zh_verwaltungsgericht · VB.2020.00175 · 2020-07-09 · de

Baubewilligung | Änderungsgesuch; Ausnahmebewilligung. Bei Baugesuchen steht es der Bauherrschaft grundsätzlich frei, gleichzeitig oder gestaffelt mehrere Alternativgesuche oder Änderungsgesuche einzureichen und sich erst nach der Bewilligung für das eine oder andere Projekt zu entscheiden. Baugesuche haben alle Unterlagen zu enthalten, die für die Beurteilung des Vorhabens nötig sind. Anders ausgedrückt, ist das Baugesuch in der Weise abzufassen, dass die zuständigen (kantonalen und kommunalen) Baubehörden ein Projekt vollständig auf seine Übereinstimmung mit dem massgebenden Recht prüfen können. Dementsprechend nennen § 310 Abs. 2 PBG und § 5 BVV eine Reihe von weiteren Unterlagen, die - ausser den üblichen Plänen - zusätzlich einzureichen sind. Umgekehrt lässt sich aus § 3 Abs. 1 BVV ("in der Regel") und § 16 Abs. 1 BVV die Befugnis der Behörden ableiten, auf Pläne zu verzichten, die im Einzelfall entbehrlich sind. Die Baubehörden sind nicht berechtigt über etwas anderes zu entscheiden, als ihnen mit dem Baugesuch unterbreitet worden ist (E. 3.2). Die Beschwerdegegnerin durfte davon ausgehen, dass es sich beim Änderungsvorschlag nicht um ein offizielles Änderungsgesuch handelt, war doch insbesondere von der fachkundig vertretenen Beschwerdeführerin zu erwarten, dass sie ansonsten den Anforderungen entsprechende Pläne einreichen würde (E. 3.3). Besondere Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung betreffend den Strassenabstand liegen nicht vor (E. 4.3 f.). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 09.07.2020 VB.2020.00175
Zurich Verwaltungsgericht 09.07.2020 VB.2020.00175
Zurigo Verwaltungsgericht 09.07.2020 VB.2020.00175

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00175
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Geschäftsnummer:
VB.2020.00175
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 09.07.2020
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Änderungsgesuch; Ausnahmebewilligung.
Bei Baugesuchen steht es der Bauherrschaft grundsätzlich frei, gleichzeitig oder gestaffelt mehrere Alternativgesuche oder Änderungsgesuche einzureichen und sich erst nach der Bewilligung für das eine oder andere Projekt zu entscheiden. Baugesuche haben alle Unterlagen zu enthalten, die für die Beurteilung des Vorhabens nötig sind. Anders ausgedrückt, ist das Baugesuch in der Weise abzufassen, dass die zuständigen (kantonalen und kommunalen) Baubehörden ein Projekt vollständig auf seine Übereinstimmung mit dem massgebenden Recht prüfen können. Dementsprechend nennen § 310 Abs. 2 PBG und § 5 BVV eine Reihe von weiteren Unterlagen, die - ausser den üblichen Plänen - zusätzlich einzureichen sind. Umgekehrt lässt sich aus § 3 Abs. 1 BVV ("in der Regel") und § 16 Abs. 1 BVV die Befugnis der Behörden ableiten, auf Pläne zu verzichten, die im Einzelfall entbehrlich sind. Die Baubehörden sind nicht berechtigt über etwas anderes zu entscheiden, als ihnen mit dem Baugesuch unterbreitet worden ist (E. 3.2). Die Beschwerdegegnerin durfte davon ausgehen, dass es sich beim Änderungsvorschlag nicht um ein offizielles Änderungsgesuch handelt, war doch insbesondere von der fachkundig vertretenen Beschwerdeführerin zu erwarten, dass sie ansonsten den Anforderungen entsprechende Pläne einreichen würde (E. 3.3). Besondere Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung betreffend den Strassenabstand liegen nicht vor (E. 4.3 f.).
Abweisung.
Stichworte:
ÄNDERUNGSPLAN
AUSNAHMEBEWILLIGUNG
BAUGESUCH
BAUPLÄNE
BESONDERE VERHÄLTNISSE
STRASSENABSTAND
STREITGEGENSTAND
Rechtsnormen:
Art. 3 BVV
Art. 5 BVV
§ 220 PBG
§ 265 Abs. I PBG
§ 310 Abs. I PBG
§ 310 Abs. II PBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2020.00175
Urteil
der 1. Kammer
vom
9. Juli 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch, Ersatzrichter
Christian Mäder,
Gerichtsschreiberin
Nicole Bürgin.
In Sachen
A AG, vertreten durch RA B
und/oder RA Dr.
iur. RA C,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bausektion der Stadt Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Baubewilligung,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 9. Juli 2019 verweigerte die
Bausektion des Stadtrates der Stadt Zürich der A AG die baurechtliche
Bewilligung für den Ersatzneubau für eine Wohnüberbauung mit 93 Wohnungen
und Unterniveaugarage auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 01, 02, 03, 04 und 05
an der D-Strasse 06 in Zürich.
II.
Dagegen erhob die A AG am 13. August 2019 Rekurs
beim Baurekursgericht und beantragte die Aufhebung des angefochtenen
Entscheids. Mit Entscheid vom 7. Februar 2020 wies das Baurekursgericht
den Rekurs ab, soweit es darauf eintrat.
III.
Hierauf gelangte die A AG mit Beschwerde vom
12. März 2020 an das Verwaltungsgericht und beantragte, es sei der
angefochtene Beschluss aufzuheben und dementsprechend das Baugesuch vom
12. Juli 2018 zu bewilligen. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung
an die Vorinstanz zurückzuweisen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Das Baurekursgericht beantragte am 30. März 2020 ohne
weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die Bausektion des Stadtrates
beantragte mit Beschwerdeantwort vom 13. Mai 2020 die Abweisung der
Beschwerde sowie eine Parteientschädigung. Mit Replik vom 28. Mai 2020
hielt die A AG an ihren Anträgen fest. Die Bausektion verzichtete auf eine
weitere Stellungnahme.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG) zuständig.
2.
Streitbetroffen ist der Ersatzneubau für eine
Wohnüberbauung mit einem Hochhaus, geplant sind 93 Wohnungen sowie
60 Autoabstellplätze in einer Unterniveaugarage sowie ein Unterflurcontainer.
Mit Schreiben vom 15. April 2019 reichte die Beschwerdeführerin einen
Vorschlag zur Abänderung des Baugesuchs vom 12. Juli 2018 ein. Die
streitbetroffenen Grundstücke grenzen an die D-Strasse, die E-Strasse sowie den
F-Weg.
3.
3.1
Zwischen
den Parteien ist strittig, was Inhalt des Baugesuchs war und somit auch des
angefochtenen Beschlusses vom 9. Juli 2019 hätte sein müssen. Die
Beschwerdeführerin gibt an, sie hätte am 15. April 2019 ein
Änderungsgesuch zum Baubewilligungsgesuch eingereicht, welches in die
Beurteilung hätte einfliessen müssen.
3.2
Gegenstand
eines Rechtsmittelverfahrens kann nur sein, was auch Gegenstand der
erstinstanzlichen Verfügung war bzw. nach richtiger Gesetzesauslegung hätte
sein sollen. Gegenstände, über welche die erste Instanz zu Recht nicht
entschieden hat, fallen nicht in den Kompetenzbereich der Rekursbehörden; sonst
würde in die Zuständigkeit der erstinstanzlich verfügenden Behörde eingegriffen.
Wurde die erstinstanzliche Anordnung durch ein Begehren einer beteiligten
Person ausgelöst, bestimmt bereits dieses zusammen mit dem ihm zugrunde
gelegten Sachverhalt den Streitgegenstand mit (Martin Bertschi in: Alain
Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich
[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu
§§ 19–28a N. 45 f.). Bei Baugesuchen steht es der Bauherrschaft grundsätzlich
frei, gleichzeitig oder gestaffelt mehrere Alternativgesuche oder
Änderungsgesuche einzureichen und sich erst nach der Bewilligung für das eine
oder andere Projekt zu entscheiden (vgl. Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas
Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019,
S. 371). Baugesuche haben alle Unterlagen zu enthalten, die für die
Beurteilung des Vorhabens nötig sind (§ 310 Abs. 1 PBG). Anders
ausgedrückt, ist das Baugesuch in der Weise abzufassen, dass die zuständigen
(kantonalen und kommunalen) Baubehörden ein Projekt vollständig auf seine
Übereinstimmung mit dem massgebenden Recht prüfen können. Dementsprechend
nennen § 310 Abs. 2 PBG und § 5 BVV eine Reihe von weiteren
Unterlagen, die – ausser den üblichen Plänen – zusätzlich einzureichen sind.
Umgekehrt lässt sich aus § 3 Abs. 1 BVV ("in der Regel")
und § 16 Abs. 1 BVV die Befugnis der Behörden ableiten, auf Pläne zu
verzichten, die im Einzelfall entbehrlich sind (Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz,
S. 372).
Diese Bestimmungen konkretisieren die bereits nach § 7
Abs. 2 lit. a VRG gegebene Mitwirkungspflicht der Gesuchstellenden.
Diese haben jene Tatsachen zu belegen, aus denen sie Rechte ableiten. Sie haben
die für die Bewilligungserteilung erforderlichen Unterlagen einzureichen. Die
Baubehörden sind nicht verpflichtet, die entsprechenden Erhebungen von Amtes
wegen vorzunehmen; gleichermassen sind sie auch nicht berechtigt, über etwas
anderes zu entscheiden, als ihnen mit dem Baugesuch unterbreitet worden ist,
handelt es sich bei der Baubewilligung doch um eine mitwirkungsbedürftige
Verfügung (Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz S. 372; BEZ 2014 Nr. 45).
3.3
Mit
Schreiben vom 7. November 2018 teilte das Amt für Baubewilligungen der
Beschwerdeführerin mit, dass das von ihr am 23. Juli 2018 eingereichte
Gesuch in der vorliegenden Form nicht bewilligungsfähig sei. Sie bat die
Beschwerdeführerin bis zum 30. November 2018 mitzuteilen, ob sie
bewilligungsfähige Austauschpläne einreichen werde, einen rekursfähigen
Entscheid wünsche oder das Gesuch zurückziehen werde. Eine schriftliche
Mitteilung innert dieser Frist liegt den Akten nicht bei. Die
Beschwerdeführerin blieb jedoch mit dem Amt für Baubewilligungen in Kontakt und
übergab ihm mit Schreiben vom 15. April 2019 einen Vorschlag zur
Abänderung des Baugesuchs. Sie hielt fest, die zwei wesentlichen Änderungen
seien, dass die Zufahrt zur Tiefgarage direkt von der D-Strasse und der Zugang
zu den Häusern direkt von der D-Strasse resp. vom F-Weg her erfolge. Als
Beilage reichte sie einen Schemaplan ein, auf welchem mit Pfeilen die Zugänge
sowie die Zufahrt und Ausfahrt der Tiefgarage blau markiert wurden. Neue Pläne,
insbesondere der Grundrissplan für die Unterniveaugarage, welche die mit der
geänderten Erschliessung einhergehenden Anpassungen darstellten, wurden jedoch
nicht eingereicht und auch ansonsten hielt der neue Schemaplan die
Anforderungen an die einzureichenden Pläne (vgl. § 3 f. BVV) nicht
ein. Da jedoch von einer Generalplanungsfirma, wie der G GmbH erwartet
werden durfte, dass sie die Anforderungen an die einzureichenden Pläne kennt,
durfte die Beschwerdegegnerin davon ausgehen, dass es sich dabei nicht um ein
eigentliches Änderungsgesuch handelt. So gab die Beschwerdegegnerin auch an,
man habe aus Kulanz mit der Architektin mündlich vereinbart, intern (ausserhalb
der offiziellen Baueingabe) einen weiteren Lösungsansatz zu prüfen. Am
17. Juni 2019 teilte das Amt für Baubewilligungen der Beschwerdeführerin
in einer Stellungnahme mit, dass sie auch den Änderungsvorschlag nicht als
bewilligungsfähig ansehe. In keiner Art und Weise äusserte sich das Amt
hingegen dazu, dass es den Plan als Änderungsgesuch zur offiziellen Baueingabe
ansah. So fehlte auch in diesem Schreiben ein Verweigerungsantrag und die
Aufforderung mitzuteilen, welches weitere Vorgehen von der Beschwerdeführerin
gewünscht wird, wie dies die Beschwerdegegnerin mit Schreiben vom 7. November
2018 tat. Demgemäss kann dieses Schreiben auch nicht als Vertrauensgrundlage
herangezogen werden (vgl. zu den Voraussetzungen des Vertrauensgrundsatzes Pierre
Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht,
4. A., Bern 2014, § 22 Rz. 15 und spezifisch für das Baurecht Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz,
S. 481 f.). Sodann musste der fachkundig beratenen Beschwerdeführerin
auch klar sein, dass sie die formellen Anforderungen an ein Änderungsgesuch nicht
erfüllte und auch die Beschwerdegegnerin daher nicht von einem offiziellen
Änderungsgesuch ausgehen musste, insbesondere, da die Beschwerdeführerin ihre
Eingabe selbst bloss als "Änderungsvorschlag" betitelte. Demgemäss
kann der Beschwerdegegnerin nicht vorgeworfen werden, das Schreiben lediglich
als im Baubewilligungsverfahren nicht unüblichen informelle Vorbesprechung
angesehen zu haben. Zumal auch solch mündliche Besprechungen mit der
Architektin stattgefunden haben. Schliesslich hat die Beschwerdeführerin mit
E-Mail vom 27. Juni 2019 mitgeteilt, dass sie nun gerne den rekursfähigen
Bauentscheid anfordern würde. Sie bezog sich hier nicht auf ihren
Änderungsvorschlag, weshalb auch deswegen die Beschwerdegegnerin weiterhin
davon ausgehen durfte, dass es sich dabei nicht um ein offizielles
Änderungsgesuch handle. Zumal die Beschwerdegegnerin nur bezüglich des
"ursprünglichen" Baugesuchs auf die Möglichkeit eines rekursfähigen
Entscheids hinwies. Ein Verstoss gegen ein faires Verfahren lässt sich sodann im
Handeln der Beschwerdegegnerin nach dem Gesagten ebenfalls nicht erblicken.
Alles in allem hat die Beschwerdegegnerin das Schreiben der Beschwerdeführerin
vom 15. April 2019 zu Recht nicht als Änderungsgesuch angenommen und
bildete dieses daher auch nicht Gegenstand des Entscheids vom 9. Juli
2019. Vorliegend ist daher diese Eingabe nicht Teil des Streitgegenstandes und
das Bauvorhaben ist nach dem "ursprünglichen" Baugesuch vom 12. Juli
2018 zu beurteilen.
4.
4.1
Fehlen
Baulinien für öffentliche und private Strassen und Plätze sowie für öffentliche
Wege und erscheint eine Festsetzung nicht nötig, so haben oberirdische Gebäude
laut § 265 Abs. 1 PBG einen Abstand von 6 m gegenüber Strassen
und Plätzen und von 3,5 m gegenüber Wegen einzuhalten, sofern die Bau- und
Zonenordnung keine anderen Abstände vorschreibt. Art. 12 Abs. 1 BZO
der Stadt Zürich erweitert die genannte Abstandspflicht auf unterirdische
Gebäude; die Bestimmung sieht keine anderen Abstände vor. Der Strassenabstand
von 6 m gilt gegenüber jenen Anlagen, denen mindestens die Funktion einer
sogenannten Zufahrtsstrasse zukommt. Nach den Zugangsnormalien sind das all
diejenigen Strassen, die mehr als 10 respektive 30 Wohneinheiten
erschliessen. Demgegenüber muss der Wegabstand bloss 3,5 m betragen, wenn
die Verkehrsfläche lediglich die Funktion eines sogenannten Zufahrtsweges
wahrnimmt, mithin nicht mehr als 10 respektive 30 Wohneinheiten
erschliessen soll (Anhang: Technische Anforderungen der Normalien über die Anforderungen
an Zugänge vom 9. Dezember 1987 [ZN]). Nach Anhang 1 der Verkehrserschliessungsverordnung
vom 17. April 2019 (welche am 1. Juni 2020 in Kraft trat) liegt die
Unterscheidung zwischen Zufahrtsweg und Zufahrtsstrasse bei 50 respektive
100 Wohneinheiten. Die Verpflichtung von § 265 Abs. 1 PBG zur
Einhaltung eines Wegabstands gilt nur gegenüber "öffentlichen" Wegen
(VGr, 22. Januar 2020, VB.2017.00540, E. 6.2.2; Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz,
S. 1'055 f.).
4.2
Mit der
Erschliessung des Bauvorhabens über die E-Strasse werden weit mehr als 30 (resp.
100) Wohneinheiten erschlossen, weshalb von einer Zufahrtsstrasse nach § 5
Abs. 1 lit. b der Zugangsnormalien auszugehen ist. Demgemäss muss das
Bauvorhaben einen Strassenabstand von 6 m einhalten. Diese Voraussetzung ist
jedoch nicht erfüllt.
4.3
Von
Bauvorschriften ist im Einzelfall zu befreien, wenn besondere Verhältnisse
vorliegen, bei denen die Durchsetzung der Vorschriften unverhältnismässig
erscheint (§ 220 Abs. 1 PBG). Dabei dürfen Ausnahmebewilligungen
nicht gegen den Sinn und Zweck der Vorschrift verstossen, von der sie befreien
(Abs. 2). Gemäss gefestigter Rechtsprechung sind unter "besonderen
Verhältnissen" Situationen zu verstehen, die wesentlich von den
tatsächlichen Verhältnissen abweichen, die der Gesetzgeber im Auge gehabt hat.
Es handelt sich um Sachverhalte, die der Gesetzgeber bei richtiger Voraussicht
anders normiert hätte, sodass ihnen die Allgemeinordnung nicht mehr gerecht zu
werden vermag. Es versteht sich daher von selbst, dass Sachumstände, die in
einer Vielzahl von Fällen angeführt werden könnten, eine Ausnahmebewilligung
nicht zu rechtfertigen vermögen (VGr, 9. Mai 2019, VB.2018.00467, E. 7.3).
Besondere Verhältnisse sind – neben der Eigenart des Bauwerks, der Architektur
oder der Zweckbestimmung des Gebäudes – insbesondere in der Topografie, Form
oder Lage des Baugrundstücks begründet. Rein finanzielle Motive oder
Bequemlichkeitsüberlegungen begründen keine unzumutbare Härte. Eine
architektonisch oder städtebaulich bessere Lösung gilt – zumindest für sich
allein betrachtet – grundsätzlich nicht als Ausnahmesituation (Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz,
S. 1438). Genauso wenig liegen besondere Verhältnisse schon dann vor, wenn
ein Anbau am vorgesehenen Standort sinnvoll ist oder dadurch keine Interessen
der Nachbarn oder der Allgemeinheit tangiert würden (VGr, 17. November
2005, VB.2005.00334, E. 4.2).
4.4
Es liegt
weder eine besondere Eigenart des Bauwerks, der Architektur oder der
Zweckbestimmung des geplanten Gebäudes vor. Auch Topografie, Form oder Lage der
Baugrundstücke vermögen keine besonderen Verhältnisse zu schaffen. Vielmehr
erscheinen die vorliegenden Gegebenheiten in städtischen Verhältnissen nicht
als ungewöhnlich. So handelt es sich auch nicht um eine vergleichbare
Situation, wie bei einer Hofzufahrt, sondern es liegt eine normale Stichstrasse
vor. Dass die Stichstrasse im Miteigentum der Anwohner steht, vermag ebenso
keine besonderen Verhältnisse zu schaffen, ist auch dies keine
aussergewöhnliche Situation. Die Tatsache, dass die Beschwerdeführerin ihre
Grundstücke besser überbauen könnte, müsste sie den Strassenabstand nicht
einhalten, vermag die Durchsetzung der Strassenabstandsvorschriften noch nicht
als unverhältnismässig erscheinen lassen. Eine Ausnahmebewilligung wurde zu
Recht nicht erteilt.
5.
Die im "Änderungsvorschlag" ausgeführte
Projektänderung ist nicht Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens
(E. 3) und daher nicht weiter zu prüfen.
6.
Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Eine Parteientschädigung steht ihr bei diesem
Verfahrensausgang nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Obsiegenden grösseren
Gemeinwesen wird bloss ausnahmsweise eine Parteientschädigung zugesprochen,
wenn ausserordentliche Bemühungen nötig waren, welche über das hinausgehen,
wofür das betreffende Gemeinwesen organisatorisch eingerichtet ist (Kaspar
Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 54). Davon ist vorliegend nicht
auszugehen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.      6'000.--;     die übrigen Kosten betragen:
Fr.        120.--
Zustellkosten,
Fr.      6'120.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an: …