zh_verwaltungsgericht · VB.2010.00458 · 2011-01-13 · de

Festsetzung Strassenprojekt | Ausstandspflicht des Baudirektors im Rahmen eines Rekursbeschlusses des Regierungsrates. Der angefochtene regierungsrätliche Rekursbeschluss betraf unter anderem Belange, die Gegenstand einer Verfügung der Baudirektion waren. Trotzdem trat der Baudirektor als Mitglied der Rekursinstanz nicht in den Ausstand. Damit verletzte er eine gesetzlich statuierte Ausstandsregel (E. 3). Die Missachtung der Ausstandspflicht bedeutet eine gravierende Verletztung einer Verfahrensvorschrift und kann im Allgemeinen nicht durch eine höhere Instanz "geheilt" werden. Der angefochtene Rekursbeschluss ist demnach aufzuheben, ohne dass die weiteren Vorbringen der Parteien zu prüfen wären (E. 4). Die Verfahrenskosten sind dem Regierungsrat aufzuerlegen, da dessen Verletzung der Ausstandspflicht zur vorliegenden Rückweisung geführt hat. Aus dem gleichen Grund ist der Regierungsrat zur Entrichtung einer Parteientschädigung zu verpflichten (E. 5). Das vorliegende Rückweisungsurteil stellt einen vor Bundesgericht anfechtbaren Zwischenentscheid über ein Ausstandsbegehren dar (E. 6). Teilweise Gutheissung / Rückweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 11..2.13.0 VB.2010.00458
Zurich Verwaltungsgericht 11..2.13.0 VB.2010.00458
Zurigo Verwaltungsgericht 11..2.13.0 VB.2010.00458

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2010.00458
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Geschäftsnummer:
VB.2010.00458
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 13.01.2011
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Festsetzung Strassenprojekt
Ausstandspflicht des Baudirektors im Rahmen eines Rekursbeschlusses des Regierungsrates.
Der angefochtene regierungsrätliche Rekursbeschluss betraf unter anderem Belange, die Gegenstand einer Verfügung der Baudirektion waren. Trotzdem trat der Baudirektor als Mitglied der Rekursinstanz nicht in den Ausstand. Damit verletzte er eine gesetzlich statuierte Ausstandsregel (E. 3).
Die Missachtung der Ausstandspflicht bedeutet eine gravierende Verletztung einer Verfahrensvorschrift und kann im Allgemeinen nicht durch eine höhere Instanz "geheilt" werden. Der angefochtene Rekursbeschluss ist demnach aufzuheben, ohne dass die weiteren Vorbringen der Parteien zu prüfen wären (E. 4).
Die Verfahrenskosten sind dem Regierungsrat aufzuerlegen, da dessen Verletzung der Ausstandspflicht zur vorliegenden Rückweisung geführt hat. Aus dem gleichen Grund ist der Regierungsrat zur Entrichtung einer Parteientschädigung zu verpflichten (E. 5).
Das vorliegende Rückweisungsurteil stellt einen vor Bundesgericht anfechtbaren Zwischenentscheid über ein Ausstandsbegehren dar (E. 6).
Teilweise Gutheissung / Rückweisung.
Stichworte:
ANFECHTUNGSOBJEKT
AUSSTANDSPFLICHT
BAUDIREKTION
BEFANGENHEIT
HEILUNG
PARTEIENTSCHÄDIGUNG
RÜCKWEISUNG
SEEBAUTE
STRASSENPROJEKT
UFERWEG
VERFAHRENSKOSTEN
VERFAHRENSVORSCHRIFT
VERKEHR (INKL. STRASSENRECHT, WANDERWEGE)
Rechtsnormen:
Art. 92 Abs. I BGG
Art. 29 Abs. I BV
§ 18 Abs. I OGRR
§ 18 Abs. II OGRR
§ 5a VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2010.00458
Urteil
der 3. Kammer
vom
13. Januar 2011
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rot­ach
Tomschin, Verwaltungsrichter Lukas Widmer,
Gerichtsschreiber Kaspar Plüss.
In Sachen
1.    A
,
2.
B
,
3.
D,
alle vertreten durch
RA
C,
Beschwerdeführende,
gegen
Stadt Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Festsetzung
Strassenprojekt,
hat sich ergeben:
I.
Die Stadt Zürich plant seit Längerem, auf ihrem
Gemeindegebiet entlang des Zürichseeufers einen durchgehenden Seeuferweg zu
realisieren. Am 19./20. März 2008 erfolgte die Amtsblattpublikation und
vom 25. März bis 24. April 2008 die öffentliche Auflage von Plänen
zum Bau eines zwischen der Roten Fabrik und dem Hafen Wollishofen über den
Zürichsee führenden Stegs. Das Projekt umfasst eine rund 280 Meter lange, knapp
3 Meter breite und im Abstand von 15 Metern auf Pfählen fundierte
Stahlkonstruktion mit bogenförmigem, mehrfach geknicktem Verlauf. Die Plätze am
Ufer bei den Steganschlüssen sollen dabei neu gestaltet werden. Als ökologische
Ersatzmassnahmen, die aufgrund negativer Beschattungseffekte des Stegbaus
erforderlich sind, ist ferner vorgesehen, eine bestehende Ufertreppe abzubrechen,
mittels Kiesschüttung ein Flachufer zu gestalten und eine etwa 25 Meter
lange Blocksteinmauer zu erstellen.
Am 17. Juni 2009 wies der Zürcher Stadtrat mehrere
gegen das Stegbauprojekt eingegangene Einsprachen ab, verwies die vorsorglich
angemeldeten Entschädigungsforderungen in das Schätzungsverfahren, beschloss
die Festsetzung des Seeuferwegprojekts gemäss Auflageplan und auferlegte den
Einsprechenden die Verfahrenskosten. Mit diesem Beschluss eröffnete der
Stadtrat auch die Verfügung der Baudirektion vom 6. April 2009 sowie eine
am 22. April 2009 wiedererwägungsweise beschlossene Dispositivänderung.
Mit diesen Verfügungen hatte die Baudirektion des Kantons Zürich der Stadt
Zürich für das Stegprojekt unter Auflage zahlreicher Nebenbestimmungen eine
wasserrechtliche Konzession, eine fischereigesetzliche Bewilligung, eine
raumplanungsrechtliche Ausnahmebewilligung für Bauten ausserhalb von Bauzonen,
eine Bewilligung aufgrund der Landanlagekonzession sowie eine wasserbaupolizeiliche
Ausnahmebewilligung erteilt.
II.
Drei
Eigentümer von
Grundstücken,
die im Bereich des projektierten Seeuferwegs an den Zürichsee grenzen bzw. in
Sichtweite des Projekts liegen –
A, B und D –,
erhoben am
31. Juli 2009 Rekurs gegen die Verfügung des Stadt­rats vom 17. Juni
2009. Am
23. Juni 2010 beschloss der Regierungsrat des Kantons
Zürich, der Rekurs werde abgewiesen, soweit darauf eingetreten werde, die
Verfahrenskosten würden den Rekurrierenden zu je einem Drittel auferlegt, unter
solidarischer Haftung eines jeden für den gesamten Betrag, und es würden keine
Parteientschädigungen zugesprochen.
III.
Am 13. September 2010 erhoben A, B und D beim
Verwaltungsgericht Beschwerde gegen den Beschluss des Regierungsrats vom 23. Juni
2010. Sie beantragten, auf den geplanten Steg sei zu verzichten. Ferner
stellten sie die Eventualbegehren, (a.) der Steg sei höchstens 1,5 Meter breit,
möglichst wassernah, mit einem Durchlass für Schiffe und in einem einzigen
Bogen ohne Aufenthaltsflächen zu gestalten und es sei die Passage täglich bei
Einbruch der Dunkelheit von beiden Seiten zu verschliessen, (b.) die
Ausgleichsmassnahmen auf dem südlichen Gelände der Seidenweberei seien so
auszugestalten, dass die überbaute Wasserfläche wieder der Bucht zugeführt
werde, (c.) auf die beidseits des Steges geplanten Anpassungs- und
Neugestaltungsarbeiten sei zu verzichten, insbesondere auf das Fällen der
grossen Bäume, subeventualiter sei zumindest die bestehende Bepflanzung mit den
grossen alten Pappeln zu belassen und in die Gestaltung einzubeziehen, (d.) auf
die Umgestaltung der Hafenanlage im angrenzenden Bereich des geplanten Stegs
sei zu verzichten, insbesondere auf die Neupflanzung von Säulenpappeln und die
Errichtung einer „Begegnungszone“; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen für
alle Instanzen zulasten der Stadt Zürich. Schliesslich stellten sie die
Verfahrensanträge, (1.) die Stadt Zürich sei anzuweisen, das Seeuferprojekt
ordnungsgemäss auszustecken und danach nochmals öffentlich auszuschreiben, (2.)
aufgrund des konkreten Projekts sei ein neues Gutachten der Natur- und
Heimatschutzkommission einzuholen und es sei eine Umweltverträglichkeitsprüfung
anzuordnen, (3.) es sei ein verwaltungsgerichtlicher Augenschein durchzuführen,
(4.) eventualiter seien die Entwertungen der Anrainergrundstücke infolge der neuen
Immissionen ebenso materiell zu entschädigen wie die faktische Enteignung durch
die Erschwerung bis Verunmöglichung der Zufahrt zu den Bootshäusern; sub­eventualiter
sei festzustellen, dass die Beschwerdeführenden ihre Ansprüche rechtzeitig
geltend gemacht hätten und dass Unfreiwilligkeit im Sinne des Gesetzes
betreffend die Abtretung von Privatrechten vorliege.
Mit ergänzendem Schreiben vom 22. September 2010
wiesen die Beschwerdeführenden das Verwaltungsgericht darauf hin, das
vorliegende Beschwerdeverfahren stehe in einem engen Zusammenhang zu zwei
anderen vor Verwaltungsgericht hängigen Verfahren (VB.2009.00605 und
VB.2010.00324). Das Verwaltungsgericht werde ersucht, die drei Fälle nicht
losgelöst voneinander zu beurteilen, sondern die Immissionen, die von diversen
bewilligungspflichtigen Vorhaben im Bereich des Seeufers ausgingen, gesamthaft
zu würdigen.
Die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich
verzichtete mit Schreiben vom 27. September 2010 darauf, zur Beschwerde
Stellung zu nehmen, und verwies auf die Ausführungen im angefochtenen
Entscheid. Die Stadt Zürich beantragte mit Beschwerdeantwort vom 17. November
2010, die Beschwerde sei abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten
der Beschwerdeführenden.
Mit Verfügung vom 14. Dezember 2010 ersuchte das
Verwaltungsgericht den Regierungsrat um Bekanntgabe der Zusammensetzung des
beim Rekursbeschluss vom 23. Juni 2010 mitwirkenden Spruchkörpers. Am 3. Januar
2011 teilte die Volkswirtschaftsdirektion dem Verwaltungsgericht mit, der
Rekursbeschluss sei in vollzähliger Besetzung des Regierungsrats gefasst
worden, zumal in Bezug auf den Baudirektor keine Ausstandsgründe vorgelegen hätten.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden
Beschwerde nach § 17 Abs. 4 Satz 2 des Strassengesetzes vom 27. September
1981 (StrG) in Verbindung mit § 41 Abs. 1 und § 19 Abs. 1 lit. a
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Mit
der Vorinstanz ist davon auszugehen, dass die Beschwerdeführenden als Eigentümer
von Grundstücken, die im Bereich des projektierten Seeuferwegs an den Zürichsee
grenzen oder in Sichtweite des Projekts liegen, aufgrund der räumlichen Nähe
zum Projekt und der möglicherweise damit verbundenen Immissionen mehr als beliebige
Dritte vom Bauvorhaben betroffen und somit zur Beschwerde legitimiert sind
(vgl. § 21 Abs. 1 VRG). Da auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
In
verfahrensrechtlicher Hinsicht machen die Beschwerdeführenden unter anderem geltend,
der kantonale Baudirektor hätte beim Rekursbeschluss des Regierungsrats wegen
Vorbefassung nicht mitwirken dürfen, nachdem er im Rahmen der Verfügung vom 6.
bzw. 22. April 2009 mehrere für das Projekt erforderliche Bewilligungen
und eine Konzession erteilt habe. Eine unbefangene Prüfung sei nicht möglich
gewesen, ohne die eigenen Vorentscheide zu desavouieren.
2.2
Gemäss § 18
Abs. 1 des Gesetzes vom 6. Juni 2005 über die Organisation des Regierungsrats
und der kantonalen Verwaltung (OG RR) treten Mitglieder des Regierungsrats bei
der Beratung und Beschluss­fassung in den Ausstand, wenn Anordnungen der von ihnen
geleiteten Direktionen, der Staatskanzlei oder von Gremien, in denen sie
Einsitz haben, vor dem Regierungsrat angefochten werden. Im Übrigen gelten die
Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (§ 18 Abs. 2 OG RR).
Nach § 5a Abs. 1 VRG treten Personen in den Ausstand, die eine
Anordnung zu treffen, dabei mitzuwirken oder sie vorzubereiten haben, wenn sie
in der Sache persönlich befangen erscheinen.
2.3
Die
Vorinstanz hatte im Rahmen des angefochtenen Rekursbeschlusses erwogen, der
Baudirektor müsse weder bei der Beratung noch bei der Beschlussfassung des
Rekurses in den Ausstand treten. Angefochten sei einzig eine Anordnung des
Zürcher Stadtrates, sodass kein Ausstandsgrund gemäss § 18 Abs. 1 OG
RR vorliege. Aber auch eine Ausstandspflicht gemäss § 18 Abs. 2 OG RR
in Verbindung mit § 5a Abs. 1 VRG sei zu verneinen, da der
Baudirektor keinen Einfluss auf das Zustandekommen des angefochtenen Entscheides
genommen habe und weil kein Anschein von Befangenheit vorliege.
2.4
Die
Beschwerdegegnerin macht geltend, der Baudirektor habe im Rahmen des Rekursverfahrens
keiner Ausstandspflicht unterlegen, weil sich der Streitgegenstand auf den
stadträtlichen Festsetzungsbeschluss vom 17. Juni 2009 beschränkt habe.
Die Verfügungen der Baudirektion vom 6. bzw. 22. April 2009 seien in
Rechtskraft erwachsen, da die Beschwerdeführenden diese nicht angefochten
hätten.
3.
3.1
Die
Beschwerdeführenden haben es zwar im Rahmen der Rekursschrift vom 31. Juli
2009 effektiv unterlassen, die Verfügungen der Baudirektion vom 6. bzw. 22. April
2009 explizit als Anfechtungsgegenstand zu nennen. Doch aus der Begründung des
Rekurses geht hervor, dass sich die Beschwerdeführenden nicht nur gegen die
Verfügung vom 17. Juni 2009, sondern auch gegen jene vom 6. bzw. 22. April
2009 wehrten. Sie brachten insbesondere auch Rügen vor in Bezug auf ökologische
Ersatzmassnahmen, die Stegbeleuchtung, die Baumbepflanzung, den Standort eines
Bojenfelds und Beeinträchtigungen von Wasservögeln sowie von denkmalgeschützten
und archäologisch wertvollen Objekten. Diese Vorbringen waren indessen
teilweise oder sogar in erster Linie Gegenstand der Verfügung der Baudirektion
vom 6. bzw. 22. April 2009, die diesbezüglich auch sichernde Auflagen und
Nebenbestimmungen erliess. Zieht man ferner in Betracht, dass die Verfügungen
vom 6. bzw. 22. April 2009 zusammen mit jener vom 17. Juni 2009
eröffnet wurden, dass die Beschwerdegegnerin in ihrem Festsetzungsbeschluss von
den von der Baudirektion erteilten Bewilligungen Vormerk nahm und dass der Stadtrat
in Disp.-Ziff. 4 des Festsetzungsbeschlusses auf den Auflageplan vom 7. Januar
2008 verwies, der auch die von der Baudirektion erteilte wasserrechtliche
Konzession betrifft, so wäre es überspitzt formalistisch, davon auszugehen, die
Verfügungen der Baudirektion vom 6. bzw. 22. April 2009 seien im
Rahmen des Rekursverfahrens nicht angefochten gewesen.
3.2
Der
Regierungsrat bezeichnete im Rekursbeschluss vom 23. Juni 2010 zwar
lediglich die Verfügung vom 17. Juni 2009 als Anfechtungsobjekt. Trotzdem
behandelte er jedoch – abgesehen von den enteignungsrechtlichen Vorbringen –
sämtliche Rügen der Rekurrenten materiellrechtlich und setzte sich dabei auch
mit Themen auseinander, die ausschliesslich oder in erster Linie Gegenstand der
Verfügung der Baudirektion vom 6. bzw. 22. April 2009 waren. So
stellte der Regierungsrat beispielsweise auch Erwägungen zu den geplanten
ökologischen Ersatzmassnahmen an, die die Rekurrenten beanstandet hatten und
die – auch nach Auffassung der Beschwerdegegnerin – ausschliesslich Gegenstand
der Verfügung der Baudirektion vom 6. April 2009 waren. Insofern erachtete
auch der Regierungsrat die Verfügung der Baudirektion vom 6. bzw. 22. April
2009 – zu Recht (E. 3.1) – als Anfechtungsobjekt.
3.3
Damit
steht fest, dass der Baudirektor, der an der Beratung und Beschlussfassung des
Rekursbeschlusses vom 23. Juni 2010 unbestrittenerweise beteiligt war, als
Mitglied der Rekursinstanz über Belange entschied, die Gegenstand der
Verfügungen vom 6. bzw. 22. April 2009 seiner eigenen Direktion waren
(vgl. E. 3.1). Dadurch verletzte er die in § 18 Abs. 1 OG RR
statuierte Ausstandsregel.
4.
Der Anspruch der Rechtssuchenden auf Einhaltung von
Ausstandsvorschriften ist
formaler
Natur. Das bedeutet, dass ein unter
Verletzung von Ausstandsbestimmungen ergangener Entscheid auch dann aufzuheben
ist, wenn er inhaltlich nicht fehlerhaft ist (BGr, 14. Februar 1997, in:
ZBl 1998 S. 289 E. 4; Walter Haller, in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi
Schwar­zenbach, Kommentar zur Züricher Kantonsverfassung, Zürich/Basel/Genf
2007, Art. 43 N. 12; Stephan Breitenmoser/Marion Spori Fedail, in:
Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger, Praxiskommentar VwVG,
Zürich/Basel/Genf 2009, Art. 10 N. 103). Die Nichtbeachtung der
Ausstandspflicht stellt eine gravierende Verletzung der Verfahrensvorschriften
dar und hat in aller Regel die Kassation des unter Mitwirkung eines ausstandspflichtigen
Behördenmitglieds gefassten Entscheids zur Folge (Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
2. A., Zürich 1999, § 5a N. 7); in besonders schwerwiegenden
Fällen kann die Verletzung der Ausstandsregeln sogar die Nichtigkeit des Entscheids
bewirken (vgl. BGE 136 II 383 E. 4.1). Wegen der formellen Natur des Verfahrensgrundrechts
kann der Mangel in der Besetzung im Allgemeinen nicht „geheilt“ werden (René
Rhinow et al., Öffentliches Prozessrecht, 2. A., Basel 2010, N. 1197;
vgl. BGE 114 Ia 143 E. 3b). Gründe, die ausnahmsweise für eine „Heilung“
eines solchen Verfahrensfehlers sprechen könnten (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 5a
N. 7; Benjamin Schindler, Die „formelle Natur“ von Verfahrensgrundrechten,
in: ZBl 2005 S. 169 ff., S. 175), sind im vorliegenden Fall
nicht ersichtlich. Demnach ist der unter Verletzung einer Ausstandsregel
zustande gekommene Rekursbeschluss des Regierungsrats vom 23. Juni 2010 aufzuheben,
ohne dass die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten zu prüfen wären.
Die Sache ist zum neuen Entscheid in rechtskonformer Zusammensetzung des
Spruchkörpers an den Regierungsrat zurückzuweisen.
5.
Weil dem vorliegenden Rückweisungsentscheid ein
Verfahrensfehler der Vorinstanz zugrunde liegt, rechtfertigt es sich, ihr die
Verfahrenskosten aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 VRG; vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 22). Sie ist zudem
zu verpflichten, den Beschwerdeführenden eine Parteientschädigung auszurichten
(vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 33).
6.
Beim vorliegenden Rückweisungsentscheid handelt es sich um
einen Zwischenentscheid über ein Ausstandsbegehren. Gegen selbständig eröffnete
Vor- und Zwischenentscheide über Ausstandsbegehren ist die Beschwerde an das
Bundesgericht zulässig (Art. 92 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 [BGG]).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    In
teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird der Beschluss des Regierungsrats vom
23. Juni 2010 aufgehoben und die Sache zu neuem Entscheid im Sinn der
Erwägungen an den Regierungsrat zurückgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellkosten,
Fr. 2'100.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Vorinstanz auferlegt.
4.    Die
Vorinstanz wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden innert 30 Tagen nach
Rechtskraft dieses Urteils für das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung
in der Höhe von Fr. 1'000.- zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an…