zh_verwaltungsgericht · VB.2020.00746 · 2021-03-18 · de

Einsichtnahme in Vertrag | [Der Beschwerdeführer ersucht um Einsicht in einen Vertrag zwischen der Beschwerdegegnerin, weiteren schweizerischen Hochschulen und einem wissenschaftlichen Verlag.] Die Beschwerdegegnerin ist im Kanton Zürich Hauptadressatin des Vertrags und damit auch dessen Informationsherrin (E. 3). Insbesondere da in den anderen betroffenen Kantonen und beim Bund gleich gelagerte Verfahren hängig sind, besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse, das der Offenlegung der Vertragsteile betreffend die anderen Hochschulen durch das Verwaltungsgericht entgegensteht (E. 4.2). Die Abwägung der vorliegend einschlägigen öffentlichen und privaten Interessen ergibt, dass die Beschwerdegegnerin weitere Vertragsinhalte offenlegen muss (E. 4.3). Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 18.03.2021 VB.2020.00746
Zurich Verwaltungsgericht 18.03.2021 VB.2020.00746
Zurigo Verwaltungsgericht 18.03.2021 VB.2020.00746

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00746
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Geschäftsnummer:
VB.2020.00746
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 18.03.2021
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Einsichtnahme in Vertrag
[Der Beschwerdeführer ersucht um Einsicht in einen Vertrag zwischen der Beschwerdegegnerin, weiteren schweizerischen Hochschulen und einem wissenschaftlichen Verlag.]
Die Beschwerdegegnerin ist im Kanton Zürich Hauptadressatin des Vertrags und damit auch dessen Informationsherrin (E. 3). Insbesondere da in den anderen betroffenen Kantonen und beim Bund gleich gelagerte Verfahren hängig sind, besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse, das der Offenlegung der Vertragsteile betreffend die anderen Hochschulen durch das Verwaltungsgericht entgegensteht (E. 4.2). Die Abwägung der vorliegend einschlägigen öffentlichen und privaten Interessen ergibt, dass die Beschwerdegegnerin weitere Vertragsinhalte offenlegen muss (E. 4.3).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
GESCHÄFTSGEHEIMNIS
INFORMATIONSZUGANG
ÖFFENTLICHKEITSPRINZIP
VERTRAG
Rechtsnormen:
Art. 20 Abs. 1 IDG
Art. 23 Abs. 1 IDG
Art. 23 Abs. 2 IDG
Art. 23 Abs. 3 IDG
Art. 9 Abs. 1 IDV
Art. 9 Abs. 2 IDV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2020.00746
Urteil
der 4. Kammer
vom
18. März 2021
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter
Martin Bertschi,
Gerichtsschreiber
Christoph Raess.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Universität Zürich,
Beschwerdegegnerin,
und
B,
Mitbeteiligte,
betreffend
Einsichtnahme in Vertrag
,
hat sich ergeben:
I.
A.
A
forderte am 18. Februar 2019 von der Universität Zürich Einsicht in den
C-Vertrag zwischen dem Konsortium der Schweizer Hochschulbibliotheken und B. Das
Konsortium besteht aus folgenden beteiligten Institutionen: ETH Zürich,
Hochschule Luzern, Lib4Ri (EAWAG), Universität Basel, Universität Bern,
Université de Fribourg, Université de Genève, Universität Zürich, Berner
Fachhochschule, Fachhochschule Nordwestschweiz, Fachhochschule Ostschweiz, Haute
Ecole Spécialisée de Suisse occidentale, Scuola universitaria professionale
della Svizzera sowie Zürcher Fachhochschule. Mit Verfügung vom 11. Juni
2019 wies die Universität Zürich das Informationszugangsgesuch ab und verweigerte
den Zugang zum RSC-Vertrag. Die Rekurskommission der Zürcher Hochschulen hiess
den dagegen erhobenen Rekurs vom 17. Juni 2019 mit Beschluss vom
12. Dezember 2019 gut, hob die angefochtene Verfügung auf und wies die
Angelegenheit zur Neubeurteilung an die Universität Zürich zurück.
B.
Mit E-Mail
vom 19. Dezember 2019 forderte A die Universität Zürich erneut auf, innert
30 Tagen Zugang zum RSC-Vertrag zu gewähren. Am 10. Februar 2020
hiess die Universität Zürich das Informationszugangsgesuch vom 18. Februar
2019 teilweise gut und gewährte A unter Vornahme von Schwärzungen Zugang zum
RSC-Vertrag.
II.
Dagegen erhob A am 12. März 2020 Rekurs an die
Rekurskommission der Zürcher Hochschulen. Diese hiess den Rekurs mit Beschluss
vom 17. September 2020 im Sinn der Erwägungen teilweise gut, soweit sie
darauf eintrat, und wies die Universität Zürich an, A "innert Frist von
10 Tagen nach Eintreten der Rechtskraft die Grundgebühr bzw. Publishing
Fee auf Seite 2 des Vertrages, die Total Fee der 'U Zuerich' für die Jahre
2019 und 2020 sowie das Database Package 2019 auf Seite 19 des Vertrags
offenzulegen". Im Übrigen wurde der Rekurs abgewiesen
(Dispositiv-Ziff. I). Die Kosten wurden zu zwei Dritteln A auferlegt und
zu einem Drittel auf die Staatskasse genommen (Dispositiv-Ziff. III). Eine
Parteientschädigung wurde der Universität Zürich nicht zugesprochen (Dispositiv-Ziff. IV).
III.
Am 22. Oktober 2020 erhob A Beschwerde an das
Verwaltungsgericht und beantragte Folgendes:
"1. Der
Entscheid der Rekurskommission vom 17.9.2020 sei aufzuheben;
2. Die
Rekurskommission sei anzuweisen vollständig auf meine Beschwerde vom 10.3.2020
einzutreten, d.h. auch die Offenlegung der Kostenanteile (Endkosten) der
Vertragspartner sei zu beschliessen.
3. Die mir
auferlegten Kosten des Entscheids vom 17.9.2020 seien entsprechend zu
reduzieren."
Die Rekurskommission der Zürcher Hochschulen beantragte
mit Vernehmlassung vom 29. Oktober 2019 die Abweisung der Beschwerde. Die
Universität Zürich beantragte mit Beschwerdeantwort vom 26. November 2020
die Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge. Am 21. Dezember 2020
reichte die Rekurskommission der Zürcher Hochschulen weitere Akten ein. Mit
Präsidialverfügung vom 22. Dezember 2020 forderte das Verwaltungsgericht
die Universität Zürich auf, weitere Akten einzureichen. Die Universität Zürich
kam dieser Aufforderung am 8. Januar 2021 fristgerecht nach. A sowie die
Universität Zürich reichten am 28. Januar bzw. am 26. Februar 2021
jeweils weitere Akten ein.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide der
Rekurskommission der Zürcher Hochschulen über Anordnungen der Universität
Zürich betreffend ein Informationszugangsgesuch zuständig (§ 39
Abs. 3 des Gesetzes über die Information und den Datenschutz [IDG,
LS 170.4] in Verbindung mit § 46 Abs. 5 des Universitätsgesetzes
vom 15. März 1998 [LS 415.11] und §§ 41 ff. des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).
1.2
Nimmt eine
Vorinstanz – wie hier – einen Rekurs teilweise nicht an die Hand, weil sie eine
Eintretensvoraussetzung als nicht erfüllt erachtet, ist die formell unterlegene
rekurrierende Person legitimiert, sich auf dem Rechtsmittelweg gegen das
teilweise Nichteintreten der Vorinstanz zu wehren (§ 49 in Verbindung mit
§ 21 Abs. 1 VRG; vgl. Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.],
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu
§§ 19–28a N. 58).
Der Beschwerdeführer ist somit vorliegend auch zur
Erhebung einer Beschwerde legitimiert, die sich gegen den Entscheid der
Vorinstanz richtet, auf Teile seines Rekurses vom 12. März 2020 nicht einzutreten.
1.3
Da auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Art. 17 der Verfassung des Kantons Zürich vom
27. Februar 2005 (LS 101) gibt jeder Person das Recht auf Zugang zu
amtlichen Dokumenten, soweit nicht überwiegende öffentliche oder private
Interessen entgegenstehen. Die Bestimmung begründet ein verfassungsmässiges
Individualrecht (vgl. Giovanni Biaggini, in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi
Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc.
2007, Art. 17 N. 3). Das Öffentlichkeitsprinzip wurde im Gesetz über
die Information und den Datenschutz umgesetzt. Mit diesem Gesetz führte der
Kanton Zürich den Öffentlichkeitsgrundsatz ein und vollzog insofern einen
Systemwechsel vom Geheimhaltungsprinzip mit Öffentlichkeitsvorbehalt zum
Öffentlichkeitsprinzip mit Geheimhaltungsvorbehalt (vgl. Weisung des
Regierungsrates vom 9. November 2005, ABl 2005, 1283 ff., 1296;
Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich,
5. A., Zürich etc. 2019, Rz. 1008). Ein amtliches Dokument ist
nunmehr grundsätzlich öffentlich zugänglich (vgl. § 20 Abs. 1 IDG).
Die Bekanntgabe einer Information kann nur noch verweigert werden, wenn eine
rechtliche Bestimmung oder ein überwiegendes öffentliches oder privates
Interesse entgegensteht (§ 23 Abs. 1 IDG).
3.
3.1
Zu Recht nicht umstritten ist
zunächst, dass es sich bei der Beschwerdegegnerin um ein öffentliches Organ im
Sinn von § 2 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 3
Abs. 1 lit. c IDG handelt. Hingegen ist strittig, ob die
Beschwerdegegnerin "Informationsherrin" über den gesamten RSC-Vertrag
ist, insbesondere über die Teilbeträge der anderen Konsortiumsmitglieder, aus
denen sich der vom Konsortium an die Mitbeteiligte zu zahlende Gesamtbetrag
zusammensetzt.
3.2
Nach § 9 Abs. 1 der
Verordnung über die Information und den Datenschutz (IDV, LS 170.41)
behandelt das öffentliche Organ, an das sich das Gesuch richtet, dieses selbst,
soweit keine andere Stelle für zuständig erklärt worden ist. Betrifft das
Gesuch offensichtlich die Information eines anderen Organs, wird es diesem zur
Behandlung überwiesen. Dies gilt namentlich dann, wenn die angefragte Stelle
zwar über die verlangte Information verfügt, sie aber nicht selbst erstellt
oder als Hauptadressatin empfangen hat (§ 9 Abs. 2 IDV). Gemäss
dieser Zuständigkeitsordnung soll grundsätzlich diejenige Stelle für die
Prüfung eines Gesuchs verantwortlich sein, die selbst
"Informationsherrin" ist (Begründung des Regierungsrates zur IDV,
Beschluss des Regierungsrates vom 28. Mai 2008, ABl 2008,
S. 916 ff., 928 [Begründung IDV]). Die dem IDG unterstellten öffentlichen
Organe sollen selbständig, d. h. jedes für sich, die Informationen, die
sich bei ihm befinden, verwalten und so bearbeiten, dass sie rasch, umfassend
und sachlich informieren können (Staatskanzlei, Leitfaden für den
Informationszugang, Stand Oktober 2015, S. 7; zum Ganzen VGr, 14. Mai
2020, VB.2020.00112, E. 2.3).
Als Informationsherrin gilt diejenige Stelle, welche
"Erstempfängerin von interessierenden Informationen" ist (Begründung
IDV, S. 929). Die Anzahl der Adressaten ist bei der Qualifikation als
Hauptadressatin im Sinn der Verordnungsbestimmung nicht zu berücksichtigen. Die
Hauptadressatin ist für den Kanton Zürich (den räumlichen Geltungsbereich des
IDG) zu bestimmen. Der Umstand, dass eine Information in einem anderen Kanton
ebenfalls vorhanden ist, ändert daran nichts (vgl. Biaggini, Art. 17
N. 10; Isabelle Häner, Das Öffentlichkeitsprinzip in der Verwaltung im
Bund und in den Kantonen – Neuere Entwicklungen, ZBl 2003,
S. 281 ff., 293). Dieser Gedanke findet auch in § 9 Abs. 3
IDV seinen Ausdruck, wo das Vorgehen geregelt wird, wenn mehrere öffentliche
Organe als gleichberechtigte "Informationsherren" von einem Gesuch
betroffen sind (vgl. Begründung IDV, S. 929). Eine Mehrzahl von Empfängern
bzw. Adressaten an sich vermag somit die Qualifikation als Hauptadressatin von
§ 9 Abs. 2 IDV nicht auszuschliessen (VGr, 14. Mai 2020,
VB.2020.00112, E. 2.3.2).
3.3
Die
Beschwerdegegnerin erachtete sich für die Beurteilung des Zugangsgesuchs des
Beschwerdeführers vom 18. Februar 2019 als zuständig und zweifelte ihre
Informationsherrschaft über den RSC-Vertrag weder in ihrer Verfügung vom
11. Juni 2019 noch in der Verfügung vom 10. Februar 2020 an.
Die Vorinstanz führte hingegen aus, bei den Informationen
auf Seite 18 und 19, zu welchen der Beschwerdeführer Zugang erhalten
wolle, handle es sich unter anderem um die Teilbeträge der anderen Konsortiumsmitglieder,
aus denen sich der vom Konsortium an den Verlag zu zahlende Gesamtbetrag
zusammensetze. Über diese Daten übe die Beschwerdegegnerin, abgesehen von den
Daten betreffend sie selbst, keine Herrschaft aus, und sie seien ihr auch nicht
in ihrer Funktion als öffentliches Organ mitgeteilt worden. Die
Beschwerdegegnerin sei somit nicht zuständig gewesen, über den Zugang zu
Informationen anderer ausserkantonaler öffentlich-rechtlicher Institutionen zu
verfügen. Folglich sei auf den Rekurs, soweit er die Teilbeträge anderer
Institutionen als jene der Beschwerdegegnerin betreffe, nicht einzutreten.
3.4
Dem kann
nicht gefolgt werden: Als Mitglied des vertragsschliessenden Konsortiums ist
die Beschwerdegegnerin Erstempfängerin bzw. im Kanton Zürich auch
Hauptadressatin des RSC-Vertrags und damit auch dessen Informationsherrin. Der
Umstand, dass auch in anderen Kantonen oder beim Bund Einsicht in den RSC-Vertrag
verlangt werden kann, ändert daran nichts. Mithin hat die Vorinstanz die
Zuständigkeit der Beschwerdegegnerin zu Unrecht verneint. Sie wäre gehalten
gewesen, auf den Rekurs des Beschwerdeführers vollumfänglich einzutreten.
Kommt das Verwaltungsgericht zum Schluss, eine Vorinstanz
sei auf ein Begehren zu Unrecht nicht eingetreten, weist es die Angelegenheit
in der Regel zurück; es kann stattdessen aber auch selber in der Sache
entscheiden (§ 63 Abs. 1 und § 64 Abs. 1 e contrario
VRG; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 63 N. 18, § 64 N. 7).
Da sich die Sache als spruchreif erweist, ist aus prozessökonomischen Gründen
auf eine Rückweisung an die Vorinstanz zu verzichten.
4.
4.1
Gemäss
§ 20 Abs. 1 IDG hat jede Person Anspruch auf Zugang zu den bei einem
öffentlichen Organ vorhandenen Informationen. Dieser Anspruch besteht
unabhängig vom Nachweis besonderer Interessen (Alain Griffel, Kommentar VRG,
§ 9 N. 4; Bruno Baeriswyl, Praxiskommentar zum Informations- und
Datenschutzgesetz des Kantons Zürich [IDG], Zürich etc. 2012, § 20 N. 12).
Das öffentliche Organ verweigert jedoch nach § 23 Abs. 1 IDG die
Bekanntgabe von Informationen ganz oder teilweise, wenn eine rechtliche
Bestimmung oder ein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse
entgegensteht.
Ein öffentliches Interesse liegt unter anderem vor, wenn
die Bekanntgabe der Information die Beziehungen unter den Gemeinden, zu einem
anderen Kanton, zum Bund oder zum Ausland beeinträchtigt (§ 23 Abs. 2
lit. d IDG). Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn der Zugang zu
Informationen beansprucht wird, die zürcherische Behörden von auswärtigen
öffentlichen Organen erhalten haben. Einschränkungen im öffentlichen Interesse
sind jedoch grundsätzlich restriktiv zu handhaben, um den Kerngehalt des
Öffentlichkeitsprinzips als verfassungsmässiges Recht zu wahren. Grundsätzlich
muss die Information das Potenzial haben, die Beziehung zu stören (Baeriswyl,
§ 23 N. 4 und 20). Ein öffentliches Interesse liegt auch dann vor,
wenn die offenzulegende Information Positionen in laufenden Vertragsverhandlungen
betrifft (§ 23 Abs. 2 lit. a IDG; vgl. Baeriswyl, § 23
N. 15). Liegt ein öffentliches Interesse an der Geheimhaltung vor, ist es
gegenüber dem Zugangsinteresse abzuwägen. Nur falls es überwiegt, ist der Zugang
zu den Informationen einzuschränken (VGr, 25. Juni 2015, VB.2015.00104,
E. 2.3). Die in § 23 Abs. 2 IDG aufgeführten öffentlichen
Interessen sind nach dem klaren Wortlaut der Bestimmung nicht abschliessend.
Weitere öffentliche Interessen sind denkbar.
Nach § 23 Abs. 3 IDG liegt ein privates
Interesse insbesondere dann vor, wenn durch die Bekanntgabe der Information die
Privatsphäre Dritter beeinträchtigt wird. Zur Privatsphäre juristischer
Personen zählen insbesondere Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse (Weisung
IDG, 1317). Dem Begriff der Geschäftsgeheimnisse werden etwa alle Informationen
zugewiesen, die ein Unternehmer als Geheimnisherr berechtigterweise geheim halten
möch­te; berechtigt ist das Geheimhaltungsinteresse dann, wenn die
Veröffentlichung der Information zu einer Beeinträchtigung des geschäftlichen
Erfolgs des Unternehmens bzw. zu einer Verfälschung des Wettbewerbs führen
könnte, wenn sie Konkurrenzunternehmen bekannt würde. Der Geheimnisbegriff wird
in diesem Zusammenhang mithin weit verstanden (zum Ganzen VGr, 14. März 2018,
VB.2017.00758, E. 2.3.2 mit Hinweis; ferner BGE 142 II 340,
E. 3.2). Als Geschäftsgeheimnisse gelten Informationen, die Auswirkungen
auf das Geschäftsergebnis haben können, wie genaue Angaben zur
Geschäftsstrategie des Unternehmens, zu seiner Organisation, seinen
Lieferanten, seinen Vertriebshändlern oder auch zur Preiskalkulation (VGr,
19. Dezember 2019, VB.2019.00603, E. 4.2 mit Hinweis; vgl. BGr,
21. Oktober 2020, 1C_80/2020, E. 4.3). Auch wenn von der
Mitbeteiligten nicht verlangt werden kann, ihre Interessen derart detailliert
zu begründen, dass sie damit die Geschäftsgeheimnisse offenlegen würde, so ist
es doch grundsätzlich ihre Sache, konkret darzutun, weshalb es sich bei der
jeweiligen Information um ein Geschäftsgeheimnis handeln soll (VGr, 19. Dezember
2019, VB.2019.00603, E. 4.2 mit Hinweis). Die allgemeine Behauptung, es
handle sich um ein solches, ist jedenfalls nicht ausreichend.
4.2
Wie
bereits dargelegt wurde (E. 3), hat die Vorinstanz zu Unrecht nicht
geprüft, ob die Beschwerdegegnerin auch die Teilbeträge auf Seite 18 und
19 der anderen Konsortiumsmitglieder hätte offenlegen müssen. Dies ist im
Folgenden nachzuholen.
Hierfür ist zu berücksichtigen, dass die
Beschwerdegegnerin nur im Besitz dieser Informationen ist, weil der Verlag den
Vertrag mit dem Konsortium und nicht direkt mit den einzelnen
Konsortiumsmitgliedern abschloss. Diese Informationen haben keinen direkten
Zusammenhang mit der Aufgabenerfüllung der Beschwerdegegnerin, sondern
betreffen vielmehr die Aufgabenerfüllung von Institutionen, auf die das zürcherische
Informations- und Datenschutzgesetz nicht anwendbar ist. Der Beschwerdeführer hat
neben dem vorliegenden Verfahren denn auch bei anderen Beteiligten des
Konsortiums und mithin in anderen Kantonen sowie beim Bund Verfahren eingeleitet,
um Einsicht in den Vertrag bzw. Kenntnis von den geleisteten Teilbeträgen aller
bzw. der anderen Konsortiumsmitglieder mittels Öffentlichkeitsgesuchen zu erlangen.
In wie vielen Kantonen solche Verfahren hängig sind und was der jeweilige
Verfahrensstand ist, ist unklar. Dazu kommt, dass für den Kanton Basel-Stadt mindestens
ein rechtskräftiges (durch das Bundesgericht geschütztes) Urteil vorliegt,
welches in einer ähnlich gelagerten Konstellation eine Offenlegung von
Verträgen mit wissenschaftlichen Verlagen untersagt hatte (vgl. BGr,
5. Juli 2017, 1C_40/2017). Aus Respekt vor der Hoheit der anderen Kantone
und des Bundes kann das Verwaltungsgericht nicht einen diesen hängigen oder
bereits abgeschlossenen Verfahren vorgreifenden bzw. widersprechenden Entscheid
für alle beteiligten Konsortiumsmitglieder fällen, indem es die Offenlegung von
Informationen, die nicht die Beschwerdegegnerin betreffen, anordnet oder
untersagt (vgl. Art. 44 Abs. 2 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 [SR 101]). Mithin besteht ein überwiegendes
öffentliches Interesse, welches der Offenlegung der Teilbeträge auf Seite 18
und 19 betreffend die anderen Konsortiumsmitglieder entgegensteht.
4.3
Damit
bleibt zu prüfen, ob die Beschwerdegegnerin ihre Publikations- und Lesegebühren
("Publishing Fee" und "Reading Fee") auf Seite 19 des
RSC-Vertrags für die Jahre 2019 und 2020 und die Fussnote 1 (ebenfalls auf
Seite 19) offenlegen muss.
4.3.1
Die Beschwerdegegnerin führte in ihrer Verfügung vom 10. Februar 2020 aus,
die Offenlegung der Publikations- und Lesegebühr auf Seite 19 würde anderen
Verlagen offenbaren, wie gross ihre Zahlungsbereitschaft sei, um bestimmte
Leistungen eines Verlags beziehen zu können, weshalb ihre Position bei
zukünftigen Verhandlungen mit diesen Verlagen geschwächt würde.
Dieser Argumentation kann aus zwei Gründen nicht gefolgt
werden. Zunächst findet § 23 Abs. 2 lit. a IDG für den
vorliegenden Fall keine Anwendung, da diese Bestimmung – wie bereits dargelegt
wurde – nur den Schutz
laufender
Vertragsverhandlungen bezweckt.
Künftige Vertragspartner der öffentlichen Hand sollen während Vertragsverhandlungen
nicht mittels des IDG Einsicht in die Unterlagen eines öffentlichen Organs
erlangen und so die Vertragsverhandlungen zu ihren Gunsten beeinflussen können.
Zukünftige Vertragsverhandlungen sind von § 23 Abs. 2 lit. a IDG
jedoch nicht erfasst. Wäre der Schutz zukünftiger Vertragsverhandlungen nämlich
ein öffentliches Interesse im Sinn von § 23 Abs. 2 IDG, würde dies
gegen die Veröffentlichung unzähliger Verträge mit der öffentlichen Hand
sprechen, da öffentliche Organe in ihrem Tätigkeitsbereich oft inhaltlich
vergleichbare Verträge abschliessen bzw. bestehende Verträge verlängern müssen
und sich somit häufig auf den Schutz zukünftiger Vertragsverhandlungen berufen
könnten. Dies würde das Öffentlichkeitsprinzip aushebeln. Zudem ist auch das
bundesgerichtliche Urteil (1C_40/2017) vom 5. Juli 2017, mit welchem das
Bundesgericht eine Beschwerde gegen ein Urteil des Appellationsgerichts des
Kantons Basel-Stadt abgewiesen und damit die Geheimhaltung von Lizenzpreisen
für wissenschaftliche Publikationen durch die Universität Basel geschützt hatte
und auf welches sich die Beschwerdegegnerin beruft, vorliegend nur begrenzt
entscheidrelevant. Zunächst war in diesem Verfahren die richtige Anwendung von
baselstädtischem und nicht zürcherischem Recht umstritten. Schliesslich konnte
das Bundesgericht in seinem Urteil die Anwendung des baselstädtischen Rechts
nur auf Willkür hin überprüfen. Dass das Bundesgericht in der
streitgegenständlichen Abweisung eines Zugangsgesuchs keine Verletzung von
Bundesrecht sah, schliesst demnach nicht aus, dass für das Bundesgericht eine
andere Lösung überzeugender gewesen wäre (BGr, 5. Juli 2017, 1C_40/2017,
E. 1.2 und 6).
4.3.2
Strittig ist weiter, ob die Bekanntgabe der Informationen auf Seite 19
des RSC-Vertrags die Privatsphäre der Mitbeteiligten beeinträchtigen würde.
4.3.2.1
In ihrer Stellungnahme vom 21. Mai 2019 zuhanden der
Beschwerdegegnerin führte die Mitbeteiligte aus, dass die Details des
RSC-Vertrags öffentlich gemacht werden können, solange die Vertrautheitsklausel
in Ziffer 17.1 des RSC-Vertrags eingehalten werde. Die Mitbeteiligte
forderte – ohne dies zu begründen – sodann sinngemäss, dass die Angaben auf den
Seiten 18 und 19 vertraulich bleiben sollten. Weitere Stellungnahmen der
Mitbeteiligten sind nicht aktenkundig.
Die Beschwerdegegnerin führte in der Verfügung vom
10. Februar 2020 aus, dass es sich beim RSC-Vertrag laut der
Mitbeteiligten um ein neues, innovatives Geschäftsmodell ("Read &
Publish"-Geschäftsmodell) handle, bei dem erstmalig für Schweizer
Hochschulen die Zugangs- und Publikationskosten miteinander verknüpft und
verrechnet sowie alle Publikationen dieser Hochschulen bei der Mitbeteiligten
frei zugänglich gemacht würden (Open Access). In der Vergangenheit seien im
Verlagsgeschäft hauptsächlich Zugangsgebühren verrechnet worden. Publikationen
seien nicht frei zugänglich gewesen bzw. hätten nur über die Zahlung einer
zusätzlichen Gebühr Open Access gestellt werden können. Nunmehr würden Verlage
Publikationsleistungen offerieren, die ihren Niederschlag in diesem neuen
Geschäftsmodell fänden. Andere Verlage, die ebenfalls ihr Geschäftsmodell
überdenken und weiterentwickeln müssten oder dies bereits getan hätten, hätten
ein grosses Interesse am Geschäftsmodell der Mitbeteiligten und deren
Preiskalkulation in Bezug auf die Verknüpfung von Zugangs- und Publikationskosten.
Bei einer Offenlegung des vollständigen RSC-Vertrags würden sowohl das
Geschäftsmodell als auch die zugrunde liegende Berechnungsgrundlage publik
werden. Darüber hinaus würde publik, welche Rabatte den Konsortiumsmitgliedern
seitens der Mitbeteiligten für bestimmte Leistungen eingeräumt würden. Die
Bekanntmachung des vollständigen RSC-Vertrags könne zu einer
Wettbewerbsverzerrung führen bzw. den Marktvorteil des RSC-Verlags
einschränken. Da das "Read & Publish"-Geschäftsmodell für die
Mitbeteiligte von zentraler Bedeutung sei, liege die Geheimhaltung des Ersteren
im Interesse Letzterer. Es sei zudem nicht ausgeschlossen, dass die
Veröffentlichung des RSC-Vertrags zu einer Beeinträchtigung des geschäftlichen
Erfolgs der Mitbeteiligten führen könne.
4.3.2.2
Der Beschwerdeführer führte in seinem Rekurs vom 12. März 2020 aus,
beim traditionellen Subskriptionsmodell könne nicht von einem Wettbewerb
gesprochen werden, und verwies dabei auf eine Empfehlung des Eidgenössischen
Datenschutzbeauftragten vom 10. Juli 2015, in welcher dieser bezweifelt
hatte, dass "im Verlagswesen der wissenschaftlichen Publikationen
überhaupt ein klassischer Wettbewerb zwischen den verschiedenen Anbietern"
bestehe (vgl. Empfehlung des Eidgenössischen Datenschutzbeauftragten vom 10. Juli
2015 im Schlichtungsverfahren zwischen X und Lib4RI und ETHZ und ETHL und KUB,
Rz. 29 [abrufbar unter www.edoeb.admin.ch], auch zum Folgenden). Weiter
führte der Beschwerdeführer aus, nach Ansicht des Datenschutzbeauftragten
würden vielmehr einige wenige grosse Verlagshäuser den Markt dominieren und
stark spezialisierte Publikationen anbieten, zu denen es keine oder kaum eine
Alternative gäbe. Bezüglich der Publishing Fee steht die Mitbeteiligte nach
Ansicht des Beschwerdeführers zwar tatsächlich in einem Wettbewerb mit anderen
Open-Access-Verlagen. Dieser Wettbewerb bzw. dieser Markt zeichne sich
allerdings "gerade durch grosse Transparenz" aus, weshalb zu
bezweifeln sei, dass das "Read & Publish"-Geschäftsmodell der
Mitbeteiligten ein schützenswertes Geschäftsgeheimnis darstelle, dessen
Veröffentlichung geeignet sei, den Wettbewerb zu verzerren.
4.3.2.3
Aus den Stellungnahmen der Mitbeteiligten ergibt sich, dass sie die
Preiskalkulation für ihr "Read & Publish"-Geschäftsmodell geheim
halten möchte, womit der subjektive Geheimhaltungswille vorliegt. Fraglich ist
aber, ob sie an der Geheimhaltung dieser Preiskalkulation ein objektiv
berechtigtes Geheimhaltungsinteresse hat und ob durch die Veröffentlichung des
RSC-Vertrags ein Geschäftsgeheimnis der Mitbeteiligten überhaupt offengelegt
wird.
4.3.2.4
Auf Seite 19 des RSC-Vertrags wird der von der Beschwerdegegnerin an die
Mitbeteiligte zu bezahlende Preis für die von ihr gewählte Option aufgeführt. Der
Preis setzt sich aus zwei Gebühren, der Publikations- sowie der Lesegebühr,
zusammen. Diese Preise stellen das Ergebnis der Preiskalkulation der Mitbeteiligten
dar und sind allein für sich kein Geschäftsgeheimnis (vgl. Ulysse Tscherrig,
Preise als Geschäftsgeheimnis nach dem Öffentlichkeitsgesetz, sui-generis 2019,
S. 214 ff., 222 f.). Durch die Offenlegung der Publikations- und
der Lesegebühren wird der Konkurrenz der Mitbeteiligten bekannt, in welchem
Grössenverhältnis die beiden Gebühren zueinander stehen. Daraus könnte die
Konkurrenz Informationen über die Preiskalkulation sowie aus dem Vergleich der
offengelegten Preise mit "offiziellen Katalogpreisen" über die Rabattpolitik
der Mitbeteiligten ableiten. Es muss aber bezweifelt werden, dass bei einer
Offenlegung der Publikations- sowie der Lesegebühr die Wettbewerbsfähigkeit der
Mitbeteiligten beeinträchtigt würde. Es fehlen nämlich konkrete Vorbringen der
Mitbeteiligten, die belegen, dass die Veröffentlichung des Grössenverhältnisses
dieser Gebühren zueinander ihren gesamten geschäftlichen Erfolg gefährden und
den Wettbewerb mit anderen wissenschaftlichen Verlagen in ihrem Fachbereich
verfälschen würde. Eine solche Gefährdung des geschäftlichen Erfolgs bzw.
Wettbewerbsverfälschung ist denn auch nicht offenkundig, da beispielsweise die
betriebswirtschaftlichen Überlegungen hinter der Berechnung der Publikations-
und Lesegebühren des "Read & Publish"-Geschäftsmodells der
Mitbeteiligten nicht bekannt würden. Eine solche Gefährdung des geschäftlichen
Erfolgs wäre aber nötig, um das Grössenverhältnis der Publikations- sowie der
Lesegebühr zueinander als Geschäftsgeheimnis im Sinn von § 23 Abs. 3
IDG qualifizieren zu können (vgl. Tscherrig, S. 223). Da sich die
Mitbeteiligte zu dieser Frage ausschweigt und es nicht Sache der
Rechtsmittelbehörden ist zu prüfen, ob ein Geschäftsgeheimnis vorliegen könnte,
ohne dass die Mitbeteiligte zuvor substanziiert dargetan hat, weshalb es sich
bei der jeweiligen Information um ein Geschäftsgeheimnis handeln sollte (vgl.
VGr, 15. September 2016, VB.2016.00201, E. 2.3), ist auch im
Verhältnis der beiden Gebühren zueinander kein Geschäftsgeheimnis der
Mitbeteiligten zu sehen, welches einer Offenlegung dieser Informationen
entgegensteht.
Anders verhält es sich mit der Fussnote 1 auf Seite 19
des RSC-Vertrags. Die Fussnote 1 enthält Hinweise zur Kalkulation der
Publikations- sowie der Lesegebühr, womit die Offenlegung dieser Information
den geschäftlichen Erfolg der Mitbeteiligten gefährden könnte. Der geschwärzte
Teil der Fussnote 1 auf Seite 19 des RSC-Vertrags stellt somit ein
Geschäftsgeheimnis der Mitbeteiligten dar. Dieses private Interesse der
Mitbeteiligten an der Geheimhaltung der Fussnote 1 überwiegt das
öffentliche Interesse an deren Offenlegung, da dem Beschwerdeführer auch ohne
die Offenlegung der Fussnote 1 bekannt gegeben wird, wie viel die
Beschwerdegegnerin der Mitbeteiligten für den Zugang zu ihren
wissenschaftlichen Publikationen bezahlte.
4.4
Weitere zu
berücksichtigende öffentliche oder private Interessen im Sinn von § 23
Abs. 2 und 3 IDG werden von der Beschwerdegegnerin oder der Mitbeteiligten
nicht vorgebracht und sind auch nicht ersichtlich.
5.
5.1
Nach dem
Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. In Abänderung von
Dispositiv-Ziff. I, 2. Absatz des Rekursentscheids vom
17. September 2020 und der Verfügung vom 10. Februar 2020 wird die
Beschwerdegegnerin angewiesen, dem Beschwerdeführer innert einer Frist von
10 Tagen nach Eintreten der Rechtskraft dieses Urteils die Publishing Fee
sowie die Reading Fee für die Jahre 2019 und 2020 betreffend die Beschwerdegegnerin
auf Seite 19 des RSC-Vertrags offenzulegen.
In Abänderung von Dispositiv-Ziff. III des Entscheids
der Rekurskommission der Zürcher Hochschulen vom 17. September 2020 werden
die Kosten des Rekursverfahrens zu 3/5 dem Beschwerdeführer und zu 2/5 der
Beschwerdegegnerin auferlegt.
5.2
Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten zu 3/4 dem Beschwerdeführer und zu 1/4 der
Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a in Verbindung mit § 13
Abs. 2 Satz 1 VRG).
5.3
Die
Beschwerdegegnerin ersucht um Ausrichtung einer Parteientschädigung. Dem
Gemeinwesen steht indes gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG in
der Regel keine Parteientschädigung zu, da die Erhebung und Beantwortung von
Rechtsmitteln zu den angestammten Aufgaben des Gemeinwesens bzw. zur üblichen
Amtstätigkeit gehört. Zudem beschlagen die Streitsachen meist Rechtsgebiete, in
denen das Gemeinwesen über Fachkenntnisse verfügt und somit gegenüber den
beteiligten Privaten einen Wissensvorsprung aufweist (VGr, 26. Juni 2012,
VB.2012.00201, E. 7.3; Plüss, § 17 N. 51 mit Hinweisen).
Folglich ist der Beschwerdegegnerin keine Parteientschädigung zuzusprechen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. I,
2. Absatz des Rekursentscheids vom 17. September 2020 und der Verfügung
vom 10. Februar 2020 wird die Beschwerdegegnerin angewiesen, dem
Beschwerdeführer innert einer Frist von 10 Tagen nach Eintreten der
Rechtskraft dieses Urteils die Publishing Fee sowie die Reading Fee für die
Jahre 2019 und 2020 betreffend die Universität Zürich auf Seite 19 des C-Vertrags
zwischen dem Konsortium der Schweizer Hochschulbibliotheken und B offenzulegen.
In
Abänderung von Dispositiv-Ziff. III des Entscheids der Rekurskommission
der Zürcher Hochschulen vom 17. September 2020 werden die Kosten des
Rekursverfahrens zu 3/5 dem Beschwerdeführer und zu 2/5 der Beschwerdegegnerin auferlegt.
Im
Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      70.--
Zustellkosten,
Fr. 2'070.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden zu 3/4 dem Beschwerdeführer und zu 1/4 der
Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(SR 173.110) erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen
beim Bundesgericht, 1000 Lau­sanne 14.
6.    Mitteilung an …