zh_verwaltungsgericht · VB.2014.00108 · 2015-03-05 · de

Festsetzung Strassenprojekt | Tragung der Leitungsverlegungskosten. Ob Leitungsverlegungskosten bahn- oder strassenbaubedingt sind, bestimmt sich aufgrund einer gesamtheitlichen Betrachtung: Vorliegend steht die Neugestaltung des Strassenraums im Vordergrund (E. 3.2 f.). Daher kommt bezüglich der Verlegungskosten nicht das Eisenbahnrecht zur Anwendung, sondern Art. 35 FMG, wonach die Anbieterin von Fernmeldediensten die durch das Strassenprojekt verursachten Kosten hinsichtlich der Verlegung ihrer Leitungen selbst zu tragen hat (E. 4). Vorliegend sind die Voraussetzungen nicht erfüllt, nach welchen die Strasseneigentümerin oder Dritte, zu deren Gunsten die Verlegung erfolgte, sich an den Kosten zu beteiligen hätten (E. 5). Abweisung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 15..2.05.0 VB.2014.00108
Zurich Verwaltungsgericht 15..2.05.0 VB.2014.00108
Zurigo Verwaltungsgericht 15..2.05.0 VB.2014.00108

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2014.00108
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Geschäftsnummer:
VB.2014.00108
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 05.03.2015
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 20.11.2015 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Festsetzung Strassenprojekt
Tragung der Leitungsverlegungskosten.
Ob Leitungsverlegungskosten bahn- oder strassenbaubedingt sind, bestimmt sich aufgrund einer gesamtheitlichen Betrachtung: Vorliegend steht die Neugestaltung des Strassenraums im Vordergrund (E. 3.2 f.). Daher kommt bezüglich der Verlegungskosten nicht das Eisenbahnrecht zur Anwendung, sondern Art. 35 FMG, wonach die Anbieterin von Fernmeldediensten die durch das Strassenprojekt verursachten Kosten hinsichtlich der Verlegung ihrer Leitungen selbst zu tragen hat (E. 4). Vorliegend sind die Voraussetzungen nicht erfüllt, nach welchen die Strasseneigentümerin oder Dritte, zu deren Gunsten die Verlegung erfolgte, sich an den Kosten zu beteiligen hätten (E. 5).
Abweisung der Beschwerde.
Stichworte:
ANBIETER
FERNMELDERECHT
FUNKTIONALER ZUSAMMENHANG
GEMEINGEBRAUCH
KOSTENTRAGUNG
LEITUNGSANLAGEN
STRASSENBAU
STRASSENPROJEKT
ÜBRIGES PLANUNGS- UND BAURECHT
VERLEGUNG
WETTBEWERBSVERZERRUNG
Rechtsnormen:
Art./§ 76 FDV
Art. 35 Abs. I FMG
Art. 35 Abs. II FMG
§ 43 StrassG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2014.00108
Urteil
der 3. Kammer
vom
5. März 2015
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Verwaltungsrichter Matthias Hauser,
Gerichtsschreiberin Michèle Babst.
In Sachen
Swisscom (Schweiz) AG,
handelnd und vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Stadtrat von Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Festsetzung
Strassenprojekt,
hat
sich ergeben:
I.
A.
Am 16. Mai 2012 setzte der Stadtrat von Zürich
das Strassenbauprojekt C-Strasse, eine Hauptstrasse mit überkommunaler
Bedeutung, Abschnitt D bis Friedhof E, fest. Dabei ging es unter anderem um die
Ersetzung der beinahe 30-jährigen Tramgleise, den behindertengerechten Ausbau
der Haltestellen F und D, bei der letztgenannten Haltestelle mit Schaffung
einer Begegnungszone, die Verbreiterung der Autofahrspuren, Umsetzung einer
Radroute sowie die Sanierung der Kanalisation und Werkleitungen.
B.
Das Projekt war vom 8. April 2011 bis am 9. Mai
2011 öffentlich aufgelegt und das Einspracheverfahren eröffnet worden. Zudem
war der Swisscom (Schweiz) AG die Kostenauferlegung im Zusammenhang mit
der Verlegung ihrer Leitungsanlagen persönlich angezeigt worden. Die Swisscom
hatte am 9. Mai 2011 Einsprache erhoben, unter anderem mit den Anträgen,
es sei für das Projekt die notwendige Verfahrenskoordination sicherzustellen
und beim Bundesamt für Verkehr (BAV) eine Plangenehmigung nach dem Eisenbahngesetz
(EBG) vom 20. Dezember 1957 einzuholen, die Stadt Zürich bzw. das verursachende
städtische Werk Entsorgung + Recycling Zürich (ERZ) sei zu verpflichten, sie,
die Swisscom, für sämtliche
kanalbaubedingten
Umlegungen sowie
Anpassungen der Swisscom-Telekommunikationsinfrastruktur (Kabelkanalisation
einschliesslich Schächte) im Umfang von voraussichtlich Fr. 132'000.- zu
entschädigen sowie die Stadt bzw. die verursachenden konzessionierten
Transportunternehmungen (Verkehrsbetriebe Zürich [VBZ]; G-Bahn AG) seien
zu verpflichten, sie für sämtliche
bahn-/gleisbaubedingten
Umlegungen
sowie Anpassungen der genannten Infrastruktur im Umfang von voraussichtlich Fr. 16'000.-
zu entschädigen.
C.
Der Stadtrat wies mit dem das Projekt festsetzenden
Beschluss vom 16. Mai 2012 die Einsprache der Swisscom ab und verpflichtete
sie, ihre Leitungsanlagen (einschliesslich Schächte und Kabelleitungen) im
Zusammenhang mit dem Strassenbauprojekt und dem Kanalbauprojekt anzupassen und
zu sichern sowie sämtliche Anpassungs-, Verlegungs- und Sicherungskosten
einschliesslich die mit der Verlegung und Anpassung zusammenhängenden Mehr- und
Folgekosten der städtischen Bauprojekte zu tragen. Die Höhe der von der
Swisscom angemeldeten Anpassungs- und Verlegungskosten der Leitungsanlagen
wurde für den Fall, dass sie nach Rechtskraft des Strassenbauprojekts noch strittig
sein sollte, in das Schätzungsverfahren verwiesen (Dispositiv-Ziffern 6–7
in Verbindung mit Erwägung V.3.6).
II.
Die Swisscom rekurrierte am 25. Juni 2012 beim
Regierungsrat des Kantons Zürich und beantragte die Aufhebung des Entscheids
des Stadtrates vom 16. Mai 2012, unter Rückweisung der Sache an die
Vorinstanz zur Verfahrenskoordination und Neubeurteilung. Eventuell seien die
Verlegungskosten, welche nicht durch die unmittelbaren strassenseitigen
Massnahmen entstünden, der Vorinstanz bzw. dem städtischen Werk (ERZ) oder Betrieb
(VBZ) aufzuerlegen. Sodann sei der Rekursentscheid in Anwendung von Art. 18m
Abs. 3 EBG dem Bundesamt für Verkehr zu eröffnen, alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolge zulasten der Stadt Zürich.
Mit Präsidialentscheid des Regierungsrats vom 30. August
2012 wurde dem Rekurs die aufschiebende Wirkung entzogen. Das Bauvorhaben ist
inzwischen ausgeführt.
Der Regierungsrat wies am 15. Januar 2014 den Rekurs
ab und auferlegte der Swisscom die Verfahrenskosten. Parteientschädigungen
wurden keine zugesprochen. Dem Antrag auf Eröffnung des Entscheids an das
Bundesamt für Verkehr wurde nicht stattgegeben.
III.
Am 20. Februar 2014 erhob die Swisscom Beschwerde
beim Verwaltungsgericht. Beantragt wurde die Aufhebung des Rekursentscheids und
die Feststellung, dass sämtliche Kosten im Zusammenhang mit notwendigen
Massnahmen an ihren Werkleitungsanlagen (Umlegungen/Anpassungen sowie Schutz-
und Sicherungsmassnahmen etc.), welche nicht unmittelbar kausal mit dem bestimmungsgemässen
verkehrlichen Widmungszweck der Benutzung der C-Strasse zusammenhängen (Strassenbauprojekt
im engeren Sinn; "strassenmässiger" Gemeingebrauch) durch das verursachende
städtische Werk (ERZ; sogenannte kanalbaubedingte Massnahmen) bzw. den städtischen
Betrieb (VBZ; sogenannte tram-/gleisbaubedingte Massnahmen) zu übernehmen
seien. Eventualiter sei die Angelegenheit an die Vorinstanz(en) zwecks
Neubeurteilung sowie insbesondere zur ordnungsgemässen Bestimmung einer
"angemessenen Kostenbeteiligung" der veranlassenden Dritten (Art. 76
Abs. 3 der Verordnung vom 9. März 2007 über Fernmeldedienste [FDV]) zurückzuweisen,
unter Kosten und Entschädigungsfolge zulasten der Stadt Zürich bzw. des Regierungsrats.
Am 22. April 2014 beantragte die Stadt Zürich,
vertreten durch das Tiefbau und Entsorgungsdepartement, die Abweisung der
Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Swisscom. Auch
habe die Swisscom den Hauptantrag gemäss dem Rekursverfahren zum Eventual- und
den Eventualantrag zum Hauptantrag vertauscht. Mit dem Eventualantrag verlange
sie nun eine Verfahrensfortsetzung sowie die Festlegung des konkreten Kostenteilers
nach Art. 76 Abs. 3 FDV, was ein unzulässiges neues Rechtsbegehren
darstelle und worauf nicht einzutreten sei. Die Swisscom nahm am 2. Juni 2014
ablehnend Stellung. Der Regierungsrat hatte bereits am 24. März 2014 auf
eine Vernehmlassung verzichtet. Weitere Stellungnahmen erfolgten nicht mehr.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Dem Streit
liegt das am 16. Mai 2012 vom Stadtrat von Zürich festgesetzte Projekt
betreffend einen Abschnitt der C-Strasse, eine Strasse mit überkommunaler
Bedeutung gemäss § 43 des Strassengesetzes vom 27. September 1981
(StrG), zugrunde. Die Zuständigkeit des Stadtrats für solche Projektierungen
ergibt sich aus § 45 Abs. 2 StrG. Gemäss der genannten Bestimmung
können entsprechende Entscheide beim Regierungsrat angefochten werden. Gegen
die Rekursentscheide des Regierungsrats kann wiederum nach § 41 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) Beschwerde beim
Verwaltungsgericht erhoben werden.
1.2
Vorliegend
ist zwar nur die Frage der Kostentragung der durch das bereits realisierte
Projekt bedingten Verlegung der Leitungen der Beschwerdeführerin
Streitgegenstand. Ihrer Ansicht nach ist zwischen bahn-/gleisbaubedingten bzw.
kanalbaubedingten Verlegungskosten einerseits und
"strassenverkehrsmässig" bedingten Verlegungskosten andererseits zu
unterscheiden, wobei sie nur letztere zu tragen habe.
Dies ändert indessen nichts an der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts
für die Behandlung der Beschwerde, was sich schon aus dem sogenannten Grundsatz
der "Einheit des Prozesses" ergibt (Regina Kiener in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 44 N. 33 f., unter
anderem mit Hinweis auf VGr, 9. Dezember 2010, VB.2010.00546, E. 1.4.2).
Im Weiteren stellt das zugrunde liegende Projekt baulich und funktionell eine
Einheit dar, worauf noch zurückzukommen ist (vgl. E. 3.3; BGE 127 II 227
E. 4b). Auch deswegen ist verfahrensmässig das Verwaltungsgericht gemäss
den in E. 1.1 genannten Bestimmungen zuständig, was nicht weiter infrage
gestellt wird. Die Beschwerdeführerin beantragt denn auch nicht mehr den
Einbezug des Bundesamts für Verkehr in das Verfahren.
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist
auf die Beschwerde einzutreten. Der von der Beschwerdeführerin vor Vorinstanz
gestellte Rückweisungsantrag war primär verfahrensrechtlicher Natur und für die
Bestimmung des materiellen Streitgegen­stands nicht weiter massgebend (vgl. Marco
Donatsch, Kommentar VRG, § 20a N. 13). Streitgegenstand im materiellen
Sinn war sowohl damals und ist auch heute die Frage, ob und in welchem Umfang
die Beschwerdegegnerin bzw. die VBZ und das ERZ für die Kosten der Verlegung
der Leitungen der Beschwerdeführerin aufzukommen haben. Demnach bildet der
Eventualantrag der Beschwerdeführerin kein neues Sachbegehren.
1.3
Der
Vollständigkeit halber ist darauf hinzuweisen, dass das Strassenbauprojekt C-Strasse
keinen Glasfaserbau enthält, was nicht bestritten wird. Somit bilden vorliegend
der Bau des Glasfasernetzes durch das Elektrizitätswerk der Stadt Zürich bzw.
allfällige damit zusammenhängende Fragen nicht weiter Streitgegenstand (vgl.
auch E. 4.6).
2.
2.1
Die
Beschwerdeführerin stellt sich auf den Standpunkt, Art. 35 Abs. 2 des
Fernmeldegesetzes vom 30. April 1997 (FMG) sei so zu verstehen, dass die
Anbieterin für Fernmeldedienste die Kosten für die Leitungsverlegung nur zu
tragen habe, wenn diese unmittelbar mit dem widmungsgemässen Gemeingebrauch der
Strasse zusammenhingen. Für durch das ERZ oder die VBZ veranlasste
Leitungsumlegungen würde die Bestimmung hingegen keine Kostentragungspflicht
der Anbieterin für Fernmeldedienste statuieren, weil es sich dabei um
drittveranlasste Leitungsumlegungen handle. Weder die vom ERZ betriebenen
Abwasseranlagen noch die Traminfrastruktur der VBZ seien spezifische
Infrastrukturelemente der Strasse. Zudem nehme die VBZ das Strassenareal in der
Rolle als Eisenbahnunternehmung in Anspruch, weshalb die Eisenbahngesetzgebung
als Lex specialis vorgehe und entsprechende Kosten von der Eisenbahnunternehmung
zu tragen seien.
2.2
Die
Beschwerdegegnerin macht geltend, an der Kostentragungspflicht der Beschwerdeführerin
würde sich selbst dann nichts ändern, wenn Art. 35 Abs. 2 FMG in
deren Sinn verstanden werden wollte. Gerade im dicht bebauten Umfeld diene der
öffentliche Strassenraum in aller Regel auch der Führung von öffentlichen
Werkleitungen, was somit im Rahmen der Zweckbestimmung der Strasse sei. Sodann
kämen die eisenbahnrechtlichen Vorschriften für die Kostentragung vorliegend
nicht zur Anwendung, sei sie doch Grundeigentümerin der C-Strasse, weshalb
Art. 35 Abs. 2 FMG in Verbindung mit Art. 76 FDV zum Tragen
kämen. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sei denn auch eine
Vermischung der Verfahren bzw. der materiellen Regelungen nach dem bundesrechtlichen
Eisenbahngesetz bzw. dem kantonalen Recht grundsätzlich nicht möglich. Des Weiteren
könnten weder die VBZ noch das ERZ als Dritte gelten, handle es sich dabei doch
um Dienstabteilungen der Stadt Zürich.
3.
3.1
Vorab ist
festzuhalten, dass sich das Gericht bei der Entscheidfindung auf die
entscheidwesentlichen
Aspekte
beschränken kann. Es ist nicht erforderlich, dass jedes
einzelne Vorbringen genannt und ausdrücklich widerlegt wird (Donatsch, § 65
N. 5).
3.2
Ob
Leitungsverlegungskosten, wie sie infrage stehen, bahn- oder strassenbaubedingt
sind, bestimmt sich nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung aufgrund einer
funktionellen
Betrachtung. Dient eine gemischte Anlage oder ein Gesamtbauwerk überwiegend dem
Bahnbetrieb, ist das Eisenbahnrecht anwendbar. Hingegen wurde ein enger Zusammenhang
der Bahnanlagen mit einem Busbahnhof sowie einer Allee und Unterführung im
Bereich des Bahnhofs Sissach verneint, weshalb diese dem kantonalen Recht
unterworfen werden durften. Eine Aufteilung des Bewilligungsverfahrens in einen
bundes- und kantonalrechtlichen Teil wurde als nicht praktikabel abgelehnt.
Auch von der Sache her bestehe für eine Zweiteilung keine Notwendigkeit (BGE
127 II 227 E. 4a mit Hinweisen, E. 4b; vgl. auch BGE 131 II 420
E. 3; BGr, 27. August 2009, 1C_544/2008, E. 7.1).
Demnach beurteilen sich entsprechende
Leitungsverlegungskosten einheitlich nach dem für die gemischte Anlage bzw. das
Gesamtbauwerk gemäss der funktionellen Betrachtung sich ergebendem Recht (vgl.
BGE 131 II 420 E. 3.5).
3.3
Ausgehend
von den dargelegten Grundsätzen ist das zugrundeliegende Bauprojekt
zweifelsohne primär strassenbaubedingt, weshalb das Eisenbahnrecht nicht zur
Anwendung kommt. Daran änderte auch nichts, wenn anstehende Gleiserneuerungen
den Ausschlag für das Strassenbauprojekt gegeben haben sollten. Dass das
Projekt in erster Linie strassenbaubedingt ist, ergibt sich schon aus der
umfassenden Planungskompetenz der Beschwerdegegnerin. Unterstrichen wird dies
auch durch die Tatsache, dass der Gemeinderat von Zürich an der Sitzung vom 13. Juni
2012 einen Objekt­kredit von Fr. 3'611'000.- für die Strassenneugestaltung
mit der Realisierung eines Radstreifens und eines kombinierten Rad-/Gehweges
einschliesslich Landerwerb an der C-Strasse sowie für die Neugestaltung D
bewilligt hatte. Gesamthaft gesehen stand somit die Neugestaltung des Strassenraums
eindeutig im Vordergrund und gilt somit als massgebliche Ausgangslage für die
Beurteilung der strittigen Verlegungskosten.
4.
4.1
Nachdem
das Eisenbahnrecht bezüglich der Verlegungskosten nicht zur Anwendung gelangt,
beurteilen sich diese nach Art. 35 FMG bzw. Art. 76 FDV, welche als bundesrechtliche
Bestimmungen (dem inhaltlich ohnehin zum selben Ergebnis führenden) § 37
StrG vorgehen (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 220).
4.2
Die
genannten hier interessierenden fernmelderechtlichen Bestimmungen lauten wie
folgt:
Art. 35 FMG
Inanspruchnahme
von Grund und Boden:
1
Eigentümerinnen
und Eigentümer von Boden im Gemeingebrauch (wie Strassen, Fusswege, öffentliche
Plätze, Flüsse, Seen sowie Ufer) sind verpflichtet, den Anbieterinnen von
Fernmeldediensten die Benutzung dieses Bodens für Bau und Betrieb von Leitungen
und öffentlichen Sprechstellen zu bewilligen, sofern diese Einrichtungen den
Gemeingebrauch nicht beeinträchtigen.
2
Anbieterinnen von Fernmeldediensten nehmen Rücksicht auf den Zweck und die
Nutzung des in Anspruch genommenen Grundstücks und tragen die Kosten für die
Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes. Sie sind verpflichtet, ihre
Leitungen zu verlegen, wenn von der Grundeigentümerin oder dem Grundeigentümer
eine Benützung des Grundstücks beabsichtigt ist, die sich mit der
Leitungsführung nicht verträgt.
3
Der
Bundesrat regelt die Einzelheiten, namentlich die Koordinationspflicht der Anbieterinnen
sowie die Voraussetzungen für die Verlegung von Leitungen und öffentlichen Sprechstellen.
4
Die
Bewilligung ist in einem einfachen und raschen Verfahren zu erteilen. Ausser
kostendeckenden Gebühren darf eine Entschädigung für die Inanspruchnahme von
Grund und Boden, soweit sie den Gemeingebrauch nicht beeinträchtigt, nicht verlangt
werden.
Art. 76 FDV
Verlegung
von Leitungen und öffentlichen Sprechstellen
1
Die
Eigentümerinnen und Eigentümer von Boden im Gemeingebrauch zeigen die Verlegung
von Leitungen oder öffentlichen Sprechstellen der Anbieterin von Fernmeldediensten
unter Angabe der Gründe schriftlich an. Die Anbieterin muss sich zur Art und
Weise der Verlegung, zu deren Kosten und zur Kostentragung äussern. Sofern
keine Einigung über die Art und Weise der Verlegung zu Stande kommt, verfügt
die Eigentümerin oder der Eigentümer die Verlegung unter Berücksichtigung der
Angaben der Anbieterin.
2
Die
Kosten der Verlegung werden in der Regel von der Anbieterin getragen.
Eigentümerinnen und Eigentümer von Boden im Gemeingebrauch müssen sich jedoch angemessen
daran beteiligen, sofern:
a.
die
aktuelle Lage der Leitung oder öffentlichen Sprechstelle ihrem ausdrücklichen
Anliegen entspricht;
b.
sie
die Leitung für eigene Zwecke mitbenützen;
c.
die
Verlegung der Leitung oder öffentlichen Sprechstelle innerhalb eines Jahres
seit der Erstellung verlangt wird;
d.
die
Kosten anderer zumutbarer Massnahmen tiefer wären als diejenigen der Verlegung.
3
Erfolgt
die Verlegung zu Gunsten Dritter, so sind diese in das Verfahren einzubeziehen.
Sie haben sich angemessen an den Kosten der Verlegung zu beteiligen.
4.3
Das Gemeinwesen
hat somit den Anbieterinnen von Fernmeldediensten die Inanspruchnahme von Grund
und Boden gemäss Art. 35 Abs. 1 FMG unentgeltlich zu bewilligen, eine
allfällige Verwaltungsgebühr ausgenommen (Art. 35 Abs. 4 FMG), sofern der
Gemeingebrauch nicht beeinträchtigt wird. Entsprechend gehen gemäss Art. 35
Abs. 2 Satz 1 FMG die Kosten der Wiederherstellung des ursprünglichen
Zustandes des in Anspruch genommenen Grundstücks zulasten des
Bewilligungsinhabers. Dass der Bewilligungsinhaber dabei für die Kosten der
vorschriftsgemässen Verlegung seiner eigenen Leitungen aufzukommen hat, versteht
sich von selbst. Der Gesetzgeber hatte eindeutig zum Ziel, dass den von der
unentgeltlichen öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkung Betroffenen,
hauptsächlich Kantone und Gemeinden, deswegen keine Mehrbelastungen entstehen
sollten (Botschaft vom 10. Juni 1996 zum revidierten Fernmeldegesetz,
BBl 1996, 1405, insbesondere S. 1438; zum Ganzen vgl. Markus Rüssli,
Nutzung öffentlicher Sachen für die Verlegung von Leitungen, ZBl 102/2001
S. 350, insbesondere S. 364; André Werner Moser, Der öffentliche
Grund und seine Benützung, Bern 2011, S. 294 ff., insbesondere
S. 300).
Ebenso ist Satz 2 von Art. 35 Abs. 2 FMG
dahingehend zu verstehen, dass das Prinzip der Kostenneutralität für die
Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer in der Regel auch bei einer späteren
Änderung der Zweckbestimmung gilt. Dies ergibt sich sowohl aus dem
Gesamtzusammenhang der gesetzlichen Norm als auch aus der Grundeigentümerstellung
als solcher. Es ist nicht ersichtlich, dass der Gesetzgeber die
Verlegungskosten zulasten der Anbieterin von Fernmeldediensten nur auf spezielle
mit dem widmungsgemässen Gemeingebrauch zusammenhängende Änderungen – die
Beschwerdeführerin spricht vom "bestimmungsgemässen verkehrlichen
Widmungszweck" – beschränken oder gar unterirdische Änderungen von dieser
Regelung ausnehmen wollte. Vielmehr sollen der Grundeigentümerin oder dem
Grundeigentümer weiterhin, trotz der öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkung,
sowohl ober- als auch unterirdische Nutzungsänderungen ihres "Grund und
Bodens" (vgl. Marginale) gewährleistet bleiben, und zwar in der Regel ohne
deswegen Verlegungskosten der Leitungen der Anbieterin von Fernmeldediensten
gewärtigen zu müssen, zumal Letzterer die kostenlose Benutzung des Bodens
bewilligt wurde. Gerade die Erstellung und der Betrieb eines öffentlichen
Kanalnetzes zur Ableitung von Abwässern ist Sache der Gemeinden bzw. der Beschwerdegegnerin
und fällt zweifellos unter den Begriff "Benützung des Grundstücks" im
Sinn von Art. 35 Abs. 2 Satz 2 FMG (vgl. Tobias Jaag/Markus
Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 4. A., Zürich etc.
2012, Rz. 4519).
4.4
Bezogen
auf die zu beurteilende Beschwerde haben die soeben gemachten Erwägungen zur
Folge, dass die Beschwerdeführerin gemäss Art. 35 Abs. 2 FMG
grundsätzlich für die durch das Projekt verursachten Kosten hinsichtlich der Verlegung
ihrer Leitungen selbst aufzukommen hat. Die Beschwerdegegnerin ist als
Eigentümerin des Grund und Bodens wie erwähnt befugt, über dessen
"Benützung" umfassend zu bestimmen bzw. die Strassenneugestaltung
mitsamt den Änderungen an der Kanalisations- und Traminfrastruktur zu
beschliessen, ohne deswegen für die Verlegung der Leitungen der
Beschwerdeführerin aufkommen zu müssen.
4.5
Am
genannten Grundsatz ändert auch die Organisationsstruktur der Beschwerdegegnerin,
welcher sowohl die dem Tiefbau- und Entsorgungsdepartement zugeordnete Dienstabteilung
ERZ als auch die VBZ (eine unselbständige öffentlich-rechtliche Anstalt [Verwaltungsabteilung])
angehören, nichts. Weder die Dienstabteilung ERZ noch die VBZ können als von
der Beschwerdegegnerin
losgelöste
"Dritte" qualifiziert
werden, welche Anlass zur Strassenänderung bzw. Verlegung der Leitungen der
Beschwerdeführerin gegeben hätten (vgl. BGE 131 II 420 E. 3.3 [Abs. 2];
Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1323 [betreffend die VBZ]). Eine andere Frage
ist, ob sie sich allenfalls als "Dritte" im Sinn von Art. 76
Abs. 3 FDV an den Verlegungskosten angemessen zu beteiligen haben, wie
dies von der Beschwerdeführerin eventualiter geltend gemacht wird. Darauf ist
sogleich in Erwägung 5 einzugehen.
4.6
Die von
der Beschwerdeführerin geltend gemachte Verletzung der Gleichbehandlung und der
Wettbewerbsneutralität gegenüber dem Glasfasernetz des Elektrizitätswerks der
Stadt Zürich (EWZ) ist nicht substanziiert und erscheint rein hypothetisch,
zumal das Glasfasernetz in der Stadt Zürich in Kooperation zwischen der
Swisscom und dem EWZ erstellt wird (vgl. EWZ-Broschüre für Hauseigentümer,
abrufbar unter https://www.stadt-zuerich.ch/ewz/de/index/telecom/ewz_zuerinet/ewzzuerinetGebaeudeerschliessung.html).
Darauf ist deshalb nicht weiter einzugehen.
5.
5.1
Gestützt
auf Art. 35 Abs. 3 FMG hat der Bundesrat in Art. 76 FDV die
Verlegung von Leitungen und öffentlichen Sprechstellen präzisiert und unter
gewissen Voraussetzungen – in Abweichung vom Grundsatz, wonach die Kosten der
Verlegung in der Regel von der Anbieterin getragen werden – eine angemessene
Beteiligung der Eigentümerinnen und Eigentümer von Grund und Boden im
Gemeingebrauch oder von Dritten statuiert.
5.2
Art. 76
Abs. 2 FDV enthält einen Katalog betreffend eine angemessene Kostenbeteiligung
der
Eigentümerinnen und Eigentümer von Boden im Gemeingebrauch
, nämlich
wenn die aktuelle Lage der Leitung oder öffentlichen Sprechstelle ihrem
ausdrücklichen Anliegen entspricht, sie die Leitung für eigene Zwecke
mitbenützen, die Verlegung der Leitung oder öffentlichen Sprechstelle innerhalb
eines Jahres seit der Erstellung verlangt wird oder die Kosten anderer
zumutbarer Massnahmen tiefer wären als diejenigen der Verlegung (lit. a–d).
Hier liegt keine dieser Voraussetzungen vor, welche eine
angemessene Kostenbeteiligung
der Beschwerdegegnerin als Eigentümerin
auslösen würde. Solches wird denn auch von der Beschwerdeführerin nicht
behauptet.
5.3
Gemäss dem
vorliegend interessierenden Art. 76 Abs. 3 FDV sind
Dritte
in
das Verfahren einzubeziehen und haben sich angemessen an den Kosten der
Verlegung zu beteiligen, wenn die Verlegung
zu deren Gunsten
erfolgt.
5.3.1
Das Bundesgericht hat am 27. April 2007 bezogen auf den damaligen
Art. 37 FDV, welcher dem heutigen Art. 76 FDV praktisch wörtlich
entspricht, präzisierend festgehalten, es handle sich dabei um eine
Ausführungsbestimmung zu Art. 35 FMG. Da Letzterer die Umlegungspflicht
nur gegenüber dem Grundeigentümer statuiere, könne es sich bei solchen (in der
Fernmeldeverordnung genannten) Dritten nur um Personen oder Gemeinwesen handeln,
die anstelle des Grundeigentümers tätig würden und über keine eigenen
Rechtstitel und Zwangsmittel für die Durchsetzung der Leitungsverlegung
verfügten (BGE 131 I II 420 E. 3.4 [S. 426]).
Somit ist der Kreis jener, welche unter den Begriff
"Dritter"
gemäss Art. 76 Abs. 3 FDV zu subsumieren sind, eingegrenzt.
5.3.2
Sodann bedeutet
"zu Gunsten Dritter"
gemäss Art. 76
Abs. 3 FDV, dass sich die genannten Dritten an den Kosten zu beteiligen
haben, wenn die Verlegung zu deren Vorteil erfolgt. Andernfalls wäre von einer
durch Dritte "verursachten" oder "veranlassten" Verlegung
die Rede, wie dies die Beschwerdeführerin mit Stellungnahme vom 15. September
2006 zur Revision der Ausführungsverordnungen zum FMG (Ziff. 11.1) denn
auch vorgeschlagen hatte (online auf www.bakom.admin.ch > Dokumentation >
Gesetzgebung > Vernehmlassung > 2006 > Stellungnahme der
interessierten Kreise zu den FMG-Verordnungen > Stellungnahme zu den
Verordnungen des Bundesrates > Swisscom AG [PDF-Dokument], besucht am
24. Februar 2015; erwähnt u.
a.
auch in BVGer, 8. April 2011, A-300/2010, E. 17.7). Dies ergibt sich
auch im Kontext zu Art. 76 Abs. 2 FDV, wo die restriktiven
Voraussetzungen für eine Kostenbeteiligung der Eigentümerinnen und Eigentümer
von Boden im Gemeingebrauch aufgelistet sind.
5.4
Abgesehen
davon, dass vorliegend
die Beschwerdegegnerin
als Eigentümerin des Bodens
im Gemeingebrauch das Strassenbauprojekt umfassend festgesetzt hat und dabei weder
die VBZ noch die Dienstabteilung ERZ "anstelle der Stadt" im Sinn der
erwähnten bundesgerichtlichen Rechtsprechung tätig geworden sind, fehlte es
ohnehin an den Voraussetzungen für die Statuierung einer angemessenen
Kostenbeteiligung der beiden nach Art. 76 Abs. 3 FDV. So wird weder
geltend gemacht noch ist ersichtlich, inwiefern die Verlegung der Leitungen der
Beschwerdeführerin im Sinn der genannten Bestimmung zu Gunsten der VBZ bzw. der
Dienstabteilung ERZ erfolgt sein oder diesen zum Vorteil gereicht haben soll.
Aus den Plänen geht vielmehr unmissverständlich hervor, dass das
zugrunde liegende
Strassenbauprojekt
die entsprechenden Umlegungen mit sich brachte, und zwar
auch mit Bezug auf die Tramgleise sowie die Kanalisation (siehe E. 3.3).
5.5
Aufgrund
der gemachten Erwägungen ergibt sich somit, dass sowohl das Haupt- als auch das
Eventualbegehren der Beschwerdeführerin abzuweisen sind.
6.
6.1
Ausgangsgemäss
sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen,
und es steht ihr keine Parteientschädigung zu (§ 65a Abs. 2 in Verbindung
mit § 13 Abs. 2 VRG; § 17 Abs. 2 VRG).
6.2
Die
Beschwerdegegnerin hat ohne nähere Begründung eine Parteientschädigung beantragt.
Die Voraussetzungen nach § 17 Abs. 2 VRG sind indessen nicht gegeben.
Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass das Beschwerdeverfahren für sie mit
ausserordentlichen Bemühungen einhergegangen wäre (Kaspar Plüss, Kommentar VRG,
§ 17 N. 54).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 7'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 7'140.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …