zh_verwaltungsgericht · VB.2014.00625 · 2012-01-01 · de

Umwandlung von Staatsbeiträgen in ein Darlehen | [Umwandlung von Staatsbeiträgen in ein Darlehen] Anlässlich der Neuordnung des Systems der Spitalfinanzierung trat auf kantonaler Ebene am 1. Januar 2012 das Spitalplanungs- und -finanzierungsgesetz (SPFG) in Kraft, welches in den §§ 28 und 29 unter anderem vorsieht, dass Staatsbeiträge, die der Kanton vor Inkrafttreten dieses Gesetzes zur Finanzierung von Investitionen von Listenspitälern geleistet hat, auf das Datum der Umstellung der Spitalfinanzierung auf Pauschalen mit Investitionskostenanteilen (Art. 49a KVG) zu ihrem Restbuchwert in ein verzinsliches und amortisierungspflichtige Darlehen des Kantons an die Eigentümer der Anlagen umgewandelt werden (E. 2). Die Umwandlung der vom Beschwerdegegner in der Vergangenheit ausgerichteten Investitionsbeiträge zum Restbuchwert in zu verzinsende und zu amortisierende Darlehen nach §§ 28 f. SPFG stellt eine unechte Rückwirkung dar, welcher weder wohlerworbene Rechte der Leistungsempfängerinnen bzw. Leistungsempfänger noch der Vertrauensgrundsatz entgegenstehen (E. 3). Die Auslegung der §§ 28 f. SPFG ergibt sodann, dass die Bestimmungen sowohl auf altrechtlich gewährte Kostenanteile für Investitionen als auch auf jene anzuwenden sind, die für Betriebskosten mittels Globalbudgets gewährt wurden. Es darf bei der Auslegung der Bestimmungen insofern nicht an die unter Geltung des alten Rechts getroffene Zweiteilung zwischen Kostenanteilen an den Betrieb und solchen an die Investitionen eines Listenspitals angeknüpft werden, sondern ist einzig darauf abzustellen, ob die Beitragsempfängerin bzw. der Beitragsempfänger die gewährten Beiträge in Mobilien, Immobilien und sonstige Anlagen investiert hat, die zur Erfüllung des Leistungsauftrags notwendig sind, und diese Investitionen per 1. Januar 2012 noch nicht voll amortisiert worden sind (E. 4). Die Berechnung der von der Beschwerdeführerin geschuldeten Darlehenssumme erscheint überdies nachvollziehbar und ist nicht zu beanstanden (E. 5). Die Beschwerdeführerin kann sichschliesslich auch nicht erfolgreich auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes berufen (E. 6).Abweisung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 15..2.10.0 VB.2014.00625
Zurich Verwaltungsgericht 15..2.10.0 VB.2014.00625
Zurigo Verwaltungsgericht 15..2.10.0 VB.2014.00625

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2014.00625
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Geschäftsnummer:
VB.2014.00625
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 10.06.2015
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 13.12.2015 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Umwandlung von Staatsbeiträgen in ein Darlehen
[Umwandlung von Staatsbeiträgen in ein Darlehen]
Anlässlich der Neuordnung des Systems der Spitalfinanzierung trat auf kantonaler Ebene am 1. Januar 2012 das Spitalplanungs- und -finanzierungsgesetz (SPFG) in Kraft, welches in den §§ 28 und 29 unter anderem vorsieht, dass Staatsbeiträge, die der Kanton vor Inkrafttreten dieses Gesetzes zur Finanzierung von Investitionen von Listenspitälern geleistet hat, auf das Datum der Umstellung der Spitalfinanzierung auf Pauschalen mit Investitionskostenanteilen (Art. 49a KVG) zu ihrem Restbuchwert in ein verzinsliches und amortisierungspflichtige Darlehen des Kantons an die Eigentümer der Anlagen umgewandelt werden (E. 2).
Die Umwandlung der vom Beschwerdegegner in der Vergangenheit ausgerichteten Investitionsbeiträge zum Restbuchwert in zu verzinsende und zu amortisierende Darlehen nach §§ 28 f. SPFG stellt eine unechte Rückwirkung dar, welcher weder wohlerworbene Rechte der Leistungsempfängerinnen bzw. Leistungsempfänger noch der Vertrauensgrundsatz entgegenstehen (E. 3).
Die Auslegung der §§ 28 f. SPFG ergibt sodann, dass die Bestimmungen sowohl auf altrechtlich gewährte Kostenanteile für Investitionen als auch auf jene anzuwenden sind, die für Betriebskosten mittels Globalbudgets gewährt wurden. Es darf bei der Auslegung der Bestimmungen insofern nicht an die unter Geltung des alten Rechts getroffene Zweiteilung zwischen Kostenanteilen an den Betrieb und solchen an die Investitionen eines Listenspitals angeknüpft werden, sondern ist einzig darauf abzustellen, ob die Beitragsempfängerin bzw. der Beitragsempfänger die gewährten Beiträge in Mobilien, Immobilien und sonstige Anlagen investiert hat, die zur Erfüllung des Leistungsauftrags notwendig sind, und diese Investitionen per 1. Januar 2012 noch nicht voll amortisiert worden sind (E. 4).
Die Berechnung der von der Beschwerdeführerin geschuldeten Darlehenssumme erscheint überdies nachvollziehbar und ist nicht zu beanstanden (E. 5).
Die Beschwerdeführerin kann sichschliesslich auch nicht erfolgreich auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes berufen (E. 6).
Abweisung der Beschwerde.
Stichworte:
AUSLEGUNG
STAATSBEITRAG
UMWANDLUNG
UNECHTE RÜCKWIRKUNG
VERTRAUENSSCHUTZ
WOHLERWORBENE RECHTE
Rechtsnormen:
Art. 83 lit. k BGG
Art. 49a KVG
§ 1 StaatsbeitragsG
§ 6 StaatsbeitragsG
§ 12 StaatsbeitragsG
§ 13 StaatsbeitragsG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2014.00625
Urteil
der 4. Kammer
vom 10. Juni 2015
Mitwirkend: Abteilungspräsident
Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger,
Verwaltungsrichter André Moser,
Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.
In Sachen
A,
vertreten durch RA G,
Beschwerdeführerin,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch die
Gesundheitsdirektion
des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Umwandlung
von Staatsbeiträgen in ein Darlehen,
hat sich ergeben:
I.
A.
AG
betreibt seit Juni 2004 die Privatklinik B. Die hierfür erforderlichen
Liegenschaften und Anlagen mietet sie dabei seit Jahren von C.
B.
Seit
dem Jahr 2002 staatsbeitragsberechtigt im Sinn von § 4 des Staatsbeitragsgesetzes
vom 1. April 1990 (StaatsbeitragsG, LS 132.2), wurden der jeweiligen
Betreiberin der Privatklinik B während der Jahre 2003 bis 2011 Staatsbeiträge
ausgerichtet, deren Höhe jährlich in einem Globalbudget festgelegt wurde.
Die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich stellte A am
26. Oktober 2012 einen Entwurf des Berichts zur beitragsrechtlichen
Revision 2011 zu, aus welchem hervorgeht, ihr Revisorat habe anlässlich der
beitragsrechtlichen Überprüfung der Pauschalierung des Staatsbeitrags 2011
sowie der dazugehörigen Jahresrechnung der Aktiengesellschaft festgestellt,
dass über die Aufwandposition "Unterhalt und Reparaturen [U+R] Immobilien"
wesentliche Ersatzinvestitionen (Sanierungen) verbucht und mittels der
Staatsbeitragsabrechnung abgegolten worden seien. Vor diesem Hintergrund seien
– wie die Gesundheitsdirektion weiter ausführt – gestützt auf § 28 des per
1. Januar 2012 in Kraft getretenen Spitalplanungs- und -finan­zierungsgesetzes
vom 2. Mai 2011 (SPFG, LS 813.20) sämtliche während der letzten neun
Jahre über den Aufwand verbuchten Ersatzinvestitionen zu ermitteln und deren
Beträge gemäss den Bestimmungen der Verordnung über die Umwandlung von
Investitionsbeiträgen an Spitäler vom 5. Oktober 2011 (InUV,
LS 813.205) in Darlehen umzuwandeln.
Am 13. Februar 2013 schrieb A der
Gesundheitsdirektion, die im Revisionsentwurf dargelegte Einschätzung nicht zu
teilen, woraufhin jene am 22. Juli 2013 den definitiven Bericht zur
beitragsrechtlichen Revision 2011 verabschiedete und A den Entwurf eines Vertrags
betreffend die Umwandlung von Investitionsbeiträgen in Darlehen zukommen liess.
Die im Anschluss von der Gesundheitsdirektion unter Mithilfe von A angestellten
Berechnungen zur Bestimmung der Höhe und des Zeitwerts der – nach Auffassung
der Gesundheitsdirektion – während der Jahre 2003 bis 2011 für Investitionen
der Gesellschaft gewährten Staatsbeiträge wurden A ebenfalls bekannt gegeben.
C.
Am 11. März 2014 erklärte A gegenüber
der Gesundheitsdirektion, aus ihrer Sicht bestehe keine Grundlage mehr für
weitere Vertragsverhandlungen, sei eine Einigung zwischen ihnen doch nicht
möglich. Entsprechend überwies die Direktion die Angelegenheit gestützt auf
§ 29 Abs. 3 Satz 2 SPFG dem Regierungsrat zur Behandlung, welcher am
24. September 2014 beschloss, den Restbuchwert der A gewährten
Staatsbeiträge im Sinn von § 28 Abs. 1 lit. b SPFG auf
Fr. 9
'246'982.- festzusetzen und in ein Darlehen
des Kantons an A umzuwandeln, welches nach § 6 InUV zu verzinsen und
gemäss dem in den Erwägungen des Beschlusses dargestellten Amortisationsplan zurückzuzahlen
sei.
II.
A liess am 28. Oktober
2014 Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter
Entschädigungsfolge sei der Beschluss des Regierungsrats vom 24. September
2014 vollumfänglich aufzuheben.
In der Beschwerdeantwort
vom 28. November 2014 beantragte der Staat Zürich, die Beschwerde sei
abzuweisen. Hierzu
liess A unter Aufrechterhaltung
der Beschwerdeanträge am 15. Januar 2015 Stellung nehmen.
Mit Datum vom
21./22. Januar 2015 äusserte sich der Staat Zürich dazu, worauf A am
2. Februar 2015 reagierte.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Gemäss § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)
prüft das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit von Amts wegen.
Diese
ist unter anderem betreffend erstinstanzliche Anordnungen des Regierungsrats
gegeben (§ 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und
Abs. 2 lit. a e contrario, 19a Abs. 1 sowie §§ 42–44
e contrario VRG; vgl. Regina Kiener
in:
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], §
41
N. 16, § 42 N. 2).
1.2
Vorliegend handelt
es sich um eine Angelegenheit finanzieller Natur; der Streitwert beläuft sich
auf
Fr. 9
'246'982.-. Weil der Streitwert
dieser Beschwerde die Grenze von Fr. 20'000.- überschreitet, fällt ihre
Behandlung nach § 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1
lit. c e contrario VRG in die Zuständigkeit der Kammer.
1.3
Da auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Am
21. Dezember 2007 beschlossen die eidgenössischen Räte in Form einer
Teilrevision des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung vom 18. März
1994 (KVG, SR 832.10) ein neues System der Spitalfinanzierung. Mit der
Revision soll namentlich unter den stationären Leistungserbringern der
obligatorischen Krankenversicherung mehr Wettbewerb geschaffen werden (Tomas
Poledna/Philipp do Canto, Gesundheitswesen und Vergaberecht – von der
öffentlichen Aufgabe zum öffentlichen Auftrag, in: Tomas Poledna/Reto Jacobs
[Hrsg.], Gesundheitsrecht im wettbewerblichen Umfeld, Zürich 2010, S. 71 ff.,
27, auch zum Folgenden; Botschaft vom 15. Septem­ber 2004, BBl 2004,
5551 ff., 5569). Wurden die Kantone im Bereich der Spitalfinanzierung
durch das bisherige Bundesrecht noch nicht direkt verpflichtet und blieb es
ihnen somit freigestellt, in welchem Umfang sie sich an den nicht gedeckten
Betriebs- und an den Investitionskosten der von der öffentlichen Hand
betriebenen oder der subventionierten Spitälern beteiligen wollten, erhalten
nach dem neuen Finanzierungsmodell gemäss Art. 49a Abs. 2 KVG neu
alle Leistungserbringer der obligatorischen Krankenversicherung pro Patient
eine diagnosebezogene Fallpauschale, welche zu mindestens 55 % vom Kanton
getragen wird. Einbezogen in die Finanzierung werden dabei nicht nur die
Betriebskosten, sondern auch die Investitionskosten, welche nach bisherigem
Recht separat entschädigt wurden (vgl. Botschaft vom 15. Septem­ber
2004, BBl 2004, 5551 ff., 5569 und 5579).
2.2
Auf
kantonaler Ebene wurde die Neuordnung des Finanzierungssystems mit dem Spitalplanungs-
und -finanzierungsgesetz und der Verordnung über die Umwandlung von Investitionsbeiträgen
an Spitäler umgesetzt, welche beide am 1. Januar 2012 in Kraft traten.
Nachdem gemäss bisherigem Recht die Staatsbeitragsleistungen
des Beschwerdegegners an den Betrieb von Listenspitälern und deren
Investitionen auf der Grundlage der bis 1. Juli 2008 geltenden Fassung des
Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1964 (aGesG, LS 810.1,
historische Fassung) und seiner Ausführungsbestimmungen mittels Globalbudgets
(Betriebskosten) und Objektkrediten (Investitionen) ausgerichtet worden waren
(vgl. unten 3.3.1), sah sich der kantonale Gesetzgeber mit der
Systemänderung insbesondere veranlasst, in den neu zu schaffenden Regelungen
zur Spitalfinanzierung den Umgang mit den nach bisherigem Recht an Spitalbauten
und weitere Anlagen gewährten Staatsbeiträgen näher zu regeln. Insofern sehen
die §§ 28 und 29 SPFG unter anderem vor,
dass Staatsbeiträge,
die der Kanton vor Inkrafttreten dieses Gesetzes zur Finanzierung von Investitionen
von Listenspitälern geleistet hat, auf das Datum der Umstellung der Spitalfinanzierung
auf Pauschalen mit Investitionskostenanteilen zu ihrem Restbuchwert in ein
verzinsliches und amortisierungspflichtiges Darlehen des Kantons an die Eigentümer
der Anlagen umgewandelt werden (§ 28 Abs. 1 lit. b und § 29
Abs. 4 SPFG in Verbindung mit §§ 6 f. InUV), wobei der
Restbuchwert früherer Investitionsleistungen auf der Grundlage der gewährten
Staatsbeiträge oder Darlehen zu ermitteln ist (§ 29 Abs. 1 Satz 1 SPFG).
3.
3.1
Die
Beschwerdeführerin wendet sich vor Verwaltungsgericht nicht nur gegen die Anwendbarkeit
der §§ 28 f. SPFG auf die ihr während der Jahre 2003 bis 2011 gewährten
Staatsbeiträge, sondern macht im Rahmen der – wie sie selbst betont –
"Hauptbegründung des Hauptantrages" geltend, die vorgenannten Normen
verstiessen als solche gegen das verfassungsmässig garantierte Verbot der
echten Rückwirkung.
Die Beschwerdeführerin verlangt mithin eine akzessorische
bzw. konkrete Normenkontrolle. Hierzu ist das Verwaltungsgericht nach
Art. 79 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005
(LS 101) und dem Legalitätsprinzip von Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung
vom 18. April 1999 (BV, SR 101) befugt und verpflichtet (Marco Donatsch,
Kommentar VRG, § 20 N. 23 ff.; Ulrich Häfelin/Walter
Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. A., Zürich etc.
2012, N. 2070 ff.).
3.2
Rechtssätze entfalten ihre Wirkung auf Sachverhalte, die
sich während ihrer Geltung ereignen. Daher findet das alte Recht prinzipiell
Anwendung auf diejenigen Sachverhalte, die im Zeitpunkt seiner Aufhebung
abgeschlossen sind. In zeitlicher Hinsicht sind grundsätzlich diejenigen
Rechtssätze massgeblich, die bei der Erfüllung des zu Rechtsfolgen führenden
Tatbestandes Geltung haben (VGr, 17. Mai 2011, VB.2011.00063, E. 4.3
mit Hinweisen auf Rechtsprechung und Lehre).
Wird von diesem Grundsatz
abgewichen, so liegt eine rückwirkende Gesetzesanwendung vor
. Dabei
unterscheidet die Rechtsprechung zwischen eigentlicher oder echter und unechter
Rückwirkung. Eine echte Rückwirkung liegt vor, wenn ein Gesetz bei der
Anwendung neuen Rechts an ein Ereignis anknüpft, das sich vor dessen
Inkrafttreten ereignet hat und im Zeitpunkt des Inkrafttretens der neuen Norm
abgeschlossen ist. Diese echte Rückwirkung ist nur dann verfassungsrechtlich zulässig,
wenn sie ausdrücklich in einem Gesetz vorgesehen ist oder sich daraus klar ergibt,
in einem vernünftigen Rahmen zeitlich limitiert ist, nicht zu stossenden
Ungleichheiten führt, einem schutzwürdigen öffentlichen Interesse dient und
wohlerworbene Rechte respektiert. Bei der unechten Rückwirkung wiederum wird
auf Verhältnisse abgestellt, die zwar unter der Herrschaft des alten Rechts
entstanden sind, beim Inkrafttreten des neuen Rechts aber noch andauern. Diese
Rückwirkung ist verfassungsrechtlich unbedenklich, sofern ihr nicht
wohlerworbene Rechte entgegenstehen und sie den Vertrauensgrundsatz nicht
verletzt (zum Ganzen BGE 138 I 189 E. 3.4, 137 II 371 E. 4.2, 133 II 1
E. 4.3, 126 V 134 E. 4a
[je mit Hinweisen]; BGr,
16. Dezember 2013, 2C_477/2013, E. 2.4, und 11. März 2009,
4A_6/2009, E. 2.6).
3.3
§ 28
SPFG ermöglicht dem Beschwerdegegner, Investitionsbeiträge, welche er einem
Listenspital (vgl. § 2 SPFG) vor Inkrafttreten dieser Bestimmung gestützt
auf das zu jener Zeit anwendbare Recht ausgerichtet hat, zu ihrem Restbuchwert
in ein Darlehen umzuwandeln. Das heisst, die Beitragsempfängerin bzw. der
Beitragsempfänger wird – wie die Beschwerdeführerin zutreffend ausführt – mit
einer Verzinsungs- und Amortisierungspflicht belastet, welche unter altem Recht
nicht bestand.
Die von der Beschwerdeführerin
beanstandete Norm entfaltet somit Wirkung auf Sachverhalte, die sich vor ihrem
Inkrafttreten ereignet haben. Fraglich ist, ob die Sachverhalte zu diesem
Zeitpunkt bereits abgeschlossen waren (echte Rückwirkung) oder ob sie sich zwar
vor Inkrafttreten des neuen Rechts abschliessend verwirklicht haben, sich aber
auch danach noch auswirken bzw. ob allenfalls sogar zeitlich offene, eine
Sacheinheit bildende (Dauer-)Sachverhalte vorliegen (unechte Rückwirkung).
3.3.1
Gemäss § 40 aGesG leistete der Beschwerdegegner Kostenanteile an die
Investitionen und den Betrieb der den Bedürfnissen der Bevölkerung dienenden
Krankenhäuser. Die näheren Grundsätze für die Ausrichtung solcher Kostenanteile
fanden sich sodann in der vom Regierungsrat gestützt auf § 82 f. aGesG
erlassenen Verordnung über die Staatsbeiträge an die Krankenpflege vom
26. Februar 1968 (Beitragsverordnung, GS 8 156 ff. [aufgehoben per
1. Januar 2012]).
Als
Staatbeiträge wurden die Kostenanteile nach § 40 aGesG dabei im
Hinblick auf die Erfüllung von Aufgaben im öffentlichen Interesse, das heisst
zweckgebunden, ausgerichtet; neben einer Finanzierungsfunktion kam ihnen somit
auch eine inhaltliche Steuerungsfunktion zu.
Eben
dies besagen auch §§ 12 f. StaatsbeitragsG, wonach die Staatsbeiträge
ihrem – im öffentlichen Interesse liegenden (§ 1 Abs. 1
StaatsbeitragsG) – Zweck entsprechend zu verwenden sind und sich etwa bei
Wegfall solchen Interesses die Zweckentfremdung oder Veräusserung unter
Rückerstattungsfolge vorzeitig bewilligen lässt.
Dabei
richtet sich die
Rückforderung nach der Dauer der
Zweckerfüllung und dem Verhältnis zwischen privatem und öffentlichem Nutzen
und
dauert die Zweckbindung 20 Jahre seit der Schlusszahlung, sofern im
Zusicherungsentscheid nichts anderes festgelegt wurde
(
§ 12
Abs. 1 und Abs. 2 der Staatsbeitragsverordnung vom 19. Dezember
1990 [StBV, LS 132.21]).
Entsprechend sah
§ 55 Abs. 1 Beitragsverordnung vor, dass a
usgerichtete
Beiträge im Sinn von § 40 aGesG in jedem Zeitpunkt zurückgefordert
werden können, wenn sich zeigt, dass ihre Voraussetzungen nicht vorhanden waren
oder wenn diese nachträglich dahinfallen, insbesondere wenn Bauten oder
Anschaffungen ihrem Zweck entfremdet werden.
Dies rechtfertigt sich vor dem Hintergrund, dass besonders Investitionsbeiträge
nicht zum Selbstzweck der Investition geleistet wurden, sondern zum Betreiben
des Spitals durch die den Staatsbeitrag empfangende Person mittels der
investierten Gelder, und zwar solange diese einen Gegenwert verkörperten.
Insofern
konnten namentlich bei Schliessung eines staatsbeitragsberechtigten Spitals die
für den Bau ausgerichteten Staatsbeiträge (Kostenanteile) zurückgefordert
werden (vgl. VGr, 24. Oktober 2001, VB.2001.00036, E. 2); Gleiches
gilt nach den revidierten Bestimmungen zur Spitalfinanzierung beispielsweise
auch für den Fall der Nichtübernahme eines Spitals auf die neue Spitalliste
nach § 7 SPFG (vgl. § 28 Abs. 2 SPFG).
Zumindest
solange
ein Gegenwert der Beiträge noch existiert, das heisst, diese noch nicht
vollständig amortisiert sind,
ist die Empfängerin bzw. der Empfänger
von Investitionsbeiträgen mit anderen Worten auch künftig
zur
Zweckerfüllung verpflichtet. Mit der Ausrichtung von Kostenanteilen an die
Investitionen eines Listenspitals
wurde demzufolge ein
Dauerrechtsverhältnis begründet,
welches – in einem bestimmten
zeitlichen Rahmen – einer nachträglichen Anpassung an die veränderten Umstände
zugänglich ist
(vgl. VGr, 24. Oktober
2001, VB.2001.00036, E. 2a; vgl. zur Dauerwirkung auch Sergio Giacomini,
Verwaltungsrechtlicher Vertrag und Verfügung im Subventionsverhältnis
"Staat-Privater", Freiburg 1992, Nr. 309; René Rhinow, Wesen und
Begriff der Subvention in der schweizerischen Rechtsordnung [Subvention], Basel
1971, Ziff. 200
).
Die Umwandlung der vom
Beschwerdegegner in der Vergangenheit gestützt auf § 40 aGesG
ausgerichteten Investitionsbeiträge zum Restbuchwert in zu verzinsende und zu
amortisierende Darlehen nach §§ 28 f. SPFG stellt demzufolge eine unechte
Rückwirkung dar.
3.3.2
Der (unechten) Rückwirkung stehen sodann – wie es nachfolgend aufzuzeigen
gilt – weder wohlerworbene Rechte der Leistungsempfängerinnen bzw. Leistungsempfänger
entgegen noch verstösst sie gegen den Vertrauensgrundsatz.
Wohlerworbene Rechte sind
vermögenswerte Ansprüche der Privaten gegenüber dem Staat, die sich durch ihre
besondere Rechtsbeständigkeit auszeichnen; im Begriff der
"Wohlerworbenheit" kommt dabei zum Ausdruck, dass die Rechte auf eine
besondere Weise begründet worden sind, nämlich im gegenseitigen Vertrauen
zwischen dem Staat und dem Träger des Rechts darauf, dass die Rechtsbeziehung
auf eine bestimmte Dauer grundsätzlich unverändert bleiben und einen
verstärkten Schutz, namentlich vor späteren Eingriffen durch den Gesetzgeber,
geniessen soll (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich etc. 2006, Rz. 1008; vgl. auch
René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen
Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012, Rz. 861 mit Hinweisen auf
die Rechtsprechung
). Den wohlerworbenen Rechten kommt in der
schweizerischen Rechtsordnung eine eigentliche Ausnahmestellung zu. Bei ihrer
Anerkennung ist deshalb Zurückhaltung zu üben. In der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung treten verschiedene Gruppen wohlerworbener Rechte hervor, die
aufgrund verschiedener Entwicklungslinien als solche qualifiziert werden
können. Dazu zählen die wohlerworbenen Rechte aus Verträgen oder vertragsähnlichen
Verhältnissen des Verwaltungsrechts, insbesondere aus Konzessionen (vgl.
Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1008b; René Rhinow, Wohlerworbene und
vertragliche Rechte im öffentlichen Recht, ZBl 80/1979,
S. 1 ff., 16 ff.). Zur Entstehung wohlerworbener Rechte durch
Subventionen äussert sich die Lehre allerdings zurückhaltend (Fabian Möller,
Rechtsschutz bei Subventionen, Basel etc. 2006, S. 178; Rhinow, Subvention,
Ziff. 105 ff.; dazu auch Giacomini, Nr. 314 ff.), und auch
das Bundesgericht scheint seine ursprünglich in BGE 93 I 666 (E. 4
Ingress S. 675) vertretene Ansicht, bereits eine Subventionszusicherung
verschaffe der die Leistung empfangenden Person ein wohlerworbenes Recht, in
späteren Entscheiden relativiert zu haben und die vertrauensbildende Beziehung
zwischen Bürger und Staat gegenüber der sachenrechtlichen Fixierung in den
Vordergrund zu rücken (vgl. BGE 101 Ib 78 E. 3a; BGr, 2. Juni
2006, 2P.291/2005, E. 4.1).
Das Verwaltungsgericht hat sich
derweil bisher nicht explizit mit dieser Frage befasst, erkannte jedoch in der
Vergangenheit den Ansprüchen Privater selbst aus öffentlichrechtlichen
Verträgen nicht von vornherein absolute Gesetzesbeständigkeit im Sinn wohlerworbener
Rechte zu (vgl. VGr, 27. Oktober 2000, VK.2000.00006, E. 4 f. mit
Hinweisen, auch zum Folgenden). Nach dieser Auffassung schafft zwar der Vertrag
bezüglich solcher Ansprüche eine wirksame Vertrauensgrundlage und gebietet das
aus dem Grundsatz von Treu und Glauben abgeleitete Vertrauensprinzip, dieses
gewichtige Vertrauensinteresse zu berücksichtigen. Indem die vertraglichen
Ansprüche nicht a priori im Sinn wohlerworbener Rechte als absolut
gesetzesbeständig erachtet werden, bleibt jedoch Raum für eine Interessenabwägung,
in welcher dem (bedeutenden) Vertrauensinteresse das öffentliche und/oder
private Interesse an der Durchsetzung des neuen Rechts gegenübergestellt wird.
Wie sich aus dem Nachfolgenden ergibt, kann die Frage nach
der Einordnung der vom Beschwerdegegner ausgerichteten Staatsbeiträge
vorliegend allerdings offenbleiben.
3.3.3
Mit Schaffung der §§ 28 f. SPFG verfolgte der kantonale
Gesetzgeber – wie bereits gesagt – den Zweck, das bisherige Modell für die
Rückforderung geleisteter und noch nicht voll amortisierter
Investitionsbeiträge an das neue Finanzierungssystem anzupassen (vgl.
oben 2). Die in § 28 SPFG vorgesehene Umwandlung der bisher geleisteten
Staatsbeiträge zum Restbuchwert per 31. Dezember 2011 in zins- und
amortisierungspflichtige Darlehen erweist sich dabei als erforderlich, um zu
vermeiden, dass Investitionen, für welche vor dem 1. Januar 2012 Beiträge
ausgerichtet wurden, über die Fallpauschalen ab dem 1. Januar 2012 ein
zweites Mal finanziert werden, und um Spitälern mit unterschiedlichem
Investitionsstand eine gleichwertige Ausgangslage zu schaffen (dazu Näheres
unten 4.3.2 f.; vgl. Antrag des Regierungsrats vom 19. Januar 2011 an
den Kantonsrat [ABl 2011, 291 ff., 323 und 340]).
Gestützt auf §§ 28
f. SPFG werden die vor dem 1. Januar 2012 ausgerichteten Investitionsbeiträge
sodann nicht rückwirkend aufgehoben, sondern lediglich zu ihrem Restbuchwert in
verzinsliche und zu amortisierende Darlehen umgewandelt. Dabei ist zu
berücksichtigen, dass die den Leistungsempfängerinnen bzw. Leistungsempfängern
künftig gestützt auf Art. 49a KVG ausgerichteten Fallpauschalen im
Gegensatz zur bisherigen Finanzierungsregelung neu
auch die Kostenanteile der Anlagenutzung umfassen, das heisst die Abschreibung
und Verzinsung der getätigten Investitionen. Diejenigen Listenspitäler, welche
in der Vergangenheit Beiträge an Investitionen ausbezahlt erhielten, welche bei
Inkrafttreten der beanstandeten Bestimmung noch nicht voll amortisiert und
somit gestützt auf § 28 SPFG in (zu amortisierende) Darlehen
umzuwandeln sind, erfahren somit unter Geltung der §§ 28 f. SPFG
keine finanziellen Nachteile, zumal sowohl die Staatbeitragsgewährung als auch
die Ausrichtung der Fallpauschalen auf einer wirtschaftlichen Betrachtungsweise
beruhen (vgl. § 5 ff. StaatsbeitragsG und
Art. 42 KVG). Dem Restbuchwert der Investitionsbeiträge steht insofern
neu der Investitionskostenanteil der Fallpauschale gegenüber, weshalb die
§§ 28 f. SPFG entgegen den beschwerdeführerischen Vorbringen
keine Verschlechterung der Situation der Empfängerinnen bzw. Empfänger von
Investitionsbeiträgen schaffen, sondern stattdessen einzig eine doppelte Entschädigung
der von ihnen getätigten Investitionen verhindern.
Hieraus ergibt sich, dass den
Interessen der Empfängerinnen bzw. Empfänger von Beiträgen an Investitionen im
Sinn von §§ 28 f. SPFG nicht nur überwiegende öffentliche Interessen an
der Durchsetzung dieser Bestimmungen gegenüberstehen; selbst wenn davon
ausgegangen werden könnte, dass mit Ausrichtung der infrage stehenden
Staatsbeiträge nach § 40 aGesG wohlerworbene Rechte entstanden wären, hätte das
Inkrafttreten der beanstandeten Normen keine wirtschaftlich nicht tragbaren
Auswirkungen für die Beitrags­empfängerinnen und Beitragsempfänger zur Folge,
das heisst, die Substanz allfälliger wohlerworbener Rechte würde gewahrt.
4.
4.1
Die
Beschwerdeführerin bringt darüber hinaus vor, § 28 SPFG sei nach
zutreffender Auslegung einzig auf altrechtlich gewährte Investitionsbeiträge
(Objektfinanzierung) anwendbar, nicht aber auf die ihr während der Jahre 2003
bis 2011 ausgerichteten und mittels jährlichen Globalbudgets festgesetzten,
pauschalen Staatsbeiträge.
4.2
Gemäss
§ 28 Abs. 1 lit. b SPFG werden unter der Marginalie
"Frühere Investitionsleistungen des Kantons" Staatsbeiträge und
Darlehen, die der Kanton vor Inkrafttreten dieses Gesetzes zur Finanzierung von
Investitionen von Listenspitälern geleistet hat, auf das Datum der Umstellung
der Spitalfinanzierung auf Pauschalen mit Investitionskostenanteilen nach dem
Krankenversicherungsgesetz zu ihrem Restbuchwert in ein Darlehen des Kantons an
die Eigentümer der Anlagen umgewandelt.
Weder das Spitalplanungs- und -finanzierungsgesetz noch die
Verordnung über die Umwandlung von Investitionsbeiträgen an Spitäler definieren
dabei den Begriff "Investitionen" näher. Die Norm erweist sich
diesbezüglich als auslegungsbedürftig.
4.3
Grundlage der Auslegung einer Norm bildet der Wortlaut der
Bestimmung. Sind aufgrund einer Unklarheit des Gesetzestextes verschiedene
Interpretationen möglich, so muss unter Berücksichtigung aller
Auslegungsmethoden die wahre Tragweite der Bestimmung ermittelt werden (sogenannter
Methodenpluralismus). Dabei kommt es namentlich auf den Zweck einer Regelung,
die dem Gesetz zugrunde liegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an,
in dem die Norm steht. Im Verwaltungsrecht kommt der Interessenabwägung
zwischen staatlichen und privaten Interessen zudem eine wichtige Rolle zu (vgl.
zum Ganzen VGr, 9. Juli 2014, VB.2014.00054, E. 5.4.2, und 8.
Januar 2013,
VK.2013.00002, E. 2.3.1;
BGE
137 III 217 E. 2.4.1, 134 II 249 E. 2.3; Wiederkehr/Richli,
Rz. 936 und 950; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 214 ff. [je mit
weiteren Hinweisen]).
4.3.1
Ausgehend vom Wortlaut von § 28 SPFG spricht zunächst wenig für die
Auffassung der Beschwerdeführerin, dass unter der Formulierung
"Staatsbeiträge […], die der Kanton vor Inkrafttreten dieses Gesetzes zur Finanzierung
von Investitionen von Listenspitälern geleistet hat", lediglich die unter
dem altrechtlichen Titel Kostenanteile an Investitionen (Objektfinanzierung;
vgl. §§ 10 ff. Beitragsverordnung; ferner OS 65 623 ff., 624) ausgerichteten
Staatsbeiträge zu verstehen seien und nicht auch solche unter dem Titel Kostenanteile
an den Betrieb (vgl. §§ 23 f. Beitragsverordnung; ferner OS
51 29). Wenn dem so wäre, hätte der kantonale Gesetzgeber dies wohl
ausdrücklich festgehalten. Die in § 28 SPFG gewählte Terminologie
"Staatsbeiträge" deutet demgegenüber viel eher darauf hin, dass der
kantonale Gesetzgeber entsprechend der Legaldefinition in § 1 des StaatsbeitragsG
von einem umfassenden Beitragsbegriff ausging.
4.3.2
Aufschlussreicher als die Gesetzesauslegung nach dem Wortlaut ist eine
Auslegung von § 28 SPFG nach dem Willen des kantonalen Gesetzgebers
(historische Auslegung). Im vorliegenden Fall kommt dabei den Materialien eine
erhebliche Bedeutung zu, weil die auszulegende Vorschrift erst am
1. Januar 2012 in Kraft getreten und damit jüngeren Datums ist (vgl.
BGE 127 III 342
E. 2a mit Hinweisen). Auf
die Materialien ist freilich nur dann abzustellen, wenn sich daraus die
Auffassung des Gesetzgebers zweifelsfrei ergibt (vgl.
BGE 124 II 193
E. 5c mit Hinweisen). Wie bereits
mehrfach betont, wurde das Spitalplanungs- und -finanzierungsgesetz im Rahmen
der Revision des Krankenversicherungsgesetzes und der damit einhergehenden
Neuregelung der Spitalfinanzierung erlassen (vgl. Botschaft vom
15. September 2004, BBl 2004, 5551 ff., 5558, 5577 ff.;
vorn 2.2). Als hauptsächlichen Zweck des § 28 SPFG nennt der
Regierungsrat dabei die Anpassung des bisherigen Modells für die Rückforderung
von an Listenspitäler ausgerichteten Staatsbeiträgen an das neue
Finanzierungssystem; die Bestimmung soll mithin sicherstellen, dass vor dem
1. Januar 2012 vom Beschwerdegegner geleistete Investitionsbeiträge neu
über den Kantonsanteil an den Fallpauschalen nach Art. 49a KVG nicht ein
zweites Mal erbracht werden und zwischen den Spitälern unabhängig vom
jeweiligen Investitionsstand eine gleichwertige Ausgangslage geschaffen wird
(Antrag des Regierungsrats an den Kantonsrat vom 19. Januar 2011 [ABl
2011, 340 f.]; vgl. vorn 3.2.4).
In der
kantonsrätlichen Beratung äusserte sich der Präsident der Kommission für
soziale Sicherheit und Gesundheit, Urs Lauffer,
diesbezüglich
wie folgt (
Prot. KR 2007–11, S. 14461 ff.,
auch zum Folgenden): "Die Paragrafen 27 bis 29 behandeln die
Frage, wie mit den bestehenden Belastungen der Spitäler umzugehen ist.
[…]
Die schon erwähnten
Fallkostenpauschalen beinhalten nicht nur die effektive Bezahlung der
jeweiligen Operation, des jeweiligen Eingriffs oder Spitalaufenthalts, sondern
auch einen Anteil an die Investitionen. Das heisst, dass mit der neuen
Rechtsordnung ab 2012 quasi jene Spitäler, die noch grosse Investitionen machen
müssen, sich vor der sehr schwierigen Aufgabe sehen, diese im Wesentlichen aus
laufenden Einnahmen aus den Fallpauschalen zu finanzieren. […] Aus diesem Grund
ist die Mehrheit der Kommission der Überzeugung, dass es der Rechtsgleichheit
geschuldet ist, wenn die bestehenden, noch nicht vollständig amortisierten
Darlehen, wie sie in den Spitälern bestehen, die jetzt investiert haben, dass
sie weiter bestehen sollen und auch zu verzinsen sind."
G
egen Ende der Beratung
wiederum fasst
Regierungsrat
Thomas Heiniger bezüglich der zukünftigen Behandlung in der Vergangenheit
ausgerichteter Staatsbeiträge zusammen: "Nach dem Staatsbeitragsgesetz und
nach der vom Verwaltungsgericht im Fall
e
der
Schliessung des Regionalspitals Richterswil vorgenommenen Auslegung [
Anmerkung:
Hinweis auf
VGr, 24. Oktober 2001, VB.2001.00036] sind
an die Spitalinvestitionen geleistete Staatsbeiträge grundsätz
­
lich in vollem Umfang rückforderbar. Die Vorlage, wie sie Ihnen
vorliegt, sieht vor, dass die bisher geleisteten Staatsbeiträge per
1. Januar 2012 im Umfang der Restbuchwerte in Darlehen umgewandelt werden.
Dieser Punkt ist weitgehend unbestritten."
Aus diesen Voten,
welche in der parlamentarischen Beratung mehrheitlich unwider
­
sprochen geblieben sind, erhellt, dass der
kantonale
Gesetzgeber
bei
de
n
§§ 28 f. SPFG
in der Vergangenheit
an Investitionen von Listenspitälern geleistete Zahlungen
unabhängig von Form und Titel
der
ursprünglichen
Gewährung im Auge hatte. Die gegenteilige Auffassung de
r
Beschwerdeführer
in
, § 28
SPFG beziehe sich einzig auf altrechtliche Staatsbeiträge für
Investitionen (Objektfinanzierung) und sei auf altrechtliche Staatsbei
­
träge, die für Betriebskosten mittels Globalbudget
s
gewährt
worden seien
, nicht anwendbar,
überzeug
t nicht
. Wie erwähnt ging es dem
kantonalen
Gesetzgeber darum,
zwischen
den Spitälern unabhängig vom jeweiligen Investitionsstand eine gleichwertige
Ausgangslage zu schaffen
und
zu
vermeiden,
dass vor dem 1. Januar 2012
vom
Beschwerdegegner geleistete
Beiträge zur Finanzierung von
Investitionen
neu über den Kantonsanteil an den
Fallpauschalen ein zweites Mal
erbracht
werden.
Nachdem
in die
Pauschalen gemäss Art. 49
a
KVG
auch die Kosten einbezogen werden, welche den
Listenspitälern in Zusammenhang mit
in der Vergangenheit von
ihnen
getätigte
n
und noch nicht abgeschriebene
n
Investitionen im weitesten Sinn
anfallen
,
das heisst
mit
Mobilien, Immobil
ien
und sonstige
n
Anlagen
mit einem
Anschaffungswert von mehr als Fr. 10
'
000.-
, die zur Erfüllung des
Leistungsauftrags nach Art. 39 Abs. 1 lit. e KVG notwendig
sind (vgl. Art. 8
Abs. 1 und Art. 10 Abs. 5
der Verordnung vom 3. Juli 2002 über die Kostenermittlung und
die Leistungserfassung durch Spitäler
, Geburtshäuser
und Pflegeheime in der Krankenversicherung
[
SR 832.104
]
), sind
diese
somit auch von
§ 28 SPFG zu erfassen. Ansonsten könnte die
angestrebte
Gleichbehandlung aller Listenspitäler nicht verwirklicht werden.
Aufgrund einer
historischen Auslegung ergibt sich
demzufolge
, dass
auch Staatsbeiträge, welche unter Geltung des alten Rechts für Betriebskosten
mittels Globalbudget
s
gewährt und von den
Listenspitälern
in
Mobilien, Immobil
ien
und sonstige Anlagen
investiert wurden, von § 28 SPFG erfasst sein können.
4.3.3
Zum gleichen Ergebnis führt eine Auslegung der umstrittenen Bestimmung nach
ihrem Sinn und Zweck (teleologische Auslegung). Wie soeben erwähnt, ging es dem
Gesetzgeber mit der Schaffung von §§ 28 f. SPFG darum zu verhindern,
dass über die Fallpauschale ein weiteres Mal bezahlt wird, was bereits über die
Beiträge zur Finanzierung von Investitionen geleistet wurde, und einzelne
Listenspitäler so gegenüber anderen bevorteilt werden. Dies kommt insbesondere
auch in den Vorarbeiten zur heute geltenden Verordnung über die Umwandlung von
Investitionsbeiträgen an Spitäler klar zum Ausdruck. So führt der Regierungsrat
zur Begründung zu dieser Verordnung Folgendes aus (ABl 2011, 3041): "Während
im bisherigen Finanzierungssystem der Kanton konkrete Bau- oder Beschaffungsvorhaben
mitfinanzierte und damit an der Anlage Rechte erworben hat, leistet er seinen
Beitrag nach KVG neu über einen festgelegten Anteil an den Pauschalen. Um zu
vermeiden, dass vor 2012 vom Kanton geleistete Investitionsbeiträge neu über
den Kantonsanteil an den Pauschalen ein zweites Mal finanziert werden und um
zwischen den Spitälern unabhängig vom jeweiligen Investitionsstand eine
gleichwertige Ausgangslage zu schaffen, sind gestützt auf §§ 28 und 29
SPFG die bisher geleisteten Staatsbeiträge und Darlehen zum Restbuchwert auf
den 1. Januar 2012 in zins- und amortisierungspflichtige Darlehen
umzuwandeln. In diesem Umfang überträgt der Kanton die Pflicht zur Abschreibung
und Verzinsung der Investitionen auf die Spitäler und wird zum Fremdfinanzierer
analog einem privaten Geldgeber." Selbst § 28 Abs. 1 SPFG betont
diese Zielsetzung, indem er einen klaren Hinweis auf die Umstellung der
Spitalfinanzierung auf Pauschalen mit Investitionskostenanteilen enthält.
4.4
Im
Ergebnis kann somit festgehalten werden, dass §§ 28 f. SPFG sowohl
auf altrechtlich gewährte Kostenanteile für Investitionen als auch auf jene,
die für Betriebskosten mittels Globalbudgets gewährt wurden, anzuwenden ist. Es
darf bei der Auslegung der Bestimmungen insofern nicht an die ursprünglich mit
§§ 9 ff. Beitragsverordnung sowie § 40 aGesG getroffene
Zweiteilung zwischen Kostenanteilen an den Betrieb und solchen an die
Investitionen eines Listenspitals angeknüpft werden, sondern ist mit dem
Beschwerdegegner einzig darauf abzustellen, ob die Beitragsempfängerin bzw. der
Beitragsempfänger die gewährten Beiträge in Mobilien, Immobilien und sonstige Anlagen,
die zur Erfüllung des Leistungsauftrags notwendig sind, investiert hat und
diese Investitionen per 1. Januar 2012 noch nicht voll amortisiert worden
sind.
4.5
Nicht
gefolgt werden kann ferner dem Vorbringen der Beschwerdeführerin, der Gesetzeswortlaut
von § 28 Abs. 1 lit. b SPFG verdeutliche, dass die Umwandlung
von Staatsbeiträgen einzig zulasten der (sachenrechtlichen) Eigentümer der
Anlagen erfolgen könne, würde damit doch ebenso der Zweck der Bestimmung
unterlaufen. So erhielte unter Umständen bei Spitalanlagen im Eigentum Dritter
eine Spitalbetreiberin mit den Spitaltaxen Kostenanteile an die von ihr in der
Vergangenheit getätigten und vom Beschwerdegegner mitfinanzierten Investitionen,
obwohl sie diese nicht zu verzinsen und zu amortisieren hätte. Selbst wenn sie
das Mietverhältnis mit dem Vermieter und sachenrechtlichen Eigentümer der
Anlagen im Anschluss vor Ablauf der Amortisationsdauer ihrer Investitionen auflöste,
wäre sie daher § 28 SPFG zuwider bereichert, da ihr in diesem Fall ein
mietrechtlicher Anspruch auf Ersatz der von ihr getätigten wertvermehrenden
Investitionen zukäme (vgl. Art. 260a Abs. 3 des Obligationenrechts
[OR, SR 220]). Um dem Regelungszweck gerecht zu werden, ist der
Eigentümerbegriff in § 28 Abs. 1 lit. b SPFG somit weit auszulegen.
Vom Begriff erfasst werden demzufolge nicht nur die sachenrechtlichen, sondern
auch die wirtschaftlichen Eigentümer einer Spitalanlage.
Im Übrigen geht die Beschwerdeführerin vorliegend ja offenbar
selbst davon aus, sie bilde mit ihrer Vermieterin, der sachenrechtlichen
Eigentümerin der Investitionsobjekte, eine wirtschaftliche Einheit, sodass die
Relevanz der Frage, zu wessen Lasten die Umwandlung der unter bisherigem Recht
ausgerichteten Staatsbeiträge erfolgt, ohnehin vernachlässigbar ist ("Es
handelt sich dabei um ein Entgegenkommen von C, was sich daraus erklärt, dass
diese als Vermieterin und A als Mieterin als eine wirtschaftliche Einheit zu
betrachten sind").
4.6
Nach dem
Gesagten ist mit dem Beschwerdegegner festzuhalten, dass insofern, als mit den
der Beschwerdeführerin während der Jahre 2003 bis 2011 ausgerichteten
Staatsbeiträgen effektiv auch Investitionen mitfinanziert wurden, diese in
Anwendung von § 28 Abs. 1 lit. b SPFG zu ihren
Restbuchwerten in verzinsliche und rückzahlbare Darlehen umzuwandeln sind.
5.
5.1
Gemäss
den unbestrittenen und durch die Akten bestätigten Erwägungen des Regierungsrats
entsprach die Höhe der vom Beschwerdegegner während der Jahre 2003 bis 2011 entrichteten
Pauschalbeiträge jeweils dem im jährlichen Globalbudget der Beschwerdeführerin
ausgewiesenen, anrechenbaren Defizit, welches sich wiederum aus der Differenz
zwischen Personal- und Sachaufwand der Beschwerdeführerin einerseits und ihren
Erträgen andererseits ergab.
Der Regierungsrat erwägt nun, unter der Sachaufwandposition
"Unterhalt und Reparaturen [U+R] der Immobilien und Mobilien", in
welcher während der fraglichen Zeitspanne rund 3 bis 3,6 Mio. Franken pro Jahr
verbucht worden seien, seien vom Beschwerdegegner immer auch Investitionen im
Sinn von § 28 SPFG mitfinanziert worden. Den Berechnungen der
Gesundheitsdirektion zufolge beläuft sich der Restbuchwert dieser über
Staatsbeiträge finanzierten Investitionen insgesamt auf Fr. 9'246'982.00. Grundlage
der Berechnung bilden nach Angabe der Gesundheitsdirektion die ihr von der
Beschwerdeführerin am 2. Dezember 2013 zugestellte Übersicht über die
Bewegungen auf den "Unterhaltskonten 2004–2011" sowie die
Kontoauszüge des Jahres 2003, wobei die dort aufgeführten Einzelbuchungen über
Fr. 100'000.- – soweit es sich nicht um Rückstellungen (Bildung oder Auflösung),
um Rechnungsabgrenzungen oder um Weiterbelastungen an C gehandelt habe – zum
durch § 3 InUV vorgesehenen Satz über die Jahre abgeschrieben worden
seien. Sowohl vor Übernahme der einzelnen in der Kontoübersicht bzw. in den
Kontoauszügen aufgelisteten Beträge als auch nach Erstellung der
Zeitwerttabelle wurde der Beschwerdeführerin jeweils Gelegenheit zur
Stellungnahme geboten.
5.2
Bei
Betrachtung der einzelnen in die Zeitwerttabelle aufgenommenen Beträge fällt
auf, dass die Gesundheitsdirektion die während des fraglichen Zeitraums über
das "Unterhaltskonto" der Beschwerdeführerin abgewickelten Zahlungen
genauer auf ihren Investitionscharakter hin überprüft hat. Soweit die
vorhandenen Unterlagen überhaupt nähere Rückschlüsse auf die im Einzelfall
geleistete Arbeit zulassen, wurden keine Positionen in die Rechnung aufgenommen,
welche eindeutig dem laufenden Unterhalt zugeordnet werden müssten. So steht die
Mehrheit der aufgelisteten Einzelbeträge offensichtlich in Zusammenhang mit dem
Neubau eines Kliniktrakts sowie dem Umbau eines Hauses. Zudem kann aus der Höhe
der einzelnen Beträge (zwischen Fr. 100'000.- und Fr. 1'500'000.-) geschlossen
werden, dass sie nicht zum von der Mieterschaft zu tragenden normalen Unterhalt
bzw. den erforderlichen Reparaturen gezählt werden können (vgl. unten
6.2.2). Bei der folgenden Ermittlung der Restbuchwerte der einzelnen
Investitionen hielt sich die Gesundheitsdirektion zudem an die Vorgaben der
Verordnung über die Umwandlung von Investitionsbeiträgen an Spitäler. Auch sie
ist daher nicht zu beanstanden, weshalb die von der Gesundheitsdirektion
angestellte und vom Beschwerdegegner übernommene Berechnung insgesamt nachvollziehbar
erscheint.
Die Berechnung als solche bzw. die einzelnen in die Rechnung
aufgenommenen Beträge werden von der Beschwerdeführerin im Übrigen auch nicht
substanziiert bestritten. Sie begnügt sich mit dem pauschalen und nicht weiter
begründeten Einwand, die ihr gewährten Staatsbeiträge hätten von vornherein nur
einen Teil der jährlich anfallenden Ausgaben bzw. Betriebskosten gedeckt und
die Kosten des stationären Spitalbetriebs seien daneben ebenso durch die
Pauschalvergütungen der Krankenversicherer finanziert worden, weshalb sich nun
aus den jährlichen Betriebskosten für Unterhalt und Reparaturen nicht
schliessen lasse, die hierfür jährlich ausgewiesenen Kosten seien durch die
Globalbudgetbeiträge des Kantons finanziert worden.
5.3
Zusammenfassend
ist daher nicht zu beanstanden, wenn der Beschwerdegegner der
Beschwerdeführerin während der Jahre 2003 bis 2011 gewährte Staatsbeiträge, von
denen insbesondere mangels substanziierten Bestreitens anzunehmen ist, dass die
Beschwerdeführerin sie zum Umbau bzw. Neubau der von ihr gemieteten
Spitalanlagen oder für sonstige den Wert der Anlage steigernde Investitionen
verwendet habe, per 1. Januar 2012 zu ihrem Restbuchwert in ein
verzinsliches und zurückzuzahlendes Darlehen im Umfang von
Fr. 9'246'982.00 umwandelte. Die an den Betrieb des Spitals sowie an den
reinen Unterhalt und die Reparatur der Spitalanlagen ausgerichteten Beiträge
bleiben richtigerweise unangetastet.
Entgegen dem diesbezüglichen Vorbringen der
Beschwerdeführerin liegt daher im Vorgehen des Beschwerdegegners keine
einseitige und nachträgliche Korrektur der von den Parteien abgeschlossenen
Rahmen- und Jahreskontrakte. Lediglich die bis zu ihrer vollständigen
Amortisation zweckgebundenen Investitionen der Beschwerdeführerin erfahren mit
Revision des Spitalfinanzierungssystems eine neue, an die veränderte Rechtslage
angepasste Behandlung, indem die damit einhergehenden Kosten (Abschreibung und
Verzinsung), welche bislang vom Beschwerdegegner getragen wurden, neu durch die
leistungsbezogene Fallpauschale mit abgegolten werden. Eine finanzielle
Mehrbelastung der Beschwerdeführerin wird nicht begründet. Namentlich wird
nicht dargetan, dass ihr der Betrieb ihres Spitals mit Rechtskraft des
angefochtenen Beschlusses verunmöglicht oder in unzumutbarer Weise erschwert
werde, weshalb weder ein Eingriff in ihre vertraglich gewährten Ansprüche
vorliegt noch der Schutzbereich der Eigentumsgarantie tangiert ist. Vor diesem
Hintergrund laufen auch die Rügen ins Leere, dass mit der Rückforderung von
Kostenbeiträgen an den Betrieb eine unzulässige echte Rückwirkung verbunden sei
und in wohlerworbene Rechte der Beschwerdeführerin eingegriffen werde
(vgl. oben 3).
6.
6.1
Die
Beschwerdeführerin beruft sich schliesslich auf den verfassungsrechtlich
garantierten Vertrauensschutz. So hätte sie "weder die Mietverträge mit C
zu den darin – notabene nach Vorgaben der Gesundheitsdirektion gemäss den
Rahmenkontrakten – vorgesehenen Konditionen (Höhe des jährlichen Mietzinses;
Tragung der Instandhaltungskosten durch die Beschwerdeführerin als Mieterin)
abgeschlossen, noch […] die getätigten Unterhaltsleistungen im entsprechenden
Umfang geleistet".
6.2
Der in Art. 9
BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben verleiht einer Person Anspruch auf
Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges,
bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden. Private dürfen sich
demnach auf behördliche Handlungen, welche berechtigterweise bestimmte
verhaltenswirksame Erwartungen wecken, auch dann verlassen, wenn diese Handlungen
unrichtig waren oder gar nicht hätten vorgenommen werden dürfen
(vgl. Wiederkehr/Richli, Rz. 1970). Vorausgesetzt ist, dass die
Person, die sich auf Vertrauensschutz beruft, auf diese Grundlage vertrauen
durfte und gestützt darauf nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie
nicht mehr rückgängig machen kann. Der Bürger musste annehmen dürfen, dass die
Vertrauensgrundlage frei von Rechtsmängeln sei. Schliesslich scheitert die Berufung
auf Treu und Glauben dann, wenn ihr überwiegende öffentliche Interessen gegenüberstehen
(vgl. BGE 129 I 161 E. 4.1 mit Hinweisen; Wiederkehr/Richli,
Rz. 2085 f.).
6.2.1
Zwischen der Beschwerdeführerin und der
Gesundheitsdirektion bestand vom 1. Januar 2003 bis zum 31. Dezember
2011 ein Vertragsverhältnis basierend auf zwei in den Jahren 2003 und 2008
abgeschlossenen Rahmenverträgen und diese ergänzenden Jahreskontrakten.
Gestützt hierauf wurden der Beschwerdeführerin für
die
Erstellung der vereinbarten Leistungen an den Spitalbetrieb und die damit
einhergehende Anlagenutzung jährliche Pauschalbeträge im Sinn von
§ 2a StaatsbeitragsG zur Verfügung gestellt. Die Vermieterin der
Beschwerdeführerin war indes nach der vertraglichen Vereinbarung der Parteien
befugt, selbständig über Investitionen zu entscheiden. Mit der Miete wurde lediglich
die Nutzung der Liegenschaften (Abschreibungen und Zinsen) abgegolten. Erweiterungsinvestitionen,
welche eine Anpassung der künftigen Mietsumme verlangt hätten, wären der
Gesundheitsdirektion zur Genehmigung vorzulegen gewesen, wobei sie vorgängig
einer Überprüfung auf ihre Bedarfsgerechtigkeit, Zweckmässigkeit und
Wirtschaftlichkeit hin zu unterziehen gewesen wären.
Mit Eingehen dieser
vertraglichen Verbindung wurde unstreitig eine gewisse Vertrauensgrundlage
geschaffen. So durfte die Beschwerdeführerin darauf vertrauen, dass die ihr an
den Spitalbetrieb ausgerichteten Kostenbeiträge des Beschwerdegegners – unter
Vorbehalt insbesondere von §§ 13 f. StaatsbeitragsG und § 55
Beitragsverordnung – nicht nachträglich zurückgefordert würden und ihr so die
Zweckerfüllung verunmöglicht werde. Mit dem angefochtenen Beschluss werden
jedoch keine zuvor vereinbarungsgemäss ausgerichteten Staatsbeiträge von der
Beschwerdeführerin zurückgefordert. Wie bereits mehrfach betont, soll
stattdessen lediglich jener Teil der in der Vergangenheit ausgerichteten
Kostenbeiträge in ein Darlehen umgewandelt werden, welcher von der
Beschwerdeführerin wissentlich verwendet wurde, um die von ihr genutzten
Spitalanlagen umzubauen bzw. neue zu errichten. In Zusammenhang mit diesen zu
Investitionszwecken verwendeten Staatsbeiträgen ist nun füglich zu bezweifeln,
dass eine genügende Grundlage für eine Berufung auf den Vertrauensschutz
vorliegt, zumal bei Kostenbeiträgen, welche unmittelbar an eine Investition
anknüpfen, im Allgemeinen kein Vertrauensschutz geltend gemacht werden kann. So
werden diese zwar nur dann geleistet, wenn das Vorhaben unter anderem auf einer
zweckmässigen Planung beruht und wirtschaftlich ist (vgl. § 11
Beitragsverordnung). Die Kriterien der zweckmässigen Planung und der Wirtschaftlichkeit
ergeben allerdings nur Momentaufnahmen. Sie begründen keine Zusicherung, die
finanziell unterstützte Anlage dürfe ungeachtet allfälliger Rechtsänderungen
wirtschaftlich betrieben bzw. die durch eine Rechtsänderung bedingte Beeinträchtigung
der Amortisation müsse finanziell abgegolten werden. Abgesehen davon liefe eine
solche Annahme im Ergebnis darauf hinaus, dass der Gesetzgeber in seinen
Gesetzgebungsbefugnissen eingeschränkt wäre und Vorschriften nur unter
Beachtung der Amortisationsfristen subventionierter Investitionen ändere. Dies
widerspräche jedoch dem Grundsatz, dass Erlasse jederzeit geändert werden
können und Anspruch auf Vertrauensschutz insofern im Allgemeinen unter dem
Vorbehalt von Rechtsänderungen steht (vgl. BGE 122 II 113 E. 3b/cc, 118 Ia
245 E. 4b).
6.2.2
Ungeachtet dessen, ob man das Vorliegen einer genügenden
Vertrauensgrundlage bejaht, ist sodann nicht ersichtlich, inwiefern die
Beschwerdeführerin im Vertrauen auf die Vereinbarung der Parteien über die
Abgeltung der Anlagenutzung nachteilige Dispositionen getroffen hätte, welche
sie nicht mehr rückgängig machen kann.
Macht die
Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang geltend, die von ihr getroffene
nachteilige Disposition liege in den Abschlüssen der Mietverträge mit C bzw.
genauer den darin entsprechend den Rahmenkontrakten vereinbarten jährlichen
Mietzinsen und der damit zusammenhängenden Übernahme der Instandhaltungskosten
durch sie als Mieterin, kann ihr nicht gefolgt werden. Gemäss den Ziffern 3 der
fraglichen Mietverträge vom 10. Januar 2003 sowie vom 27. November
2009 verpflichtete sich die Beschwerdeführerin mit Vertragsschluss neben der Entrichtung
eines jährlichen Mietzinses insbesondere dazu, alle normalen Unterhaltskosten
und Reparaturen an den Gebäuden zu veranlassen und zu bezahlen, wobei
konkretisiert wird, dass diese Regelung die Meinung habe, die Gebäude seien im
bisherigen Umfang und nach bisheriger Praxis zeitgemäss zu unterhalten und allfälligen
neuen Anforderungen des Klinikbetriebs anzupassen. Die vom Beschwerdegegner bei
der Berechnung der Darlehensforderung berücksichtigten Ausgabenpositionen fallen
jedoch – im Gegensatz zu einer Vielzahl der anderen dem Unterhaltskonto der
Beschwerdeführerin belasteten Positionen – klarerweise nicht mehr unter den
vertraglich geschuldeten ordentlichen Unterhalt der Mietobjekte (vgl.
oben 4). Mit ihnen tätigte die Beschwerdeführerin über die vertragliche
Vereinbarung hinaus auf eigene Kosten Erneuerungen bzw. Änderungen an der
Mietsache im Sinn von Art. 260a OR, welche ihr – bei vorgängiger Einholung
der Zustimmung der Vermieterin, wovon vorliegend angesichts der wirtschaftlichen
Verflechtung der Parteien des Mietvertrags ausgegangen werden kann  – bei Beendigung
des Mietverhältnisses von der Vermieterin angemessen zu entschädigen sind (vgl.
Art. 260a Abs. 3 OR).
Wenn überhaupt, ist daher
davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin im Wissen um die Änderung des
Spitalfinanzierungssystems davon abgesehen hätte, die unter der Position
"Unterhalt und Reparaturen der Immobilien und Mobilien" verbuchten
Investitionen selbst zu tätigen, und sie die Finanzierung stattdessen der
Vermieterin und Eigentümerin der Spitalanlagen überlassen hätte. Die Situation
der Beschwerdeführerin präsentierte sich jedoch auch unter dieser Prämisse
nicht wesentlich anders. Einmal angenommen, die Gesundheitsdirektion hätte die
entsprechenden Ersatzinvestitionen genehmigt, hätte die Vermieterin wohl den wertvermehrenden
Anteil davon unter Berücksichtigung der Kapitalisierung auf die Beschwerdeführerin
abgewälzt (vgl. Art. 269a lit. b OR), das heisst, der Mietzins wäre um den
Umfang der jährlichen Amortisationszahlungen für die nunmehr von der Vermieterin
getätigten Investitionen gestiegen. Der höhere Zins wäre in der Folge in die
Betriebsrechnung der Beschwerdeführerin eingeflossen, hätte dort das
Betriebsdefizit erhöht und wäre auf dem Weg der Defizitdeckung vom
Beschwerdegegner übernommen worden. Für die Jahre 2003 bis 2011 hätte dies –
den im Grundsatz unbestritten gebliebenen Berechnungen der Gesundheitsdirektion
zufolge – einen Anstieg der Staatsbeiträge um Fr. 2'581'110.- bedeutet;
gleichzeitig wären aber die der Beschwerdeführerin während dieses Zeitraums
unter der Sachaufwandposition "Unterhalt und Reparaturen der Immobilien
und Mobilien" ausgerichteten Staatbeiträge um insgesamt Fr. 11'828'092.-
tiefer ausgefallen. Es zeigt sich, dass die Summe der der Beschwerdeführerin in
den Jahren 2003 bis 2011 ausgerichteten Staatsbeiträge Fr. 9'246'982.-
weniger betragen hätte. Die Beschwerdeführerin stünde daher bei diesem Szenario
finanziell gesehen heute nicht besser da. Der Wechsel in der Trägerschaft der
betreffenden Investitionen hätte insbesondere auch keine merklichen
Auswirkungen auf die Höhe der der Beschwerdeführerin neu ausgerichteten Fallpauschalen
nach Art. 49a KVG, würden damit doch anstelle der bei ihr anfallenden
Investitionskosten
die um den entsprechenden Wert erhöhten
Mietzinsmehrausgaben abgegolten.
6.2.3
Selbst wenn aber das Vorliegen einer Vertrauensgrundlage und einer gestützt
hierauf vorgenommenen nachteiligen Disposition zu bejahen wären, könnte die
Beschwerdeführerin daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten. Das vom kantonalen
Gesetzgeber mit den §§ 28 f. SPFG verfolgte Ziel, eine
Ungleichbehandlung unter den Listenspitälern wie auch die doppelte Abgeltung
der Investitionskosten von Spitälern zu verhindern, welche vor dem
1. Januar 2012 Staatsbeiträge an die Finanzierung ihrer Investitionen
ausbezahlt erhielten, entspricht einem gewichtigen öffentlichen Interesse. Es
steht der Berufung auf Treu und Glauben entgegen und überwiegt die geltend
gemachten privaten Interessen der Beschwerdeführerin.
6.3
Nach dem
Gesagten kann sich die Beschwerdeführerin nicht erfolgreich auf den Grundsatz
des Vertrauensschutzes berufen.
7.
Die
Beschwerde
ist
vollumfänglich
abzuweisen.
8.
Ausgangsgemäss sind
die Gerichtskosten de
r
unterliegenden
Beschwerdeführer
in
aufzuer
­
legen und
bleibt
ih
r eine
Parteientschädigung
versagt
(
§
65a Abs. 2
in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 17 Abs. 2
VRG).
9.
Zur Rechtsmittelbelehrung
des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern:
Die Beschwerde in
öffentlichrechtlichen Angelegenheiten ist nach
Art. 83 lit. k
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (
BGG
, SR
173.110) ausgeschlossen gegen
Entscheide betreffend
Subventionen,
auf die kein
Anspruch besteht (
vgl.
zum Geltungsbereich dieser
Bestimmung Thomas Häberli, Basler Kommentar, 20
11
,
Art. 83
BGG
N. 199 ff.).
Nachdem
mit dem
Widerruf bzw. der Rückforderung einer bereits
ausgerichteten Subvention jedoch stets in die Rechtsstellung der betroffenen
Person eingegriffen
wird, ist sie in
solchen Fällen
auch dann zulässig, wenn ursprünglich kein Anspruch auf die Finanzhilfe
bestanden hat
(Häberli, Art. 83 BGG N. 205); Gleiches muss bei
der Umwandlung einer Subvention in ein Darlehen gelten
.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 50'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.       220.--   Zustellkosten,
Fr. 50'220.--   Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.
Gegen dieses Urteil kann im
Sinn der Erwägung 9 Beschwerde erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30
Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …