zh_verwaltungsgericht · VB.2012.00784 · 2013-08-22 · de

Baulinien | Neufestsetzung einer Baulinie in der Stadt Zürich. Es besteht eine genügende gesetzliche Grundlage für eine 4-metrige Verbreiterung der nördlichen Baulinie an der Hohlstrasse zwischen dem Hardplatz und der Seebahnstrasse (E. 5.1). Die Neufestsetzung dieser Baulinie liegt im öffentlichen Interesse aufgrund des erhöhten Verkehrsaufkommens, einem im Richtplan eingetragenen Radweg, dem behindertengerechten Ausbau von Tramhaltestellen sowie der allfälligen Realisierung eines Alleenkonzepts (E. 5.2). Die Verhältnismässigkeit der geplanten Massnahme erscheint allerdings zweifelhaft. Bei der Tramhaltestelle "Güterbahnhof" ist die vorgesehene Baulinienverbreiterung aufgrund der engen Platzverhältnisse zwar nötig (E. 5.3.2). Weiter westlich ist die Situation hingegen weniger eindeutig. Aus den Akten geht insbesondere nicht hervor, inwiefern hier mehr Strassenraum für zusätzliche Abbiegespuren und Fussgängerübergänge erforderlich sein könnte; zudem erscheint die Realisierung einer allfälligen Allee in diesem Abschnitt unwahrscheinlich (E. 5.3.3). Insgesamt erweist sich der Konkretisierungsgrad der geplanten Anlagen als zu wenig hoch, um die Baulinien hier so festzusetzen, dass eine längere Häuserzeile um 4 Meter angeschnitten wird. Es rechtfertigt sich deshalb, die Angelegenheit zur umfassenden Neuprüfung an die Stadt Zürich zurückzuweisen. Die Stadt wird einerseits zu prüfen haben, ob ein Baulinienverlauf in Frage kommt, der weniger stark in das Eigentum der privaten Liegenschaftsbesitzer eingreift. Andererseits wird sie untersuchen müssen, ob genügend konkretisierte Projekte bestehen (beispielsweise erforderliche Abbiegespuren zum Polizei- und Justizzentrum), die eine Beibehaltung der geplanten Baulinienverbreiterung rechtfertigen könnten (E. 5.3.4). Keine Option ist hingegen die vom Beschwerdeführer vorgeschlagene gleichmässige Ausdehnung der Baulinien auf beiden Seiten der Hohlstrasse (E. 5.4). Teilweise Gutheissung / Rückweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 22.08.2013 VB.2012.00784
Zurich Verwaltungsgericht 22.08.2013 VB.2012.00784
Zurigo Verwaltungsgericht 22.08.2013 VB.2012.00784

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2012.00784
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Geschäftsnummer:
VB.2012.00784
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 22.08.2013
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 21.02.2014 gutgeheissen und den Entscheid des Verwaltungsgerichts aufgehoben.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baulinien
Neufestsetzung einer Baulinie in der Stadt Zürich.
Es besteht eine genügende gesetzliche Grundlage für eine 4-metrige Verbreiterung der nördlichen Baulinie an der Hohlstrasse zwischen dem Hardplatz und der Seebahnstrasse (E. 5.1). Die Neufestsetzung dieser Baulinie liegt im öffentlichen Interesse aufgrund des erhöhten Verkehrsaufkommens, einem im Richtplan eingetragenen Radweg, dem behindertengerechten Ausbau von Tramhaltestellen sowie der allfälligen Realisierung eines Alleenkonzepts (E. 5.2). Die Verhältnismässigkeit der geplanten Massnahme erscheint allerdings zweifelhaft. Bei der Tramhaltestelle "Güterbahnhof" ist die vorgesehene Baulinienverbreiterung aufgrund der engen Platzverhältnisse zwar nötig (E. 5.3.2). Weiter westlich ist die Situation hingegen weniger eindeutig. Aus den Akten geht insbesondere nicht hervor, inwiefern hier mehr Strassenraum für zusätzliche Abbiegespuren und Fussgängerübergänge erforderlich sein könnte; zudem erscheint die Realisierung einer allfälligen Allee in diesem Abschnitt unwahrscheinlich (E. 5.3.3). Insgesamt erweist sich der Konkretisierungsgrad der geplanten Anlagen als zu wenig hoch, um die Baulinien hier so festzusetzen, dass eine längere Häuserzeile um 4 Meter angeschnitten wird. Es rechtfertigt sich deshalb, die Angelegenheit zur umfassenden Neuprüfung an die Stadt Zürich zurückzuweisen. Die Stadt wird einerseits zu prüfen haben, ob ein Baulinienverlauf in Frage kommt, der weniger stark in das Eigentum der privaten Liegenschaftsbesitzer eingreift. Andererseits wird sie untersuchen müssen, ob genügend konkretisierte Projekte bestehen (beispielsweise erforderliche Abbiegespuren zum Polizei- und Justizzentrum), die eine Beibehaltung der geplanten Baulinienverbreiterung rechtfertigen könnten (E. 5.3.4). Keine Option ist hingegen die vom Beschwerdeführer vorgeschlagene gleichmässige Ausdehnung der Baulinien auf beiden Seiten der Hohlstrasse (E. 5.4).
Teilweise Gutheissung / Rückweisung.
Stichworte:
ANSCHNITT
AUGENSCHEIN
BAULINIE
EIGENTUMSEINGRIFF
ERMESSEN
KONKRETISIERUNGSGRAD
PLANUNGSSICHERUNG/PLANUNGSRECHTLICHE BAUREIFE
PROJEKT
RECHTSGLEICHHEIT
STRASSENRAUM
VERBREITERUNG
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 26 BV
§ 96 Abs. I PBG
§ 96 Abs. II PBG
§ 98 PBG
§ 101 PBG
§ 110 PBG
Art. 24 lit. g BZO Zürich
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2012.00784
Urteil
der 3. Kammer
vom
22. August 2013
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea
Rot­ach, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Gerichtsschreiber Kaspar Plüss.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeinderat der Stadt Zürich,
vertreten durch den Stadtrat,
Beschwerdegegner,
betreffend Baulinien,
hat
sich ergeben:
I.
Am 11. Januar 2012 beschloss der
Gemeinderat der Stadt Zürich, die nördliche Baulinie der Hohlstrasse zwischen
Hardplatz und Seebahnstrasse sowie die Baulinien innerhalb des Hardplatzes
gemäss Vorlage des Stadtrates, Plan-Nr. 2010-41, abzuändern, zu löschen bzw.
neu festzusetzen, was im Amtsblatt vom 2. März 2012 veröffentlicht wurde.
II.
Dagegen erhoben A, Eigentümer des
Grundstücks Kat.-Nr. 01 (Hohlstrasse 07), und weitere Betroffene Rekurs
beim Baurekursgericht des Kantons Zürich. Er beantragte die Aufhebung des
Gemeinderatsbeschlusses vom 11. Januar 2012 unter unveränderter Beibehaltung
der bestehenden Baulinien. Eventuell sei der Beschluss insoweit aufzuheben, als
durch die Verschiebung der nördlichen Baulinie der Hohlstrasse die
Liegenschaften Hohlstrasse 170 bis 216 angeschnitten würden. Subeventuell sei
die Baulinienvergrösserung von vier Metern gleichmässig auf beide Seiten der
Hohlstrasse zu verteilen. Weiter sei ein Augenschein durchzuführen. Am 13. September
2012 wurde vor Ort ein Referentenaugenschein durchgeführt. Mit Entscheid vom
26. Oktober 2012 wurden die diversen Rekursverfahren vereinigt und die
Rekurse abgewiesen. Ein Drittel der Kosten wurden A auferlegt.
III.
Am 29. November 2012 gelangte A mit
Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Rekursentscheids
vom 26. Oktober 2012 unter unveränderter Beibehaltung der nördlichen
Baulinie an der Hohlstrasse zwischen Hardplatz und Seebahnstrasse. Eventuell
sei der angefochtene Entscheid insoweit aufzuheben, als durch die Verschiebung
der nördlichen Baulinie die Liegenschaften Hohlstrasse 176 bis 216 angeschnitten
würden. Subeventuell sei die Baulinienvergrösserung auf beide Strassenseiten
gleichmässig zu verteilen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten der Stadt Zürich. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragte er die
Durchführung eines Augenscheins. Mit Präsidialverfügung vom 13. Dezember
2012 wurde die Volkswirtschaftsdirektion eingeladen, bezüglich der
streitbetroffenen Revision der nördlichen Baulinie der Hohlstrasse zwischen
Hardplatz und Seebahnstrasse baldmöglichst einen Genehmigungsentscheid zu
treffen bzw. beim Regierungsrat einzuholen. Die Volkswirtschaftsdirektion
genehmigte am 21. Februar 2013 den Beschluss des Gemeinderats der Stadt
Zürich vom 11. Januar 2012 betreffend Revision der genannten Baulinien. An
der Ratssitzung vom 20. März 2013 beschloss eine Mehrheit des
Gemeinderats, auf eine Beschwerdeantwort zu verzichten, und lud die Vorsteherin
des Tiefbau- und Entsorgungsdepartements ein, das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht
zu führen. Am 9. April 2013 reichte diese die Beschwerdeantwort ein mit
dem Antrag auf vollumfängliche Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten von A. Dieser nahm dazu wiederum am 22. Mai 2013 Stellung, wozu
sich die Vorsteherin des Tiefbau- und Entsorgungsdepartements am 7. Juni
2013 vernehmen liess. Es folgte keine weitere Vernehmlassung.
Die Kammer
erwägt:
1.
Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergibt sich aus
§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG).
Der Beschwerdeführer ist als Eigentümer des von den
vorgesehenen Baulinien entlang der Hohlstrasse unmittelbar betroffenen
Grundstücks
Kat.-Nr. 01 zur Beschwerde legitimiert (vgl.
§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG bzw. § 338a Abs. 1
des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG]). Die geplanten
Baulinien bilden nach dem Willen des Planungsträgers eine Einheit (vgl.
Baulinienplan Nr. 2010-41). Dementsprechend bezieht sich die Beschwerde grundsätzlich
auf das
Gesamtprojekt
, obgleich die früheren Rekurrenten, nämlich die
Eigentümer der benachbarten Grundstücke Kat.-Nrn. 02, 03, 04, 05 und 06,
keine Beschwerde an das Verwaltungsgericht erhoben haben. Davon zu
unterscheiden ist jedoch die materielle Frage, inwieweit sich allenfalls eine
streckenweise unterschiedliche Neufestsetzung der Baulinien, rechtfertigen
könnte, worauf zurückzukommen ist (zum Ganzen vgl. VGr, 8. Mai 2013,
VB.2012.00798, E. 1.2, mit Hinweisen).
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Der
Beschwerdeführer beantragt die Durchführung eines Augenscheins. Dies sei im
Rahmen der Vornahme einer umfassenden Interessenabwägung erforderlich. Die von
der Vorinstanz anlässlich des Augenscheins aufgenommenen Fotos würden kein
umfassendes Bild der örtlichen Verhältnisse vermitteln.
2.2
Ein
Augenschein dient der Feststellung des für die Entscheidung wesentlichen Sachverhalts
und erübrigt sich, wenn dieser aus den Akten hinreichend ersichtlich ist (RB
1995 Nr. 12 = BEZ 1995 Nr. 32; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, § 7 N. 45). Letzteres ist vorliegend der Fall; der
massgebende Zustand ergibt sich aus den von der Vorinstanz anlässlich des
Referentenaugenscheins erstellten Fotografien und Protokolleinträgen sowie  den
bei den Akten liegenden Plänen hinreichend. Auf einen weiteren Augenschein ist
daher zu verzichten.
3.
3.1
Nach § 96
Abs. 1 PBG können zur Sicherung bestehender sowie geplanter Anlagen und
Flächen Baulinien festgesetzt werden. Verkehrsbaulinien dienen der Sicherung
bestehender und geplanter Strassen, Wege, Plätze und Eisenbahnen,
gegebenenfalls samt begleitenden Vorgärten, Lärmschutzanlagen, Grünzügen und
Fahrzeugabstellplätzen (§ 96 Abs. 2 lit. a PBG). Baulinien sind
mit Blick auf die Bedürfnisse beim voraussichtlichen Endausbau der betreffenden
Anlage festzusetzen (§ 98 PBG). Sie bewirken gemäss § 99 Abs. 1
PBG ein grundsätzliches Verbot von Bauten und Anlagen, die dem Zweck der Baulinien
widersprechen. Baulinienwidrige Bauten und Anlagen im Baulinienbereich dürfen
entsprechend dem bisherigen Verwendungszweck unterhalten und modernisiert
werden. Weitergehende Vorkehren sind nur zu bewilligen, wenn die Baulinie in
absehbarer Zeit nicht durchgeführt werden soll und wenn mit sichernden
Nebenbestimmungen zur baurechtlichen Bewilligung ausgeschlossen wird, dass das
Gemeinwesen bei Durchführung des der Baulinie entsprechenden Werks den Mehrwert
zu entschädigen hat (§ 101 Abs. 1 und 2 PBG).
3.2
Geht mit
dem Projekt eine Einschränkung der Eigentumsgarantie gemäss Art. 26 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) einher, so ist dies nach Art. 36
BV nur rechtmässig, wenn sie auf einer
gesetzlichen Grundlage
beruht, im
öffentlichen Interesse
liegt sowie
verhältnismässig
und somit
geeignet, erforderlich und zumutbar ist (vgl. VGr, 8. Mai 2013, VB.2012.00798,
E. 4.1).
4.
4.1
Die
bestehenden Baulinien aus dem Jahr 1900 weisen einen Abstand von 24 Metern
auf. Die strittige Baulinienrevision sieht im nördlichen Bereich eine
Erweiterung um vier Meter vor, um entlang der Hohlstrasse unter anderem
nebst den Fahrspuren für den motorisierten Verkehr und dem Tramtrassee einen
separaten Radweg mit Allee sowie die Verbreiterung der Tramstation
"Güterbahnhof" zu ermöglichen.
4.2
Das
Baurekursgericht verwies im Zusammenhang mit dem geplanten Veloweg auf eine
entsprechende richtplanerische Vorgabe, wonach auf diesem Streckenabschnitt
eine solche Verbindung zu errichten sei. Gemäss Anhang zu den Normalien über
die Anforderungen an Zugänge (Zugangsnormalien) vom 9. Dezember 1987
müssten Rad- und Gehwege zwischen drei und vier Metern breit sein, was allein
schon einen zusätzlichen Raumbedarf von rund zwei Metern erfordere. Sodann
seien die behindertengerecht zu gestaltenden Tramhaltestellen zu verbreitern.
Das städtische Alleenkonzept sei im Rahmen hier zu berücksichtigender
städtebaulicher Interessen ebenfalls zu berücksichtigen. Alles in allem sei
daher das Bedürfnis für die Neufestsetzung der Baulinien hinreichend erstellt.
Hinsichtlich der Auswirkungen auf die 152 m
2
grosse und 14 Meter tiefe Parzelle des Beschwerdeführers räumte das
Baurekursgericht ein, dass ein Neubau weiter von der Strasse zurückzusetzen
sein werde. Angesichts der einschlägigen kommunalen Bauvorschriften (Art. 24g
der Bauordnung der Stadt Zürich, Bau- und Zonenordnung, vom 23. Oktober 1991
[BZO]), wonach nicht der kantonale Strassenabstand, sondern die vorherrschende
Bauflucht bzw. eine weiter zurückliegende Baulinie massgebend sei, verbleibe
aber noch genügend Raum, um eine angemessene Neuüberbauung zu realisieren.
4.3
Die
Volkswirtschaftsdirektion führte im Genehmigungsentscheid vom 21. Februar 2013
aus, der minimale Normquerschnitt im ausgebauten Zustand setze sich an der Hohlstrasse
(stadtauswärts) aus einem kombinierten Rad-/Gehweg, zwei MIV-Spuren
(= Spuren für den motorisierten Individualverkehr), dem Trassee für den
öffentlichen Verkehr sowie (stadteinwärts) einer weiteren MIV-Spur und einem
Gehweg zusammen (siehe dazu). Im Bereich der Fussgängerquerungen sei zusätzlich
Raum für Fussgängerschutzinseln erforderlich. Der Baulinienabstand von 28 Metern
genüge den Anforderungen an die Sicherung des Strassenraums ausserhalb der
Haltestellenbereiche auf freier Strecke noch knapp, reiche aber im
Tramhaltestellenbereich "Güterbahnhof" nicht aus. Im massgeblichen Haltestellenbereich
sei der Baubereich I in einem Abstand von 36 Metern zur gegenüberliegenden
Baulinie definiert. Damit werde mit dem Gestaltungsplan genügend Raum für den
Ausbau der Tramhaltestelle freigehalten, weshalb die ungenügende Breite der Verkehrsbaulinien
in diesem Abschnitt hingenommen werden könne. Schliesslich wies die
Volkswirtschaftsdirektion darauf hin, dass mit einem Baulinienband von
28 Metern der reine Strassenraum gesichert werde, nicht aber der
angedachte Boulevard.
4.4
Der
Beschwerdeführer stellt ein Bedürfnis für die geplante Baulinie sowohl in zeitlicher
als auch sachlicher Hinsicht in Abrede und taxiert das Projekt als
offensichtlich unverhältnismässig. Im Einzelnen macht er Folgendes geltend:
4.4.1
Der regionale Verkehrsplan der Stadt Zürich sehe zwar einen Radweg entlang
der Hohlstrasse vor, enthalte aber keine zeitliche Vorgabe, obwohl dies gemäss
§ 30 in Verbindung mit § 20 Abs. 2 PBG möglich gewesen wäre.
Bezüglich des Radwegs bestehe zudem kein ausreichendes sachliches Bedürfnis für
eine Verschiebung der nördlichen Baulinie um vier Meter, stelle doch der
Richtplantext ausdrücklich klar, dass die Festlegung der regionalen Radroute
keinen Hinweis auf die konkrete Massnahme gebe, welche sowohl innerhalb als
auch ausserhalb des eigentlichen Fahrbahnbereichs realisiert werden könne (RRB
894/2000, Kap. 5.6.2). Wo keine Möglichkeiten bestünden, die Radroute ausserhalb
des eigentlichen Fahrbahnbereichs zu legen, wie dies etwa an der Forch- oder Rämistrasse
der Fall sei, werde der Radweg innerhalb des Fahrbahnbereichs geführt. Weiter
habe das Baurekursgericht die Möglichkeit einer alternativen Routenführung
überhaupt nicht geprüft. So sehe der kommunale Verkehrsplan im Bereich des
PJZ-Areals eine kommunale Veloroute vor, wobei die konkrete Wegführung noch
nicht feststehe. Diese kommunale Veloroute könne ohne Weiteres auch den in der
Hohlstrasse geplanten regionalen Radweg abdecken.
4.4.2
Ebenso wenig würden die städtischen Pläne für neue Trambauten ein
ausreichendes Bedürfnis an den Baulinienreserven begründen, existiere doch
schon ein Tramtrassee an der Hohlstrasse, das auch von der vorgesehenen
Tramlinie 1 verwendet werden könne. Der Umstand, dass die bestehende Tramhaltestelle
"Güterbahnhof" lediglich eine Breite von zwei anstatt der Normbreite
von 3.25 Metern aufweise, lasse kein ausreichendes Bedürfnis erkennen.
Selbst wenn man einen aktuellen Ausbaubedarf für die bestehenden Tramhaltestellen
bejahen wollte, würde dies noch lange keine Baulinienrevision im Bereich der
Hohlstrasse Nrn. 176 bis 216 rechtfertigen, befinde sich doch die
Haltestelle "Güterbahnhof" ausserhalb dieser Gebäudezeilen vis-à-vis
der Lagerhalle an der Hohlstrasse 170, welche im Zusammenhang mit der Neuüberbauung
des PJZ-Areals ohnehin abgebrochen werden müsste.
4.4.3
Schliesslich vermöge auch die im städtischen Alleenkonzept, einem
amtsinternen Arbeitspapier, vermerkte Baumallee entlang der Hohlstrasse kein ausreichendes
zeitliches wie sachliches Bedürfnis für die Baulinienrevision zu rechtfertigen.
Der bestehende Baulinienabstand betrage 24 Meter und reiche aus, um die
richtplanerisch dokumentierten Bedürfnisse des Verkehrs zu erfüllen.
4.4.4
Das beidseits der Hohlstrasse gelegene Baugebiet befinde sich ausserdem in
der Quartiererhaltungszone I, wo die entlang der Strasse befindlichen
Randgebäude typischerweise auf die Strassengrenze gestellt würden (Art. 24g
BZO). Das gesamte Gebiet zwischen den gegenüberliegenden Gebäudefluchten könne
daher als Verkehrsanlage verwendet werden, und es sei ausreichend Raum
vorhanden, um die Verkehrsbedürfnisse zu stillen. Dass ausgerechnet hier der
Strassenraum vergrössert werden soll, wo doch überall Spurverringerungen
vorgesehen seien, sei offensichtlich unzweckmässig bzw. unangemessen. Gemäss
Art. 21 Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG)
dürften ausserdem Nutzungspläne grundsätzlich nur bei einer erheblichen
Veränderung der Verhältnisse geprüft und geändert werden. An dieser
Voraussetzung fehle es hier offenkundig.
4.4.5
Sein Grundstück mit einer Fläche von lediglich 152 m
2
wäre
durch die Verschiebung der Baulinie um vier Meter nur noch auf einer Fläche von
102 m
2
bebaubar, was für einen zonenkonformen Neubau
offensichtlich nicht ausreichend sei. Wie die Vorinstanz zu einer anderen
Schlussfolgerung komme, sei unverständlich, entbehre einer Begründung und sei
daher gehörsverletzend.
4.5
Diese vom
Beschwerdeführer gegen das Projekt aufgeführten Gründe werden seitens der Stadt
Zürich mit folgenden Argumenten in Abrede gestellt:
4.5.1
Richtpläne würden in der Regel keine zeitlichen Vorgaben hinsichtlich der
Realisierung enthalten, so auch der hier infrage stehende regionale Richtplan.
Das ändere aber nichts daran, dass er bei der Revision der Baulinien zu
beachten sei. Über kurz oder lang werde auch der Ausbau der Hohlstrasse
zweifelsohne notwendig sein. Angesichts des geplanten PJZ und auch des
Bauvorhabens der Grundeigentümerin der Grundstücke Hohlstrasse 176 bis 188 sei
die Stadt geradezu verpflichtet, die Erweiterung des Baulinienabstands jetzt
vorzunehmen. Die Hohlstrasse sei im kantonalen Richtplan verzeichnet und von
wesentlicher Bedeutung für die Gewährleistung der sicheren und reibungslosen Bewältigung
des grossräumigen Verkehrs. Die Führung eines separaten Radwegs sei sowohl aus
Sicht der Rad- als auch der Autofahrenden zweckmässig und die Radroute
beanspruche unabhängig davon, ob sie innerhalb oder ausserhalb des
Fahrbahnbereichs umgesetzt werde, Raum. Auch liessen sich die topografischen
Verhältnisse an der Rämistrasse nicht mit der vorliegenden Situation
vergleichen. Sodann sei die vorgesehene kommunale Radroute im Bereich des
PJZ-Areals keine Alternative, diene diese doch dem langsameren Quartier- und
Erholungsverkehr, während dem in der Hohlstrasse vorgesehenen Radweg eine
schnelle Verbindungsfunktion zukomme.
4.5.2
Insgesamt reiche selbst der strittige Baulinienabstand von 28 Metern
(anstatt der bestehenden 24 Meter) nur knapp aus, um sämtliche Bedürfnisse
zu sichern, was gegen eine Aufweitung der Baulinien allein im Bereich der
Tramhaltestellen spreche. Die Inselhaltestellen "Güterbahnhof" würden
aktuell die Normbreite um mehr als je einen Meter unterschreiten, was einen
zusätzlichen Raumbedarf von zwei Metern ausmache. Bereits die Realisierung von
Radstreifen von je 1.5 Metern Breite hätte eine Erweiterung um drei Meter
zur Folge.
4.5.3
In Bezug auf das Alleenkonzept, welches einen Raumbedarf von rund zwei bis
drei Metern zur Folge hätte, sei auch auf § 3 lit. h des
Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG) in Verbindung mit § 96
Abs. 2 lit. a PBG zu verweisen, wonach Verkehrsbaulinien unter
anderem für Strassen samt Grünzügen festzulegen seien.
4.5.4
Aber auch die zu erwartenden Bautätigkeiten entlang der Hohlstrasse könnten
die Errichtung von Abbiegespuren nötig machen, was allenfalls sichergestellt
werden müsse. Alle diese Überlegungen würden zeigen, dass die Hohlstrasse grundsätzlich
um sieben bis acht Meter zu schmal sei. Die heutigen Baulinien stammten aus dem
Jahr 1900. Die Verhältnisse hätten sich erheblich geändert, weshalb das
Argument des Beschwerdeführers, wonach es an einer erheblichen Veränderung der
Verhältnisse für eine Überprüfung und Anpassung von Nutzungsplänen gemäss
Art. 21 Abs. 2 RPG fehle, nicht greife.
4.5.5
Hinsichtlich der Frage der Verhältnismässigkeit bezüglich der Auswirkungen
der Baulinien auf das Grundstück des Beschwerdeführers weist die Stadt darauf
hin, angesichts der Tiefe von 14 Metern und der einschlägigen kommunalen
Bauvorschriften verbleibe immer noch genügend Raum für die Realisierung einer
Neuüberbauung.
5.
5.1
§ 96
PBG bildet eine
genügende gesetzliche Grundlage
selbst für einen
schweren Eingriff in die Eigentumsgarantie. Die vorgesehene nördliche Baulinie
führt im Abstand von vier Metern zum heutigen Strassenraum durch das Gebäude
des Beschwerdeführers und stellt damit einen erheblichen Eingriff in sein
Eigentum dar. Der angeschnittene Gebäudeteil würde mit der Rechtskraft der
Baulinie baulinienwidrig und somit dem Änderungsverbot von § 101 PBG
unterliegen. Ausserdem stünde dem Werkträger mit Rechtskraft der Baulinien im
Rahmen ihrer Zweckbestimmung das Enteignungsrecht zu (§ 110 PBG). Ein
Neubau auf dem sehr kleinen Grundstück des Beschwerdeführers wäre dann nicht
ausgeschlossen, zweifellos aber mit erheblichen Schwierigkeiten in Bezug auf
die Verwirklichung einer optimierten Baute verbunden. Es versteht sich von
selbst, dass im vorliegenden Verfahren keine detaillierten
Überbauungsvorschläge erörtert werden können, weshalb keine diesbezügliche
Gehörsverletzung seitens der Vorinstanz auszumachen ist. Umgekehrt entkräftet
aber auch deren Hinweis, angesichts der Tiefe des Grundstücks und der
einschlägigen kommunalen Bauvorschriften verbleibe noch genügend Raum, um eine
angemessene Neuüberbauung zu realisieren, den schweren Eigentumseingriff nicht,
zumal das Grundstück in Richtung Hof bzw. im seitlichen Bereich kaum mehr über
Freiraum verfügt. Umso mehr ist daher eine sorgfältige Interessenabwägung erforderlich.
5.2
Wie die
nachfolgenden Ausführungen zeigen, erweist sich das Projekt als
im öffentlichen
Interesse
liegend.
5.2.1
Schon die Tatsache, dass die Hohlstrasse im Abschnitt Hardplatz bis
Seebahnstrasse im kantonalen Richtplan als Hauptverkehrsstrasse verzeichnet ist
und seit Eröffnung der Westumfahrung sogar ein erhöhtes Verkehrsaufkommen zu
bewältigen hat, verleiht dem Aspekt des öffentlichen Interesses
am
geplanten Ausbau der Hohlstrasse ein hohes Gewicht. Zudem ist von einer
ernsthaften Planung mit guten Realisierungschancen auszugehen (BGr,
5. April 2012, 1C_353/2012, E. 5.3) bzw. ist das Projekt genügend konkret,
um ein aktuelles öffentliches Interesse daran zu begründen (BGE 118 Ia 372, E.
4a/b). Die vom Beschwerdeführer erwähnte fehlende zeitliche Vorgabe im
Richtplantext tritt daher in den Hintergrund.
5.2.2
Im öffentlichen Interesse liegt auch eine
direkte
und damit schnelle
Verbindung für die Radfahrenden im Streckenabschnitt Seebahnstrasse –
Hardplatz. Dementsprechend sieht der regionale Richtplan des Kantons Zürich auf
der betreffenden Strecke einen Radweg vor. Die Vorinstanz brauchte daher keine
– zwangsläufig längeren – Alternativrouten für die Velofahrenden zu prüfen.
Sodann steht im besagten Streckenabschnitt grundsätzlich genügend Raum für die
Realisierung eines separaten Radwegs zur Verfügung, weshalb ein Vergleich mit
den Verhältnissen an der Rämi- und Forchstrasse entfällt.
5.2.3
Ebenfalls klar im öffentlichen Interesse steht die Verbreiterung der
Tramhaltestellen "Güterbahnhof" (vgl. 10/10/9). Wie die Vorinstanz
und auch die Volkswirtschaftsdirektion zu Recht festhalten, genügen die
vorgesehenen Baulinien den Anforderungen an einen behindertengerechten Ausbau
der Haltestellen kaum oder nur knapp bzw. es wird auf den durch den
Gestaltungsplan dafür freigehaltenen Raum hingewiesen (Art. 5 der
Verordnung vom 12. November 2003 über die behindertengerechte Gestaltung
des öffentlichen Verkehrs [VböV] in Verbindung mit Art. 11 f. der Verordnung
des UVEK vom 22. Mai 2006 über die technischen Anforderungen an die
behindertengerechte Gestaltung des öffentlichen Verkehrs [VAböV] sowie die
Ausführungsbestimmungen des UVEK vom 23. November 1983 zur Eisenbahnverordnung
[AB-EBV, Ziff. 2.1.3.2 sowie 2.1.5.1 zu Art. 34] und die Funktionalen
Anforderungsprofile [FAP] der Schweizerischen Fachstelle Barrierefreier
öffentlicher Verkehr [BöV]).
5.2.4
Im öffentlichen Interesse steht grundsätzlich auch die Verwirklichung des
Alleenkonzepts. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts dienen
Verkehrsbaulinien nicht nur der Sicherung bestehender und geplanter Strassen,
sondern haben auch eine städtebaulich-ästhetische Funktion, worunter auch das
Alleenkonzept zu subsumieren ist (vgl. BGr, 1. Juni 2011, 1C_120/2011,
E. 3.3.2).
5.3
Bei der
Prüfung der
Verhältnismässigkeit
(E. 3.2) muss beim vorliegend schweren
Eingriff in die Privatrechte des Beschwerdeführers insbesondere abgeklärt
werden, ob der angestrebte Zweck mit einer gleich geeigneten, aber milderen
Massnahme zu erreichen wäre und ob ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem
angestrebten Ziel der Sicherung des Strassenraums und den privaten Interessen
besteht (vgl. BGr, 10. Juni 2008, 1C_50/2008, E. 4.5.1). Darunter kann
auch eine streckenweise differenzierte Betrachtung fallen (vgl. VGr, 8. Mai
2013, VB.2012.00798, E. 1.2). Ausser Frage steht, dass Baulinien grundsätzlich
zur Raumsicherung von Strassen
geeignet
sind (VGr, 8. Mai 2013, VB.2012.00798,
E. 4.4.1, mit weiteren Hinweisen), während die
Erforderlichkeit
und
Zumutbarkeit
differenzierter zu beurteilen sind. Von besonderer
Bedeutung ist im vorliegenden Fall, dass die geplante Baulinie eine
längere
Häuserzeile
entlang der Hohlstrasse massiv anschneidet; an die
Konkretisierung der Anlagen, für die die Baulinien festgesetzt werden, sind in
einem solchen Fall höhere Anforderungen zu setzen als bei Baulinien, die
keine
oder nur einzelne wenige
Bauten anschneiden.
5.3.1
Unbestrittenermassen ist die Hohlstrasse stark befahren und hat den
richtplanerischen Anforderungen zu genügen, wozu auch die normgemässe
Befahrbarkeit für Lastwagen gehört (siehe E. 5.2.1; vgl. auch BGr, 30. August 2009,
1C_467/2009, E. 10.3 und BGr, 1C_353/2011, E. 4.1). Die Prüfung einer
Alternativroute für die Verkehrsführung erübrigt sich, nicht aber die Prüfung
weniger einschneidender Massnahmen entlang der Hohlstrasse.
5.3.2
Zweifellos ist mindestens bei der Haltestelle "Güterbahnhof" eine
Verbreiterung der Baulinienabstände erforderlich, wobei sich der Abstand von 28
Metern für die Bewerkstelligung aller von der Stadt aufgeführten Bedürfnisse
dort als knapp erweist. Wie ausgeführt, hat die Volkswirtschaftsdirektion das
Projekt denn auch nur genehmigt, weil der Gestaltungsplan genügend Raum für den
Ausbau der Tramhaltestelle freihalte.
Der Beschwerdeführer berechnet
im Bereich der Haltestelle "Güterbahnhof" für einen kombinierten
Rad-/Gehweg stadtauswärts 4.5 Meter, sechs Meter für zwei Fahrspuren
stadtauswärts, das Tramtrassee weitere sechs Meter, die beidseitigen
Haltestellen je drei Meter, nochmals drei Meter für eine Fahrspur stadteinwärts
sowie 2.5 Meter für einen Gehweg stadteinwärts. Dies ergibt total 28 Meter,
womit ausgerechnet bei der Haltestelle und der einmündenden Seebahnstrasse mit
hohem Passanten- bzw. Verkehrsaufkommen besonders enge Verhältnisse hinzunehmen
sind. Dadurch erhält das Projekt auf jener Höhe aber gezwungenermassen einen
eigenen Charakter; es wird dort kein kombinierter Rad- und Gehweg stadteinwärts
aufgeführt (im Plan ist nur ein Gehweg verzeichnet), und es entfällt wohl auch
eine Allee. Ursprünglich war noch die Anlage eines Boulevards vorgesehen
gewesen, was aber nicht weiter Thema ist (vgl. BGr, 5. April 2012, 1C_353/2011,
E. 4.1; vorn E. 4.3). Allenfalls vermag der Gestaltungsplan zu einer gewissen
Entschärfung beizutragen. So oder so bleibt der Verkehrsraum in jenem sensiblen
Bereich aber sehr beengt, zumal gemäss Ausführung des Beschwerdegegners sogar
weitere Abbiegespuren im Zusammenhang mit den Neubauten nötig werden könnten.
Die spezielle Situation bei der Haltestelle "Güterbahnhof" verhindert
somit ein einheitliches städtebauliches Bild entlang der geplanten Baulinien,
weshalb das Argument einer aus städtebaulichen Motiven zu bevorzugenden
geradlinigen Baulinienführung in den Hintergrund tritt.
5.3.3
Die Hinnahme der sehr knappen Verhältnisse im Bereich der Haltestelle
"Güterbahnhof" mit den entsprechenden Einschränkungen rechtfertigt
allerdings noch nicht, auch anderswo bzw. im Bereich des Grundstücks des Beschwerdeführers
dieselben knappen Massstäbe anzulegen und beispielsweise auf Radwege beidseits
der Strasse, wie sie die Stadt vorsieht, zu verzichten. Jedenfalls ist auf der
Höhe des Grundstücks des Beschwerdeführers mindestens Raum für einen Rad- und
Gehweg und zwei Fahrspuren stadtauswärts, das Tramtrassee, eine Fahrspur stadteinwärts
sowie einen Rad- und Gehweg stadteinwärts freizuhalten. Ausgehend von den
Angaben des städtischen Tiefbauamts ergäbe dies ein Total von 24 Metern,
nämlich je 4.5 Meter für die Rad-/Gehwege, sechs Meter für das Tramtrassee und
neun Meter für die drei Fahrspuren, wofür der aktuelle Baulinienabstand ausreichte
(Art. 24g BZO). Die Rad-/Gehwege wären mit einer Breite von 4.5 Metern
reichlich bemessen, legt doch der Anhang der Zugangsnormalien hierfür eine
Breite zwischen 3.00 – 4.00 Metern fest. Soweit die Vorinstanz festhält, dass
Raumbedarf für neue Abbiegespuren bestehe, weil die Erschliessung des geplanten
Polizei- und Justizzentrum über den fraglichen Streckenabschnitt erfolgen werde,
ist festzuhalten, dass in den Akten keinerlei Hinweise ersichtlich sind, wo
sich die Abbiegespuren befinden könnten und inwiefern der bestehende
Strassenraum dafür nicht genügt. Ebenso wenig lokalisierbar sind allfällige Fussgängerübergänge,
die zwischen den beiden bestehenden Tramhaltestellen liegen könnten und für die
gemäss der Beschwerdegegnerin Raum für Fussgängerschutzinseln erforderlich sind.
Sodann besteht wohl kein Raum für eine Allee, von deren Verwirklichung allerdings
auch der Beschwerdegegner nicht unbedingt ausgeht, hält er doch fest, je eine
Baumreihe beidseits der Strasse "hätte" einen weiteren Raumbedarf von
rund zwei bis drei Metern zur Folge. In diesem Zusammenhang würde das private
Interesse des Beschwerdeführers am Erhalt seines Gebäudes gegenüber dem im
öffentlichen Interesse stehenden Alleenkonzept wohl schwerer wiegen bzw. wäre
der Abbruch des Gebäudes allein zwecks Anlage einer Allee vermutlich nicht
verhältnismässig. Nicht weiter ins Gewicht fallen sodann die im Rekursentscheid
erwähnten Längsabstellplätze im gegenüberliegenden Bereich des Grundstücks des
Beschwerdeführers. Seitens der Stadt wird denn auch nicht mit dem Erhalt der
Längsabstellplätze argumentiert. Das gesamte Gebiet fällt ausserdem gemäss der
Karte "Parkplatzreduktionsgebiete 2010" in die Kategorie C.
Angesichts der in der Nähe ohnehin geplanten Neubauten, wohl mit
Parkierungsmöglichkeiten, kann auch deswegen ein öffentliches Interesse an der
Aufrechterhaltung der betreffenden öffentlichen Parkplätze entfallen. Das Interesse
des Beschwerdeführers an der Aufrechterhaltung seines Gebäudes würde denn auch
gegenüber jenem an der Aufrechterhaltung der Parkplätze überwiegen.
5.3.4
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die geplante Baulinie bei der Haltestelle
"Güterbahnhof" dem hohen Verkehrsaufkommen und den vielen Passanten
nur knapp gerecht werden kann, während die Situation auf der Reststrecke
entschärfter ist. Dies ist auch bei der Liegenschaft des Beschwerdeführers der
Fall, wo keine Haltestelle vorgesehen ist. Haltestellen mit
Fussgängerübergängen dürften in die Nähe der Hardbrücke bzw. beim Hardplatz zu
liegen kommen bzw. beibehalten werden; derzeit befindet sich dort ein Unterführungssystem.
Jedenfalls erscheint die Anlage eines kombinierten Rad-/Gehwegs in beide
Richtungen auch unter Beibehaltung des aktuellen Baulinienabstands noch als möglich
(vgl. Art. 24g BZO) und die Lage wäre verglichen mit dem Abschnitt bei der
Haltestelle "Güterbahnhof" immer noch besser. Spätestens ab Höhe der
Schulhausanlage Hard liegen ohnehin etwas weiträumigere Verhältnisse vor. Was
die Raumsicherung für mögliche Abbiegespuren und Fussgängerübergänge zwischen
den beiden Haltestellen betrifft, genügt der Konkretisierungsgrad der geplanten
Anlagen – soweit dieser aus den Akten hervorgeht – nicht, um die Baulinien so
festzusetzen, dass sie eine längere Häuserzeile anschneiden (vgl. E. 5.3
und 5.3.3).
Angesichts der umschriebenen Verhältnisse rechtfertigt es
sich, die Situation erneut umfassend zu prüfen und gestützt darauf eine differenzierte
Verhältnismässigkeitsprüfung bezüglich milderer Massnahmen vorzunehmen. Dazu
kann eine gesamthaft schlankere Variante des Projekts, gegebenenfalls mit
schmaleren Rad-/Gehwegen bzw. ohne Allee gehören. Aufgrund der ausgeführten
speziellen Umstände erscheint auch eine in längere Abschnitte unterteilte
unterschiedliche Baulinienfestsetzung, beispielsweise zwischen den Mündungsbereichen
Seebahnstrasse – Zypressenstrasse – Hardbrücke/Hardplatz oder auch im Sinn des
Eventualantrags des Beschwerdeführers als prüfenswert. Schliesslich ist aber auch
denkbar, an den bisher geplanten Baulinien festzuhalten, soweit sich deren Verbreiterung
aufgrund der gesamten Verhältnisse, insbesondere aufgrund von (genügend
konkretisierten) Abbiegespuren und Fussgängerübergängen als erforderlich
erweisen sollte.
Die Beschwerde ist somit teilweise gutzuheissen und die
Sache zur erneuten Prüfung des Sachverhalts und allfälliger milderer Massnahmen
an den Beschwerdegegner zurückzuweisen.
5.4
Der
Beschwerdeführer macht im Zusammenhang mit seinem Subeventualantrag, wonach die
Baulinienvergrösserung gleichmässig auf beide Seiten der Hohlstrasse zu verteilen
wäre, geltend, die vorgesehene Verschiebung der Baulinie nur in nördlicher Richtung
sei rechtsverletzend. Die Vorinstanz hat im angefochtenen Entscheid indessen
mit zutreffender Begründung dargelegt, weshalb sich im vorliegenden Fall eine
einseitige Ausdehnung der Baulinie in Richtung Norden rechtfertigt. Auf die vorinstanzlichen
Erwägungen, die sich auf die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts abstützten
(vgl.
VGr, 15. April 2010, VB.2009.00521, E. 2.3
),
kann verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2
VRG).
6.
6.1
Aufgrund
der teilweisen Gutheissung der Beschwerde ist Dispositiv-Ziffer II des Entscheids
des Baurekursgerichts vom 26. Oktober 2012 in Bezug auf den Rekurs des Beschwerdeführers
aufzuheben. Im selben Umfang ist die Genehmigung des Beschwerdegegners gemäss
Beschluss vom 11. Januar 2012 aufzuheben und die Sache diesem wie erwähnt
zur neuen Entscheidung zurückzuweisen.
6.2
Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten den Parteien je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 65a
Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Mangels überwiegenden
Obsiegens einer Partei sind keine Parteientschädigungen zuzusprechen.
6.3
Die
Vorinstanz auferlegte dem Beschwerdeführer einen Drittel der Kosten. Zufolge
des Verfahrensausgangs sind die dem Beschwerdeführer auferlegten Kosten aber
zur Hälfte dem Beschwerdegegner aufzuerlegen, was zu einer Anpassung von
Dispositiv-Ziffer III des Rekursentscheids führt. Demnach sind dem
Beschwerdeführer und dem Beschwerdegegner je ein Sechstel der Verfahrenskosten
aufzuerlegen und die subsidiäre Haftung des Beschwerdeführers beschränkt sich
auf fünf Sechstel der gesamten Verfahrenskosten. Mangels überwiegenden Obsiegens
steht dem Beschwerdeführer auch für das Rekursverfahren keine
Parteientschädigung zu.
7.
Beim vorliegenden Urteil handelt es sich um einen
Rückweisungsentscheid. Ein solcher wird grundsätzlich als Zwischenentscheid
qualifiziert, der sich nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) weiterziehen lässt (BGE 134
II 137 E. 1.3.2). Zwischenentscheide sind vor Bundesgericht nur dann anfechtbar,
wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a)
oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen
und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Als Endentscheid im Sinn von
Art. 90 BGG lässt sich ein Rückweisungsentscheid dann einstufen, wenn der
unteren Instanz kein Beurteilungsspielraum mehr verbleibt (BGE 134 II 124
E. 1.3).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziffer II des Entscheids des
Baurekursgerichts vom 26. Oktober 2012 wird in Bezug auf den Rekurs des Beschwerdeführers
aufgehoben, ebenso Dispositiv-Ziffer 1 des Beschlusses des Gemeinderats
der Stadt Zürich vom 11. Januar 2012. Die Sache wird im Sinn der Erwägungen
an den Beschwerdegegner zur neuen Entscheidung zurückgewiesen. Im Übrigen wird
die Beschwerde abgewiesen.
2.    Dispositiv-Ziffer
III des Rekursentscheids vom 26. Oktober 2012 wird dahingehend abgeändert,
als die Kosten des Rekursverfahrens zu einem Sechstel dem Beschwerdeführer und
zu einem Sechstel dem Beschwerdegegner auferlegt werden. Der Beschwerdeführer
haftet subsidiär für fünf Sechstel der gesamten Verfahrenskosten.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 3'140.--     Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer und dem Beschwerdegegner je zur
Hälfte auferlegt.
5.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
6.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
7.    Mitteilung an…