zh_verwaltungsgericht · VB.2006.00354 · 2007-06-29 · de

Baubewilligung | Baubewilligung für Fussballstadion mit Mantelnutzung ("Stadion Zürich") Weder die UVPV noch das kantonale Recht sehen für die Errichtung eines Sportstadions bzw. eines Einkaufszentrums eine mehrstufige UVP vor. Die Frage der Pflicht zur Durchführung einer ergänzenden UVP kann offen gelassen werden (E. 3). Die Frage der befriedigenden Gestaltung und Einordnung des Stadions in die bauliche Umgebung wurde bereits durch den Gestaltungsplan entschieden und kann deshalb nicht im Baubewilligungsverfahren nochmals in Frage gestellt werden (E. 4). Beeinträchtigung durch Schattenwurf (§ 284 Abs. 4 PBG): Zu den "Wohnzonen" im Sinn von § 284 Abs. 4 PBG gehört auch eine Kernzone mit einem Wohnanteil von 90 % (E. 6.2). Festlegung des gemäss Gestaltungsplanvorschrift für die Berechnung des Vergleichsschattens massgeblichen Vergleichsprojekts (E. 6.3). Massgebliches Zeitfenster für die Berechnung des Schattenwurfs (E. 6.4). Massgeblicher Schattenwurf auf der Grundlage des bestimmenden Vergleichtsprojekts (E. 6.5). Aus der Gegenüberstellung des massgeblichen Vergleichs- und Projektschattens ergibt sich, dass der Projektschatten den Vergleichsschatten in 2 Bereichen übertrifft. Hat das projektierte Hochhaus eine stärkere Beschattung zur Folge als das Vergleichsprojekt, bedeudet dies nicht von vornherein eine wesentliche Beeinträchtigung der Nachbarschaft; vielmehr ist nach den Regeln von § 30 Abs. 1 lit. a und b (und allenfalls Abs. 3) ABauV zu prüfen, ob der Schattenwurf eine wesentliche Beeinträchtigung von Nachbargrundstücken bzw. -gebäuden darstellt. Währenddem beim städtischen Nachbargrundstück eine wesentliche Beeinträchtigung vorliegt, die eine formelle Zustimmungserklärung der Grundstückeigentümerin durch die zuständige städtische Behörde erfordert, ist dies bei der Mehrbeschattung im Bereich der benachbarten Reihenhausliegenschaften nicht der Fall (E. 6.6). Verletzung von Gewässerschutzvorschriften: Die Frage der zulässigen Einbautiefe des Stadions war nicht Gegenstandder Gestaltungsplanfestsetzung und kann deshalb im Baubewilligungsverfahren vorgebracht werden; daran ändert nichts, dass die Fragen des Gewässerschutzes und der zulässigen Einbautiefe ins Grundwasser Gegenstand der dem Gestaltungsplan zugrunde liegenden UVP waren (E. 7.1). Festlegung des massgeblichen mittleren Grundwasserspiegels (E. 7.2.1). Der Einbau der Gebäudesohle unterhalb des mittleren Grundwasserspiegels bedarf einer formellen Ausnahmebewilligung (Anhang 4 Ziff. 211 Abs. 2 GSchV); die Voraussetzungen zu deren Erteilung durch die Baudirektion sind hier erfüllt (E. 7.2.2).Die Einhaltung der gemäss Gestaltungsplanvorschrift vorgesehenen Fahrtenlimiten wird durch die Nebenbestimmungen betreffend das Fahrtencontrolling und die Parkplatzbewirtschaftung hinreichend sichergestellt (E. 8).Die nebenbestimmungsweise Verpflichtung zur Erbringung des Nachweises, dass der zu erwartende Betriebslärm die massgeblichen Lärmschutzvorschriften einhält, zu einem späteren Zeitpunkt als demjenigen der Erteilung der Baubewilligung verstösst nicht gegen Art. 36 Abs. 1 LSV (E. 9).Aufgrund des Legalitätsprinzips im Abgaberecht lässt sich der in der Gebührenordnung fesgtelegte Maximalbetrag für die Spruchgebühr im Rekursverfahren höchtens auf den doppelten Betrag erhöhen (E. 10.1). Eine Abweichung vom Unterlieger- und Verursacherprinzip bei der Kostenverlegung rechtfertigt sich dann, wenn - wie hier - auf der Seite der Bewilligungsinstanz ein Interessenkonflikt besteht und Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Behörde sich nicht ausschliesslich von sachlichen Gesichtspunkten hat leiten lassen (E. 10.2).Teilweise Gutheissung und Regelung der Nebenfolgen (E. 11).

Zürich Verwaltungsgericht 29.06.2007 VB.2006.00354
Zurich Verwaltungsgericht 29.06.2007 VB.2006.00354
Zurigo Verwaltungsgericht 29.06.2007 VB.2006.00354

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2006.00354
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Geschäftsnummer:
VB.2006.00354
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 29.06.2007
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 28.02.2008 teilweise gutgeheissen und die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Baubewilligung für Fussballstadion mit Mantelnutzung ("Stadion Zürich")
Weder die UVPV noch das kantonale Recht sehen für die Errichtung eines Sportstadions bzw. eines Einkaufszentrums eine mehrstufige UVP vor. Die Frage der Pflicht zur Durchführung einer ergänzenden UVP kann offen gelassen werden (E. 3).
Die Frage der befriedigenden Gestaltung und Einordnung des Stadions in die bauliche Umgebung wurde bereits durch den Gestaltungsplan entschieden und kann deshalb nicht im Baubewilligungsverfahren nochmals in Frage gestellt werden (E. 4).
Beeinträchtigung durch Schattenwurf (§ 284 Abs. 4 PBG): Zu den "Wohnzonen" im Sinn von § 284 Abs. 4 PBG gehört auch eine Kernzone mit einem Wohnanteil von 90 % (E. 6.2). Festlegung des gemäss Gestaltungsplanvorschrift für die Berechnung des Vergleichsschattens massgeblichen Vergleichsprojekts (E. 6.3). Massgebliches Zeitfenster für die Berechnung des Schattenwurfs (E. 6.4). Massgeblicher Schattenwurf auf der Grundlage des bestimmenden Vergleichtsprojekts (E. 6.5). Aus der Gegenüberstellung des massgeblichen Vergleichs- und Projektschattens ergibt sich, dass der Projektschatten den Vergleichsschatten in 2 Bereichen übertrifft. Hat das projektierte Hochhaus eine stärkere Beschattung zur Folge als das Vergleichsprojekt, bedeudet dies nicht von vornherein eine wesentliche Beeinträchtigung der Nachbarschaft; vielmehr ist nach den Regeln von § 30 Abs. 1 lit. a und b (und allenfalls Abs. 3) ABauV zu prüfen, ob der Schattenwurf eine wesentliche Beeinträchtigung von Nachbargrundstücken bzw. -gebäuden darstellt. Währenddem beim städtischen Nachbargrundstück eine wesentliche Beeinträchtigung vorliegt, die eine formelle Zustimmungserklärung der Grundstückeigentümerin durch die zuständige städtische Behörde erfordert, ist dies bei der Mehrbeschattung im Bereich der benachbarten Reihenhausliegenschaften nicht der Fall (E. 6.6).
Verletzung von Gewässerschutzvorschriften: Die Frage der zulässigen Einbautiefe des Stadions war nicht Gegenstand der Gestaltungsplanfestsetzung und kann deshalb im Baubewilligungsverfahren vorgebracht werden; daran ändert nichts, dass die Fragen des Gewässerschutzes und der zulässigen Einbautiefe ins Grundwasser Gegenstand der dem Gestaltungsplan zugrunde liegenden UVP waren (E. 7.1). Festlegung des massgeblichen mittleren Grundwasserspiegels (E. 7.2.1). Der Einbau der Gebäudesohle unterhalb des mittleren Grundwasserspiegels bedarf einer formellen Ausnahmebewilligung (Anhang 4 Ziff. 211 Abs. 2 GSchV); die Voraussetzungen zu deren Erteilung durch die Baudirektion sind hier erfüllt (E. 7.2.2).
Die Einhaltung der gemäss Gestaltungsplanvorschrift vorgesehenen Fahrtenlimiten wird durch die Nebenbestimmungen betreffend das Fahrtencontrolling und die Parkplatzbewirtschaftung hinreichend sichergestellt (E. 8).
Die nebenbestimmungsweise Verpflichtung zur Erbringung des Nachweises, dass der zu erwartende Betriebslärm die massgeblichen Lärmschutzvorschriften einhält, zu einem späteren Zeitpunkt als demjenigen der Erteilung der Baubewilligung verstösst nicht gegen Art. 36 Abs. 1 LSV (E. 9).
Aufgrund des Legalitätsprinzips im Abgaberecht lässt sich der in der Gebührenordnung fesgtelegte Maximalbetrag für die Spruchgebühr im Rekursverfahren höchtens auf den doppelten Betrag erhöhen (E. 10.1). Eine Abweichung vom Unterlieger- und Verursacherprinzip bei der Kostenverlegung rechtfertigt sich dann, wenn - wie hier - auf der Seite der Bewilligungsinstanz ein Interessenkonflikt besteht und Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Behörde sich nicht ausschliesslich von sachlichen Gesichtspunkten hat leiten lassen (E. 10.2).
Teilweise Gutheissung und Regelung der Nebenfolgen (E. 11).
Stichworte:
ABGABERECHT
AUSNAHMEBEWILLIGUNGEN
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
FAHRTENMODELL
GEWÄSSERSCHUTZ
GRUNDWASSERSCHUTZ
IMMISSIONEN
KOSTENFOLGE
KOSTENTRAGUNG
KOSTENVERLEGUNG
LÄRMPROGNOSE
LÄRMSCHUTZ
LEGALITÄTSPRINZIP
NEBENBESTIMMUNG
SCHATTENWURF
ÜBERMÄSSIGKEIT
UNTERLIEGERPRINZIP
UVP-PFLICHT
VERGLEICHSPROJEKT
VERURSACHERPRINZIP
WESENTLICHE BEEINTRÄCHTIGUNG
Rechtsnormen:
§ 5 GebührenO
§ 9 Abs. I GebührenO
Anhang 4 Abs. II Ziff. 211 GSchV
Art. 36 Abs. I LSV
§ 48 Abs. II PBG
§ 284 Abs. IV PBG
§ 13 Abs. II VRG
Publikationen:
RB 2007 Nr. 4 S. 54
RB 2007 Nr. 56 S. 123
RB 2007 Nr. 68 S. 141
RB 2007 Nr. 69 S. 143
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2006.00354
VB.2006.00355
Entscheid
der 1. Kammer
vom
29. Juni 2007
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter François Ruckstuhl, Verwaltungsrichter
Robert Wolf,
Gerichtssekretär
Stephan Hördegen.
In Sachen
VB.2006.00354
1.
Verein Interessengemeinschaft Hardturmquartier,
2.
Bau- und Wohngenossenschaft
Kraftwerk 1,
3.-15.
(A und 12 weitere Beschwerdeführende),
Nrn. 1–15 vertreten durch
RA B,
VB.2006.00355
16.1-21.2   (C
und 10 weitere Beschwerdeführende)
Nrn. 16.1–21.2 vertreten
durch
RA D,
Beschwerdeführende
,
gegen
1.
Stadion
Zürich AG,
vertreten durch
RA
E,
2.
Bausektion
der Stadt Zürich,
3.
Baudirektion
Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerinnen
,
betreffend Baubewilligung,
hat
sich ergeben:
I.     Festsetzung des Gestaltungsplans "Stadion
Zürich"
A.
Am 28. März 2003 vereinbarten
die Stadt Zürich und die Stadion Zürich AG für das Gebiet zwischen Förrlibuck-,
Berner- und Pfingstweidstrasse einen privaten Gestaltungsplan samt
Gestaltungsplanvorschriften (GPV), der unter anderem den Neubau eines Fussballstadions
mit Mantelnutzungen ermöglichen soll. Am 4. Juni 2003 stimmten der Gemeinderat
Zürich und am 7. September 2003 die Stimmberechtigten der Stadt Zürich dem
Gestaltungsplan zu. Dabei wurde auch vom Bericht und Antrag der
Umweltschutzfachstelle als Grundlage für die Umweltverträglichkeitsprüfung und
vom Bericht über die nicht berücksichtigten Einwendungen Kenntnis genommen.
Zudem wurde der Stadtrat ermächtigt, Änderungen am privaten Gestaltungsplan in
eigener Zuständigkeit und mit entsprechender Zustimmung der Grund­eigentümer
vorzunehmen, sofern sich dies als Folge von Rechtsmittelentscheiden oder im
Genehmigungsverfahren als notwendig erweisen sollte.
In der Folge kam es zu
verschiedenen Rechtsmittelverfahren, die mit dem Entscheid 1A.189/2004 des
Bundesgerichts vom 3. Dezember 2004 (BGE 131 II 81) ihren Abschluss
fanden. Die Überprüfung im Rahmen dieser Verfahren führte, soweit in diesem
Verfahren noch von Bedeutung, zu folgenden Ergebnissen: Für das
Gestaltungsplangebiet sind 1250 Parkplätze zugelassen; die in Art. 14 Abs. 4
GPV vorgesehenen Fahrtenlimiten werden auf 2,7 Mio. Fahrten pro Jahr für die
erste Betriebsphase, auf 2,544 Mio. Fahrten für die 2. Stufe, auf 2,385
Mio. Fahrten für die 3. Stufe und auf 2,2 Mio. Fahrten für die 4. Stufe
festgesetzt. Art. 14 Abs. 6 und 7 GPV legen grundsätzlich ein
taugliches System zur Durchsetzung der Fahrtenzahlen fest. Die Errichtung eines
Hochhauses von 80 m sowie des Stadions bis zu einer Höhe von 55 m ist
(unter Vorbehalt der im Baubewilligungsverfahren zu prüfenden Frage des
Schattenwurfes) grundsätzlich zulässig. Ebenso grundsätzlich zulässig ist die
in diesem Zusammenhang bedeutsame Definition des Vergleichsprojekts im Sinn von
Art. 9 Abs. 2 GPV; diese Regelung ist jedoch dahingehend zu präzisieren,
dass bei der Definition des Vergleichsprojekts, gemessen ab gewachsenem Boden,
die massgebende Gebäudehöhe zusätzlich zur Kotenbeschränkung von 425,4 m ü.M.
auf höchstens 25 m und die massgebende Firsthöhe zusätzlich zur
Kostenbeschränkung von 432,4 m ü.M. auf maximal 7 m zu begrenzen ist. Soweit
bis Betriebsbeginn des Einkaufszentrums keine weitere Erschliessung mit
öffentlichem Verkehr erfolgt, muss eine genügende Verdichtung des
Fahrplanangebotes der Buslinie Nr. 54 sichergestellt sein. Sodann ist im
Baubewilligungsverfahren der Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) zu ergänzen
und ist über den durch den projektindizierten motorisierten Individualverkehr
verursachten VOC-Ausstoss sowie über die PM-10-Belastung Auskunft zu geben.
Zudem ist die Berechnung der Umweltschutzfachstelle des Umwelt- und
Gesundheitsschutzes Zürich (UGZ) betreffend NO
x
vom 19. Mai
2003 nachzuprüfen. Die während der Bauphase anfallenden
Luftschadstoffemissionen sind im Baubewilligungsverfahren nachzuweisen und
allfällige Reduktionsmassnahmen aufzuzeigen. Ebenfalls im
Baubewilligungsverfahren sind Angaben über den Betriebslärm (insbesondere durch
Feuerungs-, Lüftungs- und Klimaanlagen und die Anlieferung durch Lastwagen) zu
machen und der Nachweis zu erbringen, dass die Anforderungen gemäss Art. 7
der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41)
eingehalten sind. Schliesslich ist mit einem Schattenwurfdiagramm nachzuweisen,
dass die Anforderungen an Hochhäuser gemäss § 284 Abs. 4 des
Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1) erfüllt
werden.
B.
Auf Grund dieser Ergebnisse der
Rechtsmittelverfahren wurden die Gestaltungsplanvorschriften teilweise
geändert. Der Stadtrat von Zürich stimmte diesen Änderungen am 2. Februar
2005 zu, worauf der private Gestaltungsplan Stadion Zürich einschliesslich Änderungen
von der Baudirektion am 13. April 2005 genehmigt wurde. Mit Beschluss vom
20. April 2005 setzte der Stadtrat den Gestaltungsplan auf den 23. April
2005 in Kraft.
II.
Baubewilligungs- und Rekursverfahren
C.
Am 10. Mai 2005 erteilte die
Bausektion der Stadt Zürich der Stadion Zürich AG unter Auflagen und
Bedingungen die Baubewilligung für die Erstellung des Fussballstadions mit
30'000 Sitzplätzen (Kernnutzung), eines im selben Baukörper untergebrachten
Einkaufszentrums und Hotels (Mantelnutzung) sowie von 1'250 Parkplätzen;
westlich davon wurde ebenfalls innerhalb des Gestaltungsplangebietes ein 64,2 m
hohes Hochhaus bewilligt. Bereits am 2. April 2004 hatte die Baudirektion
die altlasten-, abfall- und gewässerschutzrechtliche Bewilligung für das
Vorhaben erteilt. Mit Verfügung vom 12. Mai 2005 genehmigte sie das
Bauvorhaben bezüglich der Hochhausanforderungen.
D.
Gegen die Baubewilligung vom 10. Mai
2005 und gegen die mit dieser zusammen eröffnete Verfügung der Baudirektion vom
2. April 2004 erhoben mit gemeinsamer Eingabe der Verein
Interessengemeinschaft Hardturmquartier, die Bau- und Wohngenossenschaft Kraftwerk
1 als Eigentümerin von Liegenschaften in der Nähe des Bauvorhabens sowie 16
Einzelpersonen (Genossenschafter bzw. Bewohner von Genossenschaftswohnungen
sowie Mieter und Eigentümer von weiteren Nachbarliegenschaften) Rekurs an den
Regierungsrat.
E.
Ebenfalls gegen die Baubewilligung
vom 10. Mai 2005 und zusätzlich gegen die Verfügung der Baudirektion vom
12. Mai 2005 liessen 11 Eigentümer bzw. Bewohner von Reiheneinfamilienhäusern
in der denkmalgeschützten so genannten "Bernoulli-Siedlung" auf der
dem Bauvorhaben gegenüberliegenden Nordseite der Hardturmstrasse Rekurs an den
Regierungsrat erheben.
F.
Mit Beschluss vom 20. Juni
2006 vereinigte der Regierungsrat die beiden Rekursverfahren und wies die
Rekurse ab, soweit er darauf eintrat und sie nicht gegenstandslos geworden
waren. Überdies verpflichtete er die Bauherrschaft, die Lastwagentransporte auf
in den Erwägungen näher umschriebene Weise durchzuführen und drei Monate vor
Inbetriebnahme des ersten (Teil-)Bereichs des Einkaufszentrums/Sportstadions
der Bewilligungsbehörde ein Gutachten betreffend Lärmemissionen der Haustechnik
einzureichen. Die Kosten einschliesslich einer Staatsgebühr von Fr. 20'000.-
auferlegte er anteilmässig den Rekurrenten, die er überdies zu einer
Parteientschädigung von insgesamt Fr. 6'000.- an die Bauherrschaft
verpflichtete.
III.
Beschwerdeverfahren
G.
Mit Beschwerde vom 4. September
2006 (VB.2006.00354) liessen der Verein Interessengemeinschaft Hardturmquartier,
die Bau- und Wohngenossenschaft Kraftwerk 1 sowie 15 der an ihrer Seite
streitenden Einzelpersonen dem Verwaltungsgericht beantragen, den
Rekursentscheid unter Kosten- und Entschädigungsfolgen aufzuheben.
Die Staatskanzlei für den
Regierungsrat beantragte am 6. Oktober 2006 Abweisung der Beschwerde,
soweit darauf einzutreten sei; die Baudirektion schloss unter gleichem Datum
auf Abweisung und reichte die Rekursakten des Regierungsrats ein.
Die Bauherrschaft liess am 10. Oktober
2006 beantragen, die Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen abzuweisen,
soweit darauf einzutreten sei.
Die Bausektion der Stadt Zürich beantragte am 7. November
2006 Abweisung der Beschwerde.
H.
Mit Beschwerde vom 5. September
2006 (VB.2006.00355) stellte die Gruppe der Eigentümer und Bewohner von Häusern
der Bernoulli-Siedlung folgende Anträge:
"1.   Es seien der angefochtene
Entscheid und der Beschluss der Bausektion der Stadt Zürich vom 10. Mai
2005, soweit er das neue Fussballstadion Zürich mit Einkaufszentrum betrifft,
sowie die Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich vom 12. Mai 2005
aufzuheben.
2.
Eventuell sei der angefochtene Beschluss
aufzuheben, und es sei das Verfahren an die Vorinstanz zurückzuweisen.
3.
Subeventuell seien die Verfahrenskosten der
Vorinstanz auf Fr. 10'000.- bzw. auf ein vom Verwaltungsgericht
festzusetzendes Mass zu reduzieren, und es sei ein Teil dieser Kosten den
vorinstanzlichen Rekursgegnerinnen aufzuerlegen.
4.
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten der Beschwerdegegnerinnen für das vorinstanzliche und das Beschwerdeverfahren."
Die Staatskanzlei für den
Regierungsrat beantragte am 6. Oktober 2006 Abweisung der Beschwerde,
soweit darauf einzutreten sei; die Baudirektion schloss unter gleichem Datum
auf Abweisung.
Die Bauherrschaft liess am 10. Oktober
2006 beantragen, die Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen abzuweisen,
soweit darauf einzutreten sei.
Die Bausektion der Stadt Zürich beantragte am 18. Oktober
2006 Abweisung der Beschwerde.
I.
Mit Beschluss vom 29. November
2006 vereinigte das Verwaltungsgericht die beiden Beschwerdeverfahren und
setzte der privaten Beschwerdegegnerin Frist zur Einreichung einer korrigierten
Darstellung des Regelschattens und zum Nachweis, mit welchen Projektänderungen
der effektive Schattenwurf verringert werden könnte.
Nach Eingang dieser Akten am 15. Januar
2007 wurde ein zweiter Schriftenwechsel durchgeführt. Mit Repliken vom 13. bzw.
21. März und Dupliken vom 27. April bzw. 22. Mai 2007 hielten
die Parteien an ihren Anträgen fest.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Prozessvoraussetzungen
1.1
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) zur
Behandlung der gegen einen Rekursentscheid des Regierungsrats erhobenen
Beschwerden zuständig.
1.2
Die im Rekursverfahren unterlegenen
Privatpersonen sowie die Genossenschaft sind als Eigentümer oder Bewohner von
durch das Bauvorhaben offenkundig betroffenen Liegenschaften gemäss § 338a
Abs. 1 PBG zur Beschwerde grundsätzlich legitimiert; auch die
Beschwerdebefugnis des Vereins Interessengemeinschaft Hardturmquartier zur
egoistischen Verbandsbeschwerde ist vom Regierungsrat zutreffend bejaht worden
und wird auch im Beschwerdeverfahren zu Recht nicht grundsätzlich in Frage
gestellt. Auf die frist- und formgerecht erhobenen Beschwerden ist einzutreten.
Nicht einzutreten ist dagegen auf die im
Beschwerdeverfahren VB.2006.00354 erhobene Rüge übermässiger Luftschadstoffimmissionen
als Folge der Bautransporte. Die Beschwerdeführenden legen nicht dar, inwiefern
sie durch diese in besonderer Weise betroffen sind. Gemäss der "Abklärung
Bautransporte" der F AG vom 5. Mai 2003 sollen diese auf der Süd-
bzw. Westseite des Gestaltungsplanareals erfolgen, das heisst auf der von den
Liegenschaften der Beschwerdeführenden abgewandten Seite. Durch die gerügten
Luftschadstoffemissionen der Lastwagentransporte würden deshalb die
Beschwerdeführenden nicht stärker berührt als zahlreiche andere Einwohner der
Stadt Zürich. Zudem ist die Rüge nicht geeignet, zur Aufhebung der
Baubewilligung zu führen, da ein allfälliger Mangel auflageweise behoben werden
könnte (RB 1995 Nr. 8 = BEZ 1995 Nr. 14). Ebenfalls kein
Anfechtungsinteresse haben die Beschwerdeführenden im Verfahren VB.2006.00354
insofern, als sie geltend machen, für den Einbau der Gebäudesohle des Stadions
unter dem mittleren Grundwasserspiegel sei eine Konzessionsgebühr geschuldet.
Hingegen sind sie zur Rüge befugt, die Gebäudesohle sei unterhalb des mittleren
Grundwasserspiegels geplant, da deren Gutheissung zur Aufhebung der Baubewilligung
oder mindestens zu einer starken Verringerung der Verkaufsflächen führen würde.
Bezüglich des Schattenwurfs stellt die private
Beschwerdegegnerin die Legitimation der Beschwerdeführenden zu Unrecht in
Frage. Wenn, wie die private Beschwerdegegnerin geltend macht, eine allfällige
Überschreitung der durch das Vergleichsprojekt gesetzten Beschattungs-Grenzen
mit einer geringfügigen Projektänderung korrigiert und damit auflageweise
geheilt werden könnte, fällt damit jedenfalls das Anfechtungsinteresse der in
unmittelbarer Nähe des Stadions wohnenden Beschwerdeführenden nicht dahin. Denn
ein geringerer Schattenwurf wirkt sich auch dann zu ihren Gunsten aus, wenn
ihre Liegenschaften ausserhalb des Bereichs des so genannten
2-Stunden-Schattens liegen. Abgesehen davon wird mit den Bestimmungen über den
zulässigen Schattenwurf nicht nur dieser selbst, sondern auch der durch ein
Hochhaus bewirkte Lichtentzug limitiert (vgl. Herbert Lang, Hochhaus und
Baurecht, Zürich 1977, S. 578). Dieser betrifft auch benachbarte Liegenschaften,
die unmittelbar ausserhalb des Schattenbereichs des Stadions liegen.
2.
Mängel
des Baubewilligungsverfahrens
2.1
Die Beschwerdeführenden im Verfahren
VB.2006.00355 machen geltend, die Baugesuchsunterlagen hätten das gemäss Art. 9
Abs. 2 GPV in Verbindung mit § 30 der Allgemeinen Bauverordnung vom
22. Juni 1977 (ABauV; LS 700.2) erforderliche Vergleichsprojekt nicht
umfasst und hätten deshalb nicht den Anforderungen von § 310 Abs. 1
PBG entsprochen. Die Vorinstanz hat diesem Einwand zwar zutreffenderweise
beigepflichtet, jedoch den Mangel des Verfahrens als unerheblich gewürdigt,
weil die Beschwerdeführenden auf andere Weise vom Vergleichsprojekt Kenntnis
erhalten hätten, so dass ihnen kein Nachteil erwachsen sei.
2.2
Diese Auffassung entspricht der
verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung, wonach der Nachbar durch Mängel des Baubewilligungsverfahrens
nur beschwert ist, wenn ihm ihretwegen ein Nachteil erwächst, was etwa dann
zutrifft, wenn ein Baugespann keinen Hinweis auf mögliche Beeinträchtigungen
gibt, weil es die wesentlichen, gegen aussen in Erscheinung tretenden Bauteile
nicht wiedergibt (RB 1984 Nr. 117 = BEZ 1984 Nr. 33 = ZBl 86/1985,
S. 122 ff.). Hier erhielten die Beschwerdeführenden
unbestrittenermassen noch innerhalb der Rekursfrist Kenntnis vom
Vergleichsprojekt, so dass sie durch die unvollständigen Baugesuchsunterlagen
nicht an der Wahrung ihrer Rechte gehindert wurden.
2.3
Allerdings datieren die von der
Bewilligungsbehörde im Rekursverfahren eingereichten Unterlagen der
Bauherrschaft zu Vergleichsprojekt und Schattenwurf allesamt erst vom 7. bzw.
28. Juli 2005 und standen der Baubehörde somit erst nach ihrem
Bewilligungsentscheid vom 10. Mai 2005 zur Verfügung. Obwohl die
Beschwerdeführenden bereits bei der Anforderung des baurechtlichen Entscheids
am 24. Februar 2005 auf das Fehlen dieser für die Beurteilung des
Schattenwurfs unentbehrlichen Unterlagen hingewiesen hatten, entschieden somit
Bausektion wie Baudirektion aufgrund einer unvollständigen Abklärung des
massgeblichen Sachverhalts. Entsprechend musste sich die Bausektion in Erwägung
J.b der Baubewilligung mit der Feststellung begnügen, die Bauherrschaft weise
mit ihrer planlichen Darstellung des Regelschattens "glaubhaft" nach,
dass der Zweistunden-Schatten des Stadions im gesamten Bereich innerhalb
desjenigen eines kubischen Vergleichsprojektes gemäss Festlegung in den
Gestaltungsplanvorschriften liege und mithin eine geringere bzw. jedenfalls
keine stärkere Beschattung der Nachbargrundstücke nach sich ziehe.
2.4
Im Rekursverfahren sind jedoch die Pläne zu
Vergleichsprojekt und Schattenwurf vom 7. bzw. 28. Juli 2005 nachgereicht
worden, so dass der Regierungsrat jedenfalls insofern aufgrund einer
hinreichenden Sachverhaltsfeststellung entschied. Der Mangel des Baubewilligungsverfahrens
wurde damit auch diesbezüglich geheilt, weshalb der Antrag auf  Wiederholung
abzuweisen ist.
3.
Erfordernis
einer mehrstufigen oder ergänzenden Umweltverträglichkeitsprüfung
Mit der Beschwerde VB.2006.00354 wird geltend gemacht, vor
Erteilung der Baubewilligung hätte eine ergänzende Umweltverträglichkeitsprüfung
(UVP) durchgeführt werden müssen.
3.1
Die
Verordnung vom 19. Oktober 1988 über die Umweltverträglichkeitsprüfung
(UVPV; SR 814.011) und das kantonale Recht sehen für die Errichtung eines
Sportstadions bzw. eines Einkaufszentrums keine mehrstufige UVP vor. Auch bei
sinngemässer Auslegung lässt sich weder aus dem Bundesrecht noch aus dem
kantonalen Recht ableiten, dass in jedem Fall, in dem die Projektierung einer
Anlage mehrere Planungs- bzw. Bewilligungsstufen durchläuft, eine mehrstufige
UVP notwendig ist. Eine solche Konsequenz wird auch in der von den Beschwerdeführenden
zitierten Rechtsprechung und Lehre nicht befürwortet.
Ob in Situationen, welche die UVPV und das kantonale Recht
nicht regeln, unter bestimmten Voraussetzungen dennoch eine Pflicht zur
Durchführung einer mehrstufigen UVP besteht, ist hier nicht abschliessend zu
beurteilen. Zweifellos begründet aber nicht jede zusätzliche umweltrechtliche
Abklärung, die in einem vor- oder nachgelagerten Verfahren erforderlich wird,
die Pflicht zu einer ergänzenden UVP. Angesichts der zusätzlichen Verfahrensanforderungen
und Beschwerderechte, die eine UVP mit sich bringt, wäre dies klar
unverhältnismässig.
3.2
Vorliegend
hat der Gestaltungsplan das Bauprojekt bereits weitgehend vorausbestimmt, und
die dem Gestaltungsplan zugrunde liegende UVP ging deshalb folgerichtig von
einer umfassenden Prüfung aus. Auch das Verwaltungsgericht ging im Beschwerdeverfahren
betreffend den Gestaltungsplan davon aus, dass nicht bloss die Umweltverträglichkeit
des Planes, sondern auch diejenige des Bauvorhabens zu prüfen sei (vgl. VGr, 5. Juli
2004, VB.2004.00234, E. 3, www.vgrzh.ch). Die anlässlich der
Baubewilligung ergänzend zu prüfenden Fragen waren nicht solcher Art, dass sie
eine UVP zweiter Stufe gerechtfertigt hätten.
Im Übrigen gingen, soweit ersichtlich, während des
Planungsverfahrens alle Beteiligten davon aus, dass die massgebliche
(einteilige) UVP in jenem Verfahren stattfand. Entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführenden hat auch der Regierungsrat in seinem Rekursentscheid vom 21. April
2004 nichts anderes bestimmt. Er hielt lediglich fest, dass der Umweltverträglichkeits-
Bericht
im Baubewilligungsverfahren bezüglich bestimmter Aspekte zu ergänzen sei (E. 16).
Dass dies im Rahmen einer ergänzenden UVP zu geschehen hätte, ergab sich daraus
nicht. Die Erwägung konnte trotz der etwas unpräzisen Ausdrucksweise nur
bedeuten, dass in den fraglichen Bereichen zusätzliche Abklärungen erforderlich
waren, sagt jedoch nichts über das dabei zu befolgende Verfahren aus.
4.
Gestaltung
und Einordnung des Stadions in die bauliche Umgebung
Im Verfahren VB.2006.00355 wird geltend gemacht, der
Regierungsrat sei zu Unrecht auf die Rüge der ungenügenden Einordnung des
Bauvorhabens in die bauliche Umgebung nicht eingetreten, weshalb auch die im
Rekursverfahren beantragte Durchführung eines Augenscheins nicht hätte
unterbleiben dürfen.
4.1
Der Regierungsrat erwog, über die Einordnung
des Bauvorhabens in seine bauliche Umgebung sei bereits mit der Festsetzung des
Gestaltungsplans entschieden worden; die Voraussetzungen für eine akzessorische
Überprüfung dieses Plans im Baubewilligungsverfahren seien nicht gegeben,
weshalb die Einordnung nicht mehr zu prüfen sei. Sodann verwies der Regierungsrat
auf seine Beurteilung der Einordnung im Rekursentscheid zur
Gestaltungsplanfestsetzung, an denen auch bei einer erneuten Prüfung festzuhalten
wäre.
4.2
Diese Erwägungen der Vorinstanz sind zu
präzisieren: Mit einem Gestaltungsplan, der wie derjenige für das Stadion Zürich
die nutzungsplanerischen Grundlagen für ein konkretes Bauvorhaben schafft, wird
gestützt auf § 83 Abs. 1 PBG die Kubatur der im Gestaltungsplangebiet
zulässigen Bauten weitgehend bestimmt und kann der Plan gemäss Absatz 3
dieser Bestimmung neben der Ordnung der Erschliessung sowie der gemeinschaftlichen
Ausstattungen und Ausrüstungen auch Festlegungen über die weitere Umgebungsgestaltung
enthalten. Ungeachtet der Bestimmung von § 83 Abs. 2 PBG, wonach der
Gestaltungsplan für die Projektierung einen angemessenen Spielraum belassen
soll, kann somit bereits auf der Stufe der Nutzungsplanung das Erscheinungsbild
der zu errichtenden Bauten weitgehend bestimmt sein. Das bedeutet jedoch nicht,
dass bereits im Rahmen der Nutzungsplanung die baupolizeiliche Prüfung der
Einordnung im Sinn von § 238 PBG vorzunehmen ist; diese Bestimmung im
Abschnitt "Grundanforderungen an Bauten und Anlagen" des Planungs-
und Baugesetztes gilt für das im Hinblick auf die baupolizeiliche Prüfung
hinreichend konkretisierte Projekt, weshalb die entsprechende Prüfung erst im
Baubewilligungsverfahren erfolgen kann.
4.2.1
Neue planungsrechtliche Festlegungen wie der
Gestaltungsplan für das Stadion Zürich müssen der übergeordneten Planung (§ 16
PBG) sowie den Zielen und Grundsätzen der Raumplanung gemäss Art. 3 des
Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700)
und § 18 PBG entsprechen. Im Rahmen der Nutzungsplanung und den daran
anschliessenden Rechtsmittelverfahren ist deshalb unter anderem zu prüfen, ob
die neue Festlegung die Planungsgrundsätze beachtet, wonach sich Siedlungen,
Bauten und Anlagen in die Landschaft einordnen sollen (Art. 3 Abs. 2 lit. b
RPG) und wonach die Qualität der Siedlungen zu verbessern und schutzwürdige
Landschaften sowie andere Objekte des Natur- und Heimatschutzes vor Zerstörung
oder Beeinträchtigung zu bewahren sind (§ 18 Abs. 2 lit. c und l
PBG). Allerdings gelten diese Planungsgrundsätze nicht absolut, sondern sind im
Zusammenhang mit anderen, teilweise entgegengesetzten Zielsetzungen anzuwenden.
Im vorliegenden Zusammenhang sind das insbesondere Art. 3 Abs. 4 RPG,
wonach für öffentliche oder im öffentlichen Interesse liegende Bauten und
Anlagen sachgerechte Standorte zu bestimmen sind, sowie § 18 Abs. 2 lit. d
und f PBG (Ermöglichung weiterer gut erschlossener und mit übergeordneten
öffentlichen und privaten Diensten ausgestatteter Schwerpunkte in Zürich und
Winterthur; Ausstattung der Siedlungsgebiete mit genügend erreichbaren
öffentlichen und privaten Diensten für Versorgung, Fürsorge, Kultur, Bildung
und Naherholung).
Der Gestaltungsplan als Ergebnis
dieser Interessenabwägung, die im (politischen) Planungsprozess stattfindet und
im anschliessenden Rechtsmittelverfahren überprüft wird, kann im
Baubewilligungsverfahren in der Regel nicht mehr in Frage gestellt werden (BGE 131
II 103 E. 2.4.1 S. 110 mit Hinweisen). Weil ein zur Realisierung
eines konkreten Bauvorhabens festgesetzter Sondernutzungsplan einen hohen
Konkretisierungsgrad aufweist und wie der Gestaltungsplan für das Stadion
Anordnung und Volumetrie der Bauten abschliessend definiert, wird insoweit mit
seiner Festsetzung der Entscheid über die Einordnung des Bauvorhabens in seine
landschaftliche und bauliche Umgebung zwangsläufig vorweggenommen.
4.2.2
Wenn nach der Rechtsprechung mit der
Einordnungsvorschrift von § 238 PBG in der Regel keine Herabsetzung des
nach der Bau- und Zonenordnung auf einem Grundstück zulässigen Bauvolumens
durchgesetzt werden kann (RB 1990 Nr. 78; VGr, 19. April 2002,
BEZ 2002 Nr. 18), muss dies deshalb noch weitergehend bei einem
Gestaltungsplan gelten, durch den wie hier Anordnung und Volumetrie der Bauten
umfassend definiert worden sind. In diesem Sinn ist dem Regierungsrat
zuzustimmen, der es abgelehnt hat, (erneut) zu prüfen, ob das geplante Stadion
sich hinsichtlich seiner Stellung und seines Bauvolumens befriedigend in die
bauliche Umgebung einordne und die gebotene Rücksicht auf die denkmalgeschützte
Bernoulli-Siedlung nehme. In dieser Hinsicht ist die Einordnungsfrage durch den
rechtskräftigen Gestaltungsplan entschieden, der das offenkundige Spannungsverhältnis
zwischen dem monumentalen Stadionbau und insbesondere der kleinmassstäblichen
Bernoulli-Siedlung als Ergebnis der gebotenen Interessenabwägung in Kauf genommen
hat.
4.2.3
Dass die
Architektur des geplanten Stadions für sich allein, das heisst unabhängig vom
Bezug zur baulichen Umgebung, im Licht von § 238 PBG nicht zu beanstanden
ist, wird auch von den Beschwerdeführenden anerkannt (vgl. Rekursschrift vom 16. Juni
2005, S. 6).
4.3
Hat es der Regierungsrat zulässigerweise
abgelehnt, das Bauvorhaben aufgrund des einordnungsmässigen Spannungsverhältnisses
zur bestehenden Überbauung und insbesondere zu den zweigeschossigen
Reihenhäusern der Bernoulli-Siedlung in Frage zu stellen, so konnte er ohne
Gehörsverweigerung auf einen Augenschein verzichten. Aus demselben Grund kann
ein solcher auch im Beschwerdeverfahren unterbleiben.
5.
Überprüfung
der Hochhausbewilligung der Baudirektion
Der Regierungsrat ist auf den Rekurs der
Beschwerdeführenden im Verfahren VB.2006.00355 insoweit nicht eingetreten, als
diese neben der Baubewilligung auch die Verfügung vom 12. Mai 2005
angefochten haben, mit welcher die Baudirektion der Baubewilligung hinsichtlich
der gesetzlichen Anforderungen an Hochhäuser zugestimmt hat. Zur Begründung
beruft sich die Vorinstanz auf RB 1983 Nr. 10, wonach eine solche Verfügung
von den Nachbarn nicht mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden
kann.
Ob an dieser Rechtsprechung angesichts des
bundesrechtlichen Koordinationsgebotes von Art. 25a und Art. 33 Abs. 4
RPG festgehalten werden kann, ist fraglich, kann aber offen bleiben, da die
Beschwerdeführenden gegen diese Verfügung keine anderen Rügen erhoben haben als
gegen die Baubewilligung, und mit der Aufhebung der letzteren auch die mitangefochtene
Zustimmung der Baudirektion hinfällig würde.
6.
Schattenwurf
des Stadions
In beiden Beschwerden wird geltend gemacht, das geplante
Stadion verletze § 284 Abs. 4 PBG, indem es durch seinen Schattenwurf
die Nachbarschaft in unzulässiger Weise beeinträchtige.
6.1
Bezüglich des
Schattenwurfs bestimmt Art. 9 Abs. 2 GPV: "Für die Beurteilung
des Schattenwurfs im Sinne von § 30 Abs. 2 der Allgemeinen
Bauverordnung massgebend ist ein längs der Hardturm-/Förrlibuckstrasse und
Stadionplatz anzuordnendes Vergleichsprojekt, dessen massgebliche Fassaden auf
den dortigen Baulinien anzuordnen sind und dessen Höhe im Sinn von § 278 Abs. 3
PBG auf der Kote von 425.40 m ü.M. sowie dessen Firsthöhe im Sinne von § 281
PBG auf 432.40 m ü.M. zu liegen hat."
Gemäss Entscheid des Verwaltungsgerichts VB.2004.00193 vom
9. Juni 2004 ist Art. 9 Abs. 2 GPV sodann insofern ergänzt
worden, als bei der Definition des Vergleichsprojekts die massgebende
Gebäudehöhe zusätzlich zur Kotenbeschränkung von 425.4 m ü.M. auf maximal 25 m
und die massgebende Firsthöhe zusätzlich zur Kotenbeschränkung von 432.4 m ü.M.
auf (zusätzlich zur Gebäudehöhe) maximal 7 m ab gewachsenem Boden begrenzt
wird.
Gemäss Art. 1 Abs. 3 GPV gehört zum
Gestaltungsplan auch der (nachfolgend ausschnittweise wiedergegebene) Plan vom
28. März 2003:
6.2
Gemäss § 284 Abs. 4
PBG darf durch ein Hochhaus die Nachbarschaft nicht wesentlich beeinträchtigt
werden, insbesondere nicht durch Schattenwurf in Wohnzonen oder gegenüber
bewohnten Gebäuden. Diese Bestimmung wird in § 30 ABauV wie folgt konkretisiert:
"Als
wesentliche Beeinträchtigung durch Schattenwurf im Sinne von § 284 PBG
gilt:
a)
bei überbauten Grundstücken: die an den mittleren
Wintertagen länger als zwei Stunden dauernde Beschattung der bewohnten oder in
Wohnzonen liegenden Nachbargebäude, in der Regel an ihrem
Fusspunkt
gemessen;
b)
bei unüberbauten Grundstücken in Wohnzonen: die an
den mittleren Wintertagen länger als zwei Stunden dauernde Beschattung
überbaubarer Flächen des Nachbargrundstückes, sofern dadurch eine den örtlichen
Verhältnissen und der Bau- und Zonenordnung entsprechende Überbauung verunmöglicht
oder erheblich erschwert wird.
Keine wesentliche
Beeinträchtigung durch Schattenwurf liegt indessen vor, wenn mit einem in allen
Teilen den Vorschriften entsprechenden kubischen Vergleichsprojekt nachgewiesen
wird, dass eine der Bau- und Zonenordnung entsprechende Überbauung keine
geringere Beschattung des Nachbargrundstückes nach sich zieht.
Ist in Wohnzonen
die Überbauung auf dem Nachbargrundstück erheblich überaltert oder steht sie zu
den Zielen der Bau- und Zonenordnung in einem starken Missverhältnis, gelten
zugleich die Regeln für überbaute und unüberbaute Grundstücke."
6.2.1
Die vom Schatten des Stadions betroffenen
Liegenschaften liegen gemäss der aktuellen Bau- und Zonenordnung der Stadt
Zürich teils in der Kernzone Bernoulli mit einem Wohnanteil von 90 %,
teils in der Wohnzone W4.
Anders als die städtische Baubehörde, welche laut ihrem
Merkblatt "Festlegungen zum Zweistundenschatten bei Hochhäusern" zu
den Wohnzonen alle Zonen mit einem Mindestwohnanteil rechnet, geht die
Vorinstanz davon aus, dass der Begriff der Wohnzonen im engeren Sinn von § 48
Abs. 2 PBG zu verstehen sei, das heisst ohne Kern-, Quartiererhaltungs-
und Zentrumszonen.
6.2.2
Während
für die Auffassung des Regierungsrats der Wortlaut von § 284 Abs. 4
PBG sowie die Systematik von § 48 Abs. 2 PBG sprechen, worin Kern-,
Quartiererhaltungs- und Zentrumszonen neben den Wohnzonen genannt werden, kann
sich die städtische Auffassung auf den Sinn der Vorschriften beziehen, welche,
wie sich aus § 284 Abs. 4 PBG ergibt, auf den Schutz des Wohnens abzielen.
Aus dieser Sicht erscheint es auf den ersten Blick als einleuchtend, auch mit
einem Mindestwohnanteil belegte Kern-, Quartiererhaltungs- und Zentrumszonen
als Wohnzonen aufzufassen. Indessen ist zu beachten, dass insbesondere Kern-
und Zentrumszonen gewöhnlich sehr hohe Bebauungsdichten zulassen, welche
bereits bei Regelbebauungen zu einer starken Beschattung einzelner Gebäude oder
Gebäudeteile führen können. Zudem ermöglichen es diese gemischten Zonen, die Wohnungen
ausserhalb des Zwei-Stunden-Schattens anzuordnen und an den stärker beschatteten
Lagen andere Nutzungen vorzusehen. Allerdings besteht diese Möglichkeit dann
nicht mehr, wenn wie in der Kernzone Bernoulli mit 90 % ein sehr hoher
Wohnanteil festgelegt wurde. In einem solchen Fall ist es sachgerecht, mit den
städtischen Behörden von einer Wohnzone im Sinn von § 284 Abs. 4 PBG
auszugehen. Wie es sich bei Kern-, Quartiererhaltungs- und Zentrumszonen mit
geringeren Wohnanteilen verhält, braucht nicht entschieden zu werden.
6.3
Die Bauherrschaft
und die Bewilligungsbehörde haben gemäss den erst im Lauf des Rekursverfahrens
eingereichten Unterlagen den sich aufgrund des ergänzten Art. 9 Abs. 2
GPV ergebenden "Regelschatten" anhand des folgenden Vergleichsprojekts
ermittelt:
6.3.1
Die Beschwerdeführenden haben bereits im
Rekursverfahren diese Bestimmung des Regelschattens als rechtsverletzend
gerügt, weil das ihr zugrunde liegende Vergleichsprojekt entgegen dem Wortlaut
von Art. 9 Abs. 2 GPV nicht nur längs Hardturm-/Förrlibuckstrasse und
Stadionplatz angeordnet sei, sondern sich in westlicher Richtung auch längs der
in dieser Vorschrift nicht erwähnten Bernerstrasse erstrecke und östlich die
Fassade nicht auf den dortigen Baulinien angeordnet sei, sondern über diese
hinaus reiche. Der Regierungsrat hat diese Einwände der Beschwerdeführenden mit
der Begründung verworfen, das Vergleichsprojekt entspreche im südöstlichen
Bereich ohne weiteres der Formulierung von Art. 9 Abs. 2 GPV, wonach
das Vergleichsprojekt unter anderem "längs (…) und (dem) Stadionplatz"
anzuordnen sei. Soweit Art. 9 Abs. 2 GPV vorsehe, das Vergleichsprojekt
sei "längs der Hardturm-/Förrlibuckstrasse (…)" anzuordnen, würde
diese Anordnung bei wörtlicher Auslegung keinen Sinn ergeben, und zwar
insbesondere für den Teil der Hardturmstrasse, der östlich der Einmündung zur
Förrlibuckstrasse liege; diesfalls wäre das Vergleichsprojekt hufeisenförmig um
die à-Porta-Siedlung anzuordnen, was nicht Sinn von Art. 9 Abs. 2 GPV
sein könne. Zwar finde die Bernerstrasse in den Gestaltungsplanvorschriften
unbestrittenermassen keine Erwähnung. Dass die Bernerstrasse als nahtlose
(westliche) Weiterführung der Hardturmstrasse bei der Definition des
Vergleichsprojektes mit der Bezeichnung Hardturmstrasse mitgemeint sei,
verstehe sich von selbst.
6.3.1.1
Die
Beschwerde VB. 2006.355 hält dieser Auffassung im Wesentlichen entgegen, die
Anordnung des Vergleichsprojektes entlang von Förrlibuck- und Hardturmstrasse gemäss
dem Wortlaut von Art. 9 Abs. 2 GPV mache durchaus Sinn, weil sich
dort der Schatten des Stadions auf die bewohnten Nachbarhäuser hauptsächlich
auswirke. In der Abstimmungszeitung vom 9. Juli 2003 seien denn auch Pläne
abgedruckt gewesen, in welchen unter anderen die Hardturm- und die Bernerstrasse
klar ersichtlich seien. Auch im Erläuterungsbericht zum Gestaltungsplan und in
zahlreichen weiteren Lage- und Projektbeschreibungen im Zusammenhang mit dem
umstrittenen Bauvorhaben sei stets zwischen Berner- und Hardturmstrasse
unterschieden worden, weshalb die Darstellung der Beschwerdegegnerinnen nicht
zu überzeugen vermöge, wonach der Verzicht auf die Nennung der Bernerstrasse in
Art. 9 Abs. 2 GPV darauf zurückzuführen sei, dass diese Strasse nur
noch als unwesentliches Teilstück bestehe und gelegentlich ohnehin der
Hardturmstrasse zugeschlagen werden solle. Aus denselben Gründen vermöge auch
die Behauptung nicht zu überzeugen, wonach man bei der Formulierung der
fraglichen Bestimmung selbstverständlich davon ausgegangen sei, dass auch die
Fortsetzung der Baulinie der Hardturmstrasse  im Bereich der heutigen
Bernerstrasse als für das Bauprojekt massgebliche Begrenzung gelten solle. Die
Behauptung der Beschwerdegegnerinnen, das Baugrundstück stosse bei genauer
Betrachtung gar nicht an die Hardturmstrasse an, sei vor diesem Hintergrund
unhaltbar. Richtigerweise müsse das Vergleichsprojekt westlich im Bereich des
Schnittpunkts zwischen Hardturmstrasse und Verlängerung der Förrlibuckstrasse
begrenzt werden.
In der Beschwerde VB.2006.00354 wird die Ausdehnung des
Vergleichsprojekts ebenfalls gerügt und geltend gemacht, die Auslegung von Art. 9
Abs. 2 GPV gegen den klaren Wortlaut sei willkürlich. Bereits die
Gestaltungsplanvorschriften stellten für die Nachbarn gegenüber der
Normbauordnung gemäss Bau- und Zonenordnung eine zusätzliche Belastung dar;
durch die Umschreibung des Vergleichsprojekts sei diese begrenzt worden,
weshalb kein Anlass bestehe, der Bauherrschaft in Abweichung vom Wortlaut noch
weitere Vorteile zu Lasten der Nachbarn zu gewähren. Als Eingriff in ihr
Eigentum müssten sich die Nachbarn den Schattenwurf nur gefallen lassen, soweit
dafür eine hinreichend bestimmte formellrechtliche Grundlage bestehe, was
insoweit nicht zutreffe, als das Vergleichsprojekt sich auch entlang der
Bernerstrasse ausdehne. Indem die Vorinstanz darauf verzichtet habe, den zur
Frage der Abgrenzung von Berner- und Hardturmstrasse beantragten Augenschein
vorzunehmen und die beantragte Expertise einzuholen, habe sie eine Gehörsverweigerung
begangen.
6.3.1.2
Die
Beschwerdegegnerinnen machen dagegen geltend, die von den Beschwerdeführenden
verfochtene Interpretation von Art. 9 Abs. 2 GPV sei sinnwidrig. Im
nördlichen Bereich des vom Gestaltungsplan erfassten Areals gebe es genau betrachtet
gar keine der Hardturmstrasse folgende Baulinie, sondern nur diejenigen der
Förrlibuck- und der Bernerstrasse. Dass in anderem Zusammenhang jeweils die
Bernerstrasse ausdrücklich erwähnt werde und einzelne Liegenschaften des
Gestaltungsplanareals nach der Bernerstrasse nummeriert seien, vermöge daran
nichts zu ändern. Die Bausektion weist sodann darauf hin, dass ein nicht auch
der Bernerstrasse folgendes Vergleichsprojekt dem Sinn des Gestaltungsplans
widerspreche, der darauf abziele, das konkrete, bereits beim Erlass bekannte
Stadionprojekt zu ermöglichen. Hätte der Gestaltungsplan das Vergleichsprojekt
nur längs der Hardturmstrasse zulassen wollen, so wären weitere Festlegungen
erforderlich gewesen, welche die Unsicherheit bezüglich des Endes der
Hardturmstrasse beseitigt hätten.
6.3.2
Nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung ist Ziel der Auslegung die Ermittlung des Sinngehalts der
Bestimmung (Zusammenfassung der Rechtsprechung in BGE 131 II 13 E. 7.1
S. 31, auch zum Folgenden). Ausgangspunkt ist dabei der Wortlaut, der
jedoch nicht allein massgebend ist. Von ihm kann abgewichen werden, wenn
triftige Gründe für die Annahme bestehen, dass er nicht den wahren Sinn der Vorschrift
wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte, aus Sinn
und Zweck der Norm oder aus dem Zusammenhang mit anderen Gesetzesbestimmungen
ergeben. Das Bundesgericht hat sich bei der Auslegung von Erlassen stets von
einem Methodenpluralismus leiten lassen (vgl. BGE 125 II 326 E. 5 S. 333;
124 II 193 E. 5a S. 199, 372 E. 5 S. 376, mit Hinweisen).
Zu ermitteln ist das aktuell geltende Recht, das ohne Realitätsbezüge nicht verstanden
werden kann, wobei insbesondere zu prüfen ist, ob der Richter das Recht
anstelle des Gesetzgebers fortbilden darf bzw. ob er sich eine solche Funktion
unzulässigerweise anmasst.
6.3.2.1
Nach dem Wortlaut von Art. 9 Abs. 2
GPV ist für die Beurteilung des Schattenwurfs massgebend "ein längs der
Hardturm-/Förrlibuckstrasse und Stadionplatz anzuordnendes Vergleichsprojekt,
dessen Fassaden auf den dortigen Baulinien anzuordnen sind". Diese
textliche Umschreibung ist, anders als dies die Beschwerdegegnerinnen und mit ihnen
die Vorinstanz getan haben, nicht für sich allein auszulegen, sondern im
Zusammenhang mit dem Teil des Gestaltungsplans bildenden Plan vom 28. März
2003 (vgl. vorne E. 6.1). Auf diesem sind die  Strassen, längs denen das Vergleichsprojekt angeordnet werden soll, nämlich insbesondere die Förrlibuck- und die Hardturmstrasse, unmissverständlich bezeichnet. Ebenso kann auf Grund dieses Plans
kein Zweifel darüber bestehen, dass die Hardturmstrasse im Platzbereich beim
heutigen Hardturmstadion endet und die Fortsetzung nach Westen nicht Hardturm-,
sondern Bernerstrasse genannt wird. Eine Unklarheit besteht nur insofern, als
sich aufgrund des Plans vom 28. März 2003 im erwähnten platzähnlichen
Bereich nicht genau sagen lässt, wo genau die einzelnen Strassen enden bzw.
beginnen. Diese Unklarheit betrifft jedoch eine Anstosslänge von höchstens 50 m
und lässt sich angesichts der klaren Strassenbezeichnungen im zugehörigen Plan
nicht dadurch beseitigen, dass die Hardturm- mit der Bernerstrasse
gleichgesetzt und damit ihr Ende um bis zu 200 m nach Westen verlegt wird.
Zur Bestimmung des Endes der Hardturmstrasse kann zwanglos
auf die administrativen Einteilungen gemäss GIS-Browser des Kantons Zürich
abgestellt werden (www.giszh.zh.ch); ein Augenschein ist deshalb nicht
erforderlich. Die postalische Einteilung, welche die Grenze für die
Ordnungsnummern Post (ONRP) unwesentlich westlicher legt als die Grenze
zwischen den Notariats-, Grundbuch- und Konkursamtskreisen, hat den Vorzug quer
zur Strassenachse zu verlaufen und bietet sich deshalb als sachgerechte Festlegung
an. Somit ist vom Ende der Hardturmstrasse bei der postalischen Grenzziehung
auf der Höhe des Gebäudes Hardturmstrasse 321b auszugehen. Nicht gefolgt werden
kann dagegen den Beschwerdeführenden, welche das Ende der Hardturmstrasse auf
die Höhe der Einmündung der Förrlibuckstrasse sehen. Hätte das Vergleichsprojekt
dort enden sollen, so hätte es genügt, von einem längs der Förrlibuckstrasse
angeordneten Vergleichsprojekt zu sprechen und hätte die Hardturmstrasse gar
nicht erwähnt werden müssen.
6.3.2.2
Das Vergleichsprojekt, welches die
Bauherrschaft zur Bestimmung des Regelschattens verwendet hat, reicht in westlicher
Richtung um mindestens 150 m über das Ende der Hardturmstrasse bei der
Liegenschaft Hardturmstrasse 321b hinaus und entspricht damit nicht dem
Wortlaut von Art. 9 Abs. 2 GPV und den Bezeichnungen im zugehörigen
Plan vom 28. März 2003. Die Beschwerdegegnerinnen und mit ihnen die
Vorinstanz halten das längere Vergleichsprojekt gleichwohl für zulässig, weil
die wörtliche Anwendung der Gestaltungsplanvorschriften nicht sachgerecht sei.
Zunächst gelte das insofern, als es im Bereich des vom
Gestaltungsplan erfassten Areals streng genommen tatsächlich keine der
Hardturmstrasse folgende Baulinie gebe, sondern nur eine solche entlang der
Förrlibuck- und der Bernerstrasse. Dieser Einwand ist unzutreffend: Art. 9
Abs. 2 GPV bezeichnet ein "längs der Hardturm-/Förrlibuckstrasse und
Stadionplatz anzuordnendes Vergleichsprojekt" als massgeblich, dessen
Fassaden auf den "dortigen Baulinien" anzuordnen sind. Die Vorschrift
setzt somit nicht voraus, dass es sich um Baulinien der Hardturmstrasse
handelt. Aus diesem Grund ist auch die Erwägung des Regierungsrats unzutreffend,
wonach die wörtliche Auslegung insbesondere bezüglich der Hardturmstrasse
östlich der Einmündung der Förrlibuckstrasse keinen Sinn ergebe. Dass nur ein
Vergleichsprojekt auf dem Gestaltungsplanareal gemeint sein kann, ist von vornherein
klar, und die Überlegung des Regierungsrats, dass ein der Baulinie der Hardturmstrasse
folgendes Vergleichsprojekt hufeisenförmig um die à-Porta-Siedlung anzuordnen
wäre, ist nicht nachvollziehbar. Ebenso kann es nicht darauf ankommen, wie ein
Teil der Beschwerdeführenden Art. 9 Abs. 2 GPV in den
Rechtsmittelverfahren gegen die Gestaltungsplanfestsetzung verstanden haben
soll; abgesehen davon, dass die Ausführungen in den damaligen Rekurs- und
Beschwerdeschriften, wonach das Vergleichsprojekt einen "200 m langen Riegel"
bzw. einen "mehrere hundert Meter langen Riegel" bilde, sich auch auf
ein westlich beim Gebäude Hardturmstrasse 321b endendes Vergleichsprojekt beziehen
lassen, kann es für die Auslegung der fraglichen Bestimmung nicht auf eine
einzelne Parteiauffassung ankommen.
Die Bewilligungsbehörde bringt in ihrer Beschwerdeantwort
sodann vor, die von den Beschwerdeführenden verfochtene Auslegung von Art. 9
Abs. 2 GPV würde den Stadionbau verunmöglichen und damit nicht dem Sinn
des Gestaltungsplans entsprechen, der auf die Verwirklichung dieses in seiner
äusseren Gestalt damals schon bekannten Projekts abgezielt habe. Diese
Auffassung missachtet, dass der Gestaltungsplan die übergeordnete (Sondernutzungs-)Ordnung
darstellt, der sich das konkrete Bauvorhaben unterwerfen muss. Dass die äussere
Gestalt des Bauvorhabens und seine Dimensionen im Zeitpunkt der Planfestsetzung
bereits feststanden, rechtfertigt keine andere Betrachtungsweise. Gegenstand
der Beschlussfassung über den Gestaltungsplan war nicht das konkrete Stadionprojekt,
sondern die zu seiner Verwirklichung erforderliche Sondernutzungsordnung. Mit
ihrer Zustimmung zum Gestaltungsplan haben die Stimmberechtigten zwar das
Stadion ermöglichen wollen, aber zugleich die Grenzen der zulässigen
Nutzungsintensivierung und Belastung von Nachbargrundstücken durch Schattenwurf
gezogen. Diese zweite Funktion des Gestaltungsplans würde verkannt, wenn mit
dem Hinweis auf das bereits vorhandene Projekt beliebig vom Wortlaut der
Gestaltungsplanvorschriften abgewichen werden könnte. Abgesehen davon steht
nicht fest, dass die Beurteilung des Schattenwurfs nach einem dem Wortlaut von Art. 9
Abs. 2 GPV entsprechenden Vergleichsprojekt das umstrittene Bauvorhaben
von vornherein verunmöglichen würde; jedenfalls macht die Bauherrschaft ausdrücklich
geltend, dass, was im Folgenden zu prüfen sein wird (vgl. E. 6.6), sich
die Einhaltung von § 284 Abs. 4 PBG auch bei einem verkürzten
Vergleichsprojekt nachweisen lasse. Sodann ist unerheblich, dass gemäss der
Darstellung der Bewilligungsbehörde bei der Erarbeitung des Gestaltungsplans
von einem auch längs der Bernerstrasse angeordneten Vergleichsprojekt
ausgegangen worden sein soll, denn in den Materialien zum Gestaltungsplan lässt
sich kein diese Auffassung stützendes Dokument finden. Zudem ist der erst im
Baubewilligungsverfahren eingereichte Plan, auf den sich die Bewilligungsbehörde
beruft, am 8. Juni 2004 revidiert worden und kann schon deshalb nichts zur
Auslegung des vom Gemeinderat am 4. Juni 2003 und von den
Stimmberechtigten am 7. September 2003 verabschiedeten Gestaltungsplans beitragen.
Abschliessend ist anzumerken, dass die westliche Begrenzung
des Vergleichsprojekts bis zum Ende der Hardturmstrasse durchaus als
zweckmässig erscheint, da an der Bernerstrasse das dem Stadion gegenüberliegende
Gebiet der Freihaltezone zugewiesen ist und deshalb gar kein Anlass bestand,
insofern Festlegungen bezüglich des Schattenwurfs zu treffen; gemäss § 284
Abs. 4 PBG ist der Schattenwurf eines Hochhauses nur im Verhältnis zu
Wohnzonen oder -bauten von Bedeutung. Dass der Gestaltungsplan auch im Bereich
B entlang der Bernerstrasse ein Hochhaus vorsieht, ist deshalb kein taugliches
Argument für den Standpunkt der Beschwerdegegnerinnen.
6.3.2.3
Die
von der Vorinstanz und den Beschwerdegegnerinnen in Abweichung vom Wortlaut
vorgenommene Auslegung von Art. 9 Abs. 2 GPV erweist sich damit als
unhaltbar.
Richtigerweise ist deshalb von einem Vergleichsprojekt
auszugehen, dass sich von den Baulinien des (zukünftigen) Stadionplatzes längs
der Förrlibuck- und der Hardturmstrasse bis zur postalischen Grenze beim
Gebäude Hardturmstrasse 321b erstreckt.
Soweit die Beschwerdeführenden im Verfahren VB.2006.00354
auch die südöstliche Begrenzung des Vergleichsprojekts beim Stadionplatz
bemängeln, ist ihre Kritik nicht nachvollziehbar. Überdies legen sie in keiner
Weise dar und ist auch nicht ersichtlich, inwiefern die von ihnen verfochtene
südöstliche Begrenzung des Vergleichsprojekts den Schattenwurf des Stadions als
übermässig erscheinen liesse.
6.3.3
Gemäss
Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 29. November 2006 hatte die Bauherrschaft
den Regelschatten aufgrund eines Vergleichsprojekts zu ermitteln, welches sich
lediglich längs der Hardturm- und nicht auch entlang der Bernerstrasse
erstreckt. Als massgebliches Ende der Hardturmstrasse wurde im Beschluss die
beim Gebäude Hardturmstrasse 321b die Strasse senkrecht querende postalische
Grenze bezeichnet. In der Folge reichte die Bauherrschaft am 12. Januar
2007  Darstellungen ein, welche von einem Vergleichsprojekt ausgehen, das sich
wiederum auch entlang der Bernerstrasse erstreckt, in diesem Bereich aber nicht
die grössere Höhe gemäss Art. 9 Abs. 2 GPV (mit den in VB.2004.00193
vorgenommenen Präzisierungen) beansprucht, sondern sich nach den Bestimmungen
für die Zone Z5 gemäss Bau- und Zonenordnung richtet. Zudem erfolgt der
Übergang zwischen diesen beiden Teilen des Vergleichsprojekts nicht senkrecht
zur Strassengrenze, sondern folgt dem Verlauf der postalischen Grenze.
6.3.3.1
Wie Art. 2
Abs. 3 GPV ausdrücklich festhält, finden, solange der Gestaltungsplan in
Kraft ist, die Bestimmungen der allgemeinen Bau- und Zonenordnung im Planungsgebiet
keine Anwendung. Für die Beurteilung des Schattenwurfs ist deshalb
ausschliesslich das in Art. 9 Abs. 2 GPV definierte Vergleichsprojekt
massgeblich; die von der Bauherrschaft gestützt auf die Bestimmungen der Bau-
und Zonenordnung vorgenommene Erweiterung ist somit unzulässig. Zudem übersieht
die Bauherrschaft, dass gemäss Art. 9 Abs. 2 GPV das
Vergleichsprojekt "längs der Hardturm-/Förrlibuckstrasse und
Stadionplatz" und seine "massgeblichen Fassaden auf den dortigen
Baulinien" anzuordnen sind. Nach diesen Vorgaben ist das Vergleichsprojekt
beim Ende der Hardturmstrasse im rechten Winkel zu den Baulinien zu begrenzen
und darf nicht der dort in einem spitzen Winkel zur Baulinie verlaufenden
postalischen Grenze folgen, die gemäss Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 29. November
2006 lediglich für die Grenzziehung zwischen Hardturm- und Bernerstrasse
massgeblich ist. Für den Schattenwurf in den kritischen Bereichen ist diese
Abweichung allerdings bedeutungslos.
6.3.3.2
Ein Art. 9 Abs. 2 GPV
vollumfänglich entsprechendes Vergleichsprojekt liegt dagegen der Überprüfung
des Schattenwurfs durch das Ingenieurbüro Hostettler zugrunde, welche die
Beschwerdeführenden mit ihren Repliken eingereicht haben
.
6.4
Die Bauherrschaft hat
ihrer mit dem Baugesuch eingereichten Darstellung des Schattenwurfs ein der
effektiven Sonnenscheindauer an mittleren Wintertagen (3. November bzw. 3. Februar)
entsprechendes Zeitfenster von 07.10 bis 16.50 Uhr zugrunde gelegt. Nachdem im
Rekursverfahren gerügt worden war, dass praxisgemäss nur die Zeit von 08.00 bis
16.00 Uhr zu berücksichtigen sei, ist sie in den nachgereichten Berechnungen
ebenfalls von diesem kürzeren Zeitfenster ausgegangen, hat jedoch an der
Zulässigkeit ihrer ursprünglichen Berechnung festgehalten. Der Regierungsrat,
der den Schattenwurf des Stadions auch unter Berücksichtigung des engeren
Zeitfensters für zulässig hielt, hat zur Frage des massgeblichen Zeitfensters
nicht abschliessend Stellung genommen.
6.4.1
In ihrer Beschwerdeantwort bezweifelt die
Bauherrschaft, ob bezüglich der Wahl des Zeitfensters angesichts der wenigen zu
bewilligenden Hochhäuser mit vergleichbarer Problematik von einer gefestigten
Praxis ausgegangen werden könne. Diese stehe zudem in Widerspruch zu Art. 30
Abs. 1 ABauV, wonach der Schattenvergleich an mittleren Wintertagen massgebend
sei, womit nicht ein willkürlich festgelegtes Zeitfenster, sondern nur der
ganze Tagesverlauf gemeint sein könne.
6.4.2
Diese Einwände sind unbegründet. Zur Frage
der zulässigen Beschattung von Nachbarliegenschaften durch Hochhäuser hatte
sich bereits zu § 148 des früheren Baugesetzes für Ortschaften mit
städtischen Verhältnissen vom 23. April 1893 (BauG; in der Fassung vom 8. April
1956) eine umfangreiche Praxis entwickelt (vgl. Lang, S. 571 ff.). § 148
Abs. 2 BauG liess Hochhäuser unter anderem nur zu, wenn die "Umgebung
nicht wesentlich benachteiligt" wurde. Diese Formulierung, an die sich
auch in § 284 Abs. 4 PBG anlehnt, wurde durch die Praxis
konkretisiert, welche sich dabei unter anderem auf die 1976 erschienene Studie
"Anleitung zur Bestimmung des Schattenverlaufes von hohen Gebäuden / Die
2-Stunden-Schattenkurve" des Amts für Regionalplanung stützte (Lang, S. 568).
Im Planungs- und Baugesetz vom 7. September 1975 wurde die Frage der
wesentlichen Beeinträchtigung durch Schattenwurf zwar etwas einlässlicher
geregelt und sollte die zulässige Beschattungszeit in Anlehnung an die
2-Stunden-Regel der bisherigen Praxis auf dem Verordnungsweg festgehalten
werden (Lang, S. 577, unter Hinweis auf Materialien). § 30 ABauV, der
diese Regelung enthält, ist deshalb im Licht der früheren Praxis und ihrer
wissenschaftlichen Grundlagen zu begreifen, wozu insbesondere die vorerwähnte
Studie des Amts für Regionalplanung gehört. In dieser Studie werden die
naturwissenschaftlichen Grundlagen für die Bestimmung des Schattenwurfs
dargestellt und Regeln für die praktische Handhabung erarbeitet. Dazu gehört
die Bestimmung von Mittelwerten, so bezüglich des Jahres (3. November und
8. Februar als mittlere Wintertage) und bezüglich der täglichen
Schattendauer (2-stündige Schattendauer), vereinfachende Annahmen bezüglich Sonnenstunden
(08.00–16.00 Uhr an den mittleren Wintertagen) sowie bezüglich der Projektionsebene
(Annahme eines vollständig ebenen Geländes) und des Ortes (alle Berechnungen
basieren auf der geografischen Position der Eidgenössischen Sternwarte Zürich).
Diese Regeln fanden in der Folge Eingang in die Praxis, wie auch die von der
Bewilligungsbehörde eingereichten Dokumente "Festlegungen zum
Zweistundenschatten bei Hochhäusern" und "Erläuterungen zum
2-Stunden-Schatten" zeigen. Wenn § 30 ABauV den 2-Stunden-Schatten
als massgeblich bestimmt, so ist es sachgerecht, insgesamt auf den in diesem
Zusammenhang entwickelten, wissenschaftlich fundierten Regelkomplex abzustellen,
und wäre es inkonsequent, wenn allgemein mit Mittel- und Näherungswerten gearbeitet
und nur bezüglich der Sonnenscheindauer vom tatsächlichen Sonnenauf- bzw. Sonnenuntergang
ausgegangen würde. Zudem trifft es zu, dass an den beiden mittleren Wintertagen
3. November und 8. Februar die Sonnenstrahlen in den frühen Morgen-
bzw. späten Abendstunden keine starke Intensität haben, weshalb die insofern
vorgenommene Vereinfachung auch aus dieser Sicht als sachgerecht erscheint. Die
Baubewilligungsbehörde weiss denn auch keine Gründe dafür zu nennen, weshalb
sie bei der Erteilung der Baubewilligung eine Darstellung des Regelschattens akzeptiert
hat, der in Abweichung von der in ihren eigenen Richtlinien festgehaltenen
Praxis auf einer Sonnenscheindauer von 07.10 bis 16.50 Uhr beruht.
6.5
Die Beschwerdeführenden haben mit ihren
Repliken eine Darstellung des Zwei-Stunden-Schattens auf der Grundlage eines
korrekt angeordneten Vergleichsprojekts eingereicht (vgl. vorne E. 6.3.3.2). In der Duplik vom 27. April 2007 stellt die private Beschwerdegegnerin diese Darstellung als solche nicht in Frage, sondern räumt ein, dass die unterschiedlichen Schattenkurven einzig auf die Differenzen
bezüglich der Anordnung des Vergleichsprojekts und die Wahl des Zeitfensters
zurückzuführen seien. Da diese Einwände unbegründet sind (vgl. vorne E. 6.3 f.), ist für den Zwei-Stunden-Schatten des Vergleichsprojekts von der Darstellung der Beschwerdeführenden (im Folgenden Vergleichs-Schatten) auszugehen.
Was den Zwei-Stunden-Schatten betrifft, den das Stadion
verursachen wird (im Folgenden Projekt-Schatten) bestehen geringfügige
Differenzen zwischen den Darstellungen der Beschwerdeführenden und der
Bauherrschaft insbesondere im Bereich der zur Bernoulli-Siedlung gehörenden
Liegenschaft Hardturmstrasse 388. Während die Beschwerdeführenden diese Differenzen
nicht begründen, führt sie die Bauherrschaft darauf zurück, dass das
Ingenieurbüro Hostettler der Darstellung des Projekt-Schattens nicht das
konkrete Projekt, sondern einen anhand der Maximalausladungen prismatisch
ausgebildeten Gebäudekörper zugrunde gelegt habe, wodurch die effektive
vertikale Gebäudegeometrie vernachlässigt werde. Auskragungen würden
fälschlicherweise so berücksichtigt, wie wenn sie mit der grössten Ausladung
vertikal bis auf den Boden reichen würden. Dagegen wird in der Darstellung des
Projekt-Schattens gemäss den Plänen der Bauherrschaft berücksichtigt, dass der
Stadionkranz ausladend ist und die Sonne "unten durch scheint". Da
der effektive Schattenwurf des Bauvorhabens massgeblich ist, muss vom
Projekt-Schatten gemäss dieser Darstellung der Bauherrschaft ausgegangen werden
und ist dieser dem Vergleichs-Schatten gegenüberzustellen.
6.6
Aus der
Gegenüberstellung vom massgeblichen Vergleichs- und Projekt-Schatten ergibt
sich, dass der Projekt-Schatten den Vergleichs-Schatten in zwei Bereichen
übertrifft, nämlich bei der städtischen Liegenschaft Kat.-Nr. AU6340, auf
welcher ein Schulhausprovisorium steht, um 6,5 m und bei den Bernoullihäusern
Hardturmstrasse 388 und 390 um bis zu einem Meter.
6.6.1
Der
Regel von § 30 Abs. 2 ABauV betreffend den Vergleichs-Schatten liegt
die Überlegung zugrunde, dass auch ein der Bauordnung bzw. dem
Sondernutzungsplan entsprechendes Bauvorhaben einen Schatten wirft, welcher von
den Nachbarn hinzunehmen ist. Mit dem Vergleichsprojekt wird dieser von einer
solchen Überbauung zu erwartende Schatten ermittelt. Ist die vom Hochhaus zu erwartende
Beschattung nicht stärker, als die mit dem Vergleichsprojekt ermittelte, liegt
von vornherein keine wesentliche Beeinträchtigung durch Schattenwurf vor. Führt
das Hochhaus zu einer stärkeren Beschattung als das Vergleichsprojekt, so
bedeutet dies jedoch nicht von vornherein eine wesentliche Beeinträchtigung der
Nachbarschaft, sondern es ist in diesem Fall nach den Regeln von § 30 Abs. 1
lit. a und b (und allenfalls Abs. 3) zu prüfen, ob der Schattenwurf
eine wesentliche Beeinträchtigung von Nachbargrundstücken bzw. -gebäuden
darstellt.
6.6.2
Bei der
städtischen Liegenschaft Kat.-Nr. AU6340 reicht der Projekt-Schatten um
einen ca. 6,5 m breiten Streifen über den Vergleichs-Schatten hinaus und
bestreicht damit mehr als einen Drittel des gesamten Grundstücks. Da dieses
Grundstück mit einem Wohnanteil von 90 % belegt ist und damit die
Überbauung mit einem Schulhaus-Provisorium in einem starken Missverhältnis zu
den Zielen der Bau- und Zonenordnung steht, kommt zusätzlich § 30 Abs. 3
ABauV zur Anwendung, das heisst es müssen sowohl die Bestimmungen für überbaute
als auch für unüberbaute Grundstücke (§ 30 Abs. 1 lit. a und b
ABauV) eingehalten werden.
6.6.2.1
Das an
die Hardturmstrasse angrenzende Schulhausgebäude liegt vollständig innerhalb
des Perimeters des Projekt-Schattens. Da mit der Bewilligungsbehörde davon auszugehen
ist, dass es sich bei der Kernzone mit einem Wohnanteil von 90 % um eine
Wohnzone im Sinn von § 284 Abs. 4 PBG handelt (vgl. vorne E. 6.2), stellt das Schulhausgebäude ein "in Wohnzonen liegendes Nachbargebäude" im Sinn von § 30 Abs. 1 lit. a ABauV dar, so dass nach dem Wortlaut dieser Bestimmung eine unzulässige wesentliche
Beeinträchtigung vorliegen würde. Indessen geht diese Verordnungsbestimmung, indem
sie bei überbauten Grundstücken in Wohnzonen nicht nur bewohnte Gebäude,
sondern Nachbargebäude unabhängig von ihrer Nutzung berücksichtigt, über den
mit § 284 Abs. 4 PBG verfolgten Zweck hinaus. Wenn in dieser
Bestimmung vom Schattenwurf "in Wohnzonen oder gegenüber bewohnten
Gebäuden" die Rede ist, so ist das so zu verstehen, dass neben bewohnten
Gebäuden in irgendwelchen Zonen auch das Wohnzonen zugewiesene Bauland vor
Beeinträchtigung zu schützen ist. Bei überbauten Grundstücken in Wohnzonen
müssen dagegen nur die bewohnten Gebäude vor Beeinträchtigung durch
Schattenwurf geschützt werden. Für die nach dem Wortlaut von § 30 Abs. 1
lit. a ABauV vorgesehene Berücksichtigung auch der unbewohnten Gebäude
bietet § 284 Abs. 4 PBG deshalb keine Grundlage. Es wäre denn auch
offenkundig unverhältnismässig, wenn in einer Wohnzone bereits die länger als
zwei Stunden dauernde Beschattung beispielsweise eines zu einer
Wohnliegenschaft gehörenden Garagengebäudes als wesentliche Beeinträchtigung
gelten würde. Zudem ist zu berücksichtigen, dass hier die Kernzone nur wegen
des hohen Wohnanteils als Wohnzone im Sinn von § 284 Abs. 4 PBG gilt;
diese durch den Wohnschutz gerechtfertigte Zuweisung darf nicht dazu führen,
dass bei der Beurteilung des Schattenwurfs auch unbewohnte Gebäude berücksichtigt
werden.
6.6.2.2
Unter
dem Gesichtswinkel einer zukünftigen zonengemässen Überbauung des städtischen
Grundstücks stellt sich sodann gemäss § 30 Abs. 1 lit. b ABauV
die Frage, ob durch den Zwei-Stunden-Schatten eine den örtlichen Verhältnissen
und der Bau- und Zonenordnung entsprechende Überbauung verunmöglicht oder
erheblich erschwert wird. Dies wird von der Bausektion mit der Begründung
verneint, dass die zonengemässe Ausnützung von 60 % eine überbaubare
Fläche von 455 m
2
ergebe, die unter Beachtung von Baulinien,
Grenzabständen und zur Vermeidung eines Mehrlängenzuschlags zweckmässigerweise
durch drei einzelne Gebäude mit je einer Fläche von rund 12 x 12 m beansprucht
werde. Bei Beachtung des Gebäudeabstands von 7 m könnte das südliche und das
mittlere Gebäude so positioniert und ausgeformt werden, dass die fragliche
Mehrbeschattung den Bereich zwischen den Gebäuden oder lediglich eine mangels
Fensteröffnungen nicht relevante Gebäudeecke betreffen würde.
Bei diesen Ausführungen geht die Bausektion offenbar davon
aus, dass das südlichste Gebäude mit Absicht so platziert würde, dass es
bereits vom Vergleichsschatten vollständig bedeckt wäre, so dass aus dem
Projektschatten keine zusätzliche Verschlechterung resultierte. Das kann
indessen nicht der Sinn einer solchen Planung sein. Bei der Überbauung dieses
Grundstücks wird man zweifellos versuchen, die Wohnungen so weit als möglich
ausserhalb des Schattens anzuordnen, das heisst, sie im Norden zu
konzentrieren. Für diese Zielsetzung stellt der um 6,5 m weiter nach Norden
reichende Projektschatten eine erhebliche Erschwerung dar, die ein benachbarter
Grundeigentümer nicht hinnehmen muss. Der Schattenwurf des Stadions stellt
somit für das städtische Grundstück Kat.-Nr. AU6340 eine wesentliche
Beeinträchtigung im Sinn von § 284 Abs. 4 PBG dar.
6.6.2.3
Dass
ein Teil des Nachbargrundstücks vom Zwei-Stunden-Schatten betroffen ist, führt
wie erwähnt dort nicht zum Verbot von Wohnbauten. Das ergibt sich bereits
daraus, dass auch bei einer bauordnungsgemässen Überbauung Teile dieses
Bereichs vom Zwei-Stunden-Schatten betroffen sind, ohne dass dies zu
Einschränkungen bezüglich der Erstellung von Wohnbauten führt. Aus dieser Sicht
erscheint es ohne weiteres als zulässig, dass der Eigentümer eines
Nachbargrundstücks der im Sinne von § 284 Abs. 4 PBG wesentlichen
Beeinträchtigung seines Grundstücks durch Schattenwurf zustimmt. Dieser Schluss
drängt sich auch mit Rücksicht auf  § 270 Abs. 3 PBG auf, wonach
unter Vorbehalt einwandfreier wohnhygienischer und feuerpolizeilicher
Verhältnisse durch nachbarliche Vereinbarung von den gesetzlichen
Mindestgrenzabständen (und folglich auch von den Gebäudeabständen, vgl. RB 1992
Nr. 69 = BEZ 1993 Nr. 5) abgewichen werden kann. Dass eine Wohnung in
den Bereich des Zwei-Stunden-Schattens zu liegen kommt, führt für sich allein
nicht zu wohnhygienisch relevanten Beeinträchtigungen; eine solche Beschattung
ergibt sich im Bereich des Vergleichsschattens auch durch eine bauordnungsgemässe
Überbauung und ist in Zonen mit dichter Überbauung, wie insbesondere in Kern-
oder Zentrumszonen, keineswegs ungewöhnlich.
Aufgrund der Rechtsschriften der Beschwerdegegnerin Nr. 2
kann zwar geschlossen werden, dass sie mit der übermässigen Beschattung des
städtischen Grundstücks durch das Stadion einverstanden ist. Eine formelle
Zustimmungserklärung kann jedoch nicht von der Baubewilligungsbehörde im Rahmen
des Baubewilligungsverfahrens ausgehen, sondern hat durch das dafür zuständige
Organ zu erfolgen. Gestützt auf § 321 Abs. 1 PBG ist deshalb die
Bauherrschaft nebenbestimmungsweise zum Nachbringen der entsprechenden
schriftlichen Zustimmungserklärung durch die zuständige städtische Behörde zu
verpflichten.
6.6.3
Die
Zulässigkeit der Differenz zwischen Vergleichs- und Projektschatten im Bereich
der Reihenhausliegenschaften Hardturmstrasse 388 und 390 ist nach der
Auffassung der Bewilligungsbehörde anhand der "realen dreidimensionalen
Situation" zu prüfen, das heisst unter Berücksichtigung der tatsächlichen
Höhenverhältnisse und von § 30 Abs. 1 lit. a ABauV, wonach die
Beschattung der Nachbargebäude in der Regel an ihrem Fusspunkt zu messen ist.
Das könne dazu führen, dass beispielsweise wegen grösseren Niveauunterschieden
oder topografischen Hindernissen die Beschattung ganz entfalle. Zudem sei nur
die sich tatsächlich auf Wohnräume auswirkende Beschattung zu berücksichtigen,
das heisst die Mehrbeschattung an den Gebäudefassaden, soweit sie
Fassadenöffnungen, insbesondere Fenster betreffe.
6.6.3.1
Diese
zur Anwendung von § 284 Abs. 4 PBG und § 30 ABauV entwickelten
und im Merkblatt "Festlegungen zum Zweistundenschatten bei
Hochhäusern" festgehaltenen Grundsätze erscheinen als sachgerecht; sie
tragen insbesondere auch der zutreffenden Überlegung Rechnung, dass der Nachbar
den Vergleichsschatten ohnehin hinzunehmen hat und dass deshalb erst eine
diesen nicht bloss unwesentlich übersteigende Mehrbeschattung eine wesentliche
Beeinträchtigung im Sinn von § 284 Abs. 4 PBG sein kann.
6.6.3.2
Nach
der von der Bauherrschaft im Rekursverfahren eingereichten Darstellung führt
eine Differenz zwischen Vergleichs- und Projektschatten von bis zu einem Meter
im Bereich der Liegenschaften Hardturmstrasse 388 und 390 auf der Westfassade
der Liegenschaften 390, 392 und 394 und der Südfassade der Liegenschaft
Hardturmstrasse 394 zu einer Mehrbeschattung, die sich unter Berücksichtigung
des Eigenschattens nur beim Gebäude Hardturmstrasse 394 geringfügig auf zwei
Fensteröffnungen auswirkt. Auch wenn nicht auszuschliessen ist, dass sich bei
Nachprüfung dieser Mehrbeschattung auf Grund der Korrektur des
Vergleichsschattens (vgl. vorne E. 6.4 f.) die betroffenen Fassadenbereiche noch etwas verschieben, wird diese Mehrbeschattung gegenüber dem vom Vergleichsprojekt verursachten Schattenwurf faktisch kaum wahrnehmbar sein und stellt deshalb keine wesentliche
Beeinträchtigung durch Schattenwurf im Sinn von § 284 Abs. 4 PBG dar.
7.
Höhenlage
der Gebäudesohle bezüglich des mittleren Grundwasserspiegels
In der Beschwerde VB.2006.00354 wird geltend gemacht, das
Fundament des Stadions reiche bis auf die Kote 396,2 m ü.M. hinab und
unterschreite damit unzulässigerweise den mittleren Grundwasserspiegel, der bei
397.0 bis 397.2 m ü.M. liege. Die Beschwerdeführenden seien dadurch betroffen,
weil der Grundwasserstrom angestaut würde, was sich schädigend auf ihre Liegenschaften
auswirken könnte.
Der Regierungsrat ist auf diese Rüge
mit der Begründung nicht eingetreten, sie hätte bereits im Verfahren gegen die
Gestaltungsplanfestsetzung erhoben werden müssen, da die Höhenlage der
Gebäudesohle auf der Kote 396,2 m ü.M. schon aus dem im Gestaltungsplanverfahren
erstellten Umweltverträglichkeitsbericht hervorgegangen sei. Im Übrigen sei das
Bauvorhaben auch unter dem Gesichtswinkel der Grundwasserproblematik bewilligungsfähig.
7.1
Gegenstand der
Rechtsmittelverfahren gegen eine Gestaltungsplanfestsetzung kann nur sein, was
im Plan festgesetzt wurde oder bei richtiger Rechtsanwendung hätte festgesetzt
werden müssen. Gemäss § 83 Abs. 1 PBG kann der Gestaltungsplan Zahl,
Lage, äussere Abmessungen sowie Nutzweise und Zweckbestimmung der Bauten im
Gestaltungsplan regeln.
Die Frage, wie weit das Stadion
Hardturm in den gewachsenen Boden hinabreichen darf, war nicht Gegenstand der
Gestaltungsplanfestsetzung; dieser regelt, wie sich aus den zugehörigen Plänen
zweifelsfrei ergibt, nur das zulässige oberirdische Bauvolumen. Daran ändert
nichts, dass die Fragen des Gewässerschutzes und der zulässigen Einbautiefe des
Stadions ins Grundwasser bereits im Rahmen der dem Gestaltungsplan zugrunde
liegenden UVP behandelt wurden. Im Rahmen der UVP ist für die Koordination mit
den zur Verwirklichung des Projekts neben dem Gestaltungsplan erforderlichen
anderen Entscheiden zu sorgen, so gemäss Art. 21 UVPV mit den in dieser
Bestimmung genannten bundesrechtlich erforderlichen Spezialbewilligungen sowie
gemäss Art. 25a RPG mit den zusätzlich erforderlichen kantonalrechtlichen
Bewilligungen (Heribert Rausch/Peter M. Keller, Kommentar zum
Umweltschutzgesetz, 2. A., Zürich 2001, Art. 9 N. 172). Zu diesen
gehört auch die Bewilligung für die Erstellung von Bauten im Grundwasser gemäss
§ 70 des Wasserwirtschaftsgesetzes vom 2. Juni 1991 (WWG; LS 724.11).
Diese Bewilligungen bleiben jedoch vorbehalten. Die Stellungnahmen der für ihre
Erteilung zuständigen Behörden im Rahmen des UVP-Verfahrens haben keinen Verfügungscharakter
und sind nicht anfechtbar; ein Einbezug betroffener Dritter erfolgt deshalb
erst im Rahmen der jeweiligen Spezialbewilligungsverfahren (BGE 116 Ib 260
E. 1d S. 264 = Pra 1991 Nr. 134 = URP 1991, S. 96 ff.;
Rausch/Keller, Kommentar USG, Art. 9 N. 168a; Bernhard Waldmann/Peter
Hänni, Kommentar zum Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 25a N. 52).
Ungeachtet der aus Gründen der Koordination gebotenen Behandlung im Rahmen der
UVP bilden die im Rahmen solcher Spezialbewilligungen zu entscheidenden Fragen
somit auch unter diesem Gesichtswinkel nicht Gegenstand der
Gestaltungsplanfestsetzung.
Die Auffassung des Regierungsrats, die Rüge der
unzulässigen Einbautiefe ins Grundwasser hätte gegen die Gestaltungsplanfestsetzung
erhoben werden müssen und sei deshalb im vorliegenden Verfahren verspätet, ist
deshalb unzutreffend. Allerdings wäre es wohl sachlich gerechtfertigt, bei
Bauvorhaben der hier in Frage stehenden Art auch die unterirdische Ausdehnung
eines Bauvorhabens bereits im Gestaltungsplan festzulegen. Zum einen könnte
damit frühzeitig die von den Beschwerdegegnerinnen geltend gemachte
Planungssicherheit (vgl. hinten E. 7.2.1.1) hergestellt werden. Zum andern verlangt Art. 46 Abs. 1 der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV; SR 814.201) die Berücksichtigung der gewässerschutzrechtlichen Festlegungen bereits
bei der Erstellung der kantonalen Richt- und Nutzungsplanung, welche auch die
kommunalen Planungen umfasst. Auch aus dieser Sicht würde einem grossflächigen
Einbau unter dem mittleren Grundwasserspiegel, wie er hier in Frage steht,
zweckmässigerweise bereits auf der Stufe der Sondernutzungsplanung Rechnung
getragen. Allerdings könnte einem solchen  Vorgehen nach geltendem Recht im
Wege stehen, dass für den planerischen Schutz der Gewässer der Kanton zuständig
ist, während der vorliegende Gestaltungsplan gemäss § 86 PBG von der Gemeinde
zu genehmigen war.
7.2
Gemäss Anhang 4 Ziffer 211 Abs. 2
GSchV dürfen im Gewässerschutzbereich A
u
, in dem das Stadion zum grössten
Teil liegt, keine Bauten erstellt werden, die unter dem mittleren
Grundwasserpegel liegen; die Behörde kann Ausnahmen bewilligen, soweit die
Durchflusskapazität des Grundwassers gegenüber dem unbeeinflussten Zustand um
höchstens 10 Prozent vermindert wird.
7.2.1
Zunächst ist zu prüfen, von welchem
mittleren Grundwasserspiegel bei der Beurteilung des Bauvorhabens in gewässerschutzrechtlicher
Hinsicht auszugehen ist.
7.2.1.1
In der
angefochtenen Verfügung vom 2. April 2004, welche auch die wasserrechtliche
Bewilligung gemäss § 70 WWG umfasst, ist die Baudirektion von einem
mittleren Grundwasserspiegel bei Kote 396,2 m ü.M. ausgegangen; diese Kote sei
vom Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) bereits im Rahmen der UVP
definiert worden, und zwar gestützt auf die Grundwasserkarte des Kantons Zürich
in der bis November 2000 verwendeten Ausgabe 1991.
Die Beschwerdeführenden halten
diese Auffassung für unzulässig. Massgeblich sei der mittlere
Grundwasserspiegel, wie er sich aus der Ausgabe 2000 der Grundwasserkarte ergebe
und welcher bei 397,0 bis 397,2 m ü.M. liege.
Im Beschwerdeverfahren bringt
das AWEL für die Baudirektion vor, der natürliche (unbeeinflusste)
Mittelwasserspiegel könne oft nicht exakt ermittelt werden; die Beurteilung von
Bauvorhaben im Grundwasserschwankungsbereich stütze sich auf die vom AWEL herausgegebene
Grundwasserkarte. Hier seien die grundwasserschutzrechtlichen Rahmenbedingungen
für das Projekt erstmals am 30. Juni 1999 an einer Besprechung zwischen
Vertretern der Bauherrschaft und des AWEL festgehalten worden, wobei im Sinne
eines Vorentscheids gestützt auf die damals anwendbare Grundwasserkarte von
1991 für den mittleren Grundwasserspiegel eine Kote von 396,0 m angegeben
worden sei. In den nachfolgenden Beurteilungen zur Vor- und Hauptuntersuchung
der Umweltverträglichkeit, zur Vorprüfung des Gestaltungsplans und zur
Bewilligung der Bauten im Grundwasser habe das AWEL an diesen 1999 definierten
Randbedingungen festgehalten, "da die Behörde in diesem Zeitrahmen die
Planungssicherheit gegenüber der Bauherrschaft zu gewährleisten hatte".
7.2.1.2
Gemäss den Ausführungen des AWEL vom 2. Oktober
2006 wird bei der Beurteilung von Bauvorhaben auf die vom Geologiebüro G AG erarbeitete
und vom AWEL herausgegebene Grundwasserkarte 1:25'000 abgestellt, "womit
ein einheitlicher Beurteilungsmassstab bezüglich der Lage des
Mittelwasserspiegels angewendet wird". Bis November 2000 war dies die
Ausgabe 1991, ab November 2000 die Ausgabe 2000; seit März 2006 gilt die über
den GIS-Browser zugängliche digitale Grundwasserkarte. Die Verbindlichkeit der
Grundwasserkarte für die Feststellung des Mittelwasserspiegels wird bestätigt
durch das Merkblatt des AWEL betreffend "Bauvorhaben in Grundwasserleitern
und Grundwasserschutzzonen" vom Juni 2003, wo für die Anwendung des Verbots
von Anlagen unter dem langjährigen, natürlichen mittleren Grundwasserspiegel
gemäss Anhang 4 Ziffer 211 Abs. 2 GSchV ausdrücklich auf die
Grundwasserkarte mit den Isohypsen bei Mittelwasserstand verwiesen und dies an
Beispielen erläutert wird. Die Bestimmung des Mittelwasserspiegels hat deshalb
nach der Gewässerschutzkarte zu erfolgen, wobei nach den allgemeinen Regeln auf
den Sachverhalt im Zeitpunkt der erstinstanzlichen Bewilligung abzustellen und
damit grundsätzlich die Ausgabe 2000 massgeblich ist. Nach dieser Ausgabe liegt
der mittlere Grundwasserspiegel gemäss den Ausführungen des AWEL bei 396.95 m.
7.2.1.3
Für das Abstellen auf einen mittleren
Grundwasserspiegel bei Kote 396,2 m ü.M. gemäss Ausgabe 1991 der
Grundwasserkarte wird geltend gemacht, infolge des Betriebsregimes des
Grundwasserwerkes Hardhof liege der mittlere Grundwasserspiegel aktuell ca. 0,6
bis 0,8 m höher; entscheidend für die zulässige Einbautiefe sei aber der
natürliche, unbeeinflusste Grundwasserspiegel, das heisst derjenige bei Kote
396,2 m ü.M. gemäss Grundwasserkarte, Ausgabe 1991. Sodann hätten bereits am 12. September
2002 zwei Vertreter des AWEL der geplanten Einbaukote von 396.2 m ü.M. zugestimmt
und seien alle weiteren Planungsschritte auf dieser Grundlage erfolgt.
Beide Gründe für das Abstellen auf die Grundwasserkarte
von 1991 sind nicht stichhaltig: Wie das AWEL in der namens der Baudirektion
eingereichten Beschwerdeantwort vom 2. Oktober 2006 ausführt, kann der
natürliche (unbeeinflusste) Mittelwasserspiegel oft nicht exakt ermittelt
werden und ist es gerade der Zweck der Grundwasserkarte, dafür einen
einheitlichen Beurteilungsmassstab abzugeben. Es ist deshalb nicht sachgerecht,
wenn im Einzelfall auf frühere Verhältnisse zurückgegriffen wird.
Zudem stützt sich die Annahme, der höhere
Grundwasserspiegel sei auf das Betriebsregime des Grundwasserwerks Hardhof
zurückzuführen, einzig auf eine Darstellung in den im Auftrag der Bauherrschaft
verfassten hydrologischen Untersuchungen der G AG und H AG vom 30. September/27. November
2002. In der Aktennotiz betreffend eine Besprechung mit Vertretern des AWEL am
30. Juni 1999 ist vom Grundwasserwerk Hardhof allerdings nicht die Rede
und wird lediglich festgehalten, der "gültige mittlere Grundwasserspiegel"
liege im Bereich von 396 m ü.M.
I
n einer vom AWEL als Beilage 1 zur Rekursvernehmlassung eingereichten
Verfügung der Baudirektion vom 26. Januar 1999 betreffend die Wohn- und
Gewerbehäuser Hardturm-West wird wiederum ausgeführt, dass der
Konzessions-Pumpversuch Hardhof zu einer wesentlichen
Absenkung
des
Grundwasserspiegels gegenüber den in der Grundwasserkarte eingetragenen Wasserspiegeln
geführt habe. Jedenfalls lässt sich auch in Anbetracht dieser vagen Angaben
über die Auswirkungen des Grundwasserwerks Hardhof, die von der Ausgabe 2000
der Grundwasserkarte abweichende Festlegung des mittleren Grundwasserspiegels
bei 396,2 m ü.M. nicht rechtfertigen.
Sodann kann dem in einer Aktennotiz festgehaltenen
Ergebnis der Besprechung vom 30. Juni 1999 auch nicht die Bedeutung eines
Vorentscheids bezüglich der zulässigen Einbautiefe zukommen. Dafür fehlt es
nicht nur an den formellen Voraussetzungen, sondern handelt es sich auch
inhaltlich um eine blosse Auskunft ohne jeden Verpflichtungscharakter. Keine
solche Bindungswirkung kommt auch den im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung
erfolgten späteren Stellungnahmen des AWEL vom 28. Januar und 11. Februar
2003 zu. Diese Stellungnahmen wurden gegenüber der für die Umweltverträglichkeitsprüfung
zuständigen Behörde und nicht gegenüber dem Gesuchsteller abgegeben; sie
stellen deshalb keine Zusicherung hinsichtlich der späteren Erteilung der
Bewilligung für die Erstellung von Bauten im Grundwasser dar (BGE 116 Ib
260 E. 1d S. 264 = Pra 1991 Nr. 134 = URP 1991, S. 96 ff.;
Rausch/Keller, Kommentar USG, N. 168a). In diesem Zusammenhang ist auch zu
berücksichtigen, dass die zuständige Umweltschutzfachstelle der Stadt Zürich
die Bauherrschaft bereits in der Stellungnahme zum UVP-Voruntersuchungsbericht
vom 23. Mai 2002 darauf hingewiesen hat, dass der massgebliche
Grundwasserspiegel aufgrund der Grundwasserkarte Ausgabe 2000 höher liege und
deshalb die unterhalb des aktuellen mittleren Grundwasserspiegels vorgesehenen
Fundationskoten nicht den gesetzlichen Bestimmungen entsprächen.
7.2.2
Zu
prüfen ist deshalb, ob für die auf Kote 396,2 m ü.M. geplante und damit
unterhalb des auf Kote 396.95 m ü.M. liegenden mittleren Grundwasserspiegels
einzubauende Gebäudesohle eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann.
Dieser Bewilligungsgrund ist zwar in der angefochtenen Verfügung
der Baudirektion vom 2. April 2004 nicht geltend gemacht worden und in der
Rekursvernehmlassung des AWEL vom 26. Juli 2005 wird sogar ausdrücklich
festgehalten, die Bewilligung der Einbaukote von 396,2 m ü.M. werde nicht als
Ausnahme betrachtet. Erst in der Beschwerdeantwort vom 2. Oktober 2006
führt das AWEL aus, Anhang 4 Ziffer 211 Abs. 2 GSchV sei auch dann
eingehalten, wenn von einem mittleren Grundwasserspiegel bei 396,95 m ü.M. ausgegangen
werde; denn bei einer mittleren Grundwassermächtigkeit im Projektareal von ca.
16 m seien gemäss Bundesrecht im Sinne einer Ausnahme grossflächige Einbauten
bis 1,6 m unterhalb des mittleren Grundwasserspiegels zulässig.
Weil das Verwaltungsgericht als erste gerichtliche Instanz
entscheidet, ist dieser neu geltend gemachte Bewilligungsgrund auch dann zu
prüfen, wenn dabei neue Tatsachenbehauptungen im Sinn von § 52 Abs. 2
VRG zu würdigen sind.
7.2.2.1
Gemäss Anhang 4 Ziffer 211 Abs. 2
GSchV kann die Behörde Ausnahmen für Anlagen unter dem mittleren Grundwasserspiegel
bewilligen, soweit die Durchflusskapazität gegenüber dem unbeeinflussten
Zustand um höchstens 10 % vermindert wird. Laut Merkblatt des AWEL ist
diese bundesrechtliche Bestimmung für den Vollzug im Einzelfall nicht geeignet
und werden im Sinne einer detaillierten Erläuterung der kantonalen Bewilligungspraxis
neben zwei Anwendungsbeispielen von Regelfällen auch drei Ausnahmemöglichkeiten
angeführt. Ausnahmebewilligungen werden nach dieser Praxis wie folgt erteilt:
-
Auf  maximal 10 % der bebaubaren Fläche können
Vertiefungen (Fundamentverstärkungen, Lift- und Pumpschächte etc.) ohne
Tiefeneinschränkung unter den Mittelwasserspiegel bewilligt werden, sofern
diese den Grundwasserdurchfluss lokal nicht wesentlich beeinträchtigen.
-
In Gebieten mit geringem Flurabstand bzw. hoher
Lage des Mittelwasserspiegels (MW) wird in der Regel ein Untergeschoss
zugelassen (bis max. 3.0 m unter das gewachsene Terrain).
-
Sofern zur Fundation eines Hochhauses (Gebäudehöhe
über 25 m) erforderlich, kann bis zu 10 % der durchschnittlichen
Mächtigkeit des durchflossenen Grundwasserleiters unter dem mittleren Grundwasserspiegel
entfernt werden.
7.2.2.2
Die angefochtene Verfügung vom 2. April
2004 umfasst eine Bewilligung im Sinne des ersten Ausnahmegrundes für
Fundationen, einzelne Gebäudeteile, Limmatwasser-Pumpenstation etc. im Umfang
von maximal 3'944 m
2
(Dispositiv Ziffer I.a und 2. Nebenbestimmung).
Für weitere Gebäudeteile, insbesondere für das hauptsächlich Verkaufszwecken
dienende Untergeschoss, kommt dieser Ausnahmegrund nicht in Betracht. Zudem
liegt die Sohle dieses Geschosses nicht nur unter den mittleren
Grundwasserspiegel, sondern reicht ca. 4,5 m unter das gewachsene Terrain
hinab, was eine Bewilligung nach dem zweiten Ausnahmegrund ausschliesst.
Die Bauherrschaft beruft sich dagegen auf den dritten
Ausnahmegrund und macht zugleich geltend, dass dieser im Sinn des
übergeordneten Bundesrechts auszulegen sei, welches den vorliegend geplanten
Einbau unter den mittleren Grundwasserspiegel zulassen würde.
7.2.2.3
Nach der Formulierung des dritten Ausnahmegrundes
im Merkblatt AWEL wird der Einbau unterhalb des mittleren  Grundwasserspiegels
nur zugelassen, sofern dies zur Fundation eines Hochhauses erforderlich ist.
Dass diese Voraussetzung hier erfüllt ist, wird weder von der Bauherrschaft
noch von der Bewilligungsbehörde dargetan. Zwar handelt es sich beim Stadion
baurechtlich um ein Hochhaus, doch ist nicht ersichtlich, weshalb zur
genügenden Fundation nicht auch ein den mittleren Grundwasserspiegel
respektierendes, das heisst ein 0,75 m weniger tief reichendes Untergeschoss
genügt. Vielmehr legt der Umstand, dass im Parkingbereich das Untergeschoss
klar über dem mittleren Grundwasserspiegel liegt, den Schluss nahe, dass die
tiefere Gebäudesohle im Einkaufsbereich einzig die Ermöglichung dieser Nutzung
bezweckt und nicht aus konstruktiven Gründen erforderlich ist.
7.2.2.4
Die Bauherrschaft ist der Auffassung,
die kantonale Ausnahmepraxis, wie sie im Merkblatt AWEL umschrieben ist,
schöpfe den durch das Bundesrecht gewährten Rahmen unzulässigerweise nicht aus.
Dieser Auffassung ist insofern beizupflichten, als die offene
Formulierung von Anhang 4 Ziffer 211 Abs. 4 GSchV einen weiteren
Rahmen für Ausnahmebewilligungen zulässt, als sie im Merkblatt des AWEL
umschrieben sind. Davon scheint mittlerweile auch das AWEL auszugehen, welches
in der Beschwerdeantwort vom 2. Oktober 2006 eine solche Ausnahmebewilligung
als zulässig bezeichnet.
Eine solche Ausweitung der im Merkblatt umschriebenen
Ausnahmepraxis erscheint als gerechtfertigt. Ausnahmebewilligungen bezwecken
die Vermeidung von Härtefällen dort, wo die auf den Allgemeinfall
zugeschnittene Regel den besonderen Umständen eines Einzelfalls nicht gerecht
wird. In solchen Fällen hat die rechtsanwendende Behörde die mit der generellen
Regelung verfolgte Absicht weiterzuführen und im Hinblick auf die Besonderheit
des Einzelfalls auszugestalten, ohne dabei gegen Sinn und Zweck der Vorschrift
zu verstossen, von der mit der Ausnahme befreit werden soll (Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich
2006, N. 2536 ff., insbesondere N. 2545, mit Hinweisen). Dieser
Zielsetzung wird die im Merkblatt festgehaltene Beschränkung auf einen eng
umschriebenen Katalog von Ausnahmefällen nicht gerecht.
7.2.2.5
Allerdings ist eine Ausnahmebewilligung
nach Anhang 4 Ziffer 211 Abs. 2 GSchV nicht bereits dann
gerechtfertigt, wenn die Durchflusskapazität um höchstens 10 % vermindert
wird. Vielmehr müssen besondere Verhältnisse vorliegen, welche den Einzelfall
als Sonderfall erscheinen lassen.
Solche besonderen Verhältnisse liegen beim Stadion vor,
das, wie die Notwendigkeit eines projektbezogenen Gestaltungsplans zeigt,
allein auf Grund seiner Zweckbestimmung und Grösse den Rahmen sprengt, auf den
die planungs- und baurechtlichen Regelungen zugeschnitten sind. Zu diesen
gehören in einem weiteren Sinn auch der planerische Grundwasserschutz und
insbesondere Anhang 4 Ziffer 211 Abs. 2 GSchV, welcher, wie das Merkblatt
des AWEL zutreffend festhält, "äusserst raumrelevant" ist (vgl. auch
vorne E. 7.1). Dabei ist das Stadion aufgrund der engen Verflechtung von öffentlichen und privaten Interessen sowie der aus Gründen der Finanzierung gewählten Verbindung unterschiedlicher Nutzungen in seiner Gesamtheit zu sehen.
Dass die Unterschreitung des mittleren Grundwasserspiegels nur dazu dient, das
Untergeschoss zu Verkaufszwecken und dergleichen zu nutzen, schliesst deshalb
die Annahme besonderer Verhältnisse nicht aus. Sodann kann als Besonderheit
auch berücksichtigt werden, dass wegen der Komplexität des Planungsprozesses
und der für ein solches Projekt erforderlichen langen Planungsdauer die Rahmenbedingungen
äusserst früh definiert werden müssen, so dass sich Ungenauigkeiten in den
Grundannahmen, wie hier beim mittleren Grundwasserspiegel, in späteren
Projektphasen mit vertretbarem Aufwand kaum mehr korrigieren lassen.
7.2.2.6
Gemäss den Darlegungen des AWEL in der
Beschwerdeantwort vom 2. Oktober 2006 beträgt die mittlere Grundwassermächtigkeit
im Projektgebiet 16 m. Die Unterschreitung des mittleren Grundwasserspiegels um
0,75 m vermindert somit die Durchflusskapazität um weniger als 10 %. Damit
ist zugleich gewährleistet, dass die Ausnahme nicht gegen den mit der
Bestimmung angestrebten Schutz der Grundwasservorkommen verstösst (vgl. Art. 43
Abs. 4 des Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991 (GSchG; SR 814.20).
Sodann kann auch eine Beeinträchtigung der Liegenschaften der
Beschwerdeführenden mit hinreichender Sicherheit ausgeschlossen werden.
Abgesehen davon, dass der Eingriff in den Grundwasserstrom wie dargelegt
relativ geringfügig ist, befinden sich im Sportweg und in der Förrlibuckstrasse
bereits heute kommunale Abwasserkanäle, die nahezu auf die geplante Einbautiefe
der Stadionsohle hinabreichen. Die Beurteilung der fachkundigen Behörde, dass ein
durch das Stadion in Richtung der Liegenschaften der Beschwerdeführenden
verursachter Grundwasseraufstau als vernachlässigbar eingestuft werden kann, erscheint
deshalb als nachvollziehbar.
7.2.2.7
Die Erteilung einer Ausnahmebewilligung
erscheint deshalb der Sache nach gerechtfertigt. Allerdings hat die Bauherrschaft
kein entsprechendes Gesuch gestellt und hat die Baudirektion formell keine
Ausnahmebewilligung erteilt. Dieser formelle Mangel kann indessen gemäss § 321
Abs. 1 PBG dadurch nebenbestimmungsweise behoben werden, dass die Bauherrschaft
vor Baufreigabe zur Beibringung der notwendigen Ausnahmebewilligung zu
verpflichten ist.
8.
Konkretisierung
des Fahrtencontrollings und der Parkplatzbewirtschaftung
Die Beschwerdeführenden im Verfahren VB.2006.00354 sind der
Auffassung, das in Art. 14 GPV vorgesehene Fahrtenmodell werde nicht
ausreichend konkretisiert und damit rechtsverletzend umgesetzt.
8.1
Die Bauherrschaft hat mit dem Baugesuch ein
Dokument "Fahrtencontrolling" vom 25. Januar 2005 eingereicht,
welches die Umsetzung des gemäss Art. 14 Abs. 6 und 7 GPV gebotenen
Fahrtencontrollings aufzeigen soll. In der Folge wurde die Bauherrschaft mit
der Baubewilligung vom 10. Mai 2005 nebenbestimmungsweise verpflichtet, in
Zusammenarbeit mit der Umweltschutzfachstelle und dem Tiefbauamt ein Konzept
für den Betrieb des Fahrtenmodells und für die Verantwortlichkeiten für dessen
Umsetzung auszuarbeiten und vor Rohbauvollendung bewilligen zu lassen. Das
Konzept hat insbesondere aufzuzeigen, wie die Parkplatzbewirtschaftung zur
Einhaltung von Art. 14 GPV erfolgen wird, wie dabei die Park and
Ride-Parkplätze bewirtschaftet werden, wie die vom Fahrtenmodell betroffenen
Grundeigentümer bzw. Mieter in die Massnahmenumsetzung integriert werden und in
welcher Form die Berichterstattung über die Fahrten und die getroffenen Massnahmen
geschehen wird (Dispositiv Ziffer IV.B.3a). Bis spätestens 3 Monate vor
Inbetriebnahme des ersten Teilbereichs haben die Bauherrschaft bzw. die
verfügungsberechtigte Grundeigentümerschaft in Zusammenarbeit mit dem
Tiefbauamt und der Umweltschutzfachstelle ein Parkplatzbewirtschaftungssystem
zur Erfüllung von Art. 14 GPV zu erarbeiten (Dispositiv Ziffer IV.B.4b).
Sodann wird festgehalten, dass bei Überschreitung der festgesetzten
Fahrtenlimiten die Bauherrschaft alle zur Einhaltung des Fahrtenplafonds
nötigen Massnahmen umzusetzen hat (Dispositiv Ziffer IV.B.27); können die
festgesetzten Fahrtenlimiten nicht entsprechend den Vorgaben von Art. 14 Abs. 7
GPV eingehalten werden, wird die Behörde die nötigen Massnahmen zur
Fahrtenbegrenzung bzw. zur Einhaltung der zulässigen Fahrtenzahl anordnen
(Dispositiv Ziffer IV.B.28).
8.2
Diese Massnahmen sind, wie die Vorinstanz
zutreffend erwogen hat, geeignet und ausreichend, um die Fahrtenlimiten gemäss
Gestaltungsplan einzuhalten und nötigenfalls behördlich durchzusetzen. Soweit
die Einwände der Beschwerdeführenden auf Zweifel an der Durchsetzbarkeit des
Fahrtencontrollings hinauslaufen, ist darauf nicht einzugehen; dieses
Controlling ist ein Bestandteil des im Rahmen der Rechtsmittelverfahren gegen
den Gestaltungsplan als zulässig beurteilten so genannten Fahrtenmodells,
welches als solches nicht mehr in Frage gestellt werden kann. Dass ein
detailliertes Konzept für das Fahrtencontrolling erst vor Rohbauvollendung
bewilligt sein und das Parkplatzbewirtschaftungssystem erst spätestens 3 Monate
vor Inbetriebnahme des ersten Teilbereichs vorliegen muss, ist sachlich vertretbar
und entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführenden nicht rechtsverletzend.
8.2.1.1
Die Bausektion hat in ihrer
Rekursvernehmlassung vom 2. August 2005 begründet, inwiefern beim
Fahrtenmodell für das Bauvorhaben "Sihlcity" andere Verhältnisse vorlagen,
welche dort eine eingehendere Regelung der Parkplatzbewirtschaftung und des Fahrtencontrollings
bereits im Rahmen der Baubewilligung rechtfertigten. Eine Verletzung des
verfassungsrechtlichen Gleichheitsgebots liegt schon aus diesen Gründen nicht
vor. Zudem ist das so genannte Fahrtenmodell ein verhältnismässig neues
Instrument zur Emissionsbegrenzung im Sinne von Art. 11 Abs. 3 und Art. 12
Abs. 1 lit. c USG (vgl. Rudolf Muggli, Publikumsintensive Einrichtungen,
Verbesserte Koordination zwischen Luftreinhaltung und Raumplanung, Schriftenreihe
Umwelt, BUWAL und ARE (Hrsg.), Bern 2002, Nr. 346, S. 62 ff.;
Thomas Spoerri, Fahrtenmodell – Stapellauf ins Ungewisse, PBG aktuell 4/2003, S. 6
ff). Es ist deshalb gerechtfertigt und mit der Rechtsgleichheit vereinbar, wenn
die Behörden in einer Einführungsphase in den einzelnen Anwendungsfällen
unterschiedliche Vorgehensweisen erproben.
8.2.1.2
§ 310 Abs. 1
PBG, wonach Baugesuche alle Unterlagen zu enthalten haben, welche für die
Beurteilung des Vorhabens nötig sind, ist wie auch § 313 PBG über die
Vorprüfung von Baugesuchen nicht verletzt. Die Beschwerdeführenden verkennen,
dass über die grundsätzliche Tauglichkeit des Fahrtenmodells bereits mit der
Gestaltungsplanfestsetzung entschieden wurde. Es ist deshalb nicht
rechtsverletzend und im Rahmen von § 321 PBG betreffend Nebenbestimmungen
zulässig, wenn die zur Umsetzung erforderlichen Nachweise erst nach Erteilung
der Baubewilligung, aber vor Rohbauvollendung bzw. vor Inbetriebnahme erbracht
werden müssen. Dieses Vorgehen gewährleistet, dass dem Aufbau der Betriebs- und
Kontrollorganisation die gemäss Bundesgericht gebotene Aufmerksamkeit geschenkt
wird (BGE 131 II 470 E. 4.3 S. 480 mit Hinweisen) und ermöglicht
die mit dem Fahrtenmodell angestrebte Flexibilität, unter anderem auch bei der
Ausgestaltung der Tarife (vgl. BGr, 21. September 2005, 1A.125/2005,
E.11.3, www.bger.ch). Dass sich der im Grobkonzept Fahrtencontrolling
vorgesehene Minimalansatz von Fr. 1.- pro Stunde ab 1. Minute
möglicherweise als nicht hinreichend steuerungswirksam erweist, ist unerheblich,
da sich bereits aufgrund des Detailkonzepts bzw. des Parkplatzbewirtschaftungssystems
die Notwendigkeit höherer Tarife ergeben kann und die Baubewilligung eine
spätere Erhöhung ausdrücklich vorbehält (E. F/g; Dispositiv Ziffer IV.B.28).
8.2.1.3
Eine Verletzung des "Grundsatzes
der Einheit der Baubewilligung" liegt nicht vor; die Beschwerdeführenden
konnten ihre grundsätzlichen Einwände gegen das Fahrtenmodell im
Gestaltungsplanverfahren vorbringen. Die Abspaltung untergeordneter Spezialfragen
ist auch mit dem Koordinationsgebot von Art. 25a RPG vereinbar
(Waldmann/Hänni, Kommentar RPG, Art. 25a N. 26). Zudem sind ihnen
gemäss § 316 Abs. 2 PBG alle baurechtlichen Entscheide über das
Stadion zuzustellen, so dass ihnen der Rechtsweg immer noch offen steht, wenn
ein für ein wirksames Fahrtencontrolling unwirksames Konzept bzw.
Parkplatzbewirtschaftungssystem bewilligt oder auf weitergehende Anordnungen
verzichtet wird, wenn das gewählte System die Einhaltung der gemäss
Gestaltungsplan zulässige Fahrtenzahl nicht gewährleistet.
8.2.1.4
Ist mit den Nebenbestimmungen betreffend Fahrtencontrolling und Parkplatzbewirtschaftung
die Einhaltung der Fahrtenlimiten gemäss Art. 14 GPV hinreichend sichergestellt,
so erweist sich der Vorwurf der Verletzung von Art. 11 und 12 USG als unbegründet.
9.
Lärmschutz
9.1
Im Verfahren VB.2006.00354 wird eine Verletzung
der Vorschriften zum Schutz vor Betriebslärm gerügt. Die Beschwerdeführenden
bringen vor, für die Kern- und Mantelnutzungen erforderlichen Klimaanlagen
erforderten leistungsstarke Gebläse, welche bei den Liegenschaften der
Beschwerdeführenden zu unzulässigen Lärmimmissionen führen könnten. Die
Baubewilligung hätte deshalb nur aufgrund eines Lärmgutachtens oder einer
Lärmprognose erteilt werden dürfen.
Die Vorinstanz hat zu diesen Einwänden erwogen, es treffe
zu, dass der Nachweis, wonach der durch die Haustechnik erzeugte Lärm den
Anforderungen von Art. 7 LSV entspreche, nicht erbracht worden sei. Ein
aussagekräftiges Lärmgutachten könne aber im gegenwärtigen Zeitpunkt nicht
erstellt werden, da erst aufgrund der weiteren Planung die lärmrelevanten Anlagen
sowie ihre Lage und Betriebsdauer bekannt seien. Die Bauherrschaft sei deshalb
zu verpflichten, drei Monate vor Inbetriebnahme mittels eines Lärmgutachtens
den Nachweis zu erbringen, dass die haustechnischen Anlagen die lärmschutzrechtlichen
Anforderungen einhalten würden (vgl. Dispositiv Ziffer IV des
Rekursentscheids).
9.2
Im Rekursentscheid vom 21. April 2004
betreffend den Gestaltungsplan (vgl. E. 16 des Rekursentscheids) wird festgehalten,
es sei im Rahmen der Baueingabe sicherzustellen, dass die haustechnischen Anlagen
die Anforderungen von Art. 7 LSV einhalten würden. In der Folge hat die
Bauherrschaft einen Bericht der I GmbH vom 20. März 2003 eingeholt,
welcher ausführt, dass mangels Kenntnis der wesentlichen Fakten ein gültiger
Nachweis noch nicht erbracht werden könne, sondern erst nach Abschluss der
haustechnischen Planung möglich sei. Dieser Nachweis dürfte angesichts der
räumlichen Verhältnisse jedoch relativ leicht zu erbringen sein.
Nach Art. 36 Abs. 1 LSV muss die Vollzugsbehörde
die Aussenlärmimmissionen einer ortsfesten Anlage ermitteln bzw. ermitteln
lassen, wenn sie Grund zur Annahme hat, dass die massgebenden Belastungsgrenzwerte
überschritten sind oder ihre Überschreitung zu erwarten ist. Nachdem die
Rekursinstanz die Bauherrschaft zur Einreichung eines Lärmgutachtens drei
Monate vor Inbetriebnahme verpflichtet hat,  genügt der angefochtene Entscheid
diesen Anforderungen ohne weiteres. Wenn von fachkundiger Seite dargelegt wurde,
dass der erforderliche Nachweis aufgrund der Datenlage erst in einem späteren
Zeitpunkt, jedoch dann ohne Schwierigkeiten zu erbringen sei, ist es nicht
rechtsverletzend, dass dieser Nachweis nicht im Zeitpunkt der Baubewilligung
verlangt wurde. Im Weiteren kann diesbezüglich auf die Erwägungen im
Zusammenhang mit dem Fahrtenmodell verwiesen werden (vgl. vorne E. 8.2.1.2 f.). Sodann ist anzumerken, dass die Bauherrschaft mit der Beschwerdeantwort jedenfalls den Nachweis erbracht hat, dass aufgrund des gegenwärtigen Planungsstandes mit der Einhaltung von Art. 7 LSV gerechnet
werden kann. Etwas anderes lässt sich, sofern von realistischen Annahmen über
die Anbringung der Rückkühler ausgegangen wird, dem mit der Replik
eingereichten Bericht der J AG vom 9. März 2007 nicht entnehmen.
9.3
Auch bezüglich des Lärms der Anlieferungen
bestand im Licht von Art. 36 Abs. 1 LSV kein Anlass für weitere Abklärungen.
10.
Kosten und
Entschädigung im Rekursverfahren
10.1
In beiden Beschwerdeverfahren wird die
Herabsetzung der vom Regierungsrat auf Fr. 20'000.- festgesetzten Staatsgebühr
verlangt.
10.1.1
Rechtsgrundlage der Gebührenerhebung ist
§ 13 VRG, der für das Verwaltungsrekursverfahren durch § 5 der Gebührenordnung
für die Verwaltungsbehörden vom 30. Juni 1966 (GebührenO; LS 682)
konkretisiert wird. Danach betragen die Staatsgebühren für Entscheide im
Rechtsmittelverfahren Fr. 50.- bis Fr. 4'000.-. Gemäss § 9 Abs. 1
GebührenO werden Gebühren nach dem Zeitaufwand und der Bedeutung des Geschäfts
berechnet, wo Mindest- und Höchstbeträge festgesetzt sind und nichts anderes
vorgeschrieben ist. Gemäss Abs. 2 der genannten Bestimmung können die
Gebühren in besonderen Fällen über die in dieser Verordnung festgesetzten
Höchstbeträge hinaus angemessen erhöht werden; der Entscheid darüber ist zu
begründen.
10.1.2
Der Regierungsrat hat die Staatsgebühr
auf das 2 ½-fache der Maximalgebühr gemäss § 5 GebührenO festgesetzt.
Zur Begründung verweist er auf die Bedeutung der Rekurse, den grossen
Zeitaufwand, den die Instruk­tion erforderte, sowie die Komplexität des Falles.
Die Beschwerdeführenden machen insbesondere geltend, die Vorkenntnisse des
betreffenden Sachbearbeiters aus den Rekursverfahren gegen den Gestaltungsplan
hätten den Aufwand vermindert und die Spruchgebühr stehe in keinem Verhältnis
zu denjenigen, die bei Rekursen gegen andere Grossprojekte festgesetzt worden
seien.
10.1.3
Nach dem verfassungsrechtlichen Erfordernis der
gesetzlichen Grundlage im Abgaberecht müssen öffentliche Abgaben zwar nicht
notwendigerweise in allen Teilen auf der Stufe des formellen Gesetzes, jedoch
in genügender Bestimmtheit zumindest in rechtssatzmässiger Form festgelegt
sein. D
ie Voraussetzungen für die Erhebung der Abgabe
müssen in den einschlägigen Rechtssätzen so genau umschrieben sein, dass der
rechtsanwendenden Behörde kein übermässiger Spielraum verbleibt und die
möglichen Abgabepflichten für den Bürger hinreichend voraussehbar sind. Welche
Anforderungen dabei zu stellen sind, hängt von der Natur der jeweiligen Materie
ab (BGE 123 I 248 E. 2).
Im Lichte dieser Grundsätze lässt sich eine beliebige
Erhöhung der Spruchgebühr über den in § 5 Abs. 1 GebührenO festgesetzten
Maximalbetrag hinaus nicht rechtfertigen; als in besonderen Fällen angemessen
erscheint höchstens die Erhöhung auf den doppelten Betrag, wie sie in den
Gebührenordnungen der Baurekurskommissionen und des Verwaltungsgerichts vorgesehen
ist (vgl. § 35 Abs. 2 der Verordnung des Regierungsrats über die
Organisation und den Geschäftsgang der Baurekurskommis­sionen vom 20. Juli
1977 [LS 700.7] sowie § 5 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts
vom 26. Juni 1997 [GebV VGr; LS 175.252]).
Die im Rekursverfahren zulässige Maximalgebühr belief sich
demnach auf Fr. 8'000.- pro Rekursverfahren, das heisst für die
vereinigten Verfahren auf insgesamt Fr. 16'000.-. Angesichts der Bedeutung
der Rekurse, des grossen Zeitaufwands, den die Instruk­tion erforderte, sowie
der Komplexität des Falles durfte dieser Rahmen ohne Verletzung der Prinzipien
der Kostendeckung und der Äquivalenz ausgeschöpft werden. Die Spruchgebühr des
Regierungsrats ist deshalb auf Fr. 16'000.- herabzusetzen.
10.2
Die Beschwerdeführenden beantragen sodann
unabhängig vom Verfahrensausgang eine Neuverlegung der Rekurskosten.
10.2.1
Gemäss § 13 Abs. 2 Satz 1
in Verbindung mit § 70 VRG tragen mehrere am Verfahren Beteiligte die
Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen; gemäss § 13 Abs. 2
Satz 2 VRG sind Kosten, die ein Beteiligter durch Verletzung von
Verfahrensvorschriften oder durch nachträgliches Vorbringen solcher Tatsachen
oder Beweismittel verursacht hat, die er schon früher hätte geltend machen
können, ihm ohne Rücksicht auf den Ausgang des Verfahrens zu überbinden. Von
diesem Unterlieger- und Verursacherprinzip kann aus Billigkeitsgründen
abgewichen werden (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 13
N. 23). Ein solches Abweichen kann nach der Rechtsprechung im
Rekursverfahren unter anderem dann gerechtfertigt sein, wenn auf der Seite der
Bewilligungsinstanz ein Interessenkonflikt besteht und Anhaltspunkte dafür
bestehen, dass sich die Behörde nicht ausschliesslich von sachlichen
Überlegungen hat leiten lassen (vgl. BGr, 19. August 2003,
1P.270/2003, E 4.2, www.bger.ch).
10.2.2
Nachdem die
Beschwerde in der Sache in zwei Punkten teilweise gutzuheissen ist, erfordert
bereits das Unterliegerprinzip eine teilweise Neuverlegung der Rekurskosten.
Sodann ist zu berücksichtigen, dass die Bauherrschaft unvollständige
Gesuchsunterlagen eingereicht und die Bewilligungsinstanzen mangels eines
Vergleichsprojektes das Bauvorhaben aufgrund unvollständiger Unterlagen
beurteilt haben. Sodann war auf Seiten der städtischen und kantonalen
Bewilligungsinstanzen der Interessenkonflikt zwischen der sorgfältigen Prüfung
der Bewilligungsvoraussetzungen und der im Hinblick auf die Fussball-Europameisterschaft
2008 angestrebten raschen Realisierung des Stadions offensichtlich; bei der
Stadt ist zusätzlich ihre Mitbeteiligung bei der Projektentwicklung zu berücksichtigen.
Mit der Erteilung der Baubewilligung durch die Bausektion und der Erteilung der
Hochhausbewilligung durch die Baudirektion, ohne dass diese das fehlende und
für die Beurteilung zwingend erforderliche Vergleichsprojekt nachverlangten,
lagen ausreichende Anhaltspunkte dafür vor, dass sich die Bewilligungsinstanzen
nicht ausschliesslich von sachlichen Gesichtspunkten leiten liessen. Diese
Umstände rechtfertigen folgende Verlegung der reduzierten Rekurskosten:
–   Beschwerdeführende
Nrn. 1–15: 1/20, unter sich anteilmässig und unter solidarischer Haftung;
–   Beschwerdeführende
Nrn. 16–21: 1/20, unter sich anteilmässig und unter solidarischer Haftung;
–   Beschwerdegegnerin
Nr. 1: 5/10;
–   Beschwerdegegnerinnen
Nrn. 2 und 3: je 2/10.
10.2.3
Angesichts des nur teilweisen Obsiegens
der Beschwerdegegnerinnen und der im Zusammenhang mit der Kostenverlegung
dargelegten Umstände ist die Verpflichtung der Beschwerdeführenden zu einer
Parteientschädigung im Rekursverfahren nicht gerechtfertigt und der
Rekursentscheid insoweit aufzuheben.
11.
Zusammenfassung
und Regelung der Nebenfolgen
11.1
Damit erweist sich abgesehen von der Bemessung
und Verlegung der Rekurskosten die Beschwerde insofern als begründet, als für
die Mehrbeschattung der Liegenschaft Kat.-Nr. AU6340 keine Zustimmung der
zuständigen städtischen Behörde und für den Einbau der Gebäudesohle unter den
mittleren Grundwasserspiegel keine Ausnahmebewilligung der Baudirektion
vorliegt. In teilweiser Gutheissung der Beschwerden ist deshalb die Bauherrschaft
zu verpflichten, vor Baufreigabe der Baubehörde eine Zustimmungserklärung der
Grundeigentümerin zur Mehrbeschattung des Grundstücks Kat.-Nr. AU6340 und
eine Ausnahmebewilligung der Baudirektion für den Einbau der Gebäudesohle unter
den mittleren Grundwasserspiegel einzureichen. Im Übrigen sind die Beschwerden
abgesehen von der Korrektur bei den Nebenfolgen abzuweisen.
11.2
Angesichts der
Bedeutung der Streitsache, des Umfangs der Akten und des grossen Aufwands, den
die Bearbeitung des komplexen Falles erforderte, ist die Gerichtsgebühr gestützt
auf § 2 und 4 GebV VGr auf Fr. 50'000.- festzusetzen. Bei der
Verlegung ist neben dem teilweisen Obsiegen der Beschwerdeführenden
insbesondere zu berücksichtigen, dass die Beschwerdegegnerin Nr. 1 auch im
Beschwerdeverfahren kein Art. 9 Abs. 2 GPV entsprechendes
Vergleichsprojekt eingereicht hat und die Beurteilung des Schattenwurfs weitgehend
aufgrund der Überprüfung durch das Ingenieurbüro Hostettler erfolgen musste,
welche die Beschwerdeführenden auf eigene Kosten vornehmen liessen. Sodann ist
der Standpunkt, dass die Unterschreitung des mittleren Grundwasserspiegels als
Ausnahme bewilligt werden könne, erst im Lauf des Beschwerdeverfahrens
eingenommen worden. Im Verfahren vor Verwaltungsgericht für die Kostenauflage
nicht mehr von Bedeutung ist dagegen der bei den Bewilligungsbehörden
bestehende Interessenkonflikt (vgl. BGr, 19. August 2003, 1P.270/2003, E. 4.2.2,
www.bger.ch). Unter Berücksichtigung dieser Umstände ist es gestützt auf § 13
Abs. 2 VRG gerechtfertigt, die Kosten des Beschwerdeverfahrens wie folgt
zu verlegen:
–   Beschwerdeführende
Nrn. 1–15: 1/10, unter sich anteilmässig und unter solidarischer Haftung;
–   Beschwerdeführende
Nrn. 16–21: 1/10, unter sich anteilmässig und unter solidarischer Haftung;
–   Beschwerdegegnerin
Nr. 1: 2/5;
–   Beschwerdegegnerinnen
Nrn. 2 und 3: je 1/5.
11.3
Die Zusprechung von Parteientschädigungen
gemäss § 17 Abs. 2 lit. a VRG ist trotz des im Ergebnis
überwiegenden Obsiegens der Beschwerdegegnerinnen nicht gerechtfertigt, da die
Rechtsmittel angesichts der gehäuften Verfahrensfehler in guten Treuen erhoben
werden konnten (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 34).
Demgemäss entscheidet
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerden VB.2006.00354 und VB.2006.00355 werden teilweise gutgeheissen.
Die
Beschwerdegegnerin Nr. 1 wird verpflichtet, der Baubehörde vor Baufreigabe
eine Zustimmungserklärung der Grundeigentümerin zur Mehrbeschattung des
Grundstücks Kat.-Nr. AU6340 sowie eine Ausnahmebewilligung der
Baudirektion für den Einbau der Gebäudesohle unter den mittleren
Grundwasserspiegel einzureichen.
Die
Spruchgebühr des Regierungsrats wird auf Fr. 16'000.- herabgesetzt und die
Rekurskosten werden den Parteien gemäss Erwägung 10.2.2 auferlegt; die
Verpflichtung der Beschwerdeführenden zur Bezahlung einer Parteientschädigung
an die Beschwerdegegnerin Nr. 1 wird aufgehoben.
Im
Übrigen werden die Beschwerden abgewiesen und der Entscheid der Vorinstanz
sowie die angefochtenen Verfügungen der Bausektion der Stadt Zürich und der
Baudirektion bestätigt.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.  50'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      720.--     Zustellungskosten,
Fr.  50'720.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Parteien gemäss Erwägung 11.2 auferlegt.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet,
beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …