zh_verwaltungsgericht · VB.2013.00289 · 2013-07-11 · de

Baubewilligung | Baurechtliche Bewilligung für eine Container-Unterkunft für Asylsuchende. Die Container-Siedlung ist in einer Wohnzone zonenkonform (E. 4). Die Umgebung weist keine besondere ästhetisch-architektonische Qualität auf. Es ist daher vertretbar, dem Vorhaben eine genügende Einordnung zu attestieren (E. 5). Die inventarisierte Böschung, die das Baugrundstück von der Autobahn abgrenzt, wird durch das Bauvorhaben nicht beeinträchtigt (E. 5.4). Die bisher nicht überbaute Baulandfläche kann nicht dazu dienen, eine besondere Qualität der Umgebung zu begründen (E. 5.7). Art. 31 Abs. 2 LSV ist im vorliegenden Fall anzuwenden. Die Bestimmung kann gesetzes- bzw. verfassungskonform ausgelegt werden (E.6.3). Solange die mit der Wohnnutzung verträglichen Immissionsgrenzwerte nicht erreicht werden, erscheint die Regelung zulässig (E. 6.4). Korrektur der vorinstanzlichen Verteilung der Verfahrenskosten, da die mit dem Endentscheid zu auferlegende Kosten eines Zwischenentscheids nicht berücksichtigt wurden (E. 7.6). Teilweise Gutheissung. Abweichende Meinung einer Minderheit: Fehlende gesetzliche Grundlage von Art. 31 Abs. 2 LSV.

Zürich Verwaltungsgericht 13..2.11.0 VB.2013.00289
Zurich Verwaltungsgericht 13..2.11.0 VB.2013.00289
Zurigo Verwaltungsgericht 13..2.11.0 VB.2013.00289

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00289
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Geschäftsnummer:
VB.2013.00289
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 11.07.2013
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 17.09.2014 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Baurechtliche Bewilligung für eine Container-Unterkunft für Asylsuchende.
Die Container-Siedlung ist in einer Wohnzone zonenkonform (E. 4).
Die Umgebung weist keine besondere ästhetisch-architektonische Qualität auf. Es ist daher vertretbar, dem Vorhaben eine genügende Einordnung zu attestieren (E. 5). Die inventarisierte Böschung, die das Baugrundstück von der Autobahn abgrenzt, wird durch das Bauvorhaben nicht beeinträchtigt (E. 5.4). Die bisher nicht überbaute Baulandfläche kann nicht dazu dienen, eine besondere Qualität der Umgebung zu begründen (E. 5.7).
Art. 31 Abs. 2 LSV ist im vorliegenden Fall anzuwenden. Die Bestimmung kann gesetzes- bzw. verfassungskonform ausgelegt werden (E.6.3). Solange die mit der Wohnnutzung verträglichen Immissionsgrenzwerte nicht erreicht werden, erscheint die Regelung zulässig (E. 6.4).
Korrektur der vorinstanzlichen Verteilung der Verfahrenskosten, da die mit dem Endentscheid zu auferlegende Kosten eines Zwischenentscheids nicht berücksichtigt wurden (E. 7.6).
Teilweise Gutheissung.
Abweichende Meinung einer Minderheit: Fehlende gesetzliche Grundlage von Art. 31 Abs. 2 LSV.
Stichworte:
ASYLANTENUNTERKUNFT
AUSNAHMEBEWILLIGUNGEN
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
CONTAINER-BAUTE
GESETZESDELEGATION
GESETZLICHE GRUNDLAGE
GESTALTUNG UND EINORDNUNG
IMMISSIONSGRENZWERT
INTERESSENABWÄGUNG
KOSTENVERTEILUNG
LÄRMSCHUTZ
LÄRMSCHUTZMASSNAHME
VERURSACHERPRINZIP
WOHNZWECK
ZONENKONFORMITÄT
Rechtsnormen:
Art. 164 BV
Art. 182 BV
Art. 31 Abs. II LSV
Art. 43 Abs. II LSV
§ 52 PBG
§ 238 Abs. I PBG
§ 238 Abs. II PBG
Art. 13 Abs. I USG
Art. 15 USG
Art. 22 USG
Art. 39 Abs. I USG
§ 13 Abs. II VRG
Publikationen:
BEZ 2013 Nr. 23 S. 10
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1.
Abteilung
VB.2013.00289
Urteil
der 1. Kammer
vom
11. Juli 2013
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach
Schmid, Verwaltungsrichter Martin Kayser,
Gerichtsschreiber Markus Lanter.
In Sachen
1.    Stockwerkeigentümergemeinschaft
Z-Strasse 04, 05 und 06,
vertreten
durch R AG,
2.1 bis 6.2       A
bis I,
7.    Stockwerkeigentümergemeinschaft
Z-Strasse 08/09,
vertreten
durch Q AG,
8. bis 11.2       K
bis P,
alle vertreten durch RA S,
Beschwerdeführende,
gegen
1.    Organisation
T, vertreten durch RA U,
2.    Bausektion
der Stadt Zürich,
3.    Baudirektion
Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerinnen,
betreffend Baubewilligung,
hat
sich ergeben:
I.
Die Bausektion der Stadt Zürich erteilte der Organisation
T mit Beschluss vom 21. August 2012 die bis 31. Dezember 2022
befristete baurechtliche Bewilligung für eine Container-Siedlung mit
24 Wohnungen für Asylbewerbende sowie sechs Fahrzeugabstellplätze auf dem
Grundstück Kat.-Nr. 01 in Zürich. Dem Lauf der Rekursfrist und einem
allfälligen Rekurs entzog die Bausektion die aufschiebende Wirkung.
Zusammen mit diesem Beschluss wurde die im koordinierten
Verfahren ergangene lärmschutzrechtliche Bewilligung der Baudirektion des Kantons
Zürich vom 24. Juli 2012 eröffnet.
II.
Gegen diese Bewilligungen erhoben die Stockwerkeigentümergemeinschaft
Z-Strasse 04, 05 und 06 sowie acht Stockwerkeigentümer (Rekursverfahren RV 10),
die Stockwerkeigentümergemeinschaft Z-Strasse 08/09 sowie vier Stockwerkeigentümer
(RV 13), das Unternehmen Y (RV 11) sowie AA, BB und CC (RV 12)
mit je separaten Eingaben Rekurs an das Baurekursgericht.
Mit Entscheid vom 1. März 2013 vereinigte das
Baurekursgericht die vier Rekursverfahren, trat auf den Rekurs des Unternehmens
Y nicht ein und wies die übrigen drei Rekurse ab.
III.
Mit gemeinsamer Eingabe vom 16. April 2013 erhoben
die Stockwerkeigentümergesellschaft Z-Strasse 04, 05 und 06 sowie fünf
Stockwerkeigentümer und die Stockwerkeigentümergesellschaft Z-Strasse 07/08
sowie vier Stockwerkeigentümer Beschwerde gegen den Entscheid des
Baurekursgerichts vom 1. März 2013.
Sie beantragten, der Entscheid des Baurekursgerichts sowie
der Bausektionsbeschluss vom 21. August 2012 und die Verfügung der
Baudirektion vom 24. Juli 2012 seien aufzuheben. Eventualiter sei die
Kosten- und Entschädigungsregelung des Rekursentscheids insofern zu
korrigieren, als die Gerichtsgebühr auf höchstens Fr. 6'000.- und die Umtriebsentschädigung
auf höchstens Fr. 3'000.- festzusetzen sei; alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerschaft.
Die Vorinstanz schloss am 3. Mai 2013 ohne weitere
Bemerkungen auf Abweisung der Beschwerde. Die Organisation T stellte am
16. Mai 2013 den Antrag, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf
eingetreten werden könne; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Beschwerdeführenden. Die Baudirektion beantragte am 17. Mai 2013 die
Abweisung der Beschwerde. Denselben Antrag stellte die Bausektion am
21. Mai 2013. Mit Replik vom 4. Juni 2013 hielten die
Beschwerdeführenden an ihren Anträgen fest; ebenso die Organisation T und die
Baudirektion mit Eingaben vom 10. bzw. 17. Juni 2013.
Die Kammer
erwägt:
1.
Die Beschwerdeführenden
sind als Eigentümer von Grundstücken bzw. Stockwerkeigentumseinheiten, die in
der unmittelbaren Nachbarschaft des Baugrundstücks liegen, zur Beschwerde
legitimiert (§ 338a Abs. 1
des Planungs- und Baugesetzes vom
7. September 1975 [PBG]
). Auf die
entsprechenden Ausführungen der Vorinstanz kann verwiesen werden (§ 70 in
Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 [VRG]
). Auf die form- und
fristgerecht erhobene Beschwerde ist einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführenden beantragen die Durchführung eines
Augenscheins. Der Entscheid, ob ein solcher angeordnet werden soll, steht im
pflichtgemässen Ermessen der mit der Sache befassten Behörde. Eine dahingehende
Pflicht besteht nur, wenn die tatsächlichen Verhältnisse auf andere Weise nicht
ermittelt werden können. Die Durchführung eines Augenscheins ist somit nur
geboten, wenn die tatsächlichen Verhältnisse unklar sind und anzunehmen ist,
die Parteien vermöchten durch ihre Darlegungen vor Ort Wesentliches zur
Erhellung der sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits beizutragen (RB 1995
Nr. 12 mit Hinweisen). Die auf einem Augenschein beruhenden Feststellungen
der Vorinstanz können auch im Beschwerdeverfahren berücksichtigt werden
(RB 1981 Nr. 2).
Die lokalen Gegebenheiten sind aus den eingereichten
Verfahrensakten genügend ersichtlich. Der massgebliche Sachverhalt geht
hinreichend aus den Akten hervor, weshalb sich die Fragen, welche die
vorliegende Angelegenheit aufwirft, ohne den beantragten Augenschein
beantworten lassen. Insbesondere ist es nicht von entscheidender Bedeutung, ob
die entlang der Autobahn verlaufende Böschung als "Riegel" oder als
"natürliche Begrenzung" bezeichnet wird. Dasselbe gilt für den
Umstand, dass die Böschung das Grundstück gegen Norden und Nordosten begrenzt
und nicht in dem Sinn durchschneidet, dass die Flächen auf der anderen Seite
ebenfalls zum Baugrundstück gehören würden. Auf die Frage der Einordnung des
Bauvorhabens hat diese Unterscheidung keinen Einfluss. Das Verwaltungsgericht
kann deshalb auf die Durchführung eines Augenscheins verzichten.
3.
Das Baugrundstück Kat.-Nr. 01 umfasst eine Fläche von
rund 15'900 m
2
.
Es ist, wie die im Süden und Südosten angrenzenden Grundstücke mit den
Liegenschaften der Beschwerdeführenden, im Wesentlichen der dreigeschossigen
Wohnzone W3 zugeschieden, für die ES III gilt. Für das Baugrundstück gilt
ein Wohnanteil von 90 %.
Im Norden wird das Baugrundstück durch die Autobahn
begrenzt, die hinter einer Böschung verläuft. Diese ist unter der Bezeichnung X-02
im Inventar der kommunalen Natur- und Landschaftsschutzobjekte verzeichnet.
Westlich der Bauparzelle befinden sich eine Parkanlage sowie Sportplätze.
Die Container-Siedlung mit 24 Wohnungen besteht aus
zwei parallel in Nord-Süd-Richtung verlaufenden dreigeschossigen geraden Reihen
von zusammengestellten Stahlcontainern, die isoliert und mit Haustechnik
versehen sind. Die beiden Containerreihen sind rund 37 m lang und
10 m breit. Ihre Höhe beträgt rund 9 m. Zwischen den beiden Riegeln
entsteht ein rund 9 m breiter Hof. Die Container sind versetzt gestapelt
und die dritten Geschosse zum Hof hin überdacht. So entstehen auf allen
Geschossen gedeckte Laubengänge. Im Norden wird das Bauvorhaben durch eine
9 m hohe Lärmschutzwand aus Containerelementen abgeschlossen, der zur
Autobahn hin wiederum ein rund 2 m hoher Erdwall vorgelagert sein soll. Im
Süden sind dem Hof zwei Container vorgelagert, die eine Waschküche und
Haustechnik enthalten. Beim südöstlich an das Baugrundstück angrenzenden
Wendeplatz an der Z-Strasse, über die das Bauvorhaben erschlossen wird, sind
sechs Fahrzeugabstellplätze für Besucher vorgesehen.
4.
Die Beschwerdeführenden
machen geltend, das Bauvorhaben sei nicht zonenkonform. Die Vorinstanz habe der
Bausektion diesbezüglich zu Unrecht einen durch die Gemeindeautonomie
gestützten Beurteilungsspielraum zugestanden und sich bei der Überprüfung des
kommunalen Entscheids Zurückhaltung auferlegt. Es liege keine Wohnnutzung vor.
Die Asylbewerberunterkünfte ermöglichten keine private Nutzung. Für einen
häuslichen Einflussbereich fehle es schlicht am Platz. Vielmehr stehe die
Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe infrage. Es liege auch keine Gemeinschaft
mit vertrauten Menschen, die regelmässig zur Familie gehören, vor. Vielmehr
würden die Menschen als Schicksalsgemeinschaft zusammenleben, deren Ziel nicht
das Wohnen, sondern das Warten auf den Asylentscheid sei. Hinzu komme, dass der
Aufenthalt nicht freiwillig sei und sein Ende nicht vom Willen der einzelnen
Asylbewerbenden, sondern von staatlichen Entscheiden abhänge. Die
Container-Siedlung passe schliesslich auch in ihrer Art nicht in das Quartier.
Aus denselben Gründen stehe die Baubewilligung auch in Widerspruch zur Wohnanteilsverpflichtung
von 90 %.
4.1
Wohnzonen
sind nach § 52 Abs. 1 PBG in erster Linie für Wohnbauten bestimmt.
Die kommunale Bau- und Zonenordnung kann in Wohnzonen mässig störende (oder
auch nur nicht störende) Betriebe zulassen; stark störende Betriebe und solche,
die unverhältnismässigen Verkehr auslösen, sind hingegen nicht zulässig
(§ 52 Abs. 3 PBG). § 52 Abs. 1 PBG will in erster Linie der
Zweckentfremdung von Wohnraum entgegensteuern (vgl. RB 1981 Nr. 105 = BEZ 1981
Nr. 3 mit Hinweisen; VGr, 28. Juni 1996, VB.96.00072, E. 2a [nicht
publiziert]).
4.2
Das
Verwaltungsgericht hat bereits mehrfach festgestellt, dass Bauvorhaben, wie das
vorliegend zu beurteilende, nicht nur in Zonen für öffentliche Bauten, sondern
auch in Wohnzonen in Betracht kommen (VGr, 16. November 1990,
VB 90/0136, E. 1c mit Hinweisen = BEZ 1991 Nr. 1;
3. Oktober 1991, VB 91/0054, E. 4c = ZBl 93/1992,
S. 184 ff.; 17. Januar 1992, VB 91/0128, E. 4b [nicht
publiziert]. Diese Praxis entspricht jener in anderen Kantonen (vgl. etwa VGr
BE, 21. März 1988, VGE 17474, E. 4 = BVR 1988,
S. 271 f.; 11. März 1991, VGE 18170, E. 2 = BVR 1992,
S. 14 ff.; VGr BL, 13. Mai 1992, BLVGE 1992,
S. 105 ff., E. 1 mit Hinweisen; Regierungsrat des Kantons
Schwyz, 24. April 1990, ZBl 91/1990, S. 419 ff., E. 3). In
weiteren Fällen, in denen Container-Siedlungen für Asylbewerbende in Wohnzonen
zu beurteilen waren, war die Zonenkonformität nicht umstritten (VGr,
7. Juni 2000, VB.2000.00035; 3. April 1992, VB 92/0025 [nicht
publiziert]).
4.3
Vorliegend
sind keine Gründe ersichtlich, von dieser gefestigten Rechtsprechung abzuweichen.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden ist eine Wohnnutzung zu bejahen.
Dass die Wohnverhältnisse dabei nicht dem entsprechen, was sich der Grossteil
der Bevölkerung wünscht, und dass auch die Bewohner selber allenfalls eine
andere Wohnung bevorzugen würden, ändert daran nichts. Immerhin sind Wohnungen
für vier bis sechs Personen vorgesehen, die alle über einen separaten Eingang,
eine eigene Küche und sanitäre Einrichtungen verfügen. Wesentliche Aspekte
einer privaten Haushaltführung, wie Schlafen, Kochen, Essen, Körperpflege usw.
sind damit durchaus gegeben. Auch die Verweildauer der Bewohner spricht nicht
gegen eine Wohnnutzung. Insofern liegen die Verhältnisse massgeblich anders als
etwa bei einem Erstaufnahmezentrum (vgl. VGr AG, 14. März 1994, AGVE 1994,
S. 367 ff., E. 3, wo ein Erstaufnahmezentrum namentlich wegen
der im Gegensatz zu einem Durchgangszentrum erheblich kürzeren Verweildauer und
damit einhergehenden Umständen als in einer Wohnzone nicht zonenkonform
beurteilt wurde). Die Beschwerdegegnerschaft weist deshalb – unter Verweis auf
die Belegungslisten vergleichbarer Unterkünfte – zu Recht darauf hin, dass ein
wesentlicher Teil der Asylsuchenden mehr als ein Jahr in der Siedlung
verbringen dürfte. Dem Grad der Freiwilligkeit eines Zu- und Wegzugs der
Bewohner kann – entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden – keine
entscheidende Bedeutung zukommen. Da sich die Bewohner frei bewegen können und
in der Siedlung ihren Lebensmittelpunkt haben werden, wirkt sich die
eingeschränkte Freiheit in Bezug auf einen Wohnungswechsel kaum merklich auf
den Charakter einer Wohnzone aus.
4.4
Anzufügen
bleibt, dass die Verpflichtung der Gemeinden, Unterkünfte für Asylbewerbende
zur Verfügung zu stellen, weshalb solche Bauten in der Zone für öffentliche
Bauten zonenkonform sind, nichts an der Wohnnutzung ändert. Aus entsprechenden
Entscheiden betreffend die Zonenkonformität in der Zone für öffentliche Bauten
können die Beschwerdeführenden daher nichts Entscheidendes zu ihren Gunsten
ableiten.
4.5
Nach dem
Gesagten ist das Bauvorhaben zonenkonform. Auf die entsprechende gefestigte
Rechtsprechung ist nicht zurückzukommen. Es liegt eine Wohnbaute im Sinn von
§ 52 Abs. 1 PBG vor.
4.6
Schliesslich
ergibt sich aus dem Gesagten ohne Weiteres, dass das Vorhaben nicht im
Widerspruch zur Wohnanteilsverpflichtung von 90 % stehen kann. Das
Baurekursgericht brauchte sich dazu nicht zu äussern, nachdem es das Vorliegen
einer Wohnnutzung bejaht hatte. Auch für das Verwaltungsgericht erübrigen sich
weitere Ausführungen dazu.
5.
Die Beschwerdeführenden
beanstanden ferner die Einordnung und Gestaltung des Bauvorhabens. Die landschaftliche
und bauliche Umgebung des Bauvorhabens zeichne sich durch eine hohe ästhetische
Qualität aus. Die Befristung auf zehn Jahre sei keine echte Befristung, weshalb
ein Widerspruch zu § 238 PBG schon gegeben sei, wenn die Umgebung nicht
die in VB.2000.00035 geschilderte Qualität aufweise. Wie in jenem Fall, würden
die Container vorliegend "im Siedlungszusammenhang" auffallen. Die
Ausführungen der Vorinstanz zur Umgebung träfen nicht zu. Die Böschung vor der
Autobahn wirke nicht als Riegel, sondern als natürliche Begrenzung des
Siedlungs- und Erholungsraums. Der Erdwall sei im kommunalen Inventar der
Natur- und Landschaftsschutzobjekte aufgeführt. Er bilde ein stadtzürcherisches
Naturschutzobjekt, das dazu beitrage, die nachhaltige Erhaltung der lokaltypischen
Biodiversität in der Stadt Zürich sicherzustellen. Damit sei der Erdwall ein
raumgestaltendes Element, das die davor gelegene Landschaft aufwerte und von
der nicht eben ansehnlichen Autobahn abgrenze. Auch die Hochspannungsleitung mache
den Erdwall nicht zu einer "mächtigen künstlichen Sperre". Die
betroffene Umgebung bilde
das
Naherholungsgebiet des Quartiers. In
dieser landschaftlichen Umgebung wirke die geplante Container-Siedlung als solitärer
mächtiger Kubus, der von weither auffalle. Im südlich und südöstlich des
Baugrundstücks entstandenen Quartier seien trotz baulicher Dichte hohe
gestalterische Massstäbe umgesetzt worden. Das Quartier weise weite Grünräume
auf, in welche die Bauten optimal eingebettet seien. Die Bauten seien in ihrer
Architektursprache, in Formen und Farben sehr ansprechend und wohltuend
aufeinander abgestimmt. Demgegenüber vermittle die Container-Siedlung den
Eindruck billiger Zweckbauten.
5.1
Gemäss
§ 238 PBG sind Bauten, Anlagen und Umschwung für sich und in ihrem Zusammenhang
mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in ihren
einzelnen Teilen so zu gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung
erreicht wird. Gemäss § 238 Abs. 2 PBG ist auf Objekte des Natur- und
Heimatschutzes besondere Rücksicht zu nehmen. Die Beurteilung, ob mit einem
Bauvorhaben eine befriedigende bzw. gute Gesamtwirkung erreicht wird, hat nicht
nach subjektivem Empfinden, sondern nach objektiven Massstäben und mit nachvollziehbarer
Begründung zu erfolgen. Dabei ist eine umfassende Würdigung aller massgebenden
Gesichtspunkte vorzunehmen (VGr, 23. März 2011, VB.2010.00670, E. 3.1
mit Hinweisen; BGr, 28. Oktober 2002, 1P.280/2002, E. 3.5.2).
An die Einordnung der Baute sind in gestalterischer
Hinsicht höhere Anforderungen zu stellen, wenn sich ein Objekt des Natur- und
Heimatschutzes in ihrer Nähe befindet (§ 238 Abs. 2 PBG). Der Schutz
greift allerdings nur so weit ein, als es der Charakter der Umgebung bzw. des
Schutzobjekts gebietet (VGr, 26. September 2012, VB.2012.00374, E. 8
mit Hinweisen;
Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas
Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. A., Zürich 2011,
S. 664).
5.2
Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts
steht der Gemeinde aufgrund der ihr durch Art. 85 Abs. 1 der
Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV) eingeräumten
Autonomie bei der Anwendung des kantonalrechtlichen unbestimmten Gesetzesbegriffs
"befriedigende (bzw. gute) Gesamtwirkung" ein besonderer bzw.
qualifizierter Beurteilungsspielraum zu, was auch mit relativ erheblicher Entscheidungsfreiheit
umschrieben wird
(VGr, 23. März 2011,
VB.2010.00670, E. 3.2 mit Hinweisen; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin
Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
2. A., Zürich 1999, § 20 N. 19). Bei der Überprüfung kommunaler
Einordnungsentscheide haben sich die Rechtsmittelinstanzen deshalb sowohl im
Rahmen der Angemessenheits- als auch der Rechtskontrolle Zurückhaltung
aufzuerlegen. Beruht der Entscheid der örtlichen Baubehörde auf einer
vertretbaren Würdigung der massgebenden Umstände, hat die Rekursinstanz ihn zu
respektieren. Auch das Baurekursgericht darf – trotz umfassender
Überprüfungsbefugnis – nur dann einschreiten, wenn die ästhetische
Würdigung der kommunalen Behörde sachlich nicht mehr vertretbar ist, und sie kann
eine vertretbare ästhetische Würdigung nicht einfach durch ihre eigene ersetzen
(VGr, 23. März 2011, VB.2010.00670, E. 3.2 mit Hinweisen).
Die kommunale Behörde kann sich allerdings nur dann auf ihren
geschützten Beurteilungsspielraum berufen, wenn sie spätestens in der
Rekursvernehmlassung die geforderte nachvollziehbare Begründung vorbringt
(RB 1991 Nr. 2; VGr, 1. November 2006, VB.2006.00026,
E. 3.1 = BEZ 2006 Nr. 55). Fehlt dagegen eine solche Begründung,
ist die Rekursinstanz nicht nur berechtigt, sondern verpflichtet, die
Einordnung des Bauvorhabens im Licht der erhobenen Rügen uneingeschränkt zu
überprüfen (VGr, 1. November 2006, VB.2006.00026, E. 3.3 =
BEZ 2006 Nr. 55).
5.3
Das neben der Überprüfung des Sachverhalts auf
Rechtskontrolle beschränkte Verwaltungsgericht kann nur bei Ermessensmissbrauch
und -überschreitung einschreiten (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit
§ 20 Abs. 1 lit. a und b VRG). Hat das Baurekursgericht
– wie hier – eine aus Gründen der Einordnung ausgesprochene
Baubewilligung der kommunalen Behörde bestätigt, so überprüft das
Verwaltungsgericht neben der Feststellung des Sachverhalts und der richtigen
Handhabung der vorinstanzlichen Überprüfungsbefugnis lediglich, ob die
Rekursinstanz die ästhetische Würdigung der örtlichen Baubehörde als vertretbar
hat beurteilen dürfen. Nähme es stattdessen eine eigene umfassende Beurteilung
der Gestaltung und der Einordnung des Bauvorhabens vor, so überschritte es
seine eigene Kognition und verletzte damit gleichzeitig die Gemeindeautonomie
(BGr, 21. Juni 2005, 1P.678/2004, E. 4.3 = ZBl 107/2006,
S. 437).
5.4
Soweit die
Beschwerdeführenden mit Blick auf die inventarisierte Böschung auf
§ 238 Abs. 2 PBG hinweisen, bleiben ihre Ausführungen
unsubstanziiert. Sie legen nicht dar, weshalb dem Bauvorhaben die gebotene
Rücksichtnahme abzusprechen sei. Angesichts der beträchtlichen Distanz zwischen
der geplanten Container-Siedlung und der Böschung ist jedenfalls nicht
ersichtlich, inwiefern "die nachhaltige Erhaltung der lokaltypischen
Biodiversität in der Stadt Zürich" (Beschwerdeschrift, Rz. 50) durch
das Bauvorhaben beeinträchtigt sein sollte. Es kann diesbezüglich auf die
zutreffenden Erwägungen der Vorinstanz (Entscheid der Vorinstanz, E. 7.2,
S. 18) verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1
Satz 2 VRG).
5.5
Soweit
sich die Beschwerdeführenden auf die beiden Fälle VB.2000.00035 und
VB.2008.00470 berufen, ist nach den vorstehenden Ausführungen zum
Beurteilungsspielraum der kommunalen Baubehörde (E. 5.2) zunächst auf die
unterschiedliche Ausgangslage hinzuweisen: In beiden Fällen hatte die
Baurekurskommission (seit 1. Januar 2011: Baurekursgericht) die genügende
Einordnung einer Container-Siedlung verneint. Im zweiten Fall hatte sogar
bereits die kommunale Behörde die Bewilligung verweigert.
Auch in tatsächlicher Hinsicht fallen einige Unterschiede
ins Gewicht. In VB.2000.00035 war auf eine Umgebung von hoher ästhetischer
Qualität mit Parkanlage, Hafen und Seeufer und einem unmittelbar anstossenden
Villengrundstück Rücksicht zu nehmen (VGr, 7. Juni 2000, VB.2000.00035,
E. 2). Auf drei Seiten des Baugrundstücks und einer überbauten
Nachbarparzelle war eine Erholungszone ausgeschieden, die einen in sich geschlossenen
Bereich darstellte, in dem die beiden Baugrundstücke insel- bzw. halbinselartig
lagen. Auch die damals vorgesehenen Container selber sind mit den heute
verwendeten nicht direkt vergleichbar. Diese weisen doch gewisse gestalterische
Elemente auf, die einem wenig ansprechenden, klar behelfsmässigen und
unfertigen Eindruck entgegenwirken (vgl. VGr, 23. April 2009,
VB.2008.00470, E. 3.2). Demgegenüber ist jedoch ebenfalls zu berücksichtigen,
dass damals zwei Wohncontainer zu beurteilen waren, die eine Höhe von nur
3,2 m aufwiesen (VGr, 7. Juni 2000, VB.2000.00035, E. 1a),
während das vorliegend zu beurteilende Vorhaben eine Höhe von rund 9 m
erreichen soll.
5.6
Die
Beschreibung und ästhetische Würdigung der Container-Siedlung selber (sogenannte
"innere Einordnung") durch die Bausektion ist nicht zu beanstanden.
Im Unterschied zu vom Verwaltungsgericht früher beurteilten Bauvorhaben kann
der geplanten Container-Siedlung nicht entgegengehalten werden, sie mache einen
unfertigen Eindruck und wirke wie zufällig aufgestellte Büchsen oder Schachteln
(VGr, 7. Juni 2000, VB.2000.00035, E. 2b). Vielmehr weist das Vorhaben,
ohne seinen Zweck als Übergangslösung zu verhehlen, durchaus ansprechende gestalterische
Elemente auf. Damit erreicht die Siedlung ein befriedigendes ästhetisches Niveau.
5.7
Die
Beschwerdeführenden beanstanden die Wirkung des Bauvorhabens im landschaftlichen
Umfeld. Es wirke als solitärer mächtiger Kubus, der von weither auffalle.
Die Beschwerdegegnerschaft weist in diesem Zusammenhang zu
Recht darauf hin, die bisher noch nicht überbaute Fläche sei Bauland und könne
nicht dazu dienen eine besondere Qualität der Umgebung zu begründen. Soweit die
Beschwerdeführenden auf den Erholungsraum bzw. den offenen Raum zwischen der
Wohnüberbauung und der Autobahn hinweisen, und anführen, es führe ein Fuss- und
Wanderweg entlang der südlichen Grenze, der als Verbindung zum Sportplatz und
als Schulweg gerne und häufig genutzt werde und auch "Erlebnisweg"
für Kindergarten- und Schulklassen sei, ist denn auch festzuhalten, dass diese
Elemente der Umgebung nicht stärker beeinträchtigt werden als dies bei anderen
– baurechtlich zulässigen – Neubauten der Fall wäre. Die grosse Bauparzelle ist
– von geringfügigen Flächen im Südwesten des Grundstücks abgesehen – der
Wohnzone W3 zugeschieden. Dass der freie Blick über die Parzelle eingeschränkt
und die landschaftliche Wirkung der von den Beschwerdeführern aufgezählten
Elemente dementsprechend – je nach Standort bzw. Blickwinkel – reduziert wird,
kann dem Bauvorhaben daher nicht entgegengehalten werden.
Dasselbe gilt für die beanstandete "aufdringliche
Nähe" des Vorhabens zu den Wohnbauten südlich der Bauparzelle (Z-Strasse 07/08).
Die vom Bauvorhaben eingehaltenen Abstände zu den Wohnbauten und zur Z-Strasse
sind nicht zu beanstanden, zumal die beiden diesen am nächsten gelegenen
Container für Waschküche und Haustechnik nur ein Geschoss aufweisen.
5.8
Entscheidende
Bedeutung kommt nach dem Gesagten der Frage zu, ob die Container-Siedlung im
räumlichen Zusammenhang – insbesondere in Bezug auf die südlich und südöstlich
angrenzenden Wohnliegenschaften – "fremd und nicht mehr verträglich"
wirkt. Diese lassen keine besondere Qualität erkennen. Wenn die Bausektion in
ihrer Rekursvernehmlassung ausführte, die angrenzenden Bebauungen seien in
ihrer Morphologie heterogen, es fänden sich Zeilenbebauungen, Solitärbauten
sowie Grossbauten und es bestehe kein übergeordnetes städtebaulich charakteristisches
Siedlungsmuster, ist dies nicht zu beanstanden. Dasselbe gilt für die
Feststellung der Vorinstanz, die Wohnsiedlungen im Südosten und Süden der
Bauparzelle würden dem Umfeld das Gepräge einer urbanen Wohnstadt verleihen.
Angesichts der vorhandenen gestalterischen Elemente der
Siedlung, durch die sich diese insbesondere von früheren Fällen – etwa
VB.2000.00035 – unterscheidet, ist das Bauvorhaben vergleichbar mit anderen
vorfabrizierten oder "provisorischen" Baracken (etwa für
Schulzwecke), die in einer nicht besondere ästhetisch-architektonische Qualitäten
aufweisenden baulichen Umgebung wie hier auch unbefristet bewilligt werden
(vgl. VGr, 21. August 1992, VB 92/0044, E. 3c [nicht
publiziert]). Die Vorinstanz durfte die ästhetische Würdigung der örtlichen
Baubehörde daher als vertretbar beurteilen. Die Beschwerde erweist sich damit
in diesem Punkt als unbegründet.
6.
Die Beschwerdeführenden
machen geltend, bei der vorliegend festgestellten Überschreitung der
Lärm-Immissionsgrenzwerte könne das Bauvorhaben nicht bewilligt werden.
Art. 31 Abs. 2
der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember
1986 (LSV)
, wonach eine Bewilligung trotz
Überschreitung der Grenzwerte nur erteilt werden könne, wenn an der Errichtung
der Baute ein überwiegendes Interesse bestehe, entbehre einer genügenden gesetzlichen
Grundlage. Zudem fehle ein überwiegendes öffentliches Interesse. Ferner fehle
der Nachweis, dass alle möglichen gestalterischen und baulichen Massnahmen
ergriffen worden seien.
6.1
Das Baugrundstück
liegt in der Wohnzone W3 mit der Lärm-Empfindlichkeitsstufe (ES) II. Für diese
Empfindlichkeitsstufe belaufen sich die Immissionsgrenzwerte für Strassenverkehrslärm
auf 60 dB(A) am Tag und auf 50 dB(A) in der Nacht (vgl. Anhang 3
zur LSV). Die vorliegend gemessenen Strassenlärm-Belastungswerte betragen unter
Berücksichtigung der vorgesehenen Lärmschutzwand an der am stärksten
betroffenen Fassade am Tag 59 dB(A) und nachts 54 dB(A). Damit ergibt
sich für die Nachtzeit eine Überschreitung des Immissionsgrenzwerts um 4 dB(A).
Gebäude mit lärmempfindlichen
Räumen dürfen daher gemäss den einschlägigen Bestimmungen nur bewilligt werden,
wenn es gelingt, die Lärmbelastung an den Fenstern der lärmempfindlichen Räume
mit geeigneten Massnahmen (Anordnung der Räume auf der dem Lärm abgewandten
Seite des Gebäudes bzw. bauliche oder gestalterische Massnahmen) bis auf die
Immissionsgrenzwerte zu senken (Art. 22
des Umweltschutzgesetzes
vom 7. Oktober 1983 [USG]
; Art. 31
Abs. 1 LSV). Können die Immissionsgrenzwerte durch Massnahmen der
genannten Art nicht eingehalten werden, darf eine Baubewilligung gemäss
Art. 31 Abs. 2 LSV nur erteilt werden, wenn an der Errichtung des
Gebäudes ein überwiegendes Interesse besteht und die kantonale Behörde der
Ausnahme zustimmt.
6.2
Der
Vorwurf der Beschwerdeführenden, der Nachweis sei nicht erbracht, dass alle
möglichen baulichen und gestalterischen Massnahmen ergriffen worden seien, erscheint
als unbegründet. Das Projekt sieht eine Lärmschutzwand und Lärmschutzwälle vor.
Zudem wurden verschiedene Projektvarianten geprüft, was die Beschwerdeführenden
anerkennen. Durch die zweckmässige Anordnung der Räume wurde zudem eine
Reduktion der Anzahl von Grenzwertüberschreitungen betroffener Aufenthalts- und
Schlafräume erreicht.
Es ist nicht ersichtlich, welche weiteren Massnahmen eine
Verbesserung bewirken könnten. Auch die Beschwerdeführenden vermögen keine zu
nennen. Dass die getroffenen Massnahmen zur Einhaltung der Grenzwerte nicht genügen,
bedeutet nicht, dass nicht alle von Art. 22 Abs. 2 USG und
Art. 31 Abs. 1 LSV geforderten Massnahmen getroffen wurden.
6.3
6.3.1
Es trifft zu, dass die Gesetzmässigkeit von Art. 31 Abs. 2 LSV in
der Lehre umstritten ist. Verneint wird sie von Alain Griffel/Heribert Rausch,
in: Vereinigung für Umweltrecht (Hrsg.), Ergänzungsband zur 2. A. des Kommentars
zum Umweltschutzgesetz, Zürich etc. 2011, Art. 22 N. 7, sowie
Heribert Rausch/Arnold Marti/Alain Griffel, in: Walter Haller (Hrsg.),
Umweltrecht, Zürich etc. 2004, N. 311. Andere Autoren sprechen sich hingegen
für die Gesetzmässigkeit von Art. 31 Abs. 2 LSV aus (Anne-Christine
Favre, La protection contre le bruit dans la loi sur la protection de
l'environnement, Zürich etc. 2002, S. 270; Christoph Jäger, Bauen im
lärmbelasteten Gebiet, Interessenabwägung nach Art. 31. Abs. 2
LSV, in: Raum & Umwelt 2009 Nr. 4; Markus Neff, Die Auswirkungen der
Lärmschutzverordnung auf die Nutzungsplanung, Zürich 1994,
S. 186 ff.; Robert Wolf, in: Helen Keller/Vereinigung für Umweltrecht
[Hrsg.], Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. A., Zürich etc. 2000,
N. 33). Soweit die Beschwerdeführenden diesbezüglich annehmen, die
Lehrmeinung von Robert Wolf in der zweiten Auflage des USG-Kommentars sei überholt,
da sie im Ergänzungsband revidiert worden sei, kann ihnen nicht zugestimmt
werden. In diesem wiesen die Autoren ausdrücklich darauf hin, dass die
Kommentierung in der zweiten Auflage im Wesentlichen immer noch aktuell sei,
die Autoren des Ergänzungsbandes in einigen Punkten jedoch eine andere
Auffassung vertreten würden (Griffel/Rausch, Art. 22 N. 1).
Das Bundesgericht und die kantonalen Verwaltungsgerichte
haben sich – soweit ersichtlich – noch nie einlässlich mit der Frage der
Gesetzmässigkeit von Art. 31 Abs. 2 LSV auseinandergesetzt, diese
Bestimmung jedoch verschiedentlich angewendet (vgl. etwa BGr, 13. Januar
2009, 1C_196/2008, E. 2.5 = URP 2009, S. 500 ff.; VGr,
5. Mai 2010, VB.2009.00063, E. 4 = BEZ 2010 Nr. 16;
2. Dezember 2009, VB.2009.00326, E. 3; VGr BE, 21. Oktober 1993,
URP 1994, S. 21 ff., E. 6g). Zudem hat sich das Verwaltungsgericht
der Auffassung angeschlossen, wonach der Gesetzgeber dem Bundesrat die Kompetenz
habe einräumen wollen, auf dem Verordnungsweg Ausnahmetatbestände einzuführen
(VGr, 2. Dezember 2009, VB.2009.00326, E. 3.3.2 mit Hinweisen). Soweit
dazu auf die Materialien zum Umweltschutzgesetz Bezug genommen wird, ist
allerdings anzumerken, dass diese nicht dazu geeignet sind, die umstrittene
Regelungskompetenz des Bundesrats zu begründen.
6.3.2
Gemäss Art. 182 BV erlässt der Bundesrat rechtsetzende Bestimmungen in
der Form der Verordnung, soweit er durch Verfassung oder Gesetz dazu ermächtigt
ist (Abs. 1). Zudem sorgt er für den Vollzug der Gesetzgebung, der
Beschlüsse der Bundesversammlung und der Urteile richterlicher Behörden des
Bundes (Abs. 2). Nach Art. 164 BV sind alle wichtigen rechtsetzenden
Bestimmungen durch die Bundesversammlung in der Form des Bundesgesetzes zu
erlassen (Abs. 1). Rechtsetzungsbefugnisse können durch Bundesgesetz
übertragen werden, soweit dies nicht durch die Bundesverfassung ausgeschlossen
wird (Abs. 2).
6.3.3
Vorliegend wird zu Recht nicht geltend gemacht, Art. 31 Abs. 2
LSV enthalte eine wichtige rechtsetzende Bestimmung, die nur der
Bundesgesetzgeber selber erlassen könnte. Vielmehr ist der Verordnungsgeber
angesichts der zu berücksichtigenden Entwicklung und der sich stellenden
technischen Fragen das geeignete Regelungsorgan (vgl. etwa Pierre Tschannen,
Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 3. A., Bern 2011,
§ 27 Rz. 24). Es steht auch kein schwerwiegender Eingriff in die
Rechte der Bürger zur Diskussion. Art. 31 Abs. 2 LSV betrifft also
eine delegationsfähige Materie.
6.3.4
Strittig ist hingegen, ob der Bundesgesetzgeber wirklich eine Delegation
vorgenommen hat, bzw. woraus der Bundesrat seine Verordnungskompetenz ableiten
kann.
Art. 22 USG lautet wie folgt:
"1
Baubewilligungen für neue Gebäude,
die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, werden unter Vorbehalt von
Absatz 2 nur erteilt, wenn die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten
werden.
2
Sind die Immissionsgrenzwerte
überschritten, so werden Baubewilligungen für Neubauten, die dem längeren
Aufenthalt von Personen dienen, nur erteilt, wenn die Räume zweckmässig angeordnet
und die allenfalls notwendigen zusätzlichen Schallschutzmassnahmen getroffen werden."
Der Gesetzgeber hat beim Erlass des USG bewusst – entgegen
der im Vernehmlassungsverfahren zum Teil erhobenen Forderung – darauf
verzichtet, selber Immissionsgrenzwerte festzulegen. Diese werden daher vom
Bundesrat festgelegt (Art. 13 Abs. 1 USG), wobei er sich am Stand der
Wissenschaft oder an der Erfahrung zu orientieren hat; Immissionen unterhalb
der Immissionsgrenzwerte sollen die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht
erheblich stören (Art. 15 USG). Der Bundesrat bestimmt auch, welche Prüf-,
Mess- und Berechnungsmethoden anzuwenden sind (Art. 38 Abs. 3 USG).
Schliesslich wird dem Bundesrat die allgemeine Kompetenz übertragen, Ausführungsvorschriften
zu erlassen (Art. 39 Abs. 1 USG).
Der Bundesrat legte die Immissionsgrenzwerte in den
Anhängen 3 bis 9 zur LSV fest. Demnach gilt nicht ein bestimmter Wert als
Grenze. Vielmehr variieren die Grenzwerte je nach Lärmart, Tageszeit und
Empfindlichkeitsstufe, der eine Zone gemäss Art. 43 LSV zugewiesen wurde.
Gemäss dieser Bestimmung werden vier Empfindlichkeitsstufen unterschieden
(Abs. 1). Demnach gilt ES I in Zonen mit erhöhtem
Lärmschutzbedürfnis, namentlich in Erholungszonen. In Zonen, in denen keine
störenden Betriebe zugelassen sind, namentlich in Wohnzonen sowie Zonen für
öffentliche Bauten und Anlagen, gilt ES II. ES III gilt in Zonen, in
denen mässig störende Betriebe zugelassen sind, namentlich in Wohn- und
Gewerbezonen (Mischzonen) sowie in Landwirtschaftszonen. ES IV gilt
schliesslich in Zonen, in denen stark störende Betriebe zugelassen sind, namentlich
in Industriezonen. Sind Teile von Nutzugszonen der ES I oder II mit Lärm
vorbelastet, kann ihnen die nächsthöhere Stufe zugeordnet werden (Abs. 2).
6.3.5
Die Bestimmung von Art. 31 Abs. 2 LSV geht ihrem Wortlaut nach
über das hinaus, was Art. 22 USG zulässt. Indessen ist Art. 31
Abs. 2 LSV einer gesetzes- bzw. verfassungskonformen Auslegung zugänglich.
Mit Art. 22 USG verfolgt der Gesetzgeber das Ziel, erhebliche Störungen
der Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden zu vermeiden. Dabei ist Art. 22 USG
selber verfassungskonform auszulegen, um unverhältnismässige Auswirkungen zu vermeiden
(vgl. Wolf, Art. 22 N. 38).
Vor
diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass der Bundesrat im Rahmen seiner umfassenden
Kompetenz zum Erlass von Ausführungsbestimmungen (Art. 39 Abs. 1 USG)
befugt ist, sein eigenes System mit einer gewissen Flexibilität auszugestalten.
Die Erlaubnis von Ausnahmen im Rahmen des selbst erstellten Grenzwert-Systems
ist – unter Wahrung der gesetzgeberischen Ziele – zulässig. Die so verstandene
Bestimmung von Art. 31 Abs. 2 LSV erweist sich als gesetzes- und
verfassungskonform.
6.4
6.4.1
Die Erstellung von Wohnungen ist in sogenannten Mischzonen (Wohn- und Gewerbezonen
mit mässig störenden Betrieben) grundsätzlich zulässig (vgl. Art. 43 LSV).
Erst wenn der
für
Mischzonen geltende
Grenzwert überschritten wird, erscheint eine Örtlichkeit zur Erstellung von
Wohnungen unter dem Aspekt der Lärmimmissionen als ungeeignet.
Entsprechend
der
bundesrätlichen Lärmschutzverordnung ist davon auszugehen, dass Mischzonen für
Wohnen geeignet sind, wenn die für Mischzonen geltenden Immissionsgrenzwerte
der ES III nicht überschritten werden. Sind diese Grenzwerte eingehalten,
so bewegt sich die Bewilligung eines Wohnungsneubaus auch dann im Rahmen von
Sinn und Zweck der gesetzgeberischen Vorgaben, wenn das Objekt – wie hier – in
einer reinen Wohnzone errichtet wird.
6.4.2
Wie gesehen, betragen die gemessenen
Strassenlärm-Belastungswerte unter Berücksichtigung der vorgesehenen
Lärmschutzwand an der am stärksten betroffenen Fassade des vorliegenden
Projekts tagsüber 59 dB(A) und nachts 54 dB(A).
Für die
Mischzone (ES III) gelten Immissionsgrenzwerte von 65 dB(A) am Tag
und von 55 dB(A) in der Nacht. Die mit einer Wohnnutzung verträglichen
Immissionsgrenzwerte werden damit nicht überschritten. Eine relevante
Beeinträchtigung des Wohlbefindens künftiger Bewohner ist nicht zu erwarten.
Demzufolge kommt eine Bewilligung gemäss Art. 31 Abs. 2 LSV grundsätzlich
infrage.
6.5
Zu prüfen
bleibt, ob an der Errichtung des Gebäudes ein überwiegendes Interesse besteht.
Dabei kann das Interesse an der Erstellung des Gebäudes ein öffentliches oder
privates sein. Auf der anderen Seite steht das Interesse der künftigen Bewohner
und Benützer des Gebäudes am Schutz gegen übermässigen Aussenlärm. Zu berücksichtigen
sind bei der Interessenabwägung insbesondere die Nutzweise der betroffenen
Bauzone, das Ausmass der Überschreitung der geltenden Immissionsgrenzwerte und
die Möglichkeit, dem Gebiet allenfalls eine höhere Empfindlichkeitsstufe im
Sinn von Art. 43 Abs. 2 LSV zuzuordnen. Zugunsten der Bewilligung
können auch raumplanerische Überlegungen oder die Rücksichtnahme auf ein Objekt
des Denkmalschutzes in Betracht fallen. Beim Entscheid über die Zustimmung
steht der kantonalen Behörde ein erheblicher Ermessensspielraum zur Verfügung
(zum Ganzen BGr, 13. Januar 2009, 1C_196/2008, E. 2.5–2.6 = URP 2009,
S. 500 ff., 506 ff.; VGr, 5. Mai 2010, VB.2009.00063,
E. 4.3.1 = BEZ 2010 Nr. 16; 17. Juni 2009, VB.2008.00053,
E. 5.5.1).
Die vorliegend vorgenommene Interessenabwägung ist nicht zu
beanstanden. Es kann insofern vorweg auf die zutreffenden Erwägungen der
Vorinstanz (Entscheid der Vorinstanz, E. 8.4) verwiesen werden (§ 70
in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG). Die Unterbringung von
Asylbewerbenden ist eine öffentliche Aufgabe, die ein überwiegendes Interesse
im Sinn von Art. 31 Abs. 2 LSV begründen kann (VGr BE,
21. Oktober 1993, URP 1994, S. 21 ff., E. 6g). Soweit die
Beschwerdeführenden auf die mögliche Entlastung durch das geplante
Bundesasylzentrum in Zürich hinweisen, gibt die Beschwerdegegnerschaft zu Recht
zu bedenken, dass die Inbetriebnahme dieses Zentrums noch nicht absehbar ist.
Insgesamt ist derzeit nicht von einer Entspannung der Situation auszugehen.
Dass geeignetere Alternativstandorte – namentlich in der Zone für öffentliche
Bauten – zur Verfügung stünden, ist auch nicht ersichtlich. Bei der
Interessenabwägung darf auch berücksichtigt werden, dass eine Aufstufung in die
Empfindlichkeitsstufe III im Sinn von Art. 43 Abs. 2 LSV vorliegend
nicht ausgeschlossen erscheint und dadurch keine zonenbezogene
Grenzwertüberschreitungen mehr zu verzeichnen wären (BGr, 13. Januar 2009,
1C_196/2008, E. 2.5 = URP 2009, S. 500 ff., 506; VGr,
5. Mai 2010, VB.2009.00063, E. 4.3.1 = BEZ 2010 Nr. 16; vgl.
auch Wolf, Art. 22 N. 35).
Insgesamt vermögen die
Beschwerdeführenden die Korrektheit der vorgenommen Interessenabwägung nicht in
Zweifel zu ziehen. Die Vorinstanzen haben eine Ausnahmebewilligung im Sinn von
Art. 31 Abs. 2 LSV zu Recht erteilt.
7.
Schliesslich beanstanden die
Beschwerdeführenden die vorinstanzliche Kosten- und Entschädigungsregelung.
7.1
Zunächst
ist diesbezüglich festzuhalten, dass das Verwaltungsgericht den Entscheid der
Vorinstanz insoweit nicht aufheben kann, als ihn die durch ihn belasteten
Parteien des Rekursverfahrens nicht angefochten haben. Infrage kommt daher
vorliegend, da sich nur die Beschwerdeführenden gegen die vorinstanzliche
Kosten- und Entschädigungsregelung wehren, nur eine
Abänderung
derselben.
Da sich die auferlegten Verfahrenskosten unmittelbar aus der im Dispositiv
festgesetzten Gerichtsgebühr ergeben, ist diesbezüglich jedoch – wie die
Beschwerdeführenden zutreffend ausführen – von derselben auszugehen. Erweist
sie sich als zu hoch, ist sie zu reduzieren und ist der auf die Beschwerdeführenden
entfallende Anteil entsprechend neu zu berechnen. Hinsichtlich der von der
Vorinstanz auferlegten Umtriebsentschädigung ist hingegen einzig zu prüfen, ob
sich die für die jeweiligen Rekursverfahren (RV 13 und RV 10)
festgesetzten Umtriebsentschädigungen von je Fr. 2'500.- als rechtmässig
erweisen.
7.2
Die Höhe
der Gerichtsgebühr bemisst sich innerhalb des Rahmens von Fr. 1'000.- bis
Fr. 50'000.- nach dem Zeitaufwand, der Schwierigkeit des Falls und dem
Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse (§ 338 PBG; § 2 der
Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 [GebV
VGr]).
Die Behörden verfügen bei der Gebührenbemessung im
Einzelfall über einen weiten Ermessensspielraum (Kölz/Bosshart/Röhl, § 13
N. 8; vgl. auch VGr, 26. November 2008, VB.2008.00309, E. 8.1).
7.3
Vorliegend
waren verschiedene, nicht regelmässig auftretende Faktoren zu berücksichtigen,
die sich auf die Höhe der Gerichtsgebühr auswirken konnten. So betraf der Rekursentscheid
vier Rekursverfahren, die mit dem Endentscheid vereinigt wurden, es war eine
befristete Baubewilligung zu beurteilen und es war ein Zwischenentscheid
betreffend die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung zu fällen. Trotz
dieser Umstände beschränkte sich die Vorinstanz auf die Wiedergabe der
gesetzlichen Regel, wonach die Gebühr in der Regel Fr. 1'000.- bis
Fr. 50'000.- beträgt. Weshalb die Vorinstanz vorliegend eine
Gerichtsgebühr von Fr. 14'000.- für angemessen hielt (Entscheid der
Vorinstanz, E. 14), begründete sie hingegen nicht. Sie verzichtete auch
darauf, dazu in ihrer Vernehmlassung Stellung zu nehmen.
Unter diesen Umständen lässt sich weder für die Parteien
noch für das Verwaltungsgericht prüfen, ob und wie die Vorinstanz die
massgeblichen Faktoren berücksichtigt und damit ihr Ermessen pflichtgemäss
ausgeübt hat. Entsprechend hat sich das Verwaltungsgericht bei der Überprüfung
der festgesetzten Gerichtsgebühr keine besondere Zurückhaltung aufzuerlegen.
7.4
Die
Beschwerdeführenden weisen zu Recht auf die beschränkte Tragweite der Streitsache
hin. Zum einen sind die Baukosten einer Container-Siedlung nicht sehr hoch, zum
anderen ist eine befristete Bewilligung zu beurteilen. Zu berücksichtigen ist
jedoch auch, dass vorliegend vier Rekurse gegen dasselbe Bauprojekt zu
beurteilen waren, die erst mit dem Endentscheid vereinigt wurden. Auszugehen
ist unter solchen Umständen davon, dass die Gerichtsgebühr festgesetzt wird,
wie wenn die einzelnen Eingaben getrennt behandelt worden wären
(Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4–31 N. 35). In einem zweiten
Schritt ist danach dem durch die Vereinigung bzw. die parallele Behandlung der
Rekurse verminderten Aufwand Rechnung zu tragen.
In den verschiedenen Rekursen wurden nur teilweise
dieselben Rügen erhoben. Zudem wurden, insbesondere im Verfahren RV 13,
umfangreiche Rechtsschriften eingereicht. Die Verminderung des Aufwands durch
die Vereinigung ist daher offenkundig nicht derart, dass eine Gebühr anzusetzen
wäre, wie wenn nur ein Rekurs zu beurteilen gewesen wäre. Die gesamthafte
Gebühr hat vielmehr ungefähr das Doppelte – statt das Vierfache – dieser
"einfachen" Gebühr zu betragen.
7.5
Die
Vorinstanz durfte auch berücksichtigten, dass sie einen Abteilungsaugenschein
durchführte. Auch dem Aufwand für den zu treffenden Entscheid betreffend die
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung durfte sie Rechnung tragen (vgl.
dazu hinsichtlich der
Verteilung
der Verfahrenskosten, sogleich,
E. 7.6).
Unter Berücksichtigung all dieser Umstände erscheint es
nicht unangemessen, für die vier vereinigten Rekursverfahren eine Gerichtsgebühr
von Fr. 14'000.- festzusetzen.
7.6
Die Beschwerdeführenden weisen indessen zu
Recht darauf hin, dass der Zwischenentscheid betreffend die Wiederherstellung
der aufschiebenden Wirkung zu ihren Gunsten ausgegangen war.
Mit der fraglichen Präsidialverfügung vom 26. Oktober
2012 war dem Gesuch der heutigen Beschwerdeführenden um Herstellung der
aufschiebenden Wirkung des Rekurses stattgegeben worden (Disp.-Ziff. I).
Hinsichtlich der Kosten dieses Entscheids wurde ausdrücklich festgestellt,
diese würden mit dem Endentscheid erhoben (Disp.-Ziff. II).
Dieser Zwischenentscheid war notwendig geworden, weil die
Bausektion dem Lauf der Rekursfrist und einem allfälligen Rekurs ohne
hinreichende Begründung die aufschiebende Wirkung entzogen hatte.
Dementsprechend sind diese Kosten nach dem Verursacherprinzip der Bausektion
aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 2 VRG; vgl. VGr,
10. September 2012, VB.2012.00044, E. 9.3).
7.7
Nach dem
Gesagten ist die Höhe der von der Vorinstanz festgesetzten Gerichtsgebühr nicht
zu korrigieren. Hingegen ist die
Verteilung
der Rekurskosten dahingehend
zu ändern, als ein Teil der Bausektion aufzuerlegen ist. Da der Aufwand des
Zwischenentscheids betreffend die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung
mit jenem des Nichteintretensentscheids in Bezug auf die nicht legitimierte
Rekurrentschaft im Rekursverfahren RV 11 (Unternehmen Y) vergleichbar ist,
sind die Rekurskosten neu wie folgt zu verteilen:
–   zu je
1/30 der Stockwerkeigentümerschaft Z-Strasse 07 und 08, K, P und O, L
sowie N und M, jeweils unter solidarischer Haftung für 1/6 der Kosten;
–   zu je
7/540 der Stockwerkeigentümerschaft Z-Strasse 04, 05 und 06, A und B, C, F und D,
G sowie I und H, jeweils unter solidarischer Haftung für 1/6 der Kosten;
– zu je
4/135 den Eheleuten V, W sowie X, jeweils unter solidarischer Haftung für 1/6
der Kosten (nur hinsichtlich der solidarischen Haftung verändert);
–   zu 1/5
dem Unternehmen Y (unverändert);
–   zu je
4/45 AA, BB und CC, jeweils unter solidarischer Haftung für 4/15 der Kosten
(unverändert);
–   zu 1/5
der Bausektion der Stadt Zürich.
7.8
Auch bei
der Festsetzung der Parteientschädigung verfügt das Baurekursgericht über einen
erheblichen Ermessensspielraum. Das Verwaltungsgericht, dem keine freie Ermessensprüfung
zusteht, kann nur bei rechtsverletzenden Ermessensfehlern einschreiten
(§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a VRG;
RB 1998 Nr. 8 = ZBl 99/1998, S. 524; Kölz/Bosshart/Röhl, § 17
N. 39).
Die Beschwerdegegnerin 1 hatte sich – insbesondere im
Rekursverfahren RV 13 – mit recht umfangreichen Rechtsschriften
auseinanderzusetzen. Die verschiedenen Rekurrenten hatten auch nicht dieselben
Rügen erhoben. Zudem wurde ein Augenschein durchgeführt. Angesichts des
Streitinteresses, der Schwierigkeit des Falls sowie des Aufwands, den die
Rekursverfahren verursachten, erscheint eine Parteientschädigung von je
Fr. 2'500.- für die hier massgeblichen Verfahren nicht als unhaltbar. Aus
dem Umstand, dass die für das Rekursverfahren RV 11, auf das die
Vorinstanz nicht eintrat, im Verhältnis zu den übrigen Entschädigungen als
deutlich zu hoch erscheint, können die Beschwerdeführenden nichts zu ihren
Gunsten ableiten. Jene Entschädigung bildet nicht Gegenstand des vorliegenden
Verfahrens. Entsprechend kann in Bezug auf die Entschädigung auch nicht auf die
gesamthaft zugesprochene Entschädigung abgestellt werden.
8.
Zusammenfassend ergibt
sich, dass die angefochtenen Bewilligungen der Bausektion der Stadt Zürich und
der Baudirektion des Kantons Zürich nicht zu beanstanden sind. Die Vorinstanz
hat diese zu Recht geschützt. Zu korrigieren ist einzig die Verteilung der
Rekurskosten. Die Beschwerde ist somit teilweise gutzuheissen und der Entscheid
der Vorinstanz diesbezüglich zu korrigieren. Im Übrigen ist die Beschwerde
abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des
Verfahrens werden die Beschwerdeführenden kostenpflichtig (
§ 65
Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Angesichts
der stark untergeordneten Bedeutung der vorzunehmenden Anpassung der
vorinstanzlichen Kostenverteilung rechtfertigt es sich nicht, von einer vollständigen
Kostenauflage abzusehen. Bei der Festsetzung der Gerichtsgebühr ist zu
berücksichtigen, dass der Aufwand des Gerichts infolge eines parallelen, das
gleiche Bauvorhaben betreffenden Verfahrens (VB.2013.00293) reduziert war. Die
Beschwerdeführenden sind sodann zu verpflichten, der Beschwerdegegnerin 1
eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2
lit. a VRG). Für das Beschwerdeverfahren erweist sich eine Entschädigung
von Fr. 1'500.- als angemessen.
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. In Abänderung von Disp.-Ziff. IV
des Entscheids des Baurekursgerichts vom 1. März 2013 werden die Kosten
des Rekursverfahrens von Fr. 14'850.- wie folgt auferlegt:
–   zu je
1/30 der Stockwerkeigentümerschaft Z-Strasse 07 und 08, K, P und O, L sowie N
und M, jeweils unter solidarischer Haftung für 1/6 der Kosten;
–   zu je 7/540
der Stockwerkeigentümerschaft Z-Strasse 04, 05 und 06, B und A, C, F und D, G
sowie I und H, jeweils unter solidarischer Haftung für 1/6 der Kosten;
–   zu je
4/135 den Eheleuten V, den Eheleuten W sowie den Eheleuten X, jeweils unter
solidarischer Haftung für 1/6 der Kosten (nur hinsichtlich der solidarischen Haftung
verändert);
–   zu 1/5
dem Unternehmen Y (unverändert);
–   zu je
4/45 AA, BB und CC, jeweils unter solidarischer Haftung für 4/15 der Kosten
(unverändert);
–   zu 1/5
der Bausektion der Stadt Zürich.
Im
Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    200.--     Zustellkosten,
Fr. 5'200.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung für
den Gesamtbetrag je zu 1/11 auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführenden werden im gleichen Verhältnis und unter solidarischer Haftung
verpflichtet, der Beschwerdegegnerin 1 eine Parteientschädigung von
Fr. 1'500.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft
dieses Urteils.
5.    Gegen dieses
Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an…
Abweichende Meinung einer Minderheit der Kammer
(§ 71 VRG in
Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und Behördenorganisation
im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010)
Die Mehrheit der Kammer gelangt in E. 6.3.5 zum
Schluss, dass Art. 31 Abs. 2 LSV verfassungskonform sei. Die
Minderheit bedauert, sich diesem Standpunkt nicht anschliessen zu können.
Aufgrund von Art. 31 Abs. 2 LSV soll eine Baute
trotz Überschreitung der Grenzwerte bewilligt werden können, wenn an ihrer
Errichtung ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht. Im
Umweltschutzgesetz sucht man vergeblich nach einer Ermächtigung, eine derartige
Vorschrift aufzustellen. Eine solche Ermächtigung ist jedoch aufgrund von
Art. 164 Abs. 2 BV für den Erlass gesetzesvertretender Normen
notwendig. Die genannte Verfassungsnorm statuiert im Anschluss an die bundesgerichtliche
Rechtsprechung, dass Rechtssetzungsbefugnisse (nur) "durch
Bundesgesetz" übertragen werden können. Das Umweltschutzgesetz müsste
mithin eine ausdrückliche Delegationsnorm enthalten (vgl. nur Pierre Tschannen,
in: Bernhard Ehrenzeller et. al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung,
2. A., Zürich etc. 2008, Art. 164 N. 36 und Art. 182
N. 14, mit Hinweisen). Wie die Mehrheit in E. 6.3.1 am Ende zu Recht
ausführt, reichen die Materialien für eine Delegation nicht aus. Wie im
Folgenden zu zeigen ist, ist auch im Gesetzestext selbst keine Ermächtigung zum
Erlass der hier angewandten Verordnungsbestimmung vorhanden.
Die Mehrheit erblickt eine mögliche Grundlage für die
Delegation in einem Zusammenspiel der Art. 13 Abs. 1, Art. 15,
22, 38 Abs. 3 und 39 Abs. 1 USG (E. 6.3.4). Die beiden zuerst
genannten Bestimmungen ermächtigen den Bundesrat jedoch bloss zur Festlegung
von Grenzwerten. Grenzwerte wollen eben gerade eine Be-Grenzung erreichen und
diese nicht mit Ausnahmen durchbrechen. Art. 38 Abs. 3 USG ermächtigt
den Bundesrat sodann bloss zur Bestimmung von "Prüf-, Mess- und
Berechnungsmethoden". Von einer Ausnahme von Grenzwerten ist in dieser
Bestimmung nicht die Rede.
Art. 22 USG taugt schliesslich noch weniger als
Grundlage für eine Delegation. Art. 22 Abs. 2 USG bestimmt vielmehr
unzweideutig, dass eine Ausnahme von den Immissionsgrenzwerten "nur"
dann infrage kommt, wenn die Räume (erstens) zweckmässig angeordnet sind und
(zweitens) die allenfalls notwendigen Schallschutzmassnahmen getroffen werden.
Weitere Ausnahmen sieht die Bestimmung nicht vor. Sie ist vielmehr abschliessend
formuliert. Indem der Bundesrat mit Art. 31 Abs. 2 LSV eine weitere
und dazu einschneidende Ausnahmemöglichkeit schuf, setzte er Verordnungsrecht
contra
legem.
Dafür besass er keine Ermächtigung. Hätte der Bundesgesetzgeber
weitere Ausnahmen zulassen wollen, hätte er dies entweder selbst an die Hand
genommen oder aber seine Kompetenz an den Bundesrat delegiert. Nachdem er weder
das eine noch das andere getan hat, fehlt es Art. 31 Abs. 2 LSV an einer
zureichenden Delegationsnorm (Griffel/Rausch, Art. 22 N. 7). Die
Verordnungsbestimmung erweist sich damit allein schon deshalb als verfassungswidrig.
Dass der Gesetzgeber die Grundzüge der Regelung in den von der Mehrheit herangezogenen
Bestimmungen nicht einmal ansatzweise geordnet hat, sei hier bloss am Rande erwähnt.
Art. 31 Abs. 2 LSV könnte somit nur dann
rechtskonform sein, wenn es sich um eine blosse Vollziehungsvorschrift
handelte. Dies ist jedoch klarerweise nicht der Fall. Denn blosse
Vollzugsvorschriften verdeutlichen den Gesetzestext bloss (vgl. BGE 126 II
283 E. 3c/aa). Davon kann hier keine Rede sein. Art. 31 Abs. 2
LSV entfaltet den Gesetzestext nicht, sondern schafft vielmehr eine
Möglichkeit, von ihm abzusehen. Der Bundesrat konnte die Norm somit nicht kraft
seiner Kompetenz zum Erlass von Ausführungsvorschriften erlassen, wie dies E.
6.3.5 annimmt. Wenn er bei der Anwendung der Lärmschutzvorschriften mehr
Flexibilität hätte erreichen wollen, hätte er dem Parlament den Erlass einer
entsprechenden Ausnahmebestimmung vorschlagen müssen. Darauf hat der Bundesrat
verzichtet.
Nach dem Gesagten durfte Art. 31 Abs. 2 LSV
vorliegend wegen seiner Verfassungswidrigkeit nicht angewendet werden. Damit
fehlte es der erteilten Baubewilligung von vornherein an der notwendigen
Grundlage. Sie wäre damit aufzuheben und die Beschwerde gutzuheissen gewesen.
Für
richtiges Protokoll,
der Gerichtsschreiber: