zh_verwaltungsgericht · VB.2009.00319 · 2010-01-13 · de

Baubewilligung | Erweiterungsbau und Sanierung des Kunstgewerbeflügels des Schweizerischen Landesmuseums. Die kantonale Denkmalpflegekommission und die Natur- und Heimatschutzkommission haben sich in ihren Gutachten zum Gestaltungsplan jeweils implizit auch zum Wettbewerbsprojekt, auf welches der Gestaltungsplan ausgerichtet war, ausgesprochen. Das Bauprojekt ist den Forderungen beider Kommissionen, es sei auf den Abbruch mit Neubau des Kunstgewerbeflügels zu verzichten, vollständig nachgekommen. Unter diesen Umständen liegt kein Verstoss gegen kantonales Recht vor, wenn auf die Einholung eines weiteren Gutachtens durch die Kommissionen zum Bauprojekt verzichtet wurde (E. 4.2). Die Vorinstanz hat zu Recht eine akzessorische Überprüfung des Gestaltungsplans abgelehnt (E. 5) und dem Projekt eine rechtsgenügende Gestaltung und Einordnung attestiert (E. 8). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 10..2.13.0 VB.2009.00319
Zurich Verwaltungsgericht 10..2.13.0 VB.2009.00319
Zurigo Verwaltungsgericht 10..2.13.0 VB.2009.00319

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00319
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Geschäftsnummer:
VB.2009.00319
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 13.01.2010
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht ist auf eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 12.10.2010 nicht eingetreten.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Erweiterungsbau und Sanierung des Kunstgewerbeflügels des Schweizerischen Landesmuseums.
Die kantonale Denkmalpflegekommission und die Natur- und Heimatschutzkommission haben sich in ihren Gutachten zum Gestaltungsplan jeweils implizit auch zum Wettbewerbsprojekt, auf welches der Gestaltungsplan ausgerichtet war, ausgesprochen. Das Bauprojekt ist den Forderungen beider Kommissionen, es sei auf den Abbruch mit Neubau des Kunstgewerbeflügels zu verzichten, vollständig nachgekommen. Unter diesen Umständen liegt kein Verstoss gegen kantonales Recht vor, wenn auf die Einholung eines weiteren Gutachtens durch die Kommissionen zum Bauprojekt verzichtet wurde (E. 4.2).
Die Vorinstanz hat zu Recht eine akzessorische Überprüfung des Gestaltungsplans abgelehnt (E. 5) und dem Projekt eine rechtsgenügende Gestaltung und Einordnung attestiert (E. 8).
Abweisung.
Stichworte:
AKZESSORISCHE PRÜFUNG
DENKMALPFLEGE
GESTALTUNG UND EINORDNUNG
GESTALTUNGSPLAN
GUTACHTEN
IDEELLE VERBANDSBESCHWERDE
INTERESSENABWÄGUNG
LEGITIMATION
Rechtsnormen:
§ 83 Abs. II PBG
§ 216 PBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2009.00319
Entscheid
der 1. Kammer
vom
13. Januar 2010
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter François Ruckstuhl, Verwaltungsrichter
Hans Peter Derksen,
Gerichtssekretärin
Tanja Kamber.
In Sachen
Schweizerische Gesellschaft für
Gartenkultur (SGGK),
vertreten durch RA A
,
Beschwerdeführerin,
gegen
1.
Bundesamt für Bauten
und Logistik,
vertreten durch RA B
,
2.
Bausektion der Stadt
Zürich,
3.
Baudirektion Kanton
Zürich,
Beschwerdegegnerschaft,
betreffend Baubewilligung,
hat sich ergeben:
I.
Die Bausektion der Stadt Zürich erteilte am 3. Juni
2008 dem Bundesamt für Bauten und Logistik die baurechtliche Bewilligung für
einen Erweiterungsbau und die Sanierung des Kunstgewerbeflügels des
Schweizerischen Landesmuseums an der Museumsstrasse 2 und 6.
Gleichzeitig eröffnete die Bausektion die Bewilligung der Baudirektion Kanton Zürich
vom 17. April 2008 für das nämliche Bauvorhaben.
II.
Gegen diese Entscheide erhob die Schweizerische
Gesellschaft für Gartenkultur (SGGK) am 16. Juli 2008 Rekurs an die
Baurekurskommission I und beantragte die Aufhebung der Bewilligung unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgegnerschaft.
Die Baurekurskommission wies den Rekurs mit Entscheid vom
8. Mai 2009 ab.
III.
Mit Beschwerde vom 11. Juni 2009 beantragte die SGGK
dem Verwaltungsgericht, den angefochtenen Rekursentscheid aufzuheben und die
nachgesuchten baurechtlichen Bewilligungen zu verweigern, eventuell die
Angelegenheit an die Vorinstanz zurückzuweisen, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerschaft für das Rekurs- und
das Beschwerdeverfahren.
Die Baurekurskommission am 17. August 2009, die
Baudirektion des Kantons Zürich und die Bausektion der Stadt Zürich am 26. August
2009 sowie das Bundesamt für Bauten und Logistik am 27. August 2009 beantragten
Abweisung der Beschwerde; Letztere verlangte zudem die Zusprechung einer
Parteientschädigung.
Das Verwaltungsgericht zog vom Bundesamt für Bauten und
Logistik das Modell zum Bauprojekt bei und räumte den Parteien mit Verfügung
vom 28. September 2009 die Möglichkeit ein, zum Beizug des Modells
Stellung zu nehmen. Die Beschwerdeführerin reichte hierzu am 10. November
2009 eine Stellungnahme ein, zu der der Beschwerdegegner 1 am 18. November
2009 unaufgefordert eine weitere Stellungnahme einreichte. Diese wurde der
Beschwerdeführerin am 19. November 2009 zur Kenntnisnahme zugestellt.
Die Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften
werden, soweit rechtserheblich, in den nachfolgenden Erwägungen wiedergegeben.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die
Behandlung der Beschwerde gegen den Beschluss der Baurekurskommission
zuständig. Die Beschwerdeführerin ist als gesamtkantonal tätige (ideelle)
Vereinigung in Anwendung von § 338a Abs. 2 des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zur Anfechtung des
Rekursentscheides legitimiert, soweit die Anwendung des III. Titels betreffend
Natur- und Heimatschutz (§§ 203 ff. PBG) oder § 238 Abs. 2 PBG
im Streit steht. Soweit die Beschwerdeführerin die Verletzung von Bestimmungen
des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den
Natur- und Heimatschutz (NHG) geltend macht, richtet sich ihre Legitimation
nach Art. 12 NHG. Der Bundesrat bezeichnet die nach dieser Bestimmung zum
Rechtsmittel berechtigten Organisationen (Art. 12 Abs. 2 NHG). Die
Beschwerdeführerin ist in dieser Liste des Bundesrates (Verordnung vom 27. Juni
1990 über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur-
und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen [VBO]; SR 814.076)
nicht aufgeführt.
Nach der neuesten Rechtsprechung des Bundesgerichts ist
die Liste im Anhang der Verordnung abschliessend und hat konstitutive Wirkung
(BGr, 6. November 2008, 1C_474/2008; 6. Januar 2008, 1C_490/2008,
beide unter www.bger.ch; VGr, 8. April 2009, VB.2009.137, E. 2.2.1,
www.vgrzh.ch). Die Beschwerdeführerin ist somit nicht befugt, die Verletzung
des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz, insbesondere dessen Art. 3
geltend zu machen.
2.
In prozessualer Hinsicht beantragt die Beschwerdeführerin
die Durchführung eines Augenscheins. Ein verwaltungsgerichtlicher Augenschein erübrigt
sich dann, wenn der massgebliche Sachverhalt aus den Akten hinreichend
ersichtlich ist (RB 1995 Nr. 12 = BEZ 1995 Nr. 32; Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2. A.Zürich 1999, § 7 N. 45).
In der zu
beurteilenden Streitigkeit hat die Vorinstanz am 5. März 2009 einen
Augenschein durchgeführt. Auf die bei dieser Gelegenheit gewonnenen
Erkenntnisse, die im Protokoll des Rekursverfahrens festgehalten sind, darf
auch im vorliegenden Beschwerdeverfahren abgestellt werden (RB 1981
Nr. 2).
Da die örtlichen Verhältnisse aus den
Akten, insbesondere den fotografischen Dokumentationen, hinreichend ersichtlich
sind und sich insbesondere die räumlichen und baulichen Beziehungen der
geplanten Baukörper zum Landesmuseum und zum Platzspitzpark sehr gut auf Grund
der Akten und des vom Gericht beigezogenen Modells beurteilen lassen, erübrigt
sich ein verwaltungsgerichtlicher Augenschein (RB 1995 Nr. 12 mit
Hinweisen). Das gilt umso mehr, als das Verwaltungsgericht, was die Einordnung
des Bauvorhabens in die bauliche und landschaftliche Umgebung im Sinn von § 238
Abs. 2 PBG betrifft, keine eigene ästhetische Würdigung vorzunehmen,
sondern lediglich zu überprüfen hat, ob insofern der Entscheid der örtlichen
Baubehörde auf einer vertretbaren, alle wesentlichen Sachumstände
berücksichtigenden Beurteilung beruht (vgl. hinten E. 8.4).
3.
Die Vorinstanz hat das umstrittene Bauprojekt in Erwägung
3 ihres Rekursentscheids zutreffend umschrieben. Auf jene Ausführungen kann
verwiesen werden (§ 28 Abs. 1 in Verbindung mit § 70 VRG).
Rechtsgrundlage des Bauvorhabens bildet unter anderem der
von der Baudirektion des Kantons Zürich mit Verfügung Nr. 1212 vom 19. November
2004 festgesetzte Kantonale Gestaltungsplan Schweizerisches Landesmuseum Zürich
(GP). Dieser wurde auf Basis eines Architekturwettbewerbs ausgearbeitet. Im
April 2000 wurde ein internationaler, offener und anonymer Ideenwettbewerb
ausgeschrieben. Aus 119 Teilnehmern wurden 15 Ideenvorschläge für den
vorgesehenen Projektwettbewerb bestimmt. Anschliessend wurden aus einer
international ausgeschriebenen Präqualifikation von 64 Bewerbern weitere 15
Architekturbüros für die Teilnahme am Projektwettbewerb ausgewählt. 2002 wurde
der Projektwettbewerb mit den insgesamt 30 Planerteams durchgeführt. Als
Siegerprojekt ging jenes der Architekten Christ & Gantenbein, Basel,
hervor.
Das Bauprojekt sieht vor, den Kunstgewerbeflügel des
Schweizerischen Landesmuseums zu sanieren und das Museum durch einen Erweiterungsbau
zu ergänzen. Das Schweizerische Landesmuseum ist Teil des Platzspitzparks,
welcher durch die Limmat im Osten und durch die Sihl im Westen als natürliche
Halbinsel abgeschlossen wird. Das Museum schliesst den Park gegen Süden hin ab
und liegt direkt gegenüber dem Zürcher Hauptbahnhof. Das Museum, ein Bau von
Gustav Gull, wurde 1898 in der Zeit des Historismus erstellt und steht zusammen
mit dem Park als bedeutendes historisches Gesamtkunstwerk unter Denkmalschutz
bzw. ist im Inventar der Schutzobjekte von überkommunaler Bedeutung enthalten.
Gegenüber dem Wettbewerbsprojekt wurde das Bauprojekt um
rund ein Drittel seines Raumprogramms redimensioniert und überarbeitet, wodurch
der Verwaltungstrakt bzw. Kunstgewerbeflügel an der Limmat erhalten bleibt. Das
überarbeitete Projekt wurde nochmals dem Juryausschuss zur Begutachtung
vorgelegt, welcher in seinem Bericht vom 22. Juni 2007 die hohe
städtebauliche Qualität der Verschränkung von Alt und Neu mit den vergrösserten
Durchgängen zum Park lobte.
4.
Wie bereits im
Rekursverfahren rügt die Beschwerdeführerin vorab, dass keine weiteren
Gutachten der kantonalen und eidgenössischen Denkmal- und
Heimatschutzkommissionen zum bewilligten Bauprojekt eingeholt worden seien.
4.1
Die Vorinstanz
hat zu diesem Einwand erwogen, im Rahmen der Vorprüfung des Gestaltungsplans
seien die Eidgenössische Kommission für Denkmalpflege (EDK), die (kantonale)
Denkmalpflegekommission (KDK) und auch die (kantonale) Natur- und Heimatschutzkommission
(NHK) eingeladen worden, zum Siegerprojekt Stellung zu nehmen. Die zuständigen
Kommissionen seien richtigerweise bereits im Rahmen des Festlegungsverfahrens
für den Gestaltungsplan – und damit rechtzeitig – eingehend angehört
worden. Aufgrund dieser Stellungnahmen sei das Siegerprojekt modifiziert worden
und das abgeänderte Siegerprojekt Grundlage des Gestaltungsplans. Das konkrete
Bauvorhaben sei der EDK nochmals unterbreitet worden und in einer Stellungnahme
vom 15. Juli 2007 habe sich diese sehr positiv zur Reduktion des
Bauvolumens und der damit einhergehenden grösseren Rücksichtnahme auf die
Schutzobjekte geäussert. Die EDK habe nochmals darauf hingewiesen, dass ihre
Anregungen, welche sie anlässlich der Begutachtung des Wettbewerbs-Siegerprojekts
gemacht habe, aufgenommen und umgesetzt worden seien. Ein Verstoss gegen Art. 7
NHG oder § 216 PBG liege nicht vor, verlange doch keine dieser Bestimmungen
mehrere Gutachten und entspreche das Projekt den Vorgaben des Gestaltungsplans
beziehungsweise lägen keine Veränderungen vor, welche eine erneute Begutachtung
notwendig machten.
Die Beschwerdeführerin hält
diesen Erwägungen entgegen, die Gestaltung und Einordnung eines Bauvorhabens
könne auf der Stufe des Sondernutzungsplans noch gar nicht abschliessend
beurteilt werden, sondern lasse sich erst anhand des konkreten Bauprojekts
verlässlich überprüfen. Obschon die NHK in ihrem Gutachten den Wunsch angebracht
habe, zum überarbeiteten Gestaltungsplan nochmals Stellung zu nehmen, sei
dieser festgesetzt worden, ohne dass sich die NHK nochmals habe äussern können.
Auch die KDK sei im Baubewilligungsverfahren nicht mehr angehört worden. Eine
verbindliche, abschliessende Stellungnahme der KDK zur Frage, ob der Neubau in
der überarbeiteten und bewilligten Ausgestaltung den
(garten-)denkmalpflegerischen Interessen hinreichend Rechnung trage, sei nicht
eingeholt worden. Die KDK wie die NHK hätten sich nie zur Frage äussern können,
ob die Aussengestaltung im nördlichen Gestaltungsplangebiet dem Gesamtkontext
des Gartendenkmals "Platzspitzanlage" Rechnung trage, wie dies Art. 10
Abs. 3 lit. c des Gestaltungsplanes verlange. Auch zur
Höhenentwicklung der neuen Gebäudekörper und zu den überarbeiteten Durchgängen
habe die KDK nie Stellung nehmen können. Es wäre Aufgabe der NHK und der KDK
gewesen, vor Erteilung der Baubewilligung die Frage zu beantworten, ob das
Projekt unter gartendenkmalpflegerischen und gestalterischen Gesichtspunkten
den Vorgaben des kantonalen Gestaltungsplans entspricht. Im Vergleich zum modifizierten
Siegerprojekt habe das Bauprojekt Veränderungen erfahren, die nicht absehbar
gewesen seien und das Projekt gestalterisch massgeblich verändert hätten. Dies
betreffe etwa den Parkflügel und den Verzicht auf einen Neubau anstelle des
Kunstgewerbeflügels. Eine Pflicht zur Begutachtung habe auch deshalb bestanden,
weil sich die Raumbedürfnisse des Landesmuseums entscheidend verändert hätten.
Im Verzicht auf die Einholung eines Ergänzungsgutachtens der NHK und KDK liege
auch eine Verletzung des Anspruchs der Beschwerdeführerin auf rechtliches Gehör.
Was die Begutachtung durch die EDK betreffe, so habe sich diese in ihrer
Stellungnahme vom 15. Juli 2007 zu verschiedenen Aspekten des Projekts
geäussert, nicht jedoch zur Form der neuen Baukörper und auch nicht zur Einordnung
und Gestaltung des Projekts. Die EDK habe kein Wort dazu verloren, ob das konkrete
Bauvorhaben von den Baumöglichkeiten des Gestaltungsplans in ausreichend
"schonender" Weise Gebrauch mache und ob weitergehende Änderungen
nötig seien, damit den Anforderungen von Art. 3 NHG entsprochen werde. Sie
habe damit den Gutachtensauftrag nicht in gesetzeskonformer Weise erfüllt.
4.2
Laut § 216
PBG bestellt der Regierungsrat eine oder mehrere Kommissionen von Sachverständigen,
die das Gemeinwesen in Fragen des Natur- und Heimatschutzes beraten (Abs. 1).
Der Regierungsrat überträgt ihnen wichtige Fragen von überkommunaler Bedeutung zur
Begutachtung (Abs. 2); es können ihnen auch weitere begutachtende Aufgaben
zugewiesen werden. Zu den Fragen von überkommunaler Bedeutung, zu denen sich
die Kommissionen äussern, gehören laut § 3 der Verordnung (des
Regierungsrats) über die Sachverständigenkommissionen gemäss § 216 PBG vom
12. Januar 2005 (SachverständigenV; LS 702.111) Fragen der
Schutzwürdigkeit überkommunaler Schutzobjekte sowie Projekte des Kantons und
der Gemeinden für grössere Bauten und Anlagen im Bereich von Schutzobjekten von
überkommunaler Bedeutung. § 4 SachverständigenV regelt die Zuständigkeitsbereiche,
darunter denjenigen der Natur- und Heimatschutzkommission (NHK) und der
Denkmalpflegekommission (KDK).
4.2.1
In Anwendung dieser Bestimmungen haben die kantonale Denkmalpflegekommission
und die Natur- und Heimatschutzkommission mehrere Gutachten im Zusammenhang mit
der Erweiterung des Schweizerischen Landesmuseums erstellt. Die KDK hat sich in
ihrem Bericht Nr. 13-1997 zur Bedeutung der Anlage geäussert. Im Gutachten
Nr. 16-2003 nahm diese Kommission zu den Vorgaben des Gestaltungsplans für
das Erweiterungsprojekt des Schweizerischen Landesmuseums Stellung. Im
Anschluss an dieses Gutachten fanden mehrere Arbeitssitzungen statt, an denen
auch die Mitglieder der KDK, der NHK und der EDK teilnahmen; in der Folge
bearbeiteten die Architekten Christ & Gantenbein ihr Projekt weiter und
erarbeiteten gleichzeitig im Auftrag der Bauherrschaft zwei Varianten ("Erhaltung"
und "Integration") zum Wettbewerbsprojekt mit Lösungen zur Erhaltung
des Kunstgewerbeflügels. Zu diesen Projektvarianten nahm die KDK mit dem Bericht
09-2004 Stellung.
Die Natur- und
Heimatschutzkommission äusserte sich in ihrem Gutachten Nr. 22-2003 vom 26. August
2003 zu den Auswirkungen des Siegerprojekts bzw. zu dem auf dieses Projekt
ausgerichteten Gestaltungsplan. Am 7. Februar 2004 erstellte die NHK das
Ergänzungsgutachten Nr. 01-2004 zu den Auswirkungen der Projektvarianten
"Siegerprojekt", "Siegerprojekt modifiziert",
"Erhaltung" und "Integration".
Da der Gestaltungsplan auf
das Wettbewerbsprojekt ausgerichtet war, haben sich die beiden kantonalen
Sachverständigenkommissionen in ihren Gutachten jeweils implizit auch zum
Projekt selber ausgesprochen. Insbesondere in den im Jahr 2004 erstellten Ergänzungsgutachten
nahmen die KDK und die NHK konkret zum modifizierten Siegerprojekt sowie den
beiden Projektvarianten "Erhaltung" und "Integration"
Stellung. Beide Kommissionen verlangten den Verzicht auf den Abbruch mit Neubau
des Kunstgewerbeflügels. Das Bauprojekt ist dieser Forderung mit der
vollständigen Erhaltung dieses Flügels (und des Gelenkbaus) und mit dem Verzicht
auf einen Neubau im Mantelbereich C des Gestaltungsplans vollständig nachgekommen.
Unter diesen Umständen liegt kein Verstoss gegen kantonales Recht vor, wenn auf
die Einholung eines weiteren Gutachtens durch die KDK und NHK zum Bauprojekt,
welches entsprechend den Forderungen der Kommission überarbeitet wurde,
verzichtet wurde. Wird wie hier vorab ein auf ein bestimmtes Bauvorhaben
abgestimmter Sondernutzungsplan (Gestaltungsplan) erlassen und anschliessend
das Baubewilligungsverfahren eingeleitet, so verlangt § 216 PBG keineswegs
eine Begutachtung durch eine Sachverständigenkommission sowohl bei Erlass des
Sondernutzungsplans als auch im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens; dies auch
dann nicht, wenn das Bauprojekt – wie hier – gegenüber dem
ursprünglichen, dem Gestaltungsplan zugrunde liegenden Projekt "in nicht
grundlegender Weise" abweicht.
4.2.2
Da die Einholung einer weiteren Stellungnahme der
Sachverständigenkommissionen im Baubewilligungsverfahren rechtlich nicht
geboten war, ist auch der Einwand unbehelflich, der Anspruch der
Beschwerdeführerin auf rechtliches Gehör sei verletzt worden, weil die
Kommission mit Bestimmtheit einen Augenschein durchgeführt hätte, zu welchem
auch die Beschwerdeführerin eingeladen worden wäre. Es kommt hinzu, dass die
Stellungnahmen der kantonalen Sachverständigenkommissionen im Normalfall
vor
dem baurechtlichen Entscheid eingeholt werden, also zu einem Zeitpunkt, da
noch keine verfahrensbeteiligte Dritte "bestehen" und solche
demzufolge auch nicht zu einem Augenschein eingeladen werden (können) (vgl. § 6
SachverständigenV). Im Fall des Bundesgerichtsurteils vom 14. November
2005 (1P.368/2005, www.bger.ch) war die Situation insofern anders, als die
Einholung des Gutachtens vom Verwaltungsgericht auf Beschwerde der heutigen
Beschwerdeführerin verlangt worden war und diese damit als
"Verfahrensbeteiligte" Anspruch auf Teilnahme am – später
durchgeführten – Augenschein der Kommission hatte.
4.3
Die EDK
gab am 11. Juni 2003 ein Gutachten zum damaligen Stand des Erweiterungsprojektes
ab. Am 15. Juli 2007 erstattete die Kommission ein Gutachten zum Sanierungsprojekt
des Altbaus und zum Erweiterungsneubau. Die gewählten Grundsätze bei der Sanierung
des Altbaus und deren Realisierung bezeichnete sie als
"ausgezeichnet". Hinsichtlich des Erweiterungsprojekts stellte sie
"mit Befriedigung" fest, dass ihre Anregungen aufgenommen und
umgesetzt worden seien, und sie "begrüsste" und unterstützte das Erweiterungsprojekt.
Zu einem weiteren Gutachten bestand überhaupt kein Anlass. Wenn sich die EDK
nicht explizit zur "Form der neuen Baukörper" äusserte und auch
"kein Wort verlor, ob das Bauvorhaben von den Baumöglichkeiten des
Gestaltungsplanes in ausreichend schonender Weise Gebrauch mache" und
keine "möglichen Alternativlösungen" aufzeigte, dann geschah dies – angesichts
der vorbehaltlosen Zustimmung zum Projekt – offensichtlich deshalb, weil
sie dies nicht als nötig erachtete.
Soweit die
Beschwerdeführerin eine Verletzung des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966
über den Natur- und Heimatschutz geltend macht, weil keine weitere
Stellungnahme der EDK eingeholt worden sei, ist sie einerseits hierzu nicht
legitimiert (vgl. vorn E. 1) und ist anderseits diese Rüge auch inhaltlich
haltlos.
5.
5.1
Die Vorinstanz
lehnte die von der Beschwerdeführerin verlangte akzessorische Überprüfung des
kantonalen Gestaltungsplans Schweizerisches Landesmuseum ab. Sie hielt hierzu
fest, eine Änderung der Verhältnisse, welche das öffentliche Interesse an den
bestehenden Beschränkungen dahinfallen lasse, liege nicht vor. Zwar werde die
Geschossfläche gegenüber dem modifizierten Siegerprojekt um 32 % reduziert.
Auf den Sihlflügel und auf ein zweites Untergeschoss werde verzichtet. Die
Reduktion sei einerseits aufgrund der redimensionierten Platzanforderungen des
Museums möglich geworden, anderseits hätten aber auch die besser organisierte
Ausnützung des Altbaus und die Auslagerung von Teilflächen in ein neues Sammlungszentrum
in Affoltern zur Reduktion beigetragen. Die grösste Reduktion erfolge in den
Bereichen Empfang und Kommunikation (- 61 %) sowie
Betriebsinfrastruktur, Ausstellungsproduktion und Anlieferung
(- 52 %). Die Ausstellungsfläche sei gegenüber dem modifizierten
Siegerprojekt nur geringfügig verkleinert worden. Laut § 83 Abs. 2
PBG habe der Gestaltungsplan für die Projektierung einen angemessenen Spielraum
zu belassen. Dies sei auch beim vorliegenden Gestaltungsplan der Fall. Der Projektierungsspielraum
werde quantitativ durch die Bezeichnung der Baubereiche sowie einer maximalen
oberirdischen Baumasse von 113'000 m
3
und qualitativ durch die
Vorgabe, dass die Weiterentwicklung des Projekts nicht zu einer Minderung der
architektonischen Qualität führen dürfe, beschränkt. Die Baumöglichkeiten
müssten nicht voll oder zu einem bestimmten Teil ausgeschöpft werden. Auch mit
dem Verzicht auf den Sihlflügel bewege sich das Projekt zweifelsohne im vom Gestaltungsplan
vorgegebenen Spielraum. Entgegen den rekurrentischen Behauptungen ermögliche
das Bauvorhaben einen geschlossenen Museumsrundgang, womit eines der Hauptziele
der Erweiterung erreicht werde. Der Erweiterungsbau für das Landesmuseum sei
nach wie vor dringend erforderlich, und auch die Schaffung eines geschlossenen
Museumsrundgangs erscheine immer noch sehr wünschenswert. Die Interessen hätten
sich keineswegs derart geändert, dass man infrage stellen müsse, ob die
Interessen an der Verwirklichung des Gestaltungsplans jene am Schutz des
Gullschen Landesmuseumsbaus und des Platzspitzparks noch überwiegen würden. Es
sei auch zu beachten, dass der Gestaltungsplan erst im Frühjahr 2006
rechtskräftig geworden sei. Aus Gründen der Rechtssicherheit und Planbeständigkeit
sei bei vor so kurzer Zeit erlassenen Plänen erhöhte Zurückhaltung geboten.
Diesen Ausführungen hält
die Beschwerdeführerin zusammengefasst entgegen, die Bauherrschaft habe es sich
selber zuzuschreiben, dass nunmehr ein ganz anderes Projekt realisiert werden
soll, als bei der Ausarbeitung des Gestaltungsplans bzw. bei der Festlegung der
Baumöglichkeiten angenommen wurde. Die erhebliche Flächenreduktion finde nicht
nur unterirdisch statt, sondern mache sich auch oberirdisch markant bemerkbar. Die
bewilligte Erweiterung weise von ihrem Volumen her klare Unterschiede zu den
Bauvorstellungen bei Festsetzung des Gestaltungsplans auf. Zudem sei durchaus
möglich, dass sich die Geschossflächen noch zusätzlich reduzieren werden. Mit
der Reduktion der Platzbedürfnisse des Landesmuseums entfalle das Argument,
dass nur gerade ein Gestaltungsplan, der sich an den Dimensionen des
Siegerprojekts orientiere, den Bedürfnissen des Bundes gerecht werde. Der stark
reduzierte Erweiterungsbedarf stelle eine wesentliche Änderung der tatsächlichen
Verhältnisse dar, welche es erlaube, nochmals zu prüfen, ob das dem Kantonalen
Gestaltungsplan zugrunde liegende Konzept angesichts der veränderten Sachlage
überhaupt noch eine sachgerechte Lösung darstelle. Die Vorinstanz hätte prüfen
müssen, ob der Gestaltungsplan gleich festgesetzt worden wäre, wenn damals
festgestanden hätte, dass die Baubedürfnisse des Landesmuseums ganz anders
aussehen würden als ursprünglich angenommen. Es wäre zu prüfen gewesen, ob
angesichts der geänderten Raumbedürfnisse des Landesmuseums schonendere
Erweiterungsvarianten denkbar seien. Im Übrigen werde der
Projektierungsspielraum durch die Abweichungen vom modifizierten Siegerprojekt
gesprengt. Der geschlossene Museumsrundgang sei weder eine Vorgabe für den Architekturwettbewerb
gewesen und auch im Gestaltungsplan nicht erwähnt. Ein solcher Rundgang hätte
aus thematischer Sicht Sinn gemacht, wenn er dazu gedient hätte, dem Besucher
in logischer Folge die wichtigen Themen des Museums näher zu bringen; dieser
Grund entfalle jetzt, nachdem der Schwerpunkt auf individuelle
Wechselausstellungen gesetzt werden solle. Zudem sei ein Rundumschreiten auf
einem Stock nicht möglich, sondern es müssten Stufen überwunden werden.
Schliesslich setze ein Rundgang nicht ein Projekt voraus, das den schützenswerten
Platzspitzpark derart stark tangiere.
5.2
Nutzungspläne
sind für jedermann verbindlich (Art. 21 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom
22. Juni 1979 über die Raumplanung [RPG]). Haben sich die Verhältnisse
erheblich geändert, so werden die Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls
angepasst (Art. 21 Abs. 2 RPG). Nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung sind Nutzungspläne und damit in engem Sachzusammenhang stehende
planerische Festlegungen im Anschluss an ihren Erlass anzufechten und ist eine
akzessorische Überprüfung, insbesondere im Baubewilligungsverfahren,
grundsätzlich ausgeschlossen.
Eine akzessorische
Überprüfung von Nutzungsplänen wird nach der Rechtsprechung bei deren späteren
Anwendung nur dann zugelassen, "wenn sich der Betroffene bei Planerlass
noch nicht über die ihm auferlegten Beschränkungen Rechenschaft geben konnte
und er im damaligen Zeitpunkt keine Möglichkeit hatte, seine Interessen zu
verteidigen". Ferner lässt d
ie Rechtsprechung eine Überprüfung zu,
wenn sich die tatsächlichen Verhältnisse oder die gesetzlichen Voraussetzungen
seit Annahme des Plans in einer Weise geändert haben, dass das öffentliche
Interesse an der Beibehaltung der auferlegten Nutzungsbeschränkungen
dahingefallen sein könnte. Diese Präzisierung entspricht der
Überprüfungsbefugnis von Nutzungsplänen gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG
(BGE 116 Ia 207; 127 I 103 E. 6b; VGr, 25. April 2007, VB.2007.00067,
E. 3.2.1 mit weiteren Hinweisen, www.vgrzh.ch).
5.3
Zu Recht
macht die Beschwerdeführerin nicht geltend, sie sei sich über die Auswirkungen
des Kantonalen Gestaltungsplans bei dessen Erlass am 19. November 2004
nicht im Klaren gewesen oder sie habe damals keine Möglichkeiten gehabt, ihre
Interessen zu verteidigen. Auch haben sich die gesetzlichen Voraussetzungen
seit Planerlass nicht geändert. Es haben sich aber auch die tatsächlichen
Verhältnisse seit Planerlass nicht in einer Weise geändert, dass das
öffentliche Interesse an der Beibehaltung des Gestaltungsplans dahingefallen
wäre. Diesbezüglich kann auf die überzeugenden Ausführungen der Vorinstanz
verwiesen werden (§ 28 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit § 70
VRG). Das öffentliche Interesse an der Erweiterung des Landesmuseums besteht
nach wie vor. Daran ändert nichts, dass das dem Gestaltungsplan zugrunde liegende
modifizierte Siegerprojekt aus verschiedenen Gründen redimensioniert wurde,
nämlich infolge angepasster Platzanforderungen, aber offensichtlich auch
aufgrund der Kritik der Sachverständigenkommissionen des Bundes und des Kantons
Zürich. Zu Recht weist die Vorinstanz auch darauf hin, dass der Gestaltungsplan
erst im Frühjahr 2006 rechtskräftig wurde und aus Gründen der Rechtssicherheit
und der Planbeständigkeit bei einem vor so kurzer Zeit erlassenen (Sonder-)Nutzungsplan
erhöhte Zurückhaltung geboten ist. Das kantonale Recht (§ 82 in Verbindung
mit § 87 PBG) sieht aus diesen Gründen denn auch vor, dass
Gestaltungspläne "frühestens fünf Jahre" nach ihrem Inkrafttreten
aufgehoben werden können. Der Gestaltungsplan Schweizerisches Landesmuseum lässt
– wie die Vorinstanz näher darlegt – entsprechend § 83 Abs. 2
PBG für die Projektierung einen "angemessenen" Spielraum, an welchen
sich das streitige Bauprojekt hält. Am öffentlichen Interesse an der
Erweiterung des Landesmuseums und damit am Gestaltungsplan, welcher hierfür die
spezialgesetzlichen Grundlagen schafft, hat sich nichts geändert. Zu Recht hat
die Vorinstanz eine akzessorische Überprüfung des Gestaltungsplans abgelehnt.
6.
6.1
Die
Beschwerdeführerin rügt weiter eine Verletzung des Projektierungsspielraums gemäss
Gestaltungsplan. Der Umstand, dass das Ausmass der zulässigen volumetrischen
und flächenmässigen Abweichungen in den Gestaltungsplanvorschriften nicht
ausdrücklich geregelt werde, heisse nicht, dass solche Abweichungen vom
Wettbewerbsprojekt unbeschränkt zulässig seien, sofern sie im Sinn von Art. 15
Abs. 2 GP analoge Qualitäten erreichten und die Einheitlichkeit und die
ausgewogene Architektur der Gesamtanlage wahrten. Damit würde der Bauherrschaft
ein nahezu unbeschränkter Freipass für Veränderungen gewährt. Diese Bestimmung
müsse im Licht von § 86 PBG und der damaligen Nutzungsvorstellungen der
Bauherrschaft ausgelegt werden. Abweichungen gegenüber dem Wettbewerbsprojekt
seien nur soweit erlaubt, als sie den Rahmen dessen wahrten, was gemeinhin
unter einem "angemessenen Projektierungsspielraum" verstanden werde.
Der Projektierungsspielraum bei Gestaltungsplänen sei immer bezogen auf die
Bauvorstellungen der Grundeigentümer zu beurteilen, die dem Gestaltungsprojekt zugrunde
lagen. Eine Reduktion der Geschossflächen um 32 % verbunden mit einer
markanten Volumenreduktion sprenge diesen Spielraum. Denn wäre basierend auf
dem bewilligten Projekt statt auf dem Wettbewerbsprojekt ein kantonaler
Gestaltungsplan mit den geltenden Baumöglichkeiten festgelegt worden, wäre der
Projektierungsspielraum offensichtlich als zu gross und der Gestaltungsplan als
raumplanerisch unzweckmässig bezeichnet worden. Der kantonale Gestaltungsplan sehe
damit durchaus ein "Minimalvolumen" vor. Das streitige Projekt, das
deutlich unter diesem Minimalvolumen bleibe, verstosse damit gegen Art. 15
Abs. 2 GP. Zudem erreiche die Aufstockung auf der Westseite mit einem zweiten
Geschoss nicht "analoge Qualitäten" im Sinn von Art. 15 Abs. 2
GP. Das zusätzliche Geschoss über dem Westflügel stelle im Vergleich zum
Wettbewerbsprojekt eine klare Verschlechterung dar. Jedenfalls diese Änderung
gegenüber dem modifizierten Wettbewerbsprojekt erweise sich damit als
gestaltungsplanwidrig.
6.2
6.2.1
Gemäss § 83 Abs. 1 Satz 1 PBG werden mit Gestaltungsplänen
für bestimmt umgrenzte Gebiete, Zahl, Lage, äussere Abmessungen sowie die
Nutzweise und Zweckbestimmung der Bauten bindend festgelegt. Für die
Projektierung ist laut Abs. 2 ein angemessener Spielraum zu belassen. Wie
die Vorinstanz zu Recht darauf hinweist, kommt diesen Bestimmungen auch der
hier massgebende Kantonale Gestaltungsplan Schweizerisches Landesmuseum Zürich
nach. Im Bereich des Erweiterungsbaus wird der Gebäudemantel durch die im Plan
eingetragenen Mantellinien und die maximalen Höhenkoten bestimmt (Art. 5 Abs. 1
GP). Innerhalb des Gebäudemantels dürfen die Gebäude in ihrer vollen Höhe und
Länge bis an den Mantel gestellt werden (Art. 5 Abs. 2 Satz 1
GP). Die oberirdische Baumasse wird durch Art. 7 Abs. 1 GP auf 45'000
m
3
im Mantelbereich A, auf 43'000 m
3
im Mantelbereich B
und auf 25'000 m
3
im Mantelbereich C beschränkt. Wie Art. 15 Abs. 2
Satz 1 GP festhält, geht der Gestaltungsplan von einem Wettbewerbsprojekt
aus, welches das bestehende Museum, den Erweiterungsbau und die Platzspitzanlage
zu einem Ganzen zusammenfügt. Das Bauprojekt kann laut Satz 2 vom Wettbewerbsprojekt
abweichen; die Abweichungen müssen aber in ihrer architektonischen Erscheinung
analoge Qualitäten erreichen und insbesondere die Einheitlichkeit und die
ausgewogene Architektur der Gesamtanlage wahren.
Der Gestaltungsplan im Sinn
von §§ 83 ff. PBG darf keinen reinen Projektcharakter annehmen,
sondern hat einen angemessenen Projektierungsspielraum zu belassen (§ 83 Abs. 2
PBG). Auch wenn ihm – wie vorliegend – oft ein bestimmtes Projekt zugrunde
liegt, darf er hinsichtlich Gestaltung und Einordnung nicht bis in die
architektonische Detailplanung gehen, sondern muss grundsätzlich auch noch die
Verwirklichung anderer Projekte zulassen (Stephan Eschmann, Der Gestaltungsplan
nach zürcherischem Recht, Zürich 1985, S. 124 f.; Fritzsche/Bösch,
Zürcher Planungs- und Baurecht, 4. Auflage, Zürich 2006, S. 3-23 ff.).
Diesen Projektierungsspielraum respektiert der Gestaltungsplan Schweizerisches
Landesmuseum, indem er ausdrücklich vorsieht, dass das Bauprojekt vom Wettbewerbsprojekt
abweichen kann, sofern es in seiner architektonischen Erscheinung analoge
Qualitäten wie dieses erreicht und insbesondere die Einheitlichkeit und die
ausgewogene Architektur der Gesamtanlage wahrt (Art. 15 Abs. 2 GP).
Weiter hat sich das Bauprojekt an die oben erwähnten Gestaltungsplanvorschriften
wie beispielsweise Baumasse, Gebäudemantel usw. zu halten. Hingegen sehen diese
Vorschriften keine minimale Gebäudebegrenzung vor, was an sich in einem
Gestaltungsplan vorgeschrieben werden könnte (Eschmann, S. 121).
6.2.2
Das Bauprojekt hält sich an die durch den Gestaltungsplan bestimmten
maximalen äusseren Abmessungen (Gebäudemantel). Zu Recht hat die Vorinstanz die
Rechtsauffassung der Beschwerdeführerin verworfen, eine Verletzung des Projektierungsspielraums
liege schon deshalb vor, weil das Projekt gegenüber dem Wettbewerbsprojekt
bezüglich Geschossflächen und Volumen reduziert worden sei. Entscheidend ist
vielmehr, ob die Projektabweichungen Art. 15 Abs. 2 GP entsprechen, d.h.
vorliegend das Bauprojekt in seiner architektonischen Erscheinung analoge
Qualitäten wie das Wettbewerbsprojekt erreicht und insbesondere die
Einheitlichkeit und die ausgewogene Architektur der Gesamtanlage wahrt. Das
Bauprojekt entspricht dem modifizierten Wettbewerbsprojekt mit den bereits
erwähnten Abänderungen. Die Überarbeitung erfolgte vom gleichen Architektenteam
(Christ & Gantenbein) wie das Siegerprojekt. Das überarbeitete
Wettbewerbsprojekt (= Bauprojekt) wurde vom Juryausschuss begutachtet, welcher
dem Projekt hohe städtebauliche Qualität der Verschränkung von Alt und Neu mit
den vergrösserten Durchgängen zum Park beimass. Die Anforderungen von Art. 1
Abs. 2 GP sind zweifellos erfüllt; das Bauprojekt, d.h. das
abgeänderte
modifizierte Wettbewerbsprojekt erreicht analoge architektonische Qualitäten
wie das modifizierte Wettbewerbsprojekt und wahrt wie Letzteres die
Einheitlichkeit und die ausgewogene Architektur der Gesamtanlage (vgl. auch
E. 8.4.2 hinten). In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass bei der
Anwendung von Art. 15 Abs. 2 GP der örtlichen Baubewilligungsbehörde
wie bei der Anwendung von § 238 PBG ein Beurteilungsspielraum zukommt, welchen
die Rechtsmittelbehörden zu respektieren haben (vgl. hierzu E. 8.4).
7.
7.1
Im
Rekursentscheid hat die Vorinstanz zum Einwand der Beschwerdeführerin, es wäre
unter Einhaltung der Gestaltungsplanvorschriften ein die Schutzobjekte und den
Platzspitzpark nachhaltiger respektierendes Projekt denkbar gewesen, ausgeführt,
es gehe im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens nicht darum, nach ebenfalls
bewilligungsfähigen Alternativlösungen zu suchen. Die Interessenabwägung sei
bereits im Rahmen der Festsetzung des Gestaltungsplans vorgenommen worden. Die
Abwägung der Interessen an der Erweiterung des Landesmuseums und der Schaffung
eines geschlossenen Museumsrundgangs gegenüber demjenigen des Denkmalschutzes
habe zum Ergebnis geführt, dass die Eingriffe in die Schutzobjekte hinzunehmen
seien. Eine Verletzung von Art. 3 NHG liege nicht vor.
Gegen diese Ausführungen
wendet die Beschwerdeführerin ein, die Vorinstanz verkenne die Tragweite von Art. 3
NHG bzw. des Gestaltungsplans. Selbst wenn dieser Plan unverändert Bestand
hätte, wäre die Bauherrschaft bei der Ausarbeitung des Projekts nicht frei.
Neben den Anforderungen des Gestaltungsplans sei auch das vorrangige
Bundesrecht zu beachten. Auch bei der baulichen Umsetzung eines Gestaltungsplans
sei stets zu prüfen, ob die tangierten Denkmalschutzobjekte im Sinn von Art. 3
NHG hinreichend geschont würden. Dies bringe es mit sich, dass von
Baumöglichkeiten nicht Gebrauch gemacht werden könne, wenn Schutzobjekte mit
einem anderen Projekt weniger stark beeinträchtigt würden. Hierzu müssten auch
Alternativprojekte geprüft werden. Dies gelte hier umso mehr, als wegen der
reduzierten Platzbedürfnisse des Museums das bewilligte Projekt nicht mehr als
einzige Erweiterungsmöglichkeit erscheine. Es seien andere Lösungen denkbar,
welche den Interessen an einer möglichst weitgehenden Erhaltung des
Platzspitzparks besser Rechnung trügen.
7.2
Neue
planungsrechtliche Festlegungen wie der Gestaltungsplan für das Schweizerische
Landesmuseum müssen der übergeordneten Planung (§ 16 PBG) sowie den Zielen
und Grundsätzen der Raumplanung gemäss Art. 3 RPG und § 18 PBG
entsprechen. Im Rahmen der Nutzungsplanung und den daran anschliessenden
Rechtsmittelverfahren ist deshalb unter anderem zu prüfen, ob die neue
Festlegung die Planungsgrundsätze beachtet, wonach sich Siedlungen, Bauten und
Anlagen in die Landschaft einordnen sollen (Art. 3 Abs. 2 lit. b
RPG) und wonach schutzwürdige Landschaften sowie andere Objekte des Natur- und
Heimatschutzes vor Zerstörung oder Beeinträchtigung zu bewahren sind (§ 18
Abs. 2 lit. l PBG). Bei Erfüllung einer Bundesaufgabe wie hier (Art. 2
lit. a NHG) greift zudem direkt Art. 3 NHG ein, wonach geschichtliche
Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler zu schonen sind und, wo das allgemeine
Interesse an ihnen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben müssen. Allerdings
gelten diese Planungsgrundsätze nicht absolut, sondern sind im Zusammenhang mit
anderen, teilweise entgegengesetzten Zielsetzungen anzuwenden. Vorliegend sind
dies insbesondere Art. 3 Abs. 4 RPG, wonach für öffentliche und im
öffentlichen Interesse liegende Bauten und Anlagen sachgerechte Standorte zu
bestimmen sind.
Der Gestaltungsplan als
Ergebnis dieser Interessenabwägung, die im (politischen) Planungsprozess
stattfindet und im anschliessenden Rechtsmittelverfahren überprüft wird, kann
im Baubewilligungsverfahren in der Regel nicht mehr infrage gestellt werden
(BGE 131 II 103 E. 2.4.1 S. 110 mit Hinweisen). Wie bereits
aufgezeigt (vorn E. 5), liegen hier keine derartigen Gründe zu einer
akzessorischen Überprüfung des Gestaltungsplans vor. Zu Recht hat daher die Vorinstanz
den Einwand der Beschwerdeführerin abgelehnt, es sei im Rahmen des
Baubewilligungsverfahrens nach Alternativlösungen zu suchen. Daran ändert die
Reduktion des modifizierten Wettbewerbsprojektes und damit der Verzicht auf die
Ausschöpfung der gemäss Gestaltungsplan möglichen baulichen Ausnützungen
nichts, umso mehr, als diese Änderungen insgesamt eine weitergehende Schonung
der Schutzobjekte bedeuten. Im vorliegenden Baubewilligungsverfahren ist
(allein) zu prüfen, ob das Bauvorhaben bewilligungsfähig ist, d.h. vorab den
Bestimmungen des Gestaltungsplans entspricht (zum Verhältnis
Baubewilligungsverfahren – Gestaltungsplan [Stadion Zürich] vgl. VGr, 29. Juni
2007, VB.2006.00354, E. 4, www.vgrzh.ch; BGr, 28. Februar 2008,
1C_267/2007, E. 2.4, www.bger.ch).
8.
8.1
Die
Beschwerdeführerin rügt schliesslich das Fehlen einer rechtsgenügenden Gestaltung
und Einordnung. Art. 15 GP verlange ausdrücklich eine besonders gute
städtebauliche Gesamtwirkung und ein ausgewogenes Zusammenspiel des Erweiterungsbaus
mit den schutzwürdigen Bauten und Anlagen. Dies könne erst im
Baubewilligungsverfahren beurteilt werden. Es sei generell fraglich, ob bei
hochrangigen Denkmalschutzobjekten mit einer Gleichberechtigung von neuen und
alten Formensprachen überhaupt eine rechtsgenügende Gestaltung und Einordnung
erreicht werden könne. Gerade die "zentrale Brücke" als zentrales
Motiv des Projekts trage massgeblich dazu bei, dass kein ausgewogenes Zusammenspiel
zwischen Alt und Neu entstehe. Die verzerrte geometrische Komposition des
Erweiterungsbaus wirke im Vergleich zum Altbau unausgewogen und unruhig. Das
modifizierte Projekt stelle im Nahbereich eines Denkmalschutzobjekts von
nationaler Bedeutung die falsche Lösung dar.
Was die
Aussenraumgestaltung betreffe, so sei diese Frage mit der Stammbewilligung zu
entscheiden und es sei unzulässig, die abschliessende Beurteilung aufzuschieben
und einen überarbeiteten Umgebungsplan zu verlangen. Bereits heute lasse sich
aber sagen, dass die Umgebungsgestaltung den erhöhten Anforderungen des
Gestaltungsplans nicht gerecht werde. Der geplante Erweiterungsbau habe zur
Folge, dass der wichtigste Teil des Platzspitzparks auf einer Tiefe von 15 bis
50 m mit Hochbauten überstellt und damit die im 19. Jahrhundert
entstandene Gestaltung des Gartens weitestgehend zerstört würde. Entgegen Art. 10
Abs. 3 lit. c GP stehe die Aussengestaltung im nördlichen
Gestaltungsplangebiet im Widerspruch zum Gesamtkontext des Gartendenkmals
Platzspitzanlage. Die Umgebungsgestaltung sei daher unter Beachtung der
gartendenkmalpflegerischen Grundsätze neu zu konzipieren. Die Erhaltung des
Kunstgewerbeflügels und der Verzicht auf einen hohen Kopfbau davor hätten eine
neue Situation geschaffen. Es entstehe keine "neue Präsenz" auf der Seite
des Museumshofs und umso wichtiger sei es, das Bestehende in möglichst eindrücklicher
Geschlossenheit zu zeigen. Mit Restaurant, markierten Fahrbahnen und einer Art
Hecke mit Durchlässen werde dies nicht erreicht, sondern der einheitliche
Charakter zerstört, und auch keine Hofwirkung erzeugt. Beim so genannten
Sihlplatz verbleibe kein Raum für eine parkartige Aufwertung. "Im Verein
mit der Zufahrt zum Anlieferungslift" bedeute dies, dass trotz der
Raumreduktion für einen grösseren und wichtigen Bereich die
denkmalpflegerischen Verbesserungen, wie sie durch die Jury und mit dem
Gestaltungsplan in Aussicht gestellt wurden, nicht erfolgen sollen, was
ebenfalls einen Mangel des Bauprojekts darstelle. Der Verzicht auf eine
Begrünung des so genannten Gartenhofs habe nichts mit der Sicht in den Park zu
tun, denn selbst im Bereich der neuen Sitzbank gehe die Sichtrichtung nicht in
die Tiefe des Parks und sei der Blickwinkel auf bestenfalls 45° beschränkt. Bei
der Planung hätte berücksichtigt werden müssen, dass die Ginkos selbst diesen
sehr beschränkten Durchblick auf fast nichts reduzierten. Zusammengefasst sei
festzustellen, dass das Bauprojekt auch unter gestalterischen Gesichtspunkten
dem Gestaltungsplan widerspreche.
8.2
Wie
gesehen, soll der Gestaltungsplan Schweizerisches Landesmuseum Zürich die Realisierung
des modifizierten Siegerprojektes Christ & Gantenbein, Basel, ermöglichen.
In Art. 15 Abs. 2 Satz 1 GP ist denn auch ausdrücklich
festgehalten, dass der Gestaltungsplan von diesem Wettbewerbsprojekt ausgehe,
welches das bestehende Museum, den Erweiterungsbau und die Platzspitzanlage zu
einem Ganzen zusammenfüge. Eine Abweichung vom Wettbewerbsprojekt ist zulässig,
muss laut Abs. 2 Satz 2 aber in seiner architektonischen Erscheinung
analoge Qualitäten erreichen und insbesondere die Einheitlichkeit und die
ausgewogene Architektur der Gesamtanlage wahren. Mit der Ausrichtung des Gestaltungsplans
auf das Wettbewerbsprojekt und dem hohen Konkretisierungsgrad wurde der Entscheid
über die Einordnung des Bauvorhabens in seine landschaftliche und bauliche
Umgebung zwangsläufig mit dem Gestaltungsplan vorweggenommen. Wenn Art. 15
Abs.1 GP eine besonders gute städtebauliche Gesamtwirkung im Sinn (der
Arealüberbauungsanforderungen) von § 71 PBG und ein ausgewogenes
Zusammenspiel des Erweiterungsbaus mit den schutzwürdigen Bauten und Anlagen im
Sinn von § 238 Abs. 2 PBG verlangt, so impliziert dies, dass die für
die Festsetzung des Gestaltungsplans zuständige Behörde dem Wettbewerbsprojekt
diese Qualitäten attestiert. Im Erläuterungsbericht vom November 2004 zum
Gestaltungsplan wird zur Gestaltung denn auch ausdrücklich festgehalten:
"Das Siegerprojekt aus dem Wettbewerb ist (also) Richtmass für das
Qualitätsniveau des definitiven Projekts". Wenn die Beschwerdeführerin das
"Zusammenspiel" zwischen dem bestehenden Landesmuseum und dem in
einer modernen Formensprache gehaltenen Erweiterungsbau als unausgewogen
kritisiert, die "verzerrte geometrische Komposition des Erweiterungsbaus
im Vergleich zum Altbau" bemängelt und den durch die Detailgestaltung erzeugten
"störenden optischen Gegensatz zum historischen Museumsgebäude"
beklagt, so stellt sie damit – unzulässigerweise – die durch den
Gestaltungsplan vorgegebene Einordnung bzw. Gestaltung des Bauprojekts infrage
bzw. verlangt eine akzessorische Überprüfung des Gestaltungsplans, ohne dass
die Voraussetzungen hierfür gegeben wären (vgl. vorn E. 5). Der Hinweis
der Beschwerdeführerin, der Regierungsrat habe sich im Rekursverfahren gegen
die Festsetzung des Gestaltungsplans nicht zur Einordnung und zu den
architektonischen Qualitäten des modifizierten Siegerprojektes geäussert, ist
schon deshalb unbehelflich, weil dies offensichtlich im Rekursverfahren gar
nicht thematisiert wurde. Zudem wurde der Rekursentscheid nicht (bzw. von der
Beschwerdeführerin verspätet) angefochten und ist die im Dispositiv entschiedene
Abweisung der Rekurse in Rechtskraft erwachsen. Zu Recht hat es die Vorinstanz
abgelehnt, das dem modifizierten Siegerprojekt zugestandene "ausgewogene
Zusammenspiel" mit den schutzwürdigen Bauten und Anlagen im vorliegenden
Baubewilligungsverfahren infrage zu stellen. Im Übrigen kann auf die
überzeugende Beschreibung des Erweiterungsbaus durch die Vorinstanz verwiesen
werden (§ 28 Abs. 1 in Verbindung mit § 70 VRG; Entscheid der
Vorinstanz, E. 9.2).
8.3
Aus dem
gleichen Grund ist insofern auf die Kritik der Beschwerdeführerin an der
Aussenraumgestaltung nicht näher einzugehen, als diese einwendet, der geplante
Erweiterungsbau habe zur Folge, dass der wichtigste Teil des Platzspitzparkes
auf einer Tiefe von 15 bis 50 m mit Hochbauten überstellt werde und damit die
im 19. Jahrhundert entstandene Gestaltung des Gartens weitestgehend
zerstört würde. Die Anordnung der (Erweiterungs-)Bauten und deren mögliche
Volumina werden durch den Gestaltungsplan genau definiert. Damit bestimmt der
Gestaltungsplan auch den Umfang der Beanspruchung der Platzspitzparkanlage
durch die Erweiterungsbauten und kann dies im Baubewilligungsverfahren nicht (erneut)
infrage gestellt werden.
In diesem Zusammenhang kann
zudem festgehalten werden, dass der eingereichte Umgebungsplan ohne Weiteres
die Prüfung der Bewilligungsfähigkeit erlaubt. Die Baubewilligung vom 3. Juni
2008 setzt sich denn auch intensiv mit dem Umschwung und dem Park auseinander.
Die festgestellten Mängel sind untergeordneter Natur und ohne Weiteres korrigierbar,
weshalb die Bausektion der Stadt Zürich ohne Rechtsverletzung die Einreichung
eines überarbeiteten Umgebungsplans verlangen konnte (§ 321 PBG).
8.4
8.4.1
Im Übrigen geben die verschiedenen Einwände der Beschwerdeführerin gegen
die Gestaltung des Bauprojektes samt Umgebung einfach eine eigene
ästhetisch-architektonische Wertung wieder, ohne dass sich die abweichende
Auffassung der Bausektion des Stadtrates von Zürich als rechtsverletzend
erweisen würde. Dieser steht in Fragen der Einordnung ein besonderer bzw. qualifizierter
Beurteilungsspielraum zu (RB 1979 Nr. 10; BGr, 28. Oktober 2002,
1P.280/2002, E. 3.4, www.bger.ch), was auch mit einer relativ erheblichen
Entscheidungsfreiheit umschrieben wird (RB 1981 Nr. 20;
Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 19). Bei der Überprüfung eines kommunalen
Einordnungsentscheids darf die Rechtsmittelinstanz wegen des qualifizierten
Ermessensspielraums der Gemeinde ihre eigene Ermessensausübung nicht an die
Stelle derjenigen der örtlichen Baubehörde setzen, wenn deren Entscheid auf
einer vertretbaren Würdigung der massgebenden Sachumstände beruht. Sie darf nur
dann einschreiten, wenn die ästhetische Würdigung der kommunalen Behörde
sachlich nicht mehr vertretbar ist (vgl. BGr, 21. Juni 2005, ZBl
107/2006, S. 430, E. 3.2, mit Bemerkungen von Arnold Marti; RB 1981
Nr. 20, 1986 Nr. 116; Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 19).
Dem Verwaltungsgericht kommt im Gegensatz zu den
Vorinstanzen nur Rechtskontrolle zu (§ 50 Abs. 1 VRG). Es überprüft
deshalb lediglich, ob eine Rekursinstanz die ästhetische Würdigung durch die
kommunale Baubehörde zu Recht für vertretbar halten durfte. Dagegen ist es
nicht Aufgabe des Verwaltungsgerichts, eine eigene umfassende Beurteilung der
Gestaltung und der Einordnung des Bauvorhabens vorzunehmen; damit würde es
seine eigene Kognition überschreiten (BGr, 21. Juni 2005, 1P.678/2004,
E. 4, ZBl 107/2006, S. 434 ff.).
8.4.2
Das Bauprojekt ist aus dem Siegerprojekt des Projektwettbewerbs
hervorgegangen (vorn E. 3). Es wurde von den erwähnten kantonalen und
eidgenössischen Sachverständigenkommissionen begutachtet (vgl. vorn E. 4).
Das Bauprojekt wurde weiter vom Baukollegium der Stadt Zürich geprüft. Diese
Kommission besteht aus externen Fachleuten und Mitgliedern der Verwaltung und
berät den Stadtrat und die Baubewilligungsbehörden in Fragen des Städtebaus und
der Architektur. Das Baukollegium empfahl, das Vorprojekt vom Juryausschuss
begutachten zu lassen, was an einer Sitzung vom 22. Juni 2007 erfolgte.
Die anwesenden Mitglieder der Wettbewerbsjury, P. Zumthor und J.
Fosco-Oppenheim, attestierten dem Projekt hohe, dem Wettbewerb gleichkommende
architektonische Qualitäten. Das Bauprojekt ist vom entwerfenden Architekturbüro
des Siegerprojektes weiterentwickelt worden, mithin aus dem Siegerprojekt
hervorgegangen, welches gemäss Gestaltungsplan bzw. Erläuterungsbericht hierzu
"Richtmass für das Qualitätsniveau des definitiven Projekts"
darstellt. Namhafte Fachleute und Kommissionen  haben dem Bauprojekt die
gleichen architektonischen Qualitäten wie dem Siegerprojekt zuerkannt. Wenn die
Bausektion des Stadtrates Zürich und die Vorinstanz unter diesen Umständen die
Voraussetzungen von Art. 15 GP als erfüllt erachteten, nämlich, dass eine
besonders gute städtebauliche Gesamtwirkung im Sinn von § 71 PBG und ein
ausgewogenes Zusammenspiel des Erweiterungsbaus mit den schutzwürdigen Bauten
und Anlagen im Sinn von § 238 Abs. 2 PBG erreicht wird, so ist dies
überzeugend. Eine Rechtsverletzung liegt nicht vor.
9.
Zusammengefasst ergibt
sich, dass die Beschwerde abzuweisen ist.
Bei diesem Ausgang sind die
Verfahrenskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung
mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr
nicht zu. Hingegen ist eine solche in Anwendung von § 17 Abs. 2 lit. a
VRG dem Beschwerdegegner Nr. 1 zuzusprechen. Angemessen ist eine solche in
der Höhe von Fr. 3'000.-.
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 10'000.--;   die übrigen Kosten betragen:
Fr.    200.--     Zustellungskosten,
Fr. 10'200.--    Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, dem Beschwerdegegner Nr. 1 eine
Parteientschädigung von Fr. 3'000.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen
nach Rechtskraft dieses Entscheids.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung
an…