zh_verwaltungsgericht · VB.2014.00673 · 2015-02-19 · de
Sozialhilfe

Negativer Kompetenzkonflikt. Unterstützungswohnsitz. Die Beschwerdeführerin zog freiwillig in eine Wohngemeinschaft einer Stiftung im Kanton X, welche Krisenintervention anbietet. Von der dortigen Sozialbehörde wurde ein Unterstützungswohnsitz aufgrund eines Heimaufenthalts verneint, weshalb die Beschwerdeführerin in ihrer früheren Wohngemeinde um Unterstützung ersuchte, welche jedoch ihre Unterstützungszuständigkeit ebenfalls ablehnte. Interkantonaler Sachverhalt, der zur Anwendung des Unterstützungsgesetzes (ZUG) führt (E. 2.3). Der Aufenthalt in einem Heim, Spital oder in einer anderen Einrichtung begründet keinen Unterstützungswohnsitz (E. 2.4). Keine gesetzliche Definition des Heimbegriffs. Rechtsprechung und Literatur zum Heimbegriff (E. 4). Geringer Fremdbestimmungsgrad und keine eigentliche Therapie in der Wohngemeinschaft. Bei intensiver Nutzung des niederschwelligen Betreuungsangebots kann die Heimeigenschaft jedoch erfüllt sein. Die blosse Einbindung in ein Betreuungsprogramm genügt jedoch nicht (E. 5.3-4). Der Unterstützungswohnsitz in der früheren Wohngemeinde entfiel spätestens dann, als die Beschwerdeführerin wieder eine Tätigkeit im Kanton Zürich aufnahm, jedoch weiterhin in der Wohngemeinschaft im Kanton X wohnte, da damit nur noch sehr wenig Zeit für die Nutzung des Betreuungsangebots blieb. Aufgrund der unvollständigen Unterlagen sind jedoch weitere Sachverhaltsabklärungen notwendig (E. 5.5). Vergleich mit dem "Begleiteten Wohnen" der Stadt Zürich (E. 5.6). Gewährung UP/URB (E. 6). Teilweise Gutheissung und Rückweisung an die Sozialbehörde zur weiteren Sachverhaltsabkärung.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2014.00673
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Geschäftsnummer:
VB.2014.00673
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 19.02.2015
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Fürsorgerecht
Betreff:
Sozialhilfe
Negativer Kompetenzkonflikt. Unterstützungswohnsitz.Die Beschwerdeführerin zog freiwillig in eine Wohngemeinschaft einer Stiftung im Kanton X, welche Krisenintervention anbietet. Von der dortigen Sozialbehörde wurde ein Unterstützungswohnsitz aufgrund eines Heimaufenthalts verneint, weshalb die Beschwerdeführerin in ihrer früheren Wohngemeinde um Unterstützung ersuchte, welche jedoch ihre Unterstützungszuständigkeit ebenfalls ablehnte.Interkantonaler Sachverhalt, der zur Anwendung des Unterstützungsgesetzes (ZUG) führt (E. 2.3). Der Aufenthalt in einem Heim, Spital oder in einer anderen Einrichtung begründet keinen Unterstützungswohnsitz (E. 2.4). Keine gesetzliche Definition des Heimbegriffs. Rechtsprechung und Literatur zum Heimbegriff (E. 4). Geringer Fremdbestimmungsgrad und keine eigentliche Therapie in der Wohngemeinschaft. Bei intensiver Nutzung des niederschwelligen Betreuungsangebots kann die Heimeigenschaft jedoch erfüllt sein. Die blosse Einbindung in ein Betreuungsprogramm genügt jedoch nicht (E. 5.3-4). Der Unterstützungswohnsitz in der früheren Wohngemeinde entfiel spätestens dann, als die Beschwerdeführerin wieder eine Tätigkeit im Kanton Zürich aufnahm, jedoch weiterhin in der Wohngemeinschaft im Kanton X wohnte, da damit nur noch sehr wenig Zeit für die Nutzung des Betreuungsangebots blieb. Aufgrund der unvollständigen Unterlagen sind jedoch weitere Sachverhaltsabklärungen notwendig (E. 5.5). Vergleich mit dem "Begleiteten Wohnen" der Stadt Zürich (E. 5.6).Gewährung UP/URB (E. 6).Teilweise Gutheissung und Rückweisung an die Sozialbehörde zur weiteren Sachverhaltsabkärung.
Stichworte:
DAUERNDER VERBLEIB
HEIM
INSTITUTION
INTERKANTONAL
KOMPETENZ
KOMPETENZKONFLIKT
SOZIALHILFE
SPITAL
THERAPIE
UNTERSTÜTZUNG
UNTERSTÜTZUNGSWOHNSITZ
WIRTSCHAFTLICHE HILFE
WOHNSITZ
ZUSTÄNDIGKEITSGESETZ
Rechtsnormen:
§ 31 SHG
§ 34 Abs. 1 SHG
§ 35 SHG
§ 38 Abs. 3 SHG
§ 16 Abs. 1 VRG
§ 16 Abs. 2 VRG
§ 17 Abs. 2 VRG
Art. 1 Abs. 1 ZUG
Art. 4 Abs. 1 ZUG
Art. 4 Abs. 2 ZUG
Art. 9 Abs. 3 ZUG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2014.00673
Urteil
der 3. Kammer
vom
19. Februar 2015
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rotach, Ersatzrichterin
Nicole Tschirky,
Gerichtsschreiberin
Cyrielle Söllner Tropeano.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeinde C, vertreten durch die Sozialbehörde,
Beschwerdegegnerin,
und
Gemeinde D, Gemeindeverwaltung,
vertreten durch RA E,
Mitbeteiligte,
betreffend Sozialhilfe,
hat
sich ergeben:
I.
A (geboren 1986) lebte seit dem 1. August 1993 in
der Gemeinde C. Im April 2011 meldete sie sich nach D (Kanton F) ab, wo
sie in die Stiftung G zur Krisenintervention
zog
und sich beim dortigen Regionalen Arbeitsvermittlungszentrum (RAV) anmeldete.
Nachdem im Juni 2012 der Anspruch von A auf Arbeitslosengelder erschöpft war,
meldete sie sich beim Regionalen Sozialdienst H für Unterstützungsgelder.
Dieser verwies sie an die Gemeinde C. In der Folge kam es zwischen den Sozialämtern
der Kantone Zürich und F zu einem negativen Kompetenzkonflikt. Mit Verfügung
vom 3. September 2013 wies die Stadt D das Gesuch mangels Zuständigkeit
ab. Das Kantonale Sozialamt Zürich lehnte mit Schreiben vom 30. September
2013 seine Zuständigkeit ebenfalls ab.
Gegen die Verfügung der Stadt D vom 3. September 2013
erhob A Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons F. Mit Urteil vom 15. April
2014 wies dieses die Beschwerde ab. A liess dieses Urteil mit Schreiben
vom 17. April 2014 der Gemeinde C mit dem Ersuchen um Auszahlung der
Sozialhilfe zukommen.
Mit Beschluss vom 13. Mai 2014 trat die Sozialbehörde
der Gemeinde C auf das Gesuch um Ausrichtung wirtschaftlicher Hilfe im Sinn der
Erwägungen nicht ein. Sie erwog, dass A in C weder über einen Unterstützungswohnsitz
verfüge noch sich hier aufhalte.
II.
A rekurrierte dagegen am 3. Juni 2014 beim Bezirksrat
J und beantragte, der Beschluss der Sozialbehörde C vom 13. Mai 2014 sei
aufzuheben und die Gemeinde C sei zu verpflichten, ihr ab dem 1. August
2013 Sozialhilfe zu gewähren; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten
der Gemeinde C. In prozessualer Hinsicht stellte sie ein Gesuch um Gewährung
der unentgeltlichen Prozessführung und Rechtsvertretung.
Mit Beschluss vom 28. Oktober 2014 wies der
Bezirksrat J den Rekurs ab, schrieb das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen
Prozessführung als gegenstandslos geworden ab und hiess das Gesuch um Gewährung
der unentgeltlichen Prozessführung gut.
III.
Dagegen erhob A am 21. November 2014 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht und beantragte, der Beschluss des Bezirksrats J vom 28. Oktober
2014 sei aufzuheben und die Gemeinde C sei zu verpflichten, ihr ab 1. August
2013 Sozialhilfe zu gewähren; und ferner sei der Bezirksrat J zu verpflichten, A
ausseramtlich zu entschädigen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
(zzgl. MWSt) zulasten der Gemeinde C. Zudem ersuchte sie um Gewährung der
unentgeltlichen Prozessführung und Rechtsvertretung.
Mit Eingabe vom 3. Dezember 2014 verwies der
Bezirksrat J auf die Begründung des angefochtenen Entscheids und verzichtete im
Übrigen auf eine Vernehmlassung. Die Gemeinde D verzichtete mit Eingabe vom 5. Dezember
2014 unter Hinweis auf das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons F
vom 15. April 2014 auf eine Mitbeantwortung der Beschwerde. Sie teilte
mit, ihr noch heute gültiger Standpunkt ergebe sich im Übrigen aus ihrer Vernehmlassung
vom 18. November 2013 an das Verwaltungsgericht des Kantons F und
decke sich mit dem daraufhin ergangenen Urteil sowie der von A in ihrer
Beschwerdeschrift vom 21. November 2014 übernommenen Auffassung.
Mit Eingabe vom 24. Dezember 2014 reichte die
Gemeinde C die Beschwerdeantwort ein und beantragte, die Beschwerde sei
abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten von A.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der
vorliegenden Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG)
zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die
Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Vorliegend
bezeichnen sich sowohl die Beschwerdegegnerin, in welcher die Beschwerdeführerin
von 1993 bis 2011 wohnte und deren Bürgerin sie ist, als auch die Mitbeteiligte,
in welcher die Beschwerdeführerin aktuell in einer Wohngemeinschaft der Stiftung G
zur Krisenintervention wohnt, in Bezug auf die Ausrichtung von wirtschaftlicher
Hilfe als unzuständig.
2.2
Im
Grundsatz obliegt gemäss § 31 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni
1981 (SHG) die Pflicht zur Leistung persönlicher und wirtschaftlicher Hilfe der
Wohngemeinde des Hilfesuchenden. Der Hilfesuchende hat seinen Wohnsitz nach dem
SHG in derjenigen Gemeinde, in der er sich mit der Absicht dauernden
Verbleibens aufhält (§ 34 Abs. 1 SHG). Der Aufenthalt in einem Heim,
einem Spital oder einer anderen Anstalt begründet keinen Wohnsitz (§ 35
SHG), und der Eintritt in eine solche Einrichtung beendigt einen bestehenden
Wohnsitz nicht (§ 38 Abs. 3 SHG).
2.3
Da der
rechtserhebliche Sachverhalt eine interkantonale Dimension aufweist, kommt das
Bundesgesetz über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger vom 24. Juni
1977 (Unterstützungsgesetz, ZUG) zur Anwendung. Unabhängig vom zivilrechtlichen
Wohnsitz (BGr, 7. Juni 2000, 2A.603/1999, E. 2a, mit weiteren
Hinweisen) bestimmt das ZUG, welcher Kanton für die Unterstützung eines
Bedürftigen, der sich in der Schweiz aufhält, zuständig ist (Art. 1
Abs. 1 ZUG). Gemäss Art. 12 Abs. 1 ZUG obliegt die Unterstützung
eines Schweizer Bürgers dem Wohnkanton. Der Wohnkanton ist derjenige, in dem
sich der Bedürftige  unter Vorbehalt der in den Art. 57 ZUG genannten
Ausnahmen  mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält (Art. 4
Abs. 1 ZUG). Die polizeiliche Anmeldung gilt als Wohnsitzbegründung, wenn
nicht nachgewiesen ist, dass der Aufenthalt schon früher oder erst später
begonnen hat oder nur vorübergehender Natur ist (Art. 4 Abs. 2 ZUG).
2.4
Gemäss
Art. 5 ZUG begründet der Aufenthalt in einem Heim, einem Spital oder einer
anderen Einrichtung keinen Unterstützungswohnsitz. Der bestehende
Unterstützungswohnsitz besteht beim Eintritt in ein Heim, ein Spital oder in
eine andere Einrichtung fort (Art. 9 Abs. 3 ZUG). Auch der
freiwillige Eintritt in ein Heim schliesst die Wohnsitzbegründung aus. Diese Regelung
dient unter anderem dem Schutz der Standortkantone und soll dabei den Anreiz
nach kantonsexterner Unterbringung unterstützungsbedürftiger Personen verringern
(BGE 138 V 23, E. 3.1.3; Werner Thomet, Kommentar zum Bundesgesetz über
die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger [Kommentar ZUG], Zürich
1994, N. 109). Die Regelung von Art. 5 und Art. 9 ZUG geht
derjenigen von Art. 4 Abs. 2 ZUG grundsätzlich vor. Der
Unterstützungswohnsitz kann sich damit insbesondere bei Heiminsassen vom Ort
der tatsächlichen Anwesenheit unterscheiden (BGr, 7. November 2014,
8C_530/2014, E. 3.2, mit weiteren Hinweisen).
2.5
Das
Verwaltungsgericht als Beschwerdeinstanz ist nach § 50 Abs. 1 in
Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a VRG auf die Prüfung von Rechtsverletzungen,
einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüber- und Ermessensunterschreitung,
beschränkt, während es die Unangemessenheit der angefochtenen Anordnung
grundsätzlich nicht überprüfen kann. Die Beschwerdeführerin rügt eine
Rechtsverletzung durch die Vorinstanz, indem diese Art. 5 ZUG unrichtig
ausgelegt habe.
2.6
Es ist
somit die Frage zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin in der Gemeinde D einen
Wohnsitz im sozialhilferechtlichen Sinn begründet hat oder ob es sich bei ihrem
Aufenthalt in der Wohngemeinschaft (WG) der Stiftung G zur
Krisenintervention um einen Aufenthalt in einem Heim oder in einer anderen
Einrichtung im Sinn des ZUG handelt, wodurch kein Unterstützungswohnsitz
begründet würde, sodass der letzte Wohnsitz davor, die Gemeinde C, als Unterstützungswohnsitz
zu gelten hätte.
3.
3.1
Die
Vorinstanz erwog, dass der Aufenthalt in der WG der Stiftung G zur
Krisenintervention, wo die Beschwerdeführerin seit April 2011 lebt, nicht als
Aufenthalt in einem Heim im Sinn von Art. 5 ZUG zu qualifizieren sei. Da
sie sich mit der Absicht des dauernden Verbleibs in D aufhalte, habe sie dort
einen Unterstützungswohnsitz begründet. Die WG erfülle insgesamt betrachtet die
vom Bundesgericht erarbeiteten, der Auslegung des Heimbegriffs dienenden
Kriterien nicht. Es werde kein eigentlicher therapeutischer Zweck verfolgt, der
Fremdbestimmungsgehalt der WG sei sehr gering, und zudem seien die Unterstützungsangebote
nicht verbindlich wahrzunehmen.
3.2
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, es handle sich bei der WG der Stiftung G
zur Krisenintervention um ein Heim im Sinn von Art. 5 ZUG und verweist
dafür auf das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons F vom 15. April
2014. Sie habe mit ihrem Wegzug aus C den dortigen Unterstützungswohnsitz nicht
aufgegeben. Für die Qualifikation der Stiftung G zur Krisenintervention
als Heim spreche, dass sie einmal pro Woche verbindlich an einem WG-Abend
teilnehmen und monatlich sechs Stunden praktische Arbeit zugunsten der
Institution leisten müsse. Zudem stünden ihr ein Berater sowie ein Notfalldienst
zur Verfügung. Die WG werde von einem WG-Betreuer begleitet. Zudem werde
verlangt, dass sie sich aktiv in das Gemeinschaftsleben einbringe. Es gebe
feste Organisationsregeln innerhalb der WG, und jeweils zwei Teilnehmer hätten
sich ein Doppelzimmer zu teilen.
3.3
Die
Beschwerdegegnerin entgegnet, das Wohnen in der Stiftung G zur
Krisenintervention sei ein auf dem Christentum basierendes Zusammenleben und
nicht eine eigentliche Betreuung wie in einem Heim im Sinn von Art. 5 ZUG.
Es handle sich bei den WG-Abenden und der praktischen Arbeit um Pflichten, wie
sie in jeder Wohngemeinschaft bestünden. Ein über das freie Wohnen
hinausgehender Zweck liege nicht vor. Zudem befinde sich die Beschwerdeführerin
seit über drei Jahren freiwillig dort, weshalb anzunehmen sei, sie halte sich
mit der Absicht dauernden Verbleibens dort.
3.4
Die
Mitbeteiligte führte aus, die Beschwerdeführerin sei aus therapeutischen
Gründen in die Stiftung G zur Krisenintervention eingetreten, wo sie
zuerst ein mehrwöchiges Kursprogramm absolviert habe und heute immer noch in
das Betreuungsprogramm eingebunden sei. Auch aufgrund des
Unterstützungsangebots und der Aufteilung der monatlichen Kosten für
Betreuungsaufwand und eigentliches Wohnen liege eine unter den Heimbegriff von
Art. 5 ZUG fallende Einrichtung vor.
4.
4.1
Der
Heimbegriff wird in Art. 5 und Art. 9 Abs. 3 ZUG nicht
definiert. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung ergibt sich daraus, dass
die Anwendung von Art. 5 ZUG immer mit Bezug auf den zur Diskussion
stehenden Sachverhalt zu prüfen ist, um einer zeitgemässen Interpretation des
Heimbegriffs gerecht zu werden. Es entsprach dem Willen des Gesetzgebers, den
Heimbegriff gerade wegen der sich wandelnden Verhältnisse und wegen trotz
gleicher Bezeichnung unterschiedlich ausgestalteter Therapieformen nicht zu
definieren (BGr, 7. Juni 2000, 2A.603/1999, E. 3a, 3c = ZBl 102/2001
S. 331; BBl 1990 I 59).
4.2
Nach dem
Gesetzeswortlaut, der Entstehungsgeschichte sowie dem Sinn und Zweck ist der
Begriff "Heim" in einem weiten Sinn zu verstehen. Unter einem Heim ist
nach der Rechtsprechung und Literatur ein organisierter, von einer oder
mehreren Personen geleiteter und von Angestellten besorgter kollektiver
Haushalt zu verstehen, der bezweckt, fremden Personen gegen Entgelt und
ausnahmsweise unentgeltlich Unterkunft, Verpflegung und gewisse weitere
Dienstleistungen zu gewähren. Als Beurteilungskriterium kommen also die Art und
das Mass der angebotenen Dienstleistungen, der Grad der feststellbaren
Fremdbestimmung sowie der Abhängigkeitsgrad der betroffenen Person infrage
(BGr, 7. November 2014, 8C_530/2014, E. 3.2.1; Werner Thomet,
Kommentar ZUG, N. 111).
4.3
Das
Bundesgericht hielt in einem Entscheid betreffend die Frage, ob eine Austrittswohnung
nach einer stationären Therapie als Heim zu qualifizieren sei, fest, dass
aufgrund der weiten Auslegung auch therapeutische Wohngemeinschaften unter den
Heimbegriff fallen können, wobei die angebotenen und zum Teil obligatorischen
Dienstleistungen sowie der Grad der Fremdbestimmung der Bewohner berücksichtigt
wurden (BGr, 7. Januar 2000, 2A.300/1999, E. 3b). So kann der Begriff
Heim auch therapeutische Wohngemeinschaften und andere vergleichbare Wohnformen
umfassen (BGr, 7. Juni 2000, 2A.603.1999, E. 3a). Es muss demzufolge
ein über das reine Wohnen hinausgehender Zweck gegeben sein.
4.4
Für die
Prüfung der Heimeigenschaft sind u.a. Fragen zu stellen wie, ob die Person in
einem kollektiv besorgten Haushalt untergebracht ist, was der Zweck der
Unterkunft ist, ob es um Gewährung von Obdach, Verpflegung und weiteren
Dienstleistungen geht und wie hoch Fremdbestimmungs- und Abhängigkeitsgrad
sind. In Bezug auf ein begleitetes Wohnen ergibt sich, dass weder der
Abhängigkeits- noch der Fremdbestimmungsgrad besonders hoch sind. Müssen sich
die Bewohner jedoch an Hausregeln halten, die über das bei einem normalen
Mietverhältnis Übliche hinausgehen, und insbesondere regelmässig Besuch von
einer beim begleiteten Wohnen angestellten Person empfangen, kann auch eine
begleitete Wohnform unter den Heimbegriff fallen. Ausserdem haben begleitete
Wohnformen in der Regel den Zweck, die Bewohner auf ein selbstständiges Wohnen
vorzubereiten (vgl. Sozialhilfe-Behördenhandbuch des Kantons Zürich, Zürich
2012, Kap. 3.2.01 Ziff. 3, Stand 25. Juli 2014, www.sozialhilfe.zh.ch).
4.5
Ein
Heimaufenthalt führt jedoch nicht dazu, dass der Unterstützungswohnsitz
praktisch nicht mehr ändern kann. Hat die unterstützungsbedürftige Person ihre
Beziehungen zum bisherigen Kanton abgebrochen und in subjektiver wie objektiver
Hinsicht ein neues Verhältnis zu einem anderen Kanton begründet, kann der
Unterstützungswohnsitz trotz ununterbrochenen Heimaufenthalts wechseln. Dabei
kommt es jedoch auf die Umstände des Einzelfalles an, etwa wenn die wichtigsten
Bezugspersonen in einen anderen Kanton wechseln und die unterstützungsbedürftige
Person ihnen vorwiegend aus familiären und nicht nur medizinischen Gründen
durch einen Heimwechsel folgt (BGr, 10. Juli 2007, 2A.714/2006, E. 3.3;
BGr 24. September 2010, 8C_79/2010, E. 7.2).
5.
5.1
Die Stiftung G
zur Krisenintervention bietet eine gewisse Anzahl Kurz- und Langzeitbetreuungs-
und Erholungsplätze. In der WG wird während ein bis drei Jahren an der Beziehungs-
und Konfliktfähigkeit sowie an der Stressbewältigung gearbeitet. Die Wohngemeinschaft
der Stiftung G zur Krisenintervention bietet neben dem Berufsalltag einen sogenannten
christlichen Gefolgschaftsunterricht. Medizinische Hilfe wird jedoch nicht angeboten.
5.2
Die
Wohngemeinschaft, in welcher sich die Beschwerdeführerin aufhält, unterscheidet
sich insofern von einer gewöhnlichen WG, indem ihr überwiegender Zweck nicht im
reinen Wohnen aus finanziellen oder gesellschaftlichen Gründen liegt, sondern
der Beziehungs- und Konfliktfähigkeit und der Stressbewältigung dienen soll.
Jeder Teilnehmer hat einen persönlichen Förderplan zu erstellen. Die
Mietverträge der WG-Wohnungen lauten auf die Stiftung, und diese weist die
Bewohner den WG-Gruppen und entsprechenden Wohnungen zu. Die Bewohner werden zudem
von einem WG-Begleiter begleitet.
5.3
Die
Beschwerdeführerin hat an einem in der Regel wöchentlich stattfindenden rund
dreistündigen WG-Abend teilzunehmen, wobei das Programm von der Stiftung zusammengestellt
wird. Die Stiftung bezeichnete diesen Abend als verbindlich, während die
Teilnahme am zweiwöchentlich stattfindenden Themenabend frei­willig zu sein
scheint. Weiter hat sie monatlich einige Stunden bei einer praktischen
Tätigkeit in Form von ehrenamtlicher Arbeit zugunsten der Einrichtung
mitzuarbeiten. Zudem besteht die Möglichkeit, zwei Beratungsgespräche
wahrzunehmen, während weitere Standortbestimmungen nach Bedarf erfolgen können.
Während 24 Stunden am Tag steht ihr zudem bei psychischen Problemen über
eine Notfallnummer Unterstützung zur Verfügung.
Wie von der Beschwerdegegnerin vorgebracht, ist es
selbstverständlich, dass in jeder Wohngemeinschaft Pflichten und Ämter, welche
organisatorische Aspekte des Zusammenlebens betreffen, übernommen werden müssen.
Die von der Beschwerdeführerin verlangten Pflichten dürften doch über das bei
einem normalen Mietverhältnis Übliche hinausgehen, da vorausgesetzt wird, dass
sie sich aktiv in die Gemeinschaft einbringe, am Gemeinschaftsleben teilnehme
und dem Zusammenleben in der WG einen wichtigen Schwerpunkt in ihrem Leben gebe.
Für die Fremdbestimmung spricht auch, dass die Bewohner nicht frei wählen
können, mit wem sie nicht nur die Wohnung, sondern auch das Zimmer zu teilen
haben. Da sich die Beschwerdeführerin dazu in einer Vereinbarung verpflichtete
und zudem eine Aufsicht der Einhaltung dieser Regeln durch den WG-Begleiter
anzunehmen ist, geht dies über die Gegebenheiten in einer gewöhnlichen WG hinaus.
5.4
Zusammenfassend
ist festzuhalten, dass gewisse Betreuungsdienstleistungen angeboten werden.
Eine eigentliche Betreuungsstruktur mit wöchentlichen Gruppensitzungen, Einzelgesprächen
und weiteren therapeutischen Instrumenten besteht jedoch nicht. Einzig der in
der Regel wöchentlich stattfindende, rund dreistündige WG-Abend ist
verbindlich. Das Programm wird jedoch von der Stiftung zusammengestellt. Eine
individuelle Rücksichtnahme auf alle einzelnen Teilnehmer ist somit nicht
möglich. Auch vom Verwaltungsgericht des Kantons des Kantons F wird im
Urteil vom 15. April 2014 festgehalten, dass das Dienstleistungsangebot
der begleiteten Wohngemeinschaft Stiftung G zur Krisenintervention kein
allzu umfassendes Ausmass erreiche, mithin keine eigentliche
"Therapie" stattfinde.
Zum Grad der Fremdbestimmung ist festzuhalten, dass es
sich auch bei der monatlich verlangten Mitarbeit bei einer praktischen Tätigkeit
zugunsten der Einrichtung nicht um eine besonders einschneidende Pflicht
handelt, ist doch eine Übernahme von Pflichten bzw. Ämtern, welche rund 1,5
Stunden pro Woche beanspruchen, auch bei anderen Wohngemeinschaften notwendig.
Durch die Zuteilung der Wohnungen und der Zimmer erfolgt hingegen ein gewisser
Eingriff in die persönliche Freiheit. Weiter ist davon auszugehen, dass die
Einhaltung der Regeln, zu welchen sich die Beschwerdeführerin in einer Vereinbarung
verpflichtete, beaufsichtigt wird, wobei jedoch  soweit ersichtlich  keine
Sank­tionen vorgesehen sind. Schliesslich ist die Beschwerdeführerin freiwillig
in die Wohngemeinschaft der Stiftung G zur Krisenintervention eingetreten
und hat auch vorher selbstständig gelebt.
Selbst wenn somit ein weiter Heimbegriff zugrunde gelegt
wird, mit welchem vermieden werden soll, dass jene Kantone, welche sinnvolle
niederschwellige Betreuungs- und Therapieformen anbieten, durch eine
restriktive Auslegung des Heimbegriffs demotiviert werden, kann nicht einfach
der Verbleib in jeder Institution für unbestimmte Zeit als Heimaufenthalt
qualifiziert werden. Im vorliegenden Fall ist davon auszugehen, dass aufgrund
der geringen Eingriffsintensität jedenfalls dann die Heimeigenschaft nicht mehr
erfüllt ist, wenn die intensive Nutzung des (niederschwelligen)
Betreuungsangebots durch die Beschwerdeführerin entfällt. Die Mitbeteiligte
führt in diesem Zusammenhang aus, die Beschwerdeführerin sei aus
therapeutischen Gründen in die Stiftung G zur Krisenintervention
eingetreten, wo sie zuerst ein mehrwöchiges Kursprogramm absolviert habe und
heute immer noch in das Betreuungsprogramm eingebunden sei. Es ist somit davon
auszugehen, dass die Beschwerdeführerin nach ihrem Eintritt das
Betreuungsprogramm intensiv genutzt hat, mit der Zeit diese Nutzung jedoch
abnahm. Die blosse "Einbindung" in ein Betreuungsprogramm, welches
lediglich aus einem verbindlichen, (in der Regel) wöchentlich stattfindenden,
rund dreistündigen WG-Abend besteht, genügt aufgrund der geringen Eingriffsintensität
unter Berücksichtigung der bereits vorbestehenden Selbstständigkeit der
Beschwerdeführerin aber nicht.
5.5
Unter
Berücksichtigung dieser Umstände ist der Unterstützungswohnsitz bei der Gemeinde
C spätestens in dem Zeitpunkt entfallen, in welchem die Beschwerdeführerin wieder
für eine Unternehmung mit Sitz im Kanton Zürich gearbeitet hat, aber weiterhin
in D wohnhaft war. In den Monaten Mai und Oktober 2014 (weitere Belege zu ihrer
unselbstständigen Erwerbstätigkeit liegen nicht vor) hat die Beschwerdeführerin
für eine Unternehmung in Zürich zu 100 % gearbeitet. Es verblieb somit
täglich nur noch sehr wenig Zeit für die Nutzung des Betreuungsangebots. Diese
äusseren Umstände lassen klar auf die Absicht dauernden Verbleibens und damit
einen Unterstützungswohnsitz in D schliessen. Zudem ist zu berücksichtigen,
dass die Beschwerdeführerin heute bereits seit vier Jahren in D lebt. Der
Aufenthalt kann daher heute auch nicht mehr als temporär bezeichnet werden, was
aufgrund des geringen Grads an Fremdbestimmung und der Selbständigkeit der Beschwerdeführerin
im vorliegenden Fall durchaus von Bedeutung ist. Aufgrund der im vorliegenden
Verfahren vorhandenen Unterlagen würde der Unterstützungswohnsitz in der
Gemeinde C somit Ende April 2014 entfallen. In diesem Zusammenhang sind jedoch
aufgrund der Unvollständigkeit der Unterlagen weitere Sachverhaltsabklärungen
notwendig. Durch die Sozialbehörde C ist zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin
bereits zu einem früheren Zeitpunkt eine Beschäftigung in entsprechendem Umfang
aufgenommen hat. Diesfalls würde der Unterstützungswohnsitz in der Gemeinde C
bereits in diesem früheren Zeitpunkt entfallen.
5.6
Das vom
Bundesgericht als unter den Heimbegriff im Sinn von Art. 5 ZUG fallende
"Begleitete Wohnen" in der Stadt Zürich, welches von der
Beschwerdeführerin vergleichsweise herangezogen wird, gilt als niederschwellige
Einrichtung ohne Abstinenzforderung, welche Menschen, die aus eigener Kraft dazu
nicht in der Lage sind, eine stabilisierende Wohnsituation vermittelt.
Wichtiger Bestandteil sind Hausbesuche, die in Krisensituationen gegebenenfalls
als tägliche Interventionen notwendig sind, in der Regel jedoch je nach Bedarf
etwa wöchentlich stattfinden. Dies lässt sich von Angebot und Intensität her
mit dem Betreuungsangebot und dem Fremdbestimmungsgrad der WG vergleichen. Der
Beschwerdegegnerin ist jedoch insofern zuzustimmen, als es sich bei der Stiftung G
zur Krisenintervention im Gegensatz zum "Begleiteten Wohnen", nicht
um eine Institution handelt, welche auf Personen, die "sozial am Rande
stehen und auf dem freien Markt keine Unterkunft finden können", zugeschnitten
ist. Dennoch handelt es sich auch bei den Bewohnern der Stiftung G zur
Krisenintervention um einen bestimmten Personenkreis, der aufgrund einer
aktuellen persönlichen Lebens- oder Krisensituation auf den insofern "geschützten
Wohnrahmen", den die Institution bietet, angewiesen ist (vgl. BGr, 7. Juni
2000, 2A.603/1999, E. 3bc). Dies spricht ebenfalls dafür, der WG
Heimcharakter im Sinn der Rechtsprechung zu Art. 5 ZUG zuzusprechen,
sofern die niederschwelligen Betreuungsformen zumindest mit einer gewissen
Intensität genutzt werden.
5.7
Ein
punktuell betreutes Wohnen wurde in einem anderen Fall von der Sicherheitsdirektion
des Kantons Zürich, in einem von der Beschwerdeführerin ebenfalls zum Vergleich
herangezogenen Entscheid, als unter den Heimbegriff im Sinn von § 35 SHG
bzw. Art. 5 ZUG fallend qualifiziert. Es handelte sich um eine Wohngruppe eines
diakonischen Vereins, wobei die Bewohner obligatorisch an einem wöchentlichen
WG-Abend teilzunehmen und monatlich ein Standortgespräch zu führen hatten. Das
punktuell betreute Wohnen des Vereins richtet sich an Personen, die keiner
stationären Behandlung mehr bedürfen und noch nicht selbständig wohnen können
oder wollen. Bereits aus diesem Grund erweist sich der Entscheid der
Sicherheitsdirektion, der vom Verwaltungsgericht nicht überprüft wurde, als mit
dem vorliegenden Fall nicht vergleichbar (Verfügung der Sicherheitsdirektion
des Kantons Zürich vom 8. September 2006; http://www.sozialhilfe.zh.ch/Seiten/Anlagen.aspx,
besucht am 30. Januar 2015).
5.8
Die
Beschwerdegegnerin erwog in ihrem Beschluss vom 13. Mai 2014, es hätten
keine gesundheitlichen Gründe für den Einzug in die WG bestanden, da auch die
Vermittlungsfähigkeit beim RAV nicht eingeschränkt gewesen sei. Es ist jedoch
aktenkundig, dass der Beschwerdeführerin ihre letzte Arbeitsstelle im Alters-
und Pflegeheim in J aus psychiatrischen Krankheitsgründen nicht mehr zumutbar
war und sie sich deshalb aus therapeutischen Gründen in die Stiftung G zur
Krisenintervention begab. Dass die Beschwerdeführerin zudem freiwillig in die
WG eintrat, ist in Bezug auf die Subsumtion unter den Heimbegriff gemäss
Art. 5 ZUG nicht relevant, da sowohl freiwillige als auch unfreiwillige
Aufenthalte in entsprechenden Institutionen erfasst werden, sodass dem auch eine
polizeiliche Anmeldung am Ort der Einrichtung nicht entgegensteht.
5.9
Nach dem
Gesagten ist in Würdigung der konkreten Umstände und unter Berücksichtigung der
Rechtsprechung der Aufenthalt der Beschwerdeführerin als Heimaufenthalt im Sinn
von Art. 5 ZUG zu qualifizieren, bis sie wieder eine Beschäftigung
aufgenommen hat. Die Beschwerde ist somit teilweise gutzuheissen und die Sache
zur weiteren Sachverhaltsfeststellung im Sinn der Erwägungen an die
Sozialbehörde C zurückzuweisen.
5.10
Es ist
schliesslich nachvollziehbar, dass die Beschwerdeführerin im vorliegenden
Verfahren die Argumente hervorhebt, welche für die Qualifikation der Stiftung G
zur Krisenintervention als Heim im Sinn von Art. 5 ZUG sprechen, während
sie im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht des Kantons F den Standpunkt
vertrat, es handle sich nicht um ein Heim. Es liegt ihr primär an der
materiellen Beurteilung ihres Gesuchs um wirtschaftliche Hilfe.
6.
6.1
Bei diesem
Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a
Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG), und es
ist ihr keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG;
Kaspar Plüss, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich
VRG [Kommentar VRG], Zürich etc. 2014, § 17 N. 21). Die Beschwerdegegnerin
ist zu verpflichten, der Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren eine angemessene
Parteientschädigung zu bezahlen. Die Beschwerdeführerin beantragt zudem, sie
sei für das Verfahren vor der Vorinstanz ausseramtlich zu entschädigen, womit
sie sinngemäss die Zusprechung einer Parteienschädigung für das Rekursverfahren
verlangt. Die Beschwerdegegnerin ist zu verpflichten, der Beschwerdeführerin
für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung
von insgesamt Fr. 3'000.- (Fr. 2'000.- für das Rekurs- und Fr. 1'000.-
für das Beschwerdeverfahren), zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer, total Fr. 3'240.-,
zu bezahlen.
6.2
Das
Gesuch
der Beschwerdeführerin um unentgeltliche Prozessführung ist bei diesem Verfahrensausgang
als gegenstandslos geworden abzuschreiben. Zu prüfen bleibt dasjenige um Gewährung
der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung. Gemäss § 16 Abs. 1 und 2
VRG haben Private, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht
offensichtlich aussichtslos erscheinen, Anspruch auf die Bestellung eines
unentgeltlichen Rechtsbeistands, wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Rechte
im Verfahren selbst zu wahren. Mittellos ist, wer die erforderlichen Vertretungskosten
lediglich bezahlen kann, wenn er jene Mittel heranzieht, die er für die Deckung
des Grundbedarfs für sich und seine Familie benötigt (Kaspar Plüss, Kommentar
VRG, § 16 N. 18). Als aussichtslos sind Begehren anzusehen, bei denen
die Aussichten auf Gutheissung um derart viel kleiner als jene auf Abweisung erscheinen,
dass sie deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können (Kaspar Plüss, Kommentar
VRG, § 16 N. 46).
Die Beschwerdeführerin erzielt ein monatliches
Nettoeinkommen von Fr. 2'950.-, wobei sie damit ihren Notbedarf von rund Fr. 3'100.-
nicht zu decken vermag. Sie verfügt über kein Vermögen, weshalb von ihrer
Mittellosigkeit auszugehen ist. Die Beschwerde war zudem nicht von vornherein
aussichtslos. Angesichts der Komplexität und des Ausmasses des vorliegenden
Falls war auch der Beizug eines Rechtsvertreters notwendig und angemessen,
weshalb das Gesuch der Beschwerdeführerin um Gewährung der unentgeltlichen
Rechtsvertretung gutzuheissen und ihr in der Person von Rechtsanwalt B ein
unentgeltlicher Rechtsvertreter zu bestellen ist.
6.3
Die
Beschwerdeführerin wird auf § 16 Abs. 4 VRG aufmerksam gemacht,
wonach eine Partei, der die unentgeltliche Rechtsvertretung gewährt wurde, zur
Nachzahlung verpflichtet ist, sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des
Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.
6.4
Der
Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin weist in seiner eingereichten
Honorarnote einen zeitlichen Aufwand für seine eigenen Leistungen im
Beschwerdeverfahren von 8,99 Stunden zu einem Stundenansatz von Fr. 240.-
aus. Gemäss § 9 Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts
vom 23. August 2010 (GEbV VGr) wird der notwendige Zeitaufwand nach den
Stundenansätzen des Obergerichts für die amtliche Verteidigung entschädigt. Im
Kanton Zürich betrug die Entschädigung für unentgeltliche
Rechtsvertreter bis zum 31. Dezember 2014 in der Regel Fr. 200.- pro
Stunde (Kreisschreiben des Zürcher Obergerichts vom 13. März 2002; vgl.
BGr, 11. Februar 2011, 8C_676/2010, E. 4.3.3).
Seit 1. Januar
2015 beträgt gemäss dem neugefassten § 3 der (obergerichtlichen) Verordnung
über die Anwaltsgebühren vom 8. September 2010 (AnwGebV) der Stundenansatz
für unentgeltliche Rechtsvertreter Fr. 220.- und gilt gemäss
Übergangsbestimmung in eben dieser Verordnung für Aufwendungen, welche nach dem
Inkrafttreten der Verordnungsänderung erfolgen. Demzufolge sind dem
Rechtsvertreter 6,91 Stunden, welche er im Jahr 2014 leistete, zu einem Stundenansatz
von Fr. 200.- und 2,08 Stunden, welche auf das Jahr 2015 entfallen, zu
einem Stundenansatz von Fr. 220.-, gesamthaft Fr. 1'839.60, anzurechnen.
Weiter macht er eine Kleinspesenpauschale von 3 % auf dem Honorar geltend
(Fr. 55.20), was ebenfalls nicht zu beanstanden ist, sodass ein
Totalaufwand in Höhe von Fr. 1'894.80 zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer,
mithin total Fr. 2'046.40 resultiert. Daran ist die Parteientschädigung
für das Beschwerdeverfahren gemäss E. 6.1 in Höhe von Fr. 1'000.-,
zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer, total Fr. 1'080.-, anzurechnen. Demnach
ist der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren mit
total Fr. 966.40 (inklusive 8 % Mehrwertsteuer) zu entschädigen.
6.5
Da aufgrund
der Akten nicht ersichtlich ist, ob der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin,
welcher vor der Vorinstanz als unentgeltlicher Rechtsbeistand bestellt wurde,
von dieser bereits aus der Staatskasse entschädigt wurde, muss die allfällige
Anrechnung der Parteientschädigung für das Rekursverfahren hier offenbleiben.
7.
Der vorliegende Rückweisungsentscheid stellt
einen Zwischenentscheid dar (BGE 133 II 409 E. 1.2). Solche Zwischenentscheide
sind nach Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG)
vor Bundesgericht nur dann anfechtbar, wenn sie einen nicht
wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung
der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen
bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren
ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt
die Kammer
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziffer III des
Beschlusses des Bezirksrats J vom 28. Oktober 2014 sowie der Beschuss der
Sozialbehörde C vom 13. Mai 2014 werden aufgehoben und die Sache zu neuer
Entscheidung im Sinn der Erwägungen an die Sozialbehörde C zurückgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    170.--     Zustellkosten,
Fr. 1'170.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.    Das
Gesuch der Beschwerdeführerin um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung
für das Beschwerdeverfahren wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben.
5.    Die
Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin
für das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.-,
zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer, total Fr. 1'080.-, zu bezahlen, zahlbar
innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils.
6.    Der
Beschwerdeführerin wird für das Beschwerdeverfahren die unentgeltliche Rechtsvertretung
gewährt und in der Person von Rechtsanwalt B ein unentgeltlicher Rechtsbeistand
bestellt. Die Parteientschädigung gemäss Dispositiv-Ziffer 5 dieses Urteils
wird an die Entschädigung durch das Verwaltungsgericht angerechnet.Rechtsanwalt B
wird für das Beschwerdeverfahren mit Fr. 966.40 (inklusive 8 %
Mehrwertsteuer) aus der Gerichtskasse entschädigt. Die Nachzahlungspflicht der
Beschwerdeführerin gemäss § 16 Abs. 4 VRG bleibt vorbehalten.
7.    Die
Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin
für das Rekursverfahren vor dem Bezirksrat J eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.-,
zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer, total Fr. 2'160.-, zu bezahlen, zahlbar
innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils.
8.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6
6004 Luzern, einzureichen.
9.    Mitteilung an