zh_verwaltungsgericht · VB.2020.00390 · 2020-12-03 · de

Baubewilligung | Ausnahmebewilligung. Gemäss § 220 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) ist im Einzelfall von Bauvorschriften zu befreien, wenn besondere Verhältnisse vorliegen, bei denen die Durchsetzung der Vorschriften unverhältnismässig erscheint. Dabei dürfen Ausnahmebewilligungen nicht gegen den Sinn und Zweck der Vorschrift verstossen, von der sie befreien und auch sonst keine öffentlichen Interessen verletzen. Schliesslich darf ein Nachbar durch die Erteilung einer Ausnahmebewilligung von Vorschriften, die auch ihn schützen, nicht unzumutbar benachteiligt werden (E. 3.1). Besondere, eine Ausnahmesituation begründende Verhältnisse können insbesondere in der Form, Lage oder Topografie des Baugrundstücks liegen, aber auch in der Eigenart des Bauwerks, der Architektur oder in der Zweckbestimmung des Gebäudes. (...) Persönliche Bedürfnisse stellen keine besonderen Verhältnisse im Sinn von § 220 Abs. 1 PBG dar. Damit ist indes nur gemeint, dass es sich grundsätzlich um objektive Gründe handeln muss, die nicht bloss in den persönlichen Verhältnissen des bauwilligen Antragstellers begründet sind. (...) Anders als betreffend (Wohn-)Bedürfnissen von natürlichen Personen, ist die Praxis bezüglich Unternehmen bzw. juristischen Personen grosszügiger (E. 3.1.2). Besondere, eine Ausnahmesituation begründende Verhältnisse ergeben sich im vorliegenden Fall aus der Zweckbestimmung der geplanten Baute und der bestehenden Liegenschaft (E. 3.2.1). Gutheissung und Rückweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 03.12.2020 VB.2020.00390
Zurich Verwaltungsgericht 03.12.2020 VB.2020.00390
Zurigo Verwaltungsgericht 03.12.2020 VB.2020.00390

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00390
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Geschäftsnummer:
VB.2020.00390
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 03.12.2020
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Ausnahmebewilligung.
Gemäss § 220 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) ist im Einzelfall von Bauvorschriften zu befreien, wenn besondere Verhältnisse vorliegen, bei denen die Durchsetzung der Vorschriften unverhältnismässig erscheint. Dabei dürfen Ausnahmebewilligungen nicht gegen den Sinn und Zweck der Vorschrift verstossen, von der sie befreien und auch sonst keine öffentlichen Interessen verletzen. Schliesslich darf ein Nachbar durch die Erteilung einer Ausnahmebewilligung von Vorschriften, die auch ihn schützen, nicht unzumutbar benachteiligt werden (E. 3.1).
Besondere, eine Ausnahmesituation begründende Verhältnisse können insbesondere in der Form, Lage oder Topografie des Baugrundstücks liegen, aber auch in der Eigenart des Bauwerks, der Architektur oder in der Zweckbestimmung des Gebäudes. (...) Persönliche Bedürfnisse stellen keine besonderen Verhältnisse im Sinn von § 220 Abs. 1 PBG dar. Damit ist indes nur gemeint, dass es sich grundsätzlich um objektive Gründe handeln muss, die nicht bloss in den persönlichen Verhältnissen des bauwilligen Antragstellers begründet sind. (...) Anders als betreffend (Wohn-)Bedürfnissen von natürlichen Personen, ist die Praxis bezüglich Unternehmen bzw. juristischen Personen grosszügiger (E. 3.1.2).
Besondere, eine Ausnahmesituation begründende Verhältnisse ergeben sich im vorliegenden Fall aus der Zweckbestimmung der geplanten Baute und der bestehenden Liegenschaft (E. 3.2.1).
Gutheissung und Rückweisung.
Stichworte:
AUSNAHMEBEWILLIGUNG
BUNDESPERSONAL
GEWERBEANTEIL
STANDORTGEBUNDENHEIT
WOHNBAUGENOSSENSCHAFT
ZENTRUMSZONE
ZWECKBESTIMMUNG
Rechtsnormen:
§ 220 Abs. 1 PBG
§ 220 Abs. 2 PBG
§ 220 Abs. 3 PBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2020.00390
Urteil
der 1. Kammer
vom
3. Dezember 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Maja Schüpbach Schmid
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter
André Moser,
Gerichtsschreiber
Jonas Alig.
In Sachen
Wohnbaugenossenschaft A,
vertreten durch RA
C,
Beschwerdeführerin,
gegen
Raumplanungs- und Baukommission G,
vertreten durch RA
D,
Beschwerdegegnerin,
und
E,
Mitbeteiligter,
betreffend
Baubewilligung
,
hat
sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 28. Oktober 2019 verweigerte die
Raumplanungs- und Baukommission G der Wohnbaugenossenschaft A die Erteilung der
baurechtlichen Bewilligung für einen Ersatzneubau auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01
am F-Weg 02 und 03 in G.
II.
Gegen diesen Entscheid erhob die Wohnbaugenossenschaft A
mit Eingabe vom 16. Dezember 2019 Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons
Zürich und beantragte die Aufhebung der Bauverweigerung und die Erteilung der
Baubewilligung mit einer Ausnahmebewilligung zur Unterschreitung des
Mindestgewerbeanteils, eventualiter die Aufhebung der Bauverweigerung und die
Rückweisung an die Vorinstanz zur Neubeurteilung.
Mit Entscheid vom 6. Mai 2020 wies das
Baurekursgericht den Rekurs ab.
III.
Dagegen erhob die Wohnbaugenossenschaft A mit Eingabe vom
8. Juni 2020 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, es sei
das Urteil des Baurekursgerichts vom 6. Mai 2020 aufzuheben und die
Baubewilligung mit einer Ausnahmebewilligung bezüglich Unterschreitung/Entfall
Gewerbeanteil gutzuheissen. Eventualiter seien das Urteil des Baurekursgerichts
vom 6. Mai 2020 sowie die Bauverweigerung aufzuheben, die
Ausnahmebewilligung gutzuheissen und im Übrigen die Sache zur Neubeurteilung an
das Bauamt G zurückzuweisen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten
der Beschwerdegegnerin.
Am 3. Juli 2020 beantragte das Baurekursgericht ohne
weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort vom 13. Juli
2020 beantragte die Raumplanungs- und Baukommission G die Abweisung der
Beschwerde unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführerin. Mit Replik vom 14. September
2020 hielt die Wohnbaugenossenschaft A an ihren Anträgen fest. Dazu liess sich
die Raumplanungs- und Baukommission G nicht mehr vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das
Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Auch die
übrigen Prozessvoraussetzungen sind erfüllt.
2.
Streitbetroffen ist die Zulässigkeit eines Ersatzneubaus
mit 24 Wohnungen am F-Weg 02 und 03 in G. Das Baugrundstück ist gemäss der
geltenden Bau- und Zonenordnung der Gemeinde G (BZO) der Zentrumszone (Z)
zugewiesen. Gegenwärtig ist die Liegenschaft mit einer vierstöckigen Überbauung
mit 16 Wohnungen überstellt, die im Jahr 1959 errichtet worden war und im
Eigentum der Beschwerdeführerin steht.
Streitgegenstand bildet die Frage, ob der
Beschwerdeführerin bezüglich der streitbetroffenen Liegenschaft eine
Ausnahmebewilligung erteilt werden muss, um von der am 1. März 2016 in
Kraft getretenen Gewerbeanteilsvorschrift nach Art. 31 Abs. 2 BZO
abzuweichen.
3.
3.1
Gemäss § 220
Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) ist im
Einzelfall von Bauvorschriften zu befreien, wenn besondere Verhältnisse
vorliegen, bei denen die Durchsetzung der Vorschriften unverhältnismässig
erscheint. Dabei dürfen Ausnahmebewilligungen nicht gegen den Sinn und Zweck
der Vorschrift verstossen, von der sie befreien und auch sonst keine
öffentlichen Interessen verletzen (Abs. 2). Schliesslich darf ein Nachbar
durch die Erteilung einer Ausnahmebewilligung von Vorschriften, die auch ihn
schützen, nicht unzumutbar benachteiligt werden (Abs. 3).
3.1.1
Gemäss gefestigter Rechtsprechung sind unter "besonderen
Verhältnissen" Situationen zu verstehen, die wesentlich von den
tatsächlichen Verhältnissen abweichen, die der Gesetzgeber im Auge hatte (VGr,
9. Mai 2019, VB.2018.00467, E. 7.3; 2. März 2017, VB.2016.00373,
E. 4.3, je mit Hinweisen und auch zum Folgenden). Eine Ausnahmebewilligung
bezweckt daher, im Einzelfall Härten und Unbilligkeiten zu beseitigen, die sich
daraus ergeben, dass die Anwendung der Allgemeinordnung den aussergewöhnlichen Gegebenheiten
nicht Rechnung trägt und die mit dem Erlass der Regel nicht beabsichtigt waren.
Es versteht sich daher von selbst, dass Sachumstände, die in einer Vielzahl von
Fällen angeführt werden könnten, eine Ausnahmebewilligung nicht zu
rechtfertigen vermögen.
3.1.2
Besondere, eine Ausnahmesituation begründende Verhältnisse können
insbesondere in der Form, Lage oder Topografie des Baugrundstücks liegen, aber
auch in der Eigenart des Bauwerks, der Architektur oder in der Zweckbestimmung
des Gebäudes (vgl. RB 1985 Nr. 103 = BEZ 1986 Nr. 4; VGr, 2. März
2017, VB.2016.00373, E. 4.3; Charlotte Good-Weinberger, Die
Ausnahmebewilligung im Baurecht, insbesondere nach § 220 des zürcherischen
Planungs- und Baugesetzes, Zürich 1990, S. 102 ff.; Christoph
Fritzsche et al., Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019, S. 1438).
Nicht massgeblich ist jedoch, ob es sich beim konkreten Sachverhalt um einen
Einzelfall handelt oder ob entsprechende tatsächliche Verhältnisse ihrem Wesen
nach in weiteren Fällen gegeben sind oder sein könnten (VGr, 20. Dezember
2017, VB.2017.00019, E. 6.3, auch zum Folgenden; RB 1981 Nr. 126). So
können beispielsweise in der Steilheit eines Geländes besondere Verhältnisse
liegen, auch wenn noch andere Parzellen in einer Gemeinde ebenso betroffen sind
(VGr, 19. Dezember 2007, VB.2007.00358, E. 1.2; 22. März 2006,
VB.2005.00519, E. 5 [nicht publiziert]).
Persönliche Bedürfnisse stellen keine besonderen
Verhältnisse im Sinn von § 220 Abs. 1 PBG dar. Damit ist indes nur
gemeint, dass es sich grundsätzlich um objektive Gründe handeln muss, die nicht
bloss in den persönlichen Verhältnissen des bauwilligen Antragstellers
begründet sind (VGr, 23. März 2005, VB.2004.00289, E. 6; 17. November
2005, VB.2005.00334, E. 4.2; Good-Weinberger, S. 29). Persönliche
Verhältnisse wurden etwa im Bedürfnis der Bauherrschaft, ein Esszimmer mit
direktem Küchenzugang anzubauen (VGr, 17. November 2005, VB.2005.00334, E. 4.2)
und im Interesse des Bauherrn an einem Lifteinbau aus gesundheitlichen Gründen
(VGr, 23. März 2005, VB.2004.00289, E. 6.2) gesehen. Keine besonderen
Verhältnisse erblickte das Verwaltungsgericht auch im Interesse am Verzicht auf
die Erstellung von Abstellplätzen aufgrund der Tatsache, dass gegenwärtige Mieterinnen
und Mieter einer Liegenschaft keine Fahrzeuge besitzen (vgl. VGr, 20. Dezember
2017, VB.2017.00402, E. 4.4.2).
Anders als betreffend (Wohn-)Bedürfnissen von natürlichen
Personen ist die Praxis bezüglich Unternehmen bzw. juristischen Personen
grosszügiger. So können etwa betriebliche Gründe grundsätzlich als besondere
Verhältnisse berücksichtigt werden (Good-Weinberger, S. 104 mit Hinweis). Mit
Blick auf die Zweckbestimmung und/oder Lage wurde die Befreiung von
Wohnanteilsvorschriften bei Kindertagesstätten bzw. privaten Kindergärten (BGr,
15. März 2013, 1C_207/2012, E. 2.1.1; VGr, 22. Februar 2012,
VB.2011.00531, VB.2011.00541, E. 4.2; VGr, 18. November 2009,
VB.2009.00324, E. 5) zugelassen. Bei Stätten von kleineren religiösen
Gemeinschaften wurde die Befreiung von Wohnanteilsvorschriften unter Bezugnahme
auf die Glaubensfreiheit und die Rechtsgleichheit begründet (BRG, 22. Januar
2016, BRGE I Nr. 0025/2016, E. 3.4.2 = BEZ 2016 Nr. 11).
Besondere Verhältnisse gemäss § 220 würden für das Verwaltungsgericht
gemäss seinen Ausführungen im Verfahren VB.2017.00019 auch dann vorliegen, wenn
sich aus dem Betrieb einer Privatschule in unmittelbarer Nähe zu bestehenden
Schulhäusern der Volksschule Synergien ergeben könnten (VGr, 20. Dezember
2017, VB.2017.00019, E. 7.4). Im Verfahren VB.2001.00277 gab das
Verwaltungsgericht die Auffassung der Baurekurskommission (heute:
Baurekursgericht) wieder, wonach das öffentliche Interesse an Räumlichkeiten
für religiöse Zwecke zwar für sich allein die Ausnahmewürdigkeit nicht zu
begründen vermöge. Hingegen komme hinzu, dass die Vereinigten Arabischen
Emirate als Eigentümer der Liegenschaft am 24. Februar 1983 die
Bewilligung für deren Erwerb gemäss Art. 6 Abs. 2 lit. e des –
damaligen – Bundesbeschlusses über den Erwerb von Grundstücken durch Personen
im Ausland vom 23. März 1961 nur unter der auflageweisen Verpflichtung
erhalten hätten, das Grundstück ausschliesslich für die geltend gemachten
gemeinnützigen Zwecke zu verwenden bzw. durch die Islamische Gemeinschaft
verwenden zu lassen. Insofern lägen ausserordentliche Verhältnisse vor (VGr, 31. Januar
2002, VB.2001.00277, E. 5a).
3.1.3
Ob eine Ausnahmesituation im erwähnten Sinn vorliegt, ist vorwiegend eine
Rechtsfrage, die das Verwaltungsgericht frei überprüft, doch wird der
Baubehörde bei der Einräumung der Ausnahmebewilligung ein erheblicher
Beurteilungsspielraum eingeräumt. Durch welche Abweichungen von den
Bauvorschriften der Ausnahmesituation Rechnung zu tragen ist, ist überwiegend
Ermessensfrage. Das Verwaltungsgericht greift hierbei nur ein, wenn dieses
pflichtgemässe Ermessen überschritten oder missbraucht wird (VGr, 22. Februar
2012, VB.2011.00531, E. 4.1).
3.2
Zunächst
gilt es zu prüfen, ob dispensbegründende besondere Verhältnisse vorliegen.
3.2.1
Besondere, eine Ausnahmesituation begründende Verhältnisse ergeben sich im
vorliegenden Fall aus der Zweckbestimmung der geplanten Baute und der
bestehenden Liegenschaft. Bereits heute ist die Beschwerdeführerin Eigentümerin
einer vierstöckigen Wohnüberbauung auf dem streitbetroffenen Grundstück. Als
aus Mitteln der Pensionskasse des Bundes PUBLICA geförderte
Wohnbaugenossenschaft ist die Beschwerdeführerin an spezielle bundesrechtliche
Vorgaben gebunden (E. 3.2.2), die für übrige bzw. "gewöhnliche"
Wohnbaugenossenschaften keine Anwendung finden, selbst wenn diese vom Bund oder
vom Kanton Zürich gefördert werden (E. 3.2.3). Die Baubewilligungsbehörde
und die Vorinstanz gingen somit unzutreffenderweise davon aus, dass es sich bei
der Beschwerdeführerin so verhalte wie bei einem Grossteil der
Wohnbaugenossenschaften.
3.2.2
Die Beschwerdeführerin bringt nachvollziehbar vor, dass die Verordnung des
WBF über Wohnbaugenossenschaften des Bundespersonals vom 19. Mai 2004 (VO
WBF) für die darunterfallenden Wohnbaugenossenschaften, die gestützt auf den
Bundesbeschluss vom 7. Oktober 1947 über Wohnungsfürsorge für
Bundespersonal Darlehen erhalten haben oder einen gültigen Baurechtsvertrag mit
dem Bund haben; oder aus Mitteln von PUBLICA Darlehen erhalten haben (Art. 2
lit. a und b VO WBF), nur die Erstellung von Wohnungen erlaubt (vgl. Art. 1,
Art. 4, Art. 8, Art. 18 VO WBF). Das Bundesamt für Wohnungswesen
führte mit Schreiben vom 18. April 2019 denn auch gegenüber der
Beschwerdeführerin aus, dass die Erstellung von Gewerberäumen aufgrund der
Vorgaben der VO WBF nicht unterstützt werden könne; entsprechend seien auch
keine Wohnbaugenossenschaften des Bundes bekannt, die über Gewerbeflächen
verfügen würden. Die Wohnungen müssten über die Kostenmiete vermietet werden
(vgl. Art. 8 VO WBF). Es sei nicht erlaubt, einen Gewinn zu erzielen (vgl.
BVGer, 1. April 2014, A-2154/2012, E. 9.3; 24. Juli 2018,
B-2941/2017, E. 3.2) und diesen für die Finanzierung von leerstehenden
Gewerberäumen zu verwenden. Ein Anteil von mindestens 30 % der Bruttogeschossfläche
für Gewerbe stelle somit ein erhebliches Risiko für die wirtschaftliche
Tragbarkeit und somit die Existenz der Genossenschaft dar. Es sei zwingend, den
Ersatzneubau als reine Wohnliegenschaft auszugestalten. Mithin ergibt es sich
für die Beschwerdeführerin vorliegend aus dem Bundesrecht, dass allein die
Erstellung von Wohnungen zulässig ist.
Zudem besteht seit dem 13. Oktober
2004 ein Revers im Grundbuch, wonach – ebenfalls gestützt auf die genannte
bundesrechtliche Grundlage – bezüglich der Liegenschaft ein
Zweckentfremdungsverbot und eine Veräusserungsbeschränkung gelten (vgl. Art. 60
Abs. 2 der Verordnung über die Förderung von preisgünstigem Wohnraum vom
26. November 2003 [WFV] in Verbindung mit Art. 18 VO WBF). Im Übrigen
zweifelt die Beschwerdeführerin nachvollziehbar daran, dass überhaupt ein
Ersatzobjekt beschafft werden könnte. Es besteht mithin aufgrund des Zwecks der
streitgegenständlichen Liegenschaft eine – rechtlich wie faktisch begründete
–Standortgebundenheit (vgl. Good-Weinberger, S. 111).
Es liegt sodann nicht in der
Hand der Beschwerdeführerin, das auf Bundesrecht abgestützte – und lange vor
der BZO-Änderung als Revers im Grundbuch eingetragene – Zweckveränderungs- und
Veräusserungsverbot der Wohnliegenschaft abzuändern. Über eine allfällige
Handänderung hätte das Bundesamt für Wohnungswesen gestützt auf Bundesrecht zu
entscheiden (vgl. Art. 19 VO WBF).
3.2.3
Auf die direkte Förderung von anderen Baugenossenschaften verzichtet der
Bund. Die diesbezüglichen gesetzlichen Grundlagen nach Art. 12 und 24 des Bundesgesetzes
über die Förderung von preisgünstigem Wohnraum vom 21. März 2003 (Wohnraumförderungsgesetz,
WFG) waren bereits gestützt auf das Bundesgesetz vom 19. Dezember 2003
über das Entlastungsprogramm 2003 vom 1. Januar 2005 bis 31. Dezember
2008 sistiert und werden nun – seit dem Beschluss des Bundesrats vom 28. Februar
2007 – nicht mehr angewendet (Bundesamt für Wohnungswesen [www.bwo.admin.ch
> Wohnraumförderung > Bundeshilfen seit 2003 [WFG] > Direkte Förderung
sowie www.bwo.admin.ch > Wohnungspolitik > Wohnungspolitik Bund >
Chronologie]; Sarah Brutschin, in: Das Mietrecht für die Praxis, 9. Aufl.,
Zürich 2016, S. 389 f.). Hingegen fördert der Bund gemäss Art. 37
WFG und Art. 51 des Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes vom 4. Oktober
1974 (WEG) Baugenossenschaften indirekt. Er speist den Fonds de Roulement, der
von den Dachorganisationen des gemeinnützigen Wohnungsbaus verwaltet wird, mit
Darlehen. Genossenschaften, die aus diesem Fonds gefördert werden, ist die Erstellung
von Gewerberäumen möglich. Gewerberäume sind im Rahmen dieses Förderinstruments
gar erwünscht, zumal sie sich positiv auf den Gebrauchswert gemäss
Wohnungs-Bewertungs-System WBS auswirken, der ein Förderkriterium bildet (vgl.
das Wohnungs-Bewertungs-System WBS [Ausgabe 2015, www.wbs.admin.ch/de] unter
Kriterium [K] 2; Merkblatt des Bundesamts für Wohnungswesen,
Wohnraumförderungsgesetz WFG, Bundeshilfe an die Dachorganisationen des
gemeinnützigen Wohnungsbaus und ihre Einrichtungen, Juni 2020, S. 2).
Auch bei Genossenschaften, die gestützt auf das kantonale
Recht, nämlich das Gesetz über die Wohnbau- und Wohneigentumsförderung vom 7. Juni
2004 mit einem Darlehen unterstützt werden, ist die Erstellung von
Gewerberäumen nicht ausgeschlossen. Nach § 5 des Gesetzes müssen
Empfängerinnen und Empfänger von Darlehen öffentlich-rechtliche
Eigentumsbeschränkungen im Grundbuch anmerken lassen, die sicherstellen, dass
die Gebäude
hauptsächlich zu Wohnzwecken
benutzt und die unterstützten
Wohnungen nach dem Grundsatz der Kostenmiete an berechtigte Personen vermietet
werden; zudem haben die Eigentumsbeschränkungen jeden Gewinn beim Verkauf
auszuschliessen. Zu diesem Zweck steht dem Staat und der Gemeinde ein im
Grundbuch anzumerkendes Vorkaufsrecht zum Selbstkostenpreis zu (Hervorhebung
hinzugefügt). Dementsprechend werden nach § 4 Abs. 2 lit. c der
Wohnbauförderungsverordnung vom 1. Juni 2005 (WBFV) Bauvorhaben
mit
geringem Anteil an Wohnungen
nicht unterstützt (Hervorhebung hinzugefügt).
Nach dem Gesagten handelt es
sich im vorliegenden Fall um Umstände (Standortgebundenheit sowie Unzulässigkeit,
Gewerberäume vorzusehen), die gerade nur bezüglich der streitbetroffenen
Liegenschaft oder höchstens bezüglich sehr weniger weiterer Liegenschaften
vorkommen. Eine Anwendung der Vorschriften würde hier zu stossenden Ergebnissen
führen, während sich aber angesichts der kleinen Zahl der Fälle eine Anpassung
der gesetzlichen Ordnung weder aufdrängt noch sinnvoll erscheint.
3.3
Nachdem
das Vorliegen besonderer Gründe zu bejahen ist, muss nun überprüft werden, ob
durch einen Dispens kein Verstoss gegen den Sinn und Zweck der Nutzungsvorschriften,
keine Verletzung von öffentlichen Interessen sowie keine
unzumutbare Benachteiligung von Nachbarn
resultieren (§ 220 Abs. 2 und 3 PBG).
3.3.1
Nach Art. 31 Abs. 1 BZO sind in der Zentrumszone Wohnungen,
Handels- und Dienstleistungsbetriebe, Verwaltungen, Läden sowie höchstens
mässig störende Gewerbe zulässig. Strassenseitig sind im Unter- und Erdgeschoss
bis auf eine Raumtiefe von 8,0 m, gemessen ab der Fassade, Wohnungen nicht
zugelassen. Davon ausgenommen sind Bauten entlang der H-Strasse und des F-Wegs.
Gemäss Art. 31 Abs. 2 BZO muss der Wohnanteil mindestens 20 %,
der Gewerbeanteil mindestens 30 % der Gesamtgeschossfläche ohne
Aussenwände, die dem Arbeiten oder Wohnen dient, betragen.
Bei der infrage stehenden Ausnahmebewilligung geht es
allein um ein Abweichen vom Mindest-Gewerbeanteil von 30 % nach Art. 31
Abs. 2 BZO und nicht um einen Dispens von der Vorgabe nach Art. 31 Abs. 1
BZO, zumal die streitbetroffene Liegenschaft am F-Weg liegt und von Gesetzes
wegen von der Ausnahme nach Art. 31 Abs. 1 Satz 3 BZO
profitiert.
Mit Gewerbeanteilsvorschriften
wird eine gute Durchmischung von Wohn- und Gewerbeplätzen angestrebt. Es soll
damit ein attraktives und belebtes Zentrum gefördert werden (vgl. zum Zweck von
Zentrumszonen VGr, 27. Februar 2020, VB.2019.00366, VB.2019.00389, E. 4.2;
8. Februar 2006, VB.2004.00254, E. 4.2; 17. Februar 2000,
VB.1999.00328, E. 4a [nicht publiziert]).
Durch einen Dispens von der Gewerbeanteilsvorschrift auf dem
streitbetroffenen Grundstück würden diese Ziele nicht wesentlich
beeinträchtigt. Soweit es um die Belebung der Zentrumszone bzw. die
Sichtbarkeit des Gewerbes für potenziellen Publikumsverkehr geht, zeigt bereits
die Ausnahme nach Art. 31 Abs. 1 Satz 3 BZO, dass der
Gesetzgeber dieses Interesse am F-Weg für nicht relevant oder zumindest für
nicht gewichtig erachtet, was insofern auf der Hand liegt, als der F-Weg eine
relativ schmale Sackgasse ist (vgl. GIS Browser [maps.zh.ch]), die für
Kundenverkehr nicht wirklich geeignet erscheint. Zur Erreichung einer guten
Durchmischung von Wohn- und Gewerbeplätzen ist die Gemeinde sodann nicht auf
den 30%igen Gewerbeanteil auf der streitbetroffenen Parzelle angewiesen. Zumal
eine Nutzungsübertragung von der geltenden Bau- und Zonenordnung nicht
ausgeschlossen wird, liesse es sich wohl ohnehin nicht garantieren, dass ein 30%iger
Gewerbeanteil auf jeder einzelnen Parzelle eingehalten würde (vgl. VGr, 27. Februar
2020, VB.2019.00366, VB.2019.00389, E. 5.2; Fritzsche et al., S. 934).
Hinzu kommt, dass sich auf der streitbetroffenen Parzelle
eine bestehende Überbauung befindet, von der anzunehmen ist, dass sie ihrem
Revers gemäss ohnehin als – allenfalls bloss aufwendig erneuerte – reine
Wohnüberbauung bestehen bleibt. Im vorliegenden, vom Gesetzgeber offenkundig
nicht antizipierten Fall würde dies aber dazu führen, dass keine zeitgemässen
Wohnungen erstellt werden könnten und – in einer Zentrumszone besonders
problematisch – die heute zulässige Ausnützung (in der Zentrumszone ist, verglichen
mit der Wohnzone mit Gewerbeerleichterung, in der sich die Überbauung
ursprünglich befand, gemäss Art. 28 BZO eine höhere Ausnützungsziffer von
maximal 100 % vorgesehen) nicht ausgeschöpft werden könnte. Dies würde dem
Ziel der inneren Verdichtung entgegenlaufen, auf das die Beschwerdegegnerin
selbst denn auch ausdrücklich hinweist.
Auch sonst ist es nicht
ersichtlich, dass öffentliche Interessen verletzt würden. Vielmehr kann darin,
dass Baugenossenschaften preisgünstige Wohnungen bereitstellen, ein gewisses
öffentliches Interesse erblickt werden (vgl. auch § 49b PBG). Durch das vorliegende
Bauprojekt wird mehr günstiger Wohnraum geschaffen.
3.3.2
Ein Nachbar darf durch Ausnahmebewilligungen von Vorschriften, die auch ihn
schützen, nicht unzumutbar benachteiligt werden (§ 220 Abs. 3 PBG).
Weil der Gewerbeanteilsvorschrift in der Regel keine nachbarschützende Funktion
zukommt und auch nichts Gegenteiliges geltend gemacht wurde, entfällt die
Prüfung der Zumutbarkeit als Voraussetzung für die Erteilung der
Ausnahmebewilligung.
3.4
Nach dem
Gesagten liegen dispensbegründende besondere Verhältnisse im Sinn von § 220
Abs. 1 PBG vor, während die negativen Ausnahmevoraussetzungen nach § 220
Abs. 2 und 3 PBG nicht gegeben sind. Der Ausnahmesituation kann nicht
anders als durch den Dispens von der Gewerbeanteilsvorschrift Rechnung getragen
werden. Die strittige Ausnahmebewilligung ist zu erteilen.
4.
4.1
Zusammenfassend
ist die Beschwerde gutzuheissen. Der Beschluss der Raumplanungs- und
Baukommission G vom 28. Oktober 2019 sowie der Entscheid des
Baurekursgerichts vom 6. Mai 2020 sind aufzuheben und die Sache ist im
Sinn der Erwägungen an die Raumplanungs- und Baukommission G zum Neuentscheid
über das Baugesuch zurückzuweisen.
4.2
Die
Rekurskosten in Höhe von Fr. 4'680.- sind der Beschwerdegegnerin
aufzuerlegen
(vgl. § 65a in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG)
.
4.3
Ausgangsgemäss sind die Kosten des
Beschwerdeverfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen. Zudem ist die
Beschwerdegegnerin zu einer angemessenen
Parteientschädigung an die Beschwerdeführerin zu verpflichten (§ 17
Abs. 2 VRG).
5.
Es liegt ein
Rückweisungsentscheid vor. Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide
sind als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 (BGG) zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2; 133 V
477 E. 4.2). Die vorliegende Rückweisung ist daher vor Bundesgericht nur
direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken
kann (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen
Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder
Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschluss der Raumplanungs- und Baukommission
G vom 28. Oktober 2019 sowie der Entscheid des Baurekursgerichts vom 6. Mai
2020 werden aufgehoben und die Sache wird im Sinn der Erwägungen an die Raumplanungs-
und Baukommission G zurückgewiesen.
2.
Die Kosten des Rekursverfahrens in Höhe von Fr. 4'680.- werden der
Beschwerdegegnerin auferlegt.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    145.--
Zustellkosten,
Fr. 4'145.--
Total der Kosten.
4.    Die
Kosten des Beschwerdeverfahrens werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
5.    Die
Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekurs-
und für das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 5'000.-
zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft des vorliegenden Urteils.
6.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 5 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
7.    Mitteilung an …