zh_verwaltungsgericht · VB.2014.00425 · 2014-11-06 · de

Naturschutzverordnung | Nichtunterschutzstellung von Wiesen im Rahmen einer Schutzverordnung Im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung ist in erster Linie das öffentliche Interesse an der Erhaltung des Schutzobjektes gegen das Interesse des Grundeigentümers an einer möglichst freien Nutzung seines Grundstückes abzuwägen (E. 2.4). Die erforderliche einzelfallbezogene Interessenabwägung setzt voraus, dass die Besonderheiten des von der Unterschutzstellung betroffenen Landwirtschaftsbetriebes, namentlich die Art seiner Bewirtschaftung, bekannt sind. Vorliegend ist unklar, wie sich beispielsweise eine Reduktion der düngbaren Fläche auf die Rentabilität des Betriebes auswirken würde. Aufgrund der Akten lässt sich ferner auch die von den Beschwerdeführenden aufgeworfene Frage, ob für die strittigen Flächen Zahlungen durch den Bund ausgerichtet werden, nicht beantworten (E. 4.2). Gutheissung und Rückweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 14..2.06.1 VB.2014.00425
Zurich Verwaltungsgericht 14..2.06.1 VB.2014.00425
Zurigo Verwaltungsgericht 14..2.06.1 VB.2014.00425

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2014.00425
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Geschäftsnummer:
VB.2014.00425
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 06.11.2014
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Naturschutzverordnung
Nichtunterschutzstellung von Wiesen im Rahmen einer Schutzverordnung
Im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung ist in erster Linie das öffentliche Interesse an der Erhaltung des Schutzobjektes gegen das Interesse des Grundeigentümers an einer möglichst freien Nutzung seines Grundstückes abzuwägen (E. 2.4). Die erforderliche einzelfallbezogene Interessenabwägung setzt voraus, dass die Besonderheiten des von der Unterschutzstellung betroffenen Landwirtschaftsbetriebes, namentlich die Art seiner Bewirtschaftung, bekannt sind. Vorliegend ist unklar, wie sich beispielsweise eine Reduktion der düngbaren Fläche auf die Rentabilität des Betriebes auswirken würde. Aufgrund der Akten lässt sich ferner auch die von den Beschwerdeführenden aufgeworfene Frage, ob für die strittigen Flächen Zahlungen durch den Bund ausgerichtet werden, nicht beantworten (E. 4.2).
Gutheissung und Rückweisung.
Stichworte:
INTERESSENABWÄGUNG
KOGNITION
MAGERWIESEN
RÜCKWEISUNG
SCHUTZVERORDNUNG
UNTERSCHUTZSTELLUNG
VERHÄLTNISMÄSSIGKEITSPRÜFUNG
Rechtsnormen:
Art. 26 BV
Art. 78 BV
Art. 2 Abs. I KNHV
Art. 13 Abs. I KNHV
Art. 103 Abs. I KV
§ 205 lit. b PBG
§ 20 Abs. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1.
Abteilung
VB.2014.00425
Urteil
der 1. Kammer
vom
6. November 2014
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach
Schmid, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch,
Gerichtsschreiber Martin
Tanner.
In Sachen
1.    Pro Natura Zürich,
2.    ZVS/BirdLife Zürich,
Beschwerdeführende,
gegen
Baudirektion Kanton Zürich,
Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Naturschutzverordnung,
hat sich ergeben:
I.
Die Baudirektion des Kantons Zürich erliess mit Verfügung
vom 15. August 2012 die Verordnung betreffend Schutz von
Naturschutzgebieten mit überkommunaler Bedeutung in der Gemeinde Turbenthal,
Teilbereich Feld (nachstehend als Schutzverordnung Turbenthal bezeichnet).
Darin wurden 40 Objekte unter Naturschutz gestellt.
II.
Die Pro Natura Zürich und der ZVS/BirdLife Zürich
rekurrierten am 17. September 2012 gegen diese Verordnung an den
Regierungsrat des Kantons Zürich. Sie beantragten, die Schutzverordnung sei um
das Schutzobjekt Nr. 38 "Magerwiesen westlich Ruppen" gemäss
Planausschnitt zu ergänzen. Überdies sei das Schutzobjekt Nr. 40
"Ried- und Trockenwiesen südlich Sitzberg" im Norden gemäss
Planausschnitt zu erweitern. Mit Beschluss vom 25. Juni 2014 wies der Regierungsrat
das Rechtsmittel ab.
III.
Am 21. Juli 2014 führten die Pro Natura Zürich und
der ZVS/BirdLife Zürich Beschwerde beim Verwaltungsgericht, wobei sie dieselben
Anträge wie bereits im Rekursverfahren stellten. Die Staatskanzlei des Kantons
Zürich beantragte am 9. September 2014 im Auftrag des Regierungsrats die
Abweisung der Beschwerde. Das Generalsekretariat der Baudirektion liess sich am
10. September 2014 mit demselben Schluss vernehmen. Das Amt für Landschaft
und Natur beantragte am 26. August 2014 ebenfalls die Abweisung der Beschwerde,
unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführenden. Am 22. September 2014
reichten die Pro Natura Zürich und der ZVS/BirdLife Zürich eine Replik ein.
Die Kammer
erwägt:
1.
Die Beschwerdegegnerin ersucht in verfahrensrechtlicher
Hinsicht um Beiladung der Grundeigentümer und des Bewirtschafters der
fraglichen Flächen. Da die Sache an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen ist,
erübrigt sich eine Beiladung.
2.
2.1
Zwischen
den Parteien ist strittig, ob zusätzlich zu den in der Schutzverordnung Turbenthal
aufgezählten Objekten auch die "Magerwiesen westlich Ruppen" zu
schützen sind und der Schutzumfang der "Ried- und Trockenwiesen südlich
Sitzberg" flächenmässig zu erweitern ist. Diese Flächen werden durch die
Familie A bewirtschaftet.
2.2
Art. 103
Abs. 1 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 verpflichtet den
Kanton und die Gemeinden dazu, für die Erhaltung und den Schutz der Tier- und
Pflanzenwelt zu sorgen. Zu den Naturschutzobjekten zählen unter anderem
Lebensräume für seltene oder bedrohte Tier- und Pflanzenarten oder
-gesellschaften, namentlich Feuchtgebiete, Ufer­vegetationen, Trockenstandorte,
Magerwiesen, wertvolle Bäume und Baumbestände, Hecken, Feldgehölze, Öd- und
Waldflächen (§ 13 Abs. 1 der Kantonalen Natur- und Heimatschutzverordnung
vom 20. Juli 1977 [KNHV] in Verbindung mit § 203 Abs. 1 des Planungs-
und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG]). Der Schutz solcher Objekte erfolgt
durch die in § 205 PBG aufgezählten Massnahmen. Soll – wie vorliegend
– ein grösseres Gebiet unter Schutz gestellt werden, ist zum Instrument der
Schutzverordnung gemäss § 205 lit. b PBG zu greifen (Christoph
Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. A.,
Zürich 2011, S. 216).
2.3
Naturschutzmassnahmen
tangieren die in Art. 26 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV)
verankerte Eigentumsgarantie. Staatliche Beschränkungen des Eigentums sind nur
dann zulässig, wenn sie auf einer genügend bestimmten, generell-abstrakten
Grundlage beruhen, durch ein ausreichendes öffentliches Interesse gedeckt sind
und das Prinzip der Verhältnismässigkeit wahren (Art. 36
Abs. 1–3 BV). Mit einem Eintrag der strittigen Flächen in der
Schutzverordnung Turbenthal bestünde eine ausreichende Rechtsgrundlage für einen
Eingriff in die Eigentumsgarantie. Der Schutz der Natur zählt gemäss
Art. 78 BV und Art. 103 Abs. 1 KV zu den
verfassungsrechtlich vorgesehenen Staatsaufgaben. Entsprechend wäre auch das
öffentliche Interesse an der Unterschutzstellung zu bejahen.
2.4
Es bleibt
somit zu prüfen, ob eine Unterschutzstellung verhältnismässig im Sinn von
Art. 36 Abs. 3 bzw. Art. 5 Abs. 2 BV wäre. Das Gebot
der Verhältnismässigkeit verlangt, dass eine behördliche Massnahme für das
Erreichen des im öffentlichen oder privaten Interessen liegenden Ziels geeignet
und erforderlich ist und sich in Anbetracht der Schwere des Eingriffs in
private Interessen als zumutbar erweist (René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis
des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band 1, Bern 2012, Rz. 1743).
Dabei ist in erster Linie das öffentliche Interesse an der Erhaltung eines
Schutzobjekts gegen das Interesse des Grundeigentümers an einer möglichst freien
Nutzung seines Grundstücks abzuwägen (Fritzsche/Bösch/Wipf, S. 223).
2.5
Die zur
Diskussion stehenden Mager- bzw. Ried- und Trockenwiesen sind im "Grobkonzept
Natur und Landschaft" als zu erhaltende und fördernde Flächen
1. Priorität aufgeführt. Weiter bilden sie Bestandteile des Entwurfs zur
"Verordnung über den Schutz von Naturschutzgebieten mit überkommunaler Bedeutung
im Turbenthal, Teil Süd". In der Folge verzichtete die Beschwerdegegnerin
dann allerdings darauf, die Wiesen in die Schutzverordnung aufzunehmen. Aus
welchen Überlegungen die Beschwerdegegnerin von einer Unterschutzstellung
absah, geht aus den Erwägungen zur Schutzverordnung nicht hervor. Eine
Begründung wurde erst in der Rekursantwort nachgereicht. Darin führte die
Beschwerdegegnerin im Wesentlichen aus, aufgrund der ökologischen
Bewirtschaftung des Betriebs durch die Familie A seien wertvolle Flächen mit
einer reichhaltigen Flora entstanden. Der Landwirtschaftsbetrieb weise eine
überdurchschnittlich grosse Fläche auf, die formell unter Schutz gestellt sei.
Würden zusätzlich das Objekt Nr. 38 sowie der im Eigentum der Familie A befindliche
Teil des Objekts Nr. 40 in die Schutzverordnung einbezogen, wären rund
4 Hektaren des heute 11,5 Hekt­aren umfassenden Betriebs unter Schutz
gestellt. Im Interesse einer wirtschaftlichen Viehhaltung könne die düngbare
Fläche nicht noch weiter reduziert werden. Der Regierungsrat folgte dieser
Argumentation und wies den Rekurs mit der Begründung ab, die
Unterschutzstellung einer prozentual derart grossen Fläche sei für einen
Landwirtschaftsbetrieb offensichtlich unzumutbar.
3.
3.1
Gemäss
§ 2 Abs. 1 KNHV verfügt der Kanton Zürich über eine Fachstelle
für Naturschutzfragen. Berührt ein Vorhaben oder Geschäft einer kantonalen
Behörde Objekte des Naturschutzes, wird diese Fachstelle rechtzeitig zur
Stellungnahme eingeladen (§ 2 Abs. 2 KNHV).
3.2
Vorliegend
ist unklar, ob die Fachstelle Naturschutz vor Erlass der Schutzverordnung
angehört wurde und welche Empfehlung sie abgab. Dem Verwaltungsgericht wurden
keine Unterlagen eingereicht, die ihren formell korrekten Einbezug ins
Verfahren eindeutig dokumentieren. Bei den Akten befindet sich lediglich ein
Gesprächsprotokoll, worin sich eine Vertreterin dieser Fachstelle gegenüber den
Grundeigentümern für eine Unterschutzstellung aussprach. Demgegenüber werden in
den Erwägungen zur Schutzverordnung und im vorinstanzlichen Entscheid weder die
Fachstelle noch deren Beurteilung erwähnt.
4.
4.1
Das
Gemeinwesen hat im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung eine einzelfallbezogene
Interessenabwägung vorzunehmen. Dafür müssen die lokalen Verhältnisse bekannt
sein. Bei einem potenziellen Naturschutzobjekt muss insbesondere klar sein, wie
sein ökologischer Wert einzustufen ist. Dies setzt eine genaue Beschreibung und
Würdigung durch eine fachkundige Person voraus. Vorliegend lassen sich aufgrund
der Akten keine verlässlichen Aussagen zu den ökologischen Qualitäten der
"Magerwiesen westlich Ruppen" sowie der "Ried- und Trockenwiesen
südlich Sitzberg" machen. Bezeichnenderweise äussert sich denn auch keine
der Vorinstanzen zu den in diesem Zusammenhang relevanten Kriterien wie etwa
der Bodenbeschaffenheit oder der Flora und Fauna. Als Folge davon kann nicht
überprüft werden, ob die Flächen allenfalls durch weniger weitgehende
Massnahmen geschützt werden könnten. Der vorinstanzliche Entscheid lässt es
vielmehr bei der nicht näher begründeten Feststellung bewenden, eine
Unterschutzstellung von 4 Hektaren sei bei einem Betrieb mit einer
landwirtschaftlichen Nutzfläche von 11,5 Hektaren offensichtlich unzumutbar.
Eine solche rein arithmetische Betrachtungsweise ist unzulässig. Sie trägt den
örtlichen ökologischen Verhältnissen keine Rechnung, sondern macht den Schutz einzig
von der Eigentumsordnung und damit einem letztlich in der Hand des Privaten
liegenden Kriterium abhängig.
4.2
Die
erforderliche einzelfallbezogene Interessenabwägung setzt sodann voraus, dass
die Besonderheiten des von der Unterschutzstellung betroffenen
Landwirtschaftsbetriebs, namentlich die Art seiner Bewirtschaftung, bekannt
sind. Vorliegend ist unklar, wie sich beispielsweise eine Reduktion der
düngbaren Fläche auf die Rentabilität des Betriebs auswirken würde. Aufgrund
der Akten lässt sich ferner auch die von den Beschwerdeführenden aufgeworfene
Frage, ob für die strittigen Flächen Zahlungen durch den Bund ausgerichtet
werden, nicht beantworten.
4.3
Angesichts
all dieser offenen Punkte ist die Sache an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen.
Diese wird nach den erforderlichen Sachverhaltsabklärungen eine erneute Interessenabwägung
vornehmen müssen.
4.4
Der
Vollständigkeit halber ist darauf hinzuweisen, dass die Rekursinstanz gemäss
§ 20 Abs. 1 VRG über volle Kognition verfügt. Der Regierungsrat
hat den vorinstanzlichen Entscheid somit nicht nur in Bezug auf Ermessensmissbrauch
bzw. -überschreitung und -unterschreitung, sondern auch hinsichtlich seiner
Angemessenheit zu überprüfen. Die im Rekursentscheid verwendete Formulierung,
wonach die Beschwerdegegnerin das ihr zustehende Ermessen "jedenfalls
nicht überschritten" habe, erweist sich unter diesen Umständen als
zumindest missverständlich.
5.
Kann eine Rückweisung zu einer vollständigen Gutheissung
des Antrages führen, gilt – besondere Umstände vorbehalten – die
beschwerdeführende Person mit Blick auf die Kosten- und Entschädigungsfolgen
gegenüber der Verwaltung als obsiegend (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013,
E. 3.2 f.). Ausgangsgemäss
sind somit die
Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdegegnerin
aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 65a
Abs. 2 VRG).
6.
Es liegt ein Rückweisungsentscheid vor. Letztinstanzliche
kantonale Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von
Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) zu
qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477
E. 4.2). Die vorliegende Rückweisung ist daher vor Bundesgericht nur
direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann
(lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen
Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder
Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    In
Gutheissung der Beschwerde werden der Entscheid des Regierungsrats vom
25. Juni 2014 sowie die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom
15. August 2012 teilweise, nämlich bezüglich der stillschweigenden Nichtunterschutzstellung
der Objekte Nr. 38 und 40, aufgehoben. Die Sache wird im Sinn der
Erwägungen zur neuen Entscheidung an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 2'140.--     Total der Kosten.
3.    Die
Kosten des Beschwerdeverfahrens und des Rekursverfahrens von Fr. 1'716.-
werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde nach Art. 82 ff. BGG erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet,
beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
5.    Mitteilung an…