zh_verwaltungsgericht · VB.2003.00169 · 2004-01-28 · de

Baubewilligung | Genügende Einordnung eines Plakatwerbeträgers Ermessensspielraum der Gemeinde bei der Beurteilung der Einordnung (E. 1.1); unzulässiger Eingriff der Rekurskommission in die Gemeindeautonomie im vorliegenden Fall (E. 1.2). Die Gemeinde dürfen Plakatierungskonzepte aufstellen; das entbindet die Bewilligungsbehörde jedoch nicht von einer Einzelfallbeurteilung. Vertretbare Begründung der Gemeinde, dass der vorgesehene Plakatwerbeträger auch nach Inkrafttreten des Plakatierungskonzeptes nicht bewilligungsfähig wäre (E. 2). Abweisung

Zürich Verwaltungsgericht 28.01.2004 VB.2003.00169
Zurich Verwaltungsgericht 28.01.2004 VB.2003.00169
Zurigo Verwaltungsgericht 28.01.2004 VB.2003.00169

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2003.00169
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Geschäftsnummer:
VB.2003.00169
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 28.01.2004
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Genügende Einordnung eines Plakatwerbeträgers
Ermessensspielraum der Gemeinde bei der Beurteilung der Einordnung (E. 1.1); unzulässiger Eingriff der Rekurskommission in die Gemeindeautonomie im vorliegenden Fall (E. 1.2). Die Gemeinde dürfen Plakatierungskonzepte aufstellen; das entbindet die Bewilligungsbehörde jedoch nicht von einer Einzelfallbeurteilung. Vertretbare Begründung der Gemeinde, dass der vorgesehene Plakatwerbeträger auch nach Inkrafttreten des Plakatierungskonzeptes nicht bewilligungsfähig wäre (E. 2).
Abweisung
Stichworte:
EINORDNUNG
GEMEINDEAUTONOMIE
GESTALTUNG UND EINORDNUNG
PLAKAT
PLAKATIERUNGSKONZEPT
PLAKATWERBESTELLE
Rechtsnormen:
Art. 50 Abs. 1 BV
Art. 48 KV
§ 238 PBG
§ 20 Abs. 1 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I.
Am 19. August 2002 verweigerte der
Gemeinderat Birmensdorf der Firma Ct die Baubewilligung für die Errichtung
einer frei stehenden Reklametafel an der L-Strasse (Kat.-Nr. 01).
II.
Die Firma C erhob gegen die
Bewilligungsverweigerung Rekurs an die Baurekurskommission I. Diese hiess den
Rekurs nach Durchführung eines Augen­scheins am 28. März 2003 gut, hob die
angefochtene Verfügung auf und lud den Gemeinderat Birmensdorf ein, die Baubewilligung
zu erteilen.
III.
Am 2. Mai 2003 erhob die Gemeinde
Birmensdorf gegen den Entscheid der Baurekurskommission Beschwerde ans
Verwaltungsgericht. Der angefochtene Entscheid sei unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen aufzuheben und der Beschluss des Gemeinderates vom 19.
August 2002 wieder herzustellen. Die Baurekurskommission I beantragte am
13. Mai 2003 die Abweisung der Beschwerde. Die Firma C be­antragte am
24. Juni 2003 ebenfalls die Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolgen; zudem
sei die Gemeinde Birmensdorf zu verpflichten, der Firma C die nachgesuchte
Baubewilligung zu er­teilen und der Firma C eine Parteientschädigung
auszurichten. In Replik vom 13. Oktober 2003 und Duplik vom 1. Dezember
2003 hielten die Parteien an ihren Anträgen fest.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Die Beschwerdeführerin rügt eine
Verletzung ihrer Autonomie. Die Vorinstanz habe bei der Anwendung von
§ 238 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) ihr
Ermessen zu Unrecht an Stelle jenes der Beschwerdeführerin gesetzt.
1.1
Gemäss § 238 Abs. 1 PBG sind Bauten für sich und in
ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung so zu
gestalten, dass eine befriedigende Gesamt­wirkung erreicht wird. Der kommunalen
Baubehörde steht bei der Anwendung dieser Vorschrift Ermessen zu. Die
Baurekurskommission könnte diesen Spielraum aufgrund des Wort­lauts von § 20
Abs. 1 VRG an sich frei überprüfen. Aufgrund der Gemeinde­autono­mie wird diese
Überprüfungsbefugnis jedoch wesentlich eingeschränkt (Art. 48 der Kantons­verfassung
vom 18. April 1869 in Verbindung mit Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung vom
18. April 1999, BV; BGE 115 Ia 363 E. 3b; VGr, 15. März 2000, VB.2001.00340, E.
2c, www.vgrzh.ch; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz,
2. A., Zürich 1999, § 20 Rz. 19, je mit Hinwei­sen). Lässt sich der kommunale
Entscheid auf vernünftige Gründe stützen, darf ihn die Bau­rekurskommission
nicht allein deshalb aufheben, weil ihr eine gegenteilige Begrün­dung ebenfalls
als vertretbar erscheint. Sie darf vielmehr erst dann eingreifen, wenn die Ge­meinde
ihr Ermessen missbrauchte, überschritt oder sonst in irgendeiner Weise rechtsverletzend
handhabte.
1.2
Der Gemeinderat begründete in der
Bewilligungsverweigerung, weshalb sich die projektierte Reklametafel seiner
Auffassung nach nicht befriedigend in die Umgebung einordnet. Der Werbeträger würde
das Erscheinungsbild des nahe gelegenen Bahnhofes beeinträchtigen und den
Bahnhof in den Hintergrund drängen. Die Baurekurskommission vertritt dagegen
die Auffassung, dass das Erscheinungsbild des Bahnhofes durch die Reklame­ta­fel
nicht beeinträchtigt würde; der Bahnhof stelle aufgrund seiner exponierten Lage
ohne­hin einen Blickfang dar (E. 4b des vorinstanzlichen Entscheids).
Der vorgesehene Standort liegt zwischen
Bahnhof und Zürcherstrasse. Die Beschwerdeführerin begründete in ihrer
Rekursantwort mit vertretbaren Argumenten, dass der Bahnhof und sein unüberbautes
Vorfeld ein Ensemble bilden. Die vorgesehene Reklametafel würde nach Auffassung
der Beschwerdeführerin einen störenden Fremdkör­per darstellen. Nach Auffassung
der Baurekurskommission erscheint die vorgesehene Reklametafel dagegen als
"optisch klarerweise … zum gestalterisch anspruchslosen Strassen­körper
gehörig" (E. 4b des vorinstanzlichen Entscheids). Damit gelangte die
Vorinstanz mit ebenso vertretbaren Gründen zu anderen Schlüssen. Aufgrund der verfassungsrechtlich
geschützten Gemeindeautonomie (E. 1.1) durfte sie allerdings ihr Ermessen nicht
an Stelle von jenem der Gemeinde setzen.
Die beschwerdeführende Gemeinde will mit
der Verweigerung der Bewilligung einer übermässigen Konzentration von
Reklameanlagen vorbeugen. Das ist zulässig, so lange, wie hier, nicht allein
auf das Kriterium der Werbedichte abgestellt wird (RB 1997 Nr. 97). Die Ge­meinde
durfte dabei berücksichtigen, dass auf der gegenüber liegenden Strassenseite
bereits Reklameanlagen vorhanden sind. Man hätte das Ausmass der bereits
vorhandenen Wer­bung, wie die Baurekurskommission (E. 4c des vorinstanzlichen Entscheids),
auch anders einschätzen können. Eine zu korrigierende Ermessensüberschreitung
liegt deshalb aber nicht vor.
Die Beschwerdeführerin durfte bei der
Interessenabwägung die Hangseite des Standortes als empfindlicher einschätzen
als die gegenüber liegende Seite. Die Baurekurskommission durfte auch in dieser
Hinsicht nicht korrigierend in die Ermessensausübung der Gemeinde eingreifen.
2.
Die Beschwerdegegnerin hält der
Argumentation der Gemeinde deren Plakatierungskonzept vom 22. April 2003
entgegen. Danach liegt der vorgesehene Standort in einem Gebiet mit normaler
Plakatierung, bei dem ein Mindestabstand von 200 Metern zwischen den Standorten
einzuhalten ist (Ziff. 5.3.2 des Konzepts). Das Konzept hatte bei der Verweigerung
der Bewilligung zwar keine Geltung, müsste aber berücksichtigt werden, wenn die
Beschwerdegegnerin erneut ein Baugesuch einreichen würde.
Die Beschwerdeführerin darf die
Modalitäten der Plakatierung im Rahmen eines Gesamtkonzepts regeln (BGE 128 I
3, 16 E. 3e/cc). Die Beschwerdeführerin möchte mit dem vorliegenden Konzept
eine rechtsgleiche Handhabung der Einordnungsvorschrift sicherstellen. Der
Bewilligungsbehörde sollen damit Leitlinien und Gesichtspunkte zur
Konkretisierung der Ermessensvorschrift von § 238 PBG vorgegeben werden (so
Ziff. 2 des Konzepts). Das Konzept erweist sich damit als Verwaltungsverordnung
(Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich/etc.,
Rz. 123 f.). Weil es somit keine Rechtsquelle darstellt, sind die Gerichte
nicht daran gebunden (Pierre Tschannen/Ulrich Zim­mer­li/Regina Kiener,
Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2000, S. 274). Zu berücksichtigen ist das
Konzept nur insoweit, als es eine dem Einzelfall zugerechnet werdende Auslegung
der mass­gebenden Bestimmungen zulässt (BGE 122 V 19, 25 E. 5 b/bb). Für die
Bewilligungs­behörde heisst das wiederum, dass sie bei der Verweigerung der
Bewilligung nicht einfach auf die Verwaltungsverordnung verweisen darf.
Vielmehr hat sie im Einzelfall zu begründen, weshalb die geplante Werbeanlage
gerade am vorgesehenen Standort störend wirkt (BGr, 21. Mai 1997, ZBl 99/1998,
S. 170, 175 E. 3b).
Das Plakatierungskonzept hat nach dem
Gesagten keinesfalls zur Folge, dass für die Zukunft bereits für jeden Standort
festgelegt wäre, ob eine Bewilligung erteilt wird oder nicht. Würde die
Beschwerdeführerin das Konzept gleichsam "starr" anwenden, würde sie viel­mehr
den ihr zustehenden Gestaltungsspielraum in einem Ausmass einschränken, dass eine
im Rechtsmittelverfahren zu korrigierende Ermessensunterschreitung vorliegen
würde (VGr, 24. September 2002, VB.2002.00085, www.vgrzh.ch, E. 2b/cc). Die
Beschwerdeführerin hält in ihrer Replik deshalb zu Recht fest, dass jeder
Standort individuell beurteilt werden müsse. Abgesehen von der Einstufung des
Standortes gemäss Plakatierungskonzept (so genannte "Plakatierungsgebiete")
sind gemäss dem Konzept weitere Faktoren zu berücksichtigen, so unter anderem
auch die Empfindlichkeit des Standorts (Art. 5 Abs. 1 des Konzepts).
Faktoren zur Bestimmung der Empfindlichkeit sind gemäss dem Konzept die
Qualität der baulichen und landschaftlichen Umgebung (Verweis auf § 238 Abs. 1
PBG), die Einsehbarkeit von nah und fern, die Rücksichtnahme auf
inventarisierte Heimatschutzobjekte (Verweis auf § 238 Abs. 2 PBG) sowie die
Werbedichte. Unbesehen davon, in welchem Plakatierungsgebiet ein nachgesuchter
Standort liegt, muss die Behörde stets eine Einzelfallbeurteilung vornehmen (so
ausdrücklich Art. 5 Abs. 2 des Konzepts). Die beschwerdeführende Gemeinde
begründete mit vertretbaren Argumenten (vorn E. 1.2), weshalb das
Baugesuch auch unter der Geltung des Plakatierungskonzepts verweigert werden
müsste. Ein von den Rechtsmittelbehörden zu korrigierende fehlerhafte
Ermessensausübung liegt damit nicht vor.
3.
Die Gemeinde begründete ihren Entscheid
mit mangelnder Einordnung. Ob die Reklametafel auch deshalb nicht hätte
bewilligt werden dürfen, weil sie dem Strassenverkehrsrecht widerspricht,
braucht damit aus prozessökonomischen Gründen nicht geprüft zu werden.
4.
Der vorinstanzliche Entscheid verletzt
nach dem Gesagten die Gemeindeautonomie und ist folglich aufzuheben. Damit ist
der Entscheid vom 19. August 2002, mit dem die Gemeinde die Bewilligung der
Reklametafel verweigerte, wieder herzustellen. Die Kosten des Rekurs- und des
Beschwerdeverfahrens sind der (nunmehr) unterliegenden Beschwerdegegnerin
aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 VRG). Zudem ist die Beschwerdegegnerin für das Rekurs-
und Beschwerdeverfahren zur Leistung einer Parteientschädigung an die (nunmehr)
obsiegende Beschwerdeführerin zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Als
angemessen erweist sich eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 1'000.-.
Demgemäss entscheidet
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid der Baurekurskommission I vom
28. März 2003 wird aufgehoben und der Beschluss des Gemeinderats Birmensdorf
vom 19. August 2002 wird wieder hergestellt.
2.    Die Kosten des Rekursverfahrens werden
der Beschwerdegegnerin auferlegt.
3.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'140.--     Total der Kosten.
4.    Die Gerichtskosten werden der
Beschwerdegegnerin auferlegt.
5.    Die
Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekurs-
und das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 1'000.-
(Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab
Rechtskraft dieses Urteils.
6.    …