zh_verwaltungsgericht · VB.2002.00028 · 2002-07-11 · de

Nutzungsplanung | Nutzungsplanung. Festsetzung einer Erholungszone (Niderfeld, Winterthur): Kognition im Zusammenhang mit der Überprüfung von Nutzungsplanungen (E. 3). Konkrete Festsetzungen nach dem kantonalen und kommunalen Richtplan sowie nach dem Nutzungsplan (E. 4a). Begriff und Inhalt der Erholungszone (E. 6 und 7a, je am Anfang). Aufgrund der örtlichen Situation ist die streitbetroffene Fläche nicht dem Anordnungsspielraum sondern dem Freihaltegebiet zuzurechnen (E. 6), das dort der Gliederung des Gebietes dient und von der Funktion her keine Erholungszone zulässt (E. 7a). Die kommunale Bauordnung erlaubt in der Erholungszone "die für die Gewährleistung der richtplankonformen Nutzung der Freiflächen erforderlichen Infrastrukturbauten". Mit Blick auf die Trennfunktion der streitbetroffenen Fläche gemäss Richtplan bedeutet dies, dass dort grundsätzlich keine Bauten zulässig sind (E. 7b). Die Festsetzung der Erholungszone kann nicht den geringfügigen Abweichungen von der Richtplanung zugerechnet werden, die unter Umständen noch zulässig sind (E. 8). Abweisung einer Beschwerde der Gemeinde.

Zürich Verwaltungsgericht 02..2.11.0 VB.2002.00028
Zurich Verwaltungsgericht 02..2.11.0 VB.2002.00028
Zurigo Verwaltungsgericht 02..2.11.0 VB.2002.00028

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2002.00028
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Geschäftsnummer:
VB.2002.00028
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 11.07.2002
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine staatsrechtliche Beschwerde gegen diesen Entscheid am 02.06.2003 formell erledigt.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Nutzungsplanung
Nutzungsplanung. Festsetzung einer Erholungszone (Niderfeld, Winterthur):
Kognition im Zusammenhang mit der Überprüfung von Nutzungsplanungen (E. 3). Konkrete Festsetzungen nach dem kantonalen und kommunalen Richtplan sowie nach dem Nutzungsplan (E. 4a). Begriff und Inhalt der Erholungszone (E. 6 und 7a, je am Anfang). Aufgrund der örtlichen Situation ist die streitbetroffene Fläche nicht dem Anordnungsspielraum sondern dem Freihaltegebiet zuzurechnen (E. 6), das dort der Gliederung des Gebietes dient und von der Funktion her keine Erholungszone zulässt (E. 7a). Die kommunale Bauordnung erlaubt in der Erholungszone "die für die Gewährleistung der richtplankonformen Nutzung der Freiflächen erforderlichen Infrastrukturbauten". Mit Blick auf die Trennfunktion der streitbetroffenen Fläche gemäss Richtplan bedeutet dies, dass dort grundsätzlich keine Bauten zulässig sind (E. 7b). Die Festsetzung der Erholungszone kann nicht den geringfügigen Abweichungen von der Richtplanung zugerechnet werden, die unter Umständen noch zulässig sind (E. 8).
Abweisung einer Beschwerde der Gemeinde.
Stichworte:
ERHOLUNGSZONE
FREIHALTEZONE
KOGNITION
NUTZUNGSPLANUNG
RAHMENNUTZUNGSPLÄNE
RICHTPLAN
RICHTPLÄNE (PLANUNGSGRUNDSÄTZE)
Rechtsnormen:
§ 16 PBG
§ 40 PBG
§ 61 PBG
§ 62 PBG
Art. 18 RPG
Art. 62 BZO Winterthur
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. Am 3. Oktober 2000 revidierte der Grosse
Gemeinderat Winterthur die Bau- und Zonenordnung, wies dabei das bisher in der
kantonalen Landwirtschaftszone gelegene städt­­­ische Grundstück Kat.-Nr. 01
mit einer Fläche von 3.5 ha der Erholungszone E2 zu und erliess mit Art. 62 der
Bauordnung (BauO) Vorschriften für die Erholungszonen.
Gegen diese Festsetzungen erhoben zahlreiche
Nachbarn aus dem Gebiet Niderfeld zwei Rekurse an die Baurekurskommission IV
mit den Anträgen, diese Umzonung so­wie die Festsetzung eines Erholungsgebietes
im Niderfeld im Siedlungs- und Landschaftsplan und Art. 62 Abs. 1 und 3 (BauO)
seien aufzuheben. Die Baurekurskommission IV ver­­einigte die beiden
Rechtsmittel und hiess sie am 6. Dezember 2001 gut, soweit damit die Revision
der Bau- und Zonenordnung angefochten war und die Verfahren nicht als gegenstandslos
geworden abgeschrieben wurden. Soweit die Aufhebung des Erholungsgebie­tes
Niderfeld im kommunalen Richtplan beantragt worden war, trat die Kommission auf
die Rekurse nicht ein.
II. Gegen diesen Rekursentscheid erhob der
Stadtrat für die Stadt Winterthur am 22. Januar 2001 Beschwerde an das
Verwaltungsgericht und beantragte, der angefochtene Entscheid sei
vollumfänglich aufzuheben. Am 4. März 2002 genehmigte der Grosse Gemein­derat
Winterthur die Beschwerdeerhebung durch den Stadtrat.
Die Baudirektion genehmigte die Umzonung des
streitbetroffenen Grundstückes am 12. April 2002. Die Baurekurskommission
verlangte am 25. April 2002 ohne weitere Bemer­kungen die Abweisung der Beschwerde.
Den gleichen Antrag stellten die privaten Beschwerdegegner mit ihrer
Beschwerdeantwort vom 17. Juni 2002. Dabei teilten sie mit, dass sich die
beiden Rekurrierenden B und C am Beschwerdeverfahren nicht beteiligen würden.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1. Die Stadt Winterthur ist durch den
angefochtenen Rekursentscheid einerseits als Grundeigentümerin und anderseits
als Planungsbehörde in ihrer Planungsautonomie betroffen und daher
grundsätzlich zur Beschwerdeerhebung legitimiert. (§ 21 lit. a und b des Ver­­waltungsrechtspflegesetzes
vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 [VRG], § 338a Abs. 1 des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975/20. Mai 1984 [PBG]).
Die Beschwerdeführerin verlangt allerdings
mit ihrem Beschwerdeantrag die voll­umfängliche Aufhebung des
Rekursentscheides, obwohl sie durch diesen nur soweit beschwert ist, als der
Rekurs gutgeheissen wurde. Soweit auf den Rekurs nicht eingetreten bzw. dieser
als gegenstandslos abgeschrieben wurde, fehlt es ihr am Anfechtungsinteresse.
Auf die Beschwerde ist insoweit nicht einzutreten. Da die teilweise
unterlegenen Rekurrierenden selber keine Beschwerde erhoben haben, liegt damit
einzig die Festlegung einer E2‑Zo­ne im Niderfeld im Streit, nicht mehr
hingegen die richtplanerische Festlegung des kom­munalen Erholungsgebietes E2
und Art. 62 der BauO. Letztere Bestimmung hat daher bei der Überprüfung des
Nutzungsplanes und insbesondere bei der umstrittenen Frage der
Richtplankonformität als definitive Inhaltsumschreibung der festgesetzten
Erholungszone zu gelten.
2. Zwei Rekurrierende beteiligen sich gemäss
ausdrücklicher Erklärung nicht am Beschwerdeverfahren. Dies führt entgegen
deren Antrag nicht zur Gegenstandslosigkeit des gegen sie eröffneten
Beschwerdeverfahrens, da von dieser Erklärung weder der Rekurs­­entscheid
selber noch die dagegen erhobene Beschwerde betroffen ist. Die Nichtbeteiligung
am Beschwerdeverfahren ist jedoch im Hinblick auf eine allfällige Kostenauflage
oder Parteientschädigung zu beachten.
3. Als erste Rechtsmittelinstanz überprüfen
die Baurekurskommissionen kommunale Nutzungspläne grundsätzlich mit voller
Kognition nicht nur auf ihre Gesetzmässigkeit, sondern auch auf Zweckmässigkeit
und Angemessenheit hin (§ 20 VRG). Soweit den Gemeinden bei der Festsetzung der
Bau- und Zonenordnung allerdings Planungsautonomie zusteht, haben sich die
Rekursbehörden bei der Ermessenskontrolle Zurückhaltung aufzuer­legen. Sie
dürfen dann korrigierend eingreifen, wenn sich die kommunale Lösung aufgrund
überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist oder den wegleitenden Zielen
und Grundsätzen der Raumplanung widerspricht. Im Übrigen heben sie im Rahmen
der Ermessenskontrolle die kommunale Planfestsetzung nur dann auf, wenn deren
Unzweckmäs­sigkeit oder die Unangemessenheit offensichtlich ist (Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 20 N. 20; Walter Haller/Peter Karlen,
Rechtsschutz im Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1998, Rz. 1073).
Demgegenüber ist das Verwaltungsgericht bei
der Überprüfung von Rekursentschei­den über kommunale Nutzungsplanungen gemäss
§ 50 Abs. 1 und 2 VRG auf die Rechtskontrolle beschränkt. Ist eine kommunale
Planfestsetzungen durch die Rekursinstanz aufgehoben worden, so hat das Verwaltungsgericht
im Rahmen der ihm zustehenden Rechtskontrolle jedoch auch zu prüfen, ob die
Baurekurskommission in rechtsverletzender Weise die kommunale Planungsautonomie
missachtet habe.
4. a) Der kantonale Richtplan (Siedlung und
Landschaft) vom 31. Januar 1995 hatte im weiträumigen Gebiet im Bereiche Hard
zwischen Wülflingen und Neftenbach ein Land­wirtschaftsgebiet festgesetzt.
Gestützt darauf erfolgte die Ausscheidung einer kantonalen Landwirtschaftszone.
Mit Revision des Landschaftsplans vom 2. April 2001 überlagerte der Kantonsrat
das Landwirtschaftsgebiet in diesem Bereich mit der Bezeichnung "Freihal­tegebiet
(Trenn- und Umgebungsschutzgebiet)". Das Gebiet wird im fraglichen
Abschnitt nordöstlich von der Hardgutstrasse und südwestlich von der Niderfeldstrasse
begrenzt; im Südosten verläuft die Grenze in etwa entsprechend der neuen
Zonengrenze zwischen der W3/2.6 und der E2. Nach dem Text zum kantonalen
Richtplan ist Ziel dieser Karteneinträge, die bezeichneten Flächen zur
Sicherstellung der Funktionen gemäss Pt. 3.8.2 grundsätz­lich dauernd von
Bauten freizuhalten (Pt. 3.8.1). Die gesamthaft 61 ausgeschiedenen kantonalen
Freihaltegebiete wurden aufgrund von fünf verschiedenen möglichen Funktionen
ausgewählt, darunter "bedeutendes Element für die Gliederung und Trennung
des Siedlungs­gebietes", "Umgebungsschutz für kantonal bedeutende
Landschaften und Denkmäler" und "Beibehaltung von wichtigen
Korridoren zur ökologischen Vernetzung" (Pt. 3.8.2). Das hier fragliche
Gebiet Nr. 41 verfolgt den erklärten Zweck "Siedlungstrennung, Landschaftsbild
Töss, ökologische Vernetzung". Als Massnahmen zur Umsetzung dieser Festlegung
in der Nutzungsplanung sollen nach dem kantonalen Richtplan Freihaltezonen
(insbesondere mit Allmendcharakter) angestrebt oder gegebenenfalls
Landwirtschaftszonen belassen bzw. ausgeschieden werden (Pt. 3.8.3).
Im kommunalen Richtplan vom 6./27. April 1998
figuriert das fragliche Gebiet als Erholungsgebiet E2 und ist für "Pünten,
Familiengärten, Kleintierhaltung, Sport, Camping, Festplatz, Allmend und
dergleichen" vorgesehen. Im Gegensatz zu den Erholungsgebieten E1, die für
"eher ruhige Erholung und Nutzung/Umgebungsschutzgebiete"
ausgeschieden wurden und nur "kleine Einzelbauten wie Pavillon oder
Anlagen wie Grabfelder, Parkplätze usw." zulassen, sollten in den
Erholungsgebieten E2 Freizeitnutzungen aller Art und dem­entsprechend Bauten
und Anlagen im Rahmen bereits bestehender vergleichbarer Are­ale zugelassen
werden (Ziff. 109). Ausserdem bezeichnet der kommunale Richtplan die süd­östliche
und südwestliche Grenzlinie zwischen dem Erholungsgebiet Niderfeld und dem
Baugebiet als empfindlichen Siedlungsrand.
Gestützt auf den kommunalen Richtplan schied
die Beschwerdeführerin in der Bau- und Zonenordnung neben diversen
Freihaltezonen auch Erholungszonen des Typs E1 und E2 aus. In diesen
Erholungszonen sind gemäss Art. 62 BauO nur die für die Gewährleis­tung der
richtplankonformen Nutzung der Freiflächen erforderlichen Infrastrukturbauten
und -anlagen zulässig (Abs. 1). Während in der E1 nur besondere Gebäude
zugelassen sind, deren Grundfläche 5 % der massgeblichen Grundstücksfläche
nicht überschreiten darf (Abs. 2), gelten in der E2 gegenüber Grundstücken in
anderen Zonen bezüglich Grenz- und Gebäudeabständen sowie Gebäudehöhen die
Vorschriften jener Zone (Abs. 3). Die Erholungszone Niderfeld grenzt namentlich
an die Wohnzonen W2/1.6 und W2/2 mit zulässigen Gebäudehöhen von 8.10 m und
W3/2.6 mit zulässigen Gebäudehöhen von 11.40 m an. Der Nutzungsplan übernahm
sodann auch die Signatur "Empfindlicher Siedlungsrand" zwi­schen der
fraglichen E2-Zone und den Wohnzonen W3/2.6 und W2/1.6, wozu Art. 67 BauO bei
der Überbauung die gute Gestaltung des Übergangs zwischen den verschiedenen
Zonen verlangt.
b) Nach den Erwägungen der
Baurekurskommission IV widerspricht die Festlegung der E2-Zone im Niderfeld dem
intertemporalrechtlich zu beachtenden kantonalen Siedlungs- und Landschaftsplan
vom 2. April 2001. Es bestehe diesbezüglich weder ein Anordnungsspielraum, noch
liege eine zulässige Abweichung von untergeordneter Natur im Sinne von § 16
Abs. 2 PBG vor. Insofern widerspreche bereits die Bezeichnung eines Erholungs­gebietes
E2 im kommunalen Richtplan der übergeordneten Planung. Weiter widerspre­che die
Erholungszone auch der im kommunalen Richtplan eingetragenen Signatur
"Empfindlicher Siedlungsrand" im Niderfeld. Mit der Belassung des
strittigen Gebietes in der Landwirtschaftszone hingegen würden die Vorgaben des
kantonalen Richtplanes ohne weiteres erfüllt.
Dagegen bringt die Beschwerdeführerin im Wesentlichen
vor, der Zweck des kantonalen Freihaltegebietes lasse sich auch mit einer
Erholungszone, welche etwa ein Fussballfeld oder Rasenspielflächen zulasse,
erreichen. Nach dem kantonalen Richtplan seien die für die Bewirtschaftung der
Freihaltegebiete erforderlichen Gebäude, so etwa Gerätehäuschen, WC-Anlagen
oder Umkleidekabinen zulässig, sofern sie auf den Standort angewiesen seien.
Nach Art. 62 Abs. 1 BauO seien in den Erholungszonen nur die für die Gewährleistung
der richtplankonformen Nutzung der Freiflächen erforderlichen Infrastrukturbauten
und -anlagen zulässig. Zudem liege der ca. 140 m breite Landstreifen im Bereich
des Anordnungsspielraumes.
Die Baudirektion erwog im
Genehmigungsentscheid, es bestehe kein Widerspruch zwischen dem kantonalen
Richtplan und den kommunalen Plänen, da der kantonale Richtplan im Sinne einer
Einschränkung der kommunalen Erholungszone nach § 16 PBG zu be­achten sei, was
sich auch aus Art. 62  BauO ergebe. Die Neuansiedlung spezieller Erholungs­einrichtungen
sei auch im Landwirtschaftsgebiet im Rahmen der so genannten Durchstossung
möglich. Die für die Nutzung der Erholungszone allenfalls erforderlichen Hochbauten
könnten ohne Beeinträchtigung des Landschaftsbildes im Nahbereich der die Erholungsfläche
umschliessenden Bauzonen platziert werden.
5. Gemäss § 16 Abs. 1 PBG haben Planungen
unterer Stufen denjenigen der obern Stufe, die Nutzungsplanungen jeder Art und
Stufe der Richtplanung zu entsprechen. Nach Abs. 2 der Bestimmungen sind
Abweichungen nur zulässig, wenn sie sachlich gerechtfertigt und untergeordneter
Natur sind.
Die Beschwerdeführerin anerkennt, dass der
kantonale Siedlungs- und Landschaftsplan vom 2. April 2001
intertemporalrechtlich zu beachten ist. Diesbezüglich kann auf die zutreffenden
Erwägungen der Vorinstanz verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1
Satz 2 VRG). Auch mit Bezug auf den Inhalt des kantonalen Planes erhebt die Beschwerdeführerin
keine Einwendungen. Strittig ist daher in erster Linie, ob die kommunale
Erholungszone E2 den kantonalen Festlegungen im Landschaftsplan entspreche.
Dafür ist vorab zu entscheiden, welchem richtplanerischen Gebiet die fragliche
Erholungszone zuzurechnen ist bzw. ob sie noch im Anordnungsspielraum zwischen
Freihalte- und Baugebiet liege. Muss ein Widerspruch zum Richtplan bejaht
werden, so stellt sich weiter die Frage, ob die Nutzungsplanung infolge einer
zulässigen Durchstossung der Richtplanung im Sinn von § 16 Abs. 2 PBG dennoch
rechtmässig ist.
6. Die Beschwerdeführerin macht geltend, das
Grundstück liege im Anordnungsspiel­raum des kantonalen Siedlungsgebiet, dies
offenbar in der Meinung, die Erholungszone E2 wäre innerhalb des kantonalen
Siedlungsgebietes auf jeden Fall richtplankonform.
Die Erholungszonen nach zürcherischem Recht
können als Schutz- oder Spezialzonen sowohl innerhalb wie ausserhalb des
Siedlungsgebietes ausgeschieden werden (BGE 118 Ib 503 E. 5 c). Ausserhalb des
Siedlungsgebietes präsentieren sie sich allerdings nicht mehr als Bauzonen im
Sinne von Art. 15 RPG, sondern als Sondernutzungszonen gemäss Art. 18 RPG.
Bauzonen haben grundsätzlich der richtplanerischen Festlegung eines Siedlungsgebietes
zu folgen, während die Erholungszone ihrerseits ein Erholungsgebiet im Sin­ne
von Art. 6 Abs. 2 lit. b RPG und § 23 Abs. 1 lit. c PBG voraussetzt (vgl. VGr,
20. Sep­tember 2001, VB.2001.00048,
http://www.vgrzh.ch/rech
t
sprechung
= auszugsweise BEZ 2001 Nr.
44).
Mit der Grenzziehung zwischen Siedlungs- und
Freihalte- bzw. Landwirtschaftsgebiet im fraglichen Bereich lässt der kantonale
Richtplan das Freihaltegebiet zwischen der Niderfeld- und der Hardgutstrasse in
rechteckiger Form rund 80 m weit ins Baugebiet ragen, so dass es an dieser
Stelle dreiseitig vom Baugebiet umgeben wird. Darin liegt zwar nur eine
generalisierte und nicht parzellenscharfe Darstellung (vgl. Text zum kantonalen
Richtplan von 1995, S. 23). Angesichts dieser deutlichen Differenzierung,
welche sogar im Bereiche der Niderfeldstrasse eine explizit versetzte
Linienführung von Südwesten nach Nordosten aufweist, kann jedoch nicht
angenommen werden, der ganze rechteckige Bereich könne nach Ermessen der
Gemeinde gar in verbreiterter Form einer Nutzungszone des Baugebietes
zugeschlagen werden. Die Beschwerdeführerin nennt denn auch selber keine
örtlichen Besonderheiten und Umstände wie spezielle topographische Verhältnisse
oder Erschliessungsstand, welche einen derart grossen Anordnungsspielraum an
dieser Stel­le rechtfertigen könnten. Dass bereits für die Vergrösserung der
südlich angrenzenden Wohnzone W2/1.6 in Richtung Nordwesten im Umfang von ca.
einer Bautiefe Anordnungs­spielraum beansprucht worden ist, spricht jedenfalls
eher gegen den zusätzlichen Ein­bezug des verbleibenden Rechteckes zum
Siedlungsgebietes. Die strittige Zone mit ihrer rund 140 m breiten Tiefe ist daher
dem Freihaltegebiet zuzurechnen.
7. a) Gemäss § 61 Abs. 1 PBG sind als
Freihaltezonen oder Erholungszonen die Flächen auszuscheiden, die für die
Erholung der Bevölkerung nötig sind. Nach Abs. 2 der Bestimmung können der
Freihaltezone ferner Flächen zugewiesen werden, die ein Natur- und
Heimatschutzobjekt bewahren oder der Trennung und Gliederung der Bauzonen dienen.
Diese Bestimmung rechtfertigt demnach die Ausscheidung einer Erholungszone nur
dann, wenn als Zonenzweck die Erholung der Bevölkerung im Vordergrund steht.
Geht es bei der Zonenzuweisung jedoch um die Schutz-, Trenn- oder
Gliederungsfunktion, so stellt das Gesetz dafür ausschliesslich die
Freihaltezone zur Verfügung. Die in § 61 PBG neu zu­gelassene Zonenart der
Erholungszone sollte demnach nur diejenigen bisherigen Freihaltezonen ablösen,
welche faktisch Spezialbauzonen waren (Robert Wolf/Erich Kull, Das revidierte
Planungs- und Baugesetz des Kantons Zürich, Bern 1992, N. 28; Walter Haller/Pe­ter
Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, N. 294; BEZ
1993 Nr. 31).
Im vorliegenden Fall ist das Ziel des
kantonalen Freihaltegebietes klar die dauernde Freihaltung von Bauten zum
Zwecke der Gliederung des besiedelten Gebietes und des Land­schaftsschutzes.
Eine darüber hinausgehende Erholungsfunktion wird dem Gebiet hin­gegen nicht
zugebilligt. Das kantonale Landwirtschaftsgebiet wird insbesondere auch nicht
durch eigentliches Erholungsgebiet abgelöst, bei dem der Erholungszweck
gegenüber einer anderen Nutzung überwiegt (Richtplantext, S. 18), sondern nur
durch die Markierung des Frei­haltegebietes überlagert. Die Bedeutung des
Gebietes für die Naherholung soll sich nach Auffassung des Kantonsrates
offenbar in der Möglichkeit der Durchquerung zu Fuss oder mit dem Fahrrad
aufgrund der im regionalen Richtplan bezeichneten Fuss-, Wander- und Radwege
erschöpfen (vgl. Richtplantext, S. 18; Bericht zu den nicht berücksichtigten
Einwendungen, S. 100). Diese spezifische Funktionen der landschaftsplanerischen
Festlegungen geben zwingend den Zonenzweck der nachfolgenden Nutzungszone vor.
Damit ver­bietet sich bereits vom Gesetzeswortlaut her die Festlegung einer
Erholungszone E2 im fraglichen Gebiet.
b) Über diesen formalen Gesichtspunkt hinaus
hängt die materielle Richtplankonformität davon ab, welche Bauten und Anlagen
in der festgesetzten E2-Zone überhaupt zulässig wären. Dazu ist einerseits auf
den nicht mehr Prozessgegenstand bildenden Art. 62 BauO sowie die einschlägigen
kantonalen Bestimmungen abzustellen.
Art. 62 Abs. 1 BauO lässt in den
Erholungszone E1 und E2 nur die für die Gewähr­leistung der richtplankonformen
Nutzung der Freifläche erforderlichen Infrastrukturbauten und -anlagen zu.
Darin liegt allerdings noch keine zonenspezifische Umschreibung, da gemäss § 62
Abs. 2 PBG in allen kommunalen Erholungszonen nur die den Vorgaben der
Richtplanung entsprechenden Bauten und Anlagen zulässig sind. Damit erhebt das
Gesetz den Richtplaninhalt praktisch automatisch zum Inhalt der kommunalen
Erholungszonen. Dies ist eine Folge davon, dass die im Einzelnen stark
differenzierten Festlegungen des Land­schaftsplanes für Erholungsgebiete (§ 23
Abs. 1 lit. c), Schutz- (lit. d) oder Trenngebiete (lit. e) in der
Nutzungsplanung keine entsprechende Fortsetzung finden. Nach dem An­hang zur
Verordnung über die einheitliche Darstellung der Richtplanungen vom 8. Dezember
1976 können im Landschaftsplan insgesamt fünf Typen von Erholungsgebieten (ohne
Bezeichnung sowie Typ A bis D), fünf Typen von Schutzgebieten und das Trenngebiet
unterschieden werden. Demgegenüber stellt das Gesetz auf der Ebene der Nutzungsplanung
nur gerade den Zonentyp der Freihalte- und seit der Revision vom 1. September
1991 denjenigen der Erholungszone zur Verfügung (§ 61 ff. PBG). Die kommunale
Freihaltezone kann sowohl der Erholung als auch dem Natur- und Heimatschutz
sowie der Tren­nung und Gliederung des Siedlungsgebietes dienen, ohne dass eine
kantonale Typologie der diesen verschiedenen Zwecken dienenden Freihaltezonen
existiert. Auch mit Bezug auf die Erholungszone findet keine weitere
Differenzierung auf kantonaler Ebene statt. Al­lerdings hält § 62 Abs. 2 PBG
die Gemeinden dazu an, in den Erholungszonen die nötigen Bauvorschriften zu
erlassen.
Aufgrund dieser gesetzlichen Ordnung liesse
sich mit der Baudirektion sagen, es könne gar nie ein Widerspruch zwischen der
strittigen Erholungszone E2 und dem kantonalen Freihaltegebiet entstehen, da
der Inhalt der Nutzungsplanung letztlich durch die über­geordnete Richtplanung
eingeschränkt werde. Dieser Argumentation ist jedoch nicht zu fol­gen.
Richtpläne geben Aufschluss darüber, wie sich das Gebiet räumlich entwickeln
soll; sie sind nur für die Behörden verbindlich (Art. 6 Abs. 1 und 9 Abs. 1
RPG). Demgegenüber lässt sich erst dem für jedermann verbindlichen Nutzungsplan
die zulässige Nutzung des Bodens entnehmen (Art. 14 Abs. 1 und 21 Abs. 1 RPG).
Es ist daher bereits fraglich, ob eine Nutzungszone, deren Inhaltsbestimmung
nur dem Richtplan entnommen werden kann, überhaupt bundesrechtskonform ist. Die
Frage kann vorliegend offen bleiben. Vor dem Hintergrund der Zürcher Regelung
ist auf jeden Fall zu fordern, dass die mit der Bau- und Zonenordnung konkret
eröffneten baulichen Nutzungsmöglichkeiten der Erholungs­zone den Vorgaben der
Richtplanung entsprechen. Es müssen daher überhaupt praktische Anwendungsfälle
denkbar sein, in denen bestimmte Bauten und Anlagen die spezifischen
Bauvorschriften für die Erholungszone tatsächlich ausschöpfen, ohne der
übergeordneten Richtplanung zu widersprechen.
Gemäss § 62 Abs. 2 in Verbindung mit § 40
Abs. 1 PBG dürfen in der Erholungszone nur solche oberirdischen Bauten und
Anlagen erstellt werden, die der Bewirtschaftung oder unmittelbaren Bewerbung
der Freiflächen dienen und die den Zonenzweck nicht schmälern. Für andere
Bauten und Anlagen gilt Art. 24 RPG. Die Frage der Zonenkonformi­tät von Bauten
und Anlagen in der Freihaltezone/Erholungszone stellt sich indessen nach der
Rechtsprechung nur innerhalb solcher Zonen, welche Erholungszwecke im engeren
Sinn verfolgen. Verlangt die Richtplanung hingegen die Freihaltung eines
Gebietes zum Zwecke des Umgebungsschutzes oder der Trennung, so liegt darin ein
absolutes (Hoch-)Bauverbot (ZBl 91/1990, S. 553 = RB 1990 Nr. 108; RB 1985 Nr.
81). Insofern kann entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführerin nicht gesagt
werden, Hilfsbauten für zulässige Freiflächennutzungen seien in der fraglichen
Erholungszone mit dem richtplanerisch vorgegebenen Zweck der Trennung und
ökologischen Vernetzung zonenkonform. Wenn der Kantonsrat in Ziff. 3.8.3 des
Richtplantextes die für die Bewirtschaftung der Freihaltefläche erforderlichen
standortgebundenen Gebäude im Trenngebiet als zulässig bezeichnet hatte, so
kann sich dieser Hinweis von vornherein nur auf die Gewährung einer
Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG beziehen. Damit aber sind die Baumöglichkeiten
in der fraglichen Erholungszone auf bundesrechtlich definierte Ausnahmefälle beschränkt.
Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass der kantonale Richtplan durch die das
Landwirtschaftsgebiet überlagernde Bezeichnung der Trenngebiete die
Nutzungsmöglichkeiten offensichtlich einschränken und nicht etwa erweitern
wollte.
Selbst wenn man der strittigen
Nutzungsplanung angesichts einer gewissen Multifunktionalität des Trenngebietes
noch zubilligen möchte, dass sie in beschränktem Masse auch die der
Freiflächennutzung dienenden Bauten und Anlagen für zonenkonform erklären
dürfe, überschreitet sie hier mit Art. 62 Abs. 3 BauO klar den ihr von der
Richtplanung vorgegebenen Rahmen. Die Bestimmung statuiert für die E2 weder
eine Beschränkung auf besondere Gebäude noch eine Bodenflächenbeschränkung,
sondern verweist etwa für die Ge­bäudehöhen auf die Vorschriften der
angrenzenden Bauzonen, welche Gebäudehöhen bis zu 11.40 m zulassen. Im
Einzelfall erscheint es jedoch undenkbar, dass ein konkretes Gebäude mit dieser
Höhe den gesetzlichen Rahmen von § 40 Abs. 1 PBG und Art. 24 RPG einhalten
könnte. Auch die von der Beschwerdeführerin selber genannten allfälligen Hilfsbau­ten
wie Umkleidekabinen oder WC-Anlagen für Fussballplätze und Rasenspielflächen
würden die von der Bauordnung eröffneten Baumöglichkeiten bei weitem nicht
ausschöpfen können. Es kann nicht Aufgabe der Nutzungsplanung sein, in einer
bestimmten Nutzungs­zone Hoffnungen auf bestimmte bauliche Nutzungen zu
erwecken, welche wegen des gesetzlich vorgesehenen Rückgriffs auf die
Richtplanung von vornherein ausgeschlossen sind.
8. Die Beschwerdeführerin beruft sich selber
nicht darauf, dass der Nutzungsplan den kantonalen Richtplan zulässigerweise
durchstosse. Soweit die Baudirektion das Thema in der Genehmigung aufgreift,
scheint sie die Möglichkeit der Durchstossung des Landwirt­schaftsgebietes
durch spezielle Erholungseinrichtungen als Argument dafür zu verwen­den, dass
die kommunalen Pläne dem kantonalen Richtplan gar nicht widersprächen.
Die Durchstossung im Sinne von § 16 Abs. 2
PBG betrifft Abweichungen der Nutzungspläne von den Richtplänen, nicht hingegen
die Zulassung einzelner Bauvorhaben ent­gegen der massgebenden Nutzungsordnung.
Die Baubewilligung setzt gemäss Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG voraus, dass die
Bauten und Anlagen dem Zweck der Nutzungszone entsprechen. Ausserhalb der
Bauzonen im Sinn von Art. 15 RPG können gestützt auf Art. 24 RPG ausnahmsweise
auch zonenwidrige Bauten und Anlagen bewilligt werden, wenn sie standortgebunden
sind und dem keine überwiegenden Interessen entgegenstehen. Diese Mög­lichkeit
von Ausnahmebewilligungen ausserhalb der Bauzonen kann jedoch nicht zur
Rechtfertigung einer richtplanwidrigen Nutzungszone dienen. Eine solche ist nur
zulässig, wenn die Abweichung sachlich gerechtfertigt und untergeordneter Natur
ist (§ 16 Abs. 2 PBG).
Beide Voraussetzungen sind im vorliegenden
Fall nicht gegeben. Bereits aufgrund der flächenmässigen Ausdehnung der E2-Zone
über ca. 140 m x 250 m kann die Abweichung nicht mehr als untergeordnet
bezeichnet werden. Zum anderen fehlt ihr aber auch die innere Rechtfertigung.
Sie bildet letztlich Ausdruck einer unterschiedlichen Bewertung der
Erholungsfunktion des Gebietes auf kantonaler und kommunaler Ebene. Während
nach den Festlegungen des kantonalen Richtplans die Erholung der Bevölkerung
bereits durch die Frei­haltung der Landschaft und deren Erlebbarkeit
hinreichend gewährleistet wird, will die Beschwerdeführerin hier spezifische
Freizeitaktivitäten mit einem beträchtlichen baulichen Potenzial ermöglichen.
Dabei vermag sie jedoch nicht zu begründen, inwiefern die Bedürfnisse der
Bevölkerung an diesem spezifischen Ort tatsächlich weiter gehen, als vom Kanton
eingeplant. Bis heute scheinen auch keine konkreten Vorstellungen über die
künftige Verwendung der strittigen Erholungszone zu bestehen. Immerhin befindet
sich nach den Ausführungen der Beschwerdeführerin in der angrenzenden Wohnzone
W2/2.0 bereits die Freizeitanlage Hardau, die in der schmalen Erholungszone zwischen
der Euelstrasse und dem Fluss Töss mit einem Allwetterspielfeld, Kies- und
Ruderalflächen und einem Rasenspielfeld erweitert werden soll. Ebenso sind im
südlichen Bereich dieser Erholungszone Familiengärten vorhanden.
9. Demgemäss widerspricht die Erholungszone
E2 im fraglichen Bereich dem kantonalen Richtplan und erweist sich damit als
rechtswidrig. Ob sie darüber hinaus dem kom­munalem Richtplan widerspricht,
soweit dieser einen empfindlichen Siedlungsrand festlegt, kann unter diesen
Umständen offen bleiben. Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
...
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit
darauf eingetreten wird.
...