zh_verwaltungsgericht · VB.2023.00660 · 2025-12-18 · de
Benutzung des öffentlichen Grundes zu Sonderzwecken

Benutzung des öffentlichen Grundes zu Sonderzwecken. Der Konkurs der Beschwerdegegnerin führt nicht zum nachträglichen Entfall des Rechtsschutzinteresses der Beschwerdeführerin und damit zur Gegenstandslosigkeit des Verfahrens (E. 1.3). Der Fall ist nahezu identisch mit demjenigen, den das Verwaltungsgericht mit Urteil VB.2020.00592 vom 16. Dezember 2021 beurteilte. Auch der Betrieb eines stationslosen Fahrzeugverleihs für insgesamt 800 E-Tretroller stellt gesteigerten Gemeingebrauch dar, welcher erhöht regelungsbedürftig erscheint. Anders als bei privaten Halterinnen und Haltern von (Motor-)Fahrrädern, welche ihre Gefährte angelegentlich zwar ebenfalls auf öffentlichen Flächen abstellen, liegt bei einem auf öffentlichem Grund betriebenen kommerziellen Fahrzeugverleiher schon mit Blick auf die Grösse der Flotte eine gänzlich andere Situation vor, wobei selbstredend nicht das einzelne Fahrzeug isoliert betrachtet werden kann, sondern auf die Summe der durch den einzelnen Betrieb insgesamt beanspruchten Fläche abzustellen ist (E. 3.2). Mitteilung des Urteils an die Beschwerdegegnerin mittels Publikation des Dispositivs im Amtsblatt (E. 5). Gutheissung. Aufhebung der Verfügung des Statthalteramts und Bestätigung des Beschlusses des Stadtrats.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00660
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Geschäftsnummer:
VB.2023.00660
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 18.12.2025
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Abgaberecht ohne Steuern
Betreff:
Benutzung des öffentlichen Grundes zu Sonderzwecken
Benutzung des öffentlichen Grundes zu Sonderzwecken.Der Konkurs der Beschwerdegegnerin führt nicht zum nachträglichen Entfall des Rechtsschutzinteresses der Beschwerdeführerin und damit zur Gegenstandslosigkeit des Verfahrens (E. 1.3). Der Fall ist nahezu identisch mit demjenigen, den das Verwaltungsgericht mit Urteil VB.2020.00592 vom 16. Dezember 2021 beurteilte. Auch der Betrieb eines stationslosen Fahrzeugverleihs für insgesamt 800 E-Tretroller stellt gesteigerten Gemeingebrauch dar, welcher erhöht regelungsbedürftig erscheint. Anders als bei privaten Halterinnen und Haltern von (Motor-)Fahrrädern, welche ihre Gefährte angelegentlich zwar ebenfalls auf öffentlichen Flächen abstellen, liegt bei einem auf öffentlichem Grund betriebenen kommerziellen Fahrzeugverleiher schon mit Blick auf die Grösse der Flotte eine gänzlich andere Situation vor, wobei selbstredend nicht das einzelne Fahrzeug isoliert betrachtet werden kann, sondern auf die Summe der durch den einzelnen Betrieb insgesamt beanspruchten Fläche abzustellen ist (E. 3.2). Mitteilung des Urteils an die Beschwerdegegnerin mittels Publikation des Dispositivs im Amtsblatt (E. 5).Gutheissung. Aufhebung der Verfügung des Statthalteramts und Bestätigung des Beschlusses des Stadtrats.
Stichworte:
AKTUELLES RECHTSSCHUTZINTERESSE
GEBÜHREN
GEBÜHRENPFLICHT
GEMEINDEAUTONOMIE
GESTEIGERTER GEMEINGEBRAUCH
KONKURS
ÖFFENTLICHER GRUND
Rechtsnormen:
§ 21 Abs. II lit. b VRG
§ 49 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 4
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2023.00660
Urteil
der 3. Kammer
vom 18. Dezember 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz),
Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet,
Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.
In Sachen
Stadt
Zürich,
vertreten durch den Stadtrat,
dieser vertreten durch die
Vorsteherin des Sicherheitsdepartements,
Beschwerdeführerin,
gegen
A GmbH
in Liquidation,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Benutzung
des öffentlichen Grundes zu Sonderzwecken,
hat sich
ergeben:
I.
A.
Mit
Verfügungen vom 22. Dezember 2020 sowie ergänzend vom 3. Februar 2021
bewilligte die Vorsteherin des Sicherheitsdepartements der Stadt Zürich der A GmbH
den Betrieb eines stationslosen Fahrzeugverleihs für insgesamt 800 E-Tretroller
auf öffentlichem Grund der Stadt Zürich für das Jahr 2021 und auferlegte ihr
dafür eine Benützungsgebühr von Fr. 10.- pro Fahrzeug und Monat, nebst
einer Kaution von Fr. 50.- pro Fahrzeug sowie einer Kontrollgebühr von
Fr. 1'500.- pro Jahr.
B.
Mit
Beschluss vom 31. März 2021 wies der Stadtrat von Zürich das seitens der A GmbH
eingereichte Neubeurteilungsgesuch, soweit vorliegend interessierend, ab. Er
verwarf dabei insbesondere die These, die infrage stehende Nutzung stelle
schlichten Gemeingebrauch dar und dürfe bewilligungs-, gebühren- und
kautionsfrei ausgeübt werden.
II.
Mit Verfügung vom 16. Oktober 2023 hiess das
Statthalteramt des Bezirks Zürich den von deren Rechtsvertreter namens der A GmbH
am 10. Mai 2021 eingereichten Rekurs gut. Das Statthalteramt kam dabei zum
Ergebnis, entgegen der Meinung der Stadt Zürich stelle das Abstellen von
Free-Floating-Zweirädern sehr wohl eine bestimmungsgemässe und
gemeinverträgliche Nutzung öffentlichen Grundes dar, welche dementsprechend
bewilligungs- und gebührenfrei ausgeübt werden könne. Die Verfahrenskosten von
total Fr. 2'527.- auferlegte das Statthalteramt der Stadt Zürich
(Dispositivziffer 2) und verpflichtete sie, der A GmbH eine
Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu entrichten (Dispositivziffer 3).
III.
A.
Mit
Eingabe vom 6. November 2023 erhob die Stadt Zürich hiegegen Beschwerde
beim Verwaltungsgericht und beantragte, die Verfügung des Statthalteramts vom
16. Oktober 2023 sei unter Entschädigungsfolgen aufzuheben bzw. für
nichtig zu erklären.
B.
Mit
Präsidialverfügung vom 8. November 2023 eröffnete das Verwaltungsgericht
den Schriftenwechsel, wobei es den bisherigen Rechtsvertreter der A GmbH
aufforderte, sich zu den Vertretungsverhältnissen zu äussern, nachdem diese am
13. Dezember 2022 in Konkurs gefallen und das Konkursverfahren am 20. Januar
2023 mangels Aktiven eingestellt worden war (vgl. von der Stadt eingereichter
Handelsregisterauszug vom 20. Oktober 2023). Mit Eingabe vom 12. Dezember
2023 liess der Rechtsvertreter das Verwaltungsgericht wissen, auf mehrfache Aufforderung
zur Instruktion der Sache seitens seiner (ehemaligen) Klientin keine Antwort
erhalten zu haben, weshalb er vom Erlöschen seiner Vollmacht ausgehe. Hierauf
strich das Verwaltungsgericht mit Präsidialverfügung vom 13. Dezember 2023
den (bisherigen) Rechtsvertreter aus dem Rubrum und setzte der (nunmehr nicht
mehr anwaltlich vertretenen) A GmbH in Liquidation Frist zur Einreichung
einer Beschwerdeantwort, ansonsten Verzicht auf Beschwerdeantwort angenommen
würde. Die Präsidialverfügung konnte der A GmbH in Liquidation nicht
zugestellt werden.
C.
Das
Statthalteramt beantragte mit Stellungnahme vom 6. Dezember 2023 die
Abweisung der Beschwerde. Die Stadt Zürich replizierte am 21. Dezember
2023 und hielt an ihren Anträgen fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist nach § 41
Abs. 1 und § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) für
die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
Die Streitsache
betrifft Gebühren in Fr. 20'000.- übersteigender Höhe (vgl. Verfügung der
Beschwerdeführerin vom 3. Februar 2021), weshalb der Fall von der Kammer
zu behandeln ist (§ 38 Abs. 1 und § 38b Abs. 2 VRG).
1.2
Gemäss
§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG ist eine
Gemeinde rechtsmittellegitimiert, wenn sie die Verletzung von Garantien rügt,
die ihr die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Die beschwerdeführende
Stadt Zürich beruft sich in vertretbarer Weise auf eine Verletzung der ihr bei
der Regelung der Benutzung des öffentlichen Grundes zustehenden
Gemeindeautonomie (vgl. VGr, 26. Juni 2025, VB.2022.00346, E. 1.2;
16. Dezember 2021, VB.2020.00592, E. 1.2; 27. August 2019,
VB.2019.00453, E. 1.2 und 4.2; BGE 126 I 133 E. 2). Ob die
beanspruchte Autonomie dabei tatsächlich besteht und im konkreten Fall verletzt
wurde, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung der
Beschwerde (VGr, 30. April 2021, VB.2019.00681, E. 1.2.1 mit
Hinweis auf BGE 135 I 43 E. 1.2).
1.3
Der
Konkurs der Beschwerdegegnerin führt in derartigen Konstellationen nicht zum
nachträglichen Entfall des Rechtsschutzinteresses der Beschwerdeführerin und
damit zur Gegenstandslosigkeit des Verfahrens. Vielmehr bleibt die im Zentrum
des Rechtsstreits stehende Frage, ob das von der Beschwerdegegnerin auf
öffentlichem Grund (einst) betriebene Gewerbe schlichten oder gesteigerten
Gemeingebrauch darstelle, zumindest dafür bedeutsam, ob der Beschwerdeführerin
aus jener Tätigkeit noch Gebühren geschuldet sind bzw. bereits vereinnahmte
Gebühren und/oder Kautionen von ihr einbehalten werden können (vgl. schon VGr,
16. Dezember 2021, VB.2020.00592, E. 1.3).
1.4
Weil auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführerin moniert vorab, die Vorinstanz habe
den Rekurs zu Unrecht materiell behandelt, habe es doch der Beschwerdegegnerin,
nachdem sie während hängigen Rekursverfahrens in Konkurs gefallen sei, am
aktuellen Rechtsschutzinteresse gefehlt. Dem kann nicht gefolgt werden: Auch
wenn die Beschwerdegegnerin ihren Verleihbetrieb im Zeitpunkt des
Rekursentscheids bereits eingestellt haben mag, blieben die pekuniären Folgen
der städtischen Einstufung ihrer (einstigen) Tätigkeit als gesteigerten Gemeingebrauch
(einstweilen) relevant für ihre Position als Gebühren- bzw. Gemeinschuldnerin.
Weil für die Beurteilung des Bestands einer allfälligen Gebührenforderung der
Beschwerdeführerin oder eines diesbezüglichen Rückerstattungsanspruchs der
Beschwerdegegnerin die Vorfrage zu klären war, ob schlichter oder gesteigerter
Gemeingebrauch vorliege, ist der Rekursentscheid, welcher dieser Frage
nachgeht, insofern nicht zu beanstanden.
3.
3.1
Das
Verwaltungsgericht hatte Ende 2021 über einen nahezu identischen Fall in der
Stadt Zürich zu befinden, in welchem es um eine  ebenfalls in Konkurs
gefallene  Anbieterin eines im Free-Floating-System, d.
h. ohne fixe Standplätze auf öffentlichem
Grund, betriebenen Veloverleihs ging. In jenem Fall belief sich die Zahl der
auf öffentlichem Grund angebotenen E-Bikes je nach Parteistandpunkt auf 80 bzw.
rund 170 E-Bikes (VGr, 16. Dezember 2021, VB.2020.00592,
E. 3.1). Dabei kam das Verwaltungsgericht schon bei dieser im Verhältnis
zum vorliegenden Fall deutlich kleineren Verleihflotte zum Ergebnis, die Grenze
des schlichten Gemeingebrauchs werde überschritten. Insbesondere angesichts der
mit stationslosen Fahrzeugverleihsystemen verbundenen Nutzungskonflikte sowie
der Intensität der Nutzung des öffentlichen Raums liege gesteigerter
Gemeingebrauch vor (a.
a.
O., E. 4). Weder die
Gebühren- noch die Kautionspflicht, wie sie die Beschwerdeführerin vorsehe, erwiesen
sich als rechtsverletzend (a.
a.
O., E. 5).
3.2
An den
Erwägungen jenes Urteils, auf welche telquel verwiesen werden kann, ist
vorbehaltlos festzuhalten. Wie dort unter Verweis auf die Lehre ausgeführt
wurde, ist eine Nutzung öffentlicher Sachen im Gemeingebrauch namentlich dann
nicht mehr gemeinverträglich, wenn eine Selbstregulierung unter den Benutzern
nicht funktioniert und deshalb im Interesse einer geordneten Nutzung der Sache
eine Sonderregelung bzw. die gezielte Bewirtschaftung der Sache durch das
Gemeinwesen als notwendig erscheint. Bei einem Zweiradverleih mit grossen
Fahrzeugflotten, welcher im Free-Floating-System betrieben wird, erscheint
diese Regelungsnotwendigkeit offenkundig: Es entspricht gerade dem Wesen eines
solchen stationslos betriebenen Verleihsystems, dass sich die Fahrzeuge nicht
nur im Betrieb, sondern insbesondere auch bei Nichtbenützung rund um die Uhr
und in grosser Zahl auf jenen öffentlichen Flächen befinden, welche von ihrer
Zweckbestimmung her dem allgemeinen Fussgänger-, Velo- und Fahrverkehr
offenstehen. Anders als beispielsweise Taxibetriebe oder Speditionsfirmen,
welche ihr Gewerbe von privaten oder öffentlichen Standplätzen und damit von
ausgeschiedenen Sonderflächen aus betreiben, vereinnahmen die Fahrzeuge im
Free-Floating-System die allgemeinen Fahr-, Geh- und Verweilflächen des
öffentlichen Grundes dauerhaft und beanspruchen die betreffenden Flächen im
abgestellten Zustand in weit überdurchschnittlichem Umfang. Anders als bei
privaten Halterinnen und Haltern von (Motor-)Fahrrädern, welche ihre Gefährte
angelegentlich zwar ebenfalls auf öffentlichen Flächen abstellen, liegt bei
einem auf öffentlichem Grund betriebenen kommerziellen Fahrzeugverleiher schon
mit Blick auf die Grösse der Flotte eine gänzlich andere Situation vor, wobei
selbstredend nicht das einzelne Fahrzeug isoliert betrachtet werden kann,
sondern auf die Summe der durch den einzelnen Betrieb insgesamt beanspruchten
Fläche abzustellen ist. Ferner gilt es zu beachten, dass sich die von den
Kundinnen und Kunden stehengelassenen Gefährte notorisch regelmässig und in
grosser Zahl an neuralgischen und verkehrssensiblen Punkten (etwa Gebiete rund
um Bahnhöfe) ansammeln. Ausserdem haben die Free-Floating-Betriebe es  als
verantwortliche Zustandsstörer  bislang versäumt, ein System zu entwickeln,
welches das weit verbreitete verkehrsbehindernde und regelwidrige Abstellen der
Fahrzeuge durch ihre Kundschaft, etwa mitten auf Trottoirs, in engen Gassen,
vor Gebäudezugängen und an Haltestellen des öffentlichen Verkehrs, wirksam
unterbindet. Es erscheint damit offenkundig, dass es sich bei einer solchen
Nutzung typischerweise um gesteigerten Gemeingebrauch handelt, welcher erhöht
regelungsbedürftig erscheint. Wie bereits im vorgenannten Urteil des
Verwaltungsgerichts erwähnt, deckt sich dessen Einschätzung überdies durchaus
mit jener des Bundesgerichts (vgl. BGr, 15. Mai 2018, 2C_975/2017, E. 4.2;
vgl. auch BGr, 25. März 2021, 2C_230/2020, E. 4.3 am Ende). Die
gegenteilige Einschätzung des Statthalteramts verfängt nicht.
3.3
Nach dem
Gesagten erweist es sich als rechtsverletzend, wenn das Statthalteramt die
streitige Nutzung  entgegen der auf autonomem kommunalem Recht gestützten
Haltung der Beschwerdeführerin  als schlichten Gemeingebrauch einstuft und ihr
damit die Erhebung von Benützungs- bzw. Kontrollgebühren sowie die
Vereinnahmung der dort vorgesehenen Kautionen verwehrt. Die Beschwerde ist
begründet und gutzuheissen.
4.
4.1
Ausgangsgemäss
sind die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens der unterliegenden
Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 VRG). Aufgrund der offensichtlichen Unerhältlichkeit sind
die Kosten des Beschwerdeverfahrens jedoch sofort auf die Gerichtskasse zu
nehmen und definitiv abzuschreiben. Eine Parteientschädigung bleibt der
Beschwerdegegnerin in beiden Verfahren verwehrt (§ 17 Abs. 2 VRG).
4.2
Die
obsiegende Stadt Zürich beantragt eine Parteientschädigung. Gemeinwesen steht
eine solche gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG gemäss ständiger
Rechtsprechung nur in Ausnahmefällen, insbesondere bei ausserordentlichen
Bemühungen, zu. Die Entschädigungsberechtigung des Gemeinwesens entfällt in der
Regel, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten
amtlichen Aufgaben gehört, der Aufwand für das Rechtsmittelverfahren jenen
nicht wesentlich übersteigt, den das Gemeinwesen im Rahmen des nichtstreitigen
Verfahrens ohnehin erbringen musste, und die Behörden meist einen
Wissensvorsprung aufweisen (zum Ganzen VGr, 10. September 2020,
VB.2019.00188, E. 8.3 mit Hinweisen). Demzufolge ist ihr keine
Parteientschädigung zuzusprechen.
5.
Angesichts dessen, dass das über die Beschwerdegegnerin
eröffnete Konkursverfahren mangels Aktiven eingestellt wurde und ihr die
Präsidialverfügung vom 13. Dezember 2023 nicht zugestellt werden konnte
(vorn III.B.), ist es angezeigt, der Beschwerdegegnerin das vorliegende Urteil
mittels Publikation des Dispositivs im kantonalen Amtsblatt mitzuteilen (vgl.
§ 10 Abs. 4 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Die Verfügung des Statthalteramts des Bezirks
Zürich vom 16. Oktober 2023 wird aufgehoben und die Kosten des
Rekursverfahrens werden der Beschwerdegegnerin auferlegt. Der Beschluss des
Stadtrats von Zürich vom 31. März 2021 wird bestätigt.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 4'400.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--
Zustellkosten,
Fr. 4'520.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt, zufolge
offensichtlicher Unerhältlichkeit jedoch sofort auf die Gerichtskasse genommen
und definitiv abgeschrieben.
4.    Es wird
keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen dieses
Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    das Statthalteramt des Bezirks Zürich.