zh_verwaltungsgericht · VB.2017.00207 · 2017-11-08 · de

Überprüfung der Lernzielerreichung, Auflagen | [Auflagen für den Betrieb einer Privatschule] Privatschulen, welche Grundschulunterricht anbieten, müssen sich an den Grundsätzen der Volksschule und am Lehrplan orientieren (E. 2.1). Der Beschwerdeführer betreibt keine fremdsprachige Schule, welche den Lehrplan nur teilweise erfüllen müsste (E. 2.2). Es ist nicht zu beanstanden, dass der Beschwerdeführer verpflichtet wurde, Französisch zu unterrichten; der Unterricht in anderen Sprachen vermag den bundesrechtlich vorgeschriebenen Unterricht einer zweiten Landessprache nicht zu ersetzen (E. 3). Die Anpassung der bisherigen Bewilligung, welche den Beschwerdeführer vom Franzöischunterricht befreit hatte, ist zulässig (E. 4). Es besteht keine Veranlassung, dem Beschwerdeführer eine gestaffelte Einführung des Französischunterrichts zu gestatten (E. 5). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 17..2.08.1 VB.2017.00207
Zurich Verwaltungsgericht 17..2.08.1 VB.2017.00207
Zurigo Verwaltungsgericht 17..2.08.1 VB.2017.00207

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00207
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Geschäftsnummer:
VB.2017.00207
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 08.11.2017
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Bildung
Betreff:
Überprüfung der Lernzielerreichung, Auflagen
[Auflagen für den Betrieb einer Privatschule]
Privatschulen, welche Grundschulunterricht anbieten, müssen sich an den Grundsätzen der Volksschule und am Lehrplan orientieren (E. 2.1).
Der Beschwerdeführer betreibt keine fremdsprachige Schule, welche den Lehrplan nur teilweise erfüllen müsste (E. 2.2).
Es ist nicht zu beanstanden, dass der Beschwerdeführer verpflichtet wurde, Französisch zu unterrichten; der Unterricht in anderen Sprachen vermag den bundesrechtlich vorgeschriebenen Unterricht einer zweiten Landessprache nicht zu ersetzen (E. 3).
Die Anpassung der bisherigen Bewilligung, welche den Beschwerdeführer vom Franzöischunterricht befreit hatte, ist zulässig (E. 4).
Es besteht keine Veranlassung, dem Beschwerdeführer eine gestaffelte Einführung des Französischunterrichts zu gestatten (E. 5).
Abweisung.
Stichworte:
ANPASSUNG
BEWILLIGUNG
FREMDSPRACHENUNTERRICHT
GRUNDSCHULUNTERRICHT
PRIVATSCHULE
WIDERRUF EINER VERFÜGUNG
Rechtsnormen:
Art. 19 BV
Art. 15 KV
Art. 117 Abs. 1 KV
§ 68 Abs. 1 VSG
Art. 67 Abs. 2 VerkehrssicherheitsV
Art. 69 VerkehrssicherheitsV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2017.00207
Urteil
der 4. Kammer
vom
8. November 2017
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch,
Gerichtsschreiber
Reto Häggi Furrer.
In Sachen
A,
vertreten durch
RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Volksschulamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Überprüfung der Lernzielerreichung, Auflagen
,
hat sich ergeben:
I.
A betreibt eine Privatschule und ist gemäss Beschluss des
Bildungsrats des Kantons Zürich vom 1. Dezember 2003 von der Erteilung von
Französischunterricht in der Mittel- und Oberstufe befreit.
Das nunmehr für die Bewilligung der Privatschulen
zuständige Volksschulamt bewilligte die Weiterführung der Privatschule mit
Verfügung vom 31. Mai 2016 unter anderem unter der Auflage, dass vom
Beginn des Schuljahrs 2017/2018 an pro Woche drei Lektionen Sport und ab der
fünften Klasse der Primarstufe mindestens zwei Lektionen Französisch
unterrichtet würden.
II.
Mit Rekurs vom 4. Juli 2016 liess A beim
Regierungsrat rekurrieren und beantragen, unter Entschädigungsfolge seien die
Auflage betreffend Französischunterricht aufzuheben und diejenige betreffend
Sportunterricht dahingehend anzupassen, dass ein Teil der Sportlektionen auch
durch Sporttage oder -lager abgedeckt werden könne. Das Volksschulamt zog seine
Verfügung daraufhin teilweise in Wiedererwägung und erlaubte A, einen Teil der
Sportlektionen durch Sporttage und -lager abzudecken. In der Folge wies der
Regierungsrat den Rekurs mit Beschluss vom 15. Februar 2017 ab, soweit er
durch die Wiedererwägung des Volksschulamts nicht gegenstandslos geworden war.
III.
A liess am 22. März 2017 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht führen und sinngemäss beantragen, unter Entschädigungsfolge
sei der Rekursentscheid aufzuheben und auf die Auflage betreffend
Französischunterricht zu verzichten, eventualiter die Pflicht zum
Französischunterricht auf die Klassen der Oberstufe zu beschränken und ab
Beginn des Schuljahrs 2018/2019 jährlich gestaffelt für die jeweiligen ersten
Oberstufenklassen einzuführen, subeventualiter jährlich gestaffelt für die
jeweiligen fünften Klassen der Primarstufe einzuführen. Die Staatskanzlei
namens des Regierungsrats mit Vernehmlassung vom 4./5. Mai 2017 und das
Volksschulamt mit Beschwerdeantwort vom 8./9. Mai 2017 schlossen je auf
Abweisung der Beschwerde. A äusserte sich hierzu am 2. Juni 2017.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide des Regierungsrats etwa
über Anordnungen des Volksschulamts betreffend eine Bewilligung zur Führung
einer Privatschule nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1
lit. a, 19a, 19b Abs. 2 lit. a und b je Ziff. 1 in
Verbindung mit Abs. 4 sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
Da auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Gemäss
Art. 19 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101)
besteht ein individueller Anspruch auf ausreichenden Grundschulunterricht. Der
Grundschulunterricht ist obligatorisch und untersteht staatlicher Leitung oder
Aufsicht (Art. 62 Abs. 2 Satz 2 BV).
Nach Art. 15 der Verfassung des Kantons Zürich vom
27. Februar 2005 (KV, LS 101) ist das Recht auf Gründung,
Organisation und Besuch privater Bildungsstätten gewährleistet. Die
Kantonsverfassung garantiert dieses Recht allerdings nicht schrankenlos: Gemäss
Art. 117 Abs. 1 KV sind Privatschulen, welche die gleichen Aufgaben
wie die öffentliche Volksschule erfüllen, bewilligungspflichtig und unterstehen
staatlicher Aufsicht. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist es dem Kanton
in diesem Rahmen nicht verwehrt, Bewilligungen denjenigen Personen und
Organisationen vorzubehalten, die Gewähr dafür bieten, dass der Unterricht sich
an den Werten der Volksschule orientiert (BGr, 18. Oktober 2016,
2C_807/2015, E. 3, und 28. April 2003, 2P.296/2002, E. 4.1 mit
Hinweisen). Insbesondere ist sicherzustellen, dass der Grundschulunterricht
auch dann ausreicht, wenn er nicht an einer öffentlichen Schule gegeben wird
(BGr, 24. Mai 2011, 2C_738/2010, E. 3.3.2 mit Hinweisen). In diesem
Sinn wird die Bewilligung für eine Privatschule gemäss § 68 Abs. 1
Satz 2 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100)
erteilt, wenn die dort angebotene Bildung
gleichwertig
ist wie die
Bildung an der öffentlichen Volksschule. Privatschulen müssen sich dabei an den
Grundsätzen der Volksschule (vgl. § 2 VSG) und am Lehrplan orientieren
(§ 67 Abs. 2 Satz 1 der Volksschulverordnung vom 28. Juni
2006 [VSV, LS 412.101]), wobei sie eigene Schwerpunkte setzen dürfen
(§ 67 Abs. 2 Satz 2 VSV). Mit der Bewilligung können Auflagen
erteilt werden, insbesondere in Bezug auf die Lektionentafel, die Lehrpersonen
und die Räumlichkeiten (§ 69 Abs. 1 VSV). Bestehen Zweifel, ob in
Privatschulen die Lernziele erreicht werden, kann die Direktion bzw. das
Volksschulamt geeignete Massnahmen ergreifen (§ 70 Abs. 1 Satz 2
VSG).
2.2
Privatschulen,
die den Lehrplan nur teilweise erfüllen, kann nach § 68 Abs. 2 VSG
eine Bewilligung erteilt werden, wenn dort vorwiegend in einer Fremdsprache
unterrichtet wird (Satz 1), wobei die Direktion die Voraussetzungen für
die Aufnahme von Schülerinnen und Schülern an solche Schulen festlegt
(Satz 2). Gemäss § 2 des Reglements über die Aufnahme von
Schülerinnen und Schülern in fremdsprachige Schulen vom 20. September 2011
(LS 412.101.3) können nur Kinder an solche Schulen aufgenommen werden,
deren Eltern lediglich vorübergehend im Kanton Zürich wohnen, deren Eltern
beabsichtigen, den Wohnsitz in ein fremdsprachiges Land zu verlegen, oder die
eine in einem nicht deutschsprachigen Kanton oder Land begonnene Schullaufbahn
abschliessen wollen (vgl. zur Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit dieser
Bestimmung VGr, 10. April 2013, AN.2012.00004).
2.3
Der
Beschwerdeführer betreibt keine fremdsprachige Schule im Sinn von § 68
Abs. 2 VSG. Da die Regelung von § 68 Abs. 1 f. VSG nur für
solche Schulen auch eine teilweise Erfüllung des Lehrplans genügen lässt, muss
der Beschwerdeführer damit den Lehrplan in dem Sinn vollständig erfüllen, dass
sein Schulangebot mit demjenigen der staatlichen Volksschule vergleichbar ist.
Dabei ist dem den privaten Schulen zustehenden Gestaltungsspielraum Rechnung zu
tragen.
3.
3.1
Der
aktuell gültige Lehrplan für die Volksschule des Kantons Zürich (https://vsa.zh.ch/internet/bildungsdirektion/vsa/de/schulbetrieb_und_unterricht/lehrplaene.html)
sieht ab der 5. Klasse der Primarstufe zwei Wochenlektionen und ab der
1. Klasse der Sekundarstufe grundsätzlich vier Wochenlektionen Französisch
vor. Damit setzt der Kanton Zürich den Auftrag gemäss Art. 15 Abs. 3
Satz 1 des (eidgenössischen) Sprachengesetzes vom 5. Oktober 2007
(SR 441.1) um, wonach er sich dafür einzusetzen hat, dass die Schülerinnen
und Schüler am Ende der obligatorischen Schulzeit über Kompetenzen in
mindestens einer zweiten Landessprache und einer weiteren Fremdsprache
verfügen. Die Stimmberechtigten verwarfen am 21. Mai 2017 zudem eine
Initiative deutlich, die nur noch eine Fremdsprache auf der Primarstufe
gefordert hatte (vgl. ABl 2017-02-06 S. 51).
3.2
Der
Beschwerdeführer bietet unbestrittenermassen keinen Unterricht in Französisch
an. Er macht allerdings geltend, die Schüler stattdessen neben Englisch in
Hebräisch und Aramäisch auszubilden. Dadurch würden sie sich wertvolle
Sprachkompetenzen aneignen, die dem Fremdsprachenunterricht an Volksschulen
gleichwertig seien. Zudem sei die Verpflichtung zum Unterricht einer vierten
Fremdsprache dem Kindswohl abträglich. Sodann umfasse der Unterricht in den
jüdischen Fächern auf der Primarstufe 25 Lektionen und auf der
Sekundarstufe 30 Lektionen; damit würden die Schüler bereits jetzt stark
belastet. Nach dem Schulabschluss in der Schweiz führe ein Teil der Schüler die
Ausbildung an Talmudhochschulen in England oder Israel weiter. Eine Reduktion
der Lektionen in jüdischen Fächern sei nicht möglich, weil andernfalls der
Anschluss an eine Talmudhochschule nicht gewährleistet sei.
3.3
Der
Argumentation des Beschwerdeführers lässt sich nicht folgen. Es entspricht dem
klaren Willen des Bundesgesetzgebers, dass auf der Volksschulstufe zwei
Fremdsprachen unterrichtet werden, davon mindestens eine Landessprache. Sodann
werden Französischkenntnisse in der Deutschschweiz für viele Ausbildungsangebote
der Sekundarstufe II vorausgesetzt. Soweit der Beschwerdeführer in diesem
Zusammenhang auf die Anforderungen ausländischer Talmudhochschulen verweist,
übersieht er, dass der Unterricht der Privatschulen daran zu messen ist, ob sie
den Anschluss an Berufsausbildungen in der Schweiz gewährleisten bzw. ob der
Übertritt an die Volksschule gewährleistet bleibt (vgl. Art. 3 Abs. 2
der Interkantonalen Vereinbarung über die Harmonisierung der obligatorischen
Schule vom 14. Juni 2007, LS 410.31). Dies ist beim Beschwerdeführer
nicht der Fall, weil seinen Schülern die notwendigen Französischkenntnisse ab
der 5. Klasse fehlen. Der befürchteten Überforderung der Schüler durch das
Vermitteln von vier Fremdsprachen wäre deshalb nicht durch den Verzicht auf Französisch,
sondern gegebenenfalls durch den Verzicht auf Hebräisch oder Aramäisch Rechnung
zu tragen.
Nicht stichhaltig ist sodann der Vorwurf des
Beschwerdeführers, durch die Verpflichtung zum Unterricht von zwei
Wochenlektionen Französisch ab der 5. Klasse der Primarstufe werde in sein
Recht eingegriffen, eigene Schwerpunkte zu setzen. Der Unterricht in den
jüdischen Fächern beträgt heute auf der Primarstufe 25 und auf der
Sekundarstufe 30 Wochenlektionen, derjenige in den am Lehrplan
orientierten Fächern in der Primarstufe 18 und in der Sekundarstufe 20 Wochenlektionen.
Der Unterricht in den jüdischen Fächern übersteigt damit denjenigen in den am
Lehrplan orientierten Fächern deutlich. Dieser Überhang bliebe auch noch
bestehen, wenn der Beschwerdeführer den Unterricht in jüdischen Fächern zu Gunsten
des Unterrichts in Französisch um zwei Lektionen reduzierte. Damit kann keine
Rede davon sein, dass dem Beschwerdeführer nicht mehr möglich wäre, eigene
Schwerpunkte zu setzen. Der Beschwerdegegner trug dem Gestaltungsspielraum des
Beschwerdeführers sodann hinreichend Rechnung, indem er für die Sekundarstufe
nur zwei statt der im Lehrplan vorgesehenen vier Wochenlektionen vorschrieb.
4.
4.1
Weiter
macht der Beschwerdeführer geltend, der Bildungsrat habe ihn mit Verfügung vom
1. Dezember 2003 von der Pflicht dispensiert, Französisch zu unterrichten.
Der Beschwerdegegner habe diese Verfügung widerrufen, was unzulässig sei, weil
sich die rechtlichen Rahmenbedingungen seither nicht geändert hätten.
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts können
Verwaltungsakte, die ursprünglich oder nachträglich fehlerhaft sind, widerrufen
werden, wenn eine allgemeine Interessenabwägung ergibt, dass das Interesse an
der richtigen Durchsetzung des objektiven Rechts dasjenige an der Wahrung der
Rechtssicherheit bzw. am Vertrauensschutz überwiegt. Der Vertrauensschutz
überwiegt in der Regel, wenn durch die Verwaltungsverfügung ein subjektives
Recht begründet worden oder die Verfügung in einem Verfahren ergangen ist, in
dem die sich gegenüberstehenden Interessen allseitig zu prüfen und
gegeneinander abzuwägen waren, oder wenn der Private von einer ihm durch die
Verfügung eingeräumten Befugnis bereits Gebrauch gemacht hat. Diese Regel gilt
allerdings nicht absolut; auch in diesen drei Fällen kann ein Widerruf in Frage
kommen, wenn er durch ein besonders gewichtiges öffentliches Interesse geboten
ist (BGE 137 I 69 E. 2.3, 127 II 306 E. 7a [jeweils mit weiteren
Hinweisen]). Wird mit der Verfügung eine dauernde Tätigkeit geregelt, kommt dem
Umstand, dass von der Bewilligung bereits Gebrauch gemacht wurde, keine
entscheidende Bedeutung zu; wenn das öffentliche Interesse an der
rechtsgleichen Durchsetzung des objektiven Rechts den Vorrang vor dem Interesse
des Bewilligungsinhabers verdient, ist ein Widerruf zulässig (BGE 120 Ib
317 E. 3a; BGr, 9. April 2008, 1C_43/2008, E. 5.4 [in BGE 134 II
142 nicht publiziert]).
4.2
Hier liegt
der Widerruf bzw. die Anpassung einer Privatschulbewilligung und damit einer
Dauerverfügung im Streit. Der Bildungsrat erlaubte dem Beschwerdeführer
gestützt auf das damalige Unterrichtsgesetz vom 23. Dezember 1859
(UnterrichtsG, GS III S. 6 ff.) den Privatschulunterricht mit
nicht näher bezeichneten weitreichenden Ausnahmen vom damals geltenden
Lehrplan. Es kann offenbleiben, ob die damalige Regel, wonach "Anstalten,
welche an die Stelle der Volksschule treten, […] ihren Schülern einen der
Volksschule entsprechenden Unterricht gewähren" sollen (§ 271
UnterrichtsG), Raum für eine solche Ausnahme liess und die damalige Verfügung
damit erst mit Inkrafttreten des (neuen) Volksschulgesetzes vom 7. Februar
2005 fehlerhaft wurde. Jedenfalls nach heutiger Rechtslage besteht für eine
solche Ausnahmeregel nach dem vorgängig Ausgeführten kein Raum mehr. Es ist
sodann nicht ersichtlich, inwiefern mit der Auflage, den künftigen Unterricht
anzupassen, in geschützte Rechtspositionen des Beschwerdeführers eingegriffen
würde, zumal ihm für die Anpassung seines Unterrichts eine Übergangsfrist von
mehr als einem Jahr eingeräumt wurde. Demgegenüber wiegt das öffentliche
Interesse daran, dass der Anschluss der Schüler des Beschwerdeführers an das
schweizerische Berufsausbildungssystem bzw. den jederzeitigen Übertritt in die
Volksschule sichergestellt ist, schwer. Die streitgegenständliche Anpassung der
Bewilligung zur Erteilung von Privatunterricht erweist sich deshalb als
zulässig.
4.3
Demnach
hat der Beschwerdegegner den Beschwerdeführer zu Recht verpflichtet, künftig ab
der fünften Klasse der Primarstufe mindestens zwei Wochenlektionen Französisch
zu unterrichten. Aus den vorstehend unter 3 dargelegten Gründen besteht sodann
auch keine Veranlassung, die Pflicht zum Französischunterricht auf die
Sekundarstufe zu beschränken.
5.
Der Beschwerdeführer beantragt schliesslich, es sei ihm zu
gestatten, den Französischunterricht in dem Sinn gestaffelt einzuführen, dass
er dies ab dem Schuljahr 2018/2019 nur jedes Jahr in der jeweiligen
5. Klasse der Primarstufe tun müsse. Er macht geltend, es habe
"bildungspolitisch keinen Sinn", die Schüler nur für ein bis drei
Jahre in Französisch zu unterrichten. Dem lässt sich indes nicht folgen. Es ist
vielmehr angebracht, dass der Französischunterricht in allen Klassen eingeführt
wird, damit die Schüler der oberen Klassen wenigstens noch Grundkenntnisse des
Französischen erlernen können.
Da das Schuljahr 2017/2018 inzwischen begonnen hat, wird der
Beschwerdegegner jedoch nach Rechtskraft dieses Urteils eine neue Frist zur
Umsetzung der Auflage anzusetzen haben.
6.
6.1
Nach dem
Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
6.2
Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und ist diesem keine
Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 3'140.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen
30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an…