zh_verwaltungsgericht · VB.2015.00091 · 2016-05-12 · de

Kostenverteilung der Altlastensanierung | Per-Belastung; Chlor; Boden; Altlastensanierung; Kostentragung. Kostentragungspflicht für die Altlastensanierung einer im Boden vorgefundenen Per-Belastung: Die eine Beschwerdeführerin musste als Drittpartei nicht zwingenderweise frühzeitig zum Sanierungsverfahren beigeladen werden, weshalb die geltend gemachte Nichtigkeit der beanstandeten Kostenverteilungsverfügung zu verneinen ist (E. 4). Hinsichtlich der Verursachung der Altlast wurden zwei Gutachten in Auftrag gegeben, welche die Vorinstanzen bei der Feststellung des Sachverhalts in nicht nachvollziehbarer Weise ausgelegt haben (E. 5.3.1). Die Herkunft des Per ist letztlich unklar und kann zum heutigen Zeitpunkt nicht mehr zuverlässig ermittelt werden (E. 5.3.2). Als zahlungspflichtige Verursacher verbleiben die Gemeinde infolge mangelhaften Unterhalts der Kanalisation und die Grundeigentümerin als Bauherrin (E. 5.4 f.), welchen die Sanierungskosten aufzuerlegen sind (E. 6). Abweisung in VB.2015.00091 und Gutheissung in VB.2015.00119 (vereinigtes Verfahren).

Zürich Verwaltungsgericht 16..2.12.0 VB.2015.00091
Zurich Verwaltungsgericht 16..2.12.0 VB.2015.00091
Zurigo Verwaltungsgericht 16..2.12.0 VB.2015.00091

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00091
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Geschäftsnummer:
VB.2015.00091
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 12.05.2016
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 21.02.2018 teilweise gutgeheissen und die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Kostenverteilung der Altlastensanierung
Per-Belastung; Chlor; Boden; Altlastensanierung; Kostentragung.
Kostentragungspflicht für die Altlastensanierung einer im Boden vorgefundenen Per-Belastung: Die eine Beschwerdeführerin musste als Drittpartei nicht zwingenderweise frühzeitig zum Sanierungsverfahren beigeladen werden, weshalb die geltend gemachte Nichtigkeit der beanstandeten Kostenverteilungsverfügung zu verneinen ist (E. 4). Hinsichtlich der Verursachung der Altlast wurden zwei Gutachten in Auftrag gegeben, welche die Vorinstanzen bei der Feststellung des Sachverhalts in nicht nachvollziehbarer Weise ausgelegt haben (E. 5.3.1). Die Herkunft des Per ist letztlich unklar und kann zum heutigen Zeitpunkt nicht mehr zuverlässig ermittelt werden (E. 5.3.2). Als zahlungspflichtige Verursacher verbleiben die Gemeinde infolge mangelhaften Unterhalts der Kanalisation und die Grundeigentümerin als Bauherrin (E. 5.4 f.), welchen die Sanierungskosten aufzuerlegen sind (E. 6).
Abweisung in VB.2015.00091 und Gutheissung in VB.2015.00119 (vereinigtes Verfahren).
Stichworte:
ALTLAST
ALTLASTENSANIERUNG
BODENSANIERUNG
BODENSCHUTZ
CHLOR
GUTACHTEN
KOSTENTRAGUNG
KOSTENTRAGUNGSPFLICHT
PER-BELASTUNG
SACHVERHALTSFESTSTELLUNG
SANIERUNGSVERFAHREN
VERHALTENSSTÖRER
VERURSACHER
ZUSTANDSSTÖRER
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. II BV
Art. 74 Abs. II BV
Art. 2 USG
Art. 32d Abs. I USG
Art. 32d Abs. II USG
Art. 32d Abs. III USG
§ 63 Abs. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1.
Abteilung
VB.2015.00091
VB.2015.00119
Urteil
der 1. Kammer
vom
12. Mai 2016
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach
Schmid, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch,
Gerichtsschreiber Basil Cupa.
In Sachen
Aus VB.2015.00091
A AG, vertreten durch Q AG, RA B
und/oder RA C,
Aus VB.2015.00119
D AG, vertreten durch RA E,
Beschwerdeführende,
gegen
1.    Gemeinde Wallisellen,
vertreten durch Gemeinderat Wallisellen,
2.    AWEL, Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft,
Beschwerdegegnerinnen,
und
Aus VB.2015.00091
D AG, vertreten durch RA E,
Aus VB.2015.00119
A AG, vertreten durch Q AG, RA B und/oder RA C,
Mitbeteiligte,
betreffend Kostenverteilung
der Altlastensanierung,
hat sich ergeben:
I.
Am 19. Juni 2013 erliess das Amt für Abfall, Wasser,
Energie und Luft (AWEL) auf Ersuchen der A AG eine Kostenverteilungsverfügung
betreffend die altlastenrechtliche Sanierung der auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 01
und 02 in Wallisellen vorgefundenen Bodenverunreinigungen.
II.
Dagegen rekurrierten sowohl die A AG als
Grundstückseigentümerin und die D AG als ins Recht gefasste Verhaltensverursacherin
an die Baudirektion. Diese setzte die Kostenanteile mit Entscheid vom 14. Januar
2015 neu fest, wies die Beschwerden im Übrigen aber ab.
III.
