zh_verwaltungsgericht · VB.2014.00507 · 2015-01-15 · de

Grundwasserschutzzone | Neues Schutzzonenreglement. Grundwasserschutzzonen im Sinn von Art. 20 GSchG gelten als Pläne im Dienst des Grundwasserschutzes. Der Schutzzonenplan samt dazugehörigem Reglement weist eine generell-konkrete Natur auf und kann folglich mit einer Allgemeinverfügung verglichen werden. Bezüglich Verfahren und Rechtsschutz wird die Allgemeinverfügung wie eine gewöhnliche Verfügung behandelt (E. 1). Rechtsgrundlagen betreffend Festsetzung von Grundwasserschutzzonen (E. 3). Mit der Ausscheidung von Schutzzonen sind für die betroffenen Grundeigentümer Einschränkungen in der Nutzung des Grundeigentums verbunden, welche ihre Grundrechte berühren (E. 4.1). Der Eingriff stützt sich auf eine hinreichende gesetzliche Grundlage, und es besteht ein öffentliches Interesse daran (E. 4.2). Der Verlust einer verhältnismässig kleinen Fläche für den Betrieb der Baumschule des Beschwerdeführers erweist sich im Vergleich zum mit der Schutzzonenerweiterung angestrebten Schutz der Trinkwassernutzung als leicht, weshalb sich die Schutzzonenerweiterung auch als verhältnismässig erweist (E. 4.6). Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten wird.

Zürich Verwaltungsgericht 15..2.15.0 VB.2014.00507
Zurich Verwaltungsgericht 15..2.15.0 VB.2014.00507
Zurigo Verwaltungsgericht 15..2.15.0 VB.2014.00507

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2014.00507
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Geschäftsnummer:
VB.2014.00507
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 15.01.2015
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Grundwasserschutzzone
Neues Schutzzonenreglement.
Grundwasserschutzzonen im Sinn von Art. 20 GSchG gelten als Pläne im Dienst des Grundwasserschutzes. Der Schutzzonenplan samt dazugehörigem Reglement weist eine generell-konkrete Natur auf und kann folglich mit einer Allgemeinverfügung verglichen werden. Bezüglich Verfahren und Rechtsschutz wird die Allgemeinverfügung wie eine gewöhnliche Verfügung behandelt (E. 1). Rechtsgrundlagen betreffend Festsetzung von Grundwasserschutzzonen (E. 3). Mit der Ausscheidung von Schutzzonen sind für die betroffenen Grundeigentümer Einschränkungen in der Nutzung des Grundeigentums verbunden, welche ihre Grundrechte berühren (E. 4.1). Der Eingriff stützt sich auf eine hinreichende gesetzliche Grundlage, und es besteht ein öffentliches Interesse daran (E. 4.2). Der Verlust einer verhältnismässig kleinen Fläche für den Betrieb der Baumschule des Beschwerdeführers erweist sich im Vergleich zum mit der Schutzzonenerweiterung angestrebten Schutz der Trinkwassernutzung als leicht, weshalb sich die Schutzzonenerweiterung auch als verhältnismässig erweist (E. 4.6).
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten wird.
Stichworte:
ALLGEMEINVERFÜGUNG
BAUMSCHULE
DREIERBESETZUNG
EIGENTUMSRECHT
GEWÄSSERSCHUTZ
GRUNDRECHTSEINGRIFF
GRUNDWASSERSCHUTZZONE
NUTZUNGSBESCHRÄNKUNG
SCHUTZZONE
SCHUTZZONENPLAN
TRINKWASSER
VERHÄLTNISMÄSSIGKEITSPRÜFUNG
Rechtsnormen:
Art. 36 BV
Art. 35 EG GSchG
Art. 20 GSchG
§ 19b Abs. II lit. c VRG
§ 38 Abs. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2014.00507
Urteil
der 3. Kammer
vom
15. Januar 2015
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Ersatzrichter Mischa Morgenbesser,
Gerichtsschreiberin Michèle Babst.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeinderat B,
Beschwerdegegner,
betreffend Grundwasserschutzzone,
hat
sich ergeben:
I.
Der Gemeinderat der Gemeinde B hob mit Beschluss vom 17. Dezember
2013 das bestehende Schutzzonenreglement C und D vom 14. Juni 1977/8. März
1978 auf und setzte das neue Schutzzonenreglement D inklusive Schutzzonenplan
fest. Die Abteilung Bau + Werke wurde mit der Publikation des Beschlusses und
der öffentlichen Auflage der Akten sowie der Direktinformation der betroffenen
Grundeigentümer mit Rechtsmittelbelehrung beauftragt. Die Publikation erfolgte
am 7. März 2014. Die betroffenen Grundeigentümer wurden mit Schreiben vom
6. März 2014 direkt informiert.
II.
A erhob hiergegen Rekurs an den Bezirksrat E. Er
beantragte, dass der Beschluss des Gemeinderats B aufgehoben und dass die
Schutzgrenzen gemäss Reglement von 1977/1978 beibehalten werden. Der Bezirksrat
E wies den Rekurs am 18. Juni 2014 ab.
III.
Hiergegen erhob A am 9. September 2014 Rekurs
(recte: Beschwerde) an das Verwaltungsgericht. Er beantragte, dass der
Beschluss des Bezirksrats aufgehoben und das bisherige Schutzzonenreglement C
und D beibehalten werde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des
Gemeinderats B. Dieser beantragte am 2. Oktober 2014 die Abweisung der
Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolge
zulasten des Beschwerdeführers. Der Bezirksrat E verzichtete mit Eingabe vom 9. Oktober
2014 auf eine Vernehmlassung.
Die Kammer
erwägt:
1.
Gemäss § 19 Abs. 1
lit. a in Verbindung mit § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG) beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen
Rekursentscheide der Bezirksräte über "Anordnungen". Darunter sind
verwaltungsrechtliche Akte individuell-konkreter Art (Verfügungen) oder
generell-konkreter Natur (Allgemeinverfügungen) zu verstehen, nicht jedoch
generell-abstrakte Erlasse.
Grundwasserschutzzonen im
Sinn von Art. 20 des Bundesgesetzes vom 24. Januar 1991 über den
Schutz der Gewässer (GSchG) gelten nicht als Nutzungspläne im Sinn des
Raumplanungsgesetzes, sondern als Pläne im Dienst des Grundwasserschutzes
(BGE 121 II 39 E. 2b/aa). Wird ein strittiger Akt, der sich
unmittelbar auf die Gewässerschutzgesetzgebung stützt, angefochten, so hat
deshalb – entsprechend der allgemeinen Ordnung des Rechtsmittelwegs nach
§ 19b Abs. 2 lit. c VRG – der Bezirksrat über den Rekurs zu entscheiden.
Gemäss § 41 VRG kann
der Rekursentscheid schliesslich mit Beschwerde ans Verwaltungsgericht weitergezogen
werden. Es gilt sodann festzustellen, dass der Schutzzonenplan samt zugehörigem
Reglement eine generell-konkrete Natur aufweist und folglich mit einer
Allgemeinverfügung verglichen werden kann. Wie eine Verfügung regelt auch die
Allgemeinverfügung einen konkreten Fall, doch richtet sie sich an einen
grösseren, individuell nicht bestimmten Adressatenkreis. Bezüglich Verfahren
und Rechtsschutz wird die Allgemeinverfügung dagegen wie eine gewöhnliche
Verfügung behandelt. Sowohl die Anordnung des Beschwerdegegners als auch der
abschlägige Rekursentscheid in der Angelegenheit stellen daher zulässige
Anfechtungsobjekte der Verwaltungsgerichtsbeschwerde dar (vgl. VGr,
4. September 2014, VB.2014.00063, E. 1
), wobei die Streitigkeit – nachdem kein Erlass, sondern
ein Akt generell-konkreter Natur angefochten ist – in Dreierbesetzung zu
erledigen ist (§ 38 Abs. 1 VRG).
2.
Der Beschwerdeführer ist
Eigentümer der Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02 in der Gemeinde B. Soweit
ein Teil dieser Grundstücke von der weiteren Schutzzone (Zone S3) neu der
engeren Schutzzone (Zone S2) zugewiesen wird, ist der Beschwerdeführer durch
den angefochtenen Entscheid berührt und hat ein Interesse an seiner Änderung
oder Aufhebung.
Soweit der Beschwerdeführer
hingegen das neue Schutzzonenreglement insgesamt beanstandet und die Beibehaltung
des bisherigen Schutzzonenreglements beantragt, bzw. soweit der
Beschwerdeführer beanstandet, dass die Schutzzonen im nördlichen und im südlichen
Bereich des Schutzzonenperimeters teilweise reduziert werden, ist die
Betroffenheit des Beschwerdeführers nicht ersichtlich, weshalb insoweit auf die
Beschwerde nicht einzutreten ist.
3.
Gemäss Art. 20
Abs. 1 GSchG haben die Kantone Schutzzonen für die im öffentlichen
Interesse stehenden Grundwasserfassungen auszuscheiden, und sie legen die notwendigen
Eigentumsbeschränkungen fest. Die notwendigen Erhebungen f¿ die Abgrenzung der
Schutzzonen müssen die Inhaber der Grundwasserfassungen durchführen
(Abs. 2 lit. a). Die Grundwasserschutzzonen bilden zusammen mit den
Gewässerschutzbereichen (Art. 19 GSchG) und den Grundwasserschutzarealen
(Art. 21 GSchG) das im Bundesrecht vorgesehene Instrumentarium des planerischen
Grundwasserschutzes, welches in Art. 29–32a in Verbindung mit Anhang 4 der
Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV) näher präzisiert
wird. Im Kanton Zürich wird die bundesrechtliche Pflicht zur Ausscheidung von
Grundwasserschutzzonen in den §§ 35 ff. des Einführungsgesetzes zum
Gewässerschutzgesetz vom 8. Dezember 1974 (EG GSchG) geregelt.
Die Grundwasserschutzzonen
bestehen aus dem Fassungsbereich (Zone S1), der engeren Schutzzone (Zone S2)
und der weiteren Schutzzone (Zone S3; Ziff. 121 Abs. 1 des Anhangs 4
GSchV; § 36 Abs. 1 Satz 1 EG GSchG). Während die Zone S2
verhindern soll, dass Keime und Viren in die Grundwasserfassung gelangen
und das Grundwasser durch Grabungen und unterirdische Arbeiten verunreinigt
wird
(Ziff. 123 Abs. 1 lit. a und
b des Anhangs 4 GSchV), soll die Zone S3 gewährleisten, dass bei
unmittelbar drohenden Gefahren, beispielsweise bei Unfällen mit wassergefährdenden
Stoffen, ausreichend Zeit und Raum für die erforderlichen Massnahmen zur
Verfügung stehen (Ziff. 124 Abs. 1 des Anhangs 4 GSchV).
Auf Antrag der
Fassungseigentümer setzt der Gemeinderat die erforderlichen Grundwasserschutzzonen
fest und erlässt die zugehörigen Schutzvorschriften (§ 35 Abs. 1
EG GSchG). Er ordnet die erforderlichen Schutzmassnahmen nach Massgabe der
bundesrechtlichen Vorschriften sowie der örtlichen Bedürfnisse im Einzelfall an
(§ 36 Abs. 2 Satz 1 EG GSchG).
Entscheidungshilfen der
Verwaltung bilden die Wegleitung Grundwasserschutz des Bundesamts für Umwelt,
Wald und Landschaft, BUWAL (heute Bundesamt für Umwelt, BAFU) von 2004 (nachfolgend
Wegleitung) sowie das Modul "Grundwasserschutzzonen bei Lockergesteinen"
des BAFU von 2012.
Das vom Beschwerdegegner am
17. Dezember 2013 festgesetzte Schutzzonenreglement für die Grundwasserfassung
D entspricht diesen bundes- und kantonal­­rechtlichen Vorgaben. Es enthält in
Art. 5 Nutzungsbeschränkungen für die Zone S3, in Art. 6
zusätzliche Beschränkungen für die Zone S2 und in Art. 7 nochmals
zusätzliche Beschränkungen für die Zone S1.
4.
4.1
Mit der Ausscheidung von Schutzzonen sind für die
betroffenen Grundeigentümer Einschränkungen in der Nutzung des Grundeigentums
verbunden, welche ihre Grundrechte berühren. Gemäss Art. 36 Abs. 1–3
der Schweizerischen Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) sind solche
Einschränkungen nur zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage
beruhen, durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten
Dritter gerechtfertigt sind sowie dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit
genügen.
4.2
Der Schutzzonenplan samt zugehörigem Reglement hat mit
Art. 20 GSchG, mit Ziff. 12 des Anhangs 4 GSchV sowie mit
§§ 35 f. EG GSchG eine hinreichende gesetzliche Grundlage. Offensichtlich
besteht auch ein öffentliches Interesse daran, die Grundwasserfassung D, die
von regionaler Bedeutung ist und 10'000 Einwohner mit Trinkwasser versorgen
kann, vor Beeinträchtigungen zu schützen.
4.3
Im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung stellt
sich die Frage, ob die festgelegten Schutzzonen
erforderlich
sind oder
ob eine gleich
geeignete
, aber mildere Massnahme für den angestrebten
Erfolg, nämlich die Grundwasserfassung D vor schädlichen Einflüssen zu schützen,
ausreichen würde. Schliesslich muss geprüft werden, ob zwischen dem gesteckten
Ziel und der zu seiner Erlangung notwendigen Freiheitsbeschränkung ein
vernünftiges Verhältnis (
Verhältnismässigkeit im engeren Sinn
) besteht (vgl.
Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht,
8. A., Zürich 2012, N. 321 ff.).
4.4
Grundwasserschutzzonen dienen dazu,
Trinkwassergewinnungsanlagen und das Grundwasser unmittelbar vor seiner Nutzung
als Trinkwasser vor Beeinträchtigungen zu schützen. Sie sind um die im
öffentlichen Interesse liegenden Grundwasserfassungen auszuscheiden, d.
h. um alle Fassungen, deren Wasser den Anforderungen der Lebensmittelgesetzgebung
entsprechen muss, sowie um Grundwasser-Anreicherungsanlagen. Die Grundwasserschutzzonen
sind das wichtigste Instrument des nutzungsorientierten planerischen
Grundwasserschutzes (Wegleitung, S. 39). Die Ausscheidung von Grundwasserschutzzonen,
mit welchen in der näheren Umgebung von Trinkwasserquellfassungen Nutzungen
untersagt oder beschränkt werden, welche zu einer Beeinträchtigung des
Trinkwassers führen können, ist ohne Weiteres geeignet, künftige
Beeinträchtigungen des Grundwassers zu verhindern, ungeachtet dessen, dass es
bis anhin zu keiner Beeinträchtigung des Grundwassers gekommen ist.
4.5
Gemäss Wegleitung soll die Zone S2 bei
Lockergesteins-Grundwasserleitern so dimensioniert sein, dass die Verweilzeit
(Fliessdauer, Aufenthaltszeit, Verweildauer) des Grundwassers vom äusseren Rand
der Zone S2 bis zur Grundwasserfassung mindestens 10 Tage und der Abstand
von der Zone S1 bis zum äusseren Rand der Zone S2 in Zustromrichtung mindestens
100 Meter beträgt (S. 44) .
Um zu verhindern, dass Keime
und Viren in die Grundwasserfassung gelangen und das Grundwasser durch Grabungen
und unterirdische Arbeiten verunreinigt wird  (Ziff. 123 Abs. 1
lit. a und b des Anhangs 4 GSchV), ist es somit erforderlich, dass die
Verweilzeit (Fliessdauer, Aufenthaltszeit, Verweildauer) des Grundwassers vom
äusseren Rand der Zone S2 bis zur Grundwasserfassung mindestens 10 Tage
beträgt.
Dr. F (Geologe) von
der Dr. G AG hat zuhanden der Gruppenwasserversorgung H mit Schreiben
vom 27. Januar 2011 im Hinblick auf eine Konzessionserhöhung im PW D für
verschiedene Entnahmemengen die so genannte 10-Tageslinie ermittelt. Diese
Linie entspricht der Distanz vom Pumpwerk, für welche ein Wasserteilchen eine
Verweilzeit von durchschnittlich 10 Tagen bis zum Eintreffen in der
Fassung aufweist. In dieser Zeit werden bakteriologische Verunreinigungen im
Grundwasser durch Selbstreinigungsvorgänge in der Regel vollständig abgebaut.
Die 10-Tageslinie bildet die Grundlage für die Festlegung der Schutzzone S2.
Für die rechnerischen Abschätzungen verwendete der Gutachter die näherungsweise
bekannten hydrogeologischen Kennziffern. Die vom Gutachter ermittelte
10-Tageslinie ist nicht zu beanstanden. Die von der Gemeinde festgelegte
Schutzzone S2 entspricht der vom Gutachter ermittelten 10-Tageslinie.
Soweit der Beschwerdeführer
geltend macht, dass eine Erhöhung der Fördermenge im PW D nicht erforderlich
sei, ist festzuhalten, dass mit der Erhöhung der Fördermenge die wegen
Konflikten mit der bestehenden Bauzone erforderliche Aufgabe der Trinkwassernutzung
im PW C kompensiert wird, weshalb sich sowohl die Erhöhung der Fördermenge im
PW D als auch die damit einhergehende Ausdehnung der Schutzzone S2 als
erforderlich erweisen.
4.6
Im Rahmen der engeren Verhältnismässigkeitsprüfung
sind die öffentlichen Interessen am Schutz der Trinkwassernutzung den privaten
Interessen des Beschwerdeführers gegenüberzustellen.
Der Beschwerdeführer
beanstandet, dass es ihm aufgrund der Schutzzonenerweiterung verunmöglicht
werde, seine Baumschule auf diesen Grundstücken ordnungsgemäss zu düngen und zu
bewirtschaften.
Gemäss Art. 6.1 des Schutzzonenreglements
sind in der Zone S2 das Erstellen neuer und das Erweitern bestehender Bauten
verboten. Die forst- und landwirtschaftliche Nutzung wie Graswirtschaft,
Weidegang, Futter- und Ackerbau sind erlaubt (Art. 6.16 des Schutzzonenreglements).
Hingegen sind Container-Pflanzschulen sowie Freiland-Baumschulen nicht
zugelassen (Art. 6.18 des Schutzzonenreglements).
Von der Fläche der beiden
im Eigentum des Beschwerdeführers stehenden Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02
wird im südlichen Bereich der beiden Grundstücke ein schmaler Streifen der
Schutzzone S2 zugewiesen. Der überwiegende Teil der beiden Grundstücke verbleibt
in der Schutzzone S3. Der Beschwerdeführer hat nicht dargetan, auf welchen
Teilen seines Grundstücks sich die Baumschule befindet. Da der überwiegende
Teil der beiden Grundstücke aber in der Schutzzone S3 verbleibt, kann der
Beschwerdeführer seine Baumschule auf diesem Teil seiner Grundstücke betreiben.
Der Verlust einer verhältnismässig kleinen Fläche für den Betrieb einer Baumschule
erweist sich im Vergleich zum mit der Schutzzonenerweiterung angestrebten
Schutz der Trinkwassernutzung als leicht, weshalb sich die
Schutzzonenerweiterung als verhältnismässig erweist.
4.7
Der Beschwerdeführer beanstandet sinngemäss eine
rechtsungleiche Behandlung, weil seine Parzellen durch die Ausweitung der
Schutzzone nicht mehr überbaut werden können, während bei den im Eigentum der
Gemeinde stehenden Parzellen Kat.-Nrn. 03 und 04 die Schutzzone reduziert
wird, womit diese zum Vorteil für die Gemeinde zum freien Bauland würden. Der
Vorwurf erweist sich als unbegründet. Zunächst einmal ist darauf hinzuweisen,
dass in der Schutzzone S3 nur Bauten und Anlagen untersagt sind, in oder
auf denen wassergefährdende Stoffe erzeugt, verwendet, umgeschlagen, befördert
oder gelagert werden. Im Übrigen sind neue Bauten in der Schutzzone S3
zulässig. Dass die Schutzzone auf den Parzellen Kat.-Nrn. 03 und 04
reduziert wird, liegt daran, dass das PW C aufgegeben wird, weshalb für diese
Fassung keine Grundwasserschutzzonen mehr festgesetzt werden müssen. Die
Ausweitung der Schutzzone auf den Parzellen des Beschwerdeführers erfolgt
jedoch deshalb, weil die Fördermenge im PW D erhöht wird. Für die
unterschiedliche Behandlung der Grundstücke im Eigentum der Gemeinde und im
Eigentum des Beschwerdeführers besteht somit ein sachlicher Grund, weshalb sich
der Vorwurf der rechtsungleichen Behandlung als unbegründet erweist.
4.8
Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass allfällige
Entschädigungsforderungen des Beschwerdeführers nicht im vorliegenden
Verfahren, sondern in einem allfälligen Enteignungsverfahren geltend zu machen
wären.
5.
Demgemäss ist die
Beschwerde abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens dem
Beschwerdeführer aufzuerlegen. Dem Beschwerdegegner ist keine Parteientschädigung
zuzusprechen, da die Erhebung und Beantwortung von Rechtsmitteln zu den angestammten
amtlichen Aufgaben des Gemeinwesens gehört und der im vorliegenden
Rechtsmittelverfahren gebotene Behördenaufwand nicht wesentlich den bereits im
vorangehenden nichtstreitigen Verfahren ohnehin zu erbringenden Aufwand
überstieg
(Kaspar Plüss
in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014,
§ 17 N. 51).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellkosten,
Fr. 2'100.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …