zh_verwaltungsgericht · VB.2021.00594 · 2024-01-11 · de

Bewilligung für Veranstaltung | Bewilligung für Veranstaltung. [Widerruf der kantonalen Bewilligung für die Durchführung des Alba Festivals 2021 aufgrund der epidemiologischen Lage.] Ein aktuelles, schutzwürdiges Feststellungsinteresse kann dann vorliegen, wenn die Feststellung der Wiedergutmachung einer bereits erfolgten Rechtsverletzung dient, etwa, wenn an der Aufhebung eines angefochtenen Entscheids zwar kein aktuelles Interesse mehr besteht, die beschwerdeführende Person aber eine Verletzung der EMRK vertretbar geltend macht. In diesen Fällen ist das Verwaltungsgericht aufgrund von Art. 13 EMRK oder Art. 6 Ziff. 1 EMRK gehalten, auf die Beschwerde einzutreten und die geltend gemachte Konventionsverletzung umfassend materiell zu prüfen, sofern die Sache im Zuständigkeitsbereich des Verwaltungsgerichts liegt und die rechtsuchende Person noch keinen anderen konventionskonformen Rechtsbehelf erheben konnte (E. 1.5.2). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts können sich grundsätzlich nur natürliche Personen auf das Diskriminierungsverbot von Art. 8 Abs. 2 BV berufen (E. 1.6.1). Keine solche Beschränkung kennt die Rechtsprechung des EGMR zu Art. 14 EMRK: Dieses Gericht hört auch Beschwerden von juristischen Personen und anderen Gruppierungen wegen Verletzung von Art. 14 EMRK, sobald sie von einer Massnahme, die den Schutzbereich einer anderen Konventionsgarantie - wie beispielsweise die Versammlungsfreiheit (Art. 11 EMRK) - berührt, direkt betroffen sind und sich selbst auf die andere Konventionsgarantie berufen bzw. berufen können (E. 1.6.2 f.). Vorliegend kommt ein Eintreten auf den Feststellungsantrag der Beschwerdeführerin nur insoweit infrage, als die Verletzung von Art. 14 EMRK und allenfalls von Art. 8 Abs. 1 BV betroffen ist (E. 1.6.4 ff.). Von einer gegen Art. 14 EMRK verstossenden Diskriminierung ist auszugehen, wenn andere Personen oder Personengruppen, die sich in einer vergleichbaren Situation befinden, besser behandelt werden, die Unterscheidung auf einem verpönten Merkmalberuht und sie nicht durch objektive und vernünftige Gründe gerechtfertigt ist, das heisst, sie kein legitimes Ziel verfolgt oder kein vernünftiges Verhältnis zwischen dem eingesetzten Mittel und dem angestrebten Ziel besteht (E. 2). Die Frage der Vergleichbarkeit beurteilt sich bei Massnahmen, welche die Behörden zum Schutz der Gesundheit ergreifen, in erster Linie nach der Gefahrenlage bzw. nach den Risiken, die von den betroffenen Situationen ausgehen; massgebend ist mit anderen Worten die epidemiologische Sicht. Die von der Beschwerdeführerin aufgeführten Veranstaltungen waren zumindest teilweise vergleichbar mit dem Alba Festival 2021 (E. 3.4). Die Beschwerdeführerin und das Alba Festival 2021 wurden wegen der geografischen bzw. nationalen Herkunft des Publikums anders behandelt als vergleichbare Veranstaltungen und ihre Organisatoren. Darin liegt eine direkte (potenzielle) Diskriminierung (E. 4). Diese Diskriminierung war nicht durch objektive und vernünftige Gründe gerechtfertigt. Die angeblich überproportional hohe Ansteckungsrate und die tiefe Impfquote der voraussichtlichen Teilnehmerschaft des Alba Festivals 2021 beruhte nur zu einem geringen Teil auf belastbaren Daten. Es ist zweifelhaft, ob auf dieser Basis in guten Treuen angenommen werden durfte, vom Alba Festival 2021 und seinem Publikum gehe – trotz Schutzkonzept und Zugangsbeschränkung - eine signifikant grössere Gefahr aus als von den vergleichbaren Veranstaltungen (E. 5). Der Beschwerdegegner hat die Beschwerdeführerin mit dem Bewilligungsentzug anknüpfend an ein verpöntes Merkmal ohne qualifizierte sachliche Gründe ungleich behandelt und damit das Diskriminierungsverbot von Art. 14 EMRK verletzt (E. 6.1). Teilweise Gutheissung, soweit Eintreten. Feststellung der Verletzung des Diskriminierungsverbots nach Art. 14 EMRK.

Zürich Verwaltungsgericht 11.07.2024 VB.2021.00594
Zurich Verwaltungsgericht 11.07.2024 VB.2021.00594
Zurigo Verwaltungsgericht 11.07.2024 VB.2021.00594

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00594
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Geschäftsnummer:
VB.2021.00594
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 11.07.2024
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Bewilligung für Veranstaltung
Bewilligung für Veranstaltung.
[Widerruf der kantonalen Bewilligung für die Durchführung des Alba Festivals 2021 aufgrund der epidemiologischen Lage.]
Ein aktuelles, schutzwürdiges Feststellungsinteresse kann dann vorliegen, wenn die Feststellung der Wiedergutmachung einer bereits erfolgten Rechtsverletzung dient, etwa, wenn an der Aufhebung eines angefochtenen Entscheids zwar kein aktuelles Interesse mehr besteht, die beschwerdeführende Person aber eine Verletzung der EMRK vertretbar geltend macht. In diesen Fällen ist das Verwaltungsgericht aufgrund von Art. 13 EMRK oder Art. 6 Ziff. 1 EMRK gehalten, auf die Beschwerde einzutreten und die geltend gemachte Konventionsverletzung umfassend materiell zu prüfen, sofern die Sache im Zuständigkeitsbereich des Verwaltungsgerichts liegt und die rechtsuchende Person noch keinen anderen konventionskonformen Rechtsbehelf erheben konnte (E. 1.5.2). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts können sich grundsätzlich nur natürliche Personen auf das Diskriminierungsverbot von Art. 8 Abs. 2 BV berufen (E. 1.6.1). Keine solche Beschränkung kennt die Rechtsprechung des EGMR zu Art. 14 EMRK: Dieses Gericht hört auch Beschwerden von juristischen Personen und anderen Gruppierungen wegen Verletzung von Art. 14 EMRK, sobald sie von einer Massnahme, die den Schutzbereich einer anderen Konventionsgarantie - wie beispielsweise die Versammlungsfreiheit (Art. 11 EMRK) - berührt, direkt betroffen sind und sich selbst auf die andere Konventionsgarantie berufen bzw. berufen können (E. 1.6.2 f.). Vorliegend kommt ein Eintreten auf den Feststellungsantrag der Beschwerdeführerin nur insoweit infrage, als die Verletzung von Art. 14 EMRK und allenfalls von Art. 8 Abs. 1 BV betroffen ist (E. 1.6.4 ff.). Von einer gegen Art. 14 EMRK verstossenden Diskriminierung ist auszugehen, wenn andere Personen oder Personengruppen, die sich in einer vergleichbaren Situation befinden, besser behandelt werden, die Unterscheidung auf einem verpönten Merkmal beruht und sie nicht durch objektive und vernünftige Gründe gerechtfertigt ist, das heisst, sie kein legitimes Ziel verfolgt oder kein vernünftiges Verhältnis zwischen dem eingesetzten Mittel und dem angestrebten Ziel besteht (E. 2). Die Frage der Vergleichbarkeit beurteilt sich bei Massnahmen, welche die Behörden zum Schutz der Gesundheit ergreifen, in erster Linie nach der Gefahrenlage bzw. nach den Risiken, die von den betroffenen Situationen ausgehen; massgebend ist mit anderen Worten die epidemiologische Sicht. Die von der Beschwerdeführerin aufgeführten Veranstaltungen waren zumindest teilweise vergleichbar mit dem Alba Festival 2021 (E. 3.4). Die Beschwerdeführerin und das Alba Festival 2021 wurden wegen der geografischen bzw. nationalen Herkunft des Publikums anders behandelt als vergleichbare Veranstaltungen und ihre Organisatoren. Darin liegt eine direkte (potenzielle) Diskriminierung (E. 4). Diese Diskriminierung war nicht durch objektive und vernünftige Gründe gerechtfertigt. Die angeblich überproportional hohe Ansteckungsrate und die tiefe Impfquote der voraussichtlichen Teilnehmerschaft des Alba Festivals 2021 beruhte nur zu einem geringen Teil auf belastbaren Daten. Es ist zweifelhaft, ob auf dieser Basis in guten Treuen angenommen werden durfte, vom Alba Festival 2021 und seinem Publikum gehe – trotz Schutzkonzept und Zugangsbeschränkung - eine signifikant grössere Gefahr aus als von den vergleichbaren Veranstaltungen (E. 5). Der Beschwerdegegner hat die Beschwerdeführerin mit dem Bewilligungsentzug anknüpfend an ein verpöntes Merkmal ohne qualifizierte sachliche Gründe ungleich behandelt und damit das Diskriminierungsverbot von Art. 14 EMRK verletzt (E. 6.1).
Teilweise Gutheissung, soweit Eintreten. Feststellung der Verletzung des Diskriminierungsverbots nach Art. 14 EMRK.
Stichworte:
BEWILLIGUNG
BEWILLIGUNGSRÜCKNAHME
COVID-19
DISKRIMINIERUNG
DISKRIMINIERUNGSVERBOT
FESTSTELLUNGSBEGEHREN
FESTSTELLUNGSINTERESSE
GLEICHBEHANDLUNGSGEBOT
GROSSVERANSTALTUNGEN
IMPFUNG
JURISTISCHE PERSON
POLIZEI-, SICHERHEITS- UND ORDNUNGSRECHT
RECHTFERTIGUNGSGRÜNDE
SCHUTZWÜRDIGES INTERESSE
Rechtsnormen:
Art. 8 Abs. I BV
Art. 6 Ziff. I EMRK
Art. 11 EMRK
Art. 13 EMRK
Art. 14 EMRK
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2021.00594
Urteil
der 3. Kammer
vom
11. Juli 2024
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert,
Ersatzrichter Moritz Seiler,
Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.
In Sachen
A AG,
vertreten durch RA Dr.
B und/oder RA C,
Beschwerdeführerin,
gegen
Regierungsrat
des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
und
Stadtpolizei
Zürich,
Spezialabteilung,
Büro für Veranstaltungen
Mitbeteiligte,
betreffend Bewilligung
für Veranstaltung,
hat sich ergeben:
I.
Mit Eingabe vom
30. Juni 2021 ersuchte die A AG die Direktion der Justiz und des
Innern um Bewilligung für die Durchführung des Alba Festivals 2021 auf dem
Hardturm-Areal in Zürich am Wochenende des 4. und 5. September 2021. Diese
Veranstaltung war nach damaliger Rechtslage im Besonderen bewilligungspflichtig,
weil mehr als 1'000 Besucherinnen und Besucher erwartet wurden, es sich
also um eine Grossveranstaltung im Sinn von Art. 16 Abs. 1 der
Verordnung vom 23. Juni 2021 über Massnahmen in der besonderen Lage zur
Bekämpfung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Verordnung besondere Lage;
SR 818.101.26 und AS 2021 379; aufgehoben am 17. Februar 2022)
handelte. Zusammen mit dem Gesuch reichte die A AG ein Schutzkonzept ein,
das sie am 21. Juli 2021 ergänzte bzw. nachbesserte. Mit Verfügung vom
27. Juli 2021 erteilte die Direktion der Justiz und des Innern (im
Folgenden: Justizdirektion) der A AG die Bewilligung, die
Grossveranstaltung durchzuführen. Zugleich wurde die A AG verpflichtet,
das Schutzkonzept umzusetzen und den zuständigen Behörden jederzeit Zutritt zur
Grossveranstaltung zu gewähren (Dispositivziffern II und III). Weiter
hielt die Verfügung fest, dass der Kanton die Bewilligung ohne
Entschädigungsfolgen widerrufen oder zusätzliche Einschränkungen verfügen
könne.
II.
Mit Präsidialverfügung vom 2. September 2021
widerrief die Präsidentin des Regierungsrats die Bewilligung der
Grossveranstaltung vom 4. und 5. September 2021. Zur Begründung führte sie
im Wesentlichen an, dass die Zahl der aufgrund von Covid-19 hospitalisierten
Personen im Kanton Zürich in den vorangegangenen Wochen und Tagen
kontinuierlich angestiegen sei. Es seien im Kanton Zürich derzeit (d.h. per 2. September
2021) 192 Personen hospitalisiert, wovon sich 67 Personen in Intensivpflege
befänden, darunter 57 Personen, die beatmet werden müssten. Von 15 Spitälern
mit zertifizierten IPS-Betten im Kanton verfügten nur deren vier über (wenige)
freie Plätze für Covid-19-Patientinnen und Patienten. Aufgrund der hohen
Auslastung der Intensivpflege hätten in den vorangegangenen Tagen medizinisch
nicht dringende Eingriffe aufgeschoben werden müssen (vgl. Präsidialverfügung
vom 2. September 2021 Ziff. 5). Mehr als ein Drittel der
gesamtschweizerisch Hospitalisierten habe Südosteuropa als möglichen
Ansteckungsort angegeben. 80 % der vermuteten Ansteckungsorte lägen im
Kosovo und in Nordmazedonien. Diese Länder hätten hohe Inzidenzen von 990 pro
Mio. und 463 pro Mio. bei gleichzeitig sehr tiefer Durchimpfungsquote (a.a.O.,
Ziff. 6). Erkenntnisse aus dem Contact Tracing im Kanton Zürich und den
aktuellen Hospitalisierungen zeigten, dass Ferienrückkehrerinnen und
-rückkehrer aus diesen Ländern sich überdurchschnittlich oft mit Covid-19
infiziert hätten. Dabei sei auch ersichtlich, dass die Impfquote unter diesen
Personen verglichen mit der Gesamtbevölkerung wesentlich tiefer sei (a.a.O., Ziff. 7).
Aus der tiefen Impfquote schloss die Präsidentin des Regierungsrats, dass
zahlreiche der erwarteten insgesamt 20'000 Besucherinnen und Besucher (das
heisst: 10'000 pro Tag) der Grossveranstaltung zur Erlangung des Zertifikats
für den Zutritt einen PCR- oder Antigen-Schnelltest durchführen lassen würden.
Es sei bekannt, dass dabei, insbesondere bei den Antigen-Schnelltests, auch
falsch-negative Ergebnisse resultieren könnten. Zudem bestehe das Risiko, dass
zum Zeitpunkt der Entnahme der Probe bei einer infizierten Person noch wenig
Virenlast vorhanden und das Resultat deshalb negativ sei, die Person dann aber
zum Zeitpunkt der Grossveranstaltung andere Personen anstecke. Aufgrund der
geschilderten Ausgangslage bestehe mithin ein hohes Risiko, dass es anlässlich
der Grossveranstaltung aufgrund des Besucherkreises zur Verbreitung von
Covid-19 und Infizierung zahlreicher Besucherinnen und Besucher sowie ihrem
weiteren sozialen Umfeld (Schule usw.) komme. Mit der bekannten Verzögerung
würde es mit der Delta-Variante des Virus wohl auch zu zahlreichen weiteren
Hospitalisationen kommen (a.a.O., Ziff. 8). An einem Musikfestival sei mit
viel Bewegung und einer intensiven Zirkulation auf dem Festivalgelände zu
rechnen. Damit steige die Gefahr, dass Basisvorsichtsmassnahmen wie
Abstandhalten und die Vermeidung lauter Gespräche nicht eingehalten werden könnten.
Menschen mit hoher Virenlast könnten dadurch auf kleinem Raum sehr viele
weitere Personen anstecken (a.a.O., Ziff. 9).
III.
Mit Gesuch um superprovisorische Aufhebung des Widerrufs
der Bewilligung des Alba Festivals 2021 und Beschwerde gegen die
Präsidialverfügung vom 2. September 2021 gelangte die A AG
gleichentags an das Verwaltungsgericht. Sie beantragte, die Präsidialverfügung
vom 2. September 2021 aufzuheben und die Durchführung des Anlasses gemäss
der Bewilligung vom 27. Juli 2021 zu bewilligen. Aufgrund der
Dringlichkeit seien die erforderlichen Anordnungen (Aufhebung der
Präsidialverfügung vom 2. September 2021 und Bestätigung der Bewilligung
vom 27. Juli 2021) superprovisorisch, d.h. ohne Anhörung sämtlicher
Parteien, vorzunehmen. Ferner sei aufgrund der Dringlichkeit die in der
Präsidialverfügung angeordnete Ausserkraftsetzung der aufschiebenden Wirkung
der Beschwerde aufzuheben. Schliesslich beantragte die A AG, den
Regierungsrat zur Bezahlung der Gerichtskosten und einer Parteientschädigung zu
verpflichten.
Mit Verfügung vom 3. September 2021 wies der
Präsident der 3. Abteilung des Verwaltungsgerichts die Anträge auf
superprovisorische Aufhebung der Präsidialverfügung, auf superprovisorische
Bestätigung der Bewilligung vom 27. Juli 2021 und auf superprovisorische
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde ab.
Mit ergänzender Eingabe vom 4. Oktober 2021 erklärte
die A AG auf entsprechende Aufforderung mit Präsidialverfügung vom
6. September 2021 hin sinngemäss, an der Beschwerde festzuhalten. Sie
stellte weiterhin bzw. erneut Antrag auf Aufhebung der Präsidialverfügung vom
2. September 2021. Weil das anvisierte Veranstaltungswochenende bereits
verstrichen war, ersetzte sie den Antrag auf Bestätigung der Bewilligung durch
einen Antrag auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der Präsidialverfügung.
Mit Eingabe vom 8. Oktober 2021 ersuchte die A AG
das Verwaltungsgericht um Sistierung des Verfahrens. Sie und der Kanton Zürich
befänden sich in Verfahren betreffend die Deckung des Schadens, welcher der A AG
aus dem Bewilligungsentzug entstanden sei. Der Abteilungspräsident gab diesem
Sistierungsgesuch mit Verfügung vom 9. November 2021 statt und sistierte
das Verfahren einstweilen bis am 31. Januar 2022. Aufgrund mehrerer
Gesuche um Verlängerung der Sistierung blieb das Verfahren in der Folge bis zum
28. April 2023 sistiert. Am 8. Juli 2022 – also während der
Sistierung des Verfahrens – reichte die A AG eine Noveneingabe ein. Am
14. Juni 2023 teilte die A AG dem Verwaltungsgericht telefonisch mit,
die Vergleichsgespräche zwischen den Parteien seien gescheitert. Daraufhin
verfügte der Abteilungspräsident mit Präsidialverfügung vom 16. Juni 2023
die Wiederaufnahme des Verfahrens, eröffnete den Schriftenwechsel und holte die
Akten ein. Mit Beschwerdeantwort vom 17. August 2023 beantragte die
Justizdirektion (namens des Regierungsrats) dem Verwaltungsgericht, die
Beschwerde als gegenstandslos abzuschreiben, soweit darauf einzutreten sei.
Eventualiter sei die Beschwerde abzuweisen. Die A AG nahm dazu ihrerseits
mit Eingabe vom 4. Oktober 2023 Stellung. Es folgten zwei weitere Eingaben
der Justizdirektion (vom 16. Oktober 2023 und vom 24. November 2023)
und eine weitere Eingabe der A AG (vom 30. Oktober 2023). Die als
Mitbeteiligte rubrizierte Stadtpolizei Zürich liess sich nicht vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2)
unter anderem zuständig für die letztinstanzliche Beurteilung von Beschwerden
gegen Anordnungen im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG.
Anordnungen des Regierungsrats wie die hier streitbetroffene Präsidialverfügung
können bei keiner anderen Verwaltungs- oder Gerichtsinstanz angefochten werden
(§ 19b Abs. 2 VRG e contrario). Folglich steht dagegen
grundsätzlich die Beschwerde an das Verwaltungsgericht offen (vgl. VGr, 11. Januar
2024, VB.2023.00238, E. 1).
1.2
Die
Beschwerdeführung vor Verwaltungsgericht setzt voraus, dass der
Beschwerdeführer durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges
Interesse an der Aufhebung oder Abänderung hat (§ 49 in Verbindung mit
§ 21 Abs. 1 VRG). Der Beschwerdegegner macht geltend, dass das
schutzwürdige Interesse der Beschwerdeführerin an der Aufhebung der
Präsidialverfügung mit Ablauf des vorgesehenen Veranstaltungswochenendes
entfallen sei.
1.3
Das
schutzwürdige Interesse an der Beschwerdeführung muss grundsätzlich aktuell
sein, d.h. es muss nicht nur im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung, sondern auch
noch im Zeitpunkt des Entscheids bestehen (vgl. VGr, 31. Januar 2024,
VB.2023.00716, E. 3.1.3; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.],
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich (VRG), 3. A.,
Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 24). Wenn der
Beschwerdeführer bereits im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung kein
schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Abänderung der angefochtenen
Anordnung hat, tritt das Verwaltungsgericht auf die Beschwerde nicht ein. Wenn
das schutzwürdige Interesse erst nach Erhebung der Beschwerde entfällt und das
Verwaltungsgericht also bereits mit der Sache befasst ist, schreibt es das
Verfahren grundsätzlich als gegenstandslos geworden ab (vgl. Bertschi,
§ 21 N. 26; vgl. auch BGE 142 I 135 E. 1.3.1; vgl. zu den
Ausnahmen sogleich E. 1.4).
1.4
Die
Beschwerdeführerin stellt zu Recht nicht infrage, dass sie an der Aufhebung der
Präsidialverfügung und der Wiederherstellung der damit widerrufenen Bewilligung
zur Durchführung des Alba Festivals 2021 kein aktuelles Interesse mehr hat.
Gleich wie das Bundesgericht (vgl. BGE 147 I 478 E. 2.2; 146 II 335
E. 1.3; vgl. auch Art. 111 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 [BGG; SR 173.110]) tritt das Verwaltungsgericht auf
Begehren aber auch ohne aktuelles Interesse ausnahmsweise ein, wenn sich die
aufgeworfene Frage jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder
stellen könnte, eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich
wäre und die Beantwortung wegen deren grundsätzlicher Bedeutung im öffentlichen
Interesse liegt (vgl. VGr, 31. Januar 2024, VB.2023.00716, E. 3.1.3
m.w.H.). Diese kumulativen Voraussetzungen sind hier indessen jedenfalls nicht
vollständig erfüllt. Das Verwaltungsgericht und das Bundesgericht haben sich
bereits verschiedentlich mit der Frage befasst, inwiefern Einschränkungen und
Verbote von Versammlungen im Kontext der Covid-19-Pandemie zulässig waren (vgl.
BGE 148 I 33; 148 I 19 E. 19; 147 I 450; VGr, 29. April 2021,
AN.2021.00003). Ob der Bewilligungsentzug und damit im Ergebnis das
Veranstaltungsverbot im vorliegenden Fall verhältnismässig war, erreicht
jedenfalls vor dem Hintergrund dieser bereits ergangenen Urteile nicht mehr die
Qualität einer Grundsatzfrage. Im Unterschied zum Zeitpunkt der
Beschwerdeerhebung im September 2021 lässt sich seit der Wiederaufnahme des
Verfahrens im Sommer 2023 und erst recht zum heutigen Zeitpunkt auch nicht mehr
sagen, dass sich diese Frage unter gleichen oder ähnlichen Umständen jederzeit
wieder stellen könnte. Seit der schweizweiten Aufhebung der Pandemie-Massnahmen
im Frühjahr 2022 ist es zu keinen weiteren pandemiebedingten Einschränkungen
oder Verboten von Grossveranstaltungen mehr gekommen. Auch wenn nicht
ausgeschlossen ist, dass sich die Verhältnisse wieder ändern könnten,
namentlich wenn neue Varianten des Virus auftreten, fehlen konkrete
Anhaltspunkte dafür, dass die Behörden demnächst erneut geneigt sein könnten,
Massnahmen zur Pandemiebekämpfung zu ergreifen und Veranstaltungen wie das
streitbetroffene Festival zu verbieten (vgl. auch VGr, 1. März 2022,
AN.2021.00030, E. 1.4).
1.5
In Bezug
auf die ursprünglich gestellten Anträge müsste das Verfahren also nach dem
Gesagten mangels eines hinreichenden Rechtsschutzinteresses abgeschrieben
werden. Die Beschwerdeführerin hat indessen mit Eingabe vom 4. Oktober
2021 neue Anträge gestellt und dabei insbesondere ihren Antrag auf
Wiederherstellung der Bewilligung durch einen Antrag auf Feststellung der
Rechtswidrigkeit des Widerrufs der Bewilligung ersetzt. Diese Änderung der
Beschwerdeanträge erfolgte vor Ablauf der Beschwerdefrist und ist als solche an
sich zulässig (vgl. zur analogen Rechtslage beim Rekurs VGr, 5. Februar
2014, VB.2013.00476, E. 6.3.2; Alain Griffel, Kommentar VRG, § 23
N. 16).
1.5.1
Feststellungsbegehren setzen ein spezifisches schutzwürdiges
(Feststellungs-)Interesse voraus. Der Gesuchsteller muss einen eigenen,
persönlichen praktischen Nutzen an der Feststellung dartun können (VGr,
7. Dezember 2023, VB.2023.00532, E. 1.2.2). Dieser Nutzen kann
rechtlicher oder tatsächlicher Natur sein (vgl. BGE 144 II 233 E. 7.2).
Der Feststellungsantrag kann keine abstrakten, theoretischen Rechtsfragen,
sondern nur konkrete Rechte oder Pflichten zum Gegenstand haben (VGr,
31. Januar 2024, VB.2023.00716, E. 3.1.4; vgl. auch BGE 135 II 60
E. 3.3.3; Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19
N. 25; Art. 25 N. 23 f.; Beatrice Weber-Dürler/Pandora
Kunz-Notter, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.],
Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Kommentar, 2. A., Zürich/St.
Gallen 2019 [DIKE-Komm. VwVG], Art. 25 N. 23 ff., je auch zur
Zulässigkeit von Feststellungsbegehren betreffend künftige Sachverhalte).
Feststellungsbegehren sind insoweit subsidiär zu Leistungs- und
Gestaltungsbegehren, als in der Regel kein schutzwürdiges
Feststellungsinteresse besteht, wenn das mit dem Feststellungsbegehren
angestrebte Ziel ebenso gut mit einem Leistungs- oder Gestaltungsbegehren
erreicht werden kann (vgl. VGr, 7. Dezember 2023, VB.2023.00532,
E. 1.2.2).
1.5.2
Auch das
Interesse an einem Feststellungsbegehren muss grundsätzlich aktuell sein, wobei
die Praxis auch hier eine Ausnahme macht für Grundsatzfragen, die sonst nie
geklärt werden könnten (VGr, 7. Dezember 2023, VB.2023.00532,
E. 1.2.2). Aktuell ist das Feststellungsinteresse etwa, wenn die
rechtsuchende Person Dispositionen ins Auge gefasst hat, die von der
Feststellung abhängen (vgl. VGr, 7. Dezember 2023, VB.2023.00532,
E. 1.2.2). Ein aktuelles, schutzwürdiges Feststellungsinteresse kann aber
auch vorliegen, wenn die Feststellung der Wiedergutmachung einer bereits
erfolgten Rechtsverletzung dient. Ein solches Feststellungsinteresse anerkennt
die Rechtsprechung etwa, wenn an der Aufhebung eines angefochtenen Entscheids
zwar kein aktuelles Interesse mehr besteht, die beschwerdeführende Person aber
eine Verletzung der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK; SR 0.101)
vertretbar geltend macht (vgl. BGE 142 I 135 E. 1.3.1 und 3.4; 141 IV 349
E. 2.1; 139 I 206 E. 1.2.1; 137 I 296 E. 4.3.1; 136 I 274
E. 1.3; 127 I 115 E. 7c; vgl. auch VGr, 10. November 2022,
VB.2022.00243, E. 3.1). Das Feststellungsinteresse folgt insoweit schon
aus der Konvention selbst. Denn in diesen Fällen ist das Verwaltungsgericht
aufgrund von Art. 13 EMRK oder – in Bezug auf zivilrechtliche
Streitigkeiten und strafrechtliche Anklagen – Art. 6 Ziff. 1 EMRK
gehalten, auf die Beschwerde einzutreten und die geltend gemachte
Konventionsverletzung umfassend materiell zu prüfen, sofern die Sache im
örtlichen, sachlichen und funktionellen Zuständigkeitsbereich des
Verwaltungsgerichts liegt und die rechtsuchende Person noch keinen anderen
konventionskonformen Rechtsbehelf erheben konnte (vgl. BGE 137 I 296
E. 4.3.1; 136 I 274 E. 1.3; vgl. auch Europäischer Gerichtshof für
Menschenrechte [EGMR], 20. Februar 2024,
Wa Baile gegen Schweiz
,
§§ 145 ff.). Auch für die Verletzung verfassungsmässiger Rechte hat
das Bundesgericht zuweilen ein Feststellungsinteresse in Betracht gezogen,
wobei sich die gerügten Verfassungsverletzungen in der Regel mit Konventionsverletzungen
überschnitten (vgl. BGE 141 IV 349 E. 2.1; 140 I 246 E. 2.5.1; 138 IV
81 E. 2.4; 138 II 513 E. 6.3; 130 I 312 E. 3; 129 V 411
E. 1.3).
1.6
Die Beschwerdeführerin rügt in
ihren diversen Rechtschriften, dass die angefochtene Präsidialverfügung das
verfassungsmässige Gleichbehandlungsgebot (Art. 8 Abs. 1 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 [SR 101; BV]) und die
verfassungs- und konventionsmässigen Diskriminierungsverbote (Art. 8
Abs. 2 BV und Art. 14 EMRK) verletze.
1.6.1
Nach der
Rechtsprechung des Bundesgerichts können sich grundsätzlich nur natürliche
Personen auf das Diskriminierungsverbot von Art. 8 Abs. 2 BV berufen.
Eine Ausnahme zieht das Bundesgericht für juristische Personen in Betracht, die
einen ideellen Zweck verfolgen, namentlich Organisationen mit religiöser
Zwecksetzung (BGr, 23. Februar 2024, 2C_87/2023, E. 4.1, zur
Publikation vorgesehen; BGE 139 I 242 E. 5.3). Diese Voraussetzung erfüllt
die Beschwerdeführerin nicht.
1.6.2
Keine solche Beschränkung kennt die Rechtsprechung des EGMR zu Art. 14
EMRK: Dieses Gericht hört auch Beschwerden von juristischen Personen und
anderen Gruppierungen wegen Verletzung von Art. 14 EMRK, sobald sie von
einer Massnahme, die den Schutzbereich einer anderen Konventionsgarantie
berührt, direkt betroffen sind und sich selbst auf die andere
Konventionsgarantie berufen bzw. berufen können (vgl. EGMR, 13. Februar
2024,
Executief van de Moslims van België und andere gegen Belgien
,
§ 51; EGMR, 16. Januar 2014,
Tierbefreier E.V. gegen Deutschland
,
§ 63; vgl. auch EMRK, 20. September 2011,
OAO Neftyanaya Kompaniya
Yukos gegen Russland
, § 613). Diese Verbindung mit einer anderen
Konventionsgarantie folgt daraus, dass das konventionsrechtliche
Diskriminierungsverbot als akzessorisches Recht ausgestaltet ist (vgl. BGE 149
I 248 E. 7.3 mit Hinweisen). Wenn der EGMR bereits eine Verletzung der
anderen Konventionsgarantie erkannt hat, lässt er zuweilen offen, ob auch
Art. 14 EMRK verletzt ist (EGMR, 25. Juli 2002,
Sovtransavto
Holding gegen Ukraine
, § 101; EGMR, 11. Januar 2000,
News Verlags
GmbH & Co. KG gegen Österreich
, § 62).
1.6.3
Die Beschwerdeführerin kann sich als Organisatorin des Alba Festivals 2021
auf die Versammlungsfreiheit (Art. 11 Ziff. 1 EMRK) berufen (vgl. EKMR,
15. März 1984, A.
Association und H. gegen Österreich
,
§ 2; EKMR, 16. Juli 1980,
Christians against racism and fascism
gegen Vereinigtes Königreich
, § 4; vgl. auch EGMR, 15. November
2018,
Nawalny gegen Russland
, § 98; EGMR, 31. März 2009,
Hyde
Park und andere gegen Moldau
, § 19; Felix Arndt/Anja Engels/Anna von
Oettingen, in: EMRK Konvention zum Schutz der Menschenrechte und
Grundfreiheiten, 3. A., München 2021, Art. 11 N. 5). Dieses
Recht garantiert seinen Trägern, dass sie sich frei und friedlich versammeln
dürfen, wobei gewisse Einschränkungen nach Art. 11 Ziff. 2 EMRK
zulässig sind. Der EGMR verfolgt ein weites Verständnis der Versammlung, lehnt
es aber ab, den Begriff anhand abschliessender Kriterien zu definieren.
Immerhin hat er festgehalten, dass sowohl private als auch Zusammenkünfte
mehrerer Menschen auf öffentlichem Boden darunterfallen, unabhängig davon, ob
sie statisch sind oder sich bewegen (EGMR, 15. November 2018,
Nawalny
gegen Russland
, § 98 mit Hinweisen). Das Alba Festival 2021, das sich
der Musik aus dem Balkan gewidmet hätte und bei dem mehrere Tausend Menschen
mit albanischen Wurzeln hätten zusammenkommen sollen, ist als friedliche
Versammlung im Sinn von Art. 11 EMRK zu charakterisieren. Das Verbot der
Durchführung tangiert also den Schutzbereich der Konventionsgarantie. Die
Beschwerdeführerin macht sodann geltend, dass vergleichbare Veranstaltungen
nicht abgesagt worden seien. Sie und die potenziellen Teilnehmer seien Opfer
einer Diskriminierung wegen der nationalen Herkunft der Teilnehmer geworden.
Entgegen dem Beschwerdegegner ist damit eine Verletzung von Art. 14 EMRK
vertretbar geltend gemacht (vgl. dazu auch unten E. 4.4).
1.6.4
Die
Verletzung anderer Konventionsgarantien macht die Beschwerdeführerin nicht
geltend. Die konventionsrechtliche Versammlungsfreiheit (Art. 11 EMRK)
thematisiert sie nur wegen der Akzessorietät des Diskriminierungsverbots. Dass
diese Konventionsgarantie effektiv verletzt worden wäre, behauptet die
Beschwerdeführerin nicht. Auf andere Konventionsgarantien oder
verfassungsmässige Rechte beruft sich die Beschwerdeführerin nicht. Das von der
Beschwerdeführerin angerufene Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2
BV) ist nur ein verfassungsrechtliches Prinzip bzw. ein Verfassungsgrundsatz
und kein verfassungsmässiges Recht (vgl. BGE 149 I 305 E. 3.4; 148 II 475
E. 5; 135 V 172 E. 7.3.2). Daraus allein lässt sich kein aktuelles
Feststellungsinteresse ableiten. Dass der vorliegende Fall keine Grundsatzfrage
aufwirft, wurde bereits dargelegt (vgl. E. 1.4).
1.6.5
Unter diesen Umständen kommt ein Eintreten auf den Feststellungsantrag nur
insoweit infrage, als die Verletzung von Art. 14 EMRK und allenfalls von
Art. 8 Abs. 1 BV betroffen ist. Dafür kann die Beschwerdeführerin
entgegen dem Beschwerdegegner nicht auf das Staatshaftungsverfahren verwiesen
werden. Es ist zwar nicht generell ausgeschlossen, dass ein
Staatshaftungsverfahren einen wirksamen Rechtsbehelf darstellen und
Art. 13 EMRK genügen kann (vgl. EGMR, 4. Juni 2020,
Association
Innocence en Danger und Association Enfance et Partage gegen Frankreich
,
§§ 193 f.; EGMR, 31. Januar 2017,
Kalneniene gegen Belgien
,
§§ 62 f.). Das setzt aber voraus, dass das mit der
Konventionsverletzung verbundene Unrecht finanziell effektiv und vollständig
ausgeglichen werden kann. Selbst wenn der Beschwerdeführerin der Schaden aus
dem kurzfristigen Bewilligungsentzug – bzw. dem Verbot der Durchführung der
Veranstaltung – ersetzt würde, wäre jedenfalls noch nicht garantiert, dass
damit Art. 13 EMRK bzw. den von der Rechtsprechung daraus abgeleiteten
Anforderungen Genüge getan und der Opfer-Status für eine Individualbeschwerde
nach Art. 34 EMRK ausgeschlossen wäre (vgl. zu einer analogen Situation
EGMR, 20. Februar 2024,
Wa Baile gegen Schweiz
, §§ 64 f.;
vgl. auch EGMR, 20. September 2011,
Shesti Mai Engineering OOD und
andere gegen Bulgarien
, § 67). Umgekehrt würde aus der Feststellung
der Verletzung von Art. 14 EMRK aber auch noch nicht folgen, dass die
Beschwerdeführerin Anspruch auf Ersatz der erlittenen Vermögenseinbusse hat.
Denn dafür müssten die Voraussetzungen des kantonalen Staatshaftungsrechts
erfüllt sein (§ 6 Abs. 1 des Haftungsgesetzes vom 14. September
1969 [HaftG]). Namentlich müsste gerade die konventionswidrige Diskriminierung
die Vermögenseinbusse kausal verursacht haben. Unter dem Gesichtswinkel der
Einmaligkeit des Rechtsschutzes (§ 21 Abs. 1 HaftG) wird das
zuständige Gericht ferner zu berücksichtigen haben, dass die streitige
Widerrufsverfügung mangels aktuellen Interesses nur hinsichtlich einer
Diskriminierung einer (beschränkten) Rechtmässigkeitskontrolle unterzogen
werden konnte. Sodann stellt sich insbesondere die Frage nach der Tragweite der
Freizeichnungsklausel in der widerrufenen Bewilligungsverfügung der
Justizdirektion vom 27. Juli 2021.
1.7
Nach dem
Gesagten ist auf das Feststellungsbegehren einzutreten, soweit die
Beschwerdeführerin geltend macht, diskriminiert worden zu sein. Im Übrigen ist
auf die Beschwerde nicht einzutreten.
2.
Art. 14 EMRK garantiert den Genuss der in der EMRK
anerkannten Rechte und Freiheiten ohne Diskriminierung insbesondere wegen des
Geschlechts, der Rasse, der Hautfarbe, der Sprache, der Religion, der
politischen oder sonstigen Anschauung, der nationalen oder sozialen Herkunft,
der Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit, des Vermögens, der Geburt
oder eines sonstigen Status (vgl. BGE 149 I 248 E. 7.3; 143 I 1 E. 5.5;
EGMR, 5. September 2017,
Fábián gegen Ungarn
, § 112). Nicht
jede Ungleichbehandlung ist unzulässig; von einer konventionswidrigen
Diskriminierung ist vielmehr nur auszugehen, wenn andere Personen oder
Personengruppen, die sich in einer vergleichbaren Situation befinden, besser
behandelt werden, die Unterscheidung auf einem verpönten Merkmal beruht und sie
nicht durch objektive und vernünftige Gründe gerechtfertigt ist, das heisst,
sie kein legitimes Ziel verfolgt oder kein vernünftiges Verhältnis zwischen dem
eingesetzten Mittel und dem angestrebten Ziel besteht (BGE 149 I 248
E. 7.3; EGMR, 20. Februar 2024,
Wa Baile gegen Schweiz
,
§ 90; EGMR, 11. Oktober 2022,
Beeler gegen Schweiz
,
§ 93).
3.
3.1
Zunächst
stellt sich die Frage, ob sich andere Personen respektive Personengruppen in
einer vergleichbaren Situation befanden.
3.2
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, dass am und rund um das geplante
Veranstaltungswochenende (4. und 5. September 2021) im Kanton Zürich eine
Reihe von anderen Grossveranstaltungen stattgefunden hätten, deren Durchführung
der Kanton Zürich nicht untersagt habe. Sie erwähnt folgende Anlässe: Die
Fussballspiele in der Stadt Zürich zwischen dem FC Zürich und dem Grasshopper
Club Zürich vom 21. August 2021 und zwischen dem FC Zürich und Servette
Genf vom 21. September 2021, die politische Kundgebung Zurich Pride vom
4. September 2021 in der Stadt Zürich, das Rakete Open Air vom
4. September 2021 in der Gemeinde Richterswil, das Leichtathletik-Meeting
Weltklasse Zürich vom 9. September 2021 in der Stadt Zürich und das
Terrazzza – Horse Park Festival vom 10. und 11. September 2021 in der
Gemeinde Dielsdorf. Nicht weiter einzugehen ist auf das Energy Air Festival,
das nicht im Kanton Zürich stattfand und auf das sich die Beschwerdeführerin
ohnehin nur ergänzend beruft.
3.3
Der
Beschwerdegegner bestreitet, dass diese Veranstaltungen mit dem Alba Festival
vergleichbar gewesen seien.
3.3.1
In Bezug auf die Zurich Pride macht er geltend, dass sich die Teilnehmer
bei dieser Veranstaltung von einem zu einem anderen Ort bewegt hätten, was die
Durchmischung reduziert habe. Zudem sei diese Veranstaltung als Demonstration
bzw. politische Kundgebung durch die Meinungs- und Versammlungsfreiheit
besonders geschützt, was sowohl in der Covid-19-Verordnung besondere Lage zum
Ausdruck gekommen als auch vom Bundesgericht anerkannt worden sei (BGE 148 I 33
E. 7.7.1).
3.3.2
In Bezug auf die Fussballspiele und das Leichtathletikmeeting Weltklasse
Zürich bestreitet der Beschwerdegegner die Vergleichbarkeit, weil bei diesen
Veranstaltungen Sitzplätze vorhanden gewesen seien, was die Durchmischung und
das Infektionsrisiko reduziere.
3.3.3
In Bezug auf das Rakete Open Air sieht der Beschwerdegegner einen
wesentlichen Unterschied darin, dass diese Veranstaltung 5'000 Teilnehmer
verzeichnete, während für das Alba Festival im Zeitpunkt des Widerrufs 7'521
Tickets für Samstag und 6'973 Tickets für Sonntag verkauft gewesen seien.
3.4
Die von
der Beschwerdeführerin aufgeführten Veranstaltungen waren zumindest teilweise
vergleichbar mit dem Alba Festival 2021.
3.4.1
Nach der Rechtsprechung beurteilt sich die Frage der Vergleichbarkeit bei
Massnahmen, welche die Behörden zum Schutz der Gesundheit ergreifen, in erster
Linie nach der Gefahrenlage bzw. nach den Risiken, die von den betroffenen
Situationen ausgehen; massgebend ist mit anderen Worten die epidemiologische
Sicht (vgl. BGE 148 I 33 E. 7.6; VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003,
E. 5.3.3.5; vgl. auch Hansjörg Seiler, Corona-Massnahmen und
Verhältnismässigkeit, Zürich/Genf 2024, S. 227 ff. und 286). Aus
dieser Warte sind politische Kundgebungen und andere Veranstaltungen entgegen
dem Beschwerdegegner vergleichbar. So hat denn auch das Bundesgericht im vom
Beschwerdegegner zitierten Urteil festgehalten, dass "aus rein
epidemiologischer Sicht […] Menschenansammlungen und Veranstaltungen, bei
welchen das Ansteckungsrisiko vergleichbar ist," grundsätzlich gleich zu
behandeln seien (BGE 148 I 33 E. 7.6). Die politische Zielsetzung der
Zurich Pride hat also nicht zur Folge, dass diese Veranstaltung mit dem Alba
Festival 2021 nicht vergleichbar gewesen wäre.
3.4.2
Die Zahl der Teilnehmer beeinflusst bzw. beeinflusste im Kontext der
Covid-19-Pandemie das epidemiologische Risiko, das von einer Veranstaltung
ausgeht bzw. ausging (vgl. BGE 148 I 33 E. 7.5; 148 I 19 E. 6.2.1 und
6.2.2). Auch die Durchmischung der Teilnehmer kann bzw. konnte einen gewissen
Einfluss haben (vgl. VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003, E. 5.3.3.6).
Ob von Veranstaltungen ähnliche Risiken für die Gesundheit ausgehen und sie aus
epidemiologischer Sicht vergleichbar sind, hängt also zumindest auch von diesen
Faktoren ab. Vorliegend sind die Unterschiede zwischen der streitbetroffenen
und den übrigen Veranstaltungen allerdings eher graduell und nicht derart
markant, dass die Vergleichbarkeit ausgeschlossen wäre. Zumindest fast alle
Veranstaltungen verzeichneten Teilnehmer- bzw. Zuschauerzahlen von tausenden
oder sogar zehntausenden Personen (Zurich Pride und Weltklasse Zürich: über
20'000 Personen [vgl. Medienmitteilung der Stadt Zürich vom 4. September
2021, "Friedliche Demonstration anlässlich Zurich Pride Festival 2021",
https://www.stadt-zuerich.ch/pd/de/index/stadtpolizei_zuerich/medien/medienmitteilungen/2021/september/friedliche_demonstrationanlaesslichzurichpridefestival2021.html;
Tages-Anzeiger vom 6. September 2021, "Über 20’000 feiern und mobilisieren
für möglichst viele Ja-Stimmen", S. 16; Tagesanzeiger vom
10. September 2021, "Und sie rocken auch den Letzigrund",
S. 32]; Fussball-Derby zwischen dem FC Zürich und dem Grasshoppers Club
Zürich: ca. 15'000 Personen [vgl. NZZ am Sonntag vom 22. August 2021, "Endlich
wieder Derby", S. 38 f.]; Fussballspiel zwischen FC Zürich und
Servette Genf: ca. 7'000 Zuschauer [Tages-Anzeiger vom 22. September 2021,
"Erst die Wende, dann der Tiefschlag", S. 24]; Rakete Open Air:
ca. 5'000 [vgl. tagesanzeiger.ch, "Tausende Technofans feiern am See, als
gäbe es kein Corona mehr", 6. September 2021, https://www.tagesanzeiger.ch/tausende-technofans-feiern-am-see-als-gaebe-es-kein-corona-mehr-871881795618];
für das Terrazzza – Horse Park Festival fehlen Angaben zu den Besucherzahlen,
sodass insoweit kein Vergleich möglich ist). Es erscheint als plausibel, dass
die Durchmischung bei den Sportanlässen mit Sitzplätzen geringer gewesen sein
dürfte als bei einem Musikfestival an der freien Luft. Die von der
Beschwerdeführerin eingereichten Bilder belegen allerdings, dass auch der
Stehplatzsektor des Letzigrund-Stadions ("Südkurve") an den
Fussballspielen mit Tausenden von Zuschauern dicht gefüllt war. Ein
signifikanter Unterschied kann in dieser Hinsicht also nur im Verhältnis zum
Leichtathletikmeeting Weltklasse Zürich ausgemacht werden. Von vornherein
weniger plausibel ist die Behauptung des Beschwerdegegners, die Durchmischung
sei bei Demonstrationsumzügen wie der Zurich Pride "deutlich geringer"
als bei einem Musikfestival. Der Beschwerdegegner bringt denn auch keine
Beweismittel für diese Behauptung bei. Demgegenüber hat die Beschwerdeführerin
Fotos eingereicht, die eine dicht gedrängte Menschenmasse zeigen und nahelegen,
dass es an dieser Veranstaltung zu einer erheblichen Durchmischung gekommen
sein dürfte.
4.
4.1
Als Nächstes
ist zu prüfen, ob das Verbot der Durchführung des Alba Festivals 2021 eine
Diskriminierung im Sinn von Art. 14 EMRK darstellt.
4.2
Eine
(direkte) Diskriminierung liegt vor, wenn Behörden die Ungleichbehandlung
vergleichbarer Situationen offen mit einem Merkmal einer Personengruppe
begründen, die nach Art. 14 EMRK geschützt ist. Ebenfalls potenziell
unzulässig bzw. nur bei Vorliegen einer sachlichen Begründung zulässig sind
Massnahmen, die zwar nicht unmittelbar an ein verpöntes Merkmal anknüpfen, aber
im Resultat ganz überwiegend eine vor Diskriminierung geschützte Personengruppe
benachteiligen (sog. indirekte oder mittelbare Diskriminierung; vgl. BGE 149 I
248 E. 7.2; EGMR, 18. Februar 2022,
Muhammad gegen Spanien
,
§ 93).
4.3
Der
Beschwerdegegner begründete das Verbot der Durchführung des Alba Festivals 2021
mit den knappen medizinischen Versorgungsressourcen (insb. hohe Belegung der
Spitäler) einerseits und andererseits dem grossen Risiko, das wegen der
Zusammensetzung des Publikums von dieser Veranstaltung ausgehe. Er hat dieses
Risiko zurückgeführt auf den überdurchschnittlichen Anteil von Patienten mit
Bezug zum Balkan auf den Intensivpflegestationen, die damals hohen Inzidenzen
im Balkan, die sich in vielen Ansteckungen bei Ferienrückkehrern (v.a. aus
Kosovo und Nord-Mazedonien) niedergeschlagen hätten, sowie die tiefe Impfquote
unter diesen Ferienrückkehrern und im Balkan generell (vgl. oben Sachverhalt
II.). In der Medienmitteilung vom 2. September 2021 hat der
Beschwerdegegner ausgeführt, "dass die Impfquote in dieser
Bevölkerungsgruppe zu tief ist, um in der derzeitigen epidemiologischen Lage
eine solche Grossveranstaltung verantworten zu können." Ausserdem diene
die Massnahme auch dem Schutz dieser Bevölkerungsgruppe (vgl.
https://www.zh.ch/de/news-uebersicht/medienmitteilungen/2021/09/widerruf-bewilligung-alba-festival.html).
4.4
Ausweislich
der Begründung der Präsidialverfügung und der Medienmitteilung vom selben Tag
wurden die Beschwerdeführerin und das Alba Festival 2021 wegen der
geografischen bzw. nationalen Herkunft des Publikums anders behandelt als
vergleichbare Veranstaltungen und ihre Organisatoren. Darin liegt entgegen dem
Beschwerdegegner eine direkte und keine indirekte (potenzielle) Diskriminierung.
Daran ändert nichts, dass die Beschwerdeführerin als juristische Person des
Schweizer Rechts das verpönte Merkmal selbst nicht trägt bzw. nicht tragen
kann. Der EGMR setzt dies in seiner Rechtsprechung zu Art. 14 EMRK nämlich
nicht voraus. Vielmehr genügt es, wenn die juristische Person von der
diskriminierenden Massnahme selbst betroffen ist und diese den Schutzbereich
einer Konventionsgarantie berührt (vgl. Hinweise oben E. 1.6.3). Unter
diesen Voraussetzungen gilt die juristische Person nämlich als direktes Opfer
der konventionswidrigen Massnahme und nicht bloss als mittelbares Opfer, wie
der Beschwerdegegner meint. Aus dem Urteil des EGMR, auf das der
Beschwerdegegner verweist, ergibt sich nichts anderes. Dort ging es um eine
Nichtregierungsorganisation, die vor Gericht an der Stelle eines verstorbenen
Mannes aufgetreten und – im Unterschied zur Beschwerdeführerin – von der
staatlichen Massnahme selbst nicht betroffen war (vgl. EGMR, 17. Juli
2014,
Centre for Legal Resources on behalf of Valentin Câmpeanu gegen
Rumänien
, §§ 96 ff.). Im Übrigen erkannte der EGMR aber selbst
dieser Organisation die Beschwerdefähigkeit zu (a.a.O., § 112 ff.).
5.
5.1
Es bleibt zu prüfen, ob die potenzielle
Diskriminierung durch objektive und vernünftige Gründe gerechtfertigt ist.
5.2
Die Benachteiligung der
Beschwerdeführerin im Vergleich zu den Organisatoren der vergleichbaren
Veranstaltungen wäre nicht konventionswidrig, falls erstens vom Alba Festival
2021 eine ungleich grössere Gefahr ausging als von den vergleichbaren
Veranstaltungen, mithin die Durchführung des Alba Festivals 2021 drohte, die
Kapazitäten der Gesundheitsversorgung überzustrapazieren, nicht aber die
Durchführung der vergleichbaren Veranstaltungen, und zweitens diese grössere
Gefahr mit milderen Massnahmen nicht auf das Gefahrenpotenzial der
vergleichbaren Veranstaltungen hätte reduziert werden können.
5.2.1
Der
Beschwerdegegner sah und sieht das besondere Gefahrenpotenzial des Alba
Festivals 2021 in erster Linie darin begründet, dass die Inzidenzen im Kosovo
und in Nord-Mazedonien hoch und die Impfquoten in diesen Ländern tief gewesen
seien, wobei anerkanntermassen nur für die erste Aussage belastbare Daten
vorlagen und die zweite Aussage auf einer Mutmassung der Swiss National
Covid-19 Science Task Force beruhte. Für die Aussagen, dass die Impfquote unter
den Ferienrückkehrern, die anschliessend hospitalisiert wurden, sowie in der
hiesigen albanisch-stämmigen Bevölkerung im Vergleich zur Gesamtbevölkerung
generell wesentlich tiefer sei, beruft sich der Beschwerdegegner ebenfalls
nicht auf statistische Daten, sondern auf ein Zeitungsinterview mit dem
Chefarzt der Herzchirurgie des Triemlispitals (Tages-Anzeiger vom
27. August 2021, "Es ist unverantwortlich, sich nicht impfen zu
lassen", S. 19) und auf "Kennerinnen und Kenner der albanischen
Gemeinschaft", die in einem Zeitungsartikel anonym zitiert worden waren
(NZZ vom 26. August 2021, "Warum Albaner in der Schweiz Impfmuffel
sind", S. 7).
5.2.2
Der
Beschwerdegegner bestreitet nicht, dass für eine tiefe Impfquote bei
Ferienrückkehrern aus Südosteuropa "keine wissenschaftliche Klarheit"
vorlag. Er ist aber der Ansicht, dass in dieser Frage eine "erhebliche
Plausibilität" genügen müsse. Diese "erhebliche Plausibilität"
hatte das Bundesgericht im vom Beschwerdegegner für seinen Standpunkt zitierten
Urteil für die Fragen genügen lassen, ob ohne die strengen Massnahmen in den
ersten Monaten der Covid-19-Pandemie die Spitäler im Kanton Schwyz überlastet
und wie hoch die Übersterblichkeit gewesen wären. Der Beweis solcher
hypothetischer Sachverhalte kann schon rein logisch gar nicht mit
wissenschaftlicher Genauigkeit erbracht werden (vgl. BGE 147 I 450
E. 3.3.4), weswegen sich bereits aus diesem Grund eine Beweiserleichterung
aufdrängt (vgl. auch Seiler, S. 32). Ob eine ähnliche Beweiserleichterung
angebracht ist, wenn es wie hier um die Frage geht, ob von einer bestimmten,
durch Art. 14 EMRK geschützten Personengruppe ein besonderes Risiko
ausgeht, ist jedoch zweifelhaft. Es ist zu bedenken, dass die Last für die
Rechtfertigung einer diskriminierenden Massnahme beim Staat liegt (vgl. EGMR,
14. Januar 2020,
Beizaras und Levickas gegen Litauen
, § 115).
Beweiserleichterungen in diesem Bereich brächten die Gefahr mit sich, dass eine
geschützte Personengruppe trotz schwacher Beweislage systematischen
Benachteiligungen ausgesetzt oder gar zum Sündenbock für ein Problem gemacht
werden könnte, das die gesamte Gesellschaft betrifft. Vorliegend wäre es für
den Beschwerdegegner respektive seine Ämter jedenfalls nicht unmöglich gewesen,
frühzeitig belastbare Daten zu erheben über die Impfquote unter den
hospitalisierten Ferienrückkehrern aus dem Balkan und über die Ansteckungen und
die Impfquote in der albanisch-stämmigen Bevölkerung im Kanton Zürich. Es ist
zwar einzuräumen, dass solche Erhebungen sehr aufwändig gewesen wären. Wenn das
Diskriminierungsverbot jedoch nicht seiner Schutzwirkung entleert werden soll,
gebietet sich auf jeden Fall einige Zurückhaltung in der Annahme, die
Beweisführung über die Rechtfertigung sei dem Staat nicht zumutbar.
5.2.3
Die
Beweisführung des Beschwerdegegners betreffend die angeblich überproportional
hohe Ansteckungsrate und die tiefe Impfquote der voraussichtlichen Teilnehmerschaft
des Alba Festivals 2021 beruhte nur zu einem geringen Teil auf belastbaren
Daten und zu einem grösseren Teil auf einer Kette von Anekdoten, Mutmassungen
und Vermutungen. Ob auf dieser Basis in guten Treuen angenommen werden durfte,
vom Alba Festival 2021 und seinem Publikum gehe – trotz Schutzkonzept und
Zugangsbeschränkung nach der 3G-Regel (Geimpft, Genesen, Getestet) – eine
signifikant grössere Gefahr aus als von den vergleichbaren Veranstaltungen, ist
zweifelhaft (vgl. ähnlich auch die von der Beschwerdeführerin eingereichten
beiden Stellungnahmen der Eidgenössischen Kommission gegen Rassismus [EKR]) und
dies umso mehr, als der Beschwerdegegner nach eigenem Bekunden über die
Ansteckungsrate und die Impfquote unter den Teilnehmern und Besuchern der
vergleichbaren Veranstaltungen gar keine Informationen hatte. Es wäre also ohne
Weiteres denkbar, dass das Publikum einer oder mehrerer dieser Veranstaltungen
eine höhere Ansteckungsrate und eine tiefere Impfquote aufwies als das
erwartete Publikum des Alba Festivals 2021.
5.2.4
Das gilt insbesondere für die Zurich Pride, die mit einem Publikum von mehr
als 20'000 Personen am 4. September 2021 nicht nur deutlich grösser war
als das Alba Festival 2021, sondern als politische Kundgebung über kein
Schutzkonzept verfügen musste (Art. 19 Covid-19-Verordnung besondere Lage)
und zu der folglich auch Personen Zugang hatten, die weder geimpft noch genesen
noch getestet waren. Der Demonstrationsumzug der Zurich Pride dauerte zwar nur
einige Stunden, doch war absehbar, dass die nach Zürich gereisten
Teilnehmerinnen und Teilnehmer anschliessend zu einem grossen Teil in der Stadt
verweilen oder sich in Bars und Clubs einfinden würden, zumindest soweit sie
geimpft, genesen oder getestet waren und über ein Covid-Zertifikat verfügten
(vgl. auch https://gay.ch/pepi/impressionen-von-der-zurich-pride-2021). Unter
diesen Umständen ist nicht anzunehmen, dass die Gefahr, die von der Zurich
Pride für die Gesundheitsversorgung ausging, wesentlich geringer war als die
Gefahr, die das Alba Festival 2021 bedeutet hätte. Gleichwohl verbot der
Beschwerdegegner die Durchführung des Demonstrationsumzugs der Zurich Pride
nicht und unterwarf ihn offenbar auch keinen Einschränkungen. Jedenfalls in
diesem Ausmass – keine Einschränkungen für die Zurich Pride, vollständiges
Verbot des Alba Festivals 2021 – lässt sich die Privilegierung der Zurich Pride
respektive die Benachteiligung des Alba Festivals 2021 auch mit dem politischen
Zweck der Zurich Pride nicht rechtfertigen. Das Bundesgericht hat zwar
dafürgehalten, dass die Teilnehmerzahl von politischen Kundgebungen im
Unterschied zu privaten Versammlungen trotz gleichen epidemiologischen Risikos
nicht generell-abstrakt auf 15 Personen beschränkt werden durfte, weil dadurch
die Appell- und Publizitätswirkung sowie die mediale Resonanz verloren ginge
und die Kundgebung faktisch verboten würde (BGE 148 I 33 E. 7.7.1 und
7.8.2; vgl. auch VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003, E. 5.3.3.5).
Demgegenüber hielt es das Bundesgericht für zulässig, die Teilnehmerzahl von
politischen Kundgebungen auf 300 Personen zu beschränken (BGE 148 I 19
E. 6.4.2). Daraus erhellt, dass auch politische Kundgebungen vor
Einschränkungen jedenfalls nicht generell gefeit waren.
5.2.5
Selbst wenn im Vergleich mit den Fussballspielen und dem Rakete Open Air
mit dem Beschwerdegegner unterstellt würde, dass das Publikum des Alba Festivals
2021 eine grössere Gefahr für die medizinischen Versorgungsressourcen bedeutet
hätte, überschritt die Benachteiligung der Beschwerdeführerin auch im
Verhältnis zu diesen Veranstaltungen jedenfalls das im Rahmen von Art. 14
EMRK zulässige Mass. Die Diskriminierung wäre nämlich einerseits milder
ausgefallen, wenn die Fussballspiele und das Rakete Open Air wenigstens
strengen Einschränkungen unterworfen worden wären. Andererseits hätte der
Regierungsrat die Diskriminierung auch abschwächen können, indem er die
zugelassene Besucherzahl des Alba Festivals 2021 reduziert oder den Zugang auf
geimpfte und genesene Personen beschränkt hätte, statt die Durchführung der
Veranstaltung ganz zu verbieten. Damit ist nicht gesagt, dass diese unter dem
Gesichtspunkt von Art. 14 EMRK milderen Massnahmen die Gefahr einer
Überlastung der Spitäler gleich wirksam wie der komplette Bewilligungsentzug
bekämpft oder gar beseitigt hätte und dieser deshalb auch unter dem
Gesichtspunkt von Art. 11 EMRK übermässig bzw. unzulässig war; diese Frage
ist hier nicht zu prüfen (vgl. oben E. 1.6.4; vgl. auch zur gebotenen
Zurückhaltung Seiler, S. 313 ff.).
6.
6.1
Nach dem
Gesagten hat der Beschwerdegegner die Beschwerdeführerin mit dem
Bewilligungsentzug anknüpfend an ein verpöntes Merkmal ohne qualifizierte
sachliche Gründe ungleich behandelt und damit das Diskriminierungsverbot von Art. 14
EMRK verletzt. Diese Konventionsverletzung ist im Urteilsdispositiv
festzustellen.
6.2
Unter
diesen Umständen erübrigt sich die Frage, ob die Beschwerdeführerin für sich
genommen auch an der Feststellung einer Verletzung von Art. 8 Abs. 1
BV ein schutzwürdiges Interesse hätte; ein schutzwürdiges Interesse an einer
separaten Feststellung einer Verletzung des Gleichbehandlungsgebots besteht
vorliegend jedenfalls nicht. Auch im Übrigen ist auf die Beschwerde mangels
schutzwürdigen Interesses nicht einzutreten.
6.3
Die
Gerichtskosten werden nach Massgabe des Unterliegens verlegt (§ 65a
Abs. 2 VRG in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Der Umstand, dass
die Beschwerde (nur) teilweise gutzuheissen ist, soweit darauf einzutreten ist,
rechtfertigt es vorliegend in einer Gesamtbetrachtung nicht, auch die – überwiegend
obsiegende – Beschwerdeführerin mit Gerichtskosten zu belasten. Vielmehr sind
diese vollumfänglich dem Beschwerdegegner aufzuerlegen. Dieser ist sodann zu
verpflichten, der Beschwerdeführerin eine angemessene Parteientschädigung zu
bezahlen. Keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung hat mangels Obsiegens der
Beschwerdegegner. Ohnehin gehört es zu dessen amtlichen Aufgaben, Rechtsmittel
zu beantworten (§ 17 Abs. 2 VRG; VGr, 11. Januar 2024,
VB.2023.00543, E. 8).
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Es wird festgestellt, dass die
Präsidialverfügung des Regierungsrats vom 2. September 2021 das
Diskriminierungsverbot nach Art. 14 EMRK verletzt hat. Im Übrigen wird auf
die Beschwerde nicht eingetreten.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    780.--
Zustellkosten,
Fr. 6'780.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine
Parteientschädigung von Fr 4'000.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab
Rechtskraft dieses Urteils.
5.    Gegen dieses
Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    die Mitbeteiligte.