zh_verwaltungsgericht · VB.2007.00315 · 2008-02-06 · de

öffentliches Amt / Ausstandspflichten | Bewilligung zur Ausübung des Amts als Kantonsrätin Die Beschwerdeführerin ist Staatsanwältin und wurde für die Amtsdauer 2007-2011 in den Kantonsrat gewählt. Sie ersuchte den Regierungsrat um Bewilligung zur Ausübung des Mandats als Kantonsrätin. Die Beschwerde richtet sich gegen eine personalrechtliche Anordnung des Regierungsrats, womit die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts gegeben ist (E. 1.1). Die Streitsache weist keinen Streitwert auf, weshalb der Entscheid durch die Kammer zu fällen ist (E. 1.2). Die Tatsache, dass der Regierungsrat eine einschränkende Interpretation der Ausstandsbestimmungen vorgenommen hat und er die Ausübung des öffentlichen Amts nur "im Sinne der Erwägungen" bewilligt hat, verleiht der Beschwerdeführerin ein schutzwürdiges Interesse an der Änderung oder Aufhebung der angefochtenen Anordnung (E. 1.3). Mitglieder der Staatsanwaltschaft können gleichzeitig Mitglieder des Kantonsrats sein (E. 2.2). Der Kantonsrat ist das zuständige Organ für die Beurteilung von strittigen Ausstandspflichten (E. 2.4.1). Aus § 54 PG lassen sich keine Befugnisse des Regierungsrats ableiten, das öffentliche Amt der Beschwerdeführerin unter Auflagen bezüglich der Ausstandspflicht zu bewilligen (E. 2.4.2). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 08..2.06.0 VB.2007.00315
Zurich Verwaltungsgericht 08..2.06.0 VB.2007.00315
Zurigo Verwaltungsgericht 08..2.06.0 VB.2007.00315

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2007.00315
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Geschäftsnummer:
VB.2007.00315
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 06.02.2008
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
öffentliches Amt / Ausstandspflichten
Bewilligung zur Ausübung des Amts als Kantonsrätin
Die Beschwerdeführerin ist Staatsanwältin und wurde für die Amtsdauer 2007-2011 in den Kantonsrat gewählt. Sie ersuchte den Regierungsrat um Bewilligung zur Ausübung des Mandats als Kantonsrätin.
Die Beschwerde richtet sich gegen eine personalrechtliche Anordnung des Regierungsrats, womit die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts gegeben ist (E. 1.1). Die Streitsache weist keinen Streitwert auf, weshalb der Entscheid durch die Kammer zu fällen ist (E. 1.2). Die Tatsache, dass der Regierungsrat eine einschränkende Interpretation der Ausstandsbestimmungen vorgenommen hat und er die Ausübung des öffentlichen Amts nur "im Sinne der Erwägungen" bewilligt hat, verleiht der Beschwerdeführerin ein schutzwürdiges Interesse an der Änderung oder Aufhebung der angefochtenen Anordnung (E. 1.3). Mitglieder der Staatsanwaltschaft können gleichzeitig Mitglieder des Kantonsrats sein (E. 2.2). Der Kantonsrat ist das zuständige Organ für die Beurteilung von strittigen Ausstandspflichten (E. 2.4.1). Aus § 54 PG lassen sich keine Befugnisse des Regierungsrats ableiten, das öffentliche Amt der Beschwerdeführerin unter Auflagen bezüglich der Ausstandspflicht zu bewilligen (E. 2.4.2).
Gutheissung.
Stichworte:
AUSSTANDSPFLICHT
BEWILLIGUNGSERTEILUNG
INHALT DES DIENSTVERHÄLTNISSES
INTERESSENKONFLIKT
KANTONSRAT
ÖFFENTLICHES AMT
STREITWERT
UNVEREINBARKEIT
Rechtsnormen:
Art. 25 GPR
Art. 26 GPR
§ 54 PG
§ 145 VVPG
Publikationen:
RB 2008 Nr. 104 S. 197
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2007.00315
Entscheid
der 4. Kammer
vom
6. Februar 2008
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter
Peter Sprenger,
Gerichtssekretärin
Sandra Wintsch.
In Sachen
A,
Beschwerdeführerin
,
gegen
Regierungsrat des Kantons
Zürich,
vertreten durch
die
Staatskanzlei des Kantons Zürich,
Rechtsdienst,
8090
Zürich,
diese vertreten durch
die
Direktion der Justiz und des Innern,
Kaspar Escher-Haus,
8090
Zürich,
Beschwerdegegner
,
betreffend öffentliches
Amt / Ausstandspflichten,
hat sich ergeben:
I.
Staatsanwältin A ersuchte den Regierungsrat des Kantons
Zürich um Bewilligung zur Ausübung des Mandats als Kantonsrätin. Sie wurde am
15. April 2007 durch die Stimmberechtigten für die Amtsdauer 2007–2011 in
den Kantonsrat gewählt. Am 13. Juni 2007 beschloss der Regierungsrat auf
Antrag der Direktion der Justiz und des Innern, A die Ausübung des öffentlichen
Amts als Mitglied des Kantonsrats im Sinne der Erwägungen zu bewilligen. In den
Erwägungen hielt der Regierungsrat fest, dass A bei Geschäften im Bereich der
Oberaufsicht über die Strafverfolgung sowie der Strafrechtspflege in den Ausstand
zu treten habe. Eine Mitgliedschaft in der Justizkommission, welche die
Aufsicht über die Strafverfolgungsbehörden sowie die Rechtspflege ausübe, sei
mit der dienstlichen Stellung von A nur in den Bereichen Sozialversicherungs-, Verwaltungs-
und Landwirtschaftsgericht vereinbar.
II.
Dagegen erhob A am 13./16. Juli 2007 Beschwerde an
das Verwaltungsgericht und beantragte, den Beschluss des Regierungsrats vom
13. Juni 2007 aufzuheben, ihr die Ausübung des Amts als Kantonsrätin und
die Bewilligung der Ausübung der Kantonsratstätigkeit ohne Einschränkung,
insbesondere ohne Einschränkung bezüglich einer Tätigkeit als Mitglied der
Justizkommission, zu bewilligen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons
Zürich beantragte namens des Regierungsrats in ihrer Beschwerdeantwort, auf die
Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Die
Beschwerde richtet sich gegen eine personalrechtliche Anordnung des Regierungsrats
gemäss § 74 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2; vgl. § 54 des Personalgesetzes vom
27. September 1998 [PG, LS 177.10] und § 145 Abs. 1
lit. a der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 [VVPG,
LS 177.111]). Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist somit gegeben.
1.2
Die
Streitsache weist keinen Streitwert auf, weshalb der Entscheid durch die Kammer
zu fällen ist (§ 38 Abs. 1 VRG; vgl. VGr, 19. April 2000,
PB.2000.00006, E. 1, www.vgrzh.ch; Andreas Keiser, Rechtsschutz im öf­fentlichen
Personalrecht nach dem revidierten Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, ZBl 99/1998, S. 193 ff., 223). Die einzelrichterliche Behandlung
ist sodann ausgeschlossen, wenn wie vorliegend Entscheide des Regierungsrats
angefochten sind (§ 38 Abs. 3 Satz 2 VRG).
1.3
Gemäss
§ 70 in Verbindung mit § 21 lit. a VRG ist zur Beschwerde
berechtigt, wer durch eine angefochtene Anordnung berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat.
Das schutzwürdige Interesse besteht im materiellen Nutzen,
den die erfolgreiche Beschwerde der Beschwerdeführerin eintragen würde bzw. in
der Ab­wendung eines materiellen oder ideellen Nachteils, den der negative
Entscheid zur Folge hätte. Dabei genügt die Beeinträchtigung rein tatsächlicher
Interessen. Beeinträchtigungen müssen nach objektivierter Betrachtungsweise
vorliegen; eine subjektive Empfindlichkeit oder ein affektives Interesse sind
nicht zu berücksichtigen. Könnte die geltend gemachte Beeinträchtigung selbst
durch die Gutheissung des Rechtsmittels nicht abgewendet werden, ist das
schutzwürdige Interesse zu verneinen (
Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin
Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
2. A., Zürich 1999
, § 21 N. 21).
Der Regierungsrat hat der Beschwerdeführerin die Ausübung des
öffentlichen Amts als Mitglied des Kantonsrats "im Sinne der
Erwägungen" bewilligt (Dispositiv-Ziffer I). Die Beschwerdeführerin
wehrt sich gegen die in den Erwägungen gemachten einschränkenden Ausführungen.
So ist der Regierungsrat unter anderem zum Schluss gekommen, dass eine
Mitgliedschaft in der Justizkommission mit der dienstlichen Stellung der
Beschwerdeführerin nur in den Bereichen Sozialversicherungs-, Verwaltungs- und Landwirtschaftsgericht
vereinbar sei. In den übrigen Bereichen bestehe gemäss § 8a des Kantonsratsgesetzes
vom 5. April 1981 (KRG, LS 171.1) eine Ausstandspflicht. Der Regierungsrat
hat nicht nur auf die Ausstandspflicht gemäss § 8a KRG hingewiesen, sondern
die Bestimmung für die Tätigkeit der Beschwerdeführerin im Kantonsrat
konkretisiert und ausgelegt. Wenn der Regierungsrat lediglich auf die
Ausstandspflichten hinweisen wollte, hätte er die Ausübung des öffentlichen
Amts ohne den Zusatz "im Sinne der Erwägungen" bewilligen können. So
musste die Beschwerdeführerin davon ausgehen, dass für sie diese einschränkende
Interpretation der Ausstandsbestimmungen gilt. Dabei ist unerheblich, ob der
Regierungsrat darüber überhaupt befinden durfte. Die Tatsache, dass er darüber
befunden hat, verleiht der Beschwerdeführerin ein schutzwürdiges Interesse an
der Änderung oder Aufhebung der angefochtenen Anordnung.
1.4
Da auch
die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Auch wenn
die Beschwerde die Aufhebung des (ganzen) Beschlusses des Regierungsrats
verlangt, scheint nicht umstritten zu sein, dass die Beschwerdeführerin für die
Tätigkeit als Kantonsrätin Arbeitszeit bis zu einem halben Tag pro Woche
beanspruchen kann. Übersteigt die beanspruchte Arbeitszeit diesen Rahmen, ist
sie zu kompensieren (so ebenfalls Dispositiv-Ziffer I). Dies entspricht
der Regelung in § 145 Abs. 2 VVPG.
2.2
Die Frage,
ob Mitglieder der Staatsanwaltschaft gleichzeitig Mitglieder des Kantonsrats
sein können, regeln §§ 25 ff. des Gesetzes über die politischen
Rechte vom 1. September 2003 (GPR, LS 161; vgl. auch Art. 42 der
Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 [KV, LS 101]; Walter Haller in:
Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher
Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 42 N. 7 ff.). Eine Unvereinbarkeit
der beiden Funktionen besteht vorliegend weder aufgrund der Organfunktion
(§ 25 GPR) noch eines Aufsichtsverhältnisses (§ 26 GPR). Strittig ist
einzig die Frage der Ausstandspflicht, insbesondere was die Tätigkeit der
Beschwerdeführerin in der Justizkommission anbelangt.
2.3
Soweit der
Ausstand im Parlament in Frage steht, ergeben sich aus der Garantie der
politischen Rechte in Art. 34 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 19. April
1999 Schranken zulässiger gesetzlicher Ausstandsregelungen (Haller,
Art. 43 N. 9). Lässt das kantonale Recht die Wahl von kantonalen
Bediensteten in das Parlament zu, ist es dem Gesetzgeber nach bundesgerichtlicher
Rechtsprechung etwa verwehrt, solche Parlamentarier bei Abstimmungen im
Parlament über personalrechtliche Erlasse und Beschlüsse generell für
ausstandspflichtig zu erklären (BGE 123 I 97 E. 5, 125 I 289
E. 6 f.).
2.4
Wer
öffentliche Aufgaben wahrnimmt, tritt bei Geschäften, die sie oder ihn unmittelbar
betreffen, in den Ausstand (Art. 43 Abs. 1 Satz 1 KV). Davon
ausgenommen ist die Rechtsetzung im Parlament (Satz 2). Näheres ist in
§ 8a KRG festgelegt. Dass der Regierungsrat die Beschwerdeführerin auf die
Ausstandspflicht hinweisen wollte, ist nicht zu beanstanden, denn für die
Beschwerdeführerin gilt als kantonale Angestellte die Treuepflicht gegenüber
ihrem Arbeitgeber (vgl. § 49 PG). Wie sich aus den nachfolgenden
Erwägungen jedoch ergibt, ist der Regierungsrat nicht befugt, die
Ausstandspflicht anlässlich der Bewilligungserteilung für das Amt der
Beschwerdeführerin im Kantonsrat wie vorgenommen zu konkretisieren, so dass die
Beschwerdeführerin annehmen musste, die Ausübung des Amts sei ihr lediglich
unter konkreten Auflagen bezüglich der Ausstandspflicht bewilligt worden.
2.4.1
Ratsmitglieder haben Ausstandsgründe dem Präsidium zu Beginn der Beratung
zu melden. Ist die Ausstandspflicht strittig, entscheidet der Rat (§ 8a
Abs. 4 KRG). Damit ist der Kantonsrat das zuständige Organ für die
Beurteilung von strittigen Ausstandspflichten.
2.4.2
Aus § 54 PG lassen sich ebenso keine Befugnisse des Regierungsrats
ableiten, das öffentliche Amt der Beschwerdeführerin unter Auflagen bezüglich
der Ausstandspflicht zu bewilligen. Nach Abs. 1 der Bestimmung ist zum
einen überhaupt nur dann eine Bewilligung erforderlich, sofern vereinbarte
Arbeitszeit beansprucht wird; andernfalls besteht lediglich eine Informationspflicht
betreffend eine Kandidatur (Fritz Lang, Das Zürcher Personalgesetz vom
27. September 1998, in: Peter Helbling/Tomas Poledna [Hrsg.], Personalrecht
des öffentlichen Dienstes, Bern 1999, S. 76). Zum andern kann die Bewilligung
nur mit Auflagen zur Kompensation beanspruchter Arbeitszeit und zur Abgabe von
Nebeneinnahmen verbunden werden (§ 54 Abs. 2 PG). Der Wortlaut von
§ 54 Abs. 2 PG lässt es nicht zu, die Bewilligung mit weiteren
Auflagen als den genannten zu verknüpfen. Der Gesetzgeber hat damit eine
bewusst andere Regelung geschaffen, als sie für die Ausübung einer
Nebenbeschäftigung gilt. Eine Nebenbeschäftigung ist nur dann zulässig, wenn
sie die amtliche Aufgabenerfüllung nicht beeinträchtigt und mit der
dienstlichen Stellung vereinbar ist (§ 53 Abs. 1 PG). Die
regierungsrätliche Weisung zum Personalgesetz führte aus, dass beim öffentlichen
Amt grundsätzlich "eine eher grosszügigere Haltung erwünscht [sei] als bei
Nebenbeschäftigungen". Angestellte sollen ihre Kandidatur für ein
öffentliches Amt der vorgesetzten Stelle melden, die über eine allfällige
Bewilligung vorentscheide, soweit es einer solchen bedürfe. Dies solle nur mehr
der Fall sein, sofern Arbeitszeit beansprucht werde (vgl. Wei­sung vom
22. Mai 1996, ABl 1996, 1183). § 53 PG versucht zu verhindern, dass
sich die Ausstandsfrage überhaupt stellt (VGr, 19. April 2000,
PB.2000.00006, E. 6b, www.vgrzh.ch). Darauf wurde bei der Regelung in
§ 54 PG verzichtet, womit es dem Regierungsrat im Rahmen der
Bewilligungserteilung nach § 54 PG nicht zusteht, die Ausstandsbestimmungen
für die Tätigkeit der Beschwerdeführerin als Kantonsrätin in der vorgenommenen
Weise auszulegen und ihr die Ausübung des öffentlichen Amts nur im Sinne der –
teilweise umstrittenen – Erwägungen zu bewilligen.
2.5
Sind
Interessenkonflikte genereller Natur, ist einer Interessenkollision nicht mit
Ausstandsbestimmungen, sondern mit Unvereinbarkeitsvorschriften zu begegnen
(BGE 123 I 97 E. 5c, 116 Ia 242 E. 3a/bb; vgl. Peter Reinert,
Ausstand im Parlament, Zürich 1991, S. 4). Der zürcherische Gesetzgeber
hat in Kenntnis der damit allenfalls verbundenen Interessenkonflikte die Wahl
von Mitgliedern der Staatsanwaltschaft in den Kantonsrat zugelassen. Für
allfällige Interessenkonflikte hat die Beschwerdeführerin gleichwohl im Einzelfall
die Ausstandsbestimmungen zu beachten.
2.6
Zusammengefasst
ist die Beschwerde daher gutzuheissen und der Satzteil "im Sinne der
Erwägungen" in Dispositiv-Ziffer I des angefochtenen Beschlusses zu
streichen.
3.
3.1
Wie
gesehen, besteht in vorliegender Sache kein bezifferbarer Streitwert (vgl. vorn
1.2). Fehlt in personalrechtlichen Streitigkeiten ein unmittelbar bezifferbarer
Streitwert, so sind in sinngemässer Anwendung von § 80b VRG Gerichtskosten
nur zu erheben, wenn es um Entscheidungen grosser Tragweite geht (Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 80b N. 3; VGr, 4. Juli 2001,
PB.2001.00006
,
E. 3, www.vgrzh.ch). Davon ist vorliegend nicht auszugehen, weshalb Kostenfreiheit
zu gewähren ist.
3.2
Die
rechtskundige Beschwerdeführerin beantragte ohne nähere Begründung eine Parteientschädigung.
Im Beschwerdeverfahren kann die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer
angemessenen Entschädigung für die Umtriebe der Gegenseite verpflichtet werden,
wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger
Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistands
rechtfertigte (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Da vorliegend weder
schwierige Rechtsfragen noch ein übermässig komplizierter Sachverhalt vorlag
und zudem auch nicht ersichtlich ist, dass das Verfahren der Beschwerdeführerin
einen besonderen Aufwand verursacht hätte, ist ihr keine Parteientschädigung
zuzusprechen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 27).
4.
Vorliegend weist die Streitigkeit keinen Streitwert auf,
womit es sich nicht um eine vermögensrechtliche Angelegenheit handelt. Es kommt
daher als Rechtsmittel nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach
Art. 113 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) in
Betracht (vgl. Art. 83 lit. g BGG; Thomas Häberli, Basler Kommentar,
2008, Art. 83 BGG N. 169 ff.).
Demgemäss entscheidet
die Kammer
:
1.    In
Gutheissung der Beschwerde wird in Dispositiv-Ziffer I des Beschlusses des
Regierungsrats vom 13. Juni 2007 der Satzteil "im Sinne der
Erwägungen" gestrichen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert
Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000
Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an…