zh_verwaltungsgericht · VB.2004.00544 · 2005-05-25 · de

Weiterleitung / Veröffentlichung von Karikaturen | Briefzensur bei Strafgefangenen: Weiterleitung von zur Publikation bestimmten Karikaturen Ein Gefangener adressierte an seine Familie und einen ehemaligen Mitgefangenen Karikaturen, mit denen er auf aus seiner Sicht bestehende Missstände in der Strafanstalt aufmerksam machen wollte. Dabei stellte er Gefängnisangestellte und Personen des öffentlichen Lebens in herabsetzender Weise dar. Da nicht auszuschliessen ist, dass die Adressaten die Karikaturen an eine auf dem Internet zugängliche Gefangenenzeitung weiterleiten, tangiert die Zensurmassnahme neben dem Recht auf Achtung des Briefverkehrs (E. 2.1) auch ein Grundrecht freier Kommunikation (E. 2.2). Die Pressefreiheit erfasst sowohl periodische als auch einmalige Internetpublikationen und damit auch Onlinezeitungen und -zeitschriften (E. 2.3). Ausreichende gesetzliche Grundlage (E. 3.1) und zulässige öffentliche Interessen für den Eingriff (E. 3.2). Der Schutz der Behörde vor Kritik stellt dagegen kein rechtmässiges Eingriffsmotiv dar. Die Zensurmassnahme ist zum Schutz der Persönlichkeit der auf den Karikaturen dargestellten Personen nicht erforderlich, da diesen nach der Veröffentlichung zivil- und strafrechtliche Mittel zur Verfügung stehen (E. 3.3). Fehlende Voraussetzungen für einen präventiven Eingriff im Einzelfall: Es kann zwar nicht ausgeschlossen werden, dass sich die Publikation der Karikaturen im Gefängnis herumspricht; dass dies jedoch die Aufrechterhaltung der Anstaltsordnung in Frage stellen könnte, wurde nicht dargetan (E. 3.4). Unverhältnismässigkeit der Zensurmassnahme (E. 3.5). Die Zensurbehörde überschreitet ihr Ermessen bei der stichprobenweise Kontrolle der Gefangenenpost u.a. dann, wenn sie jeden an ein Massenmedium gerichteten Brief öffnet, was vorliegend jedoch nicht der Fall ist (E. 4.1). Der Zeitpunkt, in dem ein Strafgefangener über die Zurückbehaltung eines Briefes zu informieren ist, hängt von den Umständen des Einzelfalls ab. Rechtzeitige Information im vorliegenden Fall, da die Behörde zunächst einen Rekursentscheid in einer ähnlichen Sache abwarten musste (E. 4.2).Anweisung an die Strafanstalt, die Karikaturen weiterzuleiten (E. 5).Gutheissung

Zürich Verwaltungsgericht 25.05.2005 VB.2004.00544
Zurich Verwaltungsgericht 25.05.2005 VB.2004.00544
Zurigo Verwaltungsgericht 25.05.2005 VB.2004.00544

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00544
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Geschäftsnummer:
VB.2004.00544
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 25.05.2005
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Straf- und Massnahmenvollzug
Betreff:
Weiterleitung / Veröffentlichung von Karikaturen
Briefzensur bei Strafgefangenen: Weiterleitung von zur Publikation bestimmten Karikaturen
Ein Gefangener adressierte an seine Familie und einen ehemaligen Mitgefangenen Karikaturen, mit denen er auf aus seiner Sicht bestehende Missstände in der Strafanstalt aufmerksam machen wollte. Dabei stellte er Gefängnisangestellte und Personen des öffentlichen Lebens in herabsetzender Weise dar. Da nicht auszuschliessen ist, dass die Adressaten die Karikaturen an eine auf dem Internet zugängliche Gefangenenzeitung weiterleiten, tangiert die Zensurmassnahme neben dem Recht auf Achtung des Briefverkehrs (E. 2.1) auch ein Grundrecht freier Kommunikation (E. 2.2). Die Pressefreiheit erfasst sowohl periodische als auch einmalige Internetpublikationen und damit auch Onlinezeitungen und -zeitschriften (E. 2.3).
Ausreichende gesetzliche Grundlage (E. 3.1) und zulässige öffentliche Interessen für den Eingriff (E. 3.2). Der Schutz der Behörde vor Kritik stellt dagegen kein rechtmässiges Eingriffsmotiv dar. Die Zensurmassnahme ist zum Schutz der Persönlichkeit der auf den Karikaturen dargestellten Personen nicht erforderlich, da diesen nach der Veröffentlichung zivil- und strafrechtliche Mittel zur Verfügung stehen (E. 3.3). Fehlende Voraussetzungen für einen präventiven Eingriff im Einzelfall: Es kann zwar nicht ausgeschlossen werden, dass sich die Publikation der Karikaturen im Gefängnis herumspricht; dass dies jedoch die Aufrechterhaltung der Anstaltsordnung in Frage stellen könnte, wurde nicht dargetan (E. 3.4). Unverhältnismässigkeit der Zensurmassnahme (E. 3.5).
Die Zensurbehörde überschreitet ihr Ermessen bei der stichprobenweise Kontrolle der Gefangenenpost u.a. dann, wenn sie jeden an ein Massenmedium gerichteten Brief öffnet, was vorliegend jedoch nicht der Fall ist (E. 4.1). Der Zeitpunkt, in dem ein Strafgefangener über die Zurückbehaltung eines Briefes zu informieren ist, hängt von den Umständen des Einzelfalls ab. Rechtzeitige Information im vorliegenden Fall, da die Behörde zunächst einen Rekursentscheid in einer ähnlichen Sache abwarten musste (E. 4.2).
Anweisung an die Strafanstalt, die Karikaturen weiterzuleiten (E. 5).
Gutheissung
Stichworte:
ANORDNUNG IM STRAF- UND MASSNAHMENVOLLZUG
AUFSICHTSBESCHWERDE
BESONDERES RECHTSVERHÄLTNIS
BRIEFVERKEHR
BRIEFZENSUR
EHRVERLETZENDE DARSTELLUNGEN
ERFORDERLICHKEIT
FREIHEITSRECHTE
INTERNETPUBLIKATION
KARIKATUR
KOMMUNIKATIONSGRUNDRECHTE
KORRESPONDENZ
KRITIK AN BEHÖRDEN
MEDIENFREIHEIT
MEINUNGSBEGRIFF
ÖFFENTLICHE ORDNUNG
ONLINEPUBLIKATION
ONLINEZEITUNG
PERSÖNLICHKEITSSCHUTZ
PRÄVENTIVER EINGRIFF
PRESSEERZEUGNIS
PRESSEFREIHEIT
SONDERSTATUSVERHÄLTNISSE
STRAFGEFANGENE
SYSTEMATISCHE VORZENSUR
VORZENSUR
ZENSUR
ZURÜCKBEHALTUNG
Rechtsnormen:
Art. 13 Abs. 1 BV
Art. 17 Abs. 1 BV
Art. 36 Abs. 3 BV
Art. 8 Abs. 2 EMRK
Art. 10 Abs. 1 EMRK
Art. 10 Abs. 2 EMRK
§ 97 Abs. 2 JVV
§ 30 Ziff. 6 StVG
§ 5 Abs. 2 VRG
§ 43 Zus. 1 Abs. 1 lit. g VRG
Art. 5 Abs. 1 VStGB 1
Publikationen:
RB 2005 Nr. 33 S. 107
ZBL 2005 Nr. 106 S. 575
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I.
A befindet sich seit 2002 in der Strafanstalt B im
Strafvollzug. Am 13. Juli 2004 wollte er seiner Familie und einem
ehemaligen Mitgefangenen, der sich nunmehr in einer anderen Strafanstalt
befindet, verschiedene Karikaturen zuschicken. Die Schreiben wurden von der
Briefzensur geöffnet und an den Anstaltsdirektor weitergeleitet. Dieser teilte A
am 6. August 2004 mit, dass die Karikaturen nicht weitergeleitet würden,
da sie offensichtlich zur Veröffentlichung auf einer Website bestimmt seien.
II.
Die Direktion der Justiz und des Innern wies einen dagegen
erhobenen Rekurs am 15. No­vember 2004 ab.
III.
Mit Beschwerde vom 12./13. Dezember 2004 verlangte A
die Weiterleitung der Karikaturen, eventualiter nach Abänderung des Texts auf
einer der Abbildungen. Weiter verlangte er, dass er fortan sofort darüber zu
informieren sei, wenn einer seiner Briefe nicht weitergeleitet werde. – Das Amt
für Justizvollzug und die Direktion der Justiz und des Innern beantragten die
Abweisung der Beschwerde.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
1.1
Anordnungen
im Bereich des Strafvollzugs werden vom Einzelrichter behandelt (§ 38
Abs. 2 lit. b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959, VRG, LS 175.2). Aufgrund der grundsätzlichen Bedeutung des Falles
wurde die Entscheidung der Kammer übertragen (§ 38 Abs. 3 Satz 1
VRG).
1.2
Der
Beschwerdeführer wendet sich zunächst gegen die verweigerte Weiterleitung von
zwei Briefen. Er rügt sodann, dass er nicht umgehend über die Zurückbehaltung
der Briefe informiert worden sei. – Das Verwaltungsgericht ist in
Strafvollzugsfällen zuständig, wenn gegen seinen Entscheid
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht erhoben werden kann (§ 43
Abs. 2 in Verbindung mit Abs. 1 lit. g VRG; Art. 98a
Abs. 1 des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943, OG,
SR 173.110). Die Zuständigkeit setzt mithin voraus, dass der
Bundesgesetzgeber von der kantonalen Rechtsetzungsbefugnis in Strafvollzugssachen
eine Ausnahme machte (vgl. Art. 97 Abs. 1 OG sowie Art. 123
Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999, BV). Dies ist bei der
Frage des Briefverkehrs von Strafgefangenen der Fall (Art. 397
bis
Abs. 1 lit. l des Strafgesetzbuches, StGB, SR 311.0; Art. 5
der Verordnung [1] vom 13. November 1973 zum Schweizerischen Strafgesetzbuch,
VStGB 1, SR 311.01). Die Umsetzung der bundesrechtlichen Regelung
obliegt den Kantonen (Art. 46 Abs. 1 BV; Art. 6 VStGB 1;
vgl. BGE 118 Ia 64 E. 2b). Im Rahmen der Eintretensfrage ist zu prüfen, ob
den kantonalen Bestimmungen selbstständiger Charakter zukommt (BGE 118 Ib
130 E. 1a, 119 Ib 380 E. 1b S. 383). – § 30 Ziff. 6
Abs. 1 in Verbindung mit § 29 Abs. 1 des Straf- und Vollzugsgesetzes
vom 30. Juni 1974 (StVG, LS 331) hält den kantonalen Verordnungsgeber
dazu an, bei der Umsetzung des Bundesrechts den "Verkehr mit der
Aussenwelt … zu fördern". Gemäss § 97 Abs. 2 der Justizvollzugsverordnung
vom 24. Oktober 2001 (JVV, LS 331.1) werden Briefe dann nicht
weitergeleitet, wenn sie den Vollzugszweck oder die Sicherheit gefährden oder
einen gesetzeswidrigen Inhalt haben. Zudem ist der Absender über die
verweigerte Weiterleitung zu informieren (§ 97 Abs. 2 am Ende JVV).
Die kantonalen Bestimmungen präzisieren damit lediglich die bundesrechtliche
Rahmenregelung von Art. 5 Abs. 1 Satz 1 VStGB 1, wonach der
Briefverkehr nur soweit beschränkt ist, als es die Ordnung in der Anstalt gebietet.
Das kantonale Recht hat damit unselbstständigen Charakter (ebenso BGr, 9.
August 2004, 6A.27/2004, E. 1, www.bger.ch bezüglich der Regelung des
Besuchsrechts und BGE 118 Ib 130 E. 1b bezüglich einer nunmehr
aufgehobenen kantonalen Vorschrift über den Briefverkehr; vgl. Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 43 N. 24). Auf die Beschwerde ist
deshalb einzutreten, soweit damit die verweigerte Weiterleitung der beiden
Schreiben sowie die verspätete Information des Absenders beanstandet wird.
1.3
Der
Beschwerdeführer beantragt weiter, er sei inskünftig sofort zu informieren,
wenn einer seiner Briefe nicht weitergeleitet werde. Vor Verwaltungsgericht
kann indessen nur das beurteilt werden, was Gegenstand des Rekursverfahrens war
bzw. nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen (vgl.
Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 3, Vorbem. zu §§ 19-28,
N. 86). Das Verwaltungsgericht hat hier einzig zu entscheiden, ob der
Beschwerdeführer im Zusammenhang mit der Zurückbehaltung der beiden vorliegend
zu beurteilenden Briefe zu spät informiert wurde. Künftige Schreiben gehören
nicht zum Streitgegenstand, womit auf die Beschwerde insoweit nicht einzutreten
ist.
Damit fragt sich, ob das Verwaltungsgericht aufgrund von
§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 2 Satz 1 VRG die Eingabe
des Beschwerdeführers zu überweisen hat. – Der Beschwerdeführer stellte den
eingangs erwähnten Antrag bereits im Rekursverfahren. Zur Begründung führte er
unter anderem aus, dass er in dringenden Angelegenheiten (Krankheit, Unfall,
Verschiebung der Besuchsstunden) darauf angewiesen sei, dass ihn die Anstalt
umgehend über eine Zurückbehaltung seiner Briefe in Kenntnis setze. Weiter beanstandet
er das "Arbeitstempo" der Anstalt. Aus dem angefochtenen Entscheid
geht nicht hervor, ob sich die Vorinstanz darauf beschränkte, diesen Vorwurf im
Zusammenhang mit den beiden zurückbehaltenen Schreiben zu klären oder aber
daneben noch ein separates Aufsichtsbeschwerdeverfahren einleitete. Die Frage
kann indessen offen gelassen werden. Gegen Entscheide der Vorinstanz in ihrer
Funktion als Aufsichtsbehörde ist die Beschwerde an den Regierungsrat und nicht
ans Verwaltungsgericht gegeben (Kölz/Boss­hart/Röhl, Vorbem. zu
§§ 19-28 N. 34 und 43). Eine Aufsichtsbeschwerde ist im Übrigen nicht
fristgebunden (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28, N. 37).
Aus diesen Gründen ist auf eine Weiterleitung der Eingabe an die Vorinstanz zu
verzichten (vgl. VGr, 8. November 2002, VB.2002.00372, E. 3).
2.
Der Beschwerdeführer macht geltend, der Beschwerdegegner
habe mit der Zensurmassnahme unverhältnismässig in verschiedene Grundrechte
eingegriffen.
2.1
Leitet
eine Gefängnisbehörde, wie hier, ein Schreiben nicht an den Adressaten weiter,
greift sie damit in das Recht auf Achtung des Briefverkehrs gemäss Art. 13
Abs. 1 BV bzw. Art. 8 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention
(EMRK) ein (EKMR, 17. Mai 1990, Chester, 12395/86, § 39,
http://hudoc.echr.coe.int; BGE 119 Ia 71 E. 3a).
2.2
Richtet
ein Strafgefangener einen Brief nicht an eine Zeitung, sondern an seine Familie
oder an Freunde, behandelt die Strassburger Rechtsprechung den Fall nur unter
dem Gesichtspunkt einer möglichen Verletzung des Rechts auf Achtung des
Briefverkehrs, nicht jedoch der Meinungsäusserungsfreiheit (EKMR,
11. Oktober 1980, Silver u. a., 5947/72 etc., Serie B Nr. 51,
§§ 427 f.; EGMR, 25. März 1983, Silver u. a., 5947/72 etc.,
§ 107, http://hudoc.echr.coe.int). Der hier zu beurteilende Fall liegt
jedoch insofern anders, als der Beschwerdegegner seinen Entscheid damit
begründete, die Karikaturen könnten von den Adressaten an eine vom
Beschwerdeführer registrierte Website weitergeleitet werden und seien deshalb
"offensichtlich für die Veröffentlichung … bestimmt". – In den
Karikaturen und auf der Website werden Anschauungen, Auffassungen und Ideen zum
Ausdruck gebracht, die unter den verfassungsrechtlichen Begriff der Meinung
fallen (vgl. BGE 117 Ia 472 E. 3c). Da dieser alle möglichen Kommunikationsformen
betrifft (BGE 127 I 145 E. 4b S. 152), stellt sich die Frage, ob die
Verfügung des Beschwerdegegners aufgrund ihrer Zielrichtung nicht nur in die
Privatsphäre, sondern auch in Grundrechte freier Kommunikation eingreift (vgl.
Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. A., Bern 1999, S. 237;
das Bundesgericht musste die Frage, soweit ersichtlich, noch nicht beantworten,
da das Recht auf Achtung des Briefverkehrs unter der alten Bundesverfassung als
Bestandteil der Meinungsäusserungsfreiheit galt, womit sich die Frage einer
Grundrechtskonkurrenz in der hier zu beurteilenden Form nicht stellte: BGE 119
Ia 71 E. 3a; die Kommission hatte sich mit der Zurückbehaltung eines an
eine Zeitung gerichteten Briefes nicht mehr zu befassen, da das Bundesgericht
die entsprechende Beschwerde in BGE 119 Ia 71 E. 3d/dd insoweit bereits
gutgeheissen hatte: EKMR, 17. Mai 1995, Stürm, 22686/93, §§ 31, 35,
63 f., http://hudoc.echr.coe.int). Die Meinungsäusserungsfreiheit
(Art. 16 Abs. 2 BV) wäre als kommunikationsgrundrechtliche Ausgangsnorm
nur dann heranzuziehen, soweit nicht eine spezifischere Garantie Platz greift
(BGE 127 I 164 E. 3b S. 168), hier also die Medien- (dazu sogleich)
oder die Kunstfreiheit (hinten 2.4).
2.3
Die
Medienfreiheit (Art. 17 Abs. 1 BV) gewährleistet die Freiheit von
Presse, Radio und Fernsehen "sowie anderer Formen der öffentlichen
fernmeldetechnischen Verbreitung von Darbietungen und Informationen". Der
Zusatz wurde im Verlauf der parlamentarischen Beratungen in den Verfassungstext
eingefügt, um den sachlichen Schutzbereich für neuere Kommunikationsformen wie
das Internet zu öffnen (vgl. Nationalrätin Stump und Nationalrat Leuba, Amtl.
Bull. NR 1998, Separatdruck Reform der Bundesverfassung, 200; Dienst für die
Totalrevision der Bundesverfassung, Notiz vom 28. August 1997 über die
Freiheit von Radio und Fernsehen, S. 4, abgedruckt im Anhang zum Protokoll
der Sitzung der Verfassungskommission des Ständerats vom 1./2. September 1997
in: Parlamentsdienste [Hrsg.], Protokolle der Verfassungskommissionen, CD-ROM,
S. 4447). In der Lehre wurde daraus abgeleitet, dass es sich bei den
anderen Formen der öffentlichen fernmeldetechnischen Verbreitung um ein
selbstständiges Grundrecht bzw. eigenständigen Teilgehalt der Medienfreiheit
handelt (Denis Barrelet, Les libertés de la communication, in: Daniel
Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller [Hrsg.], Verfassungsrecht der
Schweiz, Zürich 2001, § 45 N. 40). Allerdings erscheint es nicht
sachgerecht, den Meinungsaustausch auf dem Internet (also etwa E-Mail,
Chatrooms,
Newsbulletins oder On­linezeitungen) pauschal
einem bestimmten Kommunikationsgrundrecht oder gar einem bestimmten Teilgehalt
der Medienfreiheit zuzuordnen (J. P. Müller, S. 247). Vielmehr muss
aufgrund der Art des Austausches bzw. der Veröffentlichung von Meinungen differenziert
werden.
Die Pressefreiheit schützt als Teilgehalt der
Medienfreiheit zunächst die Herstellung und Verbreitung von Druckerzeugnissen.
Für die Frage des Grundrechtsschutzes ist es unerheblich, welche
Reproduktionstechnik verwendet wird, weshalb neben Tageszeitungen und
Zeitschriften auch etwa fotokopierte Unterlagen, Lithografien und Fotografien
zu den Schutzobjekten der Pressefreiheit zählen (BGE 96 I 586 E. 3a, 108
Ib 142 E. 2e). Überträgt man diesen Gedanken auf den geltenden
Verfassungstext, kann die verwendete Technik (oder eben Form der
Informationsverbreitung im Sinne von Art. 17 Abs. 1 BV) für den
Grundrechtsschutz nicht ausschlaggebend sein. Demgemäss kann die Pressefreiheit
neben Gedrucktem grundsätzlich auch auf dem Internet publizierte Informationen
bzw. Meinungen erfassen (Roberto Peduzzi, Meinungs- und Medienfreiheit in der
Schweiz, Zürich etc. 2004, S. 169, 183 f.).
Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung sind nicht nur
periodisch erscheinende Presseerzeugnisse grundrechtlich geschützt, sondern
auch einmalige Veröffentlichungen wie Bücher, Broschüren und Flugblätter (BGE
31 I 385 E. 2 S. 392 f.; 96 I 586 E. 3a). Der Grundrechtsschutz
elektronischer Presserzeugnisse würde damit verkürzt, beschränkte man ihn auf
traditionelle Formen periodischer Informationsvermittlung wie etwa die Onlineausgaben
von Zeitungen und Zeitschriften (zum Beispiel www.nzz.ch oder www.spiegel.de).
Demnach können auch einmalige Onlinepublikationen in den Schutzbereich der
Pressefreiheit fallen, soweit sie sich an eine unbestimmte Vielzahl von
Personen richten (vgl. BGE 31 I 385 E. 2 S. 393, 96 I 586 E. 3b;
BGr, 24. Mai 1978, ZBl 79/1978, S. 505, 509 E. 3a). Dabei spielt
es keine Rolle, ob der zu beurteilende Text von einem Berufsjournalisten oder
einem Laien verfasst wurde (EGMR, 15. Januar 2005, Steel und Morris,
68416/01, § 89, http://hudoc.echr.coe.int). – Gemäss dem Inhalt der
vorliegend zu beurteilenden Website hatten Strafgefangene die Idee, eine
"Insassenzeitung" ins Leben zu rufen. Um ein grösseres Publikum zu
erreichen, wurde die Idee einer gedruckten Zeitung verworfen und stattdessen
die Form der Internetpublikation gewählt. Ob dies zutrifft, kann offen gelassen
werden. Die vorliegend zu beurteilende Website enthält Informationen im Sinne
von Art. 17 Abs. 1 BV bzw. Meinungen im Sinne von Art. 16
Abs. 2 BV (vorn 2.2). Sie richtet sich an die Öffentlichkeit. Ihre
Betreiber können den Adressatenkreis nicht kontrollieren; die auf der Homepage
enthaltenen Informationen sind vielmehr frei auf dem Internet abrufbar.
Publikationen auf der Website stellen nach dem Gesagten eine der möglichen
Formen der Informationsverbreitung im Sinne von Art. 17 Abs. 1 BV
dar. Der vorliegend zu beurteilende Eingriff berührt folglich den sachlichen
Schutzbereich der Pressefreiheit.
In den persönlichen Schutzbereich der Pressefreiheit
fallen alle Personen, die an der Herstellung und Verbreitung von
Presseerzeugnissen beteiligt sind. Dazu gehören nicht nur Redaktoren,
Herausgeber und Verleger, sondern auch Journalisten, Korrespondenten und
Pressefotografen (J. P. Müller, S. 254). Bei den Verfassern von Texten
kommt es nicht darauf an, ob sie regelmässig für eine Zeitung schreiben oder
bloss einen Einzelbeitrag eingereicht haben (BGr, 24. Mai 1978, ZBl
79/1978, S. 505, 509 f. E. 3a). – Der Beschwerdeführer hat die
vorliegend zu beurteilende Website aufgeschaltet bzw. registriert. Er ist
gemäss eigenen Angaben Präsident eines Vereins, der laut dem Impressum der Homepage
für deren Betrieb verantwortlich ist. Für die Website hatte er zudem bereits
eigene Beiträge verfasst. Einige der Beiträge wurden zurückbehalten, worauf er
sie an Verwandte und Freunde verschickte. Ob die Adressaten diese anschliessend
an die Betreiber der Website weiterleiteten, lässt sich nicht mehr feststellen.
Die auf der Website publizierten Artikel wurden vor kurzem offenbar versehentlich
gelöscht, womit der ursprüngliche Inhalt der Homepage nicht mehr mit den vom
Beschwerdeführer verschickten Texten verglichen werden kann. Aus den Akten geht
jedenfalls hervor, dass der Beschwerdeführer bereits Beiträge verfasst hat, die
von der Anstaltsleitung zurückbehalten wurden. Mit einem an Verwandte oder
Freunde adressierten Brief kann er seine Beiträge relativ einfach zur Veröffentlichung
bringen, zumal die Postfachadresse der Betreiber auf der Website veröffentlicht
ist. Der Beschwerdegegner konnte damit nicht ausschliessen, dass der Beschwerdeführer
seine Karikaturen veröffentlichen wollte. Mit der angefochtenen Massnahme hat
der Beschwerdegegner die Veröffentlichung im Ergebnis verhindert. Damit fällt
der Beschwerdeführer als Verfasser eines Beitrages in den persönlichen
Schutzbereich der Pressefreiheit. Dies gilt umso mehr, als er im Zusammenhang
mit der Aufschaltung und dem Betrieb der Homepage diverse Funktionen wahrnahm.
Damit kann offen gelassen werden, ob er oder der von ihm präsidierte Verein im
Bezug auf die Web­site als Inhaltsanbieter (Content Provider) anzusehen ist
(dazu Peduzzi, S. 153 f.).
2.4
Satirische
Darstellungsformen werden zwar grundsätzlich von der Kunstfreiheit
(Art. 21 BV) erfasst (vgl. etwa BGE 120 II 225 E. 3b; Mischa Charles
Senn, Satire und Persönlichkeitsschutz, Bern 1998, S. 116 ff., 124). Es
kann vorliegend jedoch offen gelassen werden, ob die nicht weitergeleiteten
Karikaturen unter den verfassungsrechtlichen Kunstbegriff fallen. Dem
Beschwerdeführer geht es im Wesentlichen darum, mit Hilfe des Stilmittels der
Satire auf – in seinen Augen – unhaltbare Haftbedingungen (wie etwa die Belegung
von Gefängniszellen) aufmerksam zu machen. Damit erscheint die Pressefreiheit
im Verhältnis zur Kunstfreiheit als die spezifischere Garantie (vgl. BGE 95 II
481 E. 7 bezüglich Karikaturen in einer Tageszeitung, wobei der Entscheid
freilich vor Inkrafttreten der geltenden Bundesverfassung und der Europäischen
Menschenrechtskonvention erging). Bei der Prüfung der Eingriffsvoraussetzungen
wird jedoch die satirische Darstellungsform im Auge zu behalten sein (vgl.
Heinrich Hempel, Die Freiheit der Kunst, Zürich 1991, S. 157 f., 178 f.).
2.5
Zusammengefasst
greift die Massnahme in den Anspruch auf Achtung des Briefverkehrs sowie die
Pressefreiheit ein. Diese Grundrechte haben verschiedene Schutzrichtungen;
während das Recht auf Achtung des Briefverkehrs den Schutz der Privatsphäre bezweckt,
handelt es sich bei der Pressefreiheit um eine der klassischen Sicherungen
öffentlicher Meinungsbildung. Aufgrund des hier zu beurteilenden Sachverhalts
stellt keines der beiden Grundrechte im Verhältnis zum anderen das speziellere
dar. Demzufolge liegt ein Fall von Grundrechtskonkurrenz vor, womit bei der
Prüfung der Eingriffsvoraussetzungen beiden Grundrechtsgehalten Rechnung zu tragen
sein wird.
3.
Ein Eingriff in das Recht auf Achtung des Briefverkehrs
und die Pressefreiheit ist nur unter den Voraussetzungen von Art. 36 BV
(bzw. Art. 8 und 10 je Abs. 2 EMRK) zulässig.
3.1
Schwer
wiegende Beschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein (Art. 36
Abs. 1 Satz 2 BV). Ob die Kontrolle und Zurückbehaltung von Briefen
als schwerer Eingriff zu bewerten ist, kann offen gelassen werden. Die
Delegation von Recht­setzungsbefugnissen in Art. 397
bis
Abs. 1 lit. l StGB ist für das Verwaltungsgericht ohnehin verbindlich
(Art. 191 BV; vgl. etwa BGE 130 I 26 E. 5.2.1). Neben der Vorschrift
in § 97 JVV reicht damit Art. 5 VStGB 1 als Grundlage für den
vorliegend zu beurteilenden Eingriff aus (vgl. BGE 124 I 203 E. 2b
S. 205).
Aufgrund von Art. 36 Abs. 1 Satz 1 BV muss
eine Gefängnisordnung so präzise formuliert sein, dass der Strafgefangene sein
Verhalten danach ausrichten und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit
einem den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen kann (BGE 124 I
203 E. 2b S. 205). – Sowohl der eidgenössische als auch der kantonale
Verordnungsgeber umschreiben die Voraussetzungen für eine Zurückhaltung von
Briefen mit Generalklauseln. Danach kann eine Zurückbehaltung von Briefen
gerechtfertigt sein aus Gründen der Anstaltsordnung (Art. 5 Abs. 1
Satz 1 VStGB 1), wegen einer Gefährdung des Vollzugszwecks oder der
Sicherheit sowie wegen des gesetzeswidrigen Inhalts der Briefe (§ 97 Abs. 2
JVV). Präzisere Umschreibungen wären zwar denkbar, würden jedoch angesichts der
enormen Anzahl der zu kontrollierenden Sendungen das Risiko in sich bergen,
dass eine einzelfallgerechte Beurteilung verunmöglicht oder bestimmte Fälle gar
völlig ausser Acht gelassen würden (EGMR, 25. März 1983, Silver
u. a., 5947/72 etc., § 88, http://hudoc.echr.coe.int). Strafgefangene
können anhand des Wortlauts der eidgenössischen und der kantonalen
Verordnungsbestimmung erkennen, dass Briefe zurückbehalten werden, wenn die
Anstaltsordnung durch die Weiterleitung gefährdet würde. Die Bestimmungen
erfüllen damit das Erfordernis des genügend bestimmten Rechtssatzes (vgl. BGE
99 Ia 262 E. V Ziff. 13d S. 288 f.).
3.2
Eingriffe
in das Recht auf Achtung des Briefverkehrs sowie die Meinungsäusserungsfreiheit
sind nur aus einem der in Art. 8 Abs. 2 und Art. 10 Abs. 2
EMRK abschliessend aufgezählten öffentlichen Interessen zulässig. – Der
Beschwerdegegner begründete seinen Entscheid mit dem Persönlichkeitsschutz und
beruft sich damit – für die Einschränkung der Pressefreiheit – auf den Schutz
von Grundrechten bzw. des guten Rufes Dritter (Art. 10 Abs. 2 EMRK;
dazu sogleich unter 3.3). Die Vorinstanz schützte den Entscheid, indem sie
dafür hielt, die Publikation der Karikaturen würde die Autorität der
Anstaltsleitung untergraben und die Führung der Strafanstalt erschweren. Damit
berief sich die Vorinstanz zulässigerweise auf die Aufrechterhaltung der
Ordnung im Sinne von Art. 8 und 10 je Abs. 2 EMRK (BGE 117 Ia 465
E. 2a; dazu hinten 3.4 f.).
3.3
Zunächst
ist zu prüfen, ob der Eingriff in die Pressefreiheit aus Gründen des Persönlichkeitsschutzes
zulässig war.
Der Beschwerdeführer wendet sich in einer Art Comic
dagegen, dass "wahnwitzige Ideen" wie die Doppelbelegung von
Gefängniszellen in die Tat umgesetzt würden. Ein leitender Angestellter des
Beschwerdegegners macht dem Vorsteher der Direktion der Justiz und des Innern
einen diesbezüglichen Vorschlag. Daraufhin begibt sich der betreffende Regierungsrat
mit einem Anstaltsleiter namens "Buerli" auf eine Höhlenexpedition,
bei der offenbar die Idee der Doppelbelegung verwirklicht werden soll. Die im
Comic vorkommenden Personen werden sodann mit Karikaturen und Bildlegenden dargestellt.
Neben einer Karikatur des Vorstehers der Justizdirektion findet sich
folgender Text: "Der politisch korrekte, diplomatisch gewandte, zu
Konformismus tendierende, aalglatte [X] mit den winzigen Schweinsäuglein gilt
als Inbegriff der Kleinwürfeligkeit [sic]. Trotzdem sind Nova innerhalb
schützender Mauern sein liebstes Steckenpferd".
Neben einer Karikatur eines leitenden Angestellten des
Beschwerdegegners steht: "Ein pragmatischer Prachtpreusse der pesonderen
[sic] Art: ein Mann der Tat. Prätentiös, fanatisch, prägnant, unzufrieden. Sein
liebstes Tummelfeld[:] die Anstalten. 'Noch eine Säule voll arroganter Pracht.
Auch diese mit viel Porsten, kann stürzen über Nacht.'"
Auf einer weiteren Abbildung ist der bereits erwähnte
"Anstaltsdirektor Buerli" zu sehen. Dieser wird beschrieben als
"Fratz unserer beiden erwachsenen Helden. Wir wagen daran zu zweifeln,
denn die Bartstoppeln lassen ein höheres Alter wahrscheinlich erscheinen als
die Körpergrösse vermuten lässt." Daneben findet sich Folgendes: Der
Direktor der Strafanstalt, in der der Beschwerdeführer seine Strafe verbüsst,
sei "eigentlich kein übles Kerlchen. Leider fehlt es ihm an
Durchsetzungsvermögen gegen die übrigen Bonvivants …".
Unter dem Titel "Vizedirektor der
vierbeinigen Schar" findet sich die Karikatur eines Hundes, dazu
Folgendes: "… Eine Promenadenmischung der kaltschnäuzigen Art. Niemand
versteht wieso man ihn nicht längst hinausgeworfen hat. (Manchmal bohrt er in
der Nase und leckt seine Genitalien.)".
Die Karikaturen enthalten neben einigen unverständlichen
Darstellungen geschmacklose und zum Teil ehrverletzende Äusserungen. Einige
Personen werden namentlich genannt; ein paar Abbildungen und Texte mögen sodann
Rückschlüsse auf bestimmte Personen zulassen. Der hier zu beurteilende Fall ist
nach dem Gesagten am ehesten mit jenem von Walter Stürm vergleichbar, der in
einem Brief aus der Untersuchungshaft ebenfalls die Haftbedingungen
kritisierte. In dem an eine Mitarbeiterin von Amnesty International gerichteten
Schreiben bezeichnete er den zuständigen Untersuchungsrichter unter anderem als
"Schreibtischmörder", der sich "von einem Adolf Eichmann nur
durch die Anzahl der Opfer" unterscheide (BGE 119 Ia 71 E. 3d/aa).
Die Kommission hiess eine gegen die Zurückbehaltung dieses Briefes gerichtete
Beschwerde gut. Falls der Brief an die Öffentlichkeit gelangen sollte, könne
der darin kritisierte Untersuchungsrichter strafrechtlich gegen Walter Stürm
vorgehen (EKMR, Stürm, 22686/93, § 60, http://hudoc.echr.coe.int). Dasselbe
gilt auch hier. Soweit Personen durch die Darstellungen in den Zeichnungen und
die Begleittexte in ihrer Persönlichkeit verletzt wurden, steht ihnen die
Möglichkeit offen, gegen den Beschwerdeführer sowie die Betreiber der Website
zivil- und strafrechtlich vorzugehen. Solche repressive Massnahmen stellen
einen milderen Eingriff dar als die präventive Massnahme der Vorzensur (vgl.
EKMR, 11. Oktober 1980, Silver u. a., 5947/72 etc., Serie B
Nr. 51, §§ 347 f.; EGMR, 26. November 1991, Observer und
Guardian, 13585/88, §§ 68 f., http://hudoc.echr.coe.int). Der
angefochtene präventive Eingriff ist demnach nicht erforderlich, um Grundrechte
Dritter zu schützen.
Dagegen liesse sich einwenden, dass mit der Publikation
der Karikaturen Angehörige von Behörden in ein schlechtes Licht gerückt werden.
Auch dies kann jedoch eine Zensurmassnahme nicht rechtfertigen. Art. 10
Abs. 2 EMRK erlaubt Einschränkungen der Pressefreiheit nur aus einem der
dort abschliessend aufgezählten öffentlichen Interessen bzw. zum Schutz von
Grundrechten Dritter. Der Schutz der Behörde vor Kritik fällt nicht darunter.
Von der Meinungsäusserungsfreiheit werden demgemäss nicht nur Informationen und
Gedanken erfasst, die günstig aufgenommen oder als unschädlich bzw. unwichtig
angesehen werden. Sie schützt vielmehr auch Äusserungen, die den Staat oder
Teile der Bevölkerung verletzen, schockieren oder beunruhigen (EGMR,
7. Dezember 1976, Handyside, 5493/72, § 49,
http://hudoc.echr.coe.int). Der polemische bzw. verzerrende Charakter der
Abbildungen stellt demnach für sich allein keinen Grund für einen Eingriff in
die Pressefreiheit dar (vgl. EGMR, 1. Juli 1997, Oberschlick [Nr. 2],
20834/92, § 34, http://hudoc.echr.coe.int). Hinzu kommt, dass im Gegensatz
zu einer repressiven Massnahme ein präventiver Eingriff nur unter
einschränkenden Voraussetzungen zulässig ist. Präventivmassnahmen sind insbesondere
dann gerechtfertigt, wenn die Sicherheit der Anstalt durch die Veröffentlichung
von Meinungen und Informationen gefährdet würde (J. P. Müller, S. 194;
Markus Schefer, Die Kerngehalte von Grundrechten, Bern 2001, S. 464). Dies
ist im Folgenden zu prüfen.
3.4
Beschwerdegegner
und Vorinstanz hielten dafür, dass die Autorität der Anstaltsleitung durch die
Weiterleitung der Karikaturen untergraben und dadurch die Anstaltsordnung
gefährdet werden könnte.
Aufgrund des besonderen
Rechtsverhältnisses, in dem sich Strafgefangene befinden, können zur
Aufrechterhaltung der Ordnung unter Umständen weiter gehende Massnahmen
gerechtfertigt sein als bei Personen, die sich in Freiheit befinden (EGMR,
21. Februar 1975, Golder, 4451/70, § 45, http://hudoc.echr.coe.int; vgl.
auch EGMR, 30. März 2004, Hirst, 74025/01, § 44;
http://hudoc.echr.coe.int; Markus Müller, Das besondere Rechtsverhältnis, Bern
2003, S. 53 ff.). Das Ziel der Aufrechterhaltung der Anstaltsordnung ist
dabei jedoch im Auge zu behalten; ob die Zensurbehörde den Inhalt eines Briefes
billigt oder nicht, ist kein Kriterium für dessen Zurückbehaltung (BGE 99
Ia 262 E. V Ziff. 13d S. 288). In Briefen an Verwandte steht dem
Strafgefangenen ein gewisser Freiraum zu. Er soll sich darin frei äussern
können, zumal dies oft seine einzige Verbindung zur Aussenwelt darstellt (EGMR,
25. März 1992, Campbell, 13590/88, § 45, http://hudoc.echr.coe.int;
vgl. BGE 101 Ia 148 E. 5). Es ist demgemäss unverhältnismässig, Briefe
einzig deshalb zurückzubehalten, weil diese abfällige Bemerkungen über die Behörden
enthalten (EGMR, 25. Februar 1992, Pfeifer und Plankl, 10802/84,
§ 47, http://hudoc.echr.coe.int; vgl. BGE 101 Ia 148 E. 4). –
Der Beschwerdeführer kritisiert Führungspersonen und Mitarbeiter im
Strafvollzug in heftiger Weise. Dabei gilt es jedoch zu beachten, dass er die
Karikaturen an seine Familie und einen ehemaligen Mitgefangenen adressierte.
Insoweit ist der hier zu beurteilende Sachverhalt mit dem Fall von Margrit
Plankl vergleichbar. Diese beschrieb in einem Brief an ihren Freund und
Mitangeklagten die nach ihrer Auffassung unhaltbaren Haftbedingungen. Weibliche
Gefangene wurden ihrer Darstellung zufolge von Aufsehern in unanständiger Weise
beobachtet:
"… Im Leben sind es Würstchen, hier
sind sie, glauben sie, Götter. Einige von den Beamten sind ja Gäste wie wir.
Dauernd wird hier spioniert bei den Frauen, züchtige Spanner, dieses Affenpack!
…" (zitiert nach EKMR, 11. Oktober 1990, Pfeifer und Plankl,
10802/84, § 45, http://hudoc.echr.coe.int).
Die Zensur dieser Passage stellte einen
unverhältnismässigen Eingriff dar (EGMR, 25. Februar 1992, Pfeifer und
Plankl, 10802/84, § 47, http://hudoc.echr.coe.int). Selbst wenn man die
Darstellungen des Beschwerdeführers als ebenso anstössig und verletzend ansähe
wie jene von Margrit Plankl, dürften sie folglich nicht zurückbehalten werden.
Die Vorinstanz hielt im angefochtenen Entscheid dafür,
dass die Weiterleitung der Karikaturen die Autorität der Anstaltsleitung in
Frage stellen könnte. Eine ähnliche Argumentation legte das Bundesgericht
seinem Urteil im Fall Stürm zugrunde (BGE 119 Ia 71 E. 3d/cc
S. 78; ebenso Robert Hauser, Die Untersuchungshaft im Lichte des
Verfassungsrechts und der Menschenrechtskonventionen, ZStR 95/1978,
S. 225, 267). Gewiss ist im vorliegenden Fall nicht auszuschliessen, dass
sich eine Weiterleitung der Briefe im Gefängnis herumspricht. Eine
Zurückbehaltung wäre jedoch erst dann gerechtfertigt, wenn Spannungen im
Verhältnis zwischen Gefangenen und Anstaltspersonal zu befürchten wären (EKMR,
17. Mai 1995, Stürm, 22686/93, § 58, http://hudoc.echr.coe.int). Dass die
blosse Weiterleitung der Briefe zu solchen Spannungen führen könnte, wurde
jedoch nicht dargetan. Ebenso wenig wurde aufgezeigt, inwiefern eine
Publikation der Karikaturen die Strafgefangenen zu Unruhe oder gar Revolte
anstiften und so die Anstaltsordnung gefährden könnte. Aus dem angefochtenen
Entscheid geht vielmehr hervor, dass die Gefangenen über keinen direkten Zugang
zum Internet verfügen. Es ist zwar nicht auszuschliessen, dass sie vom Inhalt
der Website auf anderem Weg erfahren (so durch Gespräche untereinander oder Besuche,
Briefe und Telefonate). Dasselbe gilt jedoch auch für andere gedruckte und
elektronische Publikationen, die auf (vermeintliche) Missstände hinweisen und
die Anstaltsleitung polemisch oder gar ehrverletzend kritisieren.
3.5
Der
vorliegend zu beurteilende Eingriff erweist sich nach dem Gesagten als unverhältnismässig.
Er unterscheidet sich demnach von dem bereits beurteilten Fall, in dem der Beschwerdeführer
eine Luftaufnahme der Strafanstalt an die auf der Website angegebene
Postfachadresse adressierte. Dort war ein präventiver Eingriff zulässig, da die
Aufnahme ohne weiteres für die Planung eines Ausbruchs hätte verwendet werden
können (vgl. VGr, 3. Dezember 2004, VB.2004.00341 E. 3 sowie J. P.
Müller, S. 194; vgl. auch Luzius Wildhaber in: Internationaler Kommentar
zur Europäischen Menschenrechtskonvention, Art. 8 Rz. 509 mit einer
Übersicht zu Fallkonstellationen verhältnismässiger Eingriffe).
4.
4.1
Der
Beschwerdeführer beanstandet weiter, dass seine beiden Briefe geöffnet wurden,
während die Post anderer Gefangenen unkontrolliert bleibe. – Gemäss § 97
Abs. 3 JVV kann sich die Zensurbehörde auf Stichproben beschränken, wenn
in der Gefangenenpost kein unzulässiger Inhalt zu vermuten ist. Ob die Behörde
einen Brief öffnet, liegt grundsätzlich in ihrem Ermessen, das vom
Verwaltungsgericht nur auf Rechtsfehler überprüft werden darf (§ 50
Abs. 2 lit. c VRG). Eine Ermessensüberschreitung liegt etwa dann vor,
wenn die Behörde Briefe einzig deshalb öffnet und zurückbehält, weil diese an
Massenmedien adressiert sind (EKMR, 11. Oktober 1980, Silver u. a.,
5947/72 etc., Serie B Nr. 51, §§ 347 f.; BGE 100 Ia 454
E. IIIb S. 461). Gerichtlich überprüfbar ist auch das Vorliegen von
Verdachtsmomenten, die eine Überwachung des Briefverkehrs mit Rechtsanwälten
rechtfertigen (vgl. Art. 5 Abs. 4 VStGB 1 sowie § 103
Abs. 1 und 4 JVV; vgl. auch Christoph Grabenwarter, Europäische
Menschenrechtskonvention, München 2003, § 22 Rz. 43 und Andrea
Baechtold, Strafvollzug, Bern 2005, Rz. II/116 je mit weiteren Hinweisen).
Eine fehlerhafte Ermessensausübung kann auch bei einem Verstoss gegen das
Rechts­gleichheits- und das Willkürverbot vorliegen (vgl. Pierre
Tschannen/Ulrich Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. A., Bern 2005,
§ 26 Rz. 18). – Den Akten lässt sich entnehmen, dass der Beschwerdegegner
auch andere Briefe des Beschwerdeführers öffnete. Es mag sein, dass die
Briefzensur die Korrespondenz des Beschwerdeführers strenger überwacht als jene
von Mitgefangenen. Dafür besteht jedoch ein sachlicher Grund, da die Zensur in
einem an die Postfachadresse der Website gerichteten Schreiben eine Luftaufnahme
der Strafanstalt fand, die ohne weiteres für einen Ausbruchsversuch hätte
genutzt werden können (vorn 3.5). Das Gebot der Rechtsgleichheit (Art. 8
Abs. 1 BV) wurde somit nicht verletzt. Eine rechtsfehlerhafte
Ermessensausübung bei der Anwendung von § 97 Abs. 3 JVV wurde auch
sonst nicht dargetan.
4.2
Der
Beschwerdeführer rügt schliesslich, der Beschwerdegegner habe ihn nicht sofort
darüber unterrichtet, dass seine Briefe zurückbehalten wurden. – Gemäss
§ 97 Abs. 2 JVV ist der Strafgefangene über die Zurückbehaltung bzw.
verweigerte Weiterleitung zu informieren. Die Vorschrift enthält keine
Kriterien für die Festlegung des Zeitpunkts, in dem der Gefangene zu
informieren ist. Die rechtsanwendenden Behörden müssen die Frage somit anhand
der Umstände des jeweiligen Einzelfalls bestimmen. In Fällen, in denen die
Weiterleitung eines Briefes eindeutig die Sicherheit der Strafanstalt gefährden
würde, dürfte in der Regel kein Grund bestehen, den Gefangenen nicht
unverzüglich über die Zurückbehaltung des Schreibens in Kenntnis zu setzen.
Anders wäre der Fall zu beurteilen, in dem ein Gefangener einen
Ausbruchsversuch plant; dort würde die unverzügliche Information über die
verweigerte Weiterleitung die Ermittlung der Beteiligten gefährden. In weniger
eindeutigeren Fällen muss für die Zensurbehörde sodann die Möglichkeit
bestehen, die Anstaltsleitung oder allenfalls eine übergeordnete Behörden
anzufragen (EGMR, 25. März 1983, Silver u. a., 5947/72 etc.,
§ 104, http://hudoc.echr.coe.int).
Der Beschwerdeführer versandte die Briefe am 13. Juli
2004. Nachdem diese bei den Adressaten nicht angekommen waren, erkundigte er
sich am 25. Juli 2004 nach dem Verbleib der Briefe. Zwei Tage später
erhielt er die Mitteilung, dass die Anstaltsleitung die Karikaturen an die
Justizdirektion weitergeleitet habe, da bei dieser ein Rekurs in einer
ähnlichen Sache hängig war. Am 6. August 2004 teilte ihm der Direktor mit,
dass die Weiterleitung der Briefe verweigert werde. Zwischen Versand und
definitivem Entscheid vergingen somit knapp vier Wochen. Diese Verzögerung
ergab sich durch den nachvollziehbaren Entscheid, zunächst die Verfügung der
Rekursinstanz in einem ähnlich gelagerten Fall abzuwarten. Ein Verstoss gegen
§ 97 Abs. 2 JVV liegt damit nicht vor (vgl. EGMR, 25. März 1983,
Silver u. a., 5947/72 etc., § 104, http://hudoc.echr.coe.int, wo der
Gerichtshof eine um drei Wochen verzögerte Weiterleitung in einer
vergleichbaren Fallkonstellation für verhältnismässig hielt).
5.
Der angefochtene Entscheid und die Verfügung des
Beschwerdegegners greifen nach dem vorn 3.3 ff. Gesagten unverhältnismässig in
das Recht auf Achtung des Briefverkehrs sowie die Pressefreiheit ein. Sie sind
deshalb aufzuheben. Der Beschwerdegegner ist anzuweisen, die Briefe an die
Adressaten weiter zu leiten. Die Kosten des Rekursentscheids sind neu zu
verlegen. Der Beschwerdeführer wäre mit seinem Antrag auf Weiterleitung der
Briefe bereits im Rekursverfahren durchgedrungen. Sein Antrag auf unverzügliche
Information in künftigen Fällen stellte eine Aufsichtsbeschwerde dar, die nicht
Gegenstand dieses Verfahrens bildet (vorn 1.3). Die Rekurskosten sind
demnach dem Beschwerdegegner aufzuerlegen. Im Gerichtsverfahren obsiegte der
Beschwerdeführer, soweit auf seine Anträge einzutreten war. Die Gerichtskosten
sind deshalb dem Beschwerdegegner zu vier Fünfteln und dem Beschwerdeführer zu
einem Fünftel aufzulegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 15).
Demgemäss entscheidet die
Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Die Verfügungen
der Direktion der Justiz und des Innern vom 15. November 2004 sowie des
Justizvollzugs vom 6. August 2004 werden aufgehoben. Der Beschwerdegegner wird
angewiesen, die Karikaturen, die der Beschwerdeführer seinen Schreiben vom
13. Juli 2004 an seine Familie und Herrn C beilegte, an die Adressaten
weiterzuleiten.
2.    Die
Kosten des Rekursverfahrens (Fr. 736.-) werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
3.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden zu einem Fünftel dem Beschwerdeführer und zu vier Fünfteln
dem Beschwerdegegner auferlegt.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben werden.
6.    Mitteilung an …