zh_verwaltungsgericht · VB.2002.00162 · 2002-07-11 · de

Strassensperrung | Sperrung einer Privatstrasse einer Flurgenossenschaft während des Schiessbetriebs Auf die Beschwerde ist einzutreten, obwohl der Bezirksrat den erstinstanzlichen Beschluss aufsichtsrechtlich aufgehoben hat (E. 1a). Für einen Feststellungsentscheid besteht kein Raum (E. 1b). Der Gemeinderat besorgt die Ortspolizei. Die Gemeinden stellen die Schiessanlagen für den ausserdienstlichen Schiessbetrieb zur Verfügung; die Wege in die Gefahrenzone sind während des Betriebs zu sperren (E. 2b). Die Sperrung stellt eine Allgemeinverfügung dar. Betroffen ist nicht eine öffentliche Strasse, sondern ein Genossenschaftsweg nach kant. LandwirtschaftsG, dessen Betreten der Allgemeinheit erlaubt ist (E. 2c). Anordnungen zur Gewährleistung eines sicheren Schiessbetriebs fallen in die Zuständigkeit der Gemeindeexekutiven (E. 2d). Fraglich ist allerdings, ob für die strittige Massnahme eine genügende gesetzliche Grundlage besteht (E. 2e). Eine solche ergibt sich aus dem GemeindeG in Verbindung mit bundesrechtlichen Bestimmungen, da nur ein leichter Eingriff in die Eigentumsgarantie vorliegt (E. 2f). Zur Gewährleistung der Sicherheit können wenn nötig auf dem Enteignungsweg Dienstbarkeiten begründet werden. Polizeiliche Anordnungen werden dadurch nicht ausgeschlossen, haben aber im öffentlichen Interesse zu liegen und verhältnismässig zu sein. Auch das Störerprinzip schliesst solche Massnahmen nicht aus. Für das neben dem Weg betroffene Grundstück muss jedoch eine Dienstbarkeit errichtet werden (E. 2g). Die Sperrung liegt im öffentlichen Interesse (E. 3a). Sie ist zur Erreichung des Zwecks geeignet. Als mildere Massnahme käme eine Hochblende in Betracht; deswegen ist der Sperrung die Erforderlichkeit allerdings nicht abzusprechen (E. 3b). Die Verhältnismässigkeit ist zuerst durch den Bezirksrat zu prüfen (E. 3c).

Zürich Verwaltungsgericht 02..2.11.0 VB.2002.00162
Zurich Verwaltungsgericht 02..2.11.0 VB.2002.00162
Zurigo Verwaltungsgericht 02..2.11.0 VB.2002.00162

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2002.00162
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Geschäftsnummer:
VB.2002.00162
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 11.07.2002
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Strassensperrung
Sperrung einer Privatstrasse einer Flurgenossenschaft während des Schiessbetriebs
Auf die Beschwerde ist einzutreten, obwohl der Bezirksrat den erstinstanzlichen Beschluss aufsichtsrechtlich aufgehoben hat (E. 1a).
Für einen Feststellungsentscheid besteht kein Raum (E. 1b).
Der Gemeinderat besorgt die Ortspolizei. Die Gemeinden stellen die Schiessanlagen für den ausserdienstlichen Schiessbetrieb zur Verfügung; die Wege in die Gefahrenzone sind während des Betriebs zu sperren (E. 2b).
Die Sperrung stellt eine Allgemeinverfügung dar. Betroffen ist nicht eine öffentliche Strasse, sondern ein Genossenschaftsweg nach kant. LandwirtschaftsG, dessen Betreten der Allgemeinheit erlaubt ist (E. 2c).
Anordnungen zur Gewährleistung eines sicheren Schiessbetriebs fallen in die Zuständigkeit der Gemeindeexekutiven (E. 2d).
Fraglich ist allerdings, ob für die strittige Massnahme eine genügende gesetzliche Grundlage besteht (E. 2e).
Eine solche ergibt sich aus dem GemeindeG in Verbindung mit bundesrechtlichen Bestimmungen, da nur ein leichter Eingriff in die Eigentumsgarantie vorliegt (E. 2f).
Zur Gewährleistung der Sicherheit können wenn nötig auf dem Enteignungsweg Dienstbarkeiten begründet werden. Polizeiliche Anordnungen werden dadurch nicht ausgeschlossen, haben aber im öffentlichen Interesse zu liegen und verhältnismässig zu sein. Auch das Störerprinzip schliesst solche Massnahmen nicht aus. Für das neben dem Weg betroffene Grundstück muss jedoch eine Dienstbarkeit errichtet werden (E. 2g).
Die Sperrung liegt im öffentlichen Interesse (E. 3a).
Sie ist zur Erreichung des Zwecks geeignet. Als mildere Massnahme käme eine Hochblende in Betracht; deswegen ist der Sperrung die Erforderlichkeit allerdings nicht abzusprechen (E. 3b).
Die Verhältnismässigkeit ist zuerst durch den Bezirksrat zu prüfen (E. 3c).
Stichworte:
ALLGEMEINVERFÜGUNG
AUFSICHTSRECHT
DIENSTBARKEIT
EIGNUNG
EINGRIFF
ENTEIGNUNG
GENOSSENSCHAFTSWEG
GESETZLICHE GRUNDLAGE
ORTSPOLIZEI
POLIZEI-, SICHERHEITS- UND ORDNUNGSRECHT
SCHIESSANLAGE
STÖRERPRINZIP
STRASSENSPERRUNG
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
Rechtsnormen:
§ 74 GemeindeG
Art. 108 lit. la LwG
§ 133 MG
§ 9 SchiessanlagenV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 4
I. Der Gemeinderat Marthalen beschloss am 10.
Juli 2001, gestützt auf § 74 des Ge­meindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GemeindeG;
LS 131.1) sowie Art. 26 der Polizeiverord­nung der Gemeinde Marthalen vom 17.
September 1981 (APV) werde die im Eigentum der
Flurgenossenschaft
Marthalen stehende Flurstrasse ”ob der Laubere” während dem Schiess­­­betrieb
für jeglichen Zutritt ge­sperrt (Ziff. 1); die notwendigen Warntafeln sowie die
Abschran­kungen im Sinn der Weisungen über Schiessanlagen würden an den durch
den Eidgenössischen Schiessoffizier bezeichneten Stellen auf Kosten der
Gemeinde angebracht; der definitive Standort werde mit der Flurgenossenschaft
abgesprochen; für die Anschaffung werde ein Kredit von Fr. 2'000.-
bewilligt (Ziff. 2); der Militärschützenverein Marthalen werde mit der
Erstellung der Absperrungen beauftragt (Ziff. 3); der Militärschützenverein
Marthalen werde als Betreiber des Schiessstandes Marthalen verpflichtet,
jeweils vor Aufnahme des Schiessbetriebs für eine Sperrung der Flurstrasse zu
sorgen und die Strasse jeweils unmittelbar nach Beendigung des Schiessens
wieder freizugeben (Ziff. 4). Angesichts der geringfügigen
Eigentumsbeschränkung werde auf die Einleitung eines Enteignungsverfahrens im
Sinn des Enteignungsgesetzes und der Schiessanlagenverordnung verzichtet (Ziff.
5).
II. Gegen diesen Beschluss erhoben am 13.
August 2001 die Flurgenossenschaft Marthalen (im folgenden Flurgenossenschaft)
sowie B als Eigentümer des Grund­stücks Kat.Nr. 2671 im Beizugsgebiet der
Genossenschaft Rekurs mit dem Antrag, die Flurstrasse während der
Schiessanlässe nicht zu sperren.
Der Bezirksrat holte vom Eidgenössischen
Schiessoffizier Kreis 15 einen Amtsbericht ein, der am 1. November 2001
erstattet wurde. Am 14. Januar 2002 führte er auf dem be­troffenen Gelände
einen Augenschein durch. Auf Ersuchen des Eidgenössischen Schiess­­offiziers
Kreis 15 erstattete der Eidgenössische Schiessanlageexperte am 23. Januar 2002
einen ergänzenden Bericht, laut welchem nur der oberhalb des Kugelfangs
verlaufende Weg, nicht jedoch das Zwischengelände abgesperrt werden könne.
Mit Beschluss vom 19. März 2002 hob der
Bezirksrat Andelfingen den Beschluss des Gemeinde­rats Marthalen vom 10. Juli
2001 aufsichtsrechtlich auf; die beiden dagegen erhobenen Rekurse schrieb er
als gegenstandslos geworden ab; die Rekurskosten auferlegte er der Gemeinde
Marthalen. Er erwog zusammengefasst, der Gemeinderat sei für die Anordnung
einer dauernden – wenn auch auf die jeweiligen Schiesszeiten beschränkten –
Sper­­rung des Flurwegs nicht zuständig.
III. Mit Beschwerde vom 29. April 2002
beantragte der Gemeinderat Marthalen na­mens der Gemeinde dem
Verwaltungsgericht, den Beschluss des Bezirksrats Andelfingen vom 13. März 2002
aufzuheben; sodann sei festzustellen, dass der Gemeinderat für den Er­lass der
streitbetroffenen Anordnung (vorübergehende Schliessung des Strassenstücks während
des Schiessbetriebs) zuständig und dass die getroffene Massnahme verhältnismäs­sig
sei.
Der Bezirksrat Andelfingen, die
Flurgenossenschaft Marthalen sowie B beantragten mit Eingaben vom 21. Mai, 3.
Juni und 4. Juni 2002 Abweisung der Beschwer­de.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1. a) Das Verwaltungsgericht ist nach § 19c
Abs. 2 und § 41 des Verwaltungsrechts­­pflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni
1997 (VRG) zur Behandlung der vorliegen­den Beschwerde zuständig.
Ausschlussgründe nach § 42 und 43 VRG liegen nicht vor, und auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen sind erfüllt. Dem steht insbesondere der Umstand, dass
der Bezirksrat den Beschluss des Gemeinderats Marthalen vom 10. Juli 2001 auf­sichtsrechtlich
aufgehoben hat, nicht entgegen. Das Verfahren vor Bezirksrat ist nicht
aufsichtsrechtlich – von Amtes wegen oder auf Aufsichtsbeschwerde hin –
eingeleitet worden, sondern auf Rekurs der heutigen Beschwerdegegner hin. Es
muss daher der Gemeinde möglich sein, mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht
die Wiederherstellung ihres Beschlusses vom 10. Juli 2001 zu verfechten (vgl.
Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41
N. 17; ferner VGr, 7. April 2000, VB.2000.00085). Es bestand denn auch für den
Bezirksrat kein hinreichender Grund, den streitbetroffenen Beschluss, den er
primär in seiner Eigen­schaft als Rekursinstanz zu überprüfen hatte, in seiner
Eigenschaft als Aufsichtsbehörde aufzuheben. Daran ändert nichts, dass er den
Beschluss aus Gründen für rechtswidrig befand, welche von den Rekurrenten nicht
vorgebracht worden waren. Im Rekursverfahren hat die Rekursbehörde das massgebende
Recht von Amtes wegen anzuwenden, was es ihr erlaubt, bei ihrem (Rekurs-)
Entscheid auch von den Rekurrenten nicht geltend gemachte Rechtsmängel zu
berücksichtigen. Auf die Beschwerde ist daher einzutreten. Ob die vom Be­zirksrat
beanstandeten Rechtsmängel, die ihn zur Aufhebung des Gemeinderatsbeschlusses
führten, tatsächlich gegeben sind, ist im Rahmen der materiellen Beurteilung zu
prüfen.
b) Die Beschwerdeführerin hat ihren Antrag
als Feststellungsbegehren formuliert. Richtig besehen verlangt sie jedoch mit
der Aufhebung des bezirksrätlichen Rekursentscheids und der Wiederherstellung
ihres Beschlusses vom 10. Juli 2001 ein Gestaltungsurteil, was zulässig ist;
für einen Feststellungsentscheid bleibt bei dieser Sach- und Rechtslage kein
Raum (Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 62).
2. a) Der Gemeinderat hat die verfügte
Sperrung auf § 74 GemeindeG und Art. 26 APV gestützt.
Der Bezirksrat hat erwogen, § 74 GemeindeG
bilde keine hinreichende gesetzliche Grundlage für die streitbetroffene
Sperrung der Flurstrasse. Als gesetzliche Formulierung der sogenannten
polizeilichen Generalklausel berechtigte diese Bestimmung die Gemeinden
lediglich zu Massnahmen, mit denen Störungen der öffentlichen Ordnung beseitigt
oder unmittelbar drohende Störungen verhindert werden sollten. Eine solche
Situation liege hier nicht vor. Art. 26 APV sei eine Verhaltensvorschrift,
welche das Betreten und Befahren des abgesperrten oder entsprechend
signalisierten Schiessgeländes verbiete; aus dieser Vorschrift lasse sich keine
Kompetenz der Gemeinde ableiten, derartige Absperrungen und Signalisationen
anzuordnen. Beim streitbetroffenen Flurweg handle es sich um einen Genos­senschaftsweg
im Sinn von § 108 Abs. 1 lit. a des Landwirtschaftsgesetzes vom 2. Sep­tember
1979 (LandwirtschaftsG; LS 910.1), der im Privateigentum der Rekurrentin Nr. 2
stehe.
b) Gemäss § 74 GemeindeG steht dem
Gemeinderat neben den ihm durch andere Ge­setze überwiesenen Aufgaben
insbesondere die Besorgung der gesamten Ortspolizei zu. Er sorgt für die
Aufrechterhaltung der öffentlichen Ruhe und Ordnung und für die Sicherheit von
Personen und Eigentum gegen Schädigung und Gefahren jeder Art und trifft alle
Vorkehren für die richtige Erfüllung der Aufgaben der Ortspolizei auf allen
Verwaltungsgebieten (Abs. 2). Die Gemeinde erlässt zu diesem Zweck eine
Polizeiverordnung (Abs. 2 in der Fassung vom 1. September 1991). Bis zur
Neufassung von Abs. 2 war der Erlass der kommunalen Polizeiverordnung zwingend
der Gemeindeexekutive vorbehalten; gemäss der neu gefassten Bestimmung soll die
Gemeinde das zuständige Organ selber bestimmen können. Dementsprechend behalten
Polizeiverordnungen, die wie jene der Gemeinde Mar­thalen vom 17. September
1981 vom Gemeinderat erlassen worden sind, ihre Gültigkeit. Gemäss Art. 26 APV
dürfen abgesperrtes oder entsprechend signalisiertes Schiessgelände und die
dazu gehörenden gefährdeten Zonen während Schiessübungen weder betreten noch
befahren werden.
Gemäss Art. 133 des Militärgesetzes vom 3.
Februar 1995 (MG; SR 510.10) sorgen die Gemeinden dafür, dass die
Schiessanlagen, die für die ausserdienstlichen militärischen Schiessübungen
sowie die entsprechende Tätigkeit der Schiessvereine benötigt werden, un­entgeltlich
zur Verfügung stehen (Abs. 1 Satz 1). Das Eidgenössische Departement für Ver­­­teidigung,
Bevölkerungsschutz und Sport (Departement VBS) kann den Gemeinden für
die
Errichtung von Schiessanlagen das Enteignungsrecht nach dem eidgenössischen
Enteignungsgesetz erteilen, sofern ihnen diese Möglichkeit nicht aufgrund des
kantonalen Rechts zusteht (Abs. 2). Das Departement VBS erlässt Vorschriften
über Lage, Bau und Betrieb von Schiessanlagen für das Schiesswesen ausser
Dienst sowie über die zulasten der Schiessvereine gehenden Einrichtungen. Es
berücksichtigt dabei die Bedürfnisse der Sicher­heit, des Umweltschutzes sowie
des Natur- und Heimatschutzes (Abs. 3). Die vom (damaligen) Militärdepartement
(EMD) am 27. März 1991 erlassene, sich in ihrer Fassung vom 6. Dezember 1995
auf Art. 133 MG stützende Schiessanlagen-Verordnung (SR 510.512) regelt in
Art. 9 die Pflichten der Gemeinden. Danach fallen sämtliche zweckdienliche
Einrichtungen von 300-m-Schiessanlagen und deren Unterhalt sowie Erneuerung zu
Lasten der Gemeinde, ins­besondere die Beschaffung des Grundstücks durch
Landerwerb, Pacht und Begründung von Baurechten sowie durch Errichtung der
notwendigen Dienstbarkeiten (lit. a) sowie der Bau der Schiessanlagen (lit. b).
Art. 4 Schiessanlagen-Verordnung ermächtigt den Chef Heer zum Erlass von
Weisungen über die technischen Anforderungen von Schiessanlagen für das
Schiesswesen ausser Dienst sowie zur Festlegung der sicherheitstechnisch
bedingten Gefahrenzonen. Auf diese Bestimmung stützen sich die Weisungen des
Ausbildungschefs über die technischen Belange der Schiess­anlagen für das
Schiesswesen ausser Dienst vom 26. April 1991 (Weisungen für Schiess­anlagen,
in act. 8/17). Gemäss Ziffer 19 dieser Weisungen sind Zufahrtswege in den
Gefahrenzonen 1, 2 und 4 (zu diesen Zonen vgl. Anhang III) während der
Schiessübungen mit Ketten oder durch Barrieren mit einheitlicher Beschriftung
abzusper­ren. Der eidgenössische Schiessoffizier bezeichnet die erforderlichen
Absperrstellen (Abs. 1). Wenn notwendig, sind zur Verhinderung des Betretens
des Gefahrenbereichs einer Schiessanlage gut sichtbare und textlich klare
Warntafeln in genügender Anzahl anzubringen (Abs. 2). Die Absperrzonen sind auf
einem Plan einzuzeichnen und im Schützenhaus gut an­zubringen (Abs. 3). Bei
Durchgangs- und Wanderwegen ist eine Umleitung zu signalisieren (Abs. 4).
Sodann regelt das
Militärgesetz in Art. 63 die ausserdienstliche Schiesspflicht sowie in Art. 125
das Schiesswesen ausser Dienst und ermächtigt in Art. 150 den Bundesrat zum
Erlass von Ausführungsbestimmungen. Auf diese Vorschriften stützt sich die
Verordnung über das Schiesswesen ausser Dienst vom 27. Februar 1991
(Schiessordnung; SR 512.31). Art. 24 Schiessordnung sieht für jene Fälle,
in denen eine Gemeinde weder auf eigenem Gebiet eine Schiessanlage bauen noch
sich zu diesem Zweck mit einer anderen zusammenschliessen kann, besondere
Massnahmen vor, nämlich die Zuweisung einer frem­den Gemein­deschiessanlage
oder den Zusammenschluss zu einem Zweckverband für die Errichtung einer
Gemeinschaftsschiessanlage oder die Errichtung einer Gemeindeschiess­anlage auf
dem Gebiet einer anderen Gemeinde.
c) Die
angeordnete Sperrung des streitbetroffenen Flurwegs (bzw. des in der Gefahrenzone
4 liegenden Abschnitts dieses Wegs) stellt in formeller Hinsicht eine
Allgemeinver­fügung dar (RB 1984 Nr. 2 = ZBl 86/1985 S. 85; Tobias Jaag, Verwaltungsrecht
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Rz. 2445 ff.). Inhaltlich handelt es
sich um eine – polizeirechtliche - Massnahme zur Gewährleistung der Sicherheit
des Schiessbetriebs. Die Sper­rung betrifft allerdings nicht eine öffentliche,
d.h. dem öffentlichen Gebrauch gewidmete Strasse (vgl. § 38 des
Strassengesetzes vom 27. September 1981; StrassG; LS 722.1), für deren
Benutzung das Strassenverkehrsgesetz vom 19. Dezember 1958 (SVG;
SR 741.01) gelten würde, sondern einen Genossenschaftsweg im Sinn von §
108 Abs. 1 lit. a LandwirtschaftsG. Die Genossenschaftsmitglieder können solche
Wege unbeschränkt zur land- und forstwirtschaftlichen Nutzung ihrer Grundstücke
befahren und begehen; die anderweitige Nutzung durch die Mitglieder bedarf der
Zustimmung der Genossenschaft; Dritte sind ohne besondere Erlaubnis berechtigt,
die Genossenschafts­wege zu begehen, d.h. als ”Fussgänger” zu benutzen (§ 110
und 111 LandwirtschaftsG; vgl. auch § 35 StrassG; im gleichen Sinn: Art. 16 und
17 der Statuten der Beschwerdegegnerin, act. 8/14). Die Flurgenossenschaft als
Eigentümerin sowie die Volkswirtschaftsdirektion als Aufsichtsbehörde (vgl. §
113 LandwirtschaftsG) können Unberechtigten die Benützung durch ein
richterliches Verbot gemäss § 225 der Zivilprozessordnung vom
13. Juni 1976 (ZPO; LS 271) untersagen.
d) Aus den vorstehend (E. 2 b) angeführten
Bestimmungen des kantonalen und eidgenössischen Rechts - insbesondere aus § 74
GemeindeG in Verbindung mit Art. 133 MG, Art. 9 Schiessanlagen-Verordnung und
Ziffer 19 Weisungen für Schiessanlagen – ergibt sich, dass Anordnungen zur
Gewährleistung der Sicherheit des Schiessbetriebs grundsätzlich in den
Aufgabenbereich der das Bundesrecht insoweit vollziehenden Gemeinden und
gemeindeintern in den Zuständigkeitsbereich der Gemeindeexekutive fallen.
Entgegen der Auffassung des Bezirksrats kann dem Gemeinderat Marthalen die
Zuständigkeit zum Erlass der Sperrung nicht von vornherein abgesprochen werden.
e) Eine andere Frage ist es jedoch, ob die
genannten Vorschriften für die getroffene Massnahme eine hinreichende
gesetzliche Grundlage bilden. Das ist angesichts dessen, dass von der Sperrung
nicht eine öffentliche Strasse, sondern ein Genossenschaftsweg betroffen ist,
vor allem unter zwei Gesichtspunkten fraglich (nachfolgend E. 2 f und g). Dabei
ist
davon auszugehen, dass die verfügte Sperrung in erster Linie die
Genossenschaftsmitglie­der betrifft, die den Weg zur landwirtschaftlichen
Bewirtschaftung ihrer anliegenden Grundstücke benutzen und die sich insoweit
auf die Eigentumsgarantie und die Wirtschafts­­freiheit (Art. 26 und 27 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999; BV) berufen kön­nen. Fraglich ist
allerdings, ob sich auch die Beschwerdegegnerin 2 als öffentlichrechtliche
Genossenschaft auf diese Freiheitsrechte berufen kann (vgl. Ulrich
Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. A., Zürich 2001,
N. 297). Dem ist jedoch nicht weiter nachzugehen, weil sich jedenfalls der
Beschwerdegegner 1 als Genossenschafts­­mitglied und Eigentümer der an die
betroffene Wegstrecke angrenzenden Parzelle Kat.Nr. 2671 auf diese Grundrechte
berufen kann (zum Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit hinsichtlich der
Benutzung öffentlicher Strassen vgl. Häfelin/Haller, N. 648 f.; RB 1996
Nr. 92).
f) § 74 GemeindeG bildet für sich allein
keine hinreichende gesetzliche Grundlage für die streitbetroffene
Allgemeinverfügung. Darin ist dem Bezirksrat Andelfingen beizupflichten.
Ebensowenig kann sich die streitige Anordnung auf Art. 26 APV (in Verbindung
mit § 74 GemeindeG) stützen, denn diese kommunale Norm verbietet als
Verhaltensvorschrift lediglich das Betreten und Befahren von abgesperrtem oder
entsprechend signalisier­tem Schiessgelände, ohne dass darin die gesetzliche
Ermächtigung zur Sperrung und Signalisation auf bestimmten Grundstücken
erblickt werden könnte. Eine solche Ermächtigung ergibt sich jedoch aus § 74
GemeindeG in Verbindung mit den erwähnten bundesrechtlichen Bestimmungen (E.
2b). Allerdings kann diese Ermächtigung nicht direkt aus Art. 133 MG abgeleitet
werden und stellt sich damit die Frage, ob Art. 9 der Schiessanlagen-Verordnung
in Verbindung mit Ziffer 19 der Weisungen für Schiessanlagen als blosse
Verordnungsbestimmungen genügen. Das hängt davon ab, ob die Sperrung für die
betroffenen Genossenschaftsmitglieder einen leichten oder schweren Eingriff
bewirkt. Schwerwiegende Eingriffe in die Eigentumsgarantie und die
Wirtschaftsfreiheit bedürfen einer Grundlage in einem formellen Gesetz, während
für leichtere Eingriffe eine Verordnung genügt (Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BV;
Häfelin/Haller, N. 310).
Aufgrund der Akten ist davon auszugehen, dass
im fraglichen Stand pro Jahr während über 80 Stunden geschossen wird, wovon gut
10 Stunden an Sonntagen, über 30 Stun­den an Werktagen nach 18.30 Uhr und fast
40 Stunden an Werktagen vor 18.30 Uhr. Im Jahre 2001 ergab sich eine
zusätzliche Belegung von rund 30 Stunden infolge der in diesem Jahr
durchgeführten Standerneuerungsschiessen (Entschädigungsberechnung des
Schweizerischen Bauernverbandes; Zusammenstellung der Schiessanlässe).
Angesichts dieser zeitlichen Beanspruchung bewirkt die streitige
Allgemeinverfügung keinen schweren Eingriff für die betroffenen
Genossenschaftsmitglieder; sie findet daher in Art. 9 Schiessanlagen-Verordnung
und Ziffer 19 der Weisungen für Schiessanlagen in Verbindung mit § 74 GemeindeG
eine hinreichende gesetzliche Grundlage.
g) Zur Gewährleistung eines sicheren
Schiessbetriebs können auch Dienstbarkeiten errichtet werden (vgl. Art. 9 lit.
a Ziff. 2 Schiessanlagen-Verordnung). Ist ein freihändiger Erwerb der
entsprechenden Rechte nicht möglich, können solche Dienstbarkeiten auf dem
Enteignungsweg eingeräumt werden können (Art. 133 Abs. 2 MG). In der Praxis
kommen vor allem sogenannte Schiessdienstbarkeiten vor, mit denen das
Überschiessen des belas­te­ten Grundstücks ermöglicht wird (vgl. Heinz
Hess/Heinrich Weibel, Das Enteignungsrecht des Bundes, Bern 1986, Band I, Das
Bundesgesetz über die Enteignung, Art. 5 N. 33, Art. 19 N. 167; Band II,
Verfassungsrechtliche Grundlagen/Spezialgesetze, Militärorganisa­tion, N. 37
und N. 58; BGE 108 Ib 376). Da Art. 133 Abs. 2 MG die Anwendung des eid­genössischen
Enteignungsrechts nur subsidiär vorsieht, dürfte im Kanton Zürich für die
Enteignung dinglicher Rechte zugunsten von Schiessanlagen das kantonale Enteignungsrecht
gemäss dem Abtretungsgesetz vom 30. November 1879 (AbtrG; LS 781) anwendbar
sein (Hess/Weibel, Band I, Art. 119 N. 20, Band II, Militärorganisation, N.
39).
Es fragt sich, ob die Möglichkeit, die für
die Sperrung des Weges erforderlichen Rechte auf dem Enteignungsweg zu
erwerben, eine polizeirechtliche Anordnung, wie sie die Beschwerdeführerin mit
ihrem Beschluss vom 10. Juli 2001 getroffen hat, von vornherein ausschliesse.
Gestützt auf die genannten Bestimmungen wäre ein Gemeinwesen jedenfalls befugt,
eine in seinem Eigentum stehende, dem öffentlichen Gebrauch gewidmete Stras­se
zwecks Gewährleistung der Sicherheit während des Schiessbetriebs zu sperren, so­fern
eine solche Massnahme im öffentlichen Interesse liegt und dem Verhältnismässigkeits­grundsatz
genügt. Es besteht kein Grund, weshalb es sich bezüglich nicht dem öffentlichen
Gebrauch gewidmeten Privatstrassen im Eigentum einer öffentlichrechtlichen Genos­senschaft
anders verhalten sollte. Das gilt um so mehr, als derartige Wege, soweit sie zu
Fuss benutzt werden, nicht nur den Genossenschaftsmitgliedern, sondern auch
Drittpersonen
offen stehen
(§ 111 LandwirtschaftsG). Wird in den genannten Bestimmungen
eine hin­reichende gesetzliche Grundlage für die Sperrung von (öffentlichen
oder privaten) Stras­­sen und Wegen zur Gewährleistung der Sicherheit während
des Schiessbetriebs erblickt, bedeutet dies im Übrigen nicht, dass eine solche
Massnahme ohne Beachtung weiterer Voraussetzungen rechtmässig wäre. Vielmehr
muss sie – wie dies auch für die Einräumung einer Schiessdienstbarkeit auf dem
Enteignungsweg gelten würde – im öffentlichen Interesse liegen und dem
Verhältnismässigkeitsprinzip genügen (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller,
Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 1629 ff.).
Gegen die Zulässigkeit einer
polizeirechtlichen Massnahme lässt sich auch nicht ein­­wenden, solche
Massnahmen müssten sich an den Störer richten (zum Störerprinzip vgl.
Häfelin/Müller, Rz. 1926 ff.). Wie sich aus den einschlägigen Bestimmungen des
Bundesrechts ergibt, liegt der Betrieb von Schiessanlagen – namentlich im
Hinblick auf die aus­serdienstliche Schiesspflicht und das ausserdienstliche
Schiesswesen – im öffentlichen In­te­resse. Gerade deswegen räumt Art. 133 Abs.
2 MG den Gemeinden für die Errichtung solcher Anlagen das Enteignungsrecht ein.
Ein rechtmässiger Betrieb der Schiessanlagen setzt die Einhaltung der
Sicherheitsvorschriften voraus. Polizeiliche Massnahmen, die der Umsetzung
dieser Vorschriften dienen, sind im Hinblick auf das öffentliche Interesse am
Betrieb solcher Anlagen nicht von vornherein deswegen unzulässig, weil sie sich
nicht ge­gen die Schützen, sondern gegen Drittpersonen richten, welche am
Betreten der Gefahrenzonen gehindert werden sollen.
Im vorliegenden Fall ist allerdings zu
beachten, dass nicht nur das von der Sperrung gemäss Beschluss vom 10. Juli
2001 betroffene Wegstück in der Gefahrenzone 4 liegt, son­dern gemäss den vom
Bezirksrat anlässlich des Augenscheins vom 14. Januar 2002 ge­troffenen
Feststellungen auch das angrenzende Feld mit einer Anstosslänge von 150 m in
einer Tiefe von 20 – 30 m. Beim betroffenen Areal handelt es sich aufgrund der
vorliegenden Pläne nicht nur um eine Parzelle des Beschwerdegegners 1, sondern
vor allem auch um das Grundstück Kat.Nr. 2670 eines anderen
Genossenschaftsmitglieds. Es dürfte kaum an­gehen, diesem Grundeigentümer nicht
nur die Benutzung des Genossenschaftswegs, sondern auch die Bewerbung seines
eigenen Landes während der Dauer des Schiessbetriebs mit polizeilichen Massnahmen
zu verbieten. Sodann besteht hinsichtlich dieses Grundstücks auch
kein
allgemeines
Zutrittsrecht für Drittpersonen
, namentlich nicht nach Art. 699 des
Schweizerischen Zivilgesetzbuches (ZGB; SR 210), fällt es doch als Kulturland
nicht unter den Begriff der Weide im Sinn dieser Bestimmung (Robert Haab,
Zürcher Kommentar, 1938, Art. 699 ZGB N. 4). Für die Umsetzung der
bundesrechtlichen Sicherheitsbestimmungen ist daher bezüglich dieses Areals
eine Dienstbarkeit erforderlich, die, sofern eine gütliche Einigung mit dem
Grundeigentümer nicht möglich ist, auf dem Enteignungsweg zu errichten wäre.
Aus dieser Sicht erschiene es wohl zweck­mässiger, die Sper­rung des
Genossenschaftswegs ebenfalls mittels einer Dienstbarkeit statt durch eine
polizeiliche Anordnung sicherzustellen. Das Verwaltungsgericht hat jedoch im
vorliegenden Beschwerdeverfahren nicht über die Zweckmässigkeit des von der
Beschwer­de­führerin bezüglich des Genossenschaftswegs gewählten Vorgehens zu
entscheiden. Der genannte Um­stand ändert nichts daran, dass für die allein im
Streit liegende Sperrung des Genossenschaftswegs mit den genannten Bestimmungen
eine hinreichende gesetzliche Grund­lage ge­geben ist.
3. Zu prüfen bleibt, ob die polizeilich
verfügte Sperrung im öffentlichen Interesse liegt und dem
Verhältnismässigkeitsprinzip genügt.
a) Das betroffene Wegstück liegt in der
Gefahrenzone 4 im Sinn von Ziffer 14 der Weisungen für Schiessanlagen, in
welcher Kugeleinschläge nicht auszuschliessen sind. Die Abwendung der damit
verbundenen Gefahren dient der öffentlichen Sicherheit und liegt da­mit
zweifellos im öffentlichen Interesse.
b) Die streitbetroffene Sperrung während der
Schiessanlässe ist offenkundig geeignet, eine Gefährdung von Personen, die den
Weg während des Schiessens benutzen wollen, zu vermeiden. Es fragt sich, ob sie
auch erforderlich ist, was dann zu verneinen ist, wenn eine gleich geeignete,
aber mildere Massnahme für den angestrebten Erfolg ausreichen würde. Selbst
wenn sich die Massnahme als erforderlich erweist, erscheint sie nach dem
Verhältnismässigkeitsprinzip im engeren Sinn nur gerechtfertigt, wenn sie ein
vernünftiges Verhältnis zwischen dem angestrebten Ziel und dem Eingriff, den
sie für die Betroffenen bewirkt, wahrt (Häfelin/Müller, Rz. 514 ff.).
Als Alternative zur verfügten Sperrung käme
gemäss den Auflagen des Eidgenössischen Schiessoffiziers die Errichtung einer
Hochblende in Betracht (bezüglich sol­cher Blen­den vgl. Weisungen für
Schiessanlagen, Anhang VII). Gemäss der vom Gemeinderat Marthalen eingeholten
Offerte der Firma H vom 26. April 2001 belaufen sich die Kosten einer
Hochblende auf ca. Fr. 23'000.-. Auch mit einer derartigen Einrichtung dürfte
jedoch gemäss den Auflagen des Eidgenössischen Schiessoffiziers auf den im
Stand vorhandenen Lägern nur liegend geschossen werden; um das sogenannte
3-Stellungsschiessen zu ermög­lichen, müssten vier Lägern umgebaut werden, was
zusätzlichen Kostenaufwand von Fr. 6'350.- verursachen würde. Im Hinblick
auf diesen Kostenaufwand sowie auf die befürchtete Beeinträchtigung des
Landschaftsbildes hat der Gemeinderat diese Alternative verworfen.
Angesichts der verschiedenen Vor- und
Nachteile, die mit der streitbetroffenen Sper­­rung einerseits und mit der als
Alternative in Betracht fallenden Erstellung einer Hoch­blende anderseits
verbunden sind, kann der verfügten Sperrung die Erforderlichkeit nicht ab­gesprochen
werden. Vielmehr ist nach dem Verhältnismässigkeitsprinzip im engeren Sinn
aufgrund einer Interessenabwägung darüber zu befinden, ob die Beschwerdeführerin
diese polizeiliche Massnahme der vorhandenen Alternative zu Recht vorgezogen
habe.
c) Ob die streitbetroffene Massnahme
verhältnismässig sei, hat der Bezirksrat, ausgehend von einer anderen
rechtlichen Betrachtungsweise, noch nicht geprüft. Es handelt sich dabei im
Kern zwar um eine vom Verwaltungsgericht überprüfbare Rechtsfrage (Kölz/ ­Bosshart/Röhl,
§ 50 N. 98); im Rahmen der erforderlichen Interessenabwägung steht dem
Gemeinderat aber auch ein erhebliches Ermessen zu, dessen richtige Ausübung in
erster Linie vom Bezirksrat zu überprüfen ist. Die Sache ist daher zu diesem
Zweck an den Bezirks­rat zurückzuweisen (§ 64 Abs. 1 VRG). Zu gewichten hat
dieser bei seiner Neubeurteilung in erster Linie die mit der Alternativlösung
verbundenen Kosten (unter Prüfung des Einwandes der Beschwerdegegnerin, die
veranschlagten Kosten der Beschwerdeführerin könnten durch Eigenleistungen des
Militärschiessvereins gesenkt werden), die mit der Alter­nativlösung
verbundenen Auswirkungen auf das Landschaftsbild (die vom Beschwerdegegner
bestritten werden) sowie die mit der verfügten Sperre verbundenen Einschränkun­gen
in der Benützung des Weges, unter Berücksichtigung des Umstandes, dass er im Regio­nalen
Richtplan als Fuss- und Wanderweg eingetragen ist, was allerdings dessen zeit­wei­lige
Sperrung nicht von vornherein ausschliesst. Zu bedenken ist auch, dass bei
einem Verzicht auf die Hochblende eine Bewirtschaftung der Grundstücke Kat.
Nrn.2670 und 2671 während der Schiesszeiten weitgehend unmöglich sein dürfte,
da eine Bearbeitung nur der ausserhalb des Schussfeldes gelegenen Teile kaum
rationell ist.
4. ...
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der
Rekursentscheid vom 19. März 2002 wird aufgehoben. Die Sache wird zur Neubeurteilung
im Sinn der Erwägungen an den Bezirksrat Andelfingen zurückgewiesen.
...