zh_verwaltungsgericht · VB.2020.00883 · 2021-02-24 · de

Widerruf der Niederlassungsbewilligung und Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung (Rückstufung) | [Rückstufung einer Niederlassungsbewilligung auf eine Aufenthaltsbewilligung] Rechtliche Grundlagen der Rückstufung im Sinn von Art. 63 Abs. 2 AIG; Verhältnis zum Widerruf gestützt auf Art. 63 Abs. 1 AIG (E. 2). Die Vorinstanz ging zu Recht davon aus, dass die Sozialhilfeabhängigkeit des Beschwerdeführers den Widerrufsgrund von Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG erfülle. Zwischenzeitlich hat sich der Beschwerdeführer und seine Familie indessen von der Sozialhilfe gelöst. Aufgrund der im vorliegenden Verfahren bestehenden Sachverhaltslücken lässt sich nicht abschliessend beurteilen, ob die Ablösung nachhaltig ist. Ob der Widerrufsgrund von Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG noch erfüllt ist, muss somit offenbleiben. Da unbestritten ist, dass der Widerruf seiner Niederlassungsbewilligung und die Wegweisung des Beschwerdeführers aktuell unverhältnismässig wären, kann auch offenbleiben, ob ihn an der Sozialhilfeabhängigkeit ein Verschulden trifft (E. 4). Nachdem sich der Beschwerdeführer und dessen Familie zwischenzeitlich von der Sozialhilfe gelöst haben, ist das Integrationskriterium von Art. 58a Abs. 1 AIG in Verbindung mit Art. 77e Abs. 1 VZAE erfüllt und eine Rückstufung der Niederlassungsbewilligung des Beschwerdeführers auf eine Aufenthaltsbewilligung (Art. 63 Abs. 2 AIG) nicht mehr begründet. Ob eine Rückstufung auch verhältnismässig wäre, kann folglich offenbleiben. Der Beschwerdeführer ist zu verwarnen (E. 5). Ausgangsgemässe Regelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen und Abweisung uR/uRB (E. 6) Teilweise Gutheissung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 24.02.2021 VB.2020.00883
Zurich Verwaltungsgericht 24.02.2021 VB.2020.00883
Zurigo Verwaltungsgericht 24.02.2021 VB.2020.00883

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00883
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Geschäftsnummer:
VB.2020.00883
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 24.02.2021
Spruchkörper:
2. Abteilung/2. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Ausländerrecht
Betreff:
Widerruf der Niederlassungsbewilligung und Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung (Rückstufung)
[Rückstufung einer Niederlassungsbewilligung auf eine Aufenthaltsbewilligung]
Rechtliche Grundlagen der Rückstufung im Sinn von Art. 63 Abs. 2 AIG; Verhältnis zum Widerruf gestützt auf Art. 63 Abs. 1 AIG (E. 2).
Die Vorinstanz ging zu Recht davon aus, dass die Sozialhilfeabhängigkeit des Beschwerdeführers den Widerrufsgrund von Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG erfülle. Zwischenzeitlich hat sich der Beschwerdeführer und seine Familie indessen von der Sozialhilfe gelöst. Aufgrund der im vorliegenden Verfahren bestehenden Sachverhaltslücken lässt sich nicht abschliessend beurteilen, ob die Ablösung nachhaltig ist. Ob der Widerrufsgrund von Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG noch erfüllt ist, muss somit offenbleiben. Da unbestritten ist, dass der Widerruf seiner Niederlassungsbewilligung und die Wegweisung des Beschwerdeführers aktuell unverhältnismässig wären, kann auch offenbleiben, ob ihn an der Sozialhilfeabhängigkeit ein Verschulden trifft (E. 4).
Nachdem sich der Beschwerdeführer und dessen Familie zwischenzeitlich von der Sozialhilfe gelöst haben, ist das Integrationskriterium von Art. 58a Abs. 1 AIG in Verbindung mit Art. 77e Abs. 1 VZAE erfüllt und eine Rückstufung der Niederlassungsbewilligung des Beschwerdeführers auf eine Aufenthaltsbewilligung (Art. 63 Abs. 2 AIG) nicht mehr begründet. Ob eine Rückstufung auch verhältnismässig wäre, kann folglich offenbleiben. Der Beschwerdeführer ist zu verwarnen (E. 5).
Ausgangsgemässe Regelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen und Abweisung uR/uRB (E. 6)
Teilweise Gutheissung der Beschwerde.
Stichworte:
ABLÖSUNG
DAUERHAFTIGKEIT
INTEGRATIONSKRITERIEN
RÜCKSTUFUNG
SOZIALHILFEABHÄNGIGKEIT
TEILNAHME AM WIRTSCHAFTSLEBEN
VERWARNUNG
WIDERRUF DER NIEDERLASSUNGSBEWILLIGUNG
Rechtsnormen:
Art. 58a Abs. I lit. d AIG
Art. 63 Abs. I lit. c AIG
Art. 63 Abs. II AIG
Art. 96 Abs. II AIG
Art. 77e Abs. I VZAE
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
2. Abteilung
VB.2020.00883
Urteil
der 2. Kammer
vom
24. Februar 2021
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Frei
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Verwaltungsrichterin Viviane Sobotich,
Gerichtsschreiberin Nicole Aellen.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Migrationsamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend
Widerruf der Niederlassungsbewilligung und Erteilung
einer
Aufenthaltsbewilligung (Rückstufung),
hat
sich ergeben:
I.
A.
A,
Staatsangehöriger von Kosovo, geboren 1975, reiste am 3. August 1994 in
die Schweiz ein und ersuchte erfolglos um Asyl. Während hängiger Ausreisefrist
heiratete er am 24. November 1997 eine Schweizerin, worauf er am 29. Juni
1998 eine Aufenthaltsbewilligung im Familiennachzug erhielt. Im Juli 1999
trennten sich die Eheleute. Am 19. Dezember 2002 wurde A die
Niederlassungsbewilligung erteilt. Die Ehe mit der Schweizerin wurde am 29. November
2003 geschieden.
A und seine Landsfrau D (geboren 1975) wurden 2006 Eltern
einer Tochter, worauf sie am 15. Januar 2007 heirateten. 2008 kam das
zweite Kind zur Welt. Ab Juni 2010 bezogen A und seine Familie Sozialhilfe. Das
dritte, 2010 geborene Kind, wurde ab Februar 2011 in die
Unterstützungsleistungen miteinbezogen. D verfügt über eine
Aufenthaltsbewilligung, während A und die gemeinsamen Kinder
niederlassungsberechtigt sind.
B.
Mit
Gesuch vom 13. Mai 2013 ersuchte A erstmals um Ausrichtung einer
Invalidenrente, was mit Verfügung der Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich
(SVA Zürich) vom 17. Februar 2017 abgelehnt wurde. Die hiergegen erhobenen
Beschwerden blieben sowohl beim Sozialversicherungsgericht das Kantons Zürich
(Urteil IV.2017.00318 vom 13. April 2018) als auch beim Bundesgericht
(Urteil 9C_149/2018 vom 6. September 2018) erfolglos. Auf ein zweites
Rentengesuch vom 9. Juni 2017 trat die SVA Zürich mit Verfügung vom 5. Februar
2019 nicht ein.
C.
Mit
Schreiben vom 18. Februar 2019 zeigte das Migrationsamt des Kantons Zürich
A an, dass die Rückstufung auf eine Aufenthaltsbewilligung bzw. der Widerruf
der Niederlassungsbewilligung geprüft werde, falls er weiterhin nicht in der
Lage sein sollte, seinen Lebensunterhalt aus eigenen Kräften und ohne den Bezug
von Sozialhilfe zu bestreiten. Die bezogenen Unterstützungsleistungen beliefen
sich per 21. Januar 2020 auf Fr. 274'711.60.
D.
Mit
Verfügung vom 28. April 2020 widerrief das Migrationsamt die
Niederlassungsbewilligung von A und erteilte ihm eine auf ein Jahr befristete
Aufenthaltsbewilligung (Rückstufung). Die Erteilung und Verlängerung der
Aufenthaltsbewilligung knüpfte es an die Bedingungen, dass A einer
Erwerbstätigkeit im ersten Arbeitsmarkt nachzugehen habe, sodass er und seine
Ehefrau den Lebensunterhalt der Familie selber zu bestreiten vermögen, und dass
sich die Familie nachhaltig von der Sozialhilfe ablöse.
II.
Gegen die Verfügung des Migrationsamts vom 28. April
2020 erhob A am 2. Juni 2020 Rekurs bei der Rekursabteilung der
Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich, welche das Rechtsmittel mit Entscheid
vom 10. November 2020 abwies.
III.
Mit Beschwerde vom 11. Dezember 2020 beantragte A
(Beschwerdeführer) dem Verwaltungsgericht, der Rekursentscheid vom 10. November
2020 sei vollumfänglich aufzuheben, das Migrationsamt sei anzuweisen, dem
Beschwerdeführer die Niederlassungsbewilligung zu belassen, eventualiter sei
die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen, dem Beschwerdeführer sei für das
vorinstanzliche Verfahren eine Parteientschädigung zuzusprechen und ihm sei
sowohl für das Rekurs- als auch das Beschwerdeverfahren die unentgeltliche
Rechtspflege zu gewähren, unter Bestellung seines Rechtsvertreters als
unentgeltlicher Rechtsbeistand, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten des Staates.
Während die Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion auf
eine Vernehmlassung verzichtete, reichte das Migrationsamt keine
Beschwerdeantwort ein.
Die Kammer
erwägt:
1.
Mit der Beschwerde an das
Verwaltungsgericht können Rechtsverletzungen einschliesslich
Ermessensmissbrauch, Ermessensüberschreitung oder Ermessensunterschreitung und
die unrichtige oder ungenügende Feststellung des Sachverhalts gerügt werden (§ 20
in Verbindung mit § 50 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 [VRG]).
2.
2.1
Die Niederlassungsbewilligung kann gemäss Art. 63 Abs. 2 des
Ausländer- und Integrationsgesetzes vom 16. Dezember 2005 (AIG, vormals
Ausländergesetz bzw. AuG) widerrufen und durch eine Aufenthaltsbewilligung
ersetzt werden, wenn die Integrationskriterien nach Art. 58a AIG nicht
erfüllt sind. Es handelt sich dabei um eine sogenannte Rückstufung von der
Niederlassungsbewilligung auf die Aufenthaltsbewilligung. Die Bestimmungen von Art. 63
Abs. 2 und Art. 58a AIG wurden mit der Revision des AuG und dessen
Umbenennung zum AIG (Änderung vom 16. Dezember 2016;
AS 2017 6521, 2018 3171; Bundesblatt [BBl] 2013 2397,
2016 2821) neu ins Gesetz eingefügt und per 1. Januar 2019 in Kraft
gesetzt. Mangels übergangsrechtlicher Regelung bestimmt sich das Übergangsrecht
nach allgemeinen Grundsätzen bzw. in analoger Anwendung von Art. 126 AIG.
Bei Widerrufsgründen ist demnach grundsätzlich weiterhin auf den Zeitpunkt
abzustellen, in welchem der betroffene Ausländer von der Einleitung des zum
Bewilligungswiderruf führenden Verfahrens in Kenntnis gesetzt wurde (vgl. BGr,
11. November 2010, 2C_445/2010, E. 2 und BGr, 27. Mai 2010,
2C_837/2009, E. 1). Dies muss auch für nichtaufenthaltsbeendende
Bewilligungswiderrufe im Rahmen neurechtlicher Rückstufungen gelten.
Dem
Beschwerdeführer wurde mit einem migrationsamtlichen Schreiben vom 18. Februar
2019 die Rückstufung seiner Bewilligung in Aussicht gestellt. Auf das
vorliegende Verfahren finden damit unstreitig bereits die neurechtlichen
Bestimmungen von Art. 63 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 58a AIG
sowie die dazugehörigen Ausführungsbestimmungen Anwendung.
2.2
2.2.1
Integrationsdefizite rechtfertigen eine Rückstufung nicht
erst dann, wenn sie derart sind, dass auch ein Widerruf der
Niederlassungsbewilligung samt Wegweisung aus der Schweiz ernsthaft in Betracht
fällt. Die Rückstufung ist gemäss dem klaren Wortlaut von Art. 63 Abs. 2
AIG bereits zulässig, wenn ein Integrationsdefizit im Sinn von Art. 58a
AIG vorliegt (dazu und weiterführend VGr, 16. Dezember 2020,
VB.2020.00539, E. 3.2 [
zur Publikation vorgesehen,
nicht
rechtskräftig]; 2. Dezember 2020, VB.2020.00627, E. 3.3 [
zur
Publikation vorgesehen,
nicht rechtskräftig]; 11. November
2020, VB.2020.00634, E. 3.2 [
zur Publikation vorgesehen,
nicht rechtskräftig]).
Zweck der neuen Bestimmung von Art. 63
Abs. 2 AIG ist es, integrationsunwillige bzw. desintegrierte
niedergelassene Ausländer an ihre Integrationsverpflichtung zu erinnern,
namentlich auch durch den Abschluss entsprechender Integrationsvereinbarungen
(vgl. hierzu den Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats vom
29. August 2014 zur parlamentarischen Initiative 08.406 "Rückstufung
eines niedergelassenen integrationsunwilligen Ausländers zum
Jahresaufenthalter" und die hierzu geführte parlamentarische Debatte).
Entsprechend ist die Rückstufung auch mit einer Integrationsvereinbarung oder
Integrationsempfehlung nach Art. 58b AIG zu verbinden, sofern nicht in der
Rückstufungsverfügung selbst die nichterfüllten Integrationskriterien und die
Bedingungen für den weiteren Verbleib in der Schweiz festgehalten werden (Art. 62a
der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit [VZAE]). Bezweckt
wurde mithin eine Verschärfung der Rechtslage für Niederlassungsberechtigte,
denen zwar aus migrationsrechtlicher Sicht ein gewisses Fehlverhalten
vorzuwerfen ist, denen gegenüber sich ein Widerruf mit Wegweisung aber (noch)
als unzulässig erweist. Nicht gewollt durch den Gesetzgeber war die Schaffung
einer milderen Alternativmassnahme für Niederlassungsberechtigte, deren
Niederlassungsbewilligung bereits unter Art. 63 Abs. 1 AIG (damals
noch AuG) widerrufen und die aus der Schweiz weggewiesen werden konnten (vgl.
zum Ganzen VGr, 11. November 2020, VB.2020.00634, E. 3 [zur
Publikation vorgesehen, nicht rechtskräftig]; vgl. für die Auffassung der
obsiegenden Parlamentsmehrheit auch Amtliches Bulletin der Bundesversammlung,
Ständerat [Amtl. Bull. S] 2016, S. 969, Votum Engler,
4. Absatz).
Die Rückstufung ist deshalb
nicht etwa als mildere Massnahme anstelle einer aufenthaltsbeendenden Massnahme
zu sehen, sondern stellt (im Sinn einer Verschärfung des bisherigen Rechts)
eine Erweiterung der Handlungsmöglichkeiten gegenüber integrationsunwilligen
Niedergelassenen dar, welche noch keinen Widerrufsgrund erfüllen oder bei
welchen der Widerruf bereits nach bisherigem Recht unverhältnismässig gewesen
wäre (vgl. VGr, 11. November 2020, VB.2020.00634, E. 3.2 [zur
Publikation vorgesehen, nicht rechtskräftig]; vgl. auch VGr, 25. Mai 2020,
VB.2019.00768, E. 3.3 [nicht rechtskräftig], wo die Rückstufung zwar als
mildere Massnahme bezeichnet wurde, jedoch ebenfalls nur in Betracht gezogen
wurde, wenn eine Wegweisung unverhältnismässig gewesen wäre; vgl. zudem Barbara
von Rütte, Rechtsentwicklungen in der Schweiz, in: Alberto Achermann et al. [Hrsg.],
Jahrbuch für Migrationsrecht 2016/2017, Bern 2017, S. 475 ff.,
480, wonach mit der Neuregelung der Entzug der Niederlassungs­bewilligung
erleichtert
werden sollte; vgl. auch Weisungen und Erläuterungen des Staatssekretariats für
Migration [SEM] zum Ausländerbereich [Weisungen AIG], Bern Oktober 2013
[aktualisiert am 1. November 2019], Ziff. 8.3.3 und 8.3.3.2; a.M.
offenbar Marc Spescha in: Marc Spescha [Hrsg.], Kommentar Migrationsrecht, 5. A.,
Zürich 2013, Art. 63 AIG N 23). Entsprechend verweist Art. 63 Abs. 2
AIG auch nicht auf die Widerrufsgründe von Art. 63 Abs. 1 AIG,
sondern auf die Integrationskriterien von Art. 58a AIG und schliesst das
Bundesgericht eine Rückstufung gemäss "dem klaren Gesetzeswortlaut"
aus, wenn "(andere) Widerrufsgründe" als die (blosse) Nichterfüllung
der Integrationskriterien gesetzt wurden (BGr, 10. Februar 2020,
2C_782/2019, E. 3.3.4; vgl. auch BGr, 5. September 2019, 2C_450/2019,
E. 5.3, und vom 15. Januar 2020, 2C_945/2019, E. 3.3.3; vgl.
auch den erläuternden Bericht des SEM vom 7. November 2017 zu Art. 62a
VZAE bzw. den Änderungen der VZAE [abrufbar auf www.sem.admin.ch; nachfolgend:
SEM, erläuternder Bericht VZAE]). Demzufolge schliesst das Bundesgericht eine
Rückstufung aus, wenn bereits nach bisherigem Recht ein Widerruf mit Wegweisung
zulässig war.
2.2.2
Ist im konkreten Einzelfall der Widerruf der Niederlassungsbewilligung mit
Wegweisung zulässig, kann der oder die Betroffene demnach nicht geltend machen,
die ebenfalls zulässige Rückstufung genüge und sei als mildere Massnahme
anstelle des Widerrufs mit Wegweisung auszusprechen. Die Rückstufung fällt
damit von vornherein ausser Betracht, wo nach bisheriger Rechtslage bereits ein
Bewilligungsentzug samt Wegweisung zulässig gewesen wäre (vgl. auch BGr vom 10. Februar
2020, 2C_782/2019, E. 3.3.4; Weisungen AIG, Ziff. 8.3.3.2). Damit ist
immer vorab zu prüfen, ob ein (aufenthaltsbeendender) Bewilligungswiderruf nach
Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG begründet und verhältnismässig wäre.
Erst wenn dies zu verneinen ist, ist die Begründet- und Verhältnismässigkeit
der Rückstufung zu erörtern.
3.
3.1
Die Sicherheitsdirektion gelangte zum Schluss, dass der Widerrufsgrund
von Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG erfüllt sei, sich der Widerruf der
Niederlassungsbewilligung und die Ausweisung des Beschwerdeführers jedoch
derzeit als unverhältnismässig erweisen. Es sei deshalb zu prüfen, ob gestützt
auf Art. 63 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 58a AIG eine
Rückstufung der Niederlassungsbewilligung auf eine Aufenthaltsbewilligung in
Frage komme. Dies sei zu bejahen, da mangels wirtschaftlicher Integration das
Integrationskriterium von Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG nicht
erfüllt sei. Die Rückstufung erweise sich zudem auch als verhältnismässig.
3.2
Der Beschwerdeführer
wendet hiergegen im Wesentlichen ein, ein Widerruf der
Niederlassungsbewilligungen sei nicht zulässig, da der Widerrufsgrund nach Art. 63
Abs. 1 lit. c AIG durch die nachhaltige Ablösung von der Sozialhilfe
seit November 2020 nicht mehr gegeben sei. Da eine Rückstufung ausser Betracht
falle, wenn kein Widerrufsgrund im Sinn von Art. 63 Abs. 1 AIG
vorliege, könne auch keine Rückstufung erfolgen. Selbst wenn ein
Integrationsdefizit gemäss Art. 58a Abs. 1 AIG für eine Rückstufung
ausreichen würde, könne ein solches in Anbetracht der Loslösung des
Beschwerdeführers von der Sozialhilfe nicht mehr bejaht werden. Im Übrigen
seien die gesundheitlichen Probleme des Beschwerdeführers im angefochtenen
Entscheid lediglich im Rahmen der Verhältnismässigkeit geprüft worden, ohne
dass auf Art. 58a Abs. 2 AIG in Verbindung mit Art. 77f VZAE
eingegangen worden wäre. Der Beschwerdeführer habe sich nachweislich intensiv
darum bemüht, seine gesundheitlichen Beeinträchtigungen zu überwinden und eine
Arbeitsstelle zu finden. Er sei seiner Schadensminderungspflicht vollumfänglich
nachgekommen, weshalb nicht gesagt werden könne, er habe sich ungenügend um
eine Loslösung von der Fürsorge bemüht und der Sozialhilfebezug zu einem wesentlichen
Teil von ihm selber verschuldet sei. Eine Rückstufung sei vorliegend angesichts
der Loslösung von der Sozialhilfe auch nicht verhältnismässig. Selbst wenn die
Voraussetzungen für eine Rückstufung erfüllt wären, wäre eine Verwarnung als
mildere Massnahme zu verfügen.
4.
4.1
Zu prüfen ist nach
dem bisher Gesagten zunächst, ob der Beschwerdeführer den Widerrufsgrund von Art. 63
Abs. 1 lit. c AIG gesetzt hat und der Widerruf seiner
Niederlassungsbewilligung sowie die Wegweisung des Beschwerdeführers verhältnismässig
wäre (vgl. vorne, E. 2.2.2).
4.2
Nach
Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG kann eine Niederlassungsbewilligung
widerrufen werden, wenn die Ausländerin oder der Ausländer dauerhaft und in
erheblichem Mass auf Sozialhilfe angewiesen ist. Es geht dabei im Wesentlichen
darum, eine zusätzliche künftige Belastung der öffentlichen Hand zu vermeiden.
Ob dieses Ziel erreicht werden kann, ist kaum je mit Sicherheit zu ermitteln.
Es muss daher die wahrscheinliche Entwicklung der finanziellen Situation der
ausländischen Person berücksichtigt werden. Nach der Rechtsprechung ist eine
andauernde konkrete Gefahr einer Sozialhilfeabhängigkeit erforderlich;
Hypothesen und pauschalierte Gründe genügen hierzu nicht.
Neben den bisherigen und den aktuellen
Verhältnissen ist die wahrscheinliche finanzielle Entwicklung auf längere Sicht
mitzuberücksichtigen. Ein Widerruf fällt in Betracht, wenn eine Person hohe
finanzielle Unterstützungsleistungen erhalten hat und nicht damit gerechnet
werden kann, dass sie in Zukunft selber für ihren Lebensunterhalt wird
aufkommen können. Ausschlaggebend ist eine Prognose bezüglich der
voraussichtlichen Entwicklung der finanziellen Situation unter Berücksichtigung
der realisierbaren Einkommensaussichten sämtlicher Familienmitglieder.
Ehegatten sind im Zusammenhang mit Sozialhilfeleistungen als wirtschaftliche
Einheit zu behandeln: Unterstützungsbeiträge werden für Ehepaare gemeinsam
berechnet und ausgerichtet; umgekehrt schlägt das Erwerbsverhalten der
Ehegatten – aufgrund der Unterstützungspflicht (Art. 159 des
Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 [ZGB]) – auf den jeweils anderen
Partner durch (zum Ganzen BGr, 3. Dezember 2020, 2C_580/2020, E. 4.2 f.,
sowie BGr, 27. September 2019, 2C_458/2019, E. 3.2, je mit Hinweisen).
4.3
Aus den
Akten geht hervor, dass der Beschwerdeführer und seine Familie vom 1. Juni
2010 bis 31. Oktober 2020 (Stand am 21. Januar 2020: Fr. 274'711.60)
öffentliche Fürsorgegelder bezogen. Im Zeitpunkt des angefochtenen Entscheids
zeichnete sich noch keine nachhaltige Loslösung von der Sozialhilfe ab. Der
Beschwerdeführer reichte erst im vorliegenden Verfahren ein Schreiben des
Sozialzentrums I vom 25. November 2020 ein, aus welchem hervorgeht, dass
der Beschwerdeführer von Juli bis Oktober 2020 nur noch Krankenkassen-Kostenbeiträge
erhalten habe und seit dem 1. November 2020 von den Sozialen Diensten der
Stadt Zürich abgelöst sei, da sein Einkommen existenzsichernd sei. Im
vorinstanzlichen Verfahren hatte er hingegen weder behauptet noch belegt, dass
eine Loslösung von der Sozialhilfe in naher Zukunft erfolgen werde – dies
obschon sich eine entsprechende Entwicklung der finanziellen Situation des
Beschwerdeführers spätestens ab Juli 2020 und damit frühzeitig vor
Eröffnung des angefochtenen Entscheids abgezeichnet haben muss. Vor diesem
Hintergrund durfte die Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion im Zeitpunkt
ihres Entscheids davon ausgehen, dass eine erhebliche und – sowohl retrospektiv
als auch prospektiv – dauerhafte Sozialhilfeabhängigkeit besteht, weshalb der
Widerrufsgrund von Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG erfüllt sei.
4.4
Anders gestaltet sich die Sachlage im vorliegenden Verfahren. Nach § 52
Abs. 1 in Verbindung mit § 20a Abs. 2 VRG sind neue
Tatsachenbehauptungen und neue Beweismittel im Beschwerdeverfahren grundsätzlich
zulässig. Abzustellen ist entsprechend auf die tatsächlichen Verhältnisse im
Zeitpunkt des gegenwärtig zu fällenden Entscheids (vgl. BGr, 20. April
2009, 2C_651/2008, E. 4.2; BGE 135 II 369 E. 3.3; VGr,
11. Mai 2016, VB.2016.00062, E. 1.2.1; VGr, 6. Oktober 2010,
VB.2010.00167, E. 5).
Gemäss den Vorbringen des Beschwerdeführers
ist die Loslösung von der öffentlichen Fürsorge auf das höhere Einkommen seiner
Ehefrau zurückzuführen. Seinen Ausführungen zufolge ist seine Ehefrau bei zwei
Unternehmen in der … je im Teilzeitpensum angestellt. Unklar ist, ob das
Einkommen der Ehefrau des Beschwerdeführers dauerhaft oder lediglich
vorübergehend erhöht werden konnte. Der Beschwerdeführer reichte weder
Arbeitsverträge noch Lohnabrechnungen noch anderweitige Unterlagen ein, aus
welchen die Verbesserung der finanziellen Verhältnisse der Familie klar hervorgehen
würden. Wie schon im vorinstanzlichen wäre es auch im vorliegenden Verfahren am
Beschwerdeführer gewesen, seine diesbezüglichen Behauptungen zu substanziieren
und mittels geeigneter Nachweise zu belegen (Art. 90 AIG). Dies hat er
einmal mehr unterlassen. Bei der momentanen Aktenlage kann dem Beschwerdeführer
aufgrund der langjährigen Sozialhilfeabhängigkeit der Familie, seiner nach wie
vor bestehenden Erwerbslosigkeit und den erst unter dem Druck des
ausländerrechtlichen Verfahrens gemachten Anstrengungen, sich mittels
(vorübergehender?) Erhöhung des Einkommens seiner Ehefrau von der Sozialhilfe
zu lösen, nicht ohne Weiteres eine gute Prognose gestellt werden. Zu
berücksichtigen ist hierbei auch, dass die Ehefrau des Beschwerdeführers gemäss
den Schreiben des Sozialzentrums H vom 18. Dezember 2018 sowie des
Sozialzentrums I vom 11. Februar 2020 (beide bei den Akten betreffend die
Ehefrau des Beschwerdeführers) bereits zuvor bei zwei Unternehmen angestellt
war und gesamthaft einer Vollzeitbeschäftigung nachging (durchschnittlich
160 Stunden pro Monat), ihr Einkommen jedoch nicht ausreichte, um den
Bedarf der Familie zu decken. Wie sie ihr Einkommen angesichts der im
Niedriglohnbereich momentan äusserst angespannten Arbeitsmarktsituation seither
noch zu steigern vermochte, ist unklar. Ob mit der Vorinstanz davon auszugehen
ist, dass der Beschwerdeführer den Widerrufsgrund von Art. 63 Abs. 1 lit. c
AIG gesetzt hat, lässt sich aufgrund der bestehenden Sachverhaltslücken indes
nicht abschliessend beurteilen.
4.5
So oder anders ist mit der Vorinstanz festzuhalten, dass aufgrund der
langjährigen Landesanwesenheit des Beschwerdeführers und seiner familiären
Beziehungen in der Schweiz der Widerruf seiner Niederlassungsbewilligung und
die Wegweisung des Beschwerdeführers unstreitig unverhältnismässig wären. Diese
Massnahmen wurden deshalb von der Vorinstanz auch nicht in Betracht gezogen. Infolgedessen
und insbesondere aus den nachfolgenden Gründen kann vorläufig offenbleiben, ob
der Widerrufsgrund von Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG erfüllt ist und
ob den Beschwerdeführer an der Sozialhilfeabhängigkeit ein Verschulden trifft.
5.
5.1
Im Folgenden ist demnach zu prüfen, ob die Rückstufung der
Niederlassungsbewilligung des Beschwerdeführers auf eine Aufenthaltsbewilligung
begründet und verhältnismässig ist (vgl. vorne, E. 2.2.2). Dabei stellt
sich zunächst die Frage, ob der Beschwerdeführer das Integrationskriterium der
Teilnahme am Wirtschaftsleben oder des Erwerbs von Bildung erfüllt (Art. 58a
Abs. 1 lit. d AIG).
5.2
Gemäss Art. 77e Abs. 1 AIG nimmt eine Person am
Wirtschaftsleben teil, wenn sie die Lebenshaltungskosten und
Unterhaltsverpflichtungen deckt durch Einkommen, Vermögen oder Leistungen
Dritter, auf die ein Rechtsanspruch besteht. Zu den Leistungen von Dritten
gehören beispielsweise Unterhaltsleistungen gemäss ZGB oder Leistungen der
Sozialversicherung, wie etwa die Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge
oder die Arbeitslosenentschädigung (vgl.
SEM erläuternder Bericht VZAE, Art. 77e
Absatz 1, S. 21)
.
5.3
Ob der Beschwerdeführer über einen Rechtsanspruch auf Leistungen
Dritter verfügt, ist vorliegend nach den Regeln über die eheliche
Beistandspflicht (Art. 159 sowie 163–165 ZGB) zu prüfen (vgl. zur
ehelichen Unterstützungspflicht im migrationsrechtlichen Kontext auch vorne, E. 4.2).
Erbringt ein Gatte wegen ausserordentlicher Umstände einen aussergewöhnlichen
Einsatz, etwa weil der Ehepartner aufgrund verminderter Leistungsfähigkeit
ausfällt, liegt eine übersteigende Leistung vor, die beim leistenden Gatten
einen Entschädigungsanspruch im Sinn von Art. 165 ZGB entstehen lässt
(vgl. Elisabeth Schönbucher Adjani, Ausgleich ausserordentlicher Leistungen zwischen
den Eheleuten, in: AJP 2012 S. 309 ff., 313; Bernhard Isenring/Martin A.
Kessler, in: Thomas Geiser/Christiana Fountoulakis, Basler Kommentar,
Zivilgesetzbuch I, Basel 2018, Art. 165 N. 2, mit Hinweis).
Dies gilt ungeachtet dessen, ob eine Rechtspflicht zur Leistung eines
aussergewöhnlichen Einsatzes bestand. So kann auch eine freiwillige Leistung
aus Anstand, moralischen oder gesellschaftlichen Gründen eine
entschädigungsberechtigte Sonderleistung darstellen. Art. 165 ZGB befasst
sich nur mit den Folgen von aussergewöhnlichen Leistungen. Ob ein Gatte zu
deren Erbringung verpflichtet ist, entscheidet sich dagegen aufgrund der
Unterhalts- bzw. Beistandspflicht nach Art. 163 und 159 ZGB (vgl.
Bernhard Isenring/Martin A. Kessler
, a.a.O., Art. 165
N. 1 f.; zum Ganzen auch Barbara Graham-Siegenthaler/Philine
Getzmann, Finanzielle Beziehungen unter den Ehegatten und zu Dritten, in:
Jusletter vom 25. Februar 2019, Rz. 22, mit weiteren Hinweisen).
5.4
Gemäss den
Ausführungen des Beschwerdeführers kümmert er sich vollständig um den Haushalt
und die Kinderbetreuung. Die nämlichen Angaben lassen sich vorliegend nur
beschränkt verifizieren. So geht aus dem bereits erwähnten Schreiben des
Sozialzentrums H vom 18. Dezember 2018 hervor, dass sich der
Beschwerdeführer um die Kinder kümmere, während seine Ehefrau arbeite.
Gleichzeitig ergibt sich aber aus den weiteren Akten betreffend die Ehefrau des
Beschwerdeführers, dass die gemeinsamen Kinder bis Februar 2019 in erheblichem
Ausmass fremdbetreut worden waren (gemäss einer entsprechenden Übersicht vom
August 2018 von Montag bis Freitag jeweils von 11.55 bis 18.00 Uhr). In
ihrer Stellungnahme vom 6. März 2020 führte die Ehefrau des
Beschwerdeführers gegenüber dem Migrationsamt indessen ebenfalls aus, dass die
gemeinsamen Kinder vom Beschwerdeführer betreut würden. Mit Blick darauf kann
den vorinstanzlichen Feststellungen, wonach die Ehefrau des Beschwerdeführers
neben ihrer Berufstätigkeit auch noch den Beschwerdeführer und die Kinder
versorge, während der Unterstützungsanteil des Beschwerdeführers gering
erscheine, nicht vorbehaltlos gefolgt werden. Die Behauptungen des
Beschwerdeführers zur Aufgabenteilung innerhalb der Familie werden vom
Migrationsamt vorliegend nicht bestritten. Zu berücksichtigen ist ferner, dass
die
Rückstufung ein qualifiziertes Nichterfüllen der
Integrationskriterien voraussetzt (vgl. VGr, 16. Dezember 2020, VB.2020.00539,
E. 3.3 und 3.3.5 [
zur Publikation vorgesehen,
nicht
rechtskräftig]). Hiervon kann aktuell nicht mehr ohne Weiteres ausgegangen
werden
(vgl. SEM, erläuternder Bericht, Art. 77e Absatz 1 S. 21,
mit Hinweis auf BGr, 2C_430/2011, E. 4.2; demnach nehmen Ausländerinnen
und Ausländer, die keiner Erwerbstätigkeit nachgehen, aber über genügend finanzielle
Mittel verfügen, am Wirtschaftsleben teil). Nachdem sich der Beschwerdeführer
bzw. dessen Familie zwischenzeitlich von der Sozialhilfe gelöst hat, ist das
Integrationskriterium von Art. 58a Abs. 1 AIG in Verbindung mit Art. 77e
Abs. 1 VZAE erfüllt und eine Rückstufung der Niederlassungsbewilligung des
Beschwerdeführers auf eine Aufenthaltsbewilligung nicht mehr begründet.
Inwieweit sich eine Rückstufung und die mit der Erteilung (und Verlängerung)
der Aufenthaltsbewilligung verbundenen Bedingungen als verhältnismässig
erweisen, muss folglich nicht mehr geprüft werden.
5.5
Da es dem
Beschwerdeführer und seiner Ehefrau zwar frei steht, wie sie die Aufgaben
innerhalb ihrer ehelichen Gemeinschaft aufteilen, gleichzeitig aber nicht
zweifelsfrei feststeht, dass dem Beschwerdeführer bzw. seiner Familie mit der
(angeblichen) Erhöhung des Einkommens der Ehefrau tatsächlich eine
nachhaltige
Loslösung von der Sozialhilfe gelungen ist, rechtfertigt es sich, den
Beschwerdeführer zu verwarnen (Art. 96 Abs. 2 AIG) und ihm einen
Bewilligungsentzug bzw. eine Rückstufung im Sinn von Art. 63 Abs. 2
AIG anzudrohen, sollte er sich nicht im Rahmen seiner Möglichkeiten um seine
wirtschaftliche Integration bemühen bzw. sich die Loslösung seiner Familie von
der Sozialhilfe nicht als nachhaltig erweisen.
Somit ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Der
Beschwerdeführer wird im Sinn der Erwägungen verwarnt und die
Niederlassungsbewilligung ist ihm zu belassen.
6.
6.1
Da der Beschwerdeführer im vorliegenden Verfahren zu verwarnen ist, ist
er nur teilweise als obsiegend zu betrachten und sind die Kosten des
Beschwerdeverfahrens ausgangsgemäss zu je einem Drittel dem Beschwerdeführer
und zu zwei Dritteln dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Aufgrund seines
überwiegenden Obsiegens steht ihm eine reduzierte Parteientschädigung von Fr. 1'000.-
(Mehrwertsteuer inbegriffen) zu (§ 17 Abs. 2 VRG in Verbindung mit § 8
der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 [GebV
VGr]).
6.2
6.2.1
Der Beschwerdeführer ersucht um Gewährung der unentgeltlichen
Prozessführung sowie Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands
für das Rekurs- wie auch für das Beschwerdeverfahren.
6.2.2
Gemäss § 16 Abs. 1 VRG haben Private, welchen die
nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offenkundig aussichtslos
erscheinen, auf Ersuchen Anspruch auf unentgeltliche Prozessführung. Ein
Anspruch auf Bestellung einer unentgeltlichen Rechtsvertretung besteht, wenn
sie zusätzlich nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu
wahren (§ 16 Abs. 2 VRG). Offenkundig aussichtslos sind Begehren,
deren Chancen auf Gutheissung um derart viel kleiner als jene auf Abweisung
erscheinen, dass sie kaum als ernsthaft bezeichnet werden können (Kaspar Plüss,
§ 16 N. 46). Mittellos ist, wer nicht in der Lage ist, die Gerichtskosten
aus seinem Einkommen – nach Abzug der Lebenshaltungskosten – innert
angemessener Frist zu bezahlen (Kaspar Plüss, § 16 N. 20).
6.2.3
Die gesuchstellende Person ist in Bezug auf den Nachweis
ihrer Bedürftigkeit mitwirkungspflichtig (§ 7 Abs. 2 lit. a
VRG): Es obliegt ihr, sämtliche zum Zeitpunkt der Gesuchseinreichung
bestehenden finanziellen Verpflichtungen sowie die Einkommens- und
Vermögensverhältnisse umfassend darzustellen und soweit möglich – etwa mittels
Steuer- oder Lohnausweisen, Zahlungsbelegen oder Kontoauszügen – zu belegen. An
die Mitwirkungspflicht sind praxisgemäss hohe Anforderungen zu stellen (BGr, 16. Juni
2017, 2C_48/2017, E. 2.3; VGr, 29. Januar 2020, VB.2019.00499, E. 7.2;
20. August 2008, VB.2008.00249, E. 3.4; 5. November 2008,
VB.2008.00408, E. 5). Aus den eingereichten Belegen muss auf jeden Fall
der aktuelle Grundbedarf der gesuchstellenden Person hervorgehen. Die Belege
haben zudem über
sämtliche
finanziellen Verpflichtungen der
gesuchstellenden Person sowie über ihre Einkommens- und Vermögensverhältnisse
Aufschluss zu geben. Da Ausgaben nur dann in die Bedarfsrechnung aufzunehmen
sind, wenn sie wirklich getätigt werden, hat die gesuchstellende Person
insbesondere nachzuweisen, dass sie den geltend gemachten finanziellen
Verpflichtungen auch tatsächlich nachkommt (zum Ganzen Kaspar Plüss, § 16 N. 38).
6.2.4
Der Beschwerdeführer konnte sich inzwischen von der Sozialhilfe lösen. Wie
erwähnt hat er jedoch keinerlei Dokumente eingereicht, aus welchen seine bzw.
die finanzielle Situation seiner Familie hervorgeht (vgl. vorne, E. 4.4).
Entgegen seiner Auffassung ist damit seine Bedürftigkeit mitnichten erwiesen.
Sein Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege ist daher für das
Beschwerdeverfahren abzuweisen.
6.3
Der
vorinstanzliche Entscheid hat hinsichtlich der Kostenverlegung, der
Verweigerung einer Parteientschädigung sowie der Abweisung des Gesuchs um
unentgeltliche Prozessführung und Rechtsverbeiständung weiter Bestand: Dem
Beschwerdeführer sind nach dem Verursacherprinzip die Kosten des
Rekursverfahrens aufzuerlegen und ihm ist für dieses keine Parteientschädigung
zuzusprechen, da die Vorinstanz aufgrund der mangelnden Mitwirkung des
Beschwerdeführers zu Recht davon ausging, dass der Beschwerdeführer den
Widerrufsgrund nach Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG gesetzt bzw. das
Integrationskriterium nach Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG in
Verbindung mit Art. 77e Abs. 1 VZAE nicht erfüllt hat (vgl. vorne, E. 4.3)
und erst aufgrund von im Beschwerdeverfahren nachgereichten Unterlagen zu
seinen Gunsten zu entscheiden war (vgl. Kaspar Plüss,
in: Alain
Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 3. A., Zürich 2014,
§ 17 N. 25 ff.; VGr, 9. Juli
2014, VB.2014.00310, E. 7.1).
7.
Der vorliegende Entscheid
kann mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) angefochten werden,
soweit ein Rechtsanspruch auf eine fremdenpolizeiliche Bewilligung geltend
gemacht wird. Ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff.
BGG offen. Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen
Rechtsschrift zu geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Das
Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wird abgewiesen.
2.    Die
Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen teilweise gutgeheissen.
Die Verfügung des Migrationsamts vom 28. April 2020 und
Dispositiv-Ziff. I des Entscheids der Sicherheitsdirektion des Kantons
Zürich vom 10. November 2020 werden aufgehoben.
Das Migrationsamt wird angewiesen, dem Beschwerdeführer die
Niederlassungsbewilligung zu belassen.
3.    Der
Beschwerdeführer wird verwarnt.
4.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      70.--
Zustellkosten,
Fr. 2'070.--
Total der Kosten.
5.    Die
Gerichtskosten werden zu 2/3 dem Beschwerdegegner und zu 1/3 dem
Beschwerdeführer auferlegt.
6.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das
Beschwerdeverfahren eine reduzierte Parteientschädigung von Fr. 1'000.-
(Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen.
7.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde im Sinn der Erwägungen erhoben werden. Die
Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
8.    Mitteilung an …