zh_verwaltungsgericht · VK.2018.00002 · 2018-10-24 · de

Kündigung des Betreuungsvertrags | [Zuständigkeit für die Beurteilung der Kündigung eines Pensions- und Betreuungsvertrags mit einem von der Gemeinde geführten Alterswohnheim] Das Verhältnis zwischen der Klägerin und der Beklagten ist nicht durch Rechtssatz, sondern durch einen Vertrag unter gleichberechtigten Partnern bestimmt. Aus dem Pflegegesetz ergibt sich sodann nicht, dass dieses Verhältnis öffentlichrechtlicher Natur sein müsste. Die Beklagte ist weder durch kommunales noch durch übergeordnetes Recht verpflichtet, ein Alterswohnheim zu führen, und sie steht mit ihrem Betrieb in direktem Wettbewerb mit privaten Anbietern. Insgesamt ist das Vertragsverhältnis damit privatrechtlicher Natur, weshalb das Verwaltungsgericht für die Beurteilung der streitgegenständlichen Kündigung nicht zuständig ist (E. 1.3). Nichteintreten.

Zürich Verwaltungsgericht 24.10.2018 VK.2018.00002
Zurich Verwaltungsgericht 24.10.2018 VK.2018.00002
Zurigo Verwaltungsgericht 24.10.2018 VK.2018.00002

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VK.2018.00002
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Geschäftsnummer:
VK.2018.00002
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 24.10.2018
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht ist auf eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 20.11.2018 nicht eingetreten.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Kündigung des Betreuungsvertrags
[Zuständigkeit für die Beurteilung der Kündigung eines Pensions- und Betreuungsvertrags mit einem von der Gemeinde geführten Alterswohnheim]
Das Verhältnis zwischen der Klägerin und der Beklagten ist nicht durch Rechtssatz, sondern durch einen Vertrag unter gleichberechtigten Partnern bestimmt. Aus dem Pflegegesetz ergibt sich sodann nicht, dass dieses Verhältnis öffentlichrechtlicher Natur sein müsste. Die Beklagte ist weder durch kommunales noch durch übergeordnetes Recht verpflichtet, ein Alterswohnheim zu führen, und sie steht mit ihrem Betrieb in direktem Wettbewerb mit privaten Anbietern. Insgesamt ist das Vertragsverhältnis damit privatrechtlicher Natur, weshalb das Verwaltungsgericht für die Beurteilung der streitgegenständlichen Kündigung nicht zuständig ist (E. 1.3).
Nichteintreten.
Stichworte:
ABGRENZUNG ZWISCHEN PRIVATRECHT UND ÖFFENTLICHEM RECHT
ALTERSWOHNHEIM
PENSIONSVERTRAG (ALTERSHEIM)
PRIVATRECHTLICHER VERTRAG
VERTRAG
Rechtsnormen:
§ 1 Abs. 1 PfG
§ 1 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VK.2018.00002
Beschluss
der 4. Kammer
vom
24. Oktober 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle,
Verwaltungsrichter André Moser,
Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.
In Sachen
A,
Klägerin,
gegen
Gemeinde C,
vertreten durch das Altersheim B,
Beklagte,
und
Bezirksrat G,
Mitbeteiligter,
betreffend
Kündigung des Betreuungsvertrags,
hat sich ergeben:
I.
A.
A
schloss am 30. Juli 2014 mit der Gemeinde C einen "Betreuungs-
und Pensionsvertrag" für einen Aufenthalt im Altersheim B;
gleichentags wurde sie ins Altersheim aufgenommen. Mit Schreiben vom
8. November 2016 kündigte die Gemeinde C den Betreuungs- und
Pensionsvertrag per Ende März 2017. Nach Durchführung des Schlichtungsverfahrens
klagte A am 27. Februar/1. März 2017 gegen die Kündigung beim
Bezirksgericht G, welches darauf mit Verfügung des Einzelrichters vom 11. April
2017 nicht eintrat. Das Obergericht des Kantons Zürich hob diese Verfügung mit
Urteil vom 14. Juli 2017 auf und wies die Angelegenheit an das
Bezirksgericht G zurück, welches auf die Klage mit Verfügung vom
19. September 2017 erneut nicht eintrat.
B.
Bereits
am 26./27. Juli 2017 war A an den Bezirksrat G gelangt und hatte
unter anderem sinngemäss beantragt, die Kündigung vom 8. November 2016 sei
aufzuheben. Der Bezirksrat nahm die Eingabe mit Beschluss vom 12. März
2018 als Aufsichtsbeschwerde entgegen und gab dieser keine Folge; soweit sie
auch als Rekurs entgegenzunehmen sei, trat er darauf nicht ein, weil über die
Kündigung im Rahmen eines Klageverfahrens vor Verwaltungsgericht zu befinden
sei.
II.
A reichte am 11. April 2018 unter Hinweis auf den
bezirksrätlichen Beschluss Klage beim Verwaltungsgericht ein und beantragte
sinngemäss, die Kündigung vom 8. November 2016 sei aufzuheben. Das
Verwaltungsgericht zog in der Folge die Akten des bezirksrätlichen Verfahrens
bei. A äusserte sich am 15./16./26./27. April sowie 1./2. Mai in
insgesamt vier Eingaben erneut und reichte weitere Dokumente ein. Der
Bezirksrat verzichtete am 26. April 2018 auf Mitbeantwortung der Klage.
Die Gemeinde C schloss mit Klageantwort vom 16./17. Mai 2018
sinngemäss auf Abweisung des Rechtsmittels. A mit Replik vom 3./4. sowie
18./19. Juni 2018 und die Gemeinde C mit Duplik vom 6. Juli 2018
hielten jeweils an ihren Anträgen fest. Die Gemeinde C machte am
24. September, A am 30. September/1. Oktober 2018 je eine
weitere Eingabe.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Gemäss
§ 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG,
LS 175.2) werden öffentlichrechtliche Angelegenheiten (von den
Verwaltungsbehörden und) vom Verwaltungsgericht entschieden (Satz 1),
wohingegen zivilrechtliche Ansprüche vor den Zivilgerichten geltend zu machen
sind (Satz 2). Zu prüfen ist deshalb vorab, ob die Streitigkeit aus einem
Betreuungs- und Pensionsvertrag, die der Klage zugrunde liegt, öffentlich- oder
zivilrechtlicher Natur ist. Die Klägerin ging offenbar ursprünglich von einer
zivilrechtlichen Streitigkeit aus und beschritt entsprechend den zivilprozessualen
Weg. Das Bezirksgericht G kam in der Folge aber zum Schluss, dass eine
öffentlichrechtliche Streitigkeit vorliege, weshalb es auf die Klage nicht
eintrat. Die Klägerin verzichtete auf ein Rechtsmittel gegen diesen Entscheid.
Das bedeutet jedoch nicht, dass über die Rechtsnatur der Streitigkeit damit
bereits rechtskräftig entschieden wäre. Das Verwaltungsgericht prüft seine
sachliche Zuständigkeit vielmehr selbständig und von Amts wegen; dabei darf es
von der zwingenden gesetzlichen Ordnung nicht abweichen (§ 70 in
Verbindung mit § 5 Abs. 1 VRG; Kaspar Plüss in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], § 5 N. 17 f.).
1.2
Für die
Frage, ob eine Streitigkeit im Rahmen der Verwaltungs- oder der
Zivilrechtspflege zu beurteilen ist, muss mit Blick auf das Legalitätsprinzip
in erster Linie auf die vom Gesetzgeber spezialgesetzlich vorgegebene Lösung
abgestellt werden. Nur wenn die Auslegung der entsprechenden Regelung Zweifel
fortbestehen lässt, ist im Sinn eines objektivierten Methodenpluralismus auf
die verschiedenen in der Praxis entwickelten weiteren Kriterien zur Abgrenzung
von privat- oder verwaltungsrechtlicher Natur einer Bestimmung zurückzugreifen.
Diese sind dann im Sinn einer wertenden Abwägung sachbezogen und pragmatisch
miteinander zu kombinieren, um eine verlässliche Aussage über die Rechtsnatur
des Rechtsverhältnisses machen zu können. Dabei ist zu berücksichtigen, ob der
umstrittene Rechtssatz ausschliesslich oder vorwiegend privaten oder
öffentlichen Interessen dient (Interessentheorie), er die Erfüllung
öffentlicher Aufgaben oder die Ausübung einer öffentlichen Tätigkeit zum
Gegenstand hat (Funktionstheorie), die handelnde Organisation dem Privaten als
Träger hoheitlicher Gewalt gegenübertritt (Subordinationstheorie) oder die Norm
zivil- bzw. öffentlichrechtliche Wirkungen oder Folgen nach sich zieht (modale
Theorie). Regelmässig nur von untergeordneter Bedeutung sind je nach Zweck und
Anlass der Abgrenzung die rein formellen Kriterien wie der Umstand, ob die
Regelung als öffentliches oder privates Recht erlassen wurde
(Rechtsquellentheorie), in welcher Rechtsform die Behörde allenfalls gehandelt
hat (Rechtsformentheorie) oder ob der anzuwendenden Norm zwingender Charakter
zukommt oder nicht (BGr, 18. Januar 2016, 2C_386/2014, E. 2;
BGE 138 II 134 E. 4, 137 II 399 E. 1.1; René Wiederkehr/Paul
Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012,
Rz. 1 ff.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016,
Rz. 217 ff.).
In diesem Sinn ist die Beziehung zwischen einer
(unselbständigen) öffentlichrechtlichen Anstalt und ihren Benützern nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung dann öffentlichrechtlicher Natur, wenn durch
sie ein besonderes Gewaltverhältnis begründet wird, kraft dessen die Anstalt
den Benützern gegenüber mit obrigkeitlicher Gewalt ausgestattet ist, was in
jedem Einzelfall anhand der konkreten Ausgestaltung der Benützungsordnung zu
entscheiden ist. Als Gesichtspunkte gelten dabei insbesondere die unmittelbare
Verfolgung öffentlicher Zwecke, im Vergleich zu denen die Absicht auf Erzielung
eines Gewinnes von untergeordneter Bedeutung erscheint, sowie die einseitige,
unabänderliche Regelung der Anstaltsbenützung durch Gesetz oder
Verwaltungsverordnung im Gegensatz zur freien Bestimmbarkeit der gegenseitigen
Beziehungen der Beteiligten auf dem Boden der Gleichberechtigung (BGE 105
II 234 E. 2).
1.3
Das
Verhältnis zwischen der Klägerin und dem Altersheim B ist nicht durch
Rechtssatz bestimmt, sondern wird im Wesentlichen durch den Betreuungs- und
Pensionsvertrag vom 30. Juli 2014 (Pensionsvertrag) geregelt. Die Beklagte
kann im Rahmen dieses Rechtsverhältnisses keine hoheitlichen Befugnisse ausüben
und namentlich die Vertragsbedingungen nicht beliebig einseitig abändern; sie
kann dies vielmehr nur unter Einhaltung der vertraglichen Kündigungsfrist tun
(vgl. Ziff. 1 des Pensionsvertrags); das gleiche Recht stünde auch der
Beschwerdeführerin zu. Damit liegt ein Vertragsverhältnis unter
gleichberechtigten Partnern vor. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass die
Fürsorgebehörde eine Taxordnung erlässt, welche vom Gemeinderat zu genehmigen
ist. Mit Ausnahme der Pflegetaxen – worum es hier indes nicht geht – sind diese
Taxen nicht direkt anwendbar, sondern bedürfen einer Übertragung ins
Vertragsverhältnis; es handelt sich damit nur um ein internes Instrument für
die vertragliche Festlegung der Taxen im Einzelfall; die Taxordnung wurde denn
auch nicht in der Rechtssammlung der Beklagten publiziert.
Das Bezirksgericht G begründet seinen Schluss, es handle
sich um eine öffentlichrechtliche Streitigkeit, im Wesentlichen unter Hinweis
auf das Pflegegesetz vom 27. September 2010 (LS 855.1). Das
Pflegegesetz bezweckt gemäss dessen § 1 Abs. 1 die Sicherstellung der
Versorgung mit Pflegeleistungen sowie mit Leistungen der Akut- und
Übergangspflege in Pflegeheimen und durch spitalexterne Krankenpflege (Spitex).
Es enthält Bestimmungen über das von den Gemeinden sicherzustellende Angebot
(§§ 5 f.) und die Finanzierung von Pflegeleistungen
(§§ 9 ff.). Es regelt hingegen weder die Natur des
Rechtsverhältnisses zwischen einer Einrichtung, die (auch) Pflegeleistungen
erbringt, und den Leistungsempfängern noch verpflichtet es die Gemeinden,
solche Leistungen selber bereitzustellen. Sie haben einzig dafür zu sorgen,
dass die Versorgung mit Pflegeleistungen – sei dies durch Private oder durch
die öffentliche Hand – sichergestellt ist. Es kommt hinzu, dass es hier im Kern
gar nicht um Pflegeleistungen geht, sondern um einen Vertrag betreffend
betreutes Wohnen im Alter; solche Leistungen sind nicht Gegenstand des
Pflegegesetzes.
Einrichtungen für betreutes Wohnen im Alter werden zwar
regelmässig von Gemeinden geführt; hier sehen aber weder das kommunale noch das
übergeordnete Recht eine Pflicht der Beklagten zur Führung eines Altersheims
bzw. einen Anspruch der Einwohner auf entsprechende Leistungen vor. Die
öffentliche Hand steht mit solchen Angeboten sodann in direktem Wettbewerb mit
privaten Anbietern, hier insbesondere mit dem Altersheim D in der gleichen
Ortschaft und dem Altersheim E in F. Der Betrieb des Altersheims B
erfolgt damit auch nicht in Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe.
Nach dem Gesagten ist der Pensionsvertrag zwischen der
Klägerin und der Beklagten zivilrechtlicher Natur, weshalb die Beurteilung der
streitgegenständlichen Kündigung in die Zuständigkeit der Zivilgerichte fällt.
Auf die Klage ist deshalb nicht einzutreten.
1.4
Anzumerken
bleibt schliesslich Folgendes: Der Bezirksrat G verneinte seine
Zuständigkeit auch für den Fall, dass es sich um eine öffentlichrechtliche
Streitigkeit handle, weil solche Streitigkeiten durch das Verwaltungsgericht im
Klageverfahren zu beurteilen seien.
Nach § 81 lit. a VRG beurteilt das
Verwaltungsgericht im Klageverfahren als einzige In-stanz Streitigkeiten aus
öffentlichem Recht, sofern darüber weder ein Beteiligter noch ein anderes
staatliches Organ mittels Verfügung entscheiden kann; auf gleiche Weise
beurteilt das Verwaltungsgericht gemäss § 81 lit. b VRG
Streitigkeiten aus verwaltungsrechtlichen Verträgen. Letztere Bestimmung
bedeutet indes nicht, dass sämtliche Streitigkeiten, die einen Bezug zu einem
verwaltungsrechtlichen Vertrag haben, zwingend im Klageverfahren zu beurteilen
wären. Zu prüfen ist vielmehr, ob trotz der vertraglichen Regelung dem Gemeinwesen
weiterhin eine Verfügungskompetenz zusteht; insofern lassen sich das Anfechtungs-
und das Klageverfahren nicht nahtlos voneinander abgrenzen (VGr, 7. April
2005, VB.2004.00465, E. 3, und 4. März 2016, VK.2016.00001,
E. 2.1; Tobias Jaag, VRG-Kommentar, § 81 N. 12 f.; vgl.
ferner auch VGr, 2. September 2015, VB.2015.00205).
Handelte es sich hier um eine öffentlichrechtliche
Streitigkeit, wäre zu prüfen, ob die Kündigung in diesem Sinn als Verfügung zu
qualifizieren sei, wogegen der Rekurs beim Bezirksrat offengestanden hätte.
2.
Weil die Klägerin vom Bezirksgericht G zu Unrecht auf den
verwaltungsrechtlichen Rechtsmittelweg verwiesen wurde, rechtfertigt sich, die
Kosten auf die Gerichtskasse zu nehmen.
3.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs
ist Folgendes zu erläutern: Strittig ist hier, ob ein öffentlichrechtliches
oder ein zivilrechtliches Rechtsverhältnis vorliegt. Weil es hier um die
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts geht und soweit geltend gemacht wird, die
behaupteten Ansprüche seien öffentlichrechtlicher Natur, steht gegen den
vorliegenden Entscheid die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten
gemäss Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(BGG, SR 173.110) offen (vgl. BGE 128 III 250 E. 1a, 135 III 483
E. 1.1 [= Pra 99/2010 Nr. 29]).
Sollte die Klägerin der Auffassung des Verwaltungsgerichts
folgen und ebenfalls von einer zivilrechtlichen Streitigkeit ausgehen, hätte
sie Folgendes zu beachten: Die Rechtsmittelfrist gegen den die
zivilgerichtliche Zuständigkeit verneinenden Entscheid des Bezirksgerichts G
dürfte mittlerweile abgelaufen sein. Es liesse sich aber immerhin
argumentieren, die Klägerin habe im Vertrauen auf die Richtigkeit der
Erwägungen des Bezirksgerichts auf einen Weiterzug dieses Entscheids verzichtet
und stattdessen – wie vom Bezirksgericht G aufgezeigt – den
verwaltungsrechtlichen Rechtsmittelweg beschritten. Das könnte allenfalls Grund
für eine Wiederherstellung der Frist für eine Berufung ans Obergericht bilden.
Ein entsprechendes Gesuch müsste
innert zehn Tagen
ab Kenntnisnahme
dieses Entscheids beim Obergericht eingereicht werden (Art. 148
Abs. 2 der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 [SR 272]).
Demgemäss
die Kammer
:
1.    Auf die
Klage wird nicht eingetreten.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    270.--     Zustellkosten,
Fr. 2'270.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist binnen
Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht,
.
5.    Mitteilung an …