zh_verwaltungsgericht · VB.2011.00647 · 2012-06-13 · de

Klärschlamm-Entsorgungsplan 2015 | Klärschlamm-Entsorgungsplan des Regierungsrats: Verhältnismässigkeit; Vertrauensschutz. Gemäss Art. 31 Abs. 1 USG erstellen die Kantone eine Abfallplanung, ermitteln insbesondere ihren Bedarf an Abfallanlagen, vermeiden Überkapazitäten und legen die Standorte der Abfallanlagen fest. Angesichts der Vielzahl der ins Gewicht fallenden Kriterien steht der Verwaltungsbehörde bei der Entsorgungsplanung und der Zuweisung des Klärschlamms an die Entsorgungsanlagen ein erhebliches Ermessen zu, in welches das Verwaltungsgericht gemäss § 50 VRG nicht eingreift (E. 3). Die Verpflichtung, den kommunalen Klärschlamm ab Mitte 2015 einer zentralen Monoverbrennungsanlage zuzuführen, erweist sich als verhältnismässig. Der Regierungsrat durfte die ökologischen und wirtschaftlichen Interessen an der zentralen Monoverbrennung höher gewichten als die (fraglichen) wirtschaftlichen Interessen der Beschwerdeführenden (E. 4.3-4.7). Die Beschwerdeführenden vermögen keine hinreichend bestimmte Zusicherung der zuständigen Behörde darzutun, weshalb sie sich nicht auf den Schutz berechtigten Vertrauens berufen können (E. 5.3). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 12..2.13.0 VB.2011.00647
Zurich Verwaltungsgericht 12..2.13.0 VB.2011.00647
Zurigo Verwaltungsgericht 12..2.13.0 VB.2011.00647

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2011.00647
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Geschäftsnummer:
VB.2011.00647
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 13.06.2012
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht ist auf eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 23.05.2013 nicht eingetreten.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Klärschlamm-Entsorgungsplan 2015
Klärschlamm-Entsorgungsplan des Regierungsrats: Verhältnismässigkeit; Vertrauensschutz.
Gemäss Art. 31 Abs. 1 USG erstellen die Kantone eine Abfallplanung, ermitteln insbesondere ihren Bedarf an Abfallanlagen, vermeiden Überkapazitäten und legen die Standorte der Abfallanlagen fest. Angesichts der Vielzahl der ins Gewicht fallenden Kriterien steht der Verwaltungsbehörde bei der Entsorgungsplanung und der Zuweisung des Klärschlamms an die Entsorgungsanlagen ein erhebliches Ermessen zu, in welches das Verwaltungsgericht gemäss § 50 VRG nicht eingreift (E. 3).
Die Verpflichtung, den kommunalen Klärschlamm ab Mitte 2015 einer zentralen Monoverbrennungsanlage zuzuführen, erweist sich als verhältnismässig. Der Regierungsrat durfte die ökologischen und wirtschaftlichen Interessen an der zentralen Monoverbrennung höher gewichten als die (fraglichen) wirtschaftlichen Interessen der Beschwerdeführenden (E. 4.3-4.7).
Die Beschwerdeführenden vermögen keine hinreichend bestimmte Zusicherung der zuständigen Behörde darzutun, weshalb sie sich nicht auf den Schutz berechtigten Vertrauens berufen können (E. 5.3).
Abweisung.
Stichworte:
ABFÄLLE
ABSCHREIBUNG
AMORTISATION
AUSKUNFT
GEWÄSSERSCHUTZ
INTERESSENABWÄGUNG
KLÄRSCHLAMM
KLÄRSCHLAMM-ENTSORGUNGSPLAN
ÜBERGANGSFRIST
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VERTRAUENSSCHUTZ
VERWERTUNG
WIRTSCHAFTLICHKEIT
ZUSICHERUNG
ZUWEISUNG
Rechtsnormen:
Art. 9 BV
Art./§ 18 TVA
Art. 31 Abs. I USG
Art. 31b USG
§ 21 Abs. II VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1.
Abteilung
VB.2011.00647
Urteil
der 1. Kammer
vom
13. Juni 2012
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Robert Wolf, Verwaltungsrichter
Hans Peter Derksen,
Gerichtsschreiber
Markus Lanter.
In Sachen
1.    ARA Neugut,
2.    Politische Gemeinde Dübendorf,
3.    Politische Gemeinde Dietlikon,
4.    Politische Gemeinde Wangen- Brüttisellen,
alle vertreten durch RA Bund
RA C,
Beschwerdeführende,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
vertreten durch Baudirektion Kanton Züric
h,
Beschwerdegegner,
betreffend Klärschlamm-Entsorgungsplan
2015,
hat
sich ergeben:
I.
Der Regierungsrat setzte mit Beschluss vom 31. August
2011 den kantonalen Klärschlamm-Entsorgungsplan mit Wirkung ab 1. Juli
2015 fest (RRB 1035/2011). Demnach wird der gesamte in zürcherischen
Abwasserreinigungsanlagen (ARA) anfallende kommunale Klärschlamm ab 1. Juli
2015 einer einzigen, zentralen Klärschlammverwertungsanlage (KSV) am Standort
des Klärwerks Werdhölzli, Zürich, zugewiesen und dort verwertet (Disp.-Ziff. I.1).
Die Inhaber der kommunalen ARA werden verpflichtet, ab 1. Juli 2015 ihren
stabilisierten und entwässerten Klärschlamm in der KSV anzuliefern (Disp.-Ziff. II).
Die KSV wird als Monoverbrennungsanlage ausgeführt, was die Phosphor-Rückge­winnung
ermöglichen soll.
II.
Gegen diesen Beschluss erhoben die ARA Neugut,
Dübendorf, sowie die politischen Gemeinden Dübendorf, Dietlikon und
Wangen-Brüttisellen mit gemeinsamer Eingabe vom 7. Oktober 2011 Beschwerde
beim Verwaltungsgericht. Sie beantragten, Disp.-Ziff. II des angefochtenen
Beschlusses dahingehend anzupassen, dass die Verpflichtung zur Klärschlammanlieferung
für die Inhaber der ARA Neugut erst ab 1. Juli 2026, eventualiter ab
1. Juli 2021 gelte; unter Kosten und Entschädigungsfolgen zulasten des
Regierungsrats.
Der Regierungsrat beantragte mit Eingabe vom 12. Dezember
2011 die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten der Beschwerdeführenden.
Mit Replik vom 29. Februar 2012, Duplik vom 26. April
2012 und Triplik vom 4. Juni 2012 hielten die Parteien an ihren Anträgen
fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Die Beschwerde richtet sich gegen einen Entscheid des Regierungsrats. Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der Beschwerde zuständig.
1.2
Mit Bezug auf Disp.-Ziff. II erscheint der
angefochtene
Beschluss – in Übereinstimmung mit der vorinstanzlichen Rechtsmittelbelehrung –
sodann als anfechtbare individuell-konkrete Anordnung (vgl. VGr, 26. Mai
2004, VB.2004.00029, E. 1.2.3 [nicht publiziert]).
1.3
Gemeinden
und andere Träger öffentlicher Aufgaben mit Rechtspersönlichkeit sind gemäss § 49
in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG zur Wahrung der von ihnen vertretenen
schutzwürdigen Interessen zur Beschwerde an das Verwaltungsgericht legitimiert.
Mit
der Anordnung, den bei ihrer ARA anfallenden Klärschlamm der KSV zuzuführen
geht die Pflicht einher, die bisher durch die Beschwerdeführerin 1
betriebene Klärschlammverwertungsanlage ausser Betrieb zu nehmen. Dies
begründet eine Betroffenheit, die mit finanziellen Pflichten verbunden ist. Im
Zusammenhang mit den entsprechenden Folgekosten erscheinen auch die
Beschwerdeführenden 2 bis 4 im Interesse ihrer Einwohnerschaft als legitimiert
(vgl. dazu VGr, 26. Mai 2004, VB.2004.00029, E. 1.3.2 mit Hinweisen
[nicht publiziert]).
1.4
Auf
die form- und fristgerecht erhobene Beschwerde ist einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführenden machen geltend, die Anlage der
Beschwerdeführerin 1 sei auf Aufforderung des AWEL hin kürzlich saniert
worden. Die Sanierungskosten hätten sich auf rund Fr. 1,7 Mio. belaufen
und würden über 10 Jahre ab Inbetriebnahme Mitte 2011 linear abgeschrieben.
Wenn die Anlage am 1. Juli 2015 ausser Betrieb genommen werden müsse, würden
somit sechs Jahre fehlen, um diese zu amortisieren, was einem Schaden von
Fr. 1'020'000.- entspreche. Hinzu käme ein jährlicher Mehraufwand von
Fr. 109'469.80 für die Transportkosten.
Die ARA-Kommission habe das Vorgehen und die
Investitionskosten für die Sanierung unter Beteiligung eines Vertreters des
AWEL genehmigt. Die Beschwerdeführenden seien bei ihren die Investition
betreffenden Beschlüssen davon ausgegangen, dass die KSV erst ab 2020 realisiert
würde. Trotz umfassender Information der kantonalen Stellen habe das AWEL bis
zur Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens am 8. Oktober 2010 bzw. bis
zur Klärschlammkonferenz am 18. November 2010 nie gegen die Ausführungen
der ARA opponiert oder darauf hingewiesen, dass die Erteilung der Bewilligung möglicherweise
gefährdet sein könnte. Im Gegenteil habe die Baudirektion mit Entscheid vom 15. Februar
2010 eine vorbehaltlose Bewilligung erteilt. Die Sanierung sei vom Kanton
angeordnet und alle dafür notwendigen Bewilligungen seien unbefristet erteilt
worden. Die Beschwerdeführenden seien davon ausgegangen, dass die Anlage bis
zum Ablauf der Amortisation betrieben werden könne. Dabei hätten sie sich auf
die mündlichen Zusicherungen von D (AWEL) verlassen und darauf, dass das AWEL
nie gegen die protokollierten Aussagen bezüglich des Weiterbetriebs opponiert
habe. Dass der Vertreter des AWEL in der ARA-Kommission über kein Stimm- und
Antragsrecht verfüge, ändere daran nichts.
Die Inbetriebnahme der KSV habe nicht zwingend zur Folge,
dass gleichzeitig alle bestehenden und insbesondere nicht amortisierten Anlagen
ausser Betrieb genommen werden müssten. Es sei in den verschiedenen
Besprechungen mehrfach angesprochen worden, dass einzelne bestehende Anlagen,
darunter die ARA Neugut, einer Übergangsregelung bedürften. Die
Vollauslastung der KSV könne auch dadurch erreicht werden, dass Klärschlamm von
ausserhalb des Kantons zugeführt werde. Es sei zudem äusserst unsicher, ob eine
Phosphor-Rückgewinnung, mit welcher die zentrale Monoverbrennung gerechtfertigt
werde, überhaupt möglich sein werde.
Die Anlage Werdhölzli werde mit der zentralisierten
Klärschlammverwertung beträchtliche Gewinne erzielen. Der Weiterbetrieb der
Trocknungsanlage der Beschwerdeführerin 1 führe lediglich dazu, dass diese
Gewinne geringer ausfallen würden.
Der Beschwerdegegner hält dem entgegen, die
Sanierungsanordnung vom 18. Januar 2007 habe sich allein auf die
Feuerungsanlage
der Klärschlammtrocknung der ARA Neugut bezogen. Das AWEL sei in der
ARA-Kommission der Beschwerdeführerin 1 nur als Gast, ohne Antrags- und
Stimmrecht, vertreten. Der Kanton könne daher nicht auf die Willensbildung der
Beschwerdeführerin 1 Einfluss nehmen.
Der Zeitplan für die Inbetriebnahme der zentralen
Klärschlammverwertungsanlage ab 2015 sei schon früh kommuniziert worden. Ab
2007 sei für alle ARA-Betreiber klar gewesen, dass eine einzige zentrale
Klärschlammverwertungsanlage ökologisch und wirtschaftlich die beste Lösung
sei. Spätestens ab Oktober 2008 sei als Termin für die Inbetriebsetzung Mitte
2014/Anfang 2015 festgestanden. Es sei den Beschwerdeführenden stets klar gewesen,
dass nie eine Zusicherung für eine Verlängerung des Betriebs der Trocknungsanlage
der Beschwerdeführerin 1 über das Jahr 2015 hinaus erteilt worden sei. Der
Planungsgruppe, die gemäss RRB 572/2007 zusammen mit der Baudirektion den
Klärschlamm-Entsorgungsplan 2003 überarbeiten sollte, habe auch die
Beschwerdeführerin 1 angehört. Alle von der Planungsgruppe im Herbst 2007
erarbeiteten Varianten hätten eine Trocknung des Klärschlamms, wie sie die Beschwerdeführerin 1
heute betreibe, ausgeschlossen und daher unweigerlich zur Schliessung der
entsprechenden Anlage geführt. Die gewählte Variante einer zentralen
Monoverbrennungsanlage sei von den Vertretern aller Entsorgungsanlagenbetreiber
als optimale Lösung identifiziert worden. Anlässlich einer Sitzung am 20. November
2007 habe sich auch E, damaliger Stadtrat von Dübendorf und Präsident des
Zweckverbands ARA Neugut, für diese Variante ausgesprochen.
Bei der Bewilligung vom 15. Februar 2010 handle es
sich um eine Baubewilligung und nicht um eine Betriebsbewilligung mit
bestimmter Laufzeit, es sei somit lediglich festgestellt worden, dass die
gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt seien (Polizeibewilligung). Auch sonst
lägen keine Vertrauensgrundlagen vor, die ein berechtigtes Schutzbedürfnis der
Beschwerdeführenden begründen könnten.
Die Monoverbrennung bringe grosse ökologische und
wirtschaftliche Vorteile mit sich. Ausnahmeregelungen würden die
Wirtschaftlichkeit infrage stellen. Die von den Beschwerdeführenden angeführten
(Mehr-)Kosten seien zudem nicht zutreffend. Ein Weiterbetrieb der
Trocknungsanlage sei – trotz der getätigten Investitionen – wirtschaftlich weniger
sinnvoll als eine Ausserbetriebnahme per 2015.
3.
Gemäss Art. 31 Abs. 1 des Umweltschutzgesetzes vom
7. Oktober 1983 (USG) erstellen die Kantone eine Abfallplanung, ermitteln
insbesondere ihren Bedarf an Abfallanlagen, vermeiden Überkapazitäten und legen
die Standorte der Abfallanlagen fest. Siedlungsabfälle, Abfälle aus dem
öffentlichen Strassenunterhalt und der öffentlichen Abwasserreinigung werden
von den Kantonen entsorgt (Art. 31b Abs. 1 USG). Die Kantone legen
für diese Abfälle Einzugsgebiete fest und sorgen für einen wirtschaftlichen
Betrieb der Abfallanlagen. Der Inhaber muss die Abfälle den von den Kantonen
vorgesehenen Sammlungen oder Sammelstellen übergeben (Art. 31b Abs. 2
und 3 USG; vgl. ferner Art. 18 der Technischen Verordnung vom 10. Dezember
1990 über Abfälle [TVA]).
Die im Rahmen der Abfallplanung zu berücksichtigenden Kriterien
sind vielfältig (vgl. Pierre Tschannen, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz,
2000, Art. 31 N. 20). Es ist ein Gesamtkonzept zu schaffen. Dabei
kann gerade auch das Interesse des Kantons berücksichtigt werden, die
Entsorgung zur Reduktion von Sicherheitsrisiken oder zum Schutz der Landschaft
zu zentralisieren. Angesichts der Vielzahl der ins Gewicht fallenden Kriterien
steht der Verwaltungsbehörde bei der Entsorgungsplanung und der Zuweisung des
Klärschlamms an die Entsorgungsanlagen ein erhebliches Ermessen zu, in welches
das Verwaltungsgericht gemäss § 50 VRG nicht eingreift (VGr, 21. Dezember
2005, VB.2005.00274, E. 3.3).
4.
Die Beschwerdeführenden machen sinngemäss geltend, der
Beschwerdegegner habe es unterlassen, die speziellen Umstände hinsichtlich der
in die ARA Neugut getätigten Investitionen zu berücksichtigen, und dadurch
das Verhältnismässigkeitsprinzip verletzt. Die Zuweisung des gesamten im Kanton
Zürich anfallenden Klärschlamms an die KSV sei zwar geeignet, die vom
Regierungsrat angeführten öffentlichen Interessen an einer Rückgewinnung von
Phosphor und einem wirtschaftlichen Betrieb der Klärschlammverwertung im Kanton
sicherzustellen. Hingegen erweise sich die Massnahme weder als erforderlich
noch als verhältnismässig im engeren Sinn. Die Vollauslastung könne auch durch
Zuführung ausserkantonalen Klärschlamms erreicht werden. Die Möglichkeit einer
Phosphor-Rückgewinnung sei höchst ungewiss. Die wirtschaftlichen Interessen der
Beschwerdeführenden würden daher überwiegen. Diese bestünden zum einen darin,
die erst am 1. Juli 2011 in Betrieb genommene sanierte Anlage mit einer
Lebensdauer von 15 Jahren zu amortisieren (bis 2021 jährlich Fr. 170'000.-;
über zehn Jahre lineare Abschreibung der Investitionskosten für die Sanierung
der Trocknungsanlage von rund Fr. 1,7 Mio.), zum anderen in der
Vermeidung eines Mehraufwands infolge höherer Transportkosten (Fr. 1'204'167.80,
entsprechend Fr. 109'469.80 während elf Jahren).
4.1
Der
Beschwerdegegner vertritt demgegenüber die Auffassung, ein Weiterbetrieb der
Trocknungsanlage der Beschwerdeführerin 1 über das Jahr 2015 hinaus sei
wirtschaftlich weder nötig noch sinnvoll. Die Verwertung des Klärschlamms in
der KSV sei umweltgerecht und ermögliche eine wirtschaftliche optimierte
Energienutzung und die Rückgewinnung von Phosphor.
4.2
Soweit die Beschwerdeführenden – unabhängig vom
geltend gemachten Anspruch auf den Schutz ihres berechtigten Vertrauens (dazu
unten, E. 5) – geltend machen, der angefochtene Beschluss verletze den
Verhältnismässigkeitsgrundsatz, ist zunächst auf den erheblichen
Ermessensspielraum des Regierungsrats hinzuweisen (vgl. E. 3). Dieser
hatte von Bundesrechts wegen zu beachten, dass die vorgesehene
Entsorgungslösung umweltverträglich und wirtschaftlich sein muss und
Überkapazitäten vermieden werden. Dabei stand ihm ein breites Auswahlermessen
zu (BGr, 10. August 2006, 1A.15/2006, E. 3.2; VGr, 21. Dezember
2005, VB.2005.00274, E. 3.3; Tschannen, Art. 31b N. 19). Selbst
wenn die von den Beschwerdeführenden favorisierte Lösung für sie aus ökonomischer
Sicht vorteilhafter wäre, hätten sie daher keinen Anspruch auf Verwirklichung
derselben (BGr, 10. August 2006, 1A.15/2006, E. 3.3.2). Daran ändert
auch der Hinweis der Beschwerdeführenden nichts, dass ein verlängerter Betrieb
der eigenen Anlage aus ökologischer Sicht vorteilhaft wäre, zumal sie die
Zuweisung an eine zentrale Anlage und deren Vorteile nicht grundsätzlich
infrage stellen.
4.3
Die
Auffassung der Beschwerdeführenden, es stünden sich ausschliesslich wirtschaftliche
Interessen gegenüber, trifft nicht zu. Der Regierungsrat durfte insbesondere
der Möglichkeit der Phosphor-Rückgewinnung grosses Gewicht beimessen, nachdem
diese bereits mit RRB 572/2007 als Ziel bezeichnet worden war. Die
Phosphor-Rückgewinnung als solche erscheint – entgegen den Ausführungen der
Beschwerdeführenden – nicht äusserst unsicher. Zwar steht noch nicht fest, ob
und wann eine
direkte
Phosphor-Rückgewinnung möglich sein wird, die
zentrale Monoverbrennung ermöglicht aber gerade auch die künftige
indirekte
Phosphor-Rückgewinnung aus der phosphorhaltigen Asche der Monoverbrennung
(Entscheid der Vorinstanz, S. 1; vgl. auch Information zur Klärschlamm-Agenda
von Dezember 2009 sowie die dort zitierte Dokumentation "Phosphor im
Klärschlamm – Informationen zur künftigen Rückgewinnung").
4.4
Die
Beschwerdeführenden gehen ferner zu Unrecht davon aus, auf die Zuweisung des
Klärschlamms der ARA Neugut an die KSV könne ohne Weiteres verzichtet
werden, da deren Vollauslastung auch durch Zuführung ausserkantonalen
Klärschlamms erreicht werden könne. Zum einen ist das Interesse anderer Kantone
offenbar beschränkt und würde eine solche Übergangslösung einen erheblichen
planerischen Mehraufwand mit sich bringen. Zum anderen wäre es mit Blick auf
die Transportwege aus ökologischer Sicht unzweckmässig, ausserkantonalen
Klärschlamm zur Verwertung nach Zürich zu führen, jenen der ARA Neugut hingegen
nicht.
4.5
Es trifft
nach dem Gesagten nicht zu, dass einzig wirtschaftliche Interessen für den
angefochtenen Entscheid sprechen. Vielmehr stehen gewichtigen öffentlichen
Interessen lediglich wirtschaftliche Interessen der Beschwerdeführenden
gegenüber.
4.6
Die von den Beschwerdeführenden geltend
gemachten wirtschaftlichen Interessen vermögen keine rechtswidrige
Ermessensausübung der Vorinstanz zu begründen. Zunächst haben die
Beschwerdeführenden – wie erwähnt (E. 4.2) – keinen Anspruch auf die Verwirklichung
einer für sie aus ökonomischer Sicht vorteilhafteren Lösung.
Zudem Vermögen ihre Ausführungen zum drohenden finanziellen
Schaden nicht zu überzeugen. Die Variantenrechnungen der Firma F, in denen
der Weiterbetrieb der Trocknungsanlage bis 2020 einer Ausserbetriebnahme derselben
Mitte 2015 gegenübergestellt wird mit dem Ergebnis, dass sich ein Weiterbetrieb
trotz der dannzumal noch nicht vollständig abgeschriebenen Investitionen nicht
lohnen würde, sind nachvollziehbar. Die Ausführungen der Beschwerdeführenden
vermögen diese nicht in Zweifel zu ziehen. Insbesondere kommt dem Anteil der
Trockensubstanz im Klärschlamm keine entscheidende Bedeutung zu, da die
Berechnung auf den Kosten pro Tonne Trockensubstanz basiert. Der
Beschwerdegegner weist zudem zu Recht darauf hin, dass sich die Menge des zu
trocknenden Klärschlamms ab Mitte 2015 reduzieren werde, da der bis dahin von
anderen ARA gelieferte entwässerte Klärschlamm ab diesem Zeitpunkt aufgrund des
von den betroffenen Gemeinden nicht angefochtenen Zuweisungsbeschlusses in die
KSV zu liefern sein wird. Davon scheinen in ihrer Triplik auch die
Beschwerdeführenden auszugehen.
Schliesslich durfte die Vorinstanz berücksichtigen, dass
die Zuweisung erst Mitte 2015 Wirkung entfaltet und dass die angefochtene
Anordnung Ergebnis eines jahrelangen Planungsprozesses ist, an dem die
Beschwerdeführenden beteiligt waren. Auf deren Behauptung, dabei seien sie
gerade in ihrer Erwartung bestärkt worden, die eigene Anlage weiterbetreiben zu
können, ist im Rahmen der Prüfung des Vertrauensschutzes näher einzugehen (vgl.
E. 5).
4.7
Die
Interessenabwägung des Regierungsrats ist nach dem Gesagten nicht zu beanstanden.
Er durfte die ökologischen und wirtschaftlichen Interessen, die für eine Verwertung
des in der Anlage der Beschwerdeführerin 1 anfallenden Klärschlamms in der
zentralen Monoverbrennungsanlage sprechen, höher gewichten als die – fraglichen
(vgl. E. 4.6) – wirtschaftlichen Interessen der Beschwerdeführenden. Den
Interessen der Anlagebetreiber an einer angemessenen Reaktionszeit trägt der
angefochtene Beschluss schliesslich dadurch Rechnung, dass der
Klärschlamm-Entsorgungsplan erst ab Mitte 2015 Wirkung entfaltet.
5.
Die Beschwerdeführenden begründen ihre Beschwerde hauptsächlich
damit, dass sie Anspruch auf den Schutz ihres berechtigten Vertrauens hätten,
die Schlammtrocknungsanlage der Beschwerdeführerin 1 bis zu deren
Amortisation weiterbetreiben zu können.
5.1
Der aus Art. 9
BV fliessende Grundsatz des Vertrauensschutzes vermittelt einen Anspruch darauf,
in berechtigtem Vertrauen in behördliche Zusicherungen oder in anderes,
bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden geschützt zu werden
(vgl. BGE 129 I 161 E. 4.1; VGr, 4. April 2012, VB.2011.00616,
E. 5.3, auch zum Folgenden;
Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen
2010, N. 631 ff.
). Schutzbedürftig ist dabei nur, wer gestützt
auf sein Vertrauen eine Disposition getätigt hat, die nicht ohne Nachteil
wieder rückgängig gemacht werden kann. Schliesslich steht der Vertrauensschutz
stets unter dem Vorbehalt überwiegender entgegenstehender öffentlicher Interessen.
Anwendungsfall des Vertrauensschutzes ist der Schutz bei unrichtigen
Auskünften von Behörden (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 668 ff.;
Beatrice Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel/Frankfurt
a. M. 1983, S. 204 ff.). Der Vertrauensschutz wird jedoch
begrenzt durch das Gesetzmässigkeitsprinzip, das verlangt, dass die
Verwaltungsbehörden nach Massgabe des Gesetzes und nicht nach einer vom Gesetz
abweichenden Auskunft entscheiden. Nur unter bestimmten Voraussetzungen vermag
daher eine unrichtige Auskunft einen vom Gesetz abweichenden Entscheid zu rechtfertigen
(vgl. zum Ganzen Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 622 ff., 668 ff.).
Dabei müssen die folgenden Erfordernisse kumulativ erfüllt sein:
-
die
Auskunft erteilende Behörde war in der Sache zuständig;
-
die
Auskunft eignete sich zur Begründung von Vertrauen, insbesondere war sie inhaltlich
ausreichend bestimmt;
-
die
Auskunft erfolgte ohne Vorbehalt;
-
die
Unrichtigkeit der Auskunft war für den Empfänger nicht erkennbar;
-
der
Adressat hat aufgrund der Auskunft eine nachteilige Disposition getroffen, die
unwiderruflich ist oder jedenfalls nicht ohne Schaden rückgängig gemacht werden
kann;
-
der
Sachverhalt und die Rechtslage haben sich seit der Auskunft nicht geändert;
-
das
Interesse am Schutz des Vertrauens überwiegt das Interesse an der richtigen
Rechtsanwendung.
5.2
Vorliegend
haben die Beschwerdeführenden Dispositionen im Sinn der dargestellten
Grundsätze getroffen. Zumindest Teile dieser Investitionen werden durch die
angefochtene Anordnung nutzlos, und die Disposition lässt sich insoweit nicht
ohne Schaden rückgängig machen. Die Höhe dieser Dispositionen bzw. deren
Substanziiertheit ist bei der vorzunehmenden Verhältnismässigkeitsprüfung zu
berücksichtigen. Umstritten ist vorliegend jedoch bereits, ob überhaupt eine
Vertrauensgrundlage bzw. berechtigtes Vertrauen der Beschwerdeführenden
vorliegt.
5.3
Die
Beschwerdeführenden erblicken eine Vertrauensgrundlage in der Sanierungsaufforderung
im Jahr 2007 und insbesondere im Erlass der unbefristeten Bewilligung für den
Betrieb der Trocknungsanlage sowie in mündlichen Zusagen von Mitarbeitern des
AWEL.
5.3.1
Die am 18. Januar 2007 ergangene
Aufforderung, die Feuerungsanlage der ARA Neugut sei zu sanieren, stellt
offensichtlich keine Vertrauensgrundlage dar. Darin wurde festgehalten, dass
Grenzwerte für Stickoxide überschritten würden, weshalb eine Sanierung erfolgen
müsse. Diese Notwendigkeit bestand unabhängig von einer Überarbeitung des Klärschlamm-Entsorgungsplans.
Daher kann auch die einmalige Erstreckung der Sanierungsfrist bis Ende April
2009 am 17. August 2007 kein Vertrauen begründen, die Anlage über das Jahr
2015 hinaus betreiben zu können. Hinzu kommt, dass dabei von Sanierungskosten
in der Höhe von Fr. 200'000.- ausgegangen wurde. Anlässlich der
Fristverlängerung wurde im Übrigen darauf hingewiesen, dass ein weiterer Aufschub
nicht gewährt werden könne. Ein Weiterbetrieb der Anlage ohne Sanierung bis
2015 wäre demnach nicht zulässig gewesen, weshalb der Hinweis der
Beschwerdeführenden unzutreffend ist, Baudirektion und AWEL hätten untätig
zugeschaut, wie eine Sanierung beschlossen und umgesetzt worden sei, die sich
im Nachhinein als unnütz erweise.
5.3.2
Auch die Bewilligung der Baudirektion vom 15. Februar 2010 taugt nicht
als Vertrauensgrundlage. Diese betraf den "Ersatz des Heizkessels für die
Trocknungsanlage und innere Umbauten für Heizungs-, Schalt- und Kommandoräume".
Sie äusserte sich in keine Weise zur Betriebsdauer. Das bewilligungsfähige
Projekt war dabei ohne Weiteres zu bewilligen. Eine allfällige Betriebsdauer
bildete nicht Gegenstand der vorzunehmenden Beurteilung.
5.3.3
Die Beschwerdeführenden berufen sich zudem auf mündliche Zusagen bzw. das
Stillschweigen von Mitarbeitern des AWEL. Diesbezüglich ist zunächst fraglich,
ob die behauptete Zusicherung von der zuständigen Behörde ausging. Soweit keine
besondere Regelung vorliegt, beinhaltet die Kompetenz zur Entscheidung auch
diejenige zur Auskunftserteilung. Dabei genügt es, wenn der Auskunftsempfänger
in guten Treuen annehmen durfte, die Auskunft erteilende Behörde sei dazu auch
befugt (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 674 f.). Für die Festsetzung des
Klärschlamm-Entsorgungsplans und die Zuweisung des kantonalen Klärschlamms an
die KSV ist der Regierungsrat zuständig. Dies war den Beschwerdeführenden
bekannt, waren sie doch in den Planungsprozess involviert. Die Beschwerdeführenden
mussten sich daher bewusst sein, dass mündliche Aussagen kaum mehr als die
persönliche Einschätzung oder jene des entsprechenden Amts, jedenfalls aber
nicht eine vorbehaltlose Zusage des Regierungsrats darstellen konnten.
Die Beschwerdeführenden vermögen denn auch keine
inhaltlich ausreichend bestimmte, vorbehaltlose Zusicherung darzutun. Eine
solche kann nicht darin erblickt werden, dass seitens des AWEL "nie der
Eindruck erweckt [worden sei], es sei mit dem über das Jahr 2015 hinausgehenden
Betrieb der Trocknung Neugut nicht einverstanden" (vgl. E-Mail von D vom
15. Oktober 2010, worauf sich die Beschwerdeführenden berufen). Notwendig
wäre vielmehr, dass (positiv) der Eindruck erweckt worden wäre, der Kanton sei
mit einem Betrieb über das Jahr 2015 hinaus einverstanden. Der Präsident der ARA Neugut
erkundigte sich denn auch erst anlässlich einer Sitzung vom 29. November
2010, ob Übergangsfristen bezüglich der angestrebten Inkraftsetzung des neuen
Klärschlamm-Entsorgungsplans ab Mitte 2015 möglich seien. Dabei nahm er nicht
Bezug auf diesbezügliche Signale, die von den kantonalen Stellen ausgesandt
worden wären.
Die anlässlich der Sitzung zur Strategieentwicklung
Abfallentsorgung in Verbrennungsanlagen vom 4. Dezember 2008 von einem
Vertreter des Zürcher Abfallverwertungs-Verbunds (ZAV) geäusserte Einschätzung,
es sei möglich, den zeitlichen Ablauf noch zu optimieren, kann nicht als
vorbehaltlose Auskunft bezeichnet werden. Diese Aussage ist in ihrem
Zusammenhang zu betrachten. Sie erfolgte nicht allein auf die erwähnte Feststellung,
ein Übergang zur neuen Anlage wäre für Dübendorf erst im Jahr 2018 optimal, sondern
ebenso auf die Äusserung des Winterthurer Vertreters, für die Schlammverbrennung
Winterthur könne der richtige Termin eher vor 2018 liegen. Wurde daraufhin ausgeführt,
es sei möglich, den zeitlichen Ablauf zu optimieren, weist dies darauf hin,
dass die Terminplanung nicht abgeschlossen oder unverrückbar war, nicht aber,
dass für einzelne Anlagen ohne Weiteres unterschiedliche Termine gelten sollten.
Auch aus den eingereichten ARA-Kommissionssitzungsprotokollen
ergeben sich keine Hinweise auf inhaltlich hinreichend bestimmte Zusicherungen.
Im Protokoll vom 28. September 2010 wird zwar ausgeführt, auf kantonaler
Ebene sei das Ziel, die neue Anlage bis 2020 zu realisieren. Zusammen mit dem
ZAV und dem AWEL sei die Sanierung oder die Stilllegung der Trocknungsanlage
der ARA Neugut im Frühjahr/Sommer 2009 besprochen worden. Es sei
beschlossen worden, die ARA Neugut solle die Sanierung der Trocknung für
die nächsten 12 Jahre vornehmen. Dementsprechend werde die Trocknungsanlage bis
zum Erreichen der Lebensdauer, ca. 2020, betrieben. Diese Ausführungen
finden in den entsprechenden Akten jedoch kaum eine Grundlage. Der erwähnte Beschluss
aus dem Jahr 2009 existiert nicht. Es erscheint ferner unhaltbar, wenn zu
diesem Zeitpunkt (28. September 2010) festgehalten wurde, auf kantonaler
Ebene sei bisher "keine Klärschlammlösung in Sicht." Aus den
entsprechenden Dokumenten wird ohne Weiteres ersichtlich, dass die Planung von
Beginn an ca. 2015 eine Inbetriebnahme der neuen Anlage vorsah und keine
Korrekturen des Zeitplans erforderlich waren (vgl. etwa das Protokoll der
Sitzung zur Strategieentwicklung Abfallentsorgung in Verbrennungsanlagen vom 30. November
2009 mit Beilagen). Der Korrektur des Protokolls, wonach der Zieltermin für die
Inbetriebnahme nicht 2020 sondern Mitte 2015 sei, wurde denn auch stattgegeben.
Es ist ferner nicht nachvollziehbar, wenn die
Beschwerdeführenden aus dem Ausbleiben einer erbetenen schriftlichen Zustimmung
zum Betrieb der Trocknung bis Ende 2020 auf eine entsprechende Zustimmung
schliessen. Auf ihre Anfrage vom 16. Juni 2010 erhielt die
Beschwerdeführerin 1 die Antwort, G (AWEL) werde sich diesbezüglich wieder
melden. Dass er dies in der Folge nicht tat, konnte von den Beschwerdeführenden,
die über die kantonale Klärschlamm-Entsorgungsplanung orientiert waren, nicht
so verstanden werden, dass es sich nur um eine Formsache handeln würde.
Vielmehr mussten sie unter den gegebenen Umständen damit rechnen, dass die
erwartete Zustimmung nicht erteilt würde. Soweit nach diesem Zeitpunkt noch mit
Sanierungsarbeiten begonnen wurde, ist das Fehlen einer Vertrauensgrundlage
daher offensichtlich. Bei früher gefassten Beschlüssen der ARA-Kommission im Zusammenhang
mit den Sanierungen ist zu beachten, dass diese unter der Annahme einer
Abschreibungsdauer von vier bis sechs Jahren bei tieferen als den heute geltend
gemachten Sanierungskosten erfolgten.
5.4
Nach dem
Gesagten durften die Beschwerdeführenden nicht darauf vertrauen, dass sie die
Schlammtrocknungsanlage der ARA Neugut über den Termin Mitte 2015 hinaus
weiterbetreiben können würden. Die Inbetriebnahme der zentralen
Monoverbrennungsanlage war von Beginn der Planung an ca. 2015 vorgesehen, wovon
in der Folge nie abzuweichen nötig erschien. Soweit die Beschwerdeführenden
ihre Planung darauf stützten, dass der Termin 2015 nicht festgestanden habe,
konnten sie auch nicht von verbindlichen Auskünften seitens der kantonalen
Stellen ausgehen. Eine hinreichend bestimmte Zusicherung für eine Betriebsdauer
der Trocknungsanlage über den Zeitpunkt der Inbetriebnahme der zentralen
Monoverbrennungsanlage hinaus (und unabhängig desselben) vermögen die Beschwerdeführenden
nicht darzutun. Diesbezüglich gingen sie von blossen Annahmen aus. Die kaum
gänzlich vermeidbaren Unsicherheiten waren von den Beschwerdeführenden in ihrer
– unternehmerischen, zwangsläufig mit Risiken verbundenen – Planung zu berücksichtigen.
Die Risiken konnten sie nicht auf den Kanton abwälzen und darauf vertrauen,
dass sie gegebenenfalls von einer Ausnahmeregelung profitieren könnten. Andere
Anlagebetreiber scheinen denn auch vorsichtiger vorgegangen zu sein. So
verzichtete der Kläranlagenverband Kloten-Opfikon mit Schreiben vom 23. Februar
2007 vorerst auf den Bau einer geplanten eigenen Schlammtrocknungsanlage.
6.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist
abzuweisen.
Ausgangsgemäss sind die Kosten den
Beschwerdeführenden je zu einem Viertel aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung
steht ihnen von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Vielmehr sind sie zur Leistung einer solchen an den obsiegenden
Beschwerdegegner zu verpflichten. Die Beantwortung von
Rechtsmitteln gehört zwar mit zu dessen angestammtem Aufgabenbereich und er
verzichtete auf den Beizug eines Anwalts. Im vorliegenden Fall war die
Beantwortung der Beschwerde jedoch mit einem erheblichen Aufwand verbunden, der
den im vorangegangenen Verfahren ohnehin zu erbringenden Aufwand wesentlich
übersteigt. Die Zusprechung einer Parteientschädigung erscheint deshalb als
gerechtfertigt (RB 2008 Nr. 18;
Kölz/Bosshart/Röhl
, § 17 N. 19 f. mit Hinweisen). Angemessen
erscheint eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 2'000.-.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 10'000.--;   die übrigen Kosten betragen:
Fr.      120.--    Zustellkosten,
Fr. 10'120.--    Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden je zu einem Viertel auferlegt,
unter solidarischer Haftung für den gesamten Betrag.
4.    Die
Beschwerdeführenden werden im gleichen Verhältnis und unter solidarischer Haftung
verpflichtet, dem Beschwerdegegner eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 2'000.-
zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an…