zh_verwaltungsgericht · VB.2007.00348 · 2008-03-12 · de

Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands | Wiederherstellung eines eigenmächtig erstellten Gartensitzplatzes. Beschwerdelegitimation der Gemeinde. Kostenauferlegung nach dem Verursacherprinzip. Der kommunalen Baubehörde kommt bei der Verhältnismässigkeitsprüfung von Wiederherstellungsbefehlen zwar ein gewisser Beurteilungsspielraum zu. Daraus lässt sich allerdings noch nicht auf eine nach der Praxis erforderliche qualifizierte Entscheidungs- und Ermessensfreiheit schliessen. Die Gemeinde kann sich nicht für die richtige Anwendung und Auslegung des kantonalen Rechts wehren (E. 1.2.2.2). Wird nur aus Verhältnismässigkeitsgründen auf die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands verzichtet, rechtfertigt es sich, die Kosten- und Entschädigungsfolgen abweichend vom Unterliegerprinzip nach dem Verursacherprinzip aufzuerlegen (E. 2.2). Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 08..2.12.0 VB.2007.00348
Zurich Verwaltungsgericht 08..2.12.0 VB.2007.00348
Zurigo Verwaltungsgericht 08..2.12.0 VB.2007.00348

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2007.00348
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Geschäftsnummer:
VB.2007.00348
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 12.03.2008
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands
Wiederherstellung eines eigenmächtig erstellten Gartensitzplatzes.
Beschwerdelegitimation der Gemeinde. Kostenauferlegung nach dem Verursacherprinzip.
Der kommunalen Baubehörde kommt bei der Verhältnismässigkeitsprüfung von Wiederherstellungsbefehlen zwar ein gewisser Beurteilungsspielraum zu. Daraus lässt sich allerdings noch nicht auf eine nach der Praxis erforderliche qualifizierte Entscheidungs- und Ermessensfreiheit schliessen. Die Gemeinde kann sich nicht für die richtige Anwendung und Auslegung des kantonalen Rechts wehren (E. 1.2.2.2).
Wird nur aus Verhältnismässigkeitsgründen auf die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands verzichtet, rechtfertigt es sich, die Kosten- und Entschädigungsfolgen abweichend vom Unterliegerprinzip nach dem Verursacherprinzip aufzuerlegen (E. 2.2).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
BEFEHL
GARTENSITZPLATZ
GRENZABSTAND
KOSTENFOLGE
LEGITIMATION DER GEMEINDE
NÄHERBAURECHT
VERURSACHERPRINZIP
WIEDERHERSTELLUNG
ZWANGSMASSNAHMEN
Rechtsnormen:
§ 49 Abs. III PBG
§ 270 Abs. I PBG
§ 270 Abs. III PBG
§ 341 PBG
§ 13 Abs. II VRG
§ 21 lit. b VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2007.00348
Entscheid
der 1. Kammer
vom
12. März 2008
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Robert Wolf, Verwaltungsrichter
Hans Peter Derksen,
Gerichtssekretär
Martin Knüsel.
In Sachen
Gemeinde Dürnten,
vertreten durch
Baukommission der Gemeinde Dürnten,
diese
vertreten durch
RA A,
Beschwerdeführerin
,
gegen
B,
vertreten durch RA
C,
Beschwerdegegnerin
,
betreffend
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands,
hat sich ergeben:
I.
Das mit einem Einfamilienhaus überstellte Baugrundstück
Kat.-Nr. 01 an der L-Strasse 02 in Dürnten steht im Eigentum von B. Gemäss
geltender Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Dürnten vom 2. September 1994
(BZO) ist es der Wohnzone W 1.5 zugewiesen. Nahe zur Grenze der benachbarten
Parzelle Kat.-Nr. 03 steht ein gedeckter, auf zwei Seiten eingewandeter
Gartensitzplatz, der seinerzeit ohne baurechtliche Bewilligung erstellt wurde.
Mit Beschluss vom 4. Juli 2006 forderte die
Baukommission Dürnten B auf, für den gedeckten Gartensitzplatz auf dem
Grundstück Kat.-Nr. 01 an der L-Strasse 02 in Dürnten entweder ein
Näherbaurecht beizubringen oder den Sitzplatz unter Einhaltung des minimal
vorgeschriebenen Grenzabstandes von 3.5 m zu verschieben bzw. so abzuändern,
dass dieser die Anforderungen an ein nicht bewilligungspflichtiges Gebäude
gemäss § 2 Abs. 2 der Allgemeinen Bauverordnung vom 22. Juni
1977 (ABV) erfülle.
II.
Den hiergegen von B erhobenen Rekurs hiess die
Baurekurskommission III mit Entscheid vom 6. Juni 2007 gut und fasste
Dispositivziffer 1 des angefochtenen Beschlusses wie folgt neu:
"Die baurechtliche Bewilligung für den gedeckten
Gartensitzplatz wird verweigert. Auf die Wiederherstellung des rechtmässigen
Zustandes wird verzichtet."
Die Kosten des Verfahrens wurden der Baukommission Dürnten
auferlegt. Diese wurde zudem zur Leistung einer Umtriebsentschädigung
verpflichtet.
III.
Mit Beschwerde vom 22. August 2007 liess die Gemeinde
Dürnten dem Verwaltungsgericht beantragen:
"Es sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Beschwerdegegnerin der angefochtene Entscheid vom 6. Juni 2007 der
Vorinstanz
-
im Hauptstandpunkt vollumfänglich unter Bestätigung
des Beschlusses vom 4. Juli 2006 der Baukommission aufzuheben und es sei
die Beschwerdegegnerin für das vorinstanzliche Verfahren zur Übernahme der
Kosten sowie zur Leistung einer angemessenen Prozessentschädigung zu
verpflichten;
-
im Eventualstandpunkt, sofern der von der
Vorinstanz angeordnete Verzicht auf die Wiederherstellung des rechtmässigen
Zustands geschützt werden sollte, die Beschwerdegegnerin unter Abänderung von
Dispositiv Ziffer II und III des angefochtenen Beschlusses gleichwohl zur
Übernahme der Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens und zur Leistung einer
angemessenen Umtriebsentschädigung an die Beschwerdeführerin zu
verpflichten."
Die Baurekurskommission III schloss am 7. September
2007 auf Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdegegnerin liess am 17. Oktober
2007 Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten
der Beschwerdeführerin beantragen.
Auf die Vorbringen der Parteien und die Ausführungen der
Vorinstanz wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen Bezug
genommen.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 41 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der
gegen den Entscheid der Baurekurskommission gerichteten Beschwerde zuständig.
1.2
Gemäss § 70
in Verbindung mit § 21 lit. b VRG ist eine Gemeinde zur Wahrung der
von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen zur Beschwerde berechtigt. Diese
für das Verwaltungsverfahren allgemein geltende Bestimmung betreffend die
Rechtsmittelbefugnis der Gemeinden ist auch auf dem Gebiet des Raumplanungs-
und Baurechts anwendbar (RB 1998 Nr. 12). Die
Beschwerdeberechtigung liegt nach der Praxis dann vor, wenn sich die Gemeinde
für die Durchsetzung und richtige Anwendung ihres kommunalen Rechts wehrt oder
wenn sie einen Eingriff in ihre qualifizierte Entscheidungs- oder Ermessensfreiheit
geltend macht (VGr, 24. September 1985, BEZ 1985 Nr. 44 =
ZBl 87/1986, S. 40; VGr, 6. Oktober 1995, VB.95.00093; Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 62).
Im Weiteren wird die
Beschwerdelegitimation der Gemeinde bejaht, wenn sie wie eine Privatperson
(z.B. als Bauherrin) betroffen ist, zur Abwehr von Eingriffen in ihr Finanz-
oder Verwaltungsvermögen, wenn Interessen oder Aufgaben betroffen sind, die sie
wahrnehmen bzw. erfüllen muss, wenn sich die angefochtene Anordnung auf einen
grossen Teil der Einwohnerschaft auswirkt oder wenn sich die Gemeinde gegen ihr
auferlegte finanzielle Verpflichtungen wehrt (RB 2004 Nr. 6).
1.2.1
Zur Begründung ihrer Legitimation macht die Beschwerdeführerin geltend, die
kantonale Abstandsregelung für "Besondere Gebäude" gemäss § 273 des
Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) gelte nur unter dem
Vorbehalt abweichender kommunaler Vorschriften; sie bedürfe somit einer
kommunalrechtlichen Bestätigung und habe deshalb auch als kommunale
Abstandsfestlegung zu gelten.
§ 273 PBG regelt nicht
den Grenz-, sondern den Gebäudeabstand. Der minimale Grenzabstand von
Nachbargrundstücken ist in § 270 Abs. 1 PBG geregelt und beträgt ebenfalls
3.5 m, sofern nicht der Grenzbau vorgeschrieben oder erlaubt ist. Nach § 49
Abs. 3 PBG kann für Gebäude oder Gebäudeteile, die nicht für den dauernden
Aufenthalt von Menschen bestimmt sind und deren grösste Höhe 4 m, bei
Schrägdächern 5 m nicht übersteigt, von den kantonalen Mindestabständen
abgewichen und der Grenzbau erleichtert werden. Die kantonale Mindestvorschrift
von § 270 Abs. 1 PBG gilt somit auch für so genannte "Besondere
Gebäude", sofern nicht in der Bau- und Zonenordnung davon abweichende
Vorschriften enthalten sind.
Gemäss Ziff. 8.1 Abs. 2 der Bau- und
Zonenordnung der politischen Gemeinde Dürnten (BZO) gilt für Besondere Gebäude
im Sinne des PBG ein Grenzabstand von mindestens 3.5 m.
Somit wurde in der kommunalen BZO kein anderer
Grenzabstand festgelegt, sondern die Bestimmung des kantonalen Rechts übernommen.
Die Gemeinde hat daher von dem durch den kantonalen Gesetzgeber eingeräumten
Spielraum keinen Gebrauch gemacht, weshalb der identischen Bestimmung des
kommunalen Rechts keine durch die Gemeindeautonomie geschützte, selbständige
Bedeutung zukommen kann. Die Beschwerdeführerin kann sich demnach nicht auf die
Durchsetzung und richtige Anwendung ihres kommunalen Rechts berufen.
1.2.2
Zur Begründung ihrer Legitimation macht
die Beschwerdeführerin zudem geltend, die Vorinstanz habe den Wiederherstellungsbefehl
aus Verhältnismässigkeitsgründen aufgehoben. Der Baubehörde stehe bei der
Beurteilung der Verhältnismässigkeit des ihr obliegenden Gesetzesvollzugs
gemäss § 2 lit. c PBG ein qualifiziertes Ermessen zu.
1.2.2.1
Eine qualifizierte Entscheidungs- und
Ermessensfreiheit der Gemeinde liegt insbesondere dort vor, wo örtliche Gegebenheiten
eine Rolle spielen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 66). Ein
schutzwürdiges Interesse ist hingegen nicht gegeben, wenn die Gemeinde nicht
ihr eigenes, sondern kantonales Recht oder Bundesrecht anzuwenden hat und es
ihr einzig um die Durchsetzung ihrer eigenen Rechtsauffassung geht
(RB 1998 Nr. 14; vgl. auch BGE 125 II 192 E. 2a/aa). Die
Gemeinde kann sich mit anderen Worten nicht für die richtige Auslegung und
Anwendung des kantonalen Rechts wehren. Auch genügt es nicht, wenn die Gemeinde
im betreffenden Bereich über Ermessen verfügt, solange die Oberbehörde an
dessen Stelle ihr eigenes setzen darf (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21
N. 66).
Nach § 341 PBG hat die zuständige Behörde ohne Rücksicht
auf Strafverfahren und Bestrafung den rechtmässigen Zustand herbeizuführen. § 341
PBG verlangt seinem Wortlaut entsprechend ohne Vorbehalt, also in allen Fällen,
die Anordnung der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands. Ein Ermessen,
ob die zuständige Behörde tätig werden oder ob sie die Sache auf sich beruhen
lassen soll, besteht damit grundsätzlich nicht (VGr, 13. April 2000, VB.2000.00033,
www.vgrzh.ch; François Ruckstuhl, Öffentlichrechtliche Baumängel, in: Peter
Münch/Peter Karlen/Thomas Geiser [Hrsg.], Beraten und Prozessieren in
Bausachen, Basel/Genf/München 1998, N. 14.63 ff., auch zum Folgenden).
Allerdings hat die Behörde beim Vollzug den Grundsatz der
Verhältnismässigkeit zu beachten. Die Frage nach der Verhältnismässigkeit der
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands ist eine Rechtsfrage, zu deren
Überprüfung das Verwaltungsgericht gemäss § 50 Abs. 1 VRG befugt ist
(RB 1984 Nr. 18). Allerdings ist mit der Gewichtung der in Frage stehenden
öffentlichen und privaten Interessen die Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe
verbunden, bei der den verfügenden Verwaltungsbehörden ein gewisser
Beurteilungsspielraum zusteht, den die Rechtsmittelinstanzen nur mit Zurückhaltung
überprüfen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 73).
1.2.2.2
Der kommunalen Baubehörde kommt somit
bei der Verhältnismässigkeitsprüfung von Wiederherstellungsbefehlen im Rahmen
der vorzunehmenden Interessenabwägung zwar ein gewisser Beurteilungsspielraum
zu. Daraus lässt sich jedoch noch nicht auf eine nach der Praxis erforderliche
qualifizierte
Entscheidungs- und Ermessensfreiheit,
wie sie der
Gemeinde insbesondere bei der Anwendung der Einordnungsvorschrift von § 238
PBG zusteht, schliessen. Bei der vorliegend zu beurteilenden Frage nach der
Verhältnismässigkeit der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes sind die
örtlichen Gegebenheiten nicht von Bedeutung. Vielmehr geht es primär um die
Frage, nach wie vielen Jahren unangefochtenen Bestands einer nicht bewilligten Baute
die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes als unverhältnismässig
erscheint. Es geht somit um die richtige Auslegung und Anwendung von § 241
PBG. Da sich die Gemeinde nicht für die richtige Auslegung und Anwendung des
kantonalen Rechts wehren kann, lässt sich auch aus dem bei der Verhältnismässigkeitsprüfung
teilweise bestehenden Beurteilungsspielraum kein durch die Gemeindeautonomie
geschütztes Anfechtungsinteresse der Beschwerdeführerin im Sinne von § 21
lit. b VRG ableiten.
1.2.3
Darüber hinaus ist zu beachten, dass mit dem Inkrafttreten der Revision des
Planungs- und Baugesetzes im Jahre 1991 und der damit geschaffenen Möglichkeit,
formlose Näherbaurechte zu stipulieren (vgl. § 270 Abs. 3 PBG; RB
2001 Nr. 69 = BEZ 2001 Nr. 49), die kantonalen und kommunalen
Grenzabstände weitgehend – mit Ausnahme der wohnhygienischen und
feuerpolizeilichen Belange – der Disposition der privaten Grundeigentümer
überlassen wurden. Dies hat zur Folge, dass die ordentlichen öffentlichrechtlichen
Grenzabstände von der Baubehörde nicht mehr durchgesetzt werden können (BEZ
1995 Nr. 17). Das öffentliche Interesse an den fraglichen Abstandsvorschriften
erfuhr damit eine starke Relativierung; derweil die nachbarschützende Funktion
der Grenz- und Gebäudeabstände eindeutig in den Vordergrund rückte. Unter
diesen Umständen ist vorliegend ohnehin fraglich, ob der Gemeinde zur Durchsetzung
von Grenzabstandsvorschriften überhaupt ein schutzwürdiges Interesse zukommen
kann.
1.2.4
Auf die Beschwerde ist somit im Hauptstandpunkt mangels Legitimation nicht
einzutreten. Im Übrigen ist festzuhalten, dass die Beschwerde materiell ohnehin
unbegründet wäre. Aufgrund des mindestens 15-jährigen unangefochtenen Bestands
kann davon ausgegangen werden, dass die Nachbarn der Unterschreitung des Grenz-
und Gebäudeabstands zumindest stillschweigend zugestimmt haben. Auch wenn die
stillschweigende Zustimmung an sich noch kein Näherbaurecht zu begründen vermag
(siehe VGr, 10. März 2004, VB.2003.00321, E. 4, www.vgrzh.ch), erweist
sich die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes nach so langer Zeit als
unverhältnismässig. Allein der Umstand, dass der gemäss § 5 lit. l der
Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997 (BVV) erforderliche Nachweis
der Näherbaurechtsvereinbarung nicht nachgebracht werden kann, vermag die
Wiederherstellung nicht zu rechtfertigen (VGr, 14. März 2007, VB.2006.00435,
E. 3.3), weshalb die Vorinstanz zu Recht darauf verzichtet hat.
1.2.5
Zu prüfen bleibt die im Eventualstandpunkt beantragte Neuverlegung der Kosten-
und Entschädigungsfolgen des angefochtenen Entscheids nach dem Verursacherprinzip.
Hier ist die Beschwerdeführerin als Adressatin der Kosten- und Entschädigungsauflage
direkt betroffen, weshalb ihr ein schutzwürdiges Interesse an der
Beschwerdeführung zukommt. Bezüglich des Eventualstandpunkts ist daher auf die
Beschwerde einzutreten.
2.
Eventualiter beantragt die Beschwerdeführerin, dass der
Beschwerdegegnerin, auch im Falle ihres Obsiegens, gestützt auf das
Verursacherprinzip die Kosten- und Entschädigungsfolgen des vorinstanzlichen
Verfahrens aufzuerlegen seien. Anlass für das streitige Verfahren sei ein
unbestritten formell- und materiellrechtlich baurechtswidriger Bau der
Beschwerdegegnerin. In solchen Fällen, insbesondere wenn bloss aus
Verhältnismässigkeitsgründen auf die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes
verzichtet werde, rechtfertige es sich, die Kosten- und Entschädigungsfolgen
abweichend vom Unterliegerprinzip nach dem Verursacherprinzip zu verlegen.
2.1
Für die
Kostenverlegung nach § 13 Abs. 2 VRG wie auch beim Entscheid über
eine allfällige Parteientschädigung nach § 17 Abs. 2 VRG ist in
erster Linie das Unterliegerprinzip massgebend; ergänzend kommt, unabhängig vom
Ausgang des Verfahrens, das Verursacherprinzip zum Zug. Dieses hat zur Folge,
dass Kosten und Entschädigungen denjenigen Personen auferlegt werden dürfen,
die sie tatsächlich verursacht haben (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 13 N. 21 f.;
sowie § 17 N. 33).
2.2
Unbestrittenermassen unterliess es die
Beschwerdegegnerin seinerzeit für die Errichtung des gedeckten Gartensitzplatzes
eine entsprechende Baubewilligung einzuholen, was schliesslich auf Anzeige von
Nachbarn zum Erlass des angefochtenen Wiederherstellungsbeschlusses vom 4. Juli
2006 führte. Damit steht fest, dass das Verfahren ursächlich auf das Nichteinholen
der Baubewilligung seitens der Beschwerdegegnerin zurückzuführen ist. In
solchen Fällen, insbesondere wenn wie vorliegend nur aus
Verhältnismässigkeitsgründen auf die Wiederherstellung des rechtmässigen
Zustands verzichtet wird, rechtfertigt es sich, die Kosten- und
Entschädigungsfolgen abweichend vom Unterliegerprinzip nach dem
Verursacherprinzip aufzuerlegen. Eine vollständige Kostenauflage an die
obsiegende Beschwerdegegnerin lässt sich hingegen unter dem Aspekt, dass die
Nachbarn während mehr als 15 Jahren den baurechtswidrigen Zustand widerspruchslos
geduldet haben, nicht rechtfertigen. Vielmehr sind die Verfahrenskosten hälftig
zu teilen und die Parteientschädigungen wettzuschlagen.
3.
Insofern
ist die Beschwerde im Eventualstandpunkt teilweise gutzuheissen. Im
Hauptstandpunkt kann hingegen mangels Legitimation der Beschwerdeführerin nicht
auf die Beschwerde eingetreten werden. Bei diesem Ausgang sind die Gerichtskosten
zu 4/5 der Beschwerdeführerin und zu 1/5 der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 13
Abs. 2 VRG). Die Beschwerdeführerin ist überdies zu einer reduzierten
Parteientschädigung von Fr. 800.- an die Beschwerdegegnerin zu verpflichten
(§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird insofern teilweise gutgeheissen, als die Kosten des vorinstanzlichen
Verfahrens den Parteien je zur Hälfte auferlegt und keine Parteientschädigungen
zugesprochen werden.
Im
Übrigen wird auf die Beschwerde nicht eingetreten.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'560.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden zu 4/5 der Beschwerdeführerin und zu 1/5 der Beschwerdegegnerin
auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird zu einer Parteientschädigung von Fr. 800.- an die
Beschwerdegegnerin verpflichtet, zahlbar innert 30 Tagen seit Rechtskraft des
Entscheids.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet,
beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …