zh_verwaltungsgericht · VB.2000.00340 · 2000-12-08 · de

Lotteriebewilligung | Legitimation der Interkantonalen Landeslotterie zur Anfechtung von Bewilligungen für zukünftige Konkurrenten Die Beschwerdeführerin ist zur Beschwerde gegen einen Nichteintretensentscheid legitimiert (E. 1). Der Regierungsrat hat zutreffend zwischen "formellen" und "materiellen" Rügen unterschieden (E. 2b). BGE 125 I 7 ist auch für vorliegenden Fall massgebend (E. 2c). Die Beschwerdeführerin übersieht, dass sich die Lage zwischen dem ersten und dem zweiten Rechtsgang vor Regierungsrat grundlegend verändert hat (E. 2e). Die Beschwerdeführerin versucht weiterhin, in unzulässiger Weise aus ihrem dahingefallenen Monopol ihre Legitimation abzuleiten. Sie ist weder zur Verteidigung öffentlicher Interessen befugt noch ergibt sich die Legitimation aus einem besonders weiten Ermessensspielraum der Bewilligungsbehörde (E. 2f). Die Beschwerdeführerin kann nichts zu eigenen Gunsten daraus ableiten, dass sie in früheren Verfahrensstadien als Partei behandelt wurde (E. 2g).

Zürich Verwaltungsgericht 00..2.08.1 VB.2000.00340
Zurich Verwaltungsgericht 00..2.08.1 VB.2000.00340
Zurigo Verwaltungsgericht 00..2.08.1 VB.2000.00340

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00340
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Geschäftsnummer:
VB.2000.00340
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 08.12.2000
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen diesen Entscheid am 14.06.2001 gutgeheissen und den Entscheid des Verwaltungsgerichts aufgehoben.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Lotteriebewilligung
Legitimation der Interkantonalen Landeslotterie zur Anfechtung von Bewilligungen für zukünftige Konkurrenten
Die Beschwerdeführerin ist zur Beschwerde gegen einen Nichteintretensentscheid legitimiert (E. 1).
Der Regierungsrat hat zutreffend zwischen "formellen" und "materiellen" Rügen unterschieden (E. 2b).
BGE 125 I 7 ist auch für vorliegenden Fall massgebend (E. 2c).
Die Beschwerdeführerin übersieht, dass sich die Lage zwischen dem ersten und dem zweiten Rechtsgang vor Regierungsrat grundlegend verändert hat (E. 2e).
Die Beschwerdeführerin versucht weiterhin, in unzulässiger Weise aus ihrem dahingefallenen Monopol ihre Legitimation abzuleiten. Sie ist weder zur Verteidigung öffentlicher Interessen befugt noch ergibt sich die Legitimation aus einem besonders weiten Ermessensspielraum der Bewilligungsbehörde (E. 2f).
Die Beschwerdeführerin kann nichts zu eigenen Gunsten daraus ableiten, dass sie in früheren Verfahrensstadien als Partei behandelt wurde (E. 2g).
Stichworte:
BGE
KONKURRENTENBESCHWERDE
KONKURRENZ
LEGITIMATION
LOTTERIE
MONOPOL
Rechtsnormen:
§ 21 lit. a VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. Im Trägerverein "Lotterie Umwelt
& Entwicklung" (im folgenden Trägerverein) sind neun
gesamtschweizerisch tätige Umweltschutz- und Entwicklungshilfeorganisationen
zusammengeschlossen zwecks Beschaffung von Mitteln zur Förderung und Vervielfachung
von in- und ausländischen Projekten im Bereich Umweltschutz und
Entwicklungspartner­schaft. Zu diesem Zweck verfolgt der Trägerverein das
Projekt "Lotterie Umwelt und Ent­wicklung", welches die Durchführung
einer gesamtschweizerischen Lotterie mit monatli­cher Ziehung beinhaltet. Das
Konzept unterscheidet sich in verschiedener Hinsicht, etwa durch den
Themenbezug, das Zielpublikum, Spielart und Gewinnmöglichkeiten, von den be­stehenden
Lotterien.
Der Trägerverein stellte dem Regierungsrat
des Kantons Zürich mit Eingabe vom 25. April 1997 das Gesuch, es sei ihm
die Bewilligung zur Ausgabe und Durchführung der "Lotterie Umwelt &
Entwicklung" im Kanton Zürich gestützt auf Art. 5 Abs. 1 des Bun­desgesetzes
vom 8. Juni 1923 betreffend die Lotterien und die gewerbsmässigen Wetten
(Lotteriegesetz, LG), eventualiter sei ihm die Bewilligung im Sinn von
Art. 10 Abs. 1 der Interkantonalen Vereinbarung betreffend die
gemeinsame Durchführung von Lotterien vom 26. Mai 1937 (IKV) zu erteilen.
Das Gesuch wurde am 26. September 1997 von der Polizeidirektion
abgewiesen.
Den dagegen vom Trägerverein am
17. Oktober 1997 erhobenen Rekurs wies der Regierungsrat am 13. Mai
1998 ab.
Gegen den abweisenden Rekursentscheid erhob
der Trägerverein am 25. Juni 1998 Beschwerde beim Verwaltungsgericht.
Dieses beschloss am 1. Oktober 1998, die Interkan­tonale Landeslotterie
(ILL) als Mitbeteiligte beizuladen, unter Hinweis darauf, dass der ILL bereits
im Bewilligungsverfahren vor Polizeidirektion eine Stellungnahme ermöglicht
worden sei und dass ihr auch der Rekursentscheid des Regierungsrats zugestellt
worden sei. Die ILL beantragte dem Verwaltungsgericht am 30. November 1998
- wie zuvor die Staatskanzlei – Abweisung der Beschwerde.
Am
18. Dezember 1998 hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerde teilweise
gut und wies die Sache im Sinn der Erwägungen an den Regierungsrat zurück. Die
Gerichtskos­ten auferlegte es der ILL. Das Gericht erwog, der Trägerverein
könne sich bezüglich der an­gestrebten Bewilligung auf die Handels- und
Gewerbefreiheit berufen (E. 4). Das Lotte­rie­gesetz, das lediglich
bundesrechtliche Minimalanforderungen enthalte, genüge für sich allein nicht
als gesetzliche Grundlage für die Verweigerung der streitigen Bewilligung
(E. 5a). Glei­ches gelte hinsichtlich der Interkantonalen Vereinbarung,
welche mangels Pu­blikation nie Gesetzeskraft erlangt habe (E. 5b). Die
Voraussetzungen dafür, die IKV als Gewohn­heits­­recht gelten zu lassen, seien
nicht erfüllt; es könne – wie näher ausgeführt wurde – nicht davon
ausgegangen werden, dass ohne die Annahme eines ge­wohnheitsrecht­lichen Mono­pols
der ILL im Sinn der IKV eine nicht tolerierbare Lücke im Kampf gegen
Missbräuche im Lotteriewesen entstünde (E. 6 a – f). Entbehre
die von der Beschwerdegeg­nerin ausge­sprochene und vom Regierungsrat
geschützte Bewilligungsver­weigerung der von diesen In­stanzen angerufenen
gesetzlichen Grundlage, so sei damit noch nicht über den Ausgang des
Bewilligungsverfahrens entschieden. In Ermangelung kantonaler Lotteriebe­schränkungen
im Sinn der IKV müsse das vorliegend strittige Gesuch nunmehr anhand des
Lotteriegesetzes und der dieses ausführenden Bestimmungen der kantonalen
Lotterieverord­nung beurteilt wer­den. Da dieser Entscheid jedoch teilweise Er­messensfragen
aufwerfe, sei die Sache zur neuen Beurteilung an den Regierungsrat zurück­zuweisen.
Bei dieser Beurtei­lung werde
auch zu prüfen sein, ob der
Beschwerdeführer bei allfälliger Erfüllung der ent­sprechenden bun­des­rechtlichen
Voraussetzungen einen eigent­lichen Anspruch auf Erteilung der ersuchten Be­willigung
habe. Immerhin sei anzumerken, dass gute Gründe dafür sprä­chen, die sich
allein auf Bundesrecht stützende Bewilligung mangels sozialpolitisch moti­vierter
kantonaler Bewilligungsvoraussetzungen als reine Po­lizeibewilligung zu be­trachten
(E. 7).
II. Im wiederaufgenommenen Rekursverfahren
gab der Rechtsdienst des Regie­rungs­­rats der Direktion für Soziales und
Sicherheit (als Rekursgegnerin und Nachfolgerin der Polizeidirektion) sowie der
ILL (als Mitbeteiligter) Gelegenheit zur Stellungnahme. Die ILL äusserte sich
mit Eingabe vom 20. Mai 1999. Der Regierungsrat beschloss am
4. August 1999, seinen Rekursentscheid vom 13. Mai 1998 sowie die
Verfügung der Poli­zeidirektion vom 26. September 1997 aufzuheben (Disp.
Ziff. II); gleichzeitig wies er die Direktion für Soziales und Sicherheit
an, über das Gesuch des Trägervereins vom 25. April 1999 im Sinne der
Erwägungen des Verwaltungsgerichts neu zu befinden (Disp. Ziff. IV).
Die Direktion für Soziales und Sicherheit
erteilte am 25. April 2000 dem Träger­ve­r­ein die Bewilligung für die
Ausgabe einer Lotterie und deren Durchführung im Kanton Zü­rich unter
verschiedenen Auflagen und Bedingungen.
III. Gegen diese Bewilligungserteilung erhob
die ILL am 25. Mai 2000 Rekurs an den Regierungsrat. Im Rekursverfahren
beantragte der Trägerverein am 4. Juli 2000, auf den Rekurs nicht
einzutreten, eventuell ihn abzuweisen. Die Direktion für Soziales und
Sicherheit ersuchte am 7. Juli 2000 um Abweisung des Rekurses. Der
Regierungsrat be­schloss am 6. September 2000, auf den Rekurs in der
Hauptsache nicht einzutreten und ihn im Übrigen abzuweisen. Die Rekurskosten
von Fr. 1'278.- auferlegte er der ILL, die er zu­dem zur Entrichtung einer
Parteientschädigung von Fr. 1'000.- an den Trägerverein ver­pflich­tete.
IV. Gegen den Beschluss des Regierungsrats
erhob die ILL am 5. Oktober 2000 Be­schwerde an das Verwaltungsgericht mit
dem Antrag, den Beschluss aufzuheben und die Sa­che zur materiellen Beurteilung
an die Vorinstanz zurückzuweisen, unter Kosten- und Ent­schädigungsfolgen
zulasten des Beschwerdegegners. Der Trägerverein beantragte dem Gericht am
26. Oktober 2000 Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten wer­den
könne, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin.
Die Staatskanzlei ersuchte am 1. November 2000 um Abweisung der
Beschwerde.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist nach § 41
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997
(VRG) funktionell und sachlich zur Behandlung der vorliegen­den Beschwerde
zuständig. Mit der Beschwerde wehrt sich die Beschwerdeführerin dage­gen, dass
der Regierungsrat ihr die Legitimation zum Rekurs grösstenteils abgesprochen
hat. Die Beschwerdeführerin ist bei dieser Ausgangslage zur Erhebung der
Beschwerde un­ge­achtet dessen legitimiert, dass sich Rekurs- und
Beschwerdelegitimation weitgehend de­cken (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin
Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspfle­ge­gesetz des Kantons Zürich,
2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19 - 28 N. 98).
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die
Beschwerde einzutreten.
2. a) Der Regierungsrat hat im angefochtenen
Rekursentscheid zwischen formellen und materiellen Begehren bzw. Rügen der
heutigen Beschwerdeführerin differenziert; er­s­te­re hat er materiell
behandelt, für unbegründet befunden und insoweit den Rekurs abge­wie­sen; auf
letztere ist er mangels Rekurslegitimation nicht eingetreten. Als formelle As­pekte
betrachtet der Regierungsrat die Rügen der Rekurrentin, die Direktion für
Soziales und Sicherheit habe ihr in dem im zweiten Rechtsgang
wiederaufgenommenen Bewilli­gungs­verfahren das rechtliche Gehör verweigert
(act. 13/28 Ziffern 22 – 32 und Zif­fern 60/61), als materielle
Aspekte die Rügen der Rekurrentin, die Direktion habe das ihr nach den
einschlägigen Normen eingeräumte Ermessen unterschritten, indem sie die ver­schie­de­nen
für und gegen die Bewilligungserteilung sprechenden Gründe nicht gewürdigt und
ge­geneinander abgewogen habe (act. 13/28 Ziffern 33 – 57
und 62, mit welchen Aus­führun­gen die Rekurrentin teils ausdrücklich,
teils sinngemäss rügte, die Bewilligung sei dem Trä­­gerverein zu Unrecht
erteilt worden). Bezüglich beider Aspekte liess sich der Re­gie­rungsrat von
legitimationsrechtlichen Erwägungen leiten (vgl. act. 4 E. 1a, b, 2b,
d-f): Die Legitimation nach § 21 lit. a VRG setze wie jene nach
Art. 103 lit. a des Bundesrechts­pfle­gegesetzes vom
16. Dezember 1943 (OG) voraus, dass der Beschwerdeführer durch den
angefochtenen Entscheid stärker als jedermann betroffen sei und in einer
besonderen, be­achtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehe.
Konkurrenten eines Bewil­li­gungs­­empfängers seien nicht schon aufgrund der
blossen Befürchtung, verstärkter Kon­kur­renz ausgesetzt zu sein, zur
Beschwerde legitimiert. Für Konkurrenten nehme die Recht­spre­chung ein
schutzwürdiges Interesse in Wirtschaftszweigen an, die durch wirt­schafts­politi­sche
Regelungen, z.B. Kontingentierungen, geordnet würden. Aufgrund des verwal­tungs­gerichtlichen
Urteils vom 18. Dezember 1998 sei Art. 3 IKV, welcher Private
generell von der Ausgabe und Durchführung von Lotterien im Sinn von Art. 5
LG ausgeschlossen habe, nicht mehr anwendbar. Damit sei das Monopol der ILL
beseitigt worden und werde der Lotteriemarkt im Kanton Zürich nur noch durch
Art. 5 ff. LG und Art. 1 ff. der kanto­nalen
Lotterieverordnung vom 18. Juni 1932 (LottV) geregelt. Abgesehen vom
generellen Verbot von nicht gemeinnützigen und wohltätigen Zwecken dienenden
Lotterien (Art. 1 LG) seien in der verbleibenden gesetzlichen Ordnung
keine wirtschaftspolitischen Rege­lungen wie Monopolisierung, Kontingentierung
oder dergleichen ersichtlich, welche die Wirtschafts­freiheit im Lotteriewesen
einschränken könnten. Damit erschienen die Rekur­ren­tin und der Trägerverein
als potentielle Konkurrenten in einem künftigen Lotteriemarkt. Auch aus dem
Umstand, dass die Rekurrentin als bisher einzige Veranstalterin von Gross­lotterien
durch die Bewilligungserteilung an den Rekursgegner dessen Konkurrenz ausge­setzt
werde, er­gebe sich entgegen ihrer Auffassung für sie keine besondere
Beziehungsnähe zum Streit­gegenstand; denn aufgrund des
verwaltungsgerichtlichen Urteils gehöre der Ver­lust ihrer monopolähnlichen
Stellung eben nicht mehr zum Streitgegenstand. Angesichts der auf dem
bisherigen Monopol gründenden Marktmacht der Rekurrentin sei überdies nicht
nachvoll­ziehbar, dass ihre wirtschaftliche Position durch den Markteintritt
des wirt­schaftlich un­gleich weniger leistungsfähigen Rekursgegners über das
sich bei einer Kon­kur­renzsituation bestehende Mass hinaus beeinträchtigt
werden solle. Umsatzeinbussen, die lediglich auf den Wegfall des Monopols bzw.
auf die marktimmanente Konkurren­zie­rung zurückzufüh­ren seien, verschafften
der Rekurrentin nicht die Rekurslegitimation. Weil mit der aufgrund des
verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 18. Dezember 1998 ein­getretenen
Rechtslage die Rekurslegitimation der Rekurrentin weggefallen sei, bedeute es
keine Verletzung des recht­lichen Gehörs, wenn ihr im zweiten
Bewilligungsverfahren kei­ne Mitwirkung mehr er­mög­licht und keine
Parteistellung mehr eingeräumt worden sei. Bei dieser Rechtslage wäre eine
Legitimation der Rekurrentin höchstens noch dann zu bejahen, wenn sie eine zu
ihrem Nach­teil rechtsungleiche Anwendung der massgebenden Vorschrif­ten
geltend ma­chen wür­de. Es sei indessen nicht ersichtlich, inwiefern die
korrekte Anwen­dung der mass­gebenden Vorschriften bei der
Bewilligungserteilung an den Rekursgegner eine Ungleich­behandlung der Rekurrentin
bewirken könnte; mit der Erteilung der Bewil­ligung an den Rekurrenten werde
der Wettbewerb unter direkten Konkurrenten nicht ver­zerrt.
b) Wenn der Regierungsrat bei der Behandlung
des Rekurses vom 25. Mai 2000 zwi­schen formellen Rügen (im Wesentlichen
dem Vorwurf der Beschwerdeführerin, im zwei­ten Bewilligungsverfahren vor der
Direktion für Soziales und Sicherheit sei sie nicht in das Verfahren einbezogen
worden) und materiellen Einwendungen (im Wesentlichen der Vorwurf, die
Bewilligung sei zu Unrecht erteilt worden) unterschied, den Rekurs bezüglich
der formellen Rügen abwies und auf das Rechtsmittel hinsichtlich der
materiellen Einwen­dun­gen nicht eintrat, so ist diese lediglich die
Eintretensfrage betreffende Differenzierung nicht zu beanstanden. Denn
bezüglich der Rüge, zu Unrecht nicht am Bewilligungsver­fah­ren beteiligt
worden zu sein, muss Dritten, die einen positiven Bewilligungsentscheid an­fechten,
ein legitimationsbegründendes schutzwürdiges Interesse unabhängig davon zuer­kannt
werden, ob ihnen die Legitimation zur Anfechtung des Bewilligungsentscheids
auch bezüglich anderer Einwendungen - namentlich solcher, die sich
unmittelbar gegen die Be­willigungserteilung richten - zukommt. Sofern ein
Anspruch auf Mitwirkung des Dritten am Bewilligungsverfahren nur unter der
Voraussetzung bejaht wird, dass dem Dritten auch die Legitimation zur
Anfechtung des Bewilligungsentscheids in der Sache zuzuerkennen ist, bleibt
allerdings im Rahmen der materiellen Beurteilung die Rüge der Gehörsver­wei­ge­rung
von vornherein erfolglos, wenn die Legitimation zu verneinen ist. Diese Betrach­tungs­weise
entspricht dem Urteil des Verwaltungsgerichts VB.98.00238 vom 20. August
1998 (RB 1998 Nr. 42 = ZBl 100/1999, S. 436). Die dort (vom
Verwaltungsgericht als
erstinstanzliche
Rechtsmittelbehörde) materiell
behandelte, aber abgewiesene Beschwerde richtete sich dagegen, dass die
Gesundheitsdirektion es mittels förmlicher Verfügung abge­lehnt hatte, die
Beschwerdeführer an den Bewilligungsverfahren betreffend Medika­men­ten­abgabe
an Ärzte zu beteiligen. In Fällen, in denen wie hier ein
zweistufiger
Rechtsmit­telweg besteht, ist die Rekurslegitimation des Dritten, den
Bewilligungsentscheid wegen Verweigerung des rechtlichen Gehörs
(Nichtbeteiligung am Bewilligungsverfahren) anzu­fechten, aus den gleichen
Gründen gegeben, aus denen die Beschwerdelegitimation des Dritten zur
Anfechtung eines Beschlusses der ersten Rechtsmittelinstanz zu bejahen ist, mit
dem diese die Rekurslegitimation verneint hat (zur Beschwerdelegitimation vgl.
E. 1).
c) Gemäss § 21 lit. a VRG ist zum
Rekurs berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhe­bung hat. Der
Regierungsrat hat sich bei der Auslegung dieser Bestimmung von der Recht­s­prechung
des Bundesgerichts zum gleichlautenden Art. 103 lit. a OG,
insbesondere vom Urteil BGE 125 I 7 leiten lassen. Mit diesem Urteil hat das
Bundesgericht die Legiti­mation von Konkurrenten eines Apothekers zu Anfechtung
einer diesem erteilten Bewil­ligung für eine Versandapotheke verneint. Das
Urteil ist in der Lehre auf Kritik gestossen (redaktio­nelle Bemerkungen von
Georg Müller in ZBl 100/1999 S. 442 f.). Soweit dieses Urteil für den
vorliegenden Fall ein Präjudiz bildet, besteht für das Verwaltungsgericht kein
Anlass davon abzuweichen: Zum einen hat sich das Verwaltungsgericht im Entscheid
vom 26. Au­gust 1999 im Zusammenhang mit der Frage der Legitimation von
Apothekern zur Anfech­tung von Selbstdispensationsbewilligungen an Ärzte
ebenfalls auf BGE 125 I 7 gestützt (RB 1999 Nr. 28), nachdem das
Bundesgericht den in der gleichen Frage ergange­nen frü­he­ren Entscheid des
Verwaltungsgerichts vom 20. August 1998 (RB 1998 Nr. 42) auf
staatsrechtliche Beschwerde hin mit Urteil vom 15. Juni 1999 bestätigt
hatte (vgl. Kölz/ Bosshart/Röhl, § 21 N. 44). Zum andern stellt die
Beschwerdeführerin die Anlehnung an die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu
Art. 103 lit. a OG und insbesondere an BGE 125 I 7 nicht
grundsätzlich, sondern lediglich dessen präjudizielle Wirkung für den vorlie­gen­den
Fall in Frage.
d) Die Beschwerdeführerin macht geltend, eine
legitimationsbegründende spezi­fi­sche Beziehungsnähe unter Konkurrenten könne
sich aus "verschiedensten" Gründen erge­ben, welche das Bundesgericht
in seiner Rechtsprechung zu Art. 103 lit. a OG und insbe­sondere in
BGE 125 I 7 nicht abschliessend umschrieben habe; insbesondere dürfe aus der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht abgeleitet werden, dass eine
spezifische Bezie­hungsnähe unter Konkurrenten einzig beim Bestehen einer
wirtschaftspolitischen Re­gelung wie etwa einer Kontingentsordnung zu bejahen
sei (act. 2 Ziff. 25 ff.). Dieser Ein­wand trifft grundsätzlich
zu. Das ändert aber nichts daran, dass die in BGE 125 I 7 und in den dort
zitierten früheren Urteilen angestellten Erwägungen eher gegen als für die Beja­hung
der Legitimation der Beschwerdeführerin im vorliegenden Fall sprechen. Immerhin
hat das Bundesgericht in BGE 125 I 7 E. 3d allgemein festgehalten,
erforderlich sei "eine spezifi­sche Beziehungsnähe, die von der
einschlägigen gesetzlichen Ordnung erfasst wird". Dabei braucht es sich
zwar nicht zwingend um eine "wirtschaftsverwaltungsrecht­liche" bzw.
"wirt­schaftspolitische" Regelung zu handeln, wie dies in BGE 101 Ib
87, 100 Ib 421 und 97 I 293 der Fall war, zumal diese Begriffe nicht genau
definiert sind. Denkbar sind etwa auch Regelungen, die aus anderen Motiven
unmittelbar (nicht als blosse Reflex­wir­kung) einen Konkurrentenschutz
beinhalten (vgl. BGE 113 Ib 97 E. 1b betreffend Art. 18 Abs. 2
des Filmgesetzes). Anderseits hat das Bundesgericht deutlich zum Ausdruck ge­bracht,
dass sich aus einer polizeilich motivierten Ordnung eine solche spezifische Be­zie­hungsnähe
nicht ableiten lasse (BGE 125 I 7 E. 3f mit Hinweis auf frühere Urteile;
vgl. auch RB 1999 Nr. 28).
e) Die Beschwerdeführerin nennt verschiedene
Umstände, die ihrer Auffassung nach eine "starke materielle
Betroffenheit" bzw. spezifische Beziehungsnähe begründen (act. 2
Ziff. 30 ff.). Als jahrelang einzige Anbieterin von Grosslotterien
sei sie durch die Bewilligung an eine Konkurrentin besonders stark tangiert, da
bis anhin keinerlei Wettbe­werb vorhanden gewesen sei. Zudem werde sie durch
die Bewilligungserteilung gezwun­gen, ihre auf der seit über 60 Jahren
geltenden Interkantonalen Vereinbarung beruhende statutarische Ordnung,
insbesondere die Regelung der Gewinnverteilung unter den als Ge­nossenschaftern
verbundenen Mitgliedkantonen, zu ändern. Im Übrigen sei ihre Situ­a­tion
durchaus mit wirtschaftspolitisch geregelten Bereichen vergleichbar, nachdem
bis vor kur­zem ein während über 60 Jahren praktiziertes, in der IKV geregeltes
Monopol für die Durch­führung von Lotterien bestanden habe, das nicht durch
eine Gesetzesrevision, son­dern durch eine Praxisänderung, d.h. einen
Gerichtsentscheid aufgehoben worden sei. Zwi­schen der Beschwerdeführerin und
dem Beschwerdegegner bestehe demnach kein "nor­males", sondern ein
spezielles Konkurrenzverhältnis. Dies sei denn auch im ersten Rechts­gang der
vorliegenden Streitsache von der Polizeidirektion als Bewilligungsbehörde und
vom Verwaltungsgericht als Beschwerdeinstanz anerkannt worden (act. 2
Ziff. 35 ff.).
Mit diesen Ausführungen geht die
Beschwerdeführerin darüber hinweg, dass der Re­­gierungsrat ihre Situation im
ersten und im zweiten Rechtsgang unterschiedlich beurteilt und aufgrund dieser
differenzierenden Beurteilung für den zweiten Rechtsgang eine beson­dere
Beziehungsnähe zu Recht verneint hat. Für die im ersten Rechtsgang erfolgte
Beurtei­lung hatte die durch Art. 3 IKV begründete Monopolstellung der
Beschwerdeführerin zen­trale Bedeutung. Gestützt auf diese Bestimmung hat die
Polizeidirektion das Gesuch des heu­tigen Beschwerdegegners am
26. September 1997 abgewiesen und ist dieser Entscheid auf Rekurs hin vom
Regierungsrat am 13. Mai 1998 bestätigt worden. Die dagegen erho­be­ne
Beschwerde hat das Verwaltungsgericht am 18. Dezember 1998 mit der
Begründung teilweise gutgeheissen, die Bewilligungsverweigerung entbehre einer
gesetzlichen Grund­lage. Die Beschwerdeführerin hatte, wie sie selber erwähnt,
in diesem ersten Rechtsgang Gelegenheit, im Bewilligungs- und im
Beschwerdeverfahren mitzuwirken, d.h. zum Be­will­­i­gungsgesuch und zur
Beschwerde des heutigen Beschwerdegegners Stellung zu neh­men, wovon sie denn
auch Gebrauch machte (Stellungnahmen vom 30. Juni 1997 und vom
30. November 1998). Damit wurde davon ausgegangen, dass sie am Ausgang des
Verfah­rens ein schutzwürdiges Interesse habe. Im ersten Rechtsgang stellte
sich die Frage der Rekurslegitimation der heutigen Beschwerdeführerin
allerdings nur mittelbar, da die Poli­zeidirektion und der Regierungsrat damals
mit der Abweisung des Gesuches bzw. des Re­kurses des heutigen
Beschwerdegegners zu ihren Gunsten entschieden hat. Hätte die Poli­zei­direktion
damals dem heutigen Beschwerdegegner die Bewilligung erteilt, hätte der Be­schwerdeführerin
die Rekurslegitimation nicht abgesprochen werden dürfen.
Mit dem Urteil des Verwaltungsgerichts vom
18. Dezember 1998 hat sich die Situa­tion verändert. Aufgrund dieses
Urteils steht fest, dass die Monopolstellung der Beschwer­de­führerin
weggefallen ist. Die diesbezüglichen Erwägungen des Verwaltungsgerichts wa­ren
für den zweiten Rechtsgang verbindlich (§ 64 Abs. 2 Satz 2 VRG);
diese Bindung im zweiten Rechtsgang kommt einer Veränderung des
Streitgegenstandes nahe. Wenn der Regie­rungsrat angesichts dieses
Verfahrensablaufs im nunmehr angefochtenen Rekursent­scheid eine spezifische
Beziehungsnähe und damit die Legitimation für den zweiten Rechts­­gang verneint
hat, ist dies nicht rechtsverletzend.
f) Das Verwaltungsgericht hat im
Rückweisungsentscheid vom 18. Dezember 1998 allerdings auch erwogen, beim
Neuentscheid über das Bewilligungsgesuch werde
auch zu prüfen sein, ob
der Trägerverein bei allfälliger Erfüllung der entsprechenden bundesrecht­li­chen
Voraussetzungen einen eigentlichen Anspruch auf Erteilung der ersuchten Bewil­li­gung
habe. Es sei anzumerken, dass gute Gründe dafür sprächen, die sich allein auf
Bun­des­­recht stützende Bewilligung mangels sozialpolitisch motivierter
kantonaler Bewilli­gungs­voraussetzungen als reine Polizeibewilligung zu
betrachten (E. 7). Mit dieser Er­wä­gung ist beim damaligen
Verfahrensstand in der Schwebe geblieben, ob es sich bei der strei­­tigen
Lotteriebewilligung um eine Polizeibewilligung handle und ob die für die Beur­teilung
massgebende Regelung eine rein polizeilich motivierte Ordnung darstelle. Der Be­schwerdeführer
hat denn auch in seinem Rekurs vom 25. Mai 2000 unter anderem gerügt, die
Direktion für Soziales und Sicherheit sei in ihrer Bewilligungsverfügung vom
25. April 2000 zu Unrecht davon ausgegangen, es gehe um die Erteilung
einer Polizeibewilligung, und habe damit zu Unrecht den ihr zustehenden
Ermessensspielraum nicht ausgeschöpft (act. 13/28 Ziff. 33 ff.).
Die in diesem Zusammenhang gegen die
Bewilligungserteilung vorgebrachten Ar­gumente (act. 13/28
Ziff. 44 ff.) sind jedoch nach zutreffender Beurteilung des Regie­rungs­rats
nicht geeignet, der Beschwerdeführerin im zweiten Rechtsgang die
Rekurslegitimation zu verschaffen: Die Ausführungen zur Verteilung der
Lotterieerträge (Ziff. 45 ff.) laufen auf eine Verteidigung der
Monopolstellung der Beschwerdeführerin hinaus, worüber mit dem
Verwaltungsgerichtsurteil vom 18. Dezember 1998 verbindlich entschieden
worden war. Mit den Ausführungen in Ziff. 52 der Rekursschrift macht die
Beschwerdeführerin zwar eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebotes geltend.
Wie der Regierungsrat zutref­fend erwogen hat (act. 4 E. 2g
S. 6), weist die Beschwerdeführerin in diesem Zusammen­hang lediglich auf
die zwischen ihr und dem Trägerverein bestehenden Unterschiede in der
Organisation und im Zweck hin. Der Regierungsrat hat zu Recht erwogen, eine
rechtsun­gleiche Behandlung werde damit nicht dargetan. Mit dieser zutreffenden
Begründung hätte er den Rekurs in diesem Punkt jedenfalls – gleich wie
bezüglich der Rüge der Gehörsver­wei­gerung – abweisen dürfen. Mit den
Ausführungen darüber, dass der Bewilligungs­ertei­lung sozialpolitische und
aufsichtsrechtliche Gründe entgegenstünden (act. 13/28
Ziff. 53 ff.), verteidigt die Beschwerdeführerin wiederum ihre
bisherige Monopolstellung; zudem beruft sie sich damit auf öffentliche
Interessen, was ihr nach zutreffender Beur­tei­lung des Regierungsrats
(Rekursentscheid E. 2f S. 6) die Legitimation als Konkurrentin
ebenfalls nicht zu verschaffen vermag.
In ihrer Verfügung vom 25. April 2000
ist die Direktion für Soziales und Sicherheit davon ausgegangen, dass es sich
bei der fraglichen Bewilligung um eine Polizeierlaubnis handle. Dafür sprechen,
wie das Verwaltungsgericht bereits im Rückweisungsentscheid vom
18. Dezember 1998 erwogen hat, gute Gründe. Jedenfalls kommt den in
Art. 7 LG ge­nannten Bewilligungsvoraussetzungen sowie den gestützt auf
Art. 15 LG erlassenen Vor­schriften der kantonalen Lotterieverordnung
(§§ 1-13) polizeilicher Charakter zu. Die Rechts­natur der erteilten
Bewilligung braucht im vorliegenden Zusammenhang jedoch nicht abschliessend
beurteilt zu werden. Selbst wenn der Bewilligungsbehörde ein derart weit­gehender
Ermessensspielraum zustehen würde, wie dies die Beschwerdeführerin in der
Rekursschrift vom 25. Mai 2000 (act. 13/28 Ziff. 33 ff.)
geltend machte, vermöchte ihr dies die legitimationsbegründende erforderliche
Beziehungsnähe nicht zu verschaffen; nament­lich könnte aus einem derartigen
Ermessensspielraum nicht auf das Vorliegen einer wirt­schafts­verwaltungsrechtlichen
Ordnung geschlossen werden.
g) Wie sich aus dem Gesagten (E. 2e)
ergibt, kann die Beschwerdeführerin nichts zu ihren Gunsten daraus ableiten,
dass ihr im Urteil vom 18. Dezember 1998 die Gerichts­kosten auferlegt und
sie zu einer Parteientschädigung an den Trägerverein verpflichtet wor­den ist.
Diese Kostenbelastung beruhte auf der Annahme, dass der heutigen Beschwerde­füh­rerin
mit der erfolgten Beiladung – für das damalige Beschwerdeverfahren –
volle Par­tei­stellung zukomme (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl § 21 N. 110).
Selbst wenn angenommen wür­de, die damalige Beiladung habe lediglich der
Gewährung des rechtlichen Gehörs ge­dient, ohne der ILL volle Parteistellung zu
verschaffen (zu den verschiedenen Zwecken einer Beiladung vgl. RB 1998
Nr. 42 E. 1b), was die damalige Kostenbelastung als frag­wür­dig
erscheinen liesse, läge darin kein sachlicher Grund, der Beschwerdeführerin für
den zweiten Rechtsgang die Rekurslegitimation zuzusprechen.
Ebensowenig kann die Beschwerdeführerin zu
ihren Gunsten etwas daraus ableiten, dass der Regierungsrat nach Wiederaufnahme
des Verfahrens offenbar noch von einer an­de­ren Betrachtungsweise ausging,
indem er am 9. März 1999 der ILL als (weiterhin) "Mit­beteiligter"
Gelegenheit zur Stellungnahme einräumte (act. 13/11) und sodann in seinem
Be­schluss vom 4. August 1999 die Direktion für Soziales und Sicherheit
anhielt, beim Ent­scheid über das Bewilligungsgesuch des Trägervereins die
inzwischen am 20. Mai 1999 ein­gereichte Vernehmlassung der ILL zu
berücksichtigen (act. 13/20 E. 1 b). Selbst wenn dieses Vorgehen
bzw. diese Erwägung auf der Vorstellung beruht haben sollte, die ILL sei zur
Anfechtung eines allfälligen positiven Bewilligungsentscheids legitimiert,
blieb es dem Regierungsrat unbenommen, die Frage der Rekurslegitimation, die
sich unmittelbar erst nach Vorliegen des Bewilligungsentscheids vom
25. April 2000 stellte, im heute angefoch­tenen Rekursentscheid vom
6. September 2000 anders zu beurteilen; an die vorher im Rah­men der
Prozessleitung getroffene Annahme war er beim Entscheid über den am
25. Mai 2000 erhobenen Rekurs der Beschwerdeführerin nicht gebunden.
h) Demnach hat der Regierungsrat die
Rekurslegitimation in zutreffender Ausle­gung von § 21 VRG, d.h. ohne
Verletzung dieser Norm, verneint. Damit ist zugleich ge­sagt, dass der Vorwurf,
dessen Nichteintretensbeschluss verletze das Willkürverbot von Art. 9 der
Bundesverfassung (BV), unbegründet ist (act. 2 Ziff. 46 ff.).
Anders verhielte es sich nur dann, wenn die angerufene Verfassungsnorm oder
Art. 29 BV einen über § 21 VRG hinausgehenden Anspruch auf Zugang zum
Rekursverfahren verschaffen würde, was angesichts des Gehalts dieser
Verfassungsbestimmungen als Minimalgarantien nicht zu­trifft.
3. ...
Demgemäss
entscheidet das Verwaltungsgericht:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
...