zh_verwaltungsgericht · VR.2007.00004 · 2008-05-08 · de

materielle Enteignung | Materielle Enteignung: Entschädigungspflicht für Nichteinzonung (Baulücke) (Die Grundstücke des Rekursgegners befanden sich in der Wohnzone und wurden durch die Bau- und Zonenordnung 1992 (BZO) teilweise der in das Siedlungsgebiet vorstossenden Freihaltezone zugewiesen, was gemäss Entscheid der Schätzungskommission eine materielle Enteignung darstellt. Gegen diesen Feststellungsentscheid erhob die Stadt Zürich Rekurs.) Rechtsgrundlagen der materiellen Enteignung (E. 4.1). Die für die Annahme einer materiellen Enteignung erforderliche Eingriffsintensität (Baulandverlust von 40 %) ist erreicht (E. 4.3). Vorliegend handelt es sich um eine Nichteinzonung (E. 5). Voraussetzungen der Entschädigungspflicht einer Nichteinzonung (E. 6). Definition der Baulücke (E. 6.1). Der rund 5'000 m2 umfassende Vorsprung der Freihaltezone in das Siedlungsgebiet lässt sich nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung als Baulücke qualifizieren (E. 6.3). Auch aufgrund der Erschliessungsverhältnisse ist von einem Einzonungsgebot auszugehen (E. 7). Erläuterung der Rechtsmittelbelehrung (E. 9). Abweisung des Rekurses

Zürich Verwaltungsgericht 08..2.08.0 VR.2007.00004
Zurich Verwaltungsgericht 08..2.08.0 VR.2007.00004
Zurigo Verwaltungsgericht 08..2.08.0 VR.2007.00004

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VR.2007.00004
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Geschäftsnummer:
VR.2007.00004
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 08.05.2008
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 07.04.2009 gutgeheissen, den Entscheid aufgehoben und die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
materielle Enteignung
Materielle Enteignung: Entschädigungspflicht für Nichteinzonung (Baulücke)
(Die Grundstücke des Rekursgegners befanden sich in der Wohnzone und wurden durch die Bau- und Zonenordnung 1992 (BZO) teilweise der in das Siedlungsgebiet vorstossenden Freihaltezone zugewiesen, was gemäss Entscheid der Schätzungskommission eine materielle Enteignung darstellt. Gegen diesen Feststellungsentscheid erhob die Stadt Zürich Rekurs.)
Rechtsgrundlagen der materiellen Enteignung (E. 4.1). Die für die Annahme einer materiellen Enteignung erforderliche Eingriffsintensität (Baulandverlust von 40 %) ist erreicht (E. 4.3).
Vorliegend handelt es sich um eine Nichteinzonung (E. 5).
Voraussetzungen der Entschädigungspflicht einer Nichteinzonung (E. 6). Definition der Baulücke (E. 6.1). Der rund 5'000 m2 umfassende Vorsprung der Freihaltezone in das Siedlungsgebiet lässt sich nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung als Baulücke qualifizieren (E. 6.3).
Auch aufgrund der Erschliessungsverhältnisse ist von einem Einzonungsgebot auszugehen (E. 7).
Erläuterung der Rechtsmittelbelehrung (E. 9).
Abweisung des Rekurses
Stichworte:
BAULÜCKE
EINGRIFFSINTENSITÄT
EINZONUNGSGEBOT
ENTEIGNUNG
ENTSCHÄDIGUNG
FREIHALTEZONE
MATERIELLE ENTEIGNUNG
NICHTEINZONUNG
Rechtsnormen:
Art. 26 Abs. II BV
Art. 5 Abs. II RPG
Art. 15 RPG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VR.2007.00004
Entscheid
der 3. Kammer
vom
8. Mai 2008
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Ersatzrichter Christian Mäder,
Gerichtssekretär Andreas Conne.
In Sachen
Stadt Zürich,
vertreten durch A,
Rekurrentin
,
gegen
B,
vertreten
durch C,
dieser vertreten durch
RA D,
Rekursgegner
,
betreffend
materielle Enteignung,
hat
sich ergeben:
I.
Gemäss Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich vom 12. Juni
1963 (aBauO) befanden sich die Grundstücke Kat.Nrn. 01 (im Halte von 3'661 m
2
),
02 (712 m
2
) und 03 (265 m
2
) mit Ausnahme des zur Wohnzone
E gehörenden südlichen Bereichs des erstgenannten in der Wohnzone D. Mit der
vom Gemeinderat am 23. Oktober 1991 beschlossenen und vom Volk am 17. Mai
1992 angenommenen Bau- und Zonenordnung 1992 (BZO 1992) wurden die beiden
letztgenannten Parzellen vollständig und von Kat.Nr. 01 rund die Hälfte der
Freihaltezone zugewiesen. Am 10. September 1997 bestätigte der Regierungsrat
im Rahmen einer so genannten Teilgenehmigung jene in der Urnenabstimmung vom 17. Mai
1992 angenommenen Freihaltezonen, die aufgrund bereits abgeschlossener
Rechtsmittelverfahren genehmigungsfähig waren, unter anderem auch die streitbetroffenen.
Mit Präsidialverfügung vom 6. Oktober 1997 setzte der Stadtrat von Zürich
die genehmigten Freihaltezonen auf den Tag nach der öffentlichen Bekanntmachung,
d.h. auf den 11. Oktober 1997, in Kraft.
II.
Am 4. November 2002 machte B als ehemaliger
Grundeigentümer – der sich diese Berechtigung beim nachfolgenden Verkauf
vorbehalten hatte – eine Entschädigungsforderung aus materieller Enteignung
geltend. Eine am 26. März 2004 durchgeführte Einigungsverhandlung verlief
ergebnislos. Daraufhin ersuchte die Stadt Zürich das Statthalteramt des Bezirks
Zürich um Einleitung des Schätzungsverfahrens. Das Statthalteramt überwies die
Akten am 16. Juni 2005 der Schätzungskommission I.
Die Kommission führte am 23. August 2005 eine
Schätzungsverhandlung durch, an der die Parteien die Klagebegründung und
Klageantwort vortrugen; anschliessend fand ein Augenschein statt. Das Verfahren
wurde schriftlich fortgesetzt; eine Ergänzung der Klageantwort ging am 30. September
2005 ein; die Replik und Duplik wurden am 30. November 2005 bzw. am 31. Januar
2006 eingereicht.
Am 14. Juni 2007 entschied die Schätzungskommission I
wie folgt:
"1.        Es wird festgestellt, dass die Zuweisung
des Grundstückteils im Ausmass von ca. 1'755 m
2
von Kat.Nr. 01 und
die Zuweisung der Grundstücke Kat.Nr. 02 im Halte von ca. 712 m
2
und
von Kat.Nr. 03 im Ausmass von ca. 265 m
2
bei der L-Strasse in Zürich
zur Freihaltezone … eine materielle Enteignung bewirkt hat.
2.
Das genaue Nachmass der entschädigungspflichtigen Flächen bleibt
vorbehalten.
3.
Die Kosten des Schätzungsverfahrens werden in Anwendung von § 63
AbtrG (Abtretungsgesetz vom 30. November 1879/8. Juni 1997
[Abtretungsgesetz; AbtrG]) der Klägerin auferlegt. Dem Beklagten wird keine
Parteientschädigung zugesprochen."
Aus den Erwägungen des Schätzungsentscheids ist
festzuhalten: Nach der bundesgerichtlichen Praxis sei der Erlass der BZO 1992
als Nichteinzonung zu würdigen. Eine solche müsse der Grundeigentümer in der
Regel entschädigungslos hinnehmen, wenn nicht besondere Umstände ausnahmsweise
eine Entschädigung rechtfertigten. Der westliche, an die L-Strasse stossende
Teil des Grundstücks Kat.Nr. 01 von rund 1'183 m
2
sei mit der BZO
1992 der Kernzone zugewiesen worden; in jenem am Stichtag noch überbauten
Bereich stehe heute eine Brandruine. Der unüberbaute östliche Teil, welcher der
Freihaltezone zugeschlagen worden sei, umfasse etwa 2'478 m
2
. Daran
fügten sich weiter östlich die beiden ebenfalls unüberbauten Parzellen Kat.Nrn.
02 und 03 an. Die drei genannten Grundstücke der Beklagten würden nördlich
durch einen Fussweg begrenzt, an den sich am Stichtag teilweise schon überbaute
Liegenschaften anfügten. Südlich angrenzend an den in der Kernzone gelegenen
Teil von Kat.Nr. 01 schliesse sich an der L-Strasse das am Stichtag überbaute
Grundstück Kat.Nr. 04 an. Ebenfalls südlich von Kat.Nrn. 02 und 03 bzw. des in
der Freihaltezone liegenden Bereichs von Kat.Nr. 01 werde die Freihaltezone im
ansteigenden Gelände des Gebiets M fortgesetzt, wobei das dortige Grundstück
Kat.Nr. 05 schon am Stichtag überbaut gewesen sei. Insgesamt seien die
streitbetroffenen Parzellen damals im Westen und Norden und teilweise auch im
Süden von überbauten Grundstücken eingeschlossen, gegen Osten sei die nähere
Umgebung noch unüberbaut gewesen. Wie der Augenschein gezeigt habe, verlaufe im
südlichen Bereich von Kat.Nr. 01 sowie weiter östlich auf Kat.Nrn. 06 und 05
eine Geländekante, die ein Bord bilde. Angesichts dieser topografischen
Trennung komme den betroffenen Grundstücken eigenständige Bedeutung zu. Daher
sei die vorbestandene Freihaltezone des Gebiets M bei der Beurteilung der
Frage, ob eine Baulücke vorliege, nicht zu berücksichtigen. Die von der
Freihaltezone betroffene und am Stichtag unüberbaute Fläche betrage (nur) rund
5'000 m
2
, was in quantitativer Hinsicht für eine Baulücke spreche.
Qualitativ weise dieses Gebiet keine besondere landschaftliche Qualität auf und
könne nicht als Trenngürtel zwischen der Kernzone und dem weiter östlich
gelegenen Neubaubereich aufgefasst werden. Unter den gegebenen Umständen liege
eine eigentliche Baulücke vor, die ausnahmsweise eine Entschädigung
rechtfertige. Dies gelte umso mehr, als die fraglichen Parzellen am Stichtag im
Perimeter des Quartierplans „Gebiet N“ gelegen hätten, der in den 1970er-Jahren
eingeleitet, 1996 festgesetzt worden sei und dessen baulicher Vollzug nach
Angaben der Klägerin bis ins Jahr 2005 gedauert habe. Mithin handle es sich bei
der Zuweisung eines Teils des Grundstücks Kat.Nr. 01 sowie der Parzellen
Kat.Nrn. 02 und 03 zur Freihaltezone um eine entschädigungspflichtige Nichteinzonung.
Vom erstgenannten Grundstück sei jedoch nicht der gesamte in der Freihaltezone
liegende Bereich, sondern nur jener, auf rund 1'755 m
2
zu
veranschlagende Teil zu entschädigen, der bei einer sachgerechten Grenzziehung
einer Bauzone hätte zugewiesen werden müssen.
III.
Gegen den am 28. Juni 2007 zugestellten
Schätzungsentscheid meldete die Stadt Zürich am 17. Juli 2007 beim
Verwaltungsgericht Rekurs an. Mit Rechtsschrift vom 27. August 2007 liess
sie beantragen:
"Der angefochtene
Entscheid … sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass die Rekurrentin dem
Rekursgegner aus der Zuweisung eines Teils des Grundstücks Kat.Nr. 01 sowie der
Grundstücke Kat.Nrn. 02 und 03 an der L-Strasse 07 in Zürich zur Freihaltezone
durch die BZO 1992 … keine Entschädigung wegen materieller Enteignung schuldet.
…"
Mit Rekursantwort vom 9. Oktober 2007 liess B
Abweisung des Rekurses beantragen. Ausserdem verlangte er eine Parteientschädigung.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses nach § 46
Abs. 1 AbtrG zuständig.
1.2
Das
Verfahren richtet sich nach den Bestimmungen über die Beschwerde gemäss dem
Verwaltungsrechtspflegegesetz vom 24. Mai 1959 (VRG), d.h. nach §§ 50
ff. VRG (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 38 ff.;
RB 1998 Nr. 44 = BEZ 1998 Nr. 23; RB 2001 Nr. 25).
2.
Auf Antrag beider Parteien
und der gängigen Praxis entsprechend hat die Schätzungskommission ihren Entscheid
auf die Grundsatzfrage beschränkt, ob der Tatbestand einer materiellen
Enteignung erfüllt sei oder nicht und hat die Bemessung einer allfällig geschuldeten
Entschädigung einem zweiten Rechtsgang vorbehalten. Somit bezieht sich auch das
Rekursverfahren vor Verwaltungsgericht allein auf diese Grundsatzfrage. Das von
der Schätzungskommission ermittelte Flächenmass des entschädigungspflichtigen
Anteils des Grundstücks Kat.Nr. 01 von 1’755 m
2
(vgl. Disp.-Ziff. 1
des angefochtenen Entscheids) wird von der Rekurrentin bestritten. Dieses
Flächenmass braucht jedoch hier nicht näher untersucht zu werden, da es beim Entscheid
darüber, ob eine materielle Enteignung vorliegt, nicht entscheidwesentlich ist
und im Übrigen die Schätzungskommission ausdrücklich das genaue Nachmass der
entschädigungspflichtigen Flächen vorbehalten hat (vgl. Disp.-Ziff. 2 des angefochtenen
Entscheids).
Gegen den
Schätzungsentscheid hat allein die Stadt Zürich Rekurs erhoben. Der weitgehend
erfolgreiche Rekursgegner hat sich damit abgefunden, dass die Schätzungskommission
I bezüglich eines Teilbereichs von Kat.Nr. 01 eine materielle Enteignung
verneint und ihm eine Parteientschädigung verweigert hat.
3.
3.1
Das
Verwaltungsgericht stellte die Rekursantwort am 26. Oktober 2007 der
Rekurrentin zur Kenntnisnahme zu. Nachdem diese hierauf nicht reagiert hat und
weil die genannte Rechtsschrift keine entscheidwesentlichen neuen Tatsachen
oder Rechtsgründe enthält, kann von einem weiteren Schriftenwechsel abgesehen
werden.
3.2
Nach § 60
Abs. 1 VRG erhebt das Verwaltungsgericht die zur Klärung des Sachverhalts
erforderlichen Beweise von Amtes wegen. Auf die Abnahme eines Beweismittels
kann indessen verzichtet werden, wenn der für den Entscheid massgebliche
Sachverhalt aufgrund der Akten feststeht oder wenn zum Beweis verstellte
Tatsachen nicht rechtserheblich sind (RB 1995 Nr. 12 E. 1 = BEZ 1995 Nr. 32,
mit Verweisungen). Für die Beurteilung der streitigen Entschädigungspflicht ist
der Sachverhalt durch die vorliegenden Akten und die Feststellungen der Schätzungskommission
I am Augenschein vom 23. August 2005 hinreichend erstellt, weshalb sich
weitere Untersuchungshandlungen erübrigen. Ebenso wenig sind weitere Akten
beizuziehen. Tatsachen, die sich nach dem Stichtag realisiert haben – wie etwa
die seither eingetretene bauliche Entwicklung –, sind grundsätzlich nicht zu
beachten. Eine gewisse Bedeutung kommt ihnen höchstens insofern zu, als sie Rückschlüsse
auf Sachumstände erlauben, die schon vor dem Stichtag bestanden haben.
4.
4.1
Laut Art. 26
Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) sowie nach Art. 5
Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung
(RPG) schuldet das Gemeinwesen für die von ihm erlassenen Eigentumsbeschränkungen,
die ähnlich einer Enteignung wirken, volle Entschädigung. Eine materielle
Enteignung in diesem Sinn liegt nach der Rechtsprechung vor, wenn dem
Eigentümer der bisherige oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch seines Grundeigentums
untersagt oder besonders stark eingeschränkt wird, weil ihm eine aus dem
Eigentum fliessende wesentliche Befugnis entzogen wird. Geht der Eingriff
weniger weit, so kann er ausnahmsweise einer Enteignung gleichkommen, falls ein
einziger oder einzelne Eigentümer so betroffen werden, dass ihr Opfer gegenüber
der Allgemeinheit unzumutbar erschiene und es mit der Rechtsgleichheit nicht
vereinbar wäre, wenn hierfür keine Entschädigung geleistet würde. In beiden
Fällen ist die Möglichkeit einer künftigen besseren Nutzung der Sache nur zu
berücksichtigen, wenn im massgebenden Zeitpunkt anzunehmen war, sie lasse sich
mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft verwirklichen. Unter besserer
Nutzung eines Grundstücks ist in der Regel die Möglichkeit seiner Überbauung zu
verstehen (BGE 131 II 728 E. 2, 125 II 431 E. 3a, je mit Hinweisen; Enrico Riva,
Hauptfragen der materiellen Enteignung, Bern 1990, S. 164 ff.;
derselbe in: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Art. 5
N. 123 ff.; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht,
4. A., Bern 2002, S. 597 ff.).
Von einer materiellen
Enteignung kann im Licht der verfassungsrechtlichen Ordnung des Bodenrechts
grundsätzlich nur dann gesprochen werden, wenn im Zeitpunkt der Rechtskraft der
Planungsmassnahme, die einer Enteignung gleichkommen soll, eine raumplanerische
Grundordnung galt, welche die Berechtigung zum Bauen auf dem fraglichen Grundstück
einschloss. Eine solche verfassungsmässige Grundordnung liegt vor, wenn die Gemeinde
über einen Nutzungsplan verfügte, der die Bauzonen entsprechend Art. 15
RPG in zweckmässiger Weise rechtsverbindlich von den Nichtbauzonen trennt und
jenes Land in die Bauzonen einbezieht, das sich für die Überbauung eignet und
weitgehend überbaut ist oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und
erschlossen wird. Nur unter dieser Voraussetzung ist das fragliche Grundstück
von einer Auszonung betroffen worden, welche in der Regel als materielle
Enteignung zu würdigen ist. Wird dagegen bei der erstmaligen Festsetzung einer
verfassungs- und gesetzeskonformen Nutzungsplanung eine Liegenschaft keiner
Zone für private Bauten zugewiesen, so liegt nach der bundesgerichtlichen
Praxis eine Nichteinzonung vor, die in der Regel als Inhaltsbestimmung des Grundeigentums
entschädigungslos hinzunehmen ist (BGE 131 II 728 E. 2.1, 123 II 481 E. 6b, 122
II 326 E. 4; Riva, Hauptfragen, S. 177 ff.; derselbe in: Kommentar RPG, Art. 5
N. 139 ff.; Hänni, S. 601 ff.). Verdeutlichend dazu hat das Bundesgericht
überdies festgehalten, dass eine Nutzungsordnung, welche eine aus der Zeit vor
Inkrafttreten des RPG stammende BZO ablöst, generell und unbesehen von der tatsächlichen
Umsetzung raumplanerischer Grundsätze in der früheren Ordnung keine Auszonung
bewirken kann. Damit soll verhindert werden, dass sich die Planungsbehörden bei
der erstmaligen Umsetzung der verfassungsrechtlichen und raumplanungsgesetzlichen
Grundsätze eher von entschädigungs- statt von raumplanungsrechtlichen Gesichtspunkten
leiten lassen (BGE 131 II 728 E. 2.3, 123 II 481 E. 6b S. 488, 122 II 326
E. 5c).
4.2
Massgeblicher
Zeitpunkt für die Beurteilung der Entschädigungspflicht und damit auch für das
Vorliegen einer materiellen Enteignung ist der Zeitpunkt des Inkrafttretens der
fraglichen Zonierung, hier also der 11. Oktober 1997.
4.3
Trifft ein
Bauverbot nur einen Teil einer oder mehrerer Parzellen desselben Eigentümers,
so ist für die Beurteilung der Eingriffsintensität (vgl. zu diesem Kriterium
Riva in: Kommentar RPG, Art. 5 N. 164 ff.) auf die gesamte Fläche
abzustellen, soweit ein gewisser Zusammenhang des von der Eigentumsbeschränkung
betroffenen Grundbesitzes besteht (RB 1997 Nr. 117). Dabei wird nach der Praxis
des Verwaltungsgerichts die für die Annahme einer materiellen Enteignung
erforderliche Eingriffsintensität bei einem Baulandverlust von 40 % in der
Regel erreicht. Den Besonderheiten des Einzelfalles ist in der Weise Rechnung
zu tragen, dass ein Eingriff innerhalb einer Bandbreite von 35 % bis 45 %
aufgrund der konkreten Verhältnisse so oder anders zu qualifizieren ist
(RB 1997 Nr. 118). Vorliegend kommen die Grundstücke Kat.Nrn. 02 und 03 vollumfänglich
in die Freihaltezone zu liegen, und auch bei Kat.Nr. 01 im Halte von 3661 m
2
sind nach Darstellung der Rekurrentin knapp 2/3 der Freihaltezone zugewiesen
worden.
5.
Wie das Bundesgericht neuestens in BGE 132 II 218 E. 2.1
(vgl. auch RB 1997 Nr. 119; VGr, 23. Januar 2003, VR.2002.00005, www.vgrzh.ch,
bestätigt durch BGr, 4. November 2003, 1A.72/2003 E. 5 in ZBl 106/2005 S.
661 und unter www.bger.ch) festgestellt hat, ist die Nutzungsplanung der Stadt
Zürich erst mit der Bau- und Zonenordnung 1992 den Anforderungen des
Raumplanungsgesetzes angepasst worden. Bei der Zuweisung der streitbetroffenen
Grundstücke in die Freihaltezone handelt es sich daher um eine Nichteinzonung
im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung. Diese von der Schätzungskommission
I zu Recht getroffene Würdigung wird von den Parteien anerkannt.
6.
Nichteinzonungen treffen den
Eigentümer nur ausnahmsweise enteignungsähnlich, etwa dann, wenn er
überbaubares oder grob erschlossenes Land besitzt, das von einem gewässerschutzrechtlichen
generellen Kanalisationsprojekt (GKP) erfasst wird, und wenn er für die
Erschliessung und Überbauung seines Landes schon erhebliche Kosten aufgewendet
hat, wobei diese Voraussetzungen kumulativ erfüllt sein müssen. Sodann können
weitere besondere Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes so gewichtig sein, dass
ein Grundstück unter Umständen hätte eingezont werden müssen. Ein
Einzonungsgebot kann ferner zu bejahen sein, wenn sich das fragliche Grundstück
im weitgehend überbauten Gebiet befindet (BGE 132 II 218 E. 2.2, 125
II 431 E. 4a mit Hinweisen). Diese Fallgruppen bilden zwar in sich keine
geschlossenen Tatbestände, lassen aber ein nach den verschiedenen Kriterien
getrenntes Prüfungsprogramm zu, wobei die einzelnen Faktoren letztlich in einer
Gesamtsicht zu gewichten sind (BGE 132 II 218 E. 2.3.4 mit
Hinweisen).
6.1
Die
Schätzungskommission I hat erkannt, dass die der Freihaltezone zugewiesene Fläche
in dem von ihr als entschädigungspflichtig gewürdigten Umfang als Baulücke zu
gelten habe.
Unter Baulücken sind einzelne
unüberbaute Parzellen zu verstehen, die unmittelbar an das überbaute Land
angrenzen, in der Regel bereits erschlossen sind und eine relativ geringe
Fläche aufweisen. Die Nutzung der Baulücke wird vorwiegend von der sie umgebenden
Überbauung geprägt, das unüberbaute Land muss also zum geschlossenen Siedlungsbereich
gehören, an der Siedlungsqualität teilhaben und von der bestehenden Überbauung
stark geprägt sein, dass sinnvollerweise nur die Aufnahme in die Bauzone in
Frage kommt (BGE 132 II 218 E. 4.2.1, 121 II 417 E. 5a
S. 424). Im Gegensatz dazu sind grössere unüberbaute Flächen im
Siedlungsgebiet, die etwa der Auflockerung der Siedlungsstrukturen, der
Erhöhung der Wohnqualität durch Grünflächen oder der Schaffung von Freizeitbereichen
dienen, nicht dem weitgehend überbauten Gebiet zuzurechnen, da solche Flächen
nicht von der sie umgebenden Überbauung geprägt sind, sondern eine
eigenständige Funktion aufweisen (BGE 132 II 218 E. 4.4.4 und BGr, 4. November
2003, 1A. 72/2003 E. 4.4.1, in ZBl 106/2005 S. 661 und unter
www.bger.ch).
6.2
Die
Rekurrentin widerspricht der Auffassung der Schätzungskommission, wonach die
streitbetroffenen Parzellen in einer kleinen, rund 5'000 m
2
umfassenden Geländekammer lägen, die vom übrigen der Freihaltezone zugewiesenen
Gebiet M topografisch getrennt sei und aufgrund aller massgebenden Umstände als
Baulücke zu gelten habe. Zwar treffe die Feststellung der Vorinstanz zu, dass im
südlichen Bereich von Kat.Nr. 01 ein Bord verlaufe. Indessen könne daraus
nicht der Schluss gezogen werden, diese Geländekante mit einem maximalen
Höhenunterschied von 4 m auf einer Distanz von 15 m bilde einen eigentlichen
Bruch der im Übrigen nicht ganz gleichmässig von Süden her abfallenden Fläche
des Gebiets M. Unzutreffend sei ferner die Feststellung der Schätzungskommission,
dass die Überbauung unterhalb der Geländekante von Süden her betrachtet nicht
erkennbar sei. Der Einblick vom oberen in den unteren Bereich des Gebiets M
werde nicht durch die Topografie, sondern durch die dortigen Bäume und Büsche
erschwert. Eine allfällige Überbauung des unteren Teils wäre – wegen der
dadurch bedingten Verminderung der Bestockung – gut erkennbar. Unter diesen
Umständen könne von einer topografischen Trennung zwischen dem Gebiet M und der
streitbetroffenen Fläche keine Rede sein; vielmehr bildeten sie eine Einheit.
Ebenso wenig überzeuge die Argumentation der Schätzungskommission, dass die
Bebauung auf Kat.Nr. 05 einen Unterbruch zum Gebiet M schaffe. Vielmehr trenne
die Freihaltezone die Kernzone entlang der L-Strasse von der Bauzone entlang des
Gebiets N. Gemäss § 61 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September
1975/1. September 1991 (PBG) dürften auch Flächen ohne besondere
Qualitäten der Freihaltezone zugewiesen werden, wenn sie der Trennung und
Gliederung der Bauzonen dienten. Das aus dem Jahr 1925 stammende Chalet auf
Kat.Nr. 05 sei bis zum Stichtag eine Einzelbaute in grüner Umgebung geblieben
und habe keine siedlungsfördernde oder -prägende Wirkung gehabt; auch der
kleine, eingeschossige Schopf im Westen der Parzelle trete optisch kaum in Erscheinung.
Für den Rekursgegner bestätigt die von ihm ins Recht
gereichte Fotodokumentation die Feststellung der Schätzungskommission, wonach
zwischen dem Gebiet M und den streitbetroffenen Flächen eine Trennlinie
verlaufe. Für einen Zusammenhang zwischen den nicht eingezonten Grundstücken
und dem übrigen Gebiet M gebe es keine stichhaltigen Gründe. Somit seien die
von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung entwickelten Kriterien für eine
Baulücke erfüllt.
6.3
Im Bereich
der Grundstücke Kat.Nrn. 01, 02 und 03 verläuft die Kernzonengrenze nahe bei
den bestehenden Gebäuden des alten Dorfkerns von P; weiter südöstlich wölbt
sich die Wohnzone mit der Überbauung des Gebiets N aus. Zwischen diesen Quartieren
stösst die Freihaltezone in das Siedlungsgebiet vor. Es fragt sich, ob bei der
Beurteilung der Frage nach dem Vorliegen einer Baulücke allein dieser Vorsprung
zu berücksichtigen sei oder aber die weiter westlich und südwestlich liegenden
Freihaltezonenflächen dazugerechnet werden müssten. Die Schätzungskommission
hat zutreffend festgehalten, dass im Bereich der Zonengrenze eine Geländekante
die Grundstücke Kat.Nrn. 01, 06 und 05 durchquert. Schon dieser Umstand
hätte planerisch die Verschiebung der Zonengrenze bis zur Kante gerechtfertigt.
Hinzu kommt, dass das vorbestandene Wohnhaus auf Kat.Nr. 05 samt Nebengebäude
die Zugehörigkeit der streitbetroffenen Fläche zum Siedlungsbereich verstärkt.
Geländeverlauf und Siedlungsbild sprechen somit dafür, die Auswölbung als solche
und nicht als Teil der sich nach Südosten in Richtung Uetliberg fortsetzenden
Freihaltezone zu würdigen. In quantitativer Hinsicht liegt der rund 5'000 m
2
umfassende Vorsprung noch im Rahmen dessen, was die bundesgerichtliche
Rechtsprechung als Baulücke betrachtet (BGE 132 II 218 E. 4.2). Qualitativ hebt
die von der Stadt Zürich vorgenommene Auswölbung der Freihaltezone die Kernzone
P vom Uetliberg her betrachtet hervor; ferner wird die Trennung dieser Kernzone
mit ihrem dörflichen Gepräge von der südöstlichen Siedlung „Gebiet N“ betont.
Jedoch lässt sich nicht sagen, dass dem Grünbereich deswegen eine eigenständige
Bedeutung zukomme. Schliesslich beruft sich die Rekurrentin zu Unrecht auf das
Urteil VR.2004.00002 vom 23. Juni 2005, womit das Verwaltungsgericht bezüglich
der Nichteinzonung eines Grundstücks in Zürich-Affoltern das Vorliegen einer Baulücke
verneint hat (www.vgrzh.ch; insoweit mit BGE 132 II 218 bestätigt). Denn der
jenem Entscheid zugrunde liegende Sachverhalt unterscheidet sich wesentlich von
dem hier zu beurteilenden. Während der vorliegend streitbetroffene Geländeabschnitt
lediglich rund 5'000 m
2
bzw. 0,5 ha umfasst, ging es im Fall
Affoltern um eine Fläche von weit mehr als das nach höchstrichterlicher Praxis
für eine Baulücke sprechende Richtmass von 1 ha. Planerisch liess sich die
Ausscheidung einer Freihaltezone in Unteraffoltern zur Auflockerung und
Unterteilung eines grösseren heterogenen Siedlungsgebiets zumindest vertreten,
während für die bescheidene keilförmige Ausdehnung der Freihaltezone in den
ehemaligen Dorfkern von P wie gesagt keine stichhaltigen Gründe ersichtlich
sind. Insgesamt hält die Würdigung der Schätzungskommission, wonach die
streitbetroffenen Grundstücke Teil einer Baulücke bildeten, der dem
Verwaltungsgericht obliegenden Rechtskontrolle stand (RB 1998 Nr. 44 = BEZ 1998
Nr. 23).
7.
Hinsichtlich der Erschliessungsverhältnisse und weiterer
für die Beurteilung eines Einzonungsgebots massgebender Umstände hat die
Schätzungskommission keine näheren Erwägungen angestellt, weil sie eine
Entschädigungspflicht bereits aus dem Vorliegen einer Baulücke abgeleitet hat.
7.1
Die
Rekurrentin vertritt die Auffassung, dass vorliegend keine besonderen Umstände
ein Einzonungsgebot begründet hätten. Die fraglichen Grundstücke seien am Stichtag
nicht baureif gewesen, sondern hätten erst noch erschlossen werden müssen.
Einzig der überbaubare Bereich von Kat.Nr. 01 sei in den vom Stadtrat Zürich am
21. August 1996 festgesetzten und vom Regierungsrat am 18. Dezember
1996 genehmigten Quartierplan Nr. 08 "Gebiet N" einbezogen gewesen.
Ob das betroffene Land in einem gewässerschutzrechtskonformen GKP gelegen habe,
sei ungewiss; für die Erschliessung und Überbauung habe der Grundeigentümer
keine Aufwendungen erbracht.
Dem hält der
Rekursgegner im Wesentlichen entgegen, dass er Kat.Nrn. 02 und 03 jederzeit
über Kat.Nr. 01 hätte erschliessen können.
7.2
Der
Umstand, dass der tieferliegende Teil des Gebiets M nach der aBauO 1963 in der
Wohnzone D gelegen hatte und die rückwärtig der streitbetroffenen Grundstücke
befindliche Parzelle Kat.Nr. 05 mit einem Einfamilienhaus überbaut war, spricht
dafür, dass der fragliche Bereich am Stichtag vom GKP erfasst war. Wäre die
Bauzone in der BZO 1992 nicht verkleinert worden, hätte der Quartierplan Nr. 08
"Gebiet N" offensichtlich auf den rückwärtigen Bereich von Kat.Nr. 01
wie auch auf die Grundstücke Kat.Nrn. 02 und 03 ausgedehnt werden müssen. Dass
der Feinerschliessung innert nützlicher Frist tatsächliche oder rechtliche
Hindernisse entgegengestanden wären, ergibt sich weder aus den Parteivorbringen
noch aus den Akten.
8.
Zusammenfassend ist
eine materielle Enteignung mit Bezug auf die streitbetroffenen Flächen zu
bejahen. Dies führt zur Abweisung des Rekurses.
Bei diesem Ausgang
des Verfahrens wird die Rekurrentin kostenpflichtig und hat den obsiegenden
Rekursgegner im angemessenen Betrag von Fr. 3'000.- (Mehrwertsteuer inbegriffen)
zu entschädigen.
9.
Der angefochtene Entscheid der Schätzungskommission, der
das Vorliegen einer materiellen Enteignung bejaht, schliesst das Verfahren
betreffend Entschädigung aus materieller Enteignung nicht ab. Dementsprechend
stellten nach bisherigem Recht Grundsatzentscheide betreffend die Bejahung
materieller Enteignung anfechtbare Teilentscheide dar (Basler Kommentar zum
Bundesgerichtsgesetz, Art. 91 N. 4). Es ist davon auszugehen, dass
dies auch unter dem neuen Bundesgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005 (BGG)
gilt, so dass gegen diesen Entscheid Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben werden kann.
Demgemäss entscheidet
die Kammer
:
1.    Der Rekurs
wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 10'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.         60.--  Zustellungskosten,
Fr. 10'060.--   Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Rekurrentin auferlegt.
4.    Die
Rekurrentin wird verpflichtet,
dem Rekursgegner
binnen dreissig Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils eine Parteientschädigung
von Fr. 3'000.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000
Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …