zh_verwaltungsgericht · VB.2013.00792 · 2013-06-12 · de

Kündigung | [Kognition des Verwaltungsgerichts, wenn ein kommunales Personalrecht bei ungerechtfertigter Kündigung einen Anspruch auf Weiterbeschäftigung vorsieht.] Wird die Weiterbeschäftigung verlangt, gelten als Streitwert die Bruttobesoldungsansprüche bis zum Zeitpunkt der Hängigkeit beim Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis zur nächstmöglichen Auflösung des Dienstverhältnisses (E. 1.2). Gemäss § 63 Abs. 3 in Verbindung mit § 27a Abs. 1 VRG kann das Verwaltungsgericht die Unrechtmässigkeit einer Kündigung nur feststellen und dafür eine Entschädigung zusprechen (E. 3.1). Die Rechtsweggarantie gewährleistet grundsätzlich bei allen Rechtsstreitigkeiten Zugang zu wenigstens einem Gericht, das Rechts- und Sachverhaltsfragen umfassend überprüfen kann (E. 3.3.1) Bezirksräte erfüllen die Anforderungen an eine richterliche Behörde im Anwendungsbereich des VRG nicht (E. 3.3.2). § 63 Abs. 3 VRG verstösst in der vorliegenden Konstellation gegen die Rechtsweggarantie, weshalb das Verwaltungsgericht entgegen dieser Bestimmung überprüfen muss, ob dem Beschwerdeführer die Weiterbeschäftigung zu Recht verweigert wurde (E. 3.3.3). Es liegen keine triftigen Gründe dafür vor, dem Beschwerdeführer die Weiterbeschäftigung mit einer anderen zumutbaren Tätigkeit zu verweigern (E. 4). Gutheissung. Abweichende Meinung einer Kammerminderheit.

Zürich Verwaltungsgericht 14..2.05.0 VB.2013.00792
Zurich Verwaltungsgericht 14..2.05.0 VB.2013.00792
Zurigo Verwaltungsgericht 14..2.05.0 VB.2013.00792

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00792
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Geschäftsnummer:
VB.2013.00792
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 05.03.2014
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 27.01.2015 teilweise gutgeheissen und die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Kündigung
[Kognition des Verwaltungsgerichts, wenn ein kommunales Personalrecht bei ungerechtfertigter Kündigung einen Anspruch auf Weiterbeschäftigung vorsieht.]
Wird die Weiterbeschäftigung verlangt, gelten als Streitwert die Bruttobesoldungsansprüche bis zum Zeitpunkt der Hängigkeit beim Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis zur nächstmöglichen Auflösung des Dienstverhältnisses (E. 1.2).
Gemäss § 63 Abs. 3 in Verbindung mit § 27a Abs. 1 VRG kann das Verwaltungsgericht die Unrechtmässigkeit einer Kündigung nur feststellen und dafür eine Entschädigung zusprechen (E. 3.1).
Die Rechtsweggarantie gewährleistet grundsätzlich bei allen Rechtsstreitigkeiten Zugang zu wenigstens einem Gericht, das Rechts- und Sachverhaltsfragen umfassend überprüfen kann (E. 3.3.1)
Bezirksräte erfüllen die Anforderungen an eine richterliche Behörde im Anwendungsbereich des VRG nicht (E. 3.3.2).
§ 63 Abs. 3 VRG verstösst in der vorliegenden Konstellation gegen die Rechtsweggarantie, weshalb das Verwaltungsgericht entgegen dieser Bestimmung überprüfen muss, ob dem Beschwerdeführer die Weiterbeschäftigung zu Recht verweigert wurde (E. 3.3.3).
Es liegen keine triftigen Gründe dafür vor, dem Beschwerdeführer die Weiterbeschäftigung mit einer anderen zumutbaren Tätigkeit zu verweigern (E. 4).
Gutheissung.
Abweichende Meinung einer Kammerminderheit.
Stichworte:
KÜNDIGUNG
SACHLICHER GRUND
TRIFTIGE GRÜNDE
WEITERBESCHÄFTIGUNG
Rechtsnormen:
§ 27a VRG
§ 63 Abs. 3 VRG
Art. 17 Abs. 4 PR Zürich
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2013.00792
Urteil
der 4. Kammer
vom
5. März 2014
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso
Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter
André Moser,
Gerichtsschreiber
Reto Häggi Furrer.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer
,
gegen
Stadt Zürich,
vertreten durch Stadtrat von Zürich,
Beschwerdegegnerin
,
betreffend
Kündigung,
hat sich ergeben:
I.
A.
A trat
am 1. Juni 2008 in den Dienst der Stadt Zürich ein und war in der Informatikabteilung
tätig.
Am 6. Juli 2011 kündigte der Direkto
r
das Arbeitsverhältnis per 31. Oktober 2011. Als Grund
für die Kündigung wurden schwer wiegende wirtschaftliche und betriebliche
Gründe gemäss Art. 17 Abs. 3 lit. e der Verordnung über das Arbeitsverhältnis
des städtischen Personals vom
6. Februar 2002
(PR, AS 177.100, www.stadt-zuerich.ch) genannt. Ebenfalls am 6. Juli 2011
verfügte der Direktor die sofortige Freistellung
von A
und begründete dies im Wesentlichen damit, dass das Arbeitsklima im Team
von
A
seit der Ankündigung der Kündigung stark gestört sei,
dieser zudem kaum mehr Arbeit habe und ohnehin viel krank sei.
B.
Gegen
die Verfügungen vom 6. Juli 2011 sprach A am 26. Juli 2011 beim Stadtrat Zürich
ein. Dieser vereinigte die beiden Verfahren und wies die Einsprachen mit Beschluss
vom 18. Januar 2012 ab, soweit er darauf eintrat.
II.
A.
Mit
undatierter, am 27. Februar 2012 von der Post entgegengenommener Eingabe erhob
A Rekurs und stellte folgende Anträge:
" 1.  Der Beschluss des Stadtrates vom 18.1.2012 sei aufzuheben.
2.  Die Kündigung sei aufzuheben und die Stadt Zürich sei
anzuweisen, mich weiter zu beschäftigen.
3.  Die Freistellung sei aufzuheben und die Stadt sei im Sinne einer
vorsorglichen Massnahme anzuweisen, mich schon während des vorliegenden
Rekursverfahrens weiter zu beschäftigen."
B.
Am 12.
April 2012 wies der Bezirksrat Zürich den Antrag auf Aufhebung der Freistellung
und Weiterbeschäftigung während des Verfahrens ab, wogegen A Beschwerde an das
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich erhob. Dieses trat hierauf mit
einzelrichterlicher Verfügung vom 24. Mai 2012 nicht ein.
C.
Mit
Beschluss vom 8. November 2012 hiess der Bezirksrat Zürich den Rekurs insoweit
gut, als er erkannte, dass die Kündigung von A ungerechtfertigt gewesen sei,
und sprach ihm eine Entschädigung von drei Monatslöhnen zu; den Antrag
betreffend Wiederherstellung des Arbeitsverhältnisses wies er hingegen ab.
D.
Am 30.
November 2012 erhob A Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte,
unter Entschädigungsfolge zulasten der Stadt Zürich sei er von dieser mit
sofortiger Wirkung wieder anzustellen und es sei ihm Zugang zu seinem
bisherigen oder einem vergleichbaren Arbeitsplatz zu gewähren. Das Verwaltungsgericht
hiess die Beschwerde mit Urteil vom 12. Juni 2013 teilweise gut, hob den
Beschluss vom 8. November 2012 auf und wies die Sache im Sinn der
Erwägungen an den Bezirksrat zurück (VB.2012.00782).
E.
Mit
Beschluss vom 31. Oktober 2013 hiess der Bezirksrat den Rekurs erneut
insoweit gut, als er erkannte, dass die Kündigung von A ungerechtfertigt
gewesen sei, und sprach ihm eine Entschädigung von drei Monatslöhnen zu; den
Antrag betreffend Wiederherstellung des Arbeitsverhältnisses wies er hingegen
erneut ab.
III.
A
führte am 29. November 2013
Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, er sei von der Stadt Zürich
mit sofortiger Wirkung wieder anzustellen und ihm sei der Zugang zu seinem oder
einem vergleichbaren Arbeitsplatz zu gewähren. Der Bezirksrat verzichtete am
5. Dezember 2013 auf Vernehmlassung. Die Stadt Zürich beantragte mit
Beschwerde
­
antwort vom 18. Dezember 2013, unter
Entschädigungsfolge sei die Beschwerde abzuweisen, soweit drauf einzutreten
sei. Mit weiteren Stellungnahmen
von A
vom 8./10. Januar
201
4
und 25./22. Januar 201
4
sowie der Stadt Zürich vom 16. Januar 201
4
wurde an den jeweiligen Anträgen festgehalten.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen
erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats über kommunale Anordnungen
etwa auf dem Gebiet des Personalrechts nach § 41 Abs. 1 in Verbindung
mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19b
Abs. 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)
zuständig.
Weil auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Der Beschwerdeführer
beantragt die Wiedereinstellung an seine
m
bisherigen
oder einem vergleichbaren Arbeitsplatz. Als Streitwert gelten die
Bruttobesoldungsansprüche bis zum Zeitpunkt der Hängigkeit beim
Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis zur nächstmöglichen Auflösung
des Dienstverhältnisses (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 38
N. 5; RB 1998 Nr. 48).
Hätte das
Arbeitsverhältnis weiterbestanden, hätte aufgrund der dreimonatigen
Kündigungsfrist bei Beschwerdeerhebung am 29. November 2013 auf Ende
Februar 2014 gekündigt werden können (vgl. Art. 16 Abs. 1 Satz 2
PR). Die ursprünglich bis 31. Oktober 2011 dauernde Kündigungsfrist verlängerte
sich aufgrund von Art. 39 Abs. 6 Satz 2 PR bis zum ersten Entscheid des
Bezirksrates vom 8. November 2012. Der relevante Zeitraum für die
Streitwertberechnung ist somit jener vom 9.
November
2012 bis 28. Februar 2014 und umfasst damit knapp ein Jahr und vier Monate.
Einer Verfügung des Direktors vom 7. April 2010 kann entnommen werden,
dass der Beschwerdeführer damals einen Bruttomonatslohn von Fr. 7'830.-
bezog, was einem Jahresgehalt von Fr. 101'790.- (13 x Fr. 7'830.-)
entspricht. Der Streitwert beträgt somit rund Fr. 133'000.-.
Aufgrund des Fr. 20'000.-
übersteigenden Streitwertes ist die vorliegende Beschwerde in Dreierbesetzung
zu erledigen (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c
e contrario
VRG).
2.
2.1
Der Beschwerdeführer beantragt, die
Ausgangsverfügung sei in dem Sinn aufzuheben, dass seine Anstellung bei der
Beschwerdegegnerin weiterhin bestehe.
Nach Art. 17 Abs. 2 PR setzt die
Kündigung durch die Stadt Zürich einen sachlich zureichenden Grund voraus und
darf nach den Bestimmungen des Obligationenrechts
(OR, SR 220)
nicht missbräuchlich sein. Als sachlich zureichender Grund geltend
unter anderen schwer wiegende wirtschaftliche oder betriebliche Gründe, sofern
die Stadt der oder dem betroffenen Angestellten keine zumutbare andere Arbeit
anbieten kann (Art. 17 Abs. 3 lit. e PR).
Erweist sich eine Kündigung als
missbräuchlich oder sachlich nicht gerechtfertigt, so wird die oder der
Angestellte von der Stadt Zürich mit der bisherigen oder, wenn dies nicht
möglich ist, mit einer anderen zumutbaren Arbeit weiterbeschäftigt
(Art. 17 Abs. 4 Satz 1 PR). Ist ausnahmsweise beides aus
triftigen Gründen nicht möglich, so bemisst sich die Entschädigung nach den
Bestimmungen des Obligationenrechts über die missbräuchliche Kündigung
(Art. 17 Abs. 4 Satz 2 PR). Demnach besteht gemäss den
Bestimmungen des Personalrechts der Stadt Zürich grundsätzlich ein Anspruch auf
Weiterbeschäftigung.
2.2
Die Vorinstanz hat für das Verwaltungsgericht
verbindlich bereits festgestellt, dass die Kündigung unrechtmässig war, und dem
Beschwerdeführer deshalb eine Entschädigung von drei Monatslöhnen zugesprochen.
Strittig ist somit
nur noch
, ob die Vorinstanz den
Antrag auf Weiterbeschäftigung zu Recht abwies
und ob der Beschwerdeführer gegeb
e­
nenfalls
Anspruch auf eine höhere Entschädigung hat.
3.
3.1
Nach § 27a Abs. 1 VRG stellt die Rekursinstanz,
wenn sie eine Kündigung für nicht gerechtfertigt hält, dies fest und bestimmt
von Amtes wegen die Entschädigung, die das Gemeinwesen zu entrichten hat.
§ 27a Abs. 2 VRG behält den Entscheid über weiterge
­
hende Ansprüche aufgrund des kommunalen Personalrechts,
insbesondere auf Weiterbe
­
schäftigung, vor.
Nach
dem Wortlaut von § 63 Abs. 3 VRG
, der nur auf
§ 27a Abs. 1 VRG verweist, soll das Verwaltungsgericht in jedem Fall
nur noch die Unrechtmässigkeit der Kündigung feststellen und eine Entschädigung
zusprechen können
.
3.2
Nach der Regelung von a§ 80 Abs. 2 VRG
(OS 54, 268 ff., 277) war es dem Verwaltungsgericht schon bisher verwehrt,
ein unrechtmässig aufgelöstes Arbeitsverhältnis wiederherzustellen. Aus
§ 18 Abs. 3 des (kantonalen) Personalgesetzes vom 27. September
1998 (LS 177.10) ergab sich nach der verwaltungsgerichtlichen
Rechtsprechung sodann, dass auch die Rekursinstanz
im Anwendungsbereich des
kantonalen Personalrechts
ein einmal aufgelöstes
Arbeitsverhältnis bei Rechtswidrigkeit der Kündigung nicht wieder
­
herstellen könne (VGr, 11. April 2001, PB.2001.00008,
E. 3 –
11. Juni
2003, PB.2003.00011, E. 2b – 1. April 2009, PB.2009.00002,
E. 2.1). Letzteres war indes
jedenfalls
dann
möglich, wenn das kommunale Personalrecht einen solchen Anspruch ausdrücklich
vorsah (vgl. VGr, 28. Februar 2001, PB.2000.00027, E. 4).
Der Antrag des Regierungsrats vom 29. April 2009 für
ein Gesetz über die Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts sah in
§ 27a VRG vor, dass die Rekursbehörde bei unrechtmässiger Kündigung
zukünftig nur noch eine Entschädigung zusprechen könne. Dabei ging der
Regierungsrat von der falschen Annahme aus, die Regelung von a§ 80 Abs. 2
VRG werde – obwohl dies nirgends ausdrücklich geregelt sei – auch für das Rekursverfahren
angewandt; aus Gründen der Transparenz sollte im Gesetz deshalb ausdrücklich
gesagt werden, dass die Regelung von a§ 80 Abs. 2 VRG auch im
Rekursverfahren gelte (ABl 2009, 801 ff., 810, 887). Die Kommission für
Justiz und öffentliche Sicherheit ergänzte § 27a VRG in ihrem Antrag vom
14. Januar 2010 um einen zweiten Absatz, der den Entscheid über
weitergehende Ansprüche aufgrund des kommunalen Personalrechts vorbehielt;
gleichzeitig wurde § 63 Abs. 3 VRG insofern ergänzt, als dieser nicht
mehr – wie im regierungsrätlichen Antrag – auf den gesamten § 27a VRG,
sondern nur noch auf dessen Absatz 1 verwies (ABl 2010, 169 ff., 180,
184). In der Beratung des Kantonsrats fand zu beiden Bestimmungen keine
Diskussion statt. Den Ausführungen des Kommissionssprechers lässt sich aber
entnehmen, dass die Ergänzung von § 27a VRG vorgenommen wurde, weil es
Gemeinden gebe, die im Gegensatz zum Kanton personalrechtlich zusätzlich die
Möglichkeit der Weiterbeschäftigung vorsähen; damit diese Autonomie der
Gemeinden beibehalten werden könne, müsse der Rekursinstanz diese Entscheidungsmöglichkeit
offengelassen werden. Weshalb § 63 Abs. 3 VRG so angepasst wurde,
dass dem Verwaltungsgericht diese Entscheidungsmöglichkeit verwehrt bleiben
soll, lässt sich dem Protokoll nicht entnehmen (vgl. zum Ganzen Prot. KR
2007–2011, S. 10240 f. und 10246).
3.3
3.3.1
Gemäss Art. 29a der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV,
SR 101) hat jede Person bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung
durch eine richterliche Behörde, wobei Bund und Kantone die richterliche Beurteilung
in Ausnahmefällen durch Gesetz ausschliessen können. Der Ausschluss einer
richterlichen Beurteilung kommt nach dem klaren Wortlaut nur in Ausnahmefällen
in Betracht, etwa bei Entscheiden mit vorwiegend politischem Charakter
(Art. 86 Abs. 3 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
[BGG, SR 173.110]; vgl. hierzu BGE 136 II 436 E. 1.3 f., 136 I
42 [= Pra 99/2010 Nr. 69] E. 1.5, 135 I 113 E. 1).
Von den vorliegend nicht einschlägigen Ausnahmen abgesehen
gewährleistet die Rechtsweggarantie bei grundsätzlich allen
Rechtsstreitigkeiten Zugang zu wenigstens einem Gericht, das Rechts- und
Sachverhaltsfragen umfassend überprüfen kann. Von der Rechtsweggarantie werden
dabei alle Streitigkeiten über Rechte und Pflichten erfasst, die sich aus dem materiellen
Verfassungs-, Gesetzes- oder Verordnungsrecht ergeben (BGE 136 I 323 [= Pra
100/2011 Nr. 36] E. 4.3; BGr, 17. März 2010, 1C_310/2009,
E. 2.2.2; Esther Tophinke, Bedeutung der Rechtsweggarantie für die
Anpassung der kantonalen Gesetzgebung, ZBl 107/2006, S. 88 ff., 91;
Andreas Kley, St. Galler Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung,
2008, Art. 29a Rz. 10 ff.; Giovanni Biaggini, Bundesverfassung
der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2007, Art. 29
N. 4 ff.; Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren
und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. A., Zürich etc. 2013,
Rz. 179 ff.).
Nach Art. 85 Abs. 1
der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101)
regeln die Gemeinden ihre Angelegenheiten selbständig; dafür gewährt ihnen das
kantonale Recht möglichst weiten Handlungsspielraum. In diesem Sinn können die
Gemeinden nach § 72 Abs. 2 e contrario des Gemeindegesetzes vom
6. Juni 1926 (GG, LS 131.1) ein eigenes Personalrecht erlassen. Diese
Autonomie der Gemeinden im Bereich des Personalrechts – namentlich die
Möglichkeit, bei unrechtmässiger Kündigung einen Anspruch auf
Weiterbeschäftigung vorzusehen – wollte der kantonale Gesetzgeber ausdrücklich
nicht beschneiden und sah deshalb vor, dass der Rekursinstanz ein Entscheid
über weitergehende Ansprüche, die sich aus dem kommunalen Personalrecht
ergeben, offenstehen müsse (Prot. KR 2007–2011, S. 10241). Somit steht das
kantonale Recht dem den Angestellten der Stadt Zürich eingeräumten Anspruch auf
Weiterbeschäftigung bei unrechtmässiger Kündigung nicht entgegen. Dieser
Anspruch muss nach Art. 29a BV durch eine richterliche Behörde beurteilt
werden können.
3.3.2
Gemäss § 63 Abs. 3 in Verbindung mit § 27a VRG kann nur die
Rekursbehörde einen Anspruch auf Weiterbeschäftigung beurteilen; dem
Verwaltungsgericht soll dies verwehrt sein. In der vorliegenden Konstellation
handelt es sich bei der Rekursbehörde um einen Bezirksrat (§ 19b
Abs. 2 lit. c VRG). Zu prüfen ist demnach, ob der Bezirksrat die Anforderungen
an eine richterliche Behörde erfüllt.
Jede Person, deren Sache in einem gerichtlichen Verfahren
beurteilt werden muss, hat Anspruch auf ein durch Gesetz geschaffenes,
zuständiges, unabhängiges und unparteiisches Gericht (Art. 30 Abs. 1
Satz 1 BV; vgl. auch Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention).
Bezirksräte werden vom Volk gewählt (Art. 80 Abs. 1 lit. b KV)
und sie sind beim Entscheid über ein Rechtsmittel an keine Weisungen gebunden,
ausgenommen bei der Rückweisung durch eine höhere Instanz (§ 3 des
Bezirksverwaltungsgesetzes vom 10. März 1985 [BezVG, LS 173.1]).
Primäre Aufgabe des Bezirksrats ist jedoch die Aufsicht über die Gemeinden
(§ 10 Abs. 1 BezVG; §§ 141 ff. GG); er erledigt zudem
sämtliche Bezirksaufgaben, für die keine andere Behörde zuständig ist
(§ 10 Abs. 2 BezVG). Ausserhalb seiner Rechtsprechungstätigkeit steht
der Bezirksrat unter der Aufsicht des Regierungsrats sowie der Direktion der
Justiz und des Innern (vgl. § 45 des Gesetzes über die Organisation des
Regierungsrats und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005
[LS 172.1] sowie §§ 147 ff. GG). Er hat damit die gleiche Stellung
wie untergeordnete Stellen der Zentralverwaltung; namentlich ist er an
Weisungen des Regierungsrats bzw. der Direktion gebunden. Diese Einbindung in
die Verwaltung spricht gegen die Qualifikation des Bezirksrats als richterliche
Behörde (RB 2000 Nr. 24; BGE 139 III 98 E. 4.4.2; Georg Müller,
Gerichtliche Beschwerdeinstanz gemäss Art. 450 ZGB im Kanton Zürich, ZBl
114/2013, S. 59 ff., 66 ff.; Evi Schwarzenbach in: Isabelle
Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher
Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 80 N. 9; Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 19 N. 82). Der
Bezirksrat
– welcher
den
Anspruch
des Beschwerdeführers auf
Weiterbeschäftigung
nach dem Wortlaut der gesetzlichen Regelung als
einzige Instanz prüfen könnte – erfüllt
demnach die
Anforderungen an eine gerichtliche Behörde
– jedenfalls im
Anwendungsbereich des Verwaltungsrechtspflegegesetzes –
nicht
.
3.3.3
Räumt das anwendbare Personalrecht den Angestellten bei unrechtmässiger
Kündigung einen Anspruch auf Weiterbeschäftigung ein und handelt es sich bei
der Rekursbehörde nicht um ein Gericht im Sinn von Art. 30 BV, so
verstösst die Regelung von § 63 Abs. 3 VRG gegen die
Rechtsweggarantie. Um dem Anspruch auf gerichtliche Überprüfung zu genügen,
muss das Verwaltungsgericht in diesen Fällen entgegen § 63 Abs. 3 VRG
überprüfen können, ob der oder die Angestellte Anspruch auf Weiterbeschäftigung
hat. Da der vorliegend als Rekursinstanz tätige Bezirksrat die Anforderungen an
eine gerichtliche Behörde nach dem Gesagten nicht erfüllt, muss das Verwaltungsgericht
in Nachachtung der Rechtsweggarantie somit überprüfen, ob dem Beschwerdeführer
die Weiterbeschäftigung bei der Beschwerdegegnerin zu Recht verweigert wurde.
4.
4.1
Gemäss Art. 17 Abs. 4 Satz 2 PR
ist
ein Angestellter der Stadt Zürich bei einer unrechtmässigen Kündigung in erster
Linie mit der bisherigen und, wenn dies nicht möglich ist, mit einer anderen
zumutbaren Arbeit weiterzubeschäftigen. Nur aus triftigen Gründen kann
ausnahmsweise auf eine Weiterbeschäftigung verzichtet und dem Angestellten stattdessen
eine Entschädigung zugesprochen werden.
4.2
Der Beschwerdeführer arbeitete ab Juni 2008 für
die Beschwerdegegnerin, wobei seine Leistungen zunächst als sehr gut bewertet
wurden; in den Jahren 2009 und 2010 erhielt er einmalige Vergütungen für
überdurchschnittlichen Einsatz. Im Jahr 2010 soll er sich
indes
wegen der Höhe seines Lohns beklagt und im Dezember 2010 gegenüber
seinem Vorgesetzten "verbal ausfällig" geworden sein und Drohungen
ausgestossen haben. Weil er vertrauliche Informationen nicht sachgerecht
verwendet, Drohungen ausgestossen un
d
sich darüber
geäussert habe,
den Arbeitgeber
verlassen zu wollen,
sowie wegen eines gestörten Vertrauensverhältnisses zwischen
ihm
,
seinem
direkte
n
Vorgesetzten und dem
"
Abteilungsleiter Informatik
"
wurden dem Beschwerdeführer im Dezember 2010 als Sofortmassnahme
sämtliche Berechtigungen für den Zugriff auf die Laufwerke de
s Arbeitgebers
entzogen. Dagegen wehrte
er
sich am
14. Dezember
2010 und bestritt die gegen ihn erhobenen Vorwürfe. In
einem
Beurteilungsbogen für den direkten Vorgesetzten
vom 21. Dezember
2010
erhob
er
Vorwürfe gegenüber
diesem
sowie dem
Abteilungsleiter;
am gleichen Tag fand ein
Gespräch zwischen dem Beschwerdeführer, seinem direkten Vorgesetzen und dem
Abteilungsleiter statt, welches indes zu keiner Lösung führte
.
Im März 2011 wandte der Beschwerdeführer sich an den Direktor und
machte
insbesondere geltend, er erhalte einen tieferen Lohn als Mitarbeitende mit vergleichbarer
Tätigkeit und seit er dies angesprochen habe, werde ihm zu verstehen gegeben,
dass für ihn kein Platz mehr sei; der Direktor wollte sich in der Folge in
diese "Meinungsverschiedenheit" nicht einmischen
.
Schliesslich
wandte der Beschwerdeführer sich am
23. März 2011 an
eine Mitarbeiterin der Personalabteilung der Beschwerdegegnerin und mit
Schreiben vom 11. April 2011 an die Ombudsfrau der Stadt Zürich und
machte
geltend, gegen ihn würden ungerechtfertigte Vorwürfe erhoben und er werde durch
die Vorgesetzten gemobbt
.
Schliesslich trug er diesen
Konflikt mit einer an alle
Mitarbeitenden
seines
Arbeitgebers gerichteten E-Mail vom 7. Juli 2011 nach aussen, indem er
sich von diesen verabschiedete und ihnen sinngemäss mitteilte, die
Kündigung sei einzig darauf zurückzuführen, dass sein Vorgesetzter
ihn nicht leiden könne.
Demnach bestand beim Arbeitgeber ein Arbeitsplatzkonflikt,
in welchen der Beschwerdeführer involviert war und in den er in seiner E-Mail
vom 7. Juli 2011 sämtliche Mitarbeitenden miteinbezog. Bei dieser Sachlage
liegen triftige Gründe vor, um den Beschwerdeführer nicht weiterhin bei der
entsprechenden Abteilung zu beschäftigen. Allerdings folgt daraus nicht, dass
auch triftige Gründe gegen eine Weiterbeschäftigung des Beschwerdeführers in
einer anderen Abteilung der Beschwerdegegnerin sprächen. Soweit ersichtlich wurde
nie abgeklärt, ob die gegen den Beschwerdeführer erhobenen Vorwürfe bzw. dessen
Mobbingvorwürfe gegenüber seinen Vorgesetzten zutreffen, und ist aufgrund der
Akten nicht klar, wer für den entstandenen internen Konflikt in erster Linie
die Verantwortung trägt. Jedenfalls haben die Verantwortlichen der Abteilung
massgeblich zur Eskalation der Situation beigetragen, indem sie dem
Beschwerdeführer die Administratorenrechte entzogen. Die Akten legen den
Schluss nahe, dass in erster Linie ein auf die Abteilung beschränkter
Arbeitsplatzkonflikt aus persönlichen Gründen vorlag, was nicht dagegen sprechen
würde, den Beschwerdeführer – der bisher unbestritten gute Leistungen erbracht
hat – in anderer Umgebung wieder einzusetzen.
Am 19. Februar 2013 erhob der Beschwerdeführer indes
Strafanzeige gegen den Stadtrat sowie die Stadtschreiberin und warf diesen üble
Nachrede vor. Weil die Vorwürfe des Beschwerdeführers unbegründet waren,
verweigerte das Obergericht des Kantons Zürich die Ermächtigung zur
Durchführung eines Strafverfahrens; das Bundesgericht wies eine dagegen
erhobene Beschwerde ab. Eine leichtfertig erhobene, unbegründete Strafanzeige gegen
den Arbeitgeber bzw. dessen Organe stellt eine schwerwiegende Verletzung der
Treuepflicht dar, die unter Umständen auch eine fristlose Entlassung rechtfertigen
kann (Ullin Streiff/Adrian von Kaenel/Roger Rudolph, Arbeitsvertrag, Praxiskommentar
zu Art. 319–362 OR, 7. A., Zürich etc. 2012, Art. 337 N. 5
S. 1110 f.; Adrian Staehelin, Zürcher Kommentar, 1996, Art. 337
OR N. 22 S. 625; AGVE 2010 Nr. 82 E. 5.1). Der Beschwerdeführer
begründete seine Strafanzeige mit Äusserungen des Stadtrats in dessen Beschwerdeantwort
an das Verwaltungsgericht im Verfahren VB.2012.00782. Das Verhalten, welches
der Beschwerdeführer dem Stadtrat in der Strafanzeige vorwarf, traf im Wesentlichen
zu, erfüllte allerdings – entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers – den
Tatbestand der üblen Nachrede nicht. Der Beschwerdeführer hat den Stadtrat
damit nicht fälschlicherweise eines strafbaren Verhaltens bezichtigt, sondern
er reichte die Strafanzeige in der irrigen Annahme ein, das korrekt
dargestellte Verhalten des Stadtrats sei strafbar. Eine solche Strafanzeige mag
zwar unangebracht gewesen sein, sie wiegt aber nicht derart schwer, dass
triftige Gründe vorlägen, um dem Beschwerdeführer die Weiterbeschäftigung zu
verweigern.
Die Beschwerdegegnerin macht schliesslich geltend, eine
"Wiederanstellung" nach mehr als zweieinhalb Jahren seit der
Freistellung sei für sie auf jeden Fall unzumutbar. Inwiefern ihr eine
Weiterbeschäftigung allein aufgrund der Verfahrensdauer unzumutbar sein soll,
macht sie indes nicht geltend und ist auch nicht ersichtlich. Dass die Beschwerdegegnerin
verpflichtet sein kann, einen Angestellten nach längerer Freistellung wieder zu
beschäftigen, ist Folge der Regelung im kommunalen Personalrecht. Da der
Beschwerdeführer ohnehin an anderer Stelle als bisher eingesetzt werden muss,
kann zudem auch die lange Abwesenheit am bisherigen Arbeitsplatz keine Rolle
spielen.
Demnach liegen keine triftigen Gründe dafür vor, dem
Beschwerdeführer die Weiterbeschäftigung zu verweigern.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen. Der
Rekursentscheid sowie der Beschluss des Stadtrats Zürich vom 18. Januar
2012 – soweit dieser die Kündigung betrifft – und die Kündigungsverfügung des
Direktors vom 6. Juli 2011 sind aufzuheben. Die Beschwerdegegnerin ist zu
verpflichten, den Beschwerdeführer mit einer anderen zumutbaren Arbeit
weiterzubeschäftigen.
6.
Weil der Streitwert mehr als
Fr. 30'000.- beträgt, ist das Verfahren kostenpflichtig (§ 65a
Abs. 3 Satz 1 e contrario VRG). Ausgangsgemäss sind die
Gerichtskosten der Beschwerde
­
gegnerin aufzuerlegen
und ist dieser keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG; § 17 Abs. 2
VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Die Beschlüsse des Bezirksrats Zürich vom
31. Oktober 2013 und des Stadtrats Zürich vom 18. Januar 2012 (soweit
die Kündigung betreffend) sowie die Kündigungsverfügung des Direktors vom
6. Juli 2011 werden aufgehoben. Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet,
den Beschwerdeführer mit einer anderen zumutbaren Arbeit weiterzubeschäftigen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 7'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    220.--     Zustellkosten,
Fr. 7'220.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen ab
Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,
6004 Luzern.
6.    Mitteilung an …
Abweichende Meinung einer Minderheit der Kammer:
(§
71 VRG in Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und
Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 [LS 211.1])
Aus folgenden Gründen ist
nicht
auf Weiterbeschäftigung des Beschwerdeführers, sondern bei ungerechtfertigter
Verweigerung einer solchen durch Beschwerdegegnerin und Vorinstanz auf
Entschädigung zu erkennen
:
Wie im ersten Rechtsgang dargelegt,
verwehrte das Verwaltungsrechtspflegegesetz dem Verwaltungsgericht schon immer,
ein aufgelöstes Arbeitsverhältnis wiederherzustellen (VGr, 12. Juni 2013,
VB.2012.00782, Ziff. 1 des Minderheitsvotums). Wenn der jetzt für das Gericht
geltende § 63 Abs. 3 VRG lediglich auf § 27a Abs. 1 VRG verweist, wonach
bei ungerechtfertigter Kündigung (nur) eine Entschädigung bestimmt wird, nicht
aber auf § 27a Abs. 2 VRG, welche Vorschrift der Rekursinstanz darüber
hinaus die W
ei
terbeschäf
­
tigung
aufgrund eines einschlägigen Anspruchs im kommunalen Personalrecht anzuordnen
gestattet, schweigt das Gesetz insofern qualifiziert (Marco Donatsch in: Alain
Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich
[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 63 N. 36).
§ 72 Abs. 2 GG erlaubt den Gemeinden
zwar, ein eigenes Personalrecht zu erlassen, ansonsten das Personalgesetz und
seine Ausführungserlasse zu sinngemässer Anwendung gelangen. Der Kanton kann
den dergestalt eingeräumten kommunalen Gestaltungsraum aber wieder
einschränken. Das hat er mit § 63 Abs. 3 in Verbindung mit § 27a Abs. 1 VRG
getan, welche Bestimmungen jünger sowie spezieller sind als § 72 Abs. 2 GG und
einen materiellrechtlichen Gehalt aufweisen. Sie schliessen nämlich bei
unrechtmässiger Kündi
­
gung
(
wie
das Personalgesetz schon erstinstanzlich
)
vor
Verwaltungsgericht einen Anspruch auf Wiederherstellung des
Arbeitsverhältnisses aus und ve
r
leihen bloss noch
einen solchen auf Entschädigung. Dürfte der Kanton den Gemeinden überhaupt verbieten,
in ihren Personalrechten einen Weiterbeschäftigungs
anspruch
vorzusehen,
vermag er das auch erst für die verwaltungsgerichtliche Rechts
pflege
stufe zu tun.
– Der unter dem Titel "Rechtsmittel"
eigentlich Prozedurales regelnde Art. 39 PR trägt dem übrigens Rechnung, indem
laut seinem ebenfalls materiellrechtliche Bedeutung besitzenden Abs. 6 Rechtsmittel
den Lauf der Kündigungsfrist nicht unterbrechen, diese sich jedoch verlängert bis
zum Einspracheentscheid des Stadtrates oder bei einem Weiterzug an den
Bezirksrat bis zu dessen Rekursentscheid, wenn der Entscheid erst nach Ablauf
der ordentlichen Kündigungsfrist erfolgt (vgl. dazu VGr, 7. April 2004,
PB.2004.00003, insbesondere E. 5.1 Abs. 1).
Auch abgesehen hiervon fordert Art. 29a BV nicht, dass das
Verwaltungsgericht beim Tatbestand der ungerechtfertigten Entlassung allenfalls
das Arbeitsverhältnis wiederherstelle, sondern nur (zum Folgenden anders noch
VGr, 22. Oktober 2008, PB.2008.00013, E. 4.3, nicht auf www.vgrzh.ch; kritisch
Donatsch, § 63 N. 34), dass es diesen Tatbestand ebenso mit Bezug auf
einen versagten eventuellen Weiterbeschäftigungsanspruch des materiellen Rechts
beurteile und daran eine angemessene Rechtsfolge etwa in Form der gesetzlich vorgesehenen
Entschädigung knüpfe. Diesen Weg hat denn auch die Vorinstanz in beiden
Rechtsgängen zu beschreiten wenigstens angefangen (siehe VGr, 12. Juni 2013,
VB.2012.00782, Ziff. 2 des Minderheitsvotums).
Für richtiges Protokoll,
Der Gerichtsschreiber: