zh_verwaltungsgericht · VB.2020.00441 · 2020-11-11 · de

Besuchsrecht | Besuchsrecht; Rechtzeitigkeit der Beschwerde; Verwaltungsverordnungen. Eintretens- und prozessuale Fragen sowie Streitgegenstand; keine Durchführung einer öffentlichen, mündlichen Verhandlung (E. 1). Fragen des rechtlichen Gehörs (E. 2). Die Verordnung über den Stillstand der Fristen in Zivil- und Verwaltungsverfahren zur Aufrechterhaltung der Justiz im Zusammenhang mit dem Coronavirus bezieht sich nur auf gesetzliche oder von den Behörden oder Gerichten angeordnete Fristen, die über die Ostertage stillstehen. Da für die Rekursfrist kein Fristenstillstand gilt, erfolgte auch keine Verlängerung des Fristenstillstands durch die vorgenannte COVID-19-Verordnung (E. 3.2.1). Der Rekurs erfolgte verspätet (E. 3.2.2). Der Beschwerdeführer gelangte zuerst wissentlich an die unzuständige Behörde, weshalb seine erste Eingabe nicht fristwahrend erfolgte (E. 3.2.3). Verwaltungsverordnungen können in der Regel selber nicht unmittelbar angefochten werden, ausser sie entfalten Aussenwirkung und den betroffenen Privaten ist es nicht möglich und zumutbar, eine in Anwendung der Verwaltungsverordnung ergangene Verfügung anzufechten (E. 3.3.1). Die Anordnungen des Amtsleiters zur Einschränkung des Besuchsrechts können nur als Dienstanweisungen verstanden werden (E. 3.3.3). Eine Verfügung kann erlangt werden (E. 3.3.4). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 11.11.2020 VB.2020.00441
Zurich Verwaltungsgericht 11.11.2020 VB.2020.00441
Zurigo Verwaltungsgericht 11.11.2020 VB.2020.00441

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00441
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Geschäftsnummer:
VB.2020.00441
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 11.11.2020
Spruchkörper:
3. Abteilung/Einzelrichter
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Straf- und Massnahmenvollzug
Betreff:
Besuchsrecht
Besuchsrecht; Rechtzeitigkeit der Beschwerde; Verwaltungsverordnungen.
Eintretens- und prozessuale Fragen sowie Streitgegenstand; keine Durchführung einer öffentlichen, mündlichen Verhandlung (E. 1). Fragen des rechtlichen Gehörs (E. 2). Die Verordnung über den Stillstand der Fristen in Zivil- und Verwaltungsverfahren zur Aufrechterhaltung der Justiz im Zusammenhang mit dem Coronavirus bezieht sich nur auf gesetzliche oder von den Behörden oder Gerichten angeordnete Fristen, die über die Ostertage stillstehen. Da für die Rekursfrist kein Fristenstillstand gilt, erfolgte auch keine Verlängerung des Fristenstillstands durch die vorgenannte COVID-19-Verordnung (E. 3.2.1). Der Rekurs erfolgte verspätet (E. 3.2.2). Der Beschwerdeführer gelangte zuerst wissentlich an die unzuständige Behörde, weshalb seine erste Eingabe nicht fristwahrend erfolgte (E. 3.2.3). Verwaltungsverordnungen können in der Regel selber nicht unmittelbar angefochten werden, ausser sie entfalten Aussenwirkung und den betroffenen Privaten ist es nicht möglich und zumutbar, eine in Anwendung der Verwaltungsverordnung ergangene Verfügung anzufechten (E. 3.3.1). Die Anordnungen des Amtsleiters zur Einschränkung des Besuchsrechts können nur als Dienstanweisungen verstanden werden (E. 3.3.3). Eine Verfügung kann erlangt werden (E. 3.3.4).
Abweisung.
Stichworte:
AKTENBEIZUG
ANFECHTUNGSOBJEKT
AUSSENWIRKUNG
AUSSTAND
BESUCHSRECHT
DIENSTANWEISUNG
FRISTENSTILLSTAND
MÜNDLICHE VERHANDLUNG
ÖFFENTLICHE VERHANDLUNG
VERSPÄTETE EINGABE
VERWALTUNGSVERORDNUNG
WEITERLEITUNGSPFLICHT
Rechtsnormen:
Art. 6 Abs. I EMRK
§ 122 Abs. I JVV
§ 122 Abs. IV JVV
§ 5 Abs. II VRG
§ 5a VRG
§ 22 Abs. I VRG
§ 26a Abs. I VRG
§ 26b Abs. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2020.00441
Urteil
der Einzelrichterin
vom
11. November 2020
Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiberin
Nicole Bürgin.
In Sachen
A
,
Beschwerdeführer,
gegen
Justizvollzug und Wiedereingliederung,
Rechtsdienst der Amtsleitung,
Beschwerdegegner,
betreffend Besuchsrecht,
hat
sich ergeben:
I.
A.
Vor seiner Verlegung in die Strafanstalt B am 15. Juli
2020 befand sich A zur Verbüssung einer Freiheitsstrafe in der
Justizvollzugsanstalt (JVA) C. Aufgrund der besonderen Lage wurden in der
Strafanstalt C Besuche von Angehörigen eingestellt sowie Urlaube und Ausgänge
aufgeschoben.
B.
A gelangte daraufhin mit Schreiben vom 3., 5. sowie 9. März
2020 an die Direktion der JVA C und beantragte insbesondere, seinen Urlaub vom
7. März 2020 am 14. März 2020 wahrnehmen zu können. Mit Interner
Mitteilung vom 11. März 2020 wurde dieses Begehren abgewiesen.
C.
Mit "Verfügungen" der Amtsleitung
Justizvollzug und Wiedereingliederung vom 18. März bzw. 17. April
2020 wurden die Einschränkungen der Aussenkontakte von Inhaftierten verlängert
und Urlaube und Ausgänge eingestellt bzw. zeitlich aufgeschoben.
II.
A.
Gegen die Interne Mitteilung vom 11. März 2020
gelangte A am 18. März 2020 mit "Sprungbeschwerde" an das
Verwaltungsgericht, welches mit Verfügung vom 31. März 2020 nicht darauf
eintrat (VGr, 31. März 2020, VB.2020.00192).
B.
Daraufhin gelangte A mit Rekurs (datiert vom 18. März
2020) gegen die Interne Mitteilung vom 11. März 2020 sowie gegen die
Verfügungen vom 18. März 2020 und 17. April 2020 an die Direktion der
Justiz- und des Innern. Diese trat auf die Rekurse am 15. Mai 2020 nicht
ein und überwies die Rekursschrift zur Prüfung einer Aufsichtsbeschwerde an die
JVA C.
III.
Hierauf erhob A am 21. Juni 2020
Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte – neben anderem – die
Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die umgehende nachträgliche
Gewährung der Urlaubsstunden (die Besuchsstunden seien in Urlaubsstunden
umzuwandeln). Zudem ersuchte er um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung
und Rechtsverbeiständung. Mit Präsidialverfügung vom 26. Juni 2020 setzte
das Verwaltungsgericht dem Beschwerdeführer eine 10-tägige Frist an, um dem
Verwaltungsgericht eine schriftliche Stellungnahme zur Frage der Rechtzeitigkeit
der Beschwerde und allfällige Beweismittel hierzu einzureichen. Mit
Präsidialverfügung vom 10. Juli 2020 stellte der Abteilungspräsident fest,
dass die Beschwerde rechtzeitig erhoben wurde und wies das Gesuch des Beschwerdeführers
um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung für das
Beschwerdeverfahren ab. Das Amt für Justizvollzug und Wiedereingliederung
beantragte am 16. Juli 2020 die Abweisung der Beschwerde. Die Direktion
der Justiz und des Innern beantragte am 22. Juli 2020 ebenfalls die
Abweisung der Beschwerde.
Die Einzelrichterin
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
Beschwerden betreffend den Straf- und Massnahmenvollzug fallen in die
einzelrichterliche Zuständigkeit, sofern nicht ein Fall von grundsätzlicher
Bedeutung gegeben ist (§ 38b Abs. 1 lit. d Ziff. 2 und Abs. 2
VRG). Da diese Voraussetzung vorliegend nicht erfüllt ist, ist die
Einzelrichterin zum Entscheid berufen.
1.2
Der
Beschwerdeführer wurde in der Zwischenzweit von der JVA C in die Strafanstalt B
verlegt. Da eine Rückversetzung des Beschwerdeführers in die JVA C indes nicht
ausgeschlossen werden kann, ebenso wenig wie die erneute Anordnung der
angefochtenen Weisung, ist vorliegend weiterhin von einem schutzwürdigen
Interesse des Beschwerdeführers an einer materiellen Beurteilung der Beschwerde
auszugehen und das Beschwerdeverfahren damit nicht als gegenstandslos geworden
abzuschreiben (vgl. Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], § 63 N. 6).
1.3
Mit dem
vorliegenden Urteil erübrigt sich ein Entscheid über die mit Beschwerde
beantragte, jedoch nicht substanziiert begründete Anordnung einer
superprovisorischen Massnahme.
1.4
1.4.1
Der Beschwerdeführer beantragt die Durchführung einer öffentlichen
Verhandlung im Sinn von Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention
(EMRK) bzw. Art. 30 Abs. 3 der Bundesverfassung vom 18. April
1999 (BV).
1.4.2
Die Garantien von Art. 6 Ziff. 1 EMRK kommen nur in Verfahren zur
Anwendung, in denen über "zivilrechtliche Ansprüche und
Verpflichtungen" oder über eine "erhobene strafrechtliche
Anklage" entschieden wird. Während im Strafvollzugsrecht die
strafrechtlichen Verfahrensgarantien nicht gelten, da ihre Anwendbarkeit mit
der rechtskräftigen Verhängung der zu vollstreckenden Strafe erlischt (Frank
Meyer in: Ulrich Karpenstein/Franz C. Mayer, EMRK-Kommentar, 2. A.,
München 2015, Art. 6 N. 32, mit Hinweisen), anerkannte der
Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) das Vorliegen einer
zivilrechtlichen Streitigkeit in Fällen, in denen Massnahmen im Strafvollzug
Auswirkungen auf das Persönlichkeitsrecht oder auf Familienbeziehungen,
namentlich das Besuchsrecht, haben können (Jens Meyer-Ladewig/Stefan
Harrendorf/Stefan König in: Jens Meyer-Ladewig et al. [Hrsg.], Europäische
Menschenrechtskonvention, Handkommentar, 4. A., Baden-Baden 2017, Art. 6
N. 21 mit Hinweisen). So erwog der EGMR, die Unterbringung eines
Inhaftierten in einem besonderen Hochsicherheitstrakt eines Gefängnisses,
welche Beschränkungen bei Familienbesuchen und in finanziellen Angelegenheiten
mit sich brachte, sei zivilrechtlicher Natur, da sie persönliche Rechte
betreffe (EGMR, 17. September 2009, Enea gegen Italien, Nr. 74912/01,
E. 106). Da das vorliegende Verfahren den Umfang des Besuchsrechts des
Beschwerdeführers in der JVA C zum Gegenstand hat, erscheint es im Licht dieser
Rechtsprechung nicht ausgeschlossen, dass auch hier eine zivilrechtliche
Streitigkeit gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK vorliegen könnte.
1.4.3
Auch unter Bejahung einer zivilrechtlichen Streitigkeit stellte sich die
Frage, ob das Verwaltungsgericht zwingend eine öffentliche Verhandlung
durchführen müsste, zumal der Beschwerdeführer eine solche ohne (nähere)
Begründung verlangt. Nach der Rechtsprechung des EGMR kann eine öffentliche
Verhandlung dann unterbleiben, wenn dies durch besondere Umstände
gerechtfertigt ist. Dies gilt selbst dann, wenn in einem Verfahren lediglich
ein einziges Organ als Gericht im Sinn von Art. 6 Ziff. 1 EMRK zu
qualifizieren ist und vor diesem keine Verhandlung durchgeführt wurde (BGr, 12. Oktober
2012, 1C_156/2012, E. 5.2.3). Solche besonderen Umstände, welche einen
Verzicht auf eine öffentliche Verhandlung rechtfertigen, anerkannte der EGMR
etwa in folgenden Fällen: Für sozialversicherungsrechtliche Ansprüche, soweit
nur rechtlich oder hochgradig technische Fragen zu entscheiden sind und die
Parteien hinreichende Gelegenheit zur schriftlichen Stellungnahme hatten, im
Interesse der Verfahrensökonomie sowie bei Sorgerechtsstreitigkeiten zum Schutz
von Minderjährigen und der Privatsphäre (Meyer, Art. 6 N. 64, mit
Hinweisen auf entsprechende Entscheide des EGMR). Eine öffentliche Verhandlung
kann vor dem Hintergrund der Effizienz- und Wirtschaftlichkeitsanforderungen an
die staatlichen Behörden auch dann entfallen, wenn die zu beurteilenden
Rechtsfragen nicht besonders komplex sind und der Sachverhalt nicht strittig
ist (EGMR, 5. September 2002, Speil gegen Österreich, Nr. 42057/98, E. 2a).
Der Beschwerdeführer begründete
den Antrag auf Durchführung einer öffentlichen Verhandlung nicht weiter.
Namentlich brachte er nicht substanziiert zum Ausdruck, dass ihm an der
Darlegung seines persönlichen Standpunkts vor einem unabhängigen Gericht
gelegen sei (vgl. BGr, 3. Januar 2013, 8C_752/2012, E. 3.3.1).
Vorliegend stellen sich keine komplexen Rechtsfragen, und der für den Entscheid
massgebliche Sachverhalt ergibt sich rechtsgenügend aus den Akten. Dass eine
Anhörung des Beschwerdeführers vor Verwaltungsgericht für die Frage der
Besuchsrechtsregelung entscheidwesentlich sein könnte, ist nicht ersichtlich
(vgl. Siegbert Morscher/Peter Christ, Grundrecht auf öffentliche Verhandlung
gemäss Art. 6 EMRK, Europäische Grundrechte Zeitschrift EuGRZ 2010 S. 272 ff.,
Kap. III.A). Für die Beurteilung der in der Beschwerdeschrift aufgeworfenen
formellen Fragen bedarf es keines persönlichen Eindrucks des Beschwerdeführers
und somit auch keiner öffentlichen Verhandlung (vgl. BGE 136 I 279 E. 2.1;
dazu auch BGr, 26. Oktober 2010, 2C_370/2010, E. 2.8). Auch begründet
die Beurteilung von blossen Rechtsfragen oder Verfahrensrügen in aller Regel
keinen Anspruch auf eine mündliche öffentliche Verhandlung nach Art. 6 Ziff. 1
EMRK (dazu BGr, 3. Oktober 2012, 1C_542/2011, E. 3; 12. Oktober
2012, 1C_156/2012, E. 5.2.3). Überdies erweist sich die Beschwerde – wie
sich zeigen wird – hinsichtlich der streitgegenständlichen
Besuchsrechtsregelung als offensichtlich unbegründet (vgl. BGE 136 I 279 E. 1,
E. 7.2; unten E. 5.6).
1.4.4
Art. 30 Abs. 3 BV garantiert der rechtsuchenden Person einzig,
dass eine Verhandlung, wenn eine solche stattzufinden hat, öffentlich sein
muss. Auch aus § 59 VRG lässt sich kein Anspruch auf eine öffentliche,
mündliche Verhandlung ableiten. Vielmehr liegt es im Ermessen des
Verwaltungsgerichts, ob es eine mündliche Verhandlung durchführen will, was in
der Regel dann nicht der Fall ist, wenn die Akten nach durchgeführtem
Schriftenwechsel – wie vorliegend – eine hinreichende Entscheidungsgrundlage
liefern (Donatsch, § 59 N. 3 ff.).
1.4.5
Auf die Durchführung einer öffentlichen, mündlichen Verhandlung ist damit
zu verzichten.
1.5
Soweit der
Beschwerdeführer beantragt, es sei "die Rechtsverweigerung festzustellen
und entsprechend zu verfügen", die Vorinstanz sei zu verpflichten
"die widerrechtlichen Handlungen zu unterlassen" und "die Folgen
der widerrechtlichen Handlungen zu beseitigen", geht aus der
Beschwerdeschrift nicht hervor und ist auch sonst nicht ersichtlich, inwiefern
diesen Anträgen neben dem Antrag auf Aufhebung der angefochtenen Verfügung bzw.
auf Besuchsgewährung eine eigenständige Bedeutung zukommen könnte, weshalb
weiter darauf nicht einzugehen ist.
1.6
Neue
Sachbegehren sind im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht gleich wie im
Rekursverfahren grundsätzlich unzulässig. Neue Begehren verfahrensrechtlicher
Natur sind uneingeschränkt zulässig und werden in der Regel durch den
angefochtenen Rekursentscheid veranlasst (Donatsch, § 52 N. 11 f.).
Beim Antrag 4 handelt es sich um ein neues Sachbegehren, das vor der Vorinstanz
nicht gestellt wurde. Demgemäss ist darauf nicht einzutreten. Der Antrag, es
sei die Vorinstanz zu verpflichten, über alle Vorgänge, Akten, Daten etc. ein
Verzeichnis zu erstellen und ihm [dem Beschwerdeführer] herauszugeben und es
sei entsprechend zu verfügen, steht in keinem erkennbaren Zusammenhang zum
streitgegenständlichen Besuchsrecht, weshalb darauf ebenfalls nicht einzutreten
ist. Ebenso wenig ist ein solcher Zusammenhang ersichtlich bei den
(allgemeinen) Anträgen 12, 13, 16, 18 und 21.
1.7
Bezüglich des
Antrags, er [der Beschwerdeführer] sei über die kantonalen Normen zu
informieren und ihm sei Zugang zur Doktrin und Judikatur, insbesondere zum
kantonalen Haftungsgesetz, Personalgesetz und Disziplinargesetz sowie ein
Sachausgang in Bibliotheken zu gewähren, ist das Verwaltungsgericht nicht
erstinstanzlich zuständig.
1.8
Mit
Verfügung der Einzelrichterin vom 9. September 2020 wurden die
vorinstanzlichen Akten der Strafanstalt B zugestellt, um dem Beschwerdeführer
Akteneinsicht zu gewähren. Dem Beschwerdeführer wurden sodann die
Vernehmlassungen des Amts Justizvollzug und Wiedereingliederung sowie der
Direktion der Justiz und des Innern zur freigestellten Stellungnahme innert
einem Monat zugestellt. Auf diese Weise war es ihm möglich, seine "Selbstverteidigung"
wahrzunehmen.
1.9
Da der
Sachverhalt den eingeholten Akten ohne Weiteres entnommen werden kann und sich
als klar präsentiert, erübrigt sich die Durchführung eines Beweisverfahrens (vgl.
Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 37).
1.10
1.10.1
Weiter beantragt der Beschwerdeführer, die Vorinstanz sei zu verpflichten,
ihm "sämtliche Personen bzw. Personalien der am Verfahren beteiligen sowie
ihre Legitimation, Funktion, Aufgaben bekannt zu geben, die am Verfahren
involviert seien bzw. arbeiteten, damit ich die Ausstandsgründe geltend machen
kann und es ist entsprechend zu verfügen".
1.10.2
Gemäss § 5a
Abs. 1 Ingress VRG treten Personen, die eine Anordnung zu treffen, dabei
mitzuwirken oder sie vorzubereiten haben, in den Ausstand, wenn sie in der
Sache persönlich befangen erscheinen. Ungeachtet dessen ist es den
Verfahrensparteien als Träger des Grundrechtsanspruchs auf unparteiische
Beurteilung unbenommen, ein Ausstandsgesuch zu stellen. Dabei sind sie nach
Massgabe von Treu und Glauben gehalten, Ausstandsgründe unverzüglich
vorzubringen, das heisst sobald bekannt oder absehbar ist, dass eine
möglicherweise befangene Person an der Behandlung der Angelegenheit mitwirkt.
Die rechtzeitige und effektive Wahrnehmung des Anspruchs auf unparteiische
Beurteilung setzt wiederum Kenntnis der gemäss § 5a Abs. 1 VRG am
Verfahren teilnehmenden Personen voraus. In zeitlicher Hinsicht muss die
Bekanntgabe so früh wie möglich, spätestens aber mit dem Entscheid erfolgen.
Praxisgemäss genügt es, wenn die Namen aller an der Anordnung mitwirkenden
Personen ohne Weiteres aus einer allgemein zugänglichen Publikation wie
beispielsweise dem Internet, dem Staatskalender oder dem Rechenschaftsbericht
der Behörde ersichtlich sind (Regina Kiener, Kommentar VRG, § 5a N. 42 ff.).
1.10.3
Der
(aktuelle) Staatskalender des Kantons Zürich ist auf dem Internet einsehbar (
https://www.zh.ch/de/politik-staat/kanton/kantonale-verwaltung/staatskalender.html
).
Dass ihm der Zugang dazu verweigert (gewesen) wäre, machte der Beschwerdeführer
nicht geltend. Damit hätte er bereits mit Rekurs Ausstandsgründe gegen
Mitarbeitende der Vorinstanz anbringen können, was er jedoch nicht tat. Soweit
er nun mit seinem Beschwerdeantrag eine Verletzung der Ausstandsregeln seitens
der Vorinstanz rügen wollte, was sich der Beschwerdebegründung jedoch ohnehin
nicht hinreichend klar entnehmen lässt, erwiese sich diese Rüge folglich als
verspätet.
1.11
Dem
Verwaltungsgericht kommt keine Aufsichtsfunktion über die Beschwerdegegnerin
zu, weshalb sie auch keine aufsichtsrechtlichen Anordnungen treffen kann
(Plüss, § 5 N. 16). Es ist daher auf Antrag 22 nicht
einzutreten. Im Übrigen hat die Vorinstanz die Rekursschrift des
Beschwerdeführers an die Leitung des Amts für Justizvollzug und
Wiedereingliederung überwiesen zur Prüfung der Aufsichtsbeschwerde.
1.12
Anlass,
dem Beschwerdeführer "Gelegenheit zur Korrektur" – mutmasslich der
Beschwerde – zu geben, bestand mangels formeller Mängel unter dem Gesichtspunkt
von § 56 VRG nicht.
1.13
Der
Beschwerdeführer beantragt eine Eingangsbestätigung. Mit Präsidialverfügung vom
26. Juni 2020 wurde dem Beschwerdeführer Frist gesetzt, sich zur
Rechtzeitigkeit der Beschwerde zu äussern, was einer Eingangsbestätigung
gleichkommt.
2.
2.1
Der
Beschwerdeführer rügt, die Vorinstanz habe seinen Anspruch auf rechtliches
Gehör verletzt, indem sie keine Akten eingeholt und keinen Schriftenwechsel
durchgeführt habe.
2.2
Nach § 26a
Abs. 1 VRG zieht die Rekursinstanz die Akten der Vorinstanz bei. Bei
offensichtlich unzulässigen oder offensichtlich unbegründeten Rechtsmitteln
kann sie darauf verzichten. Da sich der Rekurs des Beschwerdeführers nach
Ansicht der Vorinstanz als offensichtlich verspätet erwies bzw. offensichtlich
kein Anfechtungsobjekt vorlag, durfte sie auf die Einholung der Akten
verzichten, ohne dabei das rechtliche Gehör zu verletzen.
Nach § 26b Abs. 1 VRG erhalten die Vorinstanz
sowie die am vorinstanzlichen Verfahren Beteiligten Gelegenheit zur
schriftlichen Vernehmlassung. Verzichtet die Behörde jedoch auf den Beizug der
Akten, so erübrigt es sich grundsätzlich auch, den Verfahrensbeteiligten
Gelegenheit zur schriftlichen Vernehmlassung zu geben. In solchen Fällen überwiegt
das Beschleunigungsgebot gegenüber dem Interesse an der Gehörswahrung, welche
lediglich auf eine leere Formalität hinauslaufen würde (Alain Griffel,
Kommentar VRG, § 26b N. 6).
Das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers wurde somit nicht
verletzt.
3.
3.1
In materieller
Hinsicht ist zu prüfen, ob die Vorinstanz zu Recht nicht auf den Rekurs bzw.
die Rekurse des Beschwerdeführers, datiert vom 18. März 2020, eingetreten
ist. Die Vorinstanz begründet ihre Nichteintretensentscheide damit, dass der
Rekurs gegen die Interne Mitteilung vom 11. März 2020 verspätet erfolgt
sei und es sich bei den Verfügungen vom 18. März bzw. 17. April 2020
um nicht anfechtbare Verwaltungsverordnungen handle.
3.2
Rechtzeitigkeit des Rekurses
3.2.1
Nach § 22 Abs. 1 VRG ist der Rekurs innert 30 Tagen bei der
Rekursinstanz schriftlich einzureichen. Der Fristenlauf beginnt am Tag nach der
Mitteilung des angefochtenen Aktes, ohne solche am Tag nach seiner amtlichen
Veröffentlichung und ohne solche am Tag nach seiner Kenntnisnahme (Abs. 2).
Am 21. März 2020 trat die Verordnung über den Stillstand der Fristen in
Zivil- und Verwaltungsverfahren zur Aufrechterhaltung der Justiz im
Zusammenhang mit dem Coronavirus (COVID-19) in Kraft. Nach Art. 1 Abs. 1
dieser Verordnung beginnt, soweit nach dem anwendbaren Verfahrensrecht des
Bundes oder des Kantons gesetzliche oder von den Behörden oder Gerichten
angeordnete Fristen über die Ostertage stillstehen, dieser Stillstand mit dem
Inkrafttreten dieser Verordnung und dauert bis und mit dem 19. April 2020.
Fristen stehen während den Gerichtsferien nur dann still, wenn dies im Gesetz
explizit vorgesehen ist. Für das Revisionsverfahren sieht das VRG keinen
Fristenstilltand während bestimmter Zeiträume vor, sodass in diesem Verfahren
keine Gerichtsferien gelten (Plüss, § 11 N. 17 f.). Da im
Rekursverfahren keine Gerichtsferien gelten, d.h. die Rekursfrist über die
Ostertage nicht stillstand, erfolgte auch keine Verlängerung des
Fristenstillstands durch die vorgenannte COVID-19-Verordnung.
3.2.2
Der Beschwerdeführer nahm die Interne Mitteilung vom 11. März 2020 am
14. März 2020 entgegen. Die Rekursfrist begann somit am 15. März 2020
zu laufen und endete am 14. April 2020. Der Rekurs des Beschwerdeführers,
datiert vom 18. März 2020, ging bei der Vorinstanz am 29. April 2020
ein. Der Beschwerdeführer nimmt in seinem Rekurs ausdrücklich auf die Verfügung
vom 17. April 2020 Bezug. Demgemäss kann er, wie die Vorinstanz zutreffend
festgestellt hat, seine Verfügung frühestens an diesem Tag dem Anstaltspersonal
übergeben haben (vgl. Plüss, § 11 N. 51, mit Hinweis auf VGr, 24. Juli
2013, VB.2013.00344, E. 1.2.4). Gemäss den Ausführungen des
Beschwerdeführers in seiner Beschwerdeschrift hat er seinen Rekurs am 22. April
2020 eingereicht. Folglich erwies sich der Rekurs grundsätzlich als verspätet.
Daran vermöchte auch nichts zu ändern, dass, wie vom Beschwerdeführer
behauptet, ihm der Zugang zum Recht verweigert worden sei. Denn die Rechtsmittelbelehrung
der Verfügung vom 11. März 2020 war korrekt und der Beschwerdeführer hat
das Risiko eines verspäteten Rekurses grundsätzlich selbst zu tragen, wenn er
ohne genauere Kenntnis der vorgenannten COVID-19-Verordnung von der
Rechtsmittelbelehrung abweicht.
3.2.3
Nach § 5 Abs. 2 VRG sind Eingaben an eine unzuständige
Verwaltungsbehörde von Amtes wegen und in der Regel unter Benachrichtigung des
Absenders an die zuständige Verwaltungsbehörde weiterzuleiten. Für die
Einhaltung der Fristen ist der Zeitpunkt der Einreichung bei der unzuständigen
Behörde massgebend. Die Weiterleitungspflicht steht jedoch unter dem Vorbehalt
des Rechtsmissbrauchs. Demnach darf auf die Weiterleitung an die zuständige
Instanz verzichtet werden, wenn eine Eingabe nicht versehentlich, sondern
bewusst bei der unzuständigen Instanz erfolgte. Eine derartige Absicht darf
aber nur dann unterstellt werden, wenn unter den gegebenen Umständen von einer
offenkundig nicht irrtümlichen Einreichung bei der unzuständigen Instanz
ausgegangen werden muss, sodass das der Weiterleitungspflicht zugrunde liegende
Fristwahrungsziel keinen Schutz verdient. Im Fall einer wissentlichen Eingabe
bei einer unzuständigen Instanz entfällt nicht nur die Weiterleitungspflicht,
sondern auch die fingierte Fristwahrung (Plüss, § 5 N. 51). Wie das
Verwaltungsgericht in seiner Verfügung vom 31. März 2020 (VB.2020.00192) verbindlich
festgestellt hat, gelangte der Beschwerdeführer bewusst an das
Verwaltungsgericht. Da er um die eigentliche Zuständigkeit der Vorinstanz
wusste, kann nicht von einer versehentlichen Anrufung gesprochen werden (E. 2.2
und 3). Für die Fristwahrung war somit entgegen der Auffassung des
Beschwerdeführers nicht die Eingabe beim Verwaltungsgericht, sondern diejenige
bei der Vorinstanz erheblich. Da der Rekurs bei der Vorinstanz verspätet
erhoben wurde, ist diese zu Recht nicht auf den Rekurs gegen die Verfügung vom
11. März 2020 eingetreten.
3.3
Anfechtungsobjekt
3.3.1
Verwaltungsverordnungen sind generelle Dienstanweisungen einer Behörde an
ihre untergeordneten Behörden. Beim Erlass von Verwaltungsverordnungen stützt
sich die Behörde auf das Hierarchieprinzip bzw. auf ihre Weisungsbefugnis
gegenüber den ihr unterstellten Verwaltungseinheiten sowie auf ihren
Vollzugsauftrag. Die Hauptfunktion der Verwaltungsverordnung besteht darin,
eine einheitliche gleichmässige und sachrichtige Praxis des Gesetzesvollzugs sicherzustellen.
Verwaltungsverordnungen können in der Regel selber nicht unmittelbar
angefochten werden. Ihre Anfechtung ist ausnahmsweise dann zulässig, wenn diese
Verwaltungsverordnung für die Privaten mittelbar (indirekt) Aussenwirkungen
zeitigt, d.h. sich wie Rechtsnormen auf die Rechtsstellung der Privaten
auswirkt. Die Anfechtung der Verwaltungsverordnung selber ist allerdings
ausgeschlossen, wenn es den Privaten möglich und zumutbar ist, eine in
Anwendung der Verwaltungsverordnung ergangene Verfügung anzufechten (Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A.,
Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 81 ff.; BGE 128 I 167 E. 4.5).
3.3.2
Nach § 122 Abs. 1 der Justizvollzugsverordnung vom 6. Dezember
2006 (JVV) erlassen die Vollzugseinrichtungen die für die Sicherheit
notwendigen Vorschriften. Wegen Fluchtgefahr oder zur Verhinderung der
Gefährdung von Besucherinnen und Besuchern, Angestellten, Mitgefangenen und von
Eigentum Dritter können die den verurteilten Personen und Besucherinnen und Besuchern
aufgrund dieser Verordnung zustehende Rechte im Einzelfall dauernd oder
vorübergehend allgemein eingeschränkt werden (Abs. 3). Solche
Einschränkungen werden von der Direktorin oder dem Direktor der
Vollzugseinrichtung in Absprache mit der Amtsleiterin oder dem Amtsleiter
getroffen (Abs. 4).
3.3.3
Die Verfügungen vom 18. März sowie 17. April 2020 stellen
entgegen ihrem Titel Verwaltungsverordnungen dar, enthalten sie doch
Anweisungen an die Vollzugseinrichtungen, wie sie die Besuche und Urlaube zu
gewähren bzw. zu verweigern haben. Denn es obliegt von Gesetzes wegen (§ 122
JVV) den Vollzugseinrichtungen und nicht dem Amtsleiter, die für die Sicherheit
notwendigen Vorschriften zu erlassen. Werden die gestützt auf die JVV
zustehenden Rechte dauernd oder vorübergehend allgemein eingeschränkt, sieht § 122
Abs. 4 JVV vor, dass solche Einschränkungen von der Direktorin oder dem
Direktor der Vollzugseinrichtung in Absprache mit der Amtsleiterin oder dem
Amtsleiter getroffen werden. Vor diesem Hintergrund können die "Verfügungen"
des Amtsleiters nur als Dienstanweisungen verstanden werden. Die genannten
Vollzugsverordnungen entfalten unbestrittenermassen Aussenwirkungen. Es ist
jedoch den Privaten möglich und zumutbar, eine in Anwendung der Verwaltungsverordnung
ergangene Verfügung anzufechten, stellt doch insbesondere die vom
Beschwerdeführer (zu spät) angefochtene Verfügung vom 11. März 2020 eine
solche dar.
3.3.4
Der Beschwerdeführer rügt, er habe, wie von der Vorinstanz ausgeführt, eine
Verfügung verlangt, eine solche jedoch nicht erhalten, wofür er mehrere
Beispiele anführt. So habe er mit Schreiben vom 3. sowie 9. März 2020 um eine
Verfügung ersucht. Gestützt auf diese Schreiben hat der Beschwerdeführer aber
eine anfechtbare Verfügung erhalten, nämlich diejenige vom 11. März 2020.
Weiter gibt der Beschwerdeführer an, mit seiner Beschwerde vom 18. März
2020 an das Verwaltungsgericht eine Verfügung verlangt zu haben. Auch in seinem
Rekurs an die Vorinstanz habe er eine Verfügung verlangt. Der Beschwerdeführer
hat in diesen Eingaben zwar eine Verfügung verlangt, jedoch in Bezug auf die
Behandlung der Beschwerde bzw. des Rekurses. Sowohl das Verwaltungsgericht mit
Entscheid vom 31. März 2020 als auch die Vorinstanz mit Entscheid vom 15. Mai
2020 haben dementsprechend einen Entscheid gefällt. Weiter macht der
Beschwerdeführer geltend, mit Hausbrief vom 19. März 2020 eine Kopie der
Merkblätter der JVA C zum Coronavirus verlangt zu haben. Darin kann indes kein
Gesuch um Erlass einer anfechtbaren Verfügung erblickt werden. Schliesslich
führt er an, er habe mit Schreiben vom 17. April 2020 an die JVA C
wiederum eine Verfügung für die Urlaubsverweigerung verlangt. Die Rekurse des
Beschwerdeführers vom 18. März 2020 hatten bloss die Interne Mitteilung vom
11. März 2020 sowie die Verfügungen vom 18. März 2020 und 17. April
2020 zum Gegenstand. Der Beschwerdeführer hätte die Möglichkeit, eine
Rechtsverweigerungsbeschwerde bei der Vorinstanz einzureichen, sollte ihm
tatsächlich eine Verfügung verweigert werden. Eine Rechtsverweigerung in Bezug
auf sein Schreiben vom 17. April 2020 war vorliegend jedoch nicht
Streitgegenstand. Gleiches gilt für die angeblich beim Urlaubsdienst (Frau D)
mündlich verlangte Verfügung. Die vom Beschwerdeführer aufgebrachten Argumente
vermögen daher nicht darzulegen, dass er keine anfechtbare Verfügung erhalten
könne, zumal er eine solche am 11. März 2020 erhalten hat.
Die Verwaltungsverordnungen vom 18. März 2020 bzw. 17. April
2020 stellen keine zulässigen Anfechtungsobjekte dar.
4.
Die Vorinstanz ist demgemäss zu Recht nicht auf die Rekurse
des Beschwerdeführers eingetreten, weshalb auch nicht zu prüfen ist, ob die
Beschwerdegegnerin den Auskunftsbegehren (vgl. Anträge 12, 13, 16, 17, 18 und
21) zu Recht nicht nachgekommen ist. Im Übrigen erweist sich aufgrund des
Unterliegens des Beschwerdeführers auch die Kostenauferlegung durch die
Vorinstanz als rechtmässig (§ 13 Abs. 2 VRG).
5.
5.1
Ausgangsgemäss
sind die Verfahrenskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Infolge Unterliegens steht ihm
keine Umtriebsentschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Mit heutigem
Entscheid wurde die Beschwerde rasch behandelt und die Gerichtskosten erweisen
sich, ausgehend von der massgeblichen Gebührenverordnung (Gebührenverordnung
des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018) und Art. 18 Abs. 1 der
Kantonsverfassung als wohlfeil.
5.2
Der Beschwerdeführer beantragte die
unentgeltliche Prozessführung und Rechtsverbeiständung.
Private, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren
Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint, haben neben der Gewährung
der unentgeltlichen Prozessführung (§ 16 Abs. 1 VRG) Anspruch auf die
Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes, wenn sie nicht in der Lage
sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren (§ 16 Abs. 2 VRG).
Als aussichtslos sind Begehren anzusehen, bei denen die
Aussichten auf Gutheissung um derart viel kleiner als jene auf Abweisung
erscheinen, dass sie deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können.
Halten sich die Aussichten auf Obsiegen bzw. Unterliegen indessen ungefähr die
Waage, ist das Begehren nicht offensichtlich aussichtslos (Plüss, § 16 N. 46).
Mittellos im Sinn von § 16 VRG ist, wer die erforderlichen
Vertretungskosten lediglich bezahlen kann, wenn er jene Mittel heranzieht, die
er für die Deckung des Grundbedarfs für sich und seine Familie benötigt (Plüss,
§ 16 N. 18).
Das Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der
unentgeltlichen Rechtsverbeiständung wurde bereits mit Präsidialverfügung vom
10. Juli 2020 abgewiesen. Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde
als offensichtlich aussichtlos, weshalb auch das Gesuch um Gewährung der
unentgeltlichen Prozessführung abzuweisen ist und auch die Vorinstanz das
Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Rechtsverbeiständung abweisen
durfte.
Demgemäss erkennt
die
Einzelrichterin
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    145.--
Zustellkosten,
Fr. 1'645.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Das
Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung
wird abgewiesen.
5.    Es
wird keine Umtriebsentschädigung zugesprochen.
6.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in Strafsachen nach Art. 78 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
7.    Mitteilung an …