zh_verwaltungsgericht · VB.2020.00305 · 2020-12-03 · de

Widerruf der Niederlassungsbewilligung (Rückstufung) | [Mit der Ausgangsverfügung widerrief das Migrationsamt die Niederlassungsbewilligung des Beschwerdegegners und erteilte ihm eine Aufenthaltsbewilligung. Einen dagegen erhobenen Rekurs hiess die Vorinstanz mit der Begründung gut, dass auf die Sache das Ausländer- und Integrationsgesetz (AIG) in der bis 31. Dezember 2018 geltenden Fassung anwendbar sei, was eine Rückstufung ausschliesse.] Mit Bezug auf die Frage, welche Fassung des AIG auf das mit der Ausgangsverfügung abgeschlossene Verfahren zur Anwendung gelangt, ist massgebend, wann die davon betroffene Person über das entsprechende Verfahren in Kenntnis gesetzt wurde (E. 2.1.2 f. und 2.2.3). Hier stellte das Migrationsamt dem Beschwerdegegner am 14. Juni 2019 einerseits den Verzicht auf die Wegweisung in Aussicht und kündigte ihm anderseits (erstmals) unter ausdrücklichem Hinweis auf die erfolgte Gesetzesrevision die Prüfung einer Rückstufung nach neuem Recht an. Somit hat das Migrationsamt nach dem Inkrafttreten des neuen Rechts ein neues Verfahren betreffend Rückstufung eröffnet, sodass das neue Recht anwendbar ist (E. 2.2.5 und 2.2.7). Da der Sachverhalt, der nach dem anwendbaren Recht massgeblich ist, sowie die Verhältnismässigkeit der Rückstufung und gegebenenfalls die Angemessenheit der mit der Aufenthaltsbewilligung verknüpften Bedingungen damit ungeprüft geblieben sind, ist die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen (E. 3.1). Dabei ist anzumerken, dass die Rückstufung gemäss dem Wortlaut von Art. 63 Abs. 2 AIG nicht das Vorliegen eines Widerrufsgrunds im Sinn von Art. 63 Abs. 1 AIG voraussetzt (E. 3.2.2 f.). Gutheissung UP/URB. Teilweise Gutheissung und Rückweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 20..2.03.1 VB.2020.00305
Zurich Verwaltungsgericht 20..2.03.1 VB.2020.00305
Zurigo Verwaltungsgericht 20..2.03.1 VB.2020.00305

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00305
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Geschäftsnummer:
VB.2020.00305
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 03.12.2020
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist noch nicht rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Ausländerrecht
Betreff:
Widerruf der Niederlassungsbewilligung (Rückstufung)
[Mit der Ausgangsverfügung widerrief das Migrationsamt die Niederlassungsbewilligung des Beschwerdegegners und erteilte ihm eine Aufenthaltsbewilligung. Einen dagegen erhobenen Rekurs hiess die Vorinstanz mit der Begründung gut, dass auf die Sache das Ausländer- und Integrationsgesetz (AIG) in der bis 31. Dezember 2018 geltenden Fassung anwendbar sei, was eine Rückstufung ausschliesse.]
Mit Bezug auf die Frage, welche Fassung des AIG auf das mit der Ausgangsverfügung abgeschlossene Verfahren zur Anwendung gelangt, ist massgebend, wann die davon betroffene Person über das entsprechende Verfahren in Kenntnis gesetzt wurde (E. 2.1.2 f. und 2.2.3). Hier stellte das Migrationsamt dem Beschwerdegegner am 14. Juni 2019 einerseits den Verzicht auf die Wegweisung in Aussicht und kündigte ihm anderseits (erstmals) unter ausdrücklichem Hinweis auf die erfolgte Gesetzesrevision die Prüfung einer Rückstufung nach neuem Recht an. Somit hat das Migrationsamt nach dem Inkrafttreten des neuen Rechts ein neues Verfahren betreffend Rückstufung eröffnet, sodass das neue Recht anwendbar ist (E. 2.2.5 und 2.2.7). Da der Sachverhalt, der nach dem anwendbaren Recht massgeblich ist, sowie die Verhältnismässigkeit der Rückstufung und gegebenenfalls die Angemessenheit der mit der Aufenthaltsbewilligung verknüpften Bedingungen damit ungeprüft geblieben sind, ist die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen (E. 3.1). Dabei ist anzumerken, dass die Rückstufung gemäss dem Wortlaut von Art. 63 Abs. 2 AIG nicht das Vorliegen eines Widerrufsgrunds im Sinn von Art. 63 Abs. 1 AIG voraussetzt (E. 3.2.2 f.).
Gutheissung UP/URB.
Teilweise Gutheissung und Rückweisung.
Stichworte:
ANWENDBARES RECHT
BEHÖRDENBESCHWERDE
INTERTEMPORALES RECHT
RÜCKSTUFUNG
ÜBERGANGSBESTIMMUNGEN
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
WIDERRUF DER NIEDERLASSUNGSBEWILLIGUNG
Rechtsnormen:
Art. 58a AIG
Art. 58a Abs. 1 lit. a AIG
Art. 63 Abs. 1 AIG
Art. 63 Abs. 2 AIG
Art. 126 AIG
Art. 5 BV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2020.00305
Urteil
der 4. Kammer
vom
3. Dezember 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter
Martin Bertschi,
Gerichtsschreiberin
Sonja Güntert.
In Sachen
Staatssekretariat für Migration,
Beschwerdeführer,
gegen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdegegner,
und
Migrationsamt des Kantons Zürich,
mitbeteiligte
Behörde,
betreffend
Widerruf der Niederlassungsbewilligung (Rückstufung)
,
hat sich ergeben:
I.
A, geboren 1960, Staatsangehöriger von Ghana, reiste
erstmals im Jahr 1989 in die Schweiz ein. Nach der Heirat mit einer Schweizerin
im Jahr 1992 wurde ihm eine Aufenthaltsbewilligung zum Verbleib bei der Ehefrau
erteilt und in der Folge mehrmals verlängert. Die Ehe wurde spätestens im Jahr
2000 geschieden. Am 30. November 2000 wurde A die
Niederlassungsbewilligung erteilt.
Mit Verfügung vom
31. August 2016 verwarnte das Migrationsamt des Kantons Zürich A und
drohte ihm den Widerruf der Niederlassungsbewilligung an, sollte er seinen
finanziellen Verpflichtungen weiterhin nicht nachkommen.
Mit Schreiben vom
15. September 2017 bat das Migrationsamt A um Einreichung eines aktuellen
Betreibungsregisterauszugs. Gestützt auf diesen Auszug richtete es am
10. Oktober 2017 eine "Anfrage zur finanziellen Situation –
Schuldensanierung" an A. Im Rahmen der weiteren Abklärungen erwähnte das
Migrationsamt in einer Anfrage vom 6. Juni 2018 erstmals, dass die
"Prüfung [des] weiteren Anwesenheitsrechts in der Schweiz" Gegenstand
des Schriftverkehrs bilde. Unter Hinweis auf eine Stellungnahme von A
informierte das Migrationsamt diesen mit Schreiben vom 14. Juni 2019, dass
es beabsichtige, "von der Wegweisung aus der Schweiz abzusehen", aber
die Niederlassungsbewilligung zu widerrufen und durch eine
Aufenthaltsbewilligung zu ersetzen, also eine Rückstufung vorzunehmen; mit
diesem Schreiben räumte das Migrationsamt A eine "[e]rneute Gelegenheit
zur Stellungnahme" ein. Mit Verfügung vom 30. September 2019
widerrief das Migrationsamt die Niederlassungsbewilligung von A, erteilte
diesem eine Aufenthaltsbewilligung, befristet auf ein Jahr nach
Bewilligungserteilung, und knüpfte die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung
an die Einhaltung folgender Bedingungen: lückenlose Erfüllung der finanziellen
Verpflichtungen, Abzahlung der bestehenden Schulden, strafloses Verhalten, kein
Bezug von Sozialhilfe.
II.
Die Sicherheitsdirektion
hiess mit Entscheid vom 6. April 2020 den dagegen erhobenen Rekurs von A
gut und hob die angefochtene Verfügung auf (Dispositiv-Ziff. I). Sie
begründete dies im Wesentlichen damit, dass auf die Sache das Ausländer- und
Integrationsgesetz vom 16. Dezember 2005 (AIG, SR 142.20) in der bis
31. Dezember 2018 geltenden Fassung anwendbar sei, was eine Rückstufung
ausschliesse. Ein Widerrufstatbestand liege nicht vor, zudem wäre die
Wegweisung unverhältnismässig. Die Kosten des Rekursverfahrens nahm sie auf die
Staatskasse (Dispositiv-Ziff. II), sprach A eine Parteientschädigung
zulasten des Migrationsamts zu (Dispositiv-Ziff. III) und schrieb die
Begehren um unentgeltliche Rechtspflege und -vertretung als gegenstandslos ab
(Dispositiv-Ziff. IV).
III.
Gegen diesen
Entscheid erhob das eidgenössische Staatssekretariat für Migration (SEM) am
14. Mai 2020 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit folgenden Anträgen:
"1.-  Der
Rekursentscheid [...] vom 6. April 2020 der Sicherheitsdirektion des
Kantons Zürich, Rekursabteilung, sei aufzuheben und die Verfügung vom
30. September 2019 des Migrationsamts des Kantons Zürich zu bestätigen;
2.-   Eventualiter
sei der Rekursentscheid und die Bedingungen in der Verfügung vom
30. September 2019 des Migrationsamts des Kantons Zürich aufzuheben und
die Verfügung sei an folgende Bedingungen zu knüpfen:
–   Aufstellung
eines Budgets für die Identifizierung von Sparpotenzial bei den einzelnen
Haushaltsposten innerhalb von zwei Monaten nach dem ergangenen Entscheid;
–   Monatliche
Abzahlung der Schulden gemäss dem aufgestellten Budget;
–   Führung
eines detaillierten monatlichen Haushaltsplans zur Übersicht aller Einnahmen
und Ausgaben innerhalb eines Monats nach dem ergangenen Entscheid.
3.-   Subeventualiter
sei der Rekursentscheid aufzuheben und zur Neubeurteilung an die Vorinstanz
zurückzuweisen;
4.-   Unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen."
In der Beschwerdeantwort
beantragte A, es sei – unter Entschädigungsfolge zulasten des SEM – die
Beschwerde abzuweisen und der Entscheid der Sicherheitsdirektion zu bestätigen;
eventualiter seien die durch das Migrationsamt festgelegten Bedingungen
aufzuheben und durch folgende zu ersetzen: Bemühungen zur Erfüllung der
finanziellen Verpflichtungen; Bemühungen zur Abzahlung der bestehenden
Schulden. Sodann ersuchte A um unentgeltliche Prozessführung und um Bestellung
einer unentgeltlichen Rechtsbeiständin in der Person der unterzeichnenden
Rechtsvertreterin. Das Migrationsamt als mitbeteiligte Behörde beantragte die
Gutheissung der Beschwerde. Die Sicherheitsdirektion verzichtete auf Vernehmlassung.
Das SEM verzichtete ausdrücklich auf eine Stellungnahme zur Beschwerdeantwort;
im Übrigen liessen sich die Beteiligten zu den Stellungnahmen der jeweils
andern nicht vernehmen. Am 9. November 2020 reichte die Rechtsvertreterin von
A dem Verwaltungsgericht ihre Honorarnote ein.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide der
Sicherheitsdirektion über Anordnungen des Migrationsamts betreffend das
Aufenthaltsrecht nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
1.2
Nach
Art. 89 Abs. 2 lit. a in Verbindung mit Art. 111 Abs. 2
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) sind
das in der Sache zuständige Departement bzw. die ihm unterstellten
Dienststellen direkt gestützt auf das Bundesrecht auch im kantonalen Verfahren
rechtsmittellegitimiert, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in
ihrem Aufgabenbereich verletzen kann. Dem Eidgenössischen Justiz- und
Polizeidepartement (EJPD) obliegt im Migrationsbereich unter anderem die
Umsetzung und Koordination der schweizerischen Ausländer- und Asylpolitik auf
Bundes- und Kantonsebene (Art. 1 Abs. 1 lit. d und Art. 1
Abs. 2 lit. c sowie Art. 12 der Organisationsverordnung für das
EJPD vom 17. November 1999 [OV-EJPD, SR 172.213.1]). Im Bereich des
Ausländerrechts hat das EJPD dem SEM die Kompetenz eingeräumt, in eigenem Namen
Beschwerde beim Bundesgericht zu führen (Art. 14 Abs. 2 OV-EJPD). Die
Beschwerde bezweckt die richtige und einheitliche Anwendung von Bundesrecht.
Damit ist das SEM zur vorliegenden Behördenbeschwerde berechtigt.
Dabei kann offenbleiben, ob die vom SEM beantragten, mit der
Aufenthaltsbewilligung zu verknüpfenden Bedingungen den Beschwerdegegner mehr
oder weniger belasten würden als die vom Migrationsamt verfügten:
Bundesbehörden sind bei der Ausübung ihres Beschwerderechts und in dessen
Rahmen vor Bundesgericht nicht an Einschränkungen des Streitgegenstands
gebunden, sondern können neue Begehren stellen und insbesondere eine reformatio
in peius verlangen, um ihre Aufsichtsfunktion wahrzunehmen (BGr, 16. Juli
2020, 1C_480/2019, E. 2.2; BGE 136 II 359 E. 1.2). Ebenso verhält
es sich im kantonalen Verfahren (VGr, 14. Mai 2020, VB.2019.00829,
E. 1.3.2 [noch nicht rechtskräftig]; Martin Bertschi, in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 145).
1.3
Weil auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
Das SEM macht geltend,
entgegen der Ansicht der Vorinstanz sei auf die vorliegende Sache nicht die bis
31. Dezember 2018 geltende Fassung des Ausländer- und
Integrationsgesetzes, sondern die aktuelle Fassung anwendbar.
2.1
2.1.1
Am 1. Januar 2019 trat Art. 63 Abs. 2 AIG in der Fassung vom
16. Dezember 2016 in Kraft, wonach die Niederlassungsbewilligung
widerrufen und durch eine Aufenthaltsbewilligung ersetzt werden kann, wenn die
Integrationskriterien nach Art. 58a AIG nicht erfüllt sind. Die früheren
Fassungen von Art. 63 AIG (AS 2007 5437, 5456; 2016 1249, 1265; 2016 2561,
2575) kannten diese sogenannte Rückstufung nicht, womit der Widerruf der
Niederlassungsbewilligung grundsätzlich die Wegweisung aus der Schweiz zur
Folge hatte.
2.1.2
Die Änderung des Ausländer- und Integrationsgesetzes vom 16. Dezember
2016 sah keine Übergangsbestimmung vor. Die Praxis wendet in diesen Fällen die
allgemeinen Übergangsbestimmungen von Art. 126 AIG an (BGr, 25. März
2020, 2C_1072/2019, E. 7.1 und E. 9.1 mit Hinweisen zu Art. 63
Abs. 2 AIG; Marc Spescha, in: derselbe et al., Migrationsrecht, Kommentar,
5. A., Zürich 2019, Art. 126 AIG N. 1). Gemäss Art. 126
Abs. 1 AIG bleibt das bisherige Recht auf Gesuche anwendbar, die vor dem
Inkrafttreten dieses Gesetzes eingereicht wurden. Über den Wortlaut hinaus ist
das frühere materielle Recht auf alle Verfahren anwendbar, die erstinstanzlich
vor Inkrafttreten des neuen Rechts eingeleitet wurden, unabhängig davon, ob
dies auf Gesuch hin oder von Amtes wegen geschah (BGr, 24. Februar 2009,
2C_745/2008, E. 1.2.3). Ein erstinstanzliches Verwaltungsverfahren beginnt
grundsätzlich dann, wenn die Behörde Vorkehrungen trifft, die den Erlass einer
Verfügung oder den ausdrücklichen Verzicht darauf erwarten lassen (Felix
Uhlmann, Die Einleitung eines Verwaltungsverfahrens, in: Isabelle Häner/Bernhard
Waldmann [Hrsg.], Das erstinstanzliche Verwaltungsverfahren, Zürich
etc. 2008, S. 1 ff., 4). Mit Bezug auf das intertemporale Recht
ist massgebend, wann die betroffene Person über das Verfahren in Kenntnis
gesetzt wurde (BGr, 11. November 2010, 2C_445/2010, E. 2, und
27. Mai 2010, 2C_837/2009, E. 1; VGr, 19. Dezember 2018,
VB.2018.00653, E. 2.1).
2.2
Laut der
Vorinstanz wurde das erstinstanzliche Verfahren "schon 2017 bzw.
2018" eingeleitet. Das SEM macht dagegen geltend, dass das Migrationsamt
"[m]it der Gewährung des rechtlichen Gehörs am 14. Juni 2019 gestützt
auf Art. 63 Abs. 2 AIG in der seit 1. Januar 2019 gültigen
Fassung" ein neues, eigenständiges Verfahren begonnen habe.
2.2.1
Nach dem Erlass der Verwarnung vom 31. August 2016 forderte das
Migrationsamt den Beschwerdegegner mit Schreiben vom 15. September 2017
auf, einen aktuellen detaillierten Betreibungsregisterauszug einzureichen, der
für einen nicht näher bezeichneten Entscheid benötigt werde. Dies geschah
anscheinend mit Blick auf die Prüfung des in der Verwarnung angedrohten
Widerrufs der Niederlassungsbewilligung. In der Folge wandte sich das
Migrationsamt mit Nachfragen zu den Antworten des Beschwerdegegners wiederholt
an diesen; die Schreiben vom 10. Oktober 2017, 1. November 2017, 24. November
2017 und 27. April 2018 trugen jeweils die Überschrift "Anfrage zur
finanziellen Situation – Schuldenfinanzierung" und kündeten wiederum einen
Entscheid an, dessen Gegenstand fragwürdigerweise nicht genannt wurde. Erst in
der Anfrage vom 6. Juni 2018 wurde ausgeführt, dass das weitere
Anwesenheitsrecht des Beschwerdegegners in der Schweiz geprüft werde. Es
folgten weitere ergänzende Anfragen (vom 25. September bzw.
5. Oktober 2018 und vom 30. Oktober 2018), worauf dem
Beschwerdegegner am 28. Februar 2019 Gelegenheit gegeben wurde, zum
beabsichtigten Widerruf der Niederlassungsbewilligung unter Ansetzung einer
Frist zum Verlassen der Schweiz Stellung zu nehmen. Unter Bezugnahme auf die
Stellungnahme vom 15. Mai 2019 teilte das Migrationsamt dem
Beschwerdegegner mit Schreiben vom 14. Juni 2019 mit, es beabsichtige, von
der Wegweisung aus der Schweiz abzusehen, aber die Niederlassungsbewilligung
durch eine auf ein Jahr befristete Aufenthaltsbewilligung unter Bedingungen zu
ersetzen, wozu es eine "[e]rneute Gelegenheit zur Stellungnahme"
einräumte.
2.2.2
Aus den beschriebenen Abläufen ergibt sich, dass das Migrationsamt
spätestens am 15. September 2017 ein Verfahren eröffnete, um zu prüfen, ob
der Beschwerdegegner nach der Verwarnung vom 31. August 2016 seine
finanziellen Verpflichtungen erfülle und ob andernfalls die
Niederlassungsbewilligung zu widerrufen sei, und dass es dies dem
Beschwerdegegner an diesem Tag sinngemäss mitteilte.
2.2.3
Beide Parteien scheinen ihre divergierenden Ansichten zum Zeitpunkt der
Verfahrenseinleitung auch auf das materiellrechtliche Verhältnis zwischen
Rückstufung und Widerruf nach Art. 63 Abs. 1 AIG abzustützen. Dieses
spielt für die Feststellung des übergangsrechtlich relevanten Sachverhalts
jedoch keine Rolle. Vielmehr stellt sich unabhängig davon die Frage, ob das
Migrationsamt das bisherige Verfahren weitergeführt und, unzutreffenderweise
das neue Recht anwendend, mit einer Rückstufung abgeschlossen hat (wovon die
Vorinstanz ausgeht) oder ob es nach Inkrafttreten des neuen Rechts ein neues Verfahren
eröffnet hat.
2.2.4
Fraglich ist, ob das Schreiben des Migrationsamts vom 14. Juni 2019
als Einleitung eines neuen, eigenständigen Verfahrens anzusehen ist. Die
Betreffzeile, die eine
erneute
Gelegenheit zur Stellungnahme ankündigt,
deutet eher nicht darauf hin; sodann nimmt das Schreiben auf die bisherigen
Sachverhaltsermittlungen Bezug. Umgekehrt sprechen Aufbau und Inhalt des
Schreibens dafür, dass es sinngemäss ein neues Verfahren eröffnen sollte: Es
beginnt mit der Mitteilung, das Migrationsamt beabsichtige, gestützt auf die
Stellungnahme des Beschwerdegegners vom 15. Mai 2019 von einer Wegweisung
abzusehen. Danach folgt der Hinweis auf die am 1. Januar 2019 in Kraft
getretene Änderung des Ausländer- und Integrationsgesetzes, mit welcher die
Integration an Bedeutung gewonnen habe und noch stärker mit dem
Aufenthaltsrecht verknüpft worden sei. Hierauf führte das Migrationsamt aus, es
beabsichtige, wegen der Integrationsdefizite des Beschwerdegegners die
Niederlassungsbewilligung zu widerrufen und diesem eine Aufenthaltsbewilligung
zu erteilen. Es zeigte auf, weshalb es bestimmte Integrationskriterien gemäss
dem neuen Art. 58a AIG als nicht erfüllt erachtete, und räumte dem
Beschwerdegegner das rechtliche Gehör in Bezug auf die Rückstufung und die Bedingungen
ein, unter die es die Aufenthaltsbewilligung stellen wollte.
2.2.5
Das Verwaltungsverfahren wird meist formlos begonnen und ist auf den Erlass
einer Verfügung ausgerichtet; die Verfügung wird daher als "Bezugspunkt
zur Bestimmung des Beginns des Verwaltungsverfahrens" bezeichnet (Uhlmann,
S. 4). Angesichts dessen ist ausschlaggebend, dass das Migrationsamt in
seinem Schreiben vom 14. Juni 2019 einerseits den Verzicht auf die
Wegweisung in Aussicht stellte (obwohl es sich insoweit noch nicht abschliessend
festzulegen schien) und anderseits unter ausdrücklichem Hinweis auf die
erfolgte Gesetzesrevision die Prüfung einer Rückstufung nach neuem Recht
ankündigte und hierzu das rechtliche Gehör gewährte. Damit ersetzte es den
potenziellen Verfügungsgegenstand (den ersatzlosen Widerruf der
Niederlassungsbewilligung und die Wegweisung nach altem Recht durch die
Rückstufung nach neuem Recht), was der Eröffnung eines neuen Verfahrens
gleichkommt. Indem es zugleich erneut Gelegenheit zur Stellungnahme einräumte,
machte es deutlich, dass es aus seiner Sicht nicht bloss eine mildere, sondern
eine eigenständige neue Massnahme ins Auge fasste – wobei im vorliegenden
Zusammenhang nicht relevant ist, ob dies inhaltlich zutrifft. Dass das
Migrationsamt die Beendigung des ersten und die Aufnahme des zweiten Verfahrens
im selben Schreiben mitteilte, kann angesichts der geringen Formstrenge des
erstinstanzlichen Verwaltungsverfahrens keine Rolle spielen.
2.2.6
Für diese Interpretation spricht auch, dass die Verfügung vom
30. September 2019 als Gegenstand ausschliesslich die Rückstufung nennt.
Umgekehrt spricht nicht gegen sie, dass in dieser Verfügung auch die Wegweisung
behandelt wird, bleibt doch offen, ob diese darin geprüft wird oder ob nur der
Vollständigkeit halber ein früher beschlossener Verzicht auf die Wegweisung
wiedergegeben wird.
2.2.7
Somit hat das Migrationsamt nach dem Inkrafttreten des neuen Rechts das
Verfahren betreffend Widerruf der Niederlassungsbewilligung und Wegweisung
formlos abgeschlossen und ein neues Verfahren betreffend Rückstufung eröffnet,
was es dem Beschwerdegegner mit dem Schreiben vom 14. Juni 2019 eröffnete.
Demzufolge ist das neue Recht anwendbar.
2.3
Der
Beschwerdegegner wirft die Frage auf, ob die Anwendung des neuen Rechts einer
unzulässigen Rückwirkung gleichkomme. Dies ist nicht der Fall: Die Anwendung
des neuen Rechts auf zeitlich offene Dauersachverhalte sowie die
Mitberücksichtigung von Sachumständen, die sich vor dem Inkrafttreten des neuen
Rechts ereignet haben, sind Anwendungsfälle der unechten Rückwirkung, die
grundsätzlich zulässig ist (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020,
Rz. 279 ff.). Art. 126 Abs. 1 AIG steht dem nicht entgegen
(BGr, 4. Oktober 2013, 2C_505/2013, E. 1; BGE 133 II 97 E. 4.1;
Matthias Kradolfer, in: Martina Caroni/Thomas Gächter/Daniela Thurnherr
[Hrsg.], Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer [AuG], Bern 2010,
Art. 126 N. 8).
3.
3.1
Die
Vorinstanz hat ihrem Entscheid zu Unrecht das frühere Recht zugrunde gelegt. Der
Sachverhalt, der nach dem anwendbaren Recht massgeblich ist, sowie die
Verhältnismässigkeit der Rückstufung und gegebenenfalls die Angemessenheit der
mit der Aufenthaltsbewilligung verknüpften Bedingungen blieben damit ungeprüft.
Der angefochtene Entscheid ist daher aufzuheben, und die Sache ist in Anwendung
von § 64 Abs. 1 VRG zum Neuentscheid an die Vorinstanz
zurückzuweisen. Auf die Rückweisung wäre nur dann aus prozessökonomischen
Gründen zu verzichten, wenn eine Voraussetzung der Rückstufung von vornherein
zu verneinen wäre. Dies ist nicht der Fall, was im Folgenden auszuführen ist.
3.2
Die
Rückstufung wäre von vornherein auszuschliessen, wenn sie einen Widerrufsgrund
im Sinn von Art. 63 Abs. 1 AIG voraussetzen würde und mit der
Vorinstanz zu verneinen wäre, dass hier ein solcher gegeben ist. Infrage käme
nur der schwerwiegende Verstoss gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung
bzw. deren schwerwiegende Gefährdung (Art. 63 Abs. 1 lit. b AIG)
durch mutwillige Nichterfüllung der öffentlich-rechtlichen oder
privatrechtlichen Verpflichtungen (
Art. 77a
Abs. 1 lit. b der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und
Erwerbstätigkeit vom 24. Oktober 2007 [VZAE, SR 142.201])
. Wie
sich aus den folgenden Erwägungen ergibt, ist jedenfalls die erste der
genannten Voraussetzungen nicht gegeben.
3.2.1
Die Rückstufung kann eine mildere Massnahme im Vergleich zum Widerruf der
Niederlassungsbewilligung nach Art. 63 Abs. 1 AIG darstellen. Sie
erweist sich als geeignete Massnahme, wenn ein Widerruf samt Wegweisung
grundsätzlich möglich, aber (derzeit) unverhältnismässig und eine (weitere)
Verwarnung nicht wirksam genug erscheint (eingehend VGr, 21. Oktober 2020,
VB.2020.00326, E. 2.1, und
25. Mai 2020, VB.2019.00768,
E. 3.3; vgl. auch BGr,
9. März 2020, 2C_1040/2019, E. 6.1
).
Im Folgenden ist die vom SEM aufgeworfene Frage zu prüfen, ob
die Rückstufung auch vorgenommen werden darf, wenn kein Widerrufsgrund gegeben
ist. Der Beschwerdegegner geht – gestützt auf eine Lehrmeinung – davon aus,
dass dies nicht zulässig ist (vgl. Spescha, Art. 63 AIG N. 23).
Dagegen knüpft das Bundesgericht, das sich allerdings noch nicht vertieft mit
der Problematik befasst hat, die Rückstufung allein an die Nichterfüllung der
Integrationskriterien an (BGr, 9. März 2020, 2C_1040/2019, E. 6.1;
ebenso im Übrigen SEM, Weisungen AIG, Stand: 1. November 2019,
Kap. 8.3.3). Das Verwaltungsgericht hat die genannte Frage, die es
zunächst offengelassen hat (VGr, 21. Oktober 2020, VB.2020.00326,
E. 2.2), jüngst bejaht (VGr, 11. November 2020, VB.2020.00634,
E. 3.2 – beide Entscheide wurden [noch] nicht publiziert). Diese Praxis
ist zu bestätigen, wie sich aus der folgenden Auslegung von Art. 63
Abs. 2 AIG ergibt.
3.2.2
Gemäss dem Wortlaut von Art. 63 Abs. 2 AIG kann die Rückstufung
angeordnet werden, wenn die Integrationskriterien nach Art. 58a AIG nicht
erfüllt sind. Dass ein Widerrufsgrund im Sinn von Art. 63 Abs. 1 AIG
vorliegen müsste, ist demnach nicht vorgesehen. Damit übereinstimmend hält
Art. 34 Abs. 6 AIG fest, dass die nach Art. 63 Abs. 2 AIG
widerrufene Niederlassungsbewilligung bei einer erfolgreichen Integration
frühestens nach fünf Jahren erneut erteilt werden kann.
3.2.3
Art. 63 Abs. 2 AIG geht auf eine parlamentarische Initiative
zurück (Geschäfts-Nr. 08.406, "Rückstufung eines niedergelassenen
integrationsunwilligen Ausländers zum Jahresaufenthalter"). Diese forderte
eine Rückstufung für Niedergelassene, "die nicht gravierend straffällig
sind und sich partout in der Schweiz nicht integrieren wollen", damit mit
solchen Personen Integrationsvereinbarungen abgeschlossen werden könnten. Diese
Zielrichtung wurde auch in den parlamentarischen Beratungen hervorgehoben
(AB 2016 S 968 f., Votum Engler).
3.2.4
Aus dem Wortlaut und der Entstehungsgeschichte der Norm ergibt sich somit
klar, dass die Rückstufung nicht vom Vorliegen eines Widerrufsgrundes nach
Art. 63 Abs. 1 AIG abhängt, sondern vom Nichterfüllen der
Integrationskriterien. Aus den übrigen Auslegungselementen ergeben sich keine
abweichenden Gesichtspunkte. Dass ein Widerrufsgrund vor­auszusetzen wäre,
folgt insbesondere nicht aus dem in der Lehre vertretenen systematischen
Argument, wonach eine Rückstufung nicht leichthin angeordnet werden dürfe, weil
die Niederlassungsbewilligung nach Art. 34 Abs. 1 AIG grundsätzlich
unbefristet und ohne Bedingungen erteilt wird (Spescha, Art. 63 AIG
N. 23). Vielmehr steht nach dem Willen des Gesetzgebers die Rückstufung
bei Widerrufsgründen nach Art. 63 Abs. 1 AIG gerade nicht im
Vordergrund (vgl. AB 2016 S 968 f., Voten Stöckli, Engler und Sommaruga;
siehe ferner BGr, 10. Februar 2020, 2C_782/2019, E. 3.3.4 –
31. Januar 2020, 2C_58/2019, E. 6.2 – 5. September 2019,
2C_450/2019, E. 5.3; zum Ganzen VGr, 3. Dezember 2020, VB.2020.00341
und VB.2020.00343, je E. 2.2).
3.2.5
Immerhin ist festzuhalten, dass die Integrationskriterien nach Art. 58a
AIG in unterschiedlichen Konstellationen relevant sind, etwa bei der Erteilung
und Verlängerung einer Aufenthaltsbewilligung (Art. 33 Abs. 4 f.
AIG) oder bei der vorläufigen Aufnahme (Art. 83 Abs. 10 AIG; vgl.
weiter Art. 34 Abs. 2 lit. c, Art. 42 Abs. 3,
Art. 43 Abs. 4 f., Art. 50 Abs. 1 lit. a,
Art. 84 Abs. 5 sowie generell Art. 96 Abs. 1 AIG). Der
jeweilige Zusammenhang ist zu beachten. Insofern ist durchaus massgeblich, dass
die Niederlassungsbewilligung nach Art. 34 Abs. 1 AIG grundsätzlich
unbefristet und ohne Bedingungen erfolgt, weshalb die Rückstufung vom Bundesrat
(der den Verzicht darauf beantragte) und in der Lehre (sinngemäss) als
systemwidrig bezeichnet wird (Zusatzbotschaft vom 4. März 2016 zur
Änderung des Ausländergesetzes [Integration], BBl 2016, 2821 ff., 2835
[Zusatzbotschaft Integration]; Peter Bolzli, in: Spescha et al., Art. 34
AIG N. 1). Daraus folgt, dass der Widerruf Gründe von einigem Gewicht
voraussetzt. Gemäss den Materialien zielt die Rückstufung denn auch in erster
Linie auf Personen ab, welche die hiesige Lebensweise konsequent ablehnen (vgl.
Begründung der parlamentarischen Initiative 08.406; AB 2016 S 969,
Votum Engler; Zusatzbotschaft Integration, BBl 2016, 2834 f. mit Hinweis
auf den BGE 134 II 1 zugrunde liegenden Sachverhalt). Obwohl die
Rückstufung nicht nur wegen eines entsprechenden Verhaltens, sondern wegen der
Nichterfüllung eines jeden Integrationskriteriums ausgesprochen werden kann,
ergibt sich aus dem Gesetzeszweck und den Eigenschaften der
Niederlassungsbewilligung doch, dass sie ernsthafte Integrationsdefizite
voraussetzt.
3.3
Eine
Rückstufung könnte allenfalls auch dann von vornherein ausgeschlossen werden,
wenn der Beschwerdegegner zuvor nicht verwarnt worden wäre: Aus dem
Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 [SR 101]) ergibt sich, dass sie in aller Regel nur
nach einer vorgängigen Verwarnung oder zumindest einer einschlägigen Ermahnung
zur Verhaltensänderung ausgesprochen werden darf (Art. 96 Abs. 2 AIG;
VGr, 21. Oktober 2020, VB.2020.00326, E. 5.1). Eine Verwarnung
erfolgte vorliegend mit der Verfügung vom 31. August 2016, in welcher dem
Beschwerdegegner der Entzug der Niederlassungsbewilligung angedroht wurde,
sollte er seinen finanziellen Verpflichtungen nicht nachkommen. Diese
Verwarnung ist hier beachtlich, obwohl sie noch unter der Herrschaft des alten
Rechts erging und daher nicht auf die Rückstufung Bezug nahm.
3.4
Schliesslich
kommt die Rückstufung nur dann zum Zug, wenn sie zur Erreichung des damit
verfolgten, im öffentlichen Interesse liegenden Ziels, nämlich der Verbesserung
von Integrationsdefiziten bei der betroffenen Person, auch tatsächlich geeignet
und erforderlich erscheint (BGr, 9. März 2020, 2C_1040/2019, E. 6.1,
und 5. September 2019, 2C_450/2019, E. 5.3; VGr, 26. November
2020, VB.2020.00352, E. 3). Im vorliegenden Fall bestehen keine Hinweise,
dass die Rückstufung diesen Zweck von vornherein nicht erfüllen könnte.
3.5
Die
Vorinstanz hat demnach zu prüfen, ob die Rückstufung durch ein gewichtiges
Integrationsdefizit gerechtfertigt wird, das allerdings nicht die Schwere eines
Widerrufsgrunds erreichen muss. Konkret ist zu entscheiden, ob die Verschuldung
des Beschwerdegegners einer mutwilligen Nichterfüllung öffentlich-rechtlicher
oder privatrechtlicher Verpflichtungen im Sinn von Art. 58a Abs. 1
lit. a AIG in Verbindung mit Art. 77a Abs. 1 lit. b VZAE
gleichkommt. Die untergeordnete Delinquenz des Beschwerdegegners, dessen
Deutschkenntnisse und die allfällige Gefahr eines neuerlichen Sozialhilfebezugs
sind mitzuberücksichtigen (Art. 58a Abs. 1 lit. a, c und d AIG).
Soweit massgebliche Integrationsdefizite festgestellt werden, ist zu prüfen,
inwieweit diese auf die gesundheitlichen Probleme des Beschwerdegegners
zurückzuführen sind. Diesen ist gegebenenfalls angemessen Rechnung zu tragen (vgl.
Art. 58a Abs. 2 AIG und Art. 77f lit. b VZAE).
3.6
Wenn sich
die Rückstufung als grundsätzlich zulässig erweist, sind die vom Migrationsamt
aufgestellten Bedingungen für die spätere Verlängerung der
Aufenthaltsbewilligung gemäss den Anträgen des Beschwerdegegners und des SEM zu
prüfen. Insoweit sind folgende Kriterien massgebend: Der Beschwerdegegner muss
einen genügenden Anlass für eine bestimmte Bedingung gesetzt haben bzw. diese
muss auf die Änderung eines Verhaltens abzielen, das für die Rückstufung
relevant war. Sodann dürfen dem Beschwerdegegner nur Bedingungen gesetzt
werden, deren Erfüllung ihm in der angesetzten Frist möglich ist und
grundsätzlich nicht vom Verhalten Dritter oder von äusseren Umständen abhängt.
Schliesslich müssen die Bedingungen auf die Situation des Beschwerdegegners
bezogen und konkret genug formuliert sein, damit dieser sein Verhalten nach
ihnen richten kann (vgl. sinngemäss VGr, 21. Oktober 2020, VB.2020.00326,
E. 5.3.2, 6.2).
4.
4.1
Praxisgemäss
entspricht eine Rückweisung bei offenem Ausgang des Verfahrens einem vollen
Obsiegen der beschwerdeführenden Partei (VGr, 19. März 2020,
VB.2019.00660, E. 5.1 mit Hinweisen). Die Kosten des Rekurs- und des
Beschwerdeverfahrens sind somit dem unterliegenden Beschwerdegegner
aufzuerlegen ([§ 65 Abs. 2 in Verbindung mit] Art. 13
Abs. 2 Satz 1 VRG).
4.2
Beide
Parteien ersuchen um eine Parteientschädigung. Dem Gemeinwesen steht in der
Regel keine solche zu, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu
den angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die Behörden gegenüber den
Privaten meist einen Wissensvorsprung aufweisen (VGr, 14. Mai 2020,
VB.2019.00829, E. 10.2; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 51,
je mit Hinweisen). Es liegen keine besonderen Umstände vor, welche die
ausnahmsweise Zusprechung einer Parteientschädigung an das beschwerdeführende
SEM rechtfertigten. Dem Beschwerdegegner ist aufgrund seines Unterliegens eine
Parteientschädigung zu versagen (§ 17 Abs. 2 VRG).
4.3
Der
Beschwerdegegner ersucht um unentgeltliche Rechtspflege und ‑verbeiständung.
Private, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offenkundig
aussichtslos erscheinen, haben auf Ersuchen Anspruch auf unentgeltliche
Prozessführung. Ein Anspruch auf Bestellung einer unentgeltlichen
Rechtsvertretung besteht, wenn sie zusätzlich nicht in der Lage sind, ihre
Rechte im Verfahren selbst zu wahren (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 16 Abs. 1 f. VRG).
4.3.1
Die Mittellosigkeit des Beschwerdegegners ist angesichts seiner
Verschuldung und der von ihm geleisteten Abzahlungen zu bejahen, obwohl er nur
ungenaue Angaben zu seinem aktuellen Verdienst macht. Seine Anträge sind auch
nicht als aussichtslos zu betrachten, und der Beizug einer Rechtsvertretung war
erforderlich. Das Begehren um unentgeltliche Prozessführung und
Rechtsvertretung ist daher gutzuheissen.
4.3.2
Die Entschädigung des unentgeltlichen Rechtsbeistands für das
Beschwerdeverfahren ist nach § 9 Abs. 1 der Gebührenverordnung des
Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 (LS 175.252) festzulegen. Gemäss
dieser Bestimmung wird der unentgeltlichen Rechtsvertretung der notwendige
Zeitaufwand nach den Stundenansätzen des Obergerichts für die amtliche
Verteidigung entschädigt, wobei die Bedeutung der Streitsache und die
Schwierigkeit des Prozesses berücksichtigt und Barauslagen separat entschädigt
werden. Die Entschädigung beträgt nach § 3 der Verordnung (des
Obergerichts) über die Anwaltsgebühren vom 8. September 2010
(LS 215.3) in der Regel Fr. 220.- pro Stunde.
4.3.3
Die Rechtsvertreterin des Beschwerdegegners macht für das
Beschwerdeverfahren insgesamt einen Aufwand von 9 Stunden und 5 Minuten
sowie Auslagen im Betrag von Fr. 21.60 geltend. Dieser Aufwand ist als
angemessen einzustufen. Demnach ist die Entschädigung der unentgeltlichen
Rechtsbeiständin für das verwaltungsgerichtliche Verfahren entsprechend der
Honorarnote auf insgesamt Fr. 2'175.45 (inklusive Mehrwertsteuer) zu
beziffern.
4.3.4
Die Vorinstanz hat grundsätzlich den Anspruch der damaligen
Rechtsvertreterin des Beschwerdegegners auf eine Entschädigung als
unentgeltliche Rechtsbeiständin in der Höhe von Fr. 1'249.45 (inklusive
Mehrwertsteuer) anerkannt, das Begehren aber als gegenstandslos abgeschrieben,
weil sie dem Beschwerdegegner eine höhere Parteientschädigung zusprach. Sollte
die Parteientschädigung aufgrund des Verfahrensausgangs definitiv entfallen,
wird der damaligen Rechtsvertreterin die genannte Entschädigung zuzusprechen
sein. Die Vorinstanz wird dies in ihrem Neuentscheid zu berücksichtigen haben.
4.3.5
Der Beschwerdegegner ist auf § 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 16 Abs. 4 VRG aufmerksam zu machen, wonach eine Partei, der
unentgeltliche Prozessführung und Rechtsvertretung gewährt wurde, Nachzahlung
leisten muss, sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des Kantons
verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.
5.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist
Folgendes zu erläutern: Gegen den Widerruf der Niederlassungsbewilligung ist
die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. BGG zulässig (BGE 135 II 1 E. 1.2.1).
Nach der Regelung in Art. 90 ff. BGG sind
letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide als Zwischenentscheide im
Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133
V 477 E. 4.2). Die Rückweisung ist daher vor Bundesgericht nur direkt
anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann
(lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen
Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder
Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der
Rekursentscheid vom 6. April 2020 wird aufgehoben und die Sache zum
Neuentscheid im Sinn der Erwägungen an die Sicherheitsdirektion zurückgewiesen.
2.    Das Gesuch des Beschwerdegegners um
unentgeltliche Rechtspflege und -vertretung wird gutgeheissen und
Rechtsanwältin B als unentgeltliche Rechtsbeiständin für das
Beschwerdeverfahren bestellt.
3.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    105.--
Zustellkosten,
Fr. 2'105.--
Total der Kosten.
4.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner
auferlegt, jedoch unter Vorbehalt der Nachzahlungspflicht einstweilen auf die
Gerichtskasse genommen.
5.    Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.
6.    Rechtsanwältin B wird für ihren Aufwand im
verwaltungsgerichtlichen Verfahren mit insgesamt Fr. 2'175.45 (inklusive
Mehrwertsteuer) aus der Gerichtskasse entschädigt. Die Nachzahlungspflicht des
Beschwerdegegners bleibt vorbehalten.
7.    Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde
erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
8.    Mitteilung an …