zh_verwaltungsgericht · VB.2020.00544 · 2020-02-27 · de

Baubewilligung für Mobilfunk-Antennenanlage | Rechnerische Prognose in den Standortblättern, Sachverhaltsfeststellung. Art. 11 Abs. 1 NISV bestimmt, dass der Anlageinhaber ein Standortdatenblatt einzureichen hat. Dieses muss gemäss Abs. 2 dieser Vorschrift die aktuellen und geplanten technischen und betrieblichen Daten der Anlage enthalten, soweit sie für die Erzeugung von Strahlung massgebend sind (lit. a), den massgebenden Betriebszustand gemäss Anhang 1 (lit. b), Angaben über die erzeugte Strahlung (lit. c) sowie einen Situationsplan, der die Angaben nach lit. c darstellt (lit. d) (E. 4.1). Grundlage für die Berechnung sind gemäss der Vollzugshilfe des BAFU zur NISV "Mobilfunk- und WLL-Basisstationen" die beantragte Sendeleistung, die Abstrahlcharakteristik der Sendeantenne (Antennendiagramm), die Senderichtung, der Abstand von der Antenne und die relative Lage des Ortes gegenüber der Antenne (Winkel zur Hauptstrahlrichtung). Ausserdem wird die Dämpfung der Strahlung durch die Gebäudehülle berücksichtigt. Dem Standortdatenblatt ist ein Antennendiagramm beizulegen, das quantitativ Auskunft über die Richtwirkung einer Antenne gibt; verlangt ist jeweils ein horizontales und ein vertikales Antennendiagramm (E. 4.2.1). Das BAFU hat in den Schreiben vom 17. April 2019 und 31. Januar 2020 dargelegt, dass adaptive Antennen das Signal gezielt in die Richtung des Nutzers bzw. Mobilfunkgeräts (sog. beamforming) zu senden vermögen. Schon aus Ziffer 62 Abs. 6 Anhang 1 NISV folgt, dass adaptive Antennen jeweils automatisch die Senderichtung ändern; dies gilt auch in vertikaler Hinsicht. Zwar hat die Vorinstanz ausgeführt, die maximal erlaubte Leistung einer adaptiven Antenne werde bei mehreren Nutzern auf die einzelnen Beams aufgeteilt. Dies schliesst aber nicht aus, dass einzelne Beams in die Nahumgebung unterhalb der Anlage unter Umständen eine höhere Strahlenbelastung als jene bei einer statischen Antenne bewirken, weil sie direkt dorthin senden. Bis zu welchen Sendewinkeln die adaptiven Antennen eine dynamischeSenderichtung aufweisen und wie sich das auf die gesamte Strahlenbelastung auswirkt, geht aus den Ausführungen des BAFU nicht klar hervor. Zur Gewährleistung der Einhaltung der Grenzwerte bei der rechnerischen Prognose muss dies jedenfalls zur Folge haben, dass dem Standortdatenblatt einstweilen eine Betrachtungsweise zugrunde zu legen ist, welche die strahlungstechnischen Eigenschaften der adaptiven Antennen gerade in vertikaler Hinsicht adäquat umhüllend abdeckt (E. 4.4). Zusammenfassend ist festzuhalten, dass auch bei adaptiven Antennenanlagen die Strahlung nach dem maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung und basierend auf Antennendiagrammen berechnet wird. Im Falle adaptiver Sendeanlagen setzt dies voraus, dass insbesondere auch die vertikale Antennenneigung mitberücksichtigt wird (Worst-Case-Szenario). Vorliegend basieren sämtliche Antennendiagramme offenbar auf einem Neigungswinkel von 0°. Dies widerspricht aber der in den Standortdatenblättern verzeichneten Neigbarkeit. Somit bliebt unklar, ob die Beurteilung tatsächlich nach dem Worst-Case-Szenario erfolgt ist (E. 4.7).Teilweise Gutheissung und Rückweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 15.01.2021 VB.2020.00544
Zurich Verwaltungsgericht 15.01.2021 VB.2020.00544
Zurigo Verwaltungsgericht 15.01.2021 VB.2020.00544

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00544
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Geschäftsnummer:
VB.2020.00544
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 15.01.2021
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung für Mobilfunk-Antennenanlage
Rechnerische Prognose in den Standortblättern, Sachverhaltsfeststellung.
Art. 11 Abs. 1 NISV bestimmt, dass der Anlageinhaber ein Standortdatenblatt einzureichen hat. Dieses muss gemäss Abs. 2 dieser Vorschrift die aktuellen und geplanten technischen und betrieblichen Daten der Anlage enthalten, soweit sie für die Erzeugung von Strahlung massgebend sind (lit. a), den massgebenden Betriebszustand gemäss Anhang 1 (lit. b), Angaben über die erzeugte Strahlung (lit. c) sowie einen Situationsplan, der die Angaben nach lit. c darstellt (lit. d) (E. 4.1).
Grundlage für die Berechnung sind gemäss der Vollzugshilfe des BAFU zur NISV "Mobilfunk- und WLL-Basisstationen" die beantragte Sendeleistung, die Abstrahlcharakteristik der Sendeantenne (Antennendiagramm), die Senderichtung, der Abstand von der Antenne und die relative Lage des Ortes gegenüber der Antenne (Winkel zur Hauptstrahlrichtung). Ausserdem wird die Dämpfung der Strahlung durch die Gebäudehülle berücksichtigt. Dem Standortdatenblatt ist ein Antennendiagramm beizulegen, das quantitativ Auskunft über die Richtwirkung einer Antenne gibt; verlangt ist jeweils ein horizontales und ein vertikales Antennendiagramm (E. 4.2.1).
Das BAFU hat in den Schreiben vom 17. April 2019 und 31. Januar 2020 dargelegt, dass adaptive Antennen das Signal gezielt in die Richtung des Nutzers bzw. Mobilfunkgeräts (sog. beamforming) zu senden vermögen. Schon aus Ziffer 62 Abs. 6 Anhang 1 NISV folgt, dass adaptive Antennen jeweils automatisch die Senderichtung ändern; dies gilt auch in vertikaler Hinsicht. Zwar hat die Vorinstanz ausgeführt, die maximal erlaubte Leistung einer adaptiven Antenne werde bei mehreren Nutzern auf die einzelnen Beams aufgeteilt. Dies schliesst aber nicht aus, dass einzelne Beams in die Nahumgebung unterhalb der Anlage unter Umständen eine höhere Strahlenbelastung als jene bei einer statischen Antenne bewirken, weil sie direkt dorthin senden. Bis zu welchen Sendewinkeln die adaptiven Antennen eine dynamische Senderichtung aufweisen und wie sich das auf die gesamte Strahlenbelastung auswirkt, geht aus den Ausführungen des BAFU nicht klar hervor. Zur Gewährleistung der Einhaltung der Grenzwerte bei der rechnerischen Prognose muss dies jedenfalls zur Folge haben, dass dem Standortdatenblatt einstweilen eine Betrachtungsweise zugrunde zu legen ist, welche die strahlungstechnischen Eigenschaften der adaptiven Antennen gerade in vertikaler Hinsicht adäquat umhüllend abdeckt (E. 4.4).
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass auch bei adaptiven Antennenanlagen die Strahlung nach dem maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung und basierend auf Antennendiagrammen berechnet wird. Im Falle adaptiver Sendeanlagen setzt dies voraus, dass insbesondere auch die vertikale Antennenneigung mitberücksichtigt wird (Worst-Case-Szenario). Vorliegend basieren sämtliche Antennendiagramme offenbar auf einem Neigungswinkel von 0°. Dies widerspricht aber der in den Standortdatenblättern verzeichneten Neigbarkeit. Somit bliebt unklar, ob die Beurteilung tatsächlich nach dem Worst-Case-Szenario erfolgt ist (E. 4.7).
Teilweise Gutheissung und Rückweisung.
Stichworte:
ADAPTIVE ANTENNE
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
BEAMFORMING
NEIGUNGSWINKEL
STANDORTDATENBLATT
5G
Rechtsnormen:
Art. 11 Abs. 1 NISV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2020.00544
Urteil
der 1. Kammer
vom
15. Januar 2021
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Maja Schüpbach Schmid
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Ersatzrichter
Franz Kessler Coendet,
Gerichtsschreiber Jonas Alig.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
1.    B AG, vertreten durch RA Y,
2.    Bauausschuss der Stadt Winterthur,
vertreten durch
Baupolizeiamt Winterthur, Rechtsdienst,
Beschwerdegegnerschaft,
betreffend Baubewilligung
für Mobilfunk-Antennenanlage,
hat sich ergeben:
I.
Der Bauausschuss der Stadt Winterthur bewilligte der B AG
am 19. Dezember 2019 mit zwei Beschlüssen je den Neubau einer
Mobilfunk-Antennenanlage. Die erste ist auf dem Dach des Gebäudes Vers.-Nr. 01
auf Grundstück Kat.-Nr. 02, B-Strasse 03, geplant und die zweite auf
dem Dach des Gebäudes Vers.-Nr. 04 auf Grundstück Kat.-Nr. 05, C-Strasse
06.
II.
A und zwei weitere Personen rekurrierten am 21. Januar
2020 als Bewohnerinnen und Bewohner von Liegenschaften, die sich im Umkreis der
Anlage auf Kat.-Nr. 02 befinden, gegen die Erteilung der Baubewilligung an
das Baurekursgericht des Kantons Zürich. Weiter wehrte sich A mit Rekurs vom 22. Januar
2020 gegen die Baubewilligung für die Anlage auf Kat.-Nr. 05 beim
Baurekursgericht; die von ihm bewohnte Liegenschaft befindet sich auch im
Einspracheperimeter dieser Anlage. Mit den Rekursen wurde die Aufhebung der
beiden Baubewilligungen beantragt. In verfahrensrechtlicher Hinsicht wurde
jeweils um Sistierung des Verfahrens bis zum Vorliegen einer Vollzugshilfe und
eines Qualitätssicherungssystems für adaptive Mobilfunkantennen ersucht.
Mit Präsidialverfügungen vom 5. Februar 2020 wies das
Baurekursgericht die Sistierungsanträge ab. Auf die dagegen eingereichten
Beschwerden trat das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich mit Beschlüssen vom
6. April 2020 nicht ein.
Das Baurekursgericht vereinigte mit Entscheid vom 16. Juli 2020 die beiden
Rekursverfahren und wies die Rechtsmittel ab.
III.
Gegen diesen Entscheid erhob A am 15. August 2020
Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Er stellte Antrag auf Aufhebung des
angefochtenen Entscheids und der Baubewilligungen sowie der ihm auferlegten
Verfahrenskosten des Baurekursgerichts; Letztere seien allenfalls auf die
Beschwerdegegnerschaft zu überwälzen. Dabei verlangte er auch die Durchführung
einer akzessorischen Normenkontrolle betreffend Vereinbarkeit des Umweltschutzgesetzes
vom 7. Oktober 1983 (USG) und der Verordnung vom 23. Dezember 1999
über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) mit der
Bundesverfassung. Am 27. August 2020 beantragte das Baurekursgericht ohne
weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit Eingabe vom 17. September
2020 ersuchte das Baupolizeiamt der Stadt Winterthur um Abweisung der
Beschwerde. Die B AG beantragte mit Eingabe vom 21. September 2020
ebenfalls, die Beschwerde sei abzuweisen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht
ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a
des kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur
Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2
Der Beschwerdeführer ist Mieter einer Liegenschaft im
näheren Umfeld der beiden streitbetroffenen Anlagen und gemäss § 338a des
kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zu Rekurs
und Beschwerde legitimiert. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt
sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Prozessgegenstand sind die baurechtlichen Bewilligungen
für zwei Mobilfunkanlagen. Das Grundstück Kat.-Nr. 02 ist in der
Zentrumszone Z5 gemäss Bau- und Zonenordnung der Stadt Winterthur gelegen,
während Kat.-Nr. 05 sich in der Zentrumszone Z4 befindet. Wie die
Vorinstanz festgestellt hat, sollen die Antennen der Anlage auf dem bestehenden
Gebäude auf Kat.-Nr. 02 in den Azimuten (Abweichung in Grad von Norden)
von 70° und 190° auf den Frequenzbändern 700–900, 1400–2600 und 3600 MHz
senden. Dabei soll die kumulierte Sendeleistung 2'250 W
ERP
in der
höchstbelasteten Senderichtung von Azimut 70° betragen. Die Antennen bei der
Anlage auf dem bestehenden Gebäude auf Kat.-Nr. 05 sollen in den Azimuten
von 45°, 190° und 300° auf den Frequenzbändern 700–900, 1400–2600 und 3600 MHz
senden. Die kumulierte Sendeleistung soll 2'400 W
ERP
in der
höchstbelasteten Senderichtung von Azimut 300° erreichen. Zu diesen
Anlageparametern äussert sich der Beschwerdeführer vor Verwaltungsgericht nicht
konkret.
3.
3.1
Hingegen
rügt der Beschwerdeführer, aus den Standortdatenblättern gehe nicht hervor,
dass es bei den beiden adaptiven Antennenanlagen zu Grenzwertverletzungen in
einer Distanz bis zu 50 m komme. Aufgrund der Funktionsweise adaptiver
5G-Antennen müsste richti­gerweise die Hüllkurve bis zu einem Neigungswinkel
von minus 45 Grad (bzw. –45°) einen Dämpfungsfaktor null ergeben oder aber
es müsste im Standortdatenblatt ein elektrischer Neigungswinkel von –45° deklariert
werden. Dies sei bei den Standortdatenblättern für die umstrittenen Anlagen
nicht der Fall.
3.2
Soweit
ersichtlich wird weder in den Baugesuchen noch in den erstinstanzlichen
Baubewilligungen erwähnt, dass bei den Anlagen adaptive Antennen und die Übertragungstechnologie
5G betroffen sein sollen. Wie sich dem angefochtenen Entscheid entnehmen lässt,
kommt es nach Ansicht der Vorinstanz hinsichtlich der Einhaltung der Grenzwerte
gemäss NISV nicht darauf an, ob adaptive Antennen im Streit liegen. Die Vorinstanz
hat erwogen, gemäss den Empfehlungen des Bundesamts für Umwelt (BAFU) vom 17. April
2019 und 31. Januar 2020 seien adaptive Antennen bis zur entsprechenden
Anpassung seiner Vollzugsempfehlung NISV nach dem ''Worst Case''-Szenario zu
behandeln. Dabei solle die Strahlung wie bei konventionellen Antennen anhand
des maximalen Gesprächs- und Datenverkehrs bei maximaler Sendeleistung
beurteilt werden. Gemäss der Vorinstanz sind in den vorliegenden
Standortdatenblättern die maximalen Sendeleistungen für jede einzelne Antenne
angegeben; Letztere gälten als bewilligt und dürften im Betrieb nicht
überschritten werden. Die Variabilität adaptiver Antennen bleibe dabei
unberücksichtigt, womit das Standortdatenblatt keine diesbezüglichen Angaben zu
enthalten habe. Die vorliegenden Standortdatenblätter seien nicht zu
beanstanden.
3.3
Bei der
Anlage auf Kat.-Nr. 02 weist das Standortdatenblatt im Zusatzblatt 2 eine
Höhe der Antenne über Höhenkote 0, die mechanischen, die elektrischen und die
gesamten Neigungswinkel aus. Der mechanische Neigungswinkel beträgt für die
Antennen in den Frequenzbändern von 700–900 MHz und 1400–2600 MHz
durchgehend –4°, elektrisch wird ein Winkelbereich von 0 bis –10° (700–900 MHz)
und von –2° bis –4° bzw. –2° bis –5° (1400–2600 MHz) angegeben; dies führt
insoweit zu einem gesamten Neigungswinkel von –4° bis –14° (700–900 MHz)
und von –6° bis –8° bzw. –6° bis –9° (1400–2600 MHz). Bei den Antennen im
Frequenzband von 3600 MHz betragen der mechanische und der elektrische
sowie der gesamte Neigungswinkel 0. Bei den beigelegten Antennendiagrammen
steht auf den Blättern für alle Antennen der Vermerk ''tilt electrical 0''. In
den einleitenden Bemerkungen des Standortdatenblatts verweist die
Beschwerdegegnerin für die flexible Zuteilung von Sendeleistungen auf das
Verfahren gemäss Ziffer 3.2.1 des Nachtrags des BAFU vom 28. März
2013 zur Vollzugsempfehlung NISV.
3.4
Das
Standortdatenblatt für die Anlage auf Kat.-Nr. 05 enthält im Zusatzblatt 2
ebenfalls die Höhe der Antenne über Höhenkote 0, die mechanischen, die
elektrischen und die gesamten Neigungswinkel. Der mechanische Neigungswinkel
wird für die Antennen in allen Frequenzbändern mit 0 beziffert. Bei den
Antennen in den Frequenzbändern von 700–900 MHz beträgt der elektrische
Winkelbereich 0 bis –10° und bei jenen in den Frequenzbändern von 1400–2600 MHz
–2° bis –7°; daraus folgt insoweit ein gesamter Neigungswinkel von 0 bis –10°
bei 700–900 MHz und von –2° bis –7° bei 1400–2600 MHz. Bei den
Antennen im Frequenzband von 3600 MHz ist ein mechanischer, elektrischer
und gesamter Neigungswinkel 0 eingetragen. Die beigelegten Antennendiagramme
enthalten für alle Antennen den Vermerk ''tilt electrical 0''. In den
einleitenden Bemerkungen zum Standortdatenblatt wird genauso auf Ziffer 3.2.1
des Nachtrags des BAFU vom 28. März 2013 verwiesen.
3.5
Die
Beschwerdegegnerin macht vor Verwaltungsgericht geltend, die umhüllenden
Antennendiagramme in den Standortdatenblättern würden dem Nachtrag des BAFU vom
28. März 2013 entsprechen und seien vom Bundesgericht mit Urteil
1C_254/2017 geschützt worden. Im Übrigen verweist sie auf ihre Stellungnahmen
an die Vorinstanz. Dort hat sie ausgeführt, die Berechnungen im
Standortdatenblatt würden den Fall, bei dem sich die maximale Sendeleistung auf
einen einzelnen Punkt konzentriere, beinhalten. Das Antennendiagramm sei
umfassend, es enthalte alle innerhalb der bewilligten Parameter möglichen
Senderichtungen (sämtliche möglichen Beams) mit dem jeweils maximalen
Antennengewinn. Welche maximale Sendeleistung von den geplanten Antennenkörpern
abgegeben werden könne und zu welchen theoretischen Feldstärken dies führen
würde, sei nicht von Belang. Weder die Sendeleistung noch die elektrischen
Neigungswinkel könnten im Betrieb höher bzw. grösser sein als im
Standortdatenblatt ausgewiesen. Auch in der Vernehmlassung für die Baubehörde
an das Verwaltungsgericht wird bestätigt, dass die Standortdatenblätter die von
der Vollzugsempfehlung NISV in der aktuellen Fassung verlangten Angaben
enthielten und nach dem Worst-Case-Szenario erstellt seien. Es sei nicht
nachvollziehbar, wie es zu den vom Beschwerdeführer vorgebrachten
Grenzwertüberschreitungen bis auf Distanzen von 50 m kommen solle.
4.
4.1
Art. 11
Abs. 1 NISV bestimmt, dass der Anlageinhaber ein Standortdatenblatt
einzureichen hat. Dieses muss gemäss Abs. 2 dieser Vorschrift die
aktuellen und geplanten technischen und betrieblichen Daten der Anlage
enthalten, soweit sie für die Erzeugung von Strahlung massgebend sind (lit. a),
den massgebenden Betriebszustand gemäss Anhang 1 (lit. b), Angaben über
die erzeugte Strahlung (lit. c) sowie einen Situationsplan, der die
Angaben nach lit. c darstellt (lit. d). Gemäss Ziffer 64 Anhang
1 NISV beträgt der Anlagegrenzwert für den Effektivwert der elektrischen
Feldstärke bei Mobilfunkanlagen, die wie die vorliegenden in Frequenzbereichen
von 900 MHz und darunter sowie in solchen um 1800 MHz und darüber
senden, 5 V/m. Der maximale Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler
Sendeleistung gilt gemäss Ziffer 63 Anhang 1 NISV als massgebender
Betriebszustand; bei adaptiven Antennen wird die Variabilität der
Senderichtungen und der Antennendiagramme berücksichtigt. Ziffer 62 Abs. 6
Anhang 1 NISV definiert, dass Sendeantennen als adaptiv gelten, wenn ihre
Senderichtung oder ihr Antennendiagramm automatisch in kurzen zeitlichen
Abständen angepasst wird.
4.2
Die
Baubewilligung von neuen Anlagen wie im vorliegenden Fall beruht auf einer
rechnerischen Prognose der Strahlung.
4.2.1
Grundlage für die Berechnung sind gemäss der Vollzugshilfe des BAFU zur
NISV ''Mobilfunk- und WLL-Basisstationen'' (im Folgenden: Vollzugshilfe NISV)
die beantragte Sendeleistung, die Abstrahlcharakteristik der Sendeantenne
(Antennendiagramm), die Senderichtung, der Abstand von der Antenne und die
relative Lage des Orts gegenüber der Antenne (Winkel zur Hauptstrahlrichtung).
Ausserdem wird die Dämpfung der Strahlung durch die Gebäudehülle berücksichtigt
(a.a.O., Ziffer 2.3.1 S. 24). Dem Standortdatenblatt ist ein Antennendiagramm
beizulegen, das quantitativ Auskunft über die Richtwirkung einer Antenne gibt;
verlangt ist jeweils ein horizontales und ein vertikales Antennendiagramm (Vollzugshilfe
NISV, Ziffer 2.3.1 S. 24, Ziffer 3.1 S. 29 und Ziffer 3.4
S. 35).
Beim Baubewilligungsverfahren kann ein Winkelbereich für die horizontale und
die vertikale Richtung bewilligt werden. Der Netzbetreiber ist frei, die
Antennen innerhalb des bewilligten Winkelbereichs ohne neue Bewilligung zu
justieren. Wenn der Anlageinhaber einen Winkelbereich beantragt, muss er
gleichzeitig angeben, welche Senderichtung in diesem Bereich die kritische ist,
d.h. an den relevanten Aufenthaltsorten die höchste NIS-Belastung zur Folge
haben wird (Vollzugshilfe NISV, Ziffer 2.1.6 S. 18). Im Zusatzblatt 2
des Standortdatenblatts sind dazu die Höhe der Antennen über Höhenkote 0 sowie
unter dem Titel Hauptstrahlrichtung der mechanische Neigungswinkel und der
elektrische Neigungswinkel (im Sinne einer Abweichung von der horizontalen
Ebene; sog. „down tilt“), je als eindeutig definierter Neigungswinkel oder als
Winkelbereich, sowie der gesamte Neigungswinkel (Summe aus mechanischem und
elektrischem Neigungswinkel) einzutragen (Vollzugshilfe NISV, Ziffer 3.4 S. 36).
4.2.2
Gemäss dem Rundschreiben des BAFU vom 24. September 2010 ''Technologieneutrale
Angaben im Standortdatenblatt …'' kann unter Einhaltung der von ihm dort
genannten Auflagen auf die Angabe der Funkdienste im Standortdatenblatt
verzichtet werden. Im Ergebnis muss im Standortdatenblatt die
Übertragungstechnologie (wie 3G oder 4G) nicht gekennzeichnet werden. Mit
Nachtrag vom 28. März 2013 zur Vollzugshilfe NISV hat das BAFU die
Möglichkeit eingeführt, die Berechnung im Standortdatenblatt mit Hilfe von
umhüllenden horizontalen und vertikalen Antennendiagrammen, die alle
individuellen Antennendiagramme der betreffenden Frequenzbänder einschliessen,
zu dokumentieren (a.a.O., Ziffern 3.2 und 3.2.1).
4.2.3
Weiter hat das BAFU im angesprochenen (vgl. oben E. 3.2) Rundschreiben
vom 17. April 2019 ''Mobilfunk und Strahlung: Aufbau der 5G-Netze in der
Schweiz'' dargelegt, 5G sei eine Weiterentwicklung der 4. Mobilfunkgeneration (Ziffer 1.1
S. 2). Es werde davon ausgegangen, dass 5G insbesondere im Frequenzband
von 3600 MHz eingeführt werde; 5G sei aber in allen Mobilfunkfrequenzen
einsetzbar (Ziffer 1.2 S. 2). Funktechnisch hätten Frequenzen um 3600 MHz
schlechtere Übertragungseigenschaften als die bisher genutzten Frequenzen um
2000 MHz und tiefer, d.h. sie würden bei der Übertragung stärker gedämpft.
Um diese schlechteren Ausbreitungseigenschaften zu kompensieren, könnten
Antennen eingesetzt werden, die das Signal in die Richtung des Nutzers bzw.
Mobilfunkgeräts fokussieren (''beamforming''). Solche Antennen würden u.a.
adaptive Antennen genannt. Der Einsatz von adaptiven Antennen sei nicht auf 5G
beschränkt; sie können auch bei anderen Mobilfunkgenerationen eingesetzt werden
(Ziffer 1.3 S. 2). Bisherige Antennen würden im Wesentlichen mit
einer immer gleichen räumlichen Verteilung der Strahlung senden. Adaptive
Antennen seien in der Lage, das Signal in die Richtung des Nutzers bzw.
Mobilfunkgeräts zu fokussieren. Damit werde in die Richtung des Nutzers eine
hohe Leistung abgestrahlt, in die anderen Richtungen sei die Strahlung jedoch
tiefer. Insgesamt hätten adaptive Antennen eine geringere Strahlenbelastung als
herkömmliche Antennen zur Folge (Ziffer 4 S. 4). Bis zur Ausarbeitung
eines Nachtrags zur Vollzugshilfe Mobilfunk für adaptive Antennen könne die
Strahlung in einem Worst-Case-Szenario, d.
h. wie bei konventionellen Antennen nach der maximalen
Leistung beurteilt werden (Ziffer 4.2 S. 5). Im ebenfalls erwähnten
BAFU-Rundschreiben vom 31. Januar 2020 (dort Ziffer 1 lit. c)
hielt das BAFU daran fest, dass adaptive Antennen vorläufig gleich wie
konventionelle Antennen zu beurteilen seien (Worst-Case-Beurteilung).
4.3
Konventionelle
(statische) Antennen zeichnen sich insbesondere in vertikaler Hinsicht durch
eine Hauptstrahlrichtung aus; die Einwirkung ist am höchsten, wenn ein Ort bei
Freiraumausbreitung in der Hauptstrahlrichtung einer Antenne liegt und keine
Objekte die Strahlung dämpfen. Für die rechnerische Prognose werden die
Richtungsabschwächung gegenüber der Hauptstrahlrichtung und Gebäudedämpfungen
miteinbezogen (vgl. Benjamin Wittwer, Bewilligung von Mobilfunkanlagen, 2.
Aufl. 2008, S. 17, 62). Bei konventionellen Antennen spielt die verbindliche
Aufteilung des gesamten bewilligten Winkelbereichs in einen mechanisch und
einen elektrisch verstellbaren Teil vor diesem Hintergrund eine wesentliche
Rolle zur Begrenzung der Strahlenbelastung (vgl. BGr, 20. Februar 2008,
1C_170/2007, E. 3.5 mit Hinweisen). Dabei hat das Bundesgericht die
Zulässigkeit umhüllender Antennendiagramme entsprechend dem Nachtrag des BAFU
vom 28. März 2013 geschützt (vgl. BGr, 5. Januar 2018, 1C_254/2017, E. 4.3
und 4.7, in: URP 2018 S. 717; vgl. auch BGr, 1. Februar 2019,
1C_681/2017, E. 3.4). Bei konventionellen Antennen darf die rechnerische
Prognose auf die im Standortblatt deklarierten Antennenleistungen und
Neigungswinkel abstellen, auch wenn die verwendeten Komponenten technisch eine
höhere Sendeleistung und grössere Sendewinkel zulassen würden (vgl. BGr, 14. April
2020, 1C_518/2018, E. 7.2.1; 29. Juli 2013, 1C_169/2013, E. 4).
4.4
Die
Vorschriften der NISV sind mit Änderung vom 17. April 2019, in Kraft seit
1. Juni 2019 (vgl. AS 2019 1491), im Hinblick auf den Einsatz von
adaptiven Antennen bei Mobilfunkanlagen ergänzt bzw. geändert worden (vgl. zur
aktuellen Regelung oben E. 4.1). Die Baugesuche für die umstrittenen
Anlagen wurden nach dem Inkrafttreten dieser Anpassung eingereicht. Adaptive
Antennen sollen in der rechnerischen Prognose nach den Empfehlungen des BAFU
vom 17. April 2019 und 31. Januar 2020 gleich wie konventionelle
Antennen beurteilt werden. Wie das BAFU allerdings im Schreiben vom 31. Januar
2020 (Ziffer 1b) ausführt, sind derzeit weitere Abklärungen erforderlich,
welche Expositionen durch adaptive Antennen tatsächlich erzeugt werden. Erst
wenn diese Frage geklärt ist, soll die neue Vollzugshilfe verabschiedet werden.
Das BAFU hat in den Schreiben vom 17. April 2019 und 31. Januar 2020
dargelegt, dass adaptive Antennen das Signal gezielt in die Richtung des
Nutzers bzw. Mobilfunkgeräts (sog. beamforming) zu senden vermögen (vgl. oben E. 4.2.3).
Schon aus Ziffer 62 Abs. 6 Anhang 1 NISV folgt, dass adaptive
Antennen jeweils automatisch die Senderichtung ändern; dies gilt auch in
vertikaler Hinsicht. Zwar hat die Vorinstanz im Entscheid BRGE I Nr. 11/2020
vom 7. Februar 2020 ausgeführt, die maximal erlaubte Leistung einer adaptiven
Antenne werde bei mehreren Nutzern auf die einzelnen Beams aufgeteilt (a.a.O., E. 5.3,
in: BEZ 2020 Nr. 17). Dies schliesst aber nicht aus, dass einzelne Beams
in die Nahumgebung unterhalb der Anlage unter Umständen eine höhere
Strahlenbelastung als jene bei einer statischen Antenne bewirken, weil sie
direkt dorthin senden. Bis zu welchen Sendewinkeln die adaptiven Antennen eine
dynamische Senderichtung aufweisen und wie sich das auf die gesamte
Strahlenbelastung auswirkt, geht aus den Ausführungen des BAFU nicht klar
hervor. Zur Gewährleistung der Einhaltung der Grenzwerte bei der rechnerischen
Prognose muss dies jedenfalls zur Folge haben, dass dem Standortdatenblatt
einstweilen eine Betrachtungsweise zugrunde zu legen ist, welche die strahlungstechnischen
Eigenschaften der adaptiven Antennen gerade in vertikaler Hinsicht adäquat
umhüllend abdeckt. Es ist zu vermeiden, dass die von der Rechtsprechung
geschützten, relativ engen Rahmenbedingungen zu den Neigungswinkeln von
Mobilfunkanlagen (vgl. oben E. 4.3) durch adaptive Antennen unterlaufen
werden. Nur unter dieser Bedingung lässt es sich vertreten, dass die
Baubewilligung gestützt auf technologieneutrale Angaben und ohne ausdrückliche
Bezugnahme auf das Vorliegen von adaptiven Antennen erteilt wird. Mit anderen
Worten kann eine Baubewilligung für eine herkömmliche Mobilfunkantennenanlage
nicht ohne vertiefte Abklärungen der Bewilligung für eine Anlage mit adaptiven
Antennen gleichsetzt werden, wie es die Vorinstanz getan hat. Nach der
Einführung adaptiver Antennen bei Mobilfunkanlagen ist diese technische
Neuerung bei Baubewilligungen zu berücksichtigen. Bis zum Vorliegen einer neuen
Vollzugshilfe des BAFU zu adaptiven Antennen muss eine rechnerische Prognose
für eine statische Anlage zugrunde gelegt werden, welche die Variabilität der
adaptiven Antennen einschliesst.
4.5
Im Streit
liegt, ob die rechnerische Prognose in den Standortdatenblättern mit den
angegebenen Neigungswinkeln bzw. Neigungswinkelbereichen bei den beiden Anlagen
die Variabilität adaptiver Antennen umhüllend erfasst. Gemäss den
Standortdatenblättern weisen die Antennen mit dem bezüglich 5G-Technologie
relevanten Frequenzband von 3600 MHz einen festen Neigungswinkel 0 auf.
Zudem enthalten alle Antennendiagramme den Vermerk ''tilt electrical 0'',
obwohl die Antennen für die unteren Frequenzbänder jeweils gemäss den
Zusatzblättern 2 über einen Winkelbereich von einigen wenigen Grad verfügen.
Diese Angaben legen die Annahme nahe, dass die Antennendiagramme einer
herkömmlichen Anlage mit einer (nahezu) waagrechten Hauptstrahlrichtung
entsprechen. Es ist erklärungsbedürftig, wie damit die Strahlenbelastung aus
dem Beamforming bzw. der Variabilität adaptiver Antennen umhüllend erfasst sein
soll. Weder die NIS-Fachstelle bzw. die Baubehörde noch die Vorinstanz gehen
inhaltlich auf die diesbezüglichen Einwände des Beschwerdeführers ein. Die
Vorinstanz überspannt die Anforderungen an die verfahrensrechtlichen
Obliegenheiten des Beschwerdeführers, wenn sie ihm vorhält, er habe die
Befürchtung von Grenzwertüberschreitungen im Nahbereich der Anlagen nicht mit
Belegen oder Fachgutachten untermauert. In dieser Hinsicht muss es genügen,
dass er die Sachverhaltsannahmen in der Baubewilligung substanziiert bestritten
hat. Weiter vermag die Beschwerdegegnerin nichts aus dem von ihr angeführten
bundesgerichtlichen Urteil 1C_254/2017 vom 5. Januar 2018 abzuleiten. Bei
der dort zur Diskussion stehenden Anlage enthielt das (überarbeitete)
Standortdatenblatt im Kommentar für die umhüllenden Strahlungsdiagramme einen
Winkelbereich (''downtiltrange'') entsprechend dem elektrischen Winkelbereich
(vgl. dort Sachverhalt lit. A). Ob dies vorliegend unter Einschluss
adaptiver Antennen im Ergebnis der Fall ist, steht indessen nicht fest.
Insoweit erweisen sich die Vorbringen des Beschwerdeführers als berechtigt.
4.6
Beizufügen
bleibt, dass der Beschwerdeführer vor Verwaltungsgericht nicht schlüssig
aufzeigt, weshalb vorliegend ein Winkelbereich von 0 bis –45° erforderlich sein
soll. Seine Behauptung, dass bis zu diesem Maximalwinkel keine Dämpfung bei
adaptiven Antennen erfolge, wird nicht näher begründet. Der Verweis des
Beschwerdeführers auf eine neue Studie der französischen Agence nationale des
fréquences (ANFR) von 2020 hilft für den vorliegenden Fall auch nicht weiter, weil
es sich dabei – nach seinen eigenen Vorbringen – um einen Bericht über
Testmessungen handelt. Selbst wenn die von ihm behaupteten Testergebnisse
zutreffen würden, wäre damit noch nicht gesagt, dass bei den Berechnungen im
vorliegenden Fall ein Winkelbereich von 0 bis –45° geboten wäre. Insgesamt ist
es in der Einführungsphase der neuen Übertragungstechnologie 5G mit adaptiven
Antennen geboten, dass die zuständigen Fachstellen und Behörden ihre
Beurteilung zur rechnerischen Prognose im Quervergleich zu einer
konventionellen Anlage eingehend begründen, um eine unabhängige Überprüfung
über eine umhüllende Betrachtungsweise für die Strahlenbelastung zu
ermöglichen. Diese Anforderungen sind vorliegend nicht erfüllt. Demzufolge erweist
sich der Sachverhalt als ungenügend festgestellt. Die Beschwerde ist nach § 20
Abs. 1 lit. b in Verbindung mit § 50 Abs. 1 VRG begründet.
Auf die Prüfung der weiteren Rügen kann bei diesem Ergebnis verzichtet werden.
4.7
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass auch bei
adaptiven Antennenanlagen die Strahlung nach dem maximalen Gesprächs- und
Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung und basierend auf Antennendiagrammen
berechnet wird. Im Falle adaptiver Sendeanlagen setzt dies voraus, dass
insbesondere auch die vertikale Antennenneigung mitberücksichtigt wird (Worst-Case-Szenario).
Vorliegend basieren sämtliche Antennendiagramme offenbar auf einem
Neigungswinkel von 0°. Dies widerspricht aber der in den Standortdatenblättern
verzeichneten Neigbarkeit. Somit bliebt unklar, ob die Beurteilung tatsächlich
nach dem Worst-Case-Szenario erfolgt ist.
Dies führt zur teilweisen Gutheissung der Beschwerde. Vorliegend
rechtfertigt es sich, die Sache zur ergänzenden Sachverhaltsabklärung bezüglich
der maximal bewilligten Strahlenbelastung selbst bei einem Einsatz von
adaptiven Antennen an die Vorinstanz als Fachgericht zurückzuweisen. Der
Rekursentscheid vom 16. Juli 2020 ist aufzuheben, und die Sache ist in
Anwendung von § 64 Abs. 1 VRG im Sinn der Erwägungen an die Vorinstanz
zurückzuweisen. Dabei wird es der Vorinstanz obliegen, ob sie einen Bericht der
zuständigen NIS-Fachstelle einholen oder weitere Beweismassnahmen anordnen
will.
5.
5.1
Kann eine Rückweisung zu einer vollständigen
Gutheissung des Antrags führen, gelten – besondere Umstände vorbehalten – die
beschwerdeführenden Personen mit Blick auf die Kosten- und Entschädigungsfolgen
als obsiegend (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f.).
Ausgangsgemäss sind die Kosten des Beschwerdeverfahren der Beschwerdegegnerschaft
je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 70 Abs. 2
VRG). Über die Kostenfestsetzung und -verteilung des Rekursverfahrens wird das
Baurekursgericht im zweiten Rechtsgang zu befinden haben.
5.2
Dem Beschwerdeführer dürfte ein besonderer
Aufwand im Sinne von § 17 Abs. 2 lit. a VRG entstanden sein,
insbesondere weil komplizierte Sachverhalte im Hinblick auf die
Strahlenbelastung zur Diskussion stehen. Demgemäss ist die private
Beschwerdegegnerin gemäss § 17 Abs. 3 VRG zu verpflichten, dem
Beschwerdeführer eine angemessene Umtriebsentschädigung von Fr. 1'000.- zu
bezahlen. Die Gemeinde wird in der vorliegenden Konstellation, wo sich private
Parteien gegenüberstehen, praxisgemäss nicht entschädigungspflichtig (VGr, 27. Februar
2020, VB.2019.00055, E. 7).
6.
Soweit der vorliegende Entscheid einen Zwischenentscheid darstellt, kann dieser
nur unter den Voraussetzungen von Art. 92 f. BGG selbstständig beim
Bundesgericht angefochten werden.
Demgemäss erkennt die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und der Entscheid des Baurekursgerichts
vom 16. Juli 2020 wird aufgehoben. Die Sache wird im Sinn der Erwägungen
an die Vorinstanz zur Neubeurteilung zurückgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5
'
000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    130.--
Zustellkosten,
Fr. 5
'
130.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden je zur Hälfte den Beschwerdegegnerinnen 1 und 2
auferlegt.
4.    Die
private Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine
Parteientschädigung von pauschal Fr. 1'000.- zu leisten, zahlbar in 30 Tagen
ab Rechtskraft dieses Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …