zh_verwaltungsgericht · VB.2008.00144 · 2008-08-21 · de

Baubewilligung | Verweigerung der Bewilligung für Hagelschutzanlage auf Obstkultur (Die Baudirektion erteilte die Bewilligungen für die Obstkultur, verweigerte aber diejenigen für die Hagelschutznetze. Der Regierungsrat hob auf Rekurs des Bauherrn die Verfügung der Baudirektion sowie den Beschluss des Gemeinderats auf und erteilte dem Rekurrenten die nachgesuchte Bewilligung. Gegen die Erteilung der Bewilligung zur Hagelschutzanlage erhob ein Nachbar des Bauherrn Beschwerde.) Der Beschwerdeführer hatte die Zustellung des baurechtlichen Entscheids verlangt (E. 1.2). Rechtsgrundlagen der Beiladung und des rechtlichen Gehörs (E. 2.1). Der Beschwerdeführer bekundete gegenüber dem Regierungsrat in einem Schreiben sein Interesse an der Orientierung über den Fortgang des Verfahrens. Der Regierungsrat setzte ihn über die Verfahrenseröffnung und die Einladung der Parteien zur Stellungnahme in Kenntnis, lehnte sein Gesuch auf Akteneinsicht ab und liess ihm den Rekursentscheid zukommen (E. 2.2). Der Beschwerdeführer hatte keinen Anlass, den erstinstanzlichen Entscheid anzufechten, denn erst durch die nachträgliche Bewilligung der Hagelschutznetze wurden seine schutzwürdigen Interessen berührt. Der Regierungsrat wurde dem Anspruch des Beschwerdeführers auf Beiladung nicht gerecht; er hätte den Beschwerdeführer nach Eingang dessen Schreibens und der Rekurserhebung auf die Möglichkeit der Beiladung und deren Wirkungen hinweisen müssen sowie darauf, dass das Schreiben des Beschwerdeführers nicht als Beiladungsgesuch aufgefasst werde. Da er ihm auch keine Frist zur Stellung eines Beiladungsgesuchs ansetzte, ist das Schreiben des Beschwerdeführers gar als rechtzeitig erfolgtes Beiladungsgesuch zu werten (E. 2.4). Die Verweigerung der Beiladung bedeutet eine Verletzung des rechtlichen Gehörs und führt wegen der formellen Natur des Gehörsanspruchs zur Aufhebung des Rekursentscheids (E. 2.5). Teilweise Gutheissung der Beschwerde und Rückweisung an den Regierungsrat zum Neuentscheid (E. 3.1)

Zürich Verwaltungsgericht 21.08.2008 VB.2008.00144
Zurich Verwaltungsgericht 21.08.2008 VB.2008.00144
Zurigo Verwaltungsgericht 21.08.2008 VB.2008.00144

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2008.00144
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Geschäftsnummer:
VB.2008.00144
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 21.08.2008
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Verweigerung der Bewilligung für Hagelschutzanlage auf Obstkultur
(Die Baudirektion erteilte die Bewilligungen für die Obstkultur, verweigerte aber diejenigen für die Hagelschutznetze. Der Regierungsrat hob auf Rekurs des Bauherrn die Verfügung der Baudirektion sowie den Beschluss des Gemeinderats auf und erteilte dem Rekurrenten die nachgesuchte Bewilligung. Gegen die Erteilung der Bewilligung zur Hagelschutzanlage erhob ein Nachbar des Bauherrn Beschwerde.)
Der Beschwerdeführer hatte die Zustellung des baurechtlichen Entscheids verlangt (E. 1.2). Rechtsgrundlagen der Beiladung und des rechtlichen Gehörs (E. 2.1). Der Beschwerdeführer bekundete gegenüber dem Regierungsrat in einem Schreiben sein Interesse an der Orientierung über den Fortgang des Verfahrens. Der Regierungsrat setzte ihn über die Verfahrenseröffnung und die Einladung der Parteien zur Stellungnahme in Kenntnis, lehnte sein Gesuch auf Akteneinsicht ab und liess ihm den Rekursentscheid zukommen (E. 2.2). Der Beschwerdeführer hatte keinen Anlass, den erstinstanzlichen Entscheid anzufechten, denn erst durch die nachträgliche Bewilligung der Hagelschutznetze wurden seine schutzwürdigen Interessen berührt. Der Regierungsrat wurde dem Anspruch des Beschwerdeführers auf Beiladung nicht gerecht; er hätte den Beschwerdeführer nach Eingang dessen Schreibens und der Rekurserhebung auf die Möglichkeit der Beiladung und deren Wirkungen hinweisen müssen sowie darauf, dass das Schreiben des Beschwerdeführers nicht als Beiladungsgesuch aufgefasst werde. Da er ihm auch keine Frist zur Stellung eines Beiladungsgesuchs ansetzte, ist das Schreiben des Beschwerdeführers gar als rechtzeitig erfolgtes Beiladungsgesuch zu werten (E. 2.4). Die Verweigerung der Beiladung bedeutet eine Verletzung des rechtlichen Gehörs und führt wegen der formellen Natur des Gehörsanspruchs zur Aufhebung des Rekursentscheids (E. 2.5).
Teilweise Gutheissung der Beschwerde und Rückweisung an den Regierungsrat zum Neuentscheid (E. 3.1)
Stichworte:
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
BEILADUNG
HAGEL
LEGITIMATION
NACHBAR
OBSTKULTUR
RECHTLICHES GEHÖR
Rechtsnormen:
§ 315 PBG
§ 316 PBG
§ 338a Abs. I PBG
§ 8 VRG
§ 21 lit. a VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2008.00144
Entscheid
der 3. Kammer
vom
21. August 2008
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer,
Gerichtssekretär Andreas Conne.
In
Sachen
A,
Beschwerdeführer
,
gegen
B, vertreten durch
RA C,
Beschwerdegegner
,
sowie
1.
Gemeinderat Greifensee,
2.
Baudirektion Kanton Zürich,
Mitbeteiligte,
betreffend
Baubewilligung,
hat
sich ergeben:
I.
B bewirtschaftet auf dem Grundstück Kat.-Nr. 03 in
der Gemeinde Greifensee einen Obstbaubetrieb. Dieses Grundstück liegt gemäss
kommunaler Bau- und Zonenordnung (BZO) in der Landwirtschaftszone und nach der
Verordnung zum Schutz des Greifensees vom 3. März 1994 (Schutzverordnung;
ABl 1994/I, 483 ff.) in der Landschaftsschutzzone III B. Am
8. November 2004 reichte B ein Baugesuch für Hagelschutznetze über seine
bereits ohne Baubewilligung erstellte Obstkultur ein. A, Eigentümer der Liegenschaft
L-Strasse 01 (Kat.-Nr. 02) verlangte am 29. November 2004 die
Zustellung des baurechtlichen Entscheids und wies den Gemeinderat Greifensee
darauf hin, dass ein Grossteil der bewilligungspflichtigen Intensivobstanlage
bereits widerrechtlich erstellt sei; er erwarte, dass dieses Zuwiderhandeln
gegen die Schutzverordnung geahndet werde. Darauf verfügte der Gemeinderat
Greifensee am 30. November 2004 die sofortige Baueinstellung. Gleichwohl
installierte B die Hagelschutznetze anfangs Juli 2005, worauf der Gemeinderat
durch A zweimal hingewiesen wurde; dieser warf dem Gemeinderat vor, nicht
unverzüglich dagegen eingeschritten zu sein. Am 7. Juli 2005 verfügte der
Gemeinderat erneut die sofortige Baueinstellung.
Die Baudirektion des Kantons Zürich erteilte am
22. Juni 2005 die Bewilligungen nach der Schutzverordnung und nach Art. 22
des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) für die Obstkultur
(Disp.-Ziff. I), verweigerte jedoch gestützt auf das Gutachten der Natur-
und Heimatschutzkommission des Kantons Zürich (NHK) vom 4. März 2005 die
entsprechenden Bewilligungen für die Hagelschutznetze. Der Gemeinderat
Greifensee bestätigte am 11. Juli 2005 den Entscheid der Baudirektion und
erklärte ihn zum integrierenden Bestandteil seines Beschlusses; er stellte B
beide Entscheide zusammen zu.
II.
Dagegen rekurrierte B am 13. August 2005 und
beantragte dem Regierungsrat insbesondere, Disp.-Ziff. II der Verfügung
der Baudirektion vom 22. Juni 2005 und der Beschluss des Gemeinderats vom
11. Juli 2005 seien aufzuheben und die nachgesuchte Bewilligung für eine
Obstanlage mit Hagelschutznetz zu erteilen. Der Regierungsrat hiess den Rekurs
am 27. Februar 2008 gut und hob die Verfügung der Baudirektion sowie den Beschluss
des Gemeinderats im Sinn der Erwägungen auf und erteilte dem Rekurrenten die
nachgesuchte Bewilligung.
III.
A erhob dagegen am 7. April 2008 Beschwerde an das
Verwaltungsgericht und beantragte, der Entscheid des Regierungsrats vom
27. Februar 2008 sei aufzuheben und die Bewilligung zur Erstellung einer
Hagelschutzanlage auf dem Grundstück Kat.-Nr. 03 zu verweigern sowie die
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands anzuordnen. Eventualiter sei die
Sache zur richtigen Feststellung des erheblichen Sachverhalts an die inzwischen
zuständige Baurekurskommission zurückzuweisen, subeventualiter an den
Regierungsrat; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des
Beschwerdegegners. In prozessualer Hinsicht beantragte er die Durchführung
eines Augenscheins und eines zweiten Schriftenwechsels. Zur Begründung seiner
Beschwerde führt er an, die Bewilligung des Hagelschutznetzes verletze Ziffer
4.3 der Schutzverordnung, indem dieses weder für die Ausübung der
Landwirtschaft notwendig sei noch sich gut in das Orts- und Landschaftsbild
einfüge und den Wert des Schutzgebietes vermindere.
Die Baudirektion schloss am 25. April 2008 auf
Gutheissung der Beschwerde. Am 14. Mai 2008 beantragte die Staatskanzlei
des Kantons Zürich im Auftrag des Regierungsrats Nichteintreten auf die
Beschwerde, eventualiter deren Abweisung. B liess am 30. Juni 2008 die
Abweisung der Beschwerde beantragen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu
Lasten des Beschwerdeführers. Der Gemeinderat Greifensee liess sich nicht vernehmen.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig und
mit dem Rekursentscheid, der in Bezug auf die Hagelschutznetze die Bewilligungsverweigerung
des Gemeinderats Greifensee aufhob, liegt eine anfechtbare Anordnung gemäss § 48
Abs. 1 VRG vor.
1.2
Der Beschwerdeführer verlangte im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens die
Zustellung des baurechtlichen Entscheids im Sinn von § 315 Abs. 1 des
Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975, so dass ihm gemäss § 316
PBG der Zugang zum Rechtsmittelverfahren grundsätzlich offen steht.
1.3
Nach § 338a Abs. 1 PBG ist zu Rekurs und Beschwerde berechtigt,
wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges
Interesse an ihrer Aufhebung oder Änderung hat. Nach der Rechtsprechung hängt
die Rechtsmittelbefugnis des Nachbarn in Bausachen davon ab, ob für ihn
einerseits eine hinreichend enge nachbarliche Raumbeziehung zum Baugrundstück
besteht und ob er anderseits durch die Erteilung der Baubewilligung mehr als
irgendjemand anders oder die Allgemeinheit in eigenen Interessen berührt ist
(RB 1995 Nr. 9; RB 1980 Nrn. 7 und 8; Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 41; François Ruckstuhl, Der
Rechtsschutz im zürcherischen Planungs- und Baurecht, ZBl 86/1985, 295 f.).
Eine hinreichend enge räumliche Beziehung zum Baugrundstück ist gegeben, wenn
sich das streitige Bauvorhaben im Sinn des geltend gemachten Anfechtungsinteresses
auszuwirken vermag (RB 1982 Nrn. 17, 18 und 19). In eigenen Interessen
qualifiziert berührt ist der Nachbar dann, wenn der Ausgang des Verfahrens, in
das er sich einschalten will, seine Interessensphäre zu beeinflussen vermag, er
mithin einen praktischen Nutzen aus der erfolgreichen Anfechtung zöge bzw.
einen Nachteil abzuwenden vermöchte, den der angefochtene Verwaltungsakt für
ihn zur Folge hätte. Ein schutzwürdiges Anfechtungsinteresse hat der Nachbar
nur, falls die Auswirkungen des bekämpften Bauvorhabens auf seine Liegenschaft
nach Art und Intensität so beschaffen sind, dass sie auch bei objektivierter Betrachtungsweise
als Nachteil empfunden werden müssen (RB 1985 Nr. 8; BGr, 2. November
1983, ZBl 85/1984, 379). An den Nachweis qualifizierter eigener Interessen
dürfen dann keine hohen Anforderungen gestellt werden, wenn aufgrund der
bestehenden Sach- und Rechtslage ohne weiteres ersichtlich ist, dass die Bewilligung
der streitigen Baute in ihrer konkreten Ausgestaltung den Nachbarn unmittelbar
berührt und dieser mithin mehr betroffen ist als Dritte oder die Allgemeinheit
(RB 1995 Nr. 9; Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 35 und 41).
Der Beschwerdeführer macht als unmittelbarer Nachbar der
Obstanlage geltend, die schwarzen Hagelschutznetze, welche über 3.20 m hohe
Pfeiler gespannt seien und sich mit einem Abstand von ca. 4.20 m entlang der
gesamten südöstlichen Grenze seines Grundstücks erstreckten, bewirkten für
seine Liegenschaft einen empfindlichen Entzug von Tageslicht und insbesondere
von Morgensonne. Die in den Frühlings- und Sommermonaten bis nach unten
gezogenen Netze glichen einer Wand aus schwarzem Kunststoff, welche die
Südsicht verdecke und den Himmel je nach Blickrichtung grösstenteils oder ganz
verdunkle. Zudem werde die Verbauung durch die Hangneigung optisch überhöht,
was die Immissionen verstärke. Er reichte einige auf seinem Grundstück
aufgenommene Fotos der Obstanlage mit Hagelschutznetzen ein. Damit hat der Beschwerdeführer
sein schutzwürdiges Interesse an der Beseitigung des Lichtentzugs ausreichend dargetan.
Die Legitimation des Beschwerdeführers wird denn auch vom Beschwerdegegner im
Grundsatz ausdrücklich nicht bestritten und folgerichtig kein Nichteintreten
beantragt. Die diesbezüglichen Ausführungen des Regierungsrats in der
Beschwerdeantwort gehen fehl, denn der Beschwerdeführer macht nicht in erster
Linie eine Beeinträchtigung der Aussicht oder des Ausblicks, sondern einen
Lichtentzug geltend; die Frage, ob der Lichtentzug durch die Hagelnetze oder
bereits durch die bewilligten Obstbäume verursacht wird, ist sodann nicht im
Rahmen der Legitimation zu prüfen, sondern wäre Gegenstand einer allfälligen
materiellen Prüfung. Sie stehen im Übrigen im Widerspruch zu den Äusserungen
des Regierungsrats im Schreiben vom 26. Februar 2008, der Beschwerdeführer
könnte durch den Rekursentscheid in seinen schutzwürdigen Interessen berührt
sein, und im Entscheid vom 27. Februar 2008, das Interesse des
Beschwerdeführers, ein Rechtsmittel gegen einen allfällig für ihn ungünstigen
Rekursentscheid erheben zu können, sei gerechtfertigt. Da auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Der Beschwerdeführer rügt, ihm sei vom Regierungsrat zu
Unrecht die Akteneinsicht und damit das rechtliche Gehör verweigert worden. Er
sei nach der Mitteilung der Verfahrenseröffnung und der Einladung der Parteien
zur Stellungnahme davon ausgegangen, dass der relevante Sachverhalt von Amtes
wegen untersucht und er in das Verfahren einbezogen werde. Nachdem das
Verfahren über zwei Jahre pendent gewesen sei und er keine Indizien über den
Fortgang des Verfahrens gehabt habe, sei er mit dem Begehren um Akteneinsicht
an den Regierungsrat gelangt. Erst nach Zustellung des Endentscheids des
Regierungsrats vom 27. Februar 2008 sei ihm Akteneinsicht gewährt worden.
Dabei habe er gesehen, dass dieser sich einzig auf die Unterlagen des
Beschwerdegegners gestützt habe, die jedoch in wesentlichen Teilen
unvollständig und irreführend seien und damit keine Beurteilung des dem
Entscheid zugrundeliegenden relevanten Sachverhalts zuliessen. Damit macht er
geltend, der Regierungsrat hätte ihn zum Verfahren beiladen müssen.
2.1
Unter Beiladung wird der Einbezug weiterer Personen in das Verfahren
verstanden, welche Parteistellung beanspruchen könnten, bisher jedoch nicht am
Verfahren beteiligt waren. Sie dient der Prozessbeteiligung von Personen, welche
durch den noch zu treffenden Entscheid in ihren schutzwürdigen Interessen
berührt werden könnten oder von der Vorinstanz zu Unrecht nicht als Partei
zugelassen wurden. Die Behörde muss eine Person – von Amtes wegen, auf Antrag
einer Partei oder auf Gesuch der betroffenen Person hin – einbeziehen, wenn
diese bisher noch nicht am Verfahren beteiligt war, jedoch ein schutzwürdiges
Interesse am Ausgang des Verfahrens hat und bisher keine Gelegenheit oder keinen
Anlass hatte, diese geltend zu machen. Der Einzubeziehende muss auf die
Wirkungen der Beiladung hingewiesen werden, nämlich dass er durch aktive
Beteiligung am Verfahren volle Parteistellung erhält, aber auch kostenpflichtig
werden kann, während er bei Verzicht auf aktive Beteiligung die Anfechtung des
Entscheids verwirkt und diesen gegen sich gelten lassen muss (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 21 N. 110 und 113).
Das Verwaltungsgericht hat sich in einem Entscheid vom
20. Februar 1997 (RB 1997 Nr. 5) eingehend mit der Frage des
Einbezugs des Nachbarn in ein Rekursverfahren, in welchem eine Bauverweigerung
angefochten wird, auseinandergesetzt. Es führte aus, es sei gemäss
verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung kaum zulässig, den Gesuchsteller vom
Rekursverfahren auszuschliessen, weil er den Bauverweigerungsbeschluss mangels
eigener Beschwer nicht habe anfechten können; der um Beiladung Ersuchende
erleide eine offenkundige Gehörsverweigerung, wenn ihm lediglich freistehen
solle, im Anschluss an einen gutheissenden Rückweisungsentscheid gegen die
nachträglich erteilte Baubewilligung vorzugehen, da in einem zweiten Rechtsgang
eine freie, allseitige und unvoreingenommene Überprüfung der schon beurteilten
Streitsache nicht gewährleistet und der Grundsatz der prozessualen
Gleichbehandlung zu beachten sei. Demnach sei den potentiell Rechtsmittelbefugten
die Möglichkeit zu geben, sich schon am ersten, vom Bauherrn ausgelösten Rechtsgang
zu beteiligen. Der Verzicht auf Teilnahme ziehe diesfalls die Verwirkung des
Rechts zur Anfechtung auf höherer Stufe nach sich. Werde ihnen diese
Möglichkeit indessen vorenthalten, so bedeute dies eine Verletzung des
Anspruchs auf rechtliches Gehör. Das Gericht kam zusammenfassend zum Schluss,
dass der Nachbar, der den baurechtlichen Entscheid rechtzeitig verlangte, zwar
nicht von Amtes wegen zur Teilnahme am Schriftenwechsel eingeladen werden
müsse, aber einen Anspruch auf Beiladung im Rekursverfahren gegen die
Bauverweigerung habe; da er diesen Anspruch nur wahrnehmen könne, wenn er vom
Rekursverfahren Kenntnis habe, sei ihm möglichst früh von der Rechtsmittelerhebung
Kenntnis zu geben, nämlich zweckmässigerweise durch die Zustellung der
Eingangsverfügung, wodurch die potenziell Rechtsmittelbefugten die Möglichkeit
erhielten, ein Beiladungsgesuch zu stellen. Wenn er erst durch die Mitteilung
des Rekursentscheids vom Rekursverfahren Kenntnis erhalte, könne er seinen
Anspruch nicht mehr wahrnehmen. Auf die Mitteilung der Eingangsverfügung könne ausnahmsweise
verzichtet werden, wenn die Gesuchsteller bereits im Zustellungsgesuch ihre
Einwände vorgebracht haben, diese Stellungnahmen der Rekursinstanz vorliegen
und die Gesuchsteller selber keine Verfahrensbeteiligung wünschen (RB 1984
Nr. 15; vgl. zum Ganzen auch Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 111 und
§ 26 N. 16).
Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur und
setzt keinen Nachweis eines materiellen Interesses voraus; eine
Gehörsverletzung zieht daher grundsätzlich die Aufhebung der angefochtenen
Anordnung nach sich, ungeachtet der Erfolgsaussichten des Rechtsmittels in der
Sache selbst. Zudem braucht die Rüge der Gehörsverletzung wegen der formellen
Natur des Gehörsanspruchs nicht mit einem Antrag verbunden zu werden, wie das
Dispositiv des angefochtenen Entscheids abzuändern sei (Kölz/Bosshart/Röhl, § 8
N. 5).
2.2
Am 12. August 2005 beantragte der Beschwerdeführer dem Regierungsrat,
im betreffenden Verfahren "über allfällige weitere Entscheide ordentlich
orientiert zu werden"; dies begründete er wie folgt: "Mit diesem
Schreiben bekunde ich mein legitimes Interesse an der Orientierung über einen
allfälligen Fortgang dieses Verfahrens". Der Regierungsrat stellte dem Beschwerdeführer
am 16. August 2005 eine Eingangsanzeige betreffend den am 13. August
2005 erhobenen Rekurs zu. Er teilte dem Beschwerdeführer am 18. August
2005 die Einladung an die Rekursgegnerinnen (Baudirektion und Gemeinde
Greifensee) zur Einreichung einer Rekursantwort zur Kenntnisnahme mit. Am
15. Februar 2008 gelangte der Beschwerdeführer erneut an den Regierungsrat
und beantragte, es sei ihm als Begehrensteller gemäss § 315 PBG und direkt
in seinen Interessen Betroffenem zur Wahrung des rechtlichen Gehörs der
bisherige Schriftenwechsel zur Einsichtnahme zuzustellen. Die Staatskanzlei
lehnte das Gesuch am 26. Februar 2008 ab, da davon auszugehen sei, dass er
keine Verfahrensbeteiligung wünsche, weil er im Schreiben vom 12. August
2005 trotz Kenntnis vom Rekursverfahren nicht um Beiladung zum Verfahren
ersucht habe. Der Umstand, dass er gemäss § 315 Abs. 1 PBG um
Zustellung des baurechtlichen Entscheids nachgesucht habe, verleihe ihm keine
Verfahrensrechte im Rekursverfahren, namentlich keinen Gehörsanspruch und keine
Mitwirkungsrechte. Der Rekursentscheid wurde dem Beschwerdeführer zugestellt.
2.3
Der Regierungsrat erwog zur Frage der Beiladung lediglich, dass der
Beschwerdeführer mit seiner Eingabe vom 12. August 2005 nicht um Beiladung
zum Rekursverfahren ersucht habe, weshalb eine solche unterbleiben könne. In
der im Auftrag des Regierungsrats erstellten Beschwerdevernehmlassung der Staatskanzlei
vom 14. Mai 2008 stellt sich diese auf den Standpunkt, der
Beschwerdeführer sei im Rekursverfahren zu Recht nicht beigeladen worden, denn
aus seinem Schreiben vom 12. August 2005 gehe nicht hervor, dass er sich über
eine Kenntnisnahme des Endentscheids hinaus am Verfahren als Beigeladener habe
beteiligen wollen; vielmehr habe er nur verlangt, orientiert zu werden. Da er
seit Jahren als Stadtplaner von Uster berufstätig sei, sei davon auszugehen,
dass er in baurechtlichen Belangen fachkundig sei sowie die einschlägige Lehre
und Rechtsprechung zum Begriff der Beiladung kenne und im besagten Schreiben
den Wunsch nach Verfahrensbeteiligung zum Ausdruck gebracht hätte. Es sei davon
auszugehen, dass er nur die Zustellung des (End-)Entscheids im Sinn von § 28
Abs. 2 Satz 2 VRG verlangt habe. Obwohl ihm der Eingang des Rekurses
mitgeteilt worden sei, habe er in Bezug auf eine Beiladung nicht weiter
reagiert. Hätte er am Rekursverfahren teilnehmen wollen, so wäre es ihm nach
Zustellung der Einladung der Rekursgegnerinnen zur Vernehmlassung zumutbar
gewesen, auf seine gewünschte Beiladung hinzuweisen, was er aber unterlassen
habe. Müsste im Schreiben des Beschwerdeführers vom 15. Februar 2008
sinngemäss ein Gesuch um Beiladung erblickt werden, so wäre es verspätet
gestellt worden, da der Beschwerdeführer spätestens seit dem 12. August
2005 Kenntnis vom Rekursverfahren habe und ein entsprechendes Gesuch innert 30
Tagen hätte stellen müssen. Durch den damaligen Verzicht auf Teilnahme am
Rekursverfahren habe der Beschwerdeführer das Recht zur Anfechtung des Rekursentscheids
verwirkt.
Der Beschwerdegegner führt aus, der Beschwerdeführer habe,
wenn er wörtlich darum ersucht habe, über weitere Entscheide ordentlich
orientiert zu werden, vor Regierungsrat nicht mehr verlangt, als ihm nach § 316
Abs. 2 PBG ohnehin zustehe. Eine Aufhebung des angefochtenen Entscheids
lasse sich mit der blossen Schilderung der Nichtbeiladung nicht begründen; der
Beschwerdeführer könne seine Anliegen mit der vorliegenden Beschwerde geltend
machen und sei deshalb in seinen Rechten nicht verletzt. Selbst wenn das
bisherige Verfahren in diesem Punkt mangelhaft gewesen wäre, sei der Mangel
durch seine Beschwerdeerhebung geheilt.
2.4
Vom Beschwerdeführer angefochten wird lediglich die Erteilung der
Bewilligungen zur Errichtung der Hagelschutznetze durch den Regierungsrat im
Rahmen des Rekursverfahrens. Diese Bewilligungen wurden dem Beschwerdegegner im
erstinstanzlichen Baubewilligungsverfahren verweigert. Demnach hatte der
Beschwerdeführer keinen Anlass, den erstinstanzlichen Entscheid anzufechten,
wie auch der Regierungsrat im Rekursentscheid feststellte. Bezüglich der
Hagelschutznetze fehlte es ihm gar an der eigenen Beschwer, welche eine
Voraussetzung der Anfechtung bildet. Durch die nachträgliche Bewilligung der
Hagelschutznetze, welche aus Sicht des Beschwerdeführers einen Lichtenzug
bewirken, wurden seine schutzwürdigen Interessen berührt. Dies war für den
Regierungsrat angesichts des Begehrens des Beschwerdeführers um Orientierung
über den Fortgang des Verfahrens bzw. weitere Entscheide und seiner zahlreichen
Schreiben an den Gemeinderat während des Baubewilligungsverfahrens ohne
Weiteres ersichtlich. Dem Beschwerdeführer wurde auf sein Ersuchen vom
Gemeinderat gar das Gutachten der NHK zugestellt.
Der Regierungsrat scheint dies erkannt zu haben und setzte
den Beschwerdeführer sowohl über die Verfahrenseröffnung als auch die Einladung
der Parteien zur Stellungnahme in Kenntnis. Ob er damit dem Anspruch des Beschwerdeführers
auf Beiladung gerecht wurde, ist jedoch fraglich. Durch die Zustellung der
beiden verfahrensleitenden Verfügungen konnte nämlich beim Beschwerdeführer nach
Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 der Bundesverfassung vom
18. April 1999) der Eindruck entstehen, er sei bereits am Beschwerdeverfahren
beteiligt. Die Darstellung des Beschwerdeführers in der Beschwerdeschrift, er
sei in dieser Situation davon ausgegangen, dass der für eine allfällige
Bewilligung relevante Sachverhalt von Amtes wegen untersucht und er in das
Verfahren einbezogen werde, ist glaubwürdig und nachvollziehbar. Dass er als
Stadtplaner, aber juristischer Laie den üblichen Ablauf des Rekursverfahrens
nicht im Detail kannte und nicht ausdrücklich um Beiladung ersuchte, kann ihm
nicht zum Vorwurf gemacht werden. Der Regierungsrat hätte den Beschwerdeführer
vielmehr nach Eingang dessen Schreibens vom 12. August 2005 und der
Rekurserhebung auf die Möglichkeit der Beiladung und deren Wirkungen (insbesondere
Parteistellung und Kostenpflicht) hinweisen müssen sowie darauf, dass das
Schreiben des Beschwerdeführers vom 12. August 2005 nicht als
Beiladungsgesuch aufgefasst werde. Dies musste er nur schon deswegen tun, weil
der Beschwerdeführer durch den Verzicht auf Beiladung möglicherweise – mindestens
nach Ansicht des Regierungsrats – sein Beschwerderecht verwirkt hätte. Ob der
bewusste Verzicht auf Stellung eines Beiladungsgesuchs betreffend ein Rekursverfahren
gegen eine diese Person nicht beschwerende Baubewilligung tatsächlich zu einer
Verwirkung des Beschwerderechts führt, kann hier offen bleiben. Die Verwirkung
des Rechts auf Beiladung zum Rekursverfahren kann indessen nur eintreten, wenn
der Berechtigte in voller Kenntnis um die verfahrensrechtlichen Konsequenzen
auf Beiladung verzichtet hat. Davon kann hier mangels Aufklärung durch den
Regierungsrat nicht ausgegangen werden; dies umso weniger, als der Beschwerdeführer
gar mit Schreiben vom 15. Februar 2008 – mithin vor der Fällung des
Rekursentscheids – ausdrücklich Akteneinsicht zur Wahrung des rechtlichen
Gehörs – und damit seinen Einbezug in das Rekursverfahren – beantragte. Da der
Regierungsrat den Beschwerdeführer nicht über die Wirkungen der Beiladung und
die Konsequenzen des Verzichts aufklärte und ihm auch keine Frist zur Stellung
eines Beiladungsgesuchs ansetzte, ist das Schreiben vom 15. Februar 2008
gar als rechtzeitig erfolgtes Beiladungsgesuch zu werten, denn dieses kann bis
zum Zeitpunkt der Urteilsfällung gestellt werden (Felix Huber, Die Beiladung
insbesondere im Zürcher Baubewilligungsverfahren, in ZBl 90/1989, 261 f.).
2.5
Die
Verweigerung der Beiladung bedeutet eine Verletzung des rechtlichen Gehörs und
muss wegen dessen formeller Natur zur Aufhebung des Rekursentscheids führen.
Eine Heilung der Gehörsverletzung ist abzulehnen, weil sie für den Beschwerdeführer
sowohl einen Instanzenverlust als auch – angesichts der engeren Kognition des
Verwaltungsgerichts im Vergleich zum Regierungsrat – eine Beschränkung der
zulässigen Rügen bedeuten würde. Eine Aufhebung des Rekursentscheids ist auch
deswegen angezeigt, weil das Schreiben des Regierungsrats vom 26. Februar
2008, mit welchem das Beiladungsgesuch des Beschwerdeführers abgewiesen wurde,
einen selbständig anfechtbaren Zwischenentscheid im Sinn von § 48 Abs. 2
VRG darstellt; der voraussichtlich nicht mehr behebbare Nachteil kann nämlich
schon darin liegen, dass das ganze vorinstanzliche Verfahren nachträglich
aufgehoben werden müsste, falls die Zwischenverfügung erst zusammen mit dem
Endentscheid anfechtbar wäre (BEZ 1984 Nr. 6; Huber in ZBl 90/1989,
263 f.). Diese Anfechtungsmöglichkeit wurde dem Beschwerdeführer durch die
Beantwortung des Beiladungsgesuchs am Tag vor der Fällung des Rekursentscheids
verunmöglicht.
3.
3.1
Demnach ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Der Rekursentscheid ist
wegen Gehörsverweigerung aufzuheben und die Sache zum Neuentscheid im Sinn der
Erwägungen an den Regierungsrat zurückzuweisen, welcher dem Beschwerdeführer
Gelegenheit zur Beteiligung am Rekursverfahren wird geben müssen.
Die Rückweisung hat entgegen dem Eventualantrag 1 des
Beschwerdeführers nicht an die Baurekurskommission zu erfolgen, sondern an den
Regierungsrat, der nach der bis Ende 2005 gültigen Fassung des § 329 Abs. 2
lit. b PBG für Rekursverfahren gegen Anordnungen über Bauten ausserhalb der
Bauzonen und Anlagen zuständig war. Zwar hob der auf 1. Januar 2006 in
Kraft gesetzte § 48 lit. b des Gesetzes über die Organisation des
Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005 (OG RR) § 329
Abs. 2 lit. b PBG auf (OS 60, 344); ab jenem Zeitpunkt wäre daher die
Zuständigkeit vom Regierungsrat auf die Baurekurskommission übergegangen. Da
das OG RR jedoch keine übergangsrechtliche Regelung enthält und der Rekurs vor
dem 1. Januar 2006 erhoben worden war, erachtete sich der Regierungsrat
für den Rekurs zu Recht weiterhin als zuständig. § 48 lit. b OG RR
stand im Zeitpunkt der Rekurserhebung am 13. August 2005 noch nicht in
Kraft; wäre diese Bestimmung damals wie geltendes Recht angewendet worden, so
hätte dies eine unzulässige – dem Legalitätsprinzip widersprechende – positive
Vorwirkung bedeutet (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 346 ff.). Die
übergangsrechtliche Praxis des Regierungsrats, alle Rekurse gegen vor dem
1. Januar 2006 erlassene Hoheitsakte abschliessend zu entscheiden, ist
nicht zu beanstanden (vgl. VGr, 25. Oktober 2007, VB.2007.00239,
E. 1.2, www.vgrzh.ch). Dies gilt auch für die hier vorzunehmende
Rückweisung, denn die Zuständigkeit ist nach der übergangsrechtlichen Praxis
des Regierungsrats zu beurteilen. Daran vermögen die Bedenken des
Beschwerdeführers bezüglich Durchführbarkeit eines Augenscheins durch den
Regierungsrat nichts zu ändern, denn es besteht die Möglichkeit, dass lediglich
der für das hängige Verfahren zuständige Referent, eine Delegation der Behörde
oder ein Sachbearbeiter am Augenschein teilnimmt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 7
N. 44; René Rhinow/Heinrich Koller/Christina Kiss, Öffentliches
Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel 1996, Rz. 1137).
3.2
Da bei diesem Ausgang keine Partei vollständig obsiegt, sind die Kosten des
Beschwerdeverfahrens je zur Hälfte dem Beschwerdeführer und dem
Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 VRG). Über die Verlegung
der Rekurskosten wird der Regierungsrat im zweiten Rechtsgang zu entscheiden
haben. Parteientschädigungen sind bei diesem Verfahrensausgang nicht
zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Entscheid des Regierungsrats vom
27. Februar 2008 wird aufgehoben und die Sache zum Neuentscheid im Sinn
der Erwägungen an den Regierungsrat zurückgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'120.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden je zur Hälfte dem Beschwerdeführer und dem Beschwerdegegner
auferlegt.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen diesen
Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82
ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30
Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …