zh_verwaltungsgericht · VB.2006.00248 · 2006-11-22 · de

Ausschluss vom Studium (wegen fehlender Eignung zum Lehrberuf) | Ausschluss vom Studium (Lehrberuf) / Gehörsverletzung [Der Beschwerdeführer wurde wegen mangelnder Eignung zum Lehrberuf vom Studium an der PHZH ausgeschlossen.] Kognition des Verwaltungsgerichts und der Vorinstanz (E. 2). Das Vorliegen einer Verletzung des rechtlichen Gehörs ist vorab zu klären, da dieser Anspruch formeller Natur ist: Bei einer Gehörsverletzung ist der betreffende Entscheid grundsätzlich unabhängig von der materiellen Richtigkeit aufzuheben. Zum Umfang des Gehörsanspruchs. Bei Examensbewertungen besteht vor Festsetzung des Prüfungsergebnisses in der Regel kein Anspruch auf Anhörung oder Akteneinsicht; dies gilt insbesondere bei Massenverfahren. Die vorliegende Streitigkeit betrifft jedoch ein individualisiertes Verfahren. Nach dem massgeblichen Reglement ist zudem den Studierenden rechtliches Gehör zu gewähren, bevor dem Schulrat Antrag auf Wegweisung vom Studium gestellt wird. Überdies steht bei einem Ausschluss vom Studium eine sehr grosse Beeinträchtigung der Interessen auf dem Spiel. An die Gewährung des rechtlichen Gehörs sind deshalb hohe Anforderungen zu stellen (E. 3). Die Beschwerdegegnerin ist ihrer Pflicht zur Gewährung des rechtlichen Gehörs nur ungenügend nachgekommen. Von einem Dokument, das im erstinstanzlichen Entscheid als eine der beiden Grundlagen aufgeführt wird, hat der Beschwerdeführer bis heute keine Kenntnis. Dabei handelt es sich nicht um ein internes Dokument. Die Vorinstanz verneinte zu Unrecht eine Verletzung des rechtlichen Gehörs (E. 4). Der vorinstanzliche Entscheid ist aufzuheben. Sprungrückweisung (E. 5). Ausführungen im Hinblick auf kommende Verfahren (E. 6). Kosten- und Entschädigungsfolgen; Gutheissung des Gesuchs um unentgeltliche Rechtsverbeiständung (E. 7). Gutheissung

Zürich Verwaltungsgericht 22.11.2006 VB.2006.00248
Zurich Verwaltungsgericht 22.11.2006 VB.2006.00248
Zurigo Verwaltungsgericht 22.11.2006 VB.2006.00248

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2006.00248
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Geschäftsnummer:
VB.2006.00248
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 22.11.2006
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Ausschluss vom Studium (wegen fehlender Eignung zum Lehrberuf)
Ausschluss vom Studium (Lehrberuf) / Gehörsverletzung
[Der Beschwerdeführer wurde wegen mangelnder Eignung zum Lehrberuf vom Studium an der PHZH ausgeschlossen.]
Kognition des Verwaltungsgerichts und der Vorinstanz (E. 2). Das Vorliegen einer Verletzung des rechtlichen Gehörs ist vorab zu klären, da dieser Anspruch formeller Natur ist: Bei einer Gehörsverletzung ist der betreffende Entscheid grundsätzlich unabhängig von der materiellen Richtigkeit aufzuheben. Zum Umfang des Gehörsanspruchs. Bei Examensbewertungen besteht vor Festsetzung des Prüfungsergebnisses in der Regel kein Anspruch auf Anhörung oder Akteneinsicht; dies gilt insbesondere bei Massenverfahren. Die vorliegende Streitigkeit betrifft jedoch ein individualisiertes Verfahren. Nach dem massgeblichen Reglement ist zudem den Studierenden rechtliches Gehör zu gewähren, bevor dem Schulrat Antrag auf Wegweisung vom Studium gestellt wird. Überdies steht bei einem Ausschluss vom Studium eine sehr grosse Beeinträchtigung der Interessen auf dem Spiel. An die Gewährung des rechtlichen Gehörs sind deshalb hohe Anforderungen zu stellen (E. 3). Die Beschwerdegegnerin ist ihrer Pflicht zur Gewährung des rechtlichen Gehörs nur ungenügend nachgekommen. Von einem Dokument, das im erstinstanzlichen Entscheid als eine der beiden Grundlagen aufgeführt wird, hat der Beschwerdeführer bis heute keine Kenntnis. Dabei handelt es sich nicht um ein internes Dokument. Die Vorinstanz verneinte zu Unrecht eine Verletzung des rechtlichen Gehörs (E. 4). Der vorinstanzliche Entscheid ist aufzuheben. Sprungrückweisung (E. 5). Ausführungen im Hinblick auf kommende Verfahren (E. 6). Kosten- und Entschädigungsfolgen; Gutheissung des Gesuchs um unentgeltliche Rechtsverbeiständung (E. 7).
Gutheissung
Stichworte:
AKTENEINSICHT
ANHÖRUNGSRECHT
AUSSCHLUSS
EIGNUNG
EXAMENSENTSCHEID
FORMELLE NATUR
GEHÖRSANSPRUCH
GEHÖRSVERLETZUNG
GEHÖRSVERWEIGERUNG
HEILUNG
KOGNITIONSBESCHRÄNKUNG
PRÜFUNGSBEFUGNIS
PRÜFUNGSERGEBNIS
RÜCKWEISUNG
SPRUNGRÜCKWEISUNG
ÜBRIGES ZU ART. 8,9,29 FF. BV
UNENTGELTLICHE RECHTSPFLEGE (UP/URB)
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. 2 BV
Art. 9 EigR [PHZ]
Art. 11 EigR [PHZ]
Art. 8 GPHZ
Art. 9 GPHZ
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I.
A absolvierte an der Pädagogischen Hochschule Zürich
(PHZH) das Basis­studium im Rahmen der Ausbildung zum Sekundarlehrer
(Sekundarstufe I). Er bestand während des Diplomstudiums das Praktikum 3
zweimal nicht. Wegen fehlender Eignung zum Lehrberuf wurde A mit Verfügung des
Schulrates der PHZH vom 2. Dezember 2005 vom Studium ausgeschlossen.
II.
Dagegen rekurrierte A am 30. Dezember 2005. Die
Rekurskommission der Zürcher Hochschulen wies das Rechtsmittel mit
Zirkularbeschluss vom 29. März 2006 ab.
III.
Mit Beschwerde vom 2. Juni 2006 liess A vor
Verwaltungsgericht folgende Anträge stellen:
" 1.
Der Zirkulationsbeschluss der Beschwerdegegnerin 1 vom 29. März 2006 sei
aufzuheben, eventuell sei das Verfahren im Sinne der Erwägungen an die
Vorinstanz zurückzuweisen.
2.  Es sei ein zweiter Schriftenwechsel durchzuführen.
3.  Eine
allfällige Beschwerdeantwort der Beschwerdegegnerinnen sei dem Beschwerdeführer
zur Stellungnahme, eventuell zur Kenntnisnahme zu übermitteln.
4.  Dem
Beschwerdeführer sei die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren; es sei ihm
in der Person des Unterzeichneten ein unentgeltlicher Rechtsvertreter zu
bestellen.
unter ausgangsgemässer Kosten- und Entschädigungsfolge
(Beweisanträge s. Begründung)"
Die PHZH beantragte in ihrer Beschwerdeantwort Abweisung
der Beschwerde. Auch die Rekurskommission der Zürcher Hochschulen schloss in
ihrer Vernehmlassung auf Abweisung des Rechtsmittels.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Entscheide der Rekurskommission der Zürcher Hochschulen sind
nach Massgabe des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG)
an das Verwaltungsgericht weiterziehbar. Der vorinstanzliche Entscheid betrifft
den Ausschluss vom (Sekundarlehrer-)
Studium wegen fehlender Eignung zum Lehrberuf. Diese Materie ist im
Negativkatalog von § 43 VRG nicht enthalten, weshalb sich die vorliegende
Beschwerde an das Verwaltungsgericht als zulässig erweist.
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die Beschwerde ein­zutreten.
2.
2.1
Nach
§ 50 VRG ist die Rüge der Unangemessenheit im Beschwerdeverfahren – mit
den in § 50 Abs. 3 VRG erwähnten und hier nicht relevanten Ausnahmen
– grundsätzlich ausgeschlossen. Als Rechtsverletzung im Sinne von § 50
Abs. 2 VRG gelten unter anderem Ermessensmissbrauch und
Ermessensüberschreitung (lit. c). Die bloss unzweckmässige
Ermessensausübung kann beim Verwaltungsgericht nicht gerügt werden. Ermessens­über­schreitung
liegt vor, wenn die rechtsanwendende Behörde Ermessen übt, ohne dass ihr nach
dem Gesetz solches zukommt. Ermessensmissbrauch ist ein qualifizierter Ermessensfehler,
der als Rechtsverletzung gilt (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, § 50 N. 70, 78 und 80).
2.2
Nach
§ 5 Abs. 2 der Verordnung über Organisation und Verfahren der
Rekurskommission der Zürcher Hochschulen vom 19. Oktober 1998 (LS
415.111.7) können Verfügungen über das Ergebnis von Prüfungen und Promotionen
nur auf Rechtsverletzungen und Ver­letzungen von Verfahrensvorschriften
überprüft werden; die Rüge der Unangemessenheit ist bereits im
erstinstanzlichen Rekursverfahren ausgeschlossen. Die Verletzung von Verfahrensvorschriften
wird frei überprüft. Die Kognition der Rekurskommission entspricht damit
derjenigen des Verwaltungsgerichts im Beschwerdeverfahren (vgl. § 50 VRG).
In der Rechtsprechung ist zwar anerkannt, dass die
Rechtsmittelbehörde ihre Kognition ohne Verstoss gegen Art. 29 Abs. 2
der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) einschränken kann, soweit die
Natur der Streit­sache einer unbeschränkten Nachprüfung des angefochtenen
Entscheids entgegensteht. Dies gilt namentlich bei der Überprüfung von
Examensleistungen. Allerdings bedeutet dies nur, dass die entscheidende Behörde
sich Zurückhaltung bei der Ausübung einer an sich freien Kognition auferlegen kann.
Die Kognition der Rekursinstanz in Prüfungssachen ist jedoch nicht mit der
Willkürkognition des Bundesgerichts im Verfahren der staatsrechtlichen
Beschwerde zu verwechseln (vgl. dazu grundlegend VGr, 30. August 2004,
VB.2004.00213, E. 3.1.3 f., www.vgrzh.ch; Martin Aubert, Bildungsrechtliche
Leistungsbeurteilungen im Verwaltungsprozess, Bern etc. 1997, S. 138 f.).
Es ist indes zulässig, wenn die Rechtsmittelbehörde angesichts des weiten
Ermessensspielraums der Prüfungsbehörde erst einschreitet, wenn die
Prüfungsbewertung nicht nachvollziehbar ist, offensichtliche Mängel aufweist
oder auf sachfremden Kriterien beruht (vgl. VGr, 1. Dezember 2004,
VB.2004.00377, E. 3.1, www.vgrzh.ch; Aubert, S. 114 ff.).
3.
Der Beschwerdeführer rügt unter anderem die Verletzung des
rechtlichen Gehörs: Ins­besondere seien die Akten unvollständig gewesen und sei
ihm das rechtliche Gehör vor der Antragstellung des Prorektorats Ausbildung an
den Schulrat nicht gewährt worden.
3.1
Der
Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) ist formeller
Natur. Ist er verletzt, wird der Entscheid grundsätzlich unabhängig davon
aufgehoben, ob dieser materiell richtig ist oder nicht (BGE 127 V 431
E. 3d/aa, 126 V 130 E. 2b S. 132; VGr, 16. Oktober 2003,
VB.2003.00093, E. 2 am Anfang, www.vgrzh.ch). Die Rüge der
Gehörsverletzung ist deshalb vorweg zu prüfen (BGE 124 V 389 E. 1,
117 Ia 5 E. 1a; VGr, 12. August 2005, VB.2005.00271, E. 2.1,
www.vgrzh.ch).
3.2
Art. 29
Abs. 2 BV anerkennt den Anspruch auf rechtliches Gehör als selbständiges
Grundrecht, das Geltung für alle Rechtsanwendungsorgane im Bund und in den
Kantonen hat. Für die kantonalen Behörden gelten neben den Mindestgarantien,
die sich aus Art. 29 Abs. 2 BV und der langjährigen
Bundesgerichtspraxis ergeben, zusätzlich die im kan­tonalen Recht vorgesehenen
Verfahrensvorschriften (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, N. 1674, 1676, mit Hinweisen). Im
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich findet der Grundsatz des
rechtlichen Gehörs nicht ausdrücklich Erwähnung. Der Gesetzgeber wollte diesen
Grundsatz nur im Rahmen des Bundesrechts gewährleisten (vgl. dazu
Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 1).
Der Anspruch auf rechtliches Gehör im Sinne von Art. 29
Abs. 2 BV ist das Recht der Privaten, in einem von einer Verwaltungs- oder
Justizbehörde geführten Verfahren mit ihrem Begehren angehört zu werden,
Einblick in die Akten zu erhalten und zu den für die Entscheidung wesentlichen
Punkten Stellung nehmen zu können (Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 1672). Der
Umfang des Anspruchs auf rechtliches Gehör hängt grundsätzlich von der
Intensität der Betroffenheit durch die Verfügung ab. Je grösser die Gefahr
einer Beeinträchtigung schutzwürdiger Interessen ist und je bedeutsamer diese
sind, desto umfassender ist das rechtliche Gehör zu gewähren
(Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 1677). Das recht­liche Gehör dient einerseits der
Sachaufklärung, stellt andererseits aber ein persönlichkeits­bezogenes
Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheides dar, der in die Rechtsstellung
des Einzelnen eingreift (vgl. statt vieler BGE 121 V 150 E. 4a).
Das aus dem Gehörsanspruch fliessende Akteneinsichtsrecht
erstreckt sich auf alle für den Entscheid wesentlichen Akten, wobei nur auf die
objektive Bedeutung eines Schriftstücks für die entscheidwesentliche
Sachverhaltsfeststellung abzustellen ist. Es handelt sich dabei um die der
entscheidenden Behörde tatsächlich zur Verfügung stehenden Akten. Die Wahrnehmung
des Akteneinsichtsrechts setzt voraus, dass die Akten vollständig sind. Verwaltungsinterne
Akten sind vom Akteneinsichtsrecht ausgenommen. Als solche sind Unter­lagen zu
bezeichnen, die ausschliesslich der verwaltungsinternen Meinungsbildung dienen
und nur für den behördeninternen Gebrauch bestimmt sind (Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 8 N. 66 f.; BGr, 9. Juni 2006, 2P.44/2006, E. 3.2 f.,
www.bger.ch; vgl. auch Herbert Plotke, Schweizerisches Schulrecht, 2. A.,
Bern 2003, S. 692).
3.3
Stehen
Examensbewertungen in Frage, besteht vor Festsetzung des Prüfungsergebnisses
gestützt auf Art. 29 Abs. 2 BV in der Regel kein Anspruch auf
Anhörung oder Akteneinsicht. Die Examinanden liefern mit ihrer Arbeit oder der
Prüfung alle für den Entscheid notwendigen Grundlagen. Dies gilt insbesondere
in Fällen der Massenverwaltung. Eine Schule darf generell im Sinn einer
Erleichterung und Rationalisierung auf die vorgängige Anhörung verzichten, wenn
sie gleichzeitig eine grössere Zahl von Fällen in einem weitgehend schematisierten
Procedere zu beurteilen hat. Der Anspruch auf Anhörung bleibt jedoch bestehen,
wenn Fälle zur Diskussion stehen, die in einem individuellen Verfahren ablaufen
(Plotke, S. 686 f.; BGE 121 I 225 E. 2b;
Michele
Albertini, Der verfassungs­mässige Anspruch auf rechtliches Gehör im
Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 244, 247 und 302;
Aubert, S. 146).
3.4
Bei der
vorliegenden Streitigkeit geht es um den Ausschluss vom Studium zum Sekundarlehrer
aufgrund mangelnder Eignung zum Lehrberuf. Dabei handelt es sich um ein individuelles
Verfahren. Zudem stellt die erweiterte Eignungsprüfung nach Abschluss des Basisstudiums
nicht die Regel dar (zur Zulässigkeit dieser Regelung vgl. nachstehend 6.1).
Überdies ist im massgebenden Reglement ausdrücklich vorgesehen, dass das
Prorektorat Ausbildung den Studierenden rechtliches Gehör gewährt, bevor dem
Schulrat Antrag auf Wegweisung vom Studium gestellt wird (§ 9 des
Reglements zur Eignungsabklärung an der Pädagogischen Hochschule Zürich vom
15. April 2005 [EigR, LS 414.412.1]). Auch ist zu berücksichtigen, dass
der Ausschluss von der Sekundarlehrer-Ausbildung auf Diplomstufe für die
Betroffenen eine sehr grosse Beeinträchtigung ihrer Interessen zur Folge hat
(vgl. dazu Albertini, S. 406 und 418).
3.5
Zusammenfassend
sind vorliegend hohe Anforderungen an die Gewährung des recht­lichen Gehörs zu
stellen.
4.
4.1
Bevor der
Beschwerdeführer mit Entscheid vom 2. Dezember 2005 vom Studium ausgeschlossen
wurde, hatte er verschiedentlich Gelegenheit zur schriftlichen Stellungnahme.
Am 3. Oktober 2005 fand ein Gespräch statt zwischen dem Beschwerdeführer
und der Leiterin Ressort Eignungsabklärung, der Gutachterin sowie dem Mentor.
Darin wurde dem Beschwerdeführer mitgeteilt, die Kommission Eignungs­abklärung
komme zum Schluss, es liege eine negative Eignung für den Lehrberuf vor. – Im
Entscheid vom 2. Dezember 2005 wird in lit. A ausgeführt:
"Gemäss Bericht vom
15. November 2005 'Sichtung und Beurteilung der Befunde der erweiterten
Eignungsabklärung' kommt die Kommission Eignungsabklärung zum Schluss, dass die
Berufseignung von A negativ beurteilt werden muss (Beilage 15). Sie stellt
daher dem Prorektorat Ausbildung, zuhanden der Schulleitung und des Schulrats
der Pädagogischen Hochschule Zürich mit Schreiben vom 15. November 2005
den Antrag, dass der Student vom weiteren Studium an der Pädagogischen
Hochschule Zürich auszuschliessen sei."
In lit. B des erstinstanzlichen Entscheids wird auf das
Gespräch vom 3. Oktober 2005 hingewiesen sowie auf die Stellungnahme des
Beschwerdeführers vom 31. Oktober 2005 und die daraufhin erfolgte
Stellungnahme der Ressortleiterin Eignungsabklärung vom 7. November 2005.
Ziff. 3 der Erwägungen erwähnt, dass der Beschwerdeführer gemäss "der
schriftlich festgehaltenen Bilanzierung anlässlich des Gespräches vom
3. Oktober 2005" Unzulänglichkeiten in den vereinbarten Entwicklungs­bereichen
(unter Nennung der verschiedenen Bereiche) aufweise. Nach Ziff. 4 der Erwägungen
kommt die Kommission Eignungsabklärung zusammenfassend zum Schluss, dass die
Eignung des Beschwerdeführers negativ beurteilt werden müsse. Gemäss Ziff. I
des Dispositivs wurde der Beschwerdeführer "per sofort" vom Studium
an der PHZH aus­geschlossen.
4.2
Nach den
vorstehenden Ausführungen ist die Beschwerdegegnerin ihrer Pflicht zur
Gewährung des rechtlichen Gehörs nur ungenügend nachgekommen: Vom Bericht
"Sichtung und Beurteilung der Befunde der erweiterten
Eignungsabklärung" vom 15. November 2005 hatte der Beschwerdeführer
unbestrittenermassen weder vor noch nach dem Entscheid vom 2. Dezember
2005 Kenntnis und konnte folglich nie dazu Stellung nehmen. Das Dokument war
auch nicht in der dem Beschwerdeführer zugestellten "Übersicht über
Schritte und Beilagen der erweiterten Eignungsabklärung" vom 8. November
2005 enthalten. Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin handelte es sich
bei diesem Dokument nicht um ein "internes Dokument, das keine direkte
Entscheidungsgrundlage bildete". Es diente nämlich nicht nur dem
behördeninternen Gebrauch (vgl. oben 3.2), sondern darauf wurde im Entscheid
vom 2. Dezember 2005 ausdrücklich Bezug genommen, unter Angabe einer
Beilagen-Nummer (vgl. auch Ziff. 4 der Erwägungen). Die Überschrift des
– auch mit der Beschwerdeantwort nicht eingereichten – Dokuments
("Sichtung und Beurteilung der Befunde der erweiterten
Eignungsabklärung") lässt zudem nicht auf eine einfache Zusammenfassung
der dem Beschwerdeführer bekannten Dokumente schliessen, sondern auf eine
eigenständige Synthese des Vorangegangenen.
Die Vorinstanz verneinte somit zu Unrecht eine Verletzung des
rechtlichen Gehörs.
5.
5.1
Das Recht
auf Akteneinsicht ist wie das Recht, angehört zu werden, formeller Natur (oben
3.1). Eine Verletzung dieses Rechts führt deshalb ungeachtet der
Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung der
angefochtenen Verfügung. Vor­behalten bleiben praxisgemäss Fälle, in denen die
Verletzung des Akteneinsichtsrechts nicht besonders schwer wiegt und dadurch
geheilt wird, dass die Partei, deren rechtliches Gehör verletzt wurde, sich vor
einer Instanz äussern kann, welche sowohl die Tat- als auch die Rechtsfragen
uneingeschränkt überprüft. – Von einer Rückweisung der Sache zur Gewährung des
rechtlichen Gehörs an die Verwaltung ist im Sinne einer Heilung des Mangels
selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung des rechtlichen Gehörs dann
abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf
und damit zu un­nötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem (der Anhörung
gleichgestellten) Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen
Beurteilung der Sache nicht zu ver­ein­baren wären (BGr, 14. Juli 2006, I
193/04, E. 5.1, www.bger.ch; kritisch zu verfahrensökonomischen Argumenten
Benjamin Schindler, Die "formelle Natur" von Verfahrensgrundrechten,
ZBl 106/2005, S. 169, 188 ff.; vgl. ferner Hansjörg Seiler, Abschied
von der formellen Natur des rechtlichen Gehörs, SJZ 100/2004, S. 377,
381 ff.).
5.2
Die
Verweigerung der Akteneinsicht betreffend den Bericht "Sichtung und Beurteilung
der Befunde der erweiterten Eignungsabklärung" vom 15. November 2005
ist als eher schwere Gehörsverletzung zu qualifizieren, da dieser Bericht im
Entscheid vom 2. Dezember 2005 neben dem Protokoll der Sitzung vom
3. Oktober 2005 als Entscheidgrundlage aufgeführt wird und der
Beschwerdeführer bis heute nicht davon Kenntnis hat. Eine Heilung der
Gehörsverletzung war vorliegend bereits aufgrund der eingeschränkten Kognition
der Vorinstanz nicht möglich (oben 2.2). Somit ist der vorinstanzliche
Entscheid aufzuheben.
5.3
Das
Verwaltungsgericht hat in der Regel reformatorische und nicht bloss
kassatorische Funktion. Hat eine untere Instanz dem Beschwerdeführer das rechtliche
Gehör verweigert, setzt ein reformatorischer Entscheid jedoch voraus, dass der
Mangel als heilbar betrachtet wird, was hier – wie gesehen – nicht zutrifft.
Eine Rückweisung ist zudem geboten, da vorliegend für den zu treffenden
Neuentscheid Ermessen auszuüben ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 64 N. 1, 4
und 5).
Nach dem Wortlaut des § 64 Abs. 1 VRG kann das
Verwaltungsgericht nur an die Vorinstanz zurückweisen. Über den Wortlaut hinaus
kommt aber auch eine direkte Rückweisung an eine untere Instanz in Betracht
(sog. Sprungrückweisung; Kölz/Bosshart/Röhl, § 64 N. 6). Dies ist
vorliegend geboten, da die Vorinstanz über dieselbe (eingeschränkte) Kognition
wie das Verwaltungsgericht verfügt (oben 2.2).
6.
Erweist sich die Rüge der Gehörsverletzung als zutreffend,
so muss auf die übrigen Rügen nicht mehr im Detail eingegangen werden. Im
Hinblick auf kommende Verfahren recht­fertigen sich aber die folgenden
Ausführungen:
6.1
Die
Durchführung einer erweiterten Eignungsabklärung während des Diplomstudiums ist
aus folgenden Gründen zulässig:
6.1.1
Vorab ist festzuhalten, dass das Reglement zur Eignungsabklärung an der
Pädagogischen Hochschule Zürich vom 15. April 2005 erst am 1. Juni
2005 in Kraft trat (§ 12 EigR). Zuvor galt das Reglement über die
Eignungsabklärung und die Prüfungen an der Pädagogischen Hochschule Zürich vom
16. September 2002 (aEigR, www.phzh.ch/web­autor-data/93/reglement_eignung_pruefun­gen.pdf;
vgl. ferner zum intertemporalen Ver­fahrensrecht VGr, 7. April 2004,
VB.2004.00046, E. 3.1, www.vgrzh.ch). § 10 EigR entspricht allerdings
im Wesentlichen § 1 Abs. 2 aEigR.
6.1.2
§ 8 des Gesetzes über die Pädagogische Hochschule vom 25. Oktober
1999 (GPHZ, LS 414.41) regelt die persönlichen Voraussetzungen im Rahmen
der Zulassung zur Ausbildung an der PHZH. Die Zulassung zum Studium setzt unter
anderem die persönliche Eignung zum Lehrberuf voraus (Abs. 1). Fehlen
diese Voraussetzungen, kann der Schulrat die Zulassung zum Studium mit Auflagen
verbinden oder ganz verweigern, Studierende einer besonderen Aufsicht
unterstellen oder sie vorübergehend oder definitiv vom Studium ausschliessen
(Abs. 2). Gemäss § 9 Abs. 1 GPHZ setzt sich die Ausbildung aus
einem Basis- und einem anschliessenden Diplomstudium zusammen (Abs. 1).
Das Studium umfasst eine schulpraktische Ausbildung und gewährleistet die Eignungsbeurteilung
(Abs. 2 Satz 1). Das Basisstudium dient insbesondere der
Eignungsabklärung sowie der Stufen­orientierung und schliesst mit einer Prüfung
ab. Das Diplomstudium vermittelt die für die gewählte Ausbildung erforderlichen
Kenntnisse und Fähigkeiten (Abs. 3).
6.1.3
Schon aus dem Wortlaut und der Systematik wird klar, dass das Gesetz über
die PHZH eine Eignungsprüfung auch nach Abschluss des Basisstudiums nicht
untersagt: Bereits nach den Bestimmungen über die Zulassung zur Ausbildung ist der
vorübergehende oder definitive Ausschluss "vom Studium" ohne
zeitliche Einschränkung vorgesehen (§ 8 Abs. 2 GPHZ). § 9 Abs. 2 Satz
1 statuiert, dass "das Studium" die Eignungsbeurteilung gewährleiste.
Nach Abs. 3 der Bestimmung dient das Basisstudium "insbesondere"
der Eignungsabklärung sowie der Stufenorientierung. Von Ausschliesslichkeit ist
nicht die Rede.
6.1.4
Die Eignung umfasst folgende Berufsvoraussetzungen (§ 1 EigR, § 1
aEigR): Kontakt- und Kommunikationsfähigkeit, Befähigung zu
strukturiert-ordnendem Denken und Darlegen, Befähigung zu flexiblem,
phantasievollem und kreativem Darbieten und Verhalten, Befähigung zur Reflexion
des eigenen Handelns und Belastbarkeit. Es handelt sich dabei um
Grundvoraussetzungen für den Lehrberuf. Auch aus Sinn und Zweck der vorgenannten
Bestimmungen ergibt sich klar, dass diese Berufsvoraussetzungen bei einer angehenden
Lehrperson während des ganzen Studiums bis zu dessen Abschluss vorhanden sein müssen.
Zudem ist gemäss § 13 GPHZ der Entzug eines bereits erteilten Lehrdiploms
möglich, wenn eine Lehrkraft ihre Berufspflichten wiederholt oder schwer
verletzt oder wenn ihre Vertrauenswürdigkeit in anderer Weise schwer
beeinträchtigt erscheint. Dies muss umso mehr für den Fall gelten, dass eine
Lehrperson nachträglich die grundlegenden Berufsvoraussetzungen nicht mehr
erfüllen und nicht mehr zum Lehrberuf geeignet sein sollte.
6.1.5
Zusammenfassend stützt sich § 10 EigR bzw. § 1 Abs. 2 aEigR
auf eine ge­nügende gesetzliche Grund­lage, weshalb die (nochmalige)
Eignungsabklärung auch auf Diplom­stufe ohne weiteres zulässig ist.
6.2
Die
fehlende Festlegung einer Zeitspanne für die erneute Eignungsabklärung war
nicht von vornherein unzulässig: Zum einen galt bis Ende Mai 2005 das alte Reglement,
welches die Festlegung einer bestimmten Zeitspanne nicht vorsah (§ 3
aEigR). Zum andern erscheint es als sinnvoll, die Wiederholung des Praktikums 3
zur erneuten Eignungs­abklärung zu nutzen.
6.3
Der
Umstand, dass Ausbilder zugleich auch Prüfungen oder Arbeiten der Studierenden
beurteilen, führt dazu, dass Lehrer als Experten im umgangssprachlichen Sinn
"vorbefasst" sind, das heisst einen guten oder schlechten Eindruck
aufgrund der bisher erbrachten Leistungen haben. Eine Ausstandspflicht ist aus
verfassungsrechtlicher Sicht jedoch nur zu bejahen, wenn zusätzliche Elemente
auszumachen sind, wie beispielsweise Verwandtschaft oder Feindschaft (vgl. dazu
grundlegend Benjamin Schindler, Die Befangenheit in der Verwaltung – Der
Ausstand von Entscheidträgern der Verwaltung im Staats- und Ver­waltungsrecht,
Zürich 2002, S. 152 ff.).
7.
7.1
Nach dem
Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen und der angefochtene Entscheid
aufzuheben. Weiter ist die Verfügung vom 2. Dezember 2005 aufzuheben und
die Sache zu neuem Entscheid an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen.
Damit ist vorliegend noch nicht über die Eignung des
Beschwerdeführers entschieden. Die Beschwerdegegnerin wird über das weitere
Vorgehen zu befinden haben, wobei sich allenfalls auch die Frage nach einer
nochmaligen Wieder­holung des Praktikums 3 stellen könnte. Insbesondere wird
sie dem Beschwerdeführer das rechtliche Gehör zu gewähren haben.
7.2
Bei
Gutheissung eines Rechtsmittels ist zugleich über die Kosten des
vorinstanzlichen Verfahrens zu entscheiden, sofern diese nicht auf die
Staatskasse genommen wurden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 28).
Vorliegend rechtfertigt es sich, die Rekurskosten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen.
7.3
Die
Beschwerdegegnerin ist dem Verfahrensausgang entsprechend zur Leistung einer
Parteientschädigung für das Beschwerdeverfahren zu verpflichten (§ 17
Abs. 2 lit. a VRG; Kölz/Boss­hart/Röhl, § 17 N. 32). Bei
der Bemessung der Parteientschädigung ist auf die Bedeutung der Streitsache,
die Schwierigkeit des Prozesses, den Zeitaufwand und die Bar­auslagen
abzustellen (§ 12 Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungs­gerichts
vom 26. Juni 1997 [GebV VGr, LS 175.252]). Da bislang keine
Kostennote einging, ist die Entschädigung nach pflichtgemässem Ermessen
festzusetzen. Der Ent­schädigungsanspruch für das gerichtliche Verfahren wird
zur Deckung der Aufwendungen voraussichtlich nicht genügend sein, da § 17
Abs. 2 VRG nur eine "angemessene" Entschädigung vorsieht. Die
Differenz ist – bei Gutheissung des Gesuchs um unentgeltliche Rechtspflege
(vgl. sogleich nachstehend) – durch die Gerichtskasse zu vergüten (VGr,
23. März 2005, VB.2004.00087, E. 6, www.vgrzh.ch) und die
Parteientschädigung für das Verfahren vor Verwaltungsgericht auf die
Entschädigung des unentgeltlichen Rechtsbeistands anzurechnen.
Der Beschwerdeführer ersucht um unentgeltliche Rechtsverbeiständung.
Pri­vate haben Anspruch auf Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands,
wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren
(§ 16 Abs. 2 VRG).
Aus der Systematik des Gesetzes und der
Formulierung von § 16 Abs. 2 VRG geht zudem hervor, dass ein Anspruch auf einen
unentgeltlichen Rechtsbeistand nur besteht, wenn kumulativ die Voraussetzungen
gemäss § 16 Abs. 1 VRG erfüllt sind (Kölz/Bosshart/Röhl, § 16 N. 39;
VGr, 8. Mai 2002, VB.2002.00025, E. 5b). Dies ist beim Beschwerdeführer zu
bejahen, weshalb das Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung zu bewilligen
ist.
Demgemäss beschliesst die
Kammer:
1.    Das
Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege wird gutgeheissen.
2.    Dem
Beschwerdeführer wird für das Verfahren vor Verwaltungsgericht in der Person
von Rechtsanwalt B ein unentgeltlicher Rechtsbeistand bestellt. Dieser wird
aufgefordert, dem Verwaltungsgericht binnen einer nicht erstreckbaren Frist von
30 Tagen nach Zustellung dieses Beschlusses eine detaillierte Zusammenstellung
über den Zeitaufwand und die Barauslagen einzureichen, ansonsten die
Entschädigung nach Ermessen festgesetzt würde;
und entscheidet:
1.    In
Gutheissung der Beschwerde werden die Verfügung des Schulrats der Pädagogischen
Hochschule Zürich vom 2. Dezember 2005 sowie der Zirkularbeschluss der Rekurskommission
der Zürcher Hochschulen vom 29. März 2006 aufgehoben. Die Sache wird im
Sinne der Erwägungen an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen.
2.    Die
Rekurskosten von Fr. 592.- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'560.--     Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
5.    Die
Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, Rechtsanwalt B für das verwaltungsgerichtliche
Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- auszurichten. Diese
wird auf die Entschädigung des unentgeltlichen Rechtsbeistands angerechnet.
6.    Mitteilung an…