zh_verwaltungsgericht · VB.2022.00546 · 2023-04-20 · de

Festsetzung Strassenprojekt | Festsetzung Strassenprojekt. [Strassenbauprojekt "Strassenlärmsanierung Kreis 6". Der Regierungsrat hob die angefochtene Gewährung von Sanierungserleichterungen im Abschnitt Stampfenbachstrasse zwischen der Nord- und der Kronenstrasse auf und wies die Angelegenheit an die Stadt Zürich zur vertieften Prüfung einer Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h nachts und während der ersten Morgenstunde zurück. Eine entsprechende ganztägige Temporeduktion erachtete er als nicht verhältnismässig.] Die erstinstanzliche Rechtsmittelinstanz über ein Strassenprojekt – so der Regierungsrat im vorliegenden Fall – hat im Rahmen einer koordinierten Lärmsanierung auch Fragen der Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit (als funktionelle Verkehrsanordnung) zu beurteilen (VGr, 20. April 2023, VB.2022.00528, E. 5.6). Im Ergebnis ist der angefochtene Entscheid deshalb mit Blick auf die Zuständigkeit der Vorinstanz nicht zu beanstanden (E. 2.1). Der Regierungsrat hatte seinem Rekursentscheid den Beschluss des Stadtrats vom 1. Dezember 2021 betreffend das "Gesamtkonzept Strassenlärmsanierung dritte Etappe" zugrunde zu legen; dies gilt auch für das Verwaltungsgericht (E. 6.1). Angesichts der im "Gesamtkonzept Strassenlärmsanierung" enthaltenen weitreichenden Änderungen und Konkretisierungen gegenüber der Festlegung der zweiten Etappe im Jahr 2013 sowie der laufenden Untersuchungshandlungen auf dem gesamten Strassennetz der Stadt Zürich erweist sich das – lediglich einen rund 500 m langen Abschnitt der Stampfenbachstrasse zwischen der Nord- und der Kronenstrasse betreffende – Beschwerdeverfahren als nicht spruchreif für die Überprüfung einzelner Lärmsanierungsmassnahmen. Der Sachverhalt ist zu wenig untersucht, als dass die von der Beschwerdeführerin verlangten Sanierungsmassnahmen schlüssig auf ihre Verhältnismässigkeit hin überprüft werden könnten. Dies gilt namentlich für den Antrag auf die kostspielige Erstellung eines UBK, indessen auch für die anderen verlangtenVerkehrsbeschränkungen. So hätte nur schon die Einführung von Tempo 30 nachts ebenfalls erhebliche Auswirkungen auf den öV zur Folge, bei denen die Randbedingungen als ungenügend geklärt erscheinen. Insgesamt ist es in rechtswidriger Weise zu eng, wenn der Rekursentscheid die gebotene Prüfung von Massnahmen von vornherein auf Tempo 30 nachts und in der ersten Morgenstunde beschränkte (E. 6.6).Teilweise Gutheissung. Rückweisung der Sache zur weiteren Untersuchung und Neubeurteilung an den Stadtrat von Zürich.

Zürich Verwaltungsgericht 20.04.2023 VB.2022.00546
Zurich Verwaltungsgericht 20.04.2023 VB.2022.00546
Zurigo Verwaltungsgericht 20.04.2023 VB.2022.00546

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00546
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Geschäftsnummer:
VB.2022.00546
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 20.04.2023
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Festsetzung Strassenprojekt
Festsetzung Strassenprojekt.
[Strassenbauprojekt "Strassenlärmsanierung Kreis 6". Der Regierungsrat hob die angefochtene Gewährung von Sanierungserleichterungen im Abschnitt Stampfenbachstrasse zwischen der Nord- und der Kronenstrasse auf und wies die Angelegenheit an die Stadt Zürich zur vertieften Prüfung einer Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h nachts und während der ersten Morgenstunde zurück. Eine entsprechende ganztägige Temporeduktion erachtete er als nicht verhältnismässig.]
Die erstinstanzliche Rechtsmittelinstanz über ein Strassenprojekt – so der Regierungsrat im vorliegenden Fall – hat im Rahmen einer koordinierten Lärmsanierung auch Fragen der Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit (als funktionelle Verkehrsanordnung) zu beurteilen (VGr, 20. April 2023, VB.2022.00528, E. 5.6). Im Ergebnis ist der angefochtene Entscheid deshalb mit Blick auf die Zuständigkeit der Vorinstanz nicht zu beanstanden (E. 2.1). Der Regierungsrat hatte seinem Rekursentscheid den Beschluss des Stadtrats vom 1. Dezember 2021 betreffend das "Gesamtkonzept Strassenlärmsanierung dritte Etappe" zugrunde zu legen; dies gilt auch für das Verwaltungsgericht (E. 6.1). Angesichts der im "Gesamtkonzept Strassenlärmsanierung" enthaltenen weitreichenden Änderungen und Konkretisierungen gegenüber der Festlegung der zweiten Etappe im Jahr 2013 sowie der laufenden Untersuchungshandlungen auf dem gesamten Strassennetz der Stadt Zürich erweist sich das – lediglich einen rund 500 m langen Abschnitt der Stampfenbachstrasse zwischen der Nord- und der Kronenstrasse betreffende – Beschwerdeverfahren als nicht spruchreif für die Überprüfung einzelner Lärmsanierungsmassnahmen. Der Sachverhalt ist zu wenig untersucht, als dass die von der Beschwerdeführerin verlangten Sanierungsmassnahmen schlüssig auf ihre Verhältnismässigkeit hin überprüft werden könnten. Dies gilt namentlich für den Antrag auf die kostspielige Erstellung eines UBK, indessen auch für die anderen verlangten Verkehrsbeschränkungen. So hätte nur schon die Einführung von Tempo 30 nachts ebenfalls erhebliche Auswirkungen auf den öV zur Folge, bei denen die Randbedingungen als ungenügend geklärt erscheinen. Insgesamt ist es in rechtswidriger Weise zu eng, wenn der Rekursentscheid die gebotene Prüfung von Massnahmen von vornherein auf Tempo 30 nachts und in der ersten Morgenstunde beschränkte (E. 6.6).
Teilweise Gutheissung. Rückweisung der Sache zur weiteren Untersuchung und Neubeurteilung an den Stadtrat von Zürich.
Stichworte:
ENDENTSCHEID
ERLEICHTERUNGEN
HÖCHSTGESCHWINDIGKEIT
IMMISSIONSGRENZWERTE
LÄRMSANIERUNG
ÖFFENTLICHER VERKEHR
RÜCKWEISUNGSENTSCHEID
SONDERNUTZUNGSPLÄNE
SPRUNGRÜCKWEISUNG
STRASSENLÄRM
STRASSENPROJEKT
TEMPOREDUKTION
ZWISCHENENTSCHEID
Rechtsnormen:
Art. 13 Abs. II LSV
Art. 14 Abs. I LSV
§ 45 Abs. II StrassG
Art. 32 Abs. III SVG
Art. 11 Abs. I USG
Art. 13 Abs. I USG
Art. 16 Abs. I USG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2022.00546
Urteil
der 3. Kammer
vom
20. April 2023
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Franz Kessler
Coendet, Ersatzrichter Christian Mäder,
Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.
In Sachen
A, vertreten
durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Stadtrat
von Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Festsetzung
Strassenprojekt,
hat sich
ergeben:
I.
Die Stampfenbachstrasse in der Stadt Zürich ist gemäss
Regionalem Richtplan der Stadt Zürich (Verkehr; Stand 30. März 2022) eine
Verbindungsstrasse von überkommunaler Bedeutung. Am 14. Juli 2017 setzte
der Stadtrat Zürich das Strassenbauprojekt "Strassenlärmsanierung
Kreis 6" fest und fasste gleichzeitig Beschluss über funktionelle
Verkehrsanordnungen. Dieser Entscheid sieht in einzelnen Bereichen
Sanierungserleichterungen und in anderen die Herabsetzung der zulässigen
Höchstgeschwindigkeit vor. Im Hinblick auf den vorliegend betroffenen Abschnitt
der Stampfenbachstrasse zwischen der Nord- und der Kronenstrasse beschloss der
Stadtrat dabei lediglich die Gewährung von Erleichterungen im Strassenprojekt.
II.
Hinsichtlich der die Stampfenbachstrasse, Abschnitt Nord-
bis Kronenstrasse, betreffenden Festlegungen erhob A am 24. August 2017
Rekurs beim Baurekursgericht. Dabei rügte sie insbesondere die gewährten
Sanierungserleichterungen und verlangte stattdessen verschiedene Massnahmen an
der Quelle. Das Gericht trat am 17. November 2017 auf den Rekurs nicht ein
und überwies das Geschäft dem Regierungsrat. Nach Durchführung eines doppelten
Schriftenwechsels wurde den Parteien am 18. Juli 2018 angezeigt, dass die
Sachverhaltsermittlungen abgeschlossen seien. Daraufhin entschied der
Regierungsrat am 13. Juli 2022 wie folgt:
"I.   Der Rekurs von A vom 24. August 2017 wird teilweise
gutgeheissen. Der Beschluss … des Stadtrates von Zürich vom 14. Juli 2017
betreffend den Entscheid über die Einsprache und Projektfestsetzung zur
Strassenlärmsanierung im Kreis 6 wird aufgehoben, soweit damit im
Abschnitt Stampfenbachstrasse, Nord- bis Kronenstrasse, Erleichterungen
gewährt, die Einsprache der Rekurrentin diesbezüglich abgewiesen sowie der
Rekurrentin darin Verfahrenskosten auferlegt wurden. Die Sache wird im Sinne
der Erwägungen zur Neuentscheidung an die Rekursgegnerin zurückgewiesen. Im
Übrigen wird der Rekurs abgewiesen."
Die
Rekurskosten wurden den Parteien je zur Hälfte auferlegt; Parteientschädigungen
wurden nicht zugesprochen.
III.
Mit Beschwerde vom 14. September 2022 liess A dem
Verwaltungsgericht beantragen:
"1.   Es sei der Rekursentscheid der Vorinstanz insoweit
aufzuheben, als die Rekursgegnerin unter 'Hinweis auf die Erwägungen' nur zur
Prüfung der Verhältnismässigkeit der Anordnung von Tempo 30 nachts (22.00 Uhr
bis 06.00 Uhr, gegebenenfalls mit Verlängerung bis 07.00 Uhr) verpflichtet
wird.
2.   Es sei auf die Gewährung von Erleichterungen auf der
Stampfenbachstrasse im betreffenden Abschnitt (Nordstrasse bis Kronenstrasse)
zu verzichten und es seien (über die Massnahmen gemäss Rechtsbegehren 1
hinausgehende) Massnahmen an der Quelle anzuordnen.
3.   Es sei die Rekursgegnerin insbesondere dazu zu verpflichten,
Tempo 30 tagsüber anzuordnen.
Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Vorinstanz
und der Rekursgegnerin."
Namens des
Regierungsrates verzichtete die Volkswirtschaftsdirektion am 6. Oktober
2022 auf eine Vernehmlassung. Der Stadtrat beantragte in seiner
Beschwerdeantwort vom 18. Oktober 2022:
"Antrag 1 sei gutzuheissen
und der Rekursentscheid der Vorinstanz insoweit aufzuheben, als die
Rekursgegnerin unter 'Hinweis auf die Erwägungen' nur zur Prüfung der
Verhältnismässigkeit der Anordnung von Tempo 30 nachts (22.00 Uhr bis 06.00
Uhr, gegebenenfalls mit Verlängerung bis 07.00 Uhr) verpflichtet wird.
Im Übrigen sei die Beschwerde
(Anträge 2 und 3) abzuweisen."
Mit Replik vom 2. November 2022 hielt die Beschwerdeführerin an
ihren Anträgen fest, ebenso der Beschwerdegegner in der Duplik vom 24. November
2022. Zu dieser äusserte sich die Beschwerdeführerin nochmals am 9. Dezember
2022. Daraufhin erklärte der Beschwerdegegner am 21. Dezember 2022 den
Verzicht auf eine weitere Stellungnahme.
Auf die
Erwägungen des Rekursentscheids und die Parteivorbringen wird, soweit
wesentlich, in den nachfolgenden Urteilsgründen zurückgekommen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Die Stadt Zürich ist unabhängig von der überkommunalen
Bedeutung einer Strasse – wie der Stampfenbachstrasse – auf ihrem Gebiet für
deren Erstellung und Ausbau zuständig (§ 6 Abs. 1 und § 43 Abs. 1
des Strassengesetzes vom 27. September 1981 [StrG; LS 722.1). Gemäss § 45
Abs. 2 StrG setzt der Stadtrat von Zürich Projekte für Strassen von
überkommunaler Bedeutung fest. Dessen Beschluss kann mit Rekurs an den Regierungsrat
angefochten werden. Gegen den Rekursentscheid steht nach § 41 Abs. 1
in Verbindung mit § 19 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) die Beschwerde an das Verwaltungsgericht
offen (Regina Kiener in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014
[Kommentar VRG], § 41 N. 13).
2.
2.1
Der
Regierungsrat hat die bei ihm angefochtene Gewährung von
Sanierungserleichterungen aufgehoben und die Angelegenheit an die Stadt Zürich
zur vertieften Prüfung einer Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h
nachts (22 bis 6 Uhr) und während der ersten Morgenstunde (6 bis 7 Uhr)
zurückgewiesen. Hingegen erachtete er eine entsprechende ganztägige
Temporeduktion als nicht verhältnismässig. Bei diesen Erwägungen hat der
Regierungsrat nicht verkannt, dass er nach der bisherigen Praxis an sich nicht
zur Überprüfung von funktionellen Verkehrsanordnungen im Rechtsmittelverfahren
zuständig war. Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom heutigen Tag
entschieden, dass die erstinstanzliche Rechtsmittelinstanz über ein
Strassenprojekt – so der Regierungsrat im vorliegenden Fall – im Rahmen einer
koordinierten Lärmsanierung auch Fragen der Herabsetzung der
Höchstgeschwindigkeit (als funktionelle Verkehrsanordnung) zu beurteilen hat
(VB.2022.00528, E. 5.6). Im Ergebnis ist der angefochtene Entscheid
deshalb mit Blick auf die Zuständigkeit der Vorinstanz nicht zu beanstanden.
2.2
Es ist fraglich, inwiefern es sich beim
angefochtenen Rekursentscheid um einen End- oder um einen Zwischenentscheid
handelt. Diese Frage muss aber nicht erörtert werden. Selbst wenn der
angefochtene Entscheid ausschliesslich einen Zwischenentscheid bilden sollte,
ist es zur Gewährleistung einer insgesamt angemessenen Verfahrensdauer (Art. 29
Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV; SR 101]) –
nach der überaus langen Dauer des Rekursverfahrens – bzw. aus
prozessökonomischen Gründen geboten, gestützt auf § 41 Abs. 3 in
Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG auf die Beschwerde einzutreten.
2.3
Gemäss § 21 Abs. 1 VRG ist zum Rekurs
berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges
Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Die Beschwerdeführerin ist
Mieterin einer Wohnung
des Gebäudes C-Strasse 01, bei dem nachts
der Immissionsgrenzwert (IGW) überschritten und Verkehrslärm von der
Stampfenbachstrasse deutlich wahrnehmbar ist. Mit dem streitbetroffenen Projekt
sind entlang dem anstossenden Strassenabschnitt Sanierungserleichterungen (dazu
nachfolgend E. 4) angeordnet worden. Nach ständiger Rechtsprechung ist zur
Ergreifung eines Rechtsmittels befugt, wer Immissionen deutlich wahrnehmen
kann, auch wenn keine Belastungsgrenzwerte überschritten sind (BGr, 30. September
2022, 1C_568/2021, E. 1.2; BGE 140 II 214 E. 2.3). Dies trifft
vorliegend zu, weshalb die Beschwerdeführerin zur Beschwerde legitimiert ist.
2.4
Weil auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
3.
Streitgegenstand bildet die
Frage, ob die Stadt Zürich über die näher zu prüfende Herabsetzung der zulässigen
Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h auf 30 km/h (im Folgenden
Tempo 50 bzw. Tempo 30) auf der Stampfenbachstrasse im
streitbetroffenen, rund 500 m langen Abschnitt zwischen Nord- und Kronenstrasse
hinaus weitere Massnahmen zur Lärmsanierung – gleiche Temporeduktion ganztags,
Erstellung eines Eigentrassees für das Tram, Einbau eines lärmarmen
Strassenbelags, Sperrung der Strasse von 22 bis 6 Uhr nachts sowie morgens
von 6 bis 7 Uhr für Lastwagen – anzuordnen habe.
4.
Lärmemissionen sind nach Art. 11
Abs. 1 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG;
SR 814.01) an der Quelle zu begrenzen. Zur Beurteilung der zulässigen
Lärmemission hat der Bundesrat gestützt auf Art. 13 Abs. 1 USG unter
anderem Planungs-, Immissionsgrenz- und Alarmwerte für den Strassenverkehr
festgelegt (vgl. Art. 40 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang 3 der
Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 [LSV; SR 814.41]). Beim
streitbetroffenen Strassenabschnitt handelt es sich um eine sogenannte
Altanlage, d.
h. eine solche, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens
des Umweltschutzgesetzes am 1. Januar 1985 schon vorhanden war und die den
Vorschriften dieses Gesetzes oder den Umweltvorschriften anderer Bundesgesetze
widerspricht (Alain Griffel, Umweltrecht – in a nutshell, 2. A.,
Zürich/St. Gallen 2019, S. 88). Solche Anlagen müssen nach Art. 16
Abs. 1 USG saniert werden (vgl. auch Art. 13 LSV), und zwar so weit,
als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist;
dabei müssen grundsätzlich die Immissionsgrenzwerte eingehalten werden (Art. 13
Abs. 2 LSV). Stehen keine überwiegenden Interessen entgegen, so gibt die
Vollzugsbehörde den Massnahmen, welche die Lärmerzeugung verhindern oder
verringern, den Vorzug gegenüber Massnahmen, die lediglich die Lärmausbreitung
verhindern oder verringern (Abs. 3). Wäre eine Sanierung im Einzelfall
unverhältnismässig, gewähren die Behörden Erleichterungen (Art. 17 Abs. 1
USG und Art. 14 LSV). Dies setzt eine umfassende Interessenabwägung
voraus. Die Gewährung von Erleichterungen zur Überschreitung der
Immissionsgrenzwerte in einer bestimmten Situation ist eine
Ausnahmebewilligung, deren Erteilung nur in Sonderfällen erfolgen darf und
restriktiv gehandhabt werden muss. Sie setzt voraus, dass die in Betracht
kommenden Sanierungsmassnahmen und ihre Auswirkungen hinreichend geprüft
wurden. Allerdings sind nicht alle denkbaren Alternativen im Detail zu
projektieren. Varianten, die erhebliche Nachteile aufweisen oder offensichtlich
unverhältnismässig erscheinen, dürfen nach einer ersten summarischen Prüfung
aus dem Auswahlverfahren ausgeschlossen werden (zum Ganzen BGr, 2. März
2018, 1C_11/2017, E. 2.1 mit Hinweisen). Gemäss Art. 20 Abs. 1
USG werden die lärmbetroffenen Eigentümer von bestehenden Gebäuden
verpflichtet, passive Schallschutzmassnahmen zu treffen, wenn eine Sanierung an
der Quelle erfolglos geblieben ist oder aus überwiegenden Interessen ausser
Betracht fällt und zudem der Alarmwert überschritten ist. Nach gefestigter
Rechtsprechung stellen Geschwindigkeitsbegrenzungen und damit die Anordnung
einer Tempo-30-Zone im Innerortsbereich eine zulässige Massnahme zur
Lärmverminderung dar (BGr, 16. Juni 2020, 1C_350/2019, E. 4.2;
2. März 2018, 1C_11/2017, E. 4.2).
5.
5.1
Zur
Begründung des Rekursentscheids erwog der Regierungsrat, dass die Stadt Zürich
bei der Gewährung von Erleichterungen im betreffenden Abschnitt Nord- bis
Kronenstrasse der Stampfenbachstrasse eine genügende Interessenabwägung im Sinn
von Art. 14 LSV getroffen habe. Gemäss den nicht bestrittenen Erhebungen
übersteige der Lärmpegel bei der Liegenschaft C-Strasse 01, die der
Zone W5 mit der Lärmempfindlichkeitsstufe III zugeordnet sei, nachts
mit 57 dB(A) den zulässigen Wert um 2 dB(A). Die Parteien seien sich
einig, dass mit der Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit von Tempo 50
auf Tempo 30 eine wahrnehmbare Lärmsenkung erzielt werden könne. An der
Stampfenbachstrasse verkehrten die Tramlinien 11 und 14 im 7,5-Minuten-Takt.
Die im Fall einer Temporeduktion erforderliche Anschaffung eines zusätzlichen
Trams würde einmalige Investitionskosten von 5 Mio. Franken und jährliche
Betriebskosten von Fr. 350'000.- für Zusatzkurse nach sich ziehen. Die
Betriebseinschränkungen und finanziellen Nachteile überwögen die Interessen an
einer Temporeduktion. Denn ein attraktiver und bezahlbarer öffentlicher Verkehr
(im Folgenden öV) liege im Interesse der Allgemeinheit; eine Ausdünnung des
Angebots würde den Zielen der Richtplanung zuwiderlaufen. Andere Massnahmen,
wie etwa das Führen des Trams auf einem Eigentrassee, liessen sich nicht
durchsetzen. Somit erweise sich der Verzicht auf eine Temporeduktion als
vertretbar. Der von der Rekurrentin sodann verlangte Einbau von lärmarmen
Strassenbelägen erweise sich gegenwärtig aus wirtschaftlichen Gründen als
unzweckmässig, weil der Belag erst im Sommer 2019 erneuert worden sei. Im
Weiteren könne dem Antrag, wonach der Lastwagenverkehr zwischen 22 und 7 Uhr
zu verbieten sei, nicht stattgegeben werden. Denn die Geschäfte im Zentrum von
Zürich müssten frühmorgens beliefert werden, weshalb ein örtlich beschränktes
Nachtfahrverbot den Lärm nicht beseitigen, sondern nur verlagern würde. Dass
die Stadt Zürich generell auf Tempo 40 verzichtet habe, liege in ihrem
Ermessen. Schliesslich verlange die Rekurrentin als Eventualantrag die
Einführung von Tempo 30 zwischen 22 und 6 Uhr sowie in der ersten
Morgenstunde bis 7 Uhr. Die von Juli bis September 2019 in der Stadt
Zürich zu Tempo 30 durchgeführten Pilotversuche hätten gezeigt, dass diese
Geschwindigkeitsreduktion nachts zu einer wahrnehmbaren Lärmverminderung führe.
Am 1. Dezember 2021 habe der Stadtrat das "Gesamtkonzept Strassenlärmsanierung
dritte Etappe" verabschiedet. Der darin enthaltene
"Geschwindigkeitsplan" halte für das ganze Stadtgebiet die
anzustrebende Höchstgeschwindigkeit fest. Für den Abschnitt Nord- bis
Kronenstrasse auf der Stampfenbachstrasse sei für den motorisierten
Individualverkehr Tempo 30 vorgesehen, sofern für den Bahnkörper ein
baulich abgetrenntes Trassee (unabhängiger Bahnkörper; UBK) realisierbar sei;
der Tramverkehr sei davon nicht betroffen. Andernfalls solle Tempo 30
nachts gelten. Vorliegend sei die Erstellung eines UBK wenig wahrscheinlich.
Daher rechtfertige es sich, den Abschnitt Nord- bis Kronenstrasse gleich wie
jene Strecken zu behandeln, auf denen die Stadt Zürich im Geschwindigkeitsplan
neu Tempo 30 nachts vorsehe. Im Unterschied zu einer ganztägigen
Temporeduktion fielen bei einer solchen nur in der Nacht geringere Mehrkosten
an, weshalb diese Massnahme als milderes Mittel zur Lärmsanierung zu prüfen
sei. Die Stadt Zürich sei daher einzuladen, die Verhältnismässigkeit von
Tempo 30 von 22 bis 6 Uhr mittels eines Verkehrsgutachtens im Sinn
von Art. 32 Abs. 3 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember
1958 in Verbindung mit Art. 108 Abs. 2 und 4 der Signalisationsverordnung
vom 5. September 1979 zu prüfen. Zudem habe sie abzuklären, ob die
Ausdehnung von Tempo 30 auf die erste Morgenstunde von 6 bis 7 Uhr
angesichts der dann schon hohen Taktfrequenz auf den beiden Bahnlinien
ebenfalls noch angezeigt sei.
5.2
Die
Beschwerdeführerin rügt, dass der Regierungsrat
zu Unrecht weitere Sanierungsmassnahmen als die Prüfung der nächtlichen
Höchstgeschwindigkeit ausgeschlossen habe, obwohl diese technisch und
betrieblich machbar sowie wirtschaftlich tragbar seien. Die Annahme, dass
Tempo 30 zu unzumutbaren Mehrkosten und Mehraufwand für den Tram- und
Busverkehr führen würde, komme einer willkürlichen Interessenabwägung gleich.
Die behaupteten Mehrkosten für den öV wögen geringer als die Gesundheit von
rund 760 Anwohnern und 130 Arbeitstätigen. Ebenso verfalle die Vorinstanz in
Willkür, wenn sie die Anordnung von Tempo 30 auch tagsüber verneine. Der
Rekursentscheid habe sich mit ihren Argumenten nicht auseinandergesetzt,
sondern pauschal die Interessenabwägung durch die Stadt Zürich als
nachvollziehbar bezeichnet. Nach heutigem Stand sei die Realisierbarkeit eines
UBK noch offen. Problematisch sei, dass die Stadt Zürich während des laufenden
Rechtsmittelverfahrens den Strassenkörper neu gestaltet und damit ein Präjudiz
geschaffen habe, das einen UBK sowie den Einbau eines Flüsterbelags auf
unbestimmte Zeit verzögern könnte. Richtigerweise hätte der Regierungsrat
erkennen müssen, dass aufgrund der rechtlichen und tatsächlichen Entwicklungen
sowie der übermässigen Verfahrensdauer eine umfassende Rückweisung der Sache an
den Stadtrat angezeigt gewesen wäre. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur
Strassenlärmsanierung gebiete eine ernsthafte einzelfallbezogene Prüfung der
möglichen Sanierungsmassnahmen unter Einholung von Expertengutachten.
5.3
In ihrer
Beschwerdeantwort räumt die Stadt Zürich ein, dass aufgrund des am 1. Dezember
2021 ergangenen Stadtratsbeschlusses betreffend das "Gesamtkonzept
Strassenlärmsanierung dritte Etappe" weitere Massnahmen zu prüfen seien.
Gegenstand dieser Prüfung bilde auch die Frage, welches Geschwindigkeitsregime
auf dem bestehenden Tempo-50-Strassennetz zu gelten habe. Für die
Stampfenbachstrasse würden die Option eines UBK und – wie von der
Beschwerdeführerin zu Recht gefordert – Tempo 30 ganztags geprüft; als
"Rückfallposition" komme Tempo 30 nachts in Betracht.
Tatsächlich handle es sich bei der Anordnung von Tempo 30 innerorts um
eine wirksame und einfach durchzusetzende Lärmschutzmassnahme. Indessen würde
diese im öV zu Mehrkosten führen, die möglicherweise als unverhältnismässig
hoch zu würdigen seien. Ob für die Stampfenbachstrasse ein UBK realisierbar
sei, der die Mehrkosten für den öV massgeblich senken würde, müsse näher
geprüft und – falls zweckmässig – in einem Strassenbauprojekt ausgelöst werden.
Für Geschwindigkeitsreduktionen hätten die bundesrechtlichen Vorgaben erfüllt
zu sein. Ebenfalls evaluiert werden müssten flankierende Massnahmen zur
Reduktion der negativen Auswirkungen auf den öV.
6.
6.1
Massgebend
für die Feststellung der tatsächlichen Verhältnisse ist der Zeitpunkt des
Rekursentscheids bzw. der aktuelle Zeitpunkt der vorliegenden Entscheidfällung,
sofern neue Tatsachenbehauptungen durch die angefochtene Anordnung notwendig
geworden sind (VGr, 22. April 2021, VB.2021.00063, E. 4.1; Marco
Donatsch, Kommentar VRG, § 20a N. 4; § 52 N. 7 ff.).
Hinsichtlich von Änderungen der Rechtslage gilt bei Dauersachverhalten nach
ständiger Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts der Grundsatz, dass auf das
neue Recht abzustellen ist (VGr, 21. Juni 2018, VB.2016.00112, E. 6.3.2
mit Hinweis auf RB 1985Nr. 116; Donatsch, § 20a N. 29).
Demgemäss hatte der Regierungsrat seinem Rekursentscheid
den Beschluss des Stadtrats vom 1. Dezember 2021 betreffend das
"Gesamtkonzept Strassenlärmsanierung dritte Etappe" zugrunde zu legen
(www.stadt-zuerich.ch) und gilt dies auch für das Verwaltungsgericht. In den
Erwägungen zu diesem Beschluss, dem eine Untersuchung der kommunalen
Dienstabteilung Verkehr beiliegt, äusserte sich der Stadtrat zu den bisherigen
Sanierungsmassnahmen und erörterte daraufhin das Konzept für das weitere
Vorgehen. Die Untersuchungen hätten gezeigt, dass die Herabsetzung der
allgemeinen Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h vielerorts nicht ausreiche,
um die Überschreitung der IGW rückgängig zu machen. Auch weitere lärmmindernde
Massnahmen wie Flüsterbeläge und vermehrte Elektromobilität genügten oft allein
nicht, um die bundesrechtlichen Vorgaben zu erfüllen. Das Herzstück des Konzepts
bilde der Geschwindigkeitsplan, der für das ganze Stadtgebiet die anzustrebende
Höchstgeschwindigkeit festhalte. In der Umsetzungsphase sei für jede einzelne
Strasse mit vorgesehener Geschwindigkeitsherabsetzung ein Gutachten zu
erstellen, mit dem geprüft werde, ob die bundesrechtlichen Bedingungen für eine
Temporeduktion erfüllt seien. Der Geschwindigkeitsplan sehe auf zahlreichen
Strassen die Einführung von Tempo 30 vor. Wo eine Temporeduktion tagsüber
als unverhältnismässig erscheine, solle diese Massnahme während der Nacht
gelten. Hauptsächlich auf grossen Ein- und Ausfallachsen sowie auf Strassen mit
grosser Bedeutung für den öV werde Tempo 50 beibehalten; bei gewissen
Strecken liefen vertiefte Untersuchungen. Sollten alle im Gesamtkonzept
angestrebten Temporeduktionen – was stets eine positive gutachterliche
Beurteilung voraussetze – umgesetzt werden, könnten von den rund 140'000
Personen, die heute von übermässigem Lärm betroffen seien, deren 48'000 am Tag
und deren 95'000 in der Nacht profitieren. Damit die negativen Auswirkungen auf
den öffentlichen Verkehr möglichst gering ausfielen, werde bei verschiedenen
Strassen geprüft, ob für das Tram über einen UBK eine höhere Geschwindigkeit zu
ermöglichen sei. Sodann würden weitere Massnahmen zur Beschleunigung und
Priorisierung des öV geprüft. Die Umsetzung erfolge etappenweise und dauere
mindestens bis zum Jahr 2030. Der Aufwand für die Erstellung der zahlreichen
Gutachten und akustischen Projekte sowie die Umsetzung der Signalisationen
binde erhebliche Ressourcen. Sowohl bei den zu treffenden Verkehrsanordnungen
als auch bei den Strassenbauprojekten sei mit aufwändigen Rechtsmittelverfahren
zu rechnen. Für die VBZ ergäben sich bei der Umsetzung zusätzliche
Investitionen und hohe betriebliche Mehrkosten, deren Tragung noch zu klären
sei.
6.2
Nach der
Rechtsprechung kommt der Stadt auch bei der Projektierung einer überkommunalen
Strasse Autonomie zu (VGr, 28. April 2022, VB.2021.00837, E. 3.2;
10. September 2020, VB.2018.00800, E. 5.1). In der (kommunalen) Strassenplanung
hat die Planungsbehörde eine umfassende Interessenabwägung vorzunehmen und
einen Ermessensentscheid zu fällen, der im gerichtlichen Verfahren nur mit
Zurückhaltung überprüft wird (VGr, 5. Juli 2018, VB.2017.00592, E. 2).
Das Gericht soll nicht aus eigenem Gutdünken, sondern nur aus triftigen Gründen
von der Beurteilung durch die zuständige Fachbehörde abweichen und nicht sein
Ermessen an die Stelle des Ermessens des Planungsträgers setzen (VGr, 10. September
2020, VB.2018.00800, E. 4.3 mit Hinweis auf BGr, 21. September 2016,
1C_556/2013, E. 5.2; Heinz Aemisegger/Stephan Haag in: Heinz Aemisegger et
al. [Hrsg.], Praxis­kommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren,
Zürich etc. 2020, Art. 33 N. 84 und 88). Ohnehin ist die Kognition
des Verwaltungsgerichts bereits gemäss § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20
Abs. 1 VRG auf die Prüfung von Rechtsverletzungen einschliesslich
Ermessensmissbrauch, Ermessensüber- oder -unterschreitung (lit. a) sowie
die unrichtige oder ungenügende Feststellung des Sachverhalts (lit. b)
beschränkt.
6.3
Wie in
E. 4 skizziert worden ist und worauf die Beschwerdeführerin – unter
Hinweis auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung (vgl. dazu BGE 141 II 483
E. 3, 138 II 379 E. 5; Griffel, S. 122) – zu Recht hinweist,
kommt den Interessen der Anwohner von Strassenabschnitten, an denen die
gesetzlichen Lärmgrenzwerte überschritten sind, ein grosses Gewicht zu. Dies ergibt
sich bereits aus Art. 74 BV, wonach der Bund Vorschriften über den Schutz
des Menschen und seiner natürlichen Umwelt vor schädlichen oder lästigen
Einwirkungen erlässt. Die Verhältnismässigkeit von Verkehrsvorschriften für
eine öffentliche Strasse als Betriebseinschränkungen hängt aber von der
Funktion dieser Anlage ab (vgl. Art. 14 Abs. 1 lit. a LSV).
Öffentliche Interessen, wie der Ortsbildschutz oder die Verkehrssicherheit,
können auch allfälligen baulichen Lärmsanierungsmassnahmen bei Strassen
entgegenstehen (vgl. Art. 14 Abs. 1 lit. b LSV). Die Kosten für
bauliche Lärmsanierungsmassnahmen bei öffentlichen Strassen dürfen nicht in
einem Missverhältnis zum Nutzen stehen (vgl. Art. 14 Abs. 1 lit. a
LSV; Griffel, S. 89 f.; BGr, 20. Februar 2023, 1C_387/2021,
E. 3.2). Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) hat zusammen mit dem Bundesamt
für Strassen (ASTRA) eine Vollzugshilfe für die Lärmsanierung von Strassen
herausgegeben (Schguanin/Ziegler, Leitfaden Strassenlärm, 2006). Die Grundsätze
und Bewertungsmethoden der Vollzugshilfe können eine umfassende Prüfung der
Verhältnismässigkeit im Einzelfall, die auch die Berücksichtigung qualitativer
Kriterien umfasst, nicht ersetzen (vgl. BGr, 17. August 2020, 1C_183/2019,
E. 4.3).
6.4
Aus dem
Geschwindigkeitsplan, der dem Stadtratsbeschluss vom 1. Dezember 2021
beiliegt, geht hervor, dass das öV-Hauptnetz 105 Strecken umfasst (S. 26).
Bei deren 70 soll Tempo 30 eingeführt werden. Bei 15 Strecken wird ein UBK
geprüft, sodass Tempo 30 beim motorisierten Individualverkehr signalisiert
werden kann; falls sich ein solcher nicht realisieren lässt, soll bei 7
Strecken Tempo 50 belassen und bei 8 Strecken Tempo 30 nachts
eingeführt werden. Für 19 Strecken ist Tempo 30 nachts vorgesehen. Bei 16
Strecken bleibt Tempo 50 aufgrund der bestehenden Lärmbelastung oder der
Interessenabwägung zwischen Lärmbelastung und negativen Auswirkungen auf den öV
signalisiert. Bei zwei Strecken sollen Lärmschutzwände die Beibehaltung von
Tempo 50 ermöglichen; eventuell sei Tempo 30 nachts anzuordnen. Auf
dem öV-Nebennetz mit 94 Strecken ist bei deren 70 die Einführung von
Tempo 30 vorgesehen, bei den übrigen 24 soll es bei Tempo 50 bleiben
(S. 30). Schliesslich ist bei 109 Strecken ohne öV bei deren 90
Tempo 30 geplant und bei den restlichen 19 weiterhin Tempo 50
(S. 33).
6.5
Dem
Stadtratsbeschluss vom 1. Dezember 2021 ("Nächste Schritte") ist
zu entnehmen, dass gegenwärtig intensive Untersuchungen mit den notwendigen
gutachterlichen Abklärungen bezüglich der Einführung von Tempo 30 zur
Umsetzung der dritten Etappe der Strassenlärmsanierung laufen. Dabei soll das
Sanierungsziel in der weit überwiegenden Anzahl Fälle allein mit der
funktionellen Verkehrsanordnung von Tempo 30 erreicht werden. Bauliche
Massnahmen wie die Erstellung eines UBK oder Lärmschutzwände werden nur
vereinzelt überhaupt in Betracht gezogen; vom Einbau eines lärmsenkenden
"Flüsterbelags" ist darin nicht die Rede. Ebenso wenig äussert sich
der Stadtrat zu allfällig notwendigen passiven Schallschutzmassnahmen.
6.6
Angesichts
des mit dem Stadtratsbeschluss vom 1. Dezember 2021 festgesetzten "Gesamtkonzepts
Strassenlärmsanierung dritte Etappe" mit den darin enthaltenen
weitreichenden Änderungen und Konkretisierungen gegenüber der Festlegung der
zweiten Etappe im Jahr 2013 sowie der laufenden Untersuchungshandlungen auf dem
gesamten Strassennetz der Stadt Zürich erweist sich das – lediglich einen rund
500 m langen Abschnitt der Stampfenbachstrasse zwischen der Nord- und der
Kronenstrasse betreffende – Beschwerdeverfahren als nicht spruchreif für die
Überprüfung einzelner Lärmsanierungsmassnahmen. Der Sachverhalt ist zu wenig
untersucht, als dass die von der Beschwerdeführerin verlangten
Sanierungsmassnahmen schlüssig auf ihre Verhältnismässigkeit hin überprüft
werden könnten. Dies gilt namentlich für den Antrag auf die kostspielige
Erstellung eines UBK, indessen auch für die anderen verlangten Verkehrsbeschränkungen.
So hätte nur schon die Einführung von Tempo 30 nachts ebenfalls erhebliche
Auswirkungen auf den öV zur Folge, bei denen die Randbedingungen als ungenügend
geklärt erscheinen. Insgesamt ist es in rechtswidriger Weise zu eng, wenn der
angefochtene Entscheid die gebotene Prüfung von Massnahmen von vornherein auf
Tempo 30 nachts und in der ersten Morgenstunde beschränkt hat.
Aufgrund dieser Erwägungen
ist der Rekursentscheid des Regierungsrats vom 13. Juli 2022 in partieller
Gutheissung der Beschwerde aufzuheben und die Sache zur weiteren Untersuchung
und Neubeurteilung an den Stadtrat von Zürich zurückzuweisen. Dieser wird dabei
eine beförderliche Durchführung des Sanierungsverfahrens sicherzustellen haben.
Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.
7.
Die (Sprung-)Rückweisung zur erneuten Entscheidung bei
offenem Ausgang ist in Bezug auf die Regelung der Nebenfolgen als Obsiegen zu
behandeln, wenn die Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch
entscheiden kann (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f.
mit Hinweisen). Die Kosten des Rekurs- und Beschwerdeverfahrens sind somit dem
unterliegenden Beschwerdegegner aufzuerlegen; sein Antrag auf teilweise
Gutheissung der Beschwerde vermag an diesem Ergebnis nichts zu ändern (§ 13
Abs. 2 Satz 1 VRG, teilweise in Verbindung mit § 65a Abs. 2
VRG). Desgleichen hat dieser der Beschwerdeführerin antragsgemäss eine
angemessene Parteientschädigung für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zu
bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG).
8.
Dieser Rückweisungsentscheid stellt einen
Zwischenentscheid dar, der nur unter den einschränkenden Voraussetzungen von Art. 93
Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG;
SR 173.110) angefochten werden kann.
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Rekursentscheid des Regierungsrats
vom 13. Juli 2022 wird aufgehoben und die Sache zur weiteren Untersuchung
und Neubeurteilung an den Stadtrat von Zürich zurückgewiesen.
Im
Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.    Die Kosten
des Rekursverfahrens von Fr. 2'102.- werden dem Beschwerdegegner
auferlegt.
3.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 4'000.-;     die übrigen Kosten betragen:
Fr.    220.--
Zustellkosten,
Fr. 4'220.--
Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
5.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und
das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'500.-
(Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen.
6.    Gegen dieses
Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
7.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    den Regierungsrat;
c)    das Bundesamt für Umwelt (BAFU);
 d)    das Bundesamt für Strassen (ASTRA).