zh_verwaltungsgericht · VB.2002.00261 · 2002-11-06 · de

Vergabe einer Fischereipacht | Ermessensspielraum bei der Vergabe einer Fischereipacht; Prozessführungsbefugnis und Rechtsmittellegitimation der Gesamthandschafter. Prozessführungsbefugnis der einfachen Gesellschaft, ihrer Bevollmächtigten und einzelner Gesellschafter: Keine Rechtsmittelbefugnis der zukünftigen Bevollmächtigten der Pachtgesellschaft namens der Gesellschaft (E. 2). Legitimation: Analog zum Submissionsverfahren ist legitimiert, wer Chancen hätte, infolge der Gutheissung des Rechtsmittels mit seinem Angebot berücksichtigt zu werden. Legitimation aller Mitglieder der unterlegenen Pachtbewerbergruppe trotz Überschreiten der maximalen Pächterzahl (E. 3). Ermessen bei der Pachtvergabe: Das Kriterium, wer der bisherigen bewährten Pachtgesellschaft angehörte, darf rein formell aufgefasst und stark gewichtet werden (E. 4). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 02..2.06.1 VB.2002.00261
Zurich Verwaltungsgericht 02..2.06.1 VB.2002.00261
Zurigo Verwaltungsgericht 02..2.06.1 VB.2002.00261

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2002.00261
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Geschäftsnummer:
VB.2002.00261
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 06.11.2002
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Vergabe einer Fischereipacht
Ermessensspielraum bei der Vergabe einer Fischereipacht; Prozessführungsbefugnis und Rechtsmittellegitimation der Gesamthandschafter.
Prozessführungsbefugnis der einfachen Gesellschaft, ihrer Bevollmächtigten und einzelner Gesellschafter: Keine Rechtsmittelbefugnis der zukünftigen Bevollmächtigten der Pachtgesellschaft namens der Gesellschaft (E. 2).
Legitimation: Analog zum Submissionsverfahren ist legitimiert, wer Chancen hätte, infolge der Gutheissung des Rechtsmittels mit seinem Angebot berücksichtigt zu werden. Legitimation aller Mitglieder der unterlegenen Pachtbewerbergruppe trotz Überschreiten der maximalen Pächterzahl (E. 3).
Ermessen bei der Pachtvergabe: Das Kriterium, wer der bisherigen bewährten Pachtgesellschaft angehörte, darf rein formell aufgefasst und stark gewichtet werden (E. 4).
Abweisung.
Stichworte:
BEVOLLMÄCHTIGTER
EINFACHE GESELLSCHAFT
FISCHEREI
GESAMTHANDVERHÄLTNIS
JAGD- UND FISCHEREIRECHT
LEGITIMATION
ORTSANSÄSSIGKEIT
PACHT
PROZESSFÜHRUNGSBEFUGNIS
REGALRECHT
REVIER
VERSTEIGERUNG
VERTRETER
VOLLMACHT
ZUSCHLAGSKRITERIEN
Rechtsnormen:
§ 10 lit. II FischereiG
§ 13 FischereiG
§ 14 FischereiG
Art. 33 lit. I OR
Art. 535 lit. III OR
Art. 542 OR
Art. 543 OR
§ 21 lit. a VRG
§ 50 lit. II c VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. Am
24. Januar 2002 versteigerte das Amt für Landschaft und Natur (Fischerei-
und Jagdverwaltung) des Kantons Zürich das Fischereirevier Nr. ... für die
Pachtperiode vom 1. März 2002 bis zum 28. Februar 2010. Die beiden
zugelassenen Bewerber­grup­pen boten je Fr. 7'700.-. Der Zuschlag erfolgte
an die Bewerbergruppe mit G (als Bevollmäch­tigtem), H, I und J (im Folgenden:
Grup­pe G), während die Bewerbergruppe mit A (als Bevollmächtigtem), C, E und D
(im Folgenden: Gruppe A) unterlag. Eine weitere An­meldung, jene B‘s (als
Bevollmächtigter bezeichnet) im Verband mit wie­derum A und C, war bei der
Steigerung nicht berücksichtigt wor­­­den. Der Entscheid wurde den
Bevollmächtigten G und A mit Schreiben vom 25. Januar 2002 mitgeteilt. Mit
Faxschreiben vom 26. Januar 2002 bat A um die Mitteilung der
Entscheidungsgründe. Hierauf er­liess das Amt für Landschaft und Natur am
4. Februar 2002 eine begründete Verfügung. Der Entscheid wurde im
Wesentlichen da­mit motiviert, dass der Gruppe G zwei bisherige Päch­ter angehörten,
der Gruppe A dagegen kein solcher. Die Streitigkeiten unter den bis­herigen
Fischereiberechtigten seien unbeachtlich und beim Entscheid nicht ins Gewicht
ge­fallen.
II. Gegen diese Verfügung erhoben A und B mit
Ein­­gabe vom 25. Februar 2002 Re­kurs an die Volkswirtschaftsdirektion
des Kantons Zürich. Sie brachten im Wesentlichen per­sönliche Vorwürfe gegen
die Mitglieder der obsiegenden Gruppe G vor. Mit Verfügung vom 24. Juli
2002 wies die Volkswirt­­schaftsdirektion den Rekurs ab. Auf die Begründung des
Entscheids ist, soweit erforderlich, in den Erwägungen einzugehen.
III. Mit Schreiben vom 23. August 2002
erhoben A und B beim Verwaltungsgericht "Einsprache" (recte:
Beschwerde) gegen die Verfügung der Volkswirtschaftsdirektion. We­gen
"Ferienabwesenheit vieler unserer bisherigen Pachtkollegen" baten sie
in ihrer Eingabe um Verlängerung der Beschwerdefrist bis Ende Septem­­ber 2002.
Mit Präsidialverfügung vom 29. August 2002 wurde das
Fristerstreckungsgesuch abgewiesen; zugleich wurde der Eingang der Beschwerde
vorgemerkt, und in den Er­wägungen wurden A und B darauf auf­merksam gemacht,
dass infolge der Gerichtsferien die Beschwerdefrist frühestens am 19. Sep­tember
2002 ende. Mit derselben Verfügung wurden das Amt für Landschaft und Natur
sowie die Vorinstanz unter Fristansetzung zur Einreichung ihrer Akten
aufgefordert; dem kam das Amt am 2./4. September 2002 nach. Mit Eingabe
vom 3./4. September 2002 hielten A und B an ihrer Beschwerde fest und
reichten wei­tere Beilagen ein.
Weil aus den Eingaben vom 23. August
2002 und vom 3./4. September 2002 nicht klar hervorging, ob A und B im
eigenen Namen oder als Ver­­­treter ihrer Pachtbewerber­grup­pe(n) Beschwerde
erheben wollten, wurde ihnen mit Prä­si­dialverfügungen vom 2. bzw. 3. Ok­tober
2002 Frist gesetzt, um die im letzteren Fall für er­forderlich betrachteten
Vollmach­ten der übrigen Mitglieder der Pachtbewerbergruppe(n) beizubringen
.
Der Aufforderung kamen A und B mit Schreiben vom 12./16. Oktober 2002
nach. Aus diesem Schreiben geht sinngemäss auch hervor, dass die Beschwerde im
Namen einer einzigen Pacht­bewer­ber­gruppe mit dem Bevollmächtigten A erhoben
werden sollte. Das Rubrum des vorliegenden Verfahrens wurde entsprechend
korrigiert.
Auf
die Vorbringen der Beschwerdeführer ist
in den Erwägungen einzugehen.
Die
Kammer zieht in Erwägung:
1. a) Das Verwaltungsgericht ist nach
§§ 41, 43 und 19b Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zur Behandlung der innert Frist er­­­hobenen
Beschwerde zuständig. Wie sich aus den folgenden Erwägungen ergibt, kann sie im
Sinn von § 56 Abs. 2 VRG ohne zusätzliche Weiterungen erledigt
werden. Insbesondere erübrigen sich das Einholen einer Beschwerdeantwort und
einer Stellungnahme der Vor­instanz sowie der Einbezug der Mitglieder der
Gruppe G in das Verfahren. Sollten die Beschwerdeführer weitere Beweismittel
anbieten wollen, so wären die­­se überflüssig und bräuch­ten nicht abgenommen
zu werden, weil der Sachverhalt hinrei­chend erstellt ist.
b) Weder im
Rekurs noch in den Beschwerdeschriften werden ausdrückliche Anträge gestellt.
Die Vorinstanz hat angenommen, dass sinngemäss die Aufhebung des Zuschlags bzw.
der entsprechenden Verfügung verlangt werde. Vor Verwaltungsgericht ist von
einem gleich lautenden Antrag auszugehen. Auf weitergehende Anträge – etwa auf
einen Antrag, der Zuschlag sei einer bestimmten Bewerbergruppe zu erteilen –
könnte nicht eingetreten wer­­­den; vielmehr wäre in Anwendung von
Ziff. 11 lit. a Abs. 3 der von der Volkswirtschafts­­­­direktion
erlassenen Steigerungs- und Pachtbedingungen vom 15. Sep­tember 2001 für
die Neuverpachtung der staatlichen Fischereireviere des Kantons Zürich,
Pachtperiode: 1. März 2002 bis 28. Februar 2010, ein zweiter Umgang
anzusetzen, wenn der Zuschlag im Rechtsmittelverfahren aufzuheben wäre.
2. Den Eingaben
der Beschwerdeführer 1 und 2 vom 23. August 2002 und vom 3./4. September
2002 konnte nicht mit Sicherheit entnommen werden, ob sie im eigenen Namen oder
namens ihrer Bewerbergruppe(n) Beschwerde erheben wollten. Ihr Schreiben vom
12./16. Oktober 2002 hält nun sinngemäss fest, die Be­schwerde erfolge im
Namen einer ein­zigen Pachtbewerbergruppe, nämlich derjenigen mit dem
Beschwerdeführer 1 als Bevollmäch­tigtem, die am 10. Dezember 2001
angemeldet wor­den sei. Die Anmeldung des Beschwer­deführers 2 am
17. Januar 2002 sei als Nachtrag zu dieser ersten Anmeldung aufzufassen.
Zugleich wurden sinngemäss die ver­langten Vollmachten der
Beschwerdeführer 3-5 eingereicht. Auf die im Schrei­ben vom
12./16. Oktober 2002 geäusserten Zweifel an die­sem Erfordernis ist im
Folgenden einzugehen.
a) Die Bewerbergruppen bilden einfache
Gesellschaften im Sinn von Art. 530 ff. des Obligationenrechts (OR,
SR 220). Da sich dies bereits aus dem Bundesrecht ergibt (Art. 530 OR),
hat § 14 Satz 1 des Fischereigesetzes vom 5. Dezember 1976
(FischereiG, LS 923.1) keinen eigenständigen Gehalt. Insbesondere kann aus der
Formulierung, dass "unter den Pächtern" eine einfache Gesellschaft
"entsteht", nicht abgeleitet werden, die Pachtbewerber bildeten keine
solche. Die Mitglieder der einfachen Gesellschaft als eines
Gesamthandverhältnisses bilden grundsätzlich eine notwendige
Streitgenossenschaft. Die Voraussetzungen, unter denen einzelnen
Gesamthandschaftern eine selbständige Anfechtungsbefugnis hätte zugestanden
werden können, waren vorliegend nicht erfüllt (vgl. Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 10; VGr, 17. Juni 2002,
VR.2002.00003, E. 2a+3). Auf die Beschwerde einzelner Gesellschafter hätte
grundsätzlich nicht eingetreten werden können.
b) aa) Die
Beschwerdeführer 1 und 2 wurden in den Anmeldeformularen je als Bevollmächtigte
ihrer Bewerbergruppen bezeichnet, wobei das Anmeldeformular der Gruppe A vom
10. Dezember 2001 von allen vier aufgeführten Bewerbern unterzeichnet wur­­­de,
während auf dem Anmeldeformular vom 17. Januar 2002, in dem der
Beschwerdeführer 2 als Be­vollmächtigter einer Gruppe (bestehend aus ihm
sowie den Beschwerdeführern 1 und 3) bezeichnet wurde, die Unterschrift des
Beschwerdeführers 3 fehlte. Die Formulare nehmen auf § 14 Satz 2
FischereiG Bezug, wonach die "Gesellschaf­ter ... einen im Kanton Zürich
niedergelassenen Bevollmächtigten zu bezeichnen [haben], der sie gegenüber Behörden
und Privaten vertritt". Obwohl dieser Satz sich dem Wort­laut nach
ebenfalls nur auf Pachtgesellschaften bezieht, ist gemäss Ziff. 10
Pachtbedingungen 2001 der "zukünftige Bevollmächtig­te" bereits bei
der Anmeldung zur Versteigerung zu bestimmen.
bb) Der Umfang der Generalvollmacht für die
einfache Gesellschaft nach Art. 535 Abs. 3 OR ist unter
Berücksichtigung aller Umstände des konkreten Falles durch Auslegung zu
ermitteln (Alfred Siegwart, Zürcher Kommentar, 1938, Art. 535 N. 7+19
OR; Wer­­­ner von Steiger, Gesellschaftsrecht, in: Schweizerisches Privatrecht
VIII/1, Basel/Stutt­gart 1976, S. 211 ff., 439 f.; vgl.
Art. 33 Abs. 1 OR). Praxis und Lehre zum Obligationenrecht gehen
anscheinend davon aus, dass sie die aktive Prozessführungsbefugnis zumindest in
der Regel nicht umfasst: So soll nach BGE 79 II 389 E. 1 dem
Bevollmächtigten die Pro­­­­zessführungsbefugnis im Rahmen von Art. 396 OR
zustehen, was unter Vorbehalt des an­wendbaren Prozessrechts die Berechtigung,
einen Prozess anzuheben, nicht erfasst (Art.
396 Abs. 3 OR;
vgl. auch Jean Nicolas Druey in: Theo Guhl, Das Schweizerische Obli­gationenrecht,
9. A., Zürich 2000, § 62 N. 29; von Steiger, S. 446
)
; nach Siegwart, Art. 535 N. 7, ist zwar auch die Frage
der Prozessführungsbefugnis im Einzelfall zu prüfen, doch werde "zur
Erfüllung der formellen Bedingungen des Prozessrechtes ... bei der einfachen
Gesellschaft doch meist eine Mitwirkung Aller notwendig werden".
Anderseits hat das Bundesgericht in Anwendung von Art. 103 lit. a des
Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 (SR 173.110) sowie
gestützt auf Art. 543 Abs. 2 und 3 OR entschieden, wenn nur einer der
Mitgründer einer Aktiengesellschaft (die bis zu deren Eintragung eine einfache
Gesellschaft bilden) Beschwerde gegen die Verweigerung des Eintrags einer
Firmenbezeichnung im Handelsregister erhebe, werde seine Ermächtigung zur
Vertretung der andern vermutet, "zumal wenn ... die Beschwerde vom
einzelzeichnungsberechtigten Verwaltungsrat eingereicht wird" (BGE
104 Ib 264 E. 1; vgl. auch BGE 95 I 276 E. 1b;
BGr, 8. Juli 1987, ZBl 89/1988, S. 553 E. 2c).
Im vorliegenden Fall konnte nicht davon
ausgegangen werden, dass die Bezeichnung der Beschwerdeführer 1 und 2 als
Bevollmächtigte die Ermächtigung zur Rechtsmittelerhebung gegen den Zuschlag
bzw. die entsprechende Verfügung umfasse: § 14 Fische­reiG lässt sich
nichts Derartiges entnehmen (vgl. auch Antrag und Weisung des Regierungs­rats
vom 10. März 1976, ABl 1976, 441, 453; Prot. KR 1975-1979, S. 3452,
3471). Gemäss Ziff. 10 Pachtbedingungen 2001 wird im Anmeldeformular
grundsätzlich nur der oder die zukünftige Bevollmächtigte der allenfalls
entstehenden Pachtgesellschaft bestimmt (vgl. auch Ziff. 18
Pachtbedingungen 2001). Nicht einmal die Berechtigung zur Beteiligung an der
Steigerung fällt den zukünftigen Bevollmächtigten automatisch zu (Ziff. 11
lit. a Abs. 1 Pachtbedingungen 2001). Somit kann auch von einer
Geschäftsführungsbefugnis der zukünftigen Bevollmächtigten nicht die Rede sein,
weshalb eine Vermutung der Ver­­tretungsbefugnis im Sinn von Art. 543
Abs. 2 und 3 OR von vornherein nicht in Frage kam (sodass vorliegend offen
bleiben kann, ob sich die Rechtsmittelbehörde überhaupt auf diese Bestimmungen
stützen kann, die dem Gutglaubensschutz und der Verkehrssicherheit unter
Privaten dienen; vgl. BGE 124 III 355 E. 4; Druey, § 62
N. 45; Arthur Meier-Ha­yoz/Peter Forstmoser, Schweizerisches
Gesellschaftsrecht, 8. A., Bern 1998, § 12 N. 60 ff.).
cc) Demnach war im vorliegenden Fall eine
spezielle Ermächtigung der Beschwerde­führer 1 und 2 zur Rechtsmittelerhebung
durch die übrigen Mitglieder der Pachtbewerber­­gruppe(n) notwendig, sofern der
Rechtsweg im Namen der Pachtbewerbergruppe(n) be­schritten werden sollte. In
Frage kam zwar grundsätzlich auch eine stillschweigende Bevoll­­mächtigung, die
sich im Verwaltungsprozess nach herrschender Ansicht aus den Umstän­den ergeben
kann, obschon die Vollmacht grundsätzlich schriftlich vorliegen muss
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 22 N. 16, § 53 N. 11; VGr,
6. März 1992, VK 90/0016, E. 2 [wo zwar nicht die von einer
Gesamthandschafterin eingereichte fragliche Einsprache, aber die spätere
Klageantwort von allen übrigen Gesamthandschaftern unterzeichnet worden war];
vgl. auch Roger Zäch, Berner Kommentar, 1990, Vorbem. zu Art. 32-40
N. 95 OR; Max Imboden/René Rhinow, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I, 6. A., Basel/Frank­furt a.M. 1986,
Nr. 29 B III a; anders § 34 Abs. 1 Satz 1 der
Zivilprozessordnung vom 13. Juni 1976 [LS 271]). Hier bestanden jedoch
keinerlei Anzeichen für eine stillschwei­gende Bevollmächtigung, weshalb die
fehlenden Vollmachten mit den erwähnten Präsidialverfügungen vom 2. bzw.
3. Oktober 2002 nachgefordert wurden.
c) Der
Aufführung aller Mitglieder der Pachtbewerbergruppe A als Beschwer­de­füh­rer
steht nicht im Wege, dass im vorinstanzlichen Verfahren nur die Beschwer­deführer
1 und 2 als Parteien aufgetreten waren bzw. aufgeführt wurden: Die
Betroffenheit der übrigen Mit­glieder würde ohnehin deren Einbezug in das
Verfahren rechtfertigen (vgl. Kölz/Boss­hart/Röhl, § 21 N. 110).
d) In den Augen der Beschwerdeführer ist der
Beschwerdeführer 2 der Gruppe A mit seiner Anmeldung vom 17. Januar 2002
nachträglich beigetreten. Diese Umstände sind bei der Prüfung seiner
Beschwerdelegitimation zu beachten, die nur zu bejahen ist, wenn er im Fall
eines Obsiegens vor Verwaltungsgericht realistische Chancen hätte, einer neuen
Pachtgesellschaft anzugehören. Jedenfalls kann die Aufnahme des Be­­schwerdeführers
2 in die einfache Gesellschaft der Pachtbewerber bejaht werden, da sich aus den
Umständen er­gibt, dass alle bisherigen Gesellschafter damit einverstanden sind
(vgl. Art. 542 Abs. 1 OR; Walter Fellmann/Karin Müller in: Jolanta
Kren Kostkiewicz/Urs Bertschinger/Peter Breitschmid/Ivo Schwander [Hrsg.],
Handkommentar zum Schweizerischen Obligationenrecht, Zürich 2002, Art. 542
N. 1 ff. OR; Meier-Hayoz/Forstmoser, § 12 N. 74).
e) Die Vollmachten der Beschwerdeführer 3-5
wurden fristgemäss beigebracht: Der Beschwerdeführer 1 hat die
Präsidialverfügung vom 3. Oktober 2002, die eine zehntägige, ein­­mal
erstreckbare Frist zur Einreichung der Vollmachten festlegte, am
11. Oktober 2002 entgegengenommen. Die spätestens am 16. Oktober 2002
der Post übergebene Sen­­dung wur­de daher rechtzeitig eingereicht. Unerheblich
ist, dass dem Beschwerdeführer 2 die Prä­si­dialverfügung vom
2. Oktober 2002 bereits am 3. Oktober 2002 zugestellt worden war.
3. a)
Laut
§ 70 in Verbindung mit § 21 lit. a VRG (in der Fassung vom
8. Juni 1997) ist zu Rekurs und Beschwerde berechtigt, wer durch die
angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren
Änderung oder Aufhebung hat. Bereits unter der Herrschaft der früheren Fassung
von § 21 VRG, die eine Betroffenheit in den Rechten voraussetzte, hat das
Verwaltungsgericht die Legitimation erfolgloser Bewerbender um eine Fi­scherei-
oder Jagdpacht grundsätzlich bejaht (RB 1977 Nr. 20). Vorauszusetzen ist
ein eigener, praktischer Nutzen am Verfahren, der bei der Beschwerde nicht
berücksichtigter Bewer­bender darin liegt, dass die Gutheissung der Beschwerde
ihnen eine realistische Chance ver­schaffen würde, mit ihrem eigenen Angebot
zum Zug zu kommen, oder zur Wiederholung des Verfahrens führen würde, in der
sie ein neues Angebot einreichen könnten
(vgl. Kölz/Boss­hart/Röhl,
§ 21 N. 22+46; VGr, 20. Juni 2002, VB.2001.00404/2002.00050,
E. 2b, www.vgrzh.ch/rechtsprechung; für das Submissionsverfahren RB 1999
Nr. 18 = BEZ 1999 Nr. 11).
Vorliegend haben die
Beschwerdeführer insofern ein schutzwürdiges Interesse am Verfahrensausgang,
als ihre Chancen intakt wären, in einem zweiten Umgang mit ihrem An­gebot
berücksichtigt zu werden (vgl.
Ziff. 11 lit. a
Abs. 3 Pachtbedingungen 2001). Verfahrensmängel oder andere Gründe, die zu
einer Wiederholung der Versteigerung führen müssten, werden dagegen nicht
geltend gemacht und sind auch nicht ersichtlich.
b) Eigens zu prüfen ist allerdings, inwieweit
der Beschwerdeführer 2 ein schutz­würdiges Interesse am Verfahrensausgang
geltend machen kann. Entsprechend der Anmeldung vom 10. Dezember 2001
wurden bei der Versteigerung einzig die Beschwerdeführer 1 sowie 3-5 als
Mitglieder der Gruppe A aufgeführt. Die nachträgliche Anmeldung des Be­­schwer­deführers
2 (zusammen mit dem Beschwerdeführer 1 und unter Nennung des Be­schwerdeführers
3) vom 17. Januar 2002 blieb unberücksichtigt. Der Beschwerdegegner fass­­­te
die Anmeldung des Beschwerdeführers 2 als Nachtrag zu jener der Gruppe A auf,
nahm sie aber nicht entgegen, da diese Gruppe bereits vollzählig gewesen sei.
Die Vorinstanz erwog zusätzlich, dass diese Anmeldung auch nicht als Bewerbung
einer weiteren Gruppe habe entgegengenommen werden können, da eine solche
Gruppe die notwendigen Voraussetzungen gemäss Ziff. 10 Pachtbedingungen
2001 nicht erfüllt habe, weil zwei Be­werber bereits einer andern
Bewerbergruppe angehörten und ohne diese beiden die minima­le Pächterzahl nicht
erreicht worden wäre.
aa) Weil nicht von Verfahrensmängeln
auszugehen ist, müsste eine Gutheissung der Beschwerde nicht zur Wiederholung
der Versteigerung führen. Bei einer allfälligen Aufhebung des Zuschlags durch
das Verwaltungsgericht hätte vielmehr einzig ein zweiter Umgang stattzufinden;
dabei könnte der Zuschlag entweder wiederum der Gruppe G oder aber der Gruppe A
erteilt werden. Zumindest solange die Bewerbung der Gruppe A aufrecht er­halten
wird, wäre der Beschwerdegegner jedenfalls nicht gehalten, ei­ne neue Ausschreibung
vorzunehmen (Ziff. 11 lit. a Abs. 3 und lit. b Abs. 4
Pachtbedingungen 2001). Mangels eines eigenen, praktischen Nutzens an der
Rechtsmittelerhebung fehl­te dem Beschwer­deführer 2 unter diesen Umständen die
Legitimation als Bevollmächtig­ter der am 17. Ja­nu­ar 2002 scheinbar
angemeldeten Pachtbewerbergruppe, weil eine sol­che wegen der Unzuläs­sigkeit
dieser Anmeldung im zweiten Umgang ohnehin keine Chancen auf den Zuschlag
hätte. Ebenso wenig wäre er (oder irgendein anderer) zur Beschwerde­­erhebung
im eigenen Namen befugt, da keine neue Ausschreibung vorzunehmen wäre und
demgemäss nur noch die Gruppen G und A Chancen auf den Zuschlag in einem
zweiten Umgang hätten.
bb) Als Mitglied der Gruppe A ist der
Beschwerdeführer 2 zur Beschwerde le­­gi­ti­miert, wenn sein nachträglicher
Beitritt zu dieser Gruppe, wie er sich spätestens aus der Ein­gabe vom
12./16. Oktober 2002 ergibt, in einem zweiten Umgang noch berücksichtigt
werden müsste. Nun wird zwar in der Bekanntmachung über die Neuverpachtung der
staat­lichen Fischereireviere des Kantons Zürich für die Zeit vom 1. März
2002 bis 28. Fe­bruar 2010 in Anwendung von § 13 FischereiG die
Anzahl der Pächter für das Revier Nr. ... auf maximal vier beschränkt. Die
Überschreitung dieser maximalen Anzahl führt aber – im Ge­gensatz zum
Unterschreiten der minimalen Anzahl – nicht zur Un­zulässigkeit der Anmeldung.
Auch erfolgte die Anmeldung des Beschwerdeführers 2 grund­­sätzlich rechtzeitig
(vgl. Ziff. 10 Pachtbedingungen 2001). Wei­ter machen die Beschwerdeführer
geltend, der Beitritt des Beschwerdeführers 2 zur Gruppe A sei mit der
Anmeldung vom 17. Januar 2002 erfolgt (vgl. auch den Be­gleit­brief des
Beschwerdeführers 2 vom 16. Januar 2002 zu seiner Anmeldung); dem­nach
berufen sie sich nicht auf eine erst nach dem Erlass der erst­instanzlichen
Verfügung eingetretene Veränderung der Sachlage, die allenfalls unbeachtet
bleiben könnte. Der Beitritt des Beschwerdeführers 2 zur Gruppe A könnte also
vom Beschwerdegegner (ungeachtet Ziff. 8 Abs. 2 Pachtbedingungen 2001
betreffend Änderungen in der Pachtgesell­schaft) in einem zweiten Umgang nicht
ohne weiteres ignoriert werden. Die zulässige Päch­terzahl könnte nicht nur
durch Ausschluss des Beschwerdeführers 2 vom Verfahren er­reicht werden.
Vielmehr könnte auch die Gruppe A aufgefordert werden, sich intern auf den
Austritt eines Mitglieds bzw. eine entsprechende Neukonstitution zu einigen. Da
von den Mitgliedern der Gruppe A einzig der Beschwerdeführer 2 bis­heriger
Pächter ist und diese Tatsache für die Zuschlagserteilung relevant ist, wäre
diese Lösung sogar eher an­­ge­­zeigt. Unter diesen Umständen haben alle
Beschwerdeführer, auch der Beschwerdefüh­rer 2, ein eigenes, praktisches Interesse
an der Beschwerde; sie sind demnach alle zur Be­schwerde legitimiert.
Im vorne (1b) erwähnten Rahmen ist somit auf
die Beschwerde einzutreten.
4. Der Beschwerdegegner hat die umstrittene
Erteilung des Zuschlags im Wesentlichen damit begründet, dass der Gruppe G zwei
bisherige Pächter angehörten, der Gruppe A (die sich aus vier bisherigen
Karteninhabern zusammensetze) hingegen kein solcher. Das Gesetz sehe die
Privilegierung bisheriger Pachtnehmender ausdrücklich vor. Zudem gehöre mit J
ein leitender Angestellter der Q AG in X der Gruppe G an; da die S das
Fabrikareal durchquere, spreche dies für eine gute Beobachtung des
Fischereireviers. Die Beschwerdeführer wenden demgegenüber ein, die Gruppe G um
ihren ortsfremden Bevollmächtigten schiebe die beiden bisherigen Pächter nur
vor. Die Q AG sei gerade die Urheberin von Ge­­wässerverschmutzungen; im
Übrigen werde der Produktionsstandort in X bald aufgegeben.
a)
Der Entscheid darüber, wer für die
Hege und Pflege eines Fischereireviers die beste Gewähr bietet, ist weitgehend
ein von einer Prognose bestimmter Ermessensent­scheid, den das
Verwaltungsgericht in Anwendung von § 50 Abs. 1 in Verbindung mit
Abs. 2 lit. c VRG nur beschränkt über­prüfen kann (RB 1979
Nr. 21). Die zuständige Behörde ist in ihrer Entscheidung jedoch nicht
völlig frei. Eine korrekte und gesetzeskonforme Ermessenshandhabung erfordert
die Beurteilung und Würdigung aller für den Entscheid sachlich massgebenden
Gesichtspunkte. Das Ermessen muss mit anderen Worten stets pflichtgemäss ausgeübt
werden. Die Behörde muss insbe­sondere das Rechtsgleichheitsgebot, das
Verhältnismässig­keitsprinzip und die Pflicht zur Wahrung der öffentlichen
Interessen befolgen. Ausserdem sind Sinn und Zweck der ge­setzlichen Ordnung
auch bei Ermessensentscheiden zu beachten (Ulrich Häfelin/Georg Müller,
Allgemeines Verwaltungs­­recht, 4. A., Zürich 2002, Rz. 441, 2603).
b) aa) Nach § 10 Abs. 2 FischereiG
kann der Zuschlag "unabhängig von den höchs­ten Angeboten an bewährte
bisherige Pächter oder an ortsansässige Bewerber beziehungsweise
Bewerbergruppen erfolgen ..., sofern ihr Steigerungsangebot angemessen
erscheint". Die Ansicht des Beschwerdegegners und der Vorinstanz, das
Gesetz sehe "ausdrücklich die Privilegierung bisheriger Pächter" vor,
ist nach Zweck und Gesetzes­wortlaut insofern zu dif­ferenzieren, als sich
erstens die bisherigen Pächter bewährt haben müs­sen und zweitens die beiden
Kriterien in § 10 Abs. 2 FischereiG gleichberechtigt genannt werden.
Daraus, dass die bisherigen Pachtnehmenden bewährt sein müssen, lässt sich
schliessen, dass auch bei der Vergabe nach § 10 Abs. 2 FischereiG
beachtlich ist, ob die In­te­ressierten Gewähr für eine angemessene Hege und
Pflege bieten, wenn auch diesem Kriterium weniger Bedeutung zukommt als bei der
Vergabe von Revieren mit gestörter Ertrags­fähigkeit oder eingeschränkter
Befischungsmöglichkeit im Sinn von § 10 Abs. 3 Fische­reiG. Immerhin
lässt § 10 Abs. 2 FischereiG der entscheidenden Behörde bei der
Abwägung der dort genannten und weiterer Kriterien einen Ermessensspielraum (RB
1995 Nr. 108, besonders E. 3 am Anfang). Es kann hier offen bleiben,
ob es der Behörde auch zu­steht, die Ortsansässigkeit als eines der beiden in
§ 10 Abs. 2 FischereiG genannten Kriterien völlig zu über­gehen und
nur zu prüfen, ob sich bewährte bisherige Pachtnehmende unter den Bewerbenden
befinden. Jedenfalls bietet die bisherige, ohne Beanstandungen er­folgte
Ausübung der Pacht grössere Gewähr für eine sachgerechte Hege und Pflege des Re­viers
als die Ortsansässigkeit, weshalb es der Behörde zumindest frei steht, diesem
Kriterium mehr Gewicht einzuräumen (VGr, 14. Februar 1995, VB 94/0178,
E. 3b). Sodann ist zu beachten, dass das Kriterium der Ortsansässigkeit
gemäss der Ansicht des Verwaltungsgerichts (RB 1995 Nr. 108 E. 3)
zwei Zwecken dienen kann: Einerseits sollen einheimische Bewerbende vor
Höchstangeboten Auswärtiger geschützt werden, anderseits sollen die Pacht­inhabenden
das Revier in nützlicher Frist erreichen können, wenn dies angezeigt ist.
Ersteres spielt hier kei­ne Rolle, und Letzteres bedingt jedenfalls nicht die
Ortsansässigkeit aller Mitglieder der Pachtgruppe. Im vorliegenden Fall würde
denn auch der Einbezug des vom Beschwerdegeg­ner nicht berücksichtigten
Kriteriums der Ortsansässigkeit nicht zu einem andern Entscheid führen: Wenn
als ortsansässig gelten soll, wer nahe beim Revier wohnt (RB 1995 Nr. 108
E. 3), so können zwar alle vier Mitglieder der Gruppe A als ortsansässig
betrachtet werden, von den vier Mitgliedern der Gruppe G aber immerhin noch
drei, was vollauf genügt. Dagegen gehören der Gruppe G zwei bisherige Pächter
an, der Gruppe A nur einer, und selbst dies nur bei Berücksich­tigung des
nachträglichen Beitritts des Beschwerdeführers 2 zu dieser Gruppe. Der Fi­schereiaufseher
äusserte keinerlei Beanstandungen gegenüber der bisherigen Pachtgesellschaft,
sodass die bisherigen Pächter als bewährt gelten kön­nen. Dass die
Vorzugsbehandlung sich nicht auch auf die bisherigen Karteninhaber er­streckt,
ist nicht zu be­an­standen, da diese den Behörden gegenüber keine Verpflichtungen
haben. Fachkenntnis ist in beiden Gruppen genügend vorhanden.
Zusammengefasst: In der obsiegenden Gruppe G
finden sich drei Ortsansässige und zwei bewährte bisherige Pächter, in der
Gruppe A vier Ortsansässige und höchs­tens ein be­währ­ter bisheriger Pächter.
Die Verfügung des Beschwerdegegners ist dem­nach im Licht von § 10
Abs. 2 FischereiG grundsätzlich nicht zu beanstanden.
bb) Die Beschwerdeführer machen sinngemäss
geltend, der Beschwerde­­gegner und die Vor­in­stanz hätten nicht berücksichtigt,
dass die beiden bisherigen Pächter nur pro forma der Gruppe G angehörten. Zudem
habe mindestens einer von ihnen im Gegensatz zu einzel­nen Mitgliedern der
Gruppe A (namentlich dem Beschwerdeführer 1) bereits bis­her kaum mehr zur
Erfüllung der Aufgaben der Pachtgesellschaft beigetragen. Indem sie damit das
Abstellen auf die Anzahl bisheriger Pächter als zu schematisch rügen,
beschweren sie sich sinngemäss über eine Ermessensunterschreitung. Deren
Vorliegen kann vom Ver­wal­tungsgericht als Rechtsverletzung im Sinn von
§ 50 Abs. 2 lit. c VRG überprüft wer­den (Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 50 N. 79). Fraglich ist, ob die vor der Vorinstanz erhobene Rüge,
die Austritte bzw. Ausschlüsse aus der bisherigen Pachtgesellschaft seien nicht
berücksich­tigt worden, aufrecht erhalten wird, womit die unrichtige Fest­stellung
des Sachverhalts, al­lenfalls die unrichtige rechtliche Beurteilung einer
Tatsache (§ 51 bzw. § 50 Abs. 2 lit. b VRG) geltend gemacht
würde.
Der Beschwerdegegner stützt sein Vorgehen auf
Ziff. 8 Abs. 2 Satz 2 der Steigerungs- und Pachtbedingungen für die
Neuverpachtung der staatlichen Fischereireviere des Kantons Zürich vom
1. Oktober 1993 (Pachtbedingungen 1993) für die Pachtperiode vom
1. Mai 1994 bis zum 30. April 1998 sowie Ziff. 8 des Vertrags
vom 16. März 1994 zwischen der Finanzdirektion und der früheren
Pachtgesellschaft für das Fischereirevier Nr. ... (Pachtvertrag), der nach
Ziff. 4 Pachtbedingungen 1993 stillschweigend bis zum 30. April 2002
verlängert wurde. Laut Ziff. 8 Abs. 2 Satz 2 Pachtbedingungen 1993
(unverändert in die Pachtbedingungen 2001 übernommen) werden im letzten Fische­reijahr
der Pachtperiode nur noch ausnahmsweise Mutationen der Mitglieder der Pacht­gesellschaft
vorgenommen. Dies wird damit begründet, dass es Machenschaften innerhalb von
Pachtgesellschaften zu vermeiden gelte, die in der Absicht geschähen, durch
Mutationen eine Vorzugsstellung bei der Neuversteigerung zu erlangen. Gerade
deswegen seien die der Fischerei- und Jagdverwaltung mit Schreiben vom
16. Januar 2002 gemeldeten Mutationen wie auch die Streitigkeiten
innerhalb der früheren Pachtgesellschaft beim Entscheid nicht berücksichtigt
worden. Ge­mäss dieser nachvollziehbaren Begründung dient die schematische
Abstützung auf das Kri­te­rium, wer formell zu den bisherigen Pachtnehmenden
gehörte, der Vermeidung von Strei­te­reien und Manipulationen innerhalb der
bisherigen Pachtgesellschaft; sie ist demnach nicht zu beanstanden. Der
Rücktritt I‘s, der dem Beschwerdeführer 2 am 2. Ap­­­ril 2001 (und somit
vor dem Beginn des letzten Pachtjahres gemäss Ziff. 4 Pachtbedingungen
1993) zur Kenntnis gebracht worden war, brauchte vom Beschwerdegegner nicht
beachtet zu werden, weil die erst mit Schreiben vom 14. Dezember 2001 und
16. Ja­nuar 2002 erfolgte Mitteilung an den Beschwerdegegner die
Formvoraussetzungen von Ziff. 8 Abs. 2 Pachtbedingungen 1993 nicht
erfüllte.
c) Was die Beschwerdeführer weiter gegen die
Mitglieder der obsiegenden Gruppe G vorbringen, ist nicht stichhaltig.
aa) Es ist widersprüchlich, wenn die Beschwerdeführer
einerseits J vor­halten, es sei ihm bloss um die Vertuschung von
Gewässerverschmutzungen durch die Q AG zu tun, und ihm anderseits vorwerfen,
mit der vorgesehenen Schlies­sung des Produktionsstandortes wer­de seine
Eignung als Pächter in Frage gestellt. Unbestritten blieb auch die Bemerkung
der Vorinstanzen, die bisherige Pachtgesellschaft habe niemals
Gewässerverunreinigungen durch die Q AG gemeldet, obwohl sie gegebenenfalls
hierzu verpflichtet gewesen wäre (vgl. Ziff. 8 Pachtvertrag in Verbindung
mit Ziff. 7 Abs. 1 und 2 Pachtbedingungen 1993 sowie Ziff.
3
des Bewirtschaftungs-Konzepts der Staatlichen Fischereireviere des Kantons
Zürich für die Zeitspanne 1994-2002
). Eine Ver­letzung dieser
Verpflichtung spräche im Üb­rigen nicht nur gegen die beiden bisherigen Pächter
in der Gruppe G, sondern auch gegen den Beschwerdeführer 2 als Bevollmäch­tigten
der bisherigen Pachtgesellschaft.
Richtig ist
zwar, dass J bisher nach eigenen Angaben der Fischerei nicht in nennens­­wertem
Umfang nachging, doch lässt dies allein nicht auf sachfremde Absichten schlies­sen.
Anzumerken bleibt weiter, dass aus seiner Stellung in der Q AG nicht nur – wie
dies der Be­schwerdegegner tat – auf eine verbesserte Beobachtung des
Pachtreviers, sondern umgekehrt auch auf Interessenkonflikte geschlossen werden
könnte. Gerade angesichts der bevorstehen­den Schlies­sung des
Produktionsstandorts in X sind solche Annahmen gegenüber der Tatsache, dass der
Gruppe G zwei bisherige Pächter angehören, jedoch so oder so nicht ausschlag­gebend.
bb) Soweit die Beschwerdeführer geltend
machen, H hätte nach § 7 lit. f FischereiG als Mitglied der
Pachtgesellschaft ausgeschlossen werden müssen, sind ihre Vorbringen durch das
vorinstanzliche Beweisverfahren widerlegt worden. Die Be­hauptung, I habe infolge
seines Alters gar nicht im Sinn, der neuen Pachtge­sellschaft längere Zeit
anzugehören, ist nicht belegt; insbesondere erfolgte der (formell mangelhafte)
Rücktritt I‘s aus der al­ten Pachtgesellschaft nicht nur aus Altersgründen,
sondern auch wegen der Differenzen in­ner­halb der früheren Pachtgesellschaft.
cc) Schliesslich war es nicht nur zulässig,
sondern angebracht, dass der Beschwerde­­gegner den Streitigkeiten innerhalb
der alten Pachtgesellschaft im Vorfeld der Versteigerung – wie erwähnt – nicht
nachgegangen ist (vorne b/bb).
5. Die vor der Vorinstanz geltend gemachten
Ablehnungsgründe gegen den mit der erst­instanzlichen Verfügung befassten
kantonalen Angestellten werden vor Verwaltungsgericht nicht mehr vorgebracht.
Als Verfahrensrüge – nämlich als Rüge der Verletzung des An­­­spruchs auf
rechtliches Gehör – könnte weiter der Satz aufgefasst werden, es seien die
"Erklärungen und Anliegen unserer Pachtgesellschaft ... bisher vom Amt für
Landschaft und Natur sowie ... von der Volkswirtschaftsdirektion des Kantons
Zürich nicht berücksich­­tigt" worden. Eine derartige Rüge wäre allerdings
haltlos: Soweit der Beschwerdegegner und die Vorinstanz einzelne Vorbringen der
Beschwerdeführer nicht berücksichtigt haben, haben sie dies begründet.
Bei Anwendung der hier dargelegten Grundsätze
betreffend Parteieigenschaft und Le­gitimation hätten Rubrum oder Dispositiv
des vorinstanzlichen Entscheids anders lauten müssen. Da die Beschwerde ohnehin
abzuweisen ist, ergibt sich jedoch hieraus kein Anlass zur Aufhebung des
vorinstanzlichen Entscheids.
6. Gemäss § 70 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG sind die Kosten den Beschwerdeführern zu je
einem Fünftel aufzuerlegen, unter solidarischer Haftung für den Rest
(Art. 544 Abs. 3 OR; Kölz/Bosshart/Röhl, § 14 N. 3; vgl.
auch § 14 Satz 3 FischereiG). Von einer Neuverteilung der vorinstanzlichen
Kosten ist abzusehen, weil die Be­schwer­de­füh­rer 1 und 2 den Rekurs
scheinbar im eigenen Namen erhoben haben und die Vorinstanz auf die Beiladung
der Beschwerdeführer 3-5 verzichtet hat. Die Beschwerdeführer haben kei­ne
Parteientschädigung beantragt. Der obsiegenden Beschwerdegegnerin als
staatlicher Behörde könnte keine Entschädigung gewährt werden; dasselbe gilt
mangels Umtrieben von den Mitgliedern der Gruppe G, die zwar vom vorliegenden
Entscheid hätten berührt werden können (vgl. § 70 in Verbindung mit
§§ 8 und 21 lit. a VRG), jedoch in Anwendung von § 56
Abs. 2 VRG nicht in das Verfahren einbezogen wurden. Es kann deshalb da­rauf
verzichtet werden kann, den Genannten Gelegenheit zur Stellung entsprechender
Anträge zu geben (vgl. § 17 Abs. 2 VRG; Kölz/Boss­hart/Röhl,
§ 17 N. 19).
Demgemäss
entscheidet die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit
darauf einzutreten ist.
...