zh_verwaltungsgericht · VB.2011.00730 · 2012-05-09 · de

baurechtlichen Vorentscheid | Mitbenützung eines öffentlichen Wegs zur Erschliessung des Baugrundstücks: Rekurslegitimation bei Gesamteigentum, Noven, Widmung und Entwidmung öffentlicher Strassen für den Gemeingebrauch. Für die Frage der Parteistellung ist das Rubrum eines Entscheids von massgeblicher Bedeutung: Nachdem die Baubehörde in ihrem Vorentscheid einzig den Beschwerdegegner als Gesuchsteller bezeichnet, war dieser als alleiniger Adressat des Beschlusses legitimiert, im eigenen Namen dagegen zu rekurrieren, ungeachtet dessen, dass er sein Vorentscheidgesuch auch im Namen seines Bruders und zweiten Gesamteigentümers stellen wollte (E. 2.2). Was die Entscheidrelevanz der fehlenden rechtlichen Sicherung des geplanten Zugangs betrifft, erweist sich der Vorentscheid mit dem blossen Hinweis auf dessen "Rechtsstatus" (öffentlicher Fussweg) als unzureichend begründet, zumal in Anbetracht der Vorgeschichte des Wegs (frühere Benützung durch Autofahrer, Quartierplanverfahren; E. 4.2). Dem Verwaltungsgericht ist es aufgrund der Untersuchungsmaxime nicht verwehrt, die diesbezüglichen, verspäteten Vorbringen der Gemeinde zu berücksichtigen (E. 4.3). Die Ent- bzw. Umwidmung einer Strasse kann auch mittels planerischer Massnahmen wie etwa einem Quartierplan erfolgen (E. 5.3.1). Obwohl das streitbetroffene Wegstück ausserhalb des Quartierplangebiets liegt, ist es auf der abgebildeten Karte als Fussweg aufgeführt und vom Quartierplan mitbetroffen. Soweit der Abschnitt jemals dem öffentlichen Autoverkehr gewidmet war, erfolgte mit dem Erlass des Quartierplans somit eine Umwidmung zum öffentlichen Fussweg (E. 5.3.3). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 12..2.09.0 VB.2011.00730
Zurich Verwaltungsgericht 12..2.09.0 VB.2011.00730
Zurigo Verwaltungsgericht 12..2.09.0 VB.2011.00730

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2011.00730
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Geschäftsnummer:
VB.2011.00730
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 09.05.2012
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
baurechtlichen Vorentscheid
Mitbenützung eines öffentlichen Wegs zur Erschliessung des Baugrundstücks: Rekurslegitimation bei Gesamteigentum, Noven, Widmung und Entwidmung öffentlicher Strassen für den Gemeingebrauch.
Für die Frage der Parteistellung ist das Rubrum eines Entscheids von massgeblicher Bedeutung: Nachdem die Baubehörde in ihrem Vorentscheid einzig den Beschwerdegegner als Gesuchsteller bezeichnet, war dieser als alleiniger Adressat des Beschlusses legitimiert, im eigenen Namen dagegen zu rekurrieren, ungeachtet dessen, dass er sein Vorentscheidgesuch auch im Namen seines Bruders und zweiten Gesamteigentümers stellen wollte (E. 2.2).
Was die Entscheidrelevanz der fehlenden rechtlichen Sicherung des geplanten Zugangs betrifft, erweist sich der Vorentscheid mit dem blossen Hinweis auf dessen "Rechtsstatus" (öffentlicher Fussweg) als unzureichend begründet, zumal in Anbetracht der Vorgeschichte des Wegs (frühere Benützung durch Autofahrer, Quartierplanverfahren; E. 4.2). Dem Verwaltungsgericht ist es aufgrund der Untersuchungsmaxime nicht verwehrt, die diesbezüglichen, verspäteten Vorbringen der Gemeinde zu berücksichtigen (E. 4.3).
Die Ent- bzw. Umwidmung einer Strasse kann auch mittels planerischer Massnahmen wie etwa einem Quartierplan erfolgen (E. 5.3.1). Obwohl das streitbetroffene Wegstück ausserhalb des Quartierplangebiets liegt, ist es auf der abgebildeten Karte als Fussweg aufgeführt und vom Quartierplan mitbetroffen. Soweit der Abschnitt jemals dem öffentlichen Autoverkehr gewidmet war, erfolgte mit dem Erlass des Quartierplans somit eine Umwidmung zum öffentlichen Fussweg (E. 5.3.3).
Gutheissung.
Stichworte:
BEGRÜNDUNGSERFORDERNIS
ENTWIDMUNG
ERBENGEMEINSCHAFT
ERSCHLIESSUNG (ANFORDERUNGEN, DURCHFÜHRUNG, FINANZIERUNG)
FUSSWEG
GEMEINDEBESCHWERDE
GEMEINGEBRAUCH
GESAMTEIGENTUM
NOVEN
QUARTIERPLAN
RECHTLICHE SICHERUNG
REKURSLEGITIMATION
RUBRUM
STRASSENVERKEHR
UMWIDMUNG
UNTERSUCHUNGSMAXIME
VORENTSCHEID
WIDMUNG
ZUGANG
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. II BV
§ 237 PBG
§ 310 Abs. III PBG
§ 338a Abs. I PBG
§ 38 Abs. I StrassG
§ 38 Abs. III StrassG
§ 10 Abs. I VRG
§ 17 Abs. II VRG
§ 52 Abs. II VRG
§ 60 VRG
§ 63 Abs. I VRG
Art. 602 Abs. II ZGB
Art. 653 Abs. II ZGB
Publikationen:
BEZ 2012 Nr. 53 S. 14
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1.
Abteilung
VB.2011.00730
Urteil
der 1. Kammer
vom
9. Mai 2012
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter François Ruckstuhl, Verwaltungsrichter
Robert Wolf,
Gerichtsschreiber
Robert Lauko.
In Sachen
Gemeinde Meilen, vertreten durch RA A,
Beschwerdeführerin,
gegen
B, vertreten durch RA C,
Beschwerdegegner,
betreffend baurechtlichen
Vorentscheid,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 5. April 2011 beantwortete die
Baubehörde Meilen die ihr im Rahmen eines Vorentscheidgesuchs von B gestellte
Frage betreffend die Erschliessung des Grundstücks Kat.-Nr. 01 unter
teilweiser Mitbenützung des F-Wegs Kat-Nr. 02 abschlägig.
II.
Den von B hiergegen eingelegten Rekurs hiess das Baurekursgericht
mit Entscheid vom 25. Oktober 2011 gut, hob den Beschluss der Baubehörde
Meilen vom 5. April 2011 auf und lud dieselbe ein, die Vorentscheidfrage
im Sinn der Erwägungen positiv zu beantworten, soweit auch die übrigen
einschlägigen Rechtsbestimmungen eingehalten seien.
III.
Mit Beschwerde vom 22. November 2011 gelangte die
Gemeinde Meilen an das Verwaltungsgericht und beantragte, den Entscheid des
Baurekursgerichts vom 25. Oktober 2011 aufzuheben und den Vorentscheid der
Baubehörde Meilen vom 5. April 2011 zu bestätigen, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners.
Am 6. Dezember 2011 beantragte das Baurekursgericht
ohne weitere Bemerkungen, die Beschwerde abzuweisen.
In seiner Beschwerdeantwort vom 23. Januar 2012
schloss B auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei; unter
Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführerin.
Mit Replik und Duplik bzw. Triplik und Quadruplik vom 6. Februar
und 1. März 2012 bzw. 9. und 23. März 2012 hielten die Parteien an
ihren Anträgen fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b
und c des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) ist eine Gemeinde
zur Wahrung der von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen zur Beschwerde
berechtigt. Die Beschwerdeberechtigung liegt nach der Praxis dann vor, wenn
sich die Gemeinde für die Durchsetzung und richtige Anwendung ihres kommunalen
Rechts wehrt oder wenn sie einen Eingriff in ihre qualifizierte Entscheidungs-
oder Ermessensfreiheit geltend macht (VGr, 14. September 2011,
VB.2011.00055
,
VB.2011.00059,
VB.2011.00064, E. 1.2; 24. September 1985, BEZ 1985 Nr. 44 = ZBl
87/1986, S. 40; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21
N. 62; vgl. auch Martin Bertschi, Die Beschwerdebefugnis der Gemeinde im
Zürcher Verwaltungsprozess, in: Peter Breitschmied et al. [Hrsg.], Grundfragen
der juristischen Person, Bern 2007, S. 16 ff.).
Mit der Berufung auf die kommunale Verkehrsplanung verteidigt
die Beschwerdeführerin einen durch ihre Gemeindeautonomie geschützten
Kompetenzbereich. Ausserdem verlangt die Frage der Zugänglichkeit eines
Grundstücks im Sinn von § 237 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September
1975 (PBG)
nach einer Berücksichtigung der örtlichen
Verhältnisse. Die Gemeinden verfügen diesbezüglich über einen qualifizierten
Beurteilungsspielraum. Somit ist die Beschwerdeführerin zur Beschwerdeerhebung
legitimiert.
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die Beschwerde der Gemeinde einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführerin
bestreitet die Rekurslegitimation des Beschwerdegegners. D
ie Vorinstanz
sei zu Unrecht auf den vom Beschwerdegegner ausdrücklich nur im eigenen und nicht
auch im Namen seines Bruders erhobenen Rekurs eingetreten. Der Beschwerdegegner
sei als einzelner Gesamteigentümer nicht befugt, über die Erbschaft zu
verfügen. Dessen Bruder, der noch als Vorentscheidgesuchsteller aufgetreten
sei, habe offensichtlich am Rekursverfahren nicht teilnehmen wollen.
2.1
Zum Rekurs
und zur Beschwerde ist gemäss § 338a Abs. 1 des PBG berechtigt, wer
durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse
an ihrer Aufhebung oder Änderung hat.
Nach mittlerweile
übereinstimmenden Angaben der Parteien steht das Baugrundstück Kat.-Nr. 01
im Gesamteigentum des Beschwerdegegners und seines Bruders D als Erben der E
(vgl. Art. 602 Abs. 2 des Zivilgesetzbuchs [ZGB]). Die Erbengemeinschaft
ist als Gesamthandschaft nicht parteifähig; parteifähig sind ihre Mitglieder,
die in der Regel eine notwendige Streitgenossenschaft bilden
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 10). Im Fall des Gesamteigentums müssen
dementsprechend grundsätzlich alle Erben gemeinsam für die Belange des Grundstücks
handeln (Art. 602 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 653 Abs. 2
ZGB). Zulässig ist überdies die Beschwerdeführung durch ein einzelnes Mitglied namens
und mit Vollmacht aller Mitglieder der Gemeinschaft.
Der Beschwerdegegner und damalige Rekurrent liess seinen
Rekurs ausschliesslich im eigenen Namen erheben und bezeichnete sich darin
fälschlicherweise als Miteigentümer des Grundstücks Kat.-Nr. 01. Diese
Behauptung blieb im Rekursverfahren unwidersprochen und wurde von der
Vorinstanz ungeprüft übernommen (Rekursentscheid E. 2). Ausgehend von
dieser unrichtigen Prämisse (vgl. § 20 Abs. 1 lit. b VRG) trat
das Baurekursgericht auf den Rekurs des Beschwerdegegners ein und hiess diesen
in der Folge gut.
2.2
Zu
prüfen ist, ob die Vorinstanz bei Zugrundlegung der richtigen Sachlage auf den
Rekurs hätte eintreten dürfen.
Im eingereichten Baugesuchsformular vom 3. März 2011 sind
D und sein Bruder als Bauherrschaft (Gesuchsteller) und Grundeigentümer
aufgeführt, wobei nur die Adresse des Beschwerdegegners angegeben ist. Nach
eigenen Angaben hat dieser das Baugesuch auch im Namen seines Bruders stellen
wollen. Demgegenüber wird im Rubrum des mit Beschluss vom 5. April 2011 gefassten
Vorentscheids nur der Beschwerdegegner als Gesuchsteller genannt, während sein
Bruder lediglich als Grundeigentümer aufgeführt ist. Dies liess der
Beschwerdegegner in seinem Rekurs unbeanstandet.
Während Inhalt und Tragweite einer Verfügung sich in erster
Linie aus dem Dispositiv ergeben (BGer, 6. Juni 2006, 1A.42/2006, E. 2.3),
ermöglicht erst das Rubrum eine Identifikation der Verfahrensbeteiligten. Für
die Frage der Parteistellung ist das Rubrum eines Entscheids deshalb von
massgeblicher Bedeutung: Danach lautet der streitbetroffene Vorentscheid einzig
auf den Namen des Beschwerdegegners.
Die von der Baubehörde gewählte Form ist baurechtlich
zulässig: Der Beschwerdegegner war befugt, mit Zustimmung seines Bruders als
zweiten Gesamteigentümers ein Baugesuch zu stellen (§ 310 Abs. 3
PBG). Als alleiniger Adressat des angefochtenen Beschlusses war er somit auch legitimiert,
im eigenen Namen und ohne Einbezug seines Bruders dagegen zu rekurrieren. Die
Vorinstanz ist auf den Rekurs des Beschwerdegegners im Ergebnis zu Recht
eingetreten.
3.
Mit Schreiben vom 3. März 2011
ersuchte der Beschwerdegegner die Baubehörde Meilen um Beantwortung der
folgenden Vorentscheidfrage:
"Kann
ein auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 neu zu erstellendes Mehrfamilienhaus
mit 5–6 Wohneinheiten unter teilweiser Mitbenützung des nordwestlich
verlaufenden F-Weges Kat.-Nr. 02 erschlossen werden?"
3.1
Mit
Vorentscheid vom 5. April 2011 beantwortete die Baubehörde Meilen die
Frage abschlägig. Beim F-Weg handle es sich gemäss kommunalem Verkehrsplan
(Richtplan) bzw. im Sinn der Normalien über die Anforderungen an Zugänge
(Zugangsnormalien) vom 9. Dezember 1987 (ZN) sowie dem Rechtsstatus um
einen öffentlichen Fussweg mit einer Querschnittsbreite von ca. 2,4 m. Die
fehlende Breite für die vorgeschriebene Zugangsart (3 m sowie zwei
Bankette von 0,3 m) müsste daher auf dem Baugrundstück realisiert werden.
Die Baubehörde Meilen betrachte den F-Weg, der im wörtlichen Sinn noch als
solcher diene, als wichtige und viel frequentierte Fusswegverbindung zwischen
den Quartieren G, H, I und J zum zentralen Bereich von Obermeilen. Das auf
Mischverkehr aufbauende Erschliessungskonzept sei aufgrund der örtlichen
Verhältnisse aus Verkehrssicherheitsgründen nicht vertretbar. Das Baukollegium
habe sich bereits am 12. November 2008, anlässlich der zweiten
Projektvorstellung, negativ zur Überbauungs- und Erschliessungssituation
geäussert. Auch nach Ansicht der Baubehörde Meilen bestehe unter
städte-/ortsbaulichen Kriterien keine Argumentation für die Erschliessungslösung
über den F-Weg.
3.2
Das
Baurekursgericht hiess den Rekurs des Beschwerdegegners gegen den Vorentscheid
vom 5. April 2011 gut und lud die Baubehörde Meilen ein, die
Vorentscheidfrage im Sinn der Erwägungen positiv zu beantworten, soweit auch
die übrigen Rechtsbestimmungen eingehalten seien. Die recht knappe Begründung
des Beschlusses der Baubehörde, die auf eine Rekursantwort verzichtet habe,
vermöge nicht zu überzeugen, beruhe offensichtlich auf einer ungenügenden
Sachverhaltsfeststellung und liege ausserhalb ihres Ermessensspielraums. Aus
dem zitierten Protokoll der Baukommissionssitzung vom 12. November 2008
gehe nicht hervor, weshalb die Beanspruchung des F-Wegs als Zufahrt
"äusserst kritisch gesehen resp. verneint" worden sei. Das Protokoll
äussere sich nur in allgemeiner Weise zum Vorprojekt; die bevorzugte Variante
mit einem Autolift reiche jedenfalls nicht aus, um die vorgesehene Erschliessung
aus "städte- und ortsbaulichen" Gründen zu verweigern. Soweit sich
die Baubehörde auf die Verkehrssicherheit berufe, sei ihre Ermessensausübung
nicht mehr vertretbar. Wie am Augenschein festgestellt, könne von einer
frequentierten Fussgängerverbindung kaum die Rede sein. Von den projektierten
5–6 Wohneinheiten werde nur wenig Verkehr ausgehen. Der fragliche Bereich des
leicht abfallenden F-Wegs sei gut überschaubar und die Stelle, an der lediglich
die normaliengemässe Mindestbreite eingehalten werde, sei nur wenige Meter
lang. Ausserdem sei dort ein die Verkehrssicherheit weiter steigernder
Warteraum vorgesehen. Im Übrigen sei nicht nachvollziehbar, warum im unteren
Bereich des F-Wegs, der unmittelbar um das als Mittagstisch genutzte Gebäude
auf Grundstück Kat.-Nr. 03 herumführe, (intensiverer) Mischverkehr
zugelassen sei, während dieser bei der Neuüberbauung des Beschwerdegegners
nicht tolerierbar sein solle.
4.
4.1
Die
Beschwerdeführerin macht hauptsächlich geltend, der F-Weg stelle einen öffentlichen
Fussweg mit Fahrradverkehr dar. Der vorliegend relevante Abschnitt zwischen der
K-Strasse und der Bahnunterführung sei nie dem Gebrauch durch Autos, Lieferwagen
oder Lastwagen gewidmet worden. Eine solche Verwendung sei weder gemeinverträglich
noch bestimmungsgemäss. Da der Beschwerdegegner auch nicht über eine
polizeiliche Sonderbewilligung für eine derartige Nutzung verfüge, sei der
Zugang zum Baugrundstück rechtlich nicht gesichert und dieses strassenmässig
nicht genügend erschlossen. Das Baurekursgericht habe den Aspekt des
"Rechtsstatus" in seinem Entscheid nicht behandelt, was einer
Verletzung des rechtlichen Gehörs wie auch des Grundsatzes der Rechtsanwendung
von Amtes wegen gleichkomme.
Dem hält der Beschwerdegegner entgegen, in der fehlenden
Widmung des F-Wegs für den Autoverkehr liege ein neuer, erst im
Beschwerdeverfahren vorgetragener Bauverweigerungsgrund und damit ein
unbeachtliches Novum.
4.2
Die
rechtliche Sicherung der geplanten Zufahrt wird im Vorentscheid nur insofern
thematisiert, als es sich beim F-Weg gemäss kommunalem Verkehrsplan (Richtplan)
bzw. im Sinn der Zugangsnormalien sowie dem "Rechtsstatus" um einen
öffentlichen Fussweg handle. Erwägungen zu einer allfälligen früheren Widmung
bzw. Entwidmung des F-Wegs für den Strassenverkehr enthält der Entscheid keine
und leitet aus dem erwähnten Rechtsstatus auch nicht den Schluss ab, dass die
Zufahrt für den Automobilverkehr rechtlich nicht gesichert sei. Die darauf
folgenden Ausführungen betreffen vielmehr – in wenig stringenter Weise – die
tatsächliche Zugänglichkeit bzw. die Realisierbarkeit der fehlenden Wegbreite
auf dem Baugrundstück sowie die mangelnde Verkehrssicherheit des auszubauenden F-Wegs.
Weiter führt der Entscheid städte-/ortsbauliche Kriterien ins Feld, die der
beabsichtigten Erschliessungslösung im Weg stehen sollen. In Disp.-Ziff. I
des Beschlusses heisst es zudem, dass die Erschliessung über den F-Weg "in
der Summe der bewerteten Negativaspekte" als nicht bewilligungsfähig
angesehen werde.
Mit diesen Erwägungen erweist sich der Vorentscheid
hinsichtlich der Entscheidrelevanz der fehlenden rechtlichen Sicherung des F-Wegs
für den geplanten Gebrauch als unzureichend begründet (vgl. Art. 29 Abs. 2
der Bundesverfassung vom 18. April 1999 und § 10 Abs. 1 VRG;
vgl. unten E. 5). Angesichts der Vorgeschichte des polizeilich für den Autoverkehr
nicht gesperrten F-Wegs (siehe unten E. 5.2), namentlich des am 25. Februar
2003 festgesetzten Quartierplans "L", und der Tatsache, dass
lediglich die strassenmässige Erschliessung des Baugrundstücks Gegenstand des
Vorentscheidgesuchs bildet, ist er
nicht in einer
Weise abgefasst, dass der Beschwerdegegner sich über die Tragweite des Entscheids
Rechenschaft geben und in voller Kenntnis der Gründe seinen Rekurs erheben
konnte (Kölz/Bosshart/Röhl, § 10 N. 39; BGE 123 I 34).
Die
erforderliche Begründung holte die Baubehörde Meilen auch im Rekursverfahren
nicht nach, sondern verzichtete gänzlich auf eine Vernehmlassung. Erst im
Beschwerdeverfahren äusserte sich die Beschwerdeführerin substanziiert zur
heutigen und früheren Nutzung des Weges durch Fussgänger und Motorfahrzeuge und
zu dem den Weg mitbetreffenden Quartierplan "L". Ihre Vorbringen zur
(Ent-)Widmung des F-Wegs erfolgen indessen verspätet (§ 52 Abs. 2 VRG).
4.3
Dem
Verwaltungsgericht ist es aufgrund der Untersuchungsmaxime nicht verwehrt,
verspätete Parteivorbringen zu berücksichtigen, wenn dies aus verfahrensökonomischen
Gründen geboten erscheint, namentlich um eine unnötige Rückweisung der
Angelegenheit an eine Vorinstanz zu vermeiden (§ 60 VRG; RB 1994 Nr. 16;
Kölz/Bosshart/Röhl, § 60 N. 4
).
Ebenso darf das Verwaltungsgericht gestützt auf den
Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen eine im Ergebnis richtige, aber
mangelhaft begründete Anordnung mit anderen rechtlichen Überlegungen bestätigen
bzw. ergänzen (Motivsubstitution). Voraussetzung bildet dabei, dass der
Anspruch der Parteien auf rechtliches Gehör gewahrt bleibt (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 7 N. 81, § 8 N. 28).
Dies trifft auf den
vorliegenden Fall zu, nachdem sich inzwischen beide Parteien in ihren
Rechtsschriften einlässlich zur Nutzungsgeschichte des F-Wegs geäussert haben.
4.4
Die
Vorinstanz hiess den vom Beschwerdegegner geführten Rekurs im Wesentlichen
wegen der von ihr als hinreichend verkehrssicher eingestuften
Erschliessungslösung gut, ohne zu berücksichtigen, ob der F-Weg eine Verwendung
für den Autoverkehr aufgrund seiner rechtlichen Bestimmung überhaupt zulässt.
Durch den im Vorentscheid enthaltenen und im Rekursverfahren unwidersprochen
gebliebenen Hinweis auf dessen Rechtsstatus als öffentlicher Fussweg (vgl. 9/2a
Ziff. 15) wäre die Behandlung der Frage indessen unerlässlich gewesen,
zumal die fehlende rechtliche Sicherung eines Zugangs neben der mangelnden
Verkehrssicherheit einen eigenständigen Bauverweigerungsgrund darstellt. Der Rekursentscheid
beruht insoweit auf einer ungenügenden Sachverhaltsermittlung und erging in
Verletzung der Untersuchungsmaxime bzw. des Grundsatzes der Rechtsanwendung von
Amtes wegen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 12, § 7 N. 79 ff.).
Es fragt sich, ob das Verwaltungsgericht im Sinn von § 63
Abs. 1 VRG selbst entscheiden oder die Sache im Sinn von § 64 Abs. 1
VRG zur Neubeurteilung an eine der Vorinstanzen zurückweisen soll
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 63 N. 11, § 64 N. 6; VGr, 9. September
2004, VB.2004.00281, E. 3). Da der massgebende Sachverhalt rechtsgenügend
erstellt ist und das Verwaltungsgericht bei der Tatsachenfeststellung über
volle Kognition verfügt (§ 20 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit § 50
Abs. 1 VRG), sprechen prozessökonomische Gründe für eine materielle
Beurteilung des Falls durch das Verwaltungsgericht (Kölz/Bosshart/Röhl, § 63
N. 11, § 64 N. 5, § 8 N. 49).
5.
5.1
§ 236
Abs. 1 PBG verlangt, dass ein Grundstück für die darauf vorgesehenen Bauten
und Anlagen genügend zugänglich ist. Hinreichende Zugänglichkeit bedingt in
tatsächlicher Hinsicht eine der Art, Lage und Zweckbestimmung der Bauten und
Anlagen entsprechende Zufahrt für Fahrzeuge der öffentlichen Dienste und der
Benützer (§ 237 Abs. 1 PBG). Darüber hinaus müssen Zufahrten für den
bestimmungsgemässen Gebrauch rechtlich gesichert sein (VGr, 15. Juni 2011,
VB.2011.00031, E. 5.1.1; RB 1981 Nr. 129 = BEZ 1981 Nr. 1
E. 3;
Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas
Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. A., Zürich 2011, S. 592
).
Diese rechtliche Sicherung umfasst den Nachweis, dass
die Bauherrschaft über dauernde und für die vorgesehene Bewerbung der Baute ausreichende
Benützungsrechte an der Zufahrt verfügt oder dass ihr für den Ausbau die nötigen
dinglichen Rechte zustehen (André Jomini, Kommentar RPG, Art. 19 Rz. 23;
Fritzsche/Bösch/Wipf, S. 592, auch zum Folgenden). Befindet sich die als
Zufahrt zu benutzende Wegparzelle
in öffentlicher Hand, setzt die
rechtliche Sicherung regelmässig deren Widmung für den Gemeingebrauch durch
Motorfahrzeuge der Bewohner und der öffentlichen Dienste voraus.
5.2
Unter den
Parteien ist umstritten, ob der (öffentliche) F-Weg bzw. sein oberster Abschnitt
zwischen der K-Strasse und der Bahnunterführung (auch) dem Gemeingebrauch durch
Motorfahrzeuge gewidmet ist. Einigkeit besteht insofern, als die Gebäude F-Weg
04 und 05 bzw. die benachbarten Schrebergärten vor dem Bau der M-Strasse im
Jahr 2006 über den F-Weg erschlossen wurden. Laut dem Beschwerdegegner sei die
Zufahrt zu den genannten Gebäuden vom Norden her ab der K-Strasse am
Baugrundstück vorbei erfolgt, während die Beschwerdeführerin vorbringt, die
Motorfahrzeuge seien üblicherweise von der N-Strasse her, über die Durchfahrt
zwischen den Häusern N-Strasse 06 und 07 zugefahren. Nach Angaben des
Beschwerdegegners sei diese Durchfahrt durch den Quartierplan "L"
(Gemeinderatsbeschluss vom 25. Februar 2003) bzw. mit der Inbetriebnahme
der M-Strasse dem motorisierten Verkehr entzogen, d.
h. einer solchen Nutzung entwidmet worden.
Selbst wenn der F-Weg früher im oberen Teil als ergänzende Zufahrt zu den Gebäuden
F-Weg 04 und 05 genutzt worden sei, habe dies keine Widmung für den motorisierten
Verkehr bewirkt bzw. sei mit dem Erlass des Quartierplans auch diesbezüglich
eine Entwidmung anzunehmen.
5.3
5.3.1
Öffentliche Sachen im Gemeingebrauch stehen allen Privaten zur Benutzung offen.
Der Gemeingebrauch kann sich aus der Natur der öffentlichen Sache (Seen,
Flüsse) ergeben oder durch Widmung begründet werden (VGr, 14. Januar 2004,
VB.2003.00384, E. 4.2, auch zum Folgenden). Wenn die Benutzung seitens der
Allgemeinheit beendet werden soll, bedarf es einer Entwidmung. Widmung und
Entwidmung können grundsätzlich auch formlos erfolgen (
Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A.,
Zürich/St. Gallen 2010
, N. 2346 ff., 2349; René Rhinow/Beat
Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband,
Basel/Frankfurt a.
M.
1990, Nr. 116 B II). So kann ein jahrelanger, widerspruchsloser Gebrauch
durch die Öffentlichkeit eine entsprechende Widmung bewirken (vgl. VGr, 10. Mai
2000, VB.2000.00025, E. 4b/cc). Seit dem Inkrafttreten von § 38 Abs. 1
des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG) setzt die
Ent
widmung
öffentlicher Strassen einen förmlichen zu publizierenden Beschluss des
Strasseneigentümers voraus; vorbehalten bleiben die Bestimmungen des Planungs-
und Baugesetzes (§ 38 Abs. 3 StrG). Eine Ent- bzw. Umwidmung kann
folglich auch mittels planerischer Massnahmen wie etwa einem Quartierplan
erfolgen, weil dieser förmlich festgesetzt wird und öffentlich bekannt zu
machen ist (§ 158 PBG).
5.3.2
Der mit einer Breite von 2,4 m im streitbetroffenen
Abschnitt die Masse eines Zugangswegs im Sinn von § 5 Abs. 1 lit. a
ZN unterschreitende F-Weg ist im Verkehrsplan der Gemeinde Meilen vom 25. März
1997 als kommunaler Fussweg (geteert) eingezeichnet. Gleichwohl ist das
Wegstück für Autofahrer polizeirechtlich nicht gesperrt und angesichts des
Schreibens von O ist bis zur Erstellung der M-Strasse im Jahr 2006 von einer
derartigen Nutzung durch die Anwohner der Gebäude F-Weg 04 und 05 bzw.
deren Zubringer auszugehen. Ob diese frühere Nutzung der Strecke durch
Autofahrer eine entsprechende Widmung für den Gemeingebrauch zur Folge hatte,
kann jedoch dahingestellt bleiben, da der F-Weg an der fraglichen Stelle
mittlerweile ohnehin in einen öffentlichen Fussweg umgewidmet worden ist.
5.3.3
Der am 25. Februar 2003 festgesetzte Quartierplan
"L" bestimmt, dass der F-Weg im Abschnitt zwischen der K-Strasse und
dem Wendeplatz der rechtwinklig heranführenden M-Strasse (Kat.-Nr. 08)
sowie die beiden Durchgänge zwischen den Gebäuden N-Strasse 06 und 07 bzw. 09
und 10 die Funktion von Fusswegen haben, während der Abschnitt zwischen dem
Wendeplatz Kat.-Nr. 08 und dem trichterförmigen Wendeplatz vor den Häusern
07 und 09 zu einer Zufahrtsstrasse ausgebaut werden soll. Obwohl das
streitbetroffene Wegstück nördlich der Bahnlinie und damit ausserhalb des
Quartierplangebiets liegt, ist es als Fussweg auf der Karte unter Ziff. 4.2
des Quartierplans aufgeführt und von dessen Wirkungen mitbetroffen: Durch die
Tatsache, dass das Teilstück zwischen dem Wendeplatz Kat.-Nr. 08 und der
Bahnunterführung dem öffentlichen Autoverkehr entzogen wurde, entfiel auch die
bisherige Zufahrtsfunktion des streitbetroffenen Wegabschnitts hinsichtlich der
in den Gebäuden F-Weg 04 und 05 befindlichen Wohneinheiten. Hieran vermag
das gelegentliche Befahren der fraglichen Stelle mit Landwirtschaftsfahrzeugen
nichts zu ändern. Unerheblich bleibt auch der Einwand des Beschwerdegegners, dass
die Zufahrt zum Gebäude F-Weg 05 nach wie vor über einen als Fussweg
ausgestalteten Abschnitt des F-Wegs erfolge. Dieser liegt nämlich südlich der
Bahnlinie, weshalb das betreffende Grundstück spätestens seit dem Bau der M-Strasse
zur strassenmässigen Erschliessung nicht mehr auf den hier relevanten
nördlichsten Teil des F-Wegs angewiesen ist. Soweit das streitbetroffene
Wegstück jemals dem öffentlichen Autoverkehr gewidmet war, erfolgte mit dem
Erlass des Quartierplans somit eine Umwidmung zum öffentlichen Fussweg.
5.4
Da der
streitbetroffene Abschnitt des F-Wegs nicht (mehr) dem motorisierten Verkehr
gewidmet ist, stellt er keine rechtlich gesicherte Zufahrt zu den auf dem
Baugrundstück geplanten Wohnungen dar. Der angefochtene Vorentscheid, der die
beabsichtigte Erschliessungslösung über den F-Weg als nicht bewilligungsfähig
betrachtet, erweist sich im Ergebnis als rechtmässig. Damit erübrigen sich
weitere Erwägungen zur tatsächlichen Ausgestaltung sowie zur Verkehrssicherheit
des im Mischverkehr zu betreibenden Wegstücks.
6.
6.1
Die Beschwerde ist folglich gutzuheissen.
Der Entscheid des Baurekursgerichts vom 25. Oktober 2011 ist aufzuheben
und der Beschluss der Baubehörde Meilen vom 5. April 2011
wiederherzustellen.
6.2
Für die
Kostenverlegung nach § 13 Abs. 2 VRG wie auch beim Entscheid über
eine allfällige Parteientschädigung nach § 17 Abs. 2 VRG ist in
erster Linie das Unterliegerprinzip massgebend; ergänzend kommt, unabhängig vom
Ausgang des Verfahrens, das Verursacherprinzip zum Zug. Dieses hat zur Folge,
dass Kosten und Entschädigungen denjenigen Personen auferlegt werden dürfen,
die sie tatsächlich verursacht haben (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 13 N. 20 ff.;
sowie § 17 N. 33).
Mit dem Erlass des unzureichend begründeten Vorentscheids
und dem Verzicht auf eine Rekursvernehmlassung (vgl. oben E. 4.2) hat die
Beschwerdeführerin entscheidend dazu beigetragen, dass die fehlende rechtliche
Sicherung bzw. Widmung des F-Wegs für den Autoverkehr im Rekursverfahren
unberücksichtigt blieb und das Beschwerdeverfahren notwendig wurde. Aufgrund
der verspäteten Substanziierung dieser rechtsrelevanten Tatsache rechtfertigt
es sich, die Kosten beider Verfahren den Parteien je zur Hälfte aufzuerlegen
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 20). Eine Parteientschädigung ist keiner
Seite zuzusprechen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Baurekursgerichts vom 25. Oktober
2011 wird aufgehoben und der baurechtliche Vorentscheid der Baubehörde Meilen
vom 5. April 2011 wiederhergestellt.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 3'140.--     Total der Kosten.
3.    Die
Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens werden der Beschwerdeführerin
und dem Beschwerdegegner je zur Hälfte auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an…