zh_verwaltungsgericht · VB.2010.00296 · 2009-06-29 · de

kantonale Volksabstimmung / Stimmrechtsbeschwerde | Abstimmung über die "Zürcher Medikamentenabgabe-Initiative" Darin, dass der Regierungsrat den angefochtenen Entscheid gefällt hat, ohne zuvor dem Beschwerdeführer die eingegangenen Rechtsschriften zuzustellen oder ihn davon anderweitig in Kenntnis zu setzen, liegt eine Gehörsverweigerung (E. 2.3). Die Gehörsverletzung ist mit dem vorliegenden Beschwerdeverfahren geheilt (E. 2.4). Im Abstimmungskampf erfolgten irreführende Aussagen durch Private (E. 3.5). Die Aufhebung einer Abstimmung fällt nur unter grösster Zurückhaltung und bei ganz schwerwiegenden Verstössen in Betracht. Dies ist insbesondere der Fall, wenn falsche bzw. irreführende Behauptungen durch Private zu einem so späten Zeitpunkt erhoben werden, dass es den Stimmberechtigten unmöglich ist, sich ein zuverlässiges Bild von den tatsächlichen Verhältnissen zu machen (E. 3.7). Vorliegend vermochten die Gegner der Initiative die Sachlage gegenüber einem breiten Publikum richtigzustellen (E. 3.7.1). Die Stimmberechtigten konnten sich mit geringstem Aufwand über den tatsächlichen Gegenstand der Abstimmung informieren (E. 3.7.2). Die mehrheitliche Zustimmung zur Initiative in den Landgebieten ist kein Indiz für ein verfälschtes Abstimmungsergebnis (E. 3.7.3). Es ist davon auszugehen, dass der Wille der Bevölkerung im Abstimmungsresultat unverfälscht zum Ausdruck gekommen ist. Eine Verletzung der Abstimmungsfreiheit liegt nicht vor (E. 3.8). Es bestand keine behördliche Pflicht für eine zusätzliche Informationsabgabe an die Bevölkerung (E. 4.3). Soweit die Erläuterungen in der Abstimmungszeitung beanstandet worden waren, ist der Regierungsrat auf den Stimmrechtsrekurs zu Recht nicht eingetreten. Wenn darauf dennoch einzutreten gewesen wäre, hätte der Rekurs ohne Rechtsverletzung abgewiesen werden können (E. 5.2 f.). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 10..2.08.0 VB.2010.00296
Zurich Verwaltungsgericht 10..2.08.0 VB.2010.00296
Zurigo Verwaltungsgericht 10..2.08.0 VB.2010.00296

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2010.00296
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Geschäftsnummer:
VB.2010.00296
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 08.09.2010
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 20.01.2011 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
kantonale Volksabstimmung / Stimmrechtsbeschwerde
Abstimmung über die "Zürcher Medikamentenabgabe-Initiative"
Darin, dass der Regierungsrat den angefochtenen Entscheid gefällt hat, ohne zuvor dem Beschwerdeführer die eingegangenen Rechtsschriften zuzustellen oder ihn davon anderweitig in Kenntnis zu setzen, liegt eine Gehörsverweigerung (E. 2.3). Die Gehörsverletzung ist mit dem vorliegenden Beschwerdeverfahren geheilt (E. 2.4). Im Abstimmungskampf erfolgten irreführende Aussagen durch Private (E. 3.5). Die Aufhebung einer Abstimmung fällt nur unter grösster Zurückhaltung und bei ganz schwerwiegenden Verstössen in Betracht. Dies ist insbesondere der Fall, wenn falsche bzw. irreführende Behauptungen durch Private zu einem so späten Zeitpunkt erhoben werden, dass es den Stimmberechtigten unmöglich ist, sich ein zuverlässiges Bild von den tatsächlichen Verhältnissen zu machen (E. 3.7). Vorliegend vermochten die Gegner der Initiative die Sachlage gegenüber einem breiten Publikum richtigzustellen (E. 3.7.1). Die Stimmberechtigten konnten sich mit geringstem Aufwand über den tatsächlichen Gegenstand der Abstimmung informieren (E. 3.7.2). Die mehrheitliche Zustimmung zur Initiative in den Landgebieten ist kein Indiz für ein verfälschtes Abstimmungsergebnis (E. 3.7.3). Es ist davon auszugehen, dass der Wille der Bevölkerung im Abstimmungsresultat unverfälscht zum Ausdruck gekommen ist. Eine Verletzung der Abstimmungsfreiheit liegt nicht vor (E. 3.8). Es bestand keine behördliche Pflicht für eine zusätzliche Informationsabgabe an die Bevölkerung (E. 4.3). Soweit die Erläuterungen in der Abstimmungszeitung beanstandet worden waren, ist der Regierungsrat auf den Stimmrechtsrekurs zu Recht nicht eingetreten. Wenn darauf dennoch einzutreten gewesen wäre, hätte der Rekurs ohne Rechtsverletzung abgewiesen werden können (E. 5.2 f.).
Abweisung.
Stichworte:
ABSTIMMUNGSFREIHEIT
ABSTIMMUNGSKAMPF
INFORMATIONSPFLICHT
INITIATIVE
IRREFÜHRENDE PUBLIKATION
PRIVATE
RECHTLICHES GEHÖR
STIMMRECHTSBESCHWERDE
ÜBRIGES BESONDERES VERWALTUNGSRECHT
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. II BV
Art. 34 Abs. II BV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2010.00296
Entscheid
der 4. Kammer
vom
8. September 2010
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter
Peter Sprenger,
Gerichtssekretärin
Sandra Wintsch.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer
,
gegen
Regierungsrat des Kantons
Zürich,
vertreten durch
die
Direktion der Justiz und
des Innern
,
Beschwerdegegner
,
betreffend
kantonale Volksabstimmung / Stimmrechtsbeschwerde,
hat
sich ergeben:
I.
Am 30. November 2008 nahmen die Stimmberechtigten
des Kantons Zürich die Initiative "Ja zur Wahlfreiheit beim Medikamentenbezug
(Zürcher Medikamentenabgabe-Initiative)" mit 53,7 % Ja-Stimmen an. Am
9. Dezember 2008 ordnete der Regierungsrat die Veröffentlichung der
Ergebnisse der Volksabstimmung im Amtsblatt des Kantons Zürich an. Dieser Beschluss
wurde zusammen mit den Ergebnissen am 12. Dezember 2008 im Amtsblatt veröffentlicht
(ABl 2008, 2309).
II.
A.
Mit
Eingabe vom 17. Dezember 2008 erhob A Stimmrechtsrekurs an den Regierungsrat
und beantragte die Aufhebung des Beschlusses des Regierungsrats vom
9. Dezember 2008, soweit er die Ergebnisse der Volksinitiative "Ja
zur Wahlfreiheit beim Medikamentenbezug (Zürcher Medikamentenabgabe-Initiative)"
betreffe; es sei über die Volksinitiative eine erneute Volksabstimmung
anzuordnen. Des Weiteren rügte A die Stellungnahme des Regierungsrats in der
behördlichen Abstimmungszeitung als unausgewogen und unvollständig. Sodann sei
der Ausgang der Abstimmung durch eine massive Falschpropaganda der Ärzteschaft
beeinflusst worden; die zuständigen Behörden hätten es versäumt, diese zu
widerlegen und klarzustellen. Der Regierungsrat erachtete den Rekurs als verspätet
und trat darauf mit Beschluss vom 14. Januar 2009 nicht ein.
B.
Entsprechend
der Rechtsmittelbelehrung gelangte A mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten vom 19. März 2009 an das Bundesgericht. Er beantragte die
Aufhebung des Beschlusses des Regierungsrats und die Rückweisung der Sache zur
Neubeurteilung. Mit Urteil vom 29. Juni 2009 überwies das Bundesgericht
die Eingabe zuständigkeitshalber dem Verwaltungsgericht zur Behandlung (1C_124/2009,
www.bger.ch).
C.
Mit
Entscheid vom 4. November 2009 zog das Verwaltungsgericht in Betracht, dass der
Regierungsrat auf den Stimmrechtsrekurs wegen Verspätung insoweit zu Recht
nicht eingetreten sei, als sich der Rekurs gegen die Erläuterungen in der
Abstimmungszeitung gerichtet habe. Hingegen hätte der Regierungsrat auf den
Rekurs eintreten müssen, soweit darin eine Irreführung der Stimmberechtigten
durch Private und eine damit zusammenhängende Untätigkeit der Behörden gerügt
worden seien. In Gutheissung der Beschwerde wurde der Beschluss des
Regierungsrats deshalb aufgehoben und die Sache im Sinn der Erwägungen zu neuer
Entscheidung zurückgewiesen (VB.2009.00385, www.vgrzh.ch).
D.
Der
Regierungsrat wies den Stimmrechtsrekurs im neuen Entscheid vom 21. April 2010
ab. Die politischen Rechte der Stimmberechtigten seien durch die Äusserungen
von Privaten bzw. durch die unterbliebene Intervention des Regierungsrats nicht
verletzt worden.
III.
A gelangte mit Beschwerde vom 3. Juni 2010 wiederum an das
Verwaltungsgericht. Er beantragte, den Beschluss des Regierungsrats aufzuheben,
das Ergebnis der angefochtenen Volksabstimmung für ungültig zu erklären, und es
sei eine neue Volksabstimmung anzuordnen; zudem verlangte er eine
Parteientschädigung.
Mit Eingabe vom 6./7. Juli 2010 ersuchte die Direktion
der Justiz und des Inneren unter Hinweis auf die Begründung des Regierungsratsbeschlusses
um Beschwerdeabweisung.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Seit
Inkrafttreten der Rechtsweggarantie per 1. Januar 2009 ist das
Verwaltungsgericht kantonal für Beschwerden gegen Anordnungen auf dem Gebiet
von Wahlen und Abstimmungen zuständig (vgl. Art. 86 Abs. 2 f.
und Art. 88 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 130 Abs. 3 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]; BGr,
12. März 2009, 1C_467/2008, E. 1.3 mit Hinweisen, www.bger.ch; zum
Ganzen auch VGr, 30. April 2009, VB.2009.00055, E. 1.2
Abs. 2 f., www.vgrzh.ch). Die Beschwerde richtet sich gegen einen
Rekursentscheid des Regierungsrats betreffend eine kantonale Abstimmung. Die
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist somit gegeben.
1.2
Gemäss der
am 1. Juli 2010 in Kraft getretenen Fassung des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
gilt in Stimmrechtssachen auch für die Beschwerde an das Verwaltungsgericht
eine fünftägige Frist (§ 53 Satz 2 in Verbindung mit § 22 Abs. 1
Satz 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS
175.2]). Es kann vorliegend offen bleiben, ob diese fünftägige Frist bereits
zuvor – also im Zeitpunkt der hier in Frage stehenden Beschwerdeanhebung – gegolten
hatte. Der Beschwerdeführer hat die Beschwerde zwar nicht innert fünf Tagen ab
Zustellung, jedoch noch während der angesetzten 30-tägigen Frist erhoben. Da
ein allfälliger Mangel in der Rechtsmittelbelehrung nicht erkennbar war, kann
dem Beschwerdeführer aus seinem Vorgehen kein Nachteil erwachsen (vgl. dazu
VGr, 30. April 2009, VB.2009.00055, E. 1.2 Abs. 4 – 10. Juni 2009,
VB.2009.00165, E. 1.2 – 10. Februar 2010, VB.2009.00509, E. 1.3 [je unter
www.vgrzh.ch]).
1.3
In
Stimmrechtssachen sind unter anderem die Stimmberechtigten des betreffenden Abstimmungskreises
zur Beschwerde legitimiert (§ 49 in Verbindung mit § 21a lit. a VRG). Obschon
seinerzeit nicht ausdrücklich geregelt, galt dieselbe Beschwerdelegitimation gemäss
Praxis des Verwaltungsgerichts bereits vor der am 1. Juli 2010 in Kraft
getretenen Änderung des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (vgl. VGr,
30. April 2009, VB.2009.00055, E. 1.4, und 4. November 2009,
VB.2009.00385, E. 1.3 [je unter www.vgrzh.ch]).
Der Beschwerdeführer ist im
Kanton Zürich wohnhaft und stimmberechtigt, weshalb seine Legitimation ohne
weiteres zu bejahen ist. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.
2.1
Der
Beschwerdeführer hat mit Eingabe an den Regierungsrat vom 20. Mai 2010 um
Akteneinsicht ersucht. Mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht stellte er
den Antrag, das Verfahren zu sistieren, bis der Regierungsrat über das Akteneinsichtsgesuch
entschieden habe; im Rahmen der Wiederaufnahme des Verfahrens sei ihm eine
Frist zur Beschwerdeergänzung anzusetzen.
2.2
In der
Stellungnahme zur Beschwerde vom 6./7. Juli 2010 hielt die Direktion der Justiz
und des Innern ergänzend fest, dass dem Akteneinsichtsgesuch des
Beschwerdeführers stattgegeben und die Akteneinsicht durch Zustellung von
Kopien der massgebenden Akten gewährt worden sei. Die Akten befinden sich
ausserdem im eingereichten Dossier. Die Stellungnahme der Direktion ging am 7.
Juli 2010 an den Beschwerdeführer zur Kenntnisnahme.
2.2.1
Bei dieser Sachlage besteht von vornherein kein Grund (mehr) für eine
Sistierung des Verfahrens.
2.2.2
Sodann hatte der Beschwerdeführer Gelegenheit, sich zur Eingabe der
Direktion vom 6./7. Juli 2010 und zu den darin erwähnten Akten zu äussern.
Dieses Äusserungsrecht besteht nach jeder zur Kenntnisnahme zugestellten
Eingabe. Kommen Verfahrensbeteiligte, welche eine solche Eingabe ohne
Fristansetzung erhalten haben, zum Schluss, sie möchten nochmals zur Sache
Stellung nehmen, so sollen sie dies aus Gründen des Zeitgewinns tun, ohne
vorher darum nachzusuchen. Nach Treu und Glauben hat dies jedoch umgehend zu
erfolgen. Bei dieser Vorgehensweise ist mit der Entscheidfällung zuzuwarten,
bis das Gericht annehmen darf, der Adressat habe auf eine weitere Eingabe
verzichtet (BGE 133 I 98 E. 2.2).
Seit Zustellung der Eingabe der Direktion an den
Beschwerdeführer sind rund zwei Monate vergangen, weshalb selbst unter
Berücksichtigung der vom 10. Juli bis 20. August 2010 dauernden Gerichtsferien
von einem Verzicht auf eine weitere Eingabe auszugehen ist.
2.3
Allerdings
ist Folgendes zu beachten: Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches
Gehör (Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 [
BV])
vermittelt den Parteien das Recht, im Rahmen eines Gerichtsverfahrens zu
replizieren. Es ist den Gerichten nicht gestattet, einer Partei das
Äusserungsrecht zu eingegangenen Stellungnahmen bzw. Vernehmlassungen der
übrigen Verfahrensparteien, unteren Instanzen und weiteren Stellen
abzuschneiden. Die Partei ist vom Gericht nicht nur über den Eingang dieser Eingaben
zu orientieren; sie muss ausserdem die Möglichkeit zur Replik haben (BGE 133 I
98 E. 2.1, 132 I 42 E. 3.3.3, je mit Hinweisen). Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts
gilt dies grundsätzlich auch im Verfahren vor den Verwaltungsbehörden (VGr, 2.
September 2009, VB.2009.00083 E. 4.2.1 mit Hinweisen, www.vgrzh.ch).
Darin, dass der Regierungsrat den angefochtenen Entscheid
gefällt hat, ohne zuvor dem Beschwerdeführer die eingegangenen Rechtsschriften
zuzustellen oder ihn davon anderweitig in Kenntnis zu setzen, liegt eine
Gehörsverweigerung.
2.4
Gemäss der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann eine nicht besonders schwerwiegende
Verletzung des rechtlichen Gehörs ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die betroffene
Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die
sowohl den Sachverhalt als auch die Rechtslage frei überprüfen kann. Von einer
Rückweisung ist selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung des rechtlichen
Gehörs dann abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem formalistischen
Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem Interesse
der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu
vereinbaren wären (vgl. BGE 133 I 201 E. 2.2). Für den Entscheid über
Rückweisung oder Heilung im Einzelfall ist die konkrete Interessenlage zu
berücksichtigen (vgl. RB 1995 Nr. 23).
2.4.1
Im Vorgehen der Vorinstanz liegt keine
schwere
Gehörsverletzung. Es
bestehen keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass der angefochtene Entscheid die von
dritter Seite ungefragt eingereichten Stellungnahmen und Unterlagen – welche
zudem keine relevanten neuen Tatsachen enthielten – trotz Rückzug des
Beiladungsgesuchs berücksichtigt hätte.
2.4.2
Bei der Überprüfung des angefochtenen Entscheids des Regierungsrats stellen
sich vorliegend sodann keine Ermessensfragen. Das Verwaltungsgericht kann den
Entscheid deshalb sowohl in tatsächlicher als auch in rechtlicher Hinsicht frei
überprüfen (vgl. § 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG).
2.4.3
Ausserdem wäre eine erneute Rückweisung der Sache an den Regierungsrat bei
der gegebenen Sachlage ein formalistischer Leerlauf und würde zu unnötigen
Verzögerungen des Verfahrens führen. Dabei ist auch anzumerken, dass der Beschwerdeführer
trotz der Rüge, die Vorinstanz habe sein rechtliches Gehör verletzt, keinen
Rückweisungsantrag gestellt hat.
2.4.4
Es ist somit davon auszugehen, dass die Gehörsverletzung mit dem
vorliegenden Beschwerdeverfahren geheilt ist.
3.
3.1
Die in Art. 34 Abs. 2 BV verankerte Abstimmungsfreiheit gibt den
Stimmberechtigten Anspruch darauf, das kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird,
dass nicht den freien Willen der  Stimmberechtigten zuverlässig und
unverfälscht zum Ausdruck bringt. Gemäss dem ergänzenden kantonalen Recht
gewährleisten die staatlichen Organe, dass die Meinung der Stimmberechtigten
zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck ge­bracht werden kann, indem sie
insbesondere einen freien und offenen Prozess der Meinungsbildung fördern und
eine von Zwang und unzulässigem Druck freie Stimmabgabe er­möglichen (§ 6 Abs.
1 des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 [GPR, LS
161]).
3.2
Nach der
Praxis des Bundesgerichtes müssen Abstimmungs- und Wahlverfahren so
ausgestaltet sein, dass die freie und unbeeinflusste Äusserung des
Wählerwillens gewährleistet ist. Geschützt wird namentlich das Recht der aktiv
Stimmberechtigten, weder bei der Bildung noch bei der Äusserung des politischen
Willens unter Druck gesetzt oder in unzulässiger Weise beeinflusst zu werden.
Die Stimmberechtigten haben Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis
anerkannt wird, das nicht ihren freien Willen zuverlässig und unverfälscht zum
Ausdruck bringt. Sie sollen ihre politische Entscheidung gestützt auf einen
gesetzeskonformen sowie möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung
treffen können (BGE 130 I 290 E. 3.1 mit Hinweisen).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung können private
Informationen im Vorfeld von Sachabstimmungen in unzulässiger Weise die
Willensbildung der Stimmberechtigten beeinflussen. Von einer unzulässigen
Einwirkung wird etwa dann gesprochen, wenn mittels privater Publikation in
einem so späten Zeitpunkt mit offensichtlich unwahren und irreführenden Angaben
in den Abstimmungskampf eingegriffen wird, dass es den Stimmberechtigten nach
den Umständen unmöglich ist, sich aus anderen Quellen ein zuverlässiges Bild
von den tatsächlichen Verhältnissen zu machen. In Anbetracht der Meinungsäusserungsfreiheit
wird eine derartige Beeinträchtigung nicht leichthin angenommen. Da insbesondere
gewisse übertreibende oder gar unwahre Behauptungen kaum vermieden werden
können und weil den Stimmberechtigten ein Urteil über die bekundeten Meinungen
und Übertreibungen zugetraut werden darf, fällt die Aufhebung einer Abstimmung
nur unter grösster Zurückhaltung und bei ganz schwerwiegenden Verstössen in
Betracht (BGE 135 I 292 E. 4.1 S. 295 f., 119 Ia 271 E. 3c S. 274 f., 118 Ia
259 E. 3 S. 262 f.; BGr, 18. Februar 2008, 1C_393/2007, E. 5, www.bger.ch
[je mit Hinweisen]; vgl. dazu ferner Yvo Hangartner/Andreas Kley, Die
demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft,
Zürich 2000, N. 2670 ff.; Christoph Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde, Zürich
1990, S. 119).
3.3
Der
Beschwerdeführer weist zunächst darauf hin, dass der Abstimmungskampf vor allem
zwischen den direkt betroffenen Parteien erbittert geführt worden sei.
Konkret wirft er den Befürworterinnen und Befürwortern der
Initiative vor, sie hätten mit zahlreichen Inseraten in den Landbezirken für
ein "Ja" geworben, "damit Ärzte auf dem Land weiterhin
Medikamente abgeben dürfen". Diese Aussagen seien total irreführend und schlichtweg
falsch.
Weiter sei behauptet worden, die Notfallversorgung mit
Medikamenten sei bei einer Ablehnung der Initiative im Kanton Zürich nicht mehr
gewährleistet. Auch diese Aussage sei höchst tendenziös und habe die
Stimmberechtigten bei ihrer Meinungs- und Willensbildung in erheblichem Mass
beeinflusst.
3.4
Gegenstand
der Initiative war die Regelung der Medikamentenabgabe durch die Ärzte in den
Städten Zürich und Winterthur. Gemäss dem seinerzeitigen Gesundheitsgesetz vom
4. November 1962 (LS 810.1, historische Fassung) waren in der Regel nur die Ärzte
ausserhalb der Städte Zürich und Winterthur zum Verkauf von Medikamenten befugt
(§ 17). Die Initiative verfolgte mit einer Neufassung dieser Bestimmung das
Ziel, das Recht zum Medikamentenverkauf (Selbstdispensation) allen im Kanton
Zürich praktizierenden Ärzten einzuräumen – also auch denjenigen in den Städten
Zürich und Winterthur.
3.5
Bei den
Akten liegen drei Unterlagen, mit welchen im Vorfeld zur Abstimmung für ein
"Ja" zur Initiative geworben wurde: Das "Praxisteam
Praxisgemeinschaft Hittnau" begründete seine Empfehlung wie folgt:
"Damit Sie weiterhin ihre Medikamente im Dorf beziehen können." In
der Dorfpost vom 13. November 2008 empfahlen die "Hausärzte von Fehraltorf,
Russikon, Weisslingen" ein "Ja zur Wahlfreiheit beim Medikamentenbezug"
und führten unter anderem aus: "Denn wir wollen Medikamente weiterhin beim
Arzt beziehen." In Flyern des Initiativkomitees wird für ein "Ja zur
Wahlfreiheit beim Medikamentenbezug" unter anderem ausgeführt, "damit
Ärzte weiterhin auf dem Land und neu auch in den Städten Medikamente abgeben
dürfen".
Mit der Darstellung der Situation auf dem Land wird der
Eindruck erweckt, dass dort die Medikamentenabgabe durch die Ärzte bei einem
"Nein" zur Initiative nicht mehr möglich sei. In den verkürzten
Versionen gemäss den beiden erstzitierten Unterlagen ist die Aussage klar
falsch. In der ausführlicheren Version des Initiativkomitees ist die
Formulierung zumindest irreführend. Daran ändert auch nichts, wenn die
Forderung nach einem Verbot der Selbstdispensation auf dem Land – wie die
Vorinstanz ausführt – bei einer klaren Ablehnung der Initiative nahe liegend
gewesen wäre.
3.6
Im
erwähnten Flyer des Initiativkomitees wurde für die Initiative ferner mit dem Argument,
"… damit auch in Notfällen eine breite und geeignete Versorgung mit Medikamenten
gewährleistet bleibt", geworben. Damit wurde unterstellt, dass die
erforderliche Versorgung in Notfällen bei einer Ablehnung der Initiative nicht
mehr wie bisher gewährleistet sein würde. Diese Aussage ist irreführend.
3.7
Erfolgen
im Abstimmungskampf unzutreffende oder irreführende Aussagen durch Private (und
nicht durch Behörden), so fällt die Aufhebung einer Abstimmung – wie gesehen –
nur unter grösster Zurückhaltung und bei ganz schwerwiegenden Verstössen in
Betracht. Dies ist insbesondere der Fall, wenn falsche bzw. irreführende
Behauptungen zu einem so späten Zeitpunkt erhoben werden, dass es den
Stimmberechtigten unmöglich ist, sich ein zuverlässiges Bild von den
tatsächlichen Verhältnissen zu machen (vgl. vorn 3.2 Abs. 2; dazu auch
Hangartner/Kley, N. 2673; Michel Besson, Behördliche Information vor Volksabstimmungen,
Bern 2003, S. 362; Stephan Widmer, Wahl- und Abstimmungsfreiheit, Zürich 1989,
S. 281 f.). Die Aufhebung einer Volksabstimmung könnte allenfalls auch in
Betracht fallen, wenn Falschaussagen in grosser Quantität verbreitet werden,
die Gegenseite demgegenüber nicht über vergleichbare Mittel verfügt und eine
Klarstellung auch in den Medien unterblieben ist.
3.7.1
Der Beschwerdeführer macht keine belegten Angaben darüber, wann die
Befürworter der Initiative mit der irreführenden Kampagne
begonnen
haben. Wohl führt er in der Beschwerde aus, in den Arztpraxen ausserhalb der
Städte seien die strittigen Flyer ganz kurz bzw. "rund drei Wochen" vor
der Abstimmung abgegeben worden. Aus den Akten ergeben sich indessen keine
Anhaltspunkte dafür, dass die in Frage stehenden Aussagen erst so kurz vor der
Abstimmung gemacht worden wären, dass keine Zeit oder Mittel für eine
Richtigstellung vorhanden gewesen wären. Es ergibt sich im Gegenteil, dass auf
falsche Aussagen angemessen und rechtzeitig reagiert wurde. So waren die Gegner
der Initiative in der Lage, die Sachlage gegenüber einem breiten Publikum
richtigzustellen. So hat eine Landapotheke in Fehraltorf 9000 Flugblätter
verteilen lassen. Zudem wurde die Sachlage betreffend Medikamentenabgabe auf
dem Land und betreffend Notfalldienst in Presseerzeugnissen richtiggestellt.
Mit diesen Informationen wurden die Leser unmissverständlich darüber
orientiert, dass eine Ablehnung der Initiative die bisherige Befugnis der Landärzte
zur Medikamentenabgabe nicht einschränken würde.
3.7.2
Zudem lässt sich nicht behaupten, es habe sich um eine komplizierte Materie
gehandelt. Bereits ein kurzer Blick in die Abstimmungszeitung zeigte auf, worum
es ging: Unter dem Titel "Die Vorlagen in Kürze" wurde zur fraglichen
Abstimmung ausgeführt, dass gemäss der Volksinitiative neu auch die Ärztinnen
und Ärzte der Städte Zürich und Winterthur die Möglichkeit erhalten sollen, in
der eigenen Praxis Arzneimittel an ihre Patientinnen und Patienten abgeben zu
dürfen. Dasselbe ergibt sich aus dem Vorspann zum ausführlichen Beleuchtenden
Bericht. Die Stimmberechtigten konnten sich daher mit geringstem Aufwand über
den tatsächlichen Gegenstand der Abstimmung informieren.
3.7.3
In den Landbezirken des Kantons ist die Initiative meist deutlich
angenommen, in den beiden Städten Zürich und Winterthur dagegen klar verworfen
worden (vgl. ABl 2008, 2330–2034). Der Beschwerdeführer schliesst aus diesem
Resultat auf die Wirksamkeit der unlauteren Propaganda. Hätten die Stimmberechtigten
auf dem Land gewusst, dass sich bei ihnen auch bei einer Ablehnung der
Initiative nichts ändert, hätten sie sehr wahrscheinlich anders gestimmt.
Dieser Schluss ist nicht zulässig. Es liegt in der Natur
des demokratischen Systems, dass Stimmberechtigte zuweilen über Vorlagen zu
entscheiden haben, welche sie nicht oder kaum betreffen. Das befürwortende
Ergebnis in den Landbezirken zeigt einzig auf, dass die dort ansässige
Bevölkerung das in ihrem Wohngebiet bereits bestehende System der ärztlichen Medikamentenabgabe
mehrheitlich für gut befindet. Besteht mehrheitlich eine dahin gehende
Überzeugung, so liegt es auf der Hand, dass eine Mehrheit das System der ärztlichen
Medikamentenabgabe auch für das übrige Kantonsgebiet für zweckmässig erachtet
hat. Die mehrheitliche Zustimmung zur Initiative in den Landgebieten ist
folglich kein Indiz für ein verfälschtes Abstimmungsergebnis.
3.8
Zusammengefasst
ergibt sich, dass es den Stimmberechtigten trotz der unwahren bzw.
irreführenden Aussagen möglich war, sich in einem freien und umfassenden
Prozess der Meinungsbildung für oder gegen die Initiative zu entscheiden. Es
ist deshalb davon auszugehen, dass der Wille der Bevölkerung im
Abstimmungsresultat unverfälscht zum Ausdruck gekommen ist. Eine Verletzung der
Abstimmungsfreiheit liegt nicht vor.
4.
4.1
Nach
Auffassung des Beschwerdeführers hätte der Regierungsrat den unwahren Behauptungen
vor der Abstimmung entgegentreten müssen.
4.2
Dazu ist
zunächst darauf hinzuweisen, dass Behörden nur mit einer gewissen Zurückhaltung
in den Abstimmungskampf eingreifen sollten (vgl. etwa Besson, S. 115 f.; Jeanne
Ramseyer, Zur Problematik der behördlichen Information im Vorfeld von Wahlen und
Abstimmungen, Basel 1992, S. 50; Widmer, S. 178 f.). Dennoch kann eine
Interventionspflicht der Behörden bejaht werden, wenn zusätzliche Informationen
im Interesse einer unverfälschten Willenskundgabe der Stimmbürger notwendig
sind (vgl. Hangartner/Kley, N. 2593 f.; Besson, S. 117; Ramseyer, S. 49; je mit
Hinweisen).
4.3
Gemäss
obigen Ausführungen ist davon auszugehen, dass das Abstimmungsergebnis den
freien Willen der Bevölkerung zuverlässig wiedergibt; die unrichtige
Sachdarstellung ist gegenüber den Stimmberechtigten auch ohne Hilfe der
Behörden rechtzeitig korrigiert worden. Es bestand daher keine behördliche
Pflicht
für eine zusätzliche Informationsabgabe an die Bevölkerung.
5.
5.1
Schliesslich
beanstandet der Beschwerdeführer die Ausführungen des Regierungsrats in der
Abstimmungszeitung als falsch, unvollständig, unklar und äusserst einseitig.
5.2
Gemäss dem
Rückweisungsentscheid des Verwaltungsgerichts vom 4. November 2009 ist der
Regierungsrat auf den Stimmrechtskurs zu Recht nicht eingetreten, soweit damit
die Erläuterungen in der Abstimmungszeitung beanstandet worden waren. Für diese
Beanstandung sei der Rekurs verspätet erhoben worden.
Daran hat sich inzwischen nichts geändert. Wenn darauf
dennoch einzutreten gewesen wäre, hätte der Rekurs – wie die nachfolgenden
Ausführungen in Kürze zeigen – ohne Rechtsverletzung abgewiesen werden können.
5.3
Die
politischen Behörden des Kantons hatten zur fraglichen Abstimmung divergierende
Meinungen. Während eine Mehrheit des Kantonsrats die Initiative ablehnte, wurde
sie vom Regierungsrat befürwortet. Die Abstimmungszeitung machte dies
transparent und behandelte die Materie kontradiktorisch: Über drei Seiten
äusserte sich zunächst die Kantonsratsmehrheit im ablehnenden Sinn. Hernach
erhielten das Initiativkomitee, die Minderheit des Kantonsrats sowie der
Regierungsrat insgesamt ebenfalls drei Seiten Raum, in welchem der zustimmende
Standpunkt dargelegt wurde.
Erfolgt die Diskussion der Abstimmungsvorlage auf diese
Weise kontradiktorisch, so sind die Anforderungen an die Ausgewogenheit der
behördlichen Stellungnahmen herabzusetzen. Für die einzelnen zu Wort kommenden
Behörden besteht keine Pflicht, ihre Stellungnahme jeweils in dem Sinn
abzufassen, dass die für die Gegenposition sprechenden Argumente ebenfalls
aufzulisten gewesen wären. Das Prinzip der Chancengleichheit wird ausreichend
beachtet. Immerhin bleibt es dabei, dass behördliche Stellungnahmen weder falsche
Informationen enthalten noch irreführend sein dürfen (VGr, 10. Februar 2010,
VB.2009.00509, E. 3.3, www.vgrzh.ch; vgl. auch Besson, S. 260).
Bei der vorliegenden Konstellation war es zulässig, dass
der Regierungsrat in der Abstimmungszeitung für die Initiative Stellung bezogen
hat – umgekehrt war es der Kantonsratsmehrheit ebenso gestattet, sich im
Beleuchtenden Bericht gegen die Initiative auszusprechen. Nicht ersichtlich ist
schliesslich, dass die Ausführungen des Regierungsrats irreführend oder falsch
gewesen wären. Daran ändert auch nichts, dass die Zusatzbezeichnung der
Initiative (Zürcher Medikamentenabgabe-Initiative) in der Abstimmungszeitung
weggelassen wurde. Die Bedeutung dieses Zusatzes ist marginal – selbst der
Beleuchtende Bericht des Kantonsrats hat es offensichtlich nicht für
erforderlich gehalten, diesen Zusatz zu erwähnen. Dieser Bericht kann –
entgegen der mutmasslichen Auffassung des Beschwerdeführers – offensichtlich
nicht als Anlass für eine Anfechtung des vorliegenden Abstimmungsergebnisses
dienen; es wird darin klar gegen die Initiative Stellung bezogen.
Die gegenüber der Abstimmungszeitung vorgebrachten Rügen
erweisen sich daher als unbegründet.
6.
6.1
Beim
Entscheid über Stimmrechtsbeschwerden werden Verfahrenskosten erhoben, wenn das
Rechtsmittel offensichtlich aussichtslos ist (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit §
13 Abs. 4 VRG). Dies trifft vorliegend nicht zu. Dis Kosten sind demzufolge auf
die Gerichtskasse zu nehmen.
6.2
Angesichts
seines Unterliegens steht dem Beschwerdeführer keine Parteientschädigung zu
(§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Eine Parteientschädigung
wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen diesen
Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lau­sanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an
...