zh_verwaltungsgericht · VB.2009.00286 · 2009-10-21 · de

Unterhaltsreglement | Kostenverteiler für den Unterhalt von Genossenschaftswegen Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E. 1.1). Kammerbesetzung wegen grundsätzlicher Bedeutung (E. 1.2). Die Beschwerdegegnerin ist eine öffentlichrechtliche Genossenschaft gemäss Landwirtschaftsgesetz und untersteht als solche öffentlichem Recht; sie hat ihre Aufgaben unter Beachtung insbesondere des Legalitätsprinzips, des Rechtsgleichheitsgebots und des Willkürverbots zu erfüllen (E. 2). Bei den strittigen Unterhaltsbeiträgen handelt es sich um öffentliche Abgaben (Vorzugslasten), welche grundsätzlich einer formellgesetzlichen Grundlage bedürfen. Diese muss mindestens den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe und die Bemessungsgrundlagen selber festlegen. Für gewisse Kausalabgaben sind indessen auch weniger weitgehende Regelungen im formellen Gesetz zulässig, sofern das Mass der Abgabe durch andere überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird (E. 3.2 f.). Fraglich ist, ob das autonome Satzungsrecht der Beschwerdegegnerin die Funktion einer formellgesetzlichen Grundlage übernehmen kann. Diese Frage kann indessen offen bleiben, denn das Landwirtschaftsgesetz selbst enthält eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die Erhebung der strittigen Vorzugslasten (E. 3.3.1 f.). Indessen verstösst der angefochtene Kostenverteiler gegen das Rechtsgleichheitsgebot und gegen das Willkürverbot, weil er Wohnungseigentümer allein aufgrund der Lage ihrer Grundstücke im Perimeter belastet, ohne auf die objektive Möglichkeit der Nutzung der Genossenschaftswege abzustellen (E. 4). Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 5). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 21.10.2009 VB.2009.00286
Zurich Verwaltungsgericht 21.10.2009 VB.2009.00286
Zurigo Verwaltungsgericht 21.10.2009 VB.2009.00286

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00286
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Geschäftsnummer:
VB.2009.00286
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 21.10.2009
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Unterhaltsreglement
Kostenverteiler für den Unterhalt von Genossenschaftswegen
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E. 1.1). Kammerbesetzung wegen grundsätzlicher Bedeutung (E. 1.2). Die Beschwerdegegnerin ist eine öffentlichrechtliche Genossenschaft gemäss Landwirtschaftsgesetz und untersteht als solche öffentlichem Recht; sie hat ihre Aufgaben unter Beachtung insbesondere des Legalitätsprinzips, des Rechtsgleichheitsgebots und des Willkürverbots zu erfüllen (E. 2). Bei den strittigen Unterhaltsbeiträgen handelt es sich um öffentliche Abgaben (Vorzugslasten), welche grundsätzlich einer formellgesetzlichen Grundlage bedürfen. Diese muss mindestens den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe und die Bemessungsgrundlagen selber festlegen. Für gewisse Kausalabgaben sind indessen auch weniger weitgehende Regelungen im formellen Gesetz zulässig, sofern das Mass der Abgabe durch andere überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird (E. 3.2 f.). Fraglich ist, ob das autonome Satzungsrecht der Beschwerdegegnerin die Funktion einer formellgesetzlichen Grundlage übernehmen kann. Diese Frage kann indessen offen bleiben, denn das Landwirtschaftsgesetz selbst enthält eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die Erhebung der strittigen Vorzugslasten (E. 3.3.1 f.). Indessen verstösst der angefochtene Kostenverteiler gegen das Rechtsgleichheitsgebot und gegen das Willkürverbot, weil er Wohnungseigentümer allein aufgrund der Lage ihrer Grundstücke im Perimeter belastet, ohne auf die objektive Möglichkeit der Nutzung der Genossenschaftswege abzustellen (E. 4). Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 5).
Gutheissung.
Stichworte:
DIFFERENZIERUNG
GESETZLICHE GRUNDLAGE
KAUSALABGABE
KOSTENVERTEILUNG
LANDWIRTSCHAFTLICHE GENOSSENSCHAFT
LANDWIRTSCHAFTSRECHT (INKL. GÜTERZUSAMMENLEGUNGEN)
LEGALITÄTSPRINZIP
NUTZUNGSMÖGLICHKEIT
ÖFFENTLICHE ABGABEN
ÖFFENTLICHE AUFGABEN
ÖFFENTLICH-RECHTLICHE KÖRPERSCHAFT
PERIMETER
RECHTSGLEICHHEITSGEBOT
SONDERVORTEIL
UNTERHALTSBEITRAG
UNTERHALTSBEITRÄGE
UNTERHALTSGENOSSENSCHAFT
UNTERHALTSPFLICHT
VORZUGSLAST
WILLKÜRVERBOT
Rechtsnormen:
Art. 5 Abs. I BV
Art. 8 Abs. I BV
Art. 9 BV
Art. 127 Abs. I BV
Art. 164 Abs. I lit. d BV
Art. 49 Abs. II LwG
Art. 54 Abs. I LwG
Art. 129 LwG
§ 38 Abs. III VRG
Art. 59 Abs. I ZGB
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2009.00286
Entscheid
der 4. Kammer
vom
21. Oktober 2009
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter
Peter Sprenger,
Gerichtssekretärin
Eliane Schlatter.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer
,
gegen
Unterhaltsgenossenschaft X,
Beschwerdegegnerin
,
betreffend Unterhaltsreglement,
hat sich ergeben:
I.
A.
Mit Beschluss der Gründungsversammlung vom 26. Januar 2006
wurde die Unterhaltsgenossenschaft X gegründet. Ein dagegen von A eingereichter
Rekurs an den Bezirksrat Z wies dieser ab. Ebenso verfuhr das
Verwaltungsgericht mit der gegen den bezirksrätlichen Beschluss von A erhobenen
Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit Entscheid vom 27. Juli 2007. Dieser
Entscheid erwuchs unangefochten in Rechtskraft. Am 12. März 2008 wurden
die Statuten der Unterhaltsgenossenschaft X mit regierungsrätlichem Beschluss genehmigt.
B.
Am 19. Mai
2008 fand die jährliche Genossenschafterversammlung statt, anlässlich welcher
unter anderem ein vom Vorstand beantragtes Unterhaltsreglement angenommen
wurde, welches in Ziff. 1 einen Kostenverteiler für die Verteilung der Beiträge
für den Unterhalt der Genossenschaftswege auf die einzelnen Genossenschafter
(Grundeigentümer) enthält.
II.
Gegen den Beschluss über das Unterhaltsreglement erhob A
am 9. Juni 2008 Rekurs an den Bezirksrat Z, welchen dieser mit Beschluss
vom 17. April 2009 abwies, soweit er darauf eintrat.
III.
Dagegen wandte sich A mit Beschwerde vom 25. Mai 2009
an das Verwaltungsgericht und stellte folgende Anträge:
"1.        Der
Beschluss des Bezirksrats Z vom 17. April 2009 sei aufzuheben.
2.        Der
Beschluss betreffend "Reglement und Weisungen für die Unterhaltsgenossenschaft
X" Ziff. 1 (Unterhaltsbeiträge) sei aufzuheben.
3.        Eigentümer
von Wohnliegenschaften und/oder Gewerbebetrieben seien gemäss ihrem Landanteil
im Perimeter und ansonsten nur wegen speziellem Nutzen (Sondernutzungen) aufgrund
ihrer Wohnlage an den Kosten des Unterhalts der Flurwege zu beteiligen.
4.        Ansonsten
seien die Kosten des Unterhalts der genossenschaftlichen Flurwege alleine
aufgrund der Grösse der im Perimeter befindlichen Landparzellen zu erheben.
5.        Alles
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der UHG X."
Der Bezirksrat Z verzichtete mit Schreiben vom 29. Mai
2009 ausdrücklich auf Beschwerdevernehmlassung. Mit Beschwerdeantwort vom
23./24. Juni 2009 beantragte die Unterhaltsgenossenschaft X die Abweisung
der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten von A.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amts wegen (§ 70 in Verbindung
mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 [VRG, LS 175.2]).
Bei der Beschwerdegegnerin handelt es sich um eine
Unterhaltsgenossenschaft im Sinn von § 129 des Landwirtschaftsgesetzes vom
2. September 1979 (LandwirtschaftsG, LS 910.1) und damit um eine
öffentlichrechtliche Genossenschaft gemäss § 49 Abs. 2 LandwirtschaftsG.
Gegen den vorliegend strittigen Beschluss der Grundeigentümerversammlung war
gestützt auf § 69 in Verbindung mit § 49 Abs. 1 LandwirtschaftsG
der Rekurs an den Bezirksrat gegeben, da die Sache nach den §§ 70 und 75
LandwirtschaftsG nicht in die Zuständigkeit des Landwirtschaftsgerichts fiel.
Gegen den Rekursentscheid des Bezirksrats sieht § 41 in Verbindung mit § 19c
Abs. 2 VRG die Beschwerde an das Verwaltungsgericht vor. Das Verwaltungsgericht
ist daher zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2
Die
vorliegende Streitigkeit ist vermögensrechtlicher Natur. Sie betrifft den
Kostenverteilungsschlüssel für den Unterhalt der Flur- bzw. der
Genossenschaftswege der Beschwerdegegnerin. Über die Kostenverteilung
beschliesst die Genossenschafterversammlung aufgrund des Finanzbedarfs der Beschwerdegegnerin
jährlich (§ 7 Statuten, Ziff. 1 Reglement und Weisungen für die
Unterhaltsgenossenschaft X). Der Beschwerdeführer wehrt sich konkret gegen die
ihn in seiner Rolle als Wohnungseigentümer jährlich treffende Beitragspflicht.
Gemäss dem Beschluss der Genossenschafterversammlung vom 19. Mai 2008 soll
diese Fr. 160.- pro Wohnung betragen. Der Beschwerdeführer ist Eigentümer
zweier Wohnungen im Unterhaltsperimeter. Damit beträgt der Streitwert Fr.
320.-, weshalb die Streitigkeit gemäss § 38 Abs. 2 VRG grundsätzlich
in einzelrichterliche Kompetenz fiele. Indessen betrifft die Beschwerde nicht
eigentlich die konkrete Kostenauflage von Fr. 160.- pro Wohnung, sondern
vielmehr die grundsätzliche Frage, nach welchen generellen Massstäben die
Kosten auf die beitragspflichtigen Grundeigentümer zu verteilen sind. Da es
sich dabei um eine Frage von grundsätzlicher Bedeutung handelt, ist gemäss § 38
Abs. 3 VRG die Kammer zum Entscheid zu berufen. Die Frage, ob vorliegend
der Streitwert aufgrund einer Summierung der prospektiv anfallenden jährlichen
Unterhaltsbeiträge Fr. 20'000.- überstiege (vgl. dazu Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
2. A., Zürich 1999, § 38 N. 5; RB 1998 Nr. 21; ferner VGr, 3. Oktober
2001, VB.2001.00206, E. 1, www.vgrzh.ch), kann nach dem Gesagten offen
bleiben.
2.
Die Beschwerdegegnerin ist eine öffentlichrechtliche
Körperschaft und untersteht als solche grundsätzlich öffentlichem Recht (Art. 59
Abs. 1 des Zivilgesetzbuchs [ZGB, SR 210]). Sie sorgt für den
regelmässigen Unterhalt der ehemaligen Flurwege, welche durch ihre Gründung
(vgl. § 115 Abs. 6 in Verbindung mit § 129 LandwirtschaftsG) zu
Genossenschaftswegen im Sinn von § 108 Abs. 1 lit. a LandwirtschaftsG
geworden sind (vgl. § 2 Statuten). Diese Genossenschaftswege dienen hauptsächlich
der Erschliessung land- oder forstwirtschaftlicher Grundstücke (§§ 108 und
115 je Abs. 1 LandwirtschaftsG) und erfüllen damit (auch) öffentliche Aufgaben.
Als Trägerin öffentlicher Aufgaben ist die Beschwerdegegnerin an die Grundrechte
und an die verwaltungsrechtlichen Grundprinzipien gebunden, obwohl sie als
selbständige Körperschaft des öffentlichen Rechts über eine gewisse Autonomie
verfügt. Demnach hat sie ihre Aufgaben unter Beachtung insbesondere des
Legalitätsprinzips (Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April
1999 [BV, SR 101]; dazu sogleich 3), des Rechtsgleichheitsgebots (Art. 8 Abs. 1
BV; dazu hinten 4) und des Willkürverbots (Art. 9 BV) zu erfüllen.
3.
Der Beschwerdeführer bringt zunächst vor, die von ihm zu
entrichtenden Beiträge stellten eine "verdeckte Liegenschaftssteuer"
dar, die auf keiner ausreichenden gesetzlichen Grundlage beruhe. Wie es sich
damit verhält, ist im Folgenden zu untersuchen:
3.1
§ 54 Abs. 1
LandwirtschaftsG statuiert die Pflicht der Genossenschafter, die für die
Erfüllung der Genossenschaftsaufgaben notwendigen Mittel beizubringen. Gemäss § 54
Abs. 2 Satz 1 LandwirtschaftsG werden die Ausführungskosten (einer boden-
oder betriebsverbessernden Massnahme) nach Massgabe des Nutzens, die
Unterhaltskosten nach Massgabe der Statuten verteilt.
3.2
Bei den
hier strittigen Unterhaltsbeiträgen handelt es sich um öffentliche Abgaben. Als
Kausalabgaben beruhen sie – im Gegensatz zu den Steuern – auf einer besonderen
Beziehung zwischen dem abgabepflichtigen Individuum und dem Gemeinwesen (Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich
etc. 2006, Rz. 2623 ff.). Beiträge von Grundeigentümern an die
Erstellung oder den Unterhalt von Strassen (hier: Genossenschaftswegen)
innerhalb eines Perimeters werden gemeinhin als Vorzugslasten qualifiziert
(vgl. Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts,
ZBl 104/2003, S. 505 ff., 511; vgl. auch Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 2648; Armin Knecht, Grundeigentümerbeiträge an Strassen im
aargauischen Recht, Aarau 1975, S. 6). Vorzugslasten sind Abgaben, welche
dem Individuum oder einem beschränkten Kreis von Privaten auferlegt werden, um
den besonderen wirtschaftlichen Vorteil abzugelten, der den Abgabepflichtigen
aus der entsprechenden öffentlichen Einrichtung erwächst. Sie können den
Pflichtigen entweder einmalig oder periodisch auferlegt werden. Dabei bemisst
sich der konkrete Beitrag in der Regel nach dem besonderen vermögenswerten
Vorteil, der dem Pflichtigen zukommt. Da es sich indessen oft als schwierig und
unpraktikabel erweist, den besonderen Vorteil für die jeweiligen Nutzniesser
einer öffentlichen Einrichtung in jedem Einzelfall zu schätzen, ist es in der
Praxis üblich und zulässig, Mehrwerte oder Vorteile anhand schematischer
Massstäbe, die leicht zu handhaben sind, zu bestimmen (zum Ganzen Hungerbühler,
S. 510 f.; BGE 131 I 1 E. 4.5, 118 Ib 54 E. 2b, 109 Ia 325
E. 5, 98 Ia 174 E. 4b).
3.3
Gemäss dem
Legalitätsprinzip bedürfen öffentliche Abgaben regelmässig einer Grundlage in
einem formellen Gesetz (Art. 127 Abs. 1 und Art. 164 Abs. 1
lit. d BV, Art. 38 Abs. 1 lit. d und Art. 125 f. der
Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [LS 101]). Dieses
muss zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe und
die Bemessungsgrundlagen selber festlegen. Während dieser Grundsatz für Steuern
uneingeschränkt gilt, sind für gewisse Arten von Kausalabgaben weniger weitgehende
Regelungen im formellen Gesetz zulässig, wenn das Mass der Abgabe durch andere
überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und
Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese
Schutzfunktion erfüllt (BGE 126 I 180 E. 2a). Die mögliche Lockerung
betrifft indessen nur die formellgesetzlichen Vorgaben zur Bemessung, nicht
aber die Umschreibung des Kreises der Abgabepflichtigen und des Gegenstands der
Abgabe (Hungerbühler, S. 516; Häfelin/Mül­ler/Uhl­mann, Rz. 2703 mit
Hinweisen).
3.3.1
In Bezug auf das Legalitätsprinzip liesse sich nun die Frage stellen, ob
die vom Regierungsrat genehmigten Statuten (§ 51 Abs. 5
LandwirtschaftsG) der Beschwerdegegnerin vorliegend die Funktion der
formellgesetzlichen Grundlage übernehmen können, weil sie – als autonomes
Satzungsrecht, welches von der Genossenschafterversammlung als
Quasi-Legislativorgan der öffentlichrechtlichen Genossenschaft erlassen wird –
unter Mitsprache der Betroffenen und in diesem Sinn demokratisch zustande kommen.
Diese Frage stellt sich analog bei kommunalen Normen, welche vom obersten Rechtsetzungsorgan
der Gemeinden (Volk oder Gemeindeparlament) im Rahmen ihrer Autonomie erlassen
werden. Die Frage lässt sich indessen gestützt auf Lehre und Rechtsprechung
nicht eindeutig beantworten (vgl. bezüglich Gemeinden Knecht, S. 10 f.;
ausführlich Lukas Widmer, Das Legalitätsprinzip im Abgaberecht, Zürich 1988,
S. 90 ff. mit Hinweisen; Häfelin/Mül­ler/Uhlmann, Rz. 2696;
ferner BGE 97 I 792 E. 7; in Bezug auf andere Selbstverwaltungskörper etwa
BGr, 9. Juni 1995, 2P.200/1994 [= ZBl 97/1996, S. 563], E. 5b/aa;
BGE 118 Ia 245 E. 3e S. 252, 104 Ia 336 E. 4b). Wollte
man die Frage bejahen, erfüllten vorliegend die Statuten der Beschwerdegegnerin
die (Schutz-)Funktion der formellgesetzlichen Grundlage. Indem sie sowohl den
Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe und die
Bemessungsgrundlagen in ausreichendem Mass regeln, genügten sie den
Anforderungen an das Legalitätsprinzip im Kausalabgaberecht (vgl. auch VGr, 27. Juli
2007, VB.2007.00053, E. 3.3).
3.3.2
Indessen braucht die Frage nach der gesetzlichen Grundlage bei der Erhebung
von Abgaben durch Selbstverwaltungskörper vorliegend nicht abschliessend
beantwortet zu werden, denn bereits das Landwirtschaftsgesetz selbst (§ 54)
enthält eine im Sinn des in 3.3 Gesagten ausreichende gesetzliche Grundlage für
die in Frage stehenden Unterhaltsbeiträge: In § 54 LandwirtschaftsG wird
sowohl der Kreis der Abgabepflichtigen (Genossenschafter) als auch der
Gegenstand der Abgabe (Unterhaltskosten, hier: für die Genossenschaftswege)
festgelegt. Auf die gesetzliche Festsetzung der Bemessungsgrundlagen kann
verzichtet werden, weil die Höhe der (kostenabhängigen) Beiträge bereits durch
das Kostendeckungsprinzip begrenzt und die Verteilung der Abgabelast auf die
einzelnen Genossenschafter – bis zu einem gewissen Grad – durch das Äquivalenzprinzip,
welches das Verhältnismässigkeitsprinzip und das Willkürverbot konkretisiert,
und den Rechtsgleichheitsgrundsatz bestimmt wird (Hungerbühler, S. 522 f.,
Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2652; dazu auch BGE 129 I 346 ff. [= Pra
93/2004] E. 5.1 Abs. 2).
3.4
Nach dem
Gesagten lässt sich festhalten, dass die von den Genossenschaftern zu erhebenden
Beiträge auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage beruhen, und zwar unabhängig
davon, ob es sich dabei um die Statuten der Unterhaltsgenossenschaft oder um § 54
LandwirtschaftsG handelt.
4.
Im Weiteren stellt sich vorliegend die Frage, ob der
konkrete, im Unterhaltsreglement der Beschwerdegegnerin enthaltene Kostenverteiler
auf rechtsgleichen und willkürfreien Kriterien beruht, was der Beschwerdeführer
sinngemäss bestreitet.
4.1
Ein Erlass
ist willkürlich im Sinn von Art. 9 BV, wenn er sich nicht auf ernsthafte
sachliche Gründe stützen lässt oder sinn- und zwecklos ist; er verletzt das
Rechtsgleichheitsgebot gemäss Art. 8 Abs. 1 BV, wenn er rechtliche
Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden
Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich
aufgrund der Verhältnisse aufdrängen, wenn also Gleiches nicht nach Massgabe
seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit
ungleich behandelt wird. Vorausgesetzt ist, dass sich die ungerechtfertigte
Gleich- bzw. Ungleichbehandlung auf eine wesentliche Tatsache bezieht. Die
Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu
regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, kann zu verschiedenen Zeiten
unterschiedlich beantwortet werden. Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieser Grundsätze
ein weiter Spielraum der Gestaltung (vgl. BGE 131 I 1 E. 4.2 mit weiteren
Hinweisen; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 497).
Wie das
Bundesgericht wiederholt festgestellt hat, ist die Gestaltungsfreiheit
insbesondere bei den öffentlichen Abgaben und bei der Verteilung der Last auf
die Abgabepflichtigen gross (vgl. BGE 109 Ia 325 E.
4
S. 328 mit Hinweisen, 114 Ia 321 E. 3b S. 323 f.; BGr, 13. Dezember
2002, 2P.111/2002 [= ZBl 104/2003, S. 557], E. 4.2).
4.2
Im
Zusammenhang mit der vorliegend strittigen Erhebung von Unterhaltsbeiträgen verlangt
das Gebot rechtsgleicher Behandlung, dass die angefochtene Regelung der Kostenverteilung
innerhalb des erfassten Kreises der Beitragspflichtigen für das Mass der Belastung
Differenzierungen vorsieht. Da die sachliche Begründung für die Beitragspflicht
von Wohnungseigentümern primär in dem diesen aus dem Wegunterhalt zukommenden
besonderen Nutzen liegt, sind die für Vorzugslasten geltenden Grundsätze zu
beachten. Das bedeutet, dass die Höhe der Beiträge grundsätzlich entsprechend
dem Mass des dem einzelnen Eigentümer erwachsenden individuellen Vorteils zu
bestimmen ist, wobei Pauschalisierungen und Schematisierungen aus
Praktikabilitätsgründen bis zu einem gewissen Grad zulässig sind (vgl. dazu
vorn 3.2).
4.2.1
Gemäss Statuten und Unterhaltsreglement der Beschwerdegegnerin bestimmt
sich der konkrete Verteilungsmassstab nach der Fläche des Grundeigentums in
Kombination mit einem Nutzungskriterium (unterschiedliche Beitragspflicht für
verschieden genutzte Grundstücke [Feld- und Waldland], spezielle
Beitragspflicht für Wohnungen). Dieses Kriterium trägt dem Umstand Rechnung,
dass bestimmte Grundstücke und Wohnliegenschaften die Genossenschaftswege
intensiver nutzen als andere. Dieser Verteilungsmassstab beruht grundsätzlich
auf sachlichen Gründen und verstösst demnach – gerade vor dem Hintergrund der
grossen Gestaltungsfreiheit und der Zulässigkeit gewisser Schematisierungen –
weder gegen das Willkürverbot noch gegen das Gebot rechtsgleicher Behandlung.
4.2.2
Das Vorbringen des Beschwerdeführers richtet sich indessen nicht in erster
Linie gegen den Verteilungsmassstab und die gewählten Differenzierungskriterien
an sich. Er macht vielmehr sinngemäss geltend, das Kriterium der
Nutzung(sintensität) sei insofern zu wenig differenziert, als es eine
Beitragspflicht für ihn nicht nur als Grundstücks- , sondern auch als Wohnungseigentümer
begründe, obwohl er in seiner Rolle als Wohnungseigentümer die
Genossenschaftswege effektiv gar nicht nutzen könne (der Beschwerdeführer
spricht in diesem Zusammenhang von "unbeteiligten Wohnungen"). Ob
Letzteres zutrifft, ist aus den Akten nicht ersichtlich. Nach den allgemeinen
Beweisregeln (Art. 8 ZGB) hat derjenige das Vorhandensein einer
behaupteten Tatsache zu beweisen, der aus ihr Rechte ableiten will. Demnach
hätte vorliegend die Beschwerdegegnerin, die den Anspruch geltend macht, zu
beweisen, ob dem Beschwerdeführer der konkret fragliche Sondervorteil
(Möglichkeit der Wegnutzung) tatsächlich zukommt (vgl. Knecht, S. 38). Da
sie die vom Beschwerdeführer vorgebrachte Behauptung nicht einmal bestreitet,
kann vorliegend davon ausgegangen werden, diese entspreche den tatsächlichen
Gegebenheiten.
Von den beschwerdeführerischen
Vorbringen nicht betroffen ist hingegen die Beitragspflicht als Grundeigentümer
gestützt auf die Fläche seiner Grundstücke. Demnach stellt sich vorliegend
ausschliesslich die Frage, ob Wohnungseigentümer allein aufgrund der Lage ihrer
Grundstücke im Perimeter und ungeachtet der effektiven Nutzung der Genossenschaftswege
zum Unterhalt verpflichtet werden dürfen.
4.2.3
Die Antwort muss differenziert ausfallen: Für Wohnungen, deren Bewohner die
Genossenschaftswege nutzen könnten, dies indessen – aus welchen Gründen auch
immer – nicht tun, erweist sich die Beitragspflicht als zulässig. Sie trägt dem
Umstand Rechnung, dass ein Grundstück bzw. eine Liegenschaft durch
Erschliessung regelmässig eine Wertsteigerung erfährt. Darin liegt ein
realisierbarer Sondervorteil, welcher dem Grundstück oder der Liegenschaft auch
dann erwächst, wenn die Strassen oder Wege nicht benützt werden (ausführlich
dazu Knecht, S. 39 ff.; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2650). Damit
erweist sich die objektiv mögliche Nutzung einer Strasse oder eines Weges als
beitragsbegründend. Hingegen widerspricht es dem Gebot rechtsgleicher Behandlung,
wenn Liegenschaften, die eine Strasse oder einen Weg gar nicht nutzen können,
etwa weil sie durch die entsprechende Strasse oder den Weg nicht (auch nicht
auf Teilstrecken) erschlossen sind, zu deren Unterhalt beigezogen werden.
Anders als den Liegenschaften mit objektiv möglicher Wegnutzung kommt den
Liegenschaften ohne Nutzungsmöglichkeit ein die Beitragspflicht
rechtfertigender realisierbarer Sondervorteil nicht zu. Mithin geht der Nutzen
für die Eigentümer solcher Wohnliegenschaften nicht über den Nutzen hinaus, den
die Allgemeinheit aus dem Unterhalt der Wege zieht. In diesem Sinn verfängt
übrigens auch das Argument der Beschwerdegegnerin betreffend die Funktion der
Schutzwälder für Eigentümer von im Perimeter gelegenen Wohnungen nicht. Wie sie
selbst ausführt, profitieren alle Bewohner des Gemeindegebiets gleichermassen
von der Pflege dieser Wälder. Für die Gleichbehandlung der beiden unterschiedlichen
Liegenschaftstypen – Wohnliegenschaften mit und solche ohne Möglichkeit der
Wegnutzung – liegt demnach kein sachlicher Grund vor. Ferner rechtfertigt es
sich auch vor dem Hintergrund des Willkürverbots nicht, Eigentümer von Wohnliegenschaften
ohne objektive Möglichkeit der Nutzung der Genossenschaftswege allein aufgrund
der Lage der Wohnung auf Perimetergrundstücken mit Unterhaltspflichten zu
belasten.
Nach dem Gesagten ist der Beschluss der Beschwerdegegnerin
vom 19. Mai 2009 insofern aufzuheben, als die damit genehmigte Ziff. 1 des
Unterhaltsreglements ohne Rücksicht auf bestehende Möglichkeiten zur Nutzung
der Genossenschaftswege sämtliche im Perimeter gelegenen Wohnungen für beitragspflichtig
erklärt.
4.3
Damit
dringt der Beschwerdeführer in der Sache mit seinem Antrag durch, wonach
Eigentümern von Wohnliegenschaften nur gemäss ihrem Landanteil im Perimeter und
wegen speziellen Nutzens (verstanden als objektive Möglichkeit der Nutzung) der
Genossenschaftswege Unterhaltskosten aufzuerlegen sind. Offen bleiben kann vor
diesem Hintergrund die vom Beschwerdeführer ebenfalls aufgeworfene Frage, ob
seine Unterhaltspflicht als Wohnungseigentümer bereits gestützt auf den
Umstand, dass es sich bei seinen zwei Wohnungen – wie er behauptet – um
unbewohnte Wohnungen handelt, unrechtmässig wäre. In diesem Sinn ist vorliegend
weder zu untersuchen, ob die Wohnungen des Beschwerdeführers tatsächlich
unbewohnt sind, noch ob eine Differenzierung nach den Kriterien "bewohnte
Wohnung" und "unbewohnte Wohnung" sachlich begründet und mithin
zulässig wäre.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen, der
bezirksrätliche Entscheid aufzuheben und der Beschluss der Beschwerdegegnerin
über das Unterhaltsreglement im Sinn der Erwägungen aufzuheben.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten des
Rekurs- sowie des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 13
Abs. 2 Satz 1, teilweise in Verbindung mit § 70 VRG;
Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 28). Bezüglich Parteientschädigung ist
ein Rechtsanwalt, der ein Rechtsmittel in eigener Sache führt, einer nicht
durch einen Rechtsbeistand vertretenen Partei gleichgestellt. Diese ist
grundsätzlich ebenso wie eine anwaltlich vertretene Partei
entschädigungsberechtigt, allerdings nur für den das übliche Mass erheblich
übersteigenden Rechtsverfolgungsaufwand (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 17
N. 17). Ein solcher ist vorliegend nicht gegeben, weshalb dem
Beschwerdeführer für beide Rechtsmittelverfahren keine Parteientschädigung
zusteht.
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Der Rekursentscheid des Bezirksrats Z vom 17. April
2009 wird aufgehoben. Der Beschluss der Beschwerdegegnerin vom 19. Mai
2008 wird im Sinn der Erwägungen teilweise aufgehoben.
2.    Die
Rekurskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
5.    Es werden
keine Parteientschädigungen zugesprochen.
6.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000
Lausanne 14, einzureichen.
7.    Mitteilung an …