zh_verwaltungsgericht · VB.2019.00453 · 2019-08-27 · de

Benützung des öffentlichen Grundes zu Sonderzwecken | Bewilligung für eine Kundgebung mit Umzug. [Die Beschwerdeführerin erteilte dem Beschwerdegegner die Bewilligung für eine stehende Platzkundgebung, verweigerte aber die Bewilligung für einen Demonstrationszug durch den Kreis 1 bzw. Kreis 5. Auf Rekurs hin setzte der Statthalter eine Demonstrationsroute durch den Kreis 5 fest, wogegen die Stadt Zürich Beschwerde erhob.] Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie und ist somit nach § 49 in Verbindung mit 21 Abs. 2 lit. b VRG zur Beschwerde legitimiert (E. 1). Rechtliche Grundlagen für Kundgebungen auf öffentlichem Grund (E. 2). Der Beschwerdeführerin kommt in diesem Bereich Autonomie zu (E. 4). Der Beschwerdegegner ersuchte um Durchführung einer Kundgebung mit Demonstrationszug durch den Kreis 1 bzw. 5 der Stadt Zürich. Der von der Beschwerdeführerin bewilligten Platzkundgebung auf dem Turbinenplatz kommt nicht dieselbe Appellwirkung zu; die Wahrnehmung der Veranstaltung wird dadurch deutlich geschmälert und die Ausübung der Meinungs- und Versammlungsfreiheit wesentlich beeinträchtigt (E. 5.2). Wird um Bewilligung einer Demonstration mit Umzug ersucht, bei der die Gefahr von Ausschreitungen oder sonstiger Gewalt nicht von der zu bewilligenden Kundgebung ausgeht, darf das die Bewilligung erteilende Gemeinwesen den Veranstalter allein aus dem Grund, dass mit gewaltbereiten Gegendemonstranten zu rechnen ist, nicht auf eine stehende Platzkundgebung beschränken. Es würde die Meinungs- und Versammlungsfreiheit aushöhlen, wenn Kundgebungen, denen gewaltsame Gegendemonstrationen drohen, nur deshalb untersagt oder eingeschränkt würden. Vielmehr ist es Sache des Gemeinwesens, die Kundgebung vor der befürchteten Fremdeinwirkung zu schützen, beispielsweise mit ausreichendem Polizeischutz und einer sorgfältigen Routenwahl. Da nicht ersichtlich ist, dass der Beschwerdeführerin der erforderliche Mitteleinsatz (Polizeiaufgebot) nicht möglich wäre, wäre sie verpflichtet gewesen, allenfalls unter Prüfungvon Alternativrouten, eine Demonstration mit Umzug zu bewilligen. Insofern verletzt die vorinstanzliche Verfügung die Gemeindeautonomie der Beschwerdeführerin nicht (E. 5.3 f.). Die zuständige Behörde hat bei der Konkretisierung der Zweckbestimmung der öffentlichen Sachen und beim Entscheid über deren Benützung einen gewissen Ermessensspielraum. Der Veranstalter einer Kundgebung hat keinen Anspruch auf Durchführung an einem ganz bestimmten Ort (E. 6.2). Indem der Statthalter eine Route festsetzte, zu welcher sich die Beschwerdeführerin in ihrer Bewilligungsverfügung abschlägig geäussert hatte, verletzte er die Gemeindeautonomie. Deshalb ist die Sache an die Beschwerdeführerin zur Festsetzung einer neuen, der angestrebten Appellwirkung Rechnung tragenden Route mit dem Ausgangs- und Schlusspunkt Turbinenplatz zurückzuweisen (E. 6.3 und 7).Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 27.08.2019 VB.2019.00453
Zurich Verwaltungsgericht 27.08.2019 VB.2019.00453
Zurigo Verwaltungsgericht 27.08.2019 VB.2019.00453

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00453
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Geschäftsnummer:
VB.2019.00453
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 27.08.2019
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Benützung des öffentlichen Grundes zu Sonderzwecken
Bewilligung für eine Kundgebung mit Umzug.
[Die Beschwerdeführerin erteilte dem Beschwerdegegner die Bewilligung für eine stehende Platzkundgebung, verweigerte aber die Bewilligung für einen Demonstrationszug durch den Kreis 1 bzw. Kreis 5. Auf Rekurs hin setzte der Statthalter eine Demonstrationsroute durch den Kreis 5 fest, wogegen die Stadt Zürich Beschwerde erhob.]
Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie und ist somit nach § 49 in Verbindung mit 21 Abs. 2 lit. b VRG zur Beschwerde legitimiert (E. 1). Rechtliche Grundlagen für Kundgebungen auf öffentlichem Grund (E. 2). Der Beschwerdeführerin kommt in diesem Bereich Autonomie zu (E. 4).
Der Beschwerdegegner ersuchte um Durchführung einer Kundgebung mit Demonstrationszug durch den Kreis 1 bzw. 5 der Stadt Zürich. Der von der Beschwerdeführerin bewilligten Platzkundgebung auf dem Turbinenplatz kommt nicht dieselbe Appellwirkung zu; die Wahrnehmung der Veranstaltung wird dadurch deutlich geschmälert und die Ausübung der Meinungs- und Versammlungsfreiheit wesentlich beeinträchtigt (E. 5.2). Wird um Bewilligung einer Demonstration mit Umzug ersucht, bei der die Gefahr von Ausschreitungen oder sonstiger Gewalt nicht von der zu bewilligenden Kundgebung ausgeht, darf das die Bewilligung erteilende Gemeinwesen den Veranstalter allein aus dem Grund, dass mit gewaltbereiten Gegendemonstranten zu rechnen ist, nicht auf eine stehende Platzkundgebung beschränken. Es würde die Meinungs- und Versammlungsfreiheit aushöhlen, wenn Kundgebungen, denen gewaltsame Gegendemonstrationen drohen, nur deshalb untersagt oder eingeschränkt würden. Vielmehr ist es Sache des Gemeinwesens, die Kundgebung vor der befürchteten Fremdeinwirkung zu schützen, beispielsweise mit ausreichendem Polizeischutz und einer sorgfältigen Routenwahl. Da nicht ersichtlich ist, dass der Beschwerdeführerin der erforderliche Mitteleinsatz (Polizeiaufgebot) nicht möglich wäre, wäre sie verpflichtet gewesen, allenfalls unter Prüfung von Alternativrouten, eine Demonstration mit Umzug zu bewilligen. Insofern verletzt die vorinstanzliche Verfügung die Gemeindeautonomie der Beschwerdeführerin nicht (E. 5.3 f.).
Die zuständige Behörde hat bei der Konkretisierung der Zweckbestimmung der öffentlichen Sachen und beim Entscheid über deren Benützung einen gewissen Ermessensspielraum. Der Veranstalter einer Kundgebung hat keinen Anspruch auf Durchführung an einem ganz bestimmten Ort (E. 6.2). Indem der Statthalter eine Route festsetzte, zu welcher sich die Beschwerdeführerin in ihrer Bewilligungsverfügung abschlägig geäussert hatte, verletzte er die Gemeindeautonomie. Deshalb ist die Sache an die Beschwerdeführerin zur Festsetzung einer neuen, der angestrebten Appellwirkung Rechnung tragenden Route mit dem Ausgangs- und Schlusspunkt Turbinenplatz zurückzuweisen (E. 6.3 und 7).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
APPELLWIRKUNG
BEDINGTER ANSPRUCH
DEMONSTRATION
DEMONSTRATIONSRECHT
FREIHEITSRECHTE
GEMEINDEAUTONOMIE
GESTEIGERTER GEMEINGEBRAUCH
INTERESSENABWÄGUNG
KUNDGEBUNG
MEINUNGSÄUSSERUNGSFREIHEIT
MEINUNGSFREIHEIT
ÖFFENTLICHER GRUND
POLIZEI-, SICHERHEITS- UND ORDNUNGSRECHT
PUBLIZITÄT
SCHUTZPFLICHT
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VERSAMMLUNGSFREIHEIT
Rechtsnormen:
Art. 13 APV Zürich
Art. 16 BV
Art. 22 BV
Art. 36 BV
Art. 50 BV
Art. 85 KV
§ 39 StrassG
§ 21 Abs. II lit. b VRG
§ 49 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2019.00453
Urteil
der 3. Kammer
vom
27. August 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter André Moser,
Verwaltungsrichter Matthias Hauser,
Gerichtsschreiberin Cornelia Moser.
In Sachen
Stadt Zürich, vertreten durch die Vorsteherin des
Sicherheitsdepartements,
Beschwerdeführerin,
gegen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdegegner,
betreffend
Benützung des öffentlichen Grundes zu Sonderzwecken,
hat
sich ergeben:
A.
Am
11. Juli 2018 ersuchte A um eine Bewilligung für eine politische
Veranstaltung für den "Marsch fürs Läbe", welcher am
14. September 2019 in Zürich auf der Umzugsroute Münsterhof – Poststrasse
– Bahnhofstrasse – Uraniastrasse – Rudolf-Brun-Brücke – Limmatquai –
Münsterbrücke – Münsterhof stattfinden sollte. Nachdem die Stadtpolizei Zürich
A mitgeteilt hatte, dass aus sicherheitspolizeilichen Überlegungen nur eine
stehende Veranstaltung in Betracht komme und der Turbinenplatz besser geeignet
sei als der Münsterhof, reichte A am 23. Oktober 2018 ein weiteres
(alternativ geltendes) Gesuch ein, worin er um Bewilligung eines
Demonstrationszugs für den 14. September 2019 auf dem Turbinenplatz mit
Umzugsroute Turbinenplatz – Schiffbaustrasse – Hardstrasse – Heinrichstrasse –
Fabrikstrasse – Limmatstrasse – Limmatplatz – Langstrasse – Röntgenstrasse –
Neugasse – Ottostrasse – Josefstrasse – Schiffbaustrasse – Turbinenplatz
ersuchte.
B.
Mit
Verfügung vom 19. November 2018 bewilligte die Vorsteherin des
Sicherheitsdepartements der Stadt Zürich die Durchführung einer stehenden
Kundgebung auf dem Turbinenplatz für den Samstag, 14. September 2019, wies
aber den beantragten Umzug durch den Kreis 5 aus sicherheitspolizeilichen
Gründen ab.
C.
Dagegen
erhob A am 10. Dezember 2018 Einsprache an den Stadtrat Zürich und
beantragte unter Kosten- und Entschädigungsfolgen die Bewilligungserteilung für
die Durchführung der Kundgebung und eines Demonstrationszugs, wie er es im
Gesuch vom 11. Juli 2018 beantragt hatte, und eventualiter die
Bewilligungserteilung für die Durchführung einer Kundgebung und eines
Demonstrationszugs seinem Gesuch vom 23. Oktober 2018 gemäss. Der Stadtrat
Zürich wies mit Beschluss vom 27. Februar 2019 dieses Begehren um
Neubeurteilung ab und auferlegte A die Verfahrenskosten.
II.
Mit Eingabe vom 10. April 2019 liess
A gegen den Stadtratsbeschluss beim Statthalteramt des Bezirks Zürich
rekurrieren und stellte dieselben Begehren wie in seiner Einsprache. Der
Statthalter des Bezirks Zürich hiess den Rekurs mit Verfügung vom 17. Juni
2019 gut und bewilligte die Durchführung des "Marsch fürs Läbe" am
14. September 2019 als Demonstrationszug auf der Route Turbinenplatz –
Schiffbaustrasse – Hard­strasse – Heinrichstrasse – Fabrikstrasse – Limmatstrasse
– Limmatplatz – Langstrasse – Röntgenstrasse – Neugasse – Ottostrasse –
Josefstrasse – Schiffbaustrasse – Turbinenplatz mit anschliessender
Schlusskundgebung auf dem Turbinenplatz. Die Verfahrenskosten auferlegte er der
Stadt Zürich und sprach A eine Parteientschädigung zu.
III.
A.
Die Stadt
Zürich reichte gegen die Verfügung des Statthalteramtes am 9. Juli 2019
Beschwerde beim Verwaltungsgericht ein. Darin beantragte sie unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen die Aufhebung der Verfügung des Statthalteramtes des
Bezirks Zürich vom 17. Juni 2019 und die Bestätigung des
Stadtratsbeschlusses vom 27. Februar 2019, eventualiter die Rückweisung
der Sache an die Vorinstanz. Sodann seien die im Verfahren ergangenen Akten bei
der Vorinstanz einzufordern.
B.
Der Statthalter
des Bezirks Zürich reichte am 15. Juli 2019 die Akten und eine
Vernehmlassung ein, mit welcher er die Abweisung der Beschwerde beantragte. Mit
Beschwerdeantwort vom 5. August 2019 beantragte A die Abweisung der
Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Stadt Zürich und
den Verzicht auf die Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels.
C.
Mit
Präsidialverfügung vom 7. August 2019 wurde den Parteien eine nicht
erstreckbare Frist zur Einreichung einer Stellungnahme bis zum 19. August
2019 angesetzt.
D.
A liess
am 8. August 2019 mitteilen, dass er auf eine Stellungnahme zur
Vernehmlassung des Statthalters des Bezirks Zürich verzichte. Die Stadt Zürich
liess sich am 16. August 2019 vernehmen und legte ihrer Replik einen
Ausdruck eines Facebook-Aufrufs zur Verhinderung des "Marsch fürs
Läbe" sowie einen Plan zur vom Statthalter verfügten Route bei. Aufgrund
der zeitlichen Dringlichkeit der Sache sowie des Antrags von A auf Verzicht
eines zweiten Schriftenwechsels werden die Stellungnahmen den Parteien erst mit
vorliegendem Entscheid zugestellt.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2
Nach
§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden zur
Beschwerde legitimiert, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson
berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung
dieser Anordnung haben (lit. a), die Verletzung von Garantien rügen, die
ihnen die Kantons- oder die Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei
der Erfüllung gesetzlicher Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen
anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr
Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c).
1.2.1
Zur
Begründung ihrer Legitimation stützt sich die Beschwerdeführerin auf die
Autonomie, die ihr sowohl im sicherheitspolizeilichen Bereich als auch in
Fragen der Nutzung des öffentlichen städtischen Grundes zukomme.
1.2.2
Die
Gemeindeautonomie wird von Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 (BV) und Art. 85 der Kantonsverfassung vom
27. Februar 2005 (KV) garantiert. Die Beschwerdeführerin ist durch den
Entscheid des Statthalteramtes in ihrer Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher
Gewalt berührt, weshalb sie zur Beschwerdeerhebung gestützt auf § 49 in
Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG legitimiert ist (Martin
Bertschi in:
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014
[Kommentar VRG]
, § 21 N. 118). Ob die beanspruchte Autonomie
überhaupt besteht und, bejahendenfalls, vorliegend auch tatsächlich verletzt
wurde, ist im Folgenden in der Sache selbst zu klären (VGr, 12. Mai 2016,
VB.2016.00052/55, E. 2; VGr, 29. Januar 2013, VB.2012.00695,
E. 1.4 mit Hinweisen; Bertschi, § 21 N. 118).
1.3
Da auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
gestützt auf § 21 Abs. 2 lit. b VRG einzutreten.
2.
2.1
Die
Benutzung des öffentlichen Grundes der Stadt Zürich ist in Art. 13 der Allgemeinen
Polizeiverordnung vom 6. April 2011 (APV) geregelt. Gestützt darauf hat
der Stadtrat die Verordnung über die Benutzung des öffentlichen Grundes vom
23. November 2011 (Benutzungsordnung) erlassen. Demnach unterliegt die
nicht bestimmungsgemässe oder nicht gemeinverträgliche Benutzung des
öffentlichen Grundes einer Bewilligungspflicht (Art. 13 Abs. 2 APV
und Art. 2 Abs. 1 Benutzungsordnung). Die Bewilligungspflicht gilt
insbesondere für politische und religiöse Umzüge, Mahnwachen und Kundgebungen
(Art. 21 Abs. 1 Benutzungsordnung). Die Bewilligung wird erteilt,
wenn die örtlichen Verhältnisse dies zulassen und der Schutz der Polizeigüter
gewährleistet ist (Art. 3 Abs. 1 Benutzungsordnung). Sie kann mit
entsprechenden Bedingungen und Auflagen versehen werden (Art. 3
Abs. 2 Benutzungsordnung).
Das Gesuch um eine Bewilligung für eine
über den Gemeingebrauch hinausgehende Benutzung des öffentlichen Grundes ist
grundsätzlich vorgängig bei der Stadtpolizei einzureichen (Art. 2
Abs. 2 Benutzungsordnung); die Bewilligung wird durch das
Polizeidepartement erteilt (Art. 2 Abs. 1 Benutzungsordnung).
2.2
Kundgebungen auf öffentlichem Grund stehen unter dem
Schutz der Meinungs- und Versammlungsfreiheit (Art. 16 und 22 BV; BGE 132
I 256 E. 3; BGE 127 I 164 E. 5). Gestützt auf diese Grundrechte
besteht grundsätzlich ein bedingter Anspruch, für Kundgebungen mit
Appellwirkung öffentlichen Grund zu benützen (BGE 138 I 274 E. 2.2.2 mit
Hinweisen). Ferner sind die Behörden dazu verpflichtet, durch geeignete
Massnahmen wie etwa durch Gewährung eines ausreichenden Polizeischutzes dafür
zu sorgen, dass öffentliche Kundgebungen tatsächlich stattfinden können und
nicht durch gegnerische Kreise gestört oder verhindert werden (BGE 127 I 164
E. 3b; BGE 132 I 256 E. 3; BGE 143 I 147 E. 3.2). Die
öffentliche Ordnung lässt sodann keinen Raum für Meinungskundgebungen, die mit
rechtswidrigen Handlungen (z.
B.
Sachbeschädigungen) verbunden sind oder einen gewalttätigen Zweck verfolgen,
sondern es fallen von vornherein nur (ursprünglich) friedliche Veranstaltungen
in den grundrechtlichen Schutzbereich (BGE 143 I 147 E. 3.2).
2.3
Im Bewilligungsverfahren sind nicht nur Zulässigkeit
bzw. Unzulässigkeit einer Kundgebung, sondern ebenso sehr die Randbedingungen,
allfällige Auflagen und eventuelle Alternativen zu prüfen. Die Veranstalter
können daher nicht verlangen, eine Kundgebung an einem bestimmten Ort, zu einem
bestimmten Zeitpunkt und unter selbst bestimmten Randbedingungen durchzuführen;
hingegen haben sie Anspruch darauf, dass der von ihnen beabsichtigten
Appellwirkung Rechnung getragen wird (BGE 132 I 256 E. 3; BGr,
19. Dezember 2011, 1C_322/2011, E. 2; BGr, 3. Dezember 2013,
1C_485/2013, E. 2.1). Obwohl die Behörde verpflichtet ist, die
Durchführung von Kundgebungen mit den entsprechenden Massnahmen vor
befürchteten Fremdeinwirkungen zu schützen (oben, E. 2.2), bedeutet dies
nicht, dass Kundgebungen jeweils gänzlich unabhängig von allfälligen von
Dritten ausgehenden Gefahren für die öffentliche Ordnung zu ermöglichen sind;
vielmehr sind die Mittel für die Gewährung des entsprechenden Schutzes begrenzt
und ist deren effizienter Einsatz im Einzelfall von einer Vielzahl von
konkreten Umständen abhängig, die von der Behörde im Rahmen der
Verhältnismässigkeit zu berücksichtigen sind (BGE 132 I 256 E. 4.3). Die
zuständigen lokalen Behörden verfügen insoweit über einen gewissen, von den
konkreten Umständen und Verhältnissen abhängigen Beurteilungsspielraum (BGr,
10. Juli 2013, 1C_225/2012, E. 3.3; BGE 132 I 256 E. 4.3), der
sich insbesondere auf die örtlichen Verhältnisse bezieht.
3.
3.1
Die
Beschwerdeführerin macht eine Verletzung der ihr im Bereich der Nutzung des
öffentlichen Grundes und der sicherheitspolizeilichen Aufgabenwahrnehmung
zukommenden Autonomie geltend. Insbesondere habe sie die Bewilligung für die
Veranstaltung nicht komplett verweigert, sondern diese lediglich eingeschränkt,
wodurch der vom Beschwerdegegner beabsichtigten Appellwirkung entsprechend
Rechnung getragen und nicht schwerwiegend in seine Grundrechte eingegriffen
werde. Insofern komme ihr bei der Ausgestaltung der Bewilligung und bei den zu
treffenden erforderlichen Massnahmen ein weiter Ermessensspielraum zu, in
welchen der Statthalter aufgrund der ihr zukommenden Gemeindeautonomie nicht
hätte eingreifen dürfen. Im Weiteren habe er, weil er sich nicht vertieft mit
der von ihr vorgenommenen Interessenabwägung und ihrer Begründung zur
Appellwirkung auseinandergesetzt habe, sein Ermessen unterschritten. Sodann
treffe die vom Statthalter getroffene Annahme einer unproblematischen Ausgangslage
nicht zu: Angesichts der zahlreichen Angriffe und Angriffsversuche der
Gegendemonstrierenden auf die Umzugsteilnehmenden an früheren Märschen sei sehr
wohl von einer äusserst wahrscheinlichen, ernsthaften und konkreten Gefahr für
erhebliche Verletzungen auszugehen. Nur durch etwas Glück bedingt sei es bei
früheren Veranstaltungen des Beschwerdegegners nicht zu gefährlicheren
Situationen und damit zu schwerwiegenden Verletzungen gekommen. Der
"Marsch fürs Läbe" sei die einzige Veranstaltung in der Stadt Zürich
in den letzten zehn Jahren, die dermassen gewaltbereite Gegnerinnen und Gegner
mobilisiere und gleichzeitig aufgrund der besonderen Verletzlichkeit eines
Teils der Umzugsteilnehmenden (Kinder, ältere Personen und Menschen mit
Behinderung) die zur Verfügung stehenden polizeilichen
Interventionsmöglichkeiten beschränke. Insofern sei auch der direkte Vergleich
mit anderen Veranstaltungen wie dem 1. Mai-Umzug nicht gerechtfertigt, da
dieser auch nicht in einem direkten Zusammenhang mit den 1. Mai-Nachdemonstrationen
stünde.
Sodann sei es im Jahr 2015 kleineren
Gruppen von gewaltbereiten Umzugsgegnern trotz massivem Polizeiaufgebot und
trotz dem privaten Sicherheitsdienst des Beschwerdegegners gelungen, in den
Umzug einzudringen. Die hier strittige Route weise ein höheres
Passantenaufkommen und mehr belebte Seitengassen auf als die Route im Jahr
2015, die mehrheitlich durch wenig belebte Wohnquartiere geführt habe, weshalb
vorliegend sogar von einer akzentuierten Sicherheitslage auszugehen sei;
insofern habe die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt. Ohnehin
wäre eine Rückweisung bezüglich der Routenwahl zwingend gewesen, da sie – die
Beschwerdeführerin – sich bisher nur dazu geäussert habe, ob eine stehende
Kundgebung oder ein Demonstrationszug bewilligt werde; eine allfällige
Routenführung – deren Festsetzung im Rahmen der Gemeindeautonomie ihr obliege –
wäre vorerst innerhalb der Verwaltung sicherheits- oder verkehrsrechtlich
vertieft zu prüfen gewesen. Die Vorinstanz habe sich darauf beschränkt, diese
unbesehen der Argumente der Beschwerdeführerin (Verkehrsknotenpunkte, viele
Seitenstrassen etc.) festzusetzen und ohne nähere Begründung zu verfügen; so
habe sie ihre Prüfungsbefugnis überschritten, unzulässigerweise in die
Gemeindeautonomie eingegriffen und darüber hinaus auch das rechtliche Gehör der
Beschwerdeführerin verletzt.
Für das Jahr 2019 sei mit mehr Gegendemonstrierenden und entsprechendem
Gewaltpotenzial zu rechnen als bei früheren Veranstaltungen in Zürich. Die
Lagebeurteilung der Stadtpolizei Zürich, wonach mit etwa 200 bis 400
Gegendemonstrierenden zu rechnen sei, unter denen rund 100 Personen als
besonders gewaltbereit bzw. gewaltsuchend eingestuft würden, sei angesichts der
schätzungsweise 800 Gegendemonstrierenden im Jahr 2018 in Bern als
zurückhaltend einzustufen und die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz
entsprechend unrichtig.
3.2
Der
Statthalter des Bezirks Zürich erwog in seiner Verfügung, dass es der
Stadtpolizei Zürich bisher (in den Jahren 2013, 2014 sowie 2015) gelungen sei,
alle Gefahrensituationen zu kontrollieren und somit nennenswerten Sachschaden
oder Körperverletzungen zu verhindern. Es lägen keine Anhaltspunkte vor, dass
sich die sicherheitspolizeilichen Herausforderungen in der Zwischenzeit derart
verändert hätten, dass die polizeilichen Ressourcen dadurch erschöpft wären.
Die von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Eskalationsszenarien seien
insofern vage und theoretisch und deren Eintrittswahrscheinlichkeit ungewiss.
Zumal auch bei der Bewilligung der Veranstaltung am 1. Mai jeweils
erhebliche Sicherheitsrisiken und die Notwendigkeit eines Polizeigrosseinsatzes
in Kauf genommen werde, rechtfertige die vorliegend nur theoretische
Möglichkeit der Gefährdung der öffentlichen Ordnung und der Polizeigüter kein
Marschverbot; auf das alleinige Argument, die
vollumfängliche
Sicherheit
könne nicht gewährleistet werden, lasse sich die Erforderlichkeit eines
Marschverbots jedenfalls nicht stützen, da sich ohnehin nie jede Gefahrenlage
kalkulieren liesse. Zudem schmälere die von der Beschwerdeführerin verfügte
räumliche Einschränkung (nur Kundgebung auf dem Turbinenplatz, ohne
publikumswirksamen Marsch durch einen gut frequentierten Stadtteil) die
Appellwirkung. In seiner Vernehmlassung vom 15. Juli 2019 äussert sich der
Statthalter dahingehend, dass es der Beschwerdeführerin offengestanden habe, zu
der vom Beschwerdegegner beantragten Route Stellung zu nehmen. Die Akten hätten
den Schluss zugelassen, dass die Route geeignet sei, insofern als der
Turbinenplatz für die Durchführung der Kundgebung bereits bewilligt worden sei
und sich gut schützen liesse. Im Weiteren sei die Störung der Geschäfte und
Verkehrsknotenpunkte, die auf der Route lägen, vorliegend aber zugunsten der
Ausübung der Versammlungsfreiheit hinzunehmen, zumal dies auch bei anderen
bewilligten Demonstrationen im Stadtraum Zürich der Fall zu sein scheine;
bezüglich des Hinweises auf die zahlreichen Seitenstrassen sei weiterhin
festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin die davon ausgehende Gefahr nicht ausreichend
zu verdeutlichen vermöge.
3.3
Der
Beschwerdegegner führt an, dass es sich bei der von der Vorinstanz
festgesetzten Route um die von ihm im Rekursverfahren eventualiter beantragte
Route handle und zudem dieselbe Route von der Beschwerdeführerin ausgehend
bereits für den "Marsch fürs Läbe" im Jahr 2013 bewilligt worden sei.
Im Gegensatz zum von der Beschwerdeführerin zitierten BGE 132 I 256 handle es
sich beim "Marsch fürs Läbe" um eine korrekte, friedliche und
gewaltlose Bewegung, die ihren eigenen Sicherheitsdienst organisiere, um die
Risiken sowohl der Kundgebung als auch des Demonstrationszugs zu minimieren. Es
sei insgesamt keine unrichtige oder ungenügende Sachverhaltsfeststellung,
rechtsverletzende Ermessensausübung oder Verletzung des rechtlichen Gehörs
durch die Vorinstanz erkennbar. Das von der Beschwerdeführerin angestrebte
Marschverbot marginalisiere die Bewegung des Beschwerdegegners, was sich auch
in den gesunkenen Teilnehmerzahlen bei den als stehenden Kundgebungen
durchgeführten Anlässen zeige. Eine mit Gittern abgesperrte stehende Kundgebung
führe auch bei den Zuschauern in psychologischer Hinsicht zu einer
Marginalisierung derjenigen, die sich hinter den Absperrungen befänden bzw.
eingesperrt seien, und schwäche so die Appellwirkung der Bewegung. Zudem
tangiere ein Marschverbot gegenüber der Bewegung, die christliche Werte
verfolge, die Glaubens- und Gewissensfreiheit, indem eine stehende Kundgebung
dem christlichen Glauben widerspräche, insofern dieser das Hinausgehen zu den
Völkern im Sinn einer dynamischen Prozession beinhalte.
4.
4.1
Die
Legitimation der Beschwerdeführerin reicht nur soweit, wie ihr überhaupt
Autonomie zukommt. Kommt der Beschwerdeführerin Autonomie zu, kann sie sich
dagegen zur Wehr setzen, dass eine überprüfende Behörde in einem
Rechtsmittelverfahren ihre Prüfungsbefugnis überschreitet oder die den
betreffenden Sachbereich ordnenden Vorschriften unrichtig auslegt und anwendet.
Ferner kann eine Gemeinde geltend machen, die kantonale Behörde habe die
Tragweite von verfassungsmässigen Rechten missachtet. Schliesslich kann sie
sich auf andere verfassungsmässige Rechte, insbesondere auf das Willkürverbot
und auf Verfahrensgrundrechte, berufen, soweit diese Vorbringen mit der
behaupteten Rüge der Autonomieverletzung in engem Zusammenhang stehen (BGE 135
I 302 E. 1.2).
4.2
Nach
§ 39 Abs. 1 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG)
stellen Staat und Gemeinden, soweit ein Bedürfnis besteht und das Planungs- und
Baugesetz keine abschliessende Ordnung trifft, Polizeivorschriften über das
Strassengebiet selbst, seine Benützung sowie über das an die öffentlichen und
privaten Strassen im Gemeingebrauch grenzende Gebiet auf. Nach Abs. 2
bleiben die verkehrspolizeilichen Vorschriften vorbehalten. Der
Beschwerdeführerin als zürcherischer Gemeinde ist es somit überlassen, über das
Strassengebiet und seine Benutzung in eigener Kompetenz (Polizei-)Vorschriften
zu erlassen. Unter Vorbehalt der allgemeinen verfassungsrechtlichen Schranken
geniesst die Beschwerdeführerin daher in diesem Bereich Autonomie (vgl. BGE 126
I 133 E. 2; Tobias Jaag, in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi
Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung,
Zürich/Basel/Genf 2007, Art. 85 N. 11).
5.
5.1
Die
Bewilligungsbehörde kann unter Vornahme einer umfassenden Interessenabwägung
und Beachtung der Meinungs- und Versammlungsfreiheit eine Bewilligung unter
Auflagen erteilen oder eine Kundgebung an einem anderen Ort oder zu einem
anderen Zeitpunkt bewilligen. Bezüglich der Örtlichkeit kann sie eine andere
Route oder für eine Platzdemonstration einen anderen Ort oder eine
Platzdemonstration anstelle eines Umzugs vorsehen. Im Rekursverfahren hatte der
Statthalter zu prüfen, ob die Abänderung der Art von Demonstration
(Platzdemonstration anstelle eines Umzugs) vor dem Verfassungsrecht
insbesondere der Meinungs- und Versammlungsfreiheit stand hält, ob sachliche
Gründe dafür vorliegen und diese unter Berücksichtigung sämtlicher
unterschiedlicher Interessen eine solche rechtfertigen.
5.2
Die
Behörden können einer Veranstaltung ohne Verfassungsverletzung einen anderen als
den gewünschten Ort zuweisen, soweit dieser dem Publizitätserfordernis der
Veranstaltung angemessen Rechnung trägt. Sie sind unter verfassungsrechtlichem
Gesichtswinkel in erster Linie an der beabsichtigten Appellwirkung und der
Möglichkeit der tatsächlichen Teilnahme zu messen. Bei gleichbleibender
Appellwirkung wirkt sich eine solche Änderung auf die Meinungs- und
Versammlungsfreiheit kaum aus; indessen würden die Freiheitsrechte
beeinträchtigt, wenn dadurch das Zielpublikum in keiner Weise mehr erreicht
werden könnte. Desgleichen kann auch die tatsächliche Teilnahme beeinträchtigt
sein, wenn die Veranstaltung beispielsweise an einen (für die Teilnehmenden)
schwer zugänglichen Ort verlegt wird (vgl. dazu BGr, 20. September 2001,
1P.53/2001, E. 5d/bb). Das Berner Verwaltungsgericht hat in einem
Entscheid erwogen, dass die Wahl zwischen Marsch- und Platzkundgebung
grundsätzlich den Veranstalterinnen und Veranstaltern überlassen werden sollte
und es verfassungsrechtlich nicht angängig wäre, die Form der Platzkundgebung
zur Regel und jene der Marschkundgebung zur Ausnahme zu erklären (Berner
Verwaltungsgericht in BVR 2010 S. 209 ff. E. 5).
Der Beschwerdegegner ersuchte um
Durchführung einer Kundgebung auf dem Münsterhof und eines Demonstrationszugs
durch den Kreis 1 bzw. in seinem zweiten (alternativen) Gesuch um Durchführung
einer Kundgebung auf dem Turbinenplatz und eines Demonstrationszugs durch den
Kreis 5. Damit verfolgt er die öffentliche Bekanntmachung seines Anliegens
auf ein uneingeschränktes Recht auf Leben für die Ungeborenen. Auch wenn der
"Marsch fürs Läbe" – wie sich aus den vergangenen Durchführungen
zeigt – nicht auf einen bestimmten Ort angewiesen ist, fällt vorliegend
besonders ins Gewicht, dass anstelle des anbegehrten Umzugs mit Schlusskundgebung
nur eine stehende Kundgebung auf dem Turbinenplatz im Kreis 5 bewilligt
wurde. Sowohl der Umzug durch den Kreis 1 als auch derjenige durch den
Kreis 5 wären insbesondere an der Bahnhofstrasse bzw. am Limmatplatz und
an der Langstrasse sehr publikumsprominent gewesen; an dieses Publikum,
insbesondere an die Passanten, richtet sich der Appell der Bewegung des
Beschwerdegegners in erster Linie. Mit dem Gesuch, einen Demonstrationszug
abzuhalten, geht auch ein gewisses Inszenierungsinteresse einher; auch diesem
ist bei der Beurteilung des Publizitätserfordernisses Rechnung zu tragen. So
mag es zwar zutreffen, dass der Turbinenplatz ebenfalls zentral gelegen, gut
frequentiert, verkehrstechnisch gut erreichbar ist und sich dort auch Geschäfte
mit Passanten befinden; schlussendlich ist aber massgebend, ob die angestrebte
Appellwirkung mit der aufgrund der Bewilligung möglichen Appellwirkung
vergleichbar ist oder nicht. Da der Turbinenplatz eher unauffällig im weniger
stark frequentierten Teil des Industriequartiers der Stadt liegt, schmälert
eine stehende Kundgebung, die auf den Turbinenplatz beschränkt ist, die
Wahrnehmung der Veranstaltung deutlich. Insofern besteht ein massgebliches
Ungleichgewicht zur vom Beschwerdegegner angestrebten Appellwirkung. Daran ändert
auch nichts, dass, wie die Beschwerdeführerin anbringt, die Appellwirkung durch
die (sozialen) Medien erreicht werden könne, zum einen, weil sich über soziale
Medien oftmals nur ohnehin schon interessierte Personen erreichen lassen, die
Bewegung des Beschwerdeführers aber gerade eine breite Öffentlichkeit
ansprechen möchte; zum anderen, weil sich mit dem Argument der sozialen Medien
oder der Berichterstattung in anderen Medien jegliche Kundgebungen mit einem
gewissen medialen Interesse auf öffentlichem Grund unterbinden liessen, was die
Grundrechte der Meinungs- und Versammlungsfreiheit aushöhlen würde. Unter all
diesen Aspekten beeinträchtigt die Nichtbewilligung des Umzugs die Ausübung der
Meinungs- und Versammlungsfreiheit wesentlich.
5.3
Die zuständige Behörde darf beim Entscheid über die
Bewilligung einer Demonstration in erster Linie die dagegen sprechenden
polizeilichen Gründe berücksichtigen. Dazu zählen insbesondere solche des
öffentlichen und privaten Verkehrs, der Vermeidung von übermässigen Immissionen,
der Aufrechterhaltung der Sicherheit und der Abwendung unmittelbarer Gefahren
von Ausschreitungen, Krawallen und Gewalttätigkeiten sowie Übergriffen und
Straftaten jeglicher Art, wobei dem Verkehr nach der Rechtsprechung kein
unbedingter Vorrang einzuräumen ist (BGE 127 I 164 E. 3b; BGE 100 Ia 392
E. 5; André Werner Moser, Der öffentliche Grund und seine Benutzung, Bern
2011, S. 448). Darüber hinaus darf sie aber auch andere öffentliche
Interessen berücksichtigen, namentlich dasjenige an einer zweckmässigen Nutzung
der vorhandenen öffentlichen Anlagen im Interesse der Widmung sowie an der
rechtsgleichen Zugänglichkeit der öffentlichen Sache für weitere Interessierte
(BGE 138 I 274 E. 2.2.2). Ferner ist die durch die Kundgebung und den
gesteigerten Gemeingebrauch verursachte Beeinträchtigung von Freiheitsrechten
unbeteiligter Dritter in die Beurteilung miteinzubeziehen; dabei ist
insbesondere die persönliche Freiheit, die Wirtschaftsfreiheit oder die
Eigentumsgarantie relevant (BGr, 20. September 2001, 1P.53/2001,
E. 3b).
5.3.1
Die
sich entgegenstehenden Interessen sind nach objektiven Gesichtspunkten
gegeneinander abzuwägen. Dabei ist dem legitimen Bedürfnis, Nutzungen mit
Appellwirkung an die Öffentlichkeit durchführen zu können, angemessen Rechnung
zu tragen. Zur Vornahme einer umfassenden Interessenabwägung gehört auch die
Prüfung von Auflagen und Bedingungen, von alternativen Durchführungsorten oder
einer (zeitlichen) Verschiebung (BGr, 20. September 2001, 1P.53/2001,
E. 5b; Moser, S. 450). Bei der Interessenabwägung ist auch zu
beachten, dass bei der Ausübung ideeller Grundrechte eine Beeinträchtigung des
schlichten Gemeingebrauchs oder anderer öffentlicher Interessen wie die
Wirtschaftsfreiheit Dritter eher in Kauf zu nehmen sind als bei sonstigen Aktivitäten
(BGE 126 I 133, E. 4d).
5.3.2
Die
Beschwerdeführerin führt als einer (Marsch-)Kundgebung entgegenstehendes
Interesse an, dass mit gewaltsamen Gegendemonstrationen zu rechnen sei. Dies
führe dazu, dass der Schutz der Umzugsteilnehmenden und somit die öffentliche
Ordnung und Sicherheit bei der Durchführung eines sich in Bewegung befindenden
Umzugs nicht vollständig gewährleistet werden könne. Es sei mit 200 bis 400
Gegendemonstrierenden zu rechnen, unter denen rund 100 Personen als
besonders gewaltbereit bzw. gewaltsuchend eingestuft würden.
5.3.3
Die
Möglichkeit, dass eine Kundgebung zu Gewalttätigkeiten führen kann, hat zwar in
der Interessenabwägung Berücksichtigung zu finden (vgl. oben E. 2.3);
dieses Kriterium ist allerdings immer dann, wenn die Gewalt nicht von der
Kundgebung oder den darin zu tätigenden Äusserungen direkt ausgeht, vorsichtig
zu handhaben. Problematisch erscheint, wenn durch eine Gefährdungsprognose alle
diejenigen Kundgebungen mit allenfalls provozierenden Inhalten, die zu
(Gegen-)Gewalt führen könnten, untersagt oder eingeschränkt werden. Vielmehr
sind auch solche Kundgebungen möglichst zu bewilligen, und der Gefahr von
Störungen ist etwa mit ausreichendem Polizeischutz und einer sorgfältigen
Routenwahl entgegenzuwirken, und zwar unabhängig davon, wie unbeliebt und
kontrovers ihre Anschauungen sind (vgl. oben E. 2.2 sowie BGE 132 I 256
E. 3; BGr, 18. Februar 1991, 1P.304/1990, E. 7b, in: ZBl 1992
S. 40; sodann Martin Philipp Wyss, Appell und Abschreckung – Verfassungsrechtliche
Beobachtungen zur Versammlungsfreiheit, ZBl 2002 393, S. 396 und 401). Die
Gefahr von Ausschreitungen oder sonstiger Gewalt darf gemäss
bundesgerichtlicher Rechtsprechung zur Einschränkung der Meinungs- und
Versammlungsfreiheit führen, wenn es genügend konkrete Hinweise gibt, dass die
Teilnehmenden der Kundgebung der Gewalt der Gegendemonstrierenden ebenfalls mit
eigener Gewalt begegnen könnten, wenn die Schutzgewährung faktisch unmöglich
erscheint, oder wenn kein vernünftiger und verhältnismässiger Einsatz von Schutzmitteln
möglich wäre (vgl. BGE 132 I 256 E. 4.3 und E. 4.4.3; BGr,
18. Februar 1991, 1P.304/1990, E. 7b, in: ZBl 1992 S. 40; Markus
Kern, Kommunikationsgrundrechte als Gefahrenvorgaben, Zürich/Basel/Genf 2012,
S. 479).
Es ist unbestritten, dass die vom Beschwerdegegner
geplante Kundgebung friedlich ablaufen soll, was die seitens der Bewegung des
Beschwerdegegners friedlich verlaufenen Kundgebungen der letzten Jahre
bestätigen; Gewalt ging nie von den Teilnehmenden an der Veranstaltung des
Beschwerdegegners aus. Dieser stellt zudem jeweils auch einen eigenen
Sicherheitsdienst. Ebenfalls ist unbestritten, dass eine konkrete Gefahr allein
von offenkundig zur Gewaltanwendung bereiten Gegendemonstranten ausgeht,
wodurch ohne entsprechende Massnahmen Polizeigüter beeinträchtigt würden. Dies
führt allerdings nicht zwingend zum Verbot eines Demonstrationszugs, sondern
bedingt vielmehr eine Interessenabwägung unter Einbezug der Schutzpflicht der
Beschwerdeführerin, insbesondere der damit einhergehenden möglichen polizeilichen
Massnahmen. Es kann jedenfalls nicht sein, dass sich die Beschwerdeführerin von
einer gewaltbereiten Gruppierung diktieren lässt, wem wann und in welcher Weise
das Demonstrationsrecht in der Stadt Zürich zu gewähren ist, umso weniger, als
es sich bei der Ausübung der Meinungsfreiheit auf öffentlichem Grund um ein
Grundrecht (Art. 16 und 22 BV) handelt (dazu Andreas Kley/Esther Tophinke,
in: Bernhard Ehrenzeller/Benjamin
Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender, Die
Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 3. A., Zürich/St. Gallen
2014, Art. 16 N. 30 ff.). Bei einer solchen Sachlage ist es
gerade Aufgabe der Behörde, die Kundgebung vor der befürchteten Fremdeinwirkung
zu schützen. Die Teilnehmer sollen die Kundgebung tatsächlich abhalten können,
ohne Gewalttätigkeiten ihrer Gegner befürchten zu müssen. Das Recht auf
Gegendemonstration darf nicht dazu führen, die Ausübung der Meinungs- und
Versammlungsfreiheit zu beeinträchtigen (BGE 132 I 256 E. 4.3). Erst recht
muss dies gelten für nicht im grundrechtlichen Schutzbereich stehende
gewalttägige Formen der Meinungskundgabe. Sollten gewaltbereite Personen sich
unter friedfertige Gegendemonstranten zu mischen drohen, ist für die
Gegendemonstration mit örtlichen und/oder zeitlichen Auflagen sicherzustellen,
dass es zu keinen direkten Konfrontationen der beiden Kundgebungen kommen kann,
oder eine Abhaltung derselben am gleichen Ort und zur gleichen Zeit ist nicht
zu bewilligen.
Auch wenn der Beschwerdeführerin bei der
Abschätzung des notwendigen Mitteleinsatzes ein weiter Spielraum zukam, so
verletzte der Statthalter jedenfalls nicht die Gemeindeautonomie der
Beschwerdeführerin, wenn er festhielt, dass es der Beschwerdeführerin, welche
sich nicht zum eigentlichen erforderlichen Mitteleinsatz geäussert hatte,
möglich sei, die Kundgebung des Beschwerdegegners zu schützen. Insofern
erscheint auch der Vergleich mit den Demonstrationen am 1. Mai, seien sie
nun direkte Folge der jeweils bewilligten Demonstration oder eigenständige
Nachdemonstrationen, gerechtfertigt; zeigen diese doch regelmässig, dass ein
grosses Polizeiaufgebot nicht ausserhalb des Rahmens des Möglichen liegt.
Nichts anderes lässt sich der Einschätzung der Stadtpolizei Zürich entnehmen,
die zwar von einem Demonstrationszug abrät, aber auch festhält, dass die
Sicherung der Demonstrationsroute nur mit sehr grossem Aufwand gewährleistet
werden könne. Dass sie nicht über genügend polizeiliche Kräfte verfüge, macht
die Beschwerdeführerin auch nicht geltend, sie führt vielmehr an, dass einerseits
die C-Partei inzwischen ein Gesuch für eine Gegendemonstration eingereicht
hätten und die polizeilichen Ressourcen nicht ausreichten, zwei solche
Veranstaltungen zu schützen, und andererseits die polizeilichen
Interventionsmöglichkeiten durch die vielen besonders verletzlichen
Teilnehmenden an der Kundgebung stark eingeschränkt seien. An einem Vergleich
mit vergangenen Anlässen des "Marsch fürs Läbe" zeigt sich allerdings
nicht, dass deshalb die Polizeikräfte nicht in der Lage wären, die öffentliche
Ordnung und Sicherheit in erforderlichem Masse sicherzustellen. Insbesondere
gelang es der Polizei auch beim Marsch 2015, die öffentliche Sicherheit und
Ordnung zu wahren, obwohl sie 115 Personen wegweisen musste, insgesamt
92 Personen verhaftete und zwei Verfahren wegen Gewalt und Drohung gegen
Beamte eingeleitet wurden; beim diesjährigen "Marsch fürs Läbe"
rechnet die Stadtpolizei mit etwa derselben Anzahl (rund 100) gewaltbereiter
Gegendemonstrierender. Dass es bisher nur "mit Glück" nicht zu
ernsteren Zwischenfällen gekommen sein soll, deutet, wie der Statthalter dies
in seiner Verfügung zu recht festhält, keineswegs auf eine genügend konkrete
Gefahr hin; und dies lässt sich den Einschätzungen der Stadt Polizei Zürich in
dieser Art auch nicht entnehmen. Weitere Veranstaltungen, die polizeiliche
Ressourcen erfordern, können zwar für den möglichen Mitteleinsatz eine Rolle
spielen. Dabei hat die Bewilligungsbehörde eine Prioritätenordnung vorzunehmen,
die der Grundrechtsausübung und dem Rechtsgleichheitsgebot angemessen Rechnung
trägt (BGE 132 I 256 E. 3 und 4.1). Unabhängig davon, ob die
Gegendemonstration der C-Partei bewilligt werden kann oder nicht, kann
offenbleiben, ob aufgrund des durch diese noch nicht bewilligte Veranstaltung
möglichweise erforderlichen Mitteleinsatzes der zum Schutz der hier
umstrittenen Kundgebung notwendige Einsatz von Schutzmitteln unverhältnismässig
wird; dies ist vielmehr bei der Prüfung des noch offenen Gesuchs der C-Partei zu
berücksichtigen. Vorliegend ist dagegen dem Grundrechtsgehalt der Meinungs- und
Versammlungsfreiheit Rechnung zu tragen, der durch die Ankündigung einer
(bewilligungsfähigen oder nicht bewilligungsfähigen) Gegendemonstration nicht
unterlaufen werden soll. Insgesamt sind keine Gründe ersichtlich, inwiefern bei
der Durchführung des "Marsch fürs Läbe" mit einem Demonstrationszug
die öffentliche Ordnung und Sicherheit mit entsprechenden Massnahmen nicht soll
gewahrt werden können.
5.4
Darüber
hinaus macht die Beschwerdeführerin auch nicht geltend, dass es in der Stadt
Zürich keine Route gäbe, die für eine der öffentlichen Ordnung und Sicherheit
entsprechende Durchführung des "Marsch fürs Läbe" infrage käme.
Vielmehr unterlässt die Beschwerdeführerin unter Hinweis auf die problematische
Situation an der Limmatstrasse, am Limmatplatz sowie an der Langstrasse eine
Prüfung möglicher Alternativrouten gänzlich. Dass in der Stadt Zürich keine
Alternativrouten bestünden, die dem Ausgleich der Interessen des
Beschwerdegegners, insbesondere bezüglich der angestrebten Appellwirkung, sowie
den öffentlichen Interessen nach Sicherheit und Ordnung gerecht werden könnten,
erscheint nicht plausibel.
5.5
Insofern
verfolgt die Beschwerdeführerin mit dem angeführten Argument, eine
Platzdemonstration könne besser vor von gewaltausübenden Gegendemonstrierenden
geschützt werden als ein sich in Bewegung befindender Umzug, zwar ein
zulässiges öffentliches Interesse, verkennt damit aber die sich aus dem
Grundrechtsschutz ergebende Schutzpflicht. Die Verweigerung eines
Demonstrationszugs führt zu einer unnötig weiten Einschränkung der Meinungs-
und Versammlungsfreiheit des Beschwerdegegners, dies umso mehr, als es die
Beschwerdeführerin unterlassen hat, Alternativrouten mit angemessener
Appellwirkung zu prüfen. Deshalb war der Schluss der Vorinstanz, es sei ein
Umzug anstelle einer stehenden Kundgebung zu bewilligen, verfassungsrechtlich
geboten, und es liegt insofern keine Verletzung der Gemeindeautonomie vor.
6.
6.1
Im Weiteren
ist relevant, inwiefern es unter dem Gesichtspunkt der Gemeindeautonomie bzw.
den damit zusammenhängenden Verfahrensgrundrechten für die Vorinstanz zulässig
war, die umstrittene Umzugsroute durch den Kreis 5 festzulegen.
6.2
Der
Veranstalter einer Kundgebung hat zwar einen bedingten Anspruch darauf, dass
ihm öffentliches Areal zur Durchführung seiner Kundgebung zur Verfügung
gestellt wird. Er hat jedoch kein Recht auf Durchführung an einem ganz
bestimmten Ort. Die zuständigen Behörden verfügen vielmehr bei der
Konkretisierung der Zweckbestimmung der öffentlichen Sachen und beim Entscheid
über deren Benutzung einen gewissen Ermessensspielraum (oben, E. 2.3). Sie
können einzelne öffentliche Plätze bestimmten Verwendungen vorbehalten und dort
andere Aktivitäten einschränken oder untersagen. Insbesondere muss nicht der
gesamte öffentliche Grund für Demonstrationen zur Verfügung gestellt werden
(BGE 124 I 267 E. 3d).
6.3
Der
Statthalter hat die Route festgesetzt, obwohl sich die Stadt Zürich in ihrer
Bewilligungsverfügung abschlägig zu dieser Route geäussert hatte.
Richtigerweise muss in diesem Punkt die Autonomie der Stadt respektiert werden:
Es ist vorab Sache der Gemeindebehörden, zu beurteilen, entlang welcher Routen
die öffentliche Sicherheit und Ordnung gewährt und gleichzeitig dem
Publizitätsbedürfnis Rechnung getragen werden kann. Sie kennt auch die
örtlichen Verhältnisse am besten. Auch wenn der Rekurs in der Regel
reformatorischer Natur ist, gebietet sich grundsätzlich eine Rückweisung an die
verfügende Gemeindebehörde, wenn diese im fraglichen Bereich über Autonomie
verfügt (Alain Griffel, Kommentar VRG, § 28 N. 38). Da sich die
Beschwerdeführerin – wenn auch zu Unrecht – in ihrer Verfügung nicht zur
Festsetzung einer Alternativroute geäussert hatte, wäre eine Rückweisung an die
Stadt Zürich angezeigt gewesen, zumal zwischen dem Entscheid des Statthalters
und der Durchführung der Kundgebung noch mehrere Monate Zeit verblieben waren.
Dies zeigt sich auch darin, dass den Akten zu entnehmen ist, dass der
"Marsch fürs Läbe" im Jahr 2013 ebenfalls durch den Kreis 5
führte und es den Polizeikräften "schlicht nicht möglich war", den
Demonstrationszug auf der gesamten Länge zu sichern. Indem der Statthalter die
Route festsetzte, ohne dass die Vorbringen der Beschwerdeführerin zur Route
sachlich nicht vertretbar gewesen wären, hat er die Gemeindeautonomie verletzt.
Die Sache ist zur Bewilligungserteilung an die Beschwerdeführerin
zurückzuweisen. Angesichts der zeitlichen Dringlichkeit ist die
Beschwerdeführerin anzuweisen, den Entscheid bis zum 9. September 2019 zu
fällen. Dabei wird sie zu berücksichtigen haben, dass das Interesse des
Beschwerdegegners an der Durchführung einer Kundgebung mit Demonstrationszug
die von der Beschwerdeführerin angeführten Sicherheitsinteressen überwiegt und
sodann möglichst für eine einvernehmliche Lösung Hand zu bieten haben (vgl.
dazu Wyss, S. 396 f.).
7.
Die Beschwerde ist damit teilweise gutzuheissen.
Die angefochtene Verfügung des Statthalters vom 17. Juni 2019 ist insoweit
aufzuheben, als sie die Durchführung des "Marsch fürs Läbe" am
14. September 2019 als Demonstrationszug auf der Route Turbinenplatz –
Schiffbaustrasse – Hardstrasse – Heinrichstrasse – Fabrikstrasse –
Limmatstrasse – Limmatplatz – Langstrasse – Röntgenstrasse – Neugasse –
Ottostrasse – Josefstrasse – Schiffbaustrasse – Turbinenplatz bewilligte.
Hingegen ist der Turbinenplatz als Ausgangs- und Endpunkt der Kundgebung des
Beschwerdegegners zu belassen, nachdem dieser Ort von der Beschwerdeführerin
selber empfohlen worden war. Die Sache ist an die Beschwerdeführerin zur
Festlegung einer Route zurückzuweisen. Die neue Route ist von der
Beschwerdeführerin so festzulegen, dass die sich aufgrund der
Strassenbaustellen, allenfalls mit Rücksicht auf das Quartierfest und aufgrund
der auch durch den Einsatz zusätzlicher Sicherheitskräfte nicht auszuräumenden
Sicherheitsbedenken ergebende Einschränkung der Appellwirkung im Vergleich zur beantragten
Route möglichst gering ist.
Es rechtfertigt sich keine abweichende
Regelung der Kostenverteilung im angefochtenen Entscheid, da die
Beschwerdeführerin im Rekursverfahren auch bei einer Rückweisung zur Festlegung
der Route als unterliegende Partei gegolten hätte.
8.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten des
Beschwerdeverfahrens zu
3
/
4
der Beschwerdeführerin und zu
1
/
4
dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a
Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Da der
Beschwerdegegner weiterhin als überwiegend obsiegend zu betrachten ist, ist ihm
eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- zuzusprechen (§ 17
Abs. 2 VRG).
9.
Zur Rechtsmittelbelehrung des
nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Letztinstanzliche
kantonale Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von
Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR
173.110) zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2).
Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht
wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die
Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit
einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Die Verfügung des
Statthalters des Bezirks Zürich vom 17. Juni 2019 wird insofern
aufgehoben, als sie die Durchführung des "Marsch fürs Läbe" am
14. September 2019 als Demonstrationszug auf der Route Turbinenplatz –
Schiffbaustrasse – Hardstrasse – Heinrichstrasse – Fabrikstrasse –
Limmatstrasse – Limmatplatz – Langstrasse – Röntgenstrasse – Neugasse – Otto­strasse –
Josefstrasse – Schiffbaustrasse – Turbinenplatz bewilligte. Die Verfügung des Statthalters
wird insofern bestätigt, als der Turbinenplatz als Ausgangs- und Endpunkt des
Demonstrationszugs und für die Schlusskundgebung bewilligt wurde.
Die Sache wird an die Beschwerdeführerin zurückgewiesen zur
Erteilung einer Bewilligung bis spätestens 9. September 2019 für eine
Umzugsroute im Sinn der Erwägungen für den "Marsch fürs Läbe" am
14. September 2019.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'200.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--     Zustellkosten,
Fr. 2'320.--     Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden zu
3
/
4
der
Beschwerdeführerin und zu
1
/
4
dem Beschwerdegegner
auferlegt.
4.    Die Beschwerdeführerin wird verpflichtet, dem Beschwerdegegner
eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- (inkl. 7,7 % Mehrwertsteuer)
zu bezahlen, zahlbar innerhalb von 30 Tagen ab Rechtskraft des
vorliegenden Urteils.
5.    Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …