zh_verwaltungsgericht · PB.1999.00021 · 2000-03-22 · de

Einstellung im Amt und Entlassung aus dem Dienstverhältnis | Einstellung im Amt und vorzeitige Entlassung (Kreiskommandant): Abgrenzung zwischen disziplinarischen und administrativen personalrechtlichen Massnahmen. Objektive Gründe (wie Führungsschwäche, schlechtes Arbeitsklima) überwiegen, so dass von administrativen Massnahmen auszugehen ist. Entgegennahme der Rechtsmittel als Beschwerden (E. 1d). Kein Anspruch auf öffentliche Verhandlung gestützt auf Art. 6 EMRK: Nach der neuesten Rechtsprechung der Strassburger Organe (Fall Pellegrin) sind vermögensrechtliche Ansprüche von Staatsangestellten, welche an der Staatsgewalt teilhaben, dem Wirkungskreis von Art. 6 EMRK entzogen. Dazu gehört die Funktion des Kreiskommandanten (E. 2a/b). Auch kein Anspruch gestützt auf kantonales Verfahrensrecht, nachdem Sachverhalt aus den Akten hinreichend klar ist (E. 2c). Die Einstellung im Amt und die Entlassung sind nach dem alten Personalrecht zu beurteilen und genügen den erforderlichen formalen Grundlagen (E. 3). Kriterien der Abwägung: Öffentliches Interesse und Verhältnismässigkeit (E. 4a). Öffentliches Interesse, insbes. Zumutbarkeit der Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses, bei der Entlassung (E. 4b/aa) und bei der Einstellung im Amt (E. 4 b/bb). Nach der konkreten Situation (Führungsschwäche) lagen die personalrechtlichen Massnahmen im öffentlichen Interesse (E. 4c). Verhältnismässigkeit bei der Entlassung und der Einstellung im Amt (E. 4d). Konkret erweist sich die Einstellung im Amt zur Entschärfung der damaligen angespannten Situation als verhältnismässig (E. 4e). Die Entlassung ist dagegen unverhältnismässig: Ein "Coaching" des Beschwerdeführers wurde nicht ernsthaft ins Auge gefasst, obwohl in einem internen Bericht empfohlen und Bereitschaft des Beschwerdeführers dazu vorhanden. Die markant schlechtere und fehlerhaft zustande gekommene Mitarbeiterbeurteilung liess darauf schliessen, dass der Beschwerdeführer in seiner Funktion nicht mehr erwünscht sei (E. 4f/aa und cc, 4h). Andere Umstände führen gesamthaft nicht zu einer anderen Beurteilung (angeblich: mangelnde Bereitschaft zu einer einvernehmlichen Lösung, voreilige Infos an Medien, Verletzung der Schweigepflicht, Verweigerung einer ärztlichen Untersuchung) (E. 4g).Entschädigung/Genugtuung: (1) Lohn bis zum nächstmöglichen Zeitpunkt der ordentlichen Auflösung des Dienstverhältnisses unter Anrechnung des inzwischen erzielten Ersatzeinkommens; (2) Entschädigung für Erschwerung des beruflichen Fortkommens; (3) (Ermessens-)Entschädigung/Genugtuung für Folgen der ungerechtfertigten Entlassung; insgesamt rund Fr. 65'000.- (E. 5-8).

Zürich Verwaltungsgericht 22.03.2000 PB.1999.00021
Zurich Verwaltungsgericht 22.03.2000 PB.1999.00021
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Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.1999.00021
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Geschäftsnummer:
PB.1999.00021
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 22.03.2000
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Einstellung im Amt und Entlassung aus dem Dienstverhältnis
Einstellung im Amt und vorzeitige Entlassung (Kreiskommandant):
Abgrenzung zwischen disziplinarischen und administrativen personalrechtlichen Massnahmen. Objektive Gründe (wie Führungsschwäche, schlechtes Arbeitsklima) überwiegen, so dass von administrativen Massnahmen auszugehen ist. Entgegennahme der Rechtsmittel als Beschwerden (E. 1d).
Kein Anspruch auf öffentliche Verhandlung gestützt auf Art. 6 EMRK: Nach der neuesten Rechtsprechung der Strassburger Organe (Fall Pellegrin) sind vermögensrechtliche Ansprüche von Staatsangestellten, welche an der Staatsgewalt teilhaben, dem Wirkungskreis von Art. 6 EMRK entzogen. Dazu gehört die Funktion des Kreiskommandanten (E. 2a/b). Auch kein Anspruch gestützt auf kantonales Verfahrensrecht, nachdem Sachverhalt aus den Akten hinreichend klar ist (E. 2c).
Die Einstellung im Amt und die Entlassung sind nach dem alten Personalrecht zu beurteilen und genügen den erforderlichen formalen Grundlagen (E. 3).
Kriterien der Abwägung: Öffentliches Interesse und Verhältnismässigkeit (E. 4a).
Öffentliches Interesse, insbes. Zumutbarkeit der Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses, bei der Entlassung (E. 4b/aa) und bei der Einstellung im Amt (E. 4 b/bb). Nach der konkreten Situation (Führungsschwäche) lagen die personalrechtlichen Massnahmen im öffentlichen Interesse (E. 4c).
Verhältnismässigkeit bei der Entlassung und der Einstellung im Amt (E. 4d). Konkret erweist sich die Einstellung im Amt zur Entschärfung der damaligen angespannten Situation als verhältnismässig (E. 4e). Die Entlassung ist dagegen unverhältnismässig: Ein "Coaching" des Beschwerdeführers wurde nicht ernsthaft ins Auge gefasst, obwohl in einem internen Bericht empfohlen und Bereitschaft des Beschwerdeführers dazu vorhanden. Die markant schlechtere und fehlerhaft zustande gekommene Mitarbeiterbeurteilung liess darauf schliessen, dass der Beschwerdeführer in seiner Funktion nicht mehr erwünscht sei (E. 4f/aa und cc, 4h).
Andere Umstände führen gesamthaft nicht zu einer anderen Beurteilung (angeblich: mangelnde Bereitschaft zu einer einvernehmlichen Lösung, voreilige Infos an Medien, Verletzung der Schweigepflicht, Verweigerung einer ärztlichen Untersuchung) (E. 4g).
Entschädigung/Genugtuung: (1) Lohn bis zum nächstmöglichen Zeitpunkt der ordentlichen Auflösung des Dienstverhältnisses unter Anrechnung des inzwischen erzielten Ersatzeinkommens; (2) Entschädigung für Erschwerung des beruflichen Fortkommens; (3) (Ermessens-)Entschädigung/Genugtuung für Folgen der ungerechtfertigten Entlassung; insgesamt rund Fr. 65'000.- (E. 5-8).
Stichworte:
ADMINISTRATIV
BEENDIGUNG DES DIENSTVERHÄLTNISSES
DISZIPLINARISCH
EINSTELLUNG IM AMT
ENTLASSUNG (ARBEITSRECHT)
MITARBEITERBEURTEILUNG
ÖFFENTLICHE VERHANDLUNG
ÖFFENTLICHES INTERESSE
ÜBRIGES ÖFFENTLICHES DIENSTRECHT
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
Rechtsnormen:
§ 4 lit. II BeamtenV
§ 4 lit. III BeamtenV
Art. 6 lit. I EMRK
Art. 12 KV
Art. 337 lit. c OR
§ 57 lit. IV PG
§ 59 lit. I VRG
§ 74 VRG
§ 76 VRG
§ 80 lit. II VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I. X. arbeitete seit 1984 in den
Diensten des Kantons Zürich. Auf den 1. April 1989 wählte ihn der
Regierungsrat zum Kommandanten eines Militärkreises. In dieser Funktion wurde
er 1991 und 1996 jeweils wiedergewählt, im Jahre 1996 im Hinblick auf das damals
in Vorbereitung stehende neue Personalgesetz unter dem Vor­behalt einer
Änderung des Endtermins der Amtsdauer. Als Chef des Kreiskommandos unterstanden
ihm im Jahre 1997 acht Mitarbeiter. Am 29. April 1998 wurde X. in der
Mitarbeiterbeur­teilung gegenüber der letzten Qualifikation "sehr
gut" auf die Beurteilung "teilweise ge­nü­gend" herabgestuft. In
der Folge liess die Militärdirek­tion (heute Direktion für Sicherheit und
Soziales; nachfolgend: Direktion) durch lic.phil. D. die Personal‑
und Führungssi­tua­tion auf dem Kreiskommando ab­klären. Am 4. Juni 1998
erstattete D. seinen Bericht. Am 24. Juni 1998 gab die Di­rektion beim Institut
I. eine psychologische Eignungs­untersuchung über X. in Auftrag. Nach mehreren
Tests und Interviews wurde am 12. August 1998 durch das Institut I. Bericht
erstattet.
Anlässlich eines Gesprächs vom 24.
September 1998 wurde X. mit so­fortiger Wir­kung in den Dienstverrichtungen
eingestellt; gleichzeitig wurde eine vertrau­ensärztliche Un­tersuchung
angeordnet. In der Begründung der Verfügung wurden X. gravierende Füh­rungs‑
und Kommunikationsprobleme vorgeworfen. Zudem habe er sich innerhalb und aus­serhalb
des Amtsbetriebs über die Behandlung durch seine Vorge­setzten beschwert; in
diesem Zusammenhang seien persönliche Probleme verbunden mit Wahrnehmungsstö­run­gen
erkennbar geworden. Mit Fax vom 24. September 1998 teilte die Direktion der
Presse die Einstellung von X. mit und fügte bei, aus Gründen des Persön­lichkeitsschutzes
würden keine weiteren Auskünfte erteilt. Am 25. September 1998 ver­schickte X.
der Presse eben­falls einen Fax, worin er seine Sicht der Dinge darlegte. Die
von der Direktion angeordnete vertrauensärztliche Untersuchung lehnte X. mit
Schreiben vom 30. September 1998 ab. In­des liess er sich durch Dr.med. A.
ärzt­lich untersuchen; diese Untersuchung ergab zusam­mengefasst das Bild einer
psychisch ge­sunden Persönlichkeit. Am 7. Oktober 1998 setzten sich
diverse Personen aus dem lokalen Raum im Rahmen eines offenen Briefes für X.
ein. Am 8. Oktober 1998 rea­gierte die Direktion mit einer
Pressemitteilung, worin Drittper­so­nen darauf hingewiesen wur­den, sie könnten
X. um volle Akteneinsicht angehen, verwei­gerte X. al­lerdings, ihn bezüglich
der Suspendierung von der Schweigepflicht zu entbin­den. Neben einigen weiteren
Medienberichten meldete ein lokaler Radiosender am 3. Fe­bru­ar 1999, die
Suspen­dierung von X. sei unter anderem mit "Wahrnehmungsstörungen"
und persönlichen Pro­blemen begründet worden. Ein Presseerzeugnis etwa
veröffentlichte am 15. April 1999 einen Artikel über die Vorfälle, worin auch
X. Stellung bezog.
Mit Verfügung vom 28. April 1999
löste die Direktion das Dienstverhältnis mit X. aus wichtigen Gründen und unter
Einstellung der Lohnzahlungen per 30. Juni 1999 auf. Gleichzeitig sprach sie
gegenüber X. ein formelles Hausverbot für die Büroräumlichkeiten aus und
verpflichtete ihn, seine privaten Akten und Effekten unter Auf­sicht aus dem
Kreis­kommando zu entfernen und die dienstlichen Akten abzugeben.
II. X. rekurrierte sowohl gegen
die sofortige Einstellung in seinen Dienst­verrich­tungen wie auch gegen die
vorzeitige Entlassung an den Regierungsrat. Im ersten Rekurs­verfahren
verlangte er die sofortige Wiedereinsetzung in seine Funktionen als Kreiskom­mandant.
Im zweiten Rekursverfahren ersuchte er unter anderem um Aufhebung der Ent­lassungsverfügung.
Für den Eventualfall der Auflösung des Dienstver­hältnisses stellte er weitere
Anträge, teilweise vermögensrechtlicher Natur. Als angemessen betrachtete er
die Auszahlung einer Entschädigung in der Höhe von 28 Monatslöhnen.
Der Regierungsrat wies die beiden
Rekurse am 3. März 1999 (Rekursentscheid I) bzw. 14. Juli 1999
(Rekursentscheid II) ab, soweit sie nicht als gegenstandslos geworden
erledigt wurden.
Die Einstellungsverfügung vom 24.
September 1998 schützte der Regierungsrat im Wesentlichen mit der Begründung,
es könne der Direktion angesichts der nachhaltigen Störung des
Vertrauensverhältnisses zwischen den Parteien nach Treu und Glauben nicht
zugemutet werden, X. wieder in das Amt einzusetzen. Er verwies dazu
insbesondere dar­auf, dass es X. nicht gelungen sei, die Personalprobleme auf
seinem Amt zu lö­sen, sowie auf die Beurteilung von X. im Bericht von D.. Die
Freistellung von X. kön­ne zu einer Ver­besserung des Arbeitsklimas auf der
Amtsstelle beitragen und liege da­her im öffentlichen Interesse. Beim Entscheid
der Direktion handle es sich um eine ver­hält­nismässige und si­tuationsadäquate
Administrativmassnahme.
Im Entlassungsverfahren stellte
der Regierungsrat zunächst fest, die vorzeitige Auf­lösung des
Dienstverhältnisses sei in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden. Insbe­son­dere
sei dem Rekurrenten ausreichend Gelegenheit geboten worden, sich zu allen we­sent­lichen
Gesichtspunkten des massgeblichen Sachverhalts zu äussern. Im Übrigen sei die
Direktion funktional zuständig gewesen für die Entlassung. In materieller
Hinsicht verwies die Vorinstanz zur Begründung der Entlassung auf ein
nachhaltig gestörtes Vertrauensver­hältnis zwischen X. und der Direktion bzw.
seinem Vorgesetzten. Weiter stellte der Regie­rungsrat Anzeichen von
Überforderung sowie erhebliche Führungs‑ und Kommunika­tions­mängel fest.
Sodann warf der Regierungsrat dem X. vor, im Zusam­menhang mit seiner Ein­stellung
mehrfach gegen die ihm obliegende Treue‑ und Schweige­pflicht verstossen
zu haben. Damit könne der Rekurrent ungeachtet eines allenfalls auch nicht in
allen Punkten einwandfreien Verhaltens der Direktion nicht für sich in Anspruch
nehmen, keinerlei Ver­antwortung im Sinne eines Verschuldens an der für beide
Seiten be­lastenden, zunehmen­den Zerstörung der gemeinsamen Vertrauensbasis zu
tragen. Zudem habe er die ihm über­tragenen Aufgaben im Jahr 1998 nur noch
mangelhaft bzw. mit Ver­zögerung erledigt. Der Regierungsrat wirft X.
schliesslich vor, die angeordnete vertrauensärztliche Untersuchung verweigert
und es dadurch der Direktion verunmöglicht zu haben, eine auch für sie zumut­bare
Lösung zu unterbreiten. Aus all diesen Gründen konn­te es nach Meinung des
Regie­rungsrats der Direktion nicht mehr zugemutet werden, das Dienstverhältnis
noch bis zum nächsten ordentlichen Kündigungstermin aufrechtzuer­halten. Die
Zahlung einer Entschä­di­gung lehnte der Regierungsrat mit dem Hinweis darauf
ab, dass die Entlassung durch Ei­gen­schaften bzw. das Verhalten des
Rekurrenten (mit‑)ver­ursacht worden sei.
III. X. gelangte gegen beide
Rekursentscheide fristgerecht ans Verwal­tungsge­richt, nämlich mit Beschwerde
vom 15. April 1999 und mit Rekurs (evt. Be­schwer­de) vom 20. September 1999.
A. Mit der Beschwerde vom 15.
April 1999 (Beschwerde I) stellte er neben dem Begehren um Durchführung
einer öffentlichen Verhandlung folgende Anträge:
"2.     Der
angefochtene Beschluss sei aufzuheben und es sei die Angelegenheit zur
Neubeurteilung an den Regierungsrat zurückzuweisen.
3.      Eventuell,
für den Fall einer Abweisung des Rekursantrages Ziffer 2:
Die von der Militärdirektion mit Verfügung vom 24. September 1998
angeord­nete sofortige Einstellung in den Dienstverrichtungen und der diese
Anordnung schützende Beschluss des Regierungsrates vom 3. März 1999 seien
aufzuhe­ben.
....
4.      Die
von der Militärdirektion mit Verfügung vom 24. September 1998 angeord­nete
Untersuchung durch einen Vertrauensarzt der Beamtenversicherungskasse und der
diese Anordnung schützende Beschluss des Regierungsrates vom 3. März 1999
seien aufzuheben.
....
5.      Dem
Beschwerdeführer seien für das vorliegende Beschwerde‑ und das Re­kurs­verfahren
vor Regierungsrat angemessene Umtriebsentschädigungen zuzu­sprechen."
In der Begründung stellte sich der
Beschwerdeführer zunächst auf den Stand­punkt, der Regierungsrat habe
verschiedene Fragen zu Unrecht unbeantwortet gelassen und sich mit der
Feststellung begnügt, die Fortsetzung des Dienstverhältnisses erscheine zurzeit
für beide Parteien als unzumutbar. Damit sei die Vorinstanz in unzulässiger
Weise vom Streitgegenstand abgewichen. Weiter rügt der Beschwerdeführer das
Abstellen auf den Be­richt von D.. Dieser sei unter Verletzung der
elementarsten Verfahrens‑ und Verteidi­gungs­rechte des Beschwerdeführers
zustande gekommen. Sodann beanstandet er die An­ordnung einer
vertrauensärztlichen Untersuchung. Dafür habe kein Grund bestanden. Mate­riell
ver­weist der Beschwerdeführer auf eine "krasse Entgleisung" des
damaligen Generalsekretärs, welcher ihm im Frühjahr 1998 Wahrnehmungsstörungen
vorgeworfen habe. Of­fenbar habe der Generalsekretär zum Beschwerdeführer ein
gestörtes Verhältnis gehabt. Die Direk­tions­vorsteherin habe sich in dieser
Situation hinter den Generalsekretär gestellt und das von diesem ab anfangs
1998 gegen den Beschwerdeführer gerichtete Kesseltreiben ge­deckt. Der
Generalsekretär habe im Frühjahr 1998 verschiedene Gespräche mit Angestell­ten
des Kreiskommandos geführt, den Beschwerdeführer aber nicht darüber orientiert.
Erst anlässlich seiner Beurteilung vom 29. April 1998 habe er ihn mit Vorwürfen
der Mit­arbei­ter konfrontiert. Der Generalsekretär habe es unterlassen, die
Vorwürfe der Mitarbeiter kri­tisch zu hinterfragen und zu verifizieren. Die
Direktion habe in der Folge keine Lösung der Si­tuation mit einer
Weiterbeschäftigung des Beschwerdeführers gesucht; dies obschon im Be­richt des
Instituts I. festgehalten wurde, der Beschwerdeführer sei sehr motiviert zur
konstruktiven Lösungssuche und Mitarbeit. Somit hat nach Auffassung des
Beschwerdeführers der Kan­ton Zürich als Arbeitgeber wesentlich zu einer
Störung des Vertrauensverhältnisses beige­tragen. Wenn heute eine
Vertrauenskrise bestehe, dann sei dies einseitig der Direktion und ihrem
ehemaligen Generalsekretär anzulasten. Vor diesem Hintergrund könne sich der Ar­beitgeber
für Sanktionen nicht auf eben dieses gestörte Vertrauensverhältnis berufen. Er
sel­ber habe dagegen im Suspendierungsverfahren adäquat reagiert und sich
absolut kor­rekt verhalten. Mit seiner Freistellung habe zudem keine
Verbesserung des Arbeitsklimas auf dem Kreiskommando erreicht werden können.
Die sofortige Einstellung sei somit we­der als verhältnismässig noch
situationsadäquat zu beurteilen.
Die Staatskanzlei und die
Direktion ersuchten im Hinblick auf die bereits verfügte Entlassung von X.
zunächst um Sistierung des Verfahrens. Diesen Anträgen entsprach das
Verwaltungsgericht mit Präsidialverfügung vom 19. Mai 1999.
B. Mit der Eingabe vom 20.
September 1999 (Beschwerde II) stellte der Be­schwer­deführer neben
formellen folgende materielle Anträge:
"4.     Es
sei festzustellen, dass die von der Direktion für Soziales und Sicherheit am
28. April 1999 verfügte Entlassung per 30. Juni 1999 nicht gerechtfertigt ist.
5.      Der
Staat Zürich sei zu verpflichten, dem Rekurrenten eine Entschädigung von netto
Fr. 347'923.90 zu zahlen und auf dem Betrag von Fr. 35'023.50 die
übli­chen Sozialab­ga­ben und Pensionskassenbeiträge zu entrichten.
6.      Dem
Rekurrenten sei für das Rekursverfahren vor Regierungsrat und für das
vorliegende Rekursverfahren eine angemessene Parteientschädigung zuzuspre­chen."
In formeller Hinsicht wirft der
Beschwerdeführer dem Regierungsrat zunächst vor, dieser sei zu Unrecht von
einer administrativen Entlassung ausgegangen; indessen sei die Entlassung
klarerweise disziplinarischer Natur gewesen. Im Hauptstandpunkt legt er deshalb
Disziplinarrekurs ein. Sodann macht er wiederum geltend, der Bericht von D. sei
infolge Verletzung der Parteirechte unverwertbar.
Zur materiellen Begründung
verweist der Beschwerdeführer zunächst auf seinen Werdegang, seine
Beförderungen sowie auf seine Wertschätzung und Leistungen innerhalb und
ausserhalb der Militärdirektion. Zu Schwierigkeiten am Arbeitsplatz sei es erst
ab Mit­te 1997 gekommen, als Y. zunehmend zu intrigieren begonnen habe. Dies
habe zu einer Verschlechterung des Arbeitsklimas im 9‑köpfigen Team des
Kreis­kom­mandos geführt, weshalb er sich gezwungen gesehen habe, auf den
1. Januar 1998 die Versetzung von Y. zu veranlassen. Leider habe diese
Versetzung nicht zu ei­ner Beruhigung geführt, zumal andere Mitarbeiter be­reits
zuvor von Y. gegen den Beschwerdeführer eingenommen worden seien. Ge­stützt auf
Besprechungen mit den betroffenen Personen habe der Ge­ne­ralsekretär den Be­schwerdeführer
am 29. April 1998 mit massiven Vorwürfen überschüttet und in der ver­nichtenden
Mitarbeiterbeurteilung von "sehr gut" auf "teilweise
genügend" herabgestuft. Entgegen den Empfehlungen im Bericht des Instituts
I. habe die Vorsteherin der Direktion ein Coaching als unpraktikabel abgelehnt
und dem Beschwerdeführer nahe ge­legt, von sich aus zu kündigen. Zu Unrecht
habe die Direktion sodann eine vertrauens­ärztliche Untersu­chung angeordnet.
Triftige Gründe dafür hätten nicht vorgelegen. Insbe­sondere bestünden keine
Anzeichen für den vom Generalsekretär geäusserten Verdacht auf Wahr­nehmungs­störungen.
Mit seiner Suspendierung habe sich das Klima auf dem Kreis­kommando auch nicht
verbessert, sondern negativ entwickelt. Dies habe zu mehreren Kündigungen
geführt. Bezüglich des Vorwurfs, er habe die Öffentlichkeit infor­miert,
verweist der Beschwerde­führer auf die Medienmitteilungen der Direktion. Er
selbst habe darauf adäquat reagiert, wie sich dies auch aus der Begutachtung
von Dr. A. er­gebe. Irgendeine Unwahrheit habe er nicht gesagt. Wenn heute
eine Vertrauenskrise be­ste­he, so sei dies einseitig der Direktion und ihrem
ehemaligen Generalsekretär anzu­lasten. Schliesslich wendet sich der Beschwer­deführer
gegen die beiden Vorwürfe säumi­ger Amtsführung betreffend das Jahr 1998.
In rechtlicher Hinsicht weist der
Beschwerdeführer darauf hin, dass eine Zerstö­rung des Vertrauensverhältnisses
nur von demjenigen als Anlass zur Kündigung aus wich­tigem Grund genommen
werden könne, welcher die Umstände, die ausschliesslich oder doch hauptsächlich
zur Störung des Vertrauensverhältnisses beigetragen hätten, nicht selbst
gesetzt habe. Die Entlassung sei somit nicht gerechtfertigt gewesen. Ausgehend
von einem erstmöglichen Kündigungstermin per 31. Januar 2000 verlangt er
zunächst die Auszahlung eines Betrages, wie er ihn bis zu diesem Zeitpunkt
unter Anrechnung des ab 1. Oktober 1999 an der neuen Arbeitsstelle
erzielten Salärs verdient hätte.
Unter Hinweis auf die behauptete
Unrechtmässigkeit von Einstellung und Entlas­sung an sich sowie angesichts der
Begleitumstände verlangt der Beschwerdeführer sodann Schadenersatz und
Genugtuung wegen Verletzung in seinen persönlichen Verhältnissen. Insbesondere
die aufgrund der Informationspraxis der Direktion in der Öffentlichkeit kol­portierten
Mutmassungen und Verdächtigungen würden ihm das berufliche Fortkommen auf Dauer
erschweren. Es sei davon auszugehen, dass er bei einer Auflösung des Dienst­verhältnisses
unter normalen Umständen in der Lage gewesen wäre, mindestens eine gleich
besoldete Stelle zu finden. Bis zu seiner Pensionierung hätte er deshalb
Fr. ..... mehr ver­die­nen können, was er als Schaden geltend macht. Als
Genugtuung hält der Beschwerde­füh­rer angesichts der Schwere der
Persönlichkeitsverletzung mindestens Fr. 20'000.‑ für angemessen.
C. Am 24. September 1999 nahm das
Gericht das sistierte Verfahren wieder auf, vereinigte die beiden Verfahren und
setzte Frist an zur Beschwerdeantwort bzw. Ver­nehm­lassung.
Die Direktion verwies mit der
Beschwerdeantwort vom 25. Oktober 1999 im We­sentlichen auf ihre Ausführungen
im Rekursverfahren. Nach Meinung der Direktion hat der Beschwerdeführer vor
seiner Einstellung in den Dienstverrichtungen in klarer Weise eine
Führungsunfähigkeit dokumentiert, welche es nicht mehr zugelassen habe, ihm die
Füh­rung von Mitarbeitern anzuvertrauen. Er habe mit seinem Führungsstil im
Kreiskommando ein inakzeptables Klima des Misstrauens geschaffen, das jede
zeitgemässe selbständige Tä­tigkeit verunmöglicht habe. Dies werde insbesondere
bestätigt durch die Fragenkataloge, welche der Beschwerdeführer im Frühjahr
1998 an seine Mitarbeiter verfasst habe; diese zeugten in beinahe unglaublicher
Weise von Misstrauen, Kleinlichkeit und fehlendem Über­blick. Weiter wirft die
Direktion dem Beschwerdeführer vor, er habe bei seinem Ver­halten gegenüber der
Öffentlichkeit und in den Medien jede Loyalität gegenüber der vorge­setzten
Stelle vermissen lassen. Damit habe er jede noch vorhandene Vertrauensgrundlage
zur vorgesetzten Stelle schuldhaft zerstört. Ferner verweist die Direktion auf
Pflichtver­säum­nisse des Beschwerdeführers. Sie beantragt, das Verfahren
betreffend Einstellung in den Dienstverrichtungen abzuschreiben, eventualiter
ersucht sie um Beschwerdeabwei­sung. Ebenfalls Abweisung beantragt sie
bezüglich der Beschwerde über die Auflösung des Dienstverhältnisses.
Für die Vorinstanz liess die
Staatskanzlei am 26. Oktober 1999 die Abweisung der Beschwerden beantragen,
soweit sie nicht gegenstandslos seien.
Soweit erforderlich, ist auf die
weiteren Parteivorbringen zurückzukommen.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Mit der Personalbeschwerde
können unter anderem erstinstanzliche Rekurs­entscheide über personalrechtliche
Anordnungen angefochten werden (§ 74 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997, VRG). Unzulässig ist die Beschwerde in
Disziplinarsachen (§ 74 Abs. 2 VRG). Gegen erstinstanzliche Rekurs­entscheide
über Disziplinarmassnahmen steht dagegen der Disziplinarrekurs offen (§ 76
VRG). Im Klageverfahren beurteilt das Verwaltungsgericht als einzige Instanz
vermögens­rechtliche Streitigkeiten aus dem öffentlichen Dienstverhältnis,
einschliesslich Schadener­satzforderungen, soweit nicht das Beschwerde‑
oder Disziplinarrekursverfahren offen steht (§ 79 VRG). Hält das
Verwaltungsgericht eine Einstellung im Amt oder eine vorzeitige Ent­lassung für
nicht gerechtfertigt, stellt es dies fest und bestimmt die Entschädigung, wel­che
das Gemeinwesen zu entrichten hat (§ 80 Abs. 2 VRG).
b) Diese gesetzlichen Grundlagen
machen deutlich, dass das Verwaltungsgericht für die vom Beschwerdeführer
geltend gemachten finanziellen Ansprüche grundsätzlich zuständig ist. Ebenso
ist über das Feststellungsbegehren gemäss Beschwerde II zu befin­den.
Mit der Beschwerde vom 15. April
1999 verlangte der Beschwerdeführer indes zur Hauptsache die Aufhebung der
angeordneten Einstellung in seinem Amt. Zur Aufhe­bung einer verfügten
Einstellung ist das Verwaltungsgericht nicht befugt (§ 80 Abs. 2 VRG
e contrario). Somit kann auf die Hauptanträge gemäss Beschwerde I von
vornherein nicht eingetreten werden. Allerdings ist für die Beurteilung der mit
der zweiten Beschwerde ge­stellten Schadenersatz‑ und
Genugtuungsansprüche auch die Frage nach der Rechtmässig­keit der Einstellung
im Amt zu prüfen.
c) Bezüglich der Abgrenzung
zwischen personalrechtlichem Anfechtungs‑ und Klageverfahren wird in der
Lehre mit Recht die Meinung vertreten, zumindest in jenen Fäl­len, in denen
neben anderen, ohnehin im Anfechtungsverfahren zu behandelnden An­sprü­chen
zusätzlich gestützt auf das Haftungsgesetz vom 14. September 1969 der Ersatz
wei­te­ren Schadens oder Genugtuung verlangt wird, sei auch über diese
haftungsrechtlichen An­sprüche im Anfechtungsverfahren zu entscheiden (Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz,
2. A., Zürich 1999, § 79 N. 3; Andreas Keiser, Rechtsschutz im
öffentlichen Personalrecht nach dem revidierten Ver­waltungs­rechts­pflegegesetz
des Kantons Zürich, in: ZBl 99/1998, S. 193 ff., 220). Auch die haf­tungs­rechtlich
begründeten Begehren des Beschwerdeführers sind somit entsprechend sei­nem
Willen im vorliegenden Anfechtungsverfahren entgegenzunehmen und zu beurtei­len.
d) Der Beschwerdeführer macht
sodann geltend, die vorzeitige Entlassung sei dis­ziplinarischer und nicht
administrativer Natur, weshalb er sein am 20. September 1999 ein­gelegtes
Rechtsmittel gegen die Entlassung als "Rekurs (evt. Beschwerde)"
bezeichnet.
Allgemein ist eine Massnahme
disziplinarischer Art, wenn sie wegen schuldhaften rechts­widrigen Verhaltens
des Betroffenen verfügt wird. Die Administrativmassnahme setzt dagegen kein
Verschulden voraus und kann vorab wegen mangelnder Eignung, fach­lichen
Unvermögens oder Untragbarkeit des Amtsinhabers erfolgen bzw. allgemein durch
Eigenschaften oder ein Verhalten verursacht sein, die dem Entlassenen
zuzurechnen sind (VGr, 3. März 1997, ZBl 98/1997 S. 563 ff., 566;
Kölz/Bosshard/Röhl, § 76 N. 7 f., mit Hinweisen). Die Abgrenzung
zwischen administrativer und disziplinarischer Entlassung beur­teilt sich
mithin insbesondere danach, ob ein Schuldvorwurf erhoben werden kann oder nicht
(Tomas Poledna, Disziplinarische und administrative Entlassung von Beamten ‑
vom Sinn und Unsinn einer Unterscheidung, in: ZBl 96/1995, S. 49 ff.,
52 f.). Insoweit strebt die dis­zi­plinarische Entlassung einen Erziehungs‑
und Reinigungszweck an, während die admini­stra­tive Entlassung die Auflösung
von dem Gemeinwesen unzumutbaren Dienst­ver­hältnis­sen ermöglichen soll
(Poledna, S. 61).
Der Regierungsrat hat die
Entlassung als Administrativmassnahme qualifiziert. Die­se Qualifikation kann
allerdings nicht allein massgeblich sein. Knüpft nämlich die Ent­lassung des
Bediensteten ausschliesslich an ein schuldhaftes Verhalten an, wird grund­sätz­lich
nur die disziplinarische Entlassung als zulässig erachtet. Der Betroffene darf
des­halb nicht dadurch um den disziplinarischen Rechtsschutz gebracht werden,
dass eine Ent­las­sung als Administrativmassnahme bezeichnet wird, wirkliches
Motiv jedoch ein diszi­pli­na­risch relevantes Verhalten bildet. Werden neben
Vorwürfen, die allenfalls eine diszi­plina­ri­sche Entlassung rechtfertigen
würden, zugleich solche erhoben, die mangels Ver­schuldens zu einer
administrativen Entlassung führen können, so wird die Möglichkeit einer admi­ni­strativen
Entlassung nicht eingeschränkt, zumindest, wenn Letztere für sich allein
genügen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 76 N. 8).
Die im Wesentlichen bereits
aufgeführten Entscheidgründe der Vorinstanz ma­chen deutlich, dass sie die Entlassung
nicht nur formal, sondern auch materiell als Admini­strativmassnahme geschützt
hat. Mit den Hinweisen auf Führungs‑ und Kommunikations­schwächen, auf
das schlechte Arbeitsklima auf dem Kreiskommando, auf die markant schlechtere
Mitarbeiterbeurteilung von 1998 und auf die Beurteilung im Bericht von D. hat
der Regierungsrat den Beschwerdeführer offensichtlich als ungeeignet zur
Fortführung sei­ner Tätigkeit erachtet. Diese Qualifikation und das mangelnde
Vertrauen zwischen dem Be­schwerdeführer und dem Generalsekretär ‑ also
verschuldensunabhängige Gründe ‑ hat der Regierungsrat als wichtige
Grundlagen für die Entlassung genommen. Wenn im Zu­sam­menhang mit der Reaktion
des Beschwerdeführers auf seine Einstellung auch Vor­wür­fe im
disziplinarischen Bereich erhoben wurden (Verletzungen der Treue‑ und
Schwei­ge­pflicht), so überwiegen in der Argumentation insgesamt doch eindeutig
die objektiven Ent­lassungsgründe. Entsprechend der Meinung des Regierungsrats
ist von einer admini­strati­ven Entlassung auszugehen. Damit erübrigen sich
Ausführungen zu den Vorbringen des Beschwerdeführers, mit welchen er die
funktionelle Zuständigkeit der Direktion für eine disziplinarische Entlassung
bestreitet, und ist die Eingabe vom 20. September 1999 eben­falls als Beschwerde
im Sinn von § 74 VRG entgegenzunehmen.
2. a) Gemäss Art. 6
Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) hat jedermann
Anspruch darauf, dass seine Sache in billiger Weise öffentlich von einem
Gericht gehört wird, das über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen zu
entschei­den hat. Nach der Praxis der Konventionsorgane und des Bundesgerichts
sind Streitigkei­ten aus dem öffentlichen Dienstverhältnis weitgehend nicht
zivilrechtlicher Natur und in­soweit dem Anwendungsbereich von Art. 6
Abs. 1 EMRK entzogen. Das gilt namentlich für die Begründung des
Dienstverhältnisses, für Lohneinstufungen und Beförderungen so­wie für die
Beendigung des Dienstverhältnisses. Demgegenüber können Streitigkeiten über
vermögensrechtliche Ansprüche aus dem Dienstverhältnis zivilrechtlicher Natur
sein (BGr, 11. Juli 1997, ZBl 99/1998, S. 226 ff., S. 228, mit
zahlreichen Hinweisen). Zusammenfas­send hielt das Bundesgericht die
Verfahrensgarantien von Art. 6 Abs. 1 EMRK für an­wend­bar, wenn ein
öffentlicher Angestellter eine unmittelbare Forderung auf Geldzahlung gegen den
Staat hat. Als massgeblich erachtete das Gericht dabei das Kriterium, ob sich
das Gemeinwesen seinem Angestellten gegenüber in einer anderen Lage als ein
Arbeitge­ber in einem privatrechtlichen Verhältnis befinde (BGr, 11. Juli 1997,
ZBl 99/1998 S. 229).
In einem neuen Entscheid hat der
Europäische Gerichtshof für Menschenrechte schliesslich eine klare Grenze
gezogen (Europäischer Gerichtshof, 8. Dezember 1999, Pel­legrin c.
Frankreich, einsehbar über
www.dhcour.coe.fr
, Seite "Arrêts et
décisions"; neues­tens auch vom Bundesgericht übernommen: BGE vom
7. Februar 2000, 1P.529/1999, E. 2b): Dem Wirkungskreis von
Art. 6 Abs. 1 EMRK sind die vermögensrechtlichen An­sprüche
derjenigen Staatsangestellten entzogen, welche an der Staatsgewalt teilhaben
und Funktionen ausüben, die im allgemeinen Interesse des Staates oder anderer
öffentlicher Körperschaften liegen (E. 66 und 67). Dazu gehören etwa die
Angehörigen des Militärs, der Polizei und anderer Ordnungskräfte, der
Steuerverwaltung oder der Diplomatie (E. 40 und 66). Nur Streitigkeiten
über Pensionsansprüche verbleiben auch bezüglich dieser Per­sonengruppen im
Geltungsbereich von Art. 6 Abs. 1 EMRK. Weil das besondere Vertrau­ens‑
und Loyalitätsverhältnis zum Staat mit der Pensionierung erlischt, befinden
sich die Angehörigen einer solchen Personengruppe dann in einer vergleichbaren
Situation wie die privatrechtlichen Arbeitnehmer (E. 67).
b) Der Beschwerdeführer war als
Kommandant eines Militärkreises tä­tig. Die Kreiskommandanten sind gemäss
Art. 121 des eidgenössischen Militärgesetzes vom 3. Fe­bruar 1995 für
den Verkehr mit den Wehrpflichtigen und die Bearbeitung der Kontroll­da­ten
zuständig. Damit übte er als Teil der kantonalen Militärverwaltung eine lei­tende
staat­liche Funktion aus, die angesichts des besonderen Vertrauensverhältnisses
zum Staat mit privatrechtlichen Arbeitsverhältnissen nicht vergleichbar ist.
Sämtliche vom Beschwerdeführer
geltend gemachten Forderungen stehen im Zu­sammenhang mit der Einstellung im
Amt bzw. der vorzeitigen Auflösung des Dienstver­hältnisses. Es kann keine Rede
davon sein, der Kanton Zürich habe sich gegenüber dem Be­schwerdeführer in
derselben Lage befunden wie ein Arbeitgeber in einem privatrechtli­chen
Verhältnis. Zum einen war der Beschwerdeführer in der Funktion als Beamter auf
Amtsdauer gewählt, weshalb auf das Dienstverhältnis zivilrechtliche
Bestimmungen nur  teilweise und mittelbar zur Anwendung gelangen. Zudem befand
sich der Kanton gerade auch mit Bezug auf die gerügte Art und Weise der
Entlassung nicht in derselben Lage wie ein privater Arbeitgeber. Zunächst ist
die Einstellung im Amt eine spezifisch öffent­lich­rechtliche Regelung. Aber
auch im Bereich der gerügten Informationspraxis befand sich der Kanton in einer
anderen Situation als ein privater Arbeitgeber: Als Behördemit­glieder bzw.
Beamte befanden sich die Vorgesetzten des Beschwerdeführers vielmehr im Span­nungsfeld
zwischen der Pflicht zur Verschwiegenheit einerseits und dem Informa­tionsbe­dürfnis
der Bevölkerung anderseits. So unterstehen die Vorgänge in der Verwaltung grund­sätzlich
der Geheimhaltung. Über interne Vorgänge ist jedoch dann zu informieren, wenn
der betreffende Gegenstand von allgemeinem Interesse ist und keine überwiegenden
Inter­essen des Staates oder Privater entgegenstehen (BGE 107 Ia 304
E. 4b).
Vor diesem Hintergrund kann sich
der Beschwerdeführer weder in Anwendung der neusten Praxis des Europäischen
Gerichtshofs noch unter Beachtung der bisherigen bundesgerichtlichen Erwägungen
auf die für zivilrechtliche Streitigkeiten geltenden Ver­fahrensgarantien von
Art. 6 Abs. 1 EMRK berufen.
c) Massgeblich für die Frage nach
öffentlicher Anhörung ist somit allein das kan­tonale Verfahrensrecht. Im
Anfechtungsverfahren, wie es der Beschwerdeführer für sämtli­che Forderungen
eingeschlagen hat, ist die Anordnung einer mündlichen Verhandlung dem Ermessen
des Gerichts überlassen (§ 59 Abs. 1 in Verbindung mit § 80c
VRG; Kölz/Boss­hart/Röhl, § 59 N. 1). Anlass für die Ansetzung einer
mündlichen Verhandlung besteht nur dort, wo die Akten nach durchgeführtem
Schriftenwechsel keine hinreichende Entschei­dungs­grundlage bieten
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 59 N. 3). Davon kann im hier zu beurtei­len­den
Fall keine Rede sein. Der Beschwerdeführer hat seine Anträge auf Durchfüh­rung
einer mündlichen Verhandlung im Übrigen in keiner Weise begründet. Der
Entscheid ist somit aufgrund der Akten zu fällen.
d) Anzumerken bleibt in formeller
Hinsicht, dass die Stellungnahme der Direktion dem Beschwerdeführer
antragsgemäss zugestellt worden ist. Da die Stellungnahme keine relevanten
neuen Vorbringen enthält, besteht kein Anlass zur Durchführung eines zweiten
Schriftenwechsels.
3. a) Die angefochtenen
personalrechtlichen Entscheide waren noch vor dem am 1. Juli 1999
erfolgten Wechsel zum neuen kantonalen Personalrecht getroffen worden. Für
Arbeitsverhältnisse, die beim Inkrafttreten des Personalgesetzes bereits
gekündigt, aber noch nicht aufgelöst waren, gilt bisheriges Recht (§ 57
Abs. 4 des Personalgesetzes vom 27. September 1998, PG). Erst recht gilt
das alte Recht somit für die Beurteilung einer Amts­einstellung samt
nachfolgender Entlassung, mit welcher das Arbeitsverhältnis im Zeitpunkt des
Inkrafttretens des neuen Gesetzes bereits aufgelöst war. Ob die Amtsein­stel­lung
und die vorzeitige Entlassung gerechtfertigt waren, wie auch der Anspruch auf
allfäl­lige Entschädigung, ist daher nach den seinerzeit geltenden Bestimmungen
zu prüfen.
b) Unter damaligem Recht konnte
die Wahl‑ oder Aufsichtsbehörde das Dienst­ver­hältnis aus wichtigen
Gründen vor Ablauf der Amtsdauer durch schriftliche Voranzeige auf drei Monate
hin auflösen oder sofort aufheben. Als wichtiger Grund galt jeder Um­stand, bei
dessen Vorhandensein der Wahl‑ oder Aufsichtsbehörde nach Treu und
Glauben die Fortsetzung des Dienstverhältnisses nicht zugemutet werden konnte
(§ 4 Abs. 2 und 3 Beamtenverordnung vom 15. Mai 1991, BVO; OS
51, 507). Es entspricht im Übrigen all­gemeiner Lehre und Praxis, dass die
Entlassung eines gewählten Beamten nur bei Vorlie­gen wichtiger Gründe erfolgen
kann (vgl. etwa René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweize­rische
Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1990,
Nr. 150 B.IIa).
c) Im Gegensatz zur vorzeitigen
Entlassung war die (vorübergehende) Einstellung im Amt aus administrativen
Gründen unter Lohnfortzahlung, wie sie gegen den Beschwer­deführer am 24.
September 1998 ausgesprochen worden war, gesetzlich nicht geregelt. In analoger
Anwendung der Rechtsprechung, wonach die administrative Entlassung auch ohne
ausdrückliche gesetzliche Grundlage als zulässig gilt (vgl. Rhinow/Krähenmann,
Nr. 150 B.IIa; VGr, 3. März 1997, ZBl 98/1997, S. 563 ff., 565),
muss auch die mildere Massnahme der einstweiligen Amtseinstellung unter
Lohnfortzahlung ohne explizite ge­setzliche Regelung zulässig sein. Dies umso
mehr, als an sich kein Anspruch auf Beschäf­tigung besteht (vgl. Tobias Jaag,
Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 1. A., Zürich 1997, S. 172, bzw.
2. A., Zürich 1999, Rz. 2065; BGE 99 Ib 129 E. 1c) und der
Eingriff ‑ je­den­falls bei Lohnfortzahlung ‑ deutlich
milder ist als eine Entlassung.
d) Es ist somit davon auszugehen,
dass die erforderlichen formalen Grundlagen sowohl für die Einstellung im Amt
wie auch für die vorzeitige Entlassung des Beschwerde­führers vorhanden waren.
4. a) Als Eingriffe in die Rechte
des Betroffenen bedürfen Einstellung und Entlas­sung nicht nur einer
gesetzlichen Grundlage, sondern müssen auch im öffentlichem Inter­esse liegen
und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit beachten (BGE 101 Ia 172 E. 3;
Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts,
3. A., Zürich 1998, Rz. 467 f., 491, mit Hinweisen; Elmar Mario
Jud, Besonderheiten öffentlichrechtli­cher Dienstverhältnisse nach schweizerischem
Recht, insbesondere bei deren Beendigung aus nichtdisziplinarischen Gründen,
St. Gallen 1975, S. 190). Die Administrativentlassung greift tief in
die Rechte des Betroffenen ein (VGr, 25. November 1977, ZBl 79/1978,
S. 151 ff., 155). Die Massnahmen setzen demnach eine Interessenabwägung
voraus: Das Gewicht des Verwaltungsinteresses an einer störungsfreien und
geordneten Diensterfüllung muss gegen das Interesse des Beamten an einer
Weiterbeschäftigung abgewogen und die Entscheidung im richtigen Verhältnis
getroffen werden. Allgemein erweist sich eine Mass­nahme als verhältnismässig,
wenn sie zur Verwirkli­chung des im öffentlichen Interesse lie­genden Ziels
geeignet und notwendig ist (vgl. Häfe­lin/Müller, Rz. 486 ff.).
b) aa) Der in § 4 Abs. 3
BVO verwendete Begriff der Unzumutbarkeit der Fortset­zung des
Arbeitsverhältnisses wird im öffentlichen Dienstrecht ähnlich verstanden wie im
privaten Arbeitsrecht; dementsprechend kann bei der Auslegung dieses
unbestimmten Rechts­begriffs auch die Praxis zum privaten Arbeitsrecht
herangezogen werden (Peter Hän­ni, Beendigung öffentlicher Dienstverhältnisse,
in: Thomas Geiser/Peter Münch [Hrsg.], Stellenwechsel und Entlassung,
Basel/Frankfurt a.M. 1997, S. 169 ff., Rz. 6.35). Gemäss
Art. 337 OR gilt als wichtiger Grund für die sofortige Auflösung des
Vertrags na­mentlich ein Umstand, bei dessen Vorhandensein dem Kündigenden nach
Treu und Glau­ben die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses nicht mehr zugemutet
werden darf. Sie ist nach der Rechtsprechung nur bei besonders schweren
Verfehlungen des Arbeitnehmers ge­rechtfertigt, welche einerseits objektiv
geeignet sind, die für das Arbeitsverhältnis we­sent­li­che Vertrauensgrundlage
zu zerstören oder zumindest so tiefgreifend zu erschüttern, dass dem
Arbeitgebers die Fortsetzung des Vertrages nicht mehr zuzumuten ist, und die
ander­seits tatsächlich zu einer derartigen Zerstörung oder Erschütterung des
gegenseitigen Ver­trauens geführt haben (BGE 116 II 145 E. 6a; Adrian
Staehelin, Zürcher Kommentar, 1996, Art. 337 OR N. 3, je mit
zahlreichen Hinweisen). Die fristlose Entlassung muss verhältnis­mässig, das
heisst gleichsam "ultima ratio" sein; sie ist deshalb dann nicht
zuläs­sig, wenn dem Arbeitgeber zugemutet werden kann, das Arbeitsverhältnis
bis zum Ablauf der verein­barten Dauer oder bis zum nächsten Kündigungstermin
fortzusetzen (BGE 112 II 41 E. 3a; BGr, 22. Februar 1996, JAR 1997, 201;
Manfred Rehbinder, Berner Kommentar, 1992, Art. 337 OR N. 2). Nur
besonders schwerwiegende Gründe rechtfertigen die fristlose Ent­lassung  (BGE
117 II 72 E. 3). Ob das dem Arbeitnehmer angelastete Verhalten die erfor­der­liche
Schwere erreicht, entscheidet sich nicht allgemein, sondern hängt von den Um­stän­den
des Einzelfalls ab, insbesondere von der Stellung und Verantwortung des Ar­beit­nehmers
sowie von der Natur und Dauer des Dienstverhältnisses (BGE 116 II 145
E. 6a, 121 III 64 E. 3). Die nicht vorsätzliche schlechte
Arbeitsleistung stellt in der Regel keinen Grund für eine vorzeitige Kündigung
dar. Immerhin kann bei schwerem und fol­gen­reichem Versagen leitender
Angestellter auch bei grober Fahrlässigkeit eine Unzu­mutbar­keit ange­nommen
werden. Im Übrigen ist ein völliges berufliches Unvermögen des Ar­beit­nehmers
erforderlich (Rehbinder, Art. 337 OR N. 8 und N. 11, je mit Hinweisen).
Nicht mehr zumutbar ist dem Staat
die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses, wenn der Beschwerdeführer nicht mehr
vertrauenswürdig ist (Yvo Hangartner, Treuepflicht und Vertrauenswürdigkeit der
Beamten, in: ZBl 83/1984, S. 385 ff., 395 f.). Massgebend ist so­mit,
ob der Betroffene aus objektiver Sicht als Organ des Staates vertrauenswürdig
ist und nicht, ob seine Vorgesetzten aufgrund der Störung der persönlichen
Beziehung sub­jektiv kein Vertrauen mehr zum Betroffenen haben. Die Fortsetzung
des Dienstverhältnis­ses kann der Behörde erst dann im Sinn von § 4
Abs. 3 BVO nicht mehr zugemutet wer­den, wenn dem Arbeitnehmer objektiv
nicht mehr das nötige Vertrauen entgegengebracht werden konn­te. Auch im
Zivilrecht bezieht sich das Vertrauen im Regelfall in einem ob­jektivierten
Sinn auf die Erbringung der geschuldeten Arbeitsleistung und auf die Unterlas­sung
von Stö­rungen  im Arbeitsablauf und Betriebsfrieden (Rehbinder, Art. 337
OR N. 2 S. 123).
bb) Angesichts der namentlich in
finanzieller Hinsicht weniger einschneidenden Konsequenzen für den Betroffenen
sind für die Anordnung der (einstweiligen) Einstellung im Amt nicht dieselben
Anforderungen zu stellen wie bei der vorzeitigen Entlassung. Ins­besondere muss
die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses nicht grundsätzlich als unzumut­bar
erscheinen. Vielmehr kann es für die Anordnung dieser provisorischen Massnahme
be­reits genügen, dass die Beschäftigung des Betroffenen im Moment unzumutbar
ist, je­doch eine Verbesserung der Situation als möglich erscheint, z.B. bei
Eröffnung einer Strafun­ter­suchung gegen einen Beamten oder zur Beruhigung in
einer angespannten Situa­tion.
c) aa) Im Vordergrund für die
Einstellung wie auch für die vorzeitige Entlassung des Beschwerdeführers
standen für die Vorinstanz die im Kreiskommando sei­nerzeit vor­handenen
Probleme, der Umgang des Beschwerdeführers mit diesen Problemen sowie das
Verhältnis des Beschwerdeführers zum vorgesetzten Generalsekretär. Die Vorin­stanz
stell­te Anzeichen der Überforderung und Hinweise auf eine (momentane) Führungs‑
und Kom­munikationsschwäche des Beschwerdeführers fest. Auch nach Versetzung
der nach Ein­schätzung des Beschwerdeführers für die Unruhen verantwortlichen
Person sei es ihm nicht gelungen, das Arbeitsklima auf dem Kreiskommando zu
verbessern. Die­sen Ausführungen muss entnommen werden, dass die Vorinstanz den
Beschwerdeführer nicht für fähig erach­tete, das Kreiskommando
zufriedenstellend zu führen.
Diese Auffassung wurde gestützt
durch den Bericht von D. vom 4. Juni 1998, wonach die Zustände im
Kreiskommando nahezu unhaltbar geworden seien; es herrsche ein Klima der
völligen Verunsicherung und der Angst. Der Bericht be­zeichnete den
Beschwerdeführer in gewissem Sinn als führungsunfähig und emp­fahl des­sen
Freistellung. Diese Beurteilung von D. ist wohl Hinweis für Mängel in der
Amtsfüh­rung. Indes beruhen die negativen Beurteilungspunkte im Wesentlichen
auf Befragungen von damaligen und früheren Unterstellten des Beschwerdeführers.
Eine hier­auf beruhende Beurteilung kann kein umfassendes Bild über die
Führungsfähigkeiten des Vorgesetzten darstellen. Die im Bericht bruchstückhaft
aufgeführten Vorwürfe erwecken sodann den Eindruck einer subjektiven Färbung
und bleiben ohne Überzeugungskraft. Zu beachten ist auch, dass zwischen dem
Beschwerdeführer und einem Teil der befragten Un­terstellten ein gespanntes
Verhältnis bestand. Die mit Angestellten ausserhalb des Kreis­kommandos ge­führten
Gespräche ergaben im Übrigen keine konkreten Hinweise auf die Amtsführung des
Beschwerdeführers. Dem Bericht von D. kann somit in seiner Gesamtheit keine
entscheid­relevante Grundlage für vorliegenden Rechtsstreit zukommen, weshalb
auf die Einwände des Beschwerdeführers betreffend eine formelle
Unverwertbarkeit des Be­richts nicht weiter einzugehen ist.
Überzeugend und plausibel ist
hingegen der ‑ von beiden Parteien unangefoch­tene ‑
Bericht des Instituts I. vom 12. August 1998 über die psychologische Eignungs­un­ter­suchung
des Beschwerdeführers. Der Bericht qualifiziert den Be­schwer­de­führer von den
Sachanforderungen her als ausgewiesenen Berufsmann mit hohen Qualitäts­ansprüchen.
Bezüglich der Führungseigenschaften werden dagegen Probleme fest­gestellt,
namentlich dahingehend, dass der Beschwerdeführer auf eine treue Gefolg­schaft
angewie­sen sei und bei Abweichungen von Regeln zu hart und zu autoritär
reagiere. Der Bericht hält deshalb ein Coaching des Beschwerdeführers für
erforderlich und stellt fest, er sei sehr motiviert zu konstruktiver
Lösungssuche und Mitarbeit.
Von dieser Beurteilung kann im
Folgenden ausgegangen werden. Es besteht kein begründeter Anlass, den Bericht
in Zweifel zu ziehen oder davon abzuweichen. Damit er­übrigen sich die vom
Beschwerdeführer beantragten Zeugeneinvernahmen zu seinen Qua­litäten; dies
umso mehr, als die notwendigerweise subjektiven Aussagen von Mitarbeitern nicht
als geeignet erscheinen, um die Beurteilung durch das Institut I. massgeblich
in Frage zu ziehen.
bb) Angesichts der dargelegten
Führungsschwächen und der Situation im Kreis­kommando standen Einstellung und
Entlassung des Beschwerdeführers grundsätzlich im öffentlichen Interesse der
Funktionalität der Verwaltung.
d) Es bleibt zu prüfen, ob die
beiden Massnahmen verhältnismässig waren. Dabei kann im Hinblick auf die
unterschiedliche Schwere der getroffenen Anordnungen nicht der­selbe Massstab
angelegt werden. Im Gegensatz zur Einstellung im Amt mit Lohnfort­zahlung
greift die vorzeitige Entlassung stark in die Rechtsstellung des Betroffenen
ein. Sie darf analog zur zivilrechtlichen Regelung (vgl. dazu Rehbinder,
Art. 337 OR N. 2 S. 123, mit Hinweisen) grundsätzlich nur dann
ausgesprochen werden, wenn mildere und ange­mes­sene Mittel fehlen, die
geeignet sind, das in der bisherigen Form nicht weiter tragbare
Arbeitsverhältnis fortzusetzen. In dieser Hinsicht fällt namentlich der Bericht
des Instituts I. ins Ge­wicht, worin der Beschwerdeführer als motiviert zur
Lösung der Probleme ge­schil­dert und ein Coaching zur Problemlösung empfohlen
wird. Damit wird zum Ausdruck ge­bracht, dass auch ohne Entlassung des
Beschwerdeführers reale Aussicht auf eine Besse­rung der Situation bestanden
hat. Vorab mit Rücksicht auf diese Empfehlung stellt sich die Frage nach der
Verhältnismässigkeit von Einstellung und vorzeitiger Entlassung.
e) Vor dem Hintergrund der auf dem
Kreiskommando im Jahre 1998 eingetrete­nen Situation führte der Regierungsrat
mit Recht aus, "dass die (vorübergehende) Freistel­lung des Rekurrenten zu
einer Verbesserung des Arbeitsklimas auf dieser Amtsstelle bei­tragen
kann". Es lag auf der Hand und war gerechtfertigt, die Span­nungen durch
einen mar­kanten Personalentscheid zu entschärfen zu versuchen. Das
vorgeschlagene Coaching be­durfte, um Erfolg zu versprechen, ohnehin
Vorbereitungs‑ und Planungsarbeiten, was im Gegensatz zum berechtigten
Anliegen der Verwaltung stand, mög­lichst rasch eine Ent­schär­fung der
Situation herbeizuführen. Die (einstweilige) Ein­stellung im Amt erweist sich
daher als verhältnismässig.
f) aa) Mit Bezug
auf den Entscheid, den Beschwerdeführer vorzeitig zu entlassen, erhält das
Coaching als empfohlene Massnahme ein anderes Gewicht. Wie vom Beschwer­deführer
plausibel dargelegt, hatte die Beschwerdegegnerin ein solches Vorgehen entgegen
der Empfehlung im Bericht des Instituts I. nicht in Betracht gezogen. Aus den Akten
er­ge­ben sich jedenfalls keinerlei Hinweise auf einen solchen Vorschlag von
Seiten der Be­schwer­degegnerin. Sie bestand vielmehr auf einer
vertrauensärztlichen Abklä­rung mit der Option, eine Entlassung aus
gesundheitlichen Gründen vorzunehmen. Dies räum­te der Re­gierungsrat im
angefochtenen Entscheid weitgehend ein, indem er ausführte, die mildere
Massnahme der blossen Freistellung sei vorab deshalb gewählt worden, um das
Ergebnis der angeordneten vertrauensärztlichen Untersuchung bei der Entscheidfindung
mit berück­sichtigen zu können. Nachdem der Beschwerdeführer zur
vertrauensärztlichen Untersu­chung keine Hand geboten hatte, erfolgte
schliesslich die Entlassung, ohne dass irgendwel­che Absichten der Direktion,
die Führungsdefizite des Be­schwerdeführers und damit seine Leistungsfähigkeit
zu verbessern, ersichtlich wären. Of­fensichtlich hat die Beschwerde­geg­nerin
spätestens nach Vorliegen des Berichts von D. an­fangs Juni 1998 ein anderes
Szena­rium als die (administrative bzw. gesundheitlich be­ding­te) Entlassung
nicht in Betracht ge­zogen. Tatsächlich musste aber schon die Beurtei­lung
durch den Generalsekretär vom 29. April 1998 den Ein­druck erwecken, der
Beschwerdeführer sei als Kreis­kom­mandant nicht weiter er­wünscht. Dies nicht
nur angesichts der vernichtenden Gesamt­beurteilung an sich, welche den Be­schwer­deführer
bei sieben vorhandenen Qualifikations­stufen in die sechste ein­reihte, sondern
auch angesichts der nur schwer nachvollziehbaren Diskrepanz zur lediglich zwei
Jahre zuvor erfolgten Qualifikation "sehr gut" als zweitbeste Stufe.
Im Übrigen lässt sich das Zustandekommen der Ergebnisse in der Mit­arbei­terbeurteilung
jedenfalls in zwei Punkten nicht nachvollziehen: Zum einen erhielt der Be­schwerdeführer
unter dem Merkmal "5. Führungsfähigkeit" bei einer Mehrheit der
sieben Kriterien eine Bewertung in der Kategorie "C"
(= entspricht knapp den Anforde­run­gen) oder höher. Der Durchschnitt
liegt damit im Bereich der Stufe "C". Beim Zusammen­zug wurde
die Führungsfähigkeit dagegen ohne nähere Begründung in die
Kategorie "D" (= klar unter den Anforderungen) eingereiht.
Zum andern wurden für die Gesamtbeurtei­lung von den fünf Beurteilungsmerkmalen
deren drei mit der Kategorie "B" (= entspricht
vollumfänglich den Anforderungen) benotet. Je ein Merkmal wies die
Qualifikation "C" und "D" auf, wovon letztere ‑ wie
erwähnt ‑ auf einer fehlerhaften Addition beruhte. Ist aber die
Mehrheit der Merkmale in der Stufe "B" eingeordnet, folgt daraus
gemäss der Wer­tungshilfe auf dem Beurteilungsbogen (S. 4) eine
Gesamtbeurteilung im Rahmen der zweiten bis vierten Qualifikationsstufe. Die
Einreihung in die sechste und damit zweit­schlechteste Stufe ‑ wiederum
ohne Begründung ‑ lässt sich in keiner Weise rechtfertigen und
grenzt an Willkür. Der Regierungsrat führte denn auch aus, die markante
Schlechter­bewertung dürfte auch Ausdruck des schon damals getrübten
persönlichen Verhältnisses zwischen dem Rekurrenten und seinem Vorgesetzten
gewesen sein. Unwidersprochen blieb schliesslich die Darstellung des
Beschwerdeführers, der General­sekretär habe ihm bereits anlässlich der
Mitarbeiterbeurteilung die Kündigung na­he gelegt. Tatsächlich lag der Be­schwerdegegnerin
bereits im Zeit­punkt der Mitarbeiterbeurteilung offensichtlich nicht dar­an,
zur Behebung der festgestell­ten Pro­bleme Unterstützung zu bieten, wurden doch
in der Mitarbeiterbeurteilung die be­antragten externen Beurteilungen
ausdrücklich nicht als
För­derungs
massnahmen verstan­den (vgl.
lit. G der Mitarbeiterbeurteilung, wo der Ausdruck "Förderungmassnahmen
hand­schriftlich in "Massnahmen" geändert wurde).
Fraglos wäre ein Coaching mit
gewissem Aufwand für die Beschwerdegegnerin verbunden gewesen. In Anbetracht
der unangefochtenen Beurteilung durch das Institut I. und der darin
festgestellten Motivation des Beschwerdeführers hätte ihm aber dennoch zu­nächst
Gelegenheit gegeben werden müssen, sich mit Hilfe eines Coaching zu bewähren
und seine fachlichen Mängel zu beheben. Ungenügende Arbeitsleistung ist dann
Grund für eine vorzeitige Entlassung sein, wenn der Arbeitnehmer nicht gewillt
oder nicht in der La­ge ist, sich zu verbessern (vgl. auch Jaag, 1. A.,
S. 167). Solches trifft vor dem Hin­tergrund der massgeblichen Beurteilung
durch das Institut I. nicht zu ‑ und wird auch im ange­foch­tenen
Entscheid nicht ausgeführt. Die hier festgestellten Mängel in der Arbeits­aus­füh­rung
reichen für eine vorzeitige Entlassung nicht aus.
bb) Daran vermögen auch die beiden
dem Beschwerdeführer im Rekursent­scheid II zur Last gelegten
Saumseligkeiten nichts zu ändern.
Zum einen ging es um eine
verspätete Beantwortung einer Anfrage des Gemein­depräsidentenverbandes vom
4.
Juni 1998
. Sodann hatte es der Beschwer­deführer
im Juli 1998 unterlassen, über die Aushebungstermine 1999 zu informieren und
die Reservationen vorzunehmen. Es ist wohl offenkundig, dass der Be­schwer­deführer
in diesen beiden Fällen lange untätig ge­blieben war. Indes kann der Stand­punkt
des Beschwerdeführers, er habe die Arbeiten noch rechtzeitig erledigt bzw. er
hätte sie ohne seine Suspendierung noch rechtzeitig erledigen können, nicht
widerlegt werden. Von ernsthaft ins Gewicht fallen­den Pflichtverletzungen
lässt sich daher nicht sprechen.
Blosse Mutmassung bleibt
schliesslich die Aussage des Regierungsrats, der Be­schwerdeführer habe in
seiner Arbeitszeit an der umfangreichen Eingabe an die Direktion vom 14.
September 1998 gearbeitet. Nachdem solches vom Be­schwerdeführer ausdrück­lich
in Abrede gestellt wurde, lässt sich keine Pflichtverletzung annehmen.
cc) Als Massnahme gegen die
festgestellten Mängel in der Amtsführung des Be­schwerdeführers erweist sich
die am schwersten wiegende Anordnung der vorzeitigen Ent­lassung somit
zusammengefasst als unverhältnismässig.
g) Die Vorinstanz hat für die
Entlassung abgesehen von den fachlichen Mängeln allerdings noch weitere Gründe
angeführt. Es ist zu prüfen, inwieweit weitere Vorwürfe berechtigt sind bzw. ob
die Umstände in ihrer Gesamtheit geeignet sind, die Entlassung des
Beschwerdeführers zu rechtfertigen.
aa) Der Regierungsrat weist für
seine Annahme des geschwundenen Vertrauens­verhältnisses "in erster
Linie" darauf hin, dass es den Parteien nicht gelungen sei, ihre Stand­punkte
anzunähern und eine einvernehmliche Lösung zu erzielen. Dies wiederholt der
Regierungsrat in der Gesamtwürdigung: Es könne der Direktion nach dem
überwiegend auf das Verhalten des Rekurrenten zurückzuführenden Scheitern einer
einvernehmlichen Lö­sung nicht zugemutet werden, das Dienstverhältnis bis zum
nächs­ten ordentlichen Kündi­gungstermin aufrechtzuerhalten. Es kann davon
ausgegangen werden, dass die Direktion die Weiterbeschäftigung des Be­schwer­deführers
vermutlich schon mit der Mitarbei­ter­be­ur­teilung vom 29. April 1998,
spätestens aber nach Kenntnisnahme des Berichts von D. vom 4. Juni 1998
nicht mehr in Betracht gezogen hat. Da der Beschwerdeführer zu diesem Zeit­punkt
‑ abgesehen von den dargelegten fachlichen Mängeln ‑
keinerlei Grund für Bean­stan­dungen gesetzt hatte, konn­te er sich mit Recht
gegen die drohende, aber ungerechtfertigte Entlassung zur Wehr set­zen. Wenn er
unter diesen Umständen sein Einverständnis zur vor­zeitigen Auflösung des
Arbeitsverhältnisses ‑ wie sie die Direktion offensichtlich anstreb­te ‑
verweigerte, so kann ihm dies nicht zum Vorwurf gereichen ‑ und schon gar
nicht zur Begründung der Entlas­sung genommen werden. Es mutet eher seltsam an,
einen Arbeit­neh­mer wesentlich mit der Begründung vorzeitig zu entlassen, er
habe zu einer vorzeitigen Auflösung des Dienst­ver­hältnisses keine Hand
geboten.
bb) Die Vorinstanz leitet den für
die Entlassung massgeblichen Vertrauensverlust ferner daraus ab, dass sich der
Beschwerdeführer in der Öffentlichkeit zu seiner Einstellung geäussert und
dabei das Vorgehen seiner Vorgesetzten kritisiert habe.
Bezüglich der Äusserungen des Beschwerdeführers
gegenüber der Öffentlichkeit ist vorab festzuhalten, dass der Beschwerdeführer
erst an die Medien gelangte, nachdem die Direktion ihrerseits die Einstellung
im Dienst publik gemacht hatte. Dass der Be­schwer­deführer in seinen Aussagen
gegenüber Medienvertretern primär den eigenen Stand­punkt eingebracht hatte und
deshalb seine Darstellung subjektiv war, ist verständlich, nicht unzulässig und
musste überdies auch dem durchschnittlichen Medienkonsumenten ohne wei­teres
klar sein. Wenn der Arbeitgeber die Suspendierung eines leitenden Mitar­beiters
im Hinblick auf das Informationsbedürfnis der Bevölkerung öffentlich bekannt
gibt, kann es dem Betroffenen nicht verwehrt sein, eine aus seiner Sicht
fehlende Berechtigung der Massnahme ebenso publik zu machen. Dies umso mehr
hier, als in der Öffentlichkeit über die Gründe der Einstellung lebhaft
spekuliert wurde. Die Stellungnahme des Be­schwerde­führers gegenüber Dritten
und den Medien kann bei dieser Sachlage, die für ihn zweifellos eine sehr grosse
Belastung darstellen musste (vgl. auch ärztlichen Bericht vom 20. Oktober
1998), nicht als eine relevante Verletzung der Treuepflicht bezeichnet wer­den.
Dies auch dann nicht, wenn der Beschwerdeführer mit gewissen Vor­würfen
durchaus über das Ziel hinausgeschossen hat. Zu seinen Gunsten ist auch zu be­rück­sichtigen,
dass ihm in der Öffentlichkeit persönliche Störungen und Wahrnehmungs­störun­gen
nachgesagt wur­den, was durch die Akten wie gesehen keines­wegs erstellt ist.
Schliesslich fällt massgeblich ins Gewicht, dass die Treuepflicht nicht ge­gen­über
den vorgesetzten Amtsstellen, sondern gegenüber dem Staat als solchem besteht
(Hä­felin/Müller, Rz. 1241).
cc) Die Äusserungen des
Beschwerdeführers stellen entgegen der vorinstanzlichen Auffassung auch keine
Verletzung der Schweigepflicht dar. Die Pflicht zur Verschwiegen­heit umfasst
grundsätzlich nur Tatsachen, die Geheimnischarakter aufweisen, wo also ein
berechtigtes Geheimhaltungsinteresse besteht (Max Imboden/René Rhinow,
Schweizeri­sche Verwaltungsrechtsprechung, 6. A., Bd. II,
Basel/Frankfurt a.M. 1986, Nr. 149 B.I und II, sowie Rhinow/Krähenmann,
Nr. 149 B.I).
Die Direktion hatte es im Rahmen
ihrer Medienmitteilungen unter Hinweis auf den Persönlichkeitsschutz
unterlassen, gegenüber der Öffentlichkeit Angaben zur Begrün­dung ihrer
Massnahmen bekanntzugeben. Damit musste offenkundig die Persönlichkeit des
Beschwerdeführers gemeint sein. Insoweit war er als Geheimnisträger betreffend
seine Per­son zu Mitteilungen berechtigt, welche durchaus auch gewisse Umstände
der Amtsein­stel­lung mit umfassen durften. In der Pressemitteilung vom
8. Oktober 1998 hatte die Di­rek­tion denn auch ihrerseits verlauten
lassen, es stehe den Interessierten frei, den Be­schwer­deführer direkt um
volle Akteneinsicht anzugehen; sie, die Direktion, lasse sich nicht zu einer
Amtsgeheimnisverletzung verleiten. Dadurch durfte sich der Be­schwer­deführer
erst recht für berechtigt fühlen, interessierte Personen über die Um­stän­de
der Einstellung zu informieren, auch wenn es die Direktion ablehnte, den Be­schwerde­füh­rer
ausdrücklich von der Schweigepflicht zu entbinden. Tatsächlich ist denn auch
nicht ersichtlich, mit welchen Äusserungen der Beschwerdeführer schutzwür­di­ge
Informationen an die Öffentlichkeit getragen hätte.
dd) Auch die Weigerung des
Beschwerdeführers, sich durch einen Vertrauensarzt der Pensionskasse
untersuchen zu lassen, kann ihm nicht zum Vorwurf gereichen. Die Mit­wirkung
bei einer ärztlichen Untersuchung kann nach Treu und Glauben nur dann ver­langt
werden, wenn konkrete Anhaltspunkte für die Indikation einer Untersuchung beste­hen.
Sol­che Anhaltspunkte sind nicht ersichtlich. Es kann dazu auf die vom
Beschwerde­führer eingereichte und von der Gegenpartei nicht eigentlich in
Frage gestellte Beurteilung durch Dr. A. vom 20. Oktober 1998 verwiesen
werden. Danach ergab sich über den Be­schwer­de­führer das Bild einer psychisch
gesunden Persönlichkeit, welche in einer le­bens­kritischen Ausnahmesituation ‑ einem
Suspendierungsverfahren als kantonaler Chef­beam­ter unter den Augen der
Öffentlichkeit ‑ adäquat reagiert habe. Wahrnehmungsstö­rungen seien
keine fest­zustellen. Persönliche Probleme von psychiatrischer Relevanz seien
nicht zu beobach­ten. Der vorinstanzlichen Auffassung, aufgrund der
beschriebenen Vorfälle habe die Direktion begründeten Anlass gehabt, die
Untersu­chung zu veranlassen, kann so­mit nicht gefolgt werden.
h) Zusammengefasst ist
festzuhalten, dass die Vorinstanzen gegenüber dem Be­schwerdeführer gewisse
Vorwürfe zu Recht erhoben haben. Relevant sind seine Führungs­defizite und sein
damit einhergehendes Fehlverhalten gegenüber Unterstellten sowie in ge­wissem
Mass auch sein zu kritisches Verhalten gegenüber seinen Vorgesetzten. Insge­samt
sind diese Mängel in der Führungsfähigkeit und im Verhalten jedoch noch nicht
von der Schwere, welche die vorzeitige Entlassung des Beschwerdeführers als
härteste Mass­nahme rechtfertigen würden. Unter Berücksichtigung der möglichen
Alternativmassnahme eines Coa­ching erweist sich die Massnahme als nicht
verhältnismässig. Nach Jahren guter bis sehr guter Qualifikationen bis ins Jahr
1996 hätte dem Beschwerdeführer zunächst Gele­genheit gegeben werden müssen,
die neu aufgetauchten Mängel zu korrigieren, anstatt ein­zig sei­nen Abgang in
Betracht zu ziehen und vorzubereiten. Letzteres Vorgehen wäre nur dann
rechtmässig gewesen, wenn der Betroffene nicht in der Lage oder nicht gewillt
gewe­sen wäre, die Mängel zu beheben. Die Beurteilung durch das Institut I.
gibt dafür jedoch keine An­zeichen; mit der Empfehlung, dem Beschwerdeführer
ein Coaching beizugeben, wurde im Gegenteil zum Ausdruck gebracht, dass er
durchaus für fähig betrachtet wurde, seine Funk­tion weiterhin zu erfüllen. Der
Willen zur Besserung war ihm ohnehin aus­drück­lich attes­tiert worden.
Vor diesem Hintergrund ist es
nicht ersichtlich, weshalb der Beschwerdeführer bei der Rückkehr in sein Amt
unter begleitenden Massnahmen nicht mehr genügend vertrau­ens­würdig hätte sein
sollen. Der Umstand, dass ihm von seinen Vorgesetzten kein Ver­trau­en mehr
entgegengebracht wurde, ist wie ausgeführt (vgl. vorn E. 4.b/aa), nicht
ent­schei­dend. Zur Beurteilung, ob dem Staat die Fortsetzung des
Arbeitsverhältnisses zuge­mutet werden kann, ist der objektive Massstab
entscheidend.
Die vorzeitige Entlassung des
Beschwerdeführers erweist sich zusammengefasst als unverhältnismässig und somit
als rechtsverletzend im Sinn von § 75 lit. a VRG. Die Be­schwerde vom
20. September 1999 ist insoweit gutzuheissen und es ist in Anwendung von
§ 80 Abs. 2 VRG festzustellen, dass die vorzeitige Entlassung des
Beschwerdeführers vom 28. April 1999 nicht gerechtfertigt war.
5. Somit ist gemäss § 80
Abs. 2 VRG über die durch das Gemeinwesen zu ent­rich­tende Entschädigung
zu befinden. Auch die Frage der Entschädigung richtet sich nach dem im
Zeitpunkt der Entlassung anwendbaren Recht (vgl. dazu auch vorn E. 3.a).
a) Massgeblich war der inzwischen aufgehobene Art. 12 der
Kantonsverfassung vom 18. April 1869 (KV). Danach hatte ein Beam­ter, welcher
seiner Stelle innerhalb der Amtsdauer und ohne persönliche Verschuldung ent­ho­ben
wurde, Anspruch auf volle, und wo diese Enthebung infolge einer Verfassungs‑
oder Gesetzesänderung stattfindet, auf bil­lige Entschädigung.
Dieser Anspruch auf volle Entschädigung muss umso mehr hier
gelten, wo die Ent­lassung nicht gerechtfertigt war. Es bleibt daher
unerheblich, dass die Entlassung teil­weise durch beim Beschwerdeführer
liegende Gründe (insbesondere durch seine Führungs­defi­zi­te) verursacht
worden war, welche Gründe wie gesehen zu einer vorzeitigen Entlas­sung nicht
ausreichten.
b) Der Beschwerdeführer war
letztmals im Jahr 1996 wiedergewählt worden ‑ wie damals üblich unter dem
Vorbehalt der Änderung des Endtermins der Amtsdauer durch das Inkrafttreten des
in Vorbereitung stehenden neuen Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG).
Mit dem Inkrafttreten des neuen Gesetzes per 1. Juli 1999 liegt insofern
eine Besonderheit vor, als die Amtsdauer zwar auf diesen Zeitpunkt
grundsätzlich ablief; indes war das Arbeitsverhältnis auf diesen Zeitpunkt
nicht ordentlicherweise beendbar, sondern ‑ wie in der Beschwerde
mit Recht aus­geführt wird ‑ in Anwendung von § 57 Abs. 2
sowie § 17 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 PG erstmals auf den 31.
Januar 2000. Der Anspruch auf volle Entschädigung muss somit den Zeitraum ab
Einstellung der Lohnzahlung bis Ende Januar 2000 umfassen. Auf diesen Zeit­punkt
hin wäre die Kündigung des Dienstverhältnisses ohne weiteres zulässig gewesen.
Art. 12 KV gab keinen
Anspruch auf eigentliche Lohnfortzahlung, sondern auf Schadenersatz (RB 1962
Nr. 58 = ZR 62 Nr. 58); die Entschädigung ist nur sozialversiche­rungsrechtlich
wie eine Lohnzahlung zu behandeln. Dies bedeutet, dass der Arbeitnehmer
lediglich den Nettolohn als Entschädigung zur Zahlung an sich selbst verlangen kann.
Die Arbeitnehmerbeiträge sind durch den Arbeitgeber direkt den Sozialwerken
abzuliefern (vgl. auch Rehbinder, Art. 337c OR N. 6, mit Hinweisen).
Der Beschwerdeführer hat des­halb grundsätzlich Anspruch auf das Nettosalär
inklusive 13. Monatslohn bis Ende Januar 2000.
c) Allerdings hat sich der
Beschwerdeführer an­rechnen zu lassen, was er an­derswo verdient hat bzw. was
er bei gehörigen Bemühungen anderweitig hätte ver­dienen können (vgl. RB 1962
Nr. 58 = ZR 62 Nr. 58, RB 1975 Nrn. 24 - 26 = ZBl 76/1977,
477 ff., 481 = ZR 74 Nr. 86). Dies ent­spricht der privatrechtlichen
Regelung von Art. 337c Abs. 2 OR.
d) - f) .....
[Erwägungen zu
den Einkommensverhältnissen und zur Berechnung des Anspruchs]
6. a) Der Beschwerdeführer macht
weiter geltend, der Staat habe ihm mit der Ein­stellung und Entlassung sowie
mit den an die Öffentlichkeit getragenen Begleitumständen das berufliche
Fortkommen auf Dauer erschwert. Als weiteren Schaden macht er einen ak­tuellen
und künftigen Minderverdienst im Umfang von Fr. ..... geltend.
b) Tatsächlich erscheint es
aufgrund der allgemeinen Lebenserfahrung als wahr­scheinlich, dass der
Beschwerdeführer im Falle einer ordentlichen Kündigung des Dienst­verhältnisses
eine besser bezahlte Stelle als die inzwischen angetretene hätte finden kön­nen.
Insofern ist ihm mit der ungerechtfertigten Entlassung auch ab 1. Februar
2000 ein wirtschaftlicher Schaden entstanden. Dieser Schaden lässt sich
selbstredend nicht beweis­mässig erstellen, weshalb er in analoger Anwendung
von Art. 42 Abs. 2 OR zu schätzen ist. Dabei kann nicht unbeachtet
bleiben, dass der Beschwerdeführer im Abgangszeugnis angesichts der Beurteilung
durch das Institut I. im Bereich Führung keinen Anspruch auf eine gute
Qualifikation geltend machen kann. Er hätte deshalb voraussichtlich auch bei
einer ordnungsgemässen Kündigung per 31. Januar 2000 eine Saläreinbusse
gegenüber dem letzten Einkommen erlitten. ..... Der durch die Umstände der
vorzeitigen Entlassung hervorgerufene monatliche Minderverdienst beträgt daher
rund Fr. 1'500.‑ pro Monat. Die­ser Schaden ist allerdings zeitlich
sehr begrenzt, erfährt der Be­schwerdeführer mit dem heu­tigen Urteil doch die
ihm zustehende Rehabilitation, soweit sie ihm zusteht. Dadurch wird die
Beeinträchtigung des wirtschaftlichen Fortkommens be­sei­tigt. Somit muss davon
ausgegangen werden, der Beschwerdeführer könne z.B. mit einem Stellenwechsel im
ab­seh­baren Zeitraum bis Ende September 2000 ein Einkommen erzie­len, welches
er auch bei einer ordentlichen Beendigung des Arbeitsverhältnisses er­reicht
hätte. Der Betrag von mo­natlich Fr. 1'500.‑ ist ihm daher vom
1. Februar bis 30. September 2000, also für acht Mo­nate, zuzusprechen.
Daraus resultieren Fr. 12'000.‑.
7. a) Die gerichtlich
festzusetzende Entschädigung gemäss § 80 Abs. 2 VRG er­schöpft sich
allerdings nicht nur im Verdienstausfall bis zum frühestmöglichen ordentli­chen
Beendigungstermin und in anderen Schadenersatzansprüchen, sondern kann auch in
einem mit Art. 337c Abs. 3 OR vergleichbaren Anspruch bestehen. Im
Zivilrecht erreicht die zusätzliche Entschädigung den Umfang von bis zu sechs
Monatslöhnen (gilt heute ge­mäss § 18 Abs. 3 PG im öffentlichen Recht
ausdrücklich). Im Einzelnen ist die Entschädi­gung abhängig vom Verhalten des
Arbeitgebers, von der Schwere einer Persönlichkeits­ver­letzung, vom Mass der
Widerrechtlichkeit der Entlassung, von der finanziellen Situation und dem
allfälligen Mitverschulden des Arbeitnehmers (Rehbinder, Art. 337c OR
N. 9 f., mit Hinweisen; ZBJV 130/1994, S. 766 f.). Mit
dieser Zahlung wird im Allgemeinen auch der Genugtuungsanspruch für
Persönlichkeitsverletzung abgegolten (Rehbinder, Art. 337c OR N. 13),
also die Genugtuung, welche der Beschwerdeführer kraft § 11 Haftungsgesetz
beanspruchen kann.
b) Für die Höhe der Bemessung ist
zugunsten des Beschwerdeführers zu berück­sichtigen, dass er immerhin seit 1984
beim Kanton tätig war, also ein langjähriges Arbeits­verhältnis vorlag.
Erschwerend fällt auch ins Gewicht, dass sich die Entlassung quasi vor den
Augen der interessierten Öffentlichkeit abspielte und dabei beweismässig nicht
erhär­tete Vorwürfe kursierten. Anderseits ist zu beachten, dass Eigenschaften
in der Person des Beschwerdeführers und seine öffentliche Kritik an seinen
Vorgesetzten Teilursachen für die vorzeitige Entlassung gebildet haben. In
Berücksichtigung sämtlicher Umstände er­scheint eine Entschädigung von
annähernd zwei Monatslöhnen als angemessen, wobei grundsätzlich vom
Bruttogehalt auszugehen ist (Rehbinder, Art. 337c OR N. 9). ..... Ein
darüber hinausgehender Anspruch auf Ge­nug­tuung besteht bei der gegebenen
Sachlage nicht. Auf Seiten des Staates ist abgesehen von der Tatsache der
ungerechtfertigten Ent­las­sung kein unrechtmässiges und damit wider­recht­liches
Verhalten im Sinn von § 11 Haf­tungs­gesetz ersichtlich. Insbesondere war
die Direktion angesichts der leitenden Stellung des Beschwerdeführers als
Kreiskommandant berechtigt, die Öffentlichkeit über die Ein­stellung im Amt zu
informieren (vgl. vorn E. 2.b). Im Übrigen erfährt der Beschwerde­füh­rer
mit dem heutigen Urteil, wie bereits erwähnt, die adäquate Rehabilitation.
8. Insgesamt resultiert sich somit
unter dem Titel Schadenersatz und Genugtuung eine Entschädigung von
Fr. 65'333.75 .....
[zusammengesetzt also aus dem Lohn bis zum nächst­möglichen
Zeitpunkt der ordentlichen Auflösung des Dienstverhältnisses unter An­rechnung
des inzwischen erzielten Ersatzeinkommens (E. 5), aus einer Entschädigung
für die Erschwerung des beruflichen Fortkommens (E. 6) sowie aus einer
(Ermessens‑)Ent­schä­digung/Genugtuung für die Folgen der
ungerechtfertigten Entlassung (E. 7)]
. In die­sem Umfang ist die
Forderung des Beschwerdeführers ausgewiesen und der Staat zur Zah­lung zu
verpflichten. Im übersteigenden Forderungsbetrag ist die Beschwerde dagegen ab­zuwei­sen.
9. Mit der Beschwerde I
stellte der Beschwerdeführer den Antrag, die Verfügung der Direktion vom 24.
September 1998 auch insoweit aufzuheben, als die Untersuchung durch einen
Vertrauensarzt angeordnet worden war. Bei dieser Anordnung handelt es sich um
einen Zwischenentscheid, welcher gemäss § 48 Abs. 2 in Verbindung mit
§ 80c VRG nur weiterziehbar ist, wenn er für den Betroffenen einen
Nachteil zur Folge hat, der sich später voraussichtlich nicht mehr beheben
lässt.
Die konkrete Durchführung einer
vertrauensärztlichen Untersuchung kann unter Beachtung des Grundrechts der
persönlichen Freiheit nur mit dem Einverständnis des Be­troffenen erfolgen. Die
Weigerung des Betroffenen, sich der Untersuchung zu unterziehen, könnte nur
dann zu seinem Nachteil ausgelegt werden, wenn ausreichende Gründe zur An­ordnung
der Untersuchung bestanden hätten. Wie ausgeführt (vgl. vorn E. 4.g/dd)
war dies nicht der Fall. Die Weigerung kann bei der gegebenen Aktenlage nicht
zu seinem Nachteil ausgelegt werden. Es ist somit nicht ersichtlich, dass dem
Beschwerdeführer durch die hier angefochtene Anordnung ein nicht wieder gut zu
machender Nachteil entstehen würde. Auf die Beschwerde I ist auch insoweit
nicht einzutreten.
10. a) Angesichts des vorliegenden
Streitwertes besteht für das Verfahren vor Ver­waltungsgericht keine
Kostenfreiheit (§ 80b VRG). Die Kosten werden in der Regel ent­spre­chend
dem Unterliegen der Parteien verteilt (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit
§ 80c und § 70 VRG). Der Beschwerdeführer obsiegt hinsichtlich der
vorzeitigen Entlassung, also in einem Hauptpunkt, unterliegt aber bezüglich der
Einstellung im Amt. In betrags­mässiger Hinsicht unterliegt er zudem weit
überwiegend, nämlich zu rund 80%. Bei diesem Verfah­rensausgang erscheint es
insgesamt als gerechtfertigt, ihm 3/4 der Kosten und dem Kanton Zürich 1/4 der
Kosten aufzuerlegen.
b) Als im Beschwerdeverfahren
überwiegend unterliegende Partei hat der Be­schwer­deführer gemäss § 17
Abs. 2 VRG keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 17 N. 32).
Dasselbe gilt für die beiden
Rekursverfahren. Im Verfahren betreffend die Ein­stel­lung vermag der
Beschwerdeführer mit keinem seiner Anträge durchzudringen. Bezüg­lich des
zweiten Rekursverfahrens ist davon auszugehen, dass er mit seinem Hauptantrag,
wel­cher auf Aufhebung der Entlassungsverfügung zielte, zu schützen gewesen
wäre. Indes hatte er bereits damals eine Entschädigung in der Höhe von
28 Monatslöhnen verlangt, also einen Betrag, der ein Mehrfaches der heute
zugespro­chenen Ent­schä­di­gung ausmachte. Als überwiegend unterliegende
Partei steht ihm somit auch für das Re­kursverfahren betreffend Entlassung
keine Parteientschädigung zu.
Demgemäss entscheidet
das Verwaltungsgericht:
1.    In
teilweiser Gutheissung der Beschwerde vom 20. September 1999 wird festgestellt,
dass die vorzeitige Entlassung des Beschwerdeführers vom 28. April 1999
ungerecht­fertigt war.
2.    Der
Kanton Zürich, vertreten durch die Direktion für Soziales und Sicherheit, wird
verpflichtet, dem Beschwerdeführer Fr. 65'333.75 zu bezahlen.
3.    Im
Übrigen werden die Beschwerden abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden
kann.
4.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 12'000.‑‑; die übrigen Kosten betragen:
Fr.        60.‑‑
Zustellungskosten,
Fr. 12'060.‑‑  Total der Kosten.
5.    Die
Kosten des Beschwerdeverfahrens werden zu 3/4 dem Beschwerdeführer und zu 1/4
dem Kanton Zürich, vertreten durch die Direktion für Soziales und Sicherheit,
auf­erlegt.
6.    ...