zh_verwaltungsgericht · VB.2017.00432 · 2018-01-11 · de
Nutzungsplanung

Nutzungsplanung: Einzonung / Einzonungsbedarf. Die Baudirektion verweigerte die Genehmigung der Einzonung eines einst in die Landwirtschaftszone ausgezonten Gebietes, welcher nach Ansicht der Gemeinde nach zwischenzeitlich revidiertem Lärmschutzrecht nichts mehr entgegengestanden hätte. Vorliegend steht fest, dass der kantonale wie der regionale Richtplan der fraglichen Einzonung nicht grundsätzlich entgegenstehen und Art. 15 Abs. 4 lit. e RPG (Umsetzung der Vorgaben des Richtplans) somit keinen Hinderungsgrund darstellt. Nach Eignung des Grundstücks (lit. a) sind auch die Erfordernisse, dass die Einzonung keine Zerstückelung von Kulturland bewirkt und die Verfügbarkeit des Grundstücks rechtlich sichergestellt ist (lit. d), unstreitig erfüllt. Kritisch verbleibt das Erfordernis von Art. 15 Abs. 4 lit. b RPG, wonach die Einzonung trotz Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven in den bestehenden Bauzonen voraussichtlich innerhalb der nächsten 15 Jahre benötigt wird. Für diese Beurteilung sind in der Gesamtsicht nicht nur die unüberbauten, sondern auch die zwar überbauten, aber Nutzungsreserven aufweisenden Grundstücke zu berücksichtigen. Der Ausbaugrad in der betroffenen Gemeinde liegt klar unterhalb des Mittels von Kanton und Region. Selbst wenn für den geltend gemachten Einzonungsbedarf nur auf die unüberbauten Parzellen abgestellt würde, ist deren seitens Beschwerdeführer und Mitbeteiligten geltend gemachte fehlende Eignung nicht näher belegt und auch nicht schlüssig. Der pauschale Hinweis auf die fehlende Überbauungsabsicht der jeweiligen Grundeigentümer genügt nicht. Der Planungsbericht der Gemeinde erweist sich deshalb tatsächlich als klar unvollständig, weshalb sich daraus kein Einzonungsbedarf ableiten lässt (E. 6.4). Grundlagen zum revidierten Art. 15 RPG und dem kantonalen Richtplan (E. 3). Abweisung.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00432
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Geschäftsnummer:
VB.2017.00432
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 11.01.2018
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 18.12.2018 teilweise gutgeheissen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Nutzungsplanung
Nutzungsplanung: Einzonung / Einzonungsbedarf.Die Baudirektion verweigerte die Genehmigung der Einzonung eines einst in die Landwirtschaftszone ausgezonten Gebietes, welcher nach Ansicht der Gemeinde nach zwischenzeitlich revidiertem Lärmschutzrecht nichts mehr entgegengestanden hätte.Vorliegend steht fest, dass der kantonale wie der regionale Richtplan der fraglichen Einzonung nicht grundsätzlich entgegenstehen und Art. 15 Abs. 4 lit. e RPG (Umsetzung der Vorgaben des Richtplans) somit keinen Hinderungsgrund darstellt. Nach Eignung des Grundstücks (lit. a) sind auch die Erfordernisse, dass die Einzonung keine Zerstückelung von Kulturland bewirkt und die Verfügbarkeit des Grundstücks rechtlich sichergestellt ist (lit. d), unstreitig erfüllt. Kritisch verbleibt das Erfordernis von Art. 15 Abs. 4 lit. b RPG, wonach die Einzonung trotz Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven in den bestehenden Bauzonen voraussichtlich innerhalb der nächsten 15 Jahre benötigt wird. Für diese Beurteilung sind in der Gesamtsicht nicht nur die unüberbauten, sondern auch die zwar überbauten, aber Nutzungsreserven aufweisenden Grundstücke zu berücksichtigen. Der Ausbaugrad in der betroffenen Gemeinde liegt klar unterhalb des Mittels von Kanton und Region. Selbst wenn für den geltend gemachten Einzonungsbedarf nur auf die unüberbauten Parzellen abgestellt würde, ist deren seitens Beschwerdeführer und Mitbeteiligten geltend gemachte fehlende Eignung nicht näher belegt und auch nicht schlüssig. Der pauschale Hinweis auf die fehlende Überbauungsabsicht der jeweiligen Grundeigentümer genügt nicht. Der Planungsbericht der Gemeinde erweist sich deshalb tatsächlich als klar unvollständig, weshalb sich daraus kein Einzonungsbedarf ableiten lässt (E. 6.4). Grundlagen zum revidierten Art. 15 RPG und dem kantonalen Richtplan (E. 3).Abweisung.
Stichworte:
AUSNÜTZUNG
BAUZONE
EIGNUNG
EINZONUNG
GEWERBEZONE
KULTURLANDINITIATIVE
LANDWIRTSCHAFTSZONE
NUTZUNGSPLANUNG
RICHTPLAN
WIEDEREINZONUNG
Rechtsnormen:
Art. 31a LSV
Art. 15 RPG
Art. 15 Abs. 4 RPG
Art. 47 RPV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2017.00432
Urteil
der 3. Kammer
vom
11. Januar 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Ersatzrichter
Christian Mäder,
Gerichtsschreiberin
Cyrielle Söllner Tropeano.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerin,
und
Gemeinderat C, vertreten durch RA D,
Mitbeteiligter,
betreffend Nutzungsplanung,
hat sich
ergeben:
I.
Die Gemeindeversammlung C beschloss am 16. März
1999 eine Teilrevision der kommunalen Nutzungsplanung. Diese bestand unter
anderem aus der Einzonung des Gebiets E (südöstlicher Teil von alt Kat.-Nr. 01;
heute Kat.-Nr. 02) von der Landwirtschaftszone in die Wohn- und
Gewerbezone 2.
Der Regierungsrat sistierte am 1. September 1999 die
hierfür erforderliche Genehmigung. Denn im betreffenden Bereich waren sowohl
der Planungswert als auch der Immissionsgrenzwert der Empfindlichkeitsstufe III
durch den Betrieb des Flughafens Zürich überschritten, was die Neueinzonung und
Neuerschliessung von Bauzonen nicht zuliess. Am 2. Dezember 2015
beantragte der Gemeinderat C die Genehmigung der Einzonung E, weil
dieser nach zwischenzeitlich revidiertem Lärmschutzrecht nichts mehr
entgegenstehe. Mit Verfügung vom 25. Oktober 2016 verweigerte die
Baudirektion die Genehmigung.
II.
Hiergegen erhoben sowohl die Politische Gemeinde C
als auch der Grundeigentümer A Rekurs beim Baurekursgericht. Dieses führte
einen doppelten Schriftenwechsel durch und wies daraufhin den Rekurs am 1. Juni
2017 ab.
III.
Mit Beschwerde vom 5. Juli 2017 liess A dem
Verwaltungsgericht beantragen:
"1.    Es
seien die Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich vom 25. Oktober 2016
und das Urteil des Baurekursgerichts des Kantons Zürich vom 1. Juni 2017
aufzuheben;
2.   Es
sei die Beschwerdegegnerin einzuladen, die nachgesuchte Genehmigung zu
erteilen;
3.   Es sei ein Augenschein durchzuführen.
4.   Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der
Beschwerdegegnerin."
In seiner Vernehmlassung vom 21. August 2017 schloss
das Baurekursgericht auf Abweisung der Beschwerde. Denselben Antrag stellte die
Baudirektion in ihrer Beschwerdeantwort vom 8. September 2017. Der
Gemeinderat C als Mitbeteiligter liess am 12. September 2017 die
Gutheissung des Rechtsmittels beantragen. Mit Replikschriften vom 25. September
2017 bzw. 12. Oktober 2017 hielten der Grundeigentümer und der Gemeinderat C
an ihren Anträgen fest.
Auf die Erwägungen des Rekursentscheids und die
Parteivorbringen wird, soweit wesentlich, in den nachfolgenden Urteilsgründen
zurückgekommen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die
Behandlung der gegen den Entscheid des Baurekursgerichts erhobenen Beschwerde
zuständig.
Als Eigentümer des von der Nichtgenehmigungsverfügung
betroffenen Grundstücks Kat.-Nr. 02 ist A zur Beschwerde gegen den auf
Abweisung lautenden Rekursentscheid legitimert (§ 338a des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG]). Auf das frist- und formgerecht
eingereichte Rechtsmittel ist daher einzutreten.
2.
Der Beschwerdeführer sowie
der Mitbeteiligte rügen, dass der vom Baurekursgericht erklärte Verzicht auf
einen Augenschein eine Verletzung des rechtlichen Gehörs darstelle. Im Weiteren
beantragen sie einen Lokaltermin durch das Verwaltungsgericht.
Nach zutreffender Würdigung
durch die Vorinstanz ist der Sachverhalt aus den Akten hinreichend ersichtlich,
weshalb auf die Durchführung eines Augenscheins zu verzichten ist (RB 1995
Nr. 12 = BEZ 1995 Nr. 32; Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.],
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich 2014, § 7 N. 79). Der Beschwerdeführer vermag
nicht näher darzutun, inwiefern das Baurekursgericht "in Unkenntnis
sämtlicher wesentlicher Faktoren" entschieden habe. Wie in E. 6.4
nachfolgend darzulegen ist, brauchte sich die Vorinstanz über die Eignung des
Grundstücks Kat.-Nr. 02 für die bauliche Nutzung und dessen Erschliessung
deswegen kein genaueres Bild zu machen, weil diese Umstände einerseits
unbestritten und anderseits gar nicht ausschlaggebend sind. Mit Bezug auf die
massgebende Frage, in welchem Umfang die Gemeinde C über Nutzungsreserven im
weitgehend überbauten Gebiet verfügt, hätte ein Augenschein keine weiteren
Erkenntnisse geliefert, als sie der im Internet publizierten Geoinformation des
kantonalen Amts für Raumentwicklung entnommen werden können.
Ebenso wenig bedarf es sonstiger
Untersuchungshandlungen des Verwaltungsgerichts. Das Verfahren ist daher
spruchreif.
3.
3.1
Der
streitbetroffene südöstliche Teil des Grundstücks Kat.-Nr. 02 (früher Kat.-Nr. 01)
wurde im Jahr 1990 in die Landwirtschaftszone ausgezont. Anlässlich von
Verhandlungen betreffend Ansprüche aus materieller Enteignung kamen der
Beschwerdeführer und die Gemeinde C überein, dass die Hälfte des Areals
wieder eingezont werden sollte. Daraufhin beschloss die Gemeindeversammlung am
16. März 1999, die Parzelle der Wohn- und Gewerbezone 2 zuzuweisen.
Nachdem sich im Folgenden herausgestellt hatte, dass der Planungswert der
massgebenden Empfindlichkeitsstufe ES III gemäss Art. 43 der
Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV) überschritten war,
sistierte die Baudirektion den Entscheid über die Genehmigung der Einzonung am
1. September 1999.
3.2
Im Jahr
2008 reichten Umweltverbände die Initiative "Raum für Mensch und Natur
(Landschaftsinitiative)" ein. Diese führte zu einem indirekten
Gegenvorschlag auf Gesetzesebene, und zwar am 15. Juni 2012 in Form einer
Teilrevision des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979
(RPG), die auf den 1. Mai 2014 in Kraft trat (Heinz Aemisegger/Samuel
Kissling in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tschannen
[Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich/Basel/Genf 2016,
Art. 15 N. 1).
Unter dem Randtitel "Bauzonen" hält der
revidierte Art. 15 RPG fest:
Die
Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für
15 Jahre entsprechen.
Überdimensionierte
Bauzonen sind zu reduzieren.
Lage
und Grösse der Bauzonen sind über die Gemeindegrenzen hinaus abzustimmen; dabei
sind die Ziele und Grundsätze der Raumplanung zu befolgen. Insbesondere sind
die Fruchtfolgeflächen zu erhalten sowie Natur und Landschaft zu schonen.
Land
kann neu einer Bauzone zugewiesen werden, wenn:
a.         es sich für die Überbauung eignet:
b.         es
auch im Fall einer konsequenten Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven in
den bestehenden Bauzonen voraussichtlich innerhalb von 15 Jahren benötigt,
erschlossen und überbaut wird;
c.         Kulturland damit nicht
zerstückelt wird;
d.         seine Verfügbarkeit rechtlich
sichergestellt ist; und
e.         damit die Vorgaben des
Richtplans umgesetzt werden.
Bund
und Kantone erarbeiten zusammen technische Richtlinien für die Zuweisung von
Land zu den Bauzonen, namentlich die Berechnung des Bedarfs an Bauzonen.
3.3
Am 28. November
2014 wurde Art. 31a LSV ("Besondere Bestimmungen bei Flughäfen mit
Verkehr von Grossflugzeugen") eingefügt, der auf den 1. Februar 2015
in Kraft trat (AS 2014, 4501). Weil aufgrund dieser Revision die fragliche
Einzonung nicht mehr aus lärmschutzrechtlichen Gründen verweigert werden
konnte, ersuchte die Gemeinde C die Baudirektion am 27. April 2015 um
Vorprüfung der Gesamtrevision der kommunalen Nutzungsplanung.
3.4
Zuvor
hatte der Kantonsrat am 18. März 2014 den kantonalen Richtplan revidiert
(https://are.zh.ch), den der Bundesrat am 29. April 2015 genehmigte.
Entsprechend den Vorgaben des revidierten Raumplanungsgesetzes hält der Richtplantext
in Ziffer 1 (Raumordnungskonzept; im Folgenden ROK) fest, dass der
Richtplan das Ergebnis einer Grundsatzdiskussion über die Raumordnungspolitik
sei und den strategischen Orientierungsrahmen für die Koordination der
raumwirksamen Tätigkeiten auf verschiedenen Massstabsebenen bilde. Ziffer 1.3
unterscheidet folgende Handlungsräume: Stadtlandschaft, urbane Wohnlandschaft,
Landschaft unter Druck, Kulturlandschaft und Naturlandschaft. In der
Kulturlandschaft, zu der die Gemeinde C zählt, soll deren Charakter
erhalten werden, wobei sich insbesondere folgender Handlungsbedarf ergibt (Ziffer 1.3.4):
"-   Raumverträglichkeit
des Strukturwandels in der Landwirtschaft sicherstellen
Nutzung
brachliegender Gebäude, besonders in den Ortskernen und mit Rücksicht auf
kulturgeschichtliche Objekte ermöglichen
Noch
verbliebene unverbaute Landschaftskammern erhalten und ausgeräumte Landschaften
aufwerten
Entwicklungsperspektiven
konkretisieren, attraktive Ortszentren schaffen und Ortsdurchfahrten gestalten
Auf
eine weitergehende Steigerung der Erschliessungsqualität verzichten
Möglichkeiten
für die interkommunale Zusammenarbeit stärken
Zusammenhängende
Landwirtschafts-, Erholungs- und Naturräume sichern"
3.5
Am 27. August
2015 teilte die Baudirektion, Amt für Raumentwicklung, dem Gemeinderat C
mit, dass sie die Einzonung des Gebiets E als nicht genehmigungsfähig
beurteile. Zwar bilde die Überschreitung des Planungswerts Fluglärm in der
Nacht nach der jüngsten Revision der Lärmschutz-Verordnung keinen
Hinderungsgrund für eine Einzonung mehr. Indessen stellten das revidierte
Raumplanungsgesetz und der kantonale Richtplan sehr hohe Anforderungen an
Einzonungen. Die übergeordneten Vorgaben machten deutlich, dass künftig die
Siedlungsentwicklung nach innen anzustreben sei. Neben dem Kanton und der
Region seien auch die Gemeinden dafür verantwortlich, dass dieses Ziel erreicht
werde. Dabei gebe das kantonale Raumordnungskonzept vor, dass das
Bevölkerungswachstum vor allem in den städtischen Handlungsräumen aufgenommen
werde. Einzonungen stellten daher heute die Ausnahme dar. Die Ausscheidung von
Siedlungsgebiet im kantonalen Richtplan genüge nicht. Künftig könne Land
regelmässig nur noch dann einer Bauzone zugewiesen werden, wenn dies auch bei
konsequenter Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven als gerechtfertigt
erscheine.
Wie das Kreisschreiben der
Baudirektion vom 4. Mai 2015 (https://are.zh.ch) festhalte, verpflichte Ziffer 2.2.3c
Abs. 5 des kantonalen Richtplans die Gemeinden, die Möglichkeiten einer
Siedlungsentwicklung nach innen wie folgt zu prüfen:
"Diese
umfassen insbesondere das Ausschöpfen des Potenzials, das in den überbauten
Bauzonen gemäss Bau- und Zonenordnung theoretisch noch möglich wäre, sowie die
Erhöhung der Dichte in bestehenden Bauzonen, beispielsweise durch Aufzonung an
gut erschlossenen Lagen. Sie achten dabei auf eine hohe Qualität der Bauten und
der Aussenräume. Sie entwickeln orts- bzw. städtebauliche Konzepte für
Neubaugebiete sowie insbesondere auch für Gebiete, die umgenutzt, erneuert oder
verdichtet werden sollen. Sie achten dabei auf den Erhalt geeigneter Flächen
für das produzierende Gewerbe, auf die Sicherung der Nahversorgung und auf ein
ausgewogenes Wohnungsangebot, das auch preisgünstigen Wohnraum umfasst."
Das ROK lege fest, dass
künftig 80 % des erwarteten Bevölkerungswachstums in den Handlungsräumen
Stadtlandschaften und urbane Wohnlandschaften aufgefangen werden solle.
Einzonungen und substanzielle Aufzonungen hätten daher vornehmlich in diesen
Räumen stattzufinden. In den anderen seien dagegen die bestehenden Reserven zu
nutzen; Ein- und substanzielle Aufzonungen kämen nur "in gut begründeten
Einzelfällen" infrage.
Der Ausbaugrad (gebaute
Geschossfläche in % der zulässigen Geschossfläche) der Gemeinde C
habe 2013 mit etwa 58 % weit unterhalb des kantonalen Mittels von knapp 70 %
sowie unterhalb des Mittels der Region Unterland gelegen. In den Bauzonen
(unüberbaut und überbaut) gemäss geltender Bau- und Zonenordnung könnten rund
1'100 zusätzliche Einwohner untergebracht werden. Die revidierte
Nutzungsplanung weise gemäss Erläuterungsbericht bei gleichem Ausbaugrad und
gleichen Wohnanteilen eine Einwohnerkapazität von rund 5'460 Einwohnern
auf, also rund 200 mehr als nach bisherigem Recht.
3.6
Gestützt
auf Art. 47 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV)
erstattete der Gemeinderat C der Baudirektion am 12. November 2015
Bericht. Unter dem Randtitel "Nutzungsreserven im weitgehend überbauten
Gebiet" hielt dieser in Ziffer 6.6 fest:
"Mit der
Umzonung der Fläche in die Wohn- und Gewerbezone WG2 werden gemäss interner
Berechnung bei einem angenommenen hohen Wohnanteil von 80% Kapazitäten für ca.
95 Einwohner geschaffen, was einer Einwohnerzunahme von knapp 2% gegenüber
2014 entspricht (4'824 Einwohner). Gemäss Gesamtschau der Nutzungsreserven
im rechtsgültigen Baugebiet verfügt C noch über ausreichend theoretische
Reserven für ein moderates Wachstum in den nächsten 10 bis 15 Jahren.
Jedoch gibt es nur noch wenige grössere zusammenhängende unüberbaute Flächen.
Die grosse noch unüberbaute Parzelle mit Kat.-Nr. 04 in der Wohnzone W2B
an der Mettelitobelstrasse, die sich in Gemeindebesitz befindet, liegt
innerhalb der AGL [Abgrenzungslinie] und ist daher kaum mit Wohnbauten in einer
angemessenen Dichte zu überbauen. Bei den übrigen Reserven handelt es sich um
Einzelparzellen, die erfahrungsgemäss nicht mit der gleichen Dynamik und Dichte
überbaut werden. Die Gemeinde hat kaum Instrumente zur Baulandverflüssigung zur
Verfügung. Darum unterstützt sie die Genehmigung der Umzonung."
4.
4.1
Art. 15
RPG (in der Fassung vom 15. Juni 2012) gibt die Kriterien vor, gemäss
denen Land einer Bauzone zugeordnet werden kann (Aemisegger/Kissling,
Art. 15 N. 44 und 86). Nach der ursprünglichen Fassung dieser
Bestimmung vom 22. Juni 1979 umfassten Bauzonen Land, das sich für die
Überbauung eignet und weitgehend überbaut ist (lit. a) oder
voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird (lit. b).
Die Ausscheidung von Bauzonen hat sich primär an Art. 75 Abs. 1 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 zu orientieren, wonach die Raumplanung
der zweckmässigen und haushälterischen Nutzung des Bodens und der geordneten
Besiedlung des Landes zu dienen hat.
4.2
Abs. 5 von
Art. 15 RPG verpflichtet Bund und Kantone zur Erarbeitung von technischen
Richtlinien für die Zuweisung von Land zu den Bauzonen, namentlich für die
Berechnung des Bedarfs an Bauzonen. Diese Richtlinien werden ergänzt durch
Art. 30a RPV (eingefügt am 2. April 2014, in Kraft seit 1. Mai
2014), der die wichtigsten Eckwerte zur Bestimmung der Bauzonengrösse im Kanton
konkretisiert (Aemisegger/Kissling, Art. 15 N. 126). Damit soll im
Verhältnis zwischen Bund und Kantonen eine Vereinheitlichung bezüglich der
Methode zur Bedarfsrechnung für Bauzonen bzw. ihrer Dimensionierung für die
massgebliche Planungsperiode erfolgen, was in vielen Fällen eine Abkehr von der
bis anhin weit verbreiteten Trendmethode in ihrer bisherigen Form zur Folge
haben wird (vgl. Aemisegger/Kissling, Art. 15 N. 51 und 119; http://www.are.admin.ch/rpg 1
[Technische Richtlinien Bauzonen]).
5.
5.1
Im Rekurs-
und Beschwerdeverfahren gilt ein unterschiedlicher Überprüfungsmassstab: Mit
Rekurs können gerügt werden: a. Rechtsverletzungen einschliesslich
Ermessensmissbrauch, Ermessensüberschreitung oder Ermessensunterschreitung, b.
unrichtige oder ungenügende Feststellung des Sachverhalts, c. Unangemessenheit
der angefochtenen Anordnung (§ 20 Abs. 1 VRG). Mit Beschwerde können
hingegen grundsätzlich nur die Rügen gemäss § 20 Abs. 1 lit. a
und b VRG erhoben werden (§ 50 Abs. 1 VRG); die Rüge der
Unangemessenheit ist bloss dann zulässig, wenn ein Gesetz dies vorsieht (§ 50
Abs. 2 VRG).
5.2
Nach der
Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts sind die Rekursbehörden grundsätzlich
verpflichtet, ihre umfassende Überprüfungsbefugnis nach § 20 Abs. 1
VRG voll auszuschöpfen und angefochtene Entscheide demnach auch auf
Unangemessenheit zu überprüfen (vgl. VGr, 21. September 2015,
VB.2014.00480, E. 2.3). Demgegenüber ist es dem Verwaltungsgericht
verwehrt, das Ermessen des Baurekursgerichts zu hinterfragen. Mangels
abweichender spezialgesetzlicher Grundlage kann das Gericht den angefochtenen
Entscheid nur auf eigentliche Rechtsfehler, nicht aber auf Unangemessenheit,
überprüfen (§ 50 Abs. 2 VRG). Etwas anderes ergibt sich auch nicht
aus Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG, denn bereits das Rekursverfahren
gewährleistet die volle Überprüfung durch wenigstens eine Rechtsmittelinstanz
(vgl. Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 33
N. 75).
6.
6.1
Das
Baurekursgericht erwog, dass der Gemeinderat im Hinblick auf die Wiederaufnahme
des Genehmigungsverfahrens den von Art. 47 RPV geforderten Planungsbericht
erstellt habe. Dieser lege zwar dar, von welchen Reserven auszugehen sei. Zur
Frage, ob diese genügten, fänden sich jedoch nur pauschale, auf Vermutungen
basierende Angaben. Wie viel Bauland für die nächsten 15 Jahre benötigt
werde, erfordere eine fundierte Prognose unter Einbezug aller relevanten
Faktoren. Dazu gehörten einerseits die inneren und äusseren Nutzungsreserven
und anderseits die demografische und wirtschaftliche Entwicklung. Faktoren für
die Bedarfsberechnung seien ebenso der Stand und die Entwicklung der
Verkehrsinfrastruktur, insbesondere des öffentlichen Verkehrsnetzes, sowie die
finanziellen und technischen Möglichkeiten der Gemeinde zur Sicherstellung der
erweiterten Siedlungsinfrastruktur wie Schulen, Verwaltungen und
soziokulturellen Einrichtungen. Die Berücksichtigung dieser Faktoren bedinge
eine gewisse Konkretisierung; die Planungsträger dürften sich nicht darauf
beschränken, den Bedarf mit allgemeinen Behauptungen zu rechtfertigen. Zu den
inneren Nutzungsreserven zählten neben den unüberbauten auch bereits überbaute
Gebiete, in denen eine dichtere bzw. bessere Nutzung zulässig sei. Der Bericht
äussere sich einzig zu den unüberbauten Flächen, nicht aber zum Ausbaugrad der
bereits überbauten Grundstücke und zu deren Verdichtungspotenzial. Hinsichtlich
der durch das Gemeindegebiet führenden AGL Flughafen seien zwar gewisse
Einschränkungen in Betracht zu ziehen, doch seien die diesbezüglichen
Ausführungen im Planungsbericht allzu pauschal und nicht überprüfbar. Inwiefern
die bauliche Nutzung deswegen eingeschränkt sei und ein zusätzlicher Bedarf
nach Bauland daher als gerechtfertigt erscheine, verlange nach einer vertieften
Untersuchung. Dieser Verpflichtung sei die Gemeinde C als Planungsträgerin
nicht nachgekommen. Weil der Bericht nicht nur der Genehmigungsbehörde erlaube,
den Planungsentscheid nachzuvollziehen, sondern auch als Grundlage für die
Rechtsmittelinstanzen diene, rechtfertige sich ein strenger Massstab. Der
Einwand der Gemeinde, dass "kaum Instrumente für eine
Baulandverflüssigung" bestünden, schlage nicht durch. Weil solche gemäss
Planungs- und Baugesetz infrage kämen, tue es nichts zur Sache, ob überdies die
Massnahmen im Sinn von Art. 15a RPG zur Förderung der Verfügbarkeit von
Bauland und Bekämpfung der Baulandhortung ergriffen werden könnten. Ein
zusätzlicher Baulandbedarf, der die Einzonung kraft Art. 15 Abs. 4 lit. b
RPG rechtfertigen würde, sei vorliegend nicht ausgewiesen, weshalb die Baudirektion
die Genehmigung zu Recht verweigert habe. Daran ändere die Tatsache, dass das
streitbetroffene Grundstück im Siedlungsgebiet liege und bereits erschlossen
sei, ebenso wenig wie dessen Beschaffenheit als minderwertiges
Landwirtschaftsland.
6.2
Der Grundeigentümer
macht zur Beschwerdebegründung geltend, dass der Planungsbericht sehr wohl den
Baulandbedarf für die nächsten 15 Jahre ausweise. Die Einzonung des
streitbetroffenen Grundstücks würde lediglich die durchschnittliche
Wachstumsrate für ein Jahr decken. Das Baurekursgericht lasse ausser Acht, dass
das Grundstück RPG-konform eingezont gewesen, erst nachträglich wieder
ausgezont worden sei und damit die Voraussetzungen für eine Wiedereinzonung
grundsätzlich erfülle. Das streitbetroffene Gebiet sei vollständig erschlossen.
Die Einzonung erweitere die bestehende Überbauung nach Südosten, runde das
Siedlungsbild ab und erlaube eine zweckmässige Zuordnung von Wohn- und
Arbeitsgebieten. Art. 15 Abs. 4 lit. b RPG verlange nicht, dass
alle Nutzungsreserven mobilisiert würden; vielmehr genüge eine konsequente
Mobilisierung. Davon sei auszugehen, wenn innerhalb von 15 Jahren
mindestens ein Drittel verbraucht werde. Im Zusammenhang mit dieser Bestimmung
sei Art. 15a RPG von zentraler Bedeutung. Im Kanton Zürich fehle die
nötige gesetzliche Grundlage zur Sicherstellung der Mobilisierung der
Nutzungsreserven, was der Genehmigungsentscheid ausblende. Weil eine solche
Bauverpflichtung fehle, habe das Baurekursgericht neben den unüberbauten
Grundstücken zu Unrecht auch die schon überbauten zu den inneren
Nutzungsreserven gerechnet. Daher könne dem Bericht nach Art. 47 RPV kein
Mangel vorgeworfen werden. Gemäss geltendem Recht sei die theoretisch zur
Verfügung stehende Fläche eine rein abstrakte Grösse, weil ihre bauliche
Nutzung nicht durchgesetzt werden könne. Die Vorinstanzen hätten somit ausser
Acht gelassen, wie viel der angeblichen Reserven in C tatsächlich hätten
mobilisiert werden können. Trotz vorhandener Baulandreserven verfüge die
Gemeinde über kein vergleichbares Gebiet, das sich für eine grössere Überbauung
eigne. Entgegen der Auffassung des Baurekursgerichts habe sich die Gemeinde
sehr wohl mit der AGL befasst und sei zum Schluss gekommen, dass sich das
Gebiet E für eine "gesamtheitliche" Überbauung am besten eigne.
In C gebe es nur noch wenige zusammenhängende unüberbaute Flächen, die sich in
einer angemessenen Dichte überbauen liessen. So liege das der Gemeinde
gehörende Grundstück Kat.-Nr. 04 zwar im Baugebiet, jedoch innerhalb der
AGL und könne daher nicht dicht überbaut werden.  In der Replik hält der
Beschwerdeführer an seinen Vorbringen fest. Solange der Kanton Zürich über kein
genügendes Instrumentarium verfüge, das die Mobilisierung der Nutzungsreserven
tatsächlich durchsetzen könne, blieben angebliche Nutzungsreserven
hypothetisch.
Die Ausführungen des mitbeteiligten Gemeinderats C
decken sich weitestgehend mit jenen des Beschwerdeführers. Er führt aus, dass
ungeachtet von inneren Verdichtungsmöglichkeiten und effektiv mobilisierbaren
Nutzungsreserven der besondere Umstand zu berücksichtigen sei, dass das
Grundstück Kat.-Nr. 02 vormals RPG-konform eingezont gewesen sei. Die nach
Art. 2 und 3 RPV vorzunehmende Interessenabwägung spreche hier klar für
eine bauliche Nutzung. In seiner Replik betont er das Interesse der Gemeinde an
rasch mobilisierbarem Bauland. Der Kritik des Baurekursgerichts am Bericht nach
Art. 47 RPV sei entgegenzuhalten, dass Prognosen stets mit Unsicherheiten
behaftet seien. Gleichwohl gehe der Einzonungsbedarf daraus schlüssig hervor.
Entgegen der Auffassung der Baudirektion fehle im Kanton Zürich eine griffige
Rechtsgrundlage, um Bauzonen der vorgesehenen Nutzung zuzuführen. Wenn die
Amtsstelle solche nicht für nötig erachte, argumentiere sie an der Realität
vorbei.
6.3
Die
Baudirektion verweist in ihrer Beschwerdeantwort im Wesentlichen auf die im
Rekursverfahren abgegebenen Stellungnahmen.
Entgegen der Auffassung des
Beschwerdeführers handle es sich nicht um eine Wiedereinzonung, sondern um eine
Neueinzonung, die alle Voraussetzungen von Art. 15 RPG erfüllen müsse.
Weil die Baulandhortung im Kanton Zürich unbedeutend sei, erachte die Direktion
zusätzliche Massnahmen zur Förderung der Verfügbarkeit von Bauland nicht als
notwendig. Aufgrund der Vorgaben des kantonalen Richtplans müssten die
Gemeinden einen allfälligen Einzonungsbedarf anhand einer kommunalen
Gesamtschau ihrer zukünftigen räumlichen Entwicklung darlegen. Vorliegend habe
die Gemeinde C die mögliche Mobilisierung ihrer Nutzungsreserven nicht
umfassend untersucht. Gemäss Faktenblatt verfüge sie in den Bauzonen über Geschossflächenreserven
von rund 41 ha. Von diesen entfielen 34 % bzw. knapp 14 ha auf
Mischzonen wie die vorliegend geplante Wohn- und Gewerbezone 2. In den
letzten Jahren habe die Bevölkerung in C überdurchschnittlich zugenommen. Unter
Berücksichtigung des Handlungsraums "Kulturlandschaft" und dessen
Zielsetzungen "Charakter erhalten" dürfe ein solches Wachstum nicht
durch neue Einzonungen gefördert werden.
6.4
6.4.1
Die Genehmigungsfähigkeit der streitbetroffenen Einzonung des südöstlichen
Teils des Grundstücks Kat.-Nr. 02 richtet sich nach dem heute geltenden
Recht, insbesondere nach Art. 15 RPG in der auf 1. Mai 2014 in Kraft
getretenen Fassung vom 15. Juni 2012. Für diese Beurteilung tut die 
wechselvolle  Planungsgeschichte ebenso wenig etwas zur Sache, wie es damit
allenfalls verbundene Ansprüche des Grundeigentümers gegen die Gemeinde C
aus materieller Enteignung täten.
6.4.2
Es steht fest, dass der kantonale wie der regionale Richtplan der
fraglichen Einzonung nicht grundsätzlich entgegenstehen und Art. 15
Abs. 4 lit. e RPG somit keinen Hinderungsgrund darstellt. Sodann ist
unbestritten, dass mit dem Inkrafttreten von Art. 31a LSV die
immissionsrechtlichen Hinderungsgründe dahingefallen sind. Das mit der Revision
des kantonalen Richtplans erlassene ROK (vorne E. 3.4) schliesst
Einzonungen im Handlungsraum "Kulturlandschaft", zu dem die Gemeinde C
zählt, zwar nicht grundsätzlich aus, rechtfertigt jedoch nach zutreffender
Würdigung durch die Vorinstanzen einen besonders strengen Massstab.
6.4.3
Von den weiteren Voraussetzungen des Art. 15 Abs. 4 RPG ist die
Eignung des Grundstücks Kat.-Nr. 02 ausgewiesen (lit. a). Sodann kann
aufgrund der Akten angenommen werden, dass das Areal rechtsgenügend erschlossen
ist. Die Erfordernisse, dass die Einzonung keine Zerstückelung von Kulturland
bewirkt (lit. c) und die Verfügbarkeit des Grundstücks rechtlich
sichergestellt ist (lit. d), sind ebenso unstreitig erfüllt.
6.4.4
Als kritische Voraussetzung, derentwegen die Einzonung nach Auffassung der
Vor-instanzen zum Scheitern verurteilt ist, verbleibt das Erfordernis von
Art. 15 Abs. 4 lit. b RPG, wonach die Einzonung trotz
Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven in den bestehenden Bauzonen
voraussichtlich innerhalb der nächsten 15 Jahre benötigt wird.
6.4.4.1
Bei der Beurteilung dieser Frage ist den Vorinstanzen beizupflichten, dass
für die Ermittlung der Nutzungsreserven im Sinn einer Gesamtsicht nicht nur die
unüberbauten, sondern auch die zwar überbauten, aber Nutzungsreserven
aufweisenden Grundstücke zu berücksichtigen sind (Aemisegger/Kissling,
Art. 15 N. 98, unter Hinweis auf die Gesetzesmaterialien). Die
gegenteilige Auffassung liefe den in Art. 1 und 3 RPG verankerten
zentralen Zielen und Grundsätzen der Raumplanung, nämlich der haushälterischen
Nutzung des Bodens, der Schonung der Landschaft und der Begrenzung des
Siedlungsgebiets offensichtlich zuwider.
6.4.4.2
Dem Gesagten steht nicht entgegen, dass der Kanton Zürich bislang keine
Massnahmen im Sinn von Art. 15a RPG zur Verflüssigung von Bauland
getroffen hat. Ob sich solche aufdrängen  was die Baudirektion unter Hinweis
darauf verneint, dass kaum Bauland gehortet werde , kann hier offenbleiben.
Jedenfalls hat das Baurekursgericht zu Recht festgestellt, dass schon das
Planungs- und Baugesetz verschiedene Instrumente enthält, welche die
Mobilisierung von Bauland fördern. Nach allgemeiner Erfahrung darf davon
ausgegangen werden, dass sich zumindest ein Teil der Grundeigentümer
wirtschaftlich verhält und Ausnützungsreserven tatsächlich ausschöpft. Dies
gilt insbesondere dann, wenn eine Liegenschaft ihre (technische oder auch nur
wirtschaftliche) Abbruchreife (zum Begriff vgl. VGr, 26. August 2009,
SB.2009.00016, E. 2.5) erreicht hat. Sodann verfügt auch der nicht
bauwillige Grundeigentümer mit dem Instrument der Ausnützungsübertragung an
einen Nachbarn (vgl. dazu Alain Griffel, Raumplanungs- und Baurecht, 3. A.,
Zürich 2017, S. 178 f.) über eine einfache und attraktive
Möglichkeit, den Bodenwert zu realisieren.
6.4.4.3
Wie die Baudirektion schon im Rahmen der Vorprüfung festgehalten hat, lag
der Ausbaugrad (gebaute Geschossfläche im Verhältnis zur zulässigen) der
Gemeinde C im Jahr 2013 mit rund 58 % klar unterhalb des Mittels von
Kanton und Region Unterland. Der Beschwerdeführer und der Mitbeteiligte
bestreiten weder diese aus dem Faktenblatt für die Gemeinde C ersichtliche
Tatsache (https://are.zh.ch), noch machen sie geltend, dass sich dieses
Verhältnis seither wesentlich verändert habe.
6.4.4.4
Selbst wenn für den geltend gemachten Einzonungsbedarf nur auf die
unüberbauten Parzellen abgestellt würde, ist deren seitens des
Beschwerdeführers wie des Mitbeteiligten geltend gemachte fehlende Eignung bzw.
geringere "Dynamik" nicht näher belegt und auch nicht schlüssig.
Jedenfalls vermag der pauschale und nicht näher substanziierte Hinweis auf die
fehlende Überbauungsabsicht der jeweiligen Grundeigentümer nicht zu genügen.
Bis heute unklar geblieben ist auch, in welcher Weise die Lage der
gemeindeeigenen Parzelle Kat.-Nr. 04 im G teilweise innerhalb der AGL die
bauliche Nutzung beeinträchtigt.
6.4.4.5
Im Licht dieser Ausführungen erweist sich der Planungsbericht der Gemeinde C
nach Art. 47 RPV tatsächlich als klar unvollständig, weshalb sich daraus
kein Einzonungsbedarf ableiten lässt. Hinsichtlich der zentralen Frage nach den
bestehenden Nutzungsreserven beschränkt er sich in Ziffer 6.6 (vorne
E. 3.6) auf Gemeinplätze, die nicht näher vertieft und belegt werden.
Diese Erwägungen führen zur
Abweisung der Beschwerde.
7.
Bei diesem Prozessausgang sind die Gerichtskosten dem
Beschwerdeführer und dem Mitbeteiligten, welcher sich am Schriftenwechsel
beteiligte und sich vollständig dem Standpunkt des Beschwerdeführers anschloss,
je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 VRG) Dem Beschwerdeführer steht von vornherein keine Parteientschädigung
zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Bei der Bemessung der Gerichtsgebühr ist dem
sehr hohen Streitwert Rechnung zu tragen, wobei bei dessen Berechnung die
betroffene Fläche von rund 13'000 m
und die Bodenpreisstatistik (www.statistik.zh.ch
 Preise für Wohnbauland), welche zeigt, dass der Verkehrswert für die Wohn-
und Gewerbezone 2 im Bereich von Fr. 500.-/m
liegt, zu
berücksichtigen sind.
Demgemäss erkennt
die Kammer
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 50'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.       250.--   Zustellkosten,
Fr. 50'250.--   Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer und dem Mitbeteiligten je zur Hälfte
auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an