zh_verwaltungsgericht · VB.2014.00300 · 2014-08-28 · de

Submission | Beschaffung, Installation und Einführung einer Gemeinde-Fachapplikation: Legitimation, Befangenheit, nachträgliche Preisanpassung, Bewertung der Zuschlagskriterien. Die Beschwerdeführerin ist zur Rüge, die Submission sei zu Unrecht im Einladungsverfahren erfolgt, nicht legitimiert, wenn ihr daraus kein Nachteil erwächst (E. 3). Geschäftliche Beziehungen zu einem Anbieter führen nicht in jedem Fall zur Befangenheit einer mit der Vorbereitung der Vergabe betrauten Person; es sind stets das Ausmass und die Art dieser Beziehung zu berücksichtigen (E. 4.3.1). Gibt die Vergabebehörde den Offerenten nach Eingang der Angebote Gelegenheit, diese preislich anzupassen, läuft dies im Ergebnis auf eine verpönte Angebotsrunde hinaus (E. 5.2). Bei der Beurteilung der Angebote anhand der Zuschlagskriterien steht der Vergabebehörde ein erheblicher Beurteilungsspielraum zu. Die Überprüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichts ist auf eine allfällige Überschreitung bzw. einen Missbrauch des Ermessens beschränkt (E. 6.4). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 28.08.2014 VB.2014.00300
Zurich Verwaltungsgericht 28.08.2014 VB.2014.00300
Zurigo Verwaltungsgericht 28.08.2014 VB.2014.00300

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2014.00300
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Geschäftsnummer:
VB.2014.00300
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 28.08.2014
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht ist auf eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 21.08.2015 nicht eingetreten.
Rechtsgebiet:
Submissionsrecht
Betreff:
Submission
Beschaffung, Installation und Einführung einer Gemeinde-Fachapplikation: Legitimation, Befangenheit, nachträgliche Preisanpassung, Bewertung der Zuschlagskriterien.
Die Beschwerdeführerin ist zur Rüge, die Submission sei zu Unrecht im Einladungsverfahren erfolgt, nicht legitimiert, wenn ihr daraus kein Nachteil erwächst (E. 3). Geschäftliche Beziehungen zu einem Anbieter führen nicht in jedem Fall zur Befangenheit einer mit der Vorbereitung der Vergabe betrauten Person; es sind stets das Ausmass und die Art dieser Beziehung zu berücksichtigen (E. 4.3.1).
Gibt die Vergabebehörde den Offerenten nach Eingang der Angebote Gelegenheit, diese preislich anzupassen, läuft dies im Ergebnis auf eine verpönte Angebotsrunde hinaus (E. 5.2). Bei der Beurteilung der Angebote anhand der Zuschlagskriterien steht der Vergabebehörde ein erheblicher Beurteilungsspielraum zu. Die Überprüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichts ist auf eine allfällige Überschreitung bzw. einen Missbrauch des Ermessens beschränkt (E. 6.4).
Abweisung.
Stichworte:
AUSSTANDSPFLICHT
BEFANGENHEIT
BEWERTUNG
EINLADUNGSVERFAHREN
NACHTRÄGLICHE PREISANPASSUNG
SUBMISSIONSRECHT
VERPÖNTE ABGEBOTSRUNDE
ZUSCHLAGSKRITERIEN
Rechtsnormen:
Art. 16 Abs. I lit. a IVöB
Art. 16 Abs. II IVöB
§ 33 SubmV
§ 5a VRG
§ 21 Abs. I VRG
§ 50 Abs. II VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1.
Abteilung
VB.2014.00300
Urteil
der 1. Kammer
vom
28. August 2014
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach
Schmid, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch,
Gerichtsschreiberin Laura Diener.
In Sachen
A AG,
vertreten durch
RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeinde C,
vertreten durch RA D, und/oder RA E,
Beschwerdegegnerin,
und
F AG,
Mitbeteiligte,
betreffend Submission,
hat
sich ergeben:
I.
Die Gemeinde C lud mit Schreiben vom 6. Februar 2014
sechs Unternehmen ein, eine Offerte für die Beschaffung, Installation und
Einführung von Gemeinde-Fachapplikationen (neue Softwareinfrastruktur)
einzureichen. Innert Frist gingen fünf Angebote ein (vgl. Offertprotokoll vom
28. Februar 2014). Am 28. April 2014 erteilte die Gemeinde C den Zuschlag
an die Firma F AG. Dieses Ergebnis wurde den Anbieterinnen mit Schreiben
vom 29. April 2014 mitgeteilt.
II.
Dagegen erhob die A AG am 12. Mai 2014
Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, die angefochtene Vergabe
aufzuheben und den Zuschlag an sie zu erteilen, eventuell die Sache zu neuer
Entscheidung, subeventuell zur Durchführung einer Ausschreibung im offenen
Verfahren, an die Vergabestelle zurückzuweisen. Schliesslich beantragte die A AG
subsubeventuell, die Rechtswidrigkeit des Vergabeentscheids festzustellen,
alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin.
In prozessualer Hinsicht ersuchte die A AG um Erteilung der aufschiebenden
Wirkung, Gewährung von Akteneinsicht sowie Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels
und/oder einer mündlichen Verhandlung. Die Gemeinde C beantragte am
5. Juni 2014, die Beschwerde und das Gesuch um Erteilung der
aufschiebenden Wirkung unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zuzüglich MWST)
zulasten der Beschwerdeführerin abzuweisen. Mit antragsgemäss gewährter Replik
hielt die A AG am 2. Juli 2014 an ihren Anträgen fest, ebenso die
Gemeinde C mit Duplik vom 21. Juli 2014. Zur Duplik nahm die A AG am
4. August 2014 Stellung. Die Zuschlagsempfängerin F AG hat sich nicht
vernehmen lassen.
Mit Präsidialverfügung vom 14. Mai 2014 wurde der
Gemeinde C einstweilen untersagt, den Vertrag abzuschliessen. Das
Akteneinsichtsbegehren der A AG wurde mit Präsidialverfügung vom
13. Juni 2014 teilweise gutgeheissen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Vergabeentscheide kantonaler und kommunaler Auftraggeber
können unmittelbar mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen
werden (RB 1999 Nr. 27 = BEZ 1999 Nr. 13 = ZBl 100/1999,
S. 372). Auf das Beschwerdeverfahren gelangen die Art. 15 ff.
der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom
15. März 2001 (IVöB) sowie die §§ 2 ff. des Gesetzes über den
Beitritt zur revidierten Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche
Beschaffungswesen vom 15. September 2003 (IVöB-BeitrittsG) zur Anwendung.
2.
2.1
Nicht
berücksichtigte Anbietende sind zur Beschwerde gegen einen Vergabeentscheid
legitimiert, wenn sie bei deren Gutheissung eine realistische Chance haben, mit
dem eigenen Angebot zum Zug zu kommen, oder wenn die Gutheissung der Beschwerde
zu einer Wiederholung des Submissionsverfahrens führt, in welchem sie ein neues
Angebot einreichen können; andernfalls fehlt ihnen das schutzwürdige Interesse
an der Beschwerdeführung (RB 1999 Nr. 18 = BEZ 1999 Nr. 11; § 21
Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).
Die
Beschwerdeführerin, die hinter der Mitbeteiligten und einer weiteren Anbieterin
den dritten Rang belegt, bestreitet in mehrfacher Hinsicht eine zu tiefe
Bewertung ihres Angebots. Würde sie mit ihren Rügen durchdringen, so hätte sie
eine realistische Chance, mit dem eigenen Angebot zum Zug zu kommen. Ihre
Legitimation ist demnach zu bejahen.
Auf die form- und fristgerecht
eingereichte Beschwerde ist einzutreten.
2.2
Mit dem vorliegenden
Endentscheid wird das Begehren um Gewährung der aufschiebenden Wirkung gegenstandslos.
3.
Nach Auffassung der Beschwerdeführerin
hätte die Vergabe nicht im Einladungsverfahren erfolgen dürfen. Bei den
vorliegenden Kosten sei der Schwellenwert, bei welchem die Durchführung des
Einladungsverfahrens noch möglich sei, klar überschritten. Spätestens im Zeitpunkt
der Offertöffnung hätte das Verfahren deshalb abgebrochen werden müssen.
Die
Beschwerdeführerin hat ihr Angebot durch Vermittlung der eingeladenen Firma G AG
eingereicht. Sie wurde in der Folge zum Verfahren zugelassen. Es erwächst der Beschwerdeführerin
somit aus der Durchführung der Vergabe im Einladungsverfahren anstelle eines offenen
oder selektiven Vergabeverfahrens kein Nachteil; folglich ist sie zur Rüge, die
Submission sei zu Unrecht im Einladungsverfahren erfolgt, nicht legitimiert
(VGr, 17. August 2011, VB.2011.00207, E. 4; vgl. auch Robert Wolf,
Die Beschwerde gegen Vergabeentscheide – Eine Übersicht über die Rechtsprechung
zu den neuen Rechtsmitteln, ZBl 104/2003, S. 1 ff, S. 13–15).
4.
4.1
Die
Beschwerdeführerin wies mit der Replik darauf hin, dass die Firma des von der Beschwerdegegnerin
beigezogenen externen Beraters H seit 2001 laut Angabe im Internet eine
partnerschaftliche Zusammenarbeit mit der Firma I AG betreibe; die Mitbeteiligte
habe das Produkt "J" dieser Firma angeboten. Vor diesem Hintergrund
wäre es nach Auffassung der Beschwerdeführerin Pflicht der Beschwerdegegnerin
gewesen, die Unbefangenheit des Beraters zu überprüfen und ihn gegebenenfalls
in den Ausstand treten zu lassen. Diese Überprüfung sei offensichtlich
unterblieben. Die Ausstandsproblematik sei zu klären.
4.2
Nach
§ 5a VRG treten Personen, die eine Anordnung zu treffen, dabei mitzuwirken
oder sie vorzubereiten haben, in den Ausstand, wenn sie in der Sache persönlich
befangen erscheinen, insbesondere (lit. a) wenn sie in der Sache ein
persönliches Interesse haben. Diese Regel ist auch bei der Vergabe öffentlicher
Aufträge zu beachten (VGr, 6. April 2001, VB.2000.0068, E. 3c [nicht
publiziert]; vgl. auch Peter Hänni/Marco Scruzzi, Zur Ausstandspflicht im
Rahmen von Submissionsverfahren, BR 1999, S. 131), wobei sich die
Ausstandspflicht auf sämtliche Personen erstreckt, die auf das Zustandekommen
des Verwaltungsakts Einfluss nehmen können, namentlich auch auf Sachbearbeiter
oder Protokollführer mit beratender Funktion (Regula Kiener, in: Alain Griffel,
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A.,
Zürich etc. 2014, § 5a N. 10).
4.3
Vorliegend
wirkte der beigezogene Berater H offenkundig im Sinn von § 5a VRG an
der Vorbereitung des Vergabeentscheids mit und unterstand somit den Ausstandsregeln
dieser Bestimmung.
4.3.1
Geschäftliche Beziehungen zu einem Anbieter führen nicht in jedem Fall zu
einer Befangenheit der mit der Vorbereitung einer Vergabe betrauten Personen;
zu berücksichtigen ist stets auch das Ausmass und die Art der Beziehung (VGr,
8. Mai 2014, VB.2013.00672, E. 4.2.2 mit Hinweis). Vorliegend steht nicht
die Beziehung des mitwirkenden Beraters zu einer Anbieterin, sondern dessen
Beziehung zu einer Firma, deren Produkt eine Anbieterin unter anderem verwendet,
infrage. Auch in einem solchen Fall sind das Ausmass und die Art der Beziehung
relevant, doch ist vorab in Rechnung zu stellen, dass nicht die direkte
Beziehung zu einer am Verfahren beteiligten Partei zur Diskussion steht.
4.3.2
Entsprechend dem Anliegen der Beschwerdeführerin hat sich die Beschwerdegegnerin
mit der Duplik zur Beziehung des beigezogenen externen Beraters H zur Firma I AG
geäussert: Die I AG und die H Unternehmensberatung oder H persönlich
hätten keine gemeinsamen Projekte gehabt und es sei nie Geld geflossen. H
profitiere in keiner Weise vom Absatz der Applikation "J". Eine
vertragliche Vereinbarung sei nie eingegangen worden.
4.3.3
Nachdem die Beschwerdeführerin dieser beschwerdegegnerischen Darstellung in
ihrer Stellungnahme zur Duplik nicht weiter entgegentritt und lediglich den
erwähnten Hinweis auf der Homepage der Firma wiederholt, ist entsprechend den
Ausführungen in der Duplik davon auszugehen, dass zwischen der Firma H und der
Firma I AG nur eine lose geschäftliche Beziehung besteht. Dass die Firma I AG
Produkte vertreibt, welche von einem oder mehreren im vorliegenden
Vergabeverfahren beteiligten Submittenten verwendet werden, lässt deshalb den
Schluss auf einen Interessenkonflikt noch nicht zu (vgl. auch BGr, 18. März
2003, 2P.139/2002, E. 4). Der Eintrag im Internet reicht nicht aus, um den
Anschein der Befangenheit zu begründen. Folglich ist vorliegend kein
Ausstandsgrund gegeben.
5.
5.1
In der
Ausschreibung und in den Ausschreibungsunterlagen hat die Vergabebehörde den
Beschaffungsgegenstand im Interesse der Vergleichbarkeit der Angebote klar und
vollständig zu umschreiben (Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang/Marc
Steiner, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3. A., Zürich etc.
2013, Rz. 382 ff.).
Nach Auffassung der Beschwerdeführerin erfüllt die
Ausschreibung diese Anforderungen nicht. Zur Begründung macht sie geltend, eine
Vergleichbarkeit der Angebote sei beim vorliegenden offenen Pflichtenheft ein
Ding der Unmöglichkeit. Die Beschwerdeführerin substanziiert diese Ausführungen
nicht näher und führt insbesondere nicht aus, in welchen Punkten das
Pflichtenheft ihrer Meinung nach präziser hätte formuliert werden müssen. Sie
begründet ihren Standpunkt letztlich damit, dass die Beschwerdegegnerin bei der
Bewertung der Preise nicht nachvollziehbare "Auf- und Abrechnungen"
getätigt habe. Es entstehe der Eindruck einer Ausschreibung, die nicht auf
fairen, transparenten und für die Teilnehmer nachvollziehbaren Kriterien
durchgeführt worden seien, sondern einzig dem Zweck gedient hätten, einen im
Voraus bestimmten Anbieter vergaberechtlich zu zertifizieren.
5.2
Zutreffend
ist, dass die Beschwerdegegnerin den Offerenten nach Eingang der Angebote
Gelegenheit gegeben hatte, diese bezogen auf spezifizierte Anforderungen
preislich anzupassen (Mail vom 3. April 2014). Dieses Vorgehen ist
fragwürdig und in dieser Form, da im Ergebnis auf eine verpönte Abgebotsrunde
hinauslaufend (vgl. Galli/Moser/Lang/Steiner Rz. 714 ff.), wohl unzulässig.
Daraus lässt sich allerdings nicht auf eine ungenügende Ausschreibung des
Beschaffungsgegenstands schliessen.
Hingegen stellt sich die Frage, ob die Angebote in
zulässiger Weise bewertet worden sind bzw. insbesondere, ob die Korrektur der
Preise seitens der Mitbeteiligten Beachtung finden darf. Darüber braucht
indessen nicht abschliessend geurteilt zu werden, da sich die den Submittenten
gebotene Möglichkeit der nachträglichen Preisanpassung nicht entscheidend zum
Nachteil der Beschwerdeführerin ausgewirkt hat. Wie die nachfolgenden Ausführungen
zur Bewertung der Offerten zeigen, verbleibt das Angebot der Mitbeteiligten
vielmehr auch unter Ausserachtlassung deren neuen tieferen Preise vor dem
Angebot der Beschwerdeführerin platziert.
6.
6.1
Zuschlagskriterien
dienen zur Bewertung des Preis-Leistungs-Verhältnisses im Hinblick auf die
Ermittlung des wirtschaftlich günstigsten Angebots (§ 33 der Submissionsverordnung
vom 23. Juli 2003 [SubmV]). Wie die Eignungskriterien werden auch die Zuschlagskriterien
von der Vergabebehörde entsprechend den Anforderungen des jeweiligen Auftrags
festgelegt. Bei den Zuschlagskriterien handelt es sich um Merkmale, die ein Angebot
in mehr oder minder hohem Mass besitzt und die ein Abwägen des wirtschaftlichen
Werts ermöglichen.
6.2
Mit dem
Pflichtenheft, welches die Beschwerdegegnerin den eingeladenen Firmen zukommen
liess, hat sie die Zuschlagskriterien festgelegt und bereits auch deren Gewichtung
transparent gemacht:
-
Lösungskonzept (55 %)
-
Wirtschaftlichkeit und Kosten (35 %)
-
Formelles und Organisation (10 %)
Ferner waren diese drei Kriterien in
zahlreiche Subkriterien unterteilt.
6.3
Bezüglich
der Zuschlagskriterien erhebt die Beschwerdeführerin den Vorwurf der
Intransparenz, thematisiert indessen wiederum die nach ihrer Auffassung nicht
nachvollziehbare Bewertung der Kosten. Darauf ist zurückzukommen. Ausserdem
rügt die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang, das Kriterium Preis sei zu
wenig gewichtet worden. Nachdem sich das Angebot der Beschwerdeführerin – wie
bereits erwähnt – nicht als preislich tiefer erweist als dasjenige der Mitbeteiligten,
kann die Frage der korrekten Gewichtung des Preiskriteriums offengelassen
werden; eine höhere Gewichtung des Preises hätte an der Platzierung nichts geändert.
6.4
Im
Folgenden ist auf die Bewertung der Offerten einzugehen, soweit sie von der Beschwerdeführerin
beanstandet wird. Bei der Beurteilung der Rügen ist zu beachten, dass der
Behörde beim Urteil darüber, welches Angebot anhand der Zuschlagskriterien das
wirtschaftlich günstigste sei, ein erheblicher Beurteilungsspielraum zusteht
(VGr, 26. Juni 2013, VB.2013.00199, E. 4.2). In dieses Ermessen
greift das Verwaltungsgericht, dem keine Überprüfung der Angemessenheit des
Entscheids zusteht (Art. 16 Abs. 2 IVöB; § 50 Abs. 2 VRG),
nicht ein. Zu prüfen ist dagegen eine allfällige Überschreitung oder ein
Missbrauch des Ermessens (Art. 16 Abs. 1 lit. a IVöB; vgl.
§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a VRG).
6.5
Kriterium
Lösungskonzept
6.5.1
Die Mitbeteiligte erhielt in diesem Kriterium 5'478 Punkte, die Beschwerdeführerin
5'109,5. Diese Resultate ergeben sich aus der Einzelbewertung der sieben
Bereiche Kanzlei, Einwohnerkontrolle, Bauamt, Finanzen, Werke, Steuern und
Sozialamt. Begründete Punkteabzüge gab es bei der Beschwerdeführerin im Bereich
Kanzlei, Bauamt und Steuern. Zusammenfassend wies die Beschwerdegegnerin im
Evaluationsbericht daraufhin, dass die Beschwerdeführerin mit zwei anderen
Firmen zusammenarbeiten müsse. Aus Erfahrung sei die Zusammenarbeit mit drei
Partnern zum Teil mühsam und konfliktanfällig. Sodann sei die Fokussierung auf
das Providing ganzer Infrastrukturen für kleinere Gemeinden wie die Beschwerdegegnerin
keine anzustrebende Lösung.
Die Beschwerdeführerin erachtet das Vorgehen
der Beschwerdegegnerin bezüglich dieses Kriteriums als untauglich. Bei der
offenen Gestaltung des Pflichtenhefts steige das Ermessen der Zuschlagsbehörde
ins Unermessliche.
Die Ausführungen der Beschwerdeführerin vermögen nicht
aufzuzeigen, in welcher Weise nach ihrer Auffassung die Beschwerdegegnerin
konkret anders hätte vorgehen müssen, um die Vergleichbarkeit der
Lösungskonzepte zu verbessern. Massgeblich ist im Übrigen ohnehin die konkrete
Bewertung der einzelnen Kriterien. Wie die nachfolgenden Ausführungen zeigen, sind
die unterschiedlichen Bewertungen bzw. die beim Angebot der Beschwerdeführerin
gemachten Abzüge in den einzelnen Modulen nachvollziehbar.
6.5.2
Im Modul Kanzlei sind der Beschwerdeführerin von den möglichen 10 Punkten deren
5 vergeben worden. Gemäss Auswertung im Evaluationsbericht erklärt sich der Punkteabzug
damit, dass die Beschwerdeführerin für die angebotene Lösung "K"
keinen Vorschlag bezüglich Produkt und Termin mache. Die Beschwerdeführerin
beanstandet diesen Punkteabzug, ohne sich allerdings der Begründung der
Beschwerdegegnerin auseinanderzusetzen. Sie macht lediglich geltend, dass aus
ihrer Sicht die von der Mitbeteiligten angebotene "L"-Lösung noch
unreif sei. Tatsächlich hat in diesem Modul auch die Mitbeteiligte einen
deutlichen Punkteabzug erhalten; sie erreichte 6 Punkte. Gegenüber dieser
geringfügigen Differenzierung zugunsten der Mitbeteiligten macht die Beschwerdeführerin
keine substanziierten Einwendungen. Die Differenzierung ist denn auch
erklärbar: Im Gegensatz zur Beschwerdeführerin hat die Mitbeteiligte einen
Produktvorschlag unterbreitet.
6.5.3
Den Abzug von 2 Punkten im Modul Bauamt begründete der Evaluationsbericht
mit dem Fehlen eines Lösungsangebots betreffend "M", was die Beschwerdegegnerin
mit der Beschwerdeantwort folgendermassen präzisierte: Anders als die Mitbeteiligte
habe die Beschwerdeführerin keine befriedigende Lösung für die
Feuerungskontrolle anbieten können. Die Applikation "N" besitze kein
solches spezifisch auf die Bedürfnisse der Feuerungskontrolle ausgerichtetes
Tool. Dieser Beurteilung tritt die Beschwerdeführerin einzig mit der Behauptung
entgegen, sie sei falsch. Dies kann zur Erweckung begründeter Zweifel nicht
ausreichen.
6.5.4
Dasselbe gilt für die Beurteilung betreffend Modul Steuern. Hier erfolgten
beim Angebot der Beschwerdeführerin wiederum 2 Punkte Abzug; dies mit der
Begründung, das Scanning müsse selbst organisiert werden. Die Beschwerdeführerin
belässt es in der Replik bei einer Bestreitung.
6.5.5
Insgesamt lässt sich beim Kriterium "Lösungskonzept" keine
rechtswidrige Bewertung erkennen. Die bessere Bewertung des Angebots der
Mitbeteiligten ist nachvollziehbar.
6.6
Kriterium
Wirtschaftlichkeit und Kosten / Subkriterium Kosten und Preise
6.6.1
In diesem Subkriterium ging es um die Bewertung der Angebotspreise. Das
Angebot der Mitbeteiligten erhielt hier 9 Punkte, dasjenige der Beschwerdeführerin
6 Punkte. Als Grundlage für die Bewertung nahm die Beschwerdegegnerin im
Wesentlichen die auf ihre Nachfrage hin mitgeteilten Preise; diese entsprachen
bei der Beschwerdeführerin – unter Hinzurechnung eines jährlichen Betrages von
Fr. 853.20 für Output-Management – denjenigen in der Offerte; bei der Mitbeteiligten
reduzierten sich die Kosten gegenüber den Preisen in der Offerte deutlich.
Auf der Grundlage dieser neuen Zahlen berücksichtigte die
Beschwerdegegnerin für die Bewertung der Angebote zunächst die
Investitionskosten, legte diese bei einem Zinsfuss von 7 % um auf eine
Laufzeit von fünf Jahren (= kalkulierte Kosten pro Jahr) und addierte dazu die
jährlichen Betriebskosten. Die resultierende Summe (kalkulierte Kosten + Betriebskosten)
entsprach den jährlichen Gesamtkosten (Annuität), welche sie als massgebliche
Grösse für die Preisbewertung nahm. Damit ergab sich für das Angebot der
Mitbeteiligten eine Annuität von Fr. 130'945.50 und für das Angebot der Beschwerdeführerin
eine Annuität von Fr. 174'119.10. Ausgehend von diesen Zahlen erweist sich
die gerundete Punkteverteilung als korrekt: Bei einer Preisspanne von 100 %
ergeben sich für die Mitbeteiligte 9,2 Punkte und für die Beschwerdeführerin
5,6 Punkte (zur anwendbaren Bewertungsformel vgl. etwa VGr, 17. April
2014, VB.2013.00824, E. 6.4; das tiefste Angebot belief sich vorliegend
gemäss S. 23 des Evaluationsberichts auf Fr. 121'209.-). Tatsächlich
vergab die Beschwerdegegnerin hier der Mitbeteiligten gerundet 9 und der Beschwerdeführerin
6 Punkte.
6.6.2
Die Verwendung der Annuität als Grundlage für die Ermittlung der Preisbewertungsnote
erscheint als zweckdienlich und wird letztlich auch nicht beanstandet.
Wie gesehen, moniert die Beschwerdeführerin aber wohl zu
Recht, dass den Submittenten Gelegenheit gegeben worden war, ihre Angebote
anzupassen (vorn E. 5.2). Es drängt sich daher auf, bezüglich der Mitbeteiligten
nicht von den reduzierten Zahlen, sondern grundsätzlich vom ursprünglichen Angebot
auszugehen. Dieses sah einen Investitionswert von Fr. 256'839.10 vor
(Variante Q), legte den Investitionswert aber in die jährlichen Kosten um. Bei
einer Laufzeit von zehn Jahren verzeichnete die Mitbeteiligte jährliche Kosten
von insgesamt Fr. 131'507.95. In diesen jährlichen Kosten waren damit die
Investitionskosten enthalten, ohne dass diese von den Betriebskosten auseinandergehalten
worden wären. Im Offertöffnungsprotokoll verzeichnete die Beschwerdegegnerin
für die Mitbeteiligte dann aber Investitionskosten von Fr. 256'839.10
und
als Betriebskosten den Betrag von Fr. 131'507.95. Kurz nach Erhalt des
Offertöffnungsprotokolls monierte die Mitbeteiligte zu Recht, dass sie das
Projekt ohne Investitionskosten offeriert habe und erklärte, dass sich die Betriebskosten
bei einer Investition von Fr. 256'839.10 auf Fr. 103'255.65 belaufen
würden. Diese deutlich tieferen Betriebskosten sind – nach Ausscheidung der
Investitionskosten – auch von der Grössenordnung her plausibel.
Ausgehend von diesen Zahlen ergibt sich
unter Verwendung der Rechnungsschemas der Beschwerdegegnerin (vorn E.
6.6.1) für die Mitbeteiligte folgende Annuität:
Investitionskosten:
Fr. 256'839.10
Kalkulierte
Kosten:    Fr.   60'357.15
Betriebskosten:           Fr.
103'255.65
Annuität:                    Fr.
163'612.80
6.6.3
Für das Angebot der Beschwerdeführerin errechnete die Beschwerdegegnerin –
wie gesehen – eine Annuität von Fr. 174'119.10:
Investitionskosten:
Fr. 289'526.40
Kalkulierte
Kosten:    Fr.   68'038.70
Betriebskosten:           Fr.
106'080.40
Annuität:                    Fr.
174'119.10
Diesen Betrag anerkennt die Beschwerdeführerin
unter zwei Aspekten nicht: Zum einen beanstandet sie den Zinsfuss von 7
%. Zum anderen bestreitet sie einen jährlichen Betrag von Fr.
10'000.- für "Output-Management"; sie anerkennt hier
lediglich den von ihr nachträglich angegebenen Betrag von Fr.
853.20 bzw. jährliche Betriebskosten im Umfang von Fr.
96'933.60 statt Fr.
106'080.40.
Rechnet man zugunsten der Beschwerdeführerin sodann mit
einem sehr tiefen Zinsfuss von lediglich 2 %, so ergibt sich für ihr Angebot
folgende Rechnung:
Investitionskosten:
Fr. 289'526.40
Kalkulierte
Kosten:    Fr.   60'800.55
Betriebskosten:           Fr.
96'933.60
Annuität:                    Fr.
157'734.15
6.6.4
Rechnet man dementsprechend auch für das Angebot der Mitbeteiligten mit dem
Zinssatz von 2 %, so resultieren folgende Zahlen:
Investitionskosten:
Fr. 256'839.10
Kalkulierte
Kosten:    Fr.   53'936.20
Betriebskosten:           Fr.
103'255.65
Annuität:                    Fr.
157'191.85
6.6.5
Werden bei diesem fast identischen Ergebnis im Subkriterium Kosten und
Preise der Beschwerdeführerin somit gleich viele Punkte gutgeschrieben wie der Mitbeteiligten
(9 Punkte, gewichtet 2'362.5 Punkte), so würde sich das bisherige Ergebnis
der Beschwerdeführerin (6 Punkte, gewichtet 1'575 Punkte) zwar um stattliche
787,5 Punkte verbessern. Damit verbliebe sie mit insgesamt 8'719,5 Punkten
aber nach wie vor deutlich hinter der Mitbeteiligten (total 9'645,5 Punkte)
zurück (vgl. Evaluationsbericht S. 12).
Es ist somit zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin
diesen Rückstand infolge rechtswidriger Bewertungen in den weiter gerügten
Kriterien aufzuholen vermag.
6.7
Im
Subkriterium "Wirtschaftlichkeit und Technologie Datenmigration"
erhielt die Mitbeteiligte das Maximum von 10 Punkten, die Beschwerdeführerin
dagegen deren 3. Diesen grossen Abzug beim Angebot der Beschwerdeführerin
begründete der Evaluationsbericht damit, dass die Datenkonversion nur die
aktuellen Daten betreffen würde; die "History" verbleibe auf dem
bisherigen "R-System". Parallel zum ersten Schritt soll die neue Hardware
laufend durch P-Produkte ersetzt werden. In der Beschwerdeantwort verdeutlicht
die Beschwerdegegnerin die Problematik. Die Beschwerdeführerin vermag an dieser
Beurteilung wiederum keine begründeten Zweifel zu erwecken, zumal sie nicht
bestreitet, dass gemäss ihrem Angebot – im Unterschied zu demjenigen der Mitbeteiligten
– keine Konversion der bisherigen Daten erfolgt.
6.8
Formelles und
Organisation
6.8.1
Subkriterium Projektmanagement
Der Evaluationsbericht
bewertete dieses Subkriterium beim Angebot der Beschwerdeführerin mit 6 Punkten,
also unter Abzug von 4 Punkten gegenüber dem Maximum, mit der Begründung
"nicht überzeugend / nicht auf das Projekt ausgerichtet sondern auf den Betrieb".
Diese Beurteilung ist ohne Weiteres nachvollziehbar; die Beschreibung der
Projektorganisation ist sehr knapp gehalten. Im Gegensatz dazu enthält die
Offerte der Mitbeteiligten eine umfangreiche Darstellung der vorgesehenen
Projektorganisation, unter anderem mit detaillierter Beschreibung von Aufgaben
und Kompetenzen, Projektphasen, Konzeption, Schulungskonzept und Terminplan. Es
ist nicht zu beanstanden, dass die Mitbeteiligte hier im Gegensatz zur Beschwerdeführerin
das Punktemaximum erhalten hat.
6.8.2
Subkriterium Qualitätsmanagement
Unter diesem Titel erzielte die Offerte der Beschwerdeführerin
8 Punkte. Mit der Beschwerdeantwort werden mehrere Mängel detailliert
genannt, welche nach Auffassung der Beschwerdegegnerin einen Punkteabzug
bewirkt haben. Eine substanziierte Bestreitung dieser plausiblen Angaben erfolgte
nicht.
6.8.3
Subkriterium Unternehmerbeurteilung
Auch hier erfolgte für das Angebot der Beschwerdeführerin
ein Abzug von 2 Punkten. Die Beschwerdegegnerin verweist auf die Notwendigkeit
der Zusammenarbeit mit Subunternehmern. Die Beschwerdeführerin anerkennt den
Beizug von Unterakkordanten, stellt aber – da sie mit den beiden Firmen G und O
ein eingespieltes Team bilde – Nachteile in Abrede. Es liegt im Ermessen der Beschwerdegegnerin,
die Notwendigkeit des Beizugs von Subunternehmern zulasten der Beschwerdeführerin
zu bewerten und hierfür einen geringen Abzug zu machen. Für die sinngemässe
Behauptung der Beschwerdeführerin, auch die Mitbeteiligte arbeite mit einer
Subunternehmerin zusammen, fehlen konkrete Anhaltspunkte.
6.8.4
Subkriterium Referenzinstallationen
Mit dem Hinweis "wenig
Referenzen" bewerte
te
die Beschwerdegegnerin das
Angebot der Beschwerdeführerin hier mit 6 Punkten. Im Gegensatz zur Mitbeteiligten,
die auch hier das Punktemaximum erzielt hat, vermochte die Beschwerdeführerin
in der Tat nur wenige Referenzobjekte vorzuweisen. Wohl darf die Beurteilung
nach Zahl der Referenzobjekte nicht zu einem übermässigen Vorteil für
etablierte Firmen führen. Davon kann hier allein schon angesichts der geringen
Gesamtgewichtung des Subkriteriums (1,5 %) keine Rede sein. Mit dem Punkteabzug
hat die Beschwerdegegnerin ihr Ermessen nicht überschritten, zumal es
grundsätzlich der Vergabebehörde obliegt, ob und inwieweit sie die angegebenen
Referenzen auf Umfang und Qualität der Arbeiten überprüfen will.
6.9
Zusammenfassend
bleibt es dabei, dass gegenüber der Bewertung der Angebote durch
die Beschwerdegegnerin einzig bezüglich
des Subkriteriums "Kosten und Preise" Vorbehalte bestehen. Wie
gesehen ist das Angebot der Beschwerdeführerin hier allerdings nicht besser zu
bewerten als dasjenige der Mitbeteiligten. Stellt man auf die ursprünglichen
Angaben in den Offerten ab, so ergibt sich für dieses Kriterium faktisch ein
Gleichstand zwischen Beschwerdeführerin und Mitbeteiligten. Aufgrund der
im Übrigen nicht zu beanstandenden Bewertung der Angebote erweist sich die
bessere Platzierung der Mitbeteiligten als gerechtfertigt. Dies führt zur
Abweisung der Beschwerde.
7.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird
die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (§
65a
Abs.
2 in Verbindung mit §
13 Abs.
2 Satz
1 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr von vornherein nicht zu
(§
17 Abs.
2 VRG).
Hin
gegen ist sie zu einer
Entschädigung
an
die Beschwerdegegnerin zu verpflichten (§
17 Abs.
2 lit.
a VRG), wobei zu
berücksichtigen ist, dass diese mit der Beschwerdeantwort
teilweise nur
die ihr obliegende Begründung des Vergabeentscheids nachgeholt hat.
8.
Der geschätzte Auftragswert übersteigt
den im Staatsvertragsbereich massgeblichen Schwellenwert (Art.
1 lit.
c der Verordnung des WBF vom
2.
Dezember 2013 über die Anpassung der
Schwellenwerte im öffentlichen Beschaffungswesen für die Jahre 2014 und 2015
[SR 172.056.12]). Gegen diesen Entscheid ist daher die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art.
82
ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17.
Juni 2005 (BGG) zulässig, sofern sich eine Rechtsfrage von
grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art.
83 lit.
f BGG); andernfalls steht nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde
nach Art.
113
ff.
BGG offen.
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    5'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.      170.--   Zustellkosten
Fr.    5'170.--   Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung
von Fr. 1'500.- zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer zu bezahlen, zahlbar
innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung
stellt, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sofern diese nicht zulässig ist,
kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerden sind innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an…