zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00052 · 2018-04-11 · de

Genehmigung der Gemeindeordnung | [Im Rahmen des Beschlusses über die Genehmigung der revidierten Gemeindeordnung verpflichtete der Regierungsrat die Gemeinde Männedorf, anlässlich der nächsten Revision der Gemeindeordnung Art. 17 Abs. 2 Ziff. 5 und Art. 23 Abs. 2 Ziff. 1 GO, wonach dem Gemeindevorstand bzw. der Schulpflege die Kompetenz zur Schaffung neuer Stellen zukomme, dahingehend anzupassen bzw. zu konkretisieren, dass damit keine neue Aufgaben begründet werden könnten, für die neue Ausgaben zu bewilligen seien.] Die Gemeindeordnung bedarf der Genehmigung des Regierungsrats, dessen Überprüfungsbefugnis auf eine Rechtmässigkeitskontrolle beschränkt ist (E. 2). Die kantonale Gesetzgebung regelt die Gemeindeaufgaben nicht abschliessend, weshalb die politischen Gemeinden befugt sind, freiwillig zusätzliche Aufgaben zu übernehmen, soweit es sich um typisch lokale Angelegenheiten handelt, um welche sich Kanton oder Bund nicht umfassend kümmern. Die Aufgabenerfüllung hat auf einer vom zuständigen Gemeindeorgan erlassenen hinreichenden Rechtsgrundlage zu beruhen; in Betracht fallen dabei neben generell-abstrakten Normen namentlich auch Ausgabenbeschlüsse (zum Ganzen E. 4.1). Vorliegend ergibt sich insofern bereits aus dem Legalitätsprinzip, dass gestützt auf die Art. 17 Abs. 2 Ziff. 5 und Art. 23 Abs. 2 Ziff. 1 GO keine neuen Gemeindeaufgaben geschaffen oder auf die Erfüllung bestehender Gemeindeaufgaben verzichtet werden darf, weshalb eine dementsprechende Präzisierung der Gemeindeordnung nicht erforderlich ist (E. 4.2). Offenbleiben kann sodann, ob dem Gemeindevorstand oder der Schulpflege in Art. 17 Abs. 2 Ziff. 5 und Art. 23 Abs. 2 Ziff. 1 GO zugleich die Ausgabenbewilligungskompetenz übertragen wird; denn selbst für den Fall, dass die beiden genannten Bestimmungen auch die entsprechende Ausgabenkompetenz des Gemeindevorstands bzw. der Schulpflege einschlössen, verstiesse dies nicht gegen übergeordnetes Recht (E. 4.3). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 18..2.11.0 VB.2018.00052
Zurich Verwaltungsgericht 18..2.11.0 VB.2018.00052
Zurigo Verwaltungsgericht 18..2.11.0 VB.2018.00052

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00052
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Geschäftsnummer:
VB.2018.00052
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 11.04.2018
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Genehmigung der Gemeindeordnung
[Im Rahmen des Beschlusses über die Genehmigung der revidierten Gemeindeordnung verpflichtete der Regierungsrat die Gemeinde Männedorf, anlässlich der nächsten Revision der Gemeindeordnung Art. 17 Abs. 2 Ziff. 5 und Art. 23 Abs. 2 Ziff. 1 GO, wonach dem Gemeindevorstand bzw. der Schulpflege die Kompetenz zur Schaffung neuer Stellen zukomme, dahingehend anzupassen bzw. zu konkretisieren, dass damit keine neue Aufgaben begründet werden könnten, für die neue Ausgaben zu bewilligen seien.]
Die Gemeindeordnung bedarf der Genehmigung des Regierungsrats, dessen Überprüfungsbefugnis auf eine Rechtmässigkeitskontrolle beschränkt ist (E. 2). Die kantonale Gesetzgebung regelt die Gemeindeaufgaben nicht abschliessend, weshalb die politischen Gemeinden befugt sind, freiwillig zusätzliche Aufgaben zu übernehmen, soweit es sich um typisch lokale Angelegenheiten handelt, um welche sich Kanton oder Bund nicht umfassend kümmern. Die Aufgabenerfüllung hat auf einer vom zuständigen Gemeindeorgan erlassenen hinreichenden Rechtsgrundlage zu beruhen; in Betracht fallen dabei neben generell-abstrakten Normen namentlich auch Ausgabenbeschlüsse (zum Ganzen E. 4.1). Vorliegend ergibt sich insofern bereits aus dem Legalitätsprinzip, dass gestützt auf die Art. 17 Abs. 2 Ziff. 5 und Art. 23 Abs. 2 Ziff. 1 GO keine neuen Gemeindeaufgaben geschaffen oder auf die Erfüllung bestehender Gemeindeaufgaben verzichtet werden darf, weshalb eine dementsprechende Präzisierung der Gemeindeordnung nicht erforderlich ist (E. 4.2). Offenbleiben kann sodann, ob dem Gemeindevorstand oder der Schulpflege in Art. 17 Abs. 2 Ziff. 5 und Art. 23 Abs. 2 Ziff. 1 GO zugleich die Ausgabenbewilligungskompetenz übertragen wird; denn selbst für den Fall, dass die beiden genannten Bestimmungen auch die entsprechende Ausgabenkompetenz des Gemeindevorstands bzw. der Schulpflege einschlössen, verstiesse dies nicht gegen übergeordnetes Recht (E. 4.3).
Gutheissung.
Stichworte:
AUFGABENÜBERTRAGUNG
AUSGABENBEWILLIGUNG
AUSGABENREFERENDUM
FINANZKOMPETENZ
GEMEINDEORDNUNG
GENEHMIGUNG
GENERELL-ABSTRAKT
KOMMUNALE AUFGABE
KOMPETENZ
LEGALITÄTSPRINZIP
RECHTMÄSSIGKEITSKONTROLLE
REGIERUNGSRAT
REVISION
Rechtsnormen:
§ 107 Abs. 3 GemeindeG
§ 110 Abs. 1 GemeindeG
Art. 83 Abs. 1 KV
Art. 86 Abs. 2 lit. a KV
Art. 89 Abs. 3 KV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2018.00052
Urteil
der 4. Kammer
vom
11. April 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch,
Gerichtsschreiberin
Sonja Güntert.
In Sachen
Gemeinde Männedorf,
vertreten durch RA A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Genehmigung der Gemeindeordnung
,
hat sich ergeben:
I.
Die Stimmberechtigten der Gemeinde Männedorf nahmen am
24. September 2017 die mit Blick auf das neue Gemeindegesetz vom 20. April
2015 (GG, LS 131.1, in Kraft getreten am 1. Januar 2018)
totalrevidierte Gemeindeordnung (GO, abrufbar unter www.maennedorf.ch
> Politik > Rechtserlasse [zuletzt besucht am 11. April
2018]) an der Urne an. Mit Beschluss vom 13. Dezember 2017 genehmigte der
Regierungsrat diesen Erlass im Sinn von Ziff. 3 lit. a und b der
Erwägungen und unter Vorbehalt der Nichtgenehmigung von Art. 3 (Dispositiv-Ziffern I
und II); zudem verpflichtete er die Gemeinde Männedorf in
Dispositiv-Ziffer III, anlässlich der nächsten Revision der
Gemeindeordnung Art. 17 Abs. 2 Ziff. 5 und Art. 23
Abs. 2 Ziff. 1 GO im Sinn der Erwägung 3b anzupassen.
II.
Mit Beschwerde vom 26. Januar 2018 liess die Gemeinde
Männedorf dem Verwaltungs­gericht sinngemäss beantragen, unter
Entschädigungsfolge zu Lasten des Regierungsrats dessen Beschluss vom 13. Dezember
2017 aufzuheben, soweit damit die Genehmigung der Art. 17 Abs. 2
Ziff. 5 und Art. 23 Abs. 2 Ziff. 1 GO im Sinn der
Erwägungen und mit der Verpflichtung zur entsprechenden Anpassung anlässlich
der nächsten Revision der Gemeindeordnung erfolgt sei. Die Direktion der Justiz
und des Innern schloss mit Beschwerdeantwort vom 27. Februar/1. März
2018 auf Abweisung des Rechtsmittels; die Gemeinde Männedorf äusserte sich dazu
am 8. März 2018.
Die Kammer
erwägt:
1.
Gemäss § 70 in Verbindung
mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG, LS 175.2) prüft das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit von
Amts wegen. Die Genehmigung einer Gemeindeordnung erfolgt durch den
Regierungsrat, sodass das Verwaltungsgericht ausnahmsweise als erste
Rechtsmittelinstanz waltet (vgl. § 41 in Verbindung mit §§ 19 ff.
sowie §§ 42–44 e contrario VRG).
Eine Gemeinde kann gegen die
Nichtgenehmigung der Gemeindeordnung gestützt auf § 49 in Verbindung mit
§ 21 Abs. 2 lit. b VRG wegen einer Verletzung ihrer Autonomie Beschwerde
erheben (Jürg Bosshart/Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [VRG-Kommentar], § 19 N. 80; Martin Bertschi, VRG-Kommentar,
§ 21 N. 104, 118).
Da auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Nach Art. 89 Abs. 1 der V
erfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101)
regelt die Gemeinde ihre
Organisation und die Zuständigkeit ihrer Organe in der Gemeindeordnung. Diese
wird von den Stimmberechtigten an der Urne beschlossen (Art 89 Abs. 2
KV). Die Gemeindeordnung bedarf der Genehmigung des Regierungsrats, welcher sie
auf ihre Rechtmässigkeit prüft (Art. 89 Abs. 3 KV). Die
Überprüfungsbefugnis des Regierungsrats ist damit ausdrücklich auf eine
Rechtmässigkeitskontrolle beschränkt, womit die Genehmigung nur verweigert
werden darf, wenn einzelne Bestimmungen gegen übergeordnetes kantonales oder
Bundesrecht verstossen (vgl. Tobias Jaag
in: Isabelle
Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher
Kantonsverfassung
, Zürich etc. 2007, Art. 89 N. 13; Johannes
Reich in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], GG –
Kommentar
zum Zürcher Gemeindegesetz
, Zürich etc. 2017
[GG-Kommentar], § 4 N. 11; Hans Rudolph Thalmann,
Kommentar
zum Zürcher Gemeindegesetz
, 3. A.,
Wädenswil 2000, Vorbemerkungen zu §§ 141–150 N. 6.4.2).
3.
3.1
Art. 17
GO regelt die allgemeinen Verwaltungsbefugnisse des als Gemeinderat
bezeichneten Gemeindevorstands. Dabei nimmt der Gemeinderat, ausgenommen im
Bereich der Schule und Bildung, die Aufgabe der "Schaffung und Aufhebung
von Stellen" wahr (Art. 17 Abs. 2 Ziff. 5 GO). Dieselbe
Verwaltungs- bzw. Aufgabenbefugnis kommt im Bereich Schule und Bildung der
Schulpflege zu, soweit dafür nicht kantonale Stellen zuständig sind
(Art. 23 Abs. 2 Ziff. 1 GO).
3.2
Gemäss
dem angefochtenen Beschluss dürfen diese Bestimmungen nicht dahingehend
verstanden werden, dass der Gemeindevorstand bzw. die Schulpflege gestützt auf
die Kompetenz zur Stellenschaffung neue Aufgaben einführen könnten. Die
Zuständigkeit für die Übernahme einer neuen Aufgabe richte sich nach den
Finanzkompetenzen, sodass die Zusammenrechnungspflicht nach § 110
Abs. 1 GG verletzt und das Finanzreferendum gemäss § 107 Abs. 3
GG ausgehöhlt werde. Die genannten Bestimmungen seien daher so auszulegen, dass
der Gemeindevorstand bzw. die Schulpflege für die Schaffung von Stellen
zuständig sei, soweit damit nicht neue Aufgaben begründet würden, für die neue
Ausgaben zu bewilligen seien. Die Beschwerdeführerin wendet dagegen im
Wesentlichen ein, dass die Schaffung neuer Stellen stets im Rahmen bestehender
Sachkompetenzen erfolge, das heisst aufgrund eines neuen oder bestehenden
Sachgesetzes; die Stellenbeschaffungskompetenz müsse sachlogisch der
Sachkompetenz folgen.
4.
4.1
Die
(öffentlichen) Aufgaben einer Gemeinde ergeben sich im Wesentlichen aus der
kantonalen Gesetzgebung. Diese regelt die Gemeindeaufgaben allerdings nicht
abschliessend. Die Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die
weder Bund noch Kanton zuständig sind (Art. 83 Abs. 1 KV).
Die politischen Gemeinden sind deshalb befugt,
freiwillig zusätzliche Aufgaben zu übernehmen, soweit es sich um typisch lokale
Angelegenheiten handelt, um welche sich Kanton oder Bund nicht umfassend
kümmern (Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons
Zürich, 4. A., Zürich etc. 2012, Rz. 2635). Voraussetzung dafür ist,
dass die Aufgabenerfüllung auf einer vom zuständigen Gemeindeorgan erlassenen
hinreichenden Rechtsgrundlage beruht; in Betracht fallen neben
generell-abstrakten Normen namentlich auch Ausgabenbeschlüsse (VGr, 20. Dezember
2017, VB.2017.00266, E. 6.5). In der Gemeindepraxis sollen daher
Finanzbeschlüsse aus demokratischer Sicht als den Gesetzen gleichwertig
bezeichnet werden können, da diese – ab einer bestimmten Ausgabenhöhe – dem
Ausgabenreferendum unterstehen (Peter Saile/Marc Burgherr/Theo Loretan,
Verfassungs- und Organisationsrecht der Stadt Zürich, Zürich/St. Gallen
2009, N. 48, N. 578 ff.). Das Ausgabenreferendum vermittelt mit
anderen Worten der kommunalen Aufgabenerfüllung die demokratische Legitimation,
welche ebenfalls eine der Funktionen des Legalitätsprinzips bildet (vgl. zu
Letzterem etwa Pierre
Tschannen
/Ulrich
Zimmerli
/Markus
Müller
,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 19 Rz. 12).
4.2
Gemäss der revidierten Gemeindeordnung der
Beschwerdeführerin sind der Gemeindevorstand bzw. die Schulpflege zuständig für
die Schaffung und Aufhebung von Stellen. Es ergibt sich bereits aus dem
Legalitätsprinzip, dass gestützt auf diese Befugnis keine neue Gemeindeaufgabe
geschaffen oder auf die Erfüllung bestehender Gemeindeaufgaben verzichtet
werden darf. Auch greift die Auffassung des Regierungsrats zu kurz, dass sich
die Zuständigkeit für die Übernahme einer neuen Aufgabe nach den
Finanzkompetenzen richte. Wie aufgezeigt, können Ausgabenbeschlüsse die
Rechtsgrundlage für eine neue kommunale Aufgabe bilden; eine solche kann
indessen ebenso auf einem kommunalen Rechtsetzungsakt beruhen. Die Schaffung
neuer Stellen kann zudem insbesondere auch aufgrund der kantonalen Gesetzgebung,
mit welcher der Gemeinde eine neue Aufgabe übertragen wird, erforderlich sein,
sodass finanzrechtlich insoweit wohl auf eine gebundene Ausgabe zu schliessen
wäre.
Die Art. 17
Abs. 2 Ziff. 5
und Art. 23 Abs. 2 Ziff. 1 GO berechtigen den Gemeindevorstand
bzw. die Schulpflege daher offensichtlich nicht, durch die Schaffung von
Stellen eine neue und freiwillige kommunale Aufgabe zu übernehmen. Das
anerkennt die Beschwerdeführerin ausdrücklich. Eine dementsprechende
Präzisierung der Gemeindeordnung ist nicht erforderlich.
4.3
Zu
prüfen bleibt damit, ob es gegen übergeordnetes Recht verstiesse, wenn dem Gemeindevorstand
oder der Schulpflege mit Einräumung der Kompetenz zur Schaffung neuer Stellen –
und gerade nicht einer neuen Gemeindeaufgabe – zugleich die
Ausgabenbewilligungskompetenz übertragen würde. Dabei ist im Einzelfall durch
Auslegung zu ermitteln, ob dem in der Sache zuständigen Organ auch die
entsprechenden Ausgabenbefugnisse zukommen (vgl. Saile/Burgherr/Loretan,
N. 659). Die Rechtslehre und offenbar selbst der Regierungsrat halten
dafür, dass die Kompetenz des Gemeindevorstands zur Schaffung neuer Stellen
auch die Kompetenz zur Bewilligung der damit zusammenhängenden Ausgaben
beinhalte (Markus Rüssli, GG-Kommentar, § 107 N. 4 mit weiteren Hinweisen).
Die Beschwerdeführerin äussert sich dazu nicht, und es kann vorliegend
offenbleiben, wie die Art.
17 Abs. 2 Ziff. 5 und Art. 23 Abs. 2
Ziff. 1 GO auszulegen seien. Denn selbst für den Fall, dass die beiden
genannten Bestimmungen auch die entsprechende Ausgabenkompetenz des
Gemeindevorstands bzw. der Schulpflege einschlössen, verstiesse dies nicht
gegen übergeordnetes Recht.
Nach Art. 86 Abs. 2
lit. a KV entscheiden die Stimmberechtigten einer Gemeinde an der Urne
über Ausgaben, die einen in der Gemeindeordnung festgelegten Betrag übersteigen.
§ 107 Abs. 3 GG führt dazu aus, dass die Betragsgrenzen so
festzulegen sind, dass die Stimmberechtigten über alle Vorhaben von erheblicher
finanzieller Bedeutung an der Urne entscheiden. Dies ist bei der Beschwerdeführerin
ohne Weiteres erfüllt (vgl. etwa Art. 7 Ziff. 2 GO; ferner auch
Art. 8 GO sowie Art. 12 GO betreffend die Finanzbefugnisse der
Gemeindeversammlung). Das Finanzreferendum als Institut des kantonalen
Verfassungsrechts ist nach der Rechtsprechung des
Bundesgerichts
sinnvoll, das heisst unter Berücksichtigung seiner staatspolitischen Funktion,
zu handhaben und darf nicht seiner Substanz entleert werden (zum Beispiel
BGE 111 Ia 36 E. 4b mit weiteren Hinweisen).
Es ist entgegen dem nicht
näher begründeten Vorbringen des Beschwerdegegners nicht erkennbar, inwiefern
durch die Delegation der Kompetenz zur Schaffung und Aufhebung von Stellen an
den Gemeindevorstand bzw. die Schulpflege das Finanzreferendum ausgehöhlt würde
(vgl. Peter Saile, Das Recht der Ausgabenbewilligung der zürcherischen
Gemeinden, St. Gallen 1991, S. 124 f.). Das von der Gemeinde
benötigte Personal wird im Wesentlichen durch die gesetzlichen
Aufgabenerfüllungspflichten bestimmt, sodass von vornherein nur ein
beschränkter politischer Handlungsspielraum besteht.
5.
Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als begründet.
Die Verweigerung der vorbehaltlosen Genehmigung der
Art. 17
Abs. 2 Ziff. 5 und Art. 23 Abs. 2
Ziff. 1 GO durch den Regierungsrat ist aufzuheben. Bei diesem Verfahrensausgang
wird der Beschwerdegegner kostenpflichtig (§ 65a Abs. 2 in Verbindung
mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).
Die Beschwerdeführerin beantragt eine Parteientschädigung.
Nach ständiger Praxis des Verwaltungsgerichts
haben grössere und leistungsfähigere
Gemeinwesen
– wozu die Beschwerdeführerin zu zählen ist – in der Regel
keinen Anspruch auf eine
Parteientschädigung
, gehört die Erhebung und Beantwortung von
Rechtsmitteln doch zu den angestammten amtlichen Aufgaben (zum Ganzen
vgl.
Kaspar Plüss, VRG-Kommentar, § 17 N. 50 ff.). Es besteht kein
Anlass, unter den vorliegenden Umständen von dieser Praxis abzuweichen.
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.
In Gutheissung der Beschwerde werden Dispositiv-Ziff. I,
soweit damit die Gemeindeordnung der Gemeinde Männedorf vom 24. September
2017 einschränkend im Sinn von Ziff. 3 lit. b der Erwägungen
genehmigt wird, und Dispositiv-Ziff. III des Beschlusses des
Regierungsrats vom 13. Dezember 2017 aufgehoben.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 2'140.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen
30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an…