zh_verwaltungsgericht · VB.2006.00140 · 2006-07-13 · de

Betriebsbewilligung für Apotheke | Betriebsbewilligung für eine Apotheke: Einbau einer Türe zwischen Toilettenraum und Vorraum mit Waschgelegenheit: Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E.1). Gemäss den gesetzlichen Grundlagen und den Merkblättern der kantonalen Heilmittelkontrolle darf die Toilette nicht direkt mit den Betriebsräumen verbunden sein. Es ist ein entlüftbarer Vorraum mit Waschgelegenheit und durchgehender Trennung zum WC zu schaffen (E.2). Die formellen Rügen der Beschwerdeführerin sind unbegründet; die Vorinstanz war zuständig und die Verfügungist hinreichend begründet (E.3). Die Trennung der Toilette vom Vorraum durch einen Vorhang ist ungenügend (E.4.1). Die Massnahme erweist sich als verhältnismässig, da die aktuelle Situation den von den Beschwerdeführerin eingereichten und von der Gesundheitsdirektion genehmigten Plänen widerspricht (E.4.2). Die Beschwerdeführerin kann sich mangels Vertrauensgrundlage auch nicht auf Vertrauensschutz berufen (E.4.3). Abweisung und Kostenfolge (E.6).

Zürich Verwaltungsgericht 06..2.13.0 VB.2006.00140
Zurich Verwaltungsgericht 06..2.13.0 VB.2006.00140
Zurigo Verwaltungsgericht 06..2.13.0 VB.2006.00140

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2006.00140
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Geschäftsnummer:
VB.2006.00140
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 13.07.2006
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Betriebsbewilligung für Apotheke
Betriebsbewilligung für eine Apotheke: Einbau einer Türe zwischen Toilettenraum und Vorraum mit Waschgelegenheit:
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E.1). Gemäss den gesetzlichen Grundlagen und den Merkblättern der kantonalen Heilmittelkontrolle darf die Toilette nicht direkt mit den Betriebsräumen verbunden sein. Es ist ein entlüftbarer Vorraum mit Waschgelegenheit und durchgehender Trennung zum WC zu schaffen (E.2). Die formellen Rügen der Beschwerdeführerin sind unbegründet; die Vorinstanz war zuständig und die Verfügungist hinreichend begründet (E.3). Die Trennung der Toilette vom Vorraum durch einen Vorhang ist ungenügend (E.4.1). Die Massnahme erweist sich als verhältnismässig, da die aktuelle Situation den von den Beschwerdeführerin eingereichten und von der Gesundheitsdirektion genehmigten Plänen widerspricht (E.4.2). Die Beschwerdeführerin kann sich mangels Vertrauensgrundlage auch nicht auf Vertrauensschutz berufen (E.4.3). Abweisung und Kostenfolge (E.6).
Stichworte:
APOTHEKE/-ER
BERUFSAUSÜBUNG
BETRIEBSBEWILLIGUNG
TOILETTE
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VERTRAUENSSCHUTZ
Rechtsnormen:
§ 16 Abs. 2 HeilmittelV
§ 16 Abs. 3 HeilmittelV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I.
A.
Unter
anderem gestützt auf die damals eingelegten und am 11. April 1986
genehmigten Pläne erteilte die Direktion des Gesundheitswesens des Kantons
Zürich (heute: Gesundheitsdirektion Kanton Zürich; fortan Gesundheitsdirektion)
der Apothekerin B die Bewilligung zum Betrieb der A-Apotheke in X, ab
20. Juni 1986 für 10 Jahre. Die Apotheke verfügt über Verkaufsräume im
Erdgeschoss und die notwendigen Nebenräume (Arzneikeller, Labor, Spülraum,
Toilette etc.) im Untergeschoss. Gemäss den 1986 genehmigten Plänen mündete die
Treppe ins Untergeschoss in einen Vorraum, an den sich der Zugang zu weiteren
Räumen sowie ein Gang zu Arzneikeller und Spülraum anschlossen. Die
Toilettensituation zeigte sich wie folgt: Am Beginn dieses Ganges öffnete eine
Türe in einen Vorraum der Toilette mit Waschbecken; durch eine weitere Türe
abgetrennt war die eigentliche Toilette.
B.
Am
10. September 1997 fand eine Inspektion der A-Apotheke statt. Dabei wurde
festgestellt, dass die am 11. April 1986 genehmigten Baupläne mit den
tatsächlichen Verhältnissen nicht übereinstimmten. Im Schreiben vom
19. September 1997 an B hielt die Kantonale Heilmittelkontrolle (fortan
Heilmittelkontrolle) insbesondere fest, dass die Toilette nicht über einen
Vorraum verfüge und direkt in den Arzneikeller münde. Ausserdem seien entgegen
den 1986 genehmigten Plänen diverse Wände im Untergeschoss nicht eingebaut
worden. Dem anlässlich der Kontrolle vom 10. September 1997 von den
Kontrollorganen korrigierten Plan des Untergeschosses ist zu entnehmen, dass
eine Trennwand zwischen Waschbecken und Toilette fehlte, dafür neben der
Toilette noch eine Dusche eingebaut wurde. Die Tür zur Toilette öffnete nicht
in den Gang, sondern in den Vorraum zur Treppe; Waschbecken, Toilette und
Dusche lagen im selben Raum und waren voneinander nicht getrennt. Mit Verfügung
vom 19. September 1997 erklärte die Gesundheitsdirektion den Bericht über
die Betriebskontrolle vom 10. September 1997 sowie ihr Schreiben gleichen
Datums für verbindlich und erteilte B lediglich eine provisorische Bewilligung
bis 31. August 1998.
C.
Am
11. Juli 1998 stellte B das Gesuch um Erneuerung der Betriebsbewilligung
für ihre Apotheke. Die Heilmittelkontrolle war bis dahin ohne Antwort auf die
Beanstandungen im Schreiben vom 19. September 1997 geblieben. Am
6. August 1998 offerierte der von B beauftragte Innenarchitekt den Einbau
einer Schiebetüre zwischen Waschbecken/Toilette und der Dusche. Damit hätten
sich Waschbecken und Toilette zwar noch im selben Raum befunden, wären jedoch
durch eine Schiebetüre von der Dusche abgetrennt gewesen, die ihrerseits durch
eine Türe in den Vorraum der Treppe mündete. Mit Schreiben vom 11. August
1998 lehnte die Heilmittelkontrolle diesen Vorschlag ab. Sie wies insbesondere
darauf hin, dass sich das Personal zwischendurch die Hände sollte waschen
können, ohne die Toilette zu betreten, was die Trennung von Waschbecken und
Toilette erfordere (wie sie in den ursprünglich genehmigten Plänen auch
enthalten war, vorn E. A). Nach der telefonischen Besprechung vom
18. August 1998 reichte der Innenarchitekt am 21. August 1998 neue
Pläne des Untergeschosses zur Genehmigung ein. Bezüglich Toilettensituation
ergab sich Folgendes: Die Tür vom Vorraum zur Treppe mündete nunmehr in einen
Raum mit Waschbecken anstelle der Dusche. Dieser Raum war mit einer weiteren
Türe von der Toilette (nunmehr ohne Waschbecken) abgetrennt. Am 27. August
1998 genehmigte die Heilmittelkontrolle diese Pläne. Im Schreiben desselben
Datums (in Kopie an B) verlangte sie, die Beendigung des Umbaus sei ihr mitzuteilen.
Am 16. September 1998 erteilte die Gesundheitsdirektion B die Bewilligung
zum Betrieb der A-Apotheke bis 31. Dezember 2005. Mit Schreiben vom
2. Oktober 1998 wandte sich der Innenarchitekt erneut an die Heilmittelkontrolle,
wies auf die hohen Kosten der verlangten Toiletten-Gestaltung hin sowie darauf,
dass sich B zwar nicht gegen diese Massnahme wehre, aber 10 Jahre lang ohne
Waschraum gearbeitet habe, und er bat in ihrem Namen darum, die Massnahme noch
einmal zu überdenken. Mit Schreiben vom 20. Oktober 1998 – wiederum in
Kopie an B – beharrte die Heilmittelkontrolle auf einem separaten Handwaschraum
und untermauerte ihre Ansicht durch weitere Hinweise.
D.
Per
5. Juni 2003 wurde die Einzelfirma A-Apotheke, B, in die A-Apotheke AG
übergeführt. Eine Anzeige an die Kontrollbehörde erfolgte nicht. Am
1. November 2005 fand eine weitere Inspektion der A-Apotheke durch die
Heilmittelkontrolle statt. Dabei wurden verschiedene Mängel vorab in der
Organisation festgestellt. Als Mangel 12 wird wörtlich beschrieben:
"
Mangel Inspektion vom
10. September 1997
Im
Untergeschoss wurde zur Toilette kein Vorraum eingebaut wie im vom
27. August 1998 genehmigten Plan eingezeichnet."
Am 27. Januar 2006
unterbreitete B der Heilmittelkontrolle verschiedene Lösungsvorschläge zur
Behebung der beanstandeten Mängel. Bezüglich Mangel 12 hielt sie fest, dass sie
das Arzneimittellager im Keller – anstelle der fehlenden Mauern – mit einem
durchgezogenen Vorhang abgetrennt habe, womit ein zusätzlicher Vorraum zur
Toilette entstanden sei. Am 16. Februar 2006 liess die Heilmittelkontrolle
B wissen, dass ein Vorraum mit Waschgelegenheit und durchgehender Trennung vom
Toilettenraum gefordert werde; ein Vorhang sei ungenügend. Die Umsetzung der
Korrekturmassnahmen werde anlässlich der nächsten Inspektion vor Ort überprüft.
Am 20. Februar 2006 verfügte die Gesundheitsdirektion, dass die
Bewilligungsinhaberin der A-Apotheke die Mängel Nr. 1-15 gemäss Inspektionsbericht
vom 8. November 2005 zu beheben habe (Dispositiv-Ziffer 1). In Dispositiv-Ziffer 3
verpflichtete sie die Bewilligungsinhaberin, betreffend Mangel 12 einen Vorraum
mit durchgehender Trennung zum Toilettenraum zu schaffen.
Dispositiv-Ziffer 4 enthält die der Bewilligungsinhaberin auferlegten
Kosten.
II.
Dagegen liess B am 21. März 2006 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich erheben und beantragen, es seien die
Dispositiv-Ziffer 3 und 4 der Verfügung vom 20. Februar 2006
aufzuheben sowie Dispositiv-Ziffer 1, soweit sie den darin erwähnten
Mangel 12 betreffe. Eventuell seien die ihr auferlegten Kosten von
Fr. 1'305.- zu reduzieren, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten der Vorinstanz. Die Heilmittelkontrolle beantragte in der
einlässlichen Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde; unter Hinweis darauf
schloss sich die Gesundheitsdirektion diesem Antrag an.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Nach § 19a Abs. 2
Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG)
können erstinstanzliche Anordnungen der Direktionen und Ämter auf dem Gebiet
der Bewilligung zur Ausübung der Berufe der Gesundheitspflege – wozu der
Betrieb einer Apotheke gehört (§ 23 Abs. 1 des Gesundheitsgesetzes
vom 4. November 1962 [GesundheitsG], LS 810.1) – unmittelbar beim
Verwaltungsgericht angefochten werden. Mangels eines Streitwertes ist die
Kammer zum Entscheid berufen. Dabei steht ihr auch die Beurteilung von
Ermessensfragen zu (§ 50 Abs. 3 VRG).
2.
2.1
Zum
Betrieb einer Apotheke ist eine Bewilligung der Gesundheitsdirektion erforderlich
(§ 7 Abs. 1 lit. c GesundheitsG; § 37 Abs. 1 der
Verordnung über den Verkehr mit Heilmitteln vom 28. Dezember 1978
[HeilmittelV], LS 812.1). Inhaber der Bewilligung ist eine natürliche
Person (§ 11, 23 Abs. 1, 24 GesundheitsG). Die Bewilligung wird nach
einer Inspektion der Räume und Einrichtungen erteilt, sofern die Anforderungen
erfüllt sind. Zur Behebung untergeordneter Mängel können die Bewilligungen mit
Auflagen versehen werden. Die Bewilligungen werden befristet und auf Gesuch hin
erneuert, wenn die Voraussetzungen fortbestehen (§ 29, 37 HeilmittelV).
2.2
Nach
§ 25 Abs. 1 GesundheitsG müssen Apotheken zweckmässige Räume und Einrichtungen
aufweisen (so auch § 16 Abs. 1 HeilmittelV). Die Räume dürfen nicht
gleichzeitig dem Wohnen oder anderen betriebsfremden Zwecken dienen.
Arbeitsräume haben zudem den für diese massgebenden Vorschriften zu
entsprechen. Für Aborte und deren Einrichtungen gelten die gleichen
Vorschriften wie in Lebensmittelbetrieben (§ 16 Abs. 2, 3
HeilmittelV). Nach § 12 der Verordnung zum eidgenössischen
Lebensmittelgesetz vom 28. Juni 1995 (LebensmittelV, LS 817.1) müssen
Lebensmittelbetriebe über eine Garderobe für das Personal und über eine eigene,
der Grösse des Betriebs angepasste Toilettenanlage mit Handwaschgelegenheit
verfügen.
Die Beschwerdegegnerin erliess am 21. Januar 1992 Normen
zum Betrieb einer öffentlichen Apotheke. Danach haben nebst anderem die
Räumlichkeiten für die Lagerung und Herstellung von Arzneiformen den
Merkblättern und Weisungen der Kantonalen Heilmittelkontrolle zu entsprechen.
Gemäss dem Merkblatt für räumliche Anforderungen an Apotheken von Januar 1992
darf die Toilette nicht direkt mit den Betriebsräumen verbunden sein. Es ist
ein entlüftbarer Vorraum mit Waschgelegenheit und durchgehender Trennung vom WC
zu schaffen. Darauf stützte sich die Vorinstanz bereits bei der Diskussion um
den Einbau einer Schiebetür im Jahr 1998. Gemäss Art. 32 Abs. 3 und 4
der Verordnung 3 zum Arbeitsgesetz vom 18. August 1993
(Gesundheitsvorsorge, ArGV 3; SR 822.113) sind Toiletten von den Arbeitsräumen
durch lüftbare Vorräume zu trennen und ausreichend zu lüften. In der Nähe der
Toiletten müssen zudem zweckmässige Einrichtungen und Mittel zum Waschen und
Trocknen der Hände vorhanden sein; diese sind ausserhalb der Toiletten, das
heisst in den Vorräumen oder, wenn keine solchen nötig sind, in unmittelbarer
Nähe der Zugänge zu den Toiletten anzuordnen (Wegleitung 1999 des
Staatssekretariates für Wirtschaft [seco] zu den Verordnungen 3 und 4 des
Arbeitsgesetzes).
3.
Die Beschwerdeführerin erhebt zunächst gewisse formelle
Rügen gegen den angefochtenen Entscheid, auf die nachfolgend einzugehen ist.
3.1
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz sei nicht zuständig zum Erlass
von Verfügungen in Bausachen. Sie verweist dazu auf § 318 des Planungs-
und Baugesetzes vom 7. September 1975. Nach dieser Bestimmung entscheidet
die örtliche Baubehörde über Baugesuche. Vorliegend geht es indessen nicht um
die Beurteilung eines Baugesuches, sondern darum, dass sich die
Beschwerdeführerin über die zum Betrieb ihrer Apotheke nötigen Räumlichkeiten
entsprechend den Vorschriften ausweist. Da sie bisher keine Anstalten traf, die
in den genehmigten Plänen ausgewiesene Situation im Untergeschoss zu
verwirklichen, war die Vorinstanz als Aufsichtsbehörde dazu berufen, die Erstellung
des korrekten Zustandes zu fordern. Die am 16. September 1998 erteilte
Bewilligung enthielt denn auch den ausdrücklichen Hinweis darauf, dass die
Bewilligung jederzeit eingeschränkt, mit Auflagen versehen oder aufgehoben
werden könne, falls die geltenden Anforderungen nicht erfüllt würden. Im
Übrigen ist für die Beurteilung der baulichen Anforderungen an Räume und
Einrichtungen einer Apotheke gemäss den Bestimmungen des Gesundheitsgesetzes
und der Heilmittelverordnung tatsächlich die Beschwerdegegnerin und nicht die
Baubehörde zuständig (§ 31 Ziff. 3 des Gesetzes betreffend die
Organisation und Geschäftsordnung des Regierungsrates und seiner Direktionen
vom 26. Februar 1899; dazu auch vorn E. 2.2).
3.2
Sinngemäss
als Formfehler rügt die Beschwerdeführerin, dass die angefochtene Verfügung für
die verlangte Massnahme weder eine Rechtsgrundlage aufführe noch Ausführungen
dazu enthalte. Die Beschwerdegegnerin verweise auf eine Basisinspektion und einen
Massnahmenplan, was nicht als Rechtsgrundlage für die Verfügung herangezogen
werden könne. Die angefochtene Verfügung verweist auf den Inspektionsbericht,
der neben detaillierten Beanstandungen die massgebenden rechtlichen Grundlagen
enthält. Damit wurde der Inspektionsbericht Teil der angefochtenen Verfügung,
weshalb diese als ausreichend begründet erscheint. Von einem wesentlichen
Formmangel kann nicht die Rede gehen.
3.3
Soweit die
Beschwerdeführerin geltend macht, im Inspektionsbericht werde materiell nicht
dargelegt, warum die fehlende Trennung von der Toilette zum Vorraum des Untergeschosses
einen wesentlichen Mangel darstellen soll, macht sie sinngemäss die ungenügende
Begründung der angefochtenen Verfügung geltend. Allerdings ist sie daran zu
erinnern, dass die Forderung der Vorinstanz nach der beschriebenen baulichen
Gestaltung der Toilette einzig den von ihr von Anfang an eingelegten und
genehmigten Plänen entspricht, die sie bislang nicht umgesetzt hat. Der
fehlende Vorraum zur Toilette wird denn auch als "Mangel Inspektion vom
10. September 1997" beschrieben (vorn E. I/D). Dass die Beschwerdeführerin
den Arzneimittelschrank mittlerweile mit einem Vorhang abtrennte, woraus sich
ein "Vorraum" vor der Toilette ergebe, lässt darauf schliessen, dass
sie sich über die Notwendigkeit eines solchen Vorraums durchaus auch selber im
Klaren ist, jedoch die Kosten für die verlangte Herstellung des ursprünglich ausgewiesenen
Zustands scheut. Darin liegt jedoch kein formeller Mangel der Verfügung vom
16. September 1998. Im Übrigen ergibt sich die Berechtigung dieser
Forderung aus den erwähnten gesetzlichen Bestimmungen (vorn E. 2.2).
3.4
Die
Beschwerdeführerin bestreitet, dass sich aus den gesetzlichen Bestimmungen die
Verpflichtung zur Errichtung eines Vorraumes mit durchgehender Trennung zum
Toilettenraum ergebe und macht auch insofern eine mangelhafte Begründung des
angefochtenen Entscheides geltend.
3.4.1
Die gesetzliche Grundlage ergibt sich einerseits, wie bereits dargelegt,
aus der Verordnung 3 zum Arbeitsgesetz, dem der Betrieb der
Beschwerdeführerin untersteht (vorn E. 2.2 Abs. 2; Art. 1
Abs. 1 und 2, Art. 2 Abs. 2, Art. 4 Abs. 1 des Arbeitsgesetzes
vom 13. März 1964, SR 822.11). Anderseits besteht eine Grundlage im
kantonalen Recht. Zwar schreibt § 16 Abs. 2, 3 HeilmittelV lediglich
vor, dass für Aborte und deren Einrichtungen dieselben Vorschriften wie in
Lebensmittelbetrieben gelten. § 12 LebensmittelV erwähnt eine der Grösse
des Betriebs angepasste Toilettenanlage mit Handwaschgelegenheit. Nach dem
Merkblatt für räumliche Anforderungen an Apotheken darf die Toilette jedoch
nicht direkt mit Betriebsräumen verbunden sein und ist ein entlüftbarer Vorraum
mit durchgehender Trennung vom WC zu schaffen. Weiter enthält es Richtwerte
über die Grösse der einzelnen Betriebsräume in einer Apotheke. Es handelt sich
beim Merkblatt daher um eine Richtlinie technischer Natur, auf die sich das
Gericht wegen des darin enthaltenen Fachwissens stützen darf. Solchen
Richtlinien kommt insoweit eine präzisierende, die Auslegung beeinflussende
Wirkung zu, welche ihrerseits die einheitliche Anwendung der massgebenden
Vorschriften zum Betrieb einer Apotheke sicherstellt (dazu Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
2. A., Zürich 1999, § 50 N. 65). Wenn solche Richtlinien im
formellen Sinn keine gesetzlichen Grundlagen darstellen, dürfen sie dennoch bei
der Auslegung der gesetzlichen Vorschriften berücksichtigt werden und kommt
ihnen insofern bindende Wirkung zu.
3.4.2
Die inzwischen geänderte Bestimmung der Hygieneverordnung des EDI vom
23. November 2005 (HyV) ändert daran nichts. Nach deren Art. 10
Abs. 1 – der ziemlich genau dem Art. 18 Abs. 2 lit. a der
alten Hygieneverordnung vom 26. Juni 1995 entspricht (AS 1995,
S. 3445) – dürfen Toiletten nicht direkt in Räume öffnen, in denen mit
Lebensmitteln umgegangen wird; gerade dies entspricht aber gegenwärtig der
Situation im Untergeschoss der Beschwerdeführerin (zum neu erstellten Vorhang
hinten E. 4.1). Im Übrigen müssen nach Art. 10 Abs. 2 HyV an
"geeigneten Standorten" genügend Handwaschbecken mit Warm- und
Kaltwasseranschluss vorhanden sein. Da Toiletten nicht direkt in Räume öffnen
dürfen, in denen mit Lebensmitteln umgegangen wird, kann sich ein
"geeigneter Standort" für ein Handwaschbecken nicht innerhalb einer
Toilette befinden.
4.
4.1
Die
Beschwerdeführerin beruft sich darauf, dass sie im Arzneikeller einen Stoffvorhang
montiert habe, woraus sich ein zusätzlicher Vorraum zur Toilette ergebe. Die
Vorinstanz teilte ihr am 16. Februar 2006 mit, dass dies ungenügend sei.
Eine unvollständige bzw. unrichtige Sachverhaltsfeststellung liegt darin nicht.
Tatsächlich wird ein eigentlicher Vorraum zur Toilette mittels Vorhang nicht
geschaffen. Einerseits ist zu bedenken, dass auch ein fester Vorhang aus
durchlässigem Material besteht. Anderseits würde der von der Beschwerdeführerin
erkannte "Vorraum" zur Toilette den Vorraum zur Treppe und den daran
anschliessenden Gang zum Arzneikeller umfassen, was kaum als "Vorraum"
zu einer Toilette verstanden werden kann. Ferner ist keineswegs gewährleistet,
dass der montierte Vorhang immer geschlossen bleibt. Im Übrigen verhält sich die
Beschwerdeführerin widersprüchlich, wenn sie einerseits in der Montage eines
Vorhangs einen vermeintlichen Vorraum zur Toilette installiert, anderseits aber
gerade die Notwendigkeit eines von der Toilette getrennten Vorraums als
unangemessen und unverhältnismässig bestreitet, obwohl die von ihr schon 1986
eingelegten Pläne gerade eine solche Trennung vorsahen. In diesem Zusammenhang
ist das Vorbringen, wonach das Duschabteil die Nasszelle "abschliesse",
die sich ihrerseits zum Vorraum der Treppe öffnet, missverständlich. Wie aus
dem den vorgefundenen Verhältnissen angepassten Plan von 1997 hervorgeht,
befindet sich zwar zwischen Toilette und Dusche eine Trennwand, die aber die Toilette
nicht durchgehend abtrennt; es handelt sich um einen blossen Sichtschutz. Die
Toilette öffnet demnach direkt in den Vorraum der Treppe und ins Arzneilager.
4.2
Die
Beschwerdeführerin rügt weiter die Unangemessenheit der angefochtenen Verfügung
und hält dafür, dass diese dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit widerspreche.
4.2.1
Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit erfordert, dass die
Verwaltungsmassnahmen zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse
liegenden Ziels geeignet und notwendig sind. Ausserdem muss der angestrebte
Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den Freiheitsbeschränkungen stehen,
die dem Privaten auferlegt werden. Geeignet ist eine Massnahme, wenn damit das
im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel erreicht wird. Erforderlich ist sie,
wenn eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme nicht zum Ziel führen würde.
Schliesslich ist im Sinne einer wertenden Abwägung im konkreten Fall das öffentliche
Interesse an der Massnahme den durch den Eingriff beeinträchtigten privaten
Interessen der Betroffenen gegenüberzustellen (Ulrich Häfelin/Georg Müller,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich etc. 2002, Rz. 581, 587,
591, 614).
4.2.2
Die Beschwerdeführerin wirft der Vorinstanz vor, durch eine überdehnte
Auslegung der Hygienevorschriften einen unverhältnismässigen hygienischen
Standard zu setzen. Auch eine hermetische Abriegelung der Toilette vermöchte
jedoch das Austreten von Luft und allenfalls Bakterien nicht zu verhindern. Im
Übrigen erachte die Vorinstanz Türen selber als "sinnlos", da diese
erfahrungsgemäss meist offen stünden; gleichzeitig sei nicht dargetan, weshalb
eine Schiebetüre nicht genüge. Dem hält die Beschwerdegegnerin entgegen, die
gesetzlichen Grundlagen rechtfertigten ihr Vorgehen. Zudem dürften in Heilmittelbetrieben
die Anforderungen nicht tiefer angesetzt werden als in Lebensmittelbetrieben.
Von einer Überdehnung der Hygienevorschriften kann
vorliegend nicht die Rede sein. Wie bereits dargelegt, kann sich die Vorinstanz
für ihr Vorgehen auf entsprechende rechtliche Grundlagen abstützen (vorn
E. 3.4). Ebenso liegt auf der Hand, dass es der Hygiene zweifellos
dienlich ist, wenn für blosses Reinigen der Hände die Toilette als solche nicht
betreten werden muss. Die Frage, ob eine nachträglich eingebaute Schiebetür
genügt hätte, um die gesetzlichen Anforderungen zu erfüllen, braucht vorliegend
nicht erneut geprüft zu werden, nachdem die Vorinstanz dies längst abschlägig
beurteilte. In der Beschwerde wird der Einbau einer Schiebetüre zudem nicht
beantragt, sondern einzig die Aufhebung der angefochtenen Verfügung verlangt,
soweit Mangel 12 (fehlender Vorraum zur Toilette) davon betroffen ist. Es
erübrigt sich daher, weiter auf die Frage einer Schiebetüre einzugehen.
Ergänzend bleibt zu erwähnen, dass die von der Beschwerdeführerin vorgeschlagene
Schiebetüre lediglich die Dusche von Toilette
und
Handwaschgelegenheit
(im selben Raum), nicht aber die Handwaschgelegenheit von der Toilette abtrennen
würde.
Soweit die Vorinstanz im
Schreiben vom 11. August 1998 erklärte, dass Türen zwischen Arzneilager
und dem Vorraum UG aus praktischen Gründen immer offen stehen und damit sinnlos
seien, betraf diese Aussage primär den Weg vom Arzneimittellager in die
Offizin. Es darf aber davon ausgegangen werden, dass die Tür zu einer von der
Handwaschgelegenheit abgetrennten Toilette üblicherweise geschlossen ist bzw.
bei blosser Benützung der Handwaschgelegenheit geschlossen bleibt. Es kann
daher nicht gesagt werden – und das lässt sich der Vorinstanz auch nicht
unterstellen –, dass Türen im Hinblick auf den Abtrennungszweck generell
sinnlos seien. Vielmehr erscheint die Abtrennung von Toilette und
Waschgelegenheit für die Hände geeignet und erforderlich, um die notwendige
Hygiene sicherzustellen. Im Übrigen ist die Beschwerdeführerin ein weiteres Mal
daran zu erinnern, dass die verlangte Gestaltung des Toilettenraums ihren
ursprünglich eingelegten und genehmigten Plänen entspricht, was ihren Vorwurf,
sie werde zu einem technisch unrealisierbaren bzw. nur unter massiven Kosten
erreichbaren Umbau verpflichtet, relativiert. Hätte sie sich an ihre Pläne
gehalten, stellte sich heute dieses Problem gar nicht. Der Einbau eines
Vorraums mit Handwaschgelegenheit, wie er in den 1998 genehmigten Plänen
ausgewiesen wird, erweist sich daher nicht nur als der Beschwerdeführerin
zumutbar, sondern auch als geeignet und erforderlich und damit als verhältnismässig.
4.2.3
Die Beschwerdeführerin erwähnt, das Lebensmittelinspektorat halte lediglich
bei neuen Betrieben an den strengeren Vorschriften (Trennung von WC und
Handwaschgelegenheit) fest. Vorliegend geht es indessen darum, die in den
genehmigten Plänen von 1986 ausgewiesene und in den genehmigten Plänen von 1998
bestätigte räumliche Situation endlich zu realisieren. Dazu wäre die
Beschwerdeführerin nach dem Handwechsel von 2003 (vorn E. I/D) ohnehin
verpflichtet gewesen. Fehl geht daher der Vorwurf, dass ein tadelloser Betrieb
durch überdehnte Auslegung neuer Vorschriften zu kostspieligen Umbauten
gezwungen werde. Selbst wenn zur Erstellung des rechtskonformen Zustandes aber
eine zeitweilige Schliessung des Betriebes notwendig wäre – was allerdings
unzureichend substanziiert wird –, hätte sich dies die Beschwerdeführerin
selber zuzuschreiben, die es offenkundig von Anfang an darauf anlegte, eine den
genehmigten Plänen tatsächlich nicht entsprechende bauliche Situation zum
Dauerzustand zu erheben.
4.3
Soweit
die Beschwerdeführerin bemängelt, dass die Vorinstanz mit der angefochtenen
Verfügung auf eine erledigte Angelegenheit zurückkomme und der somit längst geduldete
Zustand eine klare Vertrauenssituation geschaffen habe, die nicht mehr infrage
zu stellen sei, ist ihr nicht zu folgen.
4.3.1
Der Grundsatz des Vertrauensschutzes besagt, dass die Privaten Anspruch
darauf haben, in ihrem berechtigten Vertrauen in behördliche Zusicherungen oder
in anderes, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden geschützt
zu werden. Voraussetzung für den Vertrauensschutz ist eine Vertrauensgrundlage,
nämlich das Verhalten eines staatlichen Organs, das bei den betroffenen
Privaten bestimmte Erwartungen auslöst. Grundsätzlich hindert die
vorübergehende Duldung eines rechtswidrigen Zustandes die Behörde nicht an der
späteren Behebung dieses Zustandes. Eine Vertrauensgrundlage, die der
Wiederherstellung der Rechtsmässigkeit ganz oder teilweise entgegensteht, wird
durch behördliche Untätigkeit nur in Ausnahmefällen geschaffen (Häfelin/Müller,
Rz. 627, 631, 652 f.).
4.3.2
Im Hinblick auf den angerufenen Grundsatz des Vertrauensschutzes ist vorerst
der von der Beschwerdeführerin rudimentär geschilderte Sachverhalt richtig zu
stellen. Entgegen ihren Ausführungen wurde die Betriebsbewilligung für die
Beschwerdeführerin seit 1986 nicht lückenlos verlängert. Am 19. September
1997 wurde ihr lediglich eine provisorische Bewilligung bis 31. August
1998 erteilt in der Meinung, die schon in den Plänen von 1986 ausgewiesene
Situation der Toilette (vom Toilettenraum getrennte Möglichkeit zum
Händewaschen) werde umgesetzt (von E. I/B). Es trifft sodann nicht zu,
dass die Behörde erst im zwölften Betriebsjahr der Apotheke die räumliche
Anordnung der Toilette "nunmehr" als ungenügend erachtete. Die Toilettensituation
entsprach von Anfang nicht der in den genehmigten Plänen ausgewiesenen
baulichen Gestaltung. Richtig ist einzig, dass die Behörde davon erst mit der
Kontrolle von 1997 erfuhr. Dass sie die bestehende Situation während Jahren
gebilligt hätte, trifft jedoch nicht zu.
Entgegen ihren Ausführungen durfte die Beschwerdeführerin
im Nachgang zum Schreiben der Vorinstanz vom 20. Oktober 1998 gerade nicht
davon ausgehen, das Thema Personaltoilette sei erledigt. Im erwähnten Schreiben
bekräftigte die Vorinstanz in Abweisung des von der Beschwerdeführerin
sinngemäss gestellten Wiedererwägungsgesuchs nämlich ihren Standpunkt, dass
eine vom Toilettenraum getrennte Gelegenheit zum Händewaschen bestehen müsse,
nachdem sie zuvor die entsprechenden Pläne genehmigt und um Mitteilung nach
Beendigung des Umbaus gebeten hatte. Es kann somit nicht gesagt werden, mehr
als sieben Jahre nach dem abgeschlossenen Briefwechsel zwischen der Beschwerdeführerin
und der Vorinstanz sei diese nun auf die frühere Angelegenheit zurückgekommen.
Vielmehr war es so, dass die Beschwerdeführerin die bestehende Toilettensituation
nie veränderte und ein weiteres Mal (nach 1986) durch (hier im August 1998)
genehmigte Pläne eine Situation auswies, die in Wirklichkeit gar nicht bestand.
In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass sich die Beschwerdeführerin
die Kenntnisse und das Verhalten ihres vormaligen Vertreters anrechnen lassen
muss (zur analogen Anwendung des Stellvertretungsrechts im öffentlichen Recht:
Roger Zäch, Berner Kommentar 1990, Art. 33 OR N. 17; zu den
Vertretungswirkungen: derselbe, Art. 32 OR N. 148; dazu auch
Kölz/Bosshart/Röhl, § 12 N. 16).
4.3.3
Spätestens mit der Genehmigung der von der Beschwerdeführerin eingelegten
Pläne am 27. August 1998 in Verbindung mit dem Schreiben vom
27. August 1998, wonach die Beendigung des Umbaus mitzuteilen sei, sowie
mit der in der Folge erteilten Betriebsbewilligung vom 16. September 1998
musste der Beschwerdeführerin klar sein, dass die Trennung der Waschgelegenheit
vom eigentlichen Toilettenraum nunmehr vorzunehmen war bzw. die
Betriebsbewilligung nur unter dieser Voraussetzung erteilt wurde. Die Beschwerdeführerin
ergriff dagegen kein Rechtsmittel. Das später gestellte Wiedererwägungsgesuch
ändert daran nichts, kommt doch ein Wiedererwägungsgesuch nicht einem
ordentlichen Rechtsmittel gleich (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28,
N. 23, 25). Trotz Kenntnis der Haltung der Vorinstanz (Schreiben vom
20. Oktober 1998) unternahm die Beschwerdeführerin in der Folge nichts
mehr, was sie nunmehr zu vertreten hat.
4.3.4
Vorliegend fehlt es somit an einem Vertrauenstatbestand. Die Vorinstanz
durfte aufgrund ihres Schreibens vom 27. August 1998 davon ausgehen, dass
die in den 1998 genehmigten Plänen ausgewiesene Situation nunmehr realisiert
werde; sie wurde darin noch bestärkt durch das Schreiben des damaligen
Vertreters der Beschwerdeführerin vom 2. Oktober 1998, wonach sich diese
gegen die verfügte Massnahme nicht wehre. Man mag der Vorinstanz zwar
vorwerfen, dass sie es danach unterliess, die Ausführung der verlangten
Änderung zu kontrollieren. Demgegenüber trifft die Beschwerdeführerin der Vorwurf,
dass sie die den 1986 und 1998 genehmigten Plänen entsprechende bauliche
Gestaltung der Toilette im Untergeschoss gar nie in Angriff nahm. Ein Verhalten
der Vorinstanz, welches die Beschwerdeführerin darin hätte bestärken können,
die bestehende Toilettensituation nicht wie verlangt anzupassen, ist nicht zu erkennen.
5.
Die Beschwerdeführerin bemängelt sodann die hohen Kosten
von Fr. 1'305.- für die Inspektion. Diese setzen sich zusammen aus der
Inspektionsvorbereitung (Fr. 180.-), den Inspektionsgebühren
(Fr. 540.-), dem Inspektionsbericht (Fr. 270.-), weiteren Erhebungen
(Fr. 45.-), der Bearbeitung des Massnahmeplans (Fr. 90.-) und der
angefochtenen Verfügung (Fr. 180.-). Die aufgeführten Kosten stimmen mit
dem Gebührentarif der Beschwerdegegnerin auf dem Heilmittelsektor überein. Im
Übrigen erschöpft sich die Beschwerde bezüglich der beanstandeten Kosten in
Vermutungen und pauschaler Kritik, ohne auf die einzelnen Rechnungspositionen
einzugehen oder darzutun, wo diese zu reduzieren wären. Mangels Substanziierung
ist daher weiter nicht darauf einzugehen.
6.
Damit ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Ausgang
sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Entschädigung ist nicht
zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Mitteilung an
…