zh_verwaltungsgericht · AN.2024.00010 · 2025-05-22 · de
Hundeverordnung (Änderung vom 18. Dezember 2024)

[Änderung der Hundeverordnung: Erweiterung der Rassetypenliste II um Hunde des Rassetyps Rottweiler] Die Aufnahme von Rottweilern in die Rassetypenliste II bringt ein Verbot des Erwerbs, des Zuzugs und der Zucht von Hunden dieses Rassetyps mit sich (Art. 8 Abs. 1 HuG; E. 3.1 f.). Aufgrund der Übergangsregelung müssen sich bisherige Rottweilerhalterinnen und -halter nicht von ihren Tieren trennen; sie werden - wie die übrige Bevölkerung - lediglich mit Blick auf eine allfällige Anschaffung eines weiteren oder neuen Hundes eingeschränkt. Dadurch wird das Recht auf persönliche Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) nicht tangiert. Das Zuchtverbot bedeutet aber für gewerbsmässige Rottweilerzüchterinnen und -züchter einen schweren Eingriff in die nach Art. 27 BV geschützte Wirtschaftsfreiheit (E. 3.2). Ein solcher muss nach Art. 36 BV im Gesetz vorgesehen, durch ein öffentliches Interesse oder den Schutz Dritter gerechtfertigt sowie verhältnismässig sein (E. 3.3). Vorliegend besteht mit Art. 8 Abs. 1 HuG eine genügende gesetzliche Grundlage: Die gesetzliche Konzeption (der Umfang des Verbots wird nur im Grundsatz vom Gesetz bzw. Art. 8 HuG vorgegeben und die nähere Umschreibung bzw. die Auflistung der verbotenen Rassetypen innerhalb des vorgegeben Rahmens [Rassetypen mit "erhöhtem Gefährdungspotenzial"] wird dem nachgeordneten Verordnungsrecht überlassen) verstösst nicht gegen Art. 38 KV (E. 4); § 8 HuG befugt den Regierungsrat zur Anpassung bzw. Erweiterung der Rassetypenliste II (E. 5); der Regierungsrat hält sich mit der Aufnahme von Rottweilern in die Rassetypenliste II an den ihm von der Delegationsnorm des § 8 HuG gesetzten Rahmen (E. 6). Das mit der Erweiterung der Rassetypenliste II einhergehende Zuchtverbot ist durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt (E. 7.2) und verhältnismässig (E. 7.3). Die Verordnungsänderung verletzt weder das Verhältnismässigkeitsprinzip des Art. 5 Abs. 2 BV (E. 8) noch das Gebot der Rechtsgleichheit nach Art. 8 Abs. 1 BV (E.9).Abweisung.Abweichende Meinung einer Minderheit von zwei Kammermitgliedern.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2024.00010
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Geschäftsnummer:
AN.2024.00010
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 22.05.2025
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist am Bundesgericht noch hängig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Hundeverordnung (Änderung vom 18. Dezember 2024)
[Änderung der Hundeverordnung: Erweiterung der Rassetypenliste II um Hunde des Rassetyps Rottweiler]Die Aufnahme von Rottweilern in die Rassetypenliste II bringt ein Verbot des Erwerbs, des Zuzugs und der Zucht von Hunden dieses Rassetyps mit sich (Art. 8 Abs. 1 HuG; E. 3.1 f.). Aufgrund der Übergangsregelung müssen sich bisherige Rottweilerhalterinnen und -halter nicht von ihren Tieren trennen; sie werden - wie die übrige Bevölkerung - lediglich mit Blick auf eine allfällige Anschaffung eines weiteren oder neuen Hundes eingeschränkt. Dadurch wird das Recht auf persönliche Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) nicht tangiert. Das Zuchtverbot bedeutet aber für gewerbsmässige Rottweilerzüchterinnen und -züchter einen schweren Eingriff in die nach Art. 27 BV geschützte Wirtschaftsfreiheit (E. 3.2). Ein solcher muss nach Art. 36 BV im Gesetz vorgesehen, durch ein öffentliches Interesse oder den Schutz Dritter gerechtfertigt sowie verhältnismässig sein (E. 3.3). Vorliegend besteht mit Art. 8 Abs. 1 HuG eine genügende gesetzliche Grundlage: Die gesetzliche Konzeption (der Umfang des Verbots wird nur im Grundsatz vom Gesetz bzw. Art. 8 HuG vorgegeben und die nähere Umschreibung bzw. die Auflistung der verbotenen Rassetypen innerhalb des vorgegeben Rahmens [Rassetypen mit "erhöhtem Gefährdungspotenzial"] wird dem nachgeordneten Verordnungsrecht überlassen) verstösst nicht gegen Art. 38 KV (E. 4); § 8 HuG befugt den Regierungsrat zur Anpassung bzw. Erweiterung der Rassetypenliste II (E. 5); der Regierungsrat hält sich mit der Aufnahme von Rottweilern in die Rassetypenliste II an den ihm von der Delegationsnorm des § 8 HuG gesetzten Rahmen (E. 6). Das mit der Erweiterung der Rassetypenliste II einhergehende Zuchtverbot ist durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt (E. 7.2) und verhältnismässig (E. 7.3). Die Verordnungsänderung verletzt weder das Verhältnismässigkeitsprinzip des Art. 5 Abs. 2 BV (E. 8) noch das Gebot der Rechtsgleichheit nach Art. 8 Abs. 1 BV (E. 9).Abweisung.Abweichende Meinung einer Minderheit von zwei Kammermitgliedern.
Stichworte:
ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
DELEGATIONSNORM
GESETZESDELEGATION
GESETZLICHE GRUNDLAGE
HUNDEHALTUNG
HUNDEHALTUNGSVERBOT
HUNDEZUCHT
RASSETYP
RASSETYPENLISTE II
RECHTSGLEICHHEITSGEBOT
VERHÄLTNISMÄSSIGKEITSPRINZIP
VERKÜRZUNG DER BESCHWERDEFRIST
WICHTIGE RECHTSSÄTZE
ZUCHTVERBOT
Rechtsnormen:
Art. 5 Abs. II BV
Art. 8 Abs. I BV
Art. 10 Abs. II BV
Art. 27 BV
Art. 36 BV
§ 8 Abs. I HuG
§ 8 Abs. II HuG
§ 5 Abs. I lit. e HuV
Art. 38 Abs. I KV
Art. 38 Abs. II KV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
AN.2024.00010
Urteil
der 3. Kammer
vom 22. Mai 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Verwaltungsrichter Franz
Kessler Coendet, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Hundeverordnung
(Änderung vom 18. Dezember 2024),
hat sich
ergeben:
I.
Mit am 20. Dezember 2024 im Amtsblatt publiziertem
Beschluss Nr. 1329 vom 18. Dezember 2024 (ABl 2024-12-20,
Meldungsnummer RS-ZH03-0000000848) änderte der Regierungsrat des Kantons Zürich
§ 5 Abs. 1 der Hundeverordnung vom 25. November 2009 (HuV,
LS 554.51) insofern ab, als er in lit. e dieser Bestimmung neu den
Rottweiler in die Rassetypenliste II im Sinn von § 8 Abs. 2 des
Hundegesetzes vom 14. April 2008 (HuG, LS 554.5) aufnahm (Rassetypen
mit erhöhtem Gefährdungspotenzial, deren Erwerb, Zucht und Zuzug nach § 8
Abs. 1 HuG verboten ist). Wer bereits vor dem Inkrafttreten dieser
Änderung einen Hund des Rassetyps Rottweiler gehalten hat, hat gemäss der
Übergangsregelung im Beschluss vom 18. Dezember 2024 innerhalb von sechs
Monaten nach dem Inkrafttreten der Änderung eine Haltebewilligung im Sinn des
§ 30 HuG zu beantragen (Abs. 1). Das Veterinäramt (VETA) kann bei
diesen Hunden im Einzelfall von der Wesensbeurteilung nach § 25
Abs. 2 HuV absehen, insbesondere unter Berücksichtigung des Alters des
Hundes und der Dauer seiner Haltung (Abs. 2).
Der Regierungsrat setzte diese Verordnungsänderung auf den
1. Januar 2025 in Kraft (Dispositivziffer II des Beschlusses vom
18. Dezember 2024). Er kürzte die Beschwerdefrist auf zehn Tage ab
(Dispositivziffer III) und entzog dem Lauf der Beschwerdefrist sowie der Einreichung
einer Beschwerde die aufschiebende Wirkung (Dispositivziffer IV).
II.
A führte am 30. Dezember 2024 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei die revidierte
Verordnungsbestimmung (n§ 5 Abs. 1 lit. e HuV) aufzuheben. In
prozessualer Hinsicht verlangte sie unter anderem die (superprovisorische)
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde. Das Gesuch um
superprovisorische Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde
wurde mit Präsidialverfügung vom 30. Dezember 2024 abgewiesen. Die Gesundheitsdirektion
des Kantons Zürich beantragte mit Beschwerdeantwort vom 10. Januar 2025
namens des Regierungsrats, das prozessuale Ersuchen sowie die Beschwerde seien
abzuweisen. Mit Präsidialverfügung vom 14. Januar 2025 wurde die
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde abgelehnt. Am
28. Januar 2025 reichte die Gesundheitsdirektion dem Verwaltungsgericht ein
weiteres Dokument ein. A sowie die Gesundheitsdirektion namens des
Regierungsrats hielten am 3. bzw. 17. Februar 2025 an ihren Anträgen fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)
sowie Art. 79 Abs. 2 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005
(KV, LS 101) zuständige (einzige) Instanz für die Beurteilung von
Beschwerden gegen regierungsrätliche Verordnungen. Über Rechtsmittel gegen
Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1
VRG).
1.2
Gemäss
§ 49 in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines
Erlasses berechtigt, wer durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt
werden könnte. § 21b VRG soll auf die bundesgerichtliche Praxis verweisen
(Weisung des Regierungsrats vom 22. Oktober 2014 zum Publikationsgesetz,
ABl 2014-11-07, Meldungsnummer 0090451). Demnach ist die Beschwerdelegitimation
zu bejahen, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass
die beschwerdeführende Person durch den angefochtenen Erlass früher oder später
einmal unmittelbar in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (BGE 146
I 62 E. 2.1; VGr, 21. Januar 2021, AN.2020.00018, E. 1.2 mit
weiteren Hinweisen). Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines
öffentliches Interesse reicht nicht aus; die beschwerdeführende Person muss
mithin im eigenen Interesse  und nicht in jenem der Allgemeinheit  Beschwerde
führen (BGE 136 I 49 E. 2.1; 135 I 43 E. 1.4; Martin Bertschi
in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],
§ 21 N. 34).
Die Beschwerdeführerin ist eine im Kanton Zürich wohnhafte
Halterin einer Rottweilerhündin und hier als Hundeausbildnerin zugelassen. Sie
macht zudem geltend, sie wolle inskünftig allenfalls gewerbsmässig Rottweiler
züchten. Ihre Betroffenheit durch die angefochtene Bestimmung in eigenen
schutzwürdigen Interessen ist zumindest im Sinn einer virtuellen Betroffenheit
zu bejahen.
1.3
Die
Beschwerdeführerin reichte ihre Beschwerde innert der vom Beschwerdegegner
gestützt auf § 53 Satz 2 in Verbindung mit § 22 Abs. 3 VRG
auf zehn Tage verkürzten Beschwerdefrist ein. Sie moniert, es werde weder vom
Beschwerdegegner dargelegt noch sei ersichtlich, aus welchen Gründen eine
besondere Dringlichkeit im Sinn des § 22 VRG bestanden habe, welche die
Verkürzung der Beschwerdefrist gerechtfertigt habe. Dazu ist Folgendes
anzumerken: Ob eine besondere Dringlichkeit im Sinn des § 22 VRG vorliegt,
ist aufgrund der Umstände des Einzelfalls zu bestimmen, wobei die anordnende
Behörde ein erhebliches Ermessen besitzt (VGr, 16. September 2021,
VB.2021.00079, E. 1.5.2.2; 26. Mai 2021, AN.2021.00006,
E. 2.4.1, beide auch zum Nachstehenden). Die Rechtsmittelfrist darf indes
nicht leichthin, sondern nur ausnahmsweise abgekürzt werden. Die sich
gegenüberstehenden Interessen  insbesondere an der Verfahrensbeschleunigung
einerseits und der Gewährung eines umfassenden Rechtsschutzes andererseits 
sind sorgfältig gegeneinander abzuwägen (Alain Griffel, Kommentar VRG,
§ 22 N. 27). Die Anordnung des Entzugs der aufschiebenden Wirkung schliesst
eine Verkürzung der Beschwerdefrist nicht grundsätzlich aus, zumal erstere
nicht zur Verfahrensbeschleunigung und damit zu einer möglichst raschen Klärung
der Rechtslage und Schaffung von Rechtssicherheit beizutragen vermag (VGr,
26. Mai 2021, AN.2021.00006, E. 2.4.3).
Eine Verkürzung der regulären Beschwerdefrist von dreissig Tagen
(§ 53 Satz 2 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 Satz 1 VRG)
auf zehn Tage stellt eine nicht unerhebliche Hürde für die Rechtsuchenden dar.
Ob bzw. aus welchen Gründen die damit einhergehende Beeinträchtigung des
Rechtsschutzes vorliegend durch das Interesse an der mit der Verkürzung der
Beschwerdefrist verbundene Verfahrensbeschleunigung aufgewogen würde, lässt
sich weder dem angefochtenen Entscheid noch der Beschwerdeantwort
nachvollziehbar entnehmen und scheint denn auch fraglich. Diese Frage braucht
aber vorliegend nicht entschieden zu werden, da die Beschwerdeführerin in der
Lage war, innert der verkürzten Beschwerdefrist eine ausführlich begründete
Beschwerde einzureichen (vgl. auch Präsidialverfügung vom 14. Januar 2025,
E. 4.3, auf www.vgrzh.ch ebenfalls abrufbar unter AN.2024.00010).
1.4
Da auch
die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
2.1
Mit der
Beschwerde gegen einen Erlass kann die Verletzung übergeordneten Rechts gerügt
werden (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG). Im
Rahmen des abstrakten Normenkontrollverfahrens ist die Vereinbarkeit der
angefochtenen Bestimmung(en) mit dem übergeordneten Recht zu prüfen
(Art. 79 Abs. 2 KV). Das Verfahren bezweckt die Durchsetzung der
Hierarchie der Rechtsnormen (Andreas Conne, Abstrakte Normenkontrolle im Kanton
Zürich, ZBl 115/2014, S. 403 ff., 404). Prüfungsmassstab bilden
insbesondere das kantonale Verfassungs- und Gesetzesrecht sowie das gesamte
Bundesrecht (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 50 N. 76 in Verbindung
mit § 20 N. 94). Eine Ermessenskontrolle ist demgegenüber bei der
Erlassanfechtung grundsätzlich  und so auch hier  ausgeschlossen; das
Ermessen der rechtsetzenden Behörde ist zu respektieren (Donatsch, § 20
N. 95).
2.2
Nach der
verwaltungsgerichtlichen Praxis soll ein Aufhebungsentscheid grundsätzlich nur
erfolgen, wenn sich die betreffende Norm einer rechtskonformen Auslegung
entzieht, jedoch nicht, wenn eine solche Auslegung möglich und vertretbar ist
und von inskünftiger rechtskonformer Anwendung der angefochtenen Norm 
insbesondere auch durch eine im Rahmen des Normenkontrollverfahrens vom
Verwaltungsgericht vorgegebene Auslegung  ausgegangen werden kann (vgl. zum
Ganzen VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003, E. 3.2 mit Hinweisen;
Kaspar Plüss, Kognition im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle,
ZBl 115/2014, S. 420 ff., 422 f.; Ralph David Doleschal,
Die abstrakte Normenkontrolle in den Kantonen, Zürich etc. 2019,
S. 756 ff.).
2.3
Dem Zweck
der abstrakten Normenkontrolle entsprechend hat das Verwaltungsgericht eine
rein kassatorische Entscheidbefugnis. Aufgrund der Gewalten- und der
Aufgabenteilung in der Rechtsetzung ist es dem Verwaltungsgericht verwehrt, den
rechtsetzenden Behörden verbindliche Weisungen zum Inhalt einer Rechtsnorm zu
erteilen (Donatsch, § 20 N. 100). Das Gericht hat sich bei
Gutheissung der Beschwerde darauf zu beschränken, die rechtswidrigen
Verordnungsbestimmungen aufzuheben. Der Entscheid darüber, ob und
gegebenenfalls wie der Regierungsrat im Fall der Aufhebung einer
Verordnungsbestimmung die Verordnung anpassen will, bleibt diesem vorbehalten (vgl.
VGr, 5. Dezember 2024, AN.2023.00016, E. 1.3; 31. März 2021,
AN.2020.00002, E. 1.2; 7. Juli 2015, AN.2015.00001, E. 1.3).
3.
3.1
Nach
§ 8 HuG ist der Erwerb, die Zucht sowie der Zuzug von Hunden mit erhöhtem
Gefährdungspotenzial verboten (Abs. 1); der Regierungsrat bezeichnet die
Rassetypen mit erhöhtem Gefährdungspotenzial (Rassetypenliste II;
Abs. 2). Bislang figurieren auf der Rassetypenliste II nach § 5
Abs. 1 HuV Hunde, welche mindestens 10 % Blutanteil von Hunden
folgender Rassetypen haben: American Staffordshire Terrier (lit. a), Bull
Terrier und American Bull Terrier (lit. b), Staffordshire Bull Terrier
(lit. c) sowie American Pit Bull Terrier, Pit Bull Terrier, Bandog und
Basicdog (lit. d).
3.2
Die
streitbetroffene Verordnungsänderung bzw. die Aufnahme von Hunden (mit
mindestens zehnprozentigem Blutanteil) des Rassetyps Rottweiler in die
Rassetypenliste II bringt nach dem Gesagten ein Verbot des Erwerbs, der
Zucht sowie des Zuzugs von Hunden dieses Rassetyps mit sich. Für Rottweiler,
welche bereits vor dem 1. Januar 2025 im Kanton Zürich gehalten wurden,
ist nach der übergangsrechtlichen Regelung die Erteilung einer Haltebewilligung
möglich. Die streitbetroffene Novelle führt daher nicht dazu, dass sich
bisherige Rottweilerhalterinnen und -halter von ihren Tieren trennen müssten, sondern
schränkt jene ebenso wie die übrige Zürcher Bevölkerung lediglich mit Blick auf
eine allfällige Anschaffung eines neuen oder weiteren Hundes dahingehend ein,
dass dieser nicht einem der auf der Rassetypenliste II angeführten
Rassetypen angehören darf. Eine solche Einschränkung beeinträchtigt nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung die elementare Persönlichkeitsentfaltung
nicht und tangiert daher das von Art. 10 Abs. 2 der Bundesverfassung
vom 18. April 1999 (BV, SR 101) geschützte (Grund-)Recht auf
persönliche Freiheit nicht (BGE 133 I 249 [= Pra 97/2008 Nr. 22]
E. 2; BGr, 27. April 2007, 2P.24/2006, E. 3.2).
Dass die Haltung von bereits registrierten Rottweilern ab dem
1. Januar 2025 unter dem Vorbehalt der Erteilung einer
(Polizei-)Bewilligung steht, stellt entgegen der Beschwerdeführerin keinen
Eingriff in die Eigentumsgarantie des Art. 26 BV dar: Zwar ist die
Erteilung dieser übergangsrechtlich vorgeschriebenen Haltebewilligung an
gewisse Voraussetzungen geknüpft (vgl. § 30 Abs. 2 f. HuG und
§ 25 HuV) und kann eine Bewilligung bei nur teilweiser Erfüllung dieser
Voraussetzungen mit Massnahmen gemäss § 18 Abs. 1 HuG verbunden (§ 30
Abs. 1 HuG und § 26 Abs. 2 HuV) oder, wenn die Voraussetzungen
nicht (mehr) erfüllt sind oder der Hund Verhaltensauffälligkeiten zeigt
(§ 30 Abs. 4 HuG), nicht erteilt bzw. widerrufen werden. Die
entsprechenden, im Hinblick auf die Sicherheit von Mensch und Tier zu
erlassenden Massnahmen gemäss § 18 Abs. 1 HuG setzen aber individuelle
Mängel in der Hundehaltung oder ein im Tier begründetes, konkretes Sicherheitsrisiko
voraus und knüpfen mithin
nicht
am Rassetyp an. Auch der Umstand, dass
die Übergangsregelung für die bislang im Kanton Zürich gehaltenen Rottweiler
eine systematische Überprüfung der Umstände ihrer Haltung sowie grundsätzlich
eine Wesensbeurteilung anordnet, tangiert die Eigentumsfreiheit der betroffenen
Hundehalterinnen und -halter nicht. Nämliches gilt für deren Anspruch auf
Achtung ihrer persönlichen Freiheit.
Hingegen geht mit dem Zuchtverbot jedenfalls für
gewerbsmässige Züchterinnen und Züchter von Rottweilern eine schwerwiegende
Einschränkung ihrer Berufsausübung einher, weshalb die streitbetroffene
Aufnahme von Hunden des Rassetyps Rottweiler in die Rassetypenliste II
insoweit grundsätzlich geeignet ist, einen (schweren) Eingriff in die nach
Art. 27 BV geschützte Wirtschaftsfreiheit zu bewirken (vgl. BGE 136 I
1 E. 5.3.1).
3.3
Schwerwiegende
Grundrechtseinschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen (Art. 36
Abs. 1 Satz 2 BV), durch ein öffentliches Interesse oder den Schutz
Dritter gerechtfertigt (Art. 36 Abs. 2 BV) sowie verhältnismässig
sein (Art. 36 Abs. 3 BV).
3.4
Vorliegend
sieht das Gesetz selbst (§ 8 Abs. 1 HuG) die
Grundrechtseinschränkung, namentlich das Zuchtverbot, vor. Das Bundesgericht
hat sich im Rahmen eines abstrakten Normenkontrollverfahrens betreffend die
genannte Bestimmung auf Gesetzesstufe bereits mit der Zulässigkeit des damit
verbundenen Eingriffs in die Wirtschaftsfreiheit bzw. Art. 27 BV befasst (BGE 136
I 1 E. 5). Dabei erblickte es in § 8 HuG eine hinreichende
gesetzliche Grundlage für ein Verbot der damals zur Diskussion stehenden, heute
in § 5 Abs. 1 lit. ad HuV angeführten Hunderassen (BGE 136
I 1 E. 5.3.2, auch zum Folgenden). Ausdrücklich offengelassen hat es, ob
der Beschwerdegegner gestützt auf § 8 Abs. 2 HuG weitere Hunderassen
in die Rassetypenliste II aufnehmen darf.
3.5
Mit der
hier interessierenden Änderung von § 5 Abs. 1 HuV hat der
Beschwerdegegner die Rassetypenliste II erstmals seit Erlass der genannten
Verordnungsbestimmung erweitert und auf diese Weise von seiner Kompetenz gemäss
§ 8 Abs. 2 HuG Gebrauch gemacht. Eine solche Gesetzesdelegation an
den (selbständigen) Verordnungsgeber ist unter Einhaltung der allgemeinen
Delegationsgrundsätze zulässig (VGr, 17. April 2019, VB.2018.00648,
E. 3.5 mit zahlreichen Hinweisen, auch zum Nachstehenden). So wird
vorausgesetzt, dass die Delegation in einem formellen Gesetz enthalten ist,
nicht durch die Rechtsordnung ausgeschlossen wird, sich auf eine bestimmte,
genau umschriebene Materie beschränkt und das Gesetz die Grundzüge der Regelung
selbst enthält, soweit die Stellung der Rechtsunterworfenen  wie hier im
Zusammenhang mit dem Zuchtverbot  schwerwiegend berührt wird. Die
letztgenannte Voraussetzung ist ohne Weiteres als erfüllt zu betrachten (vgl.
oben E. 3.4). Näher zu prüfen ist, ob die Delegation vorliegend
grundsätzlich zulässig bzw. nicht durch die Rechtsordnung ausgeschlossen ist
(nachfolgend E. 4), welche Tragweite der formellgesetzlichen
Delegationsnorm des § 8 Abs. 2 HuG zukommt (unten E. 5) und ob
sich die Delegation auf eine genau umschriebene Materie bezieht bzw. ob sich
der Beschwerdegegner mit der Aufnahme des hier konkret interessierenden
Rassetyps Rottweiler an die Grenzen der ihm vom Gesetz eingeräumten Befugnisse
gehalten hat (unten E. 6), umreisst doch § 8 HuG nicht näher, was
unter "Hunden mit erhöhtem Gefährdungspotenzial" (Abs. 1),
"Rassetypen mit erhöhtem Gefährdungspotenzial" (Abs. 2) bzw.
"Hunderassen mit erhöhtem Gefahrenpotenzial" (so das Marginale zu
§ 8 HuG) zu verstehen ist und hat denn auch das Bundesgericht den Wortlaut
der fraglichen Bestimmung als "wenig aussagekräftig" bezeichnet (BGE 136
I 1 E. 5.3.2).
4.
4.1
Nach
Art. 38 KV sind alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts in der
Form des Gesetzes zu erlassen (Abs. 1), während sich die
Verordnungskompetenz auf weniger wichtige Rechtssätze zu beschränken hat
(Abs. 2). Art. 38 Abs. 1 lit. ah KV präzisiert sodann
durch eine nicht abschliessende Aufzählung, welche Materie als grundlegend bzw.
wichtig zu betrachten ist und welche sie betreffenden Bestimmungen daher in
Gesetzesform zu erlassen sind. In einem formellen Gesetz enthalten sein müssen
namentlich Bestimmungen über "die Einschränkung verfassungsmässiger Rechte"
(Art. 38 Abs. 1 lit. b KV).
4.2
Wie oben
in E. 3.4 erwähnt, sind die
wesentlichen Elemente
der hier
interessierenden Einschränkung verfassungsmässiger Rechte  nämlich das
(Zucht-)Verbot von Hunden mit erhöhtem Gefährdungspotenzial  in § 8
Abs. 1 HuG und damit in einem Gesetz im formellen Sinn enthalten. Wohl
listet das Gesetz bzw. § 8 HuG die verbotenen Hunderassen nicht selbst
auf, sondern hält den Verordnungsgeber dazu an, die entsprechenden Rassetypen
mit erhöhtem Gefährdungspotenzial zu bezeichnen (Abs. 2). Entgegen dem
Dafürhalten der Beschwerdeführerin verstösst die vom kantonalen Gesetzgeber
gewählte Regelungskonzeption indes weder gegen Art. 38 Abs. 1 KV noch
ist in verfassungsrechtlicher Hinsicht eine abschliessende Enumeration der
Hunderassen mit erhöhtem Gefährdungspotenzial auf Stufe des formellen Gesetzes
geboten. Vielmehr liegt es innerhalb des zu respektierenden Regelungsspielraums
des Gesetzgebers, den Umfang des Verbots nur im Grundsatz im formellen Gesetz
vorzugeben und die nähere Umschreibung bzw. die Auflistung der verbotenen
Rassetypen innerhalb des vorgegebenen Rahmens (Rassetypen mit "erhöhtem
Gefährdungspotenzial") dem nachgeordneten Verordnungsrecht zu überlassen
(vgl. BGE 132 I 7 E. 2.2, auch zum Folgenden). Die Zuständigkeit des
Regierungsrats als Verordnungsgeber für die Festsetzung der
Rassetypenliste II gewährleistet eine flexible Anpassung gerade mit Blick
auf ein verändertes Sicherheitsbedürfnis der Bevölkerung und erscheint denn
auch sachgerecht.
5.
5.1
Es muss
sich aus der Auslegung des Gesetzes ergeben, dass der Verordnungsgeber zur
entsprechenden Regelung ermächtigt werden sollte. Umgekehrt müssen sich die
Verordnungsbestimmungen an den gesetzlichen Rahmen halten. In Bezug auf die
notwendige Normdichte lässt sich der Grad der erforderlichen Bestimmtheit nicht
abstrakt festlegen. Er hängt unter anderem von der Vielfalt der zu ordnenden
Sachverhalte, von der Komplexität und der Vorhersehbarkeit der im Einzelfall
erforderlichen Entscheidungen, von den Normadressaten, von der Schwere des
Eingriffs in Verfassungsrechte und von der erst bei der Konkretisierung im
Einzelfall möglichen und sachgerechten Entscheidung ab (zum Ganzen BGE 143
I 253 E. 6.1). Selbst wenn die Delegationsnorm den Inhalt der zulässigen
Grundrechtseingriffe nicht detailliert regeln muss, hat sich dieser doch aus
dem Gesetz zu ergeben bzw. muss er unmittelbar darauf zurückgeführt werden
können. Soweit das formelle Gesetz keine inhaltlichen Konkretisierungen
enthält, beschränkt sich die Delegation somit auf das im Rahmen der
gesetzlichen Regelung zur Erreichung des gesetzlichen Zwecks Unabdingbare. Vom
formellen Gesetz gedeckt wird mit anderen Worten nur, was sich unmittelbar
darauf zurückführen lässt, wobei es nicht allein auf den Wortlaut ankommt,
sondern sich der Zusammenhang auch aus dem Zweck und der Systematik des
Gesetzes ergeben kann (BGE 143 I 243 E. 6.3). In Zusammenhang mit der
hier interessierenden Thematik ist sodann zu berücksichtigen, dass dem
kantonalen Gesetz- bzw. Verordnungsgeber bei der Erstellung von
Rassetypenlisten nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ein weiter
Gestaltungsspielraum zukommt (BGE 136 I 1 E. 4.2 mit Hinweis auf BGE 133
I 249 [= Pra 97/2008 Nr. 22] E. 4.3).
5.2
Wie die
Gesundheitsdirektion namens des Beschwerdegegners zutreffend ausführt, wird die
Hundehaltung, welche generell mit Gefahren für die öffentliche Sicherheit und
Ordnung behaftet ist, schon seit Langem durch sicherheitspolizeilich motivierte
kantonale Erlasse näher geregelt. Das Gesetz über das Halten von Hunden vom
14. März 1971 (OS 44, 85 und GS IV, 183) wurde dem
Sicherheitsbedürfnis der Bevölkerung aufgrund der Zunahme der Hundepopulation
sowie der veränderten Beziehungen zwischen Menschen und Hunden und insbesondere
aufgrund eines Vorfalls vom 1. Dezember 2005, bei welchem im Kanton Zürich
ein Kindergartenkind von drei Pit Bull Terriern angefallen und tödlich verletzt
worden war, nicht mehr gerecht und wurde daher totalrevidiert bzw. durch das
heute geltende Hundegesetz vom 14. April 2008 abgelöst. Dieses
unterscheidet in der aktuell noch geltenden Fassung zwischen Hunden, welche
einem Rassetyp mit erhöhtem Gefährdungspotenzial oder einem grossen oder massigen
Rassetyp angehören, und den übrigen Hunden, wobei der Regierungsrat die Hunde
der beiden erstgenannten Rassetypen in einer Liste bezeichnet (vgl.
§ 7 f. HuG). Der regierungsrätliche Gesetzesentwurf sah für die
Halterinnen und Halter von Hunden eines grossen oder massigen Rassetyps eine
Ausbildungsverpflichtung und für solche eines auf der Rassetypenliste II
angeführten Hundes eine Bewilligungspflicht vor (vgl. Antrag des Regierungsrats
vom 18. April 2007, ABl 2007 732 ff., 734). Ein Minderheitsantrag von
zwei Kantonsratsmitgliedern, wonach der Erwerb, die Zucht oder der Zuzug von
Hunden der Rassen mit erhöhtem Gefährdungspotenzial bzw. der
Rassetypenliste II verboten werden sollten, wurde in der parlamentarischen
Beratung abgelehnt (Prot. KR 20072011, S. 2832 ff., 2849), jedoch
vom Kantonsrat für den Fall einer Volksabstimmung über das Hundegesetz als
"Variante mit Kampfhundeverbot" beschlossen (ABl 2008 628 ff.,
637 f.). Gegen das am 14. April 2008 vom Kantonsrat beschlossene
Hundegesetz kam das Kantonsratsreferendum zustande (ABl 2008 1103). In der
Volksabstimmung vom 30. November 2008 wurden sowohl die Hauptvorlage (mit
Bewilligungspflicht für Hunde der Rassetypenliste II) als auch die
Variante (mit Verbot von Hunden der Rassetypenliste II) angenommen; bei
der Stichfrage gaben die Stimmberechtigten der "Variante mit
Kampfhundeverbot" in allen Bezirken den Vorzug (ABl 2008 2309 ff.).
5.3
Aus der
Weisung des Regierungsrats zum Hundegesetz vom 18. April 2007 (ABl 2007
741 ff., 751 f.; nachfolgend: "Weisung HuG") geht  wie im
Übrigen aus der gesetzlichen Konzeption als solche  hervor, dass die
Rassetypenlisten nicht abschliessend, sondern "nach derzeitiger
Beurteilung" festgelegt werden sollten, wobei die Rassetypenliste II
jedenfalls die gemäss § 7a Abs. 1 der per 1. Januar 2010
aufgehobenen Hundeverordnung vom 11. November 1971 (OS 44, 308 und GS
IV, 187) grundsätzlich leinen- und maulkorbpflichtigen Hunderassen American Pit
Bull, American Staffordshire Terrier, Bullterrier, Staffordshire Bullterrier
sowie Kreuzungen mit diesen Rassen umfassen sollte, und eine künftige Anpassung
bzw. Erweiterung namentlich der Rassetypenliste II durch den Regierungsrat
notwendig werden könne (Weisung HuG, 751 f.). Dies lässt sich auch der
parlamentarischen Diskussion entnehmen (vgl. Prot. KR 20072011, S. 2536,
2840 und 2835, wobei von einem der Verfasser des Minderheitsantrags betreffend
ein Verbot [anstelle der vom Regierungsrat beantragten Bewilligungspflicht] der
Hunde auf der Rassetypenliste II an letztgenannter Stelle ausdrücklich
eine mögliche Erweiterung dieser Liste [und damit des geforderten Verbots] um
Hunde des Rassetyps Rottweiler angesprochen wurde).
5.4
Als
Zwischenfazit ist nach dem Gesagten festzuhalten, dass § 8 HuG den
Regierungsrat nicht nur zur einst vorgenommenen erstmaligen Bezeichnung der
betreffenden Rassetypen befugte, sondern grundsätzlich auch zur Anpassung bzw.
Erweiterung der Rassetypenliste II ermächtigt. Zu prüfen bleibt, ob der
Beschwerdegegner mit der hier umstrittenen Aufnahme von Rottweilern in die
Rassetypenliste II die Grenzen der ihm vom Gesetzgeber eingeräumten
Befugnisse gewahrt hat (nachfolgend E. 6).
6.
6.1
Veränderungen
an der Rassetypenliste II stehen nach dem oben in E. 5.1 Ausgeführten
nicht im freien Belieben des Verordnungsgebers. Vielmehr muss die Aufnahme
eines weiteren Rassetyps sachlich begründet und namentlich nachvollziehbar
sein, weshalb von Hunden dieses Rassetyps nach dem aktuellen Kenntnisstand ein
erhöhtes Gefährdungspotenzial im Sinn des § 8 Abs. 1 HuG ausgeht und
inwiefern eine mit derjenigen der bereits auf der Rassetypenliste II
angeführten Hunderassetypen vergleichbare Interessenlage vorliegt. Nicht
erforderlich ist hingegen entgegen dem sinngemässen Vorbringen der
Beschwerdeführerin, dass eine Erweiterung der Rassetypenliste II auf Hunde
des Rassetyps Rottweiler bereits bei Erlass von § 8 HuG konkret absehbar
war.
6.2
Aus der
Weisung zum Hundegesetz erhellt, dass für die Aufnahme eines Rassetyps in eine
der Rassetypenlisten wesentlich auf das Verletzungsausmass bei Beissvorfällen
mit den betreffenden Hunden abgestellt werden soll (Weisung HuG, 751). Auch ein
Votum eines Verfassers des Minderheitsantrags betreffend ein Verbot der auf der
Rassetypenliste II angeführten Hunderassen verdeutlicht, dass für die
Aufnahme einer Hunderasse in die Rassetypenliste II das Beissverhalten der
Tiere bzw. das daraus resultierende Verletzungsausmass und nicht die
Beisshäufigkeit ausschlaggebend sein sollte (Prot. KR 20072011, S. 2834).
Die erste Fassung der Rassetypenliste bzw. § 5
Abs. 1 lit. ad HuV wurden massgeblich durch einen tragischen
Einzelvorfall  nämlich jenen vom 1. Dezember 2005 
beeinflusst: In der parlamentarischen Debatte wurde im Zusammenhang mit der
Rassetypenliste II gemäss § 8 HuG wiederholt darauf hingewiesen, dass
dieser schwere Beissunfall Anlass für die Gesetzesrevision und die Verschärfung
der Anforderungen an die Hundehaltung gegeben habe (Prot. KR 20072011,
S. 2521, 2524, 2527, 2531, 2532, 2535, 2539, 2540, 2541, 2545, 2836) und
dass die dadurch hervorgerufene Verunsicherung der Bevölkerung bzw. deren
Sicherheitsbedürfnis nach einer strengeren Reglementierung verlange (Prot. KR
20072011, S. 2528, 2531, 2537, 2546, 2837). Auch wurde das von einer
Minderheit des Kantonsrats geforderte Verbot der Hunderassen mit erhöhtem
Gefährdungspotenzial als "markante Antwort auf eine schreckliche Tat"
bezeichnet (Prot. KR 20072011, S. 2836) und postuliert, dass
"wiederholt auffällige Rassen" verboten werden sollten (Prot. KR 20072011,
S. 2834).
6.3
Mit der
hier umstrittenen Verordnungsänderung wurde die Rassetypenliste II wie
erwähnt erstmalig erweitert. Der Beschwerdegegner hatte noch am
16. September 2020 verschiedene Anfragen aus dem Kantonsrat betreffend
eine mögliche Erweiterung der Rassetypenliste II dahingehend beantwortet,
dass die Aktualität der Liste laufend geprüft werde, es "zurzeit"
aber nicht angezeigt sei, weitere Rassen auf die Liste der Hunde mit erhöhtem
Gefährdungspotenzial aufzunehmen (RRB 888/2020). Anlass für die
streitbetroffene Erweiterung der Rassetypenliste II gaben zwei
Beissvorfälle mit Rottweilern im Oktober und Dezember 2024. Beim ersten Vorfall
im Oktober 2024 wurde ein fünfjähriges Kind auf einem Spielplatz in Adlikon von
einem Rottweiler angegriffen und erlitt schwere Bissverletzungen. Gemäss einer
Medienmitteilung der Kantonspolizei Zürich vom 22. Oktober 2024 wurden bei
diesem Vorfall auch ein siebenjähriges Kind sowie zwei Frauen vom Hund gebissen
und verletzt, weshalb sie ebenfalls vor Ort erstversorgt und anschliessend in
ein Spital gebracht werden mussten. Beim Einfangen des Hundes sei sodann eine
Polizistin gebissen und leicht verletzt worden. Medienberichten zufolge hatten
die Hundebesitzer das Tier erst zwei Tage vor dem Unfall im Ausland erworben
und in die Schweiz verbracht. Es sei auch am Unfalltag noch vom Umzug
"gestresst" gewesen. Als der Besitzer die Wohnungstür einen Spalt
geöffnet habe, habe es ihn zur Seite gedrängt, sei aus der Wohnung gerannt und
vor der Wohnliegenschaft auf die spielenden Kinder getroffen, welche es in der
Folge attackiert habe. Beim zweiten Vorfall im Dezember 2024 war eine Mutter
mit ihrem fünfjährigen Sohn auf einem Spazierweg in Winterthur unterwegs, als
ihnen ein Mann mit einem angeleinten Rottweiler entgegenkam. Gemäss einem
Medienbericht griff der Hund das Kind unvermittelt an, sobald er auf dessen
Höhe angelangt war, und biss es in den Kopf. Das Kind erlitt schwere
Kopfverletzungen, welche in der Folge operativ behandelt werden mussten. Bei
dem Mann, welcher mit dem Rottweiler unterwegs war, handelte es sich soweit
bekannt nicht um den Hundehalter.
Bei den beiden genannten Vorfällen wurden Kinder im
öffentlichen Raum unvermittelt von Rottweilern angegriffen, gebissen und schwer
verletzt. Gerade junge Opfer erleiden bei solchen Vorfällen gemäss dem
Beschwerdegegner nicht nur körperliche Verletzungen, sondern leiden auch unter
den langanhaltenden Folgen des traumatischen Ereignisses. Die schwerwiegenden
Vorfälle, welche sich in jüngster Vergangenheit mit Rottweilern ereignet
hätten, hätten  so der Beschwerdegegner  aufgezeigt, dass Hunde dieses Rassetyps
schon allein aufgrund ihrer anatomischen Eigenschaften ein erhebliches
Gefährdungspotenzial aufwiesen und offensichtlich auch ein beträchtliches
Aggressionsverhalten entwickeln könnten. Rottweiler seien ursprünglich als
Arbeitshunde gezüchtet worden. Ihre körperlichen Merkmale  nämlich eine
Widerristhöhe von 6068 cm und bei Rüden ein Gewicht von rund 50 kg 
machten sie zu kraftvollen und imposanten Hunden. Aufgrund ihrer anatomischen
(kräftig-muskulös) und physiologischen Besonderheiten (ausgeprägte Kiefermuskulatur)
seien Hunde dieser Rasse sowie deren Kreuzungen damit den Hunden mit erhöhtem
Gefährdungspotenzial zuzuordnen bzw. mit denjenigen Hunderassen vergleichbar,
welche bereits auf der fraglichen Liste figurierten. Die Vorfälle im Oktober
und Dezember 2024 hätten denn auch gezeigt, dass Hunde des Rassetyps Rottweiler
schwerste Verletzungen verursachen könnten. Wiederholte Anfragen von
Parlamentariern betreffend die mögliche Aufnahme von Rottweilern auf die Rassetypenliste II
wie auch die mediale Berichterstattung zu den jüngsten Beissvorfällen mit
Rottweilern legten schliesslich den Schluss nahe, dass in der Bevölkerung auch
bezüglich Hunden des Rassetyps Rottweiler ein Sicherheitsbedürfnis bestehe.
Der Beschwerdegegner führt im Rahmen der Begründung des
angefochtenen Beschlusses weiter aus, im Kanton Zürich sei die Anzahl der
gemeldeten "Beissvorfälle", bei welchen Menschen verletzt worden
seien, gemäss dem Jahresbericht des Veterinäramts im Jahr 2023 markant (von 659
auf 839) gestiegen. Im Jahr 2022 seien 43 Vorfälle mit Rottweilern  darunter
auch solche mit "bloss" aggressivem Verhalten  gemeldet worden, 2023
seien 32 und im laufenden Jahr 2024 25 entsprechende Meldungen registriert
worden. Dies entspreche zwar nur einem Prozent aller gemeldeten Vorfälle,
allerdings fielen Vorfälle mit Rottweilern aufgrund deren körperlicher
Eigenschaften häufig überdurchschnittlich schwer aus, wie auch die jüngsten
beiden Ereignisse zeigten. Rottweiler machen nur 0,5 % der
Gesamthundepopulation aus. Auf diesen Hunderassetyp entfallen folglich deutlich
überdurchschnittlich viele Meldungen wegen (mindestens) aggressiven Verhaltens.
In der Beschwerdeantwort vom 10. Januar 2025 führt der Beschwerdegegner
aus, dass die Anzahl der gemeldeten Vorfälle mit Rottweilern wohl rückläufig
sei; aus den jährlich gemeldeten 3040 Vorfällen mit Rottweilern und einer
Population dieser Hunderasse von rund 350 Tieren im Kanton Zürich folge
jedoch immer noch, dass durchschnittlich einer von zehn Rottweilern ein
erhebliches Aggressionsverhalten zeige, welches dann zu einer Meldung führe.
6.4
Aus dem
Dargelegten erhellt, dass sich die Aufnahme von Hunden des Rassetyps Rottweiler
in die Rassetypenliste II hinreichend auf das Gesetz zurückführen lässt:
So stellt die Beschwerdeführerin zu Recht nicht in Abrede, dass Rottweiler
aufgrund ihrer körperlichen Eigenschaften ebenso wie die bereits auf der
Rassetypenliste II angeführten Hunderassen schwerwiegende Verletzungen
verursachen können. Das Verletzungsausmass bei Beissvorfällen mit diesen
Rassetypen ist mithin vergleichbar. Dieses hier massgebliche abstrakte
Gefährdungspotenzial wird auch nicht dadurch massgeblich relativiert, dass
Rottweiler  anders als die bislang auf der Rassetypenliste II
figurierenden Hunderassen  nicht zu Kampfzwecken gezüchtet wurden oder diese
Hunderasse etwa für den Einsatz als Dienst- und als Schutzhund gut geeignet
ist. Rottweiler werden denn auch in sämtlichen Kantonen, welche Listen
potenziell gefährlicher Hunderassen erlassen haben, als solche angeführt;
während ihre Haltung soweit ersichtlich in den Kantonen Aargau,
Basel-Landschaft, Basel-Stadt, Glarus, Schaffhausen, Solothurn, Tessin, Thurgau
und Waadt bewilligungspflichtig ist, besteht in den Kantonen Wallis und Genf
bereits ein umfassendes Verbot dieser Hunderasse und im Kanton Waadt ein Verbot
der Zucht und Einfuhr zu Handelszwecken (§ 10 des Hundegesetzes des
Kantons Aargau vom 15. März 2011 [SAR 393.400] in Verbindung mit
§ 11 der Hundeverordnung des Kantons Aargau vom 7. März 2012
[SAR 393.411]; §§ 2a und 3 Abs. 4 des Hundegesetzes des
Kantons Basel-Landschaft vom 22. Juni 1995 [SGS 342] in Verbindung
mit § 1 der Verordnung über das Halten potenziell gefährlicher Hunde des
Kantons Basel-Landschaft vom 3. Juni 2003 [SGS 342.12]; §§ 9
sowie 14 Abs. 2 des Hundegesetzes des Kantons Basel-Stadt vom
14. Dezember 2006 [SG 365.100] in Verbindung mit dem
Regierungsratsbeschluss vom 21. April 2009 betreffend Liste der als
potenziell gefährlich eingestuften Hunderassen und deren Kreuzungen [SG 365.101];
Art. 27 des Einführungsgesetzes zum Tierschutzgesetz und Tierseuchengesetz
des Kantons Glarus vom 6. Mai 2012 [GS IV G/3/2] in Verbindung mit
Art. 19 der Veterinärverordnung des Kantons Glarus vom 17. September
2013 [GS IX D/633/2]; Art. 9 des Gesetzes über das Halten von Hunden des
Kantons Schaffhausen vom 27. Oktober 2008 [SHR 455.200] in Verbindung
mit § 3 der Hundeverordnung des Kantons Schaffhausen vom 10. März
2009 [SHR 455.201]; § 4 des Hundegesetzes des Kantons Solothurn vom
7. November 2006 [BGS 614.71] in Verbindung mit § 3 der
Hundeverordnung des Kantons Solothurn vom 6. März 2007 [BGS 614.72];
Art. 14 legge sui cani des Kantons Tessin vom 19. Februar 2008 [RL 482.300]
in Verbindung mit Art. 11 ff. regolamento sui cani des Kantons Tessin
vom 11. Februar 2009 [RL 482.310]; § 3a des Gesetzes über das
Halten von Hunden des Kantons Thurgau vom 5. Dezember 1983 [RB 641.2]
in Verbindung mit § 7b der Hundeverordnung des Kantons Thurgau vom
16. Oktober 1984 [RB 641.21]; Art. 3 und 11 f. loi sur
la police des chiens des Kantons Waadt vom 31. Oktober 2006
[BLV 133.75] in Verbindung mit Art. 2 règlement d'application de la
loi du 31 octobre 2006 sur la police des chiens des Kantons Waadt vom
9. April 2014 [BLV 133.75.1]; Art. 37 des Ausführungsgesetzes
zum eidgenössischen Tierschutzgesetz des Kantons Wallis vom 19. Oktober
2014 [SGS 455.1] in Verbindung mit dem Beschluss des Staatsrates des Kantons
Wallis vom 21. Dezember 2005 betreffend verbotene Hunderassen und deren
Kreuzungen; Art. 23 loi sur les chiens des Kantons Genf vom 18. März
2011 [M 3 45] in Verbindung mit Art. 17 règlement d'application
de la loi sur les chiens des Kantons Genf vom 27. Juli 2011
[M 3 45.01]). Schliesslich gehörte der Rottweiler bereits zu der
Gruppe von dreizehn Hunderassen, für deren Haltung das Bundesamt für
Veterinärwesen am 12. Januar 2006 im Zusammenhang mit Massnahmen
betreffend gefährliche Hunde eine Bewilligungspflicht vorgeschlagen hatte (vgl.
BGE 133 I 249 [= Pra 97/2008 Nr. 22] E. 4.3; vgl.
ferner Bericht der Kommission für Wissenschaft, Bildung und Kultur des
Nationalrates vom 20. Februar 2009 betreffend parlamentarische Initiative
Verbot von Pitbulls in der Schweiz, BBl 2009 S. 3547 ff., Fn. 4
auf S. 3553).
Das Gefährdungspotenzial für die Bevölkerung, das von
Hunden des Rassetyps Rottweiler ausgeht, war vor dem Hintergrund der erwähnten
Rasseliste des Bundesamts für Veterinärwesen und der aufgeführten
ausserkantonalen Regelungen an sich bekannt. Trotz der überdurchschnittlichen
Häufigkeit von Meldungen im Zusammenhang mit dieser Hunderasse blieb ihre
Haltung im Kanton Zürich weiter zulässig. Bei den zwei dargelegten Vorfällen im
Oktober und Dezember 2024 (vgl. oben E. 6.3) aktualisierte sich dieses
Gefährdungspotenzial erneut, und zwar mit gravierenden Folgen. Dabei erweckten
diese Vorfälle den Anschein, dass die in die Haltung involvierten Personen dem
gebotenen Verantwortungsbewusstsein nicht gewachsen waren und es damit
verbunden zu Aggressionsverhalten von Rottweilern mit unvermittelten und
schweren Bissverletzungen gegenüber Fremdpersonen  namentlich Kindern  im
öffentlichen Raum kam. Unter diesen Umständen ist es angesichts der auf dem
Spiel stehenden öffentlichen und privaten Interessen gerechtfertigt, dass der
Beschwerdegegner eine Neubeurteilung der Verbotsfrage vorgenommen hat.
Diese beiden neuen Vorfälle hatten sich zeitlich kurz
hintereinander und an unterschiedlichen Orten im Kantonsgebiet ereignet. Der
Beschwerdegegner durfte daher annehmen, dass weitere solche Vorfälle ernsthaft
zu befürchten sind, weil inzwischen ein relevanter Personenkreis an der Haltung
von Rottweilern interessiert ist, der den damit verbundenen Herausforderungen
nicht gewachsen ist. Auch wenn es sich dabei um Einzelfälle handelte, ist eine
derartige Erhöhung des damit einhergehenden Gefährdungspotenzials nicht
hinnehmbar. Es erscheint nachvollziehbar, dass der Beschwerdegegner aus den
wiederholten, schweren Beissvorfällen mit Rottweilern zum Schluss gelangte, das
Sicherheitsbedürfnis der Bevölkerung sei mit Bezug auf Hunde dieses Rassetyps
berechtigterweise erheblich angestiegen, sodass letzterer in die
Rassetypenliste II aufzunehmen sei. Nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung ist es denn auch zulässig, bei der Bestimmung von
Rassetypenlisten das Sicherheitsbedürfnis der Bevölkerung mit zu berücksichtigen
(BGE 136 I 1 E. 4.3.1 und 4.4.2).
6.5
Nach dem
Gesagten hält sich der Beschwerdegegner mit Erlass des streitigen n§ 5
Abs. 1 lit. e HuV an den ihm von der Delegationsnorm des § 8 HuG
gesetzten Rahmen. Damit liegt (auch) mit Bezug auf das Verbot namentlich der
Zucht von Hunden des Rassetyps Rottweiler eine genügende gesetzliche Grundlage
gemäss Art. 36 Abs. 1 BV vor.
7.
7.1
Das
Bundesgericht hat sich bereits in grundsätzlicher Weise mit der Zulässigkeit
des Verbots der Zucht von in der Rassetypenliste II angeführten
Hunderassen gemäss § 8 Abs. 1 HuG beschäftigt und bejaht, dass der
damit einhergehende Eingriff in die von Art. 27 BV geschützte
Wirtschaftsfreiheit im Sinn des Art. 36 Abs. 2 f. BV durch ein
öffentliches Interesse bzw. den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt
sowie verhältnismässig ist (BGE 136 I 1 E. 5.4).
7.2
Die
Beschwerdeführerin stellt (zu Recht) nicht in Abrede, dass mit der
streitbetroffenen Erweiterung der Rassetypenliste II bzw. dem daraus
folgenden Verbot u.
a.
der Zucht von Rottweilern ein legitimes öffentliches Interesse, nämlich der
Schutz der Bevölkerung (vgl. BGE 136 I 1 E. 5.4.1), verfolgt wird.
7.3
Sie macht
hingegen geltend, das Verbot der Zucht von Rottweilern stelle einen
unverhältnismässigen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 27 BV
dar. Es geht indes weder aus ihren diesbezüglichen Vorbringen hervor noch ist
anderweitig ersichtlich, weshalb die Verhältnismässigkeit des Verbots der Zucht
von Rottweilern anders als jene der vom Bundesgericht bereits geprüften
Zuchtverbote für Hunde der bislang auf der Rassetypenliste II angeführten
Hunderassen beurteilt werden sollte. Es ist daher im Licht der entsprechenden
bundesgerichtlichen Erwägungen daran festzuhalten, dass das Zuchtverbot eine
zur Erreichung der gewünschten Verbesserung des Bevölkerungsschutzes geeignete
und erforderliche Massnahme darstellt, indem das Verbot des Erwerbs von Hunden
des Rassetyps Rottweiler allein  welches wie oben in E. 3.2 dargelegt
nicht in grundrechtlich geschützte Positionen eingreift  zwar dazu führen
würde, dass die professionelle Zucht dieser Hunderasse nicht mehr rentabel wäre
und somit aufgegeben würde, es allerdings die nicht gewerbsmässige Zucht von
Rottweilern nicht zu verhindern vermöchte, weshalb Hundehaltende trotz des
Erwerbsverbots noch über lange Zeit im Besitz von Rottweilern bleiben könnten
und das Regelungsziel unterlaufen würde, welche Lücke mit einer blossen
Bewilligungspflicht nicht geschlossen werden könnte (vgl. BGE 136 I 1
E. 5.4.3). Dass andere Kantone auf hunderassenspezifische Massnahmen
verzichten oder diese auf eine Bewilligungspflicht für die Haltung und/oder
Zucht von Hunden mit erhöhtem Gefährdungspotenzial bzw. Rottweilern beschränken
mögen, ändert daran nichts (vgl. auch unten E. 9.3.5).
Weiter ist das Zuchtverbot (auch) mit Bezug auf Rottweiler
als zumutbar zu betrachten: Da auch unter Berücksichtigung der Erweiterung der
Rassetypenliste II nur die Zucht weniger Rassen verboten ist, verbleibt
Hundezüchterinnen und -züchtern ein weites Betätigungsfeld (BGE 136 I 1
E. 5.4.4, auch zum Nachstehenden). Dem privaten, wirtschaftlichen
Interesse an der Züchtung einer bestimmten Hunderasse ist daher kein grosses
Gewicht zuzumessen. Diesem steht das öffentliche Interesse am Schutz der
Bevölkerung entgegen, welches vorrangig darin besteht, die von Hunden mit
erhöhtem Gefährdungspotenzial bzw. Rottweilern ausgehenden Risiken für Menschen
und insbesondere Kinder, mithin die Gefährdung des Lebens und der körperlichen
Unversehrtheit (Art. 10 Abs. 2 sowie in seiner besonderen Ausprägung
auch Art. 11 Abs. 1 BV), zu vermeiden. Das öffentliche Interesse
überwiegt klar (vgl. auch BGE 130 I 249 [= Pra 97/2008 Nr. 22]
E. 4.2). Daran ändert angesichts der im Einzelfall drohenden bzw.
resultierten Schwere der Verletzungen nichts, dass die in der Statistik des
VETA ausgewiesene Gesamtzahl der von Rottweilern ausgehenden Beissverletzungen
bei Menschen im Kanton Zürich in den vergangenen Jahren nicht angestiegen bzw.
gesunken ist oder dass dieser Hunderasse angesichts ihrer grundsätzlichen
Eignung etwa für den Einsatz als Dienst- oder Schutzhund ein gewisser
gesellschaftlicher Nutzen attestiert werden kann.
8.
8.1
Soweit 
wie hier im Zusammenhang mit dem Verbot des Erwerbs einer bestimmten Hunderasse
 nicht die Einschränkung von Grundrechten infrage steht (oben E. 3.2),
sondern das Verhältnismässigkeitsprinzip als allgemeiner Verfassungsgrundsatz
(Art. 5 Abs. 2 BV) zu beachten ist, steht den rechtsetzenden Behörden
ein weiter Gestaltungsspielraum zu (VGr, 23. Mai 2012, AN.2011.00001,
E. 4.4.1). Mit Blick auf das offensichtliche Missverhältnis zwischen dem
privaten Interesse am Erwerb und an der Haltung einer bestimmten Hunderasse und
dem entgegenstehenden öffentlichen Interesse am Schutz der Bevölkerung vor
schweren Verletzungen durch Hunde mit erhöhtem Gefährdungspotenzial (vgl. auch
hinten E. 9.3.4) hält es entgegen dem Dafürhalten der Beschwerdeführerin
vor dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz stand, dass der Gesetzgeber in § 8
Abs. 1 HuG für Hunde mit erhöhtem Gefährdungspotenzial ein Verbot und
nicht eine blosse Bewilligungspflicht oder einen Leinenzwang statuiert hat.
8.2
Nun werden
Rottweiler  soweit ersichtlich im Unterschied zu den bereits auf § 5
Abs. 1 lit. ad HuV figurierenden Rassetypen  im Kanton Zürich nicht
bloss zu privaten Zwecken gehalten, sondern etwa auch als Dienst- oder
Schutzhunde eingesetzt, weshalb ihnen wie bereits erwähnt ein gewisser
gesellschaftlicher Nutzen zu attestieren ist und ihre Haltung insoweit auch im
öffentlichen Interesse liegen kann. Das Verwaltungsgericht orientiert sich
indes in abstrakten Normenkontrollverfahren wie dem vorliegenden an
vorhersehbaren Normalfällen, hier also am Erwerb bzw. der Haltung von
Rottweilern zu privaten Zwecken. Im Unterschied zur Ausweitung des Zuchtverbots
ist daher in Zusammenhang mit dem Erwerbsverbot unter dem Gesichtspunkt der
Verhältnismässigkeit grundsätzlich nicht relevant, dass Hunden dieses Rassetyps
auch ein gewisser gesellschaftlicher Nutzen beigemessen werden kann. Ohnehin
fiele das mit dem Einsatz von Rottweilern etwa als Diensthunde verbundene
öffentliche Interesse nicht derart ins Gewicht, dass das mit der
streitbetroffenen Erweiterung der Rassetypenliste II um Hunde des
Rassetyps Rottweiler einhergehende Verbot des Erwerbs und der Haltung dieser
Hunderasse unverhältnismässig erschiene.
9.
9.1
Schliesslich
macht die Beschwerdeführerin geltend, die streitbetroffene Änderung des
§ 5 Abs. 1 HuV verletze das Gebot der Rechtsgleichheit nach
Art. 8 Abs. 1 BV.
9.2
Sie führt
zutreffend an, dass sich das Bundesgericht bereits mehrfach mit der Frage
befasst hat, ob Regelungen, welche sich auf Rassetypen abstützen, um die
Gefährlichkeit von Hunden zu bestimmen, vor dem Rechtsgleichheitsgebot
standhalten. Dabei hat das Bundesgericht wiederholt festgehalten, dass den
Kantonen in diesem Bereich ein weiter Gestaltungsspielraum zukommt (BGE 133
I 249 [= Pra 97/2008 Nr. 22] E. 3.3; 136 I 1 E. 4.2),
und stets verneint, dass die Abstützung auf Rassetypenlisten zur Bestimmung der
Gefährlichkeit von Hunden das Rechtsgleichheitsgebot verletze (BGE 132 I 7
E. 4; 133 I 249 [= Pra 97/2008 Nr. 22] E. 3.3 und
E. 4; 136 I 1 E. 4; BGr, 27. April 2007, 2P.24/2006,
E. 4 f.). Die Beschwerdeführerin macht sinngemäss geltend, die
bundesgerichtliche Rechtsprechung sei aufgrund neuer wissenschaftlicher
Erkenntnisse zur Frage der Wirksamkeit eines Verbots bestimmter Hunderassen
sowie inzwischen verfügbarer Statistiken zu den Hundepopulationen im Kanton
Zürich und zu den "Beissvorfällen nach Rasse und Schwere des
Vorfalls" überholt. Namentlich sei inzwischen erstellt, dass zwischen der
Rasse eines Hundes und seinem Gefahrenpotenzial kein Zusammenhang bestehe; es
gebe bloss "gefährliche Hundeindividuen". Auch ereigneten sich
Beissvorfälle nicht aufgrund der Rassezugehörigkeit eines Tieres und hänge
deren Schwere bzw. die Stärke eines Bisses nicht von der Rasse des Hundes ab.
Rottweiler seien nicht überdurchschnittlich gefährlich bzw. verursachten
deutlich weniger Verletzungen bei Menschen als Hunde anderer grosser und
massiger Hunderassen wie etwa Schäferhunde. Auch hätten Studien betreffend die
Aggressivität von Hunden verschiedener Rassen gezeigt, dass etwa Dachshunde,
English Springer Spaniels, Pudel und Sibirian Huskys häufiger aggressives
Verhalten wie schnappen, beissen oder Beissversuche zeigten als Rottweiler.
9.3
Diese Kritik
verfängt nicht:
9.3.1
Das Bundesgericht ging bereits in der soeben in E. 9.2 zitierten
Rechtsprechung davon aus, "dass die Rassenzugehörigkeit eines Hundes für
sich allein noch keinen zuverlässigen Aufschluss über die Gefährlichkeit des
Tieres gibt" und "das Wesen eines Hundes [] in wesentlichem Ausmass
auch durch die Erziehung (Sozialisation) und durch Umwelteinflüsse
geprägt" wird (BGE 132 I 7 E. 4.2, auch zum Folgenden; vgl. auch
BGE 133 I 249 [= Pra 97/2008 Nr. 22] E. 4.3; vgl.
ferner BGE 136 I 1 E. 4.3.1). Zudem könne es innerhalb der gleichen
Rasse Zuchtlinien mit erhöhter oder geringerer Aggressivität geben. Das
Bundesgericht verkannte mithin nicht, dass zwischen der Rasse eines Hundes und
seiner individuellen Gefährlichkeit (oder Aggressivität) kein direkter
Zusammenhang besteht. Es hielt indes dafür, dass Bisse von Hunden gewisser
Rassen und deren Kreuzungen besonders schlimme Konsequenzen aufwiesen,
insbesondere wegen der Morphologie, der Kraft, der Angriffsart oder der
"Reizschwelle" des Tieres (BGr, 27. April 2007, 2P.24/2006,
E. 5.3; BGE 133 I 249 [= Pra 97/2008 Nr. 22]
E. 4.3). In Zusammenhang mit der Qualifikation der bereits auf der
Rassetypenliste II bzw. in § 5 Abs. 1 lit. ad HuV
angeführten Hunderassen als Hunde mit erhöhtem Gefährdungspotenzial führte es
sodann aus, die angeborenen Verhaltenseigenschaften und die Anatomie dieser
Hunde machten sie potenziell gefährlicher als andere Hunde (BGE 136 I 1
E. 4.3.1, auch zum Nachstehenden). Hunde der fraglichen Rassetypen könnten
aufgrund ihres Körperbaus, ihres Gebisses, ihrer Kraft und ihrer Angriffsart
sehr schwere Verletzungen bewirken; eine unrichtige Haltung könne verheerende
Folgen haben, was nicht bedeute, dass alle Hunde der angeführten Rassen
besonders gefährlich seien. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin ist
nicht von der Hand zu weisen, dass gewisse rassetypische anatomische
Eigenschaften die Schwere der Verletzungen bei Beissvorfällen  und somit eben
das vom Tier ausgehende Gefährdungs
potenzial
 beeinflussen. Dies ist
auch bei Hunden des Rassetyps Rottweiler der Fall (oben E. 6).
9.3.2
Weiter kann nicht als überholt gelten, dass der Gesetz- bzw.
Verordnungsgeber bei der Bestimmung der Rassetypenliste auch das subjektive
Sicherheitsbedürfnis der Bevölkerung mitberücksichtigen darf (BGE 136 I 1
E. 4.3.1 und 4.4.2). Die Stimmberechtigten des Kantons Zürich brachten in
einer vergleichbaren Konstellation Ende 2008 ihren diesbezüglichen Willen
deutlich zum Ausdruck, indem sie  kantonsweit  einem Verbot
bestimmter, durch besonders schwere (einzelne) Beissvorfälle in den Fokus der
öffentlichen Wahrnehmung gerückter Hunderassen gegenüber dem vom Regierungsrat
vorgeschlagenen und von der Mehrheit des Kantonsrats beschlossenen blossen
Erfordernis einer Haltebewilligung klar den Vorzug gaben. Der Beschwerdegegner
durfte deshalb bei der Änderung der Hundeverordnung annehmen, dass die
wiederholten schweren Beissvorfälle mit Rottweilern, bei welchen erneut (auch)
Kinder im öffentlichen Raum angegriffen und schwer verletzt worden waren, bei
der Bevölkerung Angst vor Hunden ebendieses Rassetyps hervorrufen würden, und
insoweit ein konkretes Sicherheitsbedürfnis der Bevölkerung bestehe.
9.3.3
Sodann ist nicht ersichtlich, inwiefern die bundesgerichtliche
Rechtsprechung an Aktualität eingebüsst haben sollte, wonach der Gesetz- bzw.
Verordnungsgeber bei der Abfassung einer Rassetypenliste verschiedene Elemente
in Betracht ziehen und nebst dem Gefährdungspotenzial infolge der anatomischen
Eigenschaften einer Hunderasse sowie dem subjektiven Sicherheitsbedürfnis der
Bevölkerung auch weitere Kriterien wie etwa den kulturellen Stellenwert einer
Hunderasse oder die Vertrautheit der Bevölkerung mit bestimmten Hunderassen
berücksichtigen darf, weshalb eine Rassetypenliste das Rechtsgleichheitsgebot
nicht schon dadurch verletzt, dass darauf gewisse Hunderassen wie etwa
Schäferhunde nicht figurieren, welche aufgrund ihrer Bissigkeit ebenfalls als
gefährlich bezeichnet werden könnten (BGE 133 I 249
[= Pra 97/2008 Nr. 22] E. 4.3; vgl. auch BGE 136 I 1
E. 4.2.2 und E. 4.3). Dass der Beschwerdegegner mit der
streitbetroffenen Änderung der Hundeverordnung andere Rassen namentlich grosser
und massiger Hunde nicht in die Rassetypenliste II aufgenommen hat, obwohl
auch von diesen aufgrund ihrer körperlichen Merkmale ein erhebliches
Verletzungspotenzial ausgehen mag, begründet mithin keine Missachtung des
Gebots der Rechtsgleichheit gemäss Art. 8 Abs. 1 BV. Nämliches gilt
für den Umstand, dass gewisse Hunderassen, welche häufiger als Rottweiler
aggressives Verhalten zeigen mögen, nicht auf der Rassetypenliste II aufgeführt
werden. Es braucht deshalb vorliegend entgegen der Beschwerdeführerin nicht
näher abgeklärt zu werden, ob andere, insbesondere grosse und massige
Hunderassen, welche nicht auf der Rassetypenliste II figurieren, ein
höheres oder annähernd gleiches Risikopotenzial wie Rottweiler aufweisen.
9.3.4
Schliesslich ist zu berücksichtigen, dass gemäss der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung in Fällen wie dem vorliegenden, in denen die Differenzierungen
nicht ausschliesslich auf tatsächlichen Unterscheidungen beruhen, sondern auch
in externen Regelungszielen begründet sind, geprüft werden muss, ob das
verfolgte Ziel  hier der Schutz der Bevölkerung vor schweren Verletzungen
durch bestimmte Hunde bzw. Hunderassen  selbst zulässig erscheint und ob sich
die Ungleichbehandlung zur Erreichung des verfolgten Ziels als verhältnismässig
erweist (BGE 136 I 1 E. 4.3.2, auch zum Folgenden). Von der
bundesgerichtlichen Einschätzung, wonach der Schutz der Bevölkerung ein
legitimes Ziel darstelle und ein offensichtliches Missverhältnis zwischen dem
öffentlichen Interesse am Schutz der Bevölkerung vor (potenziell) äusserst
gefährlichen Hunden und dem privaten Interesse, solche zu erwerben und zu
züchten, bestehe, mit Bezug auf Hunde des Rassetyps Rottweiler abzuweichen,
besteht kein Anlass.
9.3.5
Der Vollständigkeit halber ist festzuhalten, dass das Gebot rechtsgleicher
Behandlung nicht ausschliesst, dass die einzelnen Kantone zur gleichen Materie
unterschiedliche Regelungen erlassen (BGE 136 I 1 E. 4.4.4 mit
Hinweisen, auch zum Nachstehenden). Dies ist eine Folge der föderalistischen
Staatsstruktur der Schweiz. Überdies darf der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber
etwa der geografischen und soziokulturellen Struktur des Kantons Rechnung
tragen. So wurde denn auch in der parlamentarischen Debatte über das
Hundegesetz vom 14. April 2008 wiederholt darauf hingewiesen, dass im
Kanton Zürich aufgrund der hohen Siedlungsdichte ein erhöhtes Potenzial für
Konflikte zwischen Hunden und Menschen bestehe (vgl. Prot. KR 20072011,
S. 2521, 2527, 2546 und 2838). Dass für den Erwerb, die Haltung oder die
Zucht von Rottweilern in anderen Kantonen keine oder weniger weitgehende
Beschränkungen gelten, lässt die streitbetroffene Verordnungsänderung daher
nicht als rechtsverletzend erscheinen.
10.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
11.
Die Gerichtskosten sind der unterliegenden
Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 VRG in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung bleibt ihr
versagt (§ 17 Abs. 2 VRG). Bei der Festsetzung der Gerichtsgebühren
ist auch dem erhöhten Aufwand in der Prozessleitung Rechnung zu tragen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    145.--
Zustellkosten,
Fr. 4'145.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,
SR 173.110) erhoben werden. Die Beschwerde ist binnen 30 Tagen ab
Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    das Bundesamt
für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen (BLV).
Abweichende
Meinung einer Minderheit von zwei Kammermitgliedern:
(§ 71
VRG in Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und
Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 [GOG,
LS 211.1])
Eine Minderheit von zwei Mitgliedern der Kammer hätte die
Beschwerde aus den nachfolgend dargelegten Gründen gutgeheissen und die
angefochtene Verordnungsänderung aufgehoben:
1.
Verletzung des Delegationsrahmens
Gemäss § 8 Abs. 1 HuG ist der Erwerb, die Zucht
sowie der Zuzug von Hunden mit erhöhtem Gefährdungspotenzial verboten. Mit
Blick auf das für schwerwiegende Einschränkungen der Berufsausübung, wie sie
Zuchtverbote für bestimmte Hunderassen darstellen, geltende Bestimmtheitsgebot
hielt das Bundesgericht fest, dass der Wortlaut von § 8 Abs. 1 HuG
wenig aussagekräftig ist (BGE 136 I 1 E. 5.3.2). Unter
Berücksichtigung systematischer und historischer Auslegungselemente erachtete
es diese Bestimmung als genügende Grundlage für das Verbot jener Rassetypen,
die bei Erlass dieser Gesetzesbestimmung ins Auge gefasst worden waren. Dieser
ursprünglichen Regelungsabsicht des Gesetzgebers entspricht die bisherige
Fassung von § 5 Abs. 1 lit. ad HuV. Die Frage, ob bzw.
inwiefern der Beschwerdegegner weitere Hunderassen in die Rassetypenliste II
aufnehmen darf, nahm das Bundesgericht ausdrücklich von seiner Beurteilung aus.
Im Sinn des historischen Auslegungselements war für das
Bundesgericht ausschlaggebend, dass aus dem Antrag des Regierungsrats und den
Beratungen im Kantonsrat hervorging, welche konkreten Rassetypen der
Rassetypenliste II zugeordnet werden sollten. In systematischer Hinsicht
stellte es darauf ab, dass das Hundegesetz von drei verschiedenen Arten von
Rassetypen ausgeht: (1) "normale" Rassetypen, (2) grosse
und massige Rassetypen (Rassetypenliste I, § 7 HuG) sowie (3) Rassetypen
mit erhöhtem Gefährdungspotenzial (Rassetypenliste II, § 8 HuG). Nach
der gesetzlichen Konzeption ist die Listennummer umso höher, je grösser das
Gefährdungspotenzial und je anforderungsreicher der Umgang mit den Tieren ist.
Hunde der Rassetypenliste II müssen nach dieser Konzeption somit
gefährlicher sein als grosse und massige Hunderassen (vgl. BGE 136 I 1
E. 5.3.2). Weiter kam das Bundesgericht zum Schluss, dass der
kantonalzürcherische Gesetzgeber ein
einheitliches Sicherheitsniveau
anstrebe, welches der Bevölkerung einen genügenden Schutz vor Hunden
garantiere. Er habe für alle Hunderassen Massnahmen normiert, welche sich an
der Gefährlichkeit der Hunderassen orientierten. Je gefährlicher somit die
Hunde seien, desto einschränkender seien die Massnahmen; im Extremfall solle
ein Zuchtverbot gelten. Dem Gesetzgeber gehe es darum, die Bevölkerung nach
Massgabe der Gefährlichkeit der Hunde zu schützen (BGE 136 I 1
E. 5.5.3).
Gemäss diesem vom Bundesgericht angenommenen Verständnis
des Hundegesetzes, welches auch die Kammerminderheit teilt, muss sich die
Verordnung bzw. die Rassetypenliste II an der
objektiven Gefährlichkeit
der verschiedenen Hunderassen orientieren, um ein
einheitliches
Sicherheitsniveau
zu erreichen. Deshalb stehen, wie die Kammermehrheit in
E. 6.1 des Urteils zu Recht festhält, Veränderungen an der
Rassetypenliste II nicht im freien Belieben des Verordnungsgebers.
Vielmehr muss die Aufnahme eines weiteren Rassetyps sachlich begründet sein,
und es muss namentlich nachvollziehbar sein, weshalb von Hunden dieses
Rassetyps nach dem aktuellen Kenntnisstand ein erhöhtes Gefährdungspotenzial im
Sinn des § 8 Abs. 1 HuG ausgeht, sodass sie der Stufe mit dem
höchsten Gefährdungspotenzial zuzuweisen sind.
Der Gesetzgeber hat mit dem offenen Rechtsbegriff der
"Hunderassen mit erhöhtem Gefährdungspotenzial" (bzw.
"Gefahrenpotenzial") das für das Verbot bestimmter Hunderassen
massgebende Gefährdungspotenzial nicht abschliessend festgelegt, sondern dem
Verordnungsgeber einen
gewissen Spielraum
gewährt, innerhalb dessen das
noch tolerierbare Gefährdungspotenzial festzulegen ist. Der Auftrag des
Gesetzgebers an den Verordnungsgeber, die Liste der verbotenen Hunderassen so
festzulegen, dass ein
einheitliches Sicherheitsniveau
geschaffen
wird,
bedingt, dass die dafür massgebenden Kriterien zumindest auf die
im Kanton Zürich häufig vorkommenden Rassen gleichermassen angewendet werden.
Der Regierungsrat muss dabei seinen Regelungsspielraum
gestützt auf sachliche, evidenzbasierte Gründe ausfüllen. Einer Ergänzung der
Rassetypenliste II muss er einen Massstab in Bezug auf das mit einem
Rassetyp verbundene Gefährdungspotenzial (namentlich die Schwere der
Beissunfälle bzw. Körperbau, Gebiss, Kraft, Angriffsart, Reizschwelle und
weitere angeborene Verhaltenseigenschaften, allenfalls in Verbindung mit der
Häufigkeit gefährlicher Vorfälle) zugrunde legen und grundsätzlich alle
Hunderassen einbeziehen, deren Gefährdungspotenzial nach diesem Massstab
besonders hoch ist.
Demgegenüber bietet das Hundegesetz des Kantons Zürich
keine Grundlage, um die Auswahl der zu verbietenden Rassetypen auf andere
Umstände als auf die objektive Gefährlichkeit zu stützen. Zwar hat das
Bundesgericht in mehreren Entscheiden unter Hinweis auf den grossen
Regelungsspielraum des kantonalen Gesetzgebers festgehalten, dass dieser neben
der Gefährlichkeit von Hunderassen auch Aspekte wie den kulturellen Stellenwert
einer Hunderasse oder die Vertrautheit der Bevölkerung mit bestimmten Rassen
sowie das subjektive Sicherheitsempfinden der Bevölkerung berücksichtigen dürfe
(BGE 136 I 1 E. 4.14.3; BGE 133 I 249 E. 4.2 f.).
Der Gesetzgeber des Kantons Zürich hat aber diese externen Gesichtspunkte nicht
als relevant erklärt, sondern stellt auf das Gefährdungspotenzial ab. Somit ist
es im Kanton Zürich dem Verordnungsgeber verwehrt, auf solche externen
Gesichtspunkte abzustellen. Dem kommt auch deshalb grosses Gewicht zu, weil es
sich dabei um Gesichtspunkte handelt, die unter Umständen die Wirksamkeit der gesetzlichen
Massnahme mindern können, wie nachfolgend zu zeigen ist. Soweit der
Beschwerdegegner auch auf solche externen Gesichtspunkte abstellt, verletzt er
den Delegationsrahmen.
2.
Ungenügende Evidenz
Vorliegend ist nicht ersichtlich, welche sachlichen Gründe
dafür sprechen, die Rassetypenliste II mit dem Rottweiler zu ergänzen. Die
in der Statistik des VETA ausgewiesene Gesamtzahl der von Rottweilern
ausgehenden Beissverletzungen bei Menschen im Kanton Zürich ist in den
vergangenen Jahren gesunken, während gleichzeitig die Anzahl der Vorfälle mit
Verletzungen durch Hunde aller Rassen deutlich gestiegen ist. Auch die
gleichzeitige starke Zunahme von Vorfällen mit Menschen durch Hunde aller
Rassen ist durch den Jahresbericht 2023 des Veterinäramts belegt. Dies
bedeutet aber, dass nach der statistischen Entwicklung der letzten Jahre das
relative Gefährdungspotenzial der Rottweiler im Vergleich zu anderen
Hunderassen gerade abgenommen hat, denn in Bezug auf die Schwere potenzieller
Beissunfälle, wie sie sich etwa aus Körperbau, Gebiss, Kraft, Angriffsart,
Reizschwelle und weiteren angeborenen Verhaltenseigenschaften ergibt, liegen
keine neuen Erkenntnisse vor. Auf diesen Widerspruch weist die
Beschwerdeführerin zu Recht hin. Eine Auseinandersetzung mit entsprechenden
rassespezifischen statistischen Daten, die dem Beschwerdegegner offenbar
vorliegen, erfolgte weder in der Begründung der Verordnungsänderung noch wurde
sie in der Beschwerdeantwort dargelegt.
Noch am 16. September 2020 hat der Regierungsrat in
der gemeinsamen Beantwortung der kantonsrätlichen Anfragen 1999/2020, 2009/2020
und 2019/2020 (RRB 888/2020 S. 5) festgehalten, dass die Aktualität
der Liste der Hunde mit erhöhtem Gefährdungspotenzial laufend geprüft werde, es
aber zurzeit nicht angezeigt sei, weitere Rassen in diese Liste aufzunehmen und
somit zu verbieten. Angesichts der in den letzten Jahren zu beobachtenden
Abnahme der von Rottweilern ausgehenden Beissverletzungen ist davon auszugehen,
dass das Gefährdungspotenzial durch diesen Rassetyp abgenommen hat. Deshalb besteht
unter Zugrundelegung der Wertungen des Gesetzgebers aufgrund der seitherigen
Entwicklungen kein sachlicher Anlass, diesen Rassetyp in die Liste der
verbotenen Rassen aufzunehmen.
Somit erscheint die starke Orientierung des
Verordnungsinhalts an Einzelfällen bei der streitgegenständlichen Änderung  entgegen
E. 6.4 und 9.3.2 des Urteils  als problematisch. Wenn die
Rassetypenliste II in ihrer ursprünglichen Fassung unter anderem auch an
Einzelfällen orientiert war, so war bei Erlass des Hundegesetzes aufgrund der
Gesetzesmaterialien klar, dass gemäss § 8 Abs. 1 HuG insbesondere die
damals ins Auge gefassten Rassetypen verboten werden sollten (BGE 136 I 1
E. 5.3.2). Hingegen rechtfertigt sich bei der Ergänzung der
Rassetypenliste II durch den Verordnungsgeber eine Verengung der zu
berücksichtigenden tatsächlichen Entwicklungen auf einzelne konkrete
Vorkommnisse im Kanton Zürich in den letzten Jahren auch deshalb nicht, weil
das Gefährdungspotenzial bestimmter Rassetypen im Kanton Zürich nicht
grundsätzlich anders sein dürfte als in anderen Kantonen und Ländern. Die
Beschränkung des Betrachtungswinkels auf konkrete Einzelereignisse, die sich in
den letzten Jahren im Kanton Zürich ereignet haben, führt somit auch zu einer
erheblichen Zufälligkeit und kann den geforderten objektiven Massstab nicht
ersetzen. Für Erweiterungen der Liste verbotener Hunderassetypen aus Gründen,
die sich nicht evidenzbasiert auf das der Gesetzesbestimmung zugrunde liegende
Kriterium des Gefährdungspotenzials abstützen, sondern sich primär an
Einzelfällen orientieren, bietet das Gesetz keine Grundlage.
3.
Fehlende Eignung
Wird das Gefährdungspotenzial unterschiedlicher Rassetypen
nicht nach einem objektiven Massstab und im Rahmen einer Gesamtbetrachtung
zumindest der im Kanton Zürich häufig vorkommenden Rassetypen beurteilt und
eine Hunderasse verboten, während andere ebenso gefährliche oder gefährlichere
Hunderassen zulässig bleiben, besteht  wie die Beschwerdeführerin zu
Recht ausführt  die Gefahr, dass Personen, die ohne das Verbot einen
Rottweiler erworben hätten, auf solche weiterhin zulässigen Rassen ausweichen,
die in Bezug auf Körperbau, Gebiss, Kraft und Angriffsart einem Rottweiler
ähnlich, aber nicht verboten sind. Somit wird die insgesamt bestehende
Gefährdung durch das Verbot nicht abnehmen, sondern unverändert bleiben oder
allenfalls gar zunehmen. Das Verbot verletzt in diesem Fall nicht nur das
Rechtsgleichheitsgebot (dazu auch nachfolgend), sondern insbesondere wegen
fehlender Eignung der Massnahme auch das Verhältnismässigkeitsprinzip.
Die Eignung der Massnahme ist zudem dadurch infrage
gestellt, dass sich der Verordnungsgeber, wie in der Beschwerdeantwort
dargelegt, nicht nur in Bezug auf das noch tolerierbare Gefährdungspotenzial,
sondern auch in Bezug auf die Auswahl der zu verbietenden Rassetypen (nebst
anderen Gesichtspunkten) am subjektiven Sicherheitsbedürfnis der Bevölkerung
orientiert. Soweit dieses nicht mit dem objektiven Gefährdungspotenzial der
betreffenden Rassetypen korreliert, können darauf gegründete Verbote zum
Ausweichen auf andere Hunderassen mit einem objektiv betrachtet gleichen oder
allenfalls gar höheren Gefährdungspotenzial führen. Dazu kommt, dass der
Regierungsrat bloss vermutet, dass das Sicherheitsempfinden der Bevölkerung
spezifisch durch Rottweiler beeinträchtigt werde. Er begründet dies einzig mit
drei Anfragen im Kantonsrat und mit der medialen Aufmerksamkeit betreffend die
zwei Vorfälle. Auch diese Annahme ist nicht empirisch belegt. Im Gegenteil
monierte gerade die Anfrage KR-Nr. 199/2020 (Hunderecht I: "gefährliche"
Rassetypen), dass die Auswahl der als gefährlich eingestuften Rassetypen
willkürlich und nicht im Einklang mit dem aktuellen Wissensstand erscheine.
Spezifisch genannt wurde darin nebst dem Rottweiler auch der Schäferhund, womit
mehrere Rassen angesprochen sind, die insgesamt sehr viel häufiger als der
Rottweiler vorkommen. Somit kommt mindestens gleichermassen in Betracht, dass
sich die Beeinträchtigung des Sicherheitsempfindens der Bevölkerung aufgrund
der Medienberichterstattung ebenso auf andere und stärker verbreitete grosse
Hunderassen bezieht.
4.
Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots
Nach Art. 8 Abs. 1 BV verletzt ein Erlass das
Rechtsgleichheitsgebot, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die
kein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, oder
er Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen.
Die ungerechtfertigte Gleich- bzw. Ungleichbehandlung muss sich auf eine
wesentliche Tatsache beziehen. Die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung
ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen besteht, kann zu
verschiedenen Zeiten unterschiedlich beantwortet werden. Dem Gesetzgeber bleibt
im Rahmen dieser Grundsätze ein weiter Gestaltungsspielraum (BGE 136 I 1
E. 4.1). Vorliegend hat der Beschwerdegegner eine Neubeurteilung des
Gefährdungspotenzials ausschliesslich des Rottweilers vorgenommen, während
andere Hunderassen (wie beispielsweise Schäferhundeartige), von welchen
zumindest die Beisshäufigkeit und prima facie wohl auch die Anatomie vermuten
lassen, dass sie ein ähnliches Gefährdungspotenzial wie Rottweiler aufweisen
könnten, nicht neu beurteilt wurden. Diese Ungleichbehandlung lässt sich im
Kanton Zürich nach Auffassung der Kammerminderheit auch nicht durch externe
Gesichtspunkte wie den kulturellen Stellenwert einer Hunderasse oder die
Vertrautheit der Bevölkerung mit bestimmten Rassen rechtfertigen. Somit
verletzt die isolierte Neubeurteilung des Rassetyps Rottweiler und dessen
isolierte Aufnahme in die Rassetypenliste II das Rechtsgleichheitsgebot.
5.
Fehlende Verhältnismässigkeit des Verbots bestimmter Rassetypen
Unter den vorgenannten Umständen kann offenbleiben, ob das
in § 8 HuG vorgesehene Verbot des Erwerbs, der Zucht sowie des Zuzugs von
Hunden mit erhöhtem Gefährdungspotenzial, auf welches sich die Hundeverordnung
stützt, auch aus heutiger Sicht noch vor dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit
(Art. 5 Abs. 2 BV; Art. 2 Abs. 2 KV) standhält. Dies
insbesondere auch mit Blick auf die neuere bundesgerichtliche Rechtsprechung,
die verlangt, dass die Risiken, die mit staatlichen Einschränkungen vermieden
werden sollen, soweit möglich quantifiziert und dass auch deren negative
gesellschaftliche und wirtschaftliche Konsequenzen berücksichtigt werden. Dabei
ist der aktuelle Stand der Wissenschaft zu berücksichtigen (BGE 147 I 450
E. 3.2.4). Solche Abklärungen sind aber soweit ersichtlich nicht erfolgt.
Unter diesen Gesichtspunkten erscheint es fraglich, ob das Verbot bestimmter
Hunderassen bzw. Rassetypen angesichts der zur Erreichung des angestrebten
Sicherheitsniveaus bestehenden alternativen Handlungsmöglichkeiten (wie etwa
der Einführung einer Bewilligungspflicht für diese Rassetypen, obligatorischer
Hundehaltekurse und Prävention) noch als erforderlich gelten kann.
6.
Schlussfolgerung
Somit überschreitet der
Regierungsrat die ihm durch § 8 Abs. 2 HuG delegierte
Rechtsetzungskompetenz, wenn er  geleitet von der medialen Aufmerksamkeit
für einzelne tragische Vorfälle  die Rassetypenliste II durch eine
einzelne Hunderasse ergänzt, ohne einen evidenzbasierten Massstab für die
Beurteilung des objektiven Gefährdungspotenzials der Hunderassen vorzulegen und
andere ebenso gefährliche und gefährlichere Hunderassen ebenfalls in diese
Liste einzubeziehen. Die Massnahme verstösst zudem mangels Eignung gegen das
Verhältnismässigkeitsprinzip und sie verletzt das Rechtsgleichheitsgebot.
Demzufolge hätte die Kammerminderheit die Verordnungsänderung aufgehoben.
Für
richtiges Protokoll,
Die
Gerichtsschreiberin:
Eva
Heierle