zh_verwaltungsgericht · VB.2022.00201 · 2022-11-10 · de

Covid-19-Härtefallprogramm: 4. Zuteilungsrunde | [Gestützt auf das Covid-19-Zusatzbeitragsgesetz unterstützte der Kanton Zürich vier grosse Unternehmen der Gastronomiebranche. Die Beschwerdeführerin ist eines dieser Unternehmen. Sie bringt vor, im Rahmen der Berechnung des ihr auszuzahlenden Betrags seien unter dem Titel der "Fixkosten" auch Abschreibugnen zu berücksichtigen.] Aufgrund der Regelungsmaterie (Ermessenssubventionen) hat das Verwaltungsgericht – unabhängig von der Qualifikation der Begriffe "Fixkosten" und "tatsächliche Kosten" als unbestimmte Rechtsbegriffe bzw. als Ermessenstatbestände - die dem Beschwerdegegner zustehenden Beurteilungsspielräume zu respektieren bzw. bei deren Überprüfung Zurückhaltung zu üben (E. 5). Die Nichtberücksichtigung von Abschreibungen ist sachlich begründet, weil diese anhand unterschiedlicher Methoden vorgenommen und ausgewiesen werden können, was die Vergleichbarkeit erschwert. Im Rahmen der Beurteilung der hier interessierenden dringlichen Unterstützung konnte nicht verlangt werden, dass der Beschwerdegegner die vorgenommenen Abschreibungen bzw. die dabei angewandten Methoden bei allen vier Unternehmen im Einzelnen vergleicht und nötigenfalls vereinheitlicht (E. 6.3). Insgesamt ist die von Vorinstanz und Beschwerdegegner vorgenommene Auslegung der Begriffe "Fixkosten" bzw. "tatsächliche Kosten" und damit die Nichtberücksichtigung von Abschreibungen vertretbar (E. 6.4). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 10.11.2022 VB.2022.00201
Zurich Verwaltungsgericht 10.11.2022 VB.2022.00201
Zurigo Verwaltungsgericht 10.11.2022 VB.2022.00201

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00201
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Geschäftsnummer:
VB.2022.00201
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 10.11.2022
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Covid-19-Härtefallprogramm: 4. Zuteilungsrunde
[Gestützt auf das Covid-19-Zusatzbeitragsgesetz unterstützte der Kanton Zürich vier grosse Unternehmen der Gastronomiebranche. Die Beschwerdeführerin ist eines dieser Unternehmen. Sie bringt vor, im Rahmen der Berechnung des ihr auszuzahlenden Betrags seien unter dem Titel der "Fixkosten" auch Abschreibugnen zu berücksichtigen.]
Aufgrund der Regelungsmaterie (Ermessenssubventionen) hat das Verwaltungsgericht – unabhängig von der Qualifikation der Begriffe "Fixkosten" und "tatsächliche Kosten" als unbestimmte Rechtsbegriffe bzw. als Ermessenstatbestände - die dem Beschwerdegegner zustehenden Beurteilungsspielräume zu respektieren bzw. bei deren Überprüfung Zurückhaltung zu üben (E. 5).
Die Nichtberücksichtigung von Abschreibungen ist sachlich begründet, weil diese anhand unterschiedlicher Methoden vorgenommen und ausgewiesen werden können, was die Vergleichbarkeit erschwert. Im Rahmen der Beurteilung der hier interessierenden dringlichen Unterstützung konnte nicht verlangt werden, dass der Beschwerdegegner die vorgenommenen Abschreibungen bzw. die dabei angewandten Methoden bei allen vier Unternehmen im Einzelnen vergleicht und nötigenfalls vereinheitlicht (E. 6.3). Insgesamt ist die von Vorinstanz und Beschwerdegegner vorgenommene Auslegung der Begriffe "Fixkosten" bzw. "tatsächliche Kosten" und damit die Nichtberücksichtigung von Abschreibungen vertretbar (E. 6.4).
Abweisung.
Stichworte:
BEURTEILUNGSSPIELRAUM
COVID-19
COVID-19-HÄRTEFALLBEITRÄGE
GLEICHBEHANDLUNG
UNBESTIMMTER RECHTSBEGRIFF
Rechtsnormen:
Art. 8 Abs. 1 BV
§ 12 Abs. 1 Covid-19-Gesetz
§ 12 Abs. 4 Covid-19-Gesetz
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2022.00201
Urteil
der 4. Kammer
vom
10. November 2022
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter
Martin Bertschi,
Gerichtsschreiber
David Henseler.
In Sachen
A AG, vertreten durch RA B und/oder RA C,
Beschwerdeführerin,
gegen
Kanton Zürich, vertreten durch die Finanzdirektion,
Beschwerdegegner,
betreffend Covid-19-Härtefallprogramm:
4. Zuteilungsrunde,
hat sich ergeben:
I.
Mit Verfügung vom 15. Dezember 2021
hiess die Finanzdirektion ein Gesuch der A AG
im Rahmen der 4. Zuteilungsrunde
des Covid-19-Härtefallprogramms teilweise gut und gewährte ihr einen
"auszuzahlenden Beitrag" von Fr. 3'194'363.-.
II.
Dagegen liess die
A AG
am
21. Dezember 2021 beim Regierungsrat des Kantons Zürich rekurrieren und in
der Hauptsache beantragen, unter Entschädigungsfolge sei die Verfügung
vom 15. Dezember 2021
aufzuheben und der
"'auszuzahlende Beitrag' bei CHF 4'214'720 (statt nur CHF 3'194'363)
festzusetzen". Mit Beschluss vom 23. Februar 2022 wies der
Regierungsrat den Rekurs ab
(Dispositiv-Ziff. I), auferlegte
die Kosten des Rekursverfahrens in Höhe von Fr. 1'838.- der A AG
(Dispositiv-Ziff. II) und sprach dieser in Dispositiv-Ziff. III keine
Parteientschädigung zu.
III.
Am 4. April 2022 liess die
A AG
Beschwerde
beim Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei
der Rekursentscheid des Regierungsrats aufzuheben und der "auszuzahlende
Beitrag" bei Fr. 4'214'720.- festzusetzen; eventualiter sei die Sache
zur Neubeurteilung an die Vorinstanz oder an den Beschwerdegegner
zurückzuweisen, "verbunden mit der Anweisung, die von der Beschwerdeführerin
getätigten Abschreibungen in der Höhe von CHF 8'405'807 als Teil der Fixkosten
zu berücksichtigen". Der Regierungsrat schloss am 14. April 2022 auf Abweisung
der Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort vom 26. April 2022 beantragte die
Finanzdirektion die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
Mit Replik vom 16. Mai 2022 hielt die A AG an ihren Anträgen fest und
reichte dem Verwaltungsgericht eine Honorarnote ein.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von
Beschwerden gegen Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen der
Finanzdirektion betreffend Beiträge im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms
zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 [VRG, LS 175.2]). Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen
erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Nach Art. 12
Abs. 1 des Covid-19-Gesetzes vom 25. September 2020 (SR 818.102,
in der seit dem 20. März 2021 geltenden Fassung [AS 2021 153]) kann
der Bund auf Antrag eines oder mehrerer Kantone Härtefallmassnahmen dieser
Kantone unterstützen für Einzelunternehmen, Personengesellschaften oder
juristische Personen mit Sitz in der Schweiz (Unternehmen), die vor dem 1.
Oktober 2020 gegründet worden sind oder ihre Geschäftstätigkeit aufgenommen
haben und am 1. Oktober 2020 ihren Sitz im jeweiligen Kanton hatten und
die aufgrund der Natur ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit von den Folgen von
Covid-19 besonders betroffen sind und einen Härtefall darstellen, insbesondere
Unternehmen in der Wertschöpfungskette der Eventbranche, Schausteller,
Dienstleister der Reisebranche, Gastronomie- und Hotelleriebetriebe sowie
touristische Betriebe. Dabei liegt ein Härtefall vor, wenn der Jahresumsatz des
betroffenen Unternehmens unter 60 % des mehrjährigen Durchschnitts liegt
(Art. 12 Abs. 1
bis
Covid-19-Gesetz). Art. 12
Abs. 2
bis
Covid-19-Gesetz macht die Unterstützung durch den
Bund zudem davon abhängig, dass das Unternehmen vor dem Ausbruch von Covid-19
profitabel oder überlebensfähig war und nicht Anspruch auf andere
Covid-19-Finanzhilfen des Bundes hat. Gemäss Art. 12 Abs. 4
Covid-19-Gesetz regelt der Bundesrat die Einzelheiten in einer Verordnung.
Am 1. Dezember 2020 trat vor diesem Hintergrund die
Verordnung über Härtefallmassnahmen für Unternehmen im Zusammenhang mit der
Covid-19-Epidemie vom 25. November 2020
(Covid-19-Härtefallverordnung 2020 [HFMV 20], SR 951.262) in Kraft
(AS 2020 4919). Diese regelte im zweiten Abschnitt, der bis zum
31. Dezember 2021 Geltung hatte, welche Anforderungen die Unternehmen
erfüllen müssen, damit sich der Bund an den Kosten und den Verlusten, die einem
Kanton aus seinen Härtefallmassnahmen für Unternehmen entstehen, beteiligt
(Art. 2–6 HFMV 20). Vorausgesetzt wurde unter anderem, dass das
unterstützte Unternehmen gegenüber dem Kanton belegt hat, dass es profitabel
oder überlebensfähig ist (Art. 4 Abs. 1 lit. a HFMV 20) sowie
dass sein Umsatz im Jahr 2020 im Zusammenhang mit den behördlich angeordneten
Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie unter 60 % des
durchschnittlichen Jahresumsatzes der Jahre 2018 und 2019 liegt (Art. 5
Abs. 1 HFMV 20).
2.2
Nachdem
der Bund allein die Voraussetzungen für seine Beteiligung an kantonalen
Härtefallmassnahmen regelte, waren die Kantone grundsätzlich frei in der Entscheidung,
ob sie Härtefallmassnahmen ergreifen und, falls ja, wie sie
diese
ausgestalten
wollten; namentlich konnten die Kantone die Voraussetzungen für die Gewährung
von Beiträgen auch enger als der Bund formulieren (EFV, Erläuterungen zur
Verordnung über Härtefallmassnahmen für Unternehmen in Zusammenhang mit der
Covid-19-Epidemie, Bern, 31. März 2021
[Erläuterungen HFMV 20], S. 2; Bundesrat, Botschaft zu Änderungen des
Covid-19-Gesetzes und des Covid-19-Solidarbürgschaftsgesetzes vom 18. November
2020, BBl 2020 8819 ff., 8822 und 8824).
Der Kantonsrat Zürich beschloss am 14. Dezember 2020
einen Verpflichtungskredit für das Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons
Zürich und legte gegenüber der Covid-19-Härtefallverordnung 2020 leicht
angepasste Anforderungen für die Unterstützung von Unternehmen fest (
ABl 2020-12-16, Meldungsnummer RS-ZH08-0000000086)
. So
wurde namentlich in Abweichung von den bundesrechtlichen Vorgaben auf eine
"Einschränkung der Anspruchsberechtigung auf einzelne Branchen" verzichtet
und stattdessen verlangt, dass die gesuchstellende Person in Selbstdeklaration
nachvollziehbar darzulegen habe, dass der Umsatzrückgang vollumfänglich direkt
auf Massnahmen der Schweizer Behörden in Zusammenhang mit Covid-19
zurückzuführen ist, wobei der Umsatzrückgang mindestens 50 % statt
40 % betragen musste. Am 25. Januar 2021 beschloss der Kantonsrat einen
Zusatzkredit und Nachtragskredite für eine 2. Zuteilungsrunde im
Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich. Zudem ermächtigte er den Regierungsrat,
die Kriterien und den Zuteilungsmechanismus des Covid-19-Härtefallprogramms des
Kantons Zürich gemäss den Bundesvorgaben anzupassen (
ABl 2020-01-29,
Meldungsnummer RS-ZH02-0000000106)
. Der Regierungsrat beschloss am 22. Januar
2021, dass in der 2. Zuteilungsrunde nunmehr ausschliesslich die Kriterien
des Bundes angewendet würden (RRB 56/2021 S. 2). Am 15. März 2021
bewilligte der Kantonsrat einen zweiten Zusatzkredit und weitere
Nachtragskredite für das Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich
(ABl 202103-19,
Meldungsnummer RS-ZH02-0000000108).
3.
3.1
Das
Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich wurde somit in verschiedene
Zuteilungsrunden unterteilt. Dabei konnten die Gesuchstellenden grundsätzlich
in der 1., der 2. und der 3. Zuteilungsrunde ein (neues) Gesuch
einreichen (vgl. VGr, 14. Juli 2022, VB.2022.00068, E. 2.2
Abs. 2). Am 31. August 2021 wurde eine 4. Zuteilungsrunde des
Härtefallprogramms eröffnet ("4a"), welche der Umsetzung der
sogenannten "Härtefall im Härtefall"-Regelung diente (vgl. ABl 2021-09-17,
Meldungsnummer RS-ZH01-0000000535, S. 4 mit Hinweis auf die Motion 21.3601
"Zulassen von höheren Härtefallbeiträgen in begründeten Ausnahmefällen").
3.2
Am
5. November 2021 wurde sodann die Zuteilungsrunde "4b" eröffnet.
Dabei ging es um die Verteilung der Zusatzbeiträge des Bundes gemäss
Art. 12 Abs. 2 Covid-19-Gesetz in Verbindung mit Art. 15 HFMV 20
(in Kraft vom 19. Juni 2021 bis am 31. Dezember 2021 [AS 2021 356]).
Diese sogenannten "Bundesratsreserven" hatten die Kantone für die
ergänzende Unterstützung von Unternehmen einzusetzen, die in ihrer
wirtschaftlichen Tätigkeit von den Folgen von Covid-19 besonders betroffen sind
und an denen ein gewichtiges kantonales Interesse besteht (Art. 15
Abs. 3 Satz 1 HFMV 20). Der Kanton Zürich erhielt aus den
gesamten Zusatzbeiträgen des Bundes einen Anteil von 19,87 %, was
Fr. 59,61 Millionen entspricht (vgl. Anhang HFMV 20).
3.3
Am
25. Oktober 2021 beschloss der Kantonsrat das Gesetz über die Verwendung
der Zusatzbeiträge des Bundes an Covid-19-Härtefallmassnahmen für Unternehmen
(Covid-19-Zusatzbeitragsgesetz [Covid-19-ZBG]; OS 76, 440 [in Kraft bis
31. Dezember 2021]). Gemäss § 1 Abs. 1 Covid-19-ZBG kann der
Kanton Unternehmen der Gastronomiebranche Staatsbeiträge gewähren. Die Kriterien,
welche für die Gewährung eines solchen erfüllt sein müssen, sind in § 2
Covid-19-ZBG geregelt. Es wird verlangt, dass die gesuchstellenden Unternehmen ihren
Sitz im Zeitpunkt, der gemäss dem Bundesrecht massgeblich ist, im Kanton Zürich
hatten (lit. a), eine hohe Zahl von Betrieben innerhalb und ausserhalb des
Kantons führen (lit. b), die Voraussetzungen von Art. 12
Covid-19-Gesetz und der Covid-19-Härtefallverordnung erfüllen (lit. c),
einen Umsatzrückgang im Sinn der Covid-19-Härtefallverordnung von mehr als
Fr. 40 Millionen erlitten haben (lit. d), im Zeitraum, der
gemäss dem Bundesrecht massgeblich ist, keinen Gewinn erzielt haben und
tatsächliche Kosten hatten, denen kein Umsatz entgegensteht (lit. e), und
in der 3. Zuteilungsrunde ein Gesuch um einen Staatsbeitrag gestellt haben
(lit. f). Nach § 6 Abs. 2 Covid-19-ZBG kann die Finanzdirektion
Ausführungsbestimmungen erlassen. Gestützt darauf erliess Letztere die
Verordnung vom 3. November 2021 über die Verwendung der Zusatzbeiträge des
Bundes an Covid-19-Härtefallmassnahmen für Unternehmen (VO Covid-19-ZBG; OS 76,
443 [in Kraft bis 31. Dezember 2021]).
4.
4.1
Vorliegend
ist unbestritten, dass es sich bei der Beschwerdeführerin um ein
Gastronomieunternehmen handelt und sie die in § 2 Covid-19-ZBG genannten Voraussetzungen
für eine Beitragsgewährung erfüllt.
4.2
Die
Bemessung der Beiträge richtet sich nach § 3 Covid-19-ZBG, der auf
Art. 12 Covid-19-Gesetz und die Covid-Härtefallverordnung verweist
(Abs. 1), allerdings grundsätzlich Abweichungen zulässt, soweit das
Bundesrecht diese gestattet (Abs. 2 f.). § 4 Abs. 1
Covid-19-ZBG sieht eine Begrenzung vor, indem höchstens die ungedeckten Kosten
gemäss § 2 Abs. 1 lit. e Covid-19-ZBG (also "tatsächliche
Kosten, denen kein Umsatz entgegensteht") gedeckt werden dürfen. Im
Einzelnen ist die "Bemessung der Beiträge" in § 2 VO
Covid-19-ZBG geregelt. Dabei wird zunächst für jedes gesuchstellende
Unternehmen der "berechnete Beitrag" ermittelt, der sich aus der in
Art. 8b HFMV 20
(AS 2021 184)
definierten Formel
"Umsatzrückgang × Fixkostenanteil" ergibt (§ 2 Abs. 3
Satz 3 VO Covid-19-ZBG). Bei der Beschwerdeführerin beträgt Letzterer
pauschal 25 % (Art. 8b Abs. 3 lit. c HFMV 20). Der
Umsatzrückgang ist individuell zu errechnen und resultiert aus zwei
Berechnungen. Zunächst ist im Sinn von Art. 5 Abs. 1 und 1
bis
HFMV 20 der Umsatz von März 2020 bis Februar 2021 mit dem
durchschnittlichen Jahresumsatz der Jahre 2018 und 2019 zu vergleichen. Des
Weiteren ist im Sinn von Art. 8b Abs. 2 HFMV 20 der
durchschnittliche Umsatz der Monate März bis Juni in den Jahren 2018 und 2019
mit demjenigen der Monate März bis Juni 2021 zu vergleichen. Der so errechnete Umsatzrückgang
ist mit dem Fixkostenanteil von 25 % zu multiplizieren. Die Parteien sind
sich einig, dass der daraus resultierende "berechnete Betrag"
Fr. 30'743'521.- beträgt.
4.3
Dieser
"berechnete Betrag" ist in der Folge auf Überentschädigung zu prüfen
(§ 2 Abs. 4 Satz 1 VO Covid-19-ZBG). Übersteigt er die
ungedeckten Kosten, die gemäss der Formel "Fixkosten (im Zeitraum von
1. März 2020 bis 30. Juni 2021, für den Umsatzrückgang geltend
gemacht wurde) × Umsatzrückgang (%) + coronabedingte Einmalkosten"
definiert sind, wird der "berechnete Beitrag" auf das Niveau der
ungedeckten Kosten gekürzt. Es resultiert der "erstermittelte Beitrag"
(§ 2 Abs. 4 Satz 2 f. VO Covid-19-ZBG). Die Parteien sind
sich in diesem Zusammenhang einig, dass der Umsatzrückgang 71,5 % (bzw.
ohne Rundung 71,4653537 %) und die Einmalkosten Fr. 0.- betragen.
Uneinigkeit herrscht jedoch bezüglich der Frage, ob der Begriff
"Fixkosten" auch Abschreibungen umfasst oder nicht. Die
Beschwerdeführerin hatte im Rahmen des Gesuchsverfahrens Abschreibungen etwa
für "Geräte/Apparate", "Mobiliar", "Fahrzeuge",
"Immobilien" und "Immaterielle Anlagen" unter dem Titel der
Fixkosten geltend gemacht.
5.
5.1
Vorab ist
festzuhalten, dass es sich bei den im Rahmen der Zuteilungsrunde 4b
ausgeschütteten Beiträgen – wie bereits bei denjenigen der vorangehenden
Zuteilungsrunden – um Subventionen im Sinn von § 3 Abs. 1 des
Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (LS 132.2) handelt (so
ausdrücklich § 5 Abs.
1
Covid-19-ZBG; vgl. VGr,
29. September
2022, VB.2022.000211,
E. 3.1 f. –
14. Juli 2022,
VB.2022.00095, E. 4; ferner BGr, 28. September 2022,
2C_8/2022, E. 1.3).
Die Gewährung von Zusatzbeiträgen an Unternehmen
der Gastronomiebranche lag damit im Ermessen der Finanzdirektion bzw. des
Regierungsrats.
Das Verwaltungsgericht kann die Ermessensausübung durch die
Vorinstanzen nur auf das Überschreiten, Unterschreiten oder den Missbrauch des
Ermessens überprüfen, hingegen nicht auf die Angemessenheit des Entscheids
(§ 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG;
Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014, § 50 N. 25 ff. und N. 66 ff.; zum Ganzen VGr,
1. September 2022, VB.2022.00134, E. 4).
5.2
Unter den
Verfahrensbeteiligten besteht Einigkeit, dass es sich beim Begriff der
"Fixkosten" gemäss § 2 Abs. 4 VO Covid-19-ZBG um einen
unbestimmten Rechtsbegriff handelt. Die Beschwerdeführerin folgert daraus, dass
das Verwaltungsgericht den vorinstanzlichen Beschluss mit voller Kognition zu
überprüfen habe.
Es kann offenbleiben, ob es sich beim Begriff
der "Fixkosten" (bzw. bei demjenigen der "tatsächlichen
Kosten" nach § 4 Abs. 1 in Verbindung mit § 2 Abs. 1
lit. e Covid-19-ZBG) tatsächlich um einen unbestimmten Rechtsbegriff
handelt oder ob es dabei um (Tatbestands-)Ermessen geht (vgl. allgemein zum
unbestimmten Rechtsbegriff etwa René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des
allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, Bern 2012, Rz. 1418 ff.). Denn
hier ergibt sich aus dem Regelungsgegenstand – es geht um Ermessenssubventionen
–, dass Beschwerdegegner und Vorinstanz ein von den Rechtsmittelinstanzen zu
respektierender Beurteilungsspielraum eingeräumt wurde. Dies erhellt insbesondere
auch aus dem Umstand, dass es sich beim Covid-19-Zusatzbeitragsgesetz um einen
dringlichen Erlass handelte, bei welchem es um "ausgesprochene Sonderfälle"
ging (Antrag des Regierungsrats zum Covid-19-ZBG [ABl 2021-09-17,
Meldungsnummer RS-ZH01-0000000535], S. 6 und 10 [im Folgenden: Antrag
Covid-19-ZBG])
. Im Sinn einer effizienten Berechnung und Auszahlung der
Beiträge beliess der Gesetzgeber der Finanzverwaltung somit einen erheblichen
Ermessensspielraum (vgl. auch
Antrag Covid-19-ZBG, S. 10,
wonach
sich eine Unterstützung mit Zusatzbeiträgen im Einzelfall aus
anderen, nicht im Gesetz genannten Gründen als unangemessen erweisen könne).
Folglich hat das Verwaltungsgericht – unabhängig von der Qualifikation
der Begriffe "Fixkosten" und "tatsächliche Kosten" –, die
dem Beschwerdegegner zustehenden Beurteilungsspielräume zu respektieren bzw. bei
deren Überprüfung Zurückhaltung zu üben (Donatsch, § 50 N. 29 f.;
Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
8. A., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 419 f.; vgl. zum Ganzen Alfred
Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. A., Zürich etc. 2013, Rz. 1049 ff.;
René Wiederkehr/Kaspar Plüss, Praxis des öffentlichen Verfahrensrechts,
Bern 2020, N. 2754 ff.)
.
6.
6.1
Die Beschwerdeführerin verweist zu Recht auf das
betriebswirtschaftliche Verständnis des Begriffs "Fixkosten", welches
grundsätzlich auch Abschreibungen umfasst. Dass der kantonale Gesetz- und
Verordnungsgeber bewusst davon hätten abweichen und dem Begriff der Fixkosten
gemäss § 2 Abs. 4 VO Covid-19-ZBG bzw. demjenigen der tatsächlichen
Kosten gemäss § 4 Abs. 1 in Verbindung mit § 2 Abs. 1
lit. e Covid-19-ZBG einen besonderen juristischen Gehalt hätten beimessen
wollen, ist nicht ersichtlich. Des Weiteren haben auch die Hinweise der
Beschwerdeführerin auf das Zusammenspiel der hier interessierenden
Zusatzbeiträge mit bundesrechtlichen Vorschriften des Obligationen- wie des
Konkursrechts (etwa zur Überschuldung) durchaus ihre Berechtigung.
6.2
Umgekehrt ergibt
sich aus dem Wortlaut der kantonalen Bestimmungen und den Materialien nicht,
dass die Auslegung der Vorinstanzen unhaltbar wäre. Ebenso wenig wird diese vom
Bundesrecht ausgeschlossen, da sich diesem kein eindeutiger Begriff der
"Fixkosten" entnehmen lässt: In Art. 12 Abs. 1
bis
Covid-19-Gesetz wird der Begriff nicht definiert, und bei der Auslegung der
Covid-19-Härtefallverordnung ist eine solche Definition gar nicht relevant,
weil die Fixkosten nur im Rahmen von Selbstdeklarationen (Art. 5a HFMV 20)
und Pauschalen (Art. 8b HFMV 20) berücksichtigt werden. Den Materialien
zum Covid-19-Gesetz lässt sich ebenfalls keine klare Aussage entnehmen (vgl.
namentlich AB 2020 N 1323 [Votum Rösti], 1493 [Flavia Wasserfallen], 2132
[Badran], 2136 [Grossen]). Schliesslich mussten die Vorinstanzen dem von der
Beschwerdeführerin hervorgehobenen Grundsatz der Einheit der Rechtsordnung
keine ausschlaggebende Bedeutung zumessen, geht es doch um Subventionen, die in
einer ausserordentlichen Situation zugesprochen sowie schematisch berechnet und
begrenzt werden.
6.3
Für
die Auslegung der Vorinstanzen sprechen sodann folgende Überlegungen: Wie
dargelegt, wurde mit dem Covid-19-Zusatzbeitragsgesetz die finanzielle
Unterstützung für Unternehmen der Gastronomiebranche mit Sitz in Zürich
geregelt, welche unter anderem "eine hohe Zahl von Betrieben innerhalb und
ausserhalb des Kantons führen" und einen Umsatzrückgang von mehr als
Fr. 40 Millionen erlitten haben (§ 1 Abs. 1, Abs. 2
lit. a, b und d Covid-19-ZBG). Dabei stand dem Kanton Zürich ein
fixer Betrag von
Fr. 59,61 Millionen zur Verfügung
(vgl. § 1 Abs. 2 und § 3 Abs. 1 Covid-19-ZBG; § 2
Abs. 7 VO Covid-19-ZBG); damit sollten "tatsächliche Kosten (…),
denen kein Umsatz entgegensteht" (§ 2 Abs. 1 lit. e
Covid-19-ZBG) entschädigt werden. Die Zusatzbeiträge des Bundes wurden folglich
auf eine beschränkte Anzahl von (insgesamt vier) beitragsberechtigten Unternehmen
verteilt. Aufgrund der von vornherein begrenzten Mittel war sodann eine
vollständige Entschädigung von sämtlichen tatsächlichen Kosten, denen kein
Umsatz entgegensteht, vom kantonalen Gesetzgeber nicht beabsichtigt (vgl. Antrag
Covid-19-ZBG, S. 9, 11) und – wie das Beispiel der Beschwerdeführerin
zeigt – auch nicht möglich. Im Ergebnis dient die Höhe der anrechenbaren
Fixkosten mithin nicht zur Bestimmung einer Obergrenze, sondern in erster Linie
zur Bestimmung des Anteils der einzelnen Gastronomieunternehmen am zur
Verfügung stehenden Betrag.
Vor diesem Hintergrund ist von
entscheidender Bedeutung, dass der Beschwerdegegner die vier grundsätzlich
beitragsberechtigten Unternehmen der Gastronomiebranche im Rahmen der
Berechnung der Beiträge gleichbehandelt hat (vgl. Art. 8 Abs. 1 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 [SR 101]), indem er geltend
gemachte Abschreibungen bei allen Gesuchstellenden unberücksichtigt liess. Diese
Vorgehensweise ist haltbar, weil Abschreibungen anhand unterschiedlicher
Methoden vorgenommen und ausgewiesen werden können (statt vieler Markus R.
Neuhaus/Stefan Haag, Basler Kommentar, Obligationenrecht, 5. A., Basel
2016, Art. 960a N. 17 ff.), was die Vergleichbarkeit erschwert.
Es konnte sodann im Rahmen der Beurteilung dieser dringlichen Unterstützung
nicht verlangt werden, dass der Beschwerdegegner die vorgenommenen
Abschreibungen bzw. die dabei angewandten Methoden bei allen vier Unternehmen
im Einzelnen vergleicht und nötigenfalls vereinheitlicht. Folglich ist im
Ergebnis nicht zu beanstanden, die Gleichbehandlung der vier hier
interessierenden Unternehmen der Gastronomiebranche mit Blick auf die
Abschreibungen dadurch sicherzustellen, dass Letztere nicht in die Berechnung der
Beiträge einflossen.
Der Vollständigkeit halber ist in diesem Kontext
anzumerken, dass die Beschwerdeführerin nicht behauptet, sie sei rechtsungleich
behandelt worden. Dafür bestehen denn auch keine Anhaltspunkte.
6.4
Zusammenfassend
ist die von Vorinstanz und Beschwerdegegner vorgenommene Auslegung des Begriffs
der "Fixkosten" gemäss § 2 Abs. 4 VO Covid-19-ZBG bzw. der "
tatsächlichen Kosten" gemäss § 4 Abs. 1 in Verbindung
mit § 2 Abs. 1 lit. e Covid-19-ZBG und damit die
Nichtberücksichtigung
von Abschreibungen insbesondere aufgrund des Regelungsgegenstands vertretbar.
7.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
8.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen und ist dieser keine Parteientschädigung
zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG).
9.
Zur
Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern:
Gegen Entscheide betreffend Subventionen steht die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nur offen, wenn
ein Anspruch auf die Subvention besteht (Art. 83 lit. k BGG). Hier
kann deshalb nur subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff.
BGG erhoben werden.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 22'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.       120.--
Zustellkosten,
Fr. 22'120.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde erhoben werden. Sie ist
innert 30 Tagen ab Zustellung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    den Regierungsrat.