zh_verwaltungsgericht · VB.2013.00640 · 2013-12-12 · de

Baubewilligung | Baubewilligung für die Erweiterung des Kunsthauses. Inwieweit die Rechtsmittellegitimation von der rekurrierenden Partei in der Rekursschrift darzulegen ist, hängt vom Einzelfall ab und ist nach Treu und Glauben zu beurteilen. Zu berücksichtigen ist dabei, dass der Wortlaut von § 338a Abs. 2 PBG im Hinblick auf die Anforderungen an die zehnjährige gesamtkantonale Tätigkeit im Bereich des Natur- und Heimatschutzes auslegungsbedürftig ist und diesbezüglich noch keine gefestigte Gerichtspraxis besteht (E. 2.3.2). Das Nichteintreten der Vorinstanz auf den Rekurs wegen unzureichender Darlegung der Legitimation erweist sich als überspitzt formalistisch (E. 2.3.3 und 2.4). Aufgrund der Entstehungsgeschichte des ideellen Verbandsbeschwerderechts (E. 3.1) dürfen an die konkreten Aktivitäten der beschwerdeberechtigten Natur- und Heimatschutzorganisationen über den Wortlaut von § 338a Abs. 2 PBG hinaus keine überhöhten Anforderungen gestellt werden. Es ist immerhin zu verlangen, dass sich der Verband auch effektiv und mit einer gewissen Regelmässigkeit im Bereich des Natur- und Heimatschutzes bzw. auf einem verwandten Gebiet betätigt. Hingegen ist es nicht erforderlich, dass sich die Organisation durch ein besonders qualifiziertes Fachwissen sowie in der Öffentlichkeit besonders bekannte oder verdienstvolle Tätigkeiten auszeichnet (E. 3.2). Gutheissung und Rückweisung. (Minderheitsantrag auf Abweisung der Beschwerde mangels hinreichender Auseinandersetzung mit den Anliegen des Natur- und Heimatschutzes.)

Zürich Verwaltungsgericht 13..2.12.1 VB.2013.00640
Zurich Verwaltungsgericht 13..2.12.1 VB.2013.00640
Zurigo Verwaltungsgericht 13..2.12.1 VB.2013.00640

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00640
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Geschäftsnummer:
VB.2013.00640
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 12.12.2013
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Baubewilligung für die Erweiterung des Kunsthauses.
Inwieweit die Rechtsmittellegitimation von der rekurrierenden Partei in der Rekursschrift darzulegen ist, hängt vom Einzelfall ab und ist nach Treu und Glauben zu beurteilen. Zu berücksichtigen ist dabei, dass der Wortlaut von § 338a Abs. 2 PBG im Hinblick auf die Anforderungen an die zehnjährige gesamtkantonale Tätigkeit im Bereich des Natur- und Heimatschutzes auslegungsbedürftig ist und diesbezüglich noch keine gefestigte Gerichtspraxis besteht (E. 2.3.2). Das Nichteintreten der Vorinstanz auf den Rekurs wegen unzureichender Darlegung der Legitimation erweist sich als überspitzt formalistisch (E. 2.3.3 und 2.4).
Aufgrund der Entstehungsgeschichte des ideellen Verbandsbeschwerderechts (E. 3.1) dürfen an die konkreten Aktivitäten der beschwerdeberechtigten Natur- und Heimatschutzorganisationen über den Wortlaut von § 338a Abs. 2 PBG hinaus keine überhöhten Anforderungen gestellt werden. Es ist immerhin zu verlangen, dass sich der Verband auch effektiv und mit einer gewissen Regelmässigkeit im Bereich des Natur- und Heimatschutzes bzw. auf einem verwandten Gebiet betätigt. Hingegen ist es nicht erforderlich, dass sich die Organisation durch ein besonders qualifiziertes Fachwissen sowie in der Öffentlichkeit besonders bekannte oder verdienstvolle Tätigkeiten auszeichnet (E. 3.2).
Gutheissung und Rückweisung.
(Minderheitsantrag auf Abweisung der Beschwerde mangels hinreichender Auseinandersetzung mit den Anliegen des Natur- und Heimatschutzes.)
Stichworte:
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
IDEELLE VERBANDSBESCHWERDE
LEGITIMATION
LEGITIMATIONSBEGRÜNDUNG
MINDERHEITSANTRAG
NATUR- UND HEIMATSCHUTZ
NICHTEINTRETENSENTSCHEID
RECHTSSCHUTZ
REKURSLEGITIMATION
RÜCKWEISUNG
SUBSTANZIIERUNGSPFLICHT
ÜBERSPITZTER FORMALISMUS
VERBANDSBESCHWERDERECHT
VERBANDSLEGITIMATION
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. I BV
Art. 29 Abs. II BV
§ 338a Abs. II PBG
§ 20 Abs. I lit. b VRG
§ 63 Abs. I VRG
Publikationen:
BEZ 2014
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1.
Abteilung
VB.2013.00640
Urteil
der 1. Kammer
vom
12. Dezember 2013
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach
Schmid, Verwaltungsrichter Martin Kayser,
Gerichtsschreiber Robert Lauko.
In Sachen
ARCHICULTURA,
Stiftung für Orts- und Landschaftsbildpflege,
vertreten durch RA A
Rechtsanwalt,
Beschwerdeführerin,
gegen
1.    Einfache Gesellschaft Kunsthaus-Erweiterung (EGKE), bestehend aus
1.1  Zürcher Kunstgesellschaft,
1.2  Stiftung Zürcher Kunsthaus,
1.3  Stadt Zürich,
alle vertreten durch B,
Hochbaudepartement der Stadt Zürich,
2.    Bausektion der Stadt Zürich,
3.    Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerinnen,
betreffend Baubewilligung,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 31. Mai 2013 erteilte die
Bausektion der Stadt Zürich der einfachen Gesellschaft Kunsthaus-Erweiterung
(EGKE) die baurechtliche Bewilligung für die Erweiterung des Kunsthauses auf
den Grundstücken Kat.-Nrn. AA3179, AA3279 und AA4138 am Heimplatz 1
und 5 sowie an der Kantonsschul- und Rämistrasse in Zürich. Gleichzeitig wurde
die denkmalschutz- und gewässerschutzrechtliche Bewilligung der Baudirektion Kanton
Zürich vom 11. Februar 2013 für das Bauvorhaben eröffnet.
II.
Auf den hiergegen von ARCHICULTURA,
Stiftung für Orts- und Landschaftsbildpflege, Luzern, erhobenen Rekurs trat das
Baurekursgericht mit Entscheid vom 26. Juli 2013 nicht ein.
Es
verzichtete dabei auf die Durchführung eines Vernehmlassungsverfahrens.
III.
Mit Beschwerde vom 16. September
2013 beantragte
die Stiftung
ARCHICULTURA
dem Verwaltungsgericht, den angefochtenen
Entscheid aufzuheben und die Sache zur materiellen Beurteilung an das
Baurekursgericht zurückzuweisen
, u
nter Kosten- und
Entschädigungsfolgen für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zulasten der
Beschwerdegegnerschaft.
Mit Schreiben vom 30. September
2013 verzichtete die Baudirektion auf eine Stellungnahme. Mit Beschwerdeantwort
vom 3. Oktober 2013 schloss die
einfache Gesellschaft Kunsthaus-Erweiterung
auf Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen. In
seiner
Vernehmlassung vom
4. Oktober 2013 beantragte das Baurekursgericht ohne weitere Bemerkungen
,
die
Beschwerde
abzuweisen
. Den
gleichen Antrag stellte auch die Bausektion der Stadt Zürich in ihrer
Beschwerdeantwort vom 7. Oktober 2013.
Mit
Replik
vom 31. Oktober 2013 hielt die
Stiftung
ARCHICULTURA
an ihren Anträgen fest.
Mit Stellungnahmen vom 2. bzw. 3. Dezember 2013
bekräftigten die Bausektion der Stadt Zürich sowie die einfache Gesellschaft
Kunsthaus-Erweiterung ihre Positionen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Die Vorinstanz trat auf den Rekurs der
Beschwerdeführerin nicht ein, weil sie die damalige Rekurrentin für nicht
rekurslegitimiert erachtete. Diese ist ohne Weiteres befugt, mit der Beschwerde
an das Verwaltungsgericht zu beanstanden, dass ihr die Legitimation zu Unrecht
abgesprochen worden sei. Ob sie die Legitimation zur Ergreifung eines
Rechtsmittels gegen den Baubescheid tatsächlich besitzt, ist Gegenstand der
inhaltlichen Beurteilung der
vorliegenden
Beschwerde
(vgl. dazu Alfred Kölz/Jürg Bosshar
t
/Martin Röhl,
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 98). Auf die form- und
fristgerecht eingereichte Beschwerde ist folglich einzutreten.
2.
2.1
Die
Vorinstanz sah die Rechtsmittellegitimation der Beschwerdeführerin als gesamtkantonal
tätige Natur- und Heimatschutzorganisation als nicht erwiesen an (E. 7 des
Rekursentscheids vom 26. Juli 2013, auch zum Folgenden). Die
Beschwerdeführerin habe es versäumt, ihre legitimationsbegründende Tätigkeit im
Kanton Zürich darzulegen. Die nicht näher substanziierte Behauptung, sie sei
gesamtschweizerisch tätig, sei unbehelflich, solange dies nicht
erwiesenermassen auch den Kanton Zürich umfasse. Solche Aktivitäten der in
Luzern ansässigen Stiftung seien abgesehen von einer Wanderausstellung in der
Baugewerblichen Berufsschule Zürich im Jahr 2003 weder aus den Akten noch aus
dem Internetauftritt der Stiftung (www.achicultura.ch) ersichtlich.
2.2
Die
Beschwerdeführerin stützt ihre Rechtsmittellegitimation primär auf § 338a
Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG).
Ihrer Ansicht nach ist die Argumentation des Baurekursgerichts wegen der
angewandten Formstrenge überspitzt formalistisch. An die Darlegung der
legitimationsbegründenden Sachumstände dürften auch bei Verbandsbeschwerden
keine hohen Anforderungen gestellt werden. Mit der Behauptung, dass sie seit
1996 bestehe, statutengemäss u.
a.
für intakte, harmonische Ortsbilder eintrete, gesamtschweizerisch tätig sei und
in der Person von C einen Regionalvertreter im Kanton Zürich habe, sei die
Beschwerdeführerin ihrer Substanziierungspflicht nachgekommen.
2.3
2.3.1
Grundsätzlich hat die angerufene Behörde von Amtes wegen zu prüfen, ob die
Prozessvoraussetzungen gegeben sind (VGr, 25. April 2012,
VB.2012.00025
, E. 2 mit Hinweis). Dabei trifft
den Rechtsmittelkläger jedoch eine Substanziierungs- und Beweisführungslast
(vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 93; RB 1980 Nr. 8):
Der Anfechtende muss
bereits im
erstinstanzlichen
Rechtsmittelverfahren die Sachumstände darlegen, welche die Legitimation
begründen sollen und kann dies nicht in der Begründung der anschliessenden
Beschwerde an das Verwaltungsgericht nachholen (VGr, 3. November 2010,
VB.2010.00299, E. 2.1
mit Hinweis).
2.3.2
Der Anspruch auf ein faires Verfahren nach Art. 29 Abs. 1 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) verbietet den Behörden,
prozessuale Vorschriften mit ungerechtfertigter Formstrenge anzuwenden (Verbot
des überspitzten Formalismus; vgl. hierzu BGE 135 I 6 E. 2.1; Gerold
Steinmann, St. Galler Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung,
2008, Art. 29 N. 14 ff.). Inwieweit die Rechtsmittellegitimation
von der rekurrierenden Partei in der Rekursschrift darzulegen ist, hängt
dementsprechend vom Einzelfall ab (RB 1989 Nr. 10; Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 21 N. 41) und ist nach Treu und Glauben zu beurteilen. Geringere
Anforderungen sind an die Rekursbegründung zu stellen, wenn die vorhandenen
Mängel nicht wesentlich ins Gewicht fallen, sich ohne Weiteres beheben lassen
oder wenn es sich um eine Laienbeschwerde handelt (Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 23 N. 3).
Zu berücksichtigen ist
überdies, dass der Wortlaut von § 338a Abs. 2 PBG im Hinblick auf die
Anforderungen an die zehnjährige gesamtkantonale Tätigkeit im Bereich des
Natur- und Heimatschutzes auslegungsbedürftig ist und diesbezüglich noch keine
gefestigte Gerichtspraxis besteht. Deshalb konnte von der zum Zeitpunkt der
Rekurserhebung ohne Rechtsvertretung agierenden Beschwerdeführerin nicht
erwartet werden, dass sie bereits in ihrer Rekursschrift konkrete Aktivitäten
auf dem Gebiet des Natur- und Heimatschutzes im Kanton Zürich aufzeigt. Mit den
beigelegten Urkunden und der Aussage, sie trete statutengemäss u.
a. für intakte,
harmonische Ortsbilder ein, sei gesamtschweizerisch tätig und habe in der
Person von C einen Regionalvertreter im Kanton Zürich (vgl. Rekursschrift
S. 2a Ziff. 1), wies die Beschwerdeführerin vielmehr in
rechtsgenügender Weise nach, dass sie sich statutarisch dem Heimatschutz
widmet. Dem Baurekursgericht war es sodann ohne Weiteres möglich, sich durch
Konsultation der Internetseite der Beschwerdeführerin über deren Aktivitäten
ins Bild zu setzen (vgl. hinten E. 2.4).
2.3.3
Erwägung 7 Abs. 1 des Rekursentscheids, wonach die Rekurrentin
ihre legitimationsbegründende Tätigkeit im Kanton Zürich nicht dargelegt habe,
erweist sich unter diesen Umständen als überspitzt formalistisch. Dies gilt
umso mehr, als die Vorinstanz von vornherein auf die Durchführung eines
Vernehmlassungsverfahrens verzichtet hat (E. 1 des Rekursentscheids),
wodurch es der Beschwerdeführerin verwehrt wurde, auf allfällige Eingaben der
Gegenparteien mit einem ergänzenden Tätigkeitsnachweis zu reagieren. Der
Verzicht auf die Anordnung eines Schriftenwechsels ist nur bei offensichtlich
unzulässigen oder offensichtlich unbegründeten Rechtsmitteln zulässig (vgl.
§ 26a Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 [VRG]). Von Letzterem konnte im vorliegenden Fall angesichts der noch
nicht gefestigten Gerichtspraxis nicht ausgegangen werden.
2.4
Mit der
Konsultation der Internetseite der Beschwerdeführerin traf die Vorinstanz im
Hinblick auf die Legitimationsfrage eigene Abklärungen und kam zum Schluss,
dass sich der erkennbare Bezug der Stiftungstätigkeiten zum Kanton Zürich im
angegebenen Regionalvertreter erschöpfe (E. 7 Abs. 2 des
Rekursentscheids). Wie die Beschwerdeführerin zu Recht beanstandet, bleibt
diese Sachverhaltsfeststellung unvollständig (§ 20 Abs. 1
lit. b VRG). Denn sie berücksichtigt daneben lediglich die von der
Beschwerdeführerin durchgeführte Wanderausstellung, nicht aber den auf ihrer
Website einsehbaren "Archicultura-Atlas" (zu dessen Entscheidrelevanz
vgl. hinten E. 3.3). Ausserdem vermögen die im Sinn einer
Eventualbegründung gemachten, überaus knappen Ausführungen der aus Art. 29
Abs. 2 BV abgeleiteten gerichtlichen Begründungspflicht nicht zu genügen.
Auch insofern ist der Rekursentscheid rechtsfehlerhaft und folglich aufzuheben.
2.5
Hebt das Verwaltungsgericht die angefochtene Anordnung auf,
so entscheidet es selbst (§ 63 Abs. 1 VRG) oder weist die Sache zu
neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurück, insbesondere wenn mit der
angefochtenen Anordnung nicht auf die Sache eingetreten oder der Sachverhalt
ungenügend festgestellt wurde (§ 64 Abs. 1 VRG). Da der massgebende
Sachverhalt aufgrund der im Beschwerdeverfahren nachgereichten Akten inzwischen
rechtsgenügend erstellt ist und das Verwaltungsgericht in der Frage der Legitimation
zur ideellen Verbandsbeschwerde über volle (Rechts-)Kognition verfügt
(§ 20 Abs. 1 lit. a in Verbindung mit § 50 Abs. 1 VRG), sprechen
prozessökonomische Gründe für eine Beurteilung der Legitimationsfrage durch das
Verwaltungsgericht (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 63 N. 11, § 64 N. 5,
§ 8 N. 49). Es ist nachfolgend prüfen, ob die Beschwerdeführerin als
rekurslegitimierte Organisation im Sinn von § 338a Abs. 2 PBG zu
qualifizieren ist.
3.
Gemäss § 338a Abs. 2
PBG sind zum Rekurs und zur Beschwerde gegen Anord­nun­gen und Erlasse, soweit
sie sich auf den III. Titel oder § 238 Abs. 2 PBG stützen, sowie
ge­gen Bewilligungen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen auch gesamtkanto­nal
tätige Vereinigungen berechtigt, die sich seit wenigstens zehn Jahren im Kanton
sta­tu­ten­gemäss dem Natur‑ und Heimatschutz oder verwandten, rein
ideellen Zielen widmen.
3.1
Die
Beschränkung auf gesamtkantonal tätige Organisationen war Teil des Kompromisses,
der in der vorberatenden Kommission erarbeitet wurde (RB 1996 Nr. 12, auch
zum Folgenden; vgl. Bericht und Antrag des Regierungsrates an den Kantonsrat
zur Volksinitiative für Natur und Umwelt: Für einen wirksamen Schutz des Natur-
und Heimatschutzrechtes, ABl 1985, S. 782 ff., 788). Das
Verbandsbeschwerderecht in der heute geltenden Fassung wurde vom Kantonsrat nach
langwierigen Beratungen ins
PBG
eingefügt (Protokoll
des Kantonsrates 1983–1987,
S. 8089–8142 und 8538–8547 [im
Folgenden: Protokoll]). Die Gesetzesrevision erfolgte, nachdem mehrere frühere
Anläufe gescheitert waren, als Gegenvorschlag zur erwähnten Volksinitiative. In
der Ratsdebatte wurde auch die von den Gegnern geäusserte Befürchtung
angesprochen, die Verbandsbeschwerde könnte zu einer Popularbeschwerde
verkommen, da auch neu gegründeten Organisationen nach zehn Jahren die
gesetzlichen Einsprachemöglichkeiten zukämen (vgl. Protokoll,
S. 8129,
8136 f.). Im Extremfall könnten sich, so die Kritik, sogar Stammtischrunden
als Vereine konstituieren, um das Beschwerderecht zu erhalten (Protokoll,
S. 8539). Trotz dieser Bedenken wurde bewusst darauf verzichtet, den Kreis
der beschwerdeberechtigten Verbände auf die zu jener Zeit bestehenden
Organisationen zu beschränken oder eine Mindestmitgliederzahl für die
Beschwerdeberechtigung vorzusehen (Protokoll, S. 8134, 8539 ff.).
3.2
Vor diesem
Hintergrund dürfen an die konkreten Aktivitäten der beschwerdeberechtigten
Natur- und Heimatschutzorganisationen über den Wortlaut von § 338a
Abs. 2 PBG hinaus keine überhöhten Anforderungen gestellt werden. Dem
Anliegen, dass das ideelle Verbandsbeschwerderecht nur fachkundigen
Organisationen zukommen soll, wird primär  durch das gesetzliche Erfordernis
des zehnjährigen Bestehens und der ideellen statutarischen Zielsetzung Rechnung
getragen. Es ist immerhin zu verlangen, dass sich der Verband entsprechend
seinem Zweck im Kanton Zürich auch
effektiv
und mit einer gewissen
Regelmässigkeit im Bereich des Natur- und Heimatschutzes bzw. auf einem
verwandten Gebiet betätigt (vgl. Enrico Riva, Die Beschwerdebefugnis der Natur-
und Heimatschutzvereinigungen im schweizerischen Recht, Bern 1980, S. 76;
Peter M.
Keller, Kommentar NHG,
Zürich 1997, Art. 12 Rz. 9; Astrid Epiney/Kaspar
Sollberger, Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz in Umweltangelegenheiten,
Bern 2003, S. 33)
. Eine lediglich sporadische oder laienhafte Beschäftigung
mit der Thematik vermag kein Verbandsbeschwerderecht zu begründen. Hingegen ist
es nicht erforderlich, dass sich der Verband durch ein besonders qualifiziertes
Fachwissen sowie in der Öffentlichkeit besonders bekannte oder verdienstvolle
Tätigkeiten auszeichnet. Es ist nicht die Aufgabe des Verwaltungsgerichts, die
Arbeit der Verbände in fachlicher Hinsicht zu würdigen und damit gleichsam Qualitätsmanagement
zu betreiben.
3.3
Die im
Beschwerdeverfahren nachgereichten Unterlagen enthalten hauptsächlich auf den
Kanton Zürich bezogene Ausschnitte aus dem von der Beschwerdeführerin
erstellten und in den letzten zehn Jahren mehrmals aktualisierten
"Archicultura-Atlas". Dieses stellt eine Art Inventar dar, in dem die
Ortsbildqualität zahlreicher Ortschaften und Ortsteile der ganzen Schweiz in
einem Diagramm mit den Farben rot – gelb – grün beurteilt wird. Dass es sich
dabei nach Ansicht der Beschwerdegegnerschaft um eine oberflächliche und subjektive
Einschätzung der Beschwerdeführerin handelt, mag zutreffen, ist jedoch nach dem
Gesagten nicht streitentscheidend. Entscheidend ist vielmehr, dass die
Aktivitäten der Beschwerdeführerin offensichtlich ideeller Natur sind, das gesamte
Kantonsgebiet abdecken und in den letzten zehn Jahren mit einer gewissen
Regelmässigkeit betrieben wurden. Es mag sein, dass die Beschwerdeführerin nur
über beschränktes Fachwissen verfügt. Dies allein reicht jedoch zur Verneinung
der Legitimation nicht aus.
3.4
Nachdem
sich die Beschwerdeführerin dadurch als Organisation im Sinn von § 338a
Abs. 2 PBG qualifiziert, war sie zur Ergreifung des angestrengten
Rechtsmittels legitimiert. Die Vorinstanz ist somit zu Unrecht auf ihren Rekurs
nicht eingetreten.
4.
D
ie
Beschwerde ist demnach
gutzuheissen und die
Sache an das Baurekursgericht zur
materiellen Behandlung
und neuen Entscheidung
zurückzuweisen
.
Ausgangsgemäss sind
die Gerichtskosten de
n
Beschwerdegegner
innen
je zu einem Drittel
aufzuerlegen (§
65a Abs.
2 in Verbindung mit 13 Abs.
2 Satz 1
VRG). Über die Verlegung der Rekurskosten wird das Baurekursgericht im
zweiten
Rechtsgang zu entscheiden haben. Aufgrund der Komplexität der aufgeworfenen
Rechtsfragen und des damit verbundenen besonderen Aufwands ist die Beschwerdegegnerin
1 als Bauherrin
für das Beschwerdeverfahren zur Leistung einer
Parteientschädigung von Fr.
1
'
5
00.- an die Beschwerdeführerin zu verpflichten
(§
17 Abs.
2
und 3
VRG; Kölz/Bosshard/Röhl, §
17 N.
46).
5.
Im Rahmen der
Rechtsmittelbelehrung ist darauf hinzuweisen, dass ein Rückweisungs
­
entscheid
nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts einen Zwischenentscheid darstellt,
der nur angefochten werden kann, wenn die Voraussetzungen von Art. 93 des
Bundes
­
gerichtsgesetzes vom 17.
Juni 2005 erfüllt sind (BGE 133 II 409 E.
1.2).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen und die Sache zur materiellen Entscheidung an das
Baurekursgericht zurückgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 4'140.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdegegnerinnen 1, 2 und 3 je zu einem Drittel
auferlegt.
4.
Die Beschwerdegegnerin 1 wird verpflichtet, der
Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr.
1'500
.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen
ab Rechtskraft des Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an…
Abweichende Meinung einer Minderheit der Kammer
und des Gerichtsschreibers
(§ 71
VRG
in Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts-
und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010)
Eine Minderheit der Kammer und der
Gerichtsschreiber haben die
Abweisung
der Beschwerde
beantragt, und zwar aus folgenden Gründen:
1.
1.1
Dem Urteil
ist insofern beizupflichten, als das Nichteintreten der Vorinstanz auf den
Rekurs der Beschwerdeführerin aufgrund des in der Rekursschrift nicht
erbrachten Tätigkeitsnachweises als überspitzt formalistisch zu werten ist
(vgl. E. 2.3.3). Im Ergebnis erweist sich der Nichteintretensentscheid
dennoch als gerechtfertigt. Zweck und Entstehungs­ge­schichte von § 338a
Abs. 2 PBG legen nämlich einen strengeren Massstab für die Zulassung von Organisationen
zur ideellen Verbandsbeschwerde nahe, als es im Urteil angenommen wird.
1.2
Angesichts
der kritischen Stimmen wurde in der Ratsdebatte auf die grosse Bedeutung der
Gerichtspraxis zur Legitimationsfrage hingewiesen (Protokoll, S. 8131 f.,
S. 8141). Die Hindernisse für die Legitimation künftiger Verbände wurden
dabei als hoch eingeschätzt (Protokoll, S. 8134). Ungewollte Auswüchse in
der Praxis sollten verhindert und ad-hoc-Gruppierungen vom
Verbandsbeschwerderecht ausgeschlossen werden (Protokoll,
S. 8539 ff.).
Bei dieser Ausgangslage ist die Rechtsmittelbefugnis auf
Organisationen zu beschränken, die sich dauernd und ernsthaft mit den Anliegen
des Natur- und Heimatschutzes auseinandersetzen (vgl. Aldo Zaugg/Peter Ludwig,
Baugesetz des Kantons Bern vom 9. Juni 1985, Kommentar, Band I, 4. A.,
Bern 2013, Art. 35–35c
N. 23a, auch zum
Folgenden)
. Nur insoweit rechtfertigt sich ihr Einbezug in das
Baubewilligungsverfahren und besteht ein nutzbares besonderes Fachwissen, von
der auch die Behörden in der Durchsetzung des Bau- und Planungsrechts
profitieren können (vgl. Helen Keller/Matthias Hauser, Ideell oder wirtschaftlich
– die Gretchenfrage im Verbandsbeschwederecht, URP 2009,
S. 835 ff., 853 f.; vgl. auch ABl 1985, S. 788). Eine
oberflächliche Beschäftigung mit Fragen des Natur- und Heimatschutzes genügt
nicht für die Annahme eines Verbandsbeschwerderechts (vgl. auch die Botschaft
des Bundesrats vom 12. November 1965 zum Bundesgesetz über den Natur- und
Heimatschutz, BBl 1965 III 89 ff., 97, wonach die Legitimation zur Beschwerde
nur einigen wenigen Vereinigungen zuerkannt werden soll, deren verdienstvolle
Tätigkeit seit Jahrzehnten allgemein bekannt sei). Eine Organisation muss daher
seit mindestens zehn Jahren im gesamten Kantonsgebiet tätig sein und dabei
Aktivitäten im Natur- und Heimatschutz von einer gewissen Tragweite und
fachlichen Qualität  vorweisen können.
1.3
Auf die
Beschwerdeführerin treffen diese Voraussetzungen nicht zu. Entgegen deren
Annahme impliziert die gesamtschweizerische Tätigkeit für sich genommen noch
keine hinreichende Tätigkeit im Kanton Zürich (vgl. Riva, S. 73). Dass
sich die Beschwerdeführerin mit konkreten Bau- oder Planungsvorhaben im Kanton
Zürich, namentlich mit dem der Kunsthauserweiterung zugrundeliegenden
Gestaltungsplan befasst hätte, ist nicht dokumentiert. Der von der
Beschwerdeführerin veröffentlichte und gelegentlich aktualisierte "Archicultura-Atlas"
deckt zwar auch den Kanton Zürich ab. Seine Bedeutung beschränkt sich jedoch
darauf, die Ortsbildqualität ganzer Ortschaften und Ortsteile grobmaschig zu
erfassen und in Balkendiagrammen ohne Begründung pauschal zu beurteilen
(Grünanteil: ortstypisch, harmonisch, malerisch – Gelbanteil: ohne
architektonischen ortstypischen Charakter – Rotanteil: unpassend, störend oder
verunstaltend, architektonisch chaotisch). Ebenso fehlen substanzielle Hinweise
zur Methodologie der Erhebungen: Aus dem Verzeichnis der beurteilten Orte geht
lediglich hervor, dass sich die erteilten Noten aus verschiedenen
Einzelbewertungen zusammensetzen. Der "Archicultura-Atlas" ist damit
nicht vergleichbar mit den kommunalen und kantonalen Ortsbildschutz­inven­taren,
welche neben einer Würdigung der verzeichneten Objekte auch über den
Schutzzweck sowie die Schutzmassnahmen Auskunft geben und Angaben über die für
das Ortsbild wichtigen Einzelobjekte und Gebäudegruppen, Gebäudefluchten und
Firstrichtungen sowie Freiräume und Bäume enthalten (§ 6 der Natur- und
Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977).
Zweifel an der Aussagekraft der Untersuchung erweckt
schliesslich auch die Gesamtwertung für den Kanton Zürich, die mit folgenden,
wenig differenzierten Sätzen eingeleitet wird (und dabei wörtlich mit der für
den Kanton Aargau abgegebenen Gesamtwertung übereinstimmt; vgl.
http://www.archicultura.ch/atlas.php
): "Die
Ortsbildqualität im Kanton Zürich lässt, [...], zu einem sehr grossen Teil mehr
als nur zu wünschen übrig. Jede Menge von Verunstaltungen und architektonischem
Chaos. Vielerorts muss sogar von städtebaulichem Horror gesprochen werden."
Im Sinn einer Warnung an Touristen spricht die Beschwerdeführerin im Hinblick
auf die Stadt Zürich und andere Zürichseegemeinden sogar von "a very
disfigured urban place; not worth seeing at all".
1.4
Die
Unterlagen belegen damit keine hinreichende Auseinandersetzung mit den Anliegen
des Natur- und Heimatschutzes im Kanton Zürich während der letzten zehn Jahre,
weshalb die Beschwerdeführerin nicht zur ideellen Verbandsbeschwerde nach
§ 338a Abs. 2 PBG legitimiert ist.
Für richtiges Protokoll,
Der Gerichtsschreiber: