zh_verwaltungsgericht · VB.2019.00032 · 2017-03-21 · de

Streichung von der IVSE-Liste | [Das AJB setzte E mit Verfügung vom 21. März 2017 Frist bis zum 30. April 2017, um unter anderem mittels explizit genannter Unterlagen nachzuweisen, dass er die Vorgaben der IVSE für Leistungsabgeltung und Kostenrechnung einhalte, ansonsten die von ihm betriebene Einrichtung G gestrichen werde. Nachdem die Unterlagen innert Frist nicht eingereicht worden waren, verfügte das AJB am 18. Mai 2017 das Angedrohte.] Es liegt keine Verletzung des Gehörsanspruchs vor (E. 2). Bei der Aufnahme einer Einrichtung auf die IVSE-Liste ist vom Standortkanton unter anderem festzulegen, nach welchem Abrechnungssystem bzw. welcher Methode die Leistungsabgeltung vorgenommen werde; zur Auswahl stehen nach Art. 23 IVSE die Methode D (Defizitdeckung) und die Methode P (Pauschalen), wobei letztere Methode im Voraus zwischen dem Standortkanton und der betroffenen Einrichtung in einem rechtsverbindlichen Dokument zu vereinbaren ist (E. 3). Hier ist weder dargetan noch ersichtlich, dass die Parteien eine schriftliche Vereinbarung bzw. einen Leistungsvertrag betreffend die Wahl der Pauschalmethode als massgeblicher Methode der Leistungsabgeltung getroffen hätten, weshalb grundsätzlich die Methode der Defizitdeckung zur Anwendung gelangt (E. 5.3). Daran vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass die Abgeltung der im Zusammenhang mit der Unterbringung (einzelner) ausserkantonaler Jugendlicher in der Einrichtung G erwachsenen Kosten in der Vergangenheit pauschal erfolgte; der Beschwerdeführer könnte sich in diesem Zusammenhang einzig auf den Vertrauensschutz berufen. Dies setzte indes voraus, dass er im Vertrauen auf die Leistungsabgeltung nach der Methode P Dispositionen getroffen hätte, welche er nicht mehr ohne Nachteil rückgängig machen könnte, was nicht geltend gemacht wird (zum Ganzen E. 5.4). Die wegen Nicht- bzw. nicht nachgewiesener Erfüllung der Vorgaben der IVSE für eine Abgeltung nach der Methode D erfolgte Streichung der Einrichtung G von der IVSE-Liste erweist sich demnach alsrecht- sowie in Anbetracht des konkreten Vorgehens des Beschwerdegegners (wiederholte Androhung sowie Fristansetzung) auch als verhältnismässig (E. 5.5).Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 19..2.15.0 VB.2019.00032
Zurich Verwaltungsgericht 19..2.15.0 VB.2019.00032
Zurigo Verwaltungsgericht 19..2.15.0 VB.2019.00032

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00032
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Geschäftsnummer:
VB.2019.00032
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 15.05.2019
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Streichung von der IVSE-Liste
[Das AJB setzte E mit Verfügung vom 21. März 2017 Frist bis zum 30. April 2017, um unter anderem mittels explizit genannter Unterlagen nachzuweisen, dass er die Vorgaben der IVSE für Leistungsabgeltung und Kostenrechnung einhalte, ansonsten die von ihm betriebene Einrichtung G gestrichen werde. Nachdem die Unterlagen innert Frist nicht eingereicht worden waren, verfügte das AJB am 18. Mai 2017 das Angedrohte.]
Es liegt keine Verletzung des Gehörsanspruchs vor (E. 2). Bei der Aufnahme einer Einrichtung auf die IVSE-Liste ist vom Standortkanton unter anderem festzulegen, nach welchem Abrechnungssystem bzw. welcher Methode die Leistungsabgeltung vorgenommen werde; zur Auswahl stehen nach Art. 23 IVSE die Methode D (Defizitdeckung) und die Methode P (Pauschalen), wobei letztere Methode im Voraus zwischen dem Standortkanton und der betroffenen Einrichtung in einem rechtsverbindlichen Dokument zu vereinbaren ist (E. 3). Hier ist weder dargetan noch ersichtlich, dass die Parteien eine schriftliche Vereinbarung bzw. einen Leistungsvertrag betreffend die Wahl der Pauschalmethode als massgeblicher Methode der Leistungsabgeltung getroffen hätten, weshalb grundsätzlich die Methode der Defizitdeckung zur Anwendung gelangt (E. 5.3). Daran vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass die Abgeltung der im Zusammenhang mit der Unterbringung (einzelner) ausserkantonaler Jugendlicher in der Einrichtung G erwachsenen Kosten in der Vergangenheit pauschal erfolgte; der Beschwerdeführer könnte sich in diesem Zusammenhang einzig auf den Vertrauensschutz berufen. Dies setzte indes voraus, dass er im Vertrauen auf die Leistungsabgeltung nach der Methode P Dispositionen getroffen hätte, welche er nicht mehr ohne Nachteil rückgängig machen könnte, was nicht geltend gemacht wird (zum Ganzen E. 5.4). Die wegen Nicht- bzw. nicht nachgewiesener Erfüllung der Vorgaben der IVSE für eine Abgeltung nach der Methode D erfolgte Streichung der Einrichtung G von der IVSE-Liste erweist sich demnach alsrecht- sowie in Anbetracht des konkreten Vorgehens des Beschwerdegegners (wiederholte Androhung sowie Fristansetzung) auch als verhältnismässig (E. 5.5).
Abweisung.
Stichworte:
ABRECHNUNGSSYSTEM
ANTIZIPIERTE BEWEISWÜRDIGUNG
AUSSERKANTONALER WOHNSITZ
BEGRÜNDUNGSPFLICHT
DEFIZITABGELTUNG
DISPOSITIONEN
FINANZIERUNGSMODELL
GEHÖRSVERLETZUNG
INTERKANTONALE VEREINBARUNG
IVSE
IVSE-RICHTLINIE LAKORE
KINDER- UND JUGENDHEIM
LEISTUNGSABGELTUNG
METHODE
NACHTEIL, NICHT WIEDER GUTZUMACHENDER
PAUSCHALABGELTUNG
SCHRIFTLICHKEIT
SODK
TREU UND GLAUBEN
VEREINBARUNG
VERTRAUENSSCHUTZ
VERWALTUNGSRECHTLICHER VERTRAG
Rechtsnormen:
Art. 5 Abs. 3 BV
Art. 9 BV
Art. 29 Abs. 2 BV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2019.00032
Urteil
der 4. Kammer
vom
15. Mai 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch,
Gerichtsschreiberin
Sonja Güntert.
In Sachen
E, vertreten durch RA F,
Beschwerdeführer,
gegen
Amt für Jugend und Berufsberatung des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Streichung von der IVSE-Liste
,
hat sich ergeben:
I.
Das Amt für Jugend- und Berufsberatung des Kantons Zürich
(AJB) setzte E mit Verfügung vom 21. März 2017 Frist bis zum
30. April 2017, um unter anderem mittels explizit genannter Unterlagen
nachzuweisen, dass er die Vorgaben der Interkantonalen Vereinbarung für soziale
Einrichtungen vom 13. Dezember 2002 (IVSE [LS 851.5; abrufbar auch
unter www.sodk.ch > Über die SODK > IVSE]) für
Leistungsabgeltung und Kostenrechnung einhalte, ansonsten die von ihm
betriebene Einrichtung "G von der IVSE-Liste" gestrichen werde.
Nachdem die Unterlagen innert Frist nicht eingereicht
worden waren, verfügte das AJB am 18. Mai 2017
"[a]ndrohungsgemäss" die Streichung der Einrichtung G von der
IVSE-Liste.
II.
Die Bildungsdirektion wies den dagegen erhobenen Rekurs
mit Verfügung vom 17. Dezember 2018 ab (Dispositiv-Ziff. I),
auferlegte die Verfahrenskosten in Höhe von Fr. 531.- E
(Dispositiv-Ziff. II) und sprach diesem in Dispositiv-Ziff. III keine
Parteientschädigung zu.
III.
E liess am 18. Januar 2019 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge seien die
Ziffer I bis III des Rekursentscheids vom 17. Dezember 2018 sowie die
Verfügung des AJB vom 18. Mai 2017 aufzuheben und sei er "wieder auf
die IVSE-Liste mit der Abrechnungsmethode P, eventualiter mit der
Abrechnungsmethode D, aufzunehmen", eventualiter das Verfahren zur
Ausfällung eines neuen Entscheids an das AJB zurückzuweisen; im Sinn einer
superprovisorischen Massnahme ersuchte er zudem darum, das AJB anzuhalten, die
anscheinend bereits erfolgte Streichung der Einrichtung G von der
IVSE-Liste sofort rückgängig zu machen. Mit Präsidialverfügung vom 24. Januar
2019 wurde letzterem Ersuchen stattgegeben.
Die Bildungsdirektion mit Vernehmlassung vom
6./7. Februar 2019 und das AJB mit Beschwerdeantwort vom
21./22. Februar 2019 schlossen je auf Abweisung der Beschwerde. In
weiteren Eingaben vom 4. und 14./15. März 2019 hielten E und das AJB
– implizit – an ihren jeweiligen Anträgen fest.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide der Bildungsdirektion
über Anordnungen des Beschwerdegegners etwa betreffend die Streichung
kantonaler Einrichtungen von der IVSE-Liste (vgl. Art. 31 f. IVSE)
nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a
und Abs. 3 Satz
1, 19a, 19b Abs. 2 lit. b
Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig (vgl. auch Art. 27
Abs. 2 der Pflegekinderverordnung vom 19. Oktober 1977
[SR 211.222.338], §§ 4 ff. des Gesetzes über die Jugendheime und
die Pflegekinderfürsorge vom 1. April 1962 [LS 852.2], § 10a der
Verordnung über die Bewilligungen im Bereich der
ausserfamiliären Betreuung vom 25. Januar 2012 [LS 852.23]
und § 1 Satz
2 der Verordnung über
die Jugendheime vom 4. Oktober 1962 [LS 852.21]).
Weil auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Der
Beschwerdeführer rügt zunächst in verfahrensrechtlicher Hinsicht eine
Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör, weil sich die Vorinstanz mit
seiner Eingabe vom 13. September 2017 bzw. der darin geschilderten
bisherigen "Praxis" des Beschwerdegegners, der Einrichtung G
Kostenübernahmen und Abgeltungen nach Massgabe "der Methode P"
zu leisten, nicht auseinandergesetzt habe bzw. "insoweit falsch"
davon ausgegangen sei, zwischen den Parteien sei keine "Abmachung i. S. v.
Art. 23 Abs. 2 IVSE" getroffen worden.
2.2
Nach
Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV, SR 101) haben die
Parteien in behördlichen Verfahren Anspruch auf rechtliches Gehör. Dazu gehört,
dass die Behörde alle erheblichen und rechtzeitigen Vorbringen der Parteien
auch tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt.
Entsprechend ist die Behörde verpflichtet, ihren Entscheid zu begründen. Dabei
muss sie sich indes nicht mit allen Parteistandpunkten einlässlich
auseinandersetzen, sondern kann sich auf die wesentlichen Punkte beschränken (vgl.
beispielsweise BGE 136 I 229 E. 5.2 mit Hinweisen; zum Ganzen auch
Lorenz Kneubühler/Ramona Pedretti in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin
Schindler [Hrsg.], VwVG [–] Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [–]
Kommentar, 2. A., Zürich/St. Gallen 2019, Art. 35 N. 7 und
9; ferner Gerold Steinmann, St. Galler Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung,
2014, Art. 29 N. 49). Hat die urteilende Behörde aufgrund der bereits
abgenommenen Beweise ihre Überzeugung gebildet und kann sie ohne Willkür in
vorweggenommener Beweiswürdigung annehmen, dass ihre Überzeugung durch weitere
Beweiserhebungen nicht geändert würde, darf sie auch auf die Abnahme
anerbotener Beweismittel verzichten (BGE 141 I 60 E. 3.3 mit
Hinweis).
Entgegen dem Beschwerdeführer nimmt der Rekursentscheid
ausdrücklich Bezug auf die Eingabe vom 13. September 2017 bzw. einzelne
der Vorbringen darin.
Dass die Vorinstanz
die Einschätzung des Beschwerdeführers bezüglich des Bestehens einer Abmachung
im Sinn von Art. 23 Abs. 2 IVSE nicht teilt und hiervon abweichend
annimmt, mangels einer solchen könne die Abgeltung der von diesem erbrachten
Leistungen nicht nach der Methode P erfolgen (hierzu unten 3.2), stellt in
keiner Weise eine ungenügende Begründung dar. Auch kann nicht gesagt werden,
dass die Aktenlage bzw. die vorhandenen Beweismittel und Parteivorbringen einen
solchen Schluss nicht zuliessen. Da die Vorinstanz die (Kern-)Aussage des
Beschwerdeführers, in der Vergangenheit mit dem Beschwerdegegner bei der
Aufnahme ausserkantonaler Jugendlicher "nach der Methode P zum
vereinbarten Ansatz von Fr. 480.-- abgerechnet" zu haben, nicht bezweifelt,
diesem Umstand aber – wie sich nachfolgend zeigt – keine entscheidwesentliche
Bedeutung zukommt, durfte sie denn auch darauf verzichten, die in diesem
Zusammenhang offerierte Befragung von H, einem früheren Mitarbeiter des
Beschwerdegegners, als Zeugen der getroffenen "Übereinkunft"
durchzuführen. Eine Verletzung des Gehörsanspruchs liegt nicht vor.
2.3
Aus dem eben genannten Grund ist auch
im verwaltungsgerichtlichen Verfahren von den (offerierten) Zeugenbefragungen von
H wie auch von I, dem Gesamtleiter der Einrichtung G, abzusehen.
3.
3.1
Die
Interkantonale Vereinbarung für soziale Einrichtungen bezweckt, die Aufnahme
von Personen mit besonderen Betreuungs- und Förderungsbedürfnissen in
geeigneten sozialen Einrichtungen ausserhalb ihres Wohnkantons ohne
Erschwernisse zu ermöglichen (Art. 1 Abs. 1 IVSE), indem sie regelt,
wer (insbesondere welcher Kanton) für die Kosten solcher Aufenthalte
aufzukommen hat.
Zu den sozialen Einrichtungen in diesem Sinn
gehören stationäre Einrichtungen für Kinder und Jugendliche (Bereich A),
Einrichtungen für erwachsene Menschen mit Beeinträchtigungen (Bereich B),
stationäre Angebote im Suchtbereich (Bereich C) und Einrichtungen der externen
Sonderschulung (Bereich D; Art. 2 Abs. 1 IVSE). Jeder
Vereinbarungskanton kann einzelnen, mehreren oder allen Bereichen beitreten
(Art. 37 Abs. 3 IVSE). Die Kantone haben dabei nach Art. 31 IVSE
die Einrichtungen auf ihrem Gebiet zu bezeichnen, welche sie der Vereinbarung
zu unterstellen beabsichtigten, sie im Sinn des Art. 2 Abs. 1 IVSE
den entsprechenden Bereichen zuzuteilen, die von der Einrichtung angewandte
Methode der Leistungsabgeltung gemäss Art. 23 IVSE anzugeben und diese
Angaben dem Zentralsekretariat der Konferenz der kantonalen Sozialdirektor
innen
und -direktoren (SODK) zu melden, welches eine Liste sämtlicher der
Vereinbarung unterstellter Einrichtungen führt (Art. 32 Abs. 1 IVSE).
Diese Liste soll als Qualitätsgarantie und Gütesiegel dienen, weshalb die
Vereinbarungskantone dafür zu sorgen und regelmässig zu überprüfen haben, dass
die auf der Liste eingetragenen Einrichtungen auf ihrem Kantonsgebiet die
Anforderungen des Konkordats erfüllen und dort ein therapeutisch, pädagogisch
und wirtschaftlich einwandfreier Betrieb gewährleistet ist (vgl.
Art. 33 f. IVSE; SODK, Kommentar zur Interkantonalen Vereinbarung für
soziale Einrichtungen vom 7. Dezember 2007 [IVSE-Kommentar],
S. 15 f., und SODK, Empfehlung zur Unterstellung von Einrichtungen in
der IVSE vom 1. Dezember 2005 [IVSE-Empfehlung], S. 3 [beides unter
www.sodk.ch > Über die SODK > IVSE > Regelwerk der IVSE
{zuletzt abgerufen am 10. Mai 2019}]).
3.2
Nach dem
Finanzierungsmodell des Konkordats hat der Wohnkanton der Person, welche Leistungen
in einem der in Art. 2 Abs. 1 IVSE genannten Bereiche in einer
sozialen Einrichtung beansprucht, dieser grundsätzlich vorgängig mittels einer
vom Standortkanton einzuholenden Kostenübernahmegarantie (vgl. Art. 26
Abs. 1 IVSE) die Leistungsabgeltung für die entsprechende Periode
zuzusichern (Art. 19 Abs. 1 IVSE). Um (langwierige) Verhandlungen
zwischen den betroffenen Kantonen zu vermeiden, ist deshalb bereits bei der
Aufnahme einer Einrichtung auf die IVSE-Liste vom Standortkanton – wie
aufgezeigt – (unter anderem) festzulegen, nach welchem Abrechnungssystem bzw.
welcher Methode die Leistungsabgeltung vorgenommen wird (IVSE-Empfehlung
S. 3 und 8). Zur Auswahl stehen laut Art. 23 Abs. 1 IVSE die
Methode D (Defizitdeckung) und die Methode P (Pauschalen). Besteht
zwischen dem Standortkanton und seiner Einrichtung keine Abmachung bezüglich
der Methode P, kommt die Methode D zur Anwendung (Art. 23
Abs. 2 IVSE).
Gemäss der – diese Vorgaben konkretisierenden –
IVSE-Richtlinie zur Leistungsabgeltung und zur Kostenrechnung vom
1. Dezember 2005 (IVSE-Richtlinie LAKORE [www.sodk.ch > Über die
SODK > IVSE > Regelwerk der IVSE {zuletzt abgerufen am
10. Mai 2019}]) wird die Leistungsabgeltung bei der Methode P
(Pauschalen) aufgrund von Erfahrungszahlen und möglichst genauer Schätzung und
Budgetierung im Voraus zwischen dem Standortkanton und der betroffenen
Einrichtung in einem rechtsverbindlichen Dokument (etwa einem Leistungsvertrag)
festgelegt, welches auch Regelungen bezüglich Über- und Unterdeckungen sowie
den Auslastungsgrad der Einrichtung zu enthalten hat (zum Ganzen Ziff. 7.1
Sätze 2 f. IVSE-Richtlinie LAKORE). Bei der Methode D
(Defizitdeckung) kontrolliert der Standortkanton dagegen das Budget der
Einrichtung unter Berücksichtigung der angenommenen Auslastung. Der Wohnkanton
leistet Vorschusszahlungen an die bewilligten Nettotageskosten
(Defizitansätze); die Abrechnung erfolgt im Nachhinein, wobei der
Standortkanton dem Wohnkanton die Nettotageskostenberechnung und die
Jahresrechnung sowie auf Anfrage den Kontrollstellenbericht sowie eine
allfällige Betriebsbeitragsverfügung des Bundes zustellt (zum Ganzen
Ziff. 7.2 IVSE-Richtlinie LAKORE).
4.
4.1
Der Kanton
Zürich trat der Interkantonalen Vereinbarung für soziale Einrichtungen am
14. November 2007 bei (OS 62, 502 ff.). Gegenwärtig figurieren
auf der IVSE-Liste im Bereich A insgesamt 75 soziale Einrichtungen mit
Standort auf dem Kantonsgebiet (vgl. www.sodk.ch > Über die SODK
> IVSE-Datenbank [Stand am 8. Mai 2019], auch zum Folgenden). Eine
von ihnen ist die Einrichtung G des Beschwerdeführers. Diese wurde dem bei
der Vorinstanz eingereichten Auszug des Datenbankeintrags vom September 2017
zufolge vor einigen Jahren mit der Methode D ("Defizitdeckung") als
anwendbarer "Methode der Leistungsabgeltung" in die IVSE-Liste
aufgenommen.
Gemäss dem Beschwerdeführer war der Einrichtung die
Aufnahme auf die IVSE-Liste bzw. waren "Beiträge" zunächst noch
verweigert worden, bis er und der Beschwerdegegner, damals vertreten durch H,
sich "einvernehmlich" auf einen Tagessatz von Fr. 480.- hätten
einigen können. Auf der genannten Basis einer Tagespauschale von Fr. 480.-
seien dann in den Folgejahren etwa "Anfragen, Kostenübernahmegarantien und
Abgeltungen an E" erfolgt. Dieser habe dementsprechend auf den Gesuchen um
Kostenübernahmegarantie "stets die Methode P verlangt", was ihm
auch jeweils "bewilligt" worden sei. Belegt wird die geschilderte
Abgeltungspraxis mittels vier vom Beschwerdegegner visierter Gesuche um
Kostengarantie für die (ausserkantonale) Unterbringung Jugendlicher aus dem
Kanton J in der Einrichtung G aus den Jahren 2014, 2015, 2016 und
2017, in welchen als massgebliche Methode der Leistungsabgeltung jeweils die
Methode P und ein verrechenbarer Aufwand von Fr. 480.- angegeben wird.
4.2
Der
Beschwerdegegner bestreitet nicht, dass die Leistungsabgeltung bei der Unterbringung
Jugendlicher mit ausserkantonalem Wohnsitz in der Einrichtung G in der
Vergangenheit – jeweils bzw. jedenfalls in den vier genannten Fällen – nach der
Methode P erfolgte. Er macht jedoch geltend, mit dem Beschwerdeführer
diesbezüglich keine Abmachung im Sinn von Art. 23 Abs. 2 IVSE
getroffen zu haben, da "[d]er Kanton Zürich […] mit keiner seiner
Institutionen einen Leistungsvertrag abgeschlossen" habe und entsprechend
bis anhin bei allen Einrichtungen offiziell nur nach der Methode D habe
abgerechnet werden können.
Auf die grundsätzliche Massgeblichkeit der Abgeltungsmethode D
explizit aufmerksam gemacht wurden die Leitungsorgane des Beschwerdeführers –
soweit aus den Akten ersichtlich – zum ersten Mal anlässlich einer Sitzung zum
Thema "Auswertung Aufsicht 2016 G" zwischen einem Vertreter von E und
dreien des Beschwerdegegners Anfang Dezember 2016. So lässt sich dem Protokoll
zur Sitzung entnehmen, dass der Beschwerdegegner erst kurz zuvor "[i]m
Herbst 2016 […] bemerkt" haben will, "dass G auf der IVSE-Liste
aufgeführt" werde. Die Aufnahme und damit auch der weitere Verbleib auf
der Liste aber setzte(n) voraus – so die protokollierte Aussage des
Beschwerdegegners weiter –, dass die IVSE-Richtlinie LAKORE eingehalten werde,
"d.h. dass vorgängig ein Budget eingereicht werden und vom AJB beurteilt
werden muss, dass eine Schlussabrechnung eingereicht werden muss und bei
ausserkantonalen Platzierungen die Defizitdeckung zur Anwendung kommen
muss". Vor diesem Hintergrund wurde der Beschwerdeführer angehalten, bis
zum 20. Januar 2017 mitzuteilen, ob er bereit sei, die IVSE-Richtlinie
LAKORE einzuhalten, um auf der IVSE-Liste zu verbleiben.
Als eine entsprechende Erklärung ausblieb, forderte der
Beschwerdegegner den Beschwerdeführer in der Folge mit Verfügung vom 21. März
2017 ausdrücklich auf, bis zum 30. April 2017 "das gemäss IVSE-Richtlinien
LAKORE erstellte Budget 2017, die Schlussabrechnung 2016, das Personalformular,
eine Aufstellung der budgetierten Aufenthaltstage und eine Erklärung, dass E
[…] die von der IVSE vorgegebenen Abrechnungsmodalitäten im Rahmen der
Defizitdeckung einhält", einzureichen, ansonsten die Einrichtung G
von der IVSE-Liste gestrichen werde.
4.3
Mit
Schreiben vom 31. März 2017 wurde der Beschwerdeführer nochmals auf die
massgeblichen Vorgaben, insbesondere Ziff. 7.1 f. der IVSE-Richtlinie
LAKORE, hingewiesen und ihm mitgeteilt, dass im Kanton Zürich "heute"
eine gesetzliche Grundlage dafür fehle, "mit Heimen
Leistungsvereinbarungen abzuschliessen", weshalb bei der Unterbringung
Jugendlicher mit ausserkantonalem Wohnsitz nur die Methode D zur Anwendung
gelange. Er habe daher das Budget 2017 inklusive der budgetierten
Aufenthaltstage einzureichen, das (angehängte) Formular zu den budgetierten
Personalkosten 2017, die Jahresrechnung 2016 und eine Erklärung, dass er bereit
sei, über die IVSE platzierte ausserkantonale Jugendliche nach der
Methode D abzurechnen. Am 18. Mai 2017 erliess der Beschwerdegegner
dann die Ausgangsverfügung mit der Begründung, dass der Beschwerdeführer
"innert der ihm angesetzten Frist die verlangten Unterlagen nicht
eingereicht" habe, weshalb eine "Überprüfung, ob E […] die von der
IVSE vorgegebenen Abrechnungsmodalitäten" einhalte, nicht möglich sei.
Der Beschwerdeführer rechtfertigt seine Verweigerungshaltung
damit, es bilde "mit Blick auf die vereinbarte und stets, auch im
ausserkantonalen Verhältnis angewandte und vom Beschwerdegegner akzeptierte
Abrechnungsmethode P" sein gutes Recht, "den Rechtsstandpunkt
der Vereinbarung der Abrechnungsmethode P einzunehmen", zumal sich
"in tatsächlicher Hinsicht zwischenzeitlich rein gar nichts geändert"
habe; er beruft sich mit anderen Worten darauf, mit dem Beschwerdegegner vor
seiner Eintragung auf die IVSE-Liste eine Vereinbarung im Sinn von Art. 23
Abs. 2 IVSE bezüglich der Methode P als massgeblicher Methode der
Leistungsabgeltung getroffen zu haben, welche unverändert Nachachtung verlange,
sodass er nicht gehalten gewesen sei, hinsichtlich eines Wechsels der
Abgeltungsmethode die in Ziff. 7.2 IVSE-Richtlinie LAKORE aufgeführten
Unterlagen einzureichen.
5.
5.1
Betrachtet
man die vorstehende Sachverhaltsschilderung, liesse sich zunächst fragen, ob
der Beschwerdeführer im (vorliegenden) Rechtsmittelverfahren gegen die
Verfügung vom 18. Mai 2017 überhaupt noch einwenden könne, nicht nach der
Methode D abrechnen und daher auch nicht die hierfür erforderlichen
Unterlagen einreichen zu müssen, oder ob er diese Rüge nicht stattdessen
bereits mit einem Rechtsmittel gegen die Verfügung vom 21. März 2017 hätte
vorbringen müssen, was er – entgegen anderslautender Beteuerung – nicht tat
(vgl. zur beschränkten Anfechtbarkeit reiner Vollstreckungsverfügungen Tobias
Jaag, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar],
§ 31 N. 4 und § 30 N. 80; ferner René Wiederkehr/Paul
Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012,
Rz. 2322; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 1464).
Würde nämlich angenommen, dass die Ausgangsverfügung lediglich der Vollstreckung
der als (eigentliche) Sachverfügung anzusehenden Verfügung vom 21. März
2017 diente, wäre sie nur dann anfechtbar, wenn Mängel vorgebracht würden, die
in ihr selber begründet sind, oder aber gegen die Sachverfügung eingewendet
würde, diese sei von Anfang an nichtig gewesen, enthalte schwerwiegende
Grundrechtsverletzungen oder sei durch nachträglich eingetretene Umstände
rechtswidrig oder gegenstandslos geworden; Rügen hingegen, welche – wie hier –
bereits im Entscheidverfahren, welches mit der Sachverfügung abgeschlossen
wurde, hätten vorgebracht werden können, wären ausgeschlossen (Jaag, § 30
N. 81 f.).
Die Frage braucht allerdings nicht beantwortet zu werden,
da sich die Rüge des Beschwerdeführers – wie sich sogleich zeigt –  ohnehin als
unbegründet erweist.
5.2
Nach der eindeutigen
Regelung in Art. 23 Abs. 2 IVSE setzt der Entscheid für eine Leistungsabgeltung
nach der Pauschalmethode eine vertragliche Abmachung zwischen dem
Standortkanton und der betroffenen Einrichtung auf dem Kantonsgebiet voraus.
Die beiden müssen mithin einen verwaltungsrechtlichen Vertrag abschliessen,
welcher sich darüber hinaus nicht nur zur gewählten Methode zu äussern, sondern
laut Ziff. 7.1 der IVSE-Richtlinie LAKORE auch eine Regelung bezüglich der
Handhabung von Über- und Unterdeckungen (Gewinnerzielung und Reservebildung)
sowie des Auslastungsgrads der Einrichtung zu enthalten hat (vgl. zum Ganzen
IVSE-Empfehlung S. 3; siehe sodann auch die Ziff. 6 der Richtlinien
des Kantonalen Sozialamts über die Gewährung von Betriebsbeiträgen an
Invalideneinrichtungen im Erwachsenenbereich vom 22. November 2017
[www.sozialamt.zh.ch > Einrichtungen Behindertenhilfe
> Richtlinien {zuletzt abgerufen am 10. Mai 2019}]; ferner
allgemein zu den Erscheinungsformen verwaltungsrechtlicher Verträge und deren
Abgrenzung von privatrechtlichen Verträgen Wiederkehr/Richli,
Rz. 2940 ff., insbesondere Rz. 2946 und 3046 ff., sowie zu
den Leistungsauf- und
-verträgen Bernhard Rütsche, Staatliche Leistungsaufträge und Rechtsschutz,
ZBJV 152/2016, S. 71 ff., 77 und 95 ff.).
Nach der herrschenden Lehre und Rechtsprechung bedarf ein
verwaltungsrechtlicher Vertrag zu seiner Gültigkeit dabei der Schriftform
(Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht,
4. A., Bern 2014, § 34 N. 3; Wiederkehr/Richli, Rz. 2990
und 3007; BGr, 2. November 2010, 1C_61/2010, E. 4.1 mit Hinweisen).
Entsprechend verlangt auch die IVSE-Richtlinie LAKORE für die Festlegung der
Methode nach Art. 23 IVSE ausdrücklich ein rechtsverbindliches
"Dokument" wie etwa einen Leistungsvertrag (vgl. Ziff. 7.1
S. 1 am Ende).
5.3
Hier ist
weder dargetan noch ersichtlich, dass die Parteien eine schriftliche
Vereinbarung bzw. einen Leistungsvertrag betreffend die Wahl der
Pauschalmethode als massgeblicher Methode der Leistungsabgeltung getroffen
hätten. Mangels einer vertraglichen Abmachung im Sinn von Art. 23
Abs. 2 IVSE kommt deshalb grundsätzlich – wie bei praktisch allen anderen
Einrichtungen im Bereich A auf dem Kantonsgebiet – die Methode der
Defizitdeckung zur Anwendung (www.sodk.ch > Über die SODK
> IVSE-Datenbank, wonach seit Januar 2018 zumindest zwei Einrichtungen
pauschal abrechnen).
Daran vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass die
Abgeltung der im Zusammenhang mit der Unterbringung (einzelner) ausserkantonaler
Jugendlicher in der Einrichtung G erwachsenen Kosten in der Vergangenheit
pauschal erfolgte. So ist aufgrund der nachvollziehbaren Vorbringen des
Beschwerdegegners davon auszugehen, dieser habe die pauschale Abgeltung nach
einem "aufgrund von Erfahrungswerten 'vereinbart[en]'" Tarif bislang
allein deshalb lediglich geduldet, weil er nicht über die "zur Berechnung
der budgetierten Tageskosten notwendigen Unterlagen" verfügt habe, das
heisst, eine Abgeltung nach der Methode D, welche anders als die Methode P
einer laufenden Kosten- und Leistungsüberprüfung bedurft hätte, von vornherein
nicht möglich gewesen wäre. Aber selbst wenn der Beschwerdegegner dem
Beschwerdeführer vor seiner Aufnahme auf die IVSE-Liste nicht bloss aus der Not
heraus als Übergangslösung die Leistungsabrechnung nach der Methode P
gestattet, sondern ihm diesbezüglich (formlos) eine bedingungslose Zusicherung
abgegeben hätte, wäre dem Beschwerdegegner nicht verwehrt, sich im Nachhinein
auf den Art. 23 IVSE bzw. die Ziff. 7.1 f. der IVSE-Richtlinie
LAKORE zu berufen und eine diesen Vorgaben entsprechende Leistungsabgeltung zu
verlangen, zumal die Rücksichtnahme auf den Beschwerdeführer, welcher ohne
Frage von der bisherigen konkordatswidrigen Praxis profitierte, nicht dazu
führen darf, dass ein Zustand, der andere soziale Einrichtungen auf dem
Kantonsgebiet diskriminiert, auf unabsehbare Zeit hinaus vom Beschwerdegegner
zementiert werde. Die Organe der IVSE und die weiteren Vereinbarungskantone
müssen sich zudem – wie aufgezeigt – darauf verlassen können, dass die
jeweiligen Standortkantone nur Heime und Einrichtungen auf die IVSE-Liste
setzen, auf welche sie die Bestimmungen des Konkordats, insbesondere jene zur
richtigen Rechnungstellung, vollumfänglich anwenden (IVSE-Kommentar, S. 15).
5.4
Der
Beschwerdeführer könnte sich in diesem Zusammenhang insofern einzig auf den
Vertrauensschutz nach Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV berufen. Dies
setzte indes voraus, dass er im Vertrauen auf die weitere Leistungsabgeltung
nach der Methode P Dispositionen getroffen hätte, welche er nicht mehr
ohne Nachteil rückgängig machen könnte (vgl. zu den einzelnen Voraussetzungen
des Vertrauensschutzes BGE 141 I 161 E. 3.1, 137 I 69 E. 2.5.1,
131 II 627 E. 6.1). Solches – etwa, dass die vier erwähnten Einzelfälle,
in denen jeweils eine pauschale Abgeltung zu einem Tagessatz von Fr. 480.-
genehmigt worden war, bei einem Wechsel des Abgeltungssystems (rückwirkend bzw.
nachträglich) anders abgegolten würden oder aber der Betrieb der
Einrichtung G diesfalls nicht mehr tragbar wäre und die darin getätigten
Investitionen daher nutzlos würden – wird freilich nicht geltend gemacht; im
Gegenteil erklärt sich der Beschwerdeführer im Eventualstandpunkt bereit,
künftig nach der Methode D abzurechnen, und geht es ihm mit der Beschwerde
denn auch primär darum, sich nicht "einfach dem Diktat des
Beschwerdegegners ohne vorgängige Prüfung der Rechtslage zu unterwerfen".
Hinzu kommt, dass der Beschwerdeführer bei zumutbarer
Sorgfalt wohl hätte wissen müssen, dass die (rein) mündliche Vereinbarung eines
bestimmten Abgeltungstarifs eine schriftliche Abmachung nach Art. 23
Abs. 2 IVSE nicht zu ersetzen bzw. in jedem Fall nicht zeitlich
unbeschränkt Geltung zu beanspruchen vermag, weshalb bereits fraglich
erscheint, ob überhaupt eine hinreichende Vertrauensgrundlage gegeben wäre.
Dies gilt umso eher, als davon auszugehen ist, dass die Einrichtung G bis
ins Jahr 2017 auf der öffentlich einsehbaren IVSE-Liste mit der Methode D
als massgeblicher Methode der Leistungsabgeltung geführt worden war.
(Auch) die Berufung auf Vertrauensschutz würde dem
Beschwerdeführer somit nicht weiterhelfen.
5.5
Die wegen
Nicht- bzw. nicht nachgewiesener Erfüllung der Vorgaben der Interkantonalen
Vereinbarung für soziale Einrichtungen erfolgte Streichung der
Einrichtung G von der IVSE-Liste erweist sich demnach als recht- sowie in
Anbetracht des konkreten Vorgehens des Beschwerdegegners (wiederholte Androhung
sowie Fristansetzung) auch als verhältnismässig.
Es mag sein, dass die Leistungsabgeltung nach der
Methode D wegen des erhöhten Administrativaufwands heute nicht mehr
zeitgemäss ist, weshalb die Kantone laut Art. 23 Abs. 3 IVSE den
Übergang von dieser Methode zu jener der Pauschalabgeltung anzustreben haben; der
Entscheid hierüber liegt jedoch bei den einzelnen Standortkantonen, welche erst
die dazu erforderlichen Rahmenbedingungen zu schaffen und in jedem Fall
abzuklären haben, ob die Vorgaben des Konkordats bezüglich Qualität und
Wirtschaftlichkeit auch bei einer Abgeltung nach der Methode P (noch)
eingehalten werden könnten.
6.
6.1
Nach dem
Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Dies gilt auch bezüglich des Eventualantrags
des Beschwerdeführers, wonach er "eventualiter mit der Abrechnungsmethode D"
in die IVSE-Liste aufzunehmen sei, wurden die für eine solche Aufnahme – unstreitig
– erforderlichen Unterlagen doch bis heute nicht eingereicht und ist insofern
weder dem Verwaltungsgericht noch seinen Vorinstanzen die Beurteilung möglich,
ob diese Methode zur Leistungsabgeltung bei der Einrichtung G überhaupt in
Frage komme. Dem Beschwerdeführer ist es im Übrigen unbenommen, jederzeit unter
Beilage der notwendigen Dokumente ein neues Gesuch um Aufnahme auf die
IVSE-Liste mit der Abgeltungsmethode D beim hierfür zuständigen
Beschwerdegegner einzureichen.
6.2
Nach dem –
bei der Kostenverlegung im Rechtsmittelverfahren die Regel bildenden –
Unterliegerprinzip wären die Gerichtskosten grundsätzlich vollumfänglich dem
Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Da der Beschwerdegegner jedoch unter
Missachtung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde (vgl. § 55 in
Verbindung mit § 25 Abs. 1 VRG) zum Vollzug der Ausgangsverfügung
schritt und so die am 24. Januar 2019 präsidialiter verfügte
superprovisorische Massnahme nötig machte, rechtfertigt es sich, ihm nach dem
Verursacherprinzip einen Teil der Kosten zu belasten (§ 13 Abs. 2
Satz 2 VRG; zum Ganzen Kaspar Plüss, VRG-Kommentar, § 13
N. 41 f. und 50 ff.). Die Gerichtskosten sind entsprechend zu
1/5 dem Beschwerdegegner und zu 4/5 dem Beschwerdeführer aufzuerlegen; eine
Parteientschädigung steht Letzterem nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    180.--     Zustellkosten,
Fr. 2'680.--     Total der Kosten.
3.
Die
Gerichtskosten werden zu 4/5 dem Beschwerdeführer und zu 1/5 dem
Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Eine Parteientschädigung wird nicht
zugesprochen.
5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab
Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an …