zh_verwaltungsgericht · AN.2024.00005 · 2025-09-04 · de

Professurenreglement der Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaften (Neuerlass) | [Die Beschwerdeführerin, die seit Mai 2011 als Professorin an der ZHAW tätig ist, wendet sich ausschliesslich gegen § 16 Abs. 2 und § 20 Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 4 Professurenreglement ZHAW und rügt – nebst einem Verstoss gegen das Legalitätsprinzip –, dass damit die Regel gestrichen worden sei, wonach Personen, die den Titel Professorin oder Professor ZFH während sechs Jahren geführt hätten, diesen im Fall einer Kündigung hätten behalten dürfen.] Aus der Zuständigkeit des Beschwerdegegners zur Ernennung und Entlassung von Professorinnen und Professoren lässt sich ohne Weiteres auch die Befugnis ableiten, die Frage der Titel(weiter)führung bzw. der Verleihung und des Verlusts des Titels Professorin oder Professor ZHAW zu regeln (E. 4.3). Die betreffende Norm ist ausreichend bestimmt (E. 4.4). Potenziell betroffene Einzelpersonen – und so auch die Beschwerdeführerin im vorliegenden Fall – haben praxisgemäss keinen Anspruch auf rechtliches Gehör im Rechtssetzungsverfahren (E. 5.2). In der Regel stellen Rechtsetzungsakte sodann keine Vertrauensgrundlage dar. Hier liegen sachlich haltbare Gründe für die Rechtsänderung vor. Diese zeichnete sich zudem schon seit Jahren ab und greift – da es lediglich um die Frage der Titelweiterführung nach einem Austritt aus dem Dienst der ZHAW geht – weder in wohlerworbene Rechte ein noch läuft sie einer früheren Zusicherung des Gesetzes- bzw. Verordnungsgebers zuwider, die Anlass zu irreversiblen Dispositionen geboten hätte (E. 5.3). Die Rüge der Ungleichbehandlung von Professorinnen und Professoren, die altershalber aus dem Dienst ausscheiden, bzw. von Professorinnen und Professoren, die bereits vor Inkrafttreten des Professurenreglements ZHAW aus anderen Gründen ausgeschieden sind, und solchen, die nach Inkrafttreten aus anderen Gründen ausscheiden, erweist sich ebenfalls als unbegründet (E. 5.4). Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten wird.

Zürich Verwaltungsgericht 04.09.2025 AN.2024.00005
Zurich Verwaltungsgericht 04.09.2025 AN.2024.00005
Zurigo Verwaltungsgericht 04.09.2025 AN.2024.00005

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2024.00005
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Geschäftsnummer:
AN.2024.00005
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 04.09.2025
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Professurenreglement der Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaften (Neuerlass)
[Die Beschwerdeführerin, die seit Mai 2011 als Professorin an der ZHAW tätig ist, wendet sich ausschliesslich gegen § 16 Abs. 2 und § 20 Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 4 Professurenreglement ZHAW und rügt – nebst einem Verstoss gegen das Legalitätsprinzip –, dass damit die Regel gestrichen worden sei, wonach Personen, die den Titel Professorin oder Professor ZFH während sechs Jahren geführt hätten, diesen im Fall einer Kündigung hätten behalten dürfen.]
Aus der Zuständigkeit des Beschwerdegegners zur Ernennung und Entlassung von Professorinnen und Professoren lässt sich ohne Weiteres auch die Befugnis ableiten, die Frage der Titel(weiter)führung bzw. der Verleihung und des Verlusts des Titels Professorin oder Professor ZHAW zu regeln (E. 4.3). Die betreffende Norm ist ausreichend bestimmt (E. 4.4).
Potenziell betroffene Einzelpersonen – und so auch die Beschwerdeführerin im vorliegenden Fall – haben praxisgemäss keinen Anspruch auf rechtliches Gehör im Rechtssetzungsverfahren (E. 5.2). In der Regel stellen Rechtsetzungsakte sodann keine Vertrauensgrundlage dar. Hier liegen sachlich haltbare Gründe für die Rechtsänderung vor. Diese zeichnete sich zudem schon seit Jahren ab und greift – da es lediglich um die Frage der Titelweiterführung nach einem Austritt aus dem Dienst der ZHAW geht – weder in wohlerworbene Rechte ein noch läuft sie einer früheren Zusicherung des Gesetzes- bzw. Verordnungsgebers zuwider, die Anlass zu irreversiblen Dispositionen geboten hätte (E. 5.3). Die Rüge der Ungleichbehandlung von Professorinnen und Professoren, die altershalber aus dem Dienst ausscheiden, bzw. von Professorinnen und Professoren, die bereits vor Inkrafttreten des Professurenreglements ZHAW aus anderen Gründen ausgeschieden sind, und solchen, die nach Inkrafttreten aus anderen Gründen ausscheiden, erweist sich ebenfalls als unbegründet (E. 5.4).
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten wird.
Stichworte:
ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
IRREVERSIBLE DISPOSITION
LEGALITÄTSPRINZIP
RECHTLICHES GEHÖR
RECHTSETZUNG
TITELFÜHRUNG
TREU UND GLAUBEN
ÜBERGANGSREGELUNG
UNGLEICHBEHANDLUNG
VERTRAUENSSCHUTZ
WOHLERWORBENE RECHTE
ZUSICHERUNG
Rechtsnormen:
Art. 5 Abs. 1 BV
Art. 5 Abs. 2 BV
Art. 5 Abs. 3 BV
Art. 8 Abs. 1 BV
Art. 9 BV
Art. 29 Abs. 2 BV
Art. 38 KV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
AN.2024.00005
Urteil
der 4.
Kammer
vom
4. September 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz),
Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer,
Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert,
Gerichtsschreiberin
Sonja Güntert.
In Sachen
A,
vertreten durch Prof.
Dr.
iur. B und/oder
RA C,
Beschwerdeführerin,
gegen
Zürcher Fachhochschulrat,
Beschwerdegegner,
betreffend Professurenreglement
der Zürcher Hochschule
für Angewandte Wissenschaften (Neuerlass),
hat sich
ergeben:
I.
Der Zürcher Fachhochschulrat erliess am 9. Juli 2024
das Professurenreglement der Zürcher Hochschulen für Angewandte Wissenschaften
(Professurenreglement ZHAW, LS 414.254) und setzte es auf den 1. August
2024 in Kraft (Dispositiv-Ziff. I und II). Gleichzeitig hob er auf das
Datum der Inkraftsetzung des neuen Professurenreglements das Reglement über den
Titel einer Professorin oder eines Professors an der Zürcher Fachhochschule vom
6. Juli 2010 (Titelreglement, LS 414.112.2) auf
(Dispositiv-Ziff. III).
Der Beschluss wurde im Amtsblatt
vom 26. Juli 2024 veröffentlicht (ABl 2024-07-26), wobei der Publikation
unter dem Titel "Professurenreglement der Zürcher Hochschule für
Angewandte Wissenschaften (Neuerlass)" irrtümlicherweise das
Professurenreglement der Zürcher Hochschule der Künste angehängt war. Unter dem
Titel "Berichtigung" erschien daher am 9. August 2024 der Beschluss
des Fachhochschulrats vom 9. Juli 2024 nochmals im Amtsblatt, dieses Mal
mit dem korrekten Professurenreglement (ABl 2024-08-09).
II.
Am 16. September 2024 erhob A Beschwerde beim
Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge "seien
§ 16 Abs. 2 und § 20 Abs. 1, 2 und 4 des Professurenreglements
der Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaften vom 9. Juli 2024 aufzuheben
und zur verfassungskonformen Anpassung an den Beschwerdegegner
zurückzuweisen".
Der Zürcher Fachhochschulrat beantragte mit
Beschwerdeantwort vom 18. Oktober 2024, unter Entschädigungsfolge sei die
Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, und sei die aufschiebende
Wirkung der Beschwerde in einem Zwischenentscheid ex tunc zu entziehen,
eventualiter die aufschiebende Wirkung der Beschwerde auf § 16 Abs. 2
und § 20 Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 4 Professurenreglement ZHAW
zu beschränken. Mit Präsidialverfügung vom 22. Oktober 2024 wies das
Verwaltungsgericht das Gesuch um Entzug der aufschiebenden Wirkung ab, wobei es
in den Erwägungen darauf hinwies, dass die aufschiebende Wirkung der Beschwerde
lediglich auf die angefochtenen Bestimmungen beschränkt und es dem Zürcher
Fachhochschulrat unbenommen sei, den nicht angefochtenen Teil des Professurenreglements
in Kraft zu setzen bzw. in Kraft zu belassen. Am 4. November 2024 nahm A
Stellung zur Beschwerdeantwort des Fachhochschulrats und reduzierte ihren
Beschwerdeantrag dahingehend, dass sie neu nicht mehr beantragte, dass das
angefochtene Reglement bei einer Gutheissung zur verfassungskonformen Anpassung
an den Fachhochschulrat zurückzuweisen sei. Mit weiteren Stellungnahmen vom
28. November und vom 6. Dezember 2024 hielten die Parteien an ihren
jeweiligen (Haupt-)Anträgen fest.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG, LS 175.2), Art. 79 Abs. 2 der Kantonsverfassung vom
27. Februar 2005 (KV, LS 101) sowie § 36 Abs. 1 des Fachhochschulgesetzes
vom 2. April 2007 (FaHG, LS 414.10) zuständige (einzige) Instanz für
die Beurteilung von Beschwerden gegen Erlasse des Beschwerdegegners. Über
Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung
(§ 38a Abs. 1 VRG).
Da der angefochtene Erlass Verwaltungsrecht betrifft, ist der
Spruchkörper vollumfänglich aus Mitgliedern des Verwaltungsgerichts
zusammenzusetzen (§ 38a Abs. 2 VRG).
1.2
Gemäss
§ 49 in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines
Erlasses berechtigt, wer durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt
werden könnte. § 21b VRG soll auf die bundesgerichtliche Praxis verweisen
(Weisung des Regierungsrats vom 22. Oktober 2014 zum Publikationsgesetz,
ABl 2014-11-07, Meldungsnummer 0090451). Demnach ist die Beschwerdelegitimation
zu bejahen, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass
die beschwerdeführende Person durch den angefochtenen Erlass früher oder später
einmal unmittelbar in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte
(BGE 146 I 62 E. 2.1; VGr, 22. Mai 2025, AN.2025.00001,
E. 1.2 mit weiteren Hinweisen, auch zum Folgenden). Ein bloss mittelbares
oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse reicht nicht aus; die
beschwerdeführende Person muss mithin im eigenen Interesse – und nicht in jenem
der Allgemeinheit – Beschwerde führen (BGE 136 I 49 E. 2.1, 135 I 43
E. 1.4; Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],
§ 21 N. 34).
Die Beschwerdeführerin ist seit ….als Professorin an der ZHAW
tätig. Ihre Betroffenheit durch die angefochtenen Bestimmungen im
Professurenreglement ZHAW in eigenen schutzwürdigen Interessen ist nur schon
deshalb zu bejahen.
1.3
Da auch
die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
Dies gilt mit der folgenden Einschränkung: Soweit die
Beschwerdeführerin um schriftliche Klarstellung ersucht, wie § 20 Abs. 4
Professurenreglement ZHAW zu verstehen sei bzw. ob sich diese
Übergangsbestimmung auch auf die Weiterführung des Professorentitels beziehe,
ist sie damit im vorliegenden Verfahren nicht zu hören. Wie sich sogleich
zeigt, wird eine Norm im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle einzig daraufhin
überprüft, ob sie mit den höherrangigen Rechtsvorschriften übereinstimmt, eine
Erläuterung der angefochtenen Norm kann im Rechtsmittelverfahren nicht verlangt
werden. Im Übrigen erscheint der Wortlaut von § 20 Abs. 4 Professurenreglement
ZHAW ohnehin klar. So ist dort lediglich von der "Verleihung" des Titels
einer Professorin oder eines Professors ZHAW die Rede und lässt sich der im
Amtsblatt publizierten Begründung des Beschwerdegegners zum betrachteten
Neuerlass diesbezüglich weiter entnehmen, dass § 20 Abs. 4 Professurenreglement
ZHAW "die Frage der Titelvergabe" regle, im Gegensatz etwa zu
§ 20 Abs. 1–3 Professurenreglement ZHAW betreffend die Weiterführung
eines nach bisherigem Recht verliehenen Titels (ABl 2024-08-09, S. 2;
ABl 2024-07-26, S. 23).
2.
Mit der Beschwerde gegen einen
Erlass kann die Verletzung übergeordneten Rechts gerügt werden (§ 50 Abs. 1
in Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG; ferner Art. 79 Abs. 2 KV).
Das Verfahren bezweckt die Durchsetzung der Hierarchie der Rechtsnormen
(Andreas Conne, Abstrakte Normenkontrolle im Kanton Zürich, ZBl 115/2014,
S. 403 ff., 404). Prüfungsmassstab bilden insbesondere das kantonale
Verfassungs- und Gesetzesrecht sowie das gesamte Bundesrecht (Marco Donatsch,
Kommentar VRG, § 50 N. 76 in Verbindung mit § 20 N. 94).
Nach der verwaltungsgerichtlichen Praxis soll ein
Aufhebungsentscheid grundsätzlich nur erfolgen, wenn sich die betreffende Norm
einer rechtskonformen Auslegung entzieht, jedoch nicht, wenn eine solche
Auslegung möglich und vertretbar ist und von inskünftiger rechtskonformer
Anwendung der angefochtenen Norm – insbesondere auch durch eine im Rahmen des Normenkontrollverfahrens
vom Verwaltungsgericht vorgegebene Auslegung – ausgegangen werden kann (vgl.
zum Ganzen VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003, E. 3.2 mit Hinweisen;
Kaspar Plüss, Kognition im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle,
ZBl 115/2014, S. 420 ff., 422 f.; Ralph David Doleschal,
Die abstrakte Normenkontrolle in den Kantonen, Zürich etc. 2019,
S. 756 ff.).
3.
3.1
Nach dem
bis Ende Juli 2024 geltenden Recht bestand das Hochschulpersonal der ZHAW, der
Zürcher Hochschule der Künste (ZHdK) und der Pädagogischen Hochschule Zürich
(PHZH) aus den Dozierenden, den Lehrbeauftragten mit befristeter Anstellung,
den Assistierenden und den wissenschaftlichen Mitarbeitenden sowie aus dem
administrativen und dem technischen Personal (§ 12 des Fachhochschulgesetzes
in der Fassung vom 1. Januar 2008 [OS 62, 271]) und war der Beschwerdegegner
darüber hinaus ermächtigt, den Dozierenden den Titel einer Professorin ZFH oder
eines Professors ZFH zu verleihen (§ 10 Abs. 3 lit. k des Fachhochschulgesetzes
in der Fassung vom 1. August 2007 [OS 62, 271]). Die Voraussetzungen
für die Verleihung und den Verlust des Titels einer Professorin oder eines Professors
ZFH regelte der Beschwerdegegner im Titelreglement (so § 20 der Personalverordnung
der Zürcher Fachhochschule vom 16. Juli 2008 [aPVF]).
Für die Titelverleihung musste die oder der Dozierende in
der Regel bestimmte Anforderungen erfüllen (personelle Kriterien) und musste
ihre bzw. seine Stelle als Professorenstelle der Hochschule genehmigt worden
sein (§§ 3 ff. aPVF). Dozierende, die aus Altersgründen aus der ZFH
ausschieden, waren berechtigt, den Titel weiterhin zu führen (§ 9 aPVF).
Dozierende, die nicht altershalber aus der ZFH ausschieden, konnten gemäss
§ 10 Abs. 1 aPVF den Titel weiterhin führen, wenn sie ihn mindestens
sechs Jahre innehatten. Bei kürzerer Dauer erlosch die Berechtigung zur Führung
des Titels; der Beschwerdegegner konnte aber auf Antrag der Hochschulleitung
Ausnahmen bewilligen (§ 10 Abs. 2 aPVF).
3.2
Im Februar
2021 bzw. November 2023 beschloss der Kantonsrat Änderungen des Fachhochschulgesetzes
vom 2. April 2007 (ABl 2021-03-05 und ABl 2023-11-17). Die Änderungen
wurden zusammen mit der neuen Personalverordnung der Zürcher Fachhochschule vom
22. Juni 2022 (PVF, LS 414.112 [OS 77, 475]) und weiteren
Verordnungsänderungen per 1. August 2024 in Kraft gesetzt. Die wichtigste
Änderung betrifft die Zusammensetzung des Hochschulpersonals (vgl. § 12
Abs. 1 FaHG). Als neue Personalkategorie wurden die Professorinnen und Professoren
eingeführt (§ 12 Abs. 1 lit. a FaHG) und in der ebenfalls neuen
Personalkategorie des Lehr- und Forschungspersonals wurden die bisherigen
Dozierenden, Lehrbeauftragten sowie wissenschaftlichen Mitarbeitenden
zusammengeführt (vgl. zum Ganzen auch ABl 2022-07-08, S. 15 ff.).
Gemäss § 10 Abs. 4 lit. l FaHG genehmigt
der Beschwerdegegner – (neu) oberstes Organ des Hochschulbereichs (§ 10
Abs. 1 FaHG) – die Stellenplanung der Hochschulen für die Professuren
(siehe auch § 2 lit. c PVF) und ernennt und entlässt er die
Professorinnen und Professoren,
wobei in § 12b
FaHG neu die Anforderungen für Professorinnen und Professoren und in § 13
FaHG ihre Aufgaben definiert werden.
Unter Professuren werden insofern vom
Beschwerdegegner genehmigte Stellen für Professorinnen und Professoren verstanden,
die in der Professurenplanung bzw. -liste aufgeführt sind, und unter
Professorinnen und Professoren Personen, die eine solche vom Beschwerdegegner
genehmigte Professur innehaben.
3.3
Gestützt
auf § 10 Abs. 4 lit. l, § 12b und § 13 FaHG sowie
§ 2 lit. c PVF erliess der Beschwerdegegner je separate
Professurenreglemente für die drei vom Kanton getragenen Zürcher
Fachhochschulen, darunter das angefochtene Reglement. Darin regelt der
Beschwerdegegner insbesondere das Verfahren zur Ernennung und Entlassung der
Professorinnen und Professoren an der ZHAW sowie die Titelführung (§ 1
lit. b und lit. d Professurenreglement ZHAW).
Auf detaillierte Bestimmungen betreffend die Kriterien für
Professuren in §§ 10 f. Professurenreglement ZHAW und solche
betreffend die Ernennung in §§ 12 ff. Professurenreglement ZHAW
folgen dabei unter anderem unter den Abschnitten "Titel" (§§ 15 ff.
Professurenreglement ZHAW) und "Übergangsbestimmungen"
(§§ 20 f. Professurenreglement ZHAW) Normen zur Führung und zur
Weiterführung des Titels Professorin bzw. Professor ZHAW.
3.4
Nach
§ 15 Abs. 1 Professurenreglement ZHAW sind Professorinnen und
Professoren mit der Ernennung berechtigt, während der Dauer der Anstellung den
Titel Professorin ZHAW oder Professor ZHAW zu führen.
Professorinnen und Professoren, die aus Altersgründen aus
der ZHAW ausscheiden, dürfen diesen Titel laut § 16 Professurenreglement ZHAW
stets weiterführen (Abs. 1), Professorinnen und Professoren, die aus
anderen Gründen aus der Hochschule ausscheiden, nur dann, wenn der Beschwerdegegner
auf Antrag der Rektorin oder des Rektors die Weiterführung des Titels
ausnahmsweise bewilligt (Abs. 2).
Für Dozierende nach bisherigem Recht, denen vor
Inkrafttreten dieses Reglements der Titel Professorin ZFH oder Professor ZFH
verliehen worden ist und die aus der ZHAW ausgeschieden sind, bleibt das
bisherige Recht anwendbar (§ 20 Abs. 1 Professurenreglement ZHAW).
Das bedeutet insbesondere, dass diese Personen den Titel
Professorin bzw. Professor weiterführen dürfen
(ABl 2024-08-09,
S. 24, auch zum Folgenden). Für Angestellte, die gemäss bisherigem Recht
berechtigt sind, den vor Inkrafttreten dieses Reglements vom Beschwerdegegner
verliehenen Titel Professorin ZFH oder Professor ZFH zu tragen und keine
Professur innehaben, gelten die §§ 16 und 17 sinngemäss (§ 20 Abs. 2
Professurenreglement ZHAW). Das heisst, sie dürfen den Titel weiterführen, wenn
sie aus Altersgründen aus der Hochschule ausscheiden, nicht aber, wenn sie aus
anderen Gründen die Hochschule verlassen. Auch hier kann der Beschwerdegegner
auf Antrag der Rektorin oder des Rektors in Ausnahmefällen die Weiterführung
des Titels bewilligen.
Angestellte, die eine Professur der ZHAW innehaben und
denen der Titel Professorin ZFH oder Professor ZFH verliehen worden ist, tragen
ab Inkrafttreten dieses Reglements den Titel Professorin ZHAW oder Professor ZHAW
(§ 20 Abs. 3 Professurenreglement ZHAW). Für Inhaberinnen und Inhaber
von Professuren, deren Anstellung vor Inkrafttreten dieses Reglements verfügt
worden ist, erfolgt die Verleihung des Titels einer Professorin ZHAW oder eines
Professors ZHAW nach bisherigem Recht (§ 20 Abs. 4 Professurenreglement
ZHAW).
4.
4.1
Die
Beschwerdeführerin wendet sich ausschliesslich gegen § 16 Abs. 2 und
§ 20 Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 4 Professurenreglement ZHAW.
Sie macht zunächst geltend, der Beschwerdegegner sei nicht zuständig (gewesen)
zum Erlass von Bestimmungen über die Weiterführung des Professorentitels,
namentlich räumten ihm weder das Fachhochschulgesetz noch die (revidierte)
Personalverordnung der Zürcher Fachhochschule vom 22. Juni 2022 in diesem
Bereich eine Gesetzgebungskompetenz ein. § 16 Abs. 2 Professurenreglement
ZHAW stehe zudem in Widerspruch zu dem sich aus dem Legalitätsprinzip
(Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV,
SR 101]) ergebenden Erfordernis der genügenden Normdichte, da nicht
geregelt sei, nach welchen Kriterien der Beschwerdegegner Ausnahmebewilligungen
zur Weiterführung des Titels Professorin bzw. Professor ZHAW erteile.
4.2
Das
Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1 BV; Art. 2 Abs. 1 KV)
besagt unter anderem, dass sich ein staatlicher Akt auf eine materiell-gesetzliche
Grundlage stützen muss, die hinreichend bestimmt und vom staatsrechtlich
hierfür zuständigen Organ erlassen worden ist (BGE 141 II 169 E. 3.1
mit Hinweis). Nicht verlangt wird, dass sich die rechtliche Grundlage in einem
Gesetz im formellen Sinn findet; eine kompetenzgemäss erlassene Verordnung
genügt grundsätzlich. Das Erfordernis der Gesetzesform kann jedoch aufgrund anderer
Verfassungsnormen massgeblich sein (vgl. zum Ganzen Giovanni Biaggini, in:
Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher
Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 2 N. 8 ff.).
Art. 38 KV legt in diesem Sinn für den Bereich des kantonalen
Rechts präzisierend fest, dass "alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen
Rechts" in der Form des Gesetzes zu erlassen sind (Abs. 1), während
sich die Verordnungskompetenz auf weniger wichtige Rechtssätze zu beschränken
hat (Abs. 2). Die Wichtigkeit einer Norm bzw. eines Rechtssatzes lässt
sich dabei anhand gewisser Kriterien bestimmen, wozu insbesondere die Grösse
des Adressatenkreises, die Zahl der geregelten Sachverhalte, die Intensität
eines Eingriffs in Grundrechtspositionen Betroffener, die Bedeutung der Norm
für das politische System, die finanziellen Auswirkungen der Regelung oder
deren Akzeptanz bei den Betroffenen gehören (vgl. Georg Müller/Felix Uhlmann/Stefan
Höfler, Elemente einer Rechtssetzungslehre, 4. A., Zürich etc. 2024,
Rz. 231 ff.; so auch Matthias Hauser, in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach,
Art. 38 N. 3 und 15). Wegleitend kann auch eine verbreitete, seit
Langem bestehende und in anderen Kantonen ebenfalls gängige Rechtswirklichkeit
sein; eine Regelung auf Verordnungsstufe ist mithin eher zulässig, wenn sie dem
allgemein üblichen Standard entspricht – für bisher unübliche Regelungen
ist demgegenüber ein formelles Gesetz erforderlich (BGE 128 I 113 E. 3c
mit Hinweisen).
Ist die Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen durch die
Verfassung nicht ausgeschlossen ("wichtige Rechtssätze" im Sinn von
Art. 38 Abs. 1 KV oder expliziter Ausschluss in einer anderen
Verfassungsnorm), hat sie sodann folgende weitere – von der Lehre und
Rechtsprechung entwickelte – Voraussetzungen zu erfüllen: Die Delegation muss
in einem formellen Gesetz enthalten sein (so ausdrücklich Art. 38 Abs. 3
KV, wonach Verfassung und Gesetz bestimmen, welche Behörden Verordnungen
erlassen können). Die Grundzüge der delegierten Materie müssen im Gesetz selbst
umschrieben sein, soweit die Rechtsstellung der Rechtsunterworfenen
schwerwiegend berührt wird, und die Delegation muss sich auf einen bestimmten,
genau umschriebenen Gegenstand beschränken (zum Ganzen Hauser, Art. 38 N. 40;
ferner statt vieler BGE 128 I 113 E. 3c mit Hinweisen).
4.3
Die
Gegenstand des umstrittenen Reglements bildenden Inhalte (Regelung der Eckwerte
des Professurenplans, des Verfahrens zur Ernennung und Entlassung der
Professorinnen und Professoren, des Genehmigungsverfahrens für die Schaffung
von Qualifikationsstellen für Assistenzprofessuren Tenure Track und der
Titelführung [§ 1 Professurenreglement ZHAW]) sind nicht als
"wichtig" im Sinn von Art. 38 Abs. 1 KV einzustufen und
verlangen entsprechend nicht nach einer Normierung in einem formellen Gesetz (vgl.
auch Art. 38 Abs. 1 lit. a–h KV e contrario). Mit § 10 Abs. 4
lit. l (in Verbindung mit Abs. 6) FaHG, worin der Beschwerdegegner
ermächtigt wird, die Stellenplanung der Hochschulen für die Professuren zu
genehmigen und die Professorinnen und Professoren zu ernennen sowie zu
entlassen (und die in diesem Zusammenhang erforderlichen Regelungen zu
erlassen), sowie § 12a, § 12b und § 13 FaHG mit Vorgaben zu den
an die Professorinnen und Professoren ZHAW zu stellenden Anforderungen und den
von ihnen zu erfüllenden Aufgaben liegt zudem eine genügende formell-gesetzliche
Grundlage für das Reglement vor.
Namentlich lässt sich aus der erklärten Zuständigkeit des Beschwerdegegners
zur Ernennung und Entlassung von Professorinnen und Professoren ohne Weiteres
auch die Befugnis ableiten, die Frage der Titel(weiter)führung bzw. der
Verleihung und des Verlusts des Titels Professorin oder Professor ZHAW zu
regeln. Nach dem Willen des Gesetzgebers handelt es sich bei den Professorinnen
und Professoren neu um eine eigenständige Personalkategorie (§ 12 Abs. 1
lit. a FaHG) und ist das Recht, den Titel zu führen, entsprechend an eine
Professur, das heisst eine Stelle gemäss Stellenplanung, geknüpft (siehe zum
Ganzen auch Regierungsrat, Antrag und Weisung vom 18. Dezember 2019 zur
Vorlage 5589 Fachhochschulgesetz, S. 5 ff., wonach die Genehmigung
der Stellenplanung für die Professuren und die Ernennung und Entlassung der
Professorinnen und Professoren aufgrund ihrer grossen Bedeutung dem
Fachhochschulrat übertragen worden sei, welcher zuvor "den Dozierenden,
die eine Professurenstelle besetzen, lediglich den Titel einer Professorin oder
eines Professors verliehen" habe). Der Professorentitel ist hier mit
anderen Worten kein akademischer Grad wie ein Doktortitel, sondern bezieht sich
auf die ausgeübte Funktion an einer kantonalen Fachhochschule. Ist der
Beschwerdegegner befugt, Professuren zu genehmigen und über die Ernennung einer
Professorin bzw. eines Professors ZHAW zu befinden, muss er daher auch über die
Frage befinden können, ob einer Person der Titel zu entziehen ist oder sie ihn
weiterführen kann, wenn sie (aus welchen Gründen auch immer) aus dem Dienst der
ZHAW ausscheidet und nicht mehr zum Hochschulpersonal gehört. Es bedarf dafür keiner
ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage im kantonalen Recht (vgl. BGr,
25. Mai 2016, 2C_897/2015, E. 6.3, und 2. Februar 2015,
2C_499/2014, E. 3.2).
4.4
Soweit die
Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang weiter beanstandet, § 16 Abs. 2
Professurenreglement ZHAW sei zu wenig bestimmt, weil darin nicht näher
umschrieben wird, unter welchen Voraussetzungen der Beschwerdegegner
ausnahmsweise trotz Ausscheiden einer Person aus dem Dienst der ZHAW – und
damit entgegen dem in § 15 Abs. 1 Professurenreglement ZHAW
formulierten Grundsatz – die Weiterführung des Titels Professorin bzw.
Professor ZHAW bewilligen kann, ist ihr ebenfalls nicht zu folgen.
Das Legalitätsprinzip verlangt zwar, dass die angewendeten
Rechtssätze eine angemessene Bestimmtheit aufweisen müssen. Das Gebot der
Bestimmtheit kann jedoch nicht in absoluter Weise verstanden werden.
Praxisgemäss wird es insbesondere dann weniger streng gehandhabt, wenn
unterschiedlich gelagerte Sachverhalte zu regeln sind, bei denen im Interesse
einer sachgerechten Flexibilität oder der Einzelfallgerechtigkeit
Differenzierungen im Anwendungsfall angebracht sind (vgl. BGE 123 I 1 E. 4b,
117 Ia 472 E. 3e [auch zum Folgenden]). Dass sich der Beschwerdegegner
hier mit der beanstandeten Regelungen betreffend Ausnahmebewilligungen einen
gewissen Ermessensspielraum einräumt, kann sich denn auch für die Betroffenen
durchaus vorteilhaft auswirken. Würden die Ausnahmen in bestimmter Weise
umschrieben, wäre der Beschwerdegegner bei der Erteilung von
Ausnahmebewilligungen auf die im Reglement genannten Fälle beschränkt. Mit der
hier gewählten Regelung hat er hingegen die Möglichkeit, eine Ausnahme immer
dann zu bewilligen, wenn er berechtigte Gründe hierfür als gegeben erachtet.
Dabei steht es dem Beschwerdegegner trotz der unbestimmten Formulierung von
§ 16 Abs. 2 Professurenreglement ZHAW nicht frei, beliebig Ausnahmen
zu bewilligen; vielmehr ist er an verfassungsmässige Rechte und Grundsätze, wie
namentlich Art. 8 und Art. 9 BV, gebunden. Zu beachten ist in diesem
Zusammenhang, dass gemäss den Materialien zu § 16 Abs. 2 Professurenreglement
ZHAW für die künftige Erteilung einer Ausnahmebewilligung zur Weiterführung des
Titels Professorin bzw. Professor ZHAW entscheidend ist, dass die betroffene
Professorin oder der betroffene Professor, die oder der den Titel weiterführen
möchte, weiterhin eng mit der Hochschule verbunden bleibt (ABl 2024-08-09,
S. 23). Dies erscheint sachgerecht, wenn man sich nochmals in Erinnerung
ruft, dass nach der gesetzlichen Regelung an sich – wie im Regelfall auch in
anderen Dienstverhältnissen – nur noch während der Wahrnehmung der Funktion
einer Professorin bzw. eines Professors an der ZHAW überhaupt Anlass besteht,
einer Person das Recht zur Führung dieser Bezeichnung zuzuerkennen. Wegen
dieses Sachzusammenhangs müssen besondere Umstände hinzutreten, die eine
Weiterführung der Bezeichnung nach Abschluss des Arbeitsverhältnisses zulassen,
obwohl diese nicht mehr an eine Professur gekoppelt ist und die betroffene
Person nicht mehr im Hochschulalltag für die Erfüllung der in § 13 FaHG
definierten Aufgaben verantwortlich ist.
4.5
Aus dem
Gesagten ergibt sich, dass eine Verletzung des Legalitätsprinzips nicht
ausgemacht werden kann.
5.
5.1
Die
Beschwerdeführerin rügt im Weiteren, dass der Beschwerdegegner – ohne die
Professorenschaft vorgängig darüber zu informieren oder sie anzuhören – mit dem
Erlass des neuen Reglements die Regel gestrichen habe, wonach Personen, die den
Titel Professorin oder Professor ZFH während sechs Jahren geführt hätten,
diesen im Fall einer Kündigung hätten behalten dürfen. Gründe für diese
Streichung seien weder dargetan noch ersichtlich. Sie selbst habe sich angesichts
des jahrzehntelangen Bestands der "6-Jahres-Regel" darauf verlassen,
den Titel Professorin ZFH auch bei einem nicht altersbedingten Austritt
weiterführen zu können. Mangels einer Information über die nachteilige Änderung
habe sie keine Möglichkeit gehabt, sich durch Dispositionen an die neue
Rechtslage anzupassen und beispielsweise einen Austritt zu erwägen, der es ihr
ermöglicht hätte, den Titel weiterhin zu führen. Das Vertrauensschutzprinzip
und das Verhältnismässigkeitsgebot (Art. 5 Abs. 2 und Abs. 3 BV)
hätten verlangt, in den Übergangsbestimmungen die bisherige Regelung als
weiterhin auf Professorinnen und Professoren anwendbar zu erklären, die – wie
sie – bei Inkrafttreten des neuen Reglements an der ZHAW tätig gewesen seien
und den Professorentitel bereits innegehabt hätten. Mit der getroffenen
Übergangsregelung liege dagegen eine sachlich nicht gerechtfertigte
Ungleichbehandlung (Art. 8 Abs. 1 BV) von Professorinnen und
Professoren vor, die altershalber ausscheiden oder die bereits von der früheren
"6-Jahres-Regel" profitieren konnten, und solchen, die nach
Inkrafttreten der angefochtenen Bestimmungen aus anderen Gründen ausscheiden.
5.2
Eine
Anhörung vor einer Gesetzesänderung ist nicht üblich. In der Regel werden Gesetzesänderungen
durch den Gesetzgebungsprozess eingebracht, der Anhörungen von Expertinnen bzw.
Experten und Interessengruppen vorsieht (siehe dazu vorliegend RRB
Nr. 852/2018). Potenziell betroffene Einzelpersonen – und so auch die
Beschwerdeführerin im vorliegenden Fall – haben hingegen praxisgemäss keinen
Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) im Rechtssetzungsverfahren.
Die Garantien des Art. 29 BV beziehen sich auf Verfahren der Rechtsanwendung,
das heisst Verfahren, in denen über individuelle Rechte und Pflichten
entschieden wird, und nicht auf Verfahren der Rechtssetzung (BGE 137 I 305
E. 2.4, 130 I 174 E. 2.2 mit Hinweisen; ferner Giovanni Biaggini, BV
-
Kommentar, 2. A., Zürich 2017, Art. 29 N.
2 ff.).
5.3
5.3.1
In der Regel stellen Rechtsetzungsakte sodann keine Vertrauensgrundlage
dar. Das Prinzip des Vertrauensschutzes (Art. 9 BV) steht einer Änderung
des geltenden Rechts grundsätzlich nicht entgegen. Die Privaten können nicht
ohne Weiteres auf den Fortbestand eines geltenden Gesetzes vertrauen, sondern
müssen mit dessen Revision rechnen. Immerhin kann der Gesetzgeber im Licht des Vertrauensschutzes
verpflichtet sein, unter besonderen Umständen eine angemessene
Übergangsregelung vorzusehen. Dies ist dann der Fall, wenn die Privaten durch
eine unvorhersehbare Rechtsänderung in schwerwiegender Weise in ihren gestützt
auf die bisherige gesetzliche Regelung getätigten Dispositionen getroffen
werden und keine Möglichkeit der Anpassung an die neue Rechtslage haben. Hier
ergibt sich aus dem Prinzip des Vertrauensschutzes unter Umständen ein Anspruch
auf eine angemessene Übergangsregelung. Namentlich trifft dies zu, wenn in
wohlerworbene Rechte eingegriffen wird oder sich der Gesetzgeber über frühere
eigene Zusicherungen hinwegsetzt, welche die private Person zu nicht wieder
rückgängig zu machenden Dispositionen veranlasst haben (BGE 134 I 23 E. 3.3 ff.
mit Hinweisen, 122 II 113 E. 3b/cc).
5.3.2
Gemäss dem Beschwerdegegner bezweckt der Neuerlass des beanstandeten
Professurenreglements eine Aufwertung des Professorinnen- und Professorentitels
ZHAW bzw. die Erhöhung der Integrität und des Wertes dieses Titels. Gerade die
beanstandete Regelung zur Weiterführung des Titels Professorin bzw. Professor ZHAW
diene ausserdem der Vermeidung von Missverständnissen, weil der Titel eine
Verbindung zur Hochschule suggeriere, die bei aus dem Hochschuldienst
ausgeschiedenen Personen grundsätzlich nicht mehr gegeben sei. Diese Begründung
ist nachvollziehbar, ist der Titel Professorin bzw. Professor ZHAW doch – wie
aufgezeigt – nach dem Willen des Gesetzgebers eine Funktionsbezeichnung, welche
die Stellung und Aufgabe einer Person in Lehre und Forschung innerhalb einer
Fachhochschule, hier der ZHAW, definiert.
Damit liegen – entgegen der Beschwerde – sachlich haltbare
Gründe für die Rechtsänderung vor. Diese zeichnete sich zudem schon seit Jahren
ab. So sind nicht nur im Kanton Zürich, sondern schweizweit schon seit Längerem
Bemühungen im Gang, eine bessere Profilierung, Akzeptanz bzw. Reputation und
Positionierung der Fachhochschulprofessorinnen und -professoren im Vergleich zu
den Universitätsprofessorinnen und -professoren zu erreichen (vgl. etwa
Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation, Massnahmen zur
Förderung des wissenschaftlichen Nachwuchses in der Schweiz, Bericht des Bundesrats
in Erfüllung des Postulats WBK-SR [12.3343], Bern 2014, S. 64 f.).
Bereits auf Beginn des Herbstsemesters 2010/2011 hatte der Beschwerdegegner vor
diesem Hintergrund mit Erlass des Titelreglements die Anforderungen an die
Verleihung des Titels Professorin bzw. Professor ZFH verschärft (vgl. Beschwerdegegner,
Medienmitteilung "Neue Regelung für die Verleihung des Professorinnen- und
Professorentitels an der Zürcher Fachhochschule" vom 19. Juli 2010,
abrufbar unter
 ). Nach dem
Inkrafttreten des Art. 63a BV betreffend die Koordination und
Gewährleistung der Qualitätssicherung im schweizerischen Hochschulwesen sowie
des Hochschulförderungs- und -koordinationsgesetzes vom 30. September 2011
(SR 414.20) sahen sich der kantonale Gesetz- und der Beschwerdegegner dann
– wie letzterer vorbringt – veranlasst, nochmals weitergehende Massnahmen in
diese Richtung zu unternehmen. Die in diesem Rahmen erfolgte Angleichung der
bisherigen grosszügigen Regelung betreffend die Weiterführung des Titels
Professorin bzw. Professor nach dem Ausscheiden aus dem Dienst der Fachhochschule(n)
an diejenige, wie sie schon seit vielen Jahren für die Professorinnen und
Professoren an der Universität Zürich gilt (§ 8 Abs. 6 der Universitätsordnung
der Universität Zürich vom 4. Dezember 1998 [LS 415.111]; siehe auch Art. 9
Abs. 3 und Art. 10a Abs. 2 der Verordnung des ETH-Rates über die
Eidgenössischen Technischen Hochschulen Zürich und Lausanne vom
13. November 2003 [SR 414.110.37]; BVGr, 6. April 2022,
A-4744/2019, E. 6.2.2 f. und E. 16), kam daher nicht völlig
unerwartet.
Weiter gilt es zu beachten, dass
die Führung des Titels Professorin bzw. Professor ZFH grundsätzlich schon unter
Geltung der bisherigen Regelung an die Tätigkeit an einer der drei kantonalen Fachhochschulen
gebunden war; der angefochtene Erlass bringt für die bisherigen Angestellten
der Fachhochschulen nur insofern eine Änderung mit sich, als die Möglichkeit
einer Weiterführung des Titels nach der Beendigung ihrer Fachhochschultätigkeit
eingeschränkt wird. Dank den Übergangsregelungen in § 20 Abs. 2 und
Abs. 4 Professurenreglement ZHAW verlieren Inhaberinnen und Inhaber von
Professuren, die gemäss bisherigem Recht berechtigt waren, den Titel
Professorin ZFH oder Professor ZFH zu tragen,
diesen
nicht, solange sie angestellt bleiben,
und richtet sich die Verleihung
neuer Professorentitel an bestehende Angestellte nach dem bisherigen (weniger
strengen) Recht. Das heisst, die beanstandete Neuregelung trifft nur Personen
mit einem Professorentitel ZFH, die nach Inkrafttreten des Reglements aus dem
Dienst der ZHAW ausscheiden. Wird ihnen die Titelweiterführung diesfalls in
Anwendung des neuen Rechts verweigert, liegt weder ein Eingriff in ein
wohlerworbenes Recht vor noch läuft die Verweigerung einer früheren Zusicherung
des Gesetz- bzw. Verordnungsgebers zuwider, die Anlass zu irreversiblen
Dispositionen ihrerseits geboten hätte, weshalb der Vertrauensschutz auch insofern
keine Übergangsregelung erfordert. Namentlich brauchte der Beschwerdegegner
nicht eine der üblichen Kündigungsfrist entsprechende Übergangsfrist vorzusehen,
da er nicht davon ausgehen musste, Professorinnen und Professoren ZFH seien nur
wegen dieses Titels bei der Hochschule tätig.
5.4
Was die
Rüge der Ungleichbehandlung von Professorinnen und Professoren anbelangt, die
altershalber aus dem Dienst ausscheiden, bzw. von Professorinnen und
Professoren, die bereits vor Inkrafttreten des Professurenreglements ZHAW aus
anderen Gründen ausgeschieden sind, und solchen, die nach Inkrafttreten aus
anderen Gründen ausscheiden, erweist sich diese ebenfalls als unbegründet.
Wie der Beschwerdegegner zu Recht einwendet, ist das
Interesse der Hochschule daran, dass ein von ihr verliehener Professorentitel
nicht den falschen Anschein einer weiterhin bestehenden Beziehungsnähe zu ihr
bzw. den falschen Anschein eines bestehenden Anstellungsverhältnisses erweckt,
bei Personen, die nicht mehr im erwerbsfähigen Alter sind und namentlich nicht
an einer anderen öffentlichen Bildungseinrichtung tätig sein können, ungleich
kleiner als bei Personen, die noch mitten im Erwerbsleben stehen. Bereits aus
anderen Gründen aus ihrem Dienst ausgeschiedene Personen fallen zudem nicht
mehr unter das Professurenreglement. Damit besteht zwischen den genannten
Personengruppen ein wesentlicher Unterschied, welcher eine ungleiche Behandlung
nicht als unhaltbar erscheinen lässt.
Einer besonders engen Beziehung einer
"altrechtlichen" Professorin bzw. eines "altrechtlichen"
Professors zur ZHAW liesse sich zudem mit einer Ausnahmebewilligung nach
§ 16 Abs. 2 Professurenreglement ZHAW Rechnung tragen.
5.5
Das
Vorbringen der Beschwerdeführerin, ihren Informationen zufolge dürften Personen
ohne Professur, denen der Professorentitel vor Inkrafttreten des Reglements vom
6. Juli 2010 verliehen worden sei, ihren Titel in jedem Fall behalten, und
zwar auch dann, wenn sie künftig aus der ZHAW austreten, blieb schliesslich
unsubstanziiert. Ein solches Vorgehen fände auch keine Grundlage in dem
angefochtenen Erlass.
6.
6.1
Nach dem
Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
6.2
Dem
Verfahrensausgang entsprechend sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 VRG).
Eine Parteientschädigung steht ihr
nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Der obsiegende Beschwerdegegner ersucht ebenfalls um
Zusprechung einer Parteientschädigung. Gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a
VRG hat das Gemeinwesen in der Regel keinen Anspruch auf eine
Parteientschädigung, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den
angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die Behörden gegenüber den Privaten
meist über einen Wissensvorsprung verfügen (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17
N. 51). Vorliegend ist kein Grund ersichtlich, von diesem Grundsatz abzuweichen.
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    145.--
Zustellkosten,
Fr. 2'645.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen
30 Tagen ab
Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an
die Parteien.