zh_verwaltungsgericht · VB.2016.00647 · 2017-01-11 · de

Stimmrechtsbeschwerde | [Stimmrechtsbeschwerde gegen die Beschlüsse der Delegiertenversammlung eines Zweckverbands betreffend die Bewilligung einer einmaligen Ausgabe über Fr. 4,5 Mio. sowie die Dringlicherklärung dieses Ausgabenbeschlusses] Eine Verletzung der Begründungspflicht ist nicht auszumachen (E. 2). Soweit die Beschwerdeführenden geltend machen, die Verwaltungsorgane des Beschwerdegegners hätten bewirkt, dass die Delegierten des Beschwerdegegners ihren Willen nicht frei und gestützt auf korrekte Grundlagen hätten bilden können, ist die Vorinstanz auf ihren Stimmrechtsrekurs zu Recht nicht eingetreten (E. 3.2). Die Grundsätze, wie sie gemäss Rechtsprechung und Lehre für die Dringlicherklärung nach § 94 GG gelten, sind auch für die Auslegung der dieser Bestimmung entsprechenden Regelung in den Statuten des Beschwerdegegners zu berücksichtigen. Wird insofern bei Parlamentsbeschlüssen auf kommunaler Ebene für den Entzug des Referendumsrechts eine Dringlichkeit in materieller sowie zeitlicher Hinsicht zwingend vorausgesetzt, hat dies auch für Beschlüsse einer Delegiertenversammlung auf Verbandsebene zu gelten. Jede über die auf kommunaler Ebene zulässige hinausgehende Beschränkung des Referendumsrechts der Stimmberechtigten auf interkommunaler Ebene liefe dem verfassungsrechtlichen Demokratiegebot zuwider und liesse sich mit Art. 93 Abs. 2 Satz 2 KV nicht vereinbaren (E. 4.2.1). Dass mit dem Beginn des Baus eines Bettenprovisoriums nicht noch bis zum Ausgang einer allfälligen Urnenabstimmung hätte zugewartet werden können, vermag der Beschwerdegegner nicht darzutun, sodass sich der Beschluss der Delegiertenversammlung des Beschwerdegegners vom 3. Februar 2016, den Ausgabenbeschluss selben Datums für dringlich zu erklären, als unrechtmässig erweist (4.2.2 f.). Der Beschwerdegegner hat für eine gesetzmässige Neupublikation des Ausgabenbeschlusses besorgt zu sein unter Hinweis darauf, dass dagegen das Referendum ergriffen werden kann. Nicht gefolgt werden kann den Beschwerdeführendendagegen, soweit sie sich auf den Standpunkt stellen, die Bewilligung der Ausgaben im Zusammenhang mit dem projektierten Bau eines Bettenprovisoriums stehe ohnehin den Stimmberechtigten des Verbandsgebiets zu (4.3 Abs. 2).Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 17..2.11.0 VB.2016.00647
Zurich Verwaltungsgericht 17..2.11.0 VB.2016.00647
Zurigo Verwaltungsgericht 17..2.11.0 VB.2016.00647

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00647
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Geschäftsnummer:
VB.2016.00647
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 11.01.2017
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Stimmrechtsbeschwerde
[Stimmrechtsbeschwerde gegen die Beschlüsse der Delegiertenversammlung eines Zweckverbands betreffend die Bewilligung einer einmaligen Ausgabe über Fr. 4,5 Mio. sowie die Dringlicherklärung dieses Ausgabenbeschlusses]
Eine Verletzung der Begründungspflicht ist nicht auszumachen (E. 2). Soweit die Beschwerdeführenden geltend machen, die Verwaltungsorgane des Beschwerdegegners hätten bewirkt, dass die Delegierten des Beschwerdegegners ihren Willen nicht frei und gestützt auf korrekte Grundlagen hätten bilden können, ist die Vorinstanz auf ihren Stimmrechtsrekurs zu Recht nicht eingetreten (E. 3.2). Die Grundsätze, wie sie gemäss Rechtsprechung und Lehre für die Dringlicherklärung nach § 94 GG gelten, sind auch für die Auslegung der dieser Bestimmung entsprechenden Regelung in den Statuten des Beschwerdegegners zu berücksichtigen. Wird insofern bei Parlamentsbeschlüssen auf kommunaler Ebene für den Entzug des Referendumsrechts eine Dringlichkeit in materieller sowie zeitlicher Hinsicht zwingend vorausgesetzt, hat dies auch für Beschlüsse einer Delegiertenversammlung auf Verbandsebene zu gelten. Jede über die auf kommunaler Ebene zulässige hinausgehende Beschränkung des Referendumsrechts der Stimmberechtigten auf interkommunaler Ebene liefe dem verfassungsrechtlichen Demokratiegebot zuwider und liesse sich mit Art. 93 Abs. 2 Satz 2 KV nicht vereinbaren (E. 4.2.1). Dass mit dem Beginn des Baus eines Bettenprovisoriums nicht noch bis zum Ausgang einer allfälligen Urnenabstimmung hätte zugewartet werden können, vermag der Beschwerdegegner nicht darzutun, sodass sich der Beschluss der Delegiertenversammlung des Beschwerdegegners vom 3. Februar 2016, den Ausgabenbeschluss selben Datums für dringlich zu erklären, als unrechtmässig erweist (4.2.2 f.). Der Beschwerdegegner hat für eine gesetzmässige Neupublikation des Ausgabenbeschlusses besorgt zu sein unter Hinweis darauf, dass dagegen das Referendum ergriffen werden kann.
Nicht gefolgt werden kann den Beschwerdeführendendagegen, soweit sie sich auf den Standpunkt stellen, die Bewilligung der Ausgaben im Zusammenhang mit dem projektierten Bau eines Bettenprovisoriums stehe ohnehin den Stimmberechtigten des Verbandsgebiets zu (4.3 Abs. 2).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
AUSGABENBESCHLUSS
DELEGIERTENVERSAMMLUNG
DRINGLICHERKLÄRUNG
DRINGLICHKEIT
DRINGLICHKEITSARTIKEL
EINHEIT DER BAUBEWILLIGUNG
KREDITBEWILLIGUNG
NICHTEINTRETENSENTSCHEID
POLITISCHE RECHTE
RECHTLICHES GEHÖR
REFERENDUMSRECHT
STIMMRECHTSBESCHWERDE
ZWECKVERBAND
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. 2 BV
§ 7 GemeindeG
§ 94 GemeindeG
§ 152 GemeindeG
Zus. 92 KV
Art. 93 Abs. 1 KV
Art. 93 Abs. 2 KV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2016.00647
Urteil
der 4. Kammer
vom
11. Januar 2017
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
André Moser,
Gerichtsschreiberin
Sonja Güntert.
In Sachen
1.    A,
2.    B,
3.    C,
4.    D,
5.    E,
alle vertreten durch RA F,
Beschwerdeführende,
gegen
Zweckverband Spital Uster,
vertreten durch RA
G
und/oder RA H,
Beschwerdegegner,
betreffend
Stimmrechtsbeschwerde
,
hat sich ergeben:
I.
Die Delegiertenversammlung des Zweckverbands Spital Uster
beschloss am 3. Februar 2016 auf Antrag bzw. mit Einverständnis des
Verwaltungsrats des Zweckverbands einstimmig, einen Kredit über Fr. 4,5
Mio. für den Bau eines Bettenprovisoriums zu bewilligen und das Geschäft als
dringlich zu erklären.
II.
Am 12. Februar 2016 liessen A, B, C, D
sowie E Stimmrechtsrekurs beim Bezirksrat Uster erheben und beantragen, unter
Entschädigungsfolge sei der Kreditbeschluss der Delegiertenversammlung des
Zweckverbands Spital Uster vom 3. Februar 2016 aufzuheben, eventualiter
sei dieser dem obligatorischen oder fakultativen Referendum zu unterstellen;
zudem liessen sie um Beizug sämtlicher einschlägiger "Akten der Verfahren
zwischen den Parteien im Zusammenhang mit der Delegiertenversammlung vom
4. November 2015 bis Ende Dezember 2015" ersuchen.
Dem letztgenannten
Gesuch
gab der Bezirksrat Uster mit Präsidialverfügung vom 17. Februar
2016 nicht statt, hielt den Zweckverband Spital Uster darin jedoch dazu an,
seine Beschlüsse vom 3. Februar 2016 gesetzeskonform zu publizieren. Im
Übrigen wies der Bezirksrat den Rekurs
von A
, B, C, D
sowie E mit Beschluss vom 17. Oktober 2016 unter Verzicht auf
das
Erheben
von Verfahrenskosten (Dispositiv-Ziff. II) ab
(Dispositiv-Ziff. I erster Satzteil), soweit er darauf eintrat
(Dispositiv-Ziff. I zweiter Satzteil), und verpflichtete jene in
Dispositiv-Ziff. III unter solidarischer Haftung füreinander zu gleichen
Teilen, dem Zweckverband Spital Uster eine Parteientschädigung von
Fr. 4'560.- "(inkl. 8 % MwSt)" zu bezahlen.
III.
A, B, C, D sowie E liessen am
24. Oktober 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen,
unter Entschädigungsfolge "zuzügl. MwSt." seien in Gutheissung ihres
Stimmrechtsrekurses vom 12. Februar 2016 die Dispositiv-Ziffern I und
III des Rekursentscheids aufzuheben, eventualiter sei die Vorinstanz
anzuweisen, den Kreditantrag dem obligatorischen oder fakultativen Referendum
zu unterstellen.
Der Bezirksrat Uster verzichtete am
31. Oktober 2016 auf eine Vernehmlassung. Der Zweckverband Spital Uster
liess mit Beschwerdeantwort vom 28. November 2016
die
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, unter
Entschädigungsfolge "(inkl. MWST)" beantragen; in
verfahrensrechtlicher Hinsicht
ersuchte er um (super
­
provisorischen) Entzug der
aufschiebenden Wirkung.
A, B, C, D sowie E hielten mit
Stellungnahme hierzu vom 5. Dezember 2016
an
ihren Anträgen fest. Am 8. Dezember 2016 wurde das Gesuch des
Zweckverbands Spital Uster um Entzug der aufschiebenden Wirkung präsidialiter
abgewiesen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Nach §
70 in
Verbindung mit §
5 Abs.
1
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS
175.2) prüft das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit von Amts wegen.
Gemäss §
151a Abs.
1 des
Gemeindegesetzes vom 6.
Juni 1926 (GG, LS
131.1) in Verbindung mit §§
41, 19 Abs.
1 lit.
c und Abs.
3
Satz
1, §
19a, §
19b Abs.
1 und 2 lit. c sowie
§§ 42–44 e contrario VRG ist es für die Beurteilung von Beschwerden gegen
erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats in Stimmrechtssachen
zuständig.
Weil auch die weiteren
Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde ein
­
zutreten.
2.
2.1
Die Beschwerdeführenden rügen eine Verletzung ihres Gehörsanspruchs,
weil die Vorinstanz sich nicht in genügender Weise mit den von ihnen
vorgetragenen Argumenten befasst habe
.
Sie werfen der Vorinstanz damit eine Verletzung der Begründungspflicht
vor.
2.2
Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2
der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101) fliesst unter
anderem das Recht der von einem Entscheid in ihrer Rechtsstellung Betroffenen,
dass die Behörde ihre Vorbringen auch tatsächlich hört, prüft und in der
Entscheidfindung berücksichtigt. Entsprechend ist die Behörde verpflichtet,
ihren Entscheid zu begründen. Dabei muss sie sich indes nicht mit allen
Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzen und jedes einzelne Vorbringen
ausdrücklich abhandeln, sondern kann sich auf die wesentlichen Punkte
beschränken. Der Begründungspflicht ist Genüge getan, wenn sich die Betroffenen
über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis
der Sache an die höhere Instanz weiterziehen können. In diesem Sinn müssen
wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat
leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. zum Ganzen
BGE 138 I 232 E. 5.1, 136 I 229 E. 5.2,
134 I 83 E. 4.1; ausführlich zur Begründungspflicht Michele
Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im
Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 402 ff. mit
zahl
­
reichen Hinweisen).
Diesen Anforderungen
wird der Rekursentscheid gerecht, indem sich daraus mit genügender Klarheit
ergibt, aus welchen Überlegungen die Vorinstanz zu ihrem Entscheid gelangt und
weshalb sie insbesondere weder in der Dringlicherklärung des
Ausgabenbeschlusses der Delegiertenversammlung des Beschwerdegegners vom
3. Februar 2016 noch in der Trennung dieses Geschäfts von demjenigen den
Um- und Erweiterungsbau des Spitals Uster betreffend eine Rechtsverletzung
erkennt. Dass sich die Vorinstanz dabei nicht mit jedem einzelnen Vorbringen
der Beschwerdeführenden ausführlich auseinandersetzt, ist nicht zu beanstanden.
Eine Verletzung der Begründungspflicht ist nicht auszumachen.
3.
3.1
Nach §
19 Abs.
1 lit.
c
VRG können Handlungen staatlicher Organe, welche die politische
Stimmberechtigung oder Volkswahlen und -abstimmungen betreffen, mit Rekurs
angefochten werden (Stimmrechtssachen; vgl. ferner §
151a
Abs.
1 GG). Gerügt werden kann insbesondere die
Verletzung von Vorschriften über das Stimm- sowie das aktive und passive
Wahlrecht sowie das Verfahren bei Abstimmungen und Wahlen, das Initiativ- und
Referendumsrecht, das Recht, an Gemeindeversammlungen teilzunehmen, sowie die
freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe (vgl. §
2 lit.
a–d und §
6
des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1.
September
2003 [LS
161]; zum Ganzen Verein Zürcher
Gemeindeschreiber und Verwaltungsfachleute [Hrsg.], Ergänzungsband Kommentar
zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich 2011 [
im
Folgenden: Ergänzungsband GG-Kommentar
], § 151a N.
3.1). Dabei können nicht nur Verfügungen, sondern auch Realakte Anfechtungsobjekte
sein. Nicht in den Anwendungsbereich des Rekurses in Stimmrechtssachen fällt
demgegenüber die Anfechtung
der
durch
eine
Behörde vorgenommen
en
Wahl oder Abstimmung, es
sei denn, es werde geltend gemacht, die Behörde habe zu Unrecht anstelle des
Volks Behördenmitglieder gewählt oder ein Beschluss oder Erlass sei zu Unrecht
nicht dem Referendum unterstellt worden (
Ergänzungsband
GG-Kommentar
, § 151a N. 2; Jürg Bosshart/Martin
Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich [VRG], 3.
A., Zürich etc. 2014, § 19
N. 64;
Gerold Stein­mann, St. Galler Kommentar zur
Schweizerischen Bundesverfassung, 2014, Art. 34 N. 5;
Pierre
Tschannen, Basler Kommentar, 2015, Art. 34 BV N. 8, auch zum
Folgenden). Denn nur dort, wo die Bürgerschaft direkt am Entscheidungsverfahren
beteiligt ist respektive beteiligt sein sollte, kann überhaupt eine Verletzung
des Stimm- und Wahlrechts vorkommen; wird bei indirekten Wahlen und
Abstimmungen gegen Vorschriften verstossen, so sind dadurch nicht die
politischen Rechte der Bürgerinnen und Bürger verletzt (
Christoph Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde, Zürich 1990, S.
182).
3.2
Insofern die Beschwerdeführenden geltend machen,
die
Verwaltungsorgane des Beschwerdegegners, namentlich der Spitaldirektor
und der Präsident des Zweckverbands, hätten bewirkt, dass die Delegierten des
Beschwerdegegners ihren Willen nicht frei und gestützt auf korrekte Grundlagen
hätten bilden können, ist die Vorinstanz daher auf ihren Stimmrechtsrekurs
zu Recht nicht
eingetreten. Den Beschwerdeführenden fehlt es
diesbezüglich an der erforderlichen (direkten) Betroffenheit in ihren
politischen Rechten, waren sie doch am Entscheidungsverfahren
der
Delegiertenversammlung
nicht direkt be
­
teiligt.
In Ermangelung eines dargetanen eigenen persönlichen Nutzens an der
Rechtsmittelerhebung steht ihnen sodann in diesem Zusammenhang auch der Rekurs
nach § 152 GG nicht offen (vgl. dazu sowie zur Nichtanwendbarkeit des
§ 151 GG auf Beschlüsse der Delegiertenversammlung eines Zweckverbands
VGr, 24. Februar 2016,
VB.2015.00799,
E. 2.3).
Soweit die Beschwerdeführenden demgegenüber
rügen, in Verletzung ihrer politischen Rechte um ihr Referendumsrecht gebracht
worden zu sein, und zwar einerseits
,
indem der
Ausgabenbeschluss der Delegiertenversammlung des Beschwerdegegners vom
3. Februar 2016
in rechtswidriger Weise
für dringlich erklärt worden sei
,
und andererseits
,
indem der diesem Beschluss zugrunde
liegende Kreditantrag bei korrekter Rechnung den Stimm
­
berechtigten des Verbandsgebiets zur Bewilligung hätte vorgelegt werden
müssen, ist der Anwendungsbereich des § 151a Abs. 1 GG eröffnet und
sind
die
Beschwerdeführenden
zur Ergreifung des Rekurses in
Stimmrechtssachen legitimiert
. Materiell zu prüfen bleibt, ob
sich die beschwerdeführerische Rüge der Verletzung des Referendumsrechts als
begründet erweist.
4.
4.1
Nach Art.
92 Abs.
1
und Abs.
3 der Verfassung des Kantons Zürich vom
27. Februar 2005 (KV, LS 101) bzw. §
7 Abs.
1 Satz
1 GG können sich die Gemeinden zur
gemein
­
samen Erfüllung einer oder mehrerer Aufgaben zu
selbständigen Körperschaften des öffentlichen Rechts, sogenannten
Zweckverbänden, zusammenschliessen und sich hierfür eine eigene Organisation
geben.
Die Verlagerung der Aufgabenerfüllung auf einen
Zweckverband führt dabei zwangsläufig zu einer gewissen Einschränkung der
demokratischen Mitwirkungsrechte der Stimm
­
berechtigten in
den einzelnen Verbandsgemeinden (vgl. Marcel Schenker, Das Recht der
Gemeindeverbände, St.
Gallen 1986, S. 157
ff.). Um dieses Demokratiedefizit auszugleichen und den
Stimmberechtigten auf Verbandsstufe wesentliche demokratische Rechte wieder
einzuräumen, verlangt die neue Kantonsverfassung daher eine Demokratisierung
der Zweckverbände (
Vittorio Jenni in: Isabelle
Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher
Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007
, Art.
93
N. 2). In diesem Sinn schreibt Art. 93 KV vor, dass Zweckverbände
demokratisch zu organisieren sind (Abs.
1) und die
Volksrechte in der Gemeinde sinngemäss auch für sie zu gelten haben (Abs.
2 Satz
1).
Die
Verfassungsbestimmung legt im Weiteren ausdrücklich fest, dass den
Stimmberechtigten im gesamten Verbandsgebiet das Initiativ- und das Referendumsrecht
zustehen (Art.
93 Abs.
2 Satz
2 KV), wobei bestehenden Zweckverbänden in
Art. 144 KV eine Frist von vier Jahren nach Inkrafttreten der Kantonsverfassung,
das heisst bis 1. Januar 2010, eingeräumt wurde, um in ihren
Verbandsstatuten eine verfassungskonforme Regelung des Initiativ- und
Referendumsrechts zu treffen.
Der Umfang der Pflicht,
demokratische Teilhaberechte einzuführen, wird in der Verfassung nicht konkret
bestimmt. Der Verfassunggeber überlässt es damit den Zwec
k
verbänden, diese
Vorgaben in den Statuten umzusetzen, wobei ihnen ein grosser
Gestaltungsspielraum zukommt (zum Ganzen Jenni, Art. 93 N. 13 f.).
Zu berücksichtigen ist jedoch, dass die Initiativ- und
Referendumsrechte in den Zweckverbänden mit dem Sinn und Zweck der
entsprechenden Rechte in der Gemeinde übereinstimmen müssen
(Jenni, Art. 93 N.
17).
4.2
In Umsetzung des verfassungsmässigen Demokratisierungsgebots bzw. von
Art. 93 Abs.
2 Satz
2
KV erweiterte der Beschwerdegegner anlässlich einer umfassenden Revision seiner
Verbandsstatuten im Jahr 2009 seine Verbandsorganisation um ein zusätzliches
Verbandsorgan, die Stimmberechtigten des Verbandsgebiets, und räumte diesen
neben dem Initiativrecht neu auch ein – über ein blosses fakultatives
Finanzreferendumsrecht hinausgehendes – prinzipielles Referendumsrecht bei Beschlüssen
der Delegiertenversammlung ein (Art.
7 und Art.
11
ff. der bis 31. Dezember 2011
gültigen Statuten des Beschwerdegegners vom September 2009, abrufbar unter www.moenchaltorf.ch/documents/Spital_Statuten_2009_2012_Antrag_an_die_Gemeinden.pdf;
ferner die seitens der Delegiertenversammlung beantragten Änderungen der bis
1. September 2009 gültigen Statuten des Beschwerdegegners www.wallisellen.ch/dl.php/de/0cnu1jzaegc/4_Spital_Statuten_Revision2008_Antrag_Gemeinden.pdf).
Entsprechend unterliegen solche Beschlüsse auch unter Geltung der aktuellen
Statuten des Beschwerdegegners vom Mai 2012 (Statuten, abrufbar unter
www.spitaluster.ch > Über Uns > Trägerschaft) grundsätzlich einer
Abstimmung an der Urne, wenn binnen 45 Tagen von deren Bekanntmachung an 1'000
Stimmberechtigte mit Wohnsitz im Verbandsgebiet ein entsprechendes
schriftliches Begehren beim Verwaltungsrat einreichen und keine der in
Art. 16 Abs.
3 der Statuten abschliessend
aufgeführten Geschäfte betroffen sind (Art. 16 Abs.
1 lit. b in Verbindung mit Art. 16 Abs. 5 der Statuten).
Ausgeschlossen ist ein
fakultatives Referendum, wenn ein Geschäft mit Beschluss von mindestens vier
Fünfteln der Delegierten sowie dem Einverständnis des Verwaltungsrats als
dringlich erklärt wird (Art. 16 Abs. 1 Satz
2
der Statuten; vgl. zur grundsätzlichen Zulässigkeit einer solchen Bestimmung in
den Statuten: VGr, 4. November 2009,
VB.2009.00351,
E. 5
).
Letztere Bestimmung sei – so die Vorinstanz
und der Beschwerdegegner – rein formell zu verstehen und die Voraussetzungen
für einen Entzug des fakultativen Referendums bei Vorliegen der geforderten
qualifizierten Mehrheit der Delegiertenstimmen sowie des Einverständnisses des
Verwaltungsrats des Beschwerdegegners ohne Weiteres gegeben, sodass der Kredit-
bzw. Ausgabenbeschluss der Delegiertenversammlung des Beschwerdegegners vom
3. Februar 2016 rechtmässig dem fakultativen Referendum entzogen worden
sei. Wie die nachstehenden Ausführungen zeigen werden, kann dieser Auffassung
nicht gefolgt werden.
4.2.1
Schon aus dem Wortlaut des Art. 16
Abs. 1 Satz 2 der Statuten ergibt sich unzweideutig, dass der Entzug
des Referendumsrechts nicht einfach ins Belieben der Delegiertenversammlung und
des Verwaltungsrats des Beschwerdegegners gestellt werden, sondern diesen mit
der genannten Bestimmung vielmehr ein (Not-)Behelf zur Verfügung gestellt
werden sollte, um eine dringliche Vorlage möglichst rasch, ohne den Zeitverlust
einer Referendumsabstimmung, wirksam werden zu lassen. So erscheint
begriffslogisch nicht nach­vollziehbar, weshalb ein Geschäft den
statutengebenden Verbandsgemeinden zufolge explizit "als dringlich
erklärt" werden sollte, um es dem fakultativen Referendum zu entziehen,
wenn es diesem Prädikat entsprechend – zumindest aus Sicht der
beschlussfassenden Delegierten und des Verwaltungsrats – nicht auch
unaufschiebbar wäre.
Gegen eine solch weitgehende Befugnis der
Delegierten sowie des Verwaltungsrats des Beschwerdegegners, die an anderer
Stelle eingeräumten demokratischen Mitwirkungsrechte der Stimmberechtigten der
Verbandsgemeinden wieder einschränken zu können, wie sie von Vorinstanz und
Beschwerdegegner postuliert wird, sprechen auch die Entstehungsgeschichte und
der Sinn und Zweck der Bestimmung. Wie oben dargelegt
,
trifft den Beschwerdegegner die verfassungsmässige Pflicht, den
Stimmberechtigten mit politischem Wohnsitz in seinem Verbandsgebiet ein mit dem
Sinn und Zweck des entsprechenden demokratischen Teilhaberechts in kommunalen
Angelegenheiten übereinstimmendes Referendumsrecht einzuräumen. Insofern das
fakultative Referendum generell zum Wesensmerkmal parlamentarischer
Organisationen in der Schweiz gehört (vgl. §
§
92 f.
GG), ist der Beschwerdegegner als Zweckverband mit Delegiertenversammlung daher
gehalten, gegen Beschlüsse Letzterer grundsätzlich ein fakultatives Referendum
zu ermöglichen (Jenni, Art. 93 N. 17 f.; vgl.
Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz,
3. A., Wädenswil 2000,
§
7 N. 4.9.2). Die
vom Beschwerdegegner gewählte Konzeption der Volksrechte entspricht denn auch
weitgehend derjenigen, welche das Gemeindegesetz für Gemeinden mit
ausserordentlicher Organisation vorsieht (vgl. §§
90
ff.
GG). Insbesondere der Wortlaut des
streitgegenständlichen Art.
16 Abs.
1 Satz
2 der Statuten stimmt praktisch
wörtlich mit demjenigen von §
94 GG überein (vgl.
etwa auch die entsprechenden Bestimmungen in den beiden Verbandsgemeinden Uster
und Dübendorf: Art. 13 Abs. 3 der Gemeindeordnung der Stadt Uster vom
November 2007, abrufbar unter www.uster.ch > Verwaltung >
Reglemente, sowie Art. 6 Abs.
2 der
Gemeindeordnung der Stadt Dübendorf vom Juni 2005, abrufbar unter www.duebendorf.ch
> Themen A–Z > Rechtliche Grundlagen).
Mit den Beschwerdeführenden ist daher davon
auszugehen, die Grundsätze, wie sie ge
­
mäss Rechtsprechung
und Lehre für die Dringlicherklärung nach § 94 GG gelten, seien auch für
die Auslegung des Art. 16 Abs. 1 Satz 2 der Statuten beachtlich. Wird
insofern bei Parlamentsbeschlüssen auf kommunaler Ebene für den Entzug des
Referendumsrechts eine Dringlichkeit in materieller sowie zeitlicher Hinsicht
zwingend vorausgesetzt (vgl. Thalmann, § 94 N. 2), hat dies
auch
für Beschlüsse
einer Delegiertenversammlung
auf
Verbandsebene zu gelten.
Jede über die auf kommunaler
Ebene zulässige hinausgehende Beschränkung des Referendumsrechts der Stimmberechtigten
auf interkommunaler Ebene liefe dem verfassungsrechtlichen Demokratiegebot
zuwider und liesse sich mit Art. 93 Abs. 2 Satz
2 KV nicht
vereinbaren.
Eine Bestimmung, wonach der blosse Wunsch
eines qualifizierten Mehrs der Delegierten und des Verwaltungsrats eines
Zweckverbands genügte, eine Vorlage ohne Urnenabstimmung wirksam werden zu
lassen und so das Referendumsrecht der Stimmbürgerschaft nach Gutdünken zu
unterwandern, erwiese sich mithin als verfassungswidrig.
Im Übrigen erscheint ohnehin fraglich, ob bei
Ausgabenbeschlüssen Raum für eine Dringlicherklärung im Sinn von § 94 GG
bzw. Art. 16 Abs. 1 S
atz 2 der
Statuten besteht,
wird dem
Aspekt einer Pflicht zur dringenden Tätigung einer Ausgabe doch üblicherweise
auf anderem Weg Rechnung getragen, indem nämlich die Ausgabe deshalb nicht mehr
als neue, sondern als (aufgrund übergeordneten Rechts oder vorangehender
Grundsatzbeschlüsse) gebundene gilt. Dass dies auf die vorliegend zur
Beurteilung stehende Ausgabe über Fr. 4,5 Mio. zuträfe, wird jedenfalls
nicht geltend gemacht.
4.2.2
Die Rechtmässigkeit des Beschlusses der
Delegiertenversammlung des Beschwerdegegners, das Geschäft betreffend die
Bewilligung eines Baukredits über Fr. 4,5 Mio. für den Bau eines
Bettenprovisoriums dem fakultativen Referendum zu entziehen, erforderte somit
eine Unaufschiebbarkeit dieses Projekts jedenfalls bis zur Durchführung des
ordentlichen Referendumsverfahrens. Letzteres dauert je nach Fall mehr als ein
Jahr (Publikation des Beschlusses im amtlichen Publikationsorgan [Art. 16
Abs. 4 der Statuten]; Frist für das Referendum: 45 Tage [Art. 16
Abs. 1 lit. b der Statuten]; Prüfung der Unterschriften und
Feststellung des Zustandekommens des Referendums; Vorbereitung und Durchführung
der Volksabstimmung; Abwarten des nächsten ordentlichen Abstimmungstermins).
Dass mit dem Beginn des Baus eines
Bettenprovisoriums nicht noch bis zum Ausgang einer allfälligen Urnenabstimmung
hätte zugewartet werden können, vermag der Beschwerdegegner indes nicht
darzutun. Zwar bringt er vor Verwaltungsgericht schlüssig vor, dass die
Patientenzahlen des Spitals Uster
sich
in den letzten 20
Jahren mehr als verdoppelt hätten und angesichts des prognostizierten
Bevölkerungswachstums bis 2030 weiter zunähmen. Die steigenden Patientenzahlen
führten vor allem im stationären Bereich des Spitals zu Engpässen. Zudem
ergäben sich insbesondere auch durch die saisonal variierende Beanspruchung der
stationären Betten zeitweise Kapazitätsprobleme. Eine Überbelastung trete vor
allem in den Herbst- und Wintermonaten auf, weshalb immer häufiger Patienten
verlegt werden müssten. Wie ein Blick in die publizierten Geschäftsberichte des
Beschwerdegegners der Jahre 2012 bis 2015 zeigt, ist die Lage jedoch nicht
derart akut, wie es dessen Ausführungen vermuten l
ie
ssen
(vgl.
www.spitaluster.ch > Über
Uns > Publikationen >
Geschäftsberichte, auch
zum Folgenden). So hat die Zahl stationärer Patienten im Jahr 2015 gegenüber
dem Vorjahr sogar leicht abgenommen und ist die durchschnittliche
Bettenauslastung im stationären Bereich (exklusive Säuglinge) während der Jahre
2012 bis 2014 lediglich um knapp 1 % auf 76,67 % angestiegen (Zahlen
2015 nicht bekannt),
und zwar
bei nur minim rückgängiger
durchschnittlicher Aufenthaltsdauer (5,66
Tage im
Jahr 2012
;
5,6
Tage im Jahr
2015). Dass die Bettenbelegung im stationären Bereich des Spitals Uster
wiederum im Jahr 2016 überdurchschnittlich zugenommen hätte, ist nicht belegt.
Es mag sein, dass das Spital Uster an einzelnen Tagen, namentlich während der
Wintermonate, an seine Belastungs- bzw. Belegungsgrenzen stösst und langfristig
steigende Patientenzahlen sowie das allgemeine Bevölkerungswachstum einen
Ausbau des Spitals auf lange Sicht hin als angezeigt erscheinen lassen
;
damit ist jedoch noch kein hinreichendes Interesse an der Möglichkeit
gegeben, das Projekt betreffend den Bau eines Bettenprovisoriums sofort
umzusetzen, bzw. jedenfalls kein das Interesse an der Wahrung der
demokratischen Mitwirkungsrechte der Stimmberechtigten im ordentlichen
Referendumsverfahren überwiegendes, zumal eine ausreichende spitalmedizinische
Grundversorgung im Verbandsgebiet angesichts zahlreicher weiterer Spitäler in
der näheren Umgebung des Spitals Uster in den nächsten Jahren selbst während
der Wintermonate gewährleistet sein dürfte.
4.3
Damit erweist sich der Beschluss der Delegiertenversammlung des
Beschwerdegegners vom 3. Februar 2016, den Ausgabenbeschluss selben Datums
für dringlich zu erklären, als unrechtmässig und ist dieser dem fakultativen
Referendum zu unterstellen.
Nicht gefolgt werden kann den Beschwerdeführenden
dagegen
,
soweit sie sich auf den Standpunkt stellen, die
Bewilligung der Ausgaben im Zusammenhang mit dem projektierten Bau eines
Bettenprovisoriums stehe ohnehin den Stimmberechtigten des Verbandsgebiets zu.
So sind zum einen keinerlei Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass es sich bei dem
Bettenprovisorium "in Tat und Wahrheit um ein Bauprovisorium […] handelt,
welches im Baukredit enthalten sein müsste", weshalb die Abspaltung des
für die Erstellung des Bettenprovisoriums benötigten Kredits vom
"Hauptkredit für den Um- und Erweiterungsbau am Spital Uster" gegen
das Prinzip der Einheit von Ausgabe und Zweck verstosse. Mit der Vorinstanz und
dem Beschwerdegegner ist vielmehr davon auszugehen, dass
mit dem
strittige
n
Projekt
ein in sich geschlossener,
selbständig sinnvoller und nutzbarer Bau realisiert werden soll, wobei das
Geschäft bereits wegen der zeitlichen Distanz zum
vom Volk am 27.
November 2016 bewilligten Um- und Erweiterungsbau
projekt
isoliert von Letzterem erscheint, das Provisorium also nicht etwa als reine
Ausweichfläche während der diesbezüglichen Bauarbeiten benötigt wird
. Anderseits ist nicht ersichtlich, dass noch weitere Kosten
("Bauteuerung", Parkplatzkosten)
in einem solchen Umfang
bei der Berechnung des massgeblichen Kreditvolumens hätten
Berücksichtigung finden müssen, dass der für das obligatorische Referendum
erforderliche Betrag von Fr. 5'000'000.- (Art. 1
1
lit. a der Statuten) erreicht würde. Diesbezüglich kann auf die
vorinstanzlichen Erwägungen verwiesen werden, denen die Beschwerdeführenden
nichts substanziiert entgegensetzen (
§
70 in
Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG; vgl. ferner bezüglich der
Berücksichtigung der Teuerung
§ 3 der Verordnung über
den Gemeindehaushalt vom 26. September 1984 [LS 133.1]). Die
Beschwerde erscheint in diesem Punkt als unbegründet.
5.
5.1
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen und
sind
der Beschluss der Delegiertenversammlung des Beschwerdegegners
vom 3.
Februar 2016 betreffend Dringlicherklärung
sowie
in entsprechendem Umfang
Dispositiv-Ziff. I des
Rekursentscheids vom 17. Oktober 2016
aufzuheben. Mangels überwiegenden Obsiegens
des
Beschwerdegegners
oder der Beschwerdeführenden (vgl. 6.2) ebenfalls
aufzuheben ist Dispositiv-Ziff.
III des
vorinstanzlichen Beschlusses vom 17.
Oktober 2016
,
weshalb die Kammer nicht darüber zu befinden hat, ob die darin zugesprochene
sehr hohe Parteientschädigung nur schon dem Grundsatz nach oder sonst im
Quantitativ rechtmässig ist.
Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.
5.2
Der Beschwerdegegner hat für eine gesetzmässige Neupublikation des
Ausgabenbeschlusses seiner Delegiertenversammlung vom 3. Februar 2016
besorgt zu sein
unter Hinweis darauf, dass dagegen das Referendum
ergriffen werden kann
.
6.
6.1
Gestützt auf § 65a Abs.
2 in Verbindung
mit § 13 Abs. 4 VRG sind die Kosten des vor-liegenden Verfahrens auf
die Gerichtskasse zu nehmen.
6.2
Da die Beschwerde
sowohl
im Haupt- wie auch im
Eventualstandpunkt
bloss
teilweise gutzuheissen und der
Ausgabenbeschluss
der Delegiertenversammlung des Beschwerdegegners vom 3. Februar 2016 nicht
wie vor Vorinstanz principaliter beantragt aufzuheben ist, andererseits aber
dem Ersuchen des Beschwerdegegners um Erlass vorsorglicher Massnahmen
mit Präsidialverfügung vom
8. Dezember 2016
nicht stattgegeben wurde, erschein
t keine der Parteien als
überwiegend obsiegend, weshalb keine Parteientschädigungen
zuzusprechen
sind
(§ 17
Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird
teilweise gutgeheissen. Die Dringlicherklärung im Beschluss der Delegiertenversammlung
des Beschwerdegegners vom 3. Februar 2016 wird aufgehoben und der
Beschwerdegegner verpflichtet, den Ausgabenbeschluss der Delegiertenversammlung
vom 3. Februar 2016 im Sinn der Erwägung 5.2 zu publizieren; in diesem
Umfang wird auch Dispositiv-Ziff. I des Beschlusses des Bezirksrats Uster
vom 17. Oktober 2016 aufgehoben.
Dispositiv-Ziff. III des Beschlusses
des Bezirksrats Uster
vom 17. Oktober 2016
wird aufgehoben.
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.   140.--     Zustellkosten,
Fr. 2'140.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Parteientschädigungen werden
nicht zugesprochen.
5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in
öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an…