zh_verwaltungsgericht · VB.2013.00105 · 2013-11-21 · de

Beitrag an regionale Suchtpräventionsstelle | Netz von Suchtpräventionsstellen. Die Beitragspflicht der beschwerdeführenden Gemeinde an eine regionale Suchtpräventionsstelle beruhte auf einer Mitgliedschaft im Verein, der als Träger der Präventionsstelle fungiert. Zu prüfen ist, ob § 48 Abs. 8 GesG die Gemeinde zu einer finanziellen Unterstützung der Präventionsstelle verpflichtet, nachdem die Vereinsmitgliedschaft aufgelöst wurde. Das Gesetz präzisiert nicht, auf welche Weise die Gemeinden für das Netz von Suchtpräventionsstellen zu sorgen bzw. wie sie sich am bestehenden Netz zu beteiligen haben. Der Gemeinde steht es somit grundsätzlich frei, die Suchtprävention autonom zu regeln (E. 4.2). Damit muss sie auch die Möglichkeit haben, eine eigene Suchtprävention aufzubauen (E.4.3.2). Ist der Bezirksrat der Ansicht, die Suchtprävention in der Gemeinde sei nicht genügend ausgestaltet, hat er eine aufsichtsrechtliche Anordnung zu erlassen (E. 4.3.3). Gutheissung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 21.11.2013 VB.2013.00105
Zurich Verwaltungsgericht 21.11.2013 VB.2013.00105
Zurigo Verwaltungsgericht 21.11.2013 VB.2013.00105

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00105
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Geschäftsnummer:
VB.2013.00105
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 21.11.2013
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Beitrag an regionale Suchtpräventionsstelle
Netz von Suchtpräventionsstellen.
Die Beitragspflicht der beschwerdeführenden Gemeinde an eine regionale Suchtpräventionsstelle beruhte auf einer Mitgliedschaft im Verein, der als Träger der Präventionsstelle fungiert. Zu prüfen ist, ob § 48 Abs. 8 GesG die Gemeinde zu einer finanziellen Unterstützung der Präventionsstelle verpflichtet, nachdem die Vereinsmitgliedschaft aufgelöst wurde. Das Gesetz präzisiert nicht, auf welche Weise die Gemeinden für das Netz von Suchtpräventionsstellen zu sorgen bzw. wie sie sich am bestehenden Netz zu beteiligen haben. Der Gemeinde steht es somit grundsätzlich frei, die Suchtprävention autonom zu regeln (E. 4.2). Damit muss sie auch die Möglichkeit haben, eine eigene Suchtprävention aufzubauen (E.4.3.2). Ist der Bezirksrat der Ansicht, die Suchtprävention in der Gemeinde sei nicht genügend ausgestaltet, hat er eine aufsichtsrechtliche Anordnung zu erlassen (E. 4.3.3).
Gutheissung der Beschwerde.
Stichworte:
BEITRAG
FINANZIERUNG
GEMEINDEAUFSICHT
GEMEINDEAUTONOMIE
GESUNDHEITSFÖRDERUNG
ÖFFENTLICHE AUFGABEN
PRÄVENTION
SUCHTPRÄVENTION
ÜBRIGES FÜRSORGE UND GESUNDHEIT
VEREINSMITGLIEDSCHAFT
Rechtsnormen:
§ 46 Abs. I GesundheitsG
§ 48 Abs. VIII GesundheitsG
Art. 113 Abs. II KV
§ 21 Abs. II lit. c VRG
Art. 60 ZGB
Art. 70 ZGB
Art. 70 Abs. II ZGB
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2013.00105
Urteil
der 3. Kammer
vom
21. November 2013
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rotach, Verwaltungsrichterin
Elisabeth Trachsel,
Gerichtsschreiberin
Michèle Babst.
In Sachen
Gemeinde A,
vertreten durch den Gemeinderat,
dieser vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Verein C,
Beschwerdegegner,
betreffend Beitrag
an regionale Suchtpräventionsstelle,
hat
sich ergeben:
I.
Der Verein für C gelangte im April 2011 mit einem
Gesuch zur Finanzierung der regionalen Stellen für Suchtprävention und Gewaltprävention
im Zürcher Oberland für die Jahre 2012 bis 2015 an die Gemeinden in den Bezirken
D, E und F.
Mit Schreiben vom 22. November 2011 teilte die
Gemeinde A dem Verein C mit, dass der Gemeinderat A anlässlich seiner Sitzung
vom 15. November 2011 das Gesuch geprüft habe und aufgrund der seit April
2010 geltenden Gemeindestrukturen mit eigenem Präventionsbereich beschlossen
habe, die Vereinsmitgliedschaft ab 2012 nicht zu erneuern. Der Verein C
ersuchte den Gemeinderat am 6. Dezember 2011 wiedererwägungsweise, auf
seinen Beschluss zurückzukommen. Mit Schreiben vom 6. März 2012 teilte der
Gemeinderat A dem Verein mit, dass er am Entscheid vom 15. November 2011
festhalte und damit die Mitgliedschaft ab dem Jahr 2012 nicht erneuere.
II.
Dagegen erhob der Verein C am 12. April 2012 Rekurs
und Aufsichtsbeschwerde beim Bezirksrat F und beantragte, der Beschluss des
Gemeinderats vom 6. März 2012 sei aufzuheben, und die Gemeinde A sei
(eventualiter aufsichtsrechtlich) zu verpflichten, Mitglied beim Verein C zu
bleiben und ihm Fr. 2.90 pro Einwohner pro Jahr für die Jahre 2012 bis
2015 zu bezahlen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Gemeinde A.
Mit Beschluss vom 14. Januar 2013 hiess der
Bezirksrat F den Rekurs gut, soweit er darauf eintrat. Der Beschluss des
Gemeinderats A vom 6. März 2012 wurde insofern aufgehoben, als er die
Abweisung des Finanzierungsgesuchs des Vereins C vom April 2011 betrifft.
Es wurde festgestellt, dass die Gemeinde A verpflichtet sei, die Beiträge an
die regionalen Stellen für Suchtprävention Zürcher Oberland gemäss Gesuch des Vereins
C vom April 2011 zu leisten. Den aufsichtsrechtlichen (Eventual-)Begehren gab
der Bezirksrat keine Folge.
III.
Am 14. Februar 2013 reichte die Gemeinde A Beschwerde
beim Verwaltungsgericht ein und beantragte die Aufhebung des
Bezirksratsbeschlusses vom 14. Januar 2013, soweit der Gemeinderat damit
verpflichtet werde, die Beiträge an die regionale Stelle für Suchtprävention
Zürcher Oberland gemäss Gesuch des Vereins C vom April 2011 für die Jahre 2012
bis 2015 zu leisten. Soweit nötig sei festzustellen, dass der Gemeinderat aus
dem Verein C ausgetreten sei und somit dem Verein C bzw. den von ihm geführten
regionalen Stellen für Suchtprävention Zürcher Oberland keine Pauschalbeiträge
für die Jahre 2012 bis 2015 zu entrichten habe. Eventualiter sei der
Gemeinderat A zu verpflichten, einen Beitrag für das Jahr 2012 zu bezahlen,
sofern der Verein C den Nachweis zu erbringen vermöge, dass der Gemeinderat im
Jahr 2012 noch gewisse Dienstleistungen in Anspruch genommen habe; alles unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen.
In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragte die Gemeinde A,
der Verein C sei zur Edition derjenigen Akten zu verpflichten, welche seine
Vereinbarungen mit der Gemeinde G im Hinblick auf die Finanzierung der
regionalen Stelle für Suchtprävention Zürcher Oberland zum Inhalt haben; und
der Gemeinde sei nach erfolgter Akteneinsicht eine Frist zu Beschwerdeergänzung
anzusetzen.
Mit Beschwerdeantwort vom 7. Juni 2013 beantragte der
Verein C die Abweisung der Beschwerde unter Kosten und Entschädigungsfolgen
zulasten der Gemeinde A. Bezüglich des Akteneinsichtsgesuchs der Gemeinde
reichte der Verein C ein Finanzierungsgesuch vom 23. April 2004 ein.
Die Gemeinde A hielt mit Replik vom 14. August 2013
an ihren Rechtsbegehren und dem Gesuch um Aktenedition fest, ebenso hielt der Verein
C in seiner Duplik vom 6. September an den gestellten Anträgen fest. Zu
der Triplik der Gemeinde vom 2. Oktober 2013 liess der Verein C sich nicht
mehr vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Angefochten ist
der Rekursentscheid über die
Finanzierung der regionalen Stelle für Suchtprävention Zürcher Oberland. Zur
Behandlung dieser Streitigkeit ist das Verwaltungsgericht gemäss § 41 Abs. 1
in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) grundsätzlich
zuständig.
1.2
Das
angefochtene Schreiben der Gemeinde vom
22. November 2011
betrifft
die
Nichterneuerung
der
Vereinsmitgliedschaft ab 2012
, womit
sinngemäss
auch
eine Abweisung des
Finanzierungsgesuchs
gemeint ist. Ein
Vereinsaustritt
bestimmt
sich
nach Art. 70
des Zivilgesetzbuches (ZGB)
bzw. den Statuten,
weshalb
die Vorinstanz
den
Verein C zu Recht
auf den Zivilweg hingewiesen
hat
und auf das Begehren, die Gemeinde A zu verpflichten,
Vereinsmitglied zu bleiben, nicht eingetreten
ist
.
Da
der Beschwerdegegner dies nicht angefochten hat, ist darauf nicht weiter einzugehen
(vgl. § 63 Abs. 2 VRG).
Streitig ist vorliegend
also
, ob für die Gemeinde A eine Verpflichtung besteht, einen
jährlichen Beitrag an die Suchtpräventionsstelle Zürcher Oberland zu zahlen.
Gemäss dem Finanzierungsgesuch des
Vereins C
beträgt
der Ansatz des Pro-Kopf-Beitrags der Gemeinden Fr. 2.90, was für A für die
Jahre 2012 bis 2015 einen Betrag von über Fr. 200'000.- ergäbe. Aufgrund
dieser Streitwerthöhe ist über die Sache gemäss § 38 Abs. 1 VRG in
Dreierbesetzung zu befinden.
Nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist – trotz des
Betreffs des vorinstanzlichen Entscheids – die Finanzierung der
Gewaltprävention, welche von beiden Parteien als freiwillig angesehen wird.
1.3
Nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs.
2 lit. c VRG sind Gemeinden zur Ergreifung eines Rechtsmittels
legitimiert, wenn sie vorbringen, bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben
in ihren schutzwürdigen Interessen verletzt zu sein, insbesondere bei einem
wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen. Einen solchen macht
die Beschwerdeführerin geltend
. Zudem rügt sie eine
Gemeindeautonomieverletzung
.
Somit ist ihre
Beschwerdelegitimation zu bejahen.
1.4
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt
sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Gemäss Art. 113 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Zürich vom
27. Februar 2005 (KV) fördern Kanton und Gemeinden die
Gesundheitsvorsorge. Sie unterstützen nach § 46 Abs. 1 des
Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007 (GesG) Massnahmen zur Verbesserung
der Gesundheit der Bevölkerung (Gesundheitsförderung) und zur Verhütung,
Früherkennung und Früherfassung von Krankheiten (Prävention). Der Kanton sorgt zusammen
mit den Gemeinden für ein Netz von Suchtpräventionsstellen (§ 48
Abs. 8 GesG).
2.2
Im Jahr 1991 haben die Gesundheitsdirektion und
das Institut für Sozial- und Präventivmedizin der Universität Zürich
(ISPM)
ein Suchtpräventionskonzept bezüglich der theoretischen
Grundlagen der Suchtprävention veröffentlicht. Im Mai 1994
hat das
I
SPM
das Konzept "Sicherstellung der
Suchtprävention in allen Regionen des Kantons Zürichs. Regionale
Suchtpräventionsstellen: Aufgaben, Koordination, Finanzierung"
herausgegeben (nachfolgend: Konzept von 1994), das Vorgaben für Schaffung,
Arbeitsweise, Vernetzung und Finanzierung regionaler Suchtpräventionsstellen
(RSPS) im Kanton Zürich enthält. Der Regierungsrat hat am 4. Mai 1994 zustimmend
vom Konzept Kenntnis genommen. Das Konzept bildet die Grundlage für die
Ausrichtung von Staatsbeiträgen an regionale Suchtpräventionsstellen (RRB 1295/1994).
Es gibt im Kanton Zürich acht regionale Suchtpräventionsstellen, die für die
präventive Grundversorgung in ihrer Region zuständig
sind
(vgl. S. 5 der Broschüre über die Suchtprävention im Kanton
Zürich, abrufbar unter: http://www.suchtpraevention-zh.ch).
2.3
Die Suchtpräventionsstelle Zürcher Oberland wird
vom
Verein C
getragen. Dieser ist ein Verein im Sinn
von Art. 60 ZGB. Gemäss Art. 1 Abs. 2 seiner Statuten bezweckt er
primär den Aufbau, den Betrieb, die Förderung und die Koordination von
Einrichtungen der Prävention, insbesondere der Suchtprävention. Dem
Verein
C
können öffentlich-rechtliche Körperschaften als
Kollektivmitglieder angehören (Art. 2 Abs. 1 der Statuten). Die
Mittel des Vereins bestehen aus den Jahresbeiträgen der Mitglieder, aus den
Zuwendungen der Gemeinde, des Kantons und der Eidgenossenschaft sowie aus
Spenden.
3.
3.1
Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass mit
ihrem Austritt aus dem
Verein C
auch ihre Beiträge an
die vom
Verein C
geführte regionale
Suchtpräventionsstelle Zürcher Oberland dahinfalle. Eine gesetzliche Grundlage,
die eine Gemeinde nach ihrem Austritt aus dem
Verein C
verpflichten vermöchte, die Dienstleistungen des
Vereins C
bzw. der von ihm geführten Suchtpräventionsstelle Zürcher Oberland
zu beziehen oder zu finanzieren, bestehe nicht. Der Gemeinde sei es erlaubt,
eine eigene Präventionsstelle zu errichten und sich mit Partner
n
ihrer Wahl zu vernetzen. Wie und welche Dienstleistungen angeboten
werden, könne die Gemeinde autonom bestimmen.
3.2
Der Beschwerdegegner bringt dagegen vor, dass
gemäss § 48 Abs. 8 GesG
der
Aufbau und die
Finanzierung von Suchtpräventionsstellen vom Kanton und den Gemeinden gemeinsam
zu übernehmen seien. Da der Aufbau der regionalen Suchtpräventionsstellen abgeschlossen
sei, beschränke sich die Pflicht nun auf deren Finanzierung. Die regionale
Suchtpräventionsstelle sei derjen
ige
Teil des Netzes,
für das die Beschwerdeführerin zu sorgen habe. Ein Austritt aus dem
Verein
C
sei demzufolge gar nicht möglich.
3.3
Die Vorinstanz führte aus, dass sich aus dem offen
formulierten Auftrag, für ein Netz von Suchtpräventionsstellen zu sorgen, sowie
aus dem Konzept RSPS keine Verpflichtung zur Vereinsmitgliedschaft herleiten
lasse. Mit einem Austritt aus dem
Verein C
ende aber
lediglich die Vereinsmitgliedschaft, was den gesetzlichen Auftrag an die
Gemeinde nach § 48 Abs. 8 GesG nicht berühre. Nach Ansicht der
Vorinstanz bliebe der Beschwerdeführerin, nachdem sie mit ihrer
Präventionsarbeit die im Rahmen eines solchen Netzes von
Suchtpräventionsstellen anfallenden Aufgaben nicht zu erfüllen vermöge,
gegenwärtig nur die Möglichkeit, sich durch finanzielle Unterstützung der RSPS
an diesem Netz zu beteiligen.
4.
4.1
Die Aufgabe
der Vereinsmitgliedschaft richtet sich nach Art. 70 Abs. 2 ZGB und
ist mittels einseitiger, empfangs-, aber nicht genehmigungsbedürftiger Willensäusserung
möglich (Hans Michael Riemer, Vereins- und Stiftungsrecht, Bern 2012,
Art. 70, Rz. 18). Eine Pflicht, in einem Verein Mitglied zu sein,
bedarf einer gesetzlichen Grundlage (vgl. Riemer, Art. 70 Rz. 16).
Gestützt auf § 48 Abs. 8 GesG ergibt sich jedoch keine Verpflichtung,
dass Gemeinden die Suchtprävention über eine Mitgliedschaft in einem Verein zu
gewährleisten hätten. Mit der Auflösung der Vereinsmitgliedschaft fällt die
Entrichtung des Mitgliederbeitrags dahin.
4.2
Abzugrenzen von dem Vereinsmitgliedsbeitrag, der laut Statuten des Vereins
C für Kollektivmitglieder höchstens Fr. 500.- im Jahr beträgt
(Art. 7 Abs. 1 und 2 der Statuten)
, ist der
Beitrag der Gemeinde an die
RSPS
Zürcher Oberland in
Höhe von Fr. 2.90 pro Einwohner (vorne E. 1.2). Fraglich ist
, ob §
48 Abs. 8 GesG die
Gemeinde zu einer finanziellen Unterstützung der RSPS
Zürcher Oberland
verpflichtet
.
4.2.1
Auch wenn § 48 Abs. 8 die Förderungspflicht gemäss Art. 113
Abs. 2 KV auf ein "Sorgen für" erweitert, wird damit ebenfalls
verlangt, dass Kanton und Gemeinde die Prävention sicherstellen und nicht, dass
sie die Aufgabe selbst erfüllen müssen. Eine verfassungsmässige Auslegung der
Bestimmung ist damit möglich.
4.2.2
Nach Ansicht des Beschwerdegegners bildet das Konzept von 1994 die
Grundlage für § 48 Abs. 8 GesG. Das Konzept von 1994 stützt sich
unter anderem auf § 1 des dannzumal geltenden Gesundheitsgesetzes, wonach
Staat und Gemeinden die Aufgabe haben, die Gesundheit des Volkes zu fördern und
ihre Gefährdung zu verhüten. Gemäss der Weisung des Regierungsrats zu § 70
des Entwurfs des revidierten Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007 sind
Kanton und Gemeinden traditionellerweise gemeinsam in die Aufgaben der Gesundheitsförderung
und Prävention eingebunden (ABl 2005, 171). Mit der Revision enthielt das
Gesundheitsgesetz erstmals eine ausdrückliche Verpflichtung von Kanton und
Gemeinden, für ein Netz von Suchtpräventionsstellen zu sorgen. Gemäss dem vom Beschwerdegegner
eingereichten Schreiben des ISPM bildete das Konzept von 1994 die Grundlage für
die Präventionsartikel bei der Überarbeitung des Gesundheitsgesetzes. Mit
"Netz" sei ein kooperierender Verbund von Suchtpräventionsstellen
gemeint.
Wie das Netz von
Suchtpräventionsstellen zu bilden ist, ist jedoch in § 48 Abs. 8 GesG
nicht explizit geregelt.
4.2.3
Die Gemeinden sind in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht
diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde
zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit
einräumt (vgl. Art. 50 Abs. 1 BV). Der geschützte Autonomiebereich
kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler
Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung
kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen (BGE 137 I 235
E. 2.2, 136 I 265 E. 2.1).
Die Gemeinde A möchte die
Aufgabe der Suchtprävention nicht durch den Verein C oder die
Suchtpräventionsstelle Zürcher Oberland erfüllen lassen. Gemäss Art. 98
Abs. 3 KV ist die Auslagerung kommunaler Aufgaben, zu deren Erfüllung
hoheitliche Befugnisse erforderlich sind, in der Gemeindeordnung zu regeln.
Gemäss Lehre und Rechtsprechung ist allerdings jede Aufgabenübertragung – auch diejenige
nicht hoheitlicher Aufgaben – in einem formellen Gesetz zu regeln (BGE
104 Ia 440 E. 4c;
Andreas Müller in: Isabelle Häner/Markus
Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung
[nachfolgend KV-Kommentar], Art. 98 Rz. 19 mit weiteren Hinweisen).
Diese Voraussetzung ist vorliegend nicht erfüllt, sodass der Beschwerdegegner
sich nicht auf eine Aufgabenübertragung berufen kann. Zudem fehlt es auch an
einem anderen öffentlich-rechtlich bindenden Übertragungsakt, wie etwa einem
öffentlich-rechtlichen Vertrag zwischen dem Kanton, den Gemeinden und dem Verein
C. Ein solcher bedürfte ausserdem der Schriftform (vgl. VB.2012.00045 E. 4.2
mit Hinweisen).
Aus dem Konzept von 1994 ergibt
sich, dass für die Suchtpräventionsstellen verschiedene Trägerschaften möglich
sind: Zweckverbände, Vereine, Bezirksjugendkommissionen oder aber die direkte
Tragung durch eine Gemeinde. Auch wenn das Modell, dass politische Gemeinden
allein eine Präventionsstelle führen, wohl nur in grossen Gemeinden sinnvoll erscheint,
besteht grundsätzlich die Möglichkeit, dass eine Gemeinde autonom für eine
genügende Suchtprävention auf ihrem Gebiet sorgt. Der Bericht der Untersuchung
betreffend Finanzierung der regionalen Suchtpräventionsstellen, durchgeführt im
Auftrag des Verein C von der Anwaltskanzlei H (nachfolgend "Bericht H"),
hält diesbezüglich fest, dass eine einzelne Gemeinde nicht verpflichtet sei,
eine eigene Suchtpräventionsstelle zu führen. Dies bedeutet jedoch nicht, dass
sie nicht eine eigene Stelle führen darf. Die Gemeinden verfügen über Autonomie
bezüglich ihrer Aufgabenerfüllung und dürfen selbst entscheiden, ob und wie sie
Kooperationen mit anderen Gemeinden eingehen wollen (Vittorio Jenni,
KV-Kommentar, Art. 90 Rz. 9). Einzig zum Zusammenschluss zu Zweckverbänden
können die Gemeinden verpflichtet werden, wenn wichtige öffentliche Interessen
es erfordern (Art. 92 Abs. 2 KV). Vorliegend besteht allerdings kein
Zweckverband.
Mit der Vorinstanz ist
dementsprechend festzuhalten, dass das Gesetz nicht präzisiert, auf welche
Weise die Gemeinden für das Netz von Suchtpräventionsstellen zu sorgen bzw. wie
sie sich am bestehenden Netz zu beteiligen haben. Auch wenn die Formulierung
von § 48 Abs. 8 GesG möglicherweise auf das System der RSPS gestützt
wurde, schreibt er dennoch nicht vor, dass sich eine Gemeinde zwingend an einer
der acht regionalen Stellen zu beteiligen habe. Der Gemeinde steht es somit
grundsätzlich frei, die Suchtprävention autonom zu regeln.
4.3
Zu prüfen bleibt damit, ob die Gemeinde trotzdem
zur Finanzierung der regionalen Suchtpräventionsstellen verpflichtet ist, auch
wenn sie
die Suchtprävention eigenständig organisieren möchte
.
4.3.1
Gemäss dem Legalitätsprinzip bedürfen Gemeindebeiträge grundsätzlich einer
Rechtsgrundlage
. Bei regelmässig wiederkehrenden
staatlichen Leistungen wie Subventionen bedarf es einer spezialgesetzlichen
Normierung, welche Voraussetzungen und Zweck dieser Leistungen umschreibt (vgl.
ZBl 91/1990 S. 27, 32 mit weiteren Hinweisen). Eine generelle
Beitragspflicht an die bestehenden Suchtpräventionsstellen ist in § 48
Abs. 8 GesG nicht vorgesehen. Der Bericht H kommt dennoch zum Schluss,
dass die Finanzierung der Suchtpräventionsstellen Aufgabe des Kantons und der
Gemeinden sei, womit die Gemeinde verpflichtet sei, sich an der zuständigen
Stelle zu beteiligen. Von dieser Pflicht könne es nur Ausnahmen geben, wenn
sich eine regionale Suchtpräventionsstelle anders finanzieren könne. Im
"Antrag und Begründungen zur Finanzierung der RSPS Zürcher Oberland"
des Verein C ist festgehalten, dass der Betrieb der Regionalen Suchtpräventionsstelle
über solidarische Gemeindebeiträge pro Einwohner/in sowie mit Staatsbeiträgen
finanziert wird. Auf die faktische Durchführbarkeit kann es jedoch nicht
ankommen. Der Umstand, dass die RSPS Zürcher Oberland grösstenteils von den
Gemeinden finanziert wird und auf diese Beiträge angewiesen ist, ersetzt nicht
die gesetzliche Grundlage für die Beitragspflicht.
Ebenso kann auch aus dem RRB Nr. 1295/1994 keine
Beitragspflicht der Gemeinde abgeleitet werden. Der Regierungsrat erwog, dass
das Konzept von 1994 Vorschläge zur Finanzierung der RSPS enthalte und
30 % der anfallenden Kosten durch kantonale Subventionen gedeckt werden
sollen. Dass er zusätzlich festhielt, dass die übrigen 70 % aus Mitteln
der Gemeinden stammen sollen, wie es das Konzept von 1994 vorsieht, vermag eine
Gemeinde noch nicht zu einer konkreten Beitragsleistung zu verpflichten.
Da das kantonale Recht somit nicht abschliessend regelt,
wie der Kanton zusammen mit den Gemeinden für ein Netz von Suchtpräventionsstellen
sorgt, kommt der Gemeinde diesbezüglich Autonomie zu.
4.3.2
Die Vorinstanz ist damit in ihrer Feststellung zu bestätigen, dass die
Einstellung der Beitragsleistungen an die RSPS grundsätzlich möglich ist. Die
Vorinstanz möchte die Beitragseinstellung aber von den von der Gemeinde A
bereitgestellten Leistungen im Bereich der Suchtprävention abhängig machen, die
nach Ansicht der Vorinstanz den Vorgaben des Konzepts an die regionalen
Suchtpräventionsstellen zu entsprechen hätten. Die Vorinstanz kam zum Schluss,
dass die Gemeinde mit ihrer Präventionsarbeit die im Rahmen eines Netzes von
Suchtpräventionsstellen anfallenden Aufgaben nicht zu erfüllen vermöge, womit
ihr gegenwärtig nur die Möglichkeit bliebe, sich durch finanzielle Unterstützung
der RSPS an diesem Netz zu beteiligen.
Diese Schlussfolgerung vermag nicht zu überzeugen. Wenn
festgestellt wird, dass eine Gemeinde grundsätzlich die Möglichkeit hat, selbst
für die Suchtprävention zu sorgen und keine gesetzliche Grundlage für eine
Beitragspflicht an die RSPS besteht, muss die Gemeinde auch die Möglichkeit
haben, eine eigene Suchtpräventionsstelle aufzubauen. Wie die
Beschwerdeführerin zu Recht geltend macht, kann nicht erwartet werden, dass
diese Dienstleistungen im selben Mass wie eine RSPS anbietet, von welcher sie
sich allein schon durch die Anzahl der betroffenen Einwohner unterscheidet.
Der Grad der Verpflichtung zur Erfüllung einer
öffentlichen Aufgabe, für welche die Gemeinde wie hier zu sorgen hat,
unterscheidet sich von eigentlichen Staatsaufgaben, bei denen der Staat die
Aufgaben direkt und in eigener Verantwortung zu gewährleisten hat (Viviane
Sobotich, KV-Kommentar, Vorbem. zu Art. 95–121, Rz. 11 ff.). Wie die
Suchtprävention genau auszugestalten ist und welche konkreten Dienstleistungen
sie zu erbringen hat, kann die Gemeinde – wie dargelegt – autonom entscheiden.
Zur Überprüfung der gehörigen Aufgabenerfüllung durch die Gemeinde ist das
Verwaltungsgericht nicht zuständig.
4.3.3
Der Bezirksrat hat gemäss § 142 Abs. 1 des Gesetzes über das
Gemeindewesen vom 6. Juni 1926 (Gemeindegesetz, GG) einzuschreiten, sobald
er in einer Gemeindeverwaltung Unordnung, Missbräuche, Gesetzes- oder Pflichtverletzungen
wahrnimmt. Ist er also der Ansicht, die Suchtprävention in der Gemeinde A sei
nicht genügend ausgestaltet, hat er eine aufsichtsrechtliche Anordnung zu erlassen.
Die Erwägungen des Bezirksrats im Beschluss vom 14. Januar 2013 scheinen
zwar teilweise aufsichtsrechtlichen Charakter zu haben, beinhalten aber keine
aufsichtsrechtliche Weisung o.
ä.,
sondern stellen die materielle Begründung des Rekursentscheids dar. Auf die aufsichtsrechtlichen
Begehren des Beschwerdegegners ist der Bezirksrat denn auch nicht eingetreten.
4.4
Insgesamt
ist damit festzuhalten, dass keine Verpflichtung der Gemeinde zur Beitragsleistung
an den Verein C bzw. zur Finanzierung der regionalen Stelle für Suchtprävention
Zürcher Oberland besteht. Da der Verein C auch keine Investitionen geltend
macht
, die
er im Vertrauen auf das Fortbestehen der
Finanzierung durch die Gemeinde A getätigt hat und die
nicht
ohne Nachteil
wieder
rückgängig gemacht werden können
, erübrigt sich eine Prüfung, ob die
Beiträge gestützt auf Vertrauensschutz gelten gemacht werden könnten.
4.5
Dies führt zur Gutheissung der Beschwerde. Der
Rekursentscheid der Vorinstanz vom
14. Januar 2013
ist
damit
aufzuheben
und
der Beschluss des Gemeinderats A vom 6. März 2012
ist
wiederherzustellen
.
Bei diesem Ergebnis besteht kein
Interesse der Beschwerdeführerin mehr an einer Edition der Akten betreffend die
Gemeinde G.
5.
Entsprechend dem Verfahrensausgang sind die
Gerichtskosten
dem Beschwerdegegner aufzuerlegen
(§ 65a Abs.
2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 VRG). Die Gemeinde hat grundsätzlich keinen Anspruch auf
Parteientschädigung, da die Erhebung von Rechtsmitteln zu den angestammten
amtlichen Aufgaben gehört
(vgl.
Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,
§ 17 N.
19 ff.
).
Von diesem
Grundsatz ist vorliegend nicht abzuweichen
.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschluss des Bezirksrats F vom
14. Januar 2013 wird aufgehoben und der Beschluss des Gemeinderats A vom
6. März 2012 wird wiederhergestellt.
2.    Die
Kosten des Rekursverfahrens in Höhe von Fr. 1'209.- werden dem Beschwerdegegner
auferlegt.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 7'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 7'140.--     Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
5.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
6.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000
Lausanne 14, einzureichen.
7.    Mitteilung an:…