zh_verwaltungsgericht · VB.2007.00335 · 2007-10-04 · de

Feuerverbot | Feuerverbot im ganzen Kantonsgebiet; Widerruf einer Bewilligung für See-Feuerwerk Der Regierungsrat bejahte ein schutzwürdiges Anfechtungsinteresse trotz fehlenden aktuellen Rechtsschutzinteresses zu Recht, da es sich um eine Grundsatzfrage handelt, die sich wieder stellen könnte. Dies gilt auch, obwohl die Beschwerdeführerin ein Feststellungsbegehren stellte anstatt das generelle Feuerverbot oder den Widerruf ihrer Bewilligung anzufechten (E. 1.3). Keine Verletzung der Begründungspflicht und damit des Anspruchs auf rechtliches Gehör (E. 2). Rechtsgrundlagen des Feuerverbots (E. 3.1). Rechtsgrundlagen der Wirtschaftsfreiheit (E. 4.1). Die Bewilligung kann vorliegend widerrufen werden, wenn das Interesse an der Durchsetzung des objektiven Rechts (wie hier einer polizeilichen Gefahrenabwehr) das Interesse an der Rechtssicherheit bzw. am Bestand der Verfügung überwiegt, was im Rahmen einer Interessenabwägung zu entscheiden ist. Es liegt keine Konstellation vor, in welcher das Postulat der Rechtssicherheit grundsätzlich überwiegt (E. 4.2). Die Beurteilung des Regierungsrats, das Risiko einer Funkenübertragung sei nicht auszuschliessen, überzeugt zwar nicht, doch verstösst die Begründung, das Abbrennen eines See-Feuerwerks hätte zur Nichtbeachtung des Feuerverbots durch die Bevölkerung führen können, nicht gegen das Verbot der Rechtsgleichheit in der Rechtsetzung (E. 4.3). Keine Verletzung des Rechtsgeleichheitsgebots, indem keine Ausnahmebewilligungen erteilt wurden (E. 4.4). Das Verbot ist auch mit dem Verhältnismässigkeitsprinzip im engeren Sinn vereinbar (E. 4.5). Abweisung

Zürich Verwaltungsgericht 07..2.04.1 VB.2007.00335
Zurich Verwaltungsgericht 07..2.04.1 VB.2007.00335
Zurigo Verwaltungsgericht 07..2.04.1 VB.2007.00335

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2007.00335
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Geschäftsnummer:
VB.2007.00335
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 04.10.2007
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Feuerverbot
Feuerverbot im ganzen Kantonsgebiet; Widerruf einer Bewilligung für See-Feuerwerk
Der Regierungsrat bejahte ein schutzwürdiges Anfechtungsinteresse trotz fehlenden aktuellen Rechtsschutzinteresses zu Recht, da es sich um eine Grundsatzfrage handelt, die sich wieder stellen könnte. Dies gilt auch, obwohl die Beschwerdeführerin ein Feststellungsbegehren stellte anstatt das generelle Feuerverbot oder den Widerruf ihrer Bewilligung anzufechten (E. 1.3).
Keine Verletzung der Begründungspflicht und damit des Anspruchs auf rechtliches Gehör (E. 2).
Rechtsgrundlagen des Feuerverbots (E. 3.1).
Rechtsgrundlagen der Wirtschaftsfreiheit (E. 4.1). Die Bewilligung kann vorliegend widerrufen werden, wenn das Interesse an der Durchsetzung des objektiven Rechts (wie hier einer polizeilichen Gefahrenabwehr) das Interesse an der Rechtssicherheit bzw. am Bestand der Verfügung überwiegt, was im Rahmen einer Interessenabwägung zu entscheiden ist. Es liegt keine Konstellation vor, in welcher das Postulat der Rechtssicherheit grundsätzlich überwiegt (E. 4.2). Die Beurteilung des Regierungsrats, das Risiko einer Funkenübertragung sei nicht auszuschliessen, überzeugt zwar nicht, doch verstösst die Begründung, das Abbrennen eines See-Feuerwerks hätte zur Nichtbeachtung des Feuerverbots durch die Bevölkerung führen können, nicht gegen das Verbot der Rechtsgleichheit in der Rechtsetzung (E. 4.3). Keine Verletzung des Rechtsgeleichheitsgebots, indem keine Ausnahmebewilligungen erteilt wurden (E. 4.4). Das Verbot ist auch mit dem Verhältnismässigkeitsprinzip im engeren Sinn vereinbar (E. 4.5).
Abweisung
Stichworte:
ANFECHTUNGSINTERESSE
BEGRÜNDUNGSPFLICHT
BEWILLIGUNG
FEUERPOLIZEI UND GEBÄUDEVERSICHERUNG
FEUERVERBOT
RECHTLICHES GEHÖR
RECHTSGLEICHHEIT
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
WIDERRUF
WIRTSCHAFTSFREIHEIT
Rechtsnormen:
Art. 72 BSV
Art. 8 Abs. I BV
Art. 27 BV
Art. 29 Abs. I BV
Art. 36 BV
§ 1 Abs. I FFG
§ 21 lit. a VRG
§ 18 Abs. I VVB
Publikationen:
RB 2007 Nr. 10 S. 62
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2007.00335
Entscheid
der 3. Kammer
vom
4. Oktober 2007
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin,
Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Gerichtssekretär Andreas Conne.
In Sachen
A AG
,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin
,
gegen
Kantonale Feuerpolizei,
c/o Gebäudeversicherung
Kt. Zürich,
Beschwerdegegnerin
,
betreffend Feuerverbot,
hat
sich ergeben:
I.
Die Feuerwerksgruppe X, der Verkehrsverein Y und die A AG
ersuchten die Sicherheitsdirektion je um eine Bewilligung für die Veranstaltung
eines Feuerwerks auf dem Zürichsee in X, Y und Z (je ca. 200 m vom Ufer entfernt)
am 1. August 2006. Alle drei Feuerwerke hätten durch die A AG durchgeführt
werden sollen. Die Direktion erteilte diese Bewilligungen am 9. Juni, 16. Juni
bzw. 26. Juli 2006 gestützt auf Art. 27 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 3.
Oktober 1975 über die Binnenschifffahrt (BSG; SR 747.201) und Art. 72 der
Verordnung vom 8. November 1978 über die Schifffahrt auf schweizerischen Gewässern
(BSV; SR 747.201.1) in Verbindung mit § 2 Abs. 2 lit. b der kantonalen
Verordnung über die Schifffahrt auf zürcherischen Gewässern vom 7. Mai 1980
(SFV; LS 747.11). Am 28. Juli 2006 erliess die kantonale Feuerpolizei – eine
der Gebäudeversicherungsanstalt angegliederte Amtsstelle – für den ganzen
Kanton ein allgemeines Feuerverbot mit Wirkung ab Samstag, 29. Juli 2006,
12.00 Uhr, bis auf Weiteres. Gleichentags widerrief die Sicherheitsdirektion
die den genannten Veranstaltern erteilten Bewilligungen für ein Feuerwerk auf
dem Zürichsee am 1. August 2006. Im Hinblick auf die Aufhebung des
Feuerverbots ersuchte die A AG die Direktion am 3. August 2006 um nachträgliche
Durchführung des Feuerwerks am 2. September 2006, was ihr mit Verfügung
vom 8. August 2006 bewilligt wurde.
II.
Die A AG gelangte am 28. August 2006 an die
Baurekurskommission II mit dem Begehren, "es sei festzustellen, dass das
von der kantonalen Feuerpolizei erlassene, am 28. Juli 2006 publizierte (und
zwischenzeitlich bereits wieder aufgehobene) 'Allgemeine Feuerverbot im Kanton
Zürich' rechtswidrig und insbesondere bezüglich des generellen Abbrennverbots
von Feuerwerk auf Gewässern unverhältnismässig war bzw. ist". Die Baurekurskommission
II beschloss am 28. September 2006, auf den Rekurs nicht einzutreten und
ihn zur Behandlung dem Regierungsrat zu überweisen. Dieser wies den Rekurs am
4. Juli 2007 ab. Er bejahte ein schutzwürdiges Interesse an einer
nachträglichen Beurteilung des Verbots, gelangte indessen dabei zum Schluss,
die angefochtene Anordnung beruhe auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage,
liege im öffentlichen Interesse und erweise sich auch als verhältnismässig.
III.
Dagegen gelangte die A AG am 10. August 2007 an das
Verwaltungsgericht und erneuerte ihr Feststellungsbegehren, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten des Staates. Für den Regierungsrat beantragte die
Staatskanzlei unter Verzicht auf weitere Bemerkungen Abweisung der Beschwerde.
Die kantonale Feuerpolizei reichte keine Beschwerdeantwort ein.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41
Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) sachlich
und funktionell zuständig. Die übrigen Eintretensvoraussetzungen geben mit
Ausnahme der Beschwerdelegitimation zu keinen Bemerkungen Anlass.
1.2
Fraglich
ist, ob die Beschwerdeführerin nach § 21 lit. a VRG zur Erhebung des Rekurses
legitimiert war. Das hängt, nachdem das streitbetroffene Verbot sich auf
Veranstaltungen am 1. August 2006 bezog und dagegen erst am 28. August 2006
Rekurs erhoben wurde, davon ab, ob trotz Dahinfallens eines aktuellen Rechtsschutzinteresses
ein schutzwürdiges Interesse an der Beurteilung der Rechtmässigkeit des
Feuerverbots bzw. des Widerrufs der diesbezüglich erteilten Bewilligung zu
bejahen ist. Von dieser Fragestellung ist zutreffend auch der Regierungsrat
ausgegangen. Obwohl er ein schutzwürdiges Anfechtungsinteresse bejaht hat,
bleibt die Frage der Rechtsmittellegitimation im jetzigen Beschwerdeverfahren
nach wie vor Prozessthema, nachdem er bei der materiellen Beurteilung zu einer
Abweisung des Rekurses gelangt ist, was den Beschwerdeführer zum Weiterzug des
Rekursentscheids veranlasst hat. Hätte der Regierungsrat ein schutzwürdiges
Anfechtungsinteresse zu Unrecht bejaht, so wäre entweder auf die jetzige
Beschwerde nicht einzutreten oder das Rechtsmittel wäre (unter Hinweis darauf,
dass bereits die Rekursbehörde ein schutzwürdiges Anfechtungsinteresse hätte
verneinen sollen) ohne materielle Beurteilung des streitbetroffenen Verbots
bzw. Widerrufs abzuweisen.
1.3
Der
Regierungsrat hat ein schutzwürdiges Anfechtungsinteresse zu Recht bejaht. Vom
Erfordernis eines aktuellen Interesses kann abgesehen werden, wenn eine
Anordnung zu beurteilen ist, die sich nach ihrer Art und ihrem Gegenstand jederzeit
wiederholen kann und die sonst der behördlichen Überprüfung regelmässig
entzogen bliebe, so dass die rechtliche Klärung einer Grundsatzfrage nie
erfolgen könnte (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21
N. 25). Dabei ist nicht erforderlich, dass sich die aufgeworfene Frage in
künftigen Fällen unter völlig gleichen Umständen wieder stellen könnte; es genügt,
dass in künftigen Fällen ähnliche Umstände vorliegen könnten. Ob das am 28. Juli
2006 angeordnete Feuerverbot für den 1. August 2006 im Sinn einer polizeilichen
Gefahrenabwehr gerechtfertigt war, hängt zwar in erster Linie davon ab, wie im
Zeitpunkt der ergangenen Anordnung der damalige Zustand der Böden hinsichtlich
Trockenheit sowie die in den nächsten Tagen erwartete Wetterentwicklung zu
beurteilen waren. Dass sich in künftigen Jahren die diesbezüglichen
Verhältnisse nicht genau gleich wiederholen werden, schliesst indessen nach dem
Gesagten die Annahme eines schutzwürdigen Interesses nicht aus, zumal die
Beschwerdeführerin die damalige Anordnung eines generellen Feuerverbots nicht grundsätzlich
bestreitet, sondern sich dagegen wendet, dass Feuerwerke auf dem See nicht vom
Verbot ausgenommen wurden.
Zu keiner anderen Beurteilung führt der Umstand, dass die
Beschwerdeführerin in ihrem Rekurs vom 28. August 2006 ein Feststellungsbegehren
gestellt hat, statt die von ihr beanstandete Anordnung – sei es das am 28. Juli
2006 erlassene generelle Feuerverbot (als generell-konkrete Allgemeinverfügung),
sei es den gleichentags angeordneten Widerruf der ihr am 26. Juli 2006
erteilten Bewilligung für die auf dem Zürichsee bei Z geplante Veranstaltung
(als individuell-konkrete Verfügung) – anzufechten. Wie in diesem Zusammenhang
vorab festzuhalten ist, hat der Regierungsrat aus diesem Vorgehen der Beschwerdeführerin
(Formulierung eines Feststellungsbegehrens statt eines Anfechtungsbegehrens) zu
Recht nichts zu deren Ungunsten abgeleitet. Denn angesichts dessen, dass im
Zeitpunkt der Rekurserhebung das aktuelle Rechtsschutzinteresse bereits dahin gefallen
war, kam eine Beurteilung der angefochtenen Anordnung nur noch unter gleichen
oder jedenfalls gleichartigen Voraussetzungen in Frage, wie sie auch für die
Behandlung eines Feststellungsbegehrens gelten (zum Erfordernis eines
schutzwürdigen Feststellungsinteresses bei der Behandlung von Feststellungsbegehren
vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 61). Feststellungsbegehren sind unter
anderem ein Mittel, um eine Überprüfung von Realakten herbeizuführen, was ein
schutzwürdiges Feststellungsinteresse seitens des vom Realakt Betroffenen
voraussetzt. Wie das Bundesgericht gerade im Zusammenhang mit einem derartigen
Feststellungsbegehren erkannt hat, darf dessen Behandlung nicht daran scheitern,
dass sich der betreffende Realakt kaum unter den genau
gleichen
Umständen wiederholen wird. Es hat daher einen Entscheid des Verwaltungsgerichts
aufgehoben, worin dieses ein schutzwürdiges Interesse an der Feststellung, die
polizeiliche Wegweisung von Flugblätter verteilenden Personen sei unrechtmässig
gewesen, verneint hatte (BGr, 9. Januar 2001, 1P.624/2000, www.bger.ch, betreffend
Entscheid VGr, 29. August 2000, VB.2000.00248, www.vgrzh.ch).
1.4
Es ergibt
sich demnach, dass der Regierungsrat zu Recht auf den Rekurs eingetreten ist,
so dass auch auf die vorliegende Beschwerde einzutreten ist. Als
Anfechtungsobjekt betrachtete der Regierungsrat das am 28. Juli 2006 von der
kantonalen Feuerpolizei erlassene generelle Feuerverbot, nicht den gestützt
hierauf gleichentags verfügten Widerruf der der Beschwerdeführerin am 26. Juli
2006 erteilten Bewilligung für das Abbrennen eines Feuerwerks auf dem Zürichsee
vor der Schifflände Z, was darauf zurückzuführen sein dürfte, dass mit dem
Rekurs ein Feststellungsbegehren betreffend die Rechtmässigkeit des generellen
Verbots gestellt worden war. Richtig besehen müsste – worauf die Baurekurskommission
II in ihrem Nichteintretens- und Überweisungsbeschluss vom 28. September
2006 zutreffend hingewiesen hat – die individuelle Widerrufsverfügung das
Anfechtungsobjekt bilden. Für die materielle Beurteilung ist dies indessen
nicht weiter von Belang. Denn zum einen ist bei der materiellen Behandlung des
vorliegenden Rechtsmittels dem Umstand, dass das generelle Verbot für die Beschwerdeführerin
mit einem Widerruf der erteilten Bewilligung verbunden war, Rechnung zu tragen.
Zum anderen bedingt die Überprüfung dieses Widerrufs ohnehin eine akzessorische
Überprüfung des generellen Verbots.
2.
Die Beschwerdeführerin rügt, der Regierungsrat sei seiner
Begründungspflicht im Rekursentscheid nicht rechtsgenüglich nachgekommen und
habe damit ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt, indem er insbesondere
nicht substantiiert auf ihre Argumente bezüglich differenzierte Handhabung des
Feuerverbots eingegangen sei (Beschwerdeschrift S. 8 und 11).
Die Begründungspflicht im Rekursverfahren ergibt sich aus
§ 28 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 10 Abs. 2 VRG. Die
Behörde darf sich in ihrem Entscheid auf die wesentlichen Gesichtspunkte
beschränken und hat sich nicht mit jeder tatsächlichen Behauptung und mit jedem
rechtlichen Einwand zu befassen und diese einzeln zu widerlegen. Aus der Begründung
muss mittelbar oder unmittelbar ersichtlich sein, ob die Behörde ein Vorbringen
überhaupt nicht in Betracht gezogen oder lediglich für nicht erheblich bzw.
unrichtig gehalten hat. Es genügt daher eine kurze, unter Umständen auch bloss
summarische Begründung, welche die Anordnung insgesamt als schlüssig, d.h.
haltbar und verständlich, erscheinen lässt (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 10
N. 39 f., mit Hinweisen).
Hier ergibt sich aus dem Gesamtzusammenhang der Begründung
der Vorinstanz, dass sie sich mit den von der Beschwerdeführerin (und damaligen
Rekurrentin) vorgebrachten Argumenten befasste, indem sie dagegen insbesondere
die auch bei einem See-Feuerwerk nicht gebannte Brandgefahr und die mögliche
Verleitung der Bevölkerung zur Missachtung des Feuerwerkverbots ins Feld führte
(vgl. dazu im Einzelnen E. 3.2). Die Rüge der ungenügenden Begründung hält
daher nicht Stich.
3.
3.1
Gemäss § 1
Abs. 1 des Gesetzes über die Feuerpolizei und das Feuerwehrwesen vom 24. September
1978 (FFG, LS 861.1) verhütet die Feuerpolizei durch geeignete Massnahmen die
Entstehung und Ausbreitung von Bränden und Explosionen. Nach § 18 Abs. 1 der Verordnung
über den vorbeugenden Brandschutz vom 8. Dezember 2004 (VVB, LS 861.12)
kann bei besonderer Gefahrenlage, insbesondere bei Dürre oder grosser Trockenheit,
das Abbrennen von Feuerwerken sowie das Entzünden von offenen Feuern allgemein
verboten werden.
3.2
Der
Regierungsrat erwog, die Voraussetzungen für die Anordnung eines generellen
Feuerverbots am 1. August 2006 im Sinn von § 18 Abs. 1 VVB seien erfüllt
gewesen, nachdem damals eine wochenlange Trocken- und Wärmeperiode angedauert
und aufgrund der Dürre und Trockenheit eine besondere Gefahrenlage hinsichtlich
einer allgemeinen Waldbrandgefahr bestanden habe. Zu einer differenzierten
Anordnung mit Ausnahmen zugunsten von Feuerwerken auf Gewässern habe entgegen
der Auffassung der Rekurrentin kein Anlass bestanden. Weder die geltend
gemachte professionelle Abwicklung noch der laut (widerrufener) Bewilligung
einzuhaltende Abstand von 200 m vom Ufer hätten mit absoluter Gewissheit
ausgeschlossen, dass Funken in ausgetrocknetes Gebiet gelangen und so einen
(Wald-)Brand verursachen könnten; zu denken sei etwa an Pannen bei der Zündung
oder an allenfalls fehlgeleitete Feuerwerkskörper. Sodann sei zu
berücksichtigen, dass das Abbrennen eines Feuerwerks auf dem See die
Bevölkerung dazu hätte verleiten können, das generelle Verbot nicht ernst zu
nehmen und Feuerwerk auch an nicht vom Verbot ausgenommenen Standorten
abzubrennen. Aus dem Umstand, dass in anderen Kantonen Feuerwerke am 1. August
2006 nicht verboten worden seien, könne die Rekurrentin auch unter dem
Gesichtswinkel des Rechtsgleichheitsgebots nichts zu ihren Gunsten ableiten.
Gleiches gelte bezüglich der von ihr angerufenen Wirtschaftsfreiheit. Das
öffentliche, sicherheits- und feuerpolizeilich motivierte Interesse an der
Vermeidung von Feuerschäden überwiege das wirtschaftlich motivierte Interesse
der Rekurrentin an der Durchführung von Feuerwerken. Der durch das streitbetroffene
Verbot bewirkte Eingriff sei angesichts von dessen zeitlichen Beschränkung auch
verhältnismässig, woran der Umstand, dass das Verbot zu einem Widerruf der der
Beschwerdeführerin bereits erteilten Bewilligung geführt habe, nichts ändere.
3.3
Die
Beschwerdeführerin hält daran fest, dass das undifferenzierte generelle Verbot
bzw. der darauf gestützte Widerruf der Bewilligung für sie einen mit der
Wirtschaftsfreiheit unvereinbaren Eingriff bedeutet habe, zumal ihre
Geschäftstätigkeit vorab auf die Feuerwerksveranstaltungen am 1. August
ausgerichtet seien. Zur Abwendung der Gefahr von Bränden sei ein generelles
Verbot, das auch so genannte See-Feuerwerke einbeziehe, nicht erforderlich
gewesen. Zum einen deswegen nicht, weil der laut ursprünglicher Bewilligung einzuhaltende
Abstand von 200 m vom Ufer hinreichend Sicherheit geboten hätte; zum andern
habe der Regierungsrat ausser acht gelassen, dass bei See-Feuerwerken keine herkömmlichen
Raketen abgeschossen würden; vielmehr würden auf einem Ledischiff Abschussgeräte
vorbereitet; verwendet würden dabei Seenachtsfestbomben, welche aus Mörsern
senkrecht oder gefächert in den Himmel abgefeuert würden, Römische Kerzen, welche
verschiedene Effekte aus einem Rohr senkrecht oder gefächert in den Himmel schössen
sowie Feuerwerksbatterien, welche aus vorfabrizierten Kartongebinden geschossen
würden. Sodann treffe es nicht zu, dass eine solche Differenzierung (Ausnahme
von See-Feuerwerken) zu bewussten Verstössen gegen das Verbot oder zu
Missverständnissen in der Bevölkerung über dessen Umfang geführt hätten;
jedenfalls reiche die Möglichkeit, dass es zu solchen Missverständnissen oder bewussten
Verstössen komme, nicht aus, um auf eine an sich gebotene Differenzierung zu
verzichten. Andere Kantone hätten denn auch differenzierte Regelungen
getroffen, so etwa der Kanton Freiburg, welcher für den
1. August 2006 das Anzünden von Feuern und Feuerwerken zugelassen habe,
sofern dies unter der Verantwortung der Gemeinden abseits von Wohnhäusern und
Wäldern erfolge. Wiederum andere Kantone, wie etwa Schwyz und Thurgau, hätten
überhaupt auf ein Verbot verzichtet. Der Verzicht auf eine differenzierte
Regelung verstosse auch gegen die Rechtsgleichheit. Das Rechtsgleichheitsgebot
sei zudem insofern verletzt worden, als die kantonale Feuerpolizei offenbar in
Einzelfällen Ausnahmen toleriert habe, so etwa bei der Aufführung "Karl's
Kühne Gassenschau", wo eine riesige Gasflamme erzeugt werde.
4.
4.1
Die
Tätigkeit der Beschwerdeführerin geniesst den Schutz der Wirtschaftsfreiheit
von Art. 27 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV). Das streitbetroffene
Feuerverbot nach § 18 VVB bzw. der gestützt darauf erfolgte Bewilligungswiderruf
(zum Widerruf im Besondern vgl. nachfolgend E. 3.2) fällt in den Schutzbereich
dieser Verfassungsgarantie. Daran ändert nichts, dass die streitbetroffene
Tätigkeit ein öffentliches Gewässer beansprucht, und zwar mit einer über den
Gemeingebrauch hinausgehenden Nutzung, weshalb dafür auch eine Bewilligung nach
Art. 27 Abs. 1 BSG, Art. 72 BSV und § 2 Abs. 2 lit. b SFV erforderlich war
(zur Geltung der Wirtschaftsfreiheit bei der Nutzung von Sachen im öffentlichen
Gemeingebrauch vgl. Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht,
6. A., Zürich 2005, N. 648; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich 2006, Rz. 2412 ff.). Wie andere Grundrechte
kann die Wirtschaftsfreiheit auf gesetzlicher Grundlage, im öffentlichen
Interesse und unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit
eingeschränkt werden (Art. 36 BV). Sodann muss das streitbetroffene Verbot
bzw. der gestützt darauf erfolgte Bewilligungswiderruf  mit dem Gebot der
Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 und 29 Abs. 1 BV) vereinbar sein.
Die Beschwerdeführerin bestreitet zu Recht nicht, dass das
Feuerverbot auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage beruht (§ 1 FFG in
Verbindung mit § 18 VVB) und sich grundsätzlich – allfällige Differenzierungen
vorbehalten – auf ein öffentliches Interesse (Verhütung von Bränden) stützen
kann. Sie bestreitet auch nicht, dass die Voraussetzungen für ein generelles
Feuerverbot nach § 18 VVB – Dürre und grosse Trockenheit – im fraglichen
Zeitpunkt erfüllt waren. Näher zu prüfen ist die Verhältnismässigkeit des
Eingriffs sowie dessen Vereinbarkeit mit dem Rechtsgleichheitsgebot (dazu E. 4.3).
4.2
Bei der
widerrufenen Bewilligung für das Abbrennen eines Feuerwerks auf dem Zürichsee
am Abend des 1. August 2006 handelt es sich nicht um eine so genannte Dauerverfügung,
die bei Änderung der massgebenden tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse
im Sinn einer "Anpassung" (dazu Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 999;
Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 86a–86d N. 13) zurückgenommen werden
kann. Gleichwohl setzte der am 28. Juli 2006 erfolgte Widerruf der am 26.
Juli 2006 erteilten Bewilligung nicht voraus, dass Letztere im Sinn einer
ursprünglichen Fehlerhaftigkeit bereits bei der Erteilung mit einem Mangel
behaftet war. Auch die Bewilligung eines in Zukunft stattfindenden Anlasses ist
zukunftsgerichtet. Die erteilte Bewilligung stand insofern unter dem
stillschweigenden Vorbehalt von (generellen) feuerpolizeilichen Massnahmen, die
sich allenfalls gestützt auf § 18 FFG aufgrund der Wetterentwicklung als
notwendig erweisen würden. Demnach blieb Raum für einen Widerruf der
Bewilligung nach den für den Widerruf ursprünglich fehlerhafter Verfügungen
sowie für die Anpassung von Dauerverfügungen entwickelten Kriterien. Danach
kann eine Verfügung widerrufen bzw. eine Dauerverfügung angepasst werden, wenn
das Interesse an der Durchsetzung des objektiven Rechts (wie hier einer polizeilichen
Gefahrenabwehr) das Interesse an der Rechtssicherheit bzw. am Bestand der
Verfügung überwiegt, was im Rahmen einer Interessenabwägung zu entscheiden ist
(Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 997a; Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 86a-86d N.
12 f.).
Dabei ist der vorliegende Fall keiner der Konstellationen
zuzuordnen, in denen das Postulat der Rechtssicherheit grundsätzlich überwiegt
bzw. nur bei Vorliegen ganz gewichtiger öffentlicher Interessen gegenüber dem
Interesse des Bewilligungsinhabers am Bestand der Bewilligung zurücktreten muss
(zu diesen Fallgruppen vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1008 ff.): Die
streitbetroffene Bewilligung verschaffte der Beschwerdeführerin kein wohlerworbenes
Recht. Sodann handelt es sich nicht um eine Bewilligung, die aufgrund eines eingehenden
Ermittlungsverfahrens erteilt wurde. Das ergibt sich schon daraus, dass die in
Frage stehende Bewilligungspflicht nach Art. 27 Abs. 1 BSG, Art. 72 BSV und § 2
Abs. 2 lit. b SFV für "nautische Veranstaltungen" primär darin
motiviert ist, dass derartige Veranstaltungen den Gemeingebrauch an
öffentlichen Gewässern übersteigen; bei Erteilung der Bewilligung waren demnach
feuerpolizeiliche Aspekte nicht vertieft zu prüfen. Schliesslich hatte die
Beschwerdeführerin im Zeitpunkt des Widerrufs von der erteilten Bewilligung
noch nicht Gebrauch gemacht. Wie in diesem Zusammenhang im Gegenteil anzumerken
ist, wurde ihr in der Folge denn auch die nachträgliche Durchführung des Feuerwerks
am 2. September 2006 bewilligt. Nach alledem kann die Beschwerdeführerin
nichts zu ihren Gunsten daraus ableiten, dass das sie treffende (generelle)
Verbot zugleich mit dem Widerruf einer bereits erteilten
(individuell-konkreten) Bewilligung verbunden war.
4.3
Die
Beschwerdeführerin macht wie erwähnt geltend, das genannte Verbot sei, soweit
es auch so genannte See-Feuerwerke wie das von ihr geplante Vorhaben am 1. August
2006 umfasse, im Hinblick auf die im öffentlichen Interesse angestrebte
Vermeidung von Bränden nicht erforderlich; es verstosse daher insoweit gegen
den Grundsatz der Verhältnismässigkeit. Aufgrund der von ihr dargelegten
Modalitäten der Durchführung (feste Abschussvorrichtung auf Ledischiff in 200 m
Distanz vom Ufer, Verwendung von Feuerwerkskörpern, die anders als herkömmliche
Raketen senkrecht oder gefächert abgeschossen werden) ist in der Tat
anzunehmen, dass das geplante Feuerwerk trotz der prekären, das generelle
Verbot grundsätzlich rechtfertigenden Trockenheit mit keiner unmittelbaren
Brandgefahr verbunden war. Die Rekursbehörde beschränkt sich diesbezüglich auf
den Hinweis, dass das Risiko einer Übertragung von Funken, etwa infolge Pannen
bei der Zündung oder fehlgeleiteter Feuerwerkskörper, gleichwohl nicht
auszuschliessen sei. Diese Beurteilung vermag nicht zu überzeugen; sie betrifft
denn auch nicht die eigentliche Ermessensbetätigung, bei welcher der
Rekursbehörde ein weiter Spielraum zukommt, der durch das auf Rechtskontrolle
beschränkte Verwaltungsgericht zu akzeptieren ist; vielmehr geht es hier um
eine Frage des massgebenden Sachverhalts, und der diesbezüglich plausiblen
Sachdarstellung der Beschwerdeführerin steht keine fundierte Risikobeurteilung
der Vorinstanzen gegenüber, welche den gegenteiligen Schluss nahe legen würde.
Zu prüfen bleibt allerdings, ob es aus anderen Gründen
gleichwohl gerechtfertigt war, Veranstaltungen der fraglichen Art nicht vom
generellen Feuerverbot auszunehmen. In diese Richtung zielt die Erwägung des
Regierungsrats, dass das Abbrennen eines Feuerwerks auf dem See die Bevölkerung
dazu hätte verleiten können, das generelle Verbot nicht ernst zu nehmen und
Feuerwerk auch an nicht vom Verbot ausgenommenen Standorten abzubrennen; ferner
auch der Hinweis der kantonalen Feuerpolizei, auf Ausnahmen vom generellen
Feuerverbot habe man schon aus Praktikabilitätsgründen verzichten müssen; es
wäre den Vollzugsorganen organisatorisch, personell und technisch nicht möglich
gewesen, zu kontrollieren, ob Feuerwerke am 1. August 2006 durch einen
professionellen Veranstalter und unter Einhaltung eines genügenden
Sicherheitsabstands vom Ufer abgefeuert würden. Ob diese Einwendungen
berechtigt seien, ist weniger im Lichte des Verhältnismässigkeitsprinzips zu
beurteilen als nach Massgabe des Rechtsgleichheitsgebotes, und zwar in seiner
Bedeutung bei der Rechtsetzung. Daran vermag der Umstand, dass mit dem hier
streitbetroffenen Feuerverbot nicht ein generell-abstrakter Erlass, sondern
eine Allgemeinverfügung in Frage steht, nichts zu ändern. Das Gebot der
Rechtsgleichheit verlangt in der Rechtsetzung nicht nur, auf Differenzierungen
zu verzichten, für die sachliche und vernünftige Gründe fehlen, sondern eben
so, Differenzierungen vorzunehmen, die sich aufgrund der massgebenden tatsächlichen
Verhältnisse aufdrängen, wobei dem Gesetzgeber allerdings ein weiter Gestaltungsspielraum
zusteht (Häfelin/Haller, N. 750 ff.; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 494).
Die von den Vorinstanzen angeführten Gründe erscheinen
plausibel. Im Rahmen des weiten Spielraums, der dem Gesetzgeber bei der
Rechtsetzung zukommt und hier der zuständigen Behörde auch bei einer der
Rechtsanwendung zuzuordnenden, aber der Rechtsetzung insoweit durchaus
vergleichbaren Allgemeinverfügung der fraglichen Art zukommen muss, verstösst
der Verzicht auf die von der Beschwerdeführerin verfochtene Differenzierung (Ausnahme
zugunsten von professionell durchgeführten See-Feuerwerken) nicht gegen den
Grundsatz der Rechtsgleichheit. Dass andere Kantone bezüglich Feuerwerke am
1. August 2006 differenzierte Regelungen (mit näher umschriebenen
Ausnahmen vom generellen Feuerverbot) getroffen haben, vermag hieran nichts zu
ändern. Der Verzicht auf eine solche Differenzierung lässt sich damit, wie
dargelegt, auch nicht unter Berufung auf das Verhältnismässigkeitsprinzip (im
Sinn der fehlenden Erforderlichkeit der Massnahme) beanstanden.
4.4
Nach
Auffassung der Beschwerdeführerin ist das Rechtsgleichheitsgebot zudem (in
seiner Bedeutung bei der Rechtsanwendung) insofern verletzt worden, als die
kantonale Feuerpolizei offenbar in Einzelfällen Ausnahmen toleriert habe, so
etwa bei der Aufführung "Karl's Kühne Gassenschau", wo eine riesige
Gasflamme erzeugt werde. Ob die dortige Aufführung am 1. August gegen das
generelle Feuerverbot verstiess, kann dahin gestellt bleiben. Bejahendenfalls
wäre dies unter dem Gesichtswinkel rechtsgleicher Behandlung höchstens dann
relevant, wenn dem dortigen Veranstalter ausdrücklich eine Ausnahmebewilligung
für die Veranstaltung am 1. August 2006 erteilt worden wäre. So verhält es sich
indessen nicht. Wie sich aus der Rekursvernehmlassung der kantonalen
Feuerpolizei ergibt, sind keinerlei Ausnahmen bewilligt worden. Die allfällige
Missachtung des generellen Verbots durch Dritte – die Beschwerdeführerin nennt
diesbezüglich für das Gebiet des Kantons Zürich nur einen einzigen
Drittveranstalter – vermag keine rechtsungleiche Behandlung darzutun.
4.5
Wie der
Regierungsrat zutreffend dargelegt hat, ist das streitbetroffene Verbot auch
mit dem Verhältnismässigkeitsprinzip im engeren Sinn (Verhältnismässigkeit von
Eingriffszweck und Eingriffswirkung) vereinbar. Dies schon angesichts der zeitlichen
Beschränkung des Verbots. Daran vermag der Umstand, dass das Verbot die
Beschwerdeführerin gerade am 1. August in einem Kernbereich ihrer
wirtschaftlichen Tätigkeit traf, nichts zu ändern. Das gilt umso mehr, als in
der Folge die nachträgliche Durchführung des Feuerwerks in Z wie auch jenes in X
am 2. September bzw. am 18. August 2006 bewilligt wurde.
5.
Demnach ist die Beschwerde abzuweisen. Die Gerichtskosten
sind der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 VRG), der bei diesem Verfahrensausgang eine Parteientschädigung von
vornherein nicht zusteht (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss entscheidet
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert
30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne
14, einzureichen.
6.    Mitteilung
an …