zh_verwaltungsgericht · VB.2011.00637 · 2011-11-24 · de

Verbot der Heiltätigkeit (aufschiebende Wirkung) | Aufschiebende Wirkung eines Rekurses gegen ein vorsorglich angeordnetes Heiltätigkeitsverbot. Anfechtungsobjekt: Der angefochtene Zwischenentscheid betrifft die (Nicht-)Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung eines Rekurses gegen ein vorsorglich angeordnetes Heiltätigkeitsverbot; ein drohender nicht wieder gutzumachender Nachteil ist zu bejahen (E. 1.2). Die behördlichen Sachverhaltsfeststellungen, die auf einer einstweiligen Beweiswürdigung beruhen, sind nicht zu beanstanden. Demnach übte der Beschwerdeführer als Heilpraktiker seit mehreren Jahren immer wieder ärztliche Tätigkeiten aus (Abgabe rezeptpflichtiger Medikamente, Blutentnahmen, Hautexcisionen, Infiltrationen, Ausstellung ärztlicher Zeugnisse, Behandlung übertragbarer Krankheiten), ohne über eine entsprechende Bewilligung zu verfügen. Ferner kündigte er sich wiederholt als Arzt aus und gab mit seinem Verhalten zur Täuschung Anlass, zur ärztlichen Berufsausübung berechtigt zu sein (E. 3). Es liegen besondere Gründe vor, die den Entzug der aufschiebenden Wirkung des Rekurses zu rechtfertigen vermögen: Dem Beschwerdeführer sind zahlreiche und schwerwiegende gesundheits- und heilmittelrechtliche Verletzungen vorzuwerfen, und er zeigte sich in der Vergangenheit immer wieder ausserordentlich uneinsichtig und liess sich durch keine der bisher ergangenen Sanktionen von der Fortsetzung seines Verhaltens abhalten (E. 4.4). Das gesundheitspolizeiliche Interesse am sofortigen Vollzug des vorsorglich angeordneten Heiltätigkeitsverbots ist höher zu gewichten als das wirtschaftliche Interesse des Beschwerdeführers an der vorläufigen Weiterführung seiner beruflichen Tätigkeit (E. 4.5). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 24.11.2011 VB.2011.00637
Zurich Verwaltungsgericht 24.11.2011 VB.2011.00637
Zurigo Verwaltungsgericht 24.11.2011 VB.2011.00637

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2011.00637
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Geschäftsnummer:
VB.2011.00637
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 24.11.2011
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Verbot der Heiltätigkeit (aufschiebende Wirkung)
Aufschiebende Wirkung eines Rekurses gegen ein vorsorglich angeordnetes Heiltätigkeitsverbot.
Anfechtungsobjekt: Der angefochtene Zwischenentscheid betrifft die (Nicht-)Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung eines Rekurses gegen ein vorsorglich angeordnetes Heiltätigkeitsverbot; ein drohender nicht wieder gutzumachender Nachteil ist zu bejahen (E. 1.2).
Die behördlichen Sachverhaltsfeststellungen, die auf einer einstweiligen Beweiswürdigung beruhen, sind nicht zu beanstanden. Demnach übte der Beschwerdeführer als Heilpraktiker seit mehreren Jahren immer wieder ärztliche Tätigkeiten aus (Abgabe rezeptpflichtiger Medikamente, Blutentnahmen, Hautexcisionen, Infiltrationen, Ausstellung ärztlicher Zeugnisse, Behandlung übertragbarer Krankheiten), ohne über eine entsprechende Bewilligung zu verfügen. Ferner kündigte er sich wiederholt als Arzt aus und gab mit seinem Verhalten zur Täuschung Anlass, zur ärztlichen Berufsausübung berechtigt zu sein (E. 3).
Es liegen besondere Gründe vor, die den Entzug der aufschiebenden Wirkung des Rekurses zu rechtfertigen vermögen: Dem Beschwerdeführer sind zahlreiche und schwerwiegende gesundheits- und heilmittelrechtliche Verletzungen vorzuwerfen, und er zeigte sich in der Vergangenheit immer wieder ausserordentlich uneinsichtig und liess sich durch keine der bisher ergangenen Sanktionen von der Fortsetzung seines Verhaltens abhalten (E. 4.4). Das gesundheitspolizeiliche Interesse am sofortigen Vollzug des vorsorglich angeordneten Heiltätigkeitsverbots ist höher zu gewichten als das wirtschaftliche Interesse des Beschwerdeführers an der vorläufigen Weiterführung seiner beruflichen Tätigkeit (E. 4.5).
Abweisung.
Stichworte:
ÄRZTLICHE TÄTIGKEIT
ARZTZEUGNIS
AUFSCHIEBENDE WIRKUNG
BERUFSAUSÜBUNG
BESONDERE GRÜNDE
BEWEISMASS
BEWILLIGUNG
BLUTENTNAHME
GESUNDHEITSPOLIZEI
HEILPRAKTIKER
INTERESSENABWÄGUNG
MEDIKAMENTE
ÖFFENTLICHE GESUNDHEIT
REZEPTPFLICHT
UNEINSICHTIGKEIT
VORSORGLICHE MASSNAHME
WIRTSCHAFTSFREIHEIT
Rechtsnormen:
Art. 93 Abs. I lit. a BGG
§ 28 Abs. I EPG
§ 3 Abs. I GesundheitsG
§ 16 GesundheitsG
§ 19 GesundheitsG
§ 19 Abs. I GesundheitsG
Art. 27a VAM
§ 6 VRG
§ 19a Abs. II VRG
§ 25 Abs. III VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2011.00637
Urteil
der 3. Kammer
vom
24. November 2011
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin,
Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Gerichtsschreiber Kaspar Plüss.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Kantonsärztlicher Dienst,
Beschwerdegegner,
betreffend Verbot
der Heiltätigkeit (aufschiebende Wirkung),
hat
sich ergeben:
I.
A.
A war während mehrerer Jahre als
Heilpraktiker
tätig. In den Jahren 2008 und 2009 wurde er im Kanton Zürich mehrfach
wegen Verstössen gegen die Gesundheits- und Heilmittelgesetzgebung bestraft,
und sein Gesuch um Erteilung einer Bewilligung zur Vornahme diverser bewilligungspflichtiger
Tätigkeiten wurde abgewiesen. Im Februar und März 2011 erhielt der Kantonsärztliche
Dienst erneut Hinweise auf gesundheitsrechtliche
Verstösse
As. Nachdem eine Strafuntersuchung eingeleitet und polizeiliche
Ermittlungen durchgeführt worden waren, stellte ihm der Kantonsärztliche Dienst
am 4. August 2011 ein sofortiges Verbot seiner heilpraktischen Tätigkeit
in Aussicht und gewährte ihm Frist zur Stellungnahme.
B.
Mit Verfügung vom 24. August 2011 verbot der
Kantonsärztliche Dienst A im Sinn einer vorsorglichen Massnahme ab sofort
jegliche Heiltätigkeit im Kanton Zürich und gewährte ihm Frist bis
Ende
Oktober 2011 zur vollständigen Praxisauflösung; er untersagte ihm auch
während dieser Zeit behandelnde Tätigkeiten (Disp.-Ziff. I). Ferner wurde angeordnet,
diese Verfügung bleibe in Kraft, bis der endgültige Entscheid in der Hauptsache
in Rechtskraft erwachse, sofern nicht vorher eine anderslautende Verfügung
ergehe (Disp.-Ziff. II). Der endgültige Entscheid in dieser Sache werde
ergehen, sobald der rechtserhebliche Sachverhalt abschliessend ermittelt sei,
spätestens bei Rechtskraft des die Strafuntersuchung abschliessenden Entscheids
(Disp.-Ziff. III). Das Heiltätigkeitsverbot werde in den amtlichen
Publikationsorganen des Praxisstandorts veröffentlicht sowie Personen und
Institutionen mitgeteilt, die im beruflichen Kontakt mit A stünden (Disp.-Ziff. IV).
Dem Lauf der Rekursfrist und einem allfälligen Rekurs werde die aufschiebende
Wirkung entzogen (Disp.-Ziff. VI).
II.
Gegen diese Verfügung erhob A am 1. September
2011 Rekurs und beantragte unter anderem, dem Rekurs sei per sofort
aufschiebende Wirkung zu erteilen. Die Gesundheitsdirektion wies das Gesuch um
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung am 14. September 2011 im
Rahmen eines superprovisorischen Entscheids und am 22. September 2011 im
Rahmen eines Zwischenentscheids ab, wobei sie festhielt, dass über Kosten- und
Entschädigungsfolgen im Endurteil entschieden werde.
III.
Am 6. Oktober 2011 gelangte A an das
Verwaltungsgericht und beantragte, die Verfügung der Vorinstanz vom 22. September
2011 sei aufzuheben und dem am 1. September 2011 eingereichten Rekurs sei
die aufschiebende Wirkung zu erteilen; die Verfahrenskosten seien auf die
Staatskasse zu nehmen.
Mit Vernehmlassungseingabe vom 24. Oktober
2011 beantragte die Gesundheitsdirektion die Beschwerdeabweisung; zur
Begründung verwies sie auf den angefochtenen Entscheid, die Akten sowie eine
Notiz des Kantonsärztlichen Dienstes vom 4. Oktober 2011. Letzterer
verzichtete am 25. Oktober 2011 auf Beschwerdebeantwortung. Mit Replik vom
7. November 2011 äusserte sich A unter Aufrechterhaltung seiner Begehren
zur Vernehmlassung der Vorinstanz.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Zur
Behandlung der vorliegenden Streitigkeit ist das Verwaltungsgericht gemäss § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) sachlich und
funktionell
zuständig.
1.2
Der
Entscheid über den Entzug bzw. über die (Nicht-)Wiederherstellung der aufschiebenden
Wirkung des Rekurses des Beschwerdeführers stellt einen Zwischenentscheid dar,
da darüber nicht zusammen mit der Anordnung in der Hauptsache befunden wurde
(vgl. oben, II.). Die Anfechtbarkeit von Zwischenentscheiden richtet sich
gemäss § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG
sinngemäss nach Art. 91–93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (BGG). Demnach ist ein Zwischenentscheid anfechtbar, wenn er a) einen
nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann oder b) wenn die Gutheissung
der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen
bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren
ersparen würde (Art. 93 Abs. 1 BGG). Das Vorliegen eines nicht wiedergutzumachenden
Nachteils bei Zwischenentscheiden, mit denen vorsorgliche Massnahmen erlassen
bzw. verweigert wurden, wird regelmässig bejaht (Kölz/Bosshart/Röhl, § 25
N. 20 und § 6 N. 32; vgl. BGE 137 III 324 E. 1.1; VGr, 18. August
2011, VB.2011.00442, E. 2.1 und 2.3). Dies muss auch im Zusammenhang mit
Streitigkeiten über den Entzug der aufschiebenden Wirkung von Rechtsmitteln
gelten, die gegen die Anordnung vorsorglicher Massnahmen gerichtet sind, zumal
der Beschwerdeführer im vorliegenden Fall geltend macht, dass er seinen Zahlungsverpflichtungen
im Fall des Fortbestehens des vorsorglich angeordneten Heiltätigkeitsverbots
innert kurzer Zeit nicht mehr nachkommen könne und dazu gezwungen wäre, seine
Mitarbeiterinnen zu entlassen und Konkurs anzumelden. Der vor­instanzliche
Zwischenentscheid ist demnach als zulässiges Anfechtungsobjekt zu qualifizieren.
1.3
Da auch
alle weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
Der Prozessgegenstand beschränkt sich auf die Frage der Rechtmässigkeit der
Nichtwiederherstellung der aufschiebenden Rekurswirkung im Zusammenhang mit dem
vorsorglich verfügten Heiltätigkeitsverbot. Nicht zu prüfen ist im vorliegenden
Verfahren hingegen, ob die vorsorgliche Anordnung eines Heiltätigkeitsverbots
zulässig war (darüber wird die Vorinstanz im Hauptverfahren zu entscheiden haben)
und ob ein definitives Heiltätigkeitsverbot verfügt werden darf (darüber wird
der Beschwerdegegner zu entscheiden haben).
2.
2.1
Sofern im
Bereich von bewilligungsfreien Heiltätigkeiten eine allgemeine Gesundheitsgefährdung
entsteht, kann die Gesundheitsdirektion den Verursachern verbieten, diese
Heiltätigkeit auszuüben oder wei­terhin im Bereich des Gesundheitswesens tätig
zu sein; solche Verbote können auch gegenüber Personen ausgesprochen werden,
die nach diesem Gesetz von der Bewilligungspflicht ausgenommen sind (§ 19 Abs. 1
des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007 [GesG]). Das Verbot kann
veröffentlicht werden (§ 19 Abs. 2 GesG).
2.2
Eine
Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung benötigt unter anderem, wer fachlich
eigen­verantwortlich sowie berufsmässig oder im Einzelfall gegen Entgelt
a) Krankheiten, Verletzungen, sonstige gesundheitliche Beeinträch­tigungen
oder Schwangerschaften nach den Erkenntnissen der anerkannten Wissenschaften
oder im Rahmen der wissenschaft­lichen Forschung feststellt oder behandelt; c) übertragbare,
die Allgemeinheit gefährdende Krankheiten fest­stellt oder behandelt; e)
instrumentale Eingriffe in den Körperöffnungen oder körperverletzend unter der
Haut vornimmt: 1. an Kranken, Verletzten, gesundheitlich anderweitig Beeinträch­tigten
oder Schwangeren, 2. im Rahmen der Gesundheitsförderung oder Prävention; f)
Arzneimittel und Medizinprodukte in Verkehr bringt, deren Ab­gabe nach
Bundesrecht bewilligungspflichtig ist (§ 3 Abs. 1 GesG).
2.3
Wer im
Rahmen der Berufsausübung verschreibungspflichtige Arzneimittel anwenden will,
bedarf einer Bewilligung des Kantons, in dem der Beruf ausgeübt wird (Art. 27a
Abs. 1 der Verordnung vom 17. Oktober 2001 über die Arzneimittel
[Arzneimittelverordnung, VAM]).
2.4
Die
Behandlung übertragbarer Krankheiten ist nur diplomierten Ärzten, die im Besitz
der kantonalen Bewilligung zur Berufsausübung sind, oder unter ihrer Aufsicht
stehenden Ärzten oder ihren Stellvertretern erlaubt (Art. 28 Abs. 1
des Bundesgesetzes vom 18. Dezember 1970 über die Bekämpfung übertragbarer
Krankheiten des Menschen [Epidemiegesetz]).
2.5
Die
Bekanntmachung der Berufstätigkeit und Werbung (im Geltungsbereich des Gesundheitsgesetzes)
müssen sachlich sein und dürfen nicht zu Täuschungen Anlass geben; dies gilt
auch für nach dem Gesetz bewilligungsfreie Heiltätigkeiten (§ 16 GesG).
3.
Im vorliegenden Fall stellt sich zunächst die Frage, welcher
Sachverhalt erstellt ist und wie die dem Beschwerdeführer vorgeworfenen
Verhaltensweisen rechtlich zu qualifizieren sind.
3.1
Als
erwiesen zu gelten haben zunächst jene vorwerfbaren Verhaltensweisen des Beschwerdeführers,
die im Rahmen von rechtskräftigen Gerichtsentscheiden festgestellt wurden (vgl.
zum Folgenden
VGr, 5. November 2009,
VB.2009.00260,
E. 5.4; bestätigt durch BGr, 4. Dezember 2010, 2C_57/2010, E. 5.3
und 5.4). Demnach wurde d
er Beschwerdeführer mit
Strafverfügung vom 21. September 1988 mit einer Busse bestraft, weil er
ohne Bewilligung der Gesundheitsdirektion die ärztliche Tätigkeit entgeltlich
und berufsmässig ausgeübt hatte. Am 27. November 2001 wurde er durch die
Gesundheitsdirektion verwarnt, weil er sich als Arzt ausgekündet hatte. Am 13. August
2004 bzw. 7. Oktober 2004 wies die Gesundheitsdirektion den
Beschwerdeführer darauf hin, dass er auf seiner Homepage verschiedene Therapiemethoden
anbiete, für welche er keine Bewilligung habe. Am 14. Januar 2005 bzw. 17. Februar
2005 intervenierte die Gesundheitsdirektion, weil der Beschwerdeführer
rezeptpflichtige Medikamente verschrieben hatte
.
3.2
Ebenfalls
erstellt ist der Sachverhalt in Bezug auf die rechtskräftige Strafverfügung des
Statthalteramts des Bezirks D vom 7. Mai 2008, mit der dem Beschwerdeführer
eine Busse von Fr. 20'000.- auferlegt wurde.
Demnach
füllte der Beschwerdeführer homöopathische Medikamente zwecks anschliessender
Abgabe portionenweise selber ab und überliess zugelassene, nicht zugelassene
und zulassungspflichtige Medikamente mehrfach verschiedenen Patientinnen und
Patienten zur Verwendung. Ferner führte er wiederholt Blutentnahmen und
-untersuchungen durch und überwies die Proben zur Laboruntersuchung, führte Elektrokardiogramme
durch, überwies Patientinnen und Patienten zu Spezialuntersuchungen an Kliniken
bzw. Spezialärzte, empfing im Anschluss daran die Resultate und wertete diese
aus, stellte Zeugnisse zuhanden von Sozial- und Unfallversicherungen und Arbeitsunfähigkeitszeugnisse
zuhanden von Arbeitgebern aus und beschäftigte vier medizinische
Praxisassistentinnen. Weiter erweckte er sowohl bei Patientinnen und Patienten
als auch bei seinen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern sowie bei Ärztinnen und
Ärzten den Anschein, dass er zur Berufsausübung als Arzt berechtigt sei,
indem
er sich im Publikationsorgan C unter der Rubrik "Ärzte Allgemeinmedizin"
als "A, Dr. dipl. hol. med. FNH,
Komplementär-Praxis" und im "directory" unter der Rubrik
"Ärzte, Ärzte nach Fachgebieten; Allgemeinmedizin“ als "A, Dr. dipl. hol. med. FNH
Komplementär-Praxis" aufführte, Berufskleidung mit einem Namensschild in
Visitenkartengrösse mit dem Text "Dr. hol. med. A, Arzt für holistische
Medizin FNH, Orthopädie/Chiropraktik" trug, einen Parkplatz mit
"Arzt, Besucher" bezeichnete sowie Patientinnen und Patienten zu
Spezialuntersuchungen an Ärzte überwies
.
3.3
Aus der rechtskräftigen Strafverfügung
des
Statthalteramts des Bezirks D
vom 30. September
2009, mit der dem Beschwerdeführer eine Busse von Fr. 1'000.- auferlegt
wurde, geht ferner folgender Sachverhalt hervor: Der Beschwerdeführer warb
gewerbsmässig für eine bewilligungspflichtige Tätigkeit, ohne im Besitz einer
Berufsausübungsbewilligung zu sein, und machte seine Berufstätigkeit
(bewilligungsfreie Heilmitteltätigkeit) unsachlich und in einer Weise bekannt,
die zu Täuschungen Anlass gab, indem er in einem lokalen Telefonbuch, im „TwixTel“
und auf www.local.ch unter der Rubrik „Ärzte: Ärzte nach Fachgebieten:
Allgemeinmedizin“ mit „A, Dr. dipl. hol. Med. FNH Komplementär-Praxis“
eingetragen war, was den Eindruck erweckte, er sei berechtigt, eine ärztliche
Tätigkeit ausüben zu dürfen, wobei dies durch den Titel „FNH“ (leicht
verwechselbar mit „FMH“) zusätzlich untermauert wurde.
3.4
Was die
erstmals im Rahmen des vorliegenden Verfahrens erhobenen behördlichen Vorwürfe
angeht, ist vorab Folgendes zu beachten: Die vorliegende Streitigkeit betrifft
den Entzug der aufschiebenden Wirkung eines Rekurses gegen die Anordnung
vorsorglicher Massnahmen, sodass beweisrechtlich geringere Anforderungen zu
stellen sind als im Zusammenhang mit dem Erlass eines Endentscheids (vgl. BGE
130 III 321 E. 3.3).
3.4.1
Unbestritten ist, dass der Beschwerdeführer bei seiner Ex-Partnerin am 15. Juli
2009 in seiner Praxis in E eine Hautspindel entnommen bzw. entzündete Hautteile
entfernt hat, ohne über die dafür erforderliche Bewilligung gemäss § 3 Abs. 1
lit. e GesG zu verfügen.
3.4.2
Der Beschwerdegegner wirft dem Beschwerdeführer vor, er habe bei weiteren
Patientinnen und Patienten Hautexcisionen sowie Infiltrationen vorgenommen. Der
Beschwerdeführer wendet ein, diese Vorwürfe seien nicht belegt. Allerdings
liegen gewichtige Indizien vor, die für die Sachverhaltsschilderung der Behörde
sprechen, insbesondere der Umstand, dass anlässlich einer Hausdurchsuchung im
Juni 2011 im Kofferraum des Autos des Beschwerdeführers chirurgische
Instrumente und bei ihm zu Hause Spritzen gefunden wurden, dass nach Angaben
des Bezirksarztes Patienten und ehemalige Mitarbeiterinnen des
Beschwerdeführers bestätigten, dass dieser Hautexcisionen bzw. Infiltrationen
vorgenommen habe, und dass auf einer Honorarrechnung, die Leistungen des
Beschwerdeführers betrifft, der Begriff „med. Infilt.“ aufgeführt ist. In Bezug
auf den Infiltrationsvorwurf macht der Beschwerdeführer zwar geltend, er habe
eine alternative Methode angewendet, bei der mittels Druckluft statt mit einer
Spritze infiltriert werde. Hätte der Beschwerdeführer aber effektiv eine solche
Druckinfiltration angewendet, so wäre zu erwarten gewesen, dass dies auf
Rechnungen und Protokollen explizit vermerkt worden wäre, da er wissen musste,
dass ihm die Vornahme „klassischer“ Infiltrationen nicht erlaubt war. Als wenig
glaubhaft erscheint ferner auch die Behauptung des Beschwerdeführers, das im
Kofferraum seines Autos vorgefundene chirurgische Besteck stamme aus seiner im
Mai 2011 aufgelösten Praxis in Appenzell und werde von ihm im Kanton Zürich
nicht verwendet: Zum einen wusste der Beschwerdeführer, dass er die
chirurgischen Instrumente im Kanton Zürich nicht verwenden durfte, und zum
anderen zitierte der Bezirksarzt in einem Schreiben vom 31. März 2011 eine
Patientin und zwei ehemalige Mitarbeiterinnen, gemäss denen der
Beschwerdeführer auch im Kanton Zürich Excisionen vorgenommen und das dafür
benötigte Operationsbesteck im Auto versteckt habe. Unter Berücksichtigung der
vergangenen Ereignisse (vgl. E. 3.1–3.3) ist nicht zu beanstanden, dass
die Vorinstanz im Rahmen einer vorläufigen Beweiswürdigung zum Schluss kam, der
Beschwerdeführer habe mehrere bewilligungspflichtige Hautexcisionen sowie
Infiltrationen vorgenommen und damit § 3 Abs. 1 lit. e GesG verletzt.
3.4.3
Aus den Akten geht sodann hervor, dass der Beschwerdeführer seiner
Ex-Partnerin am 15. Juli 2010 eine Blutprobe entnommen hat und im Labor
auf Malariaerreger hin untersuchen liess. Im Rahmen der Einvernahme vom 22. Juni
2011 räumte der Beschwerdeführer denn auch ein, bei seiner Ex-Freundin, die als
Kind in Afrika an Malaria erkrankt sei, eine venöse Blutentnahme vorgenommen zu
haben, weil sie habe wissen wollen, ob sie den Erreger noch in sich trage. Die
Vor­instanz ging zu Recht davon aus, dass das Vorgehen des Beschwerdeführers –
unabhängig davon, ob die betreffende Blutprobe Malariaerreger enthielt oder
nicht – als Behandlung einer übertragbaren bzw. einer die Allgemeinheit
gefährdenden Krankheit zu qualifizieren ist. Der vorinstanzliche Schluss, es
liege eine Verletzung von Art. 28 Abs. 1 des Epidemiegesetzes sowie
von § 3 Abs. 1 lit. c GesG vor, da der Beschwerdeführer über
keine entsprechende Bewilligung verfüge, ist somit nicht zu beanstanden.
3.4.4
Soweit die Behörden dem Beschwerdeführer vorwerfen, er habe am 10. Februar
2011, am 10./21. Dezember 2010 sowie am 23. November 2010 bei drei
Patientinnen und Patienten Blut entnommen, macht er geltend, dass er sich nicht
mehr erinnern könne, wo die betreffenden Blutentnahmen durchgeführt worden
seien. Mangels Belegen sei davon auszugehen, dass die Blutentnahmen nicht im
Kanton Zürich, sondern im Kanton Appenzell stattgefunden hätten, wo ihm dies
nicht verboten sei. Der Einwand überzeugt nicht: Zum einen geht es in allen
drei Fällen um Blutentnahmen von Patienten, die in der Nähe von E wohnen, von
wo aus die Blutproben denn auch jeweils an das Labor gesendet wurden. Zum
anderen ist nach aller Wahrscheinlichkeit davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer
über Belege – etwa in Form von Protokolleinträgen in der Krankengeschichte –
verfügt, aus denen der Ort der Blutentnahme hervorgeht. Da er keine solchen
Belege eingereicht hat, durfte die Vorinstanz im Rahmen der vorläufigen
Beweiswürdigung davon ausgehen, dass die fraglichen Blutentnahmen im Kanton
Zürich stattgefunden haben bzw. dass dem Beschwerdeführer eine Verletzung von § 3
Abs. 1 lit. e GesG vorzuwerfen ist.
3.4.5
Die Behörden werfen dem Beschwerdeführer ferner vor, rezeptpflichtige
(cortisonhaltige) Medikamente an Patienten verschrieben bzw. abgegeben zu
haben. Der Beschwerdeführer wendet dagegen ein, dass die anlässlich der
Hausdurchsuchung im Juni 2011 gefundenen Cortisonampullen einzig seinem
Eigengebrauch dienten. Aus einem Brief des Hausarztes des Beschwerdeführers vom
17. August 2011 geht zwar hervor, dass der Beschwerdeführer effektiv für
seinen Eigengebrauch rezeptpflichtiges Cortison bezieht. Zu berücksichtigen ist
allerdings auch, dass der Beschwerdeführer gemäss Angaben des Bezirksarztes Cortison
an Patienten verschrieb und dass er in der Vergangenheit mehrmals wegen der
unzulässigen Verschreibung bzw. Abgabe rezeptpflichtiger Medikamente sanktioniert
werden musste (vgl. oben, E. 3.1 und 3.2). Im Rahmen einer einstweiligen Beweiswürdigung
ging die Vorinstanz demnach zu Recht davon aus, dass der Beschwerdeführer
cortisonhaltige Medikamente an Patienten abgegeben und damit gegen § 3 Abs. 1
lit. f GesG und Art. 27a Abs. 1 VAM verstossen hat.
3.4.6
Soweit die Behörden dem Beschwerdeführer vorwerfen, zuhanden der SUVA einen
ärztlichen Zwischenbericht ausgestellt zu haben, macht dieser geltend, dass der
Bericht von der SUVA einverlangt worden sei und dass es sich dabei nicht um ein
Arztzeugnis gehandelt habe. Der Einwand des Beschwerdeführers ändert allerdings
nichts daran, dass er der SUVA einen am 2. Februar 2010 von ihm
unterzeichneten ärztlichen Zwischenbericht zukommen liess, worin er in der
Rubrik „ärztliche Diagnose“ festhielt, die betreffende Patientin leide an
fortgeschrittener Arthrose. Dass die Vorinstanz dies als Verstoss gegen § 3
Abs. 1 lit. a GesG wertete, ist nicht zu beanstanden.
3.4.7
Schliesslich wird dem Beschwerdeführer vorgeworfen, er habe sich unzulässigerweise
als Arzt ausgegeben bzw. die Bekanntmachung seiner Berufstätigkeit habe zu Täuschungen
Anlass gegeben. Gegen diesen Vorwurf wendet er ein, dass sämtliche Patienten
und alle übrigen Akteure im Gesundheitsrecht gewusst hätten, dass ihm ärztliche
Tätigkeiten nicht erlaubt seien. Aus den Akten ergibt sich zwar, dass die
Patienten des Beschwerdeführers jeweils eine Erklärung unterschrieben, wonach
sie darüber informiert worden seien, dass „Herr Dr. hol. med. A“ kein Mediziner
nach Schweizer Recht sei. Doch zum einen ist diese Formulierung insofern
unklar, als darauf geschlossen werden könnte, der Beschwerdeführer sei ein in
einem anderen Land anerkannter Arzt. Zum anderen ist davon auszugehen, dass die
Patienten dieser Erklärung wenig Beachtung schenkten, zumal der
Beschwerdeführer auch im fraglichen Erklärungstext einen Titel verwendete, der
die Bezeichnungen „Dr.“ und „med.“ enthielt. In anderen Zusammenhängen führte
der Beschwerdeführer ebenfalls Titel, die auf eine ärztliche Tätigkeit
schliessen liessen; so liess er sich auf Honorarrechnungen der Ärztekasse „Dr.
dipl. hol. med. FNH“ und „Kant. Appr. mit Zulassung“ bezeichnen, unterschrieb
einen ärztlichen Zwischenbericht an die SUVA am 2. Februar 2010 im Feld
„Stempel und Unterschrift des Arztes“ und verwendete einen Stempel mit dem
Titel „Dr. dipl. hol. med. A FNH“, schrieb seine Praxis am Türschild mit
„Komplementär-Zentrum, Praxis für Holistische Medizin, Dr. A“ an und liess sich
Publikationsorgan C – auch im Jahr 2010 – unter der Rubrik „Ärzte Allgemeine
Medizin“ aufführen. Ferner ergibt sich aus den Adressbezeichnungen und Anreden
in diversen bei den Akten liegenden Eingaben von Spitälern, Laboratorien und
Ärzten, dass der Beschwerdeführer von zahlreichen Akteuren des Gesundheitswesens
als Arzt erachtet wurde. Unter diesen Umständen ging die Vorinstanz zu Recht
davon aus, dass der Beschwerdeführer mit seinem Auftreten und Verhalten zur
Täuschung, er sei Arzt, Anlass gab und damit § 16 GesG verletzt hat.
3.5
Zusammenfassend
sind weder die vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen noch die rechtlichen
Qualifikationen in Bezug auf das Verhalten des Beschwerdeführers zu beanstanden.
4.
4.1
Dem Lauf
der Rekursfrist und der Einreichung des Rekurses kommt grundsätzlich aufschiebende
Wirkung zu; die anordnende Instanz, die Rekursinstanz und der Vorsitzende der
Rekursinstanz können jedoch aus besonderen Gründen gegenteilige Anordnungen treffen
(§ 25 Abs. 1 und 3 VRG).
4.2
Gemäss
Lehre und Rechtsprechung müssen besonders qualifizierte und zwingende Gründe
vorliegen, um die aufschiebende Wirkung von Rechtsmitteln zu entziehen. Nur überzeugende
Gründe – insbesondere die Drohung eines schweren Nachteils – vermögen ein
solches Vorgehen zu rechtfertigen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 25 N. 13;
VGr, 30. Juli 2008, VB.2008.00337, E. 2; vgl. BGE 129 II 286 E. 3.1).
Ein schwerer Nachteil kann etwa in einer zeitlich unmittelbar bevorstehenden
oder inhaltlich schweren Bedrohung bedeutender Polizeigüter bestehen. Bloss
fiskalische Interessen des Gemeinwesens reichen dagegen nicht aus (Attilio
Gadola, Das verwaltungsinterne Beschwerdeverfahren, Zürich 1991, S. 373;
Regina Kiener, in: Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren,
Zürich/St. Gallen 2008, Art. 55 N. 15; Kölz/Bosshart/Röhl, § 25
N. 13). Wird das Vorliegen besonderer Gründe bejaht, ist weiter zu prüfen,
ob sich der Entzug der Suspensivwirkung als verhältnismässig erweist. Besonderes
Gewicht kommt in diesem Zusammenhang etwa dem Schutz wichtiger Polizeigüter
oder der Erhaltung der wirtschaftlichen Existenz eines Privaten zu. Zu
berücksichtigen ist ausserdem, wem ein durch die Prozessdauer und den Schwebezustand
verursachter Schaden am ehesten zumutbar ist. Die schliesslich unterliegende
Partei soll aus der aufschiebenden Wirkung zum Schaden der obsiegenden Gegenpartei
keinen Vorteil ziehen können. Ferner können die Prozessaussichten miterwogen
werden, sofern sie klar zu Tage treten. Das Erfordernis besonderer Gründe und
die Notwendigkeit einer umfassenden Interessenabwägung haben zur Folge, dass
beim Entzug der aufschiebenden Wirkung im Allgemeinen Zurückhaltung geübt wird
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 25 N. 14 f.). Der Entscheid über die
Anordnung vorsorglicher Massnahmen stellt in hohem Masse Ermessensbetätigung
dar. Dies gilt sowohl in Bezug auf die vorzunehmende Interessenabwägung als
auch bezüglich der zu prognostizierenden Nachteilsdrohung und gegebenenfalls
der summarischen Prüfung der Prozessaussichten. Das Verwaltungsgericht darf im
Rahmen dieser Ermessensbetätigung der Vorinstanz nur einschreiten, wenn Ermessensmissbrauch
oder Ermessensüberschreitung vorliegen (RB 1998 Nr. 37).
4.3
Im
vorliegenden Fall macht der Beschwerdeführer geltend, es liege kein besonderer
Grund für den Entzug der aufschiebenden Wirkung vor. Die Vorinstanz habe zu
Unrecht nicht berücksichtigt, dass seine wirtschaftliche Existenz aufgrund der
Nichtwiederherstellung der aufschiebenden Wirkung zerstört würde, was den Endentscheid
unzulässigerweise präjudiziere. Zu seinen Gunsten hätte berücksichtigt werden
müssen, dass er seit vielen Jahren als Naturheilpraktiker tätig sei, ohne dass
je ein Patient zu Schaden gekommen oder in seiner Gesundheit gefährdet worden
sei. Eine Dringlichkeit für die Anordnung eines vorsorglichen Verbots bzw. für
den Entzug der aufschiebenden Wirkung bestehe nicht; ansonsten hätte das
Verfahren nicht ein halbes Jahr gedauert, bis ein solches Verbot vorsorglich
angeordnet worden wäre. Auch der Umstand, dass eine Wiederholungsgefahr ausgeschlossen
sei und dass der Beschwerdeführer nur bewilligungsfrei zulässige Heiltätigkeiten
ausübe, spreche gegen eine Gefährdung der öffentlichen Gesundheit und gegen die
Dringlichkeit des angeordneten Verbots. Es liege weder eine zeitlich
unmittelbar bevorstehende noch eine inhaltlich schwere Bedrohung der
öffentlichen Gesundheit vor. Das Verbot bzw. der Entzug der aufschiebenden
Wirkung sei ferner unverhältnismässig gewesen, denn es hätten weniger
einschneidende Massnahmen angeordnet werden können. Insbesondere wäre nicht
erforderlich gewesen, dem Beschwerdeführer sämtliche Heiltätigkeiten – ohne
Beschränkung auf gewisse Therapieformen – zu untersagen. Als mildere Massnahme
hätte sodann eine umfassende medizinalrechtliche und betriebliche Aufsicht
angeordnet werden können, zumal der Beschwerdeführer selber diverse
Aufsichtspersonen vorgeschlagen habe. Das angeordnete Berufsausübungsverbot
tangiere die Interessen des Beschwerdeführers auf gravierende Weise: Seine
wirtschaftliche Existenz basiere einzig auf seiner Tätigkeit als Heilpraktiker,
und mit dem Verbot würden ihm bis zum – zeitlich noch nicht absehbaren – Ende
des Verfahrens sämtliche Einkünfte entgehen. Mit zunehmender Verfahrensdauer
würde er ferner seinen Patientenstamm vollständig verlieren, was selbst durch
einen für ihn günstigen Endentscheid nicht wieder rückgängig gemacht werden
könnte. Sein Treuhänder habe am 29. August 2011 bestätigt, dass der Entzug
der aufschiebenden Wirkung den wirtschaftlichen Ruin noch vor Erlass des Endentscheids
bedeuten würde. Der Konkurs könnte nicht mehr abgewendet werden, wenn er nicht
bald Einkünfte generiere, zumal Rechnungen in der Höhe von Fr. 216'000.-
ausstünden. Im September 2011 hätten bereits die ersten Gläubiger damit
begonnen, den Beschwerdeführer zu mahnen. Ferner sei die Bank F, die ihm ein
Kontokorrentdarlehen gewähre, informiert worden, weshalb sie jede Zahlung über
der vereinbarten Kontokorrentlimite auf ihre Dringlichkeit überprüfe. Am 28. September
2011 sei die Kreditlimite sistiert worden; seither könne er keine Vergütungen
und Bezüge mehr ab dem Firmenkonto und dem Privatkonto tätigen, und die Privatwohnung
des Beschwerdeführers werde als Sicherheit verwendet. Der drohende Konkurs
stelle den Lebensunterhalt des Beschwerdeführers infrage und belaste ihn zudem
auch physisch und psychisch. Die Mitarbeitenden befürchteten eine baldige
Lohneinstellung.
4.4
Von
entscheidwesentlicher Bedeutung ist im vorliegenden Fall, dass das Verhalten
des Beschwerdeführers seit vielen Jahren immer wieder zu erheblichen
gesundheitsrechtlichen Beanstandungen Anlass gegeben hat: Zwischen 1988 und
2009 musste mehrfach festgestellt werden, dass er ohne Bewilligung ärztliche
Tätigkeiten ausübte, indem er bewilligungspflichtige Therapien anbot,
rezeptpflichtige Medikamente abgab, Blutentnahmen durchführte und ärztliche
Zeugnisse ausstellte; ferner kündigte er sich wiederholt als Arzt aus und gab
mit seinem Verhalten zur Täuschung Anlass, zur ärztlichen Berufsausübung
berechtigt zu sein (vgl. E. 3.1–3.3). Obwohl die Behörden den Beschwerdeführer
in den Jahren 2008 und 2009 mit mehreren Bussen sanktionierten und sowohl das
Verwaltungs- als auch das Bundesgericht 2009 bzw. 2010 zum Schluss kamen, sein
Gesuch um Ausübung bewilligungspflichtiger Tätigkeiten sei mangels
Vertrauenswürdigkeit zu Recht abgewiesen worden (VGr, 5. November 2009,
VB.2009.00260; E. 5.6; BGr, 4. Dezember 2010, 2C_57/2010, E. 5.4),
änderte der Beschwerdeführer sein Verhalten in den Jahren 2010 und 2011 nicht
und gab abermals zu den gleichen und überdies zu zusätzlichen Beanstandungen
Anlass (vgl. E. 3.4). Insgesamt sind dem Beschwerdeführer derart
zahlreiche und schwerwiegende gesundheits- und heilmittelrechtliche
Verletzungen vorzuwerfen, dass sich der Schluss der Vorinstanz aufdrängt, seine
Heiltätigkeit stelle eine schwere Bedrohung der öffentlichen Gesundheit dar.
Diese Bedrohung wurde von der Vorinstanz zu Recht als
unmittelbar
eingestuft, denn der Beschwerdeführer zeigte sich in der Vergangenheit immer
wieder ausserordentlich uneinsichtig und liess sich durch keine der bisher angeordneten
Sanktionen von der Fortsetzung des beanstandeten Verhaltens abhalten. Als wenig
glaubhaft erscheint unter diesen Umständen das Schreiben des Beschwerdeführers
vom 20. August 2011, worin er Reue geltend macht und eine Änderung seines
Verhaltens verspricht. Der Umstand, dass dem vorsorglichen Heiltätigkeitsverbot
eine mehrmonatige Untersuchungsphase vorausging, steht einem vorsorglichen
Vollzug des Verbots nicht entgegen, denn die Behörden durften das Verbot erst
anordnen, nachdem sie den relevanten Sachverhalt hinreichend abgeklärt hatten
und zudem keine Gefahr einer Vereitelung der angehobenen Strafuntersuchung mehr
bestand. Dass die Untersuchung im vorliegenden Fall mehrere Monate in Anspruch
nahm, ist angesichts des Umfangs und der Komplexität der erforderlichen
Abklärungen nachvollziehbar; die Behörde verfügte folglich erst nach einer
längeren Untersuchungsphase über genügend Beweismaterial, um beurteilen zu können,
ob eine sofort zu vollziehende Verbotsanordnung erforderlich war. Insgesamt ist
demnach nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz das Vorliegen besonderer
Gründe im Sinn von § 25 Abs. 3 VRG bejahte, die den Entzug der
aufschiebenden Wirkung des Rekurses zu rechtfertigen vermögen.
4.5
Auch in
Bezug auf die Abwägung der involvierten Interessen kann den Vorinstanzen keine
Rechtsverletzung vorgeworfen werden. Der sofortige Vollzug des vorsorglichen
Heiltätigkeitsverbots bedeutet zwar einen schweren Eingriff in die
Wirtschaftsfreiheit des Beschwerdeführers, zumal ohne Weiteres einleuchtet,
dass er mit zunehmender Dauer des Verfahrens mehr und mehr Patienten verlieren
wird. Ob und wann dem Beschwerdeführer der Konkurs droht, steht allerdings
nicht eindeutig fest. Der Treuhänder des Beschwerdeführers hielt zwar fest,
dass im Fall einer sofortigen Praxisschliessung bereits im September 2011 Konkurs
angemeldet werden müsste. Im Rahmen der Replik vom 7. November 2011 macht
der Beschwerdeführer aber geltend, seine Praxisangestellten dürften – mit Erlaubnis
des Beschwerdegegners – weiterhin Bioresonanztherapien vornehmen, und würden
dadurch Einnahmen generieren. Unter diesen Umständen ist davon auszugehen, dass
vorläufig keine unmittelbare bzw. konkursgefährdende Schliessung der Praxis des
Beschwerdeführers droht und dass er aufgrund der Tätigkeiten seiner
Angestellten weiterhin über ein Minimum an Einnahmen verfügt. Das Interesse des
Beschwerdeführers an der Wiederherstellung der aufschiebenden Rekurswirkung
wird ferner dadurch relativiert, dass laut Vorinstanz damit zu rechnen ist,
dass der Beschwerdegegner innerhalb der nächsten Wochen definitiv über das
angeordnete Verbot entscheiden wird. Auf der anderen Seite bestehen gewichtige
öffentliche Gesundheitsinteressen, die für den sofortigen Vollzug des vorsorglich
angeordneten Heiltätigkeitsverbots sprechen. Die Vorinstanzen machen in diesem
Zusammenhang zu Recht geltend, die fortgesetzte Heiltätigkeit des Beschwerdeführers
bringe das Risiko mit sich, dass sich Patienten im Bedarfsfall nicht
rechtzeitig in ärztliche Behandlung begeben würden. Dass es bisher anscheinend
zu keinen konkreten Gesundheitsgefährdungen von Patienten gekommen ist, ist
dabei nicht massgebend: Mit dem Bundesgericht ist davon auszugehen, dass der
Beschwerdeführer mit seinen zahlreichen Kompetenzüberschreitungen die Gesundheit
der Klienten jedenfalls abstrakt gefährdet hat und dass die Vermeidung
konkreter Gefährdungen auch im Rahmen von vorbeugenden Massnahmen anzustreben
ist (BGr, 4. Dezember 2010, 2C_57/2010, E. 5.3). Nachdem sich der
Beschwerdeführer durch keine der bis anhin ergangenen Sanktionen zu einer
Verhaltensänderung bewegen liess, ist ferner auch nicht ersichtlich, welche
weniger einschneidende – aber gleichwohl zielführende – Massnahme hätte
angeordnet werden können. Die Verfügung eines bloss teilweisen
Heiltätigkeitsverbots oder einer Überwachung des Beschwerdeführers durch eine
Aufsichtsperson hätten in der vorliegenden Situation keine genügende Gewähr für
den Schutz der öffentlichen Gesundheit geboten. Demnach gewichtete die Vorinstanz
das gesundheitspolizeiliche Interesse am sofortigen Vollzug des vorsorglich angeordneten
Heiltätigkeitsverbots zu Recht höher als das wirtschaftliche Interesse des Beschwerdeführers
an der vorläufigen Weiterführung seiner beruflichen Tätigkeit.
5.
Zusammenfassend erweisen sich die Einwendungen des
Beschwerdeführers als unbegründet. Somit ist die Beschwerde abzuweisen. Ausgangsgemäss
sind die Kosten des Verfahrens dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Die Zusprechung einer
Parteientschädigung wurde von keiner Partei beantragt.
6.
Beim vorliegenden Entscheid
handelt
es sich um einen Zwischenentscheid, der gemäss den in Art. 93
Abs. 1 BGG umschriebenen Voraussetzungen (vgl. E. 1.2) an das
Bundesgericht weitergezogen werden kann.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellkosten,
Fr. 1'600.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
5.    Mitteilung an…