zh_verwaltungsgericht · VB.2014.00183 · 2014-11-20 · de

Anpassung Strichzone | Anpassung der Strichzone Niederdorf [Die Beschwerdeführerinnen wehren sich gegen das Verbot der Strassenprostitution zwischen 19.00 und 22.00 Uhr sowie zwischen 2.00 und 05.00 Uhr] Beim angefochtenen Beschluss des Stadtrats handelt es sich um eine Allgemeinverfügung (E. 1). Die mittelbare Betroffenheit der Beschwerdeführerinnen 1 und 2 als Vermieterinnen von Zimmern schafft noch keine genügende Beziehungsnähe zum Streitgegenstand und kein schutzwürdiges Anfechtungsinteresse. Der Statthalter hätte demnach auf ihren Rekurs mangels Legitimation nicht eintreten dürfen. Insofern ist sein Entscheid aufzuheben und die Beschwerde im Sinn der Erwägungen abzuweisen (E. 3.1). Dass die Strassenprostitution generell mit negativen Auswirkungen auf bewohnte Häuser und Gewerbebetriebe in ihrer Umgebung verbunden ist, kann als allgemein bekannte Tatsache gelten. Dass entsprechende Auswirkungen gerade auch im Rahmen der Strassenprostitution im Niederdorf bestehen, ist – soweit nicht ohnehin gerichtsnotorisch – im Beschwerdeverfahren auch genügend ausgewiesen, zumal solche in der Chronologie der Stadtpolizei dokumentiert werden. Diese kann als Amtsbericht und damit als taugliches Instrument zur Sachverhaltsabklärung und als zulässiges Beweismittel angesehen werden. Weitere Abklärungen erscheinen nicht nötig; der Sachverhalt ist genügend erstellt (E. 4.2). Die Ausübung der Prostitution steht zwar unter dem verfassungsrechtlichen Schutz der Wirtschaftsfreiheit. Deren Einschränkung ist jedoch angesichts der Einwirkungen auf die Bewohner und Gewerbebetriebe des Niederdorfs gerechtfertigt (E. 5 und 6). Abweisung im Sinn der Erwägungen.

Zürich Verwaltungsgericht 14..2.20.1 VB.2014.00183
Zurich Verwaltungsgericht 14..2.20.1 VB.2014.00183
Zurigo Verwaltungsgericht 14..2.20.1 VB.2014.00183

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2014.00183
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Geschäftsnummer:
VB.2014.00183
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 20.11.2014
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 26.06.2015 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Anpassung Strichzone
Anpassung der Strichzone Niederdorf
[Die Beschwerdeführerinnen wehren sich gegen das Verbot der Strassenprostitution zwischen 19.00 und 22.00 Uhr sowie zwischen 2.00 und 05.00 Uhr]
Beim angefochtenen Beschluss des Stadtrats handelt es sich um eine Allgemeinverfügung (E. 1). Die mittelbare Betroffenheit der Beschwerdeführerinnen 1 und 2 als Vermieterinnen von Zimmern schafft noch keine genügende Beziehungsnähe zum Streitgegenstand und kein schutzwürdiges Anfechtungsinteresse. Der Statthalter hätte demnach auf ihren Rekurs mangels Legitimation nicht eintreten dürfen. Insofern ist sein Entscheid aufzuheben und die Beschwerde im Sinn der Erwägungen abzuweisen (E. 3.1). Dass die Strassenprostitution generell mit negativen Auswirkungen auf bewohnte Häuser und Gewerbebetriebe in ihrer Umgebung verbunden ist, kann als allgemein bekannte Tatsache gelten. Dass entsprechende Auswirkungen gerade auch im Rahmen der Strassenprostitution im Niederdorf bestehen, ist – soweit nicht ohnehin gerichtsnotorisch – im Beschwerdeverfahren auch genügend ausgewiesen, zumal solche in der Chronologie der Stadtpolizei dokumentiert werden. Diese kann als Amtsbericht und damit als taugliches Instrument zur Sachverhaltsabklärung und als zulässiges Beweismittel angesehen werden. Weitere Abklärungen erscheinen nicht nötig; der Sachverhalt ist genügend erstellt (E. 4.2). Die Ausübung der Prostitution steht zwar unter dem verfassungsrechtlichen Schutz der Wirtschaftsfreiheit. Deren Einschränkung ist jedoch angesichts der Einwirkungen auf die Bewohner und Gewerbebetriebe des Niederdorfs gerechtfertigt (E. 5 und 6).
Abweisung im Sinn der Erwägungen.
Stichworte:
ALLGEMEINVERFÜGUNG
AMTSBERICHT
AUFWACHREAKTION
FENSTERPROSTITUTION
LÄRMSCHUTZ
POLIZEI-, SICHERHEITS- UND ORDNUNGSRECHT
PROSTITUTION
REKURSLEGITIMATION
STRASSENPROSTITUTION
WIRTSCHAFTSFREIHEIT
Rechtsnormen:
Art. 27 BV
Art. 36 BV
§ 74 GemeindeG
§ 21 Abs. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2014.00183
Urteil
der 3. Kammer
vom
20. November 2014
Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Bea Rotach
(Vorsitz)
, Abteilungspräsident Andreas Frei, Verwaltungsrichter
Matthias Hauser,
Gerichtsschreiber
Cyrill Bienz.
In Sachen
1.         A,
2.         B,
3.         C,
4.         D,
5.         E,
alle vertreten durch RA F,
Beschwerdeführerinnen,
gegen
Stadtrat von Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Anpassung
Strichzone,
hat
sich ergeben:
I.
A.
Die
Vorschriften über die Strassenprostitution des Stadtrats Zürich vom 17. Juli
1991 verbieten die Strassenprostitution an verschiedenen, durch allgemeine
Kriterien definierten Stellen grundsätzlich, gestatten sie hingegen ausdrücklich
im Gebiet Niederdorf, begrenzt durch Seilergraben, Neumarkt, Rindermarkt,
Marktgasse und Limmatquai von 19.00 bis 5.00 Uhr (Art. 2 und Art. 3
Abs. 1). Gestützt auf Art. 3 Abs. 2 dieser Vorschriften erliess
der Polizeivorstand der Stadt Zürich am 7. April 1997 einen sogenannten
Strichzonenplan, in dem er weitere für die Strassenprostitution geeignete
Plätze und Gebiete bezeichnete. Im Hinblick auf einen eigens eingerichteten
Strichplatz in Altstetten passte der Polizeivorstand diese Verfügung am 15. Juli
2011 an und löschte mehrere Strassen, Plätze und Gebiete aus dem
Strichzonenplan bzw. änderte den Plan bezüglich eines Strassenabschnitts.
Am 7. März 2012 erliess der Gemeinderat Zürich eine
Prostitutionsgewerbeverordnung (PGVO), in deren Art. 8 und 11 er die
Nutzung des öffentlichen Grundes zur Ausübung der Strassenprostitution sowie
die Salonprostitution neu einer Bewilligungspflicht unterstellte. Art. 7
PGVO ermächtigt den Stadtrat, unter Beachtung der Zweckumschreibung von
Art. 1 PGVO Gebiete und Zeiten zu bezeichnen, in denen die örtlichen Verhältnisse
die Strassen- oder die Fensterprostitution zulassen. Art. 17 PGVO stellt
die Ausübung der Strassen- und Fensterprostitution ausserhalb der zugelassen
Gebiete und Zeiten und die Strassen- und Salonprostitution ohne Bewilligung
unter Sanktion. Der Stadtrat setzte die Verordnung mit Ausnahme der
Bestimmungen zum Bewilligungsverfahren Strassen- und Salonprostitution auf den
1. Juli 2012 in Kraft.
B.
Unter
dem Titel "Anpassung der Strichzone Niederdorf gestützt auf Art. 6
und 7 PGVO" gestattete der Stadtrat Zürich mit Beschluss vom 13. März
2013 die Strassenprostitution im Gebiet Niederdorf, begrenzt durch Seilergraben,
Neumarkt, Rindermarkt, Marktgasse und Limmatquai von 22.00 bis 2.00 Uhr
(Ziff. 1). Gleichzeitig gestattete er die Fensterprostitution an der Häringstrasse
von 19.00 bis 5.00 Uhr, sofern die dazugehörigen Räumlichkeiten über eine
entsprechende Bewilligung zur sexgewerblichen Nutzung verfügen (Ziff. 2).
Die Anpassung der Strichzone Niederdorf setzte er per 1. September 2013 in
Kraft (Ziff. 3).
II.
A.
Gegen
den am 27. März 2013 im Tagblatt veröffentlichten Stadtratsbeschluss vom
13. März 2013 erhoben A, B, C, D und E, alles Mieterinnen und Nutzerinnen
von der Strassenprostitution dienenden Zimmern im fraglichen Gebiet, am
25. April 2013 Rekurs an den Bezirksrat Zürich. Sie beantragten, der
Stadtratsbeschluss sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des
Stadtrats Zürich aufzuheben. Nach Einholung der Vernehmlassung und Replik trat
der Bezirksrat am 4. Juli 2013 auf das Rechtsmittel mangels Zuständigkeit
nicht ein und überwies die Sache ohne Kostenfolgen an den Statthalter.
B.
Der
Statthalter von Zürich holte eine Duplik vom Stadtrat ein und wies den Rekurs
mit Entscheid vom 14. Februar 2014 ab, soweit er darauf eintrat. Er
auferlegte die Rekurskosten je zu gleichen Teilen den fünf Rekurrentinnen unter
subsidiärer Haftung für den ganzen Betrag und sprach ihnen keine Parteientschädigungen
zu.
III.
Gegen diesen Rekursentscheid erhoben die fünf unterlegenen
Rekurrentinnen am 18. März 2014 Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit
dem Antrag, der Rekursentscheid sei vollumfänglich aufzuheben, unter Kosten-
und Entschädigungsfolge zulasten des Beschwerdegegners. Der Statthalter
überwies dem Gericht seine Akten am 25. März 2014 und verzichtete auf eine
Vernehmlassung zur Beschwerde. Der Stadtrat Zürich beantragte mit Beschwerdeantwort
vom 7. Mai 2014 die Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und
Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführerinnen. Die Parteien hielten in
weiteren Eingaben vom 2. und 18. Juni 2014 an ihren Beschwerdeanträgen
fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
Anfechtungsobjekt ist ein
Beschluss des Stadtrats, der die Zulässigkeit der Strassen-, Fensterprostitution
innerhalb eines bestimmten Gebiets regelt. Dabei handelt es sich, anders als
dies der im Beschlusstitel und im Beschluss selber verwendete Begriff "Strichzone
Niederdorf" vermuten liesse, nicht um einen Nutzungsplan im Sinn des Planungs-
und Baugesetzes vom 7. September 1975, sondern um einen ortspolizeilich
motivierten Akt. Der Beschluss stützt sich denn auch auf die
Prostitutionsgewerbeverordnung, die sich ihrerseits auf die in § 74 des Gemeindegesetzes
vom 6. Juni 1926 statuierte Kompetenzzuweisung für ortspolizeiliche
Aufgaben beruft.
Der Beschluss ist als eine
zu den Anordnungen gehörende Allgemeinverfügung und nicht als
generell-abstrakter Erlass zu qualifizieren, denn er richtet sich zwar
an
den unbestimmten Adressatenkreis der Prostitutionsgewerbetreibenden, betrifft
aber nur eine eng umgrenzte Tätigkeit an einer individuell be­stimm­ten
Örtlichkeit (so bereits VGr, 19. Novem­ber 1996, VB.1996.00143 und
VB.1996.00144, E. 2b bezüglich anderer Strichzonengebiete in der Stadt
Zürich, mit weiteren Hinweisen).
Das Verwaltungsgericht ist
für die Behandlung der gegen eine solche Anordnung gerichteten Beschwerde
gemäss
§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1
lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG)
zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen vorliegen, ist auf die
Beschwerde einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführerinnen wehren sich gegen das Verbot der
Strassenprostitution im Niederdorf zwischen 19.00 und 22.00 Uhr sowie
zwischen 2.00 und 5.00 Uhr. Mit ihrem Rekursantrag auf Aufhebung des
angefochtenen Stadtratsbeschlusses, den sie sinngemäss auch im Beschwerdeverfahren
erneuerten, gehen sie entsprechend dem Titel des angefochtenen Beschlusses
offenbar davon aus, bei Gutheissung der Beschwerde würde für sie weiterhin die
in Art. 3 Abs. 1 der Vorschriften über die Strassenprostitution des
Stadtrats Zürich vom 17. Juli 1991 vorgesehene zeitliche Regelung für das
Gebiet Niederdorf gelten. Auch der Stadtrat und der Statthalter legen ihren Entscheiden
die gleiche Vorstellung zugrunde.
Ob dies zutrifft, ist indessen fraglich, denn gemäss der
publizierten Gesetzessammlung der Stadt Zürich wurden die Vorschriften über die
Strassenprostitution mit dem Inkrafttreten der PGVO bereits per 30. Juni
2012 ausser Kraft gesetzt. Das Verbot der Strassenprostitution ausserhalb der
vom Stadtrat zu bezeichnenden Gebiete und Zeiten ergibt sich seit dem 1. Juli
2012 aus der PVGO selber, ein formelles kommunales Gesetz, das hier nicht im
Streit liegt. Die vollständige Aufhebung des vorliegend angefochtenen
Stadtratsbeschlusses, der gestützt auf die PGVO erstmals überhaupt die
Strassen- und Fensterprostitution im Niederdorf gestattet, könnte daher nur
dazu führen, dass die Strassen- und Fensterprostitution im Niederdorf vorerst
gar nicht zulässig wäre. Dies läge offensichtlich nicht im Interesse der
Beschwerdeführerinnen. Aufgrund der klaren Zielsetzung ihrer Beschwerde ist der
Beschwerdeantrag daher so verstehen, dass der angefochtene Beschluss insofern
abzuändern sei, als darin die ursprüngliche zeitliche Regelung gemäss den Vorschriften
über die Strassenprostitution beizubehalten sei.
3.
3.1
Der
Statthalter stellt in seinem Rekursentscheid infrage, ob die Beschwerdeführerinnen 1
und 2, die lediglich Zimmer an Prostituierte vermieten, überhaupt zur
Anfechtung des Beschlusses des Stadtrats legitimiert seien. Er führt dazu aus,
die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 hätten nicht substanziiert dargelegt,
inwiefern sie infolge der zeitlichen Einschränkung der Strassenprostitution
konkrete wirtschaftliche Einbussen erleiden würden.
Nach § 21 Abs. 1 VRG ist zum Rekurs berechtigt,
wer durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren
Aufhebung oder Änderung hat. Der angefochtene Beschluss richtet sich an die in
Zürich tätigen Prostituierten als Verfügungsadressatinnen, nicht aber an
Mieterinnen oder Vermieterinnen von der Prostitution dienenden Zimmern.
Demgemäss schränkt er auch die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 bei der Vermietung
ihrer Zimmer in keiner Weise ein. Indem der Beschluss das Prostitutionsgewerbe
bezüglich der zugelassenen Fenster- und Strassenprostitution als Methode der Kundenanwerbung
auf ein bestimmtes Gebiet und bestimmte Zeiten beschränkt, trifft er die
Beschwerdeführerinnen 1 und 2 jedoch mittelbar, denn die Beschränkung kann
das Gewerbe insgesamt und damit auch die Nachfrage nach Zimmern und die dafür
erzielbare Miete jedenfalls mittelfristig beeinflussen. Diese Reflexwirkung
schafft jedoch noch keine genügende Beziehungsnähe zum Streitgegenstand und
kein schutzwürdiges Anfechtungsinteresse, denn die bloss an
Geschäftsbeziehungen interessierte bzw. vertraglich mit dem Verfügungsadressaten
verbundene Drittperson gilt in der Regel nicht als rechtsmittellegitimiert
(Martin Bertschi in: Alain Griffel (Hrsg.), Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 (Kommentar VRG), § 21
N. 79, mit zahlreichen Hinweisen und Beispielen). Der Statthalter hätte demnach
auf den Rekurs der Beschwerdeführerinnen 1 und 2 mangels Legitimation
nicht eintreten dürfen. Insofern ist sein Entscheid vom 14. Februar 2014
aufzuheben und die Beschwerde im Sinn der Erwägungen abzuweisen (Bertschi, Vorbemerkungen
zu §§ 19–28a N. 57).
3.2
Auch
bezüglich der Beschwerdeführerinnen 3 bis 5 bezweifelt der Rekursentscheid
zwar nicht ausdrücklich deren Legitimation, jedoch deren Recht, sich auf die
Wirtschaftsfreiheit zu berufen.
Als Spezialadressaten der
Allgemeinverfügung sind die Beschwerdeführerinnen 3 bis 5 durch die
strittige Allgemeinverfügung in ihrer derzeitigen Berufsausübung direkt betroffen.
Dies legitimiert sie grundsätzlich zur Rekurserhebung, dies jedenfalls dann,
wenn ihr hiesiger Aufenthalt samt Berufsausübung in Übereinstimmung mit der geltenden
Rechtsordnung steht, was ihnen erst zur notwendigen legitimationsbegründenden
Rechtsstellung verhilft (vgl. Bertschi, § 21 N. 66). Diese
Voraussetzung ist vorliegend gegeben, denn als Staatsangehörige des Staates H
dürfen sie sich gestützt auf das Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der
Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft und ihren
Mitgliedstaaten über die Freizügigkeit (FZA) während maximal 90 Arbeitstagen
pro Kalenderjahr zu Erwerbszwecken in der Schweiz aufhalten. Im Weiteren kommt
es aber entgegen den Ausführungen im Rekursentscheid nicht darauf an, ob sie
selber auch Trägerinnen der Wirtschaftsfreiheit sind oder nicht, denn mit ihrem
Rechtsmittel dürfen sie sich auf alle Argumente berufen, die im Ergebnis zur Gutheissung
ihres Antrags führen können. Das schutzwürdige Interesse setzt gerade nicht
voraus, dass die Verletzung einer Norm geltend gemacht wird, die auch den
Schutz der beschwerdeführenden Person bezweckt (Bertschi, § 21 N. 19).
Immerhin bleibt hier anzumerken, dass das Bundesgericht den aus dem FZA nur
beschränkt berechtigten Dienstleistungserbringern auch bereits im Rahmen der
staatsrechtlichen Beschwerde zugestand, sich im Umfang der ihnen
staatsvertraglich eingeräumten Rechte auf die Wirtschaftsfreiheit zu berufen
(BGE 131 I 223 E. 1.1).
Auf den Rekurs der
Beschwerdeführerinnen 3 bis 5 ist der Statthalter daher zu Recht eingetreten.
4.
In tatsächlicher Hinsicht ist umstritten, ob die
Strassenprostitution im Niederdorf heute überhaupt massgebliche negative
Einwirkungen auf die Anwohnenden und Gewerbetreibenden bzw. deren Kunden im
Niederdorf habe.
4.1
Der
Beschwerdegegner ging von erheblichen Belästigungen aus. Bereits im angefochtenen
Beschluss hatte er dargelegt, dass sich die Anwohnenden und Gewerbetreibenden
im Bereich Häring-/Zähringerstrasse vermehrt über Lärm von Prostituierten und
Freiern, "aggressive Anmache", Kundenanwerbung in Hauseingang und
herumliegenden Abfall beschweren würden und daher die IG Zähringerstrasse
gegründet hätten. Er verweist im Beschwerdeverfahren sodann auf eine von der
Stadtpolizei zusammengestellte "Chronologie Probleme Strichzone
Niederdorf", die zwischen dem 22. Juli 2010 und dem 13. März
2013 verschiedene Briefe, Mails, Besprechungen mit Interessenvertreterinnen und
-vertretern sowie Massnahmen auflistet. Auch Internetforen wie etwa
tripadvisor.de würden negative Rückmeldungen von Hotelgästen belegen. Nach
Auskunft der Stadtpolizei seien im Jahr 2012 insgesamt 45 Einträge wegen
Lärm aus dem nördlichen Teil des Niederdorfs im POLIS erfolgt, wovon über ein
Viertel im expliziten Zusammenhang mit der Prostitution. Im gleichen Jahr seien
147 Fusspatrouillen durchgeführt worden und 26 Journaleinträge unter
dem Stichwort "Prostitution" erfolgt.
Die Beschwerdeführerinnen machen dagegen geltend, die vorgebrachten
Belästigungen seien weder substanziiert dargetan worden noch belegt. Die "Chronologie
Probleme Strichzone Niederdorf" und die behaupteten POLIS-Einträge der
Stadtpolizei stellten völlig allgemeine und unüberprüfbare Behauptungen auf. In
über 300 gesichteten Beiträgen auf tripadvisor.de betreffend mehrere
Hotels im Niederdorf sei das Thema Prostitution nur wenige Male überhaupt
thematisiert worden, dies aber eher im positiven Sinn. "Aggressive Anmache"
oder Lärm durch Prostituierte sei kein einziges Mal erwähnt worden. Triebfeder
für den Beschwerdegegner sei mehr der öffentliche Druck, etwa durch die
IG Zähringer­strasse, deren Exponenten die im Niederdorf traditionell
ansässigen Rotlichtlokale generell ein Dorn im Auge seien, als die
tatsächlichen Beeinträchtigungen, die nicht über das übliche Mass eines gerade
nachts stark frequentierten Innenstadt- und Ausgehbezirks hinausgingen.
4.2
Dass die
Strassenprostitution generell mit negativen Auswirkungen auf bewohnte Häuser
und Gewerbebetriebe in ihrer Umgebung verbunden ist, kann als allgemein
bekannte Tatsache gelten. Die Strassenprostitution beinhaltet ihrem Wesen nach
eine Anwerbung von Kunden auf öffentlichem Grund, was bei einem auf bestimmte
Gebiete beschränkten und umkämpften Markt, wie er hier in den vergangenen
Jahren zunehmend herrscht, fast zwangsläufig zu Folgen in der vom
Beschwerdegegner beschriebenen Art führt. Dass entsprechende Auswirkungen gerade
auch im Rahmen der Strassenprostitution im Niederdorf bestehen, ist – soweit
nicht ohnehin gerichtsnotorisch – im Beschwerdeverfahren auch genügend
ausgewiesen, zumal solche in der Chronologie der Stadtpolizei dokumentiert werden.
Zwar trifft es zu, dass die darin im Einzelnen dargelegten Vorgänge
beweismässig nicht in direkt überprüfbarer Weise erstellt sind. Die Darlegungen
der Stadtpolizei können aber als Amtsbericht zuhanden des in der Sache
zuständigen Gesamtstadtrats und damit als taugliches Instrument zur
Sachverhaltsabklärung und als zulässiges Beweismittel angesehen werden (vgl.
Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 60). Der Umstand dass dieser
Amtsbericht erst im Rahmen der Beschwerdebeantwortung verfasst wurde, schadet
der Beschwerdegegnerin nicht, nachdem die Beschwerdeführerinnen noch im
Rekursverfahren nicht in Zweifel gezogen hatten, dass die Strassenprostitution
tatsächlich zu Auswirkungen wie Lärm, Kundenanmache und herumliegendem Abfall
führt. Auch im Beschwerdeverfahren scheinen sie nicht in Abrede stellen zu
wollen, dass es im Einzelnen zu Problemen komme, vermissen aber Abklärungen zum
Ausmass dieser Probleme. Solche Abklärungen erscheinen indessen nicht nötig. Der
Sachverhalt ist genügend erstellt, sodass auch auf den Beizug von Akten des
Stadtrichteramts oder die Durchführung eines Augenscheins seitens des
Verwaltungsgerichts verzichtet werden kann.
Verschiedene Einträge aus der Chronologie der Stadtpolizei
belegen, dass die betroffenen Anwohner und Gewerbetreibenden effektiv erheblich
unter den Auswirkungen der Strassenprostitution leiden. Dafür spricht auch die
Tatsache dass dieselben bereits 2011 eine Interessengemeinschaft (IG) Zähringerstrasse
bildeten, die sich über "massiven Verkehr, unglaublichen Dreck, gaffende
und grölende Jugendliche und viele zwielichtige Gestalten im Zusammenhang mit
der Prostitution" beschwerten und 2012 gar eine private Sicherheitsfirma
damit beauftragte, für Ruhe und Ordnung zu sorgen. Der Umstand, dass der
nächtliche Betrieb und Besucherverkehr im Niederdorf generell mit beträchtlichen
Lärmimmissionen verbunden ist, kann jedenfalls nicht dazu führen, dass die
negativen Auswirkungen der Strassenprostitution an sich auszublenden wären.
Gerade bei nächtlichen Menschenlärmstörungen, die zu unerwünschten Aufwachreaktionen
führen, ist es zudem meist schwierig, die während nur kurzer Zeit auftretenden
Einzelereignisse bestimmten Personen oder Anlässen zuzuordnen. Dies darf sich
nicht zulasten des Lärmschutzes der betroffenen Bevölkerung auswirken.
In tatsächlicher Hinsicht durfte der Beschwerdegegner
daher durchaus von relevanten negativen Auswirkungen der Strassenprostitution
auf die Bevölkerung ausgehen.
5.
5.1
Die
Ausübung der Prostitution steht unter dem verfassungsrechtlichen Schutz der Wirtschaftsfreiheit
gemäss Art. 27 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV), kann
aber unter den Voraussetzungen von Art. 36 BV, der neben der gesetzlichen
Grundlage, die Rechtfertigung durch ein öffentliches Interessen oder den
Grundrechtsschutz Dritter sowie die Wahrung der Verhältnismässigkeit verlangt,
eingeschränkt werden. Die Kantone können insbesondere Vorschriften über Ort,
Zeit oder Art der Ausübung der Prostitution erlassen (vgl. Art. 199 des
Strafgesetzbuchs vom 21. Dezember 1937), dürfen aber die bundesrechtlich
zulässige Prostitution nicht unverhältnismässig einschränken (vgl. BGE 124 IV
64 E. 4c; BGE 137 I 167 E. 3.4).
5.2
Mit Art. 7
in Verbindung mit Art. 1 und der Strafandrohung gemäss Art. 17 PGVO
verbietet der kommunale Gesetzgeber die Strassenprostitution ganz, ermächtigt
hingegen den Stadtrat, diese in bestimmten Gebieten und zu bestimmten Zeiten
zuzulassen, dies unter Beachtung des Schutzes der Bevölkerung vor den negativen
Auswirkungen des Prostitutionsgewerbes, der Prostituierten vor Ausbeutung und
Gewalt, der öffentlichen Ordnung und der Gesundheit der am Prostitutionsgewerbe
beteiligten Personen sowie zur Sicherstellung der gesundheitlichen und sozialen
Prävention. Es ist grundsätzlich unbestritten, dass die PGVO eine genügende
gesetzliche Grundlage dafür bildet, dass der Stadtrat mit seinem Beschluss über
die Anpassung der Strichzone Niederdorf die darin enthaltene Konkretisierung
der Zulässigkeit bzw. des Verbots der Strassenprostitution im Gebiet Niederdorf
vornehmen durfte.
5.3
Dass die
in Art. 1 PGVO umschriebenen öffentlichen Interessen an einer Beschränkung
der Strassenprostitution grundsätzlich beachtlich sind, wird von den
Beschwerdeführerinnen nicht in Zweifel gezogen. Sie hatten jedoch vor
Rekursinstanz geltend gemacht, der Stadtrat habe sich mit dem angefochtenen
Beschluss nicht genügend an den in Art. 1 PGVO umschriebenen öffentlichen
Interessen orientiert.
Der Statthalter verwies in seinem Entscheid darauf, dass
die Bestimmung nicht nur dem Schutz der Prostituierten, sondern auch dem Schutz
der öffentlichen Ordnung und der Bevölkerung vor negativen Auswirkungen des
Prostitutionsgewerbes diene. Ziel der zeitlichen Beschränkung der
Strassenprostitution im Niederdorf sei es, die Immissionen derselben auf ein
für die Wohnbevölkerung und die Gewerbetreibenden akzeptables Zeitfenster zu
beschränken. Der Wohnanteil im betroffenen Gebiet betrage rund 60 %, und
es sei nachvollziehbar dargelegt, dass es als unmittelbare Folge der
Strassenprostitution im betreffenden Gebiet insbesondere zwischen 19.00 und
22.00 Uhr zu "aggressiver Anmache" und Kundenwerbung gekommen
sei. In dieser Zeit ermögliche das Verbot den Anwohnenden eine
belästigungsfreie Heimkehr und den Passanten und Kunden der Gewerbetreibenden
sowie der Gastronomie- und Hotelbetriebe ein ungestörtes Flanieren. Für die Zeit
zwischen 2.00 und 5.00 Uhr schütze das Verbot dagegen die Nachtruhe der
Anwohner vor dem Lärm der Prostituierten, ihrer Kundschaft und allfälliger
Gaffer. Auf diese zutreffenden Ausführungen kann hier verwiesen werden.
6.
6.1
Verwaltungsmassnahmen
müssen zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels
geeignet und in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und persönlicher Hinsicht
erforderlich sein. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen
Verhältnis zu den Belastungen liegen, die den Privaten auferlegt werden, das
heisst die Massnahme ist dem Privaten nur dann zumutbar, wenn sie durch ein
überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt werden kann (Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A.,
Zürich etc. 2010, N. 581 ff.).
6.2
Die
Beschwerdeführerinnen bezweifeln, ob die zeitliche Beschränkung der Strassenprostitution
im Niederdorf sich dazu eignet, um allenfalls bestehende negative Auswirkungen
der Strassenprostitution zu vermindern. Sie machen geltend, der ökonomische
Druck auf die Prostituierten, die ihre durch die Einschränkung erlittenen
Umsatzeinbussen während der verbleibenden vier Stunden wettmachen müssten,
erhöhe sich und führe zu einem gewissen Risiko, dass es tatsächlich zu
unerwünschter Anmache etc. kommen könne.
Eine zeitliche Einschränkung einer mit negativen
Auswirkungen verbundenen Tätigkeit ist grundsätzlich geeignet, zu Entlastungen
während der Zeit des Verbots zu führen. Dies gilt auch im vorliegenden Fall, wo
die umstrittene Einschränkung insbesondere Anmache und Lärm durch die
Strassenprostitution zwischen 19.00 und 22.00 Uhr sowie 2.00 und 5.00 Uhr
verhindert. Dabei kann es zwar durchaus sein, wie die Beschwerdeführerinnen vorbringen,
dass die Belastungen während der verbleibenden zulässigen Zeit von 22.00 bis 2.00 Uhr
infolge des vermehrten Erwerbsdrucks auf die Prostituierten eher grösser werden
als bisher. Denkbar ist allerdings ebenso, dass die verminderten
Erwerbsaussichten die Attraktivität des Erwerbsortes Niederdorf schmälern und
so auch in diesem Zeitraum eher eine Entlastung bewirken. Diese Ungewissheit
über die künftigen Auswirkungen der Einschränkungen für die Zeit von 22.00 bis 2.00 Uhr
ändern jedoch nichts daran, dass die Einschränkung jedenfalls in den Zeiten von
19.00 bis 22.00 Uhr und 2.00 bis 5.00 Uhr zu Entlastungen führen und
daher in jeder Hinsicht geeignet ist, die Anwohner und Gewerbetreibenden samt
deren Kundschaft während diesen Zeiten vor den negativen Auswirkungen der
Strassenprostitution zu schützen.
6.3
Die
Notwendigkeit, die Strassenprostitution im Niederdorf in zeitlicher Hinsicht
einzuschränken, ist angesichts der damit verbundenen Einwirkungen auf die
Bewohner und Bewohnerinnen sowie die Gewerbebetriebe der Umgebung (E. 4
vorstehend) grundsätzlich zu bejahen. Bisher wurden auch bereits verschiedene
weniger weitgehende Massnahmen getroffen, um den Schutzbedürfnisse der
Anwohnenden und Gewerbetreibenden Rechnung zu tragen. So wurde schon 2011 ein
Nachtfahrverbot eingeführt und die Präsenz der sip züri und der Stadtpolizei
verstärkt, Massnahmen, die sich nicht allein gegen die Auswüchse der
Strassenprostitution richten. Trotz dieser Massnahmen beklagt die IG Zähringer­strasse
nach wie vor sehr hohe Immissionen, am meisten von Donnerstag bis Sonntag in
den wärmeren Jahreszeiten. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen
sind weitere unmittelbar gegen die Prostituierten gerichtete Massnahmen wie
etwa Bussen oder Bewilligungsentzüge wenig versprechend, zumal es schwer fallen
dürfte, nächtlichen Lärmstörungen einer einzelnen Prostituierten zuzurechnen.
Die Erforderlichkeit einer zusätzlichen zeitlichen Einschränkung der
Strassenprostitution ist daher zu bejahen.
6.4
Schliesslich
erweist sich die umstrittene Einschränkung auch für die Prostitutionsgewerbetreibenden
angesichts des hohen Wohnanteils im Niederdorf und der alternativen
Möglichkeiten, die Prostitution im Niederdorf entweder ohne die Anwerbung auf
der Strasse oder mit einer solchen anderweitig in Zürich auszuüben, als
zumutbar. Wenn der Beschwerdegegner sich aufgrund der traditionellen Ansiedlung
des Sexgewerbes im Niederdorf für ein blosses zeitweises Verbot der
Strassenprostitution aussprach, so bewegt er sich damit jedenfalls im Rahmen
der Verhältnismässigkeit.
7.
Der Statthalter erwog in seinem Entscheid schliesslich
auch, dass die strittige Regelung dem Gebot der Gleichhandlung direkter
Konkurrentinnen und der Wettbewerbsneutralität genügend Rechnung trage, da sie
sich gegen alle Prostituierten gleichermassen richte. Die Beschwerdeführerinnen
stellen diese zutreffende Beurteilung zu Recht nicht infrage.
Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.
8.
Bei diesen Ausgang des
Beschwerdeverfahrens sind den Beschwerdeführerinnen die Verfahrenskosten je zu
einem Fünftel und unter solidarischer Haftung aufzuerlegen (§ 65a
Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Parteientschädigungen
stehen ihnen als unterliegende Partei nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Aber auch der obsiegende Beschwerdegegner kann keine solche für sich
beanspruchen, da er als Exekutive eines grösseren professionell organisierten
Gemeinwesens operiert und der Verwaltungsaufwand im Beschwerdeverfahren den
bereits im Verwaltungsverfahren notwendigen Aufwand im Zusammenhang mit der
Regelung der Strichzone Niederdorf nicht wesentlich übertrifft (Plüss, § 17
N. 51 und N. 53 f).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    160.--     Zustellkosten,
Fr. 5'160.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführerinnen 1 bis 5 zu je einem
Fünftel auferlegt, je unter solidarischer Haftung für die ganzen Kosten.
4.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an
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