zh_verwaltungsgericht · VB.2013.00181 · 2016-09-22 · de

Sozialhilfe | Sozialhilfe [Vereinigte Beschwerdeverfahren VB.2013.00181-184]. Die Grundsatzfrage, ob die Sozialhilfe nicht von der obligatorischen Krankenpflegeversicherung nach KVG gedeckte Kosten krankheitsbedingter Leistungen übernehmen müsse, wurde vom Verwaltungsgericht für den gleichen Lebenssachverhalt bereits rechtskräftig beantwortet, soweit sich dies ohne zusätzliche Sachverhaltsabklärungen beurteilen liess (VB.2011.00223). Mangels weiterer Sachverhaltsabklärungen der Beschwerdeführerin ist immer noch von der Notwendigkeit komplementärmedizinischer Behandlungen ausgehen (E. 1.3.6). Die Prämien für einen über die medizinische Grundversorgung hinausgehenden Versicherungsschutz sind dann zu übernehmen, wenn die zu erwartenden oder erbrachten Versicherungsleistungen höher sind als die Prämien. Behandlungskosten im Bereich der Komplementär- oder Alternativmedizin können in begründeten Fällen übernommen werden (E. 3.3). Indem die Beschwerdeführerin annimmt, alternativmedizinische Leistungen könnten generell nicht von der Sozialhilfe übernommen werden, verzichtet sie auf das ihr durch die Sozialhilfegesetzgebung eingeräumte Ermessen (E. 3.5). Es steht nicht ohne Weiteres fest, dass die Beschwerdegegnerin mit den Ergänzungsleistungen über genügend eigene Mittel zur Finanzierung allfälliger notwendiger komplementärmedizinischer Behandlungen verfügt. Dies wird erneut anhand einer konkreten Berechnung zu prüfen sein (E. 4). Leistungen der wirtschaftlichen Sozialhilfe erfolgen grundsätzlich subsidiär zu den Leistungen der Sozialversicherungen (E. 5.2). Ein Anspruch auf Übernahme von krankheits- und behinderungsbedingten Kosten ist nicht generell ausgeschlossen, wenn die betreffende Person Ergänzungsleistungen bezieht. Vielmehr ist im Einzelfall zu prüfen, ob die gesuchstellende Person trotz ihrer grundsätzlichen Berechtigung zum Bezug von Ergänzungsleistungen und unter Berücksichtigung der ihr daraus zufliessenden Mittel die Voraussetzungen für die Ausrichtung vonSozialhilfeleistungen erfüllt. Dies gilt jedenfalls dann, wenn wie im vorliegenden Fall die Kosten von komplementär- und alternativmedizinischen Leistungen infrage stehen, die durch die Zusatzleistungen grundsätzlich nicht gedeckt werden (E. 5.4). Die Vorleistungspflicht ergibt sich auch, wenn grundsätzlich ein Anspruch auf Ergänzungsleistungen besteht, diese aber wegen eines hängigen Rechtsmittelverfahrens noch nicht ausbezahlt werden. Dabei beurteilen sich die Voraussetzungen und der Umfang des Anspruchs auf wirtschaftliche Sozialhilfe nach sozialhilferechtlichen Regeln, wobei die noch nicht definitiv zugesprochenen oder aus anderen Gründen ausstehenden Sozialversicherungsleistungen (vorläufig) nicht angerechnet werden. In dem sich hieraus ergebenden Umfang erbringt die Sozialhilfe ihre Leistungen, welche – soweit sie kongruent mit den später fliessenden Leistungen der Sozialversicherungen sind – als Vorschussleistungen gelten und mit den Nachzahlungen der Sozialversicherung verrechnet werden können (E. 5.5). Die Verzögerungen in der Auszahlung der Zusatzleistungen wurden nicht alleine durch die Beschwerdegegnerin verschuldet (E. 5.7.1). Die Frage, ob die Beschwerdeführerin auf die Behandlung mit komplementär- oder alternativmedizinischen Methoden angewiesen ist, kann nur mit medizinischem Fachwissen beurteilt werden. Deshalb setzt eine allfällige zu den bestehenden Arztzeugnissen und dem ärztlichen Bericht im Widerspruch stehende Beurteilung des Sachverhalts durch die Beschwerdeführerin voraus, dass sie sich dafür auf eine entsprechende medizinische Beurteilung stützt (E. 6.3).Nichteintreten auf die Beschwerden gegen die Rekursentscheide SO.2011.15 und SO.2011.16; Abweisung der Beschwerden gegen die Rekursentscheide SO.2011.22 und SO.2012.22.

Zürich Verwaltungsgericht 22.09.2016 VB.2013.00181
Zurich Verwaltungsgericht 22.09.2016 VB.2013.00181
Zurigo Verwaltungsgericht 22.09.2016 VB.2013.00181

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00181
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Geschäftsnummer:
VB.2013.00181
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 22.09.2016
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Fürsorgerecht
Betreff:
Sozialhilfe
Sozialhilfe [Vereinigte Beschwerdeverfahren VB.2013.00181-184].
Die Grundsatzfrage, ob die Sozialhilfe nicht von der obligatorischen Krankenpflegeversicherung nach KVG gedeckte Kosten krankheitsbedingter Leistungen übernehmen müsse, wurde vom Verwaltungsgericht für den gleichen Lebenssachverhalt bereits rechtskräftig beantwortet, soweit sich dies ohne zusätzliche Sachverhaltsabklärungen beurteilen liess (VB.2011.00223). Mangels weiterer Sachverhaltsabklärungen der Beschwerdeführerin ist immer noch von der Notwendigkeit komplementärmedizinischer Behandlungen ausgehen (E. 1.3.6). Die Prämien für einen über die medizinische Grundversorgung hinausgehenden Versicherungsschutz sind dann zu übernehmen, wenn die zu erwartenden oder erbrachten Versicherungsleistungen höher sind als die Prämien. Behandlungskosten im Bereich der Komplementär- oder Alternativmedizin können in begründeten Fällen übernommen werden (E. 3.3). Indem die Beschwerdeführerin annimmt, alternativmedizinische Leistungen könnten generell nicht von der Sozialhilfe übernommen werden, verzichtet sie auf das ihr durch die Sozialhilfegesetzgebung eingeräumte Ermessen (E. 3.5). Es steht nicht ohne Weiteres fest, dass die Beschwerdegegnerin mit den Ergänzungsleistungen über genügend eigene Mittel zur Finanzierung allfälliger notwendiger komplementärmedizinischer Behandlungen verfügt. Dies wird erneut anhand einer konkreten Berechnung zu prüfen sein (E. 4). Leistungen der wirtschaftlichen Sozialhilfe erfolgen grundsätzlich subsidiär zu den Leistungen der Sozialversicherungen (E. 5.2). Ein Anspruch auf Übernahme von krankheits- und behinderungsbedingten Kosten ist nicht generell ausgeschlossen, wenn die betreffende Person Ergänzungsleistungen bezieht. Vielmehr ist im Einzelfall zu prüfen, ob die gesuchstellende Person trotz ihrer grundsätzlichen Berechtigung zum Bezug von Ergänzungsleistungen und unter Berücksichtigung der ihr daraus zufliessenden Mittel die Voraussetzungen für die Ausrichtung von Sozialhilfeleistungen erfüllt. Dies gilt jedenfalls dann, wenn wie im vorliegenden Fall die Kosten von komplementär- und alternativmedizinischen Leistungen infrage stehen, die durch die Zusatzleistungen grundsätzlich nicht gedeckt werden (E. 5.4). Die Vorleistungspflicht ergibt sich auch, wenn grundsätzlich ein Anspruch auf Ergänzungsleistungen besteht, diese aber wegen eines hängigen Rechtsmittelverfahrens noch nicht ausbezahlt werden. Dabei beurteilen sich die Voraussetzungen und der Umfang des Anspruchs auf wirtschaftliche Sozialhilfe nach sozialhilferechtlichen Regeln, wobei die noch nicht definitiv zugesprochenen oder aus anderen Gründen ausstehenden Sozialversicherungsleistungen (vorläufig) nicht angerechnet werden. In dem sich hieraus ergebenden Umfang erbringt die Sozialhilfe ihre Leistungen, welche – soweit sie kongruent mit den später fliessenden Leistungen der Sozialversicherungen sind – als Vorschussleistungen gelten und mit den Nachzahlungen der Sozialversicherung verrechnet werden können (E. 5.5). Die Verzögerungen in der Auszahlung der Zusatzleistungen wurden nicht alleine durch die Beschwerdegegnerin verschuldet (E. 5.7.1). Die Frage, ob die Beschwerdeführerin auf die Behandlung mit komplementär- oder alternativmedizinischen Methoden angewiesen ist, kann nur mit medizinischem Fachwissen beurteilt werden. Deshalb setzt eine allfällige zu den bestehenden Arztzeugnissen und dem ärztlichen Bericht im Widerspruch stehende Beurteilung des Sachverhalts durch die Beschwerdeführerin voraus, dass sie sich dafür auf eine entsprechende medizinische Beurteilung stützt (E. 6.3).
Nichteintreten auf die Beschwerden gegen die Rekursentscheide SO.2011.15 und SO.2011.16; Abweisung der Beschwerden gegen die Rekursentscheide SO.2011.22 und SO.2012.22.
Stichworte:
ARZTZEUGNIS
AUSSTANDSBEGEHREN
ERGÄNZUNGSLEISTUNGEN
FESTSTELLUNGSBEGEHREN
KOMPLEMENTÄRMEDIZIN
KOSTENÜBERNAHME
KRANKENKASSE
KRANKENVERSICHERUNG
LEGITIMATION DER GEMEINDE
MEDIZINISCHE VERSORGUNG
PARTEIGUTACHTEN
RÜCKWEISUNGSENTSCHEID
SACHVERHALTSABKLÄRUNG
SUBSIDIARITÄTSPRINZIP
UNENTGELTLICHE PROZESSFÜHRUNG (UP)
UNENTGELTLICHE RECHTSPFLEGE (UP/URB)
UNENTGELTLICHER RECHTSBEISTAND (URB)
WIRTSCHAFTLICHE HILFE
Rechtsnormen:
Art. 93 Abs. I BGG
Art. 14 ELG
Art. 14 Abs. I ELG
§ 15 Abs. II SHG
§ 19a Abs. II VRG
§ 21 Abs. II VRG
§ 9 Abs. I ZLG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2013.00181
VB.2013.00182
VB.2013.00183
VB.2013.00184
Urteil
der 3. Kammer
vom
22. September 2016
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle,
Verwaltungsrichter Matthias Hauser,
Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.
In Sachen
Gemeinde A,
vertreten durch die Sozialbehörde,
Beschwerdeführerin,
gegen
C, vertreten
durch RA D,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
Sozialhilfe,
hat sich ergeben:
I.
A.
VB.2013.00181
Mit Beschluss vom 20. April 2011 lehnte die
Sozialbehörde A das Gesuch von C um Kostengutsprache für nicht
krankenkassenpflichtige Medikamente in der Höhe von Fr. 329.05 ab.
Gegen diesen Beschluss erhob C am 10. Juni 2011
Rekurs beim Bezirksrat J mit den sinngemässen Anträgen, es sei die
Sozialbehörde A zu verpflichten, die Kosten für nicht krankenkassenpflichtige
Medikamente im Zeitraum von Juni 2010 bis Januar 2011 in der Höhe von Fr. 329.05
zu übernehmen und die kontinuierliche medizinische Versorgung und Kostenübernahme
für notwendige, dem Krankheitsbild angepasste nicht krankenkassenpflichtige Medikamente
zu gewährleisten. Der angefochtene Beschluss sei entsprechend anzupassen.
Mit Beschluss vom 5. Februar 2013 (Nr. 02) hiess der
Bezirksrat den Rekurs im Sinn der Erwägungen gut, soweit er darauf eintrat, und
hob den angefochtenen Beschluss auf. Er wies die Streitsache im Sinn der
Erwägungen zu ergänzender Untersuchung und neuer Entscheidfindung an die
Sozialbehörde zurück. Aus den Erwägungen ergibt sich, dass er auf den Rekurs
nicht eintrat, soweit mit diesem verlangt worden war, die Sozialbehörde A sei
zu verpflichten, die kontinuierliche medizinische Versorgung und Kostenübernahme
für notwendige Medikamente zu gewährleisten, während sich die Gutheissung und
Rückweisung im Sinn der Erwägungen auf die Pflicht zur Übernahme der Kosten für
die nicht krankenkassenpflichtigen Medikamente in der Höhe von Fr. 329.05
beziehen.
B.
VB.2013.00182
Ebenfalls mit Beschluss vom 20. April 2011 legte die
Sozialbehörde A die wirtschaftliche Hilfe für C für den Monat Mai 2011 auf
Fr. 2'208.- fest und wies diese gleichzeitig darauf hin, dass
Selbstbehalte für Arzt, Medikamente, Spital sowie medizinische und/oder berufliche
Fahrspesen (abzüglich je Fr. 40.- für die ersten zwei Personen) mit entsprechendem
Nachweis zusätzlich ausbezahlt und sämtliche Einkommen und/oder
Versicherungsleistungen abgezogen würden (Dispositiv-Ziffer 1a). Darüber
hinaus beschloss die Sozialbehörde A, die Krankenkassen-Grundversicherung im
Betrag von Fr. 311.45 im Rahmen des KVG [Bundesgesetz vom 18. März
1994 über die Krankenversicherung] zu finanzieren (Dispositiv-Ziffer 1b).
Weiter wurde entschieden, dass für C im Rahmen der wirtschaftlichen Hilfe
maximal Fr. 1'000.- für Umzugskosten und maximal Fr. 500.- für Kosten
der Reinigung und Einpackhilfe in der alten Wohnung übernommen würden
(Dispositiv-Ziffer 2). Weiter wurden C die Auflagen erteilt, die
fristgerechte Anmeldung der Ergänzungsleistungen (innerhalb von sechs Monaten
seit Erhalt der IV-Verfügung) vorzunehmen, das Drittauszahlungsgesuch an eine
Behörde rechtsgültig zu unterzeichnen und dem Sozialdienst des Bezirks J einzureichen
(Dispositiv-Ziffer 3a). C wurde überdies verpflichtet, für die zusätzlich
zu den Leistungen der wirtschaftlichen Hilfe bezogenen und dem Sozialdienst zu
spät deklarierten Arbeitslosentaggelder im Betrag von Fr. 2'896.80 eine
Schuldaner­kennung zu unterzeichnen sowie sämtliche diesbezüglichen
Abrechnungen der Arbeitslosenkasse dem Sozialdienst einzureichen und den Betrag
zurückzuerstatten (Dispositiv-Ziffer 3b). Sodann wurde C auferlegt, für
die zusätzlich zu den Leistungen der wirtschaftlichen Hilfe bezogene
Prämienverbilligung von Juli bis Dezember 2010 im Betrag von Fr. 828.-
eine Schuldanerkennung zu unterzeichnen, dem Sozialdienst abzugeben und den
Betrag zurückzuerstatten (Dispositiv-Ziffer 3c). Schliesslich hielt die
Verfügung fest, dass die Bestimmungen des Beschlusses Nr. 01 vom
15. Juni 2010, insbesondere die verfügten Bedingungen und Auflagen, unverändert
weiter gelten (Dispositiv-Ziffer 5).
Mit Rekurs vom 13. Juni 2011 focht C auch diesen
Beschluss beim Bezirksrat J an und beantragte, die Sozialbehörde A sei zu
verpflichten, den Budgetbetrag für Mai 2011 zu korrigieren, die Differenzen von
Fr. 36.- aus der Miet­zinskalkulation und Fr. 60.- für den
Parkplatzmietzins nachzuzahlen. Sodann seien die ge­samten Kosten für den
Umzugstransport wie auch für die Auspackhilfe von Fr. 125.- zu übernehmen.
Sämtliche Auflagen und Verpflichtungen bezüglich Anmeldung
Ergänzungsleistungen, Drittauszahlung für Ergänzungsleistungen,
Schuldanerkennung individuelle Prämienverbilligung und Schuldanerkennung
Arbeitslosentaggelder seien aufzuheben. Es sei ausserdem ein Budget zur Unterstützung
ab Juni 2011 und ein Budget "Berechnung der sozialhilferechtlichen
Rückerstattungspflicht" [
vor Auflagen zu Drittauszahlungen und
Schuldanerkennungen]
zu erstellen.
Mit Beschluss vom 5. Februar 2013 (Nr. 03) hiess der
Bezirksrat den Rekurs im Sinn der Erwägungen teilweise gut und verpflichtete
die Sozialbehörde A, C die gesamten Kosten für den Umzugstransport von Fr. 1'172.35
und die Auspackhilfe von Fr. 125.- zu bezahlen. In Bezug auf die von C geltend
gemachten Parkkosten in der Höhe von Fr. 60.- für den Monat Mai 2011 wies
er die Streitsache im Sinne der Erwägungen zur ergänzenden Untersuchung und
neuer Entscheidfindung an die Sozialbehörde zurück.
C.
VB.2013.00183
Am 11. Juli 2011 beschloss die Sozialbehörde A, C
rückwirkend ab dem 1. Juni 2010 (recte: 1. Juni 2011) wirtschaftliche
Hilfe von monatlich Fr. 79.- auszubezahlen
.
Sie wurde gleichzeitig
darauf hingewiesen, dass Selbstbehalte für Arzt, Medikamente, Spital sowie
medizinische und/oder berufliche Fahrspesen (abzüglich je Fr. 40.- für die
ersten zwei Personen) mit entsprechendem Nachweis zusätzlich ausbezahlt und
sämtliche Einkommen und/oder Versicherungsleistungen abgezogen würden
(Dispositiv-Ziffer 1a). Darüber hinaus beschloss die Sozialbehörde A, die
Krankenkassen-Grundversicherung im Betrag von Fr. 311.45 im Rahmen des KVG
zu finanzieren (Dispositiv-Ziffer 1b). Die bewilligten Leistungen der
wirtschaftlichen Hilfe wurden mit der Auflage verbunden, sämtliche Änderungen
in den persönlichen und finanziellen Verhältnissen sofort zu melden, ein
ärztliches Zeugnis bei Bedarf bzw. Änderung der Arbeitsfähigkeit abzugeben und
die Entbindung von der ärztlichen Schweigepflicht zu unterschreiben
(Dispositiv-Ziffer 2). Sodann wurde als Dispositiv-Ziffer 3
festgehalten, C nehme zur Kenntnis, dass die Leistungen bis max. 15 % des
Grundbedarfs gekürzt werden könnten, wenn Anordnungen der Sozialbehörde bzw.
des Sozialdienstes nicht befolgt, Auflagen und Weisungen missachtet, Leistungen
trotz Mahnungen unzweckmässig verwendet und/oder über die Verhältnisse keine
oder falsche Auskunft erteilt und/oder Einsichtnahme in die Unterlagen
verweigert werde.
Gegen diesen Beschluss erhob C mit Eingabe vom 24. August
2011 Rekurs beim Bezirksrat J, mit den sinngemässen Anträgen, die Sozialbehörde
A sei zu verpflichten, ihr das im angefochtenen Beschluss erwähnte Budget und
eine Kopie des Antrags des Sozialdienstes des Bezirks J umgehend zuzusenden.
Sodann sei diese zu verpflichten, ein aussagekräftiges Budget zu erstellen. Ihr
seien rechtlich verbindliche Informationen zur weiteren Unterstützung bei
genügendem und/oder ungenügendem Renteneinkommen zum jetzigen Zeitpunkt und ab
dem Zeitpunkt des Erhalts der Ergänzungsleistungen zu geben bzw. sei sie
darüber zu orientieren. Schliesslich seien sämtliche beantragten beruflichen
Fahrspesen und die beantragten Spezialauslagen in der Höhe von Fr. 100.-/200.-
zu übernehmen.
In einem Nachtrag vom 16. November 2011 verlangte C
ausserdem unter anderem, die Helsana VVG Prämien und die Limitierungskosten aus
den VVG-Verträgen ab 1. Juni 2011 seien zu übernehmen. Sodann sei der Parkplatzmietzins
von Fr. 60.- ab 1. Juni 2011 zu übernehmen.
Mit Beschluss vom 5. Februar 2013 (Nr. 05) hiess der
Bezirksrat den Rekurs von C im Sinn der Erwägungen teilweise gut und wies die
Streitsache in Bezug auf die geltend gemachten beruflichen Fahrspesen und
beantragten Spezialauslagen in der Höhe von Fr. 100.-/200.- im Sinn der
Erwägungen zur ergänzenden Untersuchung und neuen Entscheidfindung an die
Sozialbehörde A zurück. Im Übrigen wies er den Rekurs ab, soweit er darauf
eintrat.
D.
VB.2013.00184
Ab dem 1. Juli 2010 leistete der Zweckverband
Sozialdienst Bezirk J im Auftrag der Gemeinde A wirtschaftliche Hilfe an C. Mit
Verfügung vom 3. Mai 2012 entschied die Sozialbehörde A, dass C als
Beitrag an eine Zusatzversicherung zur Krankenversicherung für die Monate Mai
und Juni 2010 Fr. 110.80 ausgerichtet werde (Dispositiv-Ziffer 1). Im
Übrigen würden ihr ab 1. April 2012 keine Sozialhilfeleistungen mehr
ausgerichtet, weder rückwirkend, noch für die Zukunft (Dispositiv-Ziffer 2).
In Dispositiv-Ziffer 3 ordnete sie eine Rückforderung der zwischen dem 1. Juli
2010 und dem 31. März 2012 ausgerichteten Sozialhilfe im Umfang von Fr. 24'708.45
an und ersuchte das Amt für Zusatzleistungen J, von den der Beschwerdeführerin
zustehenden Ergänzungsleistungen für diese Periode den Betrag von Fr. 24'708.45
direkt an die Gemeinde A zu überweisen.
Gegen diesen Beschluss erhob C am 8. Juni 2012 Rekurs
an den Bezirksrat J. Sie beantragte sinngemäss, Dispositiv-Ziffern 2 und 3
seien aufzuheben, der Verrechnungsantrag des Sozialdienstes des Bezirks J vom 8. März
2012 an das Amt für Ergänzungsleistungen zur AHV/IV sei zu korrigieren, und es
sei ihr die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren.
Mit Beschluss vom 5. Februar 2013 (Nr. 04) hiess der
Bezirksrat den Rekurs teilweise gut. Er hob die Dispositiv-Ziffer 2 der
Verfügung der Sozialbehörde A vom 3. Mai 2012 auf und wies die Streitsache
diesbezüglich zur Untersuchung und Entscheidfindung an die Sozialbehörde A
zurück. Die in Dispositiv-Ziffer 3 angeordnete Rückforderung reduzierte er
auf Fr. 24'592.55. Auf das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege
trat der Bezirksrat nicht ein. Verfahrenskosten wurden keine erhoben und das
Gesuch um Bewilligung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes wurde abgewiesen.
II.
A.
Gegen
alle vier vorgenannten Beschlüsse des Bezirksrats J erhob die Gemeinde A, handelnd
durch ihre Sozialbehörde, in einer gemeinsamen Eingabe Beschwerde an das Verwaltungsgericht.
Sie beantragte jeweils die Aufhebung der Dispositiv-Ziffern I
und II der Beschlüsse Nr. 02, Nr. 03 und Nr. 04 sowie der Dispositiv-Ziffern II
und III des Beschlusses Nr. 05. Zudem beantragte sie in Bezug auf die
Beschlüsse Nr. 02 sowie Nr. 05, es sei festzustellen, dass der
Beschwerdegegnerin – mit Ausnahme der bereits von der Beschwerdeführerin zugesprochenen
oder anerkannten aber noch nicht ausbezahlten Leistungen – keine Ansprüche auf
Sozialhilfe mehr zustehen. Die gleiche Feststellung beantragte sie in Bezug auf
die Beschlüsse Nr. 03 sowie Nr. 04, wobei hier zusätzlich die in den nicht
angefochtenen Teilen dieser Beschlüsse zugesprochenen Leistungen vorbehalten
wurden.
Weiter beantragte die Beschwerdeführerin, die jeweiligen
Rekurse der Beschwerdegegnerin C seien abzuweisen, soweit sie nicht von der
Beschwerdeführerin anerkannt oder nicht angefochten wurden, bzw. soweit sie
nicht gegenstandslos geworden seien.
Die Beschwerdeführerin beantragte sodann die Vereinigung
der vier Beschwerdeverfahren sowie Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten
der Beschwerdegegnerin.
B.
Mit
Präsidialverfügung vom 19. März 2013 wurden die vier von der
Beschwerdegegnerin eingeleiteten Beschwerdeverfahren VB.2013.00181,
VB.2013.00182, VB.2013.00183 und VB.2013.00184 vereinigt.
C.
Am 21. März
2013 reichte der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin den Beschluss der
Sozialbehörde zur Beschwerdeerhebung nach.
D.
Am 12. April
2013 verzichtete der Bezirksrat unter Verweis auf die Begründung des
angefochtenen Entscheids auf eine Vernehmlassung und reichte die Akten ein.
E.
In
ihrer Beschwerdeantwort vom 5. Mai 2013 beantragte die Beschwerdegegnerin
die Abweisung aller vier Beschwerden. Zudem beantragte sie, die
Beschwerdeführerin sei zu ordentlichen Sozialhilfeverfahren nach SHG und SKOS
und zur Einhaltung der Bezirksratsentscheide und deren Auflagen zu
verpflichten. Sodann beantragte sie die Gewährung der unentgeltlichen
Prozessführung, die Bewilligung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes sowie Kosten
und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin.
F.
Mit
Präsidialverfügung vom 10. Mai 2013 wurde der Beschwerdegegnerin die unentgeltliche
Rechtsvertretung bewilligt. Nachdem diese in ihrer Eingabe vom 27. Mai
2013 erklärt hatte, sie sei zur Bestimmung eines Rechtsbeistands auf Hilfe des
Verwaltungsgerichts angewiesen, bestellte ihr dieses mit Präsidialverfügung vom
4. Juni 2013 RA D als unentgeltlichen Rechtsvertreter. Dieser reichte am 6. August
2013 eine Stellungnahme ein und beantragte, auf die vier Beschwerden sei nicht
einzutreten, eventualiter seien diese abzuweisen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zu­gunsten der Beschwerdegegnerin.
G.
Die
Beschwerdeführerin hielt mit Replik vom 16. September 2013 an ihren Anträgen
fest. Am 11. November 2013 nahm die Beschwerdegegnerin hierzu Stellung und
hielt an ihren Anträgen fest.
H.
Die
Beschwerdeführerin ersuchte mit Eingabe vom 25. November 2013 um
Fristerstreckung und bat das Verwaltungsgericht gleichzeitig darum, "die
Beschwerdeführerin zu orientieren, ob von allen Behördenmitgliedern eine
Stellungnahme einzuholen sei, ob sie sich als befangen betrachten oder
nicht". Mit Präsidialverfügung vom 27. November 2013 gewährte das
Verwaltungsgericht die Fristerstreckung und lehnte es ab, der anderen Bitte nachzukommen.
Die Beschwerdeführerin nahm mit Eingabe vom 5. Dezember 2013 erneut
Stellung und reichte gleichzeitig sowie mit Schreiben vom 12. Dezember
2013 Erklärungen der Behördenmitglieder zur Befangenheit ein.
I.
Am 3. Januar
2015 liess sich die Beschwerdegegnerin erneut vernehmen. Die Beschwerdeführerin
verzichtete mit Schreiben vom 19. Januar 2015 auf eine Stellungnahme. Am
29. Oktober 2015 reichte der Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerin seine
Honorarnote ein.
J.
Anzumerken
ist, dass gegen den Beschluss Nr. 04 auch C am 13. März 2013 Beschwerde an
das Verwaltungsgericht erhoben hatte (Verfahren VB.2013.00227). Sie beantragte
im Wesentlichen die Aufhebung des Beschlusses, soweit er eine Rückzahlung
anordne (Dispositiv-Ziff. III), sowie die Feststellung, dass für die
betreffende Periode ein Guthaben zu ihren Gunsten in der Höhe von Fr. 6'013.20
bestehe. In teilweiser Gutheissung dieser Beschwerde hob das Verwaltungsgericht
mit Urteil vom 28. Januar 2016 Dispositiv-Ziffer III. des
Beschlusses des Bezirksrats vom 5. Februar 2013 auf. Es stellte fest, dass
die von der Gemeinde A vorgenommene Verrechnung der von ihr geleisteten
wirtschaftlichen Hilfe für den Zeitraum vom 1. Juli 2010 bis 31. März
2012 mit Nachzahlungen und Rentenzahlungen der Invalidenversicherung und mit
Zusatzleistungen zur AHV/IV im Betrag von insgesamt Fr. 45'562.80 zu Recht
erfolgt sei. C wurde zudem verpflichtet, der Gemeinde für die genannte Periode
innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils Rückzahlungen nur im
Betrag von Fr. 2'258.50 zu leisten. Im Übrigen wies es die Beschwerde ab,
soweit es darauf eintrat.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerden gemäss
§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Da sich
– soweit auf die Beschwerden einzutreten ist – Fragen von grundsätzlicher
Bedeutung stellen, wurde die Entscheidung ungeachtet des Streitwerts der Kammer
übertragen (§ 38b Abs. 2 VRG).
1.2
1.2.1
Gegenstand
eines Rechtsmittelverfahrens kann nur sein, was auch Gegenstand des
angefochtenen Entscheids war bzw. nach richtiger Gesetzesanwendung hätte sein
sollen. Der Streitgegenstand kann beim Durchlaufen des funktionellen
Instanzenzugs nicht erweitert werden (vgl. Marco Donatsch in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 52 N. 11; Martin
Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 45).
1.2.2
In den
Beschwerdeanträgen Nr. 2, 5 und 7, welche sich gegen die Beschlüsse
Nr. 02, Nr. 03 bzw. Nr. 05 richten, beantragt die Beschwerdeführerin die
Feststellung, dass der Beschwerdegegnerin – mit jeweils genannten Ausnahmen –
keine Ansprüche auf Sozialhilfe mehr zustehen. Auf diese Feststellungsbegehren
kann schon deshalb nicht eingetreten werden, weil in den betreffenden
erstinstanzlichen Verfügungen keine solche Feststellungen enthalten waren und
solche entsprechend auch nicht Gegen­stand der betreffenden Rekursentscheide
hätten sein können.
Hingegen war eine entsprechende Ablehnung der
Leistungspflicht, die (auch) als negative Feststellung aufgefasst werden kann,
in der Verfügung der Beschwerdeführerin vom 3. Mai 2012 enthalten. Diese
wurde von der Vorinstanz mit dem Beschluss Nr. 04 aufgehoben (E. 3.2,
Dispositiv-Ziffern I und II). Diese Feststellung kann somit grundsätzlich
Gegenstand des Beschwerdeverfahrens bilden, sofern die übrigen Eintretensvoraus­setzungen
gegeben sind.
1.2.3
Nicht einzutreten ist auf die Anträge der Beschwerdegegnerin, die
Beschwerdeführerin sei zu ordentlichen Sozialhilfeverfahren nach SHG und SKOS
und zur Einhaltung der Bezirksratsentscheide und deren Auflagen zu
verpflichten, soweit diesen Anträgen überhaupt eigenständige Bedeutung zukommen
soll und sie nicht bloss als Begründung des Antrags auf Abweisung der
Beschwerden gedacht sind. Diese Begehren wurden von der Beschwerdegegnerin
formuliert, als sie noch nicht anwaltlich vertreten war, und betreffen in
erster Linie aufsichtsrechtliche Fragen, wofür das Verwaltungsgericht nicht
zuständig ist (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 74).
1.2.4
Ebenfalls nicht einzutreten ist mangels funktionaler Zuständigkeit auf den
von der Beschwerdegegnerin durch ihren Rechtsvertreter gestellten Antrag, die
Beschwerdeführerin sei für das weitere Abklärungsverfahren (gemeint nach der
Rückweisung) als befangen zu erklären, und die Abklärungen seien von einer
anderen Gemeinde oder aber vom Bezirksrat direkt vorzunehmen. Ausstandsbegehren
sind gegebenenfalls im wiederaufzunehmenden Verfahren nach Massgabe von § 5a
VRG zu stellen und zu behandeln. Dabei haben Personen, die gemäss § 5a
Abs. 1 VRG als befangen gelten, von sich aus in den Ausstand zu treten.
Der Beschwerdegegnerin bleibt es unbenommen, im wieder aufzunehmenden Verfahren
entsprechende Ausstandsbegehren gegen konkrete Personen zu stellen. Wenn diesen
nicht entsprochen wird und der Ausstand somit streitig bleibt, hat darüber
gemäss § 5a Abs. 2 VRG die Aufsichtsbehörde oder, wenn es sich um ein
Mitglied einer Kollegialbehörde handelt, diese Behörde unter Ausschluss des
betreffenden Mitglieds zu entscheiden. Entgegen der Ansicht der
Beschwerdeführerin gilt nach dem klaren Wortlaut von § 5a VRG die
Ausstandspflicht für Behörden, die Anordnungen treffen und damit nicht für
Personen, die ein Gemeinwesen in einem Rechtsmittelverfahren vertreten. Für das
vorliegende Verfahren vor Verwaltungsgericht hat die Beschwerdegegnerin
jedenfalls kein Ausstandbegehren gestellt. Soweit der Antrag als Begehren um
Rückweisung an den Bezirksrat anstatt an die Gemeinde zu verstehen wäre, ist
darauf nicht einzutreten, weil die Beschwerdegegnerin damit den durch die
Beschwerdeanträge der Beschwerdeführerin gesteckten Rahmen der Prüfung durch
das Verwaltungsgericht verlässt (§ 63 Abs. 2 VRG).
1.2.5
Die Beschwerdeführerin begründet die Anfechtbarkeit der im Streit liegenden
Zwischenentscheide in ihrer Beschwerde bzw. Replik mit den zeit- und
kostenintensiven Abklärungen, die ihr durch die Rückweisungsentscheide
aufgetragen würden, und der Möglichkeit, dass das Verwaltungsgericht sofort
einen Endentscheid herbeiführen könne.
1.2.6
Die Beschwerdegegnerin bestreitet dies mit der Begründung, das Verwaltungsgericht
könne keinen sofortigen Endentscheid herbeiführen, weil noch zahlreiche
Sachverhaltsfragen abzuklären seien. Sodann liege in der Verpflichtung zur
Abklärung des Sachverhalts kein nicht wiedergutzumachender Nachteil. Die
Einholung eines Arztberichts oder eines Gutachtens seien zwar keine besonders
günstigen Beweiserhebungen, aber auch nicht so teuer, dass es für die
Beschwerdeführerin unzumutbar wäre, diese einzuholen. Nach der Argumentation
der Beschwerdeführerin müsste ja jeder Rückweisungsentscheid, der eine Behörde
zu weiteren Abklärungen verpflichte, angefochten werden können.
1.2.7
Gemäss § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 1 VRG
sind Entscheide anfecht­bar, die das Verfahren abschliessen. Ein
Rückweisungsentscheid gilt demgegenüber grund­sätzlich als Zwischenentscheid,
der gemäss § 19a Abs. 2 VRG nur unter den sinngemäss anwendbaren
Voraus­setzungen von Art. 93 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 17. Juni
2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) angefochten werden
kann.
1.2.8
Rückweisungsentscheide sind ausnahmsweise als Endentscheide zu behandeln,
wenn der unteren Instanz, an welche die Sache zurückgewiesen wird, kein
Entscheidungsspielraum mehr verbleibt und die Rückweisung nur noch der
(rechnerischen) Umsetzung des oberinstanzlich Angeordneten dient (BGE 138
I 143 E. 1.2; BGE 135 V 141 E. 1.1; VGr, 21. April
2016, VB.2015.00305, E. 3.3; VGr, 11. November 2015, VB.2015.00329,
E. 3.1; VGr, 28. Mai 2015, VB.2014.00700 E. 2.2; VGr, 6. Dezember
2012, VB.2012.00576 E. 1.2; Bertschi,  § 19a N. 64; Alain
Griffel, Kommentar VRG, § 28 N. 45). Dies ist vorliegend nicht der
Fall, da die Vorinstanz der Beschwerdeführerin keine konkreten Vorgaben macht,
wie sie neu zu entscheiden habe, und es der Beschwerdegegnerin möglich bleibt,
ihr Ermessen auszuüben bzw. ergänzend Abklärungen zum Sachverhalt zu treffen.
Daran ändert nichts, dass die Vorinstanz bestimmte Fragen bereits verbindlich beantwortet
hat (vgl. BGr, 27. Mai 2009, 2C_258/2008, E. 3.3; VGr, 27. Juni
2012, SB.2010.00149, E. 1.1; Bertschi, § 19a N. 65). Soweit mit
den angefochtenen Beschlüssen des Bezirksrats die Angelegenheit an den
Beschwerdegegner zurückgewiesen wurde, stellt sich deshalb die Frage, ob die
Voraussetzungen für die Anfechtung als Zwischenentscheide gegeben sind.
1.2.9
Gegen selbständig
eröffnete Vor- und Zwischenentscheide, die nicht die Zuständigkeit oder ein
Ausstandsbegehren zum Gegenstand haben, ist nach Art. 93 Abs. 1 BGG
die Beschwerde nur zulässig, wenn sie entweder einen nicht wiedergutzumachenden
Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde
sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an
Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde
(lit. b). § 19a Abs. 2 VRG, der trotz des darin enthaltenen
Verweises auf Bundesrecht eine kantonalrechtliche Bestimmung darstellt, sieht
lediglich eine sinngemässe Anwendung von Art. 91–93 BGG vor. Dies lässt
Raum für die zugunsten der Anfechtbarkeit weniger restriktive Praxis des
Verwaltungsgerichts, welche den funktionellen Unterschieden zwischen dem
Bundesgericht und dem kantonalen Verwaltungsgericht Rechnung trägt (VGr,
21. April 2016, VB.2015.00305 E. 5.1; VGr, 4. September 2014,
VB.13.722 E. 1.3.4; VGr, 28. Februar 2013, VB.2012.00558,
E. 1.2.2; VGr, 21. Dezember 2011, VB.2011.00030, E. 1.1.1; vgl.
Alain Griffel, Rekurs, in: Alain Griffel/Tobias Jaag [Hrsg.], Reform der
Zürcher Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St. Gallen 2010,
S. 52 A. E.). Anordnungen über Beweismassnahmen haben in der
Regel keinen voraussichtlich nicht behebbaren Nachteil zur Folge (VGr,
12. Mai 2016, VB.2016.00009, E. 1.2.4; Bertschi, § 19a
N. 48).
1.2.10
In
Bezug auf den Rekursentscheid im Verfahren Nr. 02 ist vorliegend die damit vorgenommene
Gutheissung und Rückweisung im Sinn der Erwägungen zur ergänzenden Untersuchung
und neuer Entscheidfindung betreffend die Pflicht zur Übernahme der Kosten für
die nicht krankenkassenpflichtigen Medikamente in der Höhe von Fr. 329.05
streitig. Die Vorinstanz erwog, dass die Kosten für nicht krankenkassenpflichtige
Medikamente nach den SKOS-Richtlinien und der Praxis des Verwaltungsgerichts zu
übernehmen seien, wenn diese Behandlung notwendig und die einzig mögliche sei.
Weiter hielt die Vorinstanz fest, dass es an der Beschwerdeführerin gelegen
hätte, weitere Abklärungen durchzuführen, wenn sie die vorliegenden
Arztberichte als keinen genügenden Nachweis für die genannten Anspruchsvoraussetzungen
erachte. Diese Frage sei von der Beschwerdeführerin nicht genügend abgeklärt
worden. Diese Erwägungen sind für die Beschwerdeführerin im Rahmen der
Rückweisung verbindlich. Die Beschwerdeführerin macht im vorliegenden Verfahren
geltend, diese Abklärungen seien sehr zeit- und kostenintensiv. Infrage stehe
die Einholung eines Gutachtens von Experten Spitals E, für welches mit Sicherheit
Kosten von einigen tausend Franken anfallen würden. Entscheide das
Verwaltungsgericht entsprechend ihren Beschwerdeanträgen, könne sofort ein
Endentscheid herbeigeführt werden.
Die Pflicht der Beschwerdeführerin zur Übernahme der
Kosten für komplementärmedizinische Therapien und Medikamente im Zeitraum ab 1. Juni
2010 wurde vom Verwaltungsgericht bereits mit Entscheid der Einzelrichterin vom
23. Juni 2011 (VB.2011.00223) ein erstes Mal beurteilt. In teilweiser
Gutheissung der damaligen Beschwerde der heutigen Beschwerdegegnerin wurde die
Streitsache zur ergänzenden Untersuchung und neuer Entscheidung im Sinn der
Erwägungen an die Beschwerdeführerin zurückgewiesen. Die Rückweisung war einerseits
die Folge einer schweren Verletzung des rechtlichen Gehörs (vgl. VGr, 23. Juni
2011, VB.2011.00223, E. 4). Andererseits rügte das Verwaltungsgericht,
dass der massgebliche Sachverhalt in verschiedener Hinsicht nicht
rechtsgenügend abgeklärt worden war (E. 5).
In Bezug auf die Pflicht zur Übernahme komplementärmedizinischer
Behandlungskosten hatte das Verwaltungsgericht festgehalten, dass mehrere ärztliche
Zeugnisse und Berichte vorlagen, die übereinstimmend eine komplementärmedizinische
Behandlung als notwendig oder zumindest sinnvoll erachteten und dass zwei der
betreffenden Ärzte die heutige Beschwerdegegnerin schon mehr als zwei
Jahrzehnte unterstützt hätten und mit deren gesundheitlichen Situation bestens
vertraut seien. Damit sei allerdings noch nicht eindeutig erstellt, dass die
anvisierten alternativen Behandlungsmethoden die einzig möglichen seien und daher
von der Beschwerdeführerin übernommen werden müssten. Wenn die Gemeinde
diesbezügliche Fragen aufwerfe und die vorliegenden Arztzeugnisse nicht genügen
lassen wolle, obliege es ihr, diesbezügliche weitere Untersuchungen zu
veranlassen. Jedenfalls gehe es nicht an, ohne weitere Abklärungen die Kosten
für die Zusatzversicherung und die entsprechenden Selbstbehalte nicht zu übernehmen
(E. 5.2).
In der Folge hat die Beschwerdeführerin den Bezirksarzt
aufgefordert, zur medizinischen Notwendigkeit der von der Beschwerdegegnerin
bezogenen alternativmedizinischen Leistungen sowie zur Unzumutbarkeit der
Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel Stellung zu nehmen. Dieser teilte jedoch
telefonisch mit, dass er sich fachlich ausserstande sehe, diese Frage zu
beantworten, und empfahl dafür je ein Gutachten des Institut K sowie der Klinik
L einzuholen
Die von der Beschwerdeführerin aufgeworfene
Grundsatzfrage, ob die Sozialhilfe nicht von der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung nach KVG gedeckte Kosten krankheitsbedingter
Leistungen übernehmen müsse, wurde somit vom Verwaltungsgericht für den
gleichen Lebenssachverhalt bereits mit rechtskräftigem Entscheid beantwortet,
soweit sich dies ohne zusätzliche Sachverhaltsabklärungen der Beschwerdeführerin
beurteilen liess. Nachdem die Beschwerdeführerin in der Folge einzig den nicht
erfolgreichen Versuch unternommen hat, den Bezirksarzt mit der Abklärung zu
beauftragen und anschliessend von weiteren Sachverhaltsabklärungen abgesehen
hat, ist immer noch davon auszugehen, dass alle vorliegenden ärztlichen
Beurteilungen von der Notwendigkeit komplementärmedizinischer Behandlungen
ausgehen. Der angefochtene Rückweisungsentscheid überlässt es der
Beschwerdeführerin, anstelle der verlangten, allenfalls kostspieligen Abklärungen
die Kosten zu übernehmen.
Unter diesen Umständen und angesichts der Tatsache, dass
das Verwaltungsgericht die gleiche Frage gestützt auf den im Wesentlichen
gleichen Sachverhalt bereits in seinem erwähnten früheren Entscheid beurteilt
hat und seither keine relevanten neuen Sachverhaltsfeststellungen erfolgt sind
oder Beweise erhoben wurden, rechtfertigt es sich, auf die Beschwerde gegen den
Rückweisungsentscheid der Vorinstanz nicht einzutreten. Es geht auch nicht an,
den rechtskräftigen Einzelrichterentscheid des Verwaltungsgerichts auf diesem
Weg einer Überprüfung durch die Kammer zu unterziehen.
Das Gleiche gilt, soweit die Beschwerdeführerin im
vorliegenden Verfahren das zusätzliche rechtliche Argument vorbringt, sie sei
nicht vorleistungspflichtig gewesen, weil die Beschwerdegegnerin damals einen
Anspruch auf eine IV-Rente und Zusatzleistungen hatte (über welchen damals aber
noch nicht rechtskräftig entschieden war). Dieses rein rechtliche Argument
hätte sie bereits im ursprünglichen Verfahren vorbringen können. War die
Beschwerdeführerin der Meinung, der in der vorliegenden Sache gefällte
Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 23. Juni 2011 (VB.2011.00223) habe
in Widerspruch zur früheren Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts (namentlich
zu VGr, 29. Januar 2008, VB.2007.00515, E. 3.4) gestanden, hätte sie
den damaligen Entscheid allenfalls mit Beschwerde an das Bundesgericht
anfechten können. Nachdem sie dies nicht getan hat, besteht auch aus diesem
Grund kein Anlass, in dieser Sache auf eine Beschwerde gegen einen
Zwischenentscheid einzutreten. Demzufolge ist auf die Beschwerde gegen den Rekursentscheid
im Verfahren Nr. 02 nicht einzutreten.
1.2.11
In der Beschwerde gegen den Entscheid im Rekursverfahren Nr. 03 sind
Parkplatzkosten strittig, in jener gegen den Beschluss der Vorinstanz im
Verfahren Nr. 05 berufliche Fahrspesen und Spezialauslagen in der Höhe von
Fr. 100.-/200.-. Streitgegenstand der Beschwerde gegen den Beschluss der
Vorinstanz im Verfahren Nr. 04 ist die von der Rekursinstanz vorgenommene
Aufhebung von Dispositiv-Ziffer 2 der Verfügung der Beschwerdeführerin vom
3. Mai 2012, wonach der Beschwerdegegnerin "im Übrigen ab 1.4.2012
keine Leistungen der Sozialhilfe mehr – weder rückwirkend für vergangene Perioden
noch für die Zukunft – ausgerichtet" werden. In allen drei Verfahren wurde
die Angelegenheit zur Untersuchung und Entscheidfindung an die
Beschwerdeführerin zurückgewiesen. In diesen drei Fällen geht es somit um
Streitgegenstände, mit denen sich das Verwaltungsgericht bisher nicht befasst
hat, weshalb es im Lichte der dargelegten Praxis und der allenfalls nicht
unerheblichen Kosten der erforderlichen Abklärungen der Anfechtbarkeit der
Beschlüsse Nr. 03, Nr. 05 und Nr. 04 nicht entgegensteht, dass es sich
dabei um Zwischenentscheide handelt.
1.3
1.3.1
Die Beschwerdeführerin begründet ihre Legitimation als Gemeinde in ihrer
Replik zunächst damit, dass § 49 in Verbindung mit den §§ 21 und 21a
VRG eine einheitliche Anwendung des kantonalen Rechts gewährleisten sollten. Es
sei nicht hinzunehmen, dass die Gemeinden von einer weisungsgebundenen unteren
Aufsichtsbehörde, die nur sehr beschränkt als richterliche Instanz angesehen
werden könne, gezwungen werden könnten, höhere Sozialhilfeleistungen auszurichten
als Gemeinden in einem anderen Bezirk. Die Beschwerdeführerin werde durch die
Auffassung der Vorinstanz gezwungen, Gutachten mit wahrscheinlichen Kosten
zwischen Fr. 6'000.- und Fr. 10'000.- einzuholen oder dann allen
Empfängern, die ein entsprechendes ärztliches Zeugnis ihres Hausarztes
vorweisen könnten, sämtliche medizinischen Leistungen, die ihr Hausarzt für
angezeigt halte, zu gewähren. Zudem sei die Gemeinde von der Frage der
Vorleistungspflicht gegenüber dem Amt für Zusatzleistungen betroffen. Die
Beantwortung dieser Fragen berühre die Gemeinde in ihren schutzwürdigen
Interessen, namentlich auch in ihren Interessen an einem haushälterischen
Umgang mit dem Verwaltungsvermögen. Bereits der von der Beschwerdegegnerin
errechnete Streitwert von Fr. 13'000.- genüge, um ein schutzwürdiges finanzielles
Interesse zu begründen, doch sei das präjudizielle Interesse viel höher.
1.3.2
Die Beschwerdegegnerin bestreitet die Legitimation der Beschwerdeführerin,
da diese weder wie eine Privatperson betroffen sei, noch ein wesentlicher
Eingriff in ihr Vermögen im Sinn von § 21 Abs. 2 lit. c VRG
vorliege. Dazu komme, dass die Beschwerdeführerin von der Vorinstanz nicht zur
Gutheissung der Anträge der Beschwerdegegnerin, sondern nur zu deren Prüfung
verpflichtet worden sei. Auch eine grosse präjudizielle Bedeutung, die ihrerseits
erhebliche finanzielle Auswirkungen für die Beschwerdeführerin hätte, liege
nicht vor, da es sich um eine ganz konkrete Fragestellung handle, welche nur
die Beschwerdegegnerin betreffe und keinerlei präjudiziellen Charakter für
andere Fälle habe. Unter Berufung auf die Weisung des Regierungsrats zu § 21
Abs. 2 lit. c VRG (ABl 2009 S. 963) macht sie geltend, eine
Gemeinde sei ausgehend vom Erfordernis eines schutzwürdigen Interesses nicht bereits
bei einer geringfügigen Berührung, sondern erst bei einer wesentlichen
Verletzung ihrer Interessen beschwerdeberechtigt. Dies trage der Funktion des
Verwaltungsrechtsschutzes Rechnung, welche vor allem den Bürger vor unzulässigen
Eingriffen des Staates schützen wolle. Ziel der Legitimationsvoraussetzungen
gemäss § 21 VRG sei entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nicht
eine einheitliche Rechtsanwendung.
1.3.3
Die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin stellt eine
Prozessvoraussetzung dar, die von Amtes wegen zu prüfen ist (VGr, 8. März
2016, VB.2015.00247, E. 2; vgl. Bertschi, § 49 N. 2 in
Verbindung mit § 21 N. 7). Nach § 49 in Verbindung mit § 21
Abs. 2 VRG sind Gemeinden zur Beschwerde legitimiert, wenn sie durch die Anordnung
wie eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren
Aufhebung oder Änderung haben (lit. a), die Verletzung von Garantien
rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder
bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen
anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr
Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c).
1.3.4
Im Bereich der Sozialhilfe sind die Gemeinden nach der neusten
bundesgerichtlichen Rechtsprechung grundsätzlich in spezifischer Weise in der
Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben betroffen und sollen sich daher gegen
Entscheide zur Wehr setzen können, die ihr Verwaltungshandeln einschränken. In
der Regel ist daher ihre Beschwerdelegitimation gegeben. Diese ist jedoch zu
verneinen, wenn die präjudizielle Wirkung eines Entscheids weder geltend
gemacht noch ersichtlich ist oder wenn ganz unerhebliche Rechtsfolgen zur
Beurteilung anstehen. In solchen Fällen kann von einem besonderen
schutzwürdigen Interesse der Gemeinde nicht mehr gesprochen werden, sondern es
muss angenommen werden, dass es nur noch um die richtige Rechtsanwendung geht,
welche keine Legitimation begründet (VGr, 8. März 2016, VB.2015.00247
E. 2; BGE 140 V 328 E. 4 f., 6.1, 6.4 ff.).
1.3.5
In Bezug auf den Rekursentscheid Nr. 03 beantragt die Beschwerdeführerin
die Aufhebung der Dispositiv-Ziffern I und II. Mit Dispositiv-Ziffer I
schrieb der Bezirksrat zwei Rekursanträge (betreffend Fr. 14.50 aus der
Mietzinskalkulation und betreffend Erstellung eines Unterstützungsbudgets ab
Juni 2011) infolge Gegenstandslosigkeit ab. Dadurch ist die Beschwerdeführerin
nicht beschwert, und sie hat an der Aufhebung dieser Bestimmung kein
ersichtliches Interesse. Auf den Antrag zur Aufhebung von Dispositiv-Ziffer I
ist deshalb nicht einzutreten. Die Aufhebung der Dispositiv-Ziffern III
und IV ist nicht beantragt, weshalb auch auf die in der Begründung an Dispositiv-Ziffer IV
betreffend die Parkplatzkosten für die Wahrnehmung von krankheitsbedingten
Terminen von Fr. 60.- im Monat Mai 2011 vorgebrachte Kritik nicht
einzugehen ist. Mit Beschwerdeantrag Nr. 4 verlangt die Beschwerdeführerin
die Aufhebung der Dispositiv-Ziffer II. Mit dieser wurde der Rekurs im
Sinn der Erwägungen gutgeheissen, im Übrigen jedoch abgewiesen, soweit die Vorinstanz
darauf eintrat. An der Aufhebung dieser Dispositiv-Ziffer hat die Beschwerdeführerin
kein praktisches Interesse, da sie keine inhaltlichen Änderungen des Rekursentscheids
beantragt. Auf den Beschwerdeantrag Nr. 4 zur Aufhebung von Dispositiv-Ziffer II
kann deshalb ebenfalls nicht eingetreten werden. Entsprechend ist auch auf den
Beschwerdeantrag Nr. 5 nicht einzutreten, da dieser sinngemäss die
Abweisung des Rekurses verlangt, soweit sich dies aus den Beschwerdeanträgen 4
und 5 (zu Beschwerdeantrag 5 vgl. E. 1.2.2) ergibt. Demzufolge ist auf die
Beschwerde gegen den Beschluss der Vorinstanz Nr. 03 nicht einzutreten.
1.3.6
In Bezug auf den Beschluss Nr. 05 sind berufliche Fahrspesen und Spezialauslagen
für eine medizinische Beratungshotline und Batterien für ein Medizinisches
Gerät zur Schmerzbekämpfung sowie Präparate ohne Krankenkassenleistung von
insgesamt Fr. 300.- strittig. Die Vorinstanz erwog, dass die
Beschwerdeführerin über die betreffenden Anträge in ihrer Verfügung vom 11. Juli
2011 zu Unrecht nicht entschieden hatte (E. 3.2.1), weshalb sie die
Angelegenheit an die Beschwerdeführerin zurückwies.
In Bezug auf den Beschluss Nr. 04 ist die Aufhebung von
Dispositiv-Ziffer 2 der erstinstanzlichen Verfügung vom 3. Mai 2012
und die damit verbundene Rückweisung zur Untersuchung und Entscheidfindung
angefochten. Gemäss Dispositiv-Ziffer 2 der erst­instanzlichen Anordnung
werden der Beschwerdegegnerin "im Übrigen ab 1.4.2012 keine Leistungen der
Sozialhilfe mehr – weder rückwirkend für vergangene Perioden noch für die
Zukunft – ausgerichtet". Gemäss der unwidersprochen gebliebenen Darlegung
auf S. 6 f. der Beschwerdeantwort sind davon strittige und bisher von
der Beschwerdeführerin noch nicht behandelte Anträge in der Höhe von Fr. 12'519.60
betroffen. Im Übrigen wurde mit dieser Dispositiv-Ziffer die Einstellung
der Sozialhilfeleistungen ab 1. April 2012 angeordnet. Somit sind von
dieser Anordnung zumindest potenziell nicht nur geringfügige Beträge betroffen.
Im Hinblick auf die oben wiedergegebene Rechtsprechung des
Bundesgerichts, die das Verwaltungsgericht schon neueren Entscheiden zugrunde
legte (vgl. zum Beispiel VGr, 15. Februar 2016, VB.2015.00634,
E. 1.2.2; VGr, 18. Dezember 2014, VB.2014.00560, E. 2), ist die
Legitimation der Beschwerdeführerin zur Anfechtung der Beschlüsse Nr. 05 und Nr.
04 somit gegeben.
1.3.7
Demzufolge ist auf die Beschwerden gegen die Beschlüsse Nr. 02 und Nr. 03
nicht einzutreten. Einzutreten ist hingegen auf die Beschwerden gegen die
Beschlüsse Nr. 05 und Nr. 04.
1.4
Ergänzend
ist darauf hinzuweisen, dass aus den im Wesentlichen gleichen Gründen, die zur
Abweisung der Beschwerde gegen die Beschlüsse Nr. 04 und Nr. 05 führen
(E. 4–9), auch die Beschwerden gegen die Beschlüsse Nr. 02 und Nr. 03
hätten abgewiesen werden müssen, wenn das Verwaltungsgericht darauf eingetreten
wäre.
1.5
Mit der
somit im Rahmen der Anfechtung des Beschlusses Nr. 04 streitgegenständlichen
Dispositiv-Ziffer 2 der Verfügung vom 3. Mai 2012 hat die
Beschwerdeführerin festgelegt, dass der Beschwerdegegnerin "im Übrigen ab
1.4.2012 keine Leistungen der Sozialhilfe mehr – weder rückwirkend für
vergangene Perioden noch für die Zukunft – ausgerichtet" werden. Dazu ist
zunächst festzuhalten, dass sich die Tragweite einer solchen Verfügung nicht uneingeschränkt
in die Zukunft erstrecken kann. Sie kann nur Verbindlichkeit entfalten, solange
sich keine wesentlichen Änderungen des massgeblichen Sachverhalts oder der
Rechtslage ergeben. Ergeben sich entsprechende Änderungen, hat die Beschwerdegegnerin
die Möglichkeit, unter Berufung auf diese Änderungen ein neues Gesuch zu
stellen und ist die Beschwerdeführerin in diesem Fall verpflichtet, auf ein solches
Gesuch einzutreten und dieses zu prüfen (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 86a–86d
N. 17).
2.
Gemäss § 14 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni
1981 (SHG) hat Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe, wer für seinen
Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen mit gleichem Wohnsitz nicht
hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann. Nach dem
im Sozialhilferecht geltenden Subsidiaritätsgrundsatz wird Sozialhilfe dann
gewährt, wenn die bedürftige Person sich nicht selbst helfen kann, und wenn
Hilfe von dritter Seite nicht oder nicht rechtzeitig erhältlich ist (§§ 2
und 14 SHG; § 16 der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober
1981 [SHV]). Zu den eigenen Mitteln, die für die Bestreitung des
Lebensunterhalts herangezogen werden sollen, gehören namentlich alle Einkünfte
der hilfesuchenden Personen (§ 16 Abs. 2 lit. a SHV). Grundlage
für die Bemessung der wirtschaftlichen Hilfe bilden gemäss § 17 Abs. 1
SHV die Richtlinien für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe der
Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS). Vorbehalten bleiben
begründete Abweichungen im Einzelfall.
3.
3.1
Die
Beschwerdeführerin bestreitet generell die Pflicht einer Gemeinde, im Rahmen
der wirtschaftlichen Sozialhilfe Kosten für krankheitsbedingte Leistungen zu
tragen, wenn diese nicht Teil des Leistungskatalogs der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung sind. Die in der streitgegenständlichen DispositivZiffer
angeordnete Leistungsverweigerung richtet sich primär gegen die Übernahme
solcher Leistungen, da die Beschwerdegegnerin jeweils solche beantragt hat und
im Übrigen eine IV-Rente sowie Ergänzungsleistungen bezieht. Die Beschwerdeführerin
wendet ein, im Leistungskatalog der obligatorischen Krankenpflegeversicherung
sei festgelegt, welche Leistungen zweckmässig und wirtschaftlich seien. Dieser
sei im Sinn einer Harmonisierung auch für die Ergänzungsleistungen massgebend.
Gleiches müsse auch für die Sozialhilfe gelten.
3.2
Die
Beschwerdegegnerin hält dem entgegen, dass das Sozialhilferecht und das Zusatzleistungsrecht
für die Übernahme krankheitsbedingter Mehrkosten sehr unterschiedliche
Voraussetzungen kennen würden. Die gesetzlichen Grundlagen sähen eine Harmonisierung
zwischen diesen Bereichen nicht vor, sondern zählten klar unterschiedliche
Voraussetzungen und Beispiele auf.
3.3
Gemäss § 15
Abs. 2 SHG hat die wirtschaftliche Hilfe die notwendige ärztliche oder
therapeutische Behandlung und die notwendige Pflege in einem Spital, in einem
Heim oder zu Hause sicherzustellen. Prämien für Zusatzversicherungen und von komplementärmedizinischen
Leistungen werden von der Sozialhilfe grundsätzlich nicht übernommen. Gemäss
Kap. C.1.1 der SKOS-Richtlinien müssen Kosten für Leistungen, die nicht im
Rahmen der medizinischen Grundversorgung liegen, dann übernommen werden, wenn
diese Leistungen im konkreten Einzelfall sinnvoll und nutzbringend sind. So
sind die Prämien für einen über die medizinische Grundversorgung hinausgehenden
Versicherungsschutz zu übernehmen, wenn die zu erwartenden oder erbrachten
Versicherungsleistungen höher sind als die Prämien. Behandlungskosten im
Bereich der Komplementär- oder Alternativmedizin können in begründeten Fällen
übernommen werden (BGr, 19. Mai 2016, 8C_824/2015 E. 14.1; VGr, 4. Juli
2016, VB.2016.00204, E. 4.2; 23. Juni 2011, VB.2011.00223, E. 2.2;
29. Januar 2008, VB.2007.00515, E. 2; Kantonales
Sozialamt, Sozialhilfe-Behördenhand­buch, Kapitel 8.1.02 und 8.1.03, 31. Januar
2013 bzw. 11. Juli 2014, zu finden unter www.sozialhilfe.zh.ch/Handbuch
).
Diese Praxis trägt auch Art. 118a der Bundsverfassung vom 18. April
1999 Rechnung, der Bund und Kantone verpflichtet, im Rahmen ihrer Zuständigkeiten
für die Berücksichtigung der Komplementärmedizin zu sorgen. Da § 17 SHV
für die Bemessung der wirtschaftlichen Hilfe, wie erwähnt, auf die
SKOS-Richtlinien verweist, sind die genannten Bestimmungen der SKOS-Richtlinien
einzuhalten. Abweichungen davon sind nicht im Sinn einer generell abweichenden
Auffassung, sondern nur in begründeten Einzelfällen möglich.
3.4
Es liegen
mindestens zwei ärztliche Zeugnisse und ein Bericht vor, die übereinstimmend
eine komplementärmedizinische Behandlung der Beschwerdegegnerin als notwendig oder
zumindest sinnvoll erachten. Bei zwei der betreffenden Ärzte steht die heutige
Beschwerdegegnerin schon mehr als zwei Jahrzehnte in Behandlung. Sie waren
deshalb mit ihrer gesundheitlichen Situation bestens vertraut. Falls die
Gemeinde dennoch infrage stellen will, dass die anvisierten alternativen
Behandlungsmethoden die einzig möglichen sind und daher von ihr übernommen
werden müssten, hat sie die Möglichkeit, weitere Abklärungen durch ausgewiesene
fachkundige Personen zu veranlassen. Hingegen kann sie in dieser Situation die
Übernahme der Kosten nicht ohne weitere Abklärungen ablehnen (vgl. VGr, 23. Juni
2011, VB.2011.00223 E. 5.2).
3.5
Wie das
Verwaltungsgericht sodann in seinem Entscheid vom
29. Januar
2008 (VB.2007.00515, E. 3.4) festgehalten hat, kommt der Behörde bei der
Beurteilung, ob alternativ- bzw. komplementärmedizinische Leistungen
im
konkreten Einzelfall sinnvoll und nutzbringend sind, Ermessen zu. Ermessen
bedeutet, dass die Behörde über einen Spielraum für ihren Entscheid im
Einzelfall verfügt. Das Ermessen ist pflichtgemäss auszuüben. Die Behörde ist dabei
an die Verfassung gebunden und muss namentlich das Rechtsgleichheitsgebot, das
Verhältnismässigkeitsprinzip und die Pflicht zur Wahrung der öffentlichen
Interessen befolgen. Ausserdem sind Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung zu
beachten (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 409). Das Verwaltungsgericht darf
einen Ermessensentscheid nur auf eine Über- oder Unterschreitung, einen
Missbrauch des Ermessensspielraums sowie auf eine unrichtige oder ungenügende
Feststellung des Sachverhaltes überprüfen. Demgegenüber ist die Rüge der
Unangemessenheit unzulässig (§ 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 1
VRG). Eine Ermessensunterschreitung liegt vor, wenn eine Behörde sich als
gebunden betrachtet, obschon ihr ein Ermessen eingeräumt ist, oder wenn sie zum
Vornherein auf eine Ermessensausübung ganz oder teilweise verzichtet (BGE 135
IV 139 E. 2.4.2; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 439).
Indem die Beschwerdeführerin annimmt, alternativmedizinische
Leistungen könnten generell, also unabhängig von den Besonderheiten des
Einzelfalls, nicht von der Sozialhilfe übernommen werden, verzichtet sie auf
das ihr durch die Sozialhilfegesetzgebung eingeräumte Ermessen, womit eine
rechtsfehlerhafte Ermessensunterschreitung vorliegt.
Der vorliegende Sachverhalt unterscheidet sich wesentlich
vom Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 29. Januar 2008 (VB.2007.00515),
in welchem diverse, zum Teil sich widersprechende ärztliche Berichte vorlagen
und das Verwaltungsgericht deshalb zum Schluss kam, die Übernahme der Kosten
komplementärmedizinischer Leistungen liege im Ermessen der Behörde.
4.
Die Beschwerdeführerin macht im Beschwerdeverfahren vor
Verwaltungsgericht geltend, sie habe in ihrer Rekursantwort vom 10. August
2012 darauf hingewiesen, dass die Beschwerdegegnerin über ein
Freizügigkeitsvermögen von über Fr. 100'000.- verfüge und deshalb nicht
bedürftig sei. Dies sei im Entscheid der Vorinstanz übersehen worden. Demgegenüber
macht die Beschwerdegegnerin geltend, sie habe mit dem ausbezahlten Freizügigkeitsguthaben
Schulden zurückbezahlt und Schulgeld für ihre Ausbildung bezahlt. Die
Auszahlung sei erfolgt, als sie nicht mehr von der Sozialhilfe unterstützt
gewesen sei. Hiergegen wendet die Beschwerdeführerin wiederum ein, es sei nicht
klar, ob das Kapital aufgebraucht sei, weshalb bei Abweisung aller anderen
Punkte der Beschwerde die Sache zur Neubeurteilung dieses Punktes an die
Vorinstanz zurückzuweisen sei. Tatsächlich ist der Sachverhalt diesbezüglich
ungenügend abgeklärt. Diese Sachverhaltsabklärung vorzunehmen ist jedoch in
erster Linie Sache der Beschwerdeführerin, nicht der Vorinstanz, weshalb die
Sache diesbezüglich an die Beschwerdeführerin zurückzuweisen ist.
Während die Beschwerdeführerin ausführt, die
Beschwerdegegnerin erhalte heute bereits Ergänzungsleistungen, weist die
Beschwerdegegnerin darauf hin, dass dies nicht zutreffe, weil sie den
betreffenden Entscheid angefochten habe. Beide Parteien belegen ihren Standpunkt
nicht. Da die Beschwerdeführerin annimmt, die Kosten, welche sie bei Abweisung
ihrer Beschwerde für die Beschwerdegegnerin zu leisten hätte, könnten innert
kurzer Zeit Fr. 20'000.- erreichen, steht nicht ohne Weiteres fest, dass
die Beschwerdegegnerin mit den Ergänzungsleistungen über genügend eigene Mittel
zur Finanzierung allfälliger notwendiger komplementärmedizinischer Behandlungen
verfügt. Dies wird erneut anhand einer konkreten Berechnung zu prüfen sein.
Auch zu diesem Zweck ist eine Rückweisung an die Beschwerdeführerin
erforderlich, wie sie von der Vorinstanz aus anderen Gründen angeordnet wurde.
5.
5.1
Zu prüfen
sind das Verhältnis des Anspruchs auf wirtschaftliche Sozialhilfe zum Anspruch
auf Sozialversicherungsleistungen, namentlich auf Ergänzungsleistungen, sowie
die damit zusammenhängende Vorleistungspflicht. Die Beschwerdeführerin macht
zunächst sinngemäss geltend, situationsbedingte Leistungen der Sozialhilfe
könnten jedenfalls nicht für krankheits- und behinderungsbedingte Kosten gewährt
werden, soweit solche Kosten gemäss § 9 ZLG nicht vergütet werden.
5.2
Als eigene
Mittel anrechenbar sind unbestrittenermassen auch Zusatzleistungen, welche nach
Art. 1 Abs. 1 des kantonalen Zusatzleistungsgesetzes vom 7. Februar
1971 (ZLG) sowohl die Ergänzungsleistungen samt Vergütung von Krankheits- und
Behinderungskosten des Bundes als auch die Beihilfen und Zuschüsse nach kantonalem
Recht umfassen. Das Bundesgesetz über Ergänzungsleistungen zur Alters-,
Hinterlassenen- und Invalidenversicherung vom 6. Oktober 2006 (ELG)
verschafft dem Bezüger nicht ein vor jeglichen öffentlich- oder
privatrechtlichen Ansprüchen geschütztes Einkommen. Zwar sind die Ergänzungsleistungen
nach Art. 20 ELG der Zwangsvollstreckung entzogen. Ihre angemessene
Berücksichtigung im Rahmen der den Kantonen obliegenden Bemessung der wirtschaftlichen
Hilfe wird dadurch aber nicht ausgeschlossen (VGr, 14. Januar 2016,
VB.2015.00621, E. 4.2). Somit erfolgen die Leistungen der wirtschaftlichen
Sozialhilfe grundsätzlich subsidiär zu den Leistungen der Sozialversicherungen
(SKOS-Richtlinien, Kap. A.4–2). Entsprechend muss die Sozialhilfe
grundsätzlich auch nicht für Kosten aufkommen, die von einer Sozialversicherung
getragen werden.
5.3
Gemäss
Art. 14 Abs. 1 ELG vergüten die Kantone den Bezügerinnen und Bezügern
einer jährlichen Ergänzungsleistung ausgewiesene Krankheits- und
Behinderungskosten für folgende Kategorien von Leistungen: zahnärztliche
Behandlung, Hilfe, Pflege und Betreuung zu Hause sowie in Tagesstrukturen,
ärztlich angeordnete Bade- und Erholungskuren, Diät, Transporte zur
nächstgelegenen Behandlungsstelle, Hilfsmittel und die Kostenbeteiligung nach
Artikel 64 KVG. Alternativmedizinische Leistungen, also Leistungen, die nicht gestützt
aus der obligatorischen Krankenversicherung nach KVG gedeckt werden, sind in
dieser Aufzählung nicht erwähnt. Gestützt auf Art. 14 Abs. 2 und 3
ELG hat der Kanton Zürich in § 9 Abs. 1 ZLG die Vergütung auf im
Rahmen einer wirtschaftlichen und zweckmässigen Leistungserbringung
erforderliche Ausgaben beschränkt und in § 9 Abs. 2 ZLG Höchstbeträge
für krankheits- und behinderungsbedingte Kosten festgelegt.
5.4
Für die
gestützt auf das ZLG und das ELG vom Kanton zu übernehmenden Kosten bestehen
somit nicht die gleichen Kriterien wie in der Sozialhilfe. Vielmehr handelt es
sich bei den Ergänzungsleistungen um typisierte Bedarfsleistungen, deren
Berechnung stärker schematisiert ist (vgl. Thomas Locher, Grundriss des
Sozialversicherungsrechts, 3. A., Bern 2003, S. 369, § 55 Rz. 4)
als die Leistungen der Sozialhilfe, welche sich gemäss § 2 SHG ausdrücklich
nach den Besonderheiten und Bedürfnissen des Einzelfalls richtet. Ziffern 3412.01
und 3412.04 der Wegleitung über die Ergänzungsleistungen zur AHV und IV (WEL),
Version 10, Stand 1. Januar 2016, halten fest, dass Unterstützungen der
öffentlichen Sozialhilfe nicht als Einnahmen angerechnet werden. Dies ist
Ausdruck davon, dass Sozialhilfe- und Ergänzungsleistungen unter Umständen auch
nebeneinander ausgerichtet werden. Demzufolge kann entgegen dem Standpunkt der
Beschwerdeführerin nicht gesagt werden, dass ein Anspruch auf Übernahme von
krankheits- und behinderungsbedingten Kosten generell ausgeschlossen sei, wenn
die betreffende Person Ergänzungsleistungen beziehe. Vielmehr ist im Einzelfall
zu prüfen, ob die gesuchstellende Person trotz ihrer grundsätzlichen
Berechtigung zum Bezug von Ergänzungsleistungen und unter Berücksichtigung der
ihr daraus zufliessenden Mittel die Voraussetzungen für die Ausrichtung von
Sozialhilfeleistungen erfüllt. Dies gilt jedenfalls dann, wenn wie im vorliegenden
Fall die Kosten von komplementär- und alternativmedizinischen Leistungen infrage
stehen, die durch die Zusatzleistungen grundsätzlich nicht gedeckt werden.
5.5
Der
Grundsatz der Subsidiarität der Sozialhilfe kommt dann nicht zum Tragen, wenn
zwar ein Anspruch auf Leistungen Dritter besteht, die Leistungspflicht jedoch
nicht oder nicht rechtzeitig erfüllt wird, sodass eine Notlage eintritt.
Beansprucht beispielsweise eine Rentenabklärung einige Zeit, so hat die
Sozialhilfe den dadurch entstehenden Engpass zu überbrücken (VGr, 29. März
2005, VB.2004.00534, E. 3.2.2; SKOS-Richtlinien, Kap. f.2; Guido
Wizent, Die sozialhilferechtliche Bedürftigkeit, Zürich/St. Gallen 2014,
S. 418; Felix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, 2. A., Bern
etc. 1999, S. 71 f.). Die sich daraus ergebende Vorleistungspflicht
ergibt sich auch, wenn grundsätzlich ein Anspruch auf Ergänzungsleistungen
besteht, diese aber wegen eines hängigen Rechtsmittelverfahrens noch nicht
ausbezahlt werden. Dabei beurteilen sich die Voraussetzungen und der Umfang des
Anspruchs auf wirtschaftliche Sozialhilfe nach sozialhilferechtlichen Regeln,
wobei die noch nicht definitiv zugesprochenen oder aus anderen Gründen
ausstehenden Sozialversicherungsleistungen (vorläufig) nicht angerechnet
werden. In dem sich hieraus ergebenden Umfang erbringt die Sozialhilfe ihre
Leistungen, welche – soweit sie kongruent mit den später fliessenden Leistungen
der Sozialversicherungen sind – als Vorschussleistungen gelten und dementsprechend
gestützt auf Art. 22 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 2
des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts vom
6. Oktober 2000 mit den Nachzahlungen der Sozialversicherung verrechnet
werden können (vgl. Ueli Kieser, ATSG-Kommentar, 3. A., Zürich/Basel/Genf 2015,
Art. 22 N. 57; BGE 132 V 113 E. 3.2.1 und 3.2.2;
SKOS-Richtlinien, Kapitel f.2 S. 2). Gemäss Art. 22 Abs. 4
der Verordnung über die Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und
Invalidenversicherung vom 15. Januar 1971 (ELV) kann einer Fürsorgestelle,
die im Hinblick auf Ergänzungsleistungen Vorschussleistungen für den
Lebensunterhalt während einer Zeitspanne gewährt hat, für die rückwirkend
Ergänzungsleistungen ausgerichtet werden, bei der Nachzahlung dieser Vorschuss direkt
vergütet werden.
5.6
Ist jedoch
rechtskräftig festgelegt, dass ein Gesuchsteller eine jährliche Ergänzungsleistung
bezieht und er dementsprechend gemäss Art. 14 Abs. 1 ELG auch Anspruch
auf die Erstattung bestimmter Krankheits- und Behinderungskosten hat, und ist
die Sozialbehörde der Meinung, eine bei ihr beantragte Leistung sei von der EL
zu übernehmen, so rechtfertigt es sich, dem vor dem Amt für Zusatzleistungen zu
führenden Verfahren den Vorrang einzuräumen. Dies gilt allerdings nur, soweit
keine zeitliche Dringlichkeit besteht, weil entweder die entsprechende Behandlung
aufgeschoben oder der Gesuchsteller die Kosten vorübergehend selber tragen
kann. Die Beschwerdeführerin muss also nicht befürchten, dass die
Beschwerdegegnerin alle streitigen Krankheits- und Behinderungskosten aus Bequemlichkeit
generell zuerst bei ihr geltend machen kann. Handelt es sich jedoch um
Leistungen, die bei der EL nicht berücksichtigt werden, hat die Sozialbehörde
zu prüfen, ob ein Anspruch auf deren Tragung im Rahmen der wirtschaftlichen
Hilfe besteht. Vorliegend stehen vorwiegend Kosten für komplementär- und alternativmedizinische
Massnahmen infrage, welche von der EL, wie die Beschwerdeführerin auch selber
geltend macht, nicht übernommen werden. Somit hat sie eine entsprechende
Prüfung vorzunehmen.
5.7
Schliesslich
ist der Einwand der Beschwerdeführerin zu prüfen, die Beschwerdegegnerin habe
sich nicht genügend um den Erhalt von Ergänzungsleistungen bemüht. Die unterstützte
Person ist aufgrund des Selbsthilfegrundsatzes verpflichtet, die vorrangigen
Eigenmittel erhältlich zumachen (Wizent, S. 418). Der Einwand kann sich
zum Vornherein nur auf solche Leistungen beziehen, welche nach der ELV aufzubringen
wären.
5.7.1
Die Beschwerdegegnerin hat seit 1. Juli 2010 Anspruch auf eine Invalidenrente
und auf Ergänzungsleistungen, doch wurden ihr diese im Zeitpunkt der
erstinstanzlichen Verfügung der Beschwerdeführerin vom 3. Mai 2012 noch
nicht ausgerichtet, da das dies­bezügliche Verfahren noch hängig war. Dem
Einspracheentscheid des Amtes für Zusatzleistungen zur AHV/IV der Gemeinde M
vom 7. Juni 2012 kann zudem entnommen werden, dass die Beschwerdegegnerin
ihren Antrag für den Bezug von Zusatzleistungen zur AHV/IV am 27. April
2011 dem Amt für Zusatzleistungen zur AHV/IV eingereicht hat und dass dieses
darüber mit Verfügung vom 10. Mai 2012 entschieden hat. Aus dem Einspracheentscheid
geht hervor, dass die lange Bearbeitungsdauer einerseits dadurch bedingt war,
dass die Beschwerdegegnerin mehrfach zur Einreichung noch fehlender Unterlagen
aufgefordert werden musste und andererseits teilweise durch einen Personalwechsel
im Amt. Aufgrund der teilweisen Gutheissung der Einsprache nahm das Amt für
Zusatzleistungen mit Verfügung vom 8. Juni 2012 eine Neuberechnung des
Anspruchs auf Ergänzungsleistungen rückwirkend ab Juli 2010 vor. Unter diesen Umständen
ist die Vorinstanz zutreffend zum Schluss gekommen, dass die Verzögerungen in
der Auszahlung der Zusatzleistungen nicht alleine durch die Beschwerdegegnerin
verschuldet wurden. Dass sie sich gegenüber dem Amt für Zusatzleistungen nicht
durch die Beschwerdeführerin vertreten liess, ändert daran nichts. Damit liegt
seitens der Beschwerdegegnerin keine Verweigerung der Bemühungen um die
Erhältlichmachung von Sozialhilfeleistungen vor, die es rechtfertigen könnte,
ihr eine Bevorschussung derselben durch die Sozialhilfe zu verweigern. Der
vorliegende Fall entspricht nicht dem im Entscheid des Verwaltungsgerichts vom
29. März 2005 (VB.2004.00534 E. 3.2) beurteilten Sachverhalt, gemäss
welchem die dortige Gesuchstellerin offenkundig kein Interesse daran gezeigt
hatte, Ergänzungsleistungen wieder erhältlich zu machen, obwohl die
Voraussetzungen dafür als IV-Rentenbezügerin erfüllt gewesen wären.
5.7.2
Nachdem die Beschwerdeführerin im Zeitpunkt des erstinstanzlichen
Entscheids somit vorleistungspflichtig war, ist es der Beschwerdegegnerin – wie
die Vorinstanz zu Recht festhält – auch im heutigen Zeitpunkt nicht zuzumuten,
für die gleichen Leistungen beim Amt für Zusatzleistungen nochmals einen neuen
Antrag einzureichen. Sie ist diesbezüglich nicht schlechter zu stellen, wie
wenn die Kosten von der Beschwerdeführerin damals umgehend übernommen worden
wären.
6.
6.1
Aufgrund
des Gesagten hat die Vorinstanz im Verfahren Nr. 04 Dispositiv-Ziffer 2
der Verfügung der Beschwerdeführerin vom 3. Mai 2012 zu Recht aufgehoben.
Sodann hat sie die Angelegenheit zur Untersuchung und Entscheidfindung an die Beschwerdeführerin
zurückgewiesen. Die Rückweisung erfolgte zur ergänzenden Sachverhaltsfeststellung
in Bezug auf die Frage, ob die betreffenden Kosten aufgrund des Gesundheitszustands
der Beschwerdegegnerin erforderlich und von der Sozialhilfe zu übernehmen sind.
6.2
Die
Beschwerdeführerin selber wollte in ihrer verfahrensgegenständlichen erstin­stanzlichen
Anordnung die ihr zu dieser Frage vorliegenden ärztlichen Zeugnisse von Dr.
med. F vom 20. Januar 2010 und Dr. med. G vom 28. Oktober 2010 sowie
die offenbar in ihrem Auftrag erfolgte fachmedizinische Beurteilung durch Dr.
med. H vom 16. September
2009 (vgl. zur Beauftragung durch den Sozialdienst das Schreiben von Dr. med. G
vom 6. Juni 2010) nicht genügen lassen. Eigene weitergehende Abklärungen
hat sie demgegenüber nicht vorgenommen, wobei sie zu hohe Kosten für eine Begutachtung
geltend macht. Der von der Beschwerdeführerin eingereichte ärztliche Bericht
von Dr. med. I vom 20. Mai 2009 mag – wie die Beschwerdeführerin geltend
macht – in der Tat wenig aussagekräftig sein. Hingegen ist nicht ersichtlich,
dass dieser Bericht die Befunde der vorgenannten, später erstellten ärztlichen
Beurteilungen infrage stellen könnte.
6.3
Die beiden
vorliegenden ärztlichen Zeugnisse und eine weitere fachmedizinische Beurteilung
stellen übereinstimmend fest, dass die Beschwerdegegnerin auf komplementär-
bzw. alternativmedizinische Behandlungen angewiesen ist. Parteigutachten, also
Expertisen, die von einer Partei eingeholt und in das Verfahren als
Beweismittel eingebracht werden, kommt nach der Rechtsprechung wegen der
vertraglichen Beziehung zwischen Auftraggeber und Gutachter nur beschränkte
Aussagekraft zu. Indes darf ihnen der Beweiswert nicht schon deshalb
abgesprochen werden, weil sie von einer Partei stammen (BGE 137 II 266 E. 3.2;
Kapar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 148). Die Frage, ob die
Beschwerdeführerin auf die Behandlung mit komplementär- oder alternativmedizinischen
Methoden angewiesen ist, kann nur mit medizinischem Fachwissen beurteilt
werden. Deshalb setzt eine allfällige zu den bestehenden Arztzeugnissen und dem
ärztlichen Bericht im Widerspruch stehende Beurteilung des Sachverhalts durch
die Beschwerdeführerin voraus, dass sie sich dafür auf eine entsprechende
medizinische Beurteilung stützt (vgl. VGr, 23. Oktober 2013,
VB.2013.00557, E. 5.2). Ohne ein solches Gutachten muss grundsätzlich von
Sachverhalt ausgegangen werden, wie er sich aufgrund der vorhanden ärztlichen
Zeugnisse und Berichte ergibt.
6.4
Nachdem
die Beschwerdeführerin allerdings bewusst auf weitere Abklärungen verzichtet
hat, hätte die Vorinstanz ihren Entscheid ohne Weiteres gestützt auf die vorliegenden
Akten fällen dürfen, wobei sie diesfalls von der Notwendigkeit der komplementär-
bzw. alternativmedizinischen Behandlungen hätte ausgehen müssen. Solches ist
vorliegend nicht beantragt, weshalb hierüber nicht zu entscheiden ist (§ 63
Abs. 2 VRG). Eine den vorliegenden ärztlichen Zeugnissen widersprechende
Einstellung der Sozialhilfe in Bezug auf krankheitsbedingte Leistungen ist aber
jedenfalls, wie die Vorinstanz zu Recht entschieden hat, ohne weitere
Sachverhaltsabklärungen nicht zulässig. Will die Beschwerdeführerin diese Kosten
auch dann nicht übernehmen, wenn die übrigen Anspruchsvoraussetzungen für
wirtschaftliche Sozialhilfe gegeben sind, wird sie die vom Bezirksarzt
vorgeschlagenen medizinischen Gutachten oder eine andere medizinische
Fachbeurteilung einholen müssen.
6.5
Demzufolge
ist der Entscheid der Vorinstanz, den Gegenstand der von ihr aufgehobenen
Dispositiv-Ziffer 2 der Verfügung der Beschwerdeführerin vom 3. Mai
2012 zur Untersuchung und Entscheidfindung an die Beschwerdeführerin
zurückzuweisen, nicht zu beanstanden. Für den Fall, dass ihren Anträgen nicht
gefolgt werde, hat die Beschwerdeführerin die Rückweisung an die Vorinstanz in
Bezug auf die Beurteilung der umstrittenen Umstände der Auszahlung des
Freizügigkeitsguthabens beantragt. Wie bereits erwähnt, hat auch diesbezüglich
die Rückweisung an die Beschwerdeführerin zu erfolgen.
7.
Die Vorinstanz stellte in ihrem angefochtenen Beschluss Nr.
05 E. 3.2.1 fest, dass die Beschwerdeführerin über die Anträge der
Beschwerdegegnerin betreffend berufliche Fahrspesen und Spezialauslagen für Medizinische
Beratungshotline und Batterien für ein Medizinisches Gerät zur
Schmerzbekämpfung sowie Präparate ohne Krankenkassenleistung von insgesamt
Fr. 300.- in ihrer Verfügung vom 11. Juli 2011 nicht entschieden habe.
Insbesondere hat sich die Beschwerdeführerin in ihrer Verfügung mit dem
massgebenden Sachverhalt nicht auseinandergesetzt und nicht begründet, weshalb
sie diese Kosten nicht übernommen hat. Die Rückweisung an die
Beschwerdeführerin zur ergänzenden Untersuchung und Entscheidfindung im Sinn der
Erwägung erfolgte deshalb zu Recht. Da zudem über diese Leistungen am 3. Mai
2012 bereits ein eigenständiges Verfahren in zweiter Instanz hängig war, kann
auch nicht gesagt werden, die Beschwerdeführerin hätte darüber in ihrer
Verfügung vom 3. Mai 2012 nachträglich befunden. Diese umso weniger, als
die Verfügung vom 3. Mai 2012 weder im Dispositiv noch in den Erwägungen
auf diese Leistungen oder auf ihre Verfügung vom 11. Juli 2011 Bezug
nimmt.
8.
Zusammenfassend ist auf die Beschwerdeanträge Nr. 1–6
und dementsprechend auf die Beschwerden gegen die Beschlüsse Nr. 02 und Nr. 03
nicht einzutreten. Die Beschwerdeanträge Nr. 7–12 und damit die Beschwerden
gegen die Beschlüsse Nr. 05 und Nr. 04 sind abzuweisen. Abzuweisen ist auch der
von der Beschwerdeführerin erst nachträglich gestellte Eventualantrag, bei
Abweisung aller anderen Punkte der Beschwerde sei die Sache zur Neubeurteilung
in Bezug auf das Freizügigkeitsguthaben an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die
Sache ist auch diesbezüglich in Übereinstimmung mit dem vorinstanzlichen
Entscheid Nr. 04 an die Beschwerdeführerin zurückzuweisen.
Nicht einzutreten ist auf die Anträge der
Beschwerdegegnerin, die Beschwerdeführerin sei zu ordentlichen Sozialhilfeverfahren
nach SHG und SKOS und zur Einhaltung der Bezirksratsentscheide und deren
Auflagen zu verpflichten. Ebenfalls nicht einzutreten ist auf den von der
Beschwerdegegnerin durch ihren vom Rechtsvertreter gestellten Antrag, die
Beschwerdeführerin sei für das weitere Abklärungsverfahren (gemeint nach der
Rückweisung) als befangen zu erklären und die Abklärungen seien von einer anderen
Gemeinde oder aber vom Bezirksrat direkt vorzunehmen.
9.
9.1
Ausgangsgemäss
sind die Kosten der vier Beschwerdeverfahren der Beschwerdeführerin aufzuerlegen
(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Sie ist
zu verpflichten, dem Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerin eine
Parteientschädigung für die Beschwerdeverfahren zu bezahlen, wobei Fr. 4'000.-,
zuzüglich Fr. 320.- (8 % Mehrwertsteuer), total Fr. 4'320.-, als
angemessen erscheinen (§ 17 Abs. 2 VRG). Die Parteientschädigung ist
an dessen Entschädigung für die unentgeltliche Rechtsvertretung anzurechnen
(sogleich E. 8.3).
9.2
Da die
Kosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen sind, wird das Gesuch der Beschwerdegegnerin
um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung im Verfahren vor
Verwaltungsgericht gegenstandslos und ist abzuschreiben.
9.3
Der
Beschwerdegegnerin wurde mit Präsidialverfügung vom 4. Juni 2013 die un-entgeltliche
Rechtsvertretung bewilligt und RA D als ihr unentgeltlicher Rechtsbeistand
bestellt. Dessen Honorarnote beläuft sich für alle vier Beschwerdeverfahren
unter Einschluss der Auslagen gesamthaft auf Fr. 6'296.- zuzüglich 8 %
Mehrwertsteuer. Der geltend gemachte Aufwand von 30 Stunden
15 Minuten ist angesichts der umfangreichen Vorakten als vertretbar zu
betrachten und der unentgeltliche Rechtsbeistand entsprechend zu entschädigen.
Die Beschwerdegegnerin wird auf § 16 Abs. 4 VRG hingewiesen, wonach
eine Partei, der die unentgeltliche Rechtsvertretung gewährt wurde, zur Nachzahlung
verpflichtet ist, sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des Kantons
verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Auf die
Beschwerden gegen die Rekursentscheide Nr. 02 und Nr. 03 wird nicht eingetreten.
Die Beschwerden gegen die Rekursentscheide Nr. 05 und Nr. 04 werden abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    300.--     Zustellkosten,
Fr. 4'300.--     Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten
werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Das
Gesuch der Beschwerdegegnerin um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung
wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben.
5.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, dem Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerin
eine Parteientschädigung von Fr. 4'000.-, zuzüglich Fr. 320.- (8 %
Mehrwertsteuer), total Fr. 4'320.-, für die Beschwerdeverfahren zu
bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft des Urteils.
6.    Der
Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerin wird als unentgeltlicher Rechtsbeistand
für die Beschwerdeverfahren mit Fr. 6'296.- (Barauslagen und Kopien
inbegriffen), zuzüglich Fr. 503.60 (8 % Mehrwertsteuer), total Fr. 6'799.60
entschädigt, woran die Parteientschädigung gemäss Dispositiv-Ziff. 5
hiervor anzurechnen ist. Die Nachzahlungspflicht der Beschwerdegegnerin nach § 16
Abs. 4 VRG bleibt vorbehalten.
7.    Gegen dieses
Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,
6004 Luzern, einzureichen.
8.    Mitteilung an …