zh_verwaltungsgericht · VB.2019.00740 · 2020-03-19 · de

baurechtlicher Vorentscheid | Arealüberbauung beim Bhf. Wollishofen: Zulässigkeit der Fragen; Anrechenbarkeit an massgebliche Grundfläche; Unterschreitung Strassenabstand (Ausnahmebewilligung). Unter "Fragen" im Sinn von § 323 PBG sind nur Rechtsfragen gemeint. Zwar basieren die der Bausektion zum Vorentscheid unterbreiteten Fragen auf einem Vorprojekt. Doch liegt es in der Natur des Vorentscheidsverfahrens, dass in diesem lediglich die grundsätzliche Bewilligungsfähigkeit der zu diesem Zeitpunkt geplanten Lösung zu beurteilen ist. Der Umstand, dass der Sachverhalt hinsichtlich des Strassenprojekts noch Unklarheiten beinhaltet und die Beantwortung der gestellten Fragen unter gewissen Annahmen erfolgen muss, führt nicht dazu, dass die Fragen deshalb tatsächlicher Natur wären (E. 4). Verkehrsflächen, die auf übergeordneten Festlegungen beruhen, beispielsweise solche, die ihre Grundlage in (kantonalen oder kommunalen) Verkehrsplänen oder Quartierplänen haben, gehören nicht zur anrechenbaren Fläche im Sinn von § 254 und 259 PBG. Die Fläche innerhalb der Buswendeschleife (Verkehrsinsel) ist nicht zur Verkehrsfläche zu zählen, da sie von den Bussen nicht befahren wird und daher rechtlich gesehen losgelöst vom Bus- und Bahnbetrieb baulich genutzt werden kann. Die effektive Überbaubarkeit beziehungsweise bauliche Nutzbarkeit ist für die Frage der Anrechenbarkeit nicht relevant. Sie ist demzufolge anzurechnen (E. 5). Aufgrund des schmalen Arealperimeters, des grossen Anteils der geplanten Verkehrsfläche und der daraus resultierenden Ausnützungseinbusse infolge der starken Einschränkung der Überbauungsmöglichkeiten bei Einhaltung des Strassenabstands erscheint die Durchsetzung der Abstandsvorschriften unverhältnismässig. Der Wohnhygiene wie auch der Verkehrssicherheit wird bei der Detailplanung Rechnung zu tragen und Prüfungsgegenstand des Baubewilligungsverfahrens sein. Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 20..2.19.0 VB.2019.00740
Zurich Verwaltungsgericht 20..2.19.0 VB.2019.00740
Zurigo Verwaltungsgericht 20..2.19.0 VB.2019.00740

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00740
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Geschäftsnummer:
VB.2019.00740
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 19.03.2020
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
baurechtlicher Vorentscheid
Arealüberbauung beim Bhf. Wollishofen: Zulässigkeit der Fragen; Anrechenbarkeit an massgebliche Grundfläche; Unterschreitung Strassenabstand (Ausnahmebewilligung).
Unter "Fragen" im Sinn von § 323 PBG sind nur Rechtsfragen gemeint. Zwar basieren die der Bausektion zum Vorentscheid unterbreiteten Fragen auf einem Vorprojekt. Doch liegt es in der Natur des Vorentscheidsverfahrens, dass in diesem lediglich die grundsätzliche Bewilligungsfähigkeit der zu diesem Zeitpunkt geplanten Lösung zu beurteilen ist. Der Umstand, dass der Sachverhalt hinsichtlich des Strassenprojekts noch Unklarheiten beinhaltet und die Beantwortung der gestellten Fragen unter gewissen Annahmen erfolgen muss, führt nicht dazu, dass die Fragen deshalb tatsächlicher Natur wären (E. 4).
Verkehrsflächen, die auf übergeordneten Festlegungen beruhen, beispielsweise solche, die ihre Grundlage in (kantonalen oder kommunalen) Verkehrsplänen oder Quartierplänen haben, gehören nicht zur anrechenbaren Fläche im Sinn von § 254 und 259 PBG. Die Fläche innerhalb der Buswendeschleife (Verkehrsinsel) ist nicht zur Verkehrsfläche zu zählen, da sie von den Bussen nicht befahren wird und daher rechtlich gesehen losgelöst vom Bus- und Bahnbetrieb baulich genutzt werden kann. Die effektive Überbaubarkeit beziehungsweise bauliche Nutzbarkeit ist für die Frage der Anrechenbarkeit nicht relevant. Sie ist demzufolge anzurechnen (E. 5).
Aufgrund des schmalen Arealperimeters, des grossen Anteils der geplanten Verkehrsfläche und der daraus resultierenden Ausnützungseinbusse infolge der starken Einschränkung der Überbauungsmöglichkeiten bei Einhaltung des Strassenabstands erscheint die Durchsetzung der Abstandsvorschriften unverhältnismässig. Der Wohnhygiene wie auch der Verkehrssicherheit wird bei der Detailplanung Rechnung zu tragen und Prüfungsgegenstand des Baubewilligungsverfahrens sein.
Abweisung.
Stichworte:
ANRECHENBARE FLÄCHE
AREALÜBERBAUUNG
AUSNAHMEBEWILLIGUNG
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
FRAGEN
MASSGEBLICHE GRUNDFLÄCHE
STRASSENABSTAND
STRASSENPROJEKT
UNTERSCHREITUNG STRASSENABSTAND
VORENTSCHEID
VORPROJEKT
ZULÄSSIGKEIT
Rechtsnormen:
§ 220 PBG
§ 254 PBG
§ 255 PBG
§ 259 PBG
§ 267 PBG
§ 323 PBG
§ 323 Abs. I PBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2019.00740
Urteil
der 1. Kammer
vom
19. März 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach
Schmid, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch,
Gerichtsschreiberin Laura Diener.
In Sachen
A, vertreten durch RA B
Beschwerdeführer,
gegen
1.    Schweiz. Bundesbahnen SBB, vertreten durch Schweiz. Bundesbahnen
SBB, MLAW C und RA D,
2.    Bausektion der Stadt Zürich,
Beschwerdegegnerinnen,
und
F, vertreten durch RA G,
Mitbeteiligte,
betreffend baurechtlicher
Vorentscheid,
hat sich ergeben:
I.
Mit drittverbindlichem Vorentscheid vom 18. Dezember
2018 beantwortete die Bausektion der Stadt Zürich den Schweizerischen
Bundesbahnen SBB, Immobilien Development Zürich die bezüglich massgebliche
Grundfläche und Strassenabstand auf dem Areal des Bahnhofs Wollishofen
(Grundstück Kat.-Nr. 01) an der Seestrasse 331 in Zürich gestellten
Fragen.
II.
Mit Eingabe vom 4. Februar 2019 erhob A Rekurs beim
Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragte, den angefochtenen Entscheid
teilweise aufzuheben und auf die Beantwortung mehrerer Fragen nicht
einzutreten, eventuell mehrere Fragen mit Nein zu beantworten. Das
Baurekursgericht wies den Rekurs mit Entscheid vom 4. Oktober 2019 ab.
III.
Gegen diesen Entscheid erhob A am 12. November 2019
Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragte, den
angefochtenen Entscheid sowie Disp-Ziff. I des Vorentscheids aufzuheben
und auf mehrere Fragen nicht einzutreten. Eventuell seien zwei dieser Fragen
abschlägig zu beantworten, subeventuell die Akten zur ergänzenden Beurteilung
und zum Neuentscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen. Zudem beantragte er die
Zusprechung einer Umtriebsentschädigung zzgl. 7,7 % MWSt.
Das Baurekursgericht beantragte am 22. November 2019
ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. In ihrer
Beschwerdeantwort vom 20. Dezember 2019 stellte die Bauherrin den Antrag,
die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen sowie eine Parteientschädigung
zulasten des Beschwerdeführers. Die Bausektion der Stadt Zürich beantragte mit
Beschwerdeantwort vom 23. Dezember 2019 ebenfalls die Abweisung der
Beschwerde.
Mit Replik vom 21. Januar 2020 hielt A an seinen
Anträgen fest. In der Folge liessen sich die Gegenparteien nicht mehr
vernehmen. Nicht vernehmen lassen hat sich sodann die Mitbeteiligte F.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung
der vorliegenden Beschwerde zuständig. Der Beschwerdeführer ist unbestrittenermassen
zur Erhebung der vorliegenden Beschwerde legitimiert (§ 338a
des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [
PBG]).
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
2.1
Das
streitbetroffene Baugrundstück ist gemäss geltender Bau- und Zonenordnung der
Stadt Zürich der Wohnzone W5 mit einem Wohnanteil von 20 % und
Lärm-Empfindlichkeitsstufe III zugeschieden. Die Grundeigentümerin
beabsichtigt im Rahmen einer Arealüberbauung auf dem Bahnhofplatz die Erstellung
von Neubauten mit Wohnnutzung in den Obergeschossen sowie publikumswirksamer
Gewerbenutzung im Erdgeschoss. Gleichzeitig plant die Stadt Zürich, zwei
Bushaltestellen mit Wendeschleife zu errichten.
2.2
Mit Gesuch vom 28. Juli 2017
unterbreitete die Grundeigentümerin der Baubewilligungsbehörde unterteilt in
die zwei Abschnitte "A. Fragen zur massgeblichen Grundfläche"
und "B. Fragen zum Strassenabstand" je vier verschiedene Fragen
zur vorentscheidsweisen Beurteilung. Streitgegenstand sind die Fragen A.1, A.2
(mit Bezug auf die Teilfläche A2), B.1, B.2 sowie B.4 a) – d). Diese
sind nachfolgend wiederzugeben:
"A. Fragen
zur massgeblichen Grundfläche
1.
Ist die
Verkehrsfläche Bus inkl. Zugangsbereich zur Bushaltekante (in der
Beilage A grün markierte Flächen) für die von der Stadt Zürich auf dem
Areal der Gesuchstellerin am Bahnhof Wollishofen geplanten Bushaltestellen mit
Wendeschleife von der für die Ausnützung relevanten massgeblichen Grundfläche,
auf der die Arealüberbauung geplant ist, abzuziehen?
2.
Trifft es zu,
dass für die geplante Arealüberbauung die in der Beilage A dunkelblau
markierten Flächen A1 und A2, zu der für die Ausnützung relevanten Grundflächen
hinzugerechnet werden können?
3.
[...]
4.
[...]
B. Fragen
zum Strassenabstand
1.
Ist eine Strasse
noch nicht dem Planungsrecht entsprechend ausgebaut, ist gemäss § 267 PBG
die voraussichtliche spätere Strassengrenze massgebend. Trifft es zu, dass bei
einer Realisierung der Bushaltestellen mit Wendeschleife im Bereich der
Haltestellen die Hinterseite des Zugangsbereichs zur Bushaltekante und im
Bereich der Wendeschleife die Fahrspur als voraussichtliche spätere
Strassengrenze gilt (Interessenlinie VBZ, markiert als grüne Linie in
Beilage A)?
2.
Trifft es zu,
dass die geplanten Neubauten der Gesuchstellerin bei einem Baugesuch für eine
Arealüberbauung aufgrund von § 267 Abs. 2 PBG den Strassenabstand
gemäss § 265 PBG bzw. Art 12 BZO ab der voraussichtlichen Strassengrenze
eingehalten werden müssen, wenn das Baugesuch für die Arealüberbauung
gleichzeitig mit der Planauflage im Rahmen der Festsetzung des definitiven
Projekts Bushaltestellen mit Wendeschleife (gem. Art. 15 ff. StrG)
eingereicht wird und wenn zur Sicherung der geplanten Bushaltestellen mit
Wendeschleife keine Verkehrsbaulinien festgesetzt sind?
3.
[...]
4.
Falls Fragen 1
und 2 mit Ja und Frage 3 mit Nein beantwortet werden:
a)
Kann ein im
Rahmen der Arealüberbauung geplanter Neubau aufgrund der besonderen Verhältnisse
auf dem Bahnhofareal Wollishofen durch eine Ausnahmebewilligung nach § 220
PBG bis an die voraussichtliche spätere Strassengrenze gebaut werden
(Interessenlinie VBZ, markiert als grüne Linie in Beilagen A und B)?
b)
Kann aufgrund der
besonderen Verhältnisse auf dem Bahnhofareal Wollishofen durch eine
Ausnahmebewilligung nach § 220 PBG, im Bereich Zugang Bushaltekante (ZB)
ab einer Höhe von 5,0 Metern (Lichtraumprofil Bus) bis zur Bushaltekante
(s. grün punktierte Linie in Beilage B) in das Strassengebiet
hineingebaut werden (s. rote Fläche ZB in Beilage B: B4
«Situation Obergeschoss»)?
c)
Kann aufgrund
der besonderen Verhältnisse auf dem Bahnhofareal Wollishofen durch eine
Ausnahmebewilligung nach § 220 PBG im Bereich der Wendeschleife (W)
ab einer Höhe von 5,0 Metern (Lichtraumprofil Bus) partiell in das
Strassengebiet hineingebaut werden (s. rote Fläche W in
Beilage B: B4 «Situation Obergeschoss»)?
d)
Kann aufgrund der
besonderen Verhältnisse auf dem Bahnhofareal Wollishofen durch eine
Ausnahmebewilligung nach § 220 PBG vollständig unterbaut werden
(s. farbige Fläche in Beilage B: B2 «Situation Untergeschoss»)?"
Die Bauherrin tauschte die Unterlagen am 1. Oktober 2018
aus, wobei die Änderungen primär die Präzisierung der Fragen sowie der
Plandarstellungen zum Strassenabstand betrafen.
2.3
In ihrem
Entscheid führte die Beschwerdegegnerin 2 vorab aus, da die Pläne "A
Massgebliche Grundfläche" und "B Strassenabstand" vom 1. Oktober
2018 aufgrund des frühen Planungsstadiums noch rudimentär seien, erfolgten ihre
Antworten vorbehältlich allfälliger Projektänderungen resp. Konkretisierungen
des Bahn- beziehungsweise Busprojekts. Die Fragen A.1 und A.2 beantwortete sie
jeweils mit "Ja" und machte dazu erklärenden Ausführungen. Ebenso die
Frage B.2, nicht jedoch die Frage B.1. Unter E. J gelangte sie
bezüglich der Fragen B.4a) – d) zum Schluss, dass die nachgefragte
Ausnahmebewilligung erteilt werden würde.
3.
3.1
Der
Beschwerdeführer macht im Hauptstandpunkt zusammengefasst geltend, die genannten
Fragen basierten auf einem Planungsstand per 1. Oktober 2018, weshalb beim
Strassenprojekt noch Anpassungen erfolgen würden und der definitive Verlauf der
Staubstrasse sowie der Busschleife zum heutigen Zeitpunkt noch unklar seien. Da
sie damit auf einem illiquiden Sachverhalt beruhten, seien sie theoretischer
beziehungsweise abstrakter Natur, welche einem Vorentscheid nicht zugänglich
seien. Zudem seien sie unter zahlreichen Annahmen und Vorbehalten quasi auf
Vorrat beantwortet worden, was zu unzulässigen Interpretationsspielräumen
führen würde.
4.
4.1
Vorentscheide
können gemäss § 323 Abs. 1 PBG über Fragen eingeholt werden, die für
die spätere Bewilligungsfähigkeit eines Bauvorhabens von grundlegender
Bedeutung sind. Voraussetzung ist, dass die gesonderte Beurteilung dieser
Fragen sachlich möglich ist und nicht gegen das Gebot der Koordination von
Art. 25a
des Raumplanungsgesetzes vom
22. Juni 1979 beziehungsweise der Gesamtbeurteilung gemäss Art. 8 des
Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983
verstösst. Vorentscheide
ergehen im gleichen Verfahren wie baurechtliche Bewilligungen (§ 323
Abs. 1 PBG) und ermöglichen eine Klärung der Rechtslage, bevor der
Bauherrschaft Aufwand und Kosten für die (Detail-)Projektierung entstanden sind
(Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991, Rz. 507).
4.1.1
Aus dem Sinn und Zweck des Instituts ergibt sich, dass unter
"Fragen" im Sinn von § 323 f. PBG nur Rechtsfragen
gemeint sind (VGr, 31. Januar 2002, VB.2001.00316, E. 2a und 3d,
Mäder, Rz. 513 ff., je auch zum Folgenden). Unklarheiten
tatsächlicher Natur können nicht zum Gegenstand eines Vorentscheidsgesuchs
gemacht werden.
4.1.2
Thematisch kann ein Vorentscheid beliebige Fragen zum Gegenstand haben,
sofern sie gemäss § 323 Abs. 1 PBG grundlegender Natur und damit
projektunabhängig beantwortbar sind. Es können im Vorentscheidsgesuch
allerdings nur Fragen gestellt werden, die auch im Rahmen des späteren
Bewilligungsverfahrens zu beurteilen wären. Mit anderen Worten müssen die
Fragen
einer gesonderten Prüfung zugänglich sein, das
heisst, sich
ohne das Vorliegen einer bereits detaillierten
Projektierung beantworten lassen. Entsprechend kann eine Beantwortung unter
Umständen lediglich in einer allgemeinen Weise möglich sein. Dies entbindet
jedoch nicht von der Verpflichtung, die gestellten Fragen präzise abzufassen,
sodass diese klar beantwortet werden können.
4.1.3
In einem Vorentscheidsgesuch zulässig sind etwa Fragen betreffend die
Ausnützungsübertragung, das Überstellen von Baulinien oder die Einhaltung von
Abstandsvorschriften. Demgegenüber können Fragen bezüglich Gestaltung in der
Regel nicht Gegenstand eines Vorentscheidsgesuchs sein und wäre darauf nicht
einzutreten.
4.2
Die
Vorinstanz beurteilte die strittigen Fragen als projektunabhängige
Rechtsfragen, welche mittels Vorentscheid beantwortet werden durften. Sie erwog
zusammengefasst, der blosse Umstand, dass das Strassenprojekt noch nicht
definitiv beziehungsweise rechtskräftig festgesetzt worden sei, führe für sich
allein noch nicht dazu, dass die strittigen Fragen theoretischer Natur seien. Entscheidend
sei, dass die Antwort von der Funktion der entsprechenden Flächen und nicht von
der genauen Lage und Dimension abhänge. So habe eine Redimensionierung oder
Verschiebung der die Fragen A.1, A.2, B.1 und B.2 betreffenden Flächen keinen
Einfluss auf deren Beantwortung. Dasselbe gelte auch für die Fragen B.4a) – d),
da das Strassenprojekt durch die im Richtplan eingetragenen Interessenlinie der
VBZ weitgehend vorgegeben sei. Darin, dass das Strassenprojekt noch nicht
festgelegt ist, sah die Vorinstanz schliesslich auch keine Möglichkeit für die
Entstehung unzulässiger Interpretationsspielräume.
4.2.1
Die Fragen A.1 und A.2 betreffen die Anrechenbarkeit der
Verkehrsfläche für die Bushaltestellen mit Wendeschleife (inklusive
Zugangsbereich zur Bushaltekante und Wendeschleifen-Insel) an die für die
Ausnützungsziffer massgebliche Grundfläche. Deren Beantwortung erfordert in
Anwendung der §§ 255 und 259 PBG eine rechtliche Beurteilung. Dasselbe
gilt für die Fragen B.1 und B.2, welche die massgebliche Strassengrenze
sowie den Strassenabstand zur voraussichtlichen Strassengrenze gemäss
§ 267 PBG betreffen. Ebenso hinsichtlich der Fragen B.4a) – d)
bezüglich Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach § 220 PBG zur
Unterschreitung des Strassenabstands.
4.2.2
Zwar basieren die
der Bausektion zum Vorentscheid unterbreiteten Fragen auf einem Vorprojekt.
Doch liegt es in der Natur des Vorentscheidsverfahrens, dass in diesem
lediglich die grundsätzliche Bewilligungsfähigkeit der zu diesem Zeitpunkt
geplanten Lösung zu beurteilen ist. Denn der im Vorprojektstadium erst
lückenhaft bekannte Sachverhalt verunmöglicht eine umfassende Rechtsanwendung.
Dem kann die Behörde damit begegnen, dass sie in der Baubewilligung mittels
Nebenbestimmungen oder Auflagen korrigierend eingreift (
Mäder,
Rz. 535
).
Eine untergeordnete
Projektmodifikation tut der Verbindlichkeit eines Vorentscheids daher keinen
Abbruch (
§ 324 PBG;
Mäder, Rz. 529
mit weiterem Hinweis).
Entsprechend sprach die
Baubehörde den Vorentscheid auch unter dem Vorbehalt wesentlicher Änderungen
der Sach- und/oder Rechtslage aus.
Der Umstand, dass der
Sachverhalt hinsichtlich des Strassenprojekts noch Unklarheiten beinhaltet und
die Beantwortung der gestellten Fragen unter gewissen Annahmen erfolgen muss,
führt nicht dazu, dass die Fragen deshalb tatsächlicher Natur wären. Deren
Beantwortung erfordert jeweils eine Rechtsanwendung und nicht die Klärung des
Sachverhalts. Aus der präzisen Formulierung der Fragen sowie den ergänzenden
Ausführungen dazu geht ebenfalls hervor, dass diese keine Klärung des
Sachverhalts, sondern der rechtlichen Beurteilung beabsichtigen. Zudem ist
nicht ersichtlich, dass die getroffenen Annahmen die Entstehung unzulässiger
Interpretationsspielräume ermöglichen würde. So führen die Vorinstanzen
zutreffend aus, dass das Strassenprojekt aufgrund des Richtplaneintrags und der
Interessenlinie der VBZ ohnehin weitgehend vorgegeben ist.
4.2.3
Aufgrund der herrschenden Platzverhältnisse und den baulichen,
beziehungsweise technischen Anforderungen ebenfalls weitgehend vorgegeben ist
die Dimension der Buswendeschleife. Es ist gar nicht möglich, diese wesentlich
enger zu gestalten, sodass die Grösse der innenliegenden strittigen Fläche
ebenfalls weitgehend klar ist und kein unklares Sachverhaltselement vorliegt.
Auch wenn der Beschwerdeführer auf den ersten Blick berechtigterweise geltend macht,
die Vorinstanz widerspreche sich, indem sie ausführe, entscheidend sei, dass
die Antwort von der Funktion der entsprechenden Flächen und nicht von der
genauen Lage und Dimension abhänge in weiteren Begründung vom Gegenteil
ausgehe. Sie zähle die Teilfläche A2 (Verkehrsinsel) nicht zur
massgeblichen Grundfläche und begründe dies damit, dass diese von Bussen nicht
befahren werde und aufgrund ihrer Dimensionierung beispielsweise auch als
Abstellplatz für Fahr- und Motorräder genutzt werden könnte. Da die Lage und
Dimensionierung nach dem Gesagten weitgehend vorgegeben sind, löst sich der
Widerspruch in den zitierten Ausführungen der Vorinstanz wieder auf.
4.3
Damit
erweist sich das Vorbringen, es handle sich bei den gestellten Fragen um
Sachverhaltsfragen, welche einem Vorentscheid nicht zugänglich seien, als
unzutreffend. Die Vorinstanz hat zu Recht nicht beanstandet, dass die
Bausektion vollumfänglich auf das Vorentscheidsgesuch eingetreten ist. Es
bleibt daher zu prüfen, wie es sich mit der beanstandeten Beantwortung der
Fragen A.2 und B.4a) – d) in materieller Hinsicht verhält.
5.
Der Beschwerdeführer macht in seinem ersten Eventualbegehren
geltend, die Frage A.2 nach der Anrechenbarkeit an die massgebliche
Grundfläche gemäss § 259 PBG sei bezüglich der Teilfläche A2 (in
Planbeilage A dunkelblau markiert) mit "Nein" zu beantworten.
5.1
Die
Bausektion begründete ihre bejahende Antwort im angefochtenen Beschluss damit,
dass die strittige Teilfläche im derzeit dargestellten Ausmass losgelöst vom
Bus- und Bahnbetrieb genutzt werden könne und eine selbständige Nutzung zum
Beispiel für Velo- oder Autoabstellplätze auch tatsächlich möglich sei. Die
Fläche sei im Zusammenhang mit dem Strassenbauprojekt zu konkretisieren. Sollte
sie sich wesentlich verkleinern, sei eine Neubeurteilung notwendig.
5.2
Dagegen
bringt der Beschwerdeführer vor, bei der Teilfläche A2 handle es sich
lediglich um eine kleine Insel der für den Busbetrieb geplanten Wendeschleife,
weshalb sie ebenfalls zur Verkehrsfläche zu zählen und von der massgeblichen
Grundfläche im Sinn von § 259 PBG abzuziehen sei. Eine Nutzung als
Abstellplatz bezeichnet er aufgrund der geringen Dimensionierung als faktisch
unmöglich und aus Gründen der Verkehrssicherheit illusorisch.
5.3
Wie die
Vorinstanz unter Hinweis auf die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung
zutreffend ausführte, umfasst die massgebliche Grundfläche im Sinn von § 254
Abs. 1 PBG gemäss § 259 Abs. 1 PBG die von der Baueingabe
erfasste Fläche der baulich noch nicht ausgenützten Grundstücke oder
Grundstückteile der Bauzone. Dazu gehören grundsätzlich auch Verkehrsflächen,
und zwar unabhängig davon, ob sie nur der grundstücksinternen oder auch der
Erschliessung weiterer Liegenschaften dienen. Nicht zur anrechenbaren Fläche
gehören dagegen nach ständiger Rechtsprechung Verkehrsflächen, die auf
übergeordneten Festlegungen beruhen, beispielsweise solche, die ihre Grundlage
in (kantonalen oder kommunalen) Verkehrsplänen oder Quartierplänen haben (vgl.
zum Ganzen VB.2006.00215, E. 4 = BEZ 2007 Nr. 2 = RB 2006
Nr. 68 mit weiteren Hinweisen;
VGr, 9. Juli
2003, VB.2003.00084, E. 2.a = BEZ 2003 Nr. 46
).
5.4
Die
Vorinstanz bestätigte die Beurteilung der Bausektion und führte ergänzend aus, die
im Plan grün markierte Verkehrsfläche diene inklusive Zugangsbereich zur
Bushaltekante dem öffentlichen Busbetrieb. Es handle sich damit um eine
öffentliche, dem Gemeingebrauch gewidmete Strassenfläche, welche ihre Grundlage
im kommunalen Richtplan habe. Sie sei daher von der für die Ausnützung
massgeblichen Grundfläche abzuziehen. Im Gegensatz dazu sei die im Plan
dunkelblau markierte Teilfläche A2 (Verkehrsinsel) nicht zur
Verkehrsfläche zu zählen, da sie von den Bussen nicht befahren werde und daher
losgelöst vom Bus- und Bahnbetrieb genutzt werden könne. Sie stehe rechtlich
betrachtet einer baulichen Nutzung zur Verfügung und sei daher zur
massgeblichen Grundfläche hinzuzurechnen. Ob sie tatsächlich baulich nutzbar
wäre, bezeichnete die Vorinstanz als nicht ausschlaggebend, aufgrund der
Dimensionierung sowie auch unter Beachtung von Aspekten der Verkehrssicherheit
jedoch ohne Weiteres möglich.
5.5
Auf diese
zutreffenden Erwägungen kann vollumfänglich verwiesen werden (
§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1
Satz 2 VRG
). Massgebend ist, dass die strittige Verkehrsinsel nicht
Bestandteil der zukünftigen Verkehrs- beziehungsweise Dienstbarkeitsfläche
bilden wird und damit nicht aufgrund einer übergeordneten Festlegung abziehbar
ist. Da sie zum streitbetroffenen Baugrundstück gehört, gilt die
Teilfläche A2 grundsätzlich als überbaubar und wird demzufolge von der
massgeblichen Grundfläche im Sinn von § 259 Abs. 1 PBG umfasst. Die
effektive Überbaubarkeit beziehungsweise bauliche Nutzbarkeit ist, wie die
Vorinstanz zutreffend ausführte, für die Frage der Anrechenbarkeit nicht
relevant (
VGr, 21. November 2012, VB.2012.00570,
E. 5.2; 7. Dezember 2011, VB.2011.00301, E. 3
).
6.
In seinem zweiten Eventualantrag macht der
Beschwerdeführer hinsichtlich der Fragen B.4a) – d) nach der Erteilung
einer Ausnahmebewilligung von den Vorschriften über den Strassenabstand
(§ 265 PBG und Art. 12 BZO) gemäss § 220 PBG ebenfalls geltend,
diese sei mit "Nein" zu beantworten.
6.1
Die
Bausektion war hinsichtlich dieser Fragen zum Schluss gelangt, die gemäss
§ 220 Abs. 1 PBG geforderten besonderen Verhältnisse, unter denen die
Durchsetzung der Vorschriften unverhältnismässig erschiene, lägen vor.
Insbesondere aufgrund des schmalen Arealperimeters, des grossen Anteils der
geplanten Verkehrsfläche und der daraus resultierenden Ausnützungseinbusse
infolge der starken Einschränkung der Überbauungsmöglichkeiten bei Einhaltung
des Strassenabstands. Dabei sei zu berücksichtigen, dass die Wendeschleife
gemäss einer Variantenstudie nur an dieser Stelle und in dieser Form
beziehungsweise Ausdehnung realisiert werden könne. Die Einschränkung aufgrund
der Dienstbarkeit sei demgegenüber irrelevant, da es sich dabei um eine
privatrechtliche Vereinbarung handle.
Sodann werde § 220 Abs. 2 PBG Rechnung getragen,
da die vorgesehene Verkehrsfläche auf dem Areal die Umsetzung der öffentlichen
Interessen in Form von Bushaltestellen und Wendeschleife erlaube. Der Nachweis,
dass mit einer Unterschreitung des Strassenabstands kein Verstoss gegen Sinn
und Zweck der Vorschrift verbunden sei und keine öffentlichen Interessen
verletzt würden, sei erbracht. Dabei erachtete die Bausektion den Aspekt des
niedrigen Verkehrsaufkommens als ausschlaggebend. Sie erwog, die Staubstrasse
bilde eine Sackgasse und werde lediglich von Quell- und Zielverkehr des Areals
respektive des Bahnhofs genutzt. Weder beim motorisierten Verkehr noch beim
Fussverkehr habe sie eine Durchleitefunktion, weshalb durch die Unterschreitung
des Strassenabstands keine Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit entstehen
würde. Den Voraussetzungen von § 220 Abs. 3 PBG werde ebenfalls
Rechnung getragen, indem die Abstände zu den Gebäuden auf den Nachbarparzellen
nicht kleiner seien, als wenn die Neubauten ohne Verkehrsfläche beziehungsweise
Ausnahmebewilligung dazu realisiert würden. Bezüglich der nicht im Eigentum der
SBB AG stehenden Parzellen sei unabhängig vom Strassenabstand der reguläre
Grenzabstand einzuhalten.
6.2
Der
Beschwerdeführer ist der Ansicht, die Ausnahmebewilligung gehe äusserst weit.
Damit werde einerseits der Bau des Erdgeschosses bis an die voraussichtliche
Strassengrenze ermöglicht. Andererseits könnten damit die Obergeschosse im
Bereich des Zugangs zur Bushaltekante ab einer Höhe von 5 m
(Lichtraumprofil Bus) bis zur Bushaltekante sowie im Bereich der Wendeschleife
partiell in das Strassengebiet hineingebaut werden. Um dafür eine
Ausnahmebewilligung zu erteilen, erachtet er die Voraussetzungen von § 220
PBG als nicht erfüllt. Zusammengefasst bestreitet er eine unverhältnismässige
Nutzungseinbusse sowie das Vorliegen besonderer Verhältnisse und führt mehrere,
seiner Meinung nach vergleichbare Beispiele anderer Bahnhöfe mit vergleichbaren
Situationen an. Sodann äussert er Bedenken bezüglich der Verkehrssicherheit und
moniert eine Verletzung nachbarlicher Interessen.
6.3
Gemäss § 220
Abs. 1 PBG ist im Einzelfall von Bauvorschriften zu befreien, wenn
besondere Verhältnisse vorliegen, bei denen die Durchsetzung der Vorschriften
unverhältnismässig erscheint. Dabei dürfen Ausnahmebewilligungen nicht gegen
den Sinn und Zweck der Vorschrift verstossen, von der sie befreien und auch
sonst keine öffentlichen Interessen verletzen (Abs. 2). Schliesslich darf
ein Nachbar durch die Erteilung einer Ausnahmebewilligung von Vorschriften, die
auch ihn schützen, nicht unzumutbar benachteiligt werden (Abs. 3).
6.3.1
Gemäss gefestigter Rechtsprechung sind unter "besonderen
Verhältnissen" Situationen zu verstehen, die wesentlich von den
tatsächlichen Verhältnissen abweichen, die der Gesetzgeber im Auge hatte (VGr,
9. Mai 2019, VB.2018.00467, E. 7.3; 2. März 2017, VB.2016.00373,
E. 4.3, je mit Hinweisen und auch zum Folgenden). Eine Ausnahmebewilligung
bezweckt daher, im Einzelfall Härten und Unbilligkeiten zu beseitigen, die sich
daraus ergeben, dass die Anwendung der Allgemeinordnung den aussergewöhnlichen
Gegebenheiten nicht Rechnung trägt und die mit dem Erlass der Regel nicht
beabsichtigt waren. Es versteht sich daher von selbst, dass Sachumstände, die
in einer Vielzahl von Fällen angeführt werden könnten, eine Ausnahmebewilligung
nicht zu rechtfertigen vermögen.
6.3.2
Besondere, eine Ausnahmesituation begründende Verhältnisse können
insbesondere in der Form, Lage oder Topografie des Baugrundstücks liegen. Nicht
massgeblich ist jedoch, ob es sich beim konkreten Sachverhalt um einen
Einzelfall handelt oder ob entsprechende tatsächliche Verhältnisse ihrem Wesen
nach in weiteren Fällen gegeben sind oder sein könnten (VGr, 20. Dezember
2017, VB.2007.00019, E. 6.3, auch zum Folgenden; RB 1981
Nr. 126). So können beispielsweise in der Steilheit eines Geländes besondere
Verhältnisse liegen, auch wenn noch andere Parzellen in einer Gemeinde ebenso
betroffen sind (VGr, 19. Dezember 2007, VB.2007.00358, E. 1.2;
22. März 2006, VB.2005.00519, E. 5 [nicht publiziert]).
6.3.3
Ob eine Ausnahmesituation im erwähnten Sinn vorliegt, ist vorwiegend eine
Rechtsfrage, die das Verwaltungsgericht frei überprüft, doch wird der
Baubehörde bei der Einräumung der Ausnahmebewilligung ein erheblicher
Beurteilungsspielraum eingeräumt. Durch welche Abweichungen von den
Bauvorschriften der Ausnahmesituation Rechnung zu tragen ist, ist überwiegend
Ermessensfrage. Das Verwaltungsgericht greift hierbei nur ein, wenn dieses
pflichtgemässe Ermessen überschritten oder missbraucht wird
(VGr, 22. Februar 2012, VB.2011.00531, E. 4.1).
6.4
In erster Linie gilt es zu prüfen, ob dispensbegründende besondere
Verhältnisse vorliegen. Wird diese Frage bejaht, ist in einem zweiten Schritt
zu überprüfen, ob durch einen Dispens kein Verstoss gegen den Sinn und Zweck
der Strassenabstandsvorschriften sowie keine Verletzung von öffentlichen
Interessen vorliegen. Die Prüfung einer unzumutbaren Benachteiligung von
Nachbarn entfällt indessen, da dem Strassenabstand gemäss § 265 PBG keine
nachbarschützende Funktion zukommt (VGr, 7. November 2012, VB.2012.00336,
E. 5.3; Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher
Planungs- und Baurecht, 6. A., Zürich 2019, S. 1053; BEZ 1991
Nr. 14 E. 3).
6.4.1
Die Vorinstanz erwog zur Einschränkung der
Bebaubarkeit des Grundstücks durch die projektierte Wendeschleife mit Verweis
auf den Plan "Beilage B: Strassenabstände", die projektierte
Busspur weise eine Länge von ca. 160 m und eine Breite von
ca. 11 m bis 16 m beziehungsweise 27 m im Schleifenbereich
auf. Nicht zu berücksichtigen sei die Fläche im Grenzabstandsbereich gegenüber
den westlich gelegenen Parzellen, da diese ohnehin nicht überbaut werden
könnte. Die mögliche Bruttogeschossfläche im Erdgeschoss betrage ohne
Strassenabstand 1'978 m
2
und reduziere sich bei Einhaltung des
Strassenabstands von 6 m auf 1'284 m
2
. Pro Obergeschoss
betrage die realisierbare Bruttogeschossfläche 2'146 m
2
(beziehungsweise 2'413 m
2
bei Hineinbauen in das Strassengebiet
ab 5 m Höhe) und reduziere sich bei Einhaltung des Strassenabstands auf
1'357 m
2
. Gestützt auf diese Berechnungen gelangte sie zum
Schluss, dass die Einhaltung des regulären Strassenabstands aufgrund der
Dimension der geplanten Buswendeschleife sowie angesichts der Grösse und Form
des Planungsperimeters offensichtlich eine erhebliche Einschränkung der
baulichen Nutzungsmöglichkeiten zur Folge habe. Insbesondere im Bereich der
eigentlichen Wendeschleife liessen sich bei Einhaltung eines Strassenabstands
von 6 m aufgrund der verbleibenden bebaubaren geringen Grundstückstiefe
kaum mehr sinnvolle Gebäudegrundrisse realisieren. Aus diesen Gründen erschien
der Vorinstanz die Durchsetzung des regulären Strassenabstands gemäss
§ 265 PBG als unverhältnismässig. So ziele diese Bestimmung nicht auf die
mit der Wendeschleife entstehende Situation ab, sondern bezwecke die
Gewährleistung der Verkehrssicherheit und der Wohnhygiene an herkömmlichen
Strassen. Die Annahme besonderer Verhältnisse hielt sie daher für
gerechtfertigt. Dass das Grundstück ohne Ausnahmebewilligung gar nicht mehr
überbaut werden könnte, dürfe dafür nicht verlangt werden.
Die Vorinstanz erwog weiter, ob die Anforderungen an die
Verkehrssicherheit und die Wohnhygiene im konkreten Fall eingehalten seien,
werde im Baubewilligungsverfahren für das ausgearbeitete Bauvorhaben abschliessend
zu prüfen sein. Inwiefern diese bei einer Unterschreitung des Strassenabstands
grundsätzlich nicht mehr gewährleistet werden könnte, sei zum jetzigen
Zeitpunkt nicht erkennbar. Die Situation sei in keiner Weise mit einer
üblichen, dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Strasse vergleichbar. Auf dem
Areal werde relativ wenig Verkehr und insbesondere kein Durchgangverkehr
herrschen, da es sich bei der Staubstrasse um eine Sackgasse handle. Die
Platzverhältnisse des Areals würden sich aufgrund der langgezogenen und gerade
verlaufenden Verkehrsfläche für die Busse übersichtlich präsentieren. Letztere
würden diese wegen der Haltestellen und der Wendeschleife lediglich mit einer
sehr geringen Geschwindigkeit befahren. Insgesamt sei daher mit vergleichsweise
geringfügigen Immissionen zu rechnen. Eine Verletzung öffentlicher Interessen
konnte die Vorinstanz keine erkennen. Die Entwicklung von Wohn- und
Geschäftsraum an zentraler, gut erschlossener Lage im urbanen Siedlungsgebiet
entspreche den Grundsätzen der Raumplanung (haushälterische Bodennutzung sowie
innere Verdichtung) und liege damit durchaus im öffentlichen Interesse.
6.4.2
Auf diese Erwägungen kann vollumfänglich
verwiesen werden (
§ 70 in Verbindung mit § 28
Abs. 1 Satz 2 VRG
). Zwar ist der westliche Teil des
Grundstücks, welcher aufgrund eines dienstbarkeitsrechtlichen Verbots für
Hochbauten nicht überbaut werden soll, wesentlich tiefer. Doch ändert dies
nichts an der Besonderheit des durch das Strassenprojekt eingeschränkten
Grundstückteils. So ist die Überbauung dieses schmalen Perimeters entlang der
Bahngeleise auch aus lärmschutzrechtlichen und städtebaulichen Gründen von
vornherein herausfordernd. Gleichzeitig besteht aufgrund der zentralen, gut
erschlossenen Lage ein grosses öffentliches Interesse (verdichtet) zu bauen.
Das vorliegende Strassenprojekt und die Arealüberbauung wurden bei der Planung
von Anfang an aufeinander abgestimmt.
Die Verhinderung einer solchen
Überbauung kann der Gesetzgeber beim Erlass der Strassenabstandsvorschrift
nicht beabsichtigt haben. Zudem handelt es sich bei diesen Vorschriften um
solche, die den anwendenden Behörden bei der Beurteilung des Einzelfalls
keinerlei Spielraum belassen und können besondere Verhältnisse überdies auch im
Projekt selber liegende Umstände sein (vgl. Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz,
S. 1438 f.).
6.4.3
Wenn der Beschwerdeführer mit dem Anführen
weiterer schmaler Bahnhofsareale die besonderen Gegebenheiten infrage stellen
will, ist dies nicht zielführend. So können in der geringen Grundstückstiefe
nach dem Gesagten dennoch besondere Verhältnisse liegen, auch wenn noch weitere
Parzellen in anderen Gemeinden allenfalls ebenso betroffen sind (vgl. dazu oben
E. 6.3.2). Es ist unmassgeblich, ob es sich beim konkreten Sachverhalt um
einen Einzelfall handelt oder ob entsprechende Verhältnisse ihrem Wesen nach
auch in weiteren Fällen gegeben sein könnten (Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz,
S. 1440). Das Vorbringen des noch nicht rechtskräftigen Strassenprojekts
vermag sodann die vorinstanzliche Beurteilung der Nutzungseinbusse bei
Einhaltung des Strassenabstands von 694 m
2
im Erdgeschoss und
789 m
2
beziehungsweise 1'057 m
2
in den
Obergeschossen als erheblich nicht infrage zu stellen. Denn wie bereits
ausgeführt (vgl. oben E. 4.2.3), ist das Strassenprojekt aufgrund des Richtplaneintrags
und der Interessenlinie der VBZ weitgehend vorgegeben. Dementsprechend könnten
allfällige Änderungen beim Strassenprojekt lediglich geringfügig sein und
entsprechend nur unwesentliche Auswirkungen haben. Die Nutzungseinbusse bliebe
auch dann noch erheblich.
6.4.4
Der Wohnhygiene wie auch der Verkehrssicherheit
wird bei der Detailplanung Rechnung zu tragen und Prüfungsgegenstand des
Baubewilligungsverfahrens sein. Gründe, dass diese durch den reduzierten
Strassenabstand nicht mehr gewährleistet werden könnten, sind nicht
ersichtlich. Ein Verstoss gegen Sinn und Zweck der Strassenabstandsvorschrift
liegt nicht vor. Genauso wenig ist ein entgegenstehendes öffentliches Interesse
ersichtlich. Schliesslich erweist sich die Rüge betreffend Verletzung
nachbarlicher Interessen von vornherein als unbehelflich, da Strassenabstände
nach dem Gesagten nicht deren Schutz dienen (vgl. dazu oben E. 6.4). Die
Rügen des Beschwerdeführers erwiesen sich damit als unbegründet und der
angefochtene Entscheid als rechtskonform. Dies führt zur Abweisung der
Beschwerde.
7.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1).
Eine Parteientschädigung steht dem
unterliegenden Beschwerdeführer bei diesem Ergebnis nicht zu. Hingegen ist er zu
einer angemessenen Parteientschädigung an die Beschwerdegegnerin 1 zu verpflichten
(§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    110.--     Zustellkosten,
Fr. 4'610.--     Total der Kosten.
3.
Die Kosten werden dem
Beschwerdeführer
auferlegt.
4.
Der Beschwerdeführer wird
verpflichtet, der Beschwerdegegnerin 1 eine Parteientschädigung von
Fr. 3'500.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft des
vorliegenden Urteils.
5.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.
Mitteilung an …