zh_verwaltungsgericht · VB.2000.00124 · 2000-07-06 · de

Baubewilligung | Baubewilligung für drei Mehrfamilienhäuser; maximale Gebäudelänge, Einordnung, Beschwerdelegitimation. Intertemporale Anwendung von § 234 PBG: Die Beachtung von neuen, noch nicht in Kraft stehenden planungsrechtlichen Festlegungen während der Rechtshängigkeit eines Rechtsmittelverfahrens hängt von einer Interessenabwägung im konkreten Fall ab (E. 3c). Kein Rechtsschutzinteresse des Nachbarn zur Rechtsmittelerhebung hinsichtlich für ihn kaum wahrnehmbarer Abgrabungen (E. 4). Eine Rückversetzung eines projektierten Gebäudes hinter die Baulinie aus Gründen der Einordnung kann vom Bauherrn nur in besonders gelagerten Ausnahmefällen verlangt werden (E. 5c).

Zürich Verwaltungsgericht 00..2.06.0 VB.2000.00124
Zurich Verwaltungsgericht 00..2.06.0 VB.2000.00124
Zurigo Verwaltungsgericht 00..2.06.0 VB.2000.00124

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00124
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Geschäftsnummer:
VB.2000.00124
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 06.07.2000
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Baubewilligung für drei Mehrfamilienhäuser; maximale Gebäudelänge, Einordnung, Beschwerdelegitimation.
Intertemporale Anwendung von § 234 PBG: Die Beachtung von neuen, noch nicht in Kraft stehenden planungsrechtlichen Festlegungen während der Rechtshängigkeit eines Rechtsmittelverfahrens hängt von einer Interessenabwägung im konkreten Fall ab (E. 3c). Kein Rechtsschutzinteresse des Nachbarn zur Rechtsmittelerhebung hinsichtlich für ihn kaum wahrnehmbarer Abgrabungen (E. 4). Eine Rückversetzung eines projektierten Gebäudes hinter die Baulinie aus Gründen der Einordnung kann vom Bauherrn nur in besonders gelagerten Ausnahmefällen verlangt werden (E. 5c).
Stichworte:
ABGRABUNG
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
BAULINIE
GEBÄUDELÄNGE
GESTALTUNG UND EINORDNUNG
INTERESSENABWÄGUNG
INTERTEMPORAL
LEGITIMATION
PLANUNGSAUFWAND
PLANUNGSRECHTLICHE BAUREIFE
PRÄJUDIZIERUNG
UNTERGESCHOSS
Rechtsnormen:
§ 234 PBG
§ 238 PBG
Publikationen:
BEZ 2000 Nr. 38
RB 2000 Nr. 97
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. A. Am 30. Mai
1995 erteilte die damalige Bausektion des Stadtrats von Zürich
H
die mit
zahlreichen Nebenbestimmungen verbun­dene baurechtliche Bewilligung für die
Erstellung von drei Flachdachmehrfamilienhäusern, eines Ausstellungstraktes und
einer Unterniveaugarage für 35 Autos auf dem Grundstück Kat.Nr
. 1
an der X-Strasse 201-205 in Zürich. Nicht bewilligt wurden die in den
Untergeschossen der Häuser 2 und 3 (X-Strasse 203 und 205)
geplanten Wohnungen (Dispositiv Ziffer II). - Gemäss alter Bauordnung
der Stadt Zürich vom 12. Juni 1963 (BauO 1963) lag das Baugrundstück
in der Wohnzone D. Die von der Baudi­rektion erlassene Ersatzbau- und
Zonenordnung vom 9. Mai/7. Dezember 1995 (BZO-BD) wies die Parzelle
dem Besonderen Wohngebiet II zu, wie auch die nie in Kraft getretene Bau-
und Zonenordnung vom 17. Mai 1992 (BZO-1992). Gemäss der vom Gemeinderat
der Stadt Zürich am 24. November 1999 beschlosse­nen Bau- und Zonenordnung
(BZO-1999; publiziert im Amtsblatt vom 7. Januar 2000) liegt das
Grundstück Kat.Nr.
1
in der Wohnzone W2bII.
Gegen die Baubewilligung vom 30. Mai
1995 liessen
A
und
B
sowie
C
und
D
als Eigentümer
von unmittelbar jenseits der X-Strasse gegenüber der Bauparzelle liegenden
Grundstücken rechtzeitig an die Bau­rekurskommission I rekurrieren mit dem
Hauptantrag, die Baubewilligung sei aufzuheben. Das Rekursverfahren wurde auf
Antrag der privaten Rekursgegnerin am 5. Oktober 1995 sistiert. Am
22. Oktober 1996 erklärte
F
als neuer Eigentümer des Bau­grundstücks
den Eintritt in das Rekursverfahren.
B. Am 13. Januar 1999 hob die Bausektion
der Stadt Zürich Dispositiv Ziffer II des baurechtlichen Entscheids vom
30. Mai 1995 wiedererwägungsweise auf und bewilligte auch die zwei je in
den Untergeschossen der Häuser 2 und 3 geplanten Wohnungen samt den
erforderlichen Abgrabungen. Die genannten nachbarlichen Grundeigentümer
gelangten auch dagegen rechtzeitig an die Baurekurskommission I, mit dem
Antrag, auch diese Bau­erlaubnis sei aufzuheben.
II. Mit Entscheid vom 18. Februar 2000
vereinigte die Baurekurskommission I die beiden Verfahren und hiess den gegen
die Bewilligung vom 30. Mai 1995 gerichteten Re­kurs insoweit gut, als
damit die Erstellung eines Atelier-/Ausstellungsgebäudes als Anbau an das
Gebäude 1 bewilligt worden war. Im Übrigen wurde der Rekurs abgewiesen.
III. Mit Beschwerde vom 27. März 2000
liessen die zur Hauptsache unterlegenen Rekurrierenden dem Verwaltungsgericht
beantragen, der Rekursentscheid vom 18. Februar 2000 sei aufzuheben und
die Bewilligung für das streitige Vorhaben sei zu verweigern. Die
Baurekurskommission I beantragte am 18. April 2000 Abweisung der
Beschwerde. Den nämlichen Antrag stellten am 2. Mai 2000 die Bausektion
der Stadt Zürich und am 19. Mai 2000
F
. Die privaten Parteien
verlangten ferner je die Zusprechung einer Parteientschädi­gung.
Die Erwägungen gemäss angefochtenem
Rekursentscheid sowie die Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften
werden - soweit erforderlich - nachstehend wiederge­geben.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Das Baugrundstück von rund 11'000 m
2
stösst mit seiner Südwestseite an die X-Strasse. Im nordöstlichen Bereich,
unmittelbar an die Y-Strasse angrenzend, steht eine herrschaftliche Villa mit
Nebengebäude. Mit vom Stadtrat am 13. November 1996 geneh­migtem
verwaltungsrechtlichem Vertrag wurde die Unterschutzstellung dieser Bauten samt
näherem Umschwung vereinbart. - Ein Waldfeststellungsverfahren führte zum
Ergebnis, dass es sich bei der auf dem Baugrundstück vorhandenen Bestockung
nicht um Wald handle (Beschluss des Regierungsrats vom 30. Juli 1997).
2. Die Beschwerdeführenden lassen folgende
Rügen vorbringen: Die Baurekurs­kommission I hätte bei der Beurteilung des
Bauvorhabens die BZO-1999 respektive die BZO-1992 anwenden und demgemäss die
Baubewilligung aufgrund der Überschrei­tung der nach diesen Erlassen erlaubten
Gebäudelänge von 20 m in Anwendung von § 234 des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975/1. September 1991 (PBG) aufhe­ben
müssen. Sodann hätte den Beschwerdeführenden die Legitimation zur Rüge übermäs­siger
Abgrabungen nicht abgesprochen werden dürfen und hätte die Freilegung der
Unterge­schosse verweigert werden müssen. Ferner habe sich die Rekurskommission
bei der Prü­fung der Frage der Einordnung eine zu weit gehende Zurückhaltung
auferlegt und wäre überdies § 238 Abs. 2 PBG anzuwenden gewesen.
3. a) Zur Frage der Gebäudelänge hat die
Baurekurskommission I erwogen, dass Art. 10 Abs. 1 lit. b
BZO-BD dieses Mass für das Baugrundstück auf 30 m beschränke. Diese Länge
werde durch das Gebäude 1 mit dem geplanten Atelieranbau überschritten,
nicht jedoch durch die Gebäude 2 und 3. Im Verlauf des
Rekursverfahrens habe nun aber der Stadtrat im Dezember 1998 zuhanden des
Gemeinderats der Stadt Zürich eine neue Bau- und Zonenordnung verabschiedet.
Der Gemeinderat habe der Vorlage am 24. No­vember 1999 zugestimmt. Die
neue Ordnung sehe für die Wohnzone W2bII, der das Bau­grundstück zugewiesen
werden solle, eine maximale Gebäudelänge von 20 m vor. Die
Nachbarrekurrenten machten daher eine unzulässige negative Präjudizierung des
künftigen Rechts im Sinn von § 234 PBG geltend. Zur Begründung der
gegenteiligen Auffassung verweise der Rekursgegner auf Dispositiv
Ziffer II Satz 2 BZO-BD, wonach künftigen Änderungen kommunaler
Vorschriften keine Vorwirkung zukomme. Die Frage, ob die damit verfügte
Nichtanwendung von § 234 PBG rechtsbeständig sei, könne indessen offen
bleiben, da nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts bei der
intertemporalen An­wendung von § 234 PBG eine Interessenabwägung im
Einzelfall vorzunehmen sei. Die Abwägung der sich hier gegenüberstehenden
Interessen des Gemeinwesens und der Bau­herrschaft falle klar zugunsten der
letzteren aus. Entscheidend sei dabei, dass die Planung für das streitige
Vorhaben mehrere Jahre zurückreiche. Entsprechend hoch sei der bisher
angefallene Planungsaufwand. Die Interessen der Bauherrschaft an der
Verwirklichung des streitigen Vorhabens seien schon aus dieser Sicht gewichtig.
Diese Auffassung werde auch von der städtischen Bewilligungsbehörde geteilt,
die das Projekt positiv beurteile und die Abweisung des Rekurses beantrage.
b) aa) Zur Frage der negativen Präjudizierung
der künftigen Ordnung durch Gebäu­delängen von mehr als 20 m lassen die
Beschwerdeführenden im Wesentlichen vorbringen, dass es sich bei der von der
Baurekurskommission I herangezogenen verwaltungsgerichtli­chen
Rechtsprechung betreffend die Interessenabwägung im Einzelfall bei der
intertempo­ralen Anwendung von § 234 PBG um eine erst vor kurzem
vorgenommene Modifizierung des Grundsatzes handeln müsse, wonach das im
Zeitpunkt des Rechtsmittelentscheids gel­tende bzw. voranzuwendende Recht zu
beachten sei. Eine entsprechende Praxis­änderung bzw. Präzisierung sei
jedenfalls bisher nicht veröffentlicht worden. Das im Sinn des Ver­trauensschutzes
unter Umständen berechtigte Abstellen auf das im Zeitpunkt des Bauent­scheids
geltende Recht könne hier nicht in Frage kommen; denn die fast fünfjährige
Dauer des Rechtsmittelverfahrens sei einzig und allein auf das Verhalten der
Bauherrschaft zu­rückzuführen (was näher dargelegt wird). Jedenfalls seien die
Nachbarrekurrenten dafür nicht verantwortlich. Die Bauherrschaft habe daher
keinen Anspruch auf eine privilegierte Behandlung, die im ausnahmsweisen
Verzicht auf die Voranwendung des künftigen Rechts bestünde. Selbst wenn dem
privaten Beschwerdegegner aus nicht nachvollziehbaren Grün­den die Bezugnahme
auf das im Zeitpunkt der Baubewilligung geltende Recht zugestanden würde, wäre
das die BZO-1992 und nicht die BZO-BD, die erst mit dem Urteil des Bun­desgerichts
vom 29. Mai 1996 in Kraft getreten sei. Die BZO-1992 beschränke die Gebäu­delänge
im Besonderen Baugebiet II auf 20 m.
bb) Der private Beschwerdegegner lässt zur
Frage der (negativen) Voranwendung der Beschränkung der Gebäudelänge gemäss
BZO-1999 zusammengefasst ausführen, dass gemäss verwaltungsgerichtlicher
Rechtsprechung bei einer Änderung der Rechtslage wäh­rend des
Rechtsmittelverfahrens auf das im Zeitpunkt des letztinstanzlichen Entscheids
geltende Recht abzustellen sei. Schon dieser Grundsatz verbiete eine Beachtung
bzw. An­wendung der BZO-1992. Hinzu komme, dass diese Ordnung nie in Kraft
getreten sei. Gel­tendes Recht sei heute die BZO-BD. Nun habe allerdings der
Gemeinderat der Stadt Zürich am 24. November 1999 eine neue Bau- und
Zonenordnung beschlossen. Diese neue Zo­nenordnung sehe für das Baugrundstück
wiederum eine Beschränkung der Gebäudelänge auf 20 m vor. Die Beachtung
dieser neuen Bau- und Zonenordnung verbiete sich aber auf Grund von Dispositiv
Ziffer II Satz 2 der Verfügung der Baudirektion vom 9. Mai 1995.
Wollte man eine Voranwendung der BZO-1999 gleichwohl in Betracht ziehen, so
würde jedenfalls die nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung im
konkreten Fall vorzu­nehmende Interessenabwägung deutlich gegen eine Voranwendung
des neuen Rechts spre­chen. Das Vertrauen der Bauherrschaft auf die
Anwendbarkeit der Gebäudelängenbe­schränkung gemäss der seit dem 14. Juni
1996 in Kraft stehenden und auch heute noch geltenden BZO-BD sei zu schützen.
Sodann sei zu beachten, dass die Planung für das um­strittene Projekt mehrere
Jahre zurückgehe. Entsprechend hoch sei der angefallene Pla­nungs-, Beratungs-
und prozessuale Aufwand. Dazu hätten auch umfangreiche Bemühun­gen um eine
einvernehmliche Lösung mit den Nachbarn gehört. Das Bauvorhaben konzen­triere
sich auf den südwestlichen Teil des sehr grossen Grundstücks Kat.Nr.
1
und nehme somit jede nur denkbare Rücksicht auf das unter Schutz gestellte
Gebäude Y-Strasse. Nur ein die privaten Interessen eindeutig überwiegendes
öffentliches Interesse vermöchte eine Voranwendung der in der BZO-1999 erneut
vorgesehenen Beschränkung der Gebäude­länge auf 20 m zu rechtfertigen.
Unzutreffend sei, dass die fast fünfjährige Dauer des erst­instanzlichen
Rechtsmittelverfahrens einzig und allein auf das Verhalten der Bauherrschaft
zurückzuführen sei. Ihr sei gar nichts anderes übrig geblieben, als den Aus­gang
des Pro­vokations- und des Waldfeststellungsverfahrens abzuwarten; denn die
Baubewilligung sei unter dem ausdrücklichen Vorbehalt erteilt worden, dass der
in Frage stehende Grund­stücksteil von einer allfälligen
Unterschutzstellungsmassnahme ausge­nommen werde. Im Übrigen hätten die
Beschwerdeführenden in ihrer Rekursschrift vom 23. Juni 1995 selbst
verlangt, dass das Rekursverfahren bis zum Abschluss des Provoka­tions- und des
Wald­feststellungsverfahrens zu sistieren sei.
c) aa) Nach ständiger Rechtsprechung des
Verwaltungsgerichts gilt vorab in bau- und planungsrechtlichen Angelegenheiten
die Regel, dass bei Änderungen der Rechtslage während der Hängigkeit von
Rechtsmittelverfahren auf das im Zeitpunkt des letztinstanzli­chen Entscheids
geltende Recht abzustellen ist (RB 1982 Nr. 7 = ZBl 84/1983,
S. 41 = ZR 82 Nr. 18; RB 1985 Nr. 116; VGr,
28. Juni 1985, BEZ 1985 Nr. 20). Heute geltendes Recht ist im
vorliegenden Fall die Verfügung der Baudirektion vom
9. Mai/7. Dezember 1995 (= BZO-BD). Die BZO-1992 ist nie in Kraft
getreten, und die BZO-1999 steht noch nicht in Kraft. Die BZO-BD als geltendes
Recht erlaubt für den Bereich des Baugrund­stücks (Besonderes
Baugebiet II) unbestritten eine Gebäudelänge von 30 m.
bb) Während der Hängigkeit des
Rekursverfahrens hat der Gemeinderat der Stadt Zürich die BZO-1999
verabschiedet. Diese neue Ordnung ist noch nicht in Kraft getreten. Es fragt
sich, ob die darin vorgesehene, für das Baugrundstück unbestritten geltende Be­schränkung
der Gebäudelänge auf 20 m für das streitige Bauvorhaben zu beachten sei.
In diesem Zusammenhang geht es um die so genannte intertemporale Anwendung von
§ 234 PBG, wobei zu verdeutlichen ist, dass nicht eine während der
Rechtsmittelverfahren ein­getretene Änderung dieser kantonalen Bestimmung in
Frage steht. Vielmehr geht es um eine während der Hängigkeit der
Rechtsmittelverfahren beantragte bzw. beschlossene Än­derung einer kommunalen
planungsrechtlichen Festlegung, hier der Gebäudelängenbe­schränkung.
Vereinfachend bezeichnet das Verwaltungsgericht diese rechtliche Situation als
intertemporale Anwendung von § 234 PBG. Da in einem solchen Fall nicht
neues Recht in Kraft getreten ist, sondern massgebliche planungsrechtliche
Festlegungen während der Hängigkeit von Rechtsmittelverfahren geändert worden,
aber noch nicht rechtskräftig sind, hat das Verwaltungsgericht für diese
Rechtslage eine besondere Praxis entwickelt. Nach dieser Rechtsprechung, an der
festzuhalten ist, hängt die Beachtung der neuen planungs­rechtlichen Festlegung
von einer Interessenabwägung im konkreten Fall ab (RB 1985 Nr. 116
lit. b; VGr, 28. Juni 1985, BEZ 1985 Nr. 20 Erw. 4
lit. b). Entgegen der Auffas­sung der Beschwerdeführenden handelt es sich
damit bei dieser Praxis keineswegs um eine nicht veröffentliche oder erst vor
kurzem vorgenommene Modifizierung bzw. Änderung der Rechtsprechung. Die von den
Beschwerdeführenden kritisierte Praxis ist im Übrigen seit dem Jahr 1985
in mehreren (nicht mehr publizierten) Entscheiden bestätigt worden. Zu Recht
ist die Baurekurskommission I von dieser Rechtsprechung ausgegangen. Nicht
ge­folgt werden könnte in diesem Zusammenhang der Auffassung des privaten
Beschwerde­gegners, dass Änderungen planungsrechtlicher Festlegungen, die vom
Gemeinderat erst nach Erteilung der kommunalen Baubewilligung beantragt
worden sind, unter dem Titel der intertemporalen Anwendung von § 234 PBG
nicht mehr zu berücksichtigen seien (Be­schwerdeschrift S. 9 f.).
Kommt es zur intertemporalen Anwendung einer Bestimmung, so ist die betreffende
Vorschrift mit ihrem vollen materiellen Inhalt anzuwenden. Im Hinblick auf die
erforderliche Konkretisierung der Änderung einer Festlegung verlangt § 234
PBG in der Fassung vom 1. September 1991, dass jedenfalls ein Antrag des
Gemeinderats vor­liegen muss und z.B. nicht schon ein die Änderung verlangender
parlamentarischer Vor­stoss oder eine entsprechende Initiative ausreicht, um
von einer in Änderung stehenden Festlegung auszugehen (VGr, 24. September
1999, VB.99.00196 [zur Publikation im Re­chenschaftsbericht 1999 bestimmt]). Es
muss daher (auch) bei der intertemporalen Anwen­dung von § 234 PBG (wie
bei der ordentlichen Anwendung der Vorschrift) jedenfalls ein an die
Legislative gerichteter Antrag des Gemeinderats betreffend die Änderung einer
pla­nungsrechtlichen Festlegung Beachtung finden. Daran vermag der Hinweis des
privaten Beschwerdegegners auf § 353 PBG nichts zu ändern. Auch hängt die
intertemporale An­wendung von § 234 PBG nicht von der Anfechtung der
Baubewilligung durch einen Nach­barn ab. Die neue rechtliche Situation ist von
Amtes wegen zu beachten. Im vorliegenden Fall liegt im Übrigen nicht nur der
Antrag des Stadtrats vom Dezember 1998 vor, was für die Beachtung der neuen
Ordnung unter dem Gesichtspunkt von § 234 PBG wie gesagt bereits genügen
würde. Hinzu kommt, dass der Gemeinderat der Stadt Zürich als Legisla­tive die
neue Bau- und Zonenordnung am 24. November 1999 festgesetzt hat.
Anzufügen ist, dass die BZO-1992 im
vorliegenden Verfahren nicht zu beachten ist. Diese Bau- und Zonenordnung ist
nie rechtskräftig geworden. Sie ist daher nicht geltendes Recht. Wie erwähnt
sind als neues geltendes Recht die BZO-BD und als unter dem Ge­sichtspunkt von §
234 zu beachtende Festlegung die BZO-1999 an ihre Stelle getreten. Materiell
ändert das insoweit nichts, als sowohl die BZO-1992 als auch die BZO-1999 für
das Baugrundstück maximale Gebäudelängen von 20 m festlegen.
d) Damit stellt sich die Frage, ob die gemäss
der zitierten Rechtsprechung vorzu­nehmende Interessenabwägung für oder gegen
die Voranwendung der Gebäudelängenbe­schränkung auf 20 m gemäss BZO-1999
spreche. Rekurskommission und privater Be­schwerdegegner vertreten die
Auffassung, dass die Interessen der Bauherrschaft klar gegen die Beachtung der
in der BZO-1999 vorgesehenen Beschränkung der Gebäudelänge auf 20 m
sprächen und damit von der gemäss BZO-BD erlaubten Länge von 30 m
auszugehen sei. Die Beschwerdeführenden vertreten den gegenteiligen Standpunkt.
Die Baurekurskommission I ist zum
Schluss gekommen, dass die mehrere Jahre zu­rückreichende Planung und der damit
verbundene hohe Planungsaufwand gegen eine ne­gative Voranwendung der BZO-1999
sprächen. Das ist nicht zu beanstanden. Das Bauge­such ist am 10. Januar
1995 eingereicht worden. Daraus folgt, dass die Planung jedenfalls im Jahr 1994
(wenn nicht gar 1993) aufgenommen werden musste. Entgegen der Auffas­sung der
Beschwerdeführenden trifft es sodann nicht zu, dass (ausschliesslich) der
private Beschwerdegegner die lange Dauer des Rekursverfahrens zu vertreten
habe. Wohl ist rich­tig, dass letzterer das Gesuch um Verfahrenssistierung bzw.
die Begehren um deren Ver­längerung gestellt hat. Entscheidender Grund dafür
war das Waldfeststellungsverfahren sowie das Unterschutzstellungsverfahren
betreffend das Gebäude Vers.Nr. 2219. Die heu­tigen Beschwerdeführenden
haben im Übrigen in ihrer Rekursschrift vom 23. Juni 1995 ebenfalls die
Sistierung des Rekursverfahrens beantragt (Antrag Ziff. 4). Ferner haben
sie im Rekursverfahren verlangt, dass die Baubehörde anzuweisen sei,
"bezüglich der Be­stockung im südöstlichen Teil des Baugrundstücks ein
Waldfeststellungsverfahren einzu­leiten". Zu beachten ist sodann, dass die
BZO-BD, die die Gebäudelänge auf 30 m be­grenzt, am 9. Mai 1995
erlassen wurde. Die Baubewilligung ihrerseits trägt das Datum des 30. Mai
1995. Von Gewicht ist nun aber insbesondere auch, dass die Bausektion der Stadt
Zürich Abweisung des Rekurses beantragte. Sie stellt nun gleicherweise den
Antrag, die Beschwerde sei abzuweisen. Jedenfalls macht sie keine überwiegenden
öffentlichen Inte­ressen geltend, die für eine negative Voranwendung der
BZO-1999 auf das streitige Vor­haben sprechen würden. Schliesslich ist darauf
hinzuweisen, dass das auf dem Baugrund­stück im Bereich der Y-Strasse stehende
Hauptgebäude ebenfalls eine Länge von 25 m auf­weist. Ähnliches gilt für
die auf den Nachbargrundstücken Kat.Nrn.
2
und
3
stehenden,
auf der Grenze aneinander gebauten Häuser. Sie sind zusammen annähernd
25 m lang. Insge­samt ist der Baurekurskommission I zu folgen, dass
gewichtige private Interessen gegen eine Voranwendung der BZO-1999 sprechen und
es an entgegenstehen­den überwiegenden öffentlichen Interessen fehlt.
- Angesichts dieser Rechtslage erübrigt sich eine Prüfung der Frage, ob
schon Dispositiv Ziffer II Satz 2 der Verfügung der Baudi­rektion vom
9. Mai 1995 gegen eine Voranwendung der neuen Gebäudelängenbeschrän­kung
spreche, wie der private Beschwerdegegner geltend macht.
Die Beschwerde erweist sich in diesem Punkt
als unbegründet.
4. a) Streitig sind sodann die in den
Untergeschossen der Häuser 2 und 3 geplanten Wohnungen bzw. die für
die Freilegung der Untergeschosse geplanten Abgrabungen. Da­für ist die
Bewilligung ursprünglich verweigert worden (Dispositiv Ziffer II in
Verbindung mit lit. t und u der Erwägungen der Bewilligung vom
30. Mai 1995). Diesen Entscheid hat die Bausektion am 13. Januar 1999
in Wiedererwägung gezogen und die in den Unterge­schossen der Häuser 2
und 3 geplanten Wohnungen (je zwei Zweizimmerwohnungen) bzw. die dafür
erforderlichen Abgrabungen bewilligt.
aa) Ihren ursprünglichen Entscheid hat die
Bausektion damit begründet, dass Ab­grabungen in der Höhe zwischen 1,5 und
2,4 m vorgesehen seien, was mit Art. 8 Abs. 5 BauO nicht
vereinbar sei. Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmebewilli­gung
seien nicht gegeben, da keine besonderen Voraussetzungen vorlägen.
bb) Die Bewilligung vom 13. Januar 1999
hat die Bausektion zusammengefasst damit begründet, dass gemäss Art. 9
BZO-BD ein anrechenbares Untergeschoss nur ge­stattet sei, wenn dafür keine
wesentlichen Abgrabungen oder Aufschüttungen erforderlich seien. Nach der
Praxis der Bausektion zu dieser Bestimmung seien Abgrabungen im Um­fang von ca.
5% der maximal zulässigen Gebäudehöhe erlaubt. Weitergehende Abgrabun­gen
könnten ausnahmsweise bewilligt werden, wenn die Gebäudehöhe auch bezüglich des
gestalteten Terrains eingehalten sei und wenn keine nachteiligen ästhetischen
Auswirkun­gen entstünden. Vor diesem Hintergrund lasse sich die Verweigerung
der Bewilligung für die Wohnungen im Untergeschoss der beiden Häuser 2
und 3 nicht aufrechterhalten. Wür­den die Abgrabungen in dem Mass
reduziert, dass die erlaubte Gebäudehöhe von 8,10 m vom gestalteten Terrain
aus eingehalten sei, so sei für eine ausreichende Belichtung der Wohnungen im
Untergeschoss gesorgt. Die Abgrabungen betrügen allerdings auch dann mehr als
5% der Gebäudehöhe. Dafür könne jedoch angesichts der besonderen Topografie des
Baugrundstücks eine Ausnahmebewilligung erteilt werden. Weitergehende Abgrabun­gen
seien zulässig für die Freilegung eines maximal 1,5 m breiten
Sitzplatzausgangs.
b) Die Baurekurskommission I ist auf den
gegen die Bewilligungserteilung vom 13. Januar 1999 erhobenen Rekurs nicht
eingetreten. Sie hat zusammengefasst erwogen, dass die Rekurrenten nicht
anführten, warum sie durch den Entscheid vom 13. Januar 1999 nachteilig
berührt seien. Das sei auch nicht erkennbar. Optisch seien sie durch die Abgra­bungen
kaum betroffen, da die von der X-Strasse zurückversetzten Gebäude 2
und 3 durch das Gebäude 1 weitgehend abgedeckt und für die
Rekurrenten praktisch nicht ein­sehbar seien. Auch wenn durch den Einbau von je
zwei Kleinwohnungen in den Unterge­schossen der Häuser 2 und 3 eine
geringfügige Erhöhung der Nutzungsintensität resultiere, würden die Rekurrenten
dadurch nicht in besonderer Weise betroffen. Das gelte namentlich auch in
lärmmässiger Hinsicht, da die Zahl der Abstellplätze nicht erhöht werde. Den Re­kurrenten
sei daher ein schutzwürdiges Anfechtungsinteresse abzusprechen. Gleich wäre zu
entschei­den, wenn die Wohnungen bereits mit der Stammbewilligung vom
30. Mai 1995 erlaubt worden wären. In diesem Fall hätte ein schutzwürdiges
Interesse deshalb gefehlt, weil die Rekurrenten mit ihren Einwänden gegen die
Abgrabungen ihr Prozessziel, nämlich eine Aufhebung des angefochtenen
Bewilligungsentscheids, nicht hätten erreichen können. Vielmehr wäre von einem
ohne weiteres heilbaren Mangel auszugehen gewesen. Da dessen Behebung den
Rekurrenten keinerlei Entlastung verschafft hätte, wäre eine solche Anord­nung
ausser Betracht gefallen.
c) aa) Zur Frage der Legitimation lassen die
Beschwerdeführenden im Wesentli­chen vorbringen, dass die
Baurekurskommission I auf die Rügen der unzulässigen Abgra­bungen und der
unstatthaften Ausnahmebewilligung hätte eintreten müssen. Die Be­schwerdeführenden
seien aufgrund der räumlichen Nähe ihrer Parzellen zum Baugrund­stück
unbestritten zur Rekurserhebung legitimiert. Das gelte aber auch infolge der
zahlrei­chen Rügen, die die ganze oder teilweise Aufhebung der Baubewilligung
zum Ziel hätten. Der zur Rechtsmittelerhebung legitimierte Nachbar habe das
Recht, alle Rügen zu erheben, die das Bauvorhaben ins Wanken bringen könnten.
Er müsse seine Legitimation nicht für jeden einzelnen Einwand dartun. Indem
einzelne Rügen losgelöst von allen anderen Ein­wänden gegen das Bauprojekt wie
ein separater Rekurs behandelt würden, werde die vom Bundesrecht
vorgeschriebene Legitimation in unzulässiger Weise eingeschränkt. Die von den
zürcherischen Instanzen geübte Praxis sei wohl in denjenigen Fällen angebracht,
wo ein Nachbar nur gerade solche Rügen vorbringe, die entweder Teile des
Bauvorhabens be­träfen, die er nicht sehen könne oder die wirklich untergeordnete
Mängel kritisierten, die mit einer Nebenbestimmung geheilt werden könnten.
Bringe er indessen noch andere Ein­wendungen vor, zu deren Erhebung er
zweifelsfrei legitimiert sei, müssten alle Vorbringen geprüft werden. Ein
solcher Fall sei hier gegeben (was näher dargelegt wird).
bb) Der private Beschwerdegegner schliesst
sich unter Verweisung auf die Begrün­dung des Rekursentscheids der Auffassung
der Baurekurskommission I an. Die von den Beschwerdeführenden vertretene
Auffassung widerspreche der seit RB 1987 Nr. 3 ständi­gen Praxis des
Verwaltungsgerichts. Weder in der Rekursschrift noch in der Beschwerde­begründung
legten die nachbarlichen Einsprecher dar, dass und warum sie durch die in Frage
stehenden Abgrabungen mehr als beliebige Dritte betroffen seien. - Die
Bausektion der Stadt Zürich bringt vor, dass die von der
Baurekurskommission I vertretene Auffassung jedenfalls vertretbar sei und
auf der Linie der verwaltungsgerichtlichen Praxis liege.
d) Die damalige Bausektion des Stadtrats von
Zürich hat in ihrem Entscheid vom 30. Mai 1995 die Bewilligung für die in
Frage stehenden Untergeschosswohnungen in den Häusern 2 und 3 wie
bereits erwähnt verweigert (Dispositiv Ziffer II) und zwar wegen
übermässiger, Art. 8 Abs. 5 BauO verletzender Abgrabungen (lit. t
und u der Erwägungen). Damit waren diese Fragen nicht Gegenstand des mit
Rekursschrift vom 23. Juni 1995 an­hängig gemachten Rekursverfahrens.
Aufgrund der am 14. Juni 1996 in Kraft getretenen BZO-BD hat die
Bausektion die Untergeschosswohnungen am 13. Januar 1999 bewilligt. Das
ist ein neuer baurechtlicher Entscheid, der allein und ausschliesslich die
Frage der Untergeschosswohnungen bzw. der Abgrabungen beschlägt. Warum sie
durch diesen Ent­scheid in eigenen schützenswerten Interessen mehr als
Dritte oder die Allgemeinheit be­rührt seien, haben die Rekurrierenden in der
Rekursschrift vom 15. Februar 1999 mit kei­nem Wort ausgeführt (zur
Darlegung der die Rechtsmittelbefugnis begründenden Sachum­stände vgl.
RB 1980 Nrn. 7 und 8, 1986 Nr. 10; François Ruckstuhl, Der
Rechtsschutz im zürcherischen Planungs- und Baurecht, ZBl 86/1985,
S. 295 ff.). Die Beschwerdeführenden übersehen, dass es sich beim
Entscheid der Bausektion der Stadt Zürich vom 13. Januar 1999 um eine neue
baurechtliche Bewilligung handelt. Der Hinweis auf die in der Rekurs­schrift
vom 23. Juni 1995 gegen die Bewilligung vom 30. Mai 1995 erhobenen
Rügen hilft ihnen daher nichts. Mit der Baurekurskommission I ist im
Übrigen festzuhalten, dass nicht zu erkennen ist, warum die Beschwerdeführenden
durch die im Streit liegenden Abgrabun­gen in eigenen schützenswerten
Interessen mehr als Dritte oder die Allgemeinheit berührt sein sollten. Die
Grundstücke Kat.Nrn.
4
und
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befinden sich südwestlich und
jen­seits der X-Strasse. Die Abgrabungen im Bereich der Häuser 2
und 3 werden weitest­gehend durch das Haus 1 sowie durch das davor
liegende gewachsene Terrain verdeckt und sind von den beiden Grundstücken aus
praktisch nicht wahrnehmbar. Jedenfalls ist auf­grund der tat­sächlichen
Verhältnisse und der vorgebrachten Rügen nicht ersichtlich, dass die Beschwer­deführenden
durch die streitigen Abgrabungen in eigenen schützenswerten Interessen qua­lifiziert
beeinträchtigt würden (vgl. RB 1982 Nr. 19). Es liegt auch nicht ein
Tatbestand wie etwa bei der Verletzung von Bestimmungen über Abstände oder
Geschoss­zahlen vor, wo sich die Normverletzung klar aus der gesetzlich
vorgeschriebenen Zahl er­gibt.
Wollte man annehmen, dass zwischen dem
ursprünglichen baurechtlichen Ent­scheid vom 30. Mai 1995 und der Bewilligung
vom 13. Januar 1999 ein derart enger Zu­sammenhang bestehe, dass die
beiden Bewilligungen als Einheit zu betrachten seien und der Beschluss vom
13. Januar 1999 als Teil der Stammbewilligung vom 30. Mai 1995 zu
würdigen sei, so dass die in der Rekursschrift vom 23. Juni 1995
dargelegte Legitimations­begründung auch für die Anfechtung der Bauerlaubnis
vom 13. Januar 1999 ihre Geltung habe, so würde das den
Beschwerdeführenden nicht helfen. Die Eventualbegründung der
Baurekurskommission I, wonach den Beschwerdeführenden ein schutzwürdiges
Interesse in diesem Fall vorab deshalb fehlen würde, weil sie mit den Einwänden
gegen die Abgra­bungen ihr Prozessziel, nämlich die Aufhebung der
Baubewilligung insgesamt nicht errei­chen könnten, da sich der Mangel ohne
weiteres mit einer für die Beschwerdeführenden belanglosen Nebenbestimmung
beheben liesse, wäre jedenfalls vertretbar und stünde mit der
verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung im Einklang (RB 1987 Nr. 3).
Die Be­schwerdeführenden haben mit ihrem Rekurs vom 23. Juni 1995 die
völlige Aufhebung der Baubewilligung vom 30. Mai 1995 beantragt. Der
Eventualantrag bezog sich ausschliess­lich auf eine Rückversetzung von
Gebäude 1 sowie auf eine Verschiebung der Zufahrt zur Unterniveaugarage.
Die Beschwerde ist damit auch hinsichtlich
der gerügten Abgrabungen unbegrün­det.
5. Die Beschwerdeführenden machen
schliesslich eine Verletzung von § 238 Abs. 2 PBG geltend. Sie rügen,
dass sich die Baurekurskommission I bei der Prüfung der Einord­nungsfrage
eine zu weit gehende Zurückhaltung auferlegt habe. Ferner verlangen sie wie
schon im Rekursverfahren, dass das Gebäude 1 hinter die Baulinie zurück zu
versetzen sei. Damit könne eine bessere Einordnung erreicht werden. Eine
entsprechende Auflage dränge sich hier schon deshalb auf, weil angesichts der
Schutzobjektsqualität der auf dem Bau­grundstück stehenden Villa § 238
Abs. 2 PBG zur Anwendung komme.
a) Die Baurekurskommission I hat vorab
den Inhalt von § 238 PBG sowie die von der Rechtsprechung zu dieser
Bestimmung entwickelten Grundsätze dargelegt. Insbeson­dere hat sie auf den der
örtlichen Baubehörde bei der Anwendung von § 238 Abs. 1 und 2
PBG wie auch bei der "Kann-Vorschrift" von Absatz 3 der
Bestimmung zustehenden Er­messensspielraum hingewiesen. Einen vertretbaren
Ermessensentscheid der kommunalen Behörde dürfe die Rekurskommission nicht
durch eigene Ermessensausübung ersetzen. Im Verhältnis zu den entlang der
X-Strasse stehenden Gebäuden habe das Bauvorhaben keinen erhöhten Gestaltungs-
und Einordnungsanforderungen zu genügen. Eine besondere Rück­sichtnahme im Sinn
von § 238 Abs. 2 PBG sei lediglich im Hinblick auf die unter Schutz
gestellte herrschaftliche Villa erforderlich. Davon sei jedoch das
nächstgelegene der ge­planten Mehrfamilienhäuser rund 100 m entfernt, so
dass eine optische Beeinflussung jenes Objekts gegenwärtig nur in geringem
Umfang und bei einer zu erwartenden Über­bauung des dazwischen liegenden
Bereichs des Baugrundstücks künftig überhaupt nicht mehr ge­geben sei. Soweit
daher die städtische Bausektion dem streitigen Vorhaben sowohl von der
Gestaltung wie auch vom Volumen her eine genügende Gestaltung attestiere, sei
ihr Ent­scheid nicht zu beanstanden. Der Realisierung eines auf die Baulinie
gestellten Ge­bäudes stehe entgegen der Auffassung der Rekurrierenden auch
§ 238 Abs. 3 PBG nicht entgegen. Die der Baubehörde durch diese Norm
eingeräumte Möglichkeit, die Belassung vorhande­ner Bäume zu verlangen, bestehe
nicht uneingeschränkt, sondern erfordere eine Interessen­abwägung im
Einzelfall. Hier würde die Auflage, die einige wenige Meter von der X-Strasse
zurückversetzen Bäume zu erhalten, die Überbaubarkeit des Grund­stücks
No.1
erheblich beeinträchtigen. Insbesondere würde verunmöglicht, ein Gebäude auf
die Baulinie zu stel­len. Es sei daher mit § 238 Abs. 3 PBG ohne
weiteres vereinbar, wenn die Bausektion da­von abgesehen habe, die Erhaltung
vorhandener Bäume zu verlangen und stattdessen der vom privaten Rekursgegner
vorgesehenen Pflanzung von Bäumen am Trottoirrand zuge­stimmt habe.
b) Der private Beschwerdegegner sowie die
Bausektion der Stadt Zürich schliessen sich hinsichtlich der Frage der
Einordnung im Wesentlichen der von der Baurekurskom­mission I vertretenen
Auffassung an.
c) Vorab ist festzuhalten, dass die Kognition
des Verwaltungsgerichts bei der Über­prüfung der Frage, ob ein Bauvorhaben mit
§ 238 PBG vereinbar sei, eingeschränkt ist. Dem Gericht steht keine freie
Ermessenskontrolle zu. Es kann nur rechtsverletzende Er­messensfehler
korrigieren (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 50 Abs. 2
lit. c des Verwal­tungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).
Eine derartige Rechtsverletzung kann nun aber weder der Bausektion der Stadt
Zürich noch der Baurekurskommission I vorge­worfen werden. Letztere hat
sich eingehend mit der Frage der Einordnung befasst. Ihre Erwägungen sind
überzeugend. Es kann darauf verwiesen werden (§ 28 Abs. 1 in
Verbindung mit § 70 VRG). Die Beschwerdeführenden bringen vor, es sei
geltende Praxis, dass aus Gründen der Einordnung der Anspruch, gemäss den
primären Baubeschränkungs­nor­men zu bauen, eingeschränkt werden könne. Umso
mehr sei es keineswegs abwegig, eine Rückversetzung hinter eine Baulinie zu
verlangen, wenn damit eine bessere Einordnung erreicht werden könne. Dem ist zu
entgegnen, dass es nach der Rechtsprechung des Ver­waltungsgerichts nur in
besonders gelagerten Ausnahmefällen zulässig ist, vom Bauherrn aus Gründen der
Einordnung eine Reduktion des erlaubten Gebäudevolumens zu verlangen
(RB 1990 Nr. 78; VGr, 6. Februar 1992, VB.91/0115; VGr,
22. August 1996, VB. 96.00050). Gleiches muss vorliegend hinsichtlich
der von den Beschwerdeführenden verlangten Rückversetzung von Gebäude 1
hinter die Baulinie gelten. Jedenfalls genügt es für eine solche Anordnung
nicht, wenn damit nach Auffassung der Beschwerdeführenden "eine bessere
Einordnung ermöglicht wird". Eine Rückversetzung von Gebäude 1 hinter
die Baulinie hätte im Übrigen zur Folge, dass auch die Häuser 2 und 3
bergseits zurückver­setzt werden müssten. Was damit unter dem Gesichtspunkt der
Einordnung gewonnen wäre, ist schwer zu sehen. Wenn die Beschwerdeführenden in
diesem Zusammenhang auf die Schutzobjektsqualität der im Bereich der Y-Strasse
stehenden Villa verweisen, so spricht diese Qualität gerade nicht für die
verlangte Rückversetzung hinter die Baulinie der X-Strasse. Im Übrigen wird die
unter Schutz gestellte Villa durch die im Bereich der X-Strasse ge­planten drei
Häuser offenkundig nicht beeinträchtigt. Aus was für ande­ren Gründen hier
§ 238 Abs. 2 PBG zur Anwendung kommen sollte, ist nicht zu sehen. Mit
der Baure­kurskommission I ist festzuhalten, dass jedenfalls die entlang
der X-Strasse stehenden Häu­ser keine Anwendung von § 238 Abs. 2 PBG
gebieten. Zu bemerken ist in diesem Zusam­menhang, dass die Häuser der
Beschwerdeführenden sowie deren Nachbar­bauten aus­nahmslos auf der Baulinie
stehen. Sodann ist festzuhalten, dass es sich bei § 238 Abs. 3 PBG,
wie die Baurekurskommission I zutreffend festgehalten hat, um eine
"Kann-Vor­schrift" handelt. Indem die Bausektion hier darauf
verzichtet hat, die Erhaltung vorhan­dener Bäume zu verlangen, und statt dessen
angeordnet hat, dass als Ersatz für die Baum­reihe entlang der X-Strasse
ausschliesslich grosskronige, einheimische Bäume zu wählen seien, die dem
Gesamtbild der X-Strasse entsprechen, ist das mit § 238 Abs. 3 PBG
verein­bar. Darin ist der Baurekurskommission I ohne weiteres zu folgen.
Jedenfalls liegt auch in diesem Zusammenhang kein rechtsverletzender Entscheid
vor. Anzufügen ist, dass Anord­nungen, welche auf die Erhaltung von das Quartierbild
prägenden Pflanzen ab­zielen, al­lein nach Massgabe des Natur- und
Heimatschutzrechts angeordnet werden kön­nen (RB 1996 Nr. 79).
Die Beschwerde ist gestützt auf die
vorstehenden Erwägungen insgesamt abzuwei­sen.
6. ...
Demgemäss
entscheidet das Verwaltungsgericht:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
...