zh_verwaltungsgericht · VB.2022.00091 · 2022-12-15 · de

Öffnungszeiten Friedhof Sihlfeld | Verfügung über Realakt (Unterlassung) [Der Beschwerdegegner ersuchte die Stadt Zürich um nächtliche Friedhofsschliessung. Die Stadt trat auf dieses Gesuch um Erlass einer Verfügung über einen Realakt (§ 10c VRG) nicht ein. Der Bezirksrat ordnete im Rekursverfahren eine Schliessung der Friedhofsanlage ab spätestens 20 Uhr an.] Der angefochtene Beschluss ist nicht aufsichtsrechtlicher Natur (E. 1.1). Legitimation zur Autonomiebeschwerde (E. 1.2). Die Stadt erliess kompetenzgemäss ein Reglement über das Bestattungswesen und die Friedhöfe, wonach Friedhöfe jederzeit zugänglich sind, die Öffnungszeiten aber im Einzelfall eingeschränkt werden können (E. 2). Eintretensvoraussetzungen für ein Gesuch um Erlass einer Verfügung über einen Realakt nach § 10c VRG (E. 3). Die Verfügung über den in einer Unterlassung bestehenden Realakt setzt kein gänzliches behördliches Untätigbleiben voraus (E. 4.3). Wird das Familienmietgrab des Beschwerdegegners oder seine bestimmungsgemässe Nutzung von Dritten gestört, so liegt darin eine Beeinträchtigung einer schützenswerten Rechtsposition (E. 5.1). Welche Massnahmen mit Blick auf die Menschenwürde und die persönliche Freiheit zur Durchsetzung der gebotenen Ruhe und Ordnung auf dem Friedhof anzuordnen wären, müsste Gegenstand der erstinstanzlich verweigerten materiellen Prüfung des Gesuchs nach § 10c VRG bilden (E. 5.2). Die vom Bezirksrat vorgenommene materielle Prüfung erweist sich als verkürzt. Rückweisung an die Erstinstanz zur materiellen Prüfung und Anordnung geeigneter Massnahmen zur Gewährleistung von Ruhe und Ordnung auf dem Friedhof (E. 5.3). Abweichende Meinung des Gerichtsschreibers.

Zürich Verwaltungsgericht 15.12.2022 VB.2022.00091
Zurich Verwaltungsgericht 15.12.2022 VB.2022.00091
Zurigo Verwaltungsgericht 15.12.2022 VB.2022.00091

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00091
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Geschäftsnummer:
VB.2022.00091
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 15.12.2022
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht ist auf eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 06.09.2024 nicht eingetreten.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Öffnungszeiten Friedhof Sihlfeld
Verfügung über Realakt (Unterlassung)
[Der Beschwerdegegner ersuchte die Stadt Zürich um nächtliche Friedhofsschliessung. Die Stadt trat auf dieses Gesuch um Erlass einer Verfügung über einen Realakt (§ 10c VRG) nicht ein. Der Bezirksrat ordnete im Rekursverfahren eine Schliessung der Friedhofsanlage ab spätestens 20 Uhr an.]
Der angefochtene Beschluss ist nicht aufsichtsrechtlicher Natur (E. 1.1). Legitimation zur Autonomiebeschwerde (E. 1.2).
Die Stadt erliess kompetenzgemäss ein Reglement über das Bestattungswesen und die Friedhöfe, wonach Friedhöfe jederzeit zugänglich sind, die Öffnungszeiten aber im Einzelfall eingeschränkt werden können (E. 2).
Eintretensvoraussetzungen für ein Gesuch um Erlass einer Verfügung über einen Realakt nach § 10c VRG (E. 3). Die Verfügung über den in einer Unterlassung bestehenden Realakt setzt kein gänzliches behördliches Untätigbleiben voraus (E. 4.3). Wird das Familienmietgrab des Beschwerdegegners oder seine bestimmungsgemässe Nutzung von Dritten gestört, so liegt darin eine Beeinträchtigung einer schützenswerten Rechtsposition (E. 5.1). Welche Massnahmen mit Blick auf die Menschenwürde und die persönliche Freiheit zur Durchsetzung der gebotenen Ruhe und Ordnung auf dem Friedhof anzuordnen wären, müsste Gegenstand der erstinstanzlich verweigerten materiellen Prüfung des Gesuchs nach § 10c VRG bilden (E. 5.2). Die vom Bezirksrat vorgenommene materielle Prüfung erweist sich als verkürzt. Rückweisung an die Erstinstanz zur materiellen Prüfung und Anordnung geeigneter Massnahmen zur Gewährleistung von Ruhe und Ordnung auf dem Friedhof (E. 5.3).
Abweichende Meinung des Gerichtsschreibers.
Stichworte:
AUFSICHTSRECHT
BETROFFENHEIT
FORMEN DES VERWALTUNGSHANDELNS
FRIEDHOF
GEMEINDEAUTONOMIE
GRABMIETE
MENSCHENWÜRDE
ÖFFNUNGSZEITEN
PERSÖNLICHE FREIHEIT
REALAKT
SCHICKLICHES BEGRÄBNIS
SCHLIESSUNGSZEITEN
SCHUTZBEREICH
SCHUTZWÜRDIGES INTERESSE
UNTERLASSUNG
VERFÜGUNG
Rechtsnormen:
§ 3 Abs. IV BesV
Art. 93 Abs. I BGG
Art. 7 BV
Art. 10 Abs. II BV
Art. 50 Abs. I BV
Art. 85 KV
§ 10c VRG
§ 19b Abs. II lit. a VRG
§ 21 Abs. II lit. b VRG
§ 49 VRG
Art. 25a VwVG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2022.00091
Urteil
der 3. Kammer
vom
15. Dezember 2022
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter
Daniel Schweikert,
Gerichtsschreiber
Yannick Weber.
In Sachen
Stadt Zürich, vertreten durch den Stadtrat,
Beschwerdeführerin,
gegen
X, vertreten durch RA B,
Beschwerdegegner,
betreffend Öffnungszeiten
Friedhof Sihlfeld,
hat sich ergeben:
I.
A.
Seit
dem 1. Oktober 2015 sind die Friedhöfe in der Stadt Zürich während der
Nacht nicht mehr geschlossen (siehe Stadtratsbeschluss [STRB] Nr. 478/2018
vom 13. Juni 2018, S. 8). Per 1. September 2018 verankerte der
Zürcher Stadtrat diese Praxis als Grundsatz mit Ausnahmevorbehalt auch im
städtischen Reglement über das Bestattungswesen und die Friedhöfe (RBF; AS der
Stadt Zürich 818.610).
B.
Am 14. Mai
2020 gelangte X an das Bestattungs- und Friedhofamt der Stadt Zürich (BFA) und
ersuchte um abendliche Schliessung des Friedhofs Sihlfeld. Nach
abschlägiger Antwort verlangte er am 15. September 2020 darüber eine
anfechtbare Verfügung. Mit Verfügung vom 25. September 2020 trat das BFA
auf das Begehren um Einschränkung der Öffnungszeiten des Friedhofs Sihlfeld
nicht ein. Der Stadtrat wies das daraufhin gestellte Neubeurteilungsgesuch mit
Beschluss vom 20. Januar 2021 in Bestätigung des Nichteintretensentscheids
des BFA kostenfällig zulasten As ab.
II.
Dagegen liess A am 24. Februar 2021 Rekurs an den
Bezirksrat Zürich erheben und beantragen, die Sache zur Neubeurteilung an die
Vorinstanz zurückzuweisen, eventualiter für den Friedhof Sihlfeld
abendliche Schliesszeiten spätestens ab 20.00 Uhr zu verfügen. Der
Bezirksrat Zürich hiess den Rekurs mit Beschluss vom 20. Januar 2022 gut,
wies die Stadt Zürich in entsprechender Aufhebung des Stadtratsbeschlusses
sowie der Verfügung des BFA an, den Friedhof Sihlfeld abends spätestens ab
20.00 Uhr zu schliessen, auferlegte die Kosten des Neubeurteilungs- sowie
des Rekursverfahrens der Stadt Zürich und verpflichtete diese, X eine
Parteientschädigung in Höhe von Fr. 3'500.- zu bezahlen.
III.
Die Stadt Zürich gelangte gegen diesen Beschluss mit
Beschwerde vom 17. Februar 2022 an das Verwaltungsgericht und beantragte die
vollumfängliche Aufhebung des Beschlusses unter Kostenfolge zulasten von X. Der
Bezirksrat verzichtete am 21. Februar 2022 auf eine Vernehmlassung. X
liess am 22. März 2022 eine Beschwerdeantwort erstatten und die Abweisung
der Beschwerde sowie eine Parteientschädigung beantragen. Die Stadt Zürich
äusserte sich dazu am 13. April 2022. Weitere Stellungnahmen gingen nicht
ein.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Gegen aus
Anlass einer Aufsichtsbeschwerde erstinstanzlich erlassene Anordnungen können
die dagegen zulässigen Rechtsmittel erhoben werden (Martin Bertschi in: Alain
Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich
[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a
N. 86). Eine aufsichtsrechtliche Anordnung des Bezirksrats wäre gemäss § 19b
Abs. 2 lit. a Ziff. 3 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG; LS 175.2) demnach zunächst mit Rekurs an den Regierungsrat
anfechtbar. Die bezirksrätliche Anweisung an die Stadt Zürich, den Friedhof Sihlfeld
abends zu schliessen, stellte allerdings kein aufsichtsrechtliches Einschreiten
im Sinn von § 166 ff. des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015
(GG; LS 131.1) dar. Vielmehr hiess der angefochtene Entscheid einen Rekurs
gegen den Nichteintretensentscheid der Stadt Zürich auf ein Gesuch um Erlass
einer Verfügung über einen Realakt nach § 10c VRG gut und die Anweisung
zielt auf die Unterbindung von als widerrechtlich betrachteten Handlungen
gemäss Abs. 1 lit. a jener Bestimmung. Dagegen steht die Beschwerde
an das Verwaltungsgericht offen (§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a VRG). Dieses ist demnach für die Behandlung der
Beschwerde zuständig. Der Fall ist von der Kammer zu entscheiden (§ 38 Abs. 1
und § 38b Abs. 1 VRG).
1.2
Gemäss § 49
in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG sind Gemeinden und
andere Träger öffentlicher Aufgaben mit Rechtspersönlichkeit zur Beschwerde
legitimiert, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die
Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Die Beschwerdeführerin beruft sich auf
ihre verfassungsrechtlich geschützte Gemeindeautonomie (Art. 85 der
Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [KV; LS 101]; Art. 50
Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April
1999 [BV; SR 101]). Für das Eintreten auf eine Beschwerde ist allein
entscheidend, dass die beschwerdeführende Gemeinde durch den angefochtenen Akt
in ihrer Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher Gewalt berührt ist und eine
Verletzung ihrer Autonomie geltend macht. Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich
vorliegt, ist hingegen keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen
Beurteilung (VGr, 10. Februar 2022, VB.2021.00472, E. 1.5.3 mit
Hinweis auf BGr, 22. November 2012, 8C_500/2012, E. 2.2.2). Auf die
Beschwerde ist demnach einzutreten.
2.
Für das Bestattungswesen (vgl. dazu vorab §§ 55–57 des
Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007 [GesG; LS 810.1]) sind die
politischen Gemeinden zuständig (§ 3 Abs. 1 der Bestattungsverordnung
vom 20. Mai 2015 [BesV; LS 818.61]). Sie erlassen Bestimmungen über die
Durchführung der Bestattungen, die Gestaltung und Benützung der Friedhöfe sowie
die Gebühren (§ 3 Abs. 4 BesV). Gestützt darauf erliess die Stadt
Zürich das Reglement über das Bestattungswesen und die Friedhöfe vom 13. Juni
2018 (RBF; AS der Stadt Zürich 818.610), das gemäss seinem Art. 57 am 1. September
2018 in Kraft trat. Art. 21 Abs. 1 RBF sieht vor, dass Friedhöfe für
die Besuchenden jederzeit zugänglich sind. Die Amtsleitung des Bestattungs- und
Friedhofamts kann im Einzelfall die Öffnungszeiten einschränken (Art. 21 Abs. 2
RBF). Mit dieser Bestimmung wurde die bereits seit dem 1. Oktober 2015
geltende Praxis von Grün Stadt Zürich verankert, wonach sämtliche städtischen
Friedhöfe jederzeit zugänglich sind und über Nacht nicht mehr geschlossen
werden (STRB Nr. 478 vom 13. Juni 2018, S. 8). Gegen das RBF und
insbesondere seinen Art. 21 wurde kein Rechtsmittel ergriffen.
3.
3.1
Wer ein
schutzwürdiges Interesse hat und durch einen Realakt in seinen Rechten oder
Pflichten berührt ist, kann von der zuständigen Behörde gemäss § 10c VRG
verlangen, dass sie widerrechtliche Handlungen unterlässt, einstellt oder
widerruft, deren Folgen beseitigt oder deren Widerrechtlichkeit feststellt. Unter
den Begriff der Handlungen fällt sämtliches behördliches Verhalten, auch wenn
es in einer Unterlassung besteht (Alain Griffel, Kommentar VRG, § 10c N. 16).
Die Eintretensvoraussetzungen für ein Begehren auf Erlass einer Verfügung über
einen Realakt umfassen ein behördliches Verhalten oder Unterlassen, eine
Handlungsgrundlage im öffentlichen Recht, das Berührtsein von Rechten oder
Pflichten und das Vorliegen eines schützenswerten Interesses; die
Widerrechtlichkeit des Handelns ist hingegen erst im Rahmen der materiellen
Prüfung zu beurteilen (VGr, 1. Oktober 2020, VB.2020.00014, E. 1.2). Da
der zürcherische Gesetzgeber mit § 10c VRG die Regelung des Art. 25a des
Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG;
SR 172.021) zwecks Vereinheitlichung der Rechtsordnung autonom nachvollzogen
hat (siehe Griffel, § 10c N. 6 f.), ist die zu letzterer bundesrechtlichen
Norm ergangene Rechtsprechung bei der Anwendung von § 10c VRG heranzuziehen.
3.2
Massgebend
zur Abgrenzung anfechtbarer Realakte von Popularbegehren, auf die nicht
einzutreten ist, sind eine genügend intensive Betroffenheit und das Bestehen
eines schutzwürdigen Interesses (Griffel, § 10c N. 24). Die
behördliche Handlung bzw. Unterlassung, über die eine Verfügung verlangt wird,
muss geeignet sein, Rechte oder Pflichten der gesuchstellenden Person zu
berühren (Griffel, § 10c N. 19). Das Erfordernis des Berührtseins
dient der Grenzziehung zwischen rechtsschutzwürdigem und nicht
rechtsschutzwürdigem tatsächlichem Verwaltungshandeln (vgl. zum Bundesrecht BVGr,
7. Februar 2013, A-5762/2012, E. 8.1.1). Nur Beeinträchtigungen, die
einen gewissen Schweregrad aufweisen und solcherart sind, dass sie die persönliche
Freiheit bedeutend einschränken oder die Persönlichkeit ernsthaft
beeinträchtigen, begründen ein Rechtsschutzbedürfnis (VGr, 11. Juli 2019, VB.2018.00518,
3.1; 27. Oktober 2017, VB.2017.00299, E. 5.3). Der Rechtsweggarantie nach
Art. 29a BV unterliegen nur diejenigen Realakte, die in schützenswerte
(Grund-)Rechtspositionen eingreifen (Andreas Kley in: Bernhard Ehrenzeller et
al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. A.,
Zürich 2014, Art. 29a N. 11).
3.3
Das
schutzwürdige Interesse kann rechtlicher oder tatsächlicher Natur sein (Griffel,
§ 10c N. 22). Es entfällt dort, wo genügender Rechtsschutz auf andere
Weise möglich ist (BGE 140 II 315 E. 3.1). Wenn Rechtsschutz bereits in
einem früheren Zeitpunkt möglich gewesen wäre, besteht in der Regel kein
schutzwürdiges Interesse am Erlass einer Verfügung über einen Realakt im Sinn
von § 10c VRG (VGr, 25. August 2022, VB.2022.00157, E. 4.2). Der
Beschwerdegegner legte zwar kein Rechtsmittel gegen das RBF ein, mit welchem
der Verzicht auf Schliessungszeiten der städtischen Friedhöfe eingeführt worden
war. Mit Blick auf Art. 21 Abs. 2 RBF, wonach im Einzelfall die
Öffnungszeiten eingeschränkt werden können, schliesst dieses Versäumnis ein
schutzwürdiges Interesse am Erlass einer Verfügung allerdings nicht aus.
3.4
Die
Abgrenzung zur Popularbeschwerde und zur Aufsichtsbeschwerde verlangt bei der
Gewährung des Rechtsschutzes mittels Verfügung über einen Realakt gemäss der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 25a VwVG nach einer
sorgfältigen Prüfung, ob sich die Betroffenheit der gesuchstellenden Person von
derjenigen der Allgemeinheit abhebt. Wesentlich ist, dass die gesuchstellende
Person in eigenen Rechten berührt sein muss. Das setzt eine minimale Intensität
der Beeinträchtigung voraus, wobei die Schwelle nicht zu hoch, aber auch nicht
so tief anzusetzen ist, dass es zu einer Beschwerdeflut kommen kann. Wo die
Grenze zur unzulässigen Popularbeschwerde verläuft, ist für jedes Rechtsgebiet
gesondert zu beurteilen; erforderlich ist eine praktisch vernünftige
Abgrenzung, die sich am Rechtsschutzbedürfnis und an den weiteren Rechtsschutzmöglichkeiten
orientiert (zum Ganzen BGE 146 I 145 E. 4.1 mit Hinweisen). Mit der
gesetzlichen Umschreibung des Rechtsschutzinteresses soll angemessener
Rechtsschutz im Bereich der Realakte sichergestellt werden, ohne Bagatellfälle
dem Rechtsschutz zuzuführen und damit den abschüssigen Weg hin zur
"Popularnörgelei" zu beschreiten (BGE 140 II 315 E. 4.4). Schützenswerte
Rechtspositionen können sich dabei aus dem Verfassungs-, Gesetzes- oder
Verordnungsrecht in allen Rechtsbereichen ergeben und bestehen jedenfalls dann,
wenn in vertretbarer Weise geltend gemacht wird, es bestehe ein Anspruch auf
ein bestimmtes staatliches Handeln oder Unterlassen, der durch den
angefochtenen Akt verletzt werde (BGE 143 I 336 E. 4.3 f. mit
Hinweisen). Ob der Anspruch effektiv besteht, ist alsdann Frage der materiellen
Prüfung (BGr, 9. Juli 2012, 2C_272/2012, E. 4.4.6).
3.5
Das
Erfordernis des Berührtseins in (eigenen) Rechten und Pflichten setzt nach
herrschender Auffassung einen Eingriff in die persönliche Rechtssphäre der
betroffenen Person voraus. In diesem Sinn schützenswerte Rechtspositionen
ergeben sich vor allem aus Grundrechten; einzubeziehen sind aber auch rechtlich
geschützte Interessen aus anderen Rechtstiteln. Ein eigentlicher Eingriff in
den Schutzbereich eines Grundrechts ist nicht erforderlich. Es reicht aus, wenn
die gesuchstellende Person darzulegen vermag, dass ein von einem Realakt
ausgehender Reflex grundrechtsrelevant ist, mithin den Grad eines Eingriffs
annehmen könnte. Dazu ist eine gewisse Intensität der Betroffenheit des
Privaten erforderlich. Ob die Eingriffswirkung ausreicht, um eine Betroffenheit
anzunehmen, hängt vom Geltungsbereich des Grundrechts ab. Dabei ist zu
berücksichtigen, dass der fragliche Realakt auch geeignet sein muss, in dieses
einzugreifen (zum Ganzen BGE 146 I 145 E. 4.4 mit Hinweisen).
4.
4.1
Die
Beschwerdeführerin war nicht auf das Gesuch des Beschwerdegegners um Erlass
einer Verfügung über einen Realakt im Sinn von § 10c VRG eingetreten. Das
BFA hatte seinen Nichteintretensentscheid damit begründet, dass die zuständigen
Stellen der Stadt verschiedene Massnahmen betreffend den Friedhof Sihlfeld
ergriffen hätten: vermehrte Patrouillen durch die Stadtpolizei und sip züri,
Wegweisungen, Haus- und Arealverbote, Schliessung der beiden WC-Anlagen im Friedhof Sihlfeld
A von 17.00 Uhr bis 8.00 Uhr sowie Prüfung baulicher Anpassungen bei
den WC-Anlagen und den Zugängen zum Friedhof Sihlfeld A seitens
Ämtlerwiese. Damit liege von vornherein gar keine Unterlassung in Bezug auf die
Durchsetzung von Ruhe und Ordnung auf dem Friedhof vor. Ein spezifisches Recht
des Beschwerdegegners, eine Einschränkung der Öffnungszeiten zu verlangen, bestehe
nicht. Im Neubeurteilungsentscheid hatte der Stadtrat erwogen, dass aufgrund
der getroffenen Massnahmen keine Unterlassung behördlichen Handelns vorliege,
welche Gegenstand einer Verfügung nach § 10c VRG sein könne. Ein Anspruch
auf eine Verfügung nach § 10c VRG sei ferner auch zu verneinen, weil der
Beschwerdegegner nicht in Rechten und Pflichten berührt sei: Als
Familiengrabmieter und Friedhofbesucher seien seine Grundrechte nicht tangiert,
wenn der Friedhof in der Nacht nicht geschlossen werde. Eine Verpflichtung der
Stadt zur nächtlichen Friedhofsschliessung ergebe sich weder aus dem
Grabmietverhältnis noch aus dem RBF und eine Einschränkung der Öffnungszeiten
sei voreilig, nicht zielgerichtet und unverhältnismässig, zumal die
beanstandeten Probleme auf dem Friedhof mehrheitlich tagsüber aufträten.
4.2
Die
Vorinstanz bejahte hingegen einen Anspruch des Beschwerdegegners auf eine
Verfügung nach § 10c VRG. Sie erwog, eine nächtliche Schliessung sei als
Möglichkeit zur Gewährleistung von Ruhe und Ordnung auf dem Friedhof zu
betrachten, insbesondere gegenüber Mieterinnen und Mietern von Grabstätten.
Picknicken neben dem Grab verletze das Gefühl eines trauernden Menschen bzw. es
verletze die Würde und die Persönlichkeitsrechte des Trauernden. Die
bundesgerichtliche Rechtsprechung folge zudem der Lehre des Andenkensschutzes,
wonach zwar kein postmortaler Persönlichkeitsschutz bestehe, hingegen zulässig
sei, dass nahe Angehörige für den Schutz der den Tod überdauernden
Persönlichkeitsgüter sorgten, indem sie sich hierfür auf ihr eigenes
Persönlichkeitsrecht stützten. Demzufolge sei der Beschwerdegegner in Rechten
berührt und habe ein schutzwürdiges Interesse.
4.3
Als
unzutreffend erweist sich das sinngemässe beschwerdeführerische Verständnis,
wonach die Verfügung über den in einer Unterlassung bestehenden Realakt begrifflich
ein gänzliches behördliches Untätigbleiben voraussetze und in der zu
beurteilenden Konstellation deshalb bereits mangels Vorhandenseins einer
Unterlassung auf das Gesuch des Beschwerdegegners nicht habe eingetreten werden
müssen. § 10c VRG erfasst gleichermassen Konstellationen, in denen die
gänzliche Untätigkeit einer Behörde oder angeblich unzureichendes,
tatsächliches Handeln als unrechtmässig gerügt werden. Der Rechtsweg wird nicht
von vornherein dadurch versperrt, dass die Behörde in anderer Weise als
gewünscht tätig wird. An einer Verfügung über den Realakt besteht in solchen
Konstellationen allerdings regelmässig kein schutzwürdiges Interesse.
4.4
Der
Beschwerdegegner verweist zur Begründung seines Berührtseins in Rechten und
seines schutzwürdigen Interesses an einer Feststellungsverfügung nach § 10c
VRG darauf, dass er von der Stadt Zürich auf dem Friedhof Sihlfeld bis ins
Jahre 2050 ein Familien-Urnengrab miete. Die Stadt treffe die Pflicht, die
Mietsache im zum vorausgesetzten Gebrauch tauglichen Zustand zu erhalten, womit
ihm ein Anspruch auf Durchsetzung von Ruhe und Ordnung auf dem Friedhof zukomme.
Überdies erwiesen sich der Anspruch auf ein schickliches Begräbnis und das
Recht auf persönliche Freiheit als verletzt, wenn mit Tätigkeiten wie
Picknicken, Fahrradfahren, Alkohol-, Drogen- und Sexkonsum auf dem Friedhof die
Totenruhe missachtet werde. In seiner Rekursschrift hatte der Beschwerdegegner
angegeben, sein Einsatz für die Wiedereinführung abendlicher Schliesszeiten
bezwecke, die "Drogen- und Stricherszene" aus dem Friedhof zu
verbannen und diesen wieder zu einer Stätte der Ruhe und der Besinnung werden
zu lassen, wo sich alle Besucher entsprechend zu verhalten hätten.
5.
5.1
Der bei
den Akten liegenden "Vertragsverlängerung für Familienmietgrab" vom
19. April 2001 ist zu entnehmen, dass das Mietverhältnis der mietenden
Person, ihren Angehörigen und Verwandten sowie der jeweiligen Grabbesorgerin
während der Vertragsdauer, jedoch nur für die Zeit, während der sie oder ihre
Rechtsnachfolger der Unterhaltspflicht nachkommen, ein Benützungsrecht am Grab vermittelt.
Die mietende Person übernimmt gemäss der Vereinbarung die Pflicht, für die
angemessene Bepflanzung und Pflege der Grabstätte aufzukommen, und ist gemäss
den jeweils gültigen Grabmalvorschriften zur Erstellung und Instandhaltung
eines Grabmals verpflichtet. Der Beschwerdegegner steht in diesem Sinn als
Familiengrabmieter in einer besonderen Beziehungsnähe zum Friedhof. Auch kann
davon ausgegangen werden, dass der Beschwerdegegner sein Mietgrab mit einer
gewissen Regelmässigkeit aufsucht. Wird dieses Grab oder seine
bestimmungsgemässe Nutzung (als letzte Ruhestätte der verstorbenen Person[en]
einerseits und als Ort des Gedenkens, der Einkehr und Trauer für die
Hinterbliebenen andererseits) von Dritten gestört, so liegt darin eine
Beeinträchtigung einer schützenswerten Rechtsposition des Beschwerdegegners. In
dieser Situation erscheint er mit Blick auf die anerkanntermassen bestehenden
Nutzungskonflikte in eigenen Rechten berührt und als Familiengrabmieter kommt
ihm ein schutzwürdiges Interesse an einer materiellen Beurteilung seines am
Ausgangspunkt dieses Verfahrens stehenden Gesuchs nach § 10c VRG zu.
5.2
Hinzu
kommt die grundrechtliche Relevanz der gerügten Unterlassung. Aus der in Art. 7
BV verankerten Garantie der Menschenwürde folgt das Recht auf ein schickliches
Begräbnis, das sich als verletzt erweist, wenn dem Toten das verweigert wird,
was der herrschende Gebrauch zur Ehre der Toten fordert (BGE 125 I 300 E. 2a).
Dazu gehört die Möglichkeit, den Toten in sittsamer Art und Weise gedenken zu
dürfen. Weiter schützt die in Art. 10 Abs. 2 BV gewährleistete
persönliche Freiheit die emotionalen Bindungen der Angehörigen zu einem
Verstorbenen. Kraft dieser engen Verbundenheit steht den Angehörigen das Recht
zu, über den Leichnam des Verstorbenen zu bestimmen, die Art und den Ort der
Bestattung festzulegen sowie sich gegen ungerechtfertigte Eingriffe in den
toten Körper zur Wehr zu setzen (BGE 129 I 173 E. 2.1). Ob das gerügte
beschwerdeführerische Untätigbleiben diese grundrechtlichen Ansprüche verletzt
und welche Massnahmen mit Blick auf diese Garantien zur Durchsetzung der
gebotenen Ruhe und Ordnung auf dem Friedhof anzuordnen wären, müsste Gegenstand
der – von der Beschwerdeführerin erstinstanzlich verweigerten – materiellen
Prüfung des beschwerdegegnerischen Begehrens bilden (hiervor E. 3.4).
5.3
Die
Beschwerdeführerin hätte demzufolge auf das Gesuch um Erlass einer Verfügung
über einen Realakt eintreten müssen. Ihr ist nicht darin zu folgen, dass sich
eine materielle Prüfung der Widerrechtlichkeit der gerügten Unterlassung mangels
gegebener Eintretensvoraussetzungen für ein Gesuch nach § 10c VRG erübrige.
Ohne das Treffen geeigneter Massnahmen scheint eine dem Friedhofszweck
entsprechende Nutzung der Anlage durch Dritte nicht sichergestellt, worin eine
Beeinträchtigung einer schützenswerten Rechtsposition des Beschwerdegegners
liegt. Die vom Bezirksrat vorgenommene materielle Prüfung erweist sich indessen
als verkürzt: Eine nächtliche Schliessung nach 20 Uhr ist nicht als einzige geeignete,
erforderliche und zumutbare Massnahme zur Gewährleistung von Ruhe und Ordnung
auf dem Friedhof Sihlfeld zu betrachten, zumal ihre Eignung (jedenfalls
für sich allein) bereits mit Blick auf die beanstandeten, auch tagsüber
auftretenden Verhaltensweisen fraglich erscheint. Demzufolge ist die Sache in
Aufhebung des angefochtenen Beschlusses mit der Anweisung an die Stadt Zürich
zurückzuweisen, in materieller Prüfung des beschwerdegegnerischen Gesuchs
geeignete Massnahmen in Nachachtung der an Ruhe und Ordnung auf Friedhofsanlagen
bzw. ihrer Grabfelder im Besonderen zur Wahrung ihrer Zweckbestimmung zu
stellenden Anforderungen zu ergreifen. Bereits weil sich hierfür vertiefte(re)
Sachverhaltsabklärungen aufdrängen, rechtfertigt sich eine Rückweisung der
Sache an die erstinstanzlich verfügende Behörde (vgl. Marco Donatsch, Kommentar
VRG, § 64 N. 4).
6.
Nach den vorstehenden Erwägungen sind Dispositivziffer I
des angefochtenen Beschlusses des Bezirksrats sowie die Ausgangsverfügung und
der Neubeurteilungsentscheid der Beschwerdeführerin aufzuheben und ist die
Sache zum Neuentscheid im Sinn der Erwägungen an die Beschwerdeführerin
zurückzuweisen. Da die Beschwerdeführerin damit nur in Bezug auf die
vorinstanzlich angeordnete Massnahme, nicht jedoch im Kern obsiegt, wird sie
kostenpflichtig (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
VRG). Gestützt auf das Verursacherprinzip sind die Kosten des
Beschwerdeverfahrens allerdings hälftig der Vorinstanz aufzuerlegen (vgl.
Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 54, 59), welche auf der Grundlage eines
nicht hinreichend erstellten Sachverhalts eine Massnahme zweifelhafter Eignung
anordnete. Eine Parteientschädigung ist dem Beschwerdegegner nicht
zuzusprechen, da er angesichts der Rückweisung zur materiellen Prüfung seines ursprünglichen
Anliegens mit seinem auf Bestätigung der Massnahme zielenden Antrag nicht
durchdrang und damit nicht als überwiegend obsiegend gilt (§ 17 Abs. 2
VRG).
7.
Dieser Rückweisungsentscheid stellt einen Zwischenentscheid
dar, der nur unter den einschränkenden Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110) angefochten
werden kann.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und Dispositivziffer I des Beschlusses
des Bezirksrats Zürich vom 20. Januar 2022 wird aufgehoben. In Aufhebung
der Verfügung des Bestattungs- und Friedhofamts vom 25. September 2020 und
des stadträtlichen Neubeurteilungsbeschlusses vom 20. Januar 2021 wird die
Sache zum Neuentscheid im Sinn der Erwägungen an das Bestattungs- und
Friedhofamt zurückgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'200.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    170.--
Zustellkosten,
Fr. 2'370.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden je hälftig dem Bezirksrat Zürich und der
Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    den Bezirksrat Zürich.
Abweichende Meinung
des Gerichtsschreibers:
(§ 71 VRG in Verbindung mit § 124 des
Gesetzes über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess
vom 10. Mai 2010 [GOG; LS 211.1])
Die Stadt Zürich ist mangels Berührtseins des
Beschwerdegegners in eigenen Rechten im Ergebnis zu Recht nicht auf das Gesuch
um Erlass einer Verfügung über einen Realakt im Sinn von § 10c VRG
eingetreten. Der Verzicht auf die Anordnung einer nächtlichen Friedhofsschliessung
berührt weder aus dem Grabmietverhältnis fliessende Rechte noch Teil­ge­halte
der Menschenwürde (Art. 7 BV) oder der persönlichen Freiheit (Art. 10
Abs. 2 BV). Entsprechend hätte der angefochtene Entscheid in vollständiger
Gutheissung der Beschwerde aufgehoben werden müssen.
Der Beschwerdegegner beantragte ausschliesslich eine
Einschränkung der Öffnungszeiten der Friedhofsanlage. Die Rückweisung der Sache
an die Stadt Zürich zur Prüfung bzw. Anordnung anderer Massnahmen zugunsten von
Ruhe und Ordnung auf dem Friedhof als einer nächtlichen Schliessung
überschreitet den durch das verfahrensauslösende Gesuch begrenzten
Streitgegenstand.
Für richtiges Protokoll,
Der
Gerichtsschreiber: