zh_verwaltungsgericht · VB.2002.00093 · 2002-08-22 · de

Heilmittelabgabe | Weitere Sistierung eines Selbstdispensationsgesuchs Das Verwaltungsgericht ist zuständig, die Beschwerdeführerin legitimiert (E. 1a). Die weitere Sistierung des Gesuchs bewirkt einen qualifizierten Nachteil, weshalb auf die Beschwerde einzutreten ist (E. 1b). Die blosse Sistierung statt einer Abweisung ist namentlich unter dem Gesichtspunkt des Rechtsschutzes zulässig (E. 2a). Die weitere Sistierung ist aufgrund des Standes der Gesetzgebung und wegen der Gefahr ihrer Präjudizierung gerechtfertigt (E. 2b, c). Das bewilligte Gesuch der Beschwerdeführerin wurde vor den anderen eingereicht. Es ist davon auszugehen, dass die Beschwerdegegnerin keine Gesuche mehr bewilligt hat, die im Zeitraum der Einreichung der drei weiteren gestellt wurde; diese durften daher sistiert werden (E. 2d). Sollte im gegenwärtigen Gesetzgebungsverfahren erneut keine Regelung der Selbstdispensation zustande kommen, wird die Direktion materiell zu entscheiden haben (E. 2e).

Zürich Verwaltungsgericht 22.08.2002 VB.2002.00093
Zurich Verwaltungsgericht 22.08.2002 VB.2002.00093
Zurigo Verwaltungsgericht 22.08.2002 VB.2002.00093

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2002.00093
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Geschäftsnummer:
VB.2002.00093
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 22.08.2002
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine staatsrechtliche Beschwerde gegen diesen Entscheid am 26.05.2003 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Heilmittelabgabe
Weitere Sistierung eines Selbstdispensationsgesuchs
Das Verwaltungsgericht ist zuständig, die Beschwerdeführerin legitimiert (E. 1a).
Die weitere Sistierung des Gesuchs bewirkt einen qualifizierten Nachteil, weshalb auf die Beschwerde einzutreten ist (E. 1b).
Die blosse Sistierung statt einer Abweisung ist namentlich unter dem Gesichtspunkt des Rechtsschutzes zulässig (E. 2a).
Die weitere Sistierung ist aufgrund des Standes der Gesetzgebung und wegen der Gefahr ihrer Präjudizierung gerechtfertigt (E. 2b, c).
Das bewilligte Gesuch der Beschwerdeführerin wurde vor den anderen eingereicht. Es ist davon auszugehen, dass die Beschwerdegegnerin keine Gesuche mehr bewilligt hat, die im Zeitraum der Einreichung der drei weiteren gestellt wurde; diese durften daher sistiert werden (E. 2d).
Sollte im gegenwärtigen Gesetzgebungsverfahren erneut keine Regelung der Selbstdispensation zustande kommen, wird die Direktion materiell zu entscheiden haben (E. 2e).
Stichworte:
GESETZGEBUNGSVERFAHREN
GEWALTENTRENNUNG
NACHTEIL
PRÄJUDIZIERUNG
RECHTSGLEICHHEIT
RECHTSVERWEIGERUNG
SISTIERUNG
ÜBRIGES FÜRSORGE UND GESUNDHEIT
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
ZWISCHENENTSCHEID
Rechtsnormen:
§ 17 aGesundheitsG
§ 51 aGesundheitsG
HeilmittelV
§ 48 lit. II VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 4
I. A. Mit Urteil vom 26. Februar 1998
(VB.97.00526, RB 1998 Nr. 80) lud das Ver­waltungsgericht die
Gesundheitsdirektion ein, der heutigen Beschwerdeführerin, welche un­­ter
anderem vier HMO-Gesundheitszentren in Zürich-E, Zürich-F, Zürich-G und Winter­thur
betreibt, die Bewilligung für die Abgabe gebrauchsfertiger Arzneimittel im
HMO-Ge­sundheitszentrum Zürich-E unter den erforderlichen Auflagen zu erteilen.
Damit wurde kantonal letztinstanzlich einem Gesuch entsprochen, welches die D
AG als Rechtsvorgänge­rin der heutigen Beschwerdeführerin am 23. Mai 1996
für ihr HMO-Gesundheitszentrum Zürich-E gestellt hatte. Zur Begründung führte
das Gericht im Wesentlichen aus, § 17 des Ge­sundheitsgesetzes vom
4. No­vember 1962 (GesundheitsG) sei insoweit mit Art. 4 Abs. 1
der Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 unvereinbar und daher im vorliegenden
Fall nicht anwendbar, als diese Bestimmung eine Selbstdispensationsbewilligung
für Ärztinnen und Ärzte in den Städten Zürich und Winterthur ausschliesse,
wobei es Aufgabe des Gesetzgebers und nicht des Ver­waltungsgerichts sei, die
Frage der Selbstdispensation verfassungskonform zu regeln, weshalb die zu
erteilende Bewilligung nur bis zum Inkrafttreten einer neuen gesetzlichen Regelung
zu erteilen sei.
Dagegen erhoben der Inhaber einer Apotheke in
der Stadt Zürich sowie der Apothe­kerverein des Kantons Zürich am 8. Juni
1998 staatsrechtliche Beschwerde (2P.195/ 1998). Das Bundesgericht wies die
Beschwerde am 15. Juni 1999 ab, soweit es darauf eintrat. Nicht eingetreten ist
es auf die Beschwerde insoweit, als darin geltend gemacht wurde, das
Verwaltungsgericht habe mit seinem Urteil vom 26. Februar 1998, wonach
§ 17 GesundheitsG gegen die Rechtsgleichheit verstosse und der dortigen
Beschwerdeführerin deswegen die nachgesuchte Selbstdispensationsbewilligung zu
erteilen sei, verfassungsmässige Rechte der Beschwerdeführer (Willkürverbot,
Vertrauensschutz) verletzt; zu dieser Rüge seien die Beschwerdeführer nach
Art. 88 des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943/20. Dezember
1968 nicht legitimiert (E. 3b‑d). Behandelt, jedoch verworfen hat
das Bundesgericht die Rüge der Beschwerdeführer, das Verwaltungsgericht habe
ihnen da­durch das rechtliche Gehör verweigert, dass es sie im
verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht beigeladen habe; als willkürfrei
würdigte das Bundesgericht dabei namentlich die Auf­­fassung des
Verwaltungsgerichts, die Apotheker würden durch die Erteilung von Selbst­­dispensationsbewilligungen
an Ärztinnen und Ärzte nicht unmittelbar in schutzwürdigen eigenen Interessen
im Sinn von § 21 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24.
Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) berührt.
Nach Bekanntwerden des
verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 26. Februar 1998 Mitte Mai 1998 hatten
zahlreiche in Zürich und Winterthur praktizierende Ärztinnen und Ärzte die
Gesundheitsdirektion um Erteilung einer Selbstdispensationsbewilligung ersucht.
Bis Mitte Juli 1998 hatte die Gesundheitsdirektion 87 der ca. 400 bis dahin
gestellten Gesuche bewilligt.
Im hängigen Verfahren (2P.195/1998) vor
Bundesgericht hatte der Präsident der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
mit Verfügung vom 14. Juli 1998 das Gesuch des beschwerdeführenden Apothekers
und des Apothekervereins um Gewährung der aufschieben­den Wirkung bzw.
Anordnung vorsorglicher Massnahmen abgelehnt, jedoch darauf hingewiesen, dass
es der Gesundheitsdirektion unbenommen sei, in den weiteren Bewilligungsverfahren
"die nötigen und ... zweckmässig erscheinenden verfahrensleitenden Anordnungen
– zu denken wäre etwa an Sistierungen – zu treffen". Die
Gesundheitsdirektion hatte hierauf am 22. September 1998 verfügt, sämtliche
noch hängigen Selbstdispensationsgesuche von Ärztinnen und Ärzten in den
Städten Zürich und Winterthur würden
bis zur Erledi­gung des
bundesgerichtlichen Verfahrens 2P.195/1998 sistiert
. Auf zwei dagegen erhobene
Beschwerden von Ärzten trat das Verwaltungsgericht am 18. Dezember 1998 nicht
ein (VB.98.00367, VB.98.00406, RB 1998 Nr. 33). Das Gericht erwog, die von
den Beschwer­de­führern geltend gemachten Umstände bildeten keinen
qualifizierten Nachteil im Sinn von § 48 Abs. 2 VRG, weshalb der
Zwischenentscheid der Gesundheitsdirektion nicht selbständig anfechtbar sei.
Die Gesundheitsdirektion verfügte am 17.
September 1999, Gesuche um Erteilung von Selbstdispensationsbewilligungen an
Ärzte und Ärztinnen in den Städten Zürich und Winterthur würden im Sinn der
Erwägungen
bis zu einem Volksentscheid über die Frage der Selbstdispensation
im Kanton Zürich sistiert
. Sie erwog im Wesentlichen: In den Städt­en
Zürich und Winterthur stünden den rund 1'900 praxisberechtigten Ärztinnen und
Ärzten rund 140 Apotheken gegenüber. Würde sämtlichen pendenten
Bewilligungsgesuchen von Ärztinnen und Ärzten entsprochen, würden zahlreiche
Apotheken in ihrer wirtschaftlichen Existenz gefährdet und damit letztlich auch
eine demokratische Willensbildung in der bevorstehenden Volksabstimmung
verhindert. Ins Gewicht falle dabei, dass eine solche Abstimmung in naher
Zukunft stattfinden werde: In der Zwischenzeit habe nämlich die Gesundheitsdirektion
einen Entwurf für ein totalrevidiertes Gesundheitsgesetz vorgelegt, welcher
auch eine Neuregelung der Selbstdispensation vorsehe. Zur gleichen Materie
seien sei­tens der Apothekerschaft im November 1998 und seitens der Ärzteschaft
im Juli 1999 Volksinitiativen eingereicht worden. Weil die Neuregelung der
Selbstdispensation dringlich sei, bestehe die Absicht, sie aus dem Gesamtpaket
der Revision des Gesundheitsgesetzes herauszulösen und dem Kantonsrat zur
separaten Behandlung vorweg zu unterbreiten. Es rechtfertigte sich daher, die
gegenwärtigen Verhältnisse bis zu einem Volksentscheid über die
Selbstdispensation zu bewahren bzw. Veränderungen zu vermeiden, welche die
Umsetzung einer künftigen Regelung des Gesetzgebers beeinträchtigen könnten.
Gegen diese
Verfügung, die allen Ärztinnen und Ärzten in den Städten Zürich und Winterthur
mitgeteilt wurde, welche seit dem 26. Februar 1998 ein Gesuch um Selbstdispensationsbewilligung
gestellt und bis anhin noch keine Bewilligung erhalten hatten, erhoben zwei
Ärzte sowie die Ärztegesellschaft des Kantons Zürich Beschwerden an das Verwaltungs­gericht
mit den Anträgen, die Sistierungsverfügung aufzuheben und die
Gesundheits-direktion anzuweisen, die nachgesuchte
Selbstdispensationsbewilligung zu erteilen. Das Ver­waltungsgericht wies die
Beschwerden am 16. Dezember 1999 ab (RB 1999 Nr. 80).
Der Kantonsrat verabschiedete im Frühjahr
2001 einen Gesetzesentwurf, der im We­sentlichen vorsah, dass Ärztinnen und
Ärzten die Führung einer Praxisapotheke bewilligt werde, wenn sich in einer
Gemeinde keine oder im Verhältnis zur Bevölkerung zu wenig Apotheken befinden
und wenn diese für wesentliche Teile der Bevölkerung schlecht er­reichbar
seien; weiteren Ärztinnen und Ärzten sollte die Führung einer Privatapotheke bewilligt
werden, wenn sie regelmässig an den allgemeinmedizinischen Notfalldiensten der
Standesorganisationen teilnehmen würden und wenn sich innerhalb eines Umkreises
von 500 m zu ihrer Praxis keine Apotheke befinde. In der Volksabstimmung vom
23. September 2001 wurde dieser Vorschlag verworfen.
Die Gesundheitsdirektion teilte hierauf am 1.
Oktober 2001 allen im Kanton Zürich praktizierenden Ärztinnen und Ärzten mit,
dass sie bestrebt sei, so rasch wie möglich eine adäquate, dem Volkswillen
entsprechende Vorlage in die politische Diskussion zu geben.
Bis eine
derartige Regelung gefunden worden sei, müssten die hängigen Gesuche um Bewilligung
der Selbstdispensation sistiert bleiben
.
B. Dr. med. C, Medizinischer Leiter der
Beschwerdeführerin und zugleich leitender Arzt des HMO-Zentrums Zürich-E,
ersuchte die Gesundheitsdirektion am 7. Mai 1998 – nachdem bis zu diesem
Zeitpunkt der verwaltungsgerichtliche Entscheid vom 26. Februar 1998 noch nicht
vollzogen, d.h. dem HMO-Zentrum Zürich-E die Bewilligung noch nicht erteilt
worden war – darum, gestützt auf den genannten Entscheid den vier HMO-Zentren
der Beschwerdeführerin die Bewilligung für die Abgabe gebrauchsfertiger
Arzneimittel zu erteilen. Mit Verfügung vom 2. Juni 1998 erteilte die
Gesundheitsdirektion Dr. med. C die Bewilligung zur Führung einer
Privatapotheke im HMO-Zentrum Zürich-E. Unter Bezugnahme auf das Gesuch vom 7.
Mai 1998, welches ihr von der Gesundheitsdirektion zuständigkeitshalber
weitergeleitet worden sei, teilte die Kantonale Heilmittelkontrolle Zürich Dr.
med. C am 9. Juni 1998 mit, gestützt auf § 51 der Verordnung über den Verkehr
mit Heil­mitteln vom 28. Dezember 1978 (HeilmittelV; LS 812.1) müsse für jedes
einzelne HMO-Zentrum vom dafür verantwortlichen Arzt um eine entsprechende
Bewilligung ersucht werden. Hierauf reichte die Beschwerdeführerin am 19. Juni
1998 entsprechende Ge­suche für die Gesundheitszentren Zürich-G, Zürich-F und
Winterthur, je unterzeichnet vom verantwortlichen Arzt. Die kantonale
Heilmittelkontrolle bestätigte am 14. Juli 1998 den Eingang dieser Gesuche,
unter Hinweis darauf, dass deren Behandlung – wie dies allen ge­suchstellenden
Ärztinnen und Ärzten bereits mit Rundschreiben vom 26. Juni 1998 mitgeteilt
worden sei – einige Zeit in Anspruch nehmen könne.
Am 22. September 1998 verfügte die
Gesundheitsdirektion die bereits erwähnte (vgl. vorn A) Sistierung aller bis
dahin noch nicht bewilligten Gesuche bis zur Erledigung des bundesgerichtlichen
Verfahrens 2P.195/1998. Nach Vorliegen des Bundesgerichtsurteils vom 15. Juni
1999 im Dispositiv gelangte die heutige Beschwerdeführerin mit Schreiben vom
18. Juni 1999 erneut an die Gesundheitsdirektion mit dem Ersuchen, die nachgesuch­ten
Bewilligungen für die HMO-Gesundheitszentren Zürich-G, Zürich-F und Winterthur
zu erteilen
.
Die Gesundheitsdirektion teilte der Beschwerdeführerin am 5. Juli
1999 mit, dass die Begründung des bundesgerichtlichen Entscheids abgewartet
werden müsse, bevor über das weitere Vorgehen entschieden werde. – Am 17.
September 1999 verfügte hierauf die Gesundheitsdirektion die bereits erwähnte
(vgl. vorn A) Sistierung aller Gesuche bis zu einem Volksentscheid über die
Frage der Selbstdispensation im Kanton Zürich.
C. Am 8. Februar 2002 reichte die
Beschwerdeführerin erneut drei Gesuche um Be­willigung der Selbstdispensation
in den HMO-Gesundheitszentren Zürich-G, Zürich-F und Winterthur ein, je
unterzeichnet von den verantwortlichen Ärzten; sie verwies dabei auf die früher
gestellten Gesuche (vgl. vorn B). Die Gesundheitsdirektion antwortete ihr mit
als Ver­fügung bezeichnetem und einer Rechts­mittelbelehrung versehenem
Schreiben vom 12. Februar 2002, die mit Verfügung vom 17. September
1999 sistierten Gesuche blieben weiterhin sistiert und neue Bewilligungen
könnten nicht erteilt werden.
II. Dagegen erhob die A AG am 14. März 2002
beim Verwaltungsgericht Be­schwer­de mit dem Antrag, die Verfügung vom 12.
Februar 2002 aufzuheben und die Ge­sund­heitsdirektion anzuweisen, die
Selbstdispensationsgesuche der Beschwerdeführerin zu behandeln und den
HMO-Gesundheitszentren Zürich-F, Zürich-G und Winterthur die Bewilligung zur
Führung einer Privatapotheke zu erteilen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten der Beschwerdegegnerin.
Die
Gesundheitsdirektion beantragte am 15. April 2002 Abweisung der Beschwerde.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1. a) Das Verwaltungsgericht ist nach § 19a
Abs. 2 Ziff. 1 in Verbindung mit § 41 VRG zur Behandlung der vorliegenden
Beschwerde funktionell und sachlich zuständig. Zur Anfechtung der Verfügung vom
5. Februar 2002 ist die Beschwerdeführerin als unmit­telbare Adressatin und
damit direkt Betroffene nach § 21 lit. a VRG legitimiert.
b) Die angefochtene Verfügung der
Gesundheitsdirektion enthält kein formelles Dis­positiv, aus dem ersichtlich
wäre, ob die Gesuche der Beschwerdeführerin abgewiesen wur­den oder deren
Behandlung lediglich sistiert wurde. Aus den Erwägungen der Verfügung ist
jedoch ersichtlich, dass die Gesundheitsdirektion ihren negativen Bescheid als
Sis­tierung und nicht als definitive Abweisung der Gesuche versteht. Es handelt
sich daher um einen Zwischenentscheid im Sinn von § 48 Abs. 2 VRG, der laut
dieser Bestimmung nur dann weiterziehbar ist, wenn er für den Betroffenen einen
Nachteil zur Folge hat, der sich später voraussichtlich nicht mehr beheben
lässt.
Das Vorliegen eines derart qualifizierten
Nachteils hatte das Verwaltungsgericht im Zusammenhang mit der
Sistierungsverfügung der Gesundheitsdirektion vom 22. September 1998 für die
damals beschwerdeführenden Ärzte wie erwähnt noch verneint (RB 1998 Nr. 33). Hinsichtlich
der gegen die spätere Sistierungsverfügung der Gesundheitsdirektion vom
17. November 1999 beschwerdeführenden Ärzte hat das Verwaltungsgericht
hingegen einen qualifizierten Nachteil mit der Begründung bejaht, auch wenn mit
einer Volksabstim­mung betreffend Neuregelung der Selbstdispensation in naher
Zukunft zu rechnen sei, dürf­­te es sich im Vergleich zum früheren
Sistierungsgrund (hängiges Verfahren vor Bundes­­gericht) um eine längere
Zeitspanne handeln (unveröffentlichte Erwägung 1b des in RB 1999 Nr. 80
publizierten Urteils). Im gleichen Sinn entschied das Gericht in einem grund­sätzlichen
Urteil vom 21. März 2002 (VB.2002.00040), in welchem nach der Verwerfung der
Vorlage in der Volksabstimmung vom 23. September 2001 die (weitere) Sistierung
eines Gesuchs zu beurteilen war. Ein qualifizierter Nachteil im Sinn von
§ 48 Abs. 2 VRG ist daher auch hinsichtlich der Beschwerdeführerin im
heutigen Verfahren zu bejahen.
2. a) Das Verwaltungsgericht hat im Urteil
vom 16. Dezember 1999 festgehalten, die dort beurteilte Sistierungsverfügung
vom 17. September 1999 komme in ihrer Tragwei­te einer Bewilligungsverweigerung
gleich, und abschliessend angemerkt, die Gesundheitsdirektion hätte die
hängigen Gesuche, statt sie zu sistieren, auch abweisen dürfen. Umgekehrt hat
es damit auch anerkannt, dass das gewählte Vorgehen (blosse Sistierung des Gesuchs
statt dessen Abweisung) nicht rechtsverletzend sei, unter der im Weiteren
geprüften Voraussetzung, dass sich auch eine Abweisung als rechtmässig erweisen
würde. Das ergab sich daraus, dass neben den Besonderheiten der akzessorischen
Normenkontrolle (a.a.O. E. 4) auch Überlegungen zur "Vorwirkung"
künftigen Rechts auf die geltende "Rechtslage" zu berücksichtigen
waren, wobei unter Letzterer nicht die Regelung von § 17 GesundheitsG, sondern
die durch das Verwaltungsgerichtsurteil vom 26. Februar 1998 geschaffene
Rechtslage zu verstehen ist (a.a.O. E. 3). Im Rahmen dieser Beurteilung wurden
die damaligen Bemühungen des Gesetzgebers in die Beurteilung mit einbezogen
(a.a.O. E. 5c). Das Verwaltungsgericht hat an dieser Betrachtungsweise im
erwähnten Urteil vom 21. März 2002 (VB.2002.00040), in welchem nach der
Verwerfung der Vorlage in der Volksabstim­mung vom 23. September 2001 die
(weitere) Sistierung eines vom dortigen Beschwerdefüh­rer im Juni 1998
gestellten und im Dezember 2001 erneuerten Gesuchs zu beurteilen war,
festgehalten. Im vorliegenden Fall besteht kein Anlass für eine abweichende
Betrachtungsweise. Zu prüfen ist demnach auch im vorliegenden Verfahren in
erster Linie, ob sich eine Verweigerung der nachgesuchten Bewilligungen im
heutigen Zeitpunkt noch rechtfertigen lasse. Wäre dies zu bejahen, so dürfen
die Gesuche der Beschwerdeführerin sistiert bleiben; deren förmliche Ablehnung
ist nicht geboten. Gegen ein solches Vorgehen bestehen namentlich unter dem
Gesichtswinkel des Rechtsschutzes keine Bedenken, weil ja die
Sistierungsverfügung als anfechtbarer Zwischenentscheid behandelt und bei
dessen Überprüfung die Bewilligungsfähigkeit der Gesuche im heutigen Zeitpunkt
überprüft wird.
b) Das Verwaltungsgericht hat im Urteil vom
16. Dezember 1999 die Sistierung der hängigen Gesuche unter anderem mit dem
damaligen Stand der Bemühungen um eine Neuregelung auf gesetzgeberischer Ebene
begründet: dem Gesetzesentwurf der Gesundheitsdirektion vom 15. Juni 1999, der
im November 1998 eingereichten Volksinitiative der Apothekerinnen und Apotheker
sowie der im Juli 1999 eingereichten Volksinitiative der Ärztinnen und Ärzte.
Wie sich hieraus ergebe, bestehe auf politischer Ebene die Absicht, eine ge­setzliche
Neuregelung der Selbstdispensation zu treffen. Zudem bestehe seitens der Gesund­heitsdirektion
die Vorstellung, dass dies möglichst bald, d.h. im Rahmen der eingeleiteten
Totalrevision des Gesundheitsgesetzes, allenfalls mittels vorgezogener Beratung
zu diesem Fragenkomplex, geschehen soll. Zugleich zeige sich, dass der Inhalt
einer Neuregelung der Medikamentenabgabe politisch sehr umstritten sei, wobei
indessen alle drei zur­zeit zur Diskussion stehenden Lösungen – wiewohl
zwei davon gegenläufig zur dritten sei­en – nicht in direkten Widerspruch
zum Verwaltungsgerichtsurteil vom 26. Februar 1998 gerieten, sei doch damals
für das Gericht die zu schematische und deswegen rechtsungleiche Behandlung
zwischen den Ärztinnen und Ärzten in den Städten Zürich und Winterthur
einerseits
und in den übrigen Gemeinden anderseits ausschlaggebend gewesen. Sodann sei zu
beachten, dass die Bewilligung der hängigen Selbstdispensationsgesuche im
gegenwärti­gen Zeitpunkt einer Vielzahl von Apotheken in den Städten Zürich und
Winterthur die wirtschaftliche Existenz entziehen oder diese zumindest
erheblich gefährden könnte. Die sich daraus ergebenden tatsächlichen
Verhältnisse wiederum könnten die neue gesetzliche Regelung präjudizieren. Unter
diesen Umständen, insbesondere weil eine neue verfassungs­kon­forme Regelung
der Medikamentenabgabe durch Ärztinnen und Ärzte oder durch die Apotheken in
absehbarer Zeit zu erwarten sei, erscheine es gegenwärtig nicht angebracht, in
die bestehenden Verhältnisse einzugreifen. Dementsprechend sei es
gerechtfertigt, dass die ca. 300 hängigen Gesuche sistiert blieben.
Im erwähnten Urteil vom 21. März 2002 hatte
das Verwaltungsgericht sodann zu prü­fen, ob nach der Verwerfung der Vorlage in
der Volksabstimmung vom 23. September 2001 an der weiteren Sistierung der
bisher eingereichten Gesuche festgehalten werden dürfe. Es hat diese Frage im
Wesentlichen aus den folgenden Erwägungen bejaht: Wäre dem zeitlichen
Gesichtspunkt – d.h. der seit dem verwaltungsgerichtlichen Urteil vom 26. Febru­ar
1998 verflossenen Zeit – alleinige oder ausschlaggebende Bedeutung zuzumessen,
so wäre eine weitere Sistierung früher eingereichter bzw. eine Sistierung
kürzlich eingereich­ter Gesuche oder deren Abweisung – und damit ein Verzicht
auf die Durchsetzung des Urteils vom 26. Februar 1998 – nicht mehr tragbar. So
verhalte es sich indessen nicht. Bei der Anerkennung und Gewichtung von
Gründen, welche eine Ausnahme vom Gebot der Nicht­anwendung als
verfassungswidrig erkannter Bestimmungen rechtfertigten, gehe es letztlich um
die Respektierung des Gewaltenteilungsprinzips und damit um ein Abwägen
zwischen dem Interesse des Beschwerdeführers an einer dem Urteil vom 26.
Februar 1998 entsprechen­den Behandlung seines eigenen Gesuchs und jenem des
Gesetzgebers an der Wahrung der ihm zustehenden Gestaltungsfreiheit. Dabei sei
wiederum die in der Zwischenzeit – seit dem Urteil vom 16. Dezember 1999 –
eingetretene Entwicklung auf gesetzgeberischer Ebene zu berücksichtigen. Mit
dem vom Kantonsrat im Frühjahr 2001 verabschiedeten und dem Volk am 23.
September 2001 zur Abstimmung unterbreiteten Gesetzesentwurf habe man den
Erwägungen des verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 26. Februar 1998 Rechnung
tragen wollen, wonach sich seit den Volksabstimmungen vom 8. Juli 1951 (Einführung
des Selbstdispensationsverbots für Ärztinnen und Ärzte in den Städten Zürich
und Winterthur) und 4. November 1962 (Bestätigung dieser Regelung im heutigen §
17 Gesund­heitsG) die Verhältnisse hinsichtlich der Verteilung und Dichte der
Apotheken im Kanton Zürich geändert hätten, weshalb die in § 17
GesundheitsG getroffene Pauschallösung dem Rechtsgleichheitsgebot nicht mehr
standhalte. Dass der Gesetzesentwurf in der Volksabstimmung vom 23. September
2001 verworfen worden sei, verstärke die demokratische Legitimation des vom
Gericht als verfassungswidrig gewürdigten § 17 GesundheitsG insofern, als sich
die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger mit ihrem Nein zur neuen Vorlage in
Kenntnis der geänderten Verhältnisse zur (vorläufigen) Weitergeltung von § 17
GesundheitsG bekannt hätten. – Nach dieser Abstimmung habe die
Gesundheitsdirektion eine Studie in Auftrag gegeben, um die Motivation der
Stimmenden bei der Stimmabgabe auszuleuchten. In Berücksichtigung dieser
Abstimmungsanalyse, jedoch im gleichzeitigen Bemühen, den
verwaltungsgerichtlichen Erwägungen im Urteil vom 26. Februar 1998 auf
andere Weise Rechnung zu tragen, habe der Regierungsrat dem Kantonsrat bereits
am 16. Ja­­nuar 2002 eine neue Vorlage unterbreitet. Danach soll Ärztinnen
und Ärzten (abgesehen von der bewilligungsfreien Einmalabgabe von Medikamenten
zur Direktversorgung in Notfallsituationen) die Führung einer Praxisapotheke
nur bewilligt werden, wenn sie beim allgemeinen Notfalldienst der
Standesorganisation mitwirken und wenn sich ihre Praxis in einer Gemeinde
befindet, in der es keine Apotheke gibt, die während täglich 24 Stunden mit
ununterbrochener Anwesenheit eines Apothekers im Ladengeschäft geöffnet ist.
Die kantonsrätliche Kommission habe die Beratung dieser Vorlage unverzüglich
aufge­nommen. – Es liege damit nicht die Situation vor, das der Gesetzgeber
seit Ausfällen des Urteils vom 26. Februar 1998 "untätig" geblieben
wäre. Vielmehr seien die bisherigen Bemühungen um eine neue Regelung in der
Volksabstimmung vom 23. September 2001 zwar gescheitert, habe dies jedoch die
im Gesetzgebungsverfahren mitwirkenden Organe (Regierungsrat und
Kantonsratskommission) nicht davon abgehalten, umgehend die Bearbeitung und
Beratung einer neuen Gesetzesvorlage aufzunehmen. Es verhalte sich aber auch
nicht so, dass mit dem negativen Ausgang der Volksabstimmung vom 23. September
2001 eine den gerichtlichen Erwägungen im Urteil vom 26. Februar 1998 Rechnung
tragende Lösung überhaupt nicht mehr möglich wäre. Unter diesen Umständen dürfe
weder das Ergebnis der Volksabstimmung vom 23. September 2001 noch der
Zeitablauf seit Ausfällen des Urteils vom 26. Februar 1998 dazu führen, dass
das zurzeit geltende Moratorium (keine Erteilung neuer Bewilligungen in den
Städten Zürich und Winterthur bzw. Sistierung der noch hängi­gen Gesuche)
aufzugeben wäre.
c) An diesen Erwägungen, mit denen das
Verwaltungsgericht im Urteil vom 21. März 2002 weitgehend gleiche Rügen
verworfen hat, wie sie in der heute zu beurteilen­den Beschwerde gegen die Zulässigkeit
einer Sistierung und die damit verbundene Weiter­an­wendung der als
verfassungswidrig erkannten Gesetzesbestimmung vorgebracht werden (vgl.
Beschwerdeschrift Ziff. III/ 4 und 5), ist festzuhalten. Desgleichen hat sich
das Gericht im Urteil vom 21. März 2002 (VB.2002.00040, E. 3c) – wie schon
zuvor im Urteil vom 16. Dezember 1999 (E. 5d) – mit der auch im vorliegenden
Verfahren erhobenen Rüge befasst, die Beschwerdeführerin werde gegenüber jenen
Ärztinnen und Ärzten in den Städten Zürich und Winterthur, die nach dem Urteil
vom 26. Februar 1998 eine Selbstdispen­sationsbewilligung erhalten hätten,
rechtsungleich behandelt (vgl. Beschwerdeschrift Ziff. III/7; zur Rüge in der
Beschwerdeschrift Ziff. III/6 vgl. nachfolgend E. 2d). Es besteht kein Anlass,
von der diesbezüglich in den erwähnten früheren Urteilen getroffenen bzw.
bestätigten Interessenabwägung abzuweichen.
Unbegründet ist sodann der Einwand der
Beschwerdeführerin, die Sistierung erweise sich als unverhältnismässig, weil
das damit verfolgte Ziel, den demokratischen Entscheid über die künftige
Selbstdispensationsregelung im Kanton Zürich nicht zu präjudizieren, auch
dadurch erreicht werden könne, dass Bewilligungen ohne Bestandesschutz erteilt
würden (Beschwerdeschrift Ziff. III/5 am Ende). Die Beschwerdeführerin meint
damit offen­kundig Bewilligungen unter Bedingungen, wie sie die
Gesundheitsdirektion in den nach dem verwaltungsgerichtlichen Urteil vom 26.
Februar 1998 erteilten 87 Bewilligungen an Ärztinnen und Ärzte in den Städten
Zürich und Winterthur formuliert hat; jene Bewilligungen gelten “bis zum
Inkrafttreten neuer einschränkender gesetzlicher Bestimmungen über die Regelung
der Selbstdispensation”, längstens jedoch bis 31. Dezember 2007. Eine Bewilligungserteilung
an die drei Gesundheitszentren der Beschwerdeführerin käme daher ohne­hin
höchstens unter diesen Bedingungen in Betracht. Die Weigerung der Gesundheitsdirektion,
weitere Bewilligungen unter derartigen Bedingungen zu erteilen, hat das Verwal­tungsgericht
jedoch bereits im Urteil vom 16. Dezember 1999 geschützt, mit der Begründung,
die Bewilligung der hängigen Selbstdispensationsgesuche könnte im gegenwärtigen
Zeitpunkt einer Vielzahl von Apotheken in den Städten Zürich und Winterthur die
wirtschaft­liche Existenz entziehen oder diese zumindest erheblich gefährden
und die sich hieraus ergebenden tatsächlichen Verhältnisse könnten wiederum die
neue gesetzliche Regelung präjudizieren. Dieses Argument hat durch die
seitherige Entwicklung auf gesetzgeberischer Ebene seine Überzeugungskraft
nicht eingebüsst; zwar ist die damals pendente Gesetzesvorlage in der
Volksabstimmung vom 23. September 2001 gescheitert, doch ist zurzeit, wie
dargelegt, bereits eine neue Vorlage beim Kantonsrat hängig.
Schliesslich vermag auch die Rüge, die angeordnete
Sistierung verletze das Beschleunigungsgebot und führe zu einer
Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung (Beschwerdeschrift Ziff. III/8), nicht
durchzudringen. Das Verwaltungsgericht hat dieses Argu­­ment schon in den
erwähnten früheren Urteilen, welche ebenfalls im Jahre 1998 eingereichte
Gesuche betrafen, nicht gelten lassen; ausschlaggebend hierfür war und ist
entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin (vgl. Beschwerdeschrift Ziff.
III/8.b) heute noch, dass die Erwägungen, welche eine Sistierung der
betreffenden Gesuche als gerechtfertigt erscheinen lassen, auch deren
definitive Abweisung rechtfertigen würden (vgl. vorstehend E. 2a).
d) Die Beschwerdeführerin rügt, angesichts
dessen, dass der verwaltungsgerichtliche Entscheid vom 26. Februar 1998 gerade
das von ihr betriebene HMO-Gesundheits­zent­rum Zürich E betroffen habe und
dass sie bereits am 7. Mai 1998 und erneut am 19. Juni 1998 entsprechende
Gesuche für ihre Gesundheitszentren Zürich-F, Zürich G und Winterthur
eingereicht habe, verstosse die Sistierung dieser drei Gesuche in besonderer
Weise ge­gen die Verpflichtung, als verfassungswidrig erkanntes Recht nicht
mehr anzuwenden, so­wie gegen das Gebot rechtsgleicher Behandlung
(Beschwerdeschrift Ziff. III/4.d und III 6).
Im Urteil vom 26. Februar 1998 hat sich das
Verwaltungsgericht einzig mit dem Selbst­dispensationsgesuch für das
HMO-Gesundheitszentrum Zürich-E befasst; auch das Urteilsdispositiv bezieht
sich lediglich auf dieses Zentrum, welchem die nachgesuchte Bewilligung zu erteilen
sei. Die Beschwerdeführerin stellt die Auffassung der Gesundheitsdirektion
nicht in Frage, wonach bei einer Organisation, wie sie die Beschwerdeführerin
mit dem Betrieb verschiedener Gesundheitszentren aufweist, die allfällige
Erteilung von Selbst­dispensationsbewilligungen gesondert für jedes Zentrum an
den dafür verantwortlichen Arzt erfolgen muss, was bedingt, dass entsprechende
Gesuche von den betreffenden Ärzten als Bewilligungsempfängern eingereicht
werden müssen. Allein aus dem Umstand, dass der verwaltungsgerichtliche
Entscheid vom 26. Februar 1998 ein Gesundheitszentrum der Beschwerdeführerin
betraf, kann Letztere daher nichts zu ihren Gunsten ableiten.
Es fragt sich indessen, ob die drei Gesuche
aufgrund des Zeitpunktes ihrer Einreichung gleich wie jene 87 Gesuche zu
behandeln gewesen wären, welche vor der generellen Sistierung vom 22. September
1998 noch bewilligt worden sind. Unter Bezugnahme auf die Eingabe vom 7. Mai
1998, welche ihr von der Gesundheitsdirektion zuständigkeitshalber weitergeleitet
worden sei, hatte die Kantonale Heilmittelkontrolle Zürich Dr. med. C am 9.
Juni 1998 mitgeteilt, gestützt auf § 51 der HeilmittelV müsse für jedes
einzelne HMO-Zentrum vom dafür verantwortlichen Arzt um eine entsprechende
Bewilligung ersucht werden. Hierauf hat die Beschwerdeführerin am 19. Juni 1998
entsprechende Gesuche für die Gesundheitszentren Zürich-G, Zürich-F und
Winterthur, je unterzeichnet vom verantwortlichen Arzt, nachgereicht. Sofern
die zeitliche Reihenfolge der Gesuchseinreichung überhaupt als massgebendes
Kriterium erachtet wird, kann im vorliegenden Fall nach dem Gesagten ohne
Rechtsverletzung davon ausgegangen werden, dass für die drei streitbetroffenen
Gesund­heitszentren der Beschwerdeführerin rechtsgültige Gesuche erstmals am 19.
Juni 1998 eingereicht worden sind. Die Beschwerdeführerin behauptet nicht, dass
andere, ebenfalls erst in jenem Zeitpunkt eingereichte Gesuche noch bewilligt
worden seien. Das ist denn auch nicht anzunehmen: Im Urteil vom 21. März 2001
hat das Verwaltungsgericht – ausgehend davon, dass die Gesundheitsdirektion die
Gesuche nach dem Zeit­punkt ihrer Einreichung behandelte – ausgeführt, mit der
Sistierung des vom dortigen Beschwerdeführer am 3. Juni 1998 eingereichten
Gesuchs sei dieser gegenüber drei Arzt­kollegen, die ihre (noch bewilligten)
Gesuche bereits am 15. Mai 1998 gestellt hätten, nicht rechtsungleich behandelt
worden (a.a.O, E. 3c S. 15).
Im Übrigen kommt die von der
Beschwerdeführerin angestrebte Aufhebung der Sis­tierungen und Erteilung der Bewilligungen
gestützt auf die Rüge der rechtsungleichen Be­handlung im heutigen Zeitpunkt
selbst dann nicht mehr in Betracht, wenn bereits die Eingabe vom 7. Mai 1998
als massgebende Gesuchseinreichung betrachtet würde. Aus der Sicht der
verwaltungsgerichtlichen Urteile vom 16. Dezember 1999 und 21. März 2002 (wo­nach
die noch hängigen Gesuche sistiert bleiben dürfen und rückblickend betrachtet
die 87 bewilligten Gesuche ebenfalls hätten sistiert werden sollen) befindet
sich die Beschwerde­führerin bezüglich der drei streitbetroffenen Gesuche in
einer ähnlichen Situation wie der­­jenige, der sich auf Gleichbehandlung im
Unrecht beruft, worauf sie keinen Anspruch hat (so schon E. 3c im
verwaltungsgerichtlichen Urteil vom 21. März 2002). Vor allem aber wäre die
Beschwerdeführerin nach dem auch im Prozessrecht geltenden Grundsatz von Treu
und Glauben (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbemerkungen zu §§ 19-28 N. 81)
gehalten gewesen, ihre Rüge der rechtsungleichen Behandlung in einem früheren
Zeitpunkt vorzubringen: Dazu Anlass geboten hätte bereits die generelle Sistierungsverfügung
der Gesundheitsdirektion vom 17. September 1999, zumal die Beschwerde­führerin
die Gesundheitsdirektion noch am 18. Juni 1999 erneut um Erteilung der drei
Bewilligungen ersucht hatte. Die Beschwerdeführerin hat indessen die hierauf
folgende neue Sistierungsverfügung der Gesundheitsdirektion vom 17. September
1999 nicht angefochten. Wie in diesem Zusammenhang anzumerken ist, erging das
erwähnte ver­waltungs­gerichtliche Urteil vom 16. Dezember 1999 auf eine
Beschwerde hin, die der Rechtsvertre­ter der heutigen Beschwerdeführerin im
Namen der Ärztegesellschaft und von zwei Ärzten gegen die Sistierungsverfügung
vom 17. September 1999 erhoben hatte.
e) Abschliessend ist erneut (vgl. so schon im
Urteil vom 21. März 2002, E. 3e) darauf hinzuweisen, dass das mit der
Sistierung der pendenten Gesuche zurzeit geltende Mora­torium nicht noch
beliebige Zeit verlängert werden darf. Sollte im jetzt laufenden Gesetz­ge­bungsverfahren
(infolge eines negativen Entscheids des Kantonsrats oder in einer Volksabstimmung)
abermals keine Neuregelung der Selbstdispensation zustande kommen, so wird die
Gesundheitsdirektion darüber zu entscheiden haben, ob die noch sistierten Gesuche
entsprechend dem verwaltungsgerichtlichen Urteil vom 26. Februar 1998 definitiv
zu bewilligen oder abweichend von diesem Urteil abzuweisen seien.
3. ...
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
...