zh_verwaltungsgericht · VB.2019.00728 · 2020-07-09 · de

Grundwasserschutzzone | Grundwasserschutzzone. [Die Beschwerdeführerin beantragte, das Schutzzonenreglement sei insofern zu ergänzen, als sämtliche Mehraufwendungen und Mindererträge der Waldeigentümerin bzw. ihrerseits, die sich aus der Schutzzonenzuweisung und den entsprechenden Schutzzonenbestimmungen ergäben, zu Lasten der Eigentümer der Quellwasserfassung gehen müssten.] Das von der Baudirektion genehmigte Schutzzonenreglement kommt einer Allgemeinverfügung gleich (E. 1.1). Keine Verletzung der Begründungspflicht seitens der Vorinstanz (E. 1.3). Es obliegt in erster Linie der Beurteilung der Streitsache durch das Verwaltungsgericht, ob ein reformatorischer oder ein Rückweisungsentscheid gefällt wird, unabhängig von den Parteianträgen (E. 1.4). Wo sich die Frage stellt, ob eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung (hier in Form der Anordnung einer Grundwasserschutzzone) eine Entschädigungspflicht nach sich zieht, gilt ein Verfahrensdualismus: Im Rahmen eines wie vorliegend gegen die Festsetzung der Zone gerichteten Verfahrens stellt sich nur die Frage, ob der Eingriff in die Bestandesgarantie der Eigentumsgarantie gerechtfertigt ist. Unter diesem Titel ist zu prüfen, wie weit die Einschränkungen gehen, ob sie notwendig und erforderlich sind. Ob die einmal festgesetzte Eigentumsbeschränkung zu entschädigen ist, ist hingegen in einem separaten Verfahren zu prüfen. Die Auseinandersetzung über Entschädigungsfolgen von planungs- und baurechtlichen Massnahmen erfolgt erst, wenn rechtskräftig über die Zulässigkeit dieser Massnahmen entschieden ist (E. 4.1). Ob von einer materiellen Enteignung oder von einem Sonderopfer auszugehen wäre, kann somit dahingestellt bleiben, hätte dies doch keinen Einfluss darauf, ob die Festlegung der Zone bzw. die im zugehörigen Schutzreglement vorgesehenen Schutzmassnahmen gerechtfertigt sind. Dies wäre erst eine mögliche Folge von deren erfolgten Festlegung (E. 4.2). Der Waldentwicklungsplan stellt keine taugliche gesetzliche Grundlage dafür dar,anfallende Mehrkosten aus der Bewirtschaftung von in der Zone S3 gelegenem Wald dem Eigentümer des Grundwassers oder dessen Fassung anzulasten (E. 4.5). Es ist nicht ersichtlich und wird auch nicht dargetan, auf welche rechtliche Grundlage sich ein Entschädigungsanspruch der Beschwerdeführerin ausserhalb von § 183bis Abs. 1 EG ZGB stützen könnte. Es besteht daher kein Anlass, das Schutzzonenreglement um eine entsprechende Bestimmung zu ergänzen (E. 4.6).Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 20..2.09.0 VB.2019.00728
Zurich Verwaltungsgericht 20..2.09.0 VB.2019.00728
Zurigo Verwaltungsgericht 20..2.09.0 VB.2019.00728

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00728
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
VB.2019.00728
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 09.07.2020
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Grundwasserschutzzone
Grundwasserschutzzone.
[Die Beschwerdeführerin beantragte, das Schutzzonenreglement sei insofern zu ergänzen, als sämtliche Mehraufwendungen und Mindererträge der Waldeigentümerin bzw. ihrerseits, die sich aus der Schutzzonenzuweisung und den entsprechenden Schutzzonenbestimmungen ergäben, zu Lasten der Eigentümer der Quellwasserfassung gehen müssten.]
Das von der Baudirektion genehmigte Schutzzonenreglement kommt einer Allgemeinverfügung gleich (E. 1.1). Keine Verletzung der Begründungspflicht seitens der Vorinstanz (E. 1.3). Es obliegt in erster Linie der Beurteilung der Streitsache durch das Verwaltungsgericht, ob ein reformatorischer oder ein Rückweisungsentscheid gefällt wird, unabhängig von den Parteianträgen (E. 1.4). Wo sich die Frage stellt, ob eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung (hier in Form der Anordnung einer Grundwasserschutzzone) eine Entschädigungspflicht nach sich zieht, gilt ein Verfahrensdualismus: Im Rahmen eines wie vorliegend gegen die Festsetzung der Zone gerichteten Verfahrens stellt sich nur die Frage, ob der Eingriff in die Bestandesgarantie der Eigentumsgarantie gerechtfertigt ist. Unter diesem Titel ist zu prüfen, wie weit die Einschränkungen gehen, ob sie notwendig und erforderlich sind. Ob die einmal festgesetzte Eigentumsbeschränkung zu entschädigen ist, ist hingegen in einem separaten Verfahren zu prüfen. Die Auseinandersetzung über Entschädigungsfolgen von planungs- und baurechtlichen Massnahmen erfolgt erst, wenn rechtskräftig über die Zulässigkeit dieser Massnahmen entschieden ist (E. 4.1). Ob von einer materiellen Enteignung oder von einem Sonderopfer auszugehen wäre, kann somit dahingestellt bleiben, hätte dies doch keinen Einfluss darauf, ob die Festlegung der Zone bzw. die im zugehörigen Schutzreglement vorgesehenen Schutzmassnahmen gerechtfertigt sind. Dies wäre erst eine mögliche Folge von deren erfolgten Festlegung (E. 4.2). Der Waldentwicklungsplan stellt keine taugliche gesetzliche Grundlage dafür dar,anfallende Mehrkosten aus der Bewirtschaftung von in der Zone S3 gelegenem Wald dem Eigentümer des Grundwassers oder dessen Fassung anzulasten (E. 4.5). Es ist nicht ersichtlich und wird auch nicht dargetan, auf welche rechtliche Grundlage sich ein Entschädigungsanspruch der Beschwerdeführerin ausserhalb von § 183bis Abs. 1 EG ZGB stützen könnte. Es besteht daher kein Anlass, das Schutzzonenreglement um eine entsprechende Bestimmung zu ergänzen (E. 4.6).
Abweisung.
Stichworte:
BEGRÜNDUNGSPFLICHT
BESTANDESGARANTIE
EIGENTUMSBESCHRÄNKUNG
EIGENTUMSGARANTIE
ENTSCHÄDIGUNG
ENTSCHÄDIGUNGSPFLICHT
GRUNDWASSER
GRUNDWASSERSCHUTZ
GRUNDWASSERSCHUTZZONE
MATERIELLE ENTEIGNUNG
QUELLFASSUNG
RECHTLICHES GEHÖR
SCHUTZZONE
SCHUTZZONENREGLEMENT
SONDEROPFER
TRINKWASSER
ÜBRIGES PLANUNGS- UND BAURECHT
WALD
WALDENTWICKLUNGSPLAN
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. II BV
§ 183bis Abs. I EG ZGB
Art. 20 Abs. I GSchG
Art. 2 Abs. I lit. f GSchV
Art. 29 Abs. II GSchV
Art. 31 Abs. II lit. a GSchV
Art. 5 Abs. II RPG
Art. 26 Abs. II RPG
§ 63 Abs. I VRG
§ 64 Abs. I VRG
§ 12 Abs. I WaldG
§ 12 Abs. IV WaldG
§ 16 WaldG
Art. 6 WaV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2019.00728
Urteil
der 3. Kammer
vom
9. Juli 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter André Moser,
Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.
In Sachen
Korporation A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
1.    Stadtrat
Dietikon, vertreten durch RA D,
2.    Baudirektion
Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerschaft,
und
1.    E AG,
vertreten durch RA F,
2.    Gemeinderat
Spreitenbach,
Mitbeteiligte,
betreffend
Grundwasserschutzzone,
hat
sich ergeben:
I.
A.
Die
Bollenhofquellen befinden sich auf verschiedenen Grundstücken in der Gemeinde
Spreitenbach und stehen im Eigentum der Einwohnergemeinde I. Die Quellfassungen
sind im Eigentum der E AG. Die Stadtgemeinde Dietikon besitzt das Recht,
45 % des Quellwassers zu beziehen, die Einwohnergemeinde I 55 %
davon. Das gesamte Einzugsgebiet der Quelle Bollenhof liegt im Wald auf dem
Gebiet der Gemeinden Spreitenbach und Dietikon. Gemäss dem Schutzzonenreglement
vom 12. Juli 1984 bestanden eine (Schutz-)Zone I und II mit
Nutzungseinschränkungen zum Schutz der Quellfassungen. Zwar wurden
Schutzzonen S1, S2 und S3 für die Quelle Bollenhof ausgeschieden, jedoch
ist unklar, inwieweit die Schutzzonen S3 auf dem Gebiet der Gemeinden
Spreitenbach und Dietikon verfügt wurden; die bestehenden Schutzzonen wurden
von der Baudirektion des Kantons Zürich jedenfalls nie genehmigt.
B.
Gestützt
auf den Bericht der J AG zur Aktualisierung des Schutzzonenreglements vom
18. November 2015 erliessen der Gemeinderat Spreitenbach und der Stadtrat
Dietikon das Schutzzonenreglement-Wald für die Quellwasserfassung Bollenhof der
E AG. In dessen Artikel 3 werden die Vorschriften für die Grundwasserschutzzone S3
(weitere Schutzzone) geregelt. Mit Beschluss vom 12. Dezember 2016
genehmigte der Stadtrat Dietikon das Schutzzonenreglement für die
Quellwasserfassung Bollenhof und setzte es fest. Dasselbe tat der Gemeinderat
Spreitenbach mit Entscheid vom 12. Juni 2017. Die Genehmigung der
Grundwasserschutzzonen Quellfassungen Bollenhof durch die Baudirektion vom 14. Dezember
2017 wurde am 13. April 2018 in der Limmattaler Zeitung und im Amtsblatt
des Kantons Zürich publiziert. Die Korporation A war in das Verfahren um
Ausscheidung der Grundwasserschutzzonen nicht eingeladen worden; mit Schreiben
vom 5. Juli 2018 stellte ihr die Stadt Dietikon die nötigen Unterlagen zu
und eröffnete ihr neu die Rekursmöglichkeit an das Baurekursgericht.
C.
Allerdings
hatte sich die E AG bereits mit Schreiben vom 22. Mai 2017 an die Korporation A
gewandt und auf die Erweiterung um die Schutzzone S3 im Entwurf des künftigen
Schutzzonenreglements hingewiesen. Mit Schreiben vom 15. Juni 2017 wandte
sich die Korporation A, die über 218 von insgesamt 238 ha Wald auf
Gebiet der Gemeinde Dietikon verfügt und deren Parzelle Kat.-Nr. 01 im
Umfang von rund 3,5 ha von der festgelegten Schutzzone S3 betroffen
ist, an die E AG. Sie wies darauf hin, dass die aus der Schutzzone S3
resultierenden Eigentumsbeschränkungen mit Mehraufwand und Minderertrag
verbunden seien, der zu entschädigen sei. Über die Entschädigung von
Mehraufwand und Minderertrag ergab sich eine Korrespondenz zwischen den
erwähnten Beteiligten, die darin gipfelte, dass die Korporation A eine
Entschädigung von insgesamt Fr. 57'160.- für 50 Jahre
Rechtseinräumung und weitere Leistungen verlangte. Dies wurde von der E AG
abgelehnt.
II.
Mit Eingabe vom 3. August 2018 liess die Korporation A
Rekurs gegen das Schutzzonenreglement vom 18. November 2015 einlegen. Sie
verlangte die Aufhebung von dessen Ziff. 3.6 (Empfehlung, den Wald
möglichst kleinflächig mit standortheimischen Laubbaumarten zu verjüngen) sowie
die Abänderung von Ziff. 3.8 (die unter anderem den Abbau von mineralischen
Rohstoffen untersagt) dahingehend, dass der Abbau von mineralischen Rohstoffen
nicht ausgeschlossen werde, da sie sich die Möglichkeit eines späteren Kiesabbaus
vorbehalten wolle. Schliesslich sei das Schutzzonenreglement um folgenden
Passus zu ergänzen:
"Sämtliche Mehraufwendungen und
Mindererträge der Waldeigentümerin, die sich aus der Schutzzonenzuweisung und
den entsprechenden Schutzzonenbestimmungen ergeben, gehen zu Lasten der
Eigentümer der Quellwasserfassung Bollenhof."
Auf Antrag der Korporation A wurde das Verfahren ab
20. August 2018 einstweilen sistiert. Mit Präsidialverfügung vom 27. September
2018 wurden die E AG als Mitbeteiligte, mit Präsidialverfügung vom 20. Juni
2019 die Baudirektion des Kantons Zürich als Rekursgegnerin und der Gemeinderat
Spreitenbach als weiterer Mitbeteiligter ins Rekursverfahren aufgenommen. Das
Verfahren war mangels Annäherung der Standpunkte der Betroffenen über eine
Entschädigung am 11. April 2019 fortgeführt worden. Mit Entscheid vom 4. Oktober
2019 wies das Baurekursgericht den Rekurs ab, soweit es darauf eintrat, und
auferlegte die Kosten des Rekursverfahrens der Korporation A; diese hatte die
E AG eine Umtriebsentschädigung von Fr. 1'700.- zu leisten.
III.
Gegen den Entscheid des Baurekursgerichts vom 4. Oktober
2019 liess die Korporation A mit Eingabe vom 5. November 2019 Beschwerde
am Verwaltungsgericht erheben und beantragen, in Gutheissung ihrer Beschwerde
sei das Schutzzonenreglement für die Quellwasserfassung Bollenhof vom 18. November
2015, unter den gesetzlichen Kosten- und Entschädigungsfolgen, wie folgt zu
ergänzen:
"Sämtliche Mehraufwendungen und
Mindererträge der Waldeigentümerin, die sich aus der Schutzzonenzuweisung und
den entsprechenden Schutzzonenbestimmungen ergeben, gehen zu Lasten der Eigentümer
der Quellwasserfassung Bollenhof."
Das Baurekursgericht verzichtete mit Eingabe vom 14. November
2019 auf Bemerkungen zur Beschwerde und verlangte deren Abweisung. In der
Vernehmlassung vom 28. November 2019 beantragte die E AG die
Abweisung der Beschwerde und bestritt das Vorliegen der Voraussetzungen für die
verlangte Entschädigung. Die Baudirektion verlangte in der Beschwerdeantwort
vom 3. Dezember 2019 die Abweisung der Beschwerde und verwies auf den
Mitbericht des Amtes für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) vom 29. November
2019, worin die Notwendigkeit für Entschädigungsbestimmungen im Schutzzonenreglement
verneint worden war. Der Stadtrat von Dietikon liess in der Beschwerdeantwort
vom 11. Dezember 2019 die Abweisung der Beschwerde verlangen. Weitere
Eingaben zur Sache erfolgten nicht. Die E AG erkundigte sich am 15. Juni
2020 nach dem Verfahrensstand, worüber allen Beteiligten Auskunft erteilt wurde.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Angefochten
ist vorliegend ein Entscheid des Baurekursgerichts über ein von der
Baudirektion bereits genehmigtes Grundwasser-Schutzzonenreglement; die
Genehmigung bildet Voraussetzung für eine Anfechtbarkeit (Christoph
Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht,
6. A., Wädenswil 2019, S. 148). Das (genehmigte) Schutzzonenreglement
kommt seinem Wesen nach einer Allgemeinverfügung gleich und ist wie eine
gewöhnliche Verfügung anfechtbar (VGr, 4. September 2014, VB.2014.00063,
E. 1; VGr, 15. Januar 2015, VB.2014.00507, E. 1). Zu dessen Beurteilung
ist das Verwaltungsgericht nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit 19 Abs. 1
lit. a und § 19a Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des
Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Mangels eines
bezifferbaren Streitwerts ist die Kammer zum Entscheid berufen (§ 38 Abs. 1
und § 38b Abs. 1 VRG e contrario; Martin Bertschi in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 38b N. 10).
1.2
Richtig
ist, dass das Baurekursgericht nicht dafür zuständig wäre, über die
Entschädigung des oder der Betroffenen für eine auf dem Grundeigentum lastende
öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung im Ausmass einer Enteignung zu
entscheiden, sondern die Schätzungskommission (§ 183
bis
Abs. 1
des Einführungsgesetzes zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch vom 2. April
1911 [EG ZGB]; §§ 26, 32 ff. des Gesetzes über die Abtretung von
Privatrechten vom 30. November 1879 [AbtrG]). Darum geht es vorliegend jedoch
nicht. Im Unterschied zum Verfahren vor Vorinstanz, wo Bestimmungen des
Schutzzonenreglements auch noch angefochten waren, verlangt die
Beschwerdeführerin nur noch die Ergänzung des Reglements um einen Passus für
die Entschädigung aus Mehraufwand und Minderertrag aufgrund der Unterstellung
ihres Waldgrundstücks unter die Regeln der Schutzzone S3, deren Auswirkungen
das Ausmass einer materiellen Enteignung nicht erreichen. Zur Beurteilung der
Frage, ob das Schutzzonenreglement in dieser Weise ergänzt werden müsste, war
das Baurekursgericht aber zuständig (vorn E. 1.1).
1.3
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz habe mit der Verweigerung der
beantragten Ergänzung im Schutzzonenreglement eine gesetzeskonforme Umsetzung
der Waldentwicklungspläne verhindert und sich mit dem Inhalt des
behördenverbindlichen Waldentwicklungsplans (WEP) nicht auseinandergesetzt,
worin eine Verletzung des rechtlichen Gehörs liege. Aus dem Anspruch auf
rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der Schweizerischen Bundesverfassung
vom 18. April 1999 (BV) folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren
Entscheid zu begründen. Sie muss wenigstens kurz die wesentlichen Überlegungen
nennen, von denen sie sich hat leiten lassen und auf welche sie sich stützt,
sodass der Betroffene den Entscheid in voller Kenntnis der Sache anfechten
kann. Nicht erforderlich ist, dass sich der Entscheid mit allen
Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen
ausdrücklich widerlegt (BGr, 11. Juli 2017, 1C_176/2017, E. 3.1; BGE
142 III 433, E. 4.3.2; BGr, 13. November 2013, 6B_669/2013,
E. 3.1; BGE 138 IV 81 E. 2.2).
Diesen Anforderungen genügt die Begründung des
vorinstanzlichen Entscheids. Die Vor­instanz ging darin davon aus, dass eine
Entschädigungspflicht im von der Beschwerdeführerin verlangten Sinn nur bei
Einschränkungen im Ausmass einer materiellen Enteignung nach § 183
bis
Abs. 1 EG ZGB als gesetzliche Grundlage möglich sei. Selbst bei einer Ergänzung
des Schutzzonenreglements würde die Frage einer Entschädigung deshalb im
enteignungsrechtlichen Verfahren geprüft werden müssen. Damit verneinte die
Vorinstanz dem Sinn nach, der WEP verlange, dass Eigentumsbeschränkungen, die
sich als Mehraufwand oder Minderertrag im Vermögen der Waldeigentümerin
niederschlagen, vollumfänglich, das heisst unabhängig vom Erreichen der
Schwelle der materiellen Enteignung, zu entschädigen seien. Deswegen ging sie
weiter darauf nicht ein, dass das Schutzzonenreglement dementsprechend
anzupassen wäre. Darin liegt nach dem Ausgeführten keine Verletzung des
rechtlichen Gehörs, würdigte doch die Vorinstanz das Vorbringen der
Beschwerdeführerin nach Massgeblichkeit des WEP, wenn auch nur kurz (dazu
Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 1010).
1.4
Nach § 63
Abs. 1 VRG entscheidet das Verwaltungsgericht selbst, wenn es die
angefochtene Anordnung aufhebt. Bei der Beschwerde handelt es sich insofern um
ein reformatorisches Rechtsmittel. Der Entscheid des Verwaltungsgerichts tritt
nicht nur an die Stelle des vorinstanzlichen Entscheids, sondern ebenso an die
Stelle der das Rechtsmittelverfahren – in der Regel – auslösenden
erstinstanzlichen Anordnung. Dabei verfügt das Verwaltungsgericht entsprechend
seiner eigenen Praxis über dieselbe Entscheidbefugnis wie die Vorinstanz, deren
Anordnung es aufgehoben hat (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 63
N. 17; § 50 N. 70). Die Beschwerdeführerin verlangt ausdrücklich
einen reformatorischen Entscheid des Verwaltungsgerichts, indem dieses das
Schutzzonenreglement in Gutheissung der Beschwerde gleich selber anpassen solle.
Demgegenüber beantragt der Beschwerdegegner 1, auf die Beschwerde sei
nicht einzutreten, weil die Beschwerdeführerin um einen reformatorischen
Entscheid ersucht habe. Das von der Schutzzone S3 erfasste Gebiet liege
sowohl auf dem Gebiet des Kantons Zürich als auch auf demjenigen des Kantons
Aargau, was gegen einen reformatorischen Entscheid spreche. Sollte das
Verwaltungsgericht dennoch die Beschwerde gutheissen, wäre die Sache deshalb an
die ersten Instanzen zurückzuweisen. Das habe die Beschwerdeführerin jedoch
nicht verlangt, weshalb auf die Beschwerde nicht einzutreten sei.
Nach § 64 Abs. 1 VRG kann das Verwaltungsgericht
die Angelegenheit zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückweisen,
insbesondere, wenn mit der angefochtenen Anordnung nicht auf die Sache
eingetreten oder der Tatbestand ungenügend festgestellt wurde. Massgebend für
die Frage, ob das Gericht bei der Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids
einen (reformatorischen) Neuentscheid oder einen Rückweisungsentscheid fällen
muss, ist zum einen die Art des Mangels, der zur Aufhebung des angefochtenen
Entscheids führt, und zum anderen die Art der Tätigkeit, die für den
Neuentscheid erforderlich ist (Donatsch, § 64 N. 3). Es obliegt
demnach in erster Linie der Beurteilung der Streitsache durch das
Verwaltungsgericht, ob ein reformatorischer oder ein Rückweisungsentscheid
gefällt wird, unabhängig von den Parteianträgen. Diese dienen zwar dazu, den
Streitgegenstand im Rechtsmittelverfahren zu bestimmen, können das Gericht
jedoch nicht zwingend auf ein prozessuales Vorgehen verpflichten. Auf die
Beschwerde ist daher einzutreten.
2.
2.1
Das
Bundesgesetz vom 24. Januar 1991 über den Schutz der Gewässer (GSchG)
dient nach seinem Art. 1 lit. b unter anderem der Sicherstellung und
haushälterischen Nutzung des Trink- und Brauchwassers. Nach Art. 20 Abs. 1
GSchG scheiden die Kantone Schutzzonen für die im öffentlichen Interesse liegenden
Grundwasserfassungen und -anreicherungsanlagen aus; sie legen die notwendigen
Eigentumsbeschränkungen fest. Abs. 2 derselben Bestimmungen hält fest,
dass die Inhaber von Grundwasserfassungen für allfällige Entschädigungen von
Eigentumsbeschränkungen aufkommen müssen. Ob eine Nutzungsbeschränkung bzw. eine
Eigentumsbeschränkung entschädigungspflichtig ist, hängt aber davon ab, ob sie
einer materiellen Enteignung gleichkommt (Veronika Huber-Wälchli, Kostentragung
für Massnahmen bei bestehenden Anlagen in neuen Grundwasserschutzzonen, URP 2003,
790, 800; Arnold Brunner in: Peter Hettich/Luc Jansen/Roland Norer [Hrsg.],
Kommentar zum Gewässerschutzgesetz und zum Wasserbaugesetz, Zürich etc. 2016,
Art. 20 Rz. 22, 25).
2.2
Die
Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV) regelt in ihrem Art. 2
Abs. 1 lit. f den planerischen Schutz der Gewässer. Die Kantone
scheiden zum Schutz der im öffentlichen Interesse liegenden
Grundwasserfassungen und -anreicherungsanlagen die in Anhang 4 Ziffer 12
umschriebenen Grundwasserschutzzonen aus (Art. 29 Abs. 2 GSchV). Die
Grundwasserschutzzone S3 soll sicherstellen, dass bei unmittelbar
drohenden Gefahren (z.
B.
Unfällen mit Stoffen, die Wasser verunreinigen können) genügend Zeit und Raum
zur Verfügung stehen, um eine Gefahr für das gefasste Trinkwasser abzuwehren.
Sie bildet eine Pufferzone um die Zone S2 und sichert den Schutz vor
Anlagen und Tätigkeiten, die ein besonderes Risiko für das Grundwasser bedeuten
(Brunner, Art. 20 N. 19). Ziff. 221 von Anhang 4 zur GSchV
enthält die Auflistung dessen, was in der Zone S3 nicht zulässig ist (etwa
die Versickerung von Abwasser, nachteilige Verminderungen der schützenden
Überdeckung [Boden- und Deckschicht] und weitere; vgl. Anhang 4 zur GSchV
Ziff. 124 und Ziff. 221 lit. c und d).
2.3
Gemäss der
bundesgerichtlichen Formel kommt die auf eine Planung zurückzuführende
Eigentumsbeschränkung nur dann einer Enteignung gleich, wenn einer
Grundeigentümerschaft der bisherige oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch
ihres Grundeigentums untersagt oder besonders stark eingeschränkt wird, weil ihr
eine aus dem Eigentumsinhalt wesentliche Befugnis entzogen wird. Geht der
Eingriff weniger weit, kann eine Eigentumsbeschränkung ausnahmsweise einer
Enteignung gleichkommen, falls einzelne Grundeigentümerschaften so betroffen
werden, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit unverhältnismässig erscheint
und es mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar ist, wenn hierfür keine
Entschädigung geleistet würde (sog. Sonderopfer; BGr, 15. Oktober 2019,
1C_275/2018, E. 2.1 m.
H.;
BGr, 31. Juli 2019, 1C_412/2018, E. 4.2 m.
H.; Brunner, Art. 20 N. 29 mit
weiteren Hinweisen). Andere Eingriffe kommen einer Enteignung nicht gleich und
bleiben daher entschädigungslos (Huber-Wälchli, S. 800). Insbesondere
dürfte die nötige Eingriffsintensität in der Schutzzone S3 vielfach nicht
erreicht werden; die weitere Schutzzone S3 verträgt sich grundsätzlich mit
einer Landwirtschaftszone und mit einer Bauzone. Die Nutzungseinschränkungen
sind nicht sehr einschneidend (Brunner, Art. 20 N. 29). In der
Schutzzone S3 müssen sodann Massnahmen bei bestehenden Anlagen nur
getroffen werden, bei denen eine konkrete Gefahr einer Gewässerverunreinigung
besteht (Art. 31 Abs. 2 lit. a GSchV). Für solche Massnahmen ist
wohl nie eine Entschädigung wegen materieller Enteignung geschuldet, ist doch nach
Art. 3 und 6 GSchG ohnehin jedermann verpflichtet, zur Abwendung einer
konkreten Gefahr einer Gewässerverunreinigung die erforderlichen Massnahmen zu
treffen, unabhängig davon, wo sich die Anlage befindet. Ferner trifft die
Pflicht zur Tragung der Kosten für die Massnahmen zum Schutz des Grundwassers
bei bestehenden Bauten und Anlagen die Inhaber dieser Anlagen und damit die
"richtigen" Verursacher, es sei denn, die erforderlichen Massnahmen
kämen einer materiellen Enteignung gleich (Huber-Wälchli, S. 801 f.).
2.4
Wirkt eine
auf dem Grundeigentum lastende öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung
ähnlich einer Enteignung, so ist der Betroffene berechtigt, vom Gemeinwesen,
das die Eigentumsbeschränkung erlassen hat, angemessene Entschädigung zu
verlangen (§ 183
bis
Abs. 1 EG ZGB). Diese Bestimmung setzt
somit mindestens einen enteignungsähnlichen Eingriff in das Eigentum des oder
der Betroffenen voraus (vorn E. 2.3).
2.5
Der Wald
soll seine Funktionen – den natürlichen Rohstoff Holz produzieren, vor
Naturgefahren schützen, Lebensraum für Pflanzen und Tierarten bieten und der
Bevölkerung als Erholungsraum dienen – dauernd und uneingeschränkt erfüllen
können. Um diese nicht immer deckungsgleichen Interessen und Ansprüche im
Kanton Zürich zu koordinieren, wurde im Jahr 2010 der behördenverbindliche
Waldentwicklungsplan mit Verfügung der Baudirektion vom 7. September 2010
festgesetzt (§ 4 der kantonalen Waldverordnung vom 28. Oktober 1998
[KWaV]; Waldentwicklung Kanton Zürich, Zwischenbericht 2015, Einleitung).
Die Waldentwicklungspläne erfassen und gewichten die an den Wald gestellten
Ansprüche, legen die langfristigen Ziele der Waldentwicklung fest und
bezeichnen die Flächen, für die besondere Ziele festgelegt werden oder bei
denen Interessenkonflikte bestehen, setzen Prioritäten für den Vollzug und
machen Ausführungen über das weitere Vorgehen. Die Waldentwicklungsplanung
stellt nach § 12 Abs. 1 des kantonalen Waldgesetzes vom 7. Juni
1998 (KWaG) für das gesamte Waldgebiet sicher, dass der Wald seine Funktionen
nachhaltig erfüllen kann. Die Waldentwicklungspläne sind genehmigungspflichtig
und für die Behörden verbindlich (§ 12 Abs. 4 KWaG). Die Erhaltung
und Bewirtschaftung des Waldes ist Sache der Waldeigentümerin oder des
Waldeigentümers. Sie halten sich an die Ausführungsplanung, berücksichtigen den
naturnahen Waldbau und schonen Boden, Flora und Fauna (§ 16 KWaG). Die
Waldentwicklungspläne werden in der Regel alle 15 Jahre überprüft und
nötigenfalls angepasst (§ 6 KWaV).
3.
3.1
Die
Vorinstanz erkannte im angefochtenen Entscheid ein öffentliches Interesse an
der Quellfassung der Quelle Bollenhof, die I und Dietikon mit einer
durchschnittlichen Schüttung von 562 l/min mit Trinkwasser versorge. Aus
der Unterstellung unter die Schutzzone S3 entstehe jedoch keine unzumutbare
Einschränkung in der Grundstücksnutzung. Massgebend für Entschädigungen sei § 183
bis
Abs. 1 EG ZGB, wenn eine auf dem Grundeigentum lastende
öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung ähnlich einer Enteignung wirke. Die
gesetzliche Grundlage für Entschädigungen aus Mehraufwand und Minderertrag
finde sich somit im EG ZGB, weshalb es keiner Aufnahme einer entsprechenden
Bestimmung im Schutzzonenreglement bedürfe. Das stehe auch nicht in Widerspruch
zum Waldentwicklungsplan des Kantons Zürich 2010.
3.2
Demgegenüber
erkennt die Beschwerdeführerin im WEP die rechtliche Grundlage für die
Entschädigung der Waldeigentümer für ihre Leistungen (Mehraufwand und
Mindererträge) gemäss dem Schutzzonenreglement. Der WEP verlange, dass die
Mehraufwendungen von Waldeigentümerinnen und Waldeigentümern infolge
Grundwasserschutzzonen abgegolten werden, ohne dass das Erreichen der Schwelle
zur materiellen Enteignung vorausgesetzt wäre. Die Voraussetzungen der
Entschädigungspflicht gegenüber Waldeigentümern für ein Waldgrundstück, das mit
einer Schutzzone S3 überlagert werde, fielen nicht unter § 183
bis
Abs. 1 EG ZGB und würden nicht präzisiert. Sie (die Beschwerdeführerin)
werde in ihrer Waldbewirtschaftung weit mehr als ein Landwirt mit
Landwirtschaftsparzelle belastet. Die Beschwerdeführerin gesteht zu, dass die
geltend gemachten Einschränkungen nicht das Ausmass einer materiellen Enteignung
erreichen. Sie fühlt sich dennoch derart betroffen, dass ihr Opfer gegenüber
der Allgemeinheit unverhältnismässig erscheine, sofern hierfür keine
Entschädigung geleistet würde. Die Entschädigung aufgrund einer materiellen
Enteignung stehe im Widerspruch zum behördenverbindlichen WEP, der eine
Abgeltung im verlangten Sinn gerade vorsehe. Da eine entsprechende Bestimmung
im Schutzzonenreglement fehle, sei es lückenhaft und im beantragten Sinn zu
ergänzen.
3.3
In der
Beschwerdeantwort vom 28. November 2019 machte die E AG geltend, die
von der Beschwerdeführerin verlangte Ergänzung des Schutzzonenreglements wäre
von erheblicher Tragweite, würde damit doch ein Schuldverhältnis zwischen zwei
Privaten insofern verbindlich geregelt, als ausschliesslich die Höhe der Schuld
(noch) nicht bestimmt wäre. Dafür bedürfte es indessen einer
formell-gesetzlichen Grundlage, die in Form des WEP nicht bestehe. Dieser sei
eine Verfügung der Baudirektion des Kantons Zürich und bilde selbstredend keine
Grundlage für die Festsetzung einer Entschädigungspflicht des
Quellfassungsinhabers gegenüber einem Waldeigentümer. Der WEP regle denn auch
eine solche Entschädigungspflicht nicht. Soweit sich die Beschwerdeführerin auf
das Erbringen eines Sonderopfers berufe, widerspreche sie sich, sei solches
doch Ausprägung eines enteignungsähnlichen Tatbestandes.
3.4
Die
Baudirektion verwies in der Beschwerdeantwort vom 3. Dezember 2019 auf den
Mitbericht des AWEL vom 29. November 2019. Darin verwies dieses mit dem
angefochtenen Entscheid auf die Bestimmung von § 183
bis
EG ZGB
zur Entschädigung von öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkungen, die einer
Enteignung gleichkämen. Die Aufnahme einer entsprechenden Bestimmung in das
Schutzzonenreglement sei daher nicht notwendig. Für seine Rechtsauffassung
verwies das AWEL sodann auf das erstinstanzliche Verfahren. In der
Vernehmlassung vom 11. Juli 2019 hatte das AWEL die Entschädigungspflicht
für Einschränkungen aus der Schutzzonenfestlegung einzig im Ausmass einer
materiellen Enteignung erkannt. Dafür bestehe die Bestimmung von § 183
bis
Abs. 1 EG ZGB. Demgegenüber sei der WEP ein behördenverbindliches
Planungsinstrument, der auf dem Waldgesetz basiere; dieses bilde Grundlage für
die Abgeltung von Mehraufwand und Mindererträgen. Diese Abgeltungen bildeten
jedoch nicht Bestandteil der öffentlich-rechtlichen Schutzzonenausscheidung.
3.5
In der
Vernehmlassung vom 11. Dezember 2019 hielt die Stadt Dietikon fest, der WEP
bilde keine (gesetzliche) Grundlage für die Entschädigung von Waldeigentümern
aus allfälligen Nutzungsbeschränkungen durch eine Schutzzonenfestlegung gemäss
GSchG. Ob ein Anspruch auf Entschädigung bestehe oder nicht, sei eine Frage der
materiellen Enteignung. Eine besonders starke Einschränkung der gegenwärtigen
oder zukünftig voraussehbaren Nutzung des Waldes der Beschwerdeführerin sei
aber nicht ersichtlich und ihren Angaben auch nicht zu entnehmen. Mit der
Schutzzonenzuweisung entstünden der Beschwerdeführerin jedenfalls keine
enteignungsähnlichen Eigentumsbeschränkungen und auch kein Sonderopfer. Die
Bemühungen von Interessenverbänden, Abgeltungen für Einschränkungen aufgrund
der Waldgesetzgebung und des Gewässerschutzgesetzes zu erhalten, stellten keine
gesetzliche Grundlage dafür dar.
4.
4.1
In
Konstellationen, in denen sich die Frage stellt, ob eine öffentlich-rechtliche
Eigentumsbeschränkung (hier in Form der Anordnung einer Grundwasserschutzzone S3)
eine Entschädigungspflicht nach sich zieht, gilt im Wesentlichen ein
Verfahrensdualismus: Im Rahmen eines wie vorliegend gegen die
Festsetzung
der Zone gerichteten Verfahrens stellt sich nur die Frage, ob der Eingriff in
die Bestandesgarantie der Eigentumsgarantie gerechtfertigt ist. Der Einzelne
hat einen grundsätzlichen Anspruch, sein konkretes Eigentum zu bewahren, zu
nutzen und darüber zu verfügen. In ihrer Erscheinungsform als Bestandesgarantie
schützt die Eigentumsgarantie den Einzelnen vor ungerechtfertigten Eingriffen
in den Bestand seiner konkreten vermögenswerten Rechte; dazu gehören in erster
Linie Hoheitsakte, die darauf gerichtet sind, ein durch die Eigentumsgarantie
geschütztes Nutzungs- und Verfügungsrecht mindestens zu beschränken (Bernhard
Waldmann in: Bernhard Waldmann/Eva Maria Belser/Astrid Epiney [Hrsg.], Basler
Kommentar zur Bundesverfassung, 2015, Art. 26 N. 43, 49). Unter
diesem Titel ist daher zu prüfen, wie weit diese Einschränkungen gehen, ob sie
notwendig und erforderlich sind. Ob die einmal festgesetzte Eigentumsbeschränkung
zu entschädigen ist, ist hingegen in einem separaten Verfahren zu prüfen. Die
Auseinandersetzung über
Entschädigungsfolgen
von planungs- und
baurechtlichen Massnahmen erfolgt erst, wenn rechtskräftig über die
Zulässigkeit dieser Massnahmen entschieden ist (Tobias Jaag/Markus Rüssli,
Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 5. A., Zürich etc. 2019,
Rz. 3652). Entsprechend ist vorab zu prüfen, ob die aus der Anordnung der
Schutzzone S3 resultierenden Einschränkungen auf der Parzelle der Beschwerdeführerin
Bestand haben können (dazu E. 4.1). In einem zweiten Schritt ist sodann zu
prüfen, ob ausserhalb einer Nutzungsbeschränkung, die das Ausmass einer
materiellen Enteignung oder eines Sonderopfers erreicht (vorn E. 2.3),
eine rechtliche Grundlage für die von der Beschwerdeführerin geforderte
Entschädigung aus Mehraufwand und Minderertrag besteht (dazu E. 4.2 ff.).
4.2
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, sie werde vom Schutzzonenreglement derart
stark betroffen und eingeschränkt, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit
als unverhältnismässig erscheine und mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar
sei, sollte hierfür keine Entschädigung geleistet werden.
4.2.1
Führen Planungen zu Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung
gleichkommen, so wird voll entschädigt (sog. materielle Enteignung; Art. 5
Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung
[RPG]; ebenso Art. 26 Abs. 2 der Bundesverfassung). Wie erwähnt (vorn
E. 2.3) liegt eine materielle Enteignung vor, wenn ein Eigentümer in der Nutzung
seines Eigentums besonders stark eingeschränkt wird oder – wenn der Eingriff
weniger weit geht – ein einziger oder einzelne Grundeigentümer so getroffen
werden, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit unzumutbar erscheint (sog.
Sonderopfer).
4.2.2
Wie es sich damit verhält, kann im vorliegenden Verfahren, wo es um die
Festsetzung
einer Zone S3 im Umfeld der Bollenhofquellen geht, dahingestellt bleiben
(vorn E. 4). Ob von einer materiellen Enteignung oder von einem
Sonderopfer auszugehen wäre, hätte entsprechend keinen Einfluss darauf, ob die
Festlegung der Zone bzw. die im zugehörigen Schutzreglement vorgesehenen
Schutzmassnahmen gerechtfertigt sind, sondern wäre erst eine mögliche Folge von
deren erfolgter Festlegung. Es stellt sich damit einzig die Frage, ob der
Schutzzweck die bewirkten Nutzungseinschränkungen rechtfertigt oder ob diese
die Eigentumsgarantie in einem Ausmass verletzen, dass sie als nicht zumutbar
erscheinen. Die Festlegung einer Zone S3 stellt in der Regel einen
leichten Eingriff in die Bestandesgarantie dar, weil die Nutzung nur
unwesentlich eingeschränkt wird (vorn E. 2.3). Ob es sich vorliegend so
verhält, bleibt somit im Hinblick auf den Bestand der getroffenen Massnahmen zu
prüfen.
4.2.3
Das Schutzzonenreglement 2016 regelt in Art. 3 die Auswirkungen der
Grundwasserschutzzone S3 in verschiedener Hinsicht. Gemäss Ziff. 3.6
wird empfohlen, den Wald möglichst kleinflächig mit standortheimischen
Laubbaumarten zu verjüngen, was gemäss Beschwerdeführerin mit nicht näher
bezeichnetem Mehraufwand und Mindererträgen verbunden sei. In Ziff. 3.7
wird ausführlich die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln geregelt, wofür es
einer Bewilligung der Abteilung Wald des Departements Bau Verkehr und Umwelt
bedürfe. Die Einholung einer Ausnahmebewilligung ist gemäss Beschwerdeführerin
mit Kosten und Aufwand sowie einem Wertverlust des Holzes, falls eine
Bewilligung nicht erteilt würde, verbunden. Weiter führt sie an, die Erstellung
und der Unterhalt der Waldwege sei mit wesentlich höherem Aufwand verbunden (Sanierung
und Neubau würden praktisch unmöglich), weshalb generell mit höheren
Bewirtschaftungskosten aufgrund längerer Rücke- und Maschinendepotdistanzen und
des Verbots von Bodenverdichtungen zu rechnen sei. Der zusätzliche Aufwand des
Försters (höherer Koordinationsaufwand bezüglich Absprachen, Planung,
Waldpflege, Holzernte, allgemeine Arbeiten sowie auch im Ereignisfall) sei zu
entschädigen. Insgesamt sei mit einer wesentlichen Wertverminderung ihrer
Grundstücke aufgrund der negativen Anmerkung der Schutzzonenüberlagerung zu
rechnen.
4.2.4
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin ist damit ein schwerer Eingriff
in die Bestandesgarantie der Eigentumsgarantie nicht dargetan (vorn E. 4.1.2).
Zu bedenken ist vorab, dass die Beschwerdeführerin insgesamt 218 von 238 ha
Wald betreut, wovon die von der Schutzzone S3 betroffenen 3,5 ha nur rund
1,5 % ausmachen. Ausserdem hat die Beschwerdeführerin nicht substanziiert
dargetan, inwiefern sich der behauptete Mehraufwand im Rahmen der Betreuung der
gesamten Waldfläche als unzumutbar oder unverhältnismässig erweise. Dass der
Wald im Schutzbereich möglichst kleinflächig mit Laubbäumen verjüngt werden
soll, ist einerseits eine blosse Empfehlung und dürfte anderseits vor allem
dort anfallen, wo ohnehin Bäume ersetzt werden müssen. Dass der
Beschwerdeführerin hieraus ein unzumutbarer Aufwand entstehen soll, weil sie
nur kleinräumig Ersatz pflanzen dürfte, macht sie substanziiert nicht geltend.
Dasselbe gilt für die restriktive Anwendung von Pflanzenschutzmitteln, wobei
die Einholung der dafür notwendigen Bewilligung zwar einen gewissen Aufwand
erfordert, aber letztlich die Pflicht der Beschwerdeführerin wie aller anderen
betrifft, jegliche Gefahr einer Gewässerverschmutzung zu vermeiden (vorn E. 2.3).
Nachdem die Beschwerdeführerin den Wald schon seit 170 Jahren betreut, ist
auch davon auszugehen, dass die zur Pflege der von der Schutzzone betroffenen
Parzelle notwendigen Erschliessungsanlagen längst erstellt sind. Zur Schonung
von Boden, Flora und Fauna darf für die Waldbewirtschaftung in der Regel nur
auf Strassen, Maschinenwegen und Rückegassen gefahren werden (§ 10 KWaV).
Weshalb der Unterhalt der Wege künftig mit höherem Aufwand verbunden sein und
eine wesentliche Wertverminderung ihres Grundstücks eintreten soll, legt sie
nicht dar. Vielmehr ergibt sich, dass die getroffenen Anordnungen zum Schutz
des Grundwassers gerechtfertigt, das heisst, notwendig und erforderlich sind.
Insgesamt ist nicht ersichtlich, dass eine bestimmungsgemässe, wirtschaftlich
sinnvolle und gute Nutzung ihres Waldes nicht mehr möglich wäre
(Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2484 mit Bezug auf eine Liegenschaft; vgl.
auch VGr, 10. Juni 2015, VB.2014.00453, E. 3.4.3, wonach die mit der
Zuweisung in die Schutzzone S3 einhergehenden Einschränkungen sich mit
Bezug auf eine landwirtschaftliche Nutzung als leicht erweisen). Schliesslich
ist die Beschwerdeführerin auch nicht als Einzige betroffen; vielmehr erstreckt
sich die Zone S3 auch noch über die Wald-Parzelle Kat.-Nr. 02 und wird die
Parzelle Nr. 03 von der Zone S2 und S1 erfasst.
4.2.5
Wie erwähnt, verneint die Beschwerdeführerin selber einen einer materiellen
Entschädigung gleichkommenden Eigentumseingriff durch die Überlagerung ihres
Grundstücks mit einer Schutzzone S3 (vorn E. 3.2), was ebenfalls für
eher geringfügige Einwirkungen der Schutzzone S3 spricht. Sofern sie eine
Entschädigung für Einschränkungen wegen der Auflagen innerhalb der Schutzzone S3
verlangt, welche die Schwelle einer materiellen Enteignung nicht erreichen,
wäre auch dieses Anliegen nicht im vorliegenden, sondern in einem separaten
Verfahren zur Feststellung der Erheblichkeit des Eingriffs und einer daraus
allenfalls resultierenden Entschädigungspflicht zu prüfen.
4.3
Allerdings
erkennt die Beschwerdeführerin im Waldentwicklungsplan eine mögliche
gesetzliche Grundlage und damit einen anderen Rechtsgrund für die von ihr
verlangte Entschädigung für Mehraufwand und Minderertrag, die sie im
Grundwasserschutzreglement verkörpert haben will. Gestützt auf den
Waldentwicklungsplan, festgesetzt von der Baudirektion mit Verfügung vom 7. September
2010 (vorn E. 2.5), verlangt sie sinngemäss eine Entschädigung für die
Einschränkung der Ausübung ihres Eigentumsrechts durch die Schutzzone S3.
Damit macht sie die Einschränkung eines Grundrechts geltend, die zu
entschädigen sei (dazu E. 4.1.1). Die Frage stellt sich, ob der
Waldentwicklungsplan als Grundlage für eine Entschädigungspflicht für
Eigentumsbeschränkungen taugt, die – wie vorliegend geltend gemacht (vorn E. 3.2)
– die Schwelle einer materiellen Enteignung nicht erreichen.
4.3.1
Die Umsetzung des Waldentwicklungsplans (WEP) erfolgt überwiegend unter
Federführung des Forstdienstes. Basis für die Finanzierung bilden die heute
gültigen Finanzgrundlagen gemäss NFA (Neugestaltung des Finanzausgleichs und
der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen) und KEF (Konsolidierter
Entwicklungs- und Finanzplan des Kantons Zürich; WEP 2010, S. 4, 11). Der
WEP wird über die Ausführungsplanung (Betriebspläne, Verträge und Projekte)
umgesetzt. Darin werden die Massnahmen örtlich und zeitlich fixiert sowie deren
Abgeltung geregelt (WEP 2010, S. 6).
4.3.2
Im WEP 2010 (S. 4) sind für den Kanton Zürich unter der Funktion
"Schutz" insgesamt 2'964 ha Wald in der Schutzzone S3
(Grund- und Trinkwasser) ausgeschieden. Diese Wälder schützen durch Regulierung
des Wasserabflusses gegen Hochwasser und dienen als Filter und Wasserspeicher
für die Trinkwassergewinnung. Die Erfüllung der Schutzfunktion erfordert eine
minimale Bewirtschaftung. Als besonderes Ziel ist für Grundwasserschutzzonen S3
die dauernde Bestockung mit stabilen Beständen vorgesehen (WEP 2010, S. 23,
25).
4.3.3
Das Themenblatt S3 Grund- und Trinkwasser hält unter dem Ist-Zustand
fest, dass die Bevölkerung einwandfreies Trinkwasser verlange. Der Wald
erbringe Leistungen zum Schutz des Grundwassers mit erheblichem Nutzen für die
Öffentlichkeit, bisher mehrheitlich ohne Entschädigung des Mehraufwandes.
Hauptziel bleibt die dauernde Bestockung von Grundwasserschutzzonen mit
stabilen Beständen. Als Soll-Zustand wird angeregt, dass die Mehraufwendungen
von Waldeigentümerinnen und Waldeigentümern infolge Grundwasserschutzzonen
abgegolten seien. Unter Massnahmen sind aufgeführt: Abgeltung der
Mehraufwendungen sowie der Waldleistung Trinkwasserschutz (Nutzen);
regelmässige Eingriffe zum Erhalt einer dauernden Bestockung; Einhaltung der
gesetzlichen Auflagen wie keine Transporte oder Lagerung von wassergefährdenden
Stoffen in bezeichneten Zonen, Verwendung von biologisch abbaubaren Ketten- und
Hydraulikölen, Installation von Holzlagerplätzen ausserhalb der bezeichneten
Zonen zu Lasten der Nutzniesser, Holzernte und -transport ausschliesslich auf
den bezeichneten Rückegassen und Waldstrassen. Für die Entschädigung der
besonderen Ziele in der Zone S3 ist für 300 ha pro Jahr eine
Pauschale von Fr. 1'000.- pro ha vorgesehen (Fr. 300'000.-), deren
Finanzierung jedoch noch nicht (im KEF) gesichert sei (WEP 2010, S. 55–59).
4.3.4
Im Zwischenbericht Waldentwicklung Kanton Zürich von 2015 wird mit Bezug
auf den Grund- und Trinkwasserschutz die Abgeltung von Mehraufwendungen
verlangt. Damit bis 2025 den Gemeinden und der Bevölkerung der Nutzen des
Waldes für den Grund- und Trinkwasserschutz bekannt sei und die
Mehraufwendungen der Waldbesitzer abgegolten würden, seien verstärkte
Anstrengungen notwendig (Zwischenbericht 2015, S. 10).
4.4
Der Ruf
nach Abgeltung von Mehraufwand und Minderertrag für Waldteile, die dem Grund-
und Trinkwasserschutz dienten, wird vor allem von den Waldeigentümern erhoben.
So sollen die Massnahmen zur optimalen Pflege der Trinkwasserwälder für die
Waldeigentümer jährlich einen Mehraufwand von Fr. 300.-/ha verursachen,
der von den lokalen Wasserversorgern zu entgelten wäre. Eine Untersuchung der
WSL (Eidgenössische Forschungsanstalt für Wald, Schnee und Landschaft,
vermutlich 2009) legte die Kosten für den Schutz der Trinkwasserressourcen im
Wald auf bis zu Fr. 360.-/ha fest, wobei die Einschränkungen innerhalb der
Zone S3 einer materiellen Enteignung nicht gleichkämen. Gleichwohl sollte
versucht werden, für den Mehraufwand freiwillige Vereinbarungen mit den lokalen
Wasserwerken abzuschliessen. Dasselbe empfiehlt Simon Ammann (Leiter
Waldentwicklung & Ressourcen, Abt. Wald Kanton Zürich, in: Zürcher Wald
5/2018, S. 5), während Stefan Studhalter (Kreisforstmeister, Forstkreis 7,
Kanton Zürich) verlangt, die dem Waldeigentümer anfallenden
Bewirtschaftungs-Mehrkosten sollten mindestens teilweise durch den Eigentümer
des Wassers übernommen werden (Zürcher Wald 5/2018, S. 8, 12).
4.5
Dies alles
führt dazu, dass der WEP entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin keine
taugliche gesetzliche Grundlage dafür darstellt, anfallende Mehrkosten aus der
Bewirtschaftung von in der Zone S3 gelegenem Wald dem Eigentümer des
Grundwassers oder dessen Fassung anzulasten. Auch könnte er nicht als Grundlage
für eine Entschädigung etwa im Sinn einer zu entrichtenden Gebühr dienen, ist
der WEP doch kein dazu erforderliches Gesetz im formellen Sinn, sondern
lediglich eine behördenverbindliche Verordnung der Baudirektion (zum
Legalitätsprinzip im Gebührenrecht vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 2795 ff.). Ausserdem schreibt der WEP keine Entschädigungspflicht
vor für Einschränkungen in der Waldbewirtschaftung, welche das Ausmass einer
materiellen Enteignung nicht erreichen. Vielmehr dient er in erster Linie der
Koordination verschiedener Massnahmen, damit dem Wald unter anderem seine
Schutzfunktionen erhalten bleiben. Zwar erkennt auch der WEP als eine der
erwünschten Massnahmen, dass anfallender Mehraufwand entschädigt werde; soweit
darin aber überhaupt eine Entschädigungs
pflicht
(und nicht nur ein
Entschädigungswunsch) gesehen werden könnte, deutet Vieles zunächst auf eine
staatliche Entschädigung und nicht auf eine solche von Privaten hin (vorn E. 4.2.1,
4.2.3). Ferner wird eine mögliche Entschädigung durch den Grundwassereigentümer
nur in Form einer (freiwilligen) Vereinbarung gesehen (vorn E. 4.3), was
nicht auf eine Entschädigungs
pflicht
schliessen lässt. Eine solche lässt
sich dem WEP vielmehr nicht entnehmen.
4.6
Unter
diesen Umständen ist jedoch nicht ersichtlich und wird auch nicht dargetan, auf
welche rechtliche Grundlage sich ein Entschädigungs
anspruch
der
Beschwerdeführerin ausserhalb von § 183
bis
Abs. 1 EG ZGB
stützen könnte. Mangels eines solchen besteht daher kein Anlass, das
Schutzzonenreglement um eine entsprechende Bestimmung zu ergänzen. Selbst wenn
aber eine entschädigungspflichtige Eigentumsbeschränkung vorläge, wäre das
Schutzzonenreglement nicht wie beantragt zu ergänzen, denn Ausgangspunkt einer
wie immer gearteten Entschädigung muss stets das (zu klärende) Ausmass der
Eigentumsbeschränkung als
Folge
der Festsetzung einer Zone S3 sein
und nicht eine entsprechende Bestimmung im Schutzzonenreglement. Die Beschwerde
ist daher abzuweisen.
5.
Bei diesem Ausgang sind der Beschwerdeführerin die Kosten
des Verfahrens zu auferlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 VRG). Entsprechend hat sie dem Beschwerdegegner 1 und der
Mitbeteiligten 1 eine Parteientschädigung auszurichten (§ 17 Abs. 2
VRG). Mit Bezug auf den Beschwerdegegner 1, der ein Gemeinwesen vertritt,
könnte sich allerdings die Frage nach der Berechtigung einer
Parteientschädigung stellen, besteht doch bei Gemeinwesen nur unter bestimmten
Voraussetzungen ein Anspruch darauf. Allerdings stellten sich vorliegend
relativ komplexe Rechtsfragen mit Bezug auf die rechtliche Grundlage einer
Entschädigung, die das Ausmass einer materiellen Enteignung nicht erreiche,
worin der Beschwerdegegner 1 kaum auf einen massgebenden Wissensvorsprung
auf die Beschwerdeführerin zurückgreifen konnte (vgl. dazu Kaspar Plüss,
Kommentar VRG, § 17 N. 51 und 54) und war das Verfahren doch von
einiger Bedeutung, nachdem die Beschwerdeführerin davon ausgegangen war, dass das
Schutzzonenreglement ohne Ergänzung über die geforderte Entschädigungspflicht nicht
genehmigungsfähig sei. Entsprechend besteht ein Anspruch auf
Parteientschädigung. Die Beschwerdegegnerin 2 hat keine Entschädigung
beantragt, ebenso wenig die Mitbeteiligte 2.
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    300.--
Zustellkosten,
Fr. 4'300.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, dem Beschwerdegegner 1 und der
Mitbeteiligten 1 eine Parteientschädigung von je Fr. 2'000.- (Fr. 1'857.-
zuzüglich 7,7 % MwSt Fr. 143.-) auszurichten, zahlbar innert 30 Tagen
ab Rechtskraft dieses Urteils.
5.    Gegen dieses
Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …