zh_verwaltungsgericht · VB.2008.00083 · 2008-10-01 · de

Verweigerung der Baubewilligung | Neubau eines Logistik- und Speditionsgebäudes mit Büroräumen innerhalb des Flughafenperimeters des Flughafens Zürich: Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts; Bindungswirkung der Stellungnahmen des BAZL; Bauten Dritter innerhalb des Flughafenperimeters; Vorliegen eines Luftfahrthindernisses. Für Nebenanlagen ist die Konzentration des Verfahrens bei der nach kantonalem Recht zuständigen Behörde vorgesehen. Das Gesetz sieht nicht das Zustimmungs-, sondern das Anhörungsmodell vor, laut dem die Fachbehörde keine Entscheidkompetenzen hat (E. 2.1). Sofern Äusserungen zum Sachverhalt auf der besonderen Sachkunde der Fachbehörde beruhen, kommen sie inhaltlich einem Gutachten nahe. Insoweit ist eine zurückhaltende Prüfung angezeigt und darf die Leitbehörde nur aus triftigen Gründen von der Ansicht der fachkompetenten Behörde abweichen (E. 2.2). Aus den anwendbaren Rechtsgrundlagen lassen sich die von den Beschwerdeführern behaupteten formellen und materiellen Anforderungen an das Bauprojekt, aus deren Nichterfüllen die Verweigerung der Bewilligung abzuleiten wäre, nicht entnehmen (E. 3 ff.). Wenn eine Hindernisbegrenzungsfläche nur erreicht wird, liegt noch kein Luftfahrthindernis vor (E. 6.1.3). Es bestehen somit triftige Gründe, der Ansicht des BAZL nicht zu folgen, wobei solche besonderen Gründe hierfür nicht einmal erforderlich wären, da nicht die eigentliche, mit speziellen Fachkenntnissen vorgenommene luftfahrtspezifische Prüfung in Frage steht, sondern die Rechtsauslegung (E. 6.1.2). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 08..2.01.1 VB.2008.00083
Zurich Verwaltungsgericht 08..2.01.1 VB.2008.00083
Zurigo Verwaltungsgericht 08..2.01.1 VB.2008.00083

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2008.00083
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Geschäftsnummer:
VB.2008.00083
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 01.10.2008
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Verweigerung der Baubewilligung
Neubau eines Logistik- und Speditionsgebäudes mit Büroräumen innerhalb des Flughafenperimeters des Flughafens Zürich: Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts; Bindungswirkung der Stellungnahmen des BAZL; Bauten Dritter innerhalb des Flughafenperimeters; Vorliegen eines Luftfahrthindernisses.
Für Nebenanlagen ist die Konzentration des Verfahrens bei der nach kantonalem Recht zuständigen Behörde vorgesehen. Das Gesetz sieht nicht das Zustimmungs-, sondern das Anhörungsmodell vor, laut dem die Fachbehörde keine Entscheidkompetenzen hat (E. 2.1).
Sofern Äusserungen zum Sachverhalt auf der besonderen Sachkunde der Fachbehörde beruhen, kommen sie inhaltlich einem Gutachten nahe. Insoweit ist eine zurückhaltende Prüfung angezeigt und darf die Leitbehörde nur aus triftigen Gründen von der Ansicht der fachkompetenten Behörde abweichen (E. 2.2).
Aus den anwendbaren Rechtsgrundlagen lassen sich die von den Beschwerdeführern behaupteten formellen und materiellen Anforderungen an das Bauprojekt, aus deren Nichterfüllen die Verweigerung der Bewilligung abzuleiten wäre, nicht entnehmen (E. 3 ff.).
Wenn eine Hindernisbegrenzungsfläche nur erreicht wird, liegt noch kein Luftfahrthindernis vor (E. 6.1.3). Es bestehen somit triftige Gründe, der Ansicht des BAZL nicht zu folgen, wobei solche besonderen Gründe hierfür nicht einmal erforderlich wären, da nicht die eigentliche, mit speziellen Fachkenntnissen vorgenommene luftfahrtspezifische Prüfung in Frage steht, sondern die Rechtsauslegung (E. 6.1.2).
Abweisung.
Stichworte:
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
BESONDERE FACHKENNTNIS
FLUGHAFEN
FLUGHAFENPERIMETER
FLUGSICHERHEIT
HINDERNISBEGRENZUNGSFLÄCHE
LUFTFAHRT
LUFTFAHRTHINDERNIS
NEBENANLAGE
RAHMENKONZESSION
RÜCKWEISUNGSENTSCHEID
ZUSTÄNDIGKEIT DES VERWALTUNGSGERICHTS
Rechtsnormen:
§ 36a Abs. II LFG
§ 37m LFG
§ 56 PBG
Art. 14 RPG
Art. 2 lit. n VIL
Art. 3 VIL
Art. 9 VIL
Art. 29 VIL
Art. 63 VIL
Art. 73 Abs. II VIL
§ 48 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2008.00083
VB.2008.00087
Entscheid
der 1. Kammer
vom
1. Oktober 2008
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Robert Wolf, Ersatzrichter
Martin Bertschi,
Gerichtssekretär
Martin Knüsel.
In Sachen
1.    Flughafen
Zürich AG
,
vertreten durch den
Fürsprecher A,
2.    Bundesamt
für Zivilluftfahrt (BAZL),
Beschwerdeführende
,
gegen
B AG,
vertreten
durch RA C,
Beschwerdegegnerin
,
und
1.
Baukommission
der Stadt Kloten,
2.
Bundesamt für
Zivilluftfahrt (BAZL),
3.
Flughafen Zürich AG,
vertreten durch den Fürsprecher A,
Mitbeteiligte
,
betreffend Verweigerung
der Baubewilligung,
hat sich ergeben:
I.
Am 18. Februar 2005 reichte die B AG ein Baugesuch
für den Neubau eines Logistik- und Speditionsgebäudes mit Büroräumen an der L-Strasse
01 in Kloten (Kat.-Nr. 02) ein. Das Grundstück befindet sich innerhalb des
Flughafenperimeters des Flughafens Zürich. Die Baukommission der Stadt Kloten
sistierte das Verfahren mit Verfügung vom 21. November 2005 im
Zusammenhang mit einer das betreffende Grundstück mit erfassenden
Projektierungszone, welche die Flughafen Zürich AG am 13. Januar 2005 beantragt
hatte und die das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) mit Verfügung vom
20. Februar 2006 festlegte. Nachdem die Projektierungszone im
Rechtsmittelverfahren aufgehoben worden war (vgl. BGr, 12. Dezember 2006,
1A.260/2006, www.bger.ch), wurde das Verfahren am 8. Januar 2007 wieder
aufgenommen.
Mit Stellungnahmen vom 29. Juli 2005, vom
8. September 2005 und vom 23. Januar 2007 teilte das Bundesamt für
Zivilluftfahrt (BAZL) mit, dass die luftfahrtspezifischen Anforderungen nicht
eingehalten würden. Mit Beschluss vom 26. Februar 2007 verweigerte die
Baukommission der Stadt Kloten deswegen die Baubewilligung.
II.
Mit Rekurs vom 26. März 2007 focht die B AG diesen
Beschluss bei der Baurekurskommission IV an. Sie beantragte, der angefochtene
Beschluss sei aufzuheben und das Verfahren an die Vorinstanz zurückzuweisen mit
der Anordnung, die baupolizeiliche Bewilligung unter Festsetzung der nötigen
Nebenbestimmungen zu erteilen. Am 17. April 2007 verfügte die Baurekurskommission
IV die Beiladung der Flughafen Zürich AG in das Rekursverfahren. Mit Entscheid
vom 24. Januar 2008 hiess sie den Rekurs teilweise gut, hob den Beschluss
der Baukommission der Stadt Kloten vom 26. Februar 2007 auf und wies die
Sache zur Weiterführung des Bewilligungsverfahrens und zum Neuentscheid im Sinn
der Erwägungen an die Baukommission der Stadt Kloten zurück. Sie begründete
dies damit, dass die luftfahrtspezifischen Anforderungen gegeben seien und die
Zonenkonformität des Bauvorhabens zu bejahen sei; die Baukommission der Stadt
Kloten habe jedoch abzuklären, ob das Bauprojekt die weiteren anwendbaren Bestimmungen
des kantonalen und des kommunalen Rechts einhalte; namentlich seien noch die
Baureife, die Erschliessung, die Zahl der Abstellplätze und die Einordnung zu
prüfen.
III.
Gegen diesen Entscheid erhoben am 27. Februar 2008
die Flughafen Zürich AG und am 28. Februar 2008 das BAZL Beschwerde an das
Verwaltungsgericht. Beide Beschwerdeführenden beantragten in materieller
Hinsicht die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Bestätigung der
Bauverweigerung gemäss dem Beschluss der Baukommission der Stadt Kloten vom
26. Februar 2007. In prozessualer Hinsicht beantragte die Flughafen Zürich
AG die Sistierung des Verfahrens bis zum rechtskräftigen Entscheid über ihr am
12. Februar 2008 beim BAZL eingereichtes Gesuch auf Erlass einer Projektierungszone,
die das Grundstück Kat.-Nr. 02 mit erfasse, mindestens aber bis zur Festsetzung
dieser Projektierungszone durch das BAZL. Das BAZL machte eine (teilweise)
Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts geltend und beantragte
"[e]ventualiter" Sistierung des Verfahrens und Überweisung an das
Bundesverwaltungsgericht. Beide Beschwerdeführenden beantragten, die Kosten der
B AG aufzuerlegen; die Flughafen Zürich AG ersuchte zudem um eine Parteientschädigung.
Während die Flughafen Zürich AG auf eine Stellungnahme zum
Sistierungs- und Überweisungsantrag des BAZL – unter Hinweis auf ihren eigenen
Sistierungsantrag – verzichtete, beantragte das BAZL aus prozessökonomischen
Gründen die Abweisung des Sistierungsantrags der Flughafen Zürich AG. Die B AG
beantragte die Abweisung beider Anträge. Mit Präsidialverfügung vom
1. April 2008 wurden die beiden Beschwerdeverfahren vereinigt und die
Sistierungsbegehren abgewiesen.
Die B AG beantragte in ihrer Beschwerdeantwort die
Abweisung der Beschwerden unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Beschwerdeführenden. In der Mitbeantwortung beantragte das BAZL die Gutheissung
der Beschwerde der Flughafen Zürich AG, während diese auf eine Stellungnahme
zur Beschwerde des BAZL verzichtete. Die Baurekurskommission IV beantragte in
ihrer Vernehmlassung ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerden.
Die Baukommission der Stadt Kloten liess sich nicht vernehmen.
Auf die Ausführungen im angefochtenen Entscheid und die
Vorbringen der Parteien wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden
Erwägungen eingegangen.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 70 in
Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 [VRG; LS 175.2]). Gegen Entscheide der Baurekurskommissionen
ist nach § 41 Abs. 1 VRG die Beschwerde an das Verwaltungsgericht
gegeben, soweit kein Gesetz eine abweichende Zuständigkeit vorsieht oder eine
Anordnung als endgültig bezeichnet.
1.2
1.2.1
Das fragliche Baugrundstück liegt gemäss Ziff. 2.1 und 2.2 der
Rahmenkonzession vom 5. Februar 1997 für den Ausbau des Flughafens
Zürich-Kloten (5. Bauetappe) in Verbindung mit dem Baubereichsplan
Nr. 13.12.1.1.1 A innerhalb des Flughafenperimeters und hier im
Bereich für Flughafenbetriebe; die Bau- und Zonenordnung der Stadt Kloten vom
20. Juni 1995 in der Fassung der Teilrevision vom 4. Juni 2002 (BZO
Kloten) ordnet es der Industriezone Flughafen zu. Bei der projektierten Baute
handelt es sich um eine Flughafen-Nebenanlage im Sinn von Art. 37m des
Luftfahrtgesetzes vom 21. Dezember 1948 (LFG; SR 748.0) und Art. 2
lit. n der Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur
der Luftfahrt (VIL; SR 748.131.1). Nebenanlagen sind Bauten und Anlagen auf
Flugplätzen, die nicht Flugplatzanlagen im Sinn von Art. 2 lit. e VIL
sind, also nicht örtlich und funktionell zum Flugplatz gehören und dessen
ordnungsgemässem und reibungslosem Betrieb dienen. Laut den Angaben im
erstinstanzlichen Beschluss wurde das Gesuch von der Flughafen-Verfahrensprüfungskommission
am 10. Dezember 2004 ins kantonale Verfahren verwiesen.
1.2.2
Nach Art. 37m Abs. 1 LFG unterstehen die Errichtung und die
Änderung von Bauten und Anlagen, die nicht ganz oder überwiegend dem
Flugplatzbetrieb dienen (Nebenanlagen), dem kantonalen Recht. Vor dem Entscheid
über die Baubewilligung hört die kantonale Behörde das Bundesamt an
(Art. 37m Abs. 2 LFG; vgl. auch Art. 29 VIL). Das Bundesamt
nimmt eine luftfahrtspezifische Prüfung vor (Art. 29 in Verbindung mit
Art. 9 und 3 VIL).
1.2.3
Das BAZL stellt sich in seiner Beschwerde auf den Standpunkt, dass seine
Stellungnahmen vom 29. Juli 2005, 8. September 2005 und
23. Januar 2007 zuhanden der ersten Instanz Verfügungen im Sinn von
Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. De­zember 1968 (SR
172.021) darstellten, gegen die nach Art. 31 und Art. 33 lit. d
des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.32) die
Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht gegeben sei.
1.2.4
Die genannten Stellungnahmen des BAZL erfolgten im Rahmen der Anhörung gemäss
Art. 37m Abs. 2 LFG und Art. 29 VIL. Wie sich aus dem Wortlaut
von Art. 37m Abs. 2 LFG und den Materialien klar ergibt, sieht diese
Bestimmung vor, dass die nach kantonalem Recht zuständige Bewilligungsbehörde
im Sinn des Konzentrationsmodells allein zum Entscheid befugt ist (vgl.
Botschaft vom 25. Februar 1998 zu einem Bundesgesetz über die Koordination
und Vereinfachung der Plangenehmigungsverfahren [Botschaft Koordinationsgesetz],
BBl 1998, 2644, 2647). Laut der Zielsetzung des Gesetzes soll die
Entscheidkompetenz stets bei einer einzigen Behörde konzentriert sein. Daran
ändert übrigens auch Art. 66 VIL nichts, der die Kompetenz des BAZL zum
Entscheid über Luftfahrthindernisse regelt. Bei den Stellungnahmen des BAZL
handelt es sich demnach nicht um Verfügungen. Die formellen Anforderungen an
die Eröffnung von Verfügungen wurden denn auch nicht eingehalten. Im Übrigen
hat das BAZL selber in einem E-Mail vom 12. Februar 2007 dem Leiter der Baupolizei
der Stadt Kloten bestätigt, dass seine Stellungnahmen keine Verfügungen sind.
1.2.5
Demnach ist Gegenstand des vorliegenden Rechtsmittelverfahrens einzig die
Verfügung der nach kantonalem Recht zuständigen kommunalen Behörde bzw. der
Rekursentscheid, mit dem diese aufgehoben wurde. Der Anfechtungsweg richtet
sich somit nach kantonalem Recht (vgl. Art. 37m Abs. 1 und 4 LFG). Da
sich weder im eidgenössischen noch im kantonalen Recht eine anders lautende
Bestimmung findet, ist das Verwaltungsgericht nach § 41 Abs. 1 VRG in
der vorliegenden Streitsache zuständig. Der Antrag auf Überweisung des Falles
an das Bundesverwaltungsgericht findet keine Stütze im Gesetz und ist abzuweisen.
Auf die Frage, ob und inwieweit die kantonalen Behörden materiell an die
Stellungnahmen des BAZL gebunden sind, wird zurückzukommen sein.
1.3
Die
vorliegende Beschwerde richtet sich gegen einen Rückweisungsentscheid. Nach
§ 48 VRG können Entscheide, die eine Sache materiell oder durch
Nichteintreten erledigen, mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten
werden (Abs. 1). Zwischenentscheide sind weiterziehbar, wenn sie für die
Betroffenen einen Nachteil zur Folge haben, der sich später voraussichtlich
nicht mehr beheben lässt (Abs. 2). Vorentscheide, durch die eine
Rechtsfrage beurteilt wird, können weitergezogen werden, wenn dadurch sofort
ein Endentscheid herbeigeführt und ein erhebliches Beweisverfahren erspart werden
kann (Abs. 3). Rückweisungsentscheide werden in § 48 VRG nicht als
anfechtbare Anordnungen eigener Art erwähnt. Das Verwaltungsgericht stellt nach
seiner neueren Rechtsprechung die Rückweisungsentscheide nicht mehr
vorbehaltlos den Endentscheiden gleich, sondern nur, wenn verfahrensökonomische
Gründe dafür sprechen. Dies ist unter anderem der Fall, wenn durch die
Anfechtung einer im Rückweisungsentscheid enthaltenen materiellen Entscheidung
verhindert werden kann, dass die untere Instanz zu vermeidbarem Arbeitsaufwand
veranlasst wird. In Anlehnung an die in § 48 Abs. 3 VRG für die Anfechtung
von Vorentscheiden formulierten Voraussetzungen wird verlangt, dass durch die Zulassung
der Beschwerde gegen einen Rückweisungsentscheid eine erhebliche Verfahrensverkürzung
ermöglicht wird (VGr, 8. November 2006, VB.2006.00279, E. 1.1 f.
mit weiteren Hinweisen, www.vgrzh.ch). Dies ist hier der Fall, könnte doch bei
einer Gutheissung der Beschwerden sofort ein Endentscheid gefällt werden, womit
sich die weitere Prüfung des Baugesuchs durch die erste Instanz erübrigen
würde.
1.4
Die
Beschwerdelegitimation des BAZL ergibt sich aus Art. 37m Abs. 4 LFG.
Die Beschwerdebefugnis der Flughafen Zürich AG richtet sich nach § 70 in
Verbindung mit § 21 lit. a VRG bzw. § 338a Abs. 1 des Planungs-
und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1), wonach zur
Beschwerde berechtigt ist, wer durch die angefochtene Anordnung berührt wird
und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat.
Vorliegend verfügt die Flughafen Zürich AG über ein schutzwürdiges Interesse,
da das streitige Projekt innerhalb des Flughafenperimeters verwirklicht werden
soll und sie geltend macht, dass es weder mit den Festlegungen der Rahmenkonzession
noch mit der von ihr am 12. Februar 2008 beantragten Projektierungszone
für das fragliche Gebiet vereinbar ist. Damit sind die von der Flughafen Zürich
AG angeführten Interessen – die Sicherung der "flughafenstrategischen
Planung" und des Flughafenbetriebs – genügend konkretisiert.
1.5
Da auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerden einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführenden werfen der Vorinstanz vor, diese
habe in ihrem Entscheid ihr eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des
fachkompetenten BAZL gesetzt und damit die bundesrechtliche
Zuständigkeitsordnung verletzt.
2.1
Art. 37m
LFG sieht für Nebenanlagen die Konzentration des Verfahrens bei der nach
kantonalem Recht zuständigen Behörde vor; diese hört vor ihrem Entscheid das
BAZL an (Abs. 2), das eine luftfahrtspezifische Prüfung vornimmt
(Art. 29 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 9 und Art. 3 VIL).
Gegen die Verfügungen der kantonalen Behörde kann das BAZL die Rechtsmittel des
eidgenössischen und des kantonalen Rechts ergreifen (Art. 37m Abs. 4
LFG). Das Gesetz sieht demnach kein Zustimmungsmodell vor, bei dem die kantonale
Leitbehörde eine Bewilligung nur erteilen darf, wenn die Fachbehörde zustimmt,
sondern das Anhörungsmodell, laut dem die Fachbehörde keine Entscheidkompetenzen
hat (vgl. vorn E. 1.2; Botschaft Koordinationsgesetz, BBl 1998, 2598 ff.,
2647). Ein Bereinigungsverfahren kennt das Bundesrecht für Differenzen zwischen
Bundesbehörden einerseits sowie kantonalen und kommunalen Behörden anderseits
nicht (vgl. für Differenzen zwischen Bundesbehörden Art. 36d Abs. 3
und Art. 37g LFG in Verbindung mit Art. 62b des Regierungs- und
Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 [SR 172.010]). Zu
prüfen ist, inwieweit die allein entscheidbefugte kantonale Leitbehörde und die
kantonalen Rechtsmittelinstanzen bei der Beurteilung der Voraussetzungen von
Art. 37m Abs. 3 LFG die Ansicht des fachkompetenten BAZL zu beachten
haben.
2.2
Die
Leitbehörde hat sich jedenfalls mit den Stellungnahmen der Fachbehörden auseinanderzusetzen,
wenn sie von ihnen abweichen will (vgl. Botschaft Koordinationsgesetz, BBl
1998, 2600). Sofern Äusserungen zum Sachverhalt auf der besonderen Sachkunde
der jeweiligen Behörde beruhen, kommen sie inhaltlich einem Gutachten nahe.
Insoweit ist eine zurückhaltende Überprüfung angezeigt und darf die Leitbehörde
nur aus triftigen Gründen von der Ansicht der fachkompetenten Behörde abweichen
(vgl. BGer, 5. März 2007, 1A.185/2006, E. 6.1, www.bger.ch,
betreffend das gesetzlich vorgeschriebene Gutachten einer beratenden Kommission
des Bundes; BGer, 10. November 2005, 1A.123/2005, E. 2.3, www.bger.ch
[je mit weiteren Hinweisen]; vgl. auch BVGer, 14. Februar 2008,
A-1985/2006, E. 17.4.1, www.bundesverwaltungsgericht.ch).
2.3
Eingeschränkte
Bindungswirkung im genannten Sinn können die Stellungnahmen des BAZL demnach
nur insofern beanspruchen, als sie sich mit besonderer Fachkenntnis zum
Sachverhalt äussern. Dies trifft zu, soweit die eigentliche luftfahrtspezifische
Prüfung im Sinn von Art. 29 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 9 und
Art. 3 VIL betroffen ist. Nach Art. 9 Abs. 2 VIL umfasst die
luftfahrtspezifische Prüfung die Untersuchung, ob
die luftfahrtspezifischen Anforderungen im Sinne von
Art. 3 VIL erfüllt werden und geordnete Betriebsabläufe sichergestellt
sind; es werden namentlich die geltenden Sicherheitsabstände zu Pisten,
Rollwegen und Abstellflächen sowie die Hindernisfreiheit, die Auswirkungen bezüglich
Sicherheitsmassnahmen im Luftverkehr und die Notwendigkeit zur Veröffentlichung
im Luftfahrthandbuch geprüft. Art. 3 Abs. 1 VIL nennt den geordneten
Betrieb und die Sicherheit für Personen und Sachen bei den verschiedenen
Abläufen als Anforderungen an Ausgestaltung, Organisation und Führung von
Flugplätzen; Abs. 1
bis
–5 der Bestimmung verweisen auf die Normen
und Empfehlungen internationaler Organisationen.
2.4
Das BAZL hat in seinen Stellungnahmen nicht nur das Ergebnis der
luftfahrtspezifischen Prüfung und die Schlussfolgerung betreffend die
Vereinbarkeit der geplanten Baute mit dem Sicherheitszonenplan mitgeteilt,
sondern sich auch zu den planerischen Vorgaben geäussert. In Bezug auf die
Anwendung der raumplanungsrechtlichen Grundlagen kann sich das BAZL gegenüber
der Leitbehörde im Sinn von Art. 37m LFG und den Rechtsmittelinstanzen von
vornherein nicht über eine erhöhte Sachkenntnis ausweisen. Grundsätzlich sind
die zuständigen Instanzen auch frei bei der Anwendung des Luftfahrtrechts. Ob
sie bei der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe der Luftfahrtgesetzgebung nur
mit einer gewissen Zurückhaltung von der Ansicht des fachkundigen BAZL
abweichen sollten, wenn spezielle, namentlich technische Gegebenheiten zu
berücksichtigen sind, kann offen bleiben, da ein solcher Fall hier nicht
gegeben ist (vgl. BGE 133 II 35 E. 3 zur entsprechenden Zurückhaltung
von Rechtsmittelinstanzen). Auf die Frage der Bindung an die Stellungnahme des
BAZL, soweit diese die Sicherheitsabstände betrifft, ist zurückzukommen (hinten
E. 6.1).
3.
Die Verweigerung der Baubewilligung für das fragliche
Logistik- und Speditionsgebäude, wie sie die Beschwerdeführenden beantragen,
würde als Nutzungsbeschränkung in die Eigentumsgarantie und die
Wirtschaftsfreiheit eingreifen und müsste sich daher auf entsprechende
gesetzliche Grundlagen stützen können (Art. 26 f. in Verbindung mit
Art. 36 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV];
vgl. VGr, 11. Juli 2002, VB.2001.00278, E. 4 mit Hinweis,
www.vgrzh.ch). Wie sich aus den folgenden Erwägungen ergibt, lassen sich den
anwendbaren Rechtsgrundlagen die von den Beschwerdeführenden behaupteten
formellen und materiellen Anforderungen an das Bauprojekt, aus deren
Nichterfüllen die Verweigerung der Bewilligung abzuleiten wäre, nicht
entnehmen. Die Beschwerden erweisen sich deshalb als materiell unbegründet und
sind abzuweisen.
4.
Die Beschwerdeführenden berufen sich darauf, dass die
Rahmenkonzession vom 5. Februar 1997 für den Ausbau des Flughafens
Zürich-Kloten (5. Ausbauetappe) die streitige Baute ausschliesse.
4.1
Laut
Anhang Ziff. 2.2 der Rahmenkonzession in Verbindung mit dem
Baubereichsplan Nr. 13.12.1.1.1 A ist das fragliche Grundstück dem
"Bereich für Flughafenbetriebe" zugewiesen. In diesem Bereich können
laut Ziff. 2.2 der Rahmenkonzession "Bauten erstellt werden, welche
dem Flugverkehr dienen (Fracht, Werft, Catering usw.)". Konkrete Bauvorhaben
auf der streitbetroffenen Parzelle weist die Rahmenkonzession nicht aus
(Ziff. 2.3 der Rahmenkonzession; vgl. auch BGE 124 II 293
E. 29). Zu prüfen sind die Rechtsnatur und die Rechtswirkungen dieser
Rahmenkonzession.
4.2
Die
Rahmenkonzession war vom damaligen Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement
(EVED; heute: Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und
Kommunikation [UVEK]) ursprünglich dem Kanton Zürich erteilt worden; mit der
Erteilung der Betriebskonzession vom 31. Mai 2001 übertrug das UVEK sie
auf die Flughafen Zürich AG (Dispositiv-Ziffer 4, www.bazl.admin.ch). Die
Rahmenkonzession stützte sich auf die Rechtslage, wie sie zwischen dem
1. Januar 1995 und dem 1. Januar bzw. 1. März 2000 bestand (vgl.
Art. 37 und 37a LFG in der Fassung vom 18. Juni 1993 [AS 1948, 471;
1994, 3010; 1999, 3071, 3112 ff., 3124; im Folgenden: aLFG];
Art. 14 ff. VIL in der ursprünglichen Fassung [AS 1994, 3050; 2000,
703, 709 ff., 731; im Folgenden: aVIL]). Danach waren für den Bau und
Betrieb eines Flughafens sowohl eine Bau- und eine Betriebskonzession als auch
eine Bau- und eine Betriebsbewilligung erforderlich. Die gesetzliche Regelung
und insbesondere die Abgrenzungen zwischen den verschiedenen Konzessionen und
Bewilligungen galten als unklar (vgl. BGE 124 II 293
E. 9 f., mit einer Übersicht über die Entstehungsgeschichte). Die Baukonzession
enthielt nach Art. 17 aVIL "die Rahmenbedingungen hinsichtlich der
technischen Mindestanforderungen sowie der wesentlichen Anforderungen der
Flugsicherheit, der Raumplanung und des Umwelt-, Natur- und
Heimatschutzes" (lit. a) sowie die zulässigen Auflagen
(lit. b–d). Die Möglichkeit einer Rahmenkonzession war in
Art. 14 f. aVIL vorgesehen. Demnach konnte das Departement "für
grössere Bauprogramme auf Flughäfen eine Rahmenkonzession im Sinne eines
baurechtlichen Vorentscheides erteilen" (Art. 14 Abs. 1 aVIL),
die "namentlich die vorgesehene Nutzung, die Erschliessung der Baugrundstücke,
die Lage und äussere Gestaltung der einzelnen Projekte und deren Einordnung in
die Umgebung zum Gegenstand haben" konnte (Art. 14 Abs. 2 aVIL).
Bezüglich des Verfahrens verwies Art. 15 aVIL auf die Bestimmungen über
die Baukonzession.
4.3
Die
Rahmenkonzession ist weiterhin gültig, obwohl das geltende Recht dieses
Institut nicht mehr vorsieht (vgl. BGE 125 II 643 E. 5d
S. 656 f.). Unter dem Titel "Inhalt und Wirkung" legt ihre
Ziff. 1 fest, dass sie dem Konzessionär das Recht verleihe, unter Einhaltung
der aufgeführten Auflagen die Erweiterung des Flughafens Zürich
(5. Ausbauetappe) zu realisieren. Zur Rechtsnatur der Rahmenkonzession
führte das damalige EVED in der Begründung zu deren Erteilung einerseits aus, innerhalb
des Flughafenperimeters seien im Sinn von Art. 14 Abs. 1 des
Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) Nutzungszonen festzusetzen
(Ziff. 2.2.3). Die Nutzungsbereiche auf einem Flughafen würden im Sinn von
Art. 15 RPG – also als Bauzonen – festgesetzt (Ziff. 2.2.4).
Anderseits vermerkte das EVED, dass die Entwicklungsmöglichkeiten der
verschiedenen Teile des Flughafenareals festgelegt werden sollten, um eine
Selbstbindung der "Flughafenpartner" und die Abstimmung der
kommunalen Planungen zu ermöglichen. Konkrete künftige Nutzungen könnten nur
erfolgen, wenn "ein Verfahren nach LFG und VIL" durchgeführt werde.
Vollständige Überprüfungen – auch bezüglich Umweltverträglichkeit – blieben
also vorbehalten und die Mitwirkungsrechte allfällig Betroffener gewahrt. Diesbezügliche
Vorentscheidungen würden mit der vorliegenden Rahmenkonzession somit nicht
getroffen (Ziff. 2.2.4). In der Bekanntmachung im Bundesblatt (BBl
1997 I 1014) hielt das EVED fest: "
Bei der Rahmenkonzession handelt es sich um einen
baurechtlichen Vorentscheid, welcher sich mit grundsätzlichen Fragen der
Realisierbarkeit befasst. Darüber hinaus sind für die einzelnen Bauvorhaben
noch spezielle Baubewilligungen notwendig. Abschliessend beurteilt hat das EVED
hingegen grundsätzliche Fragen wie u. a. die Auswirkungen des Ausbaus auf
die Lärm- und Luftbelastung, die Verkehrserschliessung und die raumplanerische
Abstimmung. Dabei hat das EVED im Hinblick auf die Baubewilligungsverfahren
Auflagen verfügt." (Vgl. auch die ähnlich lautende Zusammenfassung der
Erwägungen des Konzessionsentscheids in
BGE 124 II 293
E. 8a S. 310 f.)
Das EVED
wies also einerseits auf die Ähnlichkeit der Festlegungen mit Bauzonen hin,
machte aber anderseits keine konkreten Aussagen zur Bindung Dritter. Das Bundesgericht
äusserte sich in seinem Entscheid über die Rahmenkonzession nicht abschliessend
zu deren Rechtsnatur und Rechtswirkungen; es hob allerdings Ziff. 1.2 der
Rahmenkonzession auf, die den folgenden Wortlaut hatte: "Belange, über
welche bereits in der vorliegenden Rahmenkonzession endgültig entschieden wird,
sind für Behörden und Dritte verbindlich und werden in den noch folgenden
Baukonzessionsverfahren nicht mehr geprüft." Damit wollte das Bundesgericht
im Wesentlichen Wiederholungen der Umweltverträglichkeitsprüfung auf der Stufe
der Baukonzession ermöglichen, wobei es festhielt, dass die Tragweite der
aufgehobenen Dispositiv-Ziffer ohnehin unklar sei (BGE 124 II 293
E. 15 und Dispositiv-Ziffer 1.1 lit. a; vgl. auch E. 8–10 und 14).
4.4
Angesichts
der Aufhebung von Dispositiv-Ziffer 1.2 der Rahmenkonzession verlieren die
Querbezüge zur Nutzungsplanung, die das Bundesgericht an anderer Stelle aufstellt,
im vorliegenden Fall an Bedeutung (vgl. BGE 125 II 643 E. 5d
S. 656 f.; vgl. auch Adrian Walpen, Bau und Betrieb von zivilen
Flughäfen, Zürich etc. 2005, S. 15 Fn. 18). Sie sind in den
Erwägungen eines Entscheids enthalten, der anscheinend eine Bestimmung unangetastet
liess, die wohl Dispositiv-Ziffer 1.2 der hier interessierenden
Rahmenkonzession entsprach. Dies könnte damit zusammenhängen, dass in jenem
Fall Rahmen- und Betriebskonzession gleichzeitig und koordiniert erteilt worden
waren (vgl. BGE 125 II 643 Sachverhalt C). Zwar scheint das
Bundesgericht in jenem Entscheid die Rahmenkonzession nicht nur in Bezug auf
ihren Inhalt, sondern auch in Bezug auf ihre Rechtswirkungen den Nutzungsplänen
nach Art. 14 ff. RPG gleichzustellen. Der Gehalt dieser Bemerkungen
dürfte sich jedoch erst aus dem Zusammenhang ergeben: Das Bundesgericht wollte
anscheinend festhalten, dass die Rahmenkonzession durch das damals
bevorstehende Inkrafttreten der geänderten Luftfahrtgesetzgebung, die dieses
Institut nicht mehr vorsah, nicht obsolet würde (BGE 125 II 643
E. 5d S. 656 f.).
4.5
Einer
völligen Angleichung der Rechtswirkungen der Rahmenkonzession an jene des
Nutzungsplans stünde jedenfalls das Fehlen einer diesbezüglichen gesetzlichen
Grundlage – mit der sich das Bundesgericht im genannten Entscheid nicht auseinandersetzt
– entgegen. Denn weder im alten noch im neuen Luftfahrtrecht noch im
Raumplanungsrecht findet sich eine gesetzliche Grundlage für den Erlass
grundeigentümerverbindlicher, parzellenscharfer Nutzungsplanung durch den Bund.
So sind denn auch die Sachpläne des Bundes nur behörden-, nicht
grundeigentümerverbindlich (vgl. Art. 22 der Raumplanungs­verordnung vom
28. Juni 2000 [SR 700.1] und insbesondere Art. 3a Abs. 1 VIL
betreffend den Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt [SIL]; Alain Griffel, Bau
und Betrieb eines Flughafens: Raumplanungsrechtliche Aspekte, in: Tobias Jaag
[Hrsg.], Rechtsfragen rund um den Flughafen, Zürich etc. 2004,
S. 97 ff., 101 f.; Walpen, S. 106, 113). Aus der Verwandtschaft
der Rahmenkonzession mit der Baukonzession kann von vornherein keine Verbindlichkeit
gegenüber anderen Grundeigentümern abgeleitet werden, musste doch zur
Durchsetzung der Baukonzession gegebenenfalls das Enteignungsrecht in Anspruch
genommen werden (Art. 50 aLFG; vgl. heute Art. 36a Abs. 4 und
Art. 37d Abs. 3 LFG).
4.6
Aufgrund
des Fehlens einer entsprechenden gesetzlichen Grundlage, aufgrund der Aufhebung
von Ziff. 1.2 der Rahmenkonzession vom 5. Februar 1997 durch das
Bundesgericht, aber auch aufgrund der Ausführungen des EVED im Konzessionsentscheid
ist zu verneinen, dass die Festlegungen der Rahmenkonzession anderen
Grundeigentümern gegenüber die Verbindlichkeit eines Nutzungsplans in dem Sinn
haben, dass innerhalb des Flughafenperimeters nur noch die in der Rahmenkonzession
erwähnten Flugplatzanlagen erbaut werden dürften. Wenn Ziff. 2.2 der
Rahmenkonzession in Verbindung mit dem Baubereichsplan den einzelnen Bereichen
innerhalb des Flughafenperimeters verschiedene flughafenspezifische Nutzungen
zuordnet, so kann somit hieraus nicht abgeleitet werden, dass die Erstellung
von Nebenanlagen durch Dritte ausgeschlossen werden sollte (gl.M. BAZL,
Flughafen Zürich, SIL-Prozess: Bericht Betriebsvarianten, 8. Dezember
2006, Ziff. 4.5.2 S. 55 f., www.bazl.admin.ch). Ebenso wenig ist
der Rahmenkonzession zu ent­nehmen, dass der Flughafen Zürich AG oder dem BAZL
ein Zustimmungsrecht für Bauten Drit­ter innerhalb des Flughafenperimeters
zustehe (a.M. BAZL, Bericht Betriebs­varianten, Ziff. 4.5.2 S. 56).
Eine entsprechende Rechtsgrundlage besteht nicht; im Gegen­teil sieht
Art. 37m Abs. 2 LFG – wie erwähnt – einzig ein Anhörungsrecht des
BAZL vor.
5.
5.1
Das
streitbetroffene Grundstück befindet sich in der Industriezone Flughafen gemäss
Ziff. 2.8.3 BZO Kloten und § 56 PBG. Die kommunalen Festlegungen
sollen ermöglichen, in Anwendung von Art. 37m LFG und Art. 29 VIL
Nebenanlagen innerhalb des Flughafenperimeters zu beurteilen (vgl.
Planungsbericht vom 14. November 2001 zur Teilrevision der Nutzungsplanung
Kloten, Teil Flughafen [Planungsbericht], Ziff. 1; Genehmigungsverfügung
der Baudirektion vom 18. Oktober 2002); sie gelten für
Flughafen-Nebenanlagen (Ziff. 2.8.3 Ingress BZO Kloten). Jenes Gebiet des
Flughafenperimeters, das durch die Rahmenkonzession als Baubereich
ausgeschieden wird, soll ganz von der kommunalen Industriezone überlagert
werden (Planungsbericht, Ziff. 2). Gemäss der Definition des Zonenzwecks
in Ziff. 2.8.3 Abs. 1 BZO Kloten können in der Industriezone
Flughafen "Dienstleistungs-, Handels- und Produktionsbetriebe sowie Anlagen
erstellt werden, welche der Versorgung des Flughafens dienen oder aufgrund
ihrer Zweckbestimmung sinnvoll die vorhandene Infrastruktur des Flughafens
nutzen oder ergänzen". Nach Ziff. 2.8.3 Abs. 4 BZO Kloten wird
kein maximales Nutzungsmass definiert; die in der Rahmenkonzession ausgeschiedenen
Baubereiche und Gebäudehöhen sind zu beachten.
5.2
Die
Flughafen Zürich AG – der sich das BAZL in seiner Mitbeantwortung anschliesst –
macht geltend, dass der BZO Kloten nur eine nachrangige Bedeutung im Verhältnis
zur Festlegung der Baubereiche gemäss der Rahmenkonzession zukomme. Selbst wenn
jedoch die BZO Kloten anwendbar wäre, müsste ihre Ziff. 2.8.3 im Sinn der
Rahmenkonzession ausgelegt werden. Weil nicht nachgewiesen sei, dass das
streitige Vorhaben eine sinnvolle Ergänzung der Flughafeninfrastruktur
darstelle, habe die Vorinstanz zu Unrecht die Zonenkonformität des Bauvorhabens
bejaht.
5.3
Wie sich
den Erwägungen zu den Rechtswirkungen der Rahmenkonzession (vorn E. 4.6)
entnehmen lässt, ist nicht deren Ziff. 2.2, sondern Ziff. 2.8.3 BZO
Kloten die anwendbare Rechtsgrundlage zur Beurteilung von Nebenanlagen
innerhalb des Flughafenperimeters.
5.4
Bei der BZO Kloten handelt es sich um kompetenzgemäss
erlassenes kommunales Recht, dessen Auslegung durch die kommunalen Behörden
nach ständiger Rechtsprechung zu schützen ist, wenn sie vertretbar und nicht
rechtsverletzend ist. Die kantonalen Rechtsmittelinstanzen haben sich bei der
Überprüfung entsprechender Entscheide zurückzuhalten (VGr, 16. Juli 2008,
VB.2008.00103, E. 2.1, www.vgrzh.ch; RB 1981 Nr. 20). Da sich die
Baukommission der Stadt Kloten an die Stellungnahmen des BAZL gebunden glaubte,
äusserte sie sich in ihrem Entscheid vom 26. Februar 2007 nicht näher zur
Auslegung von Ziff. 2.8.3 BZO Kloten. Immerhin führte sie in diesem
Entscheid aus, dass die Bewilligungserteilung aus kommunaler Sicht unter
Bedingungen und Auflagen möglich sei (lit. B.4). In ihren Stellungnahmen
zuhanden der Baurekurskommission vom 10. April und vom 13. August
2007 bemerkte sie, dass sie die Auffassung der damaligen Rekurrentin und
heutigen Beschwerdegegnerin weitgehend teile. Da die Erwägungen der Vorinstanz
zur Zonenkonformität mit den Ausführungen der damaligen Rekurrentin in Rekurs
und Replik übereinstimmen, kann davon ausgegangen werden, dass sie der
kommunalen Auslegung entsprechen. Die Stadt Kloten hat sich denn auch vor
Verwaltungsgericht nicht gegen den Sinn gewehrt, den die Vorinstanz dem
kommunalen Recht gegeben hat. Eine teilweise Gutheissung der Beschwerden in dem
Sinn, dass die Baukommission der Stadt Kloten im zweiten Rechtsgang nochmals
über die Zonenkonformität zu befinden hätte, käme unter diesen Umständen einem
prozessualen Leerlauf gleich. Wie sich aus den folgenden Überlegungen ergibt,
erweist sich die Ansicht der Vorinstanz auch ohne weiteres als zutreffend.
5.5
Wäre der
Auffassung der Beschwerdeführenden zu folgen, dass Ziff. 2.8.3 BZO Kloten
die Festlegungen der Rahmenkonzession für massgeblich erkläre, so wäre diese
Bestimmung widersinnig: Obwohl sie erlassen wurde, um die Beurteilung und Bewilligung
von Nebenanlagen im Sinn von Art. 37m LFG und Art. 2 lit. n VIL
innerhalb des Flughafenperimeters zu ermöglichen, würde sie demnach auf
Festlegungen verweisen, welche die Errichtung von Nebenanlagen gerade nicht
vorsehen. Auch der Verweisung in Ziff. 2.8.3 Abs. 4 BZO Kloten,
wonach die in der Rahmenkonzession ausgeschiedenen Baubereiche und Gebäudehöhen
zu beachten seien, kann nicht dieser Sinn zukommen. Die Verweisung wurde
vielmehr eingefügt, weil die kommunalen Festlegungen nur eine minimale Regelungsdichte
enthalten sollten (Planungsbericht, Ziff. 2). Sie ist vor dem Hintergrund
zu interpretieren, dass die Industriezone Flughafen verschiedene Baubereiche –
inklusive die Bereiche für publikumsintensive Nutzungen, welche die Docks
umfassen, die Projektierungszone "Flughafenkopf" mit den Terminals
und die Bereiche für Parkierungsflächen – gemäss Rahmenkonzession überlagert,
und will sicherstellen, dass allfällige Nebenanlagen auf die im jeweiligen
Bereich vorgesehene Nutzung abgestimmt werden.
5.6
Zu Recht
hat sodann die Vorinstanz ausgeführt (E. 4.2), es könne "nicht im
Ernst bezweifelt werden", dass der in Ziff. 2.8.3 Abs. 1 BZO
Kloten genannte Zonenzweck eingehalten werde bzw. dass das Logistik- und
Speditionsgebäude für Dienstleistungs- bzw. Handelsbetriebe errichtet wird, die
aufgrund ihrer Zweckbestimmung die vorhandene In­fra­struktur des Flughafens
sinnvoll nutzen oder ergänzen. Wie sich aus dem Wortlaut der Bestimmung ergibt,
stellt diese keine sonderlich restriktiven Anforderungen auf. Das Projekt ist
auch vereinbar mit der Definition des Bereichs für Flughafenbetriebe gemäss
Ziff. 2.2 der Rahmenkonzession (in Verbindung mit Ziff. 2.8.3
Abs. 4 BZO Kloten), wonach in diesem Bereich zu erstellende
Flugplatzanlagen dem Flugverkehr zu dienen haben, wobei als Beispiele Bauten
für "Fracht, Werft, Catering usw." genannt werden. Die Beschwerdeführenden
stellen denn auch nicht in Frage, dass das streitige Bauvorhaben grundsätzlich
dem Zonenzweck entspreche. Die Flughafen Zürich AG – der das BAZL zustimmt –
begründet ihre Ansicht vielmehr damit, dass ein möglicher Zusammenhang zum
Flughafenbetrieb nicht genüge; es müsse zusätzlich detailliert nachgewiesen
werden, dass das Projekt auf einen Standort innerhalb des Flughafenperimeters
angewiesen sei, dass es dem Flugverkehr massgeblich diene und dass die
sinnvolle Nutzung oder Ergänzung der Flughafeninfrastruktur ernsthaft geplant
sei und auch tatsächlich erfolgen werde. Diese von den Beschwerdeführenden
postulierten Voraussetzungen finden jedoch keine Grundlage im kantonalen oder
kommunalen Recht. Ebenso wenig fordert oder impliziert das kommunale Recht ein
Zustimmungsrecht der Flughafen Zürich AG zum Bau von Nebenanlagen.
Somit ist nicht näher auf die einzelnen Tätigkeiten der
mutmasslichen Mieterin des geplanten Gebäudes einzugehen, die im Übrigen
bereits jetzt über einen Standort auf dem Flughafenareal in der Nähe des
streitbetroffenen Grundstücks verfügt. Soweit Fragen der Baureife und der
Erschliessung angesprochen sind, hat die Baukommission der Stadt Kloten darauf
gemäss dem angefochtenen Entscheid im zweiten Rechtsgang zurückzukommen.
6.
Laut den Beschwerdeführenden ist die Ansicht der
Vorinstanz, wonach das streitige Bauprojekt die Flugsicherheit nicht gefährde
und den Flugplatzbetrieb nicht beeinträchtige
– und damit die Voraussetzungen von Art. 37m Abs. 3 LFG erfülle –,
nicht ausreichend begründet und materiell unzutreffend.
6.1
Soweit die
Stellungnahmen des BAZL die Gefährdung der Flugsicherheit betreffen, handelt es
sich grundsätzlich um sachkundige Ausführungen im Rahmen der luftfahrtspezifischen
Prüfung, von denen nur aus triftigen Gründen abgewichen werden darf (vgl. vorn
E. 2). Mit Bezug auf die Flugsicherheit hatte das BAZL in der
Stellungnahme vom 29. Juli 2005 ausgeführt, die projektierte Baute
durchstosse die im gültigen Sicherheitszonenplan des Flughafens Zürich
rechtskräftig festgelegte Hindernisfreihaltefläche. In der Stellungnahme vom
8. September 2005 korrigierte es diese Ansicht und hielt fest, das geplante
Gebäude durchstosse die Hindernisfreihaltefläche nicht, sondern erreiche sie
nur. Gemäss ständiger Praxis stelle das Vorhaben damit dennoch ein Luftfahrthindernis
dar, das nach Art. 43 Abs. 1 Satz 2 LFG und Art. 73 Abs. 2
VIL mangels Zustimmung des Auflegers des Zonenplans – hier der Flughafen Zürich
AG – nicht verwirklicht werden dürfe. Die Vorinstanz hat diese Schlussfolgerung
im angefochtenen Entscheid als nicht nachvollziehbar bezeichnet.
6.1.1
Die Vorinstanz ist nicht bei der Beurteilung der technischen Frage, ob bzw.
inwieweit die geplante Baute die Hindernisbegrenzungsfläche erreicht bzw.
durchstösst, von der Stellungnahme des fachkundigen BAZL abgewichen. Sie ist
vielmehr dessen Ansicht, welche Rechtsfolgen an das Erreichen der
Hindernisbegrenzungsfläche zu knüpfen sind, nicht gefolgt. Dabei handelt es
sich um eine Rechtsfrage, bei deren Beantwortung das BAZL gegenüber der
Leitbehörde und den Rechtsmittelinstanzen grundsätzlich keine besondere Fachkompetenz
für sich in Anspruch nehmen kann. Immerhin ist davon auszugehen, dass das BAZL
bei der Auslegung von Bestimmungen des Luftfahrtrechts auf fachspezifische
Kenntnisse zurückgreifen kann, sodass seine Ansicht jedenfalls zu
berücksichtigen ist. Ob nur mit Zurückhaltung von ihr abgewichen werden sollte,
kann offen bleiben, wie sich aus den folgenden Erwägungen ergibt (vgl. auch
vorn E. 2.4).
Anzumerken ist, dass die
Rechtsgleichheit nach Art. 8 Abs. 1 BV die nach Art. 37m LFG zum
Entscheid befugten Behörden nicht an eine ständige Praxis des BAZL – die hier
ohnehin nur behauptet wird – bindet (vgl. dazu BGE 115 Ia 81
E. 3c; Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, 7. A., Zürich etc. 2008, N. 766).
6.1.2
Wie das BAZL feststellt und im Übrigen unbestritten ist, erreicht die
geplante Baute eine Hindernisbegrenzungsfläche gemäss dem derzeit gültigen
Sicherheitszonenplan (genehmigt mit Verfügung des BAZL vom 4. Juli 1983,
verbindlich geworden mit der Publikation einer entsprechenden Mitteilung im
Amtsblatt des Kantons Zürich vom 30. Sep­tem­ber 1983 (Nr. 77 S. 425
[Inserateteil]). Sie durchstösst diese Fläche jedoch nicht. Fraglich ist, ob
mit dem BAZL gleichwohl von einer Verletzung des Sicherheitszonenplans bzw. vom
Vorliegen eines Luftfahrthindernisses auszugehen ist. Die erwähnte Mitteilung
verweist bezüglich der Wirkungen der Sicherheitszone auf Art. 58 der
Verordnung vom 14. November 1973 über die Luftfahrt, der auf den
1. Januar 1995 ausser Kraft getreten ist (SR 748.01; AS 1973, 1856, 1874;
1994, 3028). Laut dieser Norm durften neue Bauten und Anlagen in den
Sicherheitszonen die zulässige Höhe grundsätzlich nicht überschreiten. Heute
definiert Art. 2 lit. i VIL die Hindernisbegrenzungsflächen als
"
Flächen, welche den für die
Flugsicherheit in der Regel erforderlichen hindernisfreien Luftraum nach unten
abgrenzen". Während den geltenden Bestimmungen über die Sicherheitszonen
keine Angaben zur hier interessierenden Frage zu entnehmen sind
(vgl. Art. 42 ff. LFG; Art. 71 ff. VIL), ist
von
den Normen über die Luftfahrthindernisse (Art. 58a ff. VIL) im
vorliegenden Zusammenhang namentlich Art. 63 VIL von Bedeutung. Darin wird
unter dem Sachtitel "Erstellung und Änderung von Luftfahrthindernissen
durch den Eigentümer" festgelegt, dass die Erstellung oder Änderung eines
Objekts unter anderem dann meldepflichtig ist, wenn dieses eine massgebliche Fläche
eines Hindernisbegrenzungsflächenkatasters "durchstösst" (Abs. 1
lit. c; im französischen Text: "perce"; in der italienischen
Fassung: "attraversa"). Auch in den vorliegenden Unterlagen zum
Objektblatt Flughafen Zürich des SIL, das derzeit erarbeitet wird, wird von
"hineinragen", "durchstossen" und "überschreiten"
bzw. von einer Baubeschränkung "auf die Begrenzungskoten/Grenzhöhen"
gesprochen (BAZL, Bericht Betriebsvarianten, Ziff. 4.5.6 S. 59; BAZL,
Flughafen Zürich, SIL-Prozess: Infrastruktur, Flughafenperimeter und
Auswirkungen auf die Umgebung, Anhang E.11 [zum Bericht Betriebsvarianten],
8. Dezember 2006, Ziff. 3.2 S. 12 f., www.bazl.admin.ch).
6.1.3
Nach dem klaren Wortlaut der früheren und der heutigen Verordnungsbestimmung
liegt folglich noch kein Luftfahrthindernis vor, wenn eine
Hindernisbegrenzungsfläche nur erreicht wird. Die Wortwahl erscheint bewusst,
wie sich auch aus dem Gegensatz zu Art. 63 Abs. 1 lit. a und b
VIL ergibt, wo der Begriff "erreicht" verwendet wird. Es erscheint
zudem plausibel, dass der Wortlaut auch den Sinn der Bestimmung wiedergibt: Es
gehört zum Wesen einer Grenze, dass die Trennung zwischen den unterschiedlich
zu behandelnden Bereichen genau auf der (fiktiven) Grenzlinie oder ‑fläche
erfolgt – und nicht davor oder dahinter. Die Ansicht des BAZL liefe dagegen
darauf hinaus, dass vor der eigentlich massgeblichen Fläche ein Pufferbereich
unbestimmten Ausmasses geschaffen würde. Da diese Ansicht weder dem Wortlaut
noch dem wahrscheinlichen Sinn der gesetzlichen Regelung entspricht, ist sie
jedenfalls begründungsbedürftig. Eine materielle Begründung findet sich jedoch
in den Stellungnahmen des BAZL nicht, das sich mit einem
– unbelegten – Hinweis auf seine ständige Praxis begnügt.
6.1.4
In der Literatur findet die Haltung des BAZL, soweit ersichtlich, ebenfalls
keine Stütze (vgl. Hermann Roduner, Grundeigentumsbeschränkungen zugunsten von
Flughäfen, Zürich 1984, S. 22 und 27, der die Begriffe
"hineinragen" und "eine bestimmte Höhe überschreiten" bzw.
"überragen" verwendet). Zwar findet sich in der Doktrin vereinzelt
die Bemerkung, ein meldepflichtiges Luftfahrthindernis liege bereits dann vor,
wenn eine projektierte Baute die Hindernisbegrenzungsfläche tangiere (Walpen,
S. 13). Auch diese Ansicht wird jedoch nicht begründet; im Übrigen bezieht
sie sich auf die Meldepflicht, sodass nicht gefolgert werden darf, dass nach
der Meinung des betreffenden Autors in solchen Fällen die Baubewilligung zu
verweigern sei.
6.1.5
Schliesslich ist nicht ersichtlich, weshalb der vom BAZL angenommene Mangel
der Baute, der jedenfalls geringfügig wäre, zur Verweigerung der Baubewilligung
führen müsste und nicht durch eine Auflage beseitigt werden könnte (vgl. sinngemäss
Art. 66 Abs. 1 lit. d VIL). Dass die Baute aus anderen Gründen
ein Luftfahrthindernis darstellen würde, wird nicht geltend gemacht und ergibt
sich auch nicht aus den Akten (vgl. zur kumulativen Anwendung der Bestimmungen
über Luftfahrthindernisse in Sicherheitszonen: Rekurskommission UVEK,
29. März 2004, B-2003-124, E. 7.1, www.reko-inum.ch; Roduner,
S. 26 f.).
6.1.6
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Meinung des BAZL dem klaren
Wortlaut und dem wahrscheinlichen Sinn der anwendbaren Bestimmung widerspricht,
ohne dass sich eine materielle Begründung hierfür den Stellungnahmen des BAZL
entnehmen liesse oder sonst erkennbar wäre. Es wird auch nicht ersichtlich,
inwiefern die Auslegung des BAZL auf Fachkenntnissen beruhen könnte. Die
Verweigerung der Baubewilligung erschiene zudem selbst dann als krass
unverhältnismässig, wenn die Norminterpretation des BAZL zutreffen würde. Die
Vorinstanz hat dessen Haltung demnach zu Recht als nicht nachvollziehbar bezeichnet.
Es liegen somit triftige Gründe vor, der Ansicht des BAZL nicht zu folgen,
wobei solche besonderen Gründe hierfür nicht einmal erforderlich wären, da
nicht die eigentliche, mit speziellen Fachkenntnissen vorgenommene
luftfahrtspezifische Prüfung in Frage steht, sondern die Rechtsauslegung. Für
dieses Fazit bedarf es entgegen der Ansicht der Flughafen Zürich AG keines
Gutachtens.
6.2
Die
Beschwerdeführenden machen ferner geltend, dass das streitige Bauvorhaben den
Flugplatzbetrieb beeinträchtige. Sie berufen sich auf die Verpflichtung der
Konzessionärin, einen ordnungsgemässen, sicheren Flughafenbetrieb zu gewährleisten
und für die dafür notwendige Infrastruktur zu sorgen (Art. 36a Abs. 2
LFG). Laut der Flughafen Zürich AG bedeutet dies, dass im Flughafenperimeter
"ein sinnvoller Gesamtmix von Liegenschaften entstehen" müsse, wozu
das Bauprojekt der Beschwerdegegnerin nichts beitrage. Das BAZL legt
Art. 37m Abs. 3 LFG dahingehend aus, dass nicht nur die aktuelle
Flughafennutzung, sondern auch die künftigen Nutzungsabsichten der
Flugplatzhalterin zu berücksichtigen seien; eine Nebenanlage könne nur
bewilligt werden, wenn "jegliche Beeinträchtigung des Flugplatzbetriebs –
sowohl des aktuellen wie auch des absehbaren, zukünftigen – ausgeschlossen
werden" könne. Um die Ordnung auf dem Flughafen durchsetzen zu können,
müsse der Flughafenhalterin zugestanden werden, ihre Zustimmung zu Nebenanlagen
im Sinn von Art. 37m Abs. 3 LFG zu verweigern, wobei von ihr nicht
verlangt werden könne, zur Begründung der Verweigerung ein eingabereifes
Plangenehmigungsprojekt auszuarbeiten.
6.2.1
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden sind zur Beantwortung der
Frage, ob der Flughafenbetrieb im Sinn von Art. 37m Abs. 3 LFG
beeinträchtigt werde, allein die Leitbehörde bzw. die Rechtsmittelinstanzen
zuständig. Vorbehalten bleibt die eingeschränkte Bindung an die Stellungnahme
des BAZL, soweit sich dieses im Rahmen der luftfahrtspezifischen Prüfung nach
Art. 3 und 9 Abs. 2 VIL zum ordnungsgemässen Ablauf des
Flughafenbetriebs geäussert hat. Letzteres ist vorliegend nicht der Fall.
Insbesondere räumen die gesetzlichen Bestimmungen weder der Flughafen Zürich AG
noch dem BAZL ein Zustimmungsrecht ein (vgl. dagegen Art. 18m Abs. 1
des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 [SR 742.101]).
6.2.2
Was die zukünftige Flughafennutzung betrifft, so sieht das Luftfahrtgesetz
verschiedene Mittel der Landsicherung für die Anlage und den Betrieb von
Flughäfen vor, nämlich die Projektierungszone (Art. 37n ff. LFG), die
Baulinie (Art. 37q ff. LFG) und die Enteignung (Art. 36a
Abs. 4 LFG; vgl. auch Art. 37d Abs. 3 LFG). Solche Massnahmen
wurden mit Bezug auf das hier streitige Grundstück bisher nicht angeordnet. Es
ginge nicht an, auf dem Weg der Auslegung von Art. 36a Abs. 2 und
Art. 37m Abs. 3 LFG Eigentumsbeschränkungen einzuführen, die einer
Umgehung der materiellen und formellen Voraussetzungen dieser Rechtsinstitute
gleichkämen.
6.2.3
Die Flughafen Zürich AG hat denn auch am 12. Februar 2008 ein Gesuch
um Erlass einer Projektierungszone eingereicht, um die Erweiterung ihrer
Frachtanlagen sicherzustellen. Diese beantragte Projektierungszone umfasst auch
das streitbetroffene Grundstück. Entgegen der Ansicht des BAZL belegt
allerdings das blosse Einreichen dieses Gesuchs noch nicht, dass das streitige
Bauprojekt nicht mit der zukünftigen Flughafennutzung vereinbar ist. Das
Ergebnis der Gesuchsprüfung kann im vorliegenden Verfahren nicht vorweggenommen
werden.
6.2.4
Mit Blick auf die derzeitige Flughafennutzung ist festzuhalten: Wenn
Nebenanlagen nach Art. 37m Abs. 3 LFG den Flughafenbetrieb nicht
beeinträchtigen dürfen, so lässt sich hieraus nicht ableiten, dass sie einem
Gesamtkonzept der Flughafenhalterin betreffend die wirtschaftlichen Nutzungen innerhalb
des Flughafenperimeters entsprechen müssten. Dies ergibt sich auch nicht aus
der Verpflichtung der Konzessionärin nach Art. 36a Abs. 2 LFG, den
ordnungsgemässen, sicheren Flughafenbetrieb zu gewährleisten und für die dafür
notwendige Infrastruktur zu sorgen. Hinweise, welche Abläufe unter den Flughafenbetrieb
zu subsumieren sind, gibt die Betriebskonzession des UVEK vom 31. Mai 2001
(www.bazl.admin.ch): Nach deren E. 2.3 lit. c gehören zu den flughafenspezifischen
Aufgaben
"insbesondere die
Abfertigungstätigkeiten (Passagier‑, Gepäck‑, Post‑ und
Frachtabfertigung, Treibstoff‑ und Energieversorgung), Cateringtätigkeiten
sowie Nutzungen im Zusammenhang mit dem Passagier‑ und Frachtverkehr",
nicht aber die "kommerziellen Tätigkeiten auf der Luftseite des Flughafens
(Airside), so z.B. Zollfreihandel und Gastronomie".
Die flughafenspezifischen
Betriebsabläufe werden durch das geplante Logistik- und Speditionsgebäude
erkennbar nicht tangiert. Vorbehalten bleiben Fragen der Erschliessung, die im
zweiten Rechtsgang zu klären sind.
7.
Zu prüfen bleibt die Beanstandung des BAZL, dass ihm im
vorinstanzlichen Verfahren ein Viertel der Verfahrenskosten und der
Parteientschädigung auferlegt worden sei.
7.1
Die
jetzige Beschwerdegegnerin verlangte in ihrem Rekurs die Aufhebung des angefochtenen
Beschlusses und die Rückweisung des Verfahrens an die Baukommission der Stadt
Kloten zur Erteilung der baupolizeilichen Bewilligung unter Festsetzung der
nötigen Nebenbestimmun­gen. Die Vorinstanz hiess den Rekurs teilweise gut, hob
den angefochtenen Entscheid auf und wies die Sache zur Weiterführung des
Bewilligungs­verfahrens und zum Neuentscheid im Sinn der Erwägungen an die Baukommission
der Stadt Kloten zurück. Mit den Kosten und einer Parteientschädigung belastete
sie zur Hälfte die Baukommission der Stadt Kloten und zu je einem Viertel die
jetzigen Beschwerdeführenden. Diese Regelung der Nebenfolgen wird im
angefochtenen Entscheid ausreichend begründet und ist jedenfalls im Ergebnis
haltbar.
7.2
Nach
§ 13 Abs. 2 VRG tragen mehrere am Verfahren Beteiligte die Kosten in
der Regel entsprechend ihrem Unterliegen. Vorbehalten bleiben Kosten, die eine
beteiligte Partei durch fehlerhafte Prozessführung verursacht hat. Die Vorinstanz
hat die Vorbringen der heu­tigen Beschwerdeführenden materiell geprüft und
verworfen, wenn sie auch – aus anderen Gründen – keinen Endentscheid gefällt
hat, sondern die Sache zur Weiterführung des Bewilligungsverfahrens und zum
Neuentscheid im Sinn der Erwägungen an die erste Instanz zurückgewiesen hat. Bereits
aufgrund des Unterliegerprinzips durfte die Vorinstanz daher dem BAZL, das sich
mit eigenen Anträgen am Rekursverfahren beteiligt hatte, einen Kos­tenanteil
auferlegen; insbesondere lässt das kantonale Verfahrensrecht – unter dem Vor­behalt
anders lautender Bestimmungen des Bundesrechts – zu, dass auch der Bund bzw.
eine Bundesbehörde Kosten zu tragen hat (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, § 13 N. 25). Eine Vereitelung der bundesrechtlichen
Rechtsmittelbefugnis des BAZL kann hierin nicht gesehen werden. Sodann hat die
Vorinstanz mit der gewählten Aufteilung der Kosten den Rahmen ihres Ermessens
jedenfalls nicht überschritten. Die vom BAZL bemängelte Bezugnahme auf das
Verursacherprinzip in den Erwägungen des vorinstanzlichen Entscheids sollte
wohl die hälftige Kostenauflage an die Vorinstanz begründen und ist nicht zu
beanstanden (vgl. etwa VGr, 23. Juni 2005, VB.2005.00134, E. 5,
www.vgrzh.ch).
7.3
Die
Auferlegung einer Parteientschädigung begründete die Vorinstanz zutreffend damit,
dass die rechtsgenügende Darstellung komplizierter Sachverhalte und schwieriger
Rechtsfragen den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte, womit die
Voraussetzungen von § 17 Abs. 2 lit. a VRG erfüllt waren. Ist
dies der Fall, besteht ungeachtet der Formulierung von § 17 Abs. 2
VRG ein bedingter Anspruch auf eine Parteientschädigung (Kölz/Boss­hart/Röhl,
§ 17 N. 5). Dass die Beteiligten nach Massgabe des Kostenverteilers
mit der Parteientschädigung belastet wurden und dass einer Bundesbehörde ein
Anteil daran auferlegt wurde, ist nicht zu beanstanden.
8.
Beide Beschwerden sind nach dem Gesagten abzuweisen.
Aufgrund des Verfahrensausgangs sind die Kosten des
verwaltungsgerichtlichen Verfahrens je zur Hälfte von den Beschwerdeführenden
zu tragen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG; zur Kostenhöhe vgl. §§ 2 und
4 f. der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 26. Juni 1997
[LS 175.252]). Diesen ist zudem je zur Hälfte eine angemessene Parteientschädigung
von insgesamt Fr. 2'000.- zugunsten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen
(§ 17 Abs. 2 lit. a VRG), während der Flughafen Zürich AG
aufgrund ihres Unterliegens keine Entschädigung zuzusprechen ist.
9.
Das vorliegende Urteil
bestätigt einen Rückweisungsentscheid. Nach der Regelung von Art. 90 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110) sind letztinstanzliche
kantonale Rückweisungsentscheide als Vor- oder Zwischenentscheide im Sinn von
Art. 93 BGG zu qualifizieren (BGE 133 II 409 E. 1.2). Sie
sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder
gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung
der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen
bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren
ersparen würde (lit. b).
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerden werden abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 8'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    280.--     Zustellungskosten,
Fr. 8'280.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden je zur Hälfte auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführenden werden verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung
von je Fr. 1'000.- zu bezahlen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die
Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …