zh_verwaltungsgericht · VB.2001.00070 · 2001-06-21 · de

Baubewilligung und Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG | Nachträgliche Bewilligung eines Lagerplatzes ausserhalb der Bauzone Auf einen Augenschein und eine mündliche Schlussverhandlung ist zu verzichten (E. 1b). Die Beschwerdeführerin erhielt 1972 eine Bewilligung für die Errichtung eines Magazins auf dem Nachbargrundstück des jetzt streitbetroffenen. Dieses wurde später eingezont (E. 2b). Das streitbetroffene Grundstück wurde 1976, 1981 und 1982 noch nicht als Lagerplatz benützt. Vor 1988 wurde dessen Nordteil als Lagerplatz in Betrieb genommen, ab 1993 auch der südliche (E. 2c). Mangels Standortgebundenheit war der Lagerplatz nicht nach Art. 24 Abs. 1 aRPG bewilligungsfähig (E. 3). Auch eine Bewilligung nach Art. 24 Abs. 2 aRPG fällt nicht in Betracht, da das zulässige Mass der Erweiterungen schon vorher ausgeschöpft war (E. 4a-d). Art. 24 Abs. 2 aRPG verlangte als zusätzliche Anforderung die Vereinbarkeit mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung (E. 4e). Auch eine Bewilligung nach Art. 24c RPG kann nicht erteilt werden (E. 5b). Nicht anwendbar ist Art. 37a RPG (E. 6). Die Beschwerdeführerin hat keine Baubewilligung "ersessen". Inwieweit aus Gründen des Vertrauensschutzes auf die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zu verzichten ist, hat die Baudirektion zu entscheiden (E. 7a). Ob andere Bauten in der Umgebung störender in Erscheinung treten, ist nicht von Bedeutung (E. 7b).

Zürich Verwaltungsgericht 21.06.2001 VB.2001.00070
Zurich Verwaltungsgericht 21.06.2001 VB.2001.00070
Zurigo Verwaltungsgericht 21.06.2001 VB.2001.00070

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2001.00070
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Geschäftsnummer:
VB.2001.00070
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 21.06.2001
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung und Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG
Nachträgliche Bewilligung eines Lagerplatzes ausserhalb der Bauzone
Auf einen Augenschein und eine mündliche Schlussverhandlung ist zu verzichten (E. 1b).
Die Beschwerdeführerin erhielt 1972 eine Bewilligung für die Errichtung eines Magazins auf dem Nachbargrundstück des jetzt streitbetroffenen. Dieses wurde später eingezont (E. 2b).
Das streitbetroffene Grundstück wurde 1976, 1981 und 1982 noch nicht als Lagerplatz benützt. Vor 1988 wurde dessen Nordteil als Lagerplatz in Betrieb genommen, ab 1993 auch der südliche (E. 2c).
Mangels Standortgebundenheit war der Lagerplatz nicht nach Art. 24 Abs. 1 aRPG bewilligungsfähig (E. 3).
Auch eine Bewilligung nach Art. 24 Abs. 2 aRPG fällt nicht in Betracht, da das zulässige Mass der Erweiterungen schon vorher ausgeschöpft war (E. 4a-d).
Art. 24 Abs. 2 aRPG verlangte als zusätzliche Anforderung die Vereinbarkeit mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung (E. 4e).
Auch eine Bewilligung nach Art. 24c RPG kann nicht erteilt werden (E. 5b).
Nicht anwendbar ist Art. 37a RPG (E. 6).
Die Beschwerdeführerin hat keine Baubewilligung "ersessen". Inwieweit aus Gründen des Vertrauensschutzes auf die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zu verzichten ist, hat die Baudirektion zu entscheiden (E. 7a).
Ob andere Bauten in der Umgebung störender in Erscheinung treten, ist nicht von Bedeutung (E. 7b).
Stichworte:
ÄNDERUNG
AUSNAHMEBEWILLIGUNGEN
AUSNAHMEBEWILLIGUNGEN
ERWEITERUNG
GLEICHBEHANDLUNG IM UNRECHT
LAGERPLATZ
STANDORTGEBUNDENHEIT
TEILWEISE ÄNDERUNG
VERTRAUENSSCHUTZ
ZONENKONFORMITÄT
ZWECKÄNDERUNG
Rechtsnormen:
Art. 24 lit. I aRPG
Art. 24 lit. II aRPG
Art. 24c aRPG
Art. 37a aRPG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 4
I. Die Baudirektion erteilte der Firma A AG
am 7. September 1998 nach­träglich eine Ausnahmebewilligung gestützt auf Art.
24 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Raumpla­nung in der Fassung vom 22. Juni
1979 (aRPG) für die einige Jahre zuvor vorgenommene Erweiterung des in der
Landwirtschaftszone gelegenen Lagerplatzes auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 in
Winterthur, Weiler X. Der Bauausschuss Winter­thur erteilte der Firma A AG am
10. November 1998 die entsprechende Baubewilli­gung.
II. Der Zürcher Heimatschutz rekurrierte am
10. Dezember 1998 gegen die Baube­willigungen an den Regierungsrat, ebenso am
14. Dezember 1998 D, Eigentümer der öst­lich des Lagerplatzes liegenden
Parzellen Kat.-Nr. 10 und 11. Der Regierungsrat vereinigte die Rekurse, liess
einen zweiten Schriftenwechsel durchfüh­ren, die Akten ergänzen und hiess die
Rekurse am 24. Januar 2001 gut. Er hob die ange­fochtenen Entscheide auf und be­auftragte
die Baudirektion, ein Verfahren betreffend Ab­bruch einer widerrechtlichen An­lage
auf dem streitbetroffenen Grundstück durchzuführen.
III. Die Firma A AG gelangte gegen diesen
Entscheid am 28. Februar 2001 mit Be­schwerde an das Verwaltungsgericht. Sie
beantragt die Aufhebung des angefochte­nen Ent­scheids und die
Wiederherstellung der erstinstanzlich erteilten Bewilligungen, even­tuell unter
der Auflage, den Lagerplatz gegenüber der Umgebung zusätzlich "einzu­grünen",
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegner. In
verfahrens­rechtlicher Hinsicht beantragt die Beschwerdeführerin die
Durchführung eines Augen­scheins und einer mündlichen Schlussverhandlung sowie
die Befragung von Aus­kunfts­personen.
Die Staatskanzlei beantragte für den
Regierungsrat am 27. März 2001 die Abwei­sung der Beschwerde. Den gleichen
Antrag stellten der Zürcher Heimatschutz am 29. März und D am 7. Mai 2001.
Letzterer beantragt zudem eine Parteientschädi­gung. Die Baudirek­tion und die
Baupolizei Winterthur erklärten Verzicht auf Stellung­nahme.
Auf entsprechende Anfrage liess die
Baupolizei Winterthur dem Verwaltungsge­richt am  22. Mai 2001 Informationen
über die Kanalisationserschliessung und den Stand der Kanalisationsplanung für
den Weiler X im Jahr 1972 zukommen. Die Parteien er­hielten Gelegenheit, sich
dazu zu äussern.
Die Vorbringen der Parteien werden, soweit
erforderlich, in den anschliessenden Erwägungen zusammengefasst.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Das Verwaltungsgericht ist kraft
§ 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959/8. Juni 1997 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde sach­lich
und funktional zuständig. Die Legitimation der Beschwerdeführerin ergibt sich
ohne Weiteres aus § 21 lit. a in Verbindung mit § 70 VRG.
b) Der Sachverhalt wird durch die Akten
hinreichend dokumentiert. Der Interessen­abwägung, namentlich der Frage des
Eingriffs in das Landschaftsbild, kommt vorliegend nicht die Bedeutung zu,
welche ihr die Beschwerdeführerin beimisst. Auf den beantragten Augenschein ist
daher zu verzichten. Für den Fall, dass das Verwaltungsgericht keinen
Augenschein vornimmt, hat die Beschwerdeführerin Verzicht auf die Durchführung
einer öffentlichen Schlussverhandlung erklärt. Da im Übrigen die Standpunkte
der Par­teien schrift­lich ausreichend dargelegt werden konnten, besteht kein
Anlass, eine mündli­che Schlussverhandlung durchzuführen.
2. a) Ende März 1958 erwarb K die im Weiler X
gelegenen Grund­stücke alt Kat.-Nr. 04 (Wohnhaus, Scheune, Stall und Schopf;
1505 m
2
) und alt Kat.-Nr. 05 (122 m
2
) und richtete darauf
ein Baugeschäft ein, welches in der Folge von seinem Sohn L und an­schlies­send
von dessen Söhnen unter der Firma A AG (zunächst Kollektiv-, später Aktien­ge­sell­schaft)
weitergeführt wurde. Die Firma A KG erwarb im Dezember 1970 die südlich an alt
Kat.-Nr. 04 (1967 um­gewandelt in Kat.-Nr. 16) angrenzenden, unüberbauten Grund­stücke
alt Kat.-Nr. 17 und 18. Offenbar im Oktober 1973 erwarb die Firma auch die Lie­gen­schaft
Z (alt Kat.-Nr. 07). Im November 1973 wurden die Parzellen alt Kat.-Nr. 16, 07,
17 und 18 zur Parzelle Kat.-Nr. 20 zu­sammengelegt. Offenbar seit Januar 1974
trägt diese Parzelle die Kat.-Nr. 01. Zur Zeit bestehen anscheinend
Absichten, die Parzelle wieder zu unterteilen. Diese Parzellierung ist jedoch
soweit ersichtlich noch nicht vollzogen. Im Fol­genden wer­den aus Gründen der
Zweckmässigkeit die bis No­vember 1973 gültigen Parzel­lennummern verwendet.
b) Der Bauausschuss Winterthur erteilte der
Beschwerdeführerin am 24. Juli 1972 die Bewilligung für die Errichtung eines
Magazins (Werkhof) auf den Parzellen alt Kat.-Nr. 16 und 17. Der ganze Weiler X
und damit auch das Baugrundstück befanden sich da­mals gemäss der Bauordnung
der Stadt Winterthur vom 25. April 1966 (BauO) im Übrigen Gemeindegebiet,
welches vorwiegend für die Land- und Forstwirtschaft bestimmt war (§ 67
BauO). Gemäss der Teilbauordnung der Stadt Winterthur für die Aussenwachten vom
7. Juni 1982 wurden alt Kat.-Nr. 16 der Kernzone und alt Kat.-Nr. 17 und 18 dem
Übrigen Gemeindegebiet zugeteilt. Mit der Bau- und Zonenordnung der Stadt
Winterthur vom 11. März 1986 (BZO) gelangte der Weiler X in die Kernzone IV.
Dabei wurde auch das Magazin auf alt Kat.-Nr. 16 und 17 eingezont, so dass alt
Kat.-Nr. 17 teilweise in die Kern- und teilweise in die Landwirtschaftszone zu
liegen kam.
c) Der Regierungsrat hat in tatsächlicher
Hinsicht festgestellt, dass seit der Errich­tung des Magazins die ganze
Parzelle alt Kat.-Nr. 17 dauernd, in mehr oder weniger aus­greifendem Ausmass,
als Lagerplatz genutzt wurde (E. 5a). Die Beschwerdeführerin macht geltend,
dass auch alt Kat.-Nr. 18 zwar erst nach 1978 (aber vor 1988) befestigt wurde,
dass dieser (südliche) Teil des Lagerplatzes indessen bereits vor der Befestigung
für Hu­mus­depots sowie kurzzeitige Materiallagerungen und dergleichen
Verwendung gefun­den habe. Sie offeriert als Beweis für diese Behauptung die
Befragung von drei Auskunfts­per­sonen, welche wegen ihrer damaligen
beruflichen Tätigkeit Kenntnis der Vorgänge auf dem streitbetroffenen
Grundstück haben sollen. Auf diese Befragung ist zu verzichten. Wie die
Beschwerdeführerin selbst erwähnt, lässt sich auch aus den bei den Akten liegenden
Luft­aufnahmen die Nutzung der Parzelle alt Kat.-Nr. 18 ausreichend zuverlässig
rekons­truieren. Jedenfalls kann ausgeschlossen werden, dass die Befragung der
Personen, auf welche sich die Beschwerdeführerin bezieht, rund 20 Jahre nach
den fraglichen Ereig­nissen genauere Aufschlüsse vermitteln kann.
d) Anhand der Luftaufnahmen lässt sich
Folgendes feststel­len: Etwa gleichzeitig mit dem Bau des Magazins wurde
offenbar die gesamte Fläche von alt Kat.-Nr. 17 be­fes­tigt. Jedenfalls ist
dies der Zustand, wie er durch die Luftaufnahme von 1976 doku­men­tiert wird.
Diese Aufnahme zeigt auf alt Kat.-Nr. 18 den 1963 noch nicht vorhandenen Pony­stall.
Im Übrigen weist alt Kat.-Nr. 18 eine ungleichmässige Oberfläche auf. Dies ist
so zu interpretieren, dass die Grasnarbe von den Ponies teilweise zerstört oder
zumindest beein­trächtigt wurde. Hingegen deutet nichts darauf hin, dass alt
Kat.-Nr. 18 als Lagerplatz ge­nutzt wurde. So fehlt ein entsprechender Zugang;
auch Fahrspuren oder Hügel (von Hu­mus­depots) sind nicht zu erkennen.
Ähnliche, sich von demjenigen des Jahrs 1976 höchs­tens durch eine intaktere
Grasnarbe unterscheidende Zu­stände dokumentieren die Luftauf­nahmen vom Juli
1981 und vom März 1982. Nach diesem Datum, aber vor 1988, wurde der Lagerplatz
erweitert und er­streckte sich bis zur endgültigen Erweiterung von 1993 etwa
bis in die Mitte von alt Kat.-Nr. 18. Bis 1993 dürfte der südliche Teil der
Parzelle weiterhin als Pony­weide gedient haben. Belegt ist diese Nutzung
letztmals durch die Aufnahmen des Be­schwerdegegners 2 vom April 1990.
Es lässt sich auf Grund dieser Aufnahmen
nicht ausschliessen, dass auf alt Kat.-Nr. 18 vereinzelt Humus zwischengelagert
wurde. Diese Nutzung erscheint aber als eher un­wahrscheinlich. Auf jeden Fall
kam eine solche Lagerung nur selten vor, ansonsten die Luft­aufnahmen
entsprechende Spuren zeigen würden. Entgegen der Behauptung der Be­schwerdeführerin
ist daher davon auszugehen, dass jedenfalls bis zu einem unbestimmten Zeitpunkt
zwischen 1982 und 1988 alt Kat.-Nr. 18 nicht als Lagerplatz genutzt wurde. Eine
allfällige sporadische Nutzung für die Zwischenlagerung von Humus würde an dieser
Qua­lifikation nichts ändern. Wurde alt Kat.-Nr. 18 erst in den achtziger
Jahren als La­gerplatz verwendet, mithin nach Inkrafttreten des
Raumplanungsgesetzes (1. Januar 1980), so kann sich die Beschwerdeführerin
hinsichtlich dieser Parzelle von vornherein nicht auf Bestan­desschutz bzw. die
Besitzstandsgarantie berufen.
3. Im Streit liegt die Herrichtung und
Nutzung von alt Kat.-Nr. 18 als Lager­platz. Dies ist als Erweiterung des auf
alt Kat.-Nr. 17 bestehenden Lagerplatzes anzu­sehen. Die Bewilligungsfähigkeit
richtet sich, wie der Regierungsrat zutreffend erwogen hat (E. 7a), in erster
Linie nach dem Recht, welches im Zeitpunkt der ohne Bewilligung vorgenommenen
Erweiterung in Kraft stand, d.h. nach Art. 24 aRPG. Mit Blick auf die
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands ist zudem zu prüfen, ob die Bewilligung
allenfalls aufgrund der revidierten Bestimmungen von Art. 24 ff. RPG in der
Fassung vom 20. März 1998, in Kraft seit 1. September 2000, zu erteilen wäre.
Wie bereits die Baudirektion in ihrer
Verfügung vom 7. September 1998 zutreffend erwogen hat, ist der Lagerplatz in
der Landwirtschaftszone (klarerweise) nicht standortge­bunden. Er dient weder
der Landwirtschaft noch einem zonenfremden, aber standortgebun­denen Betrieb,
für den er aus technischen oder betrieblichen Gründen notwendig ist (vgl. dazu
BGE 124 II 252 E. 4c). Zwar ist nicht zu bestreiten, dass ein Bauunternehmen
auf einen Lagerplatz angewiesen ist. Ferner leuchtet es ein, dass es
zweckmässig und wirt­schaft­lich ist, ein Magazin und den Lagerplatz am selben
Ort zu betreiben. So oder so dient aber der Lagerplatz vorliegend einem nicht
auf einen Standort ausserhalb der Bauzone an­gewiesenen und daher nicht
standortgebundenen Betrieb. Der ganze Betrieb der Beschwer­deführerin könnte
ohne Weiteres in einer Industrie- und Gewerbezone untergebracht wer­den, und
müsste dies grundsätzlich auch sein. Die Standortgebundenheit kann nicht mit
der Zugehörigkeit zu einer Baute gerechtfertigt werden, die selbst nicht
standortgebunden ist (BGE 115 Ib 295 E. 3d, 108 Ib 359 E. 4b). Eine
Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 Abs. 1 aRPG kann daher nicht erteilt werden.
4. a) Gemäss Art. 24 Abs. 2 aRPG kann das
kantonale Recht gestatten, Bauten und Anlagen zu erneuern, teilweise zu ändern
oder wieder aufzubauen, wenn dies mit den wich­tigen Anliegen der Raumplanung
vereinbar ist. Es kann dahingestellt bleiben, ob das kantonale Recht bereits
eine entsprechende Vorschrift enthielt, als die nördliche Hälfte von alt
Kat.-Nr. 18 als Lagerplatz befestigt wurde, da im nachträglichen Bewilligungsver­fahren
der am 20. Mai 1984 eingefügte § 357 Abs. 3 des Planungs- und Baugesetzes vom
7. Sep­tember 1975 jedenfalls zur Anwendung gelangt wäre.
b) Am 1. Juli 1972 ist das Bundesgesetz über
den Schutz der Gewässer gegen Ver­unreinigung vom 8. Oktober 1971
(Gewässerschutzgesetz, aGSchG) in Kraft getreten. Ge­mäss Art. 20 aGSchG
durften Bewilligungen für den Neu- und Umbau von Bauten und An­lagen aller Art
ausserhalb des im generellen Kanalisationsprojekt abgegrenzten Gebiets nur
erteilt werden, sofern der Gesuchsteller ein sachlich begründetes Bedürfnis
nachwies. Diese Regelung, die übrigens auch in hängigen Rechtsmittelverfahren
um der öffentlichen Ordnung willen sofort anzuwenden war (BGE 99 Ib 150 E. 1),
verfolgte bewusst auch ein Ziel der Raumplanung, nämlich die Verhinderung der
Streusiedlung (BGE 100 Ib 86 E. 4, vgl. auch 105 Ia 330 E. 3d) und damit die
Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet. Wegen ihrer raumplanerischen Zielsetzung
war sie auch auf Bauten und Anlagen anwendbar, in welchen kaum oder kein
Abwasser anfiel, insbesondere auf Lagerplätze von Bauunterneh­men (BGE 104 Ib
374).
Durch das Raumplanungsgesetz wurde die
Bedürfnisklausel in Art. 20 aGSchG auf­gehoben; an ihre Stelle trat die
Regelung von Art. 24 RPG. Die Rechtsprechung zum sach­lich begründeten
Bedürfnis im Sinn von Art. 20 aGSchG wurde daher auch bei der Anwen­dung von
Art. 24 Abs. 1 RPG als wegleitend angesehen (BGE 108 Ib 130 E. 2). In seiner
Rechtsprechung zu Art. 24 Abs. 2 RPG erwog das Bundesgericht, die Möglichkeit,
zonen­widrige Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone in bescheidenem Umfang
zu vergrös­sern, dürfe nur einmal benützt werden. Zwar sei es nicht unzulässig,
gestützt auf Art. 24 Abs. 2 RPG mehrere zeitlich getrennte Änderungen an einem
Objekt vorzunehmen. Diese dürften indessen insgesamt das unter dem
Gesichtspunkt dieser Bestimmung zulässige Än­derungsmass nicht überschreiten.
Dabei waren auch Änderungen, die noch gestützt auf Art. 20 aGSchG
bewilligt worden waren, in Rechnung zu stellen (BGE 112 Ib 277 E. 5, 113 Ib 219
E. 4d).
c) 1972 lag der Weiler Stadel wie erwähnt im
Übrigen Gemeindegebiet, woran sich erst 1982 etwas änderte. Das Übrige
Gemeindegebiet galt nicht als Bauzone im Sinn von Art. 19 f. aGSchG, auch wenn
darin das Bauen, namentlich die Errichtung von Wohnbau­ten, unter gewissen
Voraussetzungen zulässig war (BGE 101 Ib 301 E. 2b). Zudem ver­fügte X gemäss
den unbestrittenen Angaben des Baupolizeiamts Winterthur im Jahr 1972 über
keine Kanalisation, sondern nur über Gruben und Überläufe in Gewässer. Ein Gene­relles
Kanalisationsprojekt (GKP) für die Aussenwachten wurde 1976 erstellt; die
Leitung nach X wurde zu Beginn der achtziger Jahre gebaut.
In der Baubewilligung vom 24. Juli 1972 wird
hinsichtlich des Ma­gazins ausge­führt, dieses diene einem vorbestehenden
Gewerbebetrieb, dem eine angemes­sene Erwei­terung zuzugestehen sei. Weiter
wird erwogen: "Gemäss Mitteilung des Kan­tons ist das vorliegende Gebäude
nach Art. 28 der eidg. Gewässerschutzverordnung vom 19. 6. 72 zu beurteilen,
sodass die Baubewilligung auch unter diesem Aspekt erteilt werden kann."
Letztere Erwägung ist offensichtlich unzutreffend. Art. 28 der allgemeinen
Gewäs­ser­schutz­verordnung vom 19. Juni 1972 gestattete unter dem Titel
"Neu- und Umbauten ohne Bauzone und GKP" in Gemeinden, die weder über
Bauzonen noch über ein GKP ver­fügten, die Erteilung von Baubewilligungen (nur)
innerhalb des engeren Baugebiets, wel­ches das erschlossene und vor der
Erschliessung stehende Land umfasste. Abgesehen da­von, dass fraglich
erscheint, ob das Magazin damals innerhalb des engeren Baugebiets von X
errichtet wurde, kann auf keinen Fall gesagt werden, dieses Baugebiet sei
erschlos­sen ge­wesen. Dies hätte vorausgesetzt, dass die Häuser an die
Kanalisation angeschlossen ge­wesen wären (BGE 101 Ib 25 E. 3). Der
Magazinneubau und das Herrichten eines La­ger­platzes hätten daher nur nach
Massgabe von Art. 20 aGSchG bewilligt werden dürfen. Dass die entsprechenden
Voraussetzungen erfüllt waren, ist im Licht der in Erwägung 4b er­wähn­ten
Rechtsprechung fraglich, kann aber offen bleiben. Für das Magazin wurde eine
rechtskräftige Baubewilligung erteilt; zudem wurde das Gebäude 1986 eingezont.
Damit wurden diesbezüglich rechtmässige Verhältnisse geschaffen. Für die
Herrichtung und Nut­zung des Lagerplatzes auf alt Kat.-Nr. 17 wäre 1972 nach
dem Bundesrecht eine for­melle Baubewilligung erforderlich gewesen. Ob sie
hätte erteilt werden können, kann da­hinge­stellt bleiben, da diese Nutzung
nach Treu und Glauben heute nicht mehr in Frage gestellt werden kann. Zu
Gunsten der Beschwerdeführerin ist daher mit den Vorinstanzen auch hinsichtlich
des Lagerplatzes auf alt Kat.-Nr. 17 von einer rechtmässig erstellten bzw. ge­änderten
Anlage auszugehen.
d) Das Ausmass der 1972 vorgenommenen
Änderung ist erheblich, wurde doch ein voluminöser Neubau erstellt und die
frühere Betriebsfläche stark vergrössert. Diese Vor­keh­ren sind als teilweise
Änderung im Sinn von Art. 24 Abs. 2 aRPG anzusehen, wie die Baudirektion
zutreffend erwogen hat. Ebenfalls beizupflichten ist der Baudirektion inso­fern,
als mit der damaligen Erweiterung das Mass des gemäss Art. 24 Abs. 2 aRPG Zuläs­sigen
ausgeschöpft wurde.
Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass
das Magazin (wie die übrigen zuvor im Übrigen Gemeindegebiet gelegenen Bauten
der Beschwerdeführerin) seither eingezont wurde(n). Die ausserhalb der Bauzone
liegende, seit 1972/73 als Lagerplatz genutzte Flä­che beträgt gut 2'200 m
2
.
Allein diese Fläche ist im Verhältnis zur gesamten damaligen Be­triebsfläche so
bedeutend, dass mit ihrer Nutzung das Mass der zulässigen Erweiterung des
vorbestehenden Betriebs im Sinn von Art. 24 Abs. 2 aRPG als ausgeschöpft gelten
muss und zusätzliche Erweiterungen unter diesem Titel nicht mehr in Frage
kommen.
e) Die Baudirektion hat dennoch eine
Ausnahmebewilligung erteilt, weil Art. 24 Abs. 2 aRPG und § 357 Abs. 3 PBG
zusätzlich eine umfassende Abwägung zwischen den öffentlichen und den
schutzwürdigen privaten Interessen verlangten. Daran ist soviel rich­tig, dass
Art. 24 Abs. 2 aRPG als
zusätzliche
Anforderung statuiert, dass
Erneuerungen, Änderungen oder Wiederaufbauten mit den wichtigen Anliegen der
Raumplanung verein­bar sein müssen (vgl. Walter Haller/Peter Karlen,
Raumplanungs- und Baurecht, 2. A., Zü­rich 1992, Rz. 794 und 811). Die
Rechtsauffassung der Baudirektion läuft aber darauf hin­aus, dass es vom
Ermessen der Bewilligungsbehörde abhängt, ob eine Ausnahmebewilli­gung zu
erteilen sei oder nicht, weil sie die Interessenabwägung nicht als
zusätzliche
An­forderung versteht, sondern diese
an die Stelle
der übrigen Voraussetzungen
setzt. Dies steht in klarem Widerspruch zum Gesetz. Sofern ein Vorhaben den
Rahmen einer teilwei­sen Änderung sprengt, kann es nicht unter dem Titel einer
wie auch immer gearteten Inte­r­essenabwägung dennoch bewilligt werden.
Eine andere Frage ist es, ob allenfalls aus
Gründen des Vertrauensschutzes eine Be­willigung nachträglich zu erteilen oder
zumindest auf die Wiederherstellung des rechtmäs­sigen Zustands zu verzichten
ist (dazu hinten E. 7a).
5. Zu prüfen ist als Nächstes, ob die Bestimmungen
des revidierten Raumplanungs­gesetzes zu einer abweichenden Beurteilung führen.
a) Art. 24 Abs. 1 aRPG wurde ersetzt durch
Art. 24 RPG. Die Anforderungen an die Standortgebundenheit gelten unverändert
weiter; es kann auf E. 3 verwiesen werden.
b) Auch Art. 24c RPG schreibt grundsätzlich
nur die bisherige Praxis zu Art. 24 aRPG fort (Walter Haller/Peter Karlen,
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Band I, 3. A., Zürich 1999,
Rz. 707 und 728 ff.; Rudolf Muggli, Kurzkommentar zum Entwurf für
eine Änderung des Raumplanungsgesetzes vom 20. März 1998, in:
Schweizerische Verei­nigung für Landesplanung VLP [Hrsg.], Raum & Umwelt
1998, Bern 1999, S. 56 ff., Art. 24c N. 1, 4). Neu ist
im We­sentlichen nur, dass die Erneuerung, Änderung, Erweite­rung und der
Wiederaufbau von bestehenden Bauten seit der Revision direkt gestützt auf
Art. 24c RPG und das zugehörige Bundesverordnungsrecht zu beurteilen sind,
also kein kantonales Ausführungsrecht mehr voraussetzen. Insofern führt das
neue Recht nicht zu einem für die Beschwerdeführerin günstigeren Ergebnis.
Immerhin stellt sich die Frage, ob Art. 24c
RPG gegenüber seiner Vorgängerbe­stimmung nicht sogar enger sei. Die
Bestandesgarantie von Art. 24c Abs. 1 RPG gilt neu für Bauten und Anlagen
ausserhalb der Bauzonen, "die nicht mehr zonenkonform sind". Gemäss
Art. 41 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV, SR 700.1) ist
Art. 24c RPG anwendbar auf Bauten und Anlagen, die seinerzeit in
Übereinstimmung mit dem materiellen Recht erstellt oder geändert wurden, durch
die nachträgliche Änderung von Erlassen oder Plänen jedoch zonenwidrig geworden
sind. Im Erläuternden Bericht des Bundesamts für Raumentwicklung zur
Totalrevision der RPV wird dazu ausgeführt, der Ausdruck "die nicht mehr
zonenkonform sind" in Art. 24c Abs. 1 RPG gehe auf die parla­mentarische
Redaktionskommission zurück. Er sei zu verstehen als "durch Rechts- oder
Planänderung zonenwidrig geworden", was durch die Verordnung nun geklärt
werde. Als massgeblichen Stichtag bezeichnet der Bericht grundsätzlich den 1.
Juli 1972, d.h. das In­krafttreten des damaligen Gewässerschutzgesetzes. Somit
sei Art. 24c RPG auf Bauten und Anlagen, die am 1. Juli 1972 noch nicht
bestanden, nur dann anwendbar, wenn sie seit ih­rer Erstellung von einer Bau-
in eine Nichtbauzone ausgezont worden seien. Keine Anwen­dung finde Art. 24c
RPG auf rechtswidrig erstellte oder geänderte Bauten und Anlagen, und zwar
selbst dann nicht, wenn die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands we­gen
Unverhältnismässigkeit oder Zeitablaufs nicht mehr durchgesetzt werden kann
(Bun­desamt für Raumentwicklung, Neues Raumplanungsrecht, Erläuterungen zur
Raumpla­nungs­verordnung und Empfehlungen für den Vollzug, Bern 2000/2001, Teil
I, S. 42 ff.).
Selbst wenn man vorliegend ausser Acht lässt,
dass die Baubewilligung für das Magazin und die Inanspruchnahme der
Lagerplatzes auf alt Kat.-Nr. 17 erst nach dem 1. Juli 1972 erfolgten, und
diese Anlagen als rechtmässig erstellt bzw. geändert betrachtet, so ist nicht
zu übersehen, dass der Lagerplatz nie innerhalb einer Bauzone lag und daher
auch nicht durch Plan- oder Rechtsänderung rechtswidrig wurde. Eine Lehrmeinung
plä­diert allerdings dafür, "die Wendung 'zonenwidrig geworden' nicht
wörtlich zu verstehen und den Geltungsbereich der Besitzstandsgarantie gemäss
Art. 24c RPG auf die folgenden beiden Kategorien von Bauten zu erstrecken:
einerseits auf solche, die vor dem 1. Januar 1980 rechtmässig erstellt wurden,
anderseits auf solche, die seither von einer Bau- in eine Nichtbauzone
umgeteilt wurden." (Peter Karlen, Die Ausnahmebewilligung nach
Art. 24–24d RPG, ZBl 102/2001, S. 291 ff., 297 f.). Indessen sprechen die
Materialien zur RPG-Re­vision nicht dafür, grundsätzlich auf das Inkrafttreten
des Raumplanungsgesetzes statt auf das Inkrafttreten des Gewässerschutzgesetzes
von 1971 abzustellen, wenn die Zulässigkeit von Änderungen vorbestehender
Bauten zu beurteilen ist. Der Bundesrat betonte sowohl in der Botschaft vom 22.
Mai 1996 (BBl 1996 III 513 ff., 541) wie auch im Parlament (Amtl. Bull. S 1997,
218), dass hinsichtlich der Besitzstandswahrung das geltende Recht über­nom­men
werden sollte. Dem wurde in den Räten nicht widersprochen. Einlässlich und
kontro­vers diskutiert wurde nur die spezielle Frage, ob und unter welchen
Voraussetzungen voll­ständige Zweckänderungen von bestehenden Bauten zulässig
sein sollten. Das Parla­ment einigte sich diesbezüglich auf einen Kompromiss
(Art. 24a und 37a RPG). Allein in diesem Zusammenhang wurde das Stichdatum
1. Januar 1980 ins Gesetz aufgenommen.
Ob Art. 24c RPG auf die vorliegend zu
beurteilende Inanspruchnahme von alt Kat.-Nr. 18 anwendbar ist oder nicht, kann
offen bleiben. Auf jeden Fall sind bereits die 1972/73 vorgenommenen
Erweiterungen der zuvor vorhandenen Bauten und Anlagen als teilweise Änderung
anzusehen, die auch bei einer Anwendung von Art. 24c Abs. 2 RPG in Rechnung zu
stellen wären. Damit ist auch nach neuem Recht festzustellen, dass das Mass der
zulässigen Erweiterung bereit damals ausgeschöpft wurde und zusätzliche
Ausdehnun­gen der Lagerfläche nicht mehr bewilligungsfähig sind.
6. Die Beschwerdeführerin bezeichnet es als
"besonders überraschend", dass der Regierungsrat nicht geprüft hat,
ob der Lagerplatz gestützt auf Art. 37a RPG bewilligt wer­den könne. Immerhin
hat auch die Beschwerdeführerin im Rekursverfahren diese Bestim­mung nicht
angerufen. Dies zu Recht. Gemäss Art. 37a RPG regelt der Bundesrat, unter
welchen Voraussetzungen Zweckänderungen gewerblich genutzter Bauten und Anlagen
zu­lässig sind, die vor dem 1. Januar 1980 erstellt wurden oder seither als
Folge von Ände­rungen der Nutzungspläne zonenwidrig geworden sind. Der
Bundesrat ist diesem Auftrag in Art. 43 RPV nachgekommen. Voraussetzung ist
namentlich, dass die Baute oder Anlage rechtmässig erstellt oder geändert
worden ist (Abs. 1 lit. a).
Zu beurteilen ist vorliegend nicht die
Zweckänderung einer gewerblich genutzten Bau­te oder Anlage, sondern diejenige
einer bisher landwirtschaftlich – d.h. zonenkon­form – genutzten Fläche.
Dieser Sachverhalt wird nicht von Art. 37a, sondern von Art. 24 und 24c Abs. 2
RPG geregelt. Wenn aber mit der Beschwerdeführerin angenommen würde, die
umstrittene Parzelle alt Kat.-Nr. 18 sei bereits als Lagerplatz genutzt worden,
so läge keine Zweckänderung im Streit; zudem könnte klarerweise nicht gesagt
werden, die Baute oder Anlage sei rechtmässig erstellt oder geändert worden.
Art. 37a RPG und Art. 43 RPV sind daher auf den zu beurteilenden Fall
offensichtlich nicht anwendbar.
7. Nachdem die Nutzung von alt Kat.-Nr. 18
gemäss den einschlägigen Bestim­mun­gen des Raumplanungsgesetzes nicht
bewilligt werden kann, fragt es sich, ob die Be­willi­gung aus anderen Gründen
zu erteilen ist.
a) Die Beschwerdeführerin beruft sich auf
Vertrauensschutz. Nach der Rechtspre­chung geht die Befugnis der Behörden, die
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zu verlangen, nach einer Frist von
30 Jahren unter. Der Grundeigentümer ersitzt gewisser­massen das Recht, den an
sich rechtswidrigen Zustand des Gebäudes beizubehalten, vorbe­hältlich
baupolizeilicher Massnahmen im engen Sinn. Haben die Baupolizeibehörden die
rechtswidrigen Gebäude oder Gebäudeteile über Jahre hinaus geduldet, obwohl
ihnen die Rechtswidrigkeit bekannt war oder sie diese bei Anwendung der
erforderlichen Sorgfalt hätten erkennen müssen, so greift der Vertrauensschutz
allenfalls schon vor Ablauf von 30 Jahren. Solange die Behörde jedoch
bloss untätig geblieben ist, erscheint bei der Deu­tung der Untätigkeit als
behördliche Duldung grosse Zurückhaltung geboten (VGr, 29. Ja­nuar 1998, BEZ
1998 Nr. 3; BGE 107 Ia 121 E. 1; VGr, 12. Juni 1987, ZBl 89/1988, S. 261).
Nur wenn der rechtswidrige Zustand während sehr langer Zeit hingenommen wurde
und die Verletzung öffentlicher Interessen nicht schwer wiegt, vermag der
Umstand al­lein, dass die Behörden nichts dagegen unternommen haben, einen
Vertrauenstatbestand zu begründen (VGr, 30. April 1987, BEZ 1987 Nr. 19; vgl.
auch VGr GE, 22. Juni 1993, Baurecht 1995, S. 11 Nr. 6).
Hier liegt von vornherein nicht der Fall vor,
dass die Baubewilligung "erses­sen" wurde. Denkbar ist bloss, dass
aus Gründen des Vertrauensschutzes auf die Wieder­her­stellung des
rechtmässigen Zustands ganz oder teilweise zu verzichten ist. Wie der Re­gierungsrat
im angefochtenen Entscheid zutreffend voraussetzt, ist es zunächst Sache der
Baudirektion, hierüber im Rahmen des entsprechenden Verfahrens zu befinden.
Dabei kann die 1993 vorgenommene Ausdehnung
des Lagerplatzes auf die südliche Hälfte von alt Kat.-Nr. 18 offensichtlich
nicht beibehalten werden. In Frage kommt eine sol­che Lösung allenfalls
hinsichtlich der nördlichen Hälfte, die zwischen 1982 und 1988 als Lager in
Betrieb genommen wurde. Die Baudirektion wird einerseits abzuklären haben, in
welchem Jahr die Erweiterung stattfand, d.h. wie lange der widerrechtliche Zu­stand
be­reits geduldet wurde, bis der private Beschwerdegegner das
Bewilligungsverfahren veran­lasste. Anderseits wird zu würdigen sein, wie
schwer der Eingriff in die öffentlichen Inte­ressen wiegt, wenn der Lagerplatz
in beschränktem Umfang beibehalten wird. Bei die­ser Abwägung wird
gegebenenfalls auch zu berücksichtigen sein, ob der Eingriff in die öffent­lichen
Interessen namentlich des Landschaftsschutzes durch geeignete Auflagen ge­mildert
werden könnte.
b) Die Beschwerdeführerin verweist auf zwei
andere Bauten bzw. Anlagen im Ge­biet des Weilers X, die landschaftlich
störender in Erscheinung treten sollen als der hier zu beurteilende Lagerplatz.
Damit macht sie sinngemäss eine Gleichbehandlung im Unrecht geltend. Abgesehen
davon, dass die von der Beschwerdeführerin erwähnten Fälle sowohl in
tatsächlicher wie in baurechtlicher Hinsicht mit ihrem eigenen nicht
vergleichbar sind, und dass grundsätzlich kein Anspruch auf Gleichbehandlung im
Unrecht besteht (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen
Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 412 ff.), zeigen die vorangegangenen
Erwägungen, dass der umstrittene Lager­platz nicht, jedenfalls nicht in erster
Linie, wegen des Eingriffs in das Landschaftsbild, son­dern aus grundsätzlichen
raumplanungsrechtlichen Gründen rechtswidrig ist. Die Frage, ob die Behörden in
den andern beiden Fällen einzuschreiten haben, spielt in diesem Zusam­men­hang
keine Rolle.
...
Demgemäss
entscheidet das Verwaltungsgericht:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
...