zh_verwaltungsgericht · VB.2025.00621 · 2026-06-04 · de
Submission (Präqualifikation)

Submission; selektives Verfahren. Präqualifikation. Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie habe ihre Unterlagen zum Teilnahmeantrag für die Präqualifikation fristgerecht auf der Plattform Simap.ch hochgeladen und sei zu Unrecht vom Verfahren ausgeschlossen worden (E. 3.1). Gemäss Art. 34 Abs. 2 IVöB können Angebote elektronisch eingereicht werden, wenn dies in der Ausschreibung oder in den Ausschreibungsunterlagen vorgesehen ist und die seitens des Auftraggebers definierten Anforderungen eingehalten sind. Nur die fristgerecht eingereichten Angebote sind nach Art. 37 Abs. 1 IVöB bei der Angebotsöffnung zu berücksichtigen (E. 3.2.1). Die Beschwerdeführerin lud ihre Unterlagen zum Teilnahmeantrag am letzten Tag der Frist um 18.03 Uhr auf Simap.ch hoch. Auf der Plattform Simap.ch finden sich diverse Erklärvideos, wovon in einem auch die vorzunehmenden Handlungen bei einer Online-Angebotseinreichung aufgezeigt werden. Der Prozess weist insofern keine besonderen Schwierigkeiten auf, was sich im Übrigen aus der Tatsache ergibt, dass 27 andere Anbieterinnen in der Lage waren, ihre Unterlagen korrekt einzureichen. Da die Beschwerdeführerin ihr auf Simap.ch hochgeladenes Angebot nicht abgespeichert und in der Folge auch nicht elektronisch eingereicht hat, konnte die Vergabestelle dieses gar nicht zur Kenntnis nehmen. Entsprechend ist die Offerte der Beschwerdeführerin auf digitalem Weg nicht innert Frist in den Zugangs- bzw. Machtbereich der Vergabestelle eingegangen (E. 3.6). Abweisung.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2025.00621
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Geschäftsnummer:
VB.2025.00621
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 04.06.2026
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist noch nicht rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Submissionsrecht
Betreff:
Submission (Präqualifikation)
Submission; selektives Verfahren. Präqualifikation.Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie habe ihre Unterlagen zum Teilnahmeantrag für die Präqualifikation fristgerecht auf der Plattform Simap.ch hochgeladen und sei zu Unrecht vom Verfahren ausgeschlossen worden (E. 3.1). Gemäss Art. 34 Abs. 2 IVöB können Angebote elektronisch eingereicht werden, wenn dies in der Ausschreibung oder in den Ausschreibungsunterlagen vorgesehen ist und die seitens des Auftraggebers definierten Anforderungen eingehalten sind. Nur die fristgerecht eingereichten Angebote sind nach Art. 37 Abs. 1 IVöB bei der Angebotsöffnung zu berücksichtigen (E. 3.2.1). Die Beschwerdeführerin lud ihre Unterlagen zum Teilnahmeantrag am letzten Tag der Frist um 18.03 Uhr auf Simap.ch hoch. Auf der Plattform Simap.ch finden sich diverse Erklärvideos, wovon in einem auch die vorzunehmenden Handlungen bei einer Online-Angebotseinreichung aufgezeigt werden. Der Prozess weist insofern keine besonderen Schwierigkeiten auf, was sich im Übrigen aus der Tatsache ergibt, dass 27 andere Anbieterinnen in der Lage waren, ihre Unterlagen korrekt einzureichen. Da die Beschwerdeführerin ihr auf Simap.ch hochgeladenes Angebot nicht abgespeichert und in der Folge auch nicht elektronisch eingereicht hat, konnte die Vergabestelle dieses gar nicht zur Kenntnis nehmen. Entsprechend ist die Offerte der Beschwerdeführerin auf digitalem Weg nicht innert Frist in den Zugangs- bzw. Machtbereich der Vergabestelle eingegangen (E. 3.6).Abweisung.
Stichworte:
AUSSCHREIBUNGSUNTERLAGEN
ELEKTRONISCHE EINREICHUNG
PRÄQUALIFIKATION
SELEKTIVES VERFAHREN
TEILNAHMEANTRAG
Rechtsnormen:
Art. 2 IVöB
Art. 11 IVöB
Art. 34 IVöB
Art. 37 IVöB
Art. 44 Abs. I lit. b IVöB
Art. 53 Abs. I lit. b IVöB
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2025.00621
Urteil
der 1. Kammer
vom 4. Juni 2026
Mitwirkend: Abteilungspräsident
Daniel Schweikert (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin
Sandra Wintsch, Gerichtsschreiberin Sabrina Susanna Gubler.
In Sachen
A GmbH,
Beschwerdeführerin,
gegen
Kanton Zürich, Staatskanzlei,
Beschwerdegegner,
und
1.    B AG,
2.    C AG,
3.    D AG,
4.    E AG,
Mitbeteiligte,
betreffend Submission (Präqualifikation),
hat sich ergeben:
I.
Die Staatskanzlei des Kantons
Zürich, handelnd für die Gemeinden und Städte des Kantons Zürich, publizierte am
25. Juni 2025 auf Simap.ch, der elektronischen Beschaffungsplattform der
Schweiz, unter dem Projekttitel "IT-Dienstleistung" eine
Ausschreibung im selektiven Verfahren. In der Folge publizierte sie am
5. September 2025 auf Simap.ch den Entscheid über die Präqualifikation
bzw. Teilnehmerinnenauswahl.
II.
Die A GmbH erhob mit
Eingabe vom 23. September 2025 beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich
Beschwerde gegen den Präqualifikationsentscheid vom 5. September 2025 und
beantragte im Wesentlichen dessen Aufhebung sowie die Wiederholung der
Präqualifikation mit Einbezug ihres Angebots in die Präqualifikation. Die C AG
teilte am 9. Oktober 2025 mit, sie verzichte auf eine Parteistellung im
Beschwerdeverfahren. Die Staatskanzlei des Kantons Zürich beantragte am
14. Oktober 2025 unter Kosten- und Entschädigungsfolgen die Abweisung
der Beschwerde, soweit auf sie eingetreten werden kann. Die A GmbH erhielt
mit Präsidialverfügung vom 28. Oktober 2025 eine Frist von zehn Tagen von
der Zustellung der Verfügung an gerechnet, um dem Verwaltungsgericht eine
Replikschrift einzureichen. Da innert Frist keine Rechtsschrift eingegangen
ist, wird Verzicht auf Replik angenommen. Weitere Mitbeteiligte haben sich nicht
vernehmen lassen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Nach § 3
Abs. 1 des Gesetzes über den Beitritt zur Interkantonalen Vereinbarung
über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. November 2019 (BeiG IVöB)
ist gegen Verfügungen gemäss Art. 53 IVöB, wozu auch der Entscheid über
die Auswahl der Anbieterinnen im selektiven Verfahren zählt (Abs. 1
lit. b), unabhängig vom Auftragswert die Beschwerde an das
Verwaltungsgericht als einzige kantonale Instanz zulässig. Auf das
Beschwerdeverfahren gelangen die Art. 51 ff. der Interkantonalen
Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. November 2019
(IVöB) sowie § 3 BeiG IVöB zur Anwendung. Anwendbar ist sodann im Weiteren
die Submissionsverordnung vom 28. Juni 2023 (SVO).
2.
2.1
Nicht
berücksichtigte Anbietende sind zur Beschwerde gegen einen Vergabeentscheid
legitimiert, wenn sie bei deren Gutheissung eine realistische Chance haben, mit
dem eigenen Angebot zum Zug zu kommen, oder wenn die Gutheissung der Beschwerde
zu einer Wiederholung des Submissionsverfahrens führt, in welchem sie ein neues
Angebot einreichen können; andernfalls fehlt ihnen das schutzwürdige Interesse
an der Beschwerdeführung (RB 1999 Nr. 18 = BEZ 1999 Nr. 11; § 21
Abs. 1 in Verbindung mit § 70 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 [VRG]). Ob eine solche reelle Chance besteht, ist aufgrund
der gestellten Anträge und Parteivorbringen zu prüfen (vgl. BGE 141 II 14
E. 4.9). Diese Rechtsprechung gilt auch bei Beschwerden gegen
Präqualifikationsentscheide (VGr, 23. November 2020, VB.2020.00647,
E. 2.1; 22. Juni 2017, VB.2017.00283, E. 2; 17. September 2015,
VB.2015.00390, E. 2.1).
2.2
Die
Beschwerdeführerin wehrt sich gegen die Nichtberücksichtigung ihres
Teilnahmeantrags bzw. den Ausschluss ihres Teilnahmeantrags aus dem Verfahren.
Sie macht geltend, ihr Angebot basiere auf "einer im Public Sector bereits
etablierten und oft eingesetzten Open-Source-Lösung". Mit ihrem erprobten
"TYPO3-Webbaukasten" könnte der Kanton eine kostengünstige, qualitativ
hochstehende und digital souveräne Lösung realisieren. Würde die
Beschwerdeführerin mit ihren Rügen durchdringen, hätte sie eine realistische
Chance, dass sie für die zweite Stufe des Vergabeverfahrens zugelassen würde,
weshalb ihre Legitimation zu bejahen ist.
3.
3.1
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, sie habe ihre Unterlagen zum Teilnahmeantrag
für die Präqualifikation fristgerecht auf der Plattform Simap.ch hochgeladen
und sei zu Unrecht vom Verfahren ausgeschlossen worden.
3.2
3.2.1
Gestützt auf Art. 44
Abs. 1 lit. b IVöB kann eine Anbieterin vom Vergabeverfahren
ausgeschlossen werden, wenn festgestellt wird, dass ihr Angebot oder ihr Antrag
auf Teilnahme einen wesentlichen Formfehler aufweist oder dieses/dieser
wesentlich von den verbindlichen Anforderungen der Ausschreibung abweicht. Die
grundlegenden Formerfordernisse sind in Art. 34 Abs. 1 IVöB
definiert. Demnach müssen Angebote schriftlich, vollständig und fristgerecht
gemäss den Angaben in der Ausschreibung oder in den Ausschreibungsunterlagen
eingereicht werden. Gemäss Art. 34 Abs. 2 IVöB können sie
elektronisch eingereicht werden, wenn dies in der Ausschreibung oder in den
Ausschreibungsunterlagen vorgesehen ist und die seitens des Auftraggebers
definierten Anforderungen eingehalten sind. Nur die fristgerecht eingereichten
Angebote sind nach Art. 37 Abs. 1 IVöB bei der Angebotsöffnung zu berücksichtigen.
3.2.2
Bei der
Beurteilung entsprechender Mängel ist nach ständiger Rechtsprechung im
Interesse der Vergleichbarkeit der Angebote und des
Gleichbehandlungsgrundsatzes ein strenger Massstab anzulegen. Die Rechtsfolge
des Ausschlusses ist nur dann adäquat, wenn es sich um einen wesentlichen
Mangel handelt; einen überspitzten Formalismus gilt es zu vermeiden (VGr, 26. Februar
2026, VB.2025.00562, E. 4.4.3; 22. Januar 2026, VB.2025.00565,
E. 3.2). Der Entscheid über den Ausschluss für die in Art. 44
Abs. 1 IVöB aufgezählten Tatbestände ist somit nicht als zwingende
Rechtsfolge ausgestaltet, sondern ins Ermessen der Vergabestelle gestellt (VGr,
19. Dezember 2024, VB.2024.00101, E. 4.5.1, auch zum Folgenden; 3. Juli
2025, VB.2024.00772, E. 3.2; 5. Juni 2025, VB.2025.00160, E. 3.3).
Ein Eingreifen der Rechtsmittelinstanz kommt mithin nur infrage, wenn ein
Ausschluss als Rechtsverletzung zu beurteilen ist (Art. 56 Abs. 3 Bst.
a IVöB). Die Angemessenheit einer Ausschlussverfügung kann im Rahmen eines
Beschwerdeverfahrens nicht überprüft werden (Art. 56 Abs. 4 IVöB, § 50
Abs. 2 VRG; VGr, 26. Februar 2026, VB.2025.00562, E. 4.4.4).
3.2.3
Des Weiteren
muss die Vergabestelle das verfassungsmässige Gebot der Verhältnismässigkeit (Art. 5
Abs. 2 der Bundesverfassung [BV]) berücksichtigen: Wegen unbedeutender
Mängel in der Offerte dürfen Anbietende nicht ausgeschlossen werden (BGr, 26. Januar 2016,
2C_665/2015, E. 1.3.3; Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang/Marc
Steiner, Praxis des öffentlichen Vergaberechts, 3. A., Zürich etc. 2013, Rz. 444 f.).
Vorbehalten sind somit Fälle, in denen die Abweichungen von der Ausschreibung
geringfügig sind, und schliesslich Fälle, wo die amtlichen Vorgaben ihrerseits
schwere Mängel enthalten (VGr, 26. Februar 2026, VB.2025.00562, E. 4.4.5;
Galli et al., Rz. 444).
3.3
Wie erwähnt (vgl.
E. 3.2.1 hiervor) sind die Ausschreibung bzw. die Ausschreibungsunterlagen
massgebend für die Frage, ob ein Angebot bzw. ein Antrag auf Teilnahme
fristgerecht eingereicht worden ist: Gemäss Simap.ch-Publikation vom
25. Juni 2025 betreffend die streitbetroffene Ausschreibung endete die
Frist zur Einreichung des Teilnahmeantrags am 8. August 2025 um 23.59 Uhr.
Unter "Spezifische Formvorschriften" wurde festgehalten, dass der
Teilnahmeantrag über Simap.ch elektronisch eingereicht werden muss.
3.4
Vorliegend lud die
Beschwerdeführerin die Dokumente zum Teilnahmeantrag gemäss eigenen Angaben am
8. August 2025 um 18.03 Uhr auf Simap.ch hoch und der Teilnahmeantrag
erschien für sie unter "Einreichungen". Der Status zur Ausschreibung
lautete auf "Interesse bekundet" (Beilage 3 zur Beschwerde). Seitens
der Vergabestelle war offenbar lediglich der Status "Interesse
bekundet" und nicht "Teilnahmeantrag eingereicht" erkennbar
(Beschwerdeantwort, Rz. 16). Die Beschwerdegegnerin lässt geltend machen,
innerhalb der Frist zur Einreichung des Teilnahmeantrags seien 27 Anträge
interessierter Anbieterinnen eingegangen. Die Beschwerdeführerin habe keinen
Teilnahmeantrag eingereicht. Die Beschwerdeführerin habe in einem Telefonat mit
der Vergabestelle nach der Publikation des angefochtenen Entscheids bestätigt,
dass sie den Button "Teilnahmeantrag einreichen" offenbar nicht
betätigt und daher keine Bestätigungsmail von Simap.ch erhalten habe
(Beschwerdeantwort, Rz. 18). Die Beschwerdeführerin macht denn auch nicht
geltend, eine solche E-Mail erhalten zu haben, bestätigt aber Schwierigkeiten
beim Upload (vgl. dazu sogleich unter E. 3.6).
3.5
Grundsätzlich
trägt die Anbieterin das Risiko für die Übermittlung sowie die Beweislast für
die rechtzeitige und vollständige Einreichung ihrer Unterlagen (vgl. BGr, 10. April
2012, 8C_38/2012, E. 3.4.2). Macht eine Anbieterin geltend, ihre
Unterlagen seien trotz rechtzeitiger Aufgabe nicht bei der Vergabestelle
angekommen, trägt sie die Folgen der Beweislosigkeit. Die blosse Behauptung der
Absendung genügt nicht. Kann die Anbieterin nicht beweisen, dass ihre
Unterlagen rechtzeitig bei der Vergabestelle eingegangen sind, trägt sie die
negativen Konsequenzen, was regelmässig zum Ausschluss aus dem Verfahren führt
(vgl. so bspw. BGr, 13. Februar 2020, 2C_412/2019; BGr, 10. April 2012,
8C_38/2012, E. 3.4.2). Dasselbe gilt für die elektronische Einreichung von
Angeboten (vgl. zum Ganzen BVGr, 3. Dezember 2025, B-5700/2025).
3.6
Die
Beschwerdeführerin führt aus, die Plattform Simap.ch sei so ausgestaltet, dass
es "sehr schwierig gewesen [sei], den Teilnahmeprozess ordnungsgemäss
abzuschliessen, obwohl die Daten vollständig und fristgerecht hochgeladen"
worden seien (Beschwerde, Ziff. 2). Die Beschwerdeführerin lud ihre
Unterlagen zum Teilnahmeantrag am letzten Tag der Frist um 18.03 Uhr auf
Simap.ch hoch. Wie sie selbst gegenüber der Vergabebehörde mit E-Mail vom
5. September 2025 ausführte, hat sie den "letzten Button übersehen
und nicht aufgerufen" und damit den Prozess der Einreichung des
Teilnahmeantrags nicht abgeschlossen.
Auf der Plattform Simap.ch finden
sich unter dem Titel "Onlinehilfe" diverse Erklärvideos
(https://www.simap.ch/de/help/tutorials, zuletzt besucht am 4. Juni 2026),
wo in einem auch die vorzunehmenden Handlungen bei einer
Online-Angebotseinreichung aufgezeigt werden. Darin wird auch ersichtlich, dass
nach dem Hochladen der einzureichenden Dokumente im unteren Teil der Seite die
Schaltfläche "Einreichung Speichern" und als nächster Schritt im
oberen Teil der Seite die Schaltfläche "Angebot einreichen" zu betätigen
sind. Danach erscheint im Pop-up die Frage "Möchten Sie wirklich
einreichen?" mit dem Hinweis, dass danach keine Änderungen mehr
vorgenommen werden können und die Einreichung nicht mehr zurückgezogen werden
kann. Erst ab diesem Zeitpunkt kann die Beschaffungsstelle jeweils erkennen,
dass ein Angebot eingegangen ist (vgl. BVGr, 3. Dezember 2025,
B-5700/2025, E. 4.3.5, auch zum Nachfolgenden). Der Prozess weist insofern
keine besonderen Schwierigkeiten auf, was sich im Übrigen aus der Tatsache
ergibt, dass 27 andere Anbieterinnen in der Lage waren, ihre Unterlagen korrekt
einzureichen. Hätte die Beschwerdeführerin  wie sie geltend macht 
Schwierigkeiten im Teilnahmeprozess bemerkt, hätte sie sich direkt an die
Vergabestelle oder den Simap.ch-Helpdesk wenden müssen. Mit beiden Stellen nahm
die Beschwerdeführerin jedoch erst am 5. September 2025 Kontakt auf,
nachdem die Teilnehmerinnenauswahl bekannt gegeben worden war.
Da die Beschwerdeführerin ihr
auf Simap.ch hochgeladenes Angebot nicht abgespeichert und in der Folge auch
nicht elektronisch eingereicht hat, konnte die Vergabestelle dieses gar nicht
zur Kenntnis nehmen. Entsprechend ist die Offerte der Beschwerdeführerin auf
digitalem Weg nicht innert Frist in den Zugangs- bzw. Machtbereich der
Vergabestelle eingegangen. Da die Beschwerdeführerin der Vergabestelle
fristgerecht keine Unterlagen eingereicht hat, erweist sich der Ausschluss der
Beschwerdeführerin bzw. ihre Nichtbeachtung beim Präqualifikationsentscheid als
rechtmässig. Es ist dabei kein Verstoss gegen die von der Beschwerdeführerin
angeführten Grundsätze nach Art. 2 und Art. 11 IVöB ersichtlich.
4.
4.1
Es ist nach dem
Gesagten nicht zu beanstanden, dass die Beschwerdegegnerin den Antrag auf
Teilnahme nicht berücksichtigt hat bzw. das Angebot der Beschwerdeführerin vom
weiteren Vergabeverfahren ausgeschlossen hat. Die Beschwerdegegnerin hat sich
an die submissionsrechtlichen Vorgaben gehalten und im Rahmen des ihr
zustehenden Ermessens entschieden; es ist weder ein überspitzt formalistisches
noch ein rechtsmissbräuchliches Verhalten ersichtlich. Dies führt zur Abweisung
der Beschwerde.
4.2
Ausgangsgemäss
sind die Kosten des Verfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 13
Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG)
Eine
Parteientschädigung steht ihr von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Auch der Beschwerdegegnerin ist keine Parteientschädigung zuzusprechen, da sie
über die Begründung des Ausschlussentscheids hinaus, zu welcher sie in jedem
Fall verpflichtet war, keinen erheblichen Aufwand getätigt hat (vgl. § 17
Abs. 2 VRG und Art. 51 Abs. 2 IVöB).
5.
Gegen dieses Urteil kann, soweit
die einschränkenden Voraussetzungen gemäss Art. 83 lit. f Ziff. 1
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) in Verbindung mit Art. 52
Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes über das öffentliche
Beschaffungswesen vom 2. Juni 2019 (BöB) und Anhang 4 Ziff. 2 zum
BöB erfüllt sind, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
BGG erhoben werden; bei Nichterfüllung dieser Voraussetzungen stünde nur die
subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG offen.
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    210.--
Zustellkosten,
Fr. 4'210.--
Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin
auferlegt.
4.    Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
BGG bzw. subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG
erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung
dieser Verfügung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die
Parteien;
b)    die
Mitbeteiligten.