zh_verwaltungsgericht · VB.2023.00460 · 2023-07-06 · de

Unvereinbarkeit / Zuweisungsbeschluss vom 6. Juli 2023 | [Vereinbarkeit des Amts als Baurekursrichter mit dem Amt als Mitglied des Gemeindevorstands.] Sowohl der Wortlaut von § 27 Abs. 1 lit. c GPR als auch die Gesetzesmaterialien sprechen für die Vereinbarkeit des Amts als Baurekursrichter mit dem Amt eines Mitglieds des Gemeinderats, das nicht dem Bauressort vorsteht. Aus der Gesetzessystematik lässt sich nichts Gegenteiliges ableiten. Der Zweck der hier interessierenden Unvereinbarkeitsregel vermag sodann zu keinem anderen Auslegungsergebnis zu führen (zum Ganzen E. 4). Die Vereinbarkeit der beiden Ämter verstösst weder gegen die Bundes- noch gegen die Kantonsverfassung (E. 5). Gutheissung, soweit darauf eingetreten wird.

Zürich Verwaltungsgericht 09.11.2023 VB.2023.00460
Zurich Verwaltungsgericht 09.11.2023 VB.2023.00460
Zurigo Verwaltungsgericht 09.11.2023 VB.2023.00460

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00460
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Geschäftsnummer:
VB.2023.00460
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 09.11.2023
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Unvereinbarkeit / Zuweisungsbeschluss vom 6. Juli 2023
[Vereinbarkeit des Amts als Baurekursrichter mit dem Amt als Mitglied des Gemeindevorstands.]
Sowohl der Wortlaut von § 27 Abs. 1 lit. c GPR als auch die Gesetzesmaterialien sprechen für die Vereinbarkeit des Amts als Baurekursrichter mit dem Amt eines Mitglieds des Gemeinderats, das nicht dem Bauressort vorsteht. Aus der Gesetzessystematik lässt sich nichts Gegenteiliges ableiten. Der Zweck der hier interessierenden Unvereinbarkeitsregel vermag sodann zu keinem anderen Auslegungsergebnis zu führen (zum Ganzen E. 4). Die Vereinbarkeit der beiden Ämter verstösst weder gegen die Bundes- noch gegen die Kantonsverfassung (E. 5).
Gutheissung, soweit darauf eingetreten wird.
Stichworte:
AUSLEGUNG
BAUREKURSGERICHT
GEMEINDEEXEKUTIVE
GESETZESMATERIALIEN
GEWALTENTRENNUNG
INTERESSENKONFLIKT
STIMMRECHTSBESCHWERDE
UNVEREINBARKEIT
Rechtsnormen:
Art. 86 Abs. 3 BGG
Art. 27 GPR
Art. 27 Abs. 1 lit. c GPR
§ 42 lit. b Ziff. 2 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2023.00460
Urteil
der 4. Kammer
vom
9. November 2023
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch,
Gerichtsschreiber
David Henseler.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Geschäftsleitung des Kantonsrats Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Unvereinbarkeit
/ Zuweisungsbeschluss vom 6. Juli 2023,
hat sich ergeben:
I.
A.
A wurde
am 26. Juni 2017 vom Kantonsrat zum ordentlichen Mitglied des
Baurekursgerichts (mit einem Beschäftigungsgrad von 12 %) gewählt; am 26. Juni
2023 wurde er wiedergewählt. Ausserdem ist A seit November 2019 Mitglied des
Gemeindevorstands der Gemeinde Stammheim.
Mit "Unvereinbarkeit" betiteltem Schreiben vom
28. Juni 2023 gelangte die Geschäftsleitung des Kantonsrats an A und
führte aus, dass das Amt als Baurekursrichter mit einem Gemeindeexekutivamt
unvereinbar sei, wenn die Gemeindeexekutive die Entscheide in Bausachen bis auf
wenige Ausnahmen als Kollegialbehörde fälle. Die Geschäftsleitung des
Kantonsrats müsste ihm deshalb voraussichtlich am 6. Juli 2023 ein Amt
zuweisen, sofern er nicht innert der gesetzlichen Frist von fünf Tagen eine
Verzichtserklärung abgebe. Dagegen gelangte A
mit Beschwerde vom
4. Juli 2023 an das Verwaltungsgericht (Geschäft VB.2023.00376)
.
B.
Am 6. Juli 2023 beschloss die Geschäftsleitung
des Kantonsrats, dass das Amt von A als Mitglied des Gemeinderats Stammheim
unvereinbar sei mit demjenigen als nebenamtliches Mitglied des
Baurekursgerichts und wies A das Amt als Gemeinderat der Gemeinde Stammheim zu.
Ausserdem ordnete die Geschäftsleitung des Kantonsrats an, dass er aus dem Amt
als Baurekursrichter ausscheide; bis zum Antritt seiner Nachfolge verbleibe er
im Amt. Gemäss Dispositiv-Ziff. V des Beschlusses vom 6. Juli 2023
kann dagegen innert 30 Tagen Beschwerde beim Verwaltungsgericht erhoben
werden.
Am 8. August 2023 schrieb das
Verwaltungsgericht das Verfahren VB.2023.00376 als durch Erlass der Verfügung
vom 6. Juli 2023 gegenstandslos geworden ab.
II.
Mit Beschwerde vom 15. August 2023
liess A dem Verwaltungsgericht beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der
Zuweisungsentscheid vom 6. Juli 2023 aufzuheben und festzustellen,
"dass im Fall des Beschwerdeführers keine Unvereinbarkeit zwischen den
Ämtern Mitglied des Baurekursgerichts und Mitglied des Gemeinderats
besteht".
Mit Präsidialverfügung vom 16. August 2023 wurde der
Geschäftsleitung des Kantonsrats eine Frist von 5 Tagen angesetzt, um dem
Verwaltungsgericht eine Beschwerdeantwort einzureichen. Mit Eingabe vom
18. August 2023 ersuchte diese um eine Fristverlängerung. Am
21. August 2023 wies der Vorsitzende das Gesuch um Fristerstreckung im
Sinn der Erwägung ab; gleichzeitig setzte er in teilweiser Wiedererwägung der
Verfügung vom 16. August 2023 die Frist für eine Beschwerdebeantwortung auf
30 Tage fest, "soweit für die Rügen des Beschwerdeführers die
ordentliche Beschwerde offensteht". Am 23. August 2023 reichte die
Geschäftsleitung des Kantonsrats eine Beschwerdeantwort ein und schloss auf
Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge. A replizierte am
5. September 2023. Die Geschäftsleitung des Kantonsrats verzichtete am
21. September 2022 auf erneute Stellungnahme. Am 27. September 2023
ersuchte das Verwaltungsgericht letztere um Zustellung von Protokollen der
Kommission für Justiz und öffentliche Sicherheit aus dem Jahr 2010. Diese
gingen am 5. Oktober 2023 beim Verwaltungsgericht ein. Nach Zustellung der
Protokolle nahm A am 25. Oktober 2023 dazu Stellung.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht beurteilt gemäss § 41 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) als
letzte kantonale Instanz Beschwerden gegen Akte im Sinne von § 19
Abs. 1 VRG. Die Beschwerde ist zwar grundsätzlich unzulässig gegen
Anordnungen des Kantonsrats und seiner Organe (§ 42 lit. b VRG). Die
Geschäftsleitung ist Organ des Kantonsrats (§ 16 Abs. 1 lit. b
des Kantonsratsgesetzes vom 25. März 2019 [KRG, LS 171.1]) und ist ausserhalb
der Kantonsratssitzungen das verfahrensleitende und koordinierende Organ des
Kantonsrats (§ 21 Abs. 1 lit. d KRG). Gegen Akte des Kantonsrats,
denen nicht im Sinn von Art. 86 Abs. 3 des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) vorwiegend politischer Charakter
zukommt, steht die Beschwerde an das Verwaltungsgericht allerdings bereits
kraft Bundesrecht offen (VGr,
20. September 2021,
VB.2021.00416,
E. 1.1; Regina Kiener, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], § 42 N. 13). Dazu gehören Anordnungen in
personalrechtlichen und administrativen Belangen nach § 42 lit. b
Ziff. 1 VRG. Beim angefochtenen Zuteilungsbeschluss handelt es sich um
eine solche (administrative) Anordnung (diesbezüglich herrscht auch zwischen
den Parteien Einigkeit; vgl. ausführlich zum
unbestimmten Rechtsbegriff der
"Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter" sowie zum
Zusammenspiel von Art. 86 Abs. 3 BGG und § 42 lit. b VRG
BGE 147 I 1 E. 3.3 mit zahlreichen Hinweisen).
Das
Verwaltungsgericht ist folglich für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde
zuständig.
1.2
Beim
angefochtenen Zuteilungsbeschluss handelt es sich um eine Anordnung im Sinn von
§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a VRG
und damit um ein zulässiges Anfechtungsobjekt.
Der Beschwerdeführer macht geltend, dass es sich bei der
verfügten Feststellung der Unvereinbarkeit und der darauf basierenden Zuweisung
eines Amtes (auch) um eine Stimmrechtssache gemäss § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. c VRG handle; die
Beschwerdegegnerin hält dem entgegen, eine Stimmrechtssache liege nicht vor,
weil indirekte Wahlen durch Parlamente nicht Gegenstand der Stimmrechtsbeschwerde
sein könnten. Wie es sich damit vorliegend verhält, wo die Frage der
Unvereinbarkeit sowohl ein durch Volkswahl bestelltes Amt als auch ein durch
Parlamentswahl bestelltes Amt betrifft, kann jedoch offenbleiben, zumal der
Beschwerdeführer auch die fünftägige Frist in Stimmrechtssachen eingehalten
hat.
1.3
Nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zur
Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Der
Beschwerdeführer ist Adressat des angefochtenen Hoheitsakts und er ist davon
insofern besonders berührt, als ihm damit eines von zwei Ämtern, in die er
gewählt worden war, zugeteilt wird. Er will mit seiner Beschwerde erreichen,
dass er beide Ämter weiterhin nebeneinander ausüben kann. Ein schutzwürdiges
Interesse des Beschwerdeführers ist somit zu bejahen.
1.4
Der Beschwerdeführer stellt einen Feststellungsantrag. Ein solcher ist
subsidiär zu Leistungs- und Gestaltungsansprüchen. Der Beschwerdeführer kann das
von ihm angestrebte Ziel ohne Nachteile durch ein Gestaltungsurteil erreichen.
Darauf – nämlich die weitere Ausübung beider Ämter – zielt sein Hauptantrag
denn auch ab. Auf das Feststellungsbegehren ist demnach nicht einzutreten (vgl.
zu den Zulässigkeitskriterien eines Feststellungsbegehrens Martin Bertschi,
Kommentar VRG, § 19 N. 23 ff., insbesondere N. 26).
1.5
Da die
übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist mit der genannten
Einschränkung auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Gemäss § 27 Abs. 1 lit. c GPR sind unter
anderem das Amt als für Bausachen zuständiges Mitglied eines Gemeindeorgans
sowie dasjenige als Mitglied des Baurekursgerichts unvereinbar. Tritt eine
Unvereinbarkeit ein, teilt die betroffene Person der wahlleitenden Behörde
innert fünf Tagen nach Mitteilung der Wahl oder nach Eintritt des
Unvereinbarkeitsgrundes mit, für welches Amt sie sich entschieden hat
(§ 30 Abs. 1 GPR). Ohne solche Erklärung weist die wahlleitende
Behörde der betroffenen Person ein Amt in der Reihenfolge der nachfolgenden
Kriterien zu: das Amt mit Amtszwang vor jenem ohne Amtszwang (Abs. 2
lit. a), das bisherige Amt vor dem neuen Amt (lit. b) und Entscheid
durch das Los (lit. c).
Die Beschwerdegegnerin wies dem Beschwerdeführer als
wahlleitende Behörde für das Baurekursgericht das Amt als Gemeinderat zu.
3.
Zunächst rügt der Beschwerdeführer, die Beschwerdegegnerin
habe sich über gesetzliche Verfahrensregeln hinweggesetzt. Mit dem Schreiben
vom 28. Juni 2023 sei ihm effektiv nur eine Frist von vier Tagen
eingeräumt worden; ausserdem habe die Beschwerdegegnerin den hier angefochtenen
Beschluss in einem Zeitpunkt gefällt, als die "Mitteilung mit der
Fristansetzung" noch keine Rechtswirkung habe entfalten können, weil der
dagegen erhobenen Beschwerde an das Verwaltungsgericht aufschiebende Wirkung
zugekommen sei (§ 55 in Verbindung mit § 25 VRG). Diesen Rügen hält
die Beschwerdegegnerin zu Recht entgegen, dass sich die fünftägige Frist zur
Mitteilung, für welches Amt sich eine von einer Unvereinbarkeit betroffene
Person entschieden hat, aus dem Gesetz selbst ergebe. Das vom Beschwerdeführer
monierte Schreiben vom 28. Juni 2023 hält lediglich (nochmals) fest, was
sich bereits aus § 30 Abs. 1 GPR ergibt. Da dieses Schreiben von
vornherein kein taugliches Anfechtungsobjekt darstellte (VGr, 8. August
2023, VB.2023.00376, E. 2.2), gehen die Ausführungen des Beschwerdeführers
zur aufschiebenden Wirkung "der ersten Stimmrechtsbeschwerde" an der
Sache vorbei.
4.
4.1
Der
Beschwerdeführer bringt in der Hauptsache vor, die Auslegung von § 27 Abs. 1
lit. c GPR durch die Beschwerdegegnerin sei unhaltbar. Nach korrektem
Verständnis dieser Bestimmung seien lediglich die Ämter des Bauvorstands und
des Baurekursrichters unvereinbar. Da der Beschwerdeführer nicht als
Bauvorstand (sondern als Vorsteher des Ressorts Land- und
Forstwirtschaft/Liegenschaften) amte, liege keine Unvereinbarkeit vor. Dabei
ist unbestritten, dass der Gemeinderat der Gemeinde Stammheim Entscheide in
Bausachen (bis auf wenige Ausnahmen) als Kollegialbehörde fällt (Art. 27 Abs. 2,
43 und 45 des Organisationsreglements der Politischen Gemeinde Stammheim vom
2. Januar 2019).
4.2
Ausgangspunkt
jeder Auslegung bildet der Wortlaut des Gesetzes. Vom klaren, eindeutigen und
unmissverständlichen Wortlaut darf nur abgewichen werden, wenn triftige Gründe
dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Norm wiedergibt. Anlass
für eine solche Annahme können die Entstehungsgeschichte der Bestimmung
(historisch), deren Zweck (teleologisch) oder der Zusammenhang mit anderen
Vorschriften (systematisch) geben, so namentlich, wenn die grammatikalische
Auslegung zu einem Ergebnis führt, das der Gesetzgeber nicht gewollt haben kann
oder das den Gerechtigkeitssinn oder das Gleichbehandlungsgebot verletzt (vgl.
zum Ganzen BGE 145 II 270 E. 4.1, 143 II 102 E. 3.1; Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen
2020, Rz. 177 ff. [je mit weiteren Hinweisen]).
4.3
4.3.1
Unter der Marginalie "Rechtsmittelverhältnis" hält § 27
Abs. 1 lit. c GPR Folgendes fest: "Innerhalb der folgenden
Gruppen sind unvereinbar: für Bausachen zuständiges Mitglied eines
Gemeindeorgans, Mitglied des Baurekursgerichts, vollamtliches oder
teilamtliches Mitglied des Verwaltungsgerichts". Gemäss dem Wortlaut der
Bestimmung soll nicht das Gemeindeorgan als solches bzw. alle dessen
Mitglieder, sondern lediglich das für Bausachen
zuständige
Mitglied davon
erfasst werden. Der Begriff "Gemeindeorgan" schliesst den
Gemeindevorstand ohne Weiteres mit ein, was unbestritten ist. Der Wortlaut von § 27
Abs. 1 lit. c GPR spricht somit für das Verständnis des
Beschwerdeführers.
4.3.2
Aus der Weisung des Regierungsrats vom
3. Februar 2010 zum Gesetz über die Unterstellung der
Steuerrekurskommissionen und der Baurekurskommissionen unter das
Verwaltungsgericht geht zur heute geltenden Fassung von § 27 Abs. 1
lit. c GPR Folgendes hervor: "Die Bezeichnung Baurekurskommissionen ist
durch Baurekursgericht zu ersetzen. Zugleich soll die Regelungsabsicht klarer
ausgedrückt werden: Werden in einer Gemeinde bauliche Angelegenheiten vom
Gemeinderat entschieden, so soll die Unvereinbarkeit nicht für alle seine
Mitglieder gelten, sondern nur für jenen, der dem Bauwesen vorsteht (sogenannter
Bauvorstand). Anderseits sollen auch die Mitglieder einer Baukommission von der
Unvereinbarkeitsbestimmung erfasst werden. Mit der Formulierung 'für Bausachen
zuständiges Mitglied eines Gemeindeorgans' wird die Bestimmung klarer" (ABl
2010, 266 ff., 275). Die ursprüngliche Fassung von § 27 Abs. 1
lit. c GPR lautete: "Innerhalb der folgenden Gruppen sind
unvereinbar: Mitglied des für Bausachen zuständigen Gemeindeorgans, Mitglied der
Baurekurskommissionen, vollamtliches oder teilamtliches Mitglied des
Verwaltungsgerichts" (OS 58, 295). Die Kommission für Justiz und
öffentliche Sicherheit (KJS) wich in ihrem Antrag vom 10. Juni 2010
hinsichtlich der (neuen) Formulierung von § 27 Abs. 1 lit. c GPR
nicht von der vom Regierungsrat beantragten Fassung ab; der Kantonsrat
genehmigte diese Änderung ohne Diskussion (vgl.
Prot. KR
2007–2011, S. 11699 f.). Anlässlich der 1. Lesung in der
Kommission am 15. April 2010 fragte ein Kommissionsmitglied im Rahmen des
Eintretens unter anderem: "In die Baurekurskommission können sich heute
keine Gemeinderäte wählen lassen, neu könnte sich nur der Bauvorstand nicht
wählen lassen. Habe ich das richtig verstanden?" Darauf antwortete ein an
der Sitzung teilnehmender juristischer Sekretär der Justizdirektion: "Bisher
war jedes Mitglied des für Bausachen zuständigen Gemeindeorgans ausgeschlossen.
Wenn der Gemeinderat zuständig ist, betrifft es jeden einzelnen Gemeinderat.
Das ist eine zu breite Unvereinbarkeit. Deshalb wird neu präzisiert, dass nur
noch das für Bausachen zuständige Mitglied eines Gemeindeorgans ausgeschlossen
ist. Das wäre folglich nur noch der Bauvorstand". Spezifisch zu § 27
GPR sagte Regierungsrat Notter sodann: "Neu wird die Unvereinbarkeit ein
wenig enger gefasst. Dort wo ein Ausschuss des Gemeinderates als
Baubewilligungsbehörde tätig ist, sind alle Ausschussmitglieder vom Ausschluss
betroffen. Es wäre seltsam, wenn ein Mitglied der Bewilligungsbehörde auch in
der Baurekurskommission Einsitz nehmen würde. Der Sozialvorstand z.B. könnte
sich in die Baurekurskommission wählen lassen"
. Weitere hier
relevante Äusserungen zu § 27 GPR finden sich im Protokoll zur Sitzung vom
15. April 2010 nicht. Anlässlich der 2. Lesung an der
Kommissionssitzung vom 10. Juni 2010 gab § 27 GPR sodann zu keinen
Fragen oder Bemerkungen mehr Anlass.
Die erwähnten Gesetzesmaterialien sprechen klar
für das Verständnis des Beschwerdeführers: Zunächst geht sowohl aus der Weisung
als auch den Kommissionsprotokollen hervor, dass die Unvereinbarkeit nicht für
alle Mitglieder des Gemeinderats, sondern lediglich für den Bauvorstand bzw. – falls
ein Bauausschuss vorhanden ist – für dessen Mitglieder gelten solle (vgl. auch
Regina Kiener/Gabriela Medici, Anwälte und andere Richter, SJZ 107/2011
S. 373 ff., 378 Fn. 55). Ebenso ist den Materialien zu entnehmen,
dass die Bestimmung im Verhältnis zur bisherigen Formulierung enger gefasst
werden sollte (bisher: "Mitglied des für Bausachen zuständigen
Gemeindeorgans, Mitglied der Baurekurskommissionen"; seither: "
für
Bausachen zuständiges Mitglied eines Gemeindeorgans, Mitglied des
Baurekursgerichts"). Es ist zwar zu berücksichtigen, dass sich diese
Aspekte in der Weisung des Regierungsrats sowie in Äusserungen des
Justizdirektors bzw. eines Mitarbeiters der Justizdirektion finden; d
a sich aber weder im Rahmen der Beratung durch die KJS noch im Ratsplenum
Meinungsäusserungen finden, die gegen das vorgenannte Verständnis sprechen, ist
davon auszugehen, dass sich der Kantonsrat diesem Verständnis von § 27 Abs. 1
lit.
c GPR anschloss.
Der Gesetzgeber
wollte
damit die Doppelrolle als Mitglied des Gemeindevorstands und als
Baurekursrichter nicht für unvereinbar erklären; überdies wollte er diese
gesetzgeberische Wertung im Rahmen der Gesetzesrevision "klarer" zum
Ausdruck bringen.
Aus dem Hinweis der Beschwerdegegnerin auf die unlängst
eingeführte Unvereinbarkeit zwischen dem Amt als Mitglied des Baurekursgerichts
und demjenigen als Mitglied des Kantonsrats lässt sich hier nichts ableiten,
zumal es dabei nicht um eine Unvereinbarkeit im Rechtsmittelverhältnis, sondern
um eine solche aufgrund der "Organfunktionen" (§ 25 Abs. 2
lit. a GPR).
4.3.3
Aus einer systematischen Betrachtungsweise ist zunächst auf § 27
Abs. 1 lit. d GPR einzugehen. Im Unterschied zu dieser Bestimmung, wo
der Finanzvorstand einer Gemeinde oder (ein) Mitglied der Grundsteuerkommission
erwähnt werden, spricht § 27 Abs. 1 lit. c GPR insbesondere
nicht ausdrücklich "nur" vom Bauvorstand (vgl. zur
Grundsteuerkommission § 210 Abs. 1 des Steuergesetzes vom
8. Juni 1997 [LS 631.1]). Somit sind – wie erwähnt (vorn, E. 4.3.2)
– auch Mitglieder eines allfälligen Bauausschusses bzw. einer Baukommission von
§ 27 Abs. 1 lit. c GPR erfasst (vgl. zur Möglichkeit der
Gemeinden, eine Kommission oder einen Ausschuss für Bausachen einzusetzen
§ 51 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 [LS 131]). Aus der
Gesetzessystematik lässt sich für die hier interessierende Konstellation nichts
Entscheidendes ableiten.
4.3.4
Schliesslich ist auf Sinn und Zweck von § 27 Abs. 1
lit. c GPR einzugehen. Allgemein sind Unvereinbarkeitsbestimmungen
Ausfluss der organisatorischen und personellen Gewaltenteilung, die als
fundamentales Organisationsprinzip in Art. 3 KV
verankert
ist (Regina Kiener, Kommentar VRG, § 34 N. 6; Giovanni Biaggini, in:
Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher
Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007 [Kommentar KV], Art. 3 N. 5, 13).
Der Zweck von § 27 GPR besteht darin, dass im
Rechtsmittelverhältnis nicht eine Person gleichzeitig zwei Ämter – bei einer
Behörde sowie bei deren Rechtsmittelinstanz – ausübt bzw. sie nicht
gleichzeitig zwei Gewalten angehören soll. Dadurch soll die richterliche
Unabhängigkeit gestärkt werden (ABl 2010, 266 ff., 273;
vgl.
auch Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons
Zürich, 5. A., Zürich etc. 2019, Rz. 1104 f.
). Wie
aufgezeigt, wollte der Gesetzgeber aber keinen generellen
Unvereinbarkeitstatbestand für das Amt als Mitglied des Gemeindevorstands und
desjenigen als Mitglied des Baurekursgerichts schaffen. Vielmehr sah er in der
von § 27 Abs. 1 lit. c GPR erfassten Konstellation eine "
ein wenig enger gefasst[e]" Regelung vor, welche Rücksicht auf weitere
(ebenfalls) grundrechtlich geschützte Rechtspositionen nimmt (insbesondere die
Rechtsgleichheit, die Wirtschaftsfreiheit und die politischen Rechte [passives
Wahlrecht]; vgl. hierzu Benjamin Schindler,
St. Galler Kommentar,
2023,
Art. 144 N. 15; ferner BGE 116 Ia 242
E. 3b/aa). Gleichzeitig hat der Gesetzgeber diese Regelung in Kenntnis der
damit allenfalls verbundenen Interessenkonflikte geschaffen. Dieser politisch
motivierte Entscheid ist auch mit Blick auf den Umstand zu würdigen, dass die
Mitglieder des Baurekursgerichts lediglich teilamtlich tätig sind, wobei der
Beschäftigungsgrad der vier Abteilungspräsidien je 25 % und derjenige der
zwölf weiteren Mitglieder – worunter der Beschwerdeführer fällt – je 12 %
beträgt (Ziff. III des Beschlusses des Kantonsrates über den Sitz des
Baurekursgerichts sowie die Zahl und den Beschäftigungsgrad seiner Mitglieder
und Ersatzmitglieder vom 13. Dezember 2010 [LS 700.71]).
4.3.5
Als Zwischenfazit ist demnach
festzuhalten, dass sowohl der Wortlaut als auch die Gesetzesmaterialien für die
Vereinbarkeit der beiden Ämter des Beschwerdeführers sprechen. Auch aus der
Gesetzessystematik lässt sich nichts Gegenteiliges ableiten. Der Zweck der hier
interessierenden Unvereinbarkeitsregel vermag sodann zu keinem anderen
Auslegungsergebnis zu führen.
4.4
Daran ändern auch die weiteren Argumente der Beschwerdegegnerin nichts:
4.4.1
So wirft sie etwa die Frage auf, was "Bausachen" im Sinn von
§ 27 Abs. 1 lit. c GPR sind, zumal sich das Baurekursgericht
auch mit Anordnungen befasse, die in Anwendung des Raumplanungsgesetzes vom
22. Juni 1979 (SR 700) und des Umweltschutzgesetzes vom
7. Oktober 1983 (SR 814.01) ergehen, und auch landwirtschaftliche
Streitigkeiten in dessen Zuständigkeit fielen (vgl. §§ 329 Abs. 1
und 333 Abs. 3 PBG; vgl. für weitere, spezialgesetzliche
Zuständigkeitszuweisungen an das Baurekursgericht
Christoph
Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht,
6. A., Wädenswil 2019
, S. 541). Gleichzeitig verweist sie
darauf, dass der Beschwerdeführer dem Ressort "Land- und
Forstwirtschaft/Liegenschaften" vorstehe und am Baurekursgericht derjenigen
Abteilung zugeteilt sei, die sich mit landwirtschaftlichen Streitigkeiten
befasse.
Es liegen keine Hinweise dafür vor, dass der Gesetzgeber
den Begriff der "Bausachen" im Gesetz über die politischen Rechte aus
der Perspektive der Zuständigkeit des Baurekursgerichts hätte definieren
wollen. Wie aufgezeigt (E. 4.3.2), ging es ihm insbesondere darum, das Amt
des Bauvorstehers mit demjenigen als Mitglied des Baurekursgerichts für
unvereinbar zu erklären; dass der Gesetzgeber dabei an den vollständigen
Zuständigkeitskatalog des Baurekursgerichts gedacht hat, erscheint kaum
plausibel. Des Weiteren hatte das Baurekursgericht in den Jahren 2020 bis 2022
kein einziges Verfahren zu behandeln, das eine Streitigkeit betreffend das Landwirtschaftsgesetz
betraf (vgl. Rechenschaftsberichte des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich
2020, S. 41; 2021, S. 40; 2022, S. 40).
4.4.2
Schliesslich überzeugt auch der Hinweis der Beschwerdegegnerin auf die
"immer strengere Tendenz" in der Rechtsprechung des Bundesgerichts
bezüglich des Anspruchs auf ein unabhängiges Gericht bzw. auf eine
"objektiv-zeitgemäss[e]" Interpretation von § 27 Abs. 1
lit. c GPR nicht. Denn zum einen beschlägt das von ihr erwähnte Urteil des
Bundesgerichts eine ganz andere Konstellation als diejenige des
Beschwerdeführers (BGE 149 I 14 [Einsetzung einer Gerichtsschreiberin und eines
Gerichtsschreibers der entscheidenden Kammer als Richterin und Richter in eben
dieser Kammer des Gerichts]). Zum anderen liegt der hier interessierende
gesetzgeberische Entscheid noch nicht allzu lange zurück, sodass er nicht wegen
Zeitablaufs als nicht mehr zeitgemäss qualifiziert werden könnte.
5.
Die gesetzgeberische Wertung, die § 27
Abs. 1 lit. c GPR zugrunde liegt, und die die beiden Ämter des
Beschwerdeführers von der Unvereinbarkeit ausnimmt, verletzt sodann kein
Verfassungsrecht, weder auf Bundes- noch auf kantonaler Ebene.
5.1
Aus Art. 29 Abs. 1, Art. 30 Abs. 1 und
Art. 191c der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101)
lässt sich nicht ableiten, dass die Kantone für die hier interessierende
Konstellation generelle Unvereinbarkeiten vorsehen müssten. Vielmehr gesteht die
bundesgerichtliche Rechtsprechung den Kantonen bzw. den kantonalen Gesetzgebern
im Umgang mit (möglichen) Interessenkonflikten einen grossen Spielraum zu (vgl.
BGE 125 I 289 E. 6, 123 I 97 E. 5; BGr,
3. Juni 2009,
1C_11/2009, E. 3.4.1). Es trifft zwar zu, dass gemäss Rechtsprechung
häufigen, generellen Interessenkonflikten mit Unvereinbarkeitsvorschriften (und
nicht mit Ausstandssbestimmungen) begegnet werden sollte (BGE 123 I 97
E. 5c, 116 Ia 242 E. 3a/bb; VGr, 6. Februar 2008, VB.2007.00315,
E. 2.5; Gerold Steinmann/Benjamin Schindler/Damian Wyss, St. Galler
Kommentar, 2023, Art. 30 N. 23; Schindler, Art. 144 N. 6). Dabei
können und dürfen aber auch politische Wertungen miteinbezogen werden (
vgl. dazu BGr, 8.
Juni 2020, 1C_468/2019, E. 4.4.1, wo
das Bundesgericht ausdrücklich auf die sehr unterschiedliche Ausgestaltung von
Unvereinbarkeitsvorschriften in den einzelnen Kantonen hinweist und anerkennt,
dass dabei eine politische und nicht eine rechtliche Einschätzung im
Vordergrund stehe; ferner Einzelinitiative "Gewaltenteilung im Justizwesen
durch striktere Unvereinbarkeiten stärken", KR-Nr. 355/2020 [KR
Teilprotokoll 2021-01-11], die vom Kantonsrat nicht unterstützt wurde, obwohl
Ratsmitglieder auf möglicherweise bestehende Loyalitäts- und
Interessenkonflikte [etwa zwischen den Tätigkeiten als Mitarbeiter des
kantonalen Steueramts und Mitglied des Steuerrekursgerichts] hinwiesen). Mit
Blick auf die verfassungsrechtlichen (Mindest-)Anforderungen an die
institutionelle Unabhängigkeit von Richterinnen und Richter ist das Amt des
Baurekursrichters grundsätzlich mit dem Amt als Gemeindevorstand vereinbar
(sofern letztere Tätigkeit nicht diejenige des Bauvorstands ist; vgl. Regina
Kiener, Richterliche Unabhängigkeit, Bern 2001, S. 253).
5.2
Aus Art. 3 KV ergeben sich keine weitergehenden Vorgaben (vgl.
Biaggini, Art. 3 N. 11); vielmehr sieht Art. 42 Abs. 2 KV
ausdrücklich vor, dass das Gesetz weitere (neben den in Abs. 1 genannten,
die obersten kantonalen Organe betreffenden) Unvereinbarkeiten vorsehen
kann
.
Die Kantonsverfassung räumt dem Gesetzgeber bei der Ausgestaltung der
(weiteren) Unvereinbarkeitsnormen demnach ein weites politisches Ermessen ein
(Walter Haller, Kommentar KV, Art. 42 N.
8). Wie dargelegt,
hat der Kantonsrat diesen Spielraum ausgenutzt.
6.
Zusammengefasst erweist sich die Auslegung von § 27
Abs. 1 lit. c GPR durch die Beschwerdegegnerin als unzutreffend. Das
Amt des Beschwerdeführers
als Mitglied des Gemeinderats Stammheim
(als Vorsteher des Ressorts Land- und Forstwirtschaft/Liegenschaften) ist mit
demjenigen als nebenamtliches Mitglied des Baurekursgerichts vereinbar. Dieses
Ergebnis verstösst sodann nicht gegen übergeordnetes Recht.
Vor diesem Hintergrund braucht nicht weiter auf die Rügen
des Beschwerdeführers eingegangen zu werden, das Vorgehen der
Beschwerdegegnerin verstosse gegen den Grundsatz von Treu und Glauben.
7.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen, soweit
darauf einzutreten ist. Der Zuteilungsbeschluss der Beschwerdegegnerin vom
6. Juli 2023 ist aufzuheben.
8.
Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten der
unterliegenden Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung § 13 Abs. 2 VRG). Ihr steht keine Parteientschädigung zu;
sie ist jedoch zu verpflichten, dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung
von Fr. 2'000.- zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Der Zuteilungsbeschluss
der Beschwerdegegnerin vom 6. Juli 2023 wird aufgehoben.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    145.--
Zustellkosten,
Fr. 2'645.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine
Parteientschädigung von Fr. 2'000.- zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an die Parteien.