zh_verwaltungsgericht · VB.2007.00497 · 2008-06-04 · de

Baubewilligung | Umwandlung einer ehemaligen Drogenklinik in ein Durchgangszentrum für 145 Asylsuchende: Replikrecht; Begriff des Wohnens bzw. von "Wohnungen" gemäss BZO; Änderung an einer vorschriftswidrigen Baute (Besitzstandsgarantie). Das Replikrecht ist mit Blick auf das Beschleunigungsgebot und den Grundsatz von Treu und Glauben zu relativieren. Eine vom Gericht nicht angeforderte und der Gegenpartei direkt zugestellte Eingabe, die lediglich bereits Gesagtes wiederholt und keine entscheidwesentlichen Vorbringen enthält, indessen wiederum eine Entgegnung der Gegenpartei provoziert, ist aus dem Recht zu weisen; das gilt auch für allfällige weitere Entgegnungen der Gegenpartei, andernfalls ein Ende des Schriftenwechsels nicht abzusehen ist und dem Gericht die Herrschaft über das Verfahren entgleitet (E. 1.3). Der Begriff des Wohnens ist im Planungs- und Baurecht im Licht des Zwecks der jeweiligen Vorschriften auszulegen. Es ist sachlich gerechtfertigt und nachvollziehbar, wenn die Gemeinde Kollektivunterkünfte, die mit der damit einhergehenden Betreuung der Bewohner auch einen nicht unerheblichen Dienstleistungsbetrieb mit sich bringen, nicht den "Wohnungen" gemäss Art. 3 Abs. 2 BZO zugerechnet hat (E. 3.1). Allein wegen der Schliessung der ehemaligen Drogenklinik ist die Besitzstandsgarantie nicht untergegangen, sondern besteht diese weiterhin für das nicht mehr genutzte Gebäude, welches deshalb nach § 357 Abs. 1 PBG einer weiteren zonenwidrigen Nutzung zugeführt werden kann, wenn es sich für eine zonengemässe Nutzung nicht eignet (E. 3.2). Eine zonenkonforme Nutzung des Gebäudes würde eine vollständige Umgestaltung des Gebäudes erfordern und einem Neubau nahe kommen. Die damit verbundenen Aufwendungen stehen in keinem vertretbaren Verhältnis zu den relativ bescheidenen Kosten für die baulichen Anpassungen, welche durch die geplante Nutzung als Durchgangszentrum entstehen. Das Gebäude eignet sich demnach nicht für eine zonengemässe Nutzung, so dass eine neue zonenwidrigeNutzung grundsätzlich zulässig ist (E. 4.2).Dem öffentlichen Interesse an einer Nutzung des bestehenden Gebäudekomplexes für eine vom Kanton wahrzunehmende öffentliche Aufgabe (Unterbringung der Asylsuchenden) stehen keine überwiegenden öffentlichen oder nachbarlichen Interessen entgegen. Die Umnutzung erweist sich im Licht von § 357 Abs. 1 PBG als bewilligungsfähig (E. 5).Der Nutzung als Durchgangszentrum stehen auch keine sonstigen Bauhinderungsgründe (fehlende Gemeinschaftsunterkünfte und Parkplätze oder mangelnde wohnhygienische Verhältnisse und Erschliessung) entgegen (E. 6).Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 08..2.04.0 VB.2007.00497
Zurich Verwaltungsgericht 08..2.04.0 VB.2007.00497
Zurigo Verwaltungsgericht 08..2.04.0 VB.2007.00497

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2007.00497
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Geschäftsnummer:
VB.2007.00497
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 04.06.2008
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 29.10.2008 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Umwandlung einer ehemaligen Drogenklinik in ein Durchgangszentrum für 145 Asylsuchende: Replikrecht; Begriff des Wohnens bzw. von "Wohnungen" gemäss BZO; Änderung an einer vorschriftswidrigen Baute (Besitzstandsgarantie).
Das Replikrecht ist mit Blick auf das Beschleunigungsgebot und den Grundsatz von Treu und Glauben zu relativieren. Eine vom Gericht nicht angeforderte und der Gegenpartei direkt zugestellte Eingabe, die lediglich bereits Gesagtes wiederholt und keine entscheidwesentlichen Vorbringen enthält, indessen wiederum eine Entgegnung der Gegenpartei provoziert, ist aus dem Recht zu weisen; das gilt auch für allfällige weitere Entgegnungen der Gegenpartei, andernfalls ein Ende des Schriftenwechsels nicht abzusehen ist und dem Gericht die Herrschaft über das Verfahren entgleitet (E. 1.3).
Der Begriff des Wohnens ist im Planungs- und Baurecht im Licht des Zwecks der jeweiligen Vorschriften auszulegen. Es ist sachlich gerechtfertigt und nachvollziehbar, wenn die Gemeinde Kollektivunterkünfte, die mit der damit einhergehenden Betreuung der Bewohner auch einen nicht unerheblichen Dienstleistungsbetrieb mit sich bringen, nicht den "Wohnungen" gemäss Art. 3 Abs. 2 BZO zugerechnet hat (E. 3.1).
Allein wegen der Schliessung der ehemaligen Drogenklinik ist die Besitzstandsgarantie nicht untergegangen, sondern besteht diese weiterhin für das nicht mehr genutzte Gebäude, welches deshalb nach § 357 Abs. 1 PBG einer weiteren zonenwidrigen Nutzung zugeführt werden kann, wenn es sich für eine zonengemässe Nutzung nicht eignet (E. 3.2).
Eine zonenkonforme Nutzung des Gebäudes würde eine vollständige Umgestaltung des Gebäudes erfordern und einem Neubau nahe kommen. Die damit verbundenen Aufwendungen stehen in keinem vertretbaren Verhältnis zu den relativ bescheidenen Kosten für die baulichen Anpassungen, welche durch die geplante Nutzung als Durchgangszentrum entstehen. Das Gebäude eignet sich demnach nicht für eine zonengemässe Nutzung, so dass eine neue zonenwidrigeNutzung grundsätzlich zulässig ist (E. 4.2).
Dem öffentlichen Interesse an einer Nutzung des bestehenden Gebäudekomplexes für eine vom Kanton wahrzunehmende öffentliche Aufgabe (Unterbringung der Asylsuchenden) stehen keine überwiegenden öffentlichen oder nachbarlichen Interessen entgegen. Die Umnutzung erweist sich im Licht von § 357 Abs. 1 PBG als bewilligungsfähig (E. 5).
Der Nutzung als Durchgangszentrum stehen auch keine sonstigen Bauhinderungsgründe (fehlende Gemeinschaftsunterkünfte und Parkplätze oder mangelnde wohnhygienische Verhältnisse und Erschliessung) entgegen (E. 6).
Gutheissung.
Stichworte:
ÄNDERUNG
ASYLANTENUNTERKUNFT
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
BESITZSTANDSGARANTIE
BESTANDESGARANTIE
DURCHGANGSZENTRUM
RECHTLICHES GEHÖR
REPLIKRECHT
UMNUTZUNG
VORSCHRIFTSWIDRIGE BAUTE
Rechtsnormen:
§ 10 Abs. I lit. c BBauV I
Art. 3 Abs. II BZO Oberembrach
§ 357 Abs. I PBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2007.00497
Entscheid
der 1. Kammer
vom
4. Juni 2008
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Robert Wolf, Verwaltungsrichter
Hans Peter Derksen,
Gerichtssekretär
Stephan Hördegen.
In Sachen
Staat Zürich,
vertreten durch RA A,
Beschwerdeführer
,
gegen
Gemeinderat Oberembrach,
vertreten durch
RA B,
Beschwerdegegner
,
betreffend Baubewilligung,
hat
sich ergeben:
I.
A.
Der
Staat Zürich plant die Umwandlung der ehemaligen, für maximal 25 Patienten bestimmten
Drogenklinik Sonnenbühl in ein Durchgangsheim für bis zu 145 Asylsuchende. Die
seit Herbst 2003 leer stehende Klinik-Liegenschaft Kat.-Nr. 01 im Weiler
Sonnenbühl liegt auf dem Gemeindegebiet von Oberembrach und umfasst ein
Wohngebäude sowie ein ehemaliges Schulhaus. Das Wohngebäude, welches neben
Aufenthalts-, Verwaltungs-, Küchen- und Sanitärräumen neu rund 120 Schlafplätze
aufnehmen soll, ist der Kernzone KB gemäss Art. 1 der Bau- und Zonenordnung
der Gemeinde Oberembrach vom 6. Oktober 1994 (BZO) zugeteilt. Das
ehemalige Schulhaus, das neben Schul-, Aufenthalts-, Küchen- und Sanitärräumen
weitere 20 Schlafplätze aufnehmen soll, liegt in der Landwirtschaftszone.
Nachdem sich die Bauherrschaft zunächst erfolglos gegen
die Durchführung eines Baubewilligungsverfahrens gewehrt hatte, reichte sie am
23. Dezember 2004 die erforderlichen Unterlagen zur Bewilligung ein.
Für die Umbauten und Nutzungsänderungen am in der
Landwirtschaftszone gelegenen ehemaligen Schulhaus erteilte die Baudirektion
die  Ausnahmebewilligung im Sinn von Art. 24c des Bundesgesetzes vom 22. Juni
1979 über die Raumplanung (RPG) am 22. März 2005. Unter gleichzeitiger
Eröffnung dieser Verfügung verweigerte der Gemeinderat Oberembrach am 21. April
2005 dem Bauvorhaben die baurechtliche Bewilligung.
B.
Während
gegen die Erteilung der Ausnahmebewilligung mehrere Anwohner Rekurs erhoben,
wurde die Bauverweigerung des Gemeinderats durch den Staat Zürich als Bauherrschaft
angefochten. Die Baurekurskommission IV vereinigte am 9. März 2006 diese
Rekursverfahren und lud den Gemeinderat Oberembrach unter Gutheissung des Rekurses
der Bauherrschaft zur Erteilung der Baubewilligung ein; auf den Rekurs der
Anwohner trat sie teilweise nicht ein, teilweise wies sie ihn ab.
C.
Das in
der Folge angerufene Verwaltungsgericht hiess am 28. Juni 2006
(VB.2006.00155, www.vgrzh.ch, auszugsweise publiziert in RB 2006 Nr. 19) eine Beschwerde
der Gemeinde Oberembrach teilweise gut. Es hob den Rekursentscheid insoweit auf,
als damit die Beschwerdeführerin zur Erteilung der Baubewilligung eingeladen worden
war, und wies die Akten zu neuer Entscheidung im Sinne der Erwägungen an die Baurekurskommission
IV zurück. In den Erwägungen hielt es insbesondere fest, das Bauvorhaben sei
daraufhin zu prüfen, ob es gestützt auf § 357 des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) über Änderungen an
vorschriftswidrigen Bauten bewilligt werden könne.
II.
Im zweiten Rechtsgang wies die
Baurekurskommission IV am 27. September 2007 den Rekurs des Staates Zürich
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen ab. Sie erwog, die frühere Nutzung der
in der Kernzone gelegenen Gebäulichkeiten als Drogenklinik sei zonenkonform gewesen,
weshalb sich die Bauherrschaft nicht auf die Besitzstandsgarantie von § 357
PBG stützen könne. Hingegen könne diese für das in der Landwirtschaftszone gelegene
Schulhaus beansprucht werden.
III.
Mit Beschwerde vom 31. Oktober 2007
liess der Staat Zürich dem Verwaltungsgericht beantragen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge
den Rekursentscheid vom 27. September 2007 und die Bauverweigerung des
Gemeinderats Oberembrach vom 21. April 2005 aufzuheben und demgemäss das
Baugesuch für die Umnutzung der ehemaligen Drogenklinik in ein Asyldurchgangszentrum
zu bewilligen.
Die Vorinstanz am 20. November und der
Gemeinderat Oberembrach am 14. Dezember 2007 beantragten Abweisung der
Beschwerde, Letzterer zudem die Zusprechung einer Parteientschädigung.
Am 9. April 2008 führte das
Verwaltungsgericht bei der ehemaligen Drogenklinik Sonnenbühl sowie bei zwei
bestehenden Durchgangsheimen in Embrach und Kollbrunn einen Augenschein mit
anschliessender Schlussverhandlung durch. Mit Verfügung vom 16. April 2008
wurde das Protokoll den Parteien zur freigestellten Stellungnahme zugestellt. Der
Beschwerdegegner reichte am 8. Mai 2008 eine Stellungnahme ein, währenddem
der Beschwerdeführer am gleichen Tag Verzicht auf Stellungnahme erklärte. Mit
Eingabe vom 9. Mai 2008 liess sich der Beschwerdeführer, ohne dazu vom
Gericht aufgefordert worden zu sein, zur Stellungnahme des Beschwerdegegners vom
8. Mai 2008 vernehmen. Am 26. Mai 2008 ging wiederum unaufgefordert
eine Erwiderung des Beschwerdegegners zur Eingabe der Gegenpartei vom 8. Mai
2008 ein.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Auf ausdrücklichen Wunsch des Beschwerdegegners ist den
Parteien am 16. April 2008 Gelegenheit gegeben worden, zum
Augenscheinprotokoll Stellung zu nehmen, wovon der Beschwerdegegner am 8. Mai
2008 Gebrauch gemacht und die Gegenpartei direkt mit einer Kopie der Eingabe
bedient hat. In der Folge hat sich der Beschwerdeführer, der auf eine Stellungnahme
zum Augenscheinprotokoll "insgesamt" verzichtete, am 9. Mai 2008
unaufgefordert zur Eingabe des Beschwerdegegners geäussert, was wiederum eine
Eingabe von dessen Seite provoziert hat.
1.1
Der im
Rahmen der Stellungnahme zum Augenscheinprotokoll gestellte Antrag des
Beschwerdegegners, es seien Unterlagen zur kantonalen Planung von
Asylunterkünften beizuziehen und es sei zu prüfen, ob ein Bedürfnis für weitere
Asyldurchgangszentren bestehe oder ob der Kanton solche Zentren auf Vorrat
plane, ist abzuweisen. Wie sich aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt,
besteht das Interesse der Bauherrschaft darin, eine in ihrem Eigentum stehende
Liegenschaft zur Erfüllung einer ihr obliegenden Aufgabe nutzen zu können.
Dieses Interesse ist unabhängig davon gegeben, ob die Kapazitäten der bestehenden
Zentren bereits ausgeschöpft sind; zudem ist der Zustrom von Asylsuchenden
bekanntermassen Schwankungen unterworfen und erfordert deshalb eine vorausschauende
Verwaltungstätigkeit auch die Bereitstellung von Kapazitätsreserven.
1.2
Anschliessend
an den Augenschein beim geplanten Durchgangszentrum hat das Gericht, um sich
ein Bild über die mit dem Betrieb verbundenen Auswirkungen zu machen, je ein
bestehendes Zentrum in Embrach und Kollbrunn besichtigt. Die Auswahl der beiden
Zentren erfolgte anlässlich des Augenscheins aufgrund einer vom
Beschwerdeführer beigezogenen Liste sämtlicher im Kanton Zürich betriebenen
Durchgangszentren. Bereits am Augenschein und erneut in seiner Eingabe vom 8. Mai
2008 liess der Beschwerdegegner dagegen einwenden, der Beschwerdeführer, der
diese Zentren betreibe und entsprechende Kenntnisse davon habe, habe insofern
einen Wissensvorsprung, weshalb das Vorgehen des Gerichts unter dem Gesichtspunkt
der Waffengleichheit unzulässig sei. Zudem seien die Zentren Embrach und
Kollbrunn mit dem geplanten nicht vergleichbar. Die bauliche Umgebung und die
Erschliessung seien völlig anders und beide Zentren seien für Familien und
nicht wie das geplante für Einzelpersonen bestimmt.
Die mit Verfügung vom 9. April 2008 beigezogene Liste
der kantonalen Durchgangsheime mit genauer Standortangabe, Bewohnerzahl und
kurzer Beschreibung der Gebäulichkeiten ist dem Gericht am 25. Februar
2008 eingereicht worden. Auf Verlangen des Beschwerdegegners wurde sie diesem
am 27. Februar 2008 zugestellt verbunden mit dem Hinweis, dass die
Parteien zu dieser Liste anlässlich des Augenscheins würden Stellung nehmen
können. Nachdem das Gericht bereits im Beschluss betreffend die Anordnung eines
Augenscheins vom 30. Januar 2008 erwogen hatte, dass ein solcher im
Hinblick auf die bei der Anwendung von § 357 Abs. 1 PBG vorzunehmende
Interessenabwägung bei der umzunutzenden Klinikliegenschaft sowie bei einem
bestehenden Durchgangsheim vergleichbarer Grösse vorzunehmen sei, wäre es dem
Beschwerdegegner ohne weiteres möglich gewesen, sich näher über die sechs
Zentren mit ähnlich grosser Kapazität zu orientieren und gegen die vom Gericht
zur Besichtigung vorgeschlagenen Standorte in Embrach und Kollbrunn rechtzeitig
konkrete Einwände zu erheben. Jedenfalls kann von einer Verletzung der prozessualen
Waffengleichheit keine Rede sein.
Sodann war der Augenschein bei den Durchgangszentren in
Embrach und Kollbrunn durchaus geeignet, dem Gericht einen Eindruck vom Betrieb
solcher Zentren zu vermitteln. Dass dieser Betrieb je nach Belegung und
Jahreszeit oder Witterung mit unterschiedlich starken Auswirkungen auf
Nachbarliegenschaften verbunden sein kann, liegt auf der Hand. Die Beantwortung
der vom Gericht gestellten Fragen durch die beiden Zentrumsleitenden zeigt denn
auch, dass an beiden Standorten Familien untergebracht sind und der angetroffene
ruhige Betrieb als vergleichsweise sehr positive Situation bezeichnet wird
(vgl. Prot. S. 6 f.). Aufgrund der Lebenserfahrung kann davon ausgegangen
werden, dass ein Durchgangsheim, das wie das geplante für die Unterbringung von
Einzelpersonen vorgesehen ist, von vornherein ein grösseres Störpotential
aufweist und sich dieses in der wärmeren Jahreszeit, wenn sich das Leben
vermehrt im Freien abspielt, auch stärker auf die Umgebung auswirkt. Weitere
Beweiserhebungen sind nicht erforderlich.
1.3
Das Recht,
sich zu jeder dem Gericht eingereichten Stellungnahme äussern zu können, ist
insbesondere mit Blick auf das Beschleunigungsgebot und den Grundsatz von Treu
und Glauben zu relativieren (vgl. BGE 132 I 42 E. 3.3.4; 133 I 98 E. 2.2; BGr,
12. Juli 2005, 1A.276/2004, E. 3.3, www.bger.ch, auch zum Folgenden). Ein
Anspruch, sich zu den Eingaben einer Gegenpartei zu äussern, kann deshalb nur
dann bestehen, wenn diese Eingaben nach pflichtgemässer Beurteilung der
verfahrensleitenden Instanz bzw. nach der vertretbaren Einschätzung der Partei
neue rechtserhebliche Vorbringen enthalten. Auch der Europäische Gerichtshof
für Menschenrechte (EGMR) betont in neueren Urteilen, das Äusserungsrecht gelte
nicht absolut; die Fairnessgarantien von Art. 6 Ziff. 1 EMRK dienten nicht
dem Schutz rein theoretischer oder illusorischer Rechte (vgl. etwa EGMR, 18. Oktober
2007, Asnar c. Frankreich, Nr. 12316/04, Ziff. 26, www.echr.coe.int/echr/,
mit Hinweisen). In diesem Sinn hat schon die ehemalige Europäische Kommission
für Menschenrechte festgehalten, dass ein Mitgliedstaat der EMRK den
Schriftenwechsel im Interesse einer geordneten Rechtspflege beschränken kann (Entscheid
vom 24. Februar 1995, K.F. c. Schweiz, Nr. 19437/92, publiziert in VPB
59.125; vgl. auch Frank Schürmann, Das Urteil des Europäischen Gerichtshofs für
Menschenrechte i.S. F.R. gegen die Schweiz vom 8. Juni 2001 – das Gebot
des fair trial und die Ordnung des Schriftenwechsels, in: Karl Spühler [Hrsg.],
Internationales Zivilprozess- und Verfahrensrecht II, Zürich etc. 2003, S. 80).
Vorliegend ist die Eingabe des Beschwerdeführers vom 9. Mai
2008 im Interesse der verfassungsrechtlich gebotenen Beurteilung der Sache
innert angemessener Frist und im Interesse einer geordneten Rechtspflege aus
dem Recht zu weisen. Abgesehen vom (abgelehnten) Antrag auf Beizug weiterer
Unterlagen beschränkt sich die Stellungnahme des Beschwerdegegners zum
Protokoll vom 8. Mai 2008 im Wesentlichen auf die Wiederholung von bereits
anlässlich des Augenscheins erhobenen Einwänden und enthält keine entscheidwesentlichen
neuen Vorbringen, zu denen der Beschwerdeführer zwingend anzuhören wäre. Solche
vom Gericht nicht angeforderten und der Gegenpartei direkt zugestellten
Eingaben provozieren, wie das auch hier geschehen ist, lediglich weitere
Stellungnahmen der Gegenpartei, was nicht im Interesse einer beförderlichen
Abwicklung des mittlerweile spruchreifen Verfahrens liegt. Entsprechend sind
auch die in der Folge am 26. Mai 2008 eingegangene Eingabe des
Beschwerdegegners und allfällige weitere Entgegnungen aus dem Recht zu weisen;
andernfalls ist ein Ende des von den Parteien inszenierten Schriftenwechsels
nicht abzusehen und entgleitet dem Gericht die Herrschaft über das Verfahren.
2.
Mit Urteil vom 28. Juni 2006 (VB.2006.00155) hat das
Verwaltungsgericht entschieden, dass die örtliche Baubehörde das geplante
Durchgangsheim für bis zu 145 Asylsuchende in der Kernzone KB gemäss BZO ohne
Rechtsverletzung als nicht zonenkonform habe beurteilen dürfen, und hat es die
Akten an die Vorinstanz zurückgewiesen, welche zu prüfen habe, ob das
Bauvorhaben gestützt auf § 357 PBG bewilligt werden könne; insbesondere
sei zu prüfen, ob bereits die bisherige Nutzung als Drogenklinik zonenwidrig
gewesen sei und ob die weiteren Voraussetzungen für eine zonenwidrige Umnutzung
gegeben seien.
3.
Im zweiten Rechtsgang ist die Baurekurskommission IV zum
Schluss gekommen, dass die bisherige Nutzung als Drogenklinik mit bis zu 30
Patienten in der Kernzone KB zonenkonform gewesen sei, weshalb die neue Nutzung
nicht gestützt auf die erweiterte Besitzstandsgarantie von § 357 PBG
bewilligt werden könne. Diese könne nur für das in der Landwirtschaftszone
gelegene Schulhaus beansprucht werden, welches dort offenkundig zonenwidrig und
für eine zonenkonforme landwirtschaftliche Nutzung nicht geeignet sei.
Der Beschwerdeführer, der die geplante Nutzung weiterhin
für zonenkonform hält, wendet gegen die Rechtsauffassung der Vorinstanz ein,
dass wenn nach dem Entscheid des Verwaltungsgerichts die Baubehörde das
Durchgangsheim zu Recht nicht als Wohnnutzung im Sinn der Kernzonenvorschriften
gewürdigt habe, dies auch für die frühere Klinik gelten müsse. Eine solche
Klinik falle ebenfalls nicht unter den Begriff der gemäss Art. 3 Abs. 2
BZO im Weiler Sonnenbühl zulässigen "Wohnungen", nachdem die Gemeinde
diesen Be­griff unter Hinweis auf ihre Planungsabsichten ausgesprochen eng
ausgelegt habe.
Anders als noch im Rekursverfahren hält der
Beschwerdegegner nun mit der Vorinstanz dafür, dass die bisherige Nutzung
zonenkonform gewesen sei; jedenfalls sei aber diese Nutzung aufgegeben worden,
weshalb § 357 PBG auch aus diesem Grund nicht anwendbar sei.
3.1
Gemäss
seinem Entscheid im ersten Rechtsgang hat es das Verwaltungsgericht für zulässig
befunden, dass die Gemeinde in einer Kernzone den Begriff des Wohnens enger
umschreibt, als dies in Wohnzonen möglich ist. Die frühere Rechtsprechung ist
davon ausgegangen, dass das kantonale Recht zu einer zusätzlichen Umschreibung
oder Präzisierung der im Gesetz abschliessend aufgezählten Zonentypen keinen
Raum lasse, weshalb einer kommunalen Vorschrift, welche die Anzahl der
Wohnungen pro Gebäude festlegen wollte, ohne Verletzung des Willkürverbots die
Genehmigung verweigert werden durfte (BGr, 14. März 1984, ZBl 85/1984, S.
512 ff., E. 6). Allerdings hat das Bundesgericht bereits damals erhebliche
Zweifel an der Zweckmässigkeit dieser Auffassung geäussert und ist dieser
Entscheid zum Planungs- und Baugesetz in seiner ursprünglichen Fassung ergangen,
welches weit stärker als das heute geltende Recht um die Vereinheitlichung der
im Kanton geltenden baurechtlichen Regelungen bemüht war, während mit der
Revision von 1991 die kommunalen Regelungsbefugnisse ausdrücklich ausgeweitet
worden sind, so insbesondere durch die Ermöglichung zusätzlicher
Nutzungsvorschriften für alle Zonenarten im neu eingefügten § 49a Abs. 3
PBG (Robert Wolf/Erich Kull, Das revidierte Planungs- und Baugesetz [PBG] des
Kantons Zürich, Bern 1992, S. 10 ff.). Während die Bau- und Zonenordnung der
Gemeinde Oberembrach für die Wohnzonen keine Differenzierung der zulässigen
Wohnnutzung vorgenommen hat (vgl. Art. 14–16 BZO), lässt Art. 3 Abs. 2
BZO in Kernzonen ausdrücklich nur "Wohnungen" zu. Im Lichte des
Zwecks der Kernzone KB, welche die verstreut im Gemeindegebiet gelegenen,
jeweils nur wenige Gebäude umfassenden Weiler in ihrer räumlichen und baulichen
Struktur erhalten soll, und der Planungsabsicht, dort mit Rücksicht auf die
beschränkte Kapazität der Erschliessungsanlagen nur ein geringes Wachstum zu
ermöglichen, hat es das Verwaltungsgericht im ersten Rechtsgang als nicht
rechtsverletzend erachtet, den Begriff "Wohnungen" in den Weilerzonen
eng auszulegen und damit Grenzformen der Wohnnutzung, wie hier eine Massenunterkunft
für 140 Bewohner, als zonenwidrig zu beurteilen.
Wie das Verwaltungsgericht in RB 1984 Nr. 90 (= BEZ 1985 Nr.
1 = ZBl 86/1985, S. 159) erwogen hat, wird der Begriff des Wohnens im Planungs-
und Baurecht nicht einheitlich verwendet, sondern ist im Licht des Zwecks der
jeweiligen Vorschriften auszulegen. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz
kommt es deshalb nicht darauf an, dass eine Drogenklinik einer weit
verstandenen Wohnnutzung noch zugerechnet werden kann. Entscheidend ist
vielmehr, dass die Gemeinde, wie sie im ersten Rechtsgang sowie vor der
Rekurskommission auch im zweiten Rechtsgang eingehend dargelegt hat, den
Begriff der in der Kernzone zulässigen "Wohnungen" eng verstanden und
insbesondere Heime ausgeschlossen haben will, um den herkömmlichen Charakter
der jeweils nur wenige Gebäude umfassenden und nur geringe Einwohnerzahlen
aufweisenden Weiler zu erhalten. Diese Grenzziehung, welche
Kollektivunterkünfte, die mit der damit einhergehenden Betreuung der Bewohner
auch einen nicht unerheblichen Dienstleistungsbereich mitumfassen, nicht den "Wohnungen"
im Sinn von Art. 3 Abs. 2 BZO zurechnet, ist sachlich gerechtfertigt
und nachvollziehbar. Die nun vom Beschwerdegegner im laufenden Beschwerdeverfahren
vertretene Auffassung, dass die Therapiestation gerade noch Ziel und Zweck der
Kernzonenvorschriften entsprochen habe, steht im Widerspruch zur bisher
vertretenen Auslegung. Dieser Gesinnungswandel ist offenkundig durch prozessuale
Opportunität begründet und kann sich auf keine sachlichen Gründe stützen.
3.2
Wie das
Verwaltungsgericht bereits im ersten Rechtsgang erwogen hat, ist allein wegen
der Schliessung der Drogenklinik das Bestandesprivileg nicht untergegangen. Die
Beschwerdegegnerin, die den Untergang des Bestandesprivilegs erneut geltend
macht, übersieht, dass die Besitzstandsgarantie vorab den Schutz der in die
Bauten oder Anlagen investierten Mittel bezweckt. Wird die zonenwidrige Nutzung
eines Bauwerks eingestellt, so bedeutet dies zwar nicht, dass sie später
jedenfalls wieder aufgenommen werden kann; für einen aufgegebenen Betrieb kann
weder unter dem Gesichtswinkel der Eigentumsgarantie noch des
Vertrauensschutzes eine Bestandesgarantie beansprucht werden (vgl. RB 2002 Nr.
84 = BEZ 2002 Nr. 64, E. 4a). Ein Bestandesschutz besteht jedoch weiterhin für
das nicht mehr genutzte Gebäude, welches deshalb nach § 357 Abs. 1
PBG dann einer weiteren zonenwidrigen Nutzung zugeführt werden kann, wenn es
sich für eine zonengemässe Nutzung nicht eignet. Diesen Schutz können lediglich
abbruchreife Gebäude nicht mehr beanspruchen (RB 1994 Nr. 72).
Es ist deshalb bedeutungslos, dass nicht nur die
Schliessung der Drogenklinik einige Zeit zurückliegt, sondern dass auch zwischen
der Aufgabe des früheren Kinderheims im Jahr 1977 und der Eröffnung der
Drogenstation im Jahr 1979 zwei Jahre verstrichen sind. Sodann kannte das
zürcherische Baurecht im Jahr 1863, als das Kinderheim auf dem Sonnenbühl
gegründet wurde, noch keine wirksame Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet, so
dass davon auszugehen ist, dass das streitbetroffene Gebäude seinerzeit
rechtmässig errichtet worden ist und frühestens mit der Bauordnung der Gemeinde
Oberembrach vom 2. Dezember 1959, jedoch spätestens mit dem Inkrafttreten
des Planungs- und Baugesetzes am 1. April 1976 bzw. mit der darauf
gestützten Bau- und Zonenordnung zonenwidrig geworden ist.
4.
Ist demgemäss bei der bisherigen Drogenklinik von einer
vorschriftswidrigen Baute im Sinn von § 357 Abs. 1 PBG auszugehen, so
ist zu prüfen, ob das Bauvorhaben als neue zonenwidrige Nutzung bewilligt
werden kann, weil sich die Gebäulichkeiten für eine zonenkonforme Nutzung nicht
eignen. Der weitere Einwand des Beschwerdegegners, § 357 Abs. 1 PBG
komme nicht zur Anwendung, weil es sich um eine neubauähnliche Umgestaltung
handle, ist angesichts der geringfügigen baulichen Anpassungen, welche die
Neunutzung erfordert, offenkundig unbegründet; von einem einer Rechtsumgehung
nahe kommenden Tatbestand, wie ihn die neuere Rechtsprechung verlangt (VGr, 19. Oktober
2005, BEZ 2006 Nr. 32), kann keine Rede sein.
4.1
Ob sich
eine bestehende Baute oder Anlage im Sinn von § 357 Abs. 1 PBG für
eine zo­nengemässe Nutzung eignet, bedarf, wie das Verwaltungsgericht in RB
1992 Nr. 75 (= BEZ 1992 Nr. 30) erwogen hat, einer umfassenden Gesamt­be­trachtung
aller für den zu beurteilenden Einzelfall erheb­li­chen Umstände. Massgebliche
Kriterien sind Bausubstanz, Architektur und innere Struktur der Baute sowie
Lage und Umgebung. Zu berücksichti­gen sind sodann die für die Herstellung der
zonengemässen Nutzungsmöglichkeit erforderlichen Aufwendungen sowie deren
Verhältnis zu den Investitio­nen, welche die beabsichtigte zonenwidrige Nutzung
erfordert. Kann eine Baute nur mit unverhältnismässig hohem Aufwand einer
zonenkonformen Nutzung zugeführt werden, so geht der Schutz der in die bestehende
Baute investierten Mittel dem Interesse an der lückenlosen Durchsetzung der geltenden
Nutzungsordnung vor. Sodann gilt auch für eine neue zonenwidrige Nutzung, dass
ihr gemäss § 357 Abs. 1 PBG keine überwiegenden öffentlichen oder
nachbarlichen Interessen entgegenstehen dürfen; das schliesst neue zonenfremde
Nutzungen aus, die wegen ihrer Immissionen oder aus anderen Gründen in einem
qualifizierten Widerspruch zur geltenden Nutzungsordnung stehen (vgl. RB 2002
Nr. 84 = BEZ 2002 Nr. 64, E. 4a).
4.2
Gemäss
Baueingabeplänen handelt es sich beim ehemaligen Klinikgebäude um einen 34,5 m
langen und 11,5 m tiefen Baukörper mit drei Vollgeschossen und einem ausgebauten
Dachgeschoss. Die innere Erschliessung erfolgt durch ein zentrales Treppenhaus
sowie in den beiden Vollgeschossen durch je einen über die ganze Gebäudelänge
reichenden Mittelgang. Die Grossküche im Erdgeschoss sowie die Sanitärräume
liegen beidseits des Treppenhauses. Wie der Augenschein gezeigt hat, ist der
bauliche Zustand ordentlich. Für die geplante Nutzung sind nur geringfügige
Anpassungen vorgesehen, die weitgehend feuerpolizeilich motiviert sind.
Demgegenüber ist offenkundig, dass der Einbau von Wohnungen,
wie ihn eine zonenkonforme Nutzweise gemäss Art. 3 Abs. 2 BZO
verlangt, eine vollständige Umgestaltung des Gebäudes erfordern und einem
Neubau nahe kommen würde. So wäre die innere Erschliessung neu zu konzipieren
und wären für die einzelnen Wohneinheiten eigene Küchen und Sanitärräume
vorzusehen, was allein schon eine fast vollständige Veränderung der Grundrisse
zur Folge hätte. Bereits daran ist ablesbar, dass sich das Gebäude für eine zonengemässe
Nutzung nicht eignet. Zudem würden diese Umbauten zu Aufwendungen führen, die denjenigen
eines Neubaus nahe kommen dürften und die jedenfalls in keinem vertretbaren
Verhältnis zu den relativ bescheidenen Kosten der baulichen Anpassungen stehen,
die für die geplante Nutzung als Durchgangsheim für Asylsuchende aufzubringen
sind. Damit erweist sich eine neue zonenwidrige Nutzung grundsätzlich als zulässig.
5.
Damit hängt die Bewilligungsfähigkeit davon ab, ob der
geplanten Nutzung als Durchgangsheim für 145 Asylsuchende keine überwiegenden
öffentlichen oder nachbarlichen Interessen entgegenstehen. Unter diesem
Gesichtspunkt verweist der Beschwerdeführer auf das grosse öffentliche
Interesse, für die ihm obliegende Aufgabe der Unterbringung der Asylsuchenden
die ihm bereits gehörende ehemalige Drogenklinik nutzen zu können, für die er
keine andere Verwendung habe und die mit geringem Aufwand dem neuen Zweck
zugeführt werden könne. Der Beschwerdegegner macht demgegenüber geltend, die Liegenschaft
sei wegen ihrer peripheren Lage für die Unterbringung von Asylsuchenden nicht
geeignet, da sie ungenügend erschlossen sei und keine genügenden
Beschäftigungsmöglichkeiten sowie keine Kinderspielplätze bestünden. Das
öffentliche Interesse an der Durchsetzung der Kernzonenvorschriften und damit
an der Erhaltung der baulichen und räumlichen Struktur des Weilers Sonnenbühl
bzw. seines Charakters seien hoch zu gewichten. Die grosse Zahl der Bewohner
des Durchgangsheims würde diesen Charakter vollständig verändern, was auch die
privaten Interessen der Nachbarn tangiere.
5.1
Wie sich
aufgrund der Akten und des gerichtlichen Augenscheins ergibt, liegt die ehemalige
Drogenklinik am südöstlichen Rand des Weilers Sonnenbühl. Das nächstgelegene
Wohnhaus auf der Liegenschaft Kat.-Nr. 02 steht nördlich der Höhenstrasse in
einer Distanz von ca. 20 m zum Hauptgebäude der Klinik. Das westlich an die
Klinikliegenschaft angrenzende Gebäude Vers.-Nr. 03 ist unbewohnt. Auf der
ebenfalls der Bauherrschaft gehörenden Liegenschaft Kat.-Nr. 04 steht dem
Klinikgebäude schräg gegenüber eine Scheune und etwas weiter entfernt das Garagen-/Wohngebäude
Vers.-Nr. 05. Auf der südlich an die Klinik angrenzenden Liegenschaft Kat.-Nr. 06
steht leicht erhöht das Doppeleinfamilienhaus Vers.-Nr. 07 ca. 25 m vom
ehemaligen Schulgebäude der Klinik entfernt.
Die Kernzone ist der Empfindlichkeitsstufe III gemäss Art. 43
Abs. 1 lit. b der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986
(LSV) zugewiesen und lässt gemäss Art. 3 Abs. 2 BZO neben Wohnungen
mässig störende Betriebe zu.
5.2
Das vom
Beschwerdeführer geltend gemachte Interesse an der mit geringem baulichen
Aufwand möglichen Umnutzung der sich in seinem Eigentum befindlichen, leer
stehenden Liegenschaft zur Erfüllung einer ihm obliegenden öffentlichen Aufgabe
ist offenkundig. Der aufgrund seiner früheren Zweckbestimmung als Kinderheim
bzw. Drogenklinik über einen weitläufigen Umschwung sowie über
Gemeinschaftsräume verfügende Gebäudekomplex ist für die geplante Nutzung
offenkundig geeignet. Das zeigt sich bereits im geringen baulichen Aufwand, der
für die Umnutzung erforderlich ist, und wurde insbesondere auch durch den
Augenschein in Embrach und Kollbrunn bestätigt, wo solche Zentren weitaus
engeren räumlichen Verhältnissen in Pavillon-Containern bzw. in einem älteren
Wohnblock betrieben werden. Dem Nachteil der grossen Entfernung zu öffentlichen
Verkehrsmitteln kann die Bauherrschaft, wie sie dies in Aussicht gestellt hat,
nötigenfalls mit dem Einsatz eines Busses begegnen.
Dem Interesse des Beschwerdeführers an der Umnutzung hält der
Beschwerdegegner das öffentliche Interesse an der Durchsetzung seiner
Kernzonenvorschriften und die Umsetzung der dahinter stehenden raumplanerischen
Zielsetzungen sowie die privaten Interessen der betroffenen Nachbarschaft
entgegen. Was die geltend gemachten raumplanerischen Interessen betrifft, so
verkennt der Beschwerdegegner, die Zielsetzung der durch § 357 Abs. 1
PBG gewährleisteten erweiterten Besitzstandsgarantie. Diese nimmt es im
Interesse des Investitionsschutzes in Kauf, dass Bauten erhalten
beziehungsweise Nutzungen fortgeführt oder sogar neu aufgenommen werden können,
die nicht in Übereinstimmung mit den der Zonenordnung zugrunde liegenden
raumplanerischen Zielen stehen. Deshalb vermag nur dann, wenn die Abweichung
qualifiziert ist, der Widerspruch zur angestrebten Nutzungsordnung ein die
Bauverweigerung rechtfertigendes öffentliches Interesse zu begründen (vgl. RB
2002 Nr. 84 = BEZ 2002 Nr. 64, E. 4a). Von einer solchen qualifizierten
Abweichung kann hier keine Rede sein. Die angestrebte Nutzung der bestehenden
Gebäude als Kollektivunterkunft entspricht zwar nicht dem engen Begriff des
Wohnens, von dem der Beschwerdegegner bei der Anwendung von Art. 3 Abs. 2
BZO ausgeht. Sie kann aber, wie die frühere Nutzung als Drogenklinik, einer
weit verstandenen Wohnnutzung noch zugerechnet werden und lässt keine in der
Kernzone grundsätzlich unzulässigen Immissionen erwarten. Auch das
zahlenmässige Ungleichgewicht zwischen der bisherigen, 13 Köpfe zählenden
Bewohnerschaft des Weilers und den bis zu 145 Asylsuchenden des Durchgangszentrums
sowie die Befürchtung des Beschwerdegegners, dass angesichts der kurzen
Aufenthaltsdauer der Asylsuchenden keine ernsthafte Beziehungspflege zur
Nachbarschaft zu erwarten sein wird, vermögen einen solchen qualifizierten
Widerspruch nicht zu begründen.
Wie der Augenschein zudem gezeigt hat, befinden sich die
Klinikbauten am Rand des ursprünglichen, durch landwirtschaftliche Wohn- und
Ökonomiegebäude geprägten Weilers und die Distanz zu den nächstgelegenen
Wohnbauten des insgesamt nur 13 Bewohnende zählenden Weilers beträgt mehr als
20 m. Aufgrund dieser Randlage wird das Durchgangszentrum die übrigen
Weilerbauten nur wenig tangieren. Das gilt umso mehr, als die Verbindung nach
Brütten, wo der Anschluss zum öffentlichen Verkehr besteht, nicht durch den
eigentlichen Weiler führt, sondern sich in südöstlicher Richtung von diesem entfernt.
Sodann hat der Augenschein in den bestehenden Durchgangszentren in Embrach und
Kollbrunn gezeigt, dass die Auswirkungen solcher Zentren mit denjenigen
vergleichbar sind, wie sie bei anderen grösseren Wohnbauten beobachtet werden
können. Das gilt auch dann, wenn wegen der vorgesehenen Belegung mit
Einzelpersonen und während der wärmeren Jahreszeit mit einem deutlich
lebhafteren Betrieb zu rechnen ist, als er anlässlich des Augenscheins in
Embrach und Kollbrunn angetroffen wurde. Zwar werden die bisherigen Klinikgebäude
bei der Maximalbelegung mit 145 Asylsuchenden sehr dicht bewohnt sein;
angesichts des weitläufigen Grundstücks und der bereits erwähnten Randlage,
lassen sich jedoch störende Auswirkungen auf die benachbarten Wohnbauten
vermeiden. Zu berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang auch, dass im
Durchgangszentrum rund um die Uhr Betreuungspersonal zugegen sein wird, so dass
für die Durchsetzung der Hausordnung und die gebotene Rücksichtnahme auf die
Nachbarschaft gesorgt werden kann. Nötigenfalls werden insbesondere hinsichtlich
der Benützung des nördlich des Hauptgebäudes gelegenen Spiel- und Grillplatzes,
der unmittelbar an die Nachbarliegenschaft Kat.-Nr. 02 grenzt,
Betriebsbeschränkungen anzuordnen sein. Die Befürchtungen des Beschwerdegegners,
die bisherigen Bewohner des Weilers könnten durch das Durchgangszentrum
vertrieben werden, erscheinen jedenfalls als übertrieben.
Zusammenfassend ergibt sich damit, dass dem öffentlichen
Interesse an einer Nutzung des bestehenden Gebäudekomplexes zu einer vom
Beschwerdeführer wahrzunehmenden öffentlichen Aufgabe keine überwiegenden
öffentlichen und privaten Interessen entgegenstehen. Die Umnutzung erweist sich
damit unter dem Gesichtswinkel von § 357 Abs. 1 PBG als bewilligungsfähig.
6.
Zu prüfen bleiben damit die weiteren Bauhinderungsgründe,
auf welche der Beschwerdegegner die Bewilligungsverweigerung vom 21. April
2005 gestützt hat. Eine erneute Rückweisung rechtfertigt sich nicht, nachdem
die Vorinstanz diese Einwände bereits im ersten Rechtsgang verworfen hat.
6.1
Der
Beschwerdegegner begründet die Bauverweigerung mit ungenügenden Tagesstrukturen.
Solche sind baurechtlich nur insofern von Belang, als § 10 Abs. 1
lit. c der Besonderen Bauverordnung I vom 6. Mai 1981 (BBV I) verlangt,
dass Gemeinschaftsunterkünfte über Aufenthaltsräume in hinreichender Zahl,
Grösse und Art verfügen müssen. Diese Anforderung ist, wie die
Baurekurskommission im ersten Rechtsgang eingehend dargelegt, mit den in den
Baueingabeplänen ausgewiesenen Aufenthalts-, Werkstatt- und Freizeiträumen
sowie den gedeckten Aussenräumen (Pavillon südlich des Hauptgebäudes, Pausenhalle
beim ehemaligen Schulhaus) bei weitem erfüllt. Die gegenteilige Auffassung des
Beschwerdegegners ist nicht nachvollziehbar.
6.2
Ebenfalls
offenkundig unhaltbar ist der Einwand, das Durchgangszentrum verfüge nicht über
die gemäss § 248 PBG für Mehrfamilienhäuser und gemäss Art. 27 BZO
für Reiheneinfamilienhäuser vorgeschriebenen Spiel-, Ruhe und Gartenbereiche.
Als Gemeinschaftsunterkunft entspricht das Durchgangszentrum weder dem einen
noch dem anderen Gebäudetyp, sondern hat gemäss § 10 BBV I lediglich über
hinreichende Aufenthaltsräume zu verfügen. Zudem sind rund um die Gebäude und
auf dem südlich des Hauptgebäudes gelegenen Grill- und Spielplatz ohnehin
ausreichende Spiel-, Ruhe- und Gartenbereiche vorhanden.
6.3
Weiter
bemängelt der Beschwerdegegner die wohnhygienischen Verhältnisse. Auch diese
Einwände hat die Vorinstanz im ersten Rechtsgang mit eingehenden Erwägungen,
auf die verwiesen werden kann (§ 28 Abs. 1 Satz 2 VRG in Verbindung
mit § 70 VRG), widerlegt.
6.4
Was die
Zahl der Parkplätze anbetrifft, so hat die Vorinstanz zutreffend darauf hingewiesen,
dass ein diesbezüglicher Mangel von vornherein keine Bauverweigerung rechtfertigen
könne, sondern lediglich die Verpflichtung zur Beteiligung an einer
Gemeinschaftsanlage oder zur Leistung einer Ersatzabgabe zur Folge hätte. Das
scheint der Beschwerdegegner mittlerweile zu anerkennen (vgl. Ziffer III.5 der
Beschwerdeschrift vom 5. April 2006 [VB.2006.00155]).
6.5
Bezüglich
der Erschliessung sieht der Beschwerdegegner Mängel bei der Beseitigung der
Abwässer, der fachgerechten Abfallentsorgung und Kompostierung und bei der Zugänglichkeit.
6.5.1
Laut den Erwägungen der Vorinstanz bestehen keine hinreichend konkreten
Anhaltspunkte dafür, dass die Kanalisation den Anforderungen nicht genügen oder
die Abfallentsorgung und Kompostierung nicht gewährleistet werden könnte,
weshalb eine Bauverweigerung aus diesen Gründen nicht gerechtfertigt sei. Der
Beschwerdegegner hat in seiner Beschwerdeschrift vom 5. April 2006 (VB.2006.00155)
an den diesbezüglichen Einwänden zu Recht nicht mehr festgehalten; auf die
zutreffenden Ausführungen der Rekurskommission kann verwiesen werden.
6.5.2
Weiterhin umstritten ist dagegen die Zugänglichkeit. Der Beschwerdegegner
rügt, die Zufahrt sei nicht normaliengerecht ausgebaut und damit nicht
verkehrssicher; sodann fehle es an der Erreichbarkeit mit öffentlichen
Verkehrsmitteln, da die nächstgelegene Haltestelle in Brütten 3 km entfernt liege.
Gemäss § 237 Abs. 1 PBG bedingt genügende
Zugänglichkeit in tatsächlicher Hinsicht eine der Art, Lage und Zweckbestimmung
der Bauten oder Anlagen entsprechende Zufahrt für die Fahrzeuge der
öffentlichen Dienste und der Benützer. Das geplante Durchgangszentrum stellt in
jeder dieser Beziehungen einen Sonderfall dar, weshalb ihm die auf den
Regelfall zugeschnittenen Zugangsnormalien vom 9. Dezember 1987 bzw. die
im Anhang umschriebenen Technischen Anforderungen nicht gerecht zu werden
vermögen; vielmehr ist aufgrund der konkreten Umstände zu beurteilen, ob eine
im Sinn von § 237 Abs. 2 PBG für jedermann verkehrssichere Zufahrt
besteht.
Im Durchgangszentrum sind die Asylsuchenden in der Regel
während der ersten 6 Monate ihres Aufenthalts in der Schweiz untergebracht,
bevor sie einer Gemeinde zugewiesen werden. Es darf deshalb davon ausgegangen
werden, dass sie regelmässig über keine eigenen Fahrzeuge verfügen und sich
deshalb der vom Zentrum ausgelöste Motorfahrzeugverkehr sich auf die Zu- und
Wegfahrt der Mitarbeitenden, der Lieferanten und gelegentlicher Besucher
beschränkt. Dieses Verkehrsaufkommen, das sich nicht wesentlich von demjenigen
der früheren Drogenklinik unterscheiden dürfte, vermögen die vorhandenen
Strassenverbindungen ohne weiteres zu bewältigen.
Die über keine Fahrzeuge verfügenden Bewohner werden zur
Erledigung von Besorgungen oder zwecks Benützung der dortigen Buslinie das ca.
3 km entfernte Brütten hauptsächlich zu Fuss aufsuchen. Der gut ausgeschilderte
Weg dorthin verläuft südöstlich des Weilers Sonnenbühl ca. 150 m auf einer
wenig befahrenen, asphaltierten Strasse, führt von dort über Landwirtschaftswege
nach Strubikon und weiter auf einem Gehweg nach Brütten. Diese Verbindung hat
die Vorinstanz zutreffend als ausreichend verkehrssicher qualifiziert; dass bei
einem kurzen Teilstück der Fusswegverbindung kein Fussgängerschutz bzw. kein
separater Weg besteht, kann aufgrund der übersichtlichen Verhältnisse und der
geringen Verkehrsbelastung hingenommen werden. Die Bauherrschaft wird aber dafür
zu sorgen haben, dass die Fussgängerverbindung auch bei winterlichen
Verhältnissen benutzbar bleibt, was der Beschwerdegegner mit einer Auflage zur
Baubewilligung sicherstellen kann.
Das Durchgangszentrum stellt sodann keine "grössere
Überbauung" im Sinn von § 237 Abs. 1 PBG dar. Dazu gehören zusammenhängende
Siedlungsgebiete mit mindestens 300 Bewohnern, Arbeits- und Ausbildungsplätzen
oder Einkaufszentren und Fachmärkte mit einer grossen Zahl von Kundenfahrten
(vgl. VGr, 26. Januar 2005, E. 5.3.2, BEZ 2005 Nr. 18), nicht jedoch
ein Heim mit bis zu 145 Bewohnern, die in der Regel über keine Motorfahrzeuge
verfügen. Eine Erschliessung durch den öffentlichen Verkehr kann deshalb nicht
verlangt werden.
7.
Zusammengefasst erweist sich das geplante Durchgangszentrum
als gemäss § 357 Abs. 1 PBG zulässige Änderung einer zonenwidrigen
Baute und sind die weiteren vom Beschwerdegegner geltend gemachten
Bauverweigerungsgründe nicht stichhaltig. In Gutheissung der Beschwerde sind
deshalb der Entscheid der Baurekurskommission vom 26. September 2007 sowie
die Bauverweigerung des Gemeinderats Oberembrach vom 21. April 2005
aufzuheben und ist der Gemeinderat einzuladen, die Bewilligung unter den
allenfalls notwendigen Nebenbestimmungen zu erteilen.
Bei diesem Ausgang sind die Gerichtskosten sowie die
Verfahrenskosten der Vorinstanz gemäss Dispositiv-Ziffer II des
Rekursentscheids dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 in
Verbindung mit § 70 VRG). Dieser hat dem Beschwerdeführer überdies eine Parteientschädigung
von Fr. 3'000.- zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid der Baurekurskommission IV vom 26. September
2007 sowie die Bauverweigerung des Gemeinderats Oberembrach vom 21. April 2005
werden aufgehoben und dieser wird eingeladen, die Baubewilligung für das
Durchgangszentrum unter den allenfalls notwendigen Nebenbestimmungen zu erteilen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellungskosten,
Fr. 5'140.--     Total der Kosten.
3.    Die Kosten
des Beschwerde- und des Rekursverfahrens werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Der
Beschwerdegegner wir zu einer Parteientschädigung von Fr. 3'000.- an den Beschwerdeführer
verpflichtet, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft des Entscheids.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000
Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …