zh_verwaltungsgericht · VB.2022.00308 · 2023-03-23 · de

Bewilligung Mobilfunkanlage | Erstellung einer Mobilfunkantenne innerhalb einer bestehenden Arealüberbauung; Grenzabstandsverletzung; Standortwahl; Planungspflicht. Die Kritik der Beschwerdeführenden, dass es sich entgegen der Vorinstanz nicht um eine Anbaute handeln kann, weil der Technikschrank mehr als 5 m über dem massgebenden Terrain liegt, ist berechtigt (vgl. § 2a ABV). Es liegt demnach eine Grenzabstandsverletzung vor. Bei der Umplatzierung eines Technikschranks aus Einordnungsgründen handelt es sich um eine untergeordnete Projektänderung, die ohne besondere Schwierigkeiten vollzogen werden kann, weshalb sie mit einer Nebenbestimmung im Sinn von § 321 Abs. 1 PBG verfügt werden darf (E. 3.1). Der geplanten Mobilfunkanlage stehen somit keine spezifischen Bestimmungen im Zusammenhang mit der bestehenden Arealüberbauung entgegen (E. 3.2). Von Bundesrechts wegen sowie auch gestützt auf kantonales Recht besteht mithin innerhalb der Bauzonen keine Verpflichtung zur Standortkoordination und zur Prüfung von Alternativstandorten (E. 3.4). Die Beschwerdeführenden bringen selber vor, dass gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung keine Planungsgrundlage vorausgesetzt wird. In der Literatur findet diese Auffassung Zustimmung: Die Auswirkungen einer Mobilfunkanlage für sich allein betrachtet seien offensichtlich zu gering, um eine Planungspflicht im Sinne von Art. 2 Abs. 1 RPG auszulösen (E. 3.5). Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 23.03.2023 VB.2022.00308
Zurich Verwaltungsgericht 23.03.2023 VB.2022.00308
Zurigo Verwaltungsgericht 23.03.2023 VB.2022.00308

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00308
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Geschäftsnummer:
VB.2022.00308
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 23.03.2023
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 04.11.2024 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Bewilligung Mobilfunkanlage
Erstellung einer Mobilfunkantenne innerhalb einer bestehenden Arealüberbauung; Grenzabstandsverletzung; Standortwahl; Planungspflicht.
Die Kritik der Beschwerdeführenden, dass es sich entgegen der Vorinstanz nicht um eine Anbaute handeln kann, weil der Technikschrank mehr als 5 m über dem massgebenden Terrain liegt, ist berechtigt (vgl. § 2a ABV). Es liegt demnach eine Grenzabstandsverletzung vor. Bei der Umplatzierung eines Technikschranks aus Einordnungsgründen handelt es sich um eine untergeordnete Projektänderung, die ohne besondere Schwierigkeiten vollzogen werden kann, weshalb sie mit einer Nebenbestimmung im Sinn von § 321 Abs. 1 PBG verfügt werden darf (E. 3.1).
Der geplanten Mobilfunkanlage stehen somit keine spezifischen Bestimmungen im Zusammenhang mit der bestehenden Arealüberbauung entgegen (E. 3.2).
Von Bundesrechts wegen sowie auch gestützt auf kantonales Recht besteht mithin innerhalb der Bauzonen keine Verpflichtung zur Standortkoordination und zur Prüfung von Alternativstandorten (E. 3.4).
Die Beschwerdeführenden bringen selber vor, dass gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung keine Planungsgrundlage vorausgesetzt wird. In der Literatur findet diese Auffassung Zustimmung: Die Auswirkungen einer Mobilfunkanlage für sich allein betrachtet seien offensichtlich zu gering, um eine Planungspflicht im Sinne von Art. 2 Abs. 1 RPG auszulösen (E. 3.5).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
AREALÜBERBAUUNG
GRENZABSTAND
MOBILFUNKANTENNE
PLANUNGSPFLICHT
STANDORTEVALUATION
TECHNIKSCHRANK
VORSORGEPRINZIP
Rechtsnormen:
§ 2a ABV
§ 238 Abs. 2 PBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2022.00308
Urteil
der 1. Kammer
vom
23. März 2023
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Sandra Wintsch
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach
Schmid, Verwaltungsrichter José Krause,
Gerichtsschreiber Jonas Alig.
In Sachen
1.1  A,
1.2  B,
2.1  C,
2.2  D,
3.1  E,
3.2  F,
4.    G,
5.1  H,
5.2  I,
6.    J,
7.    K,
alle vertreten durch RA L,
Beschwerdeführende,
gegen
1.    M AG, vertreten durch RA N,
2.    Baubehörde Meilen,
Beschwerdegegnerinnen,
betreffend Bewilligung
Mobilfunkanlage,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 23. März 2021 erteilte die
Baubehörde Meilen der M AG die baurechtliche Bewilligung für eine
Mobilfunk-Antennenanlage auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 an der O-Strasse 02
in Meilen.
II.
Gegen diesen Entscheid erhoben C und D, E und F, G, H, I,
J, K, P, Q, R, S, T, sowie U mit gemeinsamer Eingabe vom 28. April 2021
Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich. Nachdem A und B die
Liegenschaft von Q erworben hatten, erklärten sie am 22. Dezember 2021 den
Eintritt in das Verfahren und in die Position von Q.
Mit Entscheid vom 12. April 2022 wies das
Baurekursgericht den Rekurs ab.
III.
Dagegen erhoben A und B, C und D, E und F, G, H und I, J
sowie K am 24. Mai 2022 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons
Zürich und beantragten die Aufhebung des Entscheids des Baurekursgerichts vom
12. April 2022 unter den gesetzlichen Kosten- und Entschädigungsfolgen zu
Lasten der Beschwerdegegnerin und der Vorinstanzen. Eventualiter sei die
Baubewilligung mit der Auflage der Erteilung eines Näherbaurechts zu Gunsten
der Grundeigentümer der Parzelle-Kat.-Nr. 01 (V) und zu Lasten der
Parzelle Kat.-Nr. 03 (E/F) zu ergänzen.
Die
Baubehörde Meilen verzichtete mit Schreiben vom 8. Juni 2022 auf eine
Vernehmlassung. Am 14. Juni 2022 beantragte das Baurekursgericht ohne
weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort vom 27. Juni
2022 beantragte die M AG die Abweisung der Beschwerde und die Bestätigung
des Entscheids des Baurekursgerichts unter Kostenfolge zu Lasten der
Beschwerdeführenden. Der Eventualantrag, die Baubewilligung sei mit der Auflage
der Erteilung eines Näherbaurechts zu Gunsten der Grundeigentümer der Parzelle
Kat.-Nr. 01 (V) und zu Lasten der Parzelle Kat.-Nr. 03 (E/F) zu
ergänzen, sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Sämtliche weiteren
Anträge der Beschwerdeführenden seien abzuweisen, soweit darauf einzutreten
sei. Am 5. Juli 2022 erstatteten A und B, C und D, E und F, G, H und I J
sowie K ihre Replik. Mit Duplik vom 18. August 2022 beantragte die M AG
neu, dass der mit dieser Stellungnahme von ihr eingereichte Detailprojektplan
vom Verwaltungsgericht zu sanktionieren sei. Dazu äusserten sich A und B, C und
D, E und F, G, H und I, J sowie K mit Triplik vom 1. September 2022. Mit
Quadruplik vom 19. September 2022 hielt die M AG an ihren Anträgen
fest. A und B, C und D, E und F, G, H und I, J sowie K liessen sich in der
Folge nicht mehr vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das
Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Die
Beschwerdeführenden halten Eigentum an oder sind Bewohnerinnen und Bewohner in
einer Liegenschaft im rechtsmittelberechtigten Perimeter der streitbetroffenen
Anlage und sind daher gemäss § 338a des kantonalen Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) rechtsmittellegitimiert. Da auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
Streitgegenstand ist die Erstellung
einer (ohne Blitzfangstab) 4,2 m hohen Mobilfunk-Antennenanlage und eines
Technikschranks auf dem Flachdach eines bestehenden Wohngebäudes an der O-Strasse 02:
eines dreigeschossigen Reiheneckhauses, das Teil einer Arealüberbauung ist. Das
– nördlich bzw. nordöstlich an Bahngleise angrenzende – Baugrundstück Kat.-Nr. 01
liegt gemäss der Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Meilen (BZO) in der Wohn-
und Gewerbezone W 2.4.
Die einzelnen Antennenmodule sollen auf den
Frequenzbändern 700–900, 1'800–2'600 und 3'600 MHz und in den Azimuten
(Abweichung in Grad von Nord) von 90° und 335° senden.
3.
3.1
Zunächst
machen die Beschwerdeführenden geltend, der bahnseitig geplante Technikkasten
verletze den Grenzabstand.
Ein Technikschrank wie der vorliegende stellt ein Gebäude
bzw. Gebäudeteil dar (VGr, 26. September 2012, VB.2012.00247, E. 4.1).
Die Kritik der Beschwerdeführenden, dass es sich entgegen der Vorinstanz nicht
um eine Anbaute handeln kann, weil der Technikschrank mehr als 5 m über dem
massgebenden Terrain liegt, ist berechtigt (vgl. § 2a der Allgemeinen
Bauverordnung vom 22. Juni 1977 [ABV]). Mit ihrer Duplik reichte die
Beschwerdegegnerin 1 dem Verwaltungsgericht jedoch neue Pläne ein, nach
denen auf den Technikkasten auf dem Dach verzichtet wird und führte aus, sie
habe mit dem Eigentümer der Standortliegenschaft für den Technikschrank einen
Ort im Innern des Gebäudes vereinbart.
Bei der Umplatzierung eines Technikschranks aus
Einordnungsgründen handelt es sich um eine untergeordnete Projektänderung, die
ohne besondere Schwierigkeiten vollzogen werden kann, weshalb sie mit einer
Nebenbestimmung im Sinn von § 321 Abs. 1 PBG verfügt werden darf
(VGr, 30. Januar 2013, VB.2012.00557, E. 8.1).
Insofern ist die Baubewilligung um die folgende
Nebenbestimmung zu ergänzen: Es sind der Baubehörde Meilen vor
Ausführungsbeginn neue Pläne zur Bewilligung einzureichen, die eine Platzierung
des Geräteschranks in den bereits bestehenden Gebäulichkeiten aufzeigen.
3.2
Sodann
beanstanden die Beschwerdeführenden, dass die Bestimmungen der Arealüberbauung O-Strasse 04–05
und 06–02 sowie 07/08 und 09 durch die Erstellung der strittigen Mobilfunkantenne
verletzt werde.
3.2.1
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden ist eine Mobilfunkantenne mit
den qualifizierten Anforderungen an die Gestaltung von Arealbauten (vgl. § 71
Abs. 1 PBG) nicht generell unvereinbar. Das Verwaltungsgericht hat etwa einen
4,5 m hohen Sendemast in einer 1972 bewilligten Arealüberbauung für
zulässig befunden (VGr, 30. Januar 2013, VB.2012.00557, E. 3 ff.).
Die Vorinstanz, die einen Augenschein vornahm, erwog, dass
es sich bei der strittigen Anlage um eine höchstens durchschnittliche Anlage
handle. Sie trete nur untergeordnet in Erscheinung und wahre die Proportionen
des Standortgebäudes; dies nicht zuletzt auch aufgrund der Positionierung im
hangseitigen Bereich des Baugrundstücks. Die Anlage dominiere mithin weder das
Standortgebäude noch die Reihenhausüberbauung, sondern erscheine als kleinere
technische Anlage. Sie verstosse damit nicht gegen § 71 Abs. 1 PBG. Diese
Beurteilung überzeugt. Dies gilt insbesondere auch, weil der Technikschrank ins
Gebäudeinnere zu verlegen ist (vgl. E. 3.1). Die Mobilfunkantenne wird
zusammen mit den Strommasten des Bahntrassees wahrgenommen, wobei sie visuell
nicht hervorsticht (vgl. E. 3.2.3). Daran ändert auch die kleine, von
den Beschwerdeführenden als Technikkiste bezeichnete Dachaufbaute nichts, bei
der es sich gemäss der Beschwerdegegnerin 1 um ein "Remote Radio
Head" handelt. Zutreffend bringt die Beschwerdegegnerin 1 sodann vor,
dass der geplante Mast mit einem Durchmesser von 16 cm "für eine
Mobilfunkanlage sehr schlank" ausfalle (vgl. VGr, 26. August 2009,
VB.2008.00381, E. 4.1; 30. Juni 2010, VB.2009.00472, E. 7.3; 11. März.
2009, VB.2008.00492, E. 3).
Auch hinsichtlich der Beziehung
zum Ortsbild sowie zur baulichen und landschaftlichen Umgebung sind die
qualifizierten Anforderungen an eine Arealüberbauung (§ 71 Abs. 1 und
Abs. 2 lit. a PBG; vgl. VGr, 27. Juni 2019, VB.2018.00385, E. 3.6.4)
erfüllt. Zu Recht verweist die Vorinstanz in diesem Zusammenhang auf die inhomogene
Bebauungsstruktur mit Gebäuden und Infrastrukturbauten sehr unterschiedlicher
Gestaltung und Qualität und auf die Prägung durch den Strassenzug und das nahe
Bahntrassee mit den Nebenanlagen (Strommasten, Bahndamm, Gleisanlagen). Hinzu
kommt, dass die geplante Mobilfunkantenne nur durchschnittlich gross ist und
auf dem Standortgebäude in Richtung Bahntrassee zurückversetzt geplant ist. Die
anlässlich des vorinstanzlichen Augenscheins erstellten Fotografien stützen die
vorinstanzliche Erwägung, dass die geplante Mobilfunkantenne zwischen den
bestehenden vertikalen Infrastrukturelementen der Eisenbahn verschwinden werde.
3.2.2
Mit der Stammbaubewilligung für die Arealüberbauung (Beschluss der Baukommission
Meilen vom 13. Februar 1979) waren – unter anderem – die zwei folgenden
Auflagen verfügt worden:
"Die Grundstücke Kat.-Nrn. 010, 011 und 012 dürfen
ohne Baubewilligung der Baukommission Meilen nicht anders als gemäss
baurechtlicher Bewilligung vom 13. Februar 1979 überbaut werden
(Arealüberbauung gemäss Art. 8 und 9 BauO 1967 gemäss BG 79/29)."
"Recht auf Fortbestand von Frei- und
Grünflächen. Der Eigentümer der Baugrundstücke darf die gemäss dem von der
kommunalen Baubehörde genehmigten Umgebungs-, Gestaltungs-, Grün- und
Bepflanzungsplan herzurichtenden Frei- und Grünflächen, einschliesslich deren
Ausstattungen und gärtnerischen Bepflanzung, niemals verändern, verkleinern
noch sonstwie dem Zwecke entfremden (Art. 22 BauO Meilen 1967). Gilt zugunsten
der Politischen Gemeinde Meilen."
Die geplante Mobilfunkantenne
ist mit diesen zwei Auflagen vereinbar. Aus der Auflage, dass die Grundstücke aKat.-Nr. 010,
011 und 012 ohne Bewilligung der Baukommission Meilen nicht anders überbaut
werden dürfen als gemäss der Baubewilligung vom 13. Februar 1979, lässt
sich hinsichtlich standardisierter technischer Anlagen wie Mobilfunkantennen
kein generelles Verbot ableiten. Die Auflage ermöglicht es der
Baubewilligungsbehörde, bauliche Änderungen zu verhindern, welche den Charakter
der Arealüberbauung beeinträchtigen. Dabei dürfte es primär um Änderungen an
der Gebäudehülle gehen. Problematisch wäre in dieser Hinsicht allenfalls der
Technikkasten gewesen. Dieser ist nun aber ins Gebäudeinnere zu verlegen (vgl. E. 3.1).
Sodann steht das strittige Bauvorhaben klarerweise nicht in einem Zusammenhang
zur Auflage betreffend die Sicherung von Frei- und Grünflächen.
3.2.3
Der geplanten Mobilfunkanlage stehen somit keine spezifischen Bestimmungen im
Zusammenhang mit der Arealüberbauung O-Strasse 04–05 und 06–02 sowie 07/08
und 09 entgegen.
3.3
Befinden sich wie vorliegend in
der Umgebung Objekte des Natur- und Heimatschutzes, ist nach § 238 Abs. 2
PBG darauf besondere Rücksicht zu nehmen.
3.3.1
Die Gemeindebehörden verfügen in Bezug auf die Anwendung von § 238 Abs. 2
PBG auf Mobilfunkantennen im Rahmen der Gemeindeautonomie über einen
Beurteilungsspielraum. Daher darf sich die Rekursinstanz trotz
Angemessenheitskontrolle (§ 20 Abs. 1 lit. c VRG) nicht
leichtfertig über die Beurteilung der zuständigen Gemeindebehörde hinwegsetzen.
Sie darf den Einordnungsentscheid der kommunalen Behörde nur aufheben, wenn
diese bei der Anwendung von § 238 PBG ihren durch die Gemeindeautonomie
gewährleisteten Beurteilungs- und Ermessensspielraum überschritten hat (vgl.
dazu BGr, 5. September 2018, 1C_358/2017).
Das Verwaltungsgericht nimmt bei der Überprüfung des
Entscheids der Vorinstanz eine Rechtskontrolle vor. Es hat zu prüfen, ob sich
der Rekursentscheid unter Berücksichtigung der erstinstanzlichen
Entscheidgründe als rechtmässig erweist. Eine Überprüfung der Angemessenheit
steht dem Verwaltungsgericht hingegen nicht zu (§ 50 Abs. 2 in
Verbindung mit § 20 Abs. 1 VRG). Insofern kann das Verwaltungsgericht
den Entscheid der Vorinstanz nur aufheben, wenn diese eine Rechtsverletzung
begangen hat (VGr, 17. Dezember 2013, VB.2013.00468, E. 4.2 f.).
3.3.2
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden ist der Umbau eines
inventarisierten Objekts mit Blick auf § 238 Abs. 2 PBG, dem es um
die Gesamtwirkung bezogen auf ein (potenzielles) Schutzobjekt geht (vgl.
Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und
Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019, S. 826), nicht mit dem Bau einer
technischen Anlage in der Nachbarschaft – wo sich nur die Frage der
Beeinträchtigung des (potenziellen) Schutzobjekts stellt – gleichzusetzen. Das
Fehlen einer Kernzone wirkt sich durchaus aus: Die zu beurteilende Anlage muss
für sich nicht den Anforderungen von § 238 Abs. 2 PBG entsprechen;
sie darf nur, aber immerhin, keine Schutzobjekte beeinträchtigen.
3.3.3
Betreffend die Rücksichtnahme auf inventarisierte Objekte/Schutzobjekte
führte die Vorinstanz aus, dass hinsichtlich der inventarisierten Objekte O-Strasse 013
und 014/015/016 zwar ein optischer Bezug bestehe. Aufgrund der zurückversetzten
Positionierung bzw. räumlichen Situierung und der moderaten Grösse der Anlage
konkurriere diese nicht mit den Inventarobjekten. Sie werde zwar mit den
Inventarobjekten wahrgenommen, doch dränge sie sich dem neutralen Betrachter
nicht auf eine Weise auf, die als störend empfunden werden könnte.
Die Fotografien des
vorinstanzlichen Augenscheins bestätigen diese Auffassung. Die in der
Beschwerdeschrift enthaltene Fotografie zeigt gerade auf, dass sich das
Standortgebäude von den Schutzobjekten aus betrachtet im Hintergrund hält.
Mithin wirkt sich die noch zurückversetzte, nur durchschnittlich grosse
Mobilfunkantenne, die von den Schutzobjekten aus zusammen mit den Strommasten
des Bahntrassees wahrgenommen wird, hinsichtlich der Wirkung der Schutzobjekte
nicht beeinträchtigend – geschweige denn als Gefährdung der Schutzobjekte –
aus. Die geplante Mobilfunkantenne wird nichts daran ändern, dass sich die
Schutzobjekte von den übrigen Bauten abheben. Die Vorinstanzen bewegten sich
bei ihrer Beurteilung im Rahmen des ihnen zustehenden Ermessens.
3.4
Sodann
beanstanden die Beschwerdeführenden – unter Verweis auf das Vorsorgeprinzip und
den Verhältnismässigkeitsgrundsatz – die Standortwahl. Der Standort sei aus
technischen Gründen völlig ungeeignet. Die Bestrahlung des Hangs sei ineffizient
und könne zu Interferenzen mit elektronischen Geräten führen. Hinzu komme, dass
die Gemeinde Meilen über ein vorbildlich ausgebautes Glasfasernetz verfüge.
Dem
umweltrechtlichen Vorsorgeprinzip (Art. 11 Abs. 2 USG) wird im
Zusammenhang mit der Strahlung von Mobilfunkantennen mit der Festlegung der
vorsorglichen Emissionsbegrenzung nach Art. 4 Abs. 1 i.V.m. Anhang 1
NISV entsprochen (vgl. dazu E. 3.8); damit werden die im Sinne der
Vorsorge erforderlichen Massnahmen konkretisiert (BGE 126 II 399 E. 3b).
Eine Pflicht zur Standortkoordination, zur Wahl von besonders geeigneten
Standorten, zu einem Bedarfsnachweis oder zu einer umfassenden Interessenabwägung
lässt sich daraus nicht ableiten (vgl. auch VGr, 24. Oktober 2013,
VB.2013.00078/VB.2013.00079, E. 3.4). Etwas anderes ergibt sich entgegen
den Beschwerdeführenden auch nicht aus dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz.
Von
Bundesrechts wegen sowie auch gestützt auf kantonales Recht besteht mithin innerhalb
der Bauzonen keine Verpflichtung zur Standortkoordination und zur Prüfung von
Alternativstandorten (BGr, 7. April 2014, 1C_642/2013, E. 4.1; VGr, 3. März
2022, VB.2021.00606, E. 5.2; Juli 2016, VB.2016.00024, E. 3.3).
Sodann sieht auch die BZO keine Prüfung von Alternativstandorten vor. Eine
Baubewilligung ist zu erteilen, wenn das Bauvorhaben den gesetzlichen
Vorschriften entspricht (§ 320 PBG); demgemäss kann keine Prüfung von
Alternativstandorten verlangt werden. Das Bestehen eines Glasfasernetzes ist
somit irrelevant.
Eine Rechtsgrundlage, um die Bewilligung für die geplante
Mobilfunkantenne mit Blick auf die von den Beschwerdeführenden (bloss)
behaupteten Störungen/Interferenzen an elektronischen Geräten und Anlagen in
den Innenräumen der bergseitig der Bahnlinie liegenden Arealüberbauung W-Weg 017–018
zu verweigern, besteht nicht.
3.5
Sodann
machen die Beschwerdeführenden geltend, es fehle die übergeordnete
Planungsgrundlage.
Die Beschwerdeführenden bringen selber vor, dass gemäss
bundesgerichtlicher Rechtsprechung keine Planungsgrundlage vorausgesetzt wird
(BGr, 24. Oktober 2001, 1A.62/2001, E. 6 = URP 2002 S. 62 ff.;
6. März 2015, 1C_685/2013, E. 2.4). In der Literatur findet diese
Auffassung Zustimmung: Die Auswirkungen einer Mobilfunkanlage für sich allein
betrachtet seien offensichtlich zu gering, um eine Planungspflicht im Sinne von
Art. 2 Abs. 1 RPG auszulösen (Alexander Rey, Mobilfunkanlagen:
Verhältnis von Bundesumweltrecht, Raumplanungs- und Baurecht, insbesondere
Bauverfahrensrecht, URP 2021 S. 153 ff., S. 159).
Die Rüge zielt somit ins Leere. Die strittige
Mobilfunkanlage bedarf keiner Grundlage in einem Sach- oder Richtplan.
3.6
Die
Beschwerdeführenden beanstanden den Korrekturfaktor für adaptive Antennen.
Auf die geplante Antenne ist die Anwendung eines
Korrekturfaktors nicht vorgesehen. Auf diese Rüge ist folglich – da nicht
rechtserheblich – nicht weiter einzugehen. Die Argumentation der
Beschwerdeführenden, dass der Korrekturfaktor ohne erneutes
Bewilligungsverfahren angewendet werden dürfe, verfängt nicht (dazu VGr, 27. Oktober
2022, VB.2021.00740/VB.2021.00743, E. 3.3).
3.7
Zudem rügen die Beschwerdeführenden, das
Qualitätssicherungssystem (QS-System) sei mangelhaft.
3.7.1
Gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts haben Anwohner von
Mobilfunkanlagen ein schutzwürdiges Interesse, dass die Einhaltung der
Grenzwerte der NISV durch objektive und überprüfbare bauliche Vorkehrungen
gewährleistet wird. Das Bundesgericht schloss aber andere Möglichkeiten der
Kontrolle nicht aus (BGr, 17. März 2008, 1C_172/2007, E. 2.2 mit
Hinweisen auf BGE 128 II 378 E. 4 und BGr, 10. März 2005,
1A.160/2004, E 3.3). Als alternative Kontrollmöglichkeit empfahl das BAFU in
einem Rundschreiben vom 16. Januar 2006 die Einrichtung eines QS-Systems
auf den Steuerzentralen der Netzbetreiberinnen (vgl. Rundschreiben
Qualitätssicherung zur Einhaltung der Grenzwerte der NISV bei Basisstationen
für Mobilfunk und drahtlose Teilnehmeranschlüsse vom 16. Januar 2006 [in
der Folge: Rundschreiben]; vgl. zum Ganzen: BGr, 3. September 2019,
1C_97/2018, E. 6.2). Gemäss diesem Rundschreiben bezieht das QS-System sämtliche
Bauteile und Einstellungen ein, welche nichtionisierende Emissionen
beeinflussen (Rundschreiben BAFU, S. 2 Ziff. 2). Die Netzbetreiber
haben dazu in den Steuerzentralen eine Datenbank (QS-Datenbank) zu
implementieren, in der für jede Sendeanlage sämtliche Hardware-Komponenten und
Geräteeinstellungen erfasst werden, welche die abgestrahlte Leistung (ERP) oder
die Senderichtungen beeinflussen. Für ferngesteuerte oder manuelle
Veränderungen der Einstellungen sind Prozesse zu definieren, welche sicherstellen,
dass die geänderten Einstellungen erfasst und unverzüglich in die QS-Datenbank
übernommen werden. Das QS-System hat einmal pro Arbeitstag automatisch die
effektiv eingestellten Sendeleistungen und -richtungen sämtlicher Antennen des
betreffenden Netzes mit den bewilligten Werten bzw. Winkelbereichen zu
vergleichen. Die dabei festgestellten Überschreitungen eines bewilligten Werts
sind, sofern dies durch Fernsteuerung möglich ist, innerhalb von 24 Stunden
und andernfalls innerhalb einer Arbeitswoche zu beheben. Bei Feststellung von
Überschreitungen hat das QS-System automatisch Fehlerprotokolle zu erzeugen,
die den Vollzugsbehörden alle zwei Monate unaufgefordert zuzustellen sind. Die
Netzbetreiber haben den Behörden sodann uneingeschränkte Einsicht in die
QS-Datenbank zu gewähren (Rundschreiben BAFU, S. 2 f. Ziff. 3).
3.7.2
Die rechnerische Beurteilung adaptiver Antennen beruht auf umhüllenden
Antennendiagrammen. Umhüllende Antennendiagramme schliessen sämtliche
Antennendiagramme ein, die theoretisch auftreten können (VGr, 27. Oktober
2022, VB.2021.00740/VB.2021.00743, E. 4.2.3). Unzutreffenderweise behaupten
die Beschwerdeführenden, dass das horizontale Antennendiagramm einer adaptiven
Antenne andere Formen annehmen könne, als im Standortdatenblatt abgebildet seien.
Als scheinbaren Beleg bringen sie aus dem Kontext gerissene Antennendiagramme
aus einem Bericht des BAKOM vor, die mit blauer Linie die horizontale und mit
roter Linie die vertikale Strahlung zeigen (BAKOM, Testkonzession und Messungen
adaptive Antennen [GS-UVEK-325.1-9/2/1], Bericht vom 24. September 2020, S. 8 ff.).
Gemäss der aktuellen
Vollzugsempfehlung des BAFU für adaptive Antennen sind QS-Systeme anzupassen,
ohne dass grundlegend neue Konzeptionen notwendig wären: Bei QS-Systemen für
adaptive Antennen muss das Antennendiagramm hinterlegt sein ("Angabe des
Betriebsmodus [eingestelltes Antennendiagramm, resp. 'Coverage Szenario'];
stimmt der Betriebsmodus mit dem umhüllenden Diagramm überein? [Wird die
Antenne also derart betrieben, dass alle möglichen Antennendiagramme innerhalb
des umhüllenden Antennendiagramms liegen?]"; BAFU, Adaptive Antennen,
Nachtrag vom 23. Februar 2021 zur Vollzugsempfehlung zur Verordnung über
den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) für Mobilfunk- und WLL-Basisstationen,
BUWAL 2002, Bern 2021 [in der Folge: BAFU, Nachtrag], Ziff. 4). Das
QS-System muss somit sicherstellen, dass für jede Senderichtung die
Einzeldiagramme, die von der Antenne abgestrahlt werden können, vom umhüllenden
Antennendiagramm erfasst werden bzw. das umhüllende Antennendiagramm dem
montierten Antennentyp entspricht.
Eine
Echtzeitüberwachung ist hingegen weiterhin nicht erforderlich. Festgestellte
Abweichungen vom bewilligten Zustand müssen jedoch innerhalb von 24 Stunden
behoben werden. Die Fehlerprotokolle müssen der zuständigen Vollzugsbehörde
alle zwei Monate unaufgefordert zugestellt und mindestens zwölf Monate
aufbewahrt werden (BAFU, Nachtrag, Ziff. 4). Die Beschwerdegegnerin 1
bringt zutreffend vor, dass sie über ein vom BAKOM zertifiziertes QS-System
verfüge (vgl. https://www.bafu.admin.ch > Thema Elektrosmog und Licht >
Fachinformationen > Massnahmen Elektrosmog > Mobilfunk:
Qualitätssicherung).
3.7.3
Anders als die Beschwerdeführenden dartun, muss seitens der
Mobilfunkbetreiberinnen nicht schlechterdings mit Manipulationsversuchen
mittels Softwaresteuerung gerechnet werden. Die Vollzugsbehörden können
Stichproben und Vor-Ort-Kontrollen vornehmen (vgl. BGr, 3. September 2019,
1C_97/2018, E. 8.3).
3.7.4
Es ist nach dem Gesagten davon auszugehen, dass sich die Einhaltung der
Grenzwerte mit einem QS-System – insbesondere auch unter Berücksichtigung der
Vorgaben der aktuellen Vollzugshilfe – auch bei adaptiven Antennen überprüfen
lässt.
3.8
Schliesslich
machen die Beschwerdeführenden eine Verletzung des Vorsorgeprinzips geltend.
3.8.1
Dem Vorsorgeprinzip wird mittels Anlagegrenzwerten Rechnung getragen. Die
Anlagegrenzwerte sind keine Gefährdungswerte, sondern vorsorgliche
Emissionsbegrenzungen, welche die Strahlung auf das technisch und betrieblich mögliche
und wirtschaftlich tragbare Mass reduzieren sollen (vgl. BGr, 30. Januar
2008, Urteil 1C_132/2007, E. 4.4.5). Das Bundesgericht hat wiederholt
festgehalten, dass die festgelegten Grenzwerte gemäss bisherigem Wissensstand
verfassungs- und gesetzeskonform sind (vgl. BGr, 1. Februar 2019,
1C_681/2017, E. 4.3; 1C_348/2017, 21. Februar 2018, E. 4.3 ff.;
1C_06/2017, 15. Januar 2018, E. 2.5; 27. Oktober 2017,
1C_576/2016, E. 3.5.2; BGE 126 II 399 E. 4).
3.8.2
In erster Linie ist es Sache der zuständigen Fachbehörden und nicht des
Verwaltungsgerichts, die entsprechende internationale Forschung sowie die
technische Entwicklung zu verfolgen und gegebenenfalls eine Anpassung der
Grenzwerte der NISV zu beantragen. Der Bund verfolgt zusammen mit der
Beratenden Expertengruppe nichtionisierende Strahlung (BERENIS) permanent die
wissenschaftliche Entwicklung und lässt die neusten Erkenntnisse laufend in
seine Beurteilung einfliessen (vgl. auch die Informationspflichten des BAFU
gemäss Art. 19b NISV). Das Verwaltungsgericht hat sich in den Urteilen
VB.2021.00047 vom 3. Juni 2021 sowie VB.2021.00048 vom 3. Juni 2021
bereits ausführlich mit den von den Beschwerdeführenden vorgebrachten
Forschungsergebnissen auseinandergesetzt (VGr, 3. Juni 2021,
VB.2021.00048, E. 8.2.1; 3. Juni 2021, VB.2021.00047, E. 7.2.1).
Es kam dabei zum nach wie vor zutreffenden Schluss, dass das Verordnungsrecht
dem gegenwärtigen wissenschaftlichen Kenntnisstand über die von
Mobilfunkantennen ausgehende Gesundheitsgefährdung ausreichend Rechnung trägt
(VGr, 3. Juni 2021, VB.2021.00048, E. 8.3; 3. Juni 2021,
VB.2021.00047, E. 7.3; vgl. BGr, 14. Februar 2023, 1C_100/2021, E. 5).
3.8.3
Eine
Verletzung des Vorsorgeprinzips liegt nicht vor.
4.
4.1
Nach dem Gesagten ist die
Beschwerde hinsichtlich die Rüge betreffend den Technikschrank teilweise
gutzuheissen (vgl. E. 3.1). Im Übrigen ist sie abzuweisen.
4.2
Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten zu 2/3 den Beschwerdeführenden und zu 1/3 der
Beschwerdegegnerin 1 aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung
mit § 13 Abs. 2 VRG). Mangels überwiegenden Obsiegens der
Beschwerdeführenden ist keine Parteientschädigung geschuldet (§ 17 Abs. 3
VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Disp.-Ziff. I des Beschlusses der
Baubehörde Meilen vom 23. März 2021 wird um die folgende Nebenbestimmung ergänzt:
"Es sind der Baubehörde Meilen vor Ausführungsbeginn
neue Pläne zur Bewilligung einzureichen, die eine Platzierung des
Geräteschranks in den bereits bestehenden Gebäulichkeiten aufzeigen."
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    280.--
Zustellkosten,
Fr. 5'280.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden zu 2/3 den Beschwerdeführenden und zu 1/3 der
Beschwerdegegnerin 1 auferlegt.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    das Baurekursgericht;
c)    das Bundesamt für Umwelt (BAFU).