zh_verwaltungsgericht · VB.2000.00005 · 2000-04-13 · de

Benützung des öffentlichen Grundes zu Sonderzwecken | Standaktion auf öffentlichem Grund; sind dabei diskriminierende Aussagen zu dulden? Auf die Beschwerdevoraussetzung des aktuellen Rechtsschutzinteresses ist i.c. zu verzichten (E. 1b). Die Streitsache fällt nicht unter EMRK 6 I; es besteht deshalb kein Anspruch auf eine öffentliche Verhandlung (E. 2a). Der Statthalter und nicht der Bezirksrat hätte über den Rekurs entscheiden müssen; der angefochtene Entscheid ist jedoch nicht aufzuheben (E. 3). Das Vorhaben des Beschwerdeführers stellt bewilligungspflichtigen gesteigerten Gemeingebrauch dar (E. 4a). Kundgebungen auf öffentlichem Grund dürfen weitergehenden Einschränkungen unterworfen werden als andere Formen der Meinungsäusserung (E. 4b). Beim Bewilligungsentscheid zu berücksichtigen sind auch die Grundrechte Dritter (E. 4d). Im vorliegenden Fall durfte die fragliche Äusserung wegen ihres Homosexuelle diskriminierenden Inhalts untersagt werden (E. 4e).

Zürich Verwaltungsgericht 00..2.13.0 VB.2000.00005
Zurich Verwaltungsgericht 00..2.13.0 VB.2000.00005
Zurigo Verwaltungsgericht 00..2.13.0 VB.2000.00005

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00005
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Geschäftsnummer:
VB.2000.00005
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 13.04.2000
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Benützung des öffentlichen Grundes zu Sonderzwecken
Standaktion auf öffentlichem Grund; sind dabei diskriminierende Aussagen zu dulden?
Auf die Beschwerdevoraussetzung des aktuellen Rechtsschutzinteresses ist i.c. zu verzichten (E. 1b).
Die Streitsache fällt nicht unter EMRK 6 I; es besteht deshalb kein Anspruch auf eine öffentliche Verhandlung (E. 2a).
Der Statthalter und nicht der Bezirksrat hätte über den Rekurs entscheiden müssen; der angefochtene Entscheid ist jedoch nicht aufzuheben (E. 3).
Das Vorhaben des Beschwerdeführers stellt bewilligungspflichtigen gesteigerten Gemeingebrauch dar (E. 4a).
Kundgebungen auf öffentlichem Grund dürfen weitergehenden Einschränkungen unterworfen werden als andere Formen der Meinungsäusserung (E. 4b).
Beim Bewilligungsentscheid zu berücksichtigen sind auch die Grundrechte Dritter (E. 4d).
Im vorliegenden Fall durfte die fragliche Äusserung wegen ihres Homosexuelle diskriminierenden Inhalts untersagt werden (E. 4e).
Stichworte:
BEWILLIGUNGSPFLICHT
DISKRIMINIERUNG
DRITTWIRKUNG
GESTEIGERTER GEMEINGEBRAUCH
HOMOSEXUALITÄT
HOMOSEXUELL
MEINUNGSÄUSSERUNGSFREIHEIT
ÖFFENTLICHE VERHANDLUNG
ÖFFENTLICHER GRUND
RECHT DER ÖFFENTLICHEN SACHEN
RECHTSSCHUTZINTERESSE
RELIGIONSFREIHEIT
SCHUTZWÜRDIGES INTERESSE
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
§ 10 lit. I BezverwG
§ 12 lit. I BezverwG
Art. 8 lit. II BV
Art. 35 lit. III BV
Art. 36 lit. II BV
§ 21 lit. a VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
I. Die Vereinigung X., vertreten durch
ihren Prä­sidenten Y., ersuchte die Stadtpo­li­zei Winterthur am 19.
Oktober 1998 um die Bewilligung, auf öffentlichem Grund religiöse und
politische Schriften verteilen sowie vier Plakate mit folgenden Texten aufstellen
zu dürfen:
- "Wer mit Porno und Brutalo anfängt
– endet bei Auschwitz und Stalin­grad."
- "Europa dein Weg zur Hölle ist:
Porno Brutalo Drogen Abtreibung und Homosexualität"
- "Weil das Urteil über böses Tun
nicht sogleich ergeht, wächst dem Men­schen der Mut, Böses zu tun."
- "Jesus Christus und die Bibel ist
die beste Antwort für Dein Leben."
Mit Verfügung vom 29. Oktober 1998 bewilligte
die Stadtpolizei Y. die Be­nüt­zung des öffentlichen Grundes zum genannten
Zweck an vier Tagen im November/De­zem­ber 1998 in der Marktgasse unter
verschiedenen Auflagen, unter anderem mit der Auf­lage, dass die beiden
erstgenannten Plakattexte nicht verwendet werden dürften. Nach­dem die
Vereinigung X. bzw. Y. dagegen am 9. November 1998 Einsprache erhoben
hatte, traf die Stadtpolizei am 2. Dezember 1998 wiedererwägungsweise eine
neue Verfü­gung, die im Wesentlichen jener vom 29. Oktober 1998 entsprach;
hinsichtlich der vorge­sehenen Plakattexte wurde jedoch einzig noch
vorgeschrieben, dass der zweite nur verwen­det wer­den dürfe, wenn der Ausdruck
"Homosexualität" entfernt werde. Dagegen erhob Y. am 15. Dezember
1998 erneut Einsprache.
Der Stadtrat Winterthur wies am 1. Juli
1999 die beiden Einsprachen, soweit sie nicht gegenstandslos geworden seien,
ab.
II. Mit Rekurs vom 31. Juli 1999 beantragte
Y. dem Bezirksrat Winter­thur, es sei ihm das Aufstellen der vier
Informationsplakate ohne einschränkende Auflage zu bewil­ligen.
Der Bezirksrat Winterthur wies den Rekurs am
19. November 1999 ab.
III. Hiergegen gelangte Y. im eigenen Namen
sowie namens der Vereini­gung X. mit Beschwerde vom 5. Januar 2000 an
das Verwaltungsgericht, wobei er seinen Re­kurs­an­trag erneuerte, unter Kosten‑
und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerde­gegnerin.
Der Bezirksrat Winterthur ersuchte das
Verwaltungsgericht am 18. Januar 2000 um Abweisung der Beschwerde. Y. stellte
mit Eingabe vom 10. Januar/3. Februar 2000 das Begehren, "es seien
die bei der Stadtpolizei Winterthur und der Stadtpolizei A. erfolg­ten
Verzeigungen des inkriminierten Plakates zu edieren"; ferner er­suchte er
um Durchfüh­rung einer öffentlichen Verhandlung. Der Stadtrat Winterthur bean­tragte
am 10. März 2000, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, insbesondere soweit
sie im Namen der Ver­einigung X. erhoben worden sei; eventualiter sei die
Beschwerde abzuweisen, unter Kos­ten‑ und Entschädigungsfolgen zulasten
der Beschwerdeführenden.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Zur Beurteilung der streitbetroffenen
Auflage im Zusammenhang mit der Be­willigung für die Benützung des öffentlichen
Grundes ist das Verwaltungsgericht nach § 19c Abs. 2 und § 41
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG)
funktionell und sachlich zuständig.
b) Zur Beschwerdeerhebung ist nach § 21
lit. a VRG in Verbindung mit § 70 VRG lediglich befugt, wer durch
eine Anordnung berührt wird und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Änderung
oder Aufhebung hat.
aa) Der Stadtrat und der Bezirksrat
Winterthur sind in ihrem Einsprache‑ bzw. Re­kursentscheid davon
ausgegangen, dass Y. das Rechtsmittel nur im eigenen Namen, nicht auch in jenem
der Vereinigung X. erhebe. Im Einspracheverfahren hatte Y. denn auch auf
Befragen hin erklärt, nur im eigenen Namen Einsprache erheben zu wollen. Unter
diesen Umständen ist auf die Beschwerde, soweit sie im Namen der
Vereinigung X. erho­ben worden ist, nicht einzutreten (Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kom­mentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 27).
bb) Die Beschwerdelegitimation setzt ein
aktuelles Rechtsschutzinteresse des Be­schwerdeführers an der Aufhebung oder
Änderung der angefochtenen Anordnung voraus. Auf dieses Erfordernis kann
ausnahmsweise verzichtet werden, sofern eine Anordnung zu beurteilen ist, die sich
nach ihrer Art und ihrem Gegenstand jederzeit wiederholen kann und die sonst
der behördlichen oder gerichtlichen Überprüfung regelmässig entzogen blie­be,
so dass die rechtliche Klärung einer Grundsatzfrage nie erfolgen könnte
(Kölz/Boss­hart/Röhl, § 21 N. 25; RB 1985 Nr. 10; BGE 111 Ib 56
E. 2).
Streitig ist vorliegend eine einschränkende
Auflage im Zusammenhang mit der Ver­wendung von Plakattexten auf öffentlichem
Grund, wobei die entsprechenden Veran­stal­tungen dem Beschwerdeführer an vier
Tagen im November/Dezember 1998 bewilligt wor­den sind. Da sich ein
Beschwerdeentscheid auf die für diese vier Tage erteilte Bewilli­gung nicht
mehr unmittelbar auswirken kann, fehlt dem Beschwerdeführer ein aktuelles
Rechts­schutzinteresse. Ob die streitbetroffene Auflage verfassungsrechtlich
zulässig sei, ist je­doch eine Frage, der grundsätzliche Bedeutung zukommt und
die bei künftigen Gesuchen des Beschwerdeführers oder anderer Personen, den
öffentlichen Grund in entsprechender Weise in Anspruch zu nehmen, vom Gericht
kaum überprüft werden könnte, sofern auf dem Erfordernis des aktuellen
Interesses beharrt würde. Es rechtfertigt sich daher, im vor­liegenden
Beschwerdeverfahren von diesem Erfordernis abzusehen.
2. a) Der Beschwerdeführer verlangt die
Durchführung einer öffentlichen Ver­hand­lung.
Ein entsprechender Anspruch ergibt sich aus
Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Men­schenrechtskonvention (EMRK),
falls die vorliegende Angelegenheit als "Streitigkeit über zivilrechtliche
Ansprüche und Verpflichtungen" zu qualifizieren ist. Es besteht keine ge­festigte
Lehre und Rechtsprechung darüber, ob Auseinandersetzungen über die Nutzung
öffentlichen Grundes in den Anwendungsbereich der Garantien von Art. 6
Ziff. 1 EMRK fallen (vgl. Jochen A. Frowein/Wolfgang Peukert, Europäische
Menschenrechtskonvention [EMRK-Kommentar], 2. A.,
Kehl/Strassburg/Airlington 1996, Art. 6 N. 15 ff.; Ruth Her­zog,
Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, Bern 1995,
S. 175 ff.; Mark E. Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention
[EMRK], 2. A., Zürich 1999, Rz. 384 ff.). Nach einer
überzeugenden Lehrmeinung ist zu unterscheiden, ob die auf dem öffentlichen
Grund beabsichtigte Tätigkeit oder Vorkehr in den Bereich allgemeiner
Freiheitsausübung fällt oder ob die ersuchende Person ein Schutzbedürfnis
wirtschaftlich-pekuniärer oder persönlichkeitsrechtlicher Art darzutun vermag
(Herzog, S. 175 f.). Die vom Beschwerdeführer beabsichtigte Nutzung
des öffentlichen Grundes steht danach nicht unter dem Schutz von Art. 6
Ziff. 1 EMRK, weil sie als ideelle, insbesondere religiöse Mis­sion zu
betrachten ist, ohne dass es um persönliche oder pekuniäre Interessen des Be­schwerdeführers
geht, die in seinen privaten Rechtsbeziehungen Ausdruck finden würden (Herzog,
S. 102, mit Hinweisen).
Aus § 59 VRG ergibt sich von vornherein
kein Anspruch auf eine mündliche Verhandlung; diese Bestimmung stellt deren
Anordnung in das Ermessen des Gerichts (Kölz/Bosshart/Röhl, § 59
N. 1). Da die Akten vorliegend eine ausreichende Entscheid­grundlage bieten,
besteht kein Anlass, eine solche Verhandlung durchzuführen.
b) Der Beschwerdeführer ersucht darum,
"die bei der Stadtpolizei Winterthur und bei der Stadtpolizei A.
erfolgten Verzeigungen des inkriminierten Plakates zu edieren". Derartige
Akten sind dem Verwaltungsgericht nicht eingereicht worden. Auf sol­che Akten
wird in den Erwägungen der vorinstanzlichen Entscheide auch nicht Bezug ge­nommen.
Auf deren Beizug ist daher zu verzichten.
3. Gemäss § 10 Abs. 1 des Gesetzes
über die Bezirksverwaltung vom 10. März 1985 (BezverwG) obliegen dem Bezirksrat
neben der Aufsicht über die Gemeinden der Entscheid über Rechtsmittel in
Gemeindesachen, sofern nicht besondere Bestimmungen eine abweichende Ordnung
vorsehen. Dem Statthalter obliegen als Leiter des Statthalter­amts (vgl.
§ 11 BezverG) laut § 12 Abs. 1 BezverwG neben der Handhabung des
Übertre­tungsstrafrechts die Aufsicht über die Ortspolizei und das
Feuerwehrwesen sowie der Ent­scheid über Rechtsmittel auf diesen Gebieten.
Entsprechend dieser Ordnung sieht § 19c VRG als Rekursbehörde alternativ
den Bezirksrat oder den Statthalter vor.
Bei der fraglichen Bewilligung
einschliesslich der streitbetroffenen Auflage handelt es sich um eine
"ortspolizeiliche" Anordnung, auch wenn dieser Begriff eng auszulegen
ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 5 N. 9). Der Bezirksrat Winterthur hat
seine Zuständigkeit zur Be­handlung des vorliegenden Rekurses damit begründet,
weil der Rekurrent vor allem eine Verletzung von Freiheitsrechten geltend
mache, gehe es im vorliegenden Verfahren "nicht in erster Linie um die
Benützung öffentlichen Grundes (gesteigerter Gemeingebrauch), sondern um einen
Eingriff in die Grundrechte bzw. deren Schutz". Dieser Auffassung kann
nicht beigetreten werden. Dass aufgrund der Rekursvorbringen Rekursthema vor
allem die Frage bildet, ob die streitige Auflage mit den angerufenen
Freiheitsrechten vereinbar sei, kann die an sich gegebene Zuständigkeit des
Statthalters nicht wegbedingen. Bereits die städtischen Behörden waren bei der
Bewilligungserteilung mit den Fragen des Grund­rechts­schutzes konfrontiert.
Die sachliche Unzuständigkeit einer Behörde
hat in der Regel die Nichtigkeit der getroffenen Anordnung zur Folge, es sei
denn, der verfügenden Behörde komme auf dem betreffenden Gebiet allgemeine
Entscheidungskompetenz zu (Kölz/Bosshart/Röhl, § 5 N. 30). Ein
solcher Ausnahmefall liegt hier vor: Angesichts dessen, dass dem Bezirksrat im
Sinn einer Auffangzuständigkeit alle Bezirksaufgaben, insbesondere die
Rekursbehandlung in Gemeindesachen obliegen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 5
N. 9) und dass er vom Statthalter präsidiert wird, welcher im vorliegenden
Fall auch den Vorsitz geführt hat, lässt der festge­stellte
Zuständigkeitsmangel den Entscheid des Bezirksrats nicht als nichtig, sondern
le­dig­lich als anfechtbar erscheinen.
Es fragt sich, ob der angefochtene
Bezirksratsentscheid wegen des festgestellten Zuständigkeitsfehlers aufzuheben
und die Sache zur Behandlung dem Statthalter zu über­weisen sei. Davon ist
abzusehen: Wenn unter Verzicht auf das Erfordernis eines aktuellen Interesses
die Rechtsmittellegitimation des Beschwerdeführers gleichwohl bejaht wird, ge­schieht
dies im Hinblick auf die sich bei der materiellen Behandlung stellenden Fragen
von grundsätzlicher Bedeutung (E. 2a). Deren Beantwortung muss bei der
gegebenen pro­zes­sualen Lage sinnvollerweise dem Verwaltungsgericht zukommen
und nicht dem Statt­hal­ter, welcher am angefochtenen Entscheid ja bereits
mitgewirkt hat.
4. a) Mit der von ihm geplanten Kundgebung,
deren Bewilligung nur unter der streit­betroffenen Auflage erteilt worden ist,
wollte der Beschwerdeführer bzw. die Verei­nigung X. je während einiger
Stunden auf öffentlichem Grund religiöse und politische Schrif­ten vertei­len
und vier Plakate aufstellen. Ein solches Vorhaben stellt gesteigerten
Gemeingebrauch dar (BGE 105 Ia 15 E. 4, 91 E. 2; BGr, 21. März 1979,
ZBl 81/1980, S. 42). Der Be­schwer­deführer bestreitet zur Recht nicht,
dass eine derartige über den Ge­meingebrauch hinausgehende Nutzung des
öffentlichen Grundes der Bewilligungspflicht unterstellt wer­den darf. Im
vorliegenden Fall findet sich die gesetzliche Grundlage in Art. 18 der
Allge­meinen Polizeiverordnung der Stadt Winterthur vom 18. Februar 1981 (APV)
in Verbin­dung mit Art. 2 der vom Stadtrat am 8. Juni 1979 erlassenen
Vorschriften über die Benüt­zung des öffentlichen Grundes zu Sonderzwecken
(VBS).
b) Kundgebungen auf öffentlichem Grund in der
Form gesteigerten Gemeinge­brauchs dürfen weitergehenden Einschränkungen
unterworfen werden als andere Formen der Meinungsäusserung. Die Behörde,
welcher die Aufsicht und die Verfügung über den öffentlichen Boden zusteht,
darf beim Entscheid über die Bewilligung neben den polizeili­chen auch andere
öffentliche Interessen berücksichtigen. Ein wichtiger Gesichtspunkt ist dabei
die zweckmässige Nutzung der vorhandenen öffentlichen Anlagen im Interesse der
Allgemeinheit und der Anwohner, d.h. die Koordination der verschiedenen
Nutzungsan­sprüche. Doch ist die Behörde bei ihrem Entscheid nicht nur an das
Willkürverbot und an das Rechtsgleichheitsgebot gemäss Art. 4 der
Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 (aBV) bzw. Art. 8 und 9 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) gebunden. Vielmehr kann sich der
Gesuchsteller je nach dem Zweck der von ihm beabsichtigten Nutzung des
öffentlichen Grundes auf die Freiheitsrechte berufen; die Behörde hat den
besonderen ide­ellen Gehalt der Meinungsäusserungsfreiheit, um deren Ausübung
es geht, in die Interes­senabwägung einzubeziehen (Ulrich Häfelin/Georg Müller,
Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998,
Rz. 1883 ff.; Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schwei­zerisches
Bundesstaatsrecht, 4. A., Zürich 1998, Rz. 1308 ff.; Jörg Paul
Müller, Grund­rech­te in der Schweiz, Bern 1999, S. 211 ff., 652 f.;
Tobias Jaag, Gemeingebrauch und Son­der­nutzung öffentlicher Sachen, ZBl
93/1992, S. 157 ff.; Urs Saxer, Die Grundrechte und die Benutzung
öffentlicher Strassen, Zürich 1987, S. 254 ff.; Yvo Hangartner/Andreas
Kley-Struller, Demonstrationsfreiheit und Rechte Dritter, ZBl 96/1995, S. 112
ff.; Jürg Bosshart, Demonstrationen auf öffentlichem Grund, Zürich 1973,
S. 125 ff., 134 ff.). Ob die Auf­fas­sungen, die durch die fragliche
Veranstaltung verbreitet werden sollen, der Be­hörde wert­voll erscheinen oder
nicht, darf beim Entscheid über die Bewilligung für eine nachgesuchte
Kundgebung nicht ausschlaggebend sein; dass bestimmte Aussagen der Be­hörde
missfal­len, ist kein Grund, die Bewilligung gänzlich zu verweigern oder durch
ein Verbot solcher Aussagen auflageweise einzuschränken (BGE 124 I 267
E. 3b mit Hinwei­sen).
c) Das Recht, seine Meinung ungehindert zu
äussern und zu verbreiten, war bis an­hin durch die als ungeschriebenes
Verfassungsrecht anerkannte Meinungsäusserungsfrei­heit gewährleistet; seit
Inkrafttreten der neuen Bundesverfassung am 1. Januar 2000 ist es
Bestandteil der Meinungs‑ und Informationsfreiheit gemäss Art. 16
BV; zudem wird es durch Art. 10 EMRK gewährleistet. Aus Art. 10 EMRK
lassen sich jedoch im vorliegenden Zusammenhang keine weitergehenden Ansprüche
als aus der bundesrechtlich gewähr­leis­te­ten Meinungsäusserungsfreiheit
ableiten. Der Beschwerdeführer macht unter anderem gel­tend, die mit der
streitbetroffenen Auflage untersagte Meinungsäusserung stelle eine bibli­sche
Botschaft dar. Er beruft sich damit auch auf die Glaubens‑ und
Gewissenfreiheit ge­mäss Art. 49 aBV bzw. Art. 15 BV sowie
Art. 9 EMRK. Mit dem Bezirksrat kann offen bleiben, ob die fragliche
Meinungsäusserung auch in den Schutzbereich dieses Grundrechts fällt, weil sich
für die streitbetroffene Auflage Gründe anführen lassen, die diese Auflage un­ter
dem Gesichtswinkel beider Freiheitsrechte als zulässige Einschränkung
erscheinen lassen.
d) Der Bewilligungsbehörde steht es
grundsätzlich nicht zu, die Bewilligung für das Aufstellen von Plakaten oder die
Verteilung von Druckschriften auf öffentlichem Grund zu verweigern oder
auflageweise einzuschränken, weil ihr der Inhalt solcher Publikationen
missfällt (vgl. E. 3b am Ende; Müller, S. 213). Das bedeutet jedoch
nicht, dass die Behörde bei der Bewilligung von gesteigertem Gemeingebrauch
Meinungsäusserungen bezüglich ihres Inhalts ohne jede Schranken zulassen muss.
Mit Urteil vom 21. März 1979 (ZBl 81/1980,
S. 42) hat das Bundesgericht die Be­willigungsverweigerung für einen
Verkaufsstand geschützt, weil zu befürchten war, dass am Titelblatt der zum
Verkauf gelangenden Zeitschrift, worin in einem Beitrag der homo­sexuelle
Verkehr eines Erwachsenen mit einem Jugendlichen angepriesen werde, Anstoss
genommen würde. Das Bundesgericht erwog, der Staat sei nicht verpflichtet,
einem Ge­suchsteller öffentlichen Grund zum gesteigerten Gemeingebrauch für den
Vertrieb eines Presseerzeugnisses zur Verfügung zu stellen, welches das
Schamgefühl von Passanten ver­letzen könne. Die Pressefreiheit gebiete nicht,
dass die Aussage des Druckerzeugnisses sel­ber für die Bewilligung des
Verkaufsstandes völlig ausser acht gelassen werde. Hier gehe es um ein
Presseerzeugnis, dessen Verkauf zwar strafrechtlich nicht zu beanstanden sei,
das aber mehr oder weniger offen zu einem rechtlich verpönten Handeln
(Art. 191 und 194 des Strafgesetzbuches in der damals geltenden Fassung)
auffordere. Der Staat brauche nicht durch Einräumung von gesteigertem
Gemeingebrauch an öffentlichem Grund Hand zu bie­ten zur Verbreitung von
Ansichten, welche die der Rechtsordnung zugrundliegenden Werte nicht nur in
Frage stellten, sondern geradezu zu ihrer Verletzung aufforderten.
Dieses Urteil ist in der Lehre auf Kritik
gestossen (Müller, S. 213 Anm. 156). Auch wenn man mit der zitierten
Lehrmeinung den genannen Entscheid als zu restriktiv würdigt, kann dies nicht
bedeuten, dass der Inhalt von Plakaten und Druckschriften, für dessen Auf­stellen
bzw. Verteilen gesteigerter Gemeingebrauch an öffentlichem Grund beansprucht
wird, jeglicher Inhaltskontrolle entzogen bleiben muss.
Bei der Bewilligungserteilung können die
Grundrechte Drittbetroffener einen mass­geblichen Gesichtspunkt darstellen,
denen insoweit eine mittelbare Drittwirkung zukommt (Hangartner/Kley,
S. 108 ff.). Dies ergibt sich jetzt namentlich aus der neuen Bundesver­fassung:
Gemäss Art. 35 Abs. 3 BV sorgen die Behörden dafür, dass die
Grundrechte, so­weit sie sich dazu eignen, auch unter Privaten wirksam werden.
Zwar ist fraglich, inwie­weit damit eine umfassende staatliche Schutzpflicht
und ein subjektiver Schutzanspruch statuiert werden (vgl. Beatrice
Weber-Dürler, Grundrechtseingriffe, in: Ulrich Zimmerli [Hrsg.], Die neue
Bundesverfassung, Bern 2000, S. 140 f., 152 f.). Die
Verwirklichung der Grundrechte in der gesamten Rechtsordnung wird aber zur
Aufgabe aller Behörden. So ha­ben sie auch die rechtsanwendenden Behörden bei
ihrer Entscheidfindung umfassend zu be­rücksichtigen, etwa bei der Ausübung von
Ermessen und der Abwägung von Interessen (vgl. Botschaft über eine neue
Bundesverfassung vom 20. November 1996, BBl 1997 I 193). Folgerichtig sieht die
neue BV vor, dass eine Einschränkung von Grundrechten nicht nur durch ein
öffentliches Interesse, sondern auch durch den Schutz von Grundrechten Drit­ter
gerechtfertigt sein kann (Art. 36 Abs. 2 BV).
Geht es um die Benützung öffentlichen
Grundes, so ist diese Drittwirkung zwar in erster Linie im Zusammenhang mit dem
ungehinderten Zugang Dritter (von Passanten, An­wohnern und Geschäftsinhabern),
die sich diesbezüglich auf die Eigentumsgarantie, die Han­dels‑ und
Gewerbefreiheit sowie die persönliche Freiheit berufen können, aktuell. Zu den
grundrechtlichen Ansprüchen Drittbetroffener gehört aber auch die persönliche
Frei­heit (Art. 10 BV), namentlich der durch sie gewährleistete Schutz der
Persönlichkeit (Mül­ler, S. 7 ff.) und das Diskriminierungsverbot
(Art. 8 Abs. 2 BV). Bei der Überprüfung eines Gesuchs um gesteigerten
Gemeingebrauch öffentlichen Grundes in Betracht zu zie­hen sind auch
strafrechtliche und privatrechtliche Beschränkungen der Meinungsfreiheit
(Ehrverlet­zung nach Art. 173 ff. StGB; Persönlichkeitsschutz nach
Art. 28 ff. ZGB).
e) Der vom Stadtrat Winterthur auflageweise
verbotene Plakattext "Europa ein Weg zur Hölle ist: ...
Homosexualität" dürfte wohl kaum eine Ehrverletzung im Sinn von
Art. 173 ff. StGB oder eine Persönlichkeitsverletzung im Sinn von
Art. 28 ff. ZGB bein­halten. Hinsichtlich des strafrechtlichen Schutzes
der Ehre geht es um die Frage, ob und in­wieweit Personengesamtheiten
ehrenfähig sind, was nach überwiegender Lehre und Recht­sprechung nur für
rechts‑ und prozessfähige Personenverbände bejaht wird. Das schliesst
allerdings nicht aus, dass Ehrverletzungen auch unter einer
Kollektivbezeichnung began­gen werden können; vorausgesetzt wird dabei aber,
dass sie sich auf bestimmte Ein­zelper­sonen (im Regelfall: auf alle) beziehen
lässt, was bei sogenannten Durchschnittsur­teilen nicht zutrifft (vgl. zum
Ganzen Günter Stratenwerth, Schweizerisches Strafrecht, Beson­derer
Teil I, 5. A., Bern 1995, § 11 Rz. 12 ff.; BGE 124 IV 262
E. 2a).
Hingegen steht der Zulassung der fraglichen
Äusserung (bei der Bewilligung von gesteigertem Gemeingebrauch) in Anwendung
von Art. 35 Abs. 3 BV das Diskriminie­rungsverbot von Art. 8
Abs. 2 BV entgegen. Gemäss dieser Bestimmung darf niemand diskriminiert
werden, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des
Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der religiösen,
weltan­schau­lichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen,
geistigen oder psychischen Behinderung (vgl. auch die strafrechtliche
Konkretisierung des Diskriminie­rungsverbots bezüglich Rasse, Ethnie und
Religion in Art. 261
bis
StGB, welche Bestim­mung im
vorliegenden Fall nicht anwendbar ist). Mit dem ausdrücklich erwähnten Tatbe­stand
der "Lebensform" beabsichtigte der Verfassungsgeber vorab einen
Schutz von Men­schen mit homosexueller Orientierung (Müller, S. 426; vgl.
Derselbe, Die Diskriminie­rungs­verbote nach Art. 8 Abs. 2 der neuen
Bundesverfassung, in: Die neue Bundesverfas­sung, Konsequenzen für Praxis und
Wissenschaft, Bern 1999, S. 122). ‑ Zu Recht haben der Bezirksrat
und der Stadtrat Winterthur den fraglichen Text als Diffamierung von Per­sonen
mit einer derartigen Lebensform bzw. sexueller Orientierung gewürdigt und damit
den Einwand des Beschwerdeführers verworfen, mit dieser Aussage würden
überhaupt keine "Personen" in irgendeiner Form qualifiziert, sondern
nur ein bestimmtes "Verhalten" als verwerflich bezeichnet (vgl.
Erwägung 8 des Bezirksratsbeschlusses, Erwägung 3.4 des
Stadtratsbeschlusses). Wie der Bezirksrat zutreffend erwogen hat, geht aus dem
Gesamtzu­sammenhang des Textes für den durchschnittlichen Leser eine klar
wertende Aussage her­vor, welche homosexuell veranlagte Personen mit
strafrechtlich relevanten Verhalten wie Drogenkonsum und Abtreibung
gleichstellt und einer verwerflichen Lebensweise bezich­tigt, was sie in ihrer
Würde herabsetzt und in ihren Gefühlen verletzt. Es ist wirklichkeits­fremd,
die vom Beschwerdeführer beabsichtigte Aussage nur auf ein bestimmtes Verhalten
zu beziehen, handelt es sich bei den homosexuellen Personen doch um eine
gesellschaftlich hinreichende abgegrenzte Menschengruppe, die in der
Öffentlichkeit als solche in Erschei­nung tritt und sich meist stark mit ihrer
Neigung identifiziert. Überdies macht auch das vom Beschwerdeführer gefällte
Unwerturteil die von ihm postulierte Trennung unmöglich, wird doch damit die
unwiderrufliche und endgültige Ver­worfenheit jener Menschen ausge­sprochen,
die sich in der von ihm geschilderten Weise verhalten.
Zwar trifft es nicht zu, dass eine derartige
Meinungsäusserung dem Schutz der Mei­nungsfreiheit generell entzogen wäre;
jedoch hat derjenige, der unter Inanspruchnahme von gesteigertem Gemeingebrauch
auf öffentlichem Grund seine Ansichten verbreiten will, nach dem Voranstehenden
grössere Einschränkungen in Kauf zu nehmen. Diese Beurtei­lung steht auch im
Einklang mit der in Lehre und Rechtsprechung verwendeten Formel, wo­nach die
Grundrechte, namentlich die Meinungsfreiheit, nur einen "bedingten"
An­spruch auf Bewilligung des gesteigerten Gemeingebrauchs vermitteln.
f) Die fragliche Auflage erweist sich auch
als verhältnismässiger Eingriff. Es kann diesbezüglich auf die zutreffenden
Ausführungen des Bezirksrats (E. 9) verwiesen werden.
g) Bei dieser Sach‑ und Rechtslage kann
dahingestellt bleiben, ob die streitige Auf­lage sich auch durch die weitere
Erwägung des Stadtrats Winterthur rechtfertigen lies­se, bei einer früheren
Veranstaltung der Vereinigung X., die einschliesslich des fraglichen
Plakattex­tes bewilligt worden war, habe Letzterer bei Passantinnen und
Passanten heftige Reaktio­nen ausgelöst und zu einer handgreiflichen
Auseinandersetzung zwischen dem heutigen Be­schwerdeführer und einer Passantin
geführt, welcher Vorfall bei der Beurtei­lung des neuen Bewilligungsgesuchs vom
19. Oktober 1998 habe berücksichtigt werden dürfen und zur An­nahme berechtigt
habe, bei einer erneuten Bewilligungserteilung ohne die streitbe­trof­fene
Auflage sei eine Störung der öffentlichen Ruhe und Ordnung zu be­fürchten (vgl.
Er­wägung 3.3 des Stadtratsbeschlusses, Erwägung 8 des Bezirksratsent­scheids).
Demgemäss
entscheidet das Verwaltungsgericht:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit
darauf eingetreten wird.
2.    ...