zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00662 · 2019-06-19 · de

Submission | Ersatz eines Softwaresystems insbesondere für den Justizvollzug. Soweit eine Standardlösung in jedem Fall um neue spezifische Funktionalitäten erweitert werden muss, ist ein bisheriger "produktiver Einsatz" kein absoluter Garant für das reibungslose Funktionieren der Gesamtlösung (E. 4.2.2). Es ist sachgerecht, wenn beim Eignungsnachweis die Erfahrung mit der Einführung neuer Lösungen und nicht die Etabliertheit einer Standardlösung im Vordergrund steht. Zu enge Vorgaben zum "produktiven Betrieb" führen zur Fokussierung auf bestimmte Software-Versionen, was angesichts der fortschreitenden Entwicklungen im IT-Bereich kaum sinnvoll erscheint und zudem die Gefahr einer unnötig starken bzw. unzulässigen Wettbewerbseinschränkung birgt (E. 5.2.2). Die nachträglich festgelegte Preisspanne von maximal 75 % ist angemessen (E. 8.2). Ein neunköpfiges Kernteam (unterstützt von externen Spezialisten) führte die Bewertung der Angebote anhand zahlreicher Unterkriterien durch. Die Befolgung eines geeigneten Verfahrens rechtfertigt zwar keinen völligen Verzicht auf eine inhaltliche Begründung des Vergabeentscheids. Vorliegend sind indes keine hohen Anforderungen an die Begründungstiefe zu stellen (E. 9.2). Beurteilung der zahlreich erhobenen Einwände. Das Gesamtergebnis vermögen diese nicht zu ändern (E. 10). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 19..2.19.0 VB.2018.00662
Zurich Verwaltungsgericht 19..2.19.0 VB.2018.00662
Zurigo Verwaltungsgericht 19..2.19.0 VB.2018.00662

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00662
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Geschäftsnummer:
VB.2018.00662
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 19.06.2019
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Submissionsrecht
Betreff:
Submission
Ersatz eines Softwaresystems insbesondere für den Justizvollzug.
Soweit eine Standardlösung in jedem Fall um neue spezifische Funktionalitäten erweitert werden muss, ist ein bisheriger "produktiver Einsatz" kein absoluter Garant für das reibungslose Funktionieren der Gesamtlösung (E. 4.2.2).
Es ist sachgerecht, wenn beim Eignungsnachweis die Erfahrung mit der Einführung neuer Lösungen und nicht die Etabliertheit einer Standardlösung im Vordergrund steht. Zu enge Vorgaben zum "produktiven Betrieb" führen zur Fokussierung auf bestimmte Software-Versionen, was angesichts der fortschreitenden Entwicklungen im IT-Bereich kaum sinnvoll erscheint und zudem die Gefahr einer unnötig starken bzw. unzulässigen Wettbewerbseinschränkung birgt (E. 5.2.2).
Die nachträglich festgelegte Preisspanne von maximal 75 % ist angemessen (E. 8.2).
Ein neunköpfiges Kernteam (unterstützt von externen Spezialisten) führte die Bewertung der Angebote anhand zahlreicher Unterkriterien durch. Die Befolgung eines geeigneten Verfahrens rechtfertigt zwar keinen völligen Verzicht auf eine inhaltliche Begründung des Vergabeentscheids. Vorliegend sind indes keine hohen Anforderungen an die Begründungstiefe zu stellen (E. 9.2).
Beurteilung der zahlreich erhobenen Einwände. Das Gesamtergebnis vermögen diese nicht zu ändern (E. 10).
Abweisung.
Stichworte:
BEWERTUNG DER ZUSCHLAGSKRITERIEN
EIGNUNGSKRITERIUM
INFORMATIK
PREISSPANNE
SOFTWARE
SUBMISSION
SUBSTANTIIERUNGSPFLICHT
UNTERKRITERIEN
Rechtsnormen:
§ 16 Abs. I lit. a SubmV
§ 22 SubmV
§ 32 SubmV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2018.00662
Urteil
der 1. Kammer
vom
19. Juni 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger,
Ersatzrichterin Irene Egloff Martin,
Gerichtsschreiber José Krause.
In Sachen
A AG, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Kanton Zürich, Direktion der Justiz und des Innern,
und
D AG, vertreten durch RA E,
Mitbeteiligte,
betreffend
Submission,
hat sich
ergeben:
I.
Mit Ausschreibung vom 1. Juni 2018 eröffnete die
Direktion der Justiz und des Innern ein offenes Submissionsverfahren für die
Lieferung, Konzeption, Realisierung und Einführung sowie Wartung einer
juristischen Fachapplikation zur automatisierten elektronischen Geschäfts- und
Dossierverwaltung für 1'500 Mitarbeitende der Bereiche Justizvollzug und
Opferhilfe des Kantons Zürich. Innert Frist gingen zwei Angebote über
Fr. 7'938'167.- bzw. Fr. 8'655'712.- ein. Am 28. September 2018
ging der Zuschlag an die D AG, von welcher das tiefere Angebot stammte.
II.
Dagegen erhob die A AG am 11. Oktober 2018
Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, die Zuschlagsverfügung vom
28. September 2018 sei aufzuheben und der Zuschlag an sie zu erteilen, unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin. Ferner wurde
beantragt, der Beschwerde aufschiebende Wirkung zu erteilen. Mit
Präsidialverfügung vom 15. Oktober 2018 ist der Beschwerdegegnerin ein
Vertragsschluss einstweilen, bis zum Entscheid über das Gesuch um Erteilung der
aufschiebenden Wirkung, untersagt worden.
Mit separaten Beschwerdeantworten vom 26. Oktober
2018 beantragten die Beschwerdegegnerin sowie die mitbeteiligte
Zuschlagsempfängerin, sowohl die Beschwerde als auch das Gesuch um Erteilung
der aufschiebenden Wirkung seien abzuweisen, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen (zuzüglich MWST) zulasten der Beschwerdeführerin.
Da sich bezüglich der Beschwerdeantwort der
Beschwerdegegnerin die Frage nach deren Rechtzeitigkeit stellte, wurde dazu am
30. Oktober 2018 ein Schriftenwechsel eröffnet.
Das Akteneinsichtsbegehren der Beschwerdeführerin wurde
mit Präsidialverfügung vom 12. November 2018 teilweise gutgeheissen.
Am 26. November 2018 erstattete die
Beschwerdeführerin ihre Replik, worin sie namentlich ihr Akteneinsichtsbegehren
substanziierte.
Am 4. Dezember 2018 stellte auch die Mitbeteiligte
ein Gesuch um Akteneinsicht.
Am 19. Dezember 2018 beschloss die Kammer, die
Beschwerdeantwort der Beschwerdegegnerin samt Beilagen sei von Amtes wegen für
die Entscheidfindung zu berücksichtigen. Gleichzeitig wurde der Beschwerde
aufschiebende Wirkung erteilt und es wurden von der Beschwerdegegnerin weitere
Akten eingefordert. Die Akteneinsichtsbegehren der Beschwerdeführerin und der Mitbeteiligten
wurden teilweise gutgeheissen und es wurde vermerkt, dass über eine weitere
Akteneinsicht nach Eingang der Duplikschriften entschieden werde.
Nachdem die Beschwerdegegnerin und die Mitbeteiligten am
11. bzw. 14. Januar 2019 ihre Duplik erstattet hatten, wurde den
Akteneinsichtsbegehren von Beschwerdeführerin und Mitbeteiligter mit
Präsidialverfügung vom 18. Januar 2019 erneut teilweise entsprochen.
In den Stellungnahmen des dritten und vierten
Schriftenwechsels hielten die Parteien jeweils an ihren Sachbegehren fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
Vergabeentscheide kantonaler und kommunaler Auftraggeber
können unmittelbar mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen
werden (RB 1999 Nr. 27 = BEZ 1999 Nr. 13 = ZBI 100/1999,
S. 372). Auf das Beschwerdeverfahren gelangen die Art. 15 ff.
der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom
15. März 2001 (IVöB) sowie die §§ 2 ff. des Gesetzes über den
Beitritt des Kantons Zürich zur Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche
Beschaffungswesen vom 15. September 2003 (IVöB-BeitrittsG) zur Anwendung.
2.
Nicht
berücksichtigte Anbieter sind zur Beschwerde gegen einen Vergabeentscheid
legitimiert, wenn sie bei deren Gutheissung eine realistische Chance haben, mit
dem eigenen Angebot zum Zug zu kommen, oder wenn die Gutheissung der Beschwerde
zu einer Wiederholung des Submissionsverfahrens führt, in welchem sie ein neues
Angebot einreichen können; andernfalls fehlt ihnen das schutzwürdige Interesse
an der Beschwerdeführung (RB 1999 Nr. 18 = BEZ 1999 Nr. 11; § 21
Abs. 1 VRG).
Vorliegend ist die Beschwerdeführerin eine von insgesamt
zwei Anbieterinnen. Die Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen geltend, das
Angebot der Zuschlagsempfängerin hätte erst gar nicht berücksichtigt, jedenfalls
aber schlechter bewertet werden müssen, weil deren System "H 2"
noch nicht bzw. nicht in der angebotenen Version im "produktiven
Einsatz" stehe. Erweisen sich ihre Rügen gegen die Berücksichtigung und
Bewertung des gegnerischen Angebots als begründet, hätte sie eine realistische
Chance auf den Zuschlag. Ihre Beschwerdelegitimation ist daher zu bejahen.
3.
Erstmals in der Triplik
macht die Beschwerdeführerin geltend, sie habe davon Kenntnis genommen, dass
der von der Beschwerdegegnerin beigezogene externe Berater (F AG) auf
seiner Webseite die Mitbeteiligte als Kundin aufliste. Was die
Beschwerdeführerin daraus ableiten will, führt sie nicht weiter aus und kann im
Übrigen auch offenbleiben. Nachdem der Beizug der besagten externen
Beraterfirma bereits aus der Ausschreibungspublikation sowie aus dem Drehbuch
zur Offertpräsentation hervorging, wäre es der Beschwerdeführerin ohne Weiteres
möglich gewesen, Einwände gegen deren Unabhängigkeit bereits im
vorinstanzlichen Verfahren, spätestens aber mit der Beschwerdeeinreichung zu
erheben. Ihr Zuwarten bis zur Triplik verstösst jedenfalls gegen den Grundsatz
von Treu und Glauben und verdient daher keinen Schutz. Anzumerken bleibt, dass
das Vorliegen eines Ausstandsgrundes weder hinreichend dargetan noch ersichtlich
ist. Wie die Mitbeteiligte unwidersprochen ausgeführt hat, besteht keine
aktuelle Kundenbeziehung zur besagten Beraterfirma. Vielmehr handelt es sich um
ein vor mehr als zehn Jahren abgeschlossenes projektbezogenes Beratungsmandat.
Eine derart weit zurückliegende und zudem bloss punktuelle Zusammenarbeit
vermag für sich allein jedenfalls keinen Anschein von Befangenheit zu begründen
(vgl. VGr, 8. Mai 2014, VB.2013.00672, E. 4.2.2).
4.
Beschafft werden soll vorliegend "eine funktionale,
benutzerfreundliche, medienbruchfreie, sichere, alle relevanten
Funktionalitäten der jeweiligen Aufgabenstellung abdeckende, moderne und auf
elektronische Fall- und Aktenführung ausgerichtete Fachapplikation für den
Justizvollzug und die Kantonale Opferhilfestelle". Mit dieser
Fachapplikation soll die bislang im Einsatz befindliche Applikation (G 1)
komplett abgelöst werden.
4.1
Die Umschreibung des Beschaffungsgegenstands
liegt in der Definitionsfreiheit der Beschaffungsstelle. Diese ist zu einer
genauen Bedürfnisabklärung verpflichtet, welche zunächst dem optimalen Einsatz
der öffentlichen Mittel dient (vgl.
Peter Galli/André
Moser/Elisabeth Lang/Marc Steiner, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts,
3. A., Zürich etc. 2013, S. 173 Rz. 382).
4.1.1
Wie die Beschwerdeführerin ausdrücklich bestätigt, wurde die Frage, ob das
bestehende Softwaresystem (G 1) unter Beschaffung von Zusatzleistungen
weitergenutzt oder ein neues System angeschafft werden soll, vorliegend
eingehend analysiert. Dass der daraufhin getroffene Strategieentscheid
zugunsten eines Systemwechsels ausgefallen ist, wird von der Beschwerdeführerin
ebenfalls nicht infrage gestellt. Sie stellt sich indes auf den Standpunkt, der
"politische Wille", der dem Strategieentscheid zugrunde liege,
erlaube nur den Kauf einer Standardlösung, welche als solche bereits im
"produktiven Einsatz" stehe. Sie beruft sich diesbezüglich primär auf
den im "Pflichtenheft Juristische Fachapplikation" zusammengefasst
wiedergegebenen Regierungsratsbeschluss vom 23. November 2016
(RRB 1116/2016).
4.1.2
Im besagten Regierungsratsbeschluss heisst es dazu, unter dem Titel
Standardlösung seien zwei Optionen geprüft worden: einerseits die als "out
of the box" bezeichnete Anschaffung einer Standardlösung ohne weitere
Anpassungen und andererseits die Wahl einer Standardlösung
"individualisiert". Favorisiert wurde schliesslich eine
"Standardlösung (klug) individualisiert", welche sich auf
funktionelle Anpassungen an eine nicht näher bestimmte Standardlösung
beschränkt, die mit vertretbarem Aufwand einen grossen Zusatznutzen
versprechen. Welche funktionellen Anpassungen das sein sollen, ist im Weiteren
nicht mehr Gegenstand des Regierungsratsbeschlusses bzw. entgegen dem
beschwerdeführerischen Dafürhalten keineswegs "politisch" vorgegeben,
sondern Gegenstand der weitestgehend im pflichtgemäss auszuübenden Ermessen der
Beschaffungsstelle liegenden Bedürfnisabklärung.
4.2
Bei der
Formulierung dieser Bedürfnisse wird die Beschaffungsstelle allerdings durch
das Diskriminierungsverbot dahingehend beschränkt, dass es ihr untersagt ist,
potenzielle Anbieter durch ungerechtfertigte, bestimmte Produkte ohne sachliche
Notwendigkeit ausschliessende oder bevorzugende technische Spezifikationen zu
diskriminieren (vgl. Martin Beyeler, Ziele und Instrumente des Vergaberechts,
Zürich etc. 2008, Rz. 96 f. mit Hinweis). Entsprechend sieht
§ 16 Abs. 1 lit. a der Submissionsverordnung vom 23. Juli 2003
(SubmV) vor, dass technische Spezifikationen eher in Bezug auf die Leistung als
in Bezug auf die Konstruktion umschrieben werden sollen. Allerdings werden
leistungsorientierte Spezifikationen durch diese Bestimmung nur favorisiert,
nicht zwingend vorgeschrieben. Auch ist nach der Praxis eine technische
Spezifikation nicht erst dann gerechtfertigt, wenn damit die einzige sinnvolle
technische Lösung ausgewählt wird; es genügt, wenn sachliche und
nachvollziehbare Gründe dafür geltend gemacht werden können (VGr,
16. Januar 2013, VB.2012.00628, E. 6.2, mit weiteren Hinweisen).
4.2.1
Wie die Beschwerdegegnerin ausführt, haben ihre vorgängigen Marktabklärungen
ergeben, dass keine Standardlösung existiert, welche alle von ihr als
erforderlich erachteten Funktionalitäten erfüllt. Dementsprechend sei klar
gewesen, dass die Anbieterinnen allenfalls ein Grundgerüst einer Standardlösung
offerieren konnten und gleichzeitig gemäss Ausschreibung aufzeigen mussten, wie
diese Lösung weiterentwickelt und um die von der Beschwerdegegnerin
spezifizierten Funktionalitäten erweitert werden kann. Je nach
"Grundprodukt" der Anbieterinnen ergab sich daraus ein unterschiedlicher
Grad an Anpassungs- und Weiterentwicklungsbedarf.
4.2.2
Die Beschwerdeführerin bestreitet weder die sachliche Begründetheit der von
der Beschaffungsstelle an ihre Fachapplikation gestellten funktionellen
Ansprüche, noch macht sie geltend, ihre anderweitig im "produktiven
Einsatz" stehende eigene Standard­lösung erfülle all diese
Funktionalitäten. Muss eine Standardlösung aber in jedem Fall um neue
spezifische Funktionalitäten erweitert werden, ist ihr bisheriger
"produktiver Einsatz" kein absoluter Garant mehr für das reibungslose
Funktionieren der Gesamtlösung. Vor dem Hintergrund des Diskriminierungsverbots
hat die Beschwerdegegnerin diesem Aspekt denn auch zu Recht nur eine relative
Bedeutung beigemessen. Ob diese bei der Angebotsbeurteilung anhand der Eignungs-
und Zuschlagskriterien in vertretbarer Weise zum Tragen kommt, bleibt zu
prüfen.
5.
5.1
Eignungskriterien umschreiben die
Anforderungen, die an die Anbieter gestellt werden, um zu gewährleisten, dass
sie zur Ausführung des geplanten Auftrags in der Lage sind (VGr,
17. Februar 2000, VB.1999.00015, E. 6a = RB 2000 Nr. 70 = BEZ
2000 Nr. 25, auch zum Folgenden; Galli/Moser/Lang/Steiner, a.
a.
O., Rz. 555). Sie betreffen gemäss
§ 22 SubmV insbesondere die fachliche, finanzielle, wirtschaftliche,
technische und organisatorische Leistungsfähigkeit der Anbieter.
Die Vergabebehörde legt die für die jeweilige Beschaffung
erforderlichen Eignungskriterien im Hinblick auf deren Besonderheiten fest,
bestimmt die zu erbringenden Nachweise und gibt diese in den Ausschreibungsunterlagen
bekannt (vgl. § 22 SubmV). Bei deren Festlegung und Anwendung steht ihr
ein weiter Ermessensspielraum zu, in den das Verwaltungsgericht, dem keine
Überprüfung der Angemessenheit des Entscheids zusteht, nicht eingreift. Dies
gilt insbesondere auch beim Entscheid darüber, ob sie eine Referenzarbeit als
mit der ausgeschriebenen Leistung vergleichbar erachtet. Zu prüfen ist dagegen
eine allfällige Überschreitung oder ein Missbrauch des Ermessens (Art. 16
Abs. 1 lit. a und Abs. 2 IVöB, § 50 Abs. 1 und 2 VRG;
VGr, 29. Juli 2014, VB.2014.00175, E. 3.1 mit weiteren Hinweisen).
5.2
Im
Anhang 01 zum Pflichtenheft "Juristische Fachapplikation"
(FAJuV) hat die Beschwerdegegnerin zehn Eignungskriterien vorgegeben, von denen
nur das Eignungskriterium 1 (EK01) im Streit liegt. Dieses lautet:
"Der
Anbieter verfügt über nachweisbare Erfahrungen und Kenntnisse bei der
Einführung von Lösungen vergleichbarer Art. Dazu muss er mindestens eine
im produktiven Betrieb stehende Referenzinstallation
in einem Organ der
Rechtspflege in der Schweiz
vorweisen, wo die offerierte Lösung in einer
bzgl. Anwendungsgebiet vergleichbaren Umgebung mit der aktuell angebotenen
Version / Technologie oder in einer Vorgängerversion seit mindestens 1.1.2017
oder früher produktiv im Betrieb ist." [Hervorhebung hinzugefügt]
5.2.1
Die Beschwerdeführerin vertritt den Standpunkt, mit der Zulassung von
Vorgängerversionen habe die Beschwerdegegnerin den Eignungsnachweis zu weit
gefasst. Das habe vorliegend dazu geführt, dass der Zuschlag an eine bisher noch
nicht existierende Lösung gegangen sei; ein Umstand, der richtigerweise zum
Ausschluss der Anbieterin hätte führen müssen.
5.2.2
Beim Eignungsnachweis geht es nicht um die Qualität der angebotenen
Leistung, sondern um die Leistungsfähigkeit des Anbieters. Sodann geht es
vorliegend nicht um die Beschaffung einer eingeführten Standardlösung, sondern
um die Neueinführung einer individuell angepassten Gesamtlösung, welche in
dieser Form unbestrittenermassen bei keiner der Anbieterinnen bereits
existiert. Dementsprechend erscheint es zum einen ohne Weiteres als vertretbar,
wenn die Beschwerdegegnerin den Kreis der Referenzinstallationen über den
reinen Justizvollzug hinaus auch auf vergleichbare Anwendungsbereiche der
Rechtspflege ausdehnte. Darüber hinaus erweist es sich aber auch als durchaus
sachgerecht, wenn für die Beschwerdegegnerin beim Referenznachweis die
Erfahrung mit der Einführung neuer Lösungen und nicht die Etabliertheit einer
Standardlösung im Vordergrund stand. Zu enge Vorgaben zum "produktiven Betrieb"
und dessen Dauer führen zur Fokussierung auf bestimmte Software-Versionen, was
angesichts der fortschreitenden Entwicklungen im IT-Bereich kaum sinnvoll
erscheint und zudem die Gefahr einer unnötig starken bzw. unzulässigen
Wettbewerbseinschränkung birgt. Indem die Beschwerdegegnerin für den Nachweis
eines andauernden produktiven Einsatzes ausdrücklich auch Vorgängerversionen
der angebotenen Version/Technologie zuliess, hat sie diesem Umstand in
vertretbarer Weise Rechnung getragen.
5.2.3
Die Mitbeteiligte hat mit den Kantonen P, Q und R drei auf der
Vorgängerversion H 1 beruhende Referenzprojekte genannt. Neben der
geforderten Dauer des produktiven Betriebs erfüllten diese auch die Vorgaben
zum einschlägigen Anwendungsgebiet, umfassen sie doch allesamt auch Bereiche
des Straf- und Massnahmenvollzugs. Damit hat die Mitbeteiligte die
Anforderungen des Eignungskriteriums EK01 erfüllt.
Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die
Beschwerdegegnerin weder bei der Festlegung des Eignungskriteriums EK01
noch bei dessen Anwendung den ihr zustehenden Ermessensspielraum in
rechtsverletzender Weise überschritten hat.
6.
Erstmals in ihrer Triplik
macht die Beschwerdeführerin geltend, es spreche "vieles dafür", dass
die Mitbeteiligte einen unzulässigen "Dumpingpreis" offeriert habe.
Die Beschwerdeführerin beruft sich bei ihrer Mutmassung auf eine
Zuschlagspublikation der Staatsanwaltschaft S vom 17. Juni 2015 sowie auf
ein Organigramm dieser Behörde. Daraus will sie ableiten, es sei angesichts der
viel grösseren Nutzerzahl im vorliegenden Fall nicht nachvollziehbar, dass die
"Lösung zu einem Preis von weniger als 8 Mio." angeboten werden
könne. Eine solche Offerte sei "wohl einzig vor dem Hintergrund zu sehen,
dass die Beschwerdegegnerin Aktionärin" der Mitbeteiligten sei.
Die gegen einen Vergabeentscheid beschwerdeführende Partei
darf die Beschwerde mit der Replik nur soweit ergänzen, als die Vergabebehörde
ihren Entscheid erst mit der Beschwerdeantwort eingehend begründet. Erst recht
sind neue Rügen in der Triplik nur zulässig, wenn ergänzende Ausführungen in
der Duplik dazu Anlass geben. Vorbehalten bleibt allerdings stets das
nachträgliche Vorbringen erheblicher Tatsachen oder Beweismittel, welche die
Partei nicht früher beibringen konnte (vgl. dazu Marco Donatsch in: Alain
Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 52
N. 34; Alain Griffel, Kommentar VRG, § 54 N. 5).
Die beschwerdeführerischen Vorbringen sind folglich
verspätet und daher grundsätzlich unbeachtlich. Gründe, welche der
rechtzeitigen Erhebung der Einwände in der Beschwerde entgegengestanden hätten,
sind weder behauptet noch ersichtlich. Hinzu kommt, dass es der Rüge auch
inhaltlich an einer hinreichenden Begründung fehlt. Anhaltspunkte für das
Vorliegen eines sogenannten Unterangebots können allenfalls die im gleichen
Verfahren eingegangenen Konkurrenzofferten liefern (vgl. § 32 SubmV),
keinesfalls aber die von vornherein nicht vergleichbaren Offertpreise in
früheren Vergaben anderer Vergabestellen. Im vorliegenden Fall liegt das
Angebot der Mitbeteiligten lediglich rund 8 % unter demjenigen der
Beschwerdeführerin, was nicht als "ungewöhnlich viel niedriger" im
Sinn von § 32 SubmV zu qualifizieren ist.
Es ist sodann auch kein relevanter
Zusammenhang mit der finanziellen Beteiligung der Beschwerdegegnerin am
Aktienkapital der Mitbeteiligten erkennbar. Öffentlich-rechtliche oder
öffentlich beherrschte Anbieter sind grundsätzlich berechtigt, an einem Vergabe­verfahren
teilzunehmen, sofern sichergestellt ist, dass keine den Wettbewerb verzerrende
Quersubventionierung mittels Steuergeldern stattfindet
(BVGer, 13. April 2016, B-3797/2015 E. 4.7; vgl.
auch RB 1999 Nr. 63 = BEZ 2000 Nr. 9, E. 7c; vgl. Robert Wolf,
Preis und Wirtschaftlichkeit, Baurecht, Sonderheft Vergaberecht 2004,
S. 13 f.).
Nachdem die
Mitbeteiligte als privatrechtliches Unternehmen weder direkt subventioniert
noch aus einer Tätigkeit in einem Monopolbereich quersubventioniert wird, ist
nicht ersichtlich, woraus im vorliegenden Fall eine unzulässige
Wettbewerbsverzerrung resultieren könnte.
7.
Die Vergabebehörden verfügen bei
der Festlegung der Zuschlagskriterien sowie beim Urteil darüber, welches
Angebot anhand der Zuschlagskriterien das wirtschaftlich günstigste sei, über
einen erheblichen Beurteilungsspielraum (VGr, 20. April 2017,
VB.2017.00132, E. 3.4 mit weiteren Hinweisen). In dieses Ermessen greift
das Verwaltungsgericht, dem keine Überprüfung der Angemessenheit des Entscheids
zusteht (Art. 16 Abs. 2 IVöB; § 50 Abs. 2 VRG), nicht ein.
Zu prüfen ist dagegen eine allfällige Überschreitung oder ein Missbrauch des
Ermessens (Art. 16 Abs. 1 lit. a IVöB; vgl. § 50
Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a VRG). Ferner
kann vor Verwaltungsgericht eine unrichtige oder ungenügende Feststellung des
Sachverhalts gerügt werden (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20
Abs. 1 lit. b VRG).
In den Ausschreibungsunterlagen wurden die massgeblichen
Zuschlagskriterien samt ihrer Gewichtung vorgängig bekanntgegeben. Weder die
getroffene Auswahl der Kriterien noch deren Gewichtung sind Gegenstand der
Beschwerde. Im Streit liegt dagegen die Bewertung der Angebote anhand der
jeweiligen Kriterien.
Gemäss Bewertungsmatrix ergab die Zuschlagsbewertung der
Angebote folgendes Gesamtergebnis:
Kriterium
Maximum
Mitbeteiligte
Beschwerde-
führerin
Differenz
1 Anforderung an die Lösung
325
283,74
281,67
2,07
1.1
Allgemeine Anforderungen
1.2
Funktionale Anforderungen
1.3
Funktionale Lösungsansätze
50
200
75
39,16
175,70
68,87
38,55
194,31
48,80
0,61
-18,61
20,07
2 Anforderungen an den Anbieter
75
67,58
41,37
26,21
3 Anforderungen an das Projekt
75
67,68
44,45
23,23
4 Anforderungen an Betrieb, Wartung und Support
75
58,20
52,75
5,46
5 Lösungspräsentation
150
100,06
133,57
-33,51
6 Gesamtkosten
300
300,00
264,00
36,00
Gesamtpunktzahl
1000
877,26
817,80
59,46
8.
8.1
In der
Beschwerdeschrift richteten sich die Vorbringen der Beschwerdeführerin zunächst
auch gegen die Bewertung beim Zuschlagskriterium "6 Gesamtkosten". So
machte sie geltend, die in den Ausschreibungsunterlagen bekanntgegebene Formel
zur Preisbewertung sei nicht brauchbar, da sie für die teurere Anbieterin
zwingend zu einer Null-Punkte-Bewertung führe.
Dieser Einwand geht offenkundig
fehl, erhielt ihr teureres Angebot doch nicht 0 Punkte, sondern 264 von
300 möglichen Punkten. Im Übrigen ist die Preisbewertungsmethode der
Beschwerdegegnerin auch vom Grundsatz her nicht zu beanstanden, hat sie sich
doch an die von der Gerichtspraxis empfohlene Bewertungsformel gehalten
(vgl. hierzu VGr, 17. April 2014, VB.2013.00824,
E. 6.4, mit weiteren Hinweisen und auch zum Folgenden).
8.2
Ferner
wandte die Beschwerdeführerin ein, hätte die Beschwerdegegnerin der Bewertung
eine grössere Preisspanne zugrunde gelegt, hätte ihr eigenes Angebot besser
abgeschnitten.
Wie die Beschwerdeführerin
damit richtig bemerkt, kommt
der
einzusetzenden Preisspanne für das Ergebnis eine erhebliche Bedeutung zu. In
der Tat kann die nachträgliche Festlegung der Preisspanne die Transparenz und
die Nachvollziehbarkeit des Vergabeentscheids beeinträchtigen und eine gewisse
Manipulierbarkeit des Ergebnisses mit sich bringen. Bei einer nachträglichen
Wahl der Preisspanne sind daher höhere Anforderungen an die Begründung zu
stellen (VGr, 22. März 2006, VB.2005.00602, E. 4.3 = RB 2006
Nr. 47 = BEZ 2006 Nr. 36, auch zum Folgenden; vgl. auch Galli/Moser/Lang/Steiner,
a.
a.
O., Rz. 890). Je ungewöhnlicher (besonders weit oder
besonders eng) die gewählte Preisspanne ist, desto mehr ist eine triftige
Begründung für diese Festlegung erforderlich. Begründet die Vergabebehörde die
Wahl einer ungewöhnlichen Preisspanne nicht plausibel, überschreitet sie ihr
Ermessen. In diesem Fall wendet das Gericht eine Spanne an, wie sie
üblicherweise im Rahmen des Ermessens gewählt werden könnte.
Wie die Beschwerdegegnerin
ausführt, hat sie bei der nachträglichen Festlegung der Preisspanne zum einen
die Komplexität der Ausschreibung und zum anderen die effektive Preisdifferenz
der eingegangenen Offerten von unter 10 % berücksichtigt. Auf dieser
Grundlage sei sie zum Schluss gelangt, eine Preisspanne von maximal 75 %
sei angemessen. Diese Überlegungen sind ohne Weiteres vertretbar, zumal die
gewählte Bandbreite von vornherein nicht ungewöhnlich eng erscheint. Die
Beschwerdeführerin ist diesen Ausführungen in ihren weiteren Rechtsschriften
nicht mehr substanziiert entgegengetreten. Es ist daher weder dargetan noch
ersichtlich, dass die Beschwerdegegnerin in diesem Punkt das ihr zustehende
Ermessen überschritten hätte.
9.
Die qualitative
Angebotsbewertung erfolgte anhand der zitierten Zuschlagskriterien 1–5,
welche wiederum in zahlreiche Unterkriterien aufgeteilt wurden. Für jedes
dieser Unterkriterien wurde jeweils einer von drei möglichen Kriterientypen
vorgegeben, nämlich:
M = Mussanforderung: "diese
Anforderungen/Funktionalitäten/Leistungen sind
zwingend
zu erfüllen bzw.
die Funktionalitäten haben (bspw. mittels Neuentwicklung o.ä.) per
Produktivsetzung (spätestens Mitte 2021) im Standard getestet und verfügbar zu
sein."
K = Kannanforderung
F = Fragestellung
Bei den Kriterientypen K
und M hatten die Anbieter sodann in der Spalte "Erfüllungsgrad" per
Selbstdeklaration den jeweiligen Entwicklungsstand der offerierten
Funktionalitäten anzugeben. Dafür wurden folgende Abstufungen beim
Erfüllungsgrad unterschieden:
V    =  Voll erfüllt im heutigen Standard
VR =  Voll erfüllt im neuen Release
(spätestens per Produktivsetzung
resp. spätestens per Mitte 2021)
T     = Teilweise erfüllt
N    = Nicht erfüllt
9.1
Der
Beschwerdeführerin kann daher nicht gefolgt werden, wenn sie geltend macht, die
Beschwerdegegnerin habe es versäumt, "den (Grund-)Erfüllungsgrad je nach
Standard­lösung" abzufragen. Der Erfüllungsgrad "V" bildet genau
das ab. Dass dieser Standard, wie die Beschwerdeführerin moniert, bei der
Mitbeteiligten zu einem grossen Teil noch auf der Vorgängerversion H 1
basiert, ist vor dem Hintergrund der als zulässig erkannten
Ausschreibungsvorgaben (vgl. vorne E. 4.2.2 und 5.2.2) nicht zu
beanstanden. "Voll erfüllt im heutigen Standard" verlangt nichts
anderes. Wie die Beschwerdeführerin selbst so vehement vertritt, entsprach
H 1 im Zeitpunkt der Offerteinreichung, zumindest für Anwendungen im
Bereich Justizvollzug, durchaus dem "heutigen" Standard. Die Annahme
der Beschwerdeführerin, wonach bei der Mitbeteiligten "alle
Funktionalitäten aufgrund des Technologiewechsels von H 1 auf H 2 neu
programmiert werden müssen", darf im Übrigen bezweifelt werden. Wie sie
selbst einräumt, steht H 2 bei der Staatsanwaltschaft S bereits im
produktiven Betrieb. Dass es sich dabei nicht um eine Anwendung im Bereich
Justizvollzug handelt, hat zweifellos Auswirkungen auf den Anpassungsbedarf,
schliesst deren Berücksichtigung jedoch grundsätzlich nicht aus.
Die Vergabestelle darf sich sodann
im Rahmen ihres Ermessens auf die Referenzangaben der Anbieter verlassen; es
besteht grundsätzlich weder eine Pflicht, die Richtigkeit der Referenzangaben
zu überprüfen, noch die Pflicht, sich bei den Referenzgebern nach der Leistung
zu erkundigen (VGr, 8. August 2013, VB 2012.00858, E. 9.1).
Wie
die Beschwerdegegnerin ausführt, hat sie im Rahmen ihrer Risikobeurteilung
vorliegend nicht nur die Referenzangaben der Anbieter stichprobenartig
überprüft. Zusätzlich dazu hat sie bei der Mitbeteiligten noch nähere Angaben
zu dem mit dem Herbst-Release 2019 angestrebten Fertigstellungsgrad von
H 2 eingefordert. Damit ist sie ihrer Sorgfaltspflicht hinlänglich
nachgekommen. Für die von der Beschwerdeführerin wiederholt verlangte Einholung
von Amtsberichten bei nicht referenzierten Vergabestellen bestand jedenfalls
kein zwingender Anlass. Dementsprechend bedarf es auch aus gerichtlicher Sicht
keiner weitergehenden Sachverhaltsabklärung.
Zusammenfassend erweisen
sich die von der Beschwerdeführerin gegen die Risikobeurteilung der
Beschwerdegegnerin erhobenen Einwände als unbegründet. Wenn die
Beschwerdeführerin aufgrund ihrer Ausschreibungsvorgaben und entsprechender
Abklärungen zum Schluss gelangte, die Übernahme der bislang nur im Standard
H 1 voll erfüllten Funktionalitäten (V) in die anderweitig bereits
produktive neue Technologieplattform H 2 sei hinreichend gewährleistet,
lag dies jedenfalls im Rahmen ihres pflichtgemässen Ermessens. Für den
spätestens per Produktivsetzung deklarierten Erfüllungsgrad VR gilt das umso
mehr, als die entsprechenden Entwicklungsarbeiten ohnehin auf der neuen
Technologieplattform erfolgen und sich insofern nicht grundlegend von den
Neuentwicklungen der Beschwerdeführerin unterscheiden.
9.2
Die
Bewertung der Angebote oblag vorliegend einem neunköpfigen Kernteam, mit
Vertretern aus allen Fachbereichen und unter der Leitung durch einen
Mitarbeiter der IT- Abteilung. Unterstützt wurde das Kernteam zudem durch
externe Spezialisten. Wie die Beschwerdegegnerin ausführt, erfolgte die
Evaluation der Angebote anhand des Auswertungstools "I" und erwies
sich mit der Bearbeitung von über 3'000 Aus­wertungszeilen (Excel) als
sehr umfangreich. Die Evaluatoren bewerteten je in ihren Fachgebieten und je
einzeln die Angebote und benoteten die einzelnen Zuschlagskriterien gemäss der
vorgegebenen Bewertungstaxonomie, wobei sie auch die Möglichkeit hatten,
Kommentare anzubringen. Für die Punkteermittlung wurde der Durchschnitt aller
Einzelbewertungen herangezogen. Grössere Bewertungsdifferenzen wurden
anlässlich einer Konsolidierungssitzung im Evaluationsteam besprochen und
gegebenenfalls bereinigt.
Das methodische Vorgehen, welches die Beschwerdegegnerin
zur Angebotsbewertung anhand der Zuschlagskriterien wählte, wird von der
Beschwerdeführerin nicht substanziiert infrage gestellt und erscheint
auch als geeignet. Die Prüfung der Angebote durch ein
breit abgestütztes Fachteam und die detaillierte Bewertung anhand zahlreicher
Unterkriterien tragen wesentlich zur Transparenz des Vergabeverfahrens bei. Die
Befolgung eines geeigneten Verfahrens rechtfertigt zwar keinen völligen
Verzicht auf eine inhaltliche Begründung des Vergabeentscheids (VGr,
22. November 2006, VB.2005.00264, E. 5.1). Anzumerken ist allerdings,
dass angesichts von rund 3'000 Auswertungszeilen grundsätzlich auf den
Notenspiegel der Einzelbewertungen abgestellt werden darf und darüber hinaus
keine hohen Anforderungen an die Begründungstiefe ergänzender Kommentare
gestellt werden können.
10.
Nachfolgend ist den von der
Beschwerdeführerin erhobenen Einwänden gegen die konkrete Bewertung der
Angebote anhand der Zuschlagskriterien bzw. Unterkriterien im Einzelnen
nachzugehen.
10.1
Zuschlagskriterium 1
"Anforderungen an die Lösung"
10.1.1
Unterkriterium 1.1 "Allgemeine Anforderungen"
Dieses Kriterium ist in acht Bereiche unterteilt;
streitbetroffen sind die Bereiche 1, 3, 4 und 6–8.
10.1.1.1
Der Bereich "1 Allgemein" umfasst seinerseits 9 Muss-Kriterien
und 34 Kann-Kriterien. Von diesen 34 Kann-Kriterien greift die
Beschwerdeführerin folgende zwei auf:
ZK 1.1.1.11 lautet zusammengefasst: "Die
offerierte Lösung ermöglicht auch die Abbildung der Prozesse der
Strafverfolgung […]". Bei diesem Unterkriterium konnten maximal
1,698 Punkte erzielt werden, wobei die Mitbeteiligte die volle Punktzahl
erreichte und die Beschwerdeführerin 1,019 Punkte. Die Beschwerdeführerin
rügt die maximale Bewertung der Mitbeteiligten. Zur Begründung verweist sie auf
den Kommentar des Bewerters G im Evaluationsbericht, worin dieser fragt,
wie er überprüfen könne, ob die Selbstdeklaration V erfüllt sei. – Wie die
Beschwerdegegnerin ausführt, wurden die Selbstdeklarationen zum Erfüllungsgrad
grundsätzlich in die Bewertung übernommen, ausser beim Vorliegen begründeter
Bedenken. Solche lagen in diesem Fall jedoch nicht vor, da H 2
unbestrittenermassen vom Kanton S bereits im Bereich Strafverfolgung eingesetzt
wird. Mithin erweist sich die Punktevergabe an die Mitbeteiligte als gerechtfertigt.
ZK 1.1.1.30 lautet zusammengefasst: "Die
offerierte Lösung gewährleistet ein Massenscanning gemäss Konzept KP04
[…]". Die Beschwerdeführerin moniert, dass sie hierbei nicht die maximalen
0,425 Punkte erzielte, sondern nur deren 0,368. Massgeblich für den
Punkteabzug war laut Evaluationsbericht der Umstand, dass die
Beschwerdeführerin die entsprechenden Lizenzen zusätzlich verrechnen wollte. –
Nachdem solche Lizenzgebühren gemäss den Submissionsvorgaben in die
Preiskalkulation einzubeziehen waren, ist die Beschwerdegegnerin der
Beschwerdeführerin mit diesem unbedeutenden Punkteabzug bereits sehr weit
entgegengekommen. Die Rüge erweist sich als unbegründet.
10.1.1.2
Der Bereich "3 Protokollierung/Logging" umfasst
2 Muss-Kriterien, 2 Kann-Kriterien und die vorliegend umstrittene
Fragestellung 1.1.3.3, welche mit maximal 4 Punkten honoriert wurde,
wovon die Beschwerdeführerin nur 2,4 Punkte erzielte. Die Fragestellung
lautete: "Der Anbieter zeigt auf, wie die Protokollierung / Logging in der
offerierten Lösung konzipiert / aufgebaut ist.". Die Beschwerdeführerin
bestreitet nicht, dass sie keine entsprechende Beschreibung geliefert hat. Sie
hielt das für unnötig, da es sich hierbei "um eine für Standardprodukte
typische Funktion" handle. Angesichts der expliziten Fragestellung
entspricht diese Haltung einem klaren Versäumnis, welches den Punkteabzug
rechtfertigt.
10.1.1.3
Der Bereich "4 Archivierung" umfasst 5 Muss-Kriterien,
2 Kann-Kriterien und die von der Beschwerdeführerin aufgegriffene
Fragestellung 1.1.4.6, wofür 4 Punkte vergeben wurden, von denen die
Beschwerdeführerin 1,067 erzielte. Gefragt war eine Beschreibung der Konzepte
für Aufbewahrung, Aussonderung und Anbietung der Applikationsdaten an das
Staatsarchiv sowie für die Löschung der Daten nach der Ablieferung an das
Staatsarchiv. Laut Evaluationsbericht hat die Beschwerdeführerin die verlangte
Beschreibung nur sehr unvollständig geliefert. Sie wendet hierzu ein, in ihrem
Standardprodukt sei "die … T" integriert, welche auch die
Mitbeteiligte offeriere, weshalb sie auch gleich gut bewertet werden müsse. –
Der Bezug dieses Einwands zur Fragestellung 1.1.4.6 ist nicht erkennbar.
Wie die Beschwerdegegnerin feststellt, dürfte sich der Einwand vielmehr auf die
Fragestellung 1.1.5.7 aus dem Bereich "Reporting/Auswertungen/Statistiken"
beziehen, wo die Verwendung von T-Reports in den Kommentaren des
Evaluationsberichts erwähnt wird. Laut der Beschwerdegegnerin bzw. den
Einzelkommentaren und der sogenannten Konsolidierungsbemerkung im
Evaluationsbericht hat die Beschwerdeführerin nicht aufgezeigt, wie die
Integration der besagten … in die Standardapplikation erfolgt, was zum
Punktabzug (2,743 statt 4,571) führte. Die Beschwerdeführerin greift in ihrer
anschliessenden Stellungnahme keines der beiden Unterkriterien mehr auf. Damit
bleibt es bei der nachvollziehbaren Begründung der Beschwerdegegnerin und den
entsprechenden Schlechterbewertungen.
10.1.1.4
Der Bereich "6 Suche und Hilfetexte" umfasst 4 Muss- und
7 Kann-Kriterien, von denen 2 strittig sind, nämlich die
Kriterien 1.1.6.9 und 1.1.6.11. Wie die Beschwerdegegnerin hierzu
einräumt, wurde bei beiden Kriterien der von der Beschwerdeführerin angegebene
Erfüllungsgrad nicht richtig bewertet. Ihre Bewertung ist daher um insgesamt
0,086 (0,054 bei ZK 1.1.6.9 und 0,032 bei ZK 1.1.6.11) Punkte zu
erhöhen.
Demnach verringert sich der Vorsprung der Mitbeteiligten
in der Gesamtauswertung (vgl. vorne E. 7) von 59,460 auf
59,374 Punkte.
10.1.1.5
Der Bereich "7 Werteleisten" umfasst ein Muss-Kriterium und zwei
Kann-Kriterien, wovon eines, ZK 1.1.7.2, im Streit liegt. Die
Beschwerdeführerin macht geltend, da die Erfüllungsgrade V und VR im Grundsatz
gleich zu bewerten seien, liege hier eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung
vor. Dieser Einwand geht fehl, hat die Beschwerdeführerin den massgeblichen
Erfüllungsgrad in ihrem Angebot doch weder mit V noch VR, sondern lediglich mit
T (teilweise erfüllt) deklariert, was die Schlechterbewertung rechtfertigt.
10.1.1.6
Der Bereich "8 Datenfelder" umfasst ein Muss-Kriterium und zwei
Kann-Kriterien, wovon wiederum eines, ZK 1.1.8.3, im Streit liegt. Auch in
diesem Punkt hat die Beschwerdeführerin den Erfüllungsgrad ihres Angebots
lediglich als teilerfüllt (T) deklariert, was von der Beschwerdegegnerin nicht
hinterfragt werden musste und den Abzug von 0,4 Punkten ohne Weiteres als
sachlich gerechtfertigt erscheinen lässt.
10.1.2
Unterkriterium 1.2 "Funktionale Anforderungen"
Dieses Kriterium ist in 12 Bereiche unterteilt mit
insgesamt über 300 Unterkriterien. Die Rügen der Beschwerdeführerin
betreffen drei dieser Unterkriterien.
10.1.2.1
Beim Unterkriterium ZK 1.2.2.24 handelt es sich um ein Kann-Kriterium
aus dem Bereich "Personen", welches verlangt, dass Datenänderungen zu
einer Person "historisiert" geführt werden können. Die
Beschwerdeführerin macht geltend, in ihrer Standardlösung sei dies enthalten,
weshalb ihr die volle Punktzahl hätte zugesprochen werden müssen. – Mit der
Beschwerdegegnerin ist auch bei diesem Kriterium festzustellen, dass die
Beschwerdeführerin selbst den Erfüllungsgrad lediglich mit T, wie teilweise
erfüllt, angegeben hat, was von der Beschwerdegegnerin nicht hinterfragt werden
musste und den Abzug von 0,431 Punkten ohne Weiteres als sachlich
gerechtfertigt erscheinen lässt.
10.1.2.2
Bei den Unterkriterien ZK 1.2.11.10 und ZK 1.2.11.12 aus dem
Bereich "Klientenbuchhaltung" schliesst sich die Beschwerdegegnerin
der Beanstandung der Beschwerdeführerin an. Bei beiden Kriterium wurde der von
der Beschwerdeführerin angegebene Erfüllungsgrad nicht richtig bewertet. Ihre
Bewertung ist daher um insgesamt 0,144 (0,024 bei ZK 1.2.11.10 und 0,120
bei ZK 1.2.11.12) Punkte zu erhöhen.
Demnach verringert sich der Vorsprung der Mitbeteiligten
in der Gesamtauswertung von 59,374 auf 59,230 Punkte.
10.1.3
Unterkriterium 1.3 "Funktionale Lösungsansätze"
Die Beschwerdeführerin
wendet hierzu vorab in genereller Form ein, es gehe nicht an, dass sie bei
diesem Kriterium lediglich zwei Drittel der möglichen Punkte erhalten. Diese
Bewertung stehe im Widerspruch zur Beurteilung beim Kriterium 1.2. Wenn
die von ihr angebotene Standardlösung die funktionellen Anforderungen insgesamt
zu 97 % erfülle, müsste auch die Beurteilung der funktionalen
Lösungsansätze zum gleichen Ergebnis führen.
Dem hält die Beschwerdegegnerin
entgegen, dass die beiden Kriterien unterschiedliche Bewertungsgesichtspunkte
aufweisen. Beim ZK 1.2 wurde die reine Abdeckung der Funktionalität
abgefragt (Erfüllungsgrad), wogegen beim ZK 1.3 unter dem
Kriterientyp F (Fragestellungen, für reine Ausführungen/Erläuterungen des
Anbieters, ohne Angabe eines Erfüllungsgrades) die zu bestimmten
Funktionalitäten verfolgten Lösungsansätze bzw. deren Umsetzung nachgefragt
wurden. – Dieser zutreffenden Feststellung bleibt nichts hinzuzufügen.
Das Kriterium ZK 1.3 umfasst 19 Unterkriterien bzw.
Fragestellungen, deren Bewertung von der Beschwerdeführerin bis auf zwei
Ausnahmen allesamt angefochten werden.
10.1.3.1
Beim Unterkriterium ZK 1.3.1 hatten die Anbieter darzulegen, wie
Personen und Organisationen erfasst und mit einzelnen Geschäften/Dossiers
verknüpft sowie untereinander in Beziehung gesetzt werden können. Die
entsprechenden Antworten wurden mit maximal 4 Punkten bewertet.
Die Beschwerdeführerin erhielt lediglich 1,2 Punkte.
Sie macht hierzu geltend, offenbar seien ihre Antworten "nicht richtig
interpretiert" worden. Anlässlich der Präsentation habe das
Missverständnis jedoch ausgeräumt werden können, weshalb ihr die volle
Punktzahl zustehe. – Dieser unsubstanziierten Darstellung stehen die fast durchwegs
negativen Kommentare im Evaluationsbericht gegenüber, welche alle die gänzlich
fehlenden oder unvollständigen Angaben der Beschwerdeführerin bemängeln.
Fehlende Angaben sind kein "Missverständnis", sondern ein Mangel, der
die gerügte Schlechterbewertung jedenfalls als vertretbar erscheinen lässt. Wie
die Lösungspräsentation beim Evaluationsteam ankam, ist sodann nicht an dieser
Stelle zu beurteilen, sondern beim Zuschlagskriterium ZK5
(Lösungspräsentation).
10.1.3.2
Das Unterkriterium ZK 1.3.2 betrifft die "Geschäftsverwaltung:
Der Anbieter beschreibt und zeigt die Systemarchitektur und Struktur der
Geschäfte/Dossiers im Straf- und Massnahmenvollzug in Bezug auf Delikte,
Urteile, Vollzug, […]". Die entsprechenden Antworten wurden mit maximal
6 Punkten bewertet, wovon die Beschwerdeführerin 1,2 Punkte erzielte.
Die Beschwerdeführerin wendet wiederum ein, offenbar seien
ihre Antworten "nicht richtig interpretiert" worden. Mit dem
Workflowmanagementsystem "K" würden die gestellten Anforderungen
erfüllt. Die Beschwerdeführerin verfüge über eine flexible Workflowsteuerung.
Anlässlich der Präsentation habe auch dieses "Missverständnis"
ausgeräumt werden können, weshalb ihr die volle Punktzahl zustehe. – Diese
Ausführungen stehen in keinem erkennbaren Zusammenhang zu der Bewertung und den
Kommentaren im Evaluationsbericht. Es geht hier nicht um den Erfüllungsgrad
einer Lösung oder die unter einem separaten Zuschlagskriterium beurteilte
Lösungspräsentation, sondern um eine umfassende und nachvollziehbare Darlegung
der konkreten Lösungsansätze. Laut Evaluationsbericht fehlten Angaben gänzlich
(zu "Aufenthalten") oder waren zu wenig verständlich bzw. "sehr
oberflächlich". Die gerügte Bewertung wurde mithin nicht substanziiert
infrage gestellt und erscheint daher jedenfalls als vertretbar.
10.1.3.3
Das Unterkriterium ZK 1.3.3 betrifft die "Arbeitsschritte,
Workflowsteuerung, Pendenzen und Aufträge: Der Anbieter beschreibt und zeigt
auf, welche Möglichkeiten zur Visualisierung, Konfiguration und Einrichtung von
Prozessen und Workflows das System bietet". Dafür wurden maximal
6 Punkte vergeben. Die Beschwerdeführerin erhielt für ihre Darlegungen
lediglich 3,467 Punkte.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie habe in ihrem
Angebot beschrieben, was konfiguriert werden könne. Es sei nicht ersichtlich,
was zusätzlich hätte beschrieben werden sollen. – Gemäss Evaluationsbericht
bemängelte ein Bewerter, die "Möglichkeiten der Konfiguration [würden]
nicht aufgezeigt", was zu einem Abzug in der Einzelnote bzw. zu einem
Punkteabzug von 0,533 Punkten führte. Ob dieser Abzug angemessen war,
liegt nicht in der Entscheidungskompetenz des Gerichts; vertretbar ist die
Bewertung allemal (vgl. vorne E. 9.2).
10.1.3.4
Das Unterkriterium ZK 1.3.4 betrifft die Verwaltung der
"Arbeitsschritte und Workflows": "Der Anbieter beschreibt und
zeigt auf, wie Arbeitsschritte eingerichtet werden können". Die
Beschwerdeführerin hat hier 2,933 von 4 möglichen Punkten erzielt.
Die Beschwerdeführerin hält
dafür, sie habe im Angebot beschrieben,
was
konfiguriert werden könne.
Dass sie, wie verlangt, auch gezeigt hat,
wie
die einzelnen
Arbeitsschritte eingerichtet werden, macht sie dagegen nicht substanziiert
geltend und ist auch nicht ersichtlich. Die Bewertung ist daher nicht zu
beanstanden.
10.1.3.5
Das Unterkriterium ZK 1.3.5 betrifft die "Termine: Der Anbieter
beschreibt und zeigt auf, welche Kalenderfunktionen und -ansichten zur Planung
und Anzeige der Termine eingewiesener Personen das System bietet". Die
Beschwerdeführerin hat hier 2,933 von 4 Punkten erzielt.
Laut Evaluationsbericht
wurde bemängelt, dass die Beschwerdeführerin nur eine "summarische
Beschreibung" und "keine Visualisierungen/Beispiele" geliefert
habe. Dieser sachgerechten Kritik tritt die Beschwerdeführerin nicht
substanziiert entgegen. Vielmehr wiederholt sie wörtlich ihre Angaben im
Angebot und führt einmal mehr aus, es handle sich um ein
"Missverständnis", welches "an der Präsentation ausgeräumt"
werden konnte. Ihre Rüge erweist sich dementsprechend als unbegründet.
10.1.3.6
Das Unterkriterium ZK 1.3.8 lautet "Schriftgut geordnet ablegen:
Der Anbieter beschreibt und zeigt auf, wie ein Dokument mit einem
Arbeitsschritt bzw. einer Geschäftsaktivität verknüpft werden kann". Die
Beschwerdeführerin hat hier 2,6 von 3 Punkten erzielt.
Laut Evaluationsbericht wurde auch hier bemängelt, dass die
Beschwerdeführerin nur eine "summarische Beschreibung" und
"keine Visualisierungen/Beispiele" geliefert habe. Die
Beschwerdeführerin hält dem entgegen, eine Visualisierung oder Beispiele seien
nicht verlangt worden und dürften daher nicht zum Punkteabzug führen. Sie
wiederholt sodann wiederum wörtlich ihre Angaben im Angebot, welche sich in der
Aussage erschöpfen: "Die Ablage wird durch einen technischen Prozess
unterstützt, der das Dokument an den im Geschäftsprozess definierten Ort ablegt
und mit dem Dossier und der entsprechenden Aktivität verknüpft". Bei der
Fragestellung ging es jedoch nicht darum, ob ein Ablageprozess existiert,
sondern
wie
er abläuft. Das geht aus den Angaben der Beschwerdeführerin
nicht hervor. Eine Visualisierung wäre hier zweifellos hilfreich gewesen. Der
Punkteabzug erfolgte indes nicht, weil bestimmte Mittel zur Veranschaulichung
fehlten, sondern weil die Prozessbeschreibung als solche mangelhaft war. Die
Rüge erweist sich demgemäss als unbegründet.
10.1.3.7
Das Unterkriterium ZK 1.3.9 betrifft die "Zellen- und
Zimmerbewirtschaftung: Der Anbieter beschreibt und zeigt auf, welche
Möglichkeiten das System bietet, um Versetzungen von eingewiesenen Personen
innerhalb des Systems bzw. der darin administrierten Institutionen abzuwickeln
(inkl. Klientenbuchhaltung)". Die Beschwerdeführerin hat hier 3,6 von
6 Punkten erzielt.
Laut Evaluationsbericht wurde wiederum bemängelt, dass die
Beschwerdeführerin nur eine "summarische Beschreibung" und
"keine Visualisierungen/Beispiele" geliefert habe. Und auch hier
wendet die Beschwerdeführerin einerseits ein, eine Visualisierung oder
Beispiele seien nicht verlangt worden und dürften daher nicht zum Punkteabzug
führen. Dass dieser Einwand nicht stichhaltig ist, wurde bereits ausgeführt
(E. 10.1.3.6). Sodann wiederholt die Beschwerdeführerin wiederum ihre
Angaben im Angebot: "Für Versetzungen können ebenfalls die
Geschäftsprozesse Warteliste, Reservation und Eintritt verwendet werden.
Aufenthaltsdaten wie Effekten und Klientenbuchhaltung können von der folgenden
Institution übernommen werden". Letztlich beschränkt sich die
Beschwerdeführerin damit auf die Auflistung von generellen Geschäftsprozessen
und Datenbereichen. Unter dem Gesichtspunkt "beschreiben" und
"aufzeigen" von bereichsspezifischen Möglichkeiten hat die
Vergabestelle zu Recht mehr erwartet. Verglichen mit den ausführlichen,
differenzierten und grafisch veranschaulichten Ausführungen der Mitbeteiligten
erscheinen die Angaben der Beschwerdeführerin tatsächlich lediglich summarisch.
Mithin erweist sich der strittige Punkteabzug jedenfalls als vertretbar.
10.1.3.8
Das Unterkriterium ZK 1.3.10 betrifft ebenfalls die "Zellen- und
Zimmerbewirtschaftung: Der Anbieter beschreibt und zeigt die
Darstellungsmöglichkeiten der freien und belegten Zellen bzw. Zimmer auf und
zwar je Institution und übergeordnet über mehrere Institutionen". Die
Beschwerdeführerin hat hier 1,6 von 2 Punkten erzielt.
Laut Evaluationsbericht wurde wiederum bemängelt, dass die
Beschwerdeführerin nur eine "summarische Beschreibung" und "keine
Visualisierungen/Beispiele" geliefert habe. Und auch hier wendet die
Beschwerdeführerin einerseits ein, eine Visualisierung oder Beispiele seien
nicht verlangt worden und dürften daher nicht zum Punkteabzug führen. Dass
dieser Einwand nicht stichhaltig ist, wurde bereits ausgeführt
(E. 10.1.3.6). Sodann verweist sie wiederum auf ihre Angaben im Angebot,
wo sie verschiedene Darstellungsmöglichkeiten im Text nennt.
"Aufgezeigt" wird indes keine dieser Darstellungsmöglichkeiten,
obwohl das ausdrücklich verlangt war und beim Thema "Darstellungen"
auch durchaus naheliegend gewesen wäre. Die Rüge der Beschwerdeführerin erweist
sich demgemäss als unbegründet.
10.1.3.9
Auch das Unterkriterium ZK 1.3.11 betrifft die "Zellen- und
Zimmerbewirtschaftung: Der Anbieter beschreibt und zeigt auf, welche
Möglichkeiten zur Planung von Ein-/Austritten in Institutionen bzw. zur Führung
von Reservationen/Wartelisten o.ä. bestehen". Die Beschwerdeführerin hat
hier 1,8 von 3 Punkten erzielt.
Im Evaluationsbericht wurde neben der lediglich
"summarische[n] Beschreibung" und dem Fehlen von
"Visualisierungen/Beispielen" bemängelt, dass die Beschwerdeführerin
"das Thema Wartelisten nicht behandelt" habe, was von der
Beschwerdeführerin überhaupt nicht bestritten wird. Der Punkteabzug erweist
sich schon allein aus diesem Grund als gerechtfertigt.
10.1.3.10
Das Unterkriterium ZK 1.3.12 betrifft die Verwaltung der Effekten:
"Der Anbieter beschreibt und zeigt auf, wie im System Effekten verwaltet
bzw. wie Zu-/Abgänge von Effekten erfasst und ausgewiesen werden können".
Die Beschwerdeführerin hat hier 2,4 von 4 Punkten erzielt.
Im Evaluationsbericht wurde neben der lediglich
"summarische[n] Beschreibung" und dem Fehlen von
"Visualisierungen/Beispielen" bemängelt, dass die Beschwerdeführerin
die "Behandlung von Effektenboxen nicht behandelt" habe, was von der
Beschwerdeführerin wiederum nicht bestritten wird. Sie beschränkt sich einmal
mehr auf die Feststellung, es bestünden entsprechende Prozesse und
Visualisierungen oder Beispiele seien nicht verlangt worden. Dass diese
unsubstanziierten Bestreitungen die Bewertung der Beschwerdegegnerin nicht
infrage zu stellen vermögen, wurde bereits mehrfach festgehalten. Die Rüge der
Beschwerdeführerin ist unbegründet.
10.1.3.11
Das Unterkriterium ZK 1.3.13 betrifft die "Vollzugsabwicklung:
Der Anbieter beschreibt und zeigt, wie ein Vollzug erfasst und berechnet werden
kann". Die Beschwerdeführerin hat hier 3,6 von 6 Punkten erzielt.
Im Evaluationsbericht wurde neben der lediglich
"summarische[n] Beschreibung" und dem Fehlen von
"Visualisierungen/Beispielen" festgestellt: "Die
Vollzugsabwicklung ist mit einem Absatz beschrieben. Es ist nicht
nachvollziehbar, ob der Anbieter die Komplexität der Vollzugsabwicklung
insgesamt erfasst hat". Darauf geht die Beschwerdeführerin wiederum mit
keinem Wort ein. Vielmehr beschränkt sie sich einmal mehr auf die wörtliche
Wiedergabe ihrer Angaben im Angebot. Dementsprechend kann auch einmal mehr
festgestellt werden, dass diese unsubstanziierten Bestreitungen die Bewertungen
der Beschwerdegegnerin nicht infrage zu stellen vermögen. Die Rüge der
Beschwerdeführerin ist unbegründet.
10.1.3.12
Das Unterkriterium ZK 1.3.14 betrifft die "Kostgeldabrechnung: Der
Anbieter beschreibt und zeigt auf, wie eine Kostgeldabrechnung für eine
einzelne eingewiesene Person oder eine Gruppe von eingewiesenen Personen
erstellt werden kann". Die Beschwerdeführerin hat hier 2,2 von
3 Punkten erzielt.
Im Evaluationsbericht wurde neben der lediglich
"summarische[n] Beschreibung" und dem Fehlen von
"Visualisierungen/Beispielen" festgestellt: "Detailangaben
fehlen, wie verschiedene Kostensätze". Darauf geht die Beschwerdeführerin
mit keinem Wort ein. Vielmehr beschränkt sie sich wiederum auf die wörtliche
Wiedergabe ihrer Angaben im Angebot. Dementsprechend kann wiederum festgestellt
werden, dass diese unsubstanziierten Bestreitungen die Bewertung der
Beschwerdegegnerin nicht infrage zu stellen vermögen. Die Rüge der Beschwerdeführerin
ist unbegründet.
10.1.3.13
Das Unterkriterium ZK 1.3.15 betrifft das "Busseninkasso: Der
Anbieter beschreibt und zeigt auf, wie das Bussen- und Geldstrafeninkasso
abgewickelt wird (inkl. [partiellen] Zahlungseingängen)". Die
Beschwerdeführerin hat hier 5,2 von 6 Punkten erzielt.
Die Beschwerdeführerin wiederholt auch in diesem Punkt
wörtlich ihre Angaben gemäss Angebot und moniert, es seien keine Beispiele oder
Visualisierungen verlangt worden. Im Evaluationsbericht wird deren Fehlen indes
gar nicht bemängelt. Offenkundig setzt sich die Beschwerdeführerin mit der
eingehenden und breit abgestützten Bewertung der Beschwerdegegnerin überhaupt
nicht, geschweige denn substanziiert auseinander. Ihre Bestreitung ist daher
ohne Weiteres als unbegründet zu qualifizieren.
10.1.3.14
Das Unterkriterium ZK 1.3.16 betrifft die "Finanzbuchhaltung: Der
Anbieter beschreibt und zeigt auf, über welche automatischen internen
Kontrollmechanismen (internes Kontrollsystem, IKS) das System verfügt".
Die Beschwerdeführerin hat hier 3,467 von 4 Punkten erzielt.
Die Beschwerdeführerin wiederholt auch in diesem Punkt
wörtlich ihre Angaben gemäss Angebot und moniert, es seien keine Beispiele oder
Visualisierungen verlangt worden. Im Evaluationsbericht wird deren Fehlen indes
gar nicht bemängelt. Dafür wird dort die mangelhafte Nachvollziehbarkeit
aufgegriffen und festgestellt, dass die Abgrenzung
Klientenbuchhaltung/Finanzbuchhaltung nicht klar sei. Darauf geht die
Beschwerdeführerin nicht ein. Dementsprechend kann einmal mehr festgestellt
werden, dass die unsubstanziierten Bestreitungen der Beschwerdeführerin die
Bewertung der Beschwerdegegnerin nicht infrage zu stellen vermögen.
10.1.3.15
Das Unterkriterium ZK 1.3.17 betrifft die "Debitoren: Der
Anbieter beschreibt und zeigt auf, wie eine Ratenzahlung erfasst und
kontrolliert wird". Die Beschwerdeführerin hat hier 2,933 von
4 Punkten erzielt.
Die Beschwerdeführerin wiederholt auch in diesem Punkt
wörtlich ihre Angaben gemäss Angebot und moniert, es seien keine Beispiele oder
Visualisierungen verlangt worden. Im Evaluationsbericht wird deren Fehlen indes
gar nicht bemängelt. Dafür wird dort festgestellt: "Funktionalität nicht
nachvollziehbar", "Einzelrate oder mehrere Raten gleichzeitig?",
"Anbieter beschreibt und zeigt in einem Satz auf; wenig substantiell für
eine Bewertung". Darauf geht die Beschwerdeführerin nicht ein.
Dementsprechend kann einmal mehr festgestellt werden, dass die
unsubstanziierten Bestreitungen der Beschwerdeführerin die Bewertung der
Beschwerdegegnerin nicht infrage zu stellen vermögen.
10.1.3.16
Das Unterkriterium ZK 1.3.18 betrifft die "Opferhilfe: Der
Anbieter beschreibt, wo bei den Opferhilfe-Prozessen die grössten
Herausforderungen bestehen und wie diese gelöst werden". Die
Beschwerdeführerin hat hier gar keine Punkte erzielt, während die Mitbeteiligte
die maximalen 3 Punkte erhielt.
Wie bereits in ihrem Angebot stellt die Beschwerdeführerin
fest, zentraler Punkt der Opferhilfe sei die Trennung der Daten von Klienten
und Opfer. Im Evaluationsbericht wird dieser auf einen Aspekt beschränkte Fokus
als zu eng gewertet. Dies wird von der Beschwerdeführerin nicht substanziiert
infrage gestellt und erweist sich im Übrigen jedenfalls als vertretbar.
Andererseits macht die Beschwerdeführerin geltend, gemäss
Beurteilung des Bewerters E habe die Mitbeteiligte keine Herausforderungen
beschrieben. Somit habe sie den Auftrag nicht erfüllt, weshalb nicht
nachvollziehbar sei, weshalb sie dennoch die volle Punktzahl erhalten habe. –
Wie aus dem Evaluationsbericht hervorgeht, hatte der betreffende Bewerter
selbst Zweifel, ob seine Feststellung "zur Abwertung führen muss".
Die Bewertung wurde daraufhin im Bewertungsteam diskutiert und im Anschluss
daran hat der Bewerter E seine Note von 3 auf 5 erhöht. Das dürfte damit
zusammenhängen, dass die Mitbeteiligte die "Herausforderungen" nicht
einfach übergangen hat. Vielmehr hat sie ihnen ein eigenes Kapitel gewidmet, wo
sie die anfallenden Aufgaben und Arbeiten aufführt, für sich jedoch zum Schluss
gelangt, in der Abbildung dieser Prozesse lägen keine grossen oder grössten
Herausforderungen. Dennoch bleibt die Diskrepanz in der Bewertung nicht
nachvollziehbar; indes hätte selbst die Gleichbewertung der Beschwerdeführerin
und der Mitbeteiligten keine Auswirkungen auf das Gesamtergebnis (vgl. hinten
E. 10.5.3), weshalb sich eine Neubewertung erübrigt.
10.1.3.17
Das Unterkriterium ZK 1.3.19 betrifft die Klientenbuchhaltung. Von den
maximal möglichen 5 Punkten hat die Mitbeteiligte 4,6 und die
Beschwerdeführerin 4,2 Punkte erhalten.
Letztere moniert nun,
aufgrund der Bemerkungen der Bewerter zu den beiden Lösungen sei nicht
nachvollziehbar, woraus sich die unterschiedliche Bewertung ergebe. Es seien
ihr deshalb gleich viele Punkte zu gewähren, wie der Mitbeteiligten. – Im
Evaluationsbericht
sind tatsächlich bei
beiden Anbieterinnen zahlreiche Kommentare der Bewerter aufgeführt, was zur
Folge hatte, dass darüber eine Diskussion im Team geführt wurde, welche zu der
um 0,4 Punkte besseren Bewertung der Mitbeteiligten führte. Gründe, welche
diese Bewertung als rechtsverletzend erscheinen lassen, sind weder ansatzweise
dargetan noch ersichtlich. Vielmehr kann dies angesichts des methodisch
einwandfreien Vorgehens und der lediglich geringfügigen Bewertungsdifferenz
ausgeschlossen werden.
10.2
Zuschlagskriterium 2
"Anforderungen an den Anbieter"
Die Beschwerdeführerin bemängelt grundsätzlich, dass ihr
Angebot hier einen Zielerfüllungsgrad von lediglich 55,1 % erreicht. Dies
obwohl ihr Produkt "L" in 15 Kantonen im Einsatz stehe und sie
mit ihrer aktuell neusten Version "M" eine moderne Standardlösung
offeriert habe. Demgegenüber könne die Mitbeteiligte kein produktives Projekt
vorweisen, welches mit H 2.0 betrieben werde.
Mit der Beschwerdegegnerin ist dem entgegenzuhalten, dass
es vorliegend nicht um die Thematik "Standard-Lösung im produktiven
Einsatz" geht, sondern um die Bewertung der Angebote anhand der
qualitativen Zuschlagskriterien. Dementsprechend beschränkt sich die
nachfolgende Beurteilung auch auf die von der Beschwerdeführerin konkret
einzelnen Unterkriterien zugeordnete Bewertungskritik.
10.2.1
Unterkriterium 2.1 "Allgemeines"
10.2.1.1
Die Beschwerdeführerin rügt die Bewertung ihres Angebots beim
Unterkriterium ZK 2.1.2, wo sie nur 2,25 von 3,75 Punkten erzielte.
Sie macht geltend, die tiefere Bewertung ihres Angebots sei erfolgt, weil sie
auch Subunternehmer beiziehe. Da dies gemäss den Ausschreibungsvorgaben nicht
ausgeschlossen sei, erweise sich der Punkteabzug als nicht statthaft.
Besagtes Unterkriterium lautet:
"Der Anbieter stellt sicher, dass Leistungen möglichst aus einer Hand mit
kurzen Entscheidungswegen und wenig Schnittstellen angeboten werden. Sollten
Subunternehmer/Freelancer beigezogen werden, hat der Anbieter die
Zusammenarbeitsfähigkeit nachzuweisen. Er kann dabei Referenzprojekte
nachweisen, die er mit den aufgeführten Subunternehmen/Freelancer in einer
ähnlichen Konstellation/Zusammensetzung in den letzten 7 Jahren
hinsichtlich Dauer, Aufgabenbeschreibung und Ressourcenbedarf zusammen
durchgeführt hat und die mit den ausgeschriebenen Leistungen vergleichbar
sind". Die Bewertung der "Zusammenarbeitsfähigkeit" erfolgte
sodann schematisch nach der Zahl der entsprechenden Referenzen: für drei und
mehr Referenzen wurden 100 % der Punkte vergeben, lediglich zwei
Referenzprojekte erzielten noch 60 % etc.
Es trifft somit nicht zu, dass der Beizug von
Subunternehmern generell zu einem Punktabzug führte. Dass die Bewertung bei der
Zahl der Referenznachweise ansetzt, erscheint sodann als sachgerecht und wird
von der Beschwerdeführerin ebenso wenig substanziiert infrage gestellt, wie der
in den Ausschreibungsunterlagen vorgegebene Bewertungsraster. Nachdem die
Beschwerdeführerin laut den unbestrittenen Aussagen im Evaluationsbericht
lediglich zwei Referenzen pro Subunternehmer nannte, konnte sie von vornherein
nicht mehr als die angefochtenen 2,25 Punkte erwarten. Ihre Beschwerde
erweist sich demnach auch in diesem Punkt als unbegründet.
10.2.1.2
Die Beschwerdeführerin rügt die Bewertung beider Angebote beim
Unterkriterium ZK 2.1.4, wo sie 0,625 Punkte erhielt und die
Mitbeteiligte mit 1,562 Punkten die maximale Bewertung erzielte.
Besagtes Unterkriterium lautet: "Was zeichnet den
Anbieter im Umfeld der Software-Entwicklung speziell aus? Der Anbieter nimmt
dabei insbesondere auch Bezug zu folgenden Punkten: Verwendete/eingesetzte
Methoden, Prozesse und Modelle der Software-Entwicklung und
-Qualitätssicherung". Im Evaluationsbericht wird dazu bei der
Mitbeteiligten angemerkt, dass sie eine "klare und nachvollziehbare
Dokumentation mit agilen Methoden und vollautomatisierten Tests" geliefert
habe. Demgegenüber wird bei der Beschwerdeführerin bemängelt, dass gewisse
(näher bezeichnete) Tools fehlen.
Mit diesen spezifischen Bewertungsgründen setzt sich die
Beschwerdeführerin nicht auseinander. Vielmehr wiederholt sie den bereits als
nicht stichhaltig beurteilten Pauschaleinwand betreffend "Standard-Lösung
im produktiven Einsatz". Es kann auch in diesem Zusammenhang wiederum
festgehalten werden, dass sich die Bewertung der Zuschlagskriterien auf
konkrete Vorgaben und entsprechende Nachweise bezieht, welchen entsprechend
substanziiert entgegenzutreten ist.
10.2.1.3
Die Beschwerdeführerin rügt die unterschiedliche Bewertung der Angebote
beim Unterkriterium ZK 2.1.5, wo sie 0,625 Punkte erhielt und die
Mitbeteiligte mit 1,562 Punk­ten die maximale Bewertung erzielte.
Besagtes Unterkriterium lautet: "Der Anbieter
beschreibt kurz die strategische Ausrichtung seiner Unternehmung und die drei
wichtigsten Kernkompetenzen mit Bezug auf die offerierte Lösung". Im
Evaluationsbericht fällt die Bewertung eindeutig zulasten der Beschwerdeführerin
aus. Mit den entsprechenden konkreten Beanstandungen der Bewerter setzt sich
die Beschwerdeführerin wiederum nicht auseinander. Vielmehr mach sie geltend,
sie sei "ein unabhängiges Unternehmen und nur seinen Kunden und sich
selbst verpflichtet". Auch habe sie ihr Produkt "im eigenen Betrieb
entwickelt". Diese unspezifischen Ausführungen sind indes nicht geeignet,
die sachlich begründete Bewertung ihres Angebots infrage zu stellen. Zur
Bewertung der Mitbeteiligten wendet sie sodann ein, diese sei "breit
aufgestellt" und die Applikation H stelle kein
"Kernprodukt" dar. Was daraus mit Bezug auf die konkrete
Fragestellung des Unterkriteriums abzuleiten ist, bleibt offen und ist auch
nicht ersichtlich, zumal es hier nicht um ein "Kernprodukt" geht,
sondern um Kernkompetenzen des Unternehmens. Die Rüge erweist sich demnach als
unbegründet.
10.2.2
Unterkriterium 2.2 "Referenzprojekte Anbieter"
10.2.2.1
Bei den Unterkriterien 2.2.1 und 2.2.2 wurde je eine Referenz gemäss den
Vorgaben zum Eignungskriterium EK01 verlangt und bewertet.
Bei der ersten Referenz
(ZK 2.2.1) erzielten beide Anbieterinnen die maximalen 8,333 Punkte.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Mitbeteiligten dürfte hier nicht die
volle Punktzahl gewährt werden, könne sie doch keine auf H 2 basierende
Referenzinstallation im Justizvollzug vorweisen. – Wie bereits beim
Eignungsnachweis ausgeführt (vgl. vorne E. 5.2.2), trägt die
Berücksichtigung von Vorgängerversionen der ständig fortschreitenden
Entwicklung im IT-Bereich angemessen Rechnung und verhindert damit auch eine
unnötig starke bzw. unzulässige Wettbewerbseinschränkung. Es erscheint denn
auch in qualitativer Hinsicht ohne Weiteres als vertretbar, wenn der Nachweis
für die geforderten Funktionalitäten ebenfalls mit Referenzen zur Vorgängerversion
erbracht werden konnte. Wie aus dem Evaluationsbericht hervorgeht konnte die
Mitbeteiligte bei dieser Referenz die "eingeführte[n]
Funktionsbereiche" mit "ähnlicher Komplexität" aufzeigen und
erhielt dafür von allen vier Bewerten die Maximalnote. Es besteht kein
begründeter Anlass, diese Bewertung in Zweifel zu ziehen.
Bei der zweiten Referenz (ZK 2.2.2) erzielte die
Mitbeteiligte ebenfalls die maximalen 8,333 Punkte, wogegen der
Beschwerdeführerin nur 5 Punkte zugesprochen wurden. Im Evaluationsbericht
wurde dazu angemerkt: "Referenz nur teilweise vergleichbar (Migration von
N auf M). Komplexität deutlich geringer (Mengengerüst und Umfang der Arbeiten
deutlich tiefer und Aufgabenstellung vorwiegend Migration). Des Weiteren lässt
die vage Beschreibung der Anwendungsgebiete und der eingesetzten Module einen
Vergleich nur schwer zu. […] Keine neue Einführung, sondern Migration". –
Die Beschwerdeführerin wendet dagegen einzig ein, die tiefere Bewertung sei
nicht nachvollziehbar, da sie hier mit dem Kanton U eine Referenz mit
vergleichbarer Bevölkerungszahl und dementsprechend vergleichbarem Mengengerüst
genannt habe. Nachdem die Beschwerdeführerin beim Unterkriterium 2.2.2
nicht den Kanton U, sondern den Kanton V genannt hat, geht diese Rüge
offenkundig von vornherein ins Leere. Der hauptsächlichen Beanstandung, dass
sich ihre Referenz vorwiegend auf die Aufgabenstellung Migration beschränke,
tritt die Beschwerdeführerin sodann nicht entgegen. Gegen die Bewertung der
Mitbeteiligten wendet sie schliesslich ein, diese könne keinen Kanton als
Referenz anführen, welcher eine vergleichbare Bevölkerungszahl und damit ein
vergleichbares Mengengerüst aufweise. Dem lässt sich entgegenhalten, dass der
von der Mitbeteiligten angeführte Kanton P deutlich bevölkerungsreicher
ist als der von der Beschwerdeführerin referenzierte Kanton V. Indes greift die
Argumentation der Beschwerdeführerin hier ohnehin zu kurz. Welches Mengengerüst
der vorliegenden Ausschreibung zugrunde liegt, ergibt sich aus Ziffer 3.4
des Pflichtenhefts, wo die massgeblichen Einzelaspekte tabellarisch aufgeführt
sind; die Bevölkerungszahl gehört nicht dazu. Greift man aus dieser Tabelle die
Aspekte "Volluser" (900), "Fälle" (300'000) und
"Dokumente" (1'000'000) heraus, erscheint die Referenzinstallation
der Mitbeteiligten mit rund 700 Usern und ca. 1,5 Mio. Geschäften
grundsätzlich als vergleichbar. Im Vordergrund stand sodann aber ohnehin die
grundlegende Vorgabe, wonach sich die Referenz auf eine (Neu-)Einführung
beziehen müsse, was von der Aufgabenstellung her unbestrittenermassen deutlich
über eine blosse Software-Migration hinausgeht. Diese Vorgabe hat die
Mitbeteiligte im Gegensatz zur Beschwerdeführerin offenbar uneingeschränkt
erfüllt, was ihre bessere Bewertung jedenfalls als vertretbar erscheinen lässt.
10.2.2.2
Beim Unterkriterium 2.2.3 wurde zudem eine Referenzinstallation aus
dem Bereich Strafverfolgung gefordert, welche mindestens seit dem 1.1.2016 im
Betrieb steht. Die Mitbeteiligte hat hier die maximalen 8,333 Punkte
erzielt, die Beschwerdeführerin ging leer aus. – Die Beschwerdeführerin wendet
dagegen ein, dieses Kriterium sei sachfremd und ausschliesslich auf die
Mitbeteiligte zugeschnitten.
Was der Geltendmachung dieser
Rüge mit einer Beschwerde gegen die Ausschreibungsvorgaben entgegengestanden
hat, ist nicht ersichtlich, kann aber offenbleiben, da ihr ohnehin nicht
gefolgt werden kann. Wie die Beschwerdegegnerin ausführt, hat sie das strittige
Zuschlagskriterium im Hinblick auf eine potenzielle Ausweitung der
Justizvollzugs-Lösung auf den Bereich der Strafverfolgung eingefügt. Diesen
Zusammenhang hat sie bereits im Pflichtenheft mit folgendem Vorbehalt
transparent gemacht:
"Der
Auftraggeber behält sich vor, künftige Zusatzaufträge wie Ausweitung des Einsatzgebietes
(z.B. Abbildung Strafverfolgungsbereich), […] dem ausgewählten Anbieter
gestützt auf § 10 Abs. 1 lit. g Submissionsverordnung freihändig
zu vergeben."
Abgesehen davon, dass die
Bereiche Strafverfolgung und Justizvollzug zahlreiche Schnittstellen aufweisen,
wurde im Pflichtenheft auch einleitend festgestellt, das derzeit in der
Strafverfolgung eingesetzte System G 2 sei nurmehr ein Auslaufmodell.
Die mögliche Ausweitung des Einsatzgebiets auf den Strafverfolgungsbereich ist
somit nicht nur sachlich begründbar, sondern auch zeitlich absehbar. Wenn die
Beschwerdegegnerin diesen Aspekt deshalb am Rande in die Zuschlagsbewertung
einfliessen liess, ist dies keineswegs sachfremd, sondern jedenfalls
vertretbar.
10.2.3
Unterkriterium 2.3 "Referenzprojekte und Erfahrungen
Projektleiter"
10.2.3.1
Beim Unterkriterium 2.3.2 wurde für den vorgesehenen Projektleiter ein
Referenzprojekt gemäss den Vorgaben zum Eignungskriterium EK02 verlangt
und bewertet. Demnach musste er ein vergleichbar komplexes Referenzprojekt
vorweisen, dessen Abschluss nicht länger als sieben Jahre zurückliegt. Im
Gegensatz zur Mitbeteiligten erzielte die Beschwerdeführerin hier nur 3,6 von
6 Punkten.
Laut Evaluationsbericht
rührt die schlechtere Bewertung der Beschwerdeführerin im Wesentlichen daher,
dass die Beschwerdeführerin eine Co-Projektleitung vorsieht und die geforderten
Nachweise für den einen Co-Projektleiter (01) weitestgehend fehlen, was
von der Beschwerdeführerin im Übrigen gar nicht bestritten wird. Beim
Co-Projektleiter 02 wurde bemängelt, dass die Angaben nicht hinreichend
detailliert seien und das angeführte Referenzprojekt Kanton U nur teilweise
vergleichbar sei. Einzig auf die mangelnde Vergleichbarkeit nimmt die
Beschwerdeführerin Bezug, wenn sie einwendet, beim Kanton U sei von einem
"vergleichbaren Mengengerüst" auszugehen. Wie bereits zu
ZK 2.2.2 (vorne E. 10.2.2.1) ausgeführt, kann der Beschwerdeführerin
in dieser Frage jedoch nicht gefolgt werden. Abstriche bei der Vergleichbarkeit
dieser Referenz sind sowohl mit Bezug auf die Anbieterin als auch beim
Projektleiter gerechtfertigt.
Andererseits wendet die
Beschwerdeführerin ein, die Mitbeteiligte habe im Bereich Justizvollzug in den
letzten sieben Jahren keine Einführung in vergleichbarer Komplexität
durchgeführt, weshalb sie mit null Punkten zu bewerten sei. – Dem ist
entgegenzuhalten, dass die Ausschreibungsvorgaben hinsichtlich der
Vergleichbarkeit von Referenzprojekten keine Beschränkung auf den Bereich
Justizvollzug enthielten. Sodann wurden die Referenznachweise des von der
Mitbeteiligten vorgesehenen Projektleiters von den insgesamt
sieben Bewertern durchwegs mit der Bestnote versehen. Es besteht denn auch
keine Veranlassung, die Begründetheit dieser Bewertung in Zweifel zu ziehen.
10.2.3.2
Beim Unterkriterium 2.3.3 hatten die Anbieter den vorgesehenen
Projektleiter namentlich zu benennen und dessen allgemeine, berufliche
Qualifikationen darzulegen. Von insgesamt 2,5 Punkten hat die
Mitbeteiligte deren 2 und die Beschwerdeführerin 1 Punkt erhalten.
Die Beschwerdeführerin
macht hierzu geltend, ihr Projektleiter 02 sei seit 30 Jahren im
Bereich Strafvollzug tätig. Die tiefere Bewertung des Projektleiters sei nicht
nachvollziehbar, zumal der Projektleiter der Mitbeteiligten über keine
Kenntnisse im Bereich Strafvollzug verfüge. – Dem ist vorab entgegenzuhalten,
dass die Beschwerdeführerin eine Co-Projekt­leitung vorgeschlagen hat. Das
wurde von der Beschwerdegegnerin negativ gewertet, ohne dass dies von der
Beschwerdeführerin substanziiert gerügt worden wäre. Unbestritten blieb auch der
Umstand, dass die Angaben zum Co-Projektleiter 01 als mangelhaft
eingestuft wurden. Vor diesem Hintergrund erweist sich der Abzug von
1,5 Punkten jedenfalls als vertretbar. Dem Projektleiter der
Mitbeteiligten wurden sodann eine höhere Ausbildung, 13 Jahre
Projektleitungserfahrung sowie eine relevante Projekt- und Berufserfahrung im
Bereich der Rechtspflege und der öffentlichen Verwaltung attestiert. Dennoch
wurden Abstriche an der Bewertung vorgenommen, was diese im Ergebnis umso mehr
als zulässig erscheinen lässt. Die Rügen der Beschwerdeführerin erweisen sich
auch in diesem Punkt als unbegründet.
10.2.4
Unterkriterium 2.4 "Spezifische Erfahrungen / Know-how"
10.2.4.1
Beim Unterkriterium 2.4.2 hatten die Anbieter ihre Erfahrung im
Bereich Datenmigration anhand eines Referenzprojekts aufzuzeigen. Verlangt
wurde unter anderem eine Beschreibung der Gemeinsamkeiten/Vergleichbarkeiten
zur vorliegenden Ausschreibung, Informationen zum Migrationsvorgehen, daraus
resultierende nützliche Erkenntnisse für dieses Projekt sowie Informationen zu
den entscheidenden Erfolgsfaktoren in diesem Bereich. Die Beschwerdeführerin
erzielte hier 1,042 von 2,083 Punkten.
Die Beschwerdeführerin
erachtet diesen Punkteabzug als nicht gerechtfertigt, da sie beim Projekt
"M" im Kanton U ein Datenvolumen in vergleichbarer Grösse migriert
habe. – Gemäss Evaluationsbericht fehlten insbesondere die verlangten Angaben
zum Migrationsvorgehen und zur Vergleichbarkeit mit dem vorliegenden Projekt,
weshalb die Komplexität der Migration letztlich nicht beurteilt werden konnte.
Dieser sachlich begründeten Kritik tritt die Beschwerdeführerin nicht
substanziiert entgegen, weshalb die angefochtene Bewertung ohne Weiteres zu
bestätigen ist.
10.2.4.2
Beim Unterkriterium 2.4.3 hatte der Anbieter seine Erfahrung im
Bereich "der Anbindung von SAP als Finanzwesen-System an seine offerierte
Lösung" aufzuzeigen. Von 2,917 Punkten erzielte die Mitbeteiligte
hier 1,75 Punkte und die Beschwerdeführerin 1,458 Punkte.
Die Beschwerdeführerin wendet
hierzu ein, weshalb es zu einer unterschiedlichen Bewertung der Anbieterinnen
gekommen sei, lasse sich der Bewertungstabelle nicht entnehmen, weshalb sie
mindestens gleich zu bewerten seien. Dem kann nicht gefolgt werden. Wie aus dem
Evaluationsbericht hervorgeht, fällt der Notenspiegel der Mitbeteiligte
insgesamt besser aus. Sodann kann den ebenfalls angeführten
"Konsolidierungsbemerkungen" entnommen werden, dass die Einzelnoten
im Team diskutiert und im Ergebnis angepasst wurden. Das damit an den Tag
gelegte methodische Vorgehen spricht für die pflichtgemässe Ermessensbetätigung
der Beschwerdegegnerin. Gründe, welche dies infrage zu stellen vermöchten, sind
weder dargetan noch ersichtlich. Der beschwerdeführerische Einwand erweist sich
demnach als unbegründet.
10.2.5
Unterkriterium 2.5 "Vertragsgestaltung"
10.2.5.1
Die Beschwerdeführerin rügt die Bewertung ihres Angebots beim
Unterkriterium ZK 2.5.3, wo sie nur 5,25 von 8,75 Punkten erzielte.
Besagtes Unterkriterium lautet: "Der Anbieter beschreibt und erläutert
transparent und nachvollziehbar sein Lizenzmodell. Insbesondere soll daraus
ersichtlich sein, wie sich die Lizenzkosten bei einem Wachstum des
Mengengerüstes (insb. Benutzer) auswirken".
Die Beschwerdeführerin
macht geltend, wie es zur unterschiedlichen Bewertung gekommen sei, lasse sich
der Bewertungstabelle nicht entnehmen, offensichtlich seien ihre Angaben falsch
verstanden worden. – Dem kann nicht gefolgt werden. Die Bewertungsunterschiede
ergeben sich primär aus der Notenskala. Darüber hinaus zeigen die Kommentare,
dass die Beschreibung der Beschwerdeführerin im Vergleich zu derjenigen der
Mitbeteiligten als nicht hinreichend transparent und nachvollziehbar beurteilt
wurde, was bei Angaben wie "... Für eine genauere Aufgliederung der
Lizenzen fehlt die Anzahl Mitarbeiter pro Bereich" und "Schnittstellen
und sonstig[e] Produktlizenzen sind einmalig zu leisten"] denn auch nicht
weiter erstaunt. Die Angebotsbeurteilung bei diesem Kriterium erscheint ohne
Weiteres als vertretbar.
10.2.6
Unterkriterium 2.6 "Qualität der Offerte"
10.2.6.1
Beim Unterkriterium ZK 2.6.1 wurde bewertet, "ob das anbietende
Unternehmen sein Angebot klar, transparent, vollständig und nachvollziehbar
eingereicht hat […]. Dazu gehört auch, dass verlangte Dokumente, Nachweise etc.
den Anforderungen entsprechend an der richtigen Stelle mitgegeben wurden und
keine Nachforderungen […] eingeholt werden mussten". Die
Beschwerdeführerin hat hier 3 von 5 Punkten erzielt.
Zu den im
Evaluationsbericht aufgelisteten Beanstandungen nimmt die Beschwerdeführerin
nicht konkret Stellung. Sie wendet lediglich ein, "dass der Umfang und die
Komplexität der Offerte eher einer Individualentwicklung als der Beschaffung
einer Standardsoftware entspricht". Dieser Einwand tut an sich hier nichts
zur Sache bzw. spricht eigentlich sogar für einen erhöhten Erläuterungsbedarf seitens
der Anbieter. Interessant ist auch, dass die Hauptargumentation der
Beschwerdeführerin in der Sache selbst grundsätzlich dahin geht, ihr Angebot
erfülle die Anforderungen zur Hauptsache bereits in der Standardversion. Im
Weiteren verweist die Beschwerdeführerin noch auf die "umfangreiche
Dokumentation" zu ihrem Standardprodukt, welche sie mit ihrem Angebot
eingereicht habe. Was sie daraus ableiten will, ist nicht ersichtlich, zumal
sie zu Recht nicht geltend macht, die Beschwerdegegnerin hätte dort die
einschlägigen Lösungsansätze selber nachschlagen können. Ihre Rügen erweisen
sich denn auch in diesem Punkt als unbegründet.
10.3
Zuschlagskriterium 3
"Anforderungen an das Projekt"
10.3.1
In der Beschwerdeschrift wandte die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang
ein, beim Debriefing sei erklärt worden, der Mitbeteiligten werde aufgrund
ihrer Grösse mehr zugetraut als der Beschwerdeführerin. Dies sei sachlich
unhaltbar, zumal "bekannt sei", dass es andernorts bei der Einführung
von H 2 Probleme und Verzögerungen gebe.
Wie bereits ausgeführt (vorne E. 9.1), tun angebliche
Probleme bei der Umsetzung nicht referenzierter Projekte hier nichts zur Sache.
Zum Argument der Unternehmensgrösse hat die Beschwerdegegnerin sodann mit der
Beschwerdeantwort richtiggestellt, dieses sei im vorliegenden Zusammenhang
nicht relevant gewesen. Die von der Beschwerdeführerin angeführte Aussage habe
sich wahrscheinlich auf das Zuschlagskriterium 2.1.3 bezogen. Dort seien
die für Softwareentwicklung, Wartung und Pflege sowie Support vorhandenen
Personalressourcen abgefragt und bewertet worden. Nachdem die
Beschwerdeführerin dieser Darstellung in den nachfolgenden Rechtschriften nicht
mehr entgegengetreten ist und auch die Bewertung des
Zuschlagskriteriums 2.1.3 unangefochten blieb, erweist sich der
entsprechende Einwand ohne Weiteres als unbegründet.
10.3.2
Unterkriterium 3.1 "Vorgehen"
Dieser Bereich umfasst zwei Muss-Kriterien und sieben
Fragestellungen. Von diesen Fragestellungen liegen deren drei (3.1.7, 3.1.8 und
3.1.9) im Streit. Da die Beschwerdeführerin in allen drei Punkten die gleiche
Bewertung wie die Mitbeteiligte anstrebt, liegt das maximale
Aufwertungspotential gesamthaft bei 1,991 Punkten (0,381 bei
ZK 3.1.7, 0,439 bei ZK 3.1.8, 1,171 bei ZK 3.1.9).
Damit läge der Gesamtvorsprung der Mitbeteiligten indes
immer noch bei 57,239 Punkten, sodass
auf
eine nähere Prüfung dieser Beschwerdepunkte
verzichtet werden kann.
10.3.3
Unterkriterien 3.2 "Schnittstellen",
3.6 "Personensynchronisation", 3.7 "Migration der
Dokumentenvorlage"
In diesen Kriterienbereichen
wendet sich die Beschwerdeführerin gegen die Bewertung ihres Angebots bei den
Unterkriterien 3.2.4, 3.6.2 und 3.7.3. Auch hier strebt sie in allen drei
Punkten die gleiche Bewertung wie die Mitbeteiligte an. Das maximale
Aufwertungspotenzial liegt damit bei insgesamt 16,250 Punkten (2,933 bei
ZK 3.2.4, 11,2 bei ZK 3.6.2, 2,117 bei ZK 3.7.3).
Damit läge der Gesamtvorsprung der Mitbeteiligten immer
noch bei 40,989 Punkten, sodass
auf eine
nähere Prüfung dieser Beschwerdepunkte ebenfalls
verzichtet werden kann.
10.4
Zuschlagskriterium 4
"Betrieb, Wartung, Support"
10.4.1
Unterkriterium 4.2 "Systemtechnische Anforderungen"
In diesem Kriterienbereich wendet sich die
Beschwerdeführerin gegen die Bewertung ihres Angebots bei den Unterkriterien
ZK 4.2.2 und ZK 4.2.3. Auch hier strebt sie in beiden Fällen
ausdrücklich die gleiche Bewertung wie die Mitbeteiligte an. Das maximale
Aufwertungspotenzial liegt damit bei insgesamt bei 2,117 Punkten (1,176
bei ZK 4.2.2, 0,941 bei ZK 4.2.3).
Damit läge der Gesamtvorsprung der Mitbeteiligten immer
noch bei 38,872 Punkten, sodass auch in bei diesen Unterkriterien
auf eine nähere Prüfung der Beschwerdepunkte
verzichtet
werden kann.
10.4.2
Unterkriterium 4.3 "Wartung und Support"
10.4.2.1
Das Unterkriterium ZK 4.3.4 lautet: "Der Anbieter gewährleistet
ein professionelles Release Management […]". Dazu wurden sechs
Fragenkomplexe vorgegeben, anhand derer die Anbieterinnen ihr Vorgehen darlegen
sollten, wobei Beispiele, sogenannte "Release-Notes etc."
ausdrücklich verlangt wurden. Die Beschwerdeführerin hat laut unbestrittener
Feststellung im Evaluationsbericht keine Beispiele geliefert und erhielt daher
nur 7 Punkte, was angesichts der klaren Vorgabe ohne Weiteres als
gerechtfertigt erscheint.
Die Beschwerdeführerin wendet
sich denn auch hauptsächlich gegen die Bewertung der Mitbeteiligten, welche die
maximalen 8,75 Punkte erzielte. Sie hält diese Bewertung für
"unverständlich", habe sie doch wiederholt darauf hingewiesen, dass
die Mitbeteiligte das "Release Management nicht beherrscht. Insbesondere
was den Major Release von H 1 auf H 2 betrifft". – Es ist
wiederum festzustellen, dass angebliche Probleme bei der Umsetzung nicht
referenzierter Projekte hier nichts zur Sache tun (vorne E. 10.3.1 und
9.1). Massgebend für die gute Bewertung der Mitbeteiligten waren die
umfangreichen, strukturierten und mit Beispielen veranschaulichten Ausführungen
in Kapitel 5.3 ihres Angebots. Diese Darlegungen wurden von allen
Bewertern mit der Bestnote bewertet, was von der Beschwerdeführerin nicht
substanziiert infrage gestellt wird. Ihr Einwand erweist sich somit als
unbegründet.
10.4.2.2
Beim Unterkriterium ZK 4.3.6 verlangt die Beschwerdeführerin
wiederum "nur" eine bessere Bewertung ihres eigenen Angebots. Das
maximale Aufwertungspotenzial liegt hier bei 1,458 Punkten.
Damit läge der Gesamtvorsprung
der Mitbeteiligten immer noch bei 37,414 Punkten, sodass auch in bei
diesem Unterkriterium auf eine nähere Prüfung der Beschwerdepunkte verzichtet
werden kann.
10.4.3
Unterkriterium 4.4 "Outsourcing technischer/applikatorischer Betrieb"
10.4.3.1
Das Unterkriterium ZK 4.4.2 lautet: "Der Anbieter legt dem
Angebot einen nachvollziehbaren Muster-Betriebsvertrag für den technischen und
applikatorischen Betrieb gemäss SLA in Beilage B.09.01 Grobkonzept_SLA_Betrieb
bei. Er beschreibt dabei die übernommenen Leistungen und insbesondere die
sicherheitsrelevanten Aspekte (z.B. Verschlüsselung Datenleitung und Datenbank
etc.)." Weiter heisst es: "Der Anbieter spezifiziert ausdrücklich
allfällige Abweichungen seines Muster-Betriebs­vertrages zu den SLA […]".
Von 10,588 Punkten erhielten die Mitbeteiligte 9,176 und die
Beschwerdeführerin 7,765 Punkte.
Die Beschwerdeführerin
moniert, die bessere Bewertung der Mitbeteiligten sei nicht nachvollziehbar,
zumal sie "einen leeren Mustervertrag eingereicht hat und nicht klar ist,
ob sie das Kriterium SLA erfüllt". Dabei übergeht die Beschwerdeführerin,
dass sie entgegen den klaren Vorgaben gar keinen Mustervertrag beigelegt hat
und dementsprechend auch nicht, wie verlangt, allfällige Abweichungen ihres
fehlenden Mustervertrags zu den SLA-Vorgaben spezifiziert hat. Mithin hat sie
zumindest eine ausdrückliche Vorgabe weniger erfüllt als die Mitbeteiligte, was
die gerügte Bewertungsdifferenz jedenfalls als vertretbar erscheinen lässt.
10.4.3.2
Beim Unterkriterium ZK 4.4.3 verlangt die Beschwerdeführerin wiederum
"nur" eine bessere Bewertung ihres eigenen Angebots. Das maximale
Aufwertungspotenzial liegt hier bei 2,353 Punkten.
Damit läge der Gesamtvorsprung
der Mitbeteiligten immer noch bei 35,061 Punkten, sodass auch in bei diesem
Unterkriterium auf eine nähere Prüfung der Beschwerdepunkte verzichtet werden
kann
10.5
Zuschlagskriterium
5 "Lösungspräsentation"
10.5.1
Die Beschwerdeführerin moniert in diesem Zusammenhang vorab, nachdem
H 2 für den Justizvollzug noch nicht existiere, sei es gar nicht möglich,
dass die offerierte Lösung zu mehr als 10 % basierend auf H 2
"Live" demonstriert worden sei.
Wie die Beschwerdegegnerin
zutreffend erwidert, war dies auch nicht verlangt. Im Drehbuch zur
Offertpräsentation wird ausdrücklich festgehalten, falls eine Funktionalität in
der offerierten Lösung noch nicht zur Verfügung stehe, könne diese entweder in
einer früheren Version der Lösung oder mittels "Mockups" (Screenshots
in einer Powerpoint-Präsentation) der geplanten Lösung nachvollziehbar gezeigt
werden. Diese Vorgabe ist nicht zu beanstanden, entspricht sie doch der
Umschreibung des Beschaffungsgegenstands (hierzu vorne E. 4.2) sowie den
als sachgerecht beurteilten allgemeinen Vorgaben zum Eignungsnachweis
(E. 5.2.2) und zur qualitativen Leistungsbeurteilung (E. 9.1).
10.5.2
Das Zuschlagskriterium 5 umfasst drei Kriterienbereiche mit
zahlreichen Unterkriterien. Die Vorbringen der Beschwerdeführerin beschränkten
sich auf fünf dieser Unterkriterien, die Bewertung bei den übrigen
Unterkriterien blieb dagegen unbestritten.
Bei den Unterkriterien
ZK 5.1.1.5 und ZK 5.2.3.1 verlangt die Beschwerdeführerin eine
Besserbewertung ihres eigenen Angebots: bei ZK 5.1.1.5 um
1,622 Punkte auf die maximalen 2,027 Punkte; bei ZK 5.2.3.1 um
0,5 Punkte besser auf 1,625 Punkte. Das entspricht einem maximalen
Aufwertungspotenzial von insgesamt 2,122 Punkten und würde den
Gesamtvorsprung der Mitbeteiligten auf 32,939 Punkte verringern.
Bei den Unterkriterien ZK 5.1.1.1, ZK 5.1.2.2
und ZK 5.1.3.1 verficht die Beschwerdeführerin dagegen eine Kürzung der
Punktezahl zulasten der Mitbeteiligten: bei ZK 5.1.1.1 um 2,919 auf
0 Punkte; bei ZK 5.1.2.2 um 5,333 auf 2,667 Punkte und bei
ZK 5.1.3.1 um 2,667 auf 1,333 Punkte. Das entspricht einem maximalen
Korrekturpotential zugunsten der Beschwerdeführerin von 10,919 Punkten und
würde den Gesamtvorsprung der Mitbeteiligten auf 22,020 Punkte verringern.
10.5.3
Zusammenfassend vermöchte somit auch die Gutheissung all dieser
Beanstandungen am Gesamtergebnis nichts zu ändern, weshalb sich deren Prüfung
erübrigt.
Dabei bleibt anzufügen, dass
sich ein solcher Vorsprung der Mitbeteiligten von 22,020 Punkten bei
Gleichbewertung der Beschwerdeführerin und der Mitbeteiligten im Unterkriterium
ZK 1.3.18 (Opferhilfe, vgl. vorne E. 10.1.3.16) zwar um 3 Punkte
auf 19,020 Punkte verringert. Auch unter Berücksichtigung dieser Korrektur
verbleibt das Angebot der Mitbeteiligten im Gesamten jedoch klar vor demjenigen
der Beschwerdeführerin.
11.
Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet und ist
abzuweisen.
11.1
Gemäss § 13
Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG tragen
mehrere am Verfahren Beteiligte die Kosten in der Regel entsprechend ihrem
Unterliegen. Jedoch können die Kosten einem Beteiligten nach dem
Verursacherprinzip auch ohne Rücksicht auf den Ausgang des Verfahrens
überbunden werden (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 59).
Ausgangsgemäss wird die Beschwerdeführerin grundsätzlich
kostenpflichtig (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
VRG). Indessen hat die Beschwerdegegnerin durch die verspätete Erstattung der
Beschwerdeantwort zusätzlichen Aufwand verursacht hat. Dies rechtfertigt es,
der Beschwerdegegnerin 1/10 und der Beschwerdeführerin 9/10 der Gerichtskosten
aufzuerlegen.
11.2
Eine
Parteientschädigung steht der unterliegenden Beschwerdeführerin nicht zu
(§ 17 Abs. 2 VRG). Dagegen ist sie zu einer solchen an die
Beschwerdegegnerin zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG),
wobei zu beachten ist, dass diese mit der Beschwerdeantwort im Wesentlichen nur
ihrer Begründungspflicht nachgekommen ist; angemessen sind Fr. 8'000.-
(inklusive Mehrwertsteuer).
11.3
Gegen die
Zusprechung einer Parteientschädigung an die Mitbeteiligte erhebt die
Beschwerdeführerin Einwände. Der Rechtsvertreter der Mitbeteiligten verfüge
über keinen "bundesrechtskonformen Registereintrag", da er in einer
"bundesrechtswidrigen" "gemischten Anwaltsgesellschaft"
tätig sei. Es bestehe daher auch kein Anspruch auf allfälligen Ersatz der
Anwaltskosten, zumal "keine gültige berufsmässige Vertretung im Sinn des
BGFA" vorliege.
Der Beschwerdeführerin kann
nicht gefolgt werden. Laut Vollmacht erfolgte die Mandatierung ad personam und
der mandatierte Rechtsvertreter wird im Anwaltsregister des Kantons Zürich
geführt. Im Übrigen scheint die Beschwerdeführerin zu verkennen, dass der
Anspruch auf Umtriebsentschädigung gemäss § 17 Abs. 2 VRG nicht auf
bestimmte Vertretungsverhältnisse beschränkt ist. So steht es einer
rechtssuchenden Person im Bereich Staats- und Verwaltungsrecht nach wie vor
frei, sich auch durch nicht patentierte Juristen oder Dritte vertreten zu
lassen. Es ist denn auch nicht ersichtlich, was gegen eine "gültige"
Vertretung der Mitbeteiligten und einen entsprechenden Anspruch auf
Umtriebsentschädigung sprechen würde. Die Beschwerdeführerin ist folglich zur
Zahlung einer solchen an die Mitbeteiligte zu verpflichten, wobei sich
angesichts des verhältnismässig geringen Aufwands für die Mitbeteiligte
Fr. 8'000.- (inklusive Mehrwertsteuer) als angemessen erweisen.
12.
Da der Wert des zu vergebenden Dienstleistungsauftrags den
im Staatsvertragsbereich massgeblichen Schwellenwert erreicht
(Art. 1 lit. b der Verordnung des WBF vom
22. November 2017 über die Anpassung der Schwellenwerte im öffentlichen
Beschaffungswesen für die Jahre 2018 und 2019 [SR 172.056.12]),
ist
gegen diesen Entscheid die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(BGG) zulässig, sofern sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung
stellt, andernfalls steht dagegen nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach
Art. 113 ff. BGG offen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    18'000.--;   die übrigen Kosten betragen:
Fr.         555.--
Zustellkosten,
Fr.    18'555.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden zu 9/10 der Beschwerdeführerin und zu 1/10 der
Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin und der
Mitbeteiligten je eine Parteientschädigung von Fr. 8'000.- (inkl. MWST) zu
bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Entscheids.
5.    Gegen
dieses Urteil kann, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung
stellt, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sofern diese
nicht zulässig ist, kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach
Art. 113 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die
Beschwerden sind innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …