zh_verwaltungsgericht · VB.2013.00439 · 2012-06-26 · de

Erdölkonzession | Verlängerung einer Erdöl-Schürfkonzession. Gegen die regierungsrätliche Nichtverlängerung einer Erdöl-Schürfkonzession kann Beschwerde beim Verwaltungsgericht erhoben werden (E. 1). Der Regierungsrat kam zu Recht zum Schluss, dass die Beschwerdeführerin keinen Anspruch auf eine Verlängerung ihrer 2014 auslaufenden Erdöl-Schürfkonzession hat: Die Konzessionsbestimmungen sehen (abgesehen von einem vorliegend nicht gegebenen Ausnahmefall) eine maximal 10-jährige Konzessionsdauer vor - und zwar auch dann, wenn sich eine Konzessionsinhaberin bewährt bzw. für die Erdölschürfung weiterhin eignen würde (E. 5.1). Der Umstand, dass die Schürfkonzession der Beschwerdeführerin seit 1957 stets im 5-Jahresrhythmus verlängert worden war, hat keinen vertrauensschutzrechtlichen Anspruch auf eine weitere Konzessionsverlängerung ab 2014 zur Folge. Ein solcher Anspruch wäre nur im - vorliegend nicht gegebenen - Ausnahmefall zu bejahen gewesen, dass die Konzessionsinhaberin nach Treu und Glauben dazu gezwungen gewesen wäre, Investitionen zu tätigen, die sich innerhalb der vorgesehenen Konzessionsdauer nicht amortisieren liessen (E. 6.2 und 6.3). Falls die Beschwerdeführerin überhaupt je einen vertrauensschutzrechtlichen Anspruch auf eine Verlängerung der Schürfkonzession gehabt hätte, so wäre dieser spätestens im Juli 2006 entfallen, denn damals wurde die freihändige Vergabe von Monopolkonzessionen aufgrund einer Änderung des Binnenmarktgesetzes unzulässig. Seither musste die Beschwerdeführerin damit rechnen, dass die Schürfkonzession im Rahmen eines offenen Wettbewerbs vergeben wird. Soweit sie Investitionen im Vertrauen darauf tätigte, als Siegerin aus einem solchen Wettbewerb hervorzugehen, tat sie dies auf eigenes finanzielles Risiko hin (E. 6.5). Zum heutigen Zeitpunkt ist höchst ungewiss, ob und wann im Kanton Zürich ein Wettbewerb zur Konzessionsvergabe durchgeführt wird, weshalb der Eventualantrag der Beschwerdeführerin abzuweisen ist, das Verfahren zwecks Sistierung an denRegierungsrat zurückzuweisen (E. 6.7). Der vorinstanzliche Entscheid genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Begründungspflicht (E. 6.8). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 13..2.03.1 VB.2013.00439
Zurich Verwaltungsgericht 13..2.03.1 VB.2013.00439
Zurigo Verwaltungsgericht 13..2.03.1 VB.2013.00439

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00439
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
VB.2013.00439
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 03.10.2013
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Erdölkonzession
Verlängerung einer Erdöl-Schürfkonzession.
Gegen die regierungsrätliche Nichtverlängerung einer Erdöl-Schürfkonzession kann Beschwerde beim Verwaltungsgericht erhoben werden (E. 1).
Der Regierungsrat kam zu Recht zum Schluss, dass die Beschwerdeführerin keinen Anspruch auf eine Verlängerung ihrer 2014 auslaufenden Erdöl-Schürfkonzession hat: Die Konzessionsbestimmungen sehen (abgesehen von einem vorliegend nicht gegebenen Ausnahmefall) eine maximal 10-jährige Konzessionsdauer vor - und zwar auch dann, wenn sich eine Konzessionsinhaberin bewährt bzw. für die Erdölschürfung weiterhin eignen würde (E. 5.1). Der Umstand, dass die Schürfkonzession der Beschwerdeführerin seit 1957 stets im 5-Jahresrhythmus verlängert worden war, hat keinen vertrauensschutzrechtlichen Anspruch auf eine weitere Konzessionsverlängerung ab 2014 zur Folge. Ein solcher Anspruch wäre nur im - vorliegend nicht gegebenen - Ausnahmefall zu bejahen gewesen, dass die Konzessionsinhaberin nach Treu und Glauben dazu gezwungen gewesen wäre, Investitionen zu tätigen, die sich innerhalb der vorgesehenen Konzessionsdauer nicht amortisieren liessen (E. 6.2 und 6.3). Falls die Beschwerdeführerin überhaupt je einen vertrauensschutzrechtlichen Anspruch auf eine Verlängerung der Schürfkonzession gehabt hätte, so wäre dieser spätestens im Juli 2006 entfallen, denn damals wurde die freihändige Vergabe von Monopolkonzessionen aufgrund einer Änderung des Binnenmarktgesetzes unzulässig. Seither musste die Beschwerdeführerin damit rechnen, dass die Schürfkonzession im Rahmen eines offenen Wettbewerbs vergeben wird. Soweit sie Investitionen im Vertrauen darauf tätigte, als Siegerin aus einem solchen Wettbewerb hervorzugehen, tat sie dies auf eigenes finanzielles Risiko hin (E. 6.5). Zum heutigen Zeitpunkt ist höchst ungewiss, ob und wann im Kanton Zürich ein Wettbewerb zur Konzessionsvergabe durchgeführt wird, weshalb der Eventualantrag der Beschwerdeführerin abzuweisen ist, das Verfahren zwecks Sistierung an denRegierungsrat zurückzuweisen (E. 6.7). Der vorinstanzliche Entscheid genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Begründungspflicht (E. 6.8).
Abweisung.
Stichworte:
AMORTISATION
ANSPRUCH
AUSBEUTUNGSKONZESSION
AUSSCHREIBUNG
ERDÖL
INVESTITION
KONKORDAT
KONZESSION
KONZESSIONSDAUER
SCHÜRFKONZESSION
VERLÄNGERUNG
VERTRAUENSSCHUTZ
WIRTSCHAFTS- UND WIRTSCHAFTSVERWALTUNGSRECHT
Rechtsnormen:
§ 4 Abs. II BDOV
§ 9 Abs. I lit. a BDOV
Art. 2 Abs. VII BGBM
Art. 86 Abs. II BGG
Art. 9 BV
Art. 94 Abs. IV BV
§ 148 Abs. I EG ZGB
§ 149 Abs. II EG ZGB
§ 149 Abs. IV EG ZGB
Anhang Abs. I lit. G VOG RR
§ 58 VOG RR
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2013.00439
Urteil
der 3. Kammer
vom
3. Oktober 2013
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea
Rot­ach, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Gerichtsschreiber Kaspar Plüss.
In Sachen
A AG, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
vertreten durch die Baudirektion,
Beschwerdegegner,
betreffend Erdölkonzession,
hat
sich ergeben:
I.
A.
Am 24. September 1955 vereinbarten der Kanton
Zürich und neun weitere Schweizer Kantone ein Konkordat
betreffend
die Schürfung und
Ausbeutung
von Erdöl, das der
Bundesrat am 10. Dezember 1956 genehmigte (LS 931.1; im Folgenden:
Konkordat). Das Konkordat bezweckt, dass die beteiligten Kantone bei der
Schürfung und Ausbeutung von Erdöl gemeinsam vorgehen – im Hinblick auf die
besonderen Verhältnisse bei der Aufsuchung und Ausbeutung von Erdölvorkommen
und im Interesse ihrer bestmöglichen Erschliessung (Ziff. 1 Abs. 1
Konkordat). Der Vollzug der Vorschriften des Konkordates und der
Konzessionsbestimmungen sowie der gesamte Verkehr mit den Konzessionären
erfolgt durch die Konkordatskommission (Ziff. 5 Abs. 1 Satz 1 Konkordat).
B.
Gestützt auf das Konkordat erteilte der Regierungsrat
des Kantons Zürich der A AG am 10. Januar 1957 eine Konzession zur
Aufsuchung und Ausbeutung von Erdöl (im Folgenden: Schürfkonzession). Der
Regierungsrat erneuerte die jeweils befristete Schürfkonzession mehrfach,
letztmals im Jahr 2007 – mit Gültigkeit bis am 31. Dezember 2013. Die A AG
ist nicht nur im Kanton Zürich, sondern auch in allen anderen
Konkordatskantonen seit 1957 alleinige Inhaberin der Schürfkonzession.
C.
Am 16. Februar 2012 ersuchte die
A AG
die Konkordatskommission, den Konkordatskantonen zu empfehlen, die
Konzessionen ab 1. Januar 2014 um weitere fünf Jahre zu verlängern. Am 8. März
2013
beschloss
die Konkordatskommission nach Anhörung von
Vertretern der A AG, den Kantonen die Nichtverlängerung der Konzession zu
empfehlen.
D.
Der Zürcher Regierungsrat erliess in der Folge einen
Beschlussentwurf, zu dem die A AG am 4. April 2013 Stellung nahm. Am
30. April 2013 wies der Regierungsrat das Gesuch der
A AG
vom 16. Februar 2012 um Konzessionsverlängerung ab.
II.
Am 6. Juni 2013 gelangte die A AG
mit "Klage" an das Verwaltungsgericht und beantragte, (1.) der
Beschluss des Zürcher Regierungsrats vom 30. April 2013 sei aufzuheben und
der A AG sei die 5-jährige Verlängerung der Konzession zu bewilligen; (2.)
eventualiter sei der Beschluss des Regierungsrats aufzuheben und die Sache zur
weiteren Untersuchung und zur Neuentscheidung an den Regierungsrat
zurückzuweisen; (3.) alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zuzüglich
MWST) zulasten des Regierungsrats.
Mit Eingabe vom 19. Juli 2013
beantragte die Baudirektion des Kantons Zürich die Abweisung der Beschwerde;
zur Begründung verwies sie auf den Mitbericht des Amtes für Abfall, Wasser,
Energie und Luft (AWEL) vom 19. Juli 2013. Das AWEL hatte im Mitbericht
die Beschwerdeabweisung beantragt, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu
Lasten der A AG. Zu dieser Stellungnahme äusserte sich die A AG mit
Replik vom 9. September 2013, wobei sie an ihren Anträgen festhielt.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Vorab zu
prüfen ist die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (§ 70 in Verbindung
mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 [VRG]). Gemäss Ziff. 45 Abs. 1 Satz 1 der
Schürfkonzession
sollen Rechtsstreitigkeiten zwischen dem Kanton Zürich und der
Konzessionsinhaberin über die Auslegung und Handhabung der Konzession, soweit
dies nach der Bundesgesetzgebung möglich ist, durch das
Bundesgericht
als einzige Instanz, im Übrigen durch die ordentlichen kantonalen Gerichte
beurteilt werden. Die vorliegende Konzessionsstreitigkeit wurde bis anhin
einzig durch den Regierungsrat und somit von einer nichtgerichtlichen Instanz
beurteilt. Eine Anfechtung des Regierungsratsbeschlusses beim Bundesgericht
kommt nicht in Frage, da die Kantone als unmittelbare Vorinstanzen des
Bundesgerichts obere Gerichte einsetzen müssen (Art. 86 Abs. 2 des
Bundesgerichtsgesetzes [BGG]). Die Streitigkeit muss demnach von einer oberen
kantonalzürcherischen Gerichtsinstanz beurteilt werden. Da die umstrittene (Nicht-)Erteilung
einer Schürfkonzession eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit im Sinn von § 1
VRG betrifft, ist das Verwaltungsgericht als zuständige Anfechtungsinstanz zu
erachten.
1.2
Die
Rechtsmittelklägerin macht geltend, dass es sich beim von ihr eingereichten
Rechtsmittel nicht um eine Beschwerde handle, sondern um eine Klage
.
1.2.1
Das Verwaltungsgericht beurteilt im
Klageverfahren
als einzige
Instanz unter anderem Streitigkeiten aus verwaltungsrechtlichen Verträgen,
ausgenommen Streitigkeiten aus Arbeitsverhältnissen, die mit
öffentlich-rechtlichem Vertrag begründet worden sind (§ 81 lit. b VRG
in der seit dem 1. Juli 2010 geltenden Fassung). Anzumerken ist in diesem
Zusammenhang, dass der von der Rechtsmittelklägerin zitierte § 82 lit. b
VRG per 1. Juli 2010 aufgehoben wurde (OS 65, 390). Als
Beschwerdeinstanz
beurteilt das Verwaltungsgericht – unter anderem – kantonal letztinstanzliche
Rechtsmittel gegen Anordnungen (§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a VRG).
1.2.2
Nach der Weisung des Regierungsrats vom 29. April 2009 über die
Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts (ABl 2009, 847 ff.) sollen
Streitigkeiten, die den
vertraglichen
Teil einer Konzession betreffen, gemäss
§ 81 lit. b VRG im Klageverfahren ausgetragen werden, während bei solchen,
die den
Verfügungsteil
der Konzession betreffen, das
Anfechtungsverfahren zu durchlaufen ist. Zum Verfügungsteil einer Konzession
gehören diejenigen Bestimmungen, die durch das Gesetz weitgehend festgelegt
sind und Pflichten des Konzessionärs regeln, an deren Erfüllung ein
wesentliches öffentliches Interesse besteht. Zum vertraglichen Teil der
Konzession gehören dagegen jene Teile, bei welchen die Bestimmtheit der gesetzlichen
Grundlage gering und damit der Spielraum für die Ausgestaltung des Konzessionsverhältnisses
im einzelnen Fall gross ist, z.
B.
die Dauer der Konzession (ABl 2009, 920; vgl.
Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A.,
Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 1093
).
1.2.3
Im Zentrum der vorliegenden Streitigkeit steht die Frage, ob die
Rechtsmittelklägerin Anspruch auf Erteilung einer befristeten
Schürfkonzession
hat. Zur Begründung dieses Anspruchs beruft sie sich zwar am Rande auf die in
Ziff. 2 der Konzession vertraglich vereinbarte Konzessionsdauer. In erster
Linie stützt sie ihren behaupteten Anspruch aber auf das verfassungsmässige
Vertrauensprinzip bzw. auf den Umstand, dass sie seit 1957 Inhaberin der
seither mehrmals verlängerten Konzession ist (vgl. E. 3). Die Frage, ob
das Verfassungsrecht einen Anspruch auf Konzessionserteilung gewährt, betrifft
nicht den vertraglichen, sondern den verfügungsrechtlichen Teil der Konzession,
weshalb das eingereichte Rechtsmittel nicht als Klage im Sinn von § 81
VRG, sondern als Beschwerde im Sinn von § 41 VRG entgegenzunehmen ist.
1.3
Da die
Formerfordernisse im Übrigen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, dass die Beschwerdeantwort vom 19. Juli
2013, die von der Unterabteilung Sektion Recht des Generalsekretariats der
Baudirektion stamme, mangels Zuständigkeit aus dem Recht gewiesen werden müsse.
2.2
Gemäss
§ 58 Abs. 1 der Verordnung vom 18. Juli 2007 über die Organisation
des Regierungsrats und der kantonalen Verwaltung (VOG RR) richten sich die
Zuständigkeitsbereiche der Direktionen nach Anhang 1 VOG RR. Demnach ist die
Baudirektion unter anderem für den Bereich öffentlicher Grund einschliesslich
Bewilligungen und Konzessionen zuständig (Anhang 1 lit. G Ziff. 2
VOG RR). In ihrem Zuständigkeitsbereich bereiten die Direktionen die Geschäfte
des Regierungsrats vor und erledigen selbständig die ihnen durch die
Gesetzgebung oder durch besondere Delegation des Regierungsrats übertragenen
Aufgaben (§ 58 Abs. 2 VOG RR). Der Generalsekretär der Baudirektion
vertritt den Direk­tionsvorsteher innerhalb der Direktion und ist insoweit
gegenüber den Leiterinnen und Leitern der Verwaltungseinheiten weisungsbefugt
(§ 4 Abs. 2 der Organisationsverordnung der Baudirektion vom 6. Juli
2012 [BDOV]). Die Leiterinnen und Leiter der Verwaltungseinheiten regeln schriftlich
die Ausgabenkompetenzen, die Delegation von Aufgaben und Ent­scheidkompetenzen
und bringen diese Regelungen dem Direktionsvorsteher zur Kenntnis (§ 9
Abs. 1 lit. a BDOV).
2.3
Aus den
vorliegenden Akten geht nicht hervor, ob der stellvertretende Leiter der Sektion
Recht vom Generalsekretär der Baudirektion die Kompetenz erhalten hat,
Beschwerdeantworten, die die Direktion für den Regierungsrat verfasst,
auszuarbeiten bzw. zu unterzeichnen. Die Frage kann aber offengelassen werden,
denn die Beschwerdeantwort enthält keine entscheidrelevanten Ausführungen, die
nicht auch aus anderen Aktenstücken hervorgehen würden.
3.
3.1
Gemäss § 148
Abs. 1 des Einführungsgesetzes des Kantons Zürich zum Zivilgesetzbuch vom
2. April 1911 (EG ZGB) erstreckt sich das kantonale Bergwerkregal – unter
anderem – auf alle fossilen Brenn- und Leuchtstoffe. Die Verleihung eines
Bergwerkregals erfolgt für einen oder mehrere Stoffe und in einer nach den
Umständen zu bemessenden, zeitlich und örtlich bestimmten Ausdehnung, wobei auf
Ermöglichung einer rationellen Ausbeutung Rücksicht zu nehmen und das
Heimfallsrecht zu regeln ist (§ 149 Abs. 2 EG ZGB). Der Staat kann
die Ausbeutung selbst betreiben (§ 149 Abs. 4 Satz 1 EG ZGB).
3.2
Gemäss
Ziff. 1 der Schürfkonzession wird die Beschwerdeführerin ermächtigt, im Molasse-
und Juragebiet des Kantons Zürich nach Erdöl zu schürfen. Die
Schürfkonzession
wird für die Dauer von fünf Jahren erteilt (Ziff. 2 Abs. 1). Wenn
nach Ablauf der Schürfkonzession eine Bohrung in Ausführung begriffen ist oder
Gewähr besteht für ernsthafte Fortsetzung der Forschung nach Erdöl, wird das
Schürfrecht angemessen verlängert (Ziff. 2 Abs. 2). Nach einer Dauer
von insgesamt zehn Jahren soll dem gleichen Konzessionär in der Regel keine
Schürfkonzession mehr erteilt werden; Ziff. 13 Abs. 1 (wonach die Ausbeutungskonzession
zur Weiterführung der Schürfungen im Konkordatsgebiet berechtigt und
verpflichtet) bleibt vorbehalten (Ziff. 2 Abs. 3). Erlischt die Schürfkonzession,
so tritt der Kanton unentgeltlich in alle Rechte des Konzessionärs ein. Er kann
insbesondere über die Bohrlöcher und -stellen sowie über die Gesteinsproben
verfügen. Alle geologischen und geophysikalischen Feldberichte sowie allfällige
weitere Aufnahmen über ausgeführte Schürfarbeiten sind der Konkordatskommission
unentgeltlich zur Verfügung zu stellen (Ziff. 9 Abs. 1).Weist der
Konzessionär nach, dass in einem Teil des Schürfgebiets Erdöl in solcher Menge
und Beschaffenheit entdeckt wurde, dass eine zur wirtschaftlichen Verwendung
führende Gewinnung möglich erscheint, so erhält er für das gesamte Schürfgebiet
eine
Ausbeutungskonzession
für die Dauer von achtzig Jahren (Ziff. 10
Abs. 1 und 2).
3.3
Gemäss
Art. 2 Abs. 7 des Bundesgesetzes über den Binnenmarkt vom 6. Oktober
1995 (Binnenmarktgesetz; BGBM; in Kraft seit 1. Juli 2006) hat die
Übertragung der Nutzung kantonaler und kommunaler Monopole auf Private auf dem
Weg der Ausschreibung zu erfolgen und darf Personen mit Niederlassung oder Sitz
in der Schweiz nicht diskriminieren.
4.
4.1
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, ihre Schürfkonzession sei während 56 Jahren
immer wieder verlängert worden. Der Beschwerdegegner habe ihr damit mehrfach
attestiert, dass sie in der Lage sei, den Untergrund zu erforschen und
bestmöglich zu erschliessen. Aufgrund der zahlreichen Konzessionsverlängerungen
bestehe ein Vertrauenstatbestand für eine mindestens fünfjährige Weiterführung
der Konzession. Es seien keine sachlichen Gründe ersichtlich, die gegen eine
Fortsetzung des Konzessionsverhältnisses sprächen, weshalb die Beschwerdeführerin
nicht mit dem Erlöschen der Konzession habe rechnen müssen.
4.2
Seit
Konzessionsbeginn im Jahr 1957 habe die Beschwerdeführerin allein (teilweise in
Zusammenarbeit mit Partnerunternehmen) für Explorationen im Konkordatsgebiet
gesorgt. Dabei habe sie insgesamt rund 100 Mio. Franken ausgegeben, rund
3'200 km Seismikforschung betrieben, zwischen 1960 und 2000 acht Bohrungen
mit einer Gesamttiefe von fast 17 km unternommen sowie 2004 in C eine
zweite Tiefenbohrung vorgenommen. Im Übrigen habe sie im Konkordatsgebiet nicht
nur zahlreiche Erdöl- und Erdgasexplorationen vorgenommen, sondern auch ein Bohrkernlager
erstellt und eine einmalige Sammlung geologischer Daten angelegt, die sie der
interessierten Öffentlichkeit unentgeltlich zur Verfügung gestellt habe.
4.3
Bis anhin
habe die Beschwerdeführerin zwar nur wenige ausbeutbare Lagerstätten gefunden.
Doch zurzeit biete sie mehr denn je Gewähr für effiziente Erdölexplorationen:
Seit 2010 stehe ihr eine höchst erfahrene und äusserst finanzkräftige Partnerin
zur Seite, nämlich die amerikanische Explorations- und Ausbeutungsfirma D LLC
(E) bzw. die diesem Unternehmen gehörende Tochtergesellschaft F AG – eine
zürcherische Aktiengesellschaft, deren Eigner, G, über grosse finanzielle
Reserven verfüge. Die D LLC habe sich vertraglich dazu verpflichtet, mit
der Beschwerdeführerin in der ganzen Schweiz zusammenzuarbeiten und das
Kostenrisiko der Explorationen bis zur ersten Produktionsbohrung zu übernehmen.
Als Gegenleistung habe die Beschwerdeführerin der F AG einen Grossteil
ihres Gewinnanspruchs für künftige Ausbeutungen abgetreten. Bald würden neue,
von der D LLC am 24. Mai 2013 bestellte Bohrgeräte zur Verfügung
stehen, die sich für "Slimhole"-Bohrungen eigneten. Mit diesen
Geräten würden neuartige, horizontale Bohr- und Fördertechniken möglich, die in
den USA bereits praktiziert würden und die die Fundwahrscheinlichkeit im
Molassebecken des schweizerischen Mittellandes im Vergleich zu den bisherigen
Explorationsmethoden deutlich erhöhten. Mit den neuen Geräten werde die Erforschung
des tiefen Untergrunds erheblich einfacher, kostengünstiger und umweltschonender.
4.4
Die
Beschwerdeführerin habe der Konkordatskommission ein Arbeitsprogramm präsentiert,
aus dem sich ergebe, dass ihre Partnerorganisation F AG in den nächsten
vier Jahren Aufwendungen in der Höhe von 15,6 Mio. Franken vorsehe. Zurzeit
prüfe die F AG Explorationen an drei konkreten Bohrstandorten im
Konkordatsgebiet; der aussichtsreichste Standort liege in der Gemeinde H. Im
August 2013 habe sich der Gemeinderat H mit Probebohrungen einverstanden
erklärt. Anfang September 2013 habe der Gemeinderat die Bewohner mit einem
Flyer darüber informiert, dass ein Konsortium aus der F AG (90 %) und
der Beschwerdeführerin (10 %) während drei Monaten Probebohrungen vornehmen
werde.
4.5
Monopolkonzessionen
müssten heute zwar auf dem Ausschreibungsweg vergeben werden. Da aber eine
kurzfristige Ausschreibung nicht möglich sei, beantrage die Beschwerdeführerin
eventualiter, dass die Sache zur weiteren Untersuchung und zum Neuentscheid
durch den Regierungsrat zurückgewiesen und das vorinstanzliche Verfahren bis
zur Ausschreibung der Konzession sistiert werde. Falls die Beschwerdeführerin
als Siegerin aus dem Ausschreibungsverfahren hervorgehe, sei die Sistierung
aufzuheben und die Konzession zu verlängern.
4.6
Die
Vorinstanz habe im Übrigen das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin
verletzt, indem sie ihren Entscheid unvollständig begründet und nicht alle
Akten berücksichtigt habe. Unberücksichtigt geblieben sei insbesondere, dass
die Beschwerdeführerin jahrzehntelang Inhaberin der Konzession gewesen sei,
dass sie eine Sammlung geologischer Daten des Untergrunds des schweizerischen
Mittellandes angelegt habe, dass sie ihre gesammelten Daten der Öffentlichkeit
zur Verfügung gestellt habe und dass sie ihre Fündigkeitschancen erhöhen werde,
indem sie neue Fördermethoden anwende und mit erfahrenen Unternehmen kooperiere.
5.
5.1
Gemäss Rechtsprechung und Lehre verleiht der in Art. 9 BV
verankerte Grundsatz von Treu und Glauben einer Person Anspruch auf Schutz des
berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder in anderes, bestimmte
Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden. Vorausgesetzt wird, dass die
Person, die sich auf den Vertrauensschutz beruft, berechtigterweise auf diese
Grundlage vertrauen durfte und
gestützt
darauf nachteilige
Dispositionen getroffen hat, die sie nicht mehr rückgängig machen kann (BGE 137
I 69 E. 2.5.1). Die Privaten können nicht ohne Weiteres auf den
Fortbestand eines geltenden Gesetzes vertrauen, sondern müssen mit dessen
Revision rechnen. Das Prinzip des Vertrauensschutzes kann aber angerufen
werden, wenn die Privaten durch eine unvorhersehbare Rechtsänderung in schwer
wiegender Weise in ihren gestützt auf die bisherige gesetzliche Regelung
getätigten Dispositionen getroffen werden und keine Möglichkeit der Anpassung
an die neue Rechtslage haben (
Häfelin/Müller/Uhlmann,
a.a.O., Rz.
641 f.). Diesfalls ergibt sich aus dem
Prinzip des Vertrauensschutzes unter Umständen ein Anspruch auf eine angemessene
Übergangsregelung (BGE 134 I 23 E. 7.6.1).
5.2
Das
Bundesgericht hat sich im Zusammenhang mit der Verlängerung von
Bewilligungen
verschiedentlich mit der Thematik des Vertrauensschutzes auseinandergesetzt.
Darauf ist im Folgenden einzugehen, zumal keine sachlichen Gründe ersichtlich
sind, die dafür sprechen könnten, im Fall einer
Konzession
von einem
weitergehenden vertrauensschutzrechtlichen Verlängerungsanspruch auszugehen als
im Fall einer Bewilligung.
5.2.1
In einem Urteil von 1976 erwog das Bundesgericht im Zusammenhang mit einer
Taxihalterbewilligung, auch eine mehrfache Erneuerung einer Bewilligung gebe
dem Bewilligungsinhaber grundsätzlich keinen Anspruch auf unveränderte
Fortsetzung des Bewilligungsverhältnisses bei Ablauf der Bewilligungsdauer (BGE
102 Ia 438 E. 7a). Vernünftigerweise lasse sich aber nicht die Regel
aufstellen, dass ein Taxihalter nach Ablauf der zweijährigen Bewilligungsdauer
mit der Nichterneuerung der Bewilligung zu rechnen habe und seine
geschäftlichen Dispositionen entsprechend treffen müsse. Trotz der zeitlichen
Beschränkung der Bewilligung dürfe der Bewilligungsempfänger ein gewisses berechtigtes
Vertrauen haben, dass die Erneuerung der Bewilligung nur dann verweigert werde,
wenn das öffentliche Interesse an einer von der bisherigen Praxis abweichenden
Nichterneuerung das private an der Weiterführung der bisherigen
Bewilligungspraxis überwiege. Die im Vertrauen auf die regelmässige Erneuerung
der Bewilligung in angemessener Weise getroffenen Dispositionen könnten im
Einzelfall im Laufe der Zeit ein derartiges Gewicht erhalten, dass die
Rechtsstellung des Bewilligungsinhabers faktisch die gleiche sei, wie wenn ihm
die Bewilligung unbefristet auf Dauer erteilt worden wäre (BGE 102 Ia 438
E. 7b). Im konkreten Fall verneinte das Bundesgericht ein überwiegendes
Interesse des Taxihalters an der Bewilligungserneuerung, da die
vernünftigerweise im Hinblick auf die Bewilligung gemachten Investitionen
mittlerweile (nach gesamthaft rund 7 bis 8 Jahren) amortisiert waren (BGE
102 Ia 438 E. 7c).
5.2.2
In einem 1982 ergangenen Urteil hielt das Bundesgericht zum soeben
erwähnten Leitentscheid von 1976 folgende Präzisierung fest: Zwar sei daran
festzuhalten, dass die im Taxigewerbe erforderlichen Investitionen vernünftigerweise
auf längere Sicht hinaus getätigt werden müssten, weshalb der
Bewilligungsinhaber die daraus entspringenden Vorteile während einer
angemessenen Zeitdauer ausnützen können sollte. Diese Rücksichtnahme auf bisherige
Bewilligungsinhaber dürfe aber nicht dazu führen, dass ein Zustand, der andere
Gewerbegenossen diskriminiere, auf unabsehbare Zeit hinaus von der Bewilligungsbehörde
zementiert werde (BGE 108 Ia 135 E. 5a). Seitens der Lehre wurde zum
Leitentscheid von 1976 angemerkt, dass das Bundesgericht die
Vertrauensgrundlage in BGE 102 Ia 438 nur deshalb bejaht habe, weil die
Taxifahrer ungeachtet der kurzen Bewilligungsdauer dazu gezwungen gewesen
seien, längerfristige Dispositionen zu treffen. Die Befristung würde indessen
ihre Warnfunktion verlieren und müsste nicht mehr ernstgenommen werden, wenn
Inhaber von Bewilligungen auf einen längeren Bestand vertrauen dürften, sobald
sich ihr Aufwand sonst nicht mehr lohne (Beatrice Weber-Dürler, Vertrauensschutz
im öffentlichen Recht, Basel und Frankfurt am Main 1983, S. 192).
5.3
In einem
Entscheid von 2004 folgerte das Bundesgericht aus dem Grundsatz der
Gleichbehandlung der Gewerbegenossen, dass beschränkt vorhandene Güter im
Prinzip nicht so zugeteilt werden dürften, dass einige eine unbeschränkte Leistung
erhielten und andere gar nichts. Anzustreben sei vielmehr eine Regelung, die
abwechslungsweise allen Konkurrenten die Möglichkeit gebe, am Wettbewerb
teilzunehmen. Dabei sei jeweils auch dem aus der Eigentumsgarantie und dem
Gebot von Treu und Glauben fliessenden Prinzip des Schutzes getätigter Investitionen
Rechnung zu tragen, welches rechtfertige, bereits ausgeübte Tätigkeiten anders
zu behandeln als solche, die erst noch beabsichtigt seien (BGE 130 I 26 E. 6.3.3.2).
6.
6.1
Aus dem
Wortlaut der Schürfkonzession von 1957 lässt sich nach 56-jähriger Konzessionsdauer
kein Anspruch auf eine Verlängerung ableiten: Die Absätze 2 und 3 von Ziff. 2
sehen als Regelfall bereits nach 10-jähriger Konzessionsdauer die Erteilung an
einen anderen Konzessionär vor (vgl. E. 2.3) – unabhängig davon, ob der
bisherige Konzessionär Gewähr für eine ernsthafte Fortsetzung der Forschung
nach Erdöl bietet oder nicht. Ein Ausnahmefall gemäss Ziff. 2 Abs. 3
in Verbindung mit Ziff. 13 Abs. 1 liegt nicht vor, da die
Beschwerdeführerin mangels bisheriger Erdölfunde keine Ausbeutungskonzession erhalten
hat (vgl. Ziff. 10). Die Schürfkonzession verbietet eine Konzessionsverlängerung
nach 56-jähriger Dauer zwar nicht, gewährt aber gleichzeitig auch keinen
Anspruch auf eine Fortsetzung des Konzessionsverhältnisses.
6.2
Aus der
Rechtsprechung zu Bewilligungen, die im vorliegenden Zusammenhang auch für
Konzessionen massgebend ist (E. 5.2), geht hervor, dass der
Vertrauensschutz nur ganz ausnahmsweise einen Verlängerungsanspruch verleiht.
Der Umstand allein, dass eine Konzession mehrfach verlängert wurde, bewirkt
keinen solchen Anspruch. Hinzukommen muss vielmehr, dass im Hinblick auf die
Konzession nach Treu und Glauben Investitionen getätigt werden mussten, die
sich innerhalb der vorgesehenen Konzessionsdauer nicht amortisieren liessen
(vgl. E. 5.2.1, 5.2.2 und 5.3).
6.3
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, dass sie für ihre bisherigen Aktivitäten
(seit 1957) insgesamt 100 Mio. Franken ausgegeben habe. Gleichzeitig räumt sie
ein, dass sie lediglich acht Bohrungen zwischen 1960 und 2000 sowie eine Tiefenbohrung
im Jahr 2004 vorgenommen habe (vgl. E. 4.2). Aus den Semesterberichten der
Beschwerdeführerin geht denn auch hervor, dass sie seit 2005 keine Feldarbeiten
mehr durchgeführt hat. Im Konzessionsgesuch vom 16. Februar 2012 legte sie
ferner dar, dass der tiefe Untergrund der Schweiz im Gegensatz zu jenem der
Nachbarländer bis heute nur sehr wenig erforscht worden sei; aus den bisherigen
Bohrungen ergebe sich ein unvollständiges Bild, das keine endgültigen Schlüsse
über mögliche Erdöl- und Erdgasvorkommen in der Schweiz zulasse. Angesichts des
relativ bescheidenen Umfangs der Aktivitäten der Beschwerdeführerin liesse sich
fragen, ob ihre Behauptung zutrifft, dass sie im Rahmen ihrer bisherigen
Konzessionstätigkeit rund 100 Mio. Franken ausgegeben hat. Die Frage kann
aber offenbleiben. Massgebend ist vielmehr, dass nicht ersichtlich ist und auch
von der Beschwerdeführerin selber nicht geltend gemacht wird, dass sie die
Investitionen nicht amortisieren konnte, die sie für ihre bisherigen (bis 2004
erfolgten) Aktivitäten tätigte. Unter diesen Umständen besteht vor dem
Hintergrund der Rechtsprechung (vgl. E. 6.2) kein vertrauensschutzrechtlicher
Anspruch auf eine weitere Verlängerung der Konzession.
6.4
Soweit
sich die Beschwerdeführerin darauf beruft, dass sie Investitionen für
künftige
Aktivitäten getätigt habe, bezieht sie sich ausschliesslich auf vertragliche
Zusicherungen, Dispositionen von Partnerunternehmen und Ankündigungen von
Explorationstätigkeiten, die den Zeitraum nach dem 9. März 2012 betreffen
(vgl. E. 4.3 und 4.4). Dies ist im Hinblick auf den Vertrauensschutz
insofern relevant, als der Vorsitzende der Konkordatskommission an der Sitzung
vom 9. März 2012, an der auch Vertreter der Beschwerdeführerin anwesend
waren, die Verlängerung der Konzession in Frage stellte. Spätestens von diesem
Tag an durfte die Beschwerdeführerin nach Treu und Glauben nicht mehr auf eine
Konzessionsverlängerung vertrauen. Soweit sie nach dem 9. März 2012
Investitionen für den Zeitraum ab 2014 tätigte, obwohl sie um das mögliche
Konzessionsende am 31. Dezember 2013 wusste, tat sie dies auf eigenes
finanzielles Risiko hin. Aus den Investitionen der Beschwerdeführerin für
künftige Aktivitäten lässt sich somit kein Anspruch auf Weitergeltung der
Konzession ab 2014 ableiten.
6.5
Anzumerken
ist, dass die Beschwerdeführerin bereits vor dem 9. März 2012 nicht (mehr)
auf eine weitere Verlängerung der Konzession vertrauen durfte: Angesichts des
Inkrafttretens von Art. 2 Abs. 7 BGBM musste vom 1. Juli 2006 an
jedermann davon ausgehen, dass die Erteilung der Schürfkonzession an Private
zwingend auf dem Weg der Ausschreibung erfolgt bzw. dass die freihändige
Vergabe gegen Bundesrecht verstösst und mit den Grundsätzen der Transparenz und
Wettbewerbsneutralität nicht mehr vereinbar ist (vgl. Botschaft des Bundesrats
vom 24. November 2004 zur Änderung des Binnenmarktgesetzes, BBl 2004 465 ff.,
483 und 485). Selbst wenn man davon ausgehen wollte, dass die
Beschwerdeführerin bis am 30. Juni 2006 ein berechtigtes Vertrauen auf
eine weitere Erneuerung der Konzession gehabt hätte, könnte sie sich seit der
Gesetzesänderung vom 1. Juli 2006 nicht mehr darauf berufen: Die
freihändige Konzessionsvergabe ist seit diesem Tag gesetzwidrig und die
Beschwerdeführerin durfte nicht damit rechnen, aus einem allfälligen offenen
Wettbewerb als Siegerin hervorzugehen.
6.6
Als
Zwischenfazit ist festzuhalten, dass die Vorinstanz den geltend gemachten Konzessionsfortsetzungsanspruch
der Beschwerdeführerin zu Recht verneinte. Dabei kann offenbleiben, ob bzw. wie
gut sich die Beschwerdeführerin – allenfalls in Zusammenarbeit mit anderen
Unternehmen – finanziell und betrieblich dazu eignet, den Untergrund zu erforschen
und zu erschliessen bzw. die Forschung nach Erdöl fortzusetzen. Diese Frage
wird im Rahmen eines allfälligen Ausschreibungsverfahrens zu beantworten sein.
6.7
Im
Eventualstandpunkt beantragt die Beschwerdeführerin, das vorliegende Verfahren
sei an die Vorinstanz zurückzuweisen und bis zum Abschluss des
Ausschreibungsverfahrens zu sistieren. Vorab liesse sich fragen, ob die
Beschwerdeführerin überhaupt ein schutzwürdiges Interesse hat, einen solchen
Antrag zu stellen. Eine Verfahrenssistierung würde nämlich nichts daran ändern,
dass die Konzession am 31. Dezember 2013 endet und die Beschwerdeführerin
ihre Aktivitäten ab 2014 nicht mehr weiterführen kann. Die Frage kann aber
offenbleiben, denn der Eventualantrag ist angesichts der erheblichen Unsicherheiten
in Bezug auf die Durchführung, die Dauer und den Ausgang eines allfälligen Ausschreibungsverfahrens
ohnehin abzuweisen: Bereits die Antwort auf die Frage, ob es überhaupt zu einer
Ausschreibung kommen wird, ist ungewiss, denn dem Kanton Zürich steht es frei,
das Bergwerkregal selber auszubeuten, statt es per Konzession an ein privates Unternehmen
zu verleihen (vgl. Art. 94 Abs. 4 BV in Verbindung mit § 148
Abs. 1 und § 149 Abs. 4 EG ZGB). Unsicherheiten bestehen sodann
auch in Bezug auf die Dauer eines allfälligen Ausschreibungsverfahrens: Der
Regierungsrat beabsichtigt, im Vorfeld der Ausschreibung die während den letzten
50 Jahren gesammelten Daten und Erkenntnisse, die die Beschwerdeführerin
gestützt auf Ziff. 9 Abs. 1 der Konzession herauszugeben hat, aufzuarbeiten
und aus Gründen der Transparenz und zur Vermeidung einer Vorbefassung allen
Bewerbern offenzulegen. Dabei sollen die Konzessionsbedingungen einer grundsätzlichen
Überprüfung unterzogen werden, da der Text der aktuellen Konzession nach Auffassung
des Regierungsrats keinen Bezug auf heutige Nutzungsinteressen nimmt. Die Wahrscheinlichkeit,
dass die Konzession in absehbarer Zukunft an die Beschwerdeführerin vergeben
wird, ist unter diesen Umständen als derart gering zu erachten, dass sich eine
Rückweisung des Verfahrens zwecks Sistierung aus prozessökonomischen Gründen nicht
rechtfertigt.
6.8
Schliesslich
beantragt die Beschwerdeführerin die Rückweisung des Verfahrens aufgrund von
vorinstanzlichen Gehörsverletzungen. Solche sind indessen nicht ersichtlich:
Die Vorinstanz hat auf nachvollziehbare Weise dargelegt, welche Gründe sie für
die Nichtverlängerung der Bewilligung als entscheidrelevant erachtete, nämlich
erstens, dass die maximale Konzessionsdauer abgelaufen sei, zweitens, dass die
Ergebnisse der bisherigen Explorationstätigkeit der Beschwerdeführerin
enttäuschend ausgefallen seien und drittens, dass die Konzession auf dem Weg
der Ausschreibung vergeben werden müsse. Bei der Entscheidbegründung
beschränkte sich die Vorinstanz zulässigerweise auf jene Aspekte, die sie als
wesentlich erachten durfte. Sie war nicht dazu verpflichtet, sich mit sämtlichen
Parteistandpunkten einlässlich auseinanderzusetzen und jedes einzelne
Vorbringen ausdrücklich zu widerlegen (
BGE 137 II 266 E. 3.2;
VGr, 4. Mai 2011, VB.2011.00023, E. 2.2)
. Vor dem Hintergrund
der vorstehenden Erwägungen sind für das Verwaltungsgericht keine entscheidwesentlichen
Akten oder Vorbringen ersichtlich, mit denen sich die Vorinstanz nicht
auseinandergesetzt hätte. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin musste
sich die Vorinstanz insbesondere nicht mit der Frage befassen, ob die bisherige
Konzessionärin Gewähr für eine ernsthafte Fortsetzung der Forschung nach Erdöl
biete (vgl. E. 6.1). Aufgrund der vorinstanzlichen Begründung konnte die Beschwerdeführerin
die Tragweite des Entscheids erkennen und ihn in voller Kenntnis der Sache an das
Verwaltungsgericht weiterziehen. Damit trug sie den verfassungsmässigen
Begründungsanforderungen auf hinreichende Weise Rechnung (vgl.
BGE 134 I 83 E. 4.1)
.
7.
Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet und ist
abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 VRG). Die unterliegende Beschwerdeführerin hat keinen Anspruch
auf Zusprechung einer Parteientschädigung (§ 17 Abs. 2 VRG). Gleiches
gilt für den obsiegenden Beschwerdegegner: Die Beantwortung von Rechtsmitteln
gehört zu den angestammten Aufgabenbereichen des Gemeinwesens, und der Aufwand
des Regierungsrats im Rechtsmittelverfahren übertraf jenen im vorinstanzlichen
Verfahren nicht wesentlich (VGr, 26. Juni 2012, VB.2012.00201, E. 7.3;
RB 2008 Nr. 18 E. 2.3.1).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      80.--     Zustellkosten,
Fr. 5'080.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Es wird keine
Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an…