zh_verwaltungsgericht · VR.2002.00005 · 2003-01-23 · de

materielle Enteignung | Materielle Enteignung (Zuweisung von Grundstücken zur Freihaltezone "Bürgli" in Zürich-Enge) Begriff der materiellen Enteignung; Abgrenzung zwischen Auszonung und Nichteinzonung; massgeblicher Stichtag (E. 3). Im Zeitpunkt des Inkrafttretens der nutzungsplanerischen Festsetzung (1997) galt in der Stadt Zürich mit der BZO 1963 keine Zonenordnung, die den Anforderungen des RPG vollumfänglich entsprach (Bestätigung der Rechtsprechung). Die Zuweisung der Grundstücke zur Freihaltezone ist deshalb als Nichteinzonung zu würdigen (E. 5). Begriff des weitgehend überbauten Gebietes und der Baulücken (E. 6a). Die Grundstücke bilden zwar eine Baulücke, doch kommt ihnen eine eigenständige landschaftliche Qualität zu. Sie gehören demnach nicht zum weitgehend überbauten Gebiet; Darstellung der Rechtsprechung zu diesen Fragen (E. 6b). Erschliessung: Es liegen keine erheblichen Kosten für die Erschliessung vor, die unter Umständen eine Entschädigungspflicht auslösen könnten. Angebliche Investitionen im 19. Jahrhundert sind nicht mehr zu berücksichtigen (E. 7b/aa). Mehrkosten im Zusammenhang mit einer geplanten Überbauung können nicht als nutzlos erachtet werden, oder sie sind im Wissen um eine Änderung der Zonenordnung entstanden (E. 7b/bb). Vertrauensschutz: Es liegen keine behördlichen Äusserungen oder Handlungen vor, die eine Überbauungsmöglichkeit zugesichert hätten (E. 8). Sonderopfer: Die Voraussetzungen hiefür sind nicht erfüllt. Namentlich ist für die Beurteilung der Eingriffsintensität die Grösse des Grundbesitzes nicht massgeblich (E. 9). Abweisung des Rekurses.

Zürich Verwaltungsgericht 23.01.2003 VR.2002.00005
Zurich Verwaltungsgericht 23.01.2003 VR.2002.00005
Zurigo Verwaltungsgericht 23.01.2003 VR.2002.00005

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VR.2002.00005
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Geschäftsnummer:
VR.2002.00005
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 23.01.2003
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen diesen Entscheid am 04.11.2003 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Enteignungsrecht
Betreff:
materielle Enteignung
Materielle Enteignung (Zuweisung von Grundstücken zur Freihaltezone "Bürgli" in Zürich-Enge)
Begriff der materiellen Enteignung; Abgrenzung zwischen Auszonung und Nichteinzonung; massgeblicher Stichtag (E. 3).
Im Zeitpunkt des Inkrafttretens der nutzungsplanerischen Festsetzung (1997) galt in der Stadt Zürich mit der BZO 1963 keine Zonenordnung, die den Anforderungen des RPG vollumfänglich entsprach (Bestätigung der Rechtsprechung). Die Zuweisung der Grundstücke zur Freihaltezone ist deshalb als Nichteinzonung zu würdigen (E. 5).
Begriff des weitgehend überbauten Gebietes und der Baulücken (E. 6a). Die Grundstücke bilden zwar eine Baulücke, doch kommt ihnen eine eigenständige landschaftliche Qualität zu. Sie gehören demnach nicht zum weitgehend überbauten Gebiet; Darstellung der Rechtsprechung zu diesen Fragen (E. 6b).
Erschliessung: Es liegen keine erheblichen Kosten für die Erschliessung vor, die unter Umständen eine Entschädigungspflicht auslösen könnten. Angebliche Investitionen im 19. Jahrhundert sind nicht mehr zu berücksichtigen (E. 7b/aa).
Mehrkosten im Zusammenhang mit einer geplanten Überbauung können nicht als nutzlos erachtet werden, oder sie sind im Wissen um eine Änderung der Zonenordnung entstanden (E. 7b/bb).
Vertrauensschutz: Es liegen keine behördlichen Äusserungen oder Handlungen vor, die eine Überbauungsmöglichkeit zugesichert hätten (E. 8).
Sonderopfer: Die Voraussetzungen hiefür sind nicht erfüllt. Namentlich ist für die Beurteilung der Eingriffsintensität die Grösse des Grundbesitzes nicht massgeblich (E. 9).
Abweisung des Rekurses.
Stichworte:
BAULÜCKE
BÜRGLIHÜGEL (ZÜRICH-ENGE)
ENTEIGNUNG
FREIHALTEZONE
MATERIELLE ENTEIGNUNG
SONDEROPFER
VERTRAUENSSCHUTZ
WEITGEHEND ÜBERBAUTES GEBIET
Rechtsnormen:
§ 46 lit. I AbtrG
Art. 26 lit. II BV
Art. 5 lit. II RPG
Art. 15 lit. a RPG
Art. 36 lit. III RPG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. Die Erben des F sind Eigentümer
der Grundstücke Kat.Nrn. 01, 02 und 03 am Bürglihügel zwischen
Bederstrasse, Felsenkellerweg und Bürglistrasse in Zürich-Enge. Ge­mäss Bau-
und Zonenordnung 1963 (BZO 1963) lag die Parzelle Kat.Nr. 03 teils in der Wohn­zone
D, teils in der Wohnzone B; die Grundstücke Kat.Nrn. 01 und 02 waren der
Wohnzone D zugeteilt. Mit der vom Grossen Gemeinderat am 23. Oktober 1991
beschlosse­nen und vom Volk am 17. Mai 1992 angenommenen Bau- und Zonenordnung
1992 (BZO 1992) wurde die Parzelle Kat.Nr. 03 der Zone W 4 mit einem Wohnanteil
von 60 % zugeteilt, während die rund 26'000 m2 umfassenden Grundstücke Kat.Nrn.
01 und 02 gröss­tenteils (mit Ausnahme der beiden auf Kat.Nr. 02 stehenden
Gebäude mit einer Fläche von 946 m2), d.h. im Umfang von 25'091 m2 der Freihal­tezone
zugewiesen wurden.
Im anschliessenden Rechtsmittelverfahren verlangten die Erben
des F erfolglos die Zuweisung der Grundstücke Kat.Nrn. 01 und 02 zu einer
Bauzone; ihre diesbezüglichen Rechtsmittel wurden von der Baurekurskommission I
am 18. März 1994, vom Regierungsrat am 30. November 1994 sowie vom
Bundesgericht am 14. Dezem­ber 1995 abgewiesen, soweit darauf eingetreten
wurde. Mit Beschluss vom 10. Septem­ber 1997 genehmigte der Regierungsrat im
Rahmen einer sogenannten Teilgenehmigung jene in der Urnenabstimmung vom 17.
Mai 1992 angenommenen Freihaltezonen, die aufgrund bereits abgeschlossener
Rechtsmittelverfahren genehmigungsfähig waren, unter anderen auch die Freihaltezone
Bürglihügel. Mit Präsidialverfügung vom 6. Oktober 1997 setzte der Stadtrat
Zürich die genehmigten Freihaltezonen auf den Tag nach der öffentlichen
Bekanntmachung, d.h. auf den 11. Oktober 1997 in Kraft.
Mit Beschluss vom 24. November 1999 verabschiedete der Grosse
Gemeinderat die Revisionsvorlagen 1999 Teile I und II der Bau- und Zonenordnung
der Stadt Zürich. Dage­gen erhoben die Erben des F Rekurs, unter anderem mit
dem Antrag, die Grundstücke Kat.Nrn. 01 und 02 einer Bauzone zuzuweisen. Die
Baurekurskommission I trat am 25. Au­gust 2000 auf den Rekurs nicht ein,
im Wesentlichen mit der Begründung, bei der streitbetroffenen Revisionsvorlage
1999 habe es sich klarerweise nicht um eine Total-, son­dern um eine
Teilrevision der Bau- und Zonenordnung gehandelt; die vom Regierungsrat am 10.
September 1997 genehmigten Zonenfestsetzungen, worunter auch die Freihaltezone
"Bürglihügel" falle, seien nicht Gegenstand dieser Vorlage gewesen.
Der Entscheid der Bau­­rekurskommission vom 25. August 2000 blieb
unangefochten.
II. Mit Schreiben vom 29. September 2000 an den Vorsteher des
Departements Hoch­­bau der Stadt Zürich machten die Erben des F in Erneuerung
früherer Begehren für die Zuweisung der Grundstücke Kat.Nrn. 01 und 02 zur
Freihaltezone Entschädigungsforde­rungen wegen materieller Enteignung im Betrag
von mindestens 54 Mio. Franken geltend. Sie verzichteten dabei auf Durchführung
einer Einigungsverhand­lung. Die Stadt Zürich ersuchte am 8. Dezember 2000 das
Statthalteramt des Bezirks Zürich um Einleitung des Schätzungsverfahrens. Das
Statthalteramt überwies die Akten am 13. Dezember 2000 der Schätzungskommission
I.
Mit Klageschrift vom 23. März 2001 bestritt die Stadt Zürich
das Vorliegen einer ma­teriellen Enteignung; eventualiter beantragte sie, die
Entschädigung auf höchstens Fr. 20'830'000.- mit Verzinsung ab 29.
September 2000 festzusetzen und ihr für den Fall, dass die Entschädigung mehr
als 2/3 des Verkehrswerts der betroffenen Flächen betrage, das Eigentum daran
zuzusprechen. Die Erben des F beantragten in der Klageantwort vom 30. April 2001
die Zusprechung einer Entschädigung wegen materieller Enteignung im Be­trag von
Fr. 61'263'700.-, nebst Zins ab 11. Oktober 1997. An der Schätzungs­verhandlung
vom 25. September 2001 hielt die Klägerin an ihrem Hauptbegehren be­treffend
Verneinung einer Entschädigungspflicht sowie an ihrem Eventualantrag auf Zuspre­chen
des Eigentums fest; eine allfällige Entschädigung sei ab 8. Januar 2000 zu
verzinsen. Die Beklag­ten hielten vollumfänglich an ihren Anträgen fest. Der
als Mitbeteiligter bei­geladene Staat Zürich schloss sich den Anträgen der
Klägerin an. Im Anschluss an diese Verhandlung führ­te die Schätzungskommission
mit den Parteien einen Augenschein bei den betroffenen Grundstücken durch.
Mit Beschluss vom 2. April 2002 stellte die Schätzungskommission
I fest, die Zuwei­sung der Grundstücke Kat.Nrn. 01 und 02 zur am 11. Oktober
1997 in Kraft getretenen Freihaltezone habe keine materielle Enteignung bewirkt
(Disp. Ziff. I). Die Kosten des Schät­zungsverfahrens auferlegte sie der
Klägerin; Parteientschädigungen sprach sie nicht zu (Disp. Ziff. II).
III. Gegen den
Schätzungsentscheid meldeten die Erben des F am 6. August 2002 beim
Verwaltungsgericht Rekurs an. Mit Rekursschrift vom 12. September 2002
beantragten sie dem Gericht, es sei das Vorliegen einer materiellen Enteignung
festzustellen und die Re­kursgegnerin (in Verbindung mit dem Staat als
Mitbeteiligtem) zu einer Entschädigung von Fr. 61'294'020.- zu verpflichten,
verzinslich ab 11. Oktober 1997 zum Zinsfuss der Zürcher Kantonalbank für
bestehende 1. Hypotheken auf Wohn­liegen­schaften (Anträge 1 und 2); fer­ner
sei festzustellen, das der Rekursgegnerin und dem Mitbeteiligen kein Zugrecht
zustehe (3). In verfahrensrechtlicher Hinsicht ersuch­ten sie, die Rekurs­gegnerin
zu einer Stellungnah­me zu näher bezeichneten Planeinträgen und Fragen
anzuhalten (4); alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Rekursgegnerin (5).
Mit Rekursantwort vom 25. November 2002 beantragte die
Rekursgegnerin primär Abweisung aller Rekursanträge; für den Fall, dass in
Gutheissung des Rekursantrags 1 eine Entschädigungspflicht bejaht werde, sei
die Entschädigung auf höchstens Fr. 24'405'000.- mit Beginn der Verzinsung ab
8. Januar 2000 zu bemessen; für den Fall, dass die Entschädi­gung mehr als 2/3
des Verkehrswerts der betroffenen Flächen ausmache, sei der Rekursgegnerin das
Eigentum daran zuzusprechen.
Die Schätzungskommission I sowie die Baudirektion (namens des
als Mitbeteiligten in das Verfahren einbezogenen Staates Zürich) verzichteten
am 22. bzw. 24. Oktober 2002 auf Vernehmlassung.
Die
Kammer zieht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist zur
Beurteilung des vorliegenden Rekurses nach § 46 Abs. 1 des
Abtretungsgesetzes vom 30. November 1879/8. Juni 1997 (AbtrG)
zuständig. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf
den Rekurs einzutreten.
2. Das Verfahren richtet sich
nach den Bestimmungen über die Beschwerde gemäss dem
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG),
d.h. nach §§ 50 ff. VRG (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,
Kommentar zum Verwaltungs­rechts­pflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, § 41 N. 38 ff.; RB 1998 Nr. 44 = BEZ
1998 Nr. 23; RB 2001 Nr. 25).
3. Laut Art. 22
ter
Abs. 3 der
Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 (aBV) bzw. Art. 26 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) sowie nach Art. 5 Abs. 2 des
Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raum­planung (RPG) schuldet das
Gemein­we­sen für die von ihm erlassenen Eigentumsbe­schrän­kungen, die ähnlich
einer Enteig­­nung wirken, volle Entschädigung.
a) Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kommt eine
auf
Planungen
zu­rück­zuführende Eigentumsbeschränkung dann einer
Enteignung gleich, wenn dem Eigen­tü­mer der bisherige oder ein voraussehbarer
künftiger Gebrauch seiner Sache untersagt oder besonders schwer eingeschränkt
wird, weil ihm eine wesentliche, aus dem Eigentum flies­sen­de Befugnis
entzogen wird. Geht der Eingriff weniger weit, so kann er ausnahms­wei­se einer
Enteignung gleichkommen, falls ein einziger oder einzelne Eigentümer so be­trof­fen
werden, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit als unzumutbar erschiene und
es mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn hierfür keine
Entschädigung gelei­stet wür­de (BGE 121 II 417 E. 4a, Meilen/Mariafeld).
In beiden Fällen ist die Möglichkeit einer künf­tigen besseren Nutzung der Sa­che
nur zu berücksichtigen, wenn im massgebenden Zeit­punkt anzunehmen war, sie
lasse sich mit ho­her Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft ver­wirkli­chen. Unter
besserer Nutzung eines Grund­stücks ist in der Regel die Möglichkeit seiner
Überbauung zu verstehen (Enrico Riva, Hauptfragen der materiellen Enteignung,
Bern 1990, S. 164 ff.; derselbe in: Kommentar zum Bundesgesetz über
die Raumplanung, Zürich 1999, Art. 5 N. 123 ff.; Peter Hänni, Planungs-, Bau-
und besonderes Umweltschutz­recht, 4. A., Bern 2002, S. 597 ff.).
b) Nach ständiger Rechtsprechung ist eine
Entschädigungspflicht für Eigentumsbegrenzungen von vornherein zu verneinen,
wenn sie zum Schutz von
Polizeigütern
erfolgt sind. Dabei ist allerdings
von einem engen Polizeibegriff auszugehen. Darunter fallen ledig­lich gegen den
Störer gerichtete Massnahmen, mit welchen eine als Folge der beabsichtig­ten
Grundstücknutzung zu erwartende konkrete, das heisst ernsthafte und
unmittelbare Gefährdung für die öffentliche Ordnung, Sicherheit und Gesundheit
abgewendet werden soll und mit welchen die zuständige Behörde zu diesem Zweck
ein von Gesetzes wegen bestehendes Verbot konkretisiert und in Bezug auf die stets
zu beachtenden polizeilichen Schranken der Eigentumsfreiheit festsetzt (Hänni,
S. 331 ff.; Riva in: Kommentar RPG, Art. 5 N. 173 f.).
c) Vom
Entzug
einer
wesentlichen aus dem Eigentum fliessenden Befugnis im Sinn des Tatbestands der
materiellen Enteignung kann im Licht der verfassungsrechtlichen Ord­nung des
Bodenrechts grundsätzlich von vornherein nur dann gesprochen werden, wenn im
Zeit­punkt der Rechtskraft der Planungsmassnahme, die einer Enteignung
gleichkommen soll, eine raumplanerische Grundordnung galt, welche die
Berechtigung zum Bauen auf dem fraglichen Grundstück einschloss (BGE 122 II 326
E. 4b und E. 5, Dietikon; 121 II 417 E. 3, Meilen/Mariafeld). Eine
solche verfassungsmässige Grundordnung liegt vor, wenn die Ge­meinde über einen
Nutzungsplan verfügt, der die Bauzonen in zweckmässiger Weise und unter Be­ach­tung
der Grundsatzbestimmung von Art. 15 RPG rechtsverbindlich von den Nicht­bau­zo­nen
trennt. Nur unter dieser Voraussetzung ist das fragliche Grundstück von einer
Auszonung
be­trof­fen worden, welche in der Regel als materielle Enteignung zu wür­digen
ist. Wird dagegen bei der erst­maligen Festsetzung einer verfassungs‑ und
gesetzes­kon­formen Nutzungsplanung eine Lie­genschaft keiner Zone für private
Bauten zugewie­sen, so liegt nach der bundes­ge­richt­li­chen Praxis eine
Nichteinzonung
vor, und zwar auch dann, wenn die in Frage ste­hen­de Flä­che nach dem
früheren, der Revision des Bodenrechts nicht entsprechenden Recht überbaut
werden durfte (BGE 122 II 326 E. 4c, Dieti­kon; Riva, Hauptfragen,
S. 177 ff.; derselbe in: Kommentar RPG, Art. 5 N. 139 ff.; Hänni, S. 601
ff.).
Weil Nichteinzonungen grundsätzlich als Anwendungsfälle der
Inhaltsbestim­mung des Eigentums gelten, lassen sie die Annahme einer
materiellen Enteignung und die Zu­spre­­chung einer entsprechenden
Entschädigung nur ausnahmsweise, bei Vorliegen be­son­de­rer Umstände, zu (BGE
122 II 326 E. 6a, Dietikon; 122 II 455 E. 4a, Stäfa; 121 II 417
E. 4b, Meilen/Mariafeld; 118 Ib 341 E. 4, Herrliberg, auch zum
Folgenden). So kann die Nicht­einzonung den Eigentümer etwa dann enteignungs­ähn­lich
treffen, wenn sein Land baureif oder groberschlossen ist, von einem gewässer­schutz­rechtskonformen
Generellen Kanalisa­tionsprojekt (GKP) erfasst wird und wenn er für dessen
Erschliessung und Überbauung schon erhebliche Kosten aufgewendet hat (so schon
BGE 105 Ia 330 E. 3d, Zizers), wobei diese Voraussetzungen kumulativ
erfüllt sein müs­sen (Riva in: Kommentar RPG, Art. 5 N. 149; Hänni, S. 603).
Derartige Umstände könnten allenfalls eine Einzonung ge­boten haben. Ein
Einzonungsgebot kann ferner zu bejahen sein, wenn sich das fragliche Grund­stück
im weitgehend überbauten Ge­biet im Sinn von Art. 15 lit. a RPG bzw.
von Art. 36 Abs. 3 RPG befindet. Sodann können weitere besondere
Gesichtspunkte des Ver­trau­ensschutzes so gewichtig sein, dass ein Grundstück
hätte eingezont werden müssen. Lie­gen Umstände vor, die eine Einzonung geboten
hätten, so lässt sich annehmen, der Eigentümer habe am mass­gebenden Stichtag
mit hoher Wahr­scheinlichkeit damit rechnen dür­fen, das Land aus eigener Kraft
überbauen zu können. Trifft all dies jedoch nicht zu, so kann nicht von einer
enteig­nungs­gleichen Wirkung der Nichtein­zonung gesprochen werden. Nach der
bundesgericht­li­chen Rechtsprechung ergibt sich aus dem Vorrang der rechtlichen
Gegebenheiten, auf die in erster Linie abzustellen ist, dass ein Eigentümer
keinen Rechtsanspruch auf die Zu­wei­sung seines Landes in eine Bauzone hat,
auch nicht bei erschlossenem oder erschliessbarem Land. Erste Voraussetzung der
Über­bau­barkeit einer Par­zelle und damit von deren Baulandqualität bildet die
Zu­ge­hö­rigkeit des entsprechenden Landes zu einer Bauzone, welche den aus der
Neuordnung des Boden­rechts fliessenden ver­fassungs‑ und gesetzmässigen
Anforderungen entspricht und welche die Berechtigung zum Bauen einschliesst.
d) Trifft ein Bauverbot nur einen Teil einer oder mehrerer
Parzellen desselben Eigen­­tümers, so ist für die Beurteilung der Eingriffs­intensität
(vgl. zu diesem Kriterium Riva in: Kommentar RPG, Art. 5 N. 164 ff.) auf die
gesamte Fläche abzustellen, soweit ein gewis­ser Zusammenhang des von der
Eigentumsbeschränkung betroffenen Grundbesitzes be­steht (RB 1997 Nr. 117,
Zürich/Burghölzli). Dabei wird nach der Praxis des Verwaltungsge­­richts die
für die Annahme einer materiellen Enteignung erforderliche Eingriffsintensität
bei einem Baulandverlust von 40 % in der Regel erreicht. Den Besonderheiten des
Einzelfalles ist in der Weise Rechnung zu tragen, dass ein Eingriff innerhalb
einer Bandbreite von 35 % bis 45 % aufgrund der konkreten Verhältnisse so oder
anders zu qualifizieren ist (RB 1997 Nr. 118, Zürich/Burghölzli).
e) Massgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der
Entschädigungspflicht (Vorliegen einer materiellen Enteignung) und die Bemessung
der Entschädigung ist der Zeitpunkt des Inkrafttretens der fraglichen Zonierung
(Riva in: Kommentar RPG, Art. 5 N. 181), hier also der 11. Oktober 1997.
4. Die Schätzungskommission I hat im Wesentlichen erwogen: Die
Zuweisung der beiden Grundstücke zur Freihaltezone, formell ohnehin ein
Planungsakt, sei nicht im Sinn der Rechtsprechung zur materiellen Enteignung
polizeilich motiviert; daran ändere nichts, dass die Ausscheidung ausreichender
Grünflächen innerhalb des Siedlungsgebiets auch der Erhaltung der
Lebensqualität und damit letztlich der Gesundheit der Bevölkerung diene; die
raumplanerische Motivierung stehe jedenfalls gegenüber einer allfälligen
polizeilichen hier klar im Vordergrund (E. 3a). Mit der Klägerin sei davon
auszugehen, dass die Bau- und Zonenordnung 1963 in ihrer Gesamtheit weder
inhaltlich noch formal den Anforderun­gen des Raumplanungsrechts vollumfänglich
entsprochen habe; aufgrund dieses Befundes sei, wie unter Bezugnahme auf die in
RB 1997 Nr. 119 publizierten verwaltungsgerichtlichen Erwägungen im Urteil
betreffend Freihaltezone Burghölzli näher ausgeführt wird, von einer
Nichteinzonung auszugehen (E. 5). Zu prüfen bleibe, ob die Zuweisung der beiden
Grundstücke aufgrund "besonderer Umstände" im Sinn der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung (wie sie näher in E. 6 dargelegt wird) die Beklagten nicht doch
enteignungsähnlich getroffen habe. Wie der Augenschein gezeigt habe, bildeten
die drei Grundstücke der Beklag­ten zusammen den "Bürglihügel", auf
dessen Kuppe sich das Gebäudeensemble des "Bürgli" mit den 1837
erbauten Gebäuden Bürglistrasse und befinde, von welcher aus das Gelände nach
Nordwesten, Norden, Osten und Südosten hin stark abfalle. Die Höhendifferenz
zwischen der Bederstrasse und dem Gebäudepodest des Hauses Bürglistras­se betrage
26 m bei einer Horizontaldistanz von 110 m; die Höhendifferenz zwischen der
östlichen Kante dieses Podestes und der Bürglistrasse messe 10 m bei einer
Horizontal­dis­tanz von 12 m. Der südliche Abhang des "Bürgli" sei
mit Reben bestockt; im Übrigen be­stehe die Freifläche aus dem Garten in der
näheren Umgebung der Wohngebäude sowie aus dem anschlies­senden Wiesland mit
Obstbäumen. Schon angesichts dieser besonderen topographischen Lage könnten die
streitbetroffenen Grundstücke nicht als blos­se Baulücke innerhalb des
weitgehend überbauten Gebiets bezeichnet werden (E. 7). Welches Gewicht den Erschlies­sungsverhältnissen
(wie sie in E. 8 namentlich unter Bezugnahme auf den 1898 erarbeiteten
Quartierplan mit einer von Gebäude Bederstrasse aus projektierten Durchgangsstrasse
näher dargelegt werden) im Rahmen der Prüfung besonderer Umstände bei­zumes­sen
sei, könne offen bleiben, weil selbst bei einer hinreichenden Erschliessung sol­che
besondere Umstände nur angenommen werden könnten, wenn die Beklagten für Er­schlies­sung
und Überbauung des Areals schon erhebliche Kosten aufgewendet hätten. Das
treffe, wie in E. 9 näher ausgeführt wird, nicht zu. Die von den Beklagten
geltend gemachten Investitionen – Mehrkosten von Fr. 250'000.- beim Bau der
Garagen am Felsenkellerweg, Erstellungskosten von Fr. 6'500'000.- für das
Gebäude Bederstrasse, Projektierungs­studien von Fr. 341'416.- für eine
Überbauung des "Bürgli" – stünden nicht im Zusammenhang mit einem
konkreten Bauvorhaben.
5. Die Rekurrenten machen in erster Linie geltend, die
Zuweisung ihrer Grundstü­cke zur Freihaltezone sei entgegen der Auffassung der
Schätzungskommission nicht als Nicht­einzonung, sondern als Auszonung zu
würdigen.
a) Nach dem Gesagten hängt die Qualifikation als
Nichteinzonung oder Auszonung davon ab, ob die Gemeinde im Zeitpunkt der
streitbetroffenen Festlegung (hier der Zuweisung zur Freihaltezone gemäss der
insoweit am 11. Oktober 1997 in Kraft getretenen BZO 1992) über einen
Nutzungsplan verfügte, der den Anforderungen des Raumplanungsgesetzes
entsprach. Dementsprechend stellt sich die Frage, ob die BZO 1963 der Beschwerdegeg­­nerin
in ihrer am Stichtag geltenden Fassung diesen bundesrechtlichen Anforderungen
entsprach.
Mit dieser Frage hat sich das Verwaltungsgericht einlässlich
im Urteil vom 18. Dezember 1997 (RB 1997 Nr. 119) betreffend die Freihaltezone
Burghölzli (bzw. die anlässlich deren Festsetzung gestellten
Entschädigungsforderungen) befasst. Es hat erkannt, die BZO 1963 der Stadt
Zürich habe den Anforderungen des Raumplanungsgesetzes zwar weit­­gehend, aber
inhaltlich wie formal nicht vollumfänglich entsprochen; die im Jahre 1983
beschlossene und am 16. März 1988 in Kraft getretene Freihaltezone Burghölzli
sei daher als Nichteinzonung und nicht als Auszonung zu qualifizieren. Jenem
Entscheid kommt daher hohe präjudizielle Bedeutung zu, ging bzw. geht es doch
im früheren wie im heutigen Fall um die Würdigung der gleichen Bauordnung
derselben Gemeinde im Rahmen der nämlichen bundesrechtlichen Anforderungen.
Angesichts seiner grundsätzlichen Be­deutung fällt eine abweichende Beurteilung
im vorliegenden Fall nur unter Beachtung der Grundsätze, wie sie für eine
Praxisänderung massgebend sind, in Betracht. Eine Praxis­änderung muss sich auf
ernsthafte sachliche Gründe stützen (vgl. dazu und zu den weiteren
Voraussetzungen einer Praxisänderung Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines
Verwal­tungs­recht, 4. A., Zürich 2002, Rz. 509 ff.). Zwar zielen die in Lehre
und Rechtsprechung entwickelten Erfordernisse für eine Praxisänderung in erster
Linie darauf ab, den Adressaten einer von der bisherigen, für ihn günstigeren
Praxis abweichenden Anordnung vor einer
rechtsungleichen
Behandlung zu schützen. Im vorliegenden Fall weicht der Entscheid der Schät­zungskommission
gerade nicht von dem genannten Präjudiz ab; vielmehr streben die Rekurrenten
einen von diesem Urteil abweichenden Entscheid an; ihre diesbezüglichen Vor­bringen
beinhalten denn auch grösstenteils eine kritische Auseinandersetzung mit jenem
Ur­teil (Rekursschrift S. 5–19). Das ändert jedoch nichts daran, dass Letzterem
auch für den vor­­liegenden Fall präjudizielle Bedeutung in dem Sinne zukommt,
dass das Gericht von sei­nem früheren Urteil vom 18. Dezember 1997 nur
abweichen soll, wenn triftige Argu­men­te dafür gegeben sind (vgl. RB 1982 Nr.
118 = ZBl 83/1982, S. 270 = ZR 81 Nr. 86).
b) Die Rekurrenten bringen im Wesentlichen vor, die BZO 1963
habe das Baugebiet vom Nichtbaugebiet ebenso deutlich wie die BZO 1992
getrennt. Die im Verfahren be­treffend die Freihaltezone Burghölzli erhobene
Behauptung der heutigen Rekursgegnerin, mit der BZO 1992 sei die
Freihaltezonenfläche um 160 ha zulasten der Bauzone erhöht wor­­den, sei
unbewiesen geblieben. Bei einer Überprüfung dieser Behauptung sei zu berück­sichtigen,
dass es in der BZO 1963 Freihaltezonenflächen gegeben habe, welche in der BZO
1992 im Hinblick auf öffentliche Bauten einer Bauzone zugeteilt worden seien. Sodann
handle es sich bei den früher noch nicht der Freihaltezone zugewiesenen Flächen
gröss­­tenteils um solche, die schon damals dem Publikum als Grünanlagen zur
Verfügung gestanden hätten oder die aus besonderen rechtlichen Gründen ohnehin
unüberbaubar gewesen und/oder die im Eigentum der Stadt, des Kantons oder des
Bundes gestanden hätten. Selbst wenn von einem Zuwachs von 160 ha
Freihaltezonenfläche auszugehen wäre, würde dies nur 2,3 % der nicht bewaldeten
Gesamtfläche der Stadt von 7'005 ha und lediglich ei­nen Zuwachs von 3,5 % der
bisherigen Bauzonenfläche von 4'541 ha ausmachen. Dabei handle es sich planerisch
gesehen um eine Bagatelle. Ebenso wenig könne daraus, dass die BZO 1963
verschiedene planungsrechtliche Instrumente wie namentlich Kern- und Quartier­­erhaltungszonen,
für Dienstleistungsbetriebe geöffnete Industriezonen, Waldabstandslinienpläne,
Ausssichtsschutzpläne und Empfindlichkeitsstufenpläne noch nicht enthalten ha­­be,
auf ein bundesrechtliches Ungenügen der damaligen Bauordnung geschlossen werden.
Entgegen der vorinstanzlichen Auffassung und des verwaltungsgerichtlichen
Urteils vom 18. Dezember 1997 dürfe es für die streitige Qualifikation nicht
einzig darauf ankom­men, ob die fragliche Bauordnung vor oder nach dem
Inkrafttreten des Raumplanungsgeset­­zes erlassen worden sei; mit der
gegenteiligen Betrachtungsweise werde verkannt, das dem Bund im
Raumplanungswesen lediglich eine Grundsatzkompetenz zukomme. Selbstverständlich
sei es den Gemeinden schon vor dem 1. Januar 1980 möglich gewesen, in bun­­desrechtskonformer
Weise über die Zuweisung von Grundstücken zu einer Bauzone zu entscheiden; das
gelte sowohl in verfahrensrechtlich-organisatorischer wie auch in materiel­ler
Hinsicht. Das Raumplanungsgesetz schreibe den Gemeinden für den Erlass der Nutzungsplanungen
keine Volksabstimmung vor; es stelle daher aus bundesrechtlicher Sicht keinen
Mangel dar, dass die BZO 1963, weil dagegen kein Referendum ergriffen worden
sei, definitiv vom Gemeindeparlament verabschiedet worden sei. Die im
Raumplanungsgesetz statuierten Planungsgrundsätze hätten schon vor dessen
Erlass in grossen Gemeinden, insbesondere in der Stadt Zürich, gegolten. Wollte
man dem Inkrafttreten des Raumplanungs­­gesetzes entschädigungsrechtlich eine
derart weitgehende Bedeutung zumessen, wie dies die Rechtsprechung annehme, so
hätte dies der Bundesgesetzgeber ausdrücklich festlegen müssen. Dieser habe
aber nicht im entferntesten an eine derartige Tabula-rasa-Re­ge­lung gedacht.
Die diesbezüglichen Aussagen des Bundesgerichts in den Fällen Dietikon, Uster
und Niederhasli hätten Gemeinden bzw. Gebiete betroffen, die sich nicht mit dem
streitbetroffenen Areal in Zürich-Enge vergleichen liessen. Im Fall Burghölzli
habe das Verwaltungsgericht verkannt, dass der von ihm zitierte Art. 53 BZO
1963 bezüglich Bauten ausserhalb der Bauzone kein milderes Regime als Art. 24
RPG zugelassen habe; denn gemäss Art. 54 BZO 1963 habe vom in Art. 51 BZO
statuierten Verbot von zonenwidrigen Vorkehren gerade nicht entbunden werden
dürfen. Unzutreffend sei die Aussage der Schätzungskommission, die Zonenplanung
1963 habe nicht auf genügenden Erhebungen über den Baulandbedarf beruht und
zudem ökologische Anliegen im Sinn von Art. 1 Abs. 1 sowie Abs. 2 lit. a RPG zu
wenig berücksichtigt; beides sei jedenfalls bei der Erarbeitung des 1976
erlassenen Wohnanteilplans, also noch unter der Herrschaft der BZO 1963, ausreichend
erfolgt. Es treffe zwar zu, dass beim Erlass der BZO 1963/76 noch kein Anhörungsverfahren
im Sinn von § 7 Abs. 1 PBG durchgeführt worden sei; der Informationspflicht im
Sinn von Art. 4 RPG sei indessen bereits damals durch die Berichterstattung in
den Stadt­­zürcher Tageszeitungen genügt worden. Nicht überzeugend sei der
Hinweis der Schät­zungskommission darauf, dass der Stadtrat Zürich in seiner
Weisung vom 29. Dezember 1961 zur BZO 1963 (SRB 3773) selber das Verhältnis
zwischen Bau- und Erholungsgebie­ten als noch keineswegs optimal bezeichnet
habe. Mit dem anlässlich der Revision des Bau­­gesetzes vom 23. April 1893
(BauG) am 24. Mai 1959 eingefügten § 68c sei eine Rege­­lung getroffen worden,
die dem Regime für die Landwirtschaftszone gemäss Art. 16 RPG sehr nahe komme.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts lasse dessen frü­here
grundeigentümerfreundliche Entschädigungspraxis nicht den Schluss zu, dass damals
trotz der mit den Grundsätzen des Raumplanungsgesetzes weitgehend übereinstimmenden
Zielsetzung der damaligen Planung bei der Ausscheidung von Freihaltezonen die
in Frage stehenden öffentlichen Interessen anders als nach dem Inkrafttreten
des Raumplanungsgesetzes gewichtet worden seien; es sei verfehlt, diese frühere
Entschädigungspraxis in einen Zusammenhang mit der Frage zu bringen, ob die BZO
1963/76 bereits RPG-kon­form gewesen sei.
c) Bei diesen Vorbringen handelt es sich grösstenteils um
Argumente, welche bereits im Verfahren VK.1995.00029 betreffend die
Freihaltezone Burghölzli seitens der dort beteiligten Grundeigentümer
vorgebracht wurden (vgl. dortige E. 5a) und damals vom Gericht für nicht
stichhaltig befunden worden sind (E. 5b). Die Vorbringen der heutigen Rekur­renten
vermögen jedenfalls jene Erwägungen im Wesentlichen nicht zu entkräften. Das
Verwaltungsgericht hat seine Beurteilung im Entscheid VK.1995.00029 nicht auf
die Annah­me gestützt, die BZO 1963 habe wesentlich weniger überbaubar
gewesenes Privatland einer Nichtbauzone zugeteilt als die BZO 1992. Zur
diesbezüglichen Darstellung der Rekur­­renten braucht daher keine Stellungnahme
der Rekursgegnerin eingeholt zu werden. Einzuräumen ist, dass entgegen der
diesbezüglich unzutreffenden Erwägung im Urteil VK.1995.00029 Art. 53 BZO 1963
keine Grundlage bot, um von den Anfor­derungen in Art. 51 BZO zu dispensieren;
danach durften in der Freihaltezone Gebäude oberirdisch nur erstellt, erweitert
oder umgebaut werden, soweit sie der Bewirtschaftung oder der Bewerbung von
Freiflächen dienten und dem Zonenzweck nicht widersprachen; ein Dispens von
dieser Bestimmung war – wie sich aus dem im damaligen Urteil nicht
berücksichtigten Art. 54 BZO 1963 ergibt – nicht möglich. Die
Rekurrenten selber sehen in­des­sen in diesem Einwand "kein Argument von
grossem Gewicht". An der Gesamtbeurtei­lung vermag er nichts zu ändern.
Das Gericht sieht keinen Grund, von seiner damaligen Be­urteilung abzuweichen.
Danach hat die BZO 1963 in ihrer Gesamtheit weder inhaltlich noch formal den
Anforderungen des späteren Raumplanungsgesetzes entsprochen, weshalb die
Zuweisung der Grundstücke der Rekurrenten zur Freihaltezone Bürglihügel als
Nichtein­zonung zu würdigen ist.
6.
a) Der Begriff des weitgehend überbauten
Gebiets nach Art. 15 lit. a RPG umfasst im Wesentlichen den geschlossenen
Siedlungsbereich und eigentliche Baulücken innerhalb dieses Bereichs. Zu den
Letzteren zählen einzelne unüberbaute Parzellen, die unmittelbar an das
überbaute Land grenzen, in der Regel bereits erschlossen sind und eine re­lativ
ge­ringe Fläche aufweisen. Die Nutzung der Baulücke wird vorwiegend durch ihre
Um­­gebung geprägt. Das unüberbaute Land muss also zum geschlossenen
Siedlungsbereich gehören, an der Siedlungsqualität teilhaben und von der
bestehenden Überbauung so stark geprägt sein, dass sinnvollerweise nur ihre Aufnahme
in die Bauzone in Frage kommt. Der Begriff der weitgehenden Überbauung ist
somit nach der Rechtsprechung gebietsbezogen, Parzel­len übergreifend zu
verstehen. Der vorhandene Zustand auf einem Grundstück ist in seiner Gesamtheit
und in seinem Zusammenhang mit den Verhältnissen auf benachbarten Parzel­len zu
betrachten. Der Siedlungscharakter ist vor allem auf Grund der baulichen Um­gebung
so­wie der vorhandenen Infrastruktur zu beurteilen. Peripher gelegene Flächen,
denen im Ver­hältnis zu dem sie umgebenden Land eine eigenständige Bedeutung
zukommt, sind nicht als weitgehend überbautes Gebiet zu betrachten, selbst wenn
dort eine gewisse Bautätigkeit eingesetzt hat. Dasselbe gilt für grössere
Baulücken in besiedeltem Gebiet, die der Auflo­ckerung der Siedlungsstrukturen,
der Erhöhung der Wohnqualität durch Grünflächen (Art. 1 Abs. 2 lit. b und
Art. 3 Abs. 3 lit. e RPG) und der Schaffung von Freizeitbereichen (Art. 3 Abs.
4 lit. b RPG) dienen. Ihnen kommt eine eigenständige Funktion zu, und sie
werden nicht von der sie umgebenden Überbauung mitgeprägt (BGE 121 II 417 E. 5a
S. 424, Meilen/Mariafeld; BGr, 16. April 2002, ZBl 103/2002, S. 658 E. 2.1,
Kilchberg).
b) Die Rekurrenten bringen vor, entgegen der Auffassung der
Schätzungskommission rechtfertige weder das Ausmass der betroffenen Fläche noch
deren topographische Be­schaffenheit den Schluss, es handle sich dabei nicht um
eine Baulücke.
Die diesbezüglichen Ausführungen (Rekursschrift S. 22-24)
beinhalten vorerst und weitgehend eine Kritik an den in der Rechtsprechung
entwickelten Kriterien zum Begriff des weitgehend überbauten Landes bzw.
Gebietes im Sinn von Art. 15 lit. a und 36 Abs. 3 RPG. Das Verwaltungsgericht
hat keinen Anlass, im vorliegenden Fall von den dargelegten Kriterien (E. 6a)
abzuweichen.
Nach diesen Kriterien kann das hier streitbetroffene Areal
zwar als Baulücke bezeich­­net werden; entscheidend ist indessen, dass ihm
aufgrund seiner Grösse und der topographischen Beschaffenheit eine
eigenständige landschaftliche Qualität zukommt. Darin un­­terscheidet sich der
vorliegende Sachverhalt von den Fällen
Meilen/Mariafeld
(RB 1994 Nr. 96;
BGE 121 II 417 E. 5a),
Männedorf/Seeufer
(RB 1995 Nr. 99),
Dietikon
(VGr, 24. No­vember 1995, VK.1994.00050; BGE 122 II 326 E. 5c S. 334),
Zürich/Burg­hölz­li
(VGr, 18. Dezember 1997, VK.1995.00029, unveröffentlichte E. 7c S. 31 f.) und
Kilchberg
(VGr, 21. Juni 2001, VR.2000.00001; BGr,
16. April 2002, ZBl
103/2002, S. 658 E. 2.),
in denen die Zugehörigkeit zum weitgehend
überbauten Gebiet bejaht worden ist (in den Fällen Meilen/Mariafeld und
Kilchberg durch das Bundesgericht in Bestätigung der verwaltungsgerichtlichen
Beurteilung, im Fall Dietikon durch das Bundesgericht in Abweichung von der
anders ausgefallenen verwaltungsgerichtlichen Beurteilung, in den Fällen Männedorf/Seeufer
und Zürich/Burg­hölz­li abschliessend durch das Verwaltungsgericht). Im Fall
Meilen/Mariafeld
ging es um eine der Kernzone zugewiesene, jedoch freizuhaltende Fläche von ca.
13'000 m2; entscheidend war, dass diese Fläche kein homogenes Ganzes, keine zu­sam­menhängende
"Oase" bildete, sondern in drei Teile zerfiel, denen deswegen eine
eigenständige landschaftliche Qualität abgesprochen wurde. Im Fall
Dietikon
handelte es sich um zwei der Freihaltezone zugewiesene, jedoch bereits überbaute
Grundstücke von insgesamt ca. 8'000 m2 zwischen Limmat und SBB-Trassee;
aufgrund der mit dem vorliegenden Fall nicht vergleichbaren örtlichen
Verhältnisse bejahte das Bundesgericht einen Siedlungs­­zusammenhang mit dem
jenseits der Bahn gelegenen, ebenfalls seit langem überbauten Gebiet. Im Fall
Männedorf/Seeufer
befanden sich die streitbetroffenen Parzellen innerhalb des seeseits der
Seestrasse gelegenen Streifens, der teilweise mit herrschaftlichen Vil­len
überbaut worden war; das Verwaltungsgericht bejahte das Vorliegen einer echten
Baulücke hinsichtlich der ersten Bautiefe eines einzelnen Grundstücks, während
es dies für die übrigen streitbetroffenen Grundstücksteile und Grundstücke
verneinte. Im Fall
Zürich/ Burg­hölzli
, in dem die Entschädigungspflicht
für der Freihaltezone zugewie­sene Flächen von insgesamt über 90'000 m2 zu
beurteilen war, anerkannte das Verwal­tungsgericht das Vorliegen einer
entschädigungspflichtigen Baulücke lediglich hinsichtlich drei Teilbereichen
von ca. 1'000 m2 bzw. 6'000 m2 bzw. 5'400 m2, wobei es sich im Wesent­lichen um
Unterbrechungen der bestehenden Bebauung entlang der Südstrasse handelte. Im
Fall
Kilch­berg
waren zwei freizuhaltende Flä­chen von 1'500 m2 bzw.
1'260 m2 innerhalb der einer Kernzone zugewiesenen Parzellen an der Dorfstrasse
zu beurteilen; das Verwaltungsgericht und ihm folgend das Bundesgericht
würdigten diese Flächen als entschädigungspflichtige Baulücken, weil sie sich
in einen relativ engen und geschlossenen Strassenzug einfügten, entlang welchem
überbaute und unbebaute (mit Freiflächen belegte) Parzellen in lockerer
Reihenfolge wechselten. In den Fällen Männedorf/Seeufer, Zürich/Burghölzli und
Kilchberg war demnach in erster Linie massgebend, dass die als Baulücken
gewürdigten Flä­chen innerhalb eines weitgehend überbauten Strassenzugs
(Seestrasse Männedorf, Südstrasse Zürich, Dorfstrasse Kilch­berg) lagen. In den
Fällen Meilen/Mariafeld und Dietikon wurde den streitbetroffenen Flächen aus
den dargelegten anderen Gründen eine eigenständige landschaftliche Qualität
abgesprochen bzw. ein Siedlungszusammenhang zur baulichen Umgebung zuerkannt.
Soweit in der Rechtsprechung das Vorliegen einer
entschädigungspflichtigen Baulücke mit der Begründung verneint worden ist, das
streitbetroffene Land weise eine periphere Lage auf oder sei nicht allseitig
durch eine bestehende Überbauung begrenzt, können die Rekurrenten hieraus
nichts zu ihren Gunsten ableiten. Wohl betrafen die in der Rechtspre­chung
beurteilten Fälle häufig diese vom vorliegenden Fall abweichende Konstellation,
im Kanton Zürich
vor allem die Fälle
Männedorf/Joggenrain
(VK.1989.00021, 20. Dezem­ber
1990; BGr, 18. September 1992, E. 4a),
Herrliberg/Schipfgut
(VK.1990.00003, 23. Ok­tober 1991, E 6b; BGE 118 Ib 341 E. 4a),
Erlenbach
(VK.1991.00002, 30. Januar 1992, E. 5a),
Henggart
(RB 1992 Nr. 92),
Stäfa/Zehntentrottenweg
(RB 1993 Nr. 63),
Männedorf/ Allenberg
(VK.1991.00031, 30. August 1993, E. 5b),
Stäfa/Torlen
(VK.1993.00017,
23. No­vember 1994; in dieser Hinsicht bestätigt durch BGE 122 II 455 E.
6a S. 462),
Küsnacht/ Äus­sere Allmend
(VK.1994.00043, 20. November
1995, E. 5b, bestätigt durch BGr, 3. Sep­tember 1996, E. 3c; ebenso
VK.1996.00034, 26. Februar 1998, E. 5a und VK.1997.00014, 29. April 1998, E.
5a),
Schönenberg
(VK.1997.00035, 19. März 1998, E. 5d) sowie
Meilen/
Allmend
(VR.2000.00003, 9. Februar 2001, E. 5b). Zu beachten ist je­doch,
dass eine derartige Lage am Rand des überbauten Gebiets nicht die einzige
Konstellation bildet, die gegen die Annahme einer Baulücke ohne eigenständige Bedeutung
spricht. Wie dargelegt kann es am erforderlichen Siedlungszusammenhang auch bei
Land an zentraler Lage inmitten des überbauten Gebiets fehlen, sofern es sich
dabei um eine grös­sere Baulücke mit landschaftlich eigenständiger Bedeutung
handelt. Auf dieser Linie liegen die Ur­tei­le in den Fällen
Horgen/Allmend
(VK.1988.00018+00024, 13. Juli 1990; BGr, 18. Sep­tem­ber 1992,
ZBl 94/ 1993, S. 251 E. 6b) sowie
Uster/Schlossberg
(VK.1995.00001,
14. Mai 1996, E. 4a; BGr, 4. April 1997, E. 5b, Pra 86/1997 Nr. 104).
Die eigenständige Bedeutung des heutigen Freihaltezonegebietes
auf dem Bürglihügel ist auch im Rechtsmittelverfahren betreffend die
Festsetzung dieser Zone von den da­­mit befassten Instanzen hervorgehoben
worden: So hat die Baurekurskommission im Re­kursentscheid vom 18. März 1994
erwogen, zwar sei der sich entlang der Waffenplatz-, der Bederstrasse, des
Felsenkellerwegs und der Schulhausstrasse erstreckende Hügelfuss bereits mit
Bauten überstellt; ein weiterer baulicher Eingriff in die Hügellandschaft sei
jedoch nicht tolerierbar; der Hügel bilde eine in sich geschlossene
landschaftliche Einheit, welche es im heutigen Umfang zu erhalten gelte. Das
Bundesgericht er­wog in seinem Urteil vom 14. Dezember 1995, die Vorzüge eines
integralen Schutzes des Bürglihügel seien offenkundig; auch bei einer nur
teilweisen und schonenden Überbauung verlöre die Erhebung ihre markante
Erscheinung und ginge teilweise im Häusermeer unter; dadurch würde der
Bürglihügel sowohl als Naturdenkmal als auch in seiner siedlungsgliedernden
Funktion entwertet.
Entsprechend der vorinstanzlichen Beurteilung ist demnach
festzuhalten, dass das streitbetroffene Areal nicht dem weitgehend überbauten
Gebiet zuzurechnen ist. Der Zuord­nung zum weitgehend überbauten Gebiet steht
seine raumplanerisch eigenständige Bedeutung als Landschaftsschutzobjekt im
Sinn von § 203 Abs. 1 lit. e PBG (markanter Teil des Endmoränenzugs) und
zugleich als Trenngebiet zwischen See-orientiertem Villenquartier und dichter
Blockbebauung an der Waffenplatz- und der Bederstrasse entgegen.
7. a) Die Rekurrenten machen wie schon vor
Schätzungskommission geltend, das der Freihaltezone zugewiesene Areal sei am
Stichtag im Wesentlichen erschlossen gewesen sei. Eines Quartierplans hätte es
nicht bedurft. Deswegen wäre entgegen der Auffassung der Rekursgegnerin auch
keine Revision des Quartierplans aus dem Jahre 1898 nötig gewesen. (Dieser sah
die verkehrsmässige Erschliessung über eine von der Bederstrasse bzw. der
dortigen Parzelle Kat.Nr. 03 aus dem Hang entlang gegen Süden führende und
hernach den Hang überquerende Strasse bis zur Bürglistrasse vor.) Gemäss der
Praxis der städtischen Baubehörde sei zur Erschliessung von Grundstücken und
Grundstückteilen in­ner­halb eines Bereichs von 75 m ab dem öffentlichen Strassennetz
kein Quartierplan erforderlich. Hier liege, wie der vorliegende Plan zeige, der
grösste Teil des Are­als in diesem Bereich, und zur Bildung überbaubarer
Parzellen wäre ein Quartierplan für das gesamthaft den Rekurrenten gehörende
Areal ohnehin nicht erforderlich gewesen. Zur arealinternen Fein­erschliessung
hätten zwei bis drei Stichstrassen ab der Bürgli- und der Bederstrasse, allenfalls
auch ab dem Katharinenweg genügt. – Demgegenüber hält die Rekursgegnerin an ihrer
vor Schätzungskommission vertretenen Auffassung fest, wonach das Areal trotz
der es umgebenden Erschliessungsanlagen (Strassen, Kanalisations- und
Versorgungsleitungen) weiterer Anlagen (Fahr- und Fusswege, Abwasser- und
Versorgungsleitungen) bedurft hätte, welche wegen der landschaftlichen
Bedeutung des Bürglihügels sowie der gebotenen Abstimmung auf die benachbarte
Überbauung nur im Rahmen eines Quartierplans und zusätzlich eines
Gestaltungsplans unter wesentlicher Mitwirkung des Kantons und der Stadt
realisierbar gewesen wären; dies hätte unter anderem entweder die Ausarbeitung
eines neuen oder die Revision des Quartierplans aus dem Jahr 1898 bedingt,
welcher mit den heutigen Anforderungen an den Landschaftsschutz nicht mehr
vereinbar gewesen wäre.
Die Schätzungskommission hat die damit aufgeworfenen Fragen,
ob und welche Er­schliessungsmassnahmen am Stichtag noch erforderlich gewesen
wären und ob die Rekurrenten sie aus eigener Kraft – ohne eine über die
erforderlichen Bewilligungen hinausgehende Mitwirkung der Rekursgegnerin und
des Kantons – hätten realisieren können, nicht näher geprüft, dies mit der
Begründung, es fehle für die Bejahung einer Entschädigungspflicht eine weitere,
kumulativ zur Erschliessung erforderliche Voraussetzung; die Rekurrenten
könnten selbst unter der Annahme einer vollen Erschliessung eine Entschädigung
wegen materieller Enteignung nur beanspruchen, wenn sie für diese Erschliessung
und eine geplante Überbauung schon erhebliche Kosten aufgewendet hätten. - Aus
den glei­­chen Überlegungen (dazu nachfolgend E. 7b) braucht sich auch das
Verwaltungsgericht im vorliegenden Rekursverfahren mit den
Erschliessungsverhältnissen nicht weiter auseinanderzusetzen.
b) Die Rekurrenten bringen wie schon im Schätzungsverfahren
vor, eine Entschädigung wegen materieller Enteignung stehe ihnen bereits
aufgrund der (von ihnen behaupteten) vollen Erschliessung des fraglichen Areals
zu, selbst wenn sie für dessen Erschlies­sung und Überbauung noch keine
erhebliche Investitionen getätigt hätten (Rekursschrift S. 24 und 28). Diesem
Standpunkt kann von vornherein nicht beigetreten werden; denn er widerspricht
klar der bundesgerichtlichen Rechtsprechung.
aa) Die Rekurrenten machten ferner bereits im
Schätzungsverfahren geltend, für Erschliessung und Überbauung des fraglichen
Areals erhebliche Kosten aufgewendet zu haben. In diesem Zusammenhang beriefen
sie sich vorab darauf, dass ihr Rechtsvorgänger En­­de des 19. Jahrhunderts an
den damaligen Bau der Bürglistrasse Leistungen in Form von unentgeltlichen
Landabtretungen und/oder von Mehrwertbeiträgen erbracht habe; da nach da­maliger
Rechtslage die Erschliessung nicht unentgeltlich gewesen sei, sei es nicht
Sache der Rekurrenten, die damals erbrachten Leistungen zu substanziieren und
zu belegen. Dieser Argumentation kann nicht beigetreten werden. Zeitlich derart
weit zurückliegende Investitionen können, selbst wenn sie belegt wären, unter
den hier massgeblichem Gesichtswin­kel des Vertrauensschutzes nicht mehr
berücksichtigt werden. Die Möglichkeit, aufgrund von getätigten Dispositionen
Rechte für sich abzuleiten, nimmt mit zunehmendem Zeitablauf ab (vgl. BGE 125
II 431 E. 5b S. 437); aus den hier im Zusammenhang mit dem Bau der
Bürglistrasse geltend gemachten Aufwendungen vor über hundert Jahren lässt sich
am Stichtag (1997) kein Einzonungsgebot ableiten.
bb) Sodann nannten die Rekurrenten drei Positionen, nämlich
beim Bau der Garagen angefallene, auf Fr. 250'000.- bezifferte Mehrkosten
dafür, dass die statische Dimensio­nierung auf den späteren Bau von
Einfamilienhäuser ausgerichtet worden sei; zweitens
Kos­­ten von ca.
Fr. 6'500'000.- für das 1986/87 erstellte Gebäude Bederstrasse auf
Kat.Nr. 03; drittens Kosten von Fr. 341'416.- für Projektierungsstudien
betreffend eine Überbauung des "Bürgli".
Hinsichtlich der Erstellungskosten für das Gebäude
Bederstrasse ist, wie schon die Schätzungskommission zutreffend erwogen hat,
nicht ersichtlich, inwiefern es sich dabei um nutzlos gewordene Investitionen
für die der Freihaltezone zugewiesenen Grundstü­cke Kat.Nrn. 01 und 02 handeln
soll. Das Gebäude Bederstrasse steht auf der Parzelle Kat.Nr. 03, welche
mit der BZO 1992 der Wohnzone W 4 zugeteilt worden ist. Inwiefern in den
genannten Erstellungskosten nutzlos gewordene Investitionen für die der
Freihaltezone zugewiesenen Grundstücke enthalten sind, haben die Rekurrenten
weder vor Schätzungskommission noch vor Verwaltungsgericht dargetan.
Hinsichtlich der Kosten der am Felsenkellerweg erstellten
Garagen wird zwar mit der Behauptung, die auf den Bau von Einfamilienhäuser
ausgerichtete statische Dimensionierung habe Mehrkosten von Fr. 250'000.-
verursacht, zumindest im Ansatz eine Erklärung geliefert, weshalb es sich dabei
um nutzlos gewordene Investitionen handeln soll. Die­­ser pauschale Hinweis
reicht jedoch nicht aus, um bei der Entscheidfindung von nutzlos gewordenen
Investitionen in der geltend gemachten Höhe auszugehen. Die Rekurrenten be­haupten
zu Recht nicht, die erstellten Garagen könnten heute nicht genutzt werden. Ob
und inwieweit es sich bei den geltend gemachten Kosten tatsächlich um einen
Mehraufwand han­delt, welcher hätte vermieden werden können, wenn bei der
Erstellung der Garagen von der Festsetzung der Freihaltezone ausgegangen worden
wäre, wird nicht im Einzelnen dargetan. Im Übrigen haben die Rekurrenten der
Feststellung der Schätzungskommission, die geltend gemachten Mehrkosten stünden
nicht im Zusammenhang mit einem konkreten Bau­vorhaben für das streitbetroffene
Areal, nicht widersprochen.
Mit Bezug auf die behaupteten Kosten von Fr. 341'416.- für
Projektstudien reichten die Rekurrenten im Schätzungsverfahren folgende
Unterlagen ein: eine pauschale Kos­tenzusammenstellung, wonach im Juni 1989 Fr.
40'000.- für "Unterlagen für Bauamt II", im Januar 1991 Fr. 242'935.-
für "Konzeptpläne" und im Juni 1995 Fr. 58‘491- für "Pläne für
Ausnützungsberechnung" aufgewendet worden sein sollen; ein
Vorentscheidsgesuch vom 10. Juli 1991 mit verschiedenen Fragen, unter anderem
betreffend die Aufhebung der am 6. Juni 1901 festgesetzten Baulinien zwischen
Beder- und Bürglistrasse sowie die Bewilligungsfähigkeit eines beigelegten
Bauprojektes; sodann zwei vom 30./31. August 1995 datierte Überbauungsstudien
aufgrund der BZO 1963 mit bzw. ohne Beachtung der Verkehrsbaulinien von 1901.
Die Schät­zungskommission hat dazu erwogen, dem Beschluss des Gemeinderats vom
23. Oktober 1991 betreffend Neuregelung der Bau- und Zonenordnung seien
Ratsverhandlungen vorausgegangen, die in der Presse kommentiert worden sei­en.
Die Rekurrenten hätten schon damals gewusst, dass ihre Grundstücke am
Bürglihügel von dieser Neuregelung betroffen würden; sie hätten daher nicht in
guten Treuen Projektierungsarbeiten für eine Über­bauung des Bürglihügels nach
der BZO 1963 in Auftrag geben dürfen; die dafür aufgewendeten Kosten könnten
daher – unter dem hier einzig massgeben­den Gesichtswinkel des allenfalls ein
entschädigungsrechtliches Einzonungsgebot begründenden Vertrauensschutzes –
nicht berücksichtigt werden. - Dieser Beurteilung ist beizutre­ten. In der
Rekursschrift wird nichts vorgebracht, was die diesbezügliche Würdigung der Vor­instanz
entkräf­ten könnte; vielmehr wiederholen die Rekurrenten darin einzig die bereits
vor Schätzungskommission vorgebrachten Argumente.
8. Zu prüfen bleibt, ob andere Gesichtspunkte des
Vertrauensschutezs vorhanden und derart gewichtig seien, dass sie eine
Einzonung des Areals geboten hätten.
Die Rekurrenten bringen in dieser Hinsicht vor, während über
hundert Jahren habe die Rekursgegnerin mit ihrem "Verhalten ... Hoffnungen
auf den dauernden Fortbestand der Bebaubarkeit der Grundstücke Kat. Nrn. 01 und
02" genährt; es verstosse gegen Treu und Glauben, wenn für die all diese
Erwartungen zunichte machende Zuweisung zur Freihal­tezone keine Entschädigung
geleistet werde. Dieses Verhalten habe zwar nicht in ge­ziel­ten Zusicherungen
bestanden, wohl aber darin, dass bei der Umsetzung neuer bau- und pla­nungsrechtlicher
Institute in früheren Jahrzehnten nie in Betracht gezogen worden sei, entsprechende
Massnahmen für den Bürglihügel zu ergreifen. So sei schon mit der BZO 1946 ein
das ganze Stadtgebiet überziehendes Netz von Grün- und Freihaltezonen ge­schaffen
wor­den. Von 1960 an habe die Rekursgegnerin Sonderbauordnungen festgesetzt und
Unter­schutzstellungen für weite Gebiete der Stadt angeordnet. Sodann habe sie
von den durch das PBG seit 1975 ermöglichten Gestaltungsplänen und
Planungszonen in weiten Teilen des Stadtgebiets Gebrauch gemacht. Schliesslich
seien seit 1976 im kommunalen und im regionalen Siedlungsplan in ausgedehntem
Mass Grünflächen vorgesehen worden. In all diese Bestrebungen und Planungen zur
Grünhaltung sei der Bürglihügel nie einbezogen worden.
Es trifft zu, dass die städtischen und kantonalen Behörden
vor der Festlegung der BZO 1992 in früheren Planungsphasen stets davon
ausgegangen sind, dass die Interessen des Landschaftsschutzes eine Überbauung
des Bürglihügels nicht ausschlössen, sondern ledig­lich eine Rücksichtnahme auf
die besonderen Gegebenheiten erforderten. Die BZO 1992 brachte für den
Bürglihügel insofern eine Änderung des Planungskonzepts. Dies hat auch das
Bundesgericht in seinem die Festsetzung der Freihaltezone Bürglihügel betreffenden
Urteil vom 14. Dezember 1995 eingeräumt, ohne jedoch darin einen hinreichend gewich­tigen
Vertrauenstatbestand zu erblicken, welcher der Zuweisung zur Freihaltezone ent­gegenstehen
würde. So wenig die frühere, eine schonende Überbauung ermöglichende Planung
die Zuweisung zur Freihaltezone ausschloss, so wenig können in dieser Änderung
des Planungskonzepts besondere Umstände erblickt werden, welche die neue
Festlegung unter dem Gesichtswinkel des Vertrauensschutzes als materielle
Enteignung erscheinen liessen. Planungen, die eine Überbauung von Grundstücken
zuliessen, jedoch vor dem Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes ergangen sind,
vermögen als solche, für sich allein betrachtet, in aller Regel keine
Vertrauensposition zu schaffen, die zu einer Entschädigungspflicht we­gen
materieller Enteignung führt. Dazu müssten konkrete Zusicherungen der
zuständigen Be­hörden oder andere besondere Umstände treten (Riva in: Kommentar
RPG, Art. 5 N.
154 ff.; BGE 118 Ib 341 E. 4d,
Herrliberg/Schipfgut; BGE 122 II 455 E. 6b, Stäfa/ Torlen), die hier fehlen.
9. Die Rekurrenten machen geltend,
mit der Zuweisung ihrer Grundstücke Kat.Nrn. 01 und 02 werde ihnen ein
Sonderopfer auferlegt. Ihres Wissens gebe es in der Stadt Zürich keine einzige
andere Familie oder private Einzelperson, welche aufgrund der BZO 1992 für eine
derart grosse Baufläche die Befugnis zur baulichen Nutzung verloren und damit
einen derart grossen Vermögensverlust erlitten habe.
Der Tatbestand des Sonderopfers unterscheidet sich vom
Haupttatbestand der materiellen Enteignung – dem Entzug einer wesentlichen
Eigentümerbefugnis – darin, dass der Eingriff von geringerer Intensität sein
kann, jedoch bei Verzicht auf eine Entschädigung eine stossende rechtsungleiche
Behandlung bewirken würde. Die Annahme eines entschädigungspflichtigen
Sonderopfers setzt indessen wie der Haupttatbestand voraus, dass am Stichtag
die Möglichkeit einer zukünftigen besseren Nutzung der Sache bestand, die der
Grundeigentümer aus eigener Kraft hätte verwirklichen können. Das ist, wie
ausgeführt, nur der Fall, wenn im massgebenden Zeitpunkt eine dem Bundesrecht
entsprechende Grund­­ordnung galt, welche die Zuweisung des Landes zu einer
Nichtbauzone als Auszonung erscheinen lässt, oder wenn aufgrund besonderer
Umstände eine Einzonung geboten gewesen wäre (BGr, 18. September 1992, E. 5,
Männedorf/Joggenrain; BGr, 4. April 1997, E. 6, Pra 86/1997 Nr. 104,
Uster/Schlossberg).
Aufgrund dieser Rechtsprechung ist von vornherein fraglich, ob
ein Sonderopfer einzig deswegen zu bejahen sei, weil ein einzelner
Grundeigentümer aufgrund seines gros­sen Grundbesitzes von der Festsetzung
einer Nichtbauzone erheblich stärker betroffen wird als andere Grundeigentümer,
die durch die gleiche oder eine gleichartige Festlegung ebenfalls, aber
aufgrund geringeren Grundbesitzes weniger stärker betroffen werden. Mit der un­terschiedlichen
Eingriffsintensität, welche der Unterscheidung zwischen den beiden Tatbeständen
materieller Enteignung (Entzug einer wesentlichen Eigentümerbefugnis und Vor­­liegen
eines Sonderopfers) zugrunde liegt, wird Bezug genommen auf die
"Sache", de­ren Gebrauch untersagt oder eingeschränkt wird,
unabhängig davon, ob es sich im Einzelfall um einen grösseren oder kleineren
Grundbesitz handelt. Soweit das Kriterium der Eingriffsintensität in der Praxis
quantifiziert wird, geht es regelmässig darum, in welchem Aus­­mass das
betroffene
Objekt
in den Nutzungsmöglichkeiten inhaltlich oder räumlich
ein-geschränkt wird und einen Wertverlust erleidet (vgl. Riva, Hauptfragen, S.
273 ff.). In Fällen, in denen mehrere Parzellen desselben Grundeigentümers von
einem Bauverbot erfasst werden, kann sich allerdings die (hier nicht relevante
) Frage stellen, welches die betroffene Eigentumsposition ist, auf die für die
Beurteilung der Eingriffsintensität Bezug genommen werden muss (vorn E. 3d;
vgl. RB 1997 Nr. 117). Freilich trifft es zu, dass in der Recht­­sprechung die
Verneinung eines Sonderopfers gelegentlich mit dem Hinweis begründet wird,
andere
Eigentümer
in vergleichbarer Lage seien ebenso betroffen (vgl.
Riva in: Kommentar RPG, Art. 5 N. 130). Das kann aber nicht dazu führen, dass
im Sinn der Argu­men­tation der Rekurrenten im vorliegenden Fall auf die Grösse
ihre Grundbesitzes abzustellen wäre, um hieraus auf ein Sonderopfer zu
schliessen. Es wäre denn auch kaum praktikabel, die Grösse des betroffenen
Grundbesitzes zum Massstab dafür zu nehmen, ob der Eingriff mit der
Rechtsgleichheit unvereinbar sei, obwohl er nicht als Entzug einer wesentlichen
Eigentümerbefugnis zu qualifizieren ist.
Selbst wenn man die Argumentation der Rekurrenten nicht als
von vornherein untaug­lich betrachtet würde, führte sie in ihrem Fall nicht zur
Annahme eines Sonderopfers. Wie die Rekursgegnerin in der Rekursantwort (S. 40)
aufzeigt, sind mehrere andere private Eigentümer mit einem ebenfalls grossen
Grundbesitz in der Stadt Zürich durch die Zuweisung von Land zur Freihaltezone
aufgrund der BZO 1992 in ähnlicher Weise wie die Rekur­renten (d.h. mit Flächen
zwischen 1 ha und 2,4 ha) betroffen worden. Das streitbetroffe­ne Areal am
Bürglihügel gehört somit zwar zu den grössten Flächen in privater Hand, die
durch die BZO 1992 mit einem Bauverbot belegt worden ist; die Rekurrenten sind
indessen nicht die einzigen privaten Eigentümer, die mit einem Grundbesitz in
dieser Grössenordnung betroffen worden sind.
10.
Demnach ist der Rekurs abzuweisen. ...
Demgemäss
entscheidet das Verwaltungsgericht:
1.
Der Rekurs wird abgewiesen.
...