zh_verwaltungsgericht · VB.2024.00358 · 2026-02-26 · de
Kostenübernahme des Sicherheitspersonals

Im Rahmen einer fürsorgerischen Unterbringung (FU) zeigte die Beschwerdeführerin ein gewalttätiges Verhalten gegenüber dem Klinikpersonal und Mitpatienten. Zu deren Schutz setzte die Klinik während rund eineinhalb Monaten einen externen Sicherheitsdienst ein. Für dessen Beizug fielen Kosten in der Höhe von Fr. 87'812.10 an (Sachverhalt Ziff. I). Streitgegenstand ist die Frage, ob die Klinik diese Kosten als Zusatzleistungen zu Recht gestützt auf § 16 Abs. 2 SPFG sowie die klinikeigene Taxordnung der Beschwerdeführerin auferlegt hat (vgl. E. 3.1). Ein geeignetes Sicherheitsdispositiv stellt notwendige Voraussetzung einer stationären zwangspsychiatrischen Behandlung dar. Hierfür hat das Spital die notwendigen personellen und infrastrukturellen Ressourcen bereitzustellen. Die Kosten für einen allfälligen Beizug eines Sicherheitsdienstes sind daher in der Behandlungspauschale (Art. 49 Abs. 1 KVG) mitenthalten; die Behandlungspauschalen werden gestützt auf durchschnittliche Fallkosten berechnet und schliessen sowohl besonders kostengünstige als auch besonders kostspielige Fälle mit ein. Schwierigkeiten der Klinik bei der Abwälzung der effektiven medizinisch notwendigen Kosten auf Sozialversicherungen oder andere Institutionen können mit Blick auf den Tarifschutz nach Art. 44 KVG nicht zu Lasten der Beschwerdeführerin gehen (E. 4.2). Demnach entstanden die streitgegenständlichen Kosten nicht durch Leistungen, die über die Grundleistungen gemäss Sozialversicherungsgesetzgebung hinausgehen. Es handelt sich daher nicht um Zusatzleistungen im Sinn von § 2 SPFG. Somit entfällt § 16 Abs. 2 SPFG als gesetzliche Grundlage für die Kostenüberwälzung (E. 4.4). Ohnehin stellt § 16 Abs. 2 SPFG auch aus kausalabgabenrechtlicher Sicht mangels Bestimmtheit keine genügende gesetzliche Grundlage für die Auferlegung der Kosten eines alternativlosen, nicht von der Patientin gewünschten Sicherheitsdiensteinsatzes anlässlich eines stationären Aufenthalts im Rahmen einer FU dar (E. 5.1-5).Schliesslich findet sich auf Gesetzesstufe keine genügend bestimmte Regelung der Bemessung der Abgabe und auch auf Verordnungsstufe besteht keine solche (E. 5.8).Gutheissung der Beschwerde.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00358
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Geschäftsnummer:
VB.2024.00358
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 26.02.2026
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist am Bundesgericht noch hängig.
Rechtsgebiet:
Abgaberecht ohne Steuern
Betreff:
Kostenübernahme des Sicherheitspersonals
Im Rahmen einer fürsorgerischen Unterbringung (FU) zeigte die Beschwerdeführerin ein gewalttätiges Verhalten gegenüber dem Klinikpersonal und Mitpatienten. Zu deren Schutz setzte die Klinik während rund eineinhalb Monaten einen externen Sicherheitsdienst ein. Für dessen Beizug fielen Kosten in der Höhe von Fr. 87'812.10 an (Sachverhalt Ziff. I). Streitgegenstand ist die Frage, ob die Klinik diese Kosten als Zusatzleistungen zu Recht gestützt auf § 16 Abs. 2 SPFG sowie die klinikeigene Taxordnung der Beschwerdeführerin auferlegt hat (vgl. E. 3.1).Ein geeignetes Sicherheitsdispositiv stellt notwendige Voraussetzung einer stationären zwangspsychiatrischen Behandlung dar. Hierfür hat das Spital die notwendigen personellen und infrastrukturellen Ressourcen bereitzustellen. Die Kosten für einen allfälligen Beizug eines Sicherheitsdienstes sind daher in der Behandlungspauschale (Art. 49 Abs. 1 KVG) mitenthalten; die Behandlungspauschalen werden gestützt auf durchschnittliche Fallkosten berechnet und schliessen sowohl besonders kostengünstige als auch besonders kostspielige Fälle mit ein. Schwierigkeiten der Klinik bei der Abwälzung der effektiven medizinisch notwendigen Kosten auf Sozialversicherungen oder andere Institutionen können mit Blick auf den Tarifschutz nach Art. 44 KVG nicht zu Lasten der Beschwerdeführerin gehen (E. 4.2). Demnach entstanden die streitgegenständlichen Kosten nicht durch Leistungen, die über die Grundleistungen gemäss Sozialversicherungsgesetzgebung hinausgehen. Es handelt sich daher nicht um Zusatzleistungen im Sinn von § 2 SPFG. Somit entfällt § 16 Abs. 2 SPFG als gesetzliche Grundlage für die Kostenüberwälzung (E. 4.4).Ohnehin stellt § 16 Abs. 2 SPFG auch aus kausalabgabenrechtlicher Sicht mangels Bestimmtheit keine genügende gesetzliche Grundlage für die Auferlegung der Kosten eines alternativlosen, nicht von der Patientin gewünschten Sicherheitsdiensteinsatzes anlässlich eines stationären Aufenthalts im Rahmen einer FU dar (E. 5.1-5). Schliesslich findet sich auf Gesetzesstufe keine genügend bestimmte Regelung der Bemessung der Abgabe und auch auf Verordnungsstufe besteht keine solche (E. 5.8).Gutheissung der Beschwerde.
Stichworte:
BEHANDLUNG
BEMESSUNG
BEMESSUNGSGRUNDLAGE
BESTIMMTHEITSGEBOT
FÜRSORGERISCHE UNTERBRINGUNG
GEBÜHREN
KAUSALABGABE
KOSTENAUFLAGE
KRANKENVERSICHERUNG
KRANKENVERSICHERUNGSRECHT
LEGALITÄTSPRINZIP
PSYCHIATRISCHE KLINIK
SICHERHEITSDIENST
SPITAL
TARIF
TAXORDNUNG
Rechtsnormen:
Art. 25 KVG
Art. 25 Abs. II lit. e KVG
Art. 44 Abs. I KVG
Art. 49 KVG
Art. 49 Abs. I KVG
Art. 49 Abs. II KVG
§ 2 SPFG
§ 16 Abs. I SPFG
§ 16 Abs. II SPFG
§ 16 Abs. III SPFG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2024.00358
Urteil
der 3. Kammer
vom 26. Februar 2026
Mitwirkend: Abteilungspräsident
André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter
Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiber Samuel Boller.
In Sachen
A,
vertreten
durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Psychiatrische Universitätsklinik Zürich,
vertreten
durch RA C,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Kostenübernahme des Sicherheitspersonals,
hat sich ergeben:
I.
A.
Für A, geboren 1953,
besteht eine Vertretungsbeistandschaft mit Vermögensverwaltung nach
Art. 394 in Verbindung mit Art. 395 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches
vom 10. Dezember 1907 (ZGB; SR 210). Am 12. Mai 2021 wurde
ärztlicherseits die fürsorgerische Unterbringung (FU) von A nach Art. 426 ff.
ZGB angeordnet. Mit Entscheid der Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde (KESB)
der Stadt E vom 14. Juli 2021 wurde die FU bestätigt (vgl. Beschluss der
KESB vom 17. Mai 2022 E. I.1). Im Rahmen der FU wurde A vom 28. September
2021 bis am 30. Juni 2022 in der Psychiatrischen Universitätsklinik Zürich
(PUK) stationär behandelt, wobei die Behandlungspläne vom 25. Oktober 2021
und 28. Februar 2022 jeweils die Diagnose "schizoaffektive Störung,
manische Phase" erwähnten.
B.
Im Verlauf der
Behandlung in der PUK zeigte A ein gewalttägiges Verhalten gegenüber dem
Personal der PUK sowie gegenüber Mitpatientinnen und -patienten. Hinzu kamen
verbale Beschimpfungen und Sachbeschädigungen. Zum Schutz der Betroffenen setzte
die PUK vom 8. März bis zum 22. April 2022 einen externen
Sicherheitsdienst ein, welcher während der ersten beiden Wochen jeweils mit
zwei Personen und anschliessend mit einer Person vor Ort war. Der
Sicherheitsdienst begleitete A innerhalb des Zimmers und bei allen Gängen
ausserhalb des Zimmers. Für den Beizug der F SA und der G GmbH fielen
Kosten in der Höhe von insgesamt Fr. 87'128.10 an.
Mit
Verfügung vom 2. September 2022 verpflichtete die PUK A, für den
Sicherheitsaufwand während ihrer Behandlung den Betrag von Fr. 87'128.10 zu
bezahlen.
II.
Daraufhin erhob A, vertreten
durch ihren Beistand, mit Eingabe vom 30. September 2022 Einsprache
(richtig: Rekurs) beim Spitalrat der PUK und beantragte sinngemäss, die
Verfügung vom 2. September 2022 sei aufzuheben und es sei von der
Kostenauflage über Fr. 87'128.10 abzusehen. Mit Beschluss vom 25. März
2024 wies der Spitalrat den Rekurs ab, wobei er keine Verfahrenskosten erhob
und keine Parteientschädigung zusprach.
III.
A, mittlerweile vertreten
durch Rechtsanwalt B, gelangte mit Beschwerde vom 22. Mai 2024 an das
Verwaltungsgericht und beantragte, der Beschluss des Spitalrats vom 25. März
2024 sowie die Verfügung der PUK vom 2. September 2022 seien unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen aufzuheben; ihr sei die unentgeltliche Rechtspflege zu
gewähren und Rechtsanwalt B als unentgeltlicher Rechtsvertreter zu
bestellen. Die Beschwerde vom 22. Mai 2024 wurde von der Post
versehentlich wieder an die Beschwerdeführerin retourniert. Am 14. Juni
2024 reichte die Beschwerdeführerin die Beschwerde unter Beilage diverser
Versandnachweise erneut ein. Mit Präsidialverfügung vom 19. Juni 2024 stellte
das Verwaltungsgericht die Rechtzeitigkeit der erstmaligen Beschwerdeerhebung vom
22. Mai 2024 fest (Prot. S. 23).
Mit Beschwerdeantwort vom 20. August
2024 beantragte die PUK, vertreten durch Rechtsanwalt C, die Abweisung der
Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Mit Beschwerdeantwort
(richtig: Vernehmlassung) vom 21. August 2024 beantragte der Spitalrat
ebenfalls die Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdeführerin replizierte am
4. September 2024, die Beschwerdegegnerin duplizierte am 19. September
2024 unter Beilage von Behandlungsplänen der Beschwerdeführerin. Mit Triplik vom
10. Oktober 2024 reichte die Beschwerdeführerin einen Beschluss des Regierungsrats
vom 1. Oktober 2014 betreffend Auflage von Kosten eines Sicherheitsdiensteinsatzes
anlässlich eines stationären Aufenthalts im Rahmen einer FU ein. Die
Beschwerdegegnerin nahm hierzu am 29. Oktober 2024 Stellung, worauf sich
die Beschwerdeführerin am 11. November 2024 nochmals äusserte. Am 10. Dezember
2024 reichte der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin seine Honorarnote ein.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden
Beschwerde zuständig.
2.
2.1
2.1.1
Gestützt auf
Art. 426 Abs. 1 ZGB darf eine Person, die an einer psychischen
Störung oder an geistiger Behinderung leidet oder schwer verwahrlost ist, in
einer geeigneten Einrichtung untergebracht werden, wenn die nötige Behandlung
oder Betreuung nicht anders erfolgen kann (FU). Das Bundesrecht äussert sich
nicht dazu, wer die Kosten dieser Massnahme zu tragen hat. Diese Frage
beurteilt sich vielmehr aufgrund des kantonalen Rechts (BGr, 20. Mai 2019,
5A_757/2018, E. 2.1 mit Hinweisen).
2.1.2
Auch das
Einführungsgesetz zum Kindes- und Erwachsenenschutzrecht vom 25. Juni 2012
(EG KESR; LS 232.3) enthält hierüber keine eigenständige Regelung.
§ 19 EG KESR verweist für Fälle, in denen die Kosten nicht durch die
betroffene Person und ihre Krankenkasse getragen werden können (Antrag des Regierungsrats
zu EG KESR, 31. August 2011, ABl 2011, 2567, S. 2638), auf die
Verwandtenunterstützungspflicht nach Art. 328 f. ZGB sowie auf das
Sozialhilfegesetz vom 14. Juni 1981 (SHG; LS 851.1), wobei weitere
Bestimmungen in anderen Gesetzen vorbehalten bleiben.
2.1.3
Sofern die
Kosten des Sicherheitsdiensteinsatzes ausgewiesene Massnahmenkosten im Sinn von
§ 19 EG KESR darstellen sollten, würde sich die Frage, ob sie letztendlich
von der Beschwerdeführerin selbst, ihren Verwandten oder der Sozialhilfe
übernommen werden müssen, erst in einem zweiten Schritt stellen. Sie ist
vorliegend nicht streitgegenständlich. Streitgegenstand und in einem ersten
Schritt zu prüfen ist die Frage, ob die Beschwerdegegnerin die Kosten des Sicherheitsdienstes
überhaupt auf die Beschwerdeführerin als Primärschuldnerin abwälzen durfte.
2.2
2.2.1
Die
obligatorische Krankenpflegeversicherung (OKP) übernimmt die Kosten für die
Leistungen, die der Diagnose oder Behandlung einer Krankheit und ihrer Folgen
dienen (Art. 25 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über
die Krankenversicherung [KVG; SR 832.10]). Diese Leistungen umfassen unter
anderem Untersuchungen und Behandlungen, die ambulant, stationär oder in einem
Pflegeheim sowie die Pflegeleistungen, die im Rahmen einer stationären
Behandlung erbracht werden von: Ärzten oder Ärztinnen, Chiropraktoren oder
Chiropraktorinnen, Pflegefachpersonen sowie Personen, die auf Anordnung oder im
Auftrag eines Arztes oder einer Ärztin beziehungsweise eines Chiropraktors oder
einer Chiropraktorin Leistungen erbringen (Art. 25 Abs. 2 lit. a
KVG). Ebenfalls umfasst ist der Aufenthalt im Spital entsprechend dem Standard
der allgemeinen Abteilung (Art. 25 Abs. 2 lit. e KVG). Die
Leistungen müssen wirksam, zweckmässig und wirtschaftlich sein. Die Wirksamkeit
muss nach wissenschaftlichen Methoden nachgewiesen sein (Art. 32 Abs. 1
KVG).
2.2.2
Spitäler sind
Leistungserbringer im Sinn von Art. 35 Abs. 2 KVG. Die
Leistungserbringer erstellen ihre Rechnungen nach Tarifen oder Preisen
(Art. 43 Abs. 1 KVG). Tarife und Preise werden in Verträgen zwischen
Versicherern und Leistungserbringern (Tarifvertrag) vereinbart oder in den vom
Gesetz bestimmten Fällen von der zuständigen Behörde festgesetzt (Art. 43
Abs. 4 KVG).
2.2.3
Für die
Vergütung der stationären Behandlung einschliesslich Aufenthalt und
Pflegeleistungen in einem Spital vereinbaren die Vertragsparteien Pauschalen.
In der Regel sind Fallpauschalen festzulegen. Die Pauschalen sind
leistungsbezogen und beruhen auf gesamtschweizerisch einheitlichen Strukturen.
Die Vertragsparteien können vereinbaren, dass besondere diagnostische oder
therapeutische Leistungen nicht in der Pauschale enthalten sind, sondern getrennt
in Rechnung gestellt werden. Die Spitaltarife orientieren sich an der
Entschädigung jener Spitäler, welche die tarifierte obligatorisch versicherte
Leistung in der notwendigen Qualität effizient und günstig erbringen
(Art. 49 Abs. 1 KVG).
Das KVG bestimmt nicht näher,
welche Leistungen Separatabrechnungen zugänglich sind. Art. 49 Abs. 1
KVG bezweckt, die Pauschalen von Leistungen zu entlasten, die seltener zu
erbringen und besonders aufwendig sind, wie das beispielsweise für gewisse
kostspielige Medizintechniken zutrifft. Nur in einem solchen Fall ist eine
Separierung zulässig. Diese speziellen Leistungen werden nach dem
Verursacherprinzip dem betreffenden Patienten individuell zugerechnet, sodass
die Pauschale in der Hauptsache die im Durchschnitt bei Spitalaufenthalten
regelmässig anfallenden Kosten eines Behandlungsfalls deckt. Gegenstand einer
Separatabrechnungsvereinbarung können lediglich Leistungen sein, die zum
Leistungsauftrag des Spitals gehören und nach Art. 49 Abs. 1 KVG
abgerechnet werden dürfen. Der Einkauf von externen Leistungen macht diese
nicht automatisch zu solchen nach Art. 49 Abs. 1 Satz 4 KVG
(Gebhard Eugster, Rechtsprechung des Bundesgerichts zum KVG,
2. Aufl. 2018, Art. 49 N. 910, mit Verweisen auf BVGE 2016/7).
2.2.4
Die Vergütungen
nach Art. 49 Abs. 1 KVG werden vom Kanton und von den Versicherern
anteilsmässig übernommen. Für Versicherte, die im Kanton wohnen, übernehmen die
Kantone den kantonalen Anteil (Art. 49a Abs. 2 lit. a KVG).
Jeder Kanton setzt jeweils für das Kalenderjahr spätestens neun Monate vor
dessen Beginn den kantonalen Anteil fest. Dieser muss mindestens
55 Prozent betragen (Art. 49a Abs. 2
ter
KVG). Im
Kanton Zürich beträgt der kantonale Anteil seit 2018 und weiterhin
55 Prozent (vgl. die Beschlüsse des Regierungsrats Nr. 200/2017,
108/2020 und 260/2023). Mit den Vergütungen nach Art. 49 Abs. 1 und 4
sind alle Ansprüche des Spitals für die Leistungen nach dem KVG abgegolten
(Art. 49 Abs. 5 KVG). Damit im Einklang steht die Tarifschutzbestimmung
von Art. 44 Abs. 1 Satz 1 KVG: Die Leistungserbringer müssen
sich an die vertraglich oder behördlich festgelegten Tarife und Preise halten
und dürfen für Leistungen nach diesem Gesetz keine weitergehenden Vergütungen
berechnen (BGE 141 V 206 E. 2.1.2).
2.3
Die Behandlung von
Patienten in öffentlichen Spitälern gilt als Erfüllung einer öffentlichen
Aufgabe, wobei der Patient zum Spital in ein öffentlich-rechtliches Verhältnis
tritt (BGE 122 I 153 E. 2e; 115 Ib 175 E. 2). Bei den
Spitaltaxen handelt es sich um die für die Nutzung einer öffentlich-rechtlichen
Anstalt geschuldeten Benutzungsgebühren aufgrund eines öffentlich-rechtlichen
Sonderstatusverhältnisses (BGE 147 I 153 E. 3.3.2; Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A.,
Zürich 2020, Rz. 2769 f.; Walter Fellmann in: Moritz W. Kuhn/Tomas
Poledna [Hrsg.], Arztrecht in der Praxis, 2. A., Zürich etc. 2007,
S. 159 ff). Voraussetzung für den rechtmässigen Bestand der
Gebührenschuld ist daher im Wesentlichen neben der tatsächlichen Erbringung
bzw. Inanspruchnahme der Spitalleistung eine gesetzliche Grundlage für die
Gebühr, ein (bei Spitaltaxen ohne Weiteres zu bejahendes) öffentliches
Interesse und grundsätzlich die Einhaltung des Kostendeckungs- und
Äquivalenzprinzips (vgl. zum Ganzen VGr, 14. Mai 2021, VB.2020.00835,
E. 3.2; 22. Oktober 2015, VB.2015.00277, E. 3; 24. Januar 2013,
VB.2012.00232, E. 4.2; vgl. auch BGE 135 V 443 E. 3.9).
2.4
Im Bereich des Abgaberechts
ist das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage (Gesetzmässigkeits- bzw.
Legalitätsprinzip) ein selbständiges verfassungsmässiges Recht, dessen Verletzung
unmittelbar gestützt auf Art. 127 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April
1999 (BV; SR 101) geltend gemacht werden kann.
2.4.1
Das Gesetzmässigkeitsprinzip
verlangt zum einen, dass eine Abgabe in einer generell-abstrakten Rechtsnorm
vorgesehen sein muss, die genügend bestimmt ist. Sie muss demnach so präzise
formuliert sein, dass die Rechtsunterworfenen ihr Verhalten danach ausrichten
und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit einem den Umständen
entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen können. Das Gebot der Bestimmtheit
rechtlicher Normen darf dabei nicht absolut verstanden werden. Der Gesetzgeber
kann nicht darauf verzichten, allgemeine und mehr oder minder vage Begriffe zu
verwenden, deren Auslegung und Anwendung der Praxis überlassen werden muss. Der
Grad der erforderlichen Bestimmtheit lässt sich nicht abstrakt festlegen. Er
hängt unter anderem von der Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, von der
Komplexität und von der erst bei der Konkretisierung im Einzelfall möglichen
und sachgerechten Entscheidung ab (BGE 144 I 126 E. 6.1).
2.4.2
Zum andern hat
der Gesetzgeber die wesentlichen Elemente einer Abgabe selbst festzulegen. Es
sind dies der Kreis der Abgabepflichtigen (Subjekt der Abgabe), der Gegenstand
der Abgabe (abgabebegründender Tatbestand) und die Höhe der Abgabe in den
Grundzügen. Delegiert das Gesetz die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an
eine Verwaltungsbehörde, muss es zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den
Gegenstand der Abgabe sowie deren Bemessungsgrundlagen nennen, doch sind diese
Anforderungen für gewisse Arten von Kausalabgaben wie bei Verwaltungsgebühren
gelockert, soweit das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche
Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird (BGE 140
I 176 E. 5.2). In diesen Fällen darf die Bemessung der Abgabe auf
Verordnungsstufe geregelt werden. Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip
übernehmen dann als Surrogat die Schutz- und Begrenzungsfunktion, welche dem
formellen Gesetz zukommen würde (BGr, 18. Januar 2017, 1C_502/2015,
E. 6.2.1 [nicht publiziert in BGE 143 I 147]; BGE 121 I 230 E. 3e).
Gleichwohl setzt auch die
Erhebung solcher Gebühren eine hinreichende Konkretisierung zumindest auf
Verordnungsstufe voraus (BGr, 14. Februar 2007, 2P.87/2006, E. 3.34;
VGr, 29. Februar 2024, VB.2022.00791, E. 4.1; Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 2809). Aus dem Legalitätsprinzip im Abgaberecht folgt mithin, dass
auch im Anwendungsbereich des Äquivalenz- und des Kostendeckungsprinzips die
Höhe der Abgaben in rechtssatzmässiger Form in einer Weise festgelegt sein muss,
dass den rechtsanwendenden Behörden kein übermässiger Spielraum verbleibt und
die möglichen Abgabepflichten voraussehbar und rechtsgleich sind (BGE 145
I 52 E. 5.2.1; vgl. zum Ganzen VGr, 13. August 2025,
VB.2024.00334,
E. 2.3).
2.5
2.5.1
Die Leistungen
der vom Kanton Zürich und von den Gemeinden betriebenen öffentlich-rechtlichen
Spitäler sind gebührenpflichtig (§ 16 Abs. 1 des Spitalplanungs- und
-finanzierungsgesetzes vom 2. Mai 2011 [SPFG, LS 813.20]). Für Zusatzleistungen
können über den Vollkosten liegende Taxen erhoben werden. Ergänzend kann ein
ärztliches Zusatzhonorar verrechnet werden. Die Taxen und die ärztlichen Zusatzhonorare
werden nach marktwirtschaftlichen Grundsätzen festgelegt (§ 16 Abs. 2
SPFG). Soweit die Vergütung nicht ausschliesslich von den Sozialversicherern
oder der öffentlichen Hand geschuldet ist, haften die Patientinnen und
Patienten (§ 16 Abs. 3 SPFG). Die Vollkosten entsprechen den
durchschnittlichen Fallkosten in der allgemeinen Abteilung (§ 4 Abs. 1
der Verordnung über Leistungen und Gebühren der kantonalen Spitäler vom 20. Oktober
2004 [Taxordnung, LS 813.111]). Zusatzleistungen sind Leistungen bei
stationärer Behandlung von Patientinnen und Patienten, die über die
Grundleistungen gemäss Sozialversicherungsgesetzgebung hinausgehen (§ 2 SPFG
am Ende).
2.5.2
Unter dem Namen "Psychiatrische
Universitätsklinik Zürich" besteht eine Anstalt des kantonalen
öffentlichen Rechts mit eigener Rechtspersönlichkeit (§ 1 des Gesetzes
über die Psychiatrische Universitätsklinik Zürich vom 11. September 2017 [PUKG;
LS 813.17]). Der Spitalrat hat als oberstes Führungsorgan der PUK unter
anderem die Aufgabe, eine Taxordnung zu erlassen (§ 12 Abs. 2 lit. h
PUKG). Dieser Aufgabe kam er mit Erlass der Taxordnung der Psychiatrischen
Universitätsklinik Zürich vom 3. Dezember 2020 (TO PUK, LS 813.175)
nach.
2.5.3
Gemäss § 18
TO PUK erhebt die PUK für Sonderleistungen wie besondere Transporte oder
Berichte und Gutachten für private Auftraggeber sowie für die Befriedigung
persönlicher Bedürfnisse Taxen nach marktwirtschaftlichen Grundsätzen. In
Anhang Buchstabe F der TO PUK werden Taxen für die folgenden Sonderleistungen
aufgelistet:
Versäumte, unentschuldigte Konsultation
Fr. 80.- pro Konsultation
Nicht kassenpflichtige Medikamente
Publikumspreis
Von der Patientin oder dem Patienten gewünschte
Arzneimittel, die nicht im Zusammenhang mit der Spitalbehandlung stehen
Publikumspreis
Zeugnis zuhanden des Arbeitgebers
Fr. 15.-
Zeugnisse und Gutachten, soweit nicht in Pauschalen
enthalten
nach Aufwand
Transport und Patientenbegleitung
Fr. 60120.- pro Stunde zuzüglich Sachkosten oder
gemäss Drittrechnung
Kosten interne Klinikschule
Gemäss Spitalschulverordnung, subsidiär Fr. 333.-
pro Schultag
Verrechnung Kopien und Ausdrucke Patientendokumentation
bei grossem Aufwand
Fr. 1.- pro Ausdruck/Kopie
Persönliche Sonderleistungen wie
a) Todesfallkosten
b) Instandstellung, Reparaturen oder Verlust von
persönlichen oder beschädigten Gegenständen der Klinik
c) Dolmetscherleistungen
d) Auf Wunsch der Patientin oder des Patienten, deren
bzw. dessen Angehörigen oder deren bzw. dessen gesetzlichen Vertreterin oder
Vertreters zugezogene klinikexterne Ärztinnen und Ärzte
Fr. 300.-
nach Aufwand oder gemäss Drittrechnung
gemäss Drittrechnung
gemäss Drittrechnung
Essen und Getränke für Besucherinnen und Besucher
nach Aufwand
Alle weiteren Leistungen, für die kein Tarifregelwerk
vorhanden ist
nach Aufwand
3.
3.1
Die Vorinstanz
erwog, Kosten für Sicherheitsdienste wegen gezielt gewalttätigen Verhaltens
einer Patientin gegenüber Personal und Mitpatienten sowie Sachbeschädigungen
seien zwar als selten und besonders aufwändig zu bezeichnen, seien jedoch keine
diagnostischen oder therapeutischen Leistungen gemäss KVG. Diese Kosten seien
folglich weder in der Fallpauschale enthalten noch einer Separatabrechnung
zugänglich.
Die Ressourcen eines Spitals zur
Gewährung der Sicherheit von Mitarbeitenden und Mitpatienten müssten nicht so
umfangreich sein, dass jeder noch so aussergewöhnliche Fall mit eigenen
personellen oder infrastrukturellen Mitteln abgedeckt werden könne
(Rz. 30). Abschirm- bzw. Isolationszimmer gehörten zwar zur Ausstattung
jeder akutpsychiatrischen Institution und seien auch bei der Beschwerdegegnerin
in genügender Anzahl vorhanden. Eine Dauerisolation über einen längeren
Zeitraum von über sechs Wochen hätte jedoch einerseits elementare Rechte der
Beschwerdeführerin verletzt und einen Verstoss gegen die Europäische
Menschenrechtskonvention (EMRK; SR 0.101) dargestellt. Andererseits hätte
die Beschwerdeführerin nach wie vor medizinische und pflegerische Behandlung
und Betreuung benötigt. Die Gefahr, Opfer einer Fremdaggression der
Beschwerdeführerin zu werden, hätte auch bei deren Betreuung im Abschirmzimmer
bestanden. Der Beizug eines externen Sicherheitsdienstes sei somit die einzige
Möglichkeit gewesen, einerseits die Beschwerdeführerin zu behandeln und
andererseits sie selbst sowie das Personal und die Mitpatienten vor der
Aggression der Beschwerdeführerin zu schützen (Rz. 31).
Die gesetzliche Grundlage der
Kostenauflage finde sich in § 16 SPFG bzw. in der darauf basierenden TO
PUK (Rz. 3240). Die Sicherheitskosten seien als Sonderleistungen nach
§ 18 TO PUK unter der Rubrik "Alle weiteren Leistungen, für die kein
Tarifregelwerk vorhanden ist" in Rechnung zu stellen. In diesem Paragrafen
würden ausdrücklich "besondere Transporte" genannt, was beispielhaft
einen ähnlichen Sachverhalt beschreibe wie den Beizug eines Sicherheitsdienstes
während des stationären Aufenthalts in der Klinik. In dieselbe Kategorie fielen
auch Sitzwachen, die von der OKP neuerdings nicht mehr gesondert bezahlt würden
(Rz. 38). Angesichts der Tatsache, dass mit dem Einsatz des Sicherheitsdiensts
nicht nur von der Beschwerdeführerin, sondern auch von Drittpersonen und von
Sachen Schaden habe abgewendet werden können, für den die Beschwerdeführerin 
je nach Urteilsfähigkeit  hätte einstehen müssen, scheine die Gebühr
angemessen und sei daher als äquivalent zu beurteilen. Sie entspreche der Regel
der TO PUK, dass Taxen nach marktwirtschaftlichen Grundsätzen festzulegen
seien, denn es würden lediglich die durch die Sicherheitsfirmen entstandenen
Kosten geltend gemacht (Rz. 39).
3.2
Die
Beschwerdeführerin stellt sich demgegenüber auf den Standpunkt, das
Legalitätsprinzip sei verletzt. § 16 SPFG stelle keine genügende Grundlage
zur Überwälzung einer Gebühr für einen Sicherheitsdiensteinsatz dar. Zweck des Gesetzes
sei es, die langfristig finanzierbare Gesundheitsversorgung in Spitälern
sicherzustellen, und nicht, polizeirechtliche Massnahmen zu treffen bzw. deren
Kosten zu überwälzen. Die TO PUK stelle als Verordnung zum Vornherein keine
hinreichende gesetzliche Grundlage für die Erhebung einer Gebühr für einen
Sicherheitsdienst dar. Hinzu komme, dass der Terminus "besonderer Transport"
entgegen der Beschwerdegegnerin überhaupt keinen ähnlichen Sachverhalt
beschreibe
wie der Beizug
von
Sicherheitspersonal. Weiter halte § 16 Abs. 2 SPFG lediglich fest,
dass die Taxen nach marktwirtschaftlichen Grundsätzen erhoben werden
könnten
Es sei nicht mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz und dem Willkürverbot
vereinbar, den Entscheid, ob eine Gebühr erhoben werde, den Listenspitälern zu
überlassen. Dem Verweis auf marktwirtschaftliche Grundsätze komme keine
grössere Bedeutung zu, als wenn die Geltung des Äquivalenzprinzips kodifiziert
würde. Auch in § 18 TO PUK werde die Bemessungsgrundlage nicht
konkretisiert. Die Sicherheitsdienstleistung sei sodann nicht freiwillig in
Anspruch genommen worden, ein Ausweichen auf private Anbieter sei daher nicht
möglich gewesen. Bei solchen Leistungen könne nicht auf den Marktwert verwiesen
werden. § 18 TO PUK zähle zudem lediglich Leistungen auf, die im Vergleich
zum vorliegenden Fall von geringer finanzieller Tragweite seien und demnach
eine weniger bestimmte Bemessungsgrundlage erforderten. Je höher die Gebühr,
desto bestimmter müsse der Rechtssatz sein. § 16 Abs. 2 SPFG und
§ 18 TO PUK erwiesen sich daher als ungenügende Rechtsgrundlagen
(Rz. 9 ff.). Es sei davon auszugehen, dass das externe Sicherheitspersonal
aufgrund eines Personalmangels in der PUK habe angestellt werden müssen. Es sei
nicht ersichtlich, weshalb die Beschwerdeführerin für die Behebung dieses
strukturellen Problems aufkommen müsse, befinde sie sich doch unfreiwillig in
ihrer Situation.
Sodann warf die Beschwerdeführerin
die Frage nach der Verhältnismässigkeit der Massnahme auf, dies unter dem
Hinweis, dass ihr diverse Informationen zum Sachverhalt fehlten, weshalb die
Akten  insbesondere der Behandlungsplan  zu edieren seien. Weiter seien ein
Amtsbericht bei der Gesundheitsdirektion und ein Bericht des Spitalrats zur
Frage eines strukturellen Defizits der Beschwerdegegnerin bzw. der genügenden
Spitalversorgung einzuholen. Sie anerkenne sodann nicht, dass es sich bei den
Kosten des Sicherheitspersonals nicht um kassenpflichtige Leistungen gehandelt
habe.
3.3
Die
Beschwerdegegnerin machte geltend, es habe sich bei der Beschwerdeführerin um
einen aussergewöhnlichen Fall gehandelt. Der Beizug des Sicherheitsdienstes sei
daher ohne Weiteres gerechtfertigt und zur Gewährleistung der Sicherheit
erforderlich gewesen. Er sei nicht auf angeblichen Personalmangel
zurückzuführen gewesen. Vom ausnahmsweisen Beizug eines Sicherheitsdiensts
könne nicht auf infrastrukturelle Probleme geschlossen werden. Es wäre gänzlich
unwirtschaftlich, ein ständiges Sicherheitsdispositiv für Extremfälle, die nur
selten aufträten, aufrecht zu erhalten. Das Bundesgericht habe § 16 Abs. 1
und 3 SPFG im Urteil 2C_94/2019 vom 1. Oktober 2019 als Rechtsgrundlage
für die Überwälzung von Behandlungskosten herangezogen. Vorliegend gehe es um
Kosten für Sicherheitsleistungen, die jedoch als Teil der medizinischen
Behandlung angesehen werden müssten, da eine solche ansonsten gar nicht möglich
gewesen wäre. Hinzuweisen sei auch auf das Urteil des Bundesgerichts 2C_992/2020
vom 23. September 2021 betreffend Gebühr für einen Rettungsdienst, wo
dieses ein allgemeines kantonales Gebührengesetz in Verbindung mit dem sich aus
dem Gesundheitsgesetz ergebenden Grundsatz, dass die Gesundheitskosten von
Patienten und Versicherern getragen würden, als hinreichende gesetzliche
Grundlage erachtet habe. Umso mehr müsse es sich bei § 16 SPFG um eine
hinreichende gesetzliche Grundlage für die streitgegenständlichen
Sicherheitskosten handeln. Auf die Festlegung der Höhe der Gebühr im formellen
Gesetz könne insbesondere dann verzichtet werden, wenn die staatliche
Dienstleistung einen Handels- oder Marktwert aufweise, sodass die Abgabenhöhe
nach marktwirtschaftlichen Mechanismen regulierbar sei. Es reiche in solchen
Fällen, wenn aus dem formellen Gesetz der demokratisch legitimierte Entscheid
des Gesetzgebers hervorgehe, dass die Abgabe nach marktwirtschaftlichen Grundsätzen
bemessen werden solle.
Sodann hätte eine Dauerisolation
die elementaren Rechte der Beschwerdeführerin gemäss EMRK verletzt. Selbst bei
einer Isolation hätte sodann ein Sicherheitsdienst beigezogen werden müssen.
Auch eine Zwangsmedikation könne nicht als verhältnismässiger bezeichnet
werden. Andere geeignete, aber mildere Massnahmen seien nicht ersichtlich.
3.4
Strittig und zu
prüfen ist demnach die Rechtmässigkeit der Kostenüberwälzung für den Einsatz des
Sicherheitsdienstes vom 8. März bis zum 22. April 2022. Dabei gilt es
zunächst die Frage zu klären, ob die Kosten durch Zusatzleistungen im Sinn von
§ 2 SPFG entstanden sind. Dies ist nur dann der Fall, wenn es sich dabei
nicht um Pflichtleistungen der Sozialversicherungsgesetzgebung  konkret des KVG
 handelt, was vorfrageweise zu prüfen ist.
4.
4.1
Das Ziel des KVG
besteht in erster Linie darin, durch eine obligatorische soziale
Krankenversicherung der gesamten Bevölkerung eine ausreichende medizinische
Versorgung zu tragbaren Kosten zu gewährleisten. Diesem Zweck dient
insbesondere auch der Tarifschutz von Art. 44 KVG (BGE 135 V 443
E. 3.4): Die Leistungserbringer müssen sich an die vertraglich oder
behördlich festgelegten Tarife und Preise halten und dürfen für Leistungen nach
diesem Gesetz keine weitergehenden Vergütungen berechnen (Art. 44 Abs. 1
Satz 1 KVG; vgl. oben E. 2.2.4). Der Tarifschutz umfasst die
Pflicht der Leistungserbringer und der Versicherer zur Einhaltung der
massgebenden Tarife und Preise sowohl im gegenseitigen als auch im Verhältnis
zum Versicherten. Im Rahmen der Tätigkeit für die soziale Krankenversicherung
ist es den Leistungserbringern nicht gestattet, mit den Versicherten über die
vertraglichen oder behördlichen Tarife hinausgehende Leistungen zu vereinbaren.
Der Tarifschutz ist schliesslich auch im vertragslosen Zustand zu respektieren.
An den Tarifschutz müssen sich alle Leistungserbringer halten (BGE 131 V 133
E. 6).
4.2
Die stationäre
Behandlung einer psychischen Störung im Rahmen einer fürsorgerischen
Unterbringung ist eine Pflichtleistung der OKP (Art. 25 Abs. 2
lit. a und e KVG; vgl. oben E. 2.2.1). Die Beschwerdegegnerin
räumt ein, dass die streitgegenständlichen Kosten für Sicherheitsleistungen als
Teil der medizinischen Behandlung anzusehen seien, da eine solche ansonsten gar
nicht möglich gewesen wäre (vgl. oben E. 3.3). Es liegt denn auch
nahe, dass bei FU-Patienten mit psychischen Störungen in gewissen
Konstellationen mit aggressivem Verhalten zu rechnen ist. Mithin stellt ein
geeignetes Sicherheitsdispositiv notwendige Voraussetzung einer stationären
zwangspsychiatrischen Behandlung dar. Hierfür hat das Spital die notwendigen
personellen und infrastrukturellen Ressourcen bereitzustellen. Die Kosten für
einen allfälligen Beizug eines Sicherheitsdienstes sind daher in der
Behandlungspauschale (Art. 49 Abs. 1 KVG) mitenthalten, sofern sie
nicht gemäss Art. 49 Abs. 2 KVG ausgesondert worden sind (vgl. BGE 135
V 443 E. 1.2 in Bezug auf einen medizinisch notwendigen
Verlegungstransport von einem Spital in ein anderes). Die Behandlungspauschalen
werden gestützt auf durchschnittliche Fallkosten berechnet. Diese schliessen
sowohl besonders kostengünstige als auch besonders kostspielige Fälle mit ein.
Somit ist auch der ausnahmsweise (gemäss der Stellungnahme der
Beschwerdegegnerin im Rekursverfahren "absolut ausserordentliche")
für die Behandlung notwendige Beizug eines externen Sicherheitsdienstes damit
abgegolten, wobei es Sache der Beschwerdegegnerin als Leistungserbringerin ist,
solche Kosten in den Tarifverhandlungen einzubringen oder allfällige
Separatabrechnungsvereinbarungen abzuschliessen. Der Tarifschutz bleibt auch
dann zu beachten, wenn ein genehmigter Vertragstarif effektiv nicht
kostendeckend sein sollte (Gebhard Eugster, Rechtsprechung des Bundesgerichts
zum KVG, 2. Aufl. 2018, Art. 44 N. 1, mit Verweis auf BGr,
3. November 2011, 9C_627/2010, E. 4). Schwierigkeiten der
Beschwerdegegnerin bei der Abwälzung der effektiven, medizinisch notwendigen
Kosten auf Sozialversicherungen oder andere Institutionen können jedenfalls
nicht zu Lasten der Beschwerdeführerin gehen.
4.3
Selbst wenn es
sich bei den Kosten des Sicherheitsdiensteinsatzes nicht um Pflichtleistungen
nach der OKP handeln sollte, könnten sie unter dem Blickwinkel des KVG nicht ohne
Weiteres auf die Beschwerdeführerin überwälzt werden.
4.3.1
Das KVG
verbietet nicht, dass Leistungserbringer weitere, über den Leistungsumfang der
OKP hinausgehende Leistungen erbringen. Solche Mehrleistungen dürfen zusätzlich
zu den KVG-Tarifen in Rechnung gestellt, aber nicht von der OKP bezahlt werden.
Sie sind vom Patienten zu tragen, der für die Deckung dieser Kosten eine dem
Privatrecht unterstehende Zusatzversicherung abschliessen kann (vgl. Art. 12
Abs. 2 und 3 KVG). Solche zulässige Mehrleistungen sind im stationären
Bereich die luxuriösere Hotellerie in der Privat- oder Halbprivatabteilung und
die freie Arztwahl im Spital; ferner Behandlungen, die aus medizinischer Sicht
nicht indiziert sind, wie z.
B. rein ästhetische
Operationen, von der OKP nicht übernommene Badekuren oder Zahnbehandlungen usw.
Voraussetzung ist, dass es sich um eine echte Mehrleistung handelt (BGE 141
V 206 E. 3.5; zum Ganzen BGE 135 V 443 E. 2.2 m.
w.
H.).
4.3.2
Eine echte
Mehrleistung im Sinne der höchstrichterlichen Rechtsprechung dürfte im Beizug
des Sicherheitsdienstes kaum zu erblicken sein, erfolgte dieser doch
vornehmlich im Interesse des Personals sowie der Mitpatienten und nicht im
Interesse der Beschwerdeführerin. Entscheidend ist jedoch, dass das Spital nur
dann über den OKP-Tarif hinaus Rechnung stellen darf, wenn der konkret
abgeschlossene Aufenthalts- und Behandlungsvertrag es so vorsieht (BGr,
9. März 2010, 9C_383/2009, E. 2.2; vgl. dazu auch § 7 Abs. 1
lit. c des Patientinnen- und Patientengesetzes vom 5. April 2004
[PatG; LS 813.13]). Dass dies vorliegend der Fall wäre, macht die
Beschwerdegegnerin nicht geltend und ist auch aus den Akten nicht ersichtlich;
vielmehr ist aufgrund der Äusserungen der Parteien im Rekursverfahren davon
auszugehen, dass dies gerade nicht zutrifft.
4.4
Demnach entstanden
die streitgegenständlichen Kosten nicht durch Leistungen, die über die
Grundleistungen gemäss Sozialversicherungsgesetzgebung hinausgehen. Es handelt
sich daher nicht um Zusatzleistungen im Sinn von § 2 SPFG (vgl. oben
E. 2.5.1). Somit entfällt auch § 16 Abs. 2 als gesetzliche
Grundlage für die Kostenüberwälzung, setzt diese doch als abgabebegründenden
Tatbestand die Erbringung von Zusatzleistungen voraus. Eine andere einschlägige
gesetzliche Grundlage für die Kostenüberwälzung ist nicht ersichtlich. Dies
muss zur Gutheissung der Beschwerde führen.
5.
5.1
In
kausalabgabenrechtlicher Hinsicht würde sich selbst bei einer grundsätzlichen
Qualifikation des Sicherheitsdiensteinsatzes als Zusatzleistung im Sinn von
§ 2 SPFG die Frage stellen, ob die Abwälzung der entsprechenden Kosten
gestützt auf § 16 SPFG in Verbindung mit § 18 TO PUK in Verbindung
mit der letzten Zeile von Buchstabe F des Anhangs dem Legalitätsprinzip
standhält.
5.2
Soweit die
Vergütung der Leistungen der öffentlich-rechtlichen Spitäler nicht
ausschliesslich von den Sozialversicherern oder der öffentlichen Hand
geschuldet ist, haften primär die Patientinnen und Patienten, dies solidarisch
neben weiter genannten Personen. Der Kreis der Abgabepflichtigen (Subjekt der
Abgabe) ist demnach in § 16 Abs. 1 und 3 SPFG hinreichend klar
umschrieben. Vorausgesetzt ist für Taxen, die wie vorliegend über den
durchschnittlichen  in der Regel vom Krankenversicherer mittels Fallpauschale
entschädigten (vgl. oben E. 2.2.3)  Fallkosten (Vollkosten) liegen, dass
durch das Spital Zusatzleistungen erbracht wurden. Gegenstand der Abgabe sind
also Zusatzleistungen.
Gemäss der in § 2 SPFG
vorgenommenen Begriffsdefinition sind Zusatzleistungen Leistungen bei
stationärer Behandlung von Patientinnen und Patienten, die über die
Grundleistungen gemäss Sozialversicherungsgesetzgebung hinausgehen (vgl. oben
E. 2.5.1). Diese Zusatzleistungen ermöglichen den meisten Spitälern
Ertragsüberschüsse (ABl 2011 334). Näher definiert wird der Begriff der Zusatzleistungen
nicht. Immerhin lässt sich der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu den
Mehrleistungen gemäss KVG entnehmen, dass die luxuriösere Hotellerie in der
Privat- oder Halbprivatabteilung und die freie Arztwahl im Spital zu diesen
Zusatzleistungen gehören dürften; ferner Behandlungen, die aus medizinischer
Sicht nicht indiziert sind, wie z.
B. rein
ästhetische Operationen, von der OKP nicht übernommene Badekuren oder
Zahnbehandlungen usw. (vgl. oben E. 4.3.1). Im Übrigen erscheint der
Begriff als sehr offen und unbestimmt.
Gleiches gilt insbesondere für die
Bemessungsgrundlagen, sollen die Taxen für die Zusatzleistungen doch "nach
marktwirtschaftlichen Grundsätzen" festgelegt werden. Eine Festlegung nach
marktwirtschaftlichen Grundsätzen gibt dem Rechtsanwender kaum einen genaueren
Massstab an die Hand, als dies das Äquivalenzprinzip bereits tut, worauf die
Beschwerdeführerin zu Recht hinwies (vgl. oben E. 3.2). Es kommt hinzu,
dass § 16 Abs. 2 als Kann-Vorschrift ausgestaltet ist und den
öffentlich-rechtlichen Spitälern somit betreffend Kostenauflage für Zusatzleistungen
Entschliessungsermessen einräumt (vgl.
Häfelin/Müller/Uhlmann,
N. 398; VGr, 13. August 2025, VB.2024.00334, E. 5.1.2).
5.3
Zur Frage, ob § 16
Abs. 2 SPFG genügend bestimmt ist, um als Grundlage für die Kostenauflage
eines Sicherheitsdiensteinsatzes zu dienen, kann aus dem Urteil 2C_94/2019 vom
1. Oktober 2019 (vgl. oben E. 3.3), auf das die Beschwerdegegnerin
verweist, nichts abgeleitet werden, nachdem es dort nicht um die Kosten eines Sicherheitsdiensteinsatzes
ging, sondern vielmehr die strittige Frage einer Solidarhaftung des Ehemannes
für nicht von einer Sozialversicherung gedeckte medizinische
Notfallbehandlungskosten in der Schweiz betreffend die von ihm getrennt im
Ausland lebende Ehefrau im Vordergrund stand (BGr, 1. Oktober 2019,
2C_94/2019, E. 2.1, sowie das dortige vorinstanzliche Urteil VGr, 13. Dezember
2018, VB.2017.00739, Sachverhalt Ziff. I. und E. 2.23).
Bedeutsamer erscheint demgegenüber
der Verweis der Beschwerdegegnerin auf das Urteil 2C_992/2020 vom
23. September 2021, wo das Bundesgericht die Überwälzung der Kosten eines Rettungstransports
vom Wohnort des dortigen Beschwerdeführers ins 18 km entfernte
Kantonsspital Obwalden als rechtens befunden hatte. Die Kostenüberwälzung stützte
sich auf Gesetzesstufe auf Art. 13 Gebührengesetz/OW, wonach die
Staatsverwaltung für ihre Amtshandlungen sowie für die Inanspruchnahme
öffentlicher Einrichtungen Gebühren erhebt und ihre Auslagen in Rechnung
stellt, sowie auf Art. 14 Abs. 1 Gebührengesetz/OW, wonach wer eine
Amtshandlung veranlasst oder eine öffentliche Einrichtung benützt, zur Zahlung
der Gebühren und Auslagen verpflichtet ist (BGr, 23. September 2021,
2C_992/2020, E. 5.1). Das Bundesgericht erachtete den Begriff der
"Amtshandlung" als sehr offen und unbestimmt. Es sei daher äusserst
fraglich, ob er die erforderliche Bestimmtheit aufweise, um unmittelbar
Grundlage für Gebührenverfügungen im Bereich des Rettungsdienstes bilden zu
können. Indessen seien die Art. 13 und 14 Abs. 1 Gebührengesetz/OW in
Verbindung mit dem kantonalen Gesundheitsgesetz auszulegen, welches implizit
von einer Kostenverlegung an Versicherer oder Patienten ausgehe. Daraus sei ersichtlich,
dass Leistungen des Kantonsspitals, zu welchen auch die Gewährleistung des Rettungsdienstes
gehöre, grundsätzlich kostenpflichtig seien. Damit sei für den potenziell
Abgabepflichtigen voraussehbar, dass für die Inanspruchnahme des Rettungsdienstes
Gebühren anfallen könnten. Somit ergebe sich mit gerade noch genügender
Bestimmtheit, dass die Inanspruchnahme des Rettungsdienstes eine
gebührenpflichtige Amtshandlung darstelle (BGr, 23. September 2021,
2C_992/2020, E. 5.3.3).
5.4
Aus dem genannten
Bundesgerichtsurteil (BGr, 23. September 2021, 2C_992/2020) kann
allerdings nicht abgeleitet werden, § 16 Abs. 2 SPFG stelle eine
genügende gesetzliche Grundlage für die Überwälzung der Kosten eines während einer
FU beigezogenen Sicherheitsdienstes dar. Denn der einmalige Einsatz eines Rettungsdienstes
durch ein Spital ist deutlich alltäglicher als der über mehrere Wochen dauernde
Einsatz eines externen Sicherheitsdienstes. So betonte die Beschwerdegegnerin,
die Einsetzung eines privaten Sicherheitsdienstes bilde im Klinikalltag der PUK
die absolute Ausnahme, die nur als ultima ratio eingesetzt werde, wenn das
interne ordentliche Schutzdispositiv nicht ausreiche. Insofern erscheint für
die Privaten der Einsatz eines externen Sicherheitsdienstes während eines Spitalaufenthalts
und die Überwälzung der entsprechenden Kosten auf sie als nicht vorhersehbar.
Dazu kommt, dass eine Qualifikation des Beizugs des Sicherheitsdienstes als
Zusatzleistung im Sinne von § 16 Abs. 2 SPFG nicht nur wie vorliegend
die zuschlagslose Weiterverrechnung erlauben würde, sondern gar die Verrechnung
mit Zuschlag. Dies spricht grundsätzlich gegen eine Anwendung dieser Bestimmung
auf Leistungen, denen der Patient nicht zugestimmt und die er auch gar nicht gewünscht
hat.
5.5
§ 16
Abs. 2 SPFG stellt nach dem Gesagten mangels Bestimmtheit keine genügende
gesetzliche Grundlage für die Auferlegung der Kosten eines alternativlosen,
nicht von der Patientin gewünschten Sicherheitsdiensteinsatzes anlässlich eines
stationären Aufenthalts im Rahmen einer FU dar.
5.6
Hinzukommend
findet eine Bemessung der Abgabe auf Gesetzesstufe kaum statt, indem lediglich
auf marktwirtschaftliche Grundsätze verwiesen wird (vgl. oben E. 5.2).
Immerhin ist es zulässig,
die Bemessung der
Abgabe auf Verordnungsstufe zu regeln, wenn das Kostendeckungs- und das
Äquivalenzprinzip als Surrogat die Schutz- und Begrenzungsfunktion zu
übernehmen vermögen, welche dem formellen Gesetz zukommen würde (oben
E. 2.4.2). Im diskutierten Bundesgerichtsurteil
2C_992/2020 vom 23. September 2021 wurde die Höhe der
für die Leistungen des Rettungsdienstes zu erhebenden Abgaben im "Tarif
des Kantonsspitals für den Rettungsdienst" festgelegt, welcher durch den
Regierungsrat genehmigt wurde. Danach setzte sich die Gebühr grösstenteils aus
Pauschalbeiträgen der verschiedenen Leistungen zusammen, wobei der Nachtzuschlag
als Prozentzuschlag in Rechnung gestellt wurde. Die dem dortigen
Beschwerdeführer in Rechnung gestellte Gebühr von insgesamt Fr. 1'325.-
spies sich aus der Pauschale für Primäreinsätze in der Höhe von Fr. 900.-,
dem Nachtzuschlag in der Höhe von Fr. 225.- sowie einem Pauschalbetrag von
Fr. 200.- für medizinische Leistungen (BGr, 23. September 2021,
2C_992/2020, E. 6.3).
5.7
Als mögliche
Grundlage auf Verordnungsstufe fällt einzig § 18 TO PUK in Verbindung mit
deren Anhang Buchstabe F letzte Zeile in Betracht (vgl. oben E. 2.5.3). Während
in Buchstabe F des Anhangs für gewisse Leistungen Pauschalen
(unentschuldigt versäumte Konsultation, Zeugnis zuhanden des Arbeitgebers,
Todesfallkosten und Kopien/Ausdrucke Patientendokumentation) oder Stunden- bzw.
Tageshonorare (Transport und Patientenbegleitung, interne Klinikschule) genannt
werden, richten sich die Preise für diverse Sonderleistungen nach Aufwand oder Drittrechnung.
So sind auch "Alle weiteren Leistungen, für die kein Tarifregelwerk
vorhanden ist" nach Aufwand zu taxieren. Hierunter subsumieren die
Vorinstanzen die Kosten des Sicherheitsdiensteinsatzes (oben E. 3.1).
§ 18 TO PUK bezieht sich
auf Sonderleistungen wie besondere Transporte oder Berichte und Gutachten für
private Auftraggeber sowie für die Befriedigung persönlicher Bedürfnisse. Die
unter Buchstabe F des Anhangs zur TO PUK (vgl. oben E. 2.5.3) aufgeführten
Sonderleistungen werden in der Regel auf Wunsch des Patienten erbracht.
Lediglich bei den Todesfallkosten und der Instandstellung, der Reparatur oder
dem Verlust von beschädigten Gegenständen der Klinik wird die in Rechnung
gestellte Sonderleistung normalerweise nicht auf einem Wunsch des Patienten
basieren. Der vorliegend eingesetzte Sicherheitsdienst diente hingegen
vornehmlich den Schutzinteressen der Mitpatienten sowie des Personals. Entgegen
der Vorinstanz (oben E. 3.1) kann daher nicht von einem ähnlichen
Sachverhalt wie bei einem besonderen Transport gesprochen werden, vielmehr
handelt es sich um eine andere Kostenkategorie (vgl. Beschluss Nr. 1041
des Regierungsrats vom 1. Oktober 2014 S. 10 f. E. 6.c).
Entscheidend kommt hinzu, dass
die unter Buchstabe F im Anhang zur TO PUK aufgelisteten Sonderleistungen in
der Regel überschaubare Kosten verursachen dürften. Ausnahmen von der strengen
Handhabe des Legalitätsprinzips sind denn auch zulässig bei Kausalabgaben von
geringer Höhe oder bei Leistungen des Gemeinwesens, die wahlweise privat- oder
öffentlich-rechtlich abgewickelt werden und zu einem marktgerechten Preis
erfolgen. Die Anforderungen, die an die gesetzliche Grundlage gestellt werden,
sind namentlich dann geringer, wenn die Abgabe ein Entgelt für die freiwillige
Benützung einer Einrichtung darstellt, welche nach marktwirtschaftlichen
Prinzipien reguliert wird (vgl. BGE 122 I 279 E. 6c; BGE 121 I 230
E. 3g/dd; vgl. zum Ganzen VGr, 24. Januar 2013, VB.2012.00232,
E. 4.3.3 mit weiteren Hinweisen).
Vorliegend handelt es sich weder
um Kausalabgaben von geringer Höhe noch um die freiwillige Benützung einer
Einrichtung. Die Beschwerdeführerin befand sich gegen ihren ausdrücklichen
Willen in der Klinik. Hinweise auf die zu erwartende Kostenhöhe in der
vorliegenden Konstellation sind der TO PUK sodann nicht zu entnehmen. Der
Verweis auf "marktwirtschaftliche Grundsätze" genügt nicht, dies
insbesondere dann nicht, wenn die Private wie vorliegend krankheitsbedingt kaum
Einfluss auf den Umfang der von der PUK extern eingekauften Leistung gehabt
haben dürfte. Die Beschwerdeführerin als Patientin der PUK musste nicht damit
rechnen, dass ihr unter dem Titel "Alle weiteren Leistungen, für die kein
Tarifregelwerk vorhanden ist" Kosten von Fr. 87'128.10 verrechnet
würden, dies umso weniger, als sie sich weder freiwillig in der Klinik befand
noch einem Beizug des Sicherheitsdienstes zugestimmt hatte. Diese Kostenauflage
war für sie nicht vorhersehbar.
5.8
Mit dem
abgaberechtlichen Legalitätsprinzip verbindet der Verfassungsgeber die Absicht,
zu verhindern, dass den rechtsanwendenden Behörden ein übermässiger Spielraum
verbleibt, und sicherzustellen, dass die möglichen Abgabepflichten absehbar und
rechtsgleich sind (BGE 142 II 182 E. 2.2.2).
Nach dem Gesagten stellt § 16
Abs. 2 SPFG keine genügende gesetzliche Grundlage für die Auflage der
Kosten des Sicherheitsdiensteinsatzes dar. Die Bestimmung ist zu unbestimmt
(oben E. 5.4). Sodann findet sich auf Gesetzesstufe keine genügend
bestimmte Regelung der Bemessung der Abgabe und auch auf Verordnungsstufe
besteht mit § 18 TO PUK in Verbindung mit der letzten Zeile des Abschnitts F
im Anhang zur TO PUK keine solche (E. 4.5). Gestützt auf die genannten
Bestimmungen war die streitgegenständliche Kostenauflage des Sicherheitsdiensteinsatzes
nicht genügend absehbar. Mithin räumten sie  wenn sie vorliegend gölten  dem
Rechtsanwender einen übermässigen Spielraum ein.
Somit fehlt es an einer dem
Legalitätsprinzip im Kausalabgabenrecht genügenden rechtssatzmässigen Grundlage
für die Bemessung dieser Benutzungsgebühr, womit eine Überwälzung der Kosten
für den Einsatz des Sicherheitsdienstes vom 8. März bis zum 22. April
2022 auch aus diesem Grund ausser Betracht fallen muss.
Die weiteren aufgeworfenen
Rechtsfragen können daher offenbleiben. Auf die beantragte Einholung eines Amtsberichts
der Gesundheitsdirektion und eines Berichts des Spitalrats kann verzichtet
werden.
6.
Die Beschwerde ist demnach unter
Aufhebung der Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 2. September 2022 sowie
von Dispositivziffer 1 des Beschlusses der Vorinstanz vom 25. März
2024 gutzuheissen.
7.
7.1
Ausgangsgemäss
sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen.
Damit wird das Gesuch der Beschwerdeführerin um unentgeltliche Prozessführung
gegenstandslos und ist demzufolge abzuschreiben.
7.2
Die
Beschwerdegegnerin hat dem Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin sodann für
das Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 65a
Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG und § 17
Abs. 2 lit. a VRG).
Die
Beschwerdeführerin beantragte mit Honorarnote vom 10. Dezember 2024 eine
Parteientschädigung inkl. Mehrwertsteuer von Fr. 3'888.-, was als
angemessen erscheint.
Nachdem die
Entschädigung als unentgeltlicher Rechtsvertreter infolge tieferen Stundenansatzes
geringer ausfallen würde als die Parteientschädigung und an der
Zahlungsfähigkeit der Beschwerdegegnerin keine Zweifel bestehen, ist das Gesuch
der Beschwerdeführerin um unentgeltliche Rechtsverbeiständung als
gegenstandslos geworden abzuschreiben.
Mangels Obsiegen
steht der Beschwerdegegnerin keine Parteientschädigung zu.
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die Verfügung der
Psychiatrischen Universitätsklinik vom 2. September 2022 sowie
Dispositivziffer 1 des Beschlusses des Spitalrats der Psychiatrischen
Universitätsklinik vom 25. März 2024 werden aufgehoben.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;   die übrigen Kosten betragen:
Fr.    245.--
Zustellkosten,
Fr. 6'245.--
Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin
auferlegt.
4.
Die Beschwerdegegnerin
wird verpflichtet, dem Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin für das
Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 3'888.- (inkl.
Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
5.    Das Gesuch der Beschwerdeführerin um
unentgeltliche Prozessführung und Rechtsverbeiständung wird als gegenstandslos
geworden abgeschrieben.
6.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern,
einzureichen.
7.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    den Spitalrat der Psychiatrischen Universitätsklinik.