zh_verwaltungsgericht · VB.2022.00595 · 2023-02-02 · de

Kostenübernahme nach KJG | [Der 2012 geborene Beschwerdeführer wurde im Frühjahr 2020 fremdplatziert, wobei den getrennt voneinander lebenden Eltern das Aufenthaltsbestimmungsrecht entzogen wurde. Umstritten ist, ob der Kanton oder die sozialhilferechtlich zuständige Gemeinde für die Tragung der Kosten im Zusammenhang mit der Unterbringung des Knaben in einer ausserkantonalen Pflegefamilie verantwortlich ist, was davon abhängt, wie der Begriff "Wohnsitz" in § 3 Abs. 1 KJG ausgelegt wird.] Die Auslegung von § 3 Abs. 1 KJG ergibt, dass der Begriff "Wohnsitz" darin nicht mit dem jeweils aktuellen zivilrechtlichen Wohnsitz gleichgesetzt werden darf (E. 3 f.). Vielmehr ist der Begriff im Sinn des Unterstützungswohnsitzes nach Art. 7 ZUG aufzufassen, welche Bestimmung – im Unterschied zum Zivilrecht - besondere Unterstützungswohnsitze Minderjähriger kennt und für Minderjährige wie den Beschwerdeführer bestimmt, dass sich ihr Unterstützungswohnsitz am letzten Wohnsitz des Elternteils befindet, bei dem sie überwiegend wohnten, und nicht etwa am aktuellen Aufenthaltsort (Art. 25 Abs. 1 ZGB). Eine Belastung der Gemeinden im konkreten Einzelfall über die Sozialhilfe stünde im Widerspruch mit dem Finanzierungsmodell des Kinder- und Jugendheimgesetzes und der dahinter stehenden Absicht (zum Ganzen E. 4 f.). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 02.02.2023 VB.2022.00595
Zurich Verwaltungsgericht 02.02.2023 VB.2022.00595
Zurigo Verwaltungsgericht 02.02.2023 VB.2022.00595

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00595
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Geschäftsnummer:
VB.2022.00595
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 02.02.2023
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Kostenübernahme nach KJG
[Der 2012 geborene Beschwerdeführer wurde im Frühjahr 2020 fremdplatziert, wobei den getrennt voneinander lebenden Eltern das Aufenthaltsbestimmungsrecht entzogen wurde. Umstritten ist, ob der Kanton oder die sozialhilferechtlich zuständige Gemeinde für die Tragung der Kosten im Zusammenhang mit der Unterbringung des Knaben in einer ausserkantonalen Pflegefamilie verantwortlich ist, was davon abhängt, wie der Begriff "Wohnsitz" in § 3 Abs. 1 KJG ausgelegt wird.]
Die Auslegung von § 3 Abs. 1 KJG ergibt, dass der Begriff "Wohnsitz" darin nicht mit dem jeweils aktuellen zivilrechtlichen Wohnsitz gleichgesetzt werden darf (E. 3 f.). Vielmehr ist der Begriff im Sinn des Unterstützungswohnsitzes nach Art. 7 ZUG aufzufassen, welche Bestimmung – im Unterschied zum Zivilrecht - besondere Unterstützungswohnsitze Minderjähriger kennt und für Minderjährige wie den Beschwerdeführer bestimmt, dass sich ihr Unterstützungswohnsitz am letzten Wohnsitz des Elternteils befindet, bei dem sie überwiegend wohnten, und nicht etwa am aktuellen Aufenthaltsort (Art. 25 Abs. 1 ZGB). Eine Belastung der Gemeinden im konkreten Einzelfall über die Sozialhilfe stünde im Widerspruch mit dem Finanzierungsmodell des Kinder- und Jugendheimgesetzes und der dahinter stehenden Absicht (zum Ganzen E. 4 f.).
Gutheissung.
Stichworte:
AUSLEGUNG
AUSSERKANTONALE PLATZIERUNG
ERZIEHUNGSHILFEN
FINANZIERUNG
KINDER- UNG JUGENDHEIMGESETZ
KJG
KOSTENANTEIL
PERPETUIERUNG DER ZUSTÄNDIGKEIT
PFLEGEFAMILIE
SOZIALHILFE
UNTERSTÜTZUNGSWOHNSITZ
WOHNSITZ
WOHNSITZBEGRIFF
Rechtsnormen:
Art./§ 3 Abs. 1 KJG
Art./§ 17 Abs. 1 KJG
Art. 25 ZGB
Art. 7 ZUG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2022.00595
Urteil
der 4. Kammer
vom
2. Februar 2023
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter
Martin Bertschi,
Gerichtsschreiberin
Sonja Güntert.
In Sachen
A, vertreten durch B, diese vertreten
durch C,
Beschwerdeführer,
gegen
Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerin,
und
Stadt D,
Mitbeteiligte,
betreffend Kostenübernahme
nach KJG,
hat
sich ergeben:
I.
A.
A,
geboren 2012, und seine zwei Geschwister (geboren 2013 und 2017) wurden von der
Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde (KESB) D mit superprovisorischem Entscheid
vom 21. Januar 2020 sowie Entscheid vom 13. Februar 2020
fremdplatziert, wobei den getrennt voneinander lebenden Eltern das
Aufenthaltsbestimmungsrecht entzogen wurde. Am 2. Juli 2020 verfügte die
KESB D die Umplatzierung der drei Kinder in die Pflegefamilie E in F (Kanton
G). Die Sozialbehörde D erteilte mit Verfügung vom 9. Juli 2020 subsidiäre
Kostengutsprache für die Unterbringung und die sozialpädagogische Begleitung von
A. Mit Verfügung vom 24. November 2021 widerrief sie diesen
Leistungsentscheid und befristete die subsidiäre Kostengutsprache bis zum
31. Dezember 2021, weil ab dem Inkrafttreten des Kinder- und
Jugendheimgesetzes vom 27. November 2017 (KJG, LS 852.2) sowie der
Kinder- und Jugendheimverordnung vom 6. Oktober 2021 (KJV, LS 852.21)
am 1. Januar 2022 das kantonale Amt für Jugend und Berufsberatung (AJB) für
die Erteilung von Kostenübernahmegarantien zuständig sei (act. 5/9).
Unbestritten ist die Übernahme des Verpflegungsbeitrags und der Nebenkosten
durch die Sozialbehörde D (vgl. deren Entscheid vom 30. März 2022).
B.
Am
22. Dezember 2021 und am 2. März 2022 ersuchte A das AJB um die weitere
Finanzierung der sozialpädagogischen Begleitung und des Pflegeverhältnisses.
Mit Verfügungen vom 28. Februar und 10. März 2022 wies das AJB diese
Gesuche ab, weil A – anders als von § 3 Abs. 1 KJG vorausgesetzt –
keinen Wohnsitz im Kanton Zürich habe.
C.
Mit
Verfügungen vom 16. Juni bzw. 21. Juni 2022 lehnten auch die Sozialen
Dienste der Gemeinde F und die Sozialbehörde D die Anträge von A und seiner
Geschwister um Kostenübernahme oder -beteiligung bzw. um subsidiäre Kostengutsprache
ab. Gegen den Beschluss der Sozialbehörde D ist ein Rekurs von A und seiner
Geschwister beim Bezirksrat D hängig. Das Verfahren ist derzeit sistiert.
II.
Gegen die Verfügungen des AJB vom 28. Februar und
10. März 2022 erhob A jeweils Rekurs an die Bildungsdirektion, welche die
Rechtsmittel vereinigte und mit Verfügung vom 1. September 2022 abwies
(Dispositiv-Ziff. I und II). Die Rekurskosten in der Höhe von
Fr. 994.- wurden A auferlegt, wegen Gewährung der unentgeltlichen
Prozessführung jedoch vorläufig auf die Staatskasse genommen
(Dispositiv-Ziff. III). Eine Parteientschädigung wurde nicht zugesprochen
(Dispositiv-Ziff. IV).
III.
Hiergegen erhob A am 5. Oktober 2022 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht mit den materiellen Anträgen, es sei unter
Entschädigungsfolge der angefochtene Entscheid aufzuheben und der Antrag auf
Finanzierung seines Pflegeverhältnisses bei der Pflegefamilie E in F und auf
sozialpädagogische Begleitung dieses Pflegeverhältnisses durch das AJB bzw. den
Kanton rückwirkend per 1. Januar 2022 gutzuheissen. In prozessualer
Hinsicht ersuchte er das Verwaltungsgericht, "im Sinne einer vorsorglichen
Massnahme die Zuständigkeit zur Finanzierung des Pflegeverhältnisses des
Beschwerdeführers bei der Familie E (inkl. sozialpädagogische Begleitung […])
bis zum Abschluss des vorliegenden Verfahrens verbindlich festzulegen".
Sodann ersuchte er um Befreiung von der Bezahlung eines Kostenvorschusses und
um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung.
Die Bildungsdirektion teilte mit Schreiben vom 13. Oktober
2022 den Verzicht auf Vernehmlassung mit. Das AJB beantragte in seiner
Beschwerdeantwort vom 7. November 2022 Abweisung der Beschwerde und
sinngemäss des Antrags um vorsorgliche Massnahmen. Die Sozialbehörde D
beantragte in ihrer Mitbeantwortung vom 8. November 2022 sinngemäss
Gutheissung der Beschwerde.
Mit Präsidialverfügung vom 16. November 2022 nahm das
Verwaltungsgericht einstweilen Vormerk vom Gesuch von A um vorsorgliche
Festlegung der Zuständigkeit für die Finanzierung des Pflegeverhältnisses und
der sozialpädagogischen Begleitung bis zum Abschluss des vorliegenden
Verfahrens. Es stützte sich dabei im Wesentlichen darauf, dass der Verbleib in
der Pflegefamilie vorerst gesichert und damit das Kindeswohl gewahrt war, weil
die Sozialbehörde D am 25. Oktober 2022 beschlossen hatte, "subsidiär
und ohne Anerkennung einer Rechtspflicht und ohne Präjudiz" ab dem
1. Oktober 2022 "vorderhand bis zu einem Entscheid des
Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich über die einstweilige Anordnung im
Verfahren VB.2022.00595" Kostengutsprache für die Finanzierung des
Pflegeverhältnisses und der sozialpädagogischen Begleitung zu leisten, nachdem
das AJB die informelle Finanzierung beendet habe.
Auf Gesuch des Verwaltungsgerichts hin gewährte die
Geschäftsleitung des Kantonsrats dem Gericht Einsicht in die Protokolle der vorberatenden
Kommission für Bildung und Kultur zum Kinder- und Jugendheimgesetz.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung der Beschwerde gegen den
Rekursentscheid der Bildungsdirektion zuständig (§ 19 Abs. 3 und §§ 41 ff.
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG,
LS 175.2]). Weil auch die übrigen Prozessvor­aussetzungen gegeben sind,
ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Bei
Streitigkeiten über periodisch wiederkehrende Leistungen umfasst der Streitwert
in der Regel die Summe dieser periodischen Leistungen während der Dauer von
zwölf Monaten (statt vieler VGr, 31. März 2021, VB.2020.00696,
E. 1.1; Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], § 65a N. 17). Daran kann hier angeknüpft
werden. Bei einem Ansatz von Fr. 75.- pro Tag für die Familienpflege und
beantragten 14 Stunden à Fr. 150.- bzw. Fr. 155.- pro Monat für
sozialpädagogische Begleitung in der Familienpflege ergibt sich ein Streitwert
von über Fr. 52'000.- (vgl. § 33 lit. a–b KJV in der Fassung vom
6. Oktober 2021 bzw. 11. Oktober 2022; ferner die vorläufige monatliche
Leistung der Mitbeteiligten an den Beschwerdeführer in der Höhe von
Fr. 4'350.-). Bereits aufgrund des Streitwerts ist die Kammer zum
Entscheid berufen (§ 38 Abs. 1 lit. b VRG e contrario).
1.3
Die obere
Rechtsmittelinstanz prüft von Amtes wegen, ob die Prozessvoraussetzungen bei
der unteren Rechtsmittelinstanz gegeben waren (VGr, 2. Juni 2022,
VB.2021.00551, E. 2.1; Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbem. zu §§ 19–28a
N. 57). Die Bildungsdirektion hat als Rekursinstanz entschieden, weil das
AJB den erstinstanzlichen Entscheid in eigenem Namen gefällt hat (§ 19b Abs. 2
lit. b Ziff. 1 VRG). Dieser Rechtsweg ist korrekt: Gemäss § 38 Abs. 4
des Gesetzes über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen
Verwaltung vom 6. Juni 2005 (LS 172.1) legt der Regierungsrat fest,
ob die nachgeordneten Verwaltungseinheiten im eigenen Namen oder im Namen der
Direktion entscheiden. Nach § 66 Abs. 1 der Verordnung über die
Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 18. Juli
2007 (VOG RR, LS 172.11) entscheiden die Verwaltungseinheiten der
Direktionen erstinstanzlich in eigenem Namen in den in anderen Erlassen
vorgesehenen Fällen (lit. a) sowie in den Aufgabenbereichen gemäss
Anhang 3 der Verordnung (lit. b). Die Kompetenz des Beschwerdegegners
zur Verfügung im eigenen Namen ergibt sich aus § 66 Abs. 1
lit. a VOG RR in Verbindung mit § 1 Abs. 3 und
§§ 57 ff. KJV.
1.4
Das Gesuch
des Beschwerdeführers um eine vorsorgliche Massnahme wird mit dem vorliegenden
Entscheid gegenstandslos.
2.
2.1
Im Streit
liegt die Finanzierung ergänzender Hilfen zur Erziehung im Sinn von § 1
Abs. 1, § 2 lit. a und §§ 22 f. KJG sowie § 8
lit. b KJV, konkret von Familienpflege und Dienstleistungsangeboten in der
Familienpflege. Das Gesetz konzipiert die hier interessierende Finanzierung als
sogenannte Abgeltung an Leistungserbringende (§ 16 KJG in Verbindung mit
§§ 33 ff. KJV) und damit als Kostenanteil gemäss § 2 des
Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (LS 132.2).
2.2
Vorweg ist
weiter festzuhalten, dass das Zuständigkeitsgesetz vom 24. Juni 1977 (ZUG,
SR 851.1) auf die Leistungen nach Kinder- und Jugendheimgesetz zumindest
nicht direkt anwendbar ist: Das Gesetz bestimmt, "welcher Kanton für die
Unterstützung eines Bedürftigen, der sich in der Schweiz aufhält, zuständig
ist" (Art. 1 Abs. 1 ZUG), und zählt "Sozialleistungen, auf
die ein Rechtsanspruch besteht und deren Betrag nicht nach behördlichem
Ermessen festgesetzt, sondern nach Vorschriften berechnet wird", bzw.
"Beiträge mit Subventionscharakter" ausdrücklich nicht zu den
Unterstützungen (Art. 3 Abs. 2 lit. a ZUG). Die Leistungen des
Kinder- und Jugendheimgesetzes sind nicht der Sozialhilfe zuzuordnen (vgl.
E. 2.1). Ebenso wenig ist die Interkantonale Vereinbarung für soziale
Einrichtungen vom 13. Dezember 2002 (IVSE, LS 851.1) anwendbar, da
sie im Bereich der Kinder- und Jugendhilfe nur stationäre Einrichtungen und
somit keine Pflegefamilien erfasst (Art. 2 lit. A IVSE).
3.
3.1
Die
Vorinstanzen stützen sich im Wesentlichen darauf, dass mit dem "Wohnsitz
im Kanton Zürich", der nach § 3 Abs. 1 KJG einen Anspruch auf
ergänzende Hilfen zur Erziehung vermittelt, der zivilrechtliche Wohnsitz
gemeint sei. Weil die Eltern des Beschwerdeführers nicht Wohnsitz in derselben
Gemeinde hätten und keiner von ihnen über die Obhut verfüge, gelte nach
Art. 25 Abs. 1 des Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB,
SR 210) als Wohnsitz des Beschwerdeführers dessen Aufenthaltort. Dieser
liege ausserhalb des Kantons Zürich, weshalb kein Anspruch aus dem Kinder- und
Jugendheimgesetz bestehe. Der Beschwerdeführer und die Mitbeteiligte bringen
dagegen sinngemäss vor, dass dieses Ergebnis stossend sei und eine korrekte
Anwendung von § 3 Abs. 1 KJG zur Zuständigkeit des Beschwerdegegners
für die Finanzierung führe.
3.2
3.2.1
Gesetzliche Bestimmungen müssen
in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und
Zweck und den ihnen zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer
teleologischen Verständnismethode ausgelegt werden. Die Gesetzesauslegung hat
sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm
darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte
Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge,
ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis angesichts der ratio legis. Die
bundesgerichtliche Praxis favorisiert einen pragmatischen Methodenpluralismus
und lehnt es namentlich ab, die einzelnen Auslegungselemente einer
hierarchischen Ordnung zu unterstellen (BGE 148 V 373 E. 5.1 mit
Hinweisen). Die Auslegung ist auf die Regelungsabsicht des Gesetzgebers und die
damit erkennbar getroffenen Wertentscheidungen auszurichten (BGE
143 V 312 E. 5.1, 128 I 34 E. 3b; vgl. zum Ganzen
auch VGr, 13. Januar 2022, VB.2020.00561, E. 4.3.2.3).
3.2.2
3.2.2.1
Streitig ist im Wesentlichen die Auslegung des
Begriffs "Wohnsitz" nach § 3 Abs. 1 KJG. Er könnte sich auf
den zivilrechtlichen Wohnsitz oder auf den Unterstützungswohnsitz
gemäss Art. 7 ZUG
beziehen
.
Dass das Zuständigkeitsgesetz auf die Leistungen nach Kinder-
und Jugendheimgesetz zumindest nicht direkt anwendbar ist, ändert hieran
nichts. Schliesslich könnte § 3 Abs. 1 KJG auf eine eigenständige
Definition des Wohnsitzes abzielen. Zu beachten ist, dass der
Unterstützungswohnsitz
gemäss Art. 7 ZUG und § 37 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni
1981 (SHG, LS 851.1), der für den innerkantonalen Bereich die Regelung des
Bundesgesetzes übernimmt, teilweise dem
zivilrechtlichen Wohnsitz
entspricht (vgl. Art. 4 Abs. 1 ZUG, Art. 23 Abs. 1
ZGB). Im Unterschied zum Zivilrecht kennen Art. 7 und § 37 SHG jedoch
besondere Unterstützungswohnsitze Minderjähriger, so etwa für Minderjährige
unter elterlicher Sorge, die dauerhaft nicht bei den Eltern oder einem
Elternteil wohnen und wirtschaftlich unselbständig sind. Ihr
Unterstützungswohnsitz befindet sich am letzten Unterstützungswohnsitz der
Eltern oder – wenn diese keinen gemeinsamen zivilrechtlichen Wohnsitz haben –
am Wohnsitz des Elternteils, bei dem sie überwiegend wohnten (jeweils
Abs. 3 lit. c in Verbindung mit den jeweiligen Absätzen 1 und 2). Als
zivilrechtlicher Wohnsitz Minderjähriger unter elterlicher Sorge, deren Eltern
keinen gemeinsamen Wohnsitz haben und von denen keiner die Obhut über das Kind
hat, gilt dagegen der Aufenthaltsort (Art. 25 Abs. 1 ZGB).
3.2.2.2
Zu klären ist auch die Frage nach dem
Zeitpunkt, in dem der Wohnsitz nach § 3 Abs. 1 KJG vorliegen muss.
Diese Frage ist mit derjenigen nach dem Inhalt des Wohnsitzbegriffs verbunden,
weil die betreffenden Bestimmungen teilweise die Perpetuierung eines früheren
Wohnsitzes vorsehen (vgl. Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG und § 37
Abs. 3 lit. c SHG).
3.2.3
Ob § 3 Abs. 1 KJG den zivilrechtlichen
Wohnsitz oder den Unterstützungswohnsitz meint oder aber den Wohnsitz
eigenständig definiert, lässt sich seinem Wortlaut nicht eindeutig entnehmen.
Entgegen der Ansicht des Regierungsrats (Antwort vom 21. Dezember 2022 auf
die Anfrage "Konfliktpotenzial im Kinder- und Jugendheimgesetz"
[KR-Nr. 399/2022, RRB Nr. 1687/2022], zu Frage 1) ist auch nicht
davon auszugehen, dass der Gesetzgeber ausdrücklich darauf hingewiesen hätte,
wenn er einen anderen Wohnsitzbegriff als den zivilrechtlichen hätte verwenden
wollen; im Gegenteil ist gerade im Beispiel, das der Regierungsrat anführt
(§ 21 des Zusatzleistungsgesetzes vom 7. Februar 1971 [LS 831.3]),
ausdrücklich vom "zivilrechtlichen Wohnsitz" die Rede.
3.2.4
Die Gesetzesmaterialien – einschliesslich der
Protokolle der vorberatenden Kommission für Bildung und Kultur – sind ebenfalls
nicht aussagekräftig. Insbesondere wurden § 3 KJG und die übrigen
Bestimmungen, die auf den Wohnsitz Bezug nehmen (§ 5 und § 15
lit. d KJG sowie mit dem Kinder- und Jugendheimgesetz geänderte
Bestimmungen des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 [VSG, LS
412.100]), im Kantonsrat inhaltlich nicht diskutiert (Prot. KR 2015–2019,
S. 7829 f., 7833 f., 7840, 7973
ff.,
7978 ff.
). Auch der Regierungsrat äussert sich in der Weisung vom
19. August 2015 zum Kinder- und Jugendheimgesetz (Weisung KJG; RRB
Nr. 808/2015, ABl 2015-08-28) nicht eindeutig zum Wohnsitzbegriff (vgl.
besonders S.
20, 28, 37). In der Begründung zur
Inkraftsetzung des Kinder- und Jugendheimgesetzes, zum Erlass der Kinder- und
Jugendheimverordnung sowie zur Änderung und Aufhebung weiterer Verordnungen vom
6. Oktober 2021 (Begründung KJV; RRB Nr. 1133/2021,
ABl 2021-10-29
) bezieht er § 3
Abs. 1 KJG klar auf den zivilrechtlichen Wohnsitz (S. 38, vgl. auch
S. 90 f.), doch sagt dies nichts über den Willen des Gesetzgebers
aus.
3.2.5
Aus systematischer Sicht ist zu
beachten, dass mit dem Kinder- und Jugendheimgesetz im Zusammenhang stehende Gesetze
auf den zivilrechtlichen Wohnsitz abstellen: Das gilt für § 77 VSG (in der
Fassung gemäss Kinder- und Jugendheimgesetz) sowie für § 4 des Kinder- und
Jugendhilfegesetzes vom 14. März 2011 (LS 852.1). Dies ist immerhin
bedeutsam, weil der Gesetzgeber eine Koordination dieser Gesetze mit Bezug auf
die Finanzierung anstrebte. So wurde gemäss Weisung KJG, S. 53, der Motion
KR-Nr. 84/2011 betreffend Finanzierung der stationären Jugendhilfe
vollumfänglich Rechnung getragen; diese Motion forderte eine "umfassende
und Institutionen übergreifende Neuregelung der Finanzierung" und
namentlich eine Abstimmung mit dem Kinder- und Jugendhilfegesetz. Die
verschiedenen Bestimmungen betreffen jedoch unterschiedliche Sachverhalte, und
die Koordination schliesst Abweichungen vom zivilrechtlichen Wohnsitzbegriff
bei der Anwendung des Kinder- und Jugendheimgesetzes nicht aus.
3.2.6
Weil das öffentliche Recht den Wohnsitzbegriff in
seinem Bereich autonom definiert (BGE 137 II 122 E. 3.5),
liegt die Abstützung auf den zivilrechtlichen Wohnsitz nicht näher als
diejenige auf den Unterstützungswohnsitz. Auch die Einheit der Rechtsordnung
und die Rechtssicherheit sprechen nicht für den Ersteren, sind doch sachliche
Bezüge zwischen den Erziehungshilfen nach Kinder- und Jugendheimgesetz und der
Sozialhilfe gegeben (vgl. dagegen BGE 137
II 122
E. 3.5 zur Opferhilfe).
4.
4.1
Im Sinn
einer systematischen und teleologischen Auslegung sind sodann die Konsequenzen
der möglichen Interpretationen zu beachten. Würde § 3 Abs. 1 KJG
einen aktuellen zivilrechtlichen Wohnsitz im Kanton Zürich voraussetzen, wie
das der Beschwerdegegner und die Vor­instanz vertreten, wäre das Kinder- und
Jugendheimgesetz im Fall der ausserkantonalen Platzierung unter bestimmten
Voraussetzungen nicht anwendbar, obwohl die Platzierung durch Behörden im
Kanton Zürich erfolgte. Wie die Mitbeteiligte festhält, käme es zu diesem
Ergebnis jedenfalls unter folgenden kumulativen Voraussetzungen, die vorliegend
gegeben sind: die Kinder stehen unter gemeinsamer Sorge beider Eltern, die
Eltern haben ihren Wohnsitz nicht in der gleichen Gemeinde, beiden Eltern wurde
die Obhut entzogen und das Kind wurde in einer Pflegefamilie platziert (vgl.
Art. 25 Abs. 1 [allenfalls in Verbindung mit Art. 23
Abs. 1] ZGB; vgl. auch BGE 135 III 49 E. 5.3.1 f.;
Karin Anderer/Daniela Sieber, Standortschutz bei der Finanzierung sozialer
Einrichtungen, Jusletter vom 19. März 2018, Rz. 31). Sollte der
Aufenthaltskanton keine Subventionsleistungen an den zivilrechtlichen Wohnsitz
anknüpfen, wären die betreffenden Minderjährigen auf die Unterstützung durch
ihre Eltern bzw. – unter Vorbehalt der Verwandtenunterstützung (§ 25 SHG
in Verbindung mit Art. 328 f. ZGB) – die Sozialhilfe verwiesen. Auf
Letztere wären nun Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG und innerhalb des
Kantons Zürich § 37 Abs. 3 lit. c SHG anwendbar, womit die
politische Gemeinde am letzten Ort im Kanton Zürich, wo das Kind bei seinen
Eltern oder überwiegend bei einem Elternteil wohnte, unterstützungspflichtig
würde (§ 1 Abs. 1 und § 32 SHG), im konkreten Fall die
Mitbeteiligte. Dieses Ergebnis wäre rechtswidrig, wie im Folgenden auszuführen
ist.
4.2
4.2.1
Mit Bezug auf die Mindestversorgertaxe nach § 3b
Abs. 2 des früheren Gesetzes über die Jugendheime und die
Pflegekinderfürsorge vom 1. April 1962 (Jugendheimegesetz [JugendheimeG],
LS 852.2, ausser Kraft getreten am 31. Dezember 2021 [§ 32 KJG])
hielt das Bundesgericht fest, dass vom kantonalen Recht vorgesehene staatliche
Beiträge vom Kanton zu leisten seien, der für die Erfüllung der betreffenden
Aufgabe zuständig sei, wenn keine genügende gesetzliche Grundlage für die
Zuteilung an ein anderes Gemeinwesen bestehe. In einem solchen Fall würden
diese Beiträge nicht einfach zu Kosten, die den Bürgerinnen und Bürgern –
konkret den Eltern aufgrund ihrer Unterhaltspflicht nach Art. 276 ZGB –
auferlegt werden dürften (BGE 142
V 271 E. 8.2).
4.2.2
Im Anschluss daran entschied das Verwaltungsgericht gestützt
auf
Art. 38 Abs. 1 lit. d und Art. 126 der
Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (LS 101), das
Jugendheimegesetz und die vom Kanton Zürich unterzeichnete IVSE: Der Kanton
beteilige sich in einem solchen Ausmass am Betrieb und der Finanzierung von
Jugendheimen, dass daraus die Zielsetzung hervorgehe, die Aufgabe der Betreuung
und Erziehung durch Jugendheime zu erfüllen, ohne dafür einen marktgerechten
Preis zu verlangen, damit diese Leistungen für alle Bevölkerungsschichten
erschwinglich seien. Die Frage, welcher Anteil des staatlichen Aufwands durch
Gebühren der Eltern zu decken sei, sei eine wesentliche sozialpolitische
Wertungsfrage, die angesichts ihrer Tragweite vom formellen Gesetzgeber
beantwortet werden müsse. Eine genügend bestimmte gesetzliche Grundlage für die
Festlegung der Höhe der Versorgertaxe fehle jedoch; auch der mit Gesetz vom
23. Januar 2017 eingefügte § 3b JugendheimeG genüge nicht als solche.
Die Eltern schuldeten daher keine Versorgertaxe (VGr, 1. Juli 2021,
VB.2020.00161, E. 3.5 ff.).
4.2.3
Diese Überlegungen gelten umso mehr und generell für das heutige Kinder-
und Jugendheimgesetz, das – ausser den pauschalen Beiträgen an die
Verpflegungskosten gemäss § 19 KJG – keinerlei Beteiligung der
Unterhaltspflichtigen in konkreten Einzelfällen vorsieht. Dieses Schweigen des
Gesetzes entspricht dem klaren Willen des Gesetzgebers. Gemäss den Materialien
sollten die Eltern über die genannte Pauschale hinaus nicht mehr mit Kosten
belastet werden, weil sie für diese ohnehin kaum je aufkommen könnten
(Prot. KR 2015–2019, S. 7790 [Kommissionspräsident Spillmann]; vgl.
auch S.
7933 ff. [Ablehnung eines Antrags auf
Beteiligung der Unterhaltspflichtigen an Reise- und Heimkosten]; Weisung KJG,
S. 23 f., 35
).
4.3
Was die
Beteiligung der Gemeinden betrifft, kann der neue Finanzierungsschlüssel zu den
Kernelementen des Gesetzes gezählt werden: Demnach tragen der Kanton 40 %
und die Gemeinden 60 % der nach dem Gesetz bezogenen ergänzenden
Erziehungshilfen (§ 17 KJG). Der Anteil der Gemeinden wird nach der
Einwohnerzahl auf die einzelnen Gemeinden umgelegt (§ 18 Abs. 1 KJG).
Dieses Modell impliziert, dass in den konkreten Einzelfällen keine Kosten mehr
auf die Gemeinden überwälzt werden. Das Kostentragungsmodell (ebenso wie der
Kostenschlüssel) wurde im Kantonsrat ausgiebig diskutiert, und es war dem
Gesetzgeber bewusst und von ihm gewollt, dass die Gemeinden nicht mehr aufgrund
der jeweiligen Fälle, sondern im Sinn eines Lastenausgleichs zur Finanzierung
herangezogen würden. Es sollte die Gefahr vermieden werden, dass kleinere
Gemeinden durch unvorhersehbare Einzelfälle übermässig belastet würden
(Entscheidung für das "Gesamtkosten-Modell" und gegen das
"Tax-Modell"; vgl. Weisung KJG, S. 20 ff.; Prot. KR
2015–2019, S. 7789 f. [Kommissionspräsident Spillmann], 7800 ff.
[Ziegler, Fehr Thoma]). Eine Belastung der Gemeinden im konkreten Einzelfall
über die Sozialhilfe stünde daher im Widerspruch mit dem Finanzierungsmodell
des Kinder- und Jugendheimgesetzes und der dahinter stehenden Absicht.
4.4
Es finden
sich in den Materialien keinerlei Hinweise, dass der Gesetzgeber den
vorliegenden Fall bedacht hat, wonach ein Kind aufgrund der Fremdplatzierung
einen ausserkantonalen zivilrechtlichen Wohnsitz begründet. Entsprechend ist
auch nicht davon auszugehen, dass der Gesetzgeber in solchen Fällen die
Anwendung des Kinder- und Jugendheimgesetzes ausschliessen wollte. Aus dem
Gesetz und den Materialien ergibt sich vielmehr, dass für Kinder und
Jugendliche mit Wohnsitz im Kanton Zürich auf der Grundlage einer kantonalen
Gesamtplanung ein bedarfsgerechtes Angebot an ergänzenden Erziehungshilfen
innerhalb des Kantons gewährleistet werden soll (§ 3 Abs. 4, § 5
lit. a und b sowie § 6 KJG; Prot. KR 2015–2019, S. 7789
[Kommissionspräsident Spillmann], 7798 [Wettstein], 7800 [Ziegler], 7802 [Fehr
Thoma], 7807 [Stofer]). Diese Gesamtplanung obliegt dem Kanton, konkret der
Bildungsdirektion. Auch dieser Gesichtspunkt spricht dafür, die
Kostenverteilung nach Kinder- und Jugendheimgesetz anzuwenden: Wenn die
innerkantonale Gesamtplanung nicht greift, sodass auf ausserkantonale
Ressourcen zurückgegriffen werden muss, ist hierfür der Kanton verantwortlich,
nicht die Unterhaltspflichtigen, die Gemeinden oder jene anderen Kantone, in
denen fremdplatzierte Kinder und Jugendliche zivilrechtlichen Wohnsitz
begründen. Demnach besteht kein Anlass, in solchen Fällen die Kosten den
Unterhaltspflichtigen bzw. der jeweils betroffenen Gemeinde aufzubürden.
4.5
Als
Zwischenergebnis ist somit festzuhalten, dass der Begriff "Wohnsitz im
Kanton Zürich" gemäss § 3 Abs. 1 KJG nicht mit dem jeweils
aktuellen zivilrechtlichen Wohnsitz nach Art. 23 ff. (insbesondere
Art. 25 Abs. 1) ZGB gleichgesetzt werden darf.
5.
5.1
Als
Lösungen kommen namentlich infrage: die Übernahme des Unterstützungswohnsitzes
nach Art. 7 ZUG oder eine anderweitige Perpetuierung der Zuständigkeit. Im
letzteren Fall könnte etwa auf den zivilrechtlichen Wohnsitz im Zeitpunkt, in
dem die fragliche Massnahme ausgesprochen wurde, abgestellt werden, oder es
könnte zum Beispiel nach der Methode von Art. 5 Abs. 1
bis
IVSE vorgegangen werden. Für die ebenfalls denkbare Erarbeitung eines
eigenständigen Wohnsitzbegriffs besteht kein Anlass.
5.2
Für eine
Perpetuierung jenes Wohnsitzes, der den Anspruch nach § 3 Abs. 1 KJG
ursprünglich begründete, mag folgende Überlegung sprechen: Es erschiene
fragwürdig, wenn der Anspruch auf ergänzende Erziehungshilfen für Kinder und
Jugendliche mit Wohnsitz im Kanton Zürich in bestimmten Ausnahmefällen gerade
deswegen wieder entfallen würde, weil eine aufgrund dieses Wohnsitzes
zuständige Behörde eine entsprechende Mass­nahme anordnet und eben diese
Massnahme einen ausserkantonalen zivilrechtlichen Wohnsitz zur Folge hat.
Allerdings wird diese Rechtsfolge etwa im folgenden Fall vom Bundesrecht
nahegelegt: Bevormundete Kinder haben einen eigenen Unterstützungswohnsitz am
Sitz der Kindesschutzbehörde, unter deren Vormundschaft sie stehen (Art. 7
Abs. 3 lit. a ZUG). Die Zuständigkeit der Kindesschutzbehörde richtet
sich nach dem zivilrechtlichen Wohnsitz der betroffenen Person (Art. 442
Abs. 1 und 5 in Verbindung mit Art. 314 Abs. 1 ZGB). Dies führt
dazu, dass der Unterstützungswohnsitz unterstützter bevormundeter Kinder
grundsätzlich dem zivilrechtlichen Wohnsitz entspricht (Werner Thomet,
Kommentar zum Bundesgesetz über die Zuständigkeit für die Unterstützung
Bedürftiger [ZUG], 2. A., Zürich 1994, Rz. 120; Urs Vogel, Der
Wohnsitz des minderjährigen Kindes im Zivil- und Sozialhilferecht, in: Roland
Fankhauser/Ruth E. Reusser/Ivo Schwander [Hrsg.], Brennpunkt Familienrecht,
Festschrift für Thomas Geiser, Zürich/St. Gallen 2017,
S. 577 ff., 587; vgl. auch VGr, 29. September 2022, VB.2022.00207,
E. 3). Wird ein bevormundetes Kind ausserhalb des Kantons Zürich in einer
Pflegefamilie fremdplatziert, gehen somit die Zuständigkeit sowohl für den
Kindesschutz als auch für die Sozialhilfe an die für den ausserkantonalen neuen
Wohnsitz zuständigen Behörden über. Eine Perpetuierung der Leistungsansprüche
aus dem Zürcher Kinder- und Jugendheimgesetz drängt sich unter diesen Umständen
nicht auf, ungeachtet dessen, dass ergänzende Erziehungshilfen, Sozialhilfe und
Kindesschutz unterschiedliche Zwecke verfolgen: Die Finanzierung der
ergänzenden Erziehungshilfen durch den Kanton Zürich in Fällen, in denen
ansonsten kein Bezug zu diesem Kanton mehr besteht, ist nicht angebracht.
Unterschiedliche Zuständigkeiten bzw. Wechsel der Zuständigkeit sind für sich
genommen noch nicht problematisch.
5.3
Bleibt
hingegen der Unterstützungswohnsitz gemäss Bundesrecht im Kanton Zürich, ergibt
sich aus Systematik und Zweck des Kinder- und Jugendheimgesetzes, dass der
darin gewährte Anspruch auf ergänzende Erziehungshilfen erhalten bleiben und die
Finanzierung der Erziehungshilfen weiterhin nach diesem Gesetz erfolgen muss
(vorn E. 4). In diesen Fällen ist ausschlaggebend, dass es dem
Finanzierungsmodell und damit einem Hauptanliegen des Kinder- und
Jugendheimgesetzes widerspricht, wenn aufgrund der sozialhilferechtlichen Unterstützungspflicht
die konkret betroffene Zürcher Gemeinde finanziell belastet wird.
5.4
Sämtlichen
erwähnten Gesichtspunkten kann dadurch entsprochen werden, dass der
Unterstützungswohnsitz nach Art. 7 ZUG auf § 3 Abs. 1 KJG angewandt
wird. Somit ist als Auslegungsergebnis festzuhalten, dass der Begriff des
"Wohnsitzes" in § 3 Abs. 1 KJG im Sinn des
Unterstützungswohnsitzes nach Art. 7 ZUG aufzufassen ist.
5.5
Dieses
Auslegungsergebnis führt dazu, dass bei Kindern mit Unterstützungswohnsitz im
Kanton Zürich, die ausserhalb des Kantons Zürich in einer Pflegefamilie fremdplatziert
werden und während des Aufenthalts am Aufenthaltsort einen zivilrechtlichen
Wohnsitz begründen, Kanton und Gemeinden nach dem Kinder- und Jugendheimgesetz
in die Pflicht genommen werden. So werden keine falschen Anreize für die Wahl
der Unterbringungsart (Pflegefamilie oder Jugendheim) geschaffen.
6.
6.1
Damit ist
das Kinder- und Jugendheimgesetz auf die Gesuche des Beschwerdeführers
anwendbar. Der Rekursentscheid der Vorinstanz vom 1. September 2022 sowie
die Verfügungen des Beschwerdegegners vom 28. Februar und vom
10. März 2022, in denen ein Leistungsanspruch wegen fehlenden Wohnsitzes
im Kanton Zürich verneint wurde, sind aufzuheben. Auf die verfassungs- und
völkerrechtlichen Argumente des Beschwerdeführers braucht nicht eingegangen zu
werden.
6.2
Zu prüfen
ist, ob ein End- oder ein Rückweisungsentscheid zu fällen ist. Nach § 22
Abs. 1 KJG wird eine ergänzende Hilfe zur Erziehung (unter anderem)
finanziert, wenn eine Anordnung einer KESB vorliegt. Der Beschwerdegegner
überprüft in diesem Fall nur die formalen Anspruchsvoraussetzungen, nicht die
Eignung und Erforderlichkeit der angeordneten ergänzenden Hilfe zur Erziehung
(Begründung KJV, S. 91). Weitere formale Anspruchsvoraussetzungen sind
hier nicht streitig. Auch in zeitlicher Hinsicht ist der Beschwerdeantrag
ausgewiesen (vgl. § 58 Abs. 3 KJV; Begründung KJV, S. 91). Dem
Beschwerdegegner verbleibt somit kein substanzieller Entscheidungsspielraum,
weshalb die Sache nicht zur materiellen Prüfung der Finanzierungsgesuche an ihn
zurückzuweisen ist. Vielmehr ist er mit einem Endentscheid anzuweisen, gemäss
den Beschwerdeanträgen die Finanzierung des Pflegeverhältnisses des
Beschwerdeführers und der sozialpädagogischen Begleitung seit dem
1. Januar 2022 im Sinn von § 17 KJG abzugelten. Die Beschwerde ist
somit gutzuheissen. Der Beschwerdegegner hat die von ihm abzugeltenden Kosten
der Mitbeteiligten zu erstatten, soweit diese sie vorläufig übernommen hat.
7.
7.1
Die
Gerichtskosten sind dem unterliegenden Beschwerdegegner aufzuerlegen
(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).
Das Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen
Prozessführung ist als gegenstandslos geworden abzuschreiben.
7.2
Der
Beschwerdeführer beantragt eine Prozessentschädigung. Im Rekursverfahren und im
Verfahren vor Verwaltungsgericht kann die unterliegende Partei oder Amtsstelle
zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet
werden, namentlich wenn die rechtsgenügende Darstellung komplizierter
Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder
den Beizug eines Rechtsbeistands rechtfertigte (§ 17 Abs. 2
lit. a VRG). Vertreten wird der Beschwerdeführer durch seine Beiständin
bzw. deren Stellvertreterin, die von der KESB D bestellt wurden und für das
Kinder- und Jugendhilfezentrum D, eine Organisationseinheit des
Beschwerdegegners, arbeiten. Es handelt sich nicht um eine externe Vertretung
im Sinn des Gesetzes, und der betriebene Aufwand ist nicht so hoch, dass
dennoch eine Parteientschädigung auszurichten wäre (vgl. Plüss, § 17
N. 39 ff., 47 ff.). Der Antrag ist folglich abzuweisen.
7.3
Über die
Nebenfolgen und die unentgeltliche Prozessführung im Rekursverfahren ist analog
zu entscheiden.
8.
Gegen Entscheide betreffend Subventionen steht die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,
SR 173.110) offen, wenn ein Anspruch auf die Subvention geltend gemacht
wird (Art. 83 lit. k BGG e contrario).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I und II der Verfügung der
Bildungsdirektion vom 1. September 2022 sowie die Verfügungen des Amts für
Jugend und Berufsberatung vom 28. Februar und vom 10. März 2022
werden aufgehoben. Der Beschwerdegegner wird angewiesen, das Pflegeverhältnis
des Beschwerdeführers und die sozialpädagogische Begleitung dieses
Pflegeverhältnisses ab dem 1. Januar 2022 abzugelten.
In
Abänderung von Dispositiv-Ziff. III der Verfügung der Bildungsdirektion
vom 1. September 2022 werden die Rekurskosten in der Höhe von
Fr. 994.- dem Beschwerdegegner auferlegt und wird das Gesuch um
unentgeltliche Prozessführung für das Rekursverfahren als gegenstandslos
geworden abgeschrieben.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    180.--
Zustellkosten,
Fr. 5'180.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Der
Antrag auf unentgeltliche Prozessführung wird als gegenstandslos geworden
abgeschrieben.
5.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
6.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
7.    Mitteilung an:
a)    die Parteien und die Mitbeteiligte;
b)    die Bildungsdirektion.