zh_verwaltungsgericht · VB.2012.00609 · 2013-05-29 · de

Festsetzung StrassenprojektWiederaufnahme von VB.2011.608 | Bau eines Seestegs zwischen der Roten Fabrik und dem Hafen Wollishofen. Abweisung eines Augenscheingesuchs (E. 1.4). Die dem Projekt zugrunde liegenden Ansichts- und Visualisierungspläne sind nicht zu beanstanden (E. 1.5). Der Seesteg bewirkt voraussichtlich keine regelmässigen übermässigen Lärm- und/oder Abfallimmissionen. Falls sich diese Einschätzung nach der Stegrealisierung als unzutreffend erweisen sollte, werden die Behörden die Anordnung geeigneter Massnahmen - z.B. die nächtliche Schliessung des Stegs - zu prüfen haben (E. 3.5). Die ökologischen Ersatzmassnahmen (Schaffung eines Flachufers und Bau eines Brutflosses), die wegen negativen Beschattungseffekten des Stegs erforderlich sind, sind nicht zu beanstanden (E. 4). Angesichts der Einschätzung diverser Fachstellen ist davon auszugehen, dass der Seesteg zu einer - allerdings relativ geringfügigen - Beeinträchtigung der Natur-, Orts- und Landschaftsschutzinteressen führen wird (E. 5). Eine Abwägung sämtlicher involvierter öffentlicher und privater Interessen ergibt insgesamt ein überwiegendes öffentliches Interesse am Bau des geplanten Seestegs (E. 6). Die bei den beiden Enden des Stegs am Land vorgesehenen Anpassungs- und Neugestaltungsarbeiten sind nicht zu beanstanden (E. 7). Abweisung, soweit Eintreten.

Zürich Verwaltungsgericht 29.05.2013 VB.2012.00609
Zurich Verwaltungsgericht 29.05.2013 VB.2012.00609
Zurigo Verwaltungsgericht 29.05.2013 VB.2012.00609

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2012.00609
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Geschäftsnummer:
VB.2012.00609
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 29.05.2013
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 10.03.2014 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Festsetzung Strassenprojekt
Wiederaufnahme von VB.2011.608
Bau eines Seestegs zwischen der Roten Fabrik und dem Hafen Wollishofen.
Abweisung eines Augenscheingesuchs (E. 1.4). Die dem Projekt zugrunde liegenden Ansichts- und Visualisierungspläne sind nicht zu beanstanden (E. 1.5).
Der Seesteg bewirkt voraussichtlich keine regelmässigen übermässigen Lärm- und/oder Abfallimmissionen. Falls sich diese Einschätzung nach der Stegrealisierung als unzutreffend erweisen sollte, werden die Behörden die Anordnung geeigneter Massnahmen - z.B. die nächtliche Schliessung des Stegs - zu prüfen haben (E. 3.5).
Die ökologischen Ersatzmassnahmen (Schaffung eines Flachufers und Bau eines Brutflosses), die wegen negativen Beschattungseffekten des Stegs erforderlich sind, sind nicht zu beanstanden (E. 4).
Angesichts der Einschätzung diverser Fachstellen ist davon auszugehen, dass der Seesteg zu einer - allerdings relativ geringfügigen - Beeinträchtigung der Natur-, Orts- und Landschaftsschutzinteressen führen wird (E. 5).
Eine Abwägung sämtlicher involvierter öffentlicher und privater Interessen ergibt insgesamt ein überwiegendes öffentliches Interesse am Bau des geplanten Seestegs (E. 6).
Die bei den beiden Enden des Stegs am Land vorgesehenen Anpassungs- und Neugestaltungsarbeiten sind nicht zu beanstanden (E. 7).
Abweisung, soweit Eintreten.
Stichworte:
ARCHÄOLOGISCHE SCHUTZZONE
AUSNAHMEBEWILLIGUNG
BOOTSHAUS
DENKMALSCHUTZ
EIGENTUMSGARANTIE
ERSATZMASSNAHMEN
FISCHEREI
GEWÄSSERSCHUTZ
GUTACHTEN
IMMISSIONSSCHUTZ
INTERESSENABWÄGUNG
NATUR- UND HEIMATSCHUTZ
NATUR- UND LANDSCHAFTSSCHUTZ
ÖFFENTLICHE INTERESSEN
ORTSBILDSCHUTZ
SCHUTZOBJEKT
SEESTEG
UFERWEG
VERKEHR (INKL. STRASSENRECHT, WANDERWEGE)
WASSERRECHTSKONZESSION
Rechtsnormen:
Art. 9 Abs. I BGF
Art. 6 GSchG
Art. 18 Abs. I lit. ter NHG
§ 18 lit. i PBG
§ 238 Abs. II PBG
Art. 3 Abs. II lit. c RPG
§ 14 Abs. I StrassG
Art. 15 USG
§ 2 WasserwirtschaftsG
§ 18 WasserwirtschaftsG
§ 36 Abs. I WasserwirtschaftsG
§ 43 Abs. I WasserwirtschaftsG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2012.00609
Urteil
der 3. Kammer
vom
29. Mai 2013
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rotach, Verwaltungsrichterin
Elisabeth Trachsel,
Gerichtsschreiber
Kaspar Plüss.
In Sachen
1.    A,
2.    B,
3.    C,
alle vertreten durch RA D,
Beschwerdeführende,
gegen
Stadt Zürich, vertreten durch den Stadtrat,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Festsetzung
Strassenprojekt
Wiederaufnahme von VB.2011.608,
hat
sich ergeben:
I.
Die Stadt Zürich plant seit Längerem, auf ihrem
Gemeindegebiet entlang des Zürichsee­ufers einen durchgehenden Seeuferweg zu
realisieren. Am 19./20. März 2008 erfolgte die Amtsblattpublikation und
vom 25. März bis 24. April 2008 die öffentliche Auflage von Plänen
für den Bau eines Stegs, der bei der Bucht zwischen der Roten Fabrik und dem Ha­fen
Wollishofen über den Zürichsee führen soll. Das Projekt umfasst eine
284 Meter lange, 2,8 Meter breite und im Abstand von 15 Metern
auf Pfählen fundierte Stahlkonstruktion mit bogenförmigem, mehrfach geknicktem
Verlauf in bis zu 100 Metern Entfernung vom Ufer. Der Steg ist mit einem rund 1 Meter
hohen Geländer versehen; die lichte Höhe der Gehfläche liegt rund 1,5 Meter
über dem Mittelwasserstand von 406 m.
ü.
M.
Am höchsten Punkt steigt die lichte Höhe auf 408 m.
ü.
M.
an, um die Durchfahrt kleiner Boote zu er­mögli­chen. Die Plätze am Ufer bei
den Steganschlüssen sollen neu gestaltet werden. Als ökologische
Ersatzmassnahmen, die aufgrund negativer Beschattungseffekte des Stegbaus
erforderlich sind, ist ferner vorgesehen, eine bestehende Ufertreppe abzubrechen,
mittels Kiesschüttung ein Flachufer zu gestalten, eine etwa 25 Meter lange
Blocksteinmauer zu erstellen sowie ein Brutfloss für Flussseeschwalben zu
erstellen.
Am 17. Juni 2009 wies der Zürcher Stadtrat mehrere
gegen das Stegbauprojekt eingegan­gene Einsprachen ab, verwies die vorsorglich
angemeldeten Entschädigungsforderungen in das Schätzungsverfahren, beschloss
die Festsetzung des Seeuferwegprojekts gemäss Auf­lageplan und auferlegte den
Einsprechenden die Verfahrenskosten. Gleichzeitig eröffnete der Stadtrat auch
die Verfügung der Baudirektion vom 6. April 2009 sowie eine am 22. April
2009 wiedererwägungsweise beschlossene Dispositivänderung. Mit diesen Ver­fügungen
hatte die Baudirektion des Kantons Zürich der Stadt Zürich für das Stegprojekt
unter Auflage zahlreicher Nebenbestimmungen eine wasserrechtliche Konzession,
eine fischereigesetzliche Bewilligung, eine raumplanungsrechtliche Ausnahmebewilligung
für Bauten ausserhalb von Bauzonen, eine Bewilligung aufgrund der
Landanlagekonzession sowie eine wasserbaupolizeiliche Ausnahmebewilligung
erteilt.
II.
A.
Drei
Eigentümer von
Grundstücken, die im Bereich
des projektierten Stegs an den Zürich­see grenzen bzw. in Sichtweite des
Projekts liegen –
A, B und C –,
erhoben am 31. Juli
2009 Rekurs gegen die Verfügung des Stadt­rats vom 17. Juni 2009. Am
23. Juni
2010 beschloss der Regierungsrat des Kantons Zürich, der Rekurs werde abgewiesen,
soweit darauf eingetreten werde.
B.
Am 13. September
2010 erhoben A, B und C beim Verwaltungsgericht Beschwerde gegen den Beschluss
des Regierungsrats vom 23. Juni 2010 und machten unter anderem geltend,
der angefochtene Entscheid sei unter Missachtung von Ausstandsbestimmungen
zustande gekommen. Am 13. Januar 2010 hiess das Verwaltungsgericht die
Beschwerde mit Urteil VB.2010.00458 teilweise gut und hob den Beschluss des
Regierungsrats vom 23. Juni 2010 wegen Verletzung einer Ausstands­bestimmung
auf, ohne die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten zu prüfen. Es wies
die Sache zu neuem Entscheid in rechtskonformer Zusammensetzung des Spruchkör­pers
an den Regierungsrat zurück.
C.
Mit
Beschluss vom 17. August 2011 entschied der Regierungsrat – unter
Beachtung der Ausstandsbestimmungen – erneut über den am 31. Juli 2009
erhobenen Rekurs und wies diesen abermals ab, soweit er darauf eintrat.
III.
A.
Am 24. September
2011 erhoben A, B und C beim Verwaltungsgericht Beschwerde gegen den
Regierungsratsbeschluss vom 17. August 2011. Sie beantragten, auf den
geplanten Steg sei zu verzichten, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten der Stadt Zürich. Ferner stellten sie die Eventualbegeh­ren,
(a) der Steg sei höchstens 1,5 Meter breit möglichst wassernah mit
einem Durchlass für Schiffe und in einem einzigen Bogen ohne Aufenthaltsflächen
zu gestalten und es sei die Passage täglich bei Einbruch der Dunkelheit von
beiden Seiten zu verschliessen, (b) die Ausgleichsmassnahmen auf dem
südlichen Gelände der  Seidenweberei  seien  so aus­zu­ge­s­tal­ten, dass die
überbaute Wasserfläche wieder der Bucht zugeführt werde, (c) auf die beid­seits
des Stegs geplanten Anpassungs- und Neugestaltungsarbeiten sei zu verzichten,
insbe­sondere auf das Fällen der grossen Bäume, subeventualiter sei zumindest
die bestehende Bepflanzung mit den grossen alten Pappeln zu belassen und in die
Gestaltung einzubezie­hen, (d) auf die Umgestaltung der Hafenanlage im
angrenzenden Bereich des geplanten Stegs sei zu verzichten, insbesondere auf
die Neupflanzung von Säulenpappeln und die Errichtung einer „Begegnungszone“,
und (e) es seien die Entwertungen der Anrainer­grundstücke infolge der
neuen Immissionen ebenso materiell zu entschädigen wie die fakti­sche
Enteignung durch die Erschwerung bis Verunmöglichung der Zufahrt zu den Boots­häusern;
sub­eventualiter sei festzustellen, dass die Beschwerdeführenden ihre Ansprüche
rechtzeitig geltend gemacht hätten und dass Unfreiwilligkeit im Sinn des
Gesetzes betref­fend die Abtretung von Privatrechten vorliege. Schliesslich
stellten sie die Verfahrensan­träge, (1.) die Stadt Zürich sei anzuweisen,
das Seeuferprojekt ordnungsgemäss auszuste­cken und danach nochmals öffentlich
auszuschreiben, (2.) aufgrund des konkreten Projekts sei ein neues
Gutachten der Natur- und Heimatschutzkommission einzuholen, und es sei eine
Umweltverträglichkeitsprüfung anzuordnen, und (3.) es sei ein
gerichtlicher Augen­schein durchzuführen. Am 21. Dezember 2011 wies das
Verwaltungsgericht die Be­schwerde mit Urteil VB.2011.00608 ab, soweit es darauf
eintrat.
B.
Am 6. Februar
2012 erhoben A, B und C beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten gegen das ver­waltungsgerichtliche Urteil vom 21. Dezember
2011 und stellten die gleichen Anträge, die sie am 24. September 2011 vor
Verwaltungsgericht gestellt hatten. Mit Urteil 1C_86/2012 vom 7. September
2012 hiess das Bundesgericht die Beschwerde teilweise gut und hob den Entscheid
des Verwaltungsgerichts vom 21. Dezember 2011 auf. Es wies die Sache zu
neuer Beurteilung im Sinn der Erwägungen an das Verwaltungsgericht zurück; im
Übri­gen wies es die Beschwerde ab. In den Erwägungen hielt das Bundesgericht
fest, das Ver­waltungsgericht werde möglicherweise ein neues Gutachten der
Natur- und Heimatschutz­kommission des Kantons Zürich (NHK) einzuholen haben
und die Rechtslage gestützt dar­auf neu beurteilen müssen (vgl. BGr, 7. September
2012, 1C_86/2012, E. 3.4.4).
C.
Aufgrund
des bundesgerichtlichen Rückweisungsentscheids nahm das Verwaltungsge­richt das
Verfahren unter der Verfahrensnummer VB.2012.00609 wieder auf und beschloss am
25. Oktober 2012, ein Sachverständigengutachten einzuholen, das folgende
Fragen zu beantworten habe: "Wie ist das Projekt zum Bau eines Stegs, der
zwischen der Roten Fab­rik und dem Hafen Wollishofen über den Zürichsee führt, unter
Gesichtspunkten des Na­tur- und Heimatschutzes zu beurteilen? Wie würde sich der
geplante Seesteg auf das Orts- und Landschaftsbild auswirken?" Als
Gutachterin stellte das Verwaltungsgericht die NHK in Aussicht. Nachdem die Parteien
innert Frist keine materiellen Einwendungen gegen die in Aussicht gestellte
Gutachterin vorgebracht hatten, beauftragte das Verwaltungsgericht die NHK am
29. November 2012 mit der Erstellung des Gutachtens.
D.
In
ihrem Gutachten vom 11. Februar 2013 beantragte die NHK, anstelle des
geplanten Seestegs seien einfachere und dem Schutzgebiet des Seebeckens der
Stadt Zürich adäqua­tere Wegvarianten auszuarbeiten. Mit Stellungnahmen vom 27. März
2013 beantragte die Stadt Zürich, der Antrag der NHK vom 11. Februar 2013
sei abzuweisen. A, B und C nahmen zum Gutachten mit Eingabe vom 6. April
2013 Stellung und äusserten sich am 26. April 2013 zur Vernehmlassung der
Stadt Zürich vom 27. März 2013.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der
vorliegenden Beschwerde nach § 17 Abs. 4 Satz
2 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG) in
Verbindung mit § 41 Abs. 1 und § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.
1.2
Die Beschwerdeführenden sind grundsätzlich beschwerdelegitimiert.
Allerdings man­gelt es ihnen insoweit an einem schutzwürdigen
Anfechtungsinteresse, als sie beantragen,
das Seestegprojekt
sei
ordnungsgemäss auszustecken und danach nochmals öffentlich
auszuschreiben
. Das Bundesgericht hat die diesbezüglich im ersten
Rechtsgang erfolgten Ausführungen des Verwaltungsgerichts (VGr, 21. Dezember
2011, VB.2011.00608, E. 1.3 und 1.4) im Rahmen des Rückweisungsentscheids
bestätigt (BGr, 7. September 2012, 1C_86/2012, E. 2.1), sodass auf
die Beschwerde in diesem Punkt nicht einzutreten ist.
1.3
Streitgegenstand bilden im vorliegenden Verfahren die Anträge der
Beschwerdeführen­den gegen die Regierungsratsbeschlüsse vom 23. Juni 2010
und vom 17. August 2011 bzw. gegen den
stadträtliche
n
Festsetzungsbeschluss vom 17. Juni 2009 und die Verfügung der
Baudirektion vom 6.
und
22. April 2009
(vgl. VGr, 13. Januar 2011, VB.2010.00458, E. 3.1).
Nicht mehr
Prozessgegenstand sind indessen die enteignungsrechtlichen Verfah­rensrügen
sowie der Antrag auf Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung, denn
darüber hat das Bundesgericht bereits rechtskräftig entschieden (BGr, 7. September
2012, 1C_86/2012, E. 2.3 und E. 4).
1.4
Die
Beschwerdeführenden haben vor Verwaltungsgericht – wie im ersten Rechtsgang –
den Antrag gestellt, es sei ein Augenschein durchzuführen. Im
Rückweisungsentscheid hatte das Bundesgericht die Frage, ob das Verwaltungsgericht
einen Augenschein durchzu­führen habe, ausdrücklich offengelassen (BGr, 7. September
2012, 1C_86/2012, E. 4). Der entscheidrelevante Sachverhalt ergibt sich
indessen nach wie vor mit hinreichender Klar­heit aus den Akten: Zahlreiche
Pläne, Fachberichte und Fotos zeigen die heutige und künf­tige Situation im
Bereich des geplanten Stegs und genügen als Entscheidgrundlage zur Be­urteilung
des Bauprojekts. Auch der genaue Standort, die Funktionsweise und die Be­wertung
der geplanten ökologischen Ersatzmassnahme gehen – entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführenden – aus den Akten hervor. Inwiefern ein Augenschein zusätzli­che
Erkenntnisse bringen könnte in Bezug auf die Abfall-, Lärm- und Vandalismus-Situa­tion,
auf die Einschätzung des Werts und der Wirkungsweise der ökologischen Ersatz­massnahmen
oder auf die Beurteilung der natur- und heimatschutzrechtlichen Interessen, ist
nicht ersichtlich. Der Antrag auf Durchführung eines Augenscheins ist somit
abzuwei­sen.
1.5
Die
Beschwerdeführenden bemängeln, das Verwaltungsgericht habe der NHK nicht alle
Akten zur Verfügung gestellt, die für die Erstellung des Gutachtens vom 11. Februar
2013 erforderlich gewesen wären. Insbesondere habe die NHK nicht über die
Rechts­schriften der Beschwerdeführenden verfügt und deshalb nicht gewusst,
dass die Stellung­nahme des Stadtzürcher Heimatschutzvereins zum Stegprojekt
nur von geringem Beweis­wert sei und dass die Darstellungen des Stegs von der
Beschwerdegegnerin manipuliert worden seien. Diesen Einwendungen kann nicht
gefolgt werden: Von der Stellungnahme des Stadtzürcher Heimatschutzes vom 13. Oktober
2005 zum Stegprojekt liess sich die NHK offensichtlich nicht beeinflussen, da
die Einschätzungen der beiden Organisationen erheblich divergieren. Was die Plandarstellungen
des Stegs betrifft, ist zum einen davon auszugehen, dass die NHK als
Fachbehörde eine allfällige Verzerrung der Proportionen selber bemerkt hätte.
Zum anderen ist für das Verwaltungsgericht nicht er­sichtlich, inwiefern die
relevanten Projektpläne, die der NHK zur Verfügung standen, die Verhältnisse
auf massgebliche Weise verzerren sollten: Auf dem Visualisierungsplan, der keinen
Anspruch auf exakte Massstäblichkeit hat, werden erwachsene Perso­nen ungefähr
gleich gross dargestellt wie der Abstand zwischen Wasserfläche und
Stegunterkante, der etwa 1,5 bis 2 Meter beträgt (Bilder 1 und 2). Die
auf Bild 3 beim Stegbeginn gehende erwachsene Person, die auf dem
Visualisierungsplan 5,3 cm misst, mag zwar geringfügig überdimensioniert
dargestellt sein; angesichts der Breite des Stegs, die auf dem Plan 7,2 cm
und in Wirklichkeit 2,8 Meter beträgt, vermag aber auch diese Darstellung
keinen falschen Eindruck der realen Verhältnisse zu vermitteln. Die exakt massstabgetreuen
Proportionen ge­hen aus dem bei den Akten liegenden Ansichtsplan der
Stegkonstruktion 1:250 hervor. Inwiefern der Visualisierungsplan oder der
massstabge­treue Ansichtsplan in wahrnehmbarem Umfang von den wirklichen
Verhältnissen abweichen sollten, machen die Be­schwerdeführenden nicht substanziiert
geltend und ist nicht ersichtlich. Im Übrigen gehen die Beschwerdeführenden in
ihrer Beschwerdeschrift vom 13. September 2010 davon aus, dass nicht die
im Stadthaus aufgelegten Planunterlagen "getürkt" gewesen seien,
sondern die vor Ort in Wollishofen angebrachten Darstellungen auf
Orientierungsta­feln. Diesbezügliche Informationen waren für die gutachterliche
Einschätzung der NHK aber offensichtlich nicht von Bedeutung. Der Gutachterin
standen demnach sämtliche be­urteilungsrelevanten Akten zur Verfügung.
2.
Für die Beurteilung des vorliegend strittigen Stegprojekts
sind Rechtsnormen zahlreicher Erlasse von Bedeutung.
Im Rahmen
von strassengesetzlichen Projektfestsetzungen ist zu berücksichtigen, dass Strassen
entsprechend ihrer Bedeutung und Zweckbestimmung nach den jeweiligen
Erkenntnissen der Bau- und Verkehrstechnik, mit bestmöglicher Einordnung in die
bauliche und landschaftliche Umgebung sowie unter Beachtung der Sicherheit, des
Umweltschutzes, der Wirtschaftlichkeit und mit sparsamer Landbean­spruchung zu
projektieren sind; die Bedürfnisse des öffentlichen Verkehrs, der Fussgänger,
der Radfahrer sowie der Behinderten und Gebrech­lichen sind angemessen zu
berücksichtigen (§ 14 StrG). Bei der Erteilung einer fischereirechtlichen
Bewilligung für eine Neuanlage hat die Behörde unter Berücksichtigung der
natürlichen Gegebenheiten und allfälliger anderer Interessen alle Massnahmen
vorzuschreiben, die geeignet sind, günstige Lebensbedingungen für die
Wassertiere zu schaffen, die freie Fischwanderung sicherzustellen, die
natürliche Fortpflanzung zu ermöglichen und zu verhindern, dass Fische und
Krebse durch bauliche Anlagen oder Maschinen getötet oder verletzt werden (Art. 9
Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 21. Juni 1991 über die Fischerei
[BGF]). Nach Art. 24 RPG können Ausnahmebewilligungen für Bauten und
Anlagen ausserhalb der Bauzonen erteilt werden, wenn der Zweck der Bauten und Anlagen
einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert und keine überwiegenden
Interessen entgegenstehen. Bauliche Veränderungen von Oberflächengewässern und
in deren Abstandsbereich bedürfen grundsätzlich einer wasserbaupolizeilichen Bewilligung
der kantonalen Wasserbaubehörde (§ 18 Abs. 1 des Wasserwirtschaftsgesetzes
vom 2. Juni 1991 [WWG]). Die Bewilligung wird verweigert, wenn der
Hochwasserschutz beeinträchtigt oder ein anderes öffentliches Interesse
erheblich verletzt würde (§ 18 Abs. 2 Satz
2
WWG). Den Gemeingebrauch beschränkende oder übersteigende Nutzungen
der öffentlichen Gewässer, die dazu erforderlichen Bauten und Anlagen sowie deren
Änderungen bedürfen je nach Art der Nutzung einer Konzession oder einer Bewilligung
(§ 36 Abs. 1 WWG). Konzessionen und Bewilligungen zur Nutzung
öffentlicher Gewässer dürfen nur erteilt werden, wenn sie weder öffentliche
Inte­ressen erheblich beeinträchtigen noch die Rechte anderer Wasser­nutzungsberechtigter
erheblich schmälern (§ 43 Abs. 1 WWG).
Bei der Gestaltung von
Bauten und Anlagen ist auf Objekte des Natur- und Heimatschutzes besondere
Rücksicht zu nehmen (§ 238 Abs. 2  Halbsatz 1 des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG]). Natur-, Landschafts-, Ortsbild-
und Denkmalschutzobjekte sind unter ande­rem auch vor unerwünschten
Einwirkungen aus der
Umgebung
zu bewahren (§§ 10 Abs. 2, 17 Abs. 1,
22 und 26 der Verordnung vom 20. Juli 1977 über den Natur- und
Heimatschutz und über kommunale Erholungsflächen [Natur- und Heimatschutzverordnung;
KNHV]).
3.
3.1
Die Beschwerdeführenden machen geltend, dass die
Behörden immissionsschutz
­
rechtliche Interessen zu
wenig berücksichtigt hätten. Es sei davon auszugehen, dass der Stegbau dazu
führe, dass sich die bereits heute im Bereich der Roten Fabrik
bestehenden
übermässigen Lärm- und Abfall
em
issionen
südwärts bis zum Hafen Wollishofen ausdehnten. Der Seesteg führe zu
Schädigungen der Unterwasservegetation durch Gewäs
­
ser
­
verschmutzungen sowie zu chronischen Lärmexzessen durch menschliche
Stimmen, Musik, Feuerwerk und Motorfahrzeuge.
Eventualiter
dürfe der Steg höchstens 1,5 Meter breit sein, solle keine
Aufenthaltsflächen enthalten und müsse täglich bei Einbruch der Dunkelheit auf
beiden Seiten geschlossen werden.
3.2
Nach der
Rechtsprechung des Bundesgerichts erscheint es vom umweltschutzrechtli­chen
Zweckgedanken her angemessen, alle einem Betrieb zurechenbaren Lärmemissionen
in die umweltrechtliche Betrachtung miteinzubeziehen, d.
h. alle Geräusche zu berücksich­tigen, die
durch die bestimmungsgemässe Nutzung der Anlage verursacht werden – unab­hängig
davon, ob sie innerhalb oder ausserhalb des Betriebsareals verursacht werden
(BGE 133 II 292 E. 3.1). Verursachen die Benützer Immissionen, die auf
eine unsachgemässe oder unerlaubte Nutzung der Anlage zurückzuführen sind, so
sind diese Missbräuche nach Möglichkeit durch zusätzliche Massnahmen der
Anlagebetreiber zu unterbinden. Soweit die Störungen auf diesem Weg nicht
verhindert werden können, müssen sie in die Beurtei­lung der Anlage miteinbezogen
werden, selbst wenn sie nicht auf deren bestimmungsge­mässe Benützung zurückzuführen
sind (Robert Wolf, in: Kommentar zum Umweltschutz­gesetz, Zürich 2000, Art. 25
N. 35).
3.3
Soweit die
Beschwerdeführenden geltend machen, dass die Nutzung des – auch nachts zugängli­chen
und mit Aufenthaltsflächen versehenen – Stegs mit Sicherheit zu enormen Lärm-
und Abfallexzessen führen werde, kann ihnen nicht gefolgt werden.
Der
bestim­mungsgemäss verursachte
Lärm
beschränkt sich auf Immissionen, die von den über den Steg gehenden
Fussgängerinnen und Fussgängern ausgehen
. Mit der Vorinstanz ist anzu­nehmen,
dass der Steg
lediglich an wenigen Abenden an
Sommerwochenenden
von
lauteren Fussgängergruppen
genutzt
wird und dass in Wohnge­bieten kein regelmässiger übermässiger Lärm im Sinn von
Art. 15 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über
den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG)
zu
erwarten ist.
Da sich die Beleuchtung des Stegs aus
ökologischen Motiven auf die aus Sicherheitsgründen erforderliche nautische
Markierungsbeleuchtung beschränkt
und weil auf dem 2,8 Meter
breiten Steg relativ enge Platzverhältnisse herrschen
,
erscheint
entgegen den Befürchtungen der Beschwerdeführen­den un
wahr­scheinlich,
dass Personen, die bei der Roten Fabrik
nachts laute Feste feiern, ihre Aktivitä­ten auf den Steg verlagern werden.
Eine – gleichsam präventive – nächtliche Stegschlies­sung drängt sich jedenfalls
zum heutigen Zeitpunkt nicht auf. Ebenso we­nig erforderlich erweist sich eine
Reduktion der Stegbreite, die den einschlägigen Nor­men des Verbands der Strassen-
und Verkehrsfachleute entspricht und die aufgrund des Raumbedarfs kreu­zender
Passanten nötig erscheint. Sodann ist auch nicht
zu
befürchten, dass die geplanten
bei­den Aufenthaltsflächen mit Sitzbänken
, die der kurzfristigen Erholung der stegüberquerenden
Fussgängerinnen und Fussgänger dienen, zu derart häufigen und lauten Stimm-,
Musik- und Feuerwerk-Immissionen führen, dass
es sich rechtfertigen
würde, auf Aufenthaltsflächen zu verzichten und den Steg in einem einzigen Bogen
zu führen
.
Wegen des auf dem Steg geltenden Fahr­verbots
ist aus­serdem auch nicht mit Fahrzeuglärm zu rechnen. Zusätzlicher
Motorverkehr bzw. Park­platzbedarf ist aufgrund des Stegs nicht zu erwarten,
denn
das Bauvorhaben
befindet sich
in
einem Gebiet mit sehr guter Erschliessung durch den öffentlichen Verkehr.
3.4
Soweit die Beschwerdeführenden befürchten, dass die
Stegbenützerinnen und -benützer die Abfälle im See statt in Abfalleimern
entsorgen werden, berufen sie sich nicht auf eine bestimmungsgemässe, sondern
auf eine uner­laubte Anlagenutzung (Art. 6 des Bundesge­setzes vom 24. Januar
1991 über den Schutz der Gewässer (Gewässerschutzgesetz, GSchG). Entgegen den
Behauptungen der Be­schwerdeführenden ist nicht damit zu rech­nen, dass sich
allfällige illegale Abfall­entsor­gungen von der Roten Fabrik zum Steg aus­dehnen
werden (vgl. E. 3.3). Aufgrund der Ein­schätzungen der beigezogenen
Fachleute ist vielmehr davon auszugehen, dass
durch die an
den Enden des Stegs vorgesehenen Abfalleimer der illegalen Müllentsorgung im
See genügend entgegengewirkt werden kann.
3.5
Falls sich nach der Projektrealisierung wider Erwarten zeigen
sollte, dass der Seesteg regelmässig auf zweckfremde, übermässige Immissionen
verursachende Weise genutzt wird, werden die Behörden die Anordnung geeigneter
Massnahmen – beispielsweise die nächtliche Schliessung des Stegs – erneut zu
prüfen haben.
4.
4.1
Die
Beschwerdeführenden
machen
geltend,
dass
die
im Seestegprojekt
vorgesehenen ökologischen Ersatzmassnahmen in ihrer Wirkung
ungewiss
seien
und keinen gleichwertigen Ersatz für
die
verursachten
Beeinträchtigungen dar
stellten.
4.2
Gemäss dem
Bericht "Ökologische Bewertung & Ersatzmassnahmen" vom März
2008 des Gewässerbiologen Patrick Steinmann verursacht der geplante Seesteg bei
den beiden Anschlussstellen in Ufernähe auf einer Fläche von 297,5 m2 eine
Beschattung, die im un­günstigsten Fall zum Absterben der Makrophytenflora
führen kann; der Experte empfiehlt deshalb diverse ökologische
Ersatzmassnahmen. Deren Umset­zung hat die Beschwerdegegnerin angeordnet. Zum
einen soll an einem noch zu bestimmenden Ort ein Brutfloss für Fluss­seeschwalben
eingerichtet werden. Zum anderen soll am Nordufer der Bucht, wo sich heute eine
ungenutzte Betontreppe befindet, eine Flachwasserzone errichtet werden. Die
Treppe soll abgebrochen und das Ufer mittels einer kleinen Schüttung abgeflacht
werden. Dadurch entsteht ein sanfter Übergang vom Wasser zum Land, der einem
natürlichen Flachufer ent­spricht und Lebensraum schafft für ufernah wachsende
Pflanzen, eine lockere Ruderalve­getation und wirbellose Kleintiere. Die Um­setzung
der vorgesehenen Ersatzmassnahmen soll einer langfristigen Wirksamkeitskon­trolle
unterzogen werden.
4.3
Lässt sich eine Beeinträchtigung schutzwürdiger
Lebensräume durch technische Eingriffe unter Abwägung aller Interessen nicht
vermeiden, so hat der Verursacher für besondere Massnahmen zu deren bestmöglichem
Schutz, für Wiederherstellung oder ansonst
[sic]
für
angemessenen Ersatz zu sorgen (Art. 18 Abs. 1
ter
des
Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz [NHG])
.
Anzustreben ist im Rahmen von
Art. 18 Abs. 1
ter
NHG ein in qualitativer und in quantitativer Hinsicht gleichwertiger Er­satz.
Qualitativ gleichwertig sind Massnahmen, die auf gleiche Weise dem Zweck die­nen,
genügend grosse Lebensräume zu erhalten, um dem Aussterben einheimischer Tier-
und Pflanzenarten entgegenzuwirken. Quantitativ gleichwertig ist der Ersatz,
wenn das Ersatz­objekt dem zerstörten Schutzobjekt hinsichtlich Ausdehnung und
Fläche entspricht (
Karl Ludwig Fahrländer, in: Keller/Zufferey/Fahrländer
(Hrsg.), Kommentar NHG, Zürich 1997, Art. 18
N. 37 f.).
4.4
Die
vorliegend geplante Schaffung eines Flachufers stellt in
quantitativer
Hinsicht ohne Weiteres eine genügende Ersatzmassnahme im Sinn von
Art. 18 Abs. 1
ter
NHG dar: Die Fläche des vorgesehenen Flachufers,
dessen Standort im Gesamtplan 1:500 rot mar­kiert ist, misst ungefähr 35 x 15 Meter
und ist somit umfangreicher als das knapp 300 m
2
grosse Gebiet, das von
negativen Beschattungseffekten des Stegs betroffen ist.
4.5
In Bezug
auf die
qualitative
Gleichwertigkeit machen die Beschwerdeführenden gel­tend,
das geplante Flachufer könne keine Ersatzmassnahme darstellen, weil sich am
betref­fenden Standort bereits heute eine Flachuferzone befinde. Gemäss dem
Fachbericht vom März 2008 stellt das heutige Ufer allerdings eine
naturfremde
und ökologisch wertlose
Uferlinie dar; der Wellenschlag werde an der Treppe
hart reflektiert und verursache Sedi­mentaufwirbelungen im vorgelagerten
Seegrund. Dem­nach ist davon auszugehen, dass die geplante Ersatzmassnahme dazu
führt, dass aus einer ökologisch wertlosen Fläche ein neuer, ökologisch
wertvoller Lebensraum für Tiere und Pflanzen geschaffen wird. Dieser Schluss
rechtfertigt sich umso mehr, als sowohl der von der Beschwerdegegnerin beigezogene
Gewässerschutzexperte als auch das BAFU der Auf­fassung sind, dass es sich bei
der Schaffung der geplanten Flachuferzone um eine sinn­volle und wirksame
Massnahme handelt. Auch an der Wirksamkeit des geplanten
Flussseeschwalbenflosses kann aufgrund des Gut­achtens von Orniplan vom Dezember
2007 nicht gezweifelt werden. Die Flach­ufer­zone und das Brutfloss sind
demnach auch in qualitativer Hinsicht als gleichwer­tige Er­satzmassnahmen im
Sinn von Art. 18
Abs. 1
ter
NHG zu
erachten.
4.6
Da die
angeordneten Ersatzmassnahmen den gesetzlichen Anforderungen gemäss
Art. 18 Abs. 1
ter
NHG genügen,
besteht kein Bedarf
für die Umsetzung
d
er von den Beschwerdeführenden
im
Eventualstandpunkt
beantragten Ausgleichsmassnahme
(Wieder-der-Bucht-Zuführung der überbauten Wasserfläche auf dem südlichen
Gelände der Seidenweberei).
5.
5.1
Die Beschwerdeführenden machen ferner geltend, das Stegprojekt
erweise sich aus Grün­den des Natur- und Heimatschutzrechts als unzulässig.
5.2
Unbestritten ist, dass der Standort des geplanten Seestegs innerhalb
des stadtzürcheri­schen Landschaftsschutzobjekts "Unteres Seebecken"
liegt. In der Bucht der Badeanstalt Wollishofen befinden sich sodann diverse
denkmalgeschützte Objekte, nämlich die Rote Fabrik (kantonales Schutzobjekt),
die Villa Mooser mit Boots- und Badehaus sowie Garten (kommunale
Schutzobjekte), die Villa Werdmüller mit Bootshaus und Garten (kommunale
Schutzobjekte), das Strandbad Wollishofen (kommunales Schutzobjekt) sowie die
Wasch­anstalt Wollishofen (kommunales Schutzobjekt).
5.3
Die Vorinstanz schloss sich bei der natur- und
heimatschutzrechtlichen Beurteilung des geplanten Stegs der Auffassung der
Bewilligungsbehörden an: Der geplante Seesteg
sei schlank und
weitgehend lichtdurchlässig, trete aufgrund der erheblichen Entfernung vom
Seeufer verhältnismässig leicht und filigran in Erscheinung, lasse nicht den
Eindruck einer eigentlichen Hafensituation entstehen, beeinträchtige den freien
Blick vom und auf den See in einem vertretbaren Ausmass und genüge insgesamt
den Ortsbildschutzvorschriften gemäss §§ 23 ff.
K
NHV
.
5.4
Die Natur- und Heimatschutzkommission (NHK) hielt in ihrem Gutachten
vom 11. Februar 2013 Folgendes fest: Der
Versuch
der Stadt Zürich
, den letzten Abschnitt des Seeuferwegs auf
Stadtzürcher Boden zu schliessen
, sei grundsätzlich zu würdigen
.
Sämtli­che
Aspekte der in den
Spezialberichten zum
Seestegp
rojekt aufgeworfenen
Diskussions­punkte
seien
bestmöglich berücksichtigt worden.
In der
Baubewilligung sei a
llen Störfaktoren
in Form von
Auflagen Rechnung getragen
worden
(Störung
der Unterwasserwelt durch Abfall; Störung der Unterwasser- und Vogelwelt durch
Badebetrieb
vom
neuem Steg
aus
; Störung der Wasserpflanzen durch Beschattung; Störung der nachts
ein- und ausfliegende
n
Wasservögel; Störung der
Wasservögel im Winter; Störung der archäologischen Schichten). Trotzdem bestärk
e
die Summe der
erwähnten
Störfaktoren die
NHK in ihrer ablehnenden Haltung
zum Stegprojekt
.
Sie
sei der Auffassung, dass
der Seespiegel nicht weiter besetzt
werden
solle
,
dass
die
Funktionalität der geschützten Bootshäuser erhalten bleiben
müsse und
dass
der geplante Steg als Baukörper erscheinen und eine
Hafensituation simulieren
werde
. Ein Seesteg in dieser
Zone und Lage widerspr
eche
den Zielen des Natur- und
Heimatschutzes.
Ferner stelle d
er S
ees
teg einen massiven Eingriff in das Orts- und Landschaftsbild dar:
Selbst ein filigran ausgestalteter S
t
eg würde eine
Barriere bilden und die Bucht vom unteren Seebecken abtrennen, weshalb das
Strandbad Wollishofen seinen einmaligen situativen Wert verlieren würde
.
D
iese Riegelwirkung könnte wegen Massnahmen für den
Vogelschutz noch verstärkt werden, wenn einstmals eine Geländerseite viel
weniger transparent
gestaltet
werden müsste.
Als
Fazit sei festzuhalten, dass
einfachere und dem Schutzgebiet
des Seebeckens adäquatere Wegvarianten auszuarbeiten
seien. Anzustreben
sei
eine Lösung, die die geschützte Bucht im Seebecken
landseitig umgeh
e.
5.5
Die Beschwerdegegnerin erachtet das Gutachten der NHK weder in
natur- noch in heimat­schutzrechtlicher Hinsicht als überzeugend. Selbst wenn
der Steg aus Gründen des Vogelschutzes verdichtet werden müsste, ändere dies
nichts an seiner schlanken und licht­durchlässigen Erscheinung. Das
Landschaftsbild werde – vom See her betrachtet – nicht etwa durch das Strandbad
Wollishofen geprägt. Prägende Wirkung hätten vielmehr der Bootshafen, die
Überbauung auf dem Areal der ehemaligen Waschanstalt mit Hochkamin und die
Hangkante hinter der Seestrasse mit den Häusern an der Zellerstrasse. Der Steg
beeinträchtige dieses Bild nicht, zumal Stege seit jeher zum Seelandschaftsbild
gehörten. Sodann verlaufe der Steg in deutlicher Distanz zum Ufer und tangiere
den Umgebungs­schutz des Standbads nicht; der situative Schutzwert des
Strandbads werde höchstens ge­ringfügig beeinträchtigt. Vom Ufer her betrachtet
trete der Steg kaum in Erscheinung; ins­besondere werde die Sicht von der
Badeanstalt auf den See, die bereits heute beschränkt sei, durch den Steg nicht
beeinträchtigt.
5.6
Das Bundesgericht hielt zum Stellenwert des Gutachtens der NHK
Folgendes fest:
Die Einholung
des Gutachtens sei
zwar fakultativ, da das
Stegprojekt
kein
überkommunales Schutzobjekt
im Sinn von
§ 203 Abs. 1
lit. a
PBG betreffe
.
A
uch
einer fakultativen Stellungnahme der NHK k
önne allerdings
besonderes Gewicht zukommen, da es sich um eine unabhängige
kantonale Sachverständigenkommission hand
le (
BGr, 7. September
2012, 1C_86/2012, E. 3.4.1
und 3.4.2).
5.7
In
naturschutzrechtlicher
Hinsicht ist mit der NHK davon auszugehen, dass das Stegpro­jekt sämtlichen
Störfaktoren in Form von Auflagen Rechnung trägt:
·
Der illegalen Müllentsorgung im See kann mit der Anbringung von
Abfalleimern an den Enden des Stegs genügend entgegengewirkt werden (E. 3.4).
·
Der Steg enthält keine Ein- und Ausstiegshilfen für Badende und
führt deshalb nicht zu regelmässigem Badebetrieb.
·
Der Beschattung von Wasserpflanzen wurde mit hinreichenden
Ersatzmassnahmen be­gegnet (vgl. E. 4).
·
D
as Projekt
erweist sich
aus Sicht
der Archäologie
als vertretbar
,
zumal der Stegbau keine archäologischen Kulturschichten tangiert.
·
Im Gutachten von Orniplan vom Dezember 2007 werden die durch
Stegbegehungen verursachten Störungen für Wasservögel als gering eingeschätzt
und es wurde fest­gehalten, dass die noch nicht eindeutig einschätzbare Vogelkollisionsgefahr
mittels baulicher Massnahmen (besser sichtbare Seilnetzgeländer) reduziert werden
kann; an der Sitzung von Fachleuten vom 4. April 2008, an der auch
Orniplan vertreten war, wurde das für das Steggeländer in Aussicht gestellte
Seil­netz als für Wasservögel kaum problematisch beurteilt.
Die Summe der Störfaktoren bestärken die NHK zwar in ihrer
Auffassung, dass das Stegpro­jekt abzulehnen sei. Doch die NHK legt im
Gutachten nicht dar und es ist auch nicht er­sichtlich, dass die Störfaktoren,
denen auf bestmögliche Weise begegnet wurde, stark ins Gewicht fallen könnten. Berücksichtigt
man zudem, dass das Stegprojekt unter Einbezug der kantonalen Fachstelle für
Naturschutz ausgearbeitet wurde und dass die bei­gezogenen Fachpersonen den
Seesteg in naturschutzrechtlicher Hinsicht als vertretbar er­achten, so
erscheint es insgesamt gerechtfertigt, von
relativ geringfügigen
Beeinträchtigun­gen der Naturschutzinteressen auszugehen.
5.8
Was die Funktionalität der
Bootshäuser
betrifft, stellen
weder die NHK noch die Be­schwerdeführenden substanziiert infrage, dass bereits
heute nur Schiffe mit weniger als einem Meter Tiefgang zu den Bootshäusern gelangen
können und dass die Bootshäuser nach der Stegrealisierung weiterhin mit bis zu
zwei Meter hohen Schiffen erreichbar sein wer­den. Inwiefern die ge­schützten
Bootshäuser ihre Funktion verlieren sollten, ist unter diesen Umständen – entge­gen
der nicht näher begründeten Auffassung der NHK – nicht einzusehen. Ferner
erscheint glaub­haft, dass die Bootshäuser (sowie die Ufermauern und die
Badeanstalt) auch nach der Steg­realisierung mit Booten oder vom Land aus unterhalten
werden können und dass das See­gras in der Bucht weiterhin geschnitten werden
kann; die Beschwerdegegnerin stützt ihre diesbezüglichen Angaben zuläs­siger­weise
auf Fachwissen.
5.9
Mit der
NHK ist davon auszugehen, dass der geplante Seesteg einen Eingriff in das
Orts-
und Landschaftsbild
des kommunalen Landschaftsschutzobjekts "Unteres
Seebe­cken" darstellt und dass es – entgegen der Auffassung der
Beschwerdegegnerin – grund­sätzlich nicht im Interesse der Raumplanung steht,
die Seefläche weiter zu überstellen (vgl. Art. 3 Abs. 2 lit. c
RPG; § 18 lit. i PBG). Zu hinterfragen ist indessen der Schluss der
Gut­achterin, dass der Steg eine
massive
Beeinträchtigung des Orts- und
Landschaftsbilds be­wirke. Zum einen befürchtet die NHK zu Unrecht eine
Einbusse der Funktionalität der Bootshäuser (E. 5.8). Zum anderen enthält das
Gutachten keine Begründung für den Schluss, weshalb der geplante Seesteg trotz
seiner Filigranität als Baukörper wirke, eine Hafensituation simuliere, die
Bucht vom unteren Seebecken abtrenne und den situativen Wert des Strandbads
Wollishofen mindere. Sodann ist zu berücksichtigen, dass die Be­schwerdegegnerin
ihre Sichtweise, wonach der Seesteg das kommunal geschützte Orts- und
Landschaftsbild kaum beeinträchtige, ausführlich und auf sachliche Weise begründet
hat (vgl. vorn, E. 5.5). In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass der
Be­schwerdegegnerin als betroffenem Gemeinwesen ein erheblicher
Ermessensspielraum zusteht bei der Beurteilung von Fragen, die lokale
Schutzinteressen betreffen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 85).
Dies gilt im vorliegenden Fall umso mehr, als die Begut­achtung durch die NHK
mangels überkommu­naler Schutzinteressen nicht zwingend erfor­derlich war (vgl.
E. 5.4). Hinzu kommt schliesslich, dass eine andere über Fachwissen ver­fügende
Behörde – das BAFU – gestützt auf die Planungsunterlagen zum gleichen Schluss
kam wie die Beschwerdegegnerin, näm­lich dass das Projekt die Anforderungen an
die Schonung des Landschafts- und Ortsbildes erfülle, da der Steg in einer
schlanken und fi­li­g­ranen Art errichtet werde und sich gut in die Umgebung
einpasse. Unter Be­rücksichtigung der bei den Akten liegenden Visualisierung
des Stegprojekts sowie der Stellungnahme des BAFU kann die Einschätzung der
Beschwerdegegnerin nicht als ermessensfehlerhaft bezeichnet werden. Auch wenn
der Stellungnahme der NHK als unabhängige kantonale Sachverständigen­kommission
besonderes Gewicht zukommen kann (E. 5.4), ist unter diesen Umständen davon auszugehen,
dass der geplante Seesteg das Orts- und Land­schaftsbild nicht massiv, sondern
lediglich
relativ geringfügig
beeinträchtigt. Ange­sichts der
Filigranität des Stegs und seiner deutlichen Distanz zum Ufer durfte die Vorin­stanz
ferner auch davon ausgehen, dass eine Reduktion der Steghöhe (verbunden mit dem
Einbau eines Schiffdurchlasses) nicht zu einem merklich milderen Eingriff in
natur- und heimat­schutzrechtliche Interessen führen würde, sodass der
entsprechende Eventualantrag der Beschwerdeführenden abzu­weisen ist.
5.10
Soweit die NHK in ihrem Gutachten festhält, dass
einfachere
und dem Schutzgebiet des Seebeckens adäquatere Wegvarianten auszuarbeiten
seien bzw. dass
eine Lösung
anzu­streben sei
, die die geschützte Bucht im Seebecken landseitig umgeh
e,
ist Folgendes fest­zuhalten: Zum einen präzisiert die NHK nicht, was sie unter
einer "landseitigen Umge­hung" der Bucht versteht; sie umschreibt
weder konkrete Lösungsansätze noch deren Aus­wirkungen in natur- und
heimatschutzrechtlicher Hinsicht. Zum anderen beruht die Auffas­sung der NHK
einzig auf einer natur- und heimatschutzrechtlichen Betrachtungsweise. Für die
rechtlich massgebende Beurteilung der Zulässigkeit des geplanten Stegs ist
indessen eine
umfassende
Abwägung sämtlicher schutzwürdiger Interessen
erforderlich (vgl. E. 6).
6.
6.1
Die Beschwerdeführenden machen
schliesslich
geltend,
d
ie Behörden hätten das
öffentliche Interesse an der Errichtung
des geplanten Stegs
überbewertet und den entgegenstehenden Interessen zu geringes
Gewicht beigemessen.
Es bestehe zwar ein öf­fentliches Interesse an der
Verwirklichung eines durchgehenden Seeuferwegs auf dem Ge­biet der Stadt
Zürich. Doch dieser Seeuferweg sei bereits heute realisiert. Dass der Weg auf
einer Distanz von 200 m auf dem Trottoir der Seestrasse entlang verlaufe,
sei unerheblich, zumal der geplante Steg ebenfalls nicht unmittelbar entlang
dem Seeufer (sondern quer über die Bucht) führen würde.
6.2
Zur Begründung ihres Standpunkts berufen sich die
Beschwerdeführenden unter ande­rem auf einen Rekursentscheid vom 17. November
1993. Darin hatte der Regierungsrat die Zulässigkeit eines
unmittelbar dem
Ufer entlang verlaufenden Stegs
zu beurteilen. Der Re­gierungsrat erwog,
der betroffene Seeuferabschnitt sei für die natürliche Verlaichung ein­heimischer
Fischarten besonders geeignet, und zwar aufgrund der artenreichen Wasserflora sowie
wegen der flachwasserspezifischen Temperaturverhältnisse und der fehlenden Ver­schlammung.
Fischereibiologisch könne der betroffene Uferabschnitt für den Zürichsee als selten
günstiger Lebensraum für einheimische Fischarten bezeichnet werden; im unteren
Seeabschnitt sei der Lebensraum sogar einzigartig und damit besonders schützenswert.
Der Einbau eines 150 bis 200 Meter langen Seestegs in der Flachwasserzone
störe den Lebens­raum der flachwasserliebenden Fischarten und beeinträchtige
das Laichen der störungs­empfindlichen Fische. Am Bau des Seeuferwegs bestehe
zwar unbestrittenerweise ein öf­fentliches Interesse; gerade für die Bewohner
städtischer Gebiete sei der Zugang zur Natur von hohem Erholungswert und von
grosser Bedeutung. Ferner werde die Erholungs- und Erlebnisqualität des
Seeuferwegs auf dem Gebiet der Stadt Zürich etwas beeinträchtigt, wenn der Weg
auf einer Distanz von 200 Metern dem Trottoir der Seestrasse statt dem
Seeufer entlang führe. Diese Beeinträchtigung sei aber gesamthaft gesehen nicht
so schwerwiegend, dass deswegen ein Lebensraum mit nachgewiesener Naturverlaichung
ein­heimischer Fischarten nachhaltig gefährdet werden dürfe. Die Abwägung der
Gesamtinte­ressenlage führe bei diesen Voraussetzungen dazu, den Schutz des
Lebensraums der ein­heimischen Fische höher zu werten als das öffentliche
Interesse am Bau des geplanten Stegs.
6.3
Aus dem soeben dargelegten Rekursentscheid von 1993 lässt sich entgegen
der Auffas­sung der Beschwerdeführenden nicht ableiten, dass an der
Realisierung des vorliegend ge­planten, in
deutlicher Distanz zum Ufer
verlaufenden Stegs kein hinrei­chendes öffentliches Interesse besteht, denn gegen
das vorliegende Projekt sprechen – dank der gegenüber 1993 geänderten
Routenführung – gerade keine fischereibiologischen Gründe. Zur Beurteilung der
Zulässigkeit des ge­planten Stegs muss demnach eine neue Interessenabwägung
vorge­nommen werden.
6.4
Ausdruck des öffentlichen Interesses an der Errichtung
eines Seestegs ist zum einen das Wasserwirtschaftsgesetz, das die Schaffung
neuer Erholungsräume und die Erleichterung des öffentlichen Zugangs zu den
Gewässern als öffentliche Interessen erwähnt (§ 2 lit. e und g WWG)
.
Zum anderen schreibt das Bau- und Planungsrecht den Gemeinwesen vor, den
öffentlichen Zugang und die Begehung von See- und Flussufern zu erleichtern (Art. 3
Abs. 2 lit. c RPG; § 18 lit. i PBG). Sodann
sieht der kantonale Richtplan entlang des Zürichsees einen
durchgehenden Seeuferweg vor. Das öffentliche Interesse am Bau des geplanten
Stegs kommt im Übrigen auch darin zum Ausdruck, dass der Gemeinderat der Stadt
Zürich am 2. Oktober 2008 mit 76:46 Stimmen einen Objektkredit von 4
,
73 Mio. Franken für dieses Bauvorhaben bewilligt hat. Das
Verwaltungsgericht hat im Entscheid vom 24. Juni 2009, der eine
Stimmrechtsbeschwerde gegen den Projektkredit betraf, festgehalten, dass ein
öffentliches Interesse an einem durchgehenden Seeuferweg immer noch bestehe,
und dass
die früheren, einen Ufersteg betreffenden
Hindernisgründe
dem heutigen Seestegprojekt
nicht
entgegenstünden (VGr, 24. Juni 2009, VB.2009.00081, E. 5).
6.5
Vor dem Hintergrund des Gesetzes, der Richtplanung, der
Objektkreditbewilligung und der Rechtsprechung (E. 6.4) ist davon auszugehen,
dass ein gewichtiges öffentliches Inte­r­esse an der Verwirklichung eines
durchgehenden Seeuferwegs besteht. Dabei kann nur ein
gewässernaher
Weg dem
Gesetzeszweck – der Erleichterung des öffentlichen Zugangs zu Gewässern und der
Schaffung neuer Erholungsräume – gerecht werden. Das Interesse an der Realisierung
des geplanten Seestegs, der diesen Zielen klarerweise dient, ist deshalb
wesentlich höher einzustufen als die Beibehaltung der heutigen gewässerfernen
Route, die auf einem Abschnitt von 200 Metern auf dem Gehsteig der
vielbefahrenen, 40 Meter vom Ufer entfernten See­strasse verläuft. Dem
erheblichen öffentlichen Interesse am Bau eines Seestegs stehen Inte­ressen des
Natur-, Ortsbild- und Landschaftsbildschutzes gegenüber, die indessen relativ
leicht zu gewichten sind (vgl. E. 5.7 und 5.9). Ebenfalls bloss geringes
Gewicht kommt den Eigentums- und Immissionsschutzinteressen der privaten
Grundei­gentümer zu, deren Grundstücke sich in deutlicher Distanz (60 bis 100 Meter)
zum Seesteg befinden (vgl. E. 3). Die heutige Rou­tenführung entlang der
Seestrasse erscheint zwar in na­tur- und heimatschutz- sowie eigen­tumsrechtlicher
Hinsicht vorteilhafter als der geplante Seesteg, ist jedoch mit dem gewich­tigen
Nachteil verbunden, dass das primär angestrebte Ziel, den Gewässerzugang zu er­leichtern
und neuen Erholungsraum zu schaffen, auf einem längeren Abschnitt des See­uferwegs
nicht erreicht werden kann. Wenn die Behörden unter diesen Umständen zum
Schluss kamen, dass das öffentliche Interesse an der Realisie­rung des
geplanten Seestegs gegenüber der Beibehaltung der heutigen Route überwiege, ist
dies im Rahmen des auf Rechtskontrolle beschränkten Beurteilungsspielraums des
Ver­wal­tungsgerichts nicht zu beanstanden. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang
, dass auf der linken Seeuferseite wenige weitere Abschnitte
existieren, die (noch) nicht durch einen Uferweg erschlossen sind oder die für
die Allgemeinheit nicht jederzeit oder nur gegen Gebühr zugänglich sind.
6.6
Zu prüfen
bleibt, ob eine andere gewässernahe Routenführung des Seeuferwegs mit
geringfügigeren Beein­trächtigungen schutzwürdiger Interessen verbunden wäre
als das vorliegende Projekt. Die Frage ist zu verneinen: Ein Seesteg, der unmittelbar
entlang dem Seeufer verläuft, kommt aus fischereibiologischen Gründen nicht infrage
(vgl. E. 6.2). Ein landseitiger Weg in unmittelbarer Ufernähe wiese zwar
in Bezug auf einzelne Aspekte Vorteile auf (Kollisionsrisi­ko für Wasservögel,
Beschattung von Wasserpflanzen, Beset­zung des See­spiegels, Beeinträchtigung
des situativen Werts des Strandbads Wollishofen, Schaffung einer Hafensituation
sowie Trennung der Bucht vom unteren Seebecken). Doch zum einen betreffen diese
Aspekte natur- und heimatschutzrechtliche Interessen, die mit dem vorliegend
strittigen Projekt nur relativ geringfügig beeinträchtigt werden (vgl. E. 5.7
und 5.9). Zum anderen würde eine landseitige Routenführung dem Gesetzesziel, Gewäs­serzugang
und Erholungsraum zu schaffen, nur teilweise gerecht, weil der Weg hinter der
Badeanstalt Wollishofen, die einen Anteil von 35 Pro­zent der Bucht
umfasst, verlaufen müsste. Sodann würden die Eigen­tums- und
Immissionsschutzinteressen der privaten Villenbesitzer, durch deren Grundstü­cke
der Weg führen würde,
massiv
beein­trächtigt. Hinzu kommt schliesslich,
dass die Route durch denkmalgeschützte Gärten sowie entlang der ebenfalls
geschützten Bootshäu­ser, Ufermauern und Villen führen und damit Interessen des
Denkmalschutzes beeinträch­tigen würde (vgl. E. 5.2). Im Übrigen kann
nicht ausge­schlossen werden, dass sich die mit einer solchen Routenführung
verbundene Schaf­fung eines Zugangs der Öffentlichkeit zum geschützten
Flachufer negativ auf das Laichen der störungsempfindlichen Fische auswirken
würde (vgl. E. 6.2). Unter Berücksichtigung all dieser Umstände kann
insgesamt nicht gesagt werden, dass ein unmittelbar dem Seeufer entlang
verlaufender Weg mit geringfügigeren Beein­trächtigungen schutzwürdiger Interes­sen
verbunden wäre als der vorliegend umstrittene See­steg.
6.7
Die im Rahmen von § 14 StrG, Art. 24 RPG sowie §§ 18
Abs. 2 und 43 Abs. 1 WWG vorgenommene
vorinstanzliche
Interessenabwägung ist somit nicht zu beanstanden.
7.
7.1
Eventualiter
beantragen d
ie Beschwerdeführenden, auf die beidseits des
Stegs geplanten Anpassungs- und Neugestaltungsarbeiten sei zu verzichten. Im
Bereich, wo der Steg an das Ufer grenze, seien keine Umgestaltungen
vorzunehmen; insbesondere dürfe keine „Begegnungszone“ in Form von chaussierten
Plätzen eingerichtet werden, und die bestehenden Pappeln seien nicht durch neue
Bäume zu ersetzen.
7.2
Die Beschwerdegegnerin macht demgegenüber geltend, dass die
bestehenden Bäume beim Hafen und bei der Roten Fabrik angesichts ihrer geringen
Vitalität und Standsicherheit nicht als besonders erhaltenswert bzw. wertvoll
im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. f PBG eingestuft worden seien,
dass die geplanten markanten Säulenpappeln eine Verbindung zum bereits
bestehenden Abschnitt des Seeuferwegs herstellten und die Stegköpfe markierten,
dass die neuen Pappeln mit der Zeit als neues Wahrzeichen bei der Roten Fabrik
wahrgenommen würden, dass sie als Schattenspender dienten und dass sie die
Seebucht optisch begrenzten. Was die Chaussierung der an den Steg grenzenden
Flächen betreffe, dienten diese der Aufwertung und führten nicht zu Mehrlärm,
zumal nicht geplant sei, an diesen Standorten Bewilligungen für Veranstaltungen
zu erteilen.
7.3
Die Ausführungen der Beschwerdegegnerin, die
sich weitgehend
auf Fachwissen stüt­zt,
überzeugen. Es ist nicht ersichtlich,
inwiefern die im Stegbauprojekt vorgesehenen Anpassungs- und
Neugestaltungsarbeiten das Landschaftsbild auf unzulässige Weise
beeinträchtigen sollten. Angesichts des beachtlichen Beurteilungsspielraums
der
Vorinstanzen
sowie der auf Rechtskontrolle beschränkten
Kognition des Verwaltungsgerichts kann dem Eventualantrag der
Beschwerdeführenden nicht gefolgt werden.
8.
Zusammenfassend erweisen sich die
Einwendungen de
r
Beschwerdeführe
nden
als unbegründet. Somit ist die Beschwerde abzuweisen.
Ausgangsgemäss sind die Kosten
für das Verfahren sowie für die
Erstellung des Gutachtens der NHK
den Beschwerdeführenden
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
VRG). Von einer Parteientschädigung an die Beschwerdegegnerin ist abzusehen, da
die Beantwortung von Rechtsmitteln zu ihren angestammten amtlichen Aufgaben gehört
(vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr. 5'681.--     Expertisekosten,
Fr.    220.--     Zustellungskosten,
Fr. 11'901.--    Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden je zu einem Drittel auferlegt,
unter solidarischer Haftung eines jeden für den Gesamtbetrag.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an…