zh_verwaltungsgericht · VK.2015.00001 · 2015-12-16 · de

Streitigkeit aus öffentlich-rechtlichem Vertrag | Streitigkeit aus öffentlich-rechtlichem Vertrag: Klage auf Übertragung eines Grundstücks. Zuständigkeit (E. 1.2). Das Ziel der Klage ist eindeutig definiert (Eigentumsübertragung); es kann der Klägerin daher nicht schaden, wenn sie die Klage als eine solche auf Feststellung bezeichnet und in der Replik eventuell in eine solche auf Gestaltung umformuliert (E. 1.3). Die Auslegung des bestehenden Vertrags ergibt, dass dieser nicht abschliessend ist, sondern durch einen konkretisierenden Abtretungsvertrag (insbesondere hinsichtlich der Altlastenproblematik und der Ordnung der Dienstbarkeiten) noch ergänzt werden muss (E. 3.2, E. 3.3). Es besteht zumindest kein unmittelbarer Anspruch der Klägerin auf Übertragung des Grundstücks in das Eigentum der Beklagten, weshalb sich sowohl der Hauptantrag als auch der Eventual- und Subeventualantrag, welche einzig auf ein anderes Vorgehen mit Bezug auf die Abtretung des Grundstücks zielen, als unbegründet erweisen (E. 3.4). Die Parteien haben die Vertragsverhandlungen fortzusetzen (E. 4). Kosten (E. 5). Abweisung der Klage.

Zürich Verwaltungsgericht 15..2.16.1 VK.2015.00001
Zurich Verwaltungsgericht 15..2.16.1 VK.2015.00001
Zurigo Verwaltungsgericht 15..2.16.1 VK.2015.00001

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VK.2015.00001
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Geschäftsnummer:
VK.2015.00001
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 16.12.2015
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Streitigkeit aus öffentlich-rechtlichem Vertrag
Streitigkeit aus öffentlich-rechtlichem Vertrag: Klage auf Übertragung eines Grundstücks.
Zuständigkeit (E. 1.2). Das Ziel der Klage ist eindeutig definiert (Eigentumsübertragung); es kann der Klägerin daher nicht schaden, wenn sie die Klage als eine solche auf Feststellung bezeichnet und in der Replik eventuell in eine solche auf Gestaltung umformuliert (E. 1.3). Die Auslegung des bestehenden Vertrags ergibt, dass dieser nicht abschliessend ist, sondern durch einen konkretisierenden Abtretungsvertrag (insbesondere hinsichtlich der Altlastenproblematik und der Ordnung der Dienstbarkeiten) noch ergänzt werden muss (E. 3.2, E. 3.3). Es besteht zumindest kein unmittelbarer Anspruch der Klägerin auf Übertragung des Grundstücks in das Eigentum der Beklagten, weshalb sich sowohl der Hauptantrag als auch der Eventual- und Subeventualantrag, welche einzig auf ein anderes Vorgehen mit Bezug auf die Abtretung des Grundstücks zielen, als unbegründet erweisen (E. 3.4). Die Parteien haben die Vertragsverhandlungen fortzusetzen (E. 4). Kosten (E. 5).
Abweisung der Klage.
Stichworte:
ABTRETUNG
ABTRETUNGSVERTRAG
ALTLASTENSANIERUNG
AUSLEGUNG
AUSLEGUNGSMETHODEN
DIENSTBARKEIT
EIGENTUMSÜBERTRAGUNG
GEWÄHRLEISTUNG
KLAGE
KLAGEVERFAHREN
VERTRAG, ÖFFENTLICH-RECHTLICHER
VORVERTRAG
Rechtsnormen:
§ 9 Abs. I AltlV
Art. 22 OR
Art. 216 OR
Art. 32c USG
Art. 32d USG
§ 81 lit. a VRG
Art. 656 Abs. I ZGB
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VK.2015.00001
Urteil
der 3. Kammer
vom
16. Dezember 2015
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Ersatzrichter Christian Mäder,
Gerichtsschreiberin Corine Vogel.
In Sachen
A AG,
vertreten durch RA B,
Klägerin,
gegen
Stadt C,
vertreten durch den Stadtrat,
dieser vertreten durch RA K,
Beklagte,
betreffend Streitigkeit
aus öffentlich-rechtlichem Vertrag,
hat sich ergeben:
I.
A.
Die
Stadt C schloss am 24. Januar 2005 mit acht verschiedenen
Grundeigentümern einen öffentlich-rechtlichen Vertrag über die Entwicklung des
Gebiets "D" nördlich des Bahnhofs C. Unter Ziffer "1. Allgemeines/1.1 Ausgangslage"
wurde festgehalten:
"Das E-Areal ist
Bestandteil des in der kantonalen Richtplanung ausgeschiedenen 'Zentrumsgebietes
von kantonaler Bedeutung'. In der Regionalen Richtplanung ist das Areal als
'Umstrukturierungsgebiet' bezeichnet, das schrittweise für Wohnen und Arbeiten
umgenutzt werden soll. Das Areal besitzt sehr gute Standortqualitäten. Der
Verwaltungsrat der L AG hat deshalb im Jahre 2001 eine Entwicklungsplanung
eingeleitet und die A AG in Zürich beauftragt, das Areal mit geeigneten
planerischen Massnahmen und gezieltem Gebietsmarketing nachhaltig in die
Zukunft zu führen. Dieser Prozess ist von Beginn weg in enger Zusammenarbeit
mit der Stadt C erfolgt."
Ziffer 2 des Vertrags enthielt planerische
Festlegungen, und Ziffer 3 regelte die Kosten. Hinsichtlich der Eigentumsregelungen
bestimmte Ziffer 3.4:
"Sämtliche Strassen im
Planungsgebiet gehen, soweit sie nicht bereits im Besitze der Öffentlichkeit
sind, nach Erstellung entschädigungslos in das Eigentum der Stadt C über. Der
M-Platz [heute E-Platz] wird von den Grundeigentümern West und Mitte erstellt
und betrieben. Er verbleibt auch nach Fertigstellung im Eigentum der
Grundeigentümer West und Mitte.
Die Grundeigentümer
verpflichten sich, der Öffentlichkeit für den M-Platz ein unentgeltliches
Nutzungsrecht einzuräumen. Im Gegenzug übernimmt die Stadt den Unterhalt des M-Platzes.
Details werden bei Bedarf in einer separaten Nutzungs- und Verwaltungsordnung
geregelt."
B.
Am
21. April 2009 kamen die F AG und die G AG einerseits und die
Stadt C anderseits überein, den Vertrag von 2005 zu ändern. Einleitend
wurde festgehalten:
"Mit vorliegender
Vereinbarung soll die Regelung der Eigentumsverhältnisse am Strassenraum und am
geplanten M-Platz [heute E-Platz] und deren Nutzung teilweise geändert oder
präzisiert werden. Die heutige Regelung gemäss Ziff. 3.4 des
öffentlich-rechtli­chen Vertrages vom 24.01.2005 lautet wie folgt: ...
Im Rahmen der Gespräche mit
potentiellen Investoren hat sich gezeigt, dass diese Regelung auf wenig
Akzeptanz stösst und die beförderliche Überbauung des H-Feldes gefährdet. Die
Parteien sind daher übereingekommen, diese Bestimmung abzuändern und den M-Platz
– analog zu den Strassen – in das Eigentum der Stadt übergehen zu lassen.
G AG ist Eigentümerin sämtlicher Baufelder des Teilgebietes Mitte (E-G)
und F AG ist Eigentümerin sämtlicher Baufelder des Teilgebietes West (A-D)
und mithin Eigentümerin des M-Platzes. Die Eigentümer der Baufelder im
Teilgebiet Ost sind durch die Änderung des öffentlich-rechtlichen Vertrages vom
24.01.2005 inhaltlich betroffen, womit deren Zustimmung notwendig ist."
Sodann vereinbarten die Parteien:
"1.       Strassenraum
a.
Eigentum
In
Präzisierung des öffentlich-rechtlichen Vertrages vom 24.01.2005 halten die
Parteien fest, dass bezüglich der Kat.-Nr. 01 lediglich die
Strassenfahrbahnen (d.
h. exkl.
Trottoir- und Parkplatzflächen) und nicht der gesamte Strassenraum nach deren
Erstellung an die Stadt abgetreten werden. Die Schnittstelle (gemäss
Planbeilage) verläuft in der Vertikalen bis Oberkante der wasserführenden Abdichtungsschicht
(Gussasphalt) der Unterkonstruktion der Tiefgarage.
b.
Dienstbarkeiten
F AG
wird der Stadt an den Trottoir- sowie Parkplatzflächen der Kat. Nr. 01
ein öffentliches Fusswegrecht einräumen.
Ein
gesteigerter Gemeingebrauch auf Trottoir- und Parkplatzflächen unterliegt der polizeirechtlichen
Bewilligungspflicht der Stadt.
c.
Unterhalt
Die Stadt
übernimmt den baulichen und betrieblichen Unterhalt (Reparatur, Instandhaltung,
Erneuerung, Reinigung, Schneeräumung, Enteisung usw.) der Strassenfahrbahnen,
der Beleuchtung sowie den betrieblichen Unterhalt (Trockenreinigung,
Winterdienst) der Trottoir- und Parkplatzflächen. Weitergehende Aufwendungen
und Kosten werden von den jeweiligen Grundeigentümern getragen.
Der
bauliche und betriebliche Unterhalt der Begrünung wird von der F AG getragen.
2.        M-Platz [heute E-Platz]
a.
Eigentum
In
Abänderung von Ziff. 3.4 des öffentlich-rechtlichen Vertrages vom
24.01.2005 treten die Miteigentümer des M-Platzes, resp. F AG, das Baufeld
des M-Platzes [Teil 1], Kat.-Nr. 03, nach dessen Erstellung an die Stadt
ab. Die Miteigentümer des M-Platzes, resp. F AG, verpflichten sich
ebenfalls zur Abtretung des restlichen Baufeldes des M-Platzes auf der
angrenzenden Kat.-Nr. 04, die noch zu parzellieren ist. Die Übertragung
des Eigentums erfolgt entschädigungslos. Die Schnittstelle (gemäss Planbeilage)
verläuft in der Vertikalen bis Oberkante der wasserführenden Abdichtungsschicht
(Gussasphalt) der Unterkonstruktion der Tiefgarage.
b.
Dienstbarkeiten
Im Gegenzug
räumt die Stadt dem Baufeld A, Kat.-Nr. 05, das im Eigentum der F AG
steht, ein Nutzungsrecht an den von der Stadt zu bestimmenden und bewilligenden
Parkplatzflächen auf dem M-Platz, Kat.-Nr. 03, ein.
In
Präzisierung des öffentlich-rechtlichen Vertrages halten die Parteien fest,
dass dem an den M-Platz angrenzenden Baufeld B auf einem Streifen von 5 m
ab Baufeldgrenze ein Nutzungsrecht eingeräumt wird, das dem entsprechenden
Mieter die unentgeltliche Aufstellung von beweglichem Mobiliar (z.
B. für ein Strassenkaffee) erlaubt. Die
öffentlich-rechtlichen Auflagen (z.
B.
Bau- und Betriebsbewilligung) bleiben vorbehalten.
c.
Unterhalt
Den
Unterhalt des M-Platzes trägt die Stadt.
3.        Allgemein
a.
Die vorliegende Vereinbarung hat keinerlei Auswirkungen auf die
sonstigen Bestimmungen des öffentlich-rechtlichen Vertrages, insbesondere auch
nicht auf die Kostentragungsregelung in Ziff. 3.2.5 des öffentlich-rechtlichen
Vertrages.
b.
F AG und G AG verpflichten sich, die Verpflichtungen aus der
vorliegenden Änderung vom 21.04.2009 zum öffentlich-rechtlichen Vertrag auf
allfällige Käufer der Baufelder bzw. Rechtsnachfolger zu überbinden."
C.
Mit
Kaufvertrag vom 9. September 2011 erwarb die A AG von der F AG
neben einer weiteren Parzelle das Grundstück Kat.-Nr. 02 (M-Platz [heute E-Platz],
Teil 2) im Halte von 3'203 m². Dabei handelt es sich um den nördlichen
Teil des Platzes, der anlässlich der Vertragsänderung vom 21. April 2009
noch nicht abparzelliert war. Am 27. November 2008 war das Grundstück
Kat.-Nr. 02 als Betriebsstandort im Kataster der belasteten Standorte eingetragen
worden. Mit Verfügung vom 11. Mai 2012 erlaubte die Baudirektion der F AG
und der A AG unter Nebenbestimmungen das Belassen der PER-Restbelastung im
Untergrund. Dabei nahm die Amtsstelle davon Vormerk, dass die Veräusserin auf
ein Kostenverteilungsverfahren im Sinn von Art. 32d des Bundesgesetzes vom
7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) verzichte
und die anfallenden Kosten für altlastenrechtliche Massnahmen endgültig selber
trage. Am 1. Juli 2013 übernahm die I AG die F AG. Nachdem der M-Platz
[heute E-Platz] fertig erstellt war, unterbreitete die A AG der Stadt C
am 31. Juli 2014 den Entwurf für einen Abtretungsvertrag betreffend
Kat.-Nr. 02. In der Folge brachte die Stadt C verschiedene
Änderungswünsche an, welche die A AG jedoch ablehnte. Das Grundstück
Kat.-Nr. 03 (E-Platz, Teil 1) wurde am 12. November 2014 von der
J AG an die Stadt C abgetreten.
II.
Mit Klage vom 31. März 2015 liess die A AG dem
Verwaltungsgericht beantragen:
"1.       Es sei das Recht der Klägerin
festzustellen, mittels Grundbuchanmeldung das Eigentum am Grundstück
Kat.-Nr. 02, C, an die Stadt C zu übertragen. Demgemäss sei das
Grundbuchamt C anzuweisen, nach Eintritt der Rechtskraft dieses Entscheids
gestützt auf eine Grundbuchanmeldung der Klägerin die Stadt C als Eigentümerin
des Grundstücks Kat.-Nr. 02 im Grundbuch einzutragen.
Eventuell sei der Beklagten eine Frist von
10 Tagen ab Rechtskraft des Entscheids anzusetzen, um (zusammen mit der
Klägerin) den Abtretungsvertrag (Entwurf Version 10 vom 14. Oktober
2014) betreffend Grundstück Kat.-Nr. 02 (M-Platz [heute E-Platz],
Teil 2) zu unterzeichnen und öffentlich beurkunden zu lassen.
2.        Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu
Lasten der Beklagten."
Die Stadt C liess in ihrer
Klageantwort vom 29. Juni 2015 beantragen, die Klage sei abzuweisen,
soweit darauf eingetreten werden könne. Ausserdem verlangte sie eine Parteientschädigung.
In der Replik vom 25. August 2015 modifizierte die A AG
wie folgt den Eventualantrag und ergänzte ihre Begehren mit einem
Subeventualantrag:
"1.       (Hauptantrag unverändert)
Eventuell sei das Eigentum am Grundstück
Kat.-Nr. 02,C, mittels Gestaltungsurteil der Stadt C zu übertragen.
Subeventuell sei der Beklagten eine Frist
von 10 Tagen ab Rechtskraft des Entscheids anzusetzen, um (zusammen mit
der Klägerin) den Abtretungsvertrag (Entwurf Version 10 vom
14. Oktober 2014) betreffend Grundstück Kat.-Nr. 02 (M-Platz,
Teil 2) zu unterzeichnen und öffentlich beurkunden zu lassen.
2.        (unverändert)"
Die Stadt C hielt mit Duplik vom 6. Oktober 2015
an den in der Klageantwort gestellten Anträgen fest.
Auf die Parteivorbringen wird, soweit wesentlich, in den
nachfolgenden Urteilsgründen zurückgekommen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Öffentlich-rechtliche Angelegenheiten
werden gemäss § 1
des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG)
von den Verwaltungsbehörden und vom Verwaltungsgericht
entschieden. Demgegenüber sind privatrechtliche Ansprüche vor den Zivilgerichten
geltend zu machen.
Zur
Beantwortung der Frage, ob eine Rechtsbeziehung dem Privatrecht oder dem
öffentlichen Recht zuzuordnen ist, werden verschiedene Abgrenzungskriterien
herangezogen; zu nennen sind nebst der Subordinationstheorie, die das Gewicht
auf die Gleich- oder Unterordnung der Beteiligten bzw. die Ausübung von
hoheitlichem Zwang legt, insbesondere auch die Interessen- und
Funktionstheorie, die danach unterscheiden, ob private oder öffentliche Interessen
verfolgt bzw. öffentliche Aufgaben erfüllt werden (BGE 137 II 399 E. 1.1;
VGr, 29. Januar 2014, VK.2013.00003, E. 1.1; Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen
2010, Rz. 253 ff.).
Der in Ziffer I
der Prozessgeschichte wiedergegebene Vertrag über die Entwicklung des Gebietes
"D" bezieht sich auf Fragen des Raumplanungs- und Baurechts. Diese
werden auf eidgenössischer Ebene hauptsächlich im Bundesgesetz vom
22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG), auf kantonaler Ebene im
Planungs- und Baugesetz vom 7. September 1975 (PBG) und auf kommunaler
Ebene in der Bau- und Zonenordnung der Stadt C
vom 19. März 1987
geregelt. Das Raumplanungs- und Baurecht im Allgemeinen und der streitbetroffene
Vertrag im Besonderen sind öffentlich-rechtlicher Natur.
1.2
Das Verwaltungsgericht
beurteilt nach § 81 lit. a
VRG
im
Klageverfahren
als
einzige Instanz Streitigkeiten aus dem öffentlichen Recht, sofern darüber weder
ein Beteiligter noch ein anderes staatliches Organ mittels Verfügung
entscheiden kann. Die von den Parteien mit dem Vertrag von 2005/2009
angestrebte Entwicklung eines bestimmten Gebiets wird gewöhnlich mit dem
Instrument eines Gestaltungsplans im Sinn von §§ 83 ff. PBG geregelt,
der mit einem Quartierplan gemäss §§ 123 ff. PBG ergänzt werden kann.
Der gesamte Inhalt des Rechtsverhältnisses zwischen den Parteien konnte jedoch
nicht auf diese Weise mittels Verfügung, sondern nur auf vertraglichem Weg festgelegt
werden.
Nach dem Gesagten ist das Verwaltungsgericht somit für die
Beurteilung der Klage zuständig.
1.3
In
prozessualer Hinsicht beantragt die Stadt C, auf die Klage sei deswegen
nicht einzutreten, weil die A AG fälschlicherweise eine Feststellungsklage
anstelle einer Gestaltungsklage erhoben habe. Die in der Replik erfolgte
Korrektur des Rechtsbegehrens sei verspätet und könne nicht mehr berücksichtigt
werden.
Mit dem Erwerb des Grundstücks Kat.-Nr. 02 von der F AG
ist die A AG in deren Rechte und Pflichten aus dem Vertrag von 2005/2009
mit der Stadt C eingetreten. Die Klage zielt darauf, dass das genannte
Grundstück in das Eigentum der Stadt C zu übertragen sei. Laut
Art. 656 Abs. 1 ZGB bedarf es zum Erwerb des Grundeigentums einer Eintragung
in das Grundbuch. Gemäss Abs. 2 derselben Bestimmung erlangt der Erwerber
in verschiedenen Fällen – wie etwa bei Enteignung oder gerichtlichem Urteil –
schon vor der Eintragung das Eigentum, kann jedoch erst nach erfolgter
Eintragung darüber verfügen. Der vorliegende Fall ist insofern ungewöhnlich,
als die Beklagte nicht zur Eigentumsübertragung angehalten, sondern vielmehr
zur Übernahme eines Grundstücks verpflichtet werden soll. Es kann der Klägerin
nicht schaden, wenn sie die Klage als eine solche auf Feststellung bezeichnet
und in der Replik eventuell in eine solche auf Gestaltung umformuliert.
Massgebend ist, dass das Ziel der Klage eindeutig definiert wird, nämlich die
Eigentumsübertragung am genannten Grundstück.
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die Klage einzutreten.
1.4
Nach
Durchführung eines doppelten Schriftenwechsels erweist sich das Verfahren als
spruchreif. Für die Durchführung einer – von der Beklagten in der Duplik angeregten
– Instruktionsverhandlung besteht kein Anlass.
2.
2.1
Die A AG
lässt zur Begründung ihrer Klage vorbringen, dass sich die Parteien im Vertrag
von 2005/2009 über die subjektiv und objektiv wesentlichen Elemente geeinigt
hätten, weshalb sich eine weitere Konkretisierung erübrige und "kein
Spielraum für weitere Wünsche" bestehe. Insbesondere gelte dies für den
seitens der Beklagten verlangten "Haftungsausschluss". Zwar sei weder
der Vertrag von 2005 noch dessen Änderung von 2009 öffentlich beurkundet
worden. Nachdem die Beklagte jedoch sämtliche vertraglichen Pflichten erfüllt
habe und auch die ihr zustehenden Rechte hinsichtlich des E-Platzes wahrnehme,
bleibe für die Geltendmachung eines Formmangels kein Raum mehr; vielmehr sei
dieser durch ihr Verhalten geheilt worden. Die im Änderungsvertrag für die
Eigentumsübertragung vereinbarte Voraussetzung der Erstellung des M-Platzes sei
erfüllt. In ihrem Hauptantrag stelle sich die Klägerin auf den Standpunkt, dass
das Grundbuchamt C anzuweisen sei, gestützt auf eine Grundbuchanmeldung
der Klägerin die Beklagte als Eigentümerin des Grundstücks Kat.-Nr. 02 in
das Grundbuch einzutragen. Eventuell, falls es eines ergänzenden
Abtretungsvertrags bedürfe, sei die Beklagte zu verpflichten, einen solchen zu
unterzeichnen und öffentlich beurkunden zu lassen.
In der Replik führt die Klägerin aus, dass die
Bodenbelastung nicht allzu schwer wiege und allfällige Kosten vollumfänglich
von der I AG getragen würden. Diese habe für die eventuell anfallenden
Sanierungskosten ausreichende Sicherheiten geleistet und sich überdies
verpflichtet, den Standort zu überwachen und nötigenfalls das Grundwasser zu
reinigen. Wenn die Beklagte den Sachverhalt grundsätzlich anerkenne, jedoch in
einen grösseren Zusammenhang stelle, habe dies keinen Einfluss auf den Anspruch
der Klägerin auf Abtretung des Grundstücks. Dies gelte namentlich für
Meinungsverschiedenheiten bezüglich der künftigen Eigentumsverhältnisse an den
bewilligten oberirdischen Parkplätzen. Ob es sich bei der Vereinbarung von
2005/2009 um einen Vorvertrag oder den Hauptvertrag handle, ändere nichts am
Anspruch der Klägerin auf Abtretung. Die Beklagte habe kein Recht, den Vollzug
des Vertrags weiter hinauszuzögern. Dies gelte insbesondere hinsichtlich der
erstmals in der Klageantwort geäusserten Bedenken betreffend die Bodenbelastung;
denn die I AG habe die vollumfängliche Übernahme allfälliger Sanierungsmassnahmen
zugesichert und mit einer Solidarbürgschaft gesichert. Weil die Klägerin mit
der Bodenbelastung nichts zu tun habe, falle eine Kostentragung für sie von vorneherein
ausser Betracht. Im Übrigen sei der Beklagten anlässlich des Änderungsvertrags
vom 21. April 2009 der Eintrag des Grundstücks Kat.-Nr. 02 im
Kataster der belasteten Standorte als "überwachungsbedürftig" bekannt
gewesen, weshalb sie damals auf einer detaillierteren Regelung der
Haftungsfrage hätte bestehen können. Bis zum Herbst 2014 sei von zusätzlichen
Gewährleistungsklauseln nie die Rede gewesen; erst im Dezember 2014 habe die
Beklagte eine entsprechende Vertragsergänzung verlangt.
2.2
Dem hält
die Stadt C in der Klageantwort entgegen, dass der vorliegende
Rechtsstreit mit seit rund fünf Jahren bestehenden Meinungsverschiedenheiten zwischen
ihr und der für die Entwicklung des Gebiets D hauptverantwortlichen Klägerin zusammenhänge.
Im Jahr 2010 habe sich die Klägerin neu auf den Standpunkt gestellt, dass unter
den Begriff der Strasse nur die Fahrbahn, nicht aber die oberirdischen Parkplätze
fielen, bzw. mindestens die aus der Bewirtschaftung fliessenden Erträge den
bisherigen Eigentümern verbleiben müssten. In der Folge sei hierüber keine
Einigung erzielt worden und hätten sich weitere Differenzen ergeben. Die
Beklagte bestreite nicht, dass das Grundstück Kat.-Nr. 02 vertragsgemäss
in ihr Eigentum übergeführt werden solle; allerdings bestehe Uneinigkeit mit Bezug
auf die Gewährleistungsklausel wegen der Bodenbelastung. Den Vertragsparteien
sei stets bewusst gewesen, dass der Vertrag von 2005/2009 noch habe
konkretisiert werden müssen. Dies sei im unmittelbar nach der Vertragsänderung
vom 21. April 2009 geschlossenen Abtretungsvertrag mit der J AG
bezüglich des südlichen Teils des E-Platzes denn auch geschehen; insbesondere
die Bereinigung der Dienstbarkeiten habe eines umfangreichen Nachtrags bedurft.
Im Wissen um den noch ausstehenden Abtretungsvertrag, über dessen Inhalt die
Parteien verhandelt hätten, sei ein allfälliger Formmangel des Vertrags von
2005/2009 für die Beklagte bedeutungslos gewesen. Aus dem Umstand, dass die Beklagte
für den Unterhalt des im Gemeingebrauch stehenden E-Platzes sorge, lasse sich
nichts zugunsten der Klägerin ableiten. Warum sich die Klägerin gegen eine
eigene altlastenrechtliche Verantwortlichkeit wehre, obwohl vom Abtretungsgrundstück
Kat.-Nr. 02 angeblich keine Gefahr ausgehe, sei schwer verständlich.
Die Duplik hält ergänzend fest, dass die Beklagte schon im
Herbst 2014 eine sachgerechte Haftungsordnung bezüglich der Altlasten verlangt
habe. Neben einer solchen Gewährleistung müssten im Abtretungsvertrag noch die
Dienstbarkeiten geregelt werden.
3.
3.1
Die
zwischen acht Grundeigentümern mit der Stadt C im Januar 2005 geschlossene
und im April 2009 modifizierte Vereinbarung über die Entwicklung des Gebietes D,
aus dem die Klägerin den Anspruch auf Übertragung des Grundstücks
Kat.-Nr. 02 (E-Platz; nördlicher Teil) ableitet, stellt ein komplexes
Vertragswerk dar, das zahlreiche Verpflichtungen beider Parteien umfasst. Die
Vertragsänderung vom 21. April 2009 betrifft das Verhältnis zwischen der
Stadt C und der F AG sowie der G AG. Mit öffentlich beurkundetem
Kaufvertrag vom 9. September 2011, der gleichentags zur Eintragung in das
Grundbuch angemeldet wurde, erwarb die Klägerin von der F AG die beiden
Grundstücke Kat.-Nrn. 02 und 05 und trat somit als deren
Rechtsnachfolgerin in das Vertragsverhältnis mit der Stadt C ein.
Beide Parteien gehen zu Recht davon aus, dass der Vertrag
von 2005/2009 mangels der in Art. 216 OR für den Grundstückkauf vorgeschriebenen
öffentlichen Beurkundung kein gültiges Verpflichtungsgeschäft darstellt. Dies
gilt auch für einen Vertrag mit öffentlichrechtlicher Zweckbestimmung (BGE 112
I 107). Ob es sich beim streitbetroffenen Vertrag schon um den Hauptvertrag
oder erst um einen Vorvertrag handelt, welcher die Parteien laut Art. 22 OR
zum Abschluss eines künftigen Vertrags verpflichtet (vgl. dazu Eugen Bucher
in: Heinrich Honsell/Nedim Peter Vogt/Wolfgang Wiegand
[Hrsg.], Basler Kommentar zum Obligationenrecht I, 5. A., Basel 2011,
Art. 22 OR N. 4 ff.
), kann im Licht der nachfolgenden Erwägungen
offenbleiben.
3.2
Als
Grundlage für die klageweise geltend gemachte Übertragung des Grundstücks
Kat.-Nr. 02 kommt einzig der Vertrag von 2005/2009 infrage. Ob sich ein
solcher Anspruch aus dem Vertrag ableiten lässt, ist durch Auslegung der
Parteivereinbarung zu klären. Dabei sind sich die Parteien einig, dass der
Vertrag zustande gekommen ist und sie diesen grundsätzlich erfüllen wollen. Der
Streit beschränkt sich auf die Frage, ob der Vertrag von 2005/2009 – nach
Auffassung der Klägerin – abschliessend ist und ihr somit einen unmittelbaren
Anspruch auf die Eigentumsübertragung verleiht oder ob der Vertrag – nach Meinung
der Beklagten – durch einen konkretisierenden Abtretungsvertrag noch ergänzt werden
muss.
Der für die Auslegung eines Vertrags in erster Linie zu
berücksichtigende Wortlaut
(vgl. Peter Gauch et al.,
Schweizerisches Obligationenrecht, Allgemeiner Teil, 10. A., Zürich 2014,
Rz. 1206) führt hier nicht zum Ziel. Mit der Beklagten ist festzuhalten,
dass der Vertrag von 2005/2009 nicht isoliert, sondern sehr wohl unter
Berücksichtigung der gesamten Umstände, also ganzheitlich zu würdigen ist
(Gauch et al., Rz. 1229, mit Hinweisen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung).
Während private Parteien kraft Art. 19 Abs. 1 OR den Vertragsinhalt
in den Schranken der Rechtsordnung beliebig festlegen können, muss das
kontrahierende Gemeinwesen die öffentlichen Interessen wie folgt wahren (BGE
122 I 328 E. 4e S. 335 f.):
"Öffentlichrechtliche
Verträge sind grundsätzlich gleich wie privatrechtliche nach den Regeln von
Treu und Glauben (Vertrauensprinzip) auszulegen. Das bedeutet, dass einer Willensäusserung
der Sinn zu geben ist, den ihr der Empfänger aufgrund der Umstände, die ihm im
Zeitpunkt des Empfangs bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen, in guten
Treuen beilegen durfte und beilegen musste. Bei der Auslegung
öffentlichrechtlicher Verträge ist freilich besonders zu beachten, dass die
Verwaltung beim Abschluss solcher Verträge dem öffentlichen Interesse Rechnung
zu tragen hat. In Zweifelsfällen ist deshalb zu vermuten, dass sie keinen Vertrag
abschliessen wollte, der mit den von ihr wahrzunehmenden öffentlichen
Interessen in Widerspruch steht, und dass sich der Vertragspartner hierüber
Rechenschaft gab (…). Indessen wäre es verfehlt, in allen Fällen der dem
öffentlichen Interesse besser dienenden Auslegung den Vorzug zu geben. Die
Wahrung des öffentlichen Interesses findet ihre Schranke vielmehr gerade im
Vertrauensprinzip, d.
h. sie darf
nicht dazu führen, dass dem Vertragspartner des Gemeinwesens bei der Vertragsauslegung
Auflagen gemacht werden, die er beim Vertragsschluss vernünftigerweise nicht
voraussehen konnte (BGE 103 Ia 505 E. 2b S. 509 f. mit
Hinweisen)."
Der Vertrag vom 24. Januar 2005 betrifft die künftige
Nutzung einer Fläche von 96'679 m² an zentraler Lage in C. Angesichts
der Grösse des Beizugsgebiets kommt ihm sowohl für die Entwicklung des
Ortszentrums als auch für die wirtschaftlichen Interessen der acht
Grundeigentümer eine sehr grosse Bedeutung zu. Dementsprechend besteht ein Bedürfnis
aller Beteiligten, ihre Interessen umfassend zu regeln. Diesem Anspruch genügt
der Vertrag indessen bei Weitem nicht. Unter dem Titel
"1. Allgemeines" werden die Ausgangslage, die allgemeine
Zielsetzung, das beabsichtigte weitere Vorgehen und dessen planungsrechtliche
Sicherstellung kurz umrissen. Der Titel "2. Planerische Festlegungen"
enthält Angaben zur baulichen Nutzung des Perimeters. Diese sind jedoch nicht –
wie in einem Nutzungsplan – genau festgelegt, sondern erst als Zielvorstellung
formuliert. So wird beispielsweise kein Wohnanteil definiert; vielmehr ist
"langfristig ein Wohnanteil von über 50 % anzustreben". Ebenso
muss die im 3. Titel "Kosten" thematisierte Verlegung der Bau-
und Unterhaltskosten näher konkretisiert werden. Im Übrigen können sich
deswegen nachträgliche Änderungen aufdrängen, weil der in mehreren Positionen
für leistungspflichtig erklärte Kanton nicht Vertragspartei ist. Schliesslich
sind die "Eigentumsregelungen" in Ziffer 3.4 äusserst knapp
formuliert. Deren Änderung vom 21. April 2009 enthält zwar ergänzende Bestimmungen
zu Eigentum, Dienstbarkeiten und Unterhalt; allerdings besteht zweifellos
weiterhin zusätzlicher Regelungsbedarf. Am offensichtlichsten gilt dies mit Bezug
auf die Dienstbarkeiten am Strassenraum und am M-Platz; bezüglich deren Inhalt
sind denn auch in der Folge Differenzen zwischen der Klägerin und der Beklagten
aufgetreten. Hinsichtlich des Parkplatzbewirtschaftungskonzepts ist ein
Rekursverfahren zwischen den Parteien vor Baurekursgericht hängig.
Wenn die rechtskundigen Parteien darauf verzichtet haben,
den Vertrag von 2005/2009 öffentlich zu beurkunden, ist dies nicht auf einen
Irrtum bezüglich der Formvorschriften zurückzuführen, sondern zeigt klar auf,
dass sie von einem später noch abzuschliessenden Abtretungsvertrag und
zusätzlich erforderlichen Vereinbarungen ausgingen. Daran ändert der Umstand
nichts, dass die Beklagte nach übereinstimmender Darstellung der Parteien
bisher dem Vertrag nachlebt und beispielsweise für den Unterhalt des E-Platzes
sorgt.
Der Beklagten ist beizupflichten, dass die Gemeinden im
Rahmen von Erschliessungsvereinbarungen, Quartierplänen und dergleichen in
aller Regel nur tatsächlich und rechtlich unbelastete Grundstücke zu Eigentum
übernehmen. Dies ergibt sich schon aus dem vorstehend erwähnten Grundsatz, dass
die Gemeinden in ihrer Verwaltungstätigkeit und insbesondere auch beim
Abschluss von Verträgen das öffentliche Interesse wahren müssen. Weshalb die
Beklagte im vorliegenden Fall Zugeständnisse machen sollte, legt die Klägerin
nicht dar und ist auch nicht ersichtlich.
3.3
Im Lauf
der zwischen den Parteien geführten Verhandlungen betreffend Übernahme des
Grundstücks Kat.-Nr. 02 in das Eigentum der Beklagten ist die Regelung der
Altlastenproblematik in den Vordergrund gerückt. Art. 32c USG statuiert
eine Pflicht zur Sanierung von belasteten Standorten und regelt in
Art. 32d USG die Kostentragung. Nach Absatz 3 dieser Bestimmung trägt
das zuständige Gemeinwesen den Kostenanteil jener Verursacher, die nicht
ermittelt werden können oder zahlungsunfähig sind. Einzelheiten zur
Sanierungspflicht enthält die Verordnung vom 26. August 1998 über die
Sanierung von belasteten Standorten (Altlasten-Verordnung, AltlV). Nach den
Akten handelt es sich beim streitbetroffenen Grundstück Kat.-Nr. 02 um
einen hinsichtlich des Grundwasserschutzes gemäss Art. 9 Abs. 1 AltlV
belasteten Standort. Wie die Beklagte unwidersprochen ausführt, steht der von
der Klägerin beizubringende altlastenrechtliche Schlussbericht, der die
Dekontamination belegen müsste, immer noch aus. Aufgrund von Art. 32d USG
lässt sich nicht ausschliessen, dass die Stadt C als Zustandsstörerin für
die Kosten einer Sanierung zumindest teilweise aufkommen muss (Abs. 2).
Ferner hat sie wie gesagt die Kosten eines zahlungsunfähigen Verursachers zu
tragen (Abs. 3). In Anbetracht der tatsächlichen wie auch rechtlichen
Unwägbarkeiten entspricht es nicht nur einem Gebot der Vorsicht, sondern ist es
geradezu die Pflicht des Stadtrats, darauf zu bestehen, dass die Klägerin persönlich
für allfällige Sanierungskosten aufkommt. Mit der ihr angebotenen blossen Abtretung
einer solchen Verpflichtung gegenüber der früheren Grundeigentümerin I AG
als Übernehmerin der F AG würde die Beklagte offensichtlich mit einer
schlechteren tatsächlichen und rechtlichen Stellung Vorlieb nehmen. In tatsächlicher
Hinsicht erscheint die Solvenz der vormaligen Eigentümerin ungewiss; in
rechtlicher Hinsicht besteht das Risiko von zusätzlichen Einwendungen in einem
Prozess. Der Vorwurf der Beklagten gegenüber der Klägerin ist verständlich,
dass diese einerseits das Kostenrisiko der Stadt C kleinrede, jedoch für
die von dieser verlangte Haftungsregelung nicht Hand biete; dies gilt erst
recht vor dem Hintergrund, dass sich die Klägerin ihrerseits beim Erwerb des
streitbetroffenen Grundstücks gegenüber der F AG abgesichert hat.
3.4
Mit dem
Eventual- und dem Subeventualantrag verlangt die Klägerin nicht weniger als mit
dem Hauptantrag; vielmehr zielen jene Anträge nur auf ein anderes Vorgehen mit
Bezug auf die Abtretung. Nach dem Gesagten ist zumindest ein unmittelbarer Anspruch
der Klägerin auf die verlangte Abtretung des Grundstücks Kat.-Nr. 02 zu
verneinen. Somit erweisen sich neben dem Hauptantrag auch der Eventual- wie der
Subeventualantrag als unbegründet.
Diese Erwägungen führen zur
Abweisung der Klage.
4.
Der Prozessausgang
hat zur Folge, dass die Parteien die Vertragsverhandlungen fortzusetzen haben.
Es bedarf keiner näheren Ausführungen dazu, dass sie sich dabei nach Treu und
Glauben verhalten müssen und nur ein angemessener Interessenausgleich zu einem
erfolgreichen Vertragsabschluss führen dürfte. Neben der Altlastenproblematik,
die im vorliegenden Verfahren von den Parteien in den Vordergrund gerückt
worden ist, bedürfen weitere Punkte – wie namentlich die Ordnung der
Dienstbarkeiten – einer vertieften Prüfung. In Anbetracht des weitgespannten Klärungsbedarfs
hätte die von der Beklagten in der Duplik angeregte Instruktionsverhandlung vor
Verwaltungsgericht nicht zum Ziel einer umfassenden Vereinbarung geführt. Aus
dem gleichen Grund fiel auch eine richterliche Vertragsergänzung ausser
Betracht. Es bleibt den Parteien überlassen, in welcher Weise sie die
offensichtlich schwierigen Verhandlungen fortsetzen wollen. Allenfalls könnte
ein Mediationsverfahren oder die schiedsgerichtliche Beilegung von einzelnen
Differenzen zum Ziel führen.
5.
Bei diesem Ausgang des
Verfahrens wird die Klägerin nach § 86 in Verbindung mit § 65a
Abs. 2 und § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG kostenpflichtig. Eine
Parteientschädigung bleibt ihr von vorneherein versagt. Als grosses und
leistungsfähiges Gemeinwesen hat die Beklagte nur dann einen
Entschädigungsanspruch, wenn das Verfahren den Beizug einer Rechtsvertretung
oder einen besonderen Einsatz erfordert (
Kaspar
Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich 2014, § 17 N. 54).
Aufgrund des Prozessthemas, des vielschichtigen Sachverhalts und der
schwierigen Rechtsfragen sind diese Voraussetzungen hier erfüllt. Als
angemessen erscheint eine Vergütung von Fr. 5'000.- (Mehrwertsteuer inbegriffen).
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Klage wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 8'000.-;-    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    220.--     Zustellkosten,
Fr. 8'220.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Klägerin auferlegt.
4.    Die
Klägerin wird verpflichtet, der Beklagten eine Parteientschädigung von Fr. 5'000.-
(Mehrwertsteuer inbegriffen) zu entrichten, zahlbar innert 30 Tagen ab
Rechtskraft des Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …