zh_verwaltungsgericht · VB.2012.00414 · 2013-02-28 · de

GebührenWiederaufnahme von VB.2010.00546 | Überprüfung der Rechtmässigkeit der Auferlegung von Kosten in Höhe von insgesamt Fr. 600.- für die Einsichtnahme eines Versicherers in verschiedene Unterlagen eines Strafverfahrens zur Bearbeitung eines Schadensfalls. Streitgegenstand (E. 1.3). (Kanzlei-)Gebühren von geringfügiger Höhe bedürfen keiner formell-gesetzlichen Grundlage (E. 2.2). Nach der Rechtsprechung ist die Kanzleigebühr eine Unterart der Verwaltungsgebühr, die sich durch die Natur der der Gebühr zugrunde liegenden Tätigkeit sowie die (relativ) geringfügige Höhe der Abgabe auszeichnet (E. 3.1). Die von der Beschwerdegegnerin vorliegend erbrachte Dienstleistung kann als einfache (Kanzlei-)Tätigkeit qualifiziert werden, womit die erste für die Qualifikation als Kanzleigebühr notwendige Voraussetzung erfüllt ist (E. 3.2). Rechtsprechung zur Frage, was noch als geringfügiger Betrag gelten und somit als Kanzleigebühr qualifiziert werden kann (E. 3.3). Für die Beurteilung der Gebühr sind vor dem Hintergrund der aktuellen volkswirtschaftlichen Verhältnisse letztlich die Umstände des konkret zu beurteilenden Einzelfalls massgebend (E. 3.4). Stehen die Bedürfnisse der Praktikabilität einer übermässigen Begrenzung des Ausnahmetatbestands der geringen Höhe entgegen, widerspräche es andererseits Sinn und Zweck des abgaberechtlichen Legalitätsprinzips, je nach wirtschaftlicher Situation des jeweiligen Gebührenpflichtigen auch substanzielle Beträge als (subjektiv) geringfügig anzusehen (E. 3.5). Aus diesen Gründen kann die vorliegend infrage stehende Abgabe nicht mehr als geringfügig bezeichnet werden. Sie kann demzufolge nicht mehr als blosse Kanzleigebühr qualifiziert werden (E. 3.6). Weisen die von der Behörde erbrachten Leistungen - wie vorliegend - einen inneren Zusammenhang auf, ist auf die insgesamt erhobene Gebühr als Ganzes abzustellen (E. 3.7). Die im Zeitpunkt der Gebührenerhebung noch geltende Verordnung über die Gebühren- und Entschädigungsansätze scheidet demnach für sich allein als genügendegesetzliche Grundlage aus (E. 3.8). Die Beschwerdeführerin erlangte in dem bei der Beschwerdegegnerin laufenden Strafverfahren keine Parteistellung. Demgemäss war das Gerichtsverfassungsgesetz vom 13. Juni 1976 im vorliegenden Fall keine genügende Grundlage für den Erlass der Gebühren- und Entschädigungsverordnung (E. 4.2). Im Zeitpunkt des Akteneinsichtsgesuchs der Beschwerdeführerin war die von der Beschwerdegegnerin durchgeführte Strafuntersuchung noch am Laufen, weshalb das Gesetz über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 ebenfalls keine genügende gesetzliche Grundlage für die Erhebung der fraglichen Gebühr darstellt. Für den Erlass der Gebührenverfügung bestand damit keine genügende formell-gesetzliche Grundlage (E. 4.3). Gutheissung der Beschwerde.Minderheitsbegründung.Minderheitsantrag.

Zürich Verwaltungsgericht 28.02.2013 VB.2012.00414
Zurich Verwaltungsgericht 28.02.2013 VB.2012.00414
Zurigo Verwaltungsgericht 28.02.2013 VB.2012.00414

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2012.00414
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Geschäftsnummer:
VB.2012.00414
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 28.02.2013
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Abgaberecht ohne Steuern
Betreff:
Gebühren
Wiederaufnahme von VB.2010.00546
Überprüfung der Rechtmässigkeit der Auferlegung von Kosten in Höhe von insgesamt Fr. 600.- für die Einsichtnahme eines Versicherers in verschiedene Unterlagen eines Strafverfahrens zur Bearbeitung eines Schadensfalls.
Streitgegenstand (E. 1.3). (Kanzlei-)Gebühren von geringfügiger Höhe bedürfen keiner formell-gesetzlichen Grundlage (E. 2.2). Nach der Rechtsprechung ist die Kanzleigebühr eine Unterart der Verwaltungsgebühr, die sich durch die Natur der der Gebühr zugrunde liegenden Tätigkeit sowie die (relativ) geringfügige Höhe der Abgabe auszeichnet (E. 3.1). Die von der Beschwerdegegnerin vorliegend erbrachte Dienstleistung kann als einfache (Kanzlei-)Tätigkeit qualifiziert werden, womit die erste für die Qualifikation als Kanzleigebühr notwendige Voraussetzung erfüllt ist (E. 3.2). Rechtsprechung zur Frage, was noch als geringfügiger Betrag gelten und somit als Kanzleigebühr qualifiziert werden kann (E. 3.3). Für die Beurteilung der Gebühr sind vor dem Hintergrund der aktuellen volkswirtschaftlichen Verhältnisse letztlich die Umstände des konkret zu beurteilenden Einzelfalls massgebend (E. 3.4). Stehen die Bedürfnisse der Praktikabilität einer übermässigen Begrenzung des Ausnahmetatbestands der geringen Höhe entgegen, widerspräche es andererseits Sinn und Zweck des abgaberechtlichen Legalitätsprinzips, je nach wirtschaftlicher Situation des jeweiligen Gebührenpflichtigen auch substanzielle Beträge als (subjektiv) geringfügig anzusehen (E. 3.5). Aus diesen Gründen kann die vorliegend infrage stehende Abgabe nicht mehr als geringfügig bezeichnet werden. Sie kann demzufolge nicht mehr als blosse Kanzleigebühr qualifiziert werden (E. 3.6). Weisen die von der Behörde erbrachten Leistungen - wie vorliegend - einen inneren Zusammenhang auf, ist auf die insgesamt erhobene Gebühr als Ganzes abzustellen (E. 3.7). Die im Zeitpunkt der Gebührenerhebung noch geltende Verordnung über die Gebühren- und Entschädigungsansätze scheidet demnach für sich allein als genügende gesetzliche Grundlage aus (E. 3.8). Die Beschwerdeführerin erlangte in dem bei der Beschwerdegegnerin laufenden Strafverfahren keine Parteistellung. Demgemäss war das Gerichtsverfassungsgesetz vom 13. Juni 1976 im vorliegenden Fall keine genügende Grundlage für den Erlass der Gebühren- und Entschädigungsverordnung (E. 4.2). Im Zeitpunkt des Akteneinsichtsgesuchs der Beschwerdeführerin war die von der Beschwerdegegnerin durchgeführte Strafuntersuchung noch am Laufen, weshalb das Gesetz über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 ebenfalls keine genügende gesetzliche Grundlage für die Erhebung der fraglichen Gebühr darstellt. Für den Erlass der Gebührenverfügung bestand damit keine genügende formell-gesetzliche Grundlage (E. 4.3).
Gutheissung der Beschwerde.
Minderheitsbegründung.
Minderheitsantrag.
Stichworte:
AKTENEINSICHT
FORMELL-GESETZLICHE GRUNDLAGE
GEBÜHREN
GESETZLICHE GRUNDLAGE
KANZLEIGEBÜHR
LEGALITÄTSPRINZIP
VERWALTUNGSGEBÜHR
Rechtsnormen:
§ 202 Abs. I GVG
Art. 38 Abs. I lit. d KV
Art. 126 Abs. I KV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2012.00414
Urteil
der 3. Kammer
vom
28. Februar 2013
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea
Rotach, Verwaltungsrichter Martin Kayser,
Gerichtsschreiberin Anja Tschirky.
In Sachen
A AG
,
Beschwerdeführerin,
gegen
Behörde B
,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
Gebühren
Wiederaufnahme von VB.2010.00546,
hat
sich ergeben:
I.
Die A AG, ein Versicherungsunternehmen,
ersuchte die Behörde B am 24. Februar 2010 um Einsicht in verschiedene
Unterlagen, die sie für die Bearbeitung eines Schadensfalls benötigte. Diese
Unterlagen wurden ihr in der Folge zugestellt. Daraufhin wurde die Versicherung
mit Verfügung vom 15. Juli 2010 zur Zahlung von Fr. 600.- verpflichtet
und es wurde davon Vormerk genommen, dass die Versicherung bereits eine
anteilsmässige Zahlung von Fr. 100.- geleistet habe.
II.
Die A AG beantragte bei der Behörde C die Aufhebung der
genannten Verfügung. Die Behörde C wies den Rekurs am 22. September 2010
ab.
III.
Mit Beschwerde vom 6. Oktober 2010 beantragte die A
AG dem Verwaltungsgericht die Aufhebung des Entscheids der Behörde C sowie
jenes der Behörde B. Der Versicherung sei für die Akteneinsicht eine Gebühr von
maximal Fr. 100.- aufzuerlegen und ihr eine Parteientschädigung für das
Verfahren vor allen drei Instanzen zuzusprechen. Die Behörde B und die Behörde
C beantragten am 11. bzw. 4. November 2010 die Abweisung der Beschwerde.
Das Verwaltungsgericht trat mit Beschluss vom
9. Dezember 2010 auf die Beschwerde nicht ein, da es die Gebührenauflage
als Strafsache erachtete und im damaligen Zeitpunkt kein kantonales
Rechtsmittel gegen Entscheide der Behörde C bestand (Beschluss vom
9. Dezember 2010, VB.2010.00546, E. 1.4.3). Das Gericht beschloss
deshalb, die Sache zwecks Behandlung des gegen den Entscheid der Behörde C
erhobenen Rechtsmittels als Beschwerde in Strafsachen an das Bundesgericht zu
überweisen. Aufgrund eines Versehens unterblieb diese Überweisung zunächst und
erfolgte erst am 7. Mai 2012 auf entsprechende Nachfrage der A AG
hin.
Mit Urteil vom 31. Mai 2012 entschied das
Bundesgericht, dass in der Sache ein Streit über gebührenrechtliche Grundsätze
vorliege, weshalb die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
offenstehe. Mit der Begründung, dass über solche Angelegenheiten anders als
damals noch in Strafsachen zwingend ein oberes kantonales Gericht zu
entscheiden habe, trat das Bundesgericht auf die Beschwerde nicht ein und
überwies die Sache zuständigkeitshalber an das Verwaltungsgericht (Verfahren
2C_437/2012). Die Parteien reichten in der Folge ihre Akten ein. Die Behörde C
wurde aufgefordert, Weisungen einzureichen, worin die Tarife bei Akteneinsicht
durch Dritte aufgelistet würden. Diese wurden den Parteien zur freigestellten
Vernehmlassung zugestellt, worauf sie schliesslich verzichteten.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Da allein
ein Streit über eine Gebührenerhebung vorliegt, ist das Verwaltungsgericht
gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1
lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur
Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig (BGr, 31. Mai 2012,
2C_437/2012, E. 2.2).
1.2
Der
vorliegend erhobene Betrag liegt unter Fr. 20'000.-. Damit fiele die
Auseinandersetzung in die einzelrichterliche Zuständigkeit (§ 38
Abs. 1 lit. c VRG). Da unter anderen jedoch grundsätzliche Fragen zu
entscheiden sind, wurde das Verfahren gestützt auf § 38b Abs. 2 VRG
an die Kammer übertragen.
1.3
Die
Beschwerdeführerin verlangt in ihrer Beschwerde neben der Aufhebung der Kostenverfügung,
dass ihr "für die Akteneinsicht eine Gebühr von insgesamt maximal
Fr. 100.- " aufzuerlegen sei. Die Beschwerdeführerin nimmt mit diesem
Antrag darauf Bezug, dass sie sich gegenüber der Beschwerdegegnerin bereit
erklärte, eine Gebühr von maximal Fr. 100.- zu akzeptieren und diesen
Betrag in der Folge denn auch überwies. Die insgesamt erhobene Gebühr von
Fr. 600.- wurde demnach nur im Umfang von Fr. 500.- angefochten (vgl.
§ 63 Abs. 2 VRG).
2.
2.1
Die
Beschwerdegegnerin stellte der Beschwerdeführerin einen Betrag von insgesamt
Fr. 600.- in Rechnung. Nach Ansicht der Beschwerdeführerin fehlt dafür
eine gesetzliche Grundlage im formellen Sinn. Die Beschwerdegegnerin vertritt
demgegenüber die Auffassung, dass es sich bei den von ihr auferlegten Kosten um
eine Kanzleigebühr handle und eine Verordnung als Grundlage somit ausreiche.
Die Vorinstanz schloss sich dem letztgenannten Standpunkt an.
Die
Beschwerdegegnerin erhob die Kosten als Entgelt für die Vornahme einer Verwaltungshandlung,
die auf ein Gesuch der Beschwerdeführerin zurückging. Bei der Kostenauflage
handelt es sich damit um eine Verwaltungsgebühr. Sie fällt folglich in den Anwendungsbereich
von Art. 126 Abs. 1 der Zürcher Kantonsverfassung (KV), wonach die
Grundsätze für Gebühren im Gesetz geregelt sein müssen. Allein aufgrund ihres
Wortlauts scheint die ausnahmslos formulierte Bestimmung auch Kanzleigebühren
zu erfassen. Demnach würde auch für diese das Erfordernis der
formell-gesetzlichen Grundlage gelten, obwohl die Rechtsprechung hierfür eine
Ausnahme macht und eine blosse Verordnung genügen lässt (vgl. etwa BGE 126
I 180 E. 2a/bb). Eine systematische Auslegung von Art. 126 KV führt
indessen zu einem anderen Schluss: Art. 38 Abs. 1 lit. d KV
nimmt "Gebühren in geringer Höhe" vom Erfordernis der
formell-gesetzlichen Grundlage explizit aus. Der Verfassungsrat lehnte einen
Antrag auf Streichung dieses Ausnahmetatbestands ab (Protokoll des Zürcher
Verfassungsrats zur Sitzung vom 13. Juni 2002, S. 528 und 536, unter
www.zh.ch/internet/de/rechtliche_grundlagen/kantonsverfassung/protokolle_verfassungsrat.html).
Damit wollte der Verfassungsgeber an die erwähnte bundesgerichtliche Rechtsprechung
anschliessen und für blosse Kanzlei- und Kontrollgebühren eine Verordnung genügen
lassen. Dass die Ausnahme für geringfügige Gebühren in Art. 126 KV nicht
nochmals ausdrücklich erwähnt wurde, geht letztlich darauf zurück, dass der
Verfassungsgeber Redundanz vermeiden wollte (vgl. Protokoll des
Verfassungsrats, S. 2768 ff. und 3150 ff. und dazu Michael
Beusch in: Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, 2007, Art. 126
N. 10). Damit gilt auch unter der geltenden Kantonsverfassung der von der
Rechtsprechung entwickelte Grundsatz weiter, wonach (Kanzlei-)Gebühren von
geringfügiger Höhe keiner formell-gesetzlichen Grundlage bedürfen. Im Folgenden
ist somit zu klären, ob es sich bei der hier zu beurteilenden Gebühr um eine
Kanzleigebühr handelt und sich die Beschwerdegegnerin bei ihrem Erlass folglich
auf die von ihr angeführte Verordnung stützen durfte.
3.
3.1
Die Vorinstanz
hielt dafür, dass es sich bei den von der Beschwerdegegnerin verrichteten
Arbeiten um eine einfache Tätigkeit gehandelt habe, für die eine
vergleichsweise bescheidene Gebühr erhoben worden sei. Die Beschwerdeführerin
vertritt demgegenüber den Standpunkt, dass die Gebühr weder aufgrund ihrer
Natur noch aufgrund ihrer Höhe als blosse Kanzleigebühr gelten könne. Die
Verordnung über die Gebühren- und Entschädigungsansätze der
Strafverfolgungsbehörden vom 18. Januar 1978 (aGebV SVB; OS 46, 714) sei
demzufolge keine ausreichende Grundlage für die Erhebung der Gebühr.
Nach der Rechtsprechung ist die Kanzleigebühr eine
Unterart der Verwaltungsgebühr (BGE 125 I 173 E. 9b, auch zum
Folgenden, je mit Hinweisen), die sich durch zwei Merkmale auszeichnet, nämlich
(1.) die Natur der der Gebühr zugrunde liegenden Tätigkeit (dazu sogleich)
sowie (2.) die (relativ) geringfügige Höhe der Abgabe (dazu hinten
E. 3.3 ff.).
3.2
Als Erstes
muss die Tätigkeit, die der Gebühr zugrunde liegt, von vergleichsweise einfacher
Natur sein. Kanzleigebühren werden mit anderen Worten für Routinehandlungen
erhoben, die keinen besonderen Prüfungs- oder Kontrollaufwand erfordern (vgl.
etwa BGr, 3. März 2009, 2C_729/2008, E. 4.5).
Im vorliegenden Fall ging die Gebühr im Wesentlichen
darauf zurück, dass die Beschwerdegegnerin auf das Gesuch der
Beschwerdeführerin hin verschiedene Unterlagen zusammenstellte und der
Beschwerdeführerin in der Folge übermittelte. Aus den vorinstanzlichen Akten
geht hervor, dass aufgrund des Gesuchs der Beschwerdeführerin bei der Beschwerdegegnerin
offenbar Abklärungen von einem gewissen Umfang notwendig wurden. Insgesamt
gingen diese jedoch über Handlungen, die sich im Rahmen des üblichen Verwaltungshandelns
bewegen, nicht hinaus. Auch ein besonderer Prüfungs- oder Kontrollaufwand wurde
hier nicht notwendig. Die von der Beschwerdegegnerin vorliegend erbrachte
Dienstleistung kann demgemäss als einfache (Kanzlei-)Tätigkeit qualifiziert
werden, womit die erste für die Qualifikation als Kanzleigebühr notwendige
Voraussetzung erfüllt ist.
3.3
Um als
Kanzleigebühr eingestuft werden zu können, muss eine Abgabe als Zweites von
geringer Höhe sein (Art. 38 Abs. 1 lit. d KV). Was noch als
geringfügiger Betrag anzusehen ist, lässt sich den Materialien zur Zürcher
Kantonsverfassung nicht entnehmen. Im Laufe der Beratung des Antrags auf
Streichung des Passus "von geringer Höhe" (vorn E. 2.2) war
lediglich davon die Rede, dass man nicht "die zu Hunderten im Kanton vorhandenen
Gebührenordnungen mit Regelungen von Klein- und
Kleinstgebühren" im Kantonsrat behandeln wolle (Protokoll zur
Sitzung vom 13. Juni 2002, S. 531). Was jedoch unter einer
"Klein-" bzw. "Kleinstgebühr" zu verstehen ist, wurde nicht
weiter ausgeführt (vgl. auch das Protokoll, S. 533).
In der Rechtsprechung wurden unterschiedliche Beträge
genannt. Im Jahr 1955 hielt das Bundesgericht einen Betrag von Fr. 60.-
für weit über dem Zulässigen (BGE 81 I 351 E. 4 S. 360). Dieser
Schluss erschien bereits deshalb als naheliegend, weil das Gericht sechs Jahre
zuvor eine Gebühr von Fr. 130.- als klarerweise zu hoch erachtet hatte, um
noch als Kanzleigebühr qualifiziert werden zu können (BGE 75 I 114
E. 3). Im Jahr 1967 liess das Gericht offen, ob ein Betrag von Fr. 50.-
noch als tief zu bezeichnen sei (BGE 93 I 632 E. 3). 1983 erachtete
das Gericht eine Gebühr von Fr. 30.- als geringfügig genug, um sie als
Kanzleigebühr zu qualifizieren (BGE 109 II 478 E. 3d). Das Verwaltungsgericht
befand eine Gebühr von Fr. 1'000.- bzw. Fr. 1'200.- als zu hoch, um
als Kanzleigebühr angesehen werden zu können (VGr, 2. März 2007,
VB.2006.00472, E. 2.1; 20. Dezember 2002, VB.2002.00369, E. 3).
In der Lehre wurde Ende der Achtzigerjahre eine Grenze von Fr. 50.- bis
Fr. 100.- befürwortet (Lukas Widmer, Das Legalitätsprinzip im Abgaberecht,
1988, S. 71 und 73).
3.4
Nun hat
die Kaufkraft des Frankens durch die Inflation im Lauf der Zeit abgenommen.
Aufgrund des Landesindexes der Konsumentenpreise entsprechen zum Beispiel die
im Jahr 1955 auferlegten Fr. 60.- heute bereits einem Betrag von rund
Fr. 265.- (vgl. http://www.portal-stat.admin.ch/lik_rechner/). Es wäre
kaum einzusehen, weshalb dem Kaufkraftverlust des Frankens nicht Rechnung
getragen werden sollte und ein Betrag von Fr. 60.- auch heute noch als
derart hoch erachtet werden könnte, dass dafür ein Gesetz im formellen Sinn
notwendig wäre (vgl. das Urteil des Verwaltungsgerichts Bern vom
23. Februar 2001 in BVR 2001, S. 539, E. 4a). Umgekehrt griffe
es ebenso zu kurz, den Betrag für die Annahme einer Kanzleigebühr linear bzw.
anhand der Inflation ständig zu erhöhen. Für die Beurteilung der Gebühr sind
vor dem Hintergrund der aktuellen volkswirtschaftlichen Verhältnisse letztlich
die Umstände des konkret zu beurteilenden Einzelfalls massgebend.
3.5
Vor diesem
Hintergrund fragt sich, ob die vorliegend auferlegten Fr. 600.- noch als
Betrag von geringer Höhe bezeichnet werden können. Dafür spricht zunächst, dass
das Bundesgericht in einem seiner Urteile auch die wirtschaftliche
Leistungsfähigkeit der Gebührenpflichtigen in die Abwägung einfliessen liess.
So erachtete es im Jahr 1999 eine Gebühr von Fr. 200.- für einen
universitären Zulassungstest für kaum mehr als bescheiden und wies dabei
ausdrücklich darauf hin, dass die Gebühr gegenüber Personen erhoben worden sei,
die typischerweise über kein oder bloss ein geringes Einkommen verfügten
(BGE 125 I 173 E. 9b; vgl. auch BGr, 20. August 1999,
2P.228/1998, E. 6c). Ob sich daraus jedoch ableiten lässt, dass die
wirtschaftliche Situation des oder der Gebührenpflichtigen
generell
in
die Abwägung miteinzubeziehen ist, erscheint fraglich. So werden gerade
Kanzleigebühren gegenüber Personen mit einerseits (sehr) hohen und andererseits
(sehr) tiefen Einkommen erhoben. Es wäre schwierig, wenn nicht gar unmöglich,
in solchen Fällen zu eruieren, gegenüber welcher Personengruppe derartige
Gebühren
typischerweise
erhoben werden. Auf dieselbe Schwierigkeit
stösst man auch bei juristischen Personen. Es mag Gebühren geben, die mit einer
gewissen Regelmässigkeit gegenüber wirtschaftsstarken Unternehmen erhoben
werden. Wollte man in solchen Fällen jedoch darauf abstellen, ob die Gebühr aus
subjektiver Sicht des Unternehmens noch als geringfügig beurteilt wird, verlöre
der begrenzende Rahmen der "geringen Höhe" von Art. 38
Abs. 1 lit. d KV seinen Sinn. Die Vorschrift beruht auf dem
Hintergrund, dass das Erfordernis der formell-gesetzlichen Grundlage die Regel,
das Genügen einer Verordnung dagegen die Ausnahme bildet. Die besagte Ausnahme
für Abgaben von geringer Höhe wiederum basiert auf der Überlegung, dass die
Massstäbe des Legalitätsprinzips im Abgaberecht nicht in einer Weise überspannt
werden dürfen, dass sie mit der Rechtswirklichkeit und den Erfordernissen der
Praktikabilität nicht mehr zu vereinbaren sind (vgl. etwa BGr, 7. Juni
2012, 2C_192/2012, E. 2.1 und BGE 132 I 371 E. 2.1 je mit
Hinweisen). Es hiesse somit, das Legalitätsprinzip im Abgaberecht auf die
Spitze zu treiben, wenn man selbst für geringfügige Gebühren eine
formell-gesetzliche Grundlage forderte. Der Verfassungsgeber trug mit der
Ausnahmebestimmung der Tatsache Rechnung, dass manche geringe Gebühr gestützt
auf eine blosse Verordnung erhoben wird (vorn E. 3.3).
Stehen die Bedürfnisse der Praktikabilität einer
übermässigen Begrenzung des Ausnahmetatbestands der geringen Höhe entgegen,
widerspräche es andererseits Sinn und Zweck des abgaberechtlichen
Legalitätsprinzips, je nach wirtschaftlicher Situation des jeweiligen Gebührenpflichtigen
auch substanzielle Beträge als (subjektiv) geringfügig anzusehen. Denn dadurch
würde das Legalitätsprinzip letztlich seines Gehalts entleert, was wiederum der
soeben zitierten bundesgerichtlichen Rechtsprechung widerspräche. Zwischen
einer überspannten Anwendung und einer übermässigen Lockerung ist vielmehr ein
Mittelweg zu finden, der sowohl den heutigen Lebensrealitäten als auch dem
Sinngehalt des Rechtmässigkeitsprinzips Rechnung trägt.
3.6
Für ein
Versicherungsunternehmen mag eine Rechnung von Fr. 600.- an sich kein
grosser Betrag sein. Eine solche subjektive Betrachtungsweise kann jedoch für
die Beurteilung der Geringfügigkeit, wie gezeigt, nicht ausschlaggebend sein.
Entscheidend ist vielmehr, wie die Gebühr vor dem Hintergrund der
heutigen
volkswirtschaftlichen Situation einzustufen ist (vgl. vorn E. 3.4). Aus
diesen Gründen kann die vorliegend erhobene Abgabe nicht mehr als geringfügig
bezeichnet werden. Ein Betrag von Fr. 600.- erscheint vielmehr als
substanziell. Zu diesem Schluss gelangt man auch, wenn man die Beträge aus der
publizierten bundesgerichtlichen Rechtsprechung kaufkraftbereinigt (vorn
E. 3.3 und 3.5). Wo die Obergrenze für die Annahme einer
Kanzleigebühr generell anzusetzen wäre, braucht hier nicht entschieden zu
werden. Ein Betrag von Fr. 600.- liegt jedenfalls klar über dem, was noch
als geringfügig bezeichnet werden könnte. Die im vorliegend zu beurteilenden
Fall erhobene Abgabe kann demzufolge nicht mehr als blosse Kanzleigebühr
qualifiziert werden.
3.7
Nun hielt
die Vorinstanz im Anschluss an die Argumentation der Beschwerdegegnerin dafür,
dass die Gebühr deshalb hoch ausgefallen sei, da das Gesuch der Beschwerdeführerin
umfangreiche Arbeiten nach sich gezogen habe. Dies trifft im Grundsatz zu. Es
ist ebenso zutreffend, dass das Bundesgericht bei der Beurteilung von Fotokopiergebühren
entschied, dass "durch die Multiplikation von einzelnen ‚bescheidenen’
Beträgen … kein Gesamtbetrag [entsteht], der nicht mehr als bescheidene Gebühr
betrachtet werden könnte" (BGE 107 Ia 29 E. 2c S. 33).
Daraus kann jedoch nicht abgeleitet werden, dass bei umfangreichen Verrichtungen
bzw. sich wiederholenden Amtstätigkeiten eine Verordnung in allen Fällen als
Grundlage genügt. Ansonsten lägen die Gebühren für umfangreiche
Dienstleistungen weit über dem, was in der Rechtsprechung bisher als
Kanzleigebühr qualifiziert wurde. Weisen die von der Behörde erbrachten
Leistungen – wie vorliegend – einen inneren Zusammenhang auf, ist vielmehr auf
die insgesamt erhobene Gebühr als Ganzes abzustellen.
3.8
Die im
Zeitpunkt der Gebührenerhebung noch geltende Verordnung über die Gebühren- und
Entschädigungsansätze scheidet demnach für sich allein als genügende gesetzliche
Grundlage aus.
4.
4.1
Die
Vorinstanz erwog, dass sich der Regierungsrat beim Erlass der Gebühren- und Entschädigungsverordnung
auf den damals noch geltenden § 202 Abs. 1 des Gerichtsverfassungsgesetzes
vom 13. Juni 1976 (aGVG; OS 46, 209) habe stützen können. Nach ihrem
Wortlaut ermächtigte diese Bestimmung den Regierungsrat zum Erlass einer
Verordnung über die Gebühren- und Entschädigungsansätze für die Untersuchungs-
und Anklagebehörden. Wie aus dem zweiten Absatz des genannten Paragraphen
hervorgeht, bezog sich diese Ermächtigung auf Gebühren nach § 201 aGVG. In
letzterer Bestimmung wiederum war neben hier nicht weiter interessierenden
Gebühren und Auslagen für Vorladungen, schriftliche Ausfertigungen und
Zeugenentschädigungen von einer "Gerichtsgebühr" die Rede
(Ziff. 1). Eine solche Gebühr konnte, so der nunmehr ausser Kraft
getretene § 201 aGVG, gegenüber den "Parteien" erhoben werden.
Wie sich aus verschiedenen anderen Bestimmungen des Gerichtsverfassungsgesetzes
ergibt, verstand man darunter die Parteien eines Zivil- und Strafverfahrens. So
sprach etwa § 173 aGVG davon, dass Vorladungen bei
Verhandlungsunterbrüchen den "anwesenden Parteien" auch nur mündlich
eröffnet werden können. In § 199 Abs. 1 aGVG wurde eine
"säumigen Partei" erwähnt; gemeint war damit, wer zu einer
Gerichtsverhandlung nicht innerhalb der Respektstunde erschien (vgl. § 197
Abs. 1 aGVG). "Parteien" waren folglich die Beteiligten eines
Zivil- oder eines Strafverfahrens. Für solche Verfahren wurde denn auch der
fünfte Abschnitt des Gerichtsverfassungsgesetzes erlassen (vgl.
§§ 121 ff. aGVG).
4.2
Nun
reichte die Beschwerdeführerin im vorliegenden Fall ein Gesuch um Akteneinsicht
ein, da sie einen Schadensfall eines bei ihr versicherten Fahrzeuglenkers zu
bearbeiten hatte und sich aus dem bei der Beschwerdegegnerin laufenden
Strafverfahren Aufschluss erhoffte. Dadurch erlangte sie jedoch keine
Parteistellung (BGr, 31. Mai 2012, 2C_437/2012, E. 2.2; Nadine
Zurkinden, Akteneinsicht von Versicherungen im Strafverfahren: Wer gewährt sie,
welches sind die gesetzlichen Grundlagen und können Gebühren dafür erhoben
werden?, AJP 2012, S. 333, 334). Demgemäss war das Gerichtsverfassungsgesetz
von 1976 im vorliegenden Fall keine genügende Grundlage für den Erlass der Gebühren-
und Entschädigungsverordnung.
4.3
Auch das
Gesetz über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG)
stellt im vorliegenden Fall keine genügende gesetzliche Grundlage für die
Erhebung der fraglichen Gebühr dar. Denn das Gesetz bezieht sich auf
abgeschlossene Verfahren (vgl. § 20 Abs. 3 IDG). Im Zeitpunkt des
Akteneinsichtsgesuchs der Beschwerdeführerin war die von der Beschwerdegegnerin
durchgeführte Strafuntersuchung jedoch noch am Laufen. Damit fehlt es
vorliegend an einer genügenden gesetzlichen Delegationsnorm. Eine solche wäre
jedoch erforderlich gewesen, um eine Verwaltungsgebühr zu erheben, deren Höhe
über jene einer blossen Kanzleigebühr hinausgeht. Für den Erlass der Gebührenverfügung
bestand damit keine genügende formell-gesetzliche Grundlage.
5.
5.1
Nach dem
Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen und sowohl der angefochtene Entscheid
als auch die Gebührenverfügung der Beschwerdegegnerin im angefochtenen Umfang
aufzuheben (vgl. vorn E. 1.3).
5.2
Die Kosten
des vorinstanzlichen sowie des Gerichtsverfahrens sind aufgrund von § 13
Abs. 2 (in Verbindung mit § 65a Abs. 2) VRG der
Beschwerdegegnerin aufzuerlegen. Die Kosten des Verfahrens VB.2010.00546 wurden
auf die Gerichtskasse genommen. Der Beschwerdeführerin ist für das Rekurs- und
Beschwerdeverfahren eine angemessene Entschädigung für ihre Umtriebe
zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Für das Ausgangsverfahren vor der
Beschwerdegegnerin steht ihr dagegen keine solche Entschädigung zu.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid der Behörde C vom
22. September 2010 sowie die Verfügung der Behörde B vom 15. Juli
2010 werden aufgehoben, soweit mehr als Fr. 100.- auferlegt wurden.
2.    Die
Kosten des Verfahrens 2010/985 der Behörde C im Betrag von Fr. 700.-
werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellkosten,
Fr. 1'060.--     Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
5.    Die
Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Gerichts-
sowie das vorinstanzliche Verfahren eine Parteientschädigung von insgesamt
Fr. 1'500.- auszurichten, zahlbar innerhalb von 30 Tagen ab
Rechtskraft des vorliegenden Urteils.
6.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.
7.    Mitteilung an…
Eine Minderheit des
Gerichts hat folgenden Entscheid beantragt:
(vgl. § 71 VRG in Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die
Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess [GOG])
"Die Beschwerde
ist gutzuheissen, jedoch mit folgender Minderheitsbegründung:"
Erwägungen
1.
Die Frage, ob
eine Gebühr von geringer Höhe im Sinn von Art. 38 Abs. 1 lit. d
KV bzw. eine Kanzleigebühr vorliegt, darf sich nicht allein am Gesamtbetrag
einer im konkreten Fall erhobenen Gebühr messen; andernfalls könnte unter
Umstanden die identische Gebühr (z.
B. die Kopie eines ärztlichen Berichts für Fr. 50.-) im
einen Fall als Kanzleigebühr und im anderen Fall, wo sich die Gebühr mit
weiteren Gebühren gemäss aGebV SVB addiert, nicht als solche qualifiziert
werden. Es sollte demnach nicht einzig auf die Gesamtgebührenhöhe im Einzelfall
abgestellt werden, sondern vor allem darauf, ob mit der Gebühr auch nur gerade
ein Entgelt für die beanspruchte einfache Kanzleitätigkeit verlangt wird.
Sobald das Gemeinwesen jedoch nur aus Anlass einer solchen einfachen
Kanzleitätigkeit eine Gebühr erhebt, um eine vorgängig erbrachte komplexere
Verwaltungstätigkeit zu finanzieren oder zu amortisieren, erscheint die Gebühr
ihrem Wesen nach nicht mehr als geringfügige Kanzleigebühr und bedarf einer
gesetzlichen Grundlage.
2.
Werden einem
um Akteneinsicht bemühten Gesuchsteller mässige Stückpreise für Fotokopien in
Rechnung gestellt, so werden damit ohne Weiteres nur einfache Verwaltungstätigkeiten
ohne besonderen Prüfungs- und Kontrollaufwand berechnet, dies unabhängig davon,
ob sich die Endsumme der Gebühr infolge grosser Stückzahl auf mehrere hundert
Franken beläuft (vgl. BGE 107 Ia 29 E. 2c). Im vorliegenden Fall aber hat
die Beschwerdegegnerin nicht allein ihren Aufwand für Kopierbemühungen in
Rechnung gestellt, sondern gestützt auf § 11 Abs. 1 aGeb SVB
zusätzlich berücksichtigt, welche Bedeutung der Sache zukam, ob es sich um eine
besonders aufwendige Untersuchung, insbesondere hinsichtlich Gutachten und
Expertisen, handelte und dem interessierten Dritten dadurch entsprechende
eigene Auslagen grösseren Umfangs erspart wurden. Indem sie neben der allgemeinen
Akteneinsichtsgebühr (Fr. 47.-), den Kopier- (Fr. 34.-) und
Zustellkosten (Fr. 19.-) der Beschwerdeführerin zusätzlich Fr. 150.-
für den Bericht D, Fr. 150.- für die Berichte E.1 und E.2 und den Bericht
F sowie Fr. 200.- für den Bericht G berechnete, beteiligte sie die
Beschwerdeführerin faktisch an den Kosten dieser für die Strafuntersuchung ohnehin
nötigen Beweiserhebungen. Insoweit lässt sich die eingeforderte Gebühr nicht
mehr als geringes Entgelt für einfache Verwaltungstätigkeit qualifizieren. Die
Beschwerde ist daher mangels gesetzlicher Grundlage für eine über
Fr. 100.- hinausgehende Gebührenforderung gutzuheissen.
Eine
Minderheit des Gerichts hat folgenden Entscheid beantragt:
(vgl. § 71 VRG in Verbindung mit § 124 GOG)
"
1
.  Die Beschwerde ist
abzuweisen.
2.  Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.  Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen."
Erwägungen
1.
Das
Erfordernis der formell-gesetzlichen Grundlage muss vorliegend nicht erfüllt
sein, denn der eingeforderte Betrag in Höhe von insgesamt Fr. 600.- ist
als Kanzleigebühr zu qualifizieren. Das Anfordern der Vollmacht zur Prüfung der
Legitimation der Beschwerdeführerin zur Akteneinsicht, das Heraussuchen der
gewünschten Aktenstücke, das Anfertigen von Kopien sowie die anschliessende
Zustellung derselben stellen einfache Tätigkeiten der Beschwerdegegnerin dar,
die keinen besonderen Prüfungs- und Kontrollaufwand nötig machten (vgl. auch
Zurkinden, S. 339).
2.
Die
Beschwerdeführerin rügt die vorgenommene Qualifizierung aufgrund der Höhe des
streitbetroffenen Betrags, der nicht mehr als bescheiden gelten könne. Der
Rechtsprechung des Bundesgerichts lässt sich jedoch keine betragsmässige obere
Grenze für Kanzleigebühren entnehmen (vgl. auch E. 3.3 und 3.5). Die
von der Beschwerdeführerin aufgelisteten Entscheide enthalten überdies keine
einschlägigen Sachverhalte, die Aufschluss darüber geben könnten, welcher
Betrag für die Gewährung der Akteneinsicht gegenüber Dritten noch als
"bescheiden" eingestuft werden könnte: BGE 125 I 173 betraf Kosten in
Höhe von Fr. 200.- für die Durchführung eines Zulassungstests für das
Studium der Human-, Zahn- und Veterinärmedizin, die das Bundesgericht
"kaum als bescheiden" beurteilte, "zumal für Studienanfänger,
welche typischerweise kein oder nur ein geringes Einkommen" hätten
(E. 9b). In BGE 75 I 114 ff. erklärte das Bundesgericht die
Gebühr für eine Berufsbewilligung in Höhe von Fr. 130.- nebst
Kanzleiauslagen als übersetzt und daher unzulässig. Gleich verhielt es sich mit
einer solchen von Fr. 60.- für die Kontrolle des Gutachtens über die
Zulassung kontrollpflichtiger Heilmittel (BGE 81 I 351 E. 4). Zumindest
kann es sich bei einer seitens des kantonalen Verhöramts erhobenen Gebühr in
der Höhe von Fr. 4'400.- für die Einsicht in den Bericht des
forensisch-wissenschaftlichen Dienstes nicht mehr um eine Kanzleigebühr
handeln, weil weit über dem bescheidenen Rahmen liegend (BGr, 3. März
2009, 2C_729/2008, E. 4.5). Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass
einzelne, für mehrere Amtshandlungen geschuldete Kanzleigebühren – wie Fotokopiergebühren
oder Akteneinsicht in mehrere Akten – in ihrer Gesamtheit zur Auferlegung
umfangreicherer Abgaben führen können (vgl. Widmer, S. 71). Dies ist auch
vorliegend der Fall, forderte die Beschwerdeführerin immerhin Akteneinsicht in
elf Aktenstücke, wovon die Beschwerdegegnerin in der Folge Kopien anfertigen
musste. Der arbeitstechnische Zeitaufwand der Beschwerdegegnerin und deren
Sekretariat belief sich dabei auf 30 Minuten bzw. auf eine Stunde und fünf
Minuten.
3.
Im
Zusammenhang mit dem auch für Kanzleigebühren geltenden Kostendeckungsprinzip (vgl.
BGE 132 II 371 E. 2.1; 132 II 47 E. 4.1) kritisiert die
Beschwerdeführerin zu Unrecht, der von der Vorinstanz vorgenommene Verweis auf
das Gesamtdefizit der gesamten Strafverfolgungsbehörden des Kantons Zürich sei
unzulässig. Vielmehr stellen die genannten Behörden einen bestimmten
Verwaltungszweig dar, der sich nach sachlich zusammengehörenden
Verwaltungsaufgaben, nämlich der Strafverfolgung von Erwachsenen, definiert
(vgl. BGE 126 I 180 E. 3b/cc). Unter Hinweis auf die erwirtschafteten, im
Geschäftsbericht des Regierungsrats ausgewiesenen Defizite dieses
Verwaltungszweigs in den Jahren vor Beginn der die Beschwerdeführerin
interessierenden Strafuntersuchung (vgl. Geschäftsbericht 2009 des
Regierungsrats des Kantons Zürich, Staatskanzlei und Direktionen,
S. 62 f.) durfte die Vorinstanz somit ohne Weiteres davon ausgehen,
dass die Beschwerdegegnerin bei der streitbetroffenen Gebührenerhebung das
Kostendeckungsprinzip einhielt.
4.
Mit der
Beschwerdegegnerin ist schliesslich festzustellen, dass die Beschwerdeführerin,
die als Dritte in ihrem eigenen Interessen um Akteneinsicht ersuchte, mit den
von ihr angeforderten Dokumenten zu den für die Klärung des Versicherungsfalls
benötigten Informationen kommen konnte, ohne dabei erhebliche Kosten infolge
Erteilung von Gutachteraufträgen zu Marktpreisen tragen zu müssen. Die Edition
der besagten Dokumente, deren Erstellung teilweise mit einem erheblichen
Aufwand anderer Behörden sowie Dritter/Privater verbunden war, brachte der Beschwerdeführerin
somit einen wirtschaftlichen, bezifferbaren Vorteil. Die einzelnen
Kostenstellen entsprechen zudem den Weisungen der Vorinstanz. Aufgrund des
betriebenen Aufwands der Beschwerdegegnerin und nach Massgabe der dem
Verwaltungsgericht in der Angelegenheit zukommenden beschränkten Kognition
(§ 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG) ist
der für die Akteneinsicht eingeforderte Betrag in Höhe von Fr. 600.- im
Übrigen nicht zu beanstanden, zumal nach Massgabe von § 11 Abs. 1
Satz aGebV SVB jedenfalls eine Gebühr bis zu Fr. 1'000.- eingefordert
werden könnte. Folglich ist nicht ersichtlich, dass das Äquivalenzprinzip im
vorliegenden Fall verletzt wäre.
Unter diesen Umständen erscheint es als rechtmässig, dass
die Beschwerdeführerin im Rahmen der ihr gewährten Akteneinsicht Kosten in Höhe
von insgesamt Fr. 600.- auferlegt wurden. Die Beschwerde ist daher
abzuweisen, unter den erwähnten Kosten- und Entschädigungsfolgen.