zh_verwaltungsgericht · VB.2016.00789 · 2017-06-28 · de

individuellen Sonderlastenausgleich 2016 | [Individueller Sonderlastenausgleich] Die provisorische Festsetzung bzw. Verweigerung des individuellen Sonderlastenausgleichs ist als Endentscheid zu qualifizieren (E. 1.2). Die Höhe des individuellen Sonderlastenausgleichs bestimmt sich einerseits durch die Höhe der Sonderlasten und anderseits durch die Höhe des übrigen Aufwands, weshalb eine Gemeinde den ihr zustehenden Betrag durch eine Erhöhung des übrigen Aufwands beeinflussen kann. Gemeinden dürfen im Rahmen des übrigen Aufwands auch freiwillige Aufwendungen tätigen; die gegenteilige Auffassung des Gemeindeamts widerspricht sowohl der Kantonsverfassung als auch dem Finanzausgleichsgesetz. Ausgleichsbeiträge können nur gekürzt werden, wenn eine Gemeinde die allgemeinen Grundsätze der Haushalts- und Rechnungsführung missachtet und damit die sie betreffenden Finanzausgleichsbeiträge beeinflusst (E. 4.2). Das Gemeindeamt kürzte den individuellen Sonderlastenausgleich aufgrund eines Ressourcenvergleichs, in welchem nebst der berichtigten relativen Steuerkraft (nach Ressourcenausgleichsbeiträgen) Beiträge aus dem demografischen sowie dem geografisch-topgrafischen Sonderlastenausgleich und Erträge aus der Grundstückgewinnsteuer berücksichtigt wurden; dieses Vorgehen missachtet den Gesetzeszweck, zudem werden unterschiedliche Beträge miteinander verglichen, weshalb es sich für die Prüfung, ob eine Gemeinde die Grundsätze der Haushaltsführung einhält, als untauglich erweist (E. 4.3.1 f.). Der übrige Aufwand einer Gemeinde ist daraufhin zu prüfen, ob er gesamthaft (und nicht nur bezogen auf einzelne Aufwandpositionen) innerhalb des kantonalen Kostendurchschnitts liegt. Trifft dies zu, ist ohne gegenteilige Hinweise davon auszugehen, dass eine Gemeinde die Grundsätze der Haushaltsführung beachtet. Übersteigt der übrige Aufwand gesamthaft den kantonalen Kostendurchschnitt, ist der individuelle Sonderlastenausgleich um diesen Betrag zu kürzen (E. 4.3.3). Der übrige Aufwand der Beschwerdeführerin liegt insgesamt unterdem kantonalen Durchschnitt, weshalb der Sonderlastenausgleich nicht hätte gekürzt werden dürfen (E. 4.4).Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 28.06.2017 VB.2016.00789
Zurich Verwaltungsgericht 28.06.2017 VB.2016.00789
Zurigo Verwaltungsgericht 28.06.2017 VB.2016.00789

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00789
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Geschäftsnummer:
VB.2016.00789
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 28.06.2017
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
individuellen Sonderlastenausgleich 2016
[Individueller Sonderlastenausgleich]
Die provisorische Festsetzung bzw. Verweigerung des individuellen Sonderlastenausgleichs ist als Endentscheid zu qualifizieren (E. 1.2).
Die Höhe des individuellen Sonderlastenausgleichs bestimmt sich einerseits durch die Höhe der Sonderlasten und anderseits durch die Höhe des übrigen Aufwands, weshalb eine Gemeinde den ihr zustehenden Betrag durch eine Erhöhung des übrigen Aufwands beeinflussen kann. Gemeinden dürfen im Rahmen des übrigen Aufwands auch freiwillige Aufwendungen tätigen; die gegenteilige Auffassung des Gemeindeamts widerspricht sowohl der Kantonsverfassung als auch dem Finanzausgleichsgesetz. Ausgleichsbeiträge können nur gekürzt werden, wenn eine Gemeinde die allgemeinen Grundsätze der Haushalts- und Rechnungsführung missachtet und damit die sie betreffenden Finanzausgleichsbeiträge beeinflusst (E. 4.2).
Das Gemeindeamt kürzte den individuellen Sonderlastenausgleich aufgrund eines Ressourcenvergleichs, in welchem nebst der berichtigten relativen Steuerkraft (nach Ressourcenausgleichsbeiträgen) Beiträge aus dem demografischen sowie dem geografisch-topgrafischen Sonderlastenausgleich und Erträge aus der Grundstückgewinnsteuer berücksichtigt wurden; dieses Vorgehen missachtet den Gesetzeszweck, zudem werden unterschiedliche Beträge miteinander verglichen, weshalb es sich für die Prüfung, ob eine Gemeinde die Grundsätze der Haushaltsführung einhält, als untauglich erweist (E. 4.3.1 f.).
Der übrige Aufwand einer Gemeinde ist daraufhin zu prüfen, ob er gesamthaft (und nicht nur bezogen auf einzelne Aufwandpositionen) innerhalb des kantonalen Kostendurchschnitts liegt. Trifft dies zu, ist ohne gegenteilige Hinweise davon auszugehen, dass eine Gemeinde die Grundsätze der Haushaltsführung beachtet. Übersteigt der übrige Aufwand gesamthaft den kantonalen Kostendurchschnitt, ist der individuelle Sonderlastenausgleich um diesen Betrag zu kürzen (E. 4.3.3).
Der übrige Aufwand der Beschwerdeführerin liegt insgesamt unter dem kantonalen Durchschnitt, weshalb der Sonderlastenausgleich nicht hätte gekürzt werden dürfen (E. 4.4).
Gutheissung.
Stichworte:
FINANZAUSGLEICH
INDIVIDUELLER SONDERLASTENAUSGLEICH
SONDERLAST
Rechtsnormen:
Art./§ 23 Abs. 1 FAG
Art./§ 24 Abs. 1 FAG
Art./§ 25 Abs. 1 FAG
Art./§ 25 Abs. 2 FAG
Art. 28 Abs. 1 FAV
§ 7 FHG
Art. 122 Abs. 2 KV
Art. 127 Abs. 2 lit. a KV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2016.00789
Urteil
der 4. Kammer
vom
28. Juni 2017
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
André Moser,
Gerichtsschreiber
Reto Häggi Furrer.
In Sachen
Gemeinde Hütten,
vertreten durch RA A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch das
Gemeindeamt
des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend individuellen Sonderlastenausgleich 2016
,
hat sich ergeben:
I.
Die Gemeinde Hütten ersuchte das Gemeindeamt des Kantons
Zürich am 30. August 2015 um vorläufigen individuellen
Sonderlastenausgleich für das Jahr 2016. Mit Verfügung vom 30. Oktober
2015 und Einspracheentscheid vom 29. April 2016 wies das Gemeindeamt
dieses Gesuch ab.
II.
Mit Rekurs vom 31. Mai 2016 liess die Gemeinde Hütten
in der Hauptsache beantragen, unter Entschädigungsfolge sei die Verfügung vom
29. April 2016 aufzuheben und ihr insgesamt ein individueller Sonderlastenausgleich
in der Höhe von Fr. 1'239'549.- zuzusprechen. Die Direktion der Justiz und
des Innern wies den Rekurs mit Verfügung vom 25. Oktober 2016 ab, soweit
sie darauf eintrat (Dispositiv-Ziff. I), auferlegte die Rekurskosten von
insgesamt Fr. 3'682.- der Gemeinde Hütten (Dispositiv-Ziff. II) und
verweigerte dieser in Dispositiv-Ziff. III eine Parteientschädigung.
III.
Die Gemeinde Hütten liess am 9. Dezember 2016
Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter
Entschädigungsfolge "inkl. der gesetzlichen Mehrwertsteuer" sei der
Rekursentscheid aufzuheben, ihr vorläufiger individueller Sonderlastenausgleich
im Betrag von Fr. 577'552.- zuzusprechen und dieser Betrag innert 30 Tagen
ab Rechtskraft des Urteils auszuzahlen. Das Gemeindeamt und die Direktion der
Justiz und des Innern schlossen mit Beschwerdeantwort vom 30. Januar 2017
bzw. Vernehmlassung vom 30. Januar/1. Februar 2017 auf Abweisung der
Beschwerde; Ersteres beantragte zudem eine Parteientschädigung. Am 10. Mai
2017 führte eine Abordnung der Kammer eine Instruktionsverhandlung mit dem
Gemeindeamt sowie allen beim Verwaltungsgericht gegen die provisorische
Festsetzung des individuellen Sonderlastenausgleichs Beschwerde führenden
Gemeinden durch. Das Gemeindeamt verzichtete am 2. Juni 2017 auf Schlussbemerkungen
hierzu; die Gemeinde Hütten reichte gleichentags eine Stellungnahme ein.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide
einer Direktion über Anordnungen eines Amts etwa betreffend Beiträge im Rahmen
des Finanzausgleichs nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1
lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19b Abs. 2 lit. b
Ziff. 1 sowie §§ 42–44 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
1.2
Mit der
Ausgangsverfügung wurde das Gesuch um vorläufigen individuellen
Sonderlastenausgleich abgewiesen (vgl. auch § 26 Abs. 2 des Finanzausgleichsgesetzes
vom 12. Juli 2010 [FAG, LS 132.1]). Die endgültige Verweigerung oder
eine allfällige nachträgliche Zusprechung eines Beitrags erfolgt nach § 26
Abs. 3 Satz 1 FAG erst nach Prüfung der Gemeinderechnung. Die
Vorinstanz schliesst daraus, dass es sich bei der Ausgangsverfügung um einen
Zwischenentscheid im Sinn von § 19a Abs. 2 VRG handle. Dem lässt sich
nicht folgen. Mit der Ausgangsverfügung wurde im Grundsatz definitiv über den
Anspruch der Beschwerdeführerin auf individuellen Sonderlastenausgleich
entschieden. Weil die provisorische Verweigerung eines Beitrags jedoch auf
einer Schätzung im Rahmen der Budgetierung beruht, bedarf es nach Abschluss des
Rechnungsjahrs einer Abrechnung gestützt auf die tatsächlichen Ausgaben und
Einnahmen der Gemeinde. In diesem Rahmen ist indes nur noch die tatsächliche
Höhe der Einnahmen und Ausgaben zu prüfen, ohne dass die Frage, ob es sich
dabei um Sonderlasten bzw. um anrechenbaren übrigen Aufwand handelt, noch
einmal aufgeworfen werden könnte. Damit könnte der Beschwerdeführerin im Rahmen
der definitiven Prüfung nur dann doch noch individueller Sonderlastenausgleich
zugesprochen werden, wenn die anrechenbaren Ausgaben und Einnahmen stark vom
Voranschlag abwichen. Damit ist die provisorische Verweigerung bezüglich des
Entscheids über den Anspruch auf Sonderlastenausgleich als Endentscheid im Sinn
von (§ 41 Abs. 3 in Verbindung mit) § 19a Abs. 1 VRG zu
betrachten.
1.3
Die
Legitimation der Beschwerdeführerin ergibt sich aus § 49 in Verbindung mit
§ 21 Abs. 2 lit. c VRG, wonach Gemeinden zur Ergreifung eines
Rechtsmittels legitimiert sind, wenn sie bei der Erfüllung gesetzlicher
Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen verletzt sind, insbesondere bei
einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen. In
ständiger Rechtsprechung bejaht die Kammer die Legitimation von Gemeinden zur
Anfechtung von Anordnungen bezüglich des interkommunalen Finanzausgleichs (vgl.
VGr, 18. Februar 2015, VB.2014.00502, E. 1.3 – 18. Dezember
2013, VB.2013.00364, E. 1.4 – 24. August 2011, VB.2011.00220,
E. 1.2).
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Der
innerkantonale Finanzausgleich wurde mit dem am 1. Januar 2012 in Kraft
getretenen Finanzausgleichsgesetz neu geregelt. Er besteht – neben dem hier
nicht interessierenden Zentrumslastenausgleich für die Städte Winterthur und
Zürich – aus einem Ressourcenausgleich sowie dem demografischen, dem
geografisch-topografischen und dem individuellen Sonderlastenausgleich.
Der Ressourcenausgleich bezweckt eine Minderung der
Unterschiede zwischen den Gesamtsteuerfüssen der Gemeinden und stellt sicher,
dass die relative Steuerkraft jeder Gemeinde (Ertrag der allgemeinen
Gemeindesteuern bei einem Steuerfuss von 100 % pro Einwohnerin und
Einwohner) mindestens 95 % des Kantonsmittels beträgt (§ 10
Abs. 1 FAG). Zu diesem Zweck findet bei Gemeinden mit einer relativen
Steuerkraft, die das Kantonsmittel um mehr als 10 % übersteigt, eine
Ressourcenabschöpfung statt (§§ 14 ff. FAG) und haben Gemeinden mit
einer relativen Steuerkraft von weniger als 95 % des Kantonsmittels
Anspruch auf einen Ressourcenzuschuss (§§ 11 ff. FAG). Mit dem demografischen
Sonderlastenausgleich werden besondere Lasten einer Gemeinde ausgeglichen, die
diese infolge eines hohen Anteils an Einwohnerinnen und Einwohnern unter
20 Jahren hat (§§ 17 ff. FAG). Der geografisch-topografische
Sonderlastenausgleich dient dem Ausgleich besonderer Lasten, welche eine
Gemeinde aufgrund ihrer geringen Bevölkerungsdichte und ihrer schwierigen
topografischen Verhältnisse hat (§§ 20 ff. FAG).
2.2
Der hier
strittige individuelle Sonderlastenausgleich gleicht nach § 23 FAG
besondere Lasten einer politischen Gemeinde aus, welche von dieser nicht
beeinflusst werden können (lit. a) und weder vom demografischen
Sonderlastenausgleich noch dem geografisch-topografischen Sonderlastenausgleich
abgegolten werden (lit. b). Als besondere Last gelten gemäss § 28 der
Finanzausgleichsverordnung vom 17. August 2011 (FAV, LS 132.11) nicht
beeinflussbare Nettoaufwendungen einer Gemeinde für notwendige Aufgaben in
einem durch Steuern zu finanzierenden Bereich der funktionalen Gliederung,
soweit die Aufwendungen pro Kopf grösser sind als die durchschnittlichen
Nettoaufwendungen aller Gemeinden ohne die Städte Winterthur und Zürich.
Anspruchsberechtigt sind nur politische Gemeinden, welche im fraglichen Jahr
einen Gesamtsteuerfuss festsetzen müssen, der über dem 1,3-Fachen des
Kantonsmittels der Gesamtsteuerfüsse (ohne die Stadt Zürich) des zweiten dem
fraglichen Jahr vorausgehenden Kalenderjahrs liegt (§ 24
Abs. 1 f. in Verbindung mit § 8 lit. d FAG); dieser
Ausgleichssteuerfuss beträgt für das Jahr 2016 129 %. Ausgeglichen werden
sodann nur jene besonderen Lasten, die zu Aufwendungen führen, welche mit dem
Ausgleichssteuerfuss nicht gedeckt werden können (§ 25 Abs. 1 f.
FAG). Ausgleichsberechtigt sind demnach nur Aufwendungen, die einerseits eine
Sonderlast darstellen und anderseits – mit den übrigen Aufwendungen – bei einem
Steuersatz von 129 % zu einem Aufwandüberschuss führen.
Zuständig für die Festlegung des individuellen
Sonderlastenausgleichs ist das Gemeindeamt (§ 26 FAG in Verbindung mit
§ 66 Abs. 1 lit. b und Anhang 3 Ziff. 1.1 lit. d
der Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen
Verwaltung vom 18. Juli 2007 [LS 172.11]). Es wird dabei von einem
Fachbeirat beraten, der aus je zwei Vertreterinnen oder Vertretern des Kantons und
der Gemeinden sowie einer unabhängigen vorsitzenden Person besteht (§ 27
FAG).
3.
Die Beschwerdeführerin weist – nach diversen
Bereinigungen, die unbestritten geblieben sind – ohne ordentliche Steuern des
Jahres 2016 einen Aufwandüberschuss von Fr. 2'927'893.39 aus; nach
Anrechnung der Erträge aus ordentlichen Steuern bei einem Steuerfuss von
129 % verbleibt ein Aufwandüberschuss von Fr. 952'164.22.
In ihrem Gesuch machte die Beschwerdeführerin Sonderlasten
im Gesamtbetrag von Fr. 1'313'191.10 geltend; davon anerkannte der
Beschwerdegegner Sonderlasten im Betrag von Fr. 951'416.-; dieser Betrag
ist vor Verwaltungsgericht nicht mehr umstritten.
4.
4.1
Um die
Höhe des individuellen Sonderlastenausgleichs zu bestimmen, unterzog das
Gemeindeamt zusätzlich den "Gesamtbedarf" einer Prüfung und kürzte
den anerkannten Gesamtaufwand um nicht anerkannte Sonderlasten im Betrag von
Fr. 318'133.-, um Fr. 11'439.- für überdurchschnittliche Aufwendungen
in freiwilligen Aufgabenbereichen, um Fr. 622'888.- aufgrund eines
Ressourcenvergleichs und um Fr. 45'040.- aufgrund technischer Korrekturen.
Unter dem Gesamtbedarf versteht es den Aufwandüberschuss ohne ordentliche
Steuern des Jahres 2016.
Die Kürzungen für nicht anerkannte Sonderlasten, für
freiwillige Aufgabenbereiche und wegen technischer Korrekturen im Gesamtbetrag
von Fr. 374'612.- sind vorliegend nicht mehr strittig, weshalb für die
nachfolgenden Betrachtungen von einem um diesen Betrag reduzierten
Aufwandüberschuss ohne ordentliche Steuern in der Höhe von
Fr. 2'553'281.39 auszugehen ist.
4.2
§ 23
FAG regelt einzig, unter welchen Voraussetzungen Aufwendungen als Sonderlast
anerkannt werden können; Kriterien zur Prüfung des übrigen Aufwands enthält
diese Bestimmung indes nicht. Die Beitragshöhe ergibt sich somit zum einen aus
der Höhe der anerkannten Sonderlast und anderseits aus der Höhe des anerkannten
Gesamtaufwands (inklusive Sonderlast). Damit besteht insofern ein Fehlanreiz,
als eine Gemeinde versucht sein könnte, einen möglichst grossen übrigen Aufwand
auszuweisen, um einen möglichst hohen individuellen Sonderlastenausgleich zu
erhalten. Die folgende Darstellung illustriert diese Problematik:
Das Gemeindeamt wendet die Kriterien für die Anerkennung
als Sonderlast analog auch für die Prüfung des übrigen Aufwands an. Demnach
wird ein nicht als Sonderlast anerkannter Aufwand nur berücksichtigt, sofern er
notwendig ist und nicht beeinflusst werden kann, wobei freiwillige Aufwendungen
nicht als notwendig gelten (vgl. § 23 lit. a FAG). Dieses Vorgehen widerspricht
indes sowohl der Regelung der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV,
LS 101) als auch des Finanzausgleichsgesetzes. Gemäss Art. 127
Abs. 2 lit. a KV ermöglicht der Finanzausgleich den Gemeinden die
Erfüllung ihrer notwendigen Aufgaben. Nach dem Willen des Verfassungsrats
fallen unter die notwendigen Aufgaben auch von der Gemeinde freiwillig gewählte
Aufgaben; ein Antrag des Regierungsrats, darunter nur die auf Bundesrecht und
kantonalem Recht beruhenden Aufgaben zu subsumieren, lehnte das Plenum ab
(Ulrich Hubler in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.],
Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007 [KV-Kommentar],
Art. 127 N. 22 f.). Etwas Gegenteiliges ergibt sich entgegen der
Auffassung des Gemeindeamts auch nicht aus § 25 FAG sowie § 28 FAV,
weil diese Bestimmungen nicht die Prüfung des übrigen Aufwands, sondern die
Berechnung der Sonderlasten zum Gegenstand haben. Ebenso wenig lassen
Erläuterungen in der Weisung zu § 25 FAG (ABl 2009 172 ff.,
286 f.), wonach nur der vom Kanton anerkannte Teil ausgleichsberechtigt
sei, darauf schliessen, dass nach dem Willen des Gesetzgebers auch der übrige
Aufwand auf seine Notwendigkeit hin zu überprüfen sei, denn diese Ausführungen
stehen im Zusammenhang mit den ausgleichsberechtigten Sonderlasten; im Übrigen
änderten die Ausführungen in der Weisung nichts daran, dass es an einer
gesetzlichen Grundlage für eine solche Prüfung fehlt. Mithin kann allein
aufgrund der Freiwilligkeit der Ausgabe noch nicht darauf geschlossen werden,
diese verstosse gegen die Grundsätze der Finanzausgleichsgesetzgebung. Nach
§ 4 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 3 FAG können
Ausgleichsbeiträge vielmehr nur gekürzt werden, wenn eine Gemeinde die
allgemeinen Grundsätze der Haushalts- und Rechnungsführung missachtet und damit
die sie betreffenden Finanzausgleichsbeiträge beeinflusst. Der Finanzhaushalt
muss laut Art. 122 Abs. 2 KV nach den Grundsätzen der
Gesetzmässigkeit, der Sparsamkeit und der Wirtschaftlichkeit geführt werden.
Nur wenn eine Gemeinde bei der Festlegung des übrigen Aufwands gegen diese
Grundsätze verstösst, kann der für die Festlegung des individuellen
Sonderlastenausgleichs massgebende Gesamtaufwand gekürzt werden. Nach dem
Grundsatz der Sparsamkeit sind die vorgesehenen Aufwendungen auf deren
Notwendigkeit und Tragbarkeit zu prüfen (Ulrich Hubler/Michael Beusch,
KV-Kommentar, Art. 122 N. 16). Der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit
verpflichtet die Gemeinden, für jedes Vorhaben jene Variante zu wählen, welche
bei gegebener Zielsetzung die wirtschaftlich günstigste Lösung gewährleistet
(§ 165 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 [LS 131.1] in
Verbindung mit § 7 des Finanzhaushaltsgesetzes vom 2. September 1979
[GS IV 193 ff.]; Hubler/Beusch, Art. 122 N. 17).
Bei der Prüfung, ob eine Gemeinde gegen die Grundsätze der
Haushaltsführung verstösst, steht dem Gemeindeamt entgegen der Auffassung der
Vorinstanz kein Ermessensspielraum zu, weil es sich dabei um eine Rechtsfrage
handelt. Hingegen hat es den Gestaltungsspielraum zu beachten, welcher den
Gemeinden gestützt auf die in Art. 85 Abs. 1 KV garantierte
Gemeindeautonomie auch im Rahmen ihres Finanzhaushalts zusteht (vgl. auch
§ 3 Abs. 1 lit. b FAG).
4.3
4.3.1
Das Gemeindeamt prüfte die Aufwendungen der Beschwerdeführerin zunächst
anhand einer Gesamtbetrachtung. Diese Prüfung nahm es aufgrund eines
Ressourcenvergleichs zwischen den Gemeinden vor. Dabei wurde für jede Gemeinde
gestützt auf die Zahlen aus dem Jahr 2013 die Ressourcenausstattung pro
Einwohner berechnet, indem die berichtigte Steuerkraft (nach
Ressourcenausgleichsbeiträgen), Erträge aus der Grundstückgewinnsteuer und
Beiträge aus dem demografischen sowie dem geografisch-topografischen
Sonderlastenausgleich kumuliert wurden. Für die Beschwerdeführerin ergab dies
bei einer berichtigten Steuerkraft von Fr. 3'318.-, einem demografischen
Sonderlastenausgleich von Fr. 387.-, einem geografisch-topografischen
Sonderlastenausgleich von Fr. 683.- und einem Grundstückgewinnsteuerertrag
von Fr. 140.- eine Ressourcenausstattung von Fr. 4'528.- pro
Einwohner, womit sie gesamtkantonal den 20. Rang belegt. Nach Auffassung
des Gemeindeamts sowie einer Mehrheit des Fachbeirats ist in diesem
Zusammenhang die Grenze für die Ressourcenabschöpfung zu berücksichtigen,
welche 10 % über dem Kantonsmittel der relativen Steuerkraft (vgl. § 14
Abs. 1 FAG) bzw. im Jahr 2013 bei einer relativen Steuerkraft von
Fr. 3'842.- pro Einwohner liegt. Um eine Gleichbehandlung von Gemeinden,
bei welchen eine Ressourcenabschöpfung erfolge, gegenüber Gemeinden, welche
Finanzausgleichsbeiträge erhielten, zu gewährleisten, sei der Beitrag für
Sonderlasten um die Differenz zwischen der Ressourcenausstattung
(Fr. 4'528.- pro Einwohner) und dem Abschöpfungsgrenzbetrag
(Fr. 3'842.- pro Einwohner) zu kürzen, was bei 908 Einwohnern im Jahr
2013 einem Betrag von insgesamt Fr. 622'888.- entspreche. Die nachfolgende
Grafik zeigt das Vorgehen des Gemeindeamts:
4.3.2
Diese Vorgehensweise überzeugt nicht. Die im Finanzausgleich vorgesehenen
Sonderlastenausgleiche tragen dem Umstand Rechnung, dass Gemeinden mit nicht
beeinflussbaren besonderen Lasten eine höhere Ressourcenausstattung benötigen
als Gemeinden ohne solche Lasten. Indem das Gemeindeamt die höhere
Ressourcenausstattung zum Anlass nimmt, um Beiträge für Sonderlasten zu kürzen,
handelt es gegen den Gesetzeszweck. Soweit das Gemeindeamt bei der
Ressourcenausstattung gar Beiträge berücksichtigt, welche der Gemeinde zuvor
für demografische und geografisch-topografische Sonderlasten zugesprochen
worden waren, kann dies im Ergebnis dazu führen, dass diese nach § 23 lit. b
FAG beim Sonderlastenausgleich nicht zu berücksichtigenden Beiträge der
Gemeinde ganz oder teilweise wieder entzogen werden. Insgesamt ist die
Vorgehensweise des Gemeindeamts damit willkürlich.
Die Argumentationsweise des Gemeindeamts vermag sodann
auch aus anderen Gründen nicht zu überzeugen. Die angewandte Abschöpfungsgrenze
für den Ressourcenausgleich beruht einzig auf einem Vergleich der relativen
Steuerkraft jeder Gemeinde, für die nur der Ertrag aus den allgemeinen Steuern
berücksichtigt wird (§ 14 in Verbindung mit § 8 lit. f und g
FAG; § 5 Abs. 1 FAV). Indem das Gemeindeamt diesem Betrag eine
Ressourcenausstattung gegenüberstellt, die zusätzlich auch noch den Ertrag aus
der Grundstückgewinnsteuer sowie die Beiträge für den demografischen und
geografisch-topografischen Sonderausgleich berücksichtigt, vergleicht sie zwei
auf unterschiedlicher Grundlage beruhende Beträge miteinander. Dieser Vergleich
ist offensichtlich untauglich, um zu prüfen, ob der Voranschlag einer Gemeinde
mit den Grundsätzen der Haushaltsführung vereinbar ist.
4.3.3
Mit seinem Vorgehen übersieht das Gemeindeamt sodann, dass mit der
Anerkennung besonderer Lasten im Umfang von Fr. 951'416.- der damit
verbundene Aufwand zugleich auch als mit den Grundsätzen der Haushaltsführung
vereinbar betrachtet wurde, weil es sich dabei um notwendige Aufwendungen
handeln muss. Zu überprüfen ist demnach nur noch, ob der übrige durch
ordentliche Steuern zu deckende Aufwandüberschuss von Fr. 1'601'865.39
(Aufwandüberschuss von Fr. 2'553'281.39 abzüglich anerkannte Sonderlasten
im Betrag von Fr. 951'416.-) mit den Grundsätzen der Haushaltsführung
vereinbar ist. Im Sinn des Vorgehens des Gemeindeamts erscheint sinnvoll, dabei
auf statistische Durchschnittswerte abzustellen (vgl. auch Hubler,
KV-Kommentar, Art. 127 N. 26), wobei der Praktikabilität sowie der
Vorhersehbarkeit für die Gemeinden Rechnung zu tragen ist. Zu berücksichtigen
ist dabei, dass es nur noch um die Prüfung von Aufgabenbereichen geht, in
welchen die Gemeinde keine Sonderlast aufweist. Weil eine Sonderlast
definitionsgemäss voraussetzt, dass im entsprechenden Aufgabenbereich
überdurchschnittliche Aufwendungen getätigt werden müssen, steht mit der
Nichtanerkennung einer Sonderlast zugleich auch fest, dass die Gemeinde die
entsprechende Aufgabe im Rahmen des kantonalen Kostendurchschnitts erfüllen
kann. In diesem Sinn ist in analoger Anwendung von § 28 Abs. 1 FAV
auf die durchschnittlichen Aufwendungen sämtlicher Gemeinden des Kantons, mit
Ausnahme der Grossstädte Zürich und Winterthur, abzustellen. Liegen die übrigen
Aufwendungen (ohne Sonderlasten) pro Kopf nicht über dem Durchschnitt aller
Gemeinden des Kantons, ist ohne gegenteilige Hinweise davon auszugehen, dass
eine Gemeinde sich auf die notwendigen Aufwendungen beschränkt. Ein
gegenteiliger Hinweis liegt etwa dann vor, wenn eine Gemeinde in diesen
Aufgabenbereichen in den vergangenen Jahren ein klar überdurchschnittliches
Wachstum aufwies und dafür keine sachlichen Gründe anführen kann. Weil es der
Gemeinde im Rahmen ihrer Autonomie grundsätzlich freisteht, welchen Aufgaben
sie grössere Priorität einräumt, ist eine Gesamtbetrachtung und nicht eine
Einzelbetrachtung für jedes Aufgabengebiet vorzunehmen. Liegen die
durchschnittlichen Aufwendungen gesamthaft über dem kantonalen Durchschnitt,
ist der Sonderlastenausgleich grundsätzlich um diesen Betrag zu kürzen, weil
von einer Gemeinde in Aufgabenbereichen ohne besondere Last erwartet werden
darf, dass ihre Aufwendungen gesamthaft nicht über dem kantonalen Mittel
liegen. Dies bedeutet nicht, dass eine Gemeinde nicht freiwillig gesamthaft
überdurchschnittliche Aufwendungen tätigen dürfte. Solches soll sie aber nicht
zu Lasten des Finanzausgleichs tun, weshalb das dadurch entstehende Defizit
entweder dem Eigenkapital zu belasten oder durch einen über dem Ausgleichssteuerfuss
liegenden Steuerfuss zu finanzieren ist.
Das Gemeindeamt wies anlässlich der Instruktionsverhandlung
darauf hin, dass Gemeinden mit Sonderlasten in der Regel auch Aufgabenbereiche
aufwiesen, welche sie mit einem unter dem kantonalen Durchschnitt liegenden
Aufwand bestreiten könnten, was es als Minderlasten bezeichnet. Bei einer für
den übrigen Aufwand allein auf Durchschnittswerte abstellenden
Betrachtungsweise würden einseitig nur die Sonder-, nicht hingegen die
Minderlasten berücksichtigt. Der Einwand des Gemeindeamts ist grundsätzlich
berechtigt. Das Gesetz sieht indes die direkte Berücksichtigung solcher Minderlasten
nicht vor; die diesbezügliche Asymmetrie ist vielmehr Folge der gesetzlichen Regelung.
Sodann ist in diesem Zusammenhang zu beachten, dass Gemeinden individuellen
Sonderlastenausgleich nur erhalten können, wenn ihr Steuerfuss dem 1,3-Fachen
des kantonalen Mittels entspricht. Es genügt mithin nicht, dass eine Gemeinde
in einzelnen Aufgabenbereichen Sonderlasten aufweist; sie darf darüber hinaus
auch nicht in der Lage sein, diese Sonderlasten mit einem gegenüber dem
kantonalen Mittel um 30 % höheren Steuer-fuss zu finanzieren. Damit wird dem
Umstand, dass viele Gemeinden Sonderlasten in einem Aufgabenbereich durch
Minderlasten in einem anderen Bereich ausgleichen können, bereits Rechnung
getragen.
4.4
Im Rahmen
einer Eventualbegründung führt das Gemeindeamt aus, dass die Beschwerdeführerin
neben den anerkannten Sonderlasten in 13 Aufgabenbereichen im Gesamtbetrag von
rund Fr. 420'000.- überdurchschnittliche Aufwendungen geltend mache,
woraus sich ebenfalls ergebe, dass sie unwirtschaftlich haushalte. Wie
vorstehend dargelegt, kann allein aus dem Umstand, dass die Aufwendungen in
einem bestimmten Aufgabenbereich überdurchschnittlich sind, noch nicht
geschlossen werden, diese verstiessen gegen die Grundsätze der
Haushaltsführung; dafür ist vielmehr eine Gesamtbetrachtung notwendig, weil es
einer Gemeinde im Rahmen der Gemeindeautonomie nicht verwehrt werden kann, in
einem einzelnen Aufgabengebiet überdurchschnittliche Aufwendungen zu tätigen,
soweit diese Aufwendungen sich noch als tragbar erweisen. Aus einer Aufstellung
des Gemeindeamts ergibt sich in diesem Zusammenhang, dass die
Beschwerdeführerin in 41 Aufgabenbereichen im Gesamtbetrag von
Fr. 432'056.- unterdurchschnittliche Aufwendungen aufweist. Lässt man die
Sonderlasten unberücksichtigt, überwiegen die Aufgabenbereiche mit
unterdurchschnittlichen Kosten um Fr. 12'417.- und weist die
Beschwerdeführerin damit ohne Sonderlasten gesamthaft unterdurchschnittliche Aufwendungen
auf; ein Verstoss gegen die Grundsätze der Haushaltsführung ist bei einem
Vergleich mit den kantonsweit durchschnittlichen Aufwendungen deshalb nicht
ersichtlich.
Weil die Beschwerdeführerin demnach nicht gegen die
Grundsätze der Haushaltsführung verstossen hat, besteht keine Grundlage, um den
anerkannten Aufwandüberschuss um Fr. 622'888.- zu kürzen.
5.
5.1
Nach dem
Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen. In teilweiser Abänderung der
Verfügung vom 29. April 2016 sowie von Dispositiv-Ziff. I des
Rekursentscheids ist der Beschwerdeführerin ein vorläufiger individueller
Sonderlastenausgleich im Betrag von insgesamt Fr. 577'552.- zuzusprechen.
Dieser Betrag ist der Beschwerdeführerin innert 30 Tagen ab Rechtskraft
dieses Urteils auszuzahlen (vgl. § 29a Abs. 1 VRG).
5.2
Im
Rekursverfahren beantragte die Beschwerdeführerin noch individuellen Sonderlastenausgleich
im Betrag von Fr. 1'239'549.-. Sie ist in jenem Verfahren nunmehr im
Betrag von Fr. 577'552.- als obsiegend zu betrachten, weshalb die
Rekurskosten neu zu 9/20 dem Beschwerdegegner und zu 11/20 der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen sind (§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).
Weil die Beschwerdeführerin im Rekursverfahren weiterhin als mehrheitlich
unterliegend zu betrachten ist, bleibt ihr eine Parteientschädigung für dieses
Verfahren verwehrt.
6.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem
Beschwerdegegner aufzuerlegen und ist dieser zu verpflichten, der
Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung
zu bezahlen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG).
7.
Zur Rechtsmittelbelehrung im nachfolgenden Dispositiv ist
Folgendes zu erläutern. Soweit das Bundesgericht der Auffassung des
Verwaltungsgerichts (vorn 1.2) folgt und das vorliegende Urteil über die
provisorische Festsetzung des individuellen Sonderlastenausgleichs im
bundesgerichtlichen Verfahren als Endentscheid qualifiziert, steht dagegen die
Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
BGG offen. Geht das Bundesgericht hingegen davon aus, es handle sich um einen
Zwischenentscheid, ist die Beschwerde nach Art. 93 Abs. 1 BGG nur
zulässig, sofern ein nicht wiedergutzumachender Nachteil droht (lit. a)
oder die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und
damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren
ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. In Abänderung der Verfügung des Gemeindeamts vom
26. April 2016 sowie von Dispositiv-Ziff. I der Verfügung der
Direktion der Justiz und des Innern vom 25. Oktober 2016 wird der
Beschwerdeführerin für das Jahr 2016 vorläufiger individueller
Sonderlastenausgleich im Betrag von Fr. 577'552.- zugesprochen; dieser
Betrag ist der Beschwerdeführerin innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses
Urteils auszuzahlen.
In
Abänderung von Dispositiv-Ziff. II der Verfügung der Direktion der Justiz
und des Innern vom 25. Oktober 2016 werden die Rekurskosten von Fr. 3'682.-
zu 11/20 der Beschwerdeführerin und zu 9/20 dem Beschwerdegegner auferlegt.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.  16'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.      140.-- Zustellkosten,
Fr.  16'140.--   Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine
Parteientschädigung von Fr. 5'000.- (zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer) zu
bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 7 Beschwerde in öffentlichrechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen
ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an…