zh_verwaltungsgericht · VB.2019.00401 · 2019-11-28 · de

Sozialhilfe | Ausstandspflicht bei Ehe mit einem Mitglied der Vorinstanz Die Ehe mit einem Mitglied der Vorinstanz bewirkt einen Anschein der Befangenheit. Das Ersatzmitglied des Bezirksrats, das mit einer am erstinstanzlichen Entscheid mitwirkenden Person verheiratet ist, hätte daher in den Ausstand treten müssen (E. 2.5). Der Beschwerdeführer musste nicht mit der Mitwirkung eines Ersatzmitglieds am Entscheid rechnen und war nicht vorgängig darüber orientiert worden, weshalb sich seine Rüge als rechtzeitig erweist (E. 2.4). Eine Heilung des Verstosses gegen die Ausstandspflicht ist ausgeschlossen (E. 2.6). Rückweisung zur Durchführung eines neuen Rekursverfahrens in verfassungskonformer Besetzung.

Zürich Verwaltungsgericht 28.11.2019 VB.2019.00401
Zurich Verwaltungsgericht 28.11.2019 VB.2019.00401
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Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00401
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Geschäftsnummer:
VB.2019.00401
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 28.11.2019
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Fürsorgerecht
Betreff:
Sozialhilfe
Ausstandspflicht bei Ehe mit einem Mitglied der Vorinstanz
Die Ehe mit einem Mitglied der Vorinstanz bewirkt einen Anschein der Befangenheit. Das Ersatzmitglied des Bezirksrats, das mit einer am erstinstanzlichen Entscheid mitwirkenden Person verheiratet ist, hätte daher in den Ausstand treten müssen (E. 2.5). Der Beschwerdeführer musste nicht mit der Mitwirkung eines Ersatzmitglieds am Entscheid rechnen und war nicht vorgängig darüber orientiert worden, weshalb sich seine Rüge als rechtzeitig erweist (E. 2.4). Eine Heilung des Verstosses gegen die Ausstandspflicht ist ausgeschlossen (E. 2.6).
Rückweisung zur Durchführung eines neuen Rekursverfahrens in verfassungskonformer Besetzung.
Stichworte:
ANSCHEIN DER BEFANGENHEIT
AUSSTAND
AUSSTANDSPFLICHT
BEFANGENHEIT
BEZIEHUNGSNÄHE
EHE
EHEGATTEN
RECHTSMITTELINSTANZ
RÜCKWEISUNG
UNBEFANGENHEIT
UNPARTEILICHKEIT
UNVOREINGENOMMENHEIT
VERWANDSCHAFT
VORINSTANZ
Rechtsnormen:
Art. 34 Abs. I lit. c BGG
Art. 29 Abs. I BV
Art. 30 Abs. I BV
§ 5a Abs. I VRG
§ 5a Abs. I lit. b VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2019.00401
Urteil
der 3. Kammer
vom
28. November 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter André
Moser, Verwaltungsrichter Matthias Hauser,
Gerichtsschreiber Yannick Weber.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Stadt B, vertreten durch die Sozialbehörde,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Sozialhilfe,
hat sich ergeben:
I.
A.
Mit
Leistungsentscheid vom 26. Juli 2017 sprach die Sozialbehörde der Stadt B A
ab 8. Juni 2017 bis 31. August 2017 wirtschaftliche Hilfe zu und wies
ihn unter anderem an, einen vierwöchigen Arbeitseinsatz im Programm C des Zweckverbands
D zu leisten.
B.
Am 25. August
2017 beantragte A bei der Sozialbehörde der Stadt B den Ersatz von Mehrkosten
für auswärtige Verpflegung von Fr. 10.- pro Tag während seines
Arbeitseinsatzes sowie die Übernahme von Kosten für die Benutzung öffentlicher
Verkehrsmittel im Betrag von Fr. 68.-. Am 9. September 2017 ersuchte A
die Sozialbehörde, den Leistungsentscheid vom 26. Juli 2017 zu überprüfen,
und beantragte, ihm sei unbefristete wirtschaftliche Hilfe zuzusprechen. Zudem
verlangte er, die Präsidentin der Sozialbehörde, E, Stadtrat F und G, Leiter
Soziales, hätten in den Ausstand zu treten.
C.
Mit
Leistungsentscheid vom 21. September 2017 sprach die Sozialbehörde der
Stadt B A für den Zeitraum vom 1. September 2017 bis 31. Mai 2018
wirtschaftliche Hilfe zu und setzte dafür ein monatliches Unterstützungsbudget
fest.
D.
Am 7. März
2018 wies die Sozialbehörde B die Ausstandsbegehren von A, den Antrag auf
unbefristete wirtschaftliche Hilfe sowie den Antrag um Ausrichtung von Fr. 10.-
pro Tag für auswärtige Verpflegung ab.
II.
Dagegen erhob A am 18. April 2018 Rekurs bzw.
Aufsichtsbeschwerde an den Bezirksrat X. Mit Beschluss vom 6. Mai 2019
wies der Bezirksrat X den Rekurs ab, soweit er darauf eintrat. Die
Verfahrenskosten wurden teilweise der Stadt B auferlegt, weil die Sozialbehörde
Vorschriften zum Ausstandsverfahren verletzt und das Gesuch von A um Bestellung
eines unentgeltlichen Rechtsbeistands nicht behandelt habe. Soweit der
Bezirksrat die Eingabe von A als Aufsichtsbeschwerde entgegennahm, gab er
dieser keine Folge.
III.
A.
Mit
Beschwerde vom 14. Juni 2019 gelangte A mit 33 Anträgen an das
Verwaltungsgericht. Neben zahlreichen Feststellungsbegehren betreffend die
tatsächlichen Umstände verlangte A die Aufhebung des Beschlusses des
Bezirksrats X vom 6. Mai 2019, die unbefristete Zusprechung wirtschaftlicher
Hilfe, den Ersatz der im Zusammenhang mit seinem Arbeitseinsatz geltend
gemachten Kosten sowie die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege und
Rechtsverbeiständung im Rekurs- und Beschwerdeverfahren. Daneben rügte er, G
und E hätten als Mitglieder der Sozialbehörde B in den Ausstand treten müssen.
Zudem machte er geltend, Ersatzmitglied I.K., der am angefochtenen Beschluss
des Bezirksrats mitgewirkt habe, sei befangen, weil er mit J.K. verheiratet
sei, die am ursprünglichen Entscheid der Sozialbehörde mitgewirkt habe.
B.
Am 19. Juni
2019 verfügte der Abteilungspräsident die Abweisung des Gesuchs von A um
unentgeltliche Rechtsverbeiständung für das Beschwerdeverfahren.
C.
Der Bezirksrat
X erklärte mit Eingabe vom 21. Juni 2019 Verzicht auf eine Vernehmlassung.
D.
Nach
entsprechender Aufforderung mit Verfügung des Instruktionsrichters vom 2. Oktober
2019 teilte die Sozialbehörde B am 10. Oktober 2019 mit, dass J.K. als
Mitglied der Sozialbehörde B am angefochtenen Beschluss mitgewirkt und E als
Privatperson etwa im Juni 2019 gegen A Strafanzeige wegen Verleumdung erhoben
habe.
E.
Dem Bezirksrat
X war mit nämlicher Verfügung vom 2. Oktober 2019 Frist angesetzt worden,
um zum Vorbringen des Beschwerdeführers Stellung zu nehmen, wonach
Ersatzmitglied I.K. mit J.K. verheiratet sei und infolge deren Mitwirkung am
Beschluss vom 7. März 2018 in den Ausstand hätte treten müssen.
Bezugnehmend darauf erklärte der Bezirksrat X mit Schreiben vom 14. Oktober
2019 Verzicht auf eine Vernehmlassung.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht
ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) zur
Behandlung der Beschwerde zuständig.
1.2
Der
Beschwerdeführer verlangt unter anderem die unbefristete Gewährung
wirtschaftlicher Sozialhilfe im durch Leistungsentscheid vom 26. Juli 2017
festgesetzten Betrag von monatlich Fr. 2'492.25, weshalb insoweit von
einer streitwertbehafteten Streitigkeit auszugehen ist. Namentlich im Bereich
der Sozialhilfe ist der Streitwert bei Streitigkeiten über periodisch
wiederkehrende Leistungen mit der Summe dieser periodischen Leistungen während
der Dauer von zwölf Monaten gleichzusetzen (statt vieler VGr, 16. August
2018, VB.2018.00005, E. 1.2, mit Hinweis auf Kaspar Plüss in: Alain
Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 65a N. 17).
Angesichts des demzufolge Fr. 20'000.- übersteigenden Streitwerts ist die
Kammer zur Behandlung der Beschwerde zuständig (§ 38 Abs. 1 in
Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c VRG).
1.3
Gegen den
ablehnenden Bescheid auf eine Aufsichtsbeschwerde hin ist lediglich eine
erneute Aufsichtsbeschwerde möglich, die an die nächsthöhere Aufsichtsinstanz
zu richten ist. Dem Verwaltungsgericht kommt allerdings keine Aufsichtsfunktion
gegenüber Verwaltungsbehörden zu; insbesondere besteht keine solche gegenüber
den Vorinstanzen im vorliegenden Verfahren (Martin Bertschi,
Kommentar
VRG,
Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 74, 85;
Art. 94 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 [KV; LS 101]).
Soweit der Beschwerdeführer die Beurteilung seiner Aufsichtsbeschwerde durch
den Bezirksrat X beanstandet oder aufsichtsrechtliche Rügen gegen die Stadt B
und den Bezirksrat X vorbringt, ist auf seine Eingabe folglich nicht
einzutreten. Von einer Weiterleitung der Eingabe kann abgesehen werden, weil eine
Aufsichtsbeschwerde nicht fristgebunden ist und deshalb keine Pflicht nach § 5
Abs. 2 VRG zu deren Weiterleitung an die zuständige Behörde besteht (VGr,
10. April 2019, VB.2018.00830, E. 6.3).
2.
2.1
Vorab rügt
der Beschwerdeführer, das am angefochtenen Beschluss mitwirkende Ersatzmitglied
des Bezirksrats, I.K., hätte in den Ausstand treten müssen, weil es mit J.K.
verheiratet sei, die – von der Beschwerdegegnerin bestätigt – an deren
Entscheid vom 7. März 2018 mitgewirkt hatte. Der Bezirksrat hat sich trotz
entsprechender instruktionsrichterlicher Aufforderung nicht zur Frage
geäussert, ob es sich beim betreffenden Ersatzmitglied – wie vom
Beschwerdeführer behauptet – um den Ehemann von J.K. handle. Entsprechend ist
darüber in Gesamtwürdigung aller Umstände zu befinden. Anhand öffentlich zugänglicher,
amtlicher Dokumente lässt sich erkennen, dass I.K. und J.K. an der gleichen
Adresse wohnhaft sind. Aufgrund dieser äusseren Umstände kann als erstellt
gelten, dass es sich bei den betreffenden Personen – wie unwidersprochen
behauptet – um ein Ehepaar handelt.
2.2
Nach § 5a
Abs. 1 VRG treten Personen, die eine Anordnung zu treffen, dabei mitzuwirken
oder sie vorzubereiten
haben,
in
den
Ausstand,
wenn
sie
in
der
Sache
persönlich befangen erscheinen. Diese
Bestimmung konkretisiert den grundrechtlichen Anspruch der
Verfahrensbeteiligten auf unparteiische Beurteilung, wie er in Art. 29 Abs. 1
der Bundesverfassung (BV; SR 101) in allgemeiner Weise und in Art. 30 Abs. 1
BV für gerichtliche Verfahren verankert ist und als dessen Teilgehalt die
Ausstandspflicht bei Befangenheit verfassungsrechtlich garantiert wird (Regina
Kiener, Kommentar VRG, § 5a N. 4).
2.3
Befangen­heit
ist anzunehmen, wenn im Einzelfall tatsächliche oder verfahrensrechtliche Umstände
vorliegen, die geeignet sind, Misstrauen in die Unparteilichkeit der
betreffenden Person zu erwecken. Bei der Befangenheit handelt es sich um einen
inneren Zustand, der nur schwer bewiesen werden kann. Es braucht daher nicht
nachgewiesen zu werden, dass eine Person tatsächlich befangen ist. Vielmehr
genügt das Vorhandensein von Umständen, die den Anschein der Befangenheit und
die Gefahr der Voreingenommenheit zu begründen vermögen. Dabei kann allerdings
nicht auf das subjektive Empfinden einer Partei abgestellt werden; das
Misstrauen muss stattdessen in objektiver Weise als begründet erscheinen (vgl. BGE
140 III 221 E. 4.1; Kiener, § 5a N. 15 mit weiteren Hinweisen).
2.4
Ausstandsgründe sind umgehend geltend zu machen, d.
h. grundsätzlich zu dem Zeitpunkt, in dem der Betroffene
Kenntnis der für eine Befangenheit sprechenden Tatsachen und der am Entscheid
mitwirkenden Personen erhält. Aus dem Grundsatz von Treu und Glauben folgt,
dass ein Untätigbleiben oder eine Einlassung in ein Verfahren im Wissen um das
Vorliegen von Ausstandsgründen deren spätere Geltendmachung ausschliesst
(Kiener, § 5a N. 43 f., auch zum Folgenden). Nur wenn eine
Verfahrenspartei von Umständen, welche ein Ausstandsbegehren begründet
erscheinen lassen, erst zusammen mit der betreffenden Verfügung Kenntnis erhält
und diese Umstände nicht schon früher hätte erkennen müssen, darf sie die
Verletzung der Ausstandsregeln auch noch im anschliessenden
Rechtsmittelverfahren rügen. Sodann darf einer Partei der Grundsatz von Treu
und Glauben nicht entgegengehalten werden, wenn das fragliche Mitglied Kenntnis
vom Ausstandsgrund hatte und diesen von Amtes wegen hätte berücksichtigen
müssen (VGr, 12. Dezember 2018, VB.2018.00574, E. 4.5 mit
Hinweis auf Kiener, § 5a N. 44)
. In Anwendung dieser
Grundsätze erweist sich die Rüge des Beschwerdeführers als rechtzeitig. Zwar
durfte vom Beschwerdeführer erwartet werden, die Zusammensetzung des
Bezirksrats – wie sie sich unter anderem aus dem Amtsblatt oder dem
Staatskalender ergibt – zu kennen; er musste indessen nicht damit rechnen und
wurde auch nicht vorgängig darüber orientiert, dass mit I.K. ein (bestimmtes)
Ersatzmitglied am angefochtenen Beschluss mitwirken würde. Im Folgenden ist
daher zu prüfen, ob I.K. in den Ausstand hätte treten müssen, wie dies der
Beschwerdeführer geltend macht.
2.5
Ein
Anschein der Befangenheit besteht gemäss § 5a Abs. 1 lit. b VRG
in verschiedenen Verwandtschaftskonstellationen zu einer Partei. Eine besondere
Beziehungsnähe zu anderen Personen, wie die Ehe mit einem Mitglied der
Vorinstanz, stellt zwar keinen im Gesetzestext ausdrücklich erwähnten
Ausstandsgrund dar. Jedoch sind derartige Umstände des Einzelfalls stets am
Massstab der Generalklausel zu messen; mithin ist in dieser Konstellation zu
prüfen, ob die Beziehungsnähe zu einem Mitglied der Vorinstanz einen Anschein
der Befangenheit bewirkt (Kiener, § 5a N. 36). Das
Bundesgerichtsgesetz (BGG; SR 173.110
) qualifiziert in Art. 34
Abs. 1 lit. c die Ehe einer mit der Entscheidfindung befassten Person
mit einem Mitglied einer Vorinstanz, das in der gleichen Sache tätig war, als
Ausstandsgrund. Diese Regelung liegt darin begründet, dass sich Vorinstanzen im
bundesgerichtlichen Verfahren vernehmlassungsweise beteiligen (Isabelle Häner,
Basler Kommentar Bundesgerichtsgesetz, 3. A., Basel 2018, Art. 34 N. 15).
Im gegenständlichen Verfahren beteiligte sich die Beschwerdegegnerin
vernehmlassungsweise am Rekursverfahren, was dafürspricht, diesen Grundsatz
auch vorliegend zur Anwendung zu bringen. Die genannte Bestimmung des BGG
bildet zudem eine Konkretisierung von Art. 30 BV (Häner, Art. 34 N.
1). Da Art. 29 Abs. 1 BV eine
zum in
Art. 30 Abs. 1 BV verankerten Anspruch auf Unparteilichkeit, Unbefangenheit
und Unvoreingenommenheit der Richterin bzw. des Richters analoge Garantie in
Bezug auf Verwaltungsbehörden statuiert (VGr, 12. Dezember 2018,
VB.2018.00574, E. 4.2 mit Hinweisen), ist
Art. 34
Abs. 1 lit. c BGG auch im Hinblick auf den Ausstand eines
Bezirksratsmitglieds von Bedeutung. Allerdings hätte I.K. auch dann in den
Ausstand treten müssen, wenn Art. 34 Abs. 1 lit. c BGG nicht als
Ausdruck einer verfassungsmässigen Regelung betrachtet werden müsste: Die Ehe
mit einem Mitglied der vorinstanzlich verfügenden Behörde, die sich
vernehmlassungsweise am Rekursverfahren beteiligt und die Abweisung des
Rekurses beantragt, ist nämlich geeignet, einen objektiven
Anschein der
Befangenheit zu begründen (grundlegend zum Ganzen auch BGE 140 I 240).
Ersatzmitglied
I.K. hätte folglich
nicht am angefochtenen Beschluss vom 6. Mai 2019 mitwirken dürfen.
2.6
Eine
Verletzung des Anspruchs auf Unbefangenheit kann im Rechtsmittelverfahren
grundsätzlich nicht mehr geheilt werden und muss unbesehen seiner inhaltlichen
Richtigkeit zur Aufhebung des fraglichen Entscheids führen. Die Praxis geht
allerdings von einer ausnahmsweisen Heilungsmöglichkeit aus, wenn der Verstoss
geringfügig erscheint und angenommen werden kann, er habe sich nicht auf das
Prozessergebnis ausgewirkt, und wenn der Rechtsmittelinstanz zudem hinsichtlich
des Streitgegenstands dieselbe Kognition zukommt (Kiener, § 5a N. 53
mit Hinweisen; vgl. auch VGr, 12. Dezember 2018, VB.2018.00574, E. 4.6).
Nur schon weil dem Verwaltungsgericht im Beschwerdeverfahren gemäss § 50
VRG nicht dieselbe Kognition zusteht wie dem Bezirksrat bei der Behandlung des
Rekurses nach § 20 VRG, wäre eine Heilung des Verstosses gegen die
Ausstandspflicht in diesem Verfahren aber selbst bei Anwendung der erwähnten
Praxis ausgeschlossen.
3.
3.1
Nach dem
Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen, soweit darauf eingetreten wird, und
die Sache insoweit der Vorinstanz zur Durchführung eines neuen Rekursverfahrens
in verfassungskonformer Besetzung zurückzuweisen. Es genügt dabei nicht, dass
bloss ein neuer Entscheid ohne Ersatzmitglied I.