zh_verwaltungsgericht · AN.2020.00002 · 2021-03-31 · de

Einführungsverordnung zur Verordnung über die Einschränkung der Zulassung von Leistungserbringern zur Tätigkeit zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung | Kantonale Verordnung zum Ärzte-Zulassungsstopp. Entscheidbefugnis des Verwaltungsgerichts bei abstrakten Normenkontrollen (E. 1.2). In der Regel stellen Rechtssetzungsakte keine Vertrauensgrundlage dar. Das Prinzip des Vertrauensschutzes kann aber dann angerufen werden, wenn die Privaten durch eine unvorhersehbare Rechtsänderung in schwerwiegender Weise in ihren gestützt auf die bisherige gesetzliche Regelung getätigten Dispositionen getroffen werden und keine Möglichkeit der Anpassung an die neue Rechtslage haben. Hier ergibt sich aus dem Prinzip des Vertrauensschutzes u.U. ein Anspruch auf eine angemessene Übergangsregelung. Namentlich trifft dies zu, wenn in wohlerworbene Rechte eingegriffen wird oder sich der Gesetzgeber über frühere eigene Zusicherungen hinwegsetzt, welche den Privaten zu nicht wieder rückgängig zu machenden Dispositionen veranlasst haben (E. 2.2). Diese Voraussetzungen sind hier nicht gegeben (E. 2.3). Gemäss Art. 49 Abs. 1 BV geht das Bundesrecht entgegenstehendem kantonalen Recht vor. Dieser verfassungsmässige Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts steht der Annahme oder Anwendung kantonaler Regeln im Weg, die bundesrechtliche Vorschriften vereiteln oder namentlich durch ihren Zweck oder durch die von ihnen eingesetzten Mittel deren Sinn und Geist widersprechen oder die in Bereiche eingreifen, die der Bundesgesetzgeber abschliessend geregelt hat (E. 4.2). Die kantonale Verordnung widerspricht Art. 55a KVG nicht (E. 4.3 ff.). Die Zulassung oder Nichtzulassung als Leistungserbringer zulasten der obligatorischen Krankenversicherung stützt sich auf Art. 55a KVG als gesetzliche Grundlage und ergeht in einem Bereich, der auf Verfassungs- und Gesetzesstufe relativ weitgehend der Wirtschaftsfreiheit entzogen ist. Durch die Nichtzulassung als Leistungserbringer wird faktisch allerdings auch die privatwirtschaftliche Tätigkeit des Arztes berührt. In einer solchen Beschränkung oder Erschwerung der Berufsausübung kann ausnahmsweise einGrundrechtseingriff liegen, wenn die entsprechenden Auswirkungen die Betroffenen im Ergebnis in ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit gleich beeinträchtigen wie die Einschränkung einer rechtlichen Befugnis (E. 5.2). Da der Zulassungsstopp zwar kein rechtliches Verbot der selbständigen Berufsausübung, wohl aber eine weitgehende faktische Beeinträchtigung einer solchen darstellt, fällt er in den Anwendungsbereich von Art. 95 Abs. 2 Satz 2 BV (E. 5.4). Art. 55a Abs. 3 KVG weist den Entscheid über die Zulassung neuer Leistungserbringer (gleich wie für Spitäler) mit Blick auf die regional unterschiedlichen Bedürfnisse den Kantonen zu, was die bundesrätliche Zulassungsverordnung mit ihren Höchstzahlen vorgabenkonform umsetzt. Dies bedingt jedoch zwangsläufig, dass dem Zulassungsentscheid nur eine auf den betreffenden Kanton beschränkte Wirkung zukommen kann, ansonsten der gesetzgeberische Wille, die Zulassung jeweils den einzelnen Kantonen vorzubehalten, zum Vornherein illusorisch würde. Würde der Kanton Zürich Bewerber einzig deshalb anders (bevorzugt) behandeln, weil sie bisher in einem anderen Kanton niedergelassen gewesen sind, würde er potenziell denjenigen gegenüber rechtsungleich handeln, welche direkt im Kanton Zürich um Zulassung nachsuchen (E.5.4). Art. 55a KVG kann zwar eine indirekte Diskriminierung darstellen, diese wäre jedoch aufgrund der Sicherstellung der öffentlichen Gesundheit gerechtfertigt (E. 6.2).Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 31.03.2021 AN.2020.00002
Zurich Verwaltungsgericht 31.03.2021 AN.2020.00002
Zurigo Verwaltungsgericht 31.03.2021 AN.2020.00002

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2020.00002
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Geschäftsnummer:
AN.2020.00002
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 31.03.2021
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Einführungsverordnung zur Verordnung über die Einschränkung der Zulassung von Leistungserbringern zur Tätigkeit zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung
Kantonale Verordnung zum Ärzte-Zulassungsstopp.
Entscheidbefugnis des Verwaltungsgerichts bei abstrakten Normenkontrollen (E. 1.2). In der Regel stellen Rechtssetzungsakte keine Vertrauensgrundlage dar. Das Prinzip des Vertrauensschutzes kann aber dann angerufen werden, wenn die Privaten durch eine unvorhersehbare Rechtsänderung in schwerwiegender Weise in ihren gestützt auf die bisherige gesetzliche Regelung getätigten Dispositionen getroffen werden und keine Möglichkeit der Anpassung an die neue Rechtslage haben. Hier ergibt sich aus dem Prinzip des Vertrauensschutzes u.U. ein Anspruch auf eine angemessene Übergangsregelung. Namentlich trifft dies zu, wenn in wohlerworbene Rechte eingegriffen wird oder sich der Gesetzgeber über frühere eigene Zusicherungen hinwegsetzt, welche den Privaten zu nicht wieder rückgängig zu machenden Dispositionen veranlasst haben (E. 2.2). Diese Voraussetzungen sind hier nicht gegeben (E. 2.3). Gemäss Art. 49 Abs. 1 BV geht das Bundesrecht entgegenstehendem kantonalen Recht vor. Dieser verfassungsmässige Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts steht der Annahme oder Anwendung kantonaler Regeln im Weg, die bundesrechtliche Vorschriften vereiteln oder namentlich durch ihren Zweck oder durch die von ihnen eingesetzten Mittel deren Sinn und Geist widersprechen oder die in Bereiche eingreifen, die der Bundesgesetzgeber abschliessend geregelt hat (E. 4.2). Die kantonale Verordnung widerspricht Art. 55a KVG nicht (E. 4.3 ff.). Die Zulassung oder Nichtzulassung als Leistungserbringer zulasten der obligatorischen Krankenversicherung stützt sich auf Art. 55a KVG als gesetzliche Grundlage und ergeht in einem Bereich, der auf Verfassungs- und Gesetzesstufe relativ weitgehend der Wirtschaftsfreiheit entzogen ist. Durch die Nichtzulassung als Leistungserbringer wird faktisch allerdings auch die privatwirtschaftliche Tätigkeit des Arztes berührt. In einer solchen Beschränkung oder Erschwerung der Berufsausübung kann ausnahmsweise ein Grundrechtseingriff liegen, wenn die entsprechenden Auswirkungen die Betroffenen im Ergebnis in ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit gleich beeinträchtigen wie die Einschränkung einer rechtlichen Befugnis (E. 5.2). Da der Zulassungsstopp zwar kein rechtliches Verbot der selbständigen Berufsausübung, wohl aber eine weitgehende faktische Beeinträchtigung einer solchen darstellt, fällt er in den Anwendungsbereich von Art. 95 Abs. 2 Satz 2 BV (E. 5.4). Art. 55a Abs. 3 KVG weist den Entscheid über die Zulassung neuer Leistungserbringer (gleich wie für Spitäler) mit Blick auf die regional unterschiedlichen Bedürfnisse den Kantonen zu, was die bundesrätliche Zulassungsverordnung mit ihren Höchstzahlen vorgabenkonform umsetzt. Dies bedingt jedoch zwangsläufig, dass dem Zulassungsentscheid nur eine auf den betreffenden Kanton beschränkte Wirkung zukommen kann, ansonsten der gesetzgeberische Wille, die Zulassung jeweils den einzelnen Kantonen vorzubehalten, zum Vornherein illusorisch würde. Würde der Kanton Zürich Bewerber einzig deshalb anders (bevorzugt) behandeln, weil sie bisher in einem anderen Kanton niedergelassen gewesen sind, würde er potenziell denjenigen gegenüber rechtsungleich handeln, welche direkt im Kanton Zürich um Zulassung nachsuchen (E.5.4). Art. 55a KVG kann zwar eine indirekte Diskriminierung darstellen, diese wäre jedoch aufgrund der Sicherstellung der öffentlichen Gesundheit gerechtfertigt (E. 6.2).
Abweisung.
Stichworte:
ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
ÄRZTE
INDIREKTE DISKRIMINIERUNG
KRANKENKASSE
VEREIN
VERTRAUENSSCHUTZ
VORRANG DES BUNDESRECHTS
WIRTSCHAFTSFREIHEIT
ZULASSUNGSSTOPP
Rechtsnormen:
Art. 55a KVG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
aVerwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
AN.2020.00002
AN.2020.00010
Urteil
der 3. Kammer
vom
31. März 2021
Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Andreas Frei, Verwaltungsrichterin
Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin Silvia
Hunziker,
Gerichtsschreiberin
Nicole Bürgin.
In Sachen
A AG,
vertreten durch Prof. Dr. iur. B
und/oder Dr. iur. C,
Beschwerdeführerin,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Einführungsverordnung
zur Verordnung über die
Einschränkung der Zulassung von Leistungserbringern zur Tätigkeit zulasten
der obligatorischen Krankenpflegeversicherung,
hat sich ergeben:
I.
Am 10. Dezember 2019 beschloss der
Regierungsrat des Kantons Zürich, es werde eine Einführungsverordnung zur
Verordnung über die Einschränkung der Zulassung von Leistungserbringern zur
Tätigkeit zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (EV VEZL) erlassen
(Dispositiv-Ziffer I). Die Einführungsverordnung zur eidgenössischen
Verordnung über die Einschränkung der Zulassung von Leistungserbringern zur
Tätigkeit zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung vom 10. Juli
2013 hob er auf (Dispositiv-Ziffer II). Die neue Verordnung trete am 13. Dezember
2019 in Kraft (Dispositiv-Ziffer III). Dem Lauf der Beschwerdefrist und
der Einreichung einer Beschwerde wurde die aufschiebende Wirkung entzogen (Dispositiv-Ziffer V;
ABl 2019-12-13; OS 74, 576).
II.
A.
Mit Eingabe vom 13. Januar 2020 erhob die A AG
Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie beantragte die Aufhebung des Beschlusses
bzw. der Einführungsverordnung im Ausmass ihrer Rechtswidrigkeit, im Übrigen
die Feststellung von deren Rechtswidrigkeit. Es seien im Sinn einer angemessenen
Übergangsregelung diejenigen Arztpersonen bzw. Institutionen vom
Zulassungsstopp auszunehmen, welche ihr Gesuch um Erteilung der
Berufsausübungsbewilligung bzw. Assistenzbewilligung bis Ende Januar 2020 bei
der Gesundheitsdirektion eingereicht haben. In prozessualer Hinsicht beantragte
sie die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen.
B.
Mit Präsidialverfügung vom 16. Januar 2020 wurde
der Schriftenwechsel zunächst auf die Frage der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts
für die Beurteilung der Beschwerde beschränkt. Die Gesundheitsdirektion beantragte
am 13. Februar 2020, die Beschwerde mangels Zuständigkeit des
Verwaltungsgerichts an das Bundesverwaltungsgericht zu überweisen.
Das Bundesverwaltungsgericht, bei dem die A AG
am 13. Januar 2020 ebenfalls eine Beschwerde gegen die streitgegenständige
Verordnung eingereicht hatte, eröffnete mit Verfügung vom 18. März 2020
einen Meinungsaustausch mit dem Verwaltungsgericht über die Zuständigkeit. Nach
dessen Abschluss trat es mit Urteil vom 31. Juli 2020 auf die bei ihm
erhobene Beschwerde nicht ein und überwies die Sache an das Verwaltungsgericht,
welches die Sache als Verfahren AN.2020.00010 anlegte. Mit Beschluss vom 7. September
2020 vereinigte das Verwaltungsgericht die Verfahren AN.2020.00002 und AN.2020.00010
und erklärte sich für die Behandlung der Beschwerden zuständig. Letzteres
erwuchs in der Folge unangefochten in Rechtskraft. Die Gesundheitsdirektion
beantragte am 16. Oktober 2020 die Abweisung der Beschwerden, soweit
darauf einzutreten sei. Der prozessuale Antrag auf Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung sei abzuweisen. Mit Beschluss der Kammer vom 19. November
2020 wurde das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung
abgewiesen.
C.
Die A AG replizierte am 3. Dezember 2020.
Die Gesundheitsdirektion liess sich in der Folge nicht mehr vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Mit
Beschluss vom 7. September 2020 erklärte sich das Verwaltungsgericht für
die Behandlung der Beschwerde vom 13. Januar 2020 zuständig. Sodann wurde
ihr vom Bundesverwaltungsgericht die bei diesem ebenfalls am 13. Januar
2020 eingereichte, in materieller Hinsicht inhaltlich gleichlautende Beschwerde
zur Behandlung überwiesen. Das Verwaltungsgericht ist auch für die Behandlung
dieser Beschwerde zuständig.
1.2
Dem Zweck
der abstrakten Normenkontrolle entsprechend hat das Verwaltungsgericht eine
rein kassatorische Entscheidbefugnis. Aufgrund der Gewalten- und der
Aufgabenteilung in der Rechtsetzung ist es dem Verwaltungsgericht verwehrt, den
rechtsetzenden Behörden verbindliche Weisungen zum Inhalt einer Rechtsnorm zu
erteilen (Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], § 20 N. 100). Das Gericht hat sich bei
Gutheissung der Beschwerde darauf zu beschränken, die rechtswidrigen
Verordnungsbestimmungen aufzuheben. Der Entscheid darüber, wie und
gegebenenfalls ob der Regierungsrat die Verordnung an das übergeordnete Recht
anpassen will, bleibt diesem vorbehalten (vgl. VGr, 7. Juli 2015, AN.2015.00001,
E. 1.3). Dementsprechend kann auf die Beschwerde insofern nicht
eingetreten werden
, als die Beschwerdeführerin dem
Verwaltungsgericht beantragt, es seien im Sinne einer angemessenen
Übergangsregelung diejenigen Arztpersonen bzw. Institutionen vom
Zulassungsstopp auszunehmen, welche ihr Gesuch um Erteilung der
Berufsausübungsbewilligung bzw. Assistenzbewilligung bis Ende Januar 2020 bei
der Gesundheitsdirektion eingereicht haben.
1.3
Bezüglich
des Antrags der Beschwerdeführerin, es sei im Übrigen die Rechtswidrigkeit der
Verordnung festzustellen, ist Folgendes festzuhalten: Feststellungsbegehren
setzen ein spezifisches schutzwürdiges Interesse voraus. Ein solches ist
gegeben, wenn der Bestand, Nichtbestand oder Umfang öffentlich-rechtlicher
Rechte und Pflichten unklar ist. Kein schutzwürdiges Feststellungsinteresse
besteht jedoch, wenn der Gesuchsteller das mit dem Feststellungsbegehren
bezweckte Ziel auch mit einem Leistungs- oder Gestaltungsbegehren erreichen
könnte; insofern sind Feststellungsbegehren subsidiär (VGr, 23. August
2019, VB.2019.00014, E. 1.3; VGr, 18. Dezember 2013, VB.2013.00731, E. 1.2
mit Hinweisen).
Der Entscheid über den Hauptantrag der Beschwerdeführerin,
wonach der angefochtene Beschluss bzw. die EV VEZL im Ausmass ihrer
Rechtswidrigkeit aufzuheben sei, bedingt bereits die Auseinandersetzung mit der
Frage der Rechtmässigkeit der Verordnung. Der mit der Beschwerdeerhebung
verfolgten Absicht der Beschwerdeführerin ist damit Genüge getan. Auf ihr
Feststellungsbegehren ist mangels schutzwürdigen Feststellungsinteresses nicht
einzutreten.
1.4
Gemäss § 58
Abs. 1 der Verordnung vom 18. Juli 2007 über die Organisation des
Regierungsrats und der kantonalen Verwaltung (VOG RR) richten sich die
Zuständigkeitsbereiche der Direktionen nach Anhang 1 VOG RR. Demnach ist die
Gesundheitsdirektion unter anderem für den Bereich Gesundheitswesen,
einschliesslich Bewilligungen und Aufsicht zuständig (Anhang 1 lit. E Ziff. 1
VOG RR). In ihrem Zuständigkeitsbereich bereiten die Direktionen die Geschäfte
des Regierungsrats vor und erledigen selbständig die ihnen durch die
Gesetzgebung oder durch besondere Delegation des Regierungsrats übertragenen
Aufgaben (§ 58 Abs. 2 VOG RR). Die Vertretung der Gesundheitsdirektion
in Rechtsmittelverfahren gehört gemäss Anhang 3 der Organisationsverordnung der
Gesundheitsdirektion vom 27. Oktober 2011 zu den Kernaufgaben des Bereichs
Recht des Generalsekretariats. Unter diesen Umständen ist davon auszugehen,
dass die Gesundheitsdirektion ermächtigt war, die Beschwerdeantwort
auszuarbeiten bzw. zu unterzeichnen.
1.5
Im Übrigen
sind die Prozessvoraussetzungen erfüllt, weshalb auf die Beschwerde insofern
einzutreten ist.
2.
2.1
Die
Beschwerdeführerin rügt, aus dem Grundsatz von Treu und Glauben ergebe sich,
dass die Verordnung einer Übergangsregelung bedürfe.
2.2
In der
Regel stellen Rechtsetzungsakte keine Vertrauensgrundlage dar. Das Prinzip des
Vertrauensschutzes steht einer Änderung des geltenden Rechts grundsätzlich
nicht entgegen. Die Privaten können nicht ohne Weiteres auf den Fortbestand
eines geltenden Gesetzes vertrauen, sondern müssen mit dessen Revision rechnen.
Das Prinzip des Vertrauensschutzes kann aber dann angerufen werden, wenn die
Privaten durch eine unvorhersehbare Rechtsänderung in schwerwiegender Weise in
ihren gestützt auf die bisherige gesetzliche Regelung getätigten Dispositionen
getroffen werden und keine Möglichkeit der Anpassung an die neue Rechtslage
haben. Hier ergibt sich aus dem Prinzip des Vertrauensschutzes u.
U. ein Anspruch auf eine
angemessene Übergangsregelung (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 640 f.,
mit weiteren Hinweisen). Namentlich trifft dies zu, wenn in wohlerworbene
Rechte eingegriffen wird oder sich der Gesetzgeber über frühere eigene
Zusicherungen hinwegsetzt, welche den Privaten zu nicht wieder rückgängig zu
machenden Dispositionen veranlasst haben (BGE 122 II 113 E. 3b/cc).
2.3
Zwar
verzichtete der Regierungsrat mit der Einführungsverordnung zur eidgenössischen
Verordnung über die Einschränkung der Zulassung von Leistungserbringern zur Tätigkeit
zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung vom 10. Juli 2013
einst auf die Wiedereinführung des Zulassungsstopps, dies bildet aber noch
keine Vertrauensgrundlage. Insbesondere mit der Botschaft vom 9. Mai 2018
zur Änderung des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung, welche anstelle
der üblichen Verlängerung der Möglichkeit des Zulassungsstopps diesen neu und unbefristet
regelt (BBl 2018 3125), musste zumindest in Betracht gezogen werden, dass nun
auch der Kanton Zürich seine Haltung zum Zulassungsstopp überdenken werde.
Weiter ist zu beachten, dass diejenigen Personen, welche bereits über eine
Bewilligung zur Tätigkeit zulasten der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung verfügen, diese nicht verlieren. Die Verordnung
trifft nur Personen, welche vor Inkrafttreten noch kein Gesuch eingereicht
haben. Selbst wenn diese bereits einige Dispositionen im Hinblick auf eine
baldige Einreichung ihres Gesuchs getätigt haben, ist weiter festzuhalten, dass
damit nicht die Ausübung ihres Berufs verhindert wird, sondern ihnen lediglich
die Möglichkeit genommen wird, zulasten der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung tätig zu sein. Sodann bestehen auch keine wohlerworbenen
Rechte, weshalb der Vertrauensschutz auch insofern keine Übergangsregelung
erfordert. Zwar besteht die Möglichkeit, dass aufgrund spezieller Verhältnisse sich
eine Übergangsregelung im Einzelfall aufdrängen könnte; dies ist jedoch nicht im
Rahmen der abstrakten Normenkontrolle, sondern im konkreten Einzelfall zu
prüfen.
3.
3.1
Die
angefochtene kantonale Verordnung führt eine bundesrätliche Verordnung aus, die
sich ihrerseits auf Art. 55a des Bundesgesetzes vom 18. März 1994
über die Krankenversicherung (KVG) und damit auf ein Bundesgesetz stützt.
Dessen Vorgaben sind gemäss Art. 190 der Schweizerischen Bundesverfassung
vom 18. April 1999 (BV) für das Verwaltungsgericht verbindlich, selbst
wenn sie verfassungswidrig sein sollten. Dies wirkt sich auf die
Überprüfungsbefugnis in Bezug auf die nachgelagerten Verordnungen insofern aus,
als auch sie als massgeblich zu gelten haben, soweit darin lediglich eine
Verfassungsverletzung übernommen wird, die sich bereits aus dem Bundesgesetz
selber ergibt (BGE 130 I 26 E. 2.2).
3.2
Als
Ausfluss von Art. 190 BV kann das Verwaltungsgericht einen kantonalen
Hoheitsakt nicht aufheben, soweit dessen Inhalt durch ein Bundesgesetz
vorgegeben bzw. abgedeckt ist, namentlich dann nicht, wenn der
Bundesgesetzgeber eine Materie an die Kantone delegiert und ihnen vorgegeben
hat, wie sie diese zu regeln haben. Die gleiche Einschränkung gilt, wenn sich
die Delegation an die Kantone auf eine bundesrätliche Verordnung stützt, die
ihrerseits nur im soeben dargelegten eingeschränkten Rahmen überprüft werden
kann. Der Zusammenhang zwischen der kantonalen und der bundesgesetzlichen
Regelung muss dabei zwingend oder zumindest sehr eng sein. Wo kein enger bzw.
zwingender Sachzusammenhang zwischen einer allenfalls als verfassungswidrig
erkannten kantonalen Bestimmung und einer für die Gerichte massgebenden
bundesrechtlichen Regelung besteht, rechtfertigt es sich nicht, bei der
Sanktionierung einer kantonalen Verfassungswidrigkeit Zurückhaltung zu üben.
Massgebend ist, ob die wirksame Durchführung der im Bundesgesetz enthaltenen Regelungsidee
zwingend nach der entsprechenden kantonalen Lösung ruft. Hinsichtlich der
einzelnen beanstandeten Punkte wird deshalb jeweils der Frage nachzugehen sein,
ob bzw. wie weit der Inhalt der angefochtenen Verordnung durch Sinn und Geist
von Art. 55a KVG bzw. die durch diesen abgedeckte Umsetzung in der
Zulassungsverordnung bundesgesetzlich vorgegeben und deshalb im Sinne von Art. 190 BV
ebenfalls massgebend ist; im entsprechenden Umfang kann sie durch das Verwaltungsgericht
nicht aufgehoben werden (vgl. BGE 130 I 26 E. 2.2.2).
4.
4.1
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, § 1 Abs. 2 sowie § 4 EV VEZL
würden Art. 55a KVG widersprechen.
4.2
Gemäss Art. 49
Abs. 1 BV geht das Bundesrecht entgegenstehendem kantonalen Recht vor.
Dieser verfassungsmässige Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts steht der
Annahme oder Anwendung kantonaler Regeln im Weg, die bundesrechtliche
Vorschriften vereiteln oder namentlich durch ihren Zweck oder durch die von
ihnen eingesetzten Mittel deren Sinn und Geist widersprechen oder die in
Bereiche eingreifen, die der Bundesgesetzgeber abschliessend geregelt hat (BGE
140 V 574 E. 5.1).
Aus dem Wortlaut der Verordnung
vom 3. Juli 2013 über die Einschränkung der Zulassung von
Leistungserbringern zur Tätigkeit zulasten der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung (VEZL), der Systematik und der Entstehungsgeschichte
von Art. 55a KVG ergibt sich, dass der Bundesgesetzgeber und der
Bundesrat auf dem Gebiet der Zulassung zur Tätigkeit zulasten der
obligatorischen Krankenpflegeversicherung eine unmittelbar anwendbare
bundesrechtliche Regelung erlassen haben, die von den Kantonen vollzogen wird
und in den entsprechenden Ausführungsverordnungen nur konkretisiert werden
kann, da die Übertragung der bundesrechtlichen Regelung in das kantonale Recht
unselbständiges Vollzugsrecht darstellt (BGE 130 I 26 E. 5.3.2). Auf der
Grundlage der bundesrechtlichen Regelung obliegt es den Kantonen zu
entscheiden, ob die vom Einschränkungsregime betroffenen Leistungserbringer,
die eine Bewilligung zur Ausübung ihres Berufs erhalten, ihre Tätigkeit auch
zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung ausüben können (BGE 140
V 574 E. 5.2.5; BGr, 13. September 2010, 9C_219/2010, E. 5.3).
4.3
Nach Art. 55a KVG kann der
Bundesrat die Zulassung von folgenden Personen zur Tätigkeit zulasten der
obligatorischen Krankenpflegeversicherung von einem Bedürfnis abhängig machen:
a. Ärztinnen und Ärzte nach Art. 36, ob sie nun ihre Tätigkeit selbständig
oder unselbständig ausüben und b. Ärztinnen und Ärzte, die ihre Tätigkeit in
Einrichtungen nach Art. 36a (Einrichtungen, die der ambulanten
Krankenpflege durch Ärztinnen und Ärzte dienen) oder im ambulanten Bereich von
Spitälern nach Art. 39 ausüben. Gemäss Art. 36 Abs. 1 KVG sind
Ärzte und Ärztinnen zugelassen, wenn sie das eidgenössische Diplom besitzen und
über eine vom Bundesrat anerkannte Weiterbildung verfügen.
4.4
Nach § 1 Abs. 2 EV VEZL
gilt der Zulassungsstopp sowohl für Ärztinnen und Ärzte, die ihre Tätigkeit
fachlich eigenverantwortlich, als auch für solche, die ihre Tätigkeit unter
fachlicher Aufsicht einer Ärztin oder eines Arztes nach Art. 36 KVG oder
in einer Einrichtung nach Art. 36a KVG ausüben.
Die Beschwerdeführerin bringt
vor, aus dem klaren Wortlaut von Art. 55a KVG gehe hervor, dass ein
Bedürfnisnachweis lediglich Ärztinnen und Ärzte treffen könne, welche fachlich
eigenverantwortlich tätig werden wollten. Dem würde § 1 Abs. 2 EV
VEZL widersprechen. Die Begründung des angefochtenen Beschlusses hält dazu
fest, § 1 Abs. 2 EV VEZL stelle klar, dass neben den Ärztinnen und
Ärzten, die ihre Tätigkeit fachlich eigenverantwortlich ausübten, auch jene
darunterfielen, die ihre Tätigkeit unter fachlicher Aufsicht einer Ärztin oder
eines Arztes nach Art. 36 KVG oder in einer Einrichtung nach Art. 36a
KVG ausübten. Damit werde verhindert, dass Ärztinnen und Ärzte, die dem
Zulassungsstopp bei fachlich eigenverantwortlicher Berufsausübung unterstehen
würden, diesen umgehen würden, indem sie sich in Praxen oder ambulanten
ärztlichen Institutionen anstellen lassen würden.
Nach Art. 55a in
Verbindung mit Art. 36 Abs. 1 KVG gilt der Zulassungsstopp für Ärzte
und Ärztinnen, die das eidgenössische Diplom besitzen und über eine vom Bundesrat
anerkannte Weiterbildung verfügen. Dies gilt unabhängig davon, ob die Ärztinnen
und Ärzte ihre Tätigkeit selbständig oder unselbständig und unter Aufsicht
ausführen. Demgemäss fallen auch Ärztinnen und Ärzte darunter, die nicht in
fachlicher Eigenverantwortung tätig werden, obwohl sie dies könnten. § 1 Abs. 2
EV VEZL ist dabei als Konkretisierung von Art. 55a KVG zu verstehen. Weil
kantonales Recht bundesrechtskonform auszulegen ist (BGE 138 II 173 E. 7.2
und 8.1; Giovanni Biaggini, BV Kommentar, Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft, 2. Aufl., Zürich 2017, Art. 49 N. 5), ist § 1
Abs. 2 EV VEZL – auch wenn der Wortlaut allein diesbezüglich nicht
eindeutig ist – so zu verstehen, dass Ärztinnen und Ärzte ohne
Weiterbildungstitel nicht unter den Zulassungsstopp fallen. Demgemäss verstösst
§ 1 Abs. 2 EV VEZL nicht gegen Art. 55a KVG und somit auch nicht
gegen den Vorrang des Bundesrechts nach Art. 49 Abs. 1 BV.
4.5
§ 4
EV VEZL sieht vor, dass der Zulassungsstopp auch für Ärztinnen und Ärzte gilt,
die in einem anderen Kanton zur Tätigkeit zulasten der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung zugelassen sind und beabsichtigen, fortan im Kanton
Zürich tätig zu sein. Die Bestimmung geht dabei nicht darüber hinaus, was Art. 55a
KVG zulässt. Denn Art. 55a Abs. 4 KVG sieht vor, dass die Kantone die
Personen nach 55a Abs. 1 KVG bestimmen. Sie können deren Zulassung an
Bedingungen knüpfen. Demgemäss ist der Entscheid über die Zulassung neuer
Leistungserbringer mit Blick auf die regional unterschiedlichen Bedürfnisse den
Kantonen zugewiesen worden, was die bundesrätliche Zulassungsverordnung mit
ihren Höchstzahlen vorgabenkonform umsetzt. Dies bedingt jedoch zwangsläufig,
dass dem Zulassungsentscheid nur eine auf den betreffenden Kanton beschränkte
Wirkung zukommen kann, ansonsten der gesetzgeberische Wille, die Zulassung
jeweils den einzelnen Kantonen vorzubehalten, zum Vornherein illusorisch würde.
Die kantonalen Höchstzahlen könnten so beliebig umgangen werden, was nicht Sinn
und Zweck von Art. 55a KVG entspricht (BGE 130 I 26 E. 7.2.1). Nach
dem Gesagten ist daher auch § 4 EV VEZL mit Art. 55a KVG vereinbar
und es liegt kein Verstoss gegen den Vorrang des Bundesrechts nach Art. 49
Abs. 1 BV vor.
5.
5.1
Die
Beschwerdeführerin rügt, der Zulassungsstopp für ausserkantonale Personen beeinträchtige
Art. 95 Abs. 2 Satz 2 BV sowie die Binnenmarktfreiheit.
5.2
Die
Zulassung oder Nichtzulassung als Leistungserbringer zulasten der
obligatorischen Krankenversicherung stützt sich auf Art. 55a KVG als
gesetzliche Grundlage und ergeht in einem Bereich, der auf Verfassungs- und
Gesetzesstufe relativ weitgehend der Wirtschaftsfreiheit entzogen ist (BGE 130
I 26 E. 4.3). Durch die Nichtzulassung als Leistungserbringer wird
faktisch allerdings auch die privatwirtschaftliche Tätigkeit des Arztes
berührt. In einer solchen Beschränkung oder Erschwerung der Berufsausübung kann
ausnahmsweise ein Grundrechtseingriff liegen, wenn die entsprechenden
Auswirkungen die Betroffenen im Ergebnis in ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit
gleich beeinträchtigen wie die Einschränkung einer rechtlichen Befugnis. Ein
grosser Teil der ärztlichen Leistungen wird über die obligatorische
Krankenpflegeversicherung abgerechnet. Durch den Zulassungsstopp wird den
betroffenen Ärzten zwar nicht rechtlich, aber doch faktisch die Führung einer
eigenen Praxis wesentlich erschwert. Sofern sie dennoch eine solche eröffnen,
erleiden sie durch die Nichtzulassung einen erheblichen Wettbewerbsnachteil,
weshalb sie sich gegenüber den bereits zugelassenen Ärzten auf die Rechtsgleichheit
und auf den in der Wirtschaftsfreiheit verankerten Grundsatz der
Gleichbehandlung der Gewerbegenossen berufen können (BGE 130 I 26 E. 4.4).
Der Wirtschaftsfreiheit kommt im Wesentlichen die Bedeutung zu,
sicherzustellen, dass eine allfällige Zugangsregelung nur nach sachlich
haltbaren, den Grundsätzen des Wettbewerbs unter Konkurrenten sachgerecht
Rechnung tragenden Kriterien erfolgt. Unzulässig sind wirtschaftspolitische
oder standespolitische Massnahmen, die den freien Wettbewerb behindern, um
gewisse Gewerbezweige oder Bewirtschaftungsformen zu sichern oder zu
begünstigen, oder sonst wie den Wettbewerb verzerren (BGE 130 I 26 E. 4.5).
5.3
Nach Art. 95
Abs. 2 Satz 2 BV gewährleistet der Bund, dass Personen mit einer
wissenschaftlichen Ausbildung oder einem eidgenössischen, kantonalen oder
kantonal anerkannten Ausbildungsabschluss ihren Beruf in der ganzen Schweiz
ausüben können. Die Kantone sind zur gegenseitigen Anerkennung von
Ausbildungsabschlüssen verpflichtet (Art. 4 Abs. 1 des Bundesgesetzes
vom 6. Oktober 1995 über den Binnenmarkt [BGBM]). Nach der Rechtsprechung
wird dadurch nicht nur die Anerkennung von Diplomen garantiert, sondern in
allgemeiner Weise der gleiche Zugang zur Berufsausübung und das Verbot einer
übermässigen, sachlich ungerechtfertigten Erschwerung der Berufsausübung, wie
sie sich aus unterschiedlichen kantonalen Regelungen ergibt (BGE 130 I 26 E. 7.1;
BGE 125 II 56 E. 3a; BGE 123 I 259 E. 2b).
5.4
Da der
Zulassungsstopp zwar kein rechtliches Verbot der selbständigen Berufsausübung,
wohl aber eine weitgehende faktische Beeinträchtigung einer solchen darstellt (E. 5.2),
fällt er in den Anwendungsbereich von Art. 95 Abs. 2 Satz 2 BV.
Wie die Wirtschaftsfreiheit selber kann indessen auch deren binnenmarktbezogene
Komponente beschränkt werden (vgl. BGr, 6. Juli 1999, 2P.362/1999, publ.
in: ZBl 101/2000 S. 496 ff., E. 3 und 4; Art. 3 BGBM [SR
943.02] und dazu BGE 128 I 295 E. 4 S. 303 ff.). Art. 55a Abs. 3
KVG weist den Entscheid über die Zulassung neuer Leistungserbringer (gleich wie
für Spitäler) mit Blick auf die regional unterschiedlichen Bedürfnisse den
Kantonen zu, was die bundesrätliche Zulassungsverordnung mit ihren Höchstzahlen
vorgabenkonform umsetzt. Dies bedingt jedoch zwangsläufig, dass dem
Zulassungsentscheid nur eine auf den betreffenden Kanton beschränkte Wirkung
zukommen kann, ansonsten der gesetzgeberische Wille, die Zulassung jeweils den
einzelnen Kantonen vorzubehalten, zum Vornherein illusorisch würde.
Leistungserbringer einer Kategorie, die in einem Kanton vom Zulassungsstopp
ausgenommen sind, könnten sich in diesem niederlassen und anschliessend in
einen anderen wechseln, in dem sie der Beschränkung unterliegen, womit die
entsprechenden kantonalen Regelungen beliebig umgangen würden, was nicht Sinn
und Zweck von Art. 55a KVG entspricht. Mit diesem geht einher, dass alle
Personen, welche in den Geltungsbereich der entsprechenden kantonalen Regelung
fallen, rechtsgleich zu behandeln sind (Art. 8 Abs. 1 BV). Würde der
Kanton Zürich Bewerber einzig deshalb anders (bevorzugt) behandeln, weil sie
bisher in einem anderen Kanton niedergelassen gewesen sind, würde er potenziell
denjenigen gegenüber rechtsungleich handeln, welche direkt im Kanton Zürich um
Zulassung nachsuchen (vgl. BGE 125 I 276 E. 4c; zum Ganzen BGE 130 I 26 E. 7.2.1).
5.5
Wie die
Beschwerdeführerin an sich zu Recht geltend macht, wird die Zahl der
Leistungserbringer gesamtschweizerisch nicht erhöht, wenn ein Arzt, der bisher
bereits zulasten der Krankenpflegeversicherung in einem Kanton praktiziert hat,
seine Praxis in einen anderen verlegt. Indessen geht die bundesrechtliche
Regelung der Zulassungsbeschränkung eben doch davon aus, dass die
Versorgungsgebiete kantonal festgelegt sind. Wohl stösst diese Vorgabe in einem
gewissen Mass ins Leere, da Ärzte auch Patienten behandeln können, die in einem
anderen Kanton Wohnsitz haben; dem wird aber insofern Rechnung getragen, als
die Kantone bei ihrem Entscheid jeweils die Versorgungsdichte in den
Nachbarkantonen, in der Grossregion, zu welcher sie nach Anhang 2 gehören, und
in der Schweiz mitberücksichtigen müssen (Art. 2 Abs. 2 VEZL). Im
Lichte der bundesrechtlichen Regelung ist es damit grundsätzlich auch insofern
von Bedeutung, in welchem Kanton jemand praktiziert. In spezifisch gelagerten
Einzelfällen, bei denen die Praxis aus wichtigen Gründen in einen anderen
Kanton verlagert wird, ist indessen nicht zum Vornherein auszuschliessen, dass
eine entsprechende "Neuzulassung" in verfassungskonformer Auslegung
im Einzelfall gestützt auf Art. 95 Abs. 2 BV wird gewährt werden
müssen. Art. 55a KVG deckt nicht jede beliebige Einschränkung der
interkantonalen Niederlassungsfreiheit ab (BGE 130 I 26 E. 7.2.2).
Demgemäss erweist sich die Regelung auch als verhältnismässig.
5.6
Somit ist
weder die Wirtschaftsfreiheit noch die Binnenmarktfreiheit (als Ausfluss von Art. 95
Abs. 2 Satz 2 BV) verletzt, sodass offenbleiben kann, ob eine
allfällige Verletzung nicht aufgrund von 190 BV trotzdem anzuwenden wäre.
6.
6.1
Die
Beschwerdeführerin rügt sodann eine Verletzung des Diskriminierungsverbotes
gemäss dem Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen
Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren
Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (FZA).
6.2
Art. 55a
Abs. 1 KVG verlangt von sämtlichen Ärztinnen und Ärzten einen
Bedürfnisnachweis für die Zulassung zur Tätigkeit zulasten der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung. Diesbezüglich liegt weder eine direkte noch eine
indirekte Diskriminierung vor. Art. 55a Abs. 2 KVG sieht zudem eine
Befreiung vom Bedürfnisnachweis für Ärztinnen und Ärzte vor, welche mindestens
drei Jahre an einer anerkannten schweizerischen Weiterbildungsstätte gearbeitet
haben. Letzteres wirkt sich zum Nachteil ausländischer Staatsangehöriger aus, da
Schweizer Staatsbürgerinnen und Staatsbürger, welche ihren Weiterbildungstitel
mehrheitlich in der Schweiz erwerben, bevorzugt werden. Sofern darin allenfalls
eine indirekte Diskriminierung, zu sehen wäre, die gegen das in Art. 2 FZA
enthaltene Diskriminierungsverbot verstiesse, liesse sich diese Regelung jedoch
mit dem Schutz der öffentlichen Gesundheit, namentlich der Gewährleistung einer
bezahlbaren Gesundheitsversorgung, der Patientensicherheit und der
Qualitätssicherung des schweizerischen Gesundheitssystems rechtfertigen und
erschiene sie auch als verhältnismässig. Zudem ist die Ausnahmeregelung
kohärent mit der schweizerischen Gesundheitspolitik, namentlich was die
Heranführung der Ärztinnen und Ärzte an das schweizerische Gesundheitswesen und
den Ausbau eines beruflichen Netzwerks betrifft (vgl. BVGE 2018 V/1 E. 9.6 f.).
Demgemäss ist die durch die Verordnung allenfalls resultierende indirekte
Diskriminierung sachlich gerechtfertigt und erweist sich die angefochtene
Regelung damit auch in dieser Hinsicht als mit dem übergeordneten Recht
vereinbar.
6.3
Nach dem
Gesagten sind die Beschwerden abzuweisen, soweit darauf eingetreten wird.
7.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 VRG) und steht ihr keine Parteientschädigung zu.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerden werden abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'600.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    240.--
Zustellkosten,
Fr. 6'840.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …