zh_verwaltungsgericht · VB.2006.00245 · 2007-05-02 · de

Festsetzung von Baulinien | Festsetzung von Baulinien zwischen Zürich-Enge und "Sihlcity" Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts. Die Legitimation der beschwerdeführenden Gemeinde ist zu bejahen (E. 1). Die zuständige Behörde entscheidet nach pflichtgemässem Ermessen, ob ein Augenschein angeordnet wird. Hier ergeben sich die rechtserheblichen tatsächlichen Verhältnisse aus den Akten, weshalb ein gerichtlicher Augenschein nicht erforderlich ist (E. 2). Kognition des Verwaltungsgerichts: Das Planungsermessen der Gemeinden ist durch die kantonalen Gerichte zu respektieren (E. 3). Als eigentumsbeschränkende Massnahmen müssen Baulinien den Anforderungen von Art. 36 BV genügen (E. 4). Die streitbetroffenen Baulinien sollen Land sichern für eine Wegverbindung zwischen einem dicht besiedelten Quartier und einem bedeutenden Freizeit- und Einkaufszentrum. An der Förderung des umweltfreundlichen Langsamverkehrs zwischen dem Enge-Quartier und "Sihlcity" besteht grundsätzlich ein sehr grosses öffentliches Interesse. Insbesondere aufgrund der schwierigen topographischen Verhältnisse ist allerdings das öffentliche Interesse an einer Radwegverbindung geschmälert. Dies gilt nicht für die Fusswegverbindung (E. 5). Die privaten Interessen der beiden Beschwerdegegner erscheinen demgegenüber nicht als bedeutend (E. 6). Insgesamt überwiegt das öffentliche Interesse an einer Fusswegverbindung die privaten Interessen, was zu einer teilweisen Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids führt. Hinweise im Hinblick auf künftige Verfahren (E. 7+8). Kostenverlegung (E. 9). Rechtsmittelbelehrung: Rückweisungsentscheid (E. 10). Teilweise Gutheissung

Zürich Verwaltungsgericht 07..2.02.0 VB.2006.00245
Zurich Verwaltungsgericht 07..2.02.0 VB.2006.00245
Zurigo Verwaltungsgericht 07..2.02.0 VB.2006.00245

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2006.00245
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Geschäftsnummer:
VB.2006.00245
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 02.05.2007
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Festsetzung von Baulinien
Festsetzung von Baulinien zwischen Zürich-Enge und "Sihlcity"
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts. Die Legitimation der beschwerdeführenden Gemeinde ist zu bejahen (E. 1). Die zuständige Behörde entscheidet nach pflichtgemässem Ermessen, ob ein Augenschein angeordnet wird. Hier ergeben sich die rechtserheblichen tatsächlichen Verhältnisse aus den Akten, weshalb ein gerichtlicher Augenschein nicht erforderlich ist (E. 2). Kognition des Verwaltungsgerichts: Das Planungsermessen der Gemeinden ist durch die kantonalen Gerichte zu respektieren (E. 3). Als eigentumsbeschränkende Massnahmen müssen Baulinien den Anforderungen von Art. 36 BV genügen (E. 4). Die streitbetroffenen Baulinien sollen Land sichern für eine Wegverbindung zwischen einem dicht besiedelten Quartier und einem bedeutenden Freizeit- und Einkaufszentrum. An der Förderung des umweltfreundlichen Langsamverkehrs zwischen dem Enge-Quartier und "Sihlcity" besteht grundsätzlich ein sehr grosses öffentliches Interesse. Insbesondere aufgrund der schwierigen topographischen Verhältnisse ist allerdings das öffentliche Interesse an einer Radwegverbindung geschmälert. Dies gilt nicht für die Fusswegverbindung (E. 5). Die privaten Interessen der beiden Beschwerdegegner erscheinen demgegenüber nicht als bedeutend (E. 6). Insgesamt überwiegt das öffentliche Interesse an einer Fusswegverbindung die privaten Interessen, was zu einer teilweisen Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids führt. Hinweise im Hinblick auf künftige Verfahren (E. 7+8). Kostenverlegung (E. 9). Rechtsmittelbelehrung: Rückweisungsentscheid (E. 10).
Teilweise Gutheissung
Stichworte:
AUGENSCHEIN
BAULINIE
BAULINIENFESTSETZUNG
BAUVERBOT
EIGENTUMSBESCHRÄNKUNG
EINKAUFSZENTRUM
ERMESSEN (GEMEINDE)
FUSSWEG
FUSSWEGNETZ
INTERESSENABWÄGUNG
KOSTENVERLEGUNG
LANDSICHERUNG
LANGSAMVERKEHR
LEGITIMATION DER GEMEINDE
PLANUNGSERMESSEN
PROSPEKTIV-TECHNISCHES ERMESSEN
RADWEG
RODUNG
RÜCKWEISUNGSENTSCHEID
SONDERNUTZUNGSPLÄNE
SPRUNGRÜCKWEISUNG
TOPOGRAFIE
ÜBERBAUUNG
UMWELTSCHUTZ
VELOWEG
VERHÄLTNISMÄSSIGKEITSPRÜFUNG
VERKEHRSPLAN
WALD
WALDABSTAND
WALDABSTANDSLINIE
Rechtsnormen:
Art. 36 BV
Art. 88 BV
§ 2 FWG
§ 14 FWG
§ 96 Abs. 2 lit. a PBG
§ 98 PBG
§ 100 Abs. 3 PBG
§ 108 Abs. 1 PBG
Art. 3 Abs. 3 lit. c RPG
Art. 14 RPG
§ 21 lit. b VRG
Publikationen:
RB 2007 Nr. 1 S. 47
RB 2007 Nr. 57 S. 124
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2006.00245
Entscheid
der 4. Kammer
vom
2. Mai 2007
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter
Peter Sprenger,
Gerichtssekretärin
Rhea Schircks Denzler.
In Sachen
Gemeinderat von Zürich,
Kanzlei des Gemeinderates,
vertreten durch
den Stadtrat von Zürich,
Stadthaus,
Postfach,
8022
Zürich,
Zustelladresse
: Tiefbau- und Entsorgungsdepartement, Postfach, 8023
Zürich
Beschwerdeführer
,
gegen
1.
A
,
vertreten durch
Rechtsanwalt B,
2.
C,
vertreten durch
Rechtsanwalt D,
Beschwerdegegner
,
betreffend
Festsetzung von Baulinien,
hat sich ergeben:
I.
Der Gemeinderat der Stadt Zürich beschloss am
31. August 2005 gemäss Vorlage des Stadt­rates die Abänderung, Löschung
oder Neufestsetzung verschiedener Baulinien. Unter anderem wurden neue
Baulinien festgesetzt zur Sicherung eines geplanten Rad- und Fuss­weges zwischen
der Lessingstrasse und der Verzweigung Engimattstrasse/Hügelstrasse im Kreis 2.
Die Publikation dieses Beschlusses erfolgte am 9. September 2005 im
Amtsblatt des Kantons Zürich.
II.
A und C rekurrierten als Eigentümer betroffener
Grundstücke gegen die Neufestsetzung von Baulinien mit separaten Eingaben an
die Baurekurskommission I, welche die Rekursverfahren vereinigte und das
Rechtsmittel nach Durchführung eines Augenscheins am 28. April 2006
guthiess, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Stadt Zürich.
III.
Dagegen erhob der Gemeinderat von Zürich, vertreten durch
den Stadtrat (Tiefbau- und Entsorgungsdepartement), am 31. Mai 2006 Beschwerde
an das Verwaltungsgericht und stellte folgende Anträge:
"1.   Der Entscheid der Baurekurskommission I Nrn. 0097-0098/2006
vom 28. April 2006 […] sei vollumfänglich aufzuheben und der Beschluss des
Gemeinderates der Stadt Zürich vom 31. August 2005 bezüglich der Festsetzung
der Baulinien zwischen der Engimatt-/Hügelstrasse und der Lessingstrasse auf
den Grundstücken Kat.-Nrn. EN2317, EN2320, EN2624, EN2583 sowie EN2915 sei zu
be­stätigen.
2.
Die Kosten gemäss Dispositiv Ziff. II des Entscheides der Baurekurskommission
Nrn. 0097-0098/2006 vom 28. April 2006 seien vollumfänglich den Beschwerdegegnern
aufzuerlegen.
3.
Dispositiv Ziff. III des Entscheides der Baurekurskommission Nrn.
0097-0098/2006 vom 28. April 2006 sei aufzuheben. Die Beschwerdegegner
seien zu verpflichten, dem Tiefbau- und Entsorgungsdepartement der Stadt Zürich
eine angemessene Parteientschädigung zu leisten.
4.
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegner."
Die Baurekurskommission beantragte am 8. September 2006
die Abweisung der Beschwerde. C liess in der Beschwerdeantwort vom
4. Oktober 2006 beantragen, (1) die Beschwerde abzuweisen, (2) bei
Gutheissung der Beschwerde die Akten an die Baurekurskommission zurückzuweisen
zum Entscheid über einen im Rekurs gestellten Eventualantrag, (3) einen Augenschein
durchzuführen, (4) unter Kosten- und Entschädi­gungs­­folgen. Innert erstreckter
Frist liess A in der Beschwerdeantwort vom 6. November 2006 folgende
Anträge stellen:
"1.   Es sei die Beschwerde des Gemeinderates von Zürich,
vertreten durch den Stadtrat von Zürich, vom 31. Mai 2006 vollumfänglich
abzuweisen.
2.   Es sei der Entscheid der Baurekurskommission I des Kantons Zürich
vom 28. April 2006 (G-Nr. R1S.2005.05210 und R1S.2005.05212 / BRKE I
Nr. 0079/0098/2006) zu bestätigen.
3.
Es seien Stellungnahmen und Eingaben der Beschwerdeführer dem Beschwerdegegner
laufend zur Stellungnahme, eventuell zur Kenntnisnahme, zuzustellen.
4.
Es sei ein Augenschein durch das Verwaltungsgericht durchzuführen.
5.
Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Beschwerdeführerin."
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Die
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergibt sich aus § 41 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2; vgl.
Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz,
2. A., Zürich 1999, § 41 N. 13 f., § 19 N. 92
ff.).
1.2
Gemäss
§ 70 in Verbindung mit § 21 lit. b VRG ist die Gemeinde zur
Wahrung der von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen zur Beschwerde
berechtigt. Das trifft nach der Praxis unter anderem dann zu, wenn sie einen
Eingriff in ihre qualifizierte Entscheidungs- oder Ermessensfreiheit geltend
macht (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 62). Ein schutzwürdiges Interesse
ist hingegen nicht gegeben, wenn die Gemeinde nicht ihr eigenes, sondern
kantonales oder Bundesrecht anzuwenden hat und es ihr einzig um die
Durchsetzung ihrer eigenen Rechtsauffassung geht (RB 2004 Nr. 6, 1998
Nr. 14; vgl. auch BGE 125 II 192 E. 2a/aa).
Baulinienpläne sind Sondernutzungspläne und damit
Nutzungspläne im Sinn von Art. 14 ff. des Raumplanungsgesetzes vom
22. Juni 1979 (RPG, SR 700). Baulinien zählen zu den Land­sicherungsmassnahmen
(vgl. Christoph Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht,
4. A., Zürich 2006, Griff 3 S. 6, Griff 4 S. 7; Walter Haller/Peter
Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Band I, 3. A., Zürich 1999,
N. 160, 163, 342 ff.; RB 1995 Nr. 14). In pla­nerischen Fragen
kommt den zuständigen Behörden ein erhebliches Ermessen zu (RB 1973 Nr. 9
= ZBl 74/1973, S. 414 = ZR 72 Nr. 99; Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 21 N. 67 f.). Gemäss § 108 Abs. 1 des Planungs- und
Baugeset­zes vom 7. September 1975 (PBG, LS 700.1) ist für die
Festsetzung von Bau- und Niveau­linien für kommunale Anlagen – wie hier – die
Gemeinde zuständig.
Nach dem Gesagten ist die Legitimation des
Beschwerdeführers zweifellos zu bejahen, weshalb es nicht schadet, dass er sich
in seiner Eingabe nicht zur Beschwerdeberechtigung geäussert hat. Seine
Beschwerde­berechtigung ergibt sich zudem aus Art. 14 des Bundes­gesetzes
vom 4. Oktober 1985 über Fuss- und Wanderwege (FWG, SR 704), soweit
es um die Landsicherung für den geplanten Fussweg geht.
1.3
Da auch
die übrigen Eintretensvoraussetzungen erfüllt sind, ist die Beschwerde an die
Hand zu nehmen.
2.
Beide Beschwerdegegner beantragen die Durchführung eines
Augenscheins. – Der Entscheid darüber, ob ein Augenschein angeordnet wird,
steht im pflicht­gemässen Ermessen der zuständigen Behörde; eine Pflicht zur
Einholung eines beantragten Gutachtens oder zur Durchführung eines Augenscheins
besteht ferner nur dann, wenn sich die Verhältnisse nicht anders schlüssig
klären lassen (VGr, 7. Dezember 2006, VB.2006.00240, E. 2.2, www.vgrzh.ch;
RB 1998 Nr. 19; Bundesrat, 16. Januar 1980, VPB 44/1980
Nr. 66 E. 7).
Die Vorinstanz führte am 30. März 2006 einen
Referentenaugenschein vor Ort durch und erstellte eine Fotodokumentation. Zudem
reichte der Beschwerdegegner 1 im Rekursverfahren eine weitere Fotoserie ein,
deren Authentizität vom Beschwerdeführer nicht bestritten wird. Die Höhen­masse
des betroffenen Geländes sind zwar im Einzelnen umstritten; insgesamt sind sich
die Parteien aber einig über das Vorliegen schwieriger topographischer
Verhältnisse. Zudem ist ein Plan mit eingetragenen Höhenlinien bei den Akten.
Umstritten ist, wie viele Meter die Distanz zwischen der Verzweigung Engimatt-/Hügelstrasse
zum Wohn- und Gewerbeareal "Sihl­city" ohne Bestehen eines Fuss- und
Radwegs über die streitbetroffenen Grundstücke betragen würde. Diese Distanz
lässt sich anhand des Planes Verkehrsbaulinien im Massstab 1:1000 ohne Weiteres
ermitteln.
Die für die Beurteilung der Streitsache erheblichen
tatsächlichen Verhältnisse sind somit aus den vorliegenden Akten mit hinreichender
Klarheit ersichtlich. Ein gerichtlicher Augenschein ist daher nicht
erforderlich.
3.
Nach ständiger Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts haben
sich Rechtsmittelinstanzen in planerischen Fragen, bei welchen den
Gemeindebehörden ein erhebliches pro­spektiv-technisches Ermessen eingeräumt
werden muss, Zurückhaltung zu üben. Sie setzen in solchen Fällen ihr Ermessen
nicht an die Stelle desjenigen der Planungsbehörde und sie sollen nicht eine
vertretbare Lösung durch eine andere bloss gleichermassen vertretbare ersetzen
(VGr, 20. September 2006, VB.2006.00059, E. 4.2, mit Hinweisen,
www.vgrzh.ch). Das Planungsermessen der Gemeinde ist durch die kantonalen
Gerichte zu respektieren (BGr, 31. Oktober 2002, 1A.170/2002, E. 4
Abs. 1, www.bger.ch).
4.
Verkehrsbaulinien im Sinne von § 96 Abs. 2
lit. a PBG dienen der Sicherung bestehender und geplanter Strassen, Wege,
Plätze und Eisenbahnen, gegebenenfalls samt begleitenden Vorgärten,
Lärmschutzanlagen, Grünzügen und Fahrzeugabstellplätzen. Sie bewirken laut
§ 99 Abs. 1 PBG ein grundsätzliches Verbot von Bauten und Anlagen,
die dem Zweck der Baulinien widersprechen. Mit der Rechtskraft der Baulinie
steht gemäss § 110 PBG dem Werkträger im Rahmen der Zweckbestimmung das
Enteignungsrecht zu. Als eigentumsbeschränkende Massnahmen sind Baulinien nur
zulässig und mit Art. 36 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV)
vereinbar, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen und im öffentlichen
Interesse liegen, das im konkreten Fall die entgegenstehen­den privaten Belange
der betroffenen Grundeigentümer überwiegt; mithin müssen sich Baulinien als
verhält­nismässig erweisen.
5.
5.1
Die
Vorinstanz bejahte zwar ein öffentliches Interesse an der Festsetzung der Bau­linien,
erachtete dieses aber als nicht allzu gross angesichts der erschwerenden
Umstände bezüglich Erstellung und Benutzung des Weges.
Der Beschwerdeführer weist auf die Bedeutung des – inzwischen
eröffneten – "Sihlcity"-Areals hin. Es müsse mit einem Aufkommen von
täglich mehr als 20'000 Personen gerechnet werden. Die Erschliessung des neuen
Stadtteils erfolge über zusätz­liche Angebote des öffentlichen Verkehrs,
mittels eines Fahrtenmodells mit 850 Parkplätzen für den motorisierten Individualverkehr
sowie über neue und verbesserte Verbindungen für zu Fuss Gehende und
Velofahrende. Es sei mit einer massiven Zunahme des Langsam­verkehrs in diesem
Gebiet zu rechnen, wodurch sich das Interesse an der Fuss- und Radwegverbindung
erhöhe.
Der Beschwerdegegner 1 führt demgegenüber aus, angesichts der
konkreten örtlichen Verhältnisse und der technischen Möglichkeiten für die
Erstellung eines Rad- und Fussweges bestehe "bestenfalls ein geringes
öffentliches Interesse" an der Festlegung der Baulinien. Der
Beschwerdegegner 2 bestreitet zwar das Vorliegen eines öffentlichen Interesses
nicht grundsätzlich, behauptet aber, die konkrete Weg­verbindung diene
letztlich nur "der Bequemlichkeit von einigen Wenigen".
5.2
Gestützt auf Art. 88 BV ist der Bund beauftragt, dafür zu sorgen,
dass Fuss- und Wanderwege zu Netzen ausgestaltet werden. Funktionierende Netze
von Fuss- und Wander­wegen setzen eine gewisse Dichte voraus (Helen
Keller/Matthias Hauser, Verfassungsgrundlagen des Langsamverkehrs, Bern 2006,
S. 35, www.astra.admin.ch). Nach Art. 3 Abs. 3 lit. c RPG
sollen Rad- und Fusswege in Siedlungsgebieten geschaffen und erhalten werden.
Daraus ergibt sich zwar für die Kantone und Gemeinden keine eigentliche Planungspflicht.
Die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden werden aber beauftragt, im Rahmen
der Planung – insbesondere der Erschliessungsplanung – bestehende Radwege zu
erhalten und solche neu zu schaffen. In Bezug auf die Fusswege kommt
Art. 3 Abs. 3 lit. c RPG nur verweisende Funktion auf das Fuss-
und Wanderweggesetz zu (
Bernhard Waldmann/Peter Hänni,
Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 3 N. 43 f.; vgl. ferner auch
zum Folgenden Beatrice Wagner Pfeifer, Umweltrecht II, 2. A., Zürich 2006,
S. 183 ff.). Das Fuss- und Wanderweggesetz bezweckt
die
Planung, die Anlage und die Erhaltung zusammenhängender Fuss- und
Wanderwegnetze (Art. 1 FWG). Fusswegnetze sind in Art. 2 FWG
definiert als Verkehrsverbindungen für die Fussgänger, die in der Regel im Siedlungsgebiet
liegen. Sie umfassen untereinander zweckmässig verbundene Fusswege, Fussgängerzonen,
Wohnstrassen und ähnliche Anlagen. Fussweg­netze erschliessen und verbinden
insbesondere Wohngebiete, Arbeitsplätze, Kindergärten und Schulen, Haltestellen
des öffentlichen Verkehrs, öffentliche Einrich­tungen, Erholungs­anlagen sowie
Einkaufsläden. Schliesslich schreibt Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG
unter anderem vor, dass die zuständigen Behörden der Öffentlichkeit den Zugang
und die Begehung der See- und Flussufer erleichtern sollen (vgl. BGr,
25. Juni 1998, ZBl 101/2000, S. 143 ff., 145).
5.3
Vorliegend geht es um Baulinien zur Landsicherung eines geplanten Fuss-
und Rad­weges von der Verzweigung Engimattstrasse/Hügelstrasse zur parallel zur
Sihl verlau­fen­den Lessingstrasse.
5.3.1
Wie sich aus dem Plan Verkehrsbaulinien
ergibt, ist aufgrund der dichten Bebauung im Abschnitt, der durch die Lessing-,
Beder-, Engimatt-, Hügel- und Brunaustrasse begrenzt wird, keine andere
Wegverbindung von der Gablerstrasse über die Hügel- zur Lessingstrasse möglich.
Die Distanz zwischen der Verzweigung Engimatt-/Hügelstrasse einerseits und der
Lessingstrasse auf der Höhe der Hausnummer 19 (wo die nördlicher gelegene
Baulinie durchführt) andererseits beträgt über die Bederstrasse ca. 650 m
.
Die Distanz zwischen den beiden Punkten
über die Brunaustrasse
ist grösser, weshalb Details hier nicht interessieren. Der geplante Fuss- und
Radweg würde die beiden massgeblichen Punkte über eine Distanz von ca.
80 m verbinden
. Somit ist von einem Umweg von mindestens 570 m
auszugehen.
5.3.2
Das Gebiet östlich der Verzweigung
Engimatt-/Hügelstrasse bis zur Stein­haldenstrasse sowie nördlich und (etwas weniger
ausgeprägt) südlich der Hügel-/ Gablerstrasse – also das eigentliche
Einzugsgebiet des geplanten Rad- und Fussweges – zählt zur Kategorie der am
dichtesten besiedelten Gebiete der Stadt Zürich (vgl. www.gis.zh.ch/gb4/blueva­ri/gb.asp,
"Statistik/Bevölkerungsverteilung"). Der geplante Weg würde nicht nur
Bewohnern des Enge-Quartiers dienen, sondern weiteren Besuchern des Zentrums
"Sihlcity" eine zusätzliche Möglichkeit aus und nach Richtung See
bieten.
An dieser Stelle ist aber zu berücksichtigen,
dass der Verkehrsplan der Stadt Zürich im hier relevanten Gebiet unterschiedliche
Festsetzungen für den Fuss- und Veloverkehr enthält: Zwischen der Seestrasse
und der Verzweigung Engimatt-/Hügelstrasse ist eine Velo­route weder bestehend
noch geplant, was angesichts des zweiten Hügelzugs zwischen Waffenplatz- und
Seestrasse auch nicht erstaunt. Demgegenüber gibt es einen teils überkommunal,
teils kommunal festgelegten durchgehenden Fuss- und Wanderweg, der vom See über
den Rieterpark zur Gablerstrasse bis zur Verzweigung Engi­matt-/Hügel­strasse
führt.
5.3.3
Das Einkaufs- und Freizeitzentrum "Sihlcity"
umfasst zahlreiche Geschäfte, diverse Restaurants, ein Hotel, Kinosäle, ein
Gesundheitszentrum, einen "Discopark", einen Kultursaal sowie eine
Kirche und eine Bibliothek (www.sihlcity.ch). Die erhebliche lokale, aber auch
regionale Bedeutung des neuen Areals liegt auf der Hand. Beim Areal ist ein
Modal Split von 50 % öffentlichem Verkehr, 40 % motorisiertem
Individualverkehr und 10 % Fussgängern, Velos und Mofas vorgesehen
(Entscheid der Bausektion der Stadt Zürich vom 22. Januar 2002 S. 21,
siehe lep.ethz.ch, "Downloads/SS06/Projekt­arbeit/Experten­­runden/weitere
Unterlagen"). Gemäss einem vom Beschwerdeführer im vor­instanz­­lichen
Verfahren eingereichten Verkehrsgutachten eines Ingenieurbüros vom
6. Januar 2000 führten bisher zwar mehrere wichtige Rad- und Fusswege am
Areal "Sihl­city" vorbei, erschlossen es jedoch nicht. Das
Ingenieurbüro empfahl deshalb das Ergreifen verschiedener Massnahmen, unter
anderem die Erstellung einer Verbindung über die Sihl zur Lessingstrasse (auf
der Höhe des Knotens Hügelstrasse/Engimattstrasse) mittels eines Velo- und
Fussgängerstegs. Diese Verbindung sei nur dann von Nutzen, wenn im gleichen Bereich
auch eine direkte (vertikale) Verbindung zur Hügelstrasse angeboten werde. Die
geplante Erstellung der Brücke über die Sihl ist unbestritten.
5.3.4
Nach einem von der Europäischen Kommission
unterstützten internationalen Forschungsprojekt sollten
Fusswege
über eine genügende Netzdichte mit maximal 100 m Maschenweite verfügen
(PROMPT [= "New means to PROMote Pedestrian Traffic
in cities"], Schlussbericht Schweiz vom 31. Mai 2005, www.astra.admin.ch,
S. 19). Unter den Einflussfaktoren beim Fussverkehr ist u.a. die
Zugänglichkeit des Fussweges (Integration im Netz) wesentlich; mittleren
Einfluss hat die Breite bzw. Steigung des Weges; geringen oder gar keinen
Einfluss die Beschaffenheit des Weges (SVI-Forschung, Erhebung des Fuss- und
Veloverkehrs, Schlussbericht vom September 2005, www.astra.admin.ch., S. 26).
Als Einflussfaktoren beim Veloverkehr (die von den verschie­denen Nutzern unterschiedlich
gewichtet werden) sind beispielsweise Verkehrs­sicherheit, Sicherheitsgefühl
(Wohlbefinden, keine Angst), Direktheit (keine Umwege), Vortrittsregelungen,
Steigung/Höhendifferenz, Orientierung/Übersichtlichkeit, sowie At­traktivität
und Beleuchtung hervorzuheben (a.a.O., S. 31).
Fussgänger und Radfahrer nehmen auf umweltfreundlichste
Art am Verkehr teil. Damit Fuss- und Radwege als Alternative zur Autostrasse
gelten können, müssen sie aber verkehrssicher und attraktiv sein: Sie sollen
unnötige Steigungen, Gefälle und Umwege vermeiden und gegen Einwirkungen des
motorisierten Verkehrs abgeschirmt sein (vgl. EJPD, Erläuterungen zum
Bundesgesetz über die Raumplanung, Bern 1981, Art. 3 N. 49).
5.3.5
Unbestrittenermassen führen die streitbetroffenen Baulinien
durch eine Waldzone (
www.bzo.stadt-zuerich.ch/zueriplan/bzo.aspx).
Art. 5 des Waldgesetzes vom 4. Oktober 1991 (SR 921) statuiert
zwar ein Rodungsverbot, jedoch können Ausnahmebewilligungen erteilt werden
(vgl.
zum Ganzen VGr, 3. Mai 2006, VB.2005.00451, E. 3.3,
www.vgrzh.ch, ­mit Hinweisen). Die für den geplanten Verbindungsweg
erforderliche Rodung von Wald schmälert somit nicht grundsätzlich ein
allfälliges öffentliches Interesse an der Festsetzung der Baulinien.
5.4
Nach den bisherigen Ausführungen ist festzuhalten, dass die Festsetzung
der Baulinien Land für eine Wegverbindung zwischen einem dicht besiedelten
Quartier und einem bedeutenden Freizeit- und Einkaufszentrum sichern soll. An
der Förderung des umweltfreund­lichen Langsamverkehrs zwischen dem
Enge-Quartier und der "Sihlcity" mittels Bereitstellung einer
direkten Wegverbindungen besteht – unter Berücksichtigung des geplanten Stegs
über die Sihl – grundsätzlich ein sehr grosses öffentliches Interesse.
5.5
Bezüglich des öffentlichen Interesses ist vorliegend allerdings
zwischen dem Velo- und dem Fussverkehr zu differenzieren:
5.5.1
Für die Fussgänger würde die geplante
Wegverbindung die direkte Fortsetzung des vom See her geführten Fuss- und
Wanderweges bedeuten, der an der Verzweigung Engimatt-/Hügelstrasse endet.
Damit würde eine Lücke im Fusswegnetz geschlossen (oben 5.3.2). Für Radfahrende
ginge es demgegenüber lediglich um eine neue Abzweigung vom Radweg entlang der
Rieterstrasse Richtung Westen. Eine Betrachtung der Karten Velo- und
Fussverkehr des kommunalen Verkehrsplanes führt zum Schluss, dass sich die
geplante Wegführung für den Veloverkehr im Gegensatz zur Wegverbindung für
Fussgänger keineswegs aufdrängt.
5.5.2
Im Hinblick auf die unbestrittenermassen
schwierigen topographischen Verhältnisse (oben 2) ist ebenfalls zwischen Fuss-
und Radverkehr zu differenzieren: Die markanten Höhenunterschiede zwischen der
Engimatt-/Hügel­strasse und der Lessing­strasse sprechen klar gegen einen
Veloweg in diesem Gebiet: Von der Verzweigung Engimatt-/Hügelstrasse bis zum
höchsten Punkt zwischen den Liegenschaften Hügelstrasse 8/Engimattstrasse 34/36
wären etwa 10 Höhenmeter zu überwinden, von der Lessingstrasse her etwa
18 Höhenmeter. Ein Lift auf der Seite der Lessingstrasse wäre wohl alleine
nicht genügend, um den Weg attraktiv zu gestalten, da auch von der
Engimatt-/Hügelstrasse Richtung Lessingstrasse zunächst eine beachtliche
Steigung zu überwinden wäre. Für Radfahrende wäre die Umfahrung über die
Utobrücke zwar mehrere Hundert Meter länger; sie führt jedoch
unbestrittenermassen über ein relativ flaches Gelände, weshalb der Umweg für Velofahrende
keinen erheblichen Zeitverlust bedeuten würde
. Für Fussgänger ist jedoch
ein Umweg über mehrere Hundert Meter nicht hinzunehmen: Wie gesehen (oben
5.3.4) ist die Zugänglichkeit (bzw. die Integration im Fusswegnetz) von
grösserem Einfluss auf den Fussverkehr als allfällige Steigungen.
5.5.3
Zusammenfassend ist mit der Vorinstanz von einer
Schmälerung des öffentlichen Interesses aufgrund der schwierigen
topographischen Verhältnisse auszugehen, jedoch nur, soweit es um den geplanten
Veloweg geht. In Bezug auf die Fusswegverbindung ist das öffentliche Interesse an
der Landsicherung durch Baulinien demgegenüber sehr gross.
6.
6.1
Bezüglich
der privaten Interessen der betroffenen Grundeigentümer erwog die Vor­instanz
Folgendes: Dem (heutigen) Beschwerdeführer sei zwar insofern zuzustimmen, als
einerseits die bestehenden Gebäude auf den betroffenen Grundstücken nicht angeschnitten
würden und eine wirtschaftlich sinnvolle Nutzung der Grundstücke auch nach
Festsetzung der Baulinien noch möglich sei. Die Überbauungsmöglichkeit der
betroffenen Grundstücke werde aber "nicht unwesentlich"
eingeschränkt. Einerseits sei in der betroffenen Wohnzone W2 die geschlossene
Überbauung erlaubt, was bedeute, dass durch die Baulinien nicht nur der
einzuhaltende Grenzabstand von 5 m um 1 m "ver­grössert"
werde, sondern auch, dass an sich der ganze von den Baulinien betroffene
Bereich überbaut werden könnte. Es komme hinzu, dass für die Wohnzone W2 weder
eine maximale Gebäudelänge noch eine maximale Überbauungsziffer vorgeschrieben
sei, was zur Folge habe, dass "die rekurren­tischen Grundstücke mit ganz
anderen Gebäuden überstellt werden" könnten als dies heute der Fall sei.
Es sei zwar durchaus richtig, dass auch dann, wenn Baulinien festgesetzt seien,
Gebäude, welche die maximale Ausnützung konsumieren, erstellt werden könnten;
dennoch sei mit der ersten Instanz nicht darin einig zu gehen, dass dies
lediglich eine geringere Gestaltungsfreiheit zur Folge habe; die Baulinien
würden eine "nicht unwesentliche Beschränkung der
Bebauungsmöglichkeiten" mit sich bringen; das private Interesse am Verzicht
auf die Festsetzung der Baulinien würde damit ziemlich schwer wiegen.
Der Beschwerdegegner 1, Eigentümer der Liegenschaften
Engimattstrasse 34 und 36, behauptete, die bauliche Nutzungsmöglichkeit
gemäss aktueller Bau- und Zonenordnung werde durch die angefochtene Baulinie
massiv eingeschränkt. Zudem müsse man im Falle der Realisierung des Weges mit
dem Abbruch der bestehenden Gartensitzplätze rechnen. Die Baulinie würde
jegliche zonengemässe Ausnützung des Grundstückes mit "einem geplanten
Neubau" bis an den zonengemäss erlaubten Grenzabstand zum Nachbar­grundstück
verunmöglichen. Der Beschwerdegegner 2, Eigentümer der Liegenschaft Hügelstrasse
8, brachte vor, die Festsetzung der Baulinie hätte für ihn zur Folge, dass ein
erhöhter Grenzabstand einzuhalten wäre und die Möglichkeit des Zusammen­bauens
mit einer Baute auf der Nachbarparzelle dahin fallen würde.
6.2
Entgegen
der Ansicht des Beschwerdegegners 1 ist bei der Festsetzung von Baulinien nicht
ganz generell von "schweren Eigentumseinschränkungen" für die
betroffenen Grund­eigentümer auszugehen. Im von ihm angeführten Entscheid
stellte das Bundesgericht die Projektierungszone gemäss Nationalstrassengesetz
vom 8. März 1960 den Verkehrsbaulinienplänen gegenüber und stellte fest,
im zürcherischen Recht sei für Verkehrsbaulinienpläne, anders als bei der
Projektierungszone, keine Befristung vorgesehen. In diesem Zusammenhang sprach
das Bundesgericht von "schweren Eigentumsbeschränkungen, zu denen die
Linienfestsetzung" führe (BGE 118 Ia 372 E. 4a). Diese Aussage ist
somit im Kontext zu sehen und nicht zu verallgemeinern.
6.3
Für die
Wohnzonen W2 und W3 ist keine maximale Überbauungsziffer vorgeschrieben
(Art. 13 der Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich vom 23. Oktober
1991; vgl. § 49 Abs. 2 lit. a PBG in Verbindung mit § 256 PBG).
Die Grundstücke Engimattstrasse 34 und Hügelstrasse 8
beinhalten auch Waldfläche, wobei eine Waldabstandslinie von 10 m
festgesetzt wurde (
www.bzo.stadt-zuerich.ch/B
ZODocs/­WALGAL/19.pdf;
§ 66 PBG). Wald- und Waldabstandsfläche dürfen nicht überbaut werden
(§ 262 PBG). Dasselbe gilt für die Fläche, welche durch die bereits
bestehende, parallel zur Engimatt-/Hügelstrasse über die Grundstücke Hügelstrasse 8
und Engimattstrasse 36 verlaufende Baulinie begrenzt wird (§ 264
PBG). Bei einem Neubau – dessen angebliche Planung der Beschwerdegegner 1 durch
nichts belegt – dürfte deshalb die Liegenschaft Engimattstrasse 34 nur noch zu
einem sehr kleinen Teil überbaut werden, die Liegenschaft Hügelstrasse 8 noch
etwa zur Hälfte.
6.4
Die
nördliche Baulinie führt über eine Länge von 26 m über das Grundstück Engimattstrasse 34;
davon betreffen etwa 22 m die nicht überbaubare Wald- und Waldabstandsfläche;
es wäre nur eine sehr kleine Fläche vom Bauverbot aufgrund der Baulinie erfasst.
Das von der Vorinstanz angenommene private Interesse des Beschwerde­gegners 1
ist somit in Bezug auf die Liegenschaft Engimattstrasse 34 stark zu
relativieren. Entgegen den Ausführungen des Beschwerdegegners 1 und mit dem
Beschwerdeführer ist zudem nicht notwendigerweise mit einem Abbruch der
Gartensitzplätze zu rechnen, da durch die Baulinien auch Raum für die
begleitenden Vorgärten freigehalten wird (§ 96 Abs. 2 lit. a PBG).
Zudem ist zu berücksichtigen, dass Bauten im Baulinien­bereich nicht gänzlich
ausgeschlossen sind (§ 100 Abs. 3 PBG) und in der Praxis gar in weit
grösserem Umfang bewilligt werden, als dies nach der Recht­sprechung des
Verwaltungsgerichts an sich möglich wäre (VGr, 14. März 2007,
VB.2006.00348, E. 2.3, www.vgrzh.ch).
Insgesamt erscheint das private Interesse des
Beschwerdegegners 1 in Bezug auf das Grundstück Engimattstrasse 34 als sehr
klein, in Bezug auf das Grundstück Engimattstrasse 36 zwar als grösser, aber
immer noch nicht bedeutend.
6.5
Die
südliche Baulinie, die über das Grundstück Hügelstrasse 8 führt, betrifft zum
einen eine nicht überbaubare Wald- oder Waldabstandsfläche, zum andern eine
grundsätzlich bebaubare Fläche, wobei Letztere etwa drei- bis viermal kleiner
ist als Erstere. Auch in Bezug auf den Beschwerdegegner 2 ist deshalb das
private Interesse zu relativieren; dieses ist nicht allzu gross. Die Erstellung
eines Fussweges würde zudem die vom Beschwerdegegner 2 angeführte Spiel- und
Ruhefläche nicht verunmöglichen. Zum einen ist zu berücksichtigen, dass
Baulinien auch Grünflächen bzw. Vorgärten sichern sollen (vgl. vorstehend
6.3.1), zum anderen könnte mit gestalterischen Massnahmen der Privat­bereich
weiterhin in einem gewissen Umfang geschützt werden. Der Fussweg könnte sodann
allenfalls am Rande eines Grundstücks geführt werden, um die Spiel- und
Ruhefläche nicht mitten durch zu schneiden.
7.
7.1
Nach den
vorstehenden Ausführungen ist in Bezug auf den geplanten Fussweg ein öffentliches
Interesse zu bejahen, welches jenes der privaten Grundeigentümer überwiegt. Das
öffentliche Interesse an einer Veloverbindung ist demgegenüber gering und
rechtfertigt die Einschränkung der privaten Interessen nicht.
Der angefochtene Entscheid ist deshalb teilweise
aufzuheben. Da vorliegend der Gemeinde ein erhebliches Ermessen zukommt (oben
3), ist die Angelegenheit zur Wahrung der Gemeindeautonomie an sie zur
Neubeurteilung zurückzuweisen (Sprungrückweisung, vgl. Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 64 N. 6).
7.2
Im
Hinblick auf künftige Verfahren sind folgende Hinweise anzufügen:
Unter dem Aspekt des öffentlichen Interesses muss ein
Baulinienplan auf einer konkreten Idee beruhen, jedenfalls im Sinne eines
generellen Projektes. Ein eigentliches Aus­führungsprojekt ist zwar noch nicht
erforderlich, aber es müssen konkrete Vorstellungen bezüglich des künftigen
Baus von Strassen – wozu auch Rad- und Fusswege gehören (Art. 1 des
Strassengesetzes vom 27. September 1981) – vorliegen (BGE 129 II 276
E. 3.4 mit Hinweis, 118 Ia 372 E. 4a, 118 Ia 394 E. 3b). Ob der
Beschwerdeführer diesen Anforderungen bisher genügt hat, kann hier offen
gelassen werden, da die Angelegenheit ohnehin neu zu beurteilen sein wird.
Nach § 98 PBG sind Baulinien so festzusetzen, dass
sie den Bedürfnissen des voraussichtlichen Endausbaus der betreffenden Anlagen
genügen. Vorliegend ist ein überwiegendes öffentliches Interesse an der
Erstellung eines Fussweges, nicht aber eines Radweges zu bejahen. Dies wird
sich erfahrungsgemäss auf die Lage der beiden Baulinien auswirken.
7.3
Da ohnehin
neu zu entscheiden sein wird, erübrigt es sich, auf den Eventualantrag des Beschwerdegegners
2 einzugehen.
8.
Die Beschwerde ist folglich
teilweise gutzuheissen. Der vorinstanzliche Entscheid wird im Hauptpunkt nur
insofern aufgehoben, als er das Bedürfnis zur Sicherung einer Fusswegverbindung
verneint.
9.
9.1
Mehrere am
Verfahren Beteiligte tragen die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen
(§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).
Trotz teilweiser Gutheissung der Beschwerde obsiegt der
Beschwerdeführer nicht mehrheitlich, weshalb es sich rechtfertigt, ihm die
Hälfte und den Beschwerdegegnern 1 und 2 je ein Viertel der Kosten
aufzuerlegen. Die Zusprechung von Parteientschädigungen ist bei diesem
Verfahrensausgang nicht angezeigt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 32).
Was den Beschwerdeführer anbelangt, ist zudem hervorzuheben, dass die
Beantwortung von Rechts­mitteln zum Aufgabenbereich des Gemeinwesens gehört,
weshalb dieses nur bei ausser­ordentlichen Bemühungen eine Prozessentschädigung
beanspruchen kann (Kölz/ Bosshart/Röhl, § 17 N. 19 ff.). Diese
Voraussetzungen wären hier nicht erfüllt.
9.2
Diese Nebenfolgenregelung
gilt auch für das Rekursverfahren. Die vorinstanzlichen Kosten sind ebenfalls
zur Hälfte dem Beschwerdeführer und zu je einem Viertel den Beschwerdegegnern 1
und 2 aufzuerlegen.
10.
Soweit der vorliegende Entscheid die Angelegenheit an die
Stadt Zürich zurückweist, ist er nach der Regelung von §§ 90 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) als Zwischenentscheid oder
Vorentscheid im Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren (vgl. Peter Karlen, Das
neue Bundesgerichtsgesetz, Basel 2006, S. 35 f.; Hansjörg Seiler/Nicolas von
Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007, Art. 90 N. 9). Er ist
daher insofern vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn er einen nicht
wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder wenn die Gutheissung
der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen
bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren
ersparen würde (lit. b). Soweit die Beschwerde hingegen abgewiesen wird, gilt
diese Einschränkung nicht.
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    In
teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird der erste Satz von Dispositiv-Ziffer
I des Entscheids der Baurekurskommission I vom 28. April 2006 aufgehoben.
Die Angelegenheit wird im Sinne der Erwägungen zur neuen Entscheidung an die
Stadt Zürich zurückgewiesen.
In Abänderung der Dispositiv-Ziffern II und III des
Entscheids der Baurekurskommission I vom 28. April 2006 werden die Kosten des
Rekursverfahrens dem Beschwerdeführer zur Hälfte und den Beschwerdegegnern 1
und 2 je zu einem Viertel auferlegt; Parteientschädigungen werden für das
Rekursverfahren nicht zugesprochen.
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      90.--     Zustellungskosten,
Fr. 5'090.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer zur Hälfte, den Beschwerdegegnern 1
und 2 je zu einem Viertel auferlegt.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung des Entscheids
an gerechnet, beim Bundes­gericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an…