zh_verwaltungsgericht · VB.2019.00353 · 2019-12-19 · de

Baubewilligung | [Die Gemeinde erteilte eine Baubewilligung für eine unterirdische Baute in der Landwirtschaftszone im Perimeter eines kommunalen Gestaltungsplans. Einzelne Mitglieder der Erbengemeinschaft, in deren Gesamteigentum ein benachbartes Grundstück steht, erhoben dagegen in eigenem Namen Rekurs.] Nichteintreten auf die von der Erbenvertreterin namens der Erbengemeinschaft erhobene Beschwerde (E. 1.3). Der Gestaltungsplan, in dessen Perimeter die umstrittene Baute errichtet werden soll, liegt im bundesrechtlichen Sinn ausserhalb der Bauzone. Die Baute bedarf daher nach Art. 25 Abs. 2 RPG einer Bewilligung des kantonalen Amts für Raumentwicklung als zuständiger kantonaler Behörde (E. 3.1 ff.). Die angefochtene, von der Gemeinde ohne Zustimmung der kantonalen Behörde erteilte Baubewilligung ist nach der Rechtsprechung nichtig (E. 3.5 f.). Aufgrund der materiellen Baurechtswidrigkeit der geplanten Baute kann die notwendige kantonale Bewilligung nicht als stillschweigend erteilt gelten (E. 3.7). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 19..2.19.1 VB.2019.00353
Zurich Verwaltungsgericht 19..2.19.1 VB.2019.00353
Zurigo Verwaltungsgericht 19..2.19.1 VB.2019.00353

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00353
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Geschäftsnummer:
VB.2019.00353
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 19.12.2019
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
[Die Gemeinde erteilte eine Baubewilligung für eine unterirdische Baute in der Landwirtschaftszone im Perimeter eines kommunalen Gestaltungsplans. Einzelne Mitglieder der Erbengemeinschaft, in deren Gesamteigentum ein benachbartes Grundstück steht, erhoben dagegen in eigenem Namen Rekurs.]
Nichteintreten auf die von der Erbenvertreterin namens der Erbengemeinschaft erhobene Beschwerde (E. 1.3).
Der Gestaltungsplan, in dessen Perimeter die umstrittene Baute errichtet werden soll, liegt im bundesrechtlichen Sinn ausserhalb der Bauzone. Die Baute bedarf daher nach Art. 25 Abs. 2 RPG einer Bewilligung des kantonalen Amts für Raumentwicklung als zuständiger kantonaler Behörde (E. 3.1 ff.). Die angefochtene, von der Gemeinde ohne Zustimmung der kantonalen Behörde erteilte Baubewilligung ist nach der Rechtsprechung nichtig (E. 3.5 f.). Aufgrund der materiellen Baurechtswidrigkeit der geplanten Baute kann die notwendige kantonale Bewilligung nicht als stillschweigend erteilt gelten (E. 3.7).
Gutheissung.
Stichworte:
AUSNAHMEBEWILLIGUNG
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
BAUEN AUSSERHALB DER BAUZONEN
BESCHWERDELEGITIMATION
ERBENGEMEINSCHAFT
ERBENVERTRETER
GESAMTEIGENTÜMER
GESTALTUNGSPLAN
LANDWIRTSCHAFTSZONE
NICHTIGKEIT
PRIVATER GESTALTUNGSPLAN
SONDERNUTZUNGSPLAN
UNTERIRDISCHES GEBÄUDE
ZONENKONFORMITÄT
Rechtsnormen:
Art. 75 Abs. I BV
§ 318 PBG
§ 338a PBG
Art. 16a Abs. I RPG
Art. 16a Abs. Ibis RPG
Art. 22 RPG
Art. 24 RPG
Art. 25 Abs. II RPG
Art. 34 Abs. II RPV
Art. 602 ZGB
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2019.00353
Urteil
der
3. Kammer
vom
19. Dezember 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter André Moser,
Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Gerichtsschreiber Yannick Weber.
In Sachen
1.
A,
2.
Erbengemeinschaft
B,
vertreten durch Treuhand I AG,
alle vertreten durch lic.
iur.
C,
Beschwerdeführerinnen,
gegen
1.
Gemeinderat D,
2.
Baudirektion Kanton Zürich,
3.    E AG,
vertreten durch RA F,
Beschwerdegegnerschaft,
betreffend
Baubewilligung,
hat
sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 23. Oktober 2018 erteilte der
Gemeinderat D der E AG die baurechtliche Bewilligung für den Neubau eines
Nährstofflagers auf dem nördlichen Teil des Grundstücks Kat.-Nr. 01 an der
G-Strasse 02 in D, der in der Landwirtschaftszone liegt. Zugleich wurde
die Verfügung der Baudirektion vom 12. September 2018 eröffnet, welche der
E AG die strassenpolizeiliche, gewässer- und umweltschutzrechtliche Bewilligung
für das Bauvorhaben erteilte.
II.
Mit Eingaben vom 22. bzw. 23. November 2018 erhoben
A und H dagegen je Rekurs beim Baurekursgericht und beantragten sinngemäss die
Aufhebung der angefochtenen Bewilligungen. Mit Entscheid vom 11. April
2019 vereinigte das Baurekursgericht die beiden Rekursverfahren und wies die
Rekurse ab, soweit es darauf eintrat. Die Kosten des Verfahrens wurden zu ¾ H
und zu ¼ A auferlegt.
III.
A.
Dagegen
gelangten A und die Treuhand I AG als Erbenvertreterin der
Erbengemeinschaft B sel. am 28. Mai 2019 mit Beschwerde an das
Verwaltungsgericht. Sie beantragten, der Entscheid des Baurekursgerichts vom
11. April 2019 sei aufzuheben und die Sache ans Baurekursgericht
zurückzuweisen. Eventualiter sei die Baubewilligung mit Nebenbestimmungen zu
ergänzen, wonach die vorgesehene Abluftanlage auf die Nordseite der
vorgesehenen Lager zu versetzen und die E AG zu verpflichten sei, Messungen
der bestehenden Geruchsemissionen und jener beim neuen Betrieb durchzuführen.
Zudem sei der Rekursentscheid hinsichtlich der Kosten- und Entschädigungsfolgen
dahingehend anzupassen, dass die Kosten zu je 50 % der Gemeinde D und der
E AG aufzuerlegen und keine Parteientschädigungen zuzusprechen seien. In
prozessualer Hinsicht beantragten sie die Sistierung des Beschwerdeverfahrens.
Schliesslich beantragten sie die Ausrichtung einer Parteientschädigung.
B.
Nachdem
die E AG und der Gemeinderat D zum Gesuch um Sistierung des
Beschwerdeverfahrens Stellung genommen hatten, wies das Verwaltungsgericht
dieses mit Präsidialverfügung vom 2. Juli 2019 ab.
C.
Das Amt für Raumentwicklung beantragte am 11. Juni 2019 die
Abweisung der Beschwerde und verwies zur Begründung auf seine Stellungnahme im
Rekursverfahren. Die Baudirektion stellte unter Hinweis darauf am 14. Juni
2019 denselben Antrag und reichte am 30. August 2019 einen Mitbericht des
Amtes für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) zu den Akten.
D.
Die E AG beantragte in ihrer Beschwerdeantwort vom
16. Juli 2019, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten
sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführerinnen
unter solidarischer Haftung.
E.
Der
Gemeinderat D nahm am 21. August 2019 zur Beschwerde Stellung und
beantragte deren Abweisung. Das Baurekursgericht reichte am 22. August
2019 eine Vernehmlassung zu den Akten und beantragte, die Beschwerde sei
abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
F.
Die Beschwerdeführerinnen reichten am 16. September 2019 eine
Replik ein. Die Gemeinde D liess sich am 27. September 2019 erneut
vernehmen. Mit Stellungnahme vom 4. Oktober 2019 äusserten sich die
Beschwerdeführer zu vom AWEL am 13. September 2019 eingereichten Akten.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht
ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1
lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für
die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Die Angelegenheit ist von
der Kammer zu behandeln (§ 38 Abs. 1 und § 38b Abs. 1 e
contrario VRG).
1.2
Als
Eigentümerin der unweit südlich des Baugrundstücks gelegenen Parzelle
Kat.-Nr. 03, die am Rekursverfahren teilgenommen und ein schutzwürdiges
Interesse an der Aufhebung des angefochtenen Entscheides hat, ist die Beschwerdeführerin
1 nach § 338a des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975
[PBG] zur Beschwerdeführung legitimiert. Auch die weiteren
Prozessvoraussetzungen erweisen sich als erfüllt, weshalb auf ihre Beschwerde
einzutreten ist.
1.3
1.3.1
Der Beschwerdegegner 3 beantragte, auf die Beschwerde der
Beschwerdeführerin 2 sei nicht einzutreten, weil die Erbengemeinschaft B
sel. am Rekursverfahren nicht teilgenommen habe. Die Beschwerdeführerinnen
machen diesbezüglich geltend, die Beschwerdeführerin 1, A, und die zweite
Rekurrentin im vorinstanzlichen Verfahren, H, seien neben weiteren Personen
Mitglieder der Erbengemeinschaft B sel. Sie hätten im Rekursverfahren ihre
Legitimation unter anderem damit begründet, dass sie aufgrund ihrer Erbenstellung
Gesamteigentümerinnen der Liegenschaft Kat.-Nr. 04 seien, die sich in
unmittelbarer Nähe des Baugrundstücks befinde. Daraus hätte das
Baurekursgericht nach Auffassung der Beschwerdeführerinnen schliessen müssen,
dass die beiden Rekurrentinnen auch im Namen der Erbengemeinschaft hätten
Rekurs führen wollen, und es hätte entsprechende Vollmachten der weiteren Erben
einverlangen sollen.
1.3.2
Die Erbengemeinschaft nach Art. 602
des Zivilgesetzbuchs (ZGB) ist als Gesamthandverhältnis nicht parteifähig; ihre
Mitglieder bilden eine notwendige Streitgenossenschaft (VGr, 3. Juli 2011,
VB.2011.00150, E. 2). Im Verwaltungsprozess
kommt jedoch den einzelnen Gesamthandschaftern eine selbständige
Anfechtungsbefugnis zu, wenn das Rechtsmittel darauf angelegt ist, eine belastende
oder pflichtbegründende Anordnung abzuwenden (Martin Bertschi in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 21–21a
N. 4). Einem Gesamteigentümer steht insbesondere das Recht zu, selbständig
geltend zu machen, dass dem Bauvorhaben eines Dritten öffentlich-rechtliche
Hindernisse entgegenstehen, da ein derartiges Begehren die Rechte der anderen
Gesamteigentümer nicht zu beeinträchtigen vermag (RB 1964 Nr. 9; RB 1984
Nr. 6). Eine Pflicht der Rekursinstanz, alle nicht als Partei auftretenden
Gesamthandschafter als Mitbeteiligte ins Verfahren einzubeziehen, besteht nur
im Einzelfall, wenn die Interessensphäre der Gemeinschaft oder der übrigen
Gemeinschafter bei einem möglichen Verfahrensausgang gefährdet erschienen, wie
etwa bei drohender reformatio in peius (vgl. RB 1984 Nr. 64).
1.3.3
Nach den dargelegten Grundsätzen waren die Rekurrentinnen als
Gesamteigentümerinnen der Liegenschaft Kat.-Nr. 04 legitimiert,
selbständig und in eigenem Namen ein Rechtsmittel gegen die umstrittene
Baubewilligung einzulegen. Die Rekurslegitimation der Beschwerdeführerin 1
konnte sich ausserdem auch auf ihre Eigentümerstellung an Parzelle
Kat.-Nr. 03 stützen. Da das Rekursverfahren zudem
nicht
geeignet war, die Interessensphäre der Gemeinschaft und der übrigen
Gemeinschafter zu beeinträchtigen,
bestand für die Vorinstanz kein
Anlass, die Beteiligung der weiteren Mitglieder der Erbengemeinschaft als
Rekurrenten zu fordern oder sie als Mitbeteiligte ins Rekursverfahren
beizuladen.
1.3.4
Die Beschwerdeführerinnen weisen darauf hin, dass die Treuhand I AG erst
während des Rekusverfahrens mit Entscheid des Bezirksgerichts J vom
6. Februar 2019 als Erbenvertreterin eingesetzt worden ist. Diesem Umstand
kommt hinsichtlich der Beschwerdelegitimation allerdings keine Bedeutung zu.
Auf das Erfordernis der formellen Beschwer kann verzichtet werden, wenn jemand
zu Unrecht und ohne eigenes Verschulden nicht am Verfahren teilnehmen konnte
(BGE 133 II 181 E. 3.2 mit Hinweisen). Diese Voraussetzung ist aber nicht
dadurch erfüllt, dass die Erbenvertreterin erst während des laufenden
Rekursverfahrens eingesetzt worden ist, zumal sich alle Mitglieder der
Erbengemeinschaft ohne Weiteres am Rekursverfahren hätten beteiligen können.
1.3.5
Entgegen den Ausführungen in der Beschwerdeschrift geht aus den Eingaben im
Rekursverfahren sodann kein Wille der Rekurrentinnen hervor, für die
Erbengemeinschaft zu handeln. Vielmehr sprach sich die im Beschwerdeverfahren
nicht mehr beteiligte Rekurrentin damals ausdrücklich gegen eine Vereinigung
der Rekursverfahren aus, was darauf hindeutet, dass sie nur in eigenem Namen
Rekurs führen wollte.
1.3.6
Schliesslich ist auch keine von ihrer Betroffenheit durch die ursprüngliche
Baubewilligung verschiedene, besondere Betroffenheit der Erbengemeinschaft als
Gesamthandsgemeinschaft durch den Rekursentscheid dargetan oder ersichtlich,
welche ihre Beschwerdelegitimation begründen könnte.
1.3.7
Die Erbenvertreterin ist gesetzliche Vertretung der Erbengemeinschaft
(Peter C. Schaufelberger/Katrin Keller Lüscher, Basler Kommentar ZGB II,
Art. 602 N. 47). Ihr steht damit von Gesetzes wegen die Vertretung
der Gesamthandschaft zu, nicht jedoch der einzelnen Erben. Sie kann deshalb in
ihrer Stellung als Erbenvertreterin nicht als befugt erachtet werden, im Namen
von H Beschwerde zu erheben, die aufgrund ihrer Teilnahme am vorinstanzlichen
Verfahren formell beschwert und daher zur Anfechtung des Rekursentscheids
legitimiert wäre. Im Übrigen erhebt der Rechtsvertreter ausdrücklich im Namen
der Erbengemeinschaft Beschwerde; H tritt damit im Beschwerdeverfahren nicht
mehr als Partei auf, weshalb auch auf die Nachforderung einer sie betreffenden
Vollmacht zu verzichten ist.
1.3.8
Auf die Beschwerde der als Beschwerdeführerin 2 auftretenden
Erbengemeinschaft ist folglich nicht einzutreten.
2.
2.1
Umstritten
ist das Bauvorhaben des privaten Beschwerdegegners, im nördlichen Teil der
Parzelle Kat.-Nr. 01 eine unterirdische Anlage mit einem Volumen von
14'760m
3
zu erstellen, die der Zwischenlagerung von flüssigem Gärgut
aus Biogasanlagen dienen soll. Das Gärgut, das als Dünger in der Landwirtschaft
eingesetzt wird, soll mit Tanklastwagen an- und abtransportiert werden. Der
betroffene Teil der Parzelle liegt gemäss kantonalem Richtplan und gemäss
Zonenplan der Gemeinde D vom 24. September 2012 in der
Landwirtschaftszone.
2.2
Die
gesamte Parzelle liegt innerhalb des Perimeters des privaten Gestaltungsplans
"K", dem die Gemeindeversammlung D am … zugestimmt hatte. Die
Baudirektion hatte diesen Gestaltungsplan am … genehmigt und dessen jüngster
Teilrevision mit Verfügung vom … zugestimmt.
2.3
Die
geplante Anlage soll im Wesentlichen innerhalb des im Gestaltungsplan als
"Lagerplatz" bezeichneten Bereichs der Parzelle erstellt werden.
Ziff. 5 Abs. 7 des Gestaltungsplans sieht vor, dass dieser Bereich
als offene Lagerfläche diene und nicht mit Bauten belegt werden dürfe. Eine
Lagerung von organischen Stoffen sei nicht gestattet und der Lagerplatz müsse
einen sickerfähigen Belag aufweisen. Gemäss Ziff. 4 Abs. 4 des
Gestaltungsplans sind unterirdische Gebäude ausserhalb der offenen Lagerplätze
und der Retentionsfläche zulässig, sofern dies mit dem Gewässerschutz vereinbar
ist. Der Beschwerdegegner 1 führte in seinem Beschluss vom
23. Oktober 2018 aus, der Gestaltungsplan verbiete nicht, unter dem
Lagerplatz unterirdische Gebäude zu erstellen. Deshalb und aufgrund ihrer
Vereinbarkeit mit den Gewässerschutzvorschriften sei die unterirdische Baute zu
bewilligen. Die Vorinstanz erwog, diese Einschätzung liege ohne Weiteres im
Ermessen der Gemeinde und sei zu bestätigen.
3.
3.1
Der Trennung
von Baugebiet und Nichtbaugebiet kommt im Raumplanungsrecht eine zentrale
Bedeutung zu (Art. 75 Abs. 1 der Bundesverfassung
der
Schweizerischen Eidgenossenschaft
vom 18. April 1999 [BV];
Art. 3 Abs. 2 des
Bundesgesetzes über die Raumplanung
vom 22. Juni 1979 [RPG]
). Der Trennungsgrundsatz geniesst
Verfassungsrang (Rudolf Muggli in: Heinz Aemisegger et al., Praxiskommentar
RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Zürich etc. 2017, Vorbemerkungen zu den
Art. 24 bis 24e und 37a N. 16) und ist bei der Bewilligung von Bauten
und Anlagen einerseits hinsichtlich der anwendbaren Vorschriften, andererseits
aber auch für die Zuständigkeiten bedeutsam. Gemäss Art. 25 Abs. 2
RPG entscheidet die zuständige kantonale Behörde bei allen Vorhaben ausserhalb
der Bauzonen, ob sie zonenkonform sind oder ob für sie eine Ausnahmebewilligung
erteilt werden kann. Bei der Bewilligung von Bauvorhaben ausserhalb der
Bauzonen steht es den Kantonen nicht frei, ihre Aufgaben an die Gemeinden zu
delegieren (BGE 128 I 254 E. 3.1 mit Hinweisen).
3.2
Im Kanton
Zürich entscheidet die örtliche Baubehörde über Baugesuche, soweit durch
Verordnung nichts anderes bestimmt ist (§ 318 PBG). Gemäss
Ziff. 1.2.1 des Anhangs zur Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember
1997 (BVV) liegt die Zuständigkeit für Bewilligungen ausserhalb der Bauzonen
(in Landwirtschafts-, Freihalte- und Reservezonen) beim kantonalen Amt für
Raumentwicklung (ARE). Diese kantonalrechtliche Zuständigkeitsordnung gilt
unabhängig davon, ob die Erteilung einer raumplanungsrechtlichen
Ausnahmebewilligung oder die Zonenkonformität einer ausserhalb der Bauzone
geplanten Baute zu prüfen ist.
3.3
Liegt
ausserhalb der Bauzone ein rechtskräftiger Sondernutzungsplan vor, bedarf die
planmässige Überbauung einer Baubewilligung nach Art. 22 RPG, nicht jedoch
einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG, weil die Überbauung in
Übereinstimmung mit den Vorschriften des Sondernutzungsplans als zonenkonform
gilt (BGE 113 Ib 225 E. 2b; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes
Umweltschutzrecht, 6. A., Bern 2016, S. 248). Diese Unterscheidung
ist in zuständigkeitsmässiger Hinsicht indessen nicht von Belang. Art. 25
Abs. 2 RPG verlangt nach seinem klaren Wortlaut nämlich ausdrücklich, dass
eine kantonale Behörde über alle Vorhaben ausserhalb der Bauzone entscheidet
(Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 25
N. 38; vgl. bereits BGE 115 Ib 400 E. 4b). Der kantonalen Behörde
obliegt folglich auch der Entscheid über die Zonenkonformität einer Baute
ausserhalb der Bauzone.
3.4
Welche
Gebiete im bundesrechtlichen Sinn ausserhalb der Bauzone liegen und deshalb
nach Art. 25 Abs. 2 RPG der Bewilligung durch eine kantonale Behörde
bedürfen, bestimmt sich anhand des bundesrechtlichen Begriffs der Bauzone:
Lässt die Hauptbestimmung einer Zone regelmässig Bautätigkeiten zu, welche
weder mit bodenerhaltenden Nutzungen (vorab der Landwirtschaft) verbunden noch
von ihrer Bestimmung her auf einen ganz bestimmten Standort angewiesen sind, so
liegt von Bundesrechts wegen eine Bauzone vor (BGE 143 II 588 E. 2.5.2).
Andernfalls ist das Gebiet als Nichtbauzone zu qualifizieren, auch wenn darin
gewisse standortspezifische Vorhaben (wie z.B. Materialabbau,
Energiegewinnungsanlagen, touristische Anlagen) zugelassen werden (BGE 145 II
83 E. 4.1). Das umstrittene Bauprojekt liegt in der Landwirtschaftszone
(siehe vorn E. 2.1) und im Perimeter eines privaten kommunalen
Gestaltungsplans (vorstehend E. 2.2). Dieser kommunale Gestaltungsplan lässt
nicht regelmässig Bautätigkeiten zu (bzw. ist nicht für das freie Bauen
bestimmt, vgl. Michael Pflüger, Bemerkungen zum Urteil des Verwaltungsgerichts
Bern vom 27. November 2018, BVR 2019, S. 170 ff., 187), sondern
will in eingeschränktem und vordefiniertem Umfang der privaten
Beschwerdegegnerin die (bauliche) Nutzung des betreffenden
Landwirtschaftsgebiets für betriebliche Zwecke des bestehenden
Recyclingbetriebs erlauben. Dieser ausserhalb des Siedlungsgebiets gelegene
Gestaltungsplan lässt zwar gewisse nichtlandwirtschaftliche bauliche Nutzungen
zu, allerdings nur solche, die durch ihren engen Bezug zum bestehenden, in der
Industriezone gelegenen Recyclingbetrieb stehen. Er schafft somit keine Zone,
die für das freie Bauen bestimmt ist, wie dies bei einer Industriezone im Sinn
von Art. 15 RPG der Fall wäre, sondern ist auf einen ganz konkreten
Nutzungszweck zugeschnitten. Ein solcher Gestaltungsplan ändert insbesondere
nichts daran, dass das von ihm erfasste Gebiet im Sinn von Art. 25 Abs. 2
RPG ausserhalb der Bauzone liegt. Entsprechend schliesst dieser Gestaltungsplan
die von Bundesrechts wegen bestehende Kompetenz der kantonalen Behörde zur
Bewilligung von Bauvorhaben ausserhalb der Bauzone (Art. 25 Abs. 2
RPG) im Gestaltungsplanperimeter nicht aus. Dies gilt aufgrund des als
Anknüpfungspunkt für Art. 25 Abs. 2 RPG massgeblichen
bundesrechtlichen Bauzonenbegriffs ungeachtet des Umstandes, dass die
Ausscheidung von Sondernutzungszonen innerhalb des Landwirtschaftsgebiets
mittels eines Gestaltungsplans nicht absolut ausgeschlossen ist (vgl. VGr,
10. November 2011, VB.2011.00134, insb. E. 7 und 8; sowie dazu BGr,
24. Mai 2012, 1C_13/2012, E. 3.1 f.). Das hier umstrittene
Bauvorhaben liegt folglich – zumindest in der zuständigkeitsmässig bedeutenden
Hinsicht – ausserhalb der Bauzone.
3.5
Art. 25
Abs. 2 RPG stellt direkt anwendbares Bundesrecht dar (Waldmann/Hänni,
Art. 25 N. 36). Die Zustimmung der kantonalen Behörde im Sinn von
Art. 25 Abs. 2 RPG ist ein unentbehrliches, konstitutiv wirkendes
Element der kommunalen Bewilligung (VGr, 23. April 2015,
VB.2014.00523, E. 4.3). Wurde eine kommunale Bewilligung im Sinn von
Art. 25 Abs. 2 RPG für eine Baute, die sich zumindest teilweise in
der Landwirtschaftszone befindet, ohne Zustimmung der kantonalen Behörde erteilt,
kann diese Bewilligung von Bundesrechts wegen grundsätzlich keine Wirkungen
entfalten und ist als nichtig zu qualifizieren (BGer, 12. Mai 2010,
1C_404/2009, E. 2.2).
3.6
3.6.1
Dass das ARE inzwischen vom geplanten Bauprojekt Kenntnis hat und dieses
als zonenkonform und deshalb als bewilligungsfähig erachtet, steht der Annahme
der Nichtigkeit der Baubewilligung nicht entgegen. Dies gilt selbst dann, wenn
aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung geschlossen werden müsste, dass eine
durch die Gemeinde kompetenzwidrig erteilte Baubewilligung ausserhalb der
Bauzone nicht als nichtig zu betrachten ist, wenn die kantonale Behörde vom
Baugesuch Kenntnis erlangt hat und die geplante Baute zu bewilligen wäre (vgl.
BGr, 27. September 2000, 1A.211/1999, E. 4c; BGr, 12. Mai 2010,
1C_404/2009, E. 2.2; Waldmann/Hänni, Art. 25 N. 37). Das
strittige Bauprojekt ist nämlich weder gestaltungsplan- noch in der Landwirtschaftszone
zonenkonform und die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff.
RPG dafür ausgeschlossen, wie die folgenden Erwägungen zeigen.
3.6.2
Der Gestaltungsplan "K" erlaubt unterirdische Gebäude
ausdrücklich nur ausserhalb der offenen Lagerplätze. Er schreibt zudem vor,
dass die Lagerplätze einen sickerfähigen Belag aufweisen müssen (E. 2.3
hiervor). Unter einem solchen Lagerplatz ein – aus Gründen des Gewässerschutzes
zwingend undurchlässiges – unterirdisches Nährstofflager zu erstellen, ist mit
diesen gestaltungsplanerischen Festlegungen nicht vereinbar. Vor diesem
Hintergrund erübrigen sich Weiterungen zur Zulässigkeit einer Durchstossung der
Landwirtschaftszone durch den Gestaltungsplan (vgl. BGr, 5. Juli 2012,
1C_491/2011, E. 5.2.2) sowie dazu, inwieweit dessen Rechtmässigkeit hier
akzessorisch zu prüfen wäre (vgl. BGr, 9. November 2015, 1C_62/2015,
E. 3.2 und 4.2). Eine Begründung der Zonenkonformität der geplanten Baute
infolge Gestaltungsplankonformität scheidet jedenfalls aus.
3.6.3
Falls der Gestaltungsplan nicht zu berücksichtigen und die Zonenkonformität
der geplanten Baute anhand der Vorschriften zur Landwirtschaftszone zu prüfen
wäre, erwiese sich diese ebenfalls als nicht bewilligungsfähig. Die geplante
Baute soll nämlich der Lagerung ausschliesslich von Dritten stammenden Gärguts
dienen, womit es ihr an einer unmittelbaren funktionalen Beziehung zu einem
Landwirtschaftsbetrieb fehlt. Betriebsbauten für die Erbringung
landwirtschaftlicher Dienstleistungen an eine Vielzahl von
Landwirtschaftsbetrieben sind in der Landwirtschaftszone aber nicht
zonenkonform im Sinn von Art. 16a Abs. 1 RPG (Alexander Ruch/Rudolf
Muggli, Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Art. 16a
N. 51 mit Hinweisen). Mangels Bezugs der zwischengelagerten Biomasse zu
einem Standortbetrieb wäre zudem auch eine Bewilligung gestützt auf
Art. 16a Abs. 1
bis
RPG ausgeschlossen. Da auch eine Anwendung
von Art. 34 Abs. 2 der
Raumplanungsverordnung vom
28. Juni 2000 (R
PV) ausser Betracht fällt, erweist sich die
geplante Baute in der Landwirtschaftszone als nicht zonenkonform.
3.6.4
Für eine raumplanungsrechtliche Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG
zur Bewilligung der umstrittenen zonenwidrigen Baute bleibt innerhalb des
Perimeters des Gestaltungsplans "K" kein Raum. Damit ein
Gestaltungsplan ausserhalb der Bauzone nicht als Umgehung von
Art. 24 ff. RPG gilt, muss er auf einer sachlich vertretbaren
Interessenabwägung beruhen (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel
Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019, Band 1,
S. 179 f.). Gestaltungspläne sind zudem als Grundsatz dermassen
auszugestalten, dass innerhalb ihres Perimeters für zweckkonforme Bauten und
Anlagen keine Ausnahmebewilligungen erforderlich sind bzw. alle sinnvollen
Projektvarianten in dessen Rahmen umgesetzt werden können (vgl. Peter Bösch,
Brennpunkte des Zürcher Gestaltungsplans, PBG aktuell 3/2014, S. 12).
Betreffend die mit dem Gestaltungsplan vorgesehene bauliche Nutzung des Gebiets
für den bestehenden Recyclingbetrieb der privaten Beschwerdegegnerin nahm der Gestaltungsplan
bereits eine raumplanerische Interessenabwägung vor, wobei offenbleiben kann,
ob die gestaltungsplanerischen Festlegungen vor dem übergeordneten Recht
standhalten oder damit eine unzulässige Kleinbauzone geschaffen wurde. Die
Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG im
Gestaltungsplanperimeter kommt hier ­­– wenn überhaupt – nur für nicht vom
Gestaltungsplanzweck erfasste Bauten und Anlagen in Betracht, weil andernfalls
in Missachtung der demokratisch beschlossenen (Sonder-)Nutzungsordnung (vgl.
§ 86 PBG) in die bindenden gebietsbezogenen planerischen Festlegungen des
Gestaltungsplans eingegriffen würde.
3.6.5
Anzumerken bleibt, dass selbst eine materielle Richtigkeit der fraglichen
Verfügung an deren Nichtigkeit ohnehin nichts zu ändern vermöchte: Im Gegensatz
zum Fall, in dem eine von der sachlich unzuständigen kommunalen
Baubewilligungsbehörde bewilligte Baute bereits erstellt und seit vielen Jahren
genutzt worden ist (vgl. VGr, 23. April 2015, VB.2014.00523,
E. 5.2), steht die Rechtssicherheit hier der Annahme der Nichtigkeit der
Baubewilligung nämlich nicht entgegen, da letztere noch nicht in formelle
Rechtskraft erwachsen ist und gestützt darauf noch keine Baute erstellt wurde.
3.7
Die
kompetenzwidrige kommunale Baubewilligung vom 23. Oktober 2018 erweist
sich nach dem Ausgeführten als nichtig. Als Folge der materiellen
Baurechtswidrigkeit der geplanten Baute kann die notwendige Bewilligung des ARE
zudem nicht als während des Rechtsmittelverfahrens stillschweigend erteilt
gelten.
4.
4.1
Die Nichtigkeit
der Baubewilligung vom 23. Oktober 2018 ist von Amtes wegen zu beachten
(BGE 139 II 243 E. 11.2)
. Entsprechend ist der
angefochtene Entscheid aufzuheben.
4.2
Angesichts
dieses Ergebnisses erübrigt sich eine Prüfung der weiteren Rügen und Anträge
der Beschwerdeführerin 1.
5.
5.1
Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten den Beschwerdegegnern und der Beschwerdeführerin 2
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 VRG). Angesichts des nur geringen Aufwandes, den die Prüfung der
fehlenden Legitimation der Beschwerdeführerin 2 verursacht hat,
rechtfertigt sich eine Kostenauflage an die Beschwerdeführerin 2 im Umfang
von einem Zehntel und an die Beschwerdegegner zu je drei Zehnteln.
5.2
Mit der Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids sind auch
dessen Kosten neu zu verlegen. Angesichts des schwerwiegenden Verfahrensfehlers
sind die Kosten je hälftig den Beschwerdegegnerinnen 1 und 2 aufzuerlegen.
5.3
Der
Beschwerdeführerin 1 ist nach
§ 17 Abs. 2
VRG eine Parteientschädigung zuzusprechen. Im Rekursverfahren hatte sie keine
solche beantragt, weshalb ihr nur für das Beschwerdeverfahren eine
Parteientschädigung auszurichten ist.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde der Beschwerdeführerin 1 wird gutgeheissen. Der angefochtene
Entscheid des Baurekursgerichts vom 11. April 2019 wird aufgehoben und die
Kosten des Rekursverfahrens werden je hälftig den Beschwerdegegnern 1 und 2
auferlegt. Es wird festgestellt, dass die Baubewilligung des Gemeinderats D vom
23. Oktober 2018 nichtig ist.
2.    Auf die
Beschwerde der Beschwerdeführerin 2 wird nicht eingetreten.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    225.--     Zustellkosten,
Fr. 5'225.--     Total der Kosten
4.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin 2 im Umfang von einem Zehntel
und den Beschwerdegegnern zu je drei Zehnteln auferlegt.
5.    Der
private Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin 1 eine
Parteientschädigung von
insgesamt Fr. 2'000.-
(inkl. 7.7% MWST) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft des
Urteils.
6.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.
7.    Mitteilung an …