zh_verwaltungsgericht · VB.2010.00508 · 2011-02-09 · de

baurechtlicher Vorentscheid | Neubau einer Unterniveaugarage: Verfügung über freiwillig erstellte Abstellplätze (Nutzungsübertragung), Übertragung von Ansprüchen auf Erstellung freiwilliger Abstellplätze ("Kontingentenhandel"). Art. 11 der revidierten stadtzürcherischen Parkplatzverordnung (nPPV) ist als planungsrechtliche Festlegung nach § 234 PBG auf die projektierten Abstellplätze anzuwenden (E. 2.3). Im Gegensatz zu Art. 11 Abs. 1 der geltenden Parkplatzverordnung verlangt Art. 11 Abs. 1 nPPV, dass sämtliche (auch die freiwilligen) Abstellplätze bestimmungsgemäss zu benützen seien (E. 2.3.4). Durch Art. 11 Abs. 2 nPPV wird nicht nur die Übertragung des Nutzungsrechts an bestehenden Abstellplätzen eingeschränkt, sondern sinngemäss jeder Handel mit Ansprüchen auf Erstellung von freiwilligen Parkplätzen untersagt. Denn einem Grundstück dürfen nicht mehr Abstellplätze zur Verfügung stehen, als diesem aufgrund seiner Nutzung(en) in Anwendung der Parkplatzverordnung zustehen (E. 3.2). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 11..2.09.0 VB.2010.00508
Zurich Verwaltungsgericht 11..2.09.0 VB.2010.00508
Zurigo Verwaltungsgericht 11..2.09.0 VB.2010.00508

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2010.00508
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Geschäftsnummer:
VB.2010.00508
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 09.02.2011
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
baurechtlicher Vorentscheid
Neubau einer Unterniveaugarage: Verfügung über freiwillig erstellte Abstellplätze (Nutzungsübertragung), Übertragung von Ansprüchen auf Erstellung freiwilliger Abstellplätze ("Kontingentenhandel").
Art. 11 der revidierten stadtzürcherischen Parkplatzverordnung (nPPV) ist als planungsrechtliche Festlegung nach § 234 PBG auf die projektierten Abstellplätze anzuwenden (E. 2.3).
Im Gegensatz zu Art. 11 Abs. 1 der geltenden Parkplatzverordnung verlangt Art. 11 Abs. 1 nPPV, dass sämtliche (auch die freiwilligen) Abstellplätze bestimmungsgemäss zu benützen seien (E. 2.3.4).
Durch Art. 11 Abs. 2 nPPV wird nicht nur die Übertragung des Nutzungsrechts an bestehenden Abstellplätzen eingeschränkt, sondern sinngemäss jeder Handel mit Ansprüchen auf Erstellung von freiwilligen Parkplätzen untersagt. Denn einem Grundstück dürfen nicht mehr Abstellplätze zur Verfügung stehen, als diesem aufgrund seiner Nutzung(en) in Anwendung der Parkplatzverordnung zustehen (E. 3.2).
Abweisung.
Stichworte:
ABSTELLPLÄTZE
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
GARAGE
HANDEL
NUTZUNGSÄNDERUNG
NUTZUNGSÜBERTRAGUNG
PARKPLATZBESCHRÄNKUNG
PLANUNGSSICHERUNG/PLANUNGSRECHTLICHE BAUREIFE
VORANWENDUNG
VORENTSCHEID
ZWECKÄNDERUNG
Rechtsnormen:
§ 234 PBG
§ 242 Abs. I PBG
§ 242 Abs. II PBG
Art. 11 Parkplatzverordnung Zürich
Publikationen:
BEZ 2011 Nr. 34 S. 5
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1.
Abteilung
VB.2010.00508
Urteil
der 1. Kammer
vom
9. Februar 2011
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas
Keiser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter François
Ruckstuhl, Verwaltungsrichter Hans Peter Derksen,
Gerichtsschreiber Robert Lauko.
In
Sachen
Z AG,
vertreten durch RA Y
,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bausektion der Stadt Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
baurechtlichen Vorentscheid,
hat sich ergeben:
I.
Mit Vorentscheidsgesuch vom 5. November 2009
unterbreitete die Z AG der Bausektion der Stadt Zürich verschiedene Fragen
zur Bewilligungsfähigkeit einer unterirdischen Parkierungsanlage im Geviert X-Strasse/W-Strasse/V-Strasse/U-Strasse
in Zürich. Zur Variante 1 wurden folgende Fragen gestellt:
"a)   Können Kontingente von Dritten an
freiwilligen Parkplätzen (Differenz zwischen den minimal erforderlichen und den
maximal zulässigen Parkplätzen, berechnet nach Art. 5 ParkplatzVO) durch
Vereinbarung an die Z AG als Grundeigentümerin zur eigenen Verwendung
abgetreten werden – ungeachtet dessen, ob deren eigenes Kontingent bereits
erschöpft ist – oder stehen einer solchen Abtretung baurechtliche Hindernisse
im Wege; allenfalls welche?
b)
Müssen verlegbare Parkplätze zwingend
nutzungsgebunden bleiben?"
Die Bausektion des Stadtrates Zürich nahm mit Beschluss
vom 26. Januar 2010 zu den ihr unterbreiteten Fragen Stellung. Die Fragen
zu Variante 1 beantwortete sie abschlägig und hielt fest, dass
Autoabstellplätze zwingend nutzungsgebunden seien und es daher nicht zulässig
sei, einer bestimmten Grundeigentümerin freiwillige Autoabstellplätze von Nachbar-
bzw. Drittgrundstücken zur eigenen Verwendung bzw. zur freien Verfügung zu überlassen.
II.
Hiergegen erhob die Z AG am 3. März 2010 Rekurs
an die Baurekurskommission I. Sie beantragte, den angefochtenen Entscheid
aufzuheben, soweit er streitig sei, und es sei festzustellen, dass der Anspruch
des Grundeigentümers auf Erstellung der sogenannten freiwilligen Parkplätze
(Differenz zwischen den minimal erforderlichen und den maximal zulässigen
Autoabstellplätzen gemäss Art. 5 der Verordnung über Fahrzeugabstellplätze
vom 11. Dezember 1996 [Parkplatzverordnung; PPV]) innerhalb des gleichen
Reduktionsgebietes grundsätzlich an einen Dritten abgetreten werden kann, vorbehältlich
der Erfüllung der verkehrspolizeilichen und erschliessungsrechtlichen Anforderungen
und von Verschärfungen aus wichtigen Gründen gemäss Art. 8 Abs. 3 PPV
im Einzelfall; eventuell sei die Sache an die Vorinstanz zur Neubeantwortung
der Frage 1 zurückzuweisen.
Die Baurekurskommission I
wies den Rekurs mit Entscheid vom 20. August 2010 ab.
III.
Mit Eingabe vom 22. September 2010 erhob die Z AG
Beschwerde an das Verwaltungsgericht und stellte die nämlichen Anträge wie im
Rekursverfahren. Zudem schloss sie auf Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten der Stadt Zürich.
Die Baurekurskommission I und die Bausektion der Stadt
Zürich beantragten am 7. bzw. 29. Oktober 2010 Abweisung der Beschwerde. Letztere
verlangte zudem die Zusprechung einer Parteientschädigung.
Die Erwägungen im Beschluss der Bausektion vom 26. Januar
2010 und im Rekursentscheid vom 20. August 2010 sowie die Ausführungen der
Parteien in ihren Rechtsschriften werden, soweit rechtserheblich, in den
nachfolgenden Entscheidgründen wiedergegeben.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig zur Behandlung der Beschwerde gegen den
angefochtenen Entscheid der Baurekurskommission.
2.
2.1
Das mit
einer Hofrandbebauung überstellte Bauareal ist nach der geltenden Bau- und
Zonenordnung der Stadt Zürich vom 23. Oktober 1991 (BZO) der Kernzone X-Strasse
zugeschieden. Gemäss der städtischen Parkplatzverordnung liegt das Bauareal im
Reduktionsgebiet B. Laut Art. 5 PPV beträgt damit die Zahl der
minimal erforderlichen Abstellplätze 25 % und der maximal zulässigen
Abstellplätze 50 % des nach Art. 4 PPV errechneten Normalbedarfs; solange
die zulässigen NO
2
-Werte der Luftreinhalte-Verordnung auf dem
Stadtgebiet überschritten werden, gilt ein Maximalwert von 45 % des Normalbedarfs.
Die Beschwerdeführerin
plant die Errichtung einer zweigeschossigen Unterniveaugarage für 90
Motorfahrzeuge, welche mit der bestehenden Tiefgarage auf dem Grundstück
Kat.-Nr. 01 verbunden werden soll. Ein Grossteil der heute im Innenhof der
Hofrandbebauung angelegten oberirdischen Fahrzeugabstellplätze soll in den
Neubau verlegt werden; daneben soll die Parkplatzzahl gemäss Baugesuch um 42
erhöht werden, welche Plätze für die Beschwerdeführerin bestimmt sind und
Dritten zur Verfügung gestellt werden sollen. Da die Beschwerdeführerin die
maximal zulässige Anzahl Abstellplätze gemäss Art. 5 PPV bereits
ausgeschöpft hat, sollen "Kontingente" von Dritten an freiwilligen
Abstellplätzen, für welche kein Bedarf besteht oder die aus tatsächlichen
Gründen nicht auf dem eigenen Grundstück errichtet werden können, an die
Beschwerdeführerin abgetreten werden.
2.2
2.2.1
Zur Frage, ob über freiwillig erstellte Abstellplätze frei verfügt werden
kann oder ob diese zweckgebunden sind, führt die Baurekurskommission aus
(Rekursentscheid E. 4), der Auffassung der Bausektion, wonach das Gebot
der Zweckerhaltung auch für freiwillig erstellte Abstellplätze sich aus § 242
Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) ergebe,
könne nicht gefolgt werden. Stehe es einem Grundeigentümer nach kommunaler Regelung
frei, mehr als die nötigen Pflichtabstellplätze zu realisieren, und sei die
Gesamtzahl der Plätze nicht eingeschränkt, sei nicht ersichtlich, weshalb
solche freiwilligen Abstellplätze Einschränkungen unterworfen sein sollen,
ziele doch in diesem Fall die kommunale Ordnung nicht darauf ab, das
Verkehrsaufkommen zu minimieren.
Allerdings regle die städtische Parkplatzverordnung neben der
Zahl der minimal erforderlichen Fahrzeugabstellplätze auch die maximal
zulässigen Abstellplätze. Obwohl in der städtischen Parkplatzverordnung ein
ausdrückliches Zweckentfremdungsverbot für freiwillige Abstellplätze fehle,
erscheine es angesichts der restriktiven Parkierungspolitik fraglich, ob über
solche Parkierungsflächen frei verfügt werden dürfe. Es liege auf der Hand,
dass die effektive Nutzung der Abstellplätze die Höhe des Verkehrsaufkommens
einer Parkierungsanlage bestimme. Während Wohnungs- und Beschäftigtenparkplätze
ein spezifisches Verkehrspotenzial von zwei bis drei Fahrten pro Tag aufwiesen,
könne die Anzahl Fahrten pro Parkplatz und Tag bei Besucher- und
Kundenparkplätzen um ein Vielfaches höher sein. Würden die entsprechend der jeweiligen
Nutzungsweise auf einem Grundstück erstellten freiwilligen Abstellplätze
Dritten zur freien Verfügung übertragen, könnte die mit der Begrenzung der
Parkplatzzahl angestrebte Minimierung des Verkehrsaufkommens unterlaufen
werden. Die Frage, ob das Zweckerhaltungsgebot für freiwillige Abstellplätze
einer ausdrücklichen Regelung im kommunalen Recht bedürfe, könne vorliegend
offengelassen werden. Der Stadtrat von Zürich habe am 23. Januar 2008 die
Verordnung über private Fahrzeugabstellplätze (nPPV) verabschiedet. Diese
Vorlage sei vom Gemeinderat am 7. Juli 2010 beschlossen und anschliessend
publiziert worden. Die Revisionsvorlage schreibe vor, dass Abstellplätze
bestimmungsgemäss zu benützen seien. Weiter regle Art. 11 Abs. 2
nPPV, dass die Abstellplätze zur Abdeckung des Pflichtbedarfs oder des
zulässigen freiwilligen Bedarfs von einem Grundstück an ein anderes abgegeben
werden dürften, wenn es am Bedarf für die Benützerinnen und Benützer des
Grundstücks fehle, von dem die Abstellplätze abgegeben würden. Die
Revisionsvorlage der städtischen Parkplatzverordnung sei im Rahmen von § 234
PBG zu berücksichtigen. Der Rekurs erweise sich daher in diesem Punkt als
unbegründet.
2.2.2
Diesen Ausführungen hält die Beschwerdeführerin vor Verwaltungsgericht
entgegen, für ein Zweckentfremdungsverbot für freiwillige Parkplätze fehle
sowohl im kantonalen als auch im kommunalen Recht eine gesetzliche Grundlage. Was
das kantonale Recht betreffe, habe die Vorinstanz zu Recht festgehalten, dass
sich aus § 242 Abs. 1 PBG kein Gebot der Zweckerhaltung für
freiwillig erstellte Parkplätze ergebe. Doch könne überdies weder aus § 242
Abs. 2 PBG noch der kommunalen Parkplatzverordnung etwas anderes
abgeleitet werden. Ersterer enthalte nur eine Kann-Vorschrift und spreche sich
nicht darüber aus, ob die Begrenzung auf jedem einzelnen Grundstück oder aber
im Sinn einer Gesamtplafonierung gelten solle. Darüber hinaus würden abgesehen
von Art. 11 Abs. 1 PPV auch weitere Bestimmungen der geltenden
Parkplatzverordnung gegen eine Zweckbindung sprechen, wie etwa die
Verpflichtung, besondere Parkplätze für Besucher und Kundschaft zu reservieren
(Art. 6) oder die Beschränkung der Übertragbarkeit lediglich bei Pflichtabstellplätzen
(Art. 11 Abs. 2). Die Freiheit des Grundeigentümers, freiwillig
erstellte Parkplätze beliebig nutzen zu können, ergebe sich ferner aus der nach
Art. 26 BV geschützen Baufreiheit, da das vorliegende Schweigen des
Gesetzes diese vermuten lasse.
Was die Teilrevision der
Parkplatzverordnung betreffe, so sei zunächst fraglich, ob der Stadt Zürich die
Rechtsetzungsbefugnis für den Erlass der in Art. 11 nPPV statuierten Eigentumsbeschränkungen
überhaupt zukomme. Das Institut der Parkplatzregelung sei ein solches des
kantonalen Rechts im Sinn von § 45 Abs. 2 PBG; § 242 PBG gestatte
den Gemeinden, die Zahl der Abstellplätze in der BZO festzulegen. Weitere
Rechtsetzungsbefugnisse, insbesondere die Frage der Abtretung von freiwilligen
Parkplätzen an Dritte, hätten die Gemeinden nicht. Der Stadt Zürich fehle die
Befugnis, in Art. 11 nPPV auch die freiwilligen Parkplätze in eine einschränkende
Normierung einzubeziehen. Weiter sei die Frage der Handelbarkeit von
Parkplätzen keine Vorschrift planungsrechtlicher Natur. Diese Bestimmung sei
somit auch nicht im Sinn von § 234 PBG zu berücksichtigen. Art. 11 nPPV
stehe auch im Widerspruch zur Praxis der Stadt Zürich, im Rahmen des sogenannten
Fahrtenmodells auf eine spezifische Zuordnung der Parkplätze zu einer bestimmten
Nutzungsgruppe zu verzichten und die Handelbarkeit grundsätzlich zuzulassen.
2.3
Bauten und
Anlagen dürfen gemäss § 233 Abs. 1 PBG nur auf Grundstücken erstellt
werden, die baureif sind oder deren Baureife auf die Fertigstellung bzw. auf
den Baubeginn gesichert ist. Baureif ist laut § 234 PBG ein Grundstück,
wenn es erschlossen ist und wenn durch die bauliche Massnahme keine noch
fehlende oder durch den Gemeinderat beantragte planungsrechtliche Festlegung
nachteilig beeinflusst wird.
2.3.1
Damit einem Bauvorhaben die Änderung einer planungsrechtlichen Festlegung
entgegengehalten werden kann, muss sie nach dem Wortlaut von § 234 PBG vom
Gemeinderat unter anderem "beantragt" sein. Diese Voraussetzung ist
vorliegend unbestrittenermassen erfüllt. Die Teilrevision der städtischen
Parkplatzverordnung wurde vom Stadtrat von Zürich am 23. Januar 2008
zuhanden des Gemeinderates (Parlament) verabschiedet. Dieser hat die Vorlage am
7. Juli 2010 beschlossen. Da hiergegen das Referendum ergriffen wurde,
wurde die Teilrevision am 28. November 2010 der Gemeindeabstimmung unterbreitet
und von den Stimmberechtigten angenommen. Sie gilt daher im Sinn von § 234
PBG als "beantragt".
2.3.2
Gemäss § 234 PBG darf der baulichen Massnahme weiter keine
noch fehlende oder beantragte "planungsrechtliche Festlegung"
entgegenstehen. Unter den Begriff der planungsrechtlichen Festlegung im Sinn
dieser Bestimmung fällt insbesondere der Erlass oder die Revision von Richt-
und Nutzungsplanungen aller Stufen. Dazuzurechnen sind auch Erschliessungspläne,
Bau- und Niveaulinien, Ski- und Schlittellinien, ferner Quartier- und Wohnanteilpläne
(RB 1980 Nr. 113 = ZBl 81/1980, S. 489; RB 1981 Nr. 128; RB 1982
Nr. 140 = BEZ 1982 Nr. 19; RB 1983 Nr. 94 und 95). Allgemein hat
das Verwaltungsgericht jene Normen als planungsrechtliche Festlegungen im Sinn
von § 234 PBG bezeichnet, die von planerischer Bedeutung sind. Es müsse
sich um ein unmittelbares oder zum Mindesten mittelbares Planungsinstrumentarium
handeln. Zu diesen Vorschriften gehören etwa die Bestimmungen über die
Nutzweise (Wohnanteilplan, siehe RB 1984 Nr. 95), die Ausnützung, die
erlaubte Überbauungsart, die Gebäudehöhe und die Geschosszahl (RB 1996
Nr. 76). Davon ausgenommen hat das Gericht z.B. blosse Messvorschriften
oder Bestimmungen, die vorwiegend feuerpolizeilichen Zielen dienen. Anzufügen
ist, dass § 234 PBG ausschliesslich die Sicherung planungsrechtlicher
Festlegungen bezweckt und nicht etwa die generelle Voranwendung künftigen
Rechts erlaubt (RB 1984 Nr. 96).
Das Verwaltungsgericht
hatte bereits hinsichtlich einer früheren Parkplatzverordnung der Stadt Zürich
zu entscheiden, ob es sich bei den Bestimmungen über die Beschränkung der
zulässigen Abstellplätze um eine "planungsrechtliche Festlegung" im
Sinn von § 234 PBG handelt. Das Gericht hat dies mit Entscheid vom 11. Juli
1990, RB 1990 Nr. 77 = BEZ 1990 Nr. 29, bejaht und darauf
hingewiesen, dass es sich um planerisch motivierte Vorschriften handle. Diese
würden eine bestimmte Grundstücksnutzung einschränken oder untersagen.
Derartige Vorschriften seien unter dem Gesichtspunkt der Plansicherung bzw. der
planerischen Bedeutsamkeit durchaus mit anderen kommunalen Bestimmungen über
die Nutzweise vergleichbar. Daran ändere nichts, dass die städtischen
Vorschriften über die Beschränkung freiwilliger Parkplätze letztlich nur Mittel
zum Zweck seien, den Motorfahrzeugverkehr auf den öffentlichen Strassen zu
reduzieren. Gerade aus dieser Sicht komme den Vorschriften über die
zahlenmässige Beschränkung privater Abstellplätze entscheidende (verkehrs-)planerische
Bedeutung zu.
Diese Überlegungen haben auch
hinsichtlich der heute infrage stehenden Revision der städtischen Parkplatzverordnung
ihre Gültigkeit. Wie die bisherige Parkplatzverordnung legt sie unter anderem
die Reduktionsgebiete fest und – mit neuen Parametern – die Zahl der
in diesen minimal erforderlichen und der maximal zulässigen Abstellplätze in Prozentsätzen
des Normalbedarfs. Diese Bestimmungen haben klarerweise planungsrechtlichen Gehalt.
Sie regeln die Bandbreiten der Anzahl der privaten Parkplätze und bestimmen
damit direkt die Nutzweise der Grundstücke bezüglich Parkplatzanzahl. Die
räumliche Ordnung wird planmässig gestaltet mit dem Ziel, dadurch die Verkehrs-
und Umweltbelastung zu "beeinflussen". Zu dieser Planmässigkeit
gehört auch Art. 11 nPPV, wonach Abstellplätze bestimmungsgemäss zu nutzen
sind und nicht für andere Nutzungen, als die bewilligten beansprucht werden dürfen.
2.3.3
Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts muss eine beantragte
Planänderung weiter hinreichend konkretisiert sein und ernsthafte
Realisierungschancen haben, um im Sinn von § 234 PBG berücksichtigt zu
werden (RB 1982 Nr. 140 = BEZ 1982 Nr. 19; RB 1993
Nr. 40; VGr, 22. März 2006, VB.2005.00562, E. 2.2). Eine Verwirklichungschance
ist einer Planänderung aber nicht schon dann abzusprechen, wenn dagegen ein
Rechtsmittel erhoben worden ist (RB 1993 Nr. 40). Selbst die Aufhebung
einer planungsrechtlichen Festlegung im erstinstanzlichen Rechtsmittelverfahren
bedeutet nicht zwingend, dass ihr die Verwirklichungschance abzusprechen ist.
Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts (RB 1993 Nr. 40) dürfen
die Rechtsmittelinstanzen im Verfahren über die baurechtliche Bewilligung nur
in krassen Fällen der angestrebten Planungsänderung den Schutz vor nachteiliger
Beeinflussung versagen. Ist eine Planung lediglich fragwürdig, so ist es Sache der
Bauherrschaft, sich gegen die Planung zur Wehr zu setzen, und muss das
einstweilige Bauverbot aufrechterhalten bleiben, bis die in jenem Verfahren zuständigen
Instanzen Klarheit über die künftige planerische Festlegung geschaffen haben
(vgl. RB 1993 Nr. 40). Von dieser Rechtsprechung ist auch hier auszugehen.
Nach Auffassung der
Beschwerdeführerin komme der Stadt Zürich keine Befugnis zu einer Regelung
betreffend der Handelbarkeit der Parkplatzkontingente zu. Dieser Einwand überzeugt
nicht. Laut § 242 PBG legt die Bau- und Zonenordnung die Zahl der Abstellplätze
für Verkehrsmittel fest, die nach den örtlichen Verhältnissen, nach dem Angebot
des öffentlichen Verkehrs sowie nach Ausnützung und Nutzweise des Grundstücks
für Bewohner, Beschäftigte und Besucher erforderlich sind (Abs. 1). Dabei
sollen im Normalfall die Zahl der Abstellplätze so festgelegt werden, dass die
Fahrzeuge der Benützer einer Baute oder Anlage ausserhalb des öffentlichen
Grundes aufgestellt werden können. Besteht ein überwiegendes öffentliches
Interesse, insbesondere des Verkehrs oder des Schutzes von Wohngebieten, Natur-
und Heimatschutzobjekten, Luft und Gewässern, kann die Zahl der erforderlichen
Plätze tiefer angesetzt und die Gesamtzahl begrenzt werden (Abs. 2). Es
ist nicht einzusehen, weshalb die Gemeinden im Rahmen dieser Zuständigkeit nur
die Bandbreiten der erforderlichen bzw. zulässigen Parkplätze regeln, nicht
aber auch bestimmen dürften, dass solcherart bewilligte Parkplätze nicht
zweckentfremdet werden dürfen.
Die weiteren Vorbringen der
Beschwerdeführerin, dass Art. 11 nPPV weder der heutigen Realität noch der
künftigen Zielsetzung der städtischen Parkraumbewirtschaftung entspreche und
die Nachteile eines starren, nutzungsbestimmten und grundstückbezogenen Parkplatz-Modells
zementiere, stellen lediglich die Zweckmässigkeit der revidierten Parkplatzverordnung
infrage. Solche Einwände vermögen indessen – wie erwähnt – nicht die
Berücksichtigung der betreffenden Bestimmung im Rahmen der Anwendung von § 234
PBG auszuschliessen.
2.3.4
Zusammengefasst ergibt sich, dass Art. 11 nPPV eine Bestimmung ist,
die unter den Begriff der planungsrechtlichen Festlegung im Sinn von § 234
PBG zu subsumieren und anzuwenden ist. Während Art. 11 PPV verlangt, dass
die "minimal erforderliche(n) Abstellplätze" bestimmungsgemäss zu
benützen seien, sind nach Art. 11 nPPV allgemein Abstellplätze
bestimmungsgemäss zu benützen, mithin auch die freiwilligen. Die Antwort der
Bausektion erweist sich im Licht dieser Überlegungen als rechtmässig. Die
Beschwerde ist in diesem Punkt abzuweisen. Wie schon im Rekursverfahren kann
damit auch im Beschwerdeverfahren offenbleiben, ob sich das Zweckentfremdungsverbot
für
alle
Parkplätze auch auf das kantonale Recht oder die geltende
Parkplatzverordnung vom 11. Dezember 1996 stützen liesse.
3.
3.1
Streitig
ist weiter, ob die freiwilligen Parkplätze handelbar seien. Dies hat die Vorinstanz
verneint und damit begründet, dass zwar Fahrtenkontingentierungen grundsätzlich
wirksamer seien als die Beschränkung der Anzahl Abstellplätze. Doch bestimme
auch die effektive Nutzung der Abstellplätze die Höhe des Verkehrsaufkommens
einer Parkierungsanlage. Wie bei der Übertragung bestehender freiwilliger
Abstellplätze an Dritte zur freien Nutzung könnte auch mit der Übertragung von
Abstellplatzkontingenten an ein Drittgrundstück die im öffentlichen Interesse
liegende Einhaltung der begrenzten Parkplatzzahl und die damit angestrebte
Minimierung des Verkehrsaufkommens nicht mehr garantiert werden. Zudem seien
Abstellplätze in der Regel mit der Nutzweise eines Grundstücks verbunden. Sie
erfüllten keinen Selbstzweck, sondern hätten dienende Funktion. Dies gelte auch
für freiwillige Abstellplätze. Mit der Übertragung von Parkplatzkontingenten an
einen Dritten ginge dieser Konnex verloren. Einem freien Handel von
Parkplatzkontingenten stehe damit sowohl das kantonale Recht (§§ 242 ff.
PBG) wie auch die kommunale Parkplatzverordnung entgegen.
Diesen Erwägungen im
Rekursentscheid vom 20. August 2010 hält die Beschwerdeführerin entgegen,
eine Abtretung von freiwilligen Parkplätzen stelle eine privatrechtliche Nutzungsübertragung
zwischen zwei Grundeigentümern dar. Einer solchen Verfügung stehe zunächst kein
privatrechtliches Abtretungsverbot im Weg. Es stelle sich privatrechtlich
lediglich die Frage, ob der Abtretung die Natur des Rechtsverhältnisses
entgegenstehe, was zu verneinen sei. Nutzungsrechte an Parkplätzen würden durch
die Übertragung weder eine Änderung erfahren noch seien sie persönlicher Natur.
Parkplätze seien in der Stadt wegen des beschränkten Angebots rar und sehr
begehrt. Sie stellten in jedem Fall ein selbständiges wirtschaftliches Gut dar,
das unter Grundeigentümern ein geeignetes Tauschobjekt bilde. Davon gehe auch
die Stadt Zürich aus, wenn sie in ihrer Praxis im Rahmen des Fahrtenmodells die
Handelbarkeit nicht nur von Fahrtenkontingenten, sondern auch von Parkplatzbenützungsrechten
innerhalb eines bestimmten Projektperimeters grundsätzlich bejahe. Der
Abtretung stünden keine Gründe des öffentlichen Rechts entgegen. Ein gesetzliches
Abtretungsverbot im kantonalen Recht fehle. Es sei nicht Sache der Gemeinden,
auf diese vom Gesetzgeber einheitlich zu regelnde Frage unterschiedliche
Antworten zu geben. Die Einschränkung von Art. 11 Abs. 2 nPPV, dass
die maximal zulässige Parkplatzzahl auf jedem Einzelgrundstück einzuhalten sei,
entbehre einer Grundlage im kantonalen Recht. Sie sei zudem widersprüchlich,
weil sie entgegen ihrem Wortlaut nach der städtischen Praxis dann nicht gelte,
wenn ihre Festlegung im Rahmen eines Fahrtenmodells erfolge. Auch die Natur des
Rechtsverhältnisses stehe einer Abtretung von Parkplatzkontingenten nicht im
Weg. Habe die Nutzungsbefugnis, die übertragen werde, ihren Rechtsgrund in der
Baufreiheit des Grundeigentümers, liege nicht ein öffentlichrechtlicher Anspruch
vor, dessen Übertragbarkeit aus der Natur der Sache Schranken gesetzt wären.
Weiter leide das mit der grundstücksbezogenen Limitierung der Parkplätze
(Parkplatz-Modell) verfolgte Ziel, das effektive Verkehrsaufkommen zu reduzieren,
an grundsätzlichen Schwächen. Es fehle ihm an Flexibilität sowie Effektivität
und es vernachlässige den wirtschaftlichen Aspekt der mit der
Parkplatzerstellung verbundenen Investitionen und insbesondere die Tatsache,
dass die Begrenzung der Parkierungsanlage an sich noch nicht zu einer
Begrenzung der Fahrtenbewegung führe und damit das Verkehrsaufkommen reduziere.
3.2
Gemäss
Art. 11 Abs. 2 nPPV dürfen Abstellplätze zur Deckung des
Pflichtbedarfs oder des zulässigen freiwilligen Bedarfs von einem Grundstück an
ein anderes abgegeben werden, wenn die Benützerinnen und Benützer des Grundstücks,
von dem Abstellplätze abgegeben werden, dafür keinen Bedarf haben. Einem
Grundstück dürfen dementsprechend nicht mehr Abstellplätze zur Verfügung
stehen, als diesem aufgrund seiner Nutzung(en) in Anwendung der
Parkplatzverordnung zustehen. Entgegen der Rechtsauffassung der
Beschwerdeführerin ist somit nach Massgabe der gemäss § 234 PBG zu beachtenden
revidierten Parkplatzverordnung (vorne E. 2.3) nicht nur die Übertragung der
Nutzungsrechte an bestehenden Abstellplätzen eingeschränkt, sondern ist sinngemäss
jeder Handel mit Ansprüchen auf Erstellung freiwilliger Parkplätze innerhalb
des Stadtgebiets oder auch nur innerhalb des gleichen Reduktionsgebiets
untersagt.
3.3
Dem
freien Handel von "Parkplatzkontingenten" steht – wie die
Vorinstanz zu Recht festgehalten hat – auch das kantonale Recht entgegen
(§§ 242 ff. PBG). Diesbezüglich kann auf die überzeugenden
Ausführungen im Rekursentscheid (E. 5.2) verwiesen werden (§ 28 Abs. 1
Satz 2 in Verbindung mit § 70 VRG).
Was die Beschwerdeführerin
hiergegen vorbringt, ist nicht begründet. Dem "Fahrten-Modell" mögen
gegenüber dem "Parkplatz-Modell" gewisse Vorteile zukommen. Sowohl § 242
PBG (in der revidierten Fassung vom 1. September 1991) als auch die
gestützt darauf erlassene städtische Parkplatzverordnung basieren jedoch auf
einer grundstücks- bzw. nutzungsbezogenen Betrachtungsweise, mithin auf dem
"Parkplatz-Modell". Auch die effektive Nutzung eines Abstellplatzes
bestimmt die Höhe des mit diesem verbundenen Verkehrsaufkommens. Wie die
Vorinstanz zu Recht ausführt, weisen Wohnungs- und Beschäftigtenparkplätze ein
spezifisches Verkehrspotenzial von zwei bis drei Fahrten pro Tag auf, während
die Anzahl Fahrten pro Parkplatz bei Besucher- und Kundenparkplätzen um ein
Vielfaches höher ist. Würde somit die aufgrund der verschiedenen Nutzweisen auf
einem Grundstück berechneten (freiwilligen) Abstellplätze Dritten zur freien
Verfügung übertragen, würde die mit der Begrenzung der Parkplatzzahl
angestrebte Minimierung des Verkehrsaufkommens unterlaufen. Sodann ist mit der
Vorinstanz festzuhalten, dass die Abstellplätze keinen Selbstzweck erfüllen,
sondern dienende Funktion haben. Anknüpfungspunkt für die auf einem Grundstück
minimal erforderliche bzw. maximal zustehende Anzahl Parkplätze ist nicht die
auf dem betreffenden Grundstück mögliche, sondern die
tatsächliche
Nutzung; dies im Gegensatz zu den Nutzungsziffern (§§ 254 ff. PBG),
welche sich nach der betreffenden Grundstücksfläche richten.
3.4
Da sich aus
dem nach § 234 PBG zu beachtenden Art. 11 Abs. 2 nPPV das Verbot
der Übertragung von Ansprüchen auf Erstellung von Abstellplätzen ergibt, sind
die Vorinstanzen zu Recht zum Schluss gelangt, dass "Kontingente" von
Dritten an freiwilligen Abstellplätzen nicht durch Vereinbarung an die
Beschwerdeführerin abgetreten werden können. Die Beschwerde erweist sich auch
in diesem Punkt als unbegründet.
4.
Zusammengefasst ergibt
sich, dass die Beschwerde abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens
wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (§ 65a Abs.
1
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1
VRG). Gemäss § 17 Abs. 2 lit. a VRG ist der Beschwerdegegnerin
eine Parteientschädigung zuzusprechen, da die Beantwortung der komplexe
Rechtsfragen aufwerfenden Beschwerdeschrift einen besonderen Aufwand bedeutete.
Angemessen ist eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.-.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellkosten,
Fr. 4'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung
von Fr. 1'000.- zu zahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses
Entscheids.
5.    Gegen diesen
Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung
an…