zh_verwaltungsgericht · VB.2008.00082 · 2008-09-03 · de

Baubewilligung | Baubewilligung für Mobilfunk-Antennenanlage. Das BAFU hat einen Bericht der Arbeitsgruppe NIS des Cercl'Air zur Evaluation der Qualitätssicherungssysteme für Mobilfunksendeanlagen veröffentlicht. Die Ergebnisse dieses Berichts geben keinen Anlass, die Tauglichkeit des Qualitätssicherungssystems grundsätzlich in Frage zu stellen (E. 1). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 08..2.03.0 VB.2008.00082
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Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2008.00082
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Geschäftsnummer:
VB.2008.00082
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 03.09.2008
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Baubewilligung für Mobilfunk-Antennenanlage.
Das BAFU hat einen Bericht der Arbeitsgruppe NIS des Cercl'Air zur Evaluation der Qualitätssicherungssysteme für Mobilfunksendeanlagen veröffentlicht. Die Ergebnisse dieses Berichts geben keinen Anlass, die Tauglichkeit des Qualitätssicherungssystems grundsätzlich in Frage zu stellen (E. 1).
Abweisung.
Stichworte:
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
KOSTENHÖHE
KOSTENVERLEGUNG
MESSUNG
MOBILFUNKANLAGE
MOBILFUNKANTENNE
NICHTIONISIERENDE STRAHLUNG
QUALITÄTSSICHERUNGSSYSTEM
ÜBRIGES UMWELTSCHUTZRECHT
UMTS
Rechtsnormen:
§ 13 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 4
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2008.00082
Entscheid
der 1. Kammer
vom
3. September 2008
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Robert Wolf, Verwaltungsrichter
Hans Peter Derksen,
Gerichtssekretärin
Tanja Pekeljevic.
In Sachen
1.
Kollektivgesellschaft
A,
2.
B AG,
Zustelladresse:
bei A,
Beschwerdeführerinnen
,
gegen
1.
C AG, vertreten durch
RA
D,
2.
Gemeinderat Dachsen,
Beschwerdegegnerschaft
,
betreffend Baubewilligung,
hat sich ergeben:
I.
Am 15. Juni 2006 bewilligte der Gemeinderat Dachsen der C
AG die Erstellung einer Mobilfunk-Basisstation auf dem Gebäude R-Weg 01 in Dachsen
(Grundstück Kat.-Nr. 02).
II.
Den dagegen erhobenen Rekurs der Kollektivgesellschaft A,
der C AG sowie vierzehn weiteren Rekurrenten hat die Baurekurskommission am 24.
Januar 2008 teilweise gutgeheissen. Sie verpflichtete die C AG in einer
Nebenbestimmung zur Baubewilligung, bei einer künftigen Überbauung der Parzelle
Kat.-Nr. 03 eine Abnahmemessung durchführen zu lassen. Die Nebenbestimmungen in
Disp.-Ziff. 2.1 der Baubewilligung wurden aufgehoben. Die Kosten des Verfahrens
wurden zu 16/30 den Rekurrenten, zu 10/30 dem Gemeinderat Dachsen sowie zu 4/30
der C AG auferlegt.
III.
Gegen diesen Entscheid erhoben die Kollektivgesellschaft A
sowie die B AG am 25. Februar 2008 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und
beantragten die Aufhebung des angefochtenen Entscheids sowie die Überprüfung
der Kostenregelung im vorinstanzlichen Entscheid, unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
Die Vorinstanz schloss am 14. März 2008 auf Abweisung der
Beschwerde. Die private Beschwerdegegnerin beantragte am 22. April 2008, die
Beschwerde sei vollumfänglich abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerinnen. Der
Gemeinderat Dachsen liess sich nicht vernehmen.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Die Beschwerdeführerinnen bringen im Zusammenhang mit dem
Qualitätssicherungssystem der privaten Beschwerdegegnerin vor, es hätten bis
anhin noch keine effizienten Stichprobenkontrollen stattgefunden. Als
Stichprobe könne nur ein unbemerkter Online-Zugriff auf die Steuerparameter
akzeptiert werden. Sie werfen der Vorinstanz eine Verletzung der Untersuchungspflicht
vor, weil diese weder beim kantonalen Umweltschutzamt noch bei den
Betriebszentralen der privaten Beschwerdegegnerin einen Augenschein
durchgeführt hatte, um sich von der Existenz und der Tauglichkeit des
Qualitätssicherungssystems zu überzeugen.
1.1
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts erscheint ein
Qualitätssicherungssystem gemäss dem Rundschreiben des Bundesamtes für Umwelt
(BAFU) vom 16. Januar 2006 grundsätzlich als geeignetes Mittel zur Kontrolle
der variablen Parameter einer Mobilfunkanlage. Allerdings hielt das Bundesgericht
fest, das BAFU und die kantonalen Vollzugsbehörden hätten zu prüfen, ob die
Kontrollsysteme ihre Aufgabe effektiv erfüllen, ob sie zu verbessern oder zu
ergänzen sind oder ob zu baulichen Vorkehrungen zurückgekommen werden muss
(BGr, 30. April 2008, 1C_316/2007, E. 7.1, www.bger.ch).
1.2
Inzwischen hat das BAFU einen Bericht der Arbeitsgruppe NIS des Cercl'Air
zur Evaluation der Qualitätssicherungssysteme für Mobilfunksendeanlagen vom 10.
April 2008 veröffentlicht (vgl. www.bafu.admin.ch/elektrosmog/01100/01108/03361/06349,
im Folgenden Bericht Cercl'Air). Laut diesem Bericht wurden im Sommer/Herbst
2007 in 19 Kantonen insgesamt 386 Sendeanlagen, welche total 1'848
einzelne Antennen umfassten, kontrolliert. Diese Anlagen teilen sich auf die
vier Netzbetreiber Orange Communications SA, Swisscom (Schweiz) AG, Sunrise
Communications AG und Tele2 Telecommunication Services AG auf.
Die Kontrollen wurden in den Betriebszentralen der
Mobilfunkbetreiber durchgeführt. Weil fachkundige Personen der Mobilfunkbetreiber
anwesend sein mussten, wurden die Kontrollen angemeldet. Es wurde jedoch nicht
vorgängig bekannt gegeben, welche Anlagen überprüft werden sollten (Bericht
Cercl'Air, S. 20). Eine Manipulation der Einstellungen durch den
Netzbetreiber unmittelbar vor der Kontrolle kann laut Bericht jedoch ausgeschlossen
werden, denn die fernsteuerbaren Änderungen von Betriebsparametern würden zur
Gewährleistung der Netzstabilität nicht zu beliebigen Zeitpunkten ausgeführt,
sondern vielmehr tagsüber vorprogrammiert und während der (lastschwachen)
nächsten Nachtzeit auf das Netz geschaltet (Bericht Cercl'Air, S. 17).
Für die Auswertung mussten zehn der 386 Anlagen
ausgeschlossen werden, weil für sie nur ein Standortdatenblatt im alten Format
vom Oktober 1998 vorlag. Die Gesamtauswertung ergibt folgendes Ergebnis (vgl.
Bericht Cercl'Air, S. 19 ff.): Bei 251 Anlagen, was einem Anteil von 66,8
% entspricht, wurden keine Fehler gefunden. 96 Anlagen (25,5 %) wiesen harmlose
Fehler auf, das heisst,  es konnten zwar Diskrepanzen in gewissen Daten festgestellt
werden, der bewilligungskonforme Betrieb der Anlage und die Einhaltung des Anlagegrenzwerts
waren jedoch nicht in Frage gestellt. 29 Anlagen (7,7 %) wurden nicht
bewilligungskonform betrieben oder sie hätten so betrieben werden können, ohne
dass die automatische Überprüfungsroutine des Qualitätssicherungssystems dies
bemerken würde; der Anlagegrenzwert war jedoch eingehalten. Bei keiner Anlage
wurde der Anlagegrenzwert überschritten.
Zusätzlich zur Überprüfung der Datenkonsistenz wurde für
je eine Anlage jedes Netzbetreibers auch das korrekte Funktionieren der
automatischen Fehlerdetektion und der Erzeugung des entsprechenden
Fehlerprotokolls kontrolliert. Im Bericht wird festgehalten, die eingesetzten
Überwachungsroutinen seien in der Lage gewesen, diese simulierte Verletzung des
bewilligungskonformen Betriebs innerhalb der vorgegebenen Frist von einem Tag
zu entdecken, nachvollziehbar aufzuzeichnen und deren Rückgängigmachung zu veranlassen.
Die durch diese Simulation provozierten Fehler seien auch im Fehlerprotokoll
des betreffenden Kantons dokumentiert. Ausserdem wurden die vier
Mobilfunkbetreiber aufgefordert, der Expertengruppe von den total 10'128
Anlagen die Fehlerprotokolle für den Zeitraum vom 1. Januar 2007 bis 31.
Oktober 2007 einzureichen. In diesen zehn Monaten sei zu 134 Anlagen,
entsprechend 1,3 %, eine Fehlermeldung ausgegeben worden. Im Bericht wird davon
ausgegangen, dass nicht jeder Fehler zu einer Überschreitung des
Anlagegrenzwerts geführt habe. Wahrscheinlich sei ausserdem, dass nicht jeder
detektierte Fehler eine Verletzung des bewilligungskonformen Betriebs anzeigt
(Bericht Cercl'Air, S. 22 f.). Allerdings sei die Reaktionszeit der
Mobilfunkbetreiber auf die Fehlermeldungen noch nicht befriedigend: 21 % der
festgestellten Fehler seien nicht innerhalb der verlangten Frist behoben oder
geklärt worden (Bericht Cercl'Air, S. 24).
In der Gesamtbeurteilung gelangt die Arbeitsgruppe NIS zum
Ergebnis, dass die Anforderungen an Qualitätssicherungssysteme nach dem
Rundschreiben des BAFU vom 16. Januar 2006 im Wesentlichen bei allen
überprüften Qualitätssicherungssystemen erfüllt sind. Sie beurteilt die
Qualitätssicherungssysteme als taugliche und sehr umfassende Überwachungsinstrumente
für die vorsorgliche Emissionsbegrenzung nach Art. 11 Abs. 2 des
Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983. Zusammenfassend hält sie die von den
Mobilfunkbetreibern implementierten Qualitätssicherungssysteme als besser geeignet,
um den bewilligungskonformen Betrieb der Mobilfunkanlagen und die Einhaltung
der Grenzwerte zu gewährleisten, als eine reine Hardwarebegrenzung (Bericht
Cercl'Air, S. 26 f.). Allerdings seien auch merkliche Unterschiede
zwischen den Qualitätssicherungssystemen der verschiedenen Betreiber und
generelle Schwachpunkte identifiziert worden. Die entsprechenden Massnahmen zur
weiteren Verbesserung sollen bis Ende 2008 bzw. Ende 2009 umgesetzt werden
(Bericht Cercl'Air, S. 28 ff.).
1.3
Die im Bericht beschriebene Vorgehensweise bei den Stichprobenkontrollen
erweist sich als sachgerecht. Wie im Bericht dargelegt wurde, kann eine
Manipulation durch die Netzbetreiber kurz vor der Kontrolle ausgeschlossen
werden. Ausserdem erstellen die Qualitätssicherungssysteme bei jeder
festgestellten Überschreitung einer bewilligten Betriebsgrösse automatisch ein
Fehlerprotokoll. Diese Protokolle werden den NIS-Fachstellen der Kantone und
Städte alle zwei Monate zugestellt. Ein direkter Online-Zugriff zu den in den
Steuerzentralen festgelegten Parametern ist demnach kein zwingendes Erfordernis.
Die von den Fachbehörden durchgeführten
Stichprobenkontrollen haben ergeben, dass die bewilligte Sendeleistung nur bei
7,7 % der kontrollierten Anlagen überschritten wurde oder hätte überschritten
werden können, ohne dass das Qualitätssicherungssystem dies bemerkt hätte. Im
Bericht wird dies darauf zurückgeführt, dass falsche Bewilligungsdaten im Qualitätssicherungssystem
hinterlegt waren (Bericht Cercl'Air, S. 26). Dieser Mangel soll jedoch bis
Ende 2008 behoben werden. Insgesamt hat die Arbeitsgruppe NIS die notwendigen
Verbesserungen aufgezeigt, die bis Ende 2008 bzw. Ende 2009 umgesetzt werden
sollen. Diese Ergebnisse geben keinen Anlass, die Tauglichkeit des
Qualitätssicherungssystems grundsätzlich in Frage zu stellen. Dabei kann von
den Rechtsmittelinstanzen nicht verlangt werden, dass sie sich selber von der
Tauglichkeit des Qualitätssicherungssystems mittels eigener Untersuchungen
überzeugen müssen; sie dürfen sich auf die Berichte der Fachbehörden stützen.
Insgesamt erweisen sich die Rügen der Beschwerdeführerinnen
betreffend das Qualitätssicherungssystem der privaten Beschwerdegegnerin als
unbegründet.
2.
Die Bedenken der Beschwerdeführerinnen, dass für die
Messung von UMTS-Strahlung noch keine ausreichende Messtechnik vorhanden sei,
hat die Vorinstanz mit zutreffenden Erwägungen entkräftet (vorinstanzlicher
Entscheid, E. 11.2). Ihre Ausführungen entsprechen der Rechtsprechung des
Bundesgerichts. Das Bundesgericht hat auch den von den Beschwerdeführerinnen
kritisierten Bericht des Bundesamtes für Meteorologie und Akkreditierung
gewürdigt, der die Zuverlässigkeit der UMTS-Messmethode bestätigt. Es hat zudem
festgehalten, dass die Messunsicherheit nur relevant wird, wo Messungen vorgenommen
werden, während sie bei der Berechnung der Strahlungsprognose keine Rolle
spielt. Gemäss den Erwägungen des Bundesgerichts könnte es sich rechtfertigen,
die Messunsicherheit bei der Messung der Immissionsgrenzwerte zu berücksichtigen,
weil hier keine Sicherheitsmarge für die Messunsicherheit besteht. Bei der
Kontrolle, ob die Anlagegrenzwerte an verschiedenen Orten mit empfindlicher
Nutzung eingehalten sind, muss es jedoch beim allgemeinen Grundsatz bleiben,
wonach der gemessene Wert massgeblich ist, und die Messunsicherheit weder
dazugerechnet noch abgezogen wird (vgl. zum Ganzen BGr, 30. Januar 2008,
URP 2008, S. 377).
3.
Die Beschwerdeführerinnen beanstanden die Höhe der
vorinstanzlichen Spruchgebühr sowie die Verlegung der Rekurskosten.
3.1
Bei der Gebührenfestsetzung verfügen die Behörden über einen weiten
Ermessensspielraum (
Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin
Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999
, § 13 N. 8 und N. 37). Die im angefochtenen
Entscheid festgelegte Spruchgebühr von Fr. 4'000.- liegt im unteren Drittel
des der Vorinstanz nach § 35 Abs. 1 der Verordnung über die
Organisation und den Geschäftsgang der Baurekurskommissionen vom 20. Juli
1977 (OV BRK) zukommenden Spielraums von Fr. 100.- bis Fr. 12'000.-.
Auch wenn der zeitliche Aufwand ohne die Durchführung eines Augenscheins und
unter Verwendung von Standarderwägungen nicht überaus gross gewesen sein dürfte,
so ist nicht von der Hand zu weisen, dass die wirtschaftliche Bedeutung und
damit die finanzielle Tragweite, die gemäss § 35 Abs. 1 OV BRK
ebenfalls ein Bemessungskriterium für die Spruchgebühr darstellt, bei einer
Mobilfunkanlage nicht unerheblich ist. Von einem rechtsverletzenden Entscheid
kann jedenfalls nicht die Rede sein, weshalb er vom Verwaltungsgericht, dem nur
eine Rechtskontrolle zusteht (§ 50
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 [
VRG]), nicht korrigiert werden kann.
3.2
Die Vorinstanz stellte fest, dass die Antennenangaben auf dem Katasterplan
falsch sind. Sie hielt in ihren Erwägungen fest, die beanstandeten Mängel hätten
zwar keinen Einfluss auf die Grenzwertberechnungen. Der fehlerhafte und damit
missverständliche Katasterplan habe jedoch für die Rekurrenten zu einem nicht
unerheblichen Aufwand geführt (Entscheid der Vorinstanz, E. 10.3). Diesem
Umstand trug sie bei der Regelung von Kosten und Entschädigung Rechnung, indem
sie trotz vollständiger Abweisung des Rekurses den Rekurrenten insgesamt nur
16/30 der Verfahrenskosten auferlegte und die Parteientschädigung an die
private Beschwerdegegnerin leicht reduzierte (Entscheid der Vorinstanz, E. 16).
Damit hat sie das ihr zustehende Ermessen bei der Verlegung der Rekurskosten
nicht verletzt.
4.
Die Beschwerde ist somit abzuweisen. Bei diesem Ausgang
des Verfahrens werden die Beschwerdeführerinnen kostenpflichtig (§ 70 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung
steht ihnen von vornherein nicht zu. Hingegen haben sie die private
Beschwerdegegnerin angemessen zu entschädigen (§ 17 Abs. 2 lit. a
VRG).
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      90.--     Zustellungskosten,
Fr. 3'090.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführerinnen je zur Hälfte und unter solidarischer
Haftung für das Ganze auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerinnen werden unter solidarischer Haftung verpflichtet, der Beschwerdegegnerin
1 eine Parteientschädigung von je Fr. 500.- (insgesamt Fr. 1'000.-) zu
entrichten, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Entscheids.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000
Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …