zh_verwaltungsgericht · VR.2024.00004 · 2025-04-10 · de

Materielle Enteignung | [Materielle Enteignung infolge integraler Unterschutzstellung einer Villa] Keine Verletzung der Begründungspflicht (E. 3.2). Die Villa dient gemäss den planungsrechtlichen Vorgaben überwiegend der Wohnnutzung und nicht der gewerblichen Nutzung; eine Wohnnutzung ist nach wie vor zulässig (E. 8.3.1 f.). Eine gute und wirtschaftlich sinnvolle Nutzung ist auch nach der Unterschutzstellung weiterhin möglich; Realwertmethode, da Luxusobjekt; keine materielle Enteignung (E. 8.3.3). Der Wertverlust von 37 % bzw. 42 % erreicht die Schwelle für eine materielle Enteignung nicht (E. 8.4). Vorliegen eines Sonderopfers verneint (E. 8.5). Abweisung, soweit Eintreten.

Zürich Verwaltungsgericht 10.04.2025 VR.2024.00004
Zurich Verwaltungsgericht 10.04.2025 VR.2024.00004
Zurigo Verwaltungsgericht 10.04.2025 VR.2024.00004

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VR.2024.00004
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Geschäftsnummer:
VR.2024.00004
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 10.04.2025
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht ist auf eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 16.09.2025 nicht eingetreten.
Rechtsgebiet:
Enteignungsrecht
Betreff:
Materielle Enteignung
[Materielle Enteignung infolge integraler Unterschutzstellung einer Villa]
Keine Verletzung der Begründungspflicht (E. 3.2). Die Villa dient gemäss den planungsrechtlichen Vorgaben überwiegend der Wohnnutzung und nicht der gewerblichen Nutzung; eine Wohnnutzung ist nach wie vor zulässig (E. 8.3.1 f.). Eine gute und wirtschaftlich sinnvolle Nutzung ist auch nach der Unterschutzstellung weiterhin möglich; Realwertmethode, da Luxusobjekt; keine materielle Enteignung (E. 8.3.3). Der Wertverlust von 37 % bzw. 42 % erreicht die Schwelle für eine materielle Enteignung nicht (E. 8.4). Vorliegen eines Sonderopfers verneint (E. 8.5).
Abweisung, soweit Eintreten.
Stichworte:
AUGENSCHEIN
BEGRÜNDUNGSPFLICHT
DENKMALSCHUTZ
DENKMALSCHUTZOBJEKT
MATERIELLE ENTEIGNUNG
REALWERTMETHODE
RECHTSVERZÖGERUNG
SONDEROPFER
STREITGEGENSTAND
VILLA
WOHNNUTZUNG
Rechtsnormen:
§ 34 AbtrG
§ 46 Abs. I AbtrG
Art. 26 Abs. II BV
Art. 29 Abs. II BV
§ 52 Abs. I PBG
§ 203 Abs. I lit. c PBG
Art. 5 Abs. II RPG
§ 7 Abs. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VR.2024.00004
Urteil
der 3. Kammer
vom 10. April 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Ersatzrichter
Christian Mäder, Gerichtsschreiber Silvio Forster.
In Sachen
A
,
Rekurrent,
gegen
Stadt Zürich,
vertreten durch RA
B,
Rekursgegnerin,
betreffend materielle
Enteignung,
hat sich
ergeben:
I.
A ist seit Januar 2005 Eigentümer des Grundstücks
Kat.-Nr. 01 mit einer Fläche von 4'121 m
2
am Sihlberg 02
mit dem Gebäude Vers.-Nr. 04 (Villa Sihlberg) und zu 11/66 Miteigentümer
der Erschliessungsparzelle Kat.-Nr. 03 im Halte von 3'056 m
2
.
Am 23. Mai 2007 stellte der Stadtrat die Villa samt Teilen der Umgebung in
weitem Umfang unter Schutz. Diese Anordnung wurde letztinstanzlich vom
Bundesgericht am 11. Februar 2011 (1C_444/2010) bestätigt. In der Folge
verminderte der Stadtrat den Schutzumfang mit Beschlüssen vom 7. Januar
2015, welche Anordnung vom Verwaltungsgericht mit Urteil VB.2016.00187 vom 9. Februar
2017 geschützt wurde, sowie vom 15. März 2023.
II.
Nachdem A ein erstes Begehren vom 22. Mai 2017 um
Zusprechung einer Entschädigung aus materieller Enteignung am 26. Mai 2017
unter dem Vorbehalt der Wiedereinbringung zurückgezogen hatte, meldete er am
14. Januar 2019 erneut eine entsprechende Forderung an. Die
Einigungsverhandlung zwischen den Parteien verlief am 16. September 2019
erfolglos. Daraufhin ersuchte die Stadt Zürich am 23. Dezember 2019 das
Statthalteramt des Bezirks Zürich um Anordnung des Schätzungsverfahrens. Dieses
überwies die Akten am 9. Januar 2020 an die Schätzungskommission I.
Diese führte einen doppelten Schriftenwechsel und am 26. September
2023 einen Augenschein durch. Während sich die Stadt Zürich auf den Standpunkt
stellte, dass dem Grundeigentümer kein Entschädigungsanspruch zustehe,
erachtete dieser den Tatbestand einer materiellen Enteignung als erfüllt und
bezifferte die geforderte Vergütung zuletzt in der Duplik auf
"mindestens" Fr. 20'000'000.- (zuzüglich Zinsen).
Mit Entscheid vom 7. Oktober 2024 erkannte die
Schätzungskommission I, dass die Unterschutzstellung der Villa Sihlberg
samt Teilen der Umgebung, Grundstück Kat.-Nr. 01, keine materielle
Enteignung bewirkt habe. Die Kosten des Schätzungsverfahrens von Fr. 23'502.10
wurden der Stadt Zürich auferlegt.
III.
Gegen den am 11. November 2024 zugestellten
Schätzungsentscheid meldete A am 12./15. November 2024 Rekurs beim Verwaltungsgericht
an. Nachdem das Gericht Frist zur Begründung angesetzt hatte, beantragte er am 15./16. Dezember
2024 Folgendes:
1.     Aufhebung des Entscheids der
Schätzungskommission: Der Entscheid der Schätzungskommission vom 7. Oktober
2024 betreffend die Klage der Stadt Zürich gegen den Rekurrenten sei
aufzuheben. […]
2.     Feststellung einer materiellen Enteignung: Es
sei festzustellen, dass die Unterschutzstellung der Villa Sihlberg samt Teilen
der Umgebung, Kat.-Nr. 01, Sihlberg 02, 05 Zürich, eine materielle
Enteignung im Sinn von Artikel 26 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 20. April
1999 (BV; SR 101) sowie Artikel 5 Absatz 2 des
Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) bewirkt hat.
3.     Entschädigungspflicht der Stadt Zürich: Die
Klägerin, Stadt Zürich, sei zu verpflichten, dem Rekurrenten eine angemessene
Entschädigung für die materielle Enteignung zu zahlen. Der Betrag der
Entschädigung sei auf Fr. 65 Mio., jedoch mindestens in Höhe von Fr. 20
Mio. festzusetzen, zuzüglich 5 % Zins seit dem 23. Mai 2007 (Datum
der Unterschutzstellung).
4.     Eventualantrag: Rückweisung: Eventualiter sei
der Entscheid der Schätzungskommission aufzuheben und die Sache zur neuen
Beurteilung unter Berücksichtigung der rechtlichen Ausführungen und Beweise des
Rekurrenten an die Vorinstanz zurückzuweisen.
5.     Kosten- und Entschädigungsfolgen: Es sei
festzulegen, dass die Kosten des Verfahrens der Rekursgegnerin auferlegt
werden.
6.     Verfahrensantrag:
Es sei eine umfassende Beweiserhebung und ein unabhängiges Gutachten betreffend
die wirtschaftlichen Auswirkungen der Unterschutzstellung durchzuführen.
Die Schätzungskommission I schloss am 31. Dezember
2024 auf Abweisung des Rekurses, soweit darauf einzutreten sei. Mit
Rekursantwort vom 20. Januar 2025 liess die Stadt Zürich die Abweisung des
Rekurses beantragen. Mit Replik vom 3. Februar 2025 hielt A an seinen
Anträgen fest. Die Stadt Zürich erklärte am 13. Februar 2025 den Verzicht
auf Duplik.
Auf die Erwägungen des Schätzungsentscheids und die Parteivorbringen
ist, soweit wesentlich, in den nachfolgenden Urteilsgründen zurückzukommen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist zur
Beurteilung des vorliegenden Rekurses nach § 46 Abs. 1 des Gesetzes
betreffend die Abtretung von Privatrechten vom 30. November 1879 (in der
Fassung vom 8. Juni 1997 [AbtrG; LS 781]) zuständig.
2.
Streitgegenstand ist die im
Rechtsmittelbegehren enthaltene Rechtsfolgebehauptung im Rahmen des Umfangs der
angefochtenen Verfügung. Prozessthema kann nur sein, was auch Gegenstand der
vorinstanzlichen Anordnung war beziehungsweise nach richtiger Gesetzesauslegung
hätte sein sollen. Auf Begehren, über welche die Vorinstanz weder entschieden
hat noch hätte entscheiden sollen, ist nicht einzutreten (vgl. VGr,
2. Oktober 2013, VB.2013.00335, E. 1.1.1; RB 1983 Nr. 5).
Wie in Ziffer I der
Prozessgeschichte festgehalten, sind die Stadtratsbeschlüsse vom 23. Mai
2007 und 7. Januar 2015 in Rechtskraft erwachsen. Die vom Rekurrenten
hiergegen erhobenen, breit ausgeführten Rügen können daher in diesem Verfahren
nicht überprüft werden. Auch auf den "Lösungsvorschlag: Anpassung der
Schutzverfügung" kann nicht eingetreten werden. Streitgegenstand bildet
allein das von der Schätzungskommission beurteilte und von ihr abgewiesene
Begehren um Zusprechung einer Entschädigung aus materieller Enteignung. Deren
Höhe will der Grundeigentümer gemäss Rekursantrag Ziffer 3 auf
"mindestens" Fr. 20'000'000.- festgesetzt haben.
Ebenso wenig kann das
Verwaltungsgericht "alternativ die Möglichkeit … eröffnen, durch eine
Projektbewilligung den Rechtsstreit zu beenden und eine Win-win-Situation zu
schaffen".
3.
3.1
Ein Augenschein
dient der Feststellung des für die Entscheidung wesentlichen Sachverhalts und
erübrigt sich, wenn dieser aus den Akten hinreichend ersichtlich ist (Kaspar
Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],
§ 7 N. 79). Letzteres ist vorliegend der Fall, weshalb auf die
Durchführung eines Augenscheins zu verzichten ist. Im Übrigen darf sich das
Verwaltungsgericht auf die von der Schätzungskommission I anlässlich ihres
Lokaltermins vom 28. August 2023 gewonnenen Erkenntnisse stützen (RB 1995
Nr. 12 = BEZ 1995 Nr. 32).
3.2
Gemäss § 7
Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2)
sind die Verwaltungsbehörden verpflichtet, den Sachverhalt von Amtes wegen zu untersuchen.
Der Untersuchungsgrundsatz verpflichtet die Behörde von Amtes wegen dazu, im
für den Einzelfall erforderlichen Umfang für die richtige und vollständige
Abklärung des rechtserheblichen Sachverhalts zu sorgen (Plüss, Kommentar VRG,
§ 7 N. 10). Die behördliche Untersuchungspflicht endet dort, wo keine
Anhaltspunkte vorzufinden sind, die den Behörden weitere
Sachverhaltsabklärungen nahelegen (Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 21).
Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV fliesst
unter anderem das Recht der von einem Entscheid in ihrer Rechtsstellung
Betroffenen, dass die (Rechtsmittel-)Behörde ihre Vorbringen tatsächlich hört,
prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Entsprechend ist die Behörde
verpflichtet, ihren Entscheid zu begründen. Dabei muss sie sich indes nicht mit
allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzen und jedes einzelne
Vorbringen ausdrücklich abhandeln, sondern kann sich auf die wesentlichen
Punkte beschränken. Der Begründungspflicht ist Genüge getan, wenn sich die
Betroffenen über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller
Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen können. In diesem Sinn
müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die
Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. zum
Ganzen BGE 138 I 232 E. 5.1; VGr, 10. August 2017,
VB.2017.00438, E. 4.1.2; Plüss, Kommentar VRG, § 10 N. 25).
Mit dem zu Beginn des Schätzungsverfahrens am 10./19. März
2020 erstellten umfangreichen Bericht zu den ökonomischen Auswirkungen der
Unterschutzstellung durch die stadtzürcherische Schätzungskommission ist die
Rekursgegnerin der Untersuchungspflicht nachgekommen. Nachdem der Rekurrent die
dort aufgeführten und aktenmässig belegten Tatsachenfeststellungen nicht
substanziiert bestritten hat, durfte die Schätzungskommission nach eigener
Überprüfung grundsätzlich darauf abstellen. Der angefochtene Schätzungsentscheid
enthält eine ausführliche Begründung, weshalb die streitbetroffene
Unterschutzstellung nicht als materielle Enteignung zu würdigen ist. Dagegen
hat sich der Rekurrent vor Verwaltungsgericht zur Wehr setzen können. Hingegen
war die Vorinstanz nicht gehalten, zu sämtlichen – weitgehend unsubstanziierten
und nicht belegten – Behauptungen des Rekurrenten Stellung zu nehmen. Dasselbe
gilt für das Verwaltungsgericht.
3.3
Wie sich
aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt, ist das Verfahren spruchreif. Bei den
Schätzungskommissionen, die kraft § 34 AbtrG vom Verwaltungsgericht für
die Dauer von drei Jahren gewählt werden, handelt es sich um fachkundige
Instanzen. Ihre Hauptaufgabe besteht darin, über finanzielle Ansprüche im
Zusammenhang mit dem Enteignungsverfahren zu entscheiden (Jürg Bosshart/Martin
Bertschi, Kommentar VRG, § 19b N. 91). Entgegen der Auffassung des
Rekurrenten musste weder die Schätzungskommission einen Sachverständigen zur
Bewertung des Grundstücks mit und ohne Unterschutzstellung beiziehen noch hat
dies das Verwaltungsgericht zu tun (vgl. VGr, 14. März 2024, VR.2022.00002,
E. 2.2 mit Verweisung). Dem Antrag auf eine "unabhängige Neubewertung
durch externe Experten" ist daher nicht stattzugeben.
3.4
Wie die
nachfolgenden Erwägungen zur Sache zeigen, liegen die Verhältnisse hier – anders
als beispielsweise im Entscheid VR.2022.00002 vom 14. März 2024, bei dem
die Unterschutzstellung nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts zu
einer wirtschaftlichen Einbusse von rund 45 % geführt hat (E. 6.8) –
so klar, dass sich eine vertiefte Untersuchung der ökonomischen Folgen der
streitbetroffenen Anordnung erübrigt.
4.
4.1
Der
Beschluss vom 23. Mai 2007 bestimmt Folgendes:
"2.     Das Grundbuchamt Enge-Zürich wird eingeladen, nach
Eintritt der Rechtskraft dieses Beschlusses folgende öffentlich-rechtliche
Eigentumsbeschränkung im Grundbuch anzumerken:
'Die Villa Sihlberg, Vers.-Nr. 04, auf dem Grundstück
Kat.-Nr. 01 am Sihlberg 02 in Zürich Enge ist samt Teilen der
Umgebung ein Schutzobjekt im Sinne von § 203 Abs. 1 lit. c PBG
[Planungs- und Baugesetz vom 7. September 1975; LS 700.1].
Geschützt sind die folgenden, im Plan 1 ad acta
Grundbuchamt grün angelegten Teile der Liegenschaft:
Aussen
: Alle Fassaden samt bauplastischem Schmuck mit
den Fenster- und Türöffnungen; die originalen Türen, die Fenster und die
Fenstertüren, die Rollläden und die schiebbaren Fensterläden, die Veranden, die
Terrassen und die Loggien mit Balustraden und Verglasungen; die Erker und die
Türme, die Treppenabgänge samt Ausstattung (Bank, Geländer, Platten usw.) zum
Garten und in den Keller und das gläserne Vordach über dem Haupteingang.
Das Dach, die Dachflächen samt den Dachaufbauten und
-abschlüssen; die Kamine und ihre Hüte, die Dachverzierungen sowie die
Dacheindeckung.
Vom Schutz ausgenommen sind bei der Veranda (Raum 1.04)
im 1. Obergeschoss die aufgesetzte Glasbrüstung und bei der Terrasse (Raum 2.06)
im 2. Obergeschoss das Stakkettengeländer.
Innen
: Die konstruktive Tragstruktur aus Mauern,
Stützen und Wänden sowie der hölzerne Dachstuhl. Die bestehende
Grundriss-Disposition vom Untergeschoss bis und mit dem 2. Obergeschoss.
Das Haupttreppenhaus (Räume U.14, 0.12, 0.13, 0.14,
1.15, 2.11) mit der jeweils vorgelagerten Halle (Räume U.17, 0.17, 1.18,
2.13) vom Untergeschoss bis ins 2. Obergeschoss (mit seinen Zugängen, mit
der dreiläufigen Treppenanlage, dem weiten Auge, den Böden, den Decken, den
Gewölben, den Stützen, den Pfeilern, den Geländern, dem bauplastischen Schmuck,
den Ausmalungen, den Beleuchtungskörpern, den Türen und den innen liegenden
Fenstern und den Oculi). Die Holztreppe (Raum 2.14) aus dem 2. Obergeschoss
ins Dachgeschoss. Die bestehende Enfilade der Räume im Erdgeschoss und im 1. Obergeschoss.
Untergeschoss
: Der Weinkeller (Raum U.06) mit den
Doppeltüren, der Treppe, dem Gewölbe und dem Quarzitplattenboden; der
Kellerausgang vom Raum U.01.
Erdgeschoss
: Integral mit dem Studio (Raum 0.01),
dem Herrenzimmer ohne Lift (Raum 0.03), der Veranda ohne Fenster und
Bodenbelag (Raum 0.04), dem Boudoir (Raum 0.05), dem Salon (Raum 0.06)
und dem Speisezimmer (0.07).
1. Obergeschoss
: Integral mit dem Wohnzimmer
(Raum 1.01), dem Schlafzimmer (Raum 1.03), der Veranda ohne
Bodenbelag und Geländer (Raum 1.04), dem Zimmer (ehem. Räume 1.05 und
1.06), der Bibliothek (Raum 1.07), dem Gästezimmer (Raum 1.08), dem
Badezimmer (Raum 1.09) der Veranda (Raum 1.10) und dem Putzzimmer
(Raum 1.11).
2. Obergeschoss
: Das Turmzimmer integral ohne die
chinesischen Schieferplatten. Bei der Entfernung dieser Platten ist wieder ein
Parkettboden zu verlegen (Raum 2.01).
Umgebung
: Der Garten mit der Einfriedung aus
Sandsteinpfosten, dem schmiedeeisernen Gartenzaun und den originalen
schmiedeeisernen Gartentoren; die bekieste Vorfahrt samt dem gepflästerten
Platz vor dem Gebäude und dem umlaufenden Kiesweg.
Die charakteristische Topographie entlang der Sihlbergstrasse
ist grundsätzlich beizubehalten.
Der Einbau eines Liftes ist mit Zustimmung der Denkmalpflege
möglich. Zur Belichtung des Dachgeschosses sind möglich: Der Einbau eines
Glas-Oblichts auf dem flachen Teil über der Eingangsfassade sowie ein Fenster
von maximal 1 m
2
hinter dem Turm der Ostseite dachflächenbündig
eingebaut.
Das Schutzobjekt darf nicht abgebrochen und es darf weder
durch Änderungen noch durch Unterhaltsarbeiten in seinem kunst- und
kulturhistorischen Charakter beeinträchtigt werden.
Das Schutzobjekt ist ordnungsgemäss zu unterhalten. Die
geschützten Teile sind im Original zu erhalten; wo ein Ersatz von geschützten
Teilen, namentlich von Verschleissschichten an Böden und Wänden, unumgänglich
ist, sind wiederum die Materialien gemäss Originalzustand zu verwenden. Sind
Materialien im Originalzustand nicht mehr mit zumutbarem Aufwand erhältlich,
wird im Einvernehmen mit der Denkmalpflege bestmöglicher Ersatz verwendet.
Die ober- und/oder unterirdische Volumenvergrösserung des
Gebäudes Vers.-Nr. 04 sowie die Erstellung zusätzlicher ober- und
unterirdischer Bauten auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 sind ausgeschlossen.
Davon ausgenommen ist die Erstellung eines Neubaus von 260 m
2
Grundfläche im gemäss Plan 2 ad acta Grundbuchamt festgelegten Baubereich
mit maximal drei Vollgeschossen, einem Attikageschoss und einem Untergeschoss.
Das Erdgeschoss ist auf einer Kote von maximal 0,10 m über dem höchsten
Punkt des gewachsenen Bodens anzusetzen. Abgrabungen sind grundsätzlich
ausgeschlossen. Davon ausgenommen sind Abgrabungen für einzelne untergeordnete
Zu- und Ausgänge. Die Gesamthöhe des Neubaus darf die Traufhöhe der Villa nicht
überragen. Ausgenommen sind Kamine und untergeordnete Lüftungsrohre.'"
4.2
Am 7. Januar
2015 beschloss der Stadtrat:
"1.     Der mit Stadtratsbeschluss … vom 23. Mai 2007
festgesetzte Schutzumfang der 'Villa Sihlberg' Vers.-Nr. 04 auf dem
Grundstück Kat.-Nr. 01 am Sihlberg 02 in Zürich Enge samt Teilen der
Umgebung wird gemäss Ziff. 2 lit. a
−
c dieses Beschlusses
abgeändert.
2.      a) Der rechtskräftige Entscheid Nr. 0201-203/2009
des Baurekursgerichts des Kantons Zürich vom 7. August 2009 wird vollzogen
und die Räume 1.10 und 1.11 im 1. Obergeschoss aus dem Schutz
entlassen.
b) Die Planbeilage 1 zum Stadtratsbeschluss … vom
23. Mai 2007 wird wie folgt korrigiert: Im Untergeschoss werden die grün
angelegten Raumtrennungen  zwischen den Räumen U.05 und U.06 sowie U.07
und U.17 auf die geschützte Tragstruktur mit Stützen und Stichbogenöffnungen
reduziert. Im 2. Obergeschoss wird die Fläche des Vorraums der Räume 2.08
bis 2.10 nicht grün angelegt.
c) Im 2. Obergeschoss werden die bereits entfernte
Holztreppe ins Dachgeschoss (Raum 2.14) sowie der Wohnungsabschluss
zwischen dem Haupttreppenhaus (Raum 2.11) und der vorgelagerten Halle
(Raum 2.13) aus dem Schutz entlassen.
3.      Die im Übrigen unveränderte öffentlich-rechtliche
Eigentumsbeschränkung lautet demnach in vollem Wortlaut wie folgt: …"
4.3
In der
Folge verminderte der Stadtrat mit Beschluss vom 15. März 2023 abermals
den Schutzumfang, dies unter dem Vorbehalt, dass für die geplanten baulichen
Massnahmen zur Nutzung mit Wohnsuiten für ein "Healthcenter", einer
Galerie und Mehrzweckräumen für Anlässe eine rechtskräftige Baubewilligung
durch die Baubehörde erteilt wird (Dispositiv Ziffer 1). Die entsprechende
baurechtliche Bewilligung erging daraufhin am 2. August 2023 unter
Nebenbestimmungen.
5.
Das Verfahren richtet sich
grundsätzlich nach den Bestimmungen über die Beschwerde. Gemäss § 50
VRG
überprüft das Verwaltungsgericht den angefochtenen
Entscheid auf Rechtsverletzungen hin (Abs. 1); die Kontrolle der
Angemessenheit einer Anordnung ist ihm unter Vorbehalt hier nicht eingreifender
Ausnahmen verwehrt (Abs. 2). Im Rechtsmittelverfahren gegen den
Schätzungsentscheid ist nach Sinn und Zweck des vorangegangenen
Schätzungsverfahrens lediglich zu prüfen, ob die Schätzung auf zutreffender
Rechtsgrundlage beruht, insbesondere ob die von der Kommission gewählte
Schätzungsmethode mit der gesetzlichen Regelung vereinbar ist; ferner ist zu
klären, ob bezüglich der streitbetroffenen Grundstücke alle für die Schätzung
wesentlichen Umstände berücksichtigt wurden. Nicht zu überprüfen ist hingegen die
Angemessenheit des Schätzungsentscheids (VGr, 10. November 2022,
VR.2021.00002, E. 2 mit Hinweisen; Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen
zu §§ 32–86 N. 10; Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und
Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 5. A., Zürich/Basel/Genf 2019,
Rz. 2128 und 3642).
6.
Laut Art. 26 Abs. 2
BV
sowie nach Art. 5 Abs. 2 RPG
schuldet das Gemeinwesen für die von ihm erlassenen Eigentumsbeschränkungen,
die einer Enteignung gleichkommen, volle Entschädigung.
6.1
Gemäss der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung kommt eine auf Planungen zurückzuführende
Eigentumsbeschränkung dann einer Enteignung gleich, wenn dem Eigentümer der
bisherige oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch einer Sache untersagt oder
besonders schwer eingeschränkt wird, weil ihm eine wesentliche, aus dem
Eigentum fliessende Befugnis entzogen wird. Geht der Eingriff weniger weit, so
kann er ausnahmsweise einer Enteignung gleichkommen, falls ein einziger oder
einzelne Eigentümer so betroffen werden, dass ihr Opfer gegenüber der
Allgemeinheit als unzumutbar erschiene und es mit der Rechtsgleichheit nicht
vereinbar wäre, wenn hierfür keine Entschädigung geleistet würde (sog.
Sonderopfer). In beiden Fällen ist die Möglichkeit einer künftigen besseren
Nutzung der Sache nur zu berücksichtigen, wenn im massgebenden Zeitpunkt
anzunehmen war, sie lasse sich mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft
verwirklichen. Unter besserer Nutzung eines Grundstücks ist in der Regel eine
in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht gegebene Möglichkeit der Überbauung
zu verstehen (BGE 149 II 368 E. 3.2; BGE 131 II 728 E. 2; BGE 125
II 431 E. 3a, je mit Hinweisen; Enrico Riva, Hauptfragen der materiellen
Enteignung, Bern 1990, S. 164 ff. [zit. Riva, Hauptfragen]; derselbe
in: Heinz Aemisegger u.
a.
[Hrsg.], Praxiskommentar RPG, Zürich 2016, Art. 5 N. 162 ff.
und 176 ff.; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes
Umweltschutzrecht, 7. A., Bern 2022, S. 663 ff. und 676 ff.).
6.2
Bei Denkmalschutzmassnahmen,
die lediglich die Verminderung der baulichen Nutzung und nicht deren
vollständige Aufhebung zur Folge haben, nimmt das Bundesgericht einen
entschädigungspflichtigen Entzug von wesentlichen Eigentumsbefugnissen nur dort
an, wo die Massnahme eine bestimmungsgemässe, wirtschaftlich sinnvolle und gute
Nutzung der betroffenen Liegenschaft verunmöglicht (BGE 117 Ib 262
E. 2a; 112 Ib 263 E. 4; 111 Ib 257 E. 4a; BGr, 8. April
2015, 1C_725/2013, E. 3.5; RB 1993 Nr. 64; RB 1991
Nr. 80; ZBl 98/1997, S. 179 ff., auch zum Folgenden; Josua
Raster/Daniel Kunz in: Christoph Fritzsche et al. [Hrsg.], Zürcher Planungs-
und Baurecht, 7. A., Wädenswil 2024 [Zürcher Planungs- und Baurecht], S. 390).
Als wirtschaftlich sinnvoll werden dabei allgemein solche Nutzungen erachtet,
die sich am bisherigen Zustand orientieren; auf eine Rendite, wie sie bei
bestmöglicher Verwertung des Eigentums unter dem alten Rechtszustand möglich
gewesen wäre, kommt es nicht an (Riva, a.
a.
O.,
S. 284; Thomas Pfisterer, Entwicklung und Perspektiven der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur materiellen Enteignung, ZBl 89/1988,
S. 469 ff., insbesondere S. 479 f.).
Sodann hat es das Bundesgericht in konstanter Praxis
abgelehnt, eine materielle Enteignung ab einer bestimmten prozentualen
Verminderung des Verkehrswerts zu bejahen. Es lässt sich sogar feststellen,
dass das Gericht in aller Regel in seinen Urteilserwägungen auf die Frage der
eingetretenen Werteinbusse überhaupt nicht eingeht (Riva, S. 274 f.
mit Hinweisen, auch zum Folgenden). In einigen Fällen hat es sich immerhin mit der
Reduktion der tatsächlichen Nutzungsmöglichkeiten auseinandergesetzt. So hat es
in einem Urteil vom 14. Dezember 1983 (ZBl 85/1984, S. 366
E. 2b) als generelle Regel festgehalten, ein Teilbauverbot für nicht mehr
als einen Drittel eines Grundstücks stelle keine materielle Enteignung dar, und
am 21. November 1984 (ZBl 86/1985, S. 211 ff.) hat es in
einem Fall, in dem die Ausnützung von 0,25 auf 0,07 (also um fast drei Viertel)
herabgesetzt wurde, eine materielle Enteignung ebenfalls verneint. Das
Verwaltungsgericht hat seinerseits in Anlehnung an die bundesgerichtliche
Rechtsprechung einen Baulandverlust von 40 % im Sinn einer Richtlinie als
hinreichend intensiv gewürdigt, um den Tatbestand der materiellen Enteignung
erfüllen zu können (RB 1997 Nr. 118, auch zum Folgenden). Es hat
indes betont, dass dabei den Besonderheiten des Einzelfalls in der Weise
Rechnung zu tragen ist, als der Eingriff in das Eigentumsrecht innerhalb einer
Bandbreite des Baulandverlusts von 35 % bis 45 % aufgrund der
konkreten Verhältnisse so oder anders zu qualifizieren ist. Eine Umzonung von
weniger als 35 % der massgebenden Fläche kann demnach nur unter
aussergewöhnlichen Umständen einen enteignungsähnlichen Eingriff bewirken;
umgekehrt braucht der Grundeigentümer den Entzug von mehr als 45 % der
massgebenden Fläche nur in wohlbegründeten Sonderfällen entschädigungslos
hinzunehmen. Der Mittelwert von 40 % ist mithin nicht als Regel, sondern
als Richtlinie aufzufassen. Die "Pufferzone" (von 35 % bis
45 %) dient der sachgerechten Erfassung des Einzelfalls (vgl. VGr, 14. März
2024, VR.2022.00002, E. 4.2).
6.3
Massgeblicher
Zeitpunkt für die Beurteilung der Entschädigungspflicht (Vorliegen einer
materiellen Enteignung) und die Bemessung der Entschädigung (Stichtag; vgl. zum
Ganzen auch BGr, 8. April 2015, 1C_725/2013, E. 3.5 Abs. 2) ist
der Zeitpunkt des Inkrafttretens der Unterschutzstellung (Riva,
Praxiskommentar, Art. 5 N. 228). Wie die Schätzungskommission
zutreffend erwogen hat und vor Verwaltungsgericht auch vom Rekurrenten
anerkannt wird, ist dies das Datum des Bundesgerichtsentscheids 1C_444/2010 vom
11. Februar 2011, mit dem die Unterschutzstellung vom 23. Mai 2007
bestätigt worden ist. Ferner ist der Vorinstanz beizupflichten, dass die vom
Stadtrat am 7. Januar 2015 und 15. März 2023 beschlossenen
Lockerungen des Schutzumfangs im Rahmen der allfälligen Zusprechung einer
Entschädigung zu berücksichtigen sind.
Gemäss der am Stichtag
massgebenden Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich vom 23. Oktober 1991
(BZO 1991/99) befand sich die Parzelle in der Wohnzone W3 mit einem
Wohnanteil von 90 %.
7.
7.1
Die
Schätzungskommission erwog, dass die 1897/98 erstellte Villa Sihlberg bis 1976
von der Familie D, welche die nahe gelegene Brauerei betrieben habe, bewohnt
worden sei. Anschliessend an eine zwischenzeitliche Umnutzung zu Schulräumen
habe das Gebäude nach einer umfassenden Sanierung in den Jahren 1984 bis 1986
bis zum Tod von E im Jahr 2000 wiederum Wohnzwecken gedient. Zur Zeit des
Erwerbs durch den Rekurrenten seien verschiedene Zimmer an Studenten vermietet
gewesen und nach Renovationsarbeiten habe dieser selbst mit seiner Familie dort
gewohnt. Unter diesen Umständen habe das Wohnen als bisherige Nutzung zu
gelten. Wie das Verwaltungsgericht im Entscheid VB.2009.00528 vom 13. August
2010 festgehalten habe (E. 3.3 und 3.4), sei eine vom Rekurrenten
angestrebte Ausdehnung der gewerblichen Nutzung aufgrund des erforderlichen
Wohnanteils von 90 % sowie aus feuerpolizeilichen Gründen unzulässig
gewesen. Die Bausektion habe in einem Entscheid vom 18. November 2014
festgehalten, dass kommerzielle Anlässe nur auf einem Nutzflächenanteil von 10 %
und im Zusammenhang mit den in der Villa bestehenden Büroräumlichkeiten
zulässig seien. Der Umfang der Unterschutzstellung vom 23. Mai 2007 sei im
Rechtsmittelverfahren bis auf zwei untergeordnete Punkte betreffend die
unwiederbringlich veränderten Räume 1.10 (Veranda) und 1.11 (Putzzimmer)
bestätigt worden. Die Villa dürfe weder abgebrochen noch ihr Volumen ober-
und/oder unterirdisch erweitert werden. Die Erstellung zusätzlicher Bauten auf
dem Grundstück sei ausgeschlossen; davon ausgenommen bleibe die Erstellung
eines Neubaus von 260 m
2
Grundfläche in einem festgelegten
Bereich mit maximal drei Vollgeschossen, einem Attika- und einem Untergeschoss.
Die bisherige Wohnnutzung werde durch den Schutzumfang weder untersagt noch
direkt eingeschränkt. Zwar habe schon das Baurekursgericht festgehalten, dass
die Villa aufgrund ihrer Grösse und der inneren Aufteilung den heutigen
Ansprüchen nicht mehr entspreche und sie sich daher schlecht zur
ausschliesslichen Wohnnutzung eigne. Tatsächlich stünden die umfangreichen
Schutzanordnungen für den Innenbereich in einem gewissen Widerspruch zu
modernem Wohnkomfort. Allgemein stelle die Lösung von energetischen und
heiztechnischen Fragen bei historischen Gebäuden eine Herausforderung dar, was
eine wirtschaftlich sinnvolle und gute Nutzung einer Liegenschaft jedoch nicht
ausschliesse. Vorliegend werde die bisherige Wohnnutzung nicht wesentlich
eingeschränkt; vielmehr hindere die Unterschutzstellung nur allfällige künftige
Veränderungen. Die Intensität einer Eigentumsbeschränkung sei mit Bezug auf die
gesamte Parzelle zu prüfen. Deshalb sei die dem Rekurrenten offenstehende
Möglichkeit eines Zusatzbaus mit einer Grundfläche von 260 m
2
mitzuberücksichtigen. Wenn ein Grundstück – wie hier – teilweise überbaut sei
und zusätzliches Bauvolumen geschaffen werden könne, erweise sich der
Baulandverlust nicht als zuverlässiger Indikator hinsichtlich der Schwere des
Eingriffs. Zur Quantifizierung eines Eingriffs kämen namentlich der
Ausnützungsverlust und der Wertverlust in Frage, wobei sich der Rechtsprechung
für beide Faktoren keine klaren Richtwerte entnehmen liessen. Weil es sich bei
der Villa Sihlberg um ein Wohnobjekt zur Eigennutzung und nicht um ein
Renditeobjekt handle, sei die Liegenschaft als selbstgenutztes Wohneigentum und
nicht nach der Ertragswertmethode zu bewerten. Die Berechnung der
Rekursgegnerin, wonach mit der Unterschutzstellung ein Ausnützungsverlust von
49 % verbunden sei, lasse sich anhand der Akten nachvollziehen. Hingegen
schätze sie den Wertverlust mit 17 % klar zu tief. Zwar überzeuge die
Herleitung des Marktwerts der Villa; hingegen seien die von der Rekursgegnerin
angenommenen Verkaufspreise für die Zusatzüberbauung und die Neuüberbauung mit
einer Bandbreite zwischen Fr. 8'100.- und Fr. 12'600.-/m
2
Nutzfläche deutlich untersetzt. Für das Jahr 2011 rechtfertige sich für die
entsprechend privilegierte Lage im Kreis 2 vielmehr ein Verkaufspreis von
Fr. 15'000.-/m
2
Nutzfläche. Unter Berücksichtigung der
notwendigen Investitionen ergebe sich bei Erhalt der Villa mit maximaler
Zusatzüberbauung ein Marktwert von rund Fr. 41'500'000.- (realisierbare
Wohnfläche von 3'060 m
2
x Fr. 15'000.-/m
2
./.
Investitionen von Fr. 20'500'000. + Marktwert Villa von ca. Fr. 16'000'000.-).
Bei einer Neuüberbauung ohne Unterschutzstellung wäre von einem Marktwert von
rund Fr. 45'000'000.- auszugehen (realisierbare Wohnfläche von 5'420 m
2
x
Fr. 15'000.-/m
2
./. Investitionen von Fr. 36'400'000.-).
Bei dem aufgrund der Unterschutzstellung erforderlichen Erhalt der Villa mit erlaubtem
Zusatzgebäude sei ein rund 10 % höherer Verkaufspreis für die Nutzfläche,
also Fr. 16'500.-/m
2
zu schätzen. Daraus resultiere ein
Marktwert von rund Fr. 26'300'000.- (720 m
2
realisierbare
Wohnfläche x Fr. 16'500.-/m
2
./. Investitionen von
Fr. 5'000'000.- + Marktwert Villa von 19'400'000.-). Nach dem Gesagten
belaufe sich der mit der Unterschutzstellung verbundene Wertverlust im
Vergleich zum Szenario "Erhalt Villa mit maximaler Zusatzüberbauung" auf
rund 37 % und im Vergleich zu einem maximalen Ersatzneubau auf 42 %.
Am Stichtag sei für den Rekurrenten erkennbar gewesen, dass zumindest das
Szenario eines Abbruchs des Gebäudes mit nachfolgender Neuüberbauung der
Parzelle nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit realisierbar gewesen sei.
Vorliegend sei bei der dem Objekt angepassten, wirtschaftlich sinnvollen
Nutzung vom bisherigen Zustand auszugehen, d.
h. von Wohnnutzung. Trotz Verminderung der
Geschossfläche von 49 % und einem Wertverlust von "konservativ
geschätzten" 37 % bleibe dem Grundeigentümer eine wirtschaftlich
sinnvolle und gute Nutzung weiterhin möglich. Gemäss einem Entscheid des
Bundesgerichts liege kein Sonderopfer vor, wenn ein Teil des betroffenen
Grundstücks – wie hier – frei überbaubar geblieben sei. Schliesslich fehle es
an einer hinreichend schweren Eigentumsbeschränkung.
7.2
Zur
Begründung seines Rechtsmittels macht der Rekurrent zunächst Ausführungen zur
Bedeutung der Villa Sihlberg und von deren Entwicklungsmöglichkeiten,
insbesondere der Eignung für eine bestimmte Behandlung von krebskranken
Patienten. Die Unterschutzstellung habe dieses Projekt blockiert und laufe den
Zielen der Stadtentwicklung zuwider. Für diese Blockade und den dadurch
entstandenen Schaden sei er angemessen zu entschädigen, was die Stadt Zürich zu
einer Revision der Schutzanordnung bewegen solle. Gemäss seinen Berechnungen
erleide er im Zug der Unterschutzstellung einen jährlichen Verlust von Fr. 320'350.-,
während er ohne diesen Eingriff einen Ertrag von Fr. 781'960.- erzielen
könnte. Die gemäss Bau- und Zonenordnung mögliche Arealüberbauung sei durch
diese Anordnung ausgeschlossen worden; der einzig noch zulässige Annexbau führe
zu einem Ausnützungsverlust von 87 %. Weil er im März 2007 nicht Hand zu
einer vertraglichen Schutzanordnung geboten habe, sei er in der Folge bei den
Bemühungen um eine sinnvolle Nutzung des Objekts schikaniert worden. Die
Inventarisierung der Villa habe sich ursprünglich auf das Gebäude und das
Eingangstor beschränkt und sei mit der Schutzverfügung unerwartet ausgedehnt
worden. Die Schätzungskommission lasse ausser Acht, dass sich der Verlust von
(5'888 m
2
./. 770 m
2
=) 5'118 m
2
Nutzfläche auf den Verkehrswert auswirke. Die übermässige Dauer des
Schätzungsverfahrens von mehr als fünf Jahren komme einer schweren
Rechtsverzögerung gleich und habe ihn erheblich benachteiligt. Während mehr als
20 Jahren hätten die zuständigen Behörden die Klärung der Entschädigung
verzögert, was bei deren Bemessung zu berücksichtigen sei. Am Stichtag habe
eine Verfügung der Feuerpolizei die gleichzeitige Anwesenheit von nur 15 Personen
in der Villa Sihlberg erlaubt, was sich ebenfalls wertmindernd auswirke. Wenn
die Rekursgegnerin argumentiere, dass die Wohnnutzung auch nach der
Unterschutzstellung im gleichen Umfang erlaubt bleibe, verschweige sie, dass
alle Bau- und Nutzungsgesuche ab 2006 abgelehnt worden seien. Die einseitige
Fixierung auf die ursprüngliche Wohnnutzung widerspreche der Realität und den
heutigen Erfordernissen einer wirtschaftlichen Bewerbung. Die angeordneten
Beschränkungen schlössen eine "renditemaximierende" Nutzung der
Liegenschaft aus. Die Behauptung der Rekursgegnerin, dass die Liegenschaft
weiterhin sinnvoll genutzt werden könne, entbehre einer rechtlichen und
sachlichen Grundlage, was zu einer fehlerhaften Bewertung geführt habe. Das
Verwaltungsgericht müsse dies umfassend überprüfen. Die Schätzungskommission
habe die von ihm vorgelegten Wertgutachten unzureichend berücksichtigt; dies
gelte insbesondere bezüglich der wirtschaftlichen Tragfähigkeit. Die
Missachtung von "realistischen Unterhaltskosten", der langfristigen
finanziellen Belastungen und der realen Verhältnisse sei methodisch falsch.
Entgegen der Auffassung der Rekursgegnerin lasse sich die Villa nicht als
(Luxus-)Wohnobjekt nutzen. Dafür fielen zu hohe Renovations- wie
Unterhaltskosten an; überdies fehle eine entsprechende Nachfrage. Die
"marktwirtschaftliche Realität" zeige eine fehlende Kaufbereitschaft
für integral geschützte Objekte, weil eben keine alternative Nutzung möglich
sei. Für die Bewertung sachgerecht sei hier einzig die Ertragswertmethode. Die
Auffassung der Schätzungskommission, wonach die Villa überwiegend zum Wohnen
genutzt worden sei, greife zu kurz; vielmehr habe sie teilweise auch
gewerblichen Zwecken gedient. Er habe die Liegenschaft 2005 aus
Rentabilitätsgründen erworben und wegen ihrer fehlenden Eignung als Wohnobjekt
gewerbliche Nutzungen angestrebt, was ihm jedoch nur in minimalem Umfang
zugestanden worden sei. Der sehr weite Schutzumfang schränke überdies den
Wohnkomfort in einem Ausmass ein, der mit den heutigen Ansprüchen unvereinbar
sei; dies gelte insbesondere mit Bezug auf Energietechnik und Heizung. Der
realisierbare Zusatzbau mit nur 770 m
2
Nutzfläche stelle im
Verhältnis zur Grösse des gesamten Grundstücks eine unzureichende Kompensation
dar. Bei der gebotenen Gesamtbetrachtung bedeute die Kombination aus Verlust an
Nutzungsreserve von 87 %, eingeschränkter Verwendbarkeit des Hauptgebäudes
und den laufenden finanziellen Belastungen insgesamt einen schweren Eingriff.
Jedenfalls sei der von der Rekursgegnerin behauptete Wertverlust von nur 17 %
nicht plausibel. Wenn die Schätzungskommission den Wertverlust je nach Szenario
mit 37 % bzw. 42 % bemesse, werde damit jedenfalls die vom
Verwaltungsgericht für eine Entschädigung erforderliche Eingriffsintensität
erreicht. Eine fehlende Realisierungswahrscheinlichkeit für ein wirtschaftlich
sinnvolles Bauvorhaben sei am Stichtag einzig auf "behördliche
Blockaden" in Verbindung mit ungenauen Schutzanordnungen und exzessiven
Auflagen zurückzuführen gewesen. Auch wenn er den Inventareintrag gekannt habe,
seien ihm seitens der Denkmalpflege keine Hinweise auf eine bevorstehende
Unterschutzstellung zugegangen; daher habe er auf eine Projektierung gemäss
damaliger Bauordnung vertrauen dürfen. Ferner sei der Tatbestand eines
Sonderopfers erfüllt: Im Unterschied zu ähnlichen Objekten in der Stadt Zürich
präsentiere sich der Eingriff bei der Villa Sihlberg als besonders umfangreich
und tiefgreifend. Weil dieses Gebäude nach Art, Lage und Schutzumfang
einzigartig sei, rechtfertige sich die Ausdehnung des Vergleichsperimeters auf
die ganze Stadt Zürich nicht.
7.3
Die
Rekursgegnerin erwidert, dass die Villa Sihlberg – wie zahlreiche andere im
gleichen Zeitraum erstellte ähnliche Objekte – auch nach der
Unterschutzstellung bestimmungsgemäss genutzt werden könne. Die
Schutzmassnahmen verhinderten weder eine Verbesserung des Raumklimas noch
energetische Massnahmen. Auch die Küche und die Bäder dürften umfassend
erneuert werden. Hinsichtlich einer möglichen Nutzungsänderung wären
denkmalschutzrechtlich ein "Healthcenter" mit Wohnsuiten, eine
Galerie und Mehrzweckräume für Anlässe erlaubt. Wie die Schätzungskommission
festgehalten habe, diene die Villa Sihlberg auch nach der Unterschutzstellung
als (Luxus-)Wohnobjekt zur Selbstnutzung und weise einen erheblichen
Verkehrswert auf. Die Ausführungen des Rekurrenten zu Sanierungskosten und
fehlenden Renditemöglichkeiten seien nicht nachvollziehbar. Die
feuerpolizeilichen Auflagen ergäben sich nicht aus der Unterschutzstellung,
sondern hingen mit dem Zustand des Gebäudes zusammen. Weil die Villa Sihlberg
bereits seit 1986 inventarisiert gewesen sei, habe der Rekurrent bei deren
Erwerb im Januar 2005 nicht mit hoher Wahrscheinlichkeit damit rechnen dürfen,
eine Neuüberbauung realisieren zu können. Vielmehr habe er damals mit
Denkmalschutzmassnahmen rechnen müssen, was im Kaufpreis von nur Fr. 7'500'000.-
mitberücksichtigt worden sei. Weil die Liegenschaft auch nach der
Unterschutzstellung bestimmungsgemäss und wirtschaftlich gut habe genutzt
werden können, spiele es nach der Rechtsprechung keine Rolle, wie gross der mit
diesem Eingriff verbundene Ausnützungs- und Wertverlust sei. Eventuell sei
vorliegend auf den Wertverlust und nicht auf den Ausnützungsverlust
abzustellen. Mit Bezug auf diesen seien die Berechnungen des Rekurrenten nicht
nachvollziehbar. Die städtische Schätzungskommission sei im März 2020 zum
Schluss gelangt, dass der Marktwert des Grundstücks Kat.-Nr. 01 aufgrund
der Unterschutzstellung bei Erhalt der Villa und der Möglichkeit zur Errichtung
eines Zusatzgebäudes Fr. 22'900'000.- sowie bei deren Fortbestand ohne
denkmalpflegerische Auflagen und mit der Möglichkeit einer maximalen
Zusatzüberbauung Fr. 27'600'000.- betrage, was einem Wertverlust von 17 %
entspreche. Im Fall eines Abbruchs des Gebäudes mit nachfolgender Neuüberbauung
der Parzelle sei das Grundstück mit Fr. 19'500'000.- zu bewerten. Ihre
abweichende Herleitung der 2011 massgebenden Landpreise begründe die
Schätzungskommission nur rudimentär, gestützt auf unzutreffende Annahmen und
methodisch fehlerhaft. Aufgrund dieser Mängel habe die Vorinstanz einen übersetzten
Minderwert von 37 % ermittelt. An einem Sonderopfer fehle es bereits
mangels der erforderlichen Realisierungswahrscheinlichkeit. Ebenso wenig
gebiete der Grundsatz der Rechtsgleichheit den Schluss auf ein Sonderopfer.
Ferner wiege der Eingriff nicht hinreichend schwer und die mit dem Eingriff
verbundenen höheren Instandsetzungskosten seien nicht zu berücksichtigen.
8.
8.1
Der
Rekurrent rügt mit gutem Grund die mit fast fünf Jahren überlange Dauer des
Schätzungsverfahrens. Dieser Mangel war auf die damals bestehenden personellen
Probleme bei der Schätzungskommission I zurückzuführen (vgl. VGr, 13. Juli
2017, VR.2016.00001, E. 3, und VGr, 27. Dezember 2021, VR.2021.00004,
E. 2) und ist inzwischen behoben. Wie in den beiden zitierten Entscheiden
festgehalten, hätte sich der Rekurrent hiergegen mit einer
Rechtsverzögerungsbeschwerde beim Verwaltungsgericht wehren können, was er
indessen unterlassen hat. Hingegen ist darauf hinzuweisen, dass das vorliegende
Rekursverfahren speditiv erledigt wird. Dem vom Rekurrenten gestellten Antrag,
"dass diese Verzögerungen bei der Kostenregelung und der Entscheidung über
eine mögliche Entschädigung angemessen berücksichtigt werden", kann mangels
einer gesetzlichen Grundlage jedoch nicht stattgegeben werden (vgl. BGE 138
II 513 E. 6.5).
8.2
In erster
Linie ist zu prüfen, ob die am 11. Februar 2011 in Rechtskraft erwachsene Schutzanordnung
vom 23. Mai 2007 gemäss dem in E. 4 aufgeführten Umfang eine
bestimmungsgemässe, wirtschaftlich sinnvolle und gute Nutzung der betroffenen
Liegenschaft Villa Sihlberg, Zürich, ausschliesst.
8.3
8.3.1
Wie die Schätzungskommission zutreffend erkannt hat, bildet das gesamte
Grundstück Kat.-Nr. 01 mit einer Fläche von 4'121 m
2
die Bezugsgrösse
für die Beurteilung der Frage, ob eine Eigentumsbeschränkung eine materielle
Enteignung darstelle oder nicht. Somit ist die dem Grundeigentümer mögliche
Erstellung eines Zusatzbaus von 260 m
2
Grundfläche
mitzuberücksichtigen. Neben der genannten Parzelle mit der Villa Sihlberg kommt
die zu deren Erschliessung erforderliche Kat.-Nr. 03 im Halte von 3'056 m
2
hinzu, an der dem Rekurrenten ein Miteigentumsanteil von 11/66 zusteht.
Anzumerken ist, dass das Verwaltungsgericht bei der Beurteilung einer formellen
Teilenteignung auch zwei benachbarte Grundstücke desselben Eigentümers
bezüglich der Bewertung als Gesamtheit betrachtet hat (VGr, 10. November
2022, VR.2021.00002, E. 4.4.1).
Im gleichen Entscheid hat das
Verwaltungsgericht seine ständige Rechtsprechung bekräftigt, dass die Bewertung
eines Grundstücks eine Einheit darstellt. Das Gericht hat daher nur zu prüfen,
ob die Bewertung als Ganzes vertretbar ist; hingegen braucht es sich – unter
Vorbehalt grober Irrtümer – mit Einwänden gegen einzelne Faktoren einer
Schätzung grundsätzlich nicht zu befassen (E. 4.4.2 mit Hinweisen auf
Rechtsprechung und Lehre).
8.3.2
Für die Beurteilung der Frage, ob die Villa Sihlberg nach der
Unterschutzstellung weiterhin bestimmungsgemäss genutzt werden konnte, spielen
die verschiedenen Bewerbungen durch die früheren Eigentümer ebenso wenig eine
Rolle wie die Vorstellungen des Rekurrenten anlässlich des Kaufs der
Liegenschaft Anfang 2005. Massgebend sind vielmehr die rechtlichen
Rahmenbedingungen, an denen sich die Nutzung des Grundstücks zu orientieren
hatte. Am Stichtag, dem 11. Februar 2011, befand sich das Areal in der
Wohnzone W3 mit einem Wohnanteil von 90 %. Gemäss § 52 Abs. 1
PBG sind Wohnzonen in erster Linie für Wohnbauten bestimmt; dieser Nutzweise
zugerechnet werden auch Arbeitsräume, die mit einer Wohnung zusammenhängen und
in einem angemessenen Verhältnis zur eigentlichen Wohnfläche stehen. Nach Art. 16
Abs. 1 BZO 1991/99 (in der am Stichtag geltenden Fassung) waren in
Gebieten mit einem Wohnanteil von 90 % nebst Wohnnutzungen nur nicht
störende Gewerbe- und Dienstleistungsnutzungen zulässig. Gegenüber der
kantonalrechtlichen Umschreibung der Zonenkonformität von Wohnzonen waren mit
der kommunalrechtlichen Festlegung eines Wohnanteils zusätzliche
Einschränkungen verbunden (Michael Steiner/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und
Baurecht, S. 176 ff., und Christoph Fritzsche/Christian Berz, a.
a.
O., S. 1203 ff.). Das
Verwaltungsgericht hat im Entscheid VB.2009.00528 vom 13. August 2010 in
E. 3.3 festgehalten, dass die Villa Sihlberg entsprechend den aufgeführten
gesetzlichen Bestimmungen zumindest weit überwiegend der Wohnnutzung diente und
gewisse Pläne des Eigentümers für eine gewerbliche Nutzung nicht bewilligungsfähig
waren.
Wie die Schätzungskommission in Rz. 23 zutreffend
erwogen hat, wird die bisherige Wohnnutzung durch den Schutzumfang weder
untersagt noch unmittelbar eingeschränkt. Zwar ist unbestritten, dass die
Anpassung der sanitären Anlagen an heutige Komfortbedürfnisse wie auch die
Gewährleistung eines angenehmen Wohnklimas und die energetisch zweckmässige
Ausgestaltung der Gebäudetechnik mit erheblichen technischen Herausforderungen
und grösserem finanziellem Aufwand verbunden sind. Diese Verhältnisse sind
jedoch nicht nur bei der Villa Sihlberg anzutreffen, sondern bei sehr
zahlreichen Gebäuden mit alter Bausubstanz.
8.3.3
Sodann gilt es zu beurteilen, ob die aufgrund der Unterschutzstellung
zulässige Nutzung noch als gut und wirtschaftlich sinnvoll gewürdigt werden
kann.
8.3.3.1
Als Bewertungsmethode für das streitbetroffene Wohnobjekt, das aufgrund
seiner Grösse, seines Charakters und der Lage als Luxusobjekt zu qualifizieren
ist, eignet sich von den verschiedenen Methoden (vgl. hierzu VGr, 24. Oktober
2024, VR.2023.00002, E. 5.2 mit Verweisungen; Felix Richner et al.
[Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Steuergesetz, 4. A., Zürich 2021, § 220
N. 137 ff.) einzig die Realwertmethode. Demgegenüber fällt die vom
Rekurrenten verfochtene Ertragswertmethode wegen der im Vordergrund stehenden
Eigennutzung ausser Betracht (Richner, a.
a.
O.,
§ 220 N. 179). Dasselbe gilt für die im Enteignungsrecht allgemein
dominierende Vergleichsmethode (Richner, a.
a.
O.,
§ 220 N. 139 ff.), weil es an tauglichen Vergleichsobjekten
offensichtlich fehlt. Allgemein erscheint die Bewertung im vorliegenden Fall
unabhängig der angewendeten Methode deshalb als besonders anspruchsvoll und mit
Unwägbarkeiten behaftet, weil sich die Bewertung auf ein sehr voluminöses und
historisches Gebäude bezieht, das mit Bezug auf die Architektur, den Umschwung
und die Lage nahe dem Zentrum der Stadt Zürich einzigartige Eigenschaften
aufweist.
8.3.3.2
Mit der Bewertung der Villa Sihlberg hat sich zunächst die städtische
Schätzungskommission befasst. In ihrem Bericht vom 10./19. März 2020 ist
sie nach einer umfassenden Bestandesaufnahme (S. 33 f.) zum Schluss
gekommen, dass sich der Marktwert der Villa nach der Unterschutzstellung auf
(rund) Fr. 19'400'000.- und jener des Zusatzgebäudes auf (rund) Fr. 3'500'000.-,
insgesamt somit auf Fr. 22'900'000.- belaufe (S. 37 f.). Auch
wenn der Schätzung zugute zu halten ist, dass sie auf einer gründlichen
Ermittlung des Sachverhalts beruht, eine sorgfältige Begründung enthält und
nach den bewährten Regeln der Immobilienbewertung erfolgt ist, muss ihr
Beweiswert insoweit relativiert werden, als sie von einem Gremium der
Rekursgegnerin als Partei dieses Verfahrens verfasst worden ist (vgl. Plüss,
Kommentar VRG, § 7 N. 148).
8.3.3.3
Die Schätzungskommission bezeichnet in E. 31 des angefochtenen
Entscheids die Schätzung des Marktwerts der Villa bei Unterschutzstellung als
"nachvollziehbar". Diese zurückhaltende Formulierung dürfte auf die
vorstehend erwähnte objektspezifische Schwierigkeit der Bewertung zurückzuführen
sein. Dass die Vorinstanz bei der Schaffung von neuer Bausubstanz (Erhalt der
Villa mit Zusatzüberbauung bzw. Abbruch der Villa mit Neuüberbauung) von
höheren Verkehrswerten ausgeht als die Rekursgegnerin (dazu nachfolgend E. 8.4.2),
ist im vorliegenden Zusammenhang unerheblich. Jedenfalls steht fest, dass der
Villa Sihlberg auch nach der Schutzanordnung nach wie vor ein sehr hoher
Verkehrswert zukommt.
8.3.3.4
Diese Berechnung vermag der als Architekt fachkundige Rekurrent in seinen
umfangreichen Rechtsschriften nicht zu entkräften: Neben seinen – im
vorliegenden Verfahren wie gesagt unbehelflichen – Einwendungen gegen den
Schutzumfang und die gescheiterten Bemühungen um eine zumindest partielle
Umnutzung zu gewerblichen Zwecken weist er auf die sanierungsbedürftige
Bausubstanz und hohe Unterhaltskosten hin, freilich ohne dieselben näher zu
substanziieren und zu belegen. Hinsichtlich des geltend gemachten
Liegenschaftenunterhalts wäre es dem Rekurrenten möglich und zumutbar gewesen,
die betreffenden Aufwendungen anhand von Steuerunterlagen nachzuweisen. Die vor
der Schätzungskommission eingereichten Kopien des Beiblatts zum
Liegenschaftenverzeichnis der Steuererklärungen für die Steuerperioden 2007
−
2018
ohne Belege genügen diesen Anforderungen freilich nicht. Weil die Liegenschaft
anhand des Realwerts zu bewerten ist, tun seine weiteren Ausführungen zum
tatsächlichen und möglichen Ertrag nichts zur Sache. Zwar ist einzuräumen, dass
die von der Schätzungskommission insoweit bestätigte Bewertung durch die
Rekursgegnerin sich auf gewisse allgemeine Kennzahlen (wie
Kapitalisierungssatz, technische Entwertung) stützt, die möglicherweise nicht
in jeder Fallkonstellation als angemessen erscheinen. Wenn die sachkundige
Vorinstanz dieser Bewertung aber gefolgt ist, liegt darin mit Bezug auf die –
nach dem Gesagten als Einheit zu betrachtende – Schätzung keine Rechtsverletzung
vor, die das Verwaltungsgericht zu korrigieren hätte. Plausibilisiert wird die
Bewertung durch einen Versicherungsnachweis der Gebäudeversicherung Kanton
Zürich vom 17. Januar 2011 (gültig ab 2011). Danach belief sich die – nur
den Gebäudewert ohne Landwert widerspiegelnde – Versicherungssumme für die
Villa Sihlberg auf Fr. 14'434'400.-.
Anzufügen ist, dass die Schutzverfügung vom 23. Mai
2007 die Erstellung eines Neubaus von 260 m
2
Grundfläche
ausdrücklich erlaubt. Während das Verwaltungsgericht in einem anderen Fall die
Einpreisung eines nach der Unterschutzstellung noch möglichen Nutzungstransfers
wegen dessen unsicherer Realisierbarkeit grundsätzlich abgelehnt hat (VGr, 14. März
2014, VR.2022.00002, E. 6.6.2), darf die Zulässigkeit eines Neubaus hier
ohne Weiteres angenommen und somit werterhöhend angerechnet werden.
8.3.3.5
Diese Erwägungen führen zum (Haupt-)Resultat, dass eine gute und
wirtschaftlich sinnvolle Nutzung der Liegenschaft Villa Sihlberg auch nach der
Unterschutzstellung weiterhin möglich ist und daher keine materielle Enteignung
vorliegt. Selbst wenn die – nicht aktenkundigen – Zusatzeinkünfte des
Rekurrenten aus gewerblicher Nutzung ausser Acht gelassen werden, erscheint die
vom Rekurrenten auch nach dem Stichtag während Jahren praktizierte Eigennutzung
der Villa als ein Luxuswohnobjekt weiterhin als attraktiv. Unter diesen Umständen
erübrigt sich eine weitere Auseinandersetzung mit der Frage, ob und in welchem
Umfang die Lockerung des Schutzumfangs mit der Verfügung vom 7. Januar
2015 und dem baurechtlichen Entscheid vom 2. August 2023 (Nutzungsänderung
von Wohnen zu Gewerbe; Healthcenter) entschädigungsmindernd zu berücksichtigen
wäre.
8.4
Im
Hinblick auf eine mögliche Fortsetzung des Rechtsstreits erscheint es
angezeigt, den Enteignungstatbestand auch unter dem Blickwinkel der
Eingriffsintensität zu prüfen. Im neuesten Entscheid VR.2022.00002 vom 14. März
2024, der die Unterschutzstellung eines Villengrundstücks zum Gegenstand hatte,
kam das Verwaltungsgericht zum Schluss, dass bei Fortdauer einer wirtschaftlich
sinnvollen Nutzung eine Werteinbusse von 44,6 % das für eine materielle
Enteignung erforderliche Ausmass (noch) nicht erreiche (E. 6.8).
8.4.1
Im genannten Entscheid hat das Verwaltungsgericht klargestellt, dass nicht
der mit einer Eigentumsbeschränkung verbundene – vom Rekurrenten auf 87 %
bezifferte – Ausnützungs-, sondern der Wertverlust das massgebende Kriterium
bildet. Denn die in der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts thematisierte
Reduktion der Ausnützung ist auf Aus- und Abzonungen zugeschnitten, und zwar
bei unüberbauten Grundstücken (VGr, 8. Dezember 2011, VR.2011.0004, E. 3.7
und 7.3; RB 1997 Nr. 118). In solchen Fällen lässt sich die mit einer
Planungsmassnahme verbundene Minderausnützung mit einiger Genauigkeit
ermitteln. Demgegenüber beschlagen Einschränkungen aufgrund des Denkmalschutzes
regelmässig überbaute Liegenschaften, häufig in Ortskernen. Dort erscheint es
schon aus gestalterischen und allenfalls weiteren rechtlichen Gründen schwierig,
die maximal zulässige Ausnützung zu realisieren, und zudem häufig auch nicht als
wirtschaftlich sinnvoll.
8.4.2
Wie in E. 8.3.3.2/4 festgehalten, ist der Marktwert der Villa Sihlberg
nach der Unterschutzstellung auf (rund) Fr. 19'400'000.- zu schätzen.
Demgegenüber gehen die Schätzungskommission wie auch der Rekurrent für den neu
zu schaffenden Wohnraum (Erhalt des Gebäudes mit Zusatzüberbauung oder Abbruch
mit Gesamtneuüberbauung) von wesentlich höheren Werten aus, als die
Rekursgegnerin angenommen hat.
8.4.2.1
Weil die Bewertung des Wohnobjekts nicht nach der Ertragswert-, sondern
nach der Realwertmethode vorzunehmen ist, stossen die Vorstellungen des
Rekurrenten, dass er ohne Unterschutzstellung einen jährlichen Ertrag von Fr. 781'960.-
erzielen würde, von vornherein ins Leere. Hinzu kommt, dass diese Aufstellung
wie auch jene zum jährlichen Verlust von Fr. 320'350.- aufgrund der
Schutzmassnahme in keiner Weise näher begründet und plausibilisiert werden.
Anzumerken ist, dass der Rekurrent schon vor der Schätzungskommission eine von
ihm veranlasste Wertanalyse von der Firma F eingereicht hatte, die ohne
Schutzverfügung erzielbare Erträge aufführte.
8.4.2.2
Wie die Rekursgegnerin zu Recht rügt, hat die Schätzungskommission in E. 31
ihre Annahmen bezüglich der am Stichtag geltenden Landpreise mangelhaft
begründet. Die Vorinstanz hätte sich nicht damit begnügen dürfen, Preise für
das Jahr 2024 zu erheben und diese "vorsichtig geschätzt", jedoch
ohne weitere Ausführungen auf 2011 zurückzurechnen. Vielmehr hätte sie die
Zahlen für das Jahr 2011 eruieren und plausibilisieren müssen (VGr, 14. März
2024, VR.2022.00002, E. 6.5.2). Die der Rekursantwort beigelegten Auszüge
aus dem Zürcher Wohneigentumsindex für See und Stadt Zürich sowie das von der
Firma F publizierte Immo-Monitoring für 2011 legen nahe, dass die von der
Schätzungskommission angenommenen Nutzflächenpreise per Stichtag zu hoch
ausgefallen sind.
8.4.2.3
Es kann dahingestellt bleiben, ob die von der Rekursgegnerin diesbezüglich
verfochtenen Preise von durchschnittlich rund Fr. 10'000.-/m
2
Nutzfläche angemessen oder zu tief bemessen worden sind. Denn die nach dem
vorstehend Gesagten erforderliche Korrektur führt zu einem Wertverlust, der
jedenfalls um einiges tiefer liegt als die von der Schätzungskommission
ermittelten 37 % bzw. 42 %. Dieses Mass liegt nach dem in E. 8.4
erwähnten Präjudiz VR.2022.00002 vom 14. März 2024 deutlich unter der
Schwelle für eine materielle Enteignung.
8.5
Zu prüfen
bleibt nach dem in E. 6.1 Gesagten, ob dem Rekurrenten mit der
Unterschutzstellung vom 23. Mai 2007 ein entschädigungspflichtiges
Sonderopfer zugemutet wird.
8.5.1
Der Tatbestand des Sonderopfers setzt neben einer Beschränkung von gewisser
Schwere voraus, dass höchstens wenige Grundeigentümer von einer solchen
betroffen werden. Zudem muss am Stichtag die hohe Wahrscheinlichkeit bestanden
haben, dass sich eine bessere Nutzung in naher Zukunft ohne den betreffenden
Eingriff hätte verwirklichen lassen (BGE 131 II 728 E. 2).
8.5.2
Die Schätzungskommission hat bezüglich eines Sonderopfers festgehalten,
dass die ganze Stadt Zürich und nicht nur das betroffene Quartier als
Vergleichsperimeter heranzuziehen sei. Gemäss bundesgerichtlicher
Rechtsprechung sei eine Entschädigung auch dann nicht geschuldet, wenn – wie
hier – ein Teil des Grundstücks frei überbaubar geblieben sei. Im Übrigen fehle
es vorliegend an einem hinreichend schweren Eigentumseingriff.
Der Rekurrent wendet dagegen ein, dass der Schutzumfang
für die Villa Sihlberg überaus umfassend sei und jenen für ähnliche Objekte in
der Stadt Zürich weit übertreffe. Der erlittene Wertverlust belaufe sich auf
über 80 %; hinzu kämen immense Unterhaltskosten. All dies stelle in
Verbindung mit der systematischen Benachteiligung, die er durch die
Denkmalpflege erlitten habe, eine rechtsungleiche Behandlung dar.
8.5.3
Gemäss der in E. 6.1 wiedergegebenen bundesgerichtlichen Umschreibung
des Tatbestands einer materiellen Enteignung fehlt es vorliegend schon deshalb
an einem Sonderopfer, weil der Rekurrent am Stichtag nicht mit der Realisierung
eines Neubaus oder mit einer Umnutzung zu gewerblichen Zwecken rechnen durfte.
Wie die Erwägungen zum Stadtratsbeschluss vom 23. Mai 2007 festhielten,
hatte die Denkmalpflege schon im Dezember 2004 den früheren Eigentümern der
Liegenschaft den Entwurf für eine vertragliche Regelung der Schutzmassnahmen
vorgelegt, wovon der Rekurrent Kenntnis hatte. Nach dem in E. 8.3.3.4
Gesagten treffen die Ausführungen des Rekurrenten zum behaupteten Wertverlust
wie auch zu den Unterhaltskosten nicht zu. Vielmehr ist darauf hinzuweisen,
dass das Bundesgericht im Entscheid 1C_444/2010 vom 11. Februar 2011
erwogen hat, dass es sich vorliegend nicht um einen besonders schwerwiegenden
Eingriff in die Eigentumsgarantie handle (E. 6.1 und 6.2). Schliesslich
bleibt der Rekurrent den Nachweis schuldig, dass die zuständigen Behörden bei
der Unterschutzstellung von verwandten Objekten in der Stadt Zürich als gemäss
Rechtsprechung für den Vergleich massgebendem Perimeter den Eigentümern
"flexiblere Nutzungsmöglichkeiten" zugestanden hätten. Vielmehr
verhält es sich nach den Akten so, dass der Rekurrent Nutzungsänderungen
angestrebt bzw. eigenmächtig vorgenommen hat, die aufgrund der massgebenden
baurechtlichen Normen nicht bewilligt werden konnten.
Diese Erwägungen führen zur
Abweisung des Rekurses, soweit darauf einzutreten war.
9.
Bei diesem Prozessausgang
sind die Gerichtskosten dem Rekurrenten aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2
VRG) und muss ihm eine Parteientschädigung versagt bleiben (§ 17 Abs. 2
VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Der
Rekurs wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 50'000.-;   die übrigen Kosten betragen:
Fr.       170.-;
Zustellkosten,
Fr. 50'170.-
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Rekurrenten auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung
an:
a)    die Parteien;
b)    die Schätzungskommission I.