Hiergegen erhob die A AG am 12. Februar 2015
Beschwerde ans Verwaltungsgericht und beantragte unter Entschädigungsfolgen,
sie weder als Verhaltens- noch als Zustandsstörerin zu qualifizieren, den
Rekursentscheid aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz
zurückzuweisen. Ebenso erhob die D AG mit Eingabe vom 23. Februar
2015 Beschwerde ans Verwaltungsgericht und beantragte unter
Entschädigungsfolgen (zzgl. MwSt.) zur Hauptsache die Feststellung der
Nichtigkeit der vorinstanzlichen Entscheide; eventualiter sei festzustellen,
dass die D AG keine Kostentragungspflicht treffe oder die Sache sei zur
Neuermittlung des Sachverhalts und Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Ihre Ausführungen bekräftigte sie mit Eingabe vom 19. März 2015.
Die Baudirektion beantragte mit Schreiben vom 18. und 25. März
2015 die Abweisung der Beschwerde, ebenso die Gemeinde Wallisellen mit Eingabe
vom 27. April 2015 und das AWEL mit Schreiben vom 4. Mai 2015.
Mit Replik vom 17. Juni 2015 hielt die D AG an
ihren Anträgen fest, ebenso das AWEL mit Duplik vom 29. Juni 2015.
Die D AG hielt mit Triplik vom 25. August 2015
erneut an ihren Anträgen fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
Die Vereinigung von Verfahren
ist aus prozessökonomischen Gründen zulässig, wenn mehrere Begehren den gleichen
Sachverhalt betreffen und dieselben Rechtsfragen aufwerfen (§ 71 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG] in Verbindung mit
Art. 125 lit. c der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008
[ZPO]). Eine Vereinigung ist insbesondere dann angezeigt, wenn sich zwei oder
mehrere Rechtsmittelbegehren eines Privaten oder eines Gemeinwesens gegen
dieselbe Verfügung richten (Martin Bertschi/Kaspar Plüss in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 4–31
N. 50–60). Vorliegend richten sich die beiden Beschwerden gegen denselben
Rekursentscheid vom 14. Januar 2015 mit demselben zugrunde liegenden
Sachverhalt. Auch stellen sich bei beiden Beschwerden im Kern dieselben oder
zumindest ähnliche Rechtsfragen im Zusammenhang mit der Überprüfung der
Verursachereigenschaft und der Festsetzung der Sanierungskostenanteile für die
altlastenrechtlich durchgeführte Bodensanierung. Demzufolge rechtfertigt es
sich, die Verfahren VB.2015.00091 und VB.2015.00119 zu vereinigen.
2.
Gestützt auf § 41 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a und Abs. 2 f. VRG amtet das Verwaltungsgericht
als letzte kantonale Instanz bei der Beurteilung von Beschwerden gegen
sämtliche verwaltungsrechtlichen Akte, unbesehen der Behörde, welche diese Akte
erlassen hat (vgl. Regina Kiener in: Kommentar VRG, § 41
N. 13 ff.). Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen einen
Rekursentscheid der Baudirektion. Dagegen ist die Beschwerde ans
Verwaltungsgericht zulässig (vgl. VGr, 25. Juni 2015, VB.2014.00148, E. 1).
Die übrigen Prozessvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt.
3.
Im Zuge der Bauarbeiten der Überbauung G beim Bahnhof
Wallisellen wurde am 11. November 2008 der Austritt von Tetrachlorethen
(Per) festgestellt. Die Grundstückseigentümerin und Bauherrin, A AG,
beauftragte die H AG mit den altlastenrechtlichen Abklärungen und der
abfallrechtlichen Bauleitung. Diese informierte die am Bau beteiligten Parteien
sowie die Behörden am 17. November 2008 über den Austritt von Per.
Anlässlich der Besprechung vom 3. Dezember 2008 beurteilte das AWEL den
Standort mit der neuen Kat.-Nr. 02 als provisorisch sanierungsbedürftig und
sah ihn unter der Nummer 09 zum Eintrag im Kataster der belasteten Standorte
(KbS) vor. Wegen des früheren Betriebs einer chemischen Reinigung wurde bereits
das frühere Grundstück Kat.-Nr. 03 an der I-Strasse 04 unter der
Nummer 05 in den KbS als leicht mit Per belasteter, aber nicht untersuchungsbedürftiger
Standort eingetragen und am 18. Januar 2010 aus dem Register gelöscht.
Verschiedene Parteien wiesen darauf hin, dass der Bezugstermin von G und
die Fertigstellung des neuen Bahnhofgebäudes sowie die Inbetriebnahme der Bahn K
mit Nachdruck erreicht werden müssten, weshalb das AWEL auf die Anordnung einer
Detailuntersuchung verzichtete.
Als Sanierungsmassnahmen wurden die Erstellung einer
Rühlwand sowie die Entfernung des durchschnittlich mit 70 respektive 25 mg
Per/kg belasteten Untergrunds beschlossen und am 6. April 2009 durch die
Baudirektion genehmigt. Zur Lokalisierung der Per-Quelle wurden verschiedene
Bohrungen durchgeführt, welche zeigten, dass sich die Per-Belastung bis
deutlich unter die J-Strasse ausserhalb des Projektperimeters erstreckte.
Insgesamt wurde eine Menge von 42.5 kg Per entsorgt. Die Kosten für die
Sanierungsarbeiten wurden im Wesentlichen von der A AG vorfinanziert,
welche am 8. Dezember 2009 ein Kostenverteilungsgesuch zuhanden des AWEL
einreichte.
Ab Mai 2010 versuchte das AWEL, potenzielle Verursacher
der Per-Belastung zu ermitteln. Mit Schreiben vom 14. September 2012
stellte das AWEL der Gemeinde Wallisellen, der A AG und der D AG den
Verfügungsentwurf über die Kostenverteilung mit Blick auf die Gewährung des
rechtlichen Gehörs zur Stellungnahme zu. Mit Verfügung vom 19. Juni 2013
erachtete das AWEL die Voraussetzungen für eine Kostenverteilung als erfüllt
und qualifizierte die D AG als hauptsächliche Verhaltensverursacherin (55 %
der Gesamtkosten) sowie die A AG (20 % der Gesamtkosten) und die
Gemeinde Wallisellen (25 % der Gesamtkosten) zugleich als Verhaltens- und
Zustandsstörerinnen. Der vorliegend vor Verwaltungsgericht angefochtene
Entscheid der Baudirektion schützte die Ansicht des AWEL, verlegte aber die von
den Parteien zu tragenden Kostenanteile neu, wonach die D AG 40 %,
die A AG 20 % und die Gemeinde Wallisellen 40 % der gesamten
Sanierungskosten zu bezahlen haben.
4.
In einem ersten Schritt sind die Einwände zu prüfen,
welche die D AG gegen den Ablauf des Sanierungsverfahrens vorbringt. In
der Folge sind in einem zweiten Schritt die Kostenpflichtigen zu bestimmen und
die Kostenanteile neu festzusetzen.
4.1
Die D AG
rügte bereits mit Stellungnahme vom 31. Januar 2013 zum Entwurf der Kostenverteilungsverfügung
des AWEL, dass ihr Ausschluss vom Sanierungsverfahren eine gravierende
Verletzung des rechtlichen Gehörs gemäss Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) darstelle und aufgrund der
abgeschlossenen Sanierungsarbeiten nicht wiedergutzumachende Nachteile nach
sich zöge, beispielsweise dass sie nicht rechtzeitig die
Sanierungsbedürftigkeit des Standorts G habe infrage stellen oder ihr Mitspracherecht
bei der Bestellung der Gutachter habe ausüben können. Im Rekursverfahren
brachte sie des Weiteren vor, dass die Verletzung des rechtlichen Gehörs gar
derart schwer wiege, dass die
Nichtigkeit
der Verfügung des AWEL
festgestellt werden müsse. Ebenso lautet ihr Hauptantrag vor Verwaltungsgericht,
in dessen Kontext sie unterstreicht, dass die Sanierung ohne erkennbaren Grund
voreilig durchgeführt worden sei.
4.2
Die D AG
leitet die geltend gemachte Verletzung des
rechtlichen Gehörs
aus dem Urteil
BGr, 22. Oktober 2002, 1A.86/2002 sowie gestützt auf Beatrice Wagner Pfeifer
(Wer zahlt für Bodensanierungen?, AJP 2000, S. 591 ff., 595) und
Pierre Tschannen (in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz
[Kommentar USG], Zürich 2000, Art. 32d N. 47) ab
, wonach
hinsichtlich Art. 32d des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983
(USG) eine behördliche Pflicht zur Beiladung potenziell Zahlungspflichtiger zum
Sanierungsverfahren bestehe. In der zitierten Literatur wird, namentlich von
Wagner Pfeifer, eine Beiladungspflicht postuliert. Der bundesgerichtlichen Rechtsprechung,
insbesondere auch dem angeführten Urteil (BGr, 22. Oktober 2002,
1A.86/2002, E. 3.2.3), lässt sich indes keine solche Beiladungs
pflicht
für das Sanierungsverfahren entnehmen. Das Bundesgericht wies zwar darauf hin,
dass "eine Beteiligung aller möglicherweise Kostenpflichtigen am Sanierungsverfahren
[…] in der Regel sinnvoll [ist], um zu verhindern, dass allfällige kostenpflichtige
Verursacher im späteren Verfahren auf Erlass der Kostenverteilungsverfügung die
Notwendigkeit der Sanierungsmassnahme gemäss Sanierungsprojekt bestreiten".
Eine eigentliche Verpflichtung zur Beiladung könne dem Gesetz jedoch nicht
entnommen werden. So verweist denn auch Karin Scherrer (Handlungs- und
Kostentragungspflichten bei der Altlastensanierung, Bern 2005, S. 240 ff.)
dem Bundesgericht folgend darauf, dass potenzielle Verursacher möglichst früh
in das Verfahren eingebunden werden sollten, damit sie nicht später im
Kostenverteilungsverfahren geltend machen können, die anberaumten Sanierungsmassnahmen
seien unverhältnismässig oder unnötig gewesen. Dies stelle jedoch nur eine
Handlungs
empfehlung
für eine gute Verfahrensleitung der Sanierungsmassnahmen
– und keine amtliche Beiladungspflicht – dar.
4.3
Die D AG
macht geltend, die äusserst späte Beiladung zum Sanierungsverfahren stelle
nicht nur eine schwerwiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs dar, sondern
führe gar zur Nichtigkeit der im Streit liegenden Kostenverteilungsverfügung.
Von Nichtigkeit wäre dann auszugehen, wenn der geltend gemachte Mangel
besonders schwer wöge, er offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar wäre
und die Nichtigkeit die Rechtssicherheit nicht gefährden würde (vgl. Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A.,
Zürich etc. 2016, Rz. 955 ff.). Angesichts des Umstands, dass sich
dem Gesetz keine Beiladungspflicht für das Sanierungsverfahren entnehmen lässt,
kann vorliegend nicht von der Nichtigkeit der Kostenverteilungsverfügung
ausgegangen werden: Das AWEL führte glaubhaft aus, dass die D AG infolge
umstrittener Rechtsnachfolge nur schwer auffindbar war, gewährte ihr mit
mehrfacher Fristverlängerung die Möglichkeit zur Stellungnahme und ging
grundsätzlich auf die vorgetragenen Vorbringen ein (vgl. eingehend zur
Gewährung des rechtlichen Gehörs im Sanierungsverfahren und zu den Folgen einer
allfälligen Verletzung derselben Scherrer, S. 250 ff., 275 f.).
Ebenso ist die behördliche Begründungspflicht und der Anspruch auf eine
Begründung nicht bereits dadurch verletzt, dass sich die urteilende Behörde
nicht mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes
einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt (siehe dazu BGE 136 I 184
E. 2.2.1; 133 III 439 E. 3.3). Vielmehr setzten sich das AWEL und die
Baudirektion mit den für den Entscheid wesentlichen Punkten, wenn auch knapp,
auseinander. Das rechtliche Gehör wurde nicht verletzt. Dementsprechend ist die
geltend gemachte
Nichtigkeit
der Kostenverteilungsverfügung
zu verneinen
und der vorinstanzliche Entscheid nachfolgend auf die übrigen Aspekte seiner
Rechtmässigkeit hin zu überprüfen.
4.4
Hinsichtlich
der
Rechtmässigkeit des Sanierungsverfahrens
rügt die D AG weiter,
die Bestimmungen der Verordnung über die Sanierung von belasteten Standorten
vom 26. August 1998 (AltlV) seien nicht eingehalten worden, namentlich
indem das AWEL auf die Durchführung einer Detailuntersuchung gemäss Art. 14
verzichtete und die nach Ansicht der D AG zu verneinende
Sanierungsbedürftigkeit nicht festgestellt habe. Gemäss Art. 23 Abs. 3
AltlV können die Behörden in Zusammenarbeit mit den Betroffenen auf den Erlass
von Verfügungen verzichten, wenn die Durchführung der erforderlichen Untersuchung-,
Überwachungs- und Sanierungsmassnahmen auf andere Weise gewährleistet ist. Die
Detailuntersuchung bezweckt anhand der Ermittlung von Art, Lage, Menge und Konzentration
der umweltgefährdenden Stoffe am belasteten Standort die eingehende Beurteilung
der Ziele und der Dringlichkeit der Sanierung (vgl. zum Ganzen Regula Hunger,
Die Sanierungspflicht im Umweltschutz- und im Gewässerschutzgesetz, Zürich etc.
2010, S. 153 f. und 158 f.). Im vorliegenden Fall beurteilte das
AWEL den Standort anlässlich der Besprechung vom 3. Dezember 2008 als
provisorisch sanierungsbedürftig gemäss Art. 8 Abs. 2 lit. b
AltlV und verzichtete auf eine Detailuntersuchung im Sinn von Art. 14
AltlV (vgl. Art. 23 Abs. 3 und Art. 24 lit. c AltlV). Der
vorgeschlagene Bau einer Rühlwand und die Entfernung des mit Per belasteten
Bodenmaterials genehmigte das AWEL am 6. April 2009. Dem Schlussbericht
zur Sanierung ist zu entnehmen, dass insgesamt eine Menge von 42.5 kg Per
entsorgt wurde, was 85 % des im Projektperimeter vorgefundenen
Schadstoffmaterials entspreche. Die von der D AG aufgeworfene Frage nach
der Rechtmässigkeit des Sanierungsverfahrens kann in casu offenbleiben, weil
keine Anhaltspunkte für einen unverhältnismässigen Sanierungsaufwand vorliegen
und die D AG, wie sich aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt, ohnehin
nicht als Verursacherin der umstrittenen Altlast ins Recht gefasst werden kann.
5.
Die im Streit liegende Kostenverteilungsverfügung ist im
Folgenden hinsichtlich der Ermittlung der Kostenpflichtigen sowie der
Festsetzung der Kostenanteile zu überprüfen. Die beiden Vorinstanzen bejahen
jeweils die Kostenpflicht der D AG, der A AG sowie der Gemeinde
Wallisellen und schliessen andere Personen vom Kreis potenzieller Verursacher
aus. Das AWEL ermittelte die Pflichtigen nach dem Ausschlussverfahren und stützte
sich dabei im Wesentlichen auf das Gutachten der L AG vom 24. September
2009 und dasjenige des Büros für Altlasten, Boden und Umwelt, der M GmbH,
vom 31. März 2011.
5.1
Gemäss
Art. 2 und Art. 32d Abs. 1 USG in Verbindung mit Art. 74
Abs. 2 Satz 2 BV trägt der Verursacher die Kosten für die Sanierung
belasteter Standorte. Laut Art. 32d Abs. 2 USG trägt in erster Linie
derjenige die Kosten, der die notwendig gewordenen Sanierungsmassnahmen durch
sein Verhalten verursacht hat. Wer lediglich als Inhaber des Standorts
beteiligt ist, trägt keine Kosten, wenn er bei der Anwendung der gebotenen Sorgfalt
von der Belastung keine Kenntnis haben konnte. Sind mehrere Verursacher
beteiligt, tragen sie die Kosten entsprechend ihren Anteilen an der Verursachung.
Wer allerdings als Verursacher im Sinn von Art. 32d USG zu gelten hat, und
damit kostenpflichtig wird, ist auslegungsbedürftig. Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist sowohl der Verhaltens- als auch der
Zustandsstörer kostenpflichtig. Verhaltensstörer ist, wer durch sein eigenes
Verhalten oder durch das Verhalten Dritter, für die er verantwortlich ist, die
öffentliche Ordnung und Sicherheit unmittelbar stört oder gefährdet. Als
Zustandsstörer gilt dagegen, wer über die Sache, die den ordnungswidrigen
Zustand bewirkt, rechtliche oder tatsächliche Gewalt innehat (siehe BGE 139 II
106, E. 3.1.1; ferner dazu VGr, 19. Februar 2015, VB.2014.00304, mit
zahlreichen weiteren Hinweisen).
5.2
Das
Verwaltungsgericht prüft den dem angefochtenen Entscheid zugrunde gelegten Sachverhalt
frei (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. b
VRG). Steht allerdings eine gutachterliche Einschätzung im Streit, beschränkt
das Verwaltungsgericht seine Prüfung darauf, ob das Gutachten vollständig,
klar, gehörig begründet und widerspruchsfrei ist (VGr, 8. Juni 2015,
VB.2015.00126, E. 4.2; VGr, 15. September 2008, VB.2008.00340,
E. 2; VGr, 5. November 2012, VB.2012.00437, E. 3.2; RB 2000
Nr. 108 [VB.1999.00395 = BEZ 2000 Nr. 52]; Marco Donatsch in: Alain
Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 50
N. 64). Vorliegend äussern sich zwei Gutachten zur Frage der Herkunft der
vorgefundenen Per-Belastung. In einem solchen Fall hat die Entscheidinstanz die
Gutachten einerseits jeweils auf Irrtümer, Lücken oder innere Widersprüche und
andererseits aber auch auf Widersprüche zwischen den beiden Gutachten hin zu
überprüfen. Soweit erforderlich und sinnvoll, ist ein weiteres Gutachten
einzuholen (zum Ganzen vgl. BGE 136 II 539 E. 3.2; VGr, 17. Dezember
2015, VB.2015.00162, E. 3; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7
N. 146 und 147).
5.3
Als erste
potenzielle Kostenpflichtige soll die Verursachereigenschaft der D AG genauer
beleuchtet werden. Das AWEL erachtete die D AG als Verhaltensverursacherin,
da ihre mutmassliche Rechtsvorgängerin, die N AG, bis 1994 an der
ehemaligen I-Strasse 04 (heute I-Strasse 06) eine chemische Reinigung
betrieb, bei der mit überwiegender Wahrscheinlichkeit bis 1991
Chlorkohlenwasserstoffe direkt und in grösserem Mass in die Kanalisation
gelangt seien. Da kein anderer Betrieb ersichtlich sei, der die Altlast habe
verursachen können, sei es zulässig, die D AG als hauptsächliche
Verhaltensverursacherin für die Per-Belastung auf dem Standort G in die
Pflicht zu nehmen. Die D AG rügt in diesem Zusammenhang, dass die
erwähnten Gutachten die Verursachereigenschaft der N AG nicht bejahen
würden, das erforderliche Beweismass nicht erfüllt sei und sie zudem nicht als
Rechtsnachfolgerin der besagten ehemaligen Reinigung an der I-Strasse 04
gelten könne.
5.3.1
Das von der Gemeinde Wallisellen in Auftrag gegebene Gutachten der L AG
vom 24. September 2009 gelangt zum Schluss, dass die "Quelle des Per
unklar ist" und eine Verlagerung aus dem Bereich der ehemaligen I-Strasse 04
unwahrscheinlich sei, wobei ein untergeordneter Beitrag nicht ausgeschlossen
werden könne. Sodann hält das vom AWEL in Auftrag gegebene Gutachten der M GmbH
vom 31. März 2011 fest, dass zwischen dem Wäscherei-Betrieb an der P-Strasse 07und
der ehemaligen I-Strasse 04 als potenzielle Verursacher nicht
unterschieden werden könne und unter Berücksichtigung der hydrogeologischen
Situation sowie der Kanalisationsverhältnisse beide Orte als wahrscheinlichste
Herkunftsorte gelten müssten, wobei eine klare Zuordnung nicht möglich sei.
Dass das AWEL bei dieser Ausgangslage allein unter knappem Verweis auf die
Kanalisationsverhältnisse eine überwiegende Wahrscheinlichkeit darin erblickte,
die Wäscherei an der ehemaligen I-Strasse 04 habe als hauptsächlicher
Herkunftsort des Per, verursacht durch die N AG, zu gelten, ist
nicht
nachvollziehbar
und vermag überdies den verfassungsrechtlichen Anforderungen
an eine fundierte Entscheidbegründung nicht zu genügen. Dem ist nicht zuletzt
auch so, da Gründe für eine Ungleichbehandlung im Vergleich zur Reinigung an
der P-Strasse 07 fehlen.
5.3.2
Zwar kann nicht mit Sicherheit ausgeschlossen werden, dass die N AG
zur vorgefundenen Per-Belastung beigetragen oder diese sogar hauptsächlich
verursacht hat. Die Schlussfolgerungen der beiden Gutachten zeigten aber
übereinstimmend auf, dass die
Herkunft des Per
letztlich
unklar
und zum heutigen Zeitpunkt nicht mehr zuverlässig ermittelbar ist. Das aus
rechtlicher Sicht erforderliche Beweismass der überwiegenden Wahrscheinlichkeit
(vgl. BGr, 20. September 2012, 1C_570/2012, E. 2.3.3) ist vorliegend
in Bezug auf die Herkunft des Per von der ehemaligen I-Strasse 04 nicht
erfüllt und die D AG scheidet somit aus dem Kreis der potenziell
Kostenpflichtigen aus. Ob Letztere als Rechtsnachfolgerin der N AG zu
gelten hat, kann bei dieser Ausgangslage offenbleiben.
5.4
Als
weitere Verursacherin fällt die Gemeinde Wallisellen in Betracht, indem sie die
Kanalisation schlecht unterhielt. Im Gegensatz zum vorinstanzlichen Verfahren,
in welchem die Gemeinde Wallisellen nach eigenen Angaben Hand zu einer
pragmatischen Lösung bieten wollte, bestreitet sie nun vor Verwaltungsgericht,
durch den
mangelhaften Unterhalt der Kanalisation
zur vorgefundenen
Per-Belastung am Standort G beigetragen zu haben. Bei der Zustandskontrolle
vom 26. Juli 2004 wurden mehrere Mängel in der Kanalisation der I-Strasse
festgestellt und ein Loch im Bereich des im KbS eingetragenen Standorts
Nr. 08 entdeckt. Nach der allgemeinen Lebenserfahrung sind das vorgefundene
Kanalisationsleck und die früher schlecht unterhaltene Kanalisation an der I-Strasse
geeignet, zur vorgefundenen Bodenbelastung beizutragen. Die nicht substanziierten
Ausführungen der Gemeinde Wallisellen vermögen nicht, die in diesem Punkt
zutreffend erscheinende Einschätzung des AWEL, in Zweifel zu ziehen. Die
Gemeinde Wallisellen ist nach dem Gesagten als Verantwortliche für die
Kanalisation in Übereinstimmung mit den vorinstanzlichen Ausführungen als
kostenpflichtige Verhaltens- und Zustandsstörerin zu qualifizieren.
5.5
Ebenfalls
zu prüfen ist die Verursachereigenschaft der A AG. Das AWEL qualifizierte
sie als Verhaltens- und Zustandsstörerin, weil die A AG durch die
Bauarbeiten eine Mobilisierung der Altlast bewirkt habe und zudem nicht die
nötige Sorgfalt beim Kauf des Grundstücks walten liess. Die A AG bringt
zusammengefasst dagegen vor, dass sie die Altlast nicht unmittelbar selbst
verursacht beziehungsweise das Per selber in den Untergrund abgegeben habe und
sie sehr wohl die nötige Sorgfalt beim Kauf der Liegenschaft an den Tag gelegt
habe, weswegen ihrerseits jegliche Kostenpflicht entfalle.
5.5.1
Der bundesgerichtlichen Rechtsprechung folgend genügt es, eine im Boden
vorhandene
Altlast durch Bauarbeiten zu mobilisieren,
um als
Verhaltensstörer zu gelten (grundlegend dazu BGE 118 Ib 414 = URP 1993 S. 87 ff.;
vgl. auch Scherrer, S. 27; Tschannen, Art. 32c N. 23). Die A AG
bringt zu ihrer Entlastung einerseits vor, die Altlast nicht direkt durch
Abgabe von Per in den Boden verursacht zu haben, andererseits beruft sie sich
darauf, die Per-Belastung sei beim Kauf des Grundstücks nicht erkennbar oder
gar nicht vorhanden gewesen. Zu welchem Zeitpunkt die Altlast auf dem Standort G
entstand, ist unbekannt. Falls die Per-Belastung zum Kaufzeitpunkt bereits
vorhanden war, hätte sie feststellbar sein müssen. Für den Fall, dass die
Per-Belastung erst später auf dem Standort G eintrat, ist es naheliegend,
dass die örtliche Ausbreitung des Per durch die veränderten hydrologischen Verhältnisse
im Zuge der Bauarbeiten eintrat. Der zeitliche Hergang lässt sich heute nicht
mehr rekonstruieren und ist letztlich nicht entscheidend, weil die A AG
widersprüchlich argumentiert, wenn sie vorbringt, "das Baugrundstück [war]
bei Baubeginn unbelastet" und zugleich behauptet, sie hätte keine
unmittelbare Ursache zur Entstehung der Altlast am Standort G gesetzt. Die
Vorinstanzen gingen im Licht der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Recht
davon aus, die A AG habe als Standortinhaberin und Bauherrin die Altlast
durch die tiefgreifenden Umgrabungs- und Bauarbeiten mobilisiert und sei deswegen
als kostenpflichtige Verhaltensverursacherin zu qualifizieren.
5.5.2
Ebenso erweisen sich die vorinstanzlichen Ausführungen hinsichtlich des zu
verneinenden
Sorgfaltsnachweises
im Sinn von Art. 32d Abs. 2
Satz 3 USG als zutreffend. Bei der streitbetroffenen Liegenschaft handelt
es sich um ein Industrieareal, in dessen Umgebung die Existenz mehrerer
chemischer Reinigungen bekannt war und das als Lagerplatz für diverse nicht
näher bekannte Güter gebraucht wurde. Der frühere Betrieb einer chemischen
Reinigung auf dem ehemaligen Grundstück Kat.-Nr. 03 an der I-Strasse 04
war unter der Nummer 05 in den KbS als leicht mit Per belasteter – wenn
auch nicht untersuchungsbedürftiger – Standort eingetragen, was der A AG
als Käuferin bekannt sein musste. Bei dieser Ausgangslage war eine im Boden
vorhandene Belastung mit Per infolge mehrerer chemischer Reinigungen in der Umgebung
oder eine sonstige Altlast zu erwarten. Es oblag ihr beim Kauf dieses Industrieareals,
auf dem während längerer Zeit belastungsrelevante gewerbliche Tätigkeiten
ausgeübt wurden, eine
erhöhte Sorgfaltspflicht
(vgl. Beatrice Wagner
Pfeifer, Neue Risiken bei Fusion, Spaltung und Unternehmenskauf als Folge neuer
Bewilligung- und Sicherstellungspflichten für Altlasten-Grundstücke, SZW 2014,
S. 136 ff., insb. S. 140 f. mit weiteren Hinweisen). Dass
sie trotzdem auf weitere Abklärungen verzichtete, lässt sich nur damit erklären,
dass sie sich von der Verkäuferin von der Tragung altlastenrechtlicher
Sanierungskosten freizeichnen liess und somit gar kein ernsthaftes Interesse an
einer altlastenrechtlichen Untersuchung im Rahmen des Grundstückskaufs besass.
Dies zeigt sich auch daran, dass sich die A AG durch die ehemalige Verkäuferin
vor Verwaltungsgericht vertreten lässt. Die Vorinstanzen erachteten die A AG
nach dem Gesagten korrekterweise als kostenpflichtige Zustandsstörerin.
5.6
Weitere
Verursacher der auf dem Standort G vorgefundenen Per-Belastung fallen gemäss
den vorhandenen Gutachten nicht in Betracht. Die Quelle des Per lässt sich zum
jetzigen Zeitpunkt angesichts der abgeschlossenen Sanierungsarbeiten nicht mehr
zuverlässig ermitteln. Auf eine nähere Prüfung weiterer potenzieller
Verursacher und auf die Erstellung weiterer Gutachten ist demnach zu verzichten.
6.
Sind mehrere Verursacher beteiligt, so tragen sie gemäss
Art. 32d Abs. 2 Satz 1 USG die Kosten entsprechend ihren
Anteilen an der Verursachung. Praxisgemäss werden die Kostenanteile in erster
Linie nach dem Mass der Verantwortung für die Entstehung der Altlast, in
zweiter Linie aber auch nach Gesichtspunkten der Billigkeit festgesetzt (vgl.
Tschannen, Art. 32d N. 21 ff.). Die Gesamtsanierungskosten
belaufen sich unbestritten geblieben auf Fr. 600'127.30. Als
kostenpflichtige Verursacher konnten vorliegend die Gemeinde Wallisellen und
die A AG ermittelt werden. Da die D AG entgegen der vorinstanzlichen
Entscheide keine Kostenpflicht mehr trifft, sind die Sanierungskosten durch das
Verwaltungsgericht neu zu verlegen (vgl. § 63 Abs. 1 VRG).
6.1
Die
Gemeinde Wallisellen hat infolge mangelhaften Kanalisationsunterhalts als Verursacherin
zu gelten. Das AWEL auferlegte ihr deswegen einen Kostenanteil von 25 %,
den die Baudirektion auf 40 % erhöhte. Bei der Festsetzung des
Kostenanteils der Gemeinde Wallisellen gilt es zu berücksichtigen, dass ein
gewisser Anteil der Kosten auf einen zum heutigen Zeitpunkt nicht mehr
ermittelbaren Verursacher im Sinn von Art. 32d Abs. 3 USG entfällt.
Die Gemeinde Wallisellen wies bereits im Rahmen des Schriftenwechsels darauf
hin, dass diejenigen Kosten, die keinem ermittelbaren Verursacher angelastet werden
können, von Gesetzes wegen von der zuständigen Gemeinde zu tragen sind. Der Kostenanteil,
den die Vorinstanz für die mangelhaft unterhaltene Kanalisation festsetzte, erweist
sich angesichts des effektiven Beitrags an der Entstehung der Altlast mit 40 %
als zu hoch. Vielmehr erscheint ein Verursacheranteil im Umfang von 25 %,
wie ihn das AWEL im Entscheid vom 19. Juni 2013 ermittelte, hierfür als
angemessen. Ebenfalls als angemessen erscheint mit 40 % der Anteil, den
die Baudirektion im Entscheid vom 14. Januar 2015 der D AG wegen der
Wäscherei-Tätigkeit als Verhaltensverursacherin auferlegte. Da der Verursacher
dieses Kostenanteils wie aufgezeigt nicht mehr ermittelt werden kann, ist er im
Sinn von Art. 32d Abs. 3 USG von der Gemeinde Wallisellen zu tragen.
Insgesamt ergibt sich damit ein Kostenanteil von 65 % (Fr. 390'082.70)
der Gesamtsanierungskosten, den die Gemeinde Wallisellen zu bezahlen hat. Bei
der Neuverlegung der Kosten ist zu berücksichtigen, dass die Gemeinde
Wallisellen einen Beitrag im Umfang von Fr. 67'610.45 zur Vorfinanzierung
leistete.
6.2
Es
verbleibt ein Kostenanteil von 35 % (Fr. 210'044.55) der
Gesamtsanierungskosten, welcher von der A AG zu tragen ist. Diese
Kostenaufteilung erscheint angesichts der zu bejahenden
Verhaltensstörereigenschaft und der ebenfalls zu bejahenden Zustandsstörereigenschaft
der A AG (vgl. Näheres dazu E. 5.5) sowie unter Billigkeitsgesichtspunkten
als angemessen (vgl.
Sébastien Chaulmontet,
Verursacherhaftungen im Schweizer Umweltrecht, Zürich 2009, Rz.
659 f.,
wonach die wirtschaftliche Interessenlage zwar nicht bei der Kostenauflage,
durchaus aber bei der Kostenbemessung berücksichtigt werden darf; ferner
Alain Griffel/Heribert Rausch, Kommentar USG,
Ergänzungsband
zur 2. Auflage, Zürich 2011, Art. 32d N. 9 ff.).
6.3
Bei der
Neuverlegung der Kosten ist schliesslich zu berücksichtigen, dass die Q AG
einen Beitrag im Umfang von Fr. 38'206.80 zur Vorfinanzierung leistete,
der ihr als nicht Kostenpflichtige zurückzuerstatten ist.
Sodann sind die Gebühren betreffend die Kostenverteilungsverfügung
des AWEL entsprechend neu zu regeln (65 % Gemeinde Wallisellen, 35 % A AG).
7.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde der D AG
(VB.2015.00119) gutzuheissen und diejenige der A AG (VB.2015.00091)
abzuweisen.
Der Rekursentscheid ist aufzuheben, die
Dispositivziffer V (Anteil der D AG) der Verfügung des AWEL vom 19. Juni
2013 ist ebenfalls aufzuheben und die Dispositivziffern III, IV, VI und
VIII der Verfügung sind entsprechend der Kostenverteilung 65 % und 35 %
neu zu fassen.
7.1
Bei diesem
Ausgang des Verfahrens unterliegt die A AG vollumfänglich; die Gemeinde
Wallisellen und das AWEL unterliegen teilweise. Die unterlegene A AG wird
damit kostenpflichtig und es steht ihr von vornherein keine Parteientschädigung
zu (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1
VRG). Dementsprechend sind die Gerichtskosten zur Hälfte von der A AG und
zu je einem Viertel von der Gemeinde Wallisellen sowie dem AWEL zu tragen.
Dasselbe gilt für die Kosten des Rekursverfahrens.
7.2
Da die
vorliegend zu beurteilenden Sach- und Rechtsfragen aus Sicht der D AG den
Beizug eines Rechtsanwalts erforderlich machten, hat die A AG als
vollumfänglich unterlegene Partei der D AG als vollumfänglich obsiegenden
Partei für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von
insgesamt Fr. 4'000.- zu bezahlen. Zudem werden die Gemeinde Wallisellen
und das AWEL als teilweise unterlegene Parteien dazu verpflichtet, der D AG
für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von je
Fr. 2'000.- (total Fr. 4'000.-) zu bezahlen (vgl. § 17
Abs. 2 lit. a VRG; VGr, 5. September 2013, VB.2013.00340,
E. 5.2; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 34 und 39 ff.,
47 ff., 50 ff.). Auf der Entschädigung für die D AG ist entgegen
deren Antrag keine Mehrwertsteuer zuzusprechen; es ist davon auszugehen, dass sie
vorsteuerabzugsberechtigt ist (vgl. VGr, 2. März 2016, VB.2015.00702, E. 10.2).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Verfahren VB.2015.00091 und VB.2015.00119 werden vereinigt.
2.    Die
Beschwerde VB.2015.00091 wird abgewiesen.
3.    Die
Beschwerde VB.2015.00119 wird gutgeheissen.
Demgemäss
wird der Entscheid der Baudirektion vom 14. Januar 2015 aufgehoben. Die
Dispositivziffer V der Verfügung des AWEL vom 19. Juni 2013 wird aufgehoben
und die Dispositivziffern III, IV VI und VIII werden wie folgt neu gefasst:
"III.
Die Kosten gemäss Dispositiv-Ziff. II werden wie folgt verlegt:
-
A AG: 35 %
Fr.
210'044.55
- Gemeinde Wallisellen: 65 %  (abzüglich
Vorleistung)     Fr.
322'472.30
IV.    Der Kanton Zürich erstattet nach Rechtskraft
dieser Verfügung innert 30 Tagen
- der A AG          Fr. 284'265.50,
- der Q AG          Fr.
38'206.80.
VI.    Die Gemeinde
Wallisellen wird verpflichtet, dem Kanton Zürich nach Rechtskraft dieser
Verfügung innert 60 Tagen nach Rechnungsstellung durch die Baudirektion,
AWEL, ihren Kostenanteil von Fr.
322'472.30
zu bezahlen. Nach Ablauf dieser Frist und Mahnung durch die
Baudirektion, AWEL, schuldet sie einen Verzugszins von 5%.
VIII. Von der A AG
werden 35 % der Gebühren in der Höhe von Fr. 15'140.15 mit separater
Rechnung erhoben. Von der Gemeinde Wallisellen werden 65 % der Gebühren in
der Höhe von Fr. 28'117.45 mit separater Rechnung erhoben."
4.    Die
Kosten des Rekursverfahrens von total Fr. 1'990.- werden zur Hälfte der A AG
und zu je einem Viertel der Gemeinde Wallisellen sowie dem AWEL auferlegt.
5.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 12'000.--;   die übrigen Kosten betragen:
Fr.    560.--     Zustellkosten,
Fr. 12'560.--    Total der Kosten.
6.    Die
Gerichtskosten werden zur Hälfte der A AG und zu je einem Viertel der
Gemeinde Wallisellen sowie dem AWEL auferlegt.
7.
Die A AG wird verpflichtet, der D AG für das Rekurs-
und Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 4'000.-
zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft des vorliegenden
Entscheids. Zudem werden die Gemeinde Wallisellen und das AWEL dazu
verpflichtet, der D AG für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren eine
Parteientschädigung von je Fr. 2'000.- (total Fr. 4'000.-) zu
bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft des vorliegenden
Entscheids.
8.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
9.    Mitteilung an
…