zh_verwaltungsgericht · VB.2023.00560 · 2024-09-19 · de

Privater Gestaltungsplan | [Gestaltungsplan "Areal Hardturm - Stadion"] Das Gestaltungsplanverfahren wurde korrekt durchgeführt (E. 4). Namentlich ist es nicht bundesrechtswidrig, dass sich die Beschwerdeführenden erst nach der Genehmigung des Gestaltungsplans durch die Baudirektion rechtlich gegen den Gestaltungsplan zur Wehr setzen konnten (E. 4.2), durfte die private Urheberin den Gestaltungsplan nach der Vorprüfung durch die Baudirektion noch überarbeiten (E. 4.4) und haben die Planungsbehörden die raumplanungsrechtlich erforderliche Interessenabwägung vorgenommen (E. 4.6). Auch in materieller Hinsicht verletzt der Gestaltungsplan kein Recht (E. 5-19): Insbesondere lässt er Raum für ein Bauvorhaben, welches den von § 284 Abs. 1 PBG für Hochhäuser verlangten ortsbaulichen Gewinn bringen kann (E. 6.4) und keine nach § 284 Abs. 4 PBG unzulässige Beeinträchtigung der Nachbarschaft namentlich durch Schattenwurf bewirkt (E. 6.5). Eine rechtmässige Erschliessung der mit dem Gestaltungsplan ermöglichten Bauvorhaben erscheint möglich (E. 7). Keine Verletzung des Lärmschutzrechts (E. 8), des Ortsbild- und Denkmalschutzes (E. 9), des Gewässerschutzrechts (E. 11) und des Biotopschutzes (E. 12). Keine unzulässige Abweichung von der Rahmennutzungsordnung (E. 19). Die Festsetzung der Rekursgebühren durch das Baurekursgericht auf Fr. 40'000.- hält einer Rechtskontrolle stand (E. 20). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 02.10.2025 VB.2023.00560
Zurich Verwaltungsgericht 02.10.2025 VB.2023.00560
Zurigo Verwaltungsgericht 02.10.2025 VB.2023.00560

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00560
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Geschäftsnummer:
VB.2023.00560
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 02.10.2025
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist am Bundesgericht noch hängig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Privater Gestaltungsplan
[Gestaltungsplan "Areal Hardturm - Stadion"]
Das Gestaltungsplanverfahren wurde korrekt durchgeführt (E. 4). Namentlich ist es nicht bundesrechtswidrig, dass sich die Beschwerdeführenden erst nach der Genehmigung des Gestaltungsplans durch die Baudirektion rechtlich gegen den Gestaltungsplan zur Wehr setzen konnten (E. 4.2), durfte die private Urheberin den Gestaltungsplan nach der Vorprüfung durch die Baudirektion noch überarbeiten (E. 4.4) und haben die Planungsbehörden die raumplanungsrechtlich erforderliche Interessenabwägung vorgenommen (E. 4.6). Auch in materieller Hinsicht verletzt der Gestaltungsplan kein Recht (E. 5-19): Insbesondere lässt er Raum für ein Bauvorhaben, welches den von § 284 Abs. 1 PBG für Hochhäuser verlangten ortsbaulichen Gewinn bringen kann (E. 6.4) und keine nach § 284 Abs. 4 PBG unzulässige Beeinträchtigung der Nachbarschaft namentlich durch Schattenwurf bewirkt (E. 6.5). Eine rechtmässige Erschliessung der mit dem Gestaltungsplan ermöglichten Bauvorhaben erscheint möglich (E. 7). Keine Verletzung des Lärmschutzrechts (E. 8), des Ortsbild- und Denkmalschutzes (E. 9), des Gewässerschutzrechts (E. 11) und des Biotopschutzes (E. 12). Keine unzulässige Abweichung von der Rahmennutzungsordnung (E. 19). Die Festsetzung der Rekursgebühren durch das Baurekursgericht auf Fr. 40'000.- hält einer Rechtskontrolle stand (E. 20).
Abweisung.
Stichworte:
ANTIZIPIERTE BEWEISWÜRDIGUNG
ÄQUIVALENZPRINZIP
BEGRÜNDUNGSPFLICHT
BEWEISRECHT
BIOTOPSCHUTZ
DICHT ÜBERBAUTES GEBIET
EINORDNUNG
ERSCHLIESSUNG
GESTALTUNGSPLAN
GESTALTUNGSPLANVORSCHRIFTEN
GEWÄSSERRAUM
GEWÄSSERREVITALISIERUNG
HOCHHAUS
INTERESSENABWÄGUNG
LÄRMSCHUTZ
MITWIRKUNGSVERFAHREN
PLANUNGSAUTONOMIE
PLANUNGSBERICHT
PLANUNGSERMESSEN
RECHTSWEGGARANTIE
SCHATTENWURF
SONDERNUTZUNGSPLAN
SPORTLÄRM
VORPRÜFUNG
Rechtsnormen:
§ 30 Abs. II ABV
Art. 29a BV
Art. 41 lit. c GSchV
Art. 41c Abs. I GSchV
Art. 18 KV
Art. 5 NHG
Art. 14 Abs. VI NHV
§ 7 PBG
§ 7 Abs. II PBG
§ 83 Abs. I PBG
§ 83 Abs. II PBG
§ 83 Abs. III PBG
§ 87a Abs. I PBG
§ 203 PBG
§ 284 Abs. I PBG
§ 284 Abs. IV PBG
Art. 2 Abs. I RPG
Art. 22 Abs. II lit. b RPG
Art. 3 Abs. I RPV
Art. 47 Abs. I RPV
Art. 22 USG
Art. 25 USG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2023.00560
Urteil
der 3. Kammer
vom 2. Oktober 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Moritz Seiler, Ersatzrichter
Adrian Mattle, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.
In Sachen
1.    Verein A,
Beschwerdeführende 2–32
alle vertreten durch RA B und/oder RA C,
Beschwerdeführende,
gegen
1.    Gemeinderat Zürich,
2.    Baudirektion des Kantons Zürich,
3.    Stadt Zürich,
1 und 3 vertreten durch lic.
iur. D,
4.    Genossenschaft E,
5.    F AG,
6.    G AG,
7.    H AG,
8.    O AG,
9.    I-Foundation,
4–9 vertreten
durch J AG,
diese vertreten durch RA K,
und/oder RA L und/oder RA M,
Beschwerdegegnerschaft,
betreffend privaten
Gestaltungsplan,
hat sich
ergeben:
I.
Im Jahr 2015 schrieb der Stadtrat der Stadt Zürich einen
selektiven Investoren-Studienauftrag aus, um privaten Investoren den Weg zu
ebnen, auf dem Areal "Hardturm" ein neues Fussballstadion zu
entwickeln. Aus dem Studienauftrag ging das Projekt "Ensemble" als
Sieger hervor. Das Projekt setzt sich aus drei Teilen zusammen, nämlich aus
einem Fussballstadion, einer genossenschaftlichen Wohnsiedlung und zwei Wohn-
und Geschäftshochhäusern.
Das Siegerprojekt wurde zum Richtprojekt weiterentwickelt
und diente als Grundlage für den privaten Gestaltungsplan "Areal
Hardturm – Stadion", welcher von der J AG im Auftrag der Genossenschaft E,
der F AG, der N AG, der H AG, der O AG und der Anlagestiftung P
ausgearbeitet wurde. Der Gestaltungsplan "Areal
Hardturm – Stadion" besteht aus den Gestaltungsplanvorschriften
(Art. 1–56) und einem zugehörigen Plan im Massstab 1:1000. Er umfasst das
Grundstück Kat.-Nr. 01, welches im Eigentum der Stadt Zürich steht und im
Baurecht an die Investoren abgegeben werden soll. Der Gestaltungsplan ist
unterteilt in die Teilgebiete A (gemeinnütziges Wohngebäude), B
(Fussballstadion mit Umgebung) und C (maximal zwei Wohn- und
Geschäftshochhäuser mit einer maximalen Gebäudehöhe von 140 m). Mit dem
Gestaltungsplan "Areal Hardturm – Stadion" würden
verschiedene im Zusammenhang mit früheren, letztlich nicht umgesetzten
Projekten erlassene Akte aufgehoben, namentlich die Sonderbauvorschriften "Fussballstadion
Zürich" (Art. 81a der Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich [BZO],
die Vorschriften zum privaten Gestaltungsplan "Stadion Zürich" vom
4. Juni 2003 und der Gemeinderatsbeschluss Nr. 4077 vom 26. Juni
2013 betreffend die Sonderbauvorschriften "Areal Hardturm, Stadion und
Wohnungsbau". Mit Beschluss Nr. 1786 vom 23. Oktober 2019
stimmte der Gemeinderat der Stadt Zürich dem privaten Gestaltungsplan
"Areal Hardturm – Stadion" zu.
Nachdem gegen den Gemeinderatsbeschluss das Referendum
ergriffen worden war, wurde die Vorlage in der kommunalen Volksabstimmung vom
27. September 2020 angenommen. Die im Zusammenhang mit der Volksabstimmung
erhobenen Stimmrechtsrekurse blieben ohne Erfolg (vgl. VGr, 22. Juli 2021,
VB.2021.00382; 22. Juli 2021, VB.2021.00473; BGr, 17. Juni 2022,
1C_468/2021; 17. Juni 2022, 1C_473/2021).
Die Baudirektion des Kantons Zürich genehmigte den
Gestaltungsplan "Areal Hardturm – Stadion" am
26. August 2022. Der Zustimmungsbeschluss des Gemeinderats und der
Genehmigungsbeschluss der Baudirektion wurden am 5. Oktober 2022 im
kantonalen Amtsblatt publiziert (Meldungsnummer RP-ZH02-0000001547).
II.
Gegen die Beschlüsse des Gemeinderats und der Baudirektion
erhoben der Verein A und 53 natürliche Personen gemeinsam Rekurs an
das Baurekursgericht des Kantons Zürich. Dieses führte im Beisein der Parteien
einen Augenschein durch. Mit Entscheid vom 18. August 2023 trat das
Baurekursgericht auf den Rekurs nicht ein, soweit er von acht Personen erhoben
worden war, die nicht nachgewiesen hätten, dass sie an der angegebenen Adresse
in einem auf Dauer angelegten Mietverhältnis wohnten oder Eigentümerstellung
hätten. Im Übrigen wies es den Rekurs ab.
III.
Gegen den Entscheid des Baurekursgerichts erhoben der Verein A
und 31 natürliche Personen am 22. September 2023 gemeinsam Beschwerde
an das Verwaltungsgericht. Sie beantragten, der angefochtene Entscheid des
Baurekursgerichts, der Beschluss des Gemeinderats vom 23. Oktober 2019 und
der Beschluss der Baudirektion vom 26. August 2022 seien aufzuheben.
Eventuell sei die Angelegenheit zur Neuentscheidung an das Baurekursgericht
zurückzuweisen. Es seien die gesetzlichen Kosten- und Entschädigungsfolgen
anzuordnen.
Das Baurekursgericht beantragte ohne weitere Bemerkungen
die Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion reichte einen Mitbericht des
Amts für Raumentwicklung des Kantons Zürich (ARE) ein und beantragte
Beschwerdeabweisung. Der Gemeinderat und die Stadt Zürich reichten eine
gemeinsame Vernehmlassung ein und beantragten, die Beschwerde sei unter Kosten-
und Entschädigungsfolge zu Lasten der Beschwerdeführenden abzuweisen, soweit
darauf einzutreten sei. Die Genossenschaft E, die F AG, die N AG,
die H AG, die O AG und die Anlagestiftung P reichten gemeinsam
ebenfalls eine Vernehmlassung ein. Sie beantragten, die Beschwerde sei
vollumfänglich abzuweisen, die Verfahrenskosten seien den Beschwerdeführenden
aufzuerlegen und diese seien zu verpflichten, ihnen eine angemessene
Umtriebsentschädigung zu zahlen. Die Verfahrensbeteiligten hielten im weiteren
Schriftenwechsel an ihren Anträgen fest. Mit Schreiben vom 8. Mai 2024
teilte der Vertreter der N AG dem Verwaltungsgericht mit, dass die
genannte Gesellschaft am 30. April 2024 von der G AG übernommen
worden ist.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG; LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde
zuständig.
1.2
Als
Eigentümerinnen und Eigentümer oder dauerhafte Mieterinnen und Mieter von
Grundstücken, die in der Nachbarschaft des Gestaltungsplanperimeters liegen,
sind die Beschwerdeführenden 2–32 nach § 49 in Verbindung mit
§ 21 Abs. 1 VRG zur Beschwerde legitimiert (vgl. auch § 338a des
Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG; LS 700.1]). Mit
Blick auf die Dimensionen und die Art der mit dem Gestaltungsplan ermöglichten
Bauten sind auch diejenigen Beschwerdeführenden unmittelbar betroffen, die in
erweiterter Nachbarschaft etwas weiter weg vom Gestaltungsplanperimeter wohnen.
1.3
Private
Vereinigungen, die als juristische Personen konstituiert sind, sind
beschwerdelegitimiert, soweit sie nach den Statuten die entsprechenden
Interessen zu wahren haben und die Mehrheit oder zumindest eine Grosszahl der
Mitglieder ihrerseits beschwerdeberechtigt wären (sogenannte egoistische
Verbandsbeschwerde; vgl. BGE 148 I 160 E. 1.4.2; BGE 146 I 62
E. 2.3; VGr, 2. März 2023, AN.2022.00007, E. 1.4.1; Martin
Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],
§ 21 N. 93 ff.).
Der Beschwerdeführer 1 ist als Verein
beschwerdelegitimiert, weil er mit der Beschwerde persönliche Interessen seiner
Mitglieder wahrt, welche in seinen Statuten festgehalten werden und zu deren
Geltendmachung die einzelnen Mitglieder befugt wären.
1.4
Da die
übrigen Prozessvoraussetzungen ebenfalls erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
2.1
Die
Beschwerdeführenden beantragen die Durchführung eines Augenscheins. Die
Anordnung eines Augenscheins steht im Ermessen der zuständigen Behörde. Eine
entsprechende Pflicht besteht nur, wenn die tatsächlichen Verhältnisse auf
andere Weise nicht abgeklärt werden können (BGr, 23. Dezember 2019,
1C_582/2018, E. 2.4). Ein Augenschein ist insbesondere dann geboten, wenn
die tatsächlichen Verhältnisse unklar sind und anzunehmen ist, die Parteien
vermöchten aufgrund ihrer Darlegungen an Ort und Stelle Wesentliches zur
Erhellung der sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits beizutragen. Es ist
zulässig, dass eine Rechtsmittelinstanz auf einen eigenen Augenschein
verzichtet, wenn sich der massgebliche Sachverhalt aus dem vorinstanzlichen
Augenschein bzw. aus den übrigen Verfahrensakten mit ausreichender Deutlichkeit
ergibt (VGr, 8. Mai 2024, VB.2023.00287, E. 2.1).
Die Vorinstanz führte am 27. Juni 2023 im Beisein der
Parteien einen Augenschein durch. Der wesentliche Sachverhalt für die
Beurteilung der Beschwerde ergibt sich mit ausreichender Deutlichkeit aus den
vorliegenden Akten. Auf einen weiteren Augenschein kann deshalb verzichtet
werden.
2.2
Die
Beschwerdeführenden bringen vor, es gebe "dem Vernehmen nach" eine
Aussage des Stadtrats gegenüber der Beschwerdegegnerin 6, wonach im
Teilgebiet C nicht höher als 80 m gebaut werden dürfe. Die
Beschwerdeführenden beantragen, die Beschwerdegegnerinnen 3 und 6
seien aufzufordern, das entsprechende Dokument vorzulegen.
Die Beschwerdegegnerin 3 bestreitet die Existenz
einer solchen Aussage und entsprechender Dokumente. Die
Beschwerdegegnerinnen 4–9 erklären, eine entsprechende Aussage sei ihnen
nicht bekannt.
Es bestehen keine Hinweise darauf, dass der Stadtrat
gegenüber der Beschwerdegegnerin 6 eine Aussage gemacht hat, wonach im
Teilgebiet C nicht höher als 80 m gebaut werden dürfe, oder dass ein
entsprechendes Dokument existiert. Der Antrag der Beschwerdeführenden ist
abzuweisen.
2.3
Auf die
Erhebung weiterer Beweise kann verzichtet werden, weil sich der wesentliche
Sachverhalt für die Beurteilung der Beschwerde mit ausreichender Deutlichkeit
aus den vorliegenden Akten ergibt und sich die Beurteilung durch weitere
Beweiserhebungen nicht mehr ändern wird.
3.
Die Beschwerdeführenden machen geltend, die Vorinstanz
habe in mehrfacher Hinsicht ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt.
Damit rügen sie sinngemäss eine Verletzung von Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101).
3.1
Gemäss
Art. 29 Abs. 2 BV haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör
und dabei insbesondere Anspruch auf Äusserung zur Sache vor Fällung des
Entscheids, auf Abnahme ihrer erheblichen, rechtzeitig und formrichtig
angebotenen Beweise und auf Mitwirkung an der Erhebung von Beweisen oder
zumindest auf Stellungnahme zum Beweisergebnis (BGE 148 II 73
E. 7.3.1; BGE 145 I 167 E. 4.1; vgl. auch BGE 149 I 91
E. 3.2). Der Anspruch auf rechtliches Gehör verlangt zudem, dass die
Behörde die Vorbringen der vom Entscheid in ihrer Rechtsstellung betroffenen
Person auch tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt.
Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dabei
ist es nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten
einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich
widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte
beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich die betroffene
Person über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller
Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinn
müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die
Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 148
III 30 E. 3.1; VGr, 13. Juni 2024, VB.2023.00256, E. 5.2). Des
Weiteren kann die Entscheidinstanz ohne Verletzung des rechtlichen Gehörs auf
die Abnahme angebotener Beweise verzichten, wenn sie aufgrund der vorhandenen
Akten ihre Überzeugung bilden konnte und ohne Willkür annehmen durfte, ihre Beurteilung
werde auch durch weitere Beweiserhebungen nicht mehr geändert (antizipierte
Beweiswürdigung; vgl. BGE 147 IV 534 E. 2.5.1; BGE 145 I 167
E. 4.1; BGE 144 II 427 E. 3.1.3; VGr, 21. März 2024,
VB.2023.00529, E. 2.2).
3.2
Die
Beschwerdeführenden machen geltend, sie hätten vor der Vorinstanz verschiedene
Beweisanträge gestellt, welche nicht behandelt worden seien. Sie hätten
namentlich beantragt, von der Beschwerdegegnerin 3 einen Kaufvertrag
herauszuverlangen, vorschriftsgemässe Schattendiagramme einzufordern, ein
Gutachten zur Beeinträchtigung von Schutzobjekten einzuholen, die Naturwerte im
Planungsareal zu erheben bzw. von Grün Stadt Zürich eine Artenliste anzufordern
und ein Gutachten über das Vorkommen verschiedener Tierarten bzw.
Schutzmöglichkeiten für diese einzuholen. Indem die Vorinstanz diese Anträge
nicht behandelt habe, habe sie ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt.
Bei dem von den Beschwerdeführenden erwähnten Kauf scheint
ein Erwerb von Grundstücken beim Hardturm-Areal durch die
Beschwerdegegnerin 3 im Jahr 2010 angesprochen zu sein. Dass das
Grundstück des umstrittenen Gestaltungsplans im Eigentum der
Beschwerdegegnerin 3 steht, geht aus dem angefochtenen Entscheid hervor
und ist nicht umstritten. Die Vorinstanz hat im angefochtenen Entscheid die
Geschichte des Hardturm-Areals und die Geschehnisse seit dem Abriss des alten
Stadions (ab 2008) zusammengefasst und unter anderem erklärt, es seien seit der
Jahrtausendwende nacheinander verschiedene Projekte für einen Neubau des
Stadions verfolgt worden, welche aus verschiedenen, im jetzigen Verfahren nicht
zu vertiefenden Gründen gescheitert oder aufgegeben worden seien. Das mit dem
vorliegend umstrittenen Gestaltungsplan verbundene Projekt wurde erst im Jahr
2015 initiiert. Aus den Erwägungen der Vorinstanz kann geschlossen werden, dass
sie sich aus der Edition eines Kaufvertrags aus dem Jahr 2010 für das
vorliegende Verfahren keine entscheidwesentlichen Erkenntnisse versprach.
Sodann hat sich die Vorinstanz mit der Rüge der Beeinträchtigung der
Nachbarschaft durch Schattenwurf und mit den Rügen betreffend Denkmal-,
Ortsbild- sowie Naturschutz ausführlich auseinandergesetzt. Sie hat auf die zu
diesen Themen in den Akten liegenden Berichte, Pläne und Diagramme hingewiesen.
Aus den entsprechenden Erwägungen kann geschlossen werden, dass sich die
Vorinstanz aus den von den Beschwerdeführenden beantragten zusätzlichen Diagrammen
und Gutachten keine entscheidwesentlichen Erkenntnisse versprach.
Die Akten zum vorliegend umstrittenen Gestaltungsplan sind
umfangreich und ergiebig. Die Vorinstanz durfte ohne Verletzung des rechtlichen
Gehörs auf die Abnahme weiterer Beweise verzichten, weil sie aufgrund der
vorhandenen Akten ihre Überzeugung bilden konnte und ohne Rechtsverletzung
annehmen durfte, ihre Beurteilung werde durch weitere Beweiserhebungen nicht
mehr geändert. Dass sich die Vorinstanz aus weiteren Beweiserhebungen keine
entscheidwesentlichen Erkenntnisse versprach, geht aus dem angefochtenen
Entscheid ausreichend hervor, auch wenn die Vorinstanz dies nicht ausdrücklich
erwähnte.
3.3
Die
Beschwerdeführenden machen geltend, die Vorinstanz habe sich nicht mit allen
von ihnen erhobenen Einwänden auseinandergesetzt.
Indessen ist der vorinstanzliche Entscheid sorgfältig
begründet und hat sich die Vorinstanz mit den beschwerdeführerischen Einwänden
ausreichend befasst, sodass sich die Beschwerdeführenden über die Tragweite des
Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache weiterziehen
konnten. Damit genügt der vorinstanzliche Entscheid der aus Art. 29
Abs. 2 BV fliessenden Pflicht zur Begründung des Entscheids.
3.4
Die
Beschwerdeführenden bringen weiter vor, sie seien im vorinstanzlichen Verfahren
nicht darüber informiert worden, ob die Vorinstanz von den
Beschwerdegegnerinnen 2 und 3 die (vollständigen) Akten der
Gestaltungsplanung beigezogen habe. Dies stelle eine Verletzung ihres Anspruchs
auf rechtliches Gehör dar.
Wie den von der Vorinstanz eingereichten Akten entnommen
werden kann, lud die Vorinstanz mit Präsidialverfügung vom 18. November
2022 die Rekursgegnerinnen und Rekursgegner – unter anderem den Gemeinderat,
die Stadt Zürich und die Baudirektion – zur Vernehmlassung zum Rekurs ein.
Gleichzeitig forderte die Vorinstanz den Gemeinderat zur obligatorischen
Vorlage der Akten bzw. der vollständigen Planungsunterlagen auf. Die übrigen
Rekursgegnerinnen und Rekursgegner – darunter die Stadt Zürich und die
Baudirektion – lud die Vorinstanz ebenfalls zur Aktenvorlage ein. Die
Präsidialverfügung vom 18. November 2022 wurde auch den
Beschwerdeführenden zugestellt. Am 15. Dezember 2022 reichte die
Baudirektion ihre Rekursantwort und einen Mitbericht des kantonalen Amts für
Raumentwicklung ein. Der Rekursantwort bzw. dem Mitbericht beigelegt waren
verschiedene Unterlagen, was aus einem Aktenverzeichnis hervorging. Am
20. Dezember 2022 reichten der Gemeinderat und die Stadt Zürich gemeinsam
eine Rekursantwort ein. Der Rekursantwort beigelegt waren zahlreiche
Unterlagen, darunter das vollständige Planungsdossier, was ebenfalls aus einem
Aktenverzeichnis hervorging. Am 23. Dezember 2022 stellte die Vorinstanz
den Beschwerdeführenden die genannten und die weiter eingegangenen
Rekursantworten mit Frist zur Stellungnahme zu.
Damit hat die Vorinstanz die Beschwerdeführenden korrekt
über den Beizug der vollständigen Akten des Gestaltungsplanverfahrens
informiert. Wenn – was nicht ersichtlich ist – diesbezüglich etwas
unklar geblieben wäre, hätten die Beschwerdeführenden ein Akteneinsichtsgesuch
stellen können. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs der Beschwerdeführenden
im Zusammenhang mit dem Beizug der Vorakten ist nicht zu sehen.
4.
Die Beschwerdeführenden machen geltend, das mit dem
Beschluss des Beschwerdegegners 1 vom 23. Oktober 2019 und der
Genehmigung der Beschwerdegegnerin 2 vom 26. August 2022
abgeschlossene Gestaltungsplanverfahren sei in verschiedener Hinsicht formell
fehlerhaft durchgeführt worden. Die Vorinstanz habe Verfahrensfehler zu Unrecht
verneint.
4.1
Der im
Auftrag der Beschwerdegegnerschaft 4–9 ausgearbeitete Gestaltungsplan lag
vom 16. September 2017 bis zum 20. November 2017 öffentlich auf.
Während der Auflage gingen insgesamt 60 Einwendungen ein. Nach der
öffentlichen Auflage wurde der Gestaltungsplan zudem der
Beschwerdegegnerin 2 zur Vorprüfung eingereicht. Die Vorprüfung ergab,
dass die Genehmigung unter Beachtung verschiedener Hinweise zur Anpassung der
Vorlage in Aussicht gestellt werden könne. Mit dem Planungsbericht vom
4. März 2019 wurde der Beschwerdegegnerin 2 Bericht über die Planung
erstattet. Zu den während der öffentlichen Auflage erhobenen Einwendungen wurde
der Bericht zu den Einwendungen vom 5. April 2019 verfasst. Am
23. Oktober 2019 fällte der Gemeinderat den Festsetzungsbeschluss.
4.2
Die
Beschwerdeführenden machen geltend, die kantonalrechtliche Regelung, wonach im
Rahmen der Gestaltungsplanung zwar ein (allgemeines) Mitwirkungsverfahren, aber
kein Einsprache- oder Einwendungsrecht für von der Planung betroffene Personen
bestehe, verstosse gegen Art. 29 Abs. 2 BV und sei damit
bundesrechtswidrig. Ausserdem bringen die Beschwerdeführenden vor, ein
Mitwirkungsverfahren sei zwar durchgeführt worden, aber nur pro forma. Die
städtischen Behörden hätten sich mit den Mitwirkungseingaben nicht ernsthaft
auseinandergesetzt und die Mitwirkungseingaben hätten keine Folgen für die
Planung gehabt.
Der Kanton Zürich kennt für die Nutzungsplanung
– wozu auch der Gestaltungsplan zählt (vgl. §§ 83 ff.
PBG) – ein Mitwirkungsverfahren (§ 7 Abs. 2–4 PBG in Verbindung
mit Art. 4 Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979
[RPG; SR 700]). Die Pläne sind vor der Festsetzung öffentlich aufzulegen
(§ 7 Abs. 2 Satz 1 PBG). Innert 60 Tagen nach der
Bekanntmachung kann sich jedermann bei der die Auflage verfügenden Instanz zum
Planinhalt äussern (§ 7 Abs. 2 Satz 2 PBG). Über die nicht
berücksichtigten Einwendungen wird gesamthaft bei der Planfestsetzung
entschieden (§ 7 Abs. 3 PBG). Hernach stehen die Pläne und die
Stellungnahme zu den nicht berücksichtigten Einwendungen zur Einsichtnahme
offen (§ 7 Abs. 4 PBG).
Von der öffentlichen Auflage und Mitwirkung im Verfahren
der Nutzungsplanung nach § 7 Abs. 2–4 PBG zu unterscheiden ist der
Anspruch auf rechtliches Gehör der Verfahrensparteien (VGr, 4. September
2014, VB.2013.00722, E. 7.1 und 7.4). Im Raumplanungsrecht werden
individueller Rechtsschutz und damit die Gewährung des rechtlichen Gehörs in
Art. 33 RPG abschliessend konkretisiert: Nutzungspläne werden öffentlich
aufgelegt (Abs. 1). Das kantonale Recht sieht wenigstens ein Rechtsmittel
vor (Abs. 2) und gewährleistet volle Überprüfung durch wenigstens eine
Beschwerdebehörde (Abs. 3 lit. b). Damit erhalten die Legitimierten
(Abs. 3 lit. a) Gelegenheit, im Beschwerdeverfahren mit ihren
Anliegen zu den sie tangierenden Planänderungen gehört zu werden. Zwar ist es
den Kantonen unbenommen, Planentwürfe nicht nur im Sinn der Mitwirkungsauflage,
sondern auch zur Eröffnung eines dem individuellen Rechtsschutz dienenden
Einspracheverfahrens für die direkt Betroffenen aufzulegen, stellt doch das
Bundesrecht in Wahrung der kantonalen Hoheit nur Mindestvorschriften zur
Gewährleistung des Rechtsschutzes auf. Der in Art. 33 RPG konkretisierte
Gehörsanspruch verlangt jedoch nur, dass sich entweder die kommunale oder die
kantonale Behörde im Einsprache-, Genehmigungs- oder Beschwerdeverfahren mit
den formgerecht und innert Frist erhobenen Einwendungen materiell befassen
muss. Verlangt wird in Art. 33 RPG lediglich die Auflage der
Nutzungspläne, nicht aber auch der Planentwürfe. Diesem Anspruch genügt ein
Verfahren, das die öffentliche Auflage des Nutzungsplanes erst nach dessen
Festsetzung durch das zuständige Organ zur Einleitung des
Rechtsmittelverfahrens anordnet. Dabei ist in Kauf zu nehmen, dass sich die
Betroffenen je nach Ausgestaltung des kantonalen Verfahrens erst gegenüber der
Rechtsmittelinstanz erstmalig rechtlich zur Wehr setzen können und nicht schon
gegenüber der Planungsbehörde. Damit geht einher, dass die Rechtsmittelinstanz,
die zwar über eine umfassende Sachverhalts- und Rechtskontrolle verfügt, das
Planermessen der Planungsbehörde respektiert. Insoweit mag der Standard der
Gehörsgewährung im Beschwerdeverfahren jenem der Gehörsgewährung im
Einspracheverfahren nicht vollumfänglich entsprechen. Dennoch ist der Anspruch
auf rechtliches Gehör gewahrt (zum Ganzen: BGE 135 II 186 E. 5.3 mit
Hinweisen; BGr, 25. März 2024, 1C_522/2022, E. 5.3; vgl. VGr,
4. September 2014, VB.2013.00722, E. 7.2).
Das Mitwirkungsverfahren nach § 7 Abs. 2–4 PBG
wurde unbestrittenerweise durchgeführt. Zu den während der öffentlichen Auflage
erhobenen Einwendungen wurde im Bericht zu den Einwendungen vom 5. April
2019 ausführlich Stellung genommen. Einzelnen Einwendungen wurde entsprochen.
Eine Verletzung von Verfahrensvorschriften im Zusammenhang mit dem
Mitwirkungsverfahren ist nicht ersichtlich. Der Umstand, dass vielen
Einwendungen nicht entsprochen wurde, ändert daran nichts. Gegen die Festsetzung
des Gestaltungsplans rechtlich zur Wehr setzen konnten sich die
Beschwerdeführenden der kantonalgesetzlichen Regelung entsprechend zwar erst
nach der Genehmigung des Gestaltungsplans durch die Beschwerdegegnerin 2.
Dies ist mit Blick auf Art. 33 RPG, Art. 29 Abs. 2 BV und die
hiervor zitierte bundesgerichtliche Rechtsprechung jedoch nicht zu beanstanden.
Die Einwände der Beschwerdeführenden, es handle sich vorliegend um einen
"projektbezogenen Gestaltungsplan" und der Rekurs an das Baurekursgericht
sei mit hohen Kosten verbunden gewesen, ändern daran nichts.
4.3
Die
Beschwerdeführenden machen geltend, der Vorprüfungsbericht der
Beschwerdegegnerin 2 sei zu Unrecht nicht veröffentlicht bzw. nicht
öffentlich aufgelegt worden. Sie erblicken darin eine Verletzung ihres
Anspruchs auf rechtliches Gehör.
Nach § 87a Abs. 1 PBG können Bau- und
Zonenordnungen, Sonderbauvorschriften und Gestaltungspläne vor ihrer
Festsetzung der zuständigen Direktion zur Vorprüfung eingereicht werden. Die
Direktion ist bei der Genehmigung an den Vorprüfungsbericht gebunden (§ 89
Abs. 2 PBG). Der vorliegend umstrittene Gestaltungsplan wurde der
Beschwerdegegnerin 2 zur Vorprüfung eingereicht. Wie dem Planungsbericht
vom 4. März 2019 entnommen werden kann, wurden die von der
Beschwerdegegnerin 2 vorgebrachten Hinweise und Auflagen geprüft und der
Gestaltungsplan entsprechend überarbeitet. Die Veröffentlichung der Ergebnisse
der Vorprüfung ist gesetzlich nicht vorgesehen. Sie ist auch mit Blick auf den
Anspruch auf rechtliches Gehör nicht zwingend (siehe auch E. 4.2 hiervor).
Hingegen ist gemäss § 5 Abs. 3 PBG der Genehmigungsentscheid zusammen
mit dem Gestaltungsplan zu veröffentlichen und aufzulegen, was unbestritten
geschehen ist.
Eine Verletzung von Verfahrensvorschriften im Zusammenhang
mit der Vorprüfung des Gestaltungsplans durch die Beschwerdegegnerin 2 ist
nicht auszumachen.
4.4
Die
Beschwerdeführenden kritisieren, dass der umstrittene Gestaltungsplan nach der
Vorprüfung durch die Beschwerdegegnerin 2 überarbeitet worden sei. Dies
widerspreche der Vorschrift, wonach die Gemeindeexekutive verpflichtet sei,
einen privaten Gestaltungsplan ohne Änderung an die Gemeindelegislative
weiterzuleiten.
Richtig ist, dass die kommunalen Behörden an einem
privaten Gestaltungsplan gegen den Willen oder ohne Zustimmung der Urheberin
oder des Urhebers des Plans keine Änderungen vornehmen können (vgl. BGr,
4. Mai 2005, 1P.820/2005, E. 3). Richtig ist auch, dass nach der
Praxis der Vorinstanz die Gemeindeexekutive einen privaten Gestaltungsplan, der
von der Gemeindelegislative beschlossen werden muss, nicht zur Überarbeitung an
die Urheberin oder den Urheber zurückweisen kann, wenn die Urheberin oder der
Urheber darauf besteht, dass der Plan der Gemeindelegislative unverändert zur
Genehmigung vorgelegt wird (BEZ 2000 Nr. 59). Davon zu unterscheiden ist
die vorliegende Situation, in welcher die Beschwerdegegnerin 2 im Rahmen
der Vorprüfung nach § 87a Abs. 1 PBG Hinweise macht bzw. Auflagen
formuliert. Selbstverständlich ist es zulässig, dass die private Urheberschaft
diesfalls den Gestaltungsplan noch überarbeitet, bevor er den Beschluss- und
Genehmigungsbehörden vorgelegt wird.
4.5
Die
Beschwerdeführenden kritisieren weiter, dass der Beschwerdegegner 1 als
kommunale Beschlussbehörde den Stadtrat Zürich ermächtigt habe, Änderungen am
privaten Gestaltungsplan vorzunehmen. Sie sprechen damit Ziffer 2 des
Beschlusses des Beschwerdegegners 1 vom 23. Oktober 2019 an, wonach
der Stadtrat ermächtigt wird, Änderungen am privaten Gestaltungsplan in eigener
Zuständigkeit vorzunehmen, sofern sich diese als Folge von
Rechtsmittelentscheiden oder im Genehmigungsverfahren als notwendig erweisen.
Mit einer entsprechenden Rüge befasste sich das
Verwaltungsgericht in seinem Urteil zum privaten Gestaltungsplan
"Stadtraum HB" aus dem Jahr 2007 (VGr, 4. Oktober 2007,
VB.2007.00300, E. 6.6). In diesem Urteil führte das Verwaltungsgericht
aus, aus dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit lasse sich ein Anspruch des
Grundeigentümers ableiten, dass untergeordnete Mängel eines privaten
Gestaltungsplans im Rechtsmittelverfahren über einschränkende Nebenbestimmungen
behoben werden. Dass solche Korrekturen nicht mehr vom ursprünglich berufenen
Gemeindeparlament bzw. dem Volk, sondern von der Exekutive vorgenommen würden,
erscheine unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten unbedenklich. Die Zustimmung
zu privaten Gestaltungsplänen bedinge im Wesentlichen ein Abwägen zwischen den
Interessen des Plangebers an einer optimierten Überbauung seines Areals
einerseits und den allenfalls dagegen stehenden öffentlichen Interessen sowie
den privaten Nachbarinteressen andererseits. Bei dieser Ausgangslage werde der
Zustimmungsbeschluss ausschliesslich von denjenigen Kreisen angefochten, welche
zusätzliche Beschränkungen der Baumöglichkeiten anstrebten. Notwendige
Anpassungen lägen daher stets ihm Rahmen der bereits mit dem
Zustimmungsbeschluss eingeräumten Baumöglichkeiten. Unter dem Gesichtspunkt der
Gewaltentrennung liege damit eine mit § 86 PBG vergleichbare Situation
vor. Nach dieser Bestimmung bedürften private Gestaltungspläne der Zustimmung
des für den Erlass der Bau- und Zonenordnung zuständigen Organs. Überschreiten
sie den für Arealüberbauungen im betreffenden Gebiet geltenden Rahmen nicht,
genüge die Zustimmung des Gemeinderates (als Exekutive). Der Grund für diese
Kompetenzverschiebung liege darin, dass der Plan in diesen Fällen gar keine
Überbauungsmöglichkeiten zulasse, die nicht bereits das ordnungsmässig
zuständige Organ mit der Grundordnung eröffnet hätte.
Wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid bemerkte,
entspricht die beanstandete Kompetenzdelegation einer verbreiteten Praxis der
Gemeinden bei der Festsetzung von Nutzungsplanungen. Es besteht kein Anlass,
vorliegend von der soeben dargelegten Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts
abzuweichen. Bei den im angefochtenen Beschluss angesprochenen Änderungen am
privaten Gestaltungsplan, die sich als Folge von Rechtsmittelentscheiden oder
im Genehmigungsverfahren unter Umständen als notwendig erweisen könnten,
handelt es sich um untergeordnete Änderungen, die keine integrale Aufhebung des
Gestaltungsplans erfordern würden, sondern gegebenenfalls mit entsprechenden
Nebenbestimmungen umzusetzen wären. In diesem Umfang ist die
Kompetenzdelegation an den Stadtrat zulässig und unter dem Gesichtspunkt der
Gewaltentrennung unbedenklich.
Ohnehin machen die Beschwerdeführenden nicht geltend und
ist nicht zu sehen, dass die gerügte Ziffer 2 des Beschlusses des
Beschwerdegegners 1 vom 23. Oktober 2019 bis zum heutigen Zeitpunkt
praktische Bedeutung erlangt hätte oder noch erlangen könnte. Soweit die
Beschwerdeführenden an der Änderung oder Aufhebung der genannten
Dispositiv-Ziffer überhaupt ein schutzwürdiges Interesse haben, dringen sie mit
ihrer Rüge nicht durch.
4.6
Die
Beschwerdeführenden bringen sodann vor, der Planungsbericht vom 4. März
2019 zu Handen der Beschwerdegegnerin 2 sei ungenügend bzw. er genüge den
rechtlichen Anforderungen nicht. Damit verbunden ist die Rüge, dass die nach
Art. 3 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV;
SR 700.1) geforderte Interessenabwägung unzureichend durchgeführt worden
sei.
4.6.1
Stehen den Behörden bei Erfüllung und Abstimmung raumwirksamer Aufgaben
Handlungsspielräume zu, so wägen sie nach Art. 3 Abs. 1 RPV in
Verbindung mit Art. 1 und 3 RPG die Interessen gegeneinander ab, indem sie
die betroffenen Interessen ermitteln, unter Berücksichtigung der Vereinbarkeit
mit der anzustrebenden räumlichen Entwicklung und der möglichen Auswirkungen
beurteilen und aufgrund der Beurteilung im Entscheid möglichst umfassend
berücksichtigen. Sie legen die Interessenabwägung in der Begründung ihrer
Beschlüsse dar (Art. 3 Abs 2 RPV). Gestützt auf Art. 3 RPV
nehmen die Behörden bei der Genehmigung der Nutzungsplanung und entsprechend
auch bei einer Sondernutzungsplanung demnach eine umfassende Interessenabwägung
vor (BGE 145 II 70 E. 3.2 mit Hinweisen; BGr, 22. März 2022,
1C_328/2020, E. 3.3.1; VGr, 16. Mai 2024, VB.2023.00035,
E. 9.1).
Die relative Gewichtung der potenziell widerstreitenden
Interessen ist weitgehend eine Ermessensfrage. Da eine sachgerechte Anfechtung
und Überprüfung von Ermessensentscheiden nur möglich ist, wenn die zuständige
Instanz die Gründe für ihren Entscheid darlegt, sind umso strengere
Anforderungen an die Begründung zu stellen, je grösser der Ermessensspielraum
ist, welcher der Behörde eingeräumt wird, und je vielfältiger die tatsächlichen
Voraussetzungen sind, die bei der Betätigung des Ermessens zu berücksichtigen
sind (BGE 142 II 324 E. 3.6; BGr, 22. März 2022, 1C_328/2020,
E. 3.3.2). Diese Begründungsanforderungen dienen darüber hinaus der
Selbstkontrolle der Behörde; sie sollen dazu beitragen, die Entscheidfindung
offenzulegen und zu verhindern, dass sich die Behörde von unsachlichen
Erwägungen leiten lässt (BGE 129 I 232 E. 3.3; BGr, 22. März
2022, 1C_328/2020, E. 3.3.2).
Bei der Nutzungsplanung präzisiert Art. 47
Abs. 1 RPV die Anforderungen an die Entscheidbegründung. Nach dieser
Bestimmung erstattet die Behörde, welche die Nutzungspläne erlässt, der
kantonalen Genehmigungsbehörde Bericht darüber, wie die Nutzungspläne die Ziele
und Grundsätze der Raumplanung (Art. 1 und 3 RPG), die Anregungen aus
der Bevölkerung (Art. 4 Abs. 2 RPG), die Sachpläne und Konzepte des
Bundes (Art. 13 RPG) und den Richtplan (Art. 8 RPG) berücksichtigen
und wie sie den Anforderungen des übrigen Bundesrechts, insbesondere der
Umweltschutzgesetzgebung, Rechnung tragen. Die von Art. 3 Abs. 1 RPV
geforderte Interessenabwägung muss im Bericht nach Art. 47 RPV zum
Ausdruck kommen. Allfällige Interessenkonflikte sind im Bericht aufzuzeigen und
gegeneinander abzuwägen (vgl. BGr, 22. März 2022, 1C_328/2020,
E. 3.3.1). Es genügt nicht, allein das Abwägungsergebnis zu beurteilen.
Zur Überprüfung der Richtigkeit des Entscheidungsinhalts ist grundsätzlich die
Interessenabwägung, die zu dieser Entscheidung geführt hat, massgeblich
einzubeziehen. Dies bedingt, dass die zuständige Behörde die wesentlichen
Schritte ihrer Interessenabwägung (Ermittlung, Beurteilung und Optimierung der
Interessen) offenlegt (vgl. BGr, 22. März 2022, 1C_328/2020,
E. 3.4.3). Auf diese Weise soll der Bericht im Sinn von Art. 47 RPV
der kantonalen Genehmigungsbehörde eine Entscheidungshilfe bieten (vgl. BGr,
16. Januar 2018, 1C_384/2016, E. 2.7).
4.6.2
Die Vorinstanz führte im angefochtenen Entscheid aus, der Planungsbericht
nach Art. 47 RPV zum umstrittenen Gestaltungsplan verweise auf
verschiedene gleichzeitig vorgelegte Fachberichte, wie z.
B. den Bericht
"Verkehrslärm" oder den Umweltverträglichkeitsbericht. Die
verschiedenen Fachgebiete würden auf diese Weise sehr ausführlich dokumentiert.
Der Planungsbericht zeige die Beweggründe und Auslöser für die Planungsarbeiten
und zeige auf, wie die Planungsziele umgesetzt werden sollen. Der Bericht nehme
Bezug auf die Richtpläne und berücksichtige die umweltrelevanten
Gesichtspunkte. Die Anregungen aus der Bevölkerung würden im Bericht zu den
Einwendungen breit abgehandelt. Sodann beinhalte der Planungsbericht einen
Vergleich zwischen der Regelbauweise und der mit dem Gestaltungsplan erlaubten
Bauweise.
Die Beschwerdeführenden anerkennen, dass der
Planungsbericht nach Art. 47 RPV auf Beilagen verweisen kann, wenn diese
Bestandteil des Berichts sind. Sie bringen indessen vor, die in den Beilagen
dargelegten Sachbereiche müssten im Planungsbericht selber zusammengeführt
werden. Zudem müssten die unterschiedlichen Interessen im Bericht selber
gegeneinander abgewogen werden. Dies sei im Planungsbericht zum umstrittenen
Gestaltungsplan nicht geschehen. Mangelhaft sei der Bericht zum umstrittenen
Gestaltungsplan namentlich hinsichtlich der ortsbaulichen Aspekte, der mit dem
Gestaltungsplan ermöglichten Abweichung von der Grundordnung, der Vereinbarkeit
des Gestaltungsplans mit dem Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der
Schweiz (ISOS), der Naturwerte im Gestaltungsplanperimeter und der
Lärmsituation.
4.6.3
Wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid zutreffend erwog, wird auf
das erhebliche öffentliche Interesse am umstrittenen Gestaltungsplan im
Planungsbericht vom 4. März 2019 schon im Rahmen der Darlegung der
übergeordneten richtplanerischen Grundlagen ausführlich eingegangen. Nebst der
in der Richtplanung geforderten baulichen Verdichtung des betroffenen Gebiets
und der Bedeutung des geplanten Stadions für die ganze Region werden in diesem
Rahmen auch die Themen "Verkehr", "Wirtschaft",
"Siedlung und Landschaft" und "Freiraum" abgehandelt. Aus
dem Planungsbericht kommt zum Ausdruck, dass namentlich die dem kommunalen
Richtplan für das betroffene Gebiet zugrunde gelegte Interessenabwägung
detailliert und aktuell ist. Die Planungsbehörden durften zugunsten des für das
Fussballstadion vorgesehenen Standorts berücksichtigen, dass in der Stadt
Zürich kein Fussballstadion besteht, welches den Anforderungen der beiden Super-League-Vereine
entspricht, das Letzigrund-Stadion für Fussballspiele nicht geeignet ist und in
der Stadt Zürich kein Alternativstandort besteht, an welchem in absehbarer Zeit
realistischerweise ein genügend grosses Fussballstadion verwirklicht werden
könnte. Dass der Planungsbericht für die Details auf verschiedene Fachberichte
verweist, welche als Beilagen ebenfalls Bestandteil des Berichts bilden und der
Genehmigungsbehörde ebenfalls zur Verfügung standen, ist nicht zu beanstanden.
Zu nennen sind insbesondere der Verkehrsbericht, der Bericht
"Verkehrslärm", der Bericht "Sportlärm", der Bericht
"Grundwasser", das Memo "Besprechung Variantenstudium
Döltschibach", das Memo "Hochwasserschutz", die Grundlagen
"Energie", das Gutachten "Lebensräume, Fauna und Flora",
der Bericht "Störfälle", das Sicherheitskonzept Aussenraum, das Ver-
und Entsorgungskonzept, das Beleuchtungskonzept, der Bericht
"Dachbegrünung" und besonders der umfangreiche
Umweltverträglichkeitsbericht. Wünschenswert ist, dass der Hauptbericht die
wichtigen Erkenntnisse aus den Fachberichten aufnimmt. In diesem Sinn verweist
der Planungsbericht vom 4. März 2019 nicht nur abstrakt auf verschiedene
Fachberichte, welche dem Hauptbericht als Beilagen angefügt sind
(S. 4 f.), sondern nimmt er aus diesen die wichtigen Erkenntnisse
auf, dies unter anderem in den Bereichen Städtebau und Gestaltung
(S. 25 ff.), Freiraumgestaltung (S. 31 ff.), Verkehr
(S. 33 ff.) sowie Umwelt (S. 38 ff.). Die von den
Beschwerdeführenden angesprochenen Themen ökologischer Ausgleich und Lärmschutz
werden im Planungsbericht thematisiert und in den beiliegenden Fachberichten
ausführlich behandelt. Dass die Vereinbarkeit des Gestaltungsplans mit den in
der näheren Umgebung gelegenen Schutzobjekten des Natur- und Heimatschutzes im
Planungsbericht nicht speziell thematisiert wird, ist unter den gegebenen
Umständen tolerierbar, zumal sich innerhalb des Gestaltungsplangebiets keine
Schutzobjekte befinden (siehe E. 9.2 hiernach). Damit kommt die geforderte
Interessenabwägung im Bericht nach Art. 47 RPV grundsätzlich ausreichend
zum Ausdruck.
Wie unter anderem das Mitwirkungsverfahren (siehe
E. 4.2 hiervor) aufzeigte, sind die mit dem umstrittenen Gestaltungsplan
ermöglichten Hochhäuser im Baubereich C bzw. deren Höhe von maximal
140 m besonders umstritten. Den Beschwerdeführenden ist beizupflichten,
dass im eigentlichen Planungsbericht die Interessen, die für und gegen hohe
oder weniger hohe Wohn- und Geschäftshäuser im genannten Bereich sprechen,
nicht konkret gegeneinander abgewogen werden. Das Interesse der erweiterten Nachbarschaft
am Schutz der Aussicht und das Gebot an einer städtebaulich gelungenen
Überbauung findet im Planungsbericht zwar indirekt Erwähnung, indem auf die
planerischen Grundlagen und die positive Einschätzung des Beurteilungsgremiums
des Investoren-Studienauftrags Bezug genommen wird. Eine konkrete
Gegenüberstellung der Vor- und der Nachteile der mit dem Gestaltungsplan
ermöglichten hohen Wohn- und Geschäftshäuser fehlt im eigentlichen
Planungsbericht. Zu finden ist diese jedoch im bereits erwähnten Bericht zu den
Einwendungen aus dem Mitwirkungsverfahren. Wie aus diesem Bericht ersichtlich
wird, betraf ein grosser Teil der im Mitwirkungsverfahren zahlreich
eingegangenen Einwendungen die städtebauliche Einordnung und namentlich die
Höhe der mit dem Gestaltungsplan ermöglichten Hochhäuser. Im Bericht zu den
Einwendungen wird erklärt, dass es nach der Ablehnung des früheren Projekts
durch die Stimmberechtigten im Jahr 2013 darum ging, private Investorinnen und
Investoren zum Bau eines Fussballstadions und von gemeinnützigem Wohnraum auf
dem Hardturmareal zu bewegen. Eine für die privaten Investorinnen und
Investoren sich finanziell lohnende Überbauung des Baubereichs C mit
(hohen) Wohn- und Geschäftshäusern, welche im 2013 abgelehnten Projekt noch
nicht vorgesehen war, sollte es ermöglichen, das Gesamtprojekt mit dem
Fussballstadion und dem gemeinnützigen Wohnraum privat zu finanzieren. Diesen
Interessen an der Realisierung des Gesamtprojekts und dessen Finanzierung durch
Private gegenübergestellt und gegeneinander abgewogen werden im Bericht zu den
Einwendungen das Interesse an einer städtebaulich gelungenen Überbauung und das
Interesse der erweiterten Anwohnerschaft am Schutz ihrer Aussicht.
Damit ist erstellt, dass die Planungsbehörden auch mit
Blick auf die Höhe der Wohn- und Geschäftshäuser im Teilgebiet C die nach
Art. 3 RPV verlangte Interessenabwägung vorgenommen haben. Man mag zwar
einwenden, es wäre wünschenswert gewesen, die Planungsbehörden hätten darauf im
Planungsbericht nach Art. 47 RPV konkreter Bezug genommen. Entscheidend
ist jedoch, dass sie die verlangte Interessenabwägung vorgenommen haben, dass
die Interessenabwägung zwar nicht im Planungsbericht selber, aber im Bericht zu
den Einwendungen dokumentiert wurde und dass der Bericht zu den Einwendungen
dem Gemeinderat als Genehmigungsbehörde ebenfalls zur Verfügung stand (vgl.
BGr, 17. Juni 2024, 1C_205/2022, E. 3 f., wo im Rahmen des
Mitwirkungsverfahrens zu einem Gestaltungsplan aus dem Kanton Solothurn in
Anwendung des kantonalen Rechts ein kombinierter Raumplanungs- und
Mitwirkungsbericht verfasst wurde und das Bundesgericht prüfte, ob die
verlangte Interessenabwägung im kombinierten Raumplanungs- und Mitwirkungsbericht
durchgeführt wurde). Auch zu den Aspekten Freiraum, Verkehr und Umwelt finden
sich im Mitwirkungsbericht detaillierte Interessenabwägungen, welche den
Planungsbericht ergänzen.
4.6.4
Der weiteren Kritik der Beschwerdeführenden am Planungsbericht nach
Art. 47 RPV kann nicht gefolgt werden. Dass sich der Planungsbericht
hilfsweise auch am parallel zum Gestaltungsplan verfassten und faktisch eng
damit verknüpften Richtprojekt für die Überbauung des Gestaltungsplanperimeters
orientiert, ist nicht zu beanstanden. Weiter beinhaltet der Planungsbericht
einen nachvollziehbaren Vergleich zwischen der Regelbauweise und den mit dem
Gestaltungsplan erlaubten Abweichungen. Dass eine (neue) Sondernutzungsplanung
erforderlich ist, weil das beabsichtigte Vorhaben bestehend aus einem
Stadionprojekt, zwei Hochhäusern und einem gemeinnützigen Wohnungsbau nicht
innerhalb der Bestimmungen der Regelbauweise realisierbar wäre, ist im
Planungsbericht ausdrücklich erwähnt. Die Vorinstanz hat eine Verletzung von
Art. 47 in Verbindung mit Art. 3 RPV durch die Planungsbehörden nach
dem Ausgeführten im Ergebnis zu Recht verneint.
5.
Materiell rügen die Beschwerdeführenden, der private
Gestaltungsplan "Areal Hardturm – Stadion" sei in
verschiedener Hinsicht rechtswidrig.
5.1
Mit
(öffentlichen und privaten) Gestaltungsplänen werden für bestimmt umgrenzte
Gebiete Zahl, Lage, äussere Abmessungen sowie die Nutzweise und Zweckbestimmung
der Bauten bindend festgelegt. Dabei darf von den Bestimmungen über die
Regelbauweise und von den kantonalen Mindestabständen abgewichen werden
(§ 83 Abs. 1 PBG). Für die Projektierung ist ein angemessener
Spielraum zu belassen (§ 83 Abs. 2 PBG). Der Gestaltungsplan hat auch
die Erschliessung sowie die gemeinschaftlichen Ausstattungen und Ausrüstungen
zu ordnen, soweit sie nicht schon durch einen Quartierplan geregelt sind; er
kann Festlegungen über die weitere Umgebungsgestaltung enthalten (§ 83
Abs. 3 PBG).
5.2
Gemäss der
Rechtsprechung muss ein Gestaltungsplan die Richtplanung und das übergeordnete
Recht einhalten, namentlich die Ziele und Grundsätze des Raumplanungsgesetzes.
Die Anforderungen und das Ausmass der zulässigen Abweichungen von der
Grundnutzungsordnung sind gesetzlich nicht definiert. Sondernutzungspläne
dürfen zwar für einzelne Gemeindeabschnitte von der ihnen zugrunde liegenden
Grundnutzungsordnung abweichen. Die Abweichungen dürfen die Bau- und
Zonenordnung, welche auf eine Gesamtsicht der Gemeindeplanung ausgerichtet ist,
jedoch nicht ihres Sinngehalts entleeren. Ansonsten gerät das wichtige Prinzip
der Einheit und Widerspruchsfreiheit der Planung in Gefahr. Ein strengerer
Massstab an die Zulässigkeit solcher Abweichungen ist anzulegen, wenn der
Erlass eines Sondernutzungsplans von einer weniger stark demokratisch
legitimierten Behörde bzw. in einem weniger stark demokratisch abgestützten
Verfahren ergangen ist als der Erlass der Grundordnung, was vorliegend jedoch
nicht der Fall ist (VGr, 15. Dezember 2022, VB.2022.00252, E. 2.2,
BGr, 8. November 2022, 1C_398/2021, E. 3.3; 22. März 2022,
1C_328/2020, E. 3.4.5; VGr, 14. November 2019, VB.2019.00017,
E. 8.2; BGr, 20. März 2019, 1C_200/2018, E. 4.3; BGE 135 II
209 E. 5.2).
5.3
Bei der
Festsetzung eines Gestaltungsplans besteht ein weiter Gestaltungsspielraum der
Planungsbehörde (BGE 148 II 139 E. 8.2). Das Baurekursgericht hat bei
der Überprüfung solcher Pläne die der Gemeinde zustehende Planungsautonomie zu
respektieren und sich deshalb eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen. Es darf
daher nur dann korrigierend eingreifen, wenn sich die kommunale Planung
aufgrund überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist, sie den
wegleitenden Zielen und Grundsätzen der Raumplanung widerspricht oder
offensichtlich unangemessen ist. Nicht vorausgesetzt ist aber, dass die
kommunale Planfestsetzung ohne sachliche Gründe getroffen wurde oder
schlechthin unhaltbar ist. Die Gemeinde hat ihrem Planungsentscheid eine
nachvollziehbare Würdigung der massgebenden Verhältnisse des Einzelfalls sowie
eine vertretbare Interessenabwägung zugrunde zu legen.
Demgegenüber darf das Verwaltungsgericht einen
Nutzungsplan im Beschwerdeverfahren nicht auf Angemessenheit, sondern bloss auf
Rechtsverletzungen einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüberschreitung
und Ermessensunterschreitung überprüfen (§ 50 in Verbindung mit § 20
Abs. 1 VRG). Hat das Baurekursgericht im Rekursverfahren einen kommunalen
Nutzungsplan bestätigt, so prüft das Verwaltungsgericht im Beschwerdeverfahren
im Wesentlichen, ob der Plan den überkommunalen Interessen bzw. der
übergeordneten Planung und Gesetzgebung entspricht bzw. ob die Gemeinde ihr
planerisches Ermessen missbraucht, über- oder unterschritten hat (VGr,
15. Dezember 2022, VB.2022.00252, E. 2.3; 14. November 2019,
VB.2019.00017, E. 8.3; vgl. BGE 145 I 52 E. 3.6).
Das soeben dargelegte Zurückhaltungsgebot der kantonalen
Gerichte gilt namentlich auch bei der Anwendung von Ästhetikklauseln und
ähnlichen Vorschriften über die gestalterische Einordnung von Bauprojekten ins
Ortsbild. Ein entsprechender Einordnungsentscheid einer kommunalen Baubehörde
darf nur aufgehoben werden, wenn sich die Behörde von unsachlichen, dem Zweck
der anzuwendenden Regelung fremden Erwägungen leiten lässt oder die Grundsätze
der Rechtsgleichheit und Verhältnismässigkeit verletzt (VGr, 15. Dezember
2022, VB.2022.00252, E. 2.2; BGE 145 I 52 E. 3.6; BGr,
15. September 2022, 1C_647/2021, E. 3.5).
5.4
Die
vorstehend genannten Grundsätze und namentlich das den Planungsbehörden
zuzugestehende Planungsermessen ist der nachfolgenden Beurteilung der von den
Beschwerdeführenden vorgetragenen Rügen zugrunde zu legen, ohne dass im Rahmen
jeder Rüge ausdrücklich erneut darauf hingewiesen werden muss. Soweit die
Beschwerdeführenden den streitbetroffenen Gestaltungsplan in Punkten als
unvollständig bezeichnen, welche gemäss § 83 PBG nicht Gegenstand eines
Gestaltungsplans bilden, ist auf ihre Vorbringen nicht einzugehen.
6.
Die Beschwerdeführenden erheben verschiedene Rügen
betreffend die beiden mit dem Gestaltungsplan ermöglichten Wohn- und
Geschäftshochhäuser mit einer Höhe von maximal 140 m (vgl. Art. 4
lit. c, Art. 5 Abs. 3 und Art. 14 der Gestaltungsplanvorschriften).
Erstens machen sie geltend, in der Stadt Zürich seien Gebäude, die höher als
25 m sind, generell unzulässig, weil der gestützt auf Art. 9 BZO
erlassene kommunale "Ergänzungsplan Hochhausgebiete" dem PBG widerspreche
und folglich nicht anwendbar sei (siehe E. 6.2 hiernach). Zweitens bringen
sie vor, jedenfalls seien in der Stadt Zürich Gebäude, die höher als 80 m
sind, im kommunalen "Ergänzungsplan Hochhausgebiete" nicht vorgesehen
und damit generell unzulässig (siehe E. 6.3 hiernach). Drittens sind sie
der Auffassung, die beiden mit dem Gestaltungsplan ermöglichten Wohn- und
Geschäftshochhäuser mit einer Höhe von (maximal) 140 m stünden im
Widerspruch zu verschiedenen Bestimmungen des kantonalen Rechts, namentlich des
PBG (siehe E. 6.4 f. hiernach).
6.1
Das PBG
verpflichtet die Gemeinden zum Erlass einer Bau- und Zonenordnung (§ 45
Abs. 1 PBG) inklusive eines Zonenplans (§ 46 Abs. 4 PBG). Es
macht den Gemeinden umfangreiche Vorgaben dazu (§§ 46 ff. PBG).
Gemäss § 68 PBG können im Zonenplan Gebiete bezeichnet werden, in denen
Hochhäuser gestattet sind. Weitere Bestimmungen zu Hochhäusern finden sich im
PBG im 1. Abschnitt "Die Bauvorschriften" des IV. Titels
"Das öffentliche Baurecht". § 279 Abs. 1 PBG beschränkt die
höchstzulässige Fassadenhöhe von Gebäuden auf 25 m, dies unter Vorbehalt
der Bestimmungen über die Hochhäuser. Gemäss § 282 PBG gelten als Hochhäuser
Gebäude mit einer Fassadenhöhe von mehr als 25 m. Sie sind nur gestattet,
wo die Bau- und Zonenordnung sie zulässt. § 284 formuliert verschiedene
Anforderungen, welche Hochhäuser erfüllen müssen: Sie müssen verglichen mit
einer gewöhnlichen Überbauung ortsbaulich einen Gewinn bringen oder durch die
Art und Zweckbestimmung des Gebäudes bedingt sein (Abs. 1); Hochhäuser
sind architektonisch besonders sorgfältig zu gestalten (Abs. 2); die
Ausnützung darf nicht grösser als bei einer gewöhnlichen Überbauung sein
(Abs. 3 Satz 1); vorbehalten bleiben die Bestimmungen über
Arealüberbauungen, Sonderbauvorschriften und Gestaltungspläne (Abs. 3
Satz 2); die Nachbarschaft darf nicht wesentlich beeinträchtigt werden,
insbesondere nicht durch Schattenwurf in Wohnzonen oder gegenüber bewohnten
Gebäuden (Abs. 4).
Die BZO der Stadt Zürich äussert sich in Art. 9 zur
Zulässigkeit und zur zulässigen Höhe von Hochhäusern. Nach dieser Bestimmung
sind Hochhäuser in den im entsprechenden Ergänzungsplan bezeichneten Gebieten
zulässig (Abs. 1). Die zulässige Gesamthöhe beträgt in den Gebieten I
und II 80 m und im Gebiet III 40 m (Abs. 2). In
Anwendung von § 68 PBG und von Art. 9 BZO hat die Stadt Zürich einen
"Ergänzungsplan Hochhausgebiete" erlassen (einsehbar unter: www.stadt-zuerich.ch
> Planen & Bauen > Stadtplanung > Bau- und Zonenordnung
> Ergänzungspläne [besucht am 2. Oktober 2025]). Dieser sieht auf dem
Gemeindegebiet die Hochhausgebiete I, II und III vor. Unter
Bezugnahme auf das PBG, die BZO und den Ergänzungsplan hat die Stadt Zürich im
November 2001 sodann "Richtlinien für die Planung und Beurteilung von
Hochhausprojekten" erlassen, welche im Jahr 2012 aktualisiert wurden. Der
Perimeter des Gestaltungsplans "Areal Hardturm – Stadion" liegt im
Hochhausgebiet I.
6.2
Die
Beschwerdeführenden monieren, der "Ergänzungsplan Hochhausgebiete"
widerspreche dem PBG, weil die im Plan bezeichneten Gebiete zu gross und der
Plan zu unbestimmt seien. Sie sind der Auffassung, der Ergänzungsplan könne im
vorliegenden Verfahren akzessorisch angefochten werden, was die Vorinstanz im
angefochtenen Entscheid verneinte.
6.2.1
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Nutzungspläne und damit in
engem Sachzusammenhang stehende planerische Festlegungen im Anschluss an ihren
Erlass anzufechten; eine akzessorische Überprüfung ist grundsätzlich
ausgeschlossen. Die akzessorische Überprüfung von Nutzungsplänen wird nur dann
zugelassen, wenn sich die betroffene Person noch nicht über die ihr auferlegten
Beschränkungen Rechenschaft geben konnte und sie im damaligen Zeitpunkt keine
Möglichkeit hatte, ihre Interessen zu verteidigen (VGr, 13. Januar 2010,
VB.2009.00329, E. 5.2). Auch lässt die Rechtsprechung unter Bezugnahme auf
Art. 21 Abs. 2 RPG eine akzessorische Überprüfung zu, wenn sich die
tatsächlichen Verhältnisse oder die gesetzlichen Voraussetzungen seit der
Annahme des Plans derart geändert haben, dass die Planung rechtswidrig geworden
sein könnte, und das Interesse an ihrer Überprüfung bzw. Anpassung die
entgegenstehenden Interessen der Rechtssicherheit und der Planbeständigkeit
überwiegt (BGE 148 II 417 E. 3.3 mit Hinweisen). Diese Rechtsprechung
gilt für Nutzungspläne sowie für Bauvorschriften, die dazu dienen, Art, Natur
und Umfang der im Zonenplan kartografisch dargestellten Nutzungen zu
umschreiben, die also anstelle einer Planlegende stehen und mit dem Zonenplan
ein untrennbares Ganzes bilden. Dagegen können die übrigen kommunalen
Bauvorschriften, die eine zonenübergreifende Regelung treffen oder an die
persönliche Situation des Benutzers anknüpfen, von der betroffenen Person im
Anwendungsfall noch angefochten werden (vgl. BGE 116 Ia 207 E. 3b).
6.2.2
Beim "Ergänzungsplan Hochhausgebiete" handelt es sich nicht um
Bauvorschriften, sondern um einen Nutzungsplan. Entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführenden fällt er somit unter diejenigen Erlasse, die im
Anwendungsfall grundsätzlich nicht mehr akzessorisch überprüft werden können.
Die Voraussetzungen für eine ausnahmsweise akzessorische Anfechtung sind nicht
erfüllt, zumal der Plan von den betroffenen Personen seinerzeit hätte
angefochten werden können und sich die Verhältnisse nicht erheblich verändert
haben. Wie die Vorinstanz sodann richtig festhielt, überzeugen die den
Ergänzungsplan betreffenden Einwände der Beschwerdeführenden ohnehin auch
inhaltlich nicht. Der Ergänzungsplan und die erwähnten "Richtlinien für
die Planung und Beurteilung von Hochhausprojekten" bilden eine Einheit.
Die Richtlinien konkretisieren den Ergänzungsplan. Die Planung der
Hochhausgebiete durch die Stadt Zürich ist ausreichend bestimmt und beruht auf
nachvollziehbaren Kriterien.
6.3
Die
Beschwerdeführenden machen geltend, die BZO bzw. der "Ergänzungsplan
Hochhausgebiete" sehe nur Hochhäuser mit einer Maximalhöhe von 40 m
bzw. 80 m vor. Gebäude, die höher als 80 m seien, seien in der Stadt
Zürich generell unzulässig.
Wie die Vorinstanz richtig erwog, stehen die Vorschriften
zur maximalen Höhe von Hochhäusern gemäss Art. 9 BZO sowie gemäss dem
"Ergänzungsplan Hochhausgebiete" unter dem Vorbehalt der Bestimmungen
über Sonderbauvorschriften und Gestaltungspläne, welche unter bestimmten
Voraussetzungen ein Abweichen von der Regelbauweise und von Mindestabständen
ermöglichen (§ 80 Abs. 1 und § 83 Abs. 1 PBG; siehe
E. 5.1 hiervor). Dies wird in § 284 Abs. 3 Satz 2 PBG für
die maximal zulässige Ausnützung von Hochhäusern ausdrücklich erwähnt und gilt
entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden auch für die maximale
Gesamthöhe von Hochhäusern. Dementsprechend wird in den bereits erwähnten
"Richtlinien für die Planung und Beurteilung von Hochhausprojekten"
in Bezug auf das Hochhausgebiet I denn auch ausdrücklich festgehalten,
dass Höhen über 80 m im Rahmen von Sonderbauvorschriften oder eines
Gestaltungsplans möglich sind. Dass gemäss § 282 PBG Hochhäuser nur dort
gestattet sind, wo die Bau- und Zonenordnung sie zulässt, ändert daran nichts,
zumal rechtmässig erlassene Sonderbauvorschriften oder Gestaltungspläne auch
Bestandteil der Bau- und Zonenordnung sind. Einen generellen Ausschluss von auf
Gestaltungsplänen beruhenden Hochhäusern mit einer Maximalhöhe von über
80 m kennen das PBG und die BZO nicht.
6.4
Die
Vorinstanz kam im angefochtenen Entscheid zum Schluss, die beiden mit dem
umstrittenen Gestaltungsplan ermöglichten Hochhäuser könnten den gemäss
§ 284 Abs. 1 PBG verlangten ortsbaulichen Gewinn bringen. Zudem
spreche aus ästhetischer Sicht nichts gegen die Zulassung von Baukörpern mit
den im Gestaltungsplan zulässigen Ausmassen. Die Beschwerdeführenden rügen
sinngemäss eine Verletzung von § 284 Abs. 1 und Abs. 2 PBG sowie
von § 238 Abs. 1 PBG. Sie machen geltend, die mit dem umstrittenen
Gestaltungsplan ermöglichten Hochhäuser brächten keinen ortsbaulichen Gewinn
und sie würden sich nicht genügend in die Umgebung einordnen.
6.4.1
Allgemein sind Bauten, Anlagen und Umschwung für sich und in ihrem
Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in
ihren einzelnen Teilen so zu gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung
erreicht wird (§ 238 Abs. 1 PBG). Auf Objekte des Natur- und
Heimatschutzes ist besondere Rücksicht zu nehmen (§ 238 Abs. 2 PBG).
Wie bereits erwähnt (siehe E. 6.1 hiervor) müssen Hochhäuser verglichen
mit einer gewöhnlichen Überbauung ortsbaulich einen Gewinn bringen oder durch
die Art und Zweckbestimmung des Gebäudes bedingt sein (§ 284 Abs. 1
PBG). Hochhäuser sind ausserdem architektonisch besonders sorgfältig zu
gestalten (§ 284 Abs. 2 PBG). Art. 27 der
Gestaltungsplanvorschriften knüpft an die genannten Bestimmungen an und lautet
wie folgt: "Bauten, Anlagen und Umschwung sind für sich und in ihrem
Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in
ihren Teilen so zu gestalten, dass eine besonders gute Gesamtwirkung entsteht. Diese
Anforderung gilt auch für Materialien, Farben, Reklameanlagen und
Beleuchtung."
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist nur der
Gestaltungsplan "Areal Hardturm – Stadion". Der Gestaltungsplan hat
für die Projektierung einen angemessenen Spielraum zu belassen (§ 83
Abs. 2 PBG). Ob das im Gestaltungsplanperimeter vorgesehene Bauvorhaben
sich im Sinn von § 238 Abs. 1 und Abs. 2 PBG ausreichend
einordnen wird und ob als Teil davon die beiden geplanten Hochhäuser die
Voraussetzungen von § 284 Abs. 1 und Abs. 2 PBG erfüllen werden,
ist erst im Baubewilligungsverfahren abschliessend zu beurteilen (vgl. VGr,
14. November 2019, VB.2019.00017, E. 8.4 mit Hinweis). Im
vorliegenden Verfahren ist – soweit dies bereits möglich ist –
immerhin zu prüfen, ob der Gestaltungsplan Raum lässt für ein Bauvorhaben,
welches die Voraussetzungen von § 238 Abs. 1 und Abs. 2 PBG
sowie § 284 Abs. 1 und Abs. 2 PBG erfüllen kann. Die
Beschwerdeführenden sind der Auffassung, dies sei am vorgesehenen Standort
wegen der Höhe der mit dem Gestaltungsplan ermöglichten Hochhäuser von
(maximal) 140 m nicht der Fall. Auf ihre Einwände ist nur so weit
einzugehen, als sie im genannten Sinn den zulässigen Streitgegenstand
betreffen.
6.4.2
Die Vorinstanz hat sich für die Beurteilung der genannten Voraussetzungen
zu Recht an den "Richtlinien für die Planung und Beurteilung von
Hochhausprojekten" der Stadt Zürich orientiert, welche die Vorgaben von
§ 284 PBG für die Stadt Zürich konkretisieren. Das Gestaltungsplangebiet
liegt im wenig empfindlichen Gebiet I gemäss dem kommunalen
"Ergänzungsplan Hochhausgebiete". Es befindet sich den in den
Richtlinien beschriebenen städtebaulichen Prinzipien entsprechend auf dem
Talboden und mitten im Siedlungsgebiet, zu welchem auch die nördlich gelegene
Erholungszone gehört. Die beiden neuen Hochhäuser würden nicht an einer
empfindlichen Lage errichtet, namentlich nicht am Baugebietsrand, am Seeufer,
an erhöhter Lage bzw. an einer Hanglage oder in der Altstadt. Die neuen
Hochhäuser würden aufgrund ihrer Höhe städtebaulich einen kräftigen Akzent
setzen. Der vorgesehene Standort erscheint jedoch ortsbaulich auch für
Hochhäuser mit einer Höhe von (maximal) 140 m besonders geeignet. Zu
erwähnen sind in diesem Zusammenhang die zentrale Lage im urbanen
Entwicklungsgebiet Zürich-West, die gute Erschliessung des Gebiets (siehe
E. 7 hiernach) und die Verbindungsfunktion der mit dem Gestaltungsplan
ermöglichten Bauten zwischen dem urbanen Kreis 5 und den städtischen
Quartieren Altstetten sowie Höngg. Der ebenfalls über 120 m hohe Prime
Tower und weitere Hochhäuser befinden sich in der Umgebung, womit die
geforderte Gruppenbildung erreicht werden kann. Die beiden neuen Hochhäuser
würden überzeugend in Bezug gesetzt zum Prime Tower, zu den anderen Hochhäusern
in der näheren Umgebung und zum weiteren Stadtkörper. Der
Gestaltungsplanperimeter gehört zu einem Gebiet zwischen dem Gleisfeld und der
Berner- bzw. der Hardturmstrasse. Dieses Gebiet ist städtebaulich von einer
grossmassstäblichen Formensprache geprägt. Die beiden neuen Hochhäuser würden
diese Formensprache fortschreiben und sich, wenn sie architektonisch sorgfältig
gestaltet werden, sinnvoll in die bestehende Überbauung einordnen.
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist nur der
Gestaltungsplan "Areal Hardturm – Stadion". Dennoch ist an dieser
Stelle auf die Beurteilung des parallel entwickelten Richtprojekts durch einen
Ausschuss des Beurteilungsgremiums des ursprünglichen
Investoren-Studienauftrags hinzuweisen, welche vom Amt für Städtebau der Stadt
Zürich am 1. März 2019 protokolliert wurde. Das genannte Richtprojekt ist
eine Weiterentwicklung des Projekts "Ensemble", welches vom
urteilenden Fachgremium einstimmig als Sieger bestimmt wurde. Der Ausschuss
attestierte dem Richtprojekt durchgehend eine besonders gute Gesamtwirkung.
Soweit sich das Fachgremium zur Lage und zur Höhe der beiden im
Teilgebiet C ermöglichten Hochhäuser äusserte, sind seine Überlegungen
auch vorliegend von Bedeutung, da der Gestaltungsplan die Lage und Höhe der
Überbauung definiert. Im Hinblick auf die städtebauliche Einordnung der
Hochhäuser stellte der Ausschuss Folgendes fest: "Die zurückhaltende
Höhenentwicklung des Stadions nimmt nicht nur Rücksicht auf die neue
Wohnsiedlung, sondern öffnet auch das Gesichtsfeld für die gegenüberliegende
Bernoulli-Siedlung. Gleichzeitig erfordern das niedrig ausgelegte Stadion und
der Freiraum des Hardhofs und des Limmatraums die geplante Höhenentwicklung der
beiden Hochhäuser. Weniger hoch konzipierte Hochhäuser wären aufgrund der
Grösse des freien Raums, der sie umgibt, zu wenig raumprägend. Die Höhe der
Hochhäuser ist proportional zur Umgebung und zum Stadion richtig gesetzt. Auch
im grösseren städtebaulichen Kontext erweist sich das 'Ensemble' als
überzeugendes Bindeglied zwischen Zürich-West und der Achse zum Bahnhof
Altstetten. […] Die Hochhäuser stehen an einer wichtigen Verkehrsachse und an
einem Platz. Sie setzen an der Kreuzung Pfingstweid- und Hardturmstrasse einen
wichtigen Akzent, der aufgrund der erwähnten Umgebung kräftig sein muss. Damit
kommt den beiden Hochhäusern des Projekt 'Ensemble' die wichtige Funktion des
verbindenden Scharniers zu, es ist ein 'Missing Link', der die beiden Gebiete
zusammenführt."
Im Rahmen der Vorgaben des umstrittenen Gestaltungsplans
lassen sich in Übereinstimmung mit dem "Ergänzungsplan
Hochhausgebiete" und den "Richtlinien für die Planung und Beurteilung
von Hochhausprojekten" zwei Hochhäuser mit einer Höhe von bis zu
140 m errichten, welche die Voraussetzungen von § 238 Abs. 1
sowie § 284 Abs. 1 und Abs. 2 PBG erfüllen können. Die
Ausführungen des erwähnten Fachausschusses zur Lage und zur Höhe der beiden im
Teilgebiet C ermöglichten Hochhäuser bestätigen dies. Die Anordnung des
gemeinnützigen Wohngebäudes, des Fussballstadions und der beiden Hochhäuser ist
bezüglich Abständen und Höhen so gewählt, dass es auf die nahe gelegenen
Objekte des Natur- und Heimatschutzes Rücksicht nimmt. Damit schliesst auch die
von § 238 Abs. 2 PBG geforderte besondere Rücksichtnahme auf Objekte
des Natur- und Heimatschutzes eine Überbauung des Gebiets im Rahmen der
Vorgaben des Gestaltungsplans nicht aus (siehe auch E. 9 f.
hiernach). Was die Beschwerdeführenden einwenden, ändert daran nichts. Die beiden
Hochhäuser sollen es ermöglichen, das Gesamtprojekt mit dem Fussballstadion und
dem gemeinnützigen Wohnraum privat zu finanzieren (siehe E. 4.6.3
hiervor). Die vorgesehene Lage ist auch für zwei Hochhäuser mit einer Höhe von
140 m städtebaulich besonders geeignet. Der enge planerische Konnex
zwischen dem gemeinnützigen Wohnungsbau, dem Fussballstadion und den beiden
Wohn- und Geschäftshochhäusern spricht nicht gegen, sondern für den Standort
der Hochhäuser (vgl. BGr, 10. Oktober 2021, 1C_471/2021, E. 3.5.2.2).
Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, dass sich der vorgesehene Standort am
nördlichen Rand des Hochhausgebiets I und in der Nähe einer ebenfalls zum
Siedlungsgebiet zählenden Erholungszone befindet. Der Abstand der geplanten
Hochhäuser zur Limmat und zum Hönggerberg ist ausreichend. Zwar sind am
Limmatufer auch kleinräumige Zeilenbauten vorhanden. Das mit dem
Gestaltungsplan ermöglichte Bauvorhaben lässt sich jedoch sinnvoll in die
Umgebung einbetten. Die Beeinträchtigung der Aussicht vom Hönggerberg wird den
betroffenen Personen zumutbar sein, zumal die Hochhäuser genügend weit entfernt
liegen und architektonisch besonders sorgfältig zu gestalten sein werden. Auch
mit den weiteren Einwänden – soweit diese nicht ohnehin erst im Baubewilligungsverfahren
zu prüfen sind – vermögen die Beschwerdeführenden keine Verletzung von
§ 238 Abs. 1 PBG oder von § 284 Abs. 1 und 2 PBG
aufzuzeigen.
6.5
Die
Vorinstanz führte im angefochtenen Entscheid aus, die Einhaltung von § 284
Abs. 4 PBG müsse erst im Baubewilligungsverfahren und noch nicht im
Gestaltungsplanverfahren nachgewiesen werden. Dennoch werde vorliegend
grundsätzlich bereits im Gestaltungsplanverfahren nachgewiesen, dass die
einzelnen Hochhäuser des Richtprojekts keinen im Sinn von § 284
Abs. 4 PBG unzulässigen Schatten auf bewohnte oder in Wohnzonen liegende
Nachbargebäude werfen. Immerhin stellte die Vorinstanz richtigerweise klar,
dass wegen der gemeinsamen Projektierung und der Nähe der beiden Hochhäuser
zueinander sich vorliegend eine gesamtheitliche Betrachtungsweise rechtfertigt,
sodass die Schattenwürfe der beiden Hochhäuser im Baubewilligungsverfahren
gemeinsam zu betrachten sein werden. Aufgrund der Entfernung zu den nächsten
Wohngebäuden bzw. Wohnzonen im Norden sei jedoch auch ohne korrekte
Schattendiagramme anzunehmen, dass es möglich sein werde, innerhalb der
Gestaltungsplanvorgaben Hochhäuser zu realisieren, die nicht zu einer Beeinträchtigung
im Sinn von § 284 Abs. 4 PBG führen würden. Die Beschwerdeführenden
rügen eine Verletzung von § 284 Abs. 4 PBG und § 30 der
Allgemeinen Bauverordnung vom 22. Juni 1977 (ABV; LS 700.2) wegen
übermässiger Beschattung von Wohngebäuden durch die beiden geplanten
Hochhäuser. Ausserdem rügen sie, Art. 14 der Gestaltungsplanvorschriften
sei mit § 30 Abs. 2 ABV in Verbindung mit § 284 Abs. 4 PBG
nicht vereinbar.
6.5.1
Wie bereits erwähnt (siehe E. 6.1 hiervor) darf die Nachbarschaft
durch Hochhäuser nicht wesentlich beeinträchtigt werden, insbesondere nicht
durch Schattenwurf in Wohnzonen oder gegenüber bewohnten Gebäuden (§ 284
Abs. 4 PBG). Diese Bestimmung wird konkretisiert durch § 30 ABV.
Abs. 1 von § 30 ABV definiert, was als wesentliche Beeinträchtigung
durch Schattenwurf im Sinn von § 284 PBG gilt. Bei überbauten Grundstücken
ist dies die an den mittleren Wintertagen länger als drei Stunden dauernde
Beschattung der bewohnten oder in Wohnzonen liegenden Nachbargebäude, in der
Regel an ihrem Fusspunkt gemessen (lit. a). Bei unüberbauten Grundstücken
in Wohnzonen gilt als wesentliche Beeinträchtigung die an den mittleren
Wintertagen länger als drei Stunden dauernde Beschattung überbaubarer Flächen
des Nachbargrundstückes, sofern dadurch eine den örtlichen Verhältnissen und
der Bau- und Zonenordnung entsprechende Überbauung verunmöglicht oder erheblich
erschwert wird (lit. b).
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist nur der
Gestaltungsplan "Areal Hardturm – Stadion". Der Gestaltungsplan hat
für die Projektierung einen angemessenen Spielraum zu belassen (§ 83
Abs. 2 PBG). Ob die beiden geplanten Hochhäuser die Voraussetzungen von
§ 30 ABV in Verbindung mit § 284 Abs. 4 PBG erfüllen werden, ist
erst im Baubewilligungsverfahren abschliessend zu beurteilen (vgl. BGr,
28. Februar 2008, 1C_267/2007 und 1C_269/2007). Im vorliegenden Verfahren
ist – soweit dies bereits möglich ist – immerhin zu prüfen, ob der
Gestaltungsplan Raum lässt für ein Bauvorhaben, welches die Voraussetzungen von
§ 30 ABV in Verbindung mit § 284 Abs. 4 PBG erfüllen kann. Die
Beschwerdeführenden sind der Auffassung, dies sei nicht der Fall. Auf ihre
Einwände ist nur so weit einzugehen, als sie im genannten Sinn den zulässigen
Streitgegenstand betreffen.
6.5.2
Nördlich des Teilgebiets C, wo der Gestaltungsplan die Errichtung der
beiden Hochhäuser ermöglicht, befinden sich in einem relativ grossen Umkreis
keine bewohnten Gebäude. Die nächste Wohnzone im Norden liegt über 200 m
entfernt. Die in den vorinstanzlichen Akten liegenden Schattendiagramme zum
Richtprojekt werden im Baubewilligungsverfahren noch zu aktualisieren sein
(siehe E. 6.5 Ingress hiervor). Sie zeigen jedoch auf, dass die mit dem
Gestaltungsplan ermöglichten Hochhäuser in erster Linie den Strassenraum, die
Erholungszone und eine Tramwendeschlaufe beschatten werden. Das von der
Beschwerdegegnerschaft 4–9 im vorliegenden Verfahren eingereichte aktualisierte
Schattendiagramm "3-Stunden-Schattenplan" bestätigt dies. Aufgrund
der grossen Entfernung zu den Richtung Norden nächstgelegenen bewohnten
Gebäuden und Wohnzonen kann davon ausgegangen werden, dass der umstrittene
Gestaltungsplan Raum lässt für ein Bauvorhaben mit Hochhäusern, welches die
Voraussetzungen von § 30 ABV in Verbindung mit § 284 Abs. 4 PBG
erfüllen kann.
Was die Beschwerdeführenden einwenden, ändert daran
nichts. Zunächst berufen sie sich zu Unrecht auf eine frühere Version von
§ 30 Abs. 1 ABV, welche noch eine Beschattung an den mittleren
Wintertagen von höchstens zwei statt drei Stunden vorsah, aber seit dem
1. August 2021 nicht mehr in Kraft ist (vgl. die Übergangsbestimmung zur
Änderung der ABV vom 11. Mai 2016, wonach § 30 ABV nicht zu
denjenigen Bestimmungen gehört, die bis zur Anpassung der Bau- und Zonenordnung
an die Änderung vom 14. September 2015 des PBG anwendbar bleiben). Soweit
die Beschwerdeführenden die Beschattung der Liegenschaften an der
Förrlibuckstrasse Nrn. 236, 234, 232 und 230 monieren, hat die Vorinstanz
richtig erwogen, dass die betreffende Überbauung, wenn überhaupt, vom Vorhaben
auf dem Teilgebiet A beschattet würde, wo keine Hochhäuser erlaubt sind,
womit § 30 ABV in Verbindung mit § 284 Abs. 4 PBG nicht zur
Anwendung gelangt. Auch nicht anwendbar sind diese Bestimmungen auf die
monierte Beschattung durch das auf dem Teilgebiet B geplante
Fussballstadion. Die "Schule am Wasser" sodann liegt nördlich der
Limmat in so grosser Entfernung, dass auch mit Blick darauf davon ausgegangen
werden kann, der Gestaltungsplan lasse Raum für ein Bauvorhaben mit
Hochhäusern, welches keine übermässige Beschattung im Sinn von § 30 ABV in
Verbindung mit § 284 Abs. 4 PBG bringen wird. Schliesslich ist auch
nicht zu sehen, dass der Gestaltungsplan nur ein Bauvorhaben zulassen würde,
bei welchem die beiden Hochhäuser sich im Sinn der genannten Bestimmungen
gegenseitig übermässig beschatten werden.
6.5.3
§ 30 Abs. 2 ABV gewährt als Ausnahme zur in § 30 Abs. 1
ABV definierten maximalen Beschattung eine für die Bauherrschaft günstigere
Regelung, wenn mit einem in allen Teilen den Vorschriften entsprechenden
kubischen Vergleichsprojekt nachgewiesen wird, dass eine der Bau- und
Zonenordnung entsprechende Überbauung keine geringere Beschattung des
Nachbargrundstückes nach sich zieht. Art. 14 der
Gestaltungsplanvorschriften nimmt diese Bestimmung auf und bestimmt folgendes:
"Für den Nachweis des Schattenwurfs wird ein Vergleichsprojekt festgelegt,
das durch die rechtskräftigen Baulinien begrenzt wird. Das Vergleichsprojekt
hat eine maximale Gebäudehöhe von 25 m ab dem gewachsenen Boden und eine
Firsthöhe von 7 m einzuhalten." Die Beschwerdeführenden weisen darauf
hin, dass die geltende BZO im Gestaltungsplangebiet bzw. in der Zentrumszone
eine maximale Gebäudehöhe von 19 m und eine maximale Ausnützung von
200 % vorsehe (Art. 18 Abs. 1 BZO). Diese Werte seien für das
Vergleichsobjekt massgebend, ebenso die regulären Abstandsvorschriften gemäss
§ 270 PBG. Weil sich das in der umstrittenen Gestaltungsplanvorschrift
definierte Vergleichsprojekt nicht an den geltenden Werten der BZO orientiere,
sei die genannte Vorschrift mit § 30 Abs. 2 ABV in Verbindung mit
§ 284 Abs. 4 PBG unvereinbar.
Die Vorinstanz wies richtigerweise darauf hin, dass sich
die Auseinandersetzung mit dem Vergleichsschatten im Sinn von § 30 Abs. 2
ABV im Baubewilligungsverfahren erübrigen dürfte, sofern sich  bestätigen
sollte, dass keine bewohnten Nachbargebäude von relevantem Schattenwurf
betroffen sein werden (siehe E. 6.5.2 hiervor). Es spricht vieles dafür,
dass der vorliegend umstrittene Art. 14 der Gestaltungsplanvorschriften
gar nie praktische Bedeutung erlangen wird. Für den unwahrscheinlichen Fall,
dass Art. 14 der Gestaltungsplanvorschriften im Baubewilligung praktische
Bedeutung erlangen wird, rechtfertigen sich die nachfolgenden Ausführungen.
Mit der dargelegten, von den Beschwerdeführenden
vorgetragenen Thematik befasste sich das Verwaltungsgericht bereits in seinem
Urteil zum privaten Gestaltungsplan "Stadion Zürich" aus dem Jahr
2004 (VGr, 9. Juni 2004, VB.2004.00193, E. 4.2 f.). Diesem
Urteil lag ein früheres Stadionprojekt ebenfalls am Standort Hardturm zugrunde.
Umstritten war dort eine weitgehend identische Definition für das
Vergleichsobjekt in den Gestaltungsplanvorschriften. Damals erwog das
Verwaltungsgericht zusammengefasst, dass die Abmessungen eines
Vergleichsprojekts im Sinn von § 30 Abs. 2 ABV unter Umständen im
Gestaltungsplan selber definiert werden dürften und das im Gestaltungsplan
definierte Vergleichsprojekt unter Umständen von der geltenden BZO abweichen
dürfe, wobei das Vergleichsobjekt diesfalls der übergeordneten Planung und den
Grundsätzen und Zielen der Raumplanung entsprechen müsse (mit ausführlicher
Begründung a.
a.
O., E. 4.2). Im
genannten Urteil liess das Verwaltungsgericht ein Vergleichsobjekt mit einer
Gebäudehöhe von 25 m und einer Firsthöhe von 7 m genügen, welches
zwar von der im Urteilszeitpunkt geltenden BZO abwich, aber mit der früheren,
bis zum 14. Mai 2004 geltenden BZO vereinbar war. Dies, weil nicht
ersichtlich sei, inwiefern die Zulassung einer Gebäudehöhe von 25 m, wie
sie bereits früher galt, am Standort Hardturm der übergeordneten Planung oder
den Zielen und Grundsätzen der Raumplanung widersprechen sollte (a.
a.
O., E. 4.3). Es besteht kein Anlass,
vorliegend von der genannten Rechtsprechung und den seinerzeit getroffenen
Schlussfolgerungen abzuweichen, zumal sich die Gegebenheiten nicht massgeblich
verändert haben. Die Beschwerdeführenden dringen mit der Rüge, Art. 14 der
Gestaltungsplanvorschriften sei mit § 30 Abs. 2 ABV in Verbindung mit
§ 284 Abs. 4 PBG nicht vereinbar, nicht durch. Selbst wenn man zum
gegenteiligen Schluss gelangen würde, wäre dies im Übrigen kein Grund, den
umstrittenen Gestaltungsplan als Ganzes aufzuheben, weil der Gestaltungsplan
und die mit ihm ermöglichten Bauvorhaben nach dem Ausgeführten mit der
Streichung von Art. 14 der Gestaltungsplanvorschriften nicht grundsätzlich
infrage gestellt würden.
7.
Die Beschwerdeführenden machen geltend, das
Gestaltungsplangebiet sei für die mit dem Gestaltungsplan ermöglichten
Nutzungen nicht genügend erschlossen. Wie der Beschwerdebegründung entnommen
werden kann, sprechen die Beschwerdeführenden mit ihren Ausführungen einzig die
verkehrsmässige Erschliessung an.
7.1
Nach
Art. 22 Abs. 2 lit. b RPG setzt eine Baubewilligung voraus, dass
das Bauland erschlossen ist. Von Bundesrechts wegen ist Land erschlossen, wenn
die für die betreffende Nutzung hinreichende Zufahrt besteht und die
erforderlichen Wasser-, Energie- sowie Abwasserleitungen so nahe heranführen,
dass ein Anschluss ohne erheblichen Aufwand möglich ist (Art. 19
Abs. 1 RPG).
Die Details regelt das kantonale Recht. Das PBG
verpflichtet die Gemeinden zu einer Erschliessungsplanung (§§ 90 ff.
PBG). Die genügende Erschliessung ist gemäss § 234 in Verbindung mit
§ 233 Abs. 1 PBG Voraussetzung für die Erstellung von Bauten und
Anlagen. Erschlossen ist ein Grundstück, wenn es für die darauf vorgesehenen
Bauten und Anlagen genügend zugänglich ist, wenn diese ausreichend mit Wasser
und Energie versorgt werden können und wenn die einwandfreie Behandlung von Abwässern,
Abfallstoffen und Altlasten gewährleistet ist (§ 236 Abs. 1 PBG).
Genügende Zugänglichkeit bedingt in tatsächlicher Hinsicht eine der Art, Lage
und Zweckbestimmung der Bauten oder Anlagen entsprechende Zufahrt für die
Fahrzeuge der öffentlichen Dienste und der Benützer (§ 237 Abs. 1
Satz 1 PBG). Bei grösseren Überbauungen muss überdies die Erreichbarkeit
mit dem öffentlichen Verkehr gewährleistet sein (§ 237 Abs. 1
Satz 2 PBG; vgl. auch Art. 3 Abs. 3 lit. a RPG). Zufahrten
sollen für jedermann verkehrssicher sein (§ 237 Abs. 2 Satz 1
PBG). Wo ein Bedürfnis besteht, die Verhältnisse es gestatten und es
wirtschaftlich zumutbar ist, insbesondere bei grösseren Überbauungen, soll der
Fussgänger- vom Fahrverkehr getrennt werden, und es kann, sofern das
öffentliche Interesse entgegenstehende private Interessen wesentlich überwiegt,
der Fahrverkehr unter den Boden gewiesen oder die Überdeckung der Fahrbahn
verlangt werden (§ 237 Abs. 3 PBG).
Speziell für Gestaltungspläne gilt § 83 Abs. 3
PBG, wonach der Gestaltungsplan unter anderem die Erschliessung zu ordnen hat.
Mit § 83 Abs. 3 PBG angesprochen ist die Feinerschliessung innerhalb
des Gestaltungsplanperimeters. Ausserhalb des Perimeters gelegene
Erschliessungsfragen bilden hingegen nicht Teil seines Regelungsinhalts. Nicht
zur Feinerschliessung gehören sogenannte Hauszufahrten, nämlich Strassen und
Wege, welche ab den Feinerschliessungsanlagen in die einzelnen Grundstücke
hineinführen (VGr, 28. April 2022, VB.2020.00722, E. 8.3).
7.2
Gegenstand
des vorliegenden Verfahrens ist nur der Gestaltungsplan "Areal Hardturm –
Stadion". Der Gestaltungsplan hat für die Projektierung einen angemessenen
Spielraum zu belassen (§ 83 Abs. 2 PBG; siehe E. 5.1 hiervor).
Ob die Zufahrt den Anforderungen von § 237 PBG entspricht, ist erst im
Baubewilligungsverfahren abschliessend zu beurteilen. Entscheidend ist bei der
Beurteilung des Gestaltungsplans einzig, ob eine gesetzeskonforme Erschliessung
überhaupt als möglich erscheint oder nicht (VGr, 28. April 2022,
VB.2020.00722, E. 8.3). Auch aus § 83 Abs. 3 PBG kann nicht
abgeleitet werden, dass die verkehrsmässige Erschliessung innerhalb des
Gestaltungsplans bis ins einzelne Detail geregelt sein muss. Vielmehr ist es
auch mit Blick auf diese Bestimmung zulässig, wenn der Gestaltungsplan einen
angemessenen Spielraum im Hinblick auf das Baubewilligungsverfahren belässt
(VGr, 15. Dezember 2022, VB.2022.00252, E. 6.3.1). Auf die Einwände
der Beschwerdeführenden ist nur so weit einzugehen, als sie in diesem Sinn den
zulässigen Streitgegenstand betreffen.
7.3
Aus dem
Situationsplan 1:1000 und aus den Art. 29 und 30 der
Gestaltungsplanvorschriften wird ersichtlich, wo die Zufahrten bzw. die
Anlieferung vom übergeordneten Strassenraum auf das Gestaltungsplangebiet bzw.
auf die Teilgebiete A (gemeinnütziges Wohngebäude), B (Stadion) und C
(Wohn- und Geschäftshochhäuser) errichtet werden sollen. Der Situationsplan und
Art. 13 der Gestaltungsplanvorschriften definieren das Baufeld für die
geplanten unterirdischen Parkierungsanlagen. Im Situationsplan sind verschiedene
öffentlich nutzbare Fuss- bzw. Fuss- und Veloverbindungen markiert, welche das
Gestaltungsplangebiet queren. Art. 25 Abs. 1 der
Gestaltungsplanvorschriften hält dazu Folgendes fest: "Das Areal ist an
das übergeordnete Fuss- und Radwegnetz anzuschliessen und durchlässig zu
gestalten. Von besonderer Bedeutung sind dabei die während des Alltagsbetriebs
zu gewährleistenden Arealquerungen westlich und östlich des Stadions sowie
durch das Teilgebiet C." Gemäss Art. 28 Abs. 1 der
Gestaltungsplanvorschriften ist die Erschliessung für den Fuss- und Veloverkehr
auf die Haltestellen des öffentlichen Verkehrs und auf die angrenzenden Fuss-
und Radwege auszurichten. Weiter ist gemäss dem Situationsplan und Art. 28
Abs. 2 der Gestaltungsplanvorschriften eine Passerelle für den Fussverkehr
über die Pfingstweidstrasse geplant. Art. 31 der
Gestaltungsplanvorschriften erklärt für den ganzen Geltungsbereich
Mischverkehrsflächen für alle Verkehrsarten für zulässig. Weiter äussern sich
die Art. 32–39 der Gestaltungsplanvorschriften zu den geplanten
Abstellplätzen für leichte Zweiräder, Personenwagen und Motorräder. Gemäss
Art. 40 der Gestaltungsplanvorschriften muss mit dem ersten Baugesuch in
den Teilgebieten B oder C ein Verkehrskonzept für den Alltags- und Veranstaltungsbetrieb
eingereicht werden, wobei für den Veranstaltungsbetrieb die Anzahl und die Lage
der Abstellplätze für die verschiedenen Fahrzeugtypen in Abhängigkeit vom zu
erwartenden Publikumsaufkommen aufzuzeigen sein werden.
Der Planungsbericht vom 4. März 2019 äussert sich
ebenfalls zur verkehrsmässigen Erschliessung des Gestaltungsplangebiets. Für
die Details verweist er zudem auf den umfangreichen Verkehrsbericht, welcher
dem Planungsbericht beiliegt. Zu den Fuss- und Radwegen (Art. 25 der
Gestaltungsplanvorschriften) hält der Planungsbericht unter anderem fest,
während des Alltagsbetriebs seien Arealquerungen in Nord-Süd-Richtung durch das
Teilgebiet C, westlich und östlich des Stadions sowie im Bereich der
östlichen Geltungsbereichsgrenze vorzusehen. Durch das Teilgebiet A sei
zudem ein öffentlich nutzbarer Fussweg in östlicher Richtung zu führen, der
eine Breite von mindestens 2,5 m aufweise und durch die neu erstellte
Überbauung Hardturm-Park im Osten eine Fortsetzung finde. Im
Veranstaltungsbetrieb des Stadions dürfe dieser Fussweg geschlossen werden. Zum
Fuss- und Veloverkehr (Art. 28 der Gestaltungsplanvorschriften) hält der
Planungsbericht unter anderem fest, für den Fussgängerverkehr und insbesondere
für die An- und Abreise der Besucher zum/vom Stadion im Veranstaltungsbetrieb
dürfe eine Passerelle über die Pfingstweidstrasse erstellt werden, welche
direkt in das Stadion und/oder auf dessen Vorbereich führen könne. Zur
Erschliessung mittels motorisierten Individualverkehrs (Art. 29 der
Gestaltungsplanvorschriften) führt der Planungsbericht unter anderem aus, das
Teilgebiet A werde über die Förrlibuckstrasse und die gemeinsame
Tiefgarage der Teilgebiete B und C über den Verkehrsknoten
Hardturm-/Förrlibuckstrasse erschlossen. Die Bauherrschaft habe vor Einreichung
des Baugesuchs mit den relevanten Ämtern Kontakt aufzunehmen, um die
Anforderungen an den genannten Verkehrsknoten zu klären. Zur Erschliessung
mittels des übrigen motorisierten Verkehrs und der Anlieferung (Art. 30
der Gestaltungsplanvorschriften) hält der Planungsbericht unter anderem fest,
die Anlieferung sowie die Zufahrt und Erschliessung der oberirdischen
Abstellplätze erfolge über die Hardturm- und die Förrlibuckstrasse. Die
Erschliessung des westlichen Stadionteils und eines weiteren Bereichs führe
über den Bereich zwischen den Teilgebieten B und C. Die Erschliessung
des östlichen Stadionteils und der Zufahrt zum Stadionrasen führe über den
Bereich zwischen den Teilgebieten A und B. Zum Mischverkehr
(Art. 31 der Gestaltungsplanvorschriften) erklärt der Planungsbericht, es
sei auf der definierten Fläche im Sinn einer Begegnungszone zulässig, dass
Fuss-, Velo- und motorisierter Verkehr dieselbe Fläche nutzten, womit für die
einzelnen Verkehrsarten keine separaten Verkehrsflächen auszuweisen seien.
Ausführlich äussert sich der Planungsbericht sodann zu den Abstellplätzen für
Personenwagen und Motorräder (Art. 32–39 der Gestaltungsplanvorschriften).
Zum mit dem Baugesuch für das Teilgebiet B oder C einzureichenden
Verkehrskonzept (Art. 40 der Gestaltungsplanvorschriften) wird im
Planungsbericht unter anderem ausgeführt, das Konzept habe weitergehende
Regelungen und Massnahmen für den Alltags- und Veranstaltungsbetrieb
aufzuzeigen. Das bedeute, dass für verschiedene Spielkategorien und in
Abhängigkeit vom zu erwarteten Publikumsaufkommen Abstellplatzstrategien zu
erarbeiten seien.
Aus den Planungsdokumenten wird im Detail ersichtlich,
dass das Gestaltungsplangebiet im Ist-Zustand mit Strassen und mit dem
öffentlichen Verkehr sehr gut erschlossen ist. Weiter wird im Detail
aufgezeigt, wie die Teilgebiete A, B und C des Gestaltungsplangebiets
verkehrsmässig erschlossen werden sollen. Dabei wird differenziert zwischen den
beiden Betriebszuständen "Alltagsbetrieb" und
"Veranstaltungsbetrieb". Der Betriebszustand
"Veranstaltungsbetrieb" wird noch einmal aufgeteilt in eine
Vorbereitungsphase (Auf- und Abbau) und eine Spielphase. Im bereits erwähnten
Verkehrsbericht wird die verkehrsmässige Erschliessung des
Gestaltungsplangebiets sehr detailliert beschrieben, dies je Teilgebiet in den
Kategorien "motorisierter Individualverkehr", "Ver- und
Entsorgung", "Fuss- und Veloverkehr" und "öffentlicher
Verkehr". Weiter beinhaltet der Verkehrsbericht eine ausführliche
Parkierungsstrategie und Leistungsfähigkeitsnachweise für die entscheidenden
Verkehrsknoten in der Spitzenstunde. Schliesslich enthält der Verkehrsbericht
detaillierte Aussagen zum gemäss Art. 40 der Gestaltungsplanvorschriften
mit dem Baugesuch einzureichenden Verkehrskonzept. Dem Planungsbericht liegt
ausserdem das Sicherheitskonzept Aussenraum vom 26. Oktober 2018 bei. Darin
werden unter anderem mögliche Sicherheitsmassnahmen im Veranstaltungsbetrieb
empfohlen und die Anforderungen der Sicherheitsorganisationen detailliert
beschrieben.
7.4
Aus dem
Situationsplan, den Gestaltungsplanvorschriften, dem Planungsbericht, dem
Verkehrsbericht und dem Sicherheitskonzept Aussenraum ist ersichtlich, dass
eine im Sinn von § 236 Abs. 1 und § 237 PBG in Verbindung mit
Art. 19 Abs. 1 und Art. 22 RPG rechtmässige Erschliessung für
alle massgeblichen Verkehrsarten durchaus möglich erscheint. Sodann regelt der
Gestaltungsplan im Sinn von § 83 Abs. 3 PBG die verkehrsmässige
Erschliessung innerhalb des Gestaltungsplangebiets in ausreichender Weise.
Diese Erkenntnisse gelten namentlich auch für den Veranstaltungsbetrieb, das
heisst für die Zeit vor, während und nach den im Stadion vorgesehenen
Fussballspielen. Im Sicherheitskonzept Aussenraum wird ergänzend zum
Verkehrsbericht aufgezeigt, wie der Zuschaueraufmarsch im Veranstaltungsbetrieb
bewältigt werden kann bzw. mit welchen Massnahmen die Sicherheit des
Aussenraums im Veranstaltungsbetrieb gewährleistet werden kann.
Was die Beschwerdeführenden einwenden, ändert nichts
daran, dass die rechtmässige Erschliessung der geplanten Bauvorhaben durchaus
möglich erscheint. Die Aussagen zum Langsamverkehr rund um das
Gestaltungsplangebiet und innerhalb des Gebiets sowie zur Anbindung an die
Haltestellen des öffentlichen Verkehrs sind ausreichend konkret. Entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführenden wird mit den genannten Dokumenten
ausreichend aufgezeigt, wie der Verkehr und die Zuschauerströme im
Veranstaltungsbetrieb bewältigt werden können. Dies gilt auch für sogenannte
Risikospiele. Dass im Veranstaltungsbetrieb bzw. bei Risikospielen zur Trennung
von Zuschauern und anderen Nutzern Massnahmen zu ergreifen sein werden, ändert
nichts daran, dass die Geschäfts- und Wohnbauten auch zu diesen Zeiten
ausreichend zugänglich gehalten werden können. Weitere Details sind auch in
diesem Zusammenhang erst im Baubewilligungsverfahren zu prüfen. Dass die
Zugänglichkeit für Notfallfahrzeuge und andere Fahrzeuge der öffentlichen
Dienste mit besonderen, im Baubewilligungsverfahren nicht lösbaren
Schwierigkeiten verbunden sein könnte, ist ebenfalls nicht zu sehen. Soweit die
Beschwerdeführenden schliesslich eine fehlende Bahnhaltestelle monieren,
verkennen sie, dass das Gestaltungsplangebiet in Fussdistanz zu den Bahnhöfen
"Hardbrücke" und "Altstetten" liegt.
8.
Die Beschwerdeführenden machen geltend, der
Gestaltungsplan widerspreche dem Lärmschutzrecht. Der Gestaltungsplanperimeter
werde von Sportlärm und vom Lärm der Verkehrsanlagen belastet. Der
Umweltverträglichkeitsbericht zeige, dass die Immissionsgrenzwerte für Lärm
beim geplanten gemeinnützigen Wohngebäude und bei den geplanten Hochhäusern an
mehreren Orten überschritten würden. Die Voraussetzungen für die Erteilung von
Ausnahmebewilligungen seien nicht erfüllt.
8.1
8.1.1
Gemäss Art. 22 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG;
SR 814.01) dürfen Baubewilligungen für neue Gebäude, die dem längeren
Aufenthalt von Personen dienen, in lärmbelasteten Gebieten grundsätzlich nur
erteilt werden, wenn die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden
(Abs. 1) oder wenn die Räume zweckmässig angeordnet und die allenfalls
notwendigen zusätzlichen Schallschutzmassnahmen getroffen werden (Abs. 2).
Art. 31 Abs. 1 der Lärmschutzverordnung vom 15. Dezember 1986
(LSV; SR 814.41) nennt als mögliche Massnahmen zur Einhaltung der
Immissionsgrenzwerte die Anordnung der lärmempfindlichen Räume auf der dem Lärm
abgewandten Seite des Gebäudes (lit. a) sowie bauliche oder gestalterische
Massnahmen, die das Gebäude gegen Lärm abschirmen (lit. b). Können die
Immissionsgrenzwerte trotz der genannten Massnahmen nicht eingehalten werden,
so kann eine Ausnahmebewilligung erteilt werden, wenn an der Errichtung des
Gebäudes ein überwiegendes Interesse besteht und die kantonale Behörde zustimmt
(Art. 31 Abs. 2 LSV). Für Strassenverkehrs- und Eisenbahnlärm legen
die Anhänge 3 und 4 der LSV Belastungsgrenzwerte fest. Diese sind in
der Mitte jedes offenen Fensters eines lärmempfindlichen Raums einzuhalten
(Art. 39 Abs. 1 LSV). Die Einhaltung nur an dem am wenigsten
exponierten "Lüftungsfenster" genügt nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung nicht (BGE 145 II 189 E. 8.1; BGE 142 II 100 E. 4).
8.1.2
Beim geplanten Fussballstadion im Teilbereich B handelt es sich um
eine neue ortsfeste Anlage im Sinn des USG. Gemäss Art. 25 USG darf eine
solche nur errichtet werden, wenn die durch diese Anlage allein erzeugten
Lärmimmissionen die Planungswerte in der Umgebung nicht überschreiten
(Abs. 1). Besteht ein überwiegendes öffentliches, namentlich auch
raumplanerisches Interesse an der Anlage und würde die Einhaltung der
Planungswerte zu einer unverhältnismässigen Belastung für das Projekt führen,
so können Erleichterungen gewährt werden, wobei unter Vorbehalt von Abs. 3
die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden dürfen (Abs. 2).
Fehlen konkrete Belastungsgrenzwerte, wie dies namentlich beim Sportlärm der
Fall ist, beurteilt die Vollzugsbehörde die Lärmimmissionen im Einzelfall nach
den Art. 15, 19 und 23 USG (Art. 40 Abs. 3 LSV). Sie
berücksichtigt dabei den Charakter des Lärms, den Zeitpunkt der
Lärmimmissionen, die Häufigkeit des Lärms sowie die Lärmempfindlichkeit und
Lärmvorbelastung der Zone (BGE 133 II 292 E. 3.3; BGr, 5. Oktober
2018, 1C_252/2017, E. 5).
Das Bundesamt für Umwelt
hat für die Beurteilung des Lärms von Sportanlagen eine Vollzugshilfe
publiziert und diese im Jahr 2017 überarbeitet (nachfolgend: Vollzugshilfe
Sportlärm; einsehbar unter: www.bafu.admin.ch > Publikationen, Medien >
Vollzugshilfen > Lärm: Vollzugshilfen > Ermittlung und Beurteilung
von Sportlärm [besucht am 2. Oktober 2025]). Die Vollzugshilfe sieht
Planungsrichtwerte und Immissionsrichtwerte vor (Ziffer 3.3). Dabei wird
einerseits differenziert zwischen dem Normalbetrieb und seltenen Ereignissen
und andererseits zwischen den verschiedenen Tageszeiten (Tag, Abend, Nacht;
Ziffer 3.2.2). Unter dem Normalbetrieb wird eine typische Sportwoche in
der intensiv genutzten Jahreszeit verstanden. Für besondere, seltene Ereignisse
gelten höhere Belastungsrichtwerte. Besondere Ereignisse gelten als seltene
Ereignisse, wenn sie ausnahmsweise stattfinden und daher auch betreffend der
Geräuschbelastung aus dem allgemeinen Sportbetrieb herausragen. Die Anzahl
seltener Ereignisse hat einem ortsüblichen Umfang zu entsprechen. Als
Anhaltspunkt für die Anzahl seltener Ereignisse kann von maximal 15–20 Tagen
ausgegangen werden. Es liegt jedoch im Ermessensspielraum der Vollzugsbehörde,
die genaue Anzahl der seltenen Ereignisse, welche noch toleriert werden kann,
festzulegen. Auch bei der Beurteilung der Frage, welche Ereignisse als selten
bezeichnet werden können, besitzt die Vollzugsbehörde einen gewissen
Handlungsspielraum (zum Ganzen Ziffer 3.2.1 der Vollzugshilfe Sportlärm).
Liegen die Lärmbelastungen
unterhalb der Planungs- bzw. Immissionsrichtwerte, kann in der Regel davon
ausgegangen werden, dass die Störung höchstens geringfügig bzw. noch nicht
erheblich störend und die Anlage somit bewilligungsfähig ist. Liegen die ermittelten
Immissionen im Bereich der Richtwerte, das heisst werden diese nicht deutlich
überschritten, besteht ein gewisser Spielraum bei der Beurteilung ihrer
Störwirkung im Einzelfall. Dabei dürfen allerdings nur Aspekte berücksichtigt
werden, die einen Einfluss auf die Störung haben (z.
B. Hintergrundbelastung, Ortsüblichkeit, Akzeptanz, Hauptbelastung im
Winter, Nutzung der lärmbetroffenen Räume, Personen mit erhöhter
Empfindlichkeit); dem öffentlichen Interesse am Betrieb der Anlage ist durch
die Gewährung von Erleichterungen Rechnung zu tragen (zum Ganzen BGr,
10. Oktober 2022, 1C_471/2021, E. 5.2).
8.1.3
Art. 22 und 25 USG sowie die entsprechenden Ausführungsbestimmungen
gelten im Baubewilligungsverfahren. Findet eine Sondernutzungsplanung statt,
ist in diesem Verfahren immerhin nachzuweisen, dass es unter Einhaltung der
Vorgaben des Sondernutzungsplans möglich ist, die geplante Anlage so
auszugestalten, dass sie den lärmrechtlichen Anforderungen entspricht. Bereits
auf der ersten Stufe der Nutzungsplanung muss jedoch feststehen, dass im Rahmen
der späteren Planung eine geeignete Lösung gefunden werden kann (sogenannter
Machbarkeitsnachweis), da es sich andernfalls um eine untaugliche Planung
handeln würde (BGE 147 II 484 E. 4.3.1, BGr, 10. Oktober 2021,
1C_471/2021, E. 5.3).
Gegenstand des vorliegenden
Verfahrens ist nur der Gestaltungsplan "Areal Hardturm – Stadion".
Der Gestaltungsplan hat für die Projektierung einen angemessenen Spielraum zu
belassen (§ 83 Abs. 2 PBG). Ob die mit dem Gestaltungsplanperimeter
vorgesehenen Bauvorhaben Art. 22 und Art. 25 USG sowie den
entsprechenden Ausführungsbestimmungen entsprechen werden, ist erst im
Baubewilligungsverfahren abschliessend zu beurteilen. Immerhin ist mit dem
Gestaltungsplan aufzuzeigen, dass im Rahmen seiner Umsetzung eine geeignete
Lösung gefunden bzw. eine mit dem Lärmschutzrecht vereinbare Überbauung möglich
erscheint. Auf die Einwände der Beschwerdeführenden ist nur so weit einzugehen,
als sie in diesem Sinn den zulässigen Streitgegenstand betreffen.
8.2
Die
Art. 42–47 der Gestaltungsplanvorschriften verlangen verschiedene
Massnahmen zum Schutz vor Verkehrslärm und vor Sportlärm für die
Teilgebiete A und C. Gemäss dem Planungsbericht vom 4. März 2019
ist der Geltungsbereich des Gestaltungsplans intensiv durch Lärmimmissionen des
Verkehrs der angrenzenden Strassen und der beabsichtigten Fussballspiele
betroffen. Zu den Art. 42–47 der Gestaltungsplanvorschriften hält der
Planungsbericht unter anderem fest, für die betroffenen Teilgebiete würden
differenzierte Lärmschutzmassnahmen vorgeschrieben. Dazu zählten z.
B. die Optimierung der
Grundrisse oder die Verpflichtung für kontrollierte Lüftungen. Einzelne
Wohnungen könnten die Lärmwerte nicht einhalten und würden eine kantonale
Ausnahmebewilligung benötigen.  Für die Details zum Thema Lärmschutz verweist
der Planungsbericht auf den Umweltverträglichkeitsbericht und die beiden
ausführlichen Berichte zum Verkehrs- und zum Sportlärm.
8.3
Die
Beschwerdeführenden machen geltend, dem Lärmschutz sei nicht von Beginn weg
genügend Beachtung geschenkt worden, und es fehle eine das gesamte
Gestaltungsplangebiet beinhaltende Lärmschutzstrategie.
Entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführenden zeigen die Planungsdokumente – namentlich der
Planungsbericht, der Umweltverträglichkeitsbericht sowie die Berichte zum
Verkehrslärm und zum Sportlärm – auf, dass dem Thema Lärmschutz im
Gestaltungsplanverfahren ausreichend Beachtung geschenkt wurde. Wie auch die
Beschwerdeführenden ausführen, wurde schon in der Ausschreibung zum
Investoren-Studienauftrag auf das Lärmschutzrecht hingewiesen. Dass das aus dem
selektiven Investoren-Studienauftrag als Siegerprojekt hervorgegangene Projekt
"Ensemble" im Rahmen der Weiterentwicklung zum Richtprojekt
lärmschutzoptimiert wurde, spricht nicht gegen, sondern für die ausreichende
Berücksichtigung des Lärmschutzrechts schon während der Planungsphase.
Nachvollziehbar ist sodann, dass die Planungsbehörden die Lärmsituation für die
drei Teilbereiche A, B und C differenziert betrachtet und beurteilt
haben, zumal die unterschiedlichen rechtlichen Vorgaben und tatsächlichen
Umstände dies nahelegten.
8.4
Die
Beschwerdeführenden bringen sinngemäss vor, in den Teilbereichen A
und C sei wegen des Verkehrslärms eine mit dem Lärmschutzrecht vereinbare
Überbauung ausgeschlossen.
8.4.1
Die Vorinstanz wies im angefochtenen Entscheid darauf hin, dass mit Blick
auf das erarbeitete Richtprojekt gemäss den erwähnten Planungsberichten
verschiedene Wohnungen nachts von Überschreitungen der Immissionsgrenzwerten
für Verkehrslärm betroffen seien. Die Vorinstanz anerkannte, dass die in den
Planungsdokumenten in diesem Zusammenhang angesprochene kantonale
Bewilligungspraxis für die Erteilung von Ausnahmebewilligungen angesichts der
jüngeren bundesgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. etwa BGr, 6. Dezember
2021, 1C_275/2020, E.2 f.) als überholt anzusehen sei und dass die
Rechtsprechung bezüglich der mit Blick auf den Lärmschutz zu treffenden
Massnahmen strenger geworden sei. Entscheidend war für die Vorinstanz mit Blick
auf den Schutz vor Verkehrslärm, dass die Planungsträger in der Zwischenzeit
Ergänzungen zum Richtprojekt eingereicht hatten. Mit den angesprochenen
Ergänzungen vom 13. November 2018 (Stand vom 6. November 2020) hätten
die Planungsträger aufgezeigt, dass im Rahmen der Umsetzung des Gestaltungsplans
ein mit dem Lärmschutzrecht vereinbares Vorhaben verwirklicht werden könne.
8.4.2
Der Vorinstanz ist zuzustimmen. Die nachträglich erarbeiteten Ergänzungen
vom 13. November 2018 (Stand vom 6. November 2020) zum Richtprojekt
beruhen auf den bestehenden Planunterlagen. Sie geben die Verkehrslärmsituation
detailliert und differenziert wieder und sind ohne Weiteres nachvollziehbar.
Aus den nachträglich erarbeiteten Ergänzungen wird hinreichend ersichtlich,
dass eine Überbauung möglich erscheint, welche keine Überschreitung der
Immissionsgrenzwerte für Verkehrslärm mehr zur Folge hat. Dies wurde dadurch
erreicht, dass verschiedene, im ursprünglichen Richtprojekt der Wohnnutzung
zugeordnete Einheiten einer anderen Nutzungskategorie zugeteilt wurden. Die in
Art. 8 der Gestaltungsplanvorschriften definierten Mindestwohnanteile
lassen sich damit nach wie vor verwirklichen. Dass die Zuteilung einiger
Wohneinheiten zu einer anderen Nutzungskategorie – wie die
Beschwerdeführenden vorbringen – neue, nicht lösbare Lärmprobleme erzeugen
könnte, ist nicht ersichtlich. Aus den nachträglich erarbeiteten Ergänzungen
geht ausreichend hervor, dass die Planungsträger bei der Umsetzung des
Gestaltungsplans nicht zwingend auf die Erteilung einer Ausnahmebewilligung
nach Art. 31 Abs. 2 LSV angewiesen sein werden.
Auch die Vorgehensweise der
Planungsträger ist nachvollziehbar. Dass sie angesichts der nach dem Abschluss
der Gestaltungsplanung strenger gewordenen Rechtsprechung zur Erteilung von
Ausnahmebewilligungen und der als Folge davon angepassten kantonalen Bewilligungspraxis
die Planungsunterlagen nachträglich ergänzt und aufgezeigt haben, dass ein mit
dem Lärmschutzrecht und der strenger gewordenen Praxis bezüglich der Erteilung
von Ausnahmebewilligungen vereinbares Bauvorhaben verwirklicht werden kann, ist
nicht zu beanstanden. Nicht zu beanstanden ist sodann, dass die Vorinstanz die
genannten Ergänzungen in ihrem Entscheid berücksichtigt hat. Schliesslich
durfte die Vorinstanz unter den gegebenen Umständen darauf verzichten, bereits
im Gestaltungsplanverfahren weitere Lärmschutzmassnahmen zu prüfen. Ob mit
Blick auf das Vorsorgeprinzip weitere Lärmschutzmassnahmen – insbesondere
Lärmschutzmassnahmen an der Quelle – umzusetzen sein werden, wird im
Baubewilligungsverfahren erneut zu prüfen sein.
8.4.3
Was die Beschwerdeführenden zum Verkehrslärm einwenden, ändert nichts
daran, dass im Rahmen der Umsetzung des Gestaltungsplans ein mit dem
Lärmschutzrecht vereinbares Vorhaben verwirklicht werden kann. Unter
Nichtberücksichtigung der von den Planungsträgern eingereichten nachträglich
erarbeiteten Ergänzungen zum Richtprojekt und zu den entsprechenden
Ausführungen der Vorinstanz legen sie ihren Erklärungen die Prämisse zugrunde,
dass die Einhaltung der Lärmimmissionsgrenzwerte ausgeschlossen sei und die mit
dem Gestaltungsplan ermöglichten Bauvorhaben zwingend auf Ausnahmebewilligungen
nach Art. 31 Abs. 2 LSV angewiesen sein werden. Damit sind sie nicht
zu hören, nachdem diese Prämisse von der Vorinstanz nachvollziehbar widerlegt
wurde.
8.5
Weiter
bringen die Beschwerdeführenden sinngemäss vor, wegen des anlässlich der im
geplanten Stadion durchgeführten Fussballspiele auftretenden Sportlärms sei
eine mit dem Lärmschutzrecht vereinbare Überbauung ausgeschlossen.
8.5.1
Die vom Fussballstadion ausgehende Lärmbelastung wurde im Planungsprozess
unter Beizug der kantonalen und städtischen Lärmschutzfachstellen ermittelt.
Der ausführliche Bericht "Sportlärm" vom 6. Februar 2019 ist
Bestandteil des Planungsberichts vom 4. März 2019. Es wurde geprüft, mit
welchen Massnahmen die Lärmeinwirkung reduziert werden kann. Entsprechende
Massnahmen wurden in den Gestaltungsplanvorschriften verbindlich
festgeschrieben (siehe E. 8.2 hiervor).
Zum Normalbetrieb gemäss
der Vollzugshilfe Sportlärm wurde eine Woche mit einem Meisterschaftsspiel der
Super-League-Vereine FCZ und GCZ am Sonntagnachmittag oder am Samstagabend
zugewiesen, wobei mit ungefähr 32 Spielen pro Jahr gerechnet wurde. Als
seltene Ereignisse im Sinn der Vollzugshilfe Sportlärm wurden vereinzelte Super-League-Spiele,
Schweizer-Cup-Spiele und Spiele von Europäischen Vereinswettkämpfen eingestuft,
welche unter der Woche (Montag bis Freitag) stattfinden, was ungefähr
8 Spiele pro Jahr ausmachen werde. Es wurde mit einer Einwirkungsdauer des
Sportlärms von 120 Minuten pro Spiel gerechnet. Als lärmsenkende
Massnahmen zum Schutz vor dem Sportlärm wurden in die Gestaltungsplanung die
Verbreiterung des Stadiondachs, die Änderung von Wohnungsgrundrissen und die
Realisierung von lärmabsorbierenden Loggien aufgenommen. Zusätzlich wurde auch
die Erhöhung des Stadiondachs von 17 auf 20 m als verhältnismässige und
damit umzusetzende Massnahme eingestuft, welche gemäss Art. 16 Abs. 1
der Gestaltungsplanvorschriften möglich ist und für die umliegenden Gebäude
ausserhalb des Gestaltungsplanperimeters zu einer deutlich wahrnehmbaren
Reduktion der Lärmbelastung führt.
Wie dem Bericht
"Sportlärm" und dem Umweltverträglichkeitsbericht zu entnehmen ist,
können trotz der erwähnten, mit dem Gestaltungsplan angeordneten Massnahmen die
Planungsrichtwerte gemäss der Vollzugshilfe Sportlärm ausser- und innerhalb des
Gestaltungsplangebiets voraussichtlich nicht überall eingehalten werden. Die
Immissionsrichtwerte können ausserhalb des Gestaltungsplangebiets mit einer
Ausnahme voraussichtlich eingehalten werden, innerhalb des
Gestaltungsplangebiets ist teilweise auch mit Überschreitungen der
Immissionsrichtwerte zu rechnen. Während der seltenen Ereignisse im Sinn der
Vollzugshilfe Sportlärm werden voraussichtlich auch die höher angesetzten
Belastungsrichtwerte für seltene Ereignisse teilweise überschritten werden.
8.5.2
Die Vorinstanz wies im angefochtenen Entscheid auf die überschrittenen
Richtwerte gemäss der Vollzugshilfe Sportlärm hin. Sie verwies auf die im
Bericht "Sportlärm" vorgenommene, ausführliche Interessenabwägung und
kam zum Schluss, die verbleibenden Überschreitungen der Richtwerte seien unter
anderem aufgrund von Anzahl, Vorhersehbarkeit und Dauer der Fussballspiele und
angesichts des geringen Anteils der betroffenen Stunden pro Jahr tolerierbar
und mit der Umweltschutzgesetzgebung vereinbar. Der Vorinstanz ist im Ergebnis
insoweit zuzustimmen, dass im Rahmen der Umsetzung des Gestaltungsplans
voraussichtlich ein mit dem Lärmschutzrecht vereinbares Vorhaben verwirklicht
werden kann. Zwar scheint es mit Blick auf den vom Stadion während der
Fussballspiele mit grossem Zuschaueraufmarsch ausgehenden Sportlärm nicht
wahrscheinlich, dass die Planungswerte im Sinn von Art. 25 Abs. 1 USG
immer eingehalten werden können. Am Betrieb des Fussballstadions am
vorgesehenen Standort besteht jedoch ein durch die übergeordnete Planung
ausgewiesenes, hohes öffentliches Interesse (vgl. BGr, 10. Oktober 2022,
1C_471/2021, E. 5.8.2). Die Häufigkeit der massgeblichen Lärmbelastung ist
mit ungefähr 40 Spielen pro Jahr relativ gering und die Gesamtdauer mit
120 Minuten pro Spiel relativ kurz. Der Zeitpunkt der Sportlärmbelastung
ist voraussehbar. Die vorgenommenen Lärmberechnungen beruhen zudem auf einem
voll ausverkauften Stadion, während das Stadion in Realität mutmasslich nicht
regelmässig ausverkauft sein wird. Aufgrund der gesamten Umstände ist
anzunehmen, dass das geplante Stadion ohne erheblich störende Immissionen durch
Sportlärm betrieben werden kann bzw. dass die Immissionsgrenzwerte für Lärm
eingehalten werden können. Es erscheint damit wahrscheinlich, dass für die zu
erwartenden Überschreitungen der Planungswerte mit der Baubewilligung
Erleichterungen im Sinn von Art. 25 Abs. 2 USG gewährt werden können.
Ob bzw. inwiefern der Stadionbetrieb mit Blick auf den Sportlärm mit einem
Betriebsreglement näher zu regeln sein wird, wird im Baubewilligungsverfahren
zu prüfen sein (vgl. BGr, 10. Oktober 2022, 1C_471/2021, E. 5.8.2).
Ausserdem wird im Baubewilligungsverfahren erneut zu prüfen sein, ob mit Blick
auf das Vorsorgeprinzip und auf Art. 25 USG weitere Lärmschutzmassnahmen
umzusetzen sein werden.
8.5.3
Was die Beschwerdeführenden zum Sportlärm einwenden, ändert nichts daran,
dass im Rahmen der Umsetzung des Gestaltungsplans ein mit dem Lärmschutzrecht
vereinbares Vorhaben verwirklicht werden kann. Soweit die Beschwerdeführenden
die Richtwerte der Vollzugshilfe Sportlärm mit den Planungs- bzw.
Immissionsgrenzwerten des USG bzw. der LSV gleichsetzen, ist daran zu erinnern,
dass es sich bei den Belastungsrichtwerten gemäss der Vollzugshilfe Sportlärm
nur um Richtwerte handelt, die den anwendenden Behörden einen Spielraum bei der
Beurteilung der Störwirkung des Lärms belassen. Entgegen dem Einwand der
Beschwerdeführenden erscheint die erwartete Anzahl der für die Lärmberechnung
herangezogenen Spiele im Normalbetrieb und die Anzahl der seltenen Ereignisse
in der Terminologie der Vollzugshilfe Sportlärm plausibel, zumal allfällige
Spiele der Frauenteams wegen der geringeren Zuschauerzahlen in
lärmschutzrechtlicher Hinsicht voraussichtlich nicht problematisch sein werden.
Soweit die Beschwerdeführenden sodann den Trainingsbetrieb ansprechen,
verkennen sie, dass die beiden Super-League-Vereine FCZ und GCZ andernorts über
Trainingsanlagen verfügen und der zu erwartende Sportlärm bei Trainings ohnehin
gering wäre. Dass der Gestaltungsplan eine intensivere Nutzung des Stadions
nicht ausdrücklich ausschliesst, ändert ebenfalls nichts daran, dass
– nötigenfalls mittels eines einschränkenden Betriebsreglements – ein
mit dem Lärmschutzrecht vereinbarer Stadionbetrieb verwirklicht werden kann.
9.
Die Beschwerdeführenden machen geltend, der
Gestaltungsplan sei mit dem Ortsbild- und Denkmalschutz nicht vereinbar.
9.1
Die
Beschwerdeführenden rügen unter dem Stichwort des Denkmalschutzes sinngemäss
eine Verletzung von § 203 f. PBG.
9.1.1
Als Schutzobjekte des Natur- und Heimatschutzes in Betracht fallen gemäss
§ 203 Abs. 1 lit. c PBG unter anderem Ortskerne, Quartiere,
Gebäudegruppen, Gebäude und Teile sowie Zugehör von solchen, die als wichtige
Zeugen einer politischen, wirtschaftlichen, sozialen oder baukünstlerischen
Epoche erhaltungswürdig sind oder die Landschaften oder Siedlungen wesentlich
mitprägen, samt der für ihre Wirkung wesentlichen Umgebung. Die
Schutzwürdigkeit der Schutzobjekte wird in öffentlich einsehbaren Inventaren
definiert (§ 203 Abs. 2 PBG). Die Behörden haben dafür zu sorgen,
dass Schutzobjekte geschont und – wo das öffentliche Interesse an diesen
überwiegt – ungeschmälert erhalten bleiben (§ 204 Abs. 1 PBG).
Soweit es möglich und zumutbar ist, muss für zerstörte Schutzobjekte Ersatz
geschaffen werden (§ 204 Abs. 2 PBG).
9.1.2
Innerhalb des Gestaltungsplanperimeters befinden sich unbestritten keine
Schutzobjekte im Sinn von § 203 PBG. Die Beschwerdeführenden sind indes
der Auffassung, der Gestaltungsplan betreffe verschiedene ausserhalb des
Gestaltungsplangebiets gelegene Objekte, welche im kantonalen
Denkmalschutzinventar erfasst seien oder unter kommunalem Schutz stünden. Die
Beschwerde enthält dazu je eine Übersichtskarte mit entsprechend
gekennzeichneten Objekten in der Umgebung des Gestaltungsplangebiets. Die
Beschwerdeführenden machen geltend, die mit dem Gestaltungsplan ermöglichten
Bauten und Anlagen und insbesondere die beiden Hochhäuser hätten negative
Auswirkungen auf die in der Umgebung liegenden Schutzobjekte. Welche
Schutzobjekte von den mit dem Gestaltungsplan ermöglichten Bauten konkret
beeinträchtigt sein könnten, worin die behauptete Beeinträchtigung liegen
könnte bzw. welches die behaupteten negativen Auswirkungen sein könnten, legen
die Beschwerdeführenden allerdings nicht ausreichend dar. Zwar bringen sie vor,
dass in unmittelbarer Nähe zu den "Bernoulli-Häusern" und zur "à
Porta-Siedlung" bauliche Dimensionen entstehen sollen, welche sich krass
von der bestehenden und geschützten Bausubstanz unterscheiden würden. Allein
mit dem Hinweis auf die Art und die Grösse der ermöglichten Bauten bzw. auf die
Höhe der ermöglichten Hochhäuser ist eine Beeinträchtigung der in der Umgebung
liegenden Schutzobjekte jedoch nicht dargetan.
Eine solche Beeinträchtigung ist auch nicht ersichtlich.
Nach der überzeugenden Praxis der Vorinstanz reicht der Geltungsbereich von
denkmalschutzrechtlichen Schutzanordnungen in aller Regel nur bis zur
Grundstücksgrenze der als schutzwürdig erkannten Liegenschaft (mit
Hauptgebäude, Nebengebäuden, Vorgarten, Garten, Wegführungen etc.).
Darüber hinaus reicht der Geltungsbereich nur dann, wenn mit der
Schutzverfügung explizit auch Nachbargrundstücke erfasst werden, die
freigehalten werden oder nur beschränkt überbaubar sein sollen. Diese
Grundstücke sind in der Schutzverfügung zu nennen; ebenso die auf diesen
Grundstücken geltenden Restriktionen (zum Ganzen BRKE II, 24. Februar
2009, Nrn. 51–52/2009, E. 8, in: BEZ 2009 Nr. 65). Ein solcher
über die Grundstücksgrenze hinausreichender Umgebungsschutz besteht
hinsichtlich der in der Umgebung des Gestaltungsplangebiets gelegenen
Schutzobjekte nicht. Ohnehin liegen die geschützten Objekte nicht in
unmittelbarer Nähe der geplanten Hochhäuser, weshalb der von den Beschwerdeführenden
angesprochene Umgebungsschutz gemäss § 203 Abs. 1 lit. c PBG
jedenfalls nicht so weit reicht, dass am vorgesehenen Standort keine Hochhäuser
errichtet werden dürfen. Wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid sodann
richtig festhielt, treten die "Bernoulli-Häuser" und die "à
Porta-Siedlung" in Abgrenzung zum jeweiligen baulichen Umfeld je in sich
geschlossen in Erscheinung und weist das nahe zu diesen Bauten geplante
Fussballstadion nur eine Höhe von maximal 20 m auf, während die geplanten
Hochhäuser weiter entfernt liegen. Damit ist eine unzulässige Beeinträchtigung
durch den Gestaltungsplan auch für diese beiden Schutzobjekte nicht
ersichtlich.
9.2
Unter dem
Stichwort des Ortsbildschutzes rügen die Beschwerdeführenden sinngemäss eine
Verletzung von Art. 5 ff. des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966
über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) und von Art. 25a RPG.
Sie machen geltend, im Nahbereich des Gestaltungsperimeters befänden sich
verschiedene Objekte, die im Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der
Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS) verzeichnet seien. Der Gestaltungsplan
berücksichtige die Schutzanliegen des ISOS nicht.
9.2.1
Nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 NHG erstellt der Bundesrat nach
Anhören der Kantone Inventare von Objekten von nationaler Bedeutung; er kann
sich auf bestehende Inventare von staatlichen Institutionen und von
Organisationen stützen, die im Bereich des Naturschutzes, des Heimatschutzes
oder der Denkmalpflege tätig sind. Gemäss Art. 6 NHG wird durch die
Aufnahme eines Objektes von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes
dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls
aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen
die grösstmögliche Schonung verdient (Abs. 1). Ein Abweichen von der
ungeschmälerten Erhaltung im Sinn der Inventare bei Erfüllung einer
Bundesaufgabe darf nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich-
oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen
(Abs. 2). Gemäss Art. 7 Abs. 2 NHG in Verbindung mit
Art. 23 Abs. 4 der Verordnung vom 16. Januar 1991 über den
Natur- und Heimatschutz (NHV; SR 451.1) ist – zwingend (BGE 145
II 176 E. 3.2 f. mit Hinweisen) – ein Gutachten der
Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) oder der
Eidgenössischen Kommission für Denkmalpflege (EKD) einzuholen, wenn bei der
Erfüllung einer Bundesaufgabe ein Objekt, das in einem Inventar des Bundes nach
Art. 5 NHG aufgeführt ist, erheblich beeinträchtigt werden kann oder sich
in diesem Zusammenhang grundsätzliche Fragen stellen. Im Gutachten gibt die
Kommission an, ob das Objekt ungeschmälert zu erhalten oder wie es zu schonen
ist (a.
a.
O.). Ob eine Begutachtung
durch die ENHK bzw. die EKD erforderlich ist, entscheidet je nachdem, ob für
die Erfüllung einer Bundesaufgabe der Bund oder der Kanton zuständig ist, die
Fachstelle des Bundes oder die kantonale Fachstelle (Art. 7 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 25 Abs. 2 NHG). Im Kanton Zürich ist für
Landschaftsschutz, Denkmalpflege, Archäologie und Ortsbildschutz das Amt für
Raumentwicklung (ARE) zuständig (§ 2a Abs. 1 der kantonalen Natur-
und Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977 [KNHV; LS 702.11]). Zu
beachten ist das ISOS – auch wenn nicht die Erfüllung einer Bundesaufgabe
infrage steht – grundsätzlich dort, wo nach kantonalem Recht im Einzelfall
Interessenabwägungen im Licht der Heimatschutzanliegen vorzunehmen sind (VGr,
27. August 2024, VB.2023.00062, E. 4.2; BGr, 31. März 2020,
1C_635/2018, E. 3.1.2; BGE 135 II 209 E. 2.1).
9.2.2
Wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid richtig ausführte, handelt es
sich bei der Genehmigung des Gestaltungsplans "Areal Hardturm –
Stadion" um eine kommunale Sondernutzungsplanung und nicht um eine
Bundesaufgabe im Sinn von Art. 7 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 2
NHG. Der Einwand der Beschwerdeführenden, wonach im Baubewilligungsverfahren
voraussichtlich eine gewässerschutzrechtliche Ausnahmebewilligung notwendig
sein werde, ändert daran nichts. Zwar hat das Bundesgericht in einem Urteil vom
27. Juli 2023 eine Gestaltungsplanung unter Hinweis auf die notwendige
gewässerschutzrechtliche Ausnahmebewilligung als Erfüllung einer Bundesaufgabe
eingestuft (BGr, 27. Juli 2023, 1C_58/2021, E. 4.5). Allerdings wurde
im dort beurteilten Fall anders als vorliegend die Gestaltungsplanung materiell
und formell mit der Festlegung des Gewässerraums des betroffenen Gewässers
koordiniert und stand dort bereits fest, dass eine gewässerschutzrechtliche
Ausnahmebestimmung erforderlich sein würde. Dies ist vorliegend nicht der Fall,
zumal die Baudirektion des Kantons Zürich inzwischen mit Verfügung vom
14. März 2025 den Gewässerraum am Döltschibach im Siedlungsgebiet der
Stadt Zürich festgelegt hat und die mit dem Gestaltungsplan ermöglichten Bauten
den neu festgelegten Gewässerraum am Döltschibach nicht mehr tangieren (siehe
E. 11 hiernach). Damit ist Art. 6 f. NHG auf den vorliegend
umstrittenen Gestaltungsplan nicht direkt anwendbar und war keine Begutachtung
durch die ENHK bzw. die EKD erforderlich. Auf eine solche Begutachtung hätte
aus den nachfolgenden Überlegungen allerdings selbst dann verzichtet werden
dürfen, wenn von der Erfüllung einer Bundesaufgabe auszugehen wäre.
9.2.3
Das kantonale Amt für Raumentwicklung ARE wies vor der Vorinstanz darauf
hin, dass das Gestaltungsplangebiet nicht Bestandteil des ISOS Stadt Zürich sei,
und schloss eine mögliche Beeinträchtigung von im ISOS verzeichneten Objekten
aus. Auch im vorliegenden Verfahren äusserte es sich dahingehend, dass der
Perimeter des Gestaltungsplans nicht von Erfassungskategorien des ISOS
betroffen sei.
Die erhebliche Beeinträchtigung eines inventarisierten
Objekts kann unter Umständen auch von ausserhalb des ISOS-Schutzperimeters
gelegenen Bauvorhaben ausgehen (VGr, 21. Dezember 2023, VB.2023.00209,
E. 5.2.5). Liegt ein Bauvorhaben innerhalb eines ISOS-Gebiets, sind an das
Kriterium der drohenden erheblichen Beeinträchtigung geringe Anforderungen zu
stellen (vgl. VGr, 27. Juni 2024, VB.2023.00471, E. 2.2). Dagegen ist
bei ausserhalb des ISOS-Gebiets gelegenen Bauvorhaben von einer drohenden
erheblichen Beeinträchtigung eines Schutzobjekts grundsätzlich nur auszugehen,
wenn dem entsprechenden Eintrag im ISOS ein entsprechendes Schutzziel
ausdrücklich entnommen werden kann bzw. wenn aus dem Eintrag zumindest
ersichtlich ist, inwiefern ausserhalb des Schutzperimeters gelegene Bauvorhaben
das Schutzobjekt beeinträchtigen könnten.
Ausserhalb des Gestaltungsplangebiets, aber in
unmittelbarer Nähe liegen die "Bernoulli-Häuser", die "à
Porta-Siedlung" und der "Hardhof". Die "à
Porta-Siedlung" ist im ISOS Stadt Zürich als Einzelelement eingetragen
(Stadtteil "Industrie", Eintrag E X.0.10) und folgendermassen
beschrieben: "Hufeisenförmige Mehrfamilienhauszeile, markanter Auftakt zur
Bebauung an der Hardturmstrasse, fünfgeschossiger, kompakter Baukörper mit
Walmdach, 1935". Die Überbauung wird im Textteil des ISOS erwähnt als eine
Rundzeile aus Mehrfamilienhäusern, die am damaligen westlichen Stadteingang
einen weit sichtbaren urbanen Akzent setzte. Eine besonders grosse Bedeutung
wird dem Objekt im ISOS allerdings nicht zugewiesen und ein Erhaltungsziel
nicht definiert. Die "Bernoulli-Häuser" sind im ISOS Stadt Zürich als
Baugruppe eingetragen (Stadtteil "Industrie", Eintrag B 0.2) und
werden folgendermassen beschreiben: "Siedlung im Sinn der Gartenstadtidee,
schlichte Reiheneinfamilienhäuschen mit markanten Lukarnen, in zwölf Zeilen
quer zur Limmat angeordnet, hofartige Sackgassen jeweils von zwei Zeilen
gefasst, rückseitige Gartenbereiche, 1923–30". Die "Bernoulli-Häuser"
finden im Textteil des ISOS mehrfach Erwähnung und werden als bedeutsame
Baugruppe mit dem Erhaltungsziel A definiert. Der "Hardhof" ist
im ISOS Stadt Zürich als bedeutsame Umgebungszone mit dem Erhaltungsziel A
eingetragen (Stadtteil "Altstetten", Eintrag U-Zo XVI) und wird
beschrieben als weitläufiges Schutzgebiet der Grundwasserfassung zwischen
Limmat und Autobahn A1 mit Sportanlagen. Im Textteil des ISOS wird der
Hardhof als parkähnlich ausgestaltetes Grundwasserschutzgebiet erwähnt, welches
neben weiteren Faktoren für eine hohe Wohnqualität der Grünau verantwortlich
sei. Für die genannten Schutzobjekte "Bernoulli-Häuser", "à
Porta-Siedlung" und "Hardhof" können den Einträgen im ISOS keine
Aussagen entnommen werden, aus welchen ersichtlich würde, inwiefern die mit dem
Gestaltungsplan ermöglichten, ausserhalb des ISOS-Schutzperimeters gelegenen
Bauvorhaben das Schutzobjekt beeinträchtigen bzw. die im ISOS erwähnten
Schutzziele gefährden könnten. Dies ist auch in keiner Weise ersichtlich. Wie
in E. 6.4.2 hiervor erwogen, nehmen die mit dem Gestaltungsplan
ermöglichten Bauvorhaben mittels abgestufter Höhen Rücksicht auf die bauliche
Umgebung und insbesondere auf die geschützten "Bernoulli-Häuser" und
den "Hardhof". Die weiteren ISOS-Schutzobjekte befinden sich zu weit
entfernt, als dass eine erhebliche Beeinträchtigung möglich wäre. Dies gilt
auch für den gemäss ISOS geschützten "Limmatraum". Damit erscheint
ausgeschlossen, dass ISOS-Schutzobjekte durch die mit dem Gestaltungsplan
ermöglichten Bauvorhaben erheblich beeinträchtigt werden könnten oder sich in
diesem Zusammenhang grundsätzliche Fragen stellen könnten. Das kantonale Amt
für Raumentwicklung ARE ist gleicher Auffassung. Mit seinen Stellungnahmen im
Rechtsmittelverfahren hat es dargetan, dass es eine erhebliche Beeinträchtigung
von ISOS-Schutzobjekten ausschliesst und eine Begutachtung durch die ENHK bzw.
EKD für nicht erforderlich hält. Unter den gegebenen Umständen ist den
Planungsträgern auch nicht vorzuwerfen, sie hätten das ISOS im Rahmen der
raumplanungsrechtlichen Interessenabwägung unzureichend berücksichtigt. Eine
Verletzung von Art. 5 ff. NHG ist auch in dieser Hinsicht zu
verneinen. Auch eine Verletzung des in Art. 25a RPG normierten
Koordinationsprinzips steht in der vorliegenden Konstellation ausser Frage.
10.
Die Beschwerdeführenden machen weiter geltend, der
Gestaltungsplan und insbesondere die ermöglichten Hochhäuser würden das
Landschaftsbild und landschaftlich wichtige Gebiete beeinträchtigen. In diesem
Zusammenhang verwies die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid auf das
Planungsermessen der Stadt Zürich, das richtplanerische Ziel der
Nachverdichtung im Zentrumsgebiet und das "Landschaftsentwicklungskonzept
Limmatraum" aus dem Jahr 2006, welches nicht die Dämpfung der baulichen
Entwicklung zum Ziel habe, sondern die bessere Verteilung der Erholungsnutzung.
Das angesprochene Landschaftsentwicklungskonzept ist nicht
grundeigentümerverbindlich und im Gestaltungsplanverfahren nicht direkt
anwendbar. Die Beschwerdeführenden bringen nicht vor, inwiefern der
vorinstanzliche Entscheid in diesem Zusammenhang rechtswidrig sein sollte bzw.
welche Rechtsnormen inwiefern verletzt sein sollten. Zur Einordnung der mit dem
Gestaltungsplan ermöglichten Bauvorhaben in die bauliche und landschaftliche
Umgebung kann wiederum auf E. 6.4.2 hiervor verwiesen werden. Im Übrigen
ist auf den pauschalen Vorwurf, mit dem Gestaltungsplan würde das
Landschaftsbild beeinträchtigt, nicht weiter einzugehen.
11.
Die Beschwerdeführenden machen sinngemäss geltend, der
Gestaltungsplan sei mit dem Gewässerschutzrecht nicht vereinbar. Sie bringen
vor, die Baubegrenzungslinie für das Teilgebiet A des umstrittenen
Gestaltungsplans rage an zwei Stellen in den geschützten Uferstreifen des Döltschibachs
hinein. Die Erteilung einer Ausnahmebewilligung komme nicht infrage, weil es
sich nicht um ein dicht überbautes Gebiet handle und weil der eingedolte
Döltschibach offengelegt werden könne und müsse.
11.1
Art. 36a
Abs. 1 des Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991 (GSchG;
SR 814.20) verpflichtet die Kantone, den Gewässerraum festzulegen, nämlich
den Raumbedarf der oberirdischen Gewässer, der erforderlich ist für die
Gewährleistung der natürlichen Funktionen der Gewässer, des Schutzes vor
Hochwasser und der Gewässernutzung. Die Kantone sorgen dafür, dass der
Gewässerraum bei der Richt- und Nutzungsplanung berücksichtigt sowie extensiv
gestaltet und bewirtschaftet wird (Art. 36a Abs. 3 Satz 1
GSchG).
11.1.1
Art. 41a Abs. 1 und Abs. 2 der Gewässerschutzverordnung vom
28. Oktober 1998 (GSchV; SR 814.201) bestimmen die Mindestbreite des
Gewässerraums für Fliessgewässer. Unter den in Art. 41a Abs. 3 GSchV
genannten Umständen muss die Breite des Gewässerraums erhöht werden. Gemäss
Art. 41a Abs. 4 GSchV kann die Breite des Gewässerraums in dicht
überbauten Gebieten den baulichen Gegebenheiten angepasst werden, soweit der
Schutz vor Hochwasser gewährleistet ist. Nach Art. 41a Abs. 5 GSchV
kann auf die Festlegung eines Gewässerraums verzichtet werden, unter anderem
wenn das Gewässer eingedolt ist und keine überwiegenden Interessen
entgegenstehen.
11.1.2
Im Gewässerraum dürfen gemäss Art. 41c Abs. 1 Satz 1 GSchV
grundsätzlich nur standortgebundene, im öffentlichen Interesse liegende Anlagen
wie Fuss- und Wanderwege, Flusskraftwerke oder Brücken erstellt werden. Gemäss
Art. 41c Abs. 1 Satz 2 GSchV sind bestimmte Ausnahmen möglich,
sofern keine überwiegenden Interessen entgegenstehen. Eine Ausnahmebewilligung
ist diesfalls unter anderem möglich für zonenkonforme Anlagen in dicht
überbauten Gebieten (Art. 41c Abs. 1 lit. a GSchV). Einer
Ausnahmebewilligung entgegenstehen kann unter anderem die Obliegenheit zur
Revitalisierung von Gewässern nach Art. 38a Abs. 1 GSchG. Solange ein
Kanton den Gewässerraum nicht festgelegt hat, gilt für die Breite des
Gewässerraums Abs. 2 der Übergangsbestimmung zur Änderung der GSchV vom
4. Mai 2011. Im Rahmen einer Gestaltungsplanung kann der Planungsträger
der Baudirektion beantragen, den Gewässerraum nach Art. 41a GSchV
festzulegen (§ 15a der kantonalen Verordnung über den Hochwasserschutz und
die Wasserpolizei vom 14. Oktober 1992 [HWSchV; LS 724.112]).
11.1.3
Für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 41c Abs. 1
Satz 2 GSchV ist nicht erforderlich, dass bereits ein definitiver
Gewässerraum nach Art. 41b GSchV ausgeschieden wurde. Dies gilt über den
Ablauf der Frist zu dessen Festlegung hinaus (VGr, 13. Juli 2023,
VB.2022.00514, E. 5.2 mit Hinweisen; vgl. BGE 139 II 470
E. 4.5). Die Erteilung einer Ausnahmebewilligung gemäss Art. 41c
Abs. 1 GSchV darf die künftige Gewässerraum- und Revitalisierungsplanung
nicht erschweren und ihr nicht widersprechen, denn dem übergangsrechtlichen
Gewässerraum kommt die Funktion einer Planungszone zu. Er soll gewährleisten,
dass im Zeitraum nach dem Inkrafttreten der Verordnung bis zur definitiven
Festlegung des Gewässerraums keine unerwünschten neuen Anlagen errichtet werden
(VGr, 13. Juli 2023, VB.2022.00514, E. 5.2 mit Hinweisen; BGE 140
II 437 E. 6.2).
11.2
Am
östlichen Rand innerhalb des Gestaltungsplanperimeters unterhalb des ehemaligen
Sportwegs verläuft der Döltschibach. Der Döltschibach ist eingedolt und wird in
einer Röhre rund 2 m unter Terrain geführt.
11.2.1
Bis zum Zeitpunkt der Genehmigung des Gestaltungsplans "Areal Hardturm
– Stadion" und des vorinstanzlichen Entscheids hatte der Kanton Zürich für
den Döltschibach keinen Gewässerraum ausgeschieden, weshalb die Vorinstanz in
Anwendung von Abs. 2 lit. a der Übergangsbestimmung zur Änderung der
GSchV vom 4. Mai 2011 von einem Gewässerraum mit einer Breite von
beidseits 8,3 m ausging. Die Vorinstanz stellte im angefochtenen Entscheid
fest, die Baubegrenzungslinie für das Teilgebiet A gemäss Gestaltungsplan
rage an zwei Stellen bis zu 3,3 m in den übergangsrechtlichen
Uferstreifen. Sie wies auf das laufende Verfahren zur Festlegung des
Gewässerraums beim fraglichen Abschnitt des Döltschibachs hin und führte aus,
es bestehe die Möglichkeit, dass das geplante Bauprojekt den künftigen
Gewässerraum nicht tangieren werde. Ohnehin könne angenommen werden, dass für
die Unterschreitung im Baubewilligungsverfahren eine Ausnahmebewilligung nach
Art. 41c Abs. 1 lit. a GSchV erteilt werden könne, zumal die
zuständige Behörde eine solche gemäss dem Umweltverträglichkeitsbericht in
Aussicht gestellt habe. Die Vorinstanz erwog in diesem Zusammenhang einerseits,
es sei offenkundig von einem dicht überbauten Gebiet im Sinn der genannten
Ausnahmebestimmung auszugehen, weil der Döltschibach im fraglichen Bereich an
grossvolumigen Bauten mitten in der Zentrumszone vorbeifliesse. Andererseits
wies die Vorinstanz auf die Planungsunterlagen hin, wonach eine Offenlegung des
eingedolten Döltschibachs im fraglichen Abschnitt technisch nur sehr erschwert
möglich, nicht verhältnismässig und nicht sinnvoll wäre, zumal der Bach sehr
tief und innerhalb von Mauern geführt werden müsste und ökologisch nur ein
geringer Mehrwert erzielt würde.
11.2.2
Den vorinstanzlichen Ausführungen ist zuzustimmen. Beim Begriff des
"dicht überbauten Gebiets" handelt es sich um einen Begriff der GSchV
und damit des Bundesrechts, der bundesweit einheitlich auszulegen ist (BGE 140
II 437 E. 5). Das Bundesgericht hat zum Begriff des "dicht überbauten
Gebiets" festgehalten, dass dieser einen genügend gross gewählten
Betrachtungsperimeter voraussetze. Der Fokus liege auf dem Land entlang des
Gewässers und nicht auf dem Siedlungs- oder Baugebiet als Ganzem. Allerdings
dürfe der Blick nicht ausschliesslich auf die Bauparzelle und die unmittelbar
angrenzenden Parzellen gerichtet werden, sondern es müsse eine
Gesamtbetrachtung angestellt werden, mit Blick auf die bestehende Baustruktur
des Gemeindegebiets. Immerhin habe der Verordnungsgeber mit dem Begriff
"dicht überbaut" zum Ausdruck gebracht, dass eine
"weitgehende" Überbauung (wie in Art. 36 Abs. 3 RPG) nicht
genüge (vgl. BGE 143 II 77 E. 2.7; BGE 140 II 437 E. 5.1;
je mit Hinweisen). Beim Gebiet entlang des durch die Stadt Zürich fliessenden
Döltschibachs handelt es sich um dicht überbautes Gebiet im Sinn der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung. Dass im Bereich des ehemaligen Sportwegs
westlich des eingedolten Bachs seit dem Abbruch des alten Hardturmstadions eine
relativ grosse Fläche nicht mehr überbaut ist, ändert daran nichts, zumal
unmittelbar östlich und nördlich eine dichte Bebauung besteht und das
erweiterte Gebiet jedenfalls bei der gebotenen Gesamtbetrachtung zweifellos
dicht überbaut in Erscheinung tritt. Überzeugend sind auch die Ausführungen der
Vorinstanz, wonach gestützt auf die Planunterlagen eine Offenlegung des
eingedolten Döltschibachs im fraglichen Abschnitt technisch nur sehr erschwert
möglich, nicht verhältnismässig und nicht sinnvoll wäre. Den eingedolten Bach
im fraglichen Abschnitt nicht zu revitalisieren, steht damit nicht im
Widerspruch zu Art. 38a Abs. 1 GSchG.
Die vorinstanzliche Schlussfolgerung, es sei davon
auszugehen, dass im Baubewilligungsverfahren für die Unterschreitung des
Gewässerbereichs – sofern eine solche bis dahin nicht ohnehin
wegfalle – eine Ausnahmebewilligung nach Art. 41c Abs. 1
lit. a GSchV erteilt werden könne, ist nicht zu beanstanden. Art. 36a
GSchG und Art. 41a ff. GSchV stehen der Genehmigung des
Gestaltungsplans "Areal Hardturm – Stadion" nicht entgegen.
11.3
Am
14. März 2025 setzte die Baudirektion des Kantons Zürich den Gewässerraum
am Döltschibach im Siedlungsgebiet der Stadt Zürich fest (vgl. die amtliche
Mitteilung Nr. 2025/0200 vom 2. April 2025 im städtischen Amtsblatt).
Die Stadt Zürich hatte die Verfügung mit der Stellungnahme zu den Einwendungen
vom 2. April 2025 bis zum 2. Mai 2025 öffentlich aufgelegt. Für den
vorliegend fraglichen Bereich beim ehemaligen Sportweg hielt die Baudirektion
in ihrer Verfügung vom 14. März 2025 fest, entlang des eingedolten
Abschnitts bestehe kein Öffnungspotenzial, weshalb der Gewässerraum auf die
minimale Eingriffsbreite von 2,63 m reduziert werde. Sollte die Verfügung
der Baudirektion vom 14. März 2025, welche nicht Gegenstand des
vorliegenden Verfahrens ist, in Rechtskraft erwachsen, wird die
Baubegrenzungslinie für das Teilgebiet A gemäss Gestaltungsplan nicht mehr
in den geschützten Gewässerraum hineinragen und die Frage nach der Erteilung
einer entsprechenden Ausnahmebewilligung im Baubewilligungsverfahren obsolet.
12.
Die Beschwerdeführenden machen geltend, der umstrittene
Gestaltungsplan missachte § 204 Abs. 1 und § 205 lit. a PBG
sowie § 1 KNHV. Sinngemäss rügen sie auch eine Verletzung von Art. 14
NHV in Verbindung mit Art. 18 und Art. 18b NHG.
12.1
Dem
Aussterben einheimischer Tier- und Pflanzenarten ist durch die Erhaltung
genügend grosser Lebensräume (Biotope) und andere geeignete Massnahmen
entgegenzuwirken (Art. 18 Abs. 1 Satz 1 NHG). Besonders zu
schützen sind Uferbereiche, Riedgebiete und Moore, seltene Waldgesellschaften,
Hecken, Feldgehölze, Trockenrasen und weitere Standorte, die eine ausgleichende
Funktion im Naturhaushalt erfüllen oder besonders günstige Voraussetzungen für
Lebensgemeinschaften aufweisen (Art. 18 Abs. 1
bis
NHG).
Technische Eingriffe in ein schützenswertes Biotop setzen voraus, dass der
Eingriff standortgebunden ist und einem überwiegenden Bedürfnis entspricht
(Art. 14 Abs. 6 NHV). Lässt sich eine Beeinträchtigung schutzwürdiger
Lebensräume durch technische Eingriffe unter Abwägung aller Interessen nicht
vermeiden, so hat der Verursacher für besondere Massnahmen zu deren
bestmöglichem Schutz, für Wiederherstellung oder sonst für angemessenen Ersatz
zu sorgen (Art. 18 Abs. 1
ter
NHG und Art. 14
Abs. 7 NHV). Während der Bundesrat Biotope von nationaler Bedeutung
ausscheidet (Art. 18a Abs. 1 NHG) sorgen die Kantone für Schutz und
Unterhalt von Biotopen von regionaler und lokaler Bedeutung (§ 13 KNHV in
Verbindung mit Art. 18b Abs. 1 NHG). In intensiv genutzten Gebieten
inner- und ausserhalb von Siedlungen sorgen die Kantone für ökologischen
Ausgleich (Art. 15 NHV in Verbindung mit Art. 18b Abs. 2 NHG).
Ob ein Biotop schützenswert ist, beurteilt sich nach den Kriterien von
Art. 14 Abs. 3 NHV, allenfalls unter Berücksichtigung der regionalen
Gegebenheiten (vgl. Art. 14 Abs. 4 NHV und zum Ganzen BGr,
21. November 2024, 1C_217/2023, E. 4; VGr, 2. März 2023,
VB.2022.00040, E. 4.5).
Zu den Schutzobjekten des Natur- und Heimatschutzes
gehören gemäss § 203 Abs. 1 PBG unter anderem unverdorbene Natur- und
Kulturlandschaften sowie entsprechende Gewässer (lit. a), wertvolle Park-
und Gartenanlagen, Bäume, Baumbestände, Feldgehölze und Hecken (lit. f)
wie auch seltene oder vom Aussterben bedrohte Tiere und Pflanzen und die für
ihre Erhaltung nötigen Lebensräume (lit. g). Über die Schutzobjekte
erstellen die für Schutzmassnahmen zuständigen Behörden Inventare (§ 203
Abs. 2 PBG). Objekte von kommunaler Bedeutung werden vom Gemeindevorstand
inventarisiert (§ 4 KNHV in Verbindung mit § 211 Abs. 2 PBG).
Mit der Inventaraufnahme wird die Vermutung der Schutzwürdigkeit der
verzeichneten Objekte aufgestellt und die zuständige Behörde verpflichtet, sich
mit dieser Vermutung auseinanderzusetzen. Staat, Gemeinden und Weitere haben in
ihrer Tätigkeit dafür zu sorgen, dass Schutzobjekte geschont und, wo das
öffentliche Interesse an diesen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben (§ 204
Abs. 1 PBG). Der Schutz erfolgt insbesondere durch Massnahmen des
Planungsrechts (§ 205 lit. a PBG). Die Pflicht, Schutzobjekte zu
schonen und zu erhalten, besteht unter bestimmten Umständen auch ohne förmliche
Unterschutzstellung oder Aufnahme in ein Inventar und ist – unter
Berücksichtigung des Grundsatzes der Planbeständigkeit (Art. 21
Abs. 2 RPG) – etwa bei der Errichtung von Bauten und der Erteilung
von Bewilligungen zu beachten (§ 1 KNHV; zum Ganzen VGr, 12. Januar
2023, VB.2022.000247, E. 4.1 mit Hinweisen).
12.2
Das
Gebiet des Gestaltungsplans "Areal Hardturm – Stadion" wurde im Jahr
2004 der Zentrumszone zugewiesen. Wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid
richtig ausführte, ist die Zuweisung des Gebiets zur Zentrumszone 2004 im
vorliegenden Verfahren nicht mehr zu hinterfragen, zumal sie unter
hinreichender Berücksichtigung des Naturschutzes erfolgte. Das
Gestaltungsplangebiet ist weder in einem Inventar des Bundes noch im Inventar
der kommunalen Natur- und Landschaftsschutzobjekte (KSO) verzeichnet. Die Vorinstanz
kam im angefochtenen Entscheid gestützt auf die Planungsgrundlagen und
insbesondere ein ergänzend zum Umweltverträglichkeitsbericht erstelltes
Gutachten zum Fachbereich Lebensräume, Fauna und Flora allerdings zum Schluss,
dass sich auf dem Hardturm-Areal seit dem Abbruch der ehemaligen Bauten mit
Blick auf die Nachweise geschützter und gefährdeter Arten ein Biotop im Sinn
von Art. 14 Abs. 3 NHV gebildet habe. Die Beschwerdegegnerschaft
bestreitet dies bzw. hält dafür, dass dies offengelassen werden könne.
Auf die Naturschutzproblematik wird im
Baubewilligungsverfahren Rücksicht zu nehmen sein. Namentlich wird zu prüfen
sein, ob – wie die Vorinstanz ohne Weiteres annimmt – ein Biotop im
genannten Sinn effektiv besteht und gegebenenfalls ob der mit den Bauvorhaben
verbundene Eingriff nach Art. 14 Abs. 6 NHV gerechtfertigt werden
kann. Gegebenenfalls werden im Sinn von Art. 18 Abs. 1
ter
NHG und Art. 14 Abs. 7 NHV konkrete Ersatzmassnahmen anzuordnen sein.
Ob im Fall der Bejahung eines (nicht inventarisierten) Biotops die
Voraussetzungen für einen Eingriff erfüllt sein werden, hängt ab vom konkreten
Bauprojekt, welches nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet. Im
vorliegenden Verfahren ist – soweit möglich – immerhin zu prüfen, ob
der Gestaltungsplan Raum lässt für ein Vorhaben, welches die Bestimmungen zum
Schutz von bedrohten Tier- und Pflanzenarten bzw. ihrer Lebensräume
respektiert. Auf die Einwände der Beschwerdeführenden ist nur so weit
einzugehen, als sie im genannten Sinn den zulässigen Streitgegenstand
betreffen.
12.3
Die
Vorinstanz erwägt sinngemäss, der Umstand, dass das Gebiet schon einmal
überbaut gewesen sei, relativiere die Schutzwürdigkeit des Gebiets. Die
ökologisch wertvolle Fläche habe sich nur bilden können, weil das Areal nicht
sofort wieder überbaut worden sei, weshalb es stossend sei, die Zuweisung zur
Zentrumszone nachträglich zu hinterfragen. Dieses Argument überzeugt nicht,
käme es doch offenkundig nicht darauf an, aus welchem Grund sich eine
allfällige ökologisch wertvolle Fläche herausbilden konnte.
Hingegen ist der Vorinstanz darin zuzustimmen, dass das mit
dem Gestaltungsplan ermöglichte Fussballstadion unter den gegebenen besonderen
Umständen am vorgesehenen Standort als standortgebunden im Sinn von
Art. 14 Abs. 6 NHV anzusehen ist. Dies ergibt sich einerseits aus dem
entsprechenden Richtplaneintrag und andererseits aus dem Umstand, dass in der
Stadt Zürich kein Fussballstadion besteht, welches den Anforderungen der beiden
Super-League-Vereine entspricht, das Letzigrund-Stadion für Fussballspiele nicht
geeignet ist und in der Stadt Zürich kein Alternativstandort besteht, an
welchem in absehbarer Zeit realistischerweise ein genügend grosses
Fussballstadion verwirklicht werden könnte. An der Errichtung des
Fussballstadions und einer verdichteten Bauweise im Gestaltungsplangebiet
besteht ein grosses öffentliches Interesse. Art. 48 der
Gestaltungsplanvorschriften bestimmt, dass Bauten, Anlagen und Umschwung im
Hinblick auf den ökologischen Ausgleich optimiert werden müssen. Gemäss
Art. 17 Abs. 2 und 3 der Gestaltungsplanvorschriften sind die
Dachflächen ökologisch wertvoll zu begrünen. Das erwähnte Gutachten zum
Fachbereich Lebensräume, Fauna und Flora und die Vorinstanz nennen weitere
ökologische Ausgleichs- und Ersatzmassnahmen, die zum Schutz der gefährdeten
Arten ergriffen werden können. Werden diese Massnahmen im
Baubewilligungsverfahren umgesetzt, sollte ein Grossteil der gefährdeten Arten
auch künftig einen Lebensraum auf dem Areal finden.
Der Vorinstanz ist darin zuzustimmen, dass die Interessen des
Biotopschutzes im umstrittenen Gestaltungsplan angemessen berücksichtigt
werden. Wie die Planungsgrundlagen und insbesondere das erwähnte Gutachten zum
Fachbereich Lebensräume, Fauna und Flora aufzeigen, lässt der Gestaltungsplan Raum
für ein Vorhaben, welches die Bestimmungen zum Schutz von bedrohten Tier- und
Pflanzenarten bzw. ihrer Lebensräume respektiert. Dass seit den entsprechenden
Erhebungen im Rahmen der Erarbeitung des Gestaltungsplans einige Jahre
vergangen sind, ist der langen Verfahrensdauer geschuldet und ändert daran
nichts. Entsprechende Auflagen und allfällige Ersatzmassnahmen werden im
Baubewilligungsverfahren zu prüfen und anzuordnen sein.
13.
Die Beschwerdeführenden machen geltend, der umstrittene
Gestaltungsplan widerspreche § 83 Abs. 3 PBG, weil er keine
verbindlichen Festlegungen zur Umgebung mache.
Gemäss § 83 Abs. 3 PBG kann der Gestaltungsplan
Festlegungen über die weitere Umgebungsgestaltung enthalten (siehe E. 5.1
hiervor). Art. 22 der Gestaltungsplanvorschriften schreibt vor, mit dem
ersten Baugesuch sei ein Umgebungsplan für den gesamten Geltungsbereich
einzureichen, der die Gestaltung sowie die zweckmässige Ausstattung und
Ausrüstung aller Freiräume umfasse, wobei den Sicherheitsbedürfnissen der
Bevölkerung und des Veranstaltungsbetriebs Rechnung zu tragen sei. Art. 23
der Gestaltungsplanvorschriften schreibt die Erstellung von drei öffentlich
nutzbaren Plätzen vor und macht dazu konkrete Vorgaben. Art. 24 der
Gestaltungsplanvorschriften definiert Freiflächenziffern für die
Teilgebiete A, B und C. Art. 25 der Gestaltungsplanvorschriften
macht Vorgaben hinsichtlich der das Areal querenden, öffentlich nutzbaren
Fusswege. Nach Art. 26 der Gestaltungsplanvorschriften muss die Gestaltung
des Aussenraums zu einer guten Durchgrünung des Quartiers beitragen und ist die
Versiegelung der Flächen auf das notwendige Minimum zu beschränken
(Abs. 1). Zudem sind mindestens an den neun im Plan bezeichneten Lagen
grosskronige Bäume zu pflanzen (Abs. 2). Schliesslich bezieht sich die in
Art. 27 der Gestaltungsplanvorschriften geforderte besonders gute
gestalterische Gesamtwirkung auch auf die landschaftliche Umgebung.
Soweit in § 83 Abs. 3 PBG Festlegungen über die
weitere Umgebungsgestaltung angesprochen sind, handelt es sich um eine
Kann-Vorschrift. Wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid zutreffend
erwog, wird der Gestaltungsplan "Areal Hardturm – Stadion" der
genannten Vorschrift mit den erwähnten Gestaltungsplanvorschriften ohne
Weiteres gerecht.
14.
Die Beschwerdeführenden bringen vor, der Gestaltungsplan
sehe zu wenige Freiflächen vor. Ausserdem monieren sie den Verlust von
bestehenden Frei- und Erholungsflächen, welcher mit der Überbauung der
Stadion-Brache verbunden sei.
Die BZO sieht im betroffenen Quartier eine
Freiflächenziffer von 30 % vor (vgl. Art. 18 Abs. 2 BZO in
Verbindung mit § 254 Abs. 1 PBG in der vorliegend anwendbaren, bis
zum 28. Februar 2017 gültigen Fassung). Gemäss § 257 Abs. 1 PBG
in der vorliegend anwendbaren, bis zum 28. Februar 2017 gültigen Fassung
sind offene Flächen für dauernde Spiel- und Ruheplätze sowie Gärten an die
Freiflächenziffer anrechenbar.
Art. 24 der Gestaltungsplanvorschriften bestimmt,
dass die Freiflächenziffer im Alltagsbetrieb im Teilgebiet A mindestens
45 %, im Teilgebiet B mindestens 10 % und im Teilgebiet C
mindestens 35 % betragen muss (Abs. 1). Im Veranstaltungsbetrieb
dürfen die Freiflächen für die erforderlichen temporären Abstellplätze
unterschritten werden (Abs. 2). Inwiefern die im Gestaltungsplan
festgelegten Freiflächenziffern rechtswidrig sein sollten, wird von den Beschwerdeführenden
nicht konkret dargelegt und ist nicht ersichtlich. Im Gegenteil sind die im
Gestaltungsplan angeordneten Freiflächen grosszügig bemessen. Der Vorwurf, die
Vorinstanz habe gewisse Flächen fälschlicherweise zu den Freiflächen gezählt,
ist nicht nachvollziehbar. Soweit die Beschwerdeführenden erklären, die
Freiflächen würden den qualitativen Vorgaben nicht genügen, ist eine
Rechtsnorm, die verletzt sein könnte, nicht ersichtlich. Der Vorinstanz ist
darin zuzustimmen, dass die Freiraumversorgung auf dem Gestaltungsplangebiet
und in der näheren Umgebung sehr gut ist, wobei für die Umgebung insbesondere
die Erholungsräume "Hardhof" und "Limmatraum" zu erwähnen
sind. Wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid sodann richtig ausführte,
kann die temporäre Nutzung von Freiflächen für Abstellplätze im
Veranstaltungsbetrieb hingenommen werden, zumal es sich dabei um eine zeitlich
stark eingeschränkte Nutzung handelt. Weshalb – wie die
Beschwerdeführenden andeuten – ein allfälliger Trainingsbetrieb im
Fussballstadion den Freiraum unzulässig beschränken könnte, ist ebenfalls nicht
ersichtlich. Inwiefern der Wegfall der Stadion-Brache mit einer
Rechtsverletzung verbunden sein sollte, wird von den Beschwerdeführenden nicht
dargetan und ist nicht ersichtlich.
15.
Die Beschwerdeführenden machen geltend, der
Gestaltungsplan "Areal Hardturm – Stadion" beachte das Interesse an
einer publikumsorientierten Erdgeschossnutzung zu wenig. Sie rügen in diesem
Zusammenhang eine Verletzung von Art. 6a BZO.
Gemäss Art. 18a Abs. 2 BZO sind in Kernzonen im
Erdgeschoss in der ersten Raumtiefe entlang von Strassen und Plätzen keine
Wohnnutzungen zulässig. Art. 6a BZO bestimmt, dass in Erdgeschossen, die
den in den Ergänzungsplänen bezeichneten massgeblichen Platz- und
Strassenräumen zugewandt sind, in der ersten Raumtiefe nur gewerbliche
Nutzungen zulässig sind (Abs. 1 Satz 1). Liegen die bezeichneten
Erdgeschosse in einer Kern-, Quartiererhaltungs- oder Zentrumszone, sind nur
publikumsorientierte gewerbliche Nutzungen, wie z.
B. Gaststätten und Verkaufsgeschäfte, zulässig
(Abs. 1 Satz 2). Diese Regelung gilt auch für Gebäude, die vor oder
hinter der Baulinie liegen (Abs. 2).
Art. 9 der Gestaltungsplanvorschriften macht in
Verbindung mit Art. 5 Abs. 1 und Abs. 3 der
Gestaltungsplanvorschriften gewisse Vorgaben für die Nutzung des Eingangsgeschosses
in den Teilgebieten A und C, indem er für bestimmte Räume eine
Handels-, Dienstleistungs-, Gewerbe- und Gastronomienutzung vorsieht und damit
eine Wohnnutzung ausschliesst. Zu Recht machen die Beschwerdeführenden keine
Verletzung von Art. 18a Abs. 2 BZO geltend. Wie die Vorinstanz im
angefochtenen Entscheid sodann richtig ausführte, ist Art. 6a BZO
vorliegend nicht anwendbar, weil keine in den Ergänzungsplänen bezeichneten
Platz- und Strassenräume betroffen sind.
16.
16.1
Die
Beschwerdeführenden machen geltend, der Gestaltungsplan "Areal Hardturm –
Stadion" verstosse gegen verschiedene Grundsätze, Leitlinien und Ziele der
Stadt Zürich zum Umwelt- und namentlich zum Klimaschutz, welche sich aus dem
"Masterplan Umwelt 2017-2020", der Gemeindeordnung, dem
"Fachplan Hitzeminderung" vom 4. März 2020 und dem kommunalen
Richtplan ergäben. Die Aussagen im Umweltverträglichkeitsbericht zu
Beschattung, Wind, Verdunstungsflächen, Durchlüftung und thermischer
Abstrahlung seien willkürlich.
Wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid richtig
erwog, kennt das geltende Recht keine das Lokalklima betreffenden,
verbindlichen Bauvorschriften (VGr, 15. Dezember 2022, VB.2022.00252,
E. 8). Der "Masterplan Umwelt 2017-2020" ist im
Gestaltungsplanverfahren nicht unmittelbar anwendbar. Auch die weiteren
Planungsdokumente und Empfehlungen der Stadt Zürich, auf welche sich die
Beschwerdeführenden berufen, beinhalten keine im Gestaltungsplanverfahren
direkt anwendbaren, rechtsverbindlichen Vorschriften. Bei den von den
Beschwerdeführenden genannten Bestimmungen der Gemeindeordnung der Stadt Zürich
vom 13. Juni 2021 (GO; AS 101.100) – Art. 10 zu den
natürlichen Lebensgrundlagen und Art. 14 zum Schutz von Grünraum – handelt
es sich um im Gestaltungsplanverfahren ebenfalls nicht direkt anwendbare Ziel-
bzw. Programmnormen. Schliesslich ist der angesprochene kommunale Richtplan
nicht grundeigentümerverbindlich. Soweit die Beschwerdeführenden ausserdem
pauschal geltend machen, Hochhäuser seien nicht umweltfreundlich bzw. weniger
ökologisch als Flachbauten, legen sie ebenfalls nicht dar und ist nicht
ersichtlich, inwiefern der umstrittene Gestaltungsplan gegen konkrete
Rechtsnormen verstossen könnte.
Wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid aufzeigte,
setzen sich der im Gestaltungsplanverfahren erstellte
Umweltverträglichkeitsbericht und weitere Fachberichte mit verschiedenen von
den Beschwerdeführenden angesprochenen Umweltthemen auseinander. Da sich die
entsprechenden Ausführungen der Beschwerdeführenden jedoch nicht auf im
Gestaltungsplanverfahren unmittelbar anwendbare Rechtsnormen beziehen und eine
Rechtsverletzung im genannten Zusammenhang auch nicht ersichtlich ist, ist
darauf nicht weiter einzugehen.
16.2
Die
Beschwerdeführenden bringen vor, der Gestaltungsplan "Areal Hardturm –
Stadion" verstosse gegen Art. 17 und Art. 18 GO, weil er den
gemeinnützigen Wohnungsbau nicht rechtlich sichere bzw. weil sich gestützt auf
den Gestaltungsplan eine Verpflichtung zum gemeinnützigen Wohnungsbau nicht
durchsetzen lasse.
Wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid richtig
erwog, handelt es sich bei den von den Beschwerdeführenden genannten
Bestimmungen (Art. 17 und Art. 18 GO zum preisgünstigen Wohnraum) um
im Gestaltungsplanverfahren nicht direkt anwendbare Ziel- bzw. Programmnormen.
Eine konkrete Pflicht, preisgünstigen Wohnraum im Gestaltungsplanverfahren
rechtlich abzusichern, kann ihnen nicht entnommen werden. Die
Beschwerdeführenden legen nicht dar und es ist nicht ersichtlich, inwiefern der
umstrittene Gestaltungsplan gegen direkt anwendbare, konkrete Rechtsnormen zum
preisgünstigen Wohnraum verstossen könnte.
Wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid sodann
aufzeigte, ist das Teilgebiet A des Gestaltungsplans gemäss Art. 4
lit. a der Gestaltungsplanvorschriften explizit für den gemeinnützigen
Wohnungsbau vorgesehen, wobei eine entsprechende Nutzung im Baurechtsvertrag
mit der designierten Baurechtsnehmerin gesichert werden soll.
17.
Gemäss Art. 10 der Gestaltungsplanvorschriften ist im
Teilgebiet B eine Medienfassade zulässig (Abs. 1). Mit dem Baugesuch
ist ein Konzept zur Medienfassade einzureichen, das auch Aussagen zum Betrieb
enthalten muss (Abs. 2). Die Beschwerdeführenden rügen, diese Bestimmung
sei mit dem Umweltschutzrecht nicht vereinbar.
Abgesehen davon, dass die Beschwerdeführenden nicht
ausreichend rügen, welche konkreten umweltschutzrechtlichen Bestimmungen im
genannten Zusammenhang verletzt sein sollen, wies die Vorinstanz im
angefochtenen Entscheid zu Recht darauf hin, dass die Beleuchtung der mit dem
Gestaltungsplan ermöglichten Bauten nicht Gegenstand des
Gestaltungsplanverfahrens sein kann, sondern gegebenenfalls später im
Baubewilligungsverfahren zu beurteilen sein wird. Art. 10 der
Gestaltungsplanvorschriften ist zu wenig konkret, als dass sich die
Vereinbarkeit der Medienfassade mit dem USG prüfen liesse. Immerhin kann
festgehalten werden, dass die angesprochene Medienfassade jedenfalls nicht
grundsätzlich und von vornherein gegen die Bestimmungen des USG zum
Immissionsschutz verstösst. Ob die angesprochene Fassade mit Blick auf die
massgeblichen Bestimmungen des USG vereinbar ist, ist abhängig von ihrer
konkreten Ausgestaltung, der Leuchtwirkung (Leuchtdichte, Farbtemperatur etc.)
und Dynamik eines allfälligen Bild- und/oder Farbwechsels sowie ihren
Betriebszeiten. Wie die Vorinstanz richtig erwog, wird die Medienfassade
– sollte sie Bestandteil eines entsprechenden Baugesuchs sein – unter
anderem den Bestimmungen des USG zu entsprechen haben, was im
Baubewilligungsverfahren zu prüfen sein wird (vgl. auch Art. 3 Abs. 3
der Gestaltungsplanvorschriften).
18.
Die Beschwerdeführenden bringen vor, der Gestaltungsplan
"Areal Hardturm – Stadion" sichere das Projekt "Ensemble",
welches aus dem Studienauftrag als Sieger hervorgegangen ist, rechtlich nicht
ausreichend ab und lasse viel Spielraum für eine andere Setzung der Volumina.
Dies sei rechtlich unhaltbar. Ausserdem monieren die Beschwerdeführenden, mit
dem Gestaltungsplan werde auch die Qualität der ermöglichten Überbauung nicht
verbindlich gesichert. In diesem Zusammenhang nennen sie die städtebauliche und
architektonische Qualität der Bauten und Anlagen, die Umweltziele, die Qualität
der Erdgeschossflächen, der öffentlichen Plätze und der Freiflächen, die
Sicherung des gemeinnützigen Wohnungsbaus sowie die Art und Weise der
Stadionnutzung.
Die Beschwerdeführenden führen nicht aus, gegen welche
Bestimmung der angefochtene Entscheid insoweit verstossen sollte.
Gestaltungspläne sollen Zahl, Lage, äussere Abmessungen sowie die Nutzweise und
Zweckbestimmung der Bauten festlegen (§ 83 Abs. 1 PBG) und die
Erschliessung sowie die gemeinschaftlichen Ausstattungen und Ausrüstungen
ordnen (§ 83 Abs. 3 PBG). Hingegen ist für die Projektierung gemäss
§ 83 Abs. 2 PBG zwingend ein angemessener Spielraum zu belassen
(siehe E. 5.1 hiervor). Diesen Vorgaben entspricht der vorliegend
umstrittene Gestaltungsplan. So ist es gerade nicht Aufgabe des
Gestaltungsplans, ein ganz bestimmtes Bauprojekt rechtlich zu sichern. Auch ist
im Gestaltungsplan nicht die Nutzungsweise der Bauten und Anlagen bis ins
Detail verbindlich zu regeln. Dass der Gestaltungsplan die von den
Beschwerdeführenden angesprochenen Themen nicht bzw. nicht mit der von den
Beschwerdeführenden gewünschten Verbindlichkeit regelt, ist nicht zu
beanstanden.
19.
Die Beschwerdeführenden machen geltend, der
Gestaltungsplan "Areal Hardturm – Stadion" weiche in unzulässiger
Weise von der Rahmennutzungsordnung ab. Damit einher geht ihr Einwand, für die
Bauten und Anlagen, welche mit dem Gestaltungsplan ermöglicht würden, hätte die
Rahmennutzungsordnung revidiert werden müssen. Am Rande erwähnen die
Beschwerdeführenden in diesem Zusammenhang auch Art. 2 Abs. 1 RPG.
19.1
Nach
§ 83 Abs. 1 Satz 2 PBG darf ein Gestaltungsplan von den
Bestimmungen über die Regelbauweise und von den kantonalen Mindestabständen
abweichen. Die Anforderungen und das Ausmass der zulässigen Abweichungen von
der Grundnutzungsordnung (Bau- und Zonenordnung) sind gesetzlich nicht
definiert (VGr, 8. Juli 2020, VB.2018.00760, E. 5.2.1). Nach der
Rechtsprechung des Bundesgerichts darf mit einem Sondernutzungsplan von der
Grundordnung abgewichen werden, soweit diese Abweichungen nicht dazu führen,
die planerisch und demokratisch abgestützte Grundordnung ihres Sinngehalts zu
entleeren. Die Kantone sind nicht frei, beliebig grosse Abweichungen von der
Grundordnung zuzulassen. Diesbezüglich hat das Bundesgericht festgehalten, dass
die Nutzungsplanung grundsätzlich aus einer Gesamtsicht der raumbedeutsamen
Belange heraus erfolgen muss. Insbesondere ist zur Planung der Entwicklung der
Bautätigkeit ein planerisches Gesamtkonzept erforderlich. Der unkoordinierte
Erlass von Sondernutzungsordnungen für Teile des Gemeindegebiets widerspricht
der Planungspflicht von Art. 2 Abs. 1 RPG. Sondernutzungspläne,
welche die Grundordnung in wesentlichen Teilen ausser Kraft setzen, sind
grundsätzlich unzulässig (zum Ganzen BGE 149 II 79 E. 3.3; BGE 135
II 209 E. 5.2).
Die in Art. 2 Abs. 1 RPG statuierte
Planungspflicht verlangt, dass die Grundordnung überprüft wird, wenn sich für
Teilgebiete erhebliche Abweichungen von der bisherigen Grundordnung aufdrängen.
Weiter verlangt diese Bestimmung, dass der planerische Stufenbau eingehalten
wird, was bei wesentlichen Abweichungen nicht mehr der Fall ist, da sich der
Sondernutzungsplan nicht mehr im Rechtsrahmen bewegt, den ihm die hierarchisch
übergeordnete Grundordnung vorgibt. Gleichzeitig sind die Grundnutzungsplanung
und die Sondernutzungsplanung im Fall wesentlicher Abweichungen auch nicht, wie
von Art. 2 Abs. 1 RPG verlangt, aufeinander abgestimmt. Räumt das
kantonale Recht die Möglichkeit ein, mit einem Sondernutzungsplan von der
Grundordnung unbeschränkt abzuweichen, bedeutet dies daher nicht, dass von
dieser beliebig abgewichen werden kann – und die Grundordnung dadurch
übergangen werden dürfte. In einer bundesrechtskonformen Auslegung ist es bei
einer solchen Ausgangslage vielmehr das Bundesrecht, an welchem sich die Zulässigkeit
einer Abweichung misst. Das kantonale Recht kann demnach die Zulässigkeit von
Abweichungen von der Grundordnung durch Sondernutzungspläne im Vergleich zum
bundesrechtlichen Rahmen bloss stärker beschränken, nicht jedoch erweitern (zum
Ganzen BGE 149 II 79 E. 3.3 mit Hinweisen).
Bei der Prüfung der Zulässigkeit von Abweichungen eines
Sondernutzungsplans von der Grundordnung ist von Bedeutung, ob die Abweichung
gleichzeitig eine geringere demokratische Abstützung bedeutet oder nicht.
Allerdings darf ein Sondernutzungsplan die Grundordnung auch nicht ihres
Sinngehalts entleeren, wenn er von den gleichen Organen und im gleichen
Verfahren festgesetzt und genehmigt wurde wie die Grundordnung. Ein strengerer
Massstab an die Zulässigkeit solcher Abweichungen ist anzulegen, wenn der Erlass
eines Sondernutzungsplans von einer weniger stark demokratisch legitimierten
Behörde bzw. in einem weniger stark demokratisch abgestützten Verfahren
ergangen ist als der Erlass der Grundordnung (zum Ganzen BGE 149 II 79
E. 3.3 mit Hinweisen).
19.2
Die
Vorinstanz setzte sich im angefochtenen Entscheid mit der Frage nach dem
Ausmass der Abweichungen des Nutzungsplans von der Grundnutzungsordnung,
namentlich der BZO der Stadt Zürich, eingehend auseinander. Hinsichtlich der im
Teilgebiet C ermöglichten Hochhäuser erwog sie, Art. 16 Abs. 1
der Gestaltungsplanvorschriften lasse eine maximale Höhe von 140 m zu,
während Art. 9 Abs. 2 BZO in den Hochhausgebieten I und II
eine zulässige Gesamthöhe von 80 m vorsehe (siehe E. 6.1 hiervor). In
den "Richtlinien für die Planung und Beurteilung von
Hochhausprojekten" werde die Unterscheidung der Hochhausgebiete I
und II damit begründet, dass nur im Hochhausgebiet I Höhen über
80 m möglich seien, dies im Rahmen von Sonderbauvorschriften oder eines
Gestaltungsplans. Ohnehin sei vorliegend nicht nur der Vergleich zwischen
Gestaltungsplan und BZO vorzunehmen, sondern auch die Richtplanung
mitzuberücksichtigen. Der Gestaltungsplan "Areal Hardturm – Stadion"
stehe mit dem kantonalen und dem regionalen Richtplan im Einklang und setze
diese um. Gemäss dem kommunalen Richtplan sei auf dem Hardturm-Areal eine sehr
hohe bauliche Dichte anzustreben und solle die Bebauung je nach Situation
grossmassstäbliche Strukturen mit Hochhäusern bzw. Hochhausclustern umfassen.
Diese Überlegungen würden sinngemäss auch für die ebenfalls gerügte Abweichung
von der zulässigen Anzahl Vollgeschosse gelten, zumal die Zulässigkeit von
Hochhäusern mit einer hohen Zahl an Vollgeschossen einhergehe.
In Bezug auf die zulässige Ausnützung wies die Vorinstanz
darauf hin, die maximal anrechenbare Geschossfläche betrage nach Art. 11
der Gestaltungsplanvorschriften 22'000 m² im Teilgebiet A,
15'000 m² im Teilgebiet B und 88'000 m² im Teilgebiet C
(Abs. 1). Nicht zur anrechenbaren Geschossfläche zählten im
Teilgebiet B das Spielfeld, die Fläche zwischen dem Spielfeld und den
Tribünen, die Tribünen, Konstruktionsräume unter den Tribünen und äussere Erschliessungsflächen
(Abs. 2). Über die drei Teilgebiete sei somit eine anrechenbare Fläche von
125'000 m² zulässig, während Art. 18 Abs. 1 BZO in der
Zentrumszone Z5 eine Ausnützungsziffer von 200 % zulasse, was bei der
Grundstückfläche von 54'619 m² eine anrechenbare Geschossfläche von
109'238 m² ergebe. Rechne man die gemäss BZO ermöglichten privilegierten
Flächen in den Unter- und Dachgeschossen von insgesamt rund 21'848 m²
hinzu, ergebe dies eine den Aufenthalt von Menschen dienende Geschossfläche von
131'086 m², welche nach der Grundordnung gestattet sei. Unter
Berücksichtigung der nach der BZO zulässigen Flächen in Dach- und
Untergeschossen werde die gemäss Grundnutzungsordnung zulässige Ausnützung von
200 % vom Gestaltungsplan somit unterschritten. Die noch geltenden
Sonderbauvorschriften "Fussballstadion Zürich" (siehe Sachverhalt,
Ziffer I) würden sogar eine Ausnützung von 260 % erlauben. Entgegen
der Auffassung der Rekurrierenden sei es korrekt, bei der Berechnung der
anrechenbaren Geschossfläche nicht nur die Teilgebiete A und C,
sondern auch das Teilgebiet B zu berücksichtigen, zumal sich die zulässige
Ausnützungsziffer nach § 254 Abs. 1 in Verbindung mit § 259 PBG
aus der ganzen Grundstückfläche ergebe.
Was die zulässige Nutzung des Grundstücks betrifft,
erklärte die Vorinstanz, nach Art. 18a Abs. 1 BZO in Verbindung mit
§ 51 Abs. 1 PBG seien Zentrumszonen bestimmt für eine dichte
Überbauung zur Entwicklung von Stadt-, Orts- und Quartierzonen, die ausser dem
Wohnen vorab der Ansiedlung von Handels- und Dienstleistungsbetrieben,
Verwaltungen sowie mässig störenden Gewerbebetrieben dienten. Art. 5
Abs. 2 der Gestaltungsplanvorschriften sehe für das Teilgebiet B eine
Sportnutzung mit zugehörigen Neben- und Infrastrukturnutzungen und als
Nebennutzung eine mässig störende Handels-, Dienstleistungs-, Gewerbe- und
Gastronomienutzung vor. Die Grundnutzungsordnung halte mit Blick auf den Numerus
clausus an Bauzonentypen gemäss § 48 Abs. 2 PBG keine Zonierung für
ein Fussballstadion auf der Ebene der Grundordnung bereit, weshalb die
Umsetzung des Stadions mittels Sondernutzungsplanung folgerichtig und die
Zentrumszone die am ehesten passende Zone für die vorgesehene Nutzung sei.
19.3
Der
Auffassung der Vorinstanz, wonach der Gestaltungsplan "Areal Hardturm –
Stadion" mit Blick auf Art. 2 Abs. 1 RPG nicht unzulässig von
der Grundordnung abweicht, ist zuzustimmen. Mit Blick auf die eindeutige
Verankerung des Fussballstadions in der übergeordneten Richtplanung am
vorgesehenen Standort ist keinesfalls von einem nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung verpönten unkoordinierten Erlass von Sondernutzungsordnungen für
Teile des Gemeindegebiets auszugehen. Der kommunale Richtplan sieht speziell
für das betroffene Gebiet in Abwägung der verschiedenen Interessen eine
zusätzliche bauliche Verdichtung über die BZO 2016 hinaus vor. Der
Gestaltungsplan betrifft ein für das Gebiet der Stadt Zürich einzigartiges
Projekt, welches sich wegen seiner Besonderheit nicht in die von der
Grundnutzungsordnung gemäss BZO und PBG bereitgestellten Nutzungskategorien
einordnen lässt. Die Verwirklichung des Vorhabens mittels Sondernutzungsplanung
erscheint folgerichtig, zumal die von den Beschwerdeführenden geforderte
Anpassung der Grundnutzungsordnung wenig sinnvoll wäre, weil es nicht darum
geht, eine bestimmte Nutzungskategorie allgemein gültig zu regeln, sondern ein
im genannten Sinn einzigartiges Projekt zu verwirklichen, welches eine
räumliche und funktionale Einheit bildet. Der Vorinstanz ist sodann darin
zuzustimmen, dass die Zentrumszone gemäss Art. 18a Abs. 1 BZO in
Verbindung mit § 51 Abs. 1 PBG die für das Projekt am besten passende
Nutzungszone gemäss der Grundnutzungsordnung darstellt. Die Abweichung der
maximalen Höhe der im Teilgebiet C ermöglichten Hochhäuser von 140 m
von der im Hochhausgebiet I grundsätzlich geltenden Maximalhöhe von
80 m und die damit verbundene Anzahl erlaubter Geschosse ist zwar
beträchtlich. Allerdings eignet sich der Standort wie bereits ausgeführt
besonders gut für Hochhäuser auch in dieser Höhe (siehe E. 6.4.2 hiervor),
was sich auch aus der übergeordneten Richtplanung ergibt. Ein unkoordinierter
Erlass von Sondernutzungsordnungen für Teile des Gemeindegebiets steht auch
insoweit ausser Frage. Die Ausführungen der Vorinstanz zur gemäss
Gestaltungsplan zulässigen Ausnützung überzeugen ebenfalls. Die bauliche
Ausnützung der Grundstücksfläche mittels eines Fussballstadions lässt sich
schlecht vergleichen mit der zulässigen Ausnützung von Wohn- und
Geschäftsbauten. Auch insoweit liegt eine ganz besondere Situation vor, die
keine Anpassung der allgemeingültigen Grundnutzungsordnung bedingt, sondern
sinnvollerweise im Rahmen eines Gestaltungsplans zu regeln ist.
Die mit dem Gestaltungsplan "Areal Hardturm –
Stadion" erlaubten Abweichungen von der Grundnutzungsordnung führen nach
dem Ausgeführten nicht dazu, dass die planerisch und demokratisch abgestützte
Grundordnung ihres Sinngehalts entleert würde. Sie ordnen sich ein in das von
der übergeordneten Richtplanung gesetzte planerische Gesamtkonzept, womit auch
der planerische Stufenbau eingehalten wird. Mitentscheidend ist, dass der
Gestaltungsplan im gleich stark demokratisch abgestützten Verfahren ergangen
ist wie der Erlass der Grundordnung (vgl. §§ 87a–89 PBG).
19.4
Was die
Beschwerdeführenden einwenden, ändert nichts daran, dass das Mass der
Abweichungen des Gestaltungsplans "Areal Hardturm – Stadion" von der
Grundnutzungsordnung mit Blick auf Art. 2 Abs. 1 RPG zulässig ist und
dass auch mit Blick auf die Einzigartigkeit des Projekts die Anpassung der
Grundnutzungsordnung unterbleiben kann. Der Forderung, dass die zulässige
Ausnützung in den Teilgebieten A und C weiter eingeschränkt werden
müsse, weil das im Teilgebiet B ermöglichte Fussballstadion ein grosses
Volumen aufweise, ist nicht zu entsprechen. Dass sich das mit dem
Gestaltungsplan ermöglichte Projekt hinsichtlich Erschliessung, Versorgung der
Bevölkerung oder Freiraumgestaltung nicht auf die mit der Grundnutzungsordnung
vorgegebene Entwicklung abstimmen lasse, trifft nicht zu (siehe auch E. 7
und E. 14 hiervor). Die Einmaligkeit des Projekts spricht entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführenden nicht gegen, sondern für eine Verwirklichung
auf der Grundlage eines Gestaltungsplans, und inwiefern der Gestaltungsplan
eine BZO-Revision unzulässigerweise negativ präjudizieren sollte, ist nicht zu
sehen.
19.5
Soweit
die Beschwerdeführenden auch an dieser Stelle monieren, die Abweichungen von
der Rahmennutzungsordnung würden im Planungsbericht gemäss Art. 47 RPV
nicht bzw. nicht nachvollziehbar ausgewiesen, kann auf E. 4.6.4 hiervor
verwiesen werden, wonach der Planungsbericht einen nachvollziehbaren Vergleich
zwischen der Regelbauweise und den mit dem Gestaltungsplan erlaubten
Abweichungen beinhaltet und im Planungsbericht ausdrücklich erwähnt wird, dass
eine (neue) Sondernutzungsplanung erforderlich ist, weil das beabsichtigte
Vorhaben, bestehend aus einem Stadionprojekt, zwei Hochhäusern und einem
gemeinnützigen Wohnungsbau, nicht innerhalb der Bestimmungen der Regelbauweise
realisierbar wäre.
20.
Die Beschwerdeführenden machen geltend, der
vorinstanzliche Kostenentscheid sei unangemessen. Sie rügen in diesem
Zusammenhang eine Verletzung von Art. 29a BV und von Art. 18 der
Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV; LS 101).
20.1
Gemäss
§ 338 Abs.  1 PBG und § 2 der Gebührenverordnung des
Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 (GebV VGr; LS 175.252) legt das
Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach seinem Zeitaufwand, nach der
Schwierigkeit des Falls und nach dem Streitwert oder dem tatsächlichen
Streitinteresse fest. Die Gerichtsgebühr beträgt in der Regel Fr. 500.-
bis Fr. 50'000.- (§ 338 Abs. 2 PBG und § 3 GebV VGr). In
besonders aufwendigen Verfahren kann die Gerichtsgebühr bis auf das Doppelte
erhöht werden (§ 4 Abs. 1 GebV VGr).
Die Behörde hat die Gebührenhöhe gestützt auf die
einschlägigen Bestimmungen nach pflichtgemässem Ermessen festzusetzen, wobei
ihr – angesichts des oftmals weiten Gebührenrahmens – in der Regel
ein grosser Ermessensspielraum zusteht (VGr, 12. Mai 2023, VB.2022.00069,
E. 5.2.3). Das Verwaltungsgericht prüft Kostenentscheide nur auf
Rechtsverletzungen und nicht auf Angemessenheit.
20.2
Das
Äquivalenzprinzip konkretisiert das Verhältnismässigkeitsprinzip und das
Willkürverbot für den Bereich der Kausalabgaben. Es bestimmt, dass eine Gebühr
nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der
abzugeltenden Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen halten
muss. Der Wert der Leistung bemisst sich nach dem wirtschaftlichen Nutzen, den
sie dem Pflichtigen bringt, oder nach dem Kostenaufwand der konkreten
Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden
Verwaltungszweigs. Dabei darf auf Durchschnittserfahrungen abgestellt werden,
weshalb die Gebühren nicht in jedem Fall genau dem erbrachten
Verwaltungsaufwand entsprechen müssen. Sie sollen jedoch nach sachlich
vertretbaren Kriterien bemessen sein und nicht Unterscheidungen treffen, für
die keine vernünftigen Gründe ersichtlich sind. Bei ihrer Festsetzung darf
innerhalb eines gewissen Rahmens der wirtschaftlichen Situation des Pflichtigen
und dessen Interesse am abzugeltenden Akt Rechnung getragen werden. Zudem darf
gemäss dem Äquivalenzprinzip die Höhe der Gebühr die Inanspruchnahme gewisser
Institutionen nicht verunmöglichen oder übermässig erschweren. Die neuere
Rechtsprechung des Bundesgerichts betont, dass dies namentlich bezüglich der
Gerichtsgebühren gilt und dass deren Höhe aufgrund der Rechtsweggarantie gemäss
Art. 29a BV den Zugang zur Justiz nicht übermässig erschweren darf (BGE 145
I 52 E. 5.2.1; BGE 143 I 227 E. 5; BGE 141 I 105
E. 3.2.2; VGr, 12. Mai 2023, VB.2022.00069, E. 5.2.2; VGr, 8. Juli
2020, VB.2018.00760, E. 6.5). Zu beachten ist bei der Festlegung der
Gerichtsgebühr auch Art. 18 Abs. 1 KV, wonach jede Person u.
a. Anspruch auf eine
wohlfeile Erledigung des Verfahrens hat. Der Begriff "wohlfeil"
bedeutet, dass Rechtsuchende ohne allzu grosses finanzielles Risiko Zugang zu
den Gerichten und Verwaltungsinstanzen haben sollen und ein Verfahren für die
Rechtsuchenden grundsätzlich bezahlbar sein soll. Das schliesst nicht aus, dass
sich die Gebührenhöhe nach dem Streitwert richtet (VGr, 8. Juli 2020,
VB.2018.00760, E. 6.6).
20.3
Die
Vorinstanz legte die Gerichtsgebühr auf Fr. 40'000.- fest. Hinzu kamen
Fr. 265.- Zustellkosten. Die Verfahrenskosten wurden den
8 Rekurrierenden, auf deren Rekurs nicht eingetreten wurde, zu
je 1/192 und den übrigen 46 Rekurrierenden zu je 1/48 auferlegt.
Die auferlegte Gerichtsgebühr liegt innerhalb des von § 338 Abs. 2
PBG und § 3 GebV VGr gesetzten üblichen Rahmens, ohne dass sie im Sinn von
§ 4 Abs. 1 GebV VGr erhöht worden wäre. Das tatsächliche
Streitinteresse war angesichts der Bedeutung der mit dem Gestaltungsplan
ermöglichten Bauvorhaben insgesamt sehr gross, wenngleich in derartigen
Konstellationen vom Interessenwert aus Sicht des Bauherrn nicht ohne Weiteres
auf jenen rekurrierender Dritter geschlossen werden kann (vgl. VGr,
8. Juli 2020, VB.2018.00760, E. 6.7). Der zeitliche Aufwand für die
Vorinstanz war mit Blick auf die Verfahrensschritte (u.
a. Zwischenentscheid über
superprovisorische Massnahmen, Abteilungsaugenschein, doppelter
Schriftenwechsel und weitere Eingaben) und die ausserordentlich grosse Anzahl
Rügen ebenfalls überdurchschnittlich hoch. Die Höhe der Gerichtsgebühr hält
damit vor dem Äquivalenzprinzip stand. Unter Berücksichtigung dessen, dass sich
die Kosten auf 54 rekurrierende Personen verteilen, erscheint die Höhe der
Gerichtsgebühr auch mit Art. 29a BV und mit Art. 18 KV vereinbar.
Nach dem Ausgeführten erweist sich die vorinstanzliche Kostenregelung nicht als
rechtsverletzend.
21.
Nach dem Ausgeführten ist die Beschwerde abzuweisen.
22.
22.1
Ausgangsgemäss
sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens den Beschwerdeführenden aufzuerlegen
(vgl. § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Bei
der Festsetzung der Gerichtsgebühren ist mitzuberücksichtigen, dass die
Beschwerdeführenden auch vor Verwaltungsgericht zahlreiche Einwände zur
Beurteilung gestellt haben und das Verfahren sehr aufwendig war. Die
Beschwerdeführenden haften solidarisch für ihren gesamten Anteil (vgl.
§ 14 VRG). Aufgrund des Verfahrensausgangs besteht kein Anlass, die
Gerichtskosten und Parteientschädigungen im Rekursverfahren neu zu verlegen.
22.2
Den
Beschwerdeführenden ist ausgangsgemäss keine Parteientschädigung nach § 17
Abs. 2 VRG zuzusprechen. Den Beschwerdegegnerinnen 4–9 ist
antragsgemäss eine angemessene Parteientschädigung nach § 17 Abs. 2
lit. a in Verbindung mit § 17 Abs. 3 VRG zu Lasten der
Beschwerdeführenden zuzusprechen. Die Beschwerdeführenden haben die
Parteientschädigung unter solidarischer Haftung zu tragen.
Der Beschwerdegegner 1 und die
Beschwerdegegnerin 3 beantragen ebenfalls eine Parteientschädigung. Dem
Gemeinwesen ist gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG gemäss
ständiger Rechtsprechung lediglich in Ausnahmefällen, insbesondere bei
ausserordentlichen Bemühungen, eine solche zuzusprechen. Die
Entschädigungsberechtigung des Gemeinwesens entfällt in der Regel, weil das
Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen
Aufgaben gehört, der Aufwand für das Rechtsmittelverfahren jenen nicht
wesentlich übersteigt, den das Gemeinwesen im Rahmen des nichtstreitigen
Verfahrens ohnehin erbringen musste, und die Behörden meist einen
Wissensvorsprung aufweisen (VGr, 19. September 2024, VB.2023.00621,
E. 10.2 mit Hinweis). Ein Ausnahmefall liegt nicht vor, weshalb dem
Beschwerdegegner 1 und der Beschwerdegegnerin 3 keine
Parteientschädigung zuzusprechen ist.
Demgemäss
erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.     30'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.          740.--
Zustellkosten,
Fr.     30'740.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung
auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführenden werden unter solidarischer Haftung verpflichtet, den
Beschwerdegegnerinnen 4–9 eine Parteientschädigung von insgesamt
Fr. 20'000.- für das verwaltungsgerichtliche Verfahren zu bezahlen,
zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    das Baurekursgericht;
c)    das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE);
d)    das Bundesamt für Umwelt (BAFU);
e)    das Bundesamt für Kultur (BAK).