zh_verwaltungsgericht · PB.2000.00012 · 2000-11-22 · de

Kündigung | Das Verwaltungsgericht kann keine Wiedereinstellung anordnen, wenn es eine Kündigung für ungerechtfertigt hält (§ 80 Abs. 2 VRG). Es ist ihm hingegen nicht verwehrt eine im Rekursverfahren zu Unrecht aufgehobene Kündigung wiederherzustellen (E. 2a). Der Entschädigungsantrag kann als Minus zur Aufhebung der Kündigung aufgefasst werden (E. 2b). Die kantonalen Vorschriften über das Arbeitsverhältnis gelten für die Gemeinden sinngemäss, soweit sie keine eigenen Vorschriften erlassen haben (§ 72 Gemeinde G). Durch Auslegung ist zu ermitteln, ob eine stillschweigende Anordnung, ein qualifiziertes Schweigen oder eine Lücke vorliegt. Nur im letzten Fall findet das kantonale Recht Anwendung (E. 3a). I.c. liegt keine Lücke vor, weshalb die kommunalen Bestimmungen zur Anwendung gelangen. Der vom Bezirksrat vorgenommene Rückriff auf das kantonale Recht ist deshalb unstatthaft weshalb sein Rekursentscheid aufzuheben ist (E. 3b). Die sich aus der Verfassung und dem VRG ergebenden Verfahrensvorschriften wurden auf das Ganze gesehen eingehalten, denn aus der fehlerhaften Eröffnung ist dem Bg kein Nachteil erwachsen (E. 4). Zudem wurden die verfassungsrechtlichen Grundprinzipien des Verwaltungshandelns eingehalten, weshalb die Kündigung rechtens war (E. 5). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 22.11.2000 PB.2000.00012
Zurich Verwaltungsgericht 22.11.2000 PB.2000.00012
Zurigo Verwaltungsgericht 22.11.2000 PB.2000.00012

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2000.00012
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Geschäftsnummer:
PB.2000.00012
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 22.11.2000
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Kündigung
Das Verwaltungsgericht kann keine Wiedereinstellung anordnen, wenn es eine Kündigung für ungerechtfertigt hält (§ 80 Abs. 2 VRG). Es ist ihm hingegen nicht verwehrt eine im Rekursverfahren zu Unrecht aufgehobene Kündigung wiederherzustellen (E. 2a).
Der Entschädigungsantrag kann als Minus zur Aufhebung der Kündigung aufgefasst werden (E. 2b).
Die kantonalen Vorschriften über das Arbeitsverhältnis gelten für die Gemeinden sinngemäss, soweit sie keine eigenen Vorschriften erlassen haben (§ 72 Gemeinde G). Durch Auslegung ist zu ermitteln, ob eine stillschweigende Anordnung, ein qualifiziertes Schweigen oder eine Lücke vorliegt. Nur im letzten Fall findet das kantonale Recht Anwendung (E. 3a). I.c. liegt keine Lücke vor, weshalb die kommunalen Bestimmungen zur Anwendung gelangen. Der vom Bezirksrat vorgenommene Rückriff auf das kantonale Recht ist deshalb unstatthaft weshalb sein Rekursentscheid aufzuheben ist (E. 3b).
Die sich aus der Verfassung und dem VRG ergebenden Verfahrensvorschriften wurden auf das Ganze gesehen eingehalten, denn aus der fehlerhaften Eröffnung ist dem Bg kein Nachteil erwachsen (E. 4). Zudem wurden die verfassungsrechtlichen Grundprinzipien des Verwaltungshandelns eingehalten, weshalb die Kündigung rechtens war (E. 5).
Gutheissung.
Stichworte:
ALLGEMEINE BESTIMMUNGEN
AUSLEGUNG
BEENDIGUNG DES DIENSTVERHÄLTNISSES
BEGRÜNDUNG
ENTSCHÄDIGUNG
ERÖFFNUNG DER VERFÜGUNG
KÜNDIGUNG
LÜCKE
PRINZIPIEN DER VERWALTUNGSTÄTIGKEIT
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VERTRAUENSSCHUTZ
Rechtsnormen:
Art. 29 lit. II BV
§ 72 GemeindeG
Art. 336 lit. I OR
Art. 336c lit. I OR
§ 21 lit. b VRG
§ 74 lit. I VRG
§ 80 lit. II VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. Am 12. Januar 1998 wählte der
Gemeinderat X Z mit Amts­antritt am 9. März 1998 zum Gemeindeschreiber
(act. --). Aufgrund der Revision der Besoldungsverordnung für Personal und
Behörden der politischen Gemeinde und Primar­schulgemeinde X vom
15. Dezember 1998 (BesoldungsV X) und des neu erlassenen Reglements für
Angestellte der Politischen Gemeinde und der Primarschulgemeinde X
(AngestelltenR X) vom 12. Ok­tober 1998 wurde dieses Arbeits­verhältnis
mit Wirkung ab 1. Juli 1999 in ein kündbares öffentlichrechtliches
Anstellungsverhältnis umgewandelt (act. --).
Mit Schreiben vom 9. August 1999
kündigte der Gemeinderat X das Anstellungsverhältnis auf 31. Oktober 1999
und stellte Z ab sofort frei. Nachdem Z am 6. September 1999 unter anderem
das Fehlen einer Rechtsmittelbelehrung bemängelt hatte, beschloss der
Gemeinderat am 27. September 1999 unter Hinweis auf die
Weiterzugsmöglichkeit an den Bezirksrat, "die Rechtsmittelfrist für die
Kündigung vom 9. August 1999 wiederherzustellen"; gleichzeitig entzog
er einem allfälligen Rekurs die aufschiebende Wirkung.
II. Den gegen die Kündigung erhobenen Rekurs
hiess der Bezirksrat am 26. Mai 2000 im Sinne der Erwägungen gut. Der
Kündigungsbeschluss wurde aufgehoben und festgestellt, dass die ausgesprochene
Kündigung ungültig sei. Aus den Erwägungen ist insbesondere festzuhalten:
Art. 8.1 AngestelltenR X regle die
Kündigung durch die Gemeinde aus Grün­den, die in Verhalten oder Leistung
begründet seien; sodann verweise Art. 9.1 auf die
Kündigungsschutzbestimmungen des Obligationenrechts (OR), soweit durch das
Reglement oder Beschlüsse der Behörden kein weitergehender Kündigungsschutz
vorgesehen sei. Weitere Kündigungsschutzbestimmungen bei Kündigung wegen
Verhalten oder Leistung befänden sich dagegen im kantonalen Personalrecht. Da
das kommunale Recht keine solchen Bestim­mungen kenne, komme insofern subsidiär
das kantonale Recht zur Anwendung. Der Gemeinderat habe zwar Z wegen seines
Verhaltens und seiner Leis­tungen verschiedentlich gemahnt, ihm jedoch nicht
die gemäss kantonalem Personalrecht gebotene Bewährungsfrist eingeräumt. Es sei
zudem treuwidrig, wenn ihm eine Bewährungsfrist angesetzt worden, ihm jedoch
noch während dieser Frist gekündigt worden sei, ohne dass er eine Möglichkeit
zur Verbesserung seines Verhaltens gehabt habe.
III. Mit Beschwerde vom 26. Juni 2000
liess die Gemeinde X beantragen, diesen Beschluss aufzuheben und die Kündigung
zu bestätigen, unter Kosten- und Entschä­di­gungs­folgen zu Lasten des
Beschwerdegegners. Zur Begründung wurde im Wesentlichen vorgebracht, der
Bezirksrat habe den Sachverhalt ungenügend untersucht und sei rechtsirr­tümlich
von der Anwendbarkeit des kantonalen Personalrechts ausgegangen. Überdies sei
die Aufhebung der Kündigung unverhältnismässig und könne dem Beschwerdeführer
kein Verstoss gegen Treu und Glauben vorgeworfen werden.
Der Bezirksrat schloss am 6. Juli 2000
auf Abweisung der Beschwerde. Der Beschwerdegegner beantragte am
7. September 2000 in erster Linie Bestätigung des Bezirksratsentscheids;
sodann sei ihm auf Grund der faktisch nicht mehr vollziehbaren
Wiedereinstellung eine Entschädigung von 6 Monatsbesoldungen ab der
dannzumaligen rechtskräftigen Kündigung zuzusprechen und habe ihm die
Beschwerdeführerin den entgangenen Lohn sowie die Lohndifferenz zur momentanen
Anstellung auszugleichen. Schliess­lich sei im Arbeitszeugnis vom
23. August 1999 "der Passus der einvernehmlichen Trennung ersatzlos
zu streichen und als Ausstelldatum der dannzumals verbindliche Termin der
Auflösung des Arbeitsverhältnisses festzuhalten"; die Verfahrenskosten
seien der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und diese zu einer Entschädigung zu
verpflichten.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Die Beschwerde richtet sich gegen einen
erstinstanzlichen Rekursentscheid des Bezirksrats über eine personalrechtliche
Anordnung. Gemäss § 74 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (in der Fassung vom 8. Juni 1997; [VRG]) ist das
Verwaltungsgericht für die Behandlung zuständig. Angesichts des Streitwerts hat
laut § 38 Abs. 2 VRG die Kammer zu entscheiden.
b) Der Rekursentscheid betrifft die
Personalführung der Gemeinde und damit eine von der Beschwerdeführerin
wahrzunehmende Aufgabe; sie ist deshalb gemäss § 21 lit. b VRG zur
Beschwerde berechtigt (vgl. RB 1998 Nr. 13).
2. a) Hält das Verwaltungsgericht eine
Kündigung für nicht gerechtfertigt, so stellt es dies gemäss § 80
Abs. 2 VRG fest und bestimmt die Entschädigung, welche das Gemein­­­wesen
zu entrichten hat. Diese Bestimmung bedeutet, dass das Verwaltungsgericht keine
Wiedereinstellung anordnen kann; die Wiederherstellung einer im Rekursverfahren
zu Unrecht aufgehobene Kündigungsverfügung ist ihm hingegen nicht verwehrt.
b) Der Beschwerdegegner hat innert der
Rechtsmittelfrist keine Beschwerde erhoben und muss sich deshalb darauf
beschränken, sich den Beschwerdeanträgen zu widersetzen; ein
Anschlussrechtsmittel kennt der zürcherische Verwaltungsprozess nicht (Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2. Aufl. 1999, Vorbem. zu §§ 19 – 28 VRG,
N. 62). Indessen kann der bereits vor Bezirksrat gestellte Antrag, dem
Beschwerdegegner sei statt der vom Bezirksrat ange­ordneten, faktisch nicht
mehr möglichen Wiedereinstellung (nur) eine Entschädigung zuzu­sprechen, als
Minus zum Antrag auf Abweisung der Beschwerde aufgefasst werden, wes­halb,
falls mit dem Bezirksrat die Kündigung als unrechtmässig beurteilt würde, die
Ent­schä­digungsanträge des Beschwerdegegners materiell zu beurteilen wären
(vgl. Andreas Keiser, Rechtsschutz im öffentlichen Personalrecht nach dem
revidierten Verwaltungsrechts­pflegegesetz des Kantons Zürich, ZBl 99/1998,
S. 215). Hingegen hat der Beschwerdegegner bezüglich der beantragten
Änderung des Arbeitszeugnisses einen solchen Antrag zunächst an den Gemeinderat
zu richten und kann er erst eine allfällige Weigerung mit Re­kurs und
Beschwerde anfechten (Keiser, S. 201).
3. Zur Frage des anwendbaren Rechts hat der
Bezirksrat ausgeführt, Gemeinderat und Gemeindeversammlung der Gemeinde X
hätten das kommunale Personalrecht im Oktober bzw. Dezember 1998 neu geordnet,
und es sei deshalb davon auszugehen, dass dies unter Berücksichtigung und in
Abstimmung zum kantonalen Gesetz über das Arbeitsverhältnis des Staatspersonals
vom 27. September 1998 (Personalgesetz; PG) erfolgt sei. Dies habe zur
Folge, dass das kantonale Personalgesetz nicht nur dort zur Anwendung kom­me,
wo im kommunalen Recht explizit darauf verwiesen werde, sondern aufgrund seiner
Subsidiarität auch dort, wo dieses einen bestimmten Sachverhalt nicht oder nur
ungenügend regle. Bezüglich Kündigungen im Zusammenhang mit Leistung oder
Verhaltens be­deute dies, dass § 19 PG anwendbar sei, wonach vor einer
solchen Kündigung dem Angestellten eine Bewährungsfrist von längstens sechs
Monaten einzuräumen sei und die Vor­würfe, wel­che zur Kündigung Anlass gäben,
durch eine Mitarbeiterbeurteilung zu belegen seien. Dieser Schluss ist
rechtsirrtümlich.
a) Gemäss § 72 des Gemeindegesetzes vom
6. Juni 1926 (GemeindeG) gelten das Personalgesetz und seine
Ausführungsbestimmungen für das Arbeitsverhältnis des Gemein­­depersonals
sinngemäss, "soweit die Gemeinden keine eigenen Vorschriften
erlassen". Das kantonale Personalrecht ist deshalb für die Gemeinden nur
insofern massgeblich, als sie kein eigenes Personalrecht erlassen oder bei
Erlass eines solchen einen Bereich unvollständig regeln (H.R. Thalmann,
Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädens­wil 2000,
§ 72 N. 3.1; Tobias Jaag, Verwaltungsrecht des Kantons Zürich,
2. A., Zürich 1999, 1464). Mit anderen Worten setzt die subsidiäre
Anwendung des kantonalen Personal­rechts in Gemeinden mit eigenem Personalrecht
voraus, dass dieses eine personalrechtliche Frage, die einer Entscheidung
bedarf, nicht regelt, es also lückenhaft ist. Bevor eine solche
Unvollständigkeit bzw. Lücke angenommen werden darf, ist durch Auslegung zu
ermitteln, ob das Fehlen einer ausdrücklichen Anordnung nicht eine bewusst
negative Ant­wort des Gesetzes bedeutet, das heisst ein sogenanntes
qualifiziertes Schweigen darstellt, oder ob dem Gesetz eine stillschweigende
Anordnung zu entnehmen ist (Ulrich Häfelin/  Georg Müller, Grundriss des
Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998,
Rz. 192 f.). Jedenfalls darf nicht schon immer dann, wenn eine Regel
des kantonalen Personalrechts im kommunalen Recht keine Entsprechung hat, eine
durch die sinngemässe Anwendung des kantonalen Rechts zu behebende
Unvollständigkeit angenommen werden.
Ein solcher
Schluss kann auch nicht aus Art. 23.1 BesoldungsV X gezogen wer­den. Unter
dem Titel "Ergänzendes Recht" hält diese Bestimmung fest: "Für
alle Mitarbei­ter gelten das zwingende öffentliche Recht von Bund und Kanton
sowie das schweizerische Ob­­li­ga­tionenrecht, insbesondere die Bestimmungen
über den Arbeitsvertrag (Art. 319 ff.), soweit diese Verordnung keine
Regelung vorsieht." Auch diese Bestimmung verweist auf anderes Recht nur
insofern, als dem kommunalen Recht für eine Frage, die zwin­gend beantwortet
werden muss, keine eigene Regelung entnommen werden kann.
b) In Art. 8 AngestelltenR X wird die
Beendigung des Dienstverhältnisses geregelt, so gemäss Art. 8.2 durch
"Kündigung durch die Gemeinde aus Gründen, die in Ver­halten oder Leistung
begründet sind". Laut Art. 9.1 AngestelltenR X gelten, "soweit
durch dieses Reglement oder durch Beschlüsse der Behörden keine weitergehenden
Kündigungsschutzbestimmungen vorgesehen sind", die Bestimmungen des
Schweizerischen Obligationenrechts "sachgemäss".
Damit hat die Gemeinde X den Kündigungsschutz
in ihrem eigenen Personalrecht vollständig geregelt, und zwar in materieller
wie in formeller Hinsicht. Zusätzlich zur reglementarischen Beschränkung der
Kündigungsgründe ist zu beachten, dass die Gemeinde als öffentlichrechtliche
Arbeitgeberin an die verwaltungsrechtlichen Grundprinzipien, das heisst
insbesondere an das Willkürverbot sowie die Grundsätze der Verhältnis­mäs­­sigkeit
und von Treu und Glauben gebunden ist. Die Verweisung auf die
Kündigungsschutzbestimmungen des Obligationenrechts stellt in sachlicher
Hinsicht weitgehend eine blosse Ver­deutlichung dieser verfassungsrechtlichen
Kündigungsschranken dar: In aller Re­g­el werden Kündigungen wegen einer
Eigenschaft, die dem Arbeitnehmer kraft seiner Persönlichkeit zusteht
(Art. 336 Abs. 1 lit. a OR), wegen Ausübung verfassungsmässiger
Rechte (lit. b) oder zur Vereitelung von Ansprüchen aus dem
Arbeitsverhältnis (lit. c) sowie die sogenannte Rachekündigung
(lit. d) und die Kündigung wegen nicht freiwillig übernommener Pflichten
wie Militärdienst und dergleichen (lit. e) bereits gegen die erwähn­ten
verfassungsrechtlichen Grundprinzipien des Verwaltungshandelns verstossen. Das
selbe dürfte gelten für die weiteren obligationenrechtlichen
Missbrauchstatbestände von Art. 336 Abs. 2 lit. a und b OR
(Wahrnehmung gewerkschaftlicher Aufgaben), während der Schutz bei
Massenentlassungen (Art. 336 Abs. 2 lit. c OR) über das bereits
verfassungs­rechtlich Gebotene hinausgeht. Die Verweisung auf den
Kündigungsschutz des Obligationenrechts gilt sodann auch für die zeitlichen
Kündigungsbeschränkungen von Art. 336c OR, sodass auch insofern die
Gemeinde über lückenlose Schutzvorschriften verfügt. Was schliesslich das
Verfahren betrifft, so enthält das Reglement der Gemeinde zwar keine eigenen
Bestimmungen, doch gelten die allgemeinen Grundsätze des Verwaltungsverfahrens,
so insbesondere die aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29
Abs. 2 BV) abgeleiteten Verfahrensgarantien, darunter das Recht auf
vorgängige Anhörung, und die in § 10 Abs. 2 VRG nun ausdrücklich
geregelte Begründungspflicht. Auch in dieser ver­fahrensmässigen Hinsicht
erweist sich damit das Gemeinderecht als vollständig und bedarf keiner
Ergänzung durch sinngemässe Anwendung kantonaler Vorschriften.
Unter diesen Umständen läuft der vom
Bezirksrat vorgenommene Rückgriff auf § 19 PG, wonach die
Anstellungsbehörde vor einer Kündigung im Zusammenhang mit Leistung und
Verhalten eine Bewährungsfrist von längstens sechs Monaten einräumt und die
Vorwürfe, die zur Kündigung Anlass geben, durch eine Mitarbeiterbeurteilung zu
belegen sind, auf eine integrale Anwendung des kantonalen Personalrechts
hinaus. Das selbe gilt für die weiteren vom Bezirksrat angewandten
kantonalrechtlichen Vorschriften von § 18 der Vollzugsverordnung zum
Personalgesetz vom 19. Mai 1999. Eine solche integrale Anwendung des kantonalen
Rechts hat der kommunale Verordnungsgeber, der auf das kantonale Recht nur
insofern verweist, als das eigene Recht keine Regelung enthält, offen­kundig
nicht angestrebt. Entgegen der Auffassung des Bezirksrats lässt sich ein
solcher Schluss auch nicht damit rechtfertigen, dass das kommunale
Personalrecht im Oktober bzw. Dezember 1998 neu beschlossen worden ist und
"die darin enthaltenen Bestimmungen unter Berücksichtigung bzw. in
Abstimmung zum kantonalen Personalgesetz ergangen sind."
4. Sind die besonderen Verfahrensvorschriften
des kantonalen Personalrechts bei Kündigungen nicht anwendbar, so stellt sich
in verfahrensmässiger Hinsicht nur die Frage, ob die Kündigung insofern den
Anforderungen genügt, die sich aus den Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
bzw. verfassungsrechtlichen Verfahrensgarantien ergeben.
a) Das Verwaltungsgericht hat in RB 1995
Nr. 21 den Gehörsanspruch bei einer ordentlichen Kündigung konkretisiert
(E. 2). Es hielt unter anderem fest, dass an die Gewährung des rechtlichen
Gehörs bei der ordentlichen Kündigung nicht allzu strenge Anforderun­gen
gestellt werden dürften. Anders als beim Disziplinarverfahren würden der
betroffenen Person bei der ordentlichen Kündigung keine schuldhaften
Pflichtverletzungen vorgeworfen, sondern es gäben andere objektive und triftige
Gründe wie etwa mangelhafte Fähig­keiten und Leistungen den Ausschlag. Es sei
in aller Regel weder angezeigt noch üblich, vor dem Aussprechen einer
ordentlichen Kündigung ein eigentliches Untersuchungsverfahren über die
Qualität der Arbeitsleistung durchzuführen. Vielmehr müsse es grundsätzlich
genügen, wenn eine negative Leistungsbeurteilung durch den Vorgesetzten
vorliege, diese dem Betroffenen eröffnet und ihm Gelegenheit zur Stellungnahme
gegeben werde.
Diese Anforderungen hat die
Beschwerdeführerin auf das Ganze gesehen erfüllt. Wie sich aus dem von ihm
selber verfassten Protokoll der "Klausur Gemeindepersonal 1999" vom
14. Juni 1999 (act. --) ergibt, war der Beschwerdegegner mit den
Einwänden gegen seine Amtsführung konfrontiert worden und konnte er dazu
Stellung nehmen; insbesondere schien er sich auch bewusst zu sein, dass von ihm
eine Änderung seines Führungsverhaltens erwartet wurde. In einem Brief an den
Gemeindepräsidenten vom 6. Juli 1999 (act. --) nahm er auch
schriftlich Stellung und schlug er insbesondere eine externe Beratung vor.
Damit war dem Beschwerdegegner die negative Beurteilung eines zen­tralen Teils
seiner Tätigkeit und die von ihm erwartete Änderung eröffnet worden und hatte
er Gelegenheit erhalten, dazu Stellung zu nehmen. Damit wurde das rechtliche
Gehör im Hin­blick auf die Kündigung gewahrt. Dass er auf die
"Verwarnung" vom 18. Juli 1999 (act. --), die ihn nach den
unbestrittenen Feststellungen des Bezirksrats unmittelbar vor dem Ferienantritt
erreichte, bis zu der ihm am 9. August 1999 nach seiner Rückkehr aus den
Ferien ausgehändigten Kündigung sein Verhalten nicht mehr in der von ihm
geforderten Weise ändern konnte, vermag daran nichts zu ändern, sondern ist
unter dem Gesichtswinkel des Vertrauensschutzes zu prüfen.
b) Soweit wie hier keine besonderen
Bestimmungen gelten, richten sich die Anforderungen zur Begründung einer
Kündigung nach § 10 Abs. 2 VRG. Bezüglich der Ausführ­­lichkeit einer
Begründung lassen sich keine allgemeinen Regeln aufstellen, sondern die
Anforderungen richten sich nach den Umständen des Einzelfalls und den
Interessen des Betroffenen. Die Begründung einer Anordnung erscheint als
angemessen, wenn sie so abgefasst ist, dass sich der Betroffene über die Tragweite
des Entscheids Rechenschaft zu geben und allenfalls in voller Kenntnis der
Gründe ein Rechtsmittel zu ergreifen vermag; in diesem Sinn müssen wenigstens
kurz die Überlegungen genannt sein, von denen sich die Behörde leiten liess und
auf welche sich ihr Entscheid stützt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 10 N. 39
mit Hinweisen).
Diesen Anforderungen genügt die am
9. August 1999 ausgesprochene Kündigung ohne weiteres. Dem
Beschwerdegegner wurden Führungsschwächen sowie mangelndes Fachwissen und
Desinteresse vorgeworfen, und die Beschwerdeführerin traute ihm nicht mehr zu,
diese Mängel zu korrigieren, sodass sie eine erneute Abwanderung des übrigen
Personals befürchtete. Damit wurden die Gründe der Kündigung ausreichend
dargelegt; ob sie zutreffen, ist eine andere Frage und im Zusammenhang mit der
sachlichen Begründet­heit und allenfalls Rechtsmissbräuchlichkeit der Kündigung
zu prüfen.
c) Offenkundig fehlerhaft war die Eröffnung
der Kündigung insofern, als sie ohne Rechtsmittelbelehrung erfolgte (§ 10
Abs. 2 VRG). Wegen der späteren "Wiederherstellung" der
Rekursfrist ist dem Beschwerdegegner daraus aber kein Nachteil entstanden.
5. Gemäss Art. 8.1 AngestelltenR X endet
das Dienstverhältnis durch Kündigung durch die Gemeinde aus Gründen, die in
Verhalten oder Leistung begründet sind. Aufgrund der verfassungsrechtlichen
Grundprinzipien des Verwaltungshandelns müssen solche Gründe von einem gewissen
Gewicht sein. Allerdings ist nicht erforderlich, dass sie die Fortsetzung des
Arbeitsverhältnisses als unzumutbar erscheinen lassen; es reicht aus, wenn die
Weiterbeschäftigung des betreffen­den Angestellten dem öffentlichen Interesse,
insbesondere demjenigen an einer gut funktio­nierenden Verwaltung, widerspricht
(Matthias Michel, Beamtenstatus im Wandel, Zürich 1998, S. 299). Es
müssen sachliche, vertretbare Gründe sein (Tobias Jaag, Das
öffentlichrechtliche Dienstverhältnis im Bund und im Kanton Zürich –
ausgewählte Fragen, ZBl 95/1994, S. 463; RB 1995 Nr. 29
E. 1), so dass die Beendigung des Arbeitsverhältnisses nicht als
Willkürakt erscheint (Hermann Schroff/ David Gerber, Die Beendigung der
Dienstverhältnisse in Bund und Kantonen, St. Gallen 1985, S. 80).
Nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit muss die Kündi­gung erstens ein
geeignetes Mittel zur Problemlösung sein, muss sie zweitens in dem Sinn
erforderlich sein, dass nicht weniger einschneidende Massnahmen wie
beispielsweise eine Verwarnung ebenfalls zum Ziel führen würden, und muss
drittens eine Abwägung der gegenseitigen In­teressen die Kündigung als gerechtfertigt
erscheinen lassen (Michel, S. 301 f.). Angesichts der inhaltlichen
Offenheit und Unbestimmtheit dieser Umschrei­bungen steht den
Verwaltungsbehörden beim Entscheid über die Kündigung ein grosser Er­messens‑
und Beurteilungs­spielraum zu, in den auch die Rekursinstanz trotz der ihr
zustehenden Zweckmässigkeitskontrolle nur mit Zurückhaltung eingreift (vgl.
Michel, S. 342 f.; Schroff/Gerber S. 84).
a) Die Beschwerdeführerin hat dem
Beschwerdegegner am 9. August 1999 mit der Begründung gekündigt, seit
seinem Stellenantritt im März 1998 hätten wegen seinen Führungsschwächen alle 5
bisherigen Vollzeitbeschäftigten die Verwaltung verlassen und dasselbe drohe
nun mit den meisten der von ihm ausgewählten neuen Angestellten. Von Behörden
und Angestellten werde ihm mangelndes Fachwissen und Desinteresse hauptsächlich
in den Bereichen "Finanzen/Steuern, Recht, Soziales, Forst,
Landwirtschaft, Gesundheit und teilweise auch dem Bauwesen" angelastet.
Trotz mehrerer Einzelgespräche mit den Angestellten und einer Klausurtagung am
14. Juni 1999 habe sich an seinem Verhalten nichts geändert.
Im Rekurs 26. Oktober 1999 wurden diese
Vorwürfe nicht substanziiert bestritten, sondern der Beschwerdegegner warf dem
Beschwerdeführer in erster Linie formelle Fehler und treuwidriges Verhalten
vor. Der Bezirksrat stellte in seinen Erwägungen fest, dass beim
Beschwerdegegner Schwachstellen in personellen und geschäftlichen Belangen
vorhanden gewesen seien. Obwohl in der Beschwerdeschrift vom 26. Juni 2000
die dem Beschwerdegegner vorgeworfenen Fehler wiederholt und detailliert
dargestellt wurden, beschränkt sich der Beschwerdegegner in seiner
Beschwerdeantwort vom 7. September 2000 bezüglich der Kündigungsgründe auf
den allgemeinen Einwand, es fehle an einem sachlich zureichenden Grund für eine
Kündigung, weshalb diese nicht gerechtfertigt und folglich miss­bräuchlich sei;
weil es lediglich darum gehe, ob die Kündigung den formellen Anforderungen
genüge, seien die Vorhaltungen und Ausführungen der Beschwerdeführerin nicht
weiter zu würdigen; wenn schon müsste das Verwaltungsgericht den eigentlichen
Sachverhalt von Amtes wegen prüfen und dem Beschwerdegegner Gelegenheit zu
einer ausführlichen Stellungnahme mit Beweisofferten eingeräumt werden.
aa) Im Verfahren vor Verwaltungsgericht gilt
grundsätzlich die Untersuchungsmaxi­me (§ 70 in Verbindung mit § 7
VRG; vgl. auch § 60 VRG). Diese entbindet die Parteien jedoch nicht von
der Obliegenheit, den massgebenden Sachverhalt in den Rechtsschriften
darzustellen; das gilt insbesondere, wenn das Verwaltungsgericht wie hier als
zweite Rechts­­mittelinstanz wirkt (Kölz/Bosshart/ Röhl, § 60
N. 1 f.). Beweisanträge der Parteien vermögen eine genügenden
Sachverhaltsdarstellung nicht zu ersetzen (RB 1998 Nr. 16). Noch
weniger kann es zulässig sein, sich diese für einen zweiten Schriftwechsel
vorzubehalten, dessen Anordnung im Ermessen des Gerichts steht
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 58 N. 9) und der nicht dazu dienen kann, in
der Beschwerdeantwort unterlassene Vorbringen nachzuholen (vgl. RB 1983
Nr. 21). Soweit die vorliegenden Akten eine hinreichende Klärung des
massgeblichen Sachverhalts erlauben, können deshalb weitere
Untersuchungshandlungen unterbleiben und ist insbesondere dem Beschwerdegegner
keine weitere Frist zur Stel­lungnahme anzusetzen.
bb) Als Beilage zu seinem Rekurs an den
Bezirksrat hat der Beschwerdegegner ein von ihm verfasstes Protokoll einer
"Klausur Gemeindepersonal 1999" eingereicht, welche am 14. Juni
1999 unter dem Vorsitz des Gemeindepräsidenten statt­fand. Laut Protokoll wurde
in der Verwaltung eine ungenügende Zusammenarbeit und eine schlechte Stimmung
beklagt. Der Beschwerdeführer wurde als "nicht teamintegriert mit
mangelnder fachlicher Qualifikation" geschildert; sein Führungsstil
verursache bei den Mitarbeiterinnen ein Unwohlsein, welches für Spannungen
sorge. Die Verwaltung fordere eine vermehrte Unterstützung und Entlastung durch
den Beschwerdeführer; dieser lasse trotz viel Arbeit wortgewandt zu wenig Taten
sehen. Daneben wurden auch nicht dem Beschwerdeführer anzulastende
Organisationsmängel beklagt und in der Folge Zielsetzungen festgelegt und
Massnahmen vorgesehen. Die Mitarbeiterinnen erklärten sich in der Folge bereit,
die Gemeindeverwaltung vorderhand bis Ende Jahr nicht zu verlassen; der
Beschwerdeführer seinerseits solle dafür besorgt sein, dass Ruhe einkehre, sein
Fachwissen gezielt zur Unterstützung des Personals einsetzen und es auch dazu
verwenden, selber mehr zu erledigen. In der Schlussumfrage räumte der
Beschwerdegegner ein, dass die Situation ausgesprochen schlecht auf das
Arbeitsklima wirke; er sehe aber auch das Ziel, die Arbeit im Team erledigen zu
können, wozu es Veränderungsbereitschaft brauche; er selber "benö­tige
Zeit, um sich das eine oder andere bewusst zu werden, und sich damit
auseinanderzusetzen und erkennen zu können."
In einem Brief vom 6. Juli 1999 an den
Gemeindepräsidenten (act. --) nahm der Beschwerdegegner Bezug auf eine
nicht bei den Akten liegende "Mitteilung", wonach der
Gemeindepräsident mit Rücksicht auf das explosive Klima und die Stimmung in der
Verwaltung auf eine Vorbesprechung und Aussprache verzichten wolle. Sodann
äusserte der Beschwerdegegner Bedauern über das Nichtzustandekommen eines
Gesprächs und be­zeichnete die an ihn gerichteten Vorwürfe als zu wenig
konkret; er verwies auf die hohe Arbeitsbelastung, die sich häufenden Pendenzen
und den Druck, unter dem er stehe, was sich alles schlecht auf das Arbeitsklima
auswirke. Er möchte die Teamarbeit verbessern und die Mitarbeitenden
unterstützen, wozu er aber selten Zeit finde. Für Organisations- und
Teamentwicklung sei er nicht Spezialist und wäre daher froh um Unterstützung
durch eine externe Beratung.
Am 18. Juli 1999 richtete der
Gemeinderat folgende "Verwarnung" an den Beschwerdegegner
(act. --):
" .....
Wie Sie wissen,
haben seit Ihrem Stellenantritt im Februar 1998 sämtliche festangestellten
Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter unsere Verwaltung verlassen. Sogar der
Lehrling suchte sich eine neue Lehrstelle, weil er sich sowohl im menschlichen
als auch im fachlichen Bereich mit Ihnen komplett überworfen hatte.
Der Gemeindepräsident liess Sie,
in Abstimmung mit dem Gemeinderat, in personalpolitischer Sicht gewähren, weil
er hoffte, dass Sie sich dadurch die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter aussuchen
würden, mit denen Sie eine gut funktionierende Verwaltung aufbauen könnten.
Nachdem aber vom
neuen Personal wiederum erste Klagen an den Ge­meinderat herangetragen wurden,
organisierten wir extra zu diesem The­ma eine Klausurtagung des gesamten
Gemeindepersonals. Diese fand am 14. Juni 1999 unter der Leitung des
Gemeindepräsidenten und unter Anwesenheit des Vizepräsidenten statt. Die an der
Tagung an Sie gerichteten Vorwürfe des Personals waren teilweise erschreckend.
Sie betrafen sowohl Ihre fachliche Qualifikation als insbesondere auch Ihre
Führungsqualitäten und den -Stil. Sie versprachen an und nach der Tagung
Besserung und Änderung in den beanstandeten Bereichen. Mit Ausnahme einer
neuerdings – wie das Personal sagt – geheuchelten Freundlichkeit hat
sich aber in der Zwischen­zeit nichts geändert. Bei den Mitarbeiterinnen und
Mitarbeitern traten bereits wieder erste Abwanderungsgedanken auf. Das werden
wir aber unter keinen Umständen zulassen! Deshalb bitten wir Sie, dafür zu
sorgen, dass sofort Ruhe einkehrt, Sie Ihr Fachwissen gezielt zur Unterstützung
des Personals einsetzen und es auch dazu verwenden, mehr selber zu erledigen
und nicht einfach alles zu delegieren.
Sollte es Ihnen
in den nächsten paar Wochen nicht gelingen, ein angenehmes Arbeitsklima und
einen Zustand des gegenseitigen Vertrauens und Akzeptierens aufzubauen, müssten
wir uns von Ihnen trennen.
...."
In der Rekursantwort an den Bezirksrat vom
2. Dezember 1999 wiederholte die Beschwerdeführerin ihre Kündigungsgründe
und konkretisierte die gegen den Beschwerdegegner erhobenen Vorwürfe. Sie warf
ihm vor, die bisherigen Angestellten, die fachlich qualifiziert gewesen seien,
in die Kündigung getrieben zu haben. Weil er ihnen untersagt habe, direkt mit
dem Gemeinderat zu verkehren, seien diesem die Missstände verborgen geblieben.
Auch mit dem neu eingestellten Personal seien sofort (im einzelnen dargelegte)
Probleme aufgetreten. Bei den Kantonsratswahlen 1999 sei der Beschwerdegegner
derart überfordert gewesen, dass ihm die Leitung des Wahlbüros habe entzogen
werden müssen. Die am 1. Mai 1999 neu eingetretene Finanzverwalterin und
stellvertretende Gemeindeschreiberin habe er mit Arbeiten betraut, die von ihm
selber hätten erledigt werden müssen. Auch bei anderen Mitarbeitenden hätten
solche Delegationen zu zahlreichen Überstunden geführt. Auch im Baubereich, auf
den sich der Beschwerdegegner habe konzentrieren wol­len, verfüge er nicht über
ausreichende Fähigkeiten, und es hätten zum Teil chaotische Zuständen
geherrscht. Weitere Ungereimtheiten seien im Bereich des Vormundschaftswesens
und im EDV-Bereich zu Tage getreten.
Am 13. Dezember 1999 erhielt der
Beschwerdegegner Gelegenheit, sich zur Rekurs­vernehmlassung zu äussern. In
seiner Stellungnahme vom 18. Februar 2000 bezeichnete er die Ausführungen
in der Rekursantwort als ungebührlich, einseitig, ungerecht und sehr
verletzend, verzichtete aber weitgehend auf eine substanziierte eigene
Sachdarstellung. Unter Hinweis auf 200 Überstunden im ersten Halbjahr 1999
bestritt er lediglich das ihm vorgeworfene Desinteresse und die übermässige
Delegation; sodann machte er geltend, dass schon vor seiner Amtszeit der
Pendenzen- und Arbeitsdruck hoch gewesen sei, ohne dass der Gemeinderat darauf
reagiert habe, dem auch die fachlichen Mängel der anderen Gemeindeangestellten
bekannt gewesen seien. Man habe ihm bei der Einstellung zwei Jahre zur
Einarbeitung eingeräumt, aber entlasse ihn nach gut einem Jahr, ohne auf seine
Unterstützungsappelle einzugehen.
Im Verfahren vor Verwaltungsgericht erneuerte
die Beschwerdeführerin ihre in der Rekursantwort vorgetragene Darstellung des
Sachverhalts, während der Beschwerdegegner wie erwähnt auf eine substanziierte
Bestreitung verzichtete.
cc) Auf Grund der dargestellten Aktenlage
muss als erstellt gelten, dass es dem Beschwerdegegner während seiner Amtszeit
nicht gelungen ist, das Vertrauen des Gemeinderats und seiner Mitarbeitenden zu
gewinnen. Wenn, was der Beschwerdegegner nie substan­ziiert bestritten hat,
seinetwegen alle bisherigen Mitarbeitenden die Gemeindeverwaltung verliessen
und die neu eingestellten schon nach kurzer Zeit mit Kündigung drohten, ist
schon das ein klarer Hinweis auf Führungsmängel. Diese werden bestätigt durch das
Protokoll der Klausur vom 14. Juni 1999 sowie das Schreiben des
Beschwerdegegners vom 6. Juli 1999, worin er um den Beizug einer externen
Beratung ersucht. Die in der Rekurs­antwort und in der Beschwerdeschrift näher
konkretisierten fachlichen Mängel hat der Beschwerdegegner nie substanziiert
bestritten, so insbesondere nicht die ungenügende Vorbereitung der
Kantonsratswahlen 1999 und die Mängel in der Betreuung des EDV-Systems.
Diese Mängel vermögen die ausgesprochene
Kündigung zu rechtfertigen. Wenn der Beschwerdegegner als Vorgesetzter bei
seinen Mitarbeitenden derart auf Ablehnung ge­stos­­sen ist, dass sämtliche
bisherigen festangestellten Mitarbeitenden die Gemeinde ver­lies­sen und es ihm
auch nicht gelungen ist, das Vertrauen der von ihm neu Eingestellten zu
gewinnen, so liegt bereits darin ein hinreichender Grund für eine Kündigung.
Angesichts der Kündigungsdrohungen der übrigen Angestellten stand die
Beschwerdeführerin unter einem zeitlichen Druck, welcher andere Lösungen
faktisch ausschloss. Zudem stand mit dem drohenden Weggang der neu
eingestellten Mitarbeiter das weitere Funktionieren der Gemeindeverwaltung in
Frage und erscheint auch unter diesem Gesichtspunkt die Kündigung als
verhältnismässig. Dass dem Beschwerdegegner mit der Verwarnung vom
18. Juli 1999 die Kündigung (nur) für den Fall in Aussicht gestellt worden
ist, dass es ihm "in den nächsten paar Wochen" nicht gelingen würde,
ein angenehmes Arbeitsklima und einen Zu­stand des gegenseitigen Vertrauens und
Akzeptierens aufzubauen, rechtfertigt keine andere Beurteilung. Selbst wenn
darin eine Zusicherung erblickt werden könnte, die Kündigung erst nach dieser
Bewährungsfrist auszusprechen, fehlt es an einer Vertrauensbetätigung des
Beschwerdegegners, welche die Beschwerdeführerin unter dem Gesichtswinkel des
Vertrauensschutzes daran gehindert hätte, auf ihren Entscheid zurückzukommen.
Zudem hatten sich mittlerweile die Verhältnisse insofern geändert, als sich die
Möglichkeit zur Neubesetzung der Stelle mit einem geeigneter scheinenden
Bewerber bot.
Dass die Kündigung einen der
obligationenrechtlichen Missbrauchstatbestände erfülle, hat der Beschwerdegegner
zu Recht nicht geltend gemacht.
6. Die Kündigung erweist sich damit in
verfahrensmässiger und inhaltlicher Hinsicht als rechtens. Die Beschwerde ist
gutzuheissen, der auf einer unzutreffenden Rechtsauffassung beruhende
Rekursentscheid aufzuheben und demgemäss die Kündigung wiederherzustellen. ...
Demgemäss
entscheidet das Verwaltungsgericht:
1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen.
Demgemäss wird der Rekursentscheid des Bezirks­rats vom 26. Mai 2000
aufgehoben und die Kündigung des Anstellungsverhält­
­nisses per 31. Oktober 1999 wiederhergestellt.
2.    ...