zh_verwaltungsgericht · VB.2013.00688 · 2011-03-23 · de

Baubewilligung | Bewilligung für den Neubau eines Bau- und Gartenmarkts: Parkplatzzahl; Höhe der vorinstanzlichen Gerichtsgebühr. Das Vorhaben ist nicht als überdurchschnittlicher Emittent im Sinn der Rechtsprechung zu qualifizieren (E. 6). Die Gemeinde hat ihre Nutzungsplanung im Sinn des kantonalen Massnahmeplans angepasst, indem sie innerhalb der Industriezone eine speziell gekennzeichnete Zone für verkehrsintensive Einrichtungen ausgeschieden hat (E. 6.4). Da diese vorliegend einen relativ geringen Anteil der Industriezone ausmacht, können sich nur wenige publikumsintensive Einrichtungen ansiedeln, weshalb mit dieser Massnahme auch eine Limitierung des von diesen verursachten Verkehrs einhergeht (E. 6.5). Die von der Vorinstanz vorgenommene Verhältnismässigkeitsprüfung ist nicht zu beanstanden (E. 7). Das einzureichende Detailkonzept der Parkplatzbewirtschaftung muss die Trennung der Kunden- und Beschäftigtenparkplätze aufzeigen (E. 8). Angesichts der vom Beschwerdeführer beantragten massiven Reduktion der Parkplatzzahl durfte die Vorinstanz bei der Festsetzung der Gerichtsgebühr von einem sehr grossen Streitinteresse ausgehen. Die Ausübung des Verbandsbeschwerderechts wird damit nicht übermässig erschwert (E. 9). Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 14..2.16.0 VB.2013.00688
Zurich Verwaltungsgericht 14..2.16.0 VB.2013.00688
Zurigo Verwaltungsgericht 14..2.16.0 VB.2013.00688

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00688
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Geschäftsnummer:
VB.2013.00688
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 16.01.2014
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Bewilligung für den Neubau eines Bau- und Gartenmarkts: Parkplatzzahl; Höhe der vorinstanzlichen Gerichtsgebühr.
Das Vorhaben ist nicht als überdurchschnittlicher Emittent im Sinn der Rechtsprechung zu qualifizieren (E. 6). Die Gemeinde hat ihre Nutzungsplanung im Sinn des kantonalen Massnahmeplans angepasst, indem sie innerhalb der Industriezone eine speziell gekennzeichnete Zone für verkehrsintensive Einrichtungen ausgeschieden hat (E. 6.4). Da diese vorliegend einen relativ geringen Anteil der Industriezone ausmacht, können sich nur wenige publikumsintensive Einrichtungen ansiedeln, weshalb mit dieser Massnahme auch eine Limitierung des von diesen verursachten Verkehrs einhergeht (E. 6.5).
Die von der Vorinstanz vorgenommene Verhältnismässigkeitsprüfung ist nicht zu beanstanden (E. 7).
Das einzureichende Detailkonzept der Parkplatzbewirtschaftung muss die Trennung der Kunden- und Beschäftigtenparkplätze aufzeigen (E. 8).
Angesichts der vom Beschwerdeführer beantragten massiven Reduktion der Parkplatzzahl durfte die Vorinstanz bei der Festsetzung der Gerichtsgebühr von einem sehr grossen Streitinteresse ausgehen. Die Ausübung des Verbandsbeschwerderechts wird damit nicht übermässig erschwert (E. 9).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
EINKAUFSZENTRUM
EMISSIONSBEGRENZUNG
FACHMARKT
GERICHTSGEBÜHR
LASTENGLEICHHEITSPRINZIP
MASSNAHMENPLAN
PARKPLATZBESCHRÄNKUNG
PARKPLATZZAHL
PROZESSRISIKO
VERBANDSBESCHWERDERECHT
WEGLEITUNG
Rechtsnormen:
§ 2 GebV VGr
§ 3 Abs. III GebV VGr
Art. 18 KV
Art. 31 LRV
§ 242 PBG
§ 338 PBG
Art. 11 Abs. III USG
Art. 12 Abs. I lit. c USG
Art. 12 Abs. II USG
Art. 44a USG
Art. 55 USG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1.
Abteilung
VB.2013.00688
Urteil
der 1. Kammer
vom
16. Januar 2014
(berichtigt gemäss
Art. 334 ZPO analog)
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach
Schmid, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch,
Gerichtsschreiber Markus Lanter.
In Sachen
Verkehrsclub
der Schweiz (VCS),
vertreten durch VCS-Sektion
Zürich,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
1.    C AG,
vertreten durch RA D,
2.    Gemeinderat
Affoltern am Albis,
vertreten durch RA E,
Beschwerdegegnerschaft,
betreffend Baubewilligung,
hat
sich ergeben:
I.
Der Gemeinderat Affoltern am Albis erteilte der C AG
mit Beschluss vom 21. Januar 2013 die baurechtliche Bewilligung für den
Neubau eines Bau- und Gartenmarkts mit 428 Parkplätzen (392 Kunden-
und 36 Angestelltenparkplätze) auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 an der F-Strasse
in Affoltern am Albis.
II.
Der Verkehrsclub der Schweiz (VCS) rekurrierte gegen
diesen Entscheid an das Baurekursgericht und beantragte eine Beschränkung des
Parkplatzangebots auf 205 (eventualiter 219) Kunden- und 36 Angestelltenparkplätze.
Das Baurekursgericht wies den Rekurs mit Entscheid vom 3. September 2013
ab.
III.
Mit Eingabe vom 4. Oktober 2013 erhob der VCS
Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Er beantragte die Aufhebung des
angefochtenen Rekursentscheids und die Ergänzung der Baubewilligung mit einer
Nebenbestimmung, wonach das Parkplatzangebot auf maximal 219 Kunden- und
36 Angestelltenparkplätze begrenzt werde und die entsprechend geänderten
Pläne vor Baubeginn einzureichen und bewilligen zu lassen seien. Eventualiter
sei die Baubewilligung aufzuheben und die Sache zur Ergänzung der
Baubewilligungsunterlagen und zu neuem Entscheid mit einer auf das Maximum der
korrekt nach kantonaler Wegleitung unter Anwendung der Berechnungsweise für
"Spezialnutzungen Einkaufszentren" limitierten Parkplatzzahl für die
Angestelltenplätze einerseits und die Kundenparkplätze andererseits an den
Gemeinderat Affoltern am Albis zurückzuweisen. Die Kosten des Rekursverfahrens
seien der Beschwerdegegnerschaft aufzuerlegen und diese sei zu verpflichten,
dem Beschwerdeführer für das Rekursverfahren eine angemessene Umtriebsentschädigung
zu bezahlen. Subeventualiter sei für den Fall, dass die Beschwerde materiell
ganz oder teilweise abgewiesen würde, Disp.-Ziff. II des Rekursentscheids
aufzuheben und die Gerichtsgebühr auf Fr. 4'000.- zu reduzieren; alles
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerschaft.
Das Baurekursgericht schloss am 22. Oktober 2013 auf
Abweisung der Beschwerde. Die C AG stellte am 8. November 2013 den
Antrag, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werde, unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des VCS. Der Gemeinderat Affoltern am
Albis beantragte am 8. November 2013 die Abweisung der Beschwerde, unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des VCS. Mit Replik vom
12. Dezember 2013 hielt der VCS an seinen Anträgen fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der Beschwerde gegen den Entscheid der
Vorinstanz zuständig.
1.2
Das
Beschwerdeverfahren betrifft die Baubewilligung für einen der Umweltverträglichkeitsprüfung
(UVP) unterstehenden Neubau eines Einkaufszentrums. Der Beschwerdeführer ist
eine gesamtschweizerische Umweltschutzorganisation, die zur Anfechtung von
Entscheiden über UVP-pflichtige Anlagen legitimiert ist (Art. 55 des Umweltschutzgesetzes
vom 7. Oktober 1983 [USG] in Verbindung mit Art. 1 sowie dem
entsprechenden Anhang der Verordnung über die Bezeichnung der im Bereich des
Umweltschutzes sowie Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten
Organisationen vom 27. Juni 1990 [VBO]).
1.3
Da auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Die private
Beschwerdegegnerin plant die Erstellung eines Baumarkts mit Garten- und Baustoffmarkt,
sowie ein Baustoffabhollager. Das Baugrundstück weist eine Fläche von knapp
30'000 m
2
auf und liegt in einem Teil der Industriezone, in dem
gemäss Art. 9.4 der geltenden Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Affoltern
am Albis vom 21. Juni 2004 (BZO) verkehrsintensive Einrichtungen zulässig
sind.
3.
Das Bauvorhaben soll in ein lufthygienisch übermässig
belastetes Gebiet zu liegen kommen. Unbestritten ist auch, dass die übermässige
Luftbelastung zu einem erheblichen Teil durch den motorisierten
Individualverkehr und von einer Vielzahl von Quellen zusammen verursacht wird
(Entscheid der Vorinstanz, E. 3.5.2; Beurteilung des Umweltverträglichkeitsberichts
der Koordinationsstelle für Umweltschutz [KofU] vom 22. Dezember 2010).
3.1
Steht fest oder ist zu erwarten, dass
schädliche oder lästige Einwirkungen von Luftverunreinigungen durch mehrere
Quellen verursacht werden, so erstellt die zuständige Behörde einen Plan der
Massnahmen, die zur Verminderung oder Beseitigung dieser Einwirkungen innert
angesetzter Frist beitragen (Massnahmenplan; Art. 44a Abs. 1 USG).
Solche Massnahmenpläne sind für die Behörden verbindlich, die von den Kantonen
mit Vollzugsaufgaben betraut sind. Sie unterscheiden Massnahmen, die
unmittelbar angeordnet werden können, von solchen, für welche die rechtlichen
Grundlagen noch zu schaffen sind (Art. 44a Abs. 2 USG). Diese
Anforderungen gelten insbesondere für übermässige Immissionen von Fahrzeugen
oder Verkehrsanlagen (vgl. Art. 9 Abs. 4, Art. 19 und
Art. 31 ff. der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985
[LRV]).
3.2
Der Massnahmenplan Lufthygiene (Luftprogramm
1996; Regierungsratsbeschluss vom 19. Juni 1996 mit Ergänzung vom
30. April 2002) sah unter "PV2 Parkraumbewirtschaftung"
Massnahmen zur Beschränkung des Parkplatzangebots vor, insbesondere die Empfehlung
an die Gemeinden, "ihre kommunalen Parkierungsvorschriften unter
Berücksichtigung der lokalen Gegebenheiten an die Wegleitung zur Regelung des
Parkplatzbedarfs in kommunalen Erlassen der Baudirektion vom Oktober 1997
anzupassen" (Regierungsratsbeschluss vom 12. November 1997). Diese im
Massnahmenplan vorgesehenen Beschränkungen konnten die Gemeinden nach der
Rechtsprechung des Bundesgerichts bei überdurchschnittlichen Emittenten auch
ohne ihre Umsetzung im kantonalen oder kommunalen Recht als verschärfte
Emissionsbegrenzung im Sinn von Art. 11 Abs. 3 USG direkt im
Baubewilligungsverfahren anordnen (BGE 124 II 272 E. 5c, BGr, 9. Juni
1998, URP 1998 Nr. 36, E. 3b; BGr, 14. Februar 2002, URP 2002
Nr. 30, E. 6; VGr, 7. November 2007, VB.2007.00091,
E. 2.1.1).
Der Massnahmenplan vom
19. Juni 1996 wurde durch den Massnahmenplan Luftreinhaltung 2008 ersetzt
(Regierungsratsbeschluss vom 9. Dezember 2009). Diesem liegt das
"Szenario Fortschritt" zugrunde. Das Senken der Luftbelastung soll
sich primär auf die Förderung des technischen Fortschritts abstützen
(Massnahmenplan Luftreinhaltung 2008, Kurzfassung, S. 16, www.luft.zh.ch).
Raumplanerische Massnahmen sollen zudem für eine möglichst gute Anbindung von
verkehrsintensiven Einrichtungen an das öffentliche Verkehrsnetz sorgen
(S. 16). Zudem sah Massnahme "V4 Parkierung und Verkehrserschliessung"
vor, dass die Erfordernisse der Luftreinhaltung bei der Teilrevision des
Planungs-
und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG)
zu den Parkierungsvorschriften und publikumsintensiven Einrichtungen zu
berücksichtigen sowie die Siedlungsentwicklung auf die Erschliessung mit öffentlichen
Verkehrsmitteln abzustimmen seien (Grundlagenbericht zum Massnahmenplan, Anhang
1, S. 14 [Massnahmenblatt V4]). Die erwähnte Massnahme PV2 des
aktualisierten Luftprogramms 1996 sollte jedoch bis zum Beschluss der kantonalen
Parkierungsvorschriften im Rahmen der Teilrevision des PBG weiterhin gelten.
Die Massnahme wurde also nicht realisiert oder abgeschrieben. Vielmehr sollte
sie in aktualisierter Form weitergeführt werden (Grundlagenbericht zum
Massnahmenplan, S. 55, sowie Anhang 1, S. 14 und Anhang 2,
S. 6). Gemäss Disp.-Ziff. I.B.1.e Abs. 4 des Regierungsratsbeschlusses
vom 9. Dezember 2009 betreffend Neufestsetzung des Massnahmenplans
Luftreinhaltung wird den Gemeinden daher weiterhin "empfohlen, ihre
kommunalen Parkierungsvorschriften unter Berücksichtigung der lokalen
Gegebenheiten an die Wegleitung zur Regelung des Parkplatzbedarfs in kommunalen
Erlassen der Baudirektion vom Oktober 1997 anzupassen."
Hintergrund der
Teilmassnahme, wonach die Erfordernisse der Luftreinhaltung bei der Teilrevision
des PBG zu den Parkierungsvorschriften und publikumsintensiven Einrichtungen
berücksichtigt werden sollten, bildet zum einen der Umstand, dass die
Wegleitung formell nur empfehlenden Charakter hat und für die Gemeinden nicht
verbindlich ist. Dies ist mit Blick auf die mangelnde Rechtssicherheit sowie
Planungs- und Investitionssicherheit unbefriedigend. Zum anderen führt die
Anwendung der Wegleitung dazu, dass mit öffentlichen Verkehrsmitteln weniger
gut erschlossene Gebiete für die Investoren von verkehrsintensiven
Einrichtungen attraktiver werden, was sowohl aus lufthygienischen als auch
raumplanerischen Gründen unerwünscht ist. Entsprechend sollen solche Anlagen
mit raumplanerischen Instrumenten an zentrale, gut erschlossene Standorte
gelenkt werden, was Leitlinie 2 des kantonalen Richtplans entspricht
(Grundlagenbericht zum Massnahmenplan, Anhang 1, S. 16).
Dementsprechend sieht der vom Kantonsrat am 26. März 2007 festgesetzte
kantonale Richtplan, Teilplan Verkehr, die Bezeichnung von Eignungsgebieten für
verkehrsintensive Einrichtungen vor (Ziff. 4.4.3 lit. b).
Die vom Regierungsrat mit
Beschluss vom 28. März 2007 festgelegten Revisionsziele für die
Teilrevision des PBG zu den Parkierungsregelungen und publikumsintensiven
Einrichtungen sehen eine Vereinheitlichung der kommunalen Parkplatzbestimmungen
für den ganzen Kanton vor. Für besondere Nutzungen und für genau bezeichnete
Gebiete sollen diese Vorgaben allerdings über- oder unterschritten werden
können. Den Gemeinden soll zudem die Möglichkeit eingeräumt werden, anstelle
der Zahl von Parkplätzen das Verkehrsaufkommen mittels Fahrtenmodell zu regeln
(Grundlagenbericht zum Massnahmenplan, Anhang 1, S. 17).
3.3
Der Massnahmenplan hat den Charakter einer
behördenverbindlichen Verwaltungsverordnung und bildet für sich allein keine
Grundlage für behördliche Massnahmen gegenüber Privaten. Wie erwähnt (E. 3.2),
lassen sich entsprechende Massnahmen aber direkt auf das USG abstützen, wenn
sie den Charakter von Verkehrs- oder Betriebsvorschriften im Sinn von Art. 12
Abs. 1 lit. c USG haben (BGE 125 II 129 E. 7b; 124 II 22
E. 4; VGr, 14. September 2011, VB.2011.00055, E. 3.3 mit
Hinweisen).
Der Massnahmenplan enthält
ausdrücklich lediglich eine
Empfehlung
an die Gemeinden, ihre kommunalen
Parkierungsvorschriften unter Berücksichtigung der lokalen Gegebenheiten an die
Wegleitung anzupassen (Disp.-Ziff. I.B.1.e Abs. 4 des
Regierungsratsbeschlusses vom 9. Dezember 2009 betreffend Neufestsetzung
des Massnahmenplans Luftreinhaltung). Eine in der Fassung des Massnahmenplans
vom 19. Juni 1996 ursprünglich enthaltene verbindlichere Formulierung zog
der Regierungsrat zurück, weil er zur Auffassung gelangt war, sie verletze die
den Gemeinden bei der Umsetzung von § 242 PBG zustehende Autonomie (vgl.
BGr, 3. Dezember 2004, 1A.189/2004, E. 3.2; VGr, 5. Juli 2004,
VB.2004.00234, E. 4.6.3).
Die Wegleitung enthält
folglich keine verbindlichen Anordnungen. Ihr kommt lediglich richtunggebende
Bedeutung zu, indem sie zeigt, was Fachleute bei durchschnittlichen örtlichen
Verhältnissen für angemessen halten (VGr, 7. November 2007, VB.2007.00091,
E. 2.2.1). Dementsprechend geht das Verwaltungsgericht in seiner
bisherigen Rechtsprechung denn auch von einer blossen
Befugnis
der
kommunalen Behörden aus, direkt gestützt auf das USG eine Reduktion der Parkplatzzahl
im Sinn der Wegleitung anzuordnen (vgl. dazu 30. Mai 2012, VB.2011.00624,
E. 3.2.3 mit Hinweisen = BEZ 2012 Nr. 37). Was der Beschwerdeführer
dagegen vorbringt, rechtfertigt keine Abweichung von dieser Rechtsprechung.
Insbesondere war die Frage, ob eine Pflicht bestehe, die kantonale Wegleitung
anzuwenden, im Urteil des Verwaltungsgerichts VB.2009.00091 vom
23. September 2009, auf das der Beschwerdeführer verweist, nicht zu
beantworten. Der Streit drehte sich dabei vielmehr darum, ob die zu
beurteilende Anlage als Neuanlage zu qualifizieren war (VGr, 23. September
2009, VB.2009.00091, E. 3). Nachdem die Baurekurskommission dies bejaht
hatte, ermittelte sie die bewilligungsfähige Parkplatzzahl anhand der
kantonalen Wegweisung, was die Bauherrschaft vor Verwaltungsgericht
nicht
beanstandete
(VGr, 23. September 2009, VB.2009.00091, E. 4).
3.4
Das
Bundesgericht erwog in BGE 124 II 272 E. 5, es erscheine "fraglich,
ob ein gänzlicher Verzicht auf Parkplatzbeschränkungen auch für Bauvorhaben mit
überdurchschnittlichen Emissionen bis zum Ablauf der den Gemeinden eingeräumten
Umsetzungsfristen ermessensfehlerfrei wäre" (E. 5d). Die Frage, ob
die Gemeinde zur Anwendung der Richtlinie hätte verpflichtet werden können,
brauchte das Bundesgericht in jenem Fall jedoch nicht abschliessend zu
beantworten. Auch das Bundesgericht schloss die Ermittlung der zulässigen
Parkplatzzahl in Anwendung der Richtlinie jedenfalls dann aus, wenn die anwendbaren
kommunalen Vorschriften die "Konkretisierung des kantonalen Massnahmenplans
hinsichtlich der angestrebten Parkraumbeschränkung" darstellen (BGr,
3. Dezember 2004, 1A.189/2004, E. 3.4).
3.5
Vorliegend
steht eine individuell-konkrete Massnahme zur verschärften Emissionsbegrenzung
zur Diskussion. Eine solche ist nach der Rechtsprechung nur zulässig, wenn es
sich bei der zu beurteilenden Anlage um einen überdurchschnittlichen Emittenten
handelt (vgl. BGE 124 II 272 E. 4a mit Hinweisen; VGr, 30. Mai 2012,
VB.2011.00624, E. 3.2.1 = BEZ 2012 Nr. 37). Dieses Kriterium
basiert auf den Grundsätzen der Koordination, der Lastengleichheit und der
Rechtssicherheit. Diese verlangen, dass Emissionsbegrenzungen grundsätzlich
nicht isoliert anzuordnen, sondern durch einen Massnahmenplan (vgl. vorstehend,
E. 3.1) zu koordinieren sind. Die Begrenzung von Emissionen, die
typischerweise mit Anlagen in einer bestimmten Zone verbunden sind, erfordert
daher in der Regel die Anpassung der Nutzungsplanung. Es sind mithin in erster
Linie raumplanerische Festlegungen gefragt. Ist jedoch eine Anlage zu
beurteilen, deren Emissionen über den in der betroffenen Zone zu erwartenden
Durchschnitt hinausgehen, steht eine isolierte Anordnung von
Emissionsbegrenzungsmassnahmen im Baubewilligungsverfahren nicht im Widerspruch
zum Rechtsgleichheitsgebot und zur Planbeständigkeit. Kann sich eine solche Anordnung
zudem auf einen Massnahmenplan abstützen, wird auch den Grundsätzen der Koordination
und der Lastengleichheit Rechnung getragen (zum Ganzen: VGr, 30. Mai 2012,
VB.2011.00624, E. 3.2.1 = BEZ 2012 Nr. 37).
4.
Der Beschwerdeführer verlangt die Ermittlung der
zulässigen Anzahl Parkplätze nach der Wegleitung der Baudirektion des Kantons
Zürich zur Regelung des Parkplatzbedarfs in kommunalen Erlassen von Oktober
1997 (Wegleitung). Zunächst begründet der Beschwerdeführer dies damit, dass der
Gemeinderat die fragliche Richtlinie in einem anderen Fall angewendet habe,
weshalb das Gebot der Rechtsgleichheit verlange, die Richtlinie auch im
vorliegenden Fall zur Anwendung zu bringen (dazu sogleich, E. 5).
Schliesslich macht der Beschwerdeführer geltend, das Bauvorhaben sei als
überdurchschnittlicher Emittent im Sinn der massgeblichen Rechtsprechung zu
qualifizieren, weshalb verschärfte Emissionsbegrenzungsmassnahmen anzuordnen
seien (E. 6).
5.
Gemäss Art. 30.3 BZO "wird die erforderliche Anzahl
von Abstellplätzen von Fall zu Fall, gestützt auf die Wegleitung der kant.
Baudirektion (Oktober 1997), festgelegt." Zwischen den Parteien ist
umstritten, ob daraus eine Parkplatzbeschränkung abzuleiten ist, ob die
Bestimmung mithin nicht nur das erforderliche Minimum an Abstellplätzen,
sondern auch das zulässige Maximum regelt.
5.1
Die
Vorinstanz führte diesbezüglich zutreffend aus, es handle sich bei dieser
Vorschrift um kompetenzgemäss erlassenes kommunales Recht, bei dessen Anwendung
und Auslegung der örtlichen Baubehörde ein erheblicher Beurteilungsspielraum
zukomme (Entscheid der Vorinstanz, E. 3.4; vgl. auch VGr,
29. Mai 2013, VB.2012.00860, E. 4.5 mit Hinweisen). Es trifft
auch zu, dass sowohl der Wortlaut als auch die systematische Stellung von
Art. 30.3 BZO nahelegen, dass lediglich der Pflichtbedarf an
Abstellplätzen geregelt werden soll. Eine Maximalzahl wird hingegen nicht
festgelegt.
5.2
Aus der
ein anderes Bauvorhaben betreffenden Bewilligung des Gemeinderats Affoltern am
Albis vom 8. Juli 2013 kann der Beschwerdeführer nicht ableiten, der Gemeinderat
habe Art. 30.3 in anderen Fällen "entsprechend der kantonalen
Massnahmenplanung" dahingehend interpretiert, dass sie auch die zulässige
Maximalzahl an Parkplätzen regle. Der Gemeinderat führte in jener Bewilligung –
wie auch in der vorliegend zu beurteilenden – aus, welcher Parkplatzbedarf sich
aus der Wegleitung ergebe und welche konkrete Zahl die Bauherrschaft beantragt
hatte. Da diese Zahl in jenem Fall innerhalb des Rahmens der Wegleitung lag,
brauchte sich der Gemeinderat – soweit keine entsprechenden Anhaltspunkte
bestanden – nicht dazu zu äussern, ob die kantonale Massnahmenplanung eine Reduktion
verlange. Der Fall ist insofern nicht mit dem vorliegenden vergleichbar.
5.3
Dass Art. 30.3
BZO (auch) in Bezug auf die maximal zulässige Anzahl von Parkplätzen auf die
Wegleitung verweisen würde, ist nach dem Gesagten – entgegen der Auffassung des
Beschwerdeführers – nicht ersichtlich. Dies kann sich insbesondere nicht aus
der Wegleitung selber ergeben. Auch ein ausdrückliches Wegbedingen der Wegleitung
durch den kantonalen Gesetzgeber war dementsprechend nicht erforderlich.
Aus Art. 30.3 BZO kann somit keine Pflicht abgeleitet
werden, die Parkplatzzahl zu reduzieren. Es bleibt hingegen zu prüfen, ob die
umweltrechtlichen Bestimmungen des Bundesrechts bzw. die kantonale
Massnahmenplanung vorliegend eine Reduktion der Parkplätze verlangt.
6.
Der Gemeinderat Affoltern
am Albis lehnte eine – vom AWEL bzw. der KofU beantragte – auf die erwähnte Wegleitung
gestützte Reduktion der Parkplatzzahl mit der Begründung ab, dass das
Baugrundstück in demjenigen Teil der Industriezone liege, in dem verkehrsintensive
Einrichtungen gestützt auf Art. 9.4 BZO zulässig seien. Diese Festsetzung
basiere auf eingehenden Abklärungen und einer aufeinander abgestimmten
Entwicklung von Siedlung und Verkehr. Art. 9.4 BZO enthalte denn auch die
notwendigen Massnahmen zur Gewährleistung eines genügenden Verkehrsflusses und
zur Einhaltung der umweltrechtlichen Vorgaben. Insbesondere enthalte
Art. 9.4 BZO verbindliche Fahrtenbeschränkungen und sehe Massnahmen zu
deren Durchsetzung vor. Die Frage, ob überdurchschnittliche
Schadstoffemissionen zu erwarten seien, dürfe nicht mit Blick auf die ganze
Industriezone beantwortet werden. Massgeblich sei nur jener Teil, in dem
verkehrsintensive Einrichtungen zugelassen seien.
Die Vorinstanz bestätigte,
dass nur auf die in der Zone für verkehrsintensive Einrichtungen
durchschnittlich zu erwartenden Emissionen abzustellen sei. Es sei nicht von
einem überdurchschnittlichen Emittenten auszugehen, weshalb kein Grundlage für
die unmittelbare Anwendung der Wegleitung bestehe (Entscheid der Vorinstanz,
E. 3.5.4).
6.1
Der
Beschwerdeführer rügt, die Vorinstanz habe ausgeblendet, dass auch in jenem Teil
der Industriezone, in dem verkehrsintensive Einrichtungen zulässig blieben,
auch nicht verkehrsintensive Nutzungen weiterhin zulässig seien. Diesen
gegenüber sei das strittige Projekt ein überdurchschnittlicher Emittent.
6.2
Die
Vorinstanz stützte sich massgeblich auf den Entscheid des Verwaltungsgerichts
VB.2011.00624 vom 30. Mai 2012. Soweit der Beschwerdeführer die dortigen
Erwägungen des Verwaltungsgerichts als fragwürdig erachtet, ist vorweg
festzuhalten, dass das Bundesgericht eine dagegen erhobene Beschwerde
abgewiesen hat (BGr, 12. September 2013, 1C_405/2012). Es besteht keine
Veranlassung, die einlässlich begründeten Erwägungen zur Frage des überdurchschnittlichen
Emittenten, die das Verwaltungsgericht im angesprochenen Entscheid machte (VGr,
30. Mai 2012, VB.2011.00624, E. 3.2 = BEZ 2012 Nr. 37), in grundsätzlicher
Weise zu überdenken. Hingegen bleibt zu prüfen, ob die tatsächliche
Ausgangslage im vorliegenden Fall zu einer abweichenden Beurteilung führen
muss.
6.3
Das Bundesgericht erwog im erwähnten Entscheid
(BGr, 12. September 2013, 1C_405/2012, E. 3.2.2), soweit es
rechtmässig sei, innerhalb einer Nutzungszone eine Sondernutzungszone zu
errichten, in der grösstenteils publikumsintensive Einrichtungen angesiedelt
würden, sei es grundsätzlich auch nicht ausgeschlossen, für die Einstufung der
Emissionsintensität eines Bauprojekts auf den Durchschnitt der
Sondernutzungszone abzustellen. Da dies allerdings zwangsläufig zu erhöhten
Emissionswerten führe, sei durch anderweitige geeignete Massnahmen sicherzustellen,
dass die Emissionen insgesamt ein lufthygienisch vertretbares Mass nicht
überschritten. Wenn eine solche Emissionsbegrenzung gewährleistet sei, komme es
aus Sicht des Bundesrechts nicht darauf an, ob sich die getroffenen Massnahmen
strikt nach den kantonalen Vorgaben (wie der Zürcherischen Wegleitung)
richteten oder eine andere geeignete Lösung getroffen werde.
6.4
Vorliegend hat die Gemeinde Affoltern am Albis
innerhalb der Industriezone eine speziell gekennzeichnete Zone für
verkehrsintensive Einrichtungen bezeichnet. Verkehrsintensive Einrichtungen –
wie das zu beurteilende Bauvorhaben – sind nur innerhalb dieser Zone zulässig
(Art. 9.4.1 BZO). Für die Definition solcher Einrichtungen verweist die
BZO auf Pt. 4.4.1.a des kantonalen Richtplans (Verkehr). Demnach gelten
als verkehrsintensive Einrichtungen im Grundsatz Einzelobjekte und Anlagen mit
räumlich oder erschliessungstechnisch zusammenhängenden Gebäuden, die
wesentliche Auswirkungen auf die räumliche Ordnung und die Umwelt haben und an
mindestens 100 Tagen pro Jahr mehr als 3'000 Fahrten (Summe der Zu- und
Wegfahrten) von Personenwagen erzeugen. Gemäss Art. 9.4.3 BZO sind bis zur
Realisierung einer zweiten Autobahnquerung beim Anschluss Affoltern am Albis
auch in der speziellen Zone für verkehrsintensive Einrichtungen nur solche
zulässig, die höchstens 4'000 Fahrten pro Tag erzeugen. Wird diese
Fahrtenzahl an mehr als 25 Tagen pro Jahr überschritten, hat die
Baubehörde die erforderlichen Massnahmen anzuordnen, damit die maximale
Fahrtenzahl wieder eingehalten wird. Als mögliche Massnahme zählt
Art. 9.4.3 BZO unter anderem die Erhöhung der Parkgebühren im Rahmen der
Parkplatzbewirtschaftung, die Reduktion der Parkplätze und die Dosierung der
Ausfahrten von den Fachmarktbetreibern auf.
Die von der Gemeinde Affoltern am Albis ausgeschiedene
Zone für verkehrsintensive Einrichtungen erstreckt sich nur über einen kleinen
Teil der Industriezone, in der stark störende Betriebe und Anlagen,
insbesondere auch Handels- und Dienstleistungsbetriebe zulässig sind, wobei
Verkaufsgeschäfte für Güter des täglichen Bedarfs oder Zusammenfassungen von
solchen insgesamt höchstens 500 m
2
Verkaufsfläche aufweisen dürfen (Art. 9.1 und 9.2 BZO). Entgegen der Auffassung
des Beschwerdeführers ist in den Bestimmungen unter Art. 9.4 BZO damit mit
der Vorinstanz eine – nicht unwesentliche – Beschränkung von verkehrsintensiven
Einrichtungen zu erblicken (Entscheid der Vorinstanz, E. 3.5.4).
Die kommunalen Behörden haben damit den Vorgaben des
Massnahmenplans Rechnung getragen, indem sie die Zulässigkeit
verkehrsintensiver Einrichtungen auf die Zone für verkehrsintensive
Einrichtungen beschränkt haben. Nicht beantwortet ist damit allerdings die
Frage, ob die Emissionen insgesamt ein lufthygienisch vertretbares Mass nicht
überschreiten (vgl. vorstehend, E. 6.3; BGr, 12. September 2009,
1C_405/2012, E. 3.2.1) bzw. der hervorgerufene Verkehr auf ein
umweltverträgliches Mass limitiert wird (BGr, 12. September 2009,
1C_405/2012, E. 3.2.2). Insofern ist es nicht widersprüchlich, dass die
Vorinstanz festgehalten hat, die nutzungsplanerischen Massnahmen stünden mit
dem Massnahmenplan sowie der Richtplanung im Einklang, würden den
lufthygienischen Anforderungen jedoch nicht hinreichend gerecht (Entscheid der
Vorinstanz, E. 3.5.5). Insbesondere ging die Vorinstanz zutreffend nicht
von einer emissionsbeschränkenden Wirkung einer Ausfahrtsdosierung und
Fahrtenbeschränkung aus. Diese ist verkehrstechnisch motiviert, weshalb die mit
Beschluss des Gemeinderats vom 4. November 2013 vorgenommene wiedererwägungsweise
Änderung von Disp.-Ziff. I.6 der angefochtenen Baubewilligung für das
vorliegende Verfahren nicht von Bedeutung ist. Dasselbe gilt dementsprechend
für die diesbezüglichen Ausführungen des Beschwerdeführers in seiner Replik.
6.5
Die
Zuweisung von in der Industriezone überdurchschnittlichen Emittenten in einen
speziell ausgeschiedenen Teil derselben allein vermag die Emissionen insgesamt
noch nicht zu reduzieren. Eine solche Wirkung ist erst dann zu erwarten, wenn
etwa – wie im erwähnten Fall VB.2011.00624 – der Bau von zusätzlichen
Verkaufsflächen begrenzt und so der von diesen hervorgerufene Verkehr auf ein
umweltverträgliches Mass limitiert wird (BGr, 12. September 2013,
1C_405/2012, E. 3.2.3).
Dieselbe Wirkung darf erwartet werden, wenn die Spezialnutzungszone
für verkehrsintensive Einrichtungen im Verhältnis zur gesamten Industriezone
derart klein ist, dass sich nur wenige (überdurchschnittliche Emissionen auslösende)
publikumsintensive Einrichtungen ansiedeln können. Wenn sich in der Spezialnutzungszone
deutlich weniger verkehrsintensive Einrichtungen ansiedeln können, als ohne
dieselbe in der gesamten Industriezone zu erwarten gewesen wären, geht mit der
erwähnten Beschränkung von verkehrsintensiven Einrichtungen (vorstehend
E. 6.4) auch eine Limitierung des von diesen verursachten Verkehrs einher.
Der massgebliche Emissionsdurchschnitt steigt in der Spezialnutzungszone
weniger stark, als er im Rest der Industriezone sinkt. Dementsprechend kann der
massgebliche Emissionsdurchschnitt in der Spezialnutzungszone nicht gleich sein
wie in der gesamten Industriezone. Verschärfte Emissionsbegrenzungsmassnahmen
für einzelne Anlagen müssen vielmehr erst dann angeordnet werden, wenn diese
deutlich mehr Verkehr verursachen als andere verkehrsintensive Anlagen. Nur bei
solchen würden das Rechtsgleichheitsgebot und die Planbeständigkeit mit
einzelfallbezogenen Emissionsbegrenzungsmassnahmen nicht infrage gestellt (vgl.
BGE 124 II 272 E. 4c/ee).
Gerade dass die Spezialnutzungszone im Verhältnis zur
gesamten Industriezone "deutlich untergeordnet" ist, führt nach dem
Gesagten zu einer emissionsbegrenzenden Wirkung. Es kann darin daher weder eine
Umgehung der bundesgerichtlichen Rechtsprechung noch eine Vereitelung von
Bundesrecht erblickt werden.
Dass ein Fachmarkt
wie der vorliegend zu beurteilende bezogen auf die ganze Industriezone als
überdurchschnittlicher Emittent zu qualifizieren wäre, ändert daran nichts.
Vielmehr wäre dann eine Vielzahl solcher Einrichtungen möglich gewesen, weshalb
eine lastengleiche Emissionsbegrenzungsmassnahme angebracht gewesen wäre. Durch
die Ausscheidung der für verkehrsintensive Einrichtung vorgesehenen Zone wird
die Anzahl solcher Einrichtungen vermindert, weshalb (weitere)
Emissionsbegrenzungsmassnahmen einer besonderen Begründung bedürften.
6.6
Für den
vorliegenden Fall hat die Vorinstanz zutreffend auf die relativ geringe Ausdehnung
der fraglichen Zone und auf den Umstand hingewiesen, dass das Bauvorhaben
bereits mehr als einen Fünftel der Fläche derselben ausmacht und der Gemeinderat
bereits die Erstellung eines weiteren Gewerbegebäudes bewilligt hat. Dieses
Projekt betrifft das Grundstück Kat.-Nr. 02 das sich über rund
38'000 m
2
erstreckt (gemäss GIS-ZH). Das vorliegend zu beurteilende Bauvorhaben, bei dem
montags bis freitags mit durchschnittlich etwa 2'980 Fahrten und samstags mit
durchschnittlich rund 3'780 Fahrten gerechnet wird (Entscheid der
Vorinstanz, E. 3.5.3), kann unter diesen Umständen nicht als überdurchschnittlicher
Emittent qualifiziert werden, zumal nach der Realisierung der zweiten Autobahnquerung
und der Verlegung von Buslinien auch Einrichtungen erlaubt sein werden, die
mehr als 4'000 Fahrten erzeugen.
In der – auf die Verkehrsplanung abgestimmten – Zone für
verkehrsintensive Einrichtungen sind nach dem Gesagten zwar nicht alle solchen
unbesehen als nicht überdurchschnittliche Emittenten zu betrachten. Beim
vorliegend zu beurteilenden Bauvorhaben hat dies die Vorinstanz jedoch zu Recht
bejaht (Entscheid der Vorinstanz, E. 3.5.4, S. 12). Der Einwand des
Beschwerdeführers, dass in der Zone für verkehrsintensive Einrichtungen auch
nicht verkehrsintensive Nutzungen weiterhin zulässig seien, erweist sich damit
als unbegründet.
7.
Die Vorinstanz erachtete eine Reduktion der
Fahrzeugabstellplätze in Anwendung der kantonalen Wegleitung selbst dann als
unnötig, wenn es sich bei der projektierten Anlage um einen
überdurchschnittlichen Emittenten im Sinn der Rechtsprechung handeln würde (Entscheid
der Vorinstanz, E. 3.6). Die von der Bauherrschaft zur Ermittlung der
Parkplatzzahl beigezogene VSS-Norm SN 640 281 stelle nach der
Rechtsprechung ein geeignetes Instrument zur Ermittlung eines zweckmässigen
Parkplatzangebots dar, das grundsätzlich auch den umweltrechtlichen Anliegen
Rechnung trage. Eine (weitere) Reduktion der Parkplatzzahl könne nur soweit
verlangt werden, als diese Massnahme auch tatsächlich wirksam und
verhältnismässig sei (Entscheid der Vorinstanz, E. 3.6.2). Eine ins
Gewicht fallende Steigerung der an sich schon geringen absoluten Anzahl ÖV/LIV
(langsamer Individualverkehr)-Kunden sei unter den vorliegenden Gegebenheiten
unwahrscheinlich und jedenfalls mit grossen Unsicherheiten behaftet. Demgegenüber
bestehe das erhebliche Risiko, dass weniger Parkplätze zu unerwünschten
Effekten (Rückstau, Suchverkehr, Ausweichfahrten) führen und das Ziel, die
Emissionen zu beschränken, verfehlt würde (Entscheid der Vorinstanz,
E. 3.6.7). Damit sei im vorliegenden Fall nicht sichergestellt, dass ein
angemessenes Verhältnis zwischen dem Nutzen einer weiter gehenden Parkplatzreduktion
und der Schwere der damit offensichtlich verbundenen Nachteile gewahrt sei.
7.1
Die von
der Vorinstanz vorgenommene Verhältnismässigkeitsprüfung ist nicht zu beanstanden.
Auf die entsprechenden Erwägungen kann daher verwiesen werden (§ 70 in
Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG). Die Vorinstanz stützte
sich dabei auf die im Auftrag des BAFU und des ARE erarbeitete Wirkungsanalyse
von Ernst Basler + Partner / Interface Politikstudien vom 25. September
2012 (im Folgenden: Wirkungsanalyse BAFU/ARE) sowie auf das Rundschreiben der
beiden Bundesämter zum Projekt "Effektivität und Effizienz von
verkehrslenkenden Massnahmen bei verkehrsintensiven Einrichtungen" vom
9. April 2013 (im Folgenden: Rundschreiben BAFU/ARE; beide Dokumente publiziert
auf www.bafu.admin.ch). Dass die Vorinstanz in diesem Zusammenhang von einem
"peripheren" Standort sprach, an dem der Verkehr zu einer
verkehrsintensiven Einrichtung in erster Linie Autoverkehr sei (Entscheid der
Vorinstanz, E. 3.6.6), ist – entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers
– nicht zu beanstanden. Diese Begriffsverwendung entspricht jener der dabei
zitierten Wirkungsanalyse (Wirkungsanalyse BAFU/ARE, S. 10). In diesem
Zusammenhang ist zudem darauf hinzuweisen, dass bei der Verkehrsmittelwahl
weniger von Bedeutung ist, was tatsächlich eingekauft wird und meistens in zwei
Tragtaschen Platz findet, sondern was
möglicherweise
eingekauft wird
(spontaner Grosseinkauf; vgl. Wirkungsanalyse BAFU/ARE, S. 2 und 7).
Angesichts der zu Recht betonten Unsicherheit bezüglich der
von einer Parkplatzreduktion zu erwartenden Wirkung hat die Vorinstanz die
Verhältnismässigkeit einer solchen zu Recht verneint (vgl. dazu auch Christoph
Meyer/Felix Hafner, Anforderungen an umweltrechtliche Massnahmen zur
Emissionsbegrenzung bei verkehrsintensiven Einrichtungen, AJP 2013,
S. 1495 ff., 1501 mit Hinweisen). Dabei durfte sie auch die
vorhandene bzw. geplante Ausgestaltung der ÖV-Erschliessung würdigen (Entscheid
der Vorinstanz, E. 3.6.6). Ihre diesbezüglichen Ausführungen, mit welchen
sie nicht infrage stellte, dass die Anforderungen der ÖV-Güteklasse C
erfüllt sind, geben denn auch – entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers –
zu keinen Beanstandungen Anlass.
7.2
Der Einwand des Beschwerdeführers, die
Vorinstanz habe der Stellungnahme der KofU, die sich für eine Reduktion der
Parkplätze in Anwendung der Wegleitung ausgesprochen habe, zu Unrecht nicht als
sachverständige Stellungnahme zum Parkplatzbedarf bezeichnet, ist unbegründet.
Von gesicherten Erkenntnissen in Bezug auf Parkraumbeschränkungen kann –
entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers – nicht gesprochen werden (vgl.
etwa Wirkungsanalyse BAFU/ARE, S. 2; Metaevaluation, S. 26 f.).
Dementsprechend trifft es nicht zu, dass von der Beurteilung der KofU nicht
ohne triftige Gründe abgewichen werden dürfte (VGr, 14. September 2011,
VB.2011.00055, E. 7.1). Hinzu kommt, dass sich der Beurteilung des
Umweltverträglichkeitsberichts der KofU vom 22. Dezember 2010 bzw. der
entsprechenden Stellungnahme des AWEL vom 23. November 2010 keine Begründung
dafür entnehmen lässt, weshalb das Parkplatzangebot gemäss der kantonalen
Wegleitung zu begrenzen sei. Ebenso wenig finden sich Ausführungen betreffend
die Verhältnismässigkeit einer solchen Massnahme.
7.3
Entgegen
der Auffassung des Beschwerdeführers hat sich die Vorinstanz nicht über die im
Kanton Zürich geltende Rechtslage hinweggesetzt indem sie die VSS-Norm SN
640 281 als geeignetes Instrument zur Ermittlung eines zweckmässigen
Parkplatzangebots bezeichnete, das grundsätzlich auch den umweltrechtlichen
Anliegen Rechnung trage. Dies folgt zunächst aus dem nicht verpflichtenden
Charakter der Wegleitung (vorstehend, E. 3.3). Sodann ist zu berücksichtigen,
dass die Wegleitung als Anleitung zur Ausarbeitung kommunaler Parkplatzverordnungen
konzipiert war, wobei von einer relativ raschen Umsetzung ausgegangen worden
sein dürfte. Zu den diesbezüglichen vom Beschwerdeführer zitierten Erwägungen
der Baurekurskommission IV (heute: Baurekursgericht) vom 14. Mai 2009
(BEZ 2010 Nr. 12 E. 4.3), wonach es unerheblich sei, dass
die der Wegleitung inhaltlich zugrunde liegende VSS-Norm SN 641 400
mittlerweile durch die neue VSS-Norm SN 640 281 ersetzt worden sei,
hatte das Verwaltungsgericht in seinem Entscheid vom 2. Dezember 2009
(VB.2009.00326) im Übrigen – entgegen der Darstellung des Beschwerdeführers –
nicht zu befinden (VGr, 2. Dezember 2009, VB.2009.00326, E. 4).
7.4
Der
Beschwerdeführer wirft der Vorinstanz zu Unrecht eine unzulässige Voranwendung
des Gesetzesentwurfs zur PBG-Revision vor. Die Vorinstanz wies im Rahmen der
vorzunehmenden Verhältnismässigkeitsprüfung lediglich auf die grosse Bedeutung
raumplanerischer Massnahmen hin, denen bei der PBG-Revision Rechnung getragen
werden sollte (Entscheid der Vorinstanz, E. 3.6.5). Dies kommt denn auch
im Regierungsratsbeschluss vom 11. Dezember 2013 (RRB Nr. 1424/2013,
publiziert auf www.rrb.zh.ch) zum Ausdruck, mit dem auf die Revision des PBG in
Bezug auf Parkierungsregelungen und stark verkehrserzeugende Nutzungen
verzichtet wurde.
7.5
Schliesslich
ist festzuhalten, dass die Verhältnismässigkeitsprüfung im Einzelfall nicht
unterbleiben darf (vgl. Rundschreiben BAFU/ARE, S. 3). Der
Beschwerdeführer geht daher zu Unrecht davon aus, die emissionsbeschränkende
Wirkung der Parkplatzreduktion durch die Anwendung der kantonalen Wegleitung
als solcher sei im Einzelfall nicht zu überprüfen. Dem Antrag des AWEL lässt
sich denn auch keine "konkrete Verhältnismässigkeitsprüfung" in Bezug
auf den vorliegenden Fall entnehmen. Dementsprechend hat die Vorinstanz
richtigerweise darauf hingewiesen, dass die emissionsbeschränkende Wirkung
einer weiter gehenden Parkplatzreduktion im vorliegenden Fall nicht abschätzbar
sei (Entscheid der Vorinstanz, E. 3.6.7). Dabei kommt der Frage, ob von einem
ÖV/LIV-Kunden-Anteil von 5 % oder von 10 % ausgegangen wird, keine
entscheidende Bedeutung zu.
8.
Der Beschwerdeführer macht geltend, aus Gründen der
Rechts- und Vollzugssicherheit müsse die Maximalzahl der projektierten
Beschäftigtenparkplätze in der Baubewilligung selbst festgehalten werden.
8.1
Die Beschwerdeantworten
der Beschwerdegegnerschaft gehen auf diesen Punkt nicht ein. Auch die
Vorinstanz hatte sich zu dieser bereits im Rekurs aufgeworfenen Frage nicht
geäussert.
8.2
Gemäss
Disp.-Ziff. I.1.14 der Baubewilligung ist die Bauherrschaft verpflichtet,
vor Baubeginn das Detailkonzept der Parkplatzbewirtschaftung der
Hochbauabteilung zur Prüfung und zur Genehmigung einzureichen. Dieses Konzept
hat auch die Trennung der Kunden- und Beschäftigtenparkplätze aufzuzeigen.
8.3
Aus der
Baueingabe ergibt sich zwar die von der Bauherrschaft projektierte Anzahl von
36 Beschäftigtenparkplätzen (Baugesuchsformular, S. 2). In den bewilligten
Plänen werden diese jedoch nicht ausgeschieden. Im Verkehrsplan findet sich
vielmehr sowohl bei den 270 Abstellplätzen in der Tiefgarage wie auch bei den
158 Abstellplätzen im Freien der Vermerk "Kunden + Personal".
Die Festlegung der Parkplatzzahl für Kunden und Beschäftigte hat jedoch im
Rahmen der Baubewilligung zu erfolgen. Sie kann nicht etwa erst bei der
Detailkonzipierung gemäss Disp.-Ziff. I.1.14 der Baubewilligung
vorgenommen werden.
Dementsprechend ist Disp.-Ziff. I.1.14 der
Baubewilligung dahingehend zu ergänzen, dass das einzureichende Detailkonzept
der Parkplatzbewirtschaftung auch die Trennung der 392 Kunden- und 36
Beschäftigtenparkplätze aufzuzeigen hat.
9.
Der Beschwerdeführer
beanstandet die von der Vorinstanz festgesetzte Gerichtsgebühr von
Fr. 11'000.-. Der Beschwerdeführer habe ausschliesslich in Übereinstimmung
mit dem diesbezüglichen Antrag der kantonalen Umweltschutzfachstellen die
Reduktion der Parkplatzzahl verlangt. Von einem sehr grossen Streitinteresse,
wie es die Vorinstanz behaupte, könne keine Rede sein. Die Baukosten von
Fr. 20'000'000.- seien zur Beurteilung des Streitinteresses im
vorliegenden Fall irrelevant. Das finanzielle Interesse an 173 Kundenparkplätzen
sei weder aktenkundig noch von der Vorinstanz näher substanziiert. Umso
grösseres Gewicht komme dem Umstand zu, dass der Beschwerdeführer ausschliesslich
den öffentlichen Interessen des Umweltschutzes zum Durchbruch verhelfen wolle.
9.1
Gemäss
§ 338 PBG legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach seinem Zeitaufwand,
nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem Streitwert oder dem tatsächlichen
Streitinteresse fest. Die Gerichtsgebühr beträgt in der Regel Fr. 500.-
bis Fr. 50'000.-.
Die Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom
23. August 2010 (GebV VGr), die auch für das Baurekursgericht zur
Anwendung gelangt (§ 1 Abs. 1 GebV VGr), nennt dieselben
Bemessungsfaktoren (§ 2 GebV VGr). Gemäss § 3 GebV VGr richtet sich
die Gerichtsgebühr in Verfahren mit bestimmbarem Streitwert nach diesem, wobei
Abs. 1 eine Tabelle enthält, welche der Streitwerthöhe, abgestuft in neun
Klassen, einen "Regel-Gerichtsgebühren-Rahmen" (Marginalie:
Grundgebühr) zuordnet. In Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert beträgt die Gerichtsgebühr
gemäss § 3 Abs. 3 GebV VGr in der Regel Fr. 1'000.- bis
Fr. 50'000.-. Gemäss § 4 Abs. 1 GebV VGr kann die Gerichtsgebühr
in besonders aufwendigen Verfahren vor Verwaltungsgericht verdoppelt werden.
Wird ohne materielle Prüfung der Begehren entschieden, kann die Gebühr bis auf
einen Fünftel herabgesetzt werden (§ 4 Abs. 2 GebV VGr). Wird der
Entscheid nicht schriftlich oder nur summarisch begründet, kann die Gebühr bis
auf die Hälfte herabgesetzt werden (§ 4 Abs. 3 GebV VGr).
Die Behörden verfügen bei der Gebührenbemessung im
Einzelfall über einen weiten Ermessensspielraum (Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 13 N. 8; vgl. auch VGr,
26. November 2008, VB.2008.00309, E. 8.1).
9.2
Die
Bestimmung des tatsächlichen Streitinteresses ist regelmässig schwierig. Dem
trägt § 3 Abs. 3 GebV VGr durch den Verzicht auf eine Abs. 1
entsprechende Abstufung Rechnung. Dies ändert aber nichts daran, dass zunächst
das tatsächliche Streitinteresse zu ermitteln und danach die Gerichtsgebühr wie
in Fällen mit entsprechendem Streitwert festzusetzen ist. Zwar spricht der
Wortlaut von § 2 GebV VGr, welche Bestimmung die für die Bemessung der
Gerichtsgebühr massgeblichen Faktoren nennt, für deren Gleichwertigkeit. Aus
§ 3 Abs. 1 GebV VGr ergibt sich jedoch, dass bei Verfahren mit
bestimmbarem Streitwert zunächst allein aufgrund desselben ein Gebührenrahmen
zu ermitteln und den übrigen Faktoren in der Regel nur innerhalb dieses Rahmens
Rechnung zu tragen ist. Der Tragweite eines Entscheids bzw. einer Streitsache
kommt mithin zentrale Bedeutung für die Festsetzung der Gerichtsgebühr zu. Dies
muss auch bei den Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert gelten. Ungeachtet der
Schwierigkeiten, welche die Ermittlung des tatsächlichen Streitinteresses mit
sich bringen kann, hat die festgesetzte Gerichtsgebühr dazu in einem
angemessenen Verhältnis zu stehen (VGr, 30. Mai 2012, VB.2011.00624,
E. 5.5.2).
9.3
Die
Vorinstanz berücksichtigte gemäss Erwägung 5 ihres Entscheids auf der
einen Seite, dass "das tatsächliche Streitinteresse an 173 Kundenabstellplätzen
für einen mit rund Fr. 20 Mio. Baukosten veranschlagten Fachmarkt
sehr gross" sei. Auf der anderen Seite trug sie der Rechtsprechung des
Verwaltungsgerichts Rechnung, wonach "die Gerichtsgebühren für Verbände
gegebenenfalls reduziert anzusetzen [seien], weil diese öffentliche Interessen
vertreten" würden.
In ihrer Vernehmlassung führte die Vorinstanz diesbezüglich
sodann aus, das tatsächliche Streitinteresse an den 173 strittigen
Kundenparkplätzen bestehe darin, die für den wirtschaftlichen Betrieb des
Fachmarkts erforderlichen Kundenfrequenzen und Erträge zu erreichen. Die
Baukosten von Fr. 20 Mio. würden einen Anhaltspunkt zu den erheblichen
finanziellen Interessen darstellen, die mit dem Vorhaben verbunden seien, und
folglich auch zur Tragweite eines reduzierten Parkplatzangebots, das die
Wirtschaftlichkeit des Bauvorhabens womöglich auf Jahrzehnte hinaus schmälere.
Im Weiteren sei die Gerichtsgebühr durch den hohen Zeitaufwand und die
komplexen Fragestellungen gerechtfertigt.
9.4
Der
Hauptantrag des Beschwerdeführers richtete sich im Rekursverfahren auf eine Reduktion
der bewilligten Kundenparkplätze um 187 Plätze. Dies entspricht einer
Reduktion um gut 43 %. Ungeachtet der nicht exakt feststellbaren
wirtschaftlichen Auswirkungen stellt dies eine erhebliche Einschränkung dar,
weshalb die Vorinstanz zu Recht ein dementsprechend grosses tatsächliches
Streitinteresse annehmen durfte. Dabei durfte die Vorinstanz berücksichtigten,
zu was für einem Projekt die umstrittenen Parkplätze gehören. Dies tat die
Vorinstanz, ohne das tatsächliche Streitinteresse damit mit jenem gleichzusetzen,
von dem auszugehen gewesen wäre, wenn der Beschwerdeführer die Aufhebung der
Baubewilligung beantragt hätte. Wäre die erteilte Bewilligung für den Bau- und
Gartenmarkt umfassend angefochten worden, so hätte sich – ohne Beachtung der besonderen
Interessenslage im Verbandsbeschwerderecht (vgl. sogleich E. 9.5) – eine
wesentliche höhere Gebühr als Fr. 11'000.- rechtfertigen lassen. So hatte
das Verwaltungsgericht denn auch im vom Beschwerdeführer angeführten
Vergleichsfall eine Gerichtsgebühr von Fr. 22'000.- nicht grundsätzlich beanstandet
(VGr, 30. Mai 2012, VB.2011.00624, E. 5.7).
Unter Berücksichtigung des hier massgeblichen
Streitinteresses (massive Reduktion der Kundenparkplätze) liegt die
Gerichtsgebühr von Fr. 11'000.- zwar am oberen Rand, jedoch noch innerhalb
des der Vorinstanz diesbezüglich zustehenden weiten Ermessensspielraums. Es
bleibt damit zu prüfen, ob das Verbandsbeschwerderecht nach einer Reduktion der
vorinstanzlichen, durch das Streitinteresse grundsätzlich gerechtfertigten Gerichtsgebühr
ruft.
9.5
Ob die Festsetzung der Gerichtsgebühr die
Ausübung des Verbandsbeschwerderechts übermässig erschwert, ist nicht eine
Frage des massgeblichen Streitinteresses. Die im erwähnten Fall VB.2011.00624
vom Verwaltungsgericht vorgenommene Korrektur der vor­instanzlichen
Gerichtsgebühr wurde allein damit begründet, dass die damals festgesetzte
Gerichtsgebühr von Fr. 22'000.- dem hauptsächlich kostenpflichtigen
Beschwerdeführer die Ausübung des Verbandsbeschwerderecht
s übermässig
erschwere (VGr, 30. Mai 2012, VB.2011.00624, E. 5.7.6). Für den Beschwerdeführer
verwirklichte sich im damaligen Rekursverfahren bei einer Auflage von zwei
Dritteln der Kosten und unter Hinzurechnung der Parteientschädigung von
Fr. 2'400.- ein Prozessrisiko von etwa Fr. 17'200.-.
In der vorliegenden Sache verwirklichte sich für den
Beschwerdeführer bei der Gerichtsgebühr von Fr. 11'000.- im
Rekursverfahren unter Hinzurechnung der Zustellkosten sowie der Parteientschädigung
von Fr. 2'000.- ein Kostenrisiko von Fr. 13'150.-. Diese Summe liegt klar
unter dem vom Verwaltungsgericht im Vergleichsfall als übermässig beanstandeten
Betrag von rund Fr. 17'200.-.
Dass bereits dieser Betrag von insgesamt knapp über Fr. 13'000.-
die Ausübung des Verbandsbeschwerderechts übermässig erschweren würde, macht
der Beschwerdeführer letztlich nicht substanziiert geltend und ist auch nicht
ersichtlich. Der Beschwerdeführer vermag auch nichts Entscheidendes daraus
abzuleiten, dass die im Parallelfall vorgenommene Korrektur der Gerichtsgebühr
durch das Verwaltungsgericht schliesslich dazu führte, dass der Verband im
Rekursverfahren unter Hinzurechnung der Parteientschädigung nur mehr knapp
Fr. 10'000.- zu bezahlen hatte. Denn das Verwaltungsgericht korrigierte
die Kosten nicht auf den höchstzulässigen Wert; vielmehr wurde die vom Baurekursgericht
festgesetzte Gebühr aufgehoben und durch das Verwaltungsgericht im Rahmen
seines eigenen Ermessens neu festgesetzt (VGr, 30. Mai 2012,
VB.2011.00624, E. 5.7.7; vgl. dazu Kölz/Bosshart/Röhl, § 63 N. 11).
Eine übermässige Erschwerung des Verbandsbeschwerderechts ist vorliegend zu
verneinen.
10.
10.1
Die
Beschwerde erweist sich zusammengefasst als teilweise begründet.
Demgemäss ist
Disp.-Ziff. I.1.14
der Baubewilligung dahingehend zu ergänzen, dass das einzureichende Detailkonzept
der Parkplatzbewirtschaftung auch die Trennung der 392 Kunden- und
36 Beschäftigtenparkplätze aufzuzeigen hat. Im Übrigen ist die Beschwerde
abzuweisen.
10.2
Die der
Klarheit halber vorgenommene Ergänzung von Disp.-Ziff. I.1.14 der Baubewilligung,
gegen welche sich die Beschwerdegegnerschaft nicht zur Wehr setzte, ist von
derart untergeordneter Bedeutung, dass es – sowohl für das Rekurs- als auch für
das Beschwerdeverfahren – nicht angezeigt erscheint, einen Teil der Kosten der
Beschwerdegegnerschaft aufzuerlegen. Die Kosten sind damit dem Beschwerdeführer
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 VRG).
10.3
Der Beschwerdeführer ist zudem zu
verpflichten, der privaten Beschwerdegegnerin eine angemessene Parteientschädigung
zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Dem an der Seite eines
privaten Beschwerdegegners obsiegenden Gemeinwesen wird in der Regel keine
Parteientschädigung zugesprochen; vorbehalten sind Fälle, in denen es in
besonderer Weise betroffen ist, beispielsweise wenn die Aufhebung einer
Bewilligung durch die Vorinstanz eine kommunale Regelung oder Planung infrage
stellt (VGr, 23. März 2011, VB.2010.00479, E. 8.2; 16. Januar
2008, VB.2007.00382, E. 4.2). Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht
erfüllt.
Durch eine allfällige Verpflichtung, die
Parkplatzzahl im vorliegenden Fall im Sinn einer verschärften
Emissionsbegrenzung zu reduzieren, würde die kommunale Verkehrsplanung nicht
infrage gestellt. Dem Gemeinderat Affoltern am Albis ist daher keine Parteientschädigung
zuzusprechen.
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die Beschwerde
wird teilweise gutgeheissen. Disp.-Ziff. I.1.14 Satz 2 der angefochtenen
Baubewilligung vom 21. Januar 2013 wird wie folgt ergänzt (Ergänzung kursiv):
"Das
Konzept hat auch die Trennung der
392
Kunden- und
36
Beschäftigtenparkplätze
aufzuzeigen."
Im Übrigen
wird die Beschwerde abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 8'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    170.--     Zustellkosten,
Fr. 8'170.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Der
Beschwerdeführer wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin 1 eine Parteientschädigung
von Fr. 1'500.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft
dieses Urteils.
5.    Gegen dieses
Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert
30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …