zh_verwaltungsgericht · VB.2005.00136 · 2005-07-22 · de

Submission | Belagsarbeiten: Umstrittene Bewertung der Zuschlagskriterien "Qualität" und "Termine". Da die Anbieter mit der Offerte Angaben zu einem allfälligen Qualitätssicherungs-Zertifikat und zu vergleichbaren Referenzobjekten machen mussten, war für sie ersichtlich, dass diese Gesichtspunkte für die Bewertung der Qualität von Bedeutung sein würden. Die Gewichtung der Unterkriterien musste nicht im Voraus bekannt gegeben werden. Die Verwendung der beiden Unterkriterien "Zertifizierung" und "Unternehmerbewertung" war daher ohne ausdrückliche vorgängige Bekanntgabe zulässig (E. 4.1). Die Berücksichtigung eines Qualitätsmanagement-Zertifikats als Unterkriterium des Zuschlagskriteriums "Qualität" mit einer Gewichtung von lediglich 2 % ist nicht zu beanstanden. Damit im Vergabeverfahren schon für die Vorbereitung der Zertifizierung Punkte vergeben werden können, müssen jedoch zumindest Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Vorbereitungsarbeiten einen gewissen Stand erreicht haben (E. 4.2). Die vom Beschwerdegegner von seinen eigenen Fachleuten anlässlich früherer Aufträge vorgenommenen Bewertungen dürfen als eigene Erfahrungen der Vergabebehörde wie Referenzen externer Auftraggeber berücksichtigt werden. Es ist einer Vergabebehörde indessen nicht gestattet, gegenüber allen Anbietern von vornherein nur auf ihre eigenen Bewertungen abzustellen und auf die Einholung externer Referenzauskünfte zu verzichten. Dies würde dazu führen, dass Anbieter, die noch keine Aufträge für die betreffende Auftraggeberin ausgeführt haben, keine Chance auf den Zuschlag hätten (E. 4.3). Die Beschwerdegegnerin hat auch für die Beurteilung des Zuschlagskriteriums "Termine" in unzulässiger Weise lediglich auf ihre internen Unternehmerbewertungen abgestellt und die externen Referenzen nicht ausgewertet (E. 5). Rückweisung (E. 6). Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 22.07.2005 VB.2005.00136
Zurich Verwaltungsgericht 22.07.2005 VB.2005.00136
Zurigo Verwaltungsgericht 22.07.2005 VB.2005.00136

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2005.00136
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Geschäftsnummer:
VB.2005.00136
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 22.07.2005
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Submissionsrecht
Betreff:
Submission
Belagsarbeiten: Umstrittene Bewertung der Zuschlagskriterien "Qualität" und "Termine".
Da die Anbieter mit der Offerte Angaben zu einem allfälligen Qualitätssicherungs-Zertifikat und zu vergleichbaren Referenzobjekten machen mussten, war für sie ersichtlich, dass diese Gesichtspunkte für die Bewertung der Qualität von Bedeutung sein würden. Die Gewichtung der Unterkriterien musste nicht im Voraus bekannt gegeben werden. Die Verwendung der beiden Unterkriterien "Zertifizierung" und "Unternehmerbewertung" war daher ohne ausdrückliche vorgängige Bekanntgabe zulässig (E. 4.1).
Die Berücksichtigung eines Qualitätsmanagement-Zertifikats als Unterkriterium des Zuschlagskriteriums "Qualität" mit einer Gewichtung von lediglich 2 % ist nicht zu beanstanden. Damit im Vergabeverfahren schon für die Vorbereitung der Zertifizierung Punkte vergeben werden können, müssen jedoch zumindest Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Vorbereitungsarbeiten einen gewissen Stand erreicht haben (E. 4.2).
Die vom Beschwerdegegner von seinen eigenen Fachleuten anlässlich früherer Aufträge vorgenommenen Bewertungen dürfen als eigene Erfahrungen der Vergabebehörde wie Referenzen externer Auftraggeber berücksichtigt werden. Es ist einer Vergabebehörde indessen nicht gestattet, gegenüber allen Anbietern von vornherein nur auf ihre eigenen Bewertungen abzustellen und auf die Einholung externer Referenzauskünfte zu verzichten. Dies würde dazu führen, dass Anbieter, die noch keine Aufträge für die betreffende Auftraggeberin ausgeführt haben, keine Chance auf den Zuschlag hätten (E. 4.3).
Die Beschwerdegegnerin hat auch für die Beurteilung des Zuschlagskriteriums "Termine" in unzulässiger Weise lediglich auf ihre internen Unternehmerbewertungen abgestellt und die externen Referenzen nicht ausgewertet (E. 5).
Rückweisung (E. 6).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
BEWERTUNG DER ZUSCHLAGSKRITERIEN
QUALITÄT
QUALITÄTSMANAGEMENT
REFERENZ
REFERENZAUSKÜNFTE
SUBMISSIONSRECHT
TERMINE
ZERTIFIKAT
Rechtsnormen:
§ 33 Abs. I SubmV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I.
Mit einer Publikation vom 14. Januar
2005 eröffnete die Baudirektion Kanton Zürich, Tiefbauamt, eine Submission im
offenen Verfahren für Belagsarbeiten an der L-Strasse und der M-Strasse in X.
Innert Frist gingen 16 Angebote mit Offertbeträgen zwischen Fr. 370'370.30
und Fr. 593'108.10 ein. Mit Verfügung vom 28. Februar 2005 erteilte
die Baudirektion den Zuschlag der E AG. Der Entscheid wurde den nicht berücksichtigten
Anbietern am 7. März 2005 schriftlich eröffnet und am 11. März 2005
im kantonalen Amtsblatt publiziert.
II.
Die A AG und die B AG, die als
Arbeitsgemeinschaft
ein
gemeinsames Angebot eingereicht hatten, erhoben gegen den Vergabeentscheid der
Baudirektion am 18. März 2005 Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie
beantragten zur Hauptsache, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und der Zuschlag
sei ihrer
Arbeitsgemeinschaft
zu erteilen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners.
Ferner ersuchten sie darum, der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu
erteilen.
Der Beschwerdegegner stellte in seiner Beschwerdeantwort
vom 14. April 2005 Antrag auf Abweisung der Beschwerde und Verweigerung
der aufschiebenden Wirkung, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Beschwerdeführerinnen. Mit Replik vom 17. Mai und Duplik vom 7. Juni
2005 hielten die Parteien an ihren Anträgen fest. Die Mitbeteiligte verzichtete
mit Scheiben vom 12. April 2005 auf eine Stellungnahme.
Mit Präsidialverfügung vom 26. April
2005 wurde der Beschwerde die aufschiebende Wirkung erteilt und den Beschwerdeführerinnen
Akteneinsicht (mit Einschränkungen) gewährt.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
Vergabeentscheide kantonaler und kommunaler Auftraggeber
können unmittelbar mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen
werden (RB 1999 Nr. 27 =
BEZ 1999 Nr. 13
= ZBl 100/1999, S. 372; vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, § 41 N. 22). Auf das Beschwerdeverfahren gelangen die Art. 15 ff.
der revidierten Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen
vom 15. März 2001 sowie § 2 des Gesetzes vom 15. September 2003
über den Beitritt zur revidierten Interkantonalen Vereinbarung zur Anwendung.
2.
Die Beschwerdeführerinnen beanstanden, dass der
angefochtene Entscheid nicht begründet worden sei und ihnen der
Beschwerdegegner auch auf ihre Anfragen hin keine ausreichende Begründung
geliefert habe (Schreiben des Beschwerdegegners vom 15. und 16. März 2005).
Der Beschwerdegegner hat jedoch mit der Beschwerdeantwort eine ausführliche
Begründung seines Vergabeentscheids vorgelegt, und die Beschwerdeführerinnen
erhielten mit der Replik Gelegenheit, dazu umfassend Stellung zu nehmen. Eine
allfällige Verletzung des Begründungserfordernisses wäre damit auf jeden Fall geheilt.
3.
Der Beschwerdegegner gab in den Ausschreibungsunterlagen
die folgenden Zuschlagskriterien und Gewichtungen bekannt: Preis 80 %, Qualität
15 %, Termine 5 %. Aufgrund der Auswertung erhielten die Parteien bei
diesen Kriterien die folgenden Bewertungen:
Preis
max. 80 Pkte.
Qualität
max. 15 Pkte.
Termine
max. 5 Pkte.
Total Punkte
Beschwerdeführerinnen
80
9
3
92
Mitbeteiligte
74
15
4
93
Die Bewertung des Preises,
bei welchem die Beschwerdeführerinnen gestützt auf ihr günstigeres Angebot um 6
Punkte besser abschnitten als die Mitbeteiligte, ist unbestritten. Strittig
sind dagegen die Bewertungen der beiden Kriterien "Qualität" und "Termine".
4.
4.1
Unter dem
Zuschlagskriterium "Qualität" beurteilte der Beschwerdegegner die beiden
Merkmale "Zertifizierung" (max. 2 Punkte) und "Unternehmerbewertung"
(max. 13 Punkte). Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, dass diese
Unterkriterien im Voraus hätten bekannt gegeben werden müssen.
Das Verwaltungsgericht hat in einem Grundsatzentscheid zur
Bekanntgabe der Zuschlagskriterien (RB 2002 Nr. 47 = BEZ 2003 Nr. 13
E. 3) die Frage aufgeworfen, ob allfällige zur Anwendung gelangende
Unterkriterien vorgängig bekannt zu machen seien. Dabei wies es darauf hin,
dass die vergaberechtlichen Normen keine Unterscheidung von Haupt- und
Unterkriterien vorsehen. Entscheidend müsse sein, dass für die Anbietenden
erkennbar werde, welche Aspekte eines Angebots für dessen Bewertung wesentlich
seien. Ob dies mittels Festlegung einer ausreichenden Zahl von
"Haupt"-Kriterien oder mit der Hilfe weniger Hauptkriterien und
zusätzlicher Unterkriterien geschehe, sei letztlich ohne Belang, und es müsse
auch erlaubt bleiben, die eigentlichen Kriterien durch (nicht abschliessende)
Hinweise zu erläutern, die keine Unterkriterien mit eigener Gewichtung darstellten
(E. 3g a.E.; vgl. auch VGr, 27. Oktober 2004, VB.2003.00238, E. 4.2.3,
www.vgrzh.ch).
Vorliegend mussten die
Anbieter mit der Offerteingabe deklarieren, ob und allenfalls seit wann sie
über ein Qualitätssicherungs-Zertifikat verfügen, und sie hatten vergleichbare
Referenzobjekte während der letzten drei Jahre zu nennen. Damit war für sie
ersichtlich, dass diese Gesichtspunkte für die Bewertung der Qualität von Bedeutung
sein würden. Die Gewichtung der Unterkriterien musste nicht im Voraus bekannt
gegeben werden (ebenso wenig wie jene der Hauptkriterien; vgl.
RB 2002
Nr. 47 = BEZ 2003 Nr. 13 E. 3f). Die Verwendung der beiden
Unterkriterien war daher ohne ausdrückliche vorgängige Bekanntgabe zulässig.
4.2
Der
Beschwerdegegner benotete das Kriterium
"Zertifizierung"
in der Weise, dass er für eine vorhandene Zertifizierung 2 Punkte und für
eine Zertifizierung in Vorbereitung einen Punkt erteilte. Die Mitbeteiligte
erhielt bei dieser Bewertung 2 Punkte, den Beschwerdeführerinnen wurden keine
Punkte zuerkannt. Die Beschwerdeführerinnen wenden dagegen ein, dass eine
Zertifizierung nichts über die fachliche Qualifikation der beteiligten Unternehmen
aussage; überdies seien beide Partnerinnen ihrer Arbeitsgemeinschaft zur Zertifizierung
angemeldet, was wenigstens eine Benotung mit einem Punkt hätte ergeben müssen.
Zertifikate für ein Qualitätsmanagement (QM) nach den
Normen ISO 9001 oder 9002 werden oft für die Beurteilung des Zuschlagskriteriums
"Qualität" herangezogen. Soweit durch den Gegenstand der Vergabe
begründet, gilt dies als zulässig, wobei jedoch ein QM-Zertifikat nicht das
einzige und in der Regel auch nicht das wichtigste Element einer Qualitätsbeurteilung
darstellt (VGr, 30. Juni 2004, VB.2004.00095, E. 3.1, www.vgrzh.ch).
Vorliegend erscheint die Berücksichtigung des QM-Zertifikats mit einer
Gewichtung von lediglich 2 % der gesamten Zuschlagskriterien (bzw. 13 %
des Kriteriums "Qualität") als durchaus sachgerecht und ist nicht zu
beanstanden.
Der Beschwerdegegner hat
gemäss seiner Skala eine Zertifizierung "in Vorbereitung" mit einem
Punkt (der Hälfte des Punktemaximums) benotet. Ob dieses Vorgehen
gerechtfertigt sei, mag fraglich erscheinen, da die Vorbereitung der
Zertifizierung
noch nichts darüber aussagt, mit welchem Erfolg sie schliesslich durchgeführt
wird. Allerdings erfordern bereits die Vorbereitungsarbeiten eine Überprüfung
der betrieblichen Abläufe im Hinblick auf die gesetzten Ziele, und dieser
Vorgang macht denn auch einen wesentlichen Teil des Nutzens der Zertifizierung
aus. Damit im Vergabeverfahren schon für die Vorbereitung Punkte vergeben
werden können, müssen jedoch zumindest Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die
Vorbereitungsarbeiten einen gewissen Stand erreicht haben. Im Einzelnen braucht
dies vorliegend nicht geklärt zu werden.
Die Beschwerdeführerinnen
machen in der Replik nur noch geltend, dass die Beschwerdeführerin 2 das
Zertifizierungsverfahren eingeleitet habe. Sie belegen dies mit einer Bestätigung
der Zertifizierungsstelle F AG vom 26. Januar 2005, wonach die Beschwerdeführerin
2 gleichentags mündlich den Auftrag für den Aufbau eines QM-Systems in ihrem
Unternehmen erteilt habe. Der Projektstart war nach demselben Schreiben am 9. Februar
2005 vorgesehen, also einen Tag nach dem Termin für die Eingabe der Angebote
für die hier beurteilte Submission. Ein derart frühes Stadium der Vorbereitungsarbeiten
reicht nach dem Gesagten nicht für eine positive Beurteilung beim Kriterium
Zertifizierung.
Fortschritte des Zertifizierungsverfahrens, die allenfalls seither gemacht
wurden, wären nicht zu berücksichtigen, da die Angebote auch im
Beschwerdeverfahren so zu beurteilen sind, wie sie der Vergabestelle zum
Zeitpunkt ihres Entscheids vorlagen (VGr, 13. April 2000, VB.1999.00348, E. 5c/bb,
www.vgrzh.ch; 21. April 2004, VB.2003.00268, E. 3.2.2, www.vgrzh.ch;
8. Dezember 2004, VB.2004.00304, E. 4.2, www.vgrzh.ch). Die vom Beschwerdegegner
vorgenommene Benotung mit 0 Punkten ist daher gerechtfertigt. Offen bleiben
kann, ob der erst nachträglich beigebrachte Beleg der Beschwerdeführerinnen
überhaupt noch berücksichtigt werden dürfte und wie die Bewertung bei einem Mitglied
der
Arbeitsgemeinschaft
ausfallen müsste,
das nur zu rund 30 % an den ausgeschriebenen Arbeiten beteiligt ist.
4.3
4.3.1
Beim Kriterium "Unternehmerbewertung" berücksichtigte der
Beschwerdegegner vor allem die von seinen eigenen Fachleuten anlässlich
früherer Aufträge vorgenommenen Bewertungen. Es handelt sich dabei um
standardisierte Beurteilungen der ausgeführten Arbeiten, bei denen anhand eines
Formulars mehrere Kriterien und Unterkriterien mit den Noten "sehr
gut", "gut", "genügend" oder "ungenügend"
taxiert werden. Die Bewertungen werden nach den insoweit unbestrittenen Angaben
des Beschwerdegegners jeweils mit den betroffenen Unternehmern besprochen und
von diesen gegengezeichnet. Die Unternehmer haben die Möglichkeit, sich gegen
eine aus ihrer Sicht unzutreffende Beurteilung zu wehren und das Ergebnis
nochmals zu besprechen; die Unterzeichnung erfolgt erst, wenn alle Beteiligten
mit der Bewertung einverstanden sind. Ein zur Zufriedenheit des Auftraggebers
ausgeführter Auftrag wird nach den Ausführungen des Beschwerdegegners in der
Regel mit "gut" bewertet; die Note "sehr gut" werde nur für
besondere, überdurchschnittliche Leistungen erteilt.
Im vorliegenden Fall verfügte die Unterhaltsregion IV des
Strasseninspektorats, welche die Vergabe des Auftrags vorbereitete, über je
eine Unternehmerbewertung der Beschwerdeführerin 1 und der Mitbeteiligten, die
aus früheren Aufträgen für diese Unterhaltsregion stammten. Auf diese Unternehmerbewertungen
stellte sie für die vorliegende Vergabe ab. Die Beschwerdeführerin 1, deren
Gesamtbewertung auf "gut" lautete, erhielt 9 Punkte, die
Mitbeteiligte mit der Gesamtbewertung "sehr gut" 13 Punkte. Über die
Mitbeteiligte lagen dem Beschwerdegegner überdies vier weitere Unternehmerbewertungen
aus andern Unterhaltsregionen vor, die alle das Gesamtresultat "sehr
gut" erzielt hatten. Diese waren jedoch nach seinen Angaben für den
Entscheid nicht massgebend, sondern dienten lediglich dazu, das sehr gute
Resultat aus der Unterhaltsregion IV zu verifizieren.
Die Beschwerdeführerinnen wenden gegen dieses Vorgehen
ein, dass es nicht zulässig sei, nur auf eigene Bewertungen des Beschwerdegegners
abzustellen und Referenzen anderer Auftraggeber ausser Acht zu lassen. Die
Referenzen der Beschwerdeführerin 2 seien auf diese Weise überhaupt nicht
berücksichtigt worden, und aus dem Umstand, dass der Beschwerdegegner über fünf
interne Beurteilungen der Mitbeteiligten, aber nur über eine der
Beschwerdeführerin 1, verfügt habe, ergebe sich ebenfalls eine
Ungleichbehandlung. Ferner sei eine Notenskala, welche für eine Gesamtbewertung
mit "sehr gut" 13 Punkte, für eine solche mit "gut" nur 9 Punkte
vorsehe, nicht begründbar.
4.3.2
Nach der angewandten Notenskala für das Kriterium "Unternehmerbewertung"
ergab eine Bewertung mit "sehr gut" das Maximum von 13 Punkten, und
die Bewertungen "gut", "genügend" und
"ungenügend" ergaben 9, 4 und 0 Punkte. Das entspricht, soweit
möglich, einer linearen Skala und ist nicht zu beanstanden. Im vorliegenden
Fall führt dies dazu, dass eine Bewertung mit "sehr gut" gegenüber
einer solchen mit "gut" einen um 4 % höheren Preis aufwiegt. Das
liegt noch im Rahmen des dem Beschwerdegegner zustehenden Ermessens.
4.3.3
Referenzen über bisherige Leistungen eines Anbieters sind ein geeignetes
Mittel, um die Qualität einer künftig zu erbringenden Leistung einzuschätzen,
und sie werden denn auch regelmässig für diesen Zweck herangezogen. Eigene
Erfahrungen der Vergabebehörde dürfen dabei wie Referenzen externer
Auftraggeber berücksichtigt werden, vorausgesetzt, dass sie konkret beschrieben
sind, um eine objektive Beurteilung und die Vergleichbarkeit zu gewährleisten
(VGr, 23. Februar 2005, VB.2004.00499, E. 6.2, www.vgrzh.ch; 25. Januar
2001,
VB.2000.00233
, E. 2c [nicht publiziert]). Die
Methode, die der Beschwerdegegner zur Bewertung seiner Auftragnehmer entwickelt
hat, dient der geforderten Objektivierung der eigenen Erfahrungen und erscheint
als zweckmässig.
Es ist einer Vergabebehörde
indessen nicht gestattet, gegenüber allen Anbietern von vornherein nur auf ihre
eigenen Bewertungen abzustellen. Dies würde dazu führen, dass Anbieter, die
noch keine Aufträge für die betreffende Auftraggeberin ausgeführt haben, keine
Chance auf den Zuschlag hätten. Denkbar ist allenfalls, dass in einer
Situation, in welcher für alle aussichtsreichen Anbieter genügend interne
Bewertungen vorliegen, ausschliesslich auf diese abgestellt werden darf. Wo dies
nicht zutrifft, müssen jedoch, um die Gleichbehandlung der Anbieter zu
gewährleisten, auch externe Referenzen herangezogen werden. Der Beschwerdegegner
anerkennt dies mit Bezug auf die Eignungskriterien, indem nach seinen
Ausführungen Anbieter, die noch nicht für ihn gearbeitet haben, mit Hilfe
externer Referenzen die Möglichkeit erhalten sollen, als geeignet qualifiziert
zu werden. Die Zulassung als geeignete Anbieter nützt den Betroffenen jedoch
wenig, wenn ihre externen Referenzen nicht auch beim Zuschlagskriterium "Qualität"
berücksichtigt werden, denn mit einer ungenügenden Bewertung der Qualität
besitzen sie keine gleichwertige Chance auf den Zuschlag.
Vorliegend standen für die
Mitbeteiligte insgesamt 5, für die Beschwerdeführerin 1 nur eine und für die Beschwerdeführerin
2 gar keine interne Bewertung zur Verfügung. Die Grundlage für die Beurteilung
der Beschwerdeführerinnen war damit offensichtlich zu schmal, um auf externe
Referenzen zu verzichten. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass der Beschwerdegegner
bei der Beurteilung der Mitbeteiligten ebenfalls nur auf eine einzige interne
Bewertung, nämlich diejenige der
Unterhaltsregion IV,
abgestellt haben will. Würde dies zutreffen, wären
auch die Beurteilungsgrundlagen für die Mitbeteiligte zu schmal. Tatsächlich
hat der Beschwerdegegner aber die zusätzlichen Bewertungen der Mitbeteiligten
durchaus beigezogen, auch wenn sie nach seinen Angaben nur dazu dienten, das
gute Resultat aus der
Unterhaltsregion IV zu überprüfen. Eine
Beschränkung auf Bewertungen eines einzelnen
Verwaltungsbereichs wäre ohnehin nicht sachgerecht, denn interne Bewertungen,
welche für die betreffende Auftragsart relevant erscheinen, sind soweit praktikabel
umfassend beizuziehen. Die Beschwerdeführerinnen, für die nur eine bzw. im Fall
der Beschwerdeführerin 2 gar keine interne Bewertung vorlag, mussten daher die
Möglichkeit erhalten, diesen Nachteil durch Referenzen anderer Auftraggeber
auszugleichen.
4.3.4
Damit eine Vergabebehörde Referenzauskünfte über einen Anbieter einholen kann,
müssen die Referenzangaben zweckmässigerweise eine genaue Bezeichnung der Auskunftspersonen,
wenn möglich unter Angabe von Telefonnummern, enthalten, damit die Vergabestelle
nicht selber nach den betreffenden Informationen zu forschen braucht. Referenzlisten,
welche lediglich die vom Anbieter realisierten Aufträge aufführen, können zwar
dazu dienen, die Leistungsfähigkeit und Erfahrung des Unternehmens in seinem
Tätigkeitsgebiet zu belegen; für das Einholen von Referenzauskünften eignen sie
sich nicht. Wenn ein Anbieter derart ungenügende Referenzlisten einreicht,
stellt sich daher die Frage, wieweit er überhaupt erwarten darf, dass diese in
die Qualitätsbewertung einbezogen werden.
Vorliegend hat die Beschwerdeführerin
1 eine Liste von Referenzen eingereicht, die Dutzende von ausgeführten
Projekten aufführt, aber nur zum Teil eine zuständige Person und nirgends eine
Telefonnummer nennt. Für das Einholen von Referenzauskünften war dies nicht
ausreichend. Der Beschwerdegegner hatte jedoch selber dazu beigetragen, dass er
derart ungeeignete Referenzangaben erhielt, da er in den Offertunterlagen lediglich
die Nennung von Objekt, Ort, Jahr und Auftragssumme der Referenzobjekte
verlangt hatte. Da überdies auch der Zweck der Referenzen nicht ausdrücklich
genannt war, sondern nur aus der Forderung nach Referenzangaben darauf
geschlossen werden konnte, dass diese für die Beurteilung des Zuschlagskriteriums
"Qualität" herangezogen würden (vorn, E. 4.1), kann den Beschwerdeführerinnen
das Fehlen genauerer Angaben nicht zum Vorwurf gemacht werden. Unter diesen
Umständen war es vielmehr Sache des Beschwerdegegners, von der Beschwerdeführerin
1 die Nennung genauer bezeichneter Auskunftspersonen zu verlangen, sofern er
diese nicht selber ausfindig machen wollte.
Die Beschwerdeführerin 2
hatte im Übrigen schon mit der Offerte eine aussagekräftige Referenzliste mit
Angabe der zuständigen Sachbearbeiter und deren Telefonnummern eingereicht.
Auch diese Referenzangaben wurden, obschon über die Beschwerdeführerin 2 keine
internen Bewertungen des Beschwerdegegners vorlagen, nicht ausgewertet.
Indem der Beschwerdegegner
bei dieser Sachlage keine Referenzauskünfte über die Beschwerdeführerinnen
einholte, hat er den Sachverhalt unzureichend abgeklärt und die Beschwerdeführerinnen
benachteiligt.
4.3.5
Angesichts der sehr guten internen Bewertungen der Mitbeteiligten und der
Tatsache, dass die einzige interne Bewertung der Beschwerdeführerin 1 lediglich
die Gesamtnote "gut" ergab, stellt sich die Frage, ob zusätzliche
externe Referenzen das Resultat der Vergabe überhaupt noch in Frage zu stellen
vermögen. Das erscheint immerhin nicht von vornherein als ausgeschlossen. Falls
z.B. die Beschwerdeführerin 2 insgesamt mit "sehr gut" bewertet wird,
muss dies angesichts ihres Auftragsanteils von rund 30 % zu einer Höherbewertung
der Arbeitsgemeinschaft um 1 Punkt führen, was in der Gesamtbewertung einen
Gleichstand mit der Mitbeteiligten zur Folge hätte. In dieser Situation obläge
es dem Beschwerdegegner, im Rahmen eines Ermessensentscheids zwischen den
beiden Anbieterinnen zu wählen (RB 2003 Nr. 54). Diesen
Ermessensentscheid hat er noch nicht getroffen, da er bisher auf eine
Rangierung abstellte, bei welcher die Mitbeteiligte allein an der Spitze lag.
Hinzu kommt, dass auch beim Unterkriterium "Termintreue" eine
Höherbewertung der Beschwerdeführerinnen um einen Punkt möglich ist (hinten, E. 5),
sodass ihr Angebot unter Umständen sogar die höhere Gesamtbewertung erzielen
kann.
5.
Unter dem Zuschlagskriterium "Termine" benotete
der Beschwerdegegner die beiden Unterkriterien "Terminprogramm" (max.
2 Punkte) und "Erfahrung mit Termintreue" (max. 3 Punkte).
Bei der Notenskala für das erste Kriterium wurden die
Terminprogramme als innovativ, realistisch oder nicht realistisch beurteilt und
mit 2, 1 oder 0 Punkten benotet. Die Terminprogramme der Beschwerdeführerinnen
und der Mitbeteiligten wurden beide als realistisch betrachtet, sodass beide
Anbieterinnen je einen Punkt erhielten. Insoweit ist die Bewertung nicht umstritten.
Für die "Erfahrung mit Termintreue" wurden je
nach der Bewertung (sehr gut, gut, genügend oder ungenügend) 3, 2, 1 oder 0
Punkte vergeben. Zur Notengebung wurden hier, ebenso wie beim
Zuschlagskriterium "Qualität", die Unternehmerbewertungen über die
Anbieterinnen herangezogen, welche bei der Unterhaltsregion IV des
Strasseninspektorats vorlagen. Diese Unternehmerbewertungen enthalten die zwei
Unterkriterien "Termine" und "Beweglichkeit", die bei der
Beschwerdeführerin 1 mit "sehr gut"/"gut", bei der Mitbeteiligten
mit "sehr gut"/"sehr gut" bewertet wurden. Die
Unternehmerbewertungen der Mitbeteiligten aus andern Unterhaltsregionen lauteten
zweimal auf "sehr gut"/"sehr gut" und zweimal auf
"sehr gut"/"gut". Gestützt darauf erhielten die
Beschwerdeführerinnen vorliegend 2 Punkte, die Mitbeteiligte 3 Punkte.
Die Beschwerdeführerinnen beanstanden auch hier, dass der
Beschwerdegegner nur auf seine internen Unternehmerbewertungen abgestellt und
die externen Referenzen nicht ausgewertet hat. Der Einwand erweist sich aus
denselben Gründen wie beim Zuschlagskriterium "Qualität" (vorn, E. 4.3.3)
als berechtigt. Es ist daher nicht auszuschliessen, dass die Beschwerdeführerinnen
beim Unterkriterium "Erfahrung mit Termintreue" ebenfalls 3 Punkte beanspruchen
können.
6.
Die Beschwerde ist demnach teilweise gutzuheissen und die
Sache zum nochmaligen Entscheid an die Baudirektion zurückzuweisen. Sie wird
die Bewertung des Angebots der Beschwerdeführerinnen mittels externer
Referenzauskünfte ergänzen und daraufhin eine neue Gesamtbewertung vornehmen
müssen. Falls die beiden in Frage stehenden Angebote dannzumal als gleichwertig
erscheinen, wird sie eines davon in einem Ermessensentscheid auswählen müssen.
Soweit mit der Beschwerde mehr als die Aufhebung des angefochtenen Entscheids,
insbesondere die Erteilung des Zuschlags an die Beschwerdeführerinnen, verlangt
wurde, kann sie dagegen nicht gutgeheissen werden.
7.
Infolge des weit gehenden
Obsiegens der Beschwerdeführerinnen sind die Verfahrenskosten dem Beschwerdegegner
zu auferlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]), und dieser
ist überdies zu verpflichten, den Beschwerdeführerinnen eine angemessene Parteientschädigung
auszurichten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Für die Bemessung der
Entschädigung sind die vom Vertreter der Beschwerdeführerinnen eingereichten
Kostennoten nicht allein massgebend, da im Verwaltungsprozess regelmässig keine
kostendeckende Parteientschädigung zugesprochen wird (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 17
N. 36 ff.). Als angemessen erscheint hier ein Betrag von Fr. 2'000.-
(§ 12 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 26. Juni
1997, LS 175.252; Mehrwertsteuer inbegriffen)
.
Demgemäss
entscheidet die Kammer:
1.    In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird die
angefochtene Verfügung der Baudirektion vom 28. Februar 2005 aufgehoben
und die Sache zu neuem Entscheid im Sinn der Erwägungen an die Baudirektion
zurückgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr
wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    210.--     Zustellungskosten,
Fr. 4'210.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, den Beschwerdeführerinnen je eine Parteientschädigung
von Fr. 1'000.- (insgesamt Fr. 2'000.-, Mehrwertsteuer inbegriffen)
zu entrichten, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft des vorliegenden
Entscheids.
5.    Mitteilung
an …