zh_verwaltungsgericht · VB.2000.00186 · 2000-08-30 · de

Projektfestsetzung für Radweg | Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung von Beschwerden gegen Projektfestsetzungsbeschlüsse des Regierungsrats im Sinn von §§ 15 ff. StrassG. Zum Einspracheverfahren vor Regierungsrat; Kognition des Verwaltungsgerichts (E. 1). Zum Streitgegenstand (E. 2). Hier hinzunehmende knappe Begründung des Einspracheentscheids (E. 3). Das im öffentlichen Interesse liegende Radwegprojekt wahrt den Grundsatz der Verhältnismässigkeit (E. 4).

Zürich Verwaltungsgericht 30.08.2000 VB.2000.00186
Zurich Verwaltungsgericht 30.08.2000 VB.2000.00186
Zurigo Verwaltungsgericht 30.08.2000 VB.2000.00186

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00186
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Geschäftsnummer:
VB.2000.00186
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 30.08.2000
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Betreff:
Projektfestsetzung für Radweg
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung von Beschwerden gegen Projektfestsetzungsbeschlüsse des Regierungsrats im Sinn von §§ 15 ff. StrassG.
Zum Einspracheverfahren vor Regierungsrat; Kognition des Verwaltungsgerichts (E. 1). Zum Streitgegenstand (E. 2). Hier hinzunehmende knappe Begründung des Einspracheentscheids (E. 3). Das im öffentlichen Interesse liegende Radwegprojekt wahrt den Grundsatz der Verhältnismässigkeit (E. 4).
Stichworte:
EINSPRACHE
EINSPRACHEVERFAHREN
PFLICHT ZUR ABTRETUNG
PROJEKTEINSPRACHE
RADWEGPROJEKT
VERKEHR (INKL. STRASSENRECHT, WANDERWEGE)
ZUSTÄNDIGKEIT DES VERWALTUNGSGERICHTS
Rechtsnormen:
§ 14 StrassG
§ 15 StrassG
§ 17 StrassG
§ 41 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. Am 5. April 2000 setzte der Regierungsrat "das
Projekt für die Erstellung des re­gionalen Radwegs S-41 an der
X
-/
Y
strasse,
C
bis
D
, Gemeinden
C
und
D
... gemäss den bei den
Akten liegenden Plänen" fest.
Der Gemeinderat
C
habe dem Auflageprojekt am 7. April
1998 sowie dem sich aus den Einigungsverhandlungen ergebenden ergänzten Projekt
am 24. August 1999 zuge­stimmt. Im Juni 1998 habe der Gemeinderat
C
das Projekt der Bevölkerung an einer Orien­tierungsversammlung vorgestellt. Die
dabei vorgebrachten Einwendungen seien im Projekt mehrheitlich berücksichtigt.
Das Ausführungsprojekt sei vom 4. Dezember 1998 bis 4. Januar 1999
öffentlich aufgelegt worden, worauf vier Einsprachen eingegangen seien. Diese
hätten im Rahmen der Einigungsverhandlungen zu einer Projektanpassung im Ab­schnitt
C
bis
X
geführt, womit ihnen weitgehend habe entsprochen werden
können. Einer Projektfestsetzung nach § 15 des Gesetzes über den Bau und
den Unterhalt der öffentlichen Strassen (Strassengesetz) vom 27. September
1981 (in der Fassung vom 8. Juni 1997; StrassG) stehe nichts entgegen.
II. Mit Beschwerde vom 18. Mai 2000 liess
A
dem
Verwaltungsgericht beantragen:
"1.   Es sei der Beschluss des Regierungsrates Zürich
vom 5. April 2000 betreffend der Genehmigung des Projektes für die Erstellung
des re­gionalen Radweges S-41 an der
X
- und
Y
strasse,
D
und
C
aufzuheben und an die Vorinstanzen zurückzuweisen:
2.    Die Vorinstanzen seien anzuweisen, das Projekt im
Bereich der Lie­genschaft des Beschwerdeführers gemäss Rechtsbegehren 3
und 4 zu ändern;
3.    Reduktion der Strassenbreite auf 5.00 Meter;
4.    Reduktion der projektierten Radwegbreite auf
2.50 Meter, angrenzend an die Strasse, ohne Grünstreifen;
5.    Als flankierende Massnahme sei eine
Geschwindigkeitsreduktion auf maximal 60 km/h für die ganze
ausserorts-Strecke
C
bis
D
und im Be­reich des Weilers
X
auf maximal 50 km/h vorzusehen.
6.    Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu
Lasten der Vorin­stanzen."
Der Begründung ist zusammengefasst zu entnehmen: Der
Beschwerdeführer sei Ei­gentümer der vom vorgesehenen Radwegprojekt direkt
betroffenen Liegenschaft
Kat.Nr. 01
in der Gemeinde
C
. Mit
persönlicher Anzeige vom 4. Dezember 1998 habe der Gemeinderat
C
eine Landabtretung von ca. 150 m2 angeordnet, worauf der Beschwerde­führer
am 28. Dezember 1998 Einsprache im Sinn von § 17 StrassG erhoben
habe. Am 9. April 1999 habe eine erste Besprechung mit der Gemeinde
stattgefunden, und mit Schreiben der Baudirektion vom 22. April 1999 sei
der Beschwerdeführer über die "Ein­sprachebehandlung" informiert
worden. Dabei sei eine Reduktion der Abtretungsbreite offeriert worden; die
Baudirektion habe aber nicht auf den Radweg innerorts verzichtet, sondern nur
auf den ursprünglich vorgesehenen Grünstreifen zwischen
X
strasse und
vorge­sehenem Radweg, der dafür von 2,5 m auf 3 m verbreitert werden
sollte. Der Beschwerde­führer habe sich mit Schreiben vom 29. April 1999
zur "Einsprachebehandlung" geäussert. Am 15. Juni 1999 habe ihm
die Baudirektion die Weiterleitung des Projekts an den Regie­rungsrat zum
Entscheid angekündigt. An einer "abschliessenden Besprechung"
zwischen Anstössern, dem Gemeinderat
C
und Vertretern des kantonalen
Tiefbauamts vom 24. August 1999 sei auf die erneut vorgebrachten Anlie­gen
der Anstösser materiell nicht mehr eingegangen worden.
Der Regierungsrat habe als einzige Instanz einen anfechtbaren
Beschluss gefasst, weshalb die Ermessensüberprüfung im Sinn von § 50
Abs. 2 (gemeint wohl: Abs. 3) des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) durch das Ver­waltungsgericht zu
erfolgen habe. Das ursprüngliche Radwegprojekt der Gemeinde
C
aus den
frühen Neunzigerjahren habe einen direkt an die Strasse anschliessenden, ca.
2,1 m breiten Radweg vorgesehen, bei einer Strassenbreite von 4,5 m
bis 5,5 m. Diese haushälte­rische Nutzung habe einer Auflage des
eidgenössischen Moorschutzes entspro­chen. Die Kantonspolizei habe am
9. April 1996 ausgeführt, dass sie einem Radweg mit Gegenver­kehr mit
minimalen Breiten von 2,5 m (inklusive Trennstreifen und Pfosten) zu­stimmen
würde. Im heutigen Projekt sei die bestehende Strassenbreite von 5,5 m
nicht verringert worden, obwohl auch nach Ansicht der Kantonspolizei 5 m
genügen würden, und der Radweg sei ohne jede Begründung und gegen den Willen
des Beschwerdeführers auf 3 m verbreitert worden. Bei anderen
Liegenschaften sei die Strassenbreite ebenfalls auf 5 m bis 4,8 m
reduziert worden, und es bestehe kein nachvollziehbarer oder sachlicher Grund,
weshalb die Strasse im Bereich der Liegenschaft des Beschwerdeführers nicht
auch auf mindestens 5 m und der Radweg gleichzeitig auf 2,5 m
redimensioniert werden könn­ten. Die nun projektierte Massnahme verstosse gegen
den Grundsatz der Erforderlichkeit und damit gegen die Verhältnismässigkeit.
Der Regierungsrat habe gegenüber dem Be­schwer­deführer offensichtlich nicht
die schonendste der möglichen Varianten gewählt. Zudem liege eine
Redimensionierung des Projekts aus verschiedenen Gründen auch im öffentli­chen
Interesse. Der Regierungsrat habe durch die Verletzung des Verhältnismässig­keits­grundsatzes
und die Nicht- oder nur oberflächliche Berücksichtigung der in § 14
StrassG festgehaltenen Projektierungsprinzipien unter Missbrauch seines
Ermessens ent­schieden. Willkürlich erscheine der Regierungsratsbeschluss auch
wegen der Erstellung nur eines Teilbereichs zwischen
C
und
D
statt des ganzen Radwegs von
H
nach I sowie vor allem wegen der
mangelhaften Entscheidungsgrundlage.
Für den Regierungsrat reichte die Baudirektion dem
Verwaltungsgericht mit Be­schwerdeantwort vom 21. Juni 2000, der Post
übergeben am 22. Juni 2000 und damit um einen Tag verspätet, die Akten
ein.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Nach § 15 Abs. 1 Satz 1 StrassG werden
Projekte für Staatsstrassen durch den Regierungsrat festgesetzt, wobei laut
§ 1 Satz 2 StrassG auch Plätze und Wege, insbeson­dere Rad-, Fuss-,
Reit- und Wanderwege als Strassen gelten. Die mit der Revision des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 8. Juni 1997 neu gefassten
Bestimmungen von § 17 StrassG regeln das Einspracheverfahren. Ein solches
hat für Staatsstrassen im früheren Recht weitgehend gefehlt, indem § 15
Abs. 1 aStrassG für den Rechtsschutz "hinsichtlich Inhalt und
Verfahren die kantonale Enteignungsgesetzgebung" als anwendbar erklärt und
§ 21 des Gesetzes betreffend die Abtretung von Privatrechten vom
30. November 1879 (AbtrG) ein Einspracheverfahren nur für die Fälle
vorgesehen hat, wo nicht der Staat für ein von ihm auszuführendes Werk die
Abtretungspflicht in Anspruch nimmt (vgl. § 22 AbtrG). Die Rechtsprechung hat
daher dem Betroffenen die Möglichkeit eingeräumt, noch im Planauflageverfahren
gemäss § 24 Abs. 1 AbtrG gegen das Projekt als solches Einwen­dungen
vorzubringen, die dessen Einschränkung auf unwesentliche Änderungen des Pro­jekts
nicht unterliegen (RB 1964 Nr. 20, 1975 Nr. 11; vgl. Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/ Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 114,
125 ff.).
a) Nach § 17 StrassG kann gegen das Projekt innerhalb der
Auflagefrist Einsprache erhoben werden, wobei sich die Legitimation nach der
Rekurs- und Beschwerdelegitima­tion gemäss dem Verwaltungsrechtspflegegesetz
bestimmt (Abs. 1 Sätze 1 und 2). Mit der Einsprache können
gemäss § 17 Abs. 2 Satz 1 StrassG alle Mängel des Projekts
geltend gemacht werden. Über Einsprachen wird laut § 17 Abs. 4
StrassG mit der Festsetzung ent­schieden (Satz 1). Der Entscheid ist nach
den Vorschriften über die Verwaltungsrechts­pflege weiterziehbar (Satz 2).
Wer es unterlassen hat, Einsprache zu erheben, kann den Entscheid nicht
anfechten (Satz 3).
Im Enteignungsverfahren sind nach § 17 Abs. 3
lit. a StrassG Einsprachen gegen das Projekt ausgeschlossen; lediglich bei
Projekten von untergeordneter Bedeutung, bei denen auf das Einspracheverfahren
verzichtet wird, können Begehren um Projektänderung noch im
Enteignungsverfahren gestellt werden (§ 17 Abs. 5 StrassG).
b) Der Beschwerdeführer hat während der öffentlichen Auflage
des Radwegprojekts vom 4. Dezember 1998 bis 4. Januar 1999 am
28. Dezember 1998 Einsprache erhoben. Als direkt Betroffener ist er zur
Beschwerde befugt, und der angefochtene Festsetzungsbe­schluss des
Regierungsrats vom 5. April 2000 samt Rechtsmittelbelehrung ist ihm denn
auch am 18. April 2000 persönlich zugestellt worden. Nach § 17
Abs. 4 Satz 2 StrassG in Verbindung mit § 41 VRG ist das
Verwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde zuständig.
Auf die Beschwerde ist demnach grundsätzlich einzutreten.
c) Mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht können gemäss
§ 50 f. VRG Rechtsverletzungen (einschliesslich des
Ermessensmissbrauchs und der Ermessensüber­schreitung) sowie die unrichtige
oder ungenügende Feststellung des (ent­scheidungswe­sentlichen) Sachverhalts
gerügt werden. Dem Verwaltungsgericht ist demgemäss die Er­messensprüfung
versagt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 70 ff.).
Nach § 50 Abs. 3 VRG ist die Rüge
der Unangemessenheit vor Verwaltungsge­richt nur zulässig, wenn das
übergeordnete Recht dies vorsieht, sowie bei Beschwerden ge­mäss § 19a
Abs. 2 VRG. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers kommt dem
Verwaltungsgericht aus dem Umstand allein, dass es als erste
Rechtsmittelinstanz wirkt, keine Ermessenskontrolle zu (Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 50 N. 112, § 19 N. 90), ohne dass näher geprüft zu werden
brauchte, ob und inwieweit der Beurteilung von Einsprachen ge­mäss § 17
Abs. 4 Satz 1 StrassG durch den Regierungsrat bereits eine
Rechtsmittelfunktion zukomme.
2. Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens
bilden allein das vom 4. Dezember 1998 bis 4. Januar 1999 öffentlich
aufgelegte Radwegprojekt, die dagegen erhobenen Einwendungen des
Beschwerdeführers in seiner Einsprache vom 28. Dezember 1998, auf die im
Einspracheverfahren hat eingetreten werden müssen, sowie das durch
Festsetzungsbeschluss bzw. Einspracheentscheid des Regierungsrats vom
5. April 2000 schliesslich genehmigte modifizierte Radwegprojekt vom
Herbst 1999 (vgl. zum Streitge­genstand allgemein Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem.
zu §§ 19-28 N. 86 ff.).
Nicht Gegenstand des verwaltungsgerichtlichen
Beschwerdeverfahrens bilden dem­nach die Beschwerdeanträge, womit eine
Verschmälerung der Steinbergstrasse von 5,5 m auf 5,0 m verlangt wird
sowie die geforderten Geschwindigkeitsbegrenzungen, die das Grundstück des
Beschwerdeführers ohnehin nicht direkt berühren würden. Auf die Be­schwerdeanträge
Ziffern 3 (in Verbindung mit Ziffer 2) und 5 ist daher nicht
einzutreten. Aber auch der Beschwerdeantrag Ziffer 4 in Verbindung mit
Ziffer 2, womit die Reduktion der Radwegbreite von 3,0 m auf
2,5 m gefordert wird, ist - wie übrigens auch die Forde­rung nach
Verschmälerung der Strasse um 50 cm - eher als Begründung des
eigentlichen Antrags des Beschwerdeführers zu verstehen, die ihn treffende
Abtretungspflicht entspre­chend zu ändern, das heisst ihn zu einer Abtretung
eines Landstreifens seines Grundstücks
Kat.Nr. 01
von nur rund
2 m statt rund 3 m Breite zu verpflichten. Damit soll der Radweg nach
dem Beschwerdewillen rund 13 m statt wie im genehmigten Projekt vorgesehen
12 m vom Haus des Beschwerdeführers entfernt vorbeiführen; nach dem
ursprünglichen Projekt mit Grünstreifen zwischen Strasse und Radweg hätte diese
Entfernung noch rund 10,5 m betragen.
Angemerkt werden kann, dass der Forderung des
Beschwerdeführers nach herabge­setzter Geschwindigkeit im Bereich seiner
Liegenschaft dadurch weitgehend nachgekom­men worden ist, dass im genehmigten
Projekt eine "bepflanzte Mittelinsel ... als Ortsein­gangstor"
vorgesehen ist (Plan "Projektergänzung", act. --, und
Technischer Bericht, act. -), wodurch ein wirksameres Mittel zur Geschwindigkeitsanpassung
geschaffen wird als mit blossen Geschwindigkeitsvorschriften.
3. Der Regierungsrat hat mit seinem Festsetzungsbeschluss vom
5. April 2000 ge­mäss § 17 Abs. 4 Satz 1 StrassG zugleich
die Einsprache des Beschwerdeführers vom 28. Dezember 1998 stillschweigend
abgewiesen, soweit ihr im Einspracheverfahren nicht entgegengekommen worden
ist. Ob er dies nicht besser ausdrücklich getan hätte, braucht hier nicht
entschieden zu werden; als nicht unbedenklich erscheint indessen der Umstand,
dass die Einspracheabweisung nicht näher begründet worden ist. Bei einer
kurzen, über­zeugenden Begründung im Regierungsratsbeschluss wäre das
vorliegende Beschwerdever­fahren unter Umständen nicht eingeleitet worden. Auf
eine Rückweisung der Akten kann hier jedoch aus den nachstehenden Gründen
verzichtet werden.
Der Beschwerdeführer hat es dem Regierungsrat mit seiner
umfangreichen und weitgehend an der Sache vorbeiführenden Einsprache vom
28. Dezember 1998 (act. --) nicht leicht gemacht, deren Abweisung
näher zu begründen. Immerhin haben Gespräche stattgefunden und ist den
Forderungen des Beschwerdeführers im Einspracheverfahren
- was der Regierungsrat im Festsetzungsbeschluss zu Recht festgehalten
hat - weitgehend entgegengekommen worden, nämlich durch den Verzicht auf
einen Grünstreifen zwischen Strasse und Radweg und damit auf die
Inanspruchnahme eines 1,5 m breiten Landstreifens. Die nun geforderte
Abtretung beträgt nurmehr einen Meter mehr, als der Beschwerdeführer laut
seinen Beschwerdeanträgen nun abzutreten bereit ist. Auch ist dem
Beschwerdeführer mit Schreiben der Baudirektion vom 15. Juni 1999
mitgeteilt worden, dass über die vorge­schlagene Reduktion der Abtretungsbreite
gemäss Planstudie vom 16. April 1999 nicht hinausgegangen werden könne,
nachdem dieser am 29. April 1999 allgemeine Forderungen nach einer
Gesamtlösung mit verkehrsberuhigenden Massnahmen und nach einer kosten­günstigen
Lösung gestellt hat (act. --).
4. Nach § 14 StrassG sind die Strassen entsprechend ihrer
Bedeutung und Zweck­bestimmung nach den jeweiligen Erkenntnissen der Bau- und
Verkehrstechnik, mit best­möglicher Einordnung in die bauliche und
landschaftliche Umgebung sowie unter Beach­tung der Sicherheit, des
Umweltschutzes, der Wirtschaftlichkeit und mit sparsamer Land­beanspruchung zu
projektieren; die Bedürfnisse des öffentlichen Verkehrs, der Fussgänger, der
Radfahrer sowie der Behinderten und Gebrechlichen sind angemessen zu
berücksichti­gen. Der Entscheid über die Ausgestaltung und Linienführung des
Strassennetzes, die An­lage neuer Strassen sowie die Art und den Umfang des
Strassenausbaus ist weitestgehend eine Sache des technisch‑planerisch‑prospektiven
Ermessens (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 87 f., mit Hinweisen).
a) Dass der vorgesehene Radweg einem bedeutenden öffentlichen
Interesse ent­spricht, wird vom Beschwerdeführer - nach den Akten zu
Recht - nicht grundsätzlich be­stritten; namentlich für die Sicherheit der
auf ein Fahrrad angewiesenen Schulkinder ist die Verwirklichung des im
regionalen Verkehrsplan vorgesehenen Radwegs von erheblicher Bedeutung.
b) Soweit der Regierungsrat darauf verzichtet hat, die im
Bereich der Liegenschaft des Beschwerdeführers 5,5 m breite,
gemeindeeigene
X
strasse für das Radwegprojekt in Anspruch zu nehmen und
um 50 cm zu verschmälern, kann ihm jedenfalls keine Rechts­verletzung
vorgeworfen werden.
c) Das angefochtene Radwegprojekt sieht im Bereich des
Beschwerdeführers einen 3 m breiten, fahrbahnbegleitenden Radweg vor,
nachdem das geänderte Projekt noch einen bloss 2,5 m, dafür durch einen
2 m Grünstreifen von der Strasse getrennten Radweg ent­halten hat. Der
Beschwerdeführer hat in seiner Einsprache vom 28. Dezember 1998 aus­drücklich
darauf hingewiesen, dass "die Benützung des Radweges durch Fussgänger ...
gestattet sein" müsse. Ein fahrbahnbegleitender gemeinsamer Rad- und
Fussweg mit Ge­genverkehr sollte indessen jedenfalls nicht weniger als 3 m
breit sein (vgl. Richtlinien Radverkehrsanlagen der verkehrstechnischen
Abteilung der Kantonspolizei Zürich: Nor­malmass 3,5 m, Minimalmass
3 m, wobei im Normalfall ein Grünstreifen vorzusehen wäre; act. --).
Mit der Festsetzung des geänderten Radwegprojekts ist der
Regierungsrat dem Be­schwerdeführer somit tatsächlich weit entgegengekommen.
d) Soweit der Beschwerdeführer zur Begründung seiner Anträge
auf Situationen an anderen Stellen des Radwegs verweist und damit eine
Verletzung der Rechtsgleichheit rügt, versäumt er es, darzulegen, dass an
diesen anderen Stellen vergleichbare Verhältnisse wie bei seiner Liegenschaft
herrschen. Im Übrigen könnte der Beschwerdeführer auch nichts für sich
herleiten, wenn an anderen Stellen die für die Sicherheit der Verkehrsteil­nehmer
erforderlichen Minimalmasse nicht eingehalten würden, denn ein Anspruch auf
Gleichbehandlung im Unrecht besteht grundsätzlich nicht
(vgl. Ulrich Häfelin/Georg Mül­ler, Grundriss des Allgemeinen
Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, S. 102 N. 412)
.
Für eine "Redimensionierung im öffentlichen Interesse" schliesslich
besteht entgegen der per­sönlichen Auffassung des Beschwerdeführers kein Raum.
Die Beschwerde erweist sich als offensichtlich unbegründet und
ist abzuweisen, ohne dass es hierfür der vorgeschlagenen Beweiserhebungen wie
Augenschein oder per­sönlichen Befragungen bedürfte.
5. ...
Demgemäss entscheidet
das Verwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.    ...