zh_verwaltungsgericht · VB.2013.00722 · 2014-09-04 · de

Gestaltungsplan | Kantonaler Gestaltungsplan Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich Anfechtungsobjekt (E.1.3 f.). Legitimation der Beschwerdeführerin 3 (E. 1.5.2 f.). Die Vorinstanz musste das Verfahren nicht bis zur Rechtskraft der Schlussabstimmung des Kantonsrats über die Umsetzungsvorlage zur Kulturlandinitiative sistieren (E. 4). Das anwendbare Recht schliesst vorliegend eine umfassende Koordination aus. Die bundesrechtliche Plangenehmigung bringt das Enteignungsrecht mit sich, das wiederum davon abhängig gemacht wird, dass die Anlage der kantonalen Nutzungsplanung entspricht. Das Koordinationsgebot wird durch die gestaffelte Eröffnung der Entscheide nicht verletzt (E. 5). Die wesentlichen umweltrelevanten Anordnungen müssen bereits auf Stufe Nutzungsplanung erlassen werden und dürfen nicht ins Baubewilligungsverfahren verschoben werden (E. 6.2). Das Plangenehmigungsverfahren ist das massgebliche Verfahren, in dem die UVP durchzuführen ist (E. 6.3). Die formellen Anforderungen des Umweltschutzrechts wurden im Gestaltungsplanverfahren erfüllt (E. 6.5 f.). Das Mitwirkungsverfahren muss bei nachträglichen Planänderungen, die mit Blick auf den Gesamtzusammenhang untergeordnet und nicht von weitergehendem öffentlichen Interesse sind, nicht wiederholt werden (E. 7.1.2). Es ist nicht ersichtlich, dass die Vorinstanz dem raumplanerischen Bericht ein Gewicht zugemessen hätte, das ihm nicht zukäme (E. 7.3.2). Den Anforderungen an die Mitwirkung der Öffentlichkeit und Anhörung der betroffenen Grundeigentümer wurde im Nutzungsplanverfahren grundsätzlich Genüge getan. Die Beschwerdegegnerin entschied aber über die im Rahmen der UVP abgelieferten Stellungnahmen der Fachbehörden auf unvollständiger Grundlage, nämlich ohne die Kenntnis der allfälligen formellen und materiellen Einwände, obwohl diese im Plangenehmigungsverfahren, das mit dem Gestaltungsplanverfahren zu koordinieren ist, erhoben werden (E. 7.4). Bereits der Gestaltungsplan, nicht erst die Plangenehmigung, hat dem Sicherheitszonenplanbetreffend den Flughafen Zürich zu entsprechen (E. 8). Um abzuschätzen, in welchem Mass dem öffentlichen Interesse bzw. Verkehr mit der Seilbahn entsprochen werden kann, reichen die vorhandenen Unterlagen und Anordnungen nicht aus (E. 10.2.3). Es fand keine unvoreingenommene Prüfung alternativer Verbindungen unter Berücksichtigung der umweltrechtlichen und raumplanerischen Aspekte statt (E. 11.2.5). Die Eingriffe der Seilbahn in die Natur- und Landschaftsschutzobjekte sind grundsätzlich vertretbar (E. 11.4.2). Die Landschaften und Ortsbilder, die von der Seilbahn geprägt würden, sind zwar teils schutzwürdig, aber grundsätzlich nicht besonders schutzwürdig (E. 11.4.7). Die Voraussetzung der "landschaftlichen Eingliederung" schliesst das Setzen eines prägenden Elements nicht aus. Allerdings darf die Zulassung von Akzentsetzungen nicht dazu führen, dass im Ergebnis Bauten umso eher für mit dem Landschafts- und Ortsbildschutz vereinbar erklärt werden, je auffälliger sie sind. Es sind daher strenge Anforderungen aufzustellen (E. 11.4.8 f.). Die vorhandenen Unterlagen geben keinen genügenden Aufschluss darüber, ob, inwieweit und unter welchen Voraussetzungen die Seilbahn den erklärten Zweck, die Zoo-Besucher zum Umsteigen auf den öffentlichen Verkehr zu veranlassen bzw. den Modalsplit zu verändern, erfüllen dürfte (E. 11.5.8). Das öffentliche Interesse an der Seilbahn hängt auch davon ab, ob und inwieweit ÖV-Alternativen verfügbar sind (E. 11.6). Teilweise Gutheissung. Rückweisung der Sache im Sinn der Erwägungen zur Ergänzung des Sachverhalts und zum Neuentscheid an die Beschwerdegegnerin.

Zürich Verwaltungsgericht 14..2.04.0 VB.2013.00722
Zurich Verwaltungsgericht 14..2.04.0 VB.2013.00722
Zurigo Verwaltungsgericht 14..2.04.0 VB.2013.00722

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00722
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Geschäftsnummer:
VB.2013.00722
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 04.09.2014
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Gestaltungsplan
Kantonaler Gestaltungsplan Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich
Anfechtungsobjekt (E.1.3 f.). Legitimation der Beschwerdeführerin 3 (E. 1.5.2 f.). Die Vorinstanz musste das Verfahren nicht bis zur Rechtskraft der Schlussabstimmung des Kantonsrats über die Umsetzungsvorlage zur Kulturlandinitiative sistieren (E. 4). Das anwendbare Recht schliesst vorliegend eine umfassende Koordination aus. Die bundesrechtliche Plangenehmigung bringt das Enteignungsrecht mit sich, das wiederum davon abhängig gemacht wird, dass die Anlage der kantonalen Nutzungsplanung entspricht. Das Koordinationsgebot wird durch die gestaffelte Eröffnung der Entscheide nicht verletzt (E. 5). Die wesentlichen umweltrelevanten Anordnungen müssen bereits auf Stufe Nutzungsplanung erlassen werden und dürfen nicht ins Baubewilligungsverfahren verschoben werden (E. 6.2). Das Plangenehmigungsverfahren ist das massgebliche Verfahren, in dem die UVP durchzuführen ist (E. 6.3). Die formellen Anforderungen des Umweltschutzrechts wurden im Gestaltungsplanverfahren erfüllt (E. 6.5 f.). Das Mitwirkungsverfahren muss bei nachträglichen Planänderungen, die mit Blick auf den Gesamtzusammenhang untergeordnet und nicht von weitergehendem öffentlichen Interesse sind, nicht wiederholt werden (E. 7.1.2). Es ist nicht ersichtlich, dass die Vorinstanz dem raumplanerischen Bericht ein Gewicht zugemessen hätte, das ihm nicht zukäme (E. 7.3.2). Den Anforderungen an die Mitwirkung der Öffentlichkeit und Anhörung der betroffenen Grundeigentümer wurde im Nutzungsplanverfahren grundsätzlich Genüge getan. Die Beschwerdegegnerin entschied aber über die im Rahmen der UVP abgelieferten Stellungnahmen der Fachbehörden auf unvollständiger Grundlage, nämlich ohne die Kenntnis der allfälligen formellen und materiellen Einwände, obwohl diese im Plangenehmigungsverfahren, das mit dem Gestaltungsplanverfahren zu koordinieren ist, erhoben werden (E. 7.4). Bereits der Gestaltungsplan, nicht erst die Plangenehmigung, hat dem Sicherheitszonenplanbetreffend den Flughafen Zürich zu entsprechen (E. 8). Um abzuschätzen, in welchem Mass dem öffentlichen Interesse bzw. Verkehr mit der Seilbahn entsprochen werden kann, reichen die vorhandenen Unterlagen und Anordnungen nicht aus (E. 10.2.3). Es fand keine unvoreingenommene Prüfung alternativer Verbindungen unter Berücksichtigung der umweltrechtlichen und raumplanerischen Aspekte statt (E. 11.2.5). Die Eingriffe der Seilbahn in die Natur- und Landschaftsschutzobjekte sind grundsätzlich vertretbar (E. 11.4.2). Die Landschaften und Ortsbilder, die von der Seilbahn geprägt würden, sind zwar teils schutzwürdig, aber grundsätzlich nicht besonders schutzwürdig (E. 11.4.7). Die Voraussetzung der "landschaftlichen Eingliederung" schliesst das Setzen eines prägenden Elements nicht aus. Allerdings darf die Zulassung von Akzentsetzungen nicht dazu führen, dass im Ergebnis Bauten umso eher für mit dem Landschafts- und Ortsbildschutz vereinbar erklärt werden, je auffälliger sie sind. Es sind daher strenge Anforderungen aufzustellen (E. 11.4.8 f.). Die vorhandenen Unterlagen geben keinen genügenden Aufschluss darüber, ob, inwieweit und unter welchen Voraussetzungen die Seilbahn den erklärten Zweck, die Zoo-Besucher zum Umsteigen auf den öffentlichen Verkehr zu veranlassen bzw. den Modalsplit zu verändern, erfüllen dürfte (E. 11.5.8). Das öffentliche Interesse an der Seilbahn hängt auch davon ab, ob und inwieweit ÖV-Alternativen verfügbar sind (E. 11.6).
Teilweise Gutheissung. Rückweisung der Sache im Sinn der Erwägungen zur Ergänzung des Sachverhalts und zum Neuentscheid an die Beschwerdegegnerin.
Stichworte:
AMTSBERICHT
AUGENSCHEIN
BEGRÜNDUNGSPFLICHT
ERSCHLIESSUNG
FLUGSICHERHEIT
GESTALTUNGSPLAN
INDIVIDUALVERKEHR
INTERESSENABWÄGUNG
KOORDINATIONSGEBOT
KULTURLANDINITIATIVE
LANDSCHAFTLICHE EINGLIEDERUNG
LANDSCHAFTSSCHUTZ
LEGITIMATION
LUFTSEILBAHN
MITWIRKUNGSRECHT
NUTZUNGSPLANUNG
ÖFFENTLICHER VERKEHR
ÖFFENTLICHES INTERESSE
PARTEIGUTACHTEN
PLANGENEHMIGUNG
PLANUNGSBERICHT
RECHTLICHES GEHÖR
RECHTSVERZÖGERUNG
RICHTPLAN
RÜCKWEISUNG
SACHVERHALTSERGÄNZUNG
SCHUTZGEBIET
SEILBAHN
SICHERHEITSZONENPLAN
SONDERNUTZUNGSPLÄNE
UMWELTVERTRÄGLICHKEITSBERICHT
UMWELTVERTRÄGLICHKEITSPRÜFUNG (UVP)
VERFAHRENSKOORDINATION
ZWISCHENENTSCHEID
Rechtsnormen:
Art. 93 Abs. I lit. a BGG
Art. 93 Abs. I lit. b BGG
Art. 29 Abs. II BV
Art. 3 NHG
§ 7 Abs. II PBG
§ 83 PBG
§ 83 Abs. I PBG
Art. 3 Abs. II lit. b RPG
Art. 4 Abs. II RPG
Art. 25a Abs. IV RPG
Art. 26 Abs. II RPG
Art. 2 Abs. I lit. b RPV
Art. 47 RPV
§ 7 Abs. IV SachverständigenkommissionenV
§ 3 Abs. I SEBG
§ 7 Abs. I SEBG
§ 9 Abs. I SEBG
§ 11 Abs. I lit. c SEBV
Art. 10a Abs. I USG
Art. 5 Abs. I UVPV
Art. 5 Abs. III UVPV
Art. 20 UVPV
§ 19a Abs. II VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2013.00722
VB.2013.00723
VB.2013.00724
VB.2013.00728
Urteil
der 3. Kammer
vom
4. September 2014
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Ersatzrichter
Martin Bertschi,
Gerichtsschreiber
Cyrill Bienz.
In
Sachen
I. VB.2013.00722
Beschwerdeführende 1–63, alle vertreten durch RA B,
Beschwerdeführende
und
Mitbeteiligte I (VB.2013.00723/724/728),
II. VB.2013.00723
Beschwerdeführer 2, vertreten durch Rechtsanwalt RA B,
Beschwerdeführer
und
Mitbeteiligter II (VB.2013.00722/724/728),
III. VB.2013.00724
Zoo Seilbahn AG,
vertreten durch RA F und/oder RA G,
Beschwerdeführerin
und
Mitbeteiligte III (VB.2013.00722/723/728),
IV. VB.2013.00728
Stadt Dübendorf,
vertreten durch den Stadtrat, dieser vertreten durch RA D,
Beschwerdeführerin
und
Mitbeteiligte IV (VB.2013.00722/723/724),
gegen
Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerin,
und
1.    Stadtrat von Zürich,
2.    Akademischer Sportverband Zürich,
Mitbeteiligte V
(VB.2013.722/723/724/728),
betreffend Gestaltungsplan,
hat sich ergeben:
I.
A.
Am
26. März 2007 setzte der Zürcher Kantonsrat in einer Teilrevision des kantonalen
Richtplans dessen 4. Kapitel (Verkehr) fest. Im Teilrichtplan Verkehr
wurde die Luftseilbahn Stettbach–Zoo Zürich als geplante direkte Verbindung
zwischen dem Bahnhof Stettbach und dem Zoo eingetragen (Kap. 4.3.2, Objekt
Nr. 10). Der Eintrag findet sich modifiziert im totalrevidierten kantonalen Richtplan
vom 18. März 2014.
B.
Vom
2. Juni bis zum 31. Juli 2009 wurde der kantonale Gestaltungsplan
Seilbahn Stettbach–Zoo Zürich öffentlich aufgelegt. Mit Verfügung vom 27. Oktober
2011 setzte die Baudirektion den Gestaltungsplan fest.
II.
Gegen diese Planfestsetzung erhoben die Stadt Dübendorf
sowie verschiedene Private Rekurs an den Regierungsrat. Die Staatskanzlei
vereinigte die Rekurse mit Verfügung vom 15. Dezember 2011. Der
Regierungsrat hiess die Rekurse mit Beschluss vom 18. September 2013
insoweit teilweise gut, als er die Angelegenheit zur Überarbeitung einzelner Gestaltungsplanvorschriften
an die Baudirektion zurückwies.
III.
Gegen diesen Beschluss wurden vier Beschwerden an das
Verwaltungsgericht erhoben. Mit Beschwerde vom 23. Oktober 2013
(rubriziert als VB.2013.00722) beantragten Beschwerdeführerin 1 und
weitere 62 Personen (im Folgenden: Beschwerdeführende 1), die
Verfügung der Baudirektion vom 27. Oktober 2011 aufzuheben und die
Genehmigung des Gestaltungsplans Seilbahn Stettbach–Zoo Zürich zu verweigern;
eventualiter sei der Gestaltungsplan neu aufzulegen und eine gesetzeskonforme
Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) durchzuführen. Mit Beschwerde vom
24. Oktober 2013 (VB.2013.00723) beantragte der Beschwerdeführer 2 in
materieller Hinsicht, Dispositiv-Ziffer I des angefochtenen Beschlusses
sei aufzuheben, soweit sein Rekurs abgewiesen wurde, und die Verfügung der
Baudirektion vom 27. Oktober 2011 sei vollumfänglich aufzuheben. Die Zoo
Seilbahn AG beantragte mit Beschwerde vom 23. Oktober 2013 (VB.2013.00724),
Dispositiv-Ziffer I des angefochtenen Entscheids sei insoweit aufzuheben,
als die Rekurse teilweise gutgeheissen wurden und die Sache zur Überarbeitung
der Gestaltungsplanvorschriften an die Baudirektion zurückgewiesen wurde;
eventualiter seien die Gestaltungsplanvorschriften im Sinn der Beschwerde
auflagenweise durch das Verwaltungsgericht anzupassen. Die Stadt Dübendorf (Beschwerdeführerin 4)
beantragte mit Beschwerde vom 24. Oktober 2013 (VB.2013.00728) die
Aufhebung des angefochtenen Beschlusses. Sämtliche Parteien verlangen eine
Parteientschädigung.
Mit Präsidialverfügung vom 6. November 2013 wurden
die vier Beschwerdeverfahren vereinigt.
Die Baudirektion und, namens des Regierungsrats, die
Staatskanzlei beantragten die Abweisung der Beschwerden. Der im Rekursverfahren
unterlegene Akademische Sportverband Zürich und der Stadtrat von Zürich, die
das Verwaltungsgericht als Mitbeteiligte in das Verfahren einbezogen hatte,
liessen sich nicht vernehmen. Die Parteien hielten in ihren weiteren Stellungnahmen
sinngemäss an ihren Anträgen fest. Infolge des ausdrücklichen Verzichts der Zoo
Seilbahn AG auf weitere Stellungnahmen wurde der Schriftenwechsel beendet.
Das Verwaltungsgericht zog aus den Akten des
erstinstanzlichen Verfahrens einen Bericht vom 29. Oktober 2004 zum
Vorprojekt (auszugsweise) sowie den im Plangenehmigungsverfahren dem Bundesamt
für Verkehr (BAV) eingereichten Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) vom
20. November 2008 bei, was den Parteien mit Schreiben vom 22. Juli
2014 angezeigt wurde.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Die
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergibt sich aus § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG).
1.2
Die
Vorinstanz hat gemäss Dispositiv-Ziffer I des angefochtenen Entscheids die Angelegenheit
teilweise an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen. Rückweisungsentscheide
werden zu den Vor- und Zwischenentscheiden gerechnet, weshalb sie nur unter den
Voraussetzungen von § 41 Abs. 3 VRG in Verbindung mit § 19a
Abs. 2 VRG und Art. 92 f. des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 (BGG) angefochten werden können. Was die Zulässigkeit der
Anfechtung betrifft, ist zunächst über die Beschwerden der Beschwerdeführenden 1,
2 und 4 zu befinden, die im Wesentlichen die Aufhebung des erstinstanzlichen
Entscheids fordern (E. 1.3), und sodann über die Beschwerde der Zoo
Seilbahn AG, die sich gegen den Entscheid der Vorinstanz wendet, soweit
dieser vom erstinstanzlichen Entscheid abweicht (E. 1.4).
1.3
1.3.1
Die Vorinstanz hat die Angelegenheit zur Überarbeitung der
Gestaltungsplanvorschriften an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen.
Unter anderem verlangt sie die Regelung der Erschlies­sung
bzw. des Verkehrsregimes in Stettbach, wobei sie dabei ausdrücklich auf den
Ermessensspielraum der Beschwerdegegnerin verweist.
Im Übrigen hat die
Vorinstanz die Rekurse abgewiesen, soweit sie sie nicht für gegen-standslos
erklärt hat. Aus den Erwägungen der Vorinstanz könnte geschlossen werden, dass
sie insoweit einen selbständig anfechtbaren Teil-Endentscheid fällen wollte (§ 41
Abs. 3 VRG in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG und Art. 91
lit. a BGG).
Die Beschwerdeführerin 4
macht allerdings sinngemäss geltend, dass über den Gestaltungsplan gar nicht
abschliessend im positiven Sinn hätte befunden werden dürfen, solange das
Verkehrskonzept für Stettbach nicht vorliegt, weil der Entscheid von einer
Interessenabwägung abhänge, die erst in Kenntnis sämtlicher Elemente
vorgenommen werden dürfe. Demnach läge kein Teil-Endentscheid vor, weil die
bereits entschiedenen Fragen von den erst noch zu erarbeitenden
Gestaltungsplanergänzungen abhingen. Zwar prüft das Verwaltungsgericht von
Amtes wegen die Prozessvoraussetzungen, weshalb grundsätzlich an dieser Stelle
darüber zu befinden wäre, ob die Vorinstanz ihren Entscheid zu Recht als
Teil-Endentscheid aufgefasst hat oder ob ihr Entscheid insgesamt als Vor- bzw.
Zwischenentscheid zu qualifizieren ist. Im vorliegenden Fall würde dies jedoch
bedeuten, dass im Rahmen der Eintretensprüfung grundlegende materielle Fragen
vorwegzunehmen wären. Um dies zu vermeiden, und da das Vorliegen eines
Teil-Endentscheids jedenfalls nicht ausgeschlossen ist, liegt ein zulässiges
Anfechtungsobjekt für die Beschwerden der Beschwerdeführenden 1, 2 und 4
vor.
1.3.2
Die Annahme
eines zulässigen Anfechtungsobjekts für die Beschwerden der Beschwerdeführenden 1,
2 und 4 rechtfertigt sich umso mehr, als sie auch angezeigt wäre, wenn der
vorinstanzliche Entscheid insgesamt als Vor- bzw. Zwischenentscheid zu bewerten
wäre. In diesem Fall liesse sich ein Eintreten auf § 19a Abs. 2 VRG
in Verbindung mit
Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG stützen,
wonach andere Vor- und Zwischenentscheide (also solche über die Zuständigkeit
und den Ausstand) selbständig angefochten werden können, wenn die Gutheissung
der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen
bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kos­ten für ein weitläufiges Beweisverfahren
ersparen würde. Das Vorliegen der Voraussetzungen ist zwar grundsätzlich zu
substanziieren, und die Beschwerdeführenden äussern sich mit keinem Wort zur
hier aufgeworfenen Eintretensfrage. Doch kann im kantonalen Verfahren von Amtes
wegen auf die Sache eingetreten werden, wenn die Voraussetzungen offensichtlich
gegeben sind (
Martin Bertschi in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG]
, § 19a N. 54).
1.3.3
Die erste Voraussetzung ist offensichtlich erfüllt: Bei Gutheissung der
Beschwerden könnte ein reformatorischer Entscheid gefällt werden. Ob es tatsächlich
zu einem solchen kommt, ist nicht massgeblich, weil sich dies erst aus der
materiellen Prüfung ergibt (VGr, 21. Dezember 2011, VB.2011.00030,
E. 1.1.2; Bertschi, § 19a N. 55).
1.3.4
Somit bleibt zu prüfen, ob ein bedeutender Aufwand an Zeit oder Kosten für
ein weitläufiges Beschwerdeverfahren vermieden werden könnte. In diesem Zusammenhang
ist zu berücksichtigen, dass das Verwaltungsgericht die
Eintretensvoraussetzungen weniger restriktiv auslegt als das Bundesgericht.
Indem § 19a Abs. 2 VRG bloss "sinngemäss" auf
Art. 91–93 BGG verweist, erlaubt er, bei der Übernahme der
bundesrechtlichen Vorschriften den Besonderheiten des kantonalen Verfahrens
Rechnung zu tragen, etwa den funktionellen Unterschieden zwischen dem
Bundesgericht und dem kantonalen Verwaltungsgericht. Während das
Verfahrensrecht des Bundes darauf abzielt, das Bundesgericht von vermeidbaren
Verfahren nach Möglichkeit zu entlasten, ist im kantonalen Verfahren nicht nur
die Belastung der obersten kantonalen Instanz zu beachten, sondern ebenso sehr,
dass den unteren Instanzen kein unnötiger Verfahrensaufwand aufgebürdet wird
(VGr, 21. Dezember 2011, VB.2011.00030, E. 1.1.1). Das
Verwaltungsgericht trägt als oberstes kantonales Gericht auch die Verantwortung
dafür, dass innert angemessener Frist ein kantonaler Endentscheid erreicht
werden kann, der überhaupt erst den Weiterzug an das Bundesgericht ermöglicht
(VGr, 28. Februar 2013, VB.2012.00558, E. 1.2.2).
1.3.5
Die Erarbeitung von Gestaltungsplanvorschriften (GPV) kann nicht
umstandslos einem weitläufigen Beweisverfahren, das einen bedeutenden Aufwand
verursacht, gleichgesetzt werden. Doch würde sich die Erarbeitung zumindest
grundsätzlicher Erschliessungsvorschriften, die die Vorinstanz der
Beschwerdegegnerin aufgetragen hat, als überflüssig herausstellen, wenn die
Planfestsetzung gemäss den Anträgen der Beschwerdeführenden 1, 2 und 4
ganz aufzuheben wäre. Zudem ist bereits im Rahmen der Eintretensprüfung absehbar,
dass die Festlegung solcher Vorschriften weitere Abklärungen über die
Verkehrssituation in Stettbach und die Auswirkungen der Seilbahn darauf
voraussetzen kann. Gestützt auf § 19a Abs. 2 VRG ist daher in
sinngemäs­ser Anwendung von Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG von einem
zulässigen Anfechtungsobjekt auszugehen. Dies gilt umso mehr, als die Prozessökonomie
– aufgrund einer summarischen Betrachtung der möglichen weiteren Prozessverläufe
– ebenfalls dafür spricht (zur Bedeutung der Prozessökonomie vgl. auch VGr,
21. November 2013, VB.2013.00387, E. 1.2.2, wo aber auf Nichteintreten
erkannt wurde).
1.4
Die Zoo
Seilbahn AG wendet sich gegen die im Rahmen der Rückweisung von der
Vorinstanz getroffenen Anordnungen.
1.4.1
Geht man mit der
Vorinstanz vom Vorliegen von Teilentscheiden aus (E. 1.3.1), stellt sich
zunächst sich die Frage, ob und inwieweit die vorgebliche Rückweisung wirklich
als solche und nicht als Endentscheid zu bewerten ist. Ein Endentscheid liegt
vor, soweit
der unteren Instanz, an die die Sache zurückgewiesen wird,
kein Entscheidungsspielraum mehr verbleibt und die Rückweisung nur noch der
Umsetzung des oberinstanzlich Angeordneten dient. In diesem Rahmen läge ein
Anfechtungsobjekt im Sinn von § 19a Abs. 1 VRG vor (vgl. BGE
138 I 143 E. 1.2;
VGr,
21. September 2011, VB.2011.00086, E. 1.4; Bertschi, § 19a
N. 65). Konkret belässt die Vorinstanz der Beschwerdegegnerin keinen
Entscheidungsspielraum, soweit sie ihr praktisch wörtlich vorgibt, wie die
Gestaltungs­planvor­schriften zu ändern sind, bzw. soweit sie die Aufhebung
einer Regelung der Gestaltungsplanvorschriften
verlangt
(Art. 5 und Art. 6 Abs. 3 GPV betreffend die Nebenanlagen der
Talstation und den Grenzabstand gegenüber Grundstücken ausserhalb des
Perimeters).
Unklar ist, ob die Vorinstanz der Beschwerdegegnerin einen
Entscheidungsspielraum einräumen will, soweit sie die Sache zurückweist, damit die
Gestaltungsplanvorschriften an Anträge kantonaler Fachstellen angepasst werden.
Soweit die Vorinstanz die Sache zur Festlegung grundlegender Vorschriften über
die Erschliessung zurückweist, liegt kein Endentscheid vor, weil sie in diesem
Zusammenhang ausdrücklich auf einen erheblichen Ermessensspielraum der
Beschwerdegegnerin verweist.
1.4.2
Soweit die Rückweisung einen Vor- bzw.
Zwischenentscheid darstellt, liegt ein zulässiges Anfechtungsobjekt nach
Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG vor, weshalb über die Abgrenzung zum
Endentscheid hier nicht abschliessend befunden werden muss. Die Zoo Seilbahn AG
kann sich nämlich insoweit darauf berufen, dass ihr aus der Rückweisung ein
nicht wiedergutzumachender Nachteil erwächst. Zwar ergibt sich ein solcher
nicht bereits aus der Verlängerung des Verfahrens, die eine Rückweisung mit
sich bringt. Die Zoo Seilbahn AG bringt jedoch sinngemäss vor, dass das
Vorgehen der Vorinstanz einer Rechtsverzögerung (und damit einem Verstoss gegen
Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV])
gleichkomme, weil alle Korrekturen des Gestaltungsplans ohne Weiteres
reformatorisch hätten angeordnet werden können. Eine drohende Rechtsverzögerung
stellt einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil im Sinn von Art. 93
Abs. 1 lit. a BGG dar (Bertschi, § 19a N. 48 und 50; vgl. auch
§ 19 Abs. 1 lit. b VRG). Soweit sich die Zoo Seilbahn AG
gegen die Anordnung zum Erlass von Erschliessungsvorschriften richtet, liegt im
Übrigen aus den mit Bezug auf die Beschwerdeführenden 1, 2 und 4 angeführten
Gründen sinngemäss ein zulässiges Anfechtungsobjekt
nach
§ 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 93 Abs. 1
lit. b BGG
vor (vgl. E. 1.3.2–1.3.5).
Diese Überlegungen gelten auch, wenn man davon ausgeht, dass der angefochtene
Entscheid insgesamt einen Vor- bzw. Zwischenentscheid darstellt.
1.5
1.5.1
Die Beschwerdeführenden sind grundsätzlich gemäss § 338a Abs. 1
des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zur Beschwerde
legitimiert. Insbesondere sind die Beschwerdeführenden 1 – insgesamt
63 Personen – als Anwohnerinnen und Anwohner oder als Eigentümerinnen und
Eigentümer von Grundstücken im Gestaltungsplanperimeter durch die angefochtene
Anordnung berührt und in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen.
1.5.2
Die Zoo Seilbahn AG ist im vorinstanzlichen Verfahren nur insoweit
unterlegen, als der Regierungsrat die Angelegenheit teilweise zur Überarbeitung
der Gestaltungsplanvorschriften an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen hat.
In diesem Rahmen ist sie jedenfalls formell beschwert. Soweit sie sich gegen
die Rückweisung wendet und die reformatorische Anordnung der betreffenden
Änderungen des Gestaltungsplans verlangt, also in Bezug auf ihren
Eventualantrag, ergibt sich ihre materielle Beschwer aus der sinngemäss erhobenen
Rüge der Rechtsverzögerung (E. 1.4.2). Dies gilt allerdings nicht für den
Hauptantrag, laut dem das Verwaltungsgericht die angefochtenen Anordnungen
aufzuheben hätte: Der Nachteil, den die Zoo Seilbahn AG erleiden würde,
wenn die Rückweisung eine Rechtsverzögerung darstellte, wird durch einen reformatorischen
Entscheid behoben, egal, wie dieser inhaltlich lautet; wenn die Zoo
Seilbahn AG jedoch einen bestimmten materiellen Gehalt dieses Entscheids
beantragt, hat sie hierfür zusätzlich ein entsprechendes schutzwürdiges Interesse
darzutun.
1.5.3
In Bezug auf die Anordnungen zur Aufnahme einer Erschliessungsregelung in
die Gestaltungsplanvorschriften, zur Änderung von Art. 6 Abs. 2 GPV
(Gestaltung) und zur Aufhebung von Art. 6 Abs. 3 GPV (Abstände) durch
die Vorinstanz vermag die Zoo Seilbahn AG den Nachteil zu begründen, der
ihr aus dem angefochtenen Entscheid entsteht. Im Übrigen erscheint ihre
materielle Beschwer fragwürdig: Gegen die weiteren Anordnungen wehrt sie sich
in den materiellen Ausführungen mit der Begründung, die Änderungen beeinflussten
die Rechtslage nicht und seien daher unnötig, weil die betreffenden Ergänzungen
nur die ohnehin geltende gesetzliche Grundlage wiederholten. Insoweit vermag
sie nicht darzutun, weshalb sie von den Anordnungen betroffen ist und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat, womit sie ihre
Legitimation nicht genügend substanziiert (§ 338a Abs. 1 PBG). Auf
die betreffenden Anträge ist demnach nur einzutreten, wenn die Legitimation
aufgrund der Umstände oder der Akten offensichtlich ist (vgl. Bertschi,
§ 21 N. 38). Dies trifft auf die von der Vorinstanz angeordnete Ergänzung
von Art. 4 GPV (Terraingestaltung) zu, wo sich ohne Weiteres aus der
Beschwerdeschrift in Verbindung mit dem vorinstanzlichen Entscheid ergibt, dass
die Zoo Seilbahn AG durch die Anordnung belastet wird. Hingegen ist nicht
zu erkennen, worin ihr schutzwürdiges Interesse an der Verhinderung einer
Ergänzung der Gestaltungsplanvorschriften betreffend archäologische Funde und
Nebenanlagen (Art. 5 Abs. 1 lit. a GPV) liegen könnte. Insbesondere
würden sich die erheblichen Zeitverzögerungen im Bauablauf wegen der Sicherung
der archäologischen Funde, die die Zoo Seilbahn AG geltend macht, nach
deren eigener Ansicht gar nicht aus der angeordneten Aufnahme einer entsprechenden
Bestimmung in die Gestaltungsplanvorschriften ergeben: In den materiellen Ausführungen
bringt die Zoo Seilbahn AG nämlich vor, dass die Verpflichtung zu dieser
Sicherung ohnehin bereits aus den gesetzlichen Grundlagen folge und daher in
den Gestaltungsplanvorschriften nicht wiederholt werden müsse. In Bezug auf die
Ergänzungen der Gestaltungsplanvorschriften betreffend archäologische Funde und
Nebenanlagen ist demnach auf das Rechtsmittel der Zoo Seilbahn AG nicht
einzutreten.
1.6
Die Zoo
Seilbahn AG wirft den Beschwerdeführenden 1, 2 und 4 vor, ihre
Beschwerden stimmten zu einem grossen Teil wörtlich mit den Rechtsschriften des
Verfahrens vor der Vorinstanz überein oder verwiesen auf solche, beschränkten
sich auf rein appellatorische Kritik und setzten sich mit den Erwägungen der
Vorinstanz praktisch nicht auseinander. Zudem bezögen sich ihre Vorbringen zum
Teil auf Gegenstände des Plangenehmigungsverfahrens. Insoweit sei auf ihre
Beschwerden nicht einzutreten.
1.6.1
Das Verwaltungsgericht stellt an die Beschwerdebegründung weniger strenge
Anforderungen als das Bundesgericht in Anwendung von Art. 42 Abs. 2
BGG. Nach § 54 Abs. 1 VRG muss die Beschwerde einen Antrag und dessen
Begründung enthalten. In der Begründung muss dargetan werden, inwiefern der
angefochtene Entscheid nach Auffassung der beschwerdeführenden Person Recht
verletzt (§ 50 VRG). Die Beschwerdebegründung setzt daher eine Auseinandersetzung
mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheids voraus. Der Hinweis auf Eingaben
in vorinstanzlichen Verfahren bzw. deren Wiederholung kann die
Beschwerdebegründung dann nicht ersetzen, wenn der angefochtene Entscheid
– und sei es auch nur in den Erwägungen – anders lautet als der
vorangegangene Entscheid, gegen den sich jene früheren Eingaben gerichtet
haben. Die allgemeine Verweisung auf Eingaben im vorinstanzlichen Verfahren ist
daher unbeachtlich. Die Begründung ist jedoch formell bereits dann genügend,
wenn erkennbar ist, was die beschwerdeführende Person zur Stellung ihres
Antrags bewogen hat. Selbst wenn sie sich mit den Erwägungen des angefochtenen
Rekursentscheids kaum auseinandersetzt, steht dies einer Behandlung der Beschwerde
durch das Verwaltungsgericht nicht entgegen (zum Ganzen: VGr, 3. November
2010, VB.2010.00312, E. 1 mit zahlreichen Hinweisen; vgl. auch Marco
Donatsch, Kommentar VRG, § 54 N. 4; Alain Griffel, Kommentar VRG,
§ 23 N. 17).
1.6.2
Die Beschwerden sämtlicher Beschwerdeführenden erfüllen die formellen
Anforderungen ohne Weiteres. Dies schliesst nicht aus, dass einzelne
Ausführungen oder Verweisungen auf frühere Rechtsschriften unbeachtlich sind,
zum Beispiel weil sie nicht auf den Streitgegenstand bzw. den angefochtenen
Entscheid bezogen sind oder weil sie bloss allgemein gehaltene, sogenannt appellatorische
Kritik enthalten, aus der nicht hervorgeht, weshalb der angefochtene Entscheid
rechtsverletzend sein soll (zum Begriff vgl. etwa BGE 137 V 57
E. 1.3). Dadurch würde aber das Eintreten nicht infrage gestellt.
1.6.3
In diesem Zusammenhang ist schliesslich darauf hinzuweisen, dass die
Beschwerdeführerin 4 als Gemeinde legitimiert war, die Richtplaneinträge
vom 26. März 2007 und vom 18. März 2014 mit Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten im Sinn von Art. 82 lit. b BGG
anzufechten (BGE 136 I 265 E. 1.3). Sie hat dies unterlassen.
Sie ist daher nur noch unter besonderen, hier nicht gegebenen Voraussetzungen
befugt, die akzessorische Überprüfung des Richtplans zu verlangen (vgl. im
Einzelnen Jürg Bosshart/Martin Bertschi, § 19 N. 37 f. mit weiteren
Hinweisen). Im vorliegenden Fall ist allerdings die Abgrenzung zwischen
zulässigen und unzulässigen Rügen schwierig, weil der Richtplan Voraussetzungen
für die Luftseilbahn aufstellt (E. 11.1). Je nachdem, wie diese ausgelegt
werden, kann eine materielle Beanstandung als Rüge der Unzulässigkeit des
Richtplaneintrags oder der Nichterfüllung der Voraussetzungen vorgebracht
werden. Daher und weil neben der Beschwerdeführerin 4 auch Privatpersonen
Beschwerde erhoben haben, ist im Sinn der Prozessökonomie grundsätzlich darauf
zu verzichten, die Vorbringen der Beschwerdeführerin 4 in zulässige und
unzulässige Rügen zu unterteilen (vgl. auch E. 11.7).
1.7
Die
weiteren Prozessvoraussetzungen sind erfüllt, weshalb auf die Beschwerden (mit
den in E. 1.5.3 erwähnten Vorbehalten) einzutreten ist.
2.
2.1
Die Zoo
Seilbahn AG macht geltend, die Vorinstanz hätte nur insoweit auf die
Rekurse eintreten dürfen, als die vorgebrachten Rügen sich auf die Stellung der
Rekurrierenden auswirken konnten. Damit verkennt sie, dass die Beurteilung der
Legitimation nicht rügenspezifisch zu erfolgen hat, soweit die einzelnen Rügen
zur Gut­heissung der Anträge führen können (BGE 137 II 30
E. 2.3; Bertschi, § 21 N. 15 und 59 f.). Die Hauptanträge
der Beschwerdeführenden 1, 2 und 4 vor der Vorinstanz lauteten auf
Aufhebung der angefochtenen Anordnung; die Beschwerdeführerin 4 stellte
zudem Eventualanträge, zu denen sie als Eigentümerin von Grundstücken und als
Trägerin der kommunalen Planung befugt war. Die damaligen Rekurrierenden waren
legitimiert, sämtliche Rügen vorzubringen, die grundsätzlich geeignet waren,
ihnen den praktischen Nutzen zu verschaffen, der in der Gutheissung ihrer Rekurse
bestanden hätte. Demnach konnten sie Mängel rügen, die gegebenenfalls für sich
allein genommen zur Aufhebung der angefochtenen Anordnung führen mussten, aber
auch Mängel bei der Berücksichtigung der Elemente einer Interessenabwägung, von
deren Ergebnis die Anordnung abhing. Die Vorinstanz war ihrerseits befugt, im
Rahmen des Streitgegenstands die angefochtene Anordnung abzuändern. Ob die
damaligen privaten Rekurrierenden legitimiert gewesen wären, die von der Vorinstanz
angeordneten Gestaltungsplanänderungen zu beantragen, ist unerheblich.
Dieselben Grundsätze gelten im Übrigen auch im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht.
2.2
Der Antrag
der Beschwerdeführenden 1, eine Eingabe der Zoo Seilbahn AG sei aus
dem Recht zu weisen, entbehrt angesichts der Parteistellung der Zoo
Seilbahn AG jeder Grundlage.
3.
Der Beschwerdeführer 2 beantragt einen Augenschein.
Der Entscheid, ob ein Augenschein angeordnet werden soll, steht im
pflichtgemässen Ermessen der mit der Sache befassten Behörde. Eine Pflicht zur
Vornahme eines Augenscheins besteht nur, wenn die tatsächlichen Verhältnisse
auf andere Weise überhaupt nicht abgeklärt werden können. Ein Augenschein ist
insbesondere dann geboten, wenn die tatsächlichen Verhältnisse unklar sind und
anzunehmen ist, die Parteien vermöchten durch ihre Darlegungen an Ort und
Stelle Wesentliches zur Erhellung der sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits
beizutragen (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 79 mit Hinweisen).
Weil die Sache ohnehin zur ergänzenden Sachverhaltsfeststellung und
Interessenabwägung an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen ist (vgl. E. 13.1),
erübrigt sich für das Verwaltungsgericht ein Augenschein. Aus diesem Grund kann
auch offenbleiben, ob die Vorinstanz den Anspruch auf rechtliches Gehör
(Art. 29 Abs. 2 BV) verletzt hat, indem sie auf die Durchführung
eines Augenscheins verzichtete.
4.
Der Beschwerdeführer 2 bringt vor, dass die
Vorinstanz zu Unrecht seinen Antrag abgelehnt habe, das Verfahren bis zur
Rechtskraft der Schlussabstimmung des Kantonsrats über die Umsetzungsvorlage
zur Kulturlandinitiative, die in der Volksabstimmung vom 17. Juni 2012
angenommen wurde, zu sistieren. Seine Beschwerde sei "daher aus materiellrechtlichen
Gründen gutzuheissen wegen negativer Präjudizierung der Umsetzung der Kulturlandinitiative".
4.1
Die in der
Form der allgemeinen Anregung eingereichte
kantonale "Volksinitiative zum Erhalt der
landwirtschaftlich und ökologisch wertvollen Flächen (Kulturlandinitiative)"
verlangt, dass die wertvollen Landwirtschaftsflächen (Bodennutzungseignungsklassen 1
bis 6) und die Flächen von besonderer ökologischer Bedeutung durch den Kanton
wirksam geschützt und in ihrem Bestand und ihrer Qualität erhalten bleiben.
Davon ausgenommen sind die zum Zeitpunkt der Annahme der Initiative
rechtskräftig der Bauzone zugewiesenen Flächen (ABl 2010, 2952). Mit
Beschluss vom 19. Mai 2014 trat der Kantonsrat auf die Umsetzungsvorlage
des Regierungsrats vom 19. Juni 2013 nicht ein, wogegen Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wegen Verletzung des Stimmrechts beim
Bundesgericht erhoben wurde. Diese Beschwerde ist derzeit noch hängig. Die Baudirektion
hatte den Gemeinden mit Schreiben vom 12. Juli 2012 die Weisung erteilt,
ab sofort und bis zum rechtskräftigen Beschluss des Kantonsrats über die
Umsetzungsvorlage alle Verfahren für planungsrechtliche Festlegungen zu
sistieren, mit denen neue Bauzonen geschaffen werden sollten. Dasselbe hatte
sie für projektbezogene Sondernutzungsplanungen angeordnet, mit denen die
Rahmenbedingungen für nach dem Raumplanungsgesetz ausserhalb der Bauzone zulässige
Vorhaben definiert werden sollten. Die Weisung sieht verschiedene Ausnahmen
vor, unter anderem für kantonale und regionale Gestaltungspläne nach § 84 Abs. 2
PBG. Gemäss Zwischenverfügung des Bundesgerichts vom 21. Juli 2014
(1C_312/2014; NZZ vom 25. Juli 2014, S. 11) werden diese Anordnungen
während des Verfahrens vor Bundesgericht aufrecht erhalten. Der Beschwerdeführer 2
bestreitet, dass im vorliegenden Fall eine Ausnahme zulässig sei.
4.2
Die
ursprünglich von der Baudirektion angeordnete Übergangsregelung gilt mittlerweile
aufgrund einer Zwischenverfügung des Bundesgerichts, die in einem anderen
Verfahren ergangen ist. Ungeachtet der dadurch aufgeworfenen verfahrensrechtlichen
Fragen wäre der Antrag des Beschwerdeführers 2 jedenfalls abzuweisen, wie
sich aus den folgenden Erwägungen ergibt: Es kann offenbleiben, ob die vom Volk
angenommene allgemeine Anregung nicht zum Erlass einer Übergangsregelung verpflichtet,
wie die Vorinstanz annimmt. Angesichts der relativen Offenheit des
Initiativtexts besteht jedenfalls ein Ermessensspielraum, um kantonale und
regionale Gestaltungspläne im Sinn von § 84 Abs. 2 PBG von der
Sistierung auszunehmen. Das streitige Projekt fällt unter diese Ausnahmebestimmung,
weil es die dort genannten Voraussetzungen erfüllt; entgegen der Ansicht des
Beschwerdeführers 2 kann – jedenfalls beim heutigen Verfahrensstand –
nicht gesagt werden, dass kein öffentliches Interesse an der Seilbahn bestehe
und es sich um ein blosses Projekt zur Schaffung von Arbeitsplätzen handle
(vgl. E. 10.2 und 11.5.4). § 234 PBG, auf den sich der
Beschwerdeführer 2 beruft, bezieht sich auf die negative Vorwirkung von Planungsmassnahmen
im Baubewilligungsverfahren und ist im vorliegenden Nutzungsplanverfahren nicht
relevant.
5.
Die Beschwerdeführenden 1, 2 und 4 bringen vor, dass
die Festsetzung des Gestaltungsplans mit der bundesrechtlichen Plangenehmigung
hätte koordiniert werden müssen. Insbesondere beanstanden sie, dass die
Entscheide nicht gemeinsam oder zumindest gleichzeitig eröffnet wurden (dazu
E. 5). Sie rügen zudem, dass im Verfahren vor der Beschwerdegeg­nerin
keine UVP stattgefunden hat (dazu E. 6). Schliesslich machen die
Beschwerdeführenden 1 sinngemäss geltend, dass ihr Anspruch auf
rechtliches Gehör durch die unzutreffende Anwendung der Koordinationsgrundsätze
und der Bestimmungen über die UVP verletzt wurde (dazu E. 7).
5.1
Im
Folgenden ist zu prüfen, auf welche Weise dem Koordinationsgebot und den Vorschriften
über die UVP im vorliegenden Verfahren Rechnung zu tragen ist. Dabei ist auch
die vom Bundesamt für Umwelt (BAFU) und vom BAV herausgegebene Publikation
"Umwelt und Raumplanung bei Seilbahnvorhaben, Vollzugshilfe für Entscheidbehörden
und Fachstellen, Seilbahnunternehmungen und Umweltfachleute", Bern 2013,
zu beachten. Diese Vollzugshilfe soll die anwendbaren Rechtsbestimmungen
konkretisieren und eine einheitliche, rechtskonforme Vollzugspraxis fördern
(BAFU/BAV, S. 2 und 8). Ihr kommt kein Rechtssatzcharakter zu. Ähnlich wie
eine Verwaltungsverordnung dient sie allerdings dem Gericht als
Auslegungshilfe, insbesondere soweit sie Ausdruck besonderer Fachkenntnis ist
(Donatsch, § 50 N. 52 ff., besonders N. 56). Vorliegend ist
sie zudem deswegen von Bedeutung, weil sie über die Ansichten und das übliche
Vorgehen der zuständigen Bundesbehörden informiert. Die Vollzugshilfe gibt
daher auch Auskunft über die von den Bundesbehörden gegenüber den Behörden
sämtlicher Kantone vertretene Koordinationspraxis. Mit dem Bemühen um eine
einheitliche Vollzugspraxis nehmen die Bundesbehörden eine Aufgabe wahr, die
die kantonalen Behörden und Gerichte von vornherein nicht erfüllen können. Dass
die Vollzugshilfe erst nach dem erstinstanzlichen Entscheid im vorliegenden Verfahren
publiziert wurde, ist nicht relevant, weil es sich nicht um eine Rechtsquelle
handelt, sondern um eine Auskunft darüber, wie die zuständigen Bundesbehörden
die Rechtslage interpretieren.
5.2
Die
Vorinstanzen berufen sich für ihr Vorgehen auf das Bundesrecht, dem das Seilbahnprojekt
untersteht (Art. 2 des Seilbahngesetzes vom 23. Juni 2006 [SebG]).
Nach Art. 9 SebG wird mit der Plangenehmigung das Recht erteilt, die
Seilbahn zu bauen. Mit ihr werden sämtliche für den Bau der Seilbahn
erforderlichen Bewilligungen erteilt (Abs. 1). Die Erteilung der
Plangenehmigung setzt unter anderem voraus, dass keine wesentlichen
öffentlichen Interessen, namentlich der Raumplanung, des Natur- und Heimatschutzes
oder des Umweltschutzes, entgegenstehen (Abs. 3 lit. b). Mit der
Plangenehmigung wird das Enteignungsrecht erteilt, sofern die Anlage der
Nutzungsplanung entspricht (Art. 7 Abs. 1 SebG). Zuständige Behörde
ist das BAV (Art. 3 Abs. 1 SebG; vgl. auch Art. 11 ff.
SebG).
5.3
Art. 7
Abs. 1 SebG setzt die Nutzungsplanung voraus. Dies entspricht der
namentlich auf die Planungspflicht gemäss Art. 2 des Raumplanungsgesetzes
vom 22. Juni 1979 (RPG) gestützten Bundesgerichtspraxis, wonach für Bauten
und Anlagen, die ihrer Natur nach nur in einem Planungsverfahren angemessen
erfasst werden können, eine Nutzungsplanung vorzunehmen ist (BGE
114 Ib 312 E. 3a; Arnold Marti, Planungspflicht für grössere
Vorhaben ausserhalb der Bauzonen – wegleitende Rechtsprechung des Bundesgerichts,
ZBl 2005, S. 353 ff., 357 ff.). Zuständig für die Nutzungsplanung
sind die Kantone. Damit stellt sich die Frage nach der Koordination zwischen
der Nutzungsplanung und dem Plangenehmigungsverfahren.
5.4
Die
Verfahrenskoordination ist in Art. 25a RPG geregelt; diese Bestimmung
erfasst auch Verfahren vor Bundesbehörden, die mit kantonalen Verfahren
zusammenhängen (vgl. Arnold Marti in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.],
Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich etc. 1999,
Art. 25a Rz. 9 und 21; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar Raumplanungsgesetz,
Bern 2006, Art. 25a N. 27 ff.). Erfordert die Errichtung oder
die Änderung einer Baute oder Anlage Verfügungen mehrerer Behörden, so ist nach
Art. 25a Abs. 1 RPG eine Behörde zu bezeichnen, die für ausreichende
Koordination sorgt. Die Koordinationsgrundsätze sind gemäss Art. 25a
Abs. 4 RPG sinngemäss auf das Nutzungsplanverfahren anwendbar. Diese
Bestimmung betrifft laut Bundesgericht in erster Linie Bauten und Anlagen, die
ihrer Natur nach nur in einem Planungsverfahren erfasst werden können, sowie die
Einzonung von Wald. Sie bezieht sich insbesondere auf projektbezogene
Sondernutzungspläne, die in vielen Fällen das Baubewilligungsverfahren ersetzen
oder es weitgehend vorwegnehmen, weshalb sie mit den anderen projektbezogenen
Entscheidverfahren wie ein entsprechendes Baubewilligungsverfahren im Detail zu
koordinieren sind (BGr, 16. Februar 2007, 1P.532/2006, E. 3.4 mit
Hinweisen; Marti in: Kommentar RPG, Art. 25a Rz. 43; Waldmann/Hänni,
Art. 25a N. 71). Ungeachtet dessen, dass Nutzungsplan- und Baubewilligungsverfahren
auf verschiedenen Stufen des planerischen Stufenbaus stehen und in der Regel
zeitlich gestaffelt ergehen, sind auch die projektbezogene
Sondernutzungsplanung und das Bewilligungsverfahren aufeinander abzustimmen
(vgl. BGr, 4. April 2006, 1A.230/2005, E. 4.1 f.; Marti, ZBl
2005, S. 363). Dies gilt auch im vorliegenden Fall mit Bezug auf das
Verhältnis zwischen der kantonalen Gestaltungsplanung und der Plangenehmigung
durch eine Bundesbehörde, wobei die Plangenehmigung der Baubewilligung entspricht
(Botschaft vom 22. Dezember 2004 zum Bundesgesetz über Seilbahnen zur
Personenbeförderung, BBl 2005, 895 ff., 907). Nutzungsplanung und
Plangenehmigung hängen materiell eng zusammen und sind soweit möglich zu
koordinieren. Das wird im Übrigen auch von den Vorinstanzen und der Zoo Seilbahn AG
nicht grundsätzlich bestritten.
5.5
Im
vorliegenden Fall wurden der Entwurf des Gestaltungsplans und das Plangenehmigungsgesuch
zusammen öffentlich aufgelegt. Zudem enthalten Richt- und Nutzungsplanung
relativ weitgehende Vorschriften mit Blick auf die Plangenehmigung. Namentlich
der Gestaltungsplan ist – wie der Beschwerdeführer 2 zu Recht festhält –
detailliert und enthält Regelungen, welche die Plangenehmigung insoweit
weitgehend vorwegnehmen, besonders über den Verlauf, das Längenprofil, die
Höhe, die Terraingestaltung, die einzelnen Baufelder und deren Nutzung, die Stellung
und Dimensionen der Bauten und Anlagen sowie über die Bepflanzung und
Niederhaltung von Waldareal. Bei der gemeinsamen öffentlichen Auflage von
Gestaltungsplanentwurf und Plangenehmigungsgesuch sowie bei den Vorgaben des
Gestaltungsplans für das Plangenehmigungsverfahren handelt es sich um Anforderungen,
die sich aus dem Koordinationsgebot ergeben und im vorliegenden Fall erfüllt
wurden (vgl. BGr, 4. April 2006, 1A.230/2005, E. 4.3 f.; vgl.
auch Art. 25a Abs. 2 lit. b in Verbindung mit Abs. 4 RPG).
5.6
Wie die
Vorinstanz und die Zoo Seilbahn AG zu Recht festhalten, schliesst hier
allerdings das anwendbare Recht eine umfassende Koordination aus. Nach
Art. 7 Abs. 1 und Art. 9 Abs. 1 SebG bringt die
Plangenehmigung das Enteignungsrecht mit sich, das wiederum davon abhängig
gemacht wird, dass die Anlage der Nutzungsplanung entspricht. Zwar erscheint es
nicht als zwingend, die Plangenehmigung erst zu erteilen, wenn der Nutzungsplan
rechtskräftig ist; immerhin wäre es denkbar, sie unter dem Vorbehalt zu
erteilen, dass der Nutzungsplan rechtskräftig wird. Die gegenteilige Lösung ist
allerdings mindestens so zweckmässig und drängt sich umso eher auf, als der Rechtsweg
ohnehin nicht koordiniert werden kann: Der Nutzungsplan ist gemäss dem
kantonalen Recht vor den kantonalen Behörden anzufechten, während die
Plangenehmigung der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht unterliegt
(Art. 31–33 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG]).
Die gleichzeitige oder gar gemeinsame Eröffnung könnte also ihren Zweck, die
gesamthafte Beurteilung aller Aspekte in einem einheitlichen Rechtsmittelverfahren,
ohnehin nicht erfüllen (vgl. Marti in: Kommentar RPG, Art. 25a Rz. 37
f.). Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin 4 müssen die Entscheide
auch nicht deswegen gleichzeitig eröffnet werden, damit Klarheit besteht,
welche Fragen die beiden Behörden geprüft haben: Die Frage, worüber im
Gestaltungsplanverfahren zu entscheiden ist, kann ohne Konsultation der
konkreten Plangenehmigung beantwortet werden. Ob die Anträge der kantonalen und
eidgenössischen Behörden, die sich zutreffenderweise nur auf die
Plangenehmigung beziehen, vom zuständigen Bundesamt in seinem Entscheid
berücksichtigt werden, ist für die Festsetzung des Gestaltungsplans nicht von
Belang, weshalb insoweit keine Koordination erfolgen muss. Das Wissen darum,
welche Punkte von welcher Behörde geprüft wurden, würde nichts daran ändern,
dass unter Umständen dieselben Fragen mit beiden gegebenen Rechtsmitteln
vorgebracht werden müssten. Dies wäre stets der Fall, wenn geringste Zweifel an
der betreffenden Zuständigkeit bestünden. Die gemeinsame oder gleichzeitige
Eröffnung braucht daher aus der Sicht des Rechtsschutzes nicht vorteilhaft zu
sein, solange kein einheitliches Rechtsmittel besteht.
5.7
Demnach
wird das Koordinationsgebot durch die gestaffelte Eröffnung der Entscheide
nicht verletzt. Diese Ansicht wird im Übrigen auch von den zuständigen Bundesämtern
vertreten (BAFU/BAV, S. 12 und 27). An diesem Ergebnis vermag nichts zu
ändern, dass der Bundesrat am 14. Mai 2008 in der Genehmigung des
Richtplans, Teilrevision Verkehr vom 26. März 2007 (BBl 2008, 4456),
wiederum auf die Plangenehmigung Bezug nahm, wie der Beschwerdeführer 2 vorbringt.
Die Bedeutung dieses Hinweises kann hier offenbleiben. Im Übrigen ist auf die
Frage der Koordination im Zusammenhang mit den Rügen betreffend UVP und rechtliches
Gehör zurückzukommen (E. 7.4).
6.
6.1
Im
Zusammenhang mit den Anforderungen der Koordination steht die Frage, ob und
inwieweit im Gestaltungsplanverfahren eine UVP durchzuführen ist. Das
Bundesrecht erklärt in Bezug auf Seilbahnen mit Bundeskonzession das Plangenehmigungsverfahren
zu dem für die UVP massgeblichen Verfahren (Art. 5 Abs. 1 in
Verbindung mit Anhang Ziff. 60.1 der Verordnung vom 19. Oktober 1988
über die Umweltverträglichkeitsprüfung [UVPV]). Entsprechend verlangt
Art. 11 Abs. 1 lit. c der Seilbahnverordnung vom 21. Dezember
2006 (SebV), dass bei Vorhaben, die der UVP unterstehen, mit dem Plangenehmigungsgesuch
ein UVB einzureichen ist. Der Beschwerdeführer 2 wendet allerdings ein,
dass Anhang Ziff. 60.1 UVPV nur auf Rahmennutzungspläne zugeschnitten sei. Deshalb
habe nach dem subsidiär anwendbaren Art. 5 Abs. 3 Satz 3 UVPV die
Sondernutzungsplanung als massgebliches Verfahren zu gelten. Besonders der
Beschwerdeführer 2 und die Beschwerdeführerin 4 führen zudem
sinngemäss aus, dass die Festlegung des Gestaltungsplans materiell die Kenntnis
der UVP voraussetze. Die Vorinstanzen und die Zoo Seilbahn AG berufen sich
darauf, dass zwar noch keine "formelle" oder "eigentliche"
UVP vorgenommen worden sei, jedoch Berichte der beteiligten Fachstellen vorlägen,
und dass eine materielle Prüfung erfolgt sei. Hiergegen machen die
Beschwerdeführenden 1, 2 und 4 wiederum geltend, dass unter diesen Umständen
unklar bleibe, welche Gesichtspunkte nach welchen Massstäben geprüft worden
seien. Im Folgenden ist zunächst zu prüfen, welche Fragen im Nutzungsplanverfahren
zu behandeln sind. Gestützt darauf sind das für die UVP massgebliche Verfahren
und das Vorgehen im Nutzungsplanverfahren zu bestimmen.
6.2
Im
Nutzungsplanverfahren ist jedenfalls die Übereinstimmung mit den Zielen und Grundsätzen
der Raumplanung (Art. 1 und 3 RPG; § 18 PBG) sowie mit der übergeordneten
Planung (§ 16 PBG), besonders mit dem vom Bundesrat genehmigten Richtplan,
zu prüfen (vgl. Art. 26 Abs. 2 RPG). Im konkreten Fall geht es dabei
namentlich um die Voraussetzungen, die der Richtplan für die Luftseilbahn Stettbach–Zoo
Zürich aufstellt (vgl. Kantonaler Richtplan Verkehr vom 26. März 2007 bzw.
18. März 2014, Richtplantext, Kap. 4.3.2, Objekt Nr. 10). Sodann sind
gemäss Bundesgericht bestimmte Mindestanforderungen an die Nutzungsplanung zu
stellen, wenn die Zonierung im Hinblick auf ein Vorhaben erfolgt, das so bedeutende
Auswirkungen auf die bestehende Nutzungsordnung nach sich zieht, dass es der
Planungspflicht nach Art. 2 RPG unterliegt. Die Nutzungsplanung müsse in
einem solchen Fall auf einer umfassenden Interessenabwägung beruhen, was voraussetze,
dass die wesentlichen Auswirkungen des Vorhabens auf die Umwelt und auf die
räumliche Umgebung bekannt seien. Dies wiederum bedinge, dass Art und Ausgestaltung
des Projekts zumindest in den Grundzügen bekannt seien. Die wesentlichen
umweltrelevanten Anordnungen müssten bereits auf Stufe Nutzungsplanung erlassen
werden und dürften nicht ins Baubewilligungsverfahren verschoben werden (BGr,
4. April 2006, 1A.230/2005, E. 4.2; vgl. auch BGE 123 II 88
E. 2d). In dieser Interessenabwägung ist sinngemäss die akzessorische
Überprüfung des Richtplans enthalten. Entgegen der Ansicht der Vorinstanz hat
diese grundsätzlich im Rahmen der Anfechtung des Nutzungsplans stattzufinden
und nicht gleichermassen im Rechtsmittelverfahren gegen den Nutzungsplan und im
Plangenehmigungsverfahren (vgl. etwa Jürg Bosshart/Martin Bertschi, § 19 N. 37
mit weiteren Hinweisen; Alain Griffel, Raumplanungs- und Baurecht in a nutshell,
Zürich/St. Gallen 2012, S. 195 f.; vgl. auch § 19 Abs. 2 PBG).
Die Interessenabwägung ist auch nicht als bloss grundsätzlich oder vorläufig zu
betrachten; soweit die betreffenden Interessen im Nutzungsplanverfahren zu beachten
sind, ist sie abschliessend. Die Kritik der Beschwerdeführenden 2 und 4
ist insoweit berechtigt. Dass die Plangenehmigung von einer Bundesbehörde
erteilt wird und die UVP – wie im Folgenden zu begründen ist – im Plangenehmigungsverfahren
stattfindet, kann kein Grund sein, die Funktion der Nutzungplanung anders zu
definieren als üblich.
6.3
Nach
Art. 10a Abs. 1 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983
(USG) ist die UVP möglichst frühzeitig durchzuführen (vgl. auch Art. 5
Abs. 3 Satz 2 UVPV, der allerdings nur für Verfahren gilt, die vom
kantonalen Recht zu bezeichnen sind). Art. 5 Abs. 1 in Verbindung mit
Anhang Ziff. 60.1 UVPV erklärt das Plangenehmigungsverfahren zum
massgeblichen Verfahren, in dem die UVP durchzuführen ist. Zumindest dem
Wortlaut von Anhang Ziff. 60.1 UVPV kann nicht entnommen werden, dass die
Bestimmung nicht anwendbar sein soll, wenn ein Projekt der
Sondernutzungsplanung unterliegt. Auch die zuständigen Bundesbehörden gehen in
ihrer Vollzugshilfe nicht davon aus (vgl. BAFU/BAV, S. 18 ff.). Die
Begründung dafür, dass das Plangenehmigungsverfahren in jedem Fall massgeblich
sein soll, mag in der Verschiedenartigkeit der kantonalen Planungsinstrumente
liegen. Denkbar ist auch, dass damit den Bundesbehörden die Durchsetzung einer
landesweit einheitlichen Praxis erleichtert werden sollte. Die anwendbaren
Rechtsgrundlagen sehen auch keine mehrstufige UVP im Sinn von Art. 6 UVPV vor.
Die Anwendbarkeit von Anhang Ziff. 60.1 UVPV ändert allerdings nichts
daran, dass die vom Bundesgericht aufgestellten Vorgaben für die
Nutzungsplanung einzuhalten sind. Dies hat auf dem Weg der Koordination zwischen
Nutzungsplanungs- und Plangenehmigungsverfahren zu geschehen. Anhang
Ziff. 60.1 UVPV lässt sich in diesem Sinn dem Gesetz und der
Bundesgerichtspraxis entsprechend auslegen, und soweit die Bestimmung zu einer
Abweichung vom Grundsatz führt, dass die UVP möglichst frühzeitig durchzuführen
ist, lässt sich dies sachlich begründen. Es besteht daher kein Anlass,
Art. 5 Abs. 3 Satz 3 UVPV statt Anhang Ziff. 60.1 UVPV
anzuwenden und die Sondernutzungsplanung zum massgeblichen Verfahren zu
erklären.
6.4
Die
Vollzugshilfe der zuständigen Bundesbehörden fordert eine koordinierte
UVP-Berichterstattung bzw. eine gemeinsame Voruntersuchung und einen gemeinsamen
Bericht (BAFU/BAV, S. 12 und 24). Mit Bezug auf einen Sondernutzungsplan,
der wichtige Rahmenbedingungen, nicht aber Details zur zukünftigen Gestaltung
der Anlage enthielt, kam das Bundesgericht zum Schluss, dass eine vollständige
UVP nicht zwingend auf der Stufe der Nutzungsplanung durchzuführen war (BGr,
4. April 2006, 1A.230/2005, E. 3.3, in Anwendung von Art. 5
Abs. 3 UVPV). Massgebend muss auch im vorliegenden Fall sein, ob
"alle für den Nutzungsplanungsentscheid wesentlichen Auswirkungen des
Projekts auf die Umwelt in der für den Planungsentscheid notwendigen Tiefe ermittelt
worden sind" (so BGr, 4. April 2006, 1A.230/2005, E. 3.4.2 in
Bezug auf eine mehrstufige UVP).
6.5
Der UVB wurde
zusammen mit dem Gestaltungsplan und dem Plangenehmigungsgesuch öffentlich
aufgelegt und publiziert (vgl. die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom
27. Oktober 2011, S. 4), und er findet sich in den Akten der
Beschwerdegegnerin. Diese stützte sich beim Erlass der Verfügung vom 27. Oktober
2011 erstens auf die Beurteilung des UVB durch die kantonale
Koordinationsstelle für Umweltschutz (KofU) vom 4. August 2009 sowie die
kantonalen Fachstellen, wobei namentlich die Stellungnahme der Natur- und
Heimatschutzkommission (NHK) vom 3. August 2009 bedeutsam ist, zweitens auf
die im Plangenehmigungsverfahren eingereichte Stellungnahme des BAFU vom
29. April 2011. Das BAFU beurteilte das Projekt in seiner Stellungnahme aufgrund
der Variantenstudie und eines Augenscheins "abschliessend". Damit
verfügte die Beschwerdegegnerin über die Grundlagen, auf denen laut Bundesrecht
eine UVP zu beruhen hat, und auch die – nicht anwendbaren – Anforderungen des
kantonalen Rechts an eine UVP waren erfüllt (vgl. insbesondere Art. 10c
Abs. 1 USG, Art. 17 UVPV bzw. § 3 der Einführungsverordnung über
die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 5. Oktober 2011). Inhaltlich genügten
die Unterlagen grundsätzlich, um über die auf der Stufe der Nutzungsplanung
sich stellenden umweltrechtlichen Fragen zu entscheiden. Den Beschwerdeführenden
1 schwebt möglicherweise vor, dass das BAV einen der Plangenehmigung
vorgelagerten Zwischenentscheid über das Ergebnis der UVP zu fällen hätte, der
dann im Gestaltungsplanverfahren beizuziehen wäre. Dies ist jedoch nicht der
Fall (vgl. Art. 19 UVPV). Die Rüge, dass die formellen Anforderungen des
Umweltschutzrechts im Gestaltungsplanverfahren nicht erfüllt wurden, geht – mit
den im Folgenden und in E. 7.4 aufgeführten Vorbehalten – fehl.
6.6
Wie die
Beschwerdeführenden 1 – teils in anderem Zusammenhang – erwähnen, führt
die Seilbahn im Bereich der Talstation nahe an der Siedlung Mattenhof und
zwischen den Stützen 8 und 9 nahe an der Siedlung Im Klösterli vorbei.
Gemäss der Stellungnahme der NHK sind beide Siedlungen im Bundesinventar der
schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS)
enthalten (das allerdings für die Stadt Zürich anscheinend noch nicht definitiv
festgesetzt ist), die Mattenhofsiedlung als Ortsbild von überkommunaler
Bedeutung und mit dem Ziel der Substanzerhaltung (Erhaltungsziel A), die
Siedlung Im Klösterli – zu deren Einstufung sich die NHK nicht äussert – mit
dem Ziel der Strukturerhaltung (Erhaltungsziel B). Die NHK hält fest, dass die
Siedlung Mattenhof durch das Seilbahnprojekt keinen Schaden nehme; zu den
Auswirkungen auf die Siedlung Im Klösterli äussert sie sich nicht explizit
(S. 4 und 7). Das Amt für Raumordnung und Vermessung (ARV) hält in seiner
Stellungnahme vom 29. Juni 2009 fest, es seien keine Ortsbilder von
überkommunaler Bedeutung betroffen, wobei offenbleibt, ob diese Äusserung
irrtümlich erfolgte oder deswegen, weil der Gestaltungsplanperimeter die Perimeter
der beiden Siedlungen nicht überschneidet. Laut der Stellungnahme des BAFU ist
das Bundesamt für Kultur (BAK) zur Beurteilung einer allfälligen Beeinträchtigung
der ISOS-Objekte beizuziehen (S. 2). Den Stellungnahmen der Behörden lässt
sich nicht explizit entnehmen, ob und wie die Siedlung Im Klösterli durch das
Seilbahnprojekt tangiert wird. Zur Klärung der Frage und im Sinn der
Koordination ist die laut BAFU im Plangenehmigungsverfahren notwendige
Stellungnahme des BAK beizuziehen.
7.
Die Beschwerdeführenden 1 machen eine Verletzung
ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend, weil der festgesetzte
Gestaltungsplan gegenüber der öffentlich aufgelegten Fassung wesentlich
überarbeitet worden sei (dazu E. 7.1 f.). Zudem sei der Raumplanerische
Bericht nicht öffentlich aufgelegt worden, und er stamme von einem Planungsbüro,
das weder genügend sachkundig noch unabhängig sei (dazu E. 7.3). Der
Gestaltungsplan sei wegen der Verletzung der Mitwirkungsrechte nichtig. Im
Weiteren sehen die Beschwerdeführenden 1 ihren Anspruch auf rechtliches
Gehör als verletzt an, weil sie sich nicht zu den Stellungnahmen der Behörden
im Rahmen der UVP äussern konnten (dazu E. 7.4).
7.1
7.1.1
Die Rüge, dass der Gestaltungsplan infolge der Überarbeitung erneut hätte
aufgelegt werden müssen, betrifft in erster Linie die Mitwirkung gemäss Art. 4
Abs. 2 RPG und § 7 Abs. 2–4 PBG. Diese ist grundsätzlich vom Anspruch
auf rechtliches Gehör zu unterscheiden, wobei im Nutzungsplanverfahren das
rechtliche Gehör teilweise nur im Rahmen der Mitwirkung wahrgenommen werden
kann. Die Mitwirkung stellt höchstens indirekt einen Bestandteil des Rechtsschutzes
dar; sie ermöglicht der Bevölkerung (Art. 4 Abs. 2 RPG) bzw.
jedermann (§ 7 Abs. 2 PBG), sich im Sinn einer politischen
Einflussnahme zu Planungen zu äussern. Damit soll sie die notwendige Breite der
Interessenabwägung ermöglichen, eine wichtige Grundlage für den sachgerechten
Planungsentscheid schaffen und zu einer qualitativ guten Planung beitragen (BGE
135 II 286 E. 4 und 4.2.3). Gemäss der Lehre ist der Anspruch
auf Mitwirkung nicht formeller Natur, und fehlende Mitwirkung macht eine
Planung nicht nichtig, sondern nur anfechtbar (Rudolf Muggli in: Kommentar RPG,
Art. 4 Rz. 25 und 29; vgl. auch Waldmann/Hänni, Art. 4
N. 14 f.). Diese Fragen brauchen hier nicht beantwortet zu werden,
weil der Anspruch auf Mitwirkung im vorliegenden Fall nicht verletzt wurde, was
im Folgenden auszuführen ist.
7.1.2
Der Gestaltungsplanentwurf wurde unbestrittenermassen öffentlich aufgelegt.
Zu prüfen bleibt einzig, ob die Unterschiede zwischen dem öffentlich aufgelegten
Entwurf und dem schliesslich festgesetzten Plan eine erneute Auflage des
Letzteren erfordert hätten. Gemäss Praxis und Lehre muss jedenfalls bei nachträglichen
Planänderungen, die mit Blick auf den Gesamtzusammenhang untergeordnet und
nicht von weiter gehendem öffentlichen Interesse sind, das Mitwirkungsverfahren
nicht wiederholt werden (BGE 135 II 286 E. 4.2.3; Muggli,
Art. 4 Rz. 25). Der gemäss § 7 Abs. 2 PBG aufgelegte Planentwurf
kann von vornherein nur als vorläufig verstanden werden, da sowohl die im
Rahmen der Mitwirkung zu erwartenden Eingaben wie auch der weitere
Planungsprozess eine Änderung der Vorlage bewirken können. Entsprechend bildet
er keine Vertrauensgrundlage dafür, dass die Planfestsetzung nicht in verschiedenen
Punkten davon abweichen werde (BGE 119 Ib 138 E. 4f; VGr,
4. Dezember 2003, VB.2002.00376, E. 5b).
7.1.3
Der hier streitige Gestaltungsplan enthält einige untergeordnete
Änderungen, aber keine wesentlichen Differenzen gegenüber der öffentlich
aufgelegten Fassung vom 22. Mai 2009. Insbesondere trifft die Behauptung
der Beschwerdeführenden 1 nicht zu, dass die Stütze 2 verlegt wurde
und die Siedlung Mattenhof deswegen durch eine neue Linienführung stärker
belastet werde. Die von den Beschwerdeführenden 1 ebenfalls erwähnte Stütze 5
ist neu zwar höher, weil sie zur Schonung der archäologischen Stätte
Burstel/Schyterberg an einen tiefer liegenden Standort verschoben wurde; die
Perimeterhöhe bleibt aber nahezu unverändert.
7.2
Der
Raumplanerische Bericht wurde entgegen den Angaben der Beschwerdeführenden 1
in einer früheren Fassung vom 20. November 2008 zusammen mit dem
Gestaltungsplan öffentlich aufgelegt. Die neue Fassung vom 30. März 2010
stand den Parteien jedenfalls im Rechtsmittelverfahren zur Verfügung. Der
Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) verpflichtete die
Beschwerdegegnerin nicht, vor der Festsetzung die Beschwerdeführenden 1
zum Raumplanerischen Bericht anzuhören (vgl. sinngemäss BGr, 13. August
2008, 1C_17/2008, E. 2.4 und 2.4.2; BGE 135 II 286 E. 5; VGr,
25. August 2005, VB.2005.00255, E. 3).
7.3
Die
Beschwerdeführenden 1 bezweifeln die Sachkunde und Unabhängigkeit des Planungsbüros,
das den Raumplanerischen Bericht verfasst hat. Diese Fragen können hier offenbleiben,
wie sich aus den folgenden Erwägungen ergibt.
7.3.1
Nach Art. 47 Abs. 1 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni
2000 (RPV; SR 700.1) erstattet die Behörde, die die Nutzungspläne erlässt, der
kantonalen Genehmigungsbehörde (Art. 26 Abs. 1 RPG) Bericht darüber,
wie die Nutzungspläne die Ziele und Grundsätze der Raumplanung (Art. 1 und
3 RPG), die Anregungen aus der Bevölkerung (Art. 4 Abs. 2 RPG), die
Sachpläne und Konzepte des Bundes (Art. 13 RPG) und den Richtplan
(Art. 8 RPG) berücksichtigen und wie sie den Anforderungen des übrigen Bundesrechts,
insbesondere der Umweltschutzgesetzgebung, Rechnung tragen. Adressatin des
Planungsberichts nach Art. 47 RPV ist die kantonale Genehmigungsbehörde im
Sinn von Art. 26 RPG.
Eine solche fehlt hier jedoch: Nach § 89
PBG ist bei Nutzungsplänen, die von der Direktion festgesetzt werden, keine
Genehmigung erforderlich. Gemäss Bundes­gericht kommt die Festsetzung durch
eine kantonale Behörde der kantonalen Genehmigung gleich (BGr, 6. Juli
2009, 1C_568/2008, E. 6; vgl. auch BGr, 13. August 2008, 1C_17/2008,
E. 2.3.1; Peter Hänni, Planungs-, Bau und besonderes Umweltschutzrecht, 5. A.,
Bern 2008, S. 233; a.
M.
Alexander Ruch in: Kommentar RPG, Art. 26 Rz. 7; Waldmann/Hänni,
Art. 26 Rz. 4). Ein Planungsbericht nach Art. 47 RPV muss in
einem solchen Fall nicht eingereicht werden (BGr, 6. Juli 2009, 1C_568/2008,
E. 6).
Zwar kann ein Dokument in der Art eines Planungsberichts
dennoch erstellt werden, doch braucht es nicht dieselbe Funktion zu erfüllen
wie der Bericht zuhanden der kantonalen Genehmigungsbehörde aus der Hand der
kommunalen Behörde, die einen Nutzungsplan festgesetzt hat (vgl. BGr,
13. August 2008, 1C_17/2008, E. 2.3.2).
7.3.2
Das fragliche Planungsbüro war schon am Vorprojekt beteiligt. Inwieweit die
Beschwerdegegnerin 3 den Bericht beeinflusst hat, wird nicht deutlich. Da
der Bericht gemäss ihren Ausführungen ihre eigenen Darlegungen enthält, ist von
einem Parteigutachten auszugehen. Der Raumplanerische Bericht ist daher
weitgehend einem Parteigutachten gleichzustellen (vgl. zur entsprechenden
Qualifikation des UVB: BGr, 20. Juli 2007, 1P.99/2003, E. 3.3; Alfred
Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege
des Bundes, 3. A., Zürich etc. 2013, Rz. 476; a.
M. BVGr, 25. Januar 2012,
A-3762/2010, E. 7.3). Weil gar kein Planungsbericht nach Art. 47 RPV
erforderlich war, ist dies grundsätzlich nicht zu beanstanden. Dass die
Aufmachung – mit dem Briefkopf der Beschwerdegegnerin und dem Hinweis auf
Art. 47 RPV im Titel – auf einen behördlichen Auftrag hindeutet und die
Aufgabenteilung zwischen Planungsbüro und Beschwerdegegnerin im Bericht nicht
geklärt wird, ist zwar durchaus bedenklich, obwohl sich die Beschwerdegegnerin
mit der Festsetzung des Gestaltungsplans zumindest die Ergebnisse des Berichts
sinngemäss zu eigen gemacht hat. Allerdings ist nicht ersichtlich, dass die
Vorinstanz dem Bericht generell ein Gewicht zugemessen hätte, das ihm nicht
zukäme. Es kann offenbleiben, welche Anforderungen an die Verfasser eines
Planungsberichts zu stellen wären, der Art. 47 RPV zu genügen hat.
7.3.3
Ob die Voraussetzungen an den Bericht gemäss Art. 11 Abs. 1
lit. d SebV über die erfolgte Abstimmung mit der Raumplanung erfüllt sind,
ist im Plangenehmigungsverfahren zu prüfen. Worin die Anforderungen an Sachverständige
nach Art. 67 f. SebV bestehen und unter welchen Umständen diese erfüllt
sein müssen, ist Gegenstand nicht des Gestaltungsplan-, sondern des
Plangenehmigungsverfahrens. Anzumerken ist im Übrigen, dass die Beschwerdeführenden 1
die Unabhängigkeit der Vorinstanz nicht genügend substanziiert infrage zu stellen
vermögen.
7.4
Die
Beschwerdeführenden 1 berufen sich weiter auf eine Verletzung ihres
Anspruchs auf rechtliches Gehör, weil die Festsetzung des Gestaltungsplans
erfolgt sei, ohne dass sie sich zu den im Rahmen der UVP ergangenen Stellungnahmen
der Behörden hätten äussern können und ohne dass diese öffentlich aufgelegt
worden seien. Zudem habe das BAFU anlässlich der Erarbeitung seiner
Stellungnahme "diverse Sitzungen und Augenscheine" mit der Zoo
Seilbahn AG abgehalten, an denen die Beschwerdeführenden 1 nicht hätten
teilnehmen können. Der Stellungnahme des BAFU (S. 1) ist zu entnehmen,
dass dieses Amt einen Augenschein vorgenommen hat. Die Behauptung der Beschwerdeführenden 1,
dieser sei ohne Zuladung der Einsprechenden im Plangenehmigungsverfahren
erfolgt, blieb unbestritten.
7.4.1
Wie erwähnt, ist zu unterscheiden zwischen der öffentlichen Auflage und
Mitwirkung einerseits und dem Anspruch auf rechtliches Gehör der
Verfahrensparteien anderseits, und diese Unterscheidung ist in Bezug auf sowohl
das Plangenehmigungsverfahren – das massgebliches Verfahren für die UVP ist –
als auch in Bezug auf das Gestaltungsplanverfahren vorzunehmen.
7.4.2
Die Bestimmungen über die UVP regeln den Anspruch auf rechtliches Gehör
nicht. Insbesondere ist er nicht mit der Öffentlichkeit des Berichts und der
Ergebnisse der UVP nach Art. 10d USG sowie Art. 15 und 20 UVPV
gleichzusetzen. Der Anspruch auf rechtliches Gehör bestimmt sich nach dem
massgeblichen Verfahrensrecht und den Minimalgarantien der Bundesverfassung
(BGr, 10. Sep­tem­ber 2002, 1A.60/2002, E. 2.2). Gemäss den Anforderungen
von Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 29 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
vom 20. Dezember 1968 haben die Parteien des Plangenehmigungsverfahrens
einen Anspruch, über entscheidwesentliche Aktenergänzungen informiert zu werden
und Gelegenheit zur Äusserung zu erhalten. Gemäss Lehre und Praxis besteht zwar
kein Anspruch auf Mitwirkung bei und Stellungnahme zu Amtsberichten
verwaltungsinterner Fachstellen, soweit der Bericht sich darauf beschränkt, an
sich feststehende Tatsachen sachverständig zu würdigen. Wenn ein streitiger
Sachverhalt abgeklärt und dem Bericht Beweiswert beigemessen wird, haben die
Verfahrensbeteiligten jedoch das Recht zur Teilnahme an den Beweiserhebungen
und zur Stellungnahme (Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf
rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000,
S. 356 f.; Plüss, § 7 N. 61 f.). Der Gehörsanspruch
gilt entsprechend in Bezug auf die Stellungnahmen der Fachbehörden, die im
Rahmen der UVP abgegeben werden (vgl. BGr, 10. September 2002, 1A.60/2002,
E. 2.3). Diesem Anspruch wurde oder wird im Plangenehmigungsverfahren
anscheinend entsprochen, was allerdings nicht vom Verwaltungsgericht zu
überprüfen ist.
7.4.3
Das Nutzungsplanverfahren richtet sich im Kanton Zürich nach § 7 PBG,
der Mitwirkung der Öffentlichkeit und Anhörung der betroffenen Grundeigentümer
verbindet (vgl. Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und
Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, N. 402). Den entsprechenden
Anforderungen wurde im vorliegenden Verfahren grundsätzlich Genüge getan, unter
den im Folgenden auszuführenden Vorbehalten.
7.4.4
Im vorliegenden Fall hat die Beschwerdegegnerin zur Koordination mit dem
Plangenehmigungsverfahren die behördlichen Stellungnahmen zum UVB beigezogen,
was unbestrittenermassen zu Recht geschah. Sie hat jedoch darauf verzichtet,
vor ihrem Entscheid die Stellungnahmen der Einsprechenden (Art. 13 SebG)
sowie allfällige weitere Schriftenwechsel im Plangenehmigungsverfahren einzusehen.
Sie hat zudem die Beurteilung des UVB durch die kantonale
Umweltschutzfachstelle und die Bundesbehörden nicht öffentlich aufgelegt (vgl.
die Publikation der Verfügung im Amtsblatt des Kantons Zürich vom
4. November 2011).
7.4.5
Die öffentliche Auflage der Beurteilung des UVB durch die hierfür
zuständigen Behörden gemäss Art. 20 UVPV hat im Leitverfahren, also im
Plangenehmigungsverfahren, zu erfolgen. Demnach ist grundsätzlich nicht zu
beanstanden, wenn die Beschwerdegegnerin diese Unterlagen nicht zusammen mit
ihrem Entscheid öffentlich zugänglich gemacht hat. Allerdings werden
Drittbetroffene auf diese Weise im Gestaltungsplanverfahren schlechter
gestellt, als wenn eine UVP in diesem Verfahren vorzunehmen ist: Im letzteren
Fall wird die Beurteilung des UVB durch die Umweltschutzfachstelle mit dem
festgesetzten Gestaltungsplan öffentlich aufgelegt, womit die gesamten
Unterlagen den Betroffenen immerhin im Rekursverfahren zur Verfügung stehen. Es
braucht hier jedoch nicht abschliessend geklärt zu werden, ob die
Beschwerdegegnerin diese Verschlechterung der Rechtsstellung Drittbetroffener
mit einer öffentlichen Auflage hätte vermeiden oder anderweitig hätte
kompensieren müssen: Die Beschwerdegegnerin hat die Vernehmlassungen der Fachbehörden
mit ihrer Rekursantwort nachgeliefert, worauf die Beschwerdeführenden – denen
die Berichte im Übrigen zumindest teilweise bereits aus dem Plangenehmigungsverfahren
bekannt waren – dazu Stellung nehmen konnten. Eine allfällige Gehörsverletzung
hätte somit als geheilt zu gelten. Soweit die Beschwerdeführenden 1 sich
auf dem Rechtsweg für die Rechte Dritter einsetzen wollen, sind sie nicht zu
hören.
7.4.6
Die Beschwerdegegnerin hat für ihren Entscheid die Stellungnahmen der
Fachbehörden zum UVB beigezogen, ohne dass die Einsprechenden im
Plangenehmigungsverfahren vorher zu den Stellungnahmen angehört wurden bzw.
ohne die Anhörung im Plangenehmigungsverfahren abzuwarten. Auch insofern
erscheint das Vorgehen der Beschwerdegegnerin fragwürdig, und zwar aus der
Sicht der Koordinationspflicht: Sie entschied damit über die im Rahmen der UVP
abgelieferten Stellungnahmen der Fachbehörden auf unvollständiger Grundlage,
nämlich ohne die Kenntnis der allfälligen formellen und materiellen Einwände,
obwohl diese im Plangenehmigungsverfahren, das mit dem Gestaltungsplanverfahren
zu koordinieren ist, erhoben werden. Die Beschwerdegegnerin hätte daher den Abschluss
des Schriftenwechsels über die Stellungnahmen der Fachbehörden im Plangenehmigungsverfahren
abwarten müssen. Dies hiesse allerdings, dass die Koordinationspflicht herangezogen
würde, um im Ergebnis den Anspruch auf rechtliches Gehör im Gestaltungsplanverfahren
zu verstärken. Da ohnehin eine Rückweisung vorzunehmen ist (E. 13.1), wird
die Beschwerdegegnerin ihren Neuentscheid in Kenntnis der Stellungnahmen der
Beschwerdeführenden treffen, womit eine allfällige Verletzung des Anspruchs auf
rechtliches Gehör jedenfalls geheilt wird.
7.4.7
Die Rüge, das BAFU habe den Anspruch der Beschwerdeführenden 1 auf
rechtliches Gehör verletzt, indem es diese nicht am Augenschein beteiligt habe,
ist von der Plangenehmigungsbehörde zu überprüfen. Immerhin stellt sich im
kantonalen Verfahren die Vorfrage, ob der Bericht des BAFU im Fall einer
Gehörsverletzung unbeachtlich wäre, wie die Beschwerdeführenden 1
vorbringen. Gemäss dem Bericht (S. 1 f.) diente der Augenschein, zu
dem die Einsprechenden nicht zugeladen wurden, einzig dem Vergleich des beantragten
Seilbahnprojekts mit einer vom BAFU angeregten Variante mit tiefer Seilführung,
die in der Folge verworfen wurde. Für die Beurteilung des eingereichten
Projekts stützte sich das BAFU auf die Projektdokumentation und weitere
schriftliche Unterlagen. Eine allfällige Verletzung des Anspruchs auf
rechtliches Gehör betrifft demnach die hier interessierenden Fragen nicht. Die
pauschale Vermutung einer unzulässigen Beeinflussung des BAFU durch die
Beschwerdegegnerin 3 genügt nicht als Anhaltspunkt einer Befangenheit. Der
Bericht des BAFU kann verwendet werden, wobei anzumerken ist, dass er – soweit
er hier von Interesse ist – mit dem Bericht der NHK übereinstimmt, weshalb er ohnehin
nicht als einzige Grundlage der rechtlichen Würdigung dient.
8.
8.1
Der
Beschwerdeführer 2 macht geltend, dass der Gestaltungsplan
unzulässigerweise die Festsetzung des eidgenössischen Sachplans Infrastruktur
Luftfahrt (SIL) für den Flughafen Zürich sowie die Festsetzung des definitiven
Betriebsreglementes des Flughafens präjudiziere. Die Zoo Seilbahn AG weist
dies zurück. Das zuständige Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) äussert sich in
seiner Stellungnahme vom 24. August 2009 im Rahmen des Plangenehmigungsverfahrens
nicht zur hier aufgeworfenen Frage.
8.2
Gemäss dem
Raumplanerischen Bericht (S. 11 f.) befindet sich die Seilbahn im Nahbereich
des Flughafens Zürich bzw. in der Flugsicherheitszone II. Die Höhe der
Seilbahn im obersten Abschnitt entspreche deren Anforderungen (maximale Bauhöhe
von 25 m über dem gewachsenen Terrain); in den übrigen Abschnitten seien
diese Anforderungen nicht massgebend. Mittlerweile gilt der
Sicherheitszonenplan für den Flughafen Zürich vom 15. Januar 2013, dessen
Regelungen aber im Ergebnis gleich lauten, soweit sie hier interessieren,
weshalb auch die Frage des massgeblichen Zeitpunkts der Rechtslage offengelassen
werden kann. Demnach befindet sich der Gestaltungsplanperimeter in der
Sicherheitszone 1 zur Sicherung des Südanflugs auf Piste 34. Gemäss
dem Gestaltungsplan durchquert die Seilbahn das Gebiet, in dem die Bauhöhe auf
25 m über dem gewachsenen Terrain beschränkt ist, zwischen den Stützen 6
und 8, die sich beide ausserhalb dieser Zone befinden. Dem Längenprofil ist
allerdings zu entnehmen, dass die Vorgaben wohl nicht eingehalten werden. So
weist Stütze 8 eine Höhe von knapp 29 m über dem im Längenprofil
angegebenen Terrain auf, Stütze 7 eine solche von rund 27 m, und
Stütze 6 erreicht wiederum rund 29 m.
8.3
Gemäss dem
SIL-Objektblatt für den Flughafen Zürich (1. Etappe) vom 26. Juni
2013 befindet sich der Gestaltungsplanperimeter im Gebiet mit
Hindernisbegrenzung (Karte 2), das grundsätzlich auf dem Sicherheitszonenplan
für den bestehenden Betrieb beruht. Kanton und Gemeinden haben das Gebiet mit
Hindernisbegrenzung bei ihrer Richt- und Nutzungsplanung zu berücksichtigen.
Die Ausscheidung neuer oder die Revision bestehender
Bauzonen, die bei späterer Überbauung
mit den mass
gebenden Hindernisbegrenzungsflächen in W
iderspruch
geraten
, ist nicht zulässig. Der
geltende
Sicherheitszonenplan ist zu überarbeiten, dabei ist das "Gebiet mit
Hindernisbegrenzung" zu überprüfen und nach Bedarf anzupassen (Festlegungen
Ziff. 8, S. 22, vgl. dazu auch S. 15 und 34 f.). Gemäss den
Erläuterungen muss für die Beurteilung von Planungsvorhaben der
Sicherheitszonenplan oder der Plan der Flughafenhalterin zu den vorgesehenen
Ergänzungen des Sicherheitszonenplans beigezogen werden (S. 35).
8.4
Die
Ansicht der Vorinstanz, eine negative Präjudizierung des SIL könne offensichtlich
ausgeschlossen werden, und im Übrigen sei sie im Nutzungsplanverfahren nicht
abschlies­send zu prüfen, trifft nach dem Gesagten nicht zu. Bereits der
Gestaltungsplan, nicht erst die Plangenehmigung, hat dem Sicherheitszonenplan
zu entsprechen. Allerdings kann die Durchstossung einer Sicherheitszone vom
BAZL bewilligt werden (Art. 63 lit. b und c der Verordnung vom
23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt). Diese Bewilligung
würde vorliegend im konzentrierten Verfahren von der Plangenehmigungsbehörde
nach Anhörung der Fachbehörde erteilt (Art. 9 Abs. 1 SebG in
Verbindung mit Art. 62a und 62b des Regierungs- und
Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997). Die
Beschwerdegegnerin wird jedenfalls vor ihrem Neuentscheid den Plan der
Flughafenhalterin zu den vorgesehenen Ergänzungen des Sicherheitszonenplans
beizuziehen haben. Zudem hat sie vorab zu überprüfen, ob der Gestaltungsplan
mit dem geltenden Sicherheitszonenplan vereinbar ist. Gegebenenfalls ist die im
Plangenehmigungsverfahren einzuholende Stellungnahme des BAZL zur Frage, ob die
Durchstossung der Sicherheitszone bewilligungsfähig ist, zu berücksichtigen,
und, sollte diese negativ lauten, der Gestaltungsplan anzupassen. Zumindest ist
eine Bestimmung in die Gestaltungsplanvorschriften aufzunehmen, worin die
Plangenehmigung von der Erteilung dieser Bewilligung oder der Einhaltung des
Sicherheitszonenplans abhängig gemacht wird.
9.
9.1
Der
Beschwerdeführer 2 bringt vor, der Gestaltungsplan stelle eine Umgehung
von Art. 24 ff. RPG über Ausnahmebewilligungen für Bauten und Anlagen
ausserhalb der Bauzonen dar. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist
die Schaffung einer Bauzone bzw. Spezialnutzungszone für ein konkretes Projekt
zulässig, wenn die Planungsmassnahme den Zielen und Grundsätzen der
Nutzungsplanung gemäss RPG entspricht. Ist dies der Fall, so stellt sie keine
Umgehung von Art. 24 ff. RPG dar, auch wenn eine Ausnahmebewilligung
für das Bauvorhaben ausgeschlossen wäre. Eine Umgehung von Art. 24 ff.
RPG ist nur anzunehmen, wenn mit der fraglichen Planungsmassnahme eine unzulässige
Kleinbauzone geschaffen wird oder wenn sie sonst auf einer sachlich nicht
vertretbaren Interessenabwägung beruht. Kleinbauzonen sind im Allgemeinen
unzulässig, wenn sie gegen das raumplanerische Ziel verstossen, die
Siedlungstätigkeit in Bauzonen zusammenzufassen und die Streubauweise für nicht
freilandgebundene Bauten zu verhindern (BGr, 24. Mai 2012, 1C_13/2012,
E. 3.1; BGE 124 II 391 E. 2c und 3a).
9.2
Im vorliegenden
Fall ist ein Sondernutzungsplan für eine Verkehrsanlage ausserhalb der Bauzone
streitig. Sämtliche für den Bau der Anlage notwendigen Bewilligungen werden im
Plangenehmigungsverfahren nach Art. 9 ff. SebG erteilt (Art. 9
Abs. 1 SebG). Nicht massgeblich ist, ob die Luftseilbahn standortgebunden
im Sinn von Art. 24 lit. a RPG ist: Ein Sondernutzungsplan, der
abweichende Regelungen zum Rahmennutzungsplan schafft, ist nicht nur dann
zulässig, wenn auch die Voraussetzungen von Art. 24 RPG erfüllt sind. Eine
Verkehrserschliessung, die Land ausserhalb der Bauzonen in Anspruch nimmt, um
einen Anschluss an den öffentlichen Verkehr (ÖV) zu gewährleisten, ist nicht
von vornherein ausgeschlossen.
Massgebend ist einzig, ob der
Gestaltungsplan sowie der akzessorisch zu überprüfende Richtplaneintrag dem
Sinn und Zweck der Raumplanung entsprechen (BGr, 20. August 2002,
1A.27/2002, E. 5; VGr, 16. November 2011, VB.2001.00178, E. 3a; Muggli,
Vorbem. zu Art. 24–24d und 37a Rz. 17). Dies ist im Folgenden zu
prüfen. Dabei ist bei der Interessenabwägung durchaus von Belang, dass die
Seilbahn der Erschliessung eines in der Bauzone gelegenen Standorts dienen
soll; grundsätzlich soll dafür das Siedlungsgebiet in Anspruch genommen werden
(vgl. in Bezug auf Strassen: BGr, 20. August 2002, 1A.27/2002, E. 5.4;
BGE 118 Ib 497 E. 4a).
10.
10.1
Bei der
Planung raumwirksamer Tätigkeiten haben die Behörden eine umfassende
Interessenabwägung vorzunehmen (Art. 3 RPV), wobei namentlich die Ziele
und Grundsätze der Raumplanung nach Art. 1 und 3 RPG zu beachten sind.
Weil eine Bundesaufgabe im Sinn von Art. 2 Abs. 1 lit. b des
Natur- und Heimatschutzgesetzes vom 1. Juli 1966 (NHG) vorliegt, ist auch
Art. 3 NHG anwendbar, der ebenfalls eine Interessenabwägung vorschreibt.
10.2
Die
Beschwerdeführenden 1 und 2 bestreiten das öffentliche Interesse an der
Seilbahn. Die Vorinstanz geht im angefochtenen Entscheid von einem ausgeprägten
bzw. gewichtigen öffentlichen Interesse aus.
10.2.1
Die Seilbahn soll der zusätzlichen Erschliessung des Zoos Zürich mit dem
öffentlichen Verkehr dienen (vgl. Art. 1 Abs. 1 GPV). Für den
Berufsverkehr dürfte die Verbindung kaum einen Mehrwert bringen, ausser
allenfalls für die Bewohnerinnen und Bewohner der Siedlung Im Klösterli und
weiterer hochgelegener Teile des Stadtzürcher Quartiers Fluntern. Die Benutzung
für weitere Freizeitaktivitäten wird im Verkehrsbericht vom 20. November
2008 zwar vorausgesetzt (S. 4 und Anhang 1). Sie steht allerdings klar im
Hintergrund und gilt je nach ihrem Charakter teils sogar als unerwünscht; so
stellt das ARV in seiner Stellungnahme vom 29. Juni 2009 zum Plangenehmigungsverfahren
den Antrag, dass die Betreiberin der Seilbahn den Transport von Fahrrädern zu
untersagen habe, damit der Erholungswert der Landschaft nicht durch
Veloabfahrten durch das Sagentobel bedroht werde. In diesem Zusammenhang ist
mitzuberücksichtigen, dass gemäss Landschaftsentwicklungskonzept der Stadt
Dübendorf vom 9. März 2006 (S. 45) im fraglichen Gebiet keine
weiteren Erholungsinfrastrukturen nötig oder wünschenswert sind (vgl. auch
E. 11.7).
10.2.2
Der Vorinstanz ist insoweit zuzustimmen, als das öffentliche Interesse
nicht dadurch ausgeschlossen wird, dass der Zoo Zürich von einer
privatrechtlichen Aktiengesellschaft betrieben wird und dass die Seilbahn
privat finanziert und betrieben werden soll (vgl. Raumplanerischer Bericht,
S. 5). Dies gilt umso mehr, als der Zoo Zürich eine wichtige und
etablierte Freizeitattraktion für breite Bevölkerungskreise darstellt. Ein
öffentliches Interesse kann auch nicht deswegen verneint werden, weil die
Seilbahn zugleich als Werbeträgerin für den Zoo fungieren und dessen
Attraktivität steigern soll (Verkehrsbericht, S. 4), und ebenso wenig aus
dem Grund, dass die Verbindung anscheinend nicht in den Verkehrsverbund des
Kantons Zürich (ZVV) aufgenommen werden soll.
10.2.3
Es ist unbestritten, dass der Zoo heute rechtlich genügend erschlossen ist;
auch die Zoo Seilbahn AG räumt dies ein. Ungeklärt erscheint, inwieweit
dies auch für die Zukunft zutrifft. Angestrebt wird eine Ergänzung des
ÖV-Netzes (Verkehrsbericht, S. 4). Die Zoo Seilbahn AG führt aus,
dass vor allem mit Blick auf die rund 50 Spitzentage pro Jahr eine
Verbesserung der Erschliessung anzustreben sei. Unter diesen Umständen hängt
das Gewicht des öffentlichen Interesses an der Seilbahnverbindung wesentlich
davon ab, in welchem Mass der in Art. 1 Abs. 1 Satz 2 GPV
verankerte Zweck erreicht wird, den Wechsel vom motorisierten Individualverkehr
zum öffentlichen Verkehr zu fördern. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers 2
ist diese Zwecksetzung nicht verfehlt; sie entspricht grundsätzlich dem Ziel
der Stärkung des öffentlichen Verkehrs gemäss dem Kantonalen Richtplan, Teil
Verkehr vom 26. März 2007 bzw. 18. März 2014 (Gesamt[verkehrs]strategie,
Zielsetzungen bzw. Ziele, Kap. 4.1.1; vgl. auch Richtplan vom
18. März 2014, Kap. 6.5.1 f.). Sodann steht die Erschliessung
mit dem öffentlichen Verkehr im Einklang mit der in Art. 44a USG
vorgesehenen Massnahmenplanung zur Luftreinhaltung (vgl. VGr,
30. September 2004, VB.2004.00041, E. 6.2.1). Um abzuschätzen, in welchem
Mass dem öffentlichen Interesse entsprochen werden kann, reichen die vorhandenen
Unterlagen und Anordnungen allerdings nicht aus (vgl. näher E. 11.5 f.).
11.
11.1
Der
Kantonale Richtplan Verkehr in der Fassung vom 26. März 2007 (Kap. 4.3.2,
Objekt Nr. 10) vermerkte zum Vorhaben: "landschaftliche Eingliederung
sicherstellen; vor Inbetriebnahme Parkplatz- und Verkehrsregime im Raum
Stettbach für die Anwohner verträglich ausgestalten; alternative direkte
ÖV-Verbindung prüfen". Fraglich ist, ob es sich bei diesen Vorgaben um
Auflagen handeln sollte oder aber um Voraussetzungen, bei deren Nichterfüllung
das Projekt nicht verwirklicht werden kann. In Bezug auf die Prüfung von
Alternativen ergibt sich als logischer Schluss aus dem Richtplantext selber,
dass es sich um eine Voraussetzung handeln sollte: Wenn der Kantonsrat der
Ansicht gewesen wäre, dass die Seilbahn unabhängig vom Ergebnis dieser Prüfung
hätte gebaut werden können, hätte es sich bei dieser Vorgabe um eine leere
Formalität gehandelt. Zudem wird auch aus der Beratung des Richtplaneintrags im
Kantonsrat klar, dass die Luftseilbahn nur beim Fehlen besserer Alternativen
verwirklicht werden sollte (Prot. KR 2003–2007, S. 13776 ff., besonders
13783 und 13785 [Voten Munz, Kennel Schnider, Regierungsrätin Gut]). Die beiden
anderen Vorgaben sind jedenfalls insoweit als Voraussetzungen zu qualifizieren,
als sie Elemente der Gesamtabwägung darstellen und demnach deren Ergebnis
beeinflussen können. Dies ergibt sich im Übrigen bereits aus dem Bundesrecht
bzw. dem kantonalen Planungs- und Baurecht (vgl. Art. 1 Abs. 2 lit. a
und Art. 3 Abs. 2 lit. b RPG; Art. 3 Abs. 1 NHG; § 83
Abs. 3 PBG). Es handelt sich um grundsätzlich kumulative Voraussetzungen,
wobei sich jedoch nicht je einzeln und ohne Blick auf die anderen Elemente der
Gesamtabwägung beantworten lässt, ob sie erfüllt sind.
11.2
Die
Beschwerdeführenden 1, 2 und 4 machen geltend, alternative ÖV-Verbindungen
seien nicht in genügendem Mass geprüft worden.
11.2.1
Im Richtplan vom 18. März 2014 findet sich die Vorgabe, es seien
alternative ÖV-Verbindungen zu prüfen, nicht mehr. Sie war noch im Entwurf für
die öffentliche Auflage vom 21. Januar bis 15. April 2011 enthalten,
aber nicht mehr im Antrag des Regierungsrats vom 28. März 2012 an den
Kantonsrat. Die Änderung wird nicht begründet. Immerhin kann der Synopse zur
Nachvollziehbarkeit der Änderungen im kantonalen Richtplanentwurf für den
Antrag des Regierungsrates im Vergleich zur öffentlichen Auflage vom
28. März 2012 entnommen werden, dass der Regierungsrat die Streichung bewusst
vornahm. Im Kantonsrat war sie kein Thema (vgl. Prot. KR 2011–2015, S.
10789 ff.).
11.2.2
Zu prüfen ist zunächst, ob der kantonale Richtplan vom 18. März 2014
bereits in Kraft steht. Die nach Art. 11 Abs. 1 RPG erforderliche
Genehmigung durch den Bundesrat steht noch aus. Im Bereich innerkantonaler
Fragen wirkt sie allerdings nur deklaratorisch; die Kantone können den innerkantonalen
Teil des Richtplans schon vorher in Kraft treten lassen (BGE
136 I 265 E. 1.2; Pierre Tschannen in: Kommentar RPG, Art. 10
Rz. 19, Art. 11 Rz. 36). Wann der Richtplan im innerkantonalen
Verhältnis in Kraft tritt, ist eine Frage des kantonalen Rechts (BGr, 21. Dezember
2007, 1C_348/2007, E. 5). Das Zürcher Recht regelt den Zeitpunkt des
Inkrafttretens nicht. Auch der Festsetzungsbeschluss enthält keine entsprechende
Bestimmung (ABl Nr. 13, 28. März 2014, Meldungsnr. 66295). Aus
deren Fehlen ist zu folgern, dass der Beschluss – unter Vorbehalt der
Genehmigung durch den Bundesrat – unverzüglich in Kraft treten sollte (wohl sinngemäss
anders VGr, 10. Juli 2013, VB.2012.00015, E. 7.3, wo die Frage aber
nicht vertieft behandelt wurde). Praktische Bedenken, die sich aus der
Möglichkeit der Nichtgenehmigung ergeben, erscheinen demgegenüber nicht
ausschlaggebend.
Damit trat der Richtplan vom 18. März 2014 innerkantonal
im Zeitpunkt seiner Publikation – die auch den Lauf der Rechtsmittelfrist
auslöste (vgl. BGE 136 I 265 E. 1.2) – in Kraft.
11.2.3
Die Änderung des Richtplans erfolgte, als das vorliegende Verfahren bereits
vor dem Verwaltungsgericht hängig war, weshalb der Zeitpunkt der massgeblichen
Rechtslage zu bestimmen ist. Gemäss dem Bundesgericht ist die Rechtmässigkeit
eines Verwaltungsakts grundsätzlich nach der Rechtslage zur Zeit seines
Erlasses zu beurteilen. Im Laufe des Rechtsmittelverfahrens eingetretene
Rechtsänderungen sind an sich unbeachtlich, es sei denn, zwingende Gründe
sprächen für die Berücksichtigung des neuen Rechts. Das trifft nach
bundesgerichtlicher Praxis vor allem dann zu, wenn Vorschriften um der
öffentlichen Ordnung willen oder zur Durchsetzung erheblicher öffentlicher
Interessen erlassen worden und daher auch in hängigen Verfahren sofort
anwendbar sind (BGE 139 II 470 E. 4.2). Auch ist eine
Bewilligung oder Konzession nicht aufzuheben, weil sie dem alten Recht
widerspricht, wenn sie nach neuem Recht auf erneutes Gesuch hin zu erteilen
wäre. Die Berücksichtigung neuen Rechts muss allerdings ausgeschlossen bleiben,
wenn sie sich zulasten Dritter auswirken und namentlich deren Rechtsschutz beeinträchtigen
könnte (BGr, 23. Januar 2006, 1A.214/2005, E. 6.3.1; BGE 126 II 522
E. 3b/aa; vgl. zum Ganzen auch Donatsch, § 20a N. 23 ff.,
§ 52 N. 44 ff.). Entsprechend ist hier der für die Projektinitiantin
günstigere neue Richtplan massgeblich, weil es nicht anginge, das Projekt an Voraussetzungen
zu messen, an der die kantonale Richtplanung nicht mehr festhält. Demnach ist
die Vorgabe des Richtplans vom 26. März 2007, es seien alternative
ÖV-Verbindungen zu prüfen, nicht mehr beachtlich.
11.2.4
Vorbehalten bleibt die Nichtgenehmigung der im Richtplan vom 18. März
2014 vorgenommenen Änderung von Kap. 4.3.2, Objekt Nr. 10, durch den
Bundesrat. Für diesen Eventualfall ist Folgendes anzumerken: Aus den Beratungen
des Kantonsrats ergibt sich, dass die Vorgabe im Richtplan vom 26. März
2007, es seien alternative direkte ÖV-Verbindungen zwischen Stettbach und dem
Zoo Zürich zu prüfen, sich nicht nur auf abweichende Linienführungen für die
Seilbahn bezog, sondern auch auf andere Verkehrsmittel. Die Vorgabe zielte auch
nicht darauf ab, einen Vergleich der Alternativen nur in Bezug auf ihre Attraktivität
für die Zoo Zürich AG sowie die Besucherinnen und Besucher des Zoos
vorzunehmen und hierauf nur noch die ausgewählte Variante einer umweltrechtlichen
Prüfung zu unterziehen. Dies hätte schon deshalb keinen Sinn ergeben, weil bei
der Festsetzung des Richtplaneintrags bereits bekannt war, dass die Zoo
Zürich AG ein Seilbahnprojekt verwirklichen wollte. Vielmehr wurde die
Vorgabe, es seien alternative ÖV-Verbindungen zu prüfen, im Richtplan
verankert, weil gerade dem Seilbahnprojekt generelle landschaftsschützerische
Bedenken entgegenstanden. Im Kantonsrat wurden denn auch ausdrücklich andere
Verkehrsmittel – wie ein Bus oder eine unterirdische Verbindung ("Porta
Zoologica") – beispielhaft erwähnt (vgl. Prot. KR 2003–2007,
S. 13776 ff., besonders 13782 f. und 13785 [Voten Munz, Kennel
Schnider, Jauch, Regierungsrätin Gut]).
11.2.5
Entgegen der Ansicht der Vorinstanz fand keine unvoreingenommene Prüfung alternativer
Verbindungen unter Berücksichtigung der umweltrechtlichen und raumplanerischen
Aspekte statt. Im Verkehrsbericht und im Raumplanerischen Bericht – deren Ausführungen
die Beschwerdegegnerin unkritisch und teils wörtlich übernommen hat – wird im
Wesentlichen begründet, weshalb eine Seilbahn für die Zoo Zürich AG sowie die Zoo-Besucherinnen
und ‑Besucher attraktiver ist als andere öffentliche Verkehrsmittel bzw. die
Verbesserung der Bus- und Tramverbindungen. Umweltrechtliche und raumplanerische
Gesichtspunkte werden nicht in die Abwägung einbezogen, sieht man vom pauschalen
Hinweis auf das bessere Abschneiden der Seilbahn in Bezug auf
"Lärmimmissionen" (Raumplanerischer Bericht, S. 8) bzw.
"die Umweltbelastung (Lärm, Luft)" (Verfügung vom 27. Oktober
2011, S. 2) ab. Namentlich der Landschaftsschutz und die Problematik der
Einzonung neuen Baulandes werden nicht berücksichtigt. Sollte der Bundesrat die
mit dem Richtplan vom 18. März 2014 erfolgte Änderung von Kap. 4.3.2,
Objekt 10, nicht genehmigen, wäre die Möglichkeit des Ausbaus der Tram-
und Busverbindungen zu prüfen und dem Seilbahnprojekt gegenüberzustellen (vgl.
auch E. 11.6).
11.2.6
Dass Alternativen und Varianten zu prüfen sind, folgt auch aus dem Bundesrecht
(namentlich aus Art. 2 Abs. 1 lit. b RPV und Art. 3 NHG; vgl.
etwa BGr, 4. Februar 2014, 1C_648/2013, E. 4.1; 1. Juli 2004,
1A.191/2003, E. 6 = URP 2004 S. 622). Dessen Anforderungen gehen aber
weniger weit als die aufgehobene Richtplanvorgabe. Die Praxis bezieht sich,
soweit ersichtlich, auf Varianten der Streckenführung von Erschliessungsträgern,
des Standorts von Bauten und Anlagen sowie auf die Gegenüberstellung von Verkabelung
und Freileitung bei Stromleitungen. Eine Pflicht zur Ausarbeitung von völlig
anders gearteten Projektalternativen – etwa eines Wind- statt eines
Wasserkraftwerks oder (wie hier) von Tram- und Busverbindungen, einer
Standseilbahn oder eines Coasters statt einer Luftseilbahn – kann aus den
genannten Bestimmungen nicht abgeleitet werden. Ungeachtet dessen ist das
Vorhandensein derartiger Alternativen bei der abschliessenden Interessenabwägung
miteinzubeziehen, weil es das öffentliche Interesse am Projekt beeinflusst (E. 11.6).
Insofern trägt es zur Entscheidung bei, ob im aktuellen Verfahren das Projekt
oder die "Nullvariante" obsiegt (vgl. BGr, 1. Juli 2004,
1A. 191/2003, E. 2.5 und 7 = URP 2004 S. 622). Auf die vertiefte
Prüfung von Alternativen, die von vornherein unrealistisch oder untauglich
erscheinen, darf aber verzichtet werden (vgl. BGr, 4. Februar 2014,
1C_648/2013, E 4.1; BGE 139 II 499 E. 7.3.1). Insoweit muss
das Gebot der Verhältnismässigkeit massgebend sein (Art. 5 Abs. 2
BV). Dasselbe gilt auch in Bezug auf die Frage, ob auf frühere Variantenabklärungen
zurückgegriffen werden darf.
11.2.7
Die Beschwerdeführenden 1 kritisieren die Wahl der horizontalen
Linienführung der Seilbahn, die vor allem aufgrund des Kostenfaktors erfolgt
sei. Der Raumplanerische Bericht (S. 5) und die Verfügung der Beschwerdegegnerin
vom 27. Ok­tober 2011 (S. 13) führen dazu aus, dass im Rahmen des
Vorprojekts in "einem umfassenden Evaluationsverfahren (Nutzwertanalyse)"
zwei Varianten die höchste Nutzwertzahl erreicht hätten, wobei die nun
projektierte Variante (Nr. 3) unter Einbezug der Erstellungs- und Betriebskosten
die deutlich höchste Nutzwertzahl pro Kosteneinheit erreicht habe. Dem Bericht
vom 29. Oktober 2004 zum Vorprojekt (Anhang A6-9) lässt sich entnehmen,
dass ein Grobvergleich zwischen den sechs ins Auge gefassten Varianten der
Linien­führung vorgenommen wurde, bei dem folgende Kriterien berücksichtigt
wurden, die ihrerseits wiederum in Unterkriterien aufgeschlüsselt wurden:
Umweltaspekte (mit einer Gewichtung von 35 %), Standorte der Tal- und
Bergstation, Realisierbarkeit, Fahrgast­attraktivität, Technik. Das Kriterium
der Realisierbarkeit (mit einer Gewichtung von 20 %) umfasste unter
anderem die Einhaltung planerischer Vorgaben. Bei der Wahl der horizontalen
Linienführung wurden also die Aspekte des Umweltschutzes und der Raumplanung
beachtet. Dem Kartenausschnitt mit den eingetragenen Varianten
(Raumplanerischer Bericht, Beilage 3; Bericht zum Vorprojekt, Anhang A6-2)
lässt sich entnehmen, dass die zweitplatzierte Variante (Nr. 1) einen
grösseren Abstand zum Weiler Stettbach einhielte und keine Eingriffe in das überkommunale
Schutzgebiet Sagentobel zur Folge hätte, jedoch das überkommunale Schutzgebiet
Kiesgrube Stettbach stärker beeinträchtigen würde. In Bezug auf die Prägung des
Landschaftsbildes dürften sich die Varianten nicht wesentlich voneinander
unterscheiden. Wenn unter diesen Umständen die Kosten in die Abwägung
einbezogen wurden, was den Ausschlag für die dem Gestaltungsplan zugrunde liegende
Variante zur Folge hatte, erscheint dies vertretbar. Auch durfte im
Gestaltungsplanverfahren auf die erneute nähere Prüfung von Varianten
verzichtet werden. Unbestritten ist, dass bei der vertikalen Linienführung die
Variante mit hoher Seilführung der Variante mit tiefer Seilführung, die das
BAFU im Rahmen des Plangenehmigungsverfahrens als Vergleichsprojekt verlangt
hat, vorzuziehen ist.
11.3
Die
Beschwerdeführenden 1, 2 und 4 machen eine ungenügende Eingliederung des
Projekts in die Landschaft geltend.
11.3.1
Angesichts der Kritik der Beschwerdeführenden namentlich an der
Stellungnahme der NHK ist vorweg festzuhalten, dass die Vorinstanz die
Rechtsprechung zur Bindung an die Berichte der kantonalen Fachstellen korrekt
wiedergegeben und angewandt hat. Nach § 7 Abs. 4 der Verordnung über
die Sachverständigenkommissionen gemäss § 216 PBG vom 12. Januar 2005
(SachverständigenV) sind die kantonalen und kommunalen Behörden und ihre
Amtsstellen nicht an die Anträge der Kommissionen gebunden. Obwohl die Stellungnahme
der NHK formell die Bedeutung eines Amtsberichts hat, kommt sie jedoch nach der
Rechtsprechung inhaltlich aufgrund der besonderen Fachkompetenz der Kommission
einem eigentlichen Gutachten gleich, das bei der Entscheidfindung grosses
Gewicht hat. Das gilt insbesondere für die solchen Gutachten zugrunde liegenden
tatsächlichen Feststellungen, von denen nur aus triftigen Gründen abgewichen
werden darf – etwa dann, wenn das Gutachten Irrtümer, Lücken oder Widersprüche
enthält. In ihrer rechtlichen Würdigung dagegen sind die zuständigen Bewilligungsbehörden
frei (VGr, 11. März 2009, VB.2008.00433, E. 5.2 mit Hinweisen).
11.3.2
Die Zoo Seilbahn AG bemängelt, dass die Vorinstanz diese Grundsätze
unbesehen auf die Amtsberichte anderer Fachstellen angewandt habe. Das
Verwaltungsgericht hat festgehalten, dass Amtsberichten fachkundiger
Amtsstellen die gleiche Beweiskraft wie einem eigentlichen Gutachten zukommt,
weshalb die Rechtsprechung zur Beweiswürdigung gerichtlicher oder behördlicher
Gutachten zu beachten ist. Danach beschränkt das Verwaltungsgericht seine
Prüfung darauf, ob das auf zutreffender Rechtsgrundlage beruhende Gutachten vollständig,
klar begründet und widerspruchsfrei ist und ob der Gutachter die notwendige Sachkunde
und Unabhängigkeit bewiesen habe (VGr, 4. Juni 2009, VB.2009.00035,
E. 4.3; Plüss, § 7 N. 146; wohl etwas distanziert: Donatsch,
§ 60 N. 14). Zu präzisieren ist allerdings, dass die beschränkt
bindende Wirkung nicht nur wegen des Fachwissens der Behörde angebracht ist,
sondern daneben auch wegen deren Unabhängigkeit (vgl. auch BGr, 5. März
2007, 1A.185/2006, E. 6.1; BGE 127 II 273 E. 4b mit weiteren
Hinweisen). Daraus können sich Unterschiede bei der Behandlung der Amtsberichte
ergeben, weil die Fachbehörden im Gegensatz zu den Sachverständigenkommissionen
nicht über fachliche Unabhängigkeit verfügen (vgl. zu den Kommissionen § 1
Abs. 3 SachverständigenV). In der Regel dürfte diese Differenz aber kaum
eine Rolle spielen (vgl. Regina Kiener/Bernhard Rütsche/Mathias Kuhn,
Öffentliches Verfahrensrecht, Zürich/St. Gallen 2012, N. 752 und
760).
11.3.3
Der Beschwerdeführer 2 macht geltend, dass die Stellungnahme der NHK
keine tatsächlichen Feststellungen, sondern ausschliesslich Wertungen enthalte.
In dieser absoluten Form trifft dies nicht zu. Allerdings kann zwischen
tatsächlichen Feststellungen und fachspezifischen Wertungen unterschieden
werden, wobei die Rechtsprechung diese Differenzierung oft nicht vornimmt.
Letzteres ergibt sich daraus, dass für die Rechtsanwendungsbehörden die
entscheidende Grenze zwischen fachlicher Beurteilung und rechtlicher Würdigung
verläuft: In der rechtlichen Würdigung sind sie frei, während sie insoweit im
erwähnten Mass an die Ausführungen des Amtsberichts gebunden sind, als dieser
auf der Fachkunde der Behörde beruht, die ihn erstellt hat. Inwieweit die
fachkundigen Äusserungen Wertungen enthalten, ist dabei grundsätzlich nicht von
Belang. Im vorliegenden Fall erstreckt sich die beschränkt bindende Wirkung zum
Beispiel gleichermassen auf die Feststellung der NHK, im Anstieg dominierten
Buchenwaldbestände, wie auch auf die Wertung, dass die Seilbahn sehr
raumrelevant wäre (S. 3 und 5).
11.3.4
Wie aus den vorangehenden Ausführungen hervorgeht, entfalten die Stellungnahmen
keine bindende Wirkung, soweit sie sich zu fachfremden Themen oder zur
rechtlichen Würdigung äussern, etwa zur Interessenabwägung. Dies gilt etwa für
die Vorbemerkung der NHK, in der sie die Notwendigkeit einer stärkeren Erschliessung
des Zoos annimmt und den Vorzug der Seilbahn vor anderen ÖV-Alternativen für
nachvollziehbar erklärt (S. 4), oder auch für die Bemerkung des BAFU, der
Zoo sei unbefriedigend erschlossen (S. 1). Dies bedeutet allerdings nicht,
dass die betreffenden Stellungnahmen deswegen insgesamt "wertlos" wären,
weil sie auf unzulässigen Prämissen beruhten, wie der Beschwerdeführer 2 zur
Stellungnahme der NHK vorbringt. Die fachspezifischen Ausführungen, etwa
diejenigen der NHK zur Einordnung, werden dadurch nicht unbrauchbar, soweit sie
unabhängig von den fachfremden Prämissen und Wertungen sind oder von diesen getrennt
werden können, was hier der Fall ist.
11.3.5
Der Beschwerdeführer 2 macht eine Verletzung seines Anspruchs auf
rechtliches Gehör geltend, weil die Vorinstanz sich nicht mit seiner Kritik an
der Stellungnahme der NHK befasst habe. Die Vorinstanz hat diese Kritik
indirekt zurückgewiesen, indem sie die Grundsätze über die Bindung an die
Amtsberichte fachkundiger Behörden (zutreffend) wiedergegeben und hernach
angewandt hat. Die Rechtsmittelbehörde muss sich nicht ausdrücklich mit
jeder
tatbeständlichen
Behauptung
und
jedem
rechtlichen
Einwand
auseinandersetzen,
sondern kann sich auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte
beschränken (vgl. statt vieler BGE 133 I 270 E. 3.1). Die Vorinstanz war nicht
gehalten, sich explizit mit den Vorbringen des Beschwerdeführers 2 zu
befassen.
11.4
11.4.1
Die Ausführungen der Vorinstanz zum Natur- und Landschaftsschutz genügen entgegen
der Behauptung des Beschwerdeführers 2 der sich aus dem Anspruch auf
rechtliches Gehör ergebenden Begründungspflicht ohne Weiteres. Die Vorinstanz
geht davon aus, dass im Rahmen des Gestaltungsplans nur die grundsätzlichen Gesichtspunkte
des Natur- und Landschaftsschutzes zu prüfen seien und demzufolge nur abzuklären
sei, ob es überhaupt möglich ist, im geplanten Perimeter eine
umweltverträgliche Anlage zu bauen; umfassende Rügen seien im Plangenehmigungsverfahren
vorzubringen. Der Kritik der Beschwerdeführenden 2 und 4 an dieser Ansicht
ist insofern zu folgen, als im Gestaltungsplanverfahren eine umfassende
Interessenabwägung unter Einbezug der wesentlichen Auswirkungen des Vorhabens
auf Raum und Umwelt stattzufinden hat, weshalb die wesentlichen umweltrelevanten
Anordnungen bereits auf der Stufe der Nutzungsplanung erlassen werden müssen
(BGr, 4. April 2006, 1A.230/2005, E. 4.2 mit Hinweisen; vgl.
E. 6.2). Allerdings sind etwa Einzelheiten der Gestaltung nicht im
Nutzungsplanverfahren zu regeln.
11.4.2
Zu unterscheiden ist zwischen der Beeinträchtigung von Schutzobjekten
und der landschaftlichen Eingliederung. Was Erstere betrifft: Das Projekt
berührt das überkommunale Naturschutzobjekt Kiesgrube Stettbach (Hohmoos), das
kommunale Landschaftsschutzgebiet "bei der Ziegelhütte,
Schwamendingen" der Stadt Zürich (in der Stellungnahme der NHK als
"Nordwestflanke des Zürichberg" bezeichnet), sowie das Schutzgebiet
Sagentobel. Laut der NHK handelt es sich bei diesem einerseits um ein
kommunales Schutzobjekt, das anderseits als geomorphologisches Objekt im
Inventar der Natur- und Landschaftsschutzobjekte von
überkommunaler Bedeutung im Kanton Zürich 1980 (Inventar 80) verzeichnet
ist (S. 3 f.). Die Fachstellen kommen übereinstimmend zum Schluss,
dass die Eingriffe in die Natur- und Landschaftsschutzobjekte – bei Beachtung
der von ihnen beantragten Auflagen und Planänderungen – vertretbar sind. In
diesem Zusammenhang ist namentlich festzuhalten, dass der Standort der im
Schutzgebiet Sagentobel gelegenen Stütze 5 entsprechend dem Antrag des ARV,
Archäologie und Denkmalpflege, verlegt wurde, um die Burgstelle Burstel/Schyterberg
integral erhalten zu können. Sodann vermerkt die NHK, dass der Eingriff in das
Naturschutzgebiet Kiesgrube Stettbach minimal und vernachlässigbar sei
(S. 6). Es ist nicht ersichtlich, weshalb diese Bewertung unzutreffend
sein sollte: Das Naturschutzgebiet soll in der Nähe seiner schmalsten Stelle
vom Steuerungskabel durchquert werden. Die Behauptung der Beschwerdeführenden 1,
es würde durch einen Mast zur Hälfte zerstört werden, ist offensichtlich
unrichtig. Das Bachgehölz Holzwiesen, auf das die Beschwerdeführenden 1 in
einer Beschwerdebeilage hinweisen, wird vom Seilbahnprojekt in keiner Weise berührt.
11.4.3
In der Nähe des Perimeters
befinden sich zudem die im Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz
(ISOS) verzeichneten Siedlungen Mattenhof und Im Klösterli. Das BAFU verlangte
in seiner Vernehmlassung vom 29. April 2011, zur Beurteilung einer
allfälligen Beeinträchtigung der beiden ISOS-Objekte sei das Bundesamt für
Kultur (BAK) beizuziehen. Diese Stellungnahme ist noch einzuholen (vgl.
E. 6.6).
11.4.4
Mit Bezug auf die landschaftliche Eingliederung bezeichnet die NHK das
betroffene Gebiet als "Kultur- und Naturlandschaft, die von einem
vorstädtischen Charakter rasch in einen bäuerlich-ländlichen übergeht, bevor im
Anstieg zum Gebiet Chlösterli Buchenwaldbestände dominieren" (S. 3).
Die Seilbahn müsse "als sehr raumrelevant beurteilt werden. Sie wäre ein
technisches Landschaftselement, welches diese Landschaft stark prägen und somit
in ihrer Erscheinung verändern würde. [...] Vorausgesetzt, dass die Bahn ingenieurtechnisch
wie auch gestalterisch im Gesamtkontext von Thema und Raum zu überzeugen
vermag, kann diese Bahn als zusätzliches Landschaftselement betrachtet werden, das
dank des Überspannens der anderen Elemente wie Wald, Gewässer, Landwirtschaftsgebiet,
Siedlung oder spezielle Infrastrukturen wie die Masoala-Halle und die in
Entstehung begriffene Stettbacher ÖV-Platte diese verknüpft und verdichtet.
Eine solche landschaftliche Verknüpfung und Verdichtung würde die vorhandene
Landschaft und deren Eigenart und Qualität herausheben und lesbarer
machen";
dem vorliegenden Projekt könne "dieses wertbetonende
Potenzial" zukommen, "wenn man es darauf ausgerichtet plant und
umsetzt" (S. 5). Die NHK betont mehrfach, dass die Landschaftsverträglichkeit
von der Gestaltung im Ganzen sowie der Tal- und der Bergstation und der Stützen
im Einzelnen abhänge (besonders S. 8 ff.). "Vorausgesetzt, man
macht es gut, kann damit nicht nur Landschaftsverträglichkeit als
Bewilligungserfordernis erreicht werden, sondern auch ein dem Stadt- und
Landschaftsraum und dem Zoo als Publikumsmagnet adäquater Auftritt gewonnen werden"
(S. 10). Die Beurteilung der Gestaltung von Tal- und Bergstation könne
angesichts des Stands der Projektierung noch nicht abschliessend sein, doch
könne zur aktuellen Gestaltung der Stationen und Stützen grundsätzlich gesagt
werden, dass der "Ungewöhnlichkeit des Themas [...] gestalterisch noch zu
wenig Gleichwertiges gegenüber" stehe (S. 8). Zusammenfassend
beurteilt die NHK die Seilbahn als landschaftsverträglich, wenn "der
Anspruch, dass Landschafts- und Ortsbildverträglichkeit auch eine hohe Qualität
einer in sich geschlossenen Einheit aus Bau- und Ingenieurkunst miteinzuschliessen
hat [...], eingelöst" wird (S. 11).
11.4.5
Auch das BAFU kam in seiner Stellungnahme vom 29. April 2011 zum Konzessions-
und Plangenehmigungsverfahren in der Hauptsache zu einem vergleichbaren
Schluss:
Das betroffene Gebiet werde durch die Seilbahn "in seinem
Charakter beträchtlich verändert"; es werde "die naturnahe Kultur-
und Waldlandschaft durch die Seilbahn technisch geprägt" (S. 3). Nach
einem Vergleich mit einer von ihm verlangten Variantenstudie mit tiefer Seilführung
gelangte das BAFU zum Ergebnis, dass die negativen Auswirkungen auf die
Landschaft einen gänzlichen Verzicht auf das Projekt im Sinn des
Schonungsgebots von Art. 3 NHG nicht rechtfertigten, weil keine in Bundesinventaren
verzeichneten Objekte betroffen seien und "die Seilbahn in den Kontext
einer städtischen Umgebung zu liegen" komme (S. 5).
11.4.6
Laut den Stellungnahmen der NHK und des BAFU wird die landschaftliche Eingliederung
der Seilbahn nicht dadurch erreicht, dass diese sich an das bestehende Landschaftsbild
anpassen und wenig in Erscheinung treten würde; die beiden Behörden gehen
jedoch davon aus, dass das Gebot landschaftlicher Eingliederung auch im Fall
der Neu­erstellung eines die Landschaft prägenden Elements erfüllt werden kann.
Dies ist grundsätzlich nicht zu beanstanden. Einordnung in die Landschaft im
Sinn von Art. 3 Abs. 2 lit. b RPG "verlangt nicht durchwegs
diskretes Verbergen der Architektur oder gar konservative Formensprache; auch
die Akzentuierung der Landschaft durch auffallende Werke oder das Setzen
baulicher Schwerpunkte kann im Sinn des Grundsatzes liegen" (Tschannen,
Art. 3 Rz. 50; ebenso Waldmann/Hänni, Art. 3 N. 27 mit
Hinweisen). Dies gilt im Übrigen analog für die Einordnung gemäss § 80
Abs. 1 bzw. § 238 Abs. 1 und 2 PBG (vgl. Christoph
Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Bau- und Planungsrecht, 5. A.,
Zürich 2011, Bd. 2, S. 652 ff.; für Beispiele: VGr,
11. März 2009, VB.2008.00433, E. 5.4.2; VGr, 26. November 2008,
VB.2008.00309, E. 3.3; BGr, 4. Juni 2009, 1C_40/2009, E. 3.3).
11.4.7
Es kann hier offenbleiben, ob prägende Bauten und Anlagen von vornherein
ausgeschlossen sein sollen, wenn sie besonders schutzwürdige Landschaften und
Ortsbilder tangieren, wie es das Verwaltungsgericht des Kantons Bern
entschieden hat (VGr BE, 21. Ja­nuar 2002, BVR 2003, S. 257 E. 8b; in
diese Richtung auch Waldmann/Hänni, Art. 3 N. 27; vgl. auch BGE
136 II 214 E. 6, wonach sie "auf den Bergen und im alpinen Raum"
grundsätzlich unerwünscht sind). Massgebend müssten die jeweiligen Schutzziele
sein. Im vorliegenden Fall sind die Landschaften und Ortsbilder, die von der
Seilbahn geprägt würden, zwar teils schutzwürdig, aber grundsätzlich nicht
besonders schutzwürdig. Für die Beurteilung der Eingriffe in die überkommunalen
Natur- bzw. Landschaftsschutzgebiete ist die ästhetische Eingliederung nicht
relevant bzw. von untergeordneter Bedeutung: Die Kiesgrube Stettbach ist als
Amphibienlaichgebiet von nationaler Bedeutung und Waldstandort von
naturkundlicher Bedeutung geschützt, das Sagenbachtobel als geologisches bzw.
geomorphologisches Objekt, wobei es teilweise auch ein Waldstandort von naturkundlicher
Bedeutung ist.
11.4.8
Immerhin ist zu prüfen, ob der Richtplan spezifisch für die Luftseilbahn
Stettbach–Zoo Zürich die Eingliederung durch Akzentsetzung ausschliesst. Die
Regierungsvertreterin bemerkte im Kantonsrat, dass der "Eingliederung in
die Landschaft des Objekts [...] im Sinne der Leitlinie drei höchste Priorität
einzuräumen" sei (Prot. KR 2003–2007, S. 13785 [Votum
Regierungsrätin Gut]); dies hielt auch der Kantonsrat so fest (Kantonaler Richtplan
Verkehr, Erläuterungsbericht zu den Einwendungen vom 26. März 2007,
S. 36). Diese Leitlinie besagt: "Zusammenhängende naturnahe Räume
sind zu schonen und aktiv zu fördern", womit der "Schutz der offenen
Landschaft an sich" sowie "die Erhaltung und Aufwertung von
Lebensräumen für Tiere und Pflanzen" angesprochen werden (Kantonaler
Richtplan vom 31. Januar 1995, S. 9; ebenso – soweit hier von
Interesse – Richtplan vom 18. März 2014, Kap. 1.2 und 1.3.3; vgl.
auch Richtplan vom 18. März 2014, Kap. 6.5.1 f.). Der Hinweis
auf diese Leitlinie könnte darauf hindeuten, dass der Kantonsrat "Eingliederung"
als Anpassung an die bestehende Landschaft verstanden wissen wollte. Umgekehrt
konnte dem Kantonsrat nicht verborgen bleiben, dass eine Luftseilbahn kaum
unauffällig über eine kleinräumige Kulturlandschaft sowie über Wald auf eine
Anhöhe geführt werden kann. Aus der Aufnahme der Seilbahnverbindung in den
Richtplan kann daher geschlossen werden, dass die Voraussetzung der
"landschaftlichen Eingliederung" das Setzen eines prägenden Elements
nicht ausschliesst.
11.4.9
Allerdings darf die Zulassung von Akzentsetzungen nicht dazu führen, dass
im Ergebnis Bauten umso eher für mit dem Landschafts- und Ortsbildschutz
vereinbar erklärt werden, je auffälliger sie sind. Es sind daher strenge
Anforderungen aufzustellen: Eine Akzentuierung muss daher hohe gestalterische
Ansprüche erfüllen, damit die Eingliederung bejaht werden kann (vgl. auch BGE
136 II 214 E. 6.5 in Bezug auf eine Ausnahmebewilligung nach
Art. 24 RPG für eine Baute an einem exponierten Ort). Auch die NHK betont
die letzterwähnte Anforderung mehrfach. Die letztgenannten beiden Kriterien tragen
dem Umstand Rechnung, dass die Einordnung einer auffälligen Baute oder Anlage
definitionsgemäss schwieriger und wertungsabhängiger ist als eine diskrete
Anpassung an die Umgebung.
11.4.10
Schliesslich wirkt sich die Art und Weise, in der dem Gebot der
Eingliederung nachgelebt wird, auf die abschliessende Interessenabwägung aus
(vgl. E. 11.8). Bereits aus dem Wortlaut und dem Aufbau von Art. 3
Abs. 2 RPG ergibt sich, dass der Grundsatz, wonach die Landschaft zu
schonen ist, nicht im spezielleren Grundsatz der Einordnung von Siedlungen,
Bauten und Anlagen in die Landschaft (lit. b) aufgeht. Das Interesse an
der Erhaltung der naturnahen Landschaft wird in der Gesamtbeurteilung durch die
Erfüllung des Eingliederungsgebots nicht konsumiert, was dann besonders
relevant ist, wenn die Eingliederung in Form einer Akzentsetzung erfolgt.
Andernfalls würde das dem Natur- und Landschaftsschutz zukommende Gewicht in
der Gesamtabwägung unterlaufen. Die Beschwerdeführerin 4 bringt denn auch
zu Recht sinngemäss vor, dass die Rechtsprechung Infrastrukturanlagen ebenso
wie Anlagen zur Energieerzeugung ausserhalb der vom Rahmennutzungsplan
ausgeschiedenen Bauzonen als Beeinträchtigungen und nicht als vorteilhafte
Akzentuierungen des Landschaftsbilds behandelt (vgl. etwa in Bezug auf Hochspannungsleitungen:
BGr, 27. Mai 2013, 1C_398/2012, E. 6; BGE 137 II 266
E. 4.2; in Bezug auf Windenergieanlagen: BGE 132 II 408 E. 4.5.4).
Dies gilt auch dann, wenn einem Projekt "eine besonders elegante und damit
für das Ortsbild [...] vorteilhafte" Gestaltung bescheinigt wird (vgl.
BGr, 4. Februar 2014, 1C_648/2013, E. 3 und 7, in Bezug auf ein
Strassenbauprojekt). In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass gemäss
der neueren Bundesgerichtspraxis das Interesse an der ungeschmälerten Erhaltung
einer Landschaft auch dann überwiegen kann, wenn es sich um eine Landschaft von
nur mittlerer, regionaler oder lokaler Bedeutung handelt, wobei die zunehmende
Verbauung des Schweizer Mittellandes zu berücksichtigen ist, die zur Folge hat,
dass unbeeinträchtigte Landschaften immer seltener werden und das Interesse an
ihrer Erhaltung zunimmt (BGr, 27. Mai 2013, 1C_398/2012, E. 6; BGE
137 II 266 E. 4.2).
11.4.11
Die Vorinstanz hat die Anforderungen an eine landschaftsprägende Anlage sinngemäss
berücksichtigt, indem sie mit der NHK einen "Mehrwert" fordert, den
die Seilbahn für die Landschaft darstellen müsse, und eine entsprechende Änderung
von Art. 6 Abs. 2 GPV angeordnet hat. Wenn sie die Eingliederung im Einklang
mit der Stellungnahme der Fachbehörde unter dieser Voraussetzung bejaht, ist
das nicht zu beanstanden. Doch ist das Interesse an der ungeschmälerten
Erhaltung der Landschaft in die abschliessende Abwägung einzubeziehen.
11.5
Die
Vorinstanz hat die Sache zur Festlegung zumindest grundsätzlicher Vorschriften
über die Erschliessung an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen. Jedenfalls in
den Grundzügen sollen damit die flankierenden Massnahmen festgelegt werden, die
gewährleisten sollen, dass die Seilbahnbenutzer nicht mit dem Auto, sondern mit
dem öffentlichen Verkehr nach Stettbach gelangen. Die Vorinstanz erwähnt die
von der Beschwerdegegnerin in den Erwägungen der Verfügung vom 27. Oktober
2011 (S. 7) festgehaltenen Massnahmen ("vollständiger Verzicht auf
zusätzliche Parkplätze in Stettbach, Kommunikation, konsequente Vermarktung der
Seilbahn als Bestandteil des ZVV-Netzes mit entsprechenden Kombitickets,
eindeutige Parkierungsregelungen in den umliegenden Quartieren, restriktive
Kontrollen mit Bussen"), hält aber fest, dass der Beschwerdegegnerin ein
erheblicher Ermessensspielraum zukomme. Während die Zoo Seilbahn AG die Aufhebung
dieser Anordnung (und eventualiter die Festsetzung der Vorschriften durch das
Verwaltungsgericht) verlangt, macht die Beschwerdeführerin 4 geltend, dass
die Vorinstanz den Gestaltungsplan nicht grundsätzlich hätte schützen dürfen,
solange die Erschliessungsvorschriften noch nicht feststehen. Zu prüfen ist
demnach einerseits, ob die Vorinstanz die Sache zur Festlegung von Erschlies­sungs­vorschriften
an die Beschwerdegegnerin zurückweisen durfte. Anderseits fragt sich, ob sie
den Gestaltungsplan grundsätzlich schützen durfte, obwohl die
Erschliessungsvorschriften noch ausstehen, oder ob die abschliessende Interessenabwägung
(soweit sie im kantonalen Verfahren vorzunehmen ist) von den Erschliessungsvorschriften
abhängt, wie die Beschwerdeführerin 4 vorbringt.
11.5.1
Der Richtplan sieht vor, dass vor der Inbetriebnahme der Seilbahn das
"Parkplatz- und Verkehrsregime im Raum Stettbach für die Anwohner
verträglich aus[zu]gestalten" sei. Dass sein Wortlaut auf die
"Inbetriebnahme" verweist, kann angesichts der im Folgenden
aufzuzeigenden Bedeutung der Frage bereits für die Zulässigkeit des Gestaltungsplans
nicht massgeblich sein bzw. nicht in dem Sinn ausgelegt werden, dass die
Erschliessungsvorschriften erst für die eigentliche Inbetriebnahme
vorausgesetzt werden dürften.
11.5.2
Die Zoo Seilbahn AG begründet ihren Antrag damit, dass die
Erschliessung nicht im Gestaltungsplan zu regeln sei. Bei den von der
Vorinstanz geforderten Anordnungen handle es sich nicht um
Nutzungsvorschriften, weshalb sie nicht in einen Gestaltungsplan gehörten. Sie
seien zudem sachlich nicht erforderlich; auch könnten Verkehrsanordnungen, die
ausserhalb des Gestaltungsplanperimeters gälten, gar nicht als
Erschliessungsregelungen in den Gestaltungsplan aufgenommen werden. Ein
Verkehrskonzept liege vor. Der erhebliche Ermessensspielraum, den die
Vorinstanz der Beschwerdegegnerin belasse, müsse auch den Verzicht auf eine
Regelung in den Gestaltungsplanvorschriften zulassen.
11.5.3
Die Vorinstanz stützt sich auf § 83 Abs. 3 PBG, wonach der
Gestaltungsplan die Erschliessung sowie die gemeinschaftlichen Ausstattungen
und Ausrüstungen zu ordnen hat, soweit sie nicht schon durch einen Quartierplan
geregelt sind. Entgegen der Ansicht der Zoo Seilbahn AG können
praxisgemäss grundsätzlich auch Betriebsvorschriften in einen Gestaltungsplan
aufgenommen werden (vgl. als Beispiel VGr, 21. Mai 2014, VB.2013.00291,
E. 4.8 f., betreffend Vorschriften über die Vermietung). Umgekehrt
trifft der Einwand der Zoo Seilbahn AG zu, dass der Gestaltungsplan keine
Vorschriften für Gebiete ausserhalb des Perimeters enthalten darf (§ 83
Abs. 1 PBG). Die von den Vorinstanzen angesprochene Regelung betreffend
das Parkieren in den umliegenden Quartieren und dessen Kontrolle würden also
eine Ausdehnung des Gestaltungsplangebiets oder die Koordination mit der Stadt
Dübendorf (der Beschwerdeführerin 4) voraussetzen. Mit diesen Vorbehalten
dürfen flankierende Massnahmen zur Erschliessung in Stettbach in den Gestaltungsplan
aufgenommen werden.
11.5.4
Wie erwähnt, spielt die Frage, ob die Seilbahn zu einer Verlagerung auf den
öffentlichen Verkehr führt, in der Interessenabwägung eine beträchtliche Rolle,
weil der Zoo grundsätzlich genügend erschlossen ist (E. 10.2.3). In diesen
Zusammenhang sind die Er­schlies­sungsvorschriften für Stettbach einzuordnen:
Bei der Aufnahme der Luftseilbahn Stettbach–Zoo Zürich in den kantonalen
Richtplan bestritt die den Richtplaneintrag bekämpfende Minderheit im
Kantonsrat, dass die Zoo-Besucherinnen und -Besucher zur Talstation der
Luftseilbahn vorwiegend mit dem öffentlichen Verkehr anreisen würden; dagegen
wurde argumentiert, die Verkehrsvorschriften für Stettbach seien ein
massgebliches Element, um dies sicherzustellen (Prot. KR 2003–2007, S. 13776
ff. [Voten Ernst Brunner, Robert Brunner, Jauch, Maier, Guyer, Munz]).
Erst
wenn die Erschliessungsregelung zumindest in den Grundzügen vorliegt, kann jedoch
abgeschätzt werden, ob und inwieweit sie den angestrebten Zweck zu erfüllen
vermag, und erst gestützt darauf kann beurteilt werden, ob die Interessen an
der Luftseilbahn überwiegen. Sollte es nicht gelingen, eine wesentliche
Verlagerung auf den öffentlichen Verkehr zu erreichen, würde das öffentliche
Interesse an der Seilbahn weiter relativiert: Es würde dann noch darin
bestehen, dass dem Parkplatzmangel an Spitzentagen beim Zoo abgeholfen würde,
indem der motorisierte Individualverkehr nach Stettbach umgelenkt würde. Es
kann an dieser Stelle offenbleiben, ob darin überhaupt noch ein relevantes
öffentliches Interesse gesehen werden könnte. Mit der Vorinstanz ist
festzuhalten, dass der blosse Verzicht auf zusätzliche Parkplätze die angestrebte
Änderung des Modalsplits nicht garantiert, zumal in Stettbach anscheinend Parkplätze
vorhanden sind.
11.5.5
Dies entspricht auch der Ansicht der Fachbehörden: Das Amt für Abfall,
Wasser, Energie und Luft sowie die KofU gehen in ihrer Beurteilung des UVB von
neuem Autoverkehr durch Zoo-Besucherinnen und ‑Besucher aus, die bisher
wegen des Parkplatzmangels in Spitzenzeiten den Zoo mit dem öffentlichen
Verkehr besuchten, aber wegen der Parkierungsmöglichkeiten in Stettbach mit dem
Auto anreisen würden. Die beiden Behörden empfehlen daher – allerdings für die
Plangenehmigung – verschiedene flankierende Massnahmen im Gebiet des Zoos und
in Stettbach, die für die angestrebte Verbesserung des ÖV-Anteils unerlässlich
seien. Selbst der Verkehrsbericht, der von einem geringen zusätzlichen
Autoverkehr in Stettbach ausgeht, zählt Begleitmassnahmen auf, mit denen dessen
Anteil weiter gesenkt werden könne (S. 12). Die Bemerkung der
Beschwerdegegnerin in ihrer Verfügung vom 27. Oktober 2011 (S. 7),
die Seilbahn diene der "Schliessung einer Lücke im öffentlichen
Verkehr", erweist sich zumindest als voreilig.
11.5.6
Der Rückweisungsentscheid der Vorinstanz ist daher zu schützen und zugleich
dahingehend zu präzisieren, dass es sich nicht bloss um eine Rückweisung zur
Formulierung einer Auflage handelt, sondern dass deswegen auch die
abschliessende Interessenabwägung noch offen bleibt. Zudem ist festzuhalten,
dass die verfügbaren Unterlagen weder für die Erarbeitung der
Erschliessungsregelung noch für die abschliessende Interessenabwägung
ausreichen, was im Folgenden auszuführen ist.
11.5.7
Der Verkehrsbericht vom 20. November 2008, der mit dem
Plangenehmigungsgesuch dem BAV eingereicht wurde und auf den sich auch der
Raumplanerische Bericht bezieht (S. 3 und 11), ist als Parteigutachten zu
bewerten. Dies gilt generell für den UVB (vgl. E. 7.3.2). Im konkreten Bericht
wird es zudem offen zum Ausdruck gebracht, indem – mit Bezug auf die Prüfung
von ÖV-Alternativen – seine Aufgabe unter anderem damit umschrieben wird, es
seien die "Vorteile und die Zweckmässigkeit der Seilbahnverbindung [...]
zu verdeutlichen" (S. 3). Dennoch werden seine Angaben von der
Beschwerdegegnerin und von den zur Stellungnahme aufgerufenen Behörden teilweise
unbesehen übernommen, was die Beschwerdeführenden 1, 2 und 4 zu Recht
beanstanden.
11.5.8
Die vorhandenen Unterlagen geben keinen genügenden Aufschluss darüber, ob,
inwieweit und unter welchen Voraussetzungen die Seilbahn den erklärten Zweck,
die Zoo-Besucherinnen und ‑Besucher zum Umsteigen auf den öffentlichen
Verkehr zu veranlassen bzw. den Modalsplit zu verändern (Art. 1
Abs. 1 Satz 2 GPV), erfüllen dürfte. Unzweifelhaft ist einzig, dass die
Talstation der Seilbahn an die ÖV-Plattform Stettbach angeschlossen würde und
sich die Anfahrtszeiten bei Benutzung des öffentlichen Verkehrs für
Zoo-Besucherinnen und ‑Besucher aus Norden über Osten bis Südosten
reduzieren würden. Der Verkehrsbericht nimmt einerseits an, dass die Seilbahn
die "ÖV-Marktchancen gegenüber dem motorisierten Verkehr erhöhen
würde" (S. 4), und anderseits, dass nur wenige Zoo-Besucherinnen und ‑Besucher
mit dem Auto nach Stettbach gelangen würden, um dort auf die Seilbahn umzusteigen
(S. 9 ff.). Die Aussage des Berichts, die Attraktivität der Seilbahn
würde eine relevante Anzahl von Zoo-Besucherinnen und ‑Besuchern zur
Anreise mit dem öffentlichen Verkehr bewegen, nicht aber dazu, mit dem Auto
nach Stettbach zu gelangen, erscheint wenig abgestützt. Teils gründet sie auch
auf unplausiblen Annahmen: So wird etwa angenommen, dass nur wenige
Besucherinnen und Besucher des Zoos mit dem motorisierten Individualverkehr
nach Stettbach anreisen dürften, weil "die (komplette) Anreise mit dem
Auto aufgrund der vielen zielnahen Parkplätze [...] sehr attraktiv" sei
(S. 10). Dies widerspricht der Ansicht der Vorinstanz und der Zoo
Seilbahn AG, dass die Strassen und Parkplätze um den Zoo an Spitzentagen
stark belastet bzw. überlastet seien. Wenn im Verkehrsbericht (S. 10)
behauptet wird, die Anreise mit dem Auto nach Stettbach habe den Nachteil, dass
die Rückreise zwingend wieder über Stettbach erfolgen müsse, während der
öffentliche Verkehr flexible Kombinationen zulasse, überzeugt dies unter
anderem deshalb nicht, weil die Hin- und Rückreise nach bzw. ab Stettbach mit
dem Auto ebenso flexibel gestaltet werden kann. Der Verkehrsbericht
(S. 3 ff.) betont die Attraktivität der Seilbahn auch gegenüber anderen
öffentlichen Verkehrsmitteln; gerade wenn diese Annahme zutrifft, ist die
Möglichkeit nicht von der Hand zu weisen, dass die Seilbahn nicht nur als
öffentliche Verkehrsverbindung wahrgenommen würde, sondern auch als Teil des
Zoo-Erlebnisses für mit dem Auto anreisende Besucherinnen und Besucher.
11.5.9
Die Frage, ob und inwieweit die Seilbahn den Modalsplit verändern könnte,
ist nicht nur unter den Beschwerdeführenden umstritten, wobei auch die
Ansichten der Beschwerdeführenden 1, 2 und 4 voneinander abweichen. Auch
im Kantonsrat bestand keine Einigkeit, als er im Rahmen der Gesamtrevision des
Richtplans eine Debatte zum Richtplaneintrag Luftseilbahn Stettbach-Zoo führte
(Prot. KR 2011–2015, S. 10789 ff.). Anlass war der von der vorberatenden
Kommission eingefügte Zusatz "keine Parkierungsmöglichkeit aus­serhalb der
P&R-Anlage und der blauen Zone", der schliesslich im Rat verworfen
wurde. Die Voten lassen erkennen, dass die Anfahrt mit dem motorisierten
Individualverkehr nach Stettbach sowohl von Befürwortern als auch von Gegnern
der Seilbahn erwartet und von Ersteren teils auch gewünscht wurde.
11.5.10
Verlässliche Angaben fehlen zu folgenden Elementen: zu den realen
Besucherzahlen und zum Verkehrsaufkommen des Zoos (der Verkehrsbericht geht von
der "gemäss Businessplan ab 2005 angestrebte[n] Jahresbesucherzahl von
1,45 Mio." aus [S. 8]), zum heutigen Modalsplit, zum zukünftig
erwarteten Verkehrsaufkommen des Zoos (vgl. Richtplan vom 18. März 2014, Erläuterungsbericht
zu den Einwendungen, Ziff. 386, wo das "zu erwartende Wachstum der
Besucherzahlen" angeführt wird, und den Hinweis der Zoo Seilbahn AG,
dass die planerischen Grundlagen für Erweiterungen des Zoos gegeben seien),
sowie – besonders erstaunlich – zum erwarteten Prozentsatz von Besucherinnen
und Besuchern, die wegen der Seilbahn ganz auf den öffentlichen Verkehr
umsteigen würden. In den Akten finden sich kaum aussagekräftige Zahlen: So
reisen laut dem UVB 45 % der Zoo-Besucherinnen und ‑Besucher mit dem
öffentlichen Verkehr an; die Szenarien des Verkehrsberichts (Anhang 1)
gehen dagegen von insgesamt 25 bis 43 % ÖV-Benutzern aus, wenn die
Seilbahn erstellt wird. Diese Zahlen des Verkehrsberichts geben allerdings
wenig Aufschluss, denn es handelt sich um Variablen, aufgrund derer der Anteil
von Automobilisten, die die Seilbahn benutzen, errechnet werden soll.
Auch
zum allfälligen Verkehrsaufkommen, das die Seilbahn selber neu generieren
könnte, finden sich keine Angaben. Der Sachverhalt wurde insoweit ungenügend
festgestellt. Die Beschwerdegegnerin hat die entsprechenden Angaben zu
erarbeiten bzw. von parteiunabhängiger Seite erarbeiten zu lassen. Gestützt auf
diese Grundlagen hat sie sodann die Erschliessungsvorschriften für Stettbach
festzusetzen. Dies wird ihr ermöglichen zu beurteilen, inwieweit infolge der Seilbahn
eine Änderung des Modalsplits zu erwarten wäre, worauf erst das öffentliche Interesse
an der Seilbahn eingeschätzt werden kann. Hernach kann die abschliessende Interessenabwägung
vorgenommen werden.
11.6
Das
öffentliche Interesse an der Seilbahn hängt sodann, wie erwähnt, auch davon ab,
ob und inwieweit ÖV-Alternativen verfügbar sind.
11.6.1
Zwar müssen keine detaillierten Alternativprojekte ausgearbeitet werden –
was aufgrund der Aufhebung der entsprechenden Richtplanvorgabe mit dem
Kantonalen Richtplan vom 18. März 2014 (E. 11.2.4 f.) und unter
dem Vorbehalt einer allfälligen Nichtgenehmigung dieser Änderung durch den
Bundesrat gilt. Doch ist eine zumindest summarische Abschätzung erforderlich,
ob der aktuelle und der prognostizierte Besucherverkehr mit ÖV-Alternativen
bewältigt werden könnten und ob mit Verbesserungen bei diesen Verkehrsmitteln
auch eine Änderung des Modalsplits erreicht werden könnte. Je nachdem kann sich
das öffentliche Interesse an der Seilbahnverbindung zwischen Stettbach und dem
Zoo in der Abwägung als zu gering erweisen (vgl. BGr, 1. Juli 2004, 1A. 191/2003,
E. 7 = URP 2004 S. 622).
11.6.2
Als ÖV-Alternativen kommen Bus und Tram ernsthaft infrage. Geringere
Effektivität in Bezug auf das angestrebte Ziel einer Änderung des Modalsplits
hätte nicht zur Folge, dass die Seilbahn alternativlos erscheint, würde sich
jedoch positiv auf die Beurteilung des öffentlichen Interesses an der Seilbahn
auswirken. Dabei besteht kein Anlass, die möglichen Verbesserungen bei der Bus-
und der Tramverbindung nur je einzeln der Seilbahn gegenüberzustellen (wie im
Raumplanerischen Bericht und im Verkehrsbericht), da sie kombiniert werden
können. Auf die in der kantonalen Volksabstimmung vom 30. Novem­ber 2008
verworfene Verlängerung der Tramlinie bis vor den Haupteingang des Zoos ist
nicht zurückzukommen, doch sind allfällige Möglichkeiten zur Stärkung der
Kapazitäten der Tramverbindung zu berücksichtigen, ebenso wie die Optimierung
der Busverbindung etwa durch einen Express- bzw. Shuttle-Bus ab der
ÖV-Plattform Stettbach oder durch eine Anpassung der bestehenden Linie 751.
Ausser Betracht fallen die von den Beschwerdeführenden 1 ins Spiel
gebrachten Alternativen der Standseilbahn und des Coasters (einer
"Gondelbahn auf Schienen"), die aufgrund einer summarischen Würdigung
aus der Sicht der Raumplanung, des Natur- und Landschaftsschutzes sowie der
Walderhaltung nicht weniger problematisch erscheinen als die Seilbahn und die
dieser zugedachten Funktionen nicht besser erfüllen würden.
11.7
Die
Beschwerdeführerin 4 macht geltend, dass die Vorinstanz eine Rechtsverweigerung
begangen bzw. den Anspruch auf rechtliches Gehör missachtet habe, indem sie auf
ihre Ausführungen zu den regionalen und kommunalen planerischen Anliegen nicht
eingegangen sei. Die Vorinstanz äussert sich nicht ausdrücklich zu diesem
Punkt. Möglicherweise teilt sie die Ansicht der Beschwerdegegnerin, wonach die
Frage im Rahmen der UVP im Plangenehmigungsverfahren zu prüfen sein werde. Die
Abstimmung mit der regionalen und kommunalen Planung hat jedoch bereits im Gestaltungsplanverfahren
zu erfolgen (vgl. dazu Art. 2 Abs. 1 RPG; Tschannen, Art. 2
Rz. 52 ff.; Waldmann/Hänni, Art. 2 N. 49 ff.). Allerdings
ist zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin 4 diese Rüge im Gestaltungsplanverfahren
noch vorbringen kann: Sie hat die angebliche Verletzung ihrer Planungsautonomie
nicht mit einem Rechtsmittel gegen den Richtplan vorgebracht, obwohl sie dazu
legitimiert gewesen wäre. Die Voraussetzungen, unter denen die Gemeinde den
kantonalen Richtplan akzessorisch anfechten kann, sind nicht erfüllt (vgl. auch
E. 1.6.3). Doch ist die Beschwerdeführerin 4 zur Rüge befugt, bei der
Auslegung der Richtplanvorgaben und in der Interessenabwägung hätte die Planung
untergeordneter Planungsträger berücksichtigt werden müssen. Die Vorinstanzen
haben diese Frage übergangen; insoweit ist die Sache wegen Verletzung des
Anspruchs auf rechtliches Gehör und wegen Unvollständigkeit der planerischen
Abwägung an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen.
11.8
Somit
ergibt sich Folgendes für die abschliessende Interessenabwägung: Gegenüber­zustellen
sind einerseits das öffentliche Interesse an der zusätzlichen Erschliessung des
Zoos, das jedenfalls dann besteht, wenn eine Verlagerung auf den öffentlichen
Verkehr erreicht werden kann, anderseits die Interessen der Raumplanung (auch
der kommunalen und regionalen sowie der Grundsatz, dass die Erschliessung von
Baugebiet grundsätzlich durch das Siedlungsgebiet führen soll), des Umweltschutzes,
des Natur- und Landschaftsschutzes sowie der Walderhaltung. In der Interessenabwägung
ist die akzessorische Überprüfung des Richtplans enthalten. Die
Wirtschaftlichkeit des Projekts ist entgegen der Ansicht der
Beschwerdeführenden 1 erst im Plangenehmigungsverfahren zu prüfen (Art. 20
Abs. 1 SebV). Schliesslich sind sämtliche relevanten privaten Interessen
in die Abwägung einzubeziehen (vgl. Tschannen, Art. 3 Rz. 26 und 41; BGr,
24. Mai 2012, 1C_13/2012, E. 4; BGE 137 II 266 E. 4).
Die privaten Interessen wurden von den Vorinstanzen bisher nicht berücksichtigt.
12.
12.1
Die Zoo
Seilbahn AG ficht sämtliche in der Form der Rückweisung getroffenen Anordnungen
der Vorinstanz an. Sie beantragt deren Aufhebung, eventualiter deren reformatorische
Anordnung durch das Verwaltungsgericht. Zum Eventualbegehren stellt sie sodann
den prozessualen Antrag, es sei beim kantonalen Amt für Raumentwicklung (ARE)
ein Amtsbericht zu den angepassten Gestaltungplanvorschriften einzuholen. Im
Mitbericht zur Beschwerdeantwort stimmt das ARE diesem Antrag zu.
12.2
Die
Anordnung zur Aufnahme einer Erschliessungsregelung in die Gestaltungsplanvorschriften
wurde bereits geprüft (E. 11.5.2–11.5.6). Zunächst sind die übrigen Anordnungen
materiell zu betrachten, soweit auf die entsprechenden Anträge einzutreten ist.
Vorauszuschicken ist, dass die Änderungen der Gestaltungsplanvorschriften nur
relevant werden, wenn der Gestaltungsplan als solcher festgesetzt werden kann.
12.3
Die
Vorinstanz hat die Sache zur Änderung von Art. 4 GPV betreffend die Terraingestaltung
im Sinn der Stellungnahme der NHK zurückgewiesen (E. 15c/cc und ee). Die Zoo
Seilbahn AG wirft ihr eine Verletzung des Ermessens der Beschwerdegegnerin
vor, weil diese den Antrag der NHK bereits berücksichtigt habe und die
Formulierung der Vorinstanz inhaltlich die gleiche Bedeutung habe. Es ist
allerdings offensichtlich, dass die Fassung der Vorinstanz weiter geht und die Zoo
Seilbahn AG zusätzlich belastet. Die Anordnung, dass in und an betroffenen
Schutzobjekten eine optimale und standortgerechte Wiederherstellung des
Untergrundes und der Vegetation erforderlich ist (und nicht nur, wie im
Allgemeinen, eine gute Gesamtwirkung der Terrainveränderungen anzustreben ist),
ergibt sich aus der Stellungnahme der fachkundigen NHK. Entgegenstehende Gründe
werden von der Zoo Seilbahn AG nicht vorgebracht und sind auch nicht
ersichtlich. Die von der Vorinstanz angeordnete Ergänzung von Art. 4 GPV
ist zu schützen und der Antrag der Zoo Seilbahn AG auf Aufhebung
abzuweisen.
12.4
12.4.1
Die Vorinstanz hat ferner angeordnet, Art. 6 Abs. 2 Satz 1
GPV entsprechend dem Antrag der NHK abzuändern. Gemäss diesem Antrag soll der
Satz wie folgt lauten (Änderungen in Kursivschrift): "Die Aussenmasse der
Seilbahnstationen in den Baufeldern A1 und A2 sind möglichst gering zu
halten,
auf das technisch Notwendige zu beschränken und formal in
Kombination mit den Seilbahnstützen so auszugestalten, dass Ort und Landschaft
sowohl ihren adäquaten Ausdruck finden als auch dass daraus ein zeitgemässer
Mehrwert erwächst"
(statt "und soweit mit einer guten
ästhetischen Gestaltung und der Benutzerfreundlichkeit vereinbar auf das technisch
Nötige zu beschränken"). Demnach werden drei Anforderungen neu in
Art. 6 Abs. 2 GPV aufgenommen: Erstens muss die gesamte Anlage als
Einheit betrachtet und beurteilt werden, zweitens muss sie besonders gut auf
die Umgebung Bezug nehmen, und drittens soll sie einen "zeitgemässen
Mehrwert" mit sich bringen, womit die Vorinstanz offensichtlich sagen
will, dass die Landschaft durch das technische Element vorteilhaft akzentuiert
werden muss (vgl. dazu E. 11.4.9 ff.).
12.4.2
In der Beschwerdebegründung macht die Zoo Seilbahn AG geltend, neu
werde unzulässigerweise in Art. 6 Abs. 2 GPV die Anforderung
aufgestellt, die Seilbahnstationen auf das technisch Notwendige zu beschränken.
Ebenso wendet sie sich gegen das Gebot, die Aussenmasse möglichst gering zu
halten. Diese beiden Anforderungen sind aber nicht neu, sondern im von der
Beschwerdegegnerin festgesetzten Gestaltungsplan enthalten. Insoweit sind die
Ausführungen der Zoo Seilbahn AG unbeachtlich. Was die eigentlichen
Neuerungen von Art. 6 Abs. 2 GPV betrifft, bringt die Zoo
Seilbahn AG vor, diese seien praktisch identisch schon in Art. 7 GPV
enthalten. Gegen die Vorschrift einer besonders guten Einordnung wendet sie
sich zumindest nicht grundsätzlich, sondern allenfalls in Bezug auf die
Gestaltung der Seilbahnstützen.
12.4.3
Es ergibt sich aus der Stellungnahme der NHK, dass die gesamte Anlage als
Einheit zu betrachten ist und dass sie – wie auch die Seilbahnstationen und ‑stützen
im Einzelnen – gestalterisch hohen Anforderungen genügen muss. Die NHK erwähnt
mehrfach ausdrücklich auch die Stützen (S. 8, 9 oben ["Gestaltung der
Seilbahnstützen"] und 9 f. ["Gesamtgestaltung"]). Die von
ihr als Voraussetzung ihrer Zustimmung zum Projekt definierte "Verknüpfung
und Verdichtung" funktioniert nicht, wenn die Anlage keine Einheit bildet.
Zwar macht die Zoo Seilbahn AG geltend, dass in Bezug auf die Stützen aus
technischen Gründen kaum Spielraum bestehe. Doch wird nichts Unmögliches von
ihr verlangt, sondern (in den Worten der NHK [Stellungnahme, S. 11])
"eine hohe Qualität einer in sich geschlossenen Einheit aus Bau- und
Ingenieurkunst". Demnach ist an der Anordnung der Vorinstanz festzuhalten
und der Antrag der Zoo Seilbahn AG auf Aufhebung abzuweisen.
12.4.4
Immerhin trifft zu, dass Art. 6 Abs. 2 und Art. 7 GPV zu
koordinieren sind. Demnach ist auch Art. 7 GPV in dem Sinn anzupassen, dass die
Seilbahn als Einheit zu konzipieren ist, was bedeutet, dass nicht nur die
Stationen besonders gut zu gestalten sind, sondern dass diese Voraussetzung für
die Anlage als Ganzes gilt. Die Rückweisungsanordnung der Vorinstanz ist in
diesem Sinn zu ergänzen. Der Beschwerdegegnerin steht in Bezug auf die Systematik
und die Formulierungen in den beiden Bestimmungen ein Ermessensspielraum zu.
12.5
12.5.1
Schliesslich hat die Vorinstanz die Aufhebung von Art. 6 Abs. 3
GPV angeordnet, laut dem Gebäude-, Grenz-, Strassen- und Wegabstände gegenüber
ausserhalb des Perimeters gelegenen Gebäuden und Grundstücken nicht eingehalten
werden müssen. Sie begründete dies damit, dass Gestaltungsplanvorschriften nach
§ 83 Abs. 1 PBG nur Bestimmungen für die im Perimeter erfassten
Grundstücke enthalten dürfen. Zur Unterschreitung des gesetzlichen
Grenzabstands gegenüber Grundstücken ausserhalb des Perimeters bedürfe es einer
nachbarrechtlichen Vereinbarung im Rahmen von § 270 Abs. 3 PBG. Die Zoo
Seilbahn AG macht sinngemäss geltend, Art. 6 Abs. 3 GPV dürfe
nicht aufgehoben werden, weil die Rechtsauffassung der Vorinstanz nicht
zutreffe. Gegenüber den angrenzenden Zonen gälten die Grenzabstände für die
Baugrundstücke bzw. Baufelder und nicht jene der benachbarten Zonen.
12.5.2
Nach § 83 Abs. 1 Satz 2 PBG darf mit dem Gestaltungsplan von
den kantonalen Mindestabständen abgewichen werden. Dies betrifft allerdings nur
die vom Gestaltungsplan bezeichneten "bestimmt umgrenzte[n] Gebiete"
gemäss § 83 Abs. 1 Satz 1 PBG. Die Rechtsauffassung der
Vorinstanz erweist sich damit als zutreffend, und Art. 6 Abs. 3 GPV
ist aufzuheben.
12.6
Der
Eventualantrag der Zoo Seilbahn AG ist mit Bezug auf sämtliche Anordnungen
der Vorinstanz zu prüfen (E. 1.5.2). Entscheidend ist, dass sich die
Rückweisung zur Erarbeitung zumindest grundsätzlicher Gestaltungsplanvorschriften
über die Erschliessung als gerechtfertigt erwiesen hat (E. 11.5.2–11.5.6).
Angesichts dessen wird das Verfahren nicht verzögert, wenn auch die übrigen von
der Vorinstanz angeordneten Änderungen von der Beschwerdegegnerin vorgenommen
werden. Es braucht demnach nicht für jede Anordnung einzeln geprüft zu werden,
ob sie reformatorisch statt in der Form der Rückweisung hätte getroffen werden
müssen. Unter den gegebenen Umständen würde das Verfahren auch nicht verkürzt,
sondern verlängert, wenn das Verwaltungsgericht gemäss dem Eventualantrag der Zoo
Seilbahn AG einen Amtsbericht bei der Beschwerdegegnerin einholen und
hierauf die Änderungen in einem reformatorischen Entscheid vornehmen würde.
Vielmehr ist es zweckmässig, wenn die fachkundige Beschwerdegegnerin sämtliche
angeordneten Überarbeitungen der Gestaltungsplanvorschriften selber ausführt.
Der Eventualantrag der Zoo Seilbahn AG ist abzuweisen.
13.
13.1
Zusammenfassend
ist festzuhalten: Die Angelegenheit ist an die Beschwerdegegnerin
zurückzuweisen, damit diese
–        den Plan der Flughafenhalterin zu den
vorgesehenen Ergänzungen des Sicherheitszonenplans beiziehe und weiter eine
Stellungnahme des BAZL zur Bewilligung der allfälligen Durchstossung der
Sicherheitszone einhole (und gegebenenfalls den Gestaltungsplan anpasse) oder
zumindest eine entsprechende Gestaltungsplanvorschrift einfüge, wonach entweder
eine solche Bewilligung einzuholen oder der Sicherheitszonenplan zu respektieren
sei (E. 8.4),
–        die Stellungnahme des BAK zur allfälligen
Beeinträchtigung der Siedlungen Matten­hof und Im Klösterli beiziehe (E. 6.6),
–        ergänzende Sachverhaltsfeststellungen in Bezug
auf das aktuelle und das prognostizierte Verkehrsaufkommen des Zoos sowie das
zu erwartende von der Seilbahn generierte Verkehrsaufkommen und die wegen der
Seilbahn zu erwartende Änderung des Modalsplits treffe (E. 11.5.7–11.5.10),
–        gestützt auf diese Feststellungen in den
Gestaltungsplanvorschriften die Erschlies­sung der Talstation in Stettbach
zumindest grundsätzlich regle (wobei allenfalls eine Koordination mit von der
Beschwerdeführerin 4 zu treffenden Anordnungen bzw. eine entsprechende Gestaltungsplanvorschrift
erforderlich ist; E. 11.5.3–11.5.6),
–        gestützt auf diese Feststellungen, unter zusätzlicher
Berücksichtigung erstens der Möglichkeiten zur Optimierung der Bus- und
Tramverbindungen und zweitens der Gestaltungsplanvorschriften über die
Erschliessung das öffentliche Interesse an der Erstellung der Seilbahn neu
gewichte (E. 11.6–11.7),
–        eine
Gesamtabwägung der betroffenen öffentlichen und privaten Interessen vor­nehme,
unter Einbezug namentlich der regionalen und kommunalen Planung, des
Grundsatzes, dass die Erschliessung von Baugebiet durch das Siedlungsgebiet führen
soll, sowie des Interesses an der ungeschmälerten Erhaltung der Landschaft (E. 11.2.4 f.,
11.4.10 f. und 11.8).
Falls der Bundesrat die mit dem Richtplan vom 18. März 2014
erfolgte Streichung der Vorgabe von Kap. 4.3.2, Objekt 10, es seien
alternative ÖV-Verbindungen zu prüfen, nicht genehmigen sollte, wäre als
Alternative ein Projekt zur Verbesserung der Tram- und Busverbindungen
auszuarbeiten und dem Seilbahnprojekt gegenüberzustellen (E. 11.2.4 f.).
13.2
Die
Anträge der Zoo Seilbahn AG, die sich gegen die Änderung der
Gestaltungsplanvorschriften durch die Vorinstanz richten, werden abgewiesen,
soweit auf sie einzutreten ist. Die Beschwerdegegnerin hat damit Art. 4
GPV betreffend Terrainveränderungen, Art. 5 Abs. 1 lit. a GPV
betreffend Nebenanlagen und Art. 6 Abs. 2 GPV betreffend Ge­staltung
gemäss den Erwägungen im vorliegenden Entscheid bzw. im Rekursentscheid
anzupassen sowie Art. 6 Abs. 3 GPV betreffend Abstände aufzuheben. Weiter
hat sie eine Bestimmung über die Sicherung der archäologischen Funde gemäss den
Erwägungen des Rekursentscheids in die Gestaltungsplanvorschriften aufzunehmen.
Ferner hat sie Art. 7 GPV gemäss den Erwägungen des vorliegenden
Entscheids mit Art. 6 Abs. 2 GPV zu koordinieren (zum Ganzen
E. 12). Diese Änderungen stehen unter dem Vorbehalt, dass der
Gestaltungsplan überhaupt festgesetzt werden kann.
14.
14.1
Der
angefochtene Entscheid und die Verfügung der Beschwerdegegnerin sind entsprechend
aufzuheben. Der Entscheid der Vorinstanz ist allerdings in Bezug auf den Mitbeteiligten 5.2
(bzw. Rekurrenten 1) aufrechtzuerhalten: Dieser Mitbeteiligte, der im Rekursverfahren
die Verlegung der Bergstation beantragte, hat gegen die Abweisung seines Rekurses
kein Rechtsmittel erhoben. Dagegen lässt es sich im Sinn der Billigkeit und der
Prozessökonomie rechtfertigen, beim notwendigen Neuentscheid über die
Kostenverlegung und die Parteientschädigung für das Rekursverfahren ausser Acht
zu lassen, dass die einfachen Streitgenossenschaften der Rekurrierenden 3
und 5 nicht nur aus den 63 Personen bestanden, die der Rechtsvertreter der
Beschwerdeführenden 1 vor dem Verwaltungsgericht vertritt, sondern aus
insgesamt 156 namentlich genannten Rekurrierenden sowie den Angehörigen von
Erbengemeinschaften, von denen sich nur eine Minderheit am Beschwerdeverfahren
beteiligte.
14.2
Die
Rückweisung zur erneuten Entscheidung bei offenem Ausgang ist als Obsiegen zu
behandeln, wenn die Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch
entscheiden kann (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 mit Hinweisen;
Donatsch, § 64 N. 5; vgl. auch Plüss, § 13 N. 70 mit einer
Übersicht über die nicht einheitliche Praxis). Demnach haben die
Beschwerdeführenden 1, 2 und 4 als obsiegend zu gelten, und dies ungeachtet
dessen, dass sich nicht alle ihre Rügen als stichhaltig erwiesen haben. Die
Kosten des vorliegenden Verfahrens und des Rekursverfahrens (diese unter
Vorbehalt des Anteils des Mitbeteiligten 5.2 bzw. Rekurrenten 1) sind nach
§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG bzw. dieser Bestimmung in Verbindung mit
§ 65a Abs. 2 VRG der Beschwerdegegnerin und der Zoo Seilbahn AG
je zur Hälfte aufzuerlegen.
14.3
Entsprechend
hat die private Zoo Seilbahn AG den obsiegenden Beschwerdeführenden eine
Parteientschädigung für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren in der Höhe von
Fr. 5'000.- pro allein beschwerdeführende Person bzw. einfache
Streitgenossenschaft auszurichten (§ 17 Abs. 2 f. VRG).
Insbesondere ist auch der Beschwerdeführerin 4 eine Parteientschädigung
zuzusprechen: Einem grösseren obsiegenden Gemeinwesen wird zwar praxisgemäss
nur unter besonderen Voraussetzungen eine Entschädigung zugestanden. Ein Grund
hierfür besteht jedoch etwa dann, wenn es in besonderer Weise betroffen ist, beispielsweise
wenn die Aufhebung einer Bewilligung durch die Vorinstanz eine kom­munale
Regelung oder Planung infrage stellt (VGr, 16. Januar 2014, VB.2013.00688,
E. 10.3). Analog ist im vorliegenden Fall zu entscheiden: Die
Beschwerdeführerin 4 focht den kantonalen Gestaltungsplan unter anderem zur
Wahrung ihrer kommunalen Planung an. Sie ist zudem als Grundeigentümerin auch
wie eine Privatperson betroffen. Angesichts dessen ist nicht ausschlaggebend,
dass sie im Rechtsmittelverfahren keinen ausserordentlichen Aufwand betreiben
musste (vgl. zum Ganzen auch Plüss, § 17 N. 50 ff. und 100).
15.
Der vorliegende Rückweisungsentscheid gilt als Vor- bzw.
Zwischenentscheid und ist daher nur unter den Voraussetzungen von Art. 93
Abs. 1 BGG direkt mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
beim Bundesgericht anfechtbar.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerden der Beschwerdeführenden 1, 2 und 4 werden teilweise
gutgeheissen. Dispositiv-Ziffern I–III des Beschlusses des Regierungsrats vom
18. September 2013 (ausser soweit sie den Rekurs des Mitbeteiligten 5.2
bzw. Rekurrenten 1 betreffen) sowie die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom
27. Oktober 2011 werden aufgehoben, und die Sache wird im Sinn der
Erwägungen zur Ergänzung des Sachverhalts und zum Neuentscheid an die
Beschwerdegegnerin zurückgewiesen.
Die
Beschwerde der Zoo Seilbahn AG wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten
wird.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 20'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.    1'090.--   Zustellkosten,
Fr. 21'090.--   Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden je zur Hälfte der Zoo Seilbahn AG und der Beschwerdegegnerin
auferlegt.
4.    Die
Kosten des Rekursverfahrens von insgesamt Fr. 5'664.- werden abzüglich des
dem Rekurrenten 1 (Mitbeteiligten 5.2) auferlegten Anteils von einem
Fünftel je zur Hälfte (je 2/5) der Zoo Seilbahn AG und der Beschwerdegegnerin
auferlegt.
5.
Die Zoo Seilbahn AG wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden 1,
2 und 4 für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zusammen eine
Parteientschädigung von je Fr. 5'000.- (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu bezahlen
(insgesamt Fr. 15'000.- zuzüglich Mehrwertsteuer), zahlbar innert
30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils.
6.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14
einzureichen.
7.    Mitteilung an …