden. Auszugehen ist
mithin von einer fünfjährigen Dienstzeit und einer materiell und formell
mangelhaften Kündigung. Letzteres rechtfertigt es, die Höhe der Abfindung nicht
tiefstmöglichst, das heisst bei zwei Monatslöhnen festzulegen (vgl. § 28 Abs. 1
lit. b PST). Die beantragte Abfindung von vier Monatslöhnen trägt dem
Kündigungsgrund Rechnung; eine tiefere Abfindung liesse die kommunale
Ermessensausübung bei der Abwägung der in § 28 Abs. 2 Sätze 1 f.
PST genannten Umstände als unhaltbar erscheinen (vgl. § 75 lit. a
VRG). Vor allem ist zu bedenken, dass der kommunale Personalgesetzgeber
missbräuchlich bzw. sachlich ungerechtfertigt entlassenen Angestellten die
Ausrichtung einer Abfindung zusätzlich zur Entschädigung ausdrücklich vorbehält
(§ 19 Abs. 3 Satz 3 PST). – Da die Voraussetzungen gemäss Art. 339b
Abs. 1 OR vorliegend nicht erfüllt sind, müssen die
Sozialversicherungsbeiträge für die Abfindung entrichtet werden (Art. 7 lit. q
in Verbindung mit Art. 8
ter
Abs. 1 lit. a der
Verordnung vom 31. Oktober 1947 über die Alters- und
Hinterlassenenversicherung [SR 831.101]).
7.
Die Beschwerdegegnerin ist demnach zu verpflichten, der
Beschwerdeführerin im Sinne der vorstehenden Erwägungen eine Entschädigung und
eine Abfindung je in der Höhe von vier Monatslöhnen zu bezahlen.
Die Beschwerdeführerin obsiegt mit ihrer Beschwerde
vollständig.
Nur bei einem Streitwert von unter Fr. 20'000.-
werden in Personalrechtsstreitigkeiten keine Gerichtskosten erhoben (§ 80b
VRG). Die Gerichtskosten sind daher der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§§ 80c
und 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).
Die Beschwerdegegnerin ist
überdies zu verpflichten, der Beschwerdeführerin eine angemessene
Parteientschädigung sowohl für das Rekurs- als auch für das verwaltungsgerichtliche
Beschwerdeverfahren auszurichten (§ 17 Abs. 2 VRG), gingen doch die
Anforderungen des Verfahrens über das hinaus, was einer Laiin gemeinhin
zuzumuten ist.
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    In
Gutheissung der Beschwerde werden Dispositiv-Ziffer 1 Satz 1 des
Beschlusses des Stadtrats Winterthur vom 18. August 2004 sowie
Dispositiv-Ziffern 1 und 3 im Beschluss des Bezirksrats Winterthur vom 28. Januar
2005 aufgehoben.
1.1
Es wird festgestellt, dass die Kündigung vom 3. Februar
2004 nicht gerechtfertigt war.
1.2     Die
Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin im Sinn der
Erwägungen eine Entschädigung in der Höhe von vier Brutto-Monatslöhnen sowie
eine Abfindung in der Höhe von vier Netto-Monatslöhnen zu bezahlen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'560.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekurs-
und Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 2'500.-
(Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen.
5.    Mitteilung an …