zh_verwaltungsgericht · VB.2013.00468 · 2013-12-17 · de

Baubewilligung | Baubewilligung für den Um-/Anbau eines Mehrfamilienhauses: Praxisänderung zur Kognition des Baurekursgerichts in Einordnungsfragen, Übergeschossigkeit, Dachgestaltung. Während den kantonalen Rechtsmittelinstanzen die allgemeine Konkretisierung der ästhetischen Generalklausel zusteht (E. 4.2.1), obliegt es den Gemeinden, § 238 PBG und die darin verwendeten offenen Formulierungen ortsbezogen zu konkretisieren. Mit der Begründung ihres Entscheids berücksichtigt die kommunale Baubehörde die für die Beurteilung relevante bauliche Umgebung und führt die Gesichtspunkte an, an denen sie die Einordnung des Bauprojekts misst (E. 4.2.2). Dass die Gemeinden bei der Anwendung offen formulierter kantonaler Bestimmungen über einen im Einzelnen noch näher zu definierenden Spielraum verfügen, kann nicht bedeuten, dass das zur Angemessenheitskontrolle befugte Baurekursgericht erst dann eingreifen darf, wenn sich der Einordnungsentscheid geradezu als "sachlich nicht mehr vertretbar" bzw. als "offensichtlich unvertretbar" erweist (E. 4.2.3). Zwischen der Gemeindeautonomie und dem verfassungsmässigen Anspruch auf Ausschöpfung der gerichtlichen Überprüfungsbefugnis ist im Sinn eines möglichst schonenden Ausgleichs der verschiedenen Verfassungs- und Grundrechtsinteressen praktische Konkordanz herzustellen. Das Baurekursgericht darf trotz voller gesetzlicher Kognition gemäss § 20 Abs. 1 VRG die Einordnung des Bauvorhabens nicht völlig frei und unbesehen des angefochtenen Bauentscheids würdigen. Vielmehr muss die Überprüfung unter gebührender Berücksichtigung der Entscheidgründe erfolgen (E. 4.2.4). Abgesehen von der insoweit gebotenen Rücksichtnahme auf die Gemeindeautonomie rechtfertigt sich keine weitergehende Einschränkung der baurekursgerichtlichen Prüfungsbefugnis (E. 4.3). Aufhebung des Rekursentscheids wegen verfassungswidriger Kognitionsunterschreitung und Verzicht auf eine Rückweisung, da sich das Bauvorhaben aus anderen Gründen (Attikagestaltung, Übergeschossigkeit) als nichtbewilligungsfähig erweist (E. 4.5 und 5).Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 13..2.17.1 VB.2013.00468
Zurich Verwaltungsgericht 13..2.17.1 VB.2013.00468
Zurigo Verwaltungsgericht 13..2.17.1 VB.2013.00468

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00468
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Geschäftsnummer:
VB.2013.00468
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 17.12.2013
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Baubewilligung für den Um-/Anbau eines Mehrfamilienhauses: Praxisänderung zur Kognition des Baurekursgerichts in Einordnungsfragen, Übergeschossigkeit, Dachgestaltung.
Während den kantonalen Rechtsmittelinstanzen die allgemeine Konkretisierung der ästhetischen Generalklausel zusteht (E. 4.2.1), obliegt es den Gemeinden, § 238 PBG und die darin verwendeten offenen Formulierungen ortsbezogen zu konkretisieren. Mit der Begründung ihres Entscheids berücksichtigt die kommunale Baubehörde die für die Beurteilung relevante bauliche Umgebung und führt die Gesichtspunkte an, an denen sie die Einordnung des Bauprojekts misst (E. 4.2.2).
Dass die Gemeinden bei der Anwendung offen formulierter kantonaler Bestimmungen über einen im Einzelnen noch näher zu definierenden Spielraum verfügen, kann nicht bedeuten, dass das zur Angemessenheitskontrolle befugte Baurekursgericht erst dann eingreifen darf, wenn sich der Einordnungsentscheid geradezu als "sachlich nicht mehr vertretbar" bzw. als "offensichtlich unvertretbar" erweist (E. 4.2.3). Zwischen der Gemeindeautonomie und dem verfassungsmässigen Anspruch auf Ausschöpfung der gerichtlichen Überprüfungsbefugnis ist im Sinn eines möglichst schonenden Ausgleichs der verschiedenen Verfassungs- und Grundrechtsinteressen praktische Konkordanz herzustellen. Das Baurekursgericht darf trotz voller gesetzlicher Kognition gemäss § 20 Abs. 1 VRG die Einordnung des Bauvorhabens nicht völlig frei und unbesehen des angefochtenen Bauentscheids würdigen. Vielmehr muss die Überprüfung unter gebührender Berücksichtigung der Entscheidgründe erfolgen (E. 4.2.4). Abgesehen von der insoweit gebotenen Rücksichtnahme auf die Gemeindeautonomie rechtfertigt sich keine weitergehende Einschränkung der baurekursgerichtlichen Prüfungsbefugnis (E. 4.3).
Aufhebung des Rekursentscheids wegen verfassungswidriger Kognitionsunterschreitung und Verzicht auf eine Rückweisung, da sich das Bauvorhaben aus anderen Gründen (Attikagestaltung, Übergeschossigkeit) als nichtbewilligungsfähig erweist (E. 4.5 und 5).
Abweisung.
Stichworte:
ANGEMESSENHEITSPRÜFUNG
ÄSTHETIKVORSCHRIFT
ATTIKAGESCHOSS
BALKON
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
BEURTEILUNGSSPIELRAUM
DACHGESTALTUNG
DACHPROFIL
EINORDNUNG
EINORDNUNGSPRÜFUNG
ERMESSENSSPIELRAUM
ERMESSENSÜBERPRÜFUNG
FAIRES VERFAHREN
GEMEINDEAUTONOMIE
GESTALTUNG UND EINORDNUNG
KOGNITION
KOGNITIONSUNTERSCHREITUNG
MOTIVSUBSTITUTION
NEBENBESTIMMUNG
PRAKTISCHE KONKORDANZ
RECHTSSCHUTZ
RECHTSVERWEIGERUNG
ÜBERPRÜFUNGSBEFUGNIS
UNBESTIMMTER RECHTSBEGRIFF
WIRKSAMKEIT
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. I BV
Art. 77 Abs. I KV
Art. 85 Abs. I KV
§ 238 PBG
§ 275 Abs. II PBG
§ 281 Abs. I lit. a PBG
§ 292 lit. b PBG
§ 20 Abs. I VRG
§ 20I lit. c VRG
§ 63 VRG
§ 63 Abs. I VRG
Publikationen:
BEZ 2014
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1.
Abteilung
VB.2013.00468
Urteil
der 1. Kammer
vom
17. Dezember 2013
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas
Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach
Schmid, Verwaltungsrichter Martin Kayser,
Gerichtsschreiber Robert Lauko.
In Sachen
A AG,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Baukommission Zell,
vertreten durch RA C,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Baubewilligung,
hat
sich ergeben:
I.
A.
Mit
Eingabe vom 14. August 2012 reichte die A AG beim Bezirksrat
Winterthur eine mit "Verzögerung / Nichtbehandlung einer Baueingabe"
betitelte Beschwerde betreffend den Umbau des Gebäudes Assek.-Nr. 01 sowie
die Erstellung eines Anbaus auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 02, 03 und 04
an der D-Strasse 05/06 in F (Gemeinde Zell) ein. Die Beschwerde wurde
zuständigkeitshalber zunächst an die Baudirektion des Kantons Zürich und von
dieser am 21. August 2012 als Rechtsverzögerungs- bzw. Rechtsverweigerungsbeschwerde
an das Baurekursgericht überwiesen.
B.
Mit
Entscheid vom 14. August 2012 verweigerte die Baukommission Zell der A AG
die baurechtliche Bewilligung für das genannte Bauvorhaben.
II.
Am 11. September 2012 rekurrierte die A AG an
das Baurekursgericht. Mit Entscheid vom 16. Mai 2012 vereinigte dieses die
beiden Rechtsmittel, schrieb die Rechtsverzögerungsbeschwerde als durch Rückzug
erledigt ab und wies den Rekurs ab.
III.
Mit Beschwerde vom 20. Juni 2013 beantragte die A AG
dem Verwaltungsgericht, den angefochtenen Rekursentscheid sowie den Beschluss
der Baukommission Zell vom 14. August 2012 aufzuheben und die nachgesuchte
Bewilligung zu erteilen. Eventualiter sei die Angelegenheit zum Neuentscheid im
Sinn der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen; unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin für beide Rechtsmittelverfahren.
In seiner Vernehmlassung vom 4. Juli 2013 beantragte
das Baurekursgericht ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit
ihrer Beschwerdeantwort vom 9. August 2013 schloss die Baukommission Zell
auf Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zuzüglich Mehrwertsteuer.
Die Kammer
erwägt:
1.
Aus der Begründung der Beschwerde wird ersichtlich, dass
die Beschwerdeführerin den Entscheid des Baurekursgerichts nur insoweit
anficht, als Letzteres in der Sache entschied. Die Abschreibung der
Rechtsverzögerungsbeschwerde infolge Rückzugs (vgl. Disp.-Ziff. II des
Rekursentscheids vom 16. Mai 2013) entspricht dem von der Beschwerdeführerin
im Rekursverfahren gestellten Antrag. Der vorinstanzliche
Abschreibungsbeschluss fällt damit bereits mangels Beschwer nicht in die
vorliegend zu beurteilende Streitsache.
2.
Auf dem gegenüber dem Bahnhof im Dorfzentrum von F gelegenen
und der dreigeschossigen Wohnzone mit Gewerbeerleichterung (WG3) gemäss Bau und
Zonenordnung der Gemeinde Zell (BZO) zugeteilten Baugrundstück plant die
Beschwerdeführerin einen dreigeschossigen Neubau mit Attikageschoss, der mit
dem bestehenden Gebäude des ehemaligen Restaurants Bahnhof zusammengebaut
werden soll. Die beiden Gebäude sollen rückwärtig mit einem freistehenden
Treppenhaus samt Lift verbunden werden. Ebenfalls rückwärtig zwischen den
Bauten und der Parzellengrenze ist ein Parkdeck mit 23 Abstellplätzen vorgesehen;
weitere 24 Abstellplätze sollen in einer Unterniveaugarage Platz finden.
Strassenseitig wird im erhöhten Erdgeschoss eine Terrasse vorgestellt.
Insgesamt sind  in den beiden Gebäuden nebst einer Bar im Altbau und
Gewerberäumen im Neubau insgesamt 21 Wohnungen (darunter 18 Kleinwohnungen)
geplant.
Das Bauvorhaben ging aus der Überarbeitung eines ersten,
von der Beschwerdeführerin zurückgezogenen Baugesuchs hervor. Dieses wies
baurechtliche Mängel auf, welche mit dem vorliegenden Projekt behoben wurden
(vgl. E. 4 der Baubewilligung vom 14. August 2012). Gegenstand der
vorliegenden Beschwerde bildet allein das überarbeitete Bauvorhaben.
3.
Die Beschwerdegegnerin verweigerte am 14. August 2012
die nachgesuchte Baubewilligung aus Gründen der Einordnung. Unter dem Titel
"1. Beziehung des geplanten Neubaus zum Ortsbild und zur baulichen
Umgebung" hielt sie fest, dass das Kernstück des Ortsteils F vom
traditionellen Haustyp mit zwei Vollgeschossen und einem Schrägdach geprägt
werde und das Bauvorhaben schräg gegenüber dem Bahnhof an der Verzweigung nach G
prominent situiert sei. Der Neubau setze sich dabei in verschiedener Hinsicht
vom bestehenden Restaurantgebäude sowie den weiteren Bauten im massgebenden
Strassenraum ab. Ferner lasse der strassenseitig resultierende Vorplatz eine
(halb-)öffentliche Funktion erwarten, die aber nicht ausgewiesen und gesichert
werde. Die langgezogenen Balkone und Laubengänge betonten neben der
Gebäudelänge eine Schichtung des Gebäudes, was dem traditionellen muralen
Gebäudetyp gegenüberstehe. Auch das Erdgeschoss des Neubaus mit seinen
Fenstertüren analog den bewohnten Obergeschossen sowie seiner leicht erhöhten
Lage und der geschlossenen vorderen Verandakante setze sich vom Strassenraum
ab.
In der Längsausrichtung und der dynamischen Grundrissform
erblickte die Baubehörde zwar eine interessante Thematik, doch hielt sie die
horizontalen durchlaufenden Balkonbänder der Nordfassade für problematisch, da
diese mit ihren Platten den Gebäudekörper zergliederten und dessen Länge stark
betonten; der Ansatz eines spannenden Gegensatzes zwischen Alt und Neu werde
verunklärt und überblendet ("2. Kubische Gliederung und
architektonischer Ausdruck", auch zum Folgenden). Der von beiden
Hauptbauten abgesetzte Treppenhausturm wirke aufgrund seiner Dimensionen recht
massig und bilde keinen angemessenen "filigranen" Übergang vom Alt-
zum Neubau, während die strassenseitige Schnittstelle abgesehen vom
überbetonten Attikageschoss eher belanglos erscheine. Auch "Art und Grad
der Ausstattung und Ausrüstung" hält die Beschwerdegegnerin für unbefriedigend:
Das Areal der einbezogenen Parzelle werde grösstenteils vom rückwärtigen
Parkplatz beansprucht. Durch die knappe Begrünung seien Ausstattung und
Ausrüstung als mager und störend zu beurteilen.
4.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, das Bauvorhaben ordne
sich in rechtsgenügender Weise in die bauliche Umgebung ein. Mit ihrem
jetzigen, überarbeiteten Projekt habe sie der Kritik des von der Baubehörde
beigezogenen Architekturbüros E Rechnung getragen und insbesondere die
Längsbetonung reduziert sowie die als urban kritisierten Elemente eliminiert. Weiter
beanstandet die Beschwerdeführerin, dass das Ermessen der Gemeinde in Einordnungsfragen
nach der Praxis des Verwaltungsgerichts viel zu weitgehend geschützt werde.
4.1
4.1.1
Nach § 238 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom
7. September 1975 (PBG)  sind Bauten, Anlagen und Umschwung für sich und
in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen
und in ihren einzelnen Teilen so zu gestalten, dass eine befriedigende
Gesamtwirkung erreicht wird; diese Anforderung gilt auch für Materialien und
Farben. § 238 Abs. 1 PBG stellt eine positive ästhetische Generalklausel
dar, die nicht bloss eine Verunstaltung verbietet, sondern eine positive Gestaltung
verlangt (BGr, 16. Mai 2008, 1C_346/2007, E. 3.3.1; VGr, 6. Oktober
2010, VB.2009.00604, E. 5.3). Die Beurteilung, ob mit einem Bauvorhaben
eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird, hat nicht nach subjektivem
Empfinden, sondern nach objektiven Massstäben und mit nachvollziehbarer
Begründung zu erfolgen (BGr, 28. Oktober 2002, 1P.280/2002, E. 3.5.2;
VGr, 18. Juni 1997, BEZ 1997 Nr. 23 E. 4b/aa). Dabei ist eine
umfassende Würdigung aller massgebenden Gesichtspunkte vorzunehmen (VGr, 2. März
2000, BEZ 2000 Nr. 17 E. 5 und 6b).
4.1.2
Aufgrund des Wortlauts von § 20 Abs. 1
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) ist das
Baurekursgericht im Gegensatz zum Verwaltungsgericht nicht nur zur Überprüfung
der Rechtmässigkeit, sondern auch der Angemessenheit kommunaler Entscheide
befugt.
Nach der langjährigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts
steht der Gemeinde allerdings aufgrund der ihr durch Art. 85 Abs. 1
der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV) eingeräumten
Autonomie bei der Anwendung des kantonalrechtlichen unbestimmten
Gesetzesbegriffs "befriedigende Gesamtwirkung" ein besonderer bzw.
qualifizierter Beurteilungsspielraum zu, was auch mit relativ erheblicher
Entscheidungsfreiheit umschrieben wurde (VGr, 30. Juni 2010,
VB.2010.00127, E. 4.2 mit Hinweisen;
Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999
, § 20 N. 19). Nach dieser
Rechtsprechung hatte sich die Rekursinstanz bei der Überprüfung kommunaler
Einordnungsentscheide Zurückhaltung aufzuerlegen. Wenn der Entscheid auf einer
vertretbaren Würdigung der massgebenden Sachumstände beruhte, hatte ihn das Baurekursgericht
trotz seiner gesetzlichen Pflicht einer Angemessenheitskontrolle zu
respektieren und durfte seine eigene Beurteilung nicht an die Stelle derjenigen
der örtlichen Baubehörde setzen. Es schritt demnach erst ein, wenn
deren ästhetische Würdigung sachlich nicht mehr vertretbar
war bzw. wenn sich die vorinstanzliche Ermessensausübung als offensichtlich
unvertretbar erwies (
vgl. VGr, 26. Juni 2013, VB.2012.00729,
E. 4.2 Abs. 3; 12. Oktober 2011,
VB.2011.00417
,
E. 3.1; grundlegend VGr, 30. Juni 2010, VB.2010.00127, E. 4.2
). Das Verwaltungsgericht prüfte seinerseits, ob das
Baurekursgericht die Würdigung der örtlichen Baubehörde als vertretbar bzw.,
wenn es davon abwich, als offensichtlich nicht mehr haltbar hat beurteilen
dürfen (vgl. VGr, 10. Oktober 2012, VB.2012.00251, E. 3.2; 27. November
2012, VB.2012.00242, E. 2.6.1; BGr, 21. Juni 2005, 1P.678/2004,
E. 4.3 = ZBl 107/2006, S. 430 ff.).
4.2
Die von
der Beschwerdeführerin und in der Literatur geäusserte Kritik (vgl. unter anderen
Benjamin Schindler, Die Gemeindeautonomie als Hindernis für einen wirksamen
Rechtsschutz, in: Markus Rüssli/Julia Hänni/Reto Häggi Furrer [Hrsg.], Staats-
und Verwaltungsrecht auf vier Ebenen, Festschrift für Tobias Jaag, Zürich etc.
2012, S. 145 ff.; Alain Griffel, Raumplanungs- und Baurecht – in a
nutshell, Zürich/St. Gallen 2012, S. 182; Carmen Walker Späh, PBG aktuell
4/2009, Ermessensspielraum bei Gestaltungsfragen und Rechtsweggarantie, S. 5 ff.,
13 ff.; Silvia Pfannkuchen-Heeb, Ermessensspielraum und Willkürgrenze bei
Gestaltungsfragen, PBG aktuell 3/2010, S. 5 ff., 11) rechtfertigt es,
die bisherige Rechtsprechung zu überprüfen.
4.2.1
Die dem Baurekursgericht auferlegte Zurückhaltung bei der Überprüfung
kommunaler Einordnungsentscheide wurde in erster Linie mit der
Gemeindeautonomie begründet (vgl. VGr, 30. Juni 2010, VB.2010.00127, E. 4.3
Abs. 3, auch zum Folgenden; Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 19).
Dieser Auffassung zufolge kommt das Subsidiaritätsprinzip, wie es in
Art. 85 Abs. 1 KV konkretisiert wird, auch dort zum Tragen, wo der
Vollzug von kantonalen Gesetzen den Gemeinden übertragen wird; auch dabei ist
den Gemeinden nach Art. 85 Abs. 1 Satz 2 KV ein möglichst
grosser Handlungsspielraum zu belassen (vgl. Tobias Jaag, in: Isabelle
Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher
Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 85 N. 14). Wenn es
demgegenüber um die Anwendung offener Formulierungen bzw. unbestimmter Rechtsbegriffe
des kantonalen Rechts geht, steht die Entwicklung von Grundsätzen, wie dieser
Handlungsspielraum zu füllen ist, jedenfalls grundsätzlich den kantonalen
(Rechtsmittel-)Instan­zen zu: Im Zusammenhang mit der Anwendung von § 238
PBG ist dabei von einer "allgemeinen Konkretisierung" der
ästhetischen Generalklausel die Rede (vgl. Arnold Marti, Bemerkungen zum Entscheid
des Bundesgerichts vom 21. Juni 2005, ZBl 107/2006,
S. 437 ff.). Darunter werden die von der Rechtsprechung entwickelten
Regeln verstanden, wie diejenige, dass mit der Einordnungsbestimmung in der
Regel nicht die Übernahme von in der baulichen Umgebung bereits vorhandenen
Bauformen verlangt werden kann oder dass § 238 PBG grundsätzlich keine
Handhabe bietet, die Ausschöpfung der nach der Bau- und Zonenordnung zulässigen
Baumöglichkeiten zu untersagen, wenn die in der Umgebung bestehenden Bauten
diese nicht voll ausschöpfen (vgl. zu diesen und weiteren solchen Regeln
Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht,
5. A., Zürich 2011, S. 652 ff.). Diese Regeln engen jedoch nur
den Spielraum für die ästhetische Beurteilung ein, ohne diese ersetzen zu können.
4.2.2
Nun wird mit der Verwendung offener
Formulierungen bzw. unbestimmter Gesetzesbegriffe unter anderem gerade
bezweckt, den mit der Rechtsanwendung in erster Instanz befassten
Verwaltungsbehörden einen gewissen Beurteilungsspielraum einzuräumen (René
Rhinow et al., Öffentliches Prozessrecht, 2. A., Basel
2010
, Rz. 1603; Benjamin Schindler,
Verwaltungsermessen, Zürich 2010, Rz. 217, 303, 440). Innerhalb dieses
Spielraums obliegt es in erster Linie den Gemeinden selbst, die kantonale
Einordnungsbestimmung und die darin verwendeten offenen Formulierungen
ortsbezogen zu konkretisieren. Mit der Begründung ihres Entscheids
berücksichtigt die kommunale Baubehörde die für die Beurteilung relevante
bauliche Umgebung und führt die Gesichtspunkte an, an denen sie die Einordnung
des Bauprojekts misst.
4.2.3
Dass die Gemeinden bei der Anwendung offen formulierter kantonaler Bestimmungen
über einen im Einzelnen noch näher zu definierenden Spielraum verfügen, kann
nun jedoch nicht bedeuten, dass das Baurekursgericht erst dann eingreifen darf,
wenn sich der Einordnungsentscheid geradezu als "sachlich nicht mehr
vertretbar" bzw. als "offensichtlich unvertretbar" erweist (vgl.
BGE 137 I 235 E. 2.5.2). Ob und wieweit eine Gemeinde in einem bestimmten
Bereich autonom ist, richtet sich nach dem kantonalen Verfassungs- und
Gesetzesrecht (BGE 118 Ia 218 E. 3a). Dabei ist nicht nur den in
§ 238 PBG verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffen und dem daran anschliessenden
Beurteilungsspielraum Rechnung zu tragen (vgl. vorn E. 4.2.1 f.),
sondern auch der klare Wortlaut von § 20 Abs. 1 lit. c VRG und
dessen verfassungsrechtliche Kontext zu berücksichtigen. Eine im Baurekursverfahren
generell erhöhte gerichtliche Eingriffsschwelle vermag diesen Voraussetzungen
nicht zu genügen. Denn das Baurekursgericht ist, wie jede Rechtsmittelinstanz,
nicht nur berechtigt, sondern grundsätzlich auch verpflichtet, seine gesetzlich
festgelegte Überprüfungsbefugnis voll auszuschöpfen (VGr, 8. Februar 2006,
VB.2005.00515, E. 2). Bei unzulässiger Kognitionsbeschränkung begeht das
Gericht eine formelle Rechtsverweigerung im Sinn von Art. 29 Abs. 1
der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BGr, 21. April 2004,
1P.401/2003, E. 2.1; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A.,
Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 1657
). Die bisherige Rechtsprechung
kann demnach nicht aufrechterhalten werden.
4.2.4
Zwischen der Gemeindeautonomie und dem verfassungsmässigen Anspruch auf Ausschöpfung
der Überprüfungsbefugnis ist im Sinn eines möglichst schonenden Ausgleichs der
verschiedenen Verfassungs- und Grundrechtsinteressen praktische Konkordanz herzustellen
(Schindler, Gemeindeautonomie, S. 152, auch zum Folgenden; vgl. BGE 139 I
16 E. 4.2.2). Dabei ist auch dem Interesse an einem effektiven
Rechtsschutz Beachtung zu schenken (Art. 77 Abs. 1 KV). Demnach muss
eine wirksame Überprüfung des Einordnungsentscheids durch das Baurekursgericht
rechtlich wie faktisch möglich sein.
Aufgrund des Zusammenspiels der
hier relevanten Verfassungsnormen ist das Baurekursgericht trotz voller gesetzlicher
Kognition gemäss § 20 Abs. 1 VRG in seiner Angemessenheitskontrolle
insofern beschränkt, als es die Einordnung des Bauvorhabens nicht völlig frei
und unbesehen des angefochtenen Bauentscheids würdigen darf. Vielmehr muss die
Überprüfung unter gebührender Berücksichtigung der Entscheidgründe erfolgen.
Das Baurekursgericht hat sich dabei mit den Kriterien auseinanderzusetzen, wie
sie von der Baubehörde im Rahmen der ortsbezogenen Konkretisierung der
Einordnungsvorschrift entwickelt wurden (vgl. vorn E. 4.2.2).
4.3
Abgesehen
von der insoweit gebotenen Rücksichtnahme auf die Gemeindeautonomie
rechtfertigt sich keine weitergehende Einschränkung der baurekursgerichtlichen
Prüfungsbefugnis. Namentlich verlangt die Natur der Streitsache bzw. der
Ermessenszweck keine besondere Zurückhaltung bei der Überprüfung der Einordnung
(vgl. dazu VGr, 25. Juni 2008,
VB.2008.00125,
E. 2.2 mit Hinweisen
; Schindler, Verwaltungsermessen,
Rz. 420 ff.). Beim Baurekursgericht handelt es sich um ein
Fachgericht, das über die nötigen Fähigkeiten verfügt, um die Gestaltung eines
Bauvorhabens fachmännisch beurteilen zu können. Mit der Durchführung eines Augenscheins
können sich die Gerichtsmitglieder ausserdem die für die Beurteilung der
Gesamtwirkung erforderliche Ortskenntnis verschaffen (vgl. BGE
115
Ib 311
E. 4a). An der grundsätzlich vollen Kognition des
Baurekursgerichts ändert auch die Tatsache nichts, dass d
ie Festlegung ästhetischer Kriterien von vornherein
schwierig ist, weil diese von subjektiven Meinungen, Vorlieben und Prägungen abhängig
sind und einem steten gesellschaftlichen Wandel unterliegen (anders noch
VGr,
30. Juni 2010, VB.2010.00127, E. 4.3 Abs. 5)
.
4.4
In
E. 6 Abs. 3 des Rekursentscheids vom 16. Mai 2013 hielt das
Baurekursgericht in Übereinstimmung mit der bisherigen Gerichtspraxis (vgl.
vorn E. 4.1.2) zu seiner eigenen Kognition fest, dass es eine noch
vertretbare Wertung der Gemeinde nicht durch eine andere Wertung ersetze und
dann eingreife, wenn die Unhaltbarkeit des vorinstanzlichen Entscheids
offensichtlich sei. Darin liegt nach dem Gesagten eine unzulässige Kognitionsunterschreitung
und ein Verstoss gegen
§ 20 Abs. 1 VRG
sowie Art. 29 Abs. 1 BV.
Der Rekursentscheid erweist sich
damit als rechtsfehlerhaft und ist aufzuheben (§ 50 Abs. 1 in Verbindung
mit § 20 Abs. 1 lit. a VRG).
4.5
Hebt das Verwaltungsgericht die angefochtene Anordnung auf,
so entscheidet es selbst (§ 63 Abs. 1 VRG) oder es weist die Sache zu neuer
Entscheidung an die Vorinstanz zurück, so insbesondere dann, wenn der
Tatbestand ungen¿end festgestellt worden ist (§ 64 Abs. 1 VRG).
Vorliegend erübrigt sich eine Rückweisung an das Baurekursgericht, da das
streitige Bauvorhaben aus anderen Gründen nicht bewilligungsfähig ist.
5.
Die Beschwerdegegnerin bemängelt in der angefochtenen
Baubewilligung und insbesondere in ihren Rechtschriften die Dachgestaltung. Das
Attikageschoss trage ein vordachloses Satteldach mit ostseitigem Walm, wobei
das strassenseitige flache Vordach über dem südseitigen Attikabalkon den Blick
auf das Schrägdach verstelle und in störender Weise das ungünstige Bild eines
vierten Vollgeschosses erwecke. Auch rechtlich sei das oberste Geschoss –
bei richtiger Ansetzung des hypothetischen Dachprofils – als Vollgeschoss zu betrachten
und weise unzulässige, über die Fassade auskragende Vorsprünge auf.
Die Beschwerdeführerin führt demgegenüber ins Feld, in der Wohn-
und Gewerbezone WG3 bestünden keinerlei spezielle
(Dach-)Gestaltungsvorschriften und es seien auch alle möglichen Dachformen
anzutreffen. Das Attikageschoss sei ungeachtet der beiden je 4,3 m breiten
Vordächer klar als solches erkennbar. Zudem habe die Baubehörde anfänglich zu
Recht nicht behauptet, dass das Bauvorhaben rechtlich übergeschossig sei; erst
mit der Rekursduplik habe sie diese Behauptung vorgebracht.
5.1
Das Verwaltungsgericht darf gestützt auf den Grundsatz der
Rechtsanwendung von Amtes wegen eine im Ergebnis richtige, aber mangelhaft
begründete Anordnung mit anderen rechtlichen Überlegungen bestätigen bzw. ergänzen
(Motivsubstitution). Voraussetzung bildet dabei, dass der Anspruch der Parteien
auf rechtliches Gehör gewahrt bleibt (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 81,
§ 8 N. 28).
Die Beschwerdegegnerin hatte die (rechtliche)
Übergeschossigkeit des geplanten Gebäudes und die Vorsprünge im Bereich der
Attika erstmals in Ziff. 3.5 der Rekursduplik vom 11. Dezember 2012
beanstandet und die Begründung insofern nachgeschoben (
Kölz/Boss­hart/Röhl,
§ 10 N. 45, auch zum Folgenden)
. Allerdings hatte die
Beschwerdeführerin die Möglichkeit, sich im Rekursverfahren und in ihrer
anschliessenden Beschwerde an das Verwaltungsgericht zu den vorgebrachten
Bauverweigerungsgründen zu äussern (
vgl.
Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 81, § 8 N. 28
). Es kann
für das vorliegende Urteil somit ohne Gehörsverletzung auf
die nachfolgenden Ausführungen abgestellt werden.
5.2
Dachgeschosse
(Attikageschosse) sind laut der Definition von § 275 Abs. 2 PBG Gebäudeabschnitte,
welche über der Schnittlinie Fassade/Dachfläche liegen. Bei Flachdächern dürfen
sie – vorbehältlich der nach § 292 lit. b PBG auf einer Länge von
maximal 1/3 der Trauffassade zulässigen Dachaufbauten – grundsätzlich die für
ein entsprechendes
Schrägdach zulässigen Ebenen nicht durchstossen, das
heisst jene Profillinie, die unter 45° an die Schnittlinie zwischen der
tatsächlichen Dachfläche (des obersten Vollgeschosses) und der dazugehörigen
Fassade ansetzt (§ 281 Abs. 1 lit. a in Verbindung mit § 292
PBG; RB 1993 Nr. 42, auch zum Folgenden).
Ausgangspunkt für die Ansetzung
des Dachprofils bilden die hypothetischen Trauffassaden, welche vorliegend der
tatsächlichen Staffelung des Gebäudes folgen (vgl. VGr, 6. April 2011, VB.2010.00704,
VB.2010.00709, E. 7.4.2 = BEZ 2011 Nr. 36). Wie die
Beschwerdegegnerin zutreffend bemerkt, ist für die Profilansetzung auf der
Südwestseite des Bauvorhabens – entgegen der Darstellung
im Plan
"Querschnitt D-D"
–
nicht die Balkonauskragung,
sondern die Gebäudefassade massgebend. Somit durchsticht das Attikageschoss das
richtig angelegte hypothetische Schrägdachprofil auf einer Länge von 19,69 m
im mittleren Teil des Gebäudes. Lediglich gegenüber den beiden 3,29 m
langen seitlichen Vorsprüngen ist die Attika zurückversetzt, womit sie vom
"Drittelsprivileg" gemäss § 292 lit. b PBG offensichtlich
nicht mehr erfasst wird und folglich ein zusätzliches, in der betreffenden Zone WG3
überzähliges Vollgeschoss darstellt (vgl. Art. 17 BZO).
5.3
Das
Dachgeschoss muss im Übrigen als solches erkennbar sein und darf nicht den Eindruck
eines Vollgeschosses vermitteln (VGr, 21. März 2012, VB.2011.00539 f.,
E. 3.1 = BEZ 2012 Nr. 19). Auch diese Gestaltungsanforderung ist hier
nicht erfüllt: Durch seine südwestseitige Fassadenbündigkeit auf rund drei
Vierteln der gesamten Gebäudelänge sowie den auskragenden Balkon setzt sich das
Attikageschoss optisch ungenügend von den Vollgeschossen ab und erweckt
jedenfalls dem strassenseitigen Betrachter den Eindruck eines weiteren Vollgeschosses.
5.4
Als
unzulässig erweisen sich nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung ferner
die gegenüber der massgebenden Trauffassade auskragenden Balkonvorsprünge im Bereich
der Attika (VGr, 21. März 2012, VB.2011.00539 f., E. 3.2 f.
= BEZ 2012 Nr. 19).
5.5
Eine
nebenbestimmungsweise Heilung der aufgezeigten Mängel nach
§ 321 Abs. 1 PBG
fällt
ausser Betracht. Dieses Vorgehen käme nur infrage, wenn die
Mängel des Bauvorhabens untergeordneter Natur wären und ohne besondere
Schwierigkeiten behoben werden könnten. Nachdem die bestehenden Bauhindernisse
eine komplette Überarbeitung des Attikageschosses und damit eine wesentliche
Projektänderung erforderlich machen, können sie nicht mittels einer Nebenbestimmung
behoben werden (RB 1983 Nr. 112 = BEZ 1984 Nr. 5; Christian Mäder,
Das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991, S. 241 f.).
6.
6.1
Da sich
das Bauvorhaben aus den genannten Gründen als nicht bewilligungsfähig erweist,
ist die Beschwerde abzuweisen. Auf die von der Baubehörde ebenfalls
beanstandete Umgebungsgestaltung und die von ihr vermisste Begrünung braucht
bei diesem Ergebnis nicht eingegangen zu werden.
6.2
Bei der
Verteilung der Gerichtskosten ist zu berücksichtigen, dass die Vorinstanz mit
der unzulässigen Beschränkung ihrer Kognition der bisherigen Praxis des
Verwaltungsgerichts gefolgt ist und die Beschwerdeführerin diese zu Recht rügt.
Es rechtfertigt sich daher, ¼ der Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu
nehmen. Die restlichen Gerichtskosten sind der Beschwerdeführerin als im
Ergebnis unterliegender Partei aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung
steht ihr damit nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
6.3
Auch die
Beschwerdegegnerin verlangt die Zusprechung einer Parteientschädigung.
Gemeinwesen haben in der Regel keinen Anspruch auf Parteientschädigung. Da die
Erhebung und Beantwortung von Rechtsmitteln zu ihren angestammten amtlichen
Aufgaben gehört, haben sie sich so zu organisieren, dass sie
Verwaltungsstreitigkeiten selbst durchfechten können (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17
Rz. 19, auch zum Folgenden). Die Einordnung von Bauprojekten stellt eine
Problematik dar, mit der sich Baubehörden regelmässig auseinandersetzen müssen.
Der in einem Rechtsmittelverfahren diesbezüglich gebotene Behördenaufwand
übersteigt jenen nicht wesentlich, der im vorangehenden nichtstreitigen Verfahren
ohnehin erbracht werden musste. Auch wenn es sich vorliegend nicht um einen einfachen
Fall handelt, steht der Beschwerdegegnerin somit keine Parteientschädigung zu.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 10'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.        80.--   Zustellkosten,
Fr.  10'080.--   Total der Kosten.
3.
Die Gerichtskosten werden zu ¼ auf die Gerichtskasse
genommen und im Übrigen der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an…