zh_verwaltungsgericht · VB.2010.00588 · 2010-12-16 · de

Informationszugang/Einsichtnahme in eine Einstellungsverfügung | Informationszugang: Einsichtnahme der Bildungsdirektion in im Rahmen eines polizeilichen Vorermittlungsverfahrens erstellte Befragungsprotokolle. Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung der aufsichtsrechtlichen Anordnung des Regierungsrats (E. 1.1). Korrektur des Rubrums (E. 1.2). Es ist zulässig, dass der Beschwerdegegner als der Justizdirektion übergeordnete Behörde über die Aufsichtsbeschwerde entschied (E. 2). Die Voraussetzungen für ein aufsichtsrechtliches Eingreifen gegenüber Verfügungen und Entscheiden sind nur dann gegeben, wenn klares Recht oder wesentliche öffentliche Interessen missachtet worden sind (E. 3). Die Oberstaatsanwaltschaft hat, indem sie die Notwendigkeit zur Aktenherausgabe im Sinn von § 17 Abs. 2 IDG verneint hat, weder klares Recht noch wesentliche öffentliche Interessen missachtet (E. 4.3). Es kann offengelassen werden, ob die Grundsätze der Zweckbindung (§ 9 Abs. 1 IDG) und der Erkennbarkeit (§ 12 Abs. 1 IDG) auch bei der Amtshilfe zu beachten sind (E. 5.3). Das Zustimmungserfordernis gemäss § 26 Abs. 2 IDG gilt bei der Amtshilfe nicht (E. 6.3). Gutheissung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 10..2.16.1 VB.2010.00588
Zurich Verwaltungsgericht 10..2.16.1 VB.2010.00588
Zurigo Verwaltungsgericht 10..2.16.1 VB.2010.00588

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2010.00588
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Geschäftsnummer:
VB.2010.00588
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 16.12.2010
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Informationszugang/Einsichtnahme in eine Einstellungsverfügung
Informationszugang: Einsichtnahme der Bildungsdirektion in im Rahmen eines polizeilichen Vorermittlungsverfahrens erstellte Befragungsprotokolle.
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung der aufsichtsrechtlichen Anordnung des Regierungsrats (E. 1.1). Korrektur des Rubrums (E. 1.2).
Es ist zulässig, dass der Beschwerdegegner als der Justizdirektion übergeordnete Behörde über die Aufsichtsbeschwerde entschied (E. 2).
Die Voraussetzungen für ein aufsichtsrechtliches Eingreifen gegenüber Verfügungen und Entscheiden sind nur dann gegeben, wenn klares Recht oder wesentliche öffentliche Interessen missachtet worden sind (E. 3).
Die Oberstaatsanwaltschaft hat, indem sie die Notwendigkeit zur Aktenherausgabe im Sinn von § 17 Abs. 2 IDG verneint hat, weder klares Recht noch wesentliche öffentliche Interessen missachtet (E. 4.3).
Es kann offengelassen werden, ob die Grundsätze der Zweckbindung (§ 9 Abs. 1 IDG) und der Erkennbarkeit (§ 12 Abs. 1 IDG) auch bei der Amtshilfe zu beachten sind (E. 5.3).
Das Zustimmungserfordernis gemäss § 26 Abs. 2 IDG gilt bei der Amtshilfe nicht (E. 6.3).
Gutheissung der Beschwerde.
Stichworte:
AKTENHERAUSGABE
AMTSHILFE
AUFSICHTSBESCHWERDE
BEFRAGUNG
DATENSCHUTZ
DATENSCHUTZGESETZ
ERKENNBARKEIT
KLARES RECHT
KOGNITION
ÖFFENTLICHE INTERESSEN
ÜBRIGES BESONDERES VERWALTUNGSRECHT
ZWECKBINDUNG
Rechtsnormen:
Art. 13 Abs. II BV
Art. 9 Abs. I IDG
Art. 12 Abs. I IDG
Art. 17 Abs. II IDG
Art. 26 Abs. II IDG
§ 7 Abs. III VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2010.00588
Entscheid
der 3. Kammer
vom
16. Dezember 2010
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichterin
Elisabeth Trachsel,
Gerichtssekretär
Markus Heer.
In Sachen
A,
vertreten
durch
RA
B,
Beschwerdeführer,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
und
1.
Bildungsdirektion des Kantons
Zürich,
2.
Oberstaatsanwaltschaft des
Kantons Zürich,
3.
Staatsanwaltschaft IV des
Kanton Zürich,
Mitbeteiligte,
betreffend Informationszugang/Einsichtnahme
in eine Einstellungsverfügung,
hat sich ergeben:
I.
A.
A ist Primarlehrer und Schulleiter in C. Am 12. September
2007 erstattete die Bildungsdirektion gegen ihn Strafanzeige bei der
Staatsanwaltschaft IV wegen des Verdachts, er habe sich gegenüber ihm
anvertrauten Schülerinnen und Schülern strafrechtlich relevant verhalten. Am 14. September
2007 beauftragte die Staatsanwaltschaft IV die Polizei, die zum Entscheid über
die Eröffnung einer Strafuntersuchung nötigen Nachforschungen zu tätigen. Am 25. September
2008 überwies die Staatsanwaltschaft IV die Akten an die Anklagekammer des
Obergerichts mit dem Antrag, über die Eröffnung einer Strafuntersuchung oder
das Nichteintreten auf die Strafanzeige zu entscheiden. Am 6. November
2008 beschloss die Anklagekammer, dass gegen A eine Strafuntersuchung wegen
sexueller Handlungen mit D oder E eröffnet werde. Hinsichtlich F kam sie zum
Schluss, dass ein allfälliges strafrechtlich relevantes Verhalten von A verjährt
wäre. Mit Verfügung vom 5. Februar 2009 stellte die Staatsanwaltschaft IV
die Strafuntersuchung gegen A ein.
B.
Am 23. März 2009 ersuchte die Bildungsdirektion die
Staatsanwaltschaft IV um Einsicht in die Untersuchungsakten. Die
Staatsanwaltschaft IV hiess das Gesuch der Bildungsdirektion am 19. Mai
2009 gut.
C.
Dagegen erhob A am 22. Juni 2009 Rekurs bei der
Oberstaatsanwaltschaft und beantragte die Aufhebung der Verfügung der
Staatsanwaltschaft IV vom 19. Mai 2009. Die Oberstaatsanwaltschaft hiess
den Rekurs am 27. Oktober 2009 gut. In der Rechtsmittelbelehrung gab sie
den Rekurs an die Direktion und des Innern (nachfolgend: Justizdirektion) an.
D.
Die Bildungsdirektion erhob am 27. November 2009 gegen
den Rekursentscheid der Oberstaatsanwaltschaft Rekurs und Aufsichtsbeschwerde
bei der Justizdirektion. Sie beantragte die Aufhebung des Rekursentscheids. Die
im durch die Staatsanwaltschaft IV angeordneten Vorermittlungsauftrag erhobenen
Akten betreffend F, E und D sowie die Befragungsprotokolle von A seien zu
edieren. Mit Verfügung vom 31. August 2010 trat die Justizdirektion auf
den Rekurs nicht ein und überwies die Eingabe der Bildungsdirektion dem
Regierungsrat zur Behandlung als Aufsichtsbeschwerde. Gegen die Verfügung der
Justizdirektion wurde kein Rechtsmittel ergriffen.
E.
Der Regierungsrat hiess am 7. September 2010 die
Aufsichtsbeschwerde der Bildungsdirektion gut und wies die
Oberstaatsanwaltschaft an, die vier Befragungsprotokolle herauszugeben.
II.
Dagegen erhob A am 21. Oktober 2010 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht. Er beantragte die Aufhebung des Beschlusses des
Regierungsrats vom 7. September 2010 und die Bestätigung des
Rekursentscheids der Oberstaatsanwaltschaft vom 27. Oktober 2009.
Eventualiter sei der Beschluss des Regierungsrats aufzuheben und die Sache zur
neuen Beurteilung an ihn zurückzuweisen; alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Bildungsdirektion respektive der Staatskasse.
Die Staatsanwaltschaft IV und die Oberstaatsanwaltschaft verzichteten
je am 28. Oktober auf Vernehmlassung. Die Justizdirektion beantragte am 17. November
2010 namens des Regierungsrats die Abweisung der Beschwerde. Die
Bildungsdirektion liess sich innert Frist nicht vernehmen.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Anfechtungsobjekt des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist der im Rahmen
einer Aufsichtsbeschwerde ergangene Beschluss des Regierungsrats, mit welchem
die Oberstaatsanwaltschaft angewiesen wurde, der Bildungsdirektion die vier
verlangten Befragungsprotokolle herauszugeben. Trifft der Regierungsrat eine
Aufsichtsmassnahme, so können die Betroffenen dann verwaltungsgerichtliche
Beschwerde führen, wenn das Verwaltungsgericht in der betreffenden Materie
zuständig ist (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 44).
Der angefochtene Beschluss erging in Anwendung des Gesetzes über die Information
und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG). Gemäss § 39a Abs. 3
IDG richtet sich der Rechtsschutz nach dem Verwaltungsrechtspflegegesetz vom 24. Mai
1959 (VRG, Fassung vom 22. März 2010). Das Verwaltungsgericht beurteilt
als kantonal letzte Instanz Beschwerden im Anwendungsbereich des IDG (vgl. VGr,
18. November 2010, VB.2010.00450, E. 1.1., www.vgrzh.ch); es ist demnach
zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen
erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Das aufsichtsrechtliche Beschwerdeverfahren wurde zwar durch die
Bildungsdirektion eingeleitet, ihr kam im Verfahren vor dem Regierungsrat als
Verzeigerin aber keine formelle Parteistellung zu (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem.
zu §§ 19–28 N. 38). Demnach ist die Bildungsdirektion im vorliegenden
Verfahren entgegen dem ursprünglichen Rubrum nicht als Beschwerdegegnerin
aufzunehmen; hingegen rechtfertigt es sich, sie als Mitbeteiligte in dieses
aufzunehmen. Ebenfalls als Mitbeteiligte ins Rubrum aufzunehmen sind die
Oberstaatsanwaltschaft und die Staatsanwaltschaft IV. Folglich ist das Rubrum
zu korrigieren. Die Bildungsdirektion ist als Mitbeteiligte 1 (anstatt als
Beschwerdegegnerin 1), die Oberstaatsanwaltschaft als Mitbeteiligte 2 und die
Staatsanwaltschaft IV als Mitbeteiligte 3 (anstatt als Beschwerdegegnerin 3) ins
Rubrum aufzunehmen.
2.
Der Beschwerdeführer macht
geltend, der Beschwerdegegner habe nicht über die Aufsichtsbeschwerde
entscheiden dürfen, da die Aufsichtsfunktion über die Oberstaatsanwaltschaft
der Justizdirektion obliege.
Die Mitbeteiligte 1 erhob die Aufsichtsbeschwerde bei der
Justizdirektion. Diese überwies die Beschwerde an den Beschwerdegegner. Im
aufsichtsrechtlichen Beschwerdeverfahren gilt im Gegensatz zum ordentlichen
Rechtsmittelverfahren kein strikter Instanzenzug (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem.
zu §§ 19–28 N. 37). Es ist daher ohne Weiteres zulässig, dass der
Beschwerdegegner als der Justizdirektion übergeordnete Behörde über die Aufsichtsbeschwerde
entschied. Im Übrigen beruhte die Überweisung der Aufsichtsbeschwerde an den
Regierungsrat auf der durchaus nachvollziehbaren Überlegung der Justizdirektion,
dass sie aus Gründen der Verwaltungshierarchie und wegen der grundsätzlichen Bedeutung
der Streitsache nicht selber über die Aufsichtsbeschwerde einer ihr
gleichgestellten Direktion entscheiden sollte.
3.
Die Kognition der Oberbehörde bei der
Behandlung von Aufsichtsbeschwerden gegen Verfügungen und Entscheide ist
entsprechend der Natur dieses Rechtsbehelfs und des beanstandeten
Verwaltungsakts beschränkt. Die Voraussetzungen für ein aufsichtsrechtliches
Eingreifen gegenüber Verfügungen und Entscheiden sind nach konstanter Praxis
nur dann gegeben, wenn klares Recht oder wesentliche öffentliche Interessen
missachtet worden sind und einer aufsichtsrechtlichen Anordnung nicht
inzwischen entstandene, schützenswerte Rechtspositionen entgegenstehen. Klares
Recht oder öffentliche Interessen sind bei fehlerhafter Ermessensausübung nicht
verletzt (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 39, mit
Hinweisen). Entsprechend bleibt zu prüfen, ob der Regierungsrat zulässigerweise
angenommen hat, der Entscheid der Oberstaatsanwaltschaft habe klares Recht oder
wesentliche öffentliche Interessen missachtet.
4.
4.1
4.1.1
Die Mitbeteiligte 1 begründete ihr
Akteneinsichtsgesuch damit, dass sie im Rahmen einer Administrativuntersuchung
zu prüfen habe, ob der Beschwerdeführer noch als be­fähigt erscheine, in der
öffentlichen Schule zu unterrichten, oder ob ihm gestützt auf § 13 Abs. 2
des Gesetzes über die Pädagogische Hochschule Zürich vom 25. Oktober 1999
(PHG) das Lehrdiplom zu entziehen sei.
4.1.2
Gemäss Art. 13 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) hat jede Person Anspruch auf
Schutz vor Missbrauch ihrer persönlichen Daten. Dabei garantiert diese Bestimmung
über ihren Wortlaut hinaus das Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Der
Schutzbereich erstreckt sich namentlich auch auf die Weiter- bzw. Bekanntgabe
von Personendaten (Rainer J. Schweizer, in: St. Galler BV-Kommentar, 2. A.,
2008, Art. 13 N. 41). Diese ist nur zulässig, wenn sie auf einer
genügenden gesetzlichen Grundlage beruht, in einem öffentlichen Interesse liegt
und verhältnismässig ist (Art. 36 BV).
4.1.3
Wie der Beschwerdegegner zutreffend
ausführte, bildet § 7 Abs. 3 VRG, welcher die Verwaltungsbehörden und
die Gerichte verpflichtet, für die Feststellung des Sachverhalts notwendige
Akten herauszugeben, keine genügende Grundlage für die Gutheissung des
Akteneinsichtsgesuchs der Mitbeteiligten 1, da § 7 Abs. 3 VRG die besonderen
Vorschriften des Datenschutzes vorbehält. Ebenso wenig lässt sich dem Gesuch
der Mitbeteiligten 1 aufgrund von § 5 Abs. 1 der
Lehrerpersonalverordnung vom 19. Juli 2000 (LPVO) entsprechen. Denn dieser
sieht vor, dass Schulpflegen, Untersuchungsbehörden und Gerichte der
Bildungsdirektion die Eröffnung und den Abschluss von Strafuntersuchungen, die
Anordnung von Untersuchungshaft sowie Strafurteile betreffend Verbrechen oder
Vergehen melden, wenn durch das der Lehrperson, der Schulleiterin oder dem Schulleiter
vorgeworfene Verhalten eine Auswirkung auf die Schule, insbesondere auch auf
die Vertrauenswürdigkeit der Lehrperson, der Schulleiterin oder des
Schulleiters nicht ausgeschlossen werden kann. Diese Norm erstreckt sich jedoch
nicht auf die vorliegend strittige Weitergabe der Befragungsprotokolle.
Hingegen sieht § 16 Abs. 2 IDG vor, dass das
öffentliche Organ einem anderen öffentlichen Organ sowie den Organen anderer
Kantone oder des Bundes im Einzelfall Personendaten bekannt gibt, wenn das
Organ, das Personendaten verlangt, diese zur Erfüllung seiner gesetzlichen
Aufgaben benötigt. Nichts anderes gilt gemäss § 17 Abs. 2 IDG, wenn
wie vorliegend um die Weitergabe besonderer Personendaten im Sinn von § 3
IDG ersucht wird.
4.2
Der Beschwerdegegner führte aus, die Mitbeteiligte 1 habe im Rahmen der
Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben zu prüfen, ob eine Lehrperson ihre
Berufspflichten wiederholt oder in schwerer Weise verletzt habe. Der polizeilichen
Vorermittlung komme gegenüber der Sachverhaltsermittlung durch
Verwaltungsbehörden faktisch eine erhöhte autoritative Wirkung zu. Dies müsse
sich auf die Qualität der in diesen Verfahren gemachten Aussagen und insofern
auf die Qualität der Sachverhaltsermittlung insgesamt auswirken. Demnach lasse
sich nicht grundsätzlich sagen, die Mitbeteiligte 1 könne im
Administrativverfahren gleichwertige Beweise beschaffen. Die Mitbeteiligte 1
lasse sich zudem nicht regelmässig Untersuchungsakten für
Administrativverfahren zukommen.
Der Beschwerdeführer macht geltend, die in § 17 Abs. 2
IDG festgesetzten Voraussetzungen für die strittige Weitergabe der
Befragungsprotokolle seien nicht erfüllt. Die Datenbekanntgabe sei nur im
Einzelfall zulässig; ausgeschlossen sei der regelmässige oder dauernde Zugriff
auf Personendaten. Die Mitbeteiligte 1 wolle aber regelmässig Einsicht in Strafakten
nehmen. Überdies sei die Weitergabe der Befragungsprotokolle nicht notwendig.
4.3
Wie dargelegt, ersuchte die Mitbeteiligte 1 um Einsicht in die
Befragungsprotokolle im Rahmen einer Administrativuntersuchung betreffend
Entzug des Lehrdiploms. Dass es sich dabei um ein Akteneinsichtsgesuch im
Rahmen der Erfüllung gesetzlicher Aufgaben handelt, ist zu Recht unbestritten.
Soweit der Beschwerdeführer rügt, die Mitbeteiligte 1
wolle regelmässig Strafakten beiziehen, verkennt er den Sinn der Voraussetzung,
dass Personendaten nur im Einzelfall bekannt gegeben werden dürfen. Wie der
Beschwerdegegner zutreffend ausführte, will dieses Erfordernis lediglich
ausschliessen, dass ein öffentliches Organ in genereller Weise bevollmächtigt
wird, sich unter dem Titel der Amtshilfe systematisch und ohne Interessenabwägung
im konkreten Einzelfall Akten zukommen zu lassen. Die Mitbeteiligte 1 ersuchte
jedoch die Mitbeteiligte 3 in einem konkreten Fall um Akteneinsicht. In ihrem
Akteneinsichtsgesuch nahm sie Bezug auf den Einzelfall. Die Mitbeteiligte 3 gab
dem Gesuch nach einer Prüfung des Einzelfalls statt. Dass die
Staatsanwaltschaften der Mitbeteiligten 1 aber systematisch und ohne
individuelle Prüfung des konkreten Falls Untersuchungsakten zukommen liessen,
ist nicht ersichtlich.
Wie der Beschwerdegegner selber einräumt, darf die
Notwendigkeit der Bekanntgabe im Sinn von § 17 Abs. 2 IDG nicht
leichthin bejaht werden. Es genügt nicht, dass die Aufgabenerfüllung des
ersuchenden öffentlichen Organs durch den Beizug von Personendaten eines
anderen öffentlichen Organs lediglich erleichtert oder beschleunigt wird.
Vielmehr ist vorauszusetzen, dass der Beizug die gesetzliche Aufgabenerfüllung
des entsprechenden Organs überhaupt ermöglicht. Die Amtshilfe muss demnach
geradezu unentbehrlich sein (vgl. für das Bundesrecht Yvonne Jöhri, in: David
Rosenthal/Yvonne Jöhri [Hrsg.], Handkommentar zum Datenschutzgesetz, Zürich
etc., 2008, Art. 19 N. 24).
Gemäss § 7 Abs. 1 VRG steht es der
Mitbeteiligten 1 offen, im Rahmen des Administrativverfahrens Beteiligte und
Auskunftspersonen zu befragen. Davon unterscheidet sich die Befragung im
polizeilichen Vorermittlungsverfahren nicht wesentlich. Auch in diesem darf
eine Person lediglich als Auskunftsperson, nicht aber als Zeuge oder Zeugin
befragt werden (Niklaus Schmid, Strafprozessrecht, 4. A., Zürich etc.
2004, N. 649 und 777). Wenn nun der Beschwerdegegner trotz der geringen
Unterschiede zwischen der Befragung in einem Administrativverfahren und derjenigen
im polizeilichen Vorermittlungsverfahren zum Schluss kam, dass die Einsicht in
die polizeilichen Befragungsprotokolle für die Mitbeteiligte geradezu
unentbehrlich sei, vermag dies nicht zu überzeugen. Es genügt nicht, bloss
einen allgemeinen Erfahrungssatz aufzuführen, wonach dem polizeilichen Ermittlungsverfahren
gegenüber dem Verwaltungsverfahren generell eine erhöhte autoritative Wirkung
auf die Rechtsunterworfenen zuzuerkennen sei. Vielmehr muss auch berücksichtigt
werden, dass es durchaus denkbar ist, dass Personen bei einer Einvernahme durch
die Polizei schweigsamer sind, als wenn sie durch eine Verwaltungsbehörde
befragt werden. Ob dem Protokoll der polizeilichen Befragung eine erhöhte
Wirkung zukommt, kann demnach erst nach der Durchführung der Befragung durch
die Administrativbehörde beurteilt werden. Eine solche hat die Mitbeteiligte 1
jedoch zumindest hinsichtlich der drei Jugendlichen noch nicht durchgeführt. Ihr
steht es frei, dies nachzuholen. Insofern kann nicht von der Notwendigkeit der
Bekanntgabe der Befragungsprotokolle ausgegangen werden.
Hingegen trifft es zu, dass eine weitere Befragung für die
ehemaligen Schüler belastend sein könnte. Es ist durchaus zulässig, solche
Überlegungen bei der Frage der Unentbehrlichkeit der Amtshilfe mit einzubeziehen.
Allerdings müsste sich eine erneute Befragung geradezu verbieten, um diesem Erfordernis
genüge zu tun. Vorliegend ist bei F, welche mit der Weiterleitung des
Befragungsprotokolls einverstanden wäre, zu beachten, dass der von ihr geschilderte
Vorfall bereits mehr als zwanzig Jahre zurückliegt. E und D haben hingegen die
Anfrage der Oberstaatsanwaltschaft, ob die Befragungsprotokolle der Mitbeteiligten
1 herausgegeben werden dürften, nicht beantwortet. Sie konnten deshalb
zumindest nicht ausschliessen, dass sie im Rahmen des Administrativverfahrens
erneut zur Sache befragt würden. Dies spricht eher gegen die Unentbehrlichkeit
der Aktenherausgabe.
Jedenfalls hat die Oberstaatsanwaltschaft, indem sie die
Notwendigkeit zur Aktenherausgabe im Sinn von § 17 Abs. 2 IDG
verneint hat, weder klares Recht noch wesentliche öffentliche Interessen
missachtet. Das aufsichtsrechtliche Einschreiten des Regierungsrats erweist
sich daher als rechtsverletzend, weshalb die Beschwerde gutzuheissen ist. Der Beschluss
des Regierungsrats vom 7. September 2010 ist aufzuheben.
5.
Es rechtfertigt sich, nachfolgend kurz auf weitere Rügen
des Beschwerdeführers einzugehen.
5.1
Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung der datenschutzrechtlichen
Grundsätze der Zweckbindung und der Erkennbarkeit.
5.2
Gemäss § 9 Abs. 1 IDG darf das öffentliche Organ Personendaten nur
zu dem Zweck bearbeiten, zu dem sie erhoben worden sind, soweit nicht eine
rechtliche Bestimmung ausdrücklich eine weitere Verwendung vorsieht oder die
betroffene Person im Einzelfall einwilligt. Die Beschaffung von Personendaten
und insbesondere der Zweck ihrer Bearbeitung müssen zudem gemäss § 12 Abs. 1
IDG für die betroffene Person erkennbar sein.
5.3
Der Beschwerdegegner geht davon aus, dass der in § 9 Abs. 1 IDG
geregelte Grundsatz der Zweckbindung bei der Amtshilfe gemäss § 16 Abs. 2
und § 17 Abs. 2 IDG nicht gelte. § 9 Abs. 1 IDG behalte
ausdrücklich vom Grundsatz der Zweckbindung abweichende gesetzliche Regelungen
vor.
Würde der Grundsatz der Zweckbindung auch bei der
Amtshilfe gelten, hätte dies zur Folge, dass ein Recht auf Akteneinsichtnahme
durch ein anderes öffentliches Organ regelmässig verneint werden müsste. Die
Amtshilfe wäre kaum je möglich. Es spricht einiges dafür, dass der Gesetzgeber
eine derart einschränkende Regelung der Amtshilfe nicht beabsichtigte.
Hingegen ist zu beachten, dass entgegen der Auffassung des
Beschwerdegegners auch das Bundesrecht einen gesetzlichen Vorbehalt zum
Zweckbindungsgrundsatz vorsieht. So dürfen gemäss Art. 4 Abs. 3 des
Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz (DSG) Personendaten
zu dem Zweck bearbeitet werden, der bei der Beschaffung angegeben wurde, aus
den Umständen ersichtlich oder
gesetzlich vorgesehen
ist. Insofern bestehen
keine wesentlichen Unterschiede zwischen der kantonalen und der eidgenössischen
Regelung. Die Lehre geht bei der in Art. 19 Abs. 1 lit. a DSG
vorgesehenen Amtshilfe davon aus, dass der Grundsatz der Zweckbindung gelte
(Jöhri, Art. 19 N. 15; Yvonne Jöhri/Marcel Studer, Basler
DSG-Kommentar, 2. A., 2006, Art. 19 N. 36). Es ist aber nicht zwingend,
die beinahe identischen Regelungen unterschiedlich auszulegen, zumal die Gesetzessystematik
für die Anwendung des Zweckbindungsgrundsatzes als den Bestimmungen über die Bekanntgabe
von Informationen (§§ 14–19 IDG) vorangestellter, allgemeiner Grundsatz
spricht.
Da die Beschwerde ohnehin gutzuheissen ist, kann die
Frage, ob der Zweckbindungsgrundsatz auch bei der Amtshilfe gilt, jedoch offengelassen
werden. Ebenso braucht nicht entschieden zu werden, ob der in § 12 Abs. 1
IDG geregelte Grundsatz der Erkennbarkeit, welcher eng mit dem Grundsatz der
Zweckbindung verknüpft ist, vorliegend zur Anwendung kommt.
6.
6.1
Schliesslich macht der Beschwerdeführer geltend, dass E und D ihre Zustimmung
zur Datenbekanntgabe nicht erteilt hätten. Die Protokolle ihrer Befragung dürften
demnach ohnehin nicht weitergegeben werden.
6.2
Betrifft das Gesuch besondere Personendaten, lehnt das öffentliche Organ
gemäss § 26 Abs. 2 IDG das Gesuch ab, wenn die betroffenen Dritten
dem Zugang nicht ausdrücklich zustimmen.
6.3
Das IDG unterscheidet zwischen aktiver Informationsbekanntgabe seitens der
Behörden (§§ 14–19 IDG) und passiver Informationsbekanntgabe auf Gesuch
einer Person hin (§§ 20–29 IDG). § 26 Abs. 2 IDG ist unter dem
Titel VI "Verfahren auf Zugang zu Information" geregelt und kommt
dann zur Anwendung, wenn ein Gesuch um passive Informationsbekanntgabe zu
beurteilen ist. Die Amtshilfe wird hingegen in § 16 Abs. 2 und § 17
Abs. 2 IDG geregelt. Sie fällt damit unter die aktive Informationsbekanntgabe
seitens der Behörden, auch wenn sie erst auf Gesuch einer anderen Behörde hin
erfolgt. Aus der Gesetzessystematik ergibt sich somit, dass § 26 Abs. 2
IDG im Rahmen der Amtshilfe nicht zur Anwendung kommt. Die Rüge des
Beschwerdeführers, dass E und D ihre Zustimmung zur Weitergabe der
Befragungsprotokolle an die Mitbeteiligte 1 nicht erteilt hätten, erweist sich
demnach als unbegründet.
7.
Die Gerichtskosten sind ausgangsgemäss dem
Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 VRG). Er ist überdies zu verpflichten, dem obsiegenden
Beschwerdeführer eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2
VRG).
Demgemäss
beschliesst
die Kammer
:
Das
Rubrum des Beschwerdeverfahrens VB.2010.00588 wird insoweit korrigiert, als die
Bildungsdirektion als Mitbeteiligte 1 (anstatt als Beschwerdegegnerin 1), die
Oberstaatsanwaltschaft als Mitbeteiligte 2 und die Staatsanwaltschaft IV als
Mitbeteiligte 3 (anstatt als Beschwerdegegnerin 3) aufzunehmen ist;
und entscheidet:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschluss des Regierungsrats vom 7. September
2010 wird aufgehoben.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'120.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung
von Fr. 1'500.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft
dieses Entscheids.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an…