zh_verwaltungsgericht · VB.2021.00376 · 2015-11-18 · de

Rückforderung Versorgertaxen | [Bezug nehmend namentlich auf BGE 142 V 271 sowie das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 18. November 2015 im Verfahren VB.2015.00607 verlangt die Klägerin vom Beklagten, ihr die in den Jahren 2006 bis 2016 zu Unrecht an seiner statt übernommenen Versorgertaxen zurückzuerstatten.] Beurteilung der strittigen Forderung im Klageverfahren, da dem Kanton diesbezüglich keine Verfügungskompetenz gegenüber der Klägerin zukommt (E. 1). Dem Rückforderungsanspruch der Klägerin stehen keine rechtskräftigen Verfügungen entgegen (E. 5.2.1). Sie erbrachte die strittigen Leistungen in Befolgung der vom Bundes- und Verwaltungsgericht inzwischen als rechtswidrig eingestuften kantonalen Praxis, wonach primär die Eltern gestützt auf Art. 276 ZGB die Versorgertaxen zu bezahlen hätten und subsidiär die sozialhilferechtlich zuständige Gemeinde, und damit ohne Rechtsgrund (E. 5.2.2.). Entgegen dem Beklagten lässt sich nämlich auch nicht sagen, dass die Eltern bzw. subsidiär die Gemeinden gewohnheitsrechtlich zur Tragung der Versorgertaxen verpflichtet gewesen wären (E. 5.2.4). Dadurch ist der Kanton ungerechtfertigt bereichert worden (E. 5.3), wobei ohne Weiteres davon ausgegangen werden kann, dass die Klägerin die strittigen Leistungen nicht freiwillig übernahm (E. 5.4). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 28.03.2022 VB.2021.00376
Zurich Verwaltungsgericht 28.03.2022 VB.2021.00376
Zurigo Verwaltungsgericht 28.03.2022 VB.2021.00376

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00376
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Geschäftsnummer:
VB.2021.00376
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 28.03.2022
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Rückforderung Versorgertaxen
[Bezug nehmend namentlich auf BGE 142 V 271 sowie das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 18. November 2015 im Verfahren VB.2015.00607 verlangt die Klägerin vom Beklagten, ihr die in den Jahren 2006 bis 2016 zu Unrecht an seiner statt übernommenen Versorgertaxen zurückzuerstatten.]
Beurteilung der strittigen Forderung im Klageverfahren, da dem Kanton diesbezüglich keine Verfügungskompetenz gegenüber der Klägerin zukommt (E. 1).
Dem Rückforderungsanspruch der Klägerin stehen keine rechtskräftigen Verfügungen entgegen (E. 5.2.1). Sie erbrachte die strittigen Leistungen in Befolgung der vom Bundes- und Verwaltungsgericht inzwischen als rechtswidrig eingestuften kantonalen Praxis, wonach primär die Eltern gestützt auf Art. 276 ZGB die Versorgertaxen zu bezahlen hätten und subsidiär die sozialhilferechtlich zuständige Gemeinde, und damit ohne Rechtsgrund (E. 5.2.2.). Entgegen dem Beklagten lässt sich nämlich auch nicht sagen, dass die Eltern bzw. subsidiär die Gemeinden gewohnheitsrechtlich zur Tragung der Versorgertaxen verpflichtet gewesen wären (E. 5.2.4). Dadurch ist der Kanton ungerechtfertigt bereichert worden (E. 5.3), wobei ohne Weiteres davon ausgegangen werden kann, dass die Klägerin die strittigen Leistungen nicht freiwillig übernahm (E. 5.4).
Gutheissung.
Stichworte:
FREMDPLATZIERUNGSKOSTEN
GEWOHNHEITSRECHT
HEIMUNTERBRINGUNG
IRRTUM
JUGENDHEIM
KLAGEVERFAHREN
RECHTSGRUNDLOSE LEISTUNG
RÜCKERSTATTUNG
UNGERECHTFERTIGTE BEREICHERUNG
VERFÜGUNGSKOMPETENZ
VERSORGERTAXE
Rechtsnormen:
§ 7 GJP
§ 8 GJP
§ 9a GJP
§ 9b GJP
Art. 63 OR
Art. 67 OR
§ 81 lit. a VRG
Art. 276 ZGB
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2021.00376
Urteil
der 4. Kammer
vom
28. März 2022
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
Martin Bertschi,
Gerichtsschreiberin
Sonja Güntert.
In Sachen
Gemeinde Regensdorf,
vertreten durch RA A und/oder RA B,
Klägerin,
gegen
Kanton Zürich,
vertreten durch das
Amt für Jugend und Berufsberatung,
Beklagter,
betreffend
Rückforderung Versorgertaxen
,
hat sich ergeben:
I.
Mit Schreiben vom 10. November 2016 forderte die
Gemeinde Regensdorf den Regierungsrat des Kantons Zürich erstmals auf, ihr die
während der letzten zehn Jahre, konkret "zurückgehend bis November
2006", im Zusammenhang mit der Unterbringung von Kindern mit Wohnsitz im
Kanton Zürich in Kinder- und Jugendheimen bezahlten Versorgertaxen
zurückzuerstatten. Am 21. Februar 2017 antwortete die Vorsteherin der
Bildungsdirektion hierauf, dass dem Rückforderungsgesuch nicht entsprochen
werden könne, weil es an einer Rechtsgrundlage für den Erlass einer
anfechtbaren Verfügung in der Sache fehle und die Forderung zudem grundsätzlich
bestritten werde.
Nach weiterer Korrespondenz liess die Gemeinde Regensdorf
am 26. Februar 2018 ein förmliches Gesuch um "Rückforderung von
Versorgertaxen" bei der Bildungsdirektion stellen und insbesondere
beantragen, dass ihr "vom Kanton Zürich innert 30 Tagen nach
Gesuchseingang der Betrag von CHF 4'363'298.50 für in den Jahren 2006 bis
2016 anstelle des Kantons bezahlte Versorgertaxen für ausserkantonale und
innerkantonale Heimeinweisungen zurückzuerstatten" sei. Mit Verfügung vom
8. Juli 2019 wies das Amt für Jugend und Berufsberatung dieses Gesuch ab.
II.
Die Gemeinde Regensdorf
liess dagegen am 5. August 2019 beim Regierungsrat rekurrieren, welcher
das Rechtsmittel mit Beschluss vom 14. April 2021 abwies, soweit er es
nicht als gegenstandlos geworden abschrieb (Dispositiv-Ziff. I), die
Kosten
des Rekursverfahrens auf die Staatskasse nahm (Dispositiv-Ziff. II) und
der Gemeinde Regensdorf in Dispositiv-Ziff. III keine Parteientschädigung
zusprach.
III.
Am 18. Mai 2021 liess die Gemeinde Regensdorf
Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge
sei der Rekursentscheid vom 14. April 2021 aufzuheben und der Kanton
Zürich zu verpflichten, ihr "CHF 4'221'464.28 für in den Jahren 2006
bis 2016 anstelle des Kantons bezahlten Versorgertaxen für ausserkantonale und
innerkantonale Heimeinweisungen zuzüglich Zins zu 5% ab dem 1. Juli 2018
zu bezahlen".
Das Amt für Jugend und Berufsberatung schloss am
17. Juni 2021 auf Abweisung der Beschwerde. Mit weiteren Stellungnahmen
vom 21. Juli bzw. 18. August 2021 hielten die Parteien an ihren
jeweiligen Anträgen fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Amt für Jugend und
Berufsberatung entschied vorliegend mittels Verfügung über die behauptete
Forderung der Klägerin gegenüber dem Beklagten aus zu Unrecht übernommenen
Versorgertaxen. Dagegen gelangte die Klägerin zunächst mit Rekurs an den
Regierungsrat und hernach – gegen den die Verfügung schützenden Rekursentscheid
– mit Beschwerde ans Verwaltungsgericht. Dieses Vorgehen entspricht der
bisherigen Praxis des Verwaltungsgerichts (vgl. VGr,
18. November 2015, VB.2015.00607, E. 1). An
dieser Praxis ist jedoch nicht länger festzuhalten. So bestand zwischen den
Parteien nie ein Leistungsverhältnis, über das der Beklagte hätte verfügen
können; ihm kommt – wie er selber geltend macht – im vorliegenden Zusammenhang
keine Verfügungskompetenz gegenüber der Klägerin zu. Damit ist eine
Konstellation im Sinn von § 81 lit. a VRG gegeben und hätte die
Klägerin ihre Ansprüche im Klageverfahren geltend machen müssen.
Da sich im Klageverfahren
die gleichen Parteien gegenüberstehen, wie es im Beschwerdeverfahren der Fall
wäre, kann die Eingabe der Klägerin vom 18. Mai 2021 indes ohne Weiteres als
Klage entgegengenommen werden. Ihre Forderung ist entsprechend im Folgenden durch
das Verwaltungsgericht (als erste Instanz) im Klageverfahren zu beurteilen.
Daraus folgt gleichzeitig, dass der Beschluss des Regierungsrats vom 14. April
2021 und die Verfügung des Amts für Jugend und Berufsberatung vom 8. Juli
2019 infolge Unzuständigkeit aufzuheben sind.
2.
Die Klägerin ersucht in
prozessualer Hinsicht um Beizug der Akten der – eine Streitigkeit zwischen
anderen Gemeinwesen bzw. einer anderen Gemeinde und dem Beklagten betreffenden
– Verfahren VK.2013.00002 und VB.2015.00607. Es ist jedoch nicht ersichtlich,
inwiefern diese Akten für die Beurteilung des Rechtsstreits erforderlich wären
bzw. diesbezüglich weitergehende Erkenntnisse liefern könnten, zumal sich in
erster Linie Rechtsfragen stellen. Vom beantragten Aktenbeizug kann deshalb
abgesehen werden (vgl. BGr, 4. September 2018, 1C_315/2017, E. 1.3).
3.
3.1
Gemäss
§ 7 Abs. 1 f. des per 1. Januar 2022 aufgehobenen Gesetzes
über die Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge vom 1. April 1962
(Jugendheimegesetz [JugendheimeG, OS 41,186]; § 32 des Kinder- und
Jugendheimegesetzes vom 27. November 2017 [LS 852.2]) – unter dem
Titel "Staatsbeiträge" – leistete der Staat den Trägern von Heimen,
die dem Jugendheimegesetz unterstanden, je nach Organisationsform Kostenanteile
bis zur Hälfte (öffentlich-rechtliche Trägerschaft) bzw. bis zur vollen Höhe
(privatrechtliche Trägerschaft) der beitragsberechtigten Ausgaben. Die für das
Bildungswesen zuständige Direktion konnte Pauschalen und Höchstansätze
festsetzen und bestimmen, dass Beiträge unter einem Mindestbetrag nicht
ausgerichtet werden (§ 7 Abs. 3 JugendheimeG). Beiträge wurden dabei
nach § 8 Abs. 1 JugendheimeG gewährt an die Ausgaben für die
Errichtung, Erweiterung oder Erneuerung von Gebäuden und die Anschaffung
beweglicher Einrichtungen (lit. a), die Besoldungen der Leiter der
Jugendheime und ihrer Mitarbeiter in Erziehung und Berufsbildung sowie die
Arbeitgeberleistungen an Einrichtungen der Alters-, Invaliditäts- und
Hinterlassenenfürsorge (lit. b) und die Ausbildung und Weiterbildung von
Leitern und Erziehern (lit. c). Ausnahmsweise konnte der Staat auch an
andere Ausgaben von Jugendheimen besonderer Art oder an das Kostgeld
zürcherischer Minderjähriger in solchen Heimen Subventionen bis zur vollen Höhe
der beitragsberechtigten Ausgaben gewähren (§ 8 Abs. 2 JugendheimeG).
Bezüglich der Unterbringung von Kindern in
ausserkantonalen Heimen bestimmte § 9a Abs. 1 JugendheimeG sodann,
dass der Regierungsrat mit anderen Kantonen Vereinbarungen treffen kann über
die Beteiligung an den Kosten von Kinder- und Jugendheimen. Beiträge, die
gestützt auf solche Vereinbarungen für zürcherische Kinder und Jugendliche an
andere Kantone oder ausserkantonale Heime ausbezahlt werden mussten, hatte laut
dem per 1. Januar 2018 aufgehobenen § 9b Abs. 1 JugendheimeG
(OS 72, 564) der Staat zu übernehmen. Sie galten von Gesetzes wegen nicht
als öffentliche Unterstützung (§ 9b Abs. 2 JugendheimeG).
3.2
Bei den
sogenannten Versorgertaxen handelt es sich um diejenigen Beiträge, die ein
Jugendheim der zuweisenden Behörde aus dem Kanton Zürich pro anrechenbarem
Aufenthaltstag in Rechnung stellen kann (vgl. den per 1. Januar 2008 in
Kraft gesetzten und per 1. Januar 2012 aufgehobenen [OS 62, 547; OS
67, 436] § 18e Abs. 2 und den per 1. Januar 2012 in Kraft
gesetzten und per 1. Januar 2018 aufgehobenen [OS 67,436; OS 72,
566] § 19 der Verordnung über die Jugendheime vom 4. Oktober 1962
[JugendheimeV, LS 852.21; aufgehoben per 1. Januar 2022]; Regierungsrat,
Entscheid vom 23. Mai 2012, RRB Nr. 504/2012, E. 4 [alles auch
zum Folgenden]). Jedenfalls zwischen 2008 und 2018 wurden die betreffenden Beiträge
durch die Bildungsdirektion festgelegt (vgl. auch die Verordnung über die
Versorgertaxen in beitragsberechtigten Sonderschulen, Schulheimen, Kinder- und
Jugendheimen sowie Spitalschulen vom 12. April 2018 [LS 412.106.2]).
Wie der Regierungsrat zutreffend ausführt, ging der Beklagte
vor dem Hintergrund bzw. in Auslegung der vorzitierten Rechtslage zunächst
jahrelang davon aus, dass der Kanton innerkantonal einen Anteil an die
Heimkosten eines Kindes über die Staatsbeiträge gestützt auf § 7
JugendheimeG leiste und die restlichen Kosten in Form der Versorgertaxe
gestützt auf Art. 276 Abs. 1 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches
vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210) von den Eltern bzw. subsidiär von
der Sozialhilfe zu tragen seien. Bei ausserkantonalen Platzierungen beteiligte
sich der Kanton dieser Praxis zufolge gestützt auf § 9b JugendheimeG im
Umfang des sogenannten Restdefizits an der Unterbringung. Das heisst, er
übernahm eine allfällige Differenz zwischen den – von den Eltern zu tragenden
– Versorgertaxen und den tatsächlich anfallenden Heimkosten.
Im November 2010 leitete das kantonale Sozialamt – mit
Blick auf die vom Kanton aufgrund des
zunehmenden Spardrucks
kontinuierlich
erhöhten Versorgertaxen – eine Praxisänderung ein, welche
der Regierungsrat in einem Entscheid aus dem Jahr 2012 übernahm (Regierungsrat,
Entscheid vom 23. Mai 2012, RRB Nr. 504/2012, E. 9 ff.,
auch zum Folgenden; zur Kritik an der Praxis auch VGr, 14. Juli 2010,
VB.2010.00165, E. 3.4 ff.). Danach zeige der Blick in die Materialien
zum Jugendheimegesetz, dass die
Eltern nach
der
Absicht des
Gesetzgeber
s
nicht
Schuldner
innen bzw. Schuldner
der Versorgertaxe
n
sein
sollten
.
Diese sei vielmehr
innerkantonal immer schon staatsbeitrags­rechtlicher Natur
gewesen
und
folglich
als Gemeindebeitrag von der
politischen Gemeinde zu tragen. Einzig der darin inbegriffene Elternbeitrag
sei
von den unterhaltspflichtigen
Eltern
geschuldet.
Könne
er von diesen nicht geleistet
werden,
habe
die öffentliche Hand in diesem Umfang im
Rahmen der
Sozialhilfe
einzuspringen.
3.3
Anfang
2014 erkannte das Verwaltungsgericht in einem Entscheid betreffend die
Übernahme von Versorgertaxen für die Unterbringung eines Kindes in einem
ausserkantonalen Jugendheim, dass nach § 9b JugendheimeG nur der Kanton, hingegen
nicht die Gemeinden zur Übernahme der davon erfassten Beiträge an Jugendheime
verpflichtet sei (VGr, 8. Januar 2014, VK.2013.00002, E. 2.3.3).
Im
November 2015 schützte das
Verwaltungsgericht entsprechend die Forderung einer Gemeinde gegenüber dem Kanton
auf Rückzahlung der im Zusammenhang mit der ausserkantonalen Unterbringung
eines Kindes in einem Jugendheim im Rahmen der subsidiären Kostengutsprache
geleisteten Versorgertaxen (VGr, 18. November 2015, VB.2015.00607,
E. 2.4 ff.). Auf eine dagegen erhobene Beschwerde des Kantons trat
das Bundesgericht mit Urteil vom 8. April 2016 mangels
Beschwerdelegitimation nicht ein (2C_20/2016).
Bereits im Juli 2014 hatte das Verwaltungsgericht ausserdem
über die Tragung der Kosten einer innerkantonalen Jugendheimplatzierung
befunden. In einem Urteil betreffend die Weigerung der Stadt Zürich, die
Versorgertaxen im Zusammenhang mit der Unterbringung eines Kindes in einem
kantonalen Heim zu bezahlen, gelangte das Gericht zum Schluss, dass die Stadt
als einweisendes Gemeinwesen mangels einer (genügenden) gesetzlichen Regelung
nicht zur Übernahme der Versorgertaxen verpflichtet werden könne. Vielmehr
greife Art. 276 Abs. 1 ZGB, wonach die Eltern für den
Kindesunterhalt, zu welchem die Kosten einer Kindesschutzmassnahme gehörten,
aufzukommen hätten. Bei einer behördlichen Fremdplatzierung gelte das einweisende
Gemeinwesen gegenüber dem Heim zwar als (privatrechtlicher) Auftraggeber; es
könne seine Auslagen jedoch aufgrund von Art. 289 Abs. 2 ZGB von den
Eltern zurückfordern. Sei ihnen die Zahlung nicht möglich, habe die Sozialhilfe
die Kosten zu begleichen (zum Ganzen VGr, 9. Juli 2014, VB.2014.00054, E. 6.6 ff.).
Das kantonale Sozialamt hob daraufhin im September 2014
seine auf Anfang 2013 neu
eingeführte Praxis wieder auf und kehrte zur früheren zurück, wonach primär die
Eltern die Versorgertaxen zu leisten hätten und die Leistungen der Gemeinden als
Sozialhilfe zu "qualifizieren" seien (zum Ganzen Sozialamt,
Medienmitteilung vom 22. September 2014, abrufbar unter www.zh.ch/de/news-uebersicht/medienmitteilungen).
3.4
Im Juni
2016 nahm die erste sozialrechtliche Abteilung des Bundesgerichts in einer
Streitigkeit zwischen dem Kanton St. Gallen (als Heimatkanton) und dem
Kanton Zürich (als Wohnsitzkanton) betreffend die Tragung der Kosten für die
Unterbringung einer Mutter und ihres Kindes in einer Mutter-Kind-Einrichtung
Bezug auf die vorzitierte Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts.
Sie erwog dabei, dass die Schlussfolgerung des kantonalen
Gerichts in seinem Entscheid VB.2014.00054 vom 9. Juli 2014
"bundesrechtswidrig" sei. So seien die gestützt auf § 7
Abs. 3 JugendheimeG von der Bildungsdirektion festgesetzten Versorgertaxen
als Subventionen im Sinn des Bundesrechts zu qualifizieren und würden, selbst
für den Fall, dass sich eine öffentlich-rechtliche Norm als ungenügende
gesetzliche Grundlage zur Überwälzung dieser Kosten auf die Gemeinden erweisen
sollten, nicht einfach zu Kosten, die "dem Bürger (hier den Eltern nach
Art. 276 ZGB)" auferlegt werden könnten. Bestehe nach kantonalem
Recht keine genügende gesetzliche Grundlage für die Zuteilung staatlicher
Kosten an ein anderes Gemeinwesen, verblieben diese vielmehr beim für die
Erfüllung dieser Aufgabe zuständigen Kanton. Demnach hielten – so das
Bundesgericht abschliessend – die Begründung des Entscheids VB.2014.00054 vom
9. Juli 2014 und damit auch diejenige des angefochtenen Entscheids
VB.2015.00294 vom 20. August 2015, soweit darin auf VB.2014.00054 Bezug
genommen werde, vor Bundesrecht nicht stand (zum Ganzen BGE 142 V 271
E. 8.2 f.).
4.
4.1
Bezug nehmend
auf BGE 142 V 271, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 8. Januar
2014 im Verfahren VK.2013.00002 sowie dasjenige vom 18. November 2015 im
Verfahren VB.2015.00607 verlangt die Klägerin nunmehr vom Beklagten, ihr die im
Zusammenhang mit 36 Jugendheimplatzierungen in den Jahren 2006 bis 2016
geleisteten Versorgertaxen zuzüglich Zinsen zurückzuerstatten.
Ihrer Auffassung zufolge stehe nach den eingangs genannten
Urteilen fest, dass die Gemeinden im Kanton Zürich über Jahre hinweg gestützt
auf die Sozialhilfegesetzgebung Versorgertaxen bezahlt hätten, die gestützt auf
das Jugendheimegesetz vom Kanton hätten übernommen werden müssen. Dieser sei
daher insofern unrechtmässig bereichert und müsse ihr die ohne Rechtsgrund –
anstelle des Kantons – erbrachten Leistungen erstatten.
4.2
Dem hält
der Beklagte im Wesentlichen entgegen, dass die Klägerin in den von ihr
genannten Fällen jeweils Kostengutsprache geleistet, das heisst verfügt habe.
Eine Leistung sei aber – so die Folgerung des Beklagten – gerade nicht ohne
Rechtsgrund ergangen, wenn sie aufgrund einer rechtskräftigen (wenn auch
materiell falschen) Verfügung erfolgt sei. Entsprechend bestehe bezüglich der
von der Klägerin geleisteten Versorgertaxen kein Rückforderungsanspruch aus
ungerechtfertigter Bereicherung.
Darüber hinaus sei das Verhalten der Klägerin auch als
widersprüchlich einzustufen. So habe bzw. hätten sie und die anderen Gemeinden
über Jahrzehnte hinweg dieselbe Rechtsauffassung vertreten wie der Kanton,
nämlich, dass nicht dieser, sondern die Eltern der in Heimen untergebrachten
Kinder und Jugendlichen gestützt auf Art. 276 ZGB bzw. subsidiär die
Gemeinde im Rahmen der Sozialhilfe die Versorgertaxen zu bezahlen habe. Die
diesbezügliche Praxis habe sich insofern über die Jahre zu Gewohnheitsrecht
verdichtet, sodass die Klägerin schon aus diesem Grund keinen Anspruch auf
Erstattung der im genannten Zeitraum von ihr übernommenen Versorgertaxen habe.
5.
5.1
Entsprechend
den privatrechtlichen Regeln über die ungerechtfertigte Bereicherung in Art. 62 ff.
des Schweizerischen Obligationenrechts vom 30. März 1911 (OR, SR 220)
gilt auch im Verwaltungsrecht, dass Zuwendungen, für die es keinen gültigen
Grund gibt oder die auf einem Grund beruhen, der nicht eingetreten ist oder
nicht mehr besteht, zurückzuerstatten sind (vgl. BGE 138 V 426 E. 5.1,
135 II 274 E. 3.1, 124 II 570 E. 4b je mit Hinweisen; BGr, 21. November
2017, 2C_123/2016, E. 5.3.1, und 21. Juli 2016, 2C_824/2015,
E. 3.2; VGr, 22. Juni 2000, VK.2000.00004, E. 3a, auch zum
Folgenden). Es handelt sich hierbei um einen allgemeinen Rechtsgrundsatz, der
im öffentlichen Recht auch ohne ausdrückliche gesetzliche Regelung zur
Anwendung gelangt (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 8. A., Basel 2020, Rz. 148 ff.).
Die privatrechtlichen Regelungen über die Kondiktion sind
jedoch auf individualisierbare Einzelfälle zugeschnitten. Sie können nicht in
jeder Hinsicht unbesehen auf das öffentliche Recht übertragen werden. So ist
zunächst zu berücksichtigen, dass eine Leistung im öffentlichen Recht regelmässig
nicht ohne Rechtsgrund erbracht wird, wenn sie gestützt auf eine zwar materiell-rechtlich
falsche, aber (formell) rechtskräftige Verfügung erfolgt ist und kein Grund
dafür besteht, auf diese Verfügung zurückzukommen (BGE 124 II 570 E. 4c;
BGr, 26. August 2011,
2C_114/2011, E. 2.1;
Luzius Müller, Die
Rückerstattung rechtswidriger Leistungen als Grundsatz des öffentlichen Rechts,
Diss. Basel 1978, S. 133). Weiter gilt zu beachten, dass der für die
privatrechtliche Leistungskondiktion in Art. 63 Abs. 1 OR vorausgesetzte
Irrtum im öffentlichen Recht dann keine Anwendung findet, wenn aufgrund der
allgemeinen Lebenserfahrung angenommen werden muss, dass die Leistung auf
Aufforderung durch die Verwaltung bzw. eine übergeordnete Behörde hin und somit
nicht freiwillig (BGE 124 II 570 E. 4e) oder zur Vermeidung von
Nachteilen unter Vorbehalt erfolgt (zum Ganzen BGr, 21. Juli 2016,
2C_824/2015, E. 3.3; Müller, S. 124 ff.).
5.2
5.2.1
Wie auch der Beklagte einräumt, hat der Kanton die Klägerin hier nicht zur
Übernahme der strittigen Versorgertaxen verpflichtet. Ihm kommt diesbezüglich –
wie aufgezeigt (vorn 1) – keine Verfügungskompetenz gegenüber der Klägerin zu.
Insofern stehen deren Rückforderungsanspruch auch keine rechtskräftigen
Verfügungen entgegen.
Dass die Klägerin in den betreffenden Fällen von
Heimunterbringungen jeweils (subsidiäre) Kostengutsprache geleistet oder die
Übernahme der Versorgertaxen explizit beschlossen hat, vermag an dieser
Einschätzung nichts zu ändern. Die betreffenden Verfügungen ergingen gegenüber
den betroffenen in einem Jugendheim untergebrachten Kindern oder Jugend­-
lichen bzw. deren Eltern, weshalb zwar allenfalls die Genannten einem
Rückforderungsanspruch der Klägerin die Rechtskraft der jeweiligen Verfügungen
entgegenhalten könn(t)en, nicht aber der Kanton.
5.2.2
Die Klägerin erbrachte die strittigen Leistungen (stattdessen) in Anwendung
des kantonalen Rechts zur Unterbringung von Kindern und Jugendlichen mit
Wohnsitz im Kanton Zürich in inner- und ausserkantonalen Jugendheimen bzw.
unter Berücksichtigung der vorgeschilderten kantonalen Praxis dazu, wonach primär
die Eltern gestützt auf Art. 276 ZGB die Versorgertaxen zu bezahlen hätten
und subsidiär die sozialhilferechtlich zuständige Gemeinde (siehe dazu auch
Regierungsrat, Weisung vom 25. Mai 2016 zur Änderung des Gesetzes über die
Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge, ABl-2016-06-03, S. 2).
Betreffende Praxis stufte das Verwaltungsgericht – wie
aufgezeigt – erstmals mit Entscheid vom 8. Januar 2014 insofern als
unzulässig ein, als es darin erkannte, dass bei ausserkantonalen Platzierungen
nach § 9b JugendheimeG der Kanton und nicht die Gemeinden die
Versorgertaxen zu bezahlen habe. Hinsichtlich der Kostentragung bei
innerkantonalen Platzierungen ging es dagegen noch mit Urteil vom 9. Juli
2014 davon aus, dass die Versorgertaxen – entsprechend der Praxis bezüglich des
bei der Unterbringung eines Kindes in einer privaten Pflegefamilie zu
entrichtenden Pflegegelds (vgl. BGE 141 III 401 E. 4; BGr,
2. August 2021, 8C_343/2021, E. 3.2) – gestützt auf Art. 276 ZGB
den Eltern auferlegt werden dürften; dieser Entscheid erwuchs unangefochten in
Rechtskraft. Das Bundesgericht befand über diese Frage bzw. über den genannten
kantonalen Entscheid bislang lediglich im Zusammenhang mit einer Streitigkeit
unter zwei Kantonen über die Tragung von Heimkosten. Kommt hinzu, dass es – wie
der Beklagte zu Recht bemerkt – in diesem Zusammenhang irrtümlicherweise davon
ausging, die Verlegung der Versorgertaxen bei der Unterbringung eines Kindes in
einem innerkantonalen Jugendheim bzw. deren Festlegung stütze sich unmittelbar
auf § 7 Abs. 3 JugendheimeG unter dem Titel Staatsbeiträge. Es fragt
sich daher, ob sich hinsichtlich der im Zusammenhang mit innerkantonalen
Platzierungen von der Klägerin während des fraglichen Zeitraums (subsidiär)
übernommenen Versorgertaxen überhaupt sagen lässt, sie sei ungerechtfertigt
bzw. ohne Grund erfolgt.
Selbst wenn man allerdings der Begründung des
Bundesgerichts in BGE 142 V 271, wonach es sich bei den Versorgertaxen aus
bundesrechtlicher Sicht um Subventionen handle, welche nicht einfach den Eltern
auferlegt werden könnten, (in dieser Form) nicht folgen wollte (anders etwa
noch VGr, 9. Juli 2014, VB.2014.00054, E. 6.4), wäre (auch) die
frühere Praxis des Kantons bei innerkantonalen Platzierungen als unzulässig
einzustufen. So erkannte das Verwaltungsgericht jüngst im Rahmen einer
inzidenten Normenkontrolle, dass der per 1. Januar 2018 in Kraft gesetzte
(OS 72, 564) § 3b JugendheimeG, wonach sich die Eltern mit einem von
der zuständigen Direktion verfügten angebotsspezifischen Beitrag
(Versorgertaxe) an den Kosten für die inner- und ausserkantonale Unterbringung
von Kindern mit Wohnsitz im Kanton Zürich in Jugendheimen beteiligen, gegen das
Legalitätsprinzip verstosse (vgl. VGr, 1. Juli 2021, VB.2020.00161,
E. 3, auch zum Folgenden). Konkret erwog das Verwaltungsgericht, dass es
sich bei der Frage, welcher Anteil der Kosten im Zusammenhang mit der
Unterbringung von Kindern in einem Jugendheim durch Gebühren der Eltern zu
decken sei, um eine wesentliche sozialpolitische Wertungsfrage handle, die
angesichts ihrer Tragweite vom formellen Gesetzgeber beantwortet werden müsse.
Demgemäss hätte die Bemessungsgrundlage bzw. die Höhe der Versorgertaxe in
einem Gesetz im formellen Sinn erfolgen, zumindest hätten aber weitere
eingrenzende Kriterien für deren höhenmässige Fixierung festgelegt werden
müssen. Dies sei jedoch vorliegend nicht der Fall. § 3b JugendheimeG mache
keinerlei Angaben dazu, in welchem Umfang bzw. bezüglich welcher Kostenpositionen
und Kriterien sich die Eltern an den Heimkosten zu beteiligen hätten, und
belasse dem Verordnungsgeber bzw. der zuständigen Direktion damit praktisch
einen uneingeschränkten Regelungsspielraum. Namentlich lasse sich auch nicht im
Umkehrschluss auf die Höhe der von den Eltern zu übernehmenden Versorgertaxe
schliessen: Nach der Konzeption von § 3b JugendheimeG sei es gerade nicht
so, dass die Versorgertaxe die nach Abzug gesetzlich festgelegter kantonaler
Kostenbeteiligungen verbleibenden Restkosten umfasste, sondern der Kanton
übernehme die Kosten im Umfang der die Versorgertaxe übersteigenden Ausgaben.
Die Beteiligung an den Kosten durch den Kanton hänge mithin ihrerseits von der
Höhe der Versorgertaxe ab und begrenze diese nicht. Für die Festlegung der Höhe
der Versorgertaxe fehle es damit an einer genügend bestimmten gesetzlichen
Grundlage (zum Ganzen VGr, 1. Juli 2021, VB.2020.00161, E. 3.6).
Mit § 3b JugendheimeG wurde jedoch bezüglich der
Tragung der Kosten für innerkantonale Jugendheimplatzierungen lediglich die
bisherige Praxis des Kantons festgeschrieben. Schon vor dem Inkrafttreten von
§ 3b JugendheimeG war die Versorgertaxe im innerkantonalen Verhältnis
nämlich nicht derart festgelegt worden, dass die Eltern von Kindern und
Jugendlichen in Jugendheimen im Kanton Zürich die damit verbundenen Kosten in
dem Umfang zu tragen gehabt hätten, als sie nicht vom Kanton im Rahmen der
Ausrichtung von Staatsbeiträgen an die Jugendheime übernommen wurden. Statt die
Höhe des jeweiligen Staatsbeitrags des Kantons nach §§ 7 ff.
JugendheimeG festzulegen, wurde vielmehr – laut dem Beklagten seit
Inkrafttreten des Jugendheimegesetzes im April 1962 – praxisgemäss zunächst die
Höhe der Kostenbeteiligung der Eltern (Versorgertaxe) bestimmt und beteiligte
sich der Kanton hernach mit einem Staatsbeitrag an den die Versorgertaxe
übersteigenden Kosten der Jugendheime (zum Ganzen auch Regierungsrat, Weisung
vom 25. Mai 2016 zur Änderung des Gesetzes über die Jugendheime und die
Pflegekinderfürsorge, ABl-2016-06-03, S. 2 f.). Mithin ergab sich der
Anteil der Eltern schon bisher auf der Grundlage der von der Bildungsdirektion
festgelegten Versorgertaxe. Diesbezüglich fehlte es aber – im Sinn der
vorstehenden Erwägungen in VB.2020.00161 – an einer hinreichenden gesetzlichen
Grundlage für die Kostenauflage an die Eltern.
War aber von den Eltern von in innerkantonalen
Jugendheimen untergebrachten Kindern mit Wohnsitz im Kanton Zürich während des
hier interessierenden Zeitraums keine Versorgertaxe geschuldet, bestand auch
kein Anlass für eine subsidiäre Kostengutsprache für diese Taxe seitens der
sozialhilferechtlich zuständigen Gemeinden (so auch VGr, 1. Juli 2021, VB.2020.00161,
E. 3.7). Mit dem Bundesgericht ist deshalb davon auszugehen, dass auch die
betreffenden Kosten beim Kanton verblieben (
BGE 142
V 271 E.
8.2)
.
5.2.3
Mangels einer genügenden gesetzlichen Grundlage für die Verpflichtung der
Eltern von in ausser- wie auch innerkantonalen Jugendheimen untergebrachten
Kindern mit Wohnsitz im Kanton Zürich zur Übernahme der in diesem Zusammenhang
in Rechnung gestellten Versorgertaxen erbrachte die Klägerin die hier
strittigen finanziellen Leistungen demnach ohne Grund (vgl. Müller, S. 56
und S. 117, wonach derartige Leistungen gar als rechtswidrig erschienen
und ihr Widerspruch zur materiellen Rechtsordnung "durch die
Rückgängigmachung der Vermögensverschiebung beseitigt" werden müsse;
ferner Regierungsrat, Entscheid vom 23. Mai 2012, RRB Nr. 504/2012,
E. 9a/dd: "Sind die Eltern gar nicht Schuldner der Versorgertaxe,
braucht auch keine Sozialhilfe wegen einer allfälligen Leistungsunfähigkeit
einzuspringen").
5.2.4
Entgegen dem Beklagten lässt sich denn auch nicht sagen, dass besagte
Eltern gewohnheitsrechtlich zur Tragung der Versorgertaxen verpflichtet gewesen
wären bzw. die langjährige kantonale Praxis als Gewohnheitsrecht die fehlende
formell-gesetzliche Grundlage zu ersetzen vermochte.
5.2.4.1
Gewohnheitsrecht ist ungeschriebenes, objektives Recht. Seine Entstehung
setzt eine längere Zeit andauernde, ununterbrochene Übung voraus, welche auf
der Rechtsüberzeugung sowohl der rechtsanwendenden Behörden als auch der vom
angewendeten Grundsatz Betroffenen beruht. Erforderlich ist zudem, dass eine
Lücke des geschriebenen Rechts vorliegt und ein unabweisliches Bedürfnis
besteht, sie zu füllen (vgl. zum Ganzen BGE 119 Ia 59 E. 4b, 105 Ia 2
E 2a). Gewohnheitsrecht ist grundsätzlich auch auf dem Gebiet des
öffentlichen Rechts als Rechtsquelle anzuerkennen; allerdings sind an die
Voraussetzungen für die Entstehung strenge Anforderungen zu stellen (BGE 138
I 196 E. 4.5.4 mit Hinweisen). Diese sind vorliegend nicht gegeben:
5.2.4.2
Wie das Verwaltungsgericht schon im Jahr 2014 erkannte, verstiess die
langjährige Praxis des Kantons Zürich, die Versorgertaxen im Bereich der
ausserkantonalen Platzierungen den Eltern aufzuerlegen, gegen § 9b
JugendheimeG; in solchen Fällen kann Gewohnheitsrecht von vornherein nicht
entstehen (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 170).
5.2.4.3
Im Bereich innerkantonaler Platzierungen widersprach die kantonale Praxis
zur Kostentragung sodann zwar keiner ausdrücklichen Gesetzesbestimmung, es
stellt sich jedoch die Frage, ob Gewohnheitsrecht eine fehlende (genügende)
gesetzliche Grundlage für die Erhebung bzw. Bemessung staatlicher Abgaben
ersetzen kann (vgl. BGE 105 Ia 2 E. 2a, 94 I 305 E. 3; siehe
auch Susan Emmenegger/Axel Tschentscher, Berner Kommentar, 2012, Art. 1
ZGB N. 123).
In jedem Fall wäre diesbezüglich aber eine konstante Übung zu
verlangen, woran es hier fehlte (vgl. BGE 105 Ia 2 E. 2b). Wie die
vorstehenden Erwägungen zeigen, bestanden selbst innerhalb der kantonalen
Verwaltung spätestens ab dem Jahr 2010 unterschiedliche Auffassungen darüber,
wer bei innerkantonalen Jugendheimunterbringungen die Versorgertaxen schulde
bzw. wie diese rechtlich zu qualifizieren seien (dazu 3; ferner Regierungsrat,
Entscheid vom 23. Mai 2012, RRB Nr. 504/2012, namentlich
E. 8 f. und E. 11a; VGr, 14. Juli 2010, VB.2010.00165,
E. 3.7). Im Jahr 2012 schloss sich selbst der Regierungsrat der Auffassung
der Sicherheitsdirektion an, wonach es sich bei den Versorgertaxen um von den
politischen Gemeinden zu tragende Staatsbeiträge handle. Erst ab dem Jahr 2014
wurden die Eltern seitens des Kantons wieder als Schuldner der Taxe angesehen.
Bezüglich der Bemessung der Versorgertaxe wird gar nicht erst behauptet, dass
die Grundzüge gewohnheitsrechtlich determiniert gewesen wären. Der
Regierungsrat führte hierzu 2012 aus, dass sich die Versorgertaxen «[b]ei ihrer
Einführung im Jahre 1984 […] auf Beträge zwischen Fr. 25 und Fr. 70
pro Tag [belaufen hätten]. Diese Kosten konnten in der Regel von den
unterhaltspflichtigen Eltern selbst beglichen werden. Diese Situation änderte
sich dann aber im Laufe der Zeit. Aufgrund des zunehmenden Spardruckes erhöhte
der Kanton kontinuierlich die Versorgertaxen, um die kantonale Belastung durch
Staatsbeiträge zu verringern" (Regierungsrat, Entscheid vom 23. Mai
2012, RRB Nr. 504/2012, namentlich E. 9a/cc; siehe auch
Interkantonale Hochschule für Heilpädagogik Zürich, Datenanalyse zur jüngeren
Entwicklung der Einrichtungen der stationären Kinder- und Jugendhilfe im Kanton
Zürich [1995–2010], Schlussbericht zu Handen von André Woodtli, Amtsvorsteher
Amt für Jugend und Berufsberatung, Zürich, Dezember 2012, S. 40 f.,
wonach die Versorgertaxe im Jahr 2004 markant angestiegen sei. Korrespondierend
könnten die Kantonsbeiträge gesunken sein, um dann 2010 infolge der der Neugestaltung
des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen und dem
Wunsch, die Gemeinden nicht noch weiter zu belasten, wieder anzusteigen. Die
Kostenentwicklung könne aber alles in allem nicht völlig aufgehellt werden).
5.2.4.4
Unter diesen Umständen erübrigt es sich zu
prüfen, ob eine hinreichende Rechtsüberzeugung der vom angewendeten Grundsatz
Betroffenen vorliege. Immerhin sei darauf hingewiesen, dass eine solche nicht
einfach, wie die Vorinstanz annimmt, daraus geschlossen werden darf, dass
"[a]lle Gemeinden" entsprechend der Rechtsauffassung des Kantons Kostengutsprachen
und Zahlungen leisteten. Diese Umstände lassen nur auf eine entsprechende
Praxis und ihre Durchsetzbarkeit schliessen.
5.3
Indem die Klägerin
demnach über Jahre hinweg Leistungen erbracht hat, die zu entrichten
richtigerweise Sache des Kantons gewesen wäre, ist Letzterer ungerechtfertigt
bereichert worden.
Zwar ist die ungerechtfertigte Zuwendung der Klägerin
gegenüber dem Kanton nur mittelbar erfolgt, nämlich dadurch, dass Erstere
gestützt auf ihre sozialhilferechtliche Unterstützungspflicht Leistungen
Dritter übernommen hat, die vom Kanton geschuldet waren. Für die Annahme einer
ungerechtfertigten Bereicherung kommt es indessen nicht darauf an, ob die
Vermögensverschiebung unmittelbar von dem einen in das andere Vermögen oder ob
diese Verschiebung nur mittelbar durch eine Reihe von beteiligten Vermögen
hindurch stattfand (zum Ganzen VGr, 22. Juni 2000, VK.2000.00004, E. 3b).
5.4
Es kann
sodann ohne Weiteres davon ausgegangen werden, dass die Klägerin die nunmehr
strittigen Leistungen nicht freiwillig übernahm, sondern weil sie überzeugt
war, dazu gesetzlich verpflichtet zu sein (vgl. auch Müller, S. 126,
wonach bereits dann von einer unfreiwillig erbrachten Leistung auszugehen sei,
wenn die Einsicht, dass sich der mit der Bestreitung des Rechtswegs verbundene
Aufwand nicht lohne, die betroffene Person faktisch zur Leistung gezwungen habe).
So ist denn auch unbestritten, dass die Klägerin zuständig war bzw. ist, die
erforderlichen Massnahmen im Zusammenhang mit der Platzierung von Kindern mit
fürsorgerechtlichem Wohnsitz in der Gemeinde anzuordnen und selbst bei
Streitigkeiten über die Kostentragung im Rahmen einer subsidiären
Kostengutsprache gemäss § 19 Abs. 2 der Verordnung zum
Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (LS 851.11) zumindest vorzufinanzieren
(vgl. VGr, 23. August 2012, VB.2012.00284, E. 4.4, und
21. April 2011, VB.2010.00661, E. 4.2).
Im Übrigen liegt ein Irrtum
im
Sinn von Art. 63 Abs. 1 OR
nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung selbst dann vor, wenn die bzw. der Leistende
das Fehlen ihrer bzw. seiner Leistungspflicht hätte erkennen müssen
(BGE 129 III 646 E. 3.2; BGr, 21. Juli 2016, 2C_824/2015,
E. 3.6, und 22. Februar 2018, 4A_451/2017, E. 5.3, insbesondere
zur Irrelevanz des "Wissen-Müssens"). Auch macht der Beklagte hier
nicht
geltend, dass der Klägerin schon früher hätte bewusst sein müssen, dass sie rechtsgrundlos
Leistungen erbringt; im Gegenteil betont er wiederholt, dass die Klägerin bis
ins Jahr 2016 dieselbe Rechtsauffassung wie der Kanton vertreten habe.
5.5
Rückerstattungsforderungen
aus ungerechtfertigter Bereicherung unterliegen der Verjährung (vgl. VGr,
22. Juni 2000, VK.2000.00004, E. 3c, auch zum Folgenden). Wird die
Grundlage für eine Rückforderung – wie hier – in Art. 62 ff. OR
erblickt, hat dabei die Verjährungsregel von Art. 67 OR (in der bis
31. Dezember 2019 geltenden Fassung [vgl. AS 2018 5343]) zur
Anwendung zu gelangen (BGE 130 V 414 E. 3.2 mit Hinweisen; VGr,
8. Mai 2018, VB.2017.00319, E. 3.4). Danach verjährt der
Bereicherungsanspruch mit Ablauf eines Jahres, nachdem der Betroffene von
seinem Anspruch Kenntnis erhalten hat, in jedem Fall aber mit Ablauf von zehn
Jahren seit der Entstehung des Anspruchs (Art. 67 Abs. 1 OR).
Der Umstand, dass sie jahrelang Leistungen erbracht hatte,
welche eigentlich der Kanton hätte erbringen müssen, wurde der Klägerin laut
ihrer eigenen Darstellung erst mit der Bekanntgabe der beiden Urteile des
Bundesgerichts in den Verfahren 2C_20/2016 (vom 8. April 2016) und BGE 142
V 271 (vom 17. Juni 2016) durch den Kanton bewusst. Diese Darstellung
erscheint glaubhaft, zumal der Beklagte selbst für sich in Anspruch nimmt, es
könne ihm nicht vorgeworfen werden, die früheren Entscheide des Verwaltungsgerichts
nicht berücksichtigt bzw. ihnen nicht nachgelebt zu haben, da sie allesamt
Auseinandersetzungen zwischen (anderen) Gemeinwesen betroffen hätten. Erst nach
den beiden einschlägigen Urteilen des Verwaltungsgerichts vom 18. November 2015
sowie des Bundesgerichts vom 17. Juni 2016 habe die Bildungsdirektion den
Gemeinden im Juli 2016 Vorgehensvorschläge für die Umsetzung der
Gerichtsurteile und die Übernahme der Versorgertaxen durch den Kanton
unterbreitet und die Urteile in der Folge entsprechend dem Wunsch der einzelnen
Gemeinden umgesetzt.
Die relative Verjährungsfrist von einem Jahr ist mit der erstmaligen
Geltendmachung der strittigen Forderung am 10. November 2016 folglich
gewahrt.
5.6
Ausgehend
von der absoluten Verjährungsfrist in Art. 67 Abs. 1 OR von zehn
Jahren stehen der Klägerin somit Ersatzansprüche bezüglich der von November
2006 bis November 2016 anstelle des Kantons übernommenen Versorgertaxen für
Unterbringungen von Kindern in ausser- und innerkantonalen Jugendheimen zu.
Die Klägerin macht im vorliegenden Verfahren dabei
geltend, während des fraglichen Zeitraums entsprechende Leistungen im
Gesamtbetrag von Fr. 4'221'464.28 erbracht zu haben, was der Beklagte
nicht bestreitet.
Die Klägerin forderte den Beklagten zudem mit Schreiben
vom 1. Juni 2018 erstmals auf, ihr den genannten Betrag innert 30 Tagen
zu bezahlen, ansonsten ab dem ersten Tag nach Ablauf dieser Frist ein
Verzugszins
von 5 %
pro Jahr
geschuldet sei.
Die eingeschrieben versandte
Mahnung dürfte am Montag,
4. Juni 2018
in den Machtbereich des Beklagten gelangt sein. Die Verzugsfolgen
beginnen demnach am
4. Juli 2018,
weshalb ab diesem Datum ein Verzugszins von 5 % geschuldet ist (vgl. Tobias
Jaag, in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 29a N.5 ff.)
.
6.
Nach dem Gesagten ist die Klage gutzuheissen. Der Beschluss
des Regierungsrats vom 14. April 2021 und die Verfügung des Amts für
Jugend und Berufsberatung vom 8. Juli 2019 sind aufzuheben, und der Beklagte
ist zu verpflichten, der Klägerin Fr. 4'221'464.28 zuzüglich 5 % Zins
ab dem 4. Juli 2018 zu bezahlen.
7.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beklagten
aufzuerlegen (§ 86 in Verbindung mit § 65a Abs. 2 und § 13
Abs. 2 Satz 1 VRG).
Dieser ist zu verpflichten, der obsiegenden Klägerin für
das gesamte Verfahren eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen
(§ 86 in Verbindung mit § 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    In Gutheissung der Klage werden der Beschluss des Regierungsrats
vom 14. April 2021 und die Verfügung des Amts für Jugend und
Berufsberatung vom 8. Juli 2019 aufgehoben. Der Beklagte wird
verpflichtet, der Klägerin Fr. 4'221'464.28 zuzüglich 5 % Zins ab dem
4. Juli 2018 zu bezahlen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 25'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.       150.--
Zustellkosten,
Fr. 25'150.--
Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden dem Beklagten auferlegt.
4.    Der Beklagte wird verpflichtet, der Klägerin für das gesamte
Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 25'000.- zu bezahlen.
5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an …