zh_verwaltungsgericht · VB.2007.00312 · 2007-09-13 · de

Gestaltungsplan | Kantonaler Gestaltungsplan "Polizei- und Justizzentrum (PJZ)": Baurekurskommission (BRK) oder Regierungsrat als zuständige Rekursinstanz? Die BRK durfte im Rechtsstreit um die Zuständigkeitsfrage zulässigerweise auf eine Vernehmlassung verzichten und eine Vereinigung mit zwei anderen Rekursverfahren anordnen (E. 2). Entstehungsgeschichte der Zuständigkeitsnorm von § 329 Abs. 2 lit. c des Planungs- und Baugesetzes (PBG), wonach der Regierungsrat (anstelle der BRK) baurechtliche Anordnungen der Direktionen beurteilt, "die n i c h t mit einer Bewilligung der örtlichen Baubehörde verbunden sind" (E. 3.1). Es handelt sich um einen k a n t o n a l e n Gestaltungsplan (E. 3.2). Auslegung der Zuständigkeitsnorm durch die Baurekurskommission, wonach der Regierungsrat Rekursinstanz sei (E. 3.3). Der in § 329 Abs. 2 lit. c PBG verwendete Begriff der "Anordnungen" ist weit zu verstehen und umfasst auch Nutzungspläne (E. 3.5). Nach den Materialien ist die Zuständigkeitsnorm im Licht der bundesrechtlichen Bestimmungen zur Koordination auszulegen (E. 3.6). Inhalt des raumplanerischen Koordinationsgebots. Aus ihm lässt sich kein Grundsatz ableiten, wonach für die Beurteilung eines Gestaltungsplans dieselbe Rechtsmittelinstanz zuständig sein muss, die später eine - gestützt auf den Gestaltungsplan erteilte - Baubewilligung zu überprüfen hat. Auch der konkrete Inhalt des vorliegenden Gestaltungsplans setzt keine solche Koordination voraus (E. 3.7). Für die Zuständigkeit des Regierungsrats spricht auch, dass die Baudirektion gleichzeitig mit der Festsetzung des Gestaltungsplans auch die Abbruchbewilligung für den ehemaligen Güterbahnhof auf dem Gelände erteilte (E. 3.8). Der Beschluss der BRK, auf den Rekurs nicht einzutreten und die Sache dem Regierungsrat zu überweisen, ist demnach rechtmässsig (E. 3.9). Parteientschädigung: Der Entscheid der BRK über die Zuständigkeitsfrage lässt offen, welche Partei obsiegend bzw. unterliegend ist. Die Beschwerdeführerin bzw. Rekurrentin hatmangels Obsiegens keinen Anspruch auf ein Parteientschädigung für das Verfahren vor BRK (E. 4).Abweisung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 07..2.13.0 VB.2007.00312
Zurich Verwaltungsgericht 07..2.13.0 VB.2007.00312
Zurigo Verwaltungsgericht 07..2.13.0 VB.2007.00312

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2007.00312
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Geschäftsnummer:
VB.2007.00312
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 13.09.2007
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Gestaltungsplan
Kantonaler Gestaltungsplan "Polizei- und Justizzentrum (PJZ)": Baurekurskommission (BRK) oder Regierungsrat als zuständige Rekursinstanz?
Die BRK durfte im Rechtsstreit um die Zuständigkeitsfrage zulässigerweise auf eine Vernehmlassung verzichten und eine Vereinigung mit zwei anderen Rekursverfahren anordnen (E. 2).
Entstehungsgeschichte der Zuständigkeitsnorm von § 329 Abs. 2 lit. c des Planungs- und Baugesetzes (PBG), wonach der Regierungsrat (anstelle der BRK) baurechtliche Anordnungen der Direktionen beurteilt, "die n i c h t mit einer Bewilligung der örtlichen Baubehörde verbunden sind" (E. 3.1).
Es handelt sich um einen k a n t o n a l e n Gestaltungsplan (E. 3.2). Auslegung der Zuständigkeitsnorm durch die Baurekurskommission, wonach der Regierungsrat Rekursinstanz sei (E. 3.3). Der in § 329 Abs. 2 lit. c PBG verwendete Begriff der "Anordnungen" ist weit zu verstehen und umfasst auch Nutzungspläne (E. 3.5). Nach den Materialien ist die Zuständigkeitsnorm im Licht der bundesrechtlichen Bestimmungen zur Koordination auszulegen (E. 3.6). Inhalt des raumplanerischen Koordinationsgebots. Aus ihm lässt sich kein Grundsatz ableiten, wonach für die Beurteilung eines Gestaltungsplans dieselbe Rechtsmittelinstanz zuständig sein muss, die später eine - gestützt auf den Gestaltungsplan erteilte - Baubewilligung zu überprüfen hat. Auch der konkrete Inhalt des vorliegenden Gestaltungsplans setzt keine solche Koordination voraus (E. 3.7). Für die Zuständigkeit des Regierungsrats spricht auch, dass die Baudirektion gleichzeitig mit der Festsetzung des Gestaltungsplans auch die Abbruchbewilligung für den ehemaligen Güterbahnhof auf dem Gelände erteilte (E. 3.8). Der Beschluss der BRK, auf den Rekurs nicht einzutreten und die Sache dem Regierungsrat zu überweisen, ist demnach rechtmässsig (E. 3.9).
Parteientschädigung: Der Entscheid der BRK über die Zuständigkeitsfrage lässt offen, welche Partei obsiegend bzw. unterliegend ist. Die Beschwerdeführerin bzw. Rekurrentin hatmangels Obsiegens keinen Anspruch auf ein Parteientschädigung für das Verfahren vor BRK (E. 4).
Abweisung der Beschwerde.
Stichworte:
BAUREKURSKOMMISSION
GESTALTUNGSPLAN
KOORDINATION
PARTEIENTSCHÄDIGUNG
REGIERUNGSRAT
REKURS
SONDERNUTZUNGSPLÄNE
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
§ 84 Abs. II PBG
§ 329 PBG
§ 329 Abs. II lit. c PBG
Art. 17 Abs. II RPG
Art. 25a RPG
Art. 33 Abs. IV RPG
Publikationen:
BEZ 2007 Nr. 42
RB 2007 Nr. 60 S. 128
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2007.00312
Entscheid
der 3. Kammer
vom
13. September 2007
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin,
Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Gerichtssekretär Felix Helg
In Sachen
A AG
,
vertreten durch
B,
Beschwerdeführerin
,
gegen
Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerin
,
und
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Mitbeteiligter
,
betreffend
Gestaltungsplan.
hat sich ergeben:
I.
A.
Der
Güterbahnhof in Zürich-Aussersihl, bestehend aus dem Güterexpeditionsgebäude,
der Güterempfangshalle und der Güterversandhalle, ist als potenzielles
Schutzobjekt im Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte von
kommunaler Bedeutung der Stadt Zürich aufgenommen. Am 30. November 2003
nahmen die Stimmberechtigten des Kantons Zürich das Gesetz vom 7. Juli
2003 für ein Polizei- und Justizzentrum (PJZG; LS 551.4) an. Damit wurde
die Grundlage für den Bau eines Polizei- und Justizzentrums Zürich (PJZ) in
Zürich-Aussersihl geschaffen, in dem zentrale Abteilungen der Kantonspolizei
und der Strafverfolgungsbehörden, Ausbildungseinrichtungen der Polizei sowie
das Polizeigefängnis und ein weiteres Bezirksgefängnis des Bezirks Zürich
zusammengeführt werden sollen (§ 1 PJZG). Zur Verwirklichung des PJZ erwirbt
der Kanton das Areal Güterbahnhof in Zürich-Aussersihl von den Schweizerischen
Bundesbahnen (SBB) und erstellt auf diesem Areal eine Neuüberbauung (§ 2
PJZG). Für den Entscheid über die Entlassung der sich auf dem Areal befindenden
schützenswerten Bauten aus dem kommunalen Denkmalschutzinventar ist die
Baudirektion zuständig (§ 3 PJZG).
B.
Am 4. Mai
2005 entschied die Baudirektion, dass der Güterbahnhof in Zürich-Aussersihl,
bestehend aus dem Güterexpeditionsgebäude Vers.-Nr. 01 und den zwei Güterhallen
Vers.-Nrn. 02 und 03, nicht unter Denkmalschutz gestellt werde und aus dem
Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte von kommunaler Bedeutung
der Stadt Zürich entlassen werde, sobald gestützt auf eine rechtskräftige
Baubewilligung die Baufreigabe für das PJZ auf dem Areal Güterbahnhof erteilt
worden sei.
Gegen diese Verfügung erhob der Schweizer Heimatschutz
für sich und namens des Zürcher Heimatschutzes am 11. Juni 2005 Rekurs an
den Regierungsrat mit dem Antrag, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und
die drei Gebäude seien unter Denkmalschutz zu stellen. Der Regierungsrat
eröffnete das Rekursverfahren gegenüber den SBB als Grundeigentümerinnen und
der Baudirektion als Beschwerdegegnerin; ferner bezog er die Stadt Zürich, die
Direktion der Justiz und des Innern, die Direktion für Soziales und Sicherheit,
die Finanzdirektion sowie das Bundesamt für Kultur als Mitbeteiligte in das Verfahren
mit ein. Am 2. November 2005 trat der Regierungsrat auf den Rekurs nicht
ein, da die angefochtene Verfügung das formell erlassene PJZG vollziehe und
daher nur deklaratorische Bedeutung habe.
Der Schweizer und der Zürcher Heimatschutz erhoben gegen
diesen Rekursentscheid am 8. Dezember 2005 Beschwerde an das
Verwaltungsgericht und erneuerten ihre bereits im Rekursverfahren erhobenen
Anträge. Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde am 23. März 2006 ab
(VB.2005.00580, www.vgrzh.ch).
Auf eine dagegen am 24. Mai 2006 erhobene
Verwaltungsgerichtsbeschwerde des Schweizer und des Zürcher Heimatschutzes trat
das Bundesgericht mit Urteil vom 5. Oktober 2006 nicht ein (1A.109/2006,
www.bger.ch).
II.
Mit Verfügung vom 15. März 2007 setzte die Baudirektion
den in der Zwischenzeit ausgearbeiteten und öffentlich aufgelegten kantonalen
Gestaltungsplan mit UVP "PJZ - Polizei- und Justizzentrum Zürich"
fest (Disp. Ziff. I). Gleichzeitig bewilligte sie den Abbruch des
Güterbahnhofs, bestehend aus dem Güterexpeditionsgebäude Vers. Nr. 01 und den
zwei Güterhallen Vers.-Nrn. 02 und 03 unter der Bedingung, dass gestützt auf
eine rechtskräftige Baubewilligung die Baufreigabe für das Polizei- und
Justizzentrum erteilt werde. (Disp. Ziff. II). Als zulässiges Rechtsmittel
wurde der Rekurs an den Regierungsrat bezeichnet (Disp. Ziff. III). Die
Verfügung wurde unter Hinweis auf die öffentliche Auflage des Gestaltungsplans
publiziert.
III.
Dagegen wurden drei Rekurse (wovon einer am 20. April 2007
durch die A AG) beim Regierungsrat erhoben. Die A AG beantragte Aufhebung von
Disp. Ziff. I und II der Verfügung der Baudirektion. Sie rügte, dass das
Projekt für das neue Polizei- und Justizzentrum nicht mit den im Zusammenhang
mit der so genannten Westumfahrung als flankierenden Massnahmen projektierten
Strassenbauten koordiniert worden sei.
Die Staatskanzlei überwies die drei Rekurse am 26. April
2007 gestützt auf § 5 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) der Baurekurskommission I, welche entgegen der unrichtigen
Rechtsmittelbelehrung für deren Behandlung zuständig sei. Die
Baurekurskommission I merkte mit Präsidialverfügungen vom 2. Mai 2007 die Überweisung
vor und verzichtete auf Durchführung eines Vernehmlassungsverfahren. Mit Beschluss
vom 1. Juni 2007 vereinigte sie die drei Rekursverfahren (Disp. Ziff. I); sie
trat auf die Rekurse nicht ein und überwies diese zur Behandlung (wiederum) an
den Regierungsrat (Disp. Ziff. II). Die Kosten des Verfahrens wurden auf die
Staatskasse genommen (Disp. Ziff. III).
IV.
Dagegen erhob die A AG am 12. Juli 2007 Beschwerde an das
Verwaltungsgericht mit dem Antrag, den Nichteintretensbeschluss der Vorinstanz
aufzuheben und diese anzuweisen, den Rekurs vom 20. April 2007 materiell zu
behandeln, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Staates. Die
Staatskanzlei verzichtete auf Vernehmlassung. Die Baudirektion und die
Baurekurskommission I beantragten Abweisung der Beschwerde.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist zur
Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 VRG zuständig.
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
Zu Unrecht rügt die Beschwerdeführerin,
die Baurekurskommission hätte nicht auf die Einholung einer Vernehmlassung der
Gegenpartei verzichten und ihren Rekurs nicht mit den beiden anderen Rekursen
gemeinsam behandeln dürfen. Auf eine Vernehmlassung darf im Baurekursverfahren
gemäss § 19 Abs. 1 der Verordnung über die Organisation und den Geschäftsgang
der Baurekurskommissionen vom 20. Juli 1977 unter anderem dann verzichtet
werden, wenn es sich zum vornherein erweist, dass auf den Rekurs nicht eingetreten
werden kann. Die Vereinigung von verschiedener Verfahren ist aus prozessökonomischen
Gründen zulässig, wenn mehrere Rechtsmittel den gleichen Sachverhalte betreffen
und die gleichen Rechtsfragen aufwerfen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich
1999, Vorbem. zu §§ 4-31 N. 33). Hier hat die Baurekurskommission zunächst die
sich für alle drei ihr überwiesenen Rekurse gleich stellende Frage ihrer
Zuständigkeit geprüft, wozu sie keine Vernehmlassung einholen musste. Nachdem
sie zum Schluss gelangt war, sie sei nicht zuständig, durfte sie in einem
gemeinsamen Beschluss auf die drei Rekurse nicht eintreten; die beschlossene
"Vereinigung" bezieht sich einzig auf diese gemeinsame Verfahrenserledigung.
Dieses Vorgehen, aus dem der Beschwerdeführerin keinerlei Nachteile erwachsen
ist, war offenkundig nicht nur rechtmässig, sondern auch zweckmässig.
3.
3.1
Die
Zuständigkeit der Rekursinstanzen in Planungs- und Bausachen wird in § 329 des
Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 geregelt. Nach der
ursprünglichen Fassung von Abs. 1 dieser Bestimmung waren nicht staatliche Anordnungen
durch die Baurekurskommission, staatliche Anordnungen von Direktionen hingegen
durch den Regierungsrat zu überprüfen.
Mit der Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 8.
Juni 1997 wurde diese Ordnung geändert. Nunmehr war grundsätzlich die
Baurekurskommission zuständig (Abs. 1). In näher bezeichneten Bereichen blieb
der Regierungsrat bzw. (sofern nicht eine Direktion, sondern ein Amt verfügte)
die zuständige Direktion Rekursinstanz (Abs. 2 und 3), nämlich für staatliche
Anordnungen betreffend Objekte des Natur- und Heimatschutzes (lit. a), Anordnungen
über Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen (lit. b), Anordnungen über
Bauten und Anlagen, die der Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegen (lit. c),
Anordnungen im Zusammenhang mit Sanierungen, die von staatlichen Behörden in
Anwendung von Umweltschutz- oder Gewässerschutzrecht eingeleitet wurden (lit.
d) sowie Anordnungen von Direktionen in Anwendung des Planungs- und
Baugesetzes, des Umweltschutz-, Gewässerschutz-, Wasserwirtschafts-, Forst-,
Energie- und Strassenrechts, die nicht mit einer Bewilligung der örtlichen
Baubehörde verbunden sind (lit. e).
Anlässlich der Totalrevision des Gesetzes über die
Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005
(in Kraft sei 1. September 2007) wurde die Zuständigkeitsordnung in § 329 PBG
erneut geändert: Gemäss dieser (bereits am 1. Januar 2006 in Kraft getretenen)
Fassung wurde die Rekurszuständigkeit für Anordnungen über Bauten und Anlagen
ausserhalb der Bauzonen und für der Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegende
Anordnungen über Bauten und Anlagen (bisher Abs. 2 lit. b und c) neu der
Baurekurskommission übertragen (das heisst, sie fällt nunmehr unter die Generalklausel
von Abs. 1). Beibehalten wurde hingegen die Zuständigkeit des Regierungsrats
für staatliche Anordnungen betreffend Objekte des Natur- und Heimatschutzes
(schon bisher lit. a), Anordnungen im Zusammenhang mit Sanierungen, die von
staatlichen Behörden in Anwendung von Umweltschutz- oder Gewässerschutzrecht
eingeleitet werden (neu lit. b) sowie Anordnungen von Direktionen in Anwendung
des Planungs- und Baugesetzes, des Umweltschutz-, Gewässerschutz-, Wasserwirtschafts-,
Forst-, Energie- und Strassenrechts, die nicht mit einer Bewilligung der örtlichen
Baubehörde verbunden sind (neu lit. c).
3.2
Bei der
mit Rekurs angefochtenen Anordnung vom 15. März 2007 handelt es sich um einen
von der Baudirektion festgesetzten
kantonalen
Gestaltungsplan im Sinn
von § 84 Abs. 2 PBG. Das Instrument der regionalen und kantonalen Gestaltungspläne
gemäss § 44a und § 84 Abs. 2 PBG wurde erst mit der Gesetzesrevision vom 1.
September 1991 eingeführt (vgl. Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau-
und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, N. 317 und 322). Der Standort des PJZ ist
denn auch im kantonalen Richtplan (Karte Versorgung, Entsorgung/Öffentliche
Bauten und Anlagen) vorgesehen; der Kantonsrat beschloss die diesbezügliche
Änderung des Richtplans gleichzeitig mit dem PJZG als Bestandteil der
Gesamtvorlage (vgl. Antrag des Regierungsrats an den Kantonsrat vom 30. Januar
2002, ABl 2002, 317 f.). Bereits bei der am 4. Mai 2005 verfügten
Entlassung aus dem Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte von
kommunaler Bedeutung handelte es sich um eine "staatliche" Anordnung
der Baudirektion; die Zuständigkeit der kommunalen Exekutivbehörde für
kommunale Schutzobjekte wurde hier kraft der speziellen Vorschrift in § 3 PJZG
der Baudirektion übertragen; damit sollte sichergestellt werden, dass die
Realisierung des eine kantonale Aufgabe darstellenden Gesamtprojekts nicht vom
Entscheid der Stadt Zürich über die Inventarentlassung abhänge (dazu Antrag des
Regierungsrats an den Kantonsrat vom 30. Januar 2002, ABl 2002, 337 f.).
3.3
Die
Staatskanzlei begründete die Überweisung der Rekurse an die Baurekurskommission
unter anderem damit, dass hier kein Anwendungsfall von § 329 Abs. 2 lit. c
(früher lit. e) vorliege, weil für die Realisierung des Projekts nach
Festlegung des Gestaltungsplans noch eine baurechtliche Bewilligung der
kommunalen Baubehörde erforderlich sei. In der Tat ist die Auslegung dieser
Bestimmung ausschlaggebend dafür, ob zur Behandlung des Rekurses der
Beschwerdeführerin vom 20. April 2007 der Regierungsrat oder die Baurekurskommission
zuständig ist. Angesichts der in § 329 Abs. 1 PBG zugunsten der Zuständigkeit
der Baurekurskommission enthaltenen Generalklausel kommt eine Zuständigkeit des
Regierungsrats nur in Betracht, wenn die Angelegenheit in den Anwendungsbereich
von § 329 Abs. 2 lit. c PBG fällt. Die Baurekurskommission hat dies im Wesentlichen
mit folgender Begründung bejaht:
Unter staatlichen Anordnungen, die nicht mit einer
Bewilligung der örtlichen Baubehörde verbunden seien, seien Anordnungen der
Direktion zu verstehen, die nicht koordinationspflichtig im Sinn von Art. 25a des
Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) seien. Eine solche
Koordinationspflicht bestehe zwischen dem angefochtenen kantonalen
Gestaltungsplan und der noch ausstehenden kommunalen Baubewilligung nicht. Die
bundesrechtliche Koordinationspflicht reiche nur so weit, als ein Koordinationsbedürfnis
tatsächlich bestehe. Bei Sondernutzungsplänen sei zu unterscheiden: Projektbezogene
Nutzungspläne wie solche für Strassenbauten, Kieswerke, Deponien, Parkhäuser
und Einkaufszentren ersetzten in vielen Fällen das Baubewilligungsverfahren
oder nähmen es weitgehend vorweg, weshalb sie mit anderen, das nämliche Projekt
betreffenden Entscheidverfahren – mithin auch mit einem Baubewilligungsverfahren,
soweit ein solches noch erforderlich sei – zu koordinieren seien. Keine
verfahrensmässige Koordinationsprobleme ergäben sich dagegen in der Regel bei
Sondernutzungsplänen, welche die Bauweise in einem Teilbaugebiet regelten. Die
Koordinationspflicht wolle die Grenzen zwischen den einzelnen Rechts- und
Sachgebieten überwinden, nicht aber jene zwischen einzelnen Bewilligungsphasen.
Bei einem Sondernutzungsplan sei daher eine Koordinationspflicht nur dann
anzunehmen, wenn er das Baubewilligungsverfahren zum grössten Teil ersetze. Das
treffe auf den streitbetroffenen Gestaltungsplan nicht zu. Dieser lasse
hinsichtlich der zulässigen Nutzung und der Gestaltung einen Projektierungsspielraum
offen. Er wolle die rechtlichen Voraussetzungen für den Bau des PJZ schaffen,
ohne dabei in das nachfolgende Baubewilligungsverfahren einzugreifen. Weitere
Bewilligungen der örtlichen Baubehörde, insbesondere die baurechtliche
Bewilligung, seien daher bisher zu Recht nicht eingeholt worden; die Prüfung
der konkreten Projekte bleibe dem Baubewilligungsverfahren vorbehalten. Es
liege somit klarerweise ein Gestaltungsplan vor, der im Sinn von § 329 Abs. 2
lit. c PBG "nicht mit einer Bewilligung der örtlichen Baubehörde
verbunden" sei. Damit falle die Behandlung des Rekurses gegen den
Gestaltungsplan gestützt auf diese Bestimmung in die Zuständigkeit des Regierungsrats.
Es sei denn auch nicht ersichtlich, weshalb eine Beurteilung des
Gestaltungsplans durch den Regierungsrat sowie eine gestützt auf diesen Plan
erteilte Baubewilligung durch die Baurekurskommission zu einander
widersprechenden Entscheiden führen sollten.
3.4
Die
Beschwerdeführerin legt mit keinem Wort dar, weshalb diese Auslegung durch die
Vorinstanz rechtswidrig sein soll. Sie wiederholt in der Beschwerdeschrift
lediglich die in der Rekursschrift vom 20. April 2007 pauschal erhobene Rüge,
der angefochtene Gestaltungsplan sei nicht hinreichend mit dem Projekt "C",
koordiniert (welch letzteres flankierende Verkehrsmassnahmen im Zusammenhang
mit der Westumfahrung N4/N20 beinhaltet). Damit werden zwar wie bei der hier in
Frage stehenden Auslegung von § 329 Abs. 2 lit. c PBG Fragen der Koordinationspflicht
aufgeworfen. Die Beschwerdeführerin zeigt indessen in keiner Weise auf, weshalb
die nach ihrer Auffassung fehlende Koordination zwischen dem angefochtenen
Gestaltungsplan und dem Projekt "C" der vorinstanzlichen Auslegung
von § 329 Abs. 2 lit. c PBG – die ja das Koordinationsgebot berücksichtigt –entgegenstehen
soll. Die Beschwerdeführerin hatte denn auch in der Rekursschrift trotz der
genannten Rüge mangelhafter Koordination den Regierungsrat als "ohne
weiteres zuständig" bezeichnet. Allerdings ist im Folgenden gleichwohl
näher zu prüfen, ob der Nichteintretensbeschluss der Baurekurskommission auf
einer zutreffenden Auslegung beruht, da die Frage der Zuständigkeit von Amts
wegen zu prüfen ist. Wie sich aus den nachstehenden Erwägungen ergibt, erweist
sich der Entscheid der Vorinstanz unabhängig davon rechtsbeständig, ob die in
der Rekursschrift erhobene Rüge mangelhafter Koordination mit dem Projekt
"C" begründet sei (was alsdann von der zuständigen Rekursinstanz materiell
noch zu beurteilen sein wird).
3.5
§ 329 Abs.
2 PBG nimmt näher bezeichnete "Anordnungen" von der grundsätzlich
nach Abs. 1 gegebenen Zuständigkeit der Baurekurskommission aus und weist deren
Überprüfung dem Regierungsrat zu. Es fragt sich, wie der hier verwendete
Begriff der Anordnung zu verstehen ist. Bezüglich ihrer Rechtsnatur sind
Anordnungen im eigentlichen Sinn (individuell-konkreten Verfügungen) von
Erlassen (generell-abstrakten Rechtssätzen) und von Raumplänen als
Zwischengebilden zwischen Verfügungen und Rechtssätzen zu unterscheiden (vgl.
zu dieser Unterscheidung Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 23). § 329 Abs. 2 PBG
verwendet den Begriff Anordnung nicht in diesem engeren Sinn; vielmehr fallen
darunter auch Nutzungspläne. Das ergibt sich schon daraus, dass § 329 PBG in
der ursprünglichen Fassung vom 7. September 1975 für sämtliche Anfechtungsobjekte
einzig den Begriff der Anordnung verwendete, welcher demnach nach der damaligen
Zuständigkeitsordnung zwangsläufig auch Nutzungsplanungen umfassen musste. (Auf
dieser Überlegung beruht im Übrigen auch die damalige verwaltungsgerichtliche
Praxis, welche Beschwerden gegen Rekursentscheide betreffend kommunale
Nutzungsplanungen nicht zuliess, da dem Gericht die generell-abstrakte
Rechtskontrolle verwehrt sei; vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 41 N. 13 mit Hinweis
auf RB 1982 Nr. 29 - 31; vgl. auch RB 1994 Nr. 9 und 1998 Nr. 26). Die
Gesetzesrevisionen vom 8. Juni 1997 und vom 6. Juni 2005 haben diesbezüglich
(was den in der Bestimmung verwendeten Begriff der Anordnung betrifft) nichts
geändert. Demnach lässt sich gegen die Zuständigkeit des Regierungsrats als
Rekursinstanz nicht anführen, § 329 Abs. 2 lit. c PBG greife hier von
vornherein nicht ein, weil es sich bei dem mit Rekurs angefochtenen
Gestaltungsplan der Baudirektion nicht um eine "Anordnung" handle und
damit die Streitigkeit unter die Generalklausel von § 329 Abs. 1 PBG falle.
3.6
Mit der
Vorinstanz ist daher davon auszugehen, dass es entscheidend auf den Sinn der in
§ 329 Abs. 2 lit. c PBG vorbehaltenen Gegenausnahme (Anordnungen, die mit einer
Bewilligung der örtlichen Baubehörde verbunden sind) ankommt. Die Vorinstanz
erwog, diese Gegenausnahme umfasse einzig staatliche Anordnungen, die nach Art.
25a RPG mit der kommunalen Baubewilligung koordiniert werden müssten. Diese
Auslegung, die nicht näher begründet wird (die weiteren Erwägungen der
Vorinstanz betreffen ausschliesslich die von ihr verneinte Frage, ob das
bundesrechtliche Koordinationsgebot hier eine einheitliche Rekursinstanz
erfordere und damit die Zuständigkeit der Baurekurskommission bedinge), trifft
im Ergebnis zu. Das ergibt sich schon aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift:
Für
kommunale
Nutzungsplanungen war stets (in den Fassungen
vom 7. September 1975, 8. Juni 1997 und 6. Juni 2005 gleichermassen) die
Baurekurskommission zuständig. Anlässlich der Revision des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 8. Juni 1997 wollte zwar der Regierungsrat,
der bisher schon für Rekurse gegen kantonale Nutzungsplanungen zuständig war,
die Rekurszuständigkeit für kommunale Nutzungsplanungen zwecks besserer
Koordination mit dem Genehmigungsverfahren selber übernehmen (vgl. Antrag des
Regierungsrats vom 3. Mai 1995 an den Kantonsrat, ABl 1995, 1501, 1515 f. und
1550 ff., damals § 329 Abs. 1 lit. a/aa). Die kantonsrätliche Kommission folgte
diesem Vorschlag (vgl. Kommissionsantrag vom 22. Oktober 1996, ABl 1996, 2109,
2128, damals § 329 Abs. 2 lit. a). Der Kantonsrat hingegen entschied sich für
die Beibehaltung der Zuständigkeit der Baurekurskommission, was zur erwähnten
Neufassung vom 8. Juni 1997 (vgl. vorstehend E. 3.1) führte, gemäss welcher
sich die Zuständigkeit der Baurekurskommission nunmehr aus der neu gefassten
Generalklausel in § 329 Abs. 1 PBG ergab (Protokoll KR 1995-1999, S. 6508 ff.).
In der kantonsrätlichen Beratung war ausschliesslich von kommunalen Nutzungsplanungen
die Rede (a.a.O., S. 6508 ff.); zu undifferenziert hingegen
Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 95 insofern, als dort auch
kantonale
Nutzungspläne erwähnt werden). Im Übrigen folgte der Kantonsrat den bereits vom
Regierungsrat unterbreiteten Vorschlag, bestimmte Bereiche dem Regierungsrat
als Rekursinstanz zuzuweisen bzw. zu belassen (§ 329 Abs. 2 lit. a - e).
Aufgrund dieser Gesetzesmaterialien beruht die am 8. Juni 1997
beschlossene Neufassung von § 329 vor allem auf zwei Motiven. Zum einen wollte
man nicht mehr am Grundsatz festhalten, dass staatliche Anordnungen der Zuständigkeit
der Baurekurskommission zwingend entzogen bleiben. Zum andern wollte man bei
der Aufteilung der Kompetenzen zwischen Regierungsrat und Baurekurskommission
dem bundesrechtlichen Koordinationsgebot Rechnung tragen (Kölz/Bosshart/Röhl, §
19 N. 96 f.). Auf dem zweitgenannten Motiv beruht insbesondere auch
die hier in Frage stehende Fassung von § 329 Abs. 2 lit. e (heute lit. c), die im
Sinn einer Ausnahme von Abs. 1 die Zuständigkeit des Regierungsrats
vorsieht und in Halbsatz 2 als Gegenausnahme die Zuständigkeit der
Baurekurskommission vorbehält (vgl. auch RB 1991 Nr. 75 und 1995 Nr. 88). Das
alles führt aufgrund der Materialien zum Schluss, das
kantonale
Gestaltungspläne
grundsätzlich als "Anordnungen" im Sinn von § 329 Abs. 2 lit. e
PBG in der Fassung vom 8. Juni 1997 wie auch im Sinn von § 329 Abs. 2 lit. c in
der Fassung vom 6. Juni 2005 (welche diesbezüglich keine inhaltliche
Änderung gebracht hat; vgl. dazu Antrag des Regierungsrats an den Kantonsrat
vom 14. Januar 2004, ABl 2004, 86) zu gelten haben. Auf dieser
Betrachtungsweise beruht offenbar auch die Darstellung des Instanzenzugs in
Walter Haller/Peter Karlen, Rechtsschutz im Raumplanungs- und Baurecht, Zürich
1998, N. 1060.
Gestaltungspläne (kommunale wie auch kantonale) bedürfen
stets mehr oder minder einer Konkretisierung durch die nachfolgende kommunale
Baubewilligung. In diesem Sinn sind Gestaltungspläne stets mit einer
Baubewilligung "verbunden". Der Vorbehalt in § 329 Abs. 2 lit. c
Halbsatz 2 (Anordnungen, "die nicht mit einer Bewilligung der örtlichen Baubehörde
verbunden sind") ist daher in erster Linie auf
kantonale Bewilligungen
ausgerichtet. Kantonale Gestaltungspläne können unter diesen Vorbehalt einzig
dann fallen, wenn dies durch die bundesrechtlichen Koordinationsgrundsätze
geboten wäre. Die Baurekurskommission ist demnach zutreffend davon ausgegangen,
dass § 329 Abs. 2 lit. c PBG bzw. die darin formulierte Einschränkung im Lichte
der bundesrechtlichen Bestimmungen und Grundsätze zur Koordination auszulegen
sei.
3.7
Das
Raumplanungsgesetz regelt das Koordinationsgebot in den am 6. Oktober 1995 eingefügten
Bestimmungen von Art. 25a und 33 Abs. 4 RPG. Erfordert die Errichtung oder die
Änderung einer Baute oder Anlage Verfügungen mehrerer Behörden, so ist gemäss
Art. 25a Abs. 1 RPG eine Behörde zu bezeichnen, die für eine ausreichende
Koordination sorgt. Art. 25a Abs. 2 RPG bezeichnet verschiedene Aufgaben dieser
Behörde, die der verfahrensmässigen Koordination dienen; insbesondere hat sie
möglichst für eine gemeinsame oder gleichzeitige Eröffnung der Verfügungen zu
sorgen (Abs. 2 lit. d). Gemäss Art. 25a Abs. 3 RPG dürfen die Verfügungen keine
Widersprüche enthalten. Diese Grundsätze sind laut Art. 25a Abs. 4 auf das
Nutzungsplanungsverfahren sinngemäss anwendbar. Gemäss Art. 33 Abs. 4 RPG sind
für die Anfechtung von Verfügungen kantonaler Behörden, auf welche Art. 25a
Abs. 1 RPG Anwendung findet, einheitliche Rechtsmittelinstanzen vorzusehen.
Ein Koordinationsbedarf bezüglich der Errichtung oder
Änderung von Bauten oder Anlagen nach Art. 25a RPG kann auch zwischen
Nutzungsplänen, insbesondere Sondernutzungsplänen wie etwa Gestaltungsplänen,
einerseits und Bewilligungen anderseits bestehen (vgl. Arnold Marti in:
Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, 1999, Art. 25a Rz. 42 ff.;
Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 25a N. 69
ff.). Dabei geht es nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung etwa um die
Frage, ob für bestimmte Projekte ausserhalb der Bauzone zur Gewährleistung
einer hinreichenden Koordination ein Sondernutzungsplan erforderlich sei (vgl.
BGE 116 Ib 50 E. 4), ferner bei projektbezogenen Nutzungsplänen innerhalb und
ausserhalb der Bauzone um die Frage, welche Aspekte (wie etwa umweltrechtliche
oder konzessionsrechtliche Vorgaben) bereits im Planungsverfahren zu prüfen
sind und welche Aspekte der Prüfung im Baubewilligungsverfahren vorbehalten
bleiben können (vgl. BGE 113 Ib 225 E. 3; 117 Ib 35 E. 3d; BGr, 19. September
2001, 1P.365/2001, E. 5c/dd; BGr, 16. Februar 2007, 1P.532/2006, E. 3.4, beide
unter www.bger.ch). Aus dem bundesrechtlichen Koordinationsgebot lässt sich
indessen kein Grundsatz ableiten, dass für einen Gestaltungsplan, der im
Hinblick auf ein bestimmtes Projekt erlassen wird, stets die gleiche
Rechtsmittelinstanz zuständig sein müsse, welche hernach auch für eine gestützt
auf den Gestaltungsplan erteilte Baubewilligung zuständig ist. Die
erforderliche Abstimmung der späteren Bewilligungen mit den planerischen
Anforderungen ergibt sich in solchen Fällen bereits aus dem Stufenbau der Rechtsordnung
(Marti, Art. 25a Rz. 44; zu diesem Stufenbau vgl. Pierre Tschannen in: Kommentar
RPG, Art. 2 N. 26). Nicht zuletzt aus diesem Grund sind nach Art. 25a Abs. 4
RPG die in Abs. 1 - 3 genannten Koordinationsgrundsätze lediglich
sinngemäss
auf das Nutzungsplanverfahren anwendbar und sind nach Art. 33 Abs. 4 RPG einheitliche
Rechtsmittelinstanzen nur für die Anfechtung von
Verfügungen
, die sich
auf Art. 25a Abs. 1 RPG stützen, vorgeschrieben (vgl. Waldmann/Hänni, Art.
25a N. 74). Unter Art. 33 Abs. 4 RPG fallen Nutzungsplanverfahren lediglich
insofern, als mit einem solchen Verfahren
gleichzeitig
Verfügungen zu
erlassen sind (Marti, Art. 33 N. 77; Waldmann/Hänni, Art. 33 N. 89). Ein
solcher Sachverhalt liegt hier nicht vor. Dies schon deswegen nicht, weil der
streitbetroffene Gestaltungsplan für das im folgenden Baubewilligungsverfahren
zu prüfende Bauprojekt einen erheblichen Projektierungsspielraum belässt,
weshalb er nach der zutreffenden Beurteilung der Baurekurskommission das
Baubewilligungsverfahren nicht in einer Weise vorwegnimmt, welche nach den bundesrechtlichen
Koordinationsgrundsätzen in Abweichung des ordentlichen Stufenbaus eine
gemeinsame Eröffnung von Gestaltungsplan und Baubewilligung (Art. 25a Abs. 3
lit. d RPG) sowie eine einheitliche Rekursinstanz (Art. 33 Abs. 4 RPG)
erfordern würde.
3.8
Für die
Zuständigkeit des Regierungsrats als Rekursinstanz spricht zudem im vorliegenden
Fall – gerade unter dem Gesichtswinkel der Koordination – auch der Umstand,
dass mit der Verfügung der Baudirektion vom 15. März 2007 nicht nur der
kantonale Gestaltungsplan festgelegt, sondern auch die Abbruchbewilligung für
den Güterbahnhof erteilt wurde, welch letztere Anordnung die Beschwerdeführerin
mit ihrem Rekurs ebenfalls angefochten hat. Daran ändert nichts, dass in der
Abbruchbewilligung die Baufreigabe durch eine kommunale Behörde vorbehalten
wird. Mit diesem Vorbehalt wird nämlich kein koordinationspflichtiger
Sachverhalt geschaffen. Dass die Abbruchbewilligung nicht von der kommunalen
Baubehörde, sondern von der Baudirektion erteilt wurde, begründet die Direktion
damit, dass dabei im Wesentlichen die gleichen Interessen abzuwägen seien wie
bei ihrer Verfügung vom 4. Mai 2005, mit welcher der Güterbahnhof aus dem
Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte von kommunaler
Bedeutung entlassen wurde. Dass jene Inventarentlassung ebenfalls von der
Baudirektion (nicht von der kommunalen Behörde) angeordnet wurde, ist wiederum
auf die in § 3 PJZG vorgenommene Kompetenzverschiebung zurückzuführen (vgl.
vorn E. 3.2), welche eine Rekurszuständigkeit des Regierungsrats nach § 329
Abs. 2 lit. a PBG begründet. In diesem Zusammenhang ist schliesslich zu
beachten, dass das Bundesgericht laut seinem Nichteintretensentscheid vom 5.
Oktober 2006 eine allfällige Beschwerde, mit welcher gestützt auf Art. 2 des
Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 der Verzicht
auf die Unterschutzstellung des Güterbahnhofes gerügt werden will, erst gegen
die Abbruchbewilligung zulässt.
3.9
Der
Beschluss der Baurekurskommission, auf den Rekurs nicht einzutreten und diesen
(zusammen mit den ihr ebenfalls überwiesenen weiteren Rekursen) wiederum dem
Regierungsrat zu überweisen, erweist sich als rechtmässig.
4.
Die Baurekurskommission erwog, über die mit dem Rekurs
verlangte Parteientschädigung werde der Regierungsrat als zuständige
Rekursinstanz zu befinden habe; dementsprechend sprach sie der
Beschwerdeführerin keine solche Entschädigung zu. Die Beschwerdeführerin rügt
dies unter Hinweis auf den Aufwand, der ihrem Rechtsvertreter mit dem Studium
des vorliegenden Nichteintretensbeschlusses erwachsen sei, als
rechtsverletzend. Gemäss § 17 Abs. 2 VRG hat unter weiteren hier nicht
näher interessierenden Voraussetzungen die obsiegende Partei im Rekursverfahren
und im gerichtlichen Beschwerdeverfahren Anspruch auf eine Parteientschädigung
zulasten der unterliegenden Partei. In der Sache selber standen sich die
Beschwerdeführerin als Rekurrentin und die Baudirektion als Rekursgegnerin
gegenüber. Der von der Baurekurskommission getroffene Entscheid, womit sie ihre
Zuständigkeit verneint, lässt offen, welche dieser beiden Parteien in der Sache
obsiegt bzw. unterliegt. Nach § 17 Abs. 2 VRG war der Beschwerdeführerin daher
für das lediglich die Frage der Zuständigkeit betreffende Zwischenverfahren
schon mangels Obsiegens keine Parteientschädigung zuzusprechen. Zwar lässt es
die Praxis zu § 17 Abs. 2 VRG zu, in Ausnahmefällen vom Prinzip des
Obsiegens/Unterliegens abzuweichen und das Verursacherprinzip zu
berücksichtigen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 33). Hier liegt jedoch kein
Sachverhalt vor, der eine solche Abweichung rechtfertigen würde. Daran vermag
der Umstand, dass die Staatskanzlei (die insoweit nicht für die Baudirektion
als Partei, sondern für den Regierungsrat als angerufener Rekursinstanz
handelte) den Rekurs (wie sich nunmehr aufgrund des zu bestätigenden
Nichteintretensbeschlusses ergibt) zu Unrecht der Baurekurskommission
überwiesen hat, nichts zu ändern. Es blieb der Beschwerdeführerin überlassen,
ob sie den Nichteintretensbeschluss der Baurekurskommission an das Verwaltungsgericht
weiterziehen wollte. Nachdem sie dies getan hat, wäre ihr allenfalls für das
jetzige Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung zuzusprechen gewesen, wenn
sie in diesem Verfahren obsiegt hätte. Das trifft nach dem Gesagten nicht zu.
Demnach ist ihr entgegen ihrem diesbezüglichen Antrag auch für dieses Verfahren
keine Parteientschädigung zuzusprechen.
5.
Die
Gerichtskosten sind der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in
Verbindung mit § 13 Abs.
2 VRG).
6.
Der vorliegende Entscheid betrifft ausschliesslich die
Frage nach der zuständigen Rekursinstanz als der ersten von zwei kantonalen
Rechtsmittelinstanzen. Es handelt sich daher weder um einen Endentscheid im
Sinn von Art. 90 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) noch
um einen Teilentscheid im Sinn von Art. 91 BGG, sondern um einen Zwischenentscheid
im Sinn von Art. 92 oder Art. 93 BGG. Weil der Entscheid lediglich die
funktionelle
Zuständigkeit betrifft, ist fraglich, ob er unter Art. 92 BGG fällt, was
bejahendenfalls (anders als bei Zwischenentscheiden nach Art. 93 BGG) keinen
nicht wieder gutzumachenden Nachteil für eine Anfechtung voraussetzt und eine
später (nach dem endgültigen kantonalen Entscheid in der Sache selber)
erfolgende Anfechtung an das Bundesgericht ausschliessen würde. Die Beurteilung
dieser Frage muss mangels einer gefestigten bundesgerichtlichen Praxis der
Beschwerdeführerin überlassen bleiben.
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Mitteilung an …