zh_verwaltungsgericht · VB.2006.00496 · 2007-04-05 · de

Nutzungsplanung | Privater Gestaltungsplan Löwenbräu-Areal und Gestaltungsplanpflicht Swissmill-Areal. Die Baudirektion hat zutreffend auf die Gemeindeautonomie und die ihr dadurch auferlegte eingeschränkte Überprüfungsbefugnis hingewiesen (E. 5.2). Die Zustimmung zu einem privaten Gestaltungsplan setzt kein spezielles Gestaltungsplanbedürfnis voraus (E. 5.3). Die unterschiedlichen Nutzungen der beiden Areale rechtfertigen eine Trennung der beiden Arealzufahrten (E. 6). Die Mantellinie verleiht den Grundeigentümern nicht das uneingeschränkte Recht, die Mantelhöhe an jeder Stelle vollumfänglich auszunützen. Ein kommunaler Gestaltungsplan kann nicht von der Einhaltung kantonaler Baubeschränkungsnormen befreien (E. 7). Es besteht kein Grund zur Annahme, die von § 238 PBG verlangte Einordnung eines künftigen Projekts könne bei Ausschöpfen der möglichen Bauvolumina von vornherein nicht erreicht werden (E. 8.3). Abweisung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 07..2.05.0 VB.2006.00496
Zurich Verwaltungsgericht 07..2.05.0 VB.2006.00496
Zurigo Verwaltungsgericht 07..2.05.0 VB.2006.00496

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2006.00496
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Geschäftsnummer:
VB.2006.00496
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 05.04.2007
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 04.03.2008 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Nutzungsplanung
Privater Gestaltungsplan Löwenbräu-Areal und Gestaltungsplanpflicht Swissmill-Areal.
Die Baudirektion hat zutreffend auf die Gemeindeautonomie und die ihr dadurch auferlegte eingeschränkte Überprüfungsbefugnis hingewiesen (E. 5.2). Die Zustimmung zu einem privaten Gestaltungsplan setzt kein spezielles Gestaltungsplanbedürfnis voraus (E. 5.3).
Die unterschiedlichen Nutzungen der beiden Areale rechtfertigen eine Trennung der beiden Arealzufahrten (E. 6).
Die Mantellinie verleiht den Grundeigentümern nicht das uneingeschränkte Recht, die Mantelhöhe an jeder Stelle vollumfänglich auszunützen. Ein kommunaler Gestaltungsplan kann nicht von der Einhaltung kantonaler Baubeschränkungsnormen befreien (E. 7).
Es besteht kein Grund zur Annahme, die von § 238 PBG verlangte Einordnung eines künftigen Projekts könne bei Ausschöpfen der möglichen Bauvolumina von vornherein nicht erreicht werden (E. 8.3).
Abweisung der Beschwerde.
Stichworte:
EINORDNUNG
ERMESSENSSPIELRAUM
ERSCHLIESSUNG (ANFORDERUNGEN, DURCHFÜHRUNG, FINANZIERUNG)
ERSCHLIESSUNG, RÜCKWÄRTIGE
GEBÄUDEHÖHE
GEMEINDEAUTONOMIE
HÖHENKOTE
MANTELLINIE
PRIVATER GESTALTUNGSPLAN
RECHTLICHES GEHÖR
SCHATTENWURF
SONDERNUTZUNGSPLÄNE
Rechtsnormen:
§ 83 PBG
§ 85 Abs. I PBG
§ 240 lit. III PBG
§ 240 Abs. III PBG
§ 278 Abs. III PBG
§ 284 Abs. IV PBG
Art. 3 Abs. II lit. b RPG
Publikationen:
BEZ 2007 Nr. 16 S. 7
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2006.00496
VB.2006.00497
Entscheid
der 3. Kammer
vom
5. April 2007
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin,
Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer,
Gerichtssekretär Markus Heer.
In Sachen
Verband A,
vertreten
durch
RA B,
Beschwerdeführer
,
gegen
1.
Gemeinderat von Zürich,
2.
C AG,
3.
D AG,
2 - 3 vertreten durch
RA E,
Beschwerdegegnerschaft
,
betreffend Nutzungsplanung,
hat sich ergeben:
I.
A.
Am 1.
Dezember 1993 genehmigte der Gemeinderat Zürich den privaten Gestaltungsplan
Löwenbräu/CMZ-Areal, welcher die beiden Industrieareale der Brauerei Löwenbräu
und der Stadtmühle CMZ im Geviert zwischen Limmatstrasse, Gerstenstrasse,
Sihlquai und Dammweg erfasste. Ein gestützt auf diesen Plan entwickeltes
Projekt für das Areal wurde nicht ausgeführt. In den bestehenden, nicht mehr
industriell genutzten Brauereigebäuden entlang der Limmatstrasse haben sich inzwischen
verschiedene kulturelle Nutzungen etabliert; auf dem im Nordosten daran
grenzenden Areal der Stadtmühle (heute Swissmill) am Sihlquai dagegen wird auf
unbestimmte Zeit weiterhin industriell produziert.
Aufgrund dieser Situation entwickelten die
Grundeigentümerinnen zusammen mit der Stadt ein neues städtebauliches Konzept.
Danach sollte das Swissmill-Areal aus dem Gestaltungsplan entlassen und statt
dessen zusammen mit dem dazugehörigen Areal zwischen Sihlquai und Limmat mit
einer Gestaltungsplanpflicht belegt werden, die erst dann ausgelöst würde, wenn
Neu- oder Umbauten nicht mehr der Lebensmittelproduktion dienen sollen. Für das
Löwenbräu-Areal jedoch sollte ein neuer Gestaltungsplan entwickelt werden, der
von der Erhaltung verschiedener Bauteile, einer inneren Verdichtung mit Hochhäusern
und einer vielseitigen Nutzungsmischung geprägt sein sollte.
B.
Am 9.
November 2005 stimmte der Gemeinderat Zürich auf Gesuch der Grundeigentümerinnen
C AG und D AG dem neuen privaten Gestaltungsplan Löwenbräu-Areal zu und legte am
30. November 2005 für das Swissmill-Areal beidseits des Sihlquais eine näher in
Art. 4 Abs. 8 BauO umschriebene Gestaltungsplanpflicht fest.
II.
Gegen diese beiden Beschlüsse gelangte der Verband A als
Grundeigentümer des an die Gerstenstrasse angrenzenden Grundstücks an die
Baurekurskommission I. Er beantragte, die Zustimmung zum privaten
Gestaltungsplan Löwenbräu-Areal sei aufzuheben, die Gestaltungsplanpflicht sei
auf dieses Areal auszudehnen und in Ergänzung von Art. 4 Abs. 8 BauO sei
zu bestimmen, dass die verkehrsmässige Erschliessung des südwestlichen Teils
des Swissmill-Areals gleichzeitig mit der Festsetzung der Erschliessung für das
Löwenbräu-Areal zu regeln sei.
Die Baurekurskommission I vereinigte die beiden Rekurse
und wies sie nach Durchführung eines Augenscheins am 13. Oktober 2006 ab. Sie
auferlegte dem Rekurrenten die Verfahrenskosten von Fr. 10'760.- und
verpflichtete ihn, den privaten Rekursgegnerinnen eine Umtriebsentschädigung
von insgesamt Fr. 3000.- zu bezahlen.
III.
Mit einer gegen diesen Rekursentscheid gerichteten
Beschwerde vom 16. November 2006 erneuerte der Verband A seine im
Rekursverfahren gestellten Anträge, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten der privaten Beschwerdegegnerinnen. Die Baudirektion genehmigte die
beiden Festlegungen je mit Verfügung vom 26. Januar 2007. Die Baurekurskommission
beantragte am 16. Februar 2007 ohne weitere Bemerkungen Abweisung der
Beschwerde. Die Stadt Zürich beantwortete die Beschwerde am 7. März 2007 und verlangte
deren Abweisung unter Kostenfolge zulasten des Beschwerdeführers. Die Grundeigentümerinnen
beantragten mit Beschwerdeantwort vom 8. März 2007 ebenfalls Abweisung der
Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdeführers.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) und § 329 Abs. 4
des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zur Behandlung
der vorliegenden, eine kommunale Nutzungsplanung betreffenden Beschwerde
zuständig (RB 1998 Nr. 26).
Der im Rekursverfahren unterlegene Beschwerdeführer ist
ohne weiteres zur Beschwerdeerhebung legitimiert (§ 21 VRG). Als
benachbarter Anstösser an die Gerstenstrasse war er auch durch die angefochtene
Planung berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Überprüfung im
Rekursverfahren (§ 338a Abs. 1 PBG).
2.
Der Beschwerdeführer verlangte im Beschwerdeverfahren, die
Vernehmlassungen der Beschwerdegegner seien ihm umgehend zur Stellungnahme, eventuell
zur Kenntnisnahme zuzustellen. Die Beschwerdeantworten wurden dem
Beschwerdeführer nach Eingang zugestellt. Da er sich seither nicht mehr
äusserte, kann angenommen werden, dass er auf eine weitere Stellungnahme dazu –
entsprechend seinem Eventualantrag – verzichtet.
Zur Beurteilung seiner Rügen erachtet der Beschwerdeführer
die Durchführung eines Augenscheins als unabdingbar. Da der entscheidrelevante
Sachverhalt jedoch genügend aus den Akten hervorgeht und dem Gericht die
örtlichen Ver­hältnisse ohnehin bekannt sind, kann auf diese Beweisabnahme verzichtet
werden.
3.
Der Beschwerdeführer sieht vorab eine Verletzung des
rechtlichen Gehörs darin, dass die Baurekurskommission entgegen seinem Antrag
keinen zweiten Schriftenwechsel durchgeführt habe, obwohl der angefochtene
Planungsentscheid erstmals in der Rekursvernehmlassung und am Augenschein
begründet worden sei. Der Einwand erfolgt zu Unrecht. Der Beschwerdeführer hat
die Rekursvernehmlassungen am 3. Mai 2006 zugestellt erhalten und hatte damit
genügend Gelegenheit, die Ausführungen der Gegenparteien vor dem Augenschein
vom 29. August 2006 entweder schriftlich oder am Kommissionsaugenschein
mündlich zu erwidern, was er im Übrigen auch getan hat. Gleiches gilt bezüglich
der an diesem Termin gemachten Äusserungen der Rekursgegner, auf die er direkt
reagieren konnte. Wenn er diese Gelegenheit nicht genügend nutzte und
stattdessen weiterhin auf der Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels
bestand, so erscheint dieses Verhalten als reine Verzögerungstaktik und grenzt
an Rechtsmissbrauch. Jedenfalls ist der Beschwerdeführer in seinem Recht auf
Anhörung nicht verletzt worden (vgl. zum Ganzen: zur Publikation vorgesehener
Entscheid des Bundesgerichtes vom 11. Januar 2007, 1A.56/2006 und 1P.160/2006,
E. 4, www.bger.ch).
4.
4.1
Nach § 83
PBG werden mit Gestaltungsplänen für bestimmt umgrenzte Gebiete Zahl, Lage,
äussere Abmessungen sowie die Nutzweise und Zweckbestimmung der Bauten bindend
festgelegt. Dabei darf von den Bestimmungen über die Regelbauweise und von den
kantonalen Mindestständen abgewichen werden (Abs. 1). Für die
Projektierung ist ein angemessener Spielraum zu belassen (Abs. 2). Der
Gestaltungsplan hat auch die Erschliessung sowie die gemeinschaftlichen Ausstattungen
und Ausrüstungen zu ordnen, soweit sie nicht schon durch einen Quartierplan
geregelt sind; er kann Festlegungen über die weitere Umgebungsgestaltung
enthalten (Abs. 3). Das Gesetz unterscheidet zwischen dem öffentlichen
Gestaltungsplan, der ein wesentliches öffentliches Interesse voraussetzt (§ 84
Abs. 1 PBG) und dem privaten Gestaltungsplan, der mit
öffentlich-rechtlicher Wirkung von den Grundeigentümern aufgestellt wird (§ 85
Abs. 1 PBG). Private Gestaltungspläne bedürfen der Zustimmung des für den
Erlass der Bau- und Zonenordnung zuständigen Organs. Überschreiten sie den für
Arealüberbauungen im betreffenden Gebiet geltenden Rahmen nicht, genügt die
Zustimmung des Gemeinderates (§ 86 PBG).
4.2
Der
private Gestaltungsplan Löwenbräu-Areal bezweckt, eine gemischte Nutzung des
Grundstückes mit Gewerbe-, Büro- und Wohnbauten einerseits und Räumen für
kulturelle Nutzungen andererseits zu ermöglichen; die planungsrechtlichen
Grundlagen für die Errichtung von städtebaulich erwünschten Hochhäusern an
geeigneten Standorten zu schaffen und die auf dem Areal vorhandenen Schutzobjekte
zu schonen (Art. 1 der Vorschriften zum privaten Gestaltungsplan, GPV). Zu
diesem Zweck wurden im Plan die Baubereiche für Neubauten, für Hochhäuser und
für insgesamt acht Schutzobjekte ausgeschieden (zu deren Schutzumfang vgl. Art.
4 GPV). In allen Baubereichen wurde ein Gebäudemantel mit einer maximalen
Höhenkote festgelegt (Art. 5 Abs. 1 GPV), unter näherer Regelung von
dessen Bedeutung hinsichtlich verschiedener einzelnen Bauteile (Art. 5 Abs. 2
und 3 sowie Art. 6 GPV). Neben dem als Schutzobjekt ausgeschiedenen bestehenden
Stahlsilo sind in der Arealecke Limmatstrasse/Dammweg und in der Mitte des
Areals zwei Hochhäuser mit Mantelhöhenkoten von 441 bzw. 474 m.ü.M. zugelassen.
Zur Einordnung verlangt Art. 12 GPV, dass Bauten, Anlagen und Umschwung im
Ganzen und in ihren einzelnen Teilen besonders gut gestaltet sein müssen. Die
geometrisch klaren und einfachen Volumen der bestehenden Industriebauten sind
weiterzuführen; gegenüber den Hauptfassaden zurückgesetzte Geschosse sowie
Steildächer sind nicht zulässig. Die Hauptverkehrserschliessung bzw. die
Garagenzufahrt für das ganze Areal ist von der Gerstenstrasse her vorgesehen.
Ausserhalb dieses im Plan bezeichneten Bereichs sind nur Nebenerschliessungen
gestattet (vgl. Art. 16). Mit der Festsetzung des Gestaltungsplans wird der
bisherige Gestaltungsplan Löwenbräu/CMZ-Areal gemäss Gemeinderatsbeschluss vom
1. Dezember 1993 aufgehoben (Art. 18 GPV). Solange der Plan in Kraft steht,
sind die Bestimmungen der kommunalen Bau- und Zonenordnung sowie die Wirkungen
der Baulinien an der Limmatstrasse, der Gerstenstrasse und dem Dammweg
suspendiert (Art. 3 Abs. 2 GPV).
5.
5.1
Die
Baurekurskommission erwog im angefochtenen Entscheid, bei der Zustimmung zu
einem privaten Gestaltungsplan komme der Behörde ein von der Gemeindeautonomie
erfasster grösserer Ermessensspielraum zu, als wenn es sich um einen blossen
Vorgang der Rechtsanwendung handeln würde. Ein privater Gestaltungsplan müsse
auch nicht von öffentlichen Interessen gestützt werden, diese dürften dem Plan
nur nicht entgegenstehen. Die Kognition der Rekursinstanz sei dementsprechend
auf die Frage beschränkt, ob die gewählte Lösung gesetzmässig sei und ob ihr
irgendwelche öffentlichen Interessen entgegenstünden.
Dem hält der Beschwerdegegner vorab entgegen, die
Rekursinstanz habe damit ihre Kognition unzulässigerweise beschränkt und die
ihr obliegende Ermessenskontrolle verweigert. Im Weiteren hätte sie zumindest
auch prüfen müssen, ob sich die Verhältnisse so erheblich geändert hätten, dass
sich eine Aufhebung des bisherigen Gestaltungsplans und eine vollständige Neuordnung
für das Gebiet rechtfertigten.
5.2
Die
Baurekurskommissionen überprüfen kommuna­le Nutzungspläne auf alle Mängel,
insbesondere auch auf Zweckmässigkeit und Angemessenheit hin (§ 20 VRG).
Dabei haben sie allerdings die kommunale Planungsautonomie zu beachten und
dürfen nur dann korrigierend eingreifen, wenn sich die kommunale Lösung
aufgrund überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist, den wegleitenden
Zielen und Grundsätzen der Raumplanung widerspricht oder wenn die Unzweckmässigkeit
oder Unangemessenheit der kommunalen Planfestlegung offensichtlich ist (Alfred
Kölz/Jürg Boss­hart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 20 N. 20; Walter
Haller/Peter Karlen, Rechtsschutz im Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1998,
N. 1073 f.). Inwiefern die Baurekurskommission im vorliegenden Fall
diese Grundsätze missachtet haben soll, ist nicht nachvollziehbar. Sie hat
zutreffend auf die Gemeindeautonomie und die ihr dadurch auferlegte
eingeschränkte Überprüfungsbefugnis hingewiesen.
5.3
Auch
soweit der Beschwerdeführer die Auffassung vertritt, die Baurekurskommission
hätte prüfen müssen, ob ein hinreichendes öffentliches Interesse am neuen
Gestaltungsplan bestehe, erfolgt seine Rüge zu Unrecht. Es trifft zwar zu, dass
letztlich jeder Nutzungsplan raumplanerisch motiviert sein muss und er daher in
gleicher Weise wie ein Rahmennutzungsplan den Grundsätzen und Zielen der
Raumplanung zu entsprechen hat. Innerhalb dieses Rahmens bedarf es jedoch
keiner speziellen Rechtfertigung für eine bestimmte Planung, da das Gesetz
keine spezifische Voraussetzung für die Zulässigkeit eines privaten
Gestaltungsplans statuiert. Demnach setzt die Zustimmung zu einem privaten
Gestaltungsplan auch kein spezielles Gestaltungsplanbedürfnis voraus, sowenig
wie eine Änderung der Rahmennutzungsordnung nur bei Ungenügen der bisherigen Ordnung
erfolgen darf. Von der gesetzlichen Systematik her steht der mit Zustimmung des
zuständigen Organs erlassene private Gestaltungsplan auf gleicher Stufe wie der
Rahmennutzungsplan und darf nicht an strengere Voraussetzungen geknüpft werden
als die partielle Revision der Bau- und Zonenordnung. Unter dem Vorbehalt der
Planbeständigkeit ist es daher auch zulässig, eine bisherige Nutzungsordnung
aufgrund einer neuen Gewichtung der verschiedenen raumrelevanten Kriterien partiell
durch einen privaten Gestaltungsplan zu ersetzen (vgl. VGr, 7. April 2005,
VB.2004.00135/136, E. 4.2; VGr, 15. Juni 2006, VB.2006.00068, E. 3.3, je unter
www.vgrzh.ch). Nichts anderes hat zu gelten, wenn ein privater Gestaltungsplan
wie hier einen früheren privaten Gestaltungsplan ablösen soll.
Dass die Baurekurskommission die Veränderung der
tatsächlichen Verhältnisse seit Erlass des Gestaltungsplans Löwenbräu/CMZ-Areal
nicht weiter untersucht hat, kann ihr ebenfalls nicht vorgeworfen werden. Der
Beschwerdeführer hatte in seiner Rekursschrift mit keinem Wort die Themen
Rechtssicherheit bzw. Planbeständigkeit angeschnitten oder auch nur in Zweifel
gezogen, dass die seit 1993 eingetretene Entwicklung der beiden Teilgebiete des
ursprünglichen Gestaltungsplans eine neue Planung erforderlich machen. Der Einwand
erweist sich im Übrigen angesichts des Zeitablaufs und der unterschiedlichen
Schicksale der beiden betroffenen Areale ohnehin als haltlos.
6.
Zur strittigen Erschliessung erwog die Baurekurskommission
im Wesentlichen Folgendes: Die Gerstenstrasse erreiche mit ihrer Breite von
über 7.5 m und (teils beidseitigen) Trottoirs den Ausbaustandard einer
nutzungsorientierten Sammelstrasse, womit bis zu 1000 Wohneinheiten an sie
angebunden werden könnten. Damit erfülle sie die Anforderungen, welche die Zugangsnormalien
im Anhang an Zugänge in dicht bebauten, mit öffentlichen Verkehrsmitteln gut
erschlossenen Gebieten wie dem vorliegenden stellen, bei weitem. Die Parkfelder
auf der Fahrbahn würden stellenweise zur Verengung der Gerstenstrasse führen,
was indessen einem normierten öffentlichen Interesse entspreche und sich bei
Missständen ohne weiteres beheben liesse. Die Gerstenstrasse habe auch keinen
Durchgangsverkehr zu tragen, da dieser grösstenteils über die Limmatstrasse und
den Sihlquai fliesse. Es bestehe kein Anlass, für das Swissmill-Areal schon
jetzt eine Zufahrt festzulegen.
Der Beschwerdeführer scheint im Beschwerdeverfahren
grundsätzlich anzuerkennen, dass der Ausbaustandard der Gerstenstrasse für die
Aufnahme des bestehenden und des künftig zu erwartenden Verkehrs grundsätzlich
genügt. Daran kann nach den zutreffenden vorinstanzlichen Erwägungen auch kein
Zweifel bestehen. Er ist jedoch der Auffassung, dass die Gerstenstrasse mit
ihrem heutigen und dem künftigen Verkehr als wichtige öffentliche Strasse zu
gelten habe, in deren Bereich die Erschliessung nach Möglichkeit rückwärtig
oder durch Zusammenfassung mehrerer Ausfahrten zu erfolgen habe. Für die beiden
Areale sei daher eine gemeinsame Zufahrt vorzusehen, so wie dies im bisherigen
Gestaltungsplan der Fall war.
Das Swissmill- und das Löwenbräu-Areal werden auf
unbestimmte Zeit unterschiedliche Nutzungen aufweisen, eine industrielle
Nutzung mit regem Lastwagenverkehr einerseits und eine gemischte Nutzung mit
Dienstleistungen, Kultur und Wohnungen andererseits. Diese Unterschiede
rechtfertigen bereits aus Gründen der Verkehrssicherheit eine Trennung der
beiden Arealzufahrten, dies vorerst unabhängig davon, ob die Gerstenstrasse als
wichtige öffentliche Strasse im Sinne von § 240 Abs. 3 PBG zu gelten
hat oder nicht. Ob bei einer künftigen Umnutzung des Swissmill-Areals ein
Zusammenfassen der beiden Zufahrten sinnvoll ist, wird sich erst bei der
Ausarbeitung eines entsprechenden Gestaltungsplans für dieses Areal zeigen. Ein
Festhalten an der im bisherigen Gestaltungsplan getroffenen Zufahrtsregelung,
welche von einer neuen Nutzung beider Areale zwischen Sihlquai und
Limmatstrasse ausging, ist in jedem Fall nicht mehr angebracht. Im Übrigen kann
darauf hingewiesen werden, dass die gemeinsame Zufahrt zum Löwenbräuareal mit
einer Gesamtnutzfläche von rund 32'000 m
2
(Art. 9 GPV) bereits für sich alleine in hohem Masse das von § 240 Abs. 3
PBG verfolgte Anliegen nach einer Konzentration von Einzelausfahrten erfüllt.
7.
7.1
Der
Beschwerdeführer erachtet die im Gestaltungsplan festgesetzte Höhenkote von
428.35 m.ü.M. für die Gebäudehöhe des Neubaus West und die Aufstockung auf
den Alten Werkstätten an der Gerstenstrasse als rechtswidrig, da damit Gebäudehöhen
von mehr als 25 m zugelassen würden.
7.2
Es trifft
zu, dass der Gebäudemantelhöhe an dieser Stelle etwas mehr als 25 m über dem
massgebenden Terrain liegt. Dies gilt insbesondere für die nordwestliche Ecke
des Gestaltungsplangebiets, wo das gegebene Terrain auf einer Kote von weniger
als 403.12 m.ü.M. liegen dürfte (vgl. Gestaltungsplan Löwenbräu/CMZ-Areal
1993) und damit eine Mantelhöhe von über 25.23 m erreicht wird. Indessen wird
die Mantellinie dadurch noch nicht gesetzwidrig. Entgegen der Auffassung des
Beschwerdeführers verleiht die Mantellinie den Grundeigentümern nicht das
uneingeschränkte Recht, diese an jeder Stelle vollumfänglich durch ein
entsprechendes Gebäudevolumen auszuschöpfen. Ein kommunaler Gestaltungsplan
kann insbesondere nicht von der Einhaltung kantonaler Baubeschränkungsnormen
befreien. Gemäss § 278 Abs. 3 PBG gilt als höchstzulässige Gebäudehöhe
unter Vorbehalt der Bestimmungen über die Hochhäuser eine solche von 25 m. Das
bedeutet, dass die Stadt Zürich ein konkretes Bauvorhaben mit einer Gebäudehöhe
von mehr als 25 m an dieser Stelle trotz der entsprechenden Mantellinie
nicht bewilligen dürfte. Zu Unrecht glaubt der Beschwerdeführer, diese
Bestimmung könne einem künftigen Projekt wegen des darin erwähnten Vorbehalts
für Hochhäuser nicht entgegengehalten werden, der Gestaltungsplan lasse hier
einfach Gebäude mit mehr als 25 m Höhe zu. Das ist aber nach dem klaren
Wortlaut von Art. 8 Abs. 3 GPV, welcher Hochhäuser nur in den im Plan
angelegten Baubereichen für zulässig erklärt, gerade nicht der Fall.
Damit liegen die Verhältnisse wesentlich anders als beim
Gestaltungsplan Stadion Zürich (VB.2004.00193 E. 4, unter www.vgrzh.ch), wo das
Verwaltungsgericht es als unzulässig erachtete, ein Vergleichsprojekt mit einer
mehr als 25 m über dem gewachsenen Terrain liegenden Mantelhöhe zu definieren.
Diese für den Schattenwurf massgebende Vergleichsgrösse wäre nämlich im
nachfolgenden Bewilligungsverfahren nicht mehr zu beurteilen gewesen, da das
Stadion selber nach dem Gestaltungsplan als Hochhaus geplant war. Zu Unrecht
wurde daraus in der Literatur abgeleitet, ein Gestaltungsplan müsse auf die
effektive Gebäudehöhe abstellen und dürfe nicht eine bestimmte Höhenkote in Metern
für massgebend erklären (vgl. Daniela Ivanov, Die Harmonisierung des Baupolizeirechts
unter Einbezug der übrigen Baugesetzgebung, 2006, S. 320). Die Praxis der Stadt
Zürich, den bei Gestaltungsplänen festzusetzenden Gebäudemantel durch
Höhenkoten anstatt durch relative Gebäudehöhen zu definieren, ist daher im
Grundsatz nicht zu beanstanden.
7.3
Sind
demnach entlang der Gerstenstrasse keine Hochhäuser zugelassen, so erübrigen
sich weitere Abklärungen zum detaillierten Terrainverlauf entlang dieser
Strasse. Die im Gestaltungsplan eingetragene Terrainkote für den Eckbereich
Gerstenstrasse/Limmat­strasse genügt jedenfalls, um die Mantelhöhen für die
Aufstockung auf den Alten Werkstätten und für den Neubau West in ihren
Auswirkungen einigermassen abschätzen zu können. Die Frage, ob sich die vom
Gestaltungsplan zugelassenen Gebäudehöhen hinreichend in die gesamte bauliche
Umgebung einpassen (vgl. nachfolgend Erw. 8), kann aufgrund der im Plan
enthaltenen zwei Kotenangaben an der Limmatstrasse ebenfalls angemessen beurteilt
werden, und bedarf keiner weiteren Sachverhaltsabklärung.
Aus dem gleichen Grund kann auch auf weitere Abklärungen
zum Schattenwurf des Neubaus West und der Aufstockung auf den Alten Werkstätten
auf die benachbarte Umgebung verzichtet werden. Das Gebot, die Nachbarschaft
nicht wesentlich durch Schattenwurf zu beeinträchtigen, gilt nach § 284 Abs. 4
PBG nur für Hochhäuser. Solche sind an der Gerstenstrasse nicht vorgesehen.
8.
8.1
Weiter
prüfte die Baurekurskommission, ob der Gestaltungsplan dem allgemeinen
Grundsatz von Art. 3 Abs. 2 lit. b RPG genüge. Sie erwog, der
Gestaltungsplan enthalte diverse Festlegungen, welche die künftige Überbauung
schon jetzt prägen. Elemente, bei welchen sich die Frage eines Widerspruchs zur
baulichen Umgebung ernsthaft stelle, seien keine vorhanden. Der Bestand von
geschützten Bauteilen stehe weder grossen Gebäudevolumen oder Gebäudehöhen noch
Aufstockungen entgegen. Auch die geschützten Bereiche würden historische Industriebauten
darstellen, die von jeher in einem grossstädtischen baulichen Umfeld gestanden
und Bestandteil desselben gebildet hätten. Der Gestaltungsplan verhindere
nicht, dass im Rahmen der konkreten Projektausarbeitung auf die Schutzobjekte
hinreichend Rücksicht genommen werde. Dass die umliegenden Gebäude von
denjenigen des Gestaltungsplans und durch die beiden Hochhäuser überragt
würden, müsse nicht speziell begründet werden. Angesichts des umliegenden Zonenregimes
und der umliegenden Bebauung bestehe aus städtebaulicher Sicht kein zwingender
Grund, die Gebäudehöhe auf 20 m zu beschränken.
Der Beschwerdeführer hält im
Beschwerdeverfahren daran fest, dass der Charakter der Schutzobjekte durch die
Aufstockungen auf den Alten Werkstätten und dem Brauerei-Hauptgebäude sowie die
Hochhäuser zunichte gemacht werde. Die geplanten Gebäudehöhen würden auch zur
baulichen Nachbarschaft in einem unauflösbaren gestalterischen Widerspruch
stehen.
8.2
Nach
Art. 3 Abs. 2 lit. b RPG haben die mit Planungsaufgaben
betrauten Behörden unter anderen darauf zu achten, dass sich Siedlungen, Bauten
und Anlagen in die Landschaft einordnen. Diese Bestimmung beinhaltet einerseits
einen Rechtsetzungsauftrag an die Kantone, welche die Einordnung auf der Stufe
der Baubewilligungen regelmässig mittels ästhetischer Generalklauseln verlangen
(vgl. § 238 PBG), bezeichnet gleichzeitig aber auch einen allgemeinen
Planungsgrundsatz, welchen die Behörden bei der Ausübung des ihnen zustehenden
Ermessens – sei es bei der Planfestsetzung oder bei der Planverwirklichung – zu
beachten haben (vgl. Bundesamt für Raumplanung, Erläuterungen, Art. 3
N. 17 ff., 27). So hat sich auch die zweckmässige Unterteilung der
Bauzonen in Teilzonen mit unterschiedlichen Nutzungen, Nutzungsdichten und
Bauvorschriften unter anderem an der Einordnung von Siedlungen, Bauten und
Anlagen in die Landschaft zu orientieren. Dabei ist insbesondere zu beachten,
dass die von der Zonenordnung einmal vorgegebenen Nutzungsmöglichkeiten in der
Regel im Baubewilligungsverfahren auch ausgeschöpft werden dürfen, ohne dass
einem Bauvorhaben mit Bezug auf sein Volumen eine Verletzung der ästhetischen
Generalklausel vorgeworfen werden kann (BGE 115 Ia 114 und 115 Ia 363
E. 3a; RB 1992 Nr. 66 mit Hinweisen). Soweit es demnach um die
Zulassung der einzelnen Baukörper geht, insbesondere um deren Höhe, Länge,
Geschosszahl und um die Grundstücksausnützung, obliegt es der Gemeinde, die
unterschiedlichen Zonenarten und Teilzonen im Rahmen der Zonenplanung derart in
Beziehung zu einander zu setzen, dass sich die Bauten und Siedlungen auch bei
Ausschöpfen der zugelassenen Bauvolumina genügend in die Landschaft einordnen
(VGr, 7. April 2005, VB.2004.00135 E. 4.3.1 unter www.vgrzh.ch).
8.3
Das
Löwenbräu-Areal bildet Teil einer weiträumigen 6-geschossigen Zentrumszone,
welche Gebäudehöhen bis zu 22 m zulässt (Art. 18 BauO) und liegt innerhalb des
Hochhausgebietes III, wo Hochhäuser mit Höhen bis zu 40 m möglich sind (Art. 9
BauO). Im näheren Umfeld dominieren die Industriebauten der Swissmill, welche
direkt bis an die Limmat reichen, das Schulgebäude des Beschwerdeführers
entlang der Limmatstrasse sowie die weit über 25 m hohen Silos beidseits des
Bahnviadukts. Diese bauliche Umgebung erfordert mit Bezug auf die Gebäudevolumen
und -höhen im Gestaltungsplangebiet keine spezifischen Beschränkungen.
Auch bezogen auf die geschützten Bauteile selber widerspricht
der Gestaltungsplan mit den zugelassenen Bauvolumen nicht dem Planungsgrundsatz
von Art. 3 Abs. 2 lit. b RPG. Die Beschwerdegegner wiesen bereits im
Rekursverfahren zutreffend darauf hin, dass die bestehende und zum Teil
schutzwürdige Bausubstanz auf dem Areal keinen gewollten Endzustand repräsentiere,
sondern eine Momentaufnahme eines pragmatisch über die Jahrzehnte gewachsenen
Ensembles von unterschiedlichen Architekturen bilde. Das städtebauliche Konzept
will die erhaltenswürdigen Bauteile bewusst als identitätsstiftende Quartiermerkmale
in einen neuen räumlichen Zusammenhang integrieren und die im Areal angelegte
Bautradition mittels innerer Verdichtung weiterführen. Dass dabei auch gewisse
neue vertikale Akzente gesetzt werden, dies insbesondere mit den beiden
Hochhäusern, aber auch mit den Aufstockungen auf den Alten Werkstätten und
einem Teil des Brauerei-Hauptgebäudes, steht der angestrebten Integration des Bestehenden
nicht entgegen. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers können die
Verdichtungen nicht nur gerade als Kompensation zum vermehrten Substanzerhalt,
sondern auch als Fortschreibung einer bisherigen Entwicklung verstanden werden.
Dem Plan kommt insgesamt zugute, dass er nicht nur das Brauereihauptgebäude,
sondern neu und im Gegensatz zum Gestaltungsplan Löwenbräu/CMZ-Areal praktisch
die ganze Bebauung entlang der Limmatstrasse (Fasslager I und 2, Alte
Werkstätten und Flaschengeschäft) in ihrem Bestand schützt, was auch den Erhalt
der in diesen Gebäuden etablierten kulturellen Nutzungen ermöglicht. Dieses Gebäudeensemble
sowie die ebenfalls geschützten weiteren Bauteile (Stahlsilo, Hochkamin und
Brauereihof) können trotz der neuen vertikalen Akzente weiterhin von der Industrie-
und Kulturgeschichte sowie der städtebaulichen Quartierentwicklung zeugen. Gerade
darin liegt in erster Linie ihre denkmalpflegerische Qualität und nicht, wie
der Beschwerdeführer offenbar suggerieren will, in einem möglichst
unveränderten Erhalt einzelner Gebäudekubaturen. Damit erübrigen sich weitere
Abklärungen zur Denkmalpflege, insbesondere auch zur Frage, ob die Identität
des Werkstattgebäudes durch die Aufstockung noch gewahrt werden kann.
Art. 12 GPV verlangt vom Ausführungsprojekt im Ganzen und in
den einzelnen Teilen eine besonders gute Gestaltung, schreibt die Weiterführung
der geometrisch klaren und einfachen Volumen der bestehenden Industriebauten
vor und verbietet zurückgesetzte Geschosse sowie Steildächer. Mit diesen
Vorgaben wird die architektonische Qualität in sich und die Rücksichtnahme auf
die vorhandene Formensprache genügend sichergestellt. Es besteht daher kein
Grund zur Annahme, die von § 238 PBG verlangte Einordnung eines künftigen
Projektes könne bei Ausschöpfen der möglichen Bauvolumina gemäss Gestaltungsplan
von vornherein nicht erreicht werden. Die Baurekurskommission durfte daher ohne
Rechtsverletzung zum Schluss gelangen, der Gestaltungsplan widerspreche den
Grundsätzen und Zielen der Raumplanung nicht.
9.
Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die
Kosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 13 in Verbindung mit § 70
VRG). Eine Parteientschädigung steht ihm damit von vornherein nicht zu.
Hingegen hat der Beschwerdeführer den privaten Beschwerdegegnerinnen eine
solche zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerden werden abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.  10'000.--;       die übrigen Kosten betragen:
Fr.        90.--        Zustellungskosten,
Fr.  10'090.--        Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Der
Beschwerdeführer wird verpflichtet, den Beschwerdegegnerinnen 2 und 3 binnen
dreissig Tagen nach Zustellung dieses Urteils eine Parteientschädigung von je
Fr. 1'500.- zu bezahlen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht einzureichen.
6.    Mitteilung
an …