zh_verwaltungsgericht · VB.2011.00705 · 2012-10-10 · de

Inventarentlassung | Entlassung einer Fachwerkbrücke über die Sihl aus dem Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte von kommunaler Bedeutung durch den Gemeinderat Horgen. Nach der bei der Baudirektion eingeholten Auskunft handelt es sich bei der in Frage stehenden Fachwerkbrücke um ein inventarisiertes Schutzobjekt von überkommunaler Bedeutung (E. 2.3). Betrifft ein Abbruch- oder Bauvorhaben ein überkommunal inventarisiertes Objekt, so bedarf es anstatt oder neben der Bewilligung durch die örtliche Baubehörde einer Bewilligung durch die zuständige kantonale Stelle. Zuständig ist das der Baudirektion unterstellte Amt für Raumentwicklung (E. 2.4). Die Pflicht zur Verfahrenskoordination verbietet es der Gemeinde, die Inventarentlassung zwecks Abbruch der Brücke unabhängig vom kantonalen Verfahren vorzunehmen. Eine Entlassung der Brücke aus dem kommunalen Inventar muss zwingend im koordinierten Verfahren mit dem nun erforderlichen kantonalen Entscheid getroffen und eröffnet werden. Es ist daher nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz die Sache im Interesse eines koordinierten Verfahrens der inzwischen für die Anordnung von Schutzmassnahmen bzw. für eine allfällige Inventarentlassung zuständigen kantonalen Direktion überwiesen hat (E. 2.5). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 12..2.10.1 VB.2011.00705
Zurich Verwaltungsgericht 12..2.10.1 VB.2011.00705
Zurigo Verwaltungsgericht 12..2.10.1 VB.2011.00705

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2011.00705
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Geschäftsnummer:
VB.2011.00705
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 10.10.2012
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Inventarentlassung
Entlassung einer Fachwerkbrücke über die Sihl aus dem Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte von kommunaler Bedeutung durch den Gemeinderat Horgen.
Nach der bei der Baudirektion eingeholten Auskunft handelt es sich bei der in Frage stehenden Fachwerkbrücke um ein inventarisiertes Schutzobjekt von überkommunaler Bedeutung (E. 2.3).
Betrifft ein Abbruch- oder Bauvorhaben ein überkommunal inventarisiertes Objekt, so bedarf es anstatt oder neben der Bewilligung durch die örtliche Baubehörde einer Bewilligung durch die zuständige kantonale Stelle. Zuständig ist das der Baudirektion unterstellte Amt für Raumentwicklung (E. 2.4).
Die Pflicht zur Verfahrenskoordination verbietet es der Gemeinde, die Inventarentlassung zwecks Abbruch der Brücke unabhängig vom kantonalen Verfahren vorzunehmen. Eine Entlassung der Brücke aus dem kommunalen Inventar muss zwingend im koordinierten Verfahren mit dem nun erforderlichen kantonalen Entscheid getroffen und eröffnet werden. Es ist daher nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz die Sache im Interesse eines koordinierten Verfahrens der inzwischen für die Anordnung von Schutzmassnahmen bzw. für eine allfällige Inventarentlassung zuständigen kantonalen Direktion überwiesen hat (E. 2.5).
Abweisung.
Stichworte:
ABBRUCH
BAUDIREKTION
BRÜCKE
DENKMALPFLEGE
FACHWERKBRÜCKE
INVENTARENTLASSUNG
KOMMUNALES INVENTAR
ÜBERKOMMUNALES INVENTAR
ÜBERWEISUNG
VERFAHRENSKOORDINATION
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 7 BVV 3
Art. 12 Abs. II BVV 3
§ 211 Abs. I PBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1.
Abteilung
VB.2011.00705
Urteil
der 1. Kammer
vom
10. Oktober 2012
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter François Ruckstuhl, Verwaltungsrichter
Hans Peter Derksen,
Gerichtsschreiber
Martin Knüsel.
In Sachen
Gemeinde Horgen,
vertreten durch
Gemeinderat Horgen,
dieser vertreten durch RA A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Zürcherische Vereinigung für Heimatschutz,
vertreten RA B,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Inventarentlassung,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 28. Februar 2011 strich der
Gemeinderat Horgen die Fachwerkbrücke über die Sihl an der Forststrasse in
Sihlwald aus dem Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte von
kommunaler Bedeutung. Weiter hielt der Gemeinderat fest, dass auf das Anordnen
von Schutzmassnahmen verzichtet werde und dass die Brücke abgebrochen werden
könne, wofür noch ein Abbruchgesuch beim Bauamt Horgen einzureichen sei. Der
Beschluss über die Entlassung aus dem Inventar ist am 11. März 2012
publiziert worden.
II.
Die Zürcherische Vereinigung für Heimatschutz (ZVH)
rekurrierte an das Baurekursgericht. Sie beantragte, den Entscheid des
Gemeinderats betreffend Entlassung der Fachwerkbrücke aus dem Inventar für nichtig
zu erklären; eventualiter sei die Brücke unter Schutz zu stellen.
Das Baurekursgericht hiess den Rekurs mit Entscheid vom
4. Oktober 2011 gut. Es hob den angefochtenen Beschluss des Gemeinderats
Horgen auf und überwies das Geschäft der Baudirektion des Kantons Zürich zur
Prüfung von Schutzmassnahmen.
III.
Mit Beschwerde vom 7. November 2011 beantragte die
Gemeinde Horgen dem Verwaltungsgericht, den Rekursentscheid aufzuheben und den
erstinstanzlichen Beschluss zu bestätigen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten der ZVH. Diese beantragte mit der Beschwerdeantwort die Abweisung der
Beschwerde, eventualiter den Entlassungsentscheid aufzuheben und den
Gemeinderat Horgen einzuladen, die notwendigen Schutzmassnahmen zu erlassen,
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. In prozessualer Hinsicht ersuchte die ZVH
um Sistierung des Verfahrens, bis die Baudirektion über die überkommunale
Unterschutzstellung entschieden habe. Mit Eingabe vom 13. Februar 2012 ersuchte
die Gemeinde Horgen um Abweisung des Sistierungsgesuchs, wozu die ZVH am 19.  März
2012 Stellung nahm.
Am 10 April 2012 hat das Gericht bei der Baudirektion
einen schriftlichen Bericht angefordert betreffend eine allfällige Aufnahme der
Fachwerkbrücke ins überkommunale Inventar für Denkmalpflege sowie betreffend
allfällige kantonale Schutzmassnahmen. Die Baudirektion teilte mit Schreiben
vom 9. Mai 2012 mit, dass die Brücke mit dem Status "überkommunal
beantragt" in der Inventarliste figuriere und bei der nächsten Inventarfestsetzung
im Sommer 2012 definitiv in die Inventarliste aufgenommen werde. Ein Unterschutzstellungsverfahren
sei zurzeit nicht pendent. Nach Gewährung des rechtlichen Gehörs wurde das
Sistierungsbegehren mit Präsidialverfügung vom 19. Juni 2012 abgewiesen.
Gleichzeitig wurde der Gemeinde Horgen Gelegenheit eingeräumt, um sich zu den
Eingaben der ZVH vom 19. März und 29. Mai 2012 zu äussern. Die
Stellungnahme der Gemeinde erfolgte innert erstreckter Frist am 3. September
2012.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1
Gemäss § 70
in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) ist eine Gemeinde
zur Wahrung der von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen zur Beschwerde
berechtigt. Diese für das Verwaltungsverfahren allgemein geltende Bestimmung
betreffend die Rechtsmittelbefugnis der Gemeinden ist auch auf dem Gebiet des
Raumplanungs- und Baurechts anwendbar (RB 1998 Nr. 12). Die Beschwerdeberechtigung
liegt nach der Praxis dann vor, wenn sich die Gemeinde für die Durchsetzung und
richtige Anwendung ihres kommunalen Rechts wehrt oder wenn sie einen Eingriff
in ihre qualifizierte Entscheidungs- oder Ermessensfreiheit geltend macht (VGr,
24. September 1985, BEZ 1985 Nr. 44 = ZBl 87/1986, S. 40;
VGr, 6. Oktober 1995, VB.1995.00093, E. 2; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin
Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, § 21 N. 62; vgl. auch Martin Bertschi, Die Beschwerdebefugnis
der Gemeinde im Zürcher Verwaltungsprozess, in: Peter Breitschmied et al.
[Hrsg.], Grundfragen der juristischen Person, Bern 2007, S. 16 ff.).
Der für die Unterschutzstellung zuständigen Behörde kommt
eine besondere Entscheidungsfreiheit im Grenzbereich zwischen Rechtsanwendung
und Ermessensbetätigung zu, deren Handhabung die Rechtsmittelinstanzen nicht
frei überprüfen können (RB 1982 Nr. 37; VGr, 11. Juli 2012,
VB.2010.00676, E. 4.2).
Die Gemeinde ist
deshalb zur Anfechtung eines Rekursentscheids befugt, mit welchem die von ihr
verfügte Entlassung von Schutzobjekten im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. c
des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG)
aus dem
kommunalen Inventar rückgängig gemacht worden ist (vgl. VGr, 9. Februar
2011, VB.2010.00032, E. 1). Die Legitimation der Gemeinde Horgen ist
folglich zu bejahen.
Neben der zur Beschwerde befugten Gemeinde kommt dem
Gemeinderat von Horgen als Behörde kein selbständiges Beschwerderecht zu; es
wird deshalb nur die Gemeinde als beschwerdeführende Partei rubriziert.
1.2
Der
angefochtene Rekursentscheid, mit dem die Sache an die Baudirektion überwiesen
wurde, ist als Zwischenentscheid zu qualifizieren.
Die Anfechtung von Zwischenentscheiden beim
Verwaltungsgericht richtet sich gemäss § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a
Abs. 2 VRG sinngemäss nach den Art. 91–93 des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 (BGG). Gegen einen Zwischenentscheid ist die Beschwerde
gemäss Art. 93 Abs. 1 BGG zulässig, wenn er einen nicht wiedergutzumachenden
Nachteil bewirken kann (lit. a) bzw. wenn die Gutheissung der Beschwerde
sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an
Zeit oder Kosten für eine weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Würde die Beschwerde gutgeheissen und damit die von der
Gemeinde verfügte Inventar­entlassung sowie der Verzicht auf Schutzmassnahmen bestätigt,
so würden sich weitere Abklärungen zur Erhaltenswürdigkeit der Brücke von
vornherein erübrigen. Es rechtfertigt sich deshalb, in Übereinstimmung mit der
diesbezüglich verhältnismässig grosszügigen Praxis des Verwaltungsgerichts auf
die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Gegenstand
der erstinstanzlichen Entlassungsverfügung ist eine bei den Grundstücken Kat.-Nr. 8754
und 9714 über die Sihl führende Fachwerkbrücke aus dem Jahr 1883. Als
Strassenbrücke dient sie der Verbindung zwischen dem Weiler Sihlwald und dem Horgenerberg
sowie dem Ortszentrum von Horgen. Die Brücke ist seit dem Jahr 1952 im Eigentum
der Beschwerdeführerin, welche sie seither wiederholten Renovationen unterzogen
hat. Mit Blick auf den Schadensverlauf und der Absicht, die Brücke zugunsten
eines Neubaus abzubrechen, hat der Gemeinderat Horgen mit dem strittigen
Beschluss die Entlassung der Brücke aus dem kommunalen Inventar angeordnet.
2.2
Das Baurekursgericht
ging im Rekursentscheid davon aus, dass es sich bei der Fachwerkbrücke um ein
Schutzobjekt im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. c PBG handle. Dazu
bezog sie sich namentlich auf ein Gutachten der Denkmalpflegekommission des
Kantons Zürich vom 10. Mai 2011 (act. 10/12.4); demnach sei die
Brücke ein kunst- und kulturhistorisches Schutzobjekt von überkommunaler
Bedeutung. In der Folge prüfte das Baurekursgericht, ob die Gemeinde die Brücke
trotz ihrer Schutzwürdigkeit zu Recht aus dem kommunalen Inventar entlassen
habe. Dabei gelangte es zum Ergebnis, dass der Erhalt und die Sanierung der
Brücke insbesondere in Anbetracht der überkommunalen Bedeutung verhältnismässig
sei; der Verzicht auf Schutzmassnahmen erweise sich somit als nicht gerechtfertigt,
weshalb das Gericht den Beschluss des Gemeinderats Horgen aufhob. Weil die
Anordnung von Schutzmassnahmen in der erstinstanzlichen Zuständigkeit liege und
weil ein Schutzobjekt von überkommunaler Bedeutung infrage stehe, sei hierzu
die Baudirektion zuständig. Das Gericht überwies das Geschäft deshalb der
Baudirektion mit der Einladung, den Erlass von Schutzmassnahmen für die Brücke
zu prüfen.
2.3
Gemäss dem
vom Verwaltungsgericht angeforderten Schreiben der Baudirektion figurierte die
Brücke mit dem Status "überkommunal beantragt" in der Inventarliste
und sollte sie bei der Inventarfestsetzung im Sommer 2012 definitiv in die
Inventarliste aufgenommen werden (act. 22). Davon ausgehend handelt es
sich bei der infrage stehenden Fachwerkbrücke um ein inventarisiertes
Schutzobjekt von überkommunaler Bedeutung im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. c
in Verbindung mit Abs. 2 PBG. Die dahin gehende Auffassung der Vorinstanz
erweist sich damit – jedenfalls unter Berücksichtigung der aktuell massgeblichen
Umstände – als zutreffend.
2.4
Die
zuständige kantonale Direktion trifft Schutzmassnahmen für Objekte, denen über
den Gemeindebann hinausgehende Bedeutung zukommt (§ 211 Abs. 1 PBG).
Betrifft ein Abbruch- oder Bauvorhaben ein überkommunal inventarisiertes
Objekt, so bedarf es anstatt oder neben der Bewilligung durch die örtliche
Baubehörde einer Bewilligung durch die zuständige kantonale Stelle (§ 11a
der Kantonalen Natur- und Heimatschutzverordnung [KNHV] vom 20. Juli 1977;
§ 7 der Bauverfahrensordnung [BVV] vom 3. Dezember 1997); im Geltungsbereich
eines überkommunalen Inventars betreffend Denkmalpflege ist das Amt für
Raumentwicklung (Baudirektion) zuständig (Anhang zur BVV Ziff. 1.4.1.5).
Der Abbruch eines überkommunal inventarisierten Objekts setzt deshalb den
Verzicht auf Schutzmassnahmen durch die kantonale Behörde bzw. eine damit
einhergehende Entlassung aus dem überkommunalen Inventar voraus.
2.5
Die
Gemeinde Horgen plant den Abbruch der infrage stehenden Fachwerkbrücke. Mit der
Inventarentlassung verzichtete die Gemeinde auf die Anordnung von Schutzmassnahmen
und hielt dementsprechend dispositivmässig fest, dass die Brücke abgebrochen werden
könne. Die diesbezügliche Zuständigkeit der Gemeinde fällt mit der Aufnahme der
Brücke ins überkommunale Inventar des Kantons allerdings dahin. Der Abbruch
setzt den Verzicht auf Schutzmassnahmen durch die kantonale Behörde bzw. die
damit einhergehende Entlassung aus dem überkommunalen Inventar voraus.
Der kommunalen Inventarisierung kommt neben der
übergeordneten kantonalen Inventarisierung kaum eine selbständige Bedeutung
mehr zu. Würde die kantonale Behörde wegen Unverhältnismässigkeit der Erhaltung
der Brücke auf Schutzmassnahmen verzichten und deren Entlassung aus dem Inventar
verfügen, so könnte dem die Gemeinde ohne Weiteres folgen. Ob ein bestimmtes
Schutzobjekt einen bloss kommunalen oder einen darüber hinausgehenden Bezug
aufweist, sagt nichts über den Grad seiner Schutzwürdigkeit aus, sondern legt
einzig fest, welches Gemeinwesen für den Erlass allfälliger Schutzmassnahmen zuständig
ist (VGr, 5 Februar 2009, VB.2008.00481, E. 3.3 = BEZ 2009 Nr. 23).
Die Pflicht zur Verfahrenskoordination (§ 12 Abs. 2
BVV) verbietet es der Gemeinde jedenfalls, die Inventarentlassung zwecks
Abbruch der Brücke unabhängig vom kantonalen Verfahren vorzunehmen.
Eine selbständige Entscheidkompetenz würde sich für die
Gemeinde erst dann wieder ergeben, wenn die kantonale Behörde auf
Schutzmassnahmen verzichten würde, weil sie dem Objekt keine überkommunale
Bedeutung zumisst (vgl. RB 1994 Nr. 79 E. b). Im Übrigen mag es allenfalls
zulässig sein, die Entlassung eines Objekts aus dem kommunalen Inventar infolge
einer überkommunalen Inventarisierung desselben Objekts zur Vermeidung von
Doppelspurigkeiten zu verfügen. Davon kann beim Entscheid der Gemeinde Horgen
indessen keine Rede sein. Eine Entlassung der Brücke aus dem kommunalen Inventar
zum Zweck eines Abbruchs muss zwingend im koordinierten Verfahren mit dem nun
erforderlichen kantonalen Entscheid getroffen und eröffnet werden. Die
Aufhebung des strittigen Entscheids durch das Baurekursgericht erweist sich
somit jedenfalls im Ergebnis als zulässig. Es ist auch nicht zu beanstanden,
dass die Sache im Interesse eines koordinierten Verfahrens der inzwischen für
die Anordnung von Schutzmassnahmen bzw. für eine allfällige Inventarentlassung
zuständigen kantonalen Direktion überwiesen worden ist.
Der Entscheid des Baurekursgerichts erweist sich daher als
rechtsbeständig, ohne dass geprüft werden müsste, ob die Vorinstanz den Erhalt
und die Sanierung der Brücke – mit Blick auf die Entlassung aus dem kommunalen
Inventar – zu Recht als verhältnismässig bezeichnet hat.
3.
Zu prüfen bleibt, ob die Vorinstanz der Baudirektion im
Rahmen der Überweisung unzulässigerweise Vorgaben gemacht hat.
Wie gesehen, hat das Baurekursgericht mit Bezug auf den
Entscheid der Gemeinde zwar festgehalten, dass Erhalt und Sanierung der Brücke
verhältnismässig seien. Indessen erfolgte die Überweisung an die Baudirektion
nicht mit einer entsprechenden Vorgabe. Die Erwägungen erfolgten vielmehr in
einer offenen Formulierung, mit welcher die Baudirektion eingeladen wird, den
Erlass von Schutzmassnahmen zu prüfen. Nichts anderes ergibt sich aus der Fassung
des Dispositivs; auch wenn darin der Begriff der „Einladung“ fehlt, bleibt es
dabei, dass die Sache lediglich zur „Prüfung“ von Schutzmassnahmen an die Baudirektion
überwiesen wurde. Die Überweisung unterscheidet sich denn auch massgeblich vom
Rückweisungsentscheid, welcher für die untere Behörde eine Bindungswirkung entfaltet
(vgl. BGr, 29. Juni 2006, U 46/05 E. 1.1; Kölz/Bosshart/Röhl, § 28
N. 33 ff.). Die kantonale Behörde kann deshalb vorliegend
erstinstanzlich und ohne Bindung an inhaltliche Erwägungen des
Baurekursgerichts über die Anordnung von Schutzmassnahmen entscheiden oder die
Inventarentlassung anordnen.
4.
Bei der gegebenen Rechtslage, welche im vorliegenden
Verfahren die Überprüfung der Erhaltenswürdigkeit der Brücke nicht verlangt,
besteht von vornherein kein Anlass für die Durchführung eines Augenscheins.
Ebenso wenig entscheidrelevant sind die Akten betreffend eine
zweite Fachwerkbrücke über die Sihl, welche auf dem Gebiet der Stadt Zürich
liegt; auf den Beizug der diesbezüglichen Akten kann verzichtet werden.
Nicht stattzugeben ist schliesslich dem Antrag der Beschwerdeführerin,
Teile der Rechtsschrift der Gegenpartei vom 19 März 2012 aus dem Recht zu
weisen (act. 31 S. 5); die beanstandeten Ausführungen der Beschwerdegegnerin
enthalten keine Noven, die für den vorliegenden Entscheid massgeblich wären; im
Übrigen gilt auch im Beschwerdeverfahren, dass dem Sachverhalt von Amts wegen
nachgegangen werden kann (§ 7 in Verbindung mit § 70 VRG).
5.
Dies führt zur Abweisung der Beschwerde. Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2
Satz 1 in Verbindung mit § 65a Abs. 2
VRG
). Zudem ist die Beschwerdeführerin zu verpflichten, der Beschwerdegegnerin
eine Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).
Als angemessen erscheint ein Betrag von Fr. 1'500.-.
6.
Hinsichtlich der Rechtsmittelbelehrung ist anzumerken, dass
nach Auffassung des Verwaltungsgerichts ein Zwischenentscheid vorliegt. Ein
solcher kann mit der öffentlichrechtlichen Beschwerde vor Bundesgericht nur angefochten
werden, wenn die Voraussetzungen von Art. 93 BGG erfüllt sind.
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird ab
gewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.      3'000.--;      die übrigen Kosten betragen:
Fr.         200.--       Zustellkosten,
Fr.      3'200.--       Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung
von Fr. 1'500.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft
dieses Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14
einzureichen.
6.    Mitteilung an…