zh_verwaltungsgericht · VB.2008.00600 · 2009-03-19 · de

Nutzungsplanung | Teilweise Nichtgenehmigung einer Teilrevision der Bau- und Zonenordnung durch den Regierungsrat (Einzonung von in der Landwirtschaftszone gelegenen Grundstücken in die Kernzone). Legitimation des Beschwerdeführers (E. 1.2). Das Verwaltungsgericht hat eine Ermessensüberprüfung vorzunehmen, wenn die zu genehmigende Planung weder von Eigentümern einbezogener Grundstücke noch von Drittbetroffenen angefochten wurde, sondern erstmals im Rahmen einer Beschwerde gegen die Nichtgenehmigung überprüft wird (E. 2.2). Dabei sind jedoch trotz Ermessenskontrolle die verfassungsrechtlichen Einschränkungen der Gemeindeautonomie zu beachten (E. 2.3). Das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers wurde nicht verletzt. Die Gemeinde räumte ihm die Möglichkeit ein, seinen Antrag auf Einzonung zu stellen und zu vertreten. Der Regierungsrat als Genehmigungsbehörde musste ihm nicht Gelegenheit zur Stellungnahme einräumen, da die Gemeinde die Grundstücke erst auf seinen Antrag hin eingezont hat und sich seine Einwände aus den Akten ergeben (E. 5.2). Eine Einzonung der Grundstücke widerspräche dem kantonalen Richtplan, wonach Erweiterungen des Siedlungsumfangs bei Kleinsiedlungen unzulässig sind. Daneben würde auch Art. 3 Abs. 3 RPG verletzt, welcher vorschreibt, dass Siedlungen in ihrer Ausdehnung zu begrenzen sind. Durch den Nichtgenehmigungsentscheid wurde demnach die Gemeindeautonomie nicht verletzt (E. 6.2). Abweisung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 09..2.19.0 VB.2008.00600
Zurich Verwaltungsgericht 09..2.19.0 VB.2008.00600
Zurigo Verwaltungsgericht 09..2.19.0 VB.2008.00600

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2008.00600
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Geschäftsnummer:
VB.2008.00600
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 19.03.2009
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht ist auf eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 18.05.2009 nicht eingetreten.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Nutzungsplanung
Teilweise Nichtgenehmigung einer Teilrevision der Bau- und Zonenordnung durch den Regierungsrat (Einzonung von in der Landwirtschaftszone gelegenen Grundstücken in die Kernzone).
Legitimation des Beschwerdeführers (E. 1.2).
Das Verwaltungsgericht hat eine Ermessensüberprüfung vorzunehmen, wenn die zu genehmigende Planung weder von Eigentümern einbezogener Grundstücke noch von Drittbetroffenen angefochten wurde, sondern erstmals im Rahmen einer Beschwerde gegen die Nichtgenehmigung überprüft wird (E. 2.2). Dabei sind jedoch trotz Ermessenskontrolle die verfassungsrechtlichen Einschränkungen der Gemeindeautonomie zu beachten (E. 2.3).
Das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers wurde nicht verletzt. Die Gemeinde räumte ihm die Möglichkeit ein, seinen Antrag auf Einzonung zu stellen und zu vertreten. Der Regierungsrat als Genehmigungsbehörde musste ihm nicht Gelegenheit zur Stellungnahme einräumen, da die Gemeinde die Grundstücke erst auf seinen Antrag hin eingezont hat und sich seine Einwände aus den Akten ergeben (E. 5.2).
Eine Einzonung der Grundstücke widerspräche dem kantonalen Richtplan, wonach Erweiterungen des Siedlungsumfangs bei Kleinsiedlungen unzulässig sind. Daneben würde auch Art. 3 Abs. 3 RPG verletzt, welcher vorschreibt, dass Siedlungen in ihrer Ausdehnung zu begrenzen sind. Durch den Nichtgenehmigungsentscheid wurde demnach die Gemeindeautonomie nicht verletzt (E. 6.2).
Abweisung der Beschwerde.
Stichworte:
AUSSENWACHT
BAU- UND ZONENORDNUNG
EINZONUNG
ERMESSEN
GEMEINDEAUTONOMIE
KERNZONE
KLEINSIEDLUNG
LANDWIRTSCHAFTSZONE
NICHTGENEHMIGUNG
RAUMPLANUNGSRECHT
RECHTLICHES GEHÖR
SIEDLUNGSBEGRENZUNG
ÜBRIGES PLANUNGS- UND BAURECHT
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. II BV
§ 16 Abs. I PBG
§ 16 Abs. II PBG
§ 21 Abs. II PBG
§ 89 PBG
Art. 3 Abs. III RPG
Art. 33 Abs. II RPG
Art. 33 Abs. III lit. b RPG
§ 50 Abs. III VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2008.00600
Entscheid
der 3. Kammer
vom
19. März 2009
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer,
Gerichtssekretär Markus Heer.
In Sachen
A
,
Beschwerdeführer
,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner
,
und
Gemeinde X,
Mitbeteiligte
,
betreffend
Nutzungsplanung,
hat sich ergeben:
I.
Die Gemeindeversammlung X beschloss am 10. Dezember
2007 eine Teilrevision der Ortsplanung, welche Änderungen der Bau- und
Zonenordnung (BZO) und die Festsetzung von Waldabstandslinien umfasst. Dabei
entschied sie unter anderem, dass der in der Landwirtschaftszone gelegene Teil
des Grundstückes Kat.-Nr. 01, der östliche Teil des Grundstückes Kat.-Nr. 02
sowie das gesamte Grundstück Kat.-Nr. 03 der Kernzone K1 von Y zugewiesen
werden. Gegen diese Festlegung wurde kein Rechtsmittel eingelegt.
II.
Der Regierungsrat genehmigte die Teilrevision der
Ortsplanung am 5. November 2008, nahm aber unter anderem die Einzonung der
genannten Grundstücke in die Kernzone K1 von der Genehmigung aus.
III.
Gegen diesen Entscheid erhob A am 9. Dezember 2008
Beschwerde ans Verwaltungsgericht. Er beantragt sinngemäss die Aufhebung des
Beschlusses des Regierungsrats und die Bestätigung des Entscheids der
Gemeindeversammlung betreffend die genannten Grundstücke.
Die Baudirektion beantragte für den Regierungsrat am 27. Januar
2009 Abweisung der Beschwerde. Den nämlichen Antrag stellte der Gemeinderat X
am 9. Februar 2009.
Der Beschwerdeführer reichte am 6. März 2009
unaufgefordert eine Stellungnahme zur Beschwerdeantwort ein.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 43 Abs. 1
lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur
Behandlung der vorliegenden, die Nichtgenehmigung eines kommunalen
Nutzungsplans betreffenden Beschwerde zuständig.
1.2
Der durch
den angefochtenen Beschluss in seinen Eigentümerinteressen betroffene Beschwerdeführer
ist ohne Weiteres zur Beschwerdeerhebung legitimiert (§ 338a Abs. 1
des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975, PBG). Er kann im
Beschwerdeverfahren alle Mängel geltend machen, die im Ergebnis zur Aufhebung
des angefochtenen Entscheids führen können. Dazu gehört insbesondere auch die
von ihm sinngemäss erhobene Rüge betreffend Verletzung der Gemeindeautonomie,
selbst wenn die Gemeinde selber auf eine eigene Beschwerdeerhebung verzichtet
hat.
2.
2.1
Bau- und
Zonenordnungen und deren Änderungen bedürfen gemäss § 89 PBG der
Genehmigung. Genehmigungsbehörde ist die Baudirektion, wenn die Genehmigung
ohne Vorbehalte erfolgen kann, bzw. der Regierungsrat, wenn sie nicht oder
nicht vorbehaltlos erfolgen kann (§ 2 lit. a und b PBG). Im
Genehmigungsverfahren werden Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und
Angemessenheit geprüft (§ 5 Abs. 1 PBG).
2.2
Nach der
Regel von § 50 Abs. 1 und 2 VRG überprüft das Verwaltungsgericht den
angefochtenen Entscheid im Beschwerdeverfahren nur auf Rechtsverletzungen,
einschliesslich Ermessensmissbrauch und -überschreitung. Es hat jedoch gestützt
auf § 50 Abs. 3 VRG und Art. 33 Abs. 2 und 3 lit. b
des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung
(Raumplanungsgesetz, RPG) unter Umständen auch eine Ermessensüberprüfung
vorzunehmen, wenn anders die volle Überprüfung der Nutzungspläne durch
wenigstens eine Beschwerdebehörde nicht gewährleistet wäre (vgl. RB 1994
Nr. 17 = BEZ 1994 Nr. 22). Dies ist der Fall, wenn wie hier eine
grundeigentümerfreundliche Planung von dritter Seite nicht angefochten wurde
und demgemäss eine erstmalige Überprüfung des Nutzungsplans erst im Rahmen
einer Beschwerde eines Privaten gegen die Nichtgenehmigung erfolgt.
2.3
Allerdings
auferlegen die verfassungsrechtlichen Einschränkungen der Gemeindeautonomie
sowohl der Regierung als auch dem Verwaltungsgericht eine gewisse Zurückhaltung
bei der Überprüfung einer kommunalen Planung. Ein aufsichtsrechtliches
Einschreiten durch die Regierung erweist sich ebenso wie eine Korrektur im
Rekursverfahren nur dann als notwendig und zulässig, wenn sich die planerische
Lösung aufgrund überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist oder wenn
sie wegleitenden Grundsätzen und Zielen der Raumplanung widerspricht (Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 20 N. 20, § 50 N. 9,
mit Hinweisen). Im Beschwerdeverfahren gegen die Nichtgenehmigung einer kommunalen
Nutzungsplanung ist daher in erster Linie zu prüfen, ob für die Gemeinde ein Planungsspielraum
bestand und ob sich die Regierung mit ihrem Entscheid an diese Grenzen der
kantonalen Planungsautonomie gehalten hat.
3.
Das streitbetroffene Gebiet schliesst südwestlich an die
Kernzone K1 in Y, einer südöstlich des Dorfes X gelegenen Kleinsiedlung, an.
Der Beschwerdeführer meldete am 12. April 2007 sein
Begehren um Einzonung des in der Landwirtschaftszone gelegenen Teils des
Grundstückes Kat.-Nr. 01 beim Gemeinderat an. Während der öffentlichen Auflage
der revidierten BZO (§ 7 PBG) hielt er am 24. Oktober 2007 an seinem
Antrag fest. Er begründete diesen im Wesentlichen damit, dass es sich um eine
massvolle Erweiterung der Kernzone um rund 1'000 m
2
handle. An der Gemeindeversammlung vom 10. Dezember
2007 beantragte er die Einzonung des in der Landwirtschaftszone gelegenen Teils
des Grundstücks Kat.-Nr. 01, eines Teils des Grundstücks Kat.-Nr. 02 sowie des
ganzen Grundstücks Kat.-Nr. 03. Die Zonengrenze sollte in einer geradlinigen Verlängerung
der Zonengrenze in südöstlicher Richtung bis zur Strasse Y – Z verlaufen. Dies
begründete er im Wesentlichen damit, dass durch eine Einzonung der Grundstücke
der Weiler Y aufgewertet werden könne. Sein Antrag wurde mit 73 Stimmen bei 13
Gegenstimmen angenommen.
4.
4.1
Der
Beschwerdegegner führte aus, dass nach dem kantonalen Richtplan die
Zonengrenzen Kleinsiedlungen eng zu umgrenzen hätten. Eine über den bestehenden
Siedlungsumfang hinausgreifende Entwicklung dürfe nicht ermöglicht werden. Die
vorgesehene Erweiterung der Kernzone Y widerspreche diesen Anforderungen. Damit
würde eine über den bestehenden Siedlungsumfang des Weilers hinausgehende
Entwicklung ermöglicht, die dem raumplanerischen Ziel der Siedlungskonzentration
bzw. der Verhinderung der weiteren Zersiedelung nicht genügend Rechnung trage.
4.2
Der
Beschwerdeführer macht geltend, dass die ganze Parzelle Kat.-Nr. 01 keine
landwirtschaftliche Liegenschaft mehr sei. Sie sei dem Bundesgesetz vom 4. Oktober
1991 über das bäuerliche Bodenrecht (BGBB) nicht mehr unterstellt. Eine
Einzonung der ganzen Parzelle sei sehr sinnvoll, da das ganze Grundstück zur
Liegenschaft gehöre. Sämtliche Grundstücke, deren Einzonung beschlossen worden
sei, würden nicht mehr landwirtschaftlich genutzt. Es gehe deshalb kein echtes
landwirtschaftliches Land verloren. Die Gemeindebehörden hätten die Beschlüsse
der Gemeindeversammlung im positiven Sinne zu vertreten. Die kantonalen Stellen
müssten solche Beschlüsse ernst nehmen.
Schliesslich rügt er die Verfahrensabwicklung. Dabei macht er
sinngemäss geltend, dass ihm das rechtliche Gehör verweigert worden sei, da
weder die Gemeinde noch das Amt für Raumordnung und Vermessung (ARV) die
Angelegenheit mit ihm besprochen habe.
5.
5.1
Der
Anspruch auf rechtliches Gehör ist weder im Verwaltungsrechtspflegegesetz noch
im Planungs- und Baugesetz ausdrücklich geregelt. Er richtet sich daher nach
den Anforderungen gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April
1999 (BV). Allgemein dient der Anspruch auf rechtliches Gehör einerseits der
Sachaufklärung, anderseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes
Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheids dar, der in die Rechtsstellung
des Einzelnen eingreift (Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 2).
5.2
Die Rüge
der Gehörsverletzung ist unbegründet. Der Beschwerdeführer wurde am 6. September
2007 auf die öffentliche Auflage der revidierten BZO und seine
Einwendungsmöglichkeit hingewiesen, welche Gelegenheit er auch wahrnahm. Am 10. Oktober
2007 führten Vertreter der Gemeinde freiwillig ein Gespräch mit ihm. Anlässlich
der Gemeindeversammlung konnte er seinen Antrag vertreten. Der Beschwerdeführer
war somit über die Haltung des Gemeinderates informiert und konnte sein
Anliegen mehrmals vertreten. Schliesslich drang er mit seinem Antrag an der
Gemeindeversammlung durch.
Eine Gehörsverletzung ergibt sich auch nicht dadurch, dass
ihm im Genehmigungsverfahren vor dem Regierungsrat nicht Gelegenheit zur
Stellungnahme eingeräumt wurde. Die Genehmigungsbehörde darf nämlich nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung (BGE 104 I 65, E. 2b.) bei einer
Nichtgenehmigung der Einzonung von der Anhörung des Grundeigentümers absehen,
wenn die Gemeinde das fragliche Grundstück erst auf dessen Einsprache oder
Antrag hin eingezont hat und aus den vorhandenen Akten ersichtlich ist, welche
Einwände der Betroffene erhebt. Ein solcher Fall ist vorliegend gegeben, da die
Einzonung erst auf Antrag des Beschwerdeführers hin durch die
Gemeindeversammlung beschlossen wurde und da sich aus den Akten die Begründung
des Beschwerdeführers, weshalb das streitbetroffene Gebiet einzuzonen sei,
ausreichend ergibt. Im Übrigen ergeben sich auch die für den Entscheid
wesentlichen Verhältnisse aus den Akten, weshalb von der sinngemäss beantragten
Durchführung eines Augenscheins abgesehen werden konnte.
6.
6.1
Die
Planung unterer Stufen haben derjenigen der oberen Stufe, die Nutzungsplanungen
jeder Art und Stufe der Richtplanung zu entsprechen (§ 16 Abs. 1
PBG). Abweichungen sind nur zulässig, wenn sie sachlich gerechtfertigt und
untergeordneter Natur sind (§ 16 Abs. 2 PBG).
Der Siedlungs- und Landschaftsplan bezeichnet als
Teilrichtplan das auf längere Sicht für die Überbauung benötigte und hierfür
geeignete Siedlungsgebiet (§ 21 Abs. 1 PBG). Das kantonale Recht
nimmt damit in behördenverbindlicher Weise die grundsätzliche Trennung zwischen
Bau- und Nichtbaugebiet im Kanton Zürich vor. Ziff. 2.2.2 Abs. 4 des
Textes zum kantonalen Richtplan vom 31. Januar 1995 bestimmt, dass
Kleinsiedlungen wie Weiler, abgelegene Ortsteile und andere Gebäudegruppen, die
nicht oder nur noch teilweise landwirtschaftlich genutzt werden, als
Siedlungsgebiet gelten, auch wenn sie kartographisch nicht als solches
dargestellt sind. Die Gemeinden können zur Erhaltung ihrer Lebensfähigkeit
durch Einzonung die im Einzelfall zweckmässige baurechtliche Ordnung bestimmen.
Die Zonengrenzen haben die Kleinsiedlung jedoch eng zu umgrenzen; eine über den
bestehenden Siedlungsumfang hinausgreifende Entwicklung darf nicht ermöglicht
werden.
6.2
Die
Kernzonengrenze der Aussenwacht Y führte bisher eng entlang des bestehenden
Siedlungsgebiets. Durch die von der Gemeindeversammlung beschlossene Einzonung
des streitbetroffenen Gebiets würde die Kernzone im Südosten um gut 3'500 m
2
erweitert. Bei der Frage der Zulässigkeit einer solchen Einzonung kommt der
Tatsache, dass das Gebiet nicht mehr landwirtschaftlich genutzt wird, entgegen
der Auffassung des Beschwerdeführers keine wesentliche Bedeutung zu. Ebenso
vermag er aus dem Umstand, dass ein Teil des Grundstückes Kat.-Nr. 01 bereits
in der Kernzone liegt, nichts zu seinen Gunsten abzuleiten. Entscheidend ist
vielmehr, dass durch die Einzonung eine Bautätigkeit in einem bisher nur durch
vereinzelte landwirtschaftliche Bauten überstellten Gebiet ermöglicht würde.
Dies widerspräche jedoch offensichtlich dem kantonalen Richtplan, wonach
Erweiterungen des Siedlungsumfangs bei Kleinsiedlungen unzulässig sind. Daneben
würde durch die Einzonung auch Bundesrecht verletzt, welches vorschreibt, dass
Siedlungen in ihrer Ausdehnung zu begrenzen sind (Art. 3 Abs. 3 RPG).
Damit bestand für die Gemeinde kein Anordnungsspielraum. Die vom
Beschwerdeführer sinngemäss erhobene Rüge der Verletzung der Gemeindeautonomie
ist somit unbegründet.
Insgesamt erweist sich der Nichtgenehmigungsentscheid des
Regierungsrats demnach als rechtmässig, was zur Abweisung der Beschwerde führt.
7.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten
dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
VRG).
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      90.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'590.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
5.    Mitteilung
an…