zh_verwaltungsgericht · VB.2015.00362 · 2008-01-09 · de

Vertragsgenehmigung betreffend Unterschutzstellung von Gebäuden | Fehlende Möglichkeit einer Unterschutzstellung einer bestimmten Warenhausnutzung (Manorgebäude an der Bahnhofstrasse/Lintheschergasse) § 203 PBG ist auf den Substanzschutz ausgerichtet (E. 3.3). "Nutzungen" werden als Schutzobjekte in § 203 Abs. 1 PBG nicht genannt; deren Unterschutzstellung war in den kantonsrätlichen Beratungen dieser Bestimmung kein Thema (E. 3.4). Verbindliche Vorgaben hinsichtlich einer konkreten zulässigen Nutzung einer Liegenschaft im Rahmen einer Unterschutzstellung kommen einem schweren Eingriff in die Eigentumsrechte des Grundeigentümers gleich. So können sie insbesondere dazu führen, dass eine wirtschaftlich sinnvolle Nutzung eines Gebäudes beeinträchtigt oder langfristig gar verunmöglicht würde. Für die Unterschutzstellung von Nutzungen hat dies zur Folge, dass solche nur dann verfassungsmässig wären, wenn sie auf einer ausreichend bestimmten gesetzlichen Grundlage im formellen Sinn beruhen würden (E. 3.5). § 25 Abs. 2 KNHV bildet keine ausreichende gesetzliche Grundlage für eine Unterschutzstellung von Nutzungen (E. 3.6-8). Der aktuelle bauliche Zustand des Innenraums entspricht nicht mehr der ursprünglichen, auf die Fassadengestaltung abgestimmten Innenraumgestaltung. Die offenen Innenräume sind stark verstellt und für den Betrachter kaum mehr als solche erkennbar, sodass ihnen auch bei der aktuellen Warenhausnutzung keine gewichtige ästhetische Bedeutung zukommt. Die Beschwerde ist in der Hauptsache abzuweisen (E. 4). Die von der Vorinstanz auf Fr. 16'000.- festgesetzte Gerichtsgebühr würde zu einer unzulässigen Erschwerung des Verbandsbeschwerderechts führen. Sie ist auf Fr. 12'000.- zu reduzieren (E. 5.5). Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 16..2.14.0 VB.2015.00362
Zurich Verwaltungsgericht 16..2.14.0 VB.2015.00362
Zurigo Verwaltungsgericht 16..2.14.0 VB.2015.00362

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00362
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Geschäftsnummer:
VB.2015.00362
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 14.07.2016
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Vertragsgenehmigung betreffend Unterschutzstellung von Gebäuden
Fehlende Möglichkeit einer Unterschutzstellung einer bestimmten Warenhausnutzung (Manorgebäude an der Bahnhofstrasse/Lintheschergasse)
§ 203 PBG ist auf den Substanzschutz ausgerichtet (E. 3.3). "Nutzungen" werden als Schutzobjekte in § 203 Abs. 1 PBG nicht genannt; deren Unterschutzstellung war in den kantonsrätlichen Beratungen dieser Bestimmung kein Thema (E. 3.4). Verbindliche Vorgaben hinsichtlich einer konkreten zulässigen Nutzung einer Liegenschaft im Rahmen einer Unterschutzstellung kommen einem schweren Eingriff in die Eigentumsrechte des Grundeigentümers gleich. So können sie insbesondere dazu führen, dass eine wirtschaftlich sinnvolle Nutzung eines Gebäudes beeinträchtigt oder langfristig gar verunmöglicht würde. Für die Unterschutzstellung von Nutzungen hat dies zur Folge, dass solche nur dann verfassungsmässig wären, wenn sie auf einer ausreichend bestimmten gesetzlichen Grundlage im formellen Sinn beruhen würden (E. 3.5). § 25 Abs. 2 KNHV bildet keine ausreichende gesetzliche Grundlage für eine Unterschutzstellung von Nutzungen (E. 3.6-8).
Der aktuelle bauliche Zustand des Innenraums entspricht nicht mehr der ursprünglichen, auf die Fassadengestaltung abgestimmten Innenraumgestaltung. Die offenen Innenräume sind stark verstellt und für den Betrachter kaum mehr als solche erkennbar, sodass ihnen auch bei der aktuellen Warenhausnutzung keine gewichtige ästhetische Bedeutung zukommt. Die Beschwerde ist in der Hauptsache abzuweisen (E. 4).
Die von der Vorinstanz auf Fr. 16'000.- festgesetzte Gerichtsgebühr würde zu einer unzulässigen Erschwerung des Verbandsbeschwerderechts führen. Sie ist auf Fr. 12'000.- zu reduzieren (E. 5.5).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
GEBÄUDENUTZUNG
GERICHTSGEBÜHR
GESETZLICHE GRUNDLAGE
UNTERSCHUTZSTELLUNG
VERBANDSBESCHWERDERECHT
WARENHAUS
WARENHAUSNUTZUNG
Rechtsnormen:
Art. 26 Abs. I BV
Art. 78 Abs. I BV
Art. 23 Abs. II KNHV
Art. 25 Abs. II KNHV
§ 203 Abs. I lit. c PBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1.
Abteilung
VB.2015.00362
Urteil
der 1. Kammer
vom
14. Juli 2016
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach
Schmid, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch,
Gerichtsschreiber Martin Tanner.
In Sachen
Zürcher Heimatschutz ZVH,
Beschwerdeführer,
gegen
Stadtrat von Zürich,
Beschwerdegegner,
und
X AG, c/o Y AG, vertreten durch A,
Mitbeteiligte,
betreffend Vertragsgenehmigung
betreffend Unterschutzstellung von Gebäuden,
hat
sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 2. Juli 2014 genehmigte der
Stadtrat von Zürich den Vertrag zwischen der X AG und der Stadt Zürich
über die Unterschutzstellung des Gebäudes Assek.-Nr. 28101591 auf dem
Grundstück Kat.-Nr. AA1367 an der Bahnhofstrasse 75 und Lintheschergasse 2
sowie des Gebäudes Assek.-Nr. 28101908 auf dem Grundstück Kat.-Nr. AA1449
an der Bahnhofstrasse 79 und Lintheschergasse 8 in Zürich.
II.
Dagegen erhob der Zürcher Heimatschutz ZHV mit Eingabe
vom 15. August 2014 beim Baurekursgericht Rekurs, welches das Rechtsmittel
mit Entscheid vom 8. Mai 2015 abwies.
III.
Gegen den Entscheid des
Baurekursgerichts gelangte der Zürcher Heimatschutz ZVH mit Beschwerde vom 12. Juni
2015 ans Verwaltungsgericht mit den Anträgen, es sei der angefochtene Entscheid
aufzuheben und es sei der Stadtrat zur vertieften Prüfung der Schutzwürdigkeit
anzuweisen, eventualiter sei Dispositiv-Ziffer II des angefochtenen
Entscheids aufzuheben und die Gerichtskosten
seien
auf
Fr. 6
'
000.- anzusetzen
,
jeweils unter Kostenfolgen.
Das Baurekursgericht beantragte am 22. Juli
2015 die Abweisung der Beschwerde. Die Stadt Zürich stellte in ihrer
Beschwerdeantwort vom 13. August 2015 den Antrag, es sei die Beschwerde
abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des
Beschwerdeführers. Dieselben Anträge stellte die Mitbeteiligte mit Eingabe vom
18. August 2015.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das
Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Da auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Gegenstand
des vorliegenden Verfahrens ist die Unterschutzstellung des
Manorgebäudes
(Bahnhofstrasse 75/Lintheschergasse 2), welches an die Uraniastrasse,
die Bahnhofstrasse und rückwärtig an die Lintheschergasse anstösst, sowie des
an das Manorgebäude seitlich angebauten sog.
Naefenhauses
(Bahnhofstrasse 79/Lintheschergasse 8),
welches mit seinen Schmalseiten ebenfalls an die Bahnhofstrasse und die
Lintheschergasse angrenzt. Die Unterschutzstellung der Gebäulichkeiten wurde
durch ein konkretes Umbauvorhaben der Grundeigentümerin ausgelöst und soll
durch verwaltungsrechtlichen Vertrag zwischen der Eigentümerin der beiden
Grundstücke Kat.-Nrn. AA1367 und AA1449, der X AG sowie der Stadt
Zürich erfolgen. Der Stadtrat genehmigte den Vertrag mit Beschluss vom 2. Juli
2014.
Das
Manorgebäude
wird heute in allen Stockwerken vom Warenhaus Manor genutzt.
Ebenfalls zum Warenhaus Manor gehören d
as
N
ae
fenhaus
und das
Nörrhaus
, jeweils ab dem zweiten
Obergeschoss. Die Geschossflächen sind dort
durchgehend. In den Erdgeschossen sowie im Unter- und ersten Obergeschoss der
beiden Ge
schäftshäuser
befinden sich andere Nutzungen. Für die
detaillierte architektonische Beschreibung der streitbetroffenen
Gebäulichkeiten kann auf die Ausführungen im Rekursentscheid verwiesen werden
.
Nicht
Gegenstand des Unterschutz
­
stellungs
­
vertrages ist das
einer anderen Eigentümerschaft gehörende Nörrhaus, welches vom Um
­
bauvorhaben
nicht erfasst und heimatschutzrechtlich in einem separaten Ver
­
fahren
beurteilt werden soll.
2.2
Wie
bereits im Rekursverfahren macht der Beschwerdeführer im Wesentlichen geltend,
der Stadtrat und die Vorinstanz hätten aufgrund fehlerhafter Rechtsanwendung
keine Nutzungsvorschriften für die beiden Gebäude geprüft bzw. erlassen. Der
Schutz des Innern, nämlich der Schutz der grossräumigen, auf eine pionierhafte
Pfeilerarchitektur gestützten Geschossflächen sei vom Stadtrat vernachlässigt
worden. Das Baurekursgericht habe sich mit der diesbezüglichen, im
Rekursverfahren erhobenen Rüge nicht in ausreichendem Masse auseinandergesetzt.
Die Vorinstanz habe es insbesondere unterlassen, den schutzwürdigen Elementen
im Innern Rechnung zu tragen. Es gehe dabei um ein Kernelement des Warenhauses,
nämlich die weiten, durchgehenden Geschossflächen, welche durch eine der äusseren
Symmetrie des Gebäudes entsprechende Pfeilerarchitektur gestützt würden. Deren
denkmalpflegerische Bedeutung gehe aus dem Gutachten von B vom 12. März
2015 deutlich hervor. Dieses bereits im Rekursverfahren eingereichte Gutachten
habe vor der Rekursinstanz keine Beachtung gefunden. Diese habe das Gutachten
weder den Gegenparteien zugestellt noch in irgendeiner Weise im Entscheid
berücksichtigt. Dadurch habe sie das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers
verletzt.
Entgegen der Auffassung des Stadtrats
und des Baurekursgerichts finde sich im Zürcherischen Recht sehr wohl eine
gesetzliche Grundlage, welches es zulasse, im Rahmen von Unterschutzstellungen
Nutzungen zu berücksichtigen. Immerhin sei auf die Vorschrift von § 25
Abs. 2 der
Kantonalen
Natur- und
Heimatschutzverordnung
vom 20. Juli 1977
(
K
NHV) zu verweisen. Der Beschwerdeführer beanstandet in diesem Zusammenhang
sowohl die Interpretation der Materialien zum Erlass der Vorschrift von § 203
des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG)
als auch der bundesgerichtlichen Rechtsprechung und der Lehre durch
die Rekursinstanz.
Ausserdem habe sich das Baurekursgericht
zu Unrecht nur zur Frage der Unter
­
schutzstellung der
Nutzung geäussert. Das Gericht habe es unterlassen, Nutzungsvorgaben im Rahmen
der Schutzanordnung bzw. den Schutz der nutzungsprägenden Innenaus
­
stattung zu prüfen. Der Schutz der Innenräume müsse als milderes
Mittel gegenüber Nutzungsvorgaben in Betracht fallen. Von einem falschen
Denkmalschutz- und Rechts
­
verständnis zeuge der im
angefochtenen Entscheid enthaltene Satz, die schutzwürdige Bausubstanz werde
durch Unterteilungen nicht geschädigt.
Vielmehr könne d
ie schutz
­
würdige Bausubstanz bei fester
innerer Raumeinteilung zu Bürozwecken kein Zeugnis mehr ablegen, womit die
Bestimmung von § 203 Abs. 2 lit. c
PBG
ad
absurdum geführt werde. Das Warenhaus Manor werde dadurch zu einer Fassade
n
maskerade, bei welcher das Äussere mit dem Innern nicht mehr
übereinstimme. Die Lesbarkeit der Zeugenschaft
gehe
mit den Umbauten verloren. Der von der Rekursinstanz angeführte Umstand, dass
die Geschossflächen heute weitgehend verstellt seien, dürfe dem Schutzobjekt
nicht zum Vorwurf gemacht werden. Wie bereits im Rekursverfahren ausgeführt und
durch Gutachten bestätigt, sei das ursprüngliche Warenhaus Brann in den
Zwanziger- und Dreissigerjahren als Basar-Warenhaus umgestaltet worden. Diesem
System entspreche es, den Konsumenten in einer weiten Halle durch ein nie enden
wollendes Warenangebot zu führen.
2.3
Der
Beschwerdegegner hält den Ausführungen des Beschwerdeführers im Wesentlichen
entgegen, die Frage, ob eine gesetzliche Grundlage für eine Unterschutzstellung
der bisherigen Nutzung bestehe, könne letztlich offenbleiben. Wie bereits im
Rekursverfahren ausgeführt, bestehe keine Nutzungskontinuität für das ehemalige
Warenhaus Brann. Es handle sich bei den zu schützenden Gebäuden nicht
ausschliesslich um ein Warenhaus, sondern um einen Waren- und
Geschäftshauskomplex. Das Naefen- und das Nörrhaus wiesen die Typologie von
Geschäftshäusern auf, welche die Vorzüge einer Betonkonstruktion für die freie
Grundrissbildung nutzten. Die Ausweitung der Verkaufsflächen vom Manorhaus auf
das erste bis dritte Obergeschoss des benachbarten Naefen- und Nörrhauses sei
erst seit Mitte der 1960er-Jahre nachweisbar. Die heute vorhandene Nutzung
könne daher nicht als wichtiges Zeugnis einer Epoche angesehen werden. Selbst
wenn die heutige Nutzung als schutzwürdig angesehen werden sollte, so würde
ihre Erhaltung keinen Beitrag zur Erhaltung weiterer Bausubstanz leisten als
dies gemäss dem festgelegten Schutzumfang der Fall sei. Der Beschwerdeführer
führe nicht aus, welche zusätzlichen Bauteile im Gebäudeinnern vom Schutzumfang
erfasst werden sollten. Wie der Augenschein gezeigt habe, sei die heutige
Nutzung durch eine weitgehende Verstellung der Geschossflächen gekennzeichnet.
Die Sicht auf die weiten Innenräume sei bereits heute praktisch aufgehoben und
könne durch eine Büronutzung nicht noch stärker beeinträchtigt werden.
2.4
Die
Mitbeteiligte betont, dass als eigentliches Warenhaus nur das Warenhaus Brann
anzusehen sei, welches im Jahre 1911/1912 erstellt und 1927/1929 erweitert worden
sei. Die 1930/31 entstandenen Liegenschaften Naefenhaus und Nörrhaus seien
ursprünglich als Geschäftshäuser konzipiert worden. Die Ausweitung der Verkaufsflächen
von Manor auf diese beiden Häuser sei erst 1966–1968 erfolgt. Die Vorinstanz
habe die Schutzwürdigkeit der inneren Elemente sehr wohl geprüft und sei
zutreffenderweise zum Schluss gelangt, dass neben den unter Schutz gestellten
Elementen keine weiteren Bauteile mehr vorhanden seien, die geschützt werden
könnten bzw. müssten. Es seien keine durchgehenden Geschossflächen mehr
erkennbar. Ausserdem sei kein Einblick von aussen ins Innere möglich. In
rechtlicher Hinsicht schliesst sich die Mitbeteiligte der Beurteilung durch die
Vorinstanz an und macht im Wesentlichen geltend, dass Nutzungsanordnungen
gestützt auf die Bestimmung von § 25 Abs. 2 KNHV nur dazu dienten,
die Zulässigkeit tatsächlicher Veränderungen von Denkmalschutzobjekten zu
unterbinden und deren Pflege, Unterhalt und allfällige Restaurierung zu
gewährleisten, um deren Zerstörung, Zerfall oder Beeinträchtigung zu verhindern.
Sinn und Zweck der Vorschrift erschöpfe sich im Erhalt der Schutz­objekte und
habe keine darüberhinausgehende Bedeutung. Die künftig geplante, flexibel
projektierte Raumaufteilung im Gebäudeinnern bedeute keinen Eingriff in
geschützte bzw. schutzwürdige Substanz.
3.
3.1
Die
Qualifikation der streitbetroffenen Gebäulichkeiten als wichtige Zeugen im Sinn
von § 203 Abs. 1 lit. c PBG und insbesondere deren
städtebauliche Bedeutung sind unbestritten. Ebenfalls Einigkeit besteht
zwischen den Parteien über den äusseren Schutzumfang und die im Einzelnen unter
Schutz zu stellenden äusseren Bauteile der betroffenen Gebäude. Unter Schutz
gestellt wurden ausserdem zahlreiche Bauteile im Innern. Auch deren
Unterschutzstellung ist grundsätzlich nicht umstritten.
Hingegen ist zur Hauptsache strittig, ob es zulässig sei, im
Rahmen der vorliegenden Schutzanordnung auch die Nutzung der streitbetroffenen
Gebäude als Warenhaus verbindlich festzulegen. Sowohl der Beschwerdegegner als
auch die Vorinstanz stellen sich auf den Standpunkt, dass es hierfür im Kanton
Zürich an einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage fehle. Diese Frage ist
vorab zu klären.
3.2
Das
Eigentum ist verfassungsrechtlich geschützt (Art. 26 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 [BV]). Die Eigentumsgarantie gewährleistet als
Bestandesgarantie den Schutz der konkreten, individuellen Eigentumsrechte vor
staatlichen Eingriffen. Der Eigentümer hat das Recht, sein Eigentum zu
behalten, zu nutzen und darüber zu verfügen (vgl. Klaus A. Vallender/Peter
Hettich in: Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. A.,
2014 [St. Galler Kommentar], Art. 26 N. 30). Staatliche Beschränkungen
des Eigentums sind nur zulässig, wenn sie auf einer genügenden gesetzlichen
Grundlage beruhen, wobei je nach der Schwere des Eingriffs verschieden hohe Anforderungen
an die gesetzliche Grundlage gestellt werden (Vallender/Hettich in: St. Galler
Kommentar, Art. 26 N. 42 f.).
Gemäss Art. 78 Abs. 1 BV fällt der Natur- und
Heimatschutz in die Zuständigkeit der Kantone. Die entsprechenden Regelungen
finden sich im Kanton Zürich im III. Titel des Planungs- und Baugesetzes sowie
in der Kantonalen Natur- und Heimatschutzverordnung. Die gesetzliche Grundlage
für den Ortsbild- und Denkmalschutz findet sich in § 203 PBG, welcher in
Absatz 1 eine Aufzählung der einzelnen Schutzobjekte enthält. Es ist zwischen
Ortsbild- und Denkmalschutz zu unterscheiden. Zur Abgrenzung von Ortsbild- und
Denkmalschutz kann in Anwendung von § 28 Abs. 1 Satz 2 in
Verbindung mit § 70 VRG auf die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz
verwiesen werden. Die streitbetroffenen Gebäude sollen mittels des
angefochtenen Unterschutzstellungsvertrages unter Denkmalschutz gestellt werden.
3.3
Die
Vorschrift von § 203 PBG bezeichnet die zu schützenden Objekte. Soweit es
um Ortsbild- und Denkmalschutz geht, werden folgende Schutzobjekte aufgezählt:
Ortskerne, Quartiere, Strassen und Plätze, Gebäudegruppen, Gebäude und Teile
von solchen, die als wichtige Zeugen einer politischen, sozialen oder
baukünstlerischen Epoche erhaltenswürdig sind oder die Landschaften oder
Siedlungen wesentlich mitprägen, samt der für ihre Wirkung wesentlichen
Umgebung. Der Denkmalschutz erfasst Einzelgebäude und kleinere Gebäudegruppen (§ 23
Abs. 2 KNHV) sowie Teile und Zugehör von Gebäuden (§ 203 Abs. 1 lit. c
PBG). Gemäss § 25 Abs. 1 KNHV sind Vorschriften zu erlassen und Verfügungen
zu treffen über die Zulässigkeit von tatsächlichen Veränderungen des Schutzobjektes,
dessen Pflege und Unterhalt und allfällige Restaurierungen, welche die
Zerstörung, den Zerfall oder die Beeinträchtigung von Denkmalschutzobjekten und
ihrer Umgebung verhindern. Diese Bestimmungen sind in Übereinstimmung mit der
Vorinstanz inhaltlich auf
Substanzschutz
ausgerichtet. Dies stellt auch
der Beschwerdeführer nicht infrage. Das Gesetz schreibt die Erhaltung, den
Unterhalt sowie die Pflege und nötigenfalls Restauration der aufgezählten
Objekte vor. Es geht regelmässig um die Erhaltung von schutzwürdiger
Bausubstanz, also um den Schutz materieller Kulturgüter.
3.4
Ausgangspunkt
für jede Auslegung ist der Wortlaut des Gesetzes (grammatikalisches Element).
"Nutzungen" werden als Schutzobjekte in § 203 Abs. 1 PBG
unbestrittenermassen nicht genannt. Die Bestimmung von § 203 Abs. 1 lit. c
PBG ist nach dem Wortlaut
abschliessend
formuliert. Absatz 1 von § 203
PBG enthält keine exemplarische Aufzählung von Schutzobjekten verbunden mit der
Möglichkeit der Erweiterung durch die rechtsanwendenden Behörden. Ausserdem
enthält die Bestimmung keinen unbestimmten Rechtsbegriff, unter welchen
Nutzungen von Bauten subsumiert werden könnten. Dass der Wortlaut von § 203
Abs. 1 PBG klar ist, stellt auch der Beschwerdeführer nicht in Abrede. Seiner
Meinung nach bestehen aber Zweifel daran, dass der scheinbar klare Wortlaut den
wahren Sinn der Norm wiedergibt, da der Gesetzgeber seiner Meinung nach auch
die Unterschutzstellung von Nutzungen angestrebt habe.
Die Unterschutzstellung von Nutzungen war in den
kantonsrätlichen Beratungen des Antrags des Regierungsrats zum Erlass des
heutigen Planungs- und Baugesetzes allerdings unbestrittenermassen kein Thema.
Was der Beschwerdeführer aus der von ihm zitierten Bestimmung von Art. 5
der Charta von Venedig in diesem Zusammenhang zu seinen Gunsten ableiten will,
ist nicht ersichtlich. Die Nichterwähnung der Nutzungen als Schutzobjekte lässt
nur den Schluss zu, der Gesetzgeber habe Nutzungen als Schutzobjekte
nicht
vorgesehen.
Auch die teilweise leicht geänderte Formulierung der Bestimmung von § 203
Abs. 1 lit. c PBG in der Revision des Planungs- und Baugesetzes vom 1. September
1991 enthält keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber sich diesbezüglich
eine andere Meinung gebildet hätte. Aus den Materialien lässt sich damit nicht
schliessen, der Gesetzgeber habe Nutzungen als Schutzobjekte in Betracht
gezogen und der Umstand, dass sie in Absatz 1 von § 203 PBG nicht
ausdrücklich erwähnt seien, stelle ein Versehen bei der Redaktion des
Gesetzestextes dar.
3.5
Selbst
wenn die Materialien Anhaltspunkte für einen abweichenden gesetzgeberischen
Willen enthielten, müsste die Auslegung der Vorschrift
vor dem
verfassungsrechtlichen Hintergrund
erfolgen (BGE 140 II 495 E. 2.3.3).
Art. 36 BV verlangt für
schwerwiegende
Einschränkungen von
Grundrechten grundsätzlich die Gesetzesform (Gesetz im formellen Sinn).
Art. 10 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV) gewährleistet
die Grundrechte der Bundesverfassung und verweist hinsichtlich deren
Einschränkung auf die Bestimmungen der Bundesverfassung. Beim Erfordernis des
Gesetzes
,
welches vom Parlament, je nach Verfassung unter Mitwirkung des Volkes, erlassen
worden ist, kommt zur rechtsstaatlichen die demokratische Funktion hinzu (vgl. Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A.,
Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 351). Gemäss der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung muss die formellgesetzliche Grundlage
klar und eindeutig
sein
(vgl. Vallender/Hettich, St. Galler Kommentar, Art. 26 N. 43
f.). Sie muss so formuliert, so klar und bestimmt sein, dass die
Rechtsunterworfenen ihr Verhalten danach richten können sowie die Rechtsfolgen
eines bestimmten Verhaltens voraussehen können. Je schwerer die Auswirkungen
einer Norm auf die Rechtsstellung des Einzelnen sind, desto höhere
Anforderungen sind an die Bestimmtheit der gesetzlichen Grundlage zu stellen
(vgl. Rainer J. Schweizer, St. Galler Kommentar, Art. 36
N. 21 ff. mit Hinweisen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung).
Verbindliche Vorgaben hinsichtlich einer konkreten zulässigen
Nutzung einer Liegenschaft im Rahmen einer Unterschutzstellung bedeuten
zweifelsohne einen schweren Eingriff in die Eigentumsrechte des
Grundeigentümers. So können sie insbesondere dazu führen, dass eine
wirtschaftlich sinnvolle Nutzung eines Gebäudes beeinträchtigt oder langfristig
gar verunmöglicht würde. Letzteres könnte einer entschädigungspflichtigen
materiellen Enteignung gleichkommen, während ersteres entschädigungslos
hinzunehmen wäre (Felix Uhlmann in: Giovanni Biaginni/Thomas Gächter/Regina
Kiener [Hrsg.], Staatsrecht, 2. A., Zürich/St. Gallen 2015, § 37
N. 17 f.) Für die Unterschutzstellung von Nutzungen bedeutet dies nach dem
Gesagten, dass diese nur dann verfassungsmässig sind, wenn sie auf
einer
ausreichend bestimmten gesetzlichen Grundlage im formellen Sinn
beruhen.
Wie das Bundesgericht wiederholt ausgeführt hat, dürfen Denkmalschutzmassnahmen
nicht lediglich im Interesse eines begrenzten Kreises von Fachleuten erlassen
werden, sondern müssen breiter abgestützt und von einem grösseren Teil der
Bevölkerung bejaht werden, um Anspruch auf eine gewisse Allgemeingültigkeit
erheben zu können (vgl. BGE 118 Ia 384 E. 5a, 120 Ia 270 ff. E. 4.a).
Die demokratische Legitimation von Denkmalschutzanordnungen ist daher von
grosser Bedeutung. Die Vorschrift von § 203 Abs. 1 lit. c PBG,
bei welcher es sich um ein Gesetz im formellen Sinn handelt, erwähnt die
Nutzungen nicht. Es fehlt damit diesbezüglich an einer ausreichend bestimmten
gesetzlichen Grundlage.
3.6
Gemäss der
Verordnungsbestimmung von § 25 KNHV können "insbesondere Vorschriften
aufgestellt und Verfügungen getroffen" werden über die
Bewilligungspflicht, den Abbruch, bauliche Veränderungen am Äussern und im
Innern sowie in der Umgebung, Materialwahl und Farbgebung, technische Anlage
wie Reklameeinrichtungen, […],
die Nutzung der Gebäude oder von Gebäudeteilen
sowie von Freiräumen
, Pflege und Unterhalt, Restaurierung (vgl. Absatz 2
von § 25 KNHV). Diese Verordnungsbestimmung bietet nach dem Gesagten
mangels demokratischer Legitimation keine ausreichende gesetzliche Grundlage
für eine Unterschutzstellung von Nutzungen, selbst wenn sie dahingehend interpretiert
werden sollte, dass der Verordnungsgeber mit dieser Formulierung die Möglichkeit
zur Unterschutzstellung von Nutzungen habe eröffnen wollen. Der Norm müsste zufolge
Widerspruchs mit dem übergeordneten Gesetz die Anwendung diesbezüglich versagt
bleiben. Nicht zu beanstanden ist demgegenüber die inhaltliche Interpretation
des Baurekursgerichts, wonach die Bestimmung dahingehend zu verstehen sei, dass
Beeinträchtigungen von schutzwürdiger Bausubstanz mit verschiedenen Mitteln,
darunter auch mit Vorschriften zur Nutzung von Gebäuden oder Räumen, zu
verhindern seien. Für Anwendungsbeispiele sei auf die Ausführungen der Vorinstanz
verwiesen.
3.7
Aus der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung lässt sich nichts zugunsten der Auffassung
des Beschwerdeführers ableiten. Auf die diesbezüglichen, umfangreichen Erwägungen
der Vorinstanz kann verwiesen werden (vgl. § 28 Abs. 1 Satz 2
VRG in Verbindung mit § 70 VRG). Das Bundesgericht hat insbesondere in BGE
109 Ia 257 (Café Odeon) ausdrücklich auf die Auffassung der Zürcher Behörden,
dass die Bestimmungen über den Denkmalschutz keine rechtliche Grundlage böten,
um den Café-Betrieb aufrechterhalten zu lassen, hingewiesen und diese Rechtsauffassung
auch nicht infrage gestellt (vgl. E. 5.c). Schliesslich ist der Vorinstanz
auch darin beizupflichten, dass Bundesgerichtsurteile, die nicht Objekte im
Kanton Zürich betreffen, nicht einschlägig sind. Die Frage, welche Objekte als
Denkmalschutzobjekte vorgesehen sind, beantwortet sich ausschliesslich nach
kantonalem Recht. Diese vom Beschwerdeführer insbesondere im Rekursverfahren
angeführten Entscheide basieren auf den gesetzlichen Grundlagen anderer
Kantone, welche für die vorliegenden Fragestellungen nicht zur Anwendung
gelangen.
Als nicht berechtigt erweist sich schliesslich der Vorwurf
an die Vorinstanz, Schriften der Denkmalpflege-Wissenschaft und die darin
enthaltenen fachlichen Stellungnahmen nicht berücksichtigt zu haben. Mangels
einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage ist eine Unterschutzstellung von
Nutzungen als verfassungswidrig zu beurteilen, auch wenn dies unter
denkmalpflegerischen Aspekten wünschenswert oder gewinnbringend wäre.
3.8
Zusammenfassend
ist die Auffassung der Vorinstanz, dass die Unterschutzstellung der bestehenden
Warenhausnutzung mangels ausreichender gesetzlicher Grundlage im Zürcherischen
Recht ausser Betracht fällt, daher zu bestätigen.
4.
4.1
Abgesehen
von der Frage einer verbindlichen Anordnung der Warenhausnutzung im Rahmen der
Unterschutzstellung besteht in tatsächlicher Hinsicht Uneinigkeit über die
baugeschichtliche Bedeutung der offenen, mit Pfeilern abgestützten Innenräume
der Gebäude. Der Beschwerdeführer wirft dem Baurekursgericht diesbezüglich eine
ungenügende Sachverhaltsabklärung vor und vertritt die Auffassung, die
Rekursinstanz verkenne die Bedeutung der offenen Innenräume für die
Gewährleistung der Zeugenqualität des Schutzobjekts, sei auf die
diesbezüglichen Rügen und das eingereichte Gutachten nicht eingegangen, was
eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör darstelle.
4.2
Die beiden
Fragestellungen nach einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage für die
verbindliche Anordnung der Warenhausnutzung einerseits sowie nach der Bedeutung
der Erhaltung offener, durchgehender Räume im Inneren der Gebäulichkeiten zur
Gewährleistung der Zeugenqualität anderseits sind nicht identisch. Unbestritten
ist, dass die Verpflichtung, Innenräume von Gebäulichkeiten – unabhängig von
deren konkreten Nutzung – zu erhalten, gestützt auf die heimatschutzrechtlichen
Bestimmungen des Zürcherischen Baurechts grundsätzlich möglich ist, wenn die
entsprechenden Voraussetzungen dafür erfüllt sind. Als bedeutende Einschränkung
der Befugnisse des Eigentümers sind sie mit der Eigentumsgarantie nur
vereinbar, wenn sie im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sind.
Im öffentlichen Interesse liegen sie nach der Rechtsprechung im Wesentlichen
dann, wenn den unveränderten Innenräumen ein grosser baugeschichtlicher Wert
und eine erhebliche kulturhistorische und ästhetische Bedeutung zukommt (vgl.
dazu BGE 109 Ia 257 E. 5, Café Odeon).
4.3
Die
Rekursinstanz hat sich vorab mit der Frage nach einer gesetzlichen Grundlage
für eine verbindliche Anordnung der Warenhausnutzung auseinandergesetzt. Da sie
eine entsprechende gesetzliche Grundlage nach dem oben Ausgeführten zu Recht
verneint hat, hat sie die Prüfung von Anordnungen hinsichtlich der Erhaltung
der offenen Innenräume als weitgehend obsolet betrachtet. Die diesbezüglichen
Erwägungen mögen etwas kurz greifen. Als unberechtigt erweist sich aber der
Vorwurf des Beschwerdeführers, die Vorinstanz habe sich mit der Frage der Bedeutung
der durchgehenden offenen Innenräume nicht auseinandergesetzt. Zunächst ist
darauf hinzuweisen, dass die Vorinstanz den Augenschein in zwei Teilen durchgeführt
hat. Die Besichtigung des Gebäudeäussern erfolgte vormittags um 9:30 Uhr,
während der Augenschein im Gebäudeinnern nach Geschäftsschluss abends um 20:15 Uhr
durchgeführt wurde. Anlässlich des Augenscheins hat die Rekursinstanz das
Gebäudeinnere und die zu erhaltenden Bauteile besichtigt. In ihren Erwägungen
weist sie auf ihre Feststellung anlässlich des Lokaltermins hin, wonach sich
die heute bestehende Warenhausnutzung dadurch auszeichne, dass die
Geschossflächen völlig verstellt seien. Dieser Umstand wird von
beschwerdeführerischer Seite nicht bestritten und durch die anlässlich des
Augenscheins aufgenommenen Fotos bestätigt. Damit bringt die Vorinstanz zum
Ausdruck, dass den offenen Innenräumen bei der aktuellen Warenhausnutzung ihrer
Auffassung nach keine ästhetische Bedeutung mehr zukommt. Ausserdem führt sie
aus, dass die schutzwürdige Bausubstanz durch Unterteilung der Innenräume nicht
geschädigt werde. Diese Feststellung ist ebenfalls unstrittig.
4.4
Es trifft
zu, dass die Vorinstanz das vom Beschwerdeführer nach dem Augenschein
eingereichte Gutachten von B vom 12. März 2015 (nachfolgend als Gutachten B
bezeichnet) den Gegenparteien nicht zur Stellungnahme zugestellt hat. Damit hat
sie jedoch weder das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers noch dasjenige der
Beschwerdegegnerschaft verletzt. Zunächst einmal wird eine Partei ohnehin nicht
zur Rüge zugelassen, der Gegenpartei sei das Gehör verweigert worden. Abgesehen
davon handelt es sich beim eingereichten Gutachten B um ein Parteigutachten,
welchem nach der Rechtsprechung lediglich der Beweiswert von Parteivorbringen
zukommt. Der Beschwerdeführer reichte das Gutachten nach dem Augenschein denn
auch mit der Bemerkung ein, er erlaube sich, die Ausführungen von B zur
Denkmalnutzung schriftlich in Form eines Kurzgutachtens einzureichen. B hat am
Augenschein des Baurekursgerichts teilgenommen und konnte sich vor Ort äussern.
Seine Äusserungen wurden protokolliert. Die Rekursgegnerschaft hatte anlässlich
des Augenscheins ausreichend Gelegenheit zur Stellungnahme zu diesen Ausführungen.
Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör
leitet sich der Anspruch der Verfahrens
­
beteiligten
ab, dass sich die Rechtsmittelbehörde mit den gestellten Anträgen und den
relevanten Sachvorbringen auseinandersetzt. Dies bedeutet aber nicht, dass sie
sich mit jeder tatsächlichen Behauptung, mit jedem rechtlichen Einwand und mit
jedem Beweismittel auseinandersetzen muss. Vielmehr kann sie sich auf die für
den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (Alain Griffel in: Alain
Griffel [Hrsg.], Kom
­
mentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 8
N. 33). Das Gutachten äussert sich zur Frage der zu schützenden Nutzung
von Denkmalschutzobjekten und beinhaltet im Wesentlichen das vom Verfasser
anlässlich des Augenscheins Ausgeführte. Zur Frage der
Unterschutzstellung
von
Nutzung
en
hat das
Baurekursgericht im angefochtenen Entscheid einlässlich Stellung genommen. Da
es nach Auffassung der Vorinstanz an einer
diesbezüglichen
gesetzlichen Grundlage fehlt, erübrigten sich weitere Ausführungen
zur Frage, ob dies aus denkmalpflegerischen Gründen wünschenswert wäre oder
nicht. Das eingereichte Gutachten enthält keine Ausführungen zu den
durchgehenden Innenräumen, deren architektonische
n
Qualität
en
und baugeschichtliche
r
Bedeutung unabhängig von einer Warenhausnutzung. Dass sich die
Rekursinstanz nicht weiter zu diesen Fragen geäussert hat, ist daher nicht zu
beanstanden und stellt keine Verletzung des rechtlichen Gehörs dar.
4.5
Wie die Vorinstanz
ausführt, ist das heutige, eine Blockrandbebauung bildende Gebäudeensemble im
Wesentlichen das Resultat von mehreren Bauetappen im Zeitraum von 1910 bis
1931. In einer ersten Phase wurde das Warenhaus Brann im Bereich Bahnhofstrasse/Uraniastrasse/Lintheschergasse
durch die Architekten Otto Pfleghard und Max Haefeli erstellt. Nachdem das
benachbarte Warenhaus Weil an der Bahnhofstrasse abgebrochen worden war, wurde
das Warenhaus Brann in einer zweiten Phase von 1927 bis 1929 um eine
fünfgeschossige Anbaute mit zurückspringendem Dachgeschoss erweitert.
Anschliessend erfolgte die Aufstockung des Gebäudes mit veränderter Dachform sowie
– in einer dritten Phase – die Erstellung eines Erweiterungsbaus an der
Lintheschergasse 2–6. Schliesslich wurde in einer vierten Phase zwischen
1930 und 1931 das Naefenhaus erstellt. Dieses wurde in seiner Erscheinung
mittels gleicher Pfeilerintervalle sowie einer identischen vertikalen
Gliederung architektonisch auf das Haus Brann abgestimmt. Das nicht Gegenstand
des vorliegenden Verfahrens bildende Nörrhaus wurde gleichzeitig unter
Übernahme der Formensprache des Naefenhauses erstellt.
Das ehemalige Warenhaus Brann gehört in
Zürich unbestrittenermassen zu den archi
­
tekturhistorisch
bedeutendsten Werken der zu Beginn des 20.
Jahrhunderts
jungen Baugattung der Warenhäuser. Die auf einer Eisenbetonkonstruktion
basierende Pfeilerarchi
­
tektur des Gebäudes orientiert
sich am deutschen Bautypus, den der Berliner Architekt Alfred Messel mit dem
Warenhaus Wertheim in Berlin geschaffen hatte. Die kleinteiligen Fenster
zwischen den gotisch aufstrebenden schmalen Betonpfeilern reichen bis zum
Dachgesims. Die Architektur inszeniert die Typologie des Warenhauses als eine
"Kathe
­
drale des Konsums". In
gestalterischer Hinsicht übernehmen die als Geschäftshäuser erstellten Gebäude
Naefenhaus und Noerrhaus die hohen Fassadenpfeiler, die Sockel
­
höhen, die Gesims- und Brüstungsbänder sowie die Gestaltung der
Attikageschosse, wobei Gesimsbänder, gleichförmige Fensterreihen und eng
stehende Betonstützen 1930 zu den Stilelementen der modernistischen
Geschäftshäuser gehörten, welche sich in Z.ich vor allem an der Sihlporte, der
Sihlpost und der Börse finden. Die gestalterische Anbindung der beiden
Geschäftshäuser an das Warenhaus Brann erfolgte auf Initiative des damaligen
Stadtbaumeisters Hermann Herter und gilt als Ausdruck für die damals geltenden
hohen ästhetischen Anforderungen, die die städtischen Behörden an Neubauten
entlang der Bahnhofstrasse stellten.
Bauliches Charakteristikum der sog
enannten
Pfeilerarchitektur in konstruktiver und formaler Hinsicht sind die
verkleideten Betonpfeiler, zwischen denen die kleinteiligen Verglasungselemente
eingehängt sind. Es handelte sich dabei anfangs des 20.
Jahrhunderts um eine neue Gestaltungsform als Alternative zu der
bis dahin üblichen horizontal ausgerichteten Fassadengliederung. Im Innern
wurden die Lasten der einzelnen Geschosse auf Stützen verteilt, um tragende
Wände zu vermeiden. Dies ermöglichte im Innern ein
en
für den damals neuen Warenhaustypus charakteristische
n
Lichthof im Zentrum des Baus sowie offene Treppenhäuser und
Verkaufsflächen.
4.6
Den
Ausführungen im Inventar des Amtes für Städtebau kann entnommen werden, dass
die Streitgegenstand bildenden Gebäulichkeiten Produkt verschiedenster baulicher
Änderungen in den letzten hundert Jahren sind. Die Fassadenerscheinung des
Warenhauses Brann wurde dabei erhalten und bewusst bei den beiden benachbarten
Gebäuden (Naefenhaus und Noerrhaus) fortgesetzt, obwohl diese nie als
Warenhäuser, sondern als Geschäftshäuser konzipiert worden waren. Als
Schutzzweck bezeichnet das Inventar einerseits den äusseren Charakter des
Gebäudekomplexes, insbesondere die Erhaltung der strassenseitigen Fassaden
sowie der kleinteilig gegliederten Holzfenster zwischen den Eisenbetonpfeilern.
Ausserdem gelten die Buntglasfenster von Otto Morach als wertvoll und schützenswert.
Ebenfalls als schützenswert werden die beiden unterschiedlich hohen Treppenhaustürme
sowie die strassenseitige Form des Walmdaches mit den Dachgauben sowie die
Attika mit Terrasse und Balustradenbrüstung bezeichnet. Im Innern sind laut
Inventar die Primärkonstruktion aus Eisenbeton mit den tragenden Wänden und Stützen
sowie der Dachstuhl schutzwürdig. Ausserdem werden die originalen
Betonhourdis-Decken als erhaltenswert bezeichnet. Als schutzwürdig werden
schliesslich verschiedene Treppenhäuser aufgeführt, wobei die original erhaltenen
Bauteile wie die Treppenstufen aus Kunststein und Granit, die Treppengeländer,
die Handläufe, die Wand- und Bodenbeläge aus Keramikplatten, Marmor und Granit
laut Inventar zu erhalten sind. Es ist unbestritten, dass diese im Inventar als
schutzwürdig bezeichneten Bauteile vom Schutzumfang erfasst werden. Dass diese
Bauteile durch die geplante bauliche Unterteilung der Innenräume in ihrer Substanz
gefährdet würden, ist nicht ersichtlich und wird auch nicht geltend gemacht.
Dem Beschwerdeführer ist darin beizupflichten, dass die
gewählte Fassadengestaltung des Hauses Brann nicht losgelöst von der geplanten
Warenhausnutzung betrachtet werden kann. Die Fassadenstruktur der
Pfeilerarchitektur mit den verglasten Bereichen zwischen den Betonpfeilern
wurde gewählt, weil sie geeignet war, den Zweck der Warenhausnutzung für den
Kunden nach aussen zu erkennen zu geben. Die neuen technischen Möglichkeiten
der Betonarchitektur erlaubten eine offene Gestaltung der Innenräume. Die
grosszügige offene Innenraumgestaltung mit der Möglichkeit der Präsentation der
Verkaufsware in offenen Räumen kam dem neuen Warenhaustypus ebenfalls sehr entgegen.
Insofern kann ein grundsätzlicher Bezug zwischen Nutzung der Gebäulichkeiten,
äusserer Fassadengestaltung und Ausgestaltung der Innenräume nicht verneint
werden (vgl. Gutachten C).
Zu berücksichtigen ist allerdings auch,
dass die ursprüngliche innere Raumgestaltung mit Lichthof sowie offenen
Treppenhäusern bereits mit dem Umbau in den Jahren 1928/1929 aufgegeben wurde.
Der Lichthof wurde zerstört. Damit wurde vom ursprünglichen Lichthofsystem zum
Basargeschoss
­
system übergegangen. Bis auf den
Eingangsbereich, dem die Höhe von zwei Geschossen zugewiesen wurde, wurden die
Verkaufsräume geschossgebunden (Gutachten
C
).
Dass ein Gebäude komplett oder
weitestgehend im unveränderten Ursprungszustand erhalten ist, bildet
zwar nach der Rechtsprechung
keine unabdingbare Voraussetzung für
seine (baukünstlerische) Schutzwürdigkeit (BGE 118 Ia 384 E. 5c).
Insbesondere Änderungen, die reversibel sind,
vermögen den Eigenwert in der Regel nicht entscheidend zu
beeinträchtigen (VGr, 29. September 2004, VB.2004.00119, E. 3.2).
Insofern
ist dem Beschwerdeführer beizupflichten. Die über die Jahre vorgenommenen
baulichen Veränderungen stellen die Schutzwürdigkeit der streitbetroffenen Gebäulichkeiten
denn auch nicht infrage. Was allerdings den konkreten Schutzumfang im Einzelnen
betrifft, ist von Bedeutung, dass die aktuelle
bauliche
Ausgestaltung des Innenraums nicht mehr der ursprünglichen, auf die
Fassadengestaltung abgestimmten Innenraumgestaltung
entspricht.
Wie der durchgeführte Lokaltermin
ausserdem
deutlich gemacht hat, sind die offenen Innenräume heute stark
verstellt und für den Betrachter kaum mehr
als solche
erkennbar
,
sodass ihnen auch bei der
aktuellen Warenhausnutzung keine
gewichtige
ästhetische Bedeutung mehr zukommt.
Schliesslich ist zu erwähnen, dass sich
die Verkaufsräumlichkeiten des Warenhauses seit 1966 auf die beiden
benachbarten Gebäude (Naefenhaus und N
ö
rrhaus)
erstrecken. Diese beiden Gebäude wurden als Geschäftshäuser konzipiert. Reste
der originalen Bausubstanz sind im Innern noch vorhanden. Die Bauten waren
bereits von Anfang an mit freien Grundrissen ausgestaltet, damit sie den
Mieterwünschen entsprechend ausgebaut und unterteilt werden konnten. Zumindest
was diese beiden Geschäfts
­
häuser anbelangt, so
gehören offene Innenräume nicht zum ursprünglichen baulichen Charakter.
4.7
Zusammenfassend
kann den offenen Innenräumen im Haus Brann die baugeschichtliche Bedeutung
nicht abgesprochen werden. Sie wird aber deutlich relativiert durch den
Umstand, dass der Innenraum nicht mehr in ursprünglicher Form vorhanden ist,
sondern Gegenstand zahlreicher baulicher Änderungen war. Daran ändert nichts,
dass auch diesen Änderungen in kulturhistorischer Hinsicht ein gewisser
Zeugenwert zukommen mag. Unbestritten ist, dass die noch vorhandenen originalen
Bauteile umfassend zu erhalten sind. Was die ästhetische Bedeutung des offenen
Innenraums anbelangt, so ist diese bereits bei der aktuellen Nutzung als
Warenhaus sehr gering. Die Räume sind stark überstellt und der durchgehende
offene Innenraum ist kaum mehr als solcher erkennbar. Im Rahmen der
Verhältnismässigkeit fällt – in Übereinstimmung mit der Vorinstanz – ins Gewicht,
dass die Gebäulichkeiten nicht mehr als Warenhaus genutzt werden sollen.
Abgesehen von Verkaufsräumen im Erdgeschoss sind die Räumlichkeiten in den
Obergeschossen für Büronutzung vorgesehen und für die Öffentlichkeit nicht mehr
zugänglich. Insgesamt erscheint das öffentliche Interesse an der Erhaltung der
offenen Innenräume als gering und eine entsprechende Verpflichtung der
Grundeigentümerschaft dementsprechend unverhältnismässig. Damit erweist sich
der angefochtene Entscheid in der Hauptsache als rechtmässig und ist die
Beschwerde insoweit abzuweisen.
5.
5.1
Der
Beschwerdeführer beanstandet schliesslich die von der Vorinstanz festgesetzte
Gerichtsgebühr in der Höhe von Fr. 16'000.-. Diese widerspreche der
Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts, wonach bei Beschwerden von Verbänden zu
berücksichtigen sei, dass diese ausschliesslich Umweltschutzanliegen und damit
öffentliche Interessen verfolgten. Die Gerichtsgebühren seien reduziert
anzusetzen, um den Verbänden die Ausübung des Verbandsbeschwerderechts nicht
übermässig zu erschweren. Die Vorinstanz habe diese Vorgaben im vorliegenden
Fall nicht berücksichtigt. Die Rechtsschriften seien nicht besonders
umfangreich; auch seien Sachverhalt und Rechtsfragen nicht übermässig komplex.
Eine Gerichtsgebühr in der Höhe von Fr. 16'000.- sei vor diesem
Hintergrund als prohibitiv zu bezeichnen. Angemessen erscheine eine
Gerichtsgebühr von Fr. 6'000.-.
5.2
Gemäss § 338
PBG legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach seinem Zeitaufwand, nach
der Schwierigkeit des Falls und nach dem Streitwert oder dem tatsächlichen
Streitinteresse fest. Die Gerichtsgebühr beträgt in der Regel Fr. 500.-
bis Fr. 50'000.-.
Die Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August
2010 (GebV VGr), die auch für das Baurekursgericht zur Anwendung gelangt (§ 1
Abs. 1 GebV VGr), nennt dieselben Bemessungsfaktoren (§ 2 GebV VGr).
Gemäss § 3 GebV VGr richtet sich die Gerichtsgebühr in Verfahren mit
bestimmbarem Streitwert nach diesem, wobei Abs. 1 eine Tabelle enthält, welche
der Streitwerthöhe, abgestuft in neuen Klassen, einen
"Regel-Gerichtsgebühren-Rahmen" (Marginalie: Grundgebühr) zuordnet.
In Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert beträgt die Gerichtsgebühr gemäss § 3
Abs. 3 GebV VGr in der Regel Fr. 1'000.- bis Fr. 50'000.-.
Gemäss § 4 Abs. 1 GebV VGr kann die Gerichtsgebühr in besonders
aufwendigen Verfahren vor Verwaltungsgericht verdoppelt werden. Wird ohne
materielle Prüfung der Begehren entschieden, kann die Gebühr bis auf einen
Fünftel herabgesetzt werden (§ 4 Abs. 2 GebV VGr). Wird der Entscheid
nicht schriftlich oder nur summarisch begründet, kann die Gebühr bis auf die
Hälfte herabgesetzt werden (§ 4 Abs. 3 GebV VGr).
Die Behörden verfügen bei der
Gebührenbemessung im Einzelfall über einen weiten Ermessensspielraum (
Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 25 mit
Hinweisen
; vgl.
auch VGr, 26. November
2008, VB.2008.00309, E. 8.1).
5.3
Die
Bestimmung des tatsächlichen Streitinteresses ist in Bausachen regelmässig
schwierig. Dem trägt § 3 Abs. 3 GebV VGr durch den Verzicht auf eine
Abs. 1 entsprechende Abstufung Rechnung. Dies ändert aber nichts daran,
dass zunächst das tatsächliche Streitinteresse zu ermitteln und danach die
Gerichtsgebühr festzusetzen ist. Zwar spricht der Wortlaut von § 2 GebV
VGr, welche Bestimmung die für die Bemessung der Gerichtsgebühr massgeblichen
Faktoren nennt, für deren Gleichwertigkeit. Aus § 3 Abs. 1 GebV VGr
ergibt sich jedoch, dass bei Verfahren mit bestimmbarem Streitwert zunächst
allein aufgrund desselben ein Gebührenrahmen zu ermitteln und den übrigen
Faktoren in der Regel nur innerhalb dieses Rahmens Rechnung zu tragen ist. Der
Tragweite eines Entscheids bzw. einer Streitsache kommt mithin zentrale
Bedeutung für die Festsetzung der Gerichtsgebühr zu. Dies muss auch bei den
Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert gelten. Ungeachtet der Schwierigkeiten,
welche die Ermittlung des tatsächlichen Streitinteresses mit sich bringen kann,
hat die festgesetzte Gerichtsgebühr dazu in einem angemessenen Verhältnis zu
stehen (VGr, 30. Mai 2012, VB.2011.00624, E. 5.5.2).
5.4
Angefochten
ist im vorliegenden Verfahren der Beschluss des Stadtrats, welcher den
Unterschutzstellungsvertrag über die streitbetroffenen Gebäulichkeiten
genehmigt und die Parteien verpflichtet, ein Veränderungsverbot mit
Unterhaltspflicht bezüglich der detailliert aufgelisteten Bauteile als
Personaldienstbarkeit zugunsten der Stadt Zürich im Grundbuch eintragen zu
lassen. Das konkrete Umbauprojekt ist nicht unmittelbar Gegenstand des
angefochtenen Beschlusses. Aus dessen Erwägungen geht aber klar hervor, dass
das geplante und bereits bewilligte Umbauvorhaben der vertraglichen Einigung
zugrunde liegt und vom genehmigten Schutzumfang abhängig ist. Laut Baurekursgericht,
welchem die entsprechenden Akten vorliegen, wurde die Baubewilligung
ausdrücklich unter der Bedingung der Rechtskraft des Unterschutzstellungsvertrags
erteilt. Mit der vom Beschwerdeführer angestrebten Unterschutzstellung der
Warenhausnutzung würde die Baubewilligung nicht rechtskräftig und das
Umbauvorhaben, welches offenbar eine Bausumme von Fr. 54 Mio. aufweist,
könnte nicht realisiert werden. Ungeachtet der nicht exakt feststellbaren
wirtschaftlichen Auswirkungen ist davon auszugehen, dass eine Gutheissung der Beschwerdeanträge
für die Mitbeteiligte zu einer erheblichen Einschränkung ihrer Eigentumsrechte
und Ertragsmöglichkeiten führen würde. Insbesondere würde eine Büronutzung der
oberen Geschosse der Gebäulichkeiten verunmöglicht. Es ist unter diesen Umständen
nicht zu beanstanden, wenn das Baurekursgericht das tatsächliche Streitinteresse
als sehr gross beurteilt hat.
Unter Berücksichtigung d
es erhebliche
n
Streitinteresse
s ist die Vorinstanz von einer Gerichtsgebühr
von Fr. 19'000.- ausgegangen.
Zugunsten des
Beschwerdeführers hat
sie
berücksichtigt, dass eine
getrennte Behandlung des
Baurekursverfahrens einerseits und
des Denkmalpflegerekursverfahrens
anderseits
erfolg
e
, was nicht zulasten des
Rekurrenten gehen dürfe. Sie hat aus diesem Grund die Gebühr auf Fr. 16
'
000.-
festgesetzt. Diese Gebühr ist grundsätzlich nicht zu
beanstanden und liegt innerhalb des der Vorinstanz diesbezüglich zustehenden
weiten Ermessensspielraums.
Nichts daran zu ändern vermag der
Umstand, dass sich im vorinstanzlichen Verfahren im Wesentlichen nur eine
bedeutsame Rechtsfrage stellte, nämlich diejenige nach der gesetzlichen
Grundlage für die geforderte Unterschutzstellung der Warenhausnutzung im
Zürcherischen Recht. Diese erforderte umfangreiche Erwägungen. Ausserdem musste
das Baurekursgericht zur Sachverhaltsabklärung zwei separate Augenscheine
durchführen. Dass die Rechtsschriften nicht besonders umfangreich seien, trifft
nur teilweise zu und ist im Übrigen
nach dem Gesagten
auch
nicht
in erster Linie
ausschlaggebend.
5.5
Es bleibt
zu prüfen, ob das Verbandsbeschwerderecht nach einer Reduktion der vor­instanzlichen,
durch das Streitinteresse grundsätzlich gerechtfertigten Gerichtsgebühr ruft.
Denn ob die Festsetzung der Gerichtsgebühr die Ausübung des Verbandsbeschwerderechts
übermässig erschwert, ist nicht eine Frage des massgeblichen Streitinteresses
(VGr, 16. Januar 2014, VB.2013.00688, E. 9.4 und 9.5).
Im vorliegenden Fall verwirklichte sich für den
Beschwerdeführer bei einer Gerichtsgebühr von Fr. 16'000.- unter
Hinzurechnung der Zustellkosten von Fr. 150.- sowie der Parteientschädigung
von Fr. 2'000.- im Rekursverfahren ein Kostenrisiko von Fr. 18'150.-.
Das Verwaltungsgericht taxierte in seinem Leitentscheid vom 30. Mai 2012
einen total geschuldeten Betrag von Fr. 17'200.- für das Rekursverfahren
als zu hoch, da dies zu einer übermässigen Erschwerung des
Verbandsbeschwerderechts führen würde (VGr, 30. Mai 2012, VB.2011.00624,
E. 5.7.5 f.). Umso mehr muss dies gelten, wenn wie vorliegend ein
Betrag von Fr. 18'150.- geschuldet wäre. Die Beschwerde erweist sich
insoweit als begründet.
Die vorinstanzliche Gerichtsgebühr ist somit aufzuheben
und durch das Verwaltungsgericht neu festzusetzen. Als angemessen erscheint
eine Gerichtsgebühr für das Rekursverfahren von Fr. 12'000.-. Disp.-Ziff. II
des angefochtenen Entscheids ist in diesem Sinn neu zu fassen, sodass sich für
das Rekursverfahren Gerichtskosten von insgesamt Fr. 12'150.- ergeben. Die
Parteientschädigung bleibt unverändert bei Fr. 2'000.-.
6.
6.1
Zusammenfassend
ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen und die vorinstanzliche
Gerichtsgebühr auf Fr. 12'000.- zu reduzieren. Im Übrigen ist die
Beschwerde abzuweisen.
6.2
Ausgangsgemäss
wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig (§ 65a Abs. 2 in Verbindung
mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Seinem teilweisen Obsiegen ist bei
der Bestimmung der Verwaltungsgerichtsgebühr Rechnung zu tragen (vgl. VGr,
30. Mai 2012, VB.2011.00624, E. 6.2). Er ist zudem zu verpflichten,
der Mitbeteiligten eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17
Abs. 2 lit. a VRG). Dem Beschwerdegegner steht in dieser
Konstellation praxisgemäss keine Entschädigung zu (vgl. VGr, 9. Januar
2008, VB.2007.00382, E. 4.2 = BEZ 2008 Nr. 3; Kaspar Plüss, Kommentar
VRG, § 17 N. 51).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. In Abänderung von Disp.-Ziff. II
des Entscheids des Baurekursgerichts vom 8. Mai 2015 wird die
Gerichtsgebühr auf Fr. 12'000.- reduziert.
Im
Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 10'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.      110.--    Zustellkosten,
Fr. 10'110.--   Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Der
Beschwerdeführer wird verpflichtet, der Mitbeteiligten eine Parteientschädigung
von Fr. 3'000.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft
des vorliegenden Entscheids.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …