zh_verwaltungsgericht · VB.2001.00036 · 2001-10-24 · de

Rückforderung von Staatsbeiträgen | Rückforderung von Investitionsbeiträgen nach der Schliessung des Regionalspitals Richterswil. Anwendbares Recht für Rückforderung von Staatsbeiträgen (Kostenanteilen): § 13 StaatsbeitragsG und § 12 StaatsbeitragsV. Unechte Rückwirkung. Anwendung des milderen Rechts? (E. 2a/aa, 2b/aa). Gesetzliche Grundlage für Rückforderung in § 13 StaatsbeitragsG. Zweckbindung der Beiträge bzw. Wegfall der Beitragsvoraussetzungen. (E. 2a/bb+dd). Staat hat nicht wider Treu und Glauben Bedingungen für Rückerstattung gesetzt (E. 2a/cc). Grundlage für die Bestimmung des Rückerstattungsquantitativs bildet § 12 StaatsbeitragsV (E. 2b/aa). Weiter behördlicher Spielraum bei Bemessung der Rückerstattung (E. 2b/bb). Bemessung der Rückerstattung nach Verhältnis von privatem und öffentlichem Nutzen i.S. von § 12 Abs. 1 StaatsbeitragsV. Berücksichtigung von Wertveränderungen. Offen gelassen, ob ausgerichtete Nominalbeiträge die Obergrenze der Rückforderung bilden. (E. 2b/cc+dd). Abschreibungssätze bei Spitalbauten. Akzeptierte Fehlertoleranz von 10 % bei pauschalen Schätzungen. Überprüfung des berechneten Rückerstattungsquantitativs. (E. 2b/ee). Ablehnung einer auf maximal 20 Jahre beschränkten Zweckbindung/Rückerstattungspflicht (E. 2b/ff).

Zürich Verwaltungsgericht 24.10.2001 VB.2001.00036
Zurich Verwaltungsgericht 24.10.2001 VB.2001.00036
Zurigo Verwaltungsgericht 24.10.2001 VB.2001.00036

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2001.00036
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Geschäftsnummer:
VB.2001.00036
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 24.10.2001
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Rückforderung von Staatsbeiträgen
Rückforderung von Investitionsbeiträgen nach der Schliessung des Regionalspitals Richterswil.
Anwendbares Recht für Rückforderung von Staatsbeiträgen (Kostenanteilen): § 13 StaatsbeitragsG und § 12 StaatsbeitragsV. Unechte Rückwirkung. Anwendung des milderen Rechts? (E. 2a/aa, 2b/aa).
Gesetzliche Grundlage für Rückforderung in § 13 StaatsbeitragsG. Zweckbindung der Beiträge bzw. Wegfall der Beitragsvoraussetzungen. (E. 2a/bb+dd).
Staat hat nicht wider Treu und Glauben Bedingungen für Rückerstattung gesetzt (E. 2a/cc).
Grundlage für die Bestimmung des Rückerstattungsquantitativs bildet § 12 StaatsbeitragsV (E. 2b/aa).
Weiter behördlicher Spielraum bei Bemessung der Rückerstattung (E. 2b/bb).
Bemessung der Rückerstattung nach Verhältnis von privatem und öffentlichem Nutzen i.S. von § 12 Abs. 1 StaatsbeitragsV. Berücksichtigung von Wertveränderungen. Offen gelassen, ob ausgerichtete Nominalbeiträge die Obergrenze der Rückforderung bilden. (E. 2b/cc+dd).
Abschreibungssätze bei Spitalbauten. Akzeptierte Fehlertoleranz von 10 % bei pauschalen Schätzungen. Überprüfung des berechneten Rückerstattungsquantitativs. (E. 2b/ee).
Ablehnung einer auf maximal 20 Jahre beschränkten Zweckbindung/Rückerstattungspflicht (E. 2b/ff).
Stichworte:
ABSCHREIBUNG
KOSTENANTEIL
MILDERES RECHT
RÜCKFORDERUNG
RÜCKWIRKUNG, UNECHTE
SPITALBAUTE
STAATSBEITRÄGE (SUBVENTIONEN), FINANZAUSGLEICH
UNGERECHTFERTIGTE BEREICHERUNG
WERTVERÄNDERUNG
ZWECKBINDUNG
ZWECKENTFREMDUNG
Rechtsnormen:
§ 40 aGesundheitsG
§ 13 StaatsbeitragsG
§ 12 lit. I StaatsbeitragsV
§ 55 VSK
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
I. A. Die Gemeinde Richterswil betrieb
zwischen 1878 und Ende Juni 1994 das Regionalspital Richterswil als
unselbständige öffentlichrechtliche Anstalt. Der Kanton Zürich leistete dafür
von 1933 bis 1993 an hier interessierenden Staatsbeiträgen nebst weiteren
Fr. 13'543'800.-. Im Licht der Zürcher Krankenhausplanung 1991 wurde das
Spital für die Versorgung der Region nicht mehr benötigt. Die kantonale
Gesundheitsdirektion teilte der Gemeinde anno 1993 mit, ab 1. Januar 1995
entfielen die Staatsbeiträge. Unterm 9. September 1993 schlossen die Gemeinde
und der Bauverein Paracelsus-Klinik Verträge, wonach unter anderem die Gemeinde
"zu ihren Lasten allfällige durch diesen Vertrag ausgelös­te Rückzah­lungen
an Kanton, Gemeinden oder Dritte von Subventionen, Beiträgen oder Zuwendun­gen
aller Art, die sie für das Spital erhalten hat", übernahm. Am 11. Juli
1994 übertrug die Gemeinde das Eigentum am Spitalgebäude Bergstrasse 16 und am
Wohnhaus Bodenstrasse 10 für Fr. 12'744'000.- sowie das Anlageinventar und
die Warenvorräte zu einem Erlös von Fr. 2'003'252.- (Preis von
Fr. 2'424'000.- abzüglich Buchwert von Fr. 420'748.-) dem Bauverein
Paracelsus-Klinik, welcher am 1. Oktober 1994 das Paracelsus-Spital eröff­ne­te,
ein in der Zürcher Spitalliste 1998, Abschnitt A ("Institutionen mit
Zulassung zur Ver­sorgung von Patientinnen und Patienten in der Allgemeinen
Abteilung zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung") als
nicht subventioniert figurierendes Spital für die überregionale stationäre
Grundversorgung mit dem Leistungsauftrag "Komplementärmedizin". Das
Personalhaus Breitenstrasse 1 überführ­te die Gemeinde mit Abschluss der
Rechnung 1994 hingegen zu einer Bewertung von Fr. 2,6 Mio. in ihr
Finanzvermögen. Die Bezahlung des Kaufpreises für die Spitalliegenschaft war in
zwei Raten am 14. September 1993 und 11. Juli 1994 geschehen, jene für das Anla­geinventar
und die Warenvorräte am 1. November 1994 und 1. Januar 1995.
Die Gesundheitsdirektion nahm einen
"Liquidationserlös" von rund Fr. 18,5 Mio. an, weil sie für die
Liegenschaft Breitenstrasse 1 einen Verkehrswert von Fr. 3,8 Mio.
schätzte; Vergleichsverhandlungen zwischen ihr und der Gemeinde über die
Verteilung dieses Erlöses scheiterten.
B. Die Gesundheitsdirektion verpflichtete die
politische Gemeinde Richterswil mit dieser am 4. Juni 1999 zugestellten
Verfügung vom 1. des gleichen Monats, dem Staat Zürich von den für das Spital
Richterswil ausgerichteten Staatsbeiträgen 12,3 Mio. Franken zuzüglich 4 % Zins
ab 11. Juli 1994 zurückzuerstatten.
Den verfügten Rückzahlungsbetrag berechnete
die Gesundheitsdirektion auf folgenden Grundlagen:
Vorhaben
Jahr
Baukosten im
Erstellungsjahr
Fr.
%  Staatsbeiträge
Staatsbeitrag
Nominalbetrag
Fr.
A.
Spitalliegenschaft
1. Anlagekosten
- Einrichtung
1877/78
1'500
0
0
- Neubau
1891/93
102'000
0
0
- Erweiterung Asyl
1933
442'000
40
176'800
- Umbau OP/Neubau
(einschliesslich Mehrkosten
1959
1963)
2'712'050
50
1'356'475
- Erweiterungsbau
1978
2'770'000
82,5
2'285'250
- Sanierung
1983
5'652'000
74,6
4'216'392
Total Anlagekosten
11'679'450
8'034'917
2. Liegenschaft Bodenstrasse 10 / Bergstrasse 16
- Landerwerb
3700 m2
1894
7'500
0
0
1162 m2
1956
141'500
50
70'750
626 m2
1959
11'700
50
7'832
Total Grundstückkosten
160'700
78'575
3. Wertvermehrende Investitionen
(ausserhalb Betriebsrechnung)
1972-1993
2'792'981
61,4
1'715'221
Gesamttotal Spital
14'634'131
9'828'713
B.
Personalhaus Breitenstrasse 1
- Landerwerb 4403 m2
1962
220'150
50
110'075
- Bauinvestition
1970
2'732'000
88,5
2'418'000
- Umbau
1991
100'00
67
67'000
Total Personalhaus Breitenstrasse 1
3'052'150
2'595'075
C.
Betriebsbeiträge, reduziert auf den Buchwert gemäss
Verkaufsvertrag
2'000'000
1'120'000
Gesamtbetrag
19'686'281
13'543'800
Gestützt auf diese Zahlen kam die
Gesundheitsdirektion zum Schluss, der maximale Rückforderungsanspruch des
Staates belaufe sich auf 13,5 Millionen Franken. Dieser Betrag sei in Relation
zu den anrechenbaren Eigenleistungen der Gemeinde von 6,1 Millionen Franken zu
stellen (Fr. 19'686'281.- minus Fr. 13'543'800.-), was einem
Aufteilungsschlüssel am Liquidationserlös von einem Drittel (Gemeinde
Richterswil) zu zwei Dritteln (Staat Zürich) entspreche. Die von der Gemeinde
gelöste Verkaufssumme für die Spitalliegenschaft und das Inventar betrage
Fr. 14'744'000.-. Zu diesem Betrag sei für die Bestimmung der Höhe der
Rückforderung auch der Verkehrswert der Liegenschaft Breitenstrasse 1 in der
Höhe von mindestens 3,8 Millionen Franken aufzurechnen. Der Liquidationserlös betrage
somit insgesamt 18,5 Millionen Franken. Dies entspreche bei einem
Verteilschlüssel von zwei Dritteln zu einem Drittel einem
Rückforderungsanspruch des Staates von 12,3 Millionen Franken.
II. Gegen diese Verfügung liess die Gemeinde
Richterswil am Montag, 5. Juli 1999 rekurrieren und beantragen, es sei
festzustellen, dass sie keine Rückerstattungspflicht treffe, eventualiter sei
diese auf die tatsächlich ausgerichteten und im Verhältnis zur Dauer der
Zweckerfüllung verminderten Staatsbeiträge zu reduzieren, unter
Entschädigungsfolge zu Lasten des Staats. In teilweiser Gutheis­sung des
Rechtsmittels hob der Regierungsrat des Kantons Zürich mit Beschluss vom
22. November 2000 die Verfügung der Gesundheitsdirektion auf und setzte
die Rückerstat­tungspflicht auf Fr. 9 Mio. herab, zuzüglich 4 % Zins ab
11. Juli 1994 sowie abzüglich Fr. 806'611.-, Wert 14. Dezember 1994;
sodann auferlegte er zwei Drittel seiner Kosten der Rekurrentin und nahm den
Rest auf die Staatskasse; endlich verweigerte er eine Umtriebs­entschädigung.
III. Am 24. Januar 2001 liess die Gemeinde
Richterswil mit Beschwerde und den Anträgen an das Verwaltungsgericht gelangen,
es sei der Beschluss des Regierungsrats (einfach) aufzuheben, eventualiter
(zusätzlich) die Sache an diesen zur Neuberechnung der Rückforderungssumme im
Sinn der Erwägungen zurückzuweisen, ferner vor Erledigung des Verfahrens
Gelegenheit zu geben, für den anwaltschaftlichen Aufwand der Beschwerdeführerin
eine Kostennote einzureichen, unter Entschädigungsfolge zu Lasten der Staatskasse.
Binnen erstreckter Frist liess die
Staatskanzlei am 22. März 2001 auftrags von Regierungsrat und
Gesundheitsdirektion auf Abweisung des Rechtsmittels schliessen, unter
Entschädigungsfolge zu Lasten der Beschwerdeführerin.
Auf Ersuchen der Beschwerdeführerin vom 11.
April 2001 erfolgte ein zweiter Schriftenwechsel, worin die Beschwerdeführerin
mit Replik vom 8. Mai 2001 und die Gesundheitsdirektion mit Duplik vom 28./29.
Juni 2001 ihre Anträge aufrecht erhielten.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Dem gegenwärtigen Geschäft eignet ein
Streitwert von weit über Fr. 20'000.-. Deshalb muss es das
Verwaltungsgericht kraft § 38 Abs. 1 und 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) in Dreierbesetzung erledigen. Weil es sich
überdies um einen Fall von grundsätzlicher Bedeutung handelt und der
Regierungsrat als Vorinstanz geamtet hat, ergäbe sich das Gleiche auch aus
§ 38 Abs. 3 VRG.
b)
Der angefochtene Entscheid
bezeichnete als Rekursgegnerin die Gesundheitsdirektion, von welcher denn auch
die erstinstanzliche Verfügung stammt. Das Verwaltungsgericht hat anfänglich
gleichermassen die Gesundheitsdirektion als Beschwerdegegnerin aufgelistet. In
solcher Parteirolle muss indes, weil eine Geldstreitigkeit vorliegt, nach ständiger
verwaltungsgerichtlicher Praxis der Staat Zürich figurieren, vertreten durch
die Gesundheitsdirektion, und nicht diese selbst (Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 58 N. 4 in Verbindung mit § 30 N. 15).
Das insofern unzutreffende Rubrum ist nunmehr bereits entsprechend korrigiert.
c) Die Beschwerde behauptet unwidersprochen,
der angefochtene Entscheid sei am 5. Dezember 2000 zugestellt worden. Hätte
übrigens die Vorinstanz, wie mit Präsi­dialverfügung vom 30. Januar 2001
aufgefordert, ihre – sämtlichen – Akten ein­gereicht, wäre das wohl etwas
direkter zu verifizieren gewesen. Berücksichtigt man die vom 20. Dezember 2000
bis 8. Januar 2001 dauernden und Friststillstand bewirkenden Ge­richtsferien
(§ 71 VRG in Verbindung mit § 140 des Gerichtsverfassungsgesetzes vom
13. Juni 1976, LS 211.1), lief alsdann die Rechtsmittelfrist von 30 Tagen
am 24. Januar 2001 ab und erscheint daher als gewahrt (§ 70 in Verbindung
mit § 11 sowie § 53 VRG).
Die
Beschwerde stimmt mit dem angefochtenen Entscheid – auf ihn lässt sich insofern
beipflichtend verweisen (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz
2 VRG) – darin überein, dass es hier um (zurückgeforderte) Kostenanteile im
Sinn von § 2 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990
(StaatsbeitragsG, LS 132.2) geht, das heisst um Staatsbeiträge, auf die das
Gesetz einen Anspruch einräumt; denn nach § 40 Ingress Satz 1 des Gesundheitsgesetzes
vom 4. November 1962 (GesundheitsG, LS 810.1) leistet der Staat Kos­tenanteile
an die Investitionen und den Betrieb der den Bedürfnissen der Bevölkerung dienenden
Krankenhäuser (vgl. auch Verordnung über die Staatsbeiträge an die Krankenpflege
vom 26. Februar 1968 [VSK, LS 813.21], insbesondere §§ 3 ff.). Die
Beschwerde ist mithin vorliegend laut §§ 41 ff., insbesondere § 43
Abs. 1 lit. c VRG, sowie § 16 StaatsbeitragsG zulässig.
Da auch die weiteren
Eintretensvoraussetzungen ohne weiteres erfüllt sind, gilt es das Rechtsmittel
an die Hand zu nehmen.
2. § 13 StaatsbeitragsG erlaubt dem
Regierungsrat, wenn die Beitragsvoraussetzungen nicht mehr erfüllt sind oder
andere wichtige Gründe vorliegen, die Zweckentfremdung oder die Veräusserung
vorzeitig zu bewilligen oder von einzelnen Bedingungen und Auflagen zu befreien
(Satz 1); er erlässt Bestimmungen über die Rückforderung (Satz 2). Kraft
§ 12 der Staatsbeitragsverordnung vom 19. Dezember 1990 (StaatsbeitragsV,
LS 132.21) richtet sich die Rückforderung nach der Dauer der Zweckerfüllung und
dem Verhältnis zwi­schen privatem und öffentlichem Nutzen (Abs. 1); sie
kann mit einem jährlichen Zinssatz von 5 % geltend gemacht werden, wenn der
Grund für den Staatsbeitrag vor mehr als einem Jahr entfallen ist
(Abs. 2). Laut § 55 VSK lassen sich Beiträge zurückfordern, wenn etwa
ihre Voraussetzungen nachträglich dahin fallen, insbesondere wenn Bauten oder Anschaffungen
ihrem Zweck entfremdet werden (Abs. 1); die Beiträge gilt es alsdann vom
Weg­fall ihres Rechtsgrundes an zu verzinsen, wobei der Zinsfuss dem jeweiligen
Ansatz für Gemeindedarlehen der Zürcher Kantonalbank entspricht (Abs. 3).
a) aa) Staatsbeitragsgesetz sowie -verordnung
sind am 1. Januar 1991 in Kraft getreten (§ 20 Satz 2 StaatsbeitragsG in
Verbindung mit OS 51, 350; § 13 StaatsbeitragsV) und die Verordnung über
die Staatsbeiträge an die Krankenpflege wohl irgendwann im Jahr 1968 (vgl.
§ 58 Abs. 1 VSK). Der angefochtene Entscheid hält diese Bestimmungen,
weil sie nur das bereits früher Geltende normiert hätten, auch auf die vor
ihrem Inkrafttreten ausgerich­te­ten Staatsbeiträge für anwendbar. Die
Beschwerdeführerin findet, für sie erweise sich die Regelung des neuen Rechts –
vorbehaltlich der proble­matischen gesetzlichen Grund­­lage – insgesamt sogar
als günstiger und müsse hier deshalb Wirkung entfalten.
Die Rückforderung der Staatsbeiträge knüpft
gegenwärtig an die Aufgabe des Spitalbetriebs durch die Beschwerdeführerin an,
welcher Vorgang später liegt als das Inkrafttreten der für einen solchen Fall
auf- und bereits vorgestellten Normen. So gesehen erhebt sich die Frage nach
einer ohnehin statthaften so genannten unechten Rückwirkung von Bestimmungen
gar nicht (vgl. dazu Pierre Tschan­nen/Ulrich Zimmerli/Regina Kiener, Allgemeines
Verwaltungsrecht, Bern 2000, S. 132). Freilich mag man ebenso zum
Tatbestand zählen, dass der Beschwerdegegner zunächst Staatsbeiträge auch schon
früher ausgeschüttet hatte. Insofern liesse sich mit der Beschwerdeführerin von
einem Dauerrechtsverhältnis sprechen, das die Staatsbeiträge emp­fangende
Person zur Zweckerfüllung verpflichtet, so lange ein Gegenwert der Beiträge
noch existiert. Dieser Zweck bestand hier stets darin, die Beschwerdeführerin
bei (Neu-, Aus-, Um- und Sanierungs-)Bau sowie Betrieb ihres Spitals zu
unterstützen. Alsdann würde es sich bei der Rückforderung teilweise um erlaubte
unechte Rückwirkung handeln. Den übrigens kontroversen Gedanken der
Anwendbarkeit von milderem neuem Recht bräuchte die Beschwerdeführerin folglich
nicht zu bemühen (vgl. Alfred Kölz, Intertemporales Verwaltungsrecht, ZSR NF
102/1983 II, S. 101 ff., 175 ff.; Blaise Knapp, Grundlagen des
Verwaltungsrechts, Bd. I, 4. A., Basel/ Frankfurt a.M. 1992, S. 126 f.;
Pierre Moor, Droit administratif, Bd. I, 2. A., Bern 1994, S. 171 und
180); ferner verschweigt sie und ist unerfindlich, worauf in casu ansonsten
"das neue Recht an sich nicht zur Anwendung gebracht werden" könne.
Zutreffend bemerkt zwar die
Beschwerdeführerin, dass erstmals der inzwischen auf­gehobene § 8 des Finanzausgleichsgesetzes
vom 11. September 1966 (FinanzausgleichsG; LS 132.1 sowie OS 42, 459 ff., 460
f. und GS I 99 ff., 100) ausdrücklich die Rückforderung von Staatsbeiträgen
normierte. Das in solcher Hinsicht dort Geregelte sowie das heute Geltende inklusive
Verzinsungspflicht folgte jedoch schon ehedem aus den allgemein wirk­samen,
ungeschriebenen Prinzipien der ungerechtfertigten Bereicherung (Max Imboden/René
Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I, 6. A., Basel/Frank­furt
a.M. 1986, sowie René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,
Ergänzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1990, je Nr. 32 B I und V); das anerkennt
denn auch die Beschwerdeführerin. Sie zielt deshalb ins Leere, wenn sie
§ 55 VSK die gesetzliche Grundlage abspricht, welche zudem in Gestalt von
§ 8 FinanzausgleichsG oder spätestens des diesen Paragraphen unter anderem
ablösenden § 13 StaatsbeitragsG durchaus besteht. Jedenfalls sind hier –
mit allen Beteiligten einig gehend – die aktuellen Bestimmungen anzuwenden.
bb) Die Beschwerde argumentiert neu,
spätestens dann, wenn es länger kein öffentliches Interesse an einer bestimmten
Tätigkeit gebe – wie hier am Betrieb des Regionalspi­tals durch die
Beschwerdeführerin –, entfalle die Bindung der Staatsbeiträge und komme deren
Rückforderung infolge Zweckentfremdung mangels anders lautender gesetzlicher
Regelung nicht mehr in Frage. Sie verkennt dabei, dass weder § 13 Staats­beitragsG
noch § 55 VSK für die Rückforderung notwendig eine Zweckentfremdung von Staatsbeiträgen
bedingen. Es genügt, dass die Beitragsvoraussetzungen nicht mehr er­füllt sind
bzw. nachträglich wegfallen, was vorliegend ja zutrifft.
In solchem Licht beruft sich die
Beschwerdeführerin umsonst darauf, der Verkauf an den Bauverein Paracelsus-Klinik
habe gar keine Zweckentfremdung bewirkt, und muss auf die hieran anschlies­sende
Kontroverse der Beteiligten nicht eingegangen werden. Der angefochtene
Entscheid betont überdies rich­tig, aus § 13 StaatsbeitragsG folge, dass
auch eine Veräusserung Anlass zur Rückforderung gebe, und zwar ganz besonders
dann, wenn – so vorliegend – die Verkäuferin im Verhältnis zum Käufer die
einschlägigen Pflichten übernommen habe. Die Beschwerdeführerin übersieht wie
schon zuvor das bereicherungsrechtliche Motiv des strittigen Anspruchs und kann
gegen kantonale Gesetze nicht mit BGE 101 Ib 198 Prinzipien aus einem Zweig des
eidgenössischen Subventionsrechts zur Geltung bringen.
Zu Unrecht vermisst die Beschwerdeführerin
eine gesetzliche Basis für die Rückforderung in dem Sinn, "dass der
Staatsbeitragsempfänger den Staatsbeitrag nur behalten darf, falls er das
subventionierte Verhalten noch während einer bestimmten Zeit weiterführt".
Eigentlich versteht sich schon von allein, dass der Beschwerdegegner
insbesondere Investitionsbeiträge nicht zum Selbstzweck der Investition
leistete, sondern zum Betreiben des Spitals durch die Beschwerdeführerin
mittels der investierten Gelder, und zwar zwanglos so lange, als diese einen
Gegenwert verkörpern würden. Eben das besagen aber auch §§ 12 f.
StaatsbeitragsG, wonach die Staatsbeiträge ihrem – im öffentlichen Interesse
liegenden (§ 1 Abs. 1 StaatsbeitragsG) – Zweck entsprechend zu
verwenden sind und sich etwa bei Wegfall solchen Interesses die Zweckentfremdung
oder Veräusserung unter Rü­ck­erstattungsfolge vorzeitig bewilligen lässt. Wenn
die Beschwerdeführerin meint, das könne zumindest nicht gelten wegen ihrer
Schuldlosigkeit an der vom Beschwerdegegner angeordneten
"subventionsrechtlichen Schliessung" des Spitals und damit wegen von
jenem "verschuldetem Dahinfallen des Auszahlungsgrundes", muss
wiederum auf die bereicherungsrechtliche Unerheblichkeit derartiger Umstände
sowie auf das hierzu in E. 3a+b des angefochtenen Entscheids zutreffend
Festgehaltene hingewiesen werden. Obendrein ist die Beschwerdeführerin, die
sich im entscheidenden Augenblick entweder mit keinem vorhandenen Rechtsmittel
oder dann erfolglos der vom Beschwerdegegner angenommenen künftigen
Entbehrlichkeit ihres Spitals erwehrt hat, im jetzigen Verfahren mit Schuldzuordnungen
nicht mehr zu hören (vgl. zu einem solchen Anfechtungsfall Leitsatz in RB 1996
Nr. 98 = ausführlicher in ZBl 98/1997, S. 121 ff.).
cc) Die Beschwerdeführerin wiederholt unter
dem Titel "Überblick über die Beschwerdegründe" – ohne es später
wieder aufzugreifen – das Vorbringen im Rekurs, die ihr schriftlich erteilte
Auskunft, Entstehung und Umfang einer Rückforderung würden stark von der
künftigen Nutzung abhängen, habe eine Vertrauensgrundlage geschaffen, welche
nach dem Verkauf des Spitals an den Bauverein Paracelsus-Klinik das Erheben von
Rückforderungsansprüchen ausschliesse. Der angefochtene Entscheid hat diese
Auffassung verworfen, worauf sich abermals beipflichtend verweisen lässt.
Die Beschwerde ruft RB 1987 Nr. 98
S. 209 (E. 2b, mit Hinweisen) an, wonach die Rückforderung ihre Schranke
im Vertrauensschutz so findet, dass die Interpretation des Sub­ventionsverhältnisses
nicht dazu führen darf, dem Empfänger Auflagen zu überbinden, welche dieser bei
Subventionsgewährung vernünftiger Weise nicht voraussehen konnte; in dem Sinn
sei zum Zeitpunkt der Staatsbeitragsausrichtungen die später vom Beschwerdegegner
beschlossene Einstellung weiterer solcher Leistungen an das Spital Richterswil
nicht erkennbar gewesen; der Kanton habe mit seinen Staatsbeiträgen mit
bewirkt, "dass die Beschwerdeführerin ein eigenes Spital erstellte und
betrieb und selbst darin investierte (nicht nur Investitionsbeiträge leistete,
sondern auch erheblichen Personalaufwand betrieb). Es würde nunmehr Treu und Glauben
widersprechen, wenn der Beschwerdeführerin die Verpflichtung auferlegt würde,
sich entweder zwischen der Rückerstattung entscheiden zu müssen oder das Spital
auf eigene Kosten weiterzuführen." Es kann zumal für eine Gemeinde nicht
als unvorhersehbar gelten, das öffentliche Interesse an einer von ihr betriebenen
Anstalt möchte dereinst wegfallen, was nicht nur den weiteren Zufluss von
Staatsbeiträgen unterbände, sondern auch Rückforderungen bisheriger solcher
Leistungen auslöste. Namentlich aber erscheint es mit der
Beschwerdevernehmlassung/-antwort nicht als treuwidrig, eine von den
Staatsbeiträgen herrührende Bereicherung bei der Empfängerin abzuschöpfen; das
drängt sich vielmehr auch dort auf, wo ein bislang unterstütztes Regionalspital
im gegenwärtigen gesundheitspolitischen Umfeld aufgegeben werden muss (vgl. RB
1996 Nr. 98 = ZBl 98/1997, S. 121 ff.). Und entgegen der Beschwerde
bewirkten die Staatsbeiträge nicht einfach mit, dass die Beschwerdeführerin ein
eigenes Spital erstellte und betrieb, denn das tat diese schon früher; immerhin
trifft die Feststellung eingeschränkt zu für die Periode von 1933 bis 1994.
Freilich behauptet die Beschwerdeführerin nirgends, sie hätte sich anders
verhalten, falls sie gewusst hätte, wie alles ende; umgekehrt beklagt sie sich
darüber, die dauernde Pflicht zur Sicherung der stationären
Gesundheitsversorgung für die Gemeindebevölkerung (vgl. § 39 Abs. 2
GesundheitsG) habe einen wesentlich erhöhten Anstieg der Kosten gezeitigt, seit
sie nach dem Verkauf ihres Spitals dem Zweckverband Spitalregion Zimmer­berg
angehöre.
Aus all diesen Gründen lässt sich auch nicht
mit der Beschwerde sagen, der Beschwerdegegner habe wider Treu und Glauben die
Bedingung für die Rückerstattung von Staatsbeiträgen gesetzt. Als stossend
mutete gegenteils an, wenn sich die Beschwerdeführerin mit den liquidierten
Staatsbeiträgen auf Kosten des Kantons bereicherte.
dd) Die Beschwerdeführerin glaubt, auf dem
Gebiet der Staatsbeiträge bedeute die Rückforderung bei nachträglichem, vom
Geber verschuldetem Dahinfallen des Auszahlungs­grunds einen schweren Eingriff
in die Rechtsstellung des Empfängers und müsste auf einem hier fehlenden Gesetz
im formellen Sinn beruhen.
Der angefochtene Entscheid entkräftet das
zutreffend: § 13 StaatsbeitragsG als Gesetz im formellen Sinn bilde eine
hinreichende Rechtsbasis für die Rückforderung. Diese hängt nach der genannten
Bestimmung niemals davon ab, dass sich dem Staat das Dahinfallen des
Beitragsgrunds nicht – auf welche Art immer – zurechnen lasse; darum mögen die
einschlägigen, aber durchaus bestreitbaren Vorwürfe der Beschwerdeführerin auf
sich beruhen. Vorbehalten bleibt insofern nur das Prinzip von Treu und Glauben,
welches wie gesehen als gewahrt erscheint. Freilich leitet die Beschwerde aus
§ 13 Satz 1 StaatsbeitragsG, wonach der Regierungsrat die Zweckentfremdung
oder die Veräusserung im Vo­raus bewilligen müsse, ab, nicht der Staat dürfe
ein solches Ereignis verursachen, weil er es dann nicht noch zu gestatten
brauche. Das verfängt jedoch nicht. Denn die Rückforderung gestützt auf
§ 13 Satz 2 StaatsbeitragsG bedingt ihrerseits nicht eine vorausgehende
Bewilligung zu Zweckentfremdung oder Veräusserung, ansonsten sie ja durch
Nichteinholen einer Bewilligung (allzu) leicht vermeidbar wäre. Die
Beschwerdeführerin vermisst des Weiteren, dass man ihr jeweils bei Ausrichtung
der Staatsbeiträge in Anwendung von § 10 Abs. 2 lit. c
StaatsbeitragsG auferlegt hätte, das Spital selbst zu betreiben, was wohl heis­sen
soll, das ergebe sich ebenso wenig aus dem Gesetz. Letzterem kann indes unter
Hinweis auf bereits Erwogenes (oben aa Abs. 2 sowie bb Abs. 2 f.)
nicht beigetreten werden: Die Staatsbeiträge bezweckten, nicht irgendwen,
sondern die
Beschwerdeführerin
, und zwar im öffentlichen Interesse, bei
Bau und Betrieb
ihres
Spitals zu unterstützen, weshalb denn auch unter
anderem eine Veräusserung etwa als Folge entfallenen öffentlichen Interesses
Rückforderungsansprüche auslösen würde.
Allerdings fragt sich die Beschwerdeführerin
wohl, ob sie schon vor Inkrafttreten des Staatsbeitragsgesetzes eine
Verhaltenspflicht getroffen habe, ihr Spital selbst zu betreiben mit der Folge,
dass dessen Veräusserung die Rückforderbarkeit von dafür früher ge­leis­­teten
Staatsbeiträgen bedeute (vgl. Imboden/Rhinow und Rhinow/Krähenmann, je
Nr. 156 B II). Zweifel erscheinen aber als unberechtigt. Im Vorgang zu
§ 40 GesundheitsG (vgl. § 87 GesundheitsG in OS 41, 311) erhielten
schon kraft § 4 Sätzen 1 und 2 des Gesetzes betreffend die kantonalen
Kranken- und Versorgungsanstalten vom 29. November 1874 (ZG 4, 611 ff., 612)
Anstalten, die von Gemeinden und Vereinen zur Förderung der Krankenpflege
errichtet wurden, Unterstützung, welche sich auch anderen der Krankenpflege
gewidmeten Anstalten gewähren liess; und § 8 Abs. 3 des Gesetzes
betreffend die öffentliche Gesundheitspflege und die Lebensmittelpolizei vom
10. Dezember 1876 (ZG 4, 487 ff., 489) gebot: "Die Bestrebungen von
Gemeinden und Vereinen ... zur Gründung und Unterhaltung von Anstalten für die
Krankenpflege sind vom Regierungsrat innerhalb des jährlich festzusetzenden
Kredites und nach Massgabe ihrer eigenen Anstrengungen zu unterstützen."
Das als Vorläuferinnen der Verordnung über die Staatsbeiträge an die Krankenpflege
(vgl. § 58 Abs. 2 VSK) ausgestaltend, machten bereits die Verordnung
betreffend Staatsbeiträge an Bezirks- und Gemeindespitäler (Krankenasyle) vom
9. September 1919/9. März 1931 (OS 31, 485 ff. und 34, 423 f.) und jene
betreffend Staatsbeiträge an Kranken­anstalten und Krankenpflegeschulen vom 3.
Dezember 1934 (ZG 4, 686 ff.) die Staatsbeiträge von der Art des öffentlichen
Interesses an einem Spital sowie der finanziellen Situation von dessen
Trägerschaft abhängig. Zudem richtete der Staat laut § 1 FinanzausgleichsG
(in der bis am 31. Dezember 1990 geltenden Fassung) den Gemeinden und den
Zweckverbänden sowie gegebenenfalls Privaten Staatsbeiträge zu bestimmten Zwe­cken
aus, soweit die Subventionsvorschriften es vorsahen. Aus solcher Anpassung an
die zu erreichenden Wirkungen und die Bedürfnisse der jeweiligen EmpfängerInnen
ergab sich zwingend, dass diese die unterstützten Anstalten selber betreiben
mussten. Deren Veräus­serung sollte unter keinen Umständen eine Bereicherung
zeitigen, wozu es hier ansonsten käme.
ee) Nach der Beschwerde würde selbst bei
Annahme einer genügenden gesetzlichen Basis die pflichtschuldige Ausübung des
gegebenen Entschliessungsermessens einen Rückforderungsanspruch gegenwärtig
vereiteln. Indes bleibt eine denn auch nicht ersicht­liche Begründung hierfür
aus. Anders verhielt es sich noch im Rekurs. Dort wurden insbesondere das
Rechtsgleichheitsgebot und das Proportionalitätsprinzip gegen eine
Rückerstattung ins Feld geführt, doch leuchtet das nach allem bislang Gesagten
nicht ein.
Soweit der Hauptantrag des Rechtsmittels nur
auf die grundsätzliche Verneinung eines Rückforderungsanspruchs und
offensichtlich weder auf dessen gänzliche Eliminierung bloss im Quantitativ
über das Eventualbegehren hinaus zielt noch lediglich diesem dient, ist er
mithin abzuweisen.
Nun macht die Beschwerde zum Hauptantrag
zuletzt geltend, das heute formell Finanzvermögen darstellende Personalhaus
Breitensteinstrasse 1 gehöre, da überwiegend für öffentliche Zwecke verwendet –
nämlich zu einem geringeren Teil als Personalhaus für das Paracelsus-Spital und
zu einem grösseren als günstiger Wohnraum für Sozialhilfe Empfangende –,
materiell entgegen der Vorinstanz dem Verwaltungsvermögen an; auch deshalb
erweise sich der angefochtene Beschluss als rechtswidrig und gälte es ihn
aufzuheben. Die Replik scheint jedoch zutreffend zu erkennen, dass das nicht
"gegen eine Rückforderung als Ganzes sprechen" kann. Vielmehr handelt
es sich um ein Problem, das sogleich bei der Erörterung des Quantitativs wieder
aufzugreifen ist. Denn weil die Beschwerdeführerin das Spital nicht länger selbst
betreibt, liegt der Rückerstattungstatbestand sogar insofern vor, als das
Personalhaus noch als solches benützt wird; und das dortige Unterbringen von Fürsorgefällen
bedeutet eine Zweckentfremdung. Zwar vertritt die Beschwerde offenbar die Auf­fassung,
ein Rückforderungsanspruch komme insoweit nicht in Frage, als das Personal­haus
eigentlich zum Verwaltungsvermögen zähle, doch leuchtet das namentlich un­ter bereicherungsrechtlichem
Aspekt nicht ein.
b) Vor dem Hintergrund des Eventualantrags
zeigt sich die Beschwerdeführerin in verschiedener Hinsicht mit der Bestimmung
des Rückerstattungsquantitativs durch die
Vor­instanz nicht einverstanden. Dazu und auch allgemein gilt es Folgendes zu
sagen:
aa) § 55 Abs. 1 VSK sagt – wie
§ 13 Satz 2 StaatsbeitragsG – nichts zum Quantitativ der Rückerstattung
von Staatsbeiträgen bzw. könnte auch so interpretiert werden, dass prinzipiell
der Nominalbetrag gefordert werden dürfe. Demgegenüber gibt § 12
Abs. 1 Staats­beitragsV Richtlinien für die Bestimmung der Anspruchshöhe.
Damit fragt sich, welche Norm vorgehe. Der angefochtene Entscheid verwirft das
Vorbringen der Rekursvernehm­lassung, wonach § 55 Abs. 1 VSK als
Spezialvorschrift Vorrang habe; vielmehr tue das als jüngere Regel § 12
Abs. 1 StaatsbeitragsV, und zwar umso eher, als "das Staats­beitragsgesetz
und die zugehörige Verordnung die früher geltende Rechtslage normierten (ABl
1988 S. 1271)".
Kraft § 83 GesundheitsG muss der
Kantonsrat die vom Regierungsrat auf Grund dieses Gesetzes erlassenen
Verordnungen genehmigen, sofern sie unter anderem das Gebiet der Staatsbeiträge
regeln. Das gilt für die § 40 GesundheitsG ausführende Verordnung über die
Staatsbeiträge an die Krankenpflege. Laut § 13 Satz 2 StaatsbeitragsG
erlässt der Regie­rungsrat (der kantonsrätlichen Genehmigung nicht bedürfende)
Bestimmungen über die Rückforderung von Staatsbeiträgen, was er mit (dem denn
auch nicht genehmigten) § 12 StaatsbeitragsV getan hat. § 13 Satz 2
StaatsbeitragsG ist die jedenfalls jüngere und zumin­dest bezüglich
Rückforderung von Staatsbeiträgen zugleich speziellere Norm als § 83 GesundheitsG,
was übrigens ebenso auf das Verhältnis von § 12 Abs. 1
StaaatsbeitragsV zu § 55 Abs.1 VKS zutrifft. Der Regierungsrat darf mithin
für die Rückforderung von Staatsbei­trägen nunmehr selbst im Gesundheitswesen
ohne Genehmigung des Parlaments Vorschrif­ten aufstellen, die von § 55
Abs. 1 VSK abweichen.
Das Staatsbeitragsgesetz wollte angesichts
der zum Teil sehr unterschiedlichen Spe­zialgesetze einen einheitlichen Rahmen
auch für die Sicherung der Zweckbindung schaffen (ABl 1988 II 1256; Prot. KR
1987-1991 VI 7663). Wegen dieses Ziels muss angenommen werden, dass die
Ausführungsbestimmungen über den Rückforderungsanspruch in der Staats­beitragsverordnung
derselben eventuell widersprechenden früheren Verordnungen auf Fachgebieten
derogieren sollen. Der zum nämlichen Ergebnis gelangenden Vorinstanz ist
deshalb zuzustimmen, obwohl die von ihr zitierte Materialienstelle kaum besagt,
die damals noch gar nicht existierende Staatsbeitragsverordnung normiere bloss
die schon ehedem geltende Rechtslage.
bb) Laut angefochtenem Entscheid gewährt
§ 12 Abs. 1 StaatsbeitragsV bei der Bezifferung des
Rückforderungsanspruchs den Verwaltungsbehörden einen weiten Spielraum, den
dieselben nach pflichtschuldigem Ermessen ausfüllen dürfen; es gebiete sich
eine Gesamtbetrachtung unter Berücksichtigung aller Umstän­de. Gegen Letzteres
wendet sich die Beschwerde, räumt aber anderswo immerhin "allenfalls
bestehende Spielräume" und sogar einen "Ermessensspielraum ... des
Kantons" ein. Für die Beschwerdevernehmlassung/-antwort ist dieser
Ermessensspielraum hier eingehalten, weshalb das kraft § 50 Abs. 2
lit. c VRG auf die Ahndung von Ermessensmissbrauch und -überschreitung
beschränkte Verwaltungsgericht nicht einschrei­ten könne. Die Replik
hinwiederum erachtet den Ermessensspielraum zumindest für kleiner und
jedenfalls dessen Grenzen vorliegend als verletzt.
Offenkundig lässt § 12 Abs. 1
StaatsbeitragsV einen Spielraum und ist insofern die Rüge der Unangemessenheit
gegenwärtig nicht nach § 50 Abs. 3 VRG statthaft. Ob die Vor­instanz
diesen Spielraum verlassen oder willkürlich benützt habe, bleibt noch zu prüfen.
Innerhalb desselben jedenfalls kann sie niemand an einer Gesamtbetrachtung
unter Be­rücksichtigung aller als relevant erscheinenden Umstände hindern.
Der angefochtene Entscheid führt in dieser
Hinsicht aus, es gelte namentlich "das öffentliche Interesse zu gewichten,
das grundsätzlich die Rückforderung sämtlicher ... realisierten Staatsbeiträge
zum Nominalbetrag sowie deren Reinvestition entsprechend dem ursprünglichen
Zweck gebietet. Die Wahrung der öffentlichen Interessen findet ihre Schran­ke
im Vertrauensprinzip. Das heisst, sie darf nicht dazu führen, dass der
Empfänger von Staatsbeiträgen mit Rückforderungen konfrontiert wird, mit denen
er vernünftigerweise nicht rechnen musste." Ob ein so umschriebenes
öffentliches Interesse mit § 12 Abs. 1 StaatsbeitragsV harmoniere,
ist ebenfalls noch zu untersuchen.
cc) Wenn es sich wie hier um Staatsbeiträge
für langfristige Investitionen handelt, liegt es nahe, bei "der Dauer der
Zweckerfüllung" einerseits und "dem Verhältnis zwischen privatem und
öffentlichem Nutzen" anderseits, nach welchen beiden Kriterien sich die
Rück­forderung im Sinn von § 12 Abs. 1 StaatsbeitragsV richtet,
Folgendes zu berücksichtigen: Zwar soll der mit dem Fortschreiten der Zeit
(Dauer der Zweckerfüllung) effektiv abnehmende Wert von Gegenständen eine Rolle
spielen, aber auch dessen eventuelle Steigerung (Verhältnis zwischen privatem
und öffentlichem Nutzen). In der Tendenz muss des­halb die einst staatlich
unterstützte (juristische oder natürliche) Person zum einen nichts zu­rückerstatten,
wofür ihr ein aktueller Gegenwert fehlt, darf zum andern jedoch ebenso wenig
einen Mehrwert behalten; ungerechtfertigter Weise käme es ansonsten im ersten
Fall zu einer Entreicherung und im zweiten zu einer Bereicherung dieser Person.
Insoweit lässt sich E. 7e des angefochtenen
Entscheids zustimmen. Und insbesondere stellt es im Sinn von dessen E. 8 einen
auch bei Gemeinwesen abschöpfbaren Privatnutzen dar, wenn zu ihren Gunsten mit
Hilfe von Staatsbeiträgen Geschaffenes an Wert zu- und nicht etwa abnimmt, was
Letzteres dann übrigens einem öffentlichen Nutzen gleich käme. Ob mit der
Vorinstanz "grundsätzlich der Nominalbetrag der ausgerichteten Staatsbeiträge"
den oberen (Gesamt-)Rahmen der Rückforderung bilde, wie es dem privaten Bereicherungsrecht
entspräche (vgl. Ingeborg Schwen­zer, Schweizerisches Obligationenrecht,
Allgemeiner Teil, 2. A., Bern 2000, N. 58.09), darf hier offen bleiben,
weil nicht einmal die Verfügung der Gesundheitsdirektion diese Grenze
überschritten hat. Angesichts der relativ offenen Formulierung von § 12
Abs. 1 StaatsbeitragsV kann dem Regierungsrat wiederum dort beigepflichtet
werden, wo er festhält: "Die Höhe der Rückforderung muss nicht im zivil-
oder strafrechtlichen Sinn nachgewiesen werden, und es gibt keine Berechnungsmethode,
mit welcher mit wissenschaftlicher Genauigkeit oder in zwingender Weise
nachgewiesen werden könnte, welcher Teil der Staatsbeiträge zurückzufordern
bzw. zu erlassen ist. Die Höhe der Rückforderung ist von der zuständigen
Behörde nach den ... dargelegten Kriterien ermessensweise zu bestimmen."
Demnach sträubt sich die Beschwerdeführerin
umsonst gegen die Beachtlichkeit des vor allem beim gekauften Bauland
auftretenden Wertzuwachses, indem sie namentlich übersieht, dass ein solcher
selbst dann einen – sich auf das Rückerstattungsquantitativ erhöhend
auswirkenden – privaten Nutzen im Sinn von § 12 Abs. 1
StaatsbeitragsV bedeutet, wenn sie mit dem daraus erzielten Erlös andere
öffentliche Zwecke verfolgt als den Betrieb des mit Staatsbeiträgen
unterstützten gemeindeeigenen Spitals.
dd) Die Beschwerdeführerin anerkennt
prinzipiell die Aufstellung des angefochtenen Entscheids, wonach die
Gesamtinvestitionen in ihr ehemaliges Spital sich auf nominal
Fr. 19'686'281.-, die eigenen Aufwendungen neben den Staatsbeiträgen von
Fr. 13'543'800.- sich also auf Fr. 6'142'481.- beliefen. Dieses Ver­hältnis
von rund 2 zu 1 übertrug die Gesundheitsdirektion auf den für sie abgerundet
Fr. 18,5 Mio. ausmachenden Liquidationserlös, so dass sie in ihrer
Verfügung vom 1. Juni 1999 auf einen ebenfalls abgerundeten
Rückforderungsanspruch von Fr. 12,3 Mio. kam (vorne II. B.). Der Rekurs widersetzte
sich dem mit verschiedenen, in E. 6a+b des vorins­tanzlichen Beschlusses zusammengefassten
Argumenten; namentlich beanstandete er wegen der Teuerung, des Zinsgedankens
und der Änderung von Sachwerten das Heranziehen der Nominalbeträge, sodann das
Nichtbeachten einer Grundstückschenkung an die Gemein­de von 1877, die Annahme
eines "Liquidationserlöses" von Fr. 3,8 Mio. für das
Personalhaus Breitenstrasse 1 sowie endlich die Behandlung von Staat und
Gemeinde als Finanzgemeinschaft. Hiergegen wiederum wehrte sich die
Rekursvernehmlassung. Der vorinstanzliche Beschluss lehnte die Methode der
Gesundheitsdirektion als solche zwar nicht ausdrücklich ab, fand allerdings, es
hätte Vertrauensaspekte als die Rückerstattungsschuld mindernd zu beachten
gegolten.
Ob Letzteres zutreffe, darf dahin stehen,
weil das Verwaltungsgericht den angefoch­tenen Entscheid nicht zum Nachteil der
Beschwerdeführerin abändern kann (§ 63 Abs. 2 VRG). Angesichts dessen
lässt sich dennoch Folgendes bemerken: Selbst wenn man das Personalhaus
Breitenstrasse 1 statt mit Fr. 3,8 Mio. nur mit (der Bewertung als
Finanzvermögen der Gemeinde von) Fr. 2,6 Mio. einsetzte, schrumpfte der
Liquidationserlös bloss auf rund Fr. 17,3 Mio. und verblieben nach
Ablieferung von Fr. 9 Mio. an den Staat immerhin Fr. 8,3 Mio., so
dass die Beschwerdeführerin im Unterschied zum Beschwerdegegner nominal
überhaupt keinen Rückschlag erlitte, falls die Schenkung von 1877 damals – und
so verhält es sich zweifelsohne – nicht mehr galt als Fr. 2,15 Mio. (=
Fr. 8,3 Mio. abzüglich des erwähnten sonstigen Eigenaufwands von
Fr. 6,15 Mio.).
Die lediglich an Nominalbeträgen orientierte
Berechnungsweise der Gesundheitsdirektion mag sich allenfalls mit § 55
Abs. 1 VSK vereinbaren lassen. Sie hält sich jedoch nicht an die wie gesagt
heute entscheidenden Kriterien von § 12 Abs. 1 StaatsbeitragsV,
wonach Wertzu- und -abnahmen die Richtung für das Rückleistungsquantitativ
angeben. Eine die Wertveränderungen beachtende Kalkulation legt die
Rekursvernehmlassung im Kontext eines Eventualstandpunkts vor und greift der
angefochtene Entscheid mit Fug wieder auf, worauf es sogleich einzugehen gilt.
ee) Den dortigen übereinstimmenden
Aufstellungen von Gesundheitsdirektion und Regierungsrat verschliesst sich die
Beschwerde, insbesondere der daselbst zu Grunde gelegten
Gegenwartswertermittlung, d.h. einer solchen, die sich auf den Zeitpunkt der
entfallenden Staatsbeitragsberechtigung bezieht. Die strittige Methode nimmt
zum einen für das Land aktuelle Preise, welche die Beschwerdeführerin offensichtlich
und zu Recht immerhin nicht bezweifelt. Zum andern unterwirft der
Beschwerdegegner die Bauinvestitionen linearen Abschreibungssätzen von
mehrheitlich 2 % sowie im Übrigen 5 % pro Jahr. Er gelangt so zu einer
Rückforderungssumme von Fr. 8'859'300.-. Für die Rekursvernehmlassung
bedeutet das einen blossen Minimalanspruch; denn das auf diese Weise gewonnene
Ergebnis erreiche den Verkehrswert bei weitem nicht, weil "laufend
kleinere Investitionen, aber auch der für die Werterhaltung wichtige Liegenschaftenunterhalt,
über die ebenfalls staatsbeitragsberechtigte Betriebsrechnung gedeckt
wurden". Die Beschwerdeführerin möchte die Rückerstattungsforderung anders
und niedriger festsetzen. Die hierdurch ausgelöste Kontroverse der Beteiligten
gilt es wie folgt zu beurteilen:
·
Der Beschwerdegegner berücksichtigt im Sinn von
§ 12 Abs. 1 StaatsbeitragsV Wertveränderungen, wobei diese Bestimmung
nicht vorschreibt, wie das genau geschehen müsse. Er verfügt insofern über ein
erhebliches Ermessen, das er in – wie noch zu zeigen – vertretbarer Weise
handhabt, so dass er keinen Beschwerdegrund setzt.
Zwar kommt der Beschwerdegegner dergestalt nur auf eine Summe, die rund
Fr. 140'000.- unter der verlangten Rückleistung liegt. Damit überschreitet
er indes eine bei Schätzungen wie hier gemeinhin akzeptierte Fehlertoleranz von
10 % noch längst nicht (vgl. dazu E. 4a Abs. 3 sowie b Abs. 2, 5b
Abs. 3 und 6a Abs. 2 des Entscheids RB 1998 Nr. 66, dessen dort
allein aufscheinender Leitsatz diesen Gedanken freilich nicht wiedergibt).
Abgesehen davon, dass der Beschwerdegegner – wie ebenfalls noch aufzugreifen –
ohnehin von zu tiefen Gebäudewerten ausgeht, kommt ein Doppeltes hinzu: Erstens
ist schlecht einzusehen, wieso er beim Anlageinventar und den Warenvorräten den
Buchwert von Fr. 420'748.- nicht auch mindestens zur Hälfte beanspruchen
sollte. Und zweitens dürfte er statt abgerundeter 4 % an Zinsen kraft § 12
Abs. 2 StaatsbeitragsV solche von 5 % fordern, was heute bereits ein Mehr
von ca. Fr. 600'000.- ergäbe.
·
Gestützt auf das Handbuch des Rechnungswesens
der öffentlichen Haushalte (Bd. I, Bern 1981, S. 76 ff.) und die
Verordnung über den Gemeindehaushalt vom 26. Septem­ber 1984 (LS 133.1)
verficht die Beschwerdeführerin für die Bauten einen Abschreibungs­satz von in
neuerer Zeit jährlich 10 % auf dem Restbuchwert – damit verlöre eine Sache am
Anfang rasch und dann allmählich langsamer von ihrem ursprünglichen Wert,
beispielsweise in vier Jahren schon mehr als ein Drittel, in sieben Jahren mehr
als die Hälfte, in elf Jahren mehr als zwei Drittel, in 13 Jahren fast drei
Viertel, in 15 Jahren fast vier Fünftel, in 21 Jahren fast neun Zehntel, in 28
Jahren fast 19 Zwanzigstel und in 35 Jahren fast 39 Vierzigstel, um nach
fünfzig Jahren noch rund ein Zweihundertstel davon zu besitzen – und will zudem
die Staatsbeiträge für Landerwerb auf Null schwin­den lassen.
Die Nichtberücksichtigung der für Erwerb von (alsdann im Wert steigendem) Land
investierten Staatsbeiträge würde die Beschwerdeführerin im bereits erwogenen
Sinn ungerechtfertigt bereichern und bedarf keiner weiteren Diskussion mehr.
Die vom Beschwerdegegner für Bauten benutzten linearen, d.h. stets vom Ursprungswert
ausgehenden Abschreibungssätze von 2 % und 5 %, welche über 50 bzw. 20 Jahre
hin eine konstante Entwertung bis auf Null bewirken, beruhen auf dem von der
Vereini­gung Schweizerischer Krankenhäuser im Einvernehmen mit der
Schweizerischen Sanitätsdirektorenkonfernz zur Anwendung empfohlenen
Spitalbau-Kostenplan der Schweizerischen Zentrale für Baurationalisierung.
Entgegen der Beschwerde liegen die sich hieraus ergebenden Resultate
"wesentlich näher bei der wirtschaftlichen Realität" als die ihr
vorschwebenden, wie sich sogleich weisen wird.
·
Schon der angefochtene Entscheid verwirft zu
Recht die quantitativen Vorstellungen des Rekurses. Die Beschwerde nun
kalkuliert zunächst einen auf Staatsbeiträge zurückgehenden "Restwert für
den Spitalteil" von rund Fr. 2,55 Mio.; dabei fällt wie gesagt das
Land überhaupt nicht mehr ins Gewicht. Der Beschwerdegegner kommt hierfür auf
Fr. 5'398'135.-, wovon das Land bloss Fr. 447'000.- ausmacht; der
Spitalanlage inklu­sive beschwerdeführerischer Investitionen gibt er einen
Gegenwartswert von Fr. 9'673'627.-, wovon dem Boden allein einen solchen
von (sehr realistischen) Fr. 2'744'000.-. Der Bauverein Paracelsus-Klinik
aber hat für die Spitalliegenschaft Fr. 12'744'000.- bezahlt. Das erhellt
zur Genüge, dass selbst die beschwerdegegnerische Methode bei den Gebäuden –
warum auch immer – viel zu niedrige Zahlen zeitigt. Deswegen hält die Kritik
der Replik an der Einschätzung des Personalhauses Breitenstrasse 1 ebenso wenig
Stich. Und die staatliche Forderung von Fr. 1'121'821.- aus dem Verkauf
von Inventar und Warenvorräten ist anerkannt. Mithin erscheint ein Minimalanspruch
des Beschwerdegegners von Fr. 8'859'300.- bzw. das Rückerstattungsquantitativ
von Fr. 9 Mio. als bestens ausgewiesen.
Daran ändert ein zweites Berechnungsmodell der Beschwerdeführerin nichts, mit
welchem sie auf eine Rückerstattungsschuld von rund Fr. 3,417 Mio. kommt.
Erstens lässt es dem Beschwer­degegner zwar immerhin die nominellen
Staatsbeiträge für Landerwerb – zu Unrecht aber auch nur gerade diese. Im
Übrigen jedoch basiert es auf den durch die "subventionierten
Umbauten" 1962, 1980 und 1985 hervorgerufenen Mehrwerten gemäss
Schätzungen der Gebäudeversicherung abzüglich eines einheitlichen Altersmalus'
von 36 %, beim 1970 errichteten und 1991 umgebauten Personalhaus Breitenstrasse
1 sogar eines solchen von 96 %. Nicht nur erscheinen zweitens diese
Abschreibungssätze als zu hoch. Wenngleich nicht alle Investitionen einen
Mehrwert zeitigen mögen, verkennt die Beschwerdeführerin drittens vornehmlich,
dass Umbauten alte und bereits wesentlich ent­wertete Teile durch neue
ersetzen, ohne sich auf die Gebäudeschätzung auszuwirken; insbesondere kann
nicht zutreffen, dass für die Sanierung 1985 aufgewendete Fr. 4'972'000.-
lediglich mit Fr. 640'800.- zu Buch schlagen sollten. Abgesehen hiervon
enthält die eben zitierte Aufstellung der Beschwerdeführerin viertens durchwegs
zu niedrige Baukostenzahlen und unterschlägt die "wertvermehrenden
Investitionen (ausserhalb Betriebsrechnung) 1972-1993" von
Fr. 2'792'981.- (vgl. die Tabelle vorne II. B.). Kurzum wird wiederum
vergebens eine Bereicherung zu Ungunsten des Beschwerdegegners gesucht.
Ebenso wenig verfängt, wenn die Replik bezüglich Abschreibungssätzen das Vertrauensprinzip
zwecks Reduktion des Quantitativs bemüht. Es handelt sich um ein im zweiten
Schriftenwechsel unzulässiges Novum (Kölz/Bosshart/Röhl, § 58 N. 12), das
zudem der Substantiierung entbehrt (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, §§ 54 N. 6
ff.). Und ohnehin berücksichtigt der angefochte­ne Entscheid Aspekte von Treu
und Glauben bereits in zumindest hinreichendem.
Im Ergebnis ist deshalb E. 10 des
angefochtenen Entscheids beizutreten, wobei es sogleich noch auf die dort
erwähnte E. 9d einzugehen gilt.
ff) Fritz Gygi (Verwaltungsrecht, Bern 1986,
S. 223) lehrt, die Zweckbindung von Subventionen "kann ... nicht ewig
dauern, sondern muss einmal ein Ende nehmen. Wenn eine gesetzliche Regelung
fehlt, ist die Lücke nach der Natur des Subventionsverhältnisses und den gegen
endlose Belastungen sprechenden Gründen zu füllen. Äusserste Grenze bildet nach
den meisten gesetzlichen Regelungen der Ablauf von 20 Jahren ..."
Den Hinweis hierauf im Rekurs griff die
Vorinstanz auf und summierte die (lediglich für Bauten ausgerichteten)
Staatsbeiträge der letzten 20 Jahre, was ein nominales Total von
Fr. 9'273'324.- ergab. Die Beschwerde bemäkelt die – effektive –
Nichtberücksichtigung von Wertverlusten.
Letzteres spielt indes keine Rolle: Denn
hier, wo auf sehr lange Sicht getätigte Investitionen – Käufe von Land und
Spitalbauten darauf, welche weiterhin stehen – substantiell unterstützt wurden,
erscheint eine Rückforderungsgrenze von bloss 20 Jahren als zu kurz und eine
ohnehin nur auf Bereicherung beschränkte Bindung für konkret maximal
38 Jahre nicht als unstatthafte Dauerbelastung (vgl. etwa Schwenzer, N.
32.24 mit Hinweisen; ferner unveröffentlichte E. 6 des in RB 1999 Nr. 36 mit
einem Leitsatz vorgestellten Entscheids, wonach ein zwischen zwei Gemeinden auf
50 Jahre fest abgeschlossener öffentlichrechtlicher Wasserlieferungsvertrag
angeht).
gg) Ausser Streit gestellt ist, was Anlass zu
E. 11a-c des angefochtenen Entscheids gegeben hat. Nach alledem bleibt auch
gegen E. 12 ff. des angefochtenen Entscheids insbesondere betreffend Zins und
Nebenfolgen nichts einzuwenden, so dass es die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen
gilt.
3. ...
Demgemäss
entscheidet das Verwaltungsgericht:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
...