zh_verwaltungsgericht · PB.2009.00020 · 2009-10-21 · de

Rechtsverzögerungs- bzw. Rechtsverweigerungsbeschwerde | Rechtsverweigerung/Rechtsverzögerung Bei der Vorinstanz sind erstinstanzliche Rekurse über personalrechtliche Anordnungen pendent. Gegen die entsprechenden Erledigungsentscheide liesse sich das Verwaltungsgericht anrufen. Der gleiche Rechtsmittelweg gilt auch für Beschwerden, mit welchen eine Rechtsverweigerung oder -verzögerung geltend gemacht wird (E. 1.1). Verfahrensvereinigung (E. 1.2). Massgeblich für die Streitwertbestimmung bei Rechtsverzögerungs- bzw. Rechtsverweigerungsbeschwerden ist der Streitwert in der Hauptsache (E. 1.3.1). Rechtsverzögerungsverbot: Grundlagen und bisherige Praxis des Verwaltungsgerichts (E. 2.1). Beide Rekurse wurden im November 2006 bei der Vorinstanz anhängig gemacht. Seit Juli 2007 hat sie keine Prozesshandlungen mehr vorgenommen. Demnach ist sie rund zweieinhalb Jahre untätig geblieben. Sie macht zwar geltend, es seien noch Beweisabnahmen erforderlich. Es ist jedoch nicht ersichtlich oder dargetan, dass sie selbst solche vorgenommen oder am Verfahren beteiligte Amtsstellen damit beauftragt hätte (E. 2.2.2 f.). Der Beschwerdeführer hat nichts zur Verfahrensverzögerung beigetragen; bereits im Anfangsstadium des Verfahrens hat er um eine rasche Entscheidung ersucht (E. 2.2.5). Auch aus der allgemeinen Erfahrung und der konkreten Sachlage lässt sich nicht schliessen, dass die noch erforderlichen Sachverhaltsabklärungen annähernd drei Jahre hätten in Anspruch nehmen müssen (E. 2.2.6). Die Rechtsverzögerungsbeschwerde erweist sich gegenüber der Bildungsdirektion als begründet (E. 2.2.7), nicht jedoch gegenüber dem Volksschulamt (E. 2.3). Aufforderung der Bildungsdirektion zur unverzüglichen Behandlung (E. 2.4); Feststellung der Rechtsverzögerung (E. 2.5). Eine Rechtsverweigerung liegt nicht vor (E. 3). Kostenauflage (E. 4). Parteientschädigung (E. 5). Rechtsmittel ans Bundesgericht (E. 6). Teilweise Gutheissung

Zürich Verwaltungsgericht 21.10.2009 PB.2009.00020
Zurich Verwaltungsgericht 21.10.2009 PB.2009.00020
Zurigo Verwaltungsgericht 21.10.2009 PB.2009.00020

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2009.00020
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Geschäftsnummer:
PB.2009.00020
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 21.10.2009
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Rechtsverzögerungs- bzw. Rechtsverweigerungsbeschwerde
Rechtsverweigerung/Rechtsverzögerung
Bei der Vorinstanz sind erstinstanzliche Rekurse über personalrechtliche Anordnungen pendent. Gegen die entsprechenden Erledigungsentscheide liesse sich das Verwaltungsgericht anrufen. Der gleiche Rechtsmittelweg gilt auch für Beschwerden, mit welchen eine Rechtsverweigerung oder -verzögerung geltend gemacht wird (E. 1.1). Verfahrensvereinigung (E. 1.2). Massgeblich für die Streitwertbestimmung bei Rechtsverzögerungs- bzw. Rechtsverweigerungsbeschwerden ist der Streitwert in der Hauptsache (E. 1.3.1). Rechtsverzögerungsverbot: Grundlagen und bisherige Praxis des Verwaltungsgerichts (E. 2.1). Beide Rekurse wurden im November 2006 bei der Vorinstanz anhängig gemacht. Seit Juli 2007 hat sie keine Prozesshandlungen mehr vorgenommen. Demnach ist sie rund zweieinhalb Jahre untätig geblieben. Sie macht zwar geltend, es seien noch Beweisabnahmen erforderlich. Es ist jedoch nicht ersichtlich oder dargetan, dass sie selbst solche vorgenommen oder am Verfahren beteiligte Amtsstellen damit beauftragt hätte (E. 2.2.2 f.). Der Beschwerdeführer hat nichts zur Verfahrensverzögerung beigetragen; bereits im Anfangsstadium des Verfahrens hat er um eine rasche Entscheidung ersucht (E. 2.2.5). Auch aus der allgemeinen Erfahrung und der konkreten Sachlage lässt sich nicht schliessen, dass die noch erforderlichen Sachverhaltsabklärungen annähernd drei Jahre hätten in Anspruch nehmen müssen (E. 2.2.6). Die Rechtsverzögerungsbeschwerde erweist sich gegenüber der Bildungsdirektion als begründet (E. 2.2.7), nicht jedoch gegenüber dem Volksschulamt
(E. 2.3). Aufforderung der Bildungsdirektion zur unverzüglichen Behandlung (E. 2.4); Feststellung der Rechtsverzögerung (E. 2.5). Eine Rechtsverweigerung liegt nicht vor (E. 3). Kostenauflage (E. 4). Parteientschädigung (E. 5). Rechtsmittel ans Bundesgericht (E. 6).
Teilweise Gutheissung
Stichworte:
KOSTENAUFLAGE
PARTEIENTSCHÄDIGUNG
RECHTSVERWEIGERUNG
RECHTSVERZÖGERUNG
STREITWERT
VERFAHRENSDAUER
VERFAHRENSVEREINIGUNG
VERFAHRENSVERZÖGERUNG
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
Abs. I lit. c BGG
Art. 94 BGG
Art. 29 Abs. II BV
§ 27a VRG
§ 80b VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
PB.2009.00020
PB.2009.00021
PB.2009.00022
Entscheid
der 4. Kammer
vom 21. Oktober
2009
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichterin
Maja Schüpbach Schmid,
Gerichtssekretärin Eliane Schlatter.
In Sachen
A,
vertreten durch
Rechtsanwalt B
,
Beschwerdeführer
,
gegen
1.    Schulgemeinde Z,
vertreten durch
die Schulpflege
,
diese
vertreten
durch
Rechtsanwalt C
,
2.
Volksschulamt des Kantons Zürich,
3.    Staat
Zürich,
vertreten durch
das Volksschulamt
des Kantons Zürich,
Beschwerdegegnerschaft
,
betreffend
Rechtsverzögerungs- bzw. Rechtsverweigerungsbeschwerde,
hat sich ergeben:
I.
A.
A ist Inhaber des Primarlehrerpatents. Im Juli 2005
bewilligte ihm das Volksschulamt des Kantons Zürich (VSA) den Einsatz als
stufenfremde Lehrperson, worauf er in Z eine Stelle an der Oberstufe antrat. In
der Mitarbeiterbeurteilung (MAB) 2006 erhielt A die Gesamtwürdigung
"ungenügend". Gemäss der Aktennotiz über eine Besprechung vom 13. Juni
2006 beendete A den Schuldienst in Z auf Ende des Schuljahres 2005/06; die
Aushandlung einer Austrittsvereinbarung wurde in Aussicht gestellt. Im August
2006 trat A in der Schulgemeinde E eine bis Ende Schuljahr 2006/07 befristete
Stelle als Oberstufenlehrer an. Die Schulgemeinde Z erliess am 11. September
2006 eine Verfügung, wonach das Arbeitsverhältnis infolge Kündigung durch die
Lehrperson auf Ende des Schuljahres 2005/2006 beendet worden sei, und begründete
die Verfügung in einem Schreiben vom 2. Oktober 2006.
B.
Am 29. September 2006 hatte das
VSA die erteilte Ausnahmebewilligung zur Tätigkeit als stufenfremde Lehrperson
widerrufen.
II.
A.
A rekurrierte am 3. November 2006 an die
Bildungsdirektion betreffend die Beendigung des Arbeitsverhältnisses bei der
Schulgemeinde Z mit dem Begehren, die Verfügung vom 11. September 2006
samt der Begründung vom 2. Oktober 2006 aufzuheben (Rekursverfahren
Nr. 2006_3592).
Am 6. Dezember 2006 stellte A mit einem an die
Bildungsdirektion, Volksschulamt, adressierten Schreiben das Begehren, ihm die
Lohndifferenz zwischen seiner Anstellung in Z und der neuen Anstellung in E, wo
sein Pensum nur 82,14 % betrage, zu vergüten. Die Bildungsdirektion, an
welche die Eingabe durch das VSA überwiesen worden war, teilte in der Folge
mit, dass hierüber im Rahmen des Rekursverfahrens betreffend Auflösung des
Arbeitsverhältnisses befunden werde.
B.
Gegen den Widerruf der Bewilligung zur Tätigkeit als
stufenfremde Lehrperson hatte A bereits am 1. November 2006 an die
Bildungsdirektion rekurriert (Rekursverfahren Nr. 2006_3591).
C.
Mit Schreiben vom 1. Februar 2007 erklärte die Bildungsdirektion
den Schriftenwechsel in beiden Rekursverfahren als geschlossen. A reichte am 6. Juli
2007 die aktuelle MAB für seine Tätigkeit in E zu den Akten und ersuchte unter
Bezugnahme auf seine Rekursanträge vom 1. November 2006 um einen raschen
Entscheid. Nach Eingang einer Stellungnahme des VSA teilte die Bildungsdirektion
am 19. Juli 2007 mit, dass der Rekursentscheid voraussichtlich nicht vor
Beginn des neuen Schuljahres 2007/08 ergehen werde, und hielt fest, dass dem
Rekurs vom 1. November 2006 vorderhand aufschiebende Wirkung zukomme.
Mit Eingabe vom 27. Januar 2009 ersuchte A um
umgehende Orientierung über den Stand des Verfahrens und den allenfalls
geplanten Verfahrensverlauf. Er bezeichnete es als sinnvoll, eine Sitzung mit
den Beteiligten anzuberaumen und die offenen Fragen allenfalls durch Vereinbarung
zu regeln. A monierte sodann am 8. April 2009, dass sein Schreiben vom 27. Januar
2009 unbeantwortet geblieben sei und stellte eine Rechtsverweigerungsbeschwerde
in Aussicht für den Fall, dass er bis Ende April 2009 nichts von der Bildungsdirektion
höre.
III.
Mit Beschwerde vom 20. Mai 2009 gelangte A an das
Verwaltungsgericht. Er verlangte festzustellen, dass die Bildungsdirektion bzw.
das Volksschulamt durch die Nichtbehandlung der hängigen Rekursverfahren eine
Rechtsverzögerung bzw. eine Rechtsverweigerung begangen hätten. Er ersuchte
darum, die Bildungsdirektion anzuweisen, die hängigen Rekurssachen in den
Verfahrens-Nr. 2006_3591 und 2006_3592 unverzüglich zu behandeln, durch
Vereinbarung mit ihm zu erledigen oder durch Verfügung zu entscheiden. Für sein
Begehren um Vergütung der im Jahr 2006 erlittenen Lohneinbusse ersuchte er um
eine analoge Anweisung gegenüber dem Volksschulamt bzw. der Bildungsdirektion.
Schliesslich verlangte er eine Parteientschädigung zu Lasten des Staates.
Das VSA hat sich nicht vernehmen lassen. Die
Schulgemeinde Z beantragte, die Beschwerde bezüglich des Rekurssache Nr. 2006_3692
gutzuheissen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Bildungsdirektion. Die Bildungsdirektion ersuchte mit Eingabe vom 9./10. September
2009, die Beschwerde abzuweisen. Dazu äusserte sich A am 24. September
2009.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Gemäss § 74 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG, LS 175.2) ist das Verwaltungsgericht für Beschwerden gegen
erstinstanzliche Rekursentscheide über personalrechtliche Anordnungen zuständig
(Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 74
N. 5 f., 14).
Für Beschwerden, mit welchen
eine Rechtsverweigerung oder -ver­zögerung geltend gemacht wird, gilt derselbe
Rechtsmittelweg (VGr, 11. Mai 2005, PB.2005.00002, E. 1.1 f. [=
RB 2005 Nr. 13], und VGr, 21. März 2007, VB.2007.00076, E. 1.2, beides
unter www.vgrzh.ch).
Die bei der Bildungsdirektion
pendenten Rekurse richten sich gegen erstinstanzliche personalrechtliche
Anordnungen, weshalb gegen die Erledigungsentscheide Beschwerde an das
Verwaltungsgericht geführt werden kann. Damit ist die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts
auch für die vorliegenden Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungsbeschwerden
gegeben. Dies gilt auch für das am 6. Dezember 2006 gestellte Begehren um
Bezahlung der Lohndifferenz: Die Vorinstanz hatte ausdrücklich erklärt, dieses
Begehren im Rahmen des Rekursverfahrens betreffend Auflösung des
Arbeitsverhältnisses zu behandeln.
1.2
Mehrere Verfahren können vereinigt werden, wenn mehrere Begehren den
gleichen Sachverhalt betreffen und dieselben Rechtsfragen aufwerfen (Kölz/Bosshart/Röhl,
Vorbem. zu §§ 4–31 N. 33 f.).
Die Vorinstanz hat in diesem Sinne beantragt, die drei
Beschwerdeverfahren PB.2009.00020, PB.2009.00021 und PB.2009.00022 zu
vereinigen. Der Beschwerdeführer hat dieses Gesuch in seiner Eingabe vom 24. September
2009 unwidersprochen gelassen; im Übrigen hatte er seine Beschwerden ohnehin in
einer einzigen Rechtsschrift zusammengefasst. Die drei Verfahren sind somit zu
vereinigen.
1.3
Das Verwaltungsgericht erledigt Streitigkeiten grundsätzlich in
Dreierbesetzung. Beschwerden mit einem Streitwert bis zu Fr. 20'000.- kann
allerdings der Einzelrichter behandeln (§ 38 Abs. 1 und 2 VRG).
1.3.1
Vorliegend fragt sich, ob es hinsichtlich des Streitwerts auf die im
späteren Endentscheid der Vorinstanz zu behandelnde Hauptsache ankommt (in
diesem Sinn Art. 51 Abs. 1 lit. c des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]) oder nur auf den aktuell vor
Verwaltungsgericht hängigen Streit betreffend Rechtsverzögerung bzw. Rechtsverweigerung.
Es erscheint als angezeigt, diese Frage in gleichem Sinn zu beantworten, wie
dies gemäss einem jüngeren Entscheid des Gerichts im Sinn einer einheitlichen
Ordnung bei der Anfechtung formeller Zwischenentscheide gilt: Massgeblich für
die Streitwertbestimmung sind die Begehren in der Hauptsache (VGr, 3. September
2008, PB.2008.00024, E. 1 und E. 4.1, www.vgrzh.ch).
1.3.2
Vor der Rekursinstanz liegen zum einen die Zulassung des Beschwerdeführers
als Lehrperson auf der Sekundarstufe im Streit und zum anderen die Auflösung
seines Arbeitsverhältnisses mit der Schulgemeinde Z und damit einhergehende Forderungen.
Demnach geht es auch im Hauptprozess teilweise um nicht vermögensrechtliche
Streitigkeiten. Die Sache ist schon deshalb in Dreierbesetzung zu erledigen.
2.
Die Parteien haben im
Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf Beurteilung
innert angemessener Frist (Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 [SR 101]; § 4a VRG, vgl. auch § 27a VRG). Einen
analogen Anspruch vermittelt Art. 6 Abs. 1 der Europäischen
Menschenrechtskonvention im Schutzbereich der zivil- und strafrechtlichen
Streitigkeiten (vgl. BGE 130 I 269 E. 2.3, 130 I 312 E. 5.1;
Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern 2008,
S. 836 f.).
2.1
Der
Zeitraum, welcher für die Beurteilung der Verfahrensdauer relevant ist, beginnt
in Verwaltungssachen entweder mit der Einreichung eines entsprechenden Gesuchs
bei der zuständigen Behörde oder, wenn kein Gesuch gestellt wurde, mit der
Rechtshängigkeit der Anfechtung einer Verfügung. Die Grenze der zulässigen
Verfahrensdauer ist unter Berücksichtigung der spezifischen Umstände des
Einzelfalls festzulegen. Dabei wird vorab auf den Umfang und die Schwierigkeit
des Falles, das Verhalten des Betroffenen und der Behörden sowie die für die
Sache spezifischen Entscheidungsabläufe abgestellt (Gerold Steinmann in:
Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung,
Kommentar, 2. A., Zürich etc. 2008, Art. 29 Rz. 12, und
Müller/Schefer, S. 839, je mit Hinweisen; VGr, 5. April 2006,
VB.2005.00579, E. 3.2, www.vgrzh.ch). Relevant ist schliesslich die Bedeutung
des Verfahrensausgangs für den Rechtsuchenden: je grösser die Bedeutung, um so
schwerer wiegt der Anspruch auf beförderliche Erledigung. Erhöhte Eile ist
unter anderem im Bereich arbeitsrechtlicher Kündigung geboten (Müller/Schefer,
S. 842).
In jüngster Zeit hat sich das Verwaltungsgericht mehrmals zur
Frage nach der angemessenen Verfahrensdauer geäussert: Bei einem rund ein Jahr
dauernden Rekursverfahren betreffend Kündigung hat es eine Zeitspanne von acht
Monaten zwischen dem Abschluss des Schriftenwechsels bzw. der
Sachverhaltsermittlungen und dem Endentscheid "gerade noch als angemessen"
bezeichnet (VGr, 8. Juli 2009, PB.2009.00006, E. 7.3). In einem Fall
betreffend Führerausweisentzug betrachtete das Gericht ein Rekursverfahren, bei
welchem zwischen dem Abschluss des Schriftenwechsels und dem Endentscheid rund
13 Monate verstrichen waren, als zu lang (VGr, 11. Februar 2009,
VB.2008.00258, E. 4.6, www.vgrzh.ch). Als ebenfalls zu lang wertete das
Gericht ein Rekursverfahren betreffend Kostenübernahme für Sonderschulung und
bejahte dementsprechend eine Verletzung des Rechtsverzögerungsverbots: Obwohl
der Fall weder besondere Schwierigkeiten noch Dimensionen aufwies und keine
aufwendigen Sachverhaltsabklärungen erforderte, dauerte das Rekursverfahren insgesamt
rund eineinhalb Jahre (VGr, 17. Dezember 2008, VB.2008.00438, E. 2.3).
Eine Verletzung der Pflicht zur Verfahrensbeschleunigung stellte das Gericht in
einem weiteren Fall betreffend Führerausweisentzug fest, weil nach Abschluss
des Schriftenwechsels im Rekursverfahren die Strafakten erst nach einem Jahr
und neun Monaten beigezogen worden waren (VGr, 21. Mai 2008,
VB.2008.000147, E. 4.4 f., www.vgrzh.ch).
2.2
2.2.1
Die Vorinstanz räumt ein, seit Juli 2007 keine Anordnungen mehr
getroffen zu haben. Sie begründet dies im Wesentlichen wie folgt: Bei einer
positiven Entwicklung der Arbeitsleistungen hätte es im Bereich des Möglichen
gelegen, den stufenfremden Einsatz des Beschwerdeführers weiter zu bewilligen.
Die Beobachtung und Unterstützung der beruflichen Entwicklung durch die
Lehrbeauftragten im VSA und durch die Fachbegleiter der Pädagogischen
Hochschule stellten einen Prozess dar, dessen Fortschritte und Ergebnisse nicht
innert Jahresfrist beurteilt werden könnten. Eine angemessene Beurteilungsperiode
würde im vorliegenden Fall bei ein bis zwei Schuljahren liegen. Diese
Beurteilungsfrist sei zusätzlich dadurch verlängert worden, dass der Beschwerdeführer
jeweils nur ein Jahr am selben Ort unterrichtet und er teilweise
widersprechende Beurteilungen erhalten habe. Eine abschliessende Beurteilung
habe deshalb erst nach Abschluss des Schuljahres 2008/2009 erfolgen können.
Damit sei es noch möglich, die hängigen Rekursverfahren innert angemessener
Frist zu entscheiden.
2.2.2
Die Verfahrensdauer ab dem Zeitpunkt der erstinstanzlichen Verfügungen
beträgt inzwischen mehr als drei Jahre. Noch weiter zurück liegt die Einleitung
der Verfahren; die Verfügung betreffend Beendigung des Arbeitsverhältnisses
bezieht sich zudem auf das Ende des Schuljahres 2005/06, also auf August
2006. Von der gesamten Verfahrensdauer entfallen nahezu drei Jahre auf die nach
wie vor pendenten Rekursverfahren. Nach der rund fünfeinhalb Monate nach
Abschluss des Schriftenwechsels erfolgten Feststellung vom 19. Juli 2007,
dem Rekurs betreffend Widerruf der Ausnahmebewilligung als stufenfremde
Lehrperson komme aufschiebende Wirkung zu, hat die Bildungsdirektion keine
weiteren Prozesshandlungen mehr vorgenommen.
2.2.3
Die angemessene Dauer eines Prozesses hängt wesentlich von dessen
Schwierigkeit ab und mithin auch davon, ob und in welchem Umfang Beweise
erhoben werden müssen. Ob in der vorliegenden Sache noch Beweisabnahmen
erforderlich sind, kann allerdings offen gelassen werden. Ist davon auszugehen,
dass das Verfahren mit dem Abschluss des Schriftenwechsels im Februar 2007
spruchreif war, so ist die Verfahrensverzögerung von vornherein offensichtlich.
Ein übermässig langes Verfahren wäre aber auch anzunehmen, wenn Beweisabnahmen
– insbesondere zur Befähigung des Beschwerdeführers als Lehrkraft in der
Oberstufe – noch erforderlich wären: Im Rahmen des Rekursverfahrens ist es
Sache der Rekursinstanz, den Sachverhalt von Amtes wegen zu untersuchen und
dazu beispielsweise Amtsberichte oder Sachverständige beizuziehen (vgl. § 7
Abs. 1 VRG). Die Bildungsdirektion hat – seit dem Beizug der Vorakten –
keine dahin gehenden Handlungen unternommen. Sie ist vielmehr rund zweieinhalb
Jahre untätig geblieben.
2.2.4
Die Bildungsdirektion führt aus, der Beschwerdeführer werde durch die
Lehrpersonalbeauftragten im VSA und durch die Fachbegleiter der Pädagogischen
Hochschule beobachtet und unterstützt. Es wird indessen nicht geltend gemacht
und ist auch nicht ersichtlich, dass diese Personen oder Fachstellen im Auftrag
der Bildungsdirektion zur Berichterstattung zuhanden des Rekursverfahrens
beigezogen worden wären. Die Untätigkeit der Vorinstanz lässt sich somit auch
nicht mit dem Verhalten der am Verfahren beteiligten Amtsstellen rechtfertigen.
2.2.5
Sodann hat auch der Beschwerdeführer nichts zur Verzögerung des Verfahrens
beigetragen. Zudem hat er sich mit der langen Verfahrensdauer nicht abgefunden:
Bereits im Anfangsstadium des Verfahrens hatte er um eine rasche Entscheidung
ersucht. Das Schreiben vom 27. Januar 2009 muss sodann als höflich formuliertes
und begründetes Ersuchen um eine Beendigung des Verfahrens aufgefasst werden.
Unmissverständlich rügte der Beschwerdeführer die Dauer des Verfahrens
schliesslich mit seiner Eingabe vom 8. April 2009. Er ist damit auch
seiner Obliegenheit, um eine raschere Abwicklung des Verfahrens zu ersuchen und
sein entsprechendes Interesse darzutun, nachgekommen (vgl. BGr, 16. Oktober
2008, 2D_110/2008, E. 5, www.bger.ch; VGr, 18. Februar 2009,
PB.2008.00014, E. 2.2, www.vgrzh.ch).
2.2.6
Das lange Verfahren wäre somit nur noch dann zu rechtfertigen, wenn aus allgemeiner
Erfahrung oder aus der konkreten Sachlage zu schliessen wäre, dass der
Entscheid über die Zulassung des Beschwerdeführers zur Tätigkeit auf der Oberstufe
eine Beobachtungszeit von mindestens zwei Jahren erforderlich gemacht hätte.
Dies trifft nicht zu. Wie die Vorinstanz vorbringt, würde eine angemessene
Beurteilungsperiode bei ein bis zwei Jahren liegen. Bereits eine solche
Zeitspanne erscheint indes als zu lang. Die Beurteilung einer Lehrperson, wie
sie im Rahmen der schulischen Mitarbeiterbeurteilungen laufend vorgenommen wird,
erfolgt im Verlauf eines Schuljahres. Die Notwendigkeit, die Tätigkeit des Beschwerdeführers
fachlich zu beurteilen, vermag die Länge des Rekursverfahrens von annähernd
drei Jahren somit ebenfalls nicht zu rechtfertigen.
2.2.7
Zusammenfassend erweist sich die Rechtsverzögerungsbeschwerde gegenüber der
Bildungsdirektion als begründet. Dies gilt sowohl für das Rekursverfahren
betreffend die Auflösung des Arbeitsverhältnisses (und das in dieses Verfahren
einbezogene Gesuch vom 6. Dezember 2006 um Bezahlung der Lohndifferenz)
als auch für das Rekursverfahren betreffend die Bewilligung für den Einsatz als
stufenfremde Lehrperson.
2.3
Eine
Rechtsverzögerung ist allerdings nur der Bildungsdirektion vorzuwerfen. Das VSA
hatte das Gesuch um Bezahlung der Lohndifferenz innert nützlicher Frist an die
Bildungsdirektion weitergeleitet. Mit Bezug auf das VSA erweist sich die Beschwerde
demnach als unbegründet.
2.4
Wird die
Rechtsverzögerungsbeschwerde in einer Angelegenheit erhoben, in welcher die Entscheidung
noch aussteht, kann die Anweisung ergehen, innert bestimmter Fristen oder
unverzüglich einen Entscheid zu treffen (vgl. Steinmann, Art. 29 Rz. 13; Kölz/Boss­hart/Röhl,
Vorbem. zu §§ 19–28 N. 53.).
Die Bildungsdirektion ist somit aufzufordern, die beiden
hängigen Rekurse (einschliesslich des Begehrens des Beschwerdeführers um
Bezahlung der Lohndifferenz) unverzüglich zu behandeln. Dabei ist es der Vorinstanz
überlassen, welchen Weg sie zur Erledigung der Verfahren wählen will und ob sie
die Abnahme von weiteren Beweisen für erforderlich hält.
2.5
Zudem
besteht ein Feststellungsanspruch (BGE
130 I 312 E. 5.3).
Dass bereits eine Anweisung an die Vorinstanz ergeht, schliesst die
Feststellung der
Verfahrensverzögerung nicht aus (vgl. BGr, 16. Oktober
2007, 12T_2/2007, www.bger.ch). Mit der Anweisung an die Vorinstanz, das
Verfahren abzuschliessen, kann die bereits eingetretene Verfahrensverzögerung
nicht aus der Welt geschafft werden (a.M. wohl Steinmann, Art. 29 Rz. 13).
3.
3.1
Eine
Rechtsverweigerung ist anzunehmen, wenn die Behörde auf eine Eingabe fälschlicherweise
nicht eintritt oder eine solche ausdrücklich oder stillschweigend nicht an die
Hand nimmt und behandelt, obwohl sie dazu verpflichtet wäre (Steinmann, Art. 29
Rz. 10 mit Hinweisen).
3.2
Es
bestehen keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass die Bildungsdirektion die Rekurse
des Beschwerdeführers überhaupt nicht an die Hand nehmen will. Zudem hat die Bildungsdirektion
mit Bezug auf das nachträgliche Begehren um Zahlung der Lohndifferenz ausdrücklich
ihre Bereitschaft zur Behandlung bekundet. Eine Rechtsverweigerung durch die Vorinstanz
liegt demzufolge nicht vor.
Eine Rechtsverweigerung kann auch dem VSA nicht zur Last
gelegt werden: Zumindest aus prozessökonomischen Gründen war es gerechtfertigt,
das Begehren um Zahlung der Lohndifferenz der Bildungsdirektion zu überweisen.
3.3
Dies führt
insoweit zur Abweisung der Beschwerde, als damit eine Rechtsverweigerung
geltend gemacht wurde.
4.
4.1
Für personalrechtliche
Streitigkeiten mit einem Streitwert von unter Fr. 20'000.- werden
grundsätzlich keine Gerichtskosten erhoben (§ 80b VRG). In nicht
vermögensrechtlichen Personalangelegenheiten sind in analoger Anwendung von § 80b
VRG bei Entscheidungen grosser Tragweite Kosten zu erheben (vgl.
Kölz/Bosshart/Röhl, § 80b N. 3).
4.1.1
Ob einem Begehren ein Streitwert innewohnt und gegebenenfalls welcher, ist
in personalrechtlichen Angelegenheiten somit nicht nur für die Frage nach der
gerichtsinternen Zuständigkeit, sondern auch für die Frage nach einer
allfälligen Kostenfreiheit von Bedeutung. Es erscheint als zweckmässig, die
Streitwertwertbestimmung für beide Fragen analog vorzunehmen: Es ist somit auch
für die Frage der Kostenfreiheit auf den Streitwert der Hauptsache
zurückzugreifen (vgl. vorn 1.3.1).
4.1.2
Wie gesehen, beschlägt das Rekursverfahren betreffend die Bewilligung für
den Einsatz als stufenfremde Lehrperson (Nr. 2006_3591) eine nicht
vermögensrechtliche Streitigkeit. Diese ist allerdings von grosser Tragweite.
Das am 6. Dezember 2006
gestellte Begehren um Zahlung der Lohndifferenz erweist sich – jedenfalls aus
dem Blickwinkel der Streitwertberechnung – bloss als Konkretisierung des gegen
die Beendigung des Arbeitsverhältnisses gerichteten Rekurses vom 3. November
2006: Bereits in der Rekursschrift war der Beschwerdeführer davon ausgegangen,
dass ihm die Lohndifferenz zwischen der Anstellung in Z und der neuen rund
80%-igen Anstellung in E zu vergüten sei. Im Schreiben vom 6. Dezember 2006
beziffert er die monatliche Differenz noch ohne Anteil am 13. Monatslohn
auf Fr. 1'601.95. Daraus resultiert für den Zeitraum der Tätigkeit in E
für das Schuljahr 2006/07 mit Bezug auf das Rekursverfahren Nr. 2006_3592
(einschliesslich des nachträglichen Begehrens vom 6. Dezember 2006) ein im
Streit liegender Betrag von Fr. 20'825.35. Der Rekursschrift vom 3. November
2006 und den späteren Eingaben des Beschwerdeführers lässt sich allerdings
nicht entnehmen, dass er die Zahlung der Lohndifferenz auf das Schuljahr
2006/07 beschränkt hätte. Da er offenbar auch im Schuljahr 2007/08 (Anstellung
in G) nur über ein 75%-Pensum verfügte, übersteigt der mutmassliche Streitwert
im Rekursverfahren Nr. 2006_3592 erst recht die Grenze von Fr. 20'000.-.
Das Abstellen auf die Begehren
in der Hauptsache schliesst damit die Gewährung der Kostenfreiheit aus.
4.2
Mehrere am
Verfahren Beteiligte tragen die Kosten in der Regel entsprechend ihrem
Unterliegen. Kosten, die ein Beteiligter durch Verletzung von
Verfahrensvorschriften verursacht, sind ihm ohne Rücksicht auf den Ausgang des
Verfahrens zu überbinden (vgl. § 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 70
und § 80c VRG).
Als Verursacherin der Rechtsverzögerung hat die Bildungsdirektion
auch das Beschwerdeverfahren verursacht. Dass mit der Beschwerde vergeblich
verlangt wurde, auch eine Rechtsverweigerung zu ahnden bzw. festzustellen, hat
das Verfahren nur marginal erschwert. Es rechtfertigt sich daher, die Kosten
vollumfänglich der Bildungsdirektion zulasten der Staatskasse aufzuerlegen.
5.
Im Verfahren vor Verwaltungsgericht kann die unterliegende
Partei oder Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe
ihres Gegners verpflichtet werden, namentlich wenn die Art der Streitsache den
Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte (vgl. § 17 Abs. 2 VRG).
Gestützt auf das Verursacherprinzip kann eine Parteientschädigung auch jedem
weiteren Verfahrensbeteiligten auferlegt werden (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 17
N. 33; VGr, 15. Juli 2009, VB.2009.00357, E. 2.2).
5.1
Angesichts
der festgestellten Verfahrensverzögerung ist die Vorinstanz zu verpflichten,
dem rechtsunkundigen und weit gehend obsiegenden Beschwerde­führer für das
verwaltungsgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung zulasten der
Staatskasse zu bezahlen; als angemessen erscheinen Fr. 1'000.-.
5.2
Hingegen
ist das Begehren der Schulgemeinde Z um Zusprechung einer Parteientschädigung
mangels erheblicher Umtriebe von vornherein abzuweisen.
6.
Entscheide auf dem Gebiet der öffentlich-rechtlichen
Arbeitsverhältnisse unterliegen der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
nach Art. 82 ff. BGG grundsätzlich nur, wenn es um vermögensrechtliche
Streitigkeiten mit einem Streitwert von mindestens Fr. 15'000.- geht (Art. 83
lit. g und Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG). Wie soeben ausgeführt, verfügt
die Hauptsache, welche für die Berechnung des Streitwerts gemäss Art. 51 Abs. 1
lit. c BGG massgebend ist, insgesamt über einen Streitwert von mehr als Fr. 15'000.-
(vgl. vorn 4.1.2). Insofern ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten auch für Zwischenentscheide gegeben. Gegen das unrechtmässige
Verweigern oder Verzögern eines anfechtbaren Entscheids kann gemäss Art. 94
BGG Beschwerde geführt werden. Im Übrigen sind Zwischenentscheide anfechtbar,
wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können oder wenn
die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit
einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren
ersparen würde (Art. 93 Abs. 1 BGG).
Sollte das Bundesgericht jedoch davon ausgehen, dass die
gegenwärtige Angelegenheit nicht vermögensrechtlicher Natur ist, käme die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nur in Betracht, wenn es
die sich stellenden Rechtsfragen als solche von grundsätzlicher Bedeutung
qualifiziert. Sonst bliebe nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff.
BGG.
Demgemäss beschliesst die Kammer:
Die Beschwerdeverfahren PB.2009.00020, PB.2009.00021 und
PB.2009.00022 werden vereinigt;
und entscheidet:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen.
Es wird festgestellt, dass die bisherige Dauer der
Rekursverfahren Nr. 2006_3591 und Nr. 2006_3592 das Rechtsverzögerungsverbot
verletzt. Die Bildungsdirektion wird aufgefordert, die beiden Verfahren
(einschliesslich des Begehrens des Beschwerdeführers vom 6. Dezember 2006
um Bezahlung der Lohndifferenz) unverzüglich zu behandeln.
Im
Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    180.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'180.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Bildungsdirektion zulasten der Staatskasse auferlegt.
4.    Die
Bildungsdirektion wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer zulasten der Staatskasse
eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- zu bezahlen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann im Sinne der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Die
Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.
6.    Mitteilung an …