zh_verwaltungsgericht · VB.2013.00337 · 2013-10-31 · de

Denkmalpflege, Unterschutzstellung | Unterschutzstellung: Verfahrensgegenstand; Koordinationsgebot. Der Nichteinbezug weiterer Objekte oder des ganzen Areals im vorliegenden Verfahren beeinträchtigt den Schutz des inventarisierten Ortsbilds nicht (E. 3.2). Der Entscheid über die Unterschutzstellung der drei vorliegend zu beurteilenden Objekte erfordert keine Verfügungen anderer Behörden (E. 4.3). Keine unzulässige Vorbefassung (E. 5). Die Rügen, in der Umgebung des Schutzobjekts liegende Objekte seien in den Schutzumfang desselben einzubeziehen, sind nicht gleichbedeutend mit der Forderung, diese Objekte dürften nicht aus einem Inventar entlassen werden bzw. müssten auch unter Schutz gestellt werden. Diesbezüglich trat die Vorinstanz auf den Rekurs zu Unrecht nicht ein (E. 6.4 und 7.2). Teilweise Gutheissung und Rückweisung an die Baudirektion.

Zürich Verwaltungsgericht 31.10.2013 VB.2013.00337
Zurich Verwaltungsgericht 31.10.2013 VB.2013.00337
Zurigo Verwaltungsgericht 31.10.2013 VB.2013.00337

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00337
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
VB.2013.00337
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 31.10.2013
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Denkmalpflege, Unterschutzstellung
Unterschutzstellung: Verfahrensgegenstand; Koordinationsgebot.
Der Nichteinbezug weiterer Objekte oder des ganzen Areals im vorliegenden Verfahren beeinträchtigt den Schutz des inventarisierten Ortsbilds nicht (E. 3.2). Der Entscheid über die Unterschutzstellung der drei vorliegend zu beurteilenden Objekte erfordert keine Verfügungen anderer Behörden (E. 4.3).
Keine unzulässige Vorbefassung (E. 5).
Die Rügen, in der Umgebung des Schutzobjekts liegende Objekte seien in den Schutzumfang desselben einzubeziehen, sind nicht gleichbedeutend mit der Forderung, diese Objekte dürften nicht aus einem Inventar entlassen werden bzw. müssten auch unter Schutz gestellt werden. Diesbezüglich trat die Vorinstanz auf den Rekurs zu Unrecht nicht ein (E. 6.4 und 7.2).
Teilweise Gutheissung und Rückweisung an die Baudirektion.
Stichworte:
DENKMALPFLEGE
KOORDINATIONSGEBOT
LEGITIMATION
ORTSBILD
ORTSBILDSCHUTZ
RÜCKWEISUNG
SCHUTZUMFANG
SCHUTZVERTRAG
UMGEBUNGSSCHUTZ
UNTERSCHUTZSTELLUNG
VERBANDSBESCHWERDE
VERFAHRENSGEGENSTAND
VORBEFASSUNG
Rechtsnormen:
§ 203 Abs. I lit. c PBG
§ 338a Abs. II PBG
Art. 25a Abs. I RPG
§ 63 Abs. I VRG
§ 64 Abs. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1.
Abteilung
VB.2013.00337
Urteil
der 1. Kammer
vom
31. Oktober 2013
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach
Schmid, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch,
Gerichtsschreiber Markus
Lanter.
In Sachen
1.
Schweizer Heimatschutz SHS,
vertreten durch Zürcherische
Vereinigung für Heimatschutz,
2.
Zürcherische
Vereinigung für Heimatschutz (ZVH),
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführende,
gegen
1.
A
AG,
c/o C AG,
2.    D AG,
c/o C AG,
beide vertreten durch RA E,
3.    Baudirektion
Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerinnen,
und
Stadt
Wädenswil,
vertreten durch RA F,
Mitbeteiligte,
betreffend Denkmalpflege,
Unterschutzstellung,
hat
sich ergeben:
I.
Die Baudirektion des Kantons Zürich nahm die Gebäude
Vers.-Nrn. 18 (Fabrikantenvilla), 22 (Kölla-Bau, Anbau) und 28
(Maillart-Bau) auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 13022 und 13023 in Wädenswil
mit Verfügung vom 29. November 2011 in das Inventar der kunst- und
kulturhistorischen Schutzobjekte und der archäologischen Denkmäler von überkommunaler
Bedeutung auf, stufte sie kantonal ein und stellte sie gemäss § 205
lit. c des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG)
formell unter Schutz.
II.
Dagegen erhoben der Schweizer Heimatschutz SHS und die
Zürcherische Vereinigung für Heimatschutz (ZVH) mit Eingabe vom 9. Januar
2012 Rekurs an den Regierungsrat. Dieser wies den Rekurs mit Entscheid vom
27. März 2013 ab, soweit er darauf eintrat und der Rekurs nicht gegenstandslos
geworden war.
III.
Mit Eingabe vom 6. Mai 2013 erhoben der Schweizer
Heimatschutz SHS und die Zürcherische Vereinigung für Heimatschutz (ZVH)
Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragten, der Entscheid des
Regierungsrats vom 27. März 2013 sei aufzuheben und die Angelegenheit sei
zur umfassenden materiellen Behandlung und Neubeurteilung im Sinn der
Erwägungen an die Baudirektion, eventualiter an die Vorinstanz, zurückzuweisen.
Die Vorinstanz schloss am 21. Mai 2013 unter Hinweis
auf die Erwägungen in ihrem Entscheid auf Abweisung der Beschwerde. Denselben
Antrag stellte die Baudirektion mit Eingabe vom 7. Juni 2013. Die private
Beschwerdegegnerschaft beantragte am 7. Juni 2013, die Beschwerde sei
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführenden
abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Mitbeteiligte Stadt Wädenswil
verzichtete am 10. Juni 2013 darauf, einen Antrag zu stellen. Mit Replik
vom 12. Juli 2013 hielten die Beschwerdeführenden an ihren Anträgen fest;
ebenso die private Beschwerdegegnerschaft mit Duplik vom 26. August 2013.
Die Stadt Wädenswil reichte am 22. August 2013 eine weitere Stellungnahme
ein, ohne einen Antrag zu stellen. Die Beschwerdeführenden liessen sich am
11. September 2013 erneut vernehmen, worauf auch die private
Beschwerdegegnerschaft mit Eingabe vom 23. September 2013 eine weitere
Stellungnahme einreichte. Die Beschwerdeführenden nahmen dazu am
30. September 2013 wiederum Stellung.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der Beschwerde gegen den Entscheid der
Vorinstanz zuständig.
1.2
Die
Beschwerdeführenden sind gemäss § 338a Abs. 2 des PBG zur Beschwerde
legitimiert. Soweit die Vorinstanz auf den Rekurs der Beschwerdeführenden nicht
eintrat, bildet einzig die Frage, ob die Vorinstanz zu Recht keine materielle
Beurteilung vorgenommen hat, Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens.
1.3
Auf die
form- und fristgerecht erhobene Beschwerde ist einzutreten.
2.
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet der
Entscheid der Vorinstanz, mit dem diese die Schutzverfügung der Baudirektion
vom 29. November 2011 betreffend Fabrikantenvilla, Kölla-Anbau
und Maillart-Bau, beurteilte und bestätigte.
Im Zusammenhang mit der baulichen Entwicklung des
Giessenareals sind weitere Entscheide ergangen. Es handelt sich dabei um den
Inventarentlassungsbeschluss des Stadtrats vom 11. Januar 2010, die
Baubewilligung der Baukommission vom 12. Oktober 2010 für den
Baubereich A sowie die dieses Bauprojekt betreffende Bewilligung der
Baudirektion vom 12. August 2010. Diese Inventarentlassung und diese
Baubewilligung wurden im Rechtsmittelverfahren aufgehoben (VGr, 7. Mai
2013, VB.2012.00299). Dasselbe gilt für die Baubewilligung vom
29. November 2011 für die Ersatzneubauten von drei Kosthäusern, die
ebenfalls mit Beschluss vom 11. Januar 2010 aus dem kommunalen Inventar
der schutzwürdigen Bauten entlassen worden waren (VGr, 7. Mai 2013,
VB.2012.00618). Die Bauherrschaft focht die beiden genannten Entscheide des
Verwaltungsgerichts vom 7. Mai 2013 beim Bundesgericht an. Die
Beschwerdeverfahren sind bei diesem pendent. Ferner bildete die Verlegung des
das betroffene Areal durchfliessenden Reidbachs Gegenstand von
Rechtsmittelverfahren. Die dagegen gerichtete Beschwerde wies das
Verwaltungsgericht mit Entscheid vom 7. Mai 2013 ab (VB.2012.00298).
Diesbezüglich wurde keine Beschwerde an das Bundesgericht erhoben.
Schliesslich rekurrierten der SHS und die ZVH auch gegen
die Bewilligung des Umbauprojekts für die Fabrikantenvilla an das
Baurekursgericht. Dieses Verfahren (R2.2011.00066) ist – soweit ersichtlich –
nach wie vor beim Baurekursgericht pendent.
3.
Die Beschwerdeführenden
machen geltend, die Vorinstanz sei auf ihren Rekurs zu Unrecht nicht
eingetreten, soweit sie den Erlass einer neuen Schutzverfügung betreffend das
gesamte Areal und zusätzliche Schutzverfügungen für weitere Objekte beantragt
hatten. Die vorliegend angefochtene Schutzverfügung betreffe nicht nur den
Schutz der drei von dieser Verfügung erfassten Einzelobjekte, sondern zugleich
auch den Schutz des Ortsbilds als Ganzes. Die Auffassung der Vorinstanz habe
zur Folge, dass die mit der Beschränkung der Schutzverfügung auf die drei Einzelobjekte
verbundene Ermessensunterschreitung hinsichtlich der notwendigen
Gesamtbetrachtung des inventarisierten Ortsbilds als Rechtsverletzung ungeprüft
bleibe und somit das Verbandsbeschwerderecht verletzt werde.
3.1
Gegenstand
des Rechtsmittelverfahrens ist, was Gegenstand der erstinstanzlichen Verfügung
war oder hätte sein müssen (VGr, 23. April 2008, VB.2007.00385, E. 2;
Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19–28,
N. 86). Gegenstand der Verfügung der Baudirektion vom 29. November
2011 bildete allein die Unterschutzstellung der drei genannten Gebäude (Fabrikantenvilla,
Vers.-Nr. 18; Kölla-Anbau, Vers.-Nr. 22; Maillart-Bau, Vers.-Nr. 28).
Es stellt sich daher die Frage, ob weitere Objekte bzw. das ganze Giessen-Areal
hätten einbezogen werden müssen.
3.2
Entgegen
der Auffassung der Beschwerdeführenden beeinträchtigt der Nichteinbezug
weiterer Objekte bzw. des ganzen Areals den Schutz des Ortsbilds nicht. Die
angefochtene Verfügung betrifft die Unterschutzstellung einzelner Gebäude und
deren Aufnahme in das Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte
und der archäologischen Denkmäler von überkommunaler Bedeutung. Eine
ortsbildschutzrechtliche Beurteilung des gesamten Giessenareals bzw. der weiteren
Gebäude war daher vorliegend weder erforderlich noch angezeigt. Ortsbildschutzrechtlichen
Rügen kommt daher vorliegend nur insofern Bedeutung zu, als geltend gemacht
wird, die Unterschutzstellung der drei Gebäude bzw. die entsprechenden
Festlegungen des Schutzumfangs würden das Ortsbild beeinträchtigen. Die
Verbände können geltend machen, die Schutzverfügung bzw. der damit festgelegte
Schutzumfang trage dem geschützten Ortsbild nicht (hinreichend) Rechnung. Sie
können aber nicht verlangen, dass – wegen des inventarisierten Ortsbilds –
weitere Objekte unter Schutz gestellt bzw. in den Schutzumfang einbezogen
werden müssten.
3.3
Die
Beschwerdeführenden scheinen davon auszugehen, bei der angefochtenen
Unterschutzstellung handle es sich um die "Umsetzung" der
Inventarisierung des Ortsbilds. Dies trifft jedoch nicht zu. Vielmehr bleibt
die Inventarisierung des Ortsbilds bestehen. Damit droht diesem dadurch, dass
von der Verfügung nicht betroffene Gebäude oder Teile von solchen nicht unter
Schutz gestellt wurden, kein Nachteil. Entsprechend liegt weder eine Verletzung
des rechtlichen Gehörs noch eine Aushöhlung des Verbandsbeschwerderechts vor.
3.4
Wenn die
Beschwerdeführenden geltend machen, die verschiedenen Bauvorhaben der privaten
Beschwerdegegnerschaft würden nicht nur die drei Einzelobjekte gefährden,
sondern das inventarisierte Ortsbild Giessen als Ganzes, weshalb die
Schutzabklärungen und der kantonale Schutzentscheid dieses gesamte
inventarisierte Ortsbild von regionaler Bedeutung umfassen müssten, ist festzuhalten,
dass dies gegen die Erteilung der
Baubewilligungen
für die genannten
Bauvorhaben spricht, nicht jedoch gegen vorliegend nicht verfügte
Schutzmassnahmen. Diese gefährden das inventarisierte Ortsbild nicht. Die
Beschwerdeführenden haben die fehlende Rücksichtnahme auf das inventarisierte
Ortsbild denn auch in den die Baubewilligungen betreffenden Rechtsmittelverfahren
geltend gemacht. Der dem vorliegenden Verfahren zugrunde liegende Entscheid ist
dagegen, zumindest soweit nicht von diesem betroffene Gebäude nicht ebenfalls
unter Schutz gestellt wurden, nicht geeignet, das geschützte Ortsbild zu
beeinträchtigen. Die ortsbildschutzrechtliche Ausgangslage bleibt durch die
Nichtunterschutzstellung einzelner Gebäude unverändert. Damit fehlt es diesbezüglich
an einem Rechtsschutzinteresse, womit die Rechtsmittellegitimation zu verneinen
ist. Der Entscheid der Vorinstanz ist insofern nicht zu beanstanden.
4.
Die Beschwerdeführenden
machen geltend, die Vorinstanz habe das Koordinationsgebot verletzt. Sie habe es
unterlassen, sich mit den Vorbringen der Beschwerdeführenden zum rechtsverletzenden
Verfahrensablauf auseinanderzusetzen. Es sei notwendig, zuerst das
inventarisierte, schutzwürdige Ortsbild mit dem gesamten Fabrikensemble umfassend
zu analysieren. Anschliessend müsse eine Schutzverfügung erlassen werden, die
der einmaligen Zeugeneigenschaft dieses Ensembles als Ganzem samt seiner
einmaligen Umgebung gerecht werde. Diese Schutzverfügung könne dann die Basis
für die Planungen der privaten Beschwerdegegnerinnen bilden. Vorliegend sei die
hier angefochtene Schutzverfügung erst zwei Jahre nach dem ersten relevanten
Entscheid nachgeliefert worden. In Umkehrung der gesetzlich vorgesehenen
Abläufe würden vollendete Tatsachen geschaffen, bevor die notwendigen Schutzabklärungen
aus einer Gesamtschau heraus erfolgen und in einer umfassenden Schutzverfügung
ihren notwendigen Niederschlag fänden. Der Sachverhalt sei damit ungenügend
ermittelt. Dieser Mangel der fehlenden Gesamtabklärung beschlage auch die
Ausführungen der Vorinstanz zu den "übrigen rügen der
Beschwerdeführenden".
4.1
Erfordert
die Errichtung oder Änderung einer Baute oder Anlage Verfügungen mehrerer Behörden,
ist nach Art. 25a Abs. 1 des Raumplanungsgesetztes vom 22. Juni
1979 (RPG) eine Behörde zu bezeichnen, die eine ausreichende Koordination
sicherstellt.
Diese Behörde hat für eine gemeinsame
öffentliche Auflage aller Gesuchsunterlagen und für eine inhaltliche Abstimmung
sowie möglichst für eine gemeinsame oder gleichzeitige Eröffnung der
Verfügungen zu sorgen (Abs. 2 lit. b und d). Die zu koordinierenden
Entscheide dürfen keine Widersprüche enthalten (Abs. 3; vgl. auch
§§ 7 ff. der Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997
;
zum Umfang der Koordinationspflicht: Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-,
Bau- und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, Rz. 792; Bernhard
Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar RPG, Bern 2006, Art. 25a
N. 63 ff.)
. Dabei liegt eine Verletzung der
materiellen Koordinationspflicht nicht nur dann vor, wenn einzelne Entscheide
oder deren Begründung gleiche Fragen unterschiedlich beantworten, sondern
insbesondere auch dann, wenn rechtlich erforderliche Abstimmungen – etwa im
Rahmen von Interessenabwägungen – nicht oder ungenügend erfolgt sind (Arnold
Marti, in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über die
Raumplanung, Zürich etc. 2010, Art. 25a N. 39 mit Hinweisen).
4.2
Die
Beschwerdeführenden hatten in ihrem Rekurs vom 9. Januar 2012 keine Verletzung
des Koordinationsgebots gerügt. Hingegen hatten sie eine Sistierung des
Rekursverfahrens beantragt und dies damit begründet, den ausstehenden
Entscheiden des Baurekursgerichts bzw. des Verwaltungsgerichts über die Fragen
der Vorbefassung, der Koordinationspflicht usw. komme präjudizielle Bedeutung
für das vorliegende Verfahren zu, werde sich daraus doch ergeben, ob bei Erlass
der angefochtenen Schutzverfügung von falschen sachlichen und rechtlichen
Annahmen ausgegangen worden sei und ob nicht wesentlich weitergehende
Schutzanordnungen getroffen werden müssten.
4.3
Der
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildende Entscheid über die Unterschutzstellung
der Fabrikantenvilla, des Kölla-Anbaus und des Maillart-Baus erfordert keine Verfügungen
anderer Behörden. Ob weitere Gebäude – etwa zum Schutz des inventarisierten
Ortsbilds – erhalten bleiben müssen, braucht nicht im vorliegenden Verfahren
geklärt zu werden (vgl. vorstehend, E. 3).
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden kann die
notwendige Gesamtbetrachtung nicht nur erfolgen, wenn die Beschwerde
gutgeheissen wird. Eine solche Gesamtbetrachtung ist Voraussetzung für bauliche
Veränderungen im betroffenen Gebiet, jedoch nicht für die Unterschutzstellung
einzelner Objekte. Entsprechend besteht auch die Koordinationspflicht im Sinn
von Art. 25a RPG wohl in anderen, nicht jedoch im vorliegenden Verfahren.
Da in diesem keine entsprechende Pflicht bestand, kann im Nichteintreten der
Vorinstanz auf die entsprechenden Forderungen der Beschwerdeführenden –
entgegen deren Auffassung – keine Ermessensunterschreitung erblickt werden.
Das von den Beschwerdeführenden propagierte Vorgehen,
wonach eine Schutzverfügung zu erlassen sei, die auf einer umfassenden Analyse
des inventarisierten Ortsbilds mit dem gesamten Fabrikensemble basiere, ist
nach dem Gesagten nicht der einzige zulässige Weg. Auch wenn ein koordiniertes
Vorgehen im Rahmen der das Ortsbild einerseits und einzelne Objekte
andererseits betreffenden Schutzentscheide sinnvoll erscheinen mag, besteht
keine dahingehende Verpflichtung. Entscheidend ist einzig, dass letztlich
beiden Anliegen – Ortsbildschutz und Denkmalschutz – Rechnung getragen wird. Es
ist daher nicht unzulässig, zunächst einzelne Objekte unter Schutz zu stellen,
sofern durch die dabei getroffenen Anordnungen die ortsbildschutzrechtliche
Beurteilung nicht präjudiziert wird.
4.4
Eine
Präjudizierung der ortsbildschutzrechtlichen Beurteilung ist nicht ersichtlich.
Die Beschwerdeführenden legen jedenfalls nicht substanziiert dar, inwiefern die
angefochtenen Unterschutzstellungen das Ortsbild beeinträchtigen könnten.
4.5
Die Vorinstanz
musste sich nach dem Gesagten nicht veranlasst sehen, das Rekursverfahren zu
sistieren. Ihr Entscheid stellt keine Verletzung des Koordinationsgebots dar.
5.
Die Beschwerdeführenden
rügen eine unzulässige Vorbefassung der Baudirektion.
5.1
Die enge
Zusammenarbeit zwischen der Bauherrschaft und den kommunalen und kantonalen
Behörden bei der Ausarbeitung des vorliegend strittigen Bauvorhabens ist aus
praktischer Sicht zu begrüssen und rechtlich nicht zu beanstanden. Eine
verfassungswidrige Vorbefassung der Baudirektion im Verfahren betreffend den
angefochtenen Schutzentscheid ist darin nicht zu erblicken. Die Umstände
stellen sich in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht entscheidend anders dar
als im Entscheid 1C_150/2009 des Bundesgerichts, auf den sich die Verbände
berufen. Die Ausführungen des Bundesgerichts in diesem Entscheid sprechen denn
auch eher gegen eine verfassungswidrige Vorbefassung im vorliegenden Fall. Bei
einem derart komplexen Vorhaben, wie dem vorliegend zu beurteilenden, besteht
ein grosses Bedürfnis nach Vorverhandlungen und Vorabklärungen. Diese
vorgängige amtliche Befassung mit dem Projekt ist im Sinn der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung "systembedingt" (BGr,
8. September 2009, 1C_150/2009, E. 3.5 mit Hinweisen). Im Kanton
Zürich, der im Baubewilligungsverfahren kein Einspracheverfahren kennt, in dem
Dritte ihre Argumente darlegen können, ist es zudem weit weniger problematisch,
wenn sich die Baubehörde eine Meinung bildet, ohne diese Argumente zu kennen
(vgl. BGr, 8. September 2009, 1C_150/2009, E. 3.5.5).
5.2
Entscheidend
ist, dass die Behörde, die sich vorgängig bereits mit einem Projekt befasste, dadurch
in ihrer Entscheidungsfreiheit nicht gebunden wird. Die Behörde muss ihren
Entscheid ferner selbstverständlich in pflichtgemässer Ausübung ihres Ermessens
in einem korrekten Verfahren fällen. Allfällige Rechtsverletzungen, wie sie die
Beschwerdeführenden geltend machen, deuten daher nicht ohne Weiteres auf eine
unzulässige Vorbefassung der Behörde hin.
Die von den Beschwerdeführenden geltend gemachten Mängel
sind nach dem Gesagten ernst zu nehmen und zu prüfen. Selbst wenn sie zu
bejahen wären, hiesse dies jedoch nicht, dass sie Ausfluss einer unzulässigen
Vorbefassung wären. Entsprechende Anhaltspunkte bestehen nicht.
6.
Die Beschwerdeführenden
machen geltend, sie hätten im Rekursverfahren mit detaillierter Begründung die
ahistorische Freistellung des Kölla-Anbaus und die in diesem Zusammenhang im
Widerspruch zum KDK-Gutachten erfolgte Inventarentlassung des
Fabrikkomplexes
Giessen 8 gerügt. Obwohl der Kölla-Anbau klarerweise einen Anbau an den
Fabrikkomplex Giessen 8 bilde, behaupte die Vorinstanz, die
Beschwerdeführenden seien nicht legitimiert, die Unterschutzstellung weiterer
Objekte zu verlangen. Vorliegend gehe es – entgegen der Auffassung der
Vorinstanz – nicht einfach nur um die Detailgestaltung der neuen Südfassade,
sondern vor allem um die mit der unzulässigerweise auf den Kölla-Anbau
beschränkten Schutzverfügung erst ermöglichte Freistellung des Kölla-Anbaus
überhaupt. Dabei handle es sich um eine Frage des Schutzumfangs, wozu die Beschwerdeführenden
auf jeden Fall legitimiert seien. Zur Festlegung des Schutzumfangs gehöre
zwingend die Prüfung, inwiefern der Fabrikkomplex Giessen 8, an den der
Kölla-Anbau angebaut sei, ebenfalls erhalten werden müsse.
6.1
Vorweg ist
in diesem Zusammenhang festzuhalten, dass der Fabrikkomplex Giessen 8 nach
dem Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 7. Mai 2013 (VB.2012.00299/300)
im kommunalen Inventar der schutzwürdigen Bauten verbleibt. Zum einen ist
dieser Entscheid jedoch noch nicht rechtskräftig, zum anderen weisen die
Beschwerdeführenden zu Recht darauf hin, dass die Beantwortung der Frage, ob
eine Freistellung des Kölla-Anbaus mit dem Schutzzweck vereinbar sei, bei der Bestimmung
des Schutzumfangs erfolgen muss. Daran ändert nichts, dass eine allfällige
Schutzzweckwidrigkeit der Freistellung des Kölla-Anbaus nicht zwingend die
Erhaltung des Fabrikkomplexes Giessen 8 zur Folge hätte. Die für die
Wirkung des Kölla-Anbaus wesentliche Umgebung gehört zum Schutzobjekt
(§ 203 Abs. 1 lit. c PBG). Ein Schutzentscheid muss sich daher
dazu aussprechen, was zu dieser Umgebung gehört und welche Änderungen
allenfalls zulässig sind. Die entsprechende Anordnung bzw. das Unterbleiben
einer solchen muss im Rechtsmittelverfahren überprüft werden können. Insofern
ist die Legitimation der Beschwerdeführenden ohne Weiteres gegeben.
6.2
Die
Vorinstanz erwog in diesem Zusammenhang, die Beschwerdeführenden würden vorab
eine Ausweitung des Schutzumfangs auf den ganzen Fabrikkomplex Giessen 8
verlangen. Darauf sei nicht einzutreten, weil die Beschwerdeführenden nicht
dazu legitimiert seien, die Unterschutzstellung weiterer Objekte zu verlangen.
Ebenso wenig könne auf die Vorbringen betreffend die neu zu gestaltende
Südfassade des Kölla-Anbaus eingetreten werden. Die Gestaltung dieser Fassade
betreffe das Baubewilligungsverfahren und nicht die vorliegend umstrittene
Schutzverfügung.
6.3
Die
Baudirektion hatte mit Verfügung vom 29. November 2011 "die
Liegenschaften Kat.-Nrn. 13022 und 13023 mit den Gebäuden
Vers.-Nrn. 0018, 0022 und 0028 und deren Umschwung in der heutigen Gestalt
als wichtige Zeugen verschiedener politischer, sozialer sowie bauhistorischer
Epochen" qualifiziert und den Schutzobjekten kantonale Bedeutung
zugemessen. Dementsprechend stellte sie (unter anderem) den Kölla-Anbau unter
Schutz und ordnete an, das Gebäude dürfe nicht abgebrochen werden. Der
jeweilige Eigentümer dürfe an der Liegenschaft ohne vorgängige Zustimmung der
Baudirektion keine baulichen Veränderungen vornehmen und keine Unterhaltsarbeiten
ausführen, welche die äussere oder innere Wirkung des Gebäudes sowie dessen Umgebung
berühren oder deren Zeugenwert beeinträchtigen könnten (Disp.-Ziff. I.1b).
Die Anordnungen zum Schutzumfang beschränkten sich beim Kölla-Anbau in der
Folge auf das Gebäudeäussere und das Gebäudeinnere. Anders als bei der
Fabrikantenvilla und dem Maillart-Bau findet sich hingegen keine Bestimmung zur
Umgebung (Disp.-Ziff. I.3).
6.4
Die Beschwerdeführenden wendeten sich im
Rekursverfahren nicht nur gegen die Entlassung des Fabrikkomplexes
Giessen 8 aus dem kommunalen Inventar und die Gestaltung der neuen Südfassade.
Sie machten auch geltend, aus dem Kölla-Anbau dürfe "nicht ein frei
stehendes Wohnhaus und das Fabrikhauptgebäude (Giessen 8) durch einen
reinen Wohnblock-Neubau ersetzt werden". Die Freistellung des Kölla-Anbaus
bringe eine Verfälschung des Zeugen mit sich. Damit machten die
Beschwerdeführenden implizit geltend, die Umgebung und damit der Fabrikkomplex,
an den das Schutzobjekt angebaut sei, seien zu Unrecht nicht in den
Schutzumfang miteinbezogen worden. Eine Freistellung des Kölla-Anbaus sei nicht
zulässig.
Diese Rügen sind nicht gleichbedeutend mit der Forderung,
der Fabrikkomplex Giessen 8 dürfe nicht aus dem Inventar entlassen werden
bzw. müsse auch unter Schutz gestellt werden. In den Umgebungsschutz eines
Schutzobjekts können auch Objekte oder Teile von solchen einzubeziehen sein,
die für sich selber nicht schutzwürdig wären (
VGr,
21. November 2012, VB.2012.00579, E. 5.4
). Dieser Aspekt
betrifft mithin die Bestimmung des Schutzumfangs des Kölla-Anbaus. Dies bildete
Gegenstand des Verfahrens. Die Vorinstanz hätte diesbezüglich auf den Rekurs
eintreten und die entsprechende Rüge materiell prüfen müssen.
6.5
Da die
Vorinstanz die Rüge des Beschwerdeführers nicht materiell beurteilt hat, stellt
sich die Frage, ob das Verwaltungsgericht im Sinn von § 63 Abs. 1 VRG
selbst entscheiden oder die Sache im Sinn von § 64 Abs. 1 VRG zur
Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückweisen soll (Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 63 N. 11, § 64 N. 6; VGr, 9. September 2004, VB.2004.00281,
E. 3). Die
Rechtsmittelinstanz verfügt über
einen weiten Ermessensspielraum, ob sie einen reformatorischen Entscheid fällen
oder eine Rückweisung vornehmen will (BGE 131 V 407 E. 2.1.1).
6.5.1
Bei der Anwendung
von § 203 Abs. 1 lit. c PBG hat die verfügende Behörde die darin
enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriffe auszulegen, und es obliegt ihr als Teil
der Sachverhaltsermittlung die Klärung der denkmalpflegerischen Bedeutung des
infrage stehenden Objekts. Hierzu kann und soll sie nötigenfalls Expertisen
oder Stellungnahmen von Fachgremien einholen. Das Ergebnis der
Sachverhaltsfeststellung – und mithin auch die Stellungnahmen von
Fachleuten und -gremien – würdigen die rechtsanwendenden Behörden
frei (§ 7 Abs. 4 VRG). Bei der Auslegung und Anwendung der für die
Beurteilung massgebenden unbestimmten Rechtsbegriffe wie "wichtiger Zeuge"
oder "wesentliche Mitprägung" steht der für die Unterschutzstellung
zuständigen Behörde sodann eine besondere Entscheidungsfreiheit im Grenzbereich
zwischen Rechtsanwendung und Ermessensbetätigung zu (vgl. BGE 115 Ib 131
E. 3; VGr, 4. Mai 2011, VB.2010.00707, E. 4.2), deren Handhabung
die Rechtsmittelinstanzen nicht frei überprüfen können (RB 1982
Nr. 37). Schliesslich führt die Qualifikation des infrage stehenden
Objekts als wichtiger Zeuge nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts
nicht zwingend zur Anordnung von Schutzmassnahmen im Sinn von § 205 und
§ 207 PBG, sondern nur, wenn das öffentliche Interesse an der Erhaltung
des Schutzobjekts höher zu werten ist als entgegenstehende öffentliche und
private Interessen (VGr, 27. August 2003, VB.2003.00121, E. 2c). Eine
solche Interessenabwägung ist zwar grundsätzlich eine vom Verwaltungsgericht
überprüfbare Rechtsfrage. Bei der Gewichtung der sich gegenüberstehenden Interessen
bestehen jedoch in verschiedener Hinsicht Beurteilungsspielräume, die in erster
Linie von den Verwaltungsbehörden auszufüllen sind; auch insofern steht ihnen
eine von den Rechtsmittelinstanzen zu beachtende besondere
Entscheidungsfreiheit zu (RB 1982 Nr. 37).
Das Verwaltungsgericht mit seiner gemäss § 50 VRG von
vornherein eingeschränkten Überprüfungsbefugnis hat deshalb namentlich zu
prüfen, ob die für die Unterschutzstellung zuständige Verwaltungsbehörde alle
wesentlichen Gesichtspunkte vollständig und gewissenhaft untersucht und
gewürdigt hat (VGr, 5. Februar 2009, VB.2008.00481, E. 2.1 = BEZ 2009
Nr. 23).
6.5.2
Die Baudirektion legte in der angefochtenen
Verfügung nicht im Einzelnen dar, was zur für die Wirkung des Kölla-Anbaus
wesentlichen Umgebung im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. c PBG gehört.
Sie betonte hingegen mit Verweis auf die Gutachten der Natur- und
Heimatschutzkommission des Kantons Zürich (NHK) vom 21. November 2008  und
der Denkmalpflege-Kommission des Kantons Zürich (KDK) vom 7. April 2009
klar die Bedeutung der Seefassade des Gebäudes. Diese stelle ein bestimmendes
Element an der Seefront dar.
Wenn die Baudirektion unter diesen Umständen den
Schutzumfang, anders als bei den beiden anderen unter Schutz gestellten
Gebäuden, auf das Gebäude selber beschränkte, ergibt sich daraus ohne Weiteres,
dass sie in der Umgebung keine Elemente ausmachte, die sie als für die Wirkung
des Kölla-Anbaus derart wesentlich erachtete, dass sie zu erhalten gewesen
wären. Im Besonderen bedeutet dies, dass die Baudirektion diese Eigenschaft dem
Fabrikkomplex Giessen 8, an den der Kölla-Anbau angebaut ist, nicht
zuerkannte.
Diese Einschätzung kann sich auf die vorliegenden
Gutachten der KDK und der NHK sowie das kommunale Inventar schützenswerter
Bauten stützen und ist nicht zu beanstanden. Die Schutzwürdigkeit des
Kölla-Anbaus ergibt sich nicht aus seiner Eigenschaft als Anbau. Von Bedeutung
sind vielmehr das "neoklassizistische Erscheinungsbild der Fassade mit
Anklängen an den Expressionismus und Art Deco", das ein "frühes
Schweizer Beispiel für die damals in den USA beliebten repräsentativ
gestalteten Fabrikationshallen" darstellt (vgl. KDK-Gutachten,
S. 18), und die ortsbauliche Stellung als bestimmendes Element in der
Seefront. Gemäss kommunalem Inventar bestand der Schutzzweck denn auch in der
integralen Erhaltung der Seefassade. Hinzu kommt die regionale Bedeutung des Architekten
Albert Kölla (KDK-Gutachten, S. 19).
6.5.3
Der Schutzzweck des Kölla-Anbaus bzw. dessen Bedeutung wird nach dem
Gesagten durch eine Freistellung nicht beeinträchtigt. Der Fabrikkomplex
Giessen 8 oder Teile desselben müssen daher nicht erhalten bleiben, weil
dies der Schutz des Kölla-Anbaus gebieten würde. Ob sie
aus anderen Gründen,
etwa einer selbständigen Schutzobjektsqualität oder zum Schutz des Ortsbilds,
erhalten werden müssen, bildet jedoch – wie erwähnt – nicht Gegenstand des
vorliegenden Verfahrens. Ob ein allfälliger
Neubau
mit dem Schutzobjekt
vereinbar wäre, müsste im entsprechenden Baubewilligungsverfahren geprüft
werden. Dabei wäre auch zu beurteilen, ob ein Neubau an den Kölla-Anbau
anschliessen soll oder nicht (vgl. den Hinweis im NHK-Gutachten, S. 11,
wonach diese Frage mittels Variantenstudien geklärt werden solle).
6.5.4
Vorliegend sprechen nach dem Gesagten vor allem prozessökonomische Gründe
für eine materielle Beurteilung durch das Verwaltungsgericht
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 63 N. 11, § 64 N. 5). Der Nichteinbezug
des Fabrikkomplexes Giessen 8 in den Schutzumfang ist offenkundig nicht zu
beanstanden.
6.6
Die
Beschwerdeführenden wenden sich vor Verwaltungsgericht nicht mehr ausdrücklich
und substanziiert gegen die Anordnung, an die – im Falle einer Freistellung des
Kölla-Anbaus – neu zu gestaltende Südfassade seien erhöhte gestalterische
Anforderungen zu stellen. Diese Bestimmung ist denn auch nicht zu beanstanden.
Genauere Vorgaben können diesbezüglich nicht gemacht werden, ohne den der
Bauherrschaft zustehenden Gestaltungsspielraum unnötig einzuengen. Damit kann
dem Schutzzweck Rechnung getragen werden, sofern die Freistellung überhaupt
zulässig ist (vgl. VGr, 21. November 2012, VB.2012.00579,
E. 5.3–5.7).
7.
Die Beschwerdeführenden
machen geltend, die Schutzverfügung sei unvollständig, da der Schutzvertrag
betreffend das Kesselhaus und den Hochkamin wesentliche Elemente enthalte, die
in die Verfügung gehören würden. Zudem werde die Bedingung für die Gültigkeit
des Vertrags voraussichtlich wegfallen, womit es an einer verbindlichen
Schutzanordnung für die nur im Schutzvertrag geregelten Inhalte fehle.
7.1
Der
erwähnte Schutzvertrag betrifft das an den Maillart-Bau angebaute Kesselhaus
und den Hochkamin. Beide Objekte sind bisher nicht als selbständige Schutzobjekte
inventarisiert, gehören aber zum inventarisierten Ortsbild von regionaler
Bedeutung. Der Vertrag erfasst somit keine Objekte, die Gegenstand der
angefochtenen Verfügung der Baudirektion sind. Dass er als Ergänzung zu
derselben bezeichnet wird, ändert daran nichts. Die Vorinstanz ist daher auf
den Rekurs zu Recht nicht eingetreten, soweit die Beschwerdeführenden geltend
gemacht hatten, die im Schutzvertrag genannten Gebäude seien in die
angefochtene Schutzverfügung einzubeziehen.
7.2
Zu prüfen bleibt jedoch, ob Elemente der
gemeinsamen Umgebung von im Schutzvertrag und in der Schutzverfügung genannten
Schutzobjekten im Rahmen der Schutzverfügung allenfalls in den Schutzumfang
miteinzubeziehen gewesen wären. Die Beschwerdeführenden machen geltend, dies
sei bei den vier Pappeln neben dem Kölla-Anbau der Fall.
7.2.1
Die Beschwerdeführenden machten diesbezüglich im Rekursverfahren geltend,
die vier Pappeln am Ufer würden "viel zum schönen Gesamtbild der Partie
mit dem Kölla-Bau beitragen". Deren Schutz müsse in der Schutzverfügung
selbst erfolgen, wobei es keine Rolle spiele, dass diese vier Papeln im
Ortsbildbeschrieb nicht explizit erwähnt seien.
7.2.2
Die Vorinstanz erwog diesbezüglich, die Beschwerdeführenden seien nicht
legitimiert, die Aufnahme der vier Pappeln in die Schutzverfügung zu verlangen.
Zudem sei festzuhalten, dass die Erhaltung der Pappeln im verwaltungsrechtlichen
Vertrag vorgesehen sei.
7.2.3
Die Beschwerdeführenden weisen zu Recht
darauf hin, dass die Regelung im erwähnten Schutzvertrag, der nicht die
gleichen Schutzobjekte betrifft und zudem automatisch dahinfällt, wenn die
Bewilligungen für das Bauvorhaben nicht erteilt werden können oder wenn auf
dessen Realisierung verzichtet wird, vorliegend nicht von Belang sein kann.
Wenn die Pappeln zur für die Wirkung des Kölla-Anbaus wesentlichen Umgebung
gehören, sind sie (auch) in die dieses Gebäude betreffende Schutzverfügung
miteinzubeziehen. Das zur Freistellung des Kölla-Anbaus Gesagte (E. 6.4)
gilt hier sinngemäss. Die Beschwerdeführenden sind damit in Bezug auf die
Frage, ob die Pappeln in den Schutzumfang einzubeziehen wären, rechtsmittellegitimiert.
Die Vorinstanz ist auf ihren Rekurs insofern zu Unrecht nicht eingetreten.
7.3
Es fragt sich wiederum, ob das
Verwaltungsgericht selbst entscheiden oder die Sache zur Neubeurteilung an die
Vorinstanz zurückweisen soll (vgl. vorstehend, E. 6.5).
7.3.1
Wie erwähnt (E. 6.5.2), legte die Baudirektion in der angefochtenen
Verfügung nicht im Einzelnen dar, was zur für die Wirkung des Kölla-Anbaus
wesentlichen Umgebung im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. c PBG
gehört. Immerhin zitierte sie jedoch wörtlich aus dem KDK-Gutachten, dass die
weisse Fassade ein bestimmendes Element bilde, "dessen Bedeutung durch die
Pappelreihe verstärkt" werde. In der Rekursantwort wies die Baudirektion
in Bezug auf die vier Pappeln darauf hin, diese seien nicht im Inventar des
überkommunalen Ortsbilds Giessen aufgeführt. Die Erhaltung sei jedoch gemäss
Ziff. II.2 des verwaltungsrechtlichen Vertrags vorgesehen.
7.3.2
Beiden Argumenten kommt keine entscheidende Bedeutung zu. Die Berücksichtigung
der Pappeln im Schutzvertrag betreffend das Kesselhaus und den Hochkamin kann –
wie erwähnt (E. 7.2.3) – nicht gegen einen Einbezug in den Schutzumfang
des Kölla-Anbaus sprechen. Die vertragliche Regelung scheint vielmehr eher
darauf hinzuweisen, dass den vier Pappeln durchaus eine erhebliche Bedeutung beigemessen
wurde. Auch die fehlende Erwähnung der Pappeln im Ortsbildinventar ist für die
Umschreibung des Schutzumfangs des Kölla-Anbaus nicht unmittelbar massgeblich.
Für die Wirkung eines Schutzobjekts wesentliche Umgebungselemente brauchen
nicht selber in einem Inventar verzeichnet zu sein.
7.3.3
Da sich die Baudirektion der Auffassung der KDK anschloss, wonach die vier
Pappeln die Bedeutung der weissen Fassade des Kölla-Anbaus verstärken, hätte
sie in nachvollziehbarer Weise begründen müssen, warum sie eine Aufnahme der
Pappeln in den Schutzumfang nicht für angebracht hielt. Dies hat die
Baudirektion nach dem Gesagten nicht getan.
7.3.4
Unter diesen Umständen kann das Verwaltungsgericht die Frage nicht selbst
entscheiden. Bei der vorzunehmenden Einschätzung und Interessenabwägung
bestehen in verschiedener Hinsicht Beurteilungsspielräume (vgl. vorstehend,
E. 6.5.1). Das Verwaltungsgericht kann sich dazu nicht in erster Instanz
äussern. Dies ist vielmehr Aufgabe der Baudirektion, die vorgängig zu prüfen
haben wird, ob der Sachverhalt hinreichend abgeklärt ist. Die Beschwerde
erweist sich in diesem Punkt somit als begründet.
8.
Die Beschwerde erweist sich
als teilweise begründet. Der Entscheid der Vorinstanz vom 27. März 2013
ist aufzuheben und die Sache zur Prüfung der Frage, ob die vier Pappeln beim
Kölla-Anbau bei dessen Unterschutzstellung in den Schutzumfang mit
einzubeziehen sind, an die Baudirektion zurückzuweisen. Im Übrigen ist die
Beschwerde abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des
Verfahrens sind die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte den Beschwerdeführenden
und der Beschwerdegegnerschaft aufzuerlegen. Parteientschädigungen sind keine
zuzusprechen. Die Kosten- und Entschädigungsregelung des vorinstanzlichen
Entscheids ist entsprechend zu korrigieren.
9.
Hinsichtlich der
Rechtsmittelbelehrung ist darauf hinzuweisen, dass ein Rückweisungsentscheid
nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts einen Zwischenentscheid darstellt,
der nur angefochten werden kann, wenn die Voraussetzungen von Art. 93 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) erfüllt sind (BGE 133 II
409 E. 1.2).
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Entscheid der Vorinstanz vom
27. März 2013 wird bezüglich der Frage, ob die
vier Pappeln in den Schutzumfang einzubeziehen sind, aufgehoben.
Die Sache wird zu neuer Beurteilung im Sinn
der Erwägungen an die Baudirektion des Kantons Zürich zurückgewiesen.
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    200.--     Zustellkosten,
Fr. 5'200.--     Total der Kosten.
3.    Die
Kosten des Beschwerdeverfahrens sowie die Rekurskosten von Fr. 2'386.-
werden zu je einem Viertel den Beschwerdeführenden 1 und 2 unter
solidarischer Haftung für die Hälfte sowie zu je einem Achtel den Beschwerdegegnerinnen 1
und 2 unter solidarischer Haftung für einen Viertel und zu einem Viertel der
Beschwerdegegnerin 3 auferlegt.
4.    Für das
Rekurs und das Beschwerdeverfahren werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    Gegen dieses
Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert
30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000
Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an:…