zh_verwaltungsgericht · AN.2022.00005 · 2022-03-14 · de

Anfechtung des Personalreglements des Kantonsspitals Winterthur (PR-KSW) / Änderung vom 14. März 2022 | Bedarf ein Erlass - wie hier - der (konstitutiven) Genehmigung durch eine andere Behörde, so beginnt die Beschwerdefrist erst mit der Genehmigung bzw. der Bekanntmachung des Genehmigungsentscheids zu laufen (E. 1.3). Die Legitimation des SBK ist gegeben (E. 1.4.3). Die Vereinigten Personalverbände des Kantons Zürich sind mangels (virtueller) Betroffenheit der einzelnen Mitglieder nicht beschwerdelegitimert; offengelassen, ob die Legitimation des VSAO schon deshalb anzunehmen ist, weil allgemein bekannt ist, dass er auch zahlreiche Pflegende vertritt (E. 1.4.4). Es ist zulässig, auch für Oberarztstellen die Möglichkeit einer Befristung vorzusehen, sofern diese Stellen der Aus-, Weiter- und Fortbildung dienen (E. 4, Bestätigung der Praxis). Was 'betriebliche Gründe' im Sinn von § 12 Abs. 2 KSWG sind, ist anhand des Zwecks des KSW zu bestimmen (E. 5.2 f.). Die Eigentümerstrategie kann keine weitergehenden Abweichungen von den grundsätzlich geltenden personalrechtlichen Bestimmungen rechtfertigen, als dies § 12 Abs. 2 KSWG zulässt (E. 5.4). Gemäss dem klaren Wortlaut von § 12 Abs. 2 Satz 2 KSWG sind Abweichungen von den für das Staatspersonal geltenden Bestimmungen im Personalreglement zu verankern. § 2 Abs. 2 lit. e PR-KSW, worin die Zuständigkeit des Spitalrats zur Festlegung "der Bedingungen und der Höchstdauer von allfälligen Bewährungsfristen sowie der Obergrenze von Abfindungen für Personal mit Patientenkontakt" vorgesehen ist, verstösst gegen § 12 Abs. 2 KSWG und ist aufzuheben (zum Ganzen E. 6). Die angefochtenen Bestimmungen des Personalreglements zur Lohnentwicklung sind einer rechtskonformen Auslegung zugänglich (E. 7). Teilweise Gutheissung, soweit Eintreten. Aufhebung von § 2 Abs. 2 lit. e PR-KSW.

Zürich Verwaltungsgericht 02.03.2023 AN.2022.00005
Zurich Verwaltungsgericht 02.03.2023 AN.2022.00005
Zurigo Verwaltungsgericht 02.03.2023 AN.2022.00005

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2022.00005
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Geschäftsnummer:
AN.2022.00005
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 02.03.2023
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Anfechtung des Personalreglements des Kantonsspitals Winterthur (PR-KSW) / Änderung vom 14. März 2022
Bedarf ein Erlass - wie hier - der (konstitutiven) Genehmigung durch eine andere Behörde, so beginnt die Beschwerdefrist erst mit der Genehmigung bzw. der Bekanntmachung des Genehmigungsentscheids zu laufen (E. 1.3).
Die Legitimation des SBK ist gegeben (E. 1.4.3). Die Vereinigten Personalverbände des Kantons Zürich sind mangels (virtueller) Betroffenheit der einzelnen Mitglieder nicht beschwerdelegitimert; offengelassen, ob die Legitimation des VSAO schon deshalb anzunehmen ist, weil allgemein bekannt ist, dass er auch zahlreiche Pflegende vertritt (E. 1.4.4).
Es ist zulässig, auch für Oberarztstellen die Möglichkeit einer Befristung vorzusehen, sofern diese Stellen der Aus-, Weiter- und Fortbildung dienen (E. 4, Bestätigung der Praxis).
Was 'betriebliche Gründe' im Sinn von § 12 Abs. 2 KSWG sind, ist anhand des Zwecks des KSW zu bestimmen (E. 5.2 f.). Die Eigentümerstrategie kann keine weitergehenden Abweichungen von den grundsätzlich geltenden personalrechtlichen Bestimmungen rechtfertigen, als dies § 12 Abs. 2 KSWG zulässt (E. 5.4).
Gemäss dem klaren Wortlaut von § 12 Abs. 2 Satz 2 KSWG sind Abweichungen von den für das Staatspersonal geltenden Bestimmungen im Personalreglement zu verankern. § 2 Abs. 2 lit. e PR-KSW, worin die Zuständigkeit des Spitalrats zur Festlegung "der Bedingungen und der Höchstdauer von allfälligen Bewährungsfristen sowie der Obergrenze von Abfindungen für Personal mit Patientenkontakt" vorgesehen ist, verstösst gegen § 12 Abs. 2 KSWG und ist aufzuheben (zum Ganzen E. 6).
Die angefochtenen Bestimmungen des Personalreglements zur Lohnentwicklung sind einer rechtskonformen Auslegung zugänglich (E. 7).
Teilweise Gutheissung, soweit Eintreten. Aufhebung von § 2 Abs. 2 lit. e PR-KSW.
Stichworte:
ABFINDUNG
ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
BEFRISTUNG
BEWÄHRUNGSFRIST
EGOISTISCHE VERBANDSBESCHWERDE
PFLEGEBERUFE
RECHTSGLEICHHEIT
SPITALRAT
Rechtsnormen:
Art. 8 Abs. 1 BV
§ 2 KSWG
§ 8 Abs. 8 lit. a KSWG
§ 12 KSWG
§ 12 Abs. 2 KSWG
Art. 38 Abs. 3 KV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
AN.2022.00005
Urteil
der 4. Kammer
vom
2. März 2023
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin
Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter Marco
Donatsch,
Gerichtsschreiber
David Henseler.
In Sachen
1.    SBK - Schweizer Berufsverband der
Pflegefachfrauen
und Pflegefachmänner,
Sektion
Zürich/Glarus/Schaffhausen,
2.    VPOD Zürich Schweizer Verband des
Personals
öffentlicher Dienste,
3.    VPV - Vereinigte Personalverbände des
Kantons Zürich,
4.    A,
5.    B,
alle vertreten
durch RA C,
Beschwerdeführende,
gegen
Spitalrat des Kantonsspitals Winterthur, vertreten durch RA D und/oder
RA E,
Beschwerdegegner,
betreffend Anfechtung
des Personalreglements des Kantonsspitals Winterthur
(PR-KSW) / Änderung vom 14. März 2022,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom
14. März 2022 änderte der Spitalrat des Kantonsspitals Winterthur (KSW)
das Personalreglement des Kantonsspitals Winterthur
vom 14. Juni
2010 (PR-KSW; LS 813.162). Die Änderungen wurden am 8. April 2022 im
Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert (
Meldungsnummer RS-ZH07-0000000325).
Der Beschluss vom 14. März 2022 umfasst unter anderem die folgenden neuen
bzw. geänderten Bestimmungen:
§ 2       Zuständigkeiten
a.    Spitalrat
2
Er ist zuständig zur
Festlegung:
a.  des Umfangs von zusätzlichen Mitteln für die
Lohnentwicklung gemäss § 9 a,
[…]
e.  der Bedingungen und der Höchstdauer von allfälligen
Bewährungsfristen sowie der Obergrenze von Abfindungen für Personal mit
Patientenkontakt,
§ 6       Dauer [des Arbeitsverhältnisses]
2
Befristete Arbeitsverhältnisse
sind zulässig:
b.  für Stellen, die der Aus-, Fort- und Weiterbildung
sowie der Forschung dienen, insbesondere Assistenzarzt- und Oberarztstellen,
§ 9a   b. [Lohn]
Entwicklung
1
Der Spitalrat entscheidet auf
Antrag der Spitaldirektion über die jährliche Lohnentwicklung und den
Teuerungsausgleich.
2
Er kann für einzelne
Personalgruppen unterschiedliche Lohnentwicklungen vorsehen.
3
Die Lohnentwicklungen orientiert sich am Arbeitsmarkt im
Gesundheitswesen und berücksichtigt die finanzielle Situation des
Kantonsspitals Winterthur.
II.
Am 23. Mai 2022 liessen
der Schweizer Berufsverband der Pflegefachfrauen und Pflegefachmänner (SBK),
Sektion Zürich/Glarus/Schaffhausen, der Verband des Personals öffentlicher
Dienste (VPOD) Zürich, die Vereinigten Personalverbände des Kantons Zürich
(VPV), A und B Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und folgende Anträge
stellen:
" 1.  § 2 Abs. 2 lit. e, § 6 Abs. 2
lit. b, soweit diese Bestimmung die Befristung von Oberarztstellen
betrifft, und § 9 a.b. Abs. 1 und 2 i.V.m. § 2 Abs. 2
lit. a des mit Beschluss des Spiralrats des Kantonsspitals Winterthur vom
14. März 2022 geänderten Personalreglements des Kantonsspitals Winterthur
seien aufzuheben und zur gesetzeskonformen Neubeurteilung und -festsetzung an den
Spitalrat des Kantonsspitals Winterthur zurückzuweisen.
2.  Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des
Beschwerdegegners."
Am 1. Juni 2022 genehmigte der Regierungsrat gestützt
auf § 8 Ziff. 8 lit. a des
Gesetzes über das
Kantonsspital Winterthur vom 19. September 2005 (KSWG, LS 813.16)
die Änderungen des Personalreglements des Kantonsspitals Winterthur vom
14. März 2022 (RRB 816/2022).
Mit Beschwerdeantwort vom 4. Juli 2022 beantragte der
Spitalrat des Kantonsspitals Winterthur, unter Entschädigungsfolge sei die
Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Mit Replik vom
6. September 2022 bzw. Duplik vom 29. September 2022 hielten die
Parteien an ihren jeweiligen Anträgen fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Angefochten ist eine Änderung des Personalreglements des Kantonsspitals
Winterthur und damit einer Verordnung einer selbständigen Anstalt des
kantonalen öffentlichen Rechts (§ 1 KSWG). Streitgegenstand ist somit ein
Erlass
im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2; Martin Bertschi in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19 N. 82; vgl
auch Art. 79 Abs. 2 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005
[KV, LS 101]; Isabelle Häner in: dies./Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach
[Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007 [Kommentar
KV], Art. 79 N. 21). Für die Behandlung von Rechtsmitteln gegen
Erlasse des Spitalrats ist unmittelbar das Verwaltungsgericht zuständig (
§ 19 Abs. 4 VRG in Verbindung mit § 29 KSWG).
Die
abstrakte Normenkontrolle wird nicht dadurch ausgeschlossen, dass ein Erlass –
wie hier – der Genehmigung des Regierungsrats unterliegt (Weisung des
Regierungsrats vom 29. April 2009 zum Gesetz über die Anpassung des
kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts, ABl 2009, 801 ff., 934;
zum Ganzen
VGr, 18. April 2011, PB.2010.00026,
E. 1.1 f. mit weiteren Hinweisen).
1.2
Über
Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung
(§ 38a Abs. 1 VRG).
Da das angefochtene
Personalreglement Verwaltungsrecht betrifft, ist der Spruchkörper
vollumfänglich aus (Ersatz-)Mitgliedern des Verwaltungsgerichts
zusammenzusetzen (§ 38a Abs. 2 VRG; Bertschi, § 38a N. 4).
1.3
Die
Beschwerdefrist beträgt 30 Tage und beginnt am Tag nach der Mitteilung des
angefochtenen Akts bzw. am Tag nach seiner amtlichen Veröffentlichung
(§ 53 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2
VRG). Die streitgegenständliche Verordnungsänderung wurde am
8. April
2022 im Amtsblatt des Kantons Zürich
publiziert. In
Dispositiv-Ziff. IV des angefochtenen Beschlusses heisst es, gegen die
Änderungen des Personalreglements könne "innert 30 Tagen seit der
Veröffentlichung" Beschwerde erhoben werden. Vorliegend ist aber zu
berücksichtigen, dass die Änderung des Personalreglements der
regierungsrätlichen Genehmigung unterliegt (
§ 8 Ziff. 8
lit. a KSWG). Bedarf ein Erlass der (konstitutiven) Genehmigung durch eine
andere Behörde, so beginnt die Beschwerdefrist erst mit der Genehmigung bzw.
der Bekanntmachung des Genehmigungsentscheids zu laufen (BGE 128 I 155
E. 1.1; VGr, 25. Januar 2018, AN.2016.00006, E. 1.2 mit weiteren
Hinweisen; vgl. BGr, 17. Dezember 2012, 5C_2/2012, E. 1.3 [nicht
publiziert in BGE 139 III 98]). Die erwähnte Rechtsmittelbelehrung ist damit
unzutreffend. Ebenso ist die Beschwerde vom 23. Mai 2022 verfrüht beim Verwaltungsgericht
eingegangen, weil damals noch nicht feststand, ob die Genehmigung überhaupt
erteilt werden würde (vgl. Alain Griffel, Kommentar VRG, § 11 N. 39).
Da der Regierungsrat die angefochtenen Änderungen des Personalreglements mit
Beschluss vom 1. Juni 2022 noch während der Rechtshängigkeit des Beschwerdeverfahrens
genehmigte, schadet die zu frühe Einreichung nicht und führt nicht zum
Nichteintreten (vgl. BGE 136 I 17 E. 1.2; ferner VGr, 7. März 2018,
VB.2017.00846, E. 2.2). Der Beschwerdegegner und der Regierungsrat sind
jedoch gehalten, in Zukunft genehmigungspflichtige Reglemente bzw.
Reglementsänderungen erst nach erfolgter Genehmigung im Amtsblatt zu
publizieren, zumal erst damit ein gültiges Anfechtungsobjekt vorliegt.
1.4
1.4.1
Gemäss § 49 in Verbindung mit
§ 21b Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines Erlasses berechtigt, wer
durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt werden könnte. § 21b
VRG soll auf die bundesgerichtliche Praxis verweisen (statt vieler VGr,
3. Januar 2022, AN.2021.00014, E. 1.2.1). Demnach ist die
Beschwerdelegitimation zu bejahen, wenn zumindest eine minimale
Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die beschwerdeführende Partei durch den
angefochtenen Erlass früher oder später einmal unmittelbar in ihren
schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (sogenannte virtuelle
Betroffenheit; BGE 147 I 308 E. 2.2, 146 I 62 E. 2.1, 145 I 26
E. 1.2; Bertschi, § 21 N. 33 f. [auch zum Folgenden])
.
Die unmittelbare Betroffenheit entsteht
dadurch, dass ein Erlass auf eine Person direkt anwendbar ist oder werden
könnte oder sie zumindest durch auf diesen gestützte potenzielle
Rechtsanwendungsakte direkt betroffen werden könnte.
Anstelle Einzelner können auch Verbände mit sogenannter
egoistischer Verbandsbeschwerde für die Interessen ihrer Mitglieder Beschwerde
führen. Hierbei gelten folgende Voraussetzungen: Die Vereinigung muss als
juristische Person konstituiert sowie statutarisch zur Wahrung der betreffenden
Interessen ihrer Mitglieder befugt sein, die fraglichen Interessen müssen allen
oder zumindest einer grossen Anzahl von Mitgliedern gemeinsam sein, und jedes
dieser Mitglieder muss selber zur Geltendmachung des Interesses auf dem
Rechtsmittelweg befugt sein (BGE 130 I 26 E. 1.2.1 mit Hinweisen; VGr,
8. Juli 2021, AN.2020.00007, E. 1.2.1 Abs. 2; Bertschi,
§ 21 N. 93 ff.).
1.4.2
Die Beschwerdeführenden 4 und 5 sind Angestellte des KSW. Sie
unterstehen dem Personalreglement (§ 1 Abs. 1 PR-KSW) und sind somit
von den hier angefochtenen Bestimmungen direkt bzw. zumindest virtuell
betroffen und damit zur Beschwerde legitimiert.
1.4.3
Der Beschwerdeführer 1 ist gemäss
Art. 1
Abs. 1 der Statuten ein Verein im Sinn von Art. 60 ff. des schweizerischen
Zivilgesetzbuchs (ZGB, SR 210).
Er verfolgt – in Übereinstimmung
mit den Statuten des (gesamtschweizerischen) SBK – unter anderem folgende
Ziele: sich für die Verbesserung der sozialen und wirtschaftlichen Belange
seiner Mitglieder einzusetzen und sich aktiv mit dem Gesundheitswesen des
Sektionsgebietes und damit verbunden mit Fragen des Staates und der
Gesellschaft auseinanderzusetzen und an den entsprechenden politischen
Entscheidfindungsprozessen mitzuwirken (vgl. Art. 3 der Statuten). Nach
Art. 8 Abs. 1 der Statuten handelt es sich bei den ordentlichen
Mitgliedern des Beschwerdeführers 1 um natürliche Personen mit Arbeits-,
Ausbildungs- oder Wohnort im Sektionsgebiet, die ein vom Bund anerkanntes, auf
Tertiärstufe angesiedeltes Diplom in Gesundheits- oder Krankenpflege oder ein
altrechtliches Diplom in Krankenpflege oder einen Fähigkeitsausweis des
Schweizerischen Roten Kreuzes besitzen oder sich in einer vom Bund anerkannten,
auf Tertiärstufe angesiedelten Diplomausbildung in Gesundheits- oder
Krankenpflege befinden. Es ist vor diesem Hintergrund davon auszugehen, dass
ein grosser Teil der Mitglieder des Beschwerdeführers 1 zumindest virtuell
von den hier angefochtenen Änderungen des Personalreglements betroffen ist und
somit zur Geltendmachung seiner schutzwürdigen Interessen auf dem Beschwerdeweg
befugt wäre. Insgesamt ist die Legitimation des Beschwerdeführers 1
gegeben, was der Beschwerdegegner nicht in Zweifel zieht.
1.4.4
Er bestreitet jedoch die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführer 2
und 3; es sei nicht dargetan, dass eine grosse Anzahl von deren
Mitgliedern selbst beschwerdebefugt sei.
Der Anteil an betroffenen Verbandsmitgliedern und deren
Legitimation sind – sofern die Legitimationsvoraussetzungen nicht
offensichtlich erfüllt sind – substanziiert darzulegen (VGr, 11. Juli
2018, AN.2017.00004, E. 1.2 Abs. 3; Bertschi, § 21 N. 98;
vgl. BGr, 17. Dezember 2012, 5C_2/2012, E. 1.2 [nicht publiziert in
BGE 139 III 98]).
Beim Beschwerdeführer 3 handelt es sich
gemäss Art. 2 Abs. 1 der Statuten um einen freien Zusammenschluss
(Dachverband) grosser, repräsentativer Personalorganisationen. Seine Mitglieder
sind 16 Fachverbände und deren Unterverbände. Inwiefern diese selbst zur
Beschwerdeerhebung legitimiert sein sollen, wird nicht dargelegt und ist auch
nicht ersichtlich. Die Beschwerdeführenden beschränken sich vielmehr darauf,
festzuhalten, der Beschwerdeführer 3 würde "insbesondere auch [die
Interessen] des VSAO (Verband Schweizerischer Assistenz- und Oberärzt:innen)
Sektion Zürich" vertreten. Sind die Mitglieder je einzeln aber nicht zur
Beschwerde befugt, so fehlt es auch an der Beschwerdelegitimation des Verbands
(vgl. Bertschi,
§ 21 N. 97)
; die Legitimation des
Beschwerdeführers 3 ist somit zu verneinen.
Zur Beschwerdelegitimation des
Beschwerdeführers 2 wird angeführt, dass von den ca. 2'600 Mitgliedern
des Beschwerdeführers 2 "sehr viele" im Kantonsspital Winterthur
arbeiten würden. Damit substanziieren die Beschwerdeführenden die
Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers 2 nicht hinreichend. Ob
dessen Legitimation allein schon deshalb anzunehmen ist, weil allgemein bekannt
ist, dass er auch zahlreiche Pflegende vertritt, kann offenbleiben, nachdem die
Beschwerdeführenden 1 sowie 4 und 5 zur Beschwerde legitimiert sind.
1.5
Dem Wesen
der abstrakten Normenkontrolle entspricht eine rein kassatorische Entscheidbefugnis
der Rechtsmittelinstanzen.
Aufgrund der
Gewaltenteilung sowie der Aufgabenteilung in der Rechtsetzung ist es dem
Verwaltungsgericht verwehrt, den rechtsetzenden Behörden verbindliche Weisungen
zum Inhalt einer Rechtsnorm zu erteilen. Das Gericht hat sich bei Gutheissung
der Beschwerde darauf zu beschränken, die rechtswidrigen Bestimmungen eines
Erlasses aufzuheben. Der Entscheid darüber, ob in diesem Fall eine Anpassung
des Personalreglements vorgenommen und wie diese gegebenenfalls genau
ausgestaltet werden soll, bleibt dagegen dem Beschwerdegegner vorbehalten
(zum Ganzen VGr, 16. Dezember 2021, AN.2021.00010, E. 1.3 Abs. 2
mit Hinweisen; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 100). Eine
Rückweisung an diesen "zur gesetzeskonformen Neubeurteilung und -festsetzung"
der angefochtenen Bestimmungen (so der Antrag der Beschwerdeführenden) kommt somit
nicht in Betracht. Folglich ist auf die Beschwerde nicht einzutreten, soweit
damit eine Rückweisung an den Beschwerdegegner beantragt wird.
1.6
Da die
weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist mit der genannten
Einschränkung auf die Beschwerde einzutreten (vgl. aber auch hinten, E. 4).
2.
Mit einem der Beschwerdeschrift beigelegten Schreiben
beantragten die Beschwerdeführenden die Vereinigung des vorliegenden Verfahrens
mit zwei weiteren, vom gleichen Rechtsvertreter geführten Normkontrollverfahren
(
AN.2022.00006 und AN.2022.00007
) gegen Personalreglemente
zweier weiterer grosser kantonaler Gesundheitseinrichtungen. Nach § 71 VRG
in Verbindung mit Art. 125 lit. c der Zivilprozessordnung vom
19. Dezember 2008 (SR 272) kann das Gericht aus prozessökonomischen
Gründen selbständig eingereichte Rechtsvorkehren vereinigen. Eine Vereinigung
des von den Beschwerdeführenden angehobenen Verfahrens mit den zwei weiteren
Normkontrollverfahren ist jedoch nicht angezeigt, zumal sie sich auf drei
verschiedene Anfechtungsobjekte beziehen und die jeweilige
Beschwerdegegnerschaft ebenfalls nicht identisch ist (vgl. zum Ganzen Martin
Bertschi/Kaspar Plüss, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 4–31
N. 58 ff.).
3.
Im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle kann einzig die Verletzung
übergeordneten Rechts gerügt werden (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit §
20 Abs. 2 VRG und hierzu Donatsch, § 20 N. 94 f., § 50
N. 76; vgl. auch Art. 79 Abs. 2 KV). Das Verfahren bezweckt die
Durchsetzung der Hierarchie der Rechtsnormen (VGr, 29. April 2021,
AN.2021.00003, E. 3.2; Andreas Conne, Abstrakte Normenkontrolle im Kanton
Zürich, ZBl 115/2014 S. 403 ff., 404).
Nach verwaltungsgerichtlicher Praxis soll ein
Aufhebungsentscheid grundsätzlich nur erfolgen, wenn sich die betreffende Norm
einer rechtskonformen Auslegung entzieht, jedoch nicht, wenn eine solche
Auslegung möglich und vertretbar ist und von inskünftiger rechtskonformer
Anwendung der angefochtenen Norm – insbesondere auch durch eine im Rahmen des Normkontrollverfahrens
vom Verwaltungsgericht vorgegebene Auslegung – ausgegangen werden kann (vgl.
zum Ganzen VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003, E. 3.2 mit Hinweisen;
Kaspar Plüss, Kognition im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, ZBl
115/2014, S. 420 ff., 422 f.;
Ralph
David Doleschal, Die abstrakte Normenkontrolle in den Kantonen, Zürich etc.
2019
, S. 756 ff.).
4.
4.1
Der
Beschwerdegegner stellt sich auf den Standpunkt, dass § 6 Abs. 2
lit. b PR-KSW nicht angefochten werden könne, da sich diese Regelung mit
leicht anderer Wortwahl bereits in der aktuell geltenden Fassung des
Personalreglements finde (anstatt "…, wie namentlich…" soll es neu
"…, insbesondere…" heissen, wobei der Rest der Norm unverändert
bleibt). Da die Bestimmung inhaltlich nicht verändert werde, liege diesbezüglich
kein gültiges Anfechtungsobjekt vor (vgl. …, wo der Beschwerdegegner ausführt,
dass Paragraphen, in denen nur sprachliche, nicht aber inhaltliche Änderungen
vorgenommen wurden, nicht kommentiert würden).
4.2
Wird ein Erlass einer Totalrevision unterzogen, sind nach der
Rechtsprechung alle seine Bestimmungen anfechtbar, auch wenn sie mit der
bisherigen Fassung übereinstimmen.
Richtet sich die abstrakte
Normenkontrolle gegen eine Teilrevision eines Erlasses, können demgegenüber grundsätzlich
nur die damit geänderten oder neu aufgenommenen Bestimmungen angefochten
werden. Bestimmungen, die nicht verändert wurden, können nur geprüft werden,
sofern ihnen im Rahmen der Partialrevision des Erlasses eine gegenüber ihrem
ursprünglichen Gehalt veränderte Bedeutung zukommt bzw. sie durch Revision in
einem neuen Licht erscheinen (BGE 135 I 28 E. 3.1.1; BGr, 8. Mai
2017, 2C_586/2016, E. 1.3; VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003,
E. 1.3; Hansjörg Seiler in: ders. et al., Bundesgerichtsgesetz,
2. A., Bern 2015, Art. 82 N. 86; Jürg Bosshart/Martin Bertschi,
Kommentar VRG, § 19 N. 83).
4.3
Vorliegend
kann offenbleiben, ob die Änderung des Personalreglements vom 14. März
2022 materiell als Totalrevision (wie die Beschwerdeführenden behaupten) oder
aber als Teilrevision zu qualifizieren ist und ob § 6 Abs. 2
lit. b PR-KSW ein zulässiges Anfechtungsobjekt darstellt. Denn inhaltlich
sind die geänderte wie auch die derzeit geltende Fassung dieser Bestimmung
gleichbedeutend, was auch die Beschwerdeführenden (implizit) anerkennen.
Das Verwaltungsgericht setzte
sich im Normkontrollverfahren PB.2010.00026 ausführlich mit § 6
Abs. 2 lit. b PR-KSW auseinander und beurteilte die Bestimmung als
zulässig (VGr, 18. April 2011, PB.2010.00026, E. 5 ff.). Es erwog
zur derzeit geltenden Fassung von § 6 Abs. 2 lit. b PR-KSW, dass
diese Bestimmung die notwendigen Differenzierungen zulasse.
Wie
sich bereits aus dem Wortlaut der Bestimmung ergebe, würden als Kriterien,
welche die Befristung gestatten, die Aus-, Weiter- und Fortbildung sowie die
Forschung bezeichnet, und nicht etwa die Tätigkeit als Assistenz- oder
Oberärztin bzw. -arzt. Befristete
Arbeitsverhältnisse für die in der
Bestimmung genannten Personalkategorien – und somit auch für Oberärztinnen und
Oberärzte – seien zwar zulässig, aber nicht zwingend vorgeschrieben. Sie dürften
also nur abgeschlossen werden, soweit die sachliche Begründung der Befristung
zutreffe, wobei zudem die Umstände des Einzelfalls zu beachten seien, die
allenfalls eine unbefristete Anstellung gebieten können. Sodann wies das
Verwaltungsgericht darauf hin, dass bei der Bestimmung der Rechtsfolgen
befristeter Arbeitsverhältnisse ungerechtfertigte Ungleichbehandlungen vermieden
werden könnten und müssten (VGr, 18. April 2011, PB.2010.00026,
E. 6.8.2). Schliesslich hielt es fest, die rechtskonforme Auslegung und
Anwendung von § 6 Abs. 2 lit. b PR-KSW erscheine "nicht
fraglich" (a.a.O., E. 7.4).
Die Beschwerdeführenden machen
geltend, dass Oberarztstellen "mangels sachlicher Begründbarkeit nicht
befristet werden dürfen". Mit Blick auf die zitierten Erwägungen aus
PB.2010.00026 kann diesem Schluss der Beschwerdeführenden jedoch nicht gefolgt
werden. Weshalb sich die (inhaltlich unveränderte) Bestimmung im vorliegenden
Verfahren einer rechtskonformen Auslegung entziehen sollte (vgl. dazu vorn,
E. 3 Abs. 2), ist nicht ersichtlich. Etwas Anderes lässt sich auch
nicht aus dem Hinweis der Beschwerdeführenden auf eine "zeitgemässe Auslegung"
des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10) ableiten.
Des Weiteren geht auch das von ihnen beigebrachte Gutachten davon aus, dass
eine Befristung des Anstellungsverhältnisses von Oberärztinnen und Oberärzten –
etwa für den Erwerb eines Facharzttitels – sachlich begründet sein kann. Schliesslich
weisen die Beschwerdeführenden selbst darauf hin, dass beim KSW
"befristete Anstellungen auf Oberarztstufe schon länger keine Usanz
mehr" seien. Daraus lässt sich schliessen, dass sich das KSW (bis anhin)
an die vom Verwaltungsgericht in PB.2010.00026 vorgegebene Auslegung von § 6
Abs. 2 lit. b PR-KSW hielt und die Norm somit rechtskonform anwandte.
Aus den Akten gehen keine Hinweise darauf hervor, dass es sich in Zukunft
anders verhalten sollte.
4.4
Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass – sollte § 6
Abs. 2 lit. b PR-KSW im vorliegenden Verfahren ein zulässiges
Anfechtungsobjekt darstellen –, die Beschwerde abzuweisen wäre, soweit sie sich
gegen diese Bestimmung richtet.
5.
5.1
Nach
§ 12 Abs. 1 KSWG sind die Arbeitsverhältnisse in der Regel öffentlich-rechtlich.
Gemäss § 12 Abs. 2 KSWG gelten für das öffentlich-rechtlich
angestellte Personal die für das Staatspersonal anwendbaren Bestimmungen, wobei
das Personalreglement Abweichungen vorsehen kann, soweit dies aus betrieblichen
Gründen erforderlich ist. Für das ärztliche Personal ab Stufe Oberärztin und
Oberarzt (ärztliches Kader) kann das Personalreglement zudem abweichende
Regelungen betreffend Vergütung und Beendigung des Arbeitsverhältnisses vorsehen
(§ 12 Abs. 3 KSWG; in Kraft seit dem 1. Januar 2023 [vgl. RRB
1240/2021; ABl 2020-07-17]).
5.2
Bei der
Formulierung "aus betrieblichen Gründen erforderlich" handelt es sich
um einen unbestimmten Rechtsbegriff, welcher der Rechtskontrolle grundsätzlich
zugänglich ist. Mit dem Ausschluss der Ermessenskontrolle (vorn, E. 3
Abs. 1) verbunden ist jedoch die Respektierung des Beurteilungsspielraums,
der den Verwaltungsbehörden bei der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe
zusteht (VGr, 18. April 2011, PB.2010.00026, E. 6.1.1 mit Hinweisen
[auch zum Folgenden]). Ein Spielraum ist auch dem Verordnungsgeber bei der
Konkretisierung unbestimmter Rechtsbegriffe einzuräumen, wobei sich diese nach
den Grundsätzen zu richten hat, die zur Delegation entwickelt wurden (vgl. dazu
Matthias Hauser, Kommentar KV, Art. 38 N. 40 f.). Dabei ist zu
beachten, dass das KSW in der Form einer öffentlich-rechtlichen Anstalt
verselbständigt wurde, um ihm die "notwendige Autonomie auf der operativen
Ebene" zu sichern (Prot. KR 2003–2007, S. 8289 [Votum Regierungsrätin
Diener]).
5.3
Zur Auslegung der "betrieblichen
Gründe" gemäss § 12 Abs. 2 KSWG erwog das Verwaltungsgericht in
PB.2010.00026 insbesondere Folgendes: "Was 'betriebliche Gründe' im Sinn
von § 12 Abs. 2 KSWG sind, ist anhand des Zwecks des KSW zu
bestimmen. Nach § 2 KSWG dient das Spital der überregionalen medizinischen
Versorgung (Ziff. 1); es unterstützt die Forschung und Lehre der
Hochschulen (Ziff. 2) sowie die Aus-, Weiter- und Fortbildung in Berufen
des Gesundheitswesens (Ziff. 3)." (E. 6.2, auch zum Folgenden).
Das Verwaltungsgericht hielt fest, dass eine enge Auslegung des Begriffs
"betriebliche Gründe" im Gesetz keine Stütze finde. Wenn die Weisung
des Regierungsrats vom 14. Januar 2003 zum Gesetz über das Kantonsspital
Winterthur (Weisung KSWG; ABl 2003, 185 ff., 195 und 224) davon spreche,
dass die "besonderen Verhältnisse" bzw. die "Eigenheiten des
Spitalbetriebs" zu Abweichungen vom kantonalen Personalrecht berechtigen
sollen, so bedeute dies nicht, dass der "Spitalbetrieb" mit der
medizinischen Versorgung gleichzusetzen sei. Es seien keine sachlichen Gründe
ersichtlich, weshalb bei der personalrechtlichen Regelung nicht alle
gesetzlichen Zwecke des Kantonsspitals Winterthur berücksichtigt werden
dürften; vielmehr enthielte das Gesetz einen Widerspruch, wenn es einerseits
dem Spital bestimmte Zwecke vorschreiben und anderseits die dafür
gegebenenfalls erforderlichen personalrechtlichen Regelungen untersagen würde.
Sodann treffe zwar zu, dass § 2 KSWG zwischen "Dienen" und
"Unterstützen" und damit zwischen Haupt- und Nebenzwecken
unterscheide. Dies bedeute aber nicht, dass sich ein betriebliches Erfordernis
nicht vorwiegend aus den Nebenzwecken ergeben könnte, jedenfalls soweit dadurch
die Erfüllung des Hauptzwecks nicht eingeschränkt werde.
5.4
Der
Beschwerdegegner verweist (neben § 12 Abs. 2 KSWG) an verschiedenen
Stellen auf die Eigentümervorgaben bzw. die Eigentümerstrategie (vgl. RRB
345/202). Er stellt sich auf den Standpunkt, dass er in allen Bereichen
"wo es ihm im Rahmen seiner Eigentümervorgaben oder zur Sicherstellung der
Innovations- und Wettbewerbsfähigkeit als notwendig erscheint" von den für
das Staatspersonal anwendbaren Bestimmungen abweichen kann.
Die Eigentümerstrategie wird zwar vom Regierungsrat
festgelegt (§ 8 Ziff. 4 KSWG; vgl. auch § 8 Ziff. 9 f.
KSWG) und vom Kantonsrat genehmigt (§ 7 Ziff. 5 KSWG). Dies ändert
jedoch nichts am Umstand, dass es sich bei der Eigentümerstrategie (lediglich)
um ein Controllinginstrument – und nicht um einen Rechtserlass – handelt (vgl.
§ 13a Abs. 1 f. der Verordnung über die Organisation des
Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung [VOG RR, LS 172.11]). Die
übergeordneten regulatorischen Vorgaben (das heisst, die Anstaltsgesetzgebung)
sind von der Eigentümerstrategie (als "Auftrag des Eigentümers an das
oberste Führungsorgan des Spitals", vgl. RRB 350/2017, S. 3) klar
abzugrenzen. Entgegen der Ansicht des Beschwerdegegners müssen sich somit
Abweichungen von den für das Staatspersonal anwendbaren Bestimmungen am Zweck
des KSW (gemäss § 2 KSWG) messen lassen. Ansonsten würde § 12
Abs. 2 KSWG weitgehend seines Sinns entleert.
Der
Gesetzgeber wollte mit dieser Bestimmung sicherstellen, dass die
Verselbständigung des KSW gesamthaft keine Schlechterstellung von dessen
Angestellten gegenüber dem kantonalen Personalrecht zur Folge hat
(VGr,
18. April 2011, PB.2010.00026, E. 6.8.1 mit Hinweis auf
Prot. KR 2003–2007, 8327 ff. [zum Universitätsspital Zürich],
8362 f.). Die Eigentümerstrategie kann vor diesem Hintergrund keine
weitergehenden Abweichungen von den grundsätzlich geltenden personalrechtlichen
Bestimmungen rechtfertigen, als dies § 12 Abs. 2 KSWG zulässt.
6.
6.1
Die
Beschwerdeführenden wenden sich gegen § 2 Abs. 2 lit. e PR-KSW. Diese
Bestimmung sieht die Zuständigkeit des Spitalrats zur Festlegung "der
Bedingungen und der Höchstdauer von allfälligen Bewährungsfristen sowie der
Obergrenze von Abfindungen für Personal mit Patientenkontakt" vor.
6.2
Gemäss dem klaren
Wortlaut von § 12 Abs. 2 Satz 2 KSWG sind Abweichungen von den
für das Staatspersonal geltenden Bestimmungen
im Personalreglement
zu
verankern. Hier beabsichtigt der Beschwerdegegner jedoch ausdrücklich eine
(weitere) Konkretisierung von
§ 2 Abs. 2
lit. e PR-KSW
in Vollzugsbestimmungen. Er nimmt damit eine
eigentliche (Sub-)Delegation an sich selbst vor. Dabei hat er es unterlassen,
die Grundzüge der vorgesehenen Regelungen im Personalreglement selbst zu
verankern; mit Blick auf die Bedeutung für die Rechtsstellung der betroffenen
Personen wäre dies jedoch notwendig gewesen (vgl. Hauser, Art. 38
N. 40; ferner VGr, 30. Juni 2022, VB.2021.00469, E. 5.4
Abs. 2).
Gleichzeitig würden durch das vom Beschwerdegegner
gewählte Vorgehen die von ihm erlassenen Konkretisierungen bzw.
Ausführungsbestimmungen der regierungsrätlichen Genehmigung entzogen (§ 8
Ziff. 8 lit. a e contrario KSWG). Der Beschwerdegegner ist zwar
gemäss § 10 Abs. 3 Ziff. 7 KSWG befugt, neben dem Spitalstatut,
dem Personal- und dem Finanzreglement sowie der Taxordnung auch "weitere
Reglemente" zu erlassen. Soweit jedoch Normen geschaffen werden sollen,
die im Sinn von § 12 Abs. 2 Satz 2 KSWG von den allgemeinen
personalrechtlichen Regelungen für das Kantonspersonal abweichen, müssen sie im
Personalreglement enthalten sein. Für solche "wichtige anstaltsinterne
Regelungen" sollte denn auch ausdrücklich die regierungsrätliche
Genehmigung vorbehalten bleiben. Gleichzeitig hielt der Regierungsrat in seiner
Weisung fest, dass die "anstaltsinterne Kompetenzordnung (…) d.h.
insbesondere die Aufgabenteilung zwischen Spitalrat und Spitaldirektion"
im Rahmen des Spitalstatuts und der weiteren Reglemente festlegt werden könne
(Weisung KSWG, 221). Die "weiteren Reglemente" waren somit gerade
nicht dafür vorgesehen, um (wichtige) personalrechtliche Bestimmungen zu
schaffen.
6.3
Nach dem
Gesagten verstösst § 2 Abs. 2 lit. e PR-KSW gegen § 12
Abs. 2 Satz 2 KSWG und ist aufzuheben.
6.4
Vor diesem
Hintergrund braucht nicht auf die weiteren, in diesem Kontext vorgebrachten
Rügen der Beschwerdeführenden eingegangen zu werden (vgl. …, etwa betreffend
Verletzung des Willkürverbots oder der Rechtsgleichheit gemäss Art. 9 bzw.
Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV,
SR 101]).
Soweit
§ 2 Abs. 2 lit. e
PR-KSW dem
Beschwerdegegner die Zuständigkeit zur Festlegung der Obergrenze
von Abfindungen für Personal mit Patientenkontakt einräumen sollte, drängen
sich dennoch einige Anmerkungen auf:
6.4.1
Zur Begründung führt der Beschwerdegegner diesbezüglich aus, dass – da
Angehörige dieser Berufsgruppen auf dem Markt sehr gesucht seien – die
Ausrichtung von Abfindungen bis zu 15 Monatslöhnen (bzw. – seit dem
1. Oktober 2022 [OS 77, 398] – bis zu 9 Monatslöhnen; vgl. § 16g
Abs. 2
der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom
19. Mai 1999 [VVO, LS 177.111]
) sachlich auch dann nicht
gerechtfertigt sei, wenn sie die Stelle unverschuldet verlören. Aus diesem
Grund solle das KSW die "Höhe einer allfälligen Abfindung bei
unverschuldeter Entlassung selber festlegen können". In der
Beschwerdeantwort führt der Beschwerdegegner ergänzend aus, dass "mit
Blick auf die Vorgaben der Eigentümerstrategie auch gewichtige betriebswirtschaftliche
Gründe dafür [bestehen], die Obergrenze von Abfindungen abweichend vom
kantonalen Personalrecht festzulegen bzw. sogar auf eine Abfindung gänzlich zu
verzichten".
6.4.2
Diese Begründung des Beschwerdegegners erhellt, dass primär aus
finanziellen Überlegungen eine geringere bzw. gar keine Abfindung ausbezahlt
werden soll, als dies gemäss Personalgesetz und -verordnung vorgesehen ist. Wie
bereits aufgezeigt, stellen die (finanziellen) Vorgaben gemäss
Eigentümerstrategie an sich aber keine "betrieblichen Gründe" im Sinn
von § 12 Abs. 2 KSWG dar (vorn, E. 5.4). Weshalb es mit Blick
auf die Zwecke des KSW (dazu E. 5.3) erforderlich sein soll, bei
unverschuldeten Kündigungen keine oder eine weniger hohe Abfindung zu bezahlen,
ist nicht ersichtlich. Insbesondere ist kein Zusammenhang zwischen der
allfälligen Bezahlung von Abfindungen bei unverschuldeten Entlassungen und der
Gewährleistung der medizinischen Versorgung durch das KSW zu erblicken. Dem vom
Beschwerdegegner hervorgehobenen Umstand, dass "Personal mit
Patientenkontakt" auf dem Arbeitsmarkt "sehr gesucht" sei, kann sodann
bei der Bemessung der Abfindung innerhalb des Rahmens gemäss § 16g
Abs. 2 VVO Rechnung getragen werden, zumal die Arbeitsmarktchancen dabei
ausdrücklich zu berücksichtigen sind (§ 26 Abs. 5 Satz 1 PG;
§ 16g Abs. 3 VVO). Überdies ist nicht ausgeschlossen, dass sich die
Situation auf dem Arbeitsmarkt – auch für "Personal mit
Patientenkontakt" – wieder zu Ungunsten der Arbeitnehmerinnen und
Arbeitnehmer verändert. Schliesslich kommt eine Kürzung der Abfindung in
Betracht, wenn die entlassenen Angestellten während der Abfindungsdauer neues
Einkommen erzielen (§ 26 Abs. 5 Satz 2 PG; § 17
Abs. 3 f. VVO). Im Weiteren kann offenbleiben, ob Personal mit
Patientenkontakt tatsächlich "keiner Überbrückungshilfen bedürfen"
(vgl. zu den einzelnen Zwecken der Abfindung VGr, 17. März 2022,
VB.2021.00553, E. 4.6 Abs. 1 mit zahlreichen Hinweisen); denn selbst
wenn dem so wäre, ergäbe sich daraus nach dem Gesagten kein betrieblicher Grund
im Sinn von § 12 Abs. 2 KSWG.
7.
7.1
Die
Beschwerdeführenden beantragen sodann die Aufhebung von § 9a Abs. 1
und 2 in Verbindung mit § 2 Abs. 2 lit. a PR-KSW. Gemäss
§ 9a PR-KSW entscheidet der Spitalrat auf Antrag der Spitaldirektion über
die jährliche Lohnentwicklung und den Teuerungsausgleich (Abs. 1). Er kann
für einzelne Personalgruppen unterschiedliche Lohnentwicklungen vorsehen (Abs. 2).
Nach § 2 Abs. 2 lit. a PR-KSW fällt die Festlegung des Umfangs von
zusätzlichen Mitteln für die Lohnentwicklung gemäss § 9a PR-KSW in die
Zuständigkeit des Spitalrats. Der hier nicht angefochtene Abs. 3 von
§ 9a PR-KSW sieht ausserdem vor, dass sich die Lohnentwicklung am
Arbeitsmarkt im Gesundheitswesen orientiert und die finanzielle Situation des
KSW berücksichtigt.
7.2
In der Begründung zu den Änderungen vom
14. März 2022 hielt der Beschwerdegegner zu § 2 Abs. 2 PR-KSW
(allgemein) fest, dass das übergeordnete Ziel "in der Ausrichtung der
Anstellungsbedingungen auf das Spitalwesen, sowohl inhaltlich als auch
finanziell" sei. Spezifisch zu § 2 Abs. 2 lit. a PR-KSW
führte der Beschwerdegegner aus, die Lohnentwicklung in den Gesundheitsberufen
und den Supportfunktionen im Gesundheitswesen sei sehr dynamisch; diese
Situation habe sich durch Covid-19 noch akzentuiert. Die "Betriebe"
müssten bei Berufsgruppen mit Personalmangel auf diese Dynamik gezielt
reagieren können. Zu § 9a PR-KSW hielt der Beschwerdegegner fest, der
Fachkräftemangel äussere sich unter anderem darin, dass die Löhne der
entsprechenden Personalkategorien auf dem Markt steigen würden. Das KSW müsse
deshalb über die Möglichkeit verfügen, die Löhne in Abweichung vom kantonalen
Personalrecht "moderat nach oben anzupassen", um überhaupt noch
Personal rekrutieren zu können. Gleichzeitig habe es die finanziellen Vorgaben
gemäss Eigentümerstrategie des Kantons sowie die von diesem genehmigten Tarife
einzuhalten, sodass sichergestellt sei, dass sich die Lohnspirale nicht
unkontrolliert nach oben drehe.
7.3
7.3.1
Vorab ist erneut festzuhalten, dass finanzielle Vorgaben gemäss der
Eigentümerstrategie keine betrieblichen Gründe im Sinn von § 12
Abs. 2 KSWG darstellen (vgl. vorn, E. 5.4). Insbesondere kann aus der
Rendite, welche das KSW gemäss Eigentümerstrategie zu erwirtschaften hat, kein
betrieblich notwendiger Grund für "Abweichungen [von den für das
Staatspersonal geltenden Regeln] (…) gegen unten" erblickt werden.
Die hier interessierenden
Bestimmungen zur Lohnentwicklung zielen aber gemäss der nachvollziehbaren
Begründung des Beschwerdegegners nicht lediglich darauf ab, (Lohn-)Kosten
einzusparen. Vielmehr sollen die Änderungen des Personalreglements eine
Flexibilität erlauben, welche die Rekrutierung von Fachkräften ermöglichen soll
(vgl. zum – seit Jahren bestehenden – Fachkräftemangel im Gesundheits- und
insbesondere im Pflegebereich etwa Bundesrat, Pflegeinitiative: Neues Gesetz
und weitere Massnahmen für bessere Arbeitsbedingungen in der Pflege, Medienmitteilung
vom 25. Januar 2023; RRB 1651/2022 [Umsetzung Pflegeinitiative (Konzept)];
ferner Claudia Leoni-Scheiber/Maria Müller Staub, "Nurse-to-patient
ratio" und Skill- und Grade-Mix: Folgen des
Pflegefachperson/Patienten-Verhältnisses und der Personalzusammensetzung,
Pflegerecht 2018, S. 234 ff., 235). Darin – wie auch im Halten
bereits angestellter Fachkräfte – ist ohne Weiteres ein betrieblicher Grund zu
sehen, zumal diese Massnahmen der Aufrechterhaltung der medizinischen
Versorgung und damit dem Hauptzweck des KSW dienen. Gleichzeitig ist zu
berücksichtigen, dass das KSW (auch) bei der Rekrutierung mit privaten
Einrichtungen wie Privatspitälern konkurrenziert. Die vom Beschwerdegegner
hervorgehobene "Ausrichtung der Anstellungsbedingungen auf das Spitalwesen"
fand denn auch in § 9a Abs. 3 PR-KSW ihren Niederschlag, indem dort
festgehalten wird, dass sich "die Lohnentwicklung am Arbeitsmarkt im Gesundheitswesen
orientiert" (vgl. im Gegensatz dazu § 16 Abs. 1 sowie § 42
Abs. 1 f. der Personalverordnung vom 16. Dezember 1998 [PVO,
LS 177.11], wonach sich die durchschnittliche Lohnerhöhung an jener von
Arbeitgebern mit Bedeutung für den Wirtschaftsraum Zürich orientiert bzw. der
Regierungsrat bei der Festsetzung der Teuerungszulage und der Gewährung einer
Reallohnerhöhung unter anderem die "Lohnentwicklung bei Arbeitgebern mit
Bedeutung für den Wirtschaftsraum Zürich" berücksichtigt).
Eine "massive Schlechterstellung" des Personals
des KSW im Vergleich zu den kantonalen Angestellten, welche die Beschwerdeführenden
befürchten, ist sodann nicht ersichtlich. Die Formulierung von § 9a
Abs. 1 PR-KSW lässt zwar grundsätzlich den Verzicht auf einen
Teuerungsausgleich zu (selbst wenn der Regierungsrat einen solchen für das
"übrige" kantonale Personal beschliessen sollte); gleichzeitig
schreibt die Bestimmung ein entsprechendes Vorgehen aber nicht vor. Überdies
lässt § 9a Abs. 1 PR-KSW auch Raum für eine Besserstellung der
Angestellten des KSW gegenüber den weiteren Kantonsangestellten. Gemäss
Begründung des Beschwerdegegners will er denn auch auf den im Bereich der Gesundheitsberufe
ausgeprägten Fachkräftemangel mit "moderaten" Lohnerhöhungen
reagieren können (vgl. in diesem Kontext auch RRB 1651/2022, S. 2, wonach
die vier kantonalen Spitäler durch die Anpassung ihrer Personalreglemente mehr
Flexibilität gegenüber dem kantonalen Personalrecht erhalten und so zusätzliche
Mittel für die Lohnentwicklung bereitstellen oder ihrem Personal höhere
Inkonvenienzentschädigungen ausrichten können).
7.3.2
Die Beschwerdeführenden bringen vor, im Bereich der Lohnfestsetzung und der
Lohnentwicklung gälten "hohe Anforderungen an das Bestimmtheitsgebot als
Teil des Legalitätsprinzips", welche mit § 9a Abs. 1 f.
PR-KSW nicht eingehalten würden (vgl. allgemein zum Erfordernis der genügenden
Normdichte Pierre Tschannen/Markus Müller/Markus Kern, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 5. A., Bern 2022, Rz. 403–405). Mit Blick auf die
Festsetzung des Lohns geht diese Rüge jedoch von vornherein fehl, da diese in
§ 9 Abs. 1 PR-KSW verankert ist und sich ausdrücklich "nach den
Grundsätzen und nach dem Lohnsystem des kantonalen Personalrechts
[richtet]". Was die Lohn
entwicklung
anbelangt, so ist der Inhalt
von § 9a PR-KSW als hinreichend bestimmt zu qualifizieren. Die Bestimmung
sieht – analog zu den Bestimmungen im Personalgesetz und der Personalverordnung
(§ 41 Abs. 1 PG und § 42 PVO) – die Zuständigkeit des obersten
Führungsorgans (§ 10 Abs. 1 KSWG; vgl. Art. 60 Abs. 1 KV)
für die Lohnentwicklung vor. Dies ist nicht zu beanstanden. Soweit das Personalreglement
im Weiteren die einzelnen Ausprägungen der Lohnentwicklung (individuelle
Lohnerhöhung und Reallohnerhöhung; vgl. § 16 Abs. 2 PVO) nicht
ausdrücklich erwähnt, gelten somit weiterhin die Bestimmungen des kantonalen
Personalrechts (§ 1 Abs. 2 PR-KSW). Darauf weist der Beschwerdegegner
selbst zu Recht hin. Insgesamt verletzt § 9a PR-KSW das Legalitätsprinzip
nicht.
Soweit der Beschwerdegegner jedoch der Ansicht ist, er
könne die Regelung von § 9a Abs. 2 PR-KSW in einer Verwaltungsverordnung
konkretisieren, so trifft dies nicht zu. Wie bereits eingehend dargelegt,
müssen (generell-abstrakte) Abweichungen von den für das Staatspersonal
geltenden Bestimmungen im Personalreglement selbst enthalten sein (ausführlich
vorn, E. 6.2).
7.3.3
Die Beschwerdeführenden bringen unter Verweis auf das Gebot der
Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) und das Willkürverbot
(Art. 9 BV) vor, es bleibe völlig offen und werde nicht konkretisiert,
"welche Personalkategorien eine Lohnentwicklung in welchem Ausmass und aus
welchen Gründen mitmacht, während andere Personalkategorien von einer
Lohnentwicklung gänzlich ausgeschlossen werden sollen bzw. können".
Das Gebot der rechtsgleichen Behandlung ist
verletzt, wenn ein Erlass hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache
rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu
regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn er Unterscheidungen
unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen (
BGE 138 I 225
E. 3.6.1, 136 I 1 E. 4.1;
VGr,
8. Dezember
2016,
AN.2014.00003, E. 6.2.1). Vorliegend trifft die
angefochtene Bestimmung an sich keine Unterscheidung zwischen einzelnen
Kategorien von Angestellten. Im Rahmen der gestützt auf § 9a Abs. 1
und 2 PR-KSW erfolgenden Entscheidung über die Lohnentwicklung, welche je
nach Personalkategorie unterschiedlich ausfallen kann (aber nicht muss), stellt
sich jedoch die Frage der Gleichbehandlung. Der Beschwerdegegner wird sich
somit anlässlich seines Entscheids im Einzelfall damit befassen müssen, ob ein
sachlicher Grund für eine allfällige Ungleichbehandlung verschiedener
"Personalgruppen" besteht. Soweit ein solcher vorliegt, kommt eine
unterschiedliche Lohnentwicklung aus der Perspektive der Rechtsgleichheit
grundsätzlich in Betracht. Nicht zulässig wäre demgegenüber etwa ein fortwährender
Verzicht auf Lohnentwicklungsmassnahmen für bestimmte Berufsgruppen. Eine
rechtskonforme Auslegung von § 9a Abs. 1 und 2 PR-KSW ist mit
Blick auf das Rechtsgleichheitsgebot somit möglich; ebenso ist – auch unter
Berücksichtigung der vom Beschwerdegegner angeführten Begründung (vorn,
E. 7.2) – davon auszugehen, dass er die angefochtenen Normen rechtskonform
anwenden wird.
Inwiefern die
Bestimmungen zur Lohnentwicklung im geänderten Personalreglement gegen das
Willkürverbot verstossen sollen, ist nach dem Gesagten nicht ersichtlich.
Darauf ist nicht weiter einzugehen.
7.4
Zusammenfassend
sind
§ 9a Abs. 1 und 2 in Verbindung mit § 2
Abs. 2 lit. a PR-KSW einer rechtskonformen Auslegung zugänglich. Eine
Aufhebung dieser Bestimmungen kommt somit nicht in Betracht.
8.
Nach dem Gesagten ist die
Beschwerde teilweise gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist. § 2
Abs. 2 lit. e
PR-KSW gemäss Beschluss des
Beschwerdegegners vom
14. März 2022 ist aufzuheben. Im Übrigen ist
die Beschwerde abzuweisen.
9.
9.1
Nach
§ 65a Abs. 3 VRG werden bei personalrechtlichen Streitigkeiten mit
einem Streitwert bis Fr. 30'000.- den Parteien in der Regel keine Gerichtskosten
auferlegt. Fehlt es – wie im Rahmen des vorliegenden Normkontrollverfahrens –
an einem Streitwert, sind in sinngemässer Anwendung von § 65a Abs. 3
VRG lediglich Gerichtskosten aufzuerlegen, wenn es um Entscheidungen von grosser
Tragweite geht (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 65a N. 30; VGr,
5. Januar 2022, AN.2021.00018, E. 7). Das Vorliegen einer solchen ist
hier zu bejahen (so bereits VGr, 18. April 2011, PB.2010.00026,
E. 9.1; vgl. auch VGr, 8. März 2017, AN.2016.00003, E. 7.1).
9.2
Die Bemessung der Gerichtsgebühr richtet sich nach § 2 und
§ 3 Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom
3. Juli 2018 (GebV VGr, LS 175.252), wobei der Verminderung des Aufwands
durch die Synergien mit den weitgehend parallelen Verfahren AN.2022.00006 und
AN.2022.00007 Rechnung zu tragen ist (vgl. Plüss, § 13 N. 36,
§ 65a N. 10; vgl. auch § 4 Abs. 3 GebV VGr).
Die Gerichtskosten sind den Parteien nach
Massgabe ihres Unterliegens aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in Verbindung
mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Mit Blick auf den Verfahrensausgang
rechtfertigt es sich, die Gerichtskosten den Beschwerdeführenden und dem
Beschwerdegegner je zur Hälfte aufzuerlegen, Ersteren unter solidarischer
Haftung (
§ 14 VRG; Plüss, § 14 N. 11).
9.3
Da keine
Partei mehrheitlich obsiegt, steht weder den Beschwerdeführenden noch dem
Beschwerdegegner eine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG; Plüss,
§ 17 N. 21). Dem Beschwerdegegner bliebe eine solche im Übrigen schon
deshalb verwehrt, weil ein Gemeinwesen bei der Verteidigung eigener
Rechtserlasse keines anwaltlichen Beistands bedarf.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird bzw.
soweit darauf einzutreten ist. § 2 Abs. 2 lit. e PR-KSW gemäss
Beschluss vom 14. März 2022 wird aufgehoben. Im Übrigen wird die
Beschwerde abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    145.--
Zustellkosten,
Fr. 3'145.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander
zur Hälfte und dem Beschwerdegegner zur Hälfte auferlegt.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG, SR 173.110) erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    den Regierungsrat.