zh_verwaltungsgericht · VB.2022.00178 · 2023-10-26 · de

Verkehrsanordnung | Verkehrsanordnung. [Abgelehntes Gesuch um Einführung einer Tempo-30-Zone an einer Gemeindestrasse.] Die Vorinstanz hat die Legitimation des Beschwerdeführers zu Recht bejaht, und diese ist auch für das Beschwerdeverfahren zu bejahen; der Beschwerdeführer hat in genügender Weise veränderte Tatsachen geltend gemacht, die eine Überprüfung der Notwendigkeit einer Anpassung des geltenden Verkehrsregimes auf der betroffenen Strasse rechtfertigen (E. 1.2.3). Dem Beschwerdegegner als Gemeindebehörde kommt eine eigene Zuständigkeit zu, gegenüber der um Verkehrsberuhigung ersuchenden Privatperson einen anfechtbaren Entscheid zu treffen, mit dem dieses Begehren abgewiesen oder (mangels veränderter Umstände) förmlich nicht darauf eingetreten wird. Wenn die Gemeindebehörde das private Begehren aber positiv aufnimmt bzw. ein Handlungsbedarf für eine Verkehrsberuhigung gegeben ist, verbleibt ihr in gewissem Umfang die Auswahl, ob sie Antrag an die Kantonspolizei zum Erlass funktioneller Verkehrsanordnungen stellen, ein Strassenprojektverfahren einleiten oder gar beide Verfahren kombinieren will; unter Umständen ist für eine Koordination der beiden Verfahren zu sorgen (E. 2.2). Die Gemeindebehörde hat bei der Ablehnung einer Verkehrsberuhigungsmassnahme auf einer Gemeindestrasse den Sachverhalt bezüglich aller erheblichen Aspekte, welche die gesuchstellende Person vorbringt, rechtsgenüglich zu erstellen und aufzuzeigen, welche Schlussfolgerungen sie daraus zieht. Die Notwendigkeit einer allfälligen Verkehrsberuhigung aus Gründen des Lärmschutzes ist auch von den Rechtsmittelinstanzen bereits im vom Beschwerdeführer angehobenen Verfahren – und nicht auf Rekursebene vom Baurekursgericht – zu überprüfen, weil dabei Lärmschutzfragen lediglich vorfrageweise im Hinblick auf das Bestehen einer kommunalen Handlungspflicht zu prüfen sind (E. 4.1). Im vorliegenden Verfahrensstadium kann von einem verkehrstechnischen Gutachten abgesehen werden. Dennoch hat die Gemeindebehörde in diesemRahmen den von der Privatperson behaupteten Sicherheitsdefiziten konkret nachzugehen, diese grob abzuschätzen und nachvollziehbar darzulegen, weshalb sie von einer genügenden Verkehrssicherheit ausgeht bzw. einen Anpassungsbedarf verneint (E. 4.2). Die Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit ist ein taugliches Instrument nicht nur zur Erhöhung der Verkehrssicherheit, sondern auch zum Schutz vor übermässigem Lärm. Die Notwendigkeit einer diesbezüglichen Massnahme hängt unter anderem davon ab, ob bisher die massgebenden Belastungsgrenzwerte für Strassenlärm eingehalten sind. Bereits die Gemeindebehörde hat dem Grundsatz nach die massgeblichen Belastungsgrenzwerte und die gegebenen Lärmpegel zu untersuchen bzw. festzustellen (E. 4.3). Unter den gegebenen Umständen erweist es sich als ungenügend, dass die Unterinstanzen sich in ihren Entscheiden bezüglich der Frage von Sicherheitsdefiziten nicht konkret mit den Strassen- und Verkehrsverhältnissen sowie der Unfallauswertung auseinandergesetzt, sondern insofern inhaltlich bloss nicht näher begründete polizeiliche Aussagen übernommen haben. Dadurch wurde der Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör verletzt (E. 5.3). Im Hinblick auf den Strassenlärm vermögen die erstinstanzlich angeführten Gesichtspunkte zu den Verkehrsverhältnissen und zur Lage der an die Strasse anstossenden Wohnliegenschaften nicht nachvollziehbar aufzuzeigen, dass die Einhaltung der lärmschutzrechtlichen Vorschriften offensichtlich gegeben ist (E. 5.4). Der angefochtene Entscheid beruht auf ungenügenden Sachverhaltsfeststellungen und verletzt den Untersuchungsgrundsatz sowie den Gehörsanspruch des Beschwerdeführers (E. 5.5).Gutheissung. Rückweisung der Sache zur weiteren Untersuchung und Neubeurteilung im Sinn der Erwägungen an den Gemeinderat.

Zürich Verwaltungsgericht 26.10.2023 VB.2022.00178
Zurich Verwaltungsgericht 26.10.2023 VB.2022.00178
Zurigo Verwaltungsgericht 26.10.2023 VB.2022.00178

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00178
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Geschäftsnummer:
VB.2022.00178
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 26.10.2023
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Verkehrsanordnung
Verkehrsanordnung.
[Abgelehntes Gesuch um Einführung einer Tempo-30-Zone an einer Gemeindestrasse.]
Die Vorinstanz hat die Legitimation des Beschwerdeführers zu Recht bejaht, und diese ist auch für das Beschwerdeverfahren zu bejahen; der Beschwerdeführer hat in genügender Weise veränderte Tatsachen geltend gemacht, die eine Überprüfung der Notwendigkeit einer Anpassung des geltenden Verkehrsregimes auf der betroffenen Strasse rechtfertigen (E. 1.2.3). Dem Beschwerdegegner als Gemeindebehörde kommt eine eigene Zuständigkeit zu, gegenüber der um Verkehrsberuhigung ersuchenden Privatperson einen anfechtbaren Entscheid zu treffen, mit dem dieses Begehren abgewiesen oder (mangels veränderter Umstände) förmlich nicht darauf eingetreten wird. Wenn die Gemeindebehörde das private Begehren aber positiv aufnimmt bzw. ein Handlungsbedarf für eine Verkehrsberuhigung gegeben ist, verbleibt ihr in gewissem Umfang die Auswahl, ob sie Antrag an die Kantonspolizei zum Erlass funktioneller Verkehrsanordnungen stellen, ein Strassenprojektverfahren einleiten oder gar beide Verfahren kombinieren will; unter Umständen ist für eine Koordination der beiden Verfahren zu sorgen (E. 2.2). Die Gemeindebehörde hat bei der Ablehnung einer Verkehrsberuhigungsmassnahme auf einer Gemeindestrasse den Sachverhalt bezüglich aller erheblichen Aspekte, welche die gesuchstellende Person vorbringt, rechtsgenüglich zu erstellen und aufzuzeigen, welche Schlussfolgerungen sie daraus zieht. Die Notwendigkeit einer allfälligen Verkehrsberuhigung aus Gründen des Lärmschutzes ist auch von den Rechtsmittelinstanzen bereits im vom Beschwerdeführer angehobenen Verfahren – und nicht auf Rekursebene vom Baurekursgericht – zu überprüfen, weil dabei Lärmschutzfragen lediglich vorfrageweise im Hinblick auf das Bestehen einer kommunalen Handlungspflicht zu prüfen sind (E. 4.1). Im vorliegenden Verfahrensstadium kann von einem verkehrstechnischen Gutachten abgesehen werden. Dennoch hat die Gemeindebehörde in diesem Rahmen den von der Privatperson behaupteten Sicherheitsdefiziten konkret nachzugehen, diese grob abzuschätzen und nachvollziehbar darzulegen, weshalb sie von einer genügenden Verkehrssicherheit ausgeht bzw. einen Anpassungsbedarf verneint (E. 4.2). Die Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit ist ein taugliches Instrument nicht nur zur Erhöhung der Verkehrssicherheit, sondern auch zum Schutz vor übermässigem Lärm. Die Notwendigkeit einer diesbezüglichen Massnahme hängt unter anderem davon ab, ob bisher die massgebenden Belastungsgrenzwerte für Strassenlärm eingehalten sind. Bereits die Gemeindebehörde hat dem Grundsatz nach die massgeblichen Belastungsgrenzwerte und die gegebenen Lärmpegel zu untersuchen bzw. festzustellen (E. 4.3). Unter den gegebenen Umständen erweist es sich als ungenügend, dass die Unterinstanzen sich in ihren Entscheiden bezüglich der Frage von Sicherheitsdefiziten nicht konkret mit den Strassen- und Verkehrsverhältnissen sowie der Unfallauswertung auseinandergesetzt, sondern insofern inhaltlich bloss nicht näher begründete polizeiliche Aussagen übernommen haben. Dadurch wurde der Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör verletzt (E. 5.3). Im Hinblick auf den Strassenlärm vermögen die erstinstanzlich angeführten Gesichtspunkte zu den Verkehrsverhältnissen und zur Lage der an die Strasse anstossenden Wohnliegenschaften nicht nachvollziehbar aufzuzeigen, dass die Einhaltung der lärmschutzrechtlichen Vorschriften offensichtlich gegeben ist (E. 5.4). Der angefochtene Entscheid beruht auf ungenügenden Sachverhaltsfeststellungen und verletzt den Untersuchungsgrundsatz sowie den Gehörsanspruch des Beschwerdeführers (E. 5.5).
Gutheissung. Rückweisung der Sache zur weiteren Untersuchung und Neubeurteilung im Sinn der Erwägungen an den Gemeinderat.
Stichworte:
AUGENSCHEIN
FUNKTIONELLE VERKEHRSANORDNUNG
HÖCHSTGESCHWINDIGKEIT
KANTONSPOLIZEI
LÄRMSCHUTZ
LÄRMSCHUTZMASSNAHMEN
RECHTLICHES GEHÖR
RECHTSMITTELLEGITIMATION
SPRUNGRÜCKWEISUNG
STRASSENPROJEKT
TEMPO-30-ZONE
UNTERSUCHUNGSGRUNDSATZ
VERKEHR (INKL. STRASSENRECHT, WANDERWEGE)
VERKEHRSANORDNUNG
VERKEHRSBERUHIGUNG
VERKEHRSLÄRM
VERKEHRSSICHERHEIT
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. II BV
§ 4 Abs. II KSigV
Art. 13 Abs. I LSV
Art. 17 Abs. IV lit. b LSV
Art. 36 Abs. I LSV
Art. 108 Abs. IV Ziff. bis SSV
Art. 3 Abs. IV SVG
Art. 32 SVG
Art. 16 USG
§ 16 VAG
§ 7 VRG
§ 21 Abs. I VRG
§ 64 Abs. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2022.00178
Urteil
der 3. Kammer
vom
26. Oktober 2023
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert,
Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet,
Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeinderat
Zollikon, vertreten durch RA C,
Beschwerdegegner,
und
Kantonspolizei
Zürich, Verkehrstechnische Abteilung,
Mitbeteiligte,
betreffend Verkehrsanordnung,
hat sich ergeben:
I.
A ist wohnhaft in einer ihm
gehörenden Liegenschaft an der Bahnhofstrasse in der Gemeinde Zollikon. Er
ersuchte am 28. Januar 2021 den Gemeinderat Zollikon, eine Tempo-30-Zone
an dieser Gemeindestrasse einzuführen. Dabei machte er Anliegen der Verkehrssicherheit
und des Lärmschutzes geltend. Der Gemeinderat wies das Gesuch mit Beschluss vom
31. März 2021 kostenfällig ab.
II.
Gegen den Gemeinderatsbeschluss erhob A am 10. Mai
2021 Rekurs an das Statthalteramt des Bezirks Meilen. Er präzisierte das
Rechtsbegehren im Wesentlichen dahingehend, dass der Gemeinderat unter
Aufhebung des angefochtenen Entscheids einzuladen sei, der kantonalen
Sicherheitsdirektion einen Antrag auf Verfügung einer Tempo-30-Zone oder eines
Tempo-30-Regimes auf der Bahnhofstrasse zu stellen; unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen. Die Statthalterin wies den Rekurs mit Verfügung vom
24. Februar 2022 ab.
III.
Mit Beschwerde vom 28. März 2022 gelangte A an das
Verwaltungsgericht. Er beantragte wiederum, unter Aufhebung der angefochtenen
Verfügung sei der Gemeinderat einzuladen, der zuständigen kantonalen Stelle
einen Antrag auf Verfügung einer Tempo-30-Zone oder eines Tempo-30-Regimes auf
der Bahnhofstrasse zu stellen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. In
verfahrensrechtlicher Hinsicht ersuchte der Beschwerdeführer um Einholung eines
Gutachtens nach Art. 32 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember
1958 (SVG; SR 741.01) und Durchführung eines Augenscheins.
Das Statthalteramt
verzichtete am 31. März 2022 auf eine Stellungnahme  und reichte die
Verfahrensakten ein. Der Gemeinderat stellte am 12. Mai 2022 Antrag auf
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei; unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen. In der Stellungnahme vom 20. Juni 2022 hielt der
Beschwerdeführer an seinen Anträgen fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss
§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2)
zuständig. Zum Entscheid berufen ist die Kammer (§ 38b Abs. 1 e
contrario und § 38 VRG).
1.2
1.2.1
Zur Beschwerde ist berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (§ 49 in
Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG). Bei der Anfechtung funktioneller
Verkehrsanordnungen steht die Legitimation nach der Praxis all jenen
Verkehrsteilnehmenden zu, welche die betreffende Strasse mehr oder weniger
regelmässig benützen, namentlich etwa der Anwohnerschaft, während bloss
gelegentliches Benützen der Strasse nicht genügt (vgl. BGE 136 II 539
E. 1.1; VGr, 28. April 2022, VB.2021.00601, E. 2.3.2). Im
vorliegenden Fall hat sich die erstinstanzliche Behörde gegen das Ergreifen der
umstrittenen Verkehrsmassnahme ausgesprochen und die Sachgerechtigkeit der
bestehenden Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h bekräftigt. Der
Beschwerdeführer ist Direktanstösser und Anwohner der Strasse, bei der er eine
solche Massnahme erfolglos verlangt hat. Im angefochtenen Entscheid wurde der
Beschwerdeführer als zum Rekurs legitimiert betrachtet.
1.2.2
Das Bundesgericht hat es in einem Fall aus dem Kanton Zürich geschützt,
dass auf das Begehren eines Anwohners um Anpassung der
Strassenverkehrssignalisation nicht eingetreten worden war, weil sich die
verkehrsrelevanten Verhältnisse nicht verändert hatten (BGr, 16. Dezember 2009,
1C_184/2009, E. 2). Demgegenüber hat das Bundesgericht in einem Fall aus
dem Kanton Aargau die Beschwerdebefugnis eines Direktanstössers bejaht, der
eine zusätzliche Verkehrsbeschränkung (Fahrverbot) über die angeordneten Massnahmen
hinaus beantragte bzw. der zur Diskussion stellte, ob die Verkehrssicherheit
durch die von der kantonalen Instanz geschützte Verkehrsanordnung genügend
gewährleistet sei (vgl. BGr, 27. Februar 2019, 1C_445/2018, E. 1.1
und E. 3). Ebenso hat das Bundesgericht ein schutzwürdiges Interesse von
Direktanstössern gemäss Art. 89 des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110) an der Prüfung emissionsmindernder
Massnahmen an der Quelle bei einer Strassenlärmsanierung anerkannt. Im soeben
erwähnten Fall berücksichtigte das Bundesgericht, dass der Verkehrslärm auf
jener Strasse zwar nicht bei der Liegenschaft der damaligen Beschwerdeführer,
aber bei benachbarten Gebäuden zur Überschreitung der Immissionsgrenzwerte
führte (vgl. BGr, 27. Mai 2020, 1C_352/2019, E. 3.2 und E. 3.3).
1.2.3
Die Legitimation ist als Prozessvoraussetzung von Amtes wegen zu prüfen,
wobei der beschwerdeführenden Partei nach Massgabe des kantonalen Prozessrechts
obliegt, ihre Legitimation zu substanziieren. Diese Substanziierung hat bereits
im Verfahren vor der ersten Rechtsmittelinstanz zu erfolgen (zum Ganzen VGr,
26. September 2022, VB.2022.00024, E. 3.2 mit Hinweisen). Vorliegend
hat der Beschwerdeführer insbesondere vor der Vorinstanz substanziiert
angebliche Mängel bei der Verkehrssicherheit wegen Verschärfung des
Unfallgeschehens und Einführung einer zusätzlichen Buslinie sowie eine erhöhte
Belästigung aus Strassenlärm behauptet und ein Unterlassen der Lärmermittlung
durch die Gemeinde gerügt; darauf wird in der Beschwerde an das
Verwaltungsgericht verwiesen. Bei seinen Vorbringen hat der Beschwerdeführer in
genügender Weise veränderte Tatsachen geltend gemacht, die eine Überprüfung der
Notwendigkeit einer Anpassung des geltenden Verkehrsregimes auf der betroffenen
Strasse rechtfertigen. Es ist daher nicht zu beanstanden, dass bereits die
Unterinstanzen das Begehren des Beschwerdeführers materiell beurteilt haben.
Für das verwaltungsgerichtliche Beschwerdeverfahren ist seine Legitimation
ebenfalls zu bejahen.
1.3
Da auch
die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
1.4
Soweit der
Beschwerdeführer die Durchführung eines Augenscheins beantragt, ist
festzuhalten, dass sich ein solcher Termin auf dem Lokal erübrigt: Der für den
vorliegenden Entscheid rechtlich relevante Sachverhalt ergibt sich mit
hinreichender Klarheit aus den Akten, weshalb auf einen Augenschein zu
verzichten ist.
2.
2.1
Die
allgemeine Höchstgeschwindigkeit für Fahrzeuge in Ortschaften wurde vom
Bundesrat auf 50 km/h festgelegt (Art. 4a Abs. 1 lit. a der
Verkehrsregelnverordnung vom 13. November 1962 [VRV; SR 741.11] in
Verbindung mit Art. 32 Abs. 2 SVG). Innerorts können tiefere
Höchstgeschwindigkeiten für bestimmte Strassenstrecken oder durch die
Signalisation einer Tempo-30-Zone oder einer Begegnungszone angeordnet werden
(Art. 108 Abs. 5 lit. d und e der Signalisationsverordnung vom
5. September 1979 [SSV; SR 741.21]). Das Signal "Tempo-30-Zone"
kennzeichnet Strassen in Quartieren oder Siedlungsbereichen, auf denen
besonders vorsichtig und rücksichtsvoll gefahren werden muss (Art. 22a
SSV). Die Anordnung von abweichenden Höchstgeschwindigkeiten ist nur gestützt
auf ein vorgängig zu erstellendes Gutachten zulässig (anders als für Tempo-30-
und Begegnungszonen gemäss dem seit 1. Januar 2023 geltenden Art. 108
Abs. 4
bis
SSV). Gemäss der zuletzt genannten Bestimmung richtet
sich die Anordnung von Tempo-30-Zonen und Begegnungszonen nur nach Art. 3
Abs. 4 SVG. Nach Art. 3 Abs. 4 SVG können die Kantone
Verkehrsbeschränkungen oder Anordnungen – ausserhalb von Totalfahrverboten im
Sinn von Art. 3 Abs. 3 SVG – auf Strassen erlassen, soweit der Schutz
der Bewohner oder gleichermassen Betroffener vor Lärm und Luftverschmutzung,
die Beseitigung von Nachteilen von Menschen mit Behinderungen, die Sicherheit,
die Erleichterung oder die Regelung des Verkehrs, der Schutz der Strasse oder
andere in den örtlichen Verhältnissen liegende Gründe dies erfordern (vgl. VGr,
15. Juli 2021, VB.2021.00222, E. 3.1 mit Hinweisen).
2.2
Funktionelle
Verkehrsanordnungen werden bei Gemeindestrassen ausserhalb des Gebiets der
Städte Zürich und Winterthur – wie bei der betroffenen Gemeinde Zollikon – von
der Kantonspolizei auf Antrag der zuständigen Gemeindebehörde erlassen
(§ 16 des Verkehrsabgabengesetzes vom 11. September 1966 [VAG;
LS 741.1] in Verbindung mit § 4 Abs. 2 der kantonalen
Signalisationsverordnung vom 21. November 2001 [KSigV; LS 741.2]). Das
Verwaltungsgericht hat den Gemeinden eine erhebliche Gestaltungsfreiheit in
Bezug auf die Stellung dieses Antrags und die damit verbundene
Verkehrsmassnahme zugebilligt (vgl. VGr, 29. November 2018, VB.2018.00072,
E. 5.3). Dem Beschwerdegegner als Gemeindebehörde kommt deshalb eine
eigene Zuständigkeit zu, gegenüber der um Verkehrsberuhigung ersuchenden
Privatperson einen anfechtbaren Entscheid zu treffen, mit dem dieses Begehren
abgewiesen oder (mangels veränderter Umstände) förmlich nicht darauf
eingetreten wird. Wenn die Gemeindebehörde das private Begehren aber positiv
aufnimmt bzw. ein Handlungsbedarf für eine Verkehrsberuhigung gegeben ist,
verbleibt ihr in gewissem Umfang die Auswahl, ob sie Antrag an die
Kantonspolizei zum Erlass funktioneller Verkehrsanordnungen stellen, ein
Strassenprojektverfahren einleiten oder gar beide Verfahren kombinieren will;
unter Umständen ist für eine Koordination der beiden Verfahren zu sorgen (vgl.
dazu VGr, 20. April 2023, VB.2022.00528, E. 5 = BEZ 2023 Nr. 9).
3.
3.1
Im
kommunalen Entscheid vom 31. März 2021 wurde erwogen, die Bahnhofstrasse
sei eine direkte Verbindungsachse von der Seestrasse ins Zentrum und Richtung
Zollikerberg. Es handle sich nicht um eine blosse Erschliessungsstrasse für ein
bestimmtes Quartier. Die Strasse werde künftig von zwei Buslinien benützt. Die
aktuelle Tempolimite passe ins Temporegime der Gemeindestrassen in Zollikon.
Wegen der acht polizeilich registrierten Verkehrsunfälle mit insgesamt drei
leicht verletzten Personen auf der Strasse von 2017 bis 2020 liege keine
Gefährdung der Verkehrssicherheit vor, welche die Errichtung einer
Tempo-30-Zone notwendig mache. Gemäss im September 2019 durchgeführten
Geschwindigkeitsmessungen auf der Bahnhofstrasse habe die gefahrene
Durchschnittsgeschwindigkeit 36 km/h betragen; nur 0,7 % von
insgesamt 20'000 Fahrzeugen hätten die zulässige Höchstgeschwindigkeit
überschritten. Die baulichen Anpassungen einer Tempo-30-Zone hätten mit hoher
Wahrscheinlichkeit negative Auswirkungen auf die auf der Bahnhofstrasse
verkehrenden Buslinien bzw. das ganze öffentliche Verkehrssystem. Eine
abweichende Auskunft der VBZ an den Beschwerdeführer sei ohne vertiefte
fachliche Abklärungen erfolgt. Eine Lärmuntersuchung dränge sich aufgrund des
Verkehrsaufkommens, der Strassenneigung und -geometrie, der aktuellen
Geschwindigkeitsbegrenzung und des Abstands der Fassaden von der Strasse nicht
auf. Ferner sei zu berücksichtigen, dass im unteren Teil der Bahnhofstrasse
bauliche Anpassungen im Gange seien, welche Auswirkungen auf die gesamte
Strassensituation haben würden. Insgesamt sehe der Gemeinderat keinen Anlass
für die Errichtung einer Tempo-30-Zone.
3.2
Die
Vorinstanz schloss sich dieser Beurteilung unter Berücksichtigung der von ihr
eingeholten Auskunft der Kantonspolizei und des kommunalen Ermessensspielraums
an. Dabei ging die Vorinstanz näher auf vom Beschwerdeführer ins Feld geführte
Verkehrsunfälle aus den Jahren 2019 und 2021 ein und gelangte zum Schluss,
diese Unfälle hätten mit dem geltenden Temporegime auf der Bahnhofstrasse
nichts zu tu. Im Hinblick auf den Strassenlärm erwog die Vorinstanz, der
Sachbereich der Lärmsanierung liege nicht in ihrem Zuständigkeitsbereich. Im
konkreten Fall mache der Beschwerdeführer jedoch nicht geltend, dass die
Gemeinde ihrer Sanierungspflicht nicht nachgekommen sei.
3.3
Der
Beschwerdeführer rügt vor Verwaltungsgericht eine Verletzung des Anspruchs auf
rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 [BV; SR 101]) und des Untersuchungsgrundsatzes
(§ 7 VRG) sowie daraus folgend eine rechtsverletzende Beurteilung der
Verkehrssicherheit. Er wiederholt vor Verwaltungsgericht die Behauptungen,
wonach auf der Bahnhofstrasse erhebliche Sicherheitsdefizite im Strassenverkehr
beständen. Darüber seien Gemeinde und Vorinstanz hinweggegangen. Im Übrigen
behält er sich für den Fall, dass eine Verkehrsberuhigung nicht bereits wegen
Sicherheitsdefiziten anzuordnen wäre, ein erneutes Begehren an die Gemeinde zur
Lärmsanierung vor, bei dem der kommunale Entscheid dann nach seiner
Interpretation der Rechtsprechung vom Baurekursgericht zu überprüfen wäre.
4.
4.1
Die
Gemeindebehörde hat bei der Ablehnung einer Verkehrsberuhigungsmassnahme auf
einer Gemeindestrasse den Sachverhalt bezüglich aller erheblichen Aspekte,
welche die gesuchstellende Person vorbringt, rechtsgenüglich zu erstellen und
aufzuzeigen, welche Schlussfolgerungen sie daraus zieht. Dabei hat sie
schutzwürdige Interessen von Direktanstössern und Anwohnern der Strasse an
Massnahmen für eine Verkehrsberuhigung zu berücksichtigen. Genauso wie eine
funktionelle Verkehrsanordnung gemäss Art. 3 Abs. 4 SVG aus
verschiedenen Gründen angeordnet werden kann, bildet das abschlägige Ergebnis
einer materiellen Überprüfung der Strassenverhältnisse vom Streitgegenstand her
eine Einheit. Der Beschwerdeführer hat in dieser Hinsicht vorliegend
hauptsächlich Aspekte der Verkehrssicherheit und des Lärmschutzes thematisiert.
Entgegen seiner Meinung ist die Notwendigkeit einer allfälligen
Verkehrsberuhigung aus Gründen des Lärmschutzes auch von den
Rechtsmittelinstanzen bereits im vom Beschwerdeführer angehobenen Verfahren –
und nicht auf Rekursebene vom Baurekursgericht – zu überprüfen, weil dabei
Lärmschutzfragen lediglich vorfrageweise im Hinblick auf das Bestehen einer
kommunalen Handlungspflicht zu prüfen sind.
4.2
Die
Beurteilung bestehender und absehbarer Sicherheitsdefizite kann je nach dem
Zweck einer Verkehrsberuhigung, wie Gefahrenbekämpfung oder Verbesserung des
Verkehrsflusses, unterschiedliche Bedeutungen haben. Immerhin sind die
verantwortlichen Behörden, wie der Beschwerdeführer zutreffend darlegt, nach
der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts gehalten, präventive Massnahmen zur
Verbesserung der Verkehrssicherheit zu treffen, wenn sie erhebliche
Sicherheitsdefizite im Strassenverkehr erkennen, und nicht einfach zuzuwarten,
bis sich die ersten Unfälle ereignet haben (vgl. VGr, 20. Februar 2020,
VB.2018.00776, E. 6.4; 23. Mai 2019, VB.2018.00427, E. 5.3).
Jedenfalls im vorliegenden Verfahrensstadium kann von einem verkehrstechnischen
Gutachten abgesehen werden; dem diesbezüglichen Antrag des Beschwerdeführers
braucht somit nicht stattgegeben zu werden. Dennoch hat die Gemeindebehörde in
diesem Rahmen den von der Privatperson behaupteten Sicherheitsdefiziten konkret
nachzugehen, diese grob abzuschätzen und nachvollziehbar darzulegen, weshalb
sie von einer genügenden Verkehrssicherheit ausgeht bzw. einen Anpassungsbedarf
verneint.
4.3
Darüber
hinaus anerkennt die bundesgerichtliche Rechtsprechung die Herabsetzung der
Höchstgeschwindigkeit ohne Weiteres als taugliches Instrument nicht nur zur
Erhöhung der Verkehrssicherheit, sondern auch zum Schutz der Anwohnerinnen und
Anwohner vor übermässigem Lärm (vgl. BGr, 9. März 2023, 1C_574/2020,
E. 6.4; 16. Juni 2020, 1C_350/2019, E. 4.3.4 mit weiteren
Hinweisen). Die Notwendigkeit einer diesbezüglichen Massnahme hängt unter
anderem davon ab, ob bisher die massgebenden Belastungsgrenzwerte für Strassenlärm
eingehalten sind. Für eine bestehende Strasse, die schon im Zeitpunkt des
Inkrafttretens des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den
Umweltschutz (USG; SR 814.01) am 1. Januar 1985 vorhanden war und den
Vorschriften dieses Gesetzes oder den Umweltvorschriften anderer Bundesgesetze
widerspricht, statuiert Art. 16 USG eine Sanierungspflicht. Art. 13
Abs. 1 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV;
SR 814.41) präzisiert, dass ortsfeste Anlagen, die wesentlich zur
Überschreitung der Immissionsgrenzwerte (IGW) beitragen, saniert werden müssen.
Die Fristen gemäss Art. 17 Abs. 4 lit. b LSV für Sanierungen und
Schallschutzmassnahmen bei Haupt- und übrigen Strassen sind seit Ende März 2018
abgelaufen. Dies bedeutet für die Anlageninhaber, dass noch offene Sanierungen
unverzüglich an die Hand zu nehmen sind (vgl. Adrian Gossweiler,
Strassenlärmsanierung bei Kantons- und Gemeindestrassen nach Ablauf der
lärmschutzrechtlichen Sanierungsfrist, URP 2018 S. 600 ff., 606). Ferner
ist zu berücksichtigen, dass Art. 37 LSV die zuständige Behörde namentlich
bei Strassen zur Führung eines Lärmbelastungskatasters verpflichtet
(Abs. 1). Darin kann jede Person soweit Einsicht nehmen, als nicht das
Fabrikations- und Geschäftsgeheimnis und keine anderen überwiegenden Interessen
entgegenstehen (Abs. 6). Weiter unterliegt die zuständige Behörde gemäss
Art. 36 Abs. 1 LSV einer Pflicht zur Lärmermittlung, wenn Grund zur
Annahme besteht, dass die massgebenden Belastungsgrenzwerte überschritten sind
oder ihre Überschreitung zu erwarten ist. Daraus ist für den vorliegenden
Zusammenhang abzuleiten, dass bereits die Gemeindebehörde dem Grundsatz nach
die massgeblichen Belastungsgrenzwerte und die gegebenen Lärmpegel zu
untersuchen bzw. festzustellen hat, ausser die Einhaltung der
lärmschutzrechtlichen Vorschriften sei offensichtlich gegeben.
5.
5.1
Beschwerdegegner
und Vorinstanz haben zur Beurteilung des Anliegens des Beschwerdeführers
Abklärungen unternommen. So hat die Gemeinde auf der Bahnhofstrasse
Verkehrsmessungen bzw. eine Verkehrsdatenauswertung durchführen lassen,
Unfallauswertungen der Kantonspolizei vom 5. Dezember 2018 und vom
25. Februar 2021 beigezogen und Erkundigungen bei den VBZ eingeholt. Die
VBZ hatten auf Anfrage des Beschwerdeführers auch gegenüber ihm Stellung
genommen. Hingegen sind in den Verfahrensakten keine konkreten Abklärungen bzw.
Angaben zum Strassenlärm bei der Bahnhofstrasse ersichtlich.
5.2
Wie gesagt
ist ein verkehrstechnisches Gutachten für das vorliegende Verfahren nicht
erforderlich (vgl. oben E. 4.2). Auch kann dem Beschwerdeführer nicht
gefolgt werden, wenn er die Aussagekraft der Verkehrsmessungen als mangelhaft
kritisiert. Aus der Verkehrsdatenauswertung ergibt sich, dass die
Verkehrsmessungen an zwei unterschiedlichen Standorten der Bahnhofstrasse
durchgeführt worden sind. Dabei wurde der Verkehr an einem Standort aufwärts
und abwärts sowie am anderen Standort nur abwärts erfasst. Insgesamt lassen
sich daraus für das vorliegende Verfahrensstadium genügende Erkenntnisse zu den
gefahrenen Geschwindigkeiten ableiten. Die Kantonspolizei hat gegenüber der
Vorinstanz die provisorische Einschätzung abgegeben, dass wegen des relativ
hohen Geschwindigkeitsniveaus auf der Bahnhofstrasse ergänzende Massnahmen, wie
bauliche Anpassungen, nötig wären, um die Einhaltung einer Senkung der
Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h zu gewährleisten. Der Beschwerdeführer
behauptet in dieser Hinsicht nichts wesentlich Anderes, sondern stellt bei
einer allfälligen Tempo-30-Zone versetzt angeordnete Parkplätze auf der Strasse
als Alternative zu baulichen Massnahmen in den Raum. Entgegen seiner Ansicht
sind keine weiteren Verkehrsmessungen für den vorliegenden Entscheid nötig.
Auch bezüglich der Stellungnahmen der VBZ, die sich hauptsächlich zu Fragen der
Fahrplangestaltung und Buslinienführung äussern, ist objektiv kein zusätzlicher
Klärungsbedarf im vorliegenden Verfahren erkennbar.
5.3
Die
aktenkundigen Unfallauswertungen der Kantonspolizei vermitteln in
tabellarischer Form einen Überblick unter Angabe von Datum/Uhrzeit,
Lokalisierung, Unfalltyp, verursachten Schäden, Hauptursache des
Unfallgeschehens. Gegenüber der Vorinstanz hat die Kantonspolizei geäussert,
die Bahnhofstrasse bilde keinen Unfallschwerpunkt und die Verkehrssicherheit
sei mit dem aktuellen Temporegime (50 km/h generell) aus ihrer Sicht
gewährleistet. Auch wenn die Kantonspolizei fachkundig ist, sind ihre Aussagen
in dieser Hinsicht lediglich zusammenfassender Natur und gehen nicht
ansatzweise auf die Unfallauswertungen ein. Beizufügen ist, dass der Inhalt
dieser Unfallauswertungen es Laien nicht ohne Weiteres ermöglicht, daraus
Schlussfolgerungen für die Verkehrssicherheit zu ziehen. Dennoch sind auch die
unterinstanzlichen Beurteilungen der Verkehrssicherheit bloss pauschal, d.h.
ohne Bezugnahme auf die gegebene Situation und die polizeilich registrierten
Unfälle erfolgt. Wenn der Beschwerdegegner vor Verwaltungsgericht behauptet,
eine Korrelation der registrierten Unfälle zum geltenden Temporegime sei
klarerweise nicht ersichtlich, erschliesst sich nicht, aus welchen eigenen
Überlegungen er zu dieser Auffassung gelangt ist.
Es muss nicht
erörtert werden, inwiefern die vom Beschwerdeführer zusätzlich angesprochenen
Unfälle aus den Jahren 2019 und 2021 mit dem geltenden Temporegime auf der
Bahnhofstrasse zusammenhängen. Bereits der Umstand, dass bei dieser Strasse
acht Verkehrsunfälle in einem Zeitraum von fünf Jahren (Zeitraum der Auswertung
von 2016 bis 2020) polizeilich registriert worden sind, verlangt nach einer
konkreten Überprüfung der Verkehrssicherheit. Dabei ist zu beachten, dass das
Geschwindigkeitsniveau gemäss der Kantonspolizei relativ hoch ist (vgl. oben
E. 5.2) und die Streckenführung der Bahnhofstrasse angesichts ihrer
erheblichen Steigung, mehreren ausgeprägten Kurven und zahlreichen seitlich
einmündenden Strassen nicht offensichtlich als übersichtlich erachtet werden
kann. Im Übrigen nimmt der Busverkehr mit der zweiten Linie auf der Strasse
erheblich zu. Im Hinblick auf präventive Massnahmen zur Verbesserung der
Verkehrssicherheit sind absehbare wie bestehende Sicherheitsdefizite zu
ermitteln (vgl. oben E. 4.2). Unter den gegebenen Umständen erweist es
sich als ungenügend, dass die Unterinstanzen sich in ihren Entscheiden
bezüglich der Frage von Sicherheitsdefiziten nicht konkret mit den Strassen-
und Verkehrsverhältnissen sowie der Unfallauswertung auseinandergesetzt,
sondern insofern inhaltlich bloss nicht näher begründete polizeiliche Aussagen
übernommen haben. Dadurch wurde der Anspruch des Beschwerdeführers auf
rechtliches Gehör verletzt.
5.4
Im
Hinblick auf den Strassenlärm vermögen die erstinstanzlich angeführten
Gesichtspunkte zu den Verkehrsverhältnissen und zur Lage der an die Strasse
anstossenden Wohnliegenschaften (vgl. oben E. 3.1) nicht nachvollziehbar
aufzuzeigen, dass die Einhaltung der lärmschutzrechtlichen Vorschriften
offensichtlich gegeben ist. Auf der Website der kantonalen Fachstelle
Lärmschutz wird darauf hingewiesen, dass die gültigen Emissionsdaten für
Gemeindestrassen, bei denen die Strassenlärmdaten nicht im geografischen Informationssystem
des Kantons Zürich (GIS-Browser) abrufbar sind, bei der Gemeinde nachzufragen
sind ( unter
Strassenlärm/Verkehr & Lärmbelastung; besucht am 13. Oktober
2023). Für die Bahnhofstrasse in Zollikon sind die entsprechenden Daten nicht
im GIS-Browser abrufbar. Dem Beschwerdeführer gereicht es im konkreten Fall
nicht zum Nachteil, wenn nicht ersichtlich ist, dass er bei der Gemeinde
Einblick in gültige Strassenlärmdaten gefordert hätte. Bei der konkret
betroffenen Strasse geht auch aus den Verfahrensakten nicht hervor, inwiefern
den Lärmschutzvorschriften bezüglich Strassenlärm Genüge getan wird. Im
erstinstanzlichen Entscheid wurde an der bisherigen Höchstgeschwindigkeit von
50 km/h namentlich daher festgehalten, weil die Bahnhofstrasse nicht
lediglich eine Erschliessungsstrasse für ein Quartier bilde (vgl. oben
E. 3.1). Auch vor Verwaltungsgericht bekräftigt der Beschwerdegegner die
grosse Bedeutung dieser Strasse als Verkehrsachse von der Seestrasse ins
Zentrum und Richtung Zollikerberg. Vor diesem Hintergrund obliegt es in erster
Linie der Gemeindebehörde, die lärmrechtlichen Beurteilungsgrundlagen
(Belastungsgrenzwerte, Lärmpegel) zu untersuchen und festzustellen bzw. Angaben
über allfällige Lärmsanierungsmassnahmen zu machen. Für das vorliegende
Verfahren ist eine Lärmermittlungspflicht der Gemeinde gestützt auf
Art. 36 und 37 LSV in Verbindung mit § 7 VRG zu bejahen. In dieser
Hinsicht erweist sich der Sachverhalt als ungenügend abgeklärt.
5.5
Zusammengefasst
beruht der angefochtene Entscheid auf ungenügenden Sachverhaltsfeststellungen
und verletzt den Untersuchungsgrundsatz sowie den Gehörsanspruch des
Beschwerdeführers. Wenn wie vorliegend der Sachverhalt ungenügend festgestellt
wurde, nimmt das Verwaltungsgericht praxisgemäss nicht selbst die Ergänzung der
gebotenen Abklärungen vor. Eine Verfahrensrückweisung durch das
Verwaltungsgericht kann über den Wortlaut von § 64 Abs. 1 VRG hinaus
nicht nur an die unmittelbare Vorinstanz, sondern auch an die erstinstanzlich
anordnende Behörde erfolgen (sog. Sprungrückweisung; vgl. Marco Donatsch, in:
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014, § 64 N. 4). Da die
erforderlichen Abklärungen und Feststellungen zum Strassenlärm (vgl. oben
E. 5.4) ohnehin von der Gemeinde vorzunehmen sind, ist es angezeigt, die
Sache an diese zurückzuweisen.
6.
6.1
Dies führt
– unter Bezugnahme auf die Beschwerdeanträge – zur teilweisen Gutheissung der
Beschwerde. Der Rekursentscheid des Statthalteramts vom 24. Februar 2022
und der Beschluss des Gemeinderats Zollikon vom 31. März 2021 sind
aufzuheben und die Sache ist zur weiteren Untersuchung und Neubeurteilung im
Sinn der Erwägungen an den Gemeinderat Zollikon zurückzuweisen.
6.2
Die
(Sprung-)Rückweisung zur erneuten Entscheidung bei offenem Ausgang ist in Bezug
auf die Regelung der Nebenfolgen als Obsiegen zu behandeln, wenn die
Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch entscheiden kann (BGr,
28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f. mit Hinweisen). Die Kosten des
erstinstanzlichen Verfahrens, des Rekursverfahrens und des Beschwerdeverfahrens
sind somit dem unterliegenden Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 13
Abs. 2 in Verbindung mit § 65a VRG). Desgleichen hat dieser dem
Beschwerdeführer antragsgemäss eine angemessene Parteientschädigung für das
Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Dem unterliegenden Beschwerdegegner steht eine Parteientschädigung nicht zu.
7.
Der vorliegende
Rückweisungsentscheid stellt einen Zwischenentscheid dar, der nur unter den
einschränkenden Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG angefochten
werden kann.
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Rekursentscheid des Statthalteramts
vom 24. Februar 2022 und der Beschluss des Gemeinderats Zollikon vom 31. März
2021 werden aufgehoben. Die Sache wird zur weiteren Untersuchung und
Neubeurteilung im Sinn der Erwägungen an den Gemeinderat Zollikon
zurückgewiesen.
2.    Die
Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 285.60 und des kommunalen Verfahrens
von Fr. 400.- werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
3.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    255.--
Zustellkosten,
Fr. 4'255.--
Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
5.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und
das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'500.-
zu bezahlen.
6.    Gegen dieses
Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
7.    Mitteilung an:
a)    die Parteien und die Mitbeteiligte;
b)    das Statthalteramt des Bezirks Meilen;
c)    das Bundesamt für Umwelt (BAFU);
d)    das Bundesamt für Strassen (ASTRA).