zh_verwaltungsgericht · VB.2007.00077 · 2007-05-10 · de

sozialhilferechtlicher Kostenersatz | Sozialhilfe: Verwirkung des Anspruchs einer Gemeinde auf Hilfekostenersatz durch den Kanton (Die kommunale Fürsorgebehörde hatte in zahlreichen Sozialfällen die für den Ersatz der Hilfekosten durch den Kanton notwendigen Anzeigen an die kantonale Sicherheitsdirektion unterlassen. Letztere lehnte die verwirkten Ersatzansprüche ab.) Der Kostenersatz nach § 44 SHG fällt nicht unter den Ausnahmekatalog von § 43 Abs. 1 lit. c VRG (E. 1.1). Die Gemeinde ist wegen der besonderen finanziellen Auswirkungen im Sinne von § 21 lit. b VRG zum Rekurs legitimiert (E. 1.2). Rechtsgrundlagen des innerkantonalen (§ 44 SHG, § 34 Abs. 2 SHV) und des interkantonalen (Art. 14-16, 23 und 31 ZUG) Anspruchs der Wohn- oder Aufenthaltsgemeinde bzw. des Wohn- oder Aufenthaltskantons auf Hilfekostenersatz. § 34 Abs. 2 SHV und Art. 31 ZUG sehen eine einjährige Verwirkungsfrist für die Geltendmachung des Ersatzanspruchs durch die Gemeinde bzw. den Kanton vor. Dasselbe gilt nach Art. 3 Abs. 1 der Verwaltungsvereinbarung zum Staatsvertrag zwischen der Schweiz und Deutschland über die Fürsorge für Hilfsbedürftige (VV FVD; Geltung nur bis 31.3.2006) im Verhältnis zwischen Deutschland und der Schweiz (E. 2). Die Fürsorgebehörde der beschwerdeführenden Gemeinde machte ihre Ersatzforderung nach Ablauf der Jahresfrist geltend (E. 3.1). Das Legalitätsprinzip ist nicht verletzt; § 34 Abs. 2 SHV findet die formellgesetzliche Grundlage in Art. 31 ZUG bzw. Art. 3 Abs. 1 VV FVD oder die genannten Verwirkungsregelungen sind unmittelbar anwendbar (E. 5). Grundsätze des zulässigen Inhalts von Vollziehungsverordnungen. Die Verwirkungsregelung stellt einen allgemeinen Rechtsgrundsatz dar, den der Regierungsrat konkretisieren durfte. Die Verwirkunsgregelung von § 34 Abs. 2 SHV greift nicht in die Rechtsstellung Privater ein und muss daher nicht in einem formellen Gesetz geregelt werden (E. 6.2.3). Bei Rückgriff auf ananloge Bestimmungen wären Art. 31 Abs. 1 ZUG und Art. 3 Abs. 1 VV FVD und nicht Art. 127 f. ORanzuwenden (E. 7).Abweisung der Beschwerde

Zürich Verwaltungsgericht 07..2.10.0 VB.2007.00077
Zurich Verwaltungsgericht 07..2.10.0 VB.2007.00077
Zurigo Verwaltungsgericht 07..2.10.0 VB.2007.00077

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2007.00077
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Geschäftsnummer:
VB.2007.00077
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 10.05.2007
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Fürsorgerecht
Betreff:
sozialhilferechtlicher Kostenersatz
Sozialhilfe: Verwirkung des Anspruchs einer Gemeinde auf Hilfekostenersatz durch den Kanton
(Die kommunale Fürsorgebehörde hatte in zahlreichen Sozialfällen die für den Ersatz der Hilfekosten durch den Kanton notwendigen Anzeigen an die kantonale Sicherheitsdirektion unterlassen. Letztere lehnte die verwirkten Ersatzansprüche ab.)
Der Kostenersatz nach § 44 SHG fällt nicht unter den Ausnahmekatalog von § 43 Abs. 1 lit. c VRG (E. 1.1). Die Gemeinde ist wegen der besonderen finanziellen Auswirkungen im Sinne von § 21 lit. b VRG zum Rekurs legitimiert (E. 1.2).
Rechtsgrundlagen des innerkantonalen (§ 44 SHG, § 34 Abs. 2 SHV) und des interkantonalen (Art. 14-16, 23 und 31 ZUG) Anspruchs der Wohn- oder Aufenthaltsgemeinde bzw. des Wohn- oder Aufenthaltskantons auf Hilfekostenersatz. § 34 Abs. 2 SHV und Art. 31 ZUG sehen eine einjährige Verwirkungsfrist für die Geltendmachung des Ersatzanspruchs durch die Gemeinde bzw. den Kanton vor. Dasselbe gilt nach Art. 3 Abs. 1 der Verwaltungsvereinbarung zum Staatsvertrag zwischen der Schweiz und Deutschland über die Fürsorge für Hilfsbedürftige (VV FVD; Geltung nur bis 31.3.2006) im Verhältnis zwischen Deutschland und der Schweiz (E. 2).
Die Fürsorgebehörde der beschwerdeführenden Gemeinde machte ihre Ersatzforderung nach Ablauf der Jahresfrist geltend (E. 3.1).
Das Legalitätsprinzip ist nicht verletzt; § 34 Abs. 2 SHV findet die formellgesetzliche Grundlage in Art. 31 ZUG bzw. Art. 3 Abs. 1 VV FVD oder die genannten Verwirkungsregelungen sind unmittelbar anwendbar (E. 5).
Grundsätze des zulässigen Inhalts von Vollziehungsverordnungen. Die Verwirkungsregelung stellt einen allgemeinen Rechtsgrundsatz dar, den der Regierungsrat konkretisieren durfte. Die Verwirkunsgregelung von § 34 Abs. 2 SHV greift nicht in die Rechtsstellung Privater ein und muss daher nicht in einem formellen Gesetz geregelt werden (E. 6.2.3). Bei Rückgriff auf ananloge Bestimmungen wären Art. 31 Abs. 1 ZUG und Art. 3 Abs. 1 VV FVD und nicht Art. 127 f. ORanzuwenden (E. 7).
Abweisung der Beschwerde
Stichworte:
ERSATZPFLICHT
KOSTENANTEIL
KOSTENERSATZ
LEGALITÄTSPRINZIP
LEGITIMATION DER GEMEINDE
RÜCKERSTATTUNGSANSPRUCH
SOZIALHILFE
VERWIRKUNG
VERWIRKUNGSFRIST
VOLLZIEHUNGSVERORDNUNG
Rechtsnormen:
Art. 67 Abs. II KV
§ 2 StaatsbeitragsG
§ 16 StaatsbeitragsG
§ 44 SHG
§ 34 Abs. II SHV
§ 21 lit. b VRG
§ 43 Abs. I lit. c VRG
Art. 14 ZUG
Art. 23 ZUG
Art. 31 Abs. I ZUG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2007.00077
Entscheid
der 3. Kammer
vom
10. Mai 2007
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Verwaltungsrichter
Rudolf Bodmer,
Gerichtssekretär
Andreas Conne.
In Sachen
Stadt X,
vertreten
durch
RA A,
Beschwerdeführerin
,
gegen
Sicherheitsdirektion des Kantons
Zürich,
Beschwerdegegnerin
,
und
B,
vertreten
durch
RA C,
Mitbeteiligter
,
betreffend sozialhilferechtlicher
Kostenersatz.
hat sich ergeben:
I.
Der Stadtrat X stellte im März 2000 fest, dass die
kommunale Fürsorgebehörde in den Jahren 1998 bis 2000 in zahlreichen
Sozialfällen die Anzeigen an die Direktion für Soziales und Sicherheit (heute:
Sicherheitsdirektion) unterlassen hatte, welche gemäss § 44 des Sozialhilfegesetzes
vom 14. Juni 1981 (SHG) und § 34 der Sozialhilfeverordnung vom 21. Oktober
1981 (SHV) für den Ersatz der Hilfekosten durch den Staat an die Wohnsitz- oder
Aufenthaltsgemeinde der Hilfeempfänger notwendig sind. Er führte dies auf
Unterlassungen von B zurück, welcher von Januar 1999 bis März 2000 als
temporärer Mitarbeiter bei der kommunalen Fürsorgebehörde tätig gewesen war.
Die Stadt X erhob deshalb am 25. März 2002 gegen B beim Verwaltungsgericht
Klage aus Beamtenhaftung (PK. 2002.00002). Das Verwaltungsgericht trat am 18. September
2002 auf die Klage nicht ein, im Wesentlichen mit der Begründung, das
Arbeitsverhältnis mit dem Beklagten sei durch Verfügung begründet worden,
weshalb die vorliegende Streitigkeit in einem Anfechtungsverfahren zu
beurteilen sei. Es erübrige sich indessen, dass die Klägerin noch eine diesbezügliche
Verfügung treffe; vielmehr könne ihre Klageschrift als entsprechende Anordnung
(Verpflichtung des Beklagten zur Leistung von Schadenersatz im Betrag von Fr.
489'422.95, Stand am 25. März 2002) sowie die Klageantwort als Rekurs
gegen diese Anordnung betrachtet werden; das Verwaltungsgericht überwies
deshalb die Akten an den Bezirksrat X zur Behandlung des Rekurses.
Aufgrund von Ausstandsbegehren der Stadt X sowie des
Bezirksrats X überwies der Regierungsrat am 25. Juni 2003 die Sache an den
Bezirksrat Y zur Rekursbehandlung. Dieser beschloss am 9. Oktober 2003, der
Stadt X werde als Rekursgegnerin der Beweis dafür auferlegt, dass ihr ein
Schaden in der behaupteten Höhe entstanden sei; das Rekursverfahren werde
sistiert, um der Stadt X die nötige Zeit einzuräumen, die hierfür notwendigen
Beweisunterlagen (Verfügung der Sicherheitsdirektion, allenfalls Entscheid der
zuständigen Rechtmittelinstanz) zu beschaffen. Der Bezirksrat nahm damit Bezug
auf den von B erhobenen Einwand, die in § 34 Abs. 2 Satz 2 SHV vorgesehene
Verwirkung des Anspruchs auf Rückerstattung habe keine Rechtsgrundlage im
Sozialhilfegesetz, weshalb der Stadt X nach wie vor gegenüber dem Kanton ein
Rückerstattungsanspruch von Fr. 489'422.95 zustehe.
II.
Mit Schreiben vom 18. Dezember 2003 ersuchte die Stadt X
das kantonale Sozialamt, bezüglich ihrer bisher formlos abgelehnten
Kostenersatzgesuche eine anfechtbare Verfügung betreffend die nunmehr auf Fr.
492'471.05 bezifferten Ersatzansprüche zu treffen. Die Sicherheitsdirektion
verfügte hierauf am 20. Januar 2004, die geltend gemachten Ersatzansprüche
würden abgelehnt.
Den dagegen von der Stadt X am 23. Februar 2004 erhobenen
Rekurs wies der Regierungsrat am 10. Januar 2007 ab.
III.
Mit Beschwerde vom 14. Februar 2007 beantragte die Stadt X
dem Verwaltungsgericht, den Rekursentscheid des Regierungsrats vom 10. Januar 2007
sowie die Verfügung der Sicherheitsdirektion vom 20. Januar 2004 teilweise
aufzuheben und der Beschwerdeführerin einen Kostenersatz im Gesamtbetrag von
Fr. 442'170.65 zuzusprechen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten
der Beschwerdegegnerin.
Namens des Regierungsrats beantragte die Staatskanzlei am
22. Februar 2007 Abweisung der Beschwerde. Die Sicherheitsdirektion beantragte
am 6. März 2007, auf die Beschwerde nicht einzutreten; eventuell sei das
Rechtsmittel abzuweisen. Der als Mitbeteiligter in das Verfahren einbezogene B
ersuchte das Gericht am 12. März 2007 darum, die Beschlüsse der
Vorinstanzen vollumfänglich aufzuheben und der Stadt X einen Kostenersatz im Gesamtbetrag
von Fr. 490'864.65 zuzusprechen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu
Lasten der Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht beurteilt nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) Beschwerden gegen
letztinstanzliche Anordnungen von Verwaltungsbehörden, soweit nicht dieses oder
ein anderes Gesetz eine abweichende Zuständigkeit vorsieht oder eine Anordnung
als endgültig bezeichnet. Gemäss § 43 Abs. 1 lit. c VRG (Fassung vom 7. März
2005) ist die Beschwerde unzulässig über die Gewährung von Kostenbeiträgen und
Subventionen. Diese Bestimmung nimmt Bezug auf das Staatsbeitragsgesetz vom 1.
April 1990 (StaatsbeitragsG; LS 132.2), welches zwischen Kostenanteilen
(mit gesetzlicher Anspruchsberechtigung; § 2), Kostenbeiträgen (mit
gesetzlicher Anspruchsberechtigung, jedoch quantitativer Festsetzung im
Globalbudget; § 2a) und Subventionen (ohne gesetzliche Anspruchsberechtigung; §
3) unterscheidet. § 16 StaatsbeitragsG (ebenfalls in der Fassung vom 7. März
2005) sieht denn auch dementsprechend vor, dass Entscheide über die
Gewährung
von Kostenanteilen sowie über den
Widerruf
und die
Rückforderung
von Staatsbeiträgen der Beschwerde an das Verwaltungsgericht gemäss den
Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes unterliegen (womit auch nach dieser
Bestimmung die Beschwerde gegen Entscheide über die
Gewährung
von
Kostenbeiträgen und Subventionen ausgeschlossen wird).
Bei der materiellen Beurteilung des Rekurses würdigte der
Regierungsrat den streitbetroffenen Kostenersatz nach § 44 SHG als Staatsbeitrag
im Sinn von § 2 StaatsbeitragsG (mithin als Kostenanteil). Wohl deshalb wird in
der Beschwerdeschrift vorsorglich vorgebracht, dass der Ausschlussgrund von §
43 Abs. 1 lit. c VRG hier nicht gegeben und die Beschwerde nach § 16
StaatsbeitragsG zulässig sei. Die Beschwerdegegnerin hält dem entgegen, beim
Kostenersatz gemäss § 44 SHG handle es sich überhaupt nicht um einen Staatsbeitrag;
daraus leitet sie ab, dass die Beschwerdeführerin sich zu Unrecht auf § 16
StaatsbeitragsG berufe und dass auf die Beschwerde nicht einzutreten sei. Damit
verkennt die Beschwerdegegnerin, dass die Beschwerde auch dann zulässig ist,
wenn entsprechend ihrer Auffassung nicht ein Staatsbeitrag im Streit liegen sollte
(dazu vgl. nachfolgend E. 6.1); daraus wäre nämlich lediglich abzuleiten,
dass der Ausschlussgrund von § 43 Abs. 1 lit. c VRG für die Zulässigkeit
der Beschwerde nach der Generalklausel von § 41 Abs. 1 VRG entfällt.
1.2
Ihren
Antrag, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, begründet die Beschwerdegegnerin
sodann auch damit, dass die Beschwerdeführerin nach § 21 lit. b VRG zur Beschwerde
nicht legitimiert sei; nach der zu dieser Bestimmung entwickelten Praxis vermöge
weder das Interesse an der richtigen Auslegung und Anwendung von kantonalem
Recht noch der befürchtete Eingriff in das kommunale Finanz- oder
Verwaltungsvermögen die Legitimation der Gemeinde zu begründen. Träfe die Argumentation
der Beschwerdegegnerin zu, hätte allerdings bereits der Regierungsrat als
Rekursinstanz die Rekurslegitimation der Beschwerdeführerin verneinen müssen
und wäre mit dieser Begründung die vorliegende Beschwerde von vornherein
abzuweisen (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem.
zu §§ 19 - 28 N. 96). Der Einwand der Beschwerdegegnerin ist indessen unbegründet.
Gemäss § 21 lit. a VRG ist zum Rekurs berechtigt, wer
durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse
an deren Änderung oder Aufhebung hat; zum Rekurs berechtigt sind laut § 21 lit.
b VRG ferner Gemeinden, andere Körperschaften oder Anstalten des öffentlichen
Rechts zur Wahrung der von ihnen vertretenen schutzwürdigen Interessen,
"insbesondere wenn der Entscheid oder die Beachtung desselben in gleichartigen
Fällen für die Gemeinde besondere finanzielle Auswirkungen hat". § 21 lit.
b Halbsatz 2 wurde erst durch eine Gesetzesrevision vom 7. Februar 2005
eingefügt. Die Umschreibung der Rekurslegitimation in § 21 VRG ist kraft der
Verweisung von § 70 VRG auch für die Berechtigung zur Beschwerde an das
Verwaltungsgericht massgebend.
Die frühere Praxis zu § 21 lit. b VRG ging davon aus, dass
ein Eingriff in das kommunale Finanz- oder Verwaltungsvermögen für sich allein
die Rekurs- und Beschwerdelegitimation der Gemeinden nicht zu begründen vermöge
(vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 63). In späteren Entscheiden ist das
Verwaltungsgericht von dieser restriktiven Auslegung abgewichen (RB 2001 Nr. 9
= ZBl 102/2001 S. 525 betreffend Kosten für die Schulung eines Hochbegabten an
einer Privatschule; VGr, 19. August 2004, VB.2004.00198 betreffend Aufteilung
der Kosten für einen Verkehrskreisel zwischen Staat und Gemeinde; RB 2004 Nr. 6
betreffend Kosten der Anpassung einer Staats- an eine Quartierplanstrasse).
Schliesslich hat diese jüngere Praxis in der erwähnten Gesetzesrevision vom 7.
Februar 2005 ihren Niederschlag gefunden, womit die in § 21 lit. b VRG
enthaltene Umschreibung der Beschwerdelegitimation der Gemeinde ("zur
Wahrung der von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen") durch einen
Zusatz ("insbesondere wenn der Entscheid oder die Beachtung desselben in
gleichartigen Fällen für die Gemeinde besondere finanzielle Auswirkungen
hat") ergänzt wurde (vgl. dazu auch Martin Bertschi, Die
Beschwerdebefugnis der Gemeinde im Zürcher Verwaltungsprozess, in: Grundfragen
der juristischen Person, Festschrift für Hans Michael Riemer, Bern 2007, S. 16 f.).
Aufgrund dieser neueren Praxis und der revidierten Gesetzesfassung ist die Legitimation
der Beschwerdeführerin ohne Weiteres zu bejahen. Demnach ist bereits der
Regierungsrat zu Recht auf den Rekurs eingetreten.
1.3
Weil auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Träger der Sozialhilfe sind die politischen Gemeinden, die
bei dieser Aufgabe durch den Staat unterstützt werden (§ 1 SHG). Die Pflicht
zur Leistung persönlicher und wirtschaftlicher Hilfe obliegt dabei
grundsätzlich der Wohngemeinde (§ 32 SHG), subsidiär der Aufenthaltsgemeinde (§
33 SHG). Die hilfepflichtige Gemeinde trägt die Kosten der persönlichen und wirtschaftlichen
Hilfe, sofern nicht das Bundesrecht, interkantonale Vereinbarungen oder §§ 42 -
46 SHG etwas anderes vorsehen (§ 41 SHG). Die Ersatzpflicht des Staates wird in
§ 44 SHG geregelt. Danach ersetzt der Staat der Wohngemeinde die Kosten der
wirtschaftlichen Hilfe an Ausländer, die noch nicht zehn Jahre ununterbrochen
Wohnsitz im Kanton haben, soweit nicht der Heimatstaat ersatzpflichtig ist
(Abs. 1). Er ersetzt der Aufenthaltsgemeinde die Kosten der von ihr geleisteten
wirtschaftlichen Hilfe, soweit nicht die Wohngemeinde ersatzpflichtig ist oder
eine Ersatzpflicht nach Bundesrecht besteht (Abs. 2). Er übernimmt die Kosten
der ausserhalb des Kantonsgebiets geleisteten wirtschaftlichen Hilfe an
Hilfeempfänger ohne zürcherischen Wohnsitz, soweit den Kanton bundesrechtlich
eine Ersatzpflicht trifft (Abs. 3).
§ 34 SHV regelt die Geltendmachung des Kostenersatzes.
Danach hat die Gemeinde den ihr nach §§ 42 - 44 SHG oder nach Bundesrecht
zustehenden Ersatz der Kosten mit schriftlicher Anzeige des Hilfefalles an die
zuständige Behörde geltend zu machen (Abs. 1). Die Aufenthaltsgemeinde zeigt
den Hilfefall so bald als möglich, die Wohngemeinde innert dreissig Tagen seit
Beschlussfassung über die Hilfeleistung an. In begründeten Fällen und soweit
dies die Bestimmungen über den interkantonalen Kostenersatz zulassen, läuft die
Frist längstens ein Jahr. Für später gemeldete Unterstützungsfälle besteht kein
Anspruch auf Kostenersatz (Abs. 2 Sätze 1 - 3, in der Fassung vom 11. Februar
1998). Vom Kanton zu übernehmende Kosten sind der Sicherheitsdirektion
halbjährlich in Rechnung zu stellen. Die Sicherheitsdirektion kann dafür ein
vereinfachtes Verfahren vorsehen. Für andere Kostenträger sind quartalsweise
Rechnungen erforderlich. Innert 30 Tagen nach Ablauf der jeweiligen
Rechnungsperiode ist der zuständigen Behörde Rechnung zu stellen (Abs. 4
Sätze 1-4, in der Fassung vom 11. Februar 1998; vgl.
Sozialhilfe-Behördenhandbuch, Ziffer 2.6/§ 34 SHV S. 4-10, unter Einbezug des
interkantonalen Melde- und Abrechnungswesens; zum Verwirkungscharakter der
Meldefrist von Abs. 2 vgl. BGE 125 V 262 E. 5a).
Im interkantonalen Verhältnis regelt das Bundesgesetz über
die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger vom 24. Juni 1977 (Zuständigkeitsgesetz,
ZUG) bezüglich schweizerischer Staatsangehöriger den Ersatzanspruch des
Aufenthaltskantons gegenüber dem Wohnkanton (Art. 14 ZUG) sowie gegenüber dem
Heimatkanton (Art. 15 ZUG) und den Ersatzanspruch des Wohnkantons gegenüber dem
Heimatkanton (Art. 16 ZUG), ferner bezüglich ausländischer Staatsangehöriger
den Ersatzanspruch des Aufenthaltskantons gegenüber dem Wohnkanton (Art. 23
ZUG). Art. 30 ZUG regelt die Geltendmachung des Kostenersatzes durch den
Aufenthaltskanton, der schweizerische oder ausländische Staatsangehörige in
Notfällen unterstützt hat (vgl. Art. 14 und 23 ZUG), gegenüber dem Wohnkanton.
Schliesslich regelt Art. 31 ZUG die Geltendmachung des Ersatzanspruchs des
Wohn- oder des Aufenthaltskantons gegenüber dem Heimatkanton in anderen als in
Notfällen: Danach ist der Unterstützungsfall dem Heimatkanton binnen 60 Tagen
anzuzeigen. In begründeten Fällen läuft die Frist längstens ein Jahr. Für
später gemeldete Unterstützungsfälle besteht keine Ersatzpflicht (Abs. 1 Sätze
1-3 in der Fassung vom 14. Dezember 1990). Die Anzeigefrist beginnt, sobald die
zuständige Fürsorgebehörde die Unterstützung beschliesst oder der Wohnkanton
vom Aufenthaltskanton eine Anzeige nach Art. 30 ZUG erhalten hat.
Bezüglich deutscher Staatsangehöriger galten bis Ende März
2006 die Vereinbarung zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der
Bundesrepublik Deutschland vom 14. Juli 1952 über die Fürsorge für
Hilfsbedürftige (FVD, SR 0.854.913.61) sowie die dazugehörige
Verwaltungsvereinbarung vom 6. September 1952 (VV FVD, SR 0.854.913.611).
Nach Art. 1 Abs. 1 FVD verpflichtet sich jeder vertragsschliessende Teil, den
sich auf seinem Gebiet aufhaltenden hilfsbedürftigen Angehörigen des andern
Teils in gleicher Weise und unter den gleichen Bedingungen wie den eigenen
Angehörigen die nötige Fürsorge zu gewähren. Der Heimatstaat ist für die vom
Aufenthaltsstaat bezahlten Fürsorgekosten rückerstattungspflichtig (Art. 3
FVD). Art. 3 Abs. 1 VV FVD regelt die Geltendmachung des Kostenersatzes. Danach
melden die Fürsorgestellen des Aufenthaltsstaates des Hilfebedürftigen auf
vorgeschriebenem Formular binnen 60 Tagen nach Kenntnis der
Hilfebedürftigkeit dem Heimatstaat die Unterstützungen, für die dieser kostenersatzpflichtig
ist. Kann diese Frist infolge besonderer Umstände ausnahmsweise nicht eingehalten
werden, so hat die verspätet meldende Fürsorgestelle die Verzögerung zu begründen.
Geht die Meldung nicht innerhalb einer Ausschlussfrist von einem Jahr beim
Heimatstaat ein, so werden die bis zum Eingang der Meldung anfallenden Kosten
nicht ersetzt.
3.
3.1
Die
Fürsorgebehörde X bezifferte in ihrem Beschluss vom 13. Mai 2002 die in den Jahren
1998 - 2000 verspätet, das heisst nicht innerhalb der Jahresfrist von § 34 Abs.
2 Satz 2 SHV, Art. 31 Abs. 1 Satz 2 ZUG und Art. 3 Abs. 1 VV FVD gemeldeten
Rückerstattungsansprüche auf insgesamt Fr. 492'471.05; Grundlage dafür bildete
eine Liste "Pendenzen Fremdrechnungen - Stand 05/2002", die insgesamt
32 Fälle auflistet, wovon fünf auf schweizerische, vier auf deutsche und 23 auf
andere ausländische Staatsangehörige entfallen. Von dieser
"Schadenssumme" ging auch die Sicherheitsdirektion in ihrer das
Rückerstattungsbegehren abweisenden Verfügung vom 20. Januar 2004 aus. Im
Rekurs an den Regierungsrat reduzierte die Beschwerdeführerin ihre Forderung um
Fr. 48'694.- auf Fr. 443'777.05; sie anerkannte damit die Ablehnung der
Rückerstattungsgesuche bezüglich der fünf Fälle, in denen es um schweizerische
Staatsangehörige geht. Dagegen beantragte der Mitbeteiligte B unverändert eine
Rückerstattung von Fr. 492'471.05.-. Der Regierungsrat berichtigte im abweisenden
Rekursentscheid vom 10. Januar 2007 den ursprünglich geltend gemachten
Betrag von Fr. 492'471.05 wegen verschiedener Rechnungsfehler um Fr. 1'606.40
auf Fr. 490'864.65 (E. 4). Vor Verwaltungsgericht halten die Beschwerdeführerin
und der Mitbeteiligte an ihren Rekursanträgen grundsätzlich fest, allerdings
unter Berücksichtigung der vom Regierungsrat vorgenommenen Berichtigung um Fr.
1'606.40; dementsprechend beantragt die Beschwerdeführerin eine Rückerstattung
von Fr. 442'170.65, der Mitbeteiligte eine solche von Fr. 490.864.65.
3.2
Der
Regierungsrat hat offengelassen, ob der Antrag des Mitbeteiligten, soweit er
eine Rückerstattung in höherem Umfang als die Beschwerdeführerin verlangt, als
unzulässige Erweiterung des Streitgegenstandes zu würdigen sei (E. 5b). Diese
Frage kann, wie sich aus den folgenden Erwägungen ergibt, auch im jetzigen
Beschwerdeverfahren offen bleiben (vgl. immerhin Isabelle Häner, Die
Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, Zürich 2000, S.
171, welche die Frage bejaht).
4.
Die Beschwerdeführerin und der Mitbeteiligte halten an ihrem
Vorwurf fest, dass die Verwirkungsregelung von § 34 Abs. 2 SHV, auf die sich
die Beschwerdegegnerin bei ihrer Ablehnung der geltend gemachten
Rückerstattungsforderungen berufe, einer formellgesetzlichen Grundlage
ermangle, namentlich keine solche im Sozialhilfegesetz finde und daher dem
Legalitätsprinzip widerspreche. Mit dem Regierungsrat ist diese Rüge hinsichtlich
der drei in Frage stehenden Fallkategorien gesondert zu prüfen. Bei den fünf
schweizerische Staatsangehörige betreffenden Rückforderungen geht es um den
interkantonalen Lastenausgleich, bei den vier deutsche Staatsangehörige
betreffenden Rückforderungen um eine internationale (staatsvertragliche)
Verrechnung, bei den 23 übrigen ausländischen Staatsangehörigen um den innerkantonalen
Lastenausgleich nach § 44 SHG. Soweit die dem Kanton Zürich aufgrund des
interkantonalen Lastenausgleichs oder einer staatsvertraglichen Verrechnung
zustehenden Rückerstattungen an die zürcherische Gemeinde, welche die
betreffende Unterstützung geleistet hat, weitergeleitet werden, handelt es sich
um eine behördeninterne innerkantonale Verrechnung.
5.
Nach Auffassung des Regierungsrats ergibt sich aus § 41 SHG
bzw. dem dort statuierten Vorbehalt abweichender bundesrechtlicher Bestimmungen
oder staatsvertraglicher Vereinbarungen, dass diejenigen Rückvergütungen,
welche der Kanton im Rahmen des behördeninternen Verfahrens der interkantonalen
und internationalen Verrechnung der Rückerstattungsfälle erhältlich macht (Art.
29 ZUG, § 8 SHV), bei der innerkantonalen (behördeninternen) Weiter-Verrechnung
dem nach der innerkantonalen Regelung unterstützungspflichtigen Gemeinwesen
zukommen. Insoweit also der Kanton im Rahmen des interkantonalen und
internationalen Lastenausgleichs keine Rückvergütungen der
Unterstützungsleistungen beanspruchen oder erhältlich machen könne (etwa
infolge Verwirkung nach interkantonalem oder internationalem Recht), könne auch
das unterstützungspflichtige Gemeinwesen bei der innerkantonalen
(behördeninternen) Verrechnung keinen diesbezüglichen Anspruch gegenüber dem
Kanton aus § 41 SHG ableiten. In diesem Sinn seien die Verwirkungsregelung des
ZUG sowie (bis 31. März 2006) jene der staatsvertraglichen Vereinbarung
mit der Bundesrepublik Deutschland auch für den (behördeninternen)
innerkantonalen Lastenausgleich massgebend (Rekursentscheid E. 8). Gestützt auf
diese Auslegung kommt der Regierungsrat zum Schluss, die von der Beschwerdegegnerin
den Rückerstattungsforderungen entgegengehaltene einjährige Verwirkungsfrist
finde ihre gesetzliche Grundlage bezüglich der fünf schweizerische
Staatsangehörige betreffenden Rückerstattungsfälle in Art. 31 ZUG in
Verbindung mit § 41 SHG, bezüglich der vier deutsche Staatsangehörige
betreffenden Rückerstattungsfälle in Art. 3 Abs. 1 VV FVD in Verbindung mit §
41 SHG (Rekursentscheid E. 9 a und b).
Die Beschwerdeführerin und der Mitbeteiligte bringen nichts
vor, was diese zutreffende Auslegung durch den Regierungsrat entkräften könnte.
Die Beschwerdeführerin anerkennt denn auch die vorinstanzliche Beurteilung
bezüglich der fünf schweizerische Staatsangehörige betreffenden
Rückerstattungsfälle ausdrücklich dadurch, dass sie ihre Forderung bereits mit
dem Rekursantrag und nunmehr auch mit dem Beschwerdeantrag entsprechend
reduzierte (vgl. allerdings Beschwerdeschrift Ziffern 11 f.). Sie scheint die
vorinstanzliche Auslegung zudem auch bezüglich der vier deutsche
Staatsangehörige betreffenden Rückerstattungsfälle zu anerkennen
(Beschwerdeschrift Ziffer 8). Es ist daher, wie in der Vernehmlassung der
Staatskanzlei zu Recht eingewendet wird, widersprüchlich, dass die Beschwerdeführerin
ihren Beschwerdeantrag nicht auch insoweit reduziert hat.
Die vorinstanzliche Beurteilung ist lediglich in einem Punkt
zu verdeutlichen. Soweit die dem Kanton Zürich aufgrund des interkantonalen
Lastenausgleichs oder einer staatsvertraglichen Verrechnung zustehenden
Rückerstattungen an die zürcherische Gemeinde, welche die betreffende
Unterstützung geleistet hat, weitergeleitet werden, kann sich deren Rückforderungsanspruch
von vornherein nicht auf § 44 SHG stützen; ein solcher Anspruch ergibt sich
lediglich mittelbar, nämlich aus der (vom Regierungsrat zutreffend vorgenommenen)
Auslegung von § 41 SHG. Diese Auslegung lässt bezüglich der Verwirkung der in
Frage stehenden interkantonalen und internationalen Verrechnungsfälle
alternativ zwei Schlüsse zu: Entweder findet die einjährige Verwirkungsfrist
von § 34 Abs. 2 SHV die nötige formellgesetzliche Grundlage in Art. 31 ZUG bzw.
in Art. 3 Abs. 1 VV FVD, oder die genannten Verwirkungsregelungen des ZUG und
der VV FVD sind unmittelbar auf die fraglichen Verrechnungsfälle anwendbar.
Unter beiden Annahmen ergibt sich eine hinreichende formelle gesetzliche
Grundlage für die von der Beschwerdegegnerin geltend gemachte Verwirkung. Mit
seinen Einwendungen in Ziffern 9 f. seiner Vernehmlassung verkennt der
Mitbeteiligte (ebenso wie die Beschwerdeführerin mit ihren Einwendungen in Ziffern
11 f. der Beschwerdeschrift), dass die Beschwerdeführerin bezüglich der in
Frage stehenden interkantonalen und internationalen Verrechnungsfälle eine
Rückerstattung von vornherein nur insoweit beanspruchen kann, als der Kanton
Zürich im Rahmen des interkantonalen und internationalen Lastenausgleichs
entsprechende Rückvergütungen erhältlich machen kann, was in den genannten
Fällen aufgrund von Art. 31 ZUG und Art. 3 Abs. 1 VV FVD (infolge der
verspäteten Meldungen der Beschwerdeführerin an das kantonale Sozialamt) gerade
nicht möglich ist. Mit der Ablehnung der diesbezüglichen Ersatzansprüche der
Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegnerin nicht die Erfüllung einer sie
nach § 44 SHG treffenden Ersatzpflicht verweigert; vielmehr hat sie es
abgelehnt, gegenüber einem anderen Kanton bzw. gegenüber Deutschland einen
Ersatzanspruch des Kantons Zürich geltend zu machen, der nach der einschlägigen
interkantonalen und staatsvertraglichen Regelung verwirkt ist.
6.
Näher zu prüfen bleibt die Frage der
Verwirkung einer Rückerstattung für die den 23 übrigen ausländischen
Staatsangehörigen geleistete Unterstützung. Insoweit geht es um einen
Rückerstattungsanspruch der Beschwerdeführerin nach § 44 SHG sowie (ausschliesslich)
um eine Verwirkung nach § 34 Abs. 2 SHV.
6.1
Die Beschwerdeführerin macht vorab
geltend, der streitige Anspruch unterstehe, wie die Vorinstanz selber ausführe
(Rekursentscheid E. 10c/cc), dem Staatsbeitragsgesetz. Massgebend sei daher §
15 StaatsbeitragsG, wonach Ansprüche auf Staatsbeiträge sowie auf Rückforderungen
solcher Beiträge mit Ablauf von fünf Jahren verjähren. § 34 Abs. 2 SHV
stehe im Widerspruch zu dieser höherrangigen Norm, weshalb die Verordnungsbestimmung
nicht anwendbar sei (Beschwerdeschrift Ziffer 13). Bei den in Erfüllung der
Ersatzpflicht von § 44 SHG erfolgenden Leistungen des Staates handelt es sich
indessen – wie die Beschwerdegegnerin zutreffend einwendet – nicht um
Staatsbeiträge. Das ergibt sich schon aus einer systematischen Auslegung der
Bestimmungen von §§ 42 ff. SHG, wo zwischen der Ersatzpflicht der Wohngemeinde
bzw. der bisherigen Wohngemeinde und des Staates einerseits (§§ 42 - 44) und
dessen finanzieller Beteiligung durch Leistung von Staatsbeiträgen an die
Kosten der wirtschaftlichen Hilfe sowie für den Bau und Betrieb von Heimen
anderseits (§§ 45 f.) unterschieden wird.
6.2
Die
Beschwerdeführerin hält eventualiter an ihrem Einwand fest, dass die bloss auf
Verordnungsstufe vorgesehene Verwirkungsfrist von einem Jahr nicht mit den in
der Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen über die Delegation von Regelungsbefugnissen
vom Gesetzgeber an den Verordnungsgeber vereinbar sei.
6.2.1
§ 34 SHV stützt sich nicht auf eine Delegationsnorm im Sozialhilfegesetz.
(Das Gleiche gilt im Übrigen für alle weiteren Bestimmungen dieser Verordnung.
Eine ausdrückliche Delegationsnorm enthält das Sozialhilfegesetz
ausschliesslich in § 5a in der Fassung vom 4. November 2002 bezüglich des
Erlasses einer Asylfürsorgeverordnung, welche der Regierungsrat am 2. Mai 2005
erlassen hat.) Der Regierungsrat leitet seine Kompetenz zum Erlass von § 34 SHV
aus der ihm in Art. 40 Ziffer 2 der Kantonsverfassung vom 18. April 1869 (aKV)
bzw. Art. 60 und 67 Abs. 2 der Kantonsverfassung vom 17. Februar 2005 (KV)
eingeräumten allgemeinen Vollzugskompetenz ab (Rekursentscheid E. 10 c/dd).
Wie das Bundesgericht noch unter der Geltung der früheren Kantonsverfassung
erkannt hat, ermächtigt Letztere den Regierungsrat lediglich zum Erlasse von
Vollzugsverordnungen und von (hier nicht in Frage stehenden)
Polizeinotverordnungen; hingegen kommt dem Regierungsrat kein allgemeines,
unmittelbar auf die Verfassung gestütztes Recht zum Erlass von
gesetzesvertretenden Verordnungen zu (BGE 121 I 22 E. 3c). Diese
Kompetenzregelung hat sich insoweit unter der neuen Kantonsverfassung nicht geändert
(vgl. Art. 38 Abs. 3 in Verbindung mit Art 60 - 71 KV; insbesondere Art. 67
Abs. 2 und Art. 71 Abs. 2 KV; dazu Tobias Jaag, Staats- und Verwaltungsrecht
des Kantons Zürich, 3. A., Zürich 2005, Rz. 419).
6.2.2
Hieraus ergibt sich, dass die von der Beschwerdeführerin in erster Linie
angerufenen bundesgerichtlichen Grundsätze betreffend Voraussetzungen und
Grenzen der so genannten Gesetzesdelegation im vorliegenden Fall nicht
massgebend sind (zu diesen Voraussetzungen vgl. Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich 2006, Rz. 407;
Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 6. A., Zürich
2005, N. 1870 ff; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 50 N.
135). Massgebend sind vielmehr die (ebenfalls aus dem Gewaltenteilungs- und dem
Gesetzmässigkeitsprinzip abgeleiteten) Grundsätze über den zulässigen Inhalt
von Vollziehungsverordnungen, welche als so genannte selbständige Verordnungen
ihre Grundlage unmittelbar in der Verfassung (hier in der
verfassungsrechtlichen Vollzugskompetenz des Regierungsrats) finden.
Dabei ist allerdings nicht zu
verkennen, dass Vollzugsverordnungen (bezüglich ihres zulässigen Inhalts) nicht
immer klar von gesetzesvertretenden Verordnungen zu trennen sind
(Häfelin/Haller, N. 1857), was auch die auf dieser Unterscheidung beruhende
Rechtsfigur der Gesetzesdelegation als problematisch erscheinen lässt
(Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 411 f.; Häfelin/Haller N. 1871). Bei der
Beurteilung des mit dem Legalitätsprinzip vereinbarten Inhalts sowohl
vollziehender wie auch gesetzesvertretender Verordnungen sind zudem die
verfassungsrechtlichen Bestimmungen zu berücksichtigen, welche das Erfordernis
eines formellen Gesetzes mit dem Kriterium der Wichtigkeit und Wesentlichkeit
konkretisieren (vgl. Art. 164 BV; Art. 38 KV; Kantonsgericht Basel-Landschaft,
3. September 2003, ZBl 105/2004 S. 602 E. 3 mit Bemerkungen der Redaktion;
Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 396 ff.). Die Beschwerdeführerin beruft sich
denn auch im vorliegenden Fall auf Art. 38 Abs. 1 KV, wonach alle wichtigen
Rechtssätze des kantonalen Rechts in der Form des Gesetzes zu erlassen sind,
wozu namentlich die in Abs. 1 lit. a - h erwähnten Inhalte gehören (Beschwerdeschrift
Ziff. 19). Ob mit dieser Verfassungsnorm den Kompetenzen des Regierungsrats zum
Erlass von Vollziehungsbestimmungen nach Art. 67 Abs. 2 KV (und zum Erlass von
gesetzesvertretenden Verordnungen gestützt auf eine Gesetzesdelegation nach Art.
38 Abs. 2 KV) engere Grenzen als nach der früheren Kantonsverfassung gesteckt
werden, kann hier jedoch offen bleiben. Denn gemäss Art. 137 KV bleiben
Erlasse, die in einem nach der früheren Verfassung gültigen Verfahren beschlossen
worden sind, in Kraft; die Bestimmungen der neuen Verfassung sind lediglich für
die Änderung solcher altrechtlicher Erlasse massgebend.
6.2.3
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung können Vollziehungsverordnungen
den Gedanken des Gesetzgebers durch Aufstellen von Detailvorschriften näher
ausführen, um auf diese Weise die Anwendbarkeit der Gesetze zu ermöglichen. Sie
dürfen das auszuführende Gesetz – wie auch alle anderen Gesetze – weder
aufheben noch abändern; sie müssen der Zielsetzung des Gesetzes folgen und
dürfen dabei lediglich die Regelung, die in grundsätzlicher Weise bereits im
Gesetz Gestalt angenommen hat, aus- und weiterführen. Durch eine
Vollziehungsverordnung dürfen dem Bürger grundsätzlich keine neuen Pflichten
auferlegt werden, selbst wenn diese durch den Gesetzeszweck gedeckt wären (Häfelin/Haller,
N. 1860; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 138; BGE 130 I 140 E. 5.1 S. 149; 128
I 327; 126 II 283 E. 3b S. 291; 121 I 22).
Öffentlichrechtliche Ansprüche unterliegen auch dann der
Verjährung oder Verwirkung, wenn die gesetzliche Ordnung keine diesbezügliche
Regelung enthält. Lehre und Rechtsprechung bezeichnen dies als allgemeinen
Rechtsgrundsatz (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 189). So betrachtet lassen
sich Verjährungs- und Verwirkungsregelungen (soweit sie sich auf einen im formellen
Gesetz selber geregelten öffentlichrechtlichen Anspruch beziehen) durchaus zu
den Vorschriften zählen, die den Gedanken des Gesetzgebers durch Aufstellen von
Detailbestimmungen näher ausführen, um auf diese Weise die Anwendbarkeit des Gesetzes
zu ermöglichen, wie dies kennzeichnend für Vollzugsbestimmungen ist. Wie das
Bundesgericht erkannt hat, ist die kantonale oberste Exekutivbehörde im Rahmen
ihrer Kompetenz zum Erlass von Vollzugsverordnungen auch befugt, für den
verfassungskonformen Vollzug des kantonalen Rechts (einer in einem früheren
Entscheid als verfassungswidrig erkannten formellgesetzlichen Ordnung des
Einbürgerungsverfahrens) zu sorgen (BGE 130 I 140 E. 5.3 S. 150 f.). Daraus
lässt sich ableiten, dass der Regierungsrat auch befugt ist, die gesetzliche
Ordnung eines öffentlichrechtlichen Anspruchs durch eine dort fehlende
Verjährungs- oder Verwirkungsregelung zu ergänzen, um so dem allgemeinen
Rechtsgrundsatz (wonach solche Ansprüche auch bei Fehlen einer gesetzlichen Regelung
verjähren oder verwirken) Nachachtung zu verschaffen. Die Notwendigkeit einer
solchen Regelung ergibt sich bezüglich des hier in Frage stehenden
Rückerstattungsanspruchs von § 44 SHG auch aus budget- und finanzrechtlicher
Sicht. Ohne Verjährungs- oder Verwirkungsregelung könnten der Staat als nach §
44 SHG Anspruchsverpflichteter und die unterstützungspflichtige Gemeinde als
Anspruchsberechtigte die Grundsätze des Rechnungswesens (Jährlichkeit,
Klarheit, Vollständigkeit, Brutto- und Sollverbuchung sowie qualitative,
quantitative und zeitliche Bindung der im Voranschlag eingestellten Beträge und
Vorherigkeit des Voranschlags) kaum oder jedenfalls nur unter Inkaufnahme
grosser Schwierigkeiten einhalten (zu diesen Rechnungsgrundsätzen vgl. § 19
Abs. 2 des Finanzhaushaltsgesetzes vom 2. September 1979, LS 611; §§ 118
ff. des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926, LS 131.1).
Es trifft allerdings zu, dass
nach dem Kriterium der Wichtigkeit und Wesentlichkeit (dazu vorn E. 6.2.2)
Verwirkungsfristen grundsätzlich in einem formellen Gesetz geregelt werden
sollten. Das gilt indessen nur dann, wenn die diesbezügliche Ordnung intensiv
in die Rechtsstellung Privater eingreift, wie dies in der Regel bezüglich der
Verwirkung von Ansprüchen Privater der Fall ist. Eine derartige Regelung (Verwirkung
des Anspruchs auf Prämienverbilligung) hatte das Kantonsgericht
Basel-Landschaft mit Urteil vom 3. September 2003 (allerdings im
Zusammenhang mit einer Gesetzesdelegation) zu beurteilen (ZBl 105/2004 S. 602;
vgl. auch Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 403b und 795a). Demgegenüber richtet
sich die hier in Frage stehende Befristung von § 34 SHV für die Geltendmachung
des Rückerstattungsanspruchs bzw. die bei Fristversäumnis eintretende Anspruchsverwirkung
an die unterstützungspflichtige Gemeinde und greift damit nicht in die
Rechtsstellung Privater ein. Daran vermag der Umstand, dass die
streitbetroffene Verwirkung zulasten der Stadt X mittelbar auch Auswirkungen
auf den Mitbeteiligten haben kann, nichts zu ändern. Klarzustellen ist in
diesem Zusammenhang, dass § 34 SHV gleichwohl Rechtssatzcharakter aufweist,
mithin nicht den Verwaltungsverordnungen, sondern den Rechtsverordnungen
zuzuordnen ist (zur Unterscheidung dieser Kategorien vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 119 ff.; Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 58 ff.); das ergibt sich schon
daraus, dass die Bestimmung Bestandteil der Sozialhilfeverordnung – eines in
der Gesetzessammlung publizierten Erlasses – ist (vgl. BGE 130 I 140 E. 4.3.1
S. 147 f.) Soweit die Vorinstanzen diesbezüglich eine gegenteilige Auffassung
vertreten sollten, was aus ihren Erwägungen nicht klar hervorgeht (vgl. E. 3 c
des Beschlusses der Sicherheitsdirektion, E. 10c/dd des Rekursentscheids des
Regierungsrats), kann dem nicht beigetreten werden. Entscheidend ist jedoch wie
erwähnt, dass sich die (im Sinn einer Rechtsnorm verbindliche)
Verwirkungsregelung von § 34 SHV an die unterstützungspflichtigen Gemeinden und
nicht an Privatpersonen richtet. Die dem Erfordernis der Gesetzesform zukommende
Funktion, Eingriffe in grundrechtlich gesicherte Positionen nur aufgrund einer
Regelung zuzulassen, welche zumindest in den Grundzügen in einem formellen
Gesetz festgelegt ist, greift demnach hier nicht ein.
7.
Es kann
angemerkt werden, dass die Beschwerde selbst dann abzuweisen wäre, wenn entsprechend
dem Standpunkt der Beschwerdeführerin davon auszugehen wäre, dass § 34 SHV
nicht auf die Kompetenz des Regierungsrats zum Erlass von Vollzugsbestimmungen
gestützt werde könne und diese Bestimmung daher dem Legalitätsprinzip widerspreche.
Enthält das den fraglichen Anspruch regelnde Gesetz keine Bestimmung über die
Verjährung oder Verwirkung, so ist nach Lehre und Rechtsprechung bei der
Rechtsanwendung im Streitfall auf öffentlichrechtliche Regelungen für verwandte
Sachverhalte abzustellen; gibt es keine solchen, so sind privatrechtliche
Bestimmungen, insbesondere Art. 127 und 128 des Schweizerischen
Obligationenrechts (OR) analog anzuwenden (Häfelin/Müller/Uhl­mann, Rz. 790
ff. mit Hinweisen). Davon geht auch die Beschwerdeführerin aus, wobei sie sich
auf die zehnjährige Verjährungsfrist von Art. 127 OR beruft (Beschwerdeschrift
Ziffer 22).
Vorab wäre indessen danach zu
fragen, ob nicht die fünfjährige Verjährungsfrist von § 15 StaatsbeitragsG für
die Gewährung und die Rückforderung von Staatsbeiträgen analog anwendbar sei.
Die in § 44 SHG vorgesehene Ersatzpflicht des Staates erfüllt eine ähnliche
Funktion wie Staatsbeiträge, wenngleich es sich dabei wie dargelegt (vorn E.
6.1) nicht um einen Staatsbeitrag handelt. Indessen liegt es unter dem
Gesichtswinkel des Regelungszusammenhangs weit näher, die einjährige Verwirkungsfrist
von Art. 31 Abs. 1 ZUG und von Art. 3 Abs. 1 VV FVD analog anzuwenden. Zwischen
diesen drei Regelungen besteht nicht nur ein enger sachlicher Zusammenhang;
vielmehr ging es dem Regierungsrat bei der hier massgebenden Neufassung von §
34 Abs. 2 SHV vom 11. Februar 1998 im Hinblick auf diesen engen Zusammenhang
gerade darum, die Bestimmung inhaltlich an die Verwirkungsregelung von Art. 31
Abs. 1 ZUG anzupassen, worauf im angefochtenen Rekursentscheid (E. 10c/aa)
zutreffend hingewiesen wird. Eine einjährige Verwirkungsfrist erweist sich denn
auch im Hinblick auf die von den beteiligten Gemeinwesen einzuhaltenden Rechnungsgrundsätze
(vgl. vorstehend E. 6.2.3) als sachgerecht. Zu beachten ist, dass es sich hier
um die Frist für die
Geltendmachung
des Anspruchs handelt; es liegt damit
eine andere Situation als bei Ansprüchen vor, die das berechtigte Gemeinwesen
im Rahmen einer Veranlagung gegenüber Privaten festzusetzen hat; bei derartigen
Veranlagungsregelungen wird zwischen relativen (unterbrechungsfähigen) und
absoluten (Veranlagungs-) Fristen unterschieden, wobei bereits die kürzere
relative Frist so lange bemessen sein muss, dass der Anspruch vor Eintritt der
Verjährung oder Verwirkung nicht nur geltend gemacht, sondern
veranlagt
werden kann (vgl. RB 2003 Nr. 38). Insofern ist der vorliegende Fall eher
vergleichbar mit dem erwähnten Urteil des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, welches
bezüglich der dort streitbetroffenen Verwirkung betreffend einen Prämienverbilligungsanspruch
in richterlicher Rechtsfindung eine einjährige Frist für angemessen befunden
hat (ZBl 105/2004, E. 6 S. 610 ff.). Aus alledem ergibt sich zugleich, dass die
von der Beschwerdeführerin angerufene Verjährungsregelung von Art. 127 f. OR
mit Fristen von zehn bzw. fünf Jahren für die Verwirkung des von ihr geltend
gemachten Rückerstattungsanspruchs nicht massgebend ist.
8.
Demnach ist die
Beschwerde abzuweisen. Die Gerichtskosten sind der unterliegenden Verfahrenspartei
aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Als solche gilt hier
jedenfalls die Beschwerdeführerin. Sodann steht es im Ermessen der
Rechtsmittelbehörde, einen Teil der Kosten auch einem beigeladenen Dritten, der
unterliegt, aufzuerlegen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 15). Im vorliegenden Fall
rechtfertigt es sich jedoch, von einem Einbezug des Mitbeteiligten in die
Kostenauflage abzusehen. Die Gerichtskosten sind demnach vollumfänglich der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Weder ihr noch dem Mitbeteiligten steht als
Unterliegenden eine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss entscheidet
die Kammer
:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.  13'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.        90.--     Zustellungskosten,
Fr.  13'090.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert
30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht einzureichen.
6.    Mitteilung
an …