zh_verwaltungsgericht · VB.2009.00521 · 2010-04-15 · de

Baulinien | Zulässigkeit der Neufestsetzung von Verkehrsbaulinien. [Die Baurekurskommission hatte einen Beschluss der Stadt Zürich aufgehoben, wonach der Baulinienabstand entlang eines rund 700 Meter langen Strassenabschnitts von 24 auf 26.5 Meter hätte verbreitert werden sollen. Die Baurekurskommission erachtete die Redimensionierung der Baulinie zwar als rechtmässig, kam jedoch zum Schluss, die geplante Linienführung bewirke eine rechtsungleiche Mehrbelastung des rekurrentischen Grundstücks im Vergleich zur Parzelle auf der gegenüberliegenden Strassenseite.] Der Rückweisungsentscheid der Baurekurskommission ist ein zulässiges Anfechtungsobjekt, da das Verfahren im Gutheissungsfall erheblich verkürzt würde (E. 1.3). Die Baurekurskommission hätte die von der Stadt Zürich festgelegten Baulinien nicht aufheben dürfen: Die im Projekt vorgesehene Linienführung führt insgesamt nicht zu einer rechtsungleichen Belastung der ost- oder der westseitigen Strassenanstösser und liegt innerhalb des Planungsermessens der Stadt Zürich. Zwar schneidet die geplante Baulinie das Grundstück und das Geschäftsgebäude der Beschwerdegegnerin im Vergleich zur vis-à-vis liegenden Parzelle stärker an. Doch vergleicht man sämtliche Grundstücke des gesamten von der Baulinienrevision betroffenen Strassenabschnitts, so ist nicht von einer unzulässigen Mehrbelastung der ostseitigen Strassenanstösser auszugehen (E. 4.2). Aus gestalterischen Gründen besteht ein öffentliches Interesse an einem gradlinigen, nicht auskragenden Baulinienverlauf (E. 4.3). Der Eigentumseingriff erweist sich als verhältnismässig, zumal die von der Beschwerdegegnerin selber vorgeschlagene Baulinienführung für sie keine wesentlich mildere Eigentumsbeschränkung bewirken würde (E. 4.4). Die Rechtmässigkeit der von der Stadt Zürich beschlossenen Baulinien ergibt sich unabhängig von Festlegungen betreffend Strassenverlauf, Trottoir- und Alleegestaltung im Rahmen eines (noch nicht rechtskräftigen) Strassenprojekts (E. 4.5). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 10..2.15.0 VB.2009.00521
Zurich Verwaltungsgericht 10..2.15.0 VB.2009.00521
Zurigo Verwaltungsgericht 10..2.15.0 VB.2009.00521

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00521
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Geschäftsnummer:
VB.2009.00521
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 15.04.2010
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 01.12.2010 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baulinien
Zulässigkeit der Neufestsetzung von Verkehrsbaulinien.
[Die Baurekurskommission hatte einen Beschluss der Stadt Zürich aufgehoben, wonach der Baulinienabstand entlang eines rund 700 Meter langen Strassenabschnitts von 24 auf 26.5 Meter hätte verbreitert werden sollen. Die Baurekurskommission erachtete die Redimensionierung der Baulinie zwar als rechtmässig, kam jedoch zum Schluss, die geplante Linienführung bewirke eine rechtsungleiche Mehrbelastung des rekurrentischen Grundstücks im Vergleich zur Parzelle auf der gegenüberliegenden Strassenseite.]
Der Rückweisungsentscheid der Baurekurskommission ist ein zulässiges Anfechtungsobjekt, da das Verfahren im Gutheissungsfall erheblich verkürzt würde (E. 1.3).
Die Baurekurskommission hätte die von der Stadt Zürich festgelegten Baulinien nicht aufheben dürfen: Die im Projekt vorgesehene Linienführung führt insgesamt nicht zu einer rechtsungleichen Belastung der ost- oder der westseitigen Strassenanstösser und liegt innerhalb des Planungsermessens der Stadt Zürich. Zwar schneidet die geplante Baulinie das Grundstück und das Geschäftsgebäude der Beschwerdegegnerin im Vergleich zur vis-à-vis liegenden Parzelle stärker an. Doch vergleicht man sämtliche Grundstücke des gesamten von der Baulinienrevision betroffenen Strassenabschnitts, so ist nicht von einer unzulässigen Mehrbelastung der ostseitigen Strassenanstösser auszugehen (E. 4.2). Aus gestalterischen Gründen besteht ein öffentliches Interesse an einem gradlinigen, nicht auskragenden Baulinienverlauf (E. 4.3). Der Eigentumseingriff erweist sich als verhältnismässig, zumal die von der Beschwerdegegnerin selber vorgeschlagene Baulinienführung für sie keine wesentlich mildere Eigentumsbeschränkung bewirken würde (E. 4.4). Die Rechtmässigkeit der von der Stadt Zürich beschlossenen Baulinien ergibt sich unabhängig von Festlegungen betreffend Strassenverlauf, Trottoir- und Alleegestaltung im Rahmen eines (noch nicht rechtskräftigen) Strassenprojekts (E. 4.5).
Gutheissung.
Stichworte:
BAULINIE
BAULINIENREVISION
BELASTUNG
EIGENTUMSBESCHRÄNKUNG
GEMEINDEAUTONOMIE
GLEICHMÄSSIGKEIT
MEHRBELASTUNG
PLANUNGSERMESSEN
RECHTSGLEICHHEIT
RÜCKWEISUNGSENTSCHEID
STRASSENANLIEGER/-ANSTÖSSER
STRASSENPROJEKT
ÜBRIGES PLANUNGS- UND BAURECHT
VERKEHRSBAULINIEN
Rechtsnormen:
Art. 8 BV
Art. 26 BV
§ 96 PBG
§ 96 Abs. II lit. a PBG
§ 97 Abs. II PBG
§ 99 Abs. I PBG
§ 101 Abs. I PBG
§ 265 PBG
§ 48 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2009.00521
Entscheid
der 3. Kammer
vom
15. April 2010
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin,
Verwaltungsrichter Lukas Widmer,
Gerichtssekretär Kaspar Plüss.
In Sachen
Stadt Zürich,
Beschwerdeführerin,
gegen
A AG,
vertreten
durch RA B
,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
Baulinien,
hat sich ergeben:
I.
Das im Zürcher Stadtkreis 2 gelegene
ehemalige Industriegebiet Manegg befindet sich seit längerer Zeit in
Entwicklung. Um das Gebiet neuen Nutzungen zugänglich zu machen, sind diverse
Planungsverfahren eingeleitet worden (Quartierplan, privater Gestaltungsplan,
Strassenprojekt). In diesem Zusammenhang liess der Stadtrat Zürich auch die
Baulinien im Bereich der Allmendstrasse überprüfen, die in den 1930er Jahren
festgesetzt worden waren.
Mit Weisung vom 17. September 2008
beantragte der Stadtrat dem Gemeinderat der Stadt Zürich die Abänderung, Löschung
bzw. Neufestsetzung der Baulinien der Allmendstrasse zwischen Maneggbrücke und
Verkehrsdreieck Zürich Süd, der Butzenstrasse im Bereich Einmündung
Allmendstrasse sowie der Maneggbrücke. Die Planvorlage des Stadtrats sah vor,
den Abstand der
bestehenden Baulinien entlang der Allmendstrasse
zwischen der Maneggbrücke und dem Verkehrsdreieck Zürich Süd von 24 auf 26,5 m
zu verbreitern, um die Groberschliessung des Entwicklungsgebiets zu gewährleisten,
einen geplanten Fuss- und Veloweg zu sichern und eine Baumallee anzulegen.
Mit Beschluss vom 17. Dezember 2008
genehmigte der Gemeinderat der Stadt Zürich die vom Stadtrat beantragte Baulinienrevision.
Der Beschluss wurde am 9. Januar 2009 im Amtsblatt des Kantons Zürich
publiziert.
II.
Die A AG ist Eigentümerin des an der
Allmendstrasse 01 gelegenen Grundstücks Kat.-Nr. 02. Gemäss der vom
Gemeinderat genehmigten Baulinienrevision soll dieses Grundstück neu um rund 6
m – statt wie bisher um rund 4 m – von Baulinien angeschnitten werden, sodass
das Geschäftsgebäude der A AG (Assek.-Nr. 03) um 2 m angeschnitten wird.
Am 2. Februar 2009 erhob die A AG
bei der Baurekurskommission I Rekurs gegen den Gemeinderatsbeschluss vom 17. Dezember
2008 und beantragte, der Beschluss des Gemeinderats sei aufzuheben und die neue
Baulinie sei zu redimensionieren und gleichmässig auf die Anstösser zu
verlegen. Nach Durchführung eines Augenscheins hiess die Baurekurskommission
den Rekurs am 7. August 2009 im Sinne der Erwägungen gut und hob die vom
Gemeinderat genehmigte Baulinie im Bereich des Grundstücks der A AG auf. Die
Sache wurde zur weiteren Behandlung und erneuten Festsetzung der strittigen
Baulinie an die Stadt Zürich zurückgewiesen. Die Verfahrenskosten wurden den
Parteien je zur Hälfte auferlegt.
III.
A.
Am 21. September 2009 erhob die Stadt Zürich beim
Verwaltungsgericht Beschwerde und beantragte, der Entscheid der
Baurekurskommission vom 7. August 2009 sei aufzuheben, der Beschluss des
Gemeinderats der Stadt Zürich vom 17. Dezember 2008 sei zu bestätigen, und
die Kosten für das Rekursverfahren seien vollumfänglich der Beschwerdegegnerin
aufzuerlegen; alles unter Kosten und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin.
B.
Mit Beschluss vom 23. September 2009 setzte der
Stadtrat Zürich das Strassenbauprojekt Allmendstrasse fest, mit dem die
Groberschliessung des Entwicklungsgebiets Manegg festgelegt werden sollte. Am
30. Oktober 2009 erhob die A AG beim Regierungsrat Rekurs und stellte
unter anderem die Anträge, der Festsetzungsbeschluss sei aufzuheben, die Akten
seien gegebenenfalls an die Vorinstanz zurückzuweisen mit dem Auftrag, die Strassenachse
der Allmendstrasse unverändert zu belassen und die im Projekt vorgesehene neue
Strassenachse um 0,75 m von der Ost- auf die Westseite der Allmendstrasse
zurückzuverschieben, und das Verfahren sei zu sistieren.
C.
Mit Verfügung vom 5. Februar 2010 genehmigte die
Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich den Beschluss des Gemeinderats der
Stadt Zürich vom 17. Dezember 2008 betreffend Neufestsetzung von Baulinien
in der Manegg gemäss den eingereichten Plänen.
D.
Im Rahmen der Beschwerdeantwort vom 8. März 2010 beantragte die
A AG die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde des Gemeinderats der Stadt
Zürich, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der
vorliegenden Beschwerde, die sich gegen einen Entscheid der Baurekurskommission
betreffend Baulinien richtet, sachlich und funktionell zuständig.
1.2
Vorab
stellt sich die Frage, ob es sich beim Entscheid der Baurekurskommission vom 7. August
2009 um ein zulässiges Anfechtungsobjekt handelt. Die Baurekurskommission
verfügte, dass die Sache
zur weiteren Behandlung und
Neufestsetzung an die Stadt Zürich zurückgewiesen werde; angefochten ist somit
ein
Rückweisungsentscheid
.
Gemäss § 48 Abs. 1 VRG kann
das Verwaltungsgericht angerufen werden, wenn eine Sache durch einen
Endentscheid
erledigt worden ist.
Zwischenentscheide
sind nur anfechtbar, wenn sie
für den Betroffenen einen Nachteil zur Folge haben, der sich später
voraussichtlich nicht mehr beheben lässt (§ 48 Abs. 2 VRG).
Vorentscheide
sind weiterziehbar, wenn dadurch sofort ein Endentscheid herbeigeführt und ein
erhebliches Beweisverfahren erspart werden kann (§ 48 Abs. 3 VRG).
Während die in § 48 VRG nicht ausdrücklich genannten Rückweisungsentscheide
nach früherer Praxis praktisch den Endentscheiden gleichgestellt wurden und
deren Weiterziehbarkeit dementsprechend zumeist bejaht wurde (Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
2. A., Zürich 1999, § 48 N. 16), sind sie nach neuerer, bereits
gefestigter Rechtsprechung lediglich dann anfechtbar, wenn die Voraussetzungen
von § 48 Abs. 2 oder 3 VRG erfüllt sind oder sich durch ihre direkte
Anfechtung sonst Möglichkeiten einer erheblichen Verfahrenskürzung ergeben (RB
2002 Nr. 2, 2005 Nr. 20; VGr, 11. Juli 2008, VB.2008.00232, www.vgrzh.ch).
1.3
Im
vorliegenden Fall könnte sofort ein Endentscheid herbeigeführt und das
Verfahren somit erheblich verkürzt werden, wenn die Beschwerde gutgeheissen
würde. Aus verfahrensökonomischen Gründen erscheint es deshalb gerechtfertigt,
auf die Beschwerde gegen den angefochtenen Rückweisungsentscheid der Baurekurskommission
einzutreten (so auch VGr, 19. März 2008, VB.2007.00370, E. 1.2, www.vgrzh.ch).
2.
2.1
Verkehrsbaulinien
dienen der Sicherung bestehender und geplanter Strassen, Wege, Plätze und
Eisenbahnen, gegebenenfalls samt begleitenden Vorgärten, Lärmschutzanlagen,
Grünzügen und Fahrzeugabstellplätzen (§ 96 Abs. 2 lit. a PBG).
Sie dürfen ein öffentliches Interesse an der bestimmten Gestaltung von
Verkehrsräumen und Plätzen wahrnehmen und näher umschreiben, insbesondere das
Bauen auf der Baulinie vorschreiben oder die Gebäudehöhe näher ordnen (§ 97
Abs. 2 PBG).
Gemäss Rechtsprechung und Literatur haben Verkehrsbaulinien
mehrere Funktionen, auf die bei der konkreten Ausgestaltung zu achten ist:
Freihaltung von Gelände für Bauprojekte, Verkehrssicherheit, Ordnung und
Gestaltung von Überbauungen (städtebaulich-ästhetische Funktion; z.B. Schaffung
von Vorgärten zur Gestaltung einheitlicher Häuserfluchten) sowie Immissionsschutz
(vgl. Christoph Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 3.
Aufl., Zürich 2003, S. 12-21 f.; Walter Haller/Peter Karlen,
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, Rz. 344; BGE
109 Ib 116 E. 3a; VGr, 15. September 2005, VB.2005.00029, E. 3.2,
www.vgrzh.ch).
2.2
Gemäss § 99
Abs. 1 PBG bewirken Baulinien ein grundsätzliches Verbot von Bauten und
Anlagen, die dem Zweck der Baulinien widerspre­chen. Baulinienwidrige Bauten
und Anlagen im Baulinienbereich dürfen entsprechend dem bisherigen
Verwendungszweck unterhalten und modernisiert werden (§ 101 Abs. 1
PBG). Mit der Rechtskraft der Baulinie steht dem Werkträger im Rahmen der
Zweckbestimmung das Enteignungsrecht zu (§ 110 PBG). Als
eigentumsbeschränkende Massnahmen sind Baulinien nur zulässig und mit Art. 36
der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) vereinbar, wenn sie auf einer
gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen, das im
konkreten Fall die entgegenstehen­den privaten Belange der betroffenen
Grundeigentümer überwiegt, mithin sich als verhält­nismässig erweisen.
2.3
Aus dem
Gebot der Rechtsgleichheit ergibt sich, dass bei der Festsetzung von Baulinien
grundsätzlich beide Strassenseiten gleichmässig zu belasten sind. Von diesem
Grundsatz kann allerdings abgewichen werden, wenn dies aus technischen oder
schwerwiegenden finanziellen Gründen unumgänglich erscheint, wenn durch die
gleichmässige Verlegung die einen Anstösser dadurch bedeutend härter getroffen
werden oder wenn eine Interessenabwägung zwischen den betroffenen und den
gegenüberliegenden Anstössern oder öffentliche Interessen dies rechtfertigen
(VGr, 20. September 2006, VB.2006.00059, E. 4.3, sowie VGr, 15. September
2005, VB.2005.00029, E. 3.2, beide unter www.vgrzh.ch; vgl. Robert Flach,
Baulinien im schweizerischen Recht, Winterthur 1979, S. 508 f. und
519).
2.4
Hinsichtlich
der Überprüfung des planerischen Ermessens einer Gemeinde hat das
Verwaltungsgericht in seiner Rechtsprechung stets festgehalten, dass die
Rechtsmittel­instanzen in planerischen Fragen, bei welchen den Gemeindebehörden
ein erhebliches pro­spektiv-technisches Ermessen eingeräumt werden muss,
Zurückhaltung zu üben hätten. Sie setzen in solchen Fällen ihr Ermessen nicht
an die Stelle desjenigen der Planungsbehörde und sie sollen nicht eine vertretbare
Lösung durch eine andere bloss gleichermassen ver­tretbare ersetzen (VGr, 19. März
2008, VB.2007.00370, E. 2; VGr, 20. September 2006, VB.2006.00059,
E. 4.2; beide unter www.vgrzh.ch). Das Planungsermessen der Gemeinde ist
durch die kantonalen Gerichte zu respektieren (BGr, 31. Oktober 2002,
1A.170/2002, E. 4 Abs. 1, www.bger.ch). Die Rekursbehörden können
zwar auch die Ermessens­ausübung durch die unteren Instanzen in vollem Umfang
überprüfen (vgl. § 20 Abs. 1 VRG). Doch aufgrund der
Gemeindeautonomie haben sich Rekursbehörden Zurückhaltung aufzuerlegen. Sie
dürfen nur dann korrigierend eingreifen, wenn sich die kommunale Lösung
aufgrund überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist oder wenn sie wegleitenden
Grund­sätzen und Zielen der Raumplanung widerspricht. Sie heben die kommunale
Planfest­legung lediglich dann auf, wenn deren Unzweckmässigkeit oder die Unangemessenheit
offensichtlich ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 17 und 20 mit
Hinweisen). Auch das Bundesgericht hält fest, es dürfe nicht sein Ermessen an
die Stelle desjenigen der zuständigen kantonalen Planungsinstanzen setzen. Wohl
aber habe es umfassend zu prüfen, ob die für die Rechtfertigung der Eigentumsbeschrän­kung
geforderten öffentlichen Interessen vollständig ermittelt und mit den
entgegenstehen­den privaten Interessen richtig abgewogen worden seien und ob
die Verhältnismässigkeit des Eingriffs in Beachtung der allfälligen
Enteignungsfolge in dem im Ausführungsprojekt festzulegenden Ausmass gewahrt
sei (BGE 118 Ia 394 E. 2b).
3.
3.1
Die
Baurekurskommission erwog, der minimale Baulinienabstand von 26,5 m, der auf
der Allmendstrasse zwischen der Maneggbrücke und dem Verkehrsdreieck Zürich Süd
vorgesehen sei, gebe zwar zu keinen Beanstandungen Anlass. Nicht ersichtlich
sei hingegen, weshalb die Baulinien symmetrisch zur künftigen – nach Osten
verschobenen – Fahrbahnachse verbreitert worden seien, was eine asymmetrische
Belastung der anstossenden Parzellen zulasten der Grundstücke östlich der
Allmendstrasse zur Folge habe. Die ungleiche Belastung erweise sich als umso
weniger gerechtfertigt, als die ostseitigen Parzellen erheblich schmäler seien
als die westseitigen; ferner sei die bauliche Nutzung der Ostparzellen auch
durch die angrenzende S-Bahn-Linie wesentlich eingeschränkt. Die von der Stadt
Zürich vorgebrachten Argumente überzeugten nicht: Die südlich des Grundstücks
der Beschwerdegegnerin geplante Einmündung einer neuen Quartierstrasse in die
Allmendstrasse und die projektierten Abbiegespuren sprächen nicht zwingend für
eine asymmetrische Belastung der Grundstücke. Ferner könne nicht gesagt werden,
aufgrund der geplanten Einmündung müsse ein genügend grosser Vorgarten
geschaffen werden, zumal der bestehende Vorgarten im Bereich der Parzelle der
Beschwerdegegnerin bereits heute tiefer sei als derjenige westlich der
Allmendstrasse. Das Grundstück, das gegenüber jenem der Beschwerdegegnerin
liege, sei rund dreimal grösser; die darauf stehende Baute werde von der
revidierten Baulinie nur um 0,5 bis 1 m angeschnitten und halte gegenüber der
Allmendstrasse einen Abstand von lediglich 2,5 bis 3 m ein. Demgegenüber weise
das Gebäude der Beschwerdegegnerin einen Strassenabstand von 4 m auf und werde
von der revidierten Baulinie durchgehend um 2 m angeschnitten. Die Erforderlichkeit
einer asymmetrischen Belastung der beiden Strassenseiten könne sodann auch
nicht aus dem Wunsch nach einer gradlinigen Strassenführung oder nach der
Anlegung einer Baumallee auf der Ostseite der Allmendstrasse abgeleitet werden:
Die Strasse sei bereits heute als gradlinig zu bezeichnen, und bei der Wahl der
Alleebäume könne ohne Weiteres auf solche zurückgegriffen werden, die keine
übermässige Baumkrone entwickelten und damit den bestehenden Verhältnissen
besser dienlich seien. Da somit nicht nachvollziehbar sei, aus welchen Gründen
sich die revidierte Baulinienführung zwingend zu Ungunsten der Parzelle der
Beschwerdegegnerin auswirken müsse, andererseits aber auch nicht völlig ausgeschlossen
werden könne, dass andere, noch nicht zur Sprache gekommene Überlegungen
zwingend nach einer asymmetrisch belastenden Baulinie verlangten, sei die
Baulinienfestsetzung bezüglich des Grundstücks der Beschwerdegegnerin
aufzuheben und die Vorlage zur weiteren Behandlung und erneuten Festsetzung an
die Vorinstanz zurückzuweisen.
3.2
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, die vom Gemeinderat genehmigte Baulinienrevision
führe nicht zu einer rechtsungleichen Behandlung der Beschwerdegegnerin. Die
Baulinien seien über den gesamten revisionsbetroffenen Abschnitt der
Allmendstrasse möglichst gleichmässig und symmetrisch zur Strassenachse
festgesetzt worden. Die Baurekurskommission habe es unterlassen, die
Baulinienrevision als Ganzes zu betrachten, und sich stattdessen
unzulässigerweise auf den Strassenabschnitt im Bereich des Grundstücks der
Beschwerdegegnerin fokussiert. Soweit die Neufestsetzung der Baulinien die einzelnen
Grundstücke unterschiedlich belaste, sei dies aus verkehrstechnischen und städtebaulichen
Gründen notwendig. Im ganzen Abschnitt der Allmendstrasse sei eine Vorgartentiefe
von rund 3–4 m angestrebt worden. Diese sei nur bei einzelnen wenigen
Grundstücken unterschritten worden, bei denen ein breiterer Strassenquerschnitt
aus verkehrstechnischen Gründen – zur Freihaltung von Raum für Abbiegespuren
und Fussgängerstützpunkten bzw. Mittelstreifen – erforderlich gewesen sei. Wenn
auf einer Strassenseite eine zusätzliche Abbiegespur notwendig werde, so müsse
der durch die Baulinien gesicherte Vorgarten entsprechend um das Mass der
Abbiegespur verkleinert werden. Das von der Baurekurskommission verlangte
Vorgehen würde dagegen zu abgestuften, herauskragenden Baulinien führen, was
einer sinnvollen städtebaulichen Gestaltung der Verkehrsräume sowie einer
langfristig ausgerichteten Nutzungsplanung im Sinne von § 98 PBG entgegenstünde.
Die Baulinien müssten auf der gesamten Strassenlänge möglichst gradlinig und
gleichmässig auf die Parzellen beidseits der Strasse verteilt werden, wobei
nicht vermieden werden könne, dass einzelne Grundstücke stärker angeschnitten
würden als andere. Im Bereich des Grundstücks der Beschwerdegegnerin sei die
Baulinienführung auch durch die geplante Einmündung einer Quartierstrasse
vorgegeben gewesen. Wenn man die Bauliniengeometrie zugunsten der
Beschwerdegegnerin nach Westen verschoben hätte, so wäre die neue östliche
Baulinie in diesem Bereich in den öffentlichen Grund der verbreiterten Allmendstrasse
zu liegen gekommen, was unzweckmässig gewesen wäre. Der angefochtene Entscheid
sei auch insofern nicht nachvollziehbar, als die Baulinien nur im Bereich des
Grundstücks der Beschwerdegegnerin aufgehoben würden; da aber der Minimalabstand
26,5 m betrage, könne die Baulinie hier gar nicht verschoben werden. Die
geplante Baulinienrevision erweise sich im Übrigen – auch in Bezug auf das
Grundstück der Beschwerdegegnerin – als verhältnismässig, zumal sie letztlich
lediglich bewirke, dass die Beschwerdegegnerin den gesetzlichen Mindestabstand
gemäss § 265 PBG zwischen ihrer Baute und der Strasse einhalten müsse. Das
bestehende Gebäude der Beschwerdegegnerin könne nach wie vor unterhalten und
modernisiert werden und innerhalb der überbaubaren Restfläche bleibe auch ein
Neu- oder Erweiterungsbau zulässig. Als Grundeigentümerin habe die Beschwerdegegnerin
im Übrigen kein Recht auf dauernde Beibehaltung eines bestimmten Bauordnungsregimes,
zumal Baulinien regelmässig zu überprüfen und an aktuelle Entwicklungen anzupassen
seien. Schliesslich habe auch die Ausgestaltung der geplanten Baumallee keinen
Einfluss auf die vorliegend umstrittene Baulinienführung.
3.3
Die
Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich hielt in ihrer Genehmigungsverfügung
vom 5. Februar 2010 fest, die gemeinderätliche Baulinienfestsetzung
erweise sich als rechtmässig, zweckmässig und angemessen. Die Revision der Baulinien
sei im betroffenen Gebiet erforderlich, und das Projekt beachte die allgemeinen
Festsetzungsgrundsätze. Bei der Festsetzung der Baulinien habe berücksichtigt
werden dürfen, dass der westlich der Allmendstrasse liegende Gehweg bereits
weitgehend ausgebaut worden sei; die dortigen Baulinien seien demnach in diesem
Umfang bereits beansprucht worden. Der gegenwärtige Ausbaustand sowie die
gemäss Strassenprojekt erforderlichen verschiedenen Fahr- und Abbiegespuren
sowie Knotenausgestaltungen führten teilweise zu unterschiedlichen Belastungen
für die einzelnen Grundstücke. Die Überbaubarkeit der Grundstücke werde aber
unter Berücksichtigung des gesetzlich vorgeschriebenen Strassenabstandes nicht
massgeblich beeinträchtigt.
3.4
Die
Beschwerdegegnerin macht geltend, die vom Gemeinderat genehmigte Baulinienrevision
tangiere die östlich der Allmendstrasse liegenden Grundstücke stärker als jene
im Westen. Gemäss dem Projektplan schnitten die Baulinien das im Jahr 2000
erstellte Geschäftsgebäude der Beschwerdegegnerin um 2 m an, während das auf
der gegenüberliegenden Strassenseite liegende Gebäude lediglich um 0,5 m
angeschnitten werde. Eine sachlich nicht begründete Ungleichbehandlung ergebe
sich auch in Bezug auf die geplante Strassenverbreiterung und auf den
vorgesehenen Landerwerb. Zu beanstanden sei ferner, dass sich die
Planungsbehörden bei der Festlegung der Baulinien an der
projektierten
Strassenachse
orientiert hätten, die gegenüber der bestehenden Achse um 0,75 m nach Osten
verschoben werden solle. Richtigerweise hätten die Baulinien symmetrisch zur
bestehenden
Strassenachse angeordnet werden müssen, um eine ungleiche Belastung der Grundstücke
auf beiden Strassenseiten zu verhindern. Ferner seien auf der Ostseite der
Allmendstrasse ungleich tiefere Vorgärten projektiert worden als auf der
Westseite, obwohl die westlichen Grundstücke viel grösser seien. Die geplante
Verbreiterung des Baulinienabstandes von 24 auf 26,5 m hätte auch dadurch
realisiert werden können, dass die bestehenden Baulinien auf beiden Strassenseiten
gleichmässig um je 1,25 m erweitert worden wären, ohne die Strassenachse um 0,75
m in Richtung Osten zu verschieben. Diese Variante, der keine
verkehrstechnischen Hindernisse entgegenstünden, hätte zu einer
gleichmässigeren Belastung der Grundstücke auf beiden Strassenseiten geführt.
Um die Vorgartentiefe im Bereich des Nachbargrundstücks Kat-Nr. 04 nicht
zu verändern, hätte die Baulinie leicht gebogen werden können. Die ungleiche
Belastung der an die Allmendstrasse grenzenden Grundstücke im Osten und Westen
könne auch nicht damit gerechtfertigt werden, dass eine Baumallee angelegt
werde oder dass der Gehweg auf der Westseite bereits früher ausgebaut worden
sei. Die vom Gemeinderat genehmigte Baulinienrevision würde zu einer nicht
zumutbaren Beeinträchtigung der Überbaubarkeit des Grundstücks der
Beschwerdegegnerin führen, indem die Nutzungsfläche verkleinert würde und ein
künftiger Ausbau – statikbedingt – mit unverhältnismässigen Mehrkosten verbunden
wäre.
4.
4.1
Ohne Weiteres
nachvollziehbar ist der Schluss der Baurekurskommission, dass eine Revision der
vor gut 80 Jahren festgesetzten Verkehrsbaulinien entlang der Allmendstrasse zwischen
der Maneggbrücke und dem Verkehrsdreieck Zürich Süd erforderlich sei. Im
kantonalen Verkehrsrichtplan wird die Allmendstrasse als Hauptverkehrsstrasse
bezeichnet, und sowohl im regionalen wie auch im kommunalen Verkehrsrichtplan
sind entlang der Allmendstrasse Velorouten vorgesehen. Die Beschwerdegegnerin
bestreitet nicht, dass für Strassen mit ähnlicher (Groberschliessungs-)Funktion
und vergleichbarem Verkehrsvolumen regelmässig ein minimaler Baulinienabstand
von 26,5 m verlangt wird. Der Revisionsbedarf der Verkehrsbaulinie ist auch
insofern unbestritten, als diese im nördlichen Teil des Projektgebiets auf
einer Länge von rund 80 m im Strassenraum verläuft und dort keine erkennbare
Aufgabe mehr erfüllt.
4.2
Aus den
Baulinienplänen geht hervor, dass das Grundstück der Beschwerdegegnerin durch
die geplante Revision stärker belastet wird als jenes auf der ge­gen­überliegenden
Strassenseite: Während das Grundstück der Beschwerdegegnerin auf einer Länge
von rund 60 m neu um 4 m – statt wie bisher um 2 m – und das Geschäftsgebäude
auf einer Länge von rund 50 m neu um 2 m angeschnitten wird, beträgt die
Baulinienverbreiterung auf dem vis-à-vis liegenden Grundstück (05) nur 0,5 bis
1 m und schneidet die Baute der Grundeigentümerin auf einer Länge von knapp 60 m
lediglich in diesem Umfang an. Betrachtet man allerdings nicht nur den
Planausschnitt im Bereich des Grundstücks der Beschwerdegegnerin, sondern das gesamte
vom Revisionsplan erfasste Gebiet, so fällt Folgendes auf: Die revidierten Baulinien
verlaufen auf einer Länge von rund 700 m in einem konstanten Abstand von 26,5 m
parallel und weitgehend exakt gradlinig in Nord-Süd-Richtung und schneiden auf
beiden Seiten der Allmendstrasse Grundstücke an. Während die Baulinien ganz im
Süden der Allmendstrasse (nördlich der Maneggbrücke) zulasten der Grundstücke
auf der
östlichen
Strassenseite um 2,5 m verbreitert werden sollen –
ohne Ausdehnung in Richtung Westen –, erfolgt die Baulinienverbreiterung im
nördlichen Teil des betroffenen Abschnitts (in der Nähe des Verkehrsdreiecks
Zürich Süd) vollständig zulasten der Grundstücke auf der
westlichen
Strassenseite (ohne Ausdehnung in Richtung Osten). Ungefähr auf mittlerer Höhe
des von der Revision betroffenen Abschnitts beträgt die Baulinienverbreiterung
auf beiden Strassenseiten je 1,25 m. Westlich der Allmendstrasse werden die
Gebäude Assek.-Nr. 06 um 0,5 bis 1 m und Assek.-Nr. 07 um 1,5 m
angeschnitten, auf der Ostseite die Gebäude Assek.-Nr. 03 um 2 m, Assek.-Nr. 08
um 1 m und Assek.-Nr. 09 um 0,5 bis 1 m. Insgesamt führt die geplante
Baulinienrevision zu einer leichten Mehrbelastung der Grundstücke (inkl.
Vorgärten) auf der Westseite und zu einer leichten Mehrbelastung der Gebäude
auf der Ostseite. Würde man hingegen dem Vorschlag der Beschwerdegegnerin
folgen und die Baulinien beidseits der Allmendstrasse parallel in Richtung
Westen verschieben, so führte dies zu einer leichten Mehrbelastung der
Grundstücke und Gebäude auf der westlichen Strassenseite und hätte unter
anderem zur Folge, dass auf der Westseite neu das Gebäude Assek.-Nr. 10
angeschnitten würde. Vor dem Hintergrund dieser Situation und angesichts des
grossen Ermessens der Planungsbehörde (vgl. oben, E. 2.4) kann entgegen
der Auffassung der Baurekurskommission nicht gesagt werden, dass die vom
Gemeinderat genehmigte Baulinienführung zu einer unzulässigen Mehrbelastung der
ostseitigen Strassenanstösser führe. Wohl wäre womöglich auch die von der
Beschwerdegegnerin vorgeschlagene, westlicher verlaufende Linienführung mit der
Rechtsgleichheit vereinbar gewesen; doch angesichts des grossen Beurteilungsspielraums
der kommunalen Planungsträger lag es im Ermessen der Beschwerdeführerin, die
vom Stadtrat beantragte Variante vorzuziehen. Dem steht auch nicht entgegen,
dass die Grundstücke westlich der Allmendstrasse durchschnittlich
grossflächiger und breiter sind als die an eine S-Bahnlinie angrenzenden Parzellen
auf der östlichen Strassenseite. Wollte man nämlich eine exakte Gleichbelastung
der Grundstücke auf der Ost- und Westseite verlangen, so müssten noch zahlreiche
weitere wertbeeinflussende Faktoren – etwa der Zustand der betroffenen Liegenschaften
oder die Lage und Überbaubarkeit jedes einzelnen Grundstücks – berücksichtigt
werden, was nicht praktikabel wäre. Demnach ist mit den Genehmigungsbehörden
davon auszugehen, dass die geplante Baulinienrevision gesamthaft betrachtet
nicht zu einer rechtsungleichen Mehrbelastung der östlichen Strassenanstösser
führt.
4.3
Der
Beschwerdegegnerin kann auch insofern nicht gefolgt werden, als sie sinngemäss
verlangt, in der Umgebung ihres Grundstücks sei von der Gradlinigkeit der
projektierten Baulinien abzuweichen. Zum einen wäre es kaum praktikabel, wenn
zu verbreiternde Baulinien stets so festgesetzt werden müssten, dass
gegenüberliegende Grundstücke jeweils gleichmässig belastet würden. Zum anderen
würde dies zu einem unregelmässigen Verlauf der Baulinien führen, was es aus
städtebaulich-gestalterischen Gründen zu verhindern gilt. Es ist jedenfalls
nicht zu beanstanden, dass die Genehmigungsbehörden der gestalterischen
Funktion der Baulinien (vgl. E. 2.1) Beachtung schenkten, indem sie dem
öffentlichen Interesse am parallel-gradlinigen, nicht auskragenden und
ununterbrochenen Verlauf der Baulinien grosses Gewicht zumassen und deshalb im
Bereich des Grundstücks der Beschwerdegegnerin keine Ausbuchtungen, Knicke und
Unterbrüche der Baulinie vorsahen. Unterschiedliche Belastungen einzelner
Grundeigentümer, die auf die Gradlinigkeit der Baulinien zurückzuführen sind,
müssen grundsätzlich hingenommen werden, soweit städtebaulich-gestalterische
Gründe für die gerade Linienführung sprechen und – gesamthaft betrachtet –
keine ungleichmässige Belastung der Strassenanstösser vorliegt.
4.4
Zu prüfen
bleibt, ob die vom Gemeinderat genehmigten Baulinien zu einem unzulässigen
Eingriff in das Eigentum der Beschwerdegegnerin führen. Zwar bewirkt die
Baulinienrevision beachtliche bauliche Einschränkungen (vgl. § 99 PBG).
Doch diesen stehen gewichtige öffentliche Interessen an der Verbreiterung des
Baulinienabstands im Bereich der Allmendstrasse gegenüber (vgl. oben, E. 4.1).
Der Eigentumseingriff wird ferner dadurch relativiert, dass die
Beschwerdegegnerin ihre Liegenschaft im Rahmen von § 101 PBG auch künftig
unterhalten und modernisieren kann. Zu berücksichtigen ist sodann, dass die von
der Beschwerdegegnerin selber vorgeschlagene, 0,75 m weiter westlich
verlaufende Linienführung keine wesentlich mildere Eigentumsbeschränkung zur
Folge hätte: Das Grundstück der Beschwerdegegnerin würde diesfalls um 3,25 m
(statt 4 m) und das Geschäftsgebäude um 1,25 m (statt 2 m) angeschnitten.
Demgegenüber bedeutet die vom Gemeinderat genehmigte Linienführung für die
Beschwerdegegnerin lediglich eine vergleichsweise geringfügige Mehrbelastung.
Der von der Baulinienrevision ausgehende Eigentumseingriff erweist sich unter
diesen Umständen als verhältnismässig.
4.5
Aus dem
bisher Gesagten ergibt sich, dass die vom Gemeinderat festgelegten Baulinien
zur Sicherung der geplanten Verkehrsanlagen und Freihalteräume erforderlich
sind und weder gegen die Rechtsgleichheit noch gegen die Eigentumsgarantie
verstossen. Demnach kann offenbleiben, ob das gemeinderätliche Baulinienprojekt
auch aus anderen Gründen gegenüber alternativen Varianten vorzuziehen gewesen
wäre. Anzumerken ist in diesem Zusammenhang, dass die im Strassenprojektplan
vorgesehene zusätzliche Abbiegespur südlich des Grundstücks der
Beschwerdegegnerin zwar dafür zu sprechen scheint, die Achse der Allmendstrasse
in Richtung Osten zu verschieben. Doch selbst wenn dem so wäre, dürfte dieser
Umstand für die Beurteilung der vorliegend strittigen Baulinienrevision nicht
berücksichtigt werden, denn das Strassenprojekt Allmendstrasse ist zurzeit noch
nicht rechtskräftig und wird im Rahmen des momentan beim Regierungsrat hängigen
Rekursverfahrens zu beurteilen sein. Die Rechtmässigkeit der vorliegend
strittigen Baulinienrevision ergibt sich jedoch aufgrund des zuvor Gesagten
unabhängig davon, ob die im Strassenprojekt enthaltenen Festlegungen betreffend
Strassenverlauf, Trottoir- und Alleegestaltung, Lage der Vorgärten etc. als zulässig
einzustufen sind oder nicht.
4.6
Zusammenfassend
hat die Baurekurskommission in unzulässiger Weise in die Gemeindeautonomie der
Beschwerdeführerin eingegriffen, indem sie die vom Gemeinderat festgesetzten
Baulinien aufhob und die Sache zur Neubeurteilung an die Beschwerdeführerin
zurückwies. Die Beschwerde ist demnach gutzuheissen und der angefochtene
Entscheid aufzuheben.
5.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten der
Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
VRG). Entsprechend sind auch die Rekursverfahrenskosten in der Höhe von
Fr. 4'032.- neu zu verlegen. Der Beschwerdeführerin ist keine Parteientschädigung
zuzusprechen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19).
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid der Baurekurskommission I vom 7. August
2009 wird aufgehoben. Der Beschluss des Gemeinderats der Stadt Zürich vom 17. Dezember
2008 wird wieder hergestellt.
2.    Die
Rekursverfahrenskosten von Fr. 4'032.- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 4'060.--     Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
5.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
6.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
7.    Mitteilung
an…