zh_verwaltungsgericht · VB.2015.00205 · 2013-12-31 · de

Subvention / Denkmalpflegefonds | [Der Beschwerdeführer und der Staat Zürich hatten im Jahr 1994 für verschiedene Gebäude eine Baubeschränkung und ein Abbruchverbot bis am 31. Dezember 2013 und im Gegenzug einen Anspruch des Beschwerdeführers auf Renovationsbeiträge des Staats vereinbart. In einer nach Ablauf des Schutzfrist erlassenen Verfügung verknüpfte der Regierungsrat die Auszahlung vertraglich geschuldeter Renovationsbeiträge mit zusätzlichen Schutzmassnahmen.] Dem Beschwerdeführer wird eine in zeitlicher Hinsicht über die vertragliche Regelung hinausgehende denkmalpflegerische Massnahme auferlegt, was den Vertragsbestimmungen widerspricht (E. 2.3). Die vertragliche Regelung bleibt anwendbar auf ein während der Vertragsdauer gestelltes Beitragsgesuch für während der Vertragsdauer ausgeführte Arbeiten auch nach Ablauf der Schutzfrist (E. 2.4). Die zur Sicherung des Schutzzwecks anzuordnenden Massnahmen ergeben sich abschliessend aus der vertraglichen Regelung (E. 2.5). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 15..2.02.0 VB.2015.00205
Zurich Verwaltungsgericht 15..2.02.0 VB.2015.00205
Zurigo Verwaltungsgericht 15..2.02.0 VB.2015.00205

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00205
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Geschäftsnummer:
VB.2015.00205
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 02.09.2015
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Submissionsrecht
Betreff:
Subvention / Denkmalpflegefonds
[Der Beschwerdeführer und der Staat Zürich hatten im Jahr 1994 für verschiedene Gebäude eine Baubeschränkung und ein Abbruchverbot bis am 31. Dezember 2013 und im Gegenzug einen Anspruch des Beschwerdeführers auf Renovationsbeiträge des Staats vereinbart. In einer nach Ablauf des Schutzfrist erlassenen Verfügung verknüpfte der Regierungsrat die Auszahlung vertraglich geschuldeter Renovationsbeiträge mit zusätzlichen Schutzmassnahmen.]
Dem Beschwerdeführer wird eine in zeitlicher Hinsicht über die vertragliche Regelung hinausgehende denkmalpflegerische Massnahme auferlegt, was den Vertragsbestimmungen widerspricht (E. 2.3).
Die vertragliche Regelung bleibt anwendbar auf ein während der Vertragsdauer gestelltes Beitragsgesuch für während der Vertragsdauer ausgeführte Arbeiten auch nach Ablauf der Schutzfrist (E. 2.4).
Die zur Sicherung des Schutzzwecks anzuordnenden Massnahmen ergeben sich abschliessend aus der vertraglichen Regelung (E. 2.5).
Gutheissung.
Stichworte:
DENKMALSCHUTZOBJEKT
SCHUTZMASSNAHME
SCHUTZOBJEKT
SUBVENTION
VERWALTUNGSRECHTLICHER VERTRAG
Rechtsnormen:
§ 5 Abs. 1 StaatsbeitragsG
§ 11 Abs. 1 StaatsbeitragsG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2015.00205
Urteil
der 4. Kammer
vom
2. September 2015
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter
André Moser,
Gerichtsschreiber
Reto Häggi Furrer.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Staat Zürich, vertreten durch den Regierungsrat,
dieser vertreten durch die
Baudirektion,
Beschwerdegegner,
betreffend Subvention/Denkmalpflegefonds
,
hat sich ergeben:
I.
A.
A und
der Staat Zürich vereinbarten im Jahr 1994 betreffend die Unterschutzstellung
und Restaurierung von Gebäuden in C im Wesentlichen eine Baubeschränkung und
ein Abbruchverbot bis am 31. Dezember 2013 und im Gegenzug einen Anspruch von
A auf Renovationsbeiträge des Staats.
B.
Am 4.
April 2009 ersuchte A den Staat Zürich um Ausrichtung der vertraglich geschuldeten
Beiträge für die Aussensanierung eines dieser Gebäude. Der Regierungsrat beschloss
am 4. März 2015 Folgendes:
"I.     A
[…] wird an die subventionsberechtigten Kosten von Fr. 889 043 für die
Aussensanierung am Gebäude Vers.-Nr. 01 in C eine Subvention von 30%, höchstens
jedoch Fr. 266 713 […] unter den nachfolgenden Auflagen und
Bedingungen zugesichert.
II.     Das
Gebäude Vers.-Nr. 01 auf dem Grundstück Kat.-Nr. 02 in C mitsamt seiner
Umgebung ist ein Schutzobjekt im Sinne von § 203 Abs. 1 lit. c
des Planungs- und Baugesetzes (PBG) und wird gemäss § 205 PBG unter Schutz
gestellt. Das Gebäude darf nicht abgebrochen werden. Der jeweilige Eigentümer
des Grundstückes Kat.-Nr. 02 mit dem Objekt Vers.-Nr. 01 darf an dieser
Liegenschaft ohne vorgängige Zustimmung der Baudirektion des Kantons Zürich
keine baulichen Änderungen vornehmen und keine Unterhaltsarbeiten ausführen,
welche die äussere oder innere Wirkung des Gebäudes berühren oder den
Zeugenwert beeinträchtigen könnten.
III.    Die
im Grundbuch bereits eingetragene Personaldienstbarkeit ist aufzuheben und
durch die Anmerkung der öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkung gemäss
Dispositiv-Ziff. II dieses Beschlusses zu ersetzen.
IV.    Das
Notariat und Grundbuchamt D wird eingeladen, nach Eintritt der Rechtskraft auf
Kosten des Kantons Zürich die Änderungen im Grundbuch gemäss Dispositiv III
dieser Verfügung vorzunehmen.
V.     Die
Subvention kann ausbezahlt werden, sobald der Nachweis er-bracht ist, dass die
öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung zugunsten des Kantons Zürich im
Grundbuch angemerkt wurde.
[…]".
II.
A liess am 2. April 2015 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge
"(zzgl. MWST)" sei Dispositiv-Ziff. II des Beschlusses vom
4. März 2015 aufzuheben und Dispositiv-Ziff. III "entsprechend
anzupassen". Namens des Regierungsrats beantragte die Baudirektion am
29. Mai 2015, die Beschwerde sei teilweise gutzuheissen und
Dispositiv-Ziff. II des Beschlusses vom 4. März 2015 durch folgenden
Wortlaut zu ersetzen:
"Das
Gebäude Vers.-Nr. 01 auf dem Grundstück Kat.-Nr. 02 in C mitsamt seiner Umgebung
ist ein Schutzobjekt im Sinne von § 203 Abs. 1 lit. c des Planungs- und
Baugesetzes (PBG). Die jeweilige Eigentümerschaft darf an dieser Liegenschaft
ohne vorgängige Beurteilung durch die Baudirektion des Kantons Zürich keine
baulichen Änderungen vornehmen und keine Unterhaltsarbeiten ausführen, welche
die äussere oder innere Wirkung des Gebäudes berühren oder den Zeugenwert beeinträchtigen
könnten. Gestützt auf § 5 der Verordnung über Staatsbeiträge für den
Natur- und Heimatschutz und für kommunale Erholungsgebiete darf das Gebäude
nicht abgebrochen werden und dürfen die subventionierten Vorkehrungen nur mit
Zustimmung der Baudirektion aufgehoben oder verändert werden."
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
für Beschwerden gegen erstinstanzliche Anordnungen des Regierungsrats etwa
betreffend die Ausrichtung eines Renovationsbeitrags nach § 41 in Verbindung
mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 lit. a, 19a sowie
§§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
Weil auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Beschwerdeführer
und Beschwerdegegner vereinbarten im Jahr 1994 vertraglich eine Baubeschränkung
und ein Abbruchverbot für verschiedene Gebäude, die im Eigentum des Beschwerdeführers
stehen und als überkommunales kunst- und kulturhistorisches Schutzobjekt
inventarisiert sind; diese Beschränkungen wurden als Personaldienstbarkeit ins
Grundbuch aufgenommen und bis am 31. Dezember 2013 befristet. Der
Beschwerdegegner verpflichtete sich im Gegenzug, dem Beschwerdeführer an die
Kosten der Renovationsarbeiten zur Erreichung des Schutzziels an den
Schutzobjekten einen Beitrag von 30 % "gemäss den derzeitigen
kantonalen Richtlinien" zu leisten. Sodann sicherte der Beschwerdegegner
dem Beschwerdeführer zu, dass während der Vertragsdauer für die als schutzwürdig
bezeichneten Gebäude keine über die vertragliche Vereinbarung hinausgehenden weiteren
denkmalpflegerischen Massnahmen getroffen würden.
2.2
Der Zweck
der vertraglichen Regelung besteht darin, dass der Beschwerdeführer sich
während einer bestimmten Frist verpflichtet, die darin aufgeführten Gebäude
nicht abzubrechen und deren Erscheinung nur mit Zustimmung des
Beschwerdegegners zu verändern. Im Gegenzug gewährt der Beschwerdegegner Beiträge
an die Renovationsarbeiten des Beschwerdeführers. Zudem verpflichtet sich der
Beschwerdegegner, während der vereinbarten Schutzfrist keine über die
vertragliche Vereinbarung hinausgehenden weiteren denkmalpflegerischen
Massnahmen zu treffen. Diese Bestimmung ist so zu verstehen, dass an die
Gewährung von Beiträgen an Renovationsarbeiten im Hinblick auf den Schutz der
betroffenen Gebäude keine weitergehenden Bedingungen geknüpft werden dürfen als
der vertraglich vereinbarte Schutzumfang; dies betrifft auch die vereinbarte
Schutzdauer.
2.3
Dem
streitgegenständlichen Beschluss liegt ein Beitragsgesuch des Beschwerdeführers
vom 4. April 2009 zugrunde, welches sich unbestrittenermassen auf die
Vereinbarung aus dem Jahr 1994 stützt. Die Schlussabrechnung der entsprechenden
Bauarbeiten wurde dem Beschwerdegegner am 26. Mai 2011 zugestellt und das
Bauwerk in Bezug auf die Belange der Denkmalpflege am 18. August 2011
abgenommen.
Der Beschluss des
Beschwerdegegners widerspricht der vorstehend dargestellten vertraglichen
Regelung insofern, als er die Auszahlung des Renovationsbeitrags mit einem für
die Zukunft – und damit über die vertraglich vereinbarte Schutzfrist hinaus –
geltenden Abbruch- und Veränderungsverbot verknüpft und zur Bedingung macht,
dass dies als öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkung ins Grundbuch eingetragen
werde. Damit wird dem Beschwerdeführer entgegen der Vereinbarung eine –
jedenfalls in zeitlicher Hinsicht – über die vertragliche Regelung hinausgehende
denkmalpflegerische Massnahme auferlegt.
2.4
Der
Beschwerdegegner macht geltend, gemäss § 5 Abs. 1 des
Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (StaatsbeitragsG, LS 132.2)
würden Gesuche nach dem im Zeitpunkt der Zusicherung geltenden Recht behandelt.
Die Subventionszusicherung sei vorliegend erst nach Ablauf des Vertrags erfolgt
und es sei jedenfalls auch das übrige auf Natur- und Heimatschutzobjekte anwendbare
Staatsbeitragsrecht zu beachten.
Dem lässt sich aus den folgenden Gründen nicht folgen:
Entgegen der Auffassung des Beschwerdegegners verschafft bereits die
Vereinbarung aus dem Jahr 1994 dem Beschwerdeführer für die darin aufgeführten
Renovationsarbeiten einen eigenständigen Beitragsanspruch. Die eigentliche
Subventionszusicherung ist damit schon durch Abschluss dieses Vertrags erfolgt.
Daran ändert auch der Umstand nichts, dass die konkrete Beitragsgewährung für
die einzelnen Massnahmen erst in einem späteren Zeitpunkt festgelegt wird. Denn
in diesem Rahmen ist nur noch zu prüfen, ob die jeweiligen Massnahmen
nach
der vertraglichen Regelung
beitragsberechtigt sind. Ein Vorbehalt, dass die
Beitragsgewährung von weiteren Bedingungen abhängig gemacht werden könne, wurde
in die vertragliche Regelung nicht aufgenommen, sondern dies im Gegenteil
ausdrücklich ausgeschlossen.
Die Argumentation des Beschwerdegegners, die
Beitragsgewährung falle wegen Ablaufs der Schutzfrist nicht mehr in den zeitlichen
Geltungsbereich des Vertrags, vermag sodann auch aus weiteren Gründen nicht zu
überzeugen: Einerseits handelt es sich vorliegend unbestrittenermassen um
Renovationsarbeiten, die während der Geltungsdauer der vertraglichen
Schutzfrist ausgeführt wurden, um deren Subventionierung in diesem Zeitraum ersucht
wurde und die gemäss Vertrag beitragsberechtigt sind. Es widerspräche sowohl
dem Vertragszweck als auch dem Grundsatz von Treu und Glauben, wenn der
Beschwerdegegner den vertraglichen Anspruch des Beschwerdeführers durch eine
verzögerte Auszahlung unterlaufen und mit der Begründung, die Schutzfrist sei
mittlerweile abgelaufen, zusätzliche Bedingungen formulieren könnte, die
vertraglich gerade nicht vorgesehen waren. Anderseits sieht die vertragliche
Regelung hinsichtlich des Anspruchs auf Renovationsbeiträge einzig eine
Befristung der jeweiligen Subventionszusicherungen für fünf Jahre vor, hingegen
keine mit dem Ende der Schutzfrist zusammenfallende Verjährung oder Verwirkung
zuvor entstandener Ansprüche.
2.5
Der
Beschwerdegegner macht schliesslich zwar zu Recht geltend, Staatsbeiträge würden
nach § 11 Abs. 1 StaatsbeitragsG erst ausbezahlt, wenn die Bedingungen
und Auflagen erfüllt seien, und § 5 Abs. 1 der Verordnung über
Staatsbeiträge für den Natur- und Heimatschutz und für kommunale
Erholungsgebiete vom 15. Januar 1992 (LS 701.3) schreibe in diesem Zusammenhang
vor, dass die zur Sicherung des Schutzzwecks notwenigen Bedingungen und
Auflagen an die Beitragsgewährung zu knüpfen seien. Er verkennt aber, dass
diese Bedingungen und Auflagen sich hier abschliessend aus der vertraglichen
Regelung ergeben und deren Sicherung durch Eintragung der (befristeten) Personaldienstbarkeit
bereits nach Abschluss des Vertrags im Jahr 1994 erfolgt ist. Wie bereits
dargelegt, vermag der Umstand, dass die Beitragsgewährung hier erst nach Ablauf
dieser Sicherungsmassnahmen erfolgt ist, daran nichts zu ändern.
2.6
Anzumerken
bleibt, dass hier nur darüber zu entscheiden ist, ob der Beschwerdegegner die
Auszahlung der streitgegenständlichen Subvention von zusätzlichen Schutzmassnahmen
abhängig machen durfte. Welche Schutzmassnahmen nach Ablauf des Vertrags und
losgelöst von einer Subvention, deren Anspruch sich aus der vertraglichen
Regelung ergibt, angeordnet werden könnten, bildet demgegenüber nicht
Streitgegenstand und ist deshalb auch nicht zu entscheiden. Die Aufhebung der
im angefochtenen Beschluss angeordneten Schutzmassnahmen präjudiziert demnach
keine nachfolgenden Verfahren, welche die Anordnung von Schutzmassnahmen
aufgrund des Ablaufs des Vertrags aus dem Jahr 1994 zum Gegenstand haben.
3.
3.1
Nach dem
Gesagten darf die Beitragsgewährung vorliegend nicht mit Schutzmassnahmen
verknüpft werden, die über die vertragliche Regelung aus dem Jahr 1994
hinausgehen. In diesem Sinn besteht auch kein Raum für die vom Beschwerdegegner
beantragte abweichende Formulierung von Dispositiv-Ziff. II des
angefochtenen Beschlusses. Die Beschwerde ist somit vollständig gutzuheissen.
3.2
Dispositiv-Ziff.
II des angefochtenen Beschlusses hat isoliert betrachtet nur Schutzmassnahmen
zum Gegenstand, ohne diese mit der streitgegenständlichen Subvention zu
verknüpfen. Unter Berücksichtigung von Dispositiv-Ziff. I ergibt sich aber,
dass Dispositiv-Ziff. II einzig die Bedingungen regelt, unter welchen die
Subvention ausgerichtet wird; eine darüber hinausgehende eigenständige
Bedeutung hat sie demgegenüber nicht. Entsprechend dem Antrag des
Beschwerdeführers ist Dispositiv-Ziff. II des angefochtenen Beschlusses demnach
vollständig aufzuheben.
Da die vereinbarte Personaldienstbarkeit ohnehin keine
Rechtswirkungen mehr entfaltet, hat die Anordnung von deren Aufhebung in
Dispositiv-Ziff. III keine eigenständige Bedeutung mehr, weshalb auch
Dispositiv-Ziff. III, entsprechend dem Antrag des Beschwerdeführers,
vollständig aufzuheben ist.
Eine Abänderung von Dispositiv-Ziff. I, IV und V beantragt
der Beschwerdeführer nicht ausdrücklich. Unter Berücksichtigung der
Beschwerdebegründung sind seine Anträge aber so zu verstehen, dass er sämtliche
Bestimmungen aufheben lassen will, welche eine öffentlichrechtliche
Eigentumsbeschränkung zur Folge haben bzw. die Auszahlung des Beitrags von der
Anmerkung einer solchen im Grundbuch abhängig machen. In diesem Sinn ist Dispositiv-Ziff.
I dahingehend abzuändern, dass die Subvention ohne Auflagen und Bedingungen
zugesichert wird. Dispositiv-Ziff. IV des angefochtenen Beschlusses – der nach
Aufhebung von Dispositiv-Ziff. II ohnehin jeden Sinn verloren hat – ist aufzuheben,
und Dispositiv-Ziff. V ist dahingehend abzuändern, dass die Subvention ohne
zusätzliche Bedingung ausbezahlt wird.
4.
4.1
Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a
Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).
4.2
Der
Beschwerdeführer hat sodann Anspruch auf eine Parteientschädigung (§ 17
Abs. 2 VRG). Angesichts des geringen Aufwands des Rechtsvertreters
erscheint eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- (zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer)
als angemessen.
5.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs
ist Folgendes zu erläutern:
Art. 83 lit. k des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (BGG, SR 173.110) erklärt die Beschwerde in öffentlichrechtlichen
Angelegenheiten gegen Entscheide über Subventionen für unzulässig, auf die kein
Anspruch besteht. Soweit ein Anspruch auf die Subvention, um die es hier im
Hintergrund geht, geltend gemacht wird, kann demnach die ordentliche Beschwerde
erhoben werden. Andernfalls steht nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde
gemäss Art. 113 ff. BGG offen. Werden beide Rechtsmittel ergriffen,
hat dies in der gleichen Rechtsschrift zu geschehen (Art. 119 Abs. 1
BGG).
Demgemäss
erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. I des Beschlusses
des Regierungsrats vom 4. März 2015 wird die Subvention ohne Auflagen und
Bedingungen zugesichert.
Dispositiv-Ziff. II bis IV des Beschlusses des
Regierungsrats vom 4. März 2015 werden aufgehoben.
In Abänderung von Dispositiv-Ziff. V des Beschlusses
des Regierungsrats vom 4. März 2015 wird der Beschwerdegegner angewiesen,
die Subvention ohne zusätzliche Bedingung auszuzahlen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.  10'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.      100.--   Zustellkosten,
Fr.  10'100.--   Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung
von Fr. 1'000.- (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil
kann im Sinn der
Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Die Beschwerde ist innert
Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht,
, einzureichen.
6.    Mitteilung an…