zh_verwaltungsgericht · AN.2023.00004 · 2025-02-27 · de

Verordnung über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen | Art. 36 Abs. 2 RPG bildet eine hinreichende formell-gesetzliche Grundlage für eine provisorische Nutzungsordnung (E. 3.2). Die Rechtsgleichheit wird gewahrt mit Kategorisierung in der VKaB (E. 3.3). Vorgängige Gewährung des rechtlichen Gehörs sowie Mitwirkung der Bevölkerung entfällt (E. 3.4). Kein grundsätzlicher Vorrang der Planbeständigkeit (BZO), jedoch erhöhtes Gewicht bei der Interessenabwägung (E. 4). Massgebliches Kriterium für Zuweisung zur Bauzone ist "weitgehend überbautes Gebiet" (Art. 36 Abs. 3 RPG); Definition; Kriterienbildung des Regierungsrats für Zuweisung/Kategorisierung der Kleinsiedlungen ist bundesrechtskonform (E. 5). Zuweisung der Kleinsiedlung Hinterhueb zur provisorischen kantonalen Weilerzone bei Gesamtwürdigung nicht zu beanstanden (E. 6). Abweisung, soweit Eintreten.

Zürich Verwaltungsgericht 27.02.2025 AN.2023.00004
Zurich Verwaltungsgericht 27.02.2025 AN.2023.00004
Zurigo Verwaltungsgericht 27.02.2025 AN.2023.00004

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2023.00004
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Geschäftsnummer:
AN.2023.00004
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 27.02.2025
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Verordnung über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen
Art. 36 Abs. 2 RPG bildet eine hinreichende formell-gesetzliche Grundlage für eine provisorische Nutzungsordnung (E. 3.2). Die Rechtsgleichheit wird gewahrt mit Kategorisierung in der VKaB (E. 3.3). Vorgängige Gewährung des rechtlichen Gehörs sowie Mitwirkung der Bevölkerung entfällt (E. 3.4). Kein grundsätzlicher Vorrang der Planbeständigkeit (BZO), jedoch erhöhtes Gewicht bei der Interessenabwägung (E. 4). Massgebliches Kriterium für Zuweisung zur Bauzone ist "weitgehend überbautes Gebiet" (Art. 36 Abs. 3 RPG); Definition; Kriterienbildung des Regierungsrats für Zuweisung/Kategorisierung der Kleinsiedlungen ist bundesrechtskonform (E. 5). Zuweisung der Kleinsiedlung Hinterhueb zur provisorischen kantonalen Weilerzone bei Gesamtwürdigung nicht zu beanstanden (E. 6).
Abweisung, soweit Eintreten.
Stichworte:
BESCHWERDEFRIST
BLN
BUNDESINVENTAR
EINZELFALLBEURTEILUNG
FORMELL-GESETZLICHE GRUNDLAGE
GESETZESDELEGATION
KANTONALES INVENTAR
KLEINSIEDLUNG
KOGNITION
MITWIRKUNG
NUTZUNGSPLAN
PLANBESTÄNDIGKEIT
PLANUNGSSICHERUNG/PLANUNGSRECHTLICHE BAUREIFE
RAUMPLANUNGSRECHT
RECHTLICHES GEHÖR
RECHTSGLEICHHEIT
RECHTSGLEICHHEITSGEBOT
SIEDLUNGSSTRUKTUR
ÜBERGANGSORDNUNG
WEILER
WEILERZONE
WEITGEHEND ÜBERBAUTES GEBIET
Rechtsnormen:
Art. 8 Abs. I BV
Art. 9 BV
Art. 29 Abs. II BV
Art. 75 Abs. I BV
§ 338a Abs. I PBG
§ 3 Abs. II PublG
Art. 1 Abs. II lit. a RPG
Art. 4 RPG
Art. 8a RPG
Art. 14 RPG
Art. 15 RPG
Art. 15 Abs. I RPG
Art. 16 RPG
Art. 21 Abs. II RPG
Art. 25 Abs. II RPG
Art. 27 RPG
Art. 27a RPG
Art. 33 RPG
Art. 33 Abs. II RPG
Art. 33 Abs. III lit. b RPG
Art. 36 Abs. II RPG
Art. 36 Abs. III RPG
Art. 33 RPV
Art. 47 RPV
§ 7 VRG
§ 8 VRG
§ 11 Abs. I VRG
§ 12 Abs. I VRG
§ 19 Abs. I lit. a VRG
§ 19 Abs. I lit. d VRG
§ 19 Abs. II lit. a VRG
§ 21 Abs. I VRG
§ 22 Abs. I VRG
§ 22 Abs. II VRG
§ 38 VRG
§ 38a Abs. I VRG
§ 38b VRG
§ 38b Abs. III VRG
§ 49 VRG
§ 50 Abs. I VRG
§ 50 Abs. II VRG
§ 53 VRG
§ 71 VRG
§ 145 Abs. I ZPO CH
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
AN.2023.00004
Urteil
der 3. Kammer
vom 27. Februar 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter
Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiber Silvio Forster.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Verordnung
über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen,
hat sich
ergeben:
I.
A.
Im Kanton
Zürich gibt es zahlreiche Kleinsiedlungen, die ausserhalb des grafischen
Siedlungsgebiets gemäss kantonalem Richtplan liegen. Diese Kleinsiedlungen sind
bisher im Kanton Zürich nicht kategorisiert, lassen sich aber dem Grundsatz
nach in grössere aussenliegende Ortsteile, Weiler und kleinere Gebäudegruppen
unterteilen. Der Bundesrat hat bei der Genehmigung des kantonalen Richtplans
2015 den Zusatz angebracht, dass es sich bei Kernzonen im Zusammenhang mit
Kleinsiedlungen (Weilern) im Sinn von Art. 33 der Raumplanungsverordnung
vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) um Nichtbauzonen handle. Im Rahmen
der periodischen Berichterstattung habe der Kanton über die Umsetzung von Art. 33
RPV Bericht zu erstatten (BBl 2015 3607). Das Verwaltungsgericht beurteilte bei
der Überprüfung einer Baubewilligung in einer Weilerkernzone ausserhalb des
grafischen Siedlungsgebiets des Richtplans die Praxis der kantonalen
Baudirektion, die Kompetenz zur Erteilung von Baubewilligungen in der konkreten
Zone an die Gemeinde zu delegieren, als bundesrechtswidrig (VGr, 22. Oktober
2020, VB.2019.00630, E. 4 = BEZ 2021 Nr. 3).
B.
Die
Baudirektion leitete 2021 ein Projekt zur Überprüfung und Anpassung der
planerischen und rechtlichen Ordnung der Kleinsiedlungen im Kanton Zürich ein
(pbg-aktuell 2021/3, S. 24 f.). Der Regierungsrat des Kantons Zürich
erliess am 7. März 2023 als Übergangsregelung die Verordnung über die
Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen (VKaB; Dispositivziffer I) und
setzte diese auf den 1. Juni 2023 in Kraft (Dispositivziffer II). Die
Verordnung enthält drei Anhänge: Für die in Anhang 1 aufgelisteten rund
150 Kleinsiedlungen (mit Objektblättern) wird eine provisorische kantonale
Weilerzone festgesetzt. Für die in Anhang 2 aufgeführten rund
25 Kleinsiedlungen (mit Objektblättern) wird eine provisorische kantonale
Landwirtschaftszone festgesetzt. Zu den in Anhang 3 aufgelisteten rund 100
Kleinsiedlungen legt die Verordnung fest, dass es sich um solche innerhalb der
Bauzonen handelt. Der regierungsrätliche Beschluss vom 7. März 2023 wurde
mit der Verordnung am 17. März 2023 im Amtsblatt des Kantons Zürich
publiziert (ABl 2023-03-17; Meldungsnummer RS-ZH03-0000000610), die Anhänge
durch Verweisung auf eine Internetseite des Kantons (www.zh.ch/de/planen-bauen/raumplanung/nutzungsplanung/kleinsiedlungen.html,
besucht am 10. Februar 2025). Im Rahmen dieser Verordnung wird die
Kleinsiedlung Hinterhueb in der Gemeinde Neftenbach in Anhang 1 aufgeführt
und entsprechend eine provisorische kantonale Weilerzone für den Perimeter
gemäss dem dazugehörigen Objektblatt festgesetzt.
II.
A.
A
gehören die überbauten Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02 mit einer
Gesamtfläche von ca. 1'216 m
2
im Perimeter der Kleinsiedlung
Hinterhueb in der Gemeinde Neftenbach. Er focht den regierungsrätlichen
Beschluss vom 7. März 2023 beim Verwaltungsgericht an. Er beantragte eine
Änderung dieses Beschlusses in dem Umfang, dass die Kleinsiedlung Hinterhueb
nicht in Anhang 1, sondern in Anhang 3 aufzuführen – und somit
innerhalb der Bauzone – zu belassen sei.
B.
Die Baudirektion
beantragte am 16. Mai 2023 unter Beilage eines Mitberichts des kantonalen
Amts für Raumentwicklung (ARE) vom 15. Mai 2023, die Beschwerde unter
Kostenfolge abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. In verfahrensmässiger
Hinsicht stellte sie Antrag auf Entzug der aufschiebenden Wirkung der
Beschwerde. Mit Präsidialverfügung vom 11. Juli 2023 wies das
Verwaltungsgericht das Gesuch des Beschwerdegegners um Entzug der
aufschiebenden Wirkung der Beschwerde ab. In der Folge gingen keine Eingaben in
dieser Angelegenheit mehr ein.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG;
LS 175.2) zuständige Instanz zur Überprüfung von Anordnungen,
einschliesslich raumplanungsrechtlicher Festlegungen (§ 19 Abs. 1
lit. a VRG), und von Erlassen, ausgenommen die Kantonsverfassung und
kantonale Gesetze (§ 19 Abs. 1 lit. d VRG). Akte des
Regierungsrats unterstehen keinem Rekurs (§ 19 Abs. 2 lit. a
VRG). Das Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der Beschwerde im
vorliegenden Fall unabhängig davon zuständig, ob das Anfechtungsobjekt eine
Anordnung oder einen Erlass bildet (vgl. auch sogleich E. 1.2).
1.2
1.2.1
Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung
(§ 38a Abs. 1 VRG), während es über solche gegen Anordnungen – unter
Vorbehalt der Einzelrichterzuständigkeit (vgl. § 38b VRG) – in
Dreierbesetzung befindet (§ 38 VRG). Kantonale und kommunale Nutzungspläne
gelten als Anordnungen im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG und
folglich nicht als Erlasse; dies gilt auch für die mit den Nutzungsplänen eng
zusammenhängenden nichtkartografischen Festlegungen, die dazu dienen, Art,
Natur und Umfang der im Zonenplan kartografisch dargestellten Nutzungen zu
umschreiben und damit gleichsam eine Planlegende bilden (VGr, 7. Mai 2014,
VB.2013.00560, E. 1; Jürg Bosshart/Martin Bertschi, in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19 N. 33, 38).
Demgegenüber wird z.
B.
bei zonenübergreifenden Vorschriften wie einer Parkplatzverordnung oder einer
generell-abstrakten Regelung der Standorte von Mobilfunkanlagen von einem
Erlass im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d VRG ausgegangen (vgl.
Bosshart/Bertschi, § 19 N. 38; Andreas Conne, Abstrakte
Normenkontrolle im Kanton Zürich: Überblick und Vergleich mit der
Einzelaktkontrolle, ZBl 115/2014, S. 403 ff., 409).
1.2.2
Der angefochtene Beschluss schafft provisorische kantonale Zonenordnungen
für bezeichnete Gebiete und enthält dazu Nutzungs- und Verfahrensregelungen. Er
enthält übergreifende Festlegungen zum Siedlungstypus der Kleinsiedlungen und
weist einen hybriden Charakter als Verordnung und gleichzeitig auch als vorläufige
Zonenordnung auf. Im Kern betrifft die Regelung jedoch hauptsächlich die
Schaffung der provisorischen kantonalen Zonenordnungen (Weilerzonen und
Landwirtschaftszonen) mit verbindlichen Nutzungsvorschriften. Für die grösseren
Kleinsiedlungen werden pauschal bzw. ohne eigenständige Regelung die geltenden
Normen zum Baugebiet für anwendbar erklärt, was dort die Weiterführung der
bisherigen Zuständigkeitsordnung für Bauverfahren sichern soll. Insgesamt ist
die angefochtene raumplanungsrechtliche Regelung prozessual nicht als Erlass im
Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d VRG, sondern als Nutzungsplan im
Sinn von Art. 14 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die
Raumplanung (RPG; SR 700) und damit als Anordnung im Sinn von § 19
Abs. 1 lit. a VRG zu behandeln. Das Rechtsmittelverfahren richtet
sich somit nach den Bestimmungen über die Anfechtung von Einzelakten. Deshalb
hat das Verwaltungsgericht vorliegend in Dreierbesetzung zu entscheiden, zumal
bei der materiellen Überprüfung eines regierungsrätlichen Entscheids keine
Einzelrichterzuständigkeit besteht (§ 38 und § 38b Abs. 3 VRG).
1.3
Im
Raumplanungsrecht ist gemäss § 338a Abs. 1 des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700) zum Rekurs und zur
Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat. Die gleichen
Legitimationsvoraussetzungen sieht § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1
VRG vor. Der Beschwerdeführer ist Eigentümer zweier Grundstücke im
Zonenperimeter der Kleinsiedlung und befugt, sich gegen den angefochtenen
Beschluss hinsichtlich dieser Parzelle zu wehren. Angesichts des Ausgangs des
vorliegenden Verfahrens muss nicht erörtert werden, inwiefern der
Beschwerdeführer legitimiert ist, eine Aufhebung bzw. Änderung des
angefochtenen Beschlusses für die ganze Kleinsiedlung, d.
h. auch für
Liegenschaften von Drittpersonen zu verlangen.
1.4
Der
Beschwerdeführer rügt, dass er erst am 12. April 2023 von der Änderung
erfahren habe und die Rekursfrist (recte: Beschwerdefrist) bis am 2. Mai
2023 mit zwei Wochen unangemessen kurz sei. Nach § 3 Abs. 2 des
Publikationsgesetzes vom 30. November 2015 (PublG; LS 170.5) gilt ein
Erlass bzw. Beschluss, der nach den Bestimmungen dieses Gesetzes veröffentlicht
wurde, als bekannt. Dabei beträgt die Beschwerdefrist gemäss § 53 i.
V.
m. § 22 Abs. 1 VRG 30 Tage.
Die Beschwerdefrist beginnt gemäss § 53 i.
V.
m.
§ 22 Abs. 2 VRG am Tag nach der amtlichen Publikation zu laufen. Die
Frist steht während der Gerichtsferien vom siebten Tag vor Ostern bis und mit
dem siebten Tag nach Ostern still (§ 71 VRG i.
V.
m.
Art. 145 Abs. 1 der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008
[ZPO; SR 272]). Nach § 70 i.
V.
m.
§ 12 Abs. 1 VRG können gesetzlich vorgeschriebene Fristen nur
erstreckt werden, wenn die davon betroffene Person im Laufe der Frist stirbt
oder handlungsunfähig wird. Die streitige VKaB wurde am 17. März 2023 im
Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert (vorne Ziff. I. B). Demgemäss
begann die 30-tägige Beschwerdefrist am 18. März 2023 für den
Beschwerdeführer zu laufen. Folglich endete die Beschwerdefrist unter
Berücksichtigung der Gerichtsferien und von § 11 Abs. 1 VRG am
2. Mai 2023. Diese gesetzliche Beschwerdefrist lässt sich nicht
erstrecken, zumal die genannten Ausnahmen nicht vorliegen. Vorliegend reichte
der Beschwerdeführer seine Beschwerde mit Poststempel vom 13. April 2023
ein, womit er die Beschwerdefrist ohne Weiteres einhalten konnte. Die Rügen des
Beschwerdeführers erweisen sich infolgedessen als unbehelflich.
1.5
Unter dem
genannten Vorbehalt (E. 1.3) ist auf die Beschwerde einzutreten. Die
übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben keinen Anlass zu Bemerkungen.
2.
Der angefochtene Beschluss unterliegt, soweit er einen
Nutzungsplan bildet (Art. 14 RPG; vgl. dazu vorne E. 1.2), den
Anforderungen von Art. 33 RPG, insbesondere von Art. 33 Abs. 2
und Abs. 3 lit. b RPG, die eine volle Überprüfung durch mindestens
eine kantonale Beschwerdebehörde verlangen (vgl. zur Anwendbarkeit von
Art. 33 RPG auf Nutzungspläne BGE 147 II 300 E. 2.3; 131 III 414
E. 2.3). Der Regierungsrat stützte sich beim angefochtenen Beschluss auf
Art. 36 Abs. 2 RPG. Diese Bundesbestimmung ermächtigt die
Kantonsregierungen, vorläufige Regelungen zur Einführung dieses Bundesgesetzes
zu treffen, insbesondere Planungszonen (Art. 27 RPG) zu bestimmen, und
einschränkende Bestimmungen zum Bauen ausserhalb der Bauzonen (Art. 27a
RPG) zu erlassen, solange das kantonale Recht keine anderen Behörden
bezeichnet. Die Anforderungen von Art. 33 RPG sind auch auf
raumplanungsrechtliche Übergangsordnungen gemäss Art. 36 Abs. 2 RPG
anwendbar und gebieten eine volle Überprüfung durch mindestens eine kantonale
Beschwerdebehörde (vgl. BGE 114 Ib 180 E. 2a, 110 Ib 138 E. 3b; Alexander
Ruch, in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG:
Nutzungsplanung, Zürich etc. 2016, Art. 36 N. 28). Das
Verwaltungsgericht überprüft die umstrittene raumplanungsrechtliche
Übergangsordnung als erste Rechtsmittelinstanz. Es hat deshalb insofern nicht
nur die Sachverhaltsfeststellung und die Rechtsanwendung (§ 50 Abs. 1
VRG), sondern auch die Angemessenheit zu prüfen (§ 50 Abs. 2 VRG).
Dabei darf sich das Verwaltungsgericht eine gewisse Zurückhaltung auferlegen, soweit
es bei der Projektierung um spezifisch technische Fragen geht. Weiter hat sich
das Verwaltungsgericht eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen, soweit der
Vorinstanz mit der Anwendung unbestimmter Gesetzesbegriffe oder bei der
Handhabung des Planungsermessens ein Beurteilungsspielraum oder
Ermessensbereich zusteht (zum Ganzen VGr, 13. Januar 2022, VB.2021.00112, E. 2.2;
VGr, 13. April 2022, VB.2021.00549, E. 6.2). Das Gericht soll nur aus
triftigen Gründen von der Beurteilung durch die zuständige Fachinstanz
abweichen und nicht sein Ermessen an die Stelle des Ermessens des
Planungsträgers setzen (Heinz Aemisegger/Stephan Haag, in: Heinz Aemisegger et
al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren,
Zürich etc. 2020, Art. 33 N. 84).
3.
3.1
Im
angefochtenen Beschluss wird dargelegt, dass die bisherige Praxis des Kantons
Zürich, sämtliche Kernzonen ausserhalb des grafischen Siedlungsgebiets des
Richtplans als Bauzonen zu bezeichnen, rechtswidrig war und rasch eine
vorläufige Regelung zur Behebung der Rechtsunsicherheit nötig ist. Dem
Beschwerdegegner ist beizupflichten, dass eine zeitliche und sachliche
Dringlichkeit für die Anordnung dieser Sicherungsmassnahme gegeben ist (vgl.
auch Maja Saputelli, Kleinsiedlungen ausserhalb des Siedlungsgebiets, in:
pbg-aktuell 2/2023, S. 7).
3.2
Der
angefochtene Beschluss stützt sich auf Art. 36 Abs. 2 RPG (vgl. vorne
E. 2) und erging somit im Rahmen einer Gesetzesdelegation. Im vorliegenden
Zusammenhang muss nicht erörtert werden, ob die Rechtsstellung von betroffenen
Grundeigentümern – wie des Beschwerdeführers – durch die vorübergehende
Regelung im angefochtenen Beschluss schwerwiegend berührt wird. Die
Ermächtigung von Art. 36 Abs. 2 RPG beschränkt sich nicht auf die
erstmalige Einführung des RPG, sondern ist auch anwendbar auf vorläufige Massnahmen
in Bezug auf später eingefügte Rechtsnormen oder Praxisänderungen (vgl. BGE 117
Ia 352 E. 5d). Insoweit steht nichts entgegen, die angefochtene
Übergangsordnung auf Art. 36 Abs. 2 RPG abzustützen. Die
provisorische Nutzungsordnung im angefochtenen Beschluss geht insoweit über die
Tragweite von Planungszonen (Art. 27 RPG) hinaus, als ihr nicht lediglich
negative Vorwirkung, sondern positive Vorwirkung (mit Regelungen zu Verfahren,
Zuständigkeiten und anwendbarem Recht) zukommt, was einer provisorischen
kantonalen Nutzungszone entspricht (vgl. BGr, 23. November 2022,
1C_35/2022, E. 4.4.1). Auch handelt es sich vorliegend nicht um eine
Regelung im Sinn von Art. 27a RPG. Die von Art. 36 Abs. 2
gedeckten Regelungsbereiche sind in dieser Bestimmung aber nicht abschliessend
aufgeführt. Gestützt auf Art. 36 Abs. 2 RPG können durch
Regierungsverordnung vorläufiges materielles kantonales Raumplanungsrecht sowie
Zuständigkeits- und Verfahrensrecht einschliesslich Vorschriften über den
Rechtsschutz erlassen werden (vgl. Ruch, in: Praxiskommentar RPG, Art. 36
N. 25). Der angefochtene Beschluss dient der Umsetzung der eingetretenen
Änderungen bei der Rechtslage zur Anwendbarkeit von Art. 15 RPG und von
Art. 25 Abs. 2 RPG in Weilerzonen gemäss Art. 33 RPV, und er
bewegt sich im Rahmen der Grundsatzgesetzgebungskompetenz des Bundes gemäss
Art. 75 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV;
SR 101); in dieser Hinsicht verhält es sich parallel zur Thurgauer
Kleinsiedlungsverordnung (vgl. zu letzterer BGr, 23. November 2022,
1C_35/2022, E. 5.1 und 5.2). Für den angefochtenen Beschluss enthält
Art. 36 Abs. 2 RPG daher in genügender Weise die wichtigen bzw.
wesentlichen Grundzüge und bildet insoweit eine hinreichend bestimmte
formell-gesetzliche Grundlage für die Einschränkung verfassungsmässiger Rechte
von Grundeigentümern. Im Übrigen wird weder von den Beschwerdeführenden geltend
gemacht noch ist ersichtlich, dass die kantonale Planungs- und Baugesetzgebung
die Zuständigkeit für eine solche kantonsweite vorläufige Regelung einer
anderen Behörde (als dem Regierungsrat) einräumt. Insoweit erweist sich
Art. 36 Abs. 2 RPG ebenfalls als eingehalten. Ausserdem nimmt der
angefochtene Beschluss die gebotenen Anpassungen weder bei den
raumplanungsrechtlichen Gesetzesbestimmungen und dem Richtplan auf kantonaler
Ebene noch bei den Ortsplanungen auf kommunaler Ebene vorweg. Insgesamt wahrt
der angefochtene Beschluss den Delegationsrahmen von Art. 36 Abs. 2
RPG.
3.3
Der
Beschwerdeführer rügt sinngemäss, der Regierungsrat hätte eine Planungszone für
alle Kleinsiedlungen im Gemeindegebiet anordnen müssen, um die Rechtsgleichheit
(Art. 8 Abs. 1 BV) zu wahren, anstatt die Kategorisierungen in der
VKaB mit den drei Anhängen vorzunehmen. Es hält jedoch der gebotenen
Überprüfung stand, dass der Regierungsrat nicht eine Planungszone für alle
Kleinsiedlungen ausserhalb des grafischen Siedlungsgebiets des Richtplans
angeordnet, sondern diese jeweils einzeln einer vorläufigen Zonenkategorie
zugewiesen hat. Dadurch wird es aus Gründen der Rechtssicherheit unter anderem
ermöglicht, einzelne dieser Kleinsiedlungen vorläufig als Baugebiet zu
behandeln, die offensichtlich nicht im Konflikt zum Verbot von Kleinstbauzonen
(vgl. BGE 118 Ia 446 E. 2c) stehen. Ein solches Vorgehen erweist sich
grundsätzlich als nachvollziehbar. Hinzu kommt, dass die Zuteilung der
Kleinsiedlung Hinterhueb zur provisorischen kantonalen Weilerzone im Ergebnis –
auch im Quervergleich zu den vom Beschwerdeführer angeführten Kleinsiedlungen
Riet, Hünikon und Aesch, die ebenfalls in der Gemeinde Neftenbach liegen –
nicht zu beanstanden ist. Diese drei Kleinsiedlungen weisen gemäss den
Übersichtsplänen je weit über 20 bewohnte Gebäude auf und wurden daher
ohne nähere Prüfung gemäss Anhang 3 der VKaB dem vorläufigen Baugebiet
zugeordnet. Die Kleinsiedlung Hinterhueb gehört demgegenüber zur Fallgruppe mit
8 bis 19 bewohnten Gebäuden und erfordert vorliegend eine
Einzelfallbeurteilung, womit die differenzierte Zuteilung der Kleinsiedlungen
auf objektiv nachvollziehbaren Gründen basiert (vgl. hinten E. 5 und 6).
Vor diesem Hintergrund kann der Beschwerdeführer aus dem Quervergleich mit den
drei anderen Kleinsiedlungen nichts für sich ableiten.
3.4
Weiter
wirft der Beschwerdeführer dem Regierungsrat vor, er hätte ihn vorgängig über
die geplante Änderung informieren müssen. Das Bundesgericht hat mit Bezug auf
den Erlass der Kleinsiedlungsverordnung des Thurgauer Regierungsrats vom
12. Mai 2020 (RB TG 700.3) erwogen, dass die vorgängige Gewährung des
rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) und die Mitwirkung der
Bevölkerung (Art. 4 RPG) bei einer planerischen vorsorglichen
Sicherungsmassnahme von beschränkter Dauer – wie im dortigen Fall –
entfällt (BGr, 23. November 2022, 1C_35/2022, E. 6.2). Die dort
angestellten Überlegungen lassen sich auf den vorliegenden Fall übertragen. Aus
dem Untersuchungsgrundsatz (§ 7 VRG) und dem Anspruch auf Akteneinsicht
(§ 8 VRG) ergeben sich im vorliegenden Zusammenhang keine über
Art. 29 Abs. 2 BV hinausgehenden Gehörsansprüche. Es ist auch nicht
ersichtlich, dass die vorgenommenen kantonalen Sachverhaltsabklärungen bei den
einzelnen Kleinsiedlungen gestützt auf das Geoinformationssystem (GIS),
verschiedene staatliche Register und Datenbanken sowie Inventare wie das Kantonale
Ortsbildinventar (KOBI) ungenügend wären. Es erweist sich deshalb nicht als
rechtsverletzend, wenn der angefochtene Beschluss ohne zusätzliche Abklärungen
vor Ort und ohne vorgängige Anhörung des Beschwerdeführers gefasst worden ist.
3.5
Der
Beschwerdeführer rügt sodann, dass der angefochtene Erlass zu komplex sei und
dieser ohne juristische Kenntnisse nicht angefochten werden könne. Zudem
übersteige dies seine persönlichen Ressourcen und bedinge eine kostspielige
juristische Begleitung. Soweit dies als Antrag des Beschwerdeführers auf
Bestellung einer Vertretung seitens des Verwaltungsgerichts verstanden werden
könnte, bestehen keine Hinweise dafür, dass er nicht in der Lage ist (oder
gewesen wäre), selbständig eine Rechtsvertretung zu mandatieren, zumal sich die
Beschwerdeschrift als rechtsgenügend erweist. Das Verwaltungsgericht braucht
insofern nicht von Amtes wegen tätig zu werden (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar
VRG, § 16 N. 114). Es wäre dem Beschwerdeführer darüber hinaus
freigestanden, eine Parteientschädigung nach § 17 VRG zu beantragen.
4.
4.1
Gemäss Art. 15 Abs. 1 RPG sind
Bauzonen so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für
15 Jahre entsprechen. Nutzungspläne werden nach Art. 21 Abs. 2
RPG überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse erheblich
geändert haben. Ein Nutzungsplan kann allerdings seinen Zweck nur erfüllen,
wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist. Ob eine Plananpassung aufgrund
veränderter Verhältnisse gerechtfertigt ist, beurteilt sich aufgrund einer
Interessenabwägung (vgl. BGE 148 II 417 E. 3.2; 132 II 408
E. 4.2). Der Grundsatz der Planbeständigkeit relativiert sich indessen für
die Frage der Zulässigkeit von raumplanerischen Sicherungsmassnahmen wie einer
Planungszone (Art. 27 RPG) oder einer provisorischen Nutzungsordnung nach
Art. 36 Abs. 2 RPG. Je nach Ausgangslage sind solche
Sicherungsmassnahmen schon nach relativ kurzer Zeit rechtmässig. Sie stehen
dann mit dem Grundsatz der Planbeständigkeit oder mit dem Anspruch auf
Vertrauensschutz (Art. 9 BV) im Widerspruch, wenn eine blosse Überprüfung
der bisherigen Zonenordnung ausgeschlossen ist, weil die Nutzungsvorschriften
gerade erst den bestehenden Verhältnissen angepasst worden sind oder sich seit
deren Erlass keinerlei Änderungen ergeben haben, die sich für die Raumplanung überhaupt
als erheblich erweisen könnten (vgl. zu diesen Grundsätzen bei einer
Planungszone BGr, 13. September 2018, 1C_149/2018, E. 2.4; BGr,
23. August 2022, 1C_530/2021, E. 5.3 und 6.2). Das Bundesgericht hat
in einem Baubewilligungsverfahren bei der Kleinsiedlung Habersaat in Aeugst am
Albis, deren Zonierung als Bauzone in der Ortsplanung von der kantonalen
Baudirektion im Oktober 2015, d. h. zeitlich kurz nach Erlass des
kantonalen Richtplans 2015, genehmigt worden war, eine akzessorische
Überprüfung des bisherigen Nutzungsplans als nicht zulässig erachtet. Das
Bundesgericht fügte jedoch bei, es beständen keine Anhaltspunkte, dass die
kantonalen Behörden nicht gewillt seien, im Rahmen der Prüfung und Genehmigung
kommunaler Nutzungspläne künftig die Vorgaben der Richtplanung zu beachten und
umzusetzen (BGr, 5. März 2020, 1C_25/2019, E. 6.2). Erst im Nachgang
zum soeben genannten Urteil des Bundesgerichts haben die kantonalen Behörden
die Lückenhaftigkeit der kantonalen Rechtsgrundlagen für die Zonenzuweisung von
Kleinsiedlungen und den bundesrechtlichen Anpassungsbedarf erkannt. Im heutigen
Zeitpunkt ist es nicht von vornherein ausgeschlossen, die Zonenzuweisung auch
für Kleinsiedlungen zu überprüfen, bei denen die kommunale Ortsplanung jünger
als der Richtplan 2015 ist und dennoch Neubaumöglichkeiten für Grundstücke in
Kleinsiedlungen vorsieht. In derartigen Fällen kommt aber dem Grundsatz der
Planbeständigkeit bzw. dem Vertrauensschutz an der Baugebietsqualität im Rahmen
der Interessenabwägung, die für eine Zuweisung der Kleinsiedlung zu einer
provisorischen kantonalen Nichtbauzone (Weilerzone oder Landwirtschaftszone)
anzustellen ist, ein hohes Gewicht zu (vgl. zum Ganzen BEZ 2024 Nr. 7
E. 6.2).
4.2
Die
Ortsplanung der Gemeinde Neftenbach wurde in der Urnenabstimmung vom 28. Juni
2020 festgesetzt und – insbesondere auch bezüglich der betroffenen
Kleinsiedlung Hinterhueb – von der Baudirektion am 15. Juli 2021
genehmigt. Damit ist diese Ortsplanung jünger als der Richtplan 2015.
Art. 4 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 der Bau- und Zonenordnung
(BZO) von 2021 sehen für die Kernzone K, zu welcher nicht nur der Dorfkern von
Neftenbach, sondern auch der Weiler Hinterhueb gehören, vor, dass Neu- und
Umbauten zur Erhaltung und Weiterentwicklung der Kernzonen beitragen sollen.
Die Kernzonen bezwecken die Erhaltung und Ergänzung der eingezonten Weiler in
ihrer räumlichen und baulichen Struktur. Mit der umstrittenen Zuteilung zur
provisorischen kantonalen Weilerzone sind Neubauten – im Unterschied zu
Ersatzneubauten – auf den beschwerdeführerischen Grundstücken ausgeschlossen
(vgl. § 7 in Verbindung mit § 11 VKaB). Zwar kommt Gesichtspunkten
des Vertrauensschutzes und der Planbeständigkeit bei der
raumplanungsrechtlichen Zuordnung dieser Kleinsiedlung ein hohes Gewicht zu
(vgl. oben E. 4.1). Daraus ergibt sich aber auch im vorliegenden Fall kein
grundlegender Vorrang der bisherigen Nutzungsplanung. Vielmehr ist die gebotene
Interessenabwägung im Rahmen der raumplanungsrechtlichen Zuordnung bei der
betroffenen Kleinsiedlung anzustellen. Unter diesem Vorbehalt läuft deren
Zuweisung zu einer provisorischen kantonalen Weilerzone nicht dem Grundsatz der
Planbeständigkeit und dem Vertrauensschutz zuwider (vgl. dazu unten
E. 6.5).
5.
5.1
Der
angefochtene Beschluss weist keine allgemeine Regelung zu den Kriterien für die
Zuweisung der Kleinsiedlungen zu den verschiedenen Anhängen auf. Dies bildet
keinen Rechtsmangel. In der Begründung zum angefochtenen Beschluss wird zu
Recht dargelegt, dass "Weilerzone" im Wesentlichen ein Begriff des
Bundesrechts ist. Ebenso verhält es sich mit den Begriffen der
Landwirtschaftszone (Art. 16 RPG) und der vorläufigen Bauzone (vgl. dazu BGE 114
Ib 305 E. 5c/cc). Die Zuweisung zu den Anhängen (mit Objektblättern)
gemäss § 2 VKaB ist als (provisorische) Zonenfestsetzung erfolgt. Die
Anhänge sind Bestandteile des angefochtenen Beschlusses. Mit diesen
Festlegungen wird mit genügender Bestimmtheit die Zuordnung der betroffenen
Grundstücke zur massgeblichen Zonenordnung als Teil des provisorischen
Nutzungsplans vorgenommen. Es genügt, dass die Kriterien für die dabei
vorgenommene Kategorisierung im Zwischenbericht und in den Objektblättern bzw.
den Übersichtsplänen erläutert werden. Diese Dokumentation übernimmt die
Funktion eines Raumplanungsberichts nach Art. 47 RPV. Letzterer ist nicht
Bestandteil des Nutzungsplans, sondern der zugehörigen Entscheidungsgrundlagen
(Heinz Aemisegger/Samuel Kissling, in: Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung,
Vorbemerkungen zur Nutzungsplanung N. 52).
5.2
Im oben
bei E. 5.1 angesprochenen Zwischenbericht wird erläutert, dass bei
historisch gewachsenen Kleinsiedlungen eine untere Schwelle für die Zuweisung
zur provisorischen kantonalen Weilerzone von mindestens fünf bewohnten Gebäuden
angenommen werde. Ab mindestens acht bewohnten Gebäuden komme eine Zuweisung
zum vorläufigen Baugebiet aufgrund einer Einzelfallbeurteilung in Betracht.
Dabei würden als Zusatzkriterien die Prägung und das Erscheinungsbild
herangezogen, um zu beurteilen, ob die Kleinsiedlung als Weiler oder als
grösserer aussenliegender Ortsteil (bzw. als vorläufiges Baugebiet)
qualifiziert werden könne. Weiter wurden nach dem Zwischenbericht Kleinsiedlungen
mit mindestens zwanzig bewohnten Gebäuden ohne vertiefte Überprüfung dem
vorläufigen Baugebiet zugeschlagen (Saputelli, S. 9 f.). Als
Bezugsgrösse für die Zahl der Wohngebäude hat der Regierungsrat das
eidgenössische Gebäude- und Wohnungsregister (GWR) einbezogen. Danach ist nicht
ohne Weiteres die Anzahl Wohneinheiten massgebend, sondern der Gebäudebegriff.
Ein Doppel-, Gruppen- und Reihenhaus zählt dabei ebenfalls als ein Gebäude,
wenn es einen eigenen Zugang von aussen hat und wenn zwischen den Gebäuden eine
senkrechte vom Erdgeschoss bis zum Dach reichende tragende Trennmauer besteht
(Art. 2 lit. b der Verordnung vom 9. Juni 2017 über das
eidgenössische Gebäude- und Wohnungsregister [VGWR; SR 431.841]). Der
Beschwerdegegner hat sich namentlich bei der Festlegung der Mindestanzahl von
acht bewohnten Gebäuden in einer Kleinsiedlung für die Durchführung einer
Einzelfallbeurteilung über das Vorliegen von vorläufigem Baugebiet an der
weiter fortgeschrittenen Richtplananpassung zur Kleinsiedlungsanpassung im
Kanton Thurgau orientiert.
5.3
Der
Regierungsrat hat im angefochtenen Beschluss keinen Gebrauch von der
Möglichkeit gemacht, den bundesrechtlichen Begriff des vorläufigen Baugebiets
gemäss Art. 36 Abs. 3 RPG – im vorliegenden Zusammenhang – durch eine
eigenständige kantonale Regelung unter Berücksichtigung von Art. 15 RPG zu
präzisieren (vgl. dazu BGE 114 Ib 305 E. 5c/cc und 5c/ee). Für die vom
Beschwerdeführer verlangte Zuweisung zum vorläufigen Baugebiet ist also
erforderlich, dass die umstrittenen Kleinsiedlungen die Voraussetzungen der
Auffangregelung von Art. 36 Abs. 3 RPG erfüllen, d.
h. zum weitgehend
überbauten Gebiet gehören (BEZ 2024 Nr. 7 E. 7.1).
5.4
Der
Begriff des weitgehend überbauten Gebiets gemäss Art. 36 Abs. 3 RPG
ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eng zu verstehen: Er umfasst im
Wesentlichen nur den geschlossenen Siedlungsbereich und eigentliche Baulücken
innerhalb dieses Bereichs (BGE 132 II 218 E. 4.1; BGr,
11. Oktober 2021, 1C_635/2020, E. 3.4). Auch wenn der Grundsatz, das
weitgehend überbaute Gebiet als Bauzone zu qualifizieren, nicht mehr explizit
in Art. 15 RPG steht, behält er auch nach der RPG-Revision von 2012 seine
Gültigkeit (vgl. Aemisegger/Kissling, Art. 15 N. 96). Das RPG knüpft
am bestehenden baulichen Zustand an, d.
h. an den vorhandenen Bauten und deren Nutzungsmöglichkeiten
sowie – im Zusammenhang damit – unter anderem an der bereits erstellten
Infrastruktur. Eine "weitgehende Überbauung" ist eine effektiv
bewohnte und benutzte Häusergruppe, die zudem von derartiger Qualität
(Siedlungsstruktur) ist, dass sie sinnvollerweise nur der Bauzone zugeteilt
werden kann (vgl. BGE 116 Ia 197 E. 2b; BGr, 30. Oktober 2020,
1C_231/2019, E. 2.3). Landwirtschaftliche Bauten sind nur ausnahmsweise
für die Bejahung eines Siedlungscharakters ausschlaggebend; dafür genügt es
nicht, dass eine Häusergruppe ihre landwirtschaftliche Funktion verloren hat
(vgl. BGE 132 II 218 E. 4.1; BGr, 17. Juni 2020, 1C_442/2019,
E. 4.2).
5.5
Gemäss
Ziffer 3.1.b der in den Verfahrensakten befindlichen Arbeitshilfe des
Bundesamts für Raumentwicklung zu Weilerzonen von 2014 haben gewisse Kantone
bisher Weiler dahingehend definiert, dass sie maximal 10, 12 oder 15 bewohnte
Gebäude aufweisen dürften, und Siedlungen mit mehr Wohnbauten den Bauzonen
zugewiesen. Nach dieser Arbeitshilfe darf jedoch nicht ohne nähere Prüfung
davon ausgegangen werden, dass eine Häusergruppe mit mehr als 10, 12 oder
15 Wohnbauten automatisch die Voraussetzungen von Art. 15 RPG
erfülle. Das Vorhandensein einer Siedlungsqualität bzw. Siedlungsstruktur und
der dafür üblichen Infrastruktur bilden wichtige Kriterien für die Annahme von
Baugebiet (vgl. BGr, 30. Oktober 2020, 1C_231/2019, E. 2.3). Der
Regierungsrat hat die untere Schwelle für eine Einzelfallbeurteilung zur
vorläufigen Baugebietszuweisung einer Kleinsiedlung bei mindestens acht
bewohnten Gebäuden vor dem Hintergrund der angeführten Richtwerte der
Arbeitshilfe des Bundesamts für Raumentwicklung und dem Verbot von Kleinstbauzonen
(dazu vorne E. 3.3) relativ tief angesetzt. Es ist aber nicht
rechtsverletzend, wenn die qualitative Einzelfallbeurteilung einer
Kleinsiedlung bei der Fallgruppe mit 8 bis 19 bewohnten Gebäuden
anhand des oben bei E. 5.2 erwähnten Zusatzkriteriums der Prägung und des
Erscheinungsbilds erfolgt. Dabei wurden die Unterkriterien Anzahl
Landwirtschaftsbetriebe, Anzahl Gewerbebetriebe, Verhältnis von Wohngebäuden zu
Nichtwohngebäuden/Ökonomiebauten, Neubauten seit 1972 (ohne Ersatzbauten) und
deren Bauart, ÖV- (öffentlicher Verkehr) Erschliessung, Art der
Umgebungsgestaltung (u.
a.
Zäune, Vorplätze, Tierhaltung) betrachtet. Das genannte Zusatzkriterium und die
dazugehörigen Unterkriterien konkretisieren die Siedlungsstruktur und nicht
primär die visuelle Erscheinung der Kleinsiedlung. Da landwirtschaftliche
Bauten (auch wenn sie mittlerweile diese Funktion verloren haben) nach
Bundesrecht für die Bejahung des Siedlungscharakters ohnehin von
untergeordneter Bedeutung sind, wurde mit dem fraglichen Zusatzkriterium auch
das Vorhandensein solcher Gebäude nicht in allgemeiner Weise sachfremd
berücksichtigt. Vielmehr ist diese Kriterienbildung gesamthaft als
bundesrechtskonform zu erachten. Gestützt auf die dargelegten Grundsätze bleibt
im Folgenden die Einzelfallbeurteilung im Hinblick auf das Grundstück des
Beschwerdeführers zu überprüfen (BEZ 2024 Nr. 7 E. 7.3).
6.
6.1
Die
Kleinsiedlung Hinterhueb ist nordwestlich des Ortskerns Neftenbach auf einer
Anhöhe am Rand des Höhenzugs Irchel und dabei nord-nordöstlich der weiteren
Kleinsiedlung Mittlerhueb, in weitgehend unverbauter Umgebung, gelegen. Die
Bebauung der betroffenen Kleinsiedlung erstreckt sich entlang der
Hinterhuebstrasse, einer nordöstlich ausgerichteten Wegschlaufe. Dabei
konzentrieren sich die meisten Bauten südwestlich und folglich innerhalb der
Wegschlaufe. Eine vereinzelte Baute befindet sich an der Westseite der
Wegschlaufe. Der Waldstreifen Tobel umschliesst die Kleinsiedlung auf der
nördlichen und der östlichen Seite in etwa 100 m Entfernung. Hinterhueb
ist soweit ersichtlich nicht im KOBI oder ISOS verzeichnet. Bei dem in den
Akten liegenden Übersichtsplan wurden die bereits allgemein behandelten
Beurteilungskriterien (vgl. vorne E. 5.5) tabellarisch bewertet.
Hinterhueb weist gemäss dem Übersichtsplan sieben bewohnte Gebäude auf, wovon
fünf vor 1971 erbaut worden sind. Es sind ein Betrieb der Land- und Forstwirtschaft
sowie ein Unterhaltungsbetrieb vorhanden. Das Siedlungsgebiet wurde als
geschlossen, historisch gewachsen sowie ausreichend erschlossen für eine
provisorische kantonale Weilerzone bewertet. Beim Zusatzkriterium Prägung und
Erscheinungsbild wurde aber von einer landwirtschaftlichen Prägung mit
teilweisen Neubauten ausgegangen. Insgesamt wurde eine Zuweisung zur
provisorischen kantonalen Weilerzone als zweckmässig erachtet.
6.2
Das
Vorhandensein eines historischen Siedlungsansatzes ist bei der betroffenen
Kleinsiedlung nicht umstritten. Im Zwischenbericht (vgl. dazu vorne E. 5)
wird erläutert, dass für die Annahme eines Siedlungszusammenhangs (bzw. eines
geschlossenen Siedlungsgebiets) der Gebäudeabstand in der Regel nicht mehr als
die Rufdistanz (20–30 m) betragen soll. Für diesen Massstab verweist der
Zwischenbericht auf die oben in E. 5.5 erwähnte Arbeitshilfe des
Bundesamts für Raumentwicklung (vgl. dazu VGr, 25. Januar 2024,
AN.2023.00008, E. 8.3). Das landwirtschaftlich geprägte Grossgrundstück
Kat.-Nr. 03 östlich angrenzend an die Wegschlaufe gehört nicht zum
Perimeter der provisorischen kantonalen Weilerzone, sondern ist in der
Landwirtschaftszone verblieben. Es ist dem Beschwerdeführer einzuräumen, dass
die zwei bewohnten Gebäude auf diesem Grundstück (in Rufdistanz zur
Kleinsiedlung) grundsätzlich bei der Anzahl bewohnter Gebäude der Kleinsiedlung
zu berücksichtigen sind. Weiter ist das Gebäude auf Kat.-Nr. 04 im
Perimeter gemäss GWR – abweichend vom Übersichtsplan – als Wohnhaus
verzeichnet; insofern ist von einem bewohnten Gebäude auszugehen. Aufgrund der
Angaben der öffentlich zugänglichen Daten im GWR ist der Übersichtsplan
dahingehend zu präzisieren, dass insgesamt zehn bewohnte Gebäude als relevant
für die Kleinsiedlung Hinterhueb zu betrachten sind. Ausserdem erweist es sich
als sachgerecht, dass die Kleinsiedlung Hinterhueb raumplanerisch getrennt von
der Kleinsiedlung Mittlerhueb beurteilt worden ist. Die Distanz zwischen den
beiden Kleinsiedlungen beträgt mindestens 200 m und liegt ausserhalb der
massgeblichen Rufdistanz.
6.3
Zur Anzahl
der derzeit aktiven Landwirtschaftsbetriebe in Hinterhueb hat sich der
Beschwerdeführer vor Verwaltungsgericht nicht konkret geäussert. Es steht daher
nichts entgegen, auf den Übersichtsplan abzustellen, wonach zumindest ein
landwirtschaftlicher Betrieb aktiv ist. Auch wenn heute Wohnnutzungen im
Vordergrund stehen, wird die Siedlungsstruktur weiterhin durch den
landwirtschaftlichen Charakter des Baubestands in der Kleinsiedlung geprägt.
Den landwirtschaftsfremden gewerblichen Nutzungen kommt keine prägende Funktion
für die Siedlungsstruktur zu. Immerhin hat eine gewisse bauliche Verdichtung
stattgefunden. Gemäss dem GWR weist aber keines der bewohnten Gebäude drei oder
mehr Wohneinheiten auf. Selbst wenn der Beschwerdegegner ein geschlossenes
Siedlungsbild angenommen hat, befinden sich die in der Kleinsiedlung
angeordneten Gebäude mehrheitlich seitlich auch in Randlage. Die Zahl der
unbewohnten, mindestens ursprünglich als Ökonomiebauten erstellten Gebäude ist
erheblich. Eine Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr fehlt. Folglich ist
die Kleinsiedlung Hinterhueb keiner ÖV-Güteklasse zugeordnet. Die
verkehrsmässige Infrastruktur scheint lediglich auf den bisherigen baulichen
Bestand, hingegen nicht auf allgemeinen Siedlungsbau ausgerichtet.
6.4
Die
Kleinsiedlung Hinterhueb ist Bestandteil des Objekts Nr. 1410
"Irchel" im Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler von
nationaler Bedeutung (BLN) sowie des Objekts Nr. 5505 im kantonalen
Inventar der Landschaftsschutzobjekte ("Agrarlandschaft zwischen
Neftenbach und Flaach"). Das BLN-Objektblatt umschreibt den Charakter der
Landschaft dahingehend, dass sich die Besiedelung auf kleinere Weiler und
etliche Aussiedlerhöfe beschränke (S. 2). Im Osten des Schutzgebiets gebe
es sanft gewellte, grösstenteils offene sowie strukturarme und von Wald
eingefasste Höhen mit einigen Weilern. Diese bestünden aus stattlichen, von
Obstgärten und Ackerland umgebenen Höfen (S. 4). Als Schutzziel wird die
Erhaltung des naturnahen Charakters und der Silhouette des Irchel-Hügelzuges
definiert (Ziff. 3.1). Weiter soll die standortangepasste
landwirtschaftliche Nutzung erhalten und ihre Entwicklung zugelassen werden
(Ziff. 3.9). Ferner sollen die charakteristischen Strukturelemente der
Landschaft wie Weiden, Äcker, Trockenwiesen, Hecken, Rebberge, Einzelbäume und
Obstgärten erhalten werden (Ziff. 3.10). Das kantonale Inventarblatt
definiert als allgemeines Schutzziel den Erhalt der landschaftlichen Einheit,
insbesondere den Schutz vor Beeinträchtigung, Zerstörung, Zerschneidung und
Zerstückelung von Teilbereichen und prägenden Elementen des Objekts. Zudem soll
die Aufenthaltsqualität erhalten bleiben durch Schutz vor Lärm- und
Lichteinflüssen sowie vor weiteren visuellen Störungen im Inventarobjekt und in
dessen unmittelbarer Nähe. Darüber hinaus sollen die charakteristischen
landschaftlichen Strukturelemente erhalten bleiben und ihre Entwicklung
ermöglicht werden. Als spezifische Schutzziele nennt das kantonale
Inventarblatt den Erhalt der kompakten und landschaftsverträglichen
Siedlungsstruktur durch eine landschaftsintegrierende Gestaltung des
Siedlungsrandes. Auch der weite und ruhige Charakter der Landschaft soll
erhalten bleiben. U.
a.
im Teilraum Hueb soll sodann das vielfältige Nutzungsmosaik erhalten bleiben
und entwickelt werden.
Auch wenn die Schutzobjekte Spielraum für eine gewisse
Entwicklung von Weilern belassen, so geht daraus ebenfalls hervor, dass damit
keine umfassende Siedlungsentwicklung gemeint sein kann. Eine solche würde den
Schutzzielen zu stark zuwiderlaufen. Vielmehr betonen die Inventarblätter im
Gebiet Hueb den landwirtschaftlichen Charakter und den Erhalt sowie die
Entwicklung der entsprechenden Strukturelemente.
6.5
Bei einer
Gesamtbeurteilung fällt der ursprünglich landwirtschaftliche Charakter des
Baubestands in der Kleinsiedlung weiterhin stark ins Gewicht. Obwohl
Gesichtspunkten des Vertrauensschutzes und der Planbeständigkeit bei der
raumplanungsrechtlichen Zuordnung dieser Kleinsiedlung ein hohes Gewicht haben
(vgl. vorne E. 4.2), vermögen diese den wenig ausgeprägten Charakter von
Hinterhueb als Siedlungsgebiet nicht aufzuwiegen. Die umstrittene Verordnung
dient, auch bei den betroffenen Grundstücken, wichtigen Zielen und Grundsätzen
der Raumplanung (vgl. vorne E. 3.2). Diesen öffentlichen Interessen, die
letztlich der Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen und dem Schutz der
Landschaft dienen (Art. 1 Abs. 2 lit. a RPG), kommt vorliegend der
Vorrang vor den Anliegen privater Eigentümer zu. Weil das mit der VKaB angestrebte
Ziel in der Schaffung von bundesrechtskonformen Regelungen zu den
Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen besteht, ist es nicht zu beanstanden,
dass die in der Verordnung eher restriktiv festgelegten
Unterscheidungskriterien vorsichtig angewendet werden und die Zuweisung einer
Kleinsiedlung zu Anhang 3 (Bauzonen) nur in klaren Fällen erfolgt. Es
lässt sich nicht sagen, dass die betroffene Kleinsiedlung "ganz klar"
einen Bauzonencharakter aufweist. Vor diesem Hintergrund ist nicht anzunehmen,
dass Hinterhueb sinnvollerweise einzig zur Bauzone zugewiesen werden kann. Bei
einer Abwägung der privaten Interessen des Beschwerdeführers sowie dessen
Vertrauen in die Planbeständigkeit und entgegenstehenden plansichernden
Interessen ist es unter Beachtung des dem Beschwerdegegner zustehenden
planerischen Ermessens nicht zu beanstanden, dass dieser den plansichernden
Interessen den Vorrang eingeräumt und die beiden betroffenen Grundstücke des
Beschwerdeführers im Rahmen der Kleinsiedlung Hinterhueb einer provisorischen
kantonalen Weilerzone zugeteilt hat. Die vom Beschwerdeführer aufgeworfene
Frage einer allfälligen Entschädigung ist nicht Gegenstand des vorliegenden
planungsrechtlichen Verfahrens.
6.6
Zusammengefasst
erweisen sich die Einwände des Beschwerdeführers gegen die
Einzelfallbeurteilung im angefochtenen Beschluss zu seinen betroffenen
Grundstücken bzw. zur Kleinsiedlung Hinterhueb als unbegründet, was zur
Abweisung der Beschwerde führt, soweit darauf einzutreten ist.
7.
Vom 1. Dezember 2023 bis zum 15. März 2024 hat
die öffentliche Auflage zur Teilrevision des kantonalen Richtplans und zur
damit verbundenen PBG-Teilrevision im Hinblick auf die Kleinsiedlungsthematik
im kantonalen Amtsblatt stattgefunden (ABl 2023-12-01; Meldungsnummer
RP-ZH01-0000000331). Wie aus den veröffentlichten Unterlagen hervorgeht, wurde
im Rahmen dieser Vorlage die Zuteilung der einzelnen Kleinsiedlungen im
Nachgang zum Beschluss der VKaB nochmals überprüft. Die neue Vorlage schlägt
vor, auf Stufe der Richtplanung die Kleinsiedlung Hinterhueb als Weiler und
damit als Nichtsiedlungsgebiet zu bezeichnen. Bei der damit zur Debatte
gestellten möglichen neuen Festlegung des Siedlungsgebiets handelt es sich um
einen planerischen Akt, welcher insbesondere den Anforderungen von Art. 8a
in Verbindung mit Art. 15 RPG zu entsprechen hat. Die Sachgerechtigkeit
der vorliegend angefochtenen Übergangsordnung, die sich bei den einzelnen
Kleinsiedlungen nach Art. 36 Abs. 3 RPG richtet (vgl. vorne E. 5),
wird durch allenfalls davon abweichende Anträge für die künftige Anpassung der
Richtplanung nicht in Frage gestellt. Im vorliegenden Zusammenhang braucht
daher nicht weitergehend auf die am 1. Dezember 2023 aufgelegte Vorlage
eingegangen zu werden.
8.
Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als
unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2
i.
V.
m. § 13 Abs. 2
sowie § 14 VRG). Eine Parteientschädigung wurde nicht beantragt (vgl. § 17
Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    145.--
Zustellkosten,
Fr. 4'145.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
5.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE);
c)    das Bundesamt für Umwelt (BAFU).