zh_verwaltungsgericht · PB.2007.00013 · 2008-07-30 · de

Lohnnachzahlungen | Anspruch auf Lohnnachzahlungen wegen Diskriminierung im Sinn von Art. 3 GlG? Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts, weil eine geschlechtsdiskriminierende Lohnbenachteiligung in Frage steht und weil die Beschwerdeführerin gestützt auf Art. 6 Abs. 1 EMRK einen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung hat (E. 1.1). Kammerzuständigkeit (E. 1.2). Rechtsgrundlagen und Tragweite des Diskriminierungsverbots gemäss Art. 3 GlG (E. 2.1). Beweislastumkehr bei Glaubhaftmachung einer Diskriminierung (E. 2.2) Kognition des Verwaltungsgerichts (E. 2.3). Die Beschwerdeführerin als Angehörige des oberen Kaders der Pflegeberufe (Sektorleitung) kann aus dem Grundsatzentscheid des Verwaltungsgerichts (VK.1996.00011), gemäss welchem die Entlöhnung der diplomierten Krankenpflegerin im Vergleich mit derjenigen des Polizeisoldaten diskriminierend war, nichts zu ihren Gunsten herleiten (E. 3.3.1 f., 3.3.5). Sofern sie sich mit der ihr in der Spitalhierarchie direkt über- bzw. untergeordneten Pflegedienstleitung und Oberschwester vergleicht, stellt sich lediglich die Frage, ob eine Verletzung des allgemeinen Anspruchs auf rechtsgleiche Behandlung (Art. 8 Abs. 1 BV) vorliegt. Abgesehen davon, dass diese Frage zu verneinen ist, nützt der Beschwerdeführerin die Berufung auf Art. 8 Abs. 1 BV nichts, weil sich nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung daraus kein Anspruch auf rückwirkende Lohnzahlung ergibt (E. 3.3.2). Ebenso wenig nützt der Beschwerdeführerin die Berufung auf eine Lohndiskriminierung gegenüber den vorwiegend männlichen Abteilungschefs (E. 4). Obwohl zur Aufdeckung einer Lohndiskriminierung auch verschiedenartige Tätigkeiten miteinander verglichen werden können oder müssen, eignen sich die Abteilungschefs mangels Homogenität der Aufgaben, der erforderlichen Qualifikationen und Belastungen nicht als Vergleichsgruppe (E. 4.3.1 f.). Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 7). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 30.07.2008 PB.2007.00013
Zurich Verwaltungsgericht 30.07.2008 PB.2007.00013
Zurigo Verwaltungsgericht 30.07.2008 PB.2007.00013

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2007.00013
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Geschäftsnummer:
PB.2007.00013
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 30.07.2008
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 14.09.2009 gutgeheissen, den Entscheid aufgehoben und die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Lohnnachzahlungen
Anspruch auf Lohnnachzahlungen wegen Diskriminierung im Sinn von Art. 3 GlG?
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts, weil eine geschlechtsdiskriminierende Lohnbenachteiligung in Frage steht und weil die Beschwerdeführerin gestützt auf Art. 6 Abs. 1 EMRK einen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung hat (E. 1.1). Kammerzuständigkeit (E. 1.2). Rechtsgrundlagen und Tragweite des Diskriminierungsverbots gemäss Art. 3 GlG (E. 2.1). Beweislastumkehr bei Glaubhaftmachung einer Diskriminierung (E. 2.2) Kognition des Verwaltungsgerichts (E. 2.3). Die Beschwerdeführerin als Angehörige des oberen Kaders der Pflegeberufe (Sektorleitung) kann aus dem Grundsatzentscheid des Verwaltungsgerichts (VK.1996.00011), gemäss welchem die Entlöhnung der diplomierten Krankenpflegerin im Vergleich mit derjenigen des Polizeisoldaten diskriminierend war, nichts zu ihren Gunsten herleiten (E. 3.3.1 f., 3.3.5). Sofern sie sich mit der ihr in der Spitalhierarchie direkt über- bzw. untergeordneten Pflegedienstleitung und Oberschwester vergleicht, stellt sich lediglich die Frage, ob eine Verletzung des allgemeinen Anspruchs auf rechtsgleiche Behandlung (Art. 8 Abs. 1 BV) vorliegt. Abgesehen davon, dass diese Frage zu verneinen ist, nützt der Beschwerdeführerin die Berufung auf Art. 8 Abs. 1 BV nichts, weil sich nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung daraus kein Anspruch auf rückwirkende Lohnzahlung ergibt (E. 3.3.2). Ebenso wenig nützt der Beschwerdeführerin die Berufung auf eine Lohndiskriminierung gegenüber den vorwiegend männlichen Abteilungschefs (E. 4). Obwohl zur Aufdeckung einer Lohndiskriminierung auch verschiedenartige Tätigkeiten miteinander verglichen werden können oder müssen, eignen sich die Abteilungschefs mangels Homogenität der Aufgaben, der erforderlichen Qualifikationen und Belastungen nicht als Vergleichsgruppe (E. 4.3.1 f.). Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 7).
Abweisung.
Stichworte:
ARBEITSBEWERTUNG
BESOLDUNG
BESOLDUNGSKLASSE
BESOLDUNGSSTUFE
DISKRIMINIERUNG
GLEICHSTELLUNG
GLEICHSTELLUNGSGESETZ
LOHNDISKRIMINIERUNG
LOHNNACHZAHLUNG
RECHTSGLEICHHEIT
RECHTSGLEICHHEITSGEBOT
VERGLEICHBARKEIT
Rechtsnormen:
Art. 8 Abs. 1 BV
Art. 6 Zus. 1 EMRK
Art. 3 GlG
Art. 6 GlG
§ 74 Abs. 2 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
PB.2007.00013
Entscheid
der 4. Kammer
vom
30. Juli 2008
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter
Peter Sprenger,
Gerichtssekretärin
Eliane Schlatter.
In Sachen
A
,
vertreten durch
Rechtsanwältin B,
Beschwerdeführerin
,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch:
Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich,
Obstgartenstrasse 21,
8090
Zürich
,
und Finanzdirektion des Kantons Zürich,
Walcheplatz 1,
8090
Zürich,
Beschwerdegegner
,
betreffend Lohnnachzahlungen,
hat sich ergeben:
I.
A.
Mit
Entscheid vom 22. Januar 2001 hiess das Verwaltungsgericht die
Gleichstellungsklagen diverser Berufsverbände und Einzelklägerinnen gegen den
Staat Zürich betreffend die Einreihung der Diplomierten Krankenschwestern, der
Diplomierten Krankenschwestern mit Zusatz­aus­bildung und der
Stationsschwestern teilweise gut. Dabei wurde festgehalten, grundsätzlich seien
die Diplomierten Krankenschwestern, denen Auszubildende und/oder Hilfspersonal
unterstellt seien, in die Lohnklassen (LK) 14 und 15 (anstatt 12 bis 13)
einzureihen. Folgerichtig seien Diplomierte Krankenschwestern mit Zusatzausbildung
in die Klassen 15 oder 16 (anstatt 13 bis 14) und Stationsschwestern in die
Klassen 15, 16 oder 17 (anstatt 14 bis 16) ein­zureihen (VK.1996.00011,
E. 10c, vgl. auch E. 4a, www.vgrzh.ch). Gleichentags ergingen noch
andere Urteile betreffend Gleichstellungsklagen im Gesundheitswesen (in Sachen
Berufsschullehrkräfte im Gesundheitswesen [VK.1996.00013], Physiotherapierende
[VK.1996.00015], Ergotherapierende [VK.1996.00017], alle ebenfalls unter
www.vgrzh.ch).
Am 16. Mai 2001 erliess der Regierungsrat des
Kantons Zürich mit Beschluss (RRB) 707/2001 einen Einreihungsplan
(Neueinreihung Gesundheitsberufe). Daraus ergeben sich ab dem 1. Juli 2001
unter anderem die folgenden Einreihungen: Diplomierte Krankenschwester/pfleger
mit Diplomniveau (DN) II und Diplomierte Krankenschwester/pfleger mit DN I und
mit besonderen Aufgaben (mbA) in LK 14, mit DN II mbA oder mit Zusatzausbildung
(mZA) in LK 15, mit DN II mbA und mZA in LK 16, Stationsleiter und
-leiterin in LK 16 bis 18, Leitender Pfleger und Leitende Schwester in LK 17
bis 19, Oberpfleger und -schwester in LK 19 bis 21 und schliesslich
Leitung Pflegedienst in LK 20 bis 24.
Zur Umsetzung des Entscheids des Verwaltungsgerichts
vom 22. Januar 2001 schloss der Kanton Zürich am 11. Juli 2001 unter anderem
mit den Berufsverbänden des Gesundheitswesens eine Vereinbarung betreffend
Lohnnachzahlungen ab. Davon wurde das obere Kader der Pflegeberufe
(Oberschwester, Sektorleitung und Pflegedienstleitung) nicht erfasst.
B.
A war
als Leiterin Pflegedienst Sektor Y am Kantonalzürcher Spital Z tätig. Bis Ende
Juni 2001 war sie in LK 20 eingereiht gewesen. Nach dem Urteil des
Verwaltungsgerichtes vom 22. Januar 2001 erfolgte per 1. Juli 2001
die Lohnüberführung in LK 22.
Am 28. Mai 2002 verlangte A für den Zeitraum von
1. März 1996 bis 30. Juni 2001 eine Lohnnachzahlung im Umfang einer
Lohnklasse und teilweise einer Stufe im Gesamtbetrag von Fr. 51'878.-,
zuzüglich Zins. Gesundheits- und Finanzdirektion lehnten diese Forderung am 8.
Juli 2003 ab.
II.
Mit Rekurs an den Regierungsrat vom 29. August
2003 liess A eine Lohnnachforderung von Fr. 43'280.-, zuzüglich 5 % Zins
seit 28. Mai 2002, stellen. Dabei handelte es sich um die Nachzahlung der
Differenz von LK 20 zu 21 und teilweise einer Stufe für den Zeitraum von
1. Januar 1997 bis 30. Juni 2001. Im Rahmen der Mitberichterstattung
bewertete das Personalamt des Kantons Zürich die Arbeitsstelle von A als
Sektorleiterin und kam zum Schluss, aus der Vereinfachten Funktionsanalyse
(VFA) resultiere ein Arbeitswert von 523 Punkten, was der Einstufung in LK 20
entspreche.
Schliesslich wies der Regierungsrat den Rekurs mit
Beschluss vom 7. März 2007 ab.
III.
Gegen diesen Entscheid liess A am 11. April 2007
Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben und erneut beantragen, ihr Lohnnachzahlungen
im Betrag von Fr. 43'280.-, zuzüglich Zins zu 5 % seit 28. Mai 2002
zu leisten, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Staats Zürich.
Regierungsrat und Staat Zürich, vertreten durch die
Gesundheitsdirektion und die Finanzdirektion, beantragten die Abweisung der
Beschwerde, Letzterer zudem unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Die
Beschwerde richtet sich gegen einen Rekursentscheid des Regierungsrats über
eine personalrechtliche Anordnung gemäss § 74 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG). Ungeachtet § 74
Abs. 2 VRG ist das Lohngefüge vom Verwaltungsgericht stets insoweit
überprüfbar, als es darum geht, eine allfällige
geschlechtsdiskriminierende
Lohnbenachteiligung ausfindig zu machen (vgl. VGr, 12. April 2006,
PB.2005.00053, E. 1.1, und 23. Oktober 2002, PB.2002.00022, E. 1b, beides
unter www.vgrzh.ch; Bea Rotach Tomschin, Die Revision des Zürcher
Verwaltungsrechtspflegegesetzes, ZBl 98/1997, S. 433 ff., 451;
Andreas Keiser, Rechtsschutz im öffentlichen Personalrecht nach dem revidierten
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, ZBl 99/1998,
S. 193 ff., 217; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 74
N. 12).
Im Übrigen ist die Einreihung in Besoldungsklassen und
-stufen trotz § 74 Abs. 2 VRG stets dann überprüfbar, wenn ein
Anspruch auf gerichtliche Beurteilung aufgrund von Art. 6 Abs. 1 der
Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) besteht. Vermögensansprüche aus
dem öffent­lichrechtlichen Dienstverhältnis stellen grundsätzlich zivilrechtliche
Streitigkeiten im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EMRK dar. Der Schutz von Art. 6
Abs. 1 EMRK kann öffentlichrechtlich Angestellten nach neuester
Rechtsprechung nur noch unter zwei Voraussetzungen verweigert werden: Erstens
muss im nationalen Recht für die entsprechende Kategorie von Angestellten bzw.
bestimmte Stelleninhaber der Zugang zu einem Gericht ausdrücklich ausgeschlossen
sein, und zweitens muss dieser Ausschluss objektiv im staatlichen Interesse
liegen und gerechtfertigt sein (EGMR, 19. April 2007, Vilho Eskelinen et
al., 63235/00, § 62; seither bestätigt: vgl. statt vieler EGMR,
21. Juni 2007, Redka, 17788/02, § 25 [Steuerinspektor], oder
21. Juni 2007, Pridatchenko et al., 2191/03, 3104/03, 16094/03, 24486/03, § 45 ff.
[Militärpersonal] – alles unter www.echr.coe.int). Dies trifft für das
Pflegepersonal nicht zu. Auf die Beschwerde ist somit auch unter diesem
Gesichtspunkt einzutreten.
1.2
Als
Vorinstanz hat der Regierungsrat gewirkt, weshalb schon deswegen die Kammer
zuständig ist; die gleiche Zuständigkeit ergibt sich auch wegen des Fr. 20'000.-
übersteigenden Streitwerts (§ 38 Abs. 2 und 3 VRG).
2.
2.1
Gemäss dem
Diskriminierungsverbot von Art. 3 des Gleichstellungsgesetzes vom
24. März 1995 (GlG) dürfen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer aufgrund
ihres Geschlechts – unter anderem namentlich bei der Entlöhnung – nicht
benachteiligt werden. Auf dieser Grundlage kann ein Lohngleichheitsanspruch
auch geltend gemacht werden, wenn "typische Frauenarbeit" schlechter
entlöhnt wird als "typische Männerarbeit" oder als Arbeit, die nicht
geschlechtsspezifisch zugeordnet ist. Diskriminierend kann nicht bloss die
ungleiche Bezahlung von gleicher (identischer) Arbeit sein, sondern auch
ungleiche Entlöhnung von verschiedener (inhaltlich anderer), aber
gleichwertiger Arbeit. Schliesslich kann sich selbst bei ungleichwertiger
Arbeit eine unverhältnismässig tiefere Entlöhnung diskriminierend auswirken
(vgl. Elisabeth Freivogel in: Margrith Bigler-Eggen­berger/Claudia Kaufmann
[Hrsg.], Kommentar zum Gleichstellungs­gesetz, Basel/Frankfurt a.M. 1997, Art. 3
Rz. 100 ff.). Es können somit auch Tätigkeiten verschiedenartiger
Natur miteinander verglichen werden. Anders liesse sich etwa eine der
Entlöhnung typischer Frauenberufe innewohnende versteckte Diskriminierung nicht
aufdecken. Der Vergleich zwischen ver­schiedenen Berufen macht es häufig nötig,
die betreffenden Tätigkeiten einer Arbeits­platzbewertung zu unterziehen (VGr,
22. Januar 2001, VK.1996.00011, E. 2b mit Hinweisen, www.vgrzh.ch).
2.2
Macht die
betroffene Person eine Diskriminierung glaubhaft, so führt dies zur Beweislastumkehr
(Art. 6 GlG). Glaubhaft gemacht ist eine Diskriminierung allerdings nicht
schon dann, wenn eine Frau weniger verdient oder sonstwie schlechter gestellt
ist als ein Mann, sondern nur, wenn sie unter gleichen oder ähnlichen Umständen
schlechter gestellt erscheint als dieser (BGr, 6. September 2006, 2A.127/20
06, E. 2.1, mit Hinweisen, www.bger.ch)
2.3
Hinsichtlich
der Kognition ist zu beachten, dass dem Verwaltungsgericht eine Überprüfung der
Sachverhaltsfeststellungen und die Rechtskontrolle, nicht jedoch die Ermessensüberprüfung
zusteht. Etwas anderes lässt sich auch aus dem Gleichstellungsgesetz nicht ableiten
(BGE 125 II 385 E. 5d).
Die Bewertung und Einstufung einer bestimmten Tätigkeit oder
Funktion ist weder eine reine Sach- noch Rechts- noch Ermessensfrage, sondern
enthält Elemente von allen dreien (BGE 125 II 385 E. 5b). Allerdings
handelt es sich dabei nicht um Ermessensfragen im engeren Sinn. Das würde nur
dann zutreffen, wenn die Verwaltungsbehörde befugt wäre, als gleichwertig
beurteilte Tätigkeiten in einem bestimmten (Ermessens-)Rahmen einer höheren
oder tieferen Klasse zuzuweisen. Steht die Gleichberechtigung von Mann und Frau
in Frage, wird jedoch durch Art. 8 Abs. 3 Satz 3 der Bundesverfassung
vom 18. April 1999 (BV) gerade dies untersagt; für gleichwertige Arbeit
besteht Anspruch auf gleichen Lohn. Hingegen trifft es zu, dass der unbestimmte
Rechtsbegriff der Gleichwertigkeit (von Arbeitstätigkeiten)
Beurteilungsspielräume schafft, die in erster Linie die politischen Behörden
auszufüllen haben. Auch wenn Bewertungsfragen, wie das Bundesgericht wiederholt
festgehalten hat (BGE 125 II 385 E. 5c, 118 Ia 35 E. 3b), vom
Gericht zu überprüfende Rechtsfragen darstellen, hat es sich deshalb bei der
Nachprüfung der von der Verwaltungsbehörde vorgenommenen Bewer­tungen
Zurückhaltung aufzuerlegen. Das gilt in besonderem Masse, wenn die
Verwaltungsbehörde im Bemühen um ein nach den herrschenden gesellschaftlichen
Auffassungen "gerechtes" Lohnsystem eine Arbeitsbewertung nach einem
anerkannten Verfahren durchgeführt hat, welches durch den möglichst weitgehenden
Einbezug der Betroffenen und ihrer Verbände einen hohen Grad von Akzeptanz erreicht
hat. Das Gericht besitzt nicht das von den Projektgremien im Lauf des
Verfahrens erworbene und durch Expertentätigkeit unterstützte
Würdigungsvermögen und kann es sich auch mit Hilfe eines oder einer Sachverständigen
im Nachhinein und ausserhalb des konkreten Bewertungsprozesses nicht aneignen.
Das Gericht, das ohnehin nicht die absolute Richtigkeit der Einstufungen,
sondern nur unter dem Gesichtswinkel des Diskriminierungsverbots unzulässige
Unterscheidungen fest­zustellen hat, hält sich deshalb zurück bei der
Überprüfung von Stelleneinreihungen, die aufgrund eines arbeitswissenschaftlich
einwandfrei und korrekt durchgeführten Bewer­tungsverfahrens zustande gekommen
sind. Das Gericht beschränkt sich auf die Prüfung, ob die Verwaltung sich an
die für das Bewertungsverfahren aufgestellten Regeln gehalten hat, ob alle
massgeblichen Umstände ermittelt und berücksichtigt, ob die Wertungen nach
nachvollziehbaren Kriterien und mit gleichen Massstäben vorgenommen und ob
Abweichungen gegenüber den Einreihungen, wie sie sich aufgrund der im ana­lytischen
Bewertungsverfahren erzielten Arbeitswertpunkte ergeben, sachlich
gerechtfertigt und durch die Verwaltungsbehörde oder die Projektgremien
hinreichend begründet worden sind (VGr, 22. Januar 2001, VK.1996.00011,
VK.1996.00015, VK.1996.00017, je E. 3 [alles unter www.vgrzh.ch]).
3.
Grundlage für die Arbeitsplatzbewertung im kantonalen
Besoldungswesen ist die VFA, mit welcher sich der Arbeitswert einer Funktion
nach den sechs Kriterien Ausbildung und Erfahrung (K1), Geistige Anforderungen
(K2), Verantwortung (K3), Psychische Anforderungen/Belastungen (K4),
Körperliche Anforderungen/Belastungen (K5) und Beanspruchung der
Sinnesorgane/spezielle Arbeitsbedingungen (K6) ermitteln lässt.
3.1
Das kantonale
Personalamt verglich im Rahmen seiner Bewertung die Stelle der Sektorleiterin
auch mit der Pflegedienstleitung und der Oberschwester des Kantonalzürcher
Spitals Z und gelangte zu folgenden Resultaten:
Funktion                                          K1     K2    K3     K4     K5     K6     Arbeitsw.    Klasse
Sektorleiterin                                   3,5     3,5    3,75   3,5     1,0     1,5
523,0       20
Leitung Pflegedienst                         4,0     4,0    4,0     3,5     0,5     0,5
621          23
Oberschwester                                3,5     3,0    3,5     3,5     1,0     1,5
487,5       19
Der Entscheid der Vorinstanz übernimmt diese Bewertung.
3.2
In diesem
Zusammenhang macht die Beschwerdeführerin geltend, ihre Tätigkeit als
Sektorleiterin entspreche hinsichtlich Ausbildung und Erfahrung der
Pflegedienstleitung und nicht derjenigen der Oberschwester. Sie sei deshalb in
Kriterium 1 nicht bei 3,5 Punkten, sondern bei 4,0 Punkten einzustufen.
Weiter rügt sie, ihre Tätigkeit sei im Vergleich zur
Stelle der Oberschwester auch in den Kriterien 3 und 4 zu tief bewertet worden
und die Berechnung des Arbeitswerts sei nicht nachvollziehbar
3.3
In den
erwähnten Urteilen des Verwaltungsgerichts vom 22. Januar 2001 bildete die
nicht weiblich identifizierte Tätigkeit der Polizeisoldaten die
Vergleichsfunktion. Ausgehend davon gelangte das Gericht zu den folgenden
diskriminierungsfreien Bewertungen (VK.1996.00011, VK.1996.00015,
VK.1996.00017, je E. 4d und 9h, alle unter www.vgrzh.ch):
Funktion                                          K1     K2    K3     K4     K5     K6     Arbeitsw.    Klasse
Polizeisoldat                                    2,5     2,0    2,0     3,5     3,0     3,0
326,5       14
Dipl.
Krankenpflegende                   2,5     2,0    2,5     3,5     3,0     3,0
346,0       14
Physiotherapeut/in                           2,5     2,5    2,0     3,0     3,5     2,0
344,5       14
Ergotherapeut/in                              2,5     2,5    2,0     3,0     3,0     2,0
337,5       14
3.3.1
Massgeblich war im Grundsatzentscheid der Vergleich der Tätigkeiten der
diplomierten Krankenpflegerin mit der des Polizeisoldaten. In Bezug auf
Kriterium 1 ergab sich für beide ein Wert von 2,5. Das Verwaltungsgericht hat
sodann in verschiedenen Entscheiden festgehalten, dass dort, wo hinsichtlich
Ausbildung und Erfahrung gegenüber der Tätigkeit der diplomierten
Krankenschwester DN II erhöhte Anforderungen bestünden, diese in K1 mit
mindestens 2,75 zu bewerten seien, da nur so die (aus Gleichstellungsgründen)
erforderliche Differenz zum Polizeisoldaten mit einem Wert von 2,5 geschaffen
werden könne; massgeblich für den höheren Arbeitswert war also auch in jenen
Fällen der Vergleich mit dem Polizeisoldaten (so unter anderem für die
Pflegefachperson im Kinder- und Jugendpsychiatrischen Dienst: VGr, 28. Juni
2006, PB.2005.00039, E. 3.4 [bestätigt in BGr, 19. Juni 2007, 2A.505/2006,
www.bger.ch]; für die Pflegefachperson im Drop-In der Psychiatrischen
Universitätsklinik: VGr, 27. Juli 2007, PB.2005.00064, E. 4.4 [beides auf
www.vgrzh.ch]).
3.3.2
Vorliegend rangiert die Bewertung der Tätigkeit der Beschwerdeführerin mit
3,5 in Kriterium 1 aber schon klar und deutlich über derjenigen des
Polizeisoldaten mit 2,5. Aus dem direkten oder indirekten Vergleich der beiden
Tätigkeiten ergibt sich, dass der Wert der ersten gegenüber der zweiten
deutlich höher liegen muss. Ob sich aber hier für die Beschwerdeführerin ein
Wert von 3,5 (wie für die Oberschwester), 4,0 (wie für die Pflegedienstleitung)
oder allenfalls 3,75 zwingend ergeben müsse, lässt sich daraus nicht entnehmen;
alle diese Werte liegen schon genügend deutlich über der Bewertung des Polizeisoldaten.
Somit lässt sich daraus vorliegend nichts mehr in Bezug auf eine
geschlechtsdiskriminierende
Lohnbenachteiligung der Beschwerdeführerin schliessen.
Die Beschwerdeführerin
vergleicht sich denn in diesem Zusammenhang auch mit der in der
Spitalhierarchie direkt über- und untergeordneten Pflegedienstleitung und
Oberschwester. Ob ihre lohnmässige Einreihung innerhalb des oberen Kaders der
Pflegeberufe korrekt ist oder nicht, ist nun aber nicht mehr eine Frage der
geschlechtsspezifischen Diskriminierung im Sinn von Art. 8 Abs. 3 BV
und Art. 3 GlG, sondern eine solche der Verletzung des allgemeinen Anspruchs
auf rechtsgleiche Behandlung im Sinn von Art. 8 Abs. 1 BV. In diesen
Fällen besteht aber nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gerade kein Anspruch
auf eine rückwirkende Lohnzahlung (BGE 131 I 105 E. 3.7;
VGr, 22. August
2007, PB.2007.00017, E. 2.4, www.vgrzh.ch)
.
Nachdem die Beschwerdeführerin ihren Anspruch erst nach dem 30. Juni 2001
erhoben hat, kann sie aus dem allgemeinen Rechtsgleichheitsgrundsatz von vornherein
keine Lohnnachzahlungen für die Zeit davor geltend machen. Zudem sind hier nach
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung die Behörden innerhalb der Grenzen des
Willkürverbotes und des Rechtsgleichheitsgebotes befugt,
aus der
Vielzahl denkbarer Anknüpfungspunkte die Kriterien auszuwählen, die für die
Besoldung von Beamten massgebend sein sollen. Verfassungsrechtlich wird nicht
verlangt, dass die Besoldung allein nach der Qualität der geleisteten Arbeit
bzw. den tatsächlich gestellten Anforderungen bestimmt wird.
Ungleichbehandlungen müssen sich aber vernünftig begründen lassen bzw. sachlich
haltbar sein (BGE 131 I 105 E. 3.1). In quantitativer Hinsicht lässt die
Rechtssprechung hier auch grössere Unterschiede in der Entlöhnung zu (vgl. BGE
129 I 161 E. 3.2). Nach ihren eigenen Berechnungen erhielt die
Beschwerdeführerin im relevanten Zeitraum zwischen 6,6 und 9,3 % zu wenig Lohn.
Im Lichte der dargestellten Rechtsprechung wäre wohl auch eine solche
Ungleichbehandlung noch nicht klarerweise im Bereich des nicht mehr Zulässigen.
3.3.3
Die Beschwerdeführerin rügt, ihre Tätigkeit sei im Vergleich zu derjenigen
der Oberschwester auch in den Kriterien 3 (Verantwortung) und 4 (psychische
Anforderungen und Belastungen) zu tief bewertet worden; in beiden Kriterien
hätte sie um 0,25 Punkte höher bewertet werden müssen.
Die Vorinstanz ging hier in Kriterium 3 von folgenden
Werten aus: Oberschwester 3,5, Sektorleitung 3,75 und Leitung Pflegedienst 4,0.
In Kriterium 4 bewertete sie alle drei gleich, nämlich mit 3,5.
Die Beschwerdeführerin begründet ihre Forderung nach
Höherbewertung auch hier ausschliesslich damit, dass sie ihre Tätigkeit mit anderen
Kaderstellen im Pflegebereich vergleicht. Wie dargelegt, kann daraus aber nicht
auf eine geschlechtsspezifische Diskriminierung geschlossen werden, sondern
gegebenenfalls nur auf eine allgemeine Ungleichbehandlung, woraus aber eben
keine rückwirkenden Lohnansprüche geltend gemacht werden können. Eine
Diskriminierung der Beschwerdeführerin aus dem direkten oder indirekten Vergleich
mit dem Polizeisoldaten (dessen Tätigkeit in K3 mit 2,0 und K4 mit 3,5 bewertet
ist), wird von der Beschwerdeführerin hier nicht geltend gemacht und ergibt
sich auch nicht sonstwie aus den Akten.
Im Weiteren erscheint die vorgenommene Bewertung auch
im Vergleich zu den anderen Kadern im Pflegebereich sachgerecht und
nachvollziehbar: Bezüglich Kriterium 3 liegt die Sektorleitung in der Mitte
zwischen der Oberschwester und der Pflegedienstleitung; in Kriterium 4 sind
alle drei Funktionen gleich bewertet.
3.3.4
Die Beschwerdeführerin rügt, dass sich aus der vom Personalamt
vorgenommenen Bewertung bei einem Wert von 3,75 in Kriterium 3 ein Arbeitswert
von 536,75 und nicht von 527,0 ergebe. Dazu ist anzumerken, dass eine
Skalierung von 0,25-Schritten eigentlich nur für das Kriterium 1 vorgesehen
ist. Will man trotzdem in Kriterium 3 einen Wert von 3,75 annehmen, so ergibt sich
für K3 interpoliert ein Arbeitswert 133,25, womit der gesamte Arbeitswert
tatsächlich 536,75 beträgt. Dies entspricht aber immer noch einer Einreihung in
LK 20 (Arbeitswerte von 506 bis 540) und reicht nur ganz knapp (mit 0,25
Punkten) in den Streubereich zu LK 21 hinein. Ein Anspruch auf eine
Höhereinreihung lässt sich daraus somit nicht ableiten.
3.3.5
Die Beschwerdeführerin beruft sich darauf, aus dem Grundsatzentscheid des
Verwaltungsgerichts vom 21. Januar 2001, welcher die Diskriminierung des
Pflegepersonals gegenüber dem Polizisten festgestellt und die Anhebung der
Ersteren in sämtlichen Hierarchiestufen verlangt habe, lasse sich auch die
Diskriminierung der Beschwerdeführerin im Vergleich zum Polizisten ableiten.
Das Verwaltungsgericht hatte sich sowohl beim
Pflegepersonal, den Physiotherapierenden und bei den Ergotherapierenden nicht
nur zur Bewertung der Grundfunktion dieser Berufe zu äussern, sondern (aufgrund
der entsprechenden damals vorliegenden Klagen) auch zu den weitergehenden
Funktionen der Dipl. Krankenschwester mit Zusatzausbildung und der Stationsschwester
sowie der Therapeutin mbA und der Leitenden Therapeutin. In jenen Verfahren war
aber unbestritten geblieben, dass eine Anhebung der Grundfunktion zu einer entsprechenden
Anhebung der weiteren vom Verfahren betroffenen, hierarchisch höher gestellten
Funktionen führen würde. Lediglich dies wurde denn auch in der von der Beschwerdeführerin
auszugsweise zitierten Erwägung festgehalten (VGr, 22. Januar 2001, VK.96.00011,
E. 10c/bb – ebenso für die Physiotherapierenden und Ergotherapierenden, VGr, je
22. Januar 2001, VK.96.00015, E. 10c Abs. 2, VK.96.00017, E. 10d Abs. 2
[alles unter www.vgrzh.ch]). Weiter lag die Bewertung der dort zu beurteilenden
Tätigkeiten noch näher beim Wert der Polizistenarbeit und war damit dem
Vergleich mit dieser zugänglich. Der andere von der Beschwerdeführerin
angeführte Entscheid des Verwaltungsgerichts betraf die Frage, wie die
Anpassung
innerhalb
einer Funktionskette (das heisst innerhalb der
mehrere Lohnklassen umfassenden Spanne für eine Tätigkeit) vorzunehmen sei
(VGr, 9. April 2003, PB.2002.00047, E. 3a/aa, www.vgrzh.ch). Diesem
Entscheid lässt sich deshalb nichts in Bezug auf die vorliegend relevante
Einordnung hierarchisch verschiedener Funktionen entnehmen.
Auch aus der von der Beschwerdeführerin angeführten
Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts ergibt sich vorliegend somit keine
geschlechtsspezifische Diskriminierung der Beschwerdeführerin als
Sektorleiterin.
Im Übrigen hat der Beschwerdegegner dem
Grundsatzentscheid des Verwaltungsgerichts insoweit Rechnung getragen, als er
bei den oberen Kader die Werte in Kriterium 1 gegenüber der Strukturellen
Besoldungsrevision 87/91 um einen halben Punkt angehoben hat, das heisst für
die Oberschwester von 3,0 auf 3,5 und für die Leitung Pflegedienst von 3,5 auf
4,0.
3.3.6
Der Beschwerdegegner hat die Beschwerdeführerin per 1. Juli 2001 in LK 22
überführt. Dies geschah im Rahmen der Neueinreihung der Gesundheitsberufe (RRB 707/2001).
In Bezug auf die Höhereinreihung der oberen Kader erfolgte diese Anhebung aber
weniger aus Gleichstellungsgründen, sondern vielmehr aus dem Querver­gleich mit
den übrigen Funktionen der Pflegekette und zur Wahrung der bewährten Spitalhierarchie
und Beibehaltung der Motivation und Leistungsbereitschaft des Kaders (a.a.O.
B.2). Somit ergibt sich auch aus dieser Anhebung der Beschwerdeführerin keine
Vermutung einer Diskriminierung.
4.
4.1
Die
Beschwerdeführerin macht weiter geltend, auch aus dem Vergleich mit den Einreihungen
der vorwiegend männlichen Abteilungschefs ergebe sich ihre Diskriminierung.
Ihre Stelle habe deutlich eher den Anforderungen der LK 23 als denjenigen der
LK
18 entsprochen;
ihre Aufgaben seien "zweifellos deutlich komplexer und mit höherer
Verantwortung verbunden" gewesen als beispielsweise diejenigen der in LK 20
eingereihten Leiter Besoldungswesen, Rechnungswesen oder Controlling.
4.2
Demgegenüber
bringt der Beschwerdegegner vor, im August 2002 seien von den total 155
Abteilungschefs 7 in LK 18, 19 in LK 19, 20 in LK 20, 30 in LK 21, 38 in LK 22
und 41 in LK 23 eingereiht gewesen. Die weiblichen Abteilungschefs bei einem
Anteil von 19 % seien durchschnittlich um 0,4 Lohnklassen tiefer
eingereiht gewesen als die männlichen Abteilungschefs, das heisst LK 20,9
im Vergleich zu LK 21,3. Eine solche Abweichung sei keinesfalls signifikant,
sondern liege im normalen Streubereich eines Quervergleichs. Die Stellen des
Leiters Controlling (LK 19) und des Leiters Finanzbuchhaltung (LK 20)
seien hinsichtlich Ausbildung und Erfahrung als auch geistiger Anforderungen
und Verantwortung mit jenen der Sektorleiterinnen vergleichbar und im Wesentlichen
auch gleich eingereiht.
4.3
4.3.1
Zur Aufdeckung einer Lohndiskriminierung können oder müssen – wie erwähnt –
auch verschiedenartige Tätigkeiten miteinander verglichen werden (vgl. oben
2.1). Vorliegend erblickt die Beschwerdeführerin eine Benachteiligung gegenüber
den anderen, vorwiegend männlichen Abteilungschefs. Sie bestreitet dabei auch,
dass die weiblichen Abteilungschefs nur um 0,4 Lohnklassen tiefer gelegen
hätten als die männlichen; dies lasse sich angesichts der statistischen Zahlen
nicht nachvollziehen. Es gibt hier keinen Grund, an der Angabe des kantonalen
Personalamtes zu zweifeln. Hingegen ist der Beschwerdeführerin dahingehend zuzustimmen,
dass im relevanten Zeitraum der Lohnklassenunterschied wohl eher grösser
gewesen war, da im August 2002 die oberen Kader Pflegeberufe schon höher als im
fraglichen Zeitraum eingereiht waren und damit den Lohndurchschnitt der weiblichen
Abteilungschefs leicht nach oben bewegt hatten.
4.3.2
Es stellt sich vorweg die Frage der Vergleichbarkeit der Tätigkeiten der
Sektorleiterin und der Abteilungschefs:
Abteilungschef bezeichnet lediglich eine
Hierarchiestufe innerhalb der Verwaltung oder einer anderen Arbeitsorganisation
und nicht eine bestimmte Tätigkeit oder Berufsgruppe. So vielfältig die
Dienstbereiche sind, so unterschiedlich sind die Aufgaben und die dafür
erforderlichen Qualifikationen und Belastungen der Abteilungschefs. Dies zeigt
sich auch darin, dass die Funktionskette der Abteilungschefs von LK 18 bis
23 reicht, also sechs Klassen umfasst. Eine Tätigkeit einer Berufsgruppe kann
nur dann mit einer anderen verglichen werden, wenn sie eine gewisse Homogenität
aufweist. Vorliegend erfüllen die Abteilungschefs aber dieses Kriterium nicht und
eignen sich deshalb von vornherein nicht als Vergleichsgruppe. Die Tätigkeit
der Beschwerdeführerin kann deshalb nicht mit derjenigen der Abteilungschefs
generell verglichen werden, da dies keine vergleichbaren Tätigkeiten sind.
Damit erübrigt es sich auch, die von der Beschwerdeführerin beantragte Expertise
betreffend Arbeitswert der Sektorleiterin sowie der Abteilungschefs der
Funktionsbereiche 1 und 2 einzuholen.
Es könnte sich angesichts des mit 19 % tiefen (oder
für den relevanten Zeitraum eventuell noch tiefer liegenden) Frauenanteils bei
den Abteilungschefs allenfalls die Frage stellen, ob hier eine diskriminierende
Beförderungspraxis vorliegt. Diese Frage ist aber nicht Ge­genstand des
vorliegenden Verfahrens.
4.3.3
Konkret behauptet die Beschwerdeführerin eine Diskriminierung gegenüber den
Leitern Besoldungswesen, Rechnungswesen oder Controlling. Für die beiden Letzteren
hat der Beschwerdegegner im Beschwerdeverfahren die verlangten
Stellenbeschriebe eingereicht, wozu die Beschwerdeführerin sich nicht geäussert
hat.
Vorweg ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin
um eine Lohnklasse höher eingereiht war als der Leiter Controlling. Damit wäre
den von der Beschwerdeführerin angeführten komplexeren Aufgaben und der höheren
Verantwortung bereits Rechnung getragen worden. Im Weiteren fehlen nähere
Ausführungen der Beschwerdeführerin dazu, inwiefern sie bei gleicher Lohnklasse
gegenüber dem Leiter der Lohnbuchhaltung oder der Finanzbuchhaltung
diskriminiert sein soll. Auch aus dem Vergleich der vorliegenden Stellenbeschriebe
geht dies nicht hervor. Eine geschlechtsdiskriminierende Benachteiligung ist
deshalb nicht glaubhaft gemacht worden.
5.
Die Beschwerdeführerin verlangt auch die Nachzahlung
einer Lohnstufe. Nachdem die statistischen Erhebungen bei den Pflegenden in der
Grundfunktion aufgezeigt hätten, dass diese auch stufenmässig tiefer eingereiht
gewesen seien als die Männer derselben Besoldungsklasse, sei davon auszugehen,
dass dies auch für die höheren Besoldungsklassen zutreffe.
Die Einreihungsgeschichte zeigt, dass die
Beschwerdeführerin mindestens alle zwei Jahre befördert wurde (Stufen- oder
Klassenanstieg). Somit ist nicht ersichtlich, inwiefern sie in diesem Punkt
gegenüber Männern der jeweils gleichen Lohnklasse benachteiligt gewesen sein
soll.
6.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich eine
geschlechtsspezifische Lohndiskriminierung der Beschwerdeführerin weder aus dem
Vergleich mit dem Polizeisoldaten noch im Verhältnis zu den Abteilungschefs
ergibt und eine solche auch sonst nicht glaubhaft gemacht ist. Dies führt zur
Abweisung der Beschwerde.
7.
Für das Beschwerdeverfahren sind gemäss Art. 13 Abs. 5
GlG keine Kosten zu erheben.
Im Rekurs- und Beschwerdeverfahren kann die unterliegende
Partei oder Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe
ihres Gegners verpflichtet werden, namentlich wenn die rechtsgenügende
Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen den Beizug
eines Rechtsbeistandes rechtfertigte (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Der
Beschwerdegegner beantragt ohne nähere Begründung eine Parteientschädigung. Da
das vorliegende Verfahren für den Beschwerdegegner mit keinem besonderen
Aufwand verbunden war, ist ihm keine Parteientschädigung zuzusprechen
(vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 27).
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      90.--     Zustellungskosten,
Fr. 3'590.--     Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten
werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Es werden
keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an…