zh_verwaltungsgericht · VB.2015.00797 · 2016-06-23 · de

Sozialhilfe | Sozialhilfe: Kürzung des Stundenansatzes bei der Jobkarte. Streitgegenstand und Zuständigkeit der Kammer (E. 1). Mit der Jobkarte hat die Stadt Zürich für eine besondere Gruppe von Sozialhilfebeziehenden, namentlich sozial desintegrierte Menschen, ein Programm zur Erwirtschaftung einer Integrationszulage institutionalisiert. Bis zum Frühjahr 2015 war es den Jobkarteninhabenden möglich, für eine Gegenleistung von fünfzig Stunden pro Monat das gemäss den SKOS-Richtlinien für die Integrationszulage vorgesehene Maximum von Fr. 300.- zu erzielen. Gestützt auf eine Handlungsanweisung der Direktorin der Sozialen Dienste der Stadt Zürich änderte die Beschwerdegegnerin diese Praxis und reduzierte den Stundenansatz der Beschwerdeführerin per 1. Mai 2015 von Fr. 6.- auf Fr. 4.-, sodass diese selbst bei fünfzig anerkannten Arbeitsstunden im Rahmen des Jobkartenprogramms nur noch eine monatliche Integrationszulage von maximal Fr. 200.- erreichen kann (E. 3.3 und 5.2). Soweit die Beschwerdegegnerin die Reduktion der Integrationszulage bei der Jobkarte einzig damit begründet, dass die kantonale Sicherheitsdirektion mit Änderung der Weisung zur Anwendung der SKOS-Richtlinien vom 18. Dezember 2014 den maximalen monatlichen Einkommensfreibetrag von Fr. 600.- auf Fr. 400.- gesenkt habe, lässt sie wesentliche Unterschiede zwischen diesen beiden Anreizinstrumenten unberücksichtigt, welche einem solchen direkten Vergleich entgegenstehen. Der Adressatenkreis des Jobkartenprogramms, insbesondere des Standardprofils, unterscheidet sich erheblich von demjenigen des Einkommensfreibetrags. Es geht um Personen, deren Integration weit stärker gefährdet ist als bei unterstützten Personen, die im ersten Arbeitsmarkt tätig sind. Während unterstützte Personen, denen ein Einkommensfreibetrag gewährt wird, die Möglichkeit haben, zusätzlich dazu eine weitere besondere Integrationsleistung mit entsprechender Integrationszulage zu erbringen, wird unterstützten Personen im Jobkartenprogramm dieErzielung einer vollen Integrationszulage auf andere Weise als mit der Jobkarte - wenigstens im Standardprofil - in der Regel nicht möglich sein. Die angeordnete Senkung des Stundenansatzes bei der Jobkarte der Beschwerdeführerin hält den Voraussetzungen an eine Praxisänderung nicht stand, da sie sich nicht auf genügende sachliche Gründe stützen kann (E. 5.2 und 5.3).Teilweise Gutheissung, soweit Eintreten.

Zürich Verwaltungsgericht 23.06.2016 VB.2015.00797
Zurich Verwaltungsgericht 23.06.2016 VB.2015.00797
Zurigo Verwaltungsgericht 23.06.2016 VB.2015.00797

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00797
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Geschäftsnummer:
VB.2015.00797
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 23.06.2016
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht ist auf eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 26.09.2016 nicht eingetreten.
Rechtsgebiet:
Fürsorgerecht
Betreff:
Sozialhilfe
Sozialhilfe: Kürzung des Stundenansatzes bei der Jobkarte.
Streitgegenstand und Zuständigkeit der Kammer (E. 1). Mit der Jobkarte hat die Stadt Zürich für eine besondere Gruppe von Sozialhilfebeziehenden, namentlich sozial desintegrierte Menschen, ein Programm zur Erwirtschaftung einer Integrationszulage institutionalisiert. Bis zum Frühjahr 2015 war es den Jobkarteninhabenden möglich, für eine Gegenleistung von fünfzig Stunden pro Monat das gemäss den SKOS-Richtlinien für die Integrationszulage vorgesehene Maximum von Fr. 300.- zu erzielen. Gestützt auf eine Handlungsanweisung der Direktorin der Sozialen Dienste der Stadt Zürich änderte die Beschwerdegegnerin diese Praxis und reduzierte den Stundenansatz der Beschwerdeführerin per 1. Mai 2015 von Fr. 6.- auf Fr. 4.-, sodass diese selbst bei fünfzig anerkannten Arbeitsstunden im Rahmen des Jobkartenprogramms nur noch eine monatliche Integrationszulage von maximal Fr. 200.- erreichen kann (E. 3.3 und 5.2). Soweit die Beschwerdegegnerin die Reduktion der Integrationszulage bei der Jobkarte einzig damit begründet, dass die kantonale Sicherheitsdirektion mit Änderung der Weisung zur Anwendung der SKOS-Richtlinien vom 18. Dezember 2014 den maximalen monatlichen Einkommensfreibetrag von Fr. 600.- auf Fr. 400.- gesenkt habe, lässt sie wesentliche Unterschiede zwischen diesen beiden Anreizinstrumenten unberücksichtigt, welche einem solchen direkten Vergleich entgegenstehen. Der Adressatenkreis des Jobkartenprogramms, insbesondere des Standardprofils, unterscheidet sich erheblich von demjenigen des Einkommensfreibetrags. Es geht um Personen, deren Integration weit stärker gefährdet ist als bei unterstützten Personen, die im ersten Arbeitsmarkt tätig sind. Während unterstützte Personen, denen ein Einkommensfreibetrag gewährt wird, die Möglichkeit haben, zusätzlich dazu eine weitere besondere Integrationsleistung mit entsprechender Integrationszulage zu erbringen, wird unterstützten Personen im Jobkartenprogramm die Erzielung einer vollen Integrationszulage auf andere Weise als mit der Jobkarte - wenigstens im Standardprofil - in der Regel nicht möglich sein. Die angeordnete Senkung des Stundenansatzes bei der Jobkarte der Beschwerdeführerin hält den Voraussetzungen an eine Praxisänderung nicht stand, da sie sich nicht auf genügende sachliche Gründe stützen kann (E. 5.2 und 5.3).
Teilweise Gutheissung, soweit Eintreten.
Stichworte:
EINKOMMENSFREIBETRAG
GEGENLEISTUNG
INTEGRATIONSZULAGE
JOBKARTE
PRAXISÄNDERUNG
RECHTLICHES GEHÖR
REPLIKRECHT
SKOS-RICHTLINIEN
SOZIALHILFE
STREITGEGENSTAND
VERWALTUNGSVERORDNUNG
WEISUNG
WIRTSCHAFTLICHE HILFE
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. II BV
§ 3b Abs. I SHG
§ 3b Abs. III SHG
§ 14 SHG
§ 15 Abs. I SHG
§ 17 Abs. I SHV
§ 17 Abs. III SHV
§ 20a Abs. I VRG
§ 52 Abs. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2015.00797
Urteil
der 3. Kammer
vom
23. Juni 2016
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
Matthias Hauser,
Gerichtsschreiberin
Danielle Schneider.
In Sachen
A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Stadt Zürich,
vertreten durch das Sozialdepartement,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Sozialhilfe,
hat sich
ergeben:
I.
A.
A,
geboren
1964,
wird
seit
September 2000 von den Sozialen Diensten der Stadt Zürich wirtschaftlich
unterstützt. Mit Schreiben vom 10. April 2015 eröffnete ihr das Sozialzentrum
B, dass der Stundenansatz bei der Jobkarte ab dem 1. Mai 2015 von
Fr. 6.- auf Fr. 4.- gesenkt werde. Diese Anpassung der Unterstützungsberechnung
erfolge aufgrund der Umsetzung einer Weisung der Sicherheitsdirektion des
Kantons Zürich vom 18. Dezember 2014 zur Änderung der Höhe des
Einkommensfreibetrags. Einem allfälligen Rechtsmittel entzog das Sozialzentrum B
die aufschiebende Wirkung.
B.
Gegen
diese Anordnung erhob A am 30. April 2015 (Datum des Eingangs) Einsprache
bei
der
Sonderfall- und Einsprachekommission der Sozialbehörde der Stadt
Zürich
(nachfolgend
"SEK").
Sie
beantragte,
dass
ihr
für
die Integrationsleistung im Rahmen der Jobkarte
weiterhin ein Stundenlohn von Fr. 6.- auszurichten sei. Zudem verlangte
sie eine Nachzahlung der wirtschaftlichen Hilfe, da ihr in der Vergangenheit
lediglich ein Einkommensfreibetrag
von
Fr.
400.-
anstatt
von
Fr.
600.-
gewährt
worden
sei.
Im
Übrigen
mach­te sie geltend, dass sie keine
Integrations-, Wohn- und Arbeitsprogrammkosten bzw. -löhne zurückzahlen werde.
Mit Beschluss vom 11. Juni 2015 wies die SEK die Einsprache hinsichtlich
der Anpassung des Stundenansatzes bei der Jobkarte ab und trat auf die weiteren
Anträge nicht ein. Gleichzeitig entzog sie einem allfälligen Rekurs die
aufschiebende Wirkung.
II.
Am 29. Juni 2015 (Datum des Eingangs) rekurrierte A
beim Bezirksrat Zürich gegen den Beschluss der SEK vom 11. Juni 2015 und
beantragte sinngemäss dessen Aufhebung. Mit Entscheid vom 3. Dezember 2015
wies der Bezirksrat Zürich den Rekurs ab, ohne einer allfälligen Beschwerde die
aufschiebende Wirkung zu entziehen. Verfahrenskosten wurden keine erhoben.
III.
A.
A
gelangte daraufhin am 27. Dezember 2015 (Poststempel) mit Beschwerde an
das Verwaltungsgericht und machte hauptsächlich geltend, dass die Kürzung des
Stundenlohns bei der Jobkarte aufzuheben und für die zu tief ausgerichteten
Einkommensfreibeträge eine Nachzahlung zu leisten sei.
B.
Mit
Präsidialverfügung vom 4. Januar 2016 wurde A eine Frist von zehn Tagen
angesetzt, um dem Verwaltungsgericht eine genügende (nicht postlagernde)
Zustelladresse bekanntzugeben. Bei Säumnis würden postlagernd zugestellte
Briefsendungen am siebten
Tag
nach Eingang bei der Poststelle als zugestellt gelten. Ausserdem wurde A mit
Präsidialverfügung vom 4. Februar 2016 zur Leistung eines
Kostenvorschusses von Fr. 800.- verpflichtet. Nachdem A am
22. Februar 2016 ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege für das
Beschwerdeverfahren gestellt hatte, wurde ihr die Frist zur Kautionsleistung
mit Verfügung vom 25. Februar 2016 wieder abgenommen.
C.
Am
1. März 2016 verwies der Bezirksrat Zürich auf die Begründung des
angefochtenen Entscheids und verzichtete im Übrigen auf eine Vernehmlassung.
Mit Beschwerdeantwort vom 10. März 2016 beantragte die Sozialbehörde der
Stadt Zürich unter Verweis auf die Erwägungen in ihrem Beschluss sowie im
Entscheid des Bezirksrats die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde. Ohne
Angabe einer neuen Zustelladresse reichte A am 6. April 2016 (Datum des
Eingangs) ein Schreiben ins Recht, worin sie ausführte, an den Forderungen
betreffend Übernahme verschiedener Kosten (Telefon, Internet sowie Auslagen für
die Stellensuche) durch die Sozialhilfe festzuhalten. Die Sozialbehörde der
Stadt Zürich liess sich zu dieser Eingabe nicht mehr vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht
ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1
lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur
Behandlung der vorliegen­den Beschwerde zuständig. Da es sich um einen Fall von
grundsätzlicher Bedeutung handelt, fällt die Sache in die Zuständigkeit der
Kammer (38b Abs. 2 VRG).
1.2
Allerdings
kommt dem Verwaltungsgericht keine Aufsichtsfunktion gegenüber den
Verwaltungsbehörden zu (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich
etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 74;
Art. 94 der Kantonsverfassung vom 27. Feb­ruar 2005). Soweit die
Beschwerdeführerin Beanstandungen aufsichtsrechtlicher Art bezüglich des
Verhaltens und des Vorgehens der Beschwerdegegnerin oder der Vor­instanz
vorbringt, ist deshalb darauf nicht einzutreten (vgl. §§ 8 und 10 des
Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 [SHG]).
1.3
Prozessthema
eines Rechtsmittelverfahrens kann nur sein, was auch Gegenstand der
erstinstanzlichen Verfügung war bzw. nach richtiger Gesetzesauslegung hätte
sein sollen (VGr, 10. September 2015, VB.2015.00232, E. 1.3 mit Hinweisen).
Wie die Vorinstanz zutreffend festhielt, ging es in der Anordnung der Beschwerdegegnerin
vom 10. April 2015 einzig um die Reduktion des Stundenlohns bei der
Jobkarte. Die Beschwerdeführerin beantragt in ihrer Eingabe vom 6. April
2016 vor Verwaltungsgericht die Übernahme von Kosten für Telefonie und Internet
sowie von Auslagen für die Stellensuche durch die Sozialbehörde. Dabei handelt
es sich um ein neues Sachbegehren, auf welches nicht einzutreten ist (§ 52
Abs. 1 in Verbindung mit § 20a Abs. 1 VRG). Auch ist die SEK in
ihrem Beschluss vom 11. Juni 2015 zu Recht nicht auf die
Nachzahlungsforderungen der Beschwerdeführerin hinsichtlich des
Einkommensfreibetrags sowie auf die übrigen – nicht die Anpassung des
Stundenansatzes bei der Jobkarte betreffenden – Anträge eingetreten. Der
Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens beschränkt sich auf die Höhe der
Integrationszulage bei der Jobkarte.
2.
2.1
In
verfahrensrechtlicher Hinsicht rügt die Beschwerdeführerin, dass ihr im
Rekursverfahren die Vernehmlassung der Beschwerdegegnerin vom 30. Juli
2015 nicht zugestellt worden sei, und macht damit sinngemäss eine Verletzung
ihres Gehörsanspruchs geltend. Der in Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
(BV) verankerte Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur. Seine
Verletzung führt grundsätzlich ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde
in der Sache selbst zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Die Rüge der
Gehörsverletzung ist
deshalb
vorweg zu prüfen (BGE 124 V 389 E. 1; BGE
117 Ia 5 E. 1a; VGr, 18. Novem­ber 2015, VB.2015.00352,
E. 2.1).
2.2
Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst unter anderem
das Recht, von den bei der Rechtsmittelinstanz eingereichten Stellungnahmen
Kenntnis zu erhalten und sich dazu zu äussern ("Replikrecht"; vgl. VGr,
27. Januar 2016, VB.2015.00564, E. 2.2.2 mit weiteren Hinweisen).
Die Vorinstanz nahm mit Präsidialverfügung vom 3. August
2015 Vormerk vom Eingang der Vernehmlassung der Beschwerdegegnerin vom
30. Juli 2015 (Dispositiv-Ziff. I). In Dispositiv-Ziff. II und
III hielt die Vorinstanz fest, dass diese Vernehmlassung der Beschwerdeführerin
zur freigestellten Stellungnahme bis 31. August 2015 an die Postlageradresse
in ... C mitgeteilt werde. Die Beweislast für die ordnungsgemässe Zustellung
von Verfügungen liegt bei der Behörde (Regina Kiener/Bernhard Rütsche/Mathias
Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. A., Zürich etc. 2015, N. 836).
Im Gegenzug trifft die Verfahrensbeteiligten bei Vorliegen eines verfahrensrechtlichen
Verhältnisses eine Empfangspflicht bzw. eine Verpflichtung zu Entgegennahme.
Sie müssen während des hängigen Verfahrens mit der Zustellung behördlicher
Akten rechnen und dafür sorgen, dass ihnen diese zugestellt werden können
(Plüss, § 10 N. 86 und N. 89). Die akturierte Präsidialverfügung
vom 3. August 2015 spricht dafür, dass die Vorinstanz beabsichtigte, der Beschwerdeführerin
die Vernehmlassung vom 30. Juli 2015 zuzustellen, und entsprechende
Schritte in die Wege leitete. Ein Nachweis, dass die Zustellung an die
Beschwerdeführerin
tatsächlich
erfolgte
(wie z.
B. ein von der Beschwerdeführerin
unterzeichneter Rückschein oder ein Auszug aus der elektronischen Sendungsverfolgung
"Track & Trace" der Schweizerischen Post), lässt sich
den Akten indessen nicht entnehmen. Auch machte die Vorinstanz im
Beschwerdeverfahren keine Angaben dazu.
Die Frage, ob die Vorinstanz das Replikrecht der
Beschwerdeführerin durch eine fehlerhafte Zustellung verletzt hat, lässt sich
aufgrund der Aktenlage nicht abschliessend beurteilen. Sie kann jedoch offenbleiben,
da eine solche Gehörsverletzung im vorliegenden Verfahren ausnahmsweise geheilt
werden könnte. Eine Verletzung des Replikrechts ist in der Regel zwar als
schwere Gehörsverletzung einzustufen. Die von der Beschwerdeführerin gerügte
Verletzung ihres Replikrechts würde allerdings insoweit weniger schwer wiegen,
als die Vernehmlassung der Beschwerdegegnerin vom 30. Juli 2015 keine
neuen materiellen Erwägungen, sondern lediglich einen Verweis auf die Begründung
des angefochtenen Beschlusses enthielt. Ausserdem hätte die Beschwerdeführerin
im Beschwerdeverfahren Gelegenheit gehabt, zur fraglichen Vernehmlassung
Stellung zu nehmen. Vor diesem Hintergrund und insbesondere da eine Rückweisung
unter den gegebenen Umständen aller Voraussicht nach zu einem formalistischen
Leerlauf führen würde, wäre selbst bei einer Verletzung des Replikrechts von
einer Rückweisung der Sache an die Vorinstanz abzusehen (VGr, 17. Dezember
2013, VB.2013.00762, E. 2.3; 7. Mai 2013, VB.2013.00121, E. 2.2,
je mit weiteren Hinweisen).
3.
3.1
Gemäss
§ 14 SHG hat Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe, wer für seinen Lebensunterhalt
und den seiner Familienangehörigen mit gleichem Wohnsitz nicht hinreichend oder
nicht rechtzeitig aus eigenen
Mitteln aufkommen kann. Die wirtschaftliche Hilfe soll das soziale
Existenzminimum gewährleisten, das neben den üblichen Aufwendungen für den
Lebensunterhalt auch
individuelle Bedürfnisse angemessen berücksichtigt (§ 15 Abs. 1
SHG). Grundlage für die
Bemessung der wirtschaftlichen Hilfe bilden gemäss § 17 Abs. 1 der
Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV) die
Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien),
wobei begründete Ab­weichungen im Einzelfall vorbehalten bleiben. Die Sicherheitsdirektion
ist befugt, Weisungen über die Anwendung der SKOS-Richtlinien zu erlassen
(§ 17 Abs. 3 SHV). Von dieser Kompetenz hat sie Gebrauch gemacht und
mit der Weisung vom 29. März 2005 (mit Änderung vom 18. Dezember
2014) bzw. vom 19. November 2015 (abrufbar unter: http://www.sozialamt.zh.ch/internet/sicherheitsdirektion/sozialamt/de/aktuell/mitteilungen.html)
insbesondere das in den SKOS-Richtlinien vorgesehene Anreizsystem zur sozialen
und beruflichen Integration konkretisiert.
3.2
Nach
§ 3b SHG können die Gemeinden von den unterstützten Personen Gegenleistungen
zur Sozialhilfe verlangen, die nach Möglichkeit der Integration der
betreffenden Person in die Gesellschaft dienen (Abs. 1). Das Erbringen
solcher Arbeits- und weiterer Gegenleistungen wird bei der Bemessung und
Ausgestaltung der Sozialhilfe angemessen berücksichtigt (Abs. 3). Die
SKOS-Richtlinien sehen verschiedene Anreizelemente vor, welche entsprechende
Gegenleistungen der Sozialhilfebeziehenden fördern bzw. honorieren sollen. Dazu
gehört neben dem Einkommensfreibetrag
für Sozialhilfebeziehende, welche im ersten Arbeitsmarkt
ein
Einkommen
erwirtschaften,
insbesondere die Integrationszulage
für Nicht-Erwerbstätige (IZU). Mit ihr werden Leistungen anerkannt, welche die
Chancen auf eine erfolgreiche
berufliche
und/oder soziale Integration
erhöhen oder erhalten. Die Integrationszulage beträgt je nach erbrachter
(individueller) Leistung und deren Bedeutung in der Regel zwischen
Fr. 100.-
und
Fr. 300.-
pro
Monat
(SKOS-Richtlinien
Kap.
C.2; Kantonales Sozialamt Zürich,
Sozialhilfe-Behördenhandbuch, Kap. 8.2.01, 12. Februar 2016). Dabei
liegt der Entscheid über die Ausrichtung und Bemessung einer Integrationszulage
weitgehend im Ermessen der Sozialhilfebehörde (VGr, 27. April 2012,
VB.2012.00146, E. 3.2;
17. Juni 2008,
VB.2008.00145, E. 4.1
).
3.3
Bei
der
Jobkarte handelt es sich um ein niederschwelliges
Integrationsprogramm für Sozialhilfebeziehende der Stadt Zürich, welches Leistungen
im Umfang von maximal fünfzig Stunden pro Monat mit einer Integrationszulage
anerkennt. Sozial desintegrierte Menschen können daran im Rahmen ihrer
Möglichkeiten teilnehmen, ihren Alltag auf diese Weise strukturieren, sich
stabilisieren und auf ein weiterführendes Angebot vorbereiten. Die Jobkarte richtet
sich an Erwachsene, die von der Stadt Zürich mit wirtschaftlicher Hilfe unterstützt
werden, nicht mehr arbeitsmarkt- oder teillohnfähig sind oder auf einen Platz
in einem Angebot der Arbeitsintegration warten. Je nach individueller Zielsetzung
erfolgt die Teilnahme in einem von vier Profilen ("Standard": für
soziale Integration und Stabilisierung; "Gegenleistung": für die
Chance, einen Ausgleich zu schaffen; "Überbrückung": für die
Überbrückung von Wartezeiten; "Vorbereitung Basisbeschäftigung": für
ein Kompetenztraining; siehe dazu die Broschüre der Stadt Zürich "Die
Jobkarte – Informationen für zuweisende Stellen"; abrufbar unter: https://www.stadt-zuerich.ch/jobkarte).
3.4
Das
Verwaltungsgericht ist als Beschwerdeinstanz nach § 50 Abs. 1 in
Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a VRG auf die Prüfung von
Rechtsverletzungen, einschliesslich Ermessens­missbrauch,
Ermessensüberschreitung und Ermessensunterschreitung beschränkt. Die Angemessenheit
der angefochtenen Anordnung kann es grundsätzlich nicht überprüfen.
4.
4.1
Die
Beschwerdegegnerin führte in ihrem Beschluss vom 11. Juni 2015 aus, dass
der Regierungsrat (recte: die Sicherheitsdirektion) des Kantons Zürich mit
Änderung der Weisung zur Anwendung der SKOS-Richtlinien vom 18. Dezember
2014 unter anderem den monatlichen Einkommensfreibetrag von Fr. 600.- bei
einem Arbeitspensum von 100 Pro­zent auf Fr. 400.- gesenkt habe.
Diese Änderung sei per 1. Januar 2015 in Kraft getreten, wobei den
Gemeinden eine Übergangsfrist von vier Monaten gewährt worden sei. Zur
Umsetzung der neuen Vorgaben habe die Direktorin der Sozialen Dienste der Stadt
Zürich am 1. Mai 2015 Handlungsanweisungen betreffend die Ausrichtung des
Einkommensfreibetrags, der Integrationszulage und der minimalen
Integrationszulage erlassen. Dabei habe die Stadt Zürich insbesondere darauf
geachtet, dass das gesamte Zulagensystem der Sozial­hilfe in sich schlüssig
bleibe. Damit Personen im ersten Arbeitsmarkt, welche einen
Einkommensfreibetrag
erhalten,
nicht schlechter gestellt
würden als Personen, welche an einem Integrationsprogramm
teilnehmen,
sei
auch
die
Höhe
der
Integrationszulage angepasst sowie die
Altersgrenze für die Bezugsberechtigung bei jungen Erwachsenen von 19 auf
24 Jahre angehoben worden. Ausserdem sei die Höhe des
Einkommensfreibetrags und der Integrationszulage entsprechend dem
Beschäftigungsgrad abgestuft worden. Die genannten Änderungen bei der
Integrationszulage hätten dazu geführt, dass der Stundenansatz für die Jobkarte
auf Fr. 4.- (bei maximal fünfzig Stunden pro Monat) reduziert worden sei.
Die der Beschwerdeführerin
am
10.
April 2015 eröffnete Anpassung ihrer
Unterstützungsleistungen sei entsprechend den Vorgaben der kantonalen
Sicherheitsdirektion und in Übereinstimmung mit der Handlungsanweisung der
Direktorin der Sozialen Dienste der Stadt Zürich vom 1. Mai 2015 zur
Ausrichtung der Integrationszulage (Ziff. 5.2 "IZU bei
Jobkarte") erfolgt und daher nicht zu beanstanden.
4.2
Die
Vorinstanz erwog, dass es Sozialhilfeempfangenden gestützt auf die Handlungsanweisung
der Direktorin der Sozialen Dienste der Stadt Zürich vom 1. Mai 2015
möglich sei, mit der Jobkarte eine Integrationszulage von maximal
Fr. 200.- pro Monat zu erwirtschaften. Damit halte die städtische
Handlungsanweisung sowohl die Weisung der Sicherheitsdirektion als auch die
Vorgaben der SKOS-Richtlinien ein. Im Übrigen liege die Festsetzung und
Ausrichtung einer Integrationszulage im Ermessen der zuständigen Fürsorgebehörde.
Es sei folglich nicht zu beanstanden, wenn die Sozialbehörde der Stadt Zürich
aufgrund der von der kantonalen Sicherheitsdirektion angeordneten Senkung des
Einkommensfreibetrags ihrerseits die Integrationszulagen senke, um das in ihrer
Kompetenz liegende Zulagensystem gerecht auszugestalten. Der Beschwerdeführerin
sei der von der Direktorin der Sozialen Dienste der Stadt Zürich festgesetzte
Stundenansatz bei der Jobkarte von Fr. 4.- gewährt worden. Schon aus Gründen
der rechtsgleichen Behandlung könne der Beschwerdeführerin kein höherer
Stundenansatz als anderen Sozialhilfeempfangenden eingeräumt werden.
4.3
Die
Beschwerdeführerin macht dagegen geltend, dass sie mit einer Reduktion ihres
Stundenlohns bei der Jobkarte von Fr. 6.- auf Fr. 4.- nicht
einverstanden sei. Sie könne nicht erkennen, dass diese Kürzung eine Ersparnis
für die Sozialhilfeorgane bedeuten würde.
5.
5.1
Strittig ist die – von der
Vorinstanz bestätigte – Anordnung der Beschwerdegegnerin vom 10. April
2015, worin der Stundenansatz für die Integrationsleistung der Beschwerdeführerin
im Rahmen des Jobkartenangebots der Stadt Zürich per 1. Mai 2015 von
Fr. 6.- auf Fr. 4.- gesenkt wird. Diese Anordnung stützt sich im
Wesentlichen auf die Handlungsanweisung der Direktorin der Sozialen Dienste der
Stadt Zürich betreffend Ausrichtung der Integrationszulage, welche seit dem
1. Mai 2015 in Kraft ist.
Bei
der
genannten
Handlungsanweisung
handelt
es
sich
um
eine
(vollzugslenkende) Verwal­tungsverordnung (zur
Qualifikation von Unterstützungsrichtlinien im Bereich der Sozial­hilfe als
Verwaltungsverordnungen vgl. BGr, 5. Juli 2006, 2P.108/2005, E. 1.3;
René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen
Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012, Rz. 376 und Rz. 468;
Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix
Uhlmann,
Allgemeines
Verwaltungsrecht,
7. A.,
Zürich/St.
Gallen
2016,
Rz. 90
). Verwaltungsverordnungen sind generelle
Dienstanweisungen einer Behörde an ihre untergeordneten Behörden oder
Funktionäre. Sie sollen eine einheitliche, rechtsgleiche und sachrichtige
Praxis
des
Gesetzesvollzugs
sicherstellen
(VGr,
6.
November
2013,
VB.2013.00638, E. 6.2;
18. September 2013, VB.2013.00138, E. 5.1; Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 81 ff.).
Verwaltungsverordnungen können
– da sie durch Verwaltungsbehörden und nicht durch den formellen Gesetzgeber
erlassen werden – keine von der gesetzlichen Ordnung abweichenden Bestimmungen
vorsehen; sie müssen sich direkt auf das Gesetz und die ausführenden Erlasse
abstützen können (VGr,
18. September 2013, VB.2013.00138,
E. 5.1; 7. Dezember 2011, VB.2011.00379, E. 5.2.1; Wiederkehr/Richli,
Rz. 460 und Rz. 489)
.
Anders als die
verwaltungsinternen Behörden sind Gerichte nicht an Verwaltungsverordnungen
gebunden. Prüfmassstab bildet für sie allein das in der Sache anwendbare Gesetz
(VGr, 2. Oktober 2013, VB.2013.00472, E. 5.3.4; Wiederkehr/Richli,
Rz. 498 mit weiteren Hinweisen). Das bedeutet allerdings nicht, dass Verwaltungsverordnungen
für die Gerichte unbeachtlich sind. Vielmehr soll das Gericht bei seiner
Entscheidfindung Verwaltungsverordnungen mitberücksichtigen, sofern diese eine
dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren
gesetzlichen Bestimmungen zulassen (VGr, 2. Dezember 2015, SB.2015.00086,
E. 2.2.4; Wiederkehr/Richli, Rz. 499 f.; Felix Uhlmann/Iris
Binder,
Verwaltungsverordnungen in der Rechtsetzung:
Gedanken über Pechmarie, LeGes 2009/2, S. 151 ff., 157,
je mit Hinweisen).
Die Überprüfung der Bemessung der Integrationszulage richtet
sich demgemäss in erster Linie nach den SKOS-Richtlinien, denen im Kanton
Zürich kraft der Verweisung in § 17 Abs. 1 SHV normativer Charakter
zukommt (vorne E. 3.1; siehe auch VGr, 13. Juli 2006, VB.2006.00209,
E. 4.3). Dabei geben die SKOS-Richtlinien für die Höhe der Integrationszulage
eine Bandbreite von
Fr. 100.- bis Fr. 300.- pro Monat vor (Kap. C.2). Innerhalb dieses
verbindlichen Handlungsrahmens bleibt es dem Ermessen der zuständigen Sozialhilfe­behörde
belassen, die Integrationszulage so festzulegen, dass sie unter
Berücksichtigung der erbrachten Leistung der unterstützten Person als angemessen
erscheint (VGr, 22. Dezember 2006, VB.2006.00453, E. 5.4; vgl. zudem
vorne E. 3.2).
5.2
Mit der
Jobkarte hat die Stadt Zürich für eine besondere Gruppe von Sozialhilfebeziehenden,
namentlich sozial desintegrierte Menschen, ein Programm zur Erwirtschaftung
einer Integrationszulage institutionalisiert. Dabei war es den
Jobkarteninhabenden bis zum Frühjahr 2015 möglich, für eine Gegenleistung
von fünfzig Stunden pro Monat das gemäss § 17 Abs. 1 SHV in
Verbindung mit Kap. C.2 der SKOS-Richtlinien für die Integrationszulage
vorgesehene Maximum von Fr. 300.- zu erzielen. Gestützt auf die
Handlungsanweisung der Direktorin der Sozialen Dienste der Stadt Zürich vom
1. Mai 2015 änderte die Beschwerdegegnerin diese Praxis und reduzierte den
Stundenansatz der Beschwerdeführerin von Fr. 6.- auf Fr. 4.-, sodass
diese selbst bei fünfzig anerkannten Arbeitsstunden im Rahmen des
Jobkartenprogramms nur noch eine monatliche Integrationszulage von maximal
Fr. 200.- erreichen kann.
Das Gleichheitsprinzip und der Grundsatz der
Rechtssicherheit verlangen, dass an einer bestehenden Praxis in der Regel
festgehalten wird. Den Behörden ist es aber nicht verwehrt, eine bisher geübte
Praxis zu ändern, wenn sie zur Einsicht gelangen, dass eine andere
Rechtsanwendung oder Ermessensbetätigung dem Sinn des Gesetzes oder veränderten
Verhältnissen
besser
entspricht.
Eine
solche Praxisänderung muss sich jedoch auf ernsthafte
sachliche Gründe stützen können, muss grundsätzlich erfolgen und darf keinen
Verstoss gegen Treu und Glauben darstellen (VGr, 8. Januar 2014,
VB.2013.00499, E. 4.2; 7. Dezember 2011, VB.2011.00379,
E. 5.2.2; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 589 ff., je mit weiteren
Hinweisen). Wie nachfolgend zu zeigen ist, hält die Senkung des Stundenansatzes
bei der Jobkarte der Beschwerdeführerin diesen Voraussetzungen nicht stand.
Zwar macht die Beschwerdegegnerin grundsätzlich zu Recht
geltend, dass die in den SKOS-Richtlinien
festgelegten Massnahmen
zur Förderung von Gegenleistungen in sich schlüssig auszugestalten sind. Soweit
die Beschwerdegegnerin die Reduktion der Integrationszulage im Rahmen
des Jobkartenprogramms indessen einzig damit begründet, dass die kantonale
Sicherheitsdirektion mit Änderung der Weisung zur Anwendung der
SKOS-Richtlinien vom 18. Dezember 2014 den maximalen monatlichen Einkommensfreibetrag
von Fr. 600.- auf Fr. 400.- gesenkt habe (vgl. vorne E. 4.1),
verkennt sie, dass zwischen diesen
beiden
Anreizinstrumenten
wesentliche
Unterschiede
bestehen,
welche
einem
solchen direkten Vergleich entgegenstehen. So wird der Einkommensfreibetrag
unterstützten Personen gewährt, die im ersten Arbeitsmarkt ein Einkommen
erwirtschaften. Damit wird hauptsächlich das Ziel verfolgt, die Erwerbsaufnahme
oder die Erhöhung des Arbeitspensums zu erleichtern. Mit dem
Einkommensfreibetrag soll ein Anreiz zur möglichst umfassenden und
einträglichen Erwerbstätigkeit geschaffen werden (vgl. SKOS-Richtlinien
Kap. E.1.2; Kantonales Sozialamt Zürich, Sozialhilfe-Behördenhandbuch,
Kap. 9.1.02, 16. Januar 2016). Dagegen richtet sich die Jobkarte –
wie im vorliegenden Fall – insbesondere an unterstützte Personen, die keiner
Arbeit im ersten Markt nachgehen können oder überhaupt nicht mehr
arbeitsmarktfähig sind. Namentlich das Standardprofil dieses Beschäftigungsprogramms
ist darauf ausgelegt, die betroffenen Personen überhaupt an einen geregelten Tagesablauf
oder an das Erbringen einer Gegenleistung für erhaltene wirtschaftliche
Unterstützung heranzuführen (vgl. vorne E. 3.3). Der Adressatenkreis
dieser speziellen, institutionalisierten Form der Integrationszulage
unterscheidet sich mithin erheblich von demjenigen des Einkommensfreibetrags.
Es geht um Personen, deren Integration weit stärker gefährdet ist als bei
unterstützten Personen, die im ersten Arbeitsmarkt tätig sind. Unter diesen Umständen
lässt sich die Reduktion des Stundenansatzes bei der Jobkarte nicht mit dem
Hinweis auf die geänderten Rahmenbedingungen des Einkommensfreibetrags
rechtfertigen.
5.3
In ihrer
bisherigen Praxis anerkannte die Beschwerdegegnerin die von der Beschwerdeführerin
zur sozialen Integration und Stabilisierung erbrachten generalisierten An­strengungen
im Jobkartenprogramm mit einer Integrationszulage von Fr. 6.- pro Stunde.
Damit
brachte
sie
zum
Ausdruck,
dass
diese
Zielgruppe
des
Jobkartenangebots
bei einer ent­sprechenden Gegenleistung von fünfzig anerkannten Arbeitsstunden
die Voraussetzungen für die höchstmögliche monatliche Integrationszulage von Fr. 300.-
erfüllt. Allerdings besteht kein Anspruch von unterstützten Personen auf eine
monatliche garantierte Arbeitsmöglichkeit
für
fünfzig
Stunden
im
Programm
der
Jobkarte, da die Anzahl der möglichen zu leistenden Stunden unter anderem auch
vom vorhandenen Arbeitsangebot abhängt. Sollte sich aber die Möglichkeit
ergeben, fünfzig Stunden pro Monat im Rahmen der Jobkarte zu arbeiten, sollte
damit mindestens nach der ursprünglichen Absicht der Beschwerdegegnerin das
Maximum der Integrationszulage von Fr. 300.- erreicht werden können. Dies
umso mehr, als unterstützten Personen im Jobkartenprogramm die Erzielung einer
vollen Inte­grationszulage auf andere Weise als mit der Jobkarte in aller Regel
nicht möglich sein wird, handelt es sich dabei doch – wenigstens im Profil "Standard"
(vorne E. 3.3) – um Personen, deren soziale Integration gefährdet ist oder
nur in Teilen noch aufrecht erhalten werden kann und die sich kaum ohne
Weiteres etwa in eine Zusatzausbildung verpflichten lassen, welche ihre Chancen
für die berufliche Integration erhöhen könnte. Im Unterschied zu ergänzend
unterstützten Personen im ersten Arbeitsmarkt, denen ein Einkommensfreibetrag
gewährt wird und die die Möglichkeit haben, zusätzlich dazu eine weitere besondere,
individuelle Integrationsleistung
mit
entsprechender
Integrationszulage zu erbringen (etwa durch eine zusätzliche Ausbildung; vgl.
Kantonales Sozialamt Zürich, Sozialhilfe-Behördenhandbuch, Kap. 8.2.01,
Ziff. 3.2, 12. Februar 2016 sowie Kap. 9.1.02, Ziff. 3.4,
16. Januar 2016), dürfte solches den Nutzern der Jobkarte in der Realität
verwehrt bleiben. Insofern greift das Vorgehen der Beschwerdegegnerin zu kurz,
welche einzig die Höhe des Einkommensfreibetrags mit derjenigen der maximalen
Integrationszulage vergleicht.
Umso mehr hätte es der Beschwerdegegnerin oblegen, ihre Anordnung
vom 10. April 2015 mit einer ausreichenden Begründung für eine Abweichung
von ihrer bisherigen Praxis
zu
versehen.
Die
Beschwerdegegnerin
legte
darin jedoch – wie gezeigt – keine genügenden
sachlichen
Gründe
dar,
welche die pauschale Senkung des Stundenansatzes der Beschwerdeführerin
auf Fr. 4.- und somit eine Reduktion
der
im
Rahmen
des
Jobkartenprogramms
maximal erzielbaren Integrationszulage rechtfertigten würden.
5.4
Die
Beschwerde ist folglich teilweise gutzuheissen. Die Verfügung der Sozialen Dienste
der Stadt Zürich vom 10. April 2015, der Entscheid der SEK vom
11. Juni 2015 sowie der Beschluss des Bezirksrats Zürich vom
3. Dezember 2015 sind aufzuheben, soweit der Stundenansatz der
Beschwerdeführerin im Rahmen des Jobkartenprogramms der Stadt Zürich per
1. Mai 2015 auf Fr. 4.- gesenkt wurde. Der Beschwerdeführerin ist für
ihre Integrationsleistung im Zusammenhang mit der Jobkarte weiterhin ein
Stundenansatz von Fr. 6.- zu gewähren.
6.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens rechtfertigt es sich, die
Gerichtskosten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).
Das Gesuch
der Beschwerdeführerin um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung ist folglich
als gegenstandslos geworden abzuschreiben.
Parteientschädigungen wurden
keine beantragt.
7.
(…)
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Entsprechend
werden die Verfügung vom 10. April 2015 der Sozialen Dienste der Stadt Zürich,
der Entscheid der SEK vom 11. Juni 2015 sowie der Beschluss des
Bezirksrats Zürich vom 3. Dezember 2015 aufgehoben, soweit der
Stundenansatz bei der Jobkarte von Fr. 6.- auf Fr. 4.- gesenkt wurde.
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--     Zustellkosten,
Fr.    620.--     Total der Kosten.
3.    Das
Begehren der Beschwerdeführerin um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung
für das Beschwerdeverfahren wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben.
4.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai
6, 6004 Luzern, einzureichen.
6.    Mitteilung an …