zh_verwaltungsgericht · VB.2000.00122 · 2000-11-02 · de

Submission | Planungswettbewerb für ein Parkhaus und dazugehörige Freiraumgestaltung Zulässige Begehren im Beschwerdeverfahren (E. 2). Rechtliches Gehör (Begründungspflicht; Akteneineinsichtsrecht). Heilung allfälliger Mängel im Beschwerdeverfahren. Geringere Anforderungen an die Begründungspflicht bei Vergabeverfahren in Form von Wettbewerben mit anonymen Skizzenbewerbungen und einer unabhängigen Jury (E. 3). Einordnung des Planungswettbewerbs im kantonalen Submissionsrecht. Es spricht nichts dagegen, das Wettbewerbsverfahren als förmliches Vergabeverfahren auszugestalten (E. 5a). Will die Vergabestelle von der Möglichkeit Gebrauch machen, im Anschluss an einen Planungswettbewerb einen Folgeauftrag freihändig nach § 11 Abs. 1 lit. k SubmV zu vergeben, muss diese Absicht aus den Ausschreibungsunterlagen deutlich hervorgehen, da dieser Umstand die Anforderungen an das Selektionsverfahren wesentlich beeinflusst (E. 5b/aa). Zulässigkeit einer anonymen Skizzenselektion (E. 5c/aa-bb). In kantonalen und kommunalen Planungswettbewerben ist im Rahmen der Präqualifikation eine Vorprüfung dann unproblematisch, wenn der Entscheid der Jury dadurch nicht präjudiziert wird (E. 5d). Es besteht keine Pflicht zur Verwendung einer Bewertungsmatrix (E. 5e). Vorliegend ist weder eine Überschreitung noch ein Missbrauch des Ermessens auszumachen (E. 5f).

Zürich Verwaltungsgericht 00..2.02.1 VB.2000.00122
Zurich Verwaltungsgericht 00..2.02.1 VB.2000.00122
Zurigo Verwaltungsgericht 00..2.02.1 VB.2000.00122

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00122
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Geschäftsnummer:
VB.2000.00122
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 02.11.2000
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Submissionsrecht
Betreff:
Submission
Planungswettbewerb für ein Parkhaus und dazugehörige Freiraumgestaltung
Zulässige Begehren im Beschwerdeverfahren (E. 2). Rechtliches Gehör (Begründungspflicht; Akteneineinsichtsrecht). Heilung allfälliger Mängel im Beschwerdeverfahren. Geringere Anforderungen an die Begründungspflicht bei Vergabeverfahren in Form von Wettbewerben mit anonymen Skizzenbewerbungen und einer unabhängigen Jury (E. 3). Einordnung des Planungswettbewerbs im kantonalen Submissionsrecht. Es spricht nichts dagegen, das Wettbewerbsverfahren als förmliches Vergabeverfahren auszugestalten (E. 5a). Will die Vergabestelle von der Möglichkeit Gebrauch machen, im Anschluss an einen Planungswettbewerb einen Folgeauftrag freihändig nach § 11 Abs. 1 lit. k SubmV zu vergeben, muss diese Absicht aus den Ausschreibungsunterlagen deutlich hervorgehen, da dieser Umstand die Anforderungen an das Selektionsverfahren wesentlich beeinflusst (E. 5b/aa). Zulässigkeit einer anonymen Skizzenselektion (E. 5c/aa-bb). In kantonalen und kommunalen Planungswettbewerben ist im Rahmen der Präqualifikation eine Vorprüfung dann unproblematisch, wenn der Entscheid der Jury dadurch nicht präjudiziert wird (E. 5d). Es besteht keine Pflicht zur Verwendung einer Bewertungsmatrix (E. 5e). Vorliegend ist weder eine Überschreitung noch ein Missbrauch des Ermessens auszumachen (E. 5f).
Stichworte:
ANONYMITÄT
ARCHITEKT
BEGRÜNDUNGSPFLICHT
EIGNUNG
FOLGEAUFTRAG
PLANUNGSWETTBEWERB
PRÄQUALIFIKATION
PROJEKTWETTBEWERB
SKIZZENSELEKTION
SUBMISSIONSRECHT
TRANSPARENZ
VORPRÜFUNG
WETTBEWERB
Rechtsnormen:
Art. 12 lit. I b IVöB
§ 6 lit. II SubmV
§ 10 SubmV
§ 11 lit. I k SubmV
§ 22 SubmV
§ 33 SubmV
Art. 55 lit. I b VoeB
Publikationen:
BEZ 2001 Nr. 12
RB 2000 Nr. 60
RB 2000 Nr. 67
RB 2000 Nr. 68
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I. A. Die Vereinigung Bellevue und
Stadelhofen, die Opernhaus Zürich AG, der Kanton Zürich sowie die Stadt
Zürich, die sich in der Arbeitsgemeinschaft "Wettbewerb Opern­haus-Parking"
zusammengeschlossen haben, eröffneten mit Ausschreibung vom 1. Dezember 1999
einen Projektwettbewerb mit vorgeschaltetem Präselektions-Verfahren für das
Opernhaus-Parking und die Freiraumgestaltung im Bereich Bellevue-Stadelhofen.
Ziel des Wettbewerbs war es, eine Projektidee für das geplante unterirdische
Parkhaus, dessen Verknüpfung mit dem städtischen Kontext und die
Freiraumgestaltung zu finden, welche als Basis für einen Gestaltungsplan und
die weitere Projektentwicklung dienen konnte. Die vorgeschlagenen Konzepte und
Projektideen sollten diesen städtebaulich und kulturell wichtigen Ort in der
Stadt in seiner Identität bestärken und für eine künftige Pro­jektentwicklung
genügend Spielraum lassen. Der Wettbewerb unterstand gemäss Aus­schreibungstext
dem Gesetz über den Beitritt des Kantons Zürich zur Inter­kantonalen Ver­einbarung
über das öffentliche Beschaffungswesen vom 22. September 1996 (IVöB-Bei­trittsG)
sowie der Submissionsverordnung vom 18. Juni 1997 (SubmV).
B. Der Wettbewerb erfolgte im selektiven
Vergabeverfahren. Für die 1. Stufe der Präselektion wurden Fachteams
gesucht, die sich mindestens aus einem Architekten oder einer Architektin sowie
einem Landschaftsarchitekten oder einer Landschaftsarchitektin zusammensetzten.
Der Beizug von Spezialisten wie Verkehrsfachleuten, Bauingenieuren,
Lichtexperten, Kunstschaffenden usw. war ausdrücklich erwünscht. Gemäss dem
Leitfaden zur Präselektion vom 1. Dezember 1999 konnten sich die Teams
wahlweise mit Referenzen und Leistungsnachweisen und/oder mit Lösungsskizzen
bewerben. Aus jeder der beiden Kategorien sollten im Rahmen der Präselektion je
7 – 12 Teams ausgewählt werden. Die Skizzenselektion sollte anonym
erfolgen. Gefordert war die Darlegung der städtebaulichen und
freiraumplanerischen Absichten im äusseren Perimeter, Ideen zu den komplexen
und spezifischen Anforderungen der Aufgabe im inneren Perimeter, insbesondere
bezüglich Parkhausarchitektur und Freiraumgestaltung, sowie ein professioneller
Auftritt und eine ebensolche Gestaltung der Bewerbung. Als Bewertungskriterien
wurden in den Ausschrei­bungsunterlagen "hohe städtebaulich-architektonische
Qualität der Ideenskizzen" und "prä­zise Vermittlung der
Absichten" genannt. Sämtliche Bewerbungen sollten einer Vor­prü­fung durch
das Tiefbauamt und das Amt für Städtebau der Stadt Zürich unterzogen werden.
C. Nachdem innert Frist insgesamt
175 Bewerbungen eingegangen waren, verfügte das Hochbaudepartement der
Stadt Zürich namens der Arbeitsgemeinschaft "Wettbewerb
Opernhaus-Parking" am 15. März 2000, dass 20 Teams (7 Teams
aus der Skizzenselektion und 13 Teams aus der Referenzselektion) zur
Abgabe eines Angebots zugelassen würden. Mit Schreiben vom gleichen Datum
wurden die übrigen Bewerber, darunter die Einzel­fir­ma A, ohne weitere Begrün­dung
darüber informiert, dass sie für die zweite Verfahrens­stufe nicht
berücksichtigt wer­den könnten. Auf Ersuchen von A, Inhaber der Einzelfirma A,
teil­te ihm das Amt für Städtebau der Stadt Zürich mit Schreiben vom
23. März 2000 mit, die Wettbewerbsveranstalterin sei gemäss
Submissionsverordnung nicht verpflichtet, Unterla­gen an nicht berücksichtigte
Submittenten herauszugeben. Der von A eingereichte Ideen­vorschlag
"Leuchtender Platz" habe an­lässlich der Skizzenselektion das
Preisgericht hin­sichtlich der geforderten hohen städte­baulich-architektonischen
Qualität nicht zu über­zeu­gen vermocht.
II. Gegen die Präqualifikationsverfügung vom
15. März 2000 erhob A am 24. März 2000 beim Verwaltungsgericht
Beschwerde und beantragte, dass die Verfügung "so lange aufgeschoben"
werde, bis von Seiten des Auslobers eine nachvoll­ziehbare, vollständige,
systematische und transparente Begründung für seine Nichtberück­sichtigung
vorgelegt werde. Ferner verlangte er Einblick in die Verfahrensakten. Das
Hochbaudepartement der Stadt Zürich stellte in seiner Vernehmlassung vom
20. April 2000 den Antrag, die Be­schwerde sei unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zu Lasten des Beschwerdeführers abzuweisen. In
verfahrensmässiger Hinsicht beantragte es die Ab­weisung des Gesuchs um
Erteilung der aufschiebenden Wirkung.
Mit Präsidialverfügung vom 26. April
2000 wurde das Gesuch um Erteilung der auf­schiebenden Wirkung abgewiesen und
ein zweiter Schriftenwechsel angeordnet. Nach­dem A beim Verwaltungsgericht
Einsicht in die Verfahrensakten ge­nommen hatte, stellte er in seiner Replik
(am Schluss) vom 7. Mai 2000 folgende Anträge:
"1.   Der Beschwerdegegnerin sei
eine Rüge für all die oben erwähnten Rechtswidrigkeiten zu erteilen.
2.    Die Beschwerdegegnerin sei von nun
an, bei Submissionen, auch bei Wettbewerben, verpflichtet eine objektive
Eignungs- und Zuschlags­kriterienliste aufzuführen und die Bewertungen
nachvollziehbar zu ge­stalten.
3.    Die Beschwerdegegnerin sei von nun
an, bei Submissionen, ver­pflichtet auf Gesuch hin, unverzüglich Einsicht in
die Vergabe rele­vanten Akten zu gewähren, oder diese unverzüglich abzuliefern.
4.    Der Beschwerdegegnerin sind alle
Unkosten, inklusive unsere, welche im Zusammenhang mit dieser Beschwerde
entstanden sind, aufzuerle­gen."
Das Hochbaudepartement der Stadt Zürich hielt
in seiner Duplik vom 14. Juni 2000 an seinen Anträgen fest.
Die Ausführungen der Parteien werden, soweit
rechtserheblich, in den nachfolgen­den Erwägungen wiedergegeben.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Seit dem vollständigen Inkrafttreten des
Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 über den Bin­nenmarkt am 1. Juli
1998 können alle kantonalen und kommunalen Vergabe­entscheide mit Beschwerde an
das Verwaltungsgericht weitergezogen werden (RB 1999 Nr. 27 = BEZ
1999 Nr. 13 = ZBl 100/1999, S. 372). Ergänzt durch die sinn­gemäss
heran­zuziehenden Vorschriften der Interkantonalen Vereinbarung über das
öffentliche Be­schaf­fungswesen vom 25. November 1994 (IVöB), kommen auf
das Beschwer­de­verfahren die Bestimmungen von §§ 3 ff.
IVöB-BeitrittsG zur Anwendung.
2. a) Der Beschwerdeführer verlangt zumindest
sinngemäss die Aufhebung des an­ge­foch­tenen Ent­scheids und die Zulassung zum
Projektwettbewerb in der zweiten Stufe des selektiven Verfahrens. In diesem
Umfang ist auf die Beschwerde einzutreten.
b) Nicht einzutreten ist hingegen auf die Beschwerde,
soweit die Erteilung einer Rüge an den Beschwerdegegner und verschiedene
Anweisungen für zukünftige Vergabe­verfahren verlangt werden. Diese erst in der
Replik vorgebrachten Rechtsbegehren erwei­sen sich von vornherein als
verspätet. Nach Ablauf der Beschwerdefrist können grundsätz­lich keine neuen
Anträge mehr gestellt werden (RB 1963 Nr. 26; vgl. Al­fred Kölz/Jürg
Boss­hart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zü­rich, 2. A., Zürich 1999, § 53 N. 15, § 54
N. 5). Sodann ist festzuhalten, dass mit der Be­schwerde an das
Verwaltungsgericht nur solche Begehren gestellt werden dürfen, über welche die
Vorinstanz bzw. die verfügende Behörde entschieden hat oder hätte entscheiden
sollen (RB 1963 Nr. 19, 1983 Nr. 5; Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 54 N. 4). Gegenstand der ange­fochtenen Verfügung war indessen
allein die Auswahl von 20 Bewerbern für die zweite Stufe des
Projektwettbewerbs. Schliesslich ist mit dem Beschwerdegegner auch darauf hin­zuweisen,
dass das Verwaltungsgericht nicht Aufsichtsbehörde des Beschwerdegegners ist
und demzufolge ihm gegenüber keine Weisungen erteilen kann.
3. a) aa) Der Beschwerdeführer rügt unter
anderem eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, so insbesondere der
Begründungspflicht und des Akteneinsichtsrechts. Das beim Amt für Städtebau
anbegehrte Schreiben vom 23. März 2000 sei unpräzis und vage und trage dem
Transparenzgebot nicht genügend Rechnung. Als Mitbewerber für die Skizzen­selektion
habe er für die Ausarbeitung seiner Eingabe einen grossen Aufwand gehabt, wes­halb
der Veranstalter trotz der hohen Zahl von Bewerbern "ethisch"
verpflichtet sei, den Wettbewerbsteilnehmern auf Gesuch hin eine seriöse und
fundierte Begründung zu geben. Zwar beinhalte die Beschwerdeantwort vom
20. April 2000 eine genauere Begründung der Nichtberücksichtigung, doch
werde auch diese den Grundsätzen der Transparenz und der Nachvollziehbarkeit
bei weitem nicht gerecht. Die weiteren Ausführungen des Beschwer­deführers in
der Replik zeigen indessen, dass er mit dem
Inhalt
der nachgelieferten
Be­grün­dung nicht einverstanden ist, wohingegen nicht etwa geltend gemacht
wird, die for­malen Anforderungen an die Begründungspflicht seien immer noch
unerfüllt. Hinsichtlich des Akteneinsichtsrechts bringt der Beschwerdeführer
vor, zur Sicherstellung der gefor­der­ten Transparenz des Vergabeverfahrens
hätte der Beschwerdegegner Einsicht in die verga­berelevanten Akten gewähren
müssen.
bb) Der Beschwerdegegner macht dagegen
geltend, die wesentlichen Gründe, die zur Nichtberücksichtigung geführt hätten,
nämlich die Nichteinhaltung der Teilnahmebe­dingungen betreffend Angabe des
Landschaftsarchitekten, die Nichteinhaltung des Peri­meters sowie die
Nichterfüllung des Kriteriums der hohen städtebaulich-architektonischen
Qualität seien dem Beschwerdeführer teils vor, teils nach Einreichung der
Submissionsbe­schwerde mitgeteilt worden. Ebenso sei der Beschwerdeführer
darauf hingewiesen worden, dass in § 33 Abs. 2 SubmV keine Herausgabe
von Akten an abgewiesene Bewerber vorge­sehen sei.
b) Die Auswahl der Teilnehmer im selekti­ven
Vergabeverfahren stellt nach § 4 lit. c IVöB-BeitrittsG eine
anfechtbare Verfügung dar, weshalb sie als solche grundsätzlich zu be­gründen
ist. Die Begründungspflicht ergibt sich aus dem An­spruch auf rechtliches Ge­hör,
der in Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfas­sung der Schweizerischen
Eidgenos­senschaft vom 18. April 1999 (BV) verankert ist (vgl.
Kölz/Bosshart/Röhl, § 10 N. 36); sie wird überdies in § 10
Abs. 2 des Verwaltungsrechts­pflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni
1997 (VRG) ausdrücklich festgehalten. Nach den Spezialvorschriften von
Art. 13 lit. h IVöB und § 33 SubmV ist die Vergabestelle
indessen bei der Eröffnung des Zuschlags le­diglich zu einer kurzen Begründung
bzw. zur Mit­tei­lung einiger vorwiegend formeller An­gaben verpflichtet
(§ 33 Abs. 1 SubmV); nur auf Gesuch eines An­bieters hat sie diesem
die wesentlichen Gründe für seine Nichtberück­sichtigung bekannt zu geben
(§ 33 Abs. 2 SubmV; vgl. VGr AG, AGVE 1998, S. 425). Ob und
inwieweit diese Be­stim­mungen auch bei der Eröffnung von
Präqualifikationsentscheiden im Rahmen von Architektur- und Pla­nungswettbewerben
zur An­wendung kom­men, kann in diesem Verfahren offen bleiben, da eine
allfällige Verletzung des An­spruchs auf rechtliches Gehör jedenfalls durch die
im Rahmen der Beschwerdeant­wort nach­gereichte Begründung sowie die dem
Beschwerde­führer eingeräumte Gelegenheit, mittels Replik zur Beschwerdeantwort
Stellung zu neh­men, geheilt wurde (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 10 N. 45).
Zu berücksichtigen ist, dass bei Ver­gabeverfahren in der Form von Wettbewerben
mit anonymen Skizzenbewerbungen und einer unabhängigen Jury aufgrund der durch
diese Besonderheiten bereits weitgehend ge­währleisteten Objektivität die
Anforderungen an die Begründungspflicht weniger streng sind.
Eine Heilung trat auch hinsichtlich
allfälliger Verletzungen des Akteneinsichts­rechts ein, konnte doch der
Beschwerdeführer beim Verwaltungsgericht in die Verfahrens­akten Einsicht
nehmen und im Rahmen des zweiten Schriftenwechsels dazu Stellung neh­men. Eine
allfällige Gehörsverletzung ist damit für den Ausgang des Verfahrens nicht mehr
von Bedeutung (VGr, 17. Februar 2000, BEZ 2000 Nr. 25 E. 4a).
4. a) Hinsichtlich seiner
Nichtberücksichtigung beanstandet der Beschwerdeführer zusammengefasst, die in
den Ausschreibungsunterlagen aufgeführten Eignungskriterien zur
Skizzenselektion seien vage und unpräzis. Diese seien bei der Vorprüfung in
vier nicht nachvollziehbare Kategorien unterteilt worden. Sodann sei die
Selektion in erster Linie von den Vorprüfern, welche grundsätzlich keine
eigentliche Jurierung vornehmen dürften, und nicht vom Preisgericht selber
vorgenommen worden. Auf dem Bewertungsblatt für seine Skizzenbewerbung sei
lediglich vermerkt worden, dass der Projektvorschlag in der Vorprü­fung in die
Kategorie "S" (Spezialfälle) eingereiht wurde. Weitere Bemerkungen
fehlten völlig und es frage sich, ob das Preisgericht überhaupt selber alle
Ideenskizzen beurteilt habe. Ohne eine objektive Kriterienmatrix werde der
Gefahr von willkürlichen Beurtei­lungsentscheiden Tür und Tor geöffnet. Ferner
seien die Anforderungen an die personelle Teamzusammensetzung erfüllt. Ebenso
seien weder der innere noch der äussere Perimeter überschritten worden. Der in
der Beschwerdeantwort nachgeschobene Vorwurf der "Zufäl­ligkeit und
Beliebigkeit" sei nicht objektiv, sondern beruhe auf einer subjektiven
Vorstel­lung der Projektleitung. Der vom Beschwerdegegner geäusserten Kritik
der rudimentären, unpräzisen und nicht eindeutig nachvollziehbaren Darstellungsart
der funktionalen Zu­sammenhänge sei entgegenzuhalten, dass lediglich eine
Skizze einzureichen gewesen sei, in welcher eine urbane Option mit
Ausschreibungsplänen im Massstab 1:2000 dargestellt werden sollte. Jedenfalls
seien die Absichten klar vermittelt worden. Indem der Beschwer­degegner einen
gegenüber den Anforderungen der Ausschreibung tieferen Abstraktions­grad
verlangt habe, seien die Eignungskriterien unzulässigerweise im Nachhinein
geändert worden.
b) Der Beschwerdegegner bringt vor, im Rahmen
der Vorprüfung seien die Skiz­zenbewerbungen in vier verschiedene Kategorien
(A, B, C, S) vorsortiert worden, wobei die Skizzenbewerbung des
Beschwerdeführers der Kategorie S (Spezialfälle) zugeteilt worden sei. Die
Kategorie S sei für jene Bewerbungen gedacht, welche Ideen enthielten, die
die Randbedingungen in grober Weise missachteten und darüber hinaus keine
wegwei­sende Konzeption aufwiesen. Diese Zuordnung sei deshalb erfolgt, weil
mit der vorge­schlagenen Tieferlegung des Utoquais und den dadurch bedingten
Rampenbauwerken der vorgegebene innere Perimeter klar überschritten und damit
die Randbedingungen gemäss den Ausschreibungsunterlagen missachtet worden
seien. Auch habe das Dossier des Be­schwerdeführers keine Deklaration eines
Landschaftsarchitekten enthalten, obwohl sich die bewerbenden Teams gemäss
Ausschreibung wie auch gemäss dem Leitfaden zur Präselek­tion mindestens aus
einem Architekten und einem Landschaftsarchitekten hätten zusam­mensetzen
müssen. Schon aus diesem Grund hätte der Beschwerdeführer vom Wettbewerb
ausgeschlossen werden dürfen. Dieser Sachverhalt, der wegen der Anonymität des
Aus­wahlverfahrens anfänglich gar nicht erkannt worden sei, sei indessen nicht
ausschlagge­bend gewesen für die Nichtberücksichtigung. Entscheidend sei
vielmehr gewesen, dass das städtebauliche Konzept nicht zu überzeugen vermocht
habe.
Am 13. März 2000 habe das Preisgericht
zwecks Auswahl von Teilnehmerinnen und Teilnehmern getagt und sich während
mehrerer Stunden der Skizzenselektion gewid­met. Für die Bewerbung des
Beschwerdeführers sei von keinem Mitglied des Preisgerichts Antrag auf Aufnahme
in eine engere Wahl gestellt worden. Die zufällig angeordneten ver­senkten Höfe
und eine ebenfalls halb versenkte Glaskuppel in beliebiger Position vor dem
Hintergrund des Opernhauses erschienen ohne innere und äussere Kohärenz. Die
Organi­sation des vorgeschlagenen Untergeschosses für Ausstellungszwecke und
die Anknüpfung an die Oper über die Garderoben seien äusserst rudimentär und
unpräzis dargestellt sowie die funktionalen Zusammenhänge nicht eindeutig
nachvollziehbar. Das dargestellte Park­haus im zweiten Untergeschoss erzeuge
schliesslich eine sehr lange Ein- und Ausfahrts­rampe, wobei zusätzlich dessen
Layout und Zugangssituation nicht als besonders innovativ und
benutzerfreundlich bezeichnet werden könnten. Die im Leitfaden erwähnten festge­legten
Bewertungskriterien, nämlich eine hohe städtebaulich-architektonische Qualität
und eine präzise Vermittlung der Absichten, seien demgemäss nicht erfüllt
worden. Hinsicht­lich des Abstraktionsgrads sei die Wahl des Massstabs den
Bewerbern überlassen gewesen; verlangt worden sei lediglich eine massstäbliche
und damit nachvollziehbare Skizze. So­dann seien auch bei einem hohen
Abstraktionsgrad präzise Aussagen möglich. Die Bewer­tungskriterien seien im
Übrigen keineswegs unpräzis. Es sei in diesem Zusammenhang auch auf die
Funktion des Preisgerichts hinzuweisen, welches sich aus hochqualifizierten
Fachpersonen aus den Bereichen Architektur, Landschaftsarchitektur und Städtebau
aus dem In- und Ausland zusammensetze und eine sorgfältige Beurteilung der
Ideenskizzen garantiere. Allerdings handle es sich bei den Fachbereichen
Architektur und Städtebau um kulturelle Disziplinen, die sich nicht
ausschliesslich nach rationalen Kriterien beurteilen liessen. Bei
Präqualifikationsverfahren mit einer sehr grossen Anzahl von Bewerbungen sei es
auch nicht möglich, jede einzelne Bewerbung schriftlich zu qualifizieren. Dass
im Rah­men der Vorprüfung die Skizzenbewerbungen in verschiedene Kategorien
vorsortiert wor­den seien, entspreche gängiger Praxis und sei nicht zu
beanstanden. Von einer Vorweg­nahme des Juryentscheids könne keine Rede sein,
da jede Skizzenbewerbung gleichermas­sen dem Preisgericht zugänglich gewesen
sei und auf Antrag eines Jurymitglieds in die engere Wahl hätte aufgenommen
werden können. Jedenfalls sei der Jury die volle Freiheit verblieben, von der
Vorprüfung abweichende Einteilungen vorzunehmen.
5. a) Das kantonale Submissionsrecht erwähnt
die
Planungswettbewerbe
einzig in § 11 Abs. 1 lit. k
SubmV, wonach eine Vergabe freihändig erfolgen kann, sofern der Ver­trag
aufgrund eines Planungs- oder Gesamtleistungswettbewerbs mit dem Gewinner ge­schlossen
werden soll. Vorausgesetzt ist, dass die Organisation des Wettbewerbs den
Grundsätzen des IVöB-BeitrittsG und der SubmV entspricht, insbesondere mit
Bezug auf die Veröffentlichung einer Einladung an angemessen qualifizierte
Anbieterinnen und An­bieter zur Teilnahme (§ 11 Abs. 1 lit. k
Satz 2 SubmV). Sodann ist zur Beurteilung eine unabhängige Jury
einzusetzen (§ 11 Abs. 1 lit. k Satz 3 SubmV). Von
Bedeutung sind die Besonderheiten eines Planungswettbewerbs, nämlich dass
einerseits
bereits während des Wettbewerbsverfahrens
die
charakteristischen Leistungen, d.h. die Ausarbeitung von Lö­sungsvorschlägen,
erbracht werden, und anderseits
sämtliche Wettbewerbsteilnehmer
eine
Leistung erbringen. Demgegenüber wird üblicherweise in einem Vergabeverfahren
ledig­lich
ein einziger Anbieter
ausgewählt, welcher
nach Abschluss
des Vergabeverfahrens
die ausgeschriebene Leistung erbringt. Trotz dieser
grundlegenden Unterschiede spricht jedoch nichts dagegen, bereits das
Wettbewerbsverfahren als förmliches Vergabeverfahren gemäss den
Submissionsvorschriften auszugestalten, zumal auch im Rahmen von Planungswett­bewerben
gegenüber der öffentlichen Hand Leistungen in den Bereichen Architektur, Stadt-
und Landschaftsplanung im Sinn von Ziff. 11 des Anhangs 2 zur SubmV
erbracht werden.
b) aa) In der Ausschreibung und dem Leitfaden
zur Präselektion vom 1. Dezember 1999 wird der Wettbewerb als
Projektwettbewerb
bezeichnet. Gemeinhin wird unter die­sem Begriff ein Verfahren verstanden,
welches zur Erarbeitung von Lösungsvorschlägen zu klar umschriebenen Aufgaben
sowie zur Ermittlung von geeigneten Fachleuten zur Projektrealisation
durchgeführt wird, wobei der Wettbewerbsgewinner in der Regel An­spruch auf
einen weiteren planerischen Auftrag hat (vgl. für Vergaben des Bundes
Art. 42 Abs. 1 lit. b und Art. 55 Abs. 1 lit. b
der Verordnung vom 11. Dezember 1995 über das öffentliche
Beschaffungswesen [VoeB]; ferner SIA-Ordnung 142 für Architektur- und In­genieurwettbewerbe,
Ausgabe 1998, Art. 3.3). Will aber die Vergabestelle von der Mög­lichkeit
Gebrauch machen, einen Folgeauftrag im Anschluss an einen Projektwettbewerb
freihändig nach § 11 Abs. 1 lit. k SubmV zu vergeben, muss diese
Absicht aus den Aus­schreibungsunterlagen deutlich hervorgehen, da dieser
Umstand die Anforderungen an das Selektionsverfahren wesentlich beeinflusst. In
der Selektion muss nämlich sichergestellt werden, dass die ausgesuchten
Wettbewerbsteilnehmer für einen allfälligen Folgeauftrag genügend qualifiziert
sind (Simon Ulrich, Die neue SIA-Ordnung 142 für Architektur- und
Ingenieurwettbewerbe, AJP 1999, S. 252). Auch wenn vorliegend das
Verfahren als "Pro­jektwettbewerb" bezeichnet wurde, kommt in den
Ausschreibungsunterlagen nicht deutlich zum Ausdruck, dass der
Wettbewerbsgewinner eine Option auf einen weiteren Planungs­auftrag hat. Das
vom Preisgericht zur Weiterbearbeitung empfohlene Projekt dient gemäss den
Ausschreibungsunterlagen lediglich als Grundlage für den zu erarbeitenden
Gestal­tungsplan, und der Beschwerdegegner hat bloss die Absicht, die
Projektierung mit dem Gewinner-Team weiterzuführen, falls nicht schwerwiegende
Gründe wie etwa fehlende Mittel oder unwägbare Risiken dagegen sprechen. Auch
wurde die Möglichkeit einer wei­teren Wettbewerbsstufe (z.B.
Totalunternehmer-Wettbewerb) ausdrücklich vorbehalten (Leitfaden, S. 14).
Es ist deshalb davon auszugehen, dass mit dem Wettbewerb keine Fol­geauftragsoption
verbunden ist und der Wettbewerbsgewinner keinen Anspruch auf Wei­terbearbeitung
oder Realisierung seines Projekts hat (vgl. Pressemitteilung des Vorstehers des
Hochbaudepartements der Stadt Zürich vom 1. Dezember 1999, S. 4).
Demzufolge ist für die Bestimmung des Auftragswerts allein die Preissumme von
Fr. 185'000.- massge­bend (§ 6 Abs. 2 SubmV e contrario).
Anzufügen ist, dass es unter diesen Umständen nicht zulässig wäre, einen
Folgeauftrag gestützt auf § 11 Abs. 1 lit. k SubmV freihändig zu
ver­geben. Der Umfang der ausgeschriebenen Leistung ist bereits mit der
Ausschreibung genau bekannt zu geben (§§ 16 Abs. 3 lit. c, 17
Abs. 1 lit. b SubmV), weshalb es nicht im Belie­ben der
Vergabebehörde steht, ohne Einräumung einer Folgeauftragsoption gleichwohl
freihändig einen Folgeauftrag zu vergeben.
bb) Für Dienstleistungsaufträge gelten die
Schwel­len­werte
von Art. 7 Abs. 1 lit. b IVöB und § 8 SubmV: Sie können bei
Auf­trags­werten unter Fr. 50'000.- im freihändigen Verfahren und bei
solchen unter Fr. 248'950.- im Einla­dungs­verfahren verge­ben werden; ab
Fr. 248'950.- ist ein offenes oder selektives Verfahren durch­zuführen
(§ 8 Abs. 1 SubmV), wobei dieses bei Werten ab Fr. 383'000.-
(Art. 7 Abs. 1 lit. b IVöB) nach den Regeln der Interkantonalen
Vereinbarung abgewickelt werden muss (VGr, 3. November 1999, BEZ 1999
Nr. 37 E. 4a). Obwohl vorliegend - wie erwähnt -
hinsichtlich der Schwellenwerte lediglich die Preissumme von Fr. 185'000.-
von Bedeutung ist und der Wettbewerb demzufolge auch im Einladungsverfahren
hätte durchgeführt werden können, hat die Arbeitsgemeinschaft "Wettbewerb
Opernhaus-Parking" von sich aus eine Submis­sion im selektiven Verfahren
eingeleitet und ist der Wettbewerb demzufolge den entspre­chenden Regeln gemäss
der Inter­kantonalen Vereinbarung und der Submissionsverord­nung unterworfen.
Es ist stets zulässig, ein höher­stufiges Verfahren durchzuführen, als im kon­kreten
Fall erforderlich wäre, doch muss sich der öffentliche Auftraggeber bei der gewähl­ten
Verfahrensart behaf­ten lassen und hat er die dafür geltenden Grundsätze z.B.
betreffend Nichtdiskrimi­nierung und Gleichbehandlung ein­zuhalten (VGr,
3. November 1999, BEZ 1999 Nr. 36). Demzufolge sind vorliegend
grundsätzlich die Regeln über das selektive Ver­fahren gemäss
Submissionsverordnung anzuwenden.
c) aa) Beim selektiven Verfahren werden die
interessierten Anbieter in der Aus­schreibung eingeladen, einen Antrag auf
Teilnahme im Vergabeverfahren zu stellen. Alle Anbieter können einen Antrag auf
Teilnahme einreichen. Der Auftraggeber bestimmt so­dann auf Grund von
Eignungskriterien die Anbieterinnen und Anbieter, die ein Angebot einreichen
dürfen (Art. 12 Abs. 1 lit. b IVöB). Im Rahmen der ersten Stufe
(sog. Präquali­fikationsverfahren) geht es mithin vorab um eine
Eignungsprüfung
,
die anhand objektiver und überprüfbarer Kriterien vorzunehmen ist (Art. 13
lit. d IVöB).
Die vergebende Behörde legt die für eine
Beschaffung massgeblichen Eig­nungs­kriterien im Hinblick auf die Besonderheiten
des jeweiligen Auftrags anhand objektiver Merkmale fest. Dabei steht ihr,
ebenso wie bei der Festlegung der Zuschlagskriterien (VGr, 24. März 1999,
BEZ 1999 Nr. 13 E. 3b), ein erheblicher Beurteilungsspielraum zur
Verfü­gung. Um die notwendige Transparenz des Vergabe­verfahrens (vgl.
Art. 1 Abs. 2 lit. c IVöB) zu ge­währ­leisten, muss die
Festlegung der Eignungskriterien schon zu Beginn des Verfahrens erfol­gen, und
diese sind den Interessen­ten in den Ausschreibungsunterlagen bekannt zu geben
(VGr, 17. Februar 2000, BEZ 2000 Nr. 27 E. 4b/aa). Nicht
zulässig ist es, die Beurteilungskriterien im Zeitpunkt der Jurierung noch
abzuändern. Unter diesem Gesichtspunkt ist es problematisch, dass an der
Preisgerichtssitzung vom 13. März 2000 die Festlegung der
Beurteilungskriterien für die Skizzenselektion zu diesem Zeitpunkt nochmals
traktandiert war (vgl. den Vorprüfungsbericht). Dem Protokoll der Präselektions­sitzung
vom 13. März 2000 ist bezüglich der Skizzenselektion zu entnehmen,
"nach der Festlegung der Beurteilungskriterien" habe ein geführter
Rundgang stattgefunden. Dafür, dass dannzumal die Beurteilungskriterien
unzulässigerweise geändert worden sein sollten, fehlen indessen konkrete
Anhaltspunkte.
bb) Eignungskriterien umschreiben die
Anforderungen, welche an die Bewerber ge­stellt werden, um zu gewährleisten,
dass sie zur Erbringung der ausgeschriebenen Leistung in der Lage sind. Gemäss
§ 22 SubmV geht es bei den Eignungskriterien zwar vorab um die
finanzielle, wirtschaftliche, fachliche und organisatorische Leistungsfähigkeit
der An­bietenden. Sind solche personenbezogene Merkmale indessen - wie bei
der vorliegend durchgeführten Skizzenselektion - für die Erbringung der
charakteristischen Leistung ohne bzw. nur von untergeordneter Bedeutung, ist
die Eignung nach anderen, sachgerechteren Kriterien zu ermitteln. Vorliegend
sollte anhand der Skizzenselektion eine Auswahl nach folgenden
Bewertungskriterien erfolgen: hohe städtebaulich-architektonische Qualität der
Ideenskizzen, präzise Vermittlung der Absichten. Von Bedeutung ist, dass die
Skizzense­lektion anonym war und die Beurteilung nach den genannten Kriterien
allein anhand der eingereichten Projektpräsentation (maximal vier A3-Blätter)
vorgenommen werden konnte. Zusätzliche Unterlagen hatten die
Wettbewerbsteilnehmer, die sich für die Skizzenselek­tion entschieden hatten,
nicht einzureichen. Eine Eignungsprüfung, die sich wie hier auf die
Weiterbearbeitung einer Projektidee beschränkt und sich nicht etwa auch auf die
Eig­nung zur Ausführung eines konkreten weiteren Planungsauftrags erstreckt,
kann ohne wei­teres allein gestützt auf Projektskizzen vorgenommen werden,
zumal in diesem Fall perso­nenbezogene Kriterien wie etwa die organisatorische,
fachliche oder finanzielle Leistungs­fähigkeit keine entscheidende Rolle
spielen. Zu berücksichtigen ist in diesem Zusammen­hang auch, dass bei einem
Wettbewerb ohne Folgeauftragsoption im Zeitpunkt des Zu­schlags, also des
Entscheids über die Preisvergabe, die charakteristischen Leistungen der
Wettbewerbsteilnehmer bereits erbracht worden sind. Wäre etwa ein Teilnehmer
aufgrund personenbezogener Mängel nicht in der Lage, eine überzeugende
Projektskizze einzurei­chen, könnte diesem schon deshalb kein Preis
zugesprochen werden. Die Lehre hält eine Skizzenselektion ohne weiteres für
zulässig (Ulrich, S. 250). Da der Gewinner keinen An­spruch auf einen
Folgeauftrag hat, braucht im Rahmen der Präqualifikation nicht geprüft zu
werden, welche Wettbewerbsteilnehmer für einen Folgeauftrag zur
Weiterbearbeitung des Projekts genügend qualifiziert wären, was allein gestützt
auf eine anonyme Skizzenselek­tion und ohne Kenntnis der personellen
Zusammensetzung der am Wettbewerb teilneh­menden Teams kaum beurteilt werden
könnte.
cc) Der Beschwerdeführer beanstandet, die
erwähnten Eignungskriterien seien vage und unpräzis. Dem ist entgegenzuhalten,
dass dem Preisgericht bei der Jurierung ein er­heblicher Ermessensspielraum
zukommt. Ausschlaggebend ist, dass das eingeräumte Er­messen pflichtgemäss
ausgeübt wird, d.h. weder missbraucht noch überschritten wird. Ge­rade im
Bereich Architektur, Landschaftsarchitektur und Städtebau lassen sich kaum sach­gerechte
Eignungskriterien formulieren, die im Sinn eines "Entweder-Oder" mit
letzter Klarheit als erfüllt oder nicht erfüllt bezeichnet werden können. Dies
gilt in besonderem Mass bei anonymen Skizzenselektionen, bei denen die
Beurteilung allein anhand von Pro­jektskizzen vorgenommen wird. In diesen
Fällen bezieht sich die Bewertung vorab darauf, welche der eingereichten
Bewerbungen das Preisgericht im Hinblick auf die bekanntgege­benen Kriterien
besonders zu überzeugen vermögen. Dass diese Beurteilung objektiv und
willkürfrei erfolgt, wird vorliegend in erster Linie durch das Einsetzen eines
Preisgerichts, welches sich aus anerkannten Fachpersonen zusammensetzt, sowie
durch den Anonymi­tätsgrundsatz gewährleistet. Auch wenn die hier angewendeten
Bewertungskriterien Beur­teilungsspielräume offen lassen, erweisen sie sich
gleichwohl als sachgerecht, leistungsbe­zogen und in Hinblick auf die zweite
Wettbewerbsstufe als erforderlich.
d) Der Beschwerdeführer rügt unter anderem,
die Jurierung sei in erster Linie im Rahmen der
Vorprüfung
und nicht vom
Preisgericht selber vorgenommen worden. Dazu ist zu sagen, dass das kantonale
Submissionsrecht die Vorprüfung nicht erwähnt. Für Pla­nungswettbewerbe des
Bundes sieht Art. 49 VoeB vor, dass vor der Bewertung des Preis­gerichts
durch die Auftraggeberin oder durch von ihr beauftragte Fachleute eine wertungs­freie
technische Vorprüfung durchzuführen ist. Eine ähnliche Regelung findet sich in
Art. 15 der SIA-Ordnung 142, wobei sich allerdings nach dieser
Bestimmung die Vorprü­fung nicht allein auf technische Fragen beschränkt. Für
kantonale und kommunale Pla­nungswettbewerbe ist eine Vorprüfung jedenfalls
dann unproblematisch, wenn dadurch der Entscheid des Preisgerichts nicht
präjudiziert wird. Dies ist vorliegend der Fall: Die Vor­prüfung hatte nicht
zur Folge, dass das Preisgericht die der Kategorie "S" zugeteilten Be­werbungen
nicht mehr begutachtete. Alle Skizzenbewerbungen waren dem Preisgericht
gleichermassen zugänglich. Dem Protokoll der Preisgerichtsitzung vom
13. März 2000 ist zu entnehmen, dass zwei Skizzenbewerbungen der Kategorie
"S" auf Antrag in die engere Wahl aufgenommen und eines davon
anschliessend für die zweite Stufe selektioniert wurde. Damit ist erstellt,
dass auch dieser Kategorie zugewiesene Skizzenbewerbungen vom Preisgericht
konkret begutachtet wurden. Mit der im Rahmen der Vorprüfung vorge­nommenen
Einteilung einer Skizzenbewerbung in die Kategorie "S" wurde
gegenüber dem Preisgericht lediglich festgehalten, dass das entsprechende
Projekt nach Ansicht der Vor­prüfer die Randbedingungen missachte und darüber
hinaus keine wegweisende Konzeption aufweise. Der Selektionsentscheid wurde
damit jedoch nicht schon vorweggenommen, sondern auch diese Projekte konnten
auf Antrag eines Mitglieds des Preisgerichts in eine engere Wahl aufgenommen
werden. Soweit der Beschwerdeführer das Vorprüfungsverfah­ren beanstandet,
erweist sich demzufolge die Beschwerde als unbegründet. Bei dieser Sachlage
kann offen bleiben, ob die Einteilung in die Kategorie "S" überhaupt
gerechtfer­tigt war. Diese erfolgte gemäss den Ausführungen des
Beschwerdegegners vorab wegen beidseitigen Überschreitens des vorgegebenen
inneren Perimeters, was vom Beschwerde­führer bestritten wird.
e) Der Beschwerdeführer rügt ferner, es fehle
eine Bewertungsmatrix und seine Skizzenbewerbung sei auch nicht mit Worten
beurteilt worden. Dadurch sei das Transpa­renzgebot verletzt worden. Dem ist zu
entgegnen, dass von Rechts wegen die Vergabebe­hörde nicht verpflichtet ist,
eine Bewertungsmatrix zu verwenden (vgl. Peter Gauch/Hubert Stöckli, Thesen zum
neuen Vergaberecht des Bundes ‑ Vergabethesen 1999, Freiburg
1999, S. 23 Fn. 92). Gerade bei Planungswettbewerben mit über
150 Bewerbungen ent­spricht es auch nicht der Praxis und wäre es mit einem
unverhältnismässigen Aufwand verbunden, jedes Projekt bereits im Rahmen der
Präqualifikation mit einem schriftlichen Bericht zu bewerten. Daraus darf
indessen nicht geschlossen werden, die Bewertung er­folge nicht gewissenhaft.
Für eine fachmännische Beurteilung sorgte in diesem Fall das dafür eingesetzte
Preisgericht, welches aus anerkannten Fachleuten zusammengesetzt ist.
Objektivität und Gleichbehandlung werden im Übrigen auch durch den Grundsatz der
An­onymität gewährleistet. Zu berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang auch,
dass die abgewiesenen Anbieter im Rahmen von § 33 Abs. 2 SubmV
Anspruch auf Bekanntgabe der wesentlichen Gründe ihrer Nichtberücksichtigung
haben und somit zumindest im Nach­hinein und auf Verlangen eine schriftliche
Beurteilung ihrer Bewerbung zu erfolgen hat.
f) Soweit der Beschwerdeführer inhaltlich
Kritik an der in der Beschwerdeantwort nachgelieferten Begründung seiner
Nichtberücksichtigung übt, ist vorab darauf hinzuwei­sen, dass sich das
Verwaltungsgericht bei der Überprüfung fachspezifischer Aspekte, wel­che der
Beschwerdegegner bzw. das Preisgericht aufgrund ihres Fachwissens besser beur­teilen
können, grosse Zurückhaltung auferlegt. Ohnehin können mit der Beschwerde an
das Verwaltungsgericht lediglich Rechtsverletzungen, unter Einschluss von
Ermessensmiss­brauch und Ermessensüberschreitung, geltend gemacht werden,
während die Rüge der Un­angemessenheit nicht zulässig ist (Art. 16 IVöB).
Es ist auch zu berücksichtigen, dass es bei der anhand von Projektskizzen
vorgenommenen Eignungsprüfung weitgehend um Wertungsfragen geht. Ihre
inhaltliche Richtigkeit lässt sich nicht gleichsam mathematisch überprüfen.
Sodann erweist sich die Beschwerde als zu wenig substanziert. Der Beschwer­deführer
bringt nichts vor, was die Nichtberücksichtigung durch das Preisgericht als un­haltbar
erscheinen liesse. Der Umstand, dass der Ermessensspielraum möglicherweise auch
eine andere Bewertung erlaubt hätte, vermag jedenfalls den Vorwurf einer
Ungleichbe­handlung oder Diskriminierung nicht zu begründen. Eine
Überschreitung oder ein Miss­brauch des Ermessens ist nicht auszumachen.
g) Zusammenfassend erweist sich die
Beschwerde als unbegründet. Es kann des­halb offen bleiben, ob der
Beschwerdeführer wegen mangelhafter Teamzusammensetzung hätte vom
Wettbewerbsverfahren ausgeschlossen werden dürfen.
6.
Die Beschwerde ist daher abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. ...
Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit
darauf eingetreten wird.
2.    ...