zh_verwaltungsgericht · VB.2021.00157 · 2021-12-16 · de

Baubewilligung | Erweiterte Besitzstandsgarantie; Lärmschutzrechtliche Ausnahmebewilligung. Neubauähnliche Umgestaltungen sprengen den Rahmen der gemäss der erweiterten Besitzstandsgarantie nach § 357 Abs. 1 PBG zulässigen Änderungen und müssen die für Neubauten geltenden Vorschriften einhalten (E. 3.1.2) Im Sinne eines Indizes ist in Bezug auf die neubauähnliche Umgestaltung danach zu fragen, ob ein weitgehender Ersatz der bisherigen Bausubstanz stattfindet. Neubauähnliche Umgestaltungen sind jedoch nur dann anzunehmen, wenn sie den Tatbestand einer Gesetzesumgehung erfüllen (E. 3.1.3). Die Bauherrin müsste bei einem Neubau nicht entscheidend weniger Ausnützung gewärtigen. Anhaltspunkte für eine Gesetzesumgehung bestehen nicht (E. 3.2.3). Eine Ausnahmebewilligung gestützt auf Abs. 2 von Art. 31 LSV fällt nur dann in Betracht, wenn erstellt ist, dass sämtliche verhältnismässigen baulichen und gestalterischen Massnahmen gemäss Abs. 1 ausgeschöpft worden sind (E. 4.4.1). Dies ist vorliegend nicht der Fall (E. 4.4.2). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 16.12.2021 VB.2021.00157
Zurich Verwaltungsgericht 16.12.2021 VB.2021.00157
Zurigo Verwaltungsgericht 16.12.2021 VB.2021.00157

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00157
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Geschäftsnummer:
VB.2021.00157
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 16.12.2021
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Erweiterte Besitzstandsgarantie; Lärmschutzrechtliche Ausnahmebewilligung.
Neubauähnliche Umgestaltungen sprengen den Rahmen der gemäss der erweiterten Besitzstandsgarantie nach § 357 Abs. 1 PBG zulässigen Änderungen und müssen die für Neubauten geltenden Vorschriften einhalten (E. 3.1.2) Im Sinne eines Indizes ist in Bezug auf die neubauähnliche Umgestaltung danach zu fragen, ob ein weitgehender Ersatz der bisherigen Bausubstanz stattfindet. Neubauähnliche Umgestaltungen sind jedoch nur dann anzunehmen, wenn sie den Tatbestand einer Gesetzesumgehung erfüllen (E. 3.1.3). Die Bauherrin müsste bei einem Neubau nicht entscheidend weniger Ausnützung gewärtigen. Anhaltspunkte für eine Gesetzesumgehung bestehen nicht (E. 3.2.3).
Eine Ausnahmebewilligung gestützt auf Abs. 2 von Art. 31 LSV fällt nur dann in Betracht, wenn erstellt ist, dass sämtliche verhältnismässigen baulichen und gestalterischen Massnahmen gemäss Abs. 1 ausgeschöpft worden sind (E. 4.4.1). Dies ist vorliegend nicht der Fall (E. 4.4.2).
Gutheissung.
Stichworte:
AUSNAHMEBEWILLIGUNG
ERWEITERTE BESITZSTANDSGARANTIE
IMMISSIONSGRENZWERTE
LÄRMSCHUTZ
LÄRMSCHUTZMASSNAHMEN
LÄRMSCHUTZRECHT
NEUBAUÄHNLICHE UMGESTALTUNG
Rechtsnormen:
Art. 31 Zus. 1 LSV
§ 357 Abs. 1 PBG
Art. 22 USG
Art. 24g BZO Zürich
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1.
Abteilung
VB.2021.00157
Urteil
der 1. Kammer
vom
16. Dezember 2021
Mitwirkend: Abteilungspräsident Peter Sprenger
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach
Schmid, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert,
Gerichtsschreiber Jonas Alig.
In Sachen
Baugenossenschaft A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
1.    C AG, vertreten durch RA D,
2.    Bausektion der Stadt Zürich,
3.    Baudirektion des Kantons Zürich,
Beschwerdegegnerinnen,
betreffend Baubewilligung,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 15. Juli 2020 erteilte die
Bausektion der Stadt Zürich der C AG die baurechtliche Bewilligung für den
Umbau und die Umnutzung des bestehenden Gebäudes auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01
an der E-Strasse 02/F-Strasse 03 in Zürich. Gleichzeitig wurde die
Gesamtverfügung der Baudirektion des Kantons Zürich vom 22. August 2019
eröffnet, mit welcher der Bauherrin eine lärmschutzrechtliche
Ausnahmebewilligung erteilt wurde.
II.
Gegen den Entscheid der Bausektion erhob die C AG am
19. August 2020 Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich und
beantragte die Aufhebung von Auflagen (bezüglich Befensterung und Grösse der
Fenster im Erdgeschoss sowie bezüglich der Trockenräume und des Vorraums der
Toilette in der Erdgeschosswohnung) sowie die Aufhebung der Bauverweigerung für
die anbegehrte Wohnnutzung im Untergeschoss (Verfahren G.‑Nr. 04).
Am 24. August 2020 erhob auch die Baugenossenschaft A
Rekurs gegen den genannten Entscheid und beantragte die Aufhebung des
Beschlusses der Bausektion, eventualiter die Rückweisung der Angelegenheit an
die Vorinstanz zur Neubeurteilung (Verfahren G.-Nr. 05).
Mit Entscheid vom 29. Januar 2021 vereinigte das
Baurekursgericht die beiden Verfahren. Es wies den Rekurs im Verfahren G.-Nr. 05
ab. Den Rekurs im Verfahren G.-Nr. 04 hiess es teilweise gut und hob den
Beschluss der Bausektion vom 15. Juli 2020 insoweit auf, als die
Bauherrschaft damit auflageweise zur Erstellung eines Trockenraums und zur
Vergrösserung des Toilettenvorraums der Wohnung 2 im Erdgeschoss
verpflichtet wurde. Im Übrigen wies es den Rekurs ab.
III.
Mit Eingabe vom 2. März 2021 erhob die Baugenossenschaft A
Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und verlangte – unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerinnen –, der
Entscheid des Baurekursgerichts vom 29. Januar 2021, die Baubewilligung
der Bausektion vom 15. Juli 2020 und die Gesamtverfügung der Baudirektion
vom 22. August 2019 seien aufzuheben. Es seien der Beschwerdegegnerin 1
die Baubewilligung und die lärmschutzrechtliche Ausnahmebewilligung für den
Umbau und die Umnutzung des Wohnhauses zu verweigern. Eventualiter sei die
Angelegenheit zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Am 15. März 2021 beantragte das Baurekursgericht ohne
weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit Schreiben vom 25. März
2021 beantragte die Baudirektion unter Verweis auf den Mitbericht des
Tiefbauamts vom 16. März 2021 die Abweisung der Beschwerde. Mit
Beschwerdeantwort vom 19. April 2021 beantragte die C AG, die
Beschwerde sei – unter Kosten- und Entschädigungsfolge (zuzüglich MWST)
zulasten der Beschwerdeführerin – abzuweisen. Am 21. April 2021 reichte
die Bausektion ihre Beschwerdeantwort ein mit dem Antrag, die Beschwerde sei
abzuweisen. Mit Replik vom 17. Mai 2021 hielt die Baugenossenschaft A
an ihren Rechtsbegehren fest. Mit Schreiben vom 9. Juni 2021 verzichtete
die Bausektion auf weitere Ausführungen. Mit Duplik vom 10. Juni 2021
hielt die C AG an ihren Anträgen fest. Die Baugenossenschaft A liess
sich in der Folge nicht mehr vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Auch die übrigen Prozessvoraussetzungen
sind erfüllt.
2.
Streitbetroffen ist der Umbau und die Umnutzung der auf
dem Grundstück Kat.-Nr. 01 an der E-Strasse 02/F-Strasse 03
gelegenen, gewerblich genutzten Baute. Gemäss der geltenden Bau- und
Zonenordnung der Stadt Zürich (BZO) liegt das streitbetroffene Grundstück in
der Quartiererhaltungszone I5c (QI5c). Es wurde ein Mindestwohnanteil von
60 % festgesetzt und es gelangt nach Art. 3 Abs. 2 lit. d
BZO die Lärm-Empfindlichkeitsstufe (ES) III zur Anwendung. Die Bauherrin plant,
das Gebäude umzubauen und der Wohnnutzung zuzuführen.
3.
Die Beschwerdeführerin moniert, es handle sich um eine
neubauähnliche Umgestaltung.
3.1
Ob eine
neubauähnliche Umgestaltung vorliegt, beurteilt sich nach Massgabe der
erweiterten Besitzstandsgarantie gemäss § 357 Abs. 1 des Planungs-
und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG).
3.1.1
§ 357 Abs. 1 PBG erlaubt Umbauten oder die Erweiterungen von
bestehenden Bauten, die den Bauvorschriften widersprechen, grundsätzlich nur
insoweit, als dadurch keine neuen oder weitergehenden Abweichungen von
Vorschriften geschaffen werden.
3.1.2
Gemäss § 357 Abs. 1 PBG dürfen bestehende Bauten, die den
Bauvorschriften widersprechen, umgebaut werden, wenn dem keine überwiegenden
öffentlichen oder nachbarlichen Interessen entgegenstehen. Für neue oder
weitergehende Abweichungen von Bauvorschriften bleiben laut Satz 2
derselben Bestimmung die erforderlichen Ausnahmebewilligungen vorbehalten. Diese
sogenannte erweiterte Besitzstandsgarantie (vgl. Konrad Willi, Die
Besitzstandsgarantie für vorschriftswidrige Bauten und Anlagen innerhalb der
Bauzonen, Zürich 2003, S. 70 f.) schützt unter dem bisherigen Recht
errichtete Bauten nicht nur in ihrem Bestand, sondern lässt neben
Nutzungsänderungen auch Umbauten und Erweiterungen zu, ohne dass ihr Umfang
ausdrücklich beschränkt würde (VGr, 27. März 2013, VB.2012.00810, E. 4.3
= BEZ 2013 Nr. 21). Allerdings sprengen neubauähnliche Umgestaltungen den
Rahmen der gemäss § 357 Abs. 1 PBG zulässigen Änderungen und müssen
die für Neubauten geltenden Vorschriften einhalten (eingehend VGr, 30. Mai
2012, VB.2011.00640, E. 3.1).
3.1.3
Im Sinne eines Indizes ist in Bezug auf die neubauähnliche Umgestaltung
danach zu fragen, ob ein weitgehender Ersatz der bisherigen Bausubstanz stattfindet.
Neubauähnliche Umgestaltungen sind nach der langjährigen, bestätigten
Rechtsprechung jedoch nur dann anzunehmen, wenn sie den Tatbestand einer
Gesetzesumgehung erfüllen, das heisst, wenn zwar die Bestimmung ihrem Wortlaut
nach, nicht aber nach ihrem Sinn und Zweck beachtet wird (VGr, 31. August
2017, VB.2017.00057, E. 6.1.2 mit Hinweisen; 19. Oktober 2005,
VB.2004.00252, E. 4.1 = BEZ 2006 Nr. 32). Bei Änderungen an
vorschriftswidrigen Bauten trifft das dann zu, wenn bei objektivierter
Betrachtungsweise die Berufung auf die erweiterte Besitzstandsgarantie nicht
darauf abzielt, bestehende Investitionen zu schützen, sondern es
ausschliesslich oder vorwiegend darum geht, die Anwendung der für einen Neubau
geltenden Bestimmungen zu verhindern. Ob eine solche Umgehung vorliegt, lässt
sich nach dem Gesagten nicht allein nach quantitativen Kriterien beurteilen und
hängt von den Umständen des Einzelfalls ab (VGr, 31. August 2017,
VB.2017.00057, E. 6.1.2; vgl. zum Ganzen VGr, 19. März 2020,
VB.2019.00660, E. 2.2).
Nicht zur Anwendung gelangt § 357 Abs. 1 PBG bei
Änderungen von verfallenen, technisch abbruchreifen Bauten und Anlagen (RB 1994
Nr. 72). Wann technische Abbruchreife erreicht ist, lässt sich aber nicht
allgemein sagen, sondern nur aufgrund von Indizien ermitteln. Für technische
Abbruchreife sprechen jedenfalls schwere Mängel der Bausubstanz, welche die
Statik einer Baute beeinträchtigen (VGr, 27. Juni 2019, VB.2018.00276, E. 3.2
mit Hinweis; 19. März 2020, VB.2019.00660, E. 2.2.3).
3.2
3.2.1
Die strittige Baute hält die Vorschriften nach Art. 24g Abs. 5 lit. b
BZO nicht ein (vgl. im Detail: E. 3.2.3). Es handelt sich
unbestrittenermassen um eine – den baurechtlichen Vorschriften widersprechende
– bestehende Baute im Sinn von § 357 Abs. 1 PBG.
3.2.2
Vorliegend sind die Baubewilligungsbehörde und die Vorinstanz mit Blick auf
die Baupläne zu Recht zur Auffassung gelangt, dass es sich um ein
"Bauvorhaben mit tiefen Eingriffen" bzw. um einen "relativ
tiefgreifende[n] Umbau" handelt. Im Innern bleiben allein die tragenden
Elemente bestehen; und auch diese nicht vollständig (zu ca. 90 %). Die Treppen
sollen neu geführt werden.
In diesem Zusammenhang ist der Beschwerdeführerin nicht zu
folgen, soweit sie vorbringt, die Vorinstanz habe dadurch, dass sie von einem
Umbau ausgegangen sei, die Begründungspflicht verletzt. Die Vorinstanz hat ihre
Auffassung ausführlich begründet. Die Beschwerdeführerin konnte sich über die
Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der
Sache an die höhere Instanz weiterziehen (vgl. BGE 136 I 229 E. 5.2,
134 I 83 E. 4.1 mit Hinweisen).
3.2.3
Angesichts der weitgehenden baulichen Änderungen muss geprüft werden, ob
eine Umgehung der für einen Neubau geltenden Bestimmungen vorliegt.
Ein Neubau auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 müsste –
wie bereits der bestehende Bau – gemäss Art. 24g Abs. 4 BZO auf beiden
Strassenseiten, nämlich entlang der E-Strasse und der F-Strasse, auf die
Baulinie gebaut werden. Im seitlichen Bereich kommt die Regelung nach Art. 24g
Abs. 3 BZO zur Anwendung, wonach die geschlossene Bauweise entlang von
Strassen und Plätzen hier zustimmungsfrei gestattet ist; beim Ersatz von
Hauptgebäuden mit seitlich geschlossener Bauweise – wie dem Streitobjekt – ist die
geschlossene Bauweise vorgeschrieben. Weiter ist Art. 24g Abs. 5 lit. b
BZO zu beachten, wonach in der Zone QI5c – gemessen ab der Baulinie – eine
Bautiefe von 12 m erlaubt ist. Geht man davon aus, dass die Bautiefe von beiden
Strassenseiten her zu bestimmen ist, ergibt dies bei einem Neubau eine minimal
kleinere überbaubare Fläche von etwa 13 m
2
(ca. 5 m
2
aufgrund der Überschreitung der relevanten Bautiefe ab der E-Strasse um ca. 1 m
über eine Breite von ca. 5 m; ca. 8 m
2
aufgrund des Verlaufs
der Baulinie an der Ecke E-Strasse/F-Strasse). Angesichts eines oberirdischen
Gebäudevolumens der bestehenden Baute von ca. 360 m
2
(vgl. GIS
[gis.zh.ch]) müsste die Bauherrin bei einem Neubau nicht entscheidend weniger
Ausnützung – die im Rahmen der geltenden Bau- und Zonenordnung nur über die in Art. 24g
Abs. 2 BZO festgelegten Grundmasse beschränkt wird – gewärtigen (ein Minus
von ca. 3,6 %). Die von der Beschwerdeführerin beanstandete Zunahme der Ausnützung
("Hauptnutzfläche") im Vergleich zur bisherigen Nutzung ist für die
Beurteilung der Umgehungsabsicht mithin unerheblich.
Somit stehen, wie die Vorinstanz zutreffend festhielt,
vorliegend klarerweise Substanzerhaltung und Modernisierung – und damit der
Schutz der Investitionen – im Vordergrund. Anhaltspunkte für eine
Gesetzesumgehung bestehen nicht. Die Rüge ist unbegründet.
4.
Sodann moniert die Beschwerdeführerin, dem Bauvorhaben hätte
keine lärmschutzrechtliche Ausnahmebewilligung erteilt werden dürfen.
4.1
Gemäss Art. 22
Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983
(USG) werden Baubewilligungen in lärmbelasteten Gebieten für neue Gebäude, die
dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, nur erteilt, wenn die
Immissionsgrenzwerte (IGW) nicht überschritten werden. Dabei müssen die IGW in
der Mitte jedes offenen Fensters eines lärmempfindlichen Raums eingehalten sein
(Art. 39 Abs. 1 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986
[LSV]); die Einhaltung der IGW an dem am wenigsten exponierten
"Lüftungsfenster" jedes Raums genügt nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung nicht (BGE 142 II 100 E. 4; 145 II 189 E. 8.1).
Liegt eine Überschreitung der IGW vor, so werden
Baubewilligungen nur erteilt, wenn die Räume zweckmässig angeordnet und die
allenfalls notwendigen zusätzlichen Schallschutzmassnahmen getroffen werden (Art. 22
Abs. 2 USG). Auch im Rahmen von Art. 22 Abs. 2 USG müssen die
IGW eingehalten werden, was sich in der Forderung nach Durchführung der
"notwendigen zusätzlichen Schallschutzmassnahmen" zeigt (Robert Wolf
in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2000, Art. 22 N. 25 ff.;
vgl. Alain Griffel/Heribert Rausch, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz,
Ergänzungsband zur 2. Auflage, Zürich etc. 2011, Art. 22 N. 7). Art. 31
Abs. 1 LSV präzisiert, dass Neubauten und wesentliche Änderungen von
Gebäuden mit lärmempfindlichen Räumen nur bewilligt werden dürfen, wenn die IGW
eingehalten werden können durch die Anordnung der lärmempfindlichen Räume auf
der dem Lärm abgewandten Seite des Gebäudes (lit. a) oder durch bauliche
oder gestalterische Massnahmen, die das Gebäude gegen Lärm abschirmen (lit. b).
Können die IGW durch Massnahmen nach Art. 31 Abs. 1 LSV nicht
eingehalten werden, so darf die Baubewilligung gemäss Art. 31 Abs. 2
LSV nur erteilt werden, wenn an der Errichtung des Gebäudes ein überwiegendes
Interesse besteht und die kantonale Behörde zustimmt.
4.2
Das
streitbetroffene Grundstück ist der Empfindlichkeitsstufe (ES) III zugeordnet.
Die massgebenden IGW für den Strassenverkehrslärm betragen gemäss Anhang 3
LSV 65 dB (A) am Tag und 55 dB (A) in der Nacht.
Tagsüber werden die IGW gemäss dem Lärmgutachten der Firma
G vom 15. April 2019 eingehalten. Nachts werden die IGW in der nördlichen
Wohnung an 5 Fenstern um maximal 2,9 dB (A) überschritten (a.a.O., S. 6):
-
an den Räumen "Zimmer 16 m
2
" des 1.–4. Obergeschosses
um 2,9 dB (A) (1. und 2. Obergeschoss), 2,7 dB (A) (3. Obergeschoss)
und 2,5 dB (A) (4. Obergeschoss).
-
am Raum "Kochen/Essen/Wohnen 54 m
2
" (recte: 57
m
2
; im 5. Obergeschoss um 0,8 dB (A).
An den Räumen "Kochen/Essen/Wohnen 43 m
2
"
des 1.–4. Obergeschosses können die IGW dank der Balkone eingehalten
werden (a.a.O., S. 6).
4.3
4.3.1
Art. 22 USG dient somit dem Schutz von Bewohnern und Benutzern von
Wohn- und Arbeitsräumen vor übermässigem Lärm (vgl. Art. 1 Abs. 1 und
Art. 15 USG) sowie der Erzeugung von Druck auf Lärmverursacher (vgl. Art. 11
Abs. 2 USG), die Lärmbelastung zu reduzieren (Griffel, Umweltrecht, S. 131;
vgl. BGr, 4. März 2021, 1C_91/2020, E. 5.5).
Die Erteilung der
Ausnahmebewilligung würde bei einer wesentlichen Überschreitung der IGW einen
Verstoss gegen den Zweck von Art. 22 USG darstellen, weil diesfalls das
wichtige öffentliche Interesse am Schutz der Bevölkerung vor übermässigem Lärm
geradezu ausgehöhlt würde und die Bewohnerinnen und Bewohner der geplanten
Bauten erheblich störendem oder gar gesundheitsschädigendem Lärm ausgesetzt
wären. Nach der gesetzlichen Konzeption ist derartiger Lärm primär durch
Massnahmen bei der Quelle zu begrenzen (BGr, 4. März 2021, 1C_91/2020, E. 5.5;
vgl. BGE 142 II 100 E. 4.4).
Allgemein gefasst, ist mit Blick auf den Sinn und Zweck
von Art. 22 USG von einer – der Erteilung einer Ausnahmebewilligung
generell entgegenstehenden – wesentlichen Überschreitung tendenziell dann
auszugehen, wenn die Lärmwerte näher beim Alarmwert als beim
Immissionsgrenzwert liegen (VGr, 27. Oktober 2021, VB.2021.00162, E. 3.2.2 f.
mit Hinweis). Entsprechend entschied das Verwaltungsgericht jüngst in drei
Urteilen, dass es sich bei IGW-Überschreitungen von bis zu 7 dB (VGr, 27. Oktober
2021, VB.2021.00162, E. 3.2.2 f.), IGW-Überschreitungen von bis zu
8.2 dB (A) (VGr, 2. Dezember 2021, VB.2020.00463, E. 5.4.2 f.)
und bei IGW-Überschreitungen von bis zu 14 dB (VGr, 27. Oktober 2021,
VB.2021.00164, E. 3.2.3) um wesentliche IGW-Überschreitungen im Sinn der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung handelt.
4.3.2
Es handelt sich bei Überschreitungen bis 2,9 dB (A) nicht um
wesentliche IGW-Überschreitungen, die einer lärmschutzrechtlichen
Ausnahmebewilligung generell entgegenstehen. Solche sind grundsätzlich erst anzunehmen,
wenn sich die Lärmwerte näher beim Alarmwert als beim Immissionsgrenzwert
befinden (vgl. VGr, 27. Oktober 2021, VB.2021.00162, E. 3.2.1 mit
Hinweis), was vorliegend nicht der Fall ist.
4.4
4.4.1
Eine Ausnahmebewilligung gestützt auf Abs. 2 von Art. 31 LSV
fällt nur dann in Betracht, wenn erstellt ist, dass sämtliche
verhältnismässigen baulichen und gestalterischen Massnahmen gemäss Abs. 1
ausgeschöpft worden sind. Die Gewährung einer Ausnahme ist somit eine
"ultima ratio" (BGr, 2. April 2019, 1C_106/2018, E. 4.7 mit
Hinweisen; 4. März 2021, 1C_91/2020, E. 5.2).
4.4.2
Die Bau- und Zonenordnung lässt vorliegend nur die geschlossene Bauweise zu
(Art. 24g Abs. 3 BZO 2. Teilsatz), weswegen die Möglichkeiten der
Anordnung und Ausrichtung einzelner Wohnungen – unabhängig davon, ob der
bestehende Bau erhalten bleibt oder ein Ersatzneubau erstellt wird – von vornherein
nur sehr eingeschränkt sind (vgl. E. 3.2.3). Zutreffend führt die
Vorinstanz zudem an, dass die Erstellung von Lärmschutzwänden im Bereich der
Fassade aus städtebaulicher Sicht bzw. Einordnungsgründen ausser Betracht falle
(a.a.O.).
Das kantonale Tiefbauamt gelangte im Rahmen seiner
Beurteilung der Zulässigkeit der lärmschutzrechtlichen Ausnahmebewilligung – in
Übereinstimmung mit der kommunalen Behörde – zum nicht weiter begründeten
Schluss, die Wohnungs
grundrisse
seien optimiert. Auch die Vorinstanz
führte aus, die Anordnung der Wohnungsgrundrisse und Aussenräume orientiere
sich bestmöglich an der lärmbelasteten Situation. Dass nicht alle
lärmempfindlichen Räume auf die lärmabgewandte Seite ausgerichtet werden
könnten, sei den ortsbaulichen Gegebenheiten und der Gebäudetypologie des umzubauenden
Gebäudes geschuldet. Die Bausektion der Stadt Zürich legt dar, es seien alle
zweckmässigen Lärmschutzmassnahmen ausgeschöpft, und verweist ebenfalls auf die
"lärmoptimierte Grundrissgestaltung".
In diesem Zusammenhang trifft die Aussage der Vorinstanz zu,
dass das Gebäude im Nordosten und Südosten mit zwei weiteren Gebäuden
zusammengebaut sei, was die Erstellung von Fenstern auf diesen Seiten
verunmögliche. An sich korrekt bringt die Vorinstanz sodann an, dass als
lärmabgewandte Seite lediglich die Seite in Richtung Innenhof zur Verfügung
stehe, welche im Vergleich zu den strassenseitigen Fassaden wesentlich kleiner
sei. Es ist jedoch eine entscheidende Relativierung angebracht: Die
Feststellung erweist sich zwar hinsichtlich der Baute als Ganzes als richtig.
In Bezug auf die mit Blick auf das Lärmschutzrecht (einzig) interessierende
nördliche Wohnung zeigt sich jedoch ein anderes Bild; hier ist die rückwärtige
Fassade länger als die strassenseitige Fassade.
Auch soweit die Vorinstanz vorbringt, dass die Räume auf
der lärmabgewandten Seite – insbesondere jene der unteren Geschosse –
hinsichtlich der wohnhygienisch wünschenswerten Belichtung wesentlich
schlechter gestellt seien (a.a.O.), ist dies hinsichtlich der nach Südosten
ausgerichteten Räume der nördlichen Wohnung nicht ohne Weiteres überzeugend. Im
5. Obergeschoss sind die (Schlaf-)Zimmer der nördlichen Wohnung denn auch
allein nach Südosten ausgerichtet.
Gerade weil, wie die Vorinstanz korrekt aufzeigt, aufgrund
äusserer Umstände nur wenige Massnahmen nach Art. 31 Abs. 1 LSV
überhaupt infrage kommen, hätte dem Grundriss der nördlichen Wohnung ein
besonderes bzw. grösseres Augenmerk geschenkt werden müssen. Es scheint – was
angesichts der (nur) nächtlichen IGW-Überschreitungen von besonderer Relevanz
ist – ohne Probleme möglich, im 1.–4. Obergeschoss der nördlichen Wohnung
zumindest die (Schlaf-)Zimmer auf der lärmabgewandten Seite anzuordnen
(vgl. Art. 31 Abs. 1 lit. a LSV) oder aber das nordwestliche
(Schlaf-)Zimmer im Zusammenspiel mit einem Balkon so zu legen, dass es dort
nicht zu nächtlichen IGW-Überschreitungen kommt. Anstelle des nordwestlichen
(Schlaf-)Zimmers liesse sich – wie der Grundriss des 5. Obergeschosses zeigt – problemlos
die (abgeschlossene oder offene) Küche platzieren. Anders als die Bauherrin
behauptet, wäre eine Optimierung somit keinesfalls nur dadurch möglich, dass
das Bad an die Aussenfassade platziert würde. Entgegen der Bausektion müssen im
vorliegenden Fall keinesfalls nur Treppenhäuser, Sanitär- und Abstellräume
sowie Küchen ohne Wohnanteil entlang der Strassenfassade angeordnet werden: "Wohn-/Ess-/Kochräume"
hätten in Anbetracht der vorliegenden, primär nächtlichen IGW-Überschreitungen
im vorliegenden Fall eher akzeptiert werden können. Indes ist es nicht Aufgabe
des Verwaltungsgerichts, mögliche Projektvarianten auszuarbeiten (BGr, 9. März
2017, 1C_476/2016, E. 2.4 und 2.7 mit Hinweisen; 4. März 2021, 1C_91/2020,
E. 5.7).
Jedenfalls wurden nach dem Gesagten nicht alle
verhältnismässigen Massnahmen im Sinn von Art. 31 Abs. 1 LSV
ausgeschöpft. Eine Ausnahmebewilligung nach Art. 31 Abs. 2 LSV kann
somit nicht erteilt werden.
5.
5.1
Dies führt
zur Gutheissung der Beschwerde und zur Aufhebung der Baubewilligung.
Die
Angelegenheit ist zur Neuregelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen für das
Rekursverfahren an das Baurekursgericht zurückzuweisen.
5.2
Ausgangsgemäss
sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens den Beschwerdegegnerinnen aufzuerlegen
(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine
Parteientschädigung steht der Bauherrin bei diesem Ergebnis nicht zu. Hingegen
ist sie zu einer angemessenen Parteientschädigung an die Beschwerdeführerin zu
verpflichten (§ 17 Abs. 2 und 3 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Baurekursgerichts vom 29. Januar
2021 sowie die Baubewilligung vom 15. Juli 2020 und die Gesamtverfügung
der kantonalen Baudirektion vom 22. August 2019 werden aufgehoben.
2.    Die
Angelegenheit wird zur Neuregelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen des
Rekursverfahrens an das Baurekursgericht zurückgewiesen.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    340.--
Zustellkosten,
Fr. 5'340.--
Total der Kosten.
4.    Die
Kosten werden den Beschwerdegegnerinnen zu je einem Drittel auferlegt.
5.
Die Beschwerdegegnerin 1 wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine
Parteientschädigung von Fr. 3'000.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen
ab Rechtskraft dieses Urteils.
6.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
7.    Mitteilung an …