zh_verwaltungsgericht · AN.2018.00001 · 2017-03-08 · de

Änderung der Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung | Zur Anfechtung eines Erlasses ist nur berechtigt, wer durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt werden könnte. Die blosse Mitgliedschaft in einer Behörde reichte dabei nach bisheriger Rechtsprechung nicht aus, um eine Betroffenheit in diesem Sinn zu begründen. Nach der von den Beschwerdeführenden in diesem Zusammenhang angerufenen jüngeren Rechtsprechung des Bundesgerichts (vgl. BGE 144 I 43) soll nun aber offenbar - in Abkehr von der bisherigen Praxis - die Beeinträchtigung des Geschäftsgangs für amtierende Organvertreter bereits legitimationsbegründend sein, was sehr weit geht; immerhin bedürfte es aber einer solchen Beeinträchtigung. Vorliegend wird jedoch nicht in vorbestehende Kompetenzen der Beschwerdeführenden eingegriffen – höchstens mittelbar in untergeordnete geschäftliche Abläufe, weshalb ihre Beschwerdelegitimation zu verneinen ist (zum Ganzen E. 1.2). Wie sich aus den weiteren Ausführungen ergibt, erwiese sich die Beschwerde im Übrigen bei materieller Behandlung als offensichtlich unbegründet und wäre deshalb abzuweisen (E. 2-4). Nichteintreten.

Zürich Verwaltungsgericht 18..2.19.0 AN.2018.00001
Zurich Verwaltungsgericht 18..2.19.0 AN.2018.00001
Zurigo Verwaltungsgericht 18..2.19.0 AN.2018.00001

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2018.00001
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Geschäftsnummer:
AN.2018.00001
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 19.09.2018
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Änderung der Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung
Zur Anfechtung eines Erlasses ist nur berechtigt, wer durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt werden könnte. Die blosse Mitgliedschaft in einer Behörde reichte dabei nach bisheriger Rechtsprechung nicht aus, um eine Betroffenheit in diesem Sinn zu begründen. Nach der von den Beschwerdeführenden in diesem Zusammenhang angerufenen jüngeren Rechtsprechung des Bundesgerichts (vgl. BGE 144 I 43) soll nun aber offenbar - in Abkehr von der bisherigen Praxis - die Beeinträchtigung des Geschäftsgangs für amtierende Organvertreter bereits legitimationsbegründend sein, was sehr weit geht; immerhin bedürfte es aber einer solchen Beeinträchtigung. Vorliegend wird jedoch nicht in vorbestehende Kompetenzen der Beschwerdeführenden eingegriffen – höchstens mittelbar in untergeordnete geschäftliche Abläufe, weshalb ihre Beschwerdelegitimation zu verneinen ist (zum Ganzen E. 1.2). Wie sich aus den weiteren Ausführungen ergibt, erwiese sich die Beschwerde im Übrigen bei materieller Behandlung als offensichtlich unbegründet und wäre deshalb abzuweisen (E. 2-4).
Nichteintreten.
Stichworte:
ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
AUFSICHT
AUTONOMIE
BEEINTRÄCHTIGUNG
BEHÖRDENMITGLIED
BEZIRKSRAT
BEZIRKSVERWALTUNG
DELEGATION
DELEGATIONSNORM
DELEGIERBARE KOMPETENZEN
DIENSTAUFSICHT
ERLASS
GEMEINDEAUFSICHT
LEGITIMATION
ÖFFENTLICHE INTERESSEN
PARLAMENTARISCHE DEBATTE
PRÄVENTIVE MASSNAHMEN
REPRESSIVE MASSNAHME
SCHUTZWÜRDIGES INTERESSE
STATTHALTERAMT
VERBANDSAUFSICHT
VERWALTUNGSEINHEITEN
VERWALTUNGSVERORDNUNG
VIRTUELLE BETROFFENHEIT
WEISUNGSGEBUNDEN
WEISUNGSRECHT
Rechtsnormen:
Art./§ 163 Abs. 1 GG
Art./§ 164 Abs. 1 GG
Art./§ 165 GG
Art./§ 166 Abs. 3 GG
Art. 60 Abs. 1 KV
Art. 65 Abs. 4 KV
§ 21b Abs. 1 VRG
§ 38a Abs. 1 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
AN.2018.00001
Beschluss
der 4. Kammer
vom
19. September 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer,
Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter André Moser,
Verwaltungsrichter Marco Donatsch,
Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.
In Sachen
A–L,
alle vertreten durch RA M,
Beschwerdeführende,
gegen
Regierungsrat
des Kantons Zürich,
vertreten durch die Direktion
der Justiz und des Innern, Neumühlequai 10, Postfach, 8090 Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend
Änderung der Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der
kantonalen Verwaltung,
hat sich ergeben:
I.
Der Regierungsrat
beschloss am 13. Dezember 2017, die Verordnung über die Organisation des
Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 18. Juli 2007
(Organisationsverordnung, VOG RR [LS 172.11]) zu ändern und um einen neuen
vierten Teil mit dem Titel "Aufsicht über die Bezirksverwaltung und die
Gemeinden" zu ergänzen, welcher folgende Bestimmungen enthält:
" § 76 a. Die Direktion
der Justiz und des Innern übt die Aufsicht über die administrative und
organisatorische Führung in der Bezirksverwaltung aus. Sie kann der
Bezirksverwaltung Weisungen erteilen.
§ 76 b.
1
Die Direktion der Justiz und des Innern übt die allgemeine Aufsicht über
die Gemeinden aus, soweit diese dem Regierungsrat zusteht.
2
Sie legt in einer
Verwaltungsverordnung fest:
a.
die
Mittel der allgemeinen Aufsicht,
b.
die
Aufgabenteilung und den Informationsaustausch zwischen den Bezirksräten und dem
Gemeindeamt.
3
Die
Verwaltungsverordnung bedarf der Genehmigung des Regierungsrates."
Dieser Beschluss wurde im
Amtsblatt vom 22. Dezember 2017 publiziert (ABl 2017-22-12 [Nr. 51]).
II.
A, B, C, D, E, F, G, H,
I, J, K und L liessen am 31. Januar 2018 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht führen und beantragen, "[d]ie Änderungen der Verordnung
über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung,
konkret die §§ 76a und 76b VOG RR, sowie der Regierungsratsbeschluss RRB
Nr. 1202/2017 vom 13. Dezember 2017" seien unter
Entschädigungsfolge "zuzüglich Mehrwertsteuerzuschlag" aufzuheben. Der
Regierungsrat liess mit Beschwerdeantwort vom 2./5. März 2018 die
Abweisung des Rechtsmittels beantragen, soweit darauf einzutreten sei. Mit
weiteren Stellungnahmen von A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K und L vom
9. April und 17. Mai sowie des Regierungsrats vom 23. April 2018
wurde an den jeweiligen Anträgen festgehalten.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 in Verbindung mit § 19 Abs. 1
lit. d und Abs. 2 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständige Instanz für die Beurteilung
von Beschwerden gegen regierungsrätliche Verordnungen. Über Rechtsmittel gegen
Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1
VRG). Da der angefochtene Beschluss öffentliches Recht betrifft, setzt sich der
Spruchkörper vollumfänglich aus Mitgliedern des Verwaltungsgerichts zusammen.
Die Besetzung erfolgt gemäss Ziff. 1.5 des Plenarbeschlusses des
Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 (vgl. ABl 2018-20-07
[Nr. 29]).
Mit einer – sogleich zu erörternder – Ausnahme erscheinen
sodann auch die übrigen Eintretensvoraussetzungen klar erfüllt.
1.2
Nach
§ 49 in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines
Erlasses berechtigt, wer durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt
werden könnte. Anders als bei der Anfechtung einer Anordnung (vgl. § 21
Abs. 1 VRG) genügt mithin eine bloss virtuelle Betroffenheit (vgl. VGr,
11. Juli 2018, AN.2017.00004, E. 1.2 mit Hinweisen;
Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [VRG-Kommentar], § 21 N. 32 ff.
). Die Anforderungen
sind erfüllt, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass
die beschwerdeführende Partei durch den angefochtenen Erlass früher oder später
einmal in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (BGE
135 II 243 E. 1.2, 133 I 206 E. 2.1). Ein bloss
mittelbares oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse reicht
nicht aus (BGE 136 I 59 E. 2.1, 125 I 7 E. 3c, 123 II 376
E. 2).
1.2.1
Bei den
Beschwerdeführenden handelt es sich um Statthalterinnen und Statthalter im
Kanton Zürich. Als solche seien sie – so die Beschwerde unter Berufung auf die
jüngste Rechtsprechung des Bundesgerichts – durch die beanstandete
Verordnungsänderung unmittelbar beschwert, da diese weitreichende Konsequenzen
"für die tägliche Erledigung der Geschäfte" bzw. ihre
"Funktionsausübung" habe. So unterstünden sie bzw. die
Bezirksverwaltungen künftig
nicht mehr der
Oberaufsicht des Beschwerdegegners, sondern derjenigen der Direktion der Justiz
und des Innern, welche erhebliche Befugnisse erhalte und (neu) insbesondere
mittels Weisungen sowie einer Verwaltungsverordnung Inhalt und Umfang der
bezirksrätlichen Kompetenzen in der Gemeindeaufsicht mit der Folge regeln
könne, dass sie bzw. die Bezirksräte bei ihrer eigenen Aufsichtstätigkeit über
die Gemeinden keine Unabhängigkeit mehr zu wahren vermöchten. "Die
ursprünglich im Gemeindegesetz vorgesehene Zweiteilung der Gemeindeaufsicht
zwischen Regierungsrat und Bezirksrat" werde mithin (faktisch)
"aufgehoben" bzw. es würden "neue hierarchische Verhältnisse
[geschaffen], die in keinem Gesetz im formellen Sinn vorgesehen" seien.
Die Beschwerdeführenden machen somit nicht geltend – und es
ist auch nicht ersichtlich –, dass sie als Privatpersonen einen unmittelbaren
persönlichen Nutzen aus der Aufhebung der angefochtenen Bestimmungen zu ziehen
vermöchten; wenn überhaupt, könnte sich eine Betroffenheit im Sinn von § 49
in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG bei ihnen vielmehr einzig in ihrer
Funktion als Mitglieder eines Bezirksrats einstellen. Bis zu dem von den
Beschwerdeführenden in diesem Zusammenhang zu ihren Gunsten angeführten
Bundesgerichtsentscheid vom 22. November 2017 (BGE 144 I 43), worin die
Legitimation zweier Mitglieder des Grossen Rats des Kantons Genfs bejaht wird,
sich gegen eine Gesetzesrevision zu wehren, mit welcher das parlamentarische
Initiativrecht auf die Ersatzabgeordneten des Rats ausgeweitet wurde, wäre die
Frage, ob die blosse Mitgliedschaft in einer Behörde ausreicht, um eine
persönliche Betroffenheit zu begründen, dabei mit Blick auf die konstante
Rechtsprechung des Verwaltungs- wie auch des Bundesgerichts klar zu verneinen
gewesen; das (öffentliche) Interesse an der richtigen Rechtsanwendung bzw. am
korrekten Gang der Behördentätigkeit allein vermochte dem Mitglied bzw. den
Mitgliedern einer Behörde noch keine Beschwerdelegitimation zu verschaffen
(vgl. BGE 123 I 41 E. 5c/aa f.; VGr, 5. Oktober 2016,
VB.2016.00370, E. 1.3 – 6. September 2017, VB.2017.00168, E. 4.1 –
28. März 2018, VB.2017.00862, E. 3.1). Nach BGE 144 I 43 soll nun
aber offenbar in Abkehr von dieser Praxis die Beeinträchtigung des
Geschäftsgangs für amtierende Organvertreter bereits legitimationsbegründend
sein, was sehr weit geht. Immerhin bedürfte es aber einer solchen
Beeinträchtigung.
Vorliegend wird jedoch nicht in vorbestehende Kompetenzen der
Beschwerdeführenden eingegriffen – höchstens mittelbar in untergeordnete
geschäftliche Abläufe. So sind die Beschwerdeführenden dadurch, dass der
Beschwerdegegner eigene (delegierbare) Kompetenzen an die Direktion der Justiz
und des Innern überträgt, nicht weiter beschwert; dies trifft in besonderem
Mass auf die Übertragung von Befugnissen des Beschwerdegegners im Bereich der
Verbandsaufsicht über die Gemeinden zu (vgl. § 76b Abs. 1 VOG RR).
Aber auch soweit der Direktion mit den streitgegenständlichen Bestimmungen
explizit ein abstraktes Weisungsrecht bzw. die Verwaltungsverordnungskompetenz
eingeräumt wird, werden die Beschwerdeführenden – entgegen ihrem Dafürhalten – nicht
in ihren bisherigen Kompetenzen beschnitten. Die Beschwerdeführenden scheinen
denn auch der unzutreffenden Annahme verhaftet, sie seien in ihrer eigenen
Aufsichtstätigkeit über die Gemeinden frei bzw. es stehe ihnen in diesem
Bereich eine primäre und zudem (gegenüber dem Kanton) weisungsungebundene
Aufsichtsbefugnis zu, was nicht der Fall ist. Als (lediglich örtlich
dezentralisierte) Verwaltungs- und Verwaltungsrechtspflegeeinheiten des Kantons
stehen die Bezirksräte und ihre Mitglieder (selbstverständlich auch) bei der
Wahrnehmung der Verbandsaufsicht unter der Dienstaufsicht und der sich hieraus
ergebenden Weisungsgewalt des Beschwerdegegners und können bei ihrer
Verwaltungstätigkeit – anders als die Gemeinden als "Objekte" der
Verbandsaufsicht – keine Autonomie für sich beanspruchen. (Allein) aus der
Unterordnung unter die Dienstaufsicht einer anderen (unliebsamen) Behörde und
der Delegation gewisser Weisungsbefugnisse an diese aber ergibt sich noch keine
Betroffenheit in schutzwürdigen Interessen (vgl. zum Ganzen sogleich unten 3
ff.).
1.2.2
Damit vermögen
sich die Beschwerdeführenden nicht auf ein schützenswertes virtuelles Interesse
zu berufen und ist ihnen insofern die Legitimation zur Beschwerdeerhebung
abzusprechen. Auf die Beschwerde ist nicht einzutreten.
Wie sich aus den nachstehenden Ausführungen
ergibt, erwiese sich die Beschwerde im Übrigen bei materieller Behandlung als
unbegründet und wäre deshalb abzuweisen.
2.
Die Beschwerdeführenden machen zunächst geltend, die
§§ 76a f. VOG RR verstiessen gegen das
neue
Gemeindegesetz vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1, in Kraft getreten am
1. Januar 2018)
, genauer die §§ 163 Abs. 1, 164
Abs. 1 und 166 Abs. 3 GG und die darin statuierte "Zweiteilung
der Aufsicht zwischen Regierungsrat und Bezirksräten über die Gemeinden, die
vor allem praxisgemäss die Subsidiarität in der repressiven Aufsicht"
beinhalte.
Der § 76b VOG RR verletze zudem "aufgrund seiner
fehlenden Normstufe und -dichte den Grundsatz der Gewaltenteilung bzw. das
Legalitätsprinzip" und bilde insofern weder "für die Statuierung
einer Aufsichtskompetenz der Direktion der Justiz und des Innern" noch für
den Erlass von "Verwaltungsverordnungen mit einem Inhalt […], welcher
zumindest auf Verordnungsstufe geregelt werden müsste", eine hinreichende
gesetzliche Grundlage. Auch der § 76a VOG RR erfülle schliesslich
"die Anforderungen an die gesetzliche Normstufe nicht und verletzt somit
das Legalitätsprinzip resp. den Grundsatz der Gewaltenteilung", da der
Direktion der Justiz und des Innern darin weitreichende Befugnisse eingeräumt
würden, die dem Beschwerdegegner gar nicht zukämen und bisher von ihm
"auch nie so wahrgenommen" worden seien. Gerade mit dem ausdrücklich
erwähnten Weisungsrecht etwa werde die Direktion "unmittelbar Einfluss auf
die Aufsichtstätigkeit der Bezirksräte über die Gemeinden nehmen" und
entsprechend "die ursprünglich vorgesehene zweistufige Aufsicht vom
Bezirksrat zur Regierung zusätzlich (zur Kompetenz, die Zuständigkeit in der
Aufsicht zwischen Bezirken und Direktion mittels Verwaltungsverordnung zu regeln,
§ 76b Abs. 2 lit. b VOG RR) ausschalten können. Diese
Kompetenzverschiebung, die der Gesetzgeber gerade vermeiden wollte, müsste
folglich, wegen ihrer Tragweite umso mehr vom Gesetzgeber beschlossen werden
können."
3.
3.1
Aufsicht bedeutet ganz allgemein die
Befugnis einer übergeordneten Stelle, Handlungen nachgeordneter Stellen zu
veranlassen, zu kontrollieren, zu beanstanden und unter Umständen zu
korrigieren (
Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus
Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 5
Rz. 31 f., auch zum Folgenden).
Unterschieden wird üblicherweise zwischen
Dienstaufsicht einerseits und Organisations- oder Verbandsaufsicht anderseits.
Die Dienstaufsicht entfaltet sich grundsätzlich nur innerhalb des einzelnen
Verwaltungsträgers (innerhalb der Zentralverwaltung einschliesslich der örtlich
dezentralisierten Verwaltung); sie ist die hierarchische (Rechts- und
Fach-)Aufsicht der vorgesetzten Behörden über die untergebenen Amts- und
Dienststellen und schliesst die Befugnis ein, in die Erledigung konkreter
Einzelgeschäfte einzugreifen sowie Dienstbefehle an die Adresse nachgeordneter
Einheiten oder Personen zu erteilen (so auch Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix
Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A.,
Zürich/St. Gallen 2016,
Rz. 1575). Die Organisations- oder
Verbandsaufsicht spielt demgegenüber im Verhältnis des Gemeinwesens zu den
Trägern der selbständigen dezentralen Verwaltung (Tschannen/Zimmerli/Müller,
§ 5 Rz. 33, auch zum Folgenden). Adressat der Aufsicht ist allein der
selbständige dezentrale Verwaltungsträger als solcher (nicht die Einheiten und
Personen innerhalb des Verwaltungsträgers), und auch in ihrem Umfang ist die
Organisationsaufsicht vergleichsweise beschränkt. Fachliche Weisungen zu
Materien, die nach der gesetzlichen Ordnung in den Autonomiebereich des
beaufsichtigten Verwaltungsträgers fallen, sind zu vermeiden; es bleibt
grundsätzlich bei einer blossen Rechtsaufsicht (vgl. auch
Hans Rudolph Thalmann,
Kommentar zum Zürcher
Gemeindegesetz
, 3. A., Wädenswil 2000,
Vorbemerkungen zu §§ 141–150 N. 2.2).
Die
Aufsichtstätigkeit lässt sich ebenfalls in zwei Hauptkategorien aufteilen: die
präventive und die repressive Aufsicht. Die präventive Aufsicht dient der
Verhinderung von Rechtswidrigkeiten und anderen Missständen, während die repressive
Aufsicht an einen bereits eingetretenen aufsichtsrechtlichen Sachverhalt
anknüpft und die Beseitigung und Sanktionierung eines rechts- oder
ordnungswidrigen Zustands bezweckt (vgl. zum Ganzen
Tobias Jaag in:
Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur
Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007,
Art. 94 N. 10; Tobias Jaag, Zwangsmassnahmen in der Verbandsaufsicht,
ZBl 2010, S. 73 ff. [Zwangsmassnahmen], 75). Je verbindlicher und
verpflichtender die in Anspruch genommenen Aufsichtsmittel sich dabei erweisen,
desto eher ist hierfür eine besondere gesetzliche Grundlage erforderlich; vor
allem Massnahmen der präventiven Aufsicht sind daher oftmals auch ohne
(besondere) Grundlage zulässig. Zu differenzieren ist zudem nach dem Autonomiegrad
des zu beaufsichtigenden Verwaltungsträgers; während der Exekutive gegenüber
der (Zentral-)Verwaltung ein zumeist um­fassendes Aufsichts- und Weisungsrecht
zukommt, selbst wenn die einzelnen Aufsichtsmittel nicht gesetzlich normiert
sind, soll im Bereich der selbständigen dezentralen Verwaltung sowohl der
Autonomiebereich als auch dessen Gegenstück, die Aufsicht, gesetzlich möglichst
bestimmt und eingehend geregelt werden (zum Ganzen
Stefan
Schulthess/René Wiederkehr, Aufsicht und Legalitätsprinzip, ZBl 2009,
S. 181 ff., 193, 195 f., 199 f. und 206 f. mit Hinweisen; Alain
Griffel, Allgemeines Verwaltungsrecht im Spiegel der Rechtsprechung, Zürich
etc. 2017, N. 619; anders noch Thalmann, Vorbemerkungen zu §§ 141–150 N.
6).
3.2
Im Kanton
Zürich steht der Beschwerdegegner als oberste leitende und vollziehende Behörde
(Art. 60 Abs. 1 der Kantonsverfassung
vom
27. Februar 2005 (KV, LS 101]) an der Spitze der
Verwaltungshierarchie. Er leitet nach Art. 70 Abs. 1 KV die kantonale
Verwaltung
und bestimmt im Rahmen des Gesetzes ihre Organisation. Die
(örtlich dezentralisierte) Bezirksverwaltung ist Teil der kantonalen Verwaltung
und steht ebenfalls unter der Leitung des Beschwerdegegners (§ 45 Abs. 1
des Gesetzes über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen
Verwaltung vom 6. Juni 2005 [OG RR, LS 172.1]), womit dieser
grundsätzlich auch die (Dienst-)Aufsicht über die Bezirksräte und
Statthalterämter (vgl. § 2 des Bezirksverwaltungsgesetzes vom
10. März 1985 [BezVG, LS 173.1]) ausübt und ihnen – ausserhalb ihrer
Rechtsprechungstätigkeit (§ 3 BezVG) – Weisungen erteilen kann (vgl.
§ 8 Abs. 1 Satz 1 OG RR; Griffel, N. 606 und 611; ferner VGr,
22. März 2017, VB.2016.00803, E. 4.2; BGr, 18. Dezember 2017,
1C_517/2017, E. 4.5; BGE 128 I 254 E. 4.1 und 4.5).
Bei der Wahrnehmung der (Verbands-)Aufsicht über die
Gemeinden und anderen Trägerschaften kommunaler Aufgaben wirken der
Beschwerdegegner und die Bezirksbehörden demgegenüber zusammen (Jaag
, Art. 94 N. 2 f., auch zum Folgenden).
Gemäss Art. 94 KV stehen die erstgenannten Verwaltungsträger "unter
der Aufsicht" der Bezirksräte und des Beschwerdegegners. Über die konkrete
Abgrenzung zwischen der Aufsichtstätigkeit der Bezirksräte und derjenigen des
Beschwerdegegners aber schweigt sich die Verfassung aus, und auch auf
Gesetzesstufe findet sich das Zusammenwirken der beiden Organe nicht näher
geregelt. § 164 GG hält diesbezüglich lediglich fest, dass den
Bezirksräten und dem Beschwerdegegner die "allgemeine Aufsicht" –
verstanden als die Aufsicht in Organisations-, Verfahrens- und Finanzfragen –
zukommt (Abs. 1), während sich die Sachaufsicht nach spezialgesetzlichen
Regelungen richtet (Abs. 2; vgl. etwa § 73 Abs. 1 des
Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 [LS 412.100] und § 2
lit. b des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975
[LS 700.1]). Zumindest für den Bereich der repressiven allgemeinen
Aufsicht ergibt sich aus den nachfolgenden Bestimmungen des Gemeindegesetzes
allerdings (sinngemäss), dass der Bezirksrat nach dem Willen des Gesetzgebers
erste aufsichtsrechtliche Instanz ist, während dem Regierungsrat die Funktion
der "Oberaufsicht" zukommt (vgl. auch § 10 Abs. 1 BezVG; Mischa
Morgenbesser/Lorenzo Marazzotta
in: Tobias Jaag/Markus
Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], GG – Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz,
Zürich etc. 2017, § 164 N. 8 ff., auch zum Folgenden). So sind nach
§ 166 Abs. 1 f. GG Ordnungswidrigkeiten in erster Linie durch
den Bezirksrat zu beheben, während der Beschwerdegegner nur in begründeten
Fällen tätig werden soll (§ 166 Abs. 3 GG). Ferner sieht § 165
GG eine Berichterstattungspflicht der Bezirksräte an den Beschwerdegegner vor,
womit dieser auch eine Kontrolltätigkeit über die Aufsichtstätigkeit der
Bezirksräte ausübt.
3.3
Mit den
neu in die Organisationsverordnung eingefügten §§ 76a f. VOG RR
werden nun dem Wortlaut nach die dem Beschwerdegegner im Bereich der Dienst-
und Verbandsaufsicht zukommenden Aufgaben, die (Dienst-)Aufsicht über die
administrative und organisatorische Führung der Bezirksverwaltung sowie die
allgemeine (Verbands-)Aufsicht über die Gemeinden auszuüben und in diesem
Zusammenhang Weisungen bzw. Verwaltungsverordnungen zu erlassen, der – für das
Gemeinde- und Bezirkswesen zuständige (vgl. § 38 Abs. 1 OG RR in
Verbindung mit
§ 58 Abs. 1 sowie
Anhang 1 lit. A Ziff. 5 f.
VOG RR) – Direktion der
Justiz und des Innern übertragen.
Folgt man den Materialien, soll mit der Delegation der
entsprechenden Kompetenzen "eine effiziente sowie effektive
[Aufsichts-]Tätigkeit sichergestellt" werden. So seien in den vergangenen
Jahren Missstände bei bzw. Lücken in der Wahrnehmung insbesondere der Aufsicht
über die Statthalterinnen und Statthalter zu Tage getreten (vgl. VGr,
22. März 2017, VB.2016.00803); dem soll künftig mittels einer Delegation von
Aufsichtsaufgaben des Beschwerdegegners an die Direktion der Justiz und des
Innern begegnet werden, da dieser als siebenköpfiges Kollegialorgan die ihm
zufallenden Aufsichtsfunktionen nicht selbst wahrnehme bzw. handlungsunfähig
wäre, wenn er dies tun müsste. Im Weiteren sei es im Bereich der präventiven
Gemeindeaufsicht in der Vergangenheit zu negativen und positiven
Kompetenzkonflikten zwischen den involvierten Aufsichtsorganen gekommen und
bestehe diesbezüglich – aufgrund des Fehlens einer Stufenordnung sowie eines
Massnahmekatalogs, wie sie die §§ 166 ff. GG für die repressive
Aufsicht enthielten – ein dringender Klärungsbedarf hinsichtlich der
wesentlichen Fragen der Zuständigkeit und des Einsatzes (präventiver)
Aufsichtsmittel. Die Direktion der Justiz und des Innern soll daher zusätzlich
"die Kompetenz zum Erlass einer Verwaltungsverordnung erhalten, in der sie
die Mittel der präventiven Aufsicht sowie die Aufgabenteilung und den
Informationsaustausch zwischen den kantonalen Aufsichtsbehörden festlegt".
Dabei handle es sich "um eine generell-abstrakte Weisung, die sich an das
Gemeindeamt und die Bezirksräte als beaufsichtigte Verwaltungsträger, nicht
jedoch an die Gemeinden oder an Privatpersonen" richte.
4.
4.1
Es gilt
heute als Selbstverständlichkeit, dass nicht sämtliche Beschlüsse der Exekutive
vom Gesamtregierungsrat gefällt werden können; vielmehr ist anerkannt, dass
eine stufengerechte Verteilung der Amtsgeschäfte zu suchen ist (Isabelle Häner
in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Art. 65 N. 14). In diesem Sinn ermächtigt Art.
65 Abs. 4 KV den Beschwerdegegner, den Direktionen Geschäfte zur selbständigen
Erledigung zu übertragen (siehe auch § 38 Abs. 1 OG RR, wonach der
Beschwerdegegner den Direktionen Zuständigkeitsbereiche und Aufgaben zuweist).
Dabei ist jedoch zu beachten, dass nicht alle Aufgaben delegierbar sind.
Inhaltlich stösst die Delegation dort an Grenzen, wo es um Entscheide zu
Kernfragen der Staatsleitung, mithin die "obersten" Fragen der
Staatsleitung, des Vollzugs und der Kommunikation geht (vgl. Art. 60 KV).
Diese Entscheide müssen stets vom Kollegium selbst gefällt werden (Häner,
Art. 65 N. 15; zur entsprechenden Regelung auf Bundesebene Markus
Müller, Basler Kommentar, 2015, Art. 177 BV N. 24 und 28, sowie
Bernhard Ehrenzeller, St. Galler
Kommentar zur
Schweizerischen Bundesverfassung, 2014,
Art. 177 N. 30; ferner
Cécile Schmucki-Hengartner, Die Delegation von Verwaltungsaufgaben der
Regierung innerhalb der Verwaltung, Zürich 1977, S. 47 ff.
und 57 ff.). In formeller Hinsicht nicht an eine Stelle unterhalb des
Beschwerdegegners übertragen lassen sich sodann Rechtsetzungsbefugnisse. Die
sogenannte Subdelegation ist im Kanton Zürich grundsätzlich ausgeschlossen; die
Ermächtigung zum Erlass von Verordnungen erfolgt durch den Verfassung- oder
Gesetzgeber. Es liegt an diesem, gegebenenfalls eine Direktion für den Erlass
einer Verordnung als zuständig zu erklären (vgl. Art. 38 Abs. 3 KV; zum
Ganzen Häner, Art. 65 N. 17; siehe auch Müller, Art. 177 BV
N. 28).
4.2
Die – wie
hier – gestützt auf Art. 65 Abs. 4 KV in Verbindung mit § 38 Abs. 1 OG RR
auf Verordnungsstufe vorgesehene Delegation von Aufsichtsbefugnissen des
Beschwerdegegners an eine Direktion erweist sich daher grundsätzlich als
zulässig, wenn und solange im Rahmen der Aufsicht (bezogen auf den
Aufsichtsbereich und die Aufsichtsmittel) keine Entscheide oder Massnahmen
wesentlicher politischer Bedeutung getroffen werden müssen (vgl. etwa für die
Bundesebene Ehrenzeller, Art. 177 N. 31; BBl 1997 III 103; Nadine
Mayhall, Aufsicht und Staatshaftung, Zürich etc. 2008, S. 20, wonach der
Bundesrat seine Aufsicht auf die obersten Verwaltungsträger und bedeutende
Situationen konzentriert). Entsprechend hält denn auch der Beschwerdegegner in
den Erläuterungen zur strittigen Verordnungsänderung explizit fest, dass mit
dieser nur die "delegierbaren" Aufsichtsaufgaben auf die Direktion
der Justiz und des Innern übertragen werden sollen. Ob eine delegierbare
Kompetenz vorliege, beurteile sich dabei im jeweiligen Einzelfall nach der
Wichtigkeit der Entscheidung und nach der Intensität des Eingriffs in (individuelle)
Rechtspositionen. Im Bereich der präventiven Aufsicht seien dies die meisten
der Aufsichtskompetenzen des Kollegiums. Als Beispiele nicht übertragbarer
Aufsichtsaufgaben zu erwähnen seien dagegen etwa die fristlose Entlassung
Staatsangestellter bzw.
vom Volk gewählter
Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Bezirksbehörden
(§ 22
des kantonalen Personalgesetzes vom 27. September 1998
[PG, LS 177.10])
; VGr, 22. März 2017, VB.2016.00803,
E. 4.2), die vorsorgliche Einstellung im Amt (§ 29 PG), Entscheide
über Gesuche um vorzeitige Entlassung aus dem Amt (§§ 35 f. des
Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 [LS 161]), die
Festsetzung des Lohns (vgl. § 14
der
Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 [LS 177.111
];
nicht aber individuelle Lohnerhöhungen) sowie Entscheide über einen strittigen
Ausstand (vgl. § 5a Abs. 2 VRG; nicht aber die Entbindung vom
Amtsgeheimnis nach Art. 320 Ziff. 2 des Strafgesetzbuchs
[SR 311.0]).
Die §§ 76a f. VOG RR wurden demzufolge bezüglich Art und
Umfang der übertragenen Kompetenzen bewusst offen formuliert ("die
Aufsicht über die administrative und organisatorische Führung" bzw.
"die allgemeine Aufsicht") und können im Rahmen einer
verfassungskonformen Auslegung ohne Weiteres so verstanden werden, dass sich
die dort vorgesehenen Delegationen nur auf die übertragbaren Aufsichtsaufgaben
des Beschwerdegegners beziehen. Ein Verstoss gegen die verfassungsrechtliche
Zuständigkeitsordnung bzw. das Gewaltenteilungsprinzip ist somit nicht gegeben.
4.3
Dass der
Direktion der Justiz und des Innern mit den beanstandeten Normen
"Weisungsbefugnisse" gewährt würden, die über jene des
Beschwerdegegners hinausgingen, lässt sich sodann ebenfalls nicht sagen. So
verfügt Letzterer – wie oben dargelegt – im Bereich der Dienstaufsicht
gegenüber den Bezirksräten bzw. Statthalterinnen und Statthaltern über eine
umfassende Kompetenz, welche insbesondere auch die (genuine) Befugnis
beinhaltet, Verwaltungsverordnungen und Weisungen an diese zu richten. Einer
förmlichen gesetzlichen Ermächtigung bedürfen derartige Akte nicht
(BGE 121 II 473 E. 2b, 109 V 207 E. 3); ihre formelle Grundlage lässt
sich unmittelbar in der Aufsichtsbefugnis, der allgemeinen Vollzugsgewalt und
dem Hierarchieprinzip erblicken (vgl.
René
Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I,
Bern 2012, Rz.
458; Kurt Stampfli, rechtliche Probleme allgemeiner
Dienstanweisungen, Freiburg 1982, S. 68 ff. und 92). Es ist daher
nicht zu beanstanden, wenn die Direktion der Justiz und des Innern in
§ 76a Satz 2 VOG RR ausdrücklich ermächtigt wird, den ihr
untergeordneten Bezirksräten bzw. den Statthalterinnen und Statthaltern im
Rahmen und Umfang der ihr nach § 76a Satz 1 VOG RR übertragenen
(Dienst-)Aufsichtskompetenzen Weisungen zu erteilen (vgl. bezüglich Weisungen
gegenüber den Gemeinden Mischa Morgenbesser/Lorenzo Marazzotta
in: Jaag/Rüssli/Jenni,
§ 164 N. 9).
Gleiches gilt grundsätzlich für die der Direktion in
§ 76b Abs. 2 VOG RR eingeräumte Zuständigkeit zum Erlass einer
Verwaltungsverordnung im Bereich der Gemeindeaufsicht. Zu berücksichtigen ist
diesbezüglich freilich, dass der Beschwerdegegner als hierarchisch
übergeordnete Verwaltungsstelle zwar (auch hier) eine Kontrolle über die
Geschäftstätigkeit der Bezirksräte wahrzunehmen hat und zudem im Interesse
einer einheitlichen und rechtsgleichen Wahrnehmung der allgemeinen
Gemeindeaufsicht auf dem gesamten Kantonsgebiet Aufsichtsmassnahmen kantonaler
Bedeutung (wie die Publikation von Kreisschreiben und Weisungen) ergreifen kann
(Morgenbesser/Marazzotta, § 164 N. 9 und § 165 N. 3); die
Grundzüge der repressiven Gemeindeaufsicht sind allerdings in einem formellen
Gesetz zu regeln (so denn auch §§ 166 ff. GG; vgl.
Morgenbesser/Marazzotta, Vorbemerkungen zu §§ 163–169 N. 12; Tobias
Jaag, Die Gemeindeaufsicht im Kanton Zürich, ZBl 1993, S. 529 ff.
[Gemeindeaufsicht], 537; Jaag, Zwangsmassnahmen, S. 88), weshalb
jedenfalls die Festlegung der "Mittel der allgemeinen Aufsicht" und
der "Aufgabenteilung" in diesem Bereich von vornherein nicht (allein)
mittels einer Verwaltungsverordnung des Beschwerdegegners erfolgen kann. Umso
weniger kann der Direktion der Justiz und des Innern die Kompetenz zum Erlass
einer Verwaltungsverordnung solchen Inhalts delegiert werden, dürfte die
Materie doch – selbst wenn sie nicht nach einer expliziten gesetzlichen
Grundlage riefe – in jedem Fall den nicht delegierbaren Regelungsbereich des
Beschwerdegegners beschlagen.
Gemäss dem – vorn bereits auszugsweise wiedergegebenen –
klaren Willen des Verordnunggebers, dem nach § 76b Abs. 3 VOG RR die
Genehmigung der von der Direktion der Justiz und des Innern zu erlassenden
Verwaltungsverordnung obliegt, soll es sich bei den darin festzulegenden
Mitteln der allgemeinen Aufsicht (lit. a) indes ausschliesslich um solche
der
präventiven
Aufsicht handeln und sollen die weiteren
Regelungsinhalte (lit. b: "Aufgabenteilung" und
"Informationsaustausch") einzig "eine wirksame Aufgabenteilung
zwischen den kantonalen Aufsichtsbehörden bei der präventiven Aufsicht über die
Organisation und den Haushalt der gemeinderechtlichen Organisationen"
ermöglichen. Anders als repressive bedürfen präventive Massnahmen der
Verbandsaufsicht aber – wie oben dargelegt (3.1) – nicht in jedem Fall einer
ausdrücklichen gesetzlichen Verankerung (Schulthess/Wiederkehr,
S. 195 ff. und 200 f; vgl. auch Jaag, Gemeindeaufsicht,
S. 532; Bernhard Waldmann, Basler Kommentar, 2015, Art. 49 BV
N. 43; ferner Morgenbesser/Marazzotta, Vorbemerkungen zu §§ 163–169
N. 12 und § 163 N. 7 [Fn. 28]); im (neuen) Gemeindegesetz
finden sich denn auch ausschliesslich Bestimmungen zu den besonders
einschneidenden von ihnen (vgl. Genehmigungsvorbehalte: §§ 4 Abs. 1,
70, 80, 128 Abs. 3, 153 Abs. 1, 161 Abs. 2 GG; Prüfung von
Jahresrechnung und Bilanzanpassungsbericht: §§ 147 Abs. 1 und 180 Abs. 4
GG). Es erscheint daher zulässig und im Interesse einer einheitlichen Ausübung
der präventiven Aufsicht durch die beteiligten Behörden auch sachgerecht, wenn
die weiteren, in ständiger Praxis getroffenen Aufsichtsmassnahmen
untergeordneter(er) Eingriffsintensität und Verbindlichkeit (vgl. die
Aufzählung des Beschwerdegegners: "Prüfung, Auswertung und
Veröffentlichung von Dokumenten und Daten der gemeinderechtlichen
Organisationen, die Einholung von Auskünften von Behördenmitgliedern und Mitarbeitenden,
die Besuche vor Ort [Visitationen], die Durchführung von Schulungen und
Weiterbildungsveranstaltungen sowie die Erbringung von
Beratungsdienstleistungen" und "die Veröffentlichung der Ergebnisse
der Aufsichtstätigkeit" gemeinsam mit "detaillierte[n] Vorgaben zur
Aufgabenverteilung" künftig in einer Verwaltungsverordnung festgelegt bzw.
konkretisiert werden, selbst wenn sich diese mittelbar auch auf die
beaufsichtigten Gemeinden auswirken dürfte.
Da es sich bei der Wahrnehmung dieses nicht auf Gesetzesstufe
geregelten bzw. zu regelnden Teils der präventiven Gemeindeaufsicht um eine
übertragbare Aufgabe des Beschwerdegegners handelt, ist hier sodann – in den
vom Verordnungsgeber vorgegebenen engen Grenzen – auch ein "Erlass"
durch die Direktion der Justiz und des Innern möglich. Dass die Direktion
solcherart verhaltenslenkend Einfluss auf die Aufsichtstätigkeit der
Bezirksräte bzw. Statthalterinnen und Statthalter nehmen kann, ist von diesen
hinzunehmen. Anders als den Gemeinden und weiteren selbständigen dezentralen
Verwaltungsträgern kommt den Bezirksbehörden "als kantonalen
Behörden" keine Autonomie zu; sie sind vielmehr in einen mehr oder weniger
straffen Leitungs- und Aufsichtszusammenhang gestellt, an dessen Spitze der
Beschwerdegegner als oberste leitende, vollziehende und beaufsichtigende
Behörde steht, weshalb sie durch eine von diesem bzw. der Direktion der Justiz
und des Innern als dessen Teilorgan erlassene Verwaltungsverordnung auch nicht
in "ihrer Unabhängigkeit" bei der Erfüllung der ihnen zukommenden
Aufgaben verletzt werden (vgl. Evi Schwarzenbach in:
Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Art. 80 N. 4).
4.4
Nicht
gefolgt werden kann den Beschwerdeführenden schliesslich, wenn sie rügen, die
§§ 76a f. VOG RR verstiessen gegen das Gemeindegesetz bzw. den darin zum
Ausdruck gebrachten Willen des Gesetzgebers. So zeigt der Blick in die
Gesetzesmaterialien wohl, dass sich die Mehrheit des Kantonsrats in der Debatte
zum neuen Gemeindegesetz gegen die noch im Gesetzesentwurf des
Beschwerdegegners vom 20. März 2013 vorgesehene Dreiteilung der
Zuständigkeit für die Aufsicht über die Gemeinden auf "die Bezirksräte,
die zuständige Direktion und den Regierungsrat" – wie sie auch das
bisherige Recht gekannt hatte (vgl. §§ 141–150 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni
1926 [GS I 40 und nachmalige Änderungen]) – entschied; aus den Voten in
der parlamentarischen Beratung geht allerdings hervor, dass damit kein
Paradigmenwechsel vollzogen werden sollte (ABl 2013-04-19, Ziff. 6.1
[S. 99 f.]; Prot. KR 2001–2015, 14251 f., auch zum Folgenden).
So hatte der Präsident der vorberatenden Kommission, deren Antrag der
Kantonsrat folgte, diesem gegenüber betont, dass sich in der Kommission zwar
die Ansicht durchgesetzt habe, "neben den Bezirksräten [sollen] der
Regierungsrat und nicht einzelne Direktionen gesetzlich für die kantonale
Aufsicht verantwortlich sein […]. Das soll den Regierungsrat aber nicht daran
hindern, diese Aufgabe im Rahmen seiner Organisationskompetenz an eine
Direktion zu delegieren" (vgl. auch das anschliessende Votum Priska Seiler
Grafs, wonach die Streichung absolut nichts bringe, weil die Regierung in der
Praxis den Aufsichtsauftrag wiederum an die Justizdirektion weiterleiten werde,
weil "diese ja eh dafür zuständig" sei). Diese Wortäusserung wie auch
der Blick in das Protokoll der betreffenden Sitzung der vorberatenden
Kommission vom 19. September 2014 machen deutlich, dass es dem Gesetzgeber
mit der Änderung der beschwerdegegnerischen Vorlage letztlich darum ging, die
(Letzt- bzw. Haupt-)Verant­wortlichkeit der beiden von Verfassung wegen
zuständigen Aufsichtsorgane hervorzuheben, und nicht darum, die unter Geltung
des bisherigen Rechts allgemein akzeptierte Delegation von Aufsichtsbefugnissen
vom Beschwerdegegner an die jeweils zuständige Direktion auszuschliessen (vgl.
Thalmann, § 148 N. 1; Schwarzenbach, Art. 80 N. 14; Jaag,
Art. 94 N. 8; siehe auch Lorenzo Marazzotta/Mischa Morgenbesser
in: Jaag/Rüssli/Jenni
, § 166
N. 2 ff.).
Entsprechend wird die kantonale Gemeindeaufsicht nach
§ 164 Abs. 1 GG einerseits dezentral durch die Bezirksräte und
andererseits zentral durch den Beschwerdegegner wahrgenommen; beide tragen die
Verantwortung für die allgemeine Gemeindeaufsicht. Diese Grundordnung lässt der
§ 76b VOG RR unberührt, mit welchem – nach der oben aufgezeigten, durch die
Materialien begründeten Auslegung – lediglich die delegierbaren Kompetenzen des
Beschwerdegegners im Bereich der allgemeinen Aufsicht über die Gemeinden auf
die Direktion der Justiz und des Innern übertragen werden sollen. So ändert die
aus der Delegation resultierende (teilweise) Zweiteilung der staatlichen
zentralen Gemeindeaufsicht (§ 76b Abs. 1 VOG RR) nichts an der
primären Aufsichtsverantwortung des Beschwerdegegners und hat dieser künftig
nicht nur die ihm vorbehaltenen insbesondere repressiven Aufsichtsaufgaben
wahrzunehmen, sondern auch die ordnungsgemässe Ausübung der delegierten
Aufgaben durch die Direktion sicherzustellen sowie – erforderlichenfalls – an
ihrer Statt tätig zu werden. Ebenfalls keine Änderung durch die
§§ 76a f. VOG RR erfährt die vom Gesetzgeber vorgegebene
Zuständigkeitsordnung bzw. die "Subsidiarität in der repressiven
Aufsicht"; die Bezirksräte bleiben im Bereich der allgemeinen repressiven
Gemeindeaufsicht erste aufsichtsrechtliche Instanz, während der Beschwerdegegner
und – soweit sich dessen Aufgaben übertragen lassen (vgl. etwa die
ausschliesslich dem Beschwerdegegner vorbehaltenen Zuständigkeiten in
§ 168 Abs. 2 GG) – die Direktion der Justiz und des Innern als
nachgelagerte Aufsichtsorgane walten (vgl. Jaag, Art. 94 N. 4 ff.).
Wie der Beschwerdegegner auch wird Letztere die ihr in diesem Zusammenhang
zukommenden Befugnisse (so insbesondere das Weisungsrecht) dabei mit der
nötigen stufengerechten Zurückhaltung auszuüben haben.
4.5
Aus dem
Vorstehenden erhellt, dass sich die streitgegenständlichen Delegationsnormen
verfassungs- sowie gesetzeskonform anwenden lassen und vom Verordnunggeber als
delegierender Stelle auch entsprechend interpretiert werden (vgl. BGr,
23. Juli 2018, 9C_161/2018, E. 2.2; VGr, 8. März 2017,
AN.2016.00003, E. 5.1).
5.
Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde nicht
einzutreten.
6.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten den
Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander je zu 1/12
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 1
Satz 2 sowie § 14 VRG; Kaspar Plüss, VRG-Kommentar, § 14
N. 6, 11 und 16). Eine Parteientschädigung ist ihnen nicht zuzusprechen
(§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss
erkennt
die Kammer
:
1.    Auf die
Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    220.--     Zustellkosten,
Fr. 5'220.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung
füreinander je zu 1/12 auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen
30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an …