zh_verwaltungsgericht · VB.2019.00188 · 2019-08-22 · de

Gebühren | Keine Befreiung einer Bundesanstalt von kommunalen Benutzungsgebühren Die temporäre exklusive Nutzung kommunalen öffentlichen Grundes für bauliche Sonderzwecke stellt bewilligungspflichtigen gesteigerten Gemeingebrauch dar (E. 2.3). Die ETH Zürich ist als Anstalt des Bundes nach Art. 62d RVOG von kantonaler und kommunaler Besteuerung befreit (E. 3). Der umstrittenen Benutzungsgebühr kommt weder insgesamt noch in Teilen Steuercharakter zu, sie ist klar unter dem Marktwert liegendes Entgelt für eine Gegenleistung, die gleichermassen von Privaten wie dem Gemeinwesen bezogen werden kann (E. 4). Kostenunabhängige Kausalabgaben sind vom Besteuerungsverbot nicht erfasst und dürfen von der ETH erhoben werden. Das Besteuerungsverbot vermittelt dem Bund und seinen Anstalten keinen Anspruch auf kostenlosen gesteigerten Gemeingebrauch des öffentlichen Grundes von Kantonen und Gemeinden (E. 5). Die Gebühr stützt sich auf eine ausreichende gesetzliche Grundlage (E. 6) und ist in ihrer Höhe nicht zu beanstanden (E. 7).

Zürich Verwaltungsgericht 10.09.2020 VB.2019.00188
Zurich Verwaltungsgericht 10.09.2020 VB.2019.00188
Zurigo Verwaltungsgericht 10.09.2020 VB.2019.00188

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00188
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Geschäftsnummer:
VB.2019.00188
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 10.09.2020
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 09.03.2021 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Abgaberecht ohne Steuern
Betreff:
Gebühren
Keine Befreiung einer Bundesanstalt von kommunalen Benutzungsgebühren
Die temporäre exklusive Nutzung kommunalen öffentlichen Grundes für bauliche Sonderzwecke stellt bewilligungspflichtigen gesteigerten Gemeingebrauch dar (E. 2.3).
Die ETH Zürich ist als Anstalt des Bundes nach Art. 62d RVOG von kantonaler und kommunaler Besteuerung befreit (E. 3). Der umstrittenen Benutzungsgebühr kommt weder insgesamt noch in Teilen Steuercharakter zu, sie ist klar unter dem Marktwert liegendes Entgelt für eine Gegenleistung, die gleichermassen von Privaten wie dem Gemeinwesen bezogen werden kann (E. 4). Kostenunabhängige Kausalabgaben sind vom Besteuerungsverbot nicht erfasst und dürfen von der ETH erhoben werden. Das Besteuerungsverbot vermittelt dem Bund und seinen Anstalten keinen Anspruch auf kostenlosen gesteigerten Gemeingebrauch des öffentlichen Grundes von Kantonen und Gemeinden (E. 5). Die Gebühr stützt sich auf eine ausreichende gesetzliche Grundlage (E. 6) und ist in ihrer Höhe nicht zu beanstanden (E. 7).
Stichworte:
ANSTALT
ÄQUIVALENZPRINZIP
BAUSTELLE
BEFREIUNG
BENUTZUNGSGEBÜHREN
BUND
ERMESSENSUNTERSCHREITUNG
ETH
GEBÜHREN
GEGENLEISTUNG
GEMENGSTEUER
GESTEIGERTER GEMEINGEBRAUCH
HAMMERSCHLAGSRECHT
KAUSALABGABE
KOSTENDECKUNGSPRINZIP
KOSTENUNABHÄNGIGE KAUSALABGABE
LEGALITÄTSPRINZIP
LEISTUNGSVERWALTUNG
MARKTWERT
SYNALLAGMA
Rechtsnormen:
Art. 13 Abs. I APV Zürich
Art. 13 Abs. II APV Zürich
Art. 53 Abs. I BV
Art. 63a Abs. III BV
Art. 35 Abs. IV FMG
Art. 10 GarG
§ 4 Abs. I GebV VGr
§ 229 Abs. I PBG
§ 229 Abs. II PBG
§ 231 Abs. I PBG
§ 231 Abs. III PBG
§ 231 Abs. IV PBG
§ 62d RVOG
§ 17 Abs. II lit. a VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2019.00188
Urteil
der 3. Kammer
vom
10. September 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiber
Yannick Weber.
In Sachen
ETH Zürich,   vertreten durch RA A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Stadt Zürich,
vertreten durch den Stadtrat,
dieser vertreten durch das Sicherheitsdepartement,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Gebühren,
hat sich
ergeben:
I.
Mit Verfügung vom 16. Mai 2017 auferlegte die
Stadtpolizei Zürich der Eidgenössischen Technischen Hochschule (ETH) Zürich
eine Gebühr von insgesamt Fr. 1'207.50 für die exklusive temporäre Nutzung
städtischen öffentlichen Grundes zu Bauzwecken während rund zweieinhalb
Monaten. Der Stadtrat der Stadt Zürich wies eine dagegen erhobene Einsprache am
29. November 2017 unter Kostenauflage an die ETH Zürich ab.
II.
In der Folge liess die ETH Zürich an das Statthalteramt des
Bezirks Zürich rekurrieren, welches den Rekurs mit Verfügung vom 14. Februar
2019 abwies und die Verfahrenskosten der ETH auferlegte.
III.
Mit Eingabe vom 18. März 2019 liess die ETH Zürich
beim Verwaltungsgericht Beschwerde erheben und beantragen, der Entscheid des
Statthalteramts vom 14. Februar 2019 sei aufzuheben, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Stadt Zürich. Mit Stellungnahme vom 16. April
2019 beantragte die Stadt Zürich die Abweisung der Beschwerde und die
Zusprechung einer Parteientschädigung zulasten der ETH. Das Statthalteramt
verzichtete auf eine Vernehmlassung.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) zur
Beurteilung der Beschwerde zuständig. Angesichts des Streitwerts von Fr. 1'207.-
wäre der Einzelrichter zum Entscheid berufen (§ 38b Abs. 1 lit. c
VRG), aufgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Sache – zu entscheiden ist die
Frage, ob sich die bundesrechtlich vorgesehene Befreiung der Eidgenossenschaft
und ihrer Anstalten von kantonalen und kommunalen Steuern auch auf
Benützungsgebühren für gesteigerten Gemeingebrauch erstrecke – ist diese jedoch
von der Kammer zu behandeln (§ 38b Abs. 2 VRG).
2.
2.1
Nach § 231
Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG;
LS 700.1) bedarf die Inanspruchnahme öffentlichen Grundes mit Einschluss
des Erdreichs und der Luftsäule zu privaten Zwecken je nach den Umständen einer
Bewilligung oder Konzession. Als Nutzung zu privaten Zwecken im Sinn von § 231
Abs. 1 PBG gilt dabei jede Nutzung des öffentlichen Grundes, welche nicht
durch das Gemeinwesen, unter dessen Hoheit der öffentliche Grund steht, oder in
dessen Auftrag erfolgt. Ob dafür eine Bewilligung oder Konzession erforderlich
ist, entscheidet sich nach der Art, Intensität und Dauer der Inanspruchnahme
des öffentlichen Grundes. Für die nicht mehr bestimmungsgemässe oder nicht
gemeinverträgliche Nutzung des öffentlichen Grundes, den gesteigerten
Gemeingebrauch, genügt eine Bewilligung, während die Sondernutzung, welche als
nicht bestimmungsgemässe und nicht gemeinverträgliche Nutzung der öffentlichen
Sache zum dauerhaften und oft auch vollständigen Ausschluss Dritter von deren
ordentlichen Nutzung führt, eine Konzession voraussetzt (Tobias Jaag, Gemeingebrauch
und Sondernutzung öffentlicher Sachen, ZBl 93/1992, S. 145 ff., 155 f.).
2.2
In der
Stadt Zürich steht die bestimmungsgemässe und gemeinverträgliche Benutzung des
öffentlichen Grundes grundsätzlich jeder Person unentgeltlich zu (Art. 13 Abs. 1
der Allgemeinen Polizeiverordnung vom 6. April 2011 [APV; Amtliche
Sammlung der Stadt Zürich 551.110]). Die vorübergehende Benutzung insbesondere
zu gewerblichen, baulichen, privaten, gemeinnützigen oder politischen
Sonderzwecken, die nicht bestimmungsgemäss oder nicht gemeinverträglich ist und
andere Benutzungsberechtigte beeinträchtigt, ist hingegen bewilligungs- und gebührenpflichtig
(Art. 13 Abs. 2 APV). Die Notwendigkeit einer Bewilligungspflicht für
gesteigerten Gemeingebrauch einer öffentlichen Sache, wie sie das kommunale
Recht vorsieht, ergibt sich aus dem Erfordernis, zwischen den verschiedenen
Nutzungsarten Prioritäten zu setzen und diese zu koordinieren (Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A.,
Zürich 2016, Rz. 2285 und 2287). Nach Art. 9 der städtischen
Verordnung über die Benutzung des öffentlichen Grundes vom 23. November
2011 (Benutzungsordnung; Amtliche Sammlung der Stadt Zürich 551.210) kann eine
Bewilligung zur Benutzung des öffentlichen Grundes zu Bauzwecken ausgestellt
werden, sofern der Bauherrschaft kein Privatgrund zur Verfügung steht.
2.3
Die
Beschwerdeführerin nutzte den städtischen öffentlichen Grund bei der
Tannenstrasse 7 in 8006 Zürich vom 1. April bis 19. Juni 2017 im
Umfang von 69 m
2
exklusiv für bauliche Sonderzwecke. Dass diese
temporäre Nutzung des städtischen Grundes gesteigerten Gemeingebrauch
darstellte und daher einer Bewilligung bedurfte, stellt die Beschwerdeführerin
nicht in Abrede. Eine solche war ihr denn auch erteilt worden. Vielmehr wendet
sich die Beschwerdeführerin ausschliesslich gegen die ihr in diesem
Zusammenhang auferlegte Gebühr in Höhe von Fr. 1'207.50.
2.4
Da es sich
beim Verhältnis zwischen hoheitsberechtigtem Gemeinwesen und dem Benützer einer
öffentlichen Sache im Gemeingebrauch um eine dem öffentlichen Recht
unterstehende Rechtsbeziehung handelt, ist das vom Benützer für den gesteigerten
Gemeingebrauch geschuldete Entgelt eine öffentliche Abgabe und keine
privatvertragliche Forderung (André W. Moser, Der öffentliche Grund und seine
Benützung, Bern 2011, S. 262). Über deren Rechtmässigkeit ist im Folgenden
zu befinden.
3.
3.1
Die
Eidgenossenschaft sowie ihre Anstalten, Betriebe und unselbstständigen
Stiftungen sind von jeder Besteuerung durch die Kantone und Gemeinden befreit;
ausgenommen sind Liegenschaften, die nicht unmittelbar öffentlichen Zwecken
dienen (Art. 62d des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom
21. März 1997 [RVOG; SR 172.010]). Diese Bestimmung entspricht unverändert
dem vormaligen Art. 10 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 26. März
1934 über die politischen und polizeilichen Garantien zugunsten der
Eidgenossenschaft (Garantiegesetz, GarG; BS 1 152, Fassung dieser Bestimmung
gemäss AS 1977 2249 [aufgehoben per 1. Dezember 2003]). Bereits der
Vorgängererlass vom 23. Dezember 1851 (AS III 33) hatte die Befreiung des
Bundes von direkten Steuern der Kantone vorgesehen, um dessen Vermögen davor zu
bewahren, durch kantonale Steuern "bedeutenden Abbruch zu erleiden"
(BBl 1851 III 247 ff., 251 f.). Die Steuerbefreiung des Bundes sollte
demnach dazu dienen, den Bestand des öffentlichen Zwecken dienenden
Bundesvermögens vor Eingriffen durch kantonale Abgaben zu schützen. Im Jahre
1977 wurde die Steuerbefreiung des Bundes allgemeiner gefasst und auch auf
indirekte Steuern erweitert. Die Botschaft begründete diesen Schritt damit,
dass die gegenseitige Besteuerung der verschiedenen Hoheitsträger kein
taugliches Mittel zur Deckung des öffentlichen Finanzbedarfs sei (BBl 1977 I
789 ff., 803). Bei der Übernahme der Regelung von Art. 10 Abs. 1
GarG in Art. 62d RVOG entschied sich der Gesetzgeber für eine unveränderte
Weiterführung der Norm (vgl. BBl 2001 S. 3615 sowie Thomas Sägesser, Regierungs-
und Verwaltungsorganisationsgesetz RVOG vom 21. März 1997, Kommentar, Bern
2007, Art. 62d N. 1); auf redaktionelle Klarstellungen insbesondere
bezüglich der Praxis betreffend Liegenschaften, die nicht unmittelbar
öffentlichen Zwecken dienen, wurde damit verzichtet (vgl. BGE 130 I 96 E. 3.3
sowie Marco Greter/Alexander Greter in: Martin Zweifel/Michael Beusch [Hrsg.], Bundesgesetz
über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden [StHG], Kommentar
zum Schweizerischen Steuerrecht, 3. A., Basel 2017, Art. 23 N. 5).
3.2
Die ETH
Zürich ist nach Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die
Eidgenössischen Technischen Hochschulen vom 4. Oktober 1991 (ETH-Gesetz;
SR 414.110) eine autonome öffentlich-rechtliche Anstalt des Bundes mit eigener
Rechtspersönlichkeit und demzufolge nach Art. 62d RVOG von kantonaler und
kommunaler Besteuerung befreit. Die Beschwerdeführerin macht geltend, die
umstrittene Abgabe falle unter dieses Besteuerungsverbot; die
Beschwerdegegnerin geht hingegen davon aus, dass Art. 62d RVOG deren
Erhebung nicht ausschliesse.
4.
4.1
Bei der
Bestimmung der Tragweite des Besteuerungsverbots nach Art. 62d RVOG ist
zunächst die in Lehre und Rechtsprechung vorgenommene Unterscheidung zwischen
Steuern und Kausalabgaben bedeutsam: Während der Bund von der Entrichtung von
Steuern befreit ist, gilt dieser Grundsatz nicht bzw. nur eingeschränkt für die
Entrichtung von Kausalabgaben (Adrian Hungerbühler, Grundsätze des
Kausalabgabenrechts, ZBl 104/2003 S. 505 ff., 507 f.; Daniela
Wyss, Kausalabgaben, Basel 2009, S. 10; Pierre Tschannen/Ulrich
Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 57
N. 6; René Wiederkehr, Kausalabgaben, Bern 2015, S. 5 f.;
Sägesser, Art. 62d N. 5 ff. bzw. 10 ff.). Soweit die
umstrittene Abgabe als Steuer zu qualifizieren wäre, dürfte sie demnach
gegenüber der Beschwerdeführerin grundsätzlich nicht erhoben werden, jedenfalls
soweit die Liegenschaft, für deren Umbau temporär öffentlicher Grund
beansprucht wird, öffentlichen (bzw. hier: anstaltsbetrieblichen) Zwecken
dient.
4.2
Steuern
sind Geldleistungen, die dem Gemeinwesen von Gesetzes wegen gegenleistungslos
geschuldet werden und die zumindest im Nebenzweck der Deckung des öffentlichen
Finanzbedarfs dienen (Markus Reich, Steuerrecht, 3. A., Zürich 2020, § 2
N. 1 mit Hinweisen). Sie unterscheiden sich dadurch von den Kausalabgaben,
dass erstere unabhängig vom konkreten Nutzen oder Verursacheranteil der
steuerpflichtigen Person geschuldet sind, letztere dagegen stets auf einem
persönlichen Verpflichtungsgrund beruhen und meist das Gegenbild einer
staatlichen Leistung zugunsten des pflichtigen Individuums oder das Entgelt für
einen besonderen Vorteil darstellen (BGE 140 I 176 E. 5.2). Kausalabgaben
knüpfen an die im Privatrecht geläufige Vorstellung des Leistungsaustauschs
(Synallagma) an: Für Leistungen, die der Staat erbringt, soll der ihrem Wert
entsprechende Preis bezahlt werden (Peter Karlen, Schweizerisches
Verwaltungsrecht, Zürich etc. 2018, S. 429).
4.2.1
Eine öffentliche Abgabe wird als Gemengsteuer bezeichnet, wenn sie zwar an
eine individuell zurechenbare staatliche Leistung anknüpft, ihr jedoch nur
teilweise Entgeltcharakter und im weiteren Umfang echte Steuerfunktion zukommt,
weil ihre Höhe nicht vollständig durch Kostendeckungs- und
Äquivalenzüberlegungen gerechtfertigt ist (Reich, § 2 N. 19). Für
einen Teil des vereinnahmten Betrages erfolgt also keine Gegenleistung (Helen
Keller/Matthias Hauser, Verfassungskonforme Ertragsverwendung einer
Klimalenkungsabgabe: Funktion und Tragweite des Verfassungsvorbehalts im
Abgaberecht, AJP 2009 S. 803 ff., 807). Das Bundesgericht
entschied in einer dieselben Parteien betreffenden Streitigkeit unter der
Geltung der alten Fassung von Art. 10 GarG, welche noch keine Befreiung
des Bundes von indirekten Steuern vorsah, dass eine Konzessionsgebühr nur insoweit
als (indirekte) Steuer zu qualifizieren wäre, als sie den Rahmen eines
Entgeltes für die Beanspruchung der öffentlichen Sache überschreiten sollte
(BGE 99 Ib 225 E. 4b). Der genannte Entscheid liess offen, ob in der
konkreten Gebühr teilweise ein Steuerbetrag zu erblicken sei, weil indirekte
Steuern dannzumal nicht vom Besteuerungsverbot erfasst waren. Indessen ist er
für die Auslegung von Art. 62d RVOG bedeutsam, weil daraus im Allgemeinen
geschlossen werden kann, dass das – sich nunmehr auf
alle
Arten von
Steuern erstreckende – Besteuerungsverbot der Erhebung jenes Teils einer
Gemengsteuer entgegensteht, dem echte Steuerfunktion zukommt. Dasselbe ergibt
sich auch aus Sinn und Zweck des Besteuerungsverbots, welches die Erhebung
jeder
Steuer zulasten des Bundes ausschliesst: Eine Steuer in Verbindung mit einer
Kausalabgabe erheben zu dürfen, liefe diesem zuwider, weshalb der Bund bei
Gemengsteuern von der Bezahlung der Steuerkomponente – nicht aber vom
Gebührenteil – befreit ist (ebenso zu Art. 10 GarG Peter Locher, Zur
Auslegung der Steuerbefreiungsnorm von GarG 10, in: Peter Ruf/Roland
Pfäffli [Hrsg.], Festschrift 100 Jahre Verband bernischer Notare, Langenthal
2003, S. 559 ff., 573; Sägesser, Art. 62d N. 10 ff.;
vgl. auch BGE 121 II 138 E. 4d).
4.2.2
Bei einer als Entgelt für die Benützung öffentlichen Grundes im Rahmen des
gesteigerten Gemeingebrauchs zu entrichtenden Abgabe handelt es sich um eine
Benutzungsgebühr. Diese ist nicht voraussetzungslos geschuldet, sondern knüpft
an eine vom Gesuchsteller anbegehrte, über den schlichten Gemeingebrauch
hinausgehende Beanspruchung öffentlichen Grundes an und wird nach Massgabe der
tatsächlichen Benützung erhoben (so denn auch die Vorgabe von § 231 Abs. 3
PBG). Benutzungsgebühren für die Inanspruchnahme öffentlichen Grundes werden
zwar grundsätzlich kostenunabhängig erhoben und sind nicht dem
Kostendeckungsprinzip – wohl aber dem Äquivalenzprinzip – unterworfen. Soweit
die abzugeltende Leistung einen Marktwert aufweist oder die Abgabepflichtigen
ohne Weiteres auf einen privaten Anbieter ausweichen können, bedarf die Höhe
der Abgabe dennoch keiner formell-gesetzlichen Grundlage, weil deren Begrenzung
wirksam mittels des Äquivalenzprinzips vorgenommen werden kann (zum Ganzen
Moser, S. 263 ff.; Tschannen/Zimmerli/Müller, § 59 N. 11; René
Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. II, Bern
2014, Rz. 711; BGE 143 II 283 E. 3.7.2 f.; vgl. auch VGr, 26. August
2010, VB.2010.00323, E. 4.2 f.). Das Äquivalenzprinzip kann in
solchen Fällen zugleich zur Feststellung herangezogen werden, ob eine Abgabe
noch als Entgelt für eine individuell zurechenbare staatliche Leistung und
diese damit insgesamt als Kausalabgabe gelten kann (vgl. Wyss, S. 28 f.)
oder ob der Abgabe – soweit dies im Bereich solcher Benutzungsgebühren
überhaupt denkbar ist – in Teilen Fiskalcharakter zukommt und sie deshalb als
Gemengsteuer qualifiziert werden müsste. Übersteigt die Höhe der Abgabe den im
konkreten Fall bestimmbaren Marktwert der staatlichen Gegenleistung
massgeblich, so könnte der Abgabe im überschiessenden Betrag Steuercharakter zukommen.
Andernfalls kommt der Abgabe lediglich eine Ausgleichsfunktion zu, indem sie
sicherstellt, dass derjenige, der öffentlichen Grund benutzt, nicht
bessergestellt wird als jener, der privaten Grund nutzt und dafür bezahlen muss
(vgl. Peter Karlen, Konzessionsabgaben, in: Isabelle Häner/Bernhard Waldmann
[Hrsg.], Die Konzession, Zürich/Basel/Genf 2011, S. 73 ff., 77).
4.2.2.1
Gemäss § 229 Abs. 1 PBG ist jeder Grundeigentümer berechtigt,
Nachbargrundstücke zu betreten und vorübergehend zu benutzen, soweit es, Vorbereitungshandlungen
eingeschlossen, für die Erstellung, die Veränderung oder den Unterhalt von
Bauten, Anlagen, Ausstattungen und Ausrüstungen nötig ist und soweit dadurch
das Eigentum des Betroffenen nicht unzumutbar gefährdet oder beeinträchtigt wird.
Dieses sogenannte Hammerschlags- und Leiterrecht ist möglichst schonend und nur
gegen volle Entschädigung auszuüben (§ 229 Abs. 2 PBG). Die
Beschwerdeführerin hat somit nach kantonalem Recht einen Anspruch auf
vorübergehende Nutzung benachbarter Grundstücke Privater, welche diesen voll zu
entschädigen ist. Die temporäre Zurverfügungstellung einer Fläche für bauliche
Zwecke ist demnach eine Leistung, welche gleichermassen von Privaten und dem
Gemeinwesen bezogen werden kann. Als solcher kommt ihr ein bestimmbarer
wirtschaftlicher Nutzen und ein Marktwert zu (vgl. BGr, 1. Juni 2005, 1P.645/2004,
E. 3.4; vgl. ferner Felix Uhlmann, Kriterien der Bemessung von
Kausalabgaben in der Praxis, in: Isabelle Häner/Bernhard Waldmann [Hrsg.],
Kausalabgaben, Zürich 2015, S. 87 ff., 89 f.). An diesem
Marktwert lässt sich die Gebührenhöhe nach dem Äquivalenzprinzip messen.
4.2.2.2
Nach der Rechtsprechung des Baurekursgerichts zu § 229 Abs. 2 PBG
berechnet sich die Entschädigung für die Inanspruchnahme des Hammerschlags- und
Leiterrechts grundsätzlich nach der Dauer der Beanspruchung, dem Verkehrswert
des beanspruchten Landes und nach dem aktuellen Zinssatz der Zürcher
Kantonalbank für 1. Hypotheken (BEZ 2016 Nr. 40 E. 4.2; vgl. auch
Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und
Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019, S. 698 f.). Der Wert des
eingeräumten Rechts bestimmt sich damit grundsätzlich nach den Umständen des
Einzelfalls, teils wird allerdings auch pauschal ein Preis von Fr. 15.-
pro Monat und Quadratmeter genannt (Dominik Bachmann, Das Hammerschlagsrecht,
PBG aktuell 4/2014, S. 23 mit Hinweisen). Die der Beschwerdeführerin in
Rechnung gestellten Fr. 1'207.50 errechneten sich aus der Dauer des gesteigerten
Gemeingebrauchs der städtischen Fläche von 69 m
2
zu Bauzwecken
und dem gemäss Art. 2 Abs. 1 lit. c der Gebührenordnung zur
Verordnung über die Benutzung des öffentlichen Grundes vom 23. November
2011 (Benutzungsgebührenordnung; Amtliche Sammlung der Stadt Zürich 551.211)
anwendbaren Tarif von Fr. 7.- pro Monat und Quadratmeter. Dieser weicht
nur geringfügig vom Tarif von Fr. 6.- pro Monat und Quadratmeter ab, den
die Sondergebrauchsverordnung vom 24. Mai 1978 (SGV; LS 700.3) für die
Nutzung kantonalen öffentlichen Grundes zu Bauzwecken in Bauzonen vorsieht
(Anhang Ziff. 2.1). Hätte die Beschwerdeführerin für die Ausführung der
Bauarbeiten an der Tannenstrasse nicht öffentlichen, sondern privaten Grund
genutzt, so hätte sie dafür angesichts des notorischen Verkehrswerts von
Grundstücken in der Stadt Zürich an vergleichbarer Lage eine deutlich höhere
Entschädigung leisten müssen. Der Tarif von Fr. 7.- pro Monat liegt damit
klar unter dem Marktwert der Gegenleistung, welche die Beschwerdeführerin von
der Beschwerdegegnerin erhielt. Eine Qualifikation der umstrittenen Abgabe als
Gemengsteuer fällt deshalb ausser Betracht.
4.3
Soweit die
strittige Gebühr den – nicht separat ausgewiesenen – Verwaltungsaufwand für die
Behandlung des Gesuchs abgelten soll, handelt es sich insoweit um eine
(kostenabhängig erhobene) Verwaltungsgebühr (Moser, S. 264). Da sich der
insgesamt geschuldete Betrag bereits angesichts des Marktwerts der durch die
Beschwerdeführerin bezogenen Leistung im Lichte des Äquivalenzprinzips als Entgelt
in zulässiger Höhe für die erbrachte Gegenleistung erweist, erübrigen sich
Ausführungen dazu, welcher Anteil der umstrittenen Gebühr auf die Abgeltung des
mit der Bewilligungserteilung verbundenen Verwaltungsaufwands entfällt und in
seiner Höhe durch diesen gerechtfertigt werden kann.
4.4
Zusammenfassend
ergibt sich, dass die umstrittene Geldleistung insgesamt als Kausalabgabe zu
qualifizieren ist und nicht als vom Wortlaut des Art. 62d RVOG erfasste
Steuer oder als Gemengsteuer, welche im Betrag, dem echter Steuercharakter
zukommt, gegenüber der Beschwerdeführerin nicht erhoben werden dürfte.
5.
5.1
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, nach Art. 62d RVOG nicht nur von der
Bezahlung kantonaler und kommunaler Steuern, sondern auch von der Leistung
kostenunabhängiger Kausalabgaben befreit zu sein. Hinsichtlich der umstrittenen
Gebühr bringt sie vor, dass ihr als steuerbefreiter Anstalt des Bundes bei
einer Benutzungsgebühr für gesteigerten Gemeingebrauch nur dem
gebührenerhebenden Gemeinwesen effektiv entstandene Kosten in Rechnung gestellt
werden dürften, der Stadt Zürich durch die konkrete Nutzung des Grundes zu
baulichen Zwecken indessen keine Kosten entstanden seien.
5.2
Aufgrund
von Sinn und Zweck des Besteuerungsverbots bezieht sich dieses nach der
Rechtsprechung des Bundesgerichts nicht nur auf Steuern im Sinn von E. 4.2
hiervor; vielmehr nimmt das Bundesgericht eine Betrachtung der Abgabe im
Einzelfall vor. So erklärte es in BGE 121 II 138 die Erhebung einer kantonalen
Mehrwertabgabe betreffend ein Grundstück einer Anstalt des Bundes für
unzulässig, obwohl eine solche Abgabe nicht als Steuer im dargelegten Sinn zu
qualifizieren ist. Das Bundesgericht erachtete es als mit Sinn und Zweck der
bundesrechtlichen Steuerbefreiungsnormen unvereinbar, den Bund und seine Anstalten
für ihre öffentlichen Zwecken dienenden Grundstücke in ein "raumplanungsrechtlich
motiviertes Ausgleichssystem einzubeziehen und durch entsprechende
kostenunabhängige Abgaben zu belasten" (BGE 121 II 138 E. 4a).
Hingegen betonte es ebenda, dass Kausalabgaben vom Besteuerungsverbot
grundsätzlich ausgenommen seien, "weil sie Entgelt für vom Kanton (oder
den Gemeinden) erbrachte oder zu erbringende Gegenleistungen sind; wo der Bund
wie ein Privater von kantonalen oder kommunalen Einrichtungen oder Dienstleistungen
profitiert, soll er auch entsprechend bezahlen".
5.2.1
Da die Mehrwertabschöpfung im System der öffentlichen Abgaben eine
Sonderstellung einnimmt, weil sie weder Kostenanlastung noch
Einnahmenbeschaffung bezweckt, sondern dem Ausgleich zwischen den Gewinnern und
Verlierern raumplanerischer Massnahmen und damit dem Gedanken der
Rechtsgleichheit dient, können aus deren Behandlung in der Rechtsprechung keine
allgemein gültigen Schlüsse darauf gezogen werden, welche öffentlichen Abgaben
das Besteuerungsverbot erfasst (Locher, S. 562 f., 570). Eine
Mehrwertabgabe unterscheidet sich von der hier zu beurteilenden
Benutzungsgebühr zudem in entscheidender Hinsicht mehrfach: Zunächst passt die
Mehrwertabgabe nicht ohne Weiteres in das hergebrachte Abgabensystem, weil sie
zwar im Gegensatz zur Steuer kausal geschuldet ist, jedoch kein Entgelt für
eine staatliche Leistung darstellt (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2871 und
2756; ausführlich zur Einordnung Adrian Schneider,
Der
angemessene Ausgleich für erhebliche Planungsvorteile nach Art. 5 Abs. 1
RPG, Zürich 2006, S. 24 ff.
). Die infrage stehende
Benutzungsgebühr ist dagegen Entgelt für eine staatliche Gegenleistung, namentlich
die Zurverfügungstellung des öffentlichen Grundes, und knüpft im Übrigen auch
nicht an den Grundbesitz der Beschwerdeführerin an, während bei einer
Mehrwertabgabe das bundeseigene Grundstück Abgabeobjekt bildet. Anders als die
Mehrwertabgabe, deren Erhebung aufgrund staatlicher Planungstätigkeit erfolgt,
die zu einem – vom Bund als Grundeigentümer allenfalls gar nicht angestrebten –
Mehrwert eines Grundstücks führt, ist die umstrittene Benutzungsgebühr für eine
von der Gebührenschuldnerin gewünschte und ausdrücklich beantragte
Gegenleistung geschuldet, deren Bezug ihr nicht vorgeschrieben ist, sondern
vollumfänglich freisteht. Ein Verbot der Erhebung von Mehrwertabgaben auf
bundeseigenen Grundstücken dient zudem allein dem Schutz des bestehenden Bundesvermögens
und sichert die von kantonalen und kommunalen Abgaben unbelastete Benützung
bundeseigener Grundstücke. Ein Verbot der Erhebung von Benutzungsgebühren für
den gesteigerten Gemeingebrauch des öffentlichen Grundes durch den Bund würde
hingegen dem Bund ein Recht zum unentgeltlichen Bezug geldwerter
Gegenleistungen durch Kantone und Gemeinden vermitteln. Solches ist nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung aber gerade nicht Zweck der Steuerbefreiung,
welche den Bund nicht von der Bezahlung von Kausalabgaben entbindet, wenn er
wie ein Privater von kantonalen oder kommunalen Einrichtungen oder
Dienstleistungen profitiert (BGE 121 II 138 E. 4a). Mit der Erhebung einer
Benutzungsgebühr wird der Bund sodann auch nicht in ein Ausgleichssystem von
Mehr- und Minderwerten zwischen Privaten einbezogen.
5.2.2
Nach Locher liegt die Befreiung des Bundes von Mehrwertabgaben darin
begründet, dass diese Abgaben keine Kostenanlastung bezwecken (S. 574).
Soweit eine Kausalabgabe den Grundsatz der Individualäquivalenz respektiere, d.
h. eine dem
Abgabepflichtigen konkret zurechenbare Gegenleistung erfolge, dürfe diese auch
vom Bund erhoben werden (Locher, S. 573 i.
V.
m.
561). Zur Feststellung der Individualäquivalenz ist das Verhältnis der
einzelnen Gebühr zur staatlichen Gegenleistung zu betrachten (vgl. Uhlmann, S. 92).
Die Beschwerdeführerin anerkennt ausdrücklich, dass sie ohne entsprechende
Bewilligung den städtischen Grund nicht in der erfolgten Art hätte nutzen
dürfen. Die umstrittene Benutzungsgebühr stellt folglich die Gegenleistung für
die Einräumung eines der Beschwerdeführerin nur gestützt auf eine Bewilligung
zustehenden Rechts dar (vgl. Lukas Widmer, Das Legalitätsprinzip im
Abgaberecht, Zürich 1988, S. 45). Die Beschwerdeführerin profitiert in
derselben Art wie ein privater Grundeigentümer, der den öffentlichen Grund zu
Bauzwecken nutzt. Demzufolge respektiert die umstrittene Gebühr den Grundsatz
der Individualäquivalenz, was für die Zulässigkeit ihrer Erhebung gegenüber der
Beschwerdeführerin spricht.
5.3
Die Beschwerdeführerin
verweist auf die bundesgerichtliche Erwägung 4a in BGE 121 II 138, wonach für
Abgaben, denen "der Bezug zu bestimmten Kostenaufwendungen des
Standortkantons (oder der Standortgemeinde)" fehle, kein Raum bestehe. In
der Beschwerdeschrift blendet sie allerdings den vorangehenden Satz aus, wonach
ein Kanton nur zur Deckung oder Abgeltung "tatsächlicher, konkreter
Aufwendungen zugunsten der Bundeszwecken dienenden Grundstücke" Abgaben
erheben dürfe. Daraus erhellt, dass sich die zitierte bundesgerichtliche
Aussage auf Abgaben bezieht, welche an ein bundeseigenes
Grundstück
anknüpfen. So dürfen Mehrwertabgaben ohne Bezug zu bestimmten
Kostenaufwendungen des Kantons oder der Gemeinde vom Bund nicht erhoben werden
(vgl. Sägesser, Art. 62d N. 11). Für die umstrittene Benutzungsgebühr
lässt sich aus der zitierten Erwägung indes nichts ableiten: Abgabeobjekt
bildet vorliegend nämlich nicht ein Grundstück im
Eigentum der Beschwerdegegnerin, das als Vermögenswert unter dem Schutz des
Besteuerungsverbots steht (vgl. E. 3.1 hiervor), sondern der von der
Beschwerdeführerin beantragte und ausgeübte gesteigerte Gemeingebrauch des
öffentlichen Grundes für ihre eigenen Zwecke. Aus diesem Grund ist auch
unerheblich, ob das beschwerdeführerische Grundstück an der Tannenstrasse 7
unmittelbar öffentlichen Zwecken dient.
5.4
Art. 62d
RVOG sieht die grundsätzliche Abgabefreiheit für bundeseigene Grundstücke vor,
nicht dagegen eine unentgeltliche (temporäre oder dauernde) Arrondierung
benachbarten öffentlichen Grundes. Für Fälle, in denen Kantone und Gemeinden
öffentlichen Grund unentgeltlich oder bloss gegen kostendeckende Gebühr zur
Verfügung zu stellen haben, finden sich besondere bundesgesetzliche Regelungen,
beispielsweise in Art. 35 Abs. 4 des Fernmeldegesetzes vom 30. April
1997 (FMG; SR 784.10) für das Einlegen von fernmeldetechnischen Leitungen und
in Art. 17 Abs. 2 des Postgesetzes vom 17. Dezember 2010
(PG; SR 783.0) für das Aufstellen öffentlicher Briefeinwürfe. Die betreffenden
Vorgänger-
regelungen (aArt. 5 des Elektrizitätsgesetzes vom 24. Juni 1902
[EleG; SR 734.0] respektive Art. 16 des Postgesetzes vom 30. April
1997 [AS 1997 S. 2452] und Art. 6 des Bundesgesetzes über die
Organisation der Post-, Telephon- und Telegraphenbetriebe vom 6. Oktober
1960 [PTT-Organisationsgesetz; AS 1961 S. 17]) bezogen sich allesamt noch
auf Bundesanstalten und wären überflüssig gewesen, falls Art. 10 GarG die
Gebührenerhebung gegenüber solchen ohnehin ausgeschlossen hätte. Das in Art. 10
GarG statuierte Besteuerungsverbot, wie es nun unverändert in Art. 62d
RVOG niedergelegt ist (hiervor E. 3.1), vermittelte den Anstalten des
Bundes mithin keinen Anspruch auf unentgeltliche Benutzung des öffentlichen
Grundes zu Anstaltszwecken.
5.5
Im Urteil
2P.283/1999 vom 13. Juni 2000 betonte das Bundesgericht, dass der Bund
gemäss Art. 10 GarG, der zu jenem Zeitpunkt bereits den gleichen Wortlaut
wie der geltende Art. 62d RVOG aufwies, nicht von sämtlichen Abgaben
befreit ist (E. 5c). Vielmehr stehe den Kantonen und Gemeinden zu, uneingeschränkt
Abgaben zu erheben, die keine Steuern darstellten, wobei insbesondere
Kausalabgaben zulässig seien, wie namentlich Vorzugslasten, Perimeterbeiträge
und dergleichen (E. 4b). Für das beschwerdeführerische Verständnis von BGE
121 II 138 E. 4a, wonach die umstrittene Gebühr vom Besteuerungsverbot
erfasst sei, findet sich in diesem jüngeren Entscheid mithin keine Stütze.
5.6
Soweit die
Beschwerdeführerin ihre Auslegung von Art. 62d RVOG auf die
bundesgerichtliche Erwägung 3.2 in BGE 130 I 96 stützen will, wonach die
Steuerbefreiungsvorschrift in der Vergangenheit extensiv ausgelegt worden sei,
ist darauf hinzuweisen, dass sich die erwähnte extensive Auslegung auf die
Interpretation der Ausnahme nicht unmittelbar öffentlichen Zwecken dienender
Liegenschaften vom Besteuerungsverbot bezog: Nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung sind auch Einkünfte aus dem Besitz von Liegenschaften, welche
nicht unmittelbar öffentlichen Zwecken dienen, von allen Einkommens-,
Vermögens-, Ertrags- und Gewinnsteuern sowie von Grundstückgewinnsteuern und
Handänderungsabgaben befreit (BGE 130 I 96 E. 3.1 mit Hinweisen).
5.7
Eine
Benutzungsgebühr für den gesteigerten Gemeingebrauch des öffentlichen Grundes
wird von der Lehre als kostenunabhängig betrachtet (vorstehend E. 4.2.2).
Als kostenabhängig gelten Kausalabgaben, welche drei kumulative Kriterien
erfüllen: Der Abgabe stehen erstens Kosten gegenüber, die zweitens ausscheidbar
und drittens zurechenbar sind, d.
h.
einem bestimmten Verwaltungszweig und einzelnen Leistungsbezügern zugeordnet
werden können (Tschannen/Zimmerli/Müller, § 58 N. 14). Nur auf solche
Abgaben kann das Kostendeckungsprinzip Anwendung finden, welches sich aus dem
Wesen der Kausalabgabe als Entgelt für eine staatliche Leistung ergibt und
besagt, dass der Gesamtertrag des Gemeinwesens daraus die Kosten des
betreffenden Verwaltungszweigs nicht übersteigen darf (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2777 f.).
Die Kostenunabhängigkeit der konkret umstrittenen Gebühr ergibt sich nicht
daraus, dass der erbrachten Gegenleistung – der exklusiven Zurverfügungstellung
des öffentlichen Grundes – keinerlei Kosten gegenüberstünden, wie die
Beschwerdeführerin daraus ableiten will, dass die Beschwerdegegnerin keine
konkreten Kosten ausweise. Vielmehr sind diese Kosten nicht ausscheidbar, weil
nicht sinnvoll bestimmt werden kann, welche Aufwendungen des Gemeinwesens im
Interesse der Erstellung oder Erhaltung des öffentlichen Grundes auf die
konkrete Fläche entfallen, welche der Beschwerdeführerin temporär für bauliche
Sonderzwecke zur Verfügung gestellt wurde. Allein aus der Kostenunabhängigkeit
der umstrittenen Kausalabgabe folgt demnach nicht, dass der infrage stehenden
Partikularnutzung keine staatlichen Kosten gegenüberstünden oder aus der
Kausalabgabe ein diese Kosten übersteigender Ertrag flösse. Dass ein solcher
Ertrag bei staatlichen Gegenleistungen unzulässig wäre, denen ein Marktwert
zukommt (hierzu vorstehend E. 4.2.2), liesse sich mit dem
bundesgerichtlichen Verständnis des Besteuerungsverbotes im Übrigen ohnehin
nicht vereinbaren: Wo der Bund wie ein Privater von kantonalen oder kommunalen
Einrichtungen oder Dienstleistungen profitiert, hat er auch wie ein Privater
dafür zu bezahlen (BGE 121 II 138 E. 4a). Das Besteuerungsverbot schützt
den Bestand des Vermögens des Bundes und seiner Anstalten. Einen Anspruch auf
unentgeltlichen Bezug geldwerter Gegenleistungen von Kantonen und Gemeinden
vermittelt Art. 62d RVOG dem Bund hingegen nicht. Ob solchen geldwerten
Gegenleistungen zurechenbare Kosten gegenüberstehen, ist dabei unerheblich,
weil das Besteuerungsverbot den Bund im Bereich der Leistungsverwaltung nicht
gegenüber Privaten besserstellen wollte. Eine Besserstellung der ETH Zürich
gegenüber anderen universitären und privaten Bildungs- und
Forschungseinrichtungen bei der entgeltlichen Partikularnutzung öffentlichen
Grundes ist vom Zweck des Besteuerungsverbots mithin nicht erfasst.  Vielmehr
dient das Besteuerungsverbot dazu, das Bundesvermögen in seinem Bestand vor
Eingriffen von Kantonen und Gemeinden zu schützen. Ein solcher Eingriff liegt
indessen nicht vor, wenn für die bewilligungspflichtige Inanspruchnahme des
öffentlichen Grundes zu bundeseigenen Zwecken eine unter Marktwert liegende
Entschädigung verlangt wird. Dass die umstrittene Benutzungsgebühr nicht
kostenabhängig ist, vermag deren Rechtmässigkeit daher nicht zu beeinflussen.
5.8
Fraglich
erscheint gar, ob die von der Beschwerdeführerin propagierte Auslegung von Art. 62d
RVOG verfassungskonform wäre. Gemäss Art. 53 Abs. 1 der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
(BV) schützt der Bund Bestand und Gebiet der Kantone. Adressat dieser
Verfassungsbestimmung ist der Bund, welchem Eingriffe in das Territorium der
Kantone untersagt sind (Alexander Ruch in: Bernhard Ehrenzeller/Benjamin Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender
[Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar,
3. A., Zürich/St. Gallen 2014 [St. Galler Kommentar BV], Art. 53
N. 8;
Eva Maria Belser/Nina Massüger
in:
Bernhard Waldmann/Eva Maria Belser/Astrid Epiney [Hrsg.], Bundesverfassung,
Basler Kommentar, Art. 53 N. 19). Ob ein absolutes Verbot, vom Bund
für die Inanspruchnahme kantonalen öffentlichen Grundes im Gemeingebrauch eine
marktwertkonforme Entschädigung verlangen zu dürfen, mit dieser Bundesgarantie
vereinbar wäre, obwohl die Hoheit an den öffentlichen Sachen im Gemeingebrauch
grundsätzlich den Kantonen zusteht (dazu Moser, S. 45 ff.), erschiene
zumindest fraglich. Unabhängig von der Verfassungsmässigkeit der von der
Beschwerdeführerin vorgeschlagenen Auslegung des Art. 62d RVOG ist diese
nach dem Ausgeführten aber bereits mit Wortlaut und Zweck des
Besteuerungsverbots unvereinbar. Im Übrigen führte die beantragte
Unentgeltlichkeit der exklusiven Benützung des städtischen Grundes zu
Bauzwecken durch die ETH Zürich zu klaren Fehlanreizen: Es bestünde die Gefahr
einer Überbeanspruchung des öffentlichen Grundes, wenn dessen exklusive Nutzung
nicht abhängig von der belegten Fläche und der Nutzungsdauer abgegolten werden
müsste. Insbesondere bestünde keinerlei Anreiz, wenn immer möglich auf die
Beanspruchung des öffentlichen Grundes zu verzichten oder diese auf eine
möglichst geringe Fläche und Nutzungsdauer zu beschränken, damit der
öffentliche Grund für seine bestimmungsgemässe Nutzung durch die Öffentlichkeit
zur Verfügung steht.
5.9
Hinzu
kommt schliesslich, dass die ETH Zürich unter Berufung auf Art. 62d RVOG
im Ergebnis eine Sonderbehandlung im Vergleich zu den übrigen öffentlichen und
privaten universitären und Fachhochschulen beansprucht. Auch wenn die Schweiz
über ein stark differenziertes Hochschulsystem verfügt, welches keine generelle
Gleichbehandlung gebietet (
Bernhard
Ehrenzeller/
Konrad
Sahlfeld, St. Galler Kommentar BV, Art. 63a N. 63),
erscheint zumindest zweifelhaft, ob sich eine solche institutionsbezogene
Privilegierung mit dem diesbezüglichen Gleichbehandlungsgrundsatz von Art. 63a
Abs. 3 Satz 2 BV vereinbaren liesse.
5.10
Zusammenfassend
ist festzuhalten, dass Art. 62d RVOG der Erhebung der streitgegenständlichen
Benutzungsgebühr nicht entgegensteht, weil das Besteuerungsverbot dem Bund und
seinen Anstalten keinen Anspruch auf kostenlosen gesteigerten Gemeingebrauch
des öffentlichen Grundes von Kantonen oder Gemeinden vermittelt. Der zu
beurteilenden Benutzungsgebühr, welche den Marktwert der Gegenleistung nicht
übersteigt, kommt weder insgesamt noch teilweise ein Steuercharakter zu, der
ihrer Erhebung in vollem Umfang entgegenstehen könnte. Aus der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung betreffend Mehrwert-
abgaben folgt nicht, dass die umstrittene Gebühr unter die Reichweite des
Besteuerungsverbots fiele. Letztere kann nicht mit einer Mehrwertabgabe
gleichgesetzt werden, insbesondere weil bei der Benutzungsgebühr nicht eine
Liegenschaft und damit ein Vermögenswert des Bundes Abgabeobjekt bildet,
sondern ein benachbartes Grundstück beansprucht wird. Die geschuldete
Benutzungsgebühr kann nicht als Eingriff in das Vermögen des Bundes bzw. der
ETH Zürich als Bundesanstalt gelten, sondern stellt eine marktwertkonforme
Entschädigung für eine von der Beschwerdeführerin beantragte Gegenleistung der
Stadt Zürich dar. Die Beschwerde erweist sich demnach als unbegründet, insoweit
die Beschwerdeführerin eine Verletzung von Art. 62d RVOG rügt.
6.
6.1
Nach § 231
Abs. 4 PBG steht die Befugnis, für die Beanspruchung kommunalen
öffentlichen Grundes eine Gebührenordnung erlassen zu dürfen, den Gemeinden zu.
Art. 13 Abs. 3 APV ermächtigt den Stadtrat zur Festsetzung der
Benutzungs- und Bewilligungsgebühren für die Benutzung öffentlicher Sachen in
der Stadt Zürich und schreibt vor, dass bei der Bemessung der Entschädigung
insbesondere das Ausmass und die Dauer der Beanspruchung, der wirtschaftliche
Nutzen für die Benutzenden und allfällige Nachteile für das Gemeinwesen zu
berücksichtigen sind. Dieselben Bemessungskriterien ergeben sich bereits aus § 231
Abs. 3 PBG und damit dem übergeordneten kantonalen Recht. Bei der
Benutzung des kommunalen öffentlichen Grundes in der Stadt Zürich zu
politischen Zwecken entfällt die Benutzungsgebühr (Art. 13 Abs. 3 Satz 3
APV). Der anwendbare Tarif zur Bemessung der Benutzungsgebühren für die
vorübergehende Nutzung des öffentlichen Grundes zu baulichen Zwecken, wie sie
hier erfolgte, ergibt sich aus Art. 2 der vom Stadtrat der Stadt Zürich
erlassenen Benutzungsgebührenordnung.
6.2
Das
Legalitätsprinzip im Abgaberecht steht einer Delegation der Kompetenz zur
Festlegung einer Abgabe nicht entgegen, aber verlangt, dass zumindest der Kreis
der Abgabepflichtigen (das Abgabesubjekt), der Gegenstand der Abgabe, d.
h. der abgabebegründende
Tatbestand (das Abgabeobjekt) sowie die Bemessung der Abgabe in einem Gesetz im
formellen Sinn umschrieben werden (Alain Griffel, Allgemeines Verwaltungsrecht
im Spiegel der Rechtsprechung, Zürich 2017, Rz. 476 ff.; Tschannen/Zimmerli/Müller,
§ 59 N. 3). Ist die zulässige Höhe einer Kausalabgabe anhand des
Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips überprüfbar, darf die Bemessung der
Abgabe auf Verordnungsstufe geregelt werden, weil diese Prinzipien als Surrogat
die Schutz- und Begrenzungsfunktion übernehmen, welche andernfalls das formelle
Gesetz bieten würde (Tschannen/Zimmerli/Müller, § 59 N. 6; Griffel, Rz. 481 f.;
Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2806 ff.). Bei kostenunabhängigen
Gebühren darf der Gesetzgeber auf die Festlegung der Höhe der Abgabe im
formellen Gesetz verzichten, obwohl das Kostendeckungsprinzip keine Anwendung
finden kann, wenn die vom Staat erbrachte Leistung einen Handelswert aufweist,
sodass die Bemessung der Abgabe nach dem Äquivalenzprinzip überprüft werden kann
(BGE 121 I 230 E. 3g/aa). Da die geschuldete Gebühr einen Marktwert
aufweist (hiervor E. 4.2.2), ist aus dem Blickwinkel des
Legalitätsprinzips nicht zu beanstanden, dass sich der anwendbare Tarif hier
nur aus einer Verordnung – namentlich aus Art. 2 Abs. 1 lit. c der
Benutzungsgebührenordnung – statt aus einem formellen Gesetz ergibt.
7.
7.1
Zu prüfen
bleibt die Rüge, wonach die umstrittene Benutzungsgebühr zu hoch angesetzt
worden sei. Die Beschwerdeführerin macht in diesem Zusammenhang nicht geltend,
der Tarif gemäss Art. 2 Abs. 1 lit. c der
Benutzungsgebührenordnung sei unrichtig angewandt worden, sondern bringt vor,
die Gebühr hätte ermässigt werden sollen. Die Stadt Zürich und die Vorinstanz
hätten eine Ermessensunterschreitung begangen, weil sie nicht geprüft hätten,
ob die öffentliche Zwecksetzung der ETH Zürich bei der Bemessung der
geschuldeten Gebühr zu berücksichtigen sei.
7.2
Eine
Ermessensunterschreitung liegt vor, wenn sich die entscheidende Behörde als
gebunden betrachtet, obschon sie nach Gesetz berechtigt wäre, nach Ermessen zu
handeln, oder sie auf eine Ermessensausübung ganz oder teilweise von vornherein
verzichtet (BGr, 4. August 2017, 8C_205/2017, E. 4.1). Nach Art. 12
Abs. 1 der Benutzungsgebührenordnung kann die Vorsteherin bzw. der
Vorsteher des Polizeidepartements im Einzelfall bei Vorliegen eines
öffentlichen Interesses eine Gebühr angemessen ermässigen, wenn die Belastung
mit den festgelegten Gebühren für die Benutzung des öffentlichen Grundes
unwirtschaftlich wird. Eine derartige Unwirtschaftlichkeit, welche Anlass zu
einer Gebührenermässigung bilden könnte, behauptet die Beschwerdeführerin
allerdings nicht; angesichts der geringen Höhe der umstrittenen Benutzungsgebühr
und dem erheblichen geldwerten Nutzen, den die Beschwerdeführerin aus der
Nutzung des öffentlichen Grundes zu baulichen Zwecken zieht, liegt auch keine
solche vor. Soweit die Beschwerdeführerin sinngemäss vorbringen wollte, die ihr
auferlegte Gebühr könne dessen ungeachtet ermässigt werden, blendet sie die im
zweiten Satzteil der erwähnten Bestimmung genannte Voraussetzung aus.
Entsprechend kann in der Nichtanwendung von Art. 12 Abs. 1 der
Benutzungsgebührenordnung keine Ermessensunterschreitung erblickt werden.
Schliesslich ist weder dargetan noch ersichtlich, dass der eher unter Marktwert
liegende Tarif den nach § 231 Abs. 3 PBG für die Bemessung von
Entschädigungen für die Inanspruchnahme öffentlichen Grundes zur Anwendung
kommenden Kriterien nur ungenügend Rechnung trägt oder aufgrund dieser
Kriterien eine tiefere Gebühr veranschlagt werden müsste. Auch insoweit zielt
der Vorwurf der rechtsfehlerhaften Ermessensausübung ins Leere.
7.3
Die
Beschwerdeführerin stellt sich auf den Standpunkt, ihre Nutzung des
öffentlichen Grundes sei nicht "privat" erfolgt. Dabei lässt sie
ausser Acht, dass § 231 PBG die Regelung der privaten Inanspruchnahme in
Abgrenzung zur Inanspruchnahme des öffentlichen Grundes im Rahmen des
schlichten, gemeinverträglichen Gebrauchs bzw. durch das Gemeinwesen selbst
oder in dessen Auftrag zum Gegenstand hat. Der von der Beschwerdeführerin
ausgeübte gesteigerte Gemeingebrauch war bewilligungspflichtig (hiervor
E. 2.3). Daraus folgt gemäss § 231 Abs. 2 PBG bereits eine
Gebührenpflicht, weil gemäss dieser Vorschrift jede bewilligungspflichtige Inanspruchnahme
des öffentlichen Grundes zu entschädigen ist, soweit sie nicht nach planungsrechtlichen
Festlegungen und Bestimmungen vorgeschrieben oder erlaubt ist. Aus dem Titel "Gewerbliche
Nutzungen" vor Art. 9 der Benutzungsordnung sucht die
Beschwerdeführerin abzuleiten, dass nur eine wirtschaftlich motivierte
Inanspruchnahme des öffentlichen Grundes gebührenpflichtig sei. Mit Blick auf Art. 13
Abs. 2 APV, der eine Bewilligungs- und Gebührenpflicht für alle nicht
bestimmungsgemässen oder nicht gemeinverträglichen Nutzungen des öffentlichen
Grundes – mit Ausnahme der politischen – statuiert, und angesichts des
Umstandes, dass die Gebührenpflicht nicht Gegenstand der Benutzungsordnung bildet,
erweist sich dieses Verständnis des kommunalen Rechts indes als offenkundig
unzutreffend. Bei einem privaten Anstösser­­gebrauch öffentlichen Grundes zu
baulichen Zwecken liegt eine Nutzungsform vor, bei welcher gegebenenfalls die
Eigentumsgarantie betroffen sein könnte, nicht hingegen ideelle oder politische
Grundrechte, bei welchen verfassungsrechtlich Zurückhaltung bei der
Gebührenerhebung und -bemessung geboten wäre (Moser, S. 264 f. und
403 f.). Auch ein Gebührenprivileg für die Nutzung städtischen
öffentlichen Grundes durch Hochschulen oder andere Bildungs- und
Forschungseinrichtungen öffentlicher oder privater Trägerschaft, das die
Beschwerdeführerin aufgrund ihrer Zielsetzung für sich in Anspruch nehmen
könnte, lässt sich weder aus dem kommunalen noch dem kantonalen Recht
herleiten.
7.4
Zusammenfassend
ist die Höhe der umstrittenen Gebühr nicht zu beanstanden. Für die von der
Beschwerdeführerin als sachgerecht erachtete Ermässigung der geschuldeten
Gebühr besteht keine rechtliche Grundlage.
8.
8.1
Nach den
vorstehenden Erwägungen erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist
abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Kosten der unterliegenden
Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 VRG). Aufgrund des besonderen Aufwands, den dieses – aufgrund
seiner Bedeutung durch die Kammer zu erledigende – Verfahren verursachte, unter
Berücksichtigung des Streitinteresses, welches die Beschwerdeführerin als
jährlich "im mittleren fünfstelligen Bereich" liegend bezeichnet,
sowie des Umstands, dass die Beschwerdeführerin offenkundig einen
Grundsatzentscheid in dieser Sache erwirken möchte, ist die Gerichtsgebühr auf Fr. 3'300.-
festzusetzen (§ 3 Abs. 1 in Verbindung mit § 4 Abs. 1 der Gebührenverordnung
des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 [GebV VGr; LS 175.252]).
8.2
Der
unterliegenden Beschwerdeführerin steht keine Parteientschädigung zu (§ 17
Abs. 2 VRG).
8.3
Die
obsiegende Stadt Zürich beantragt eine Parteientschädigung zulasten der
Beschwerdeführerin. Gemeinwesen steht eine solche gestützt auf § 17 Abs. 2
lit. a VRG gemäss ständiger Rechtsprechung nur in Ausnahmefällen,
insbesondere bei ausserordentlichen Bemühungen, zu. Die
Entschädigungsberechtigung des Gemeinwesens entfällt in der Regel, weil das Er­heben
und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben
gehört, der Aufwand für das Rechtsmittelverfahren jenen nicht wesentlich
übertrifft, den das Gemeinwesen im Rahmen des nichtstreitigen Verfahrens
ohnehin erbringen musste, und die Behörden meist einen Wissensvorsprung
aufweisen (zum Ganzen VGr, 22. August 2019, VB.2019.00097, E. 6.3; Kaspar
Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 17 N. 51).
Ein solcher Wissensvorsprung der Beschwerdegegnerin ist hinsichtlich der im
Beschwerdeverfahren zu behandelnden Einzelfrage des Bundesrechts indes nicht
gegeben. Deshalb und angesichts ihres besonderen Aufwands ist der
Beschwerdegegnerin eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'300.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--
Zustellkosten,
Fr. 3'420.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine
Parteientschädigung in Höhe von Fr. 1'000.- zu leisten, zahlbar innert
30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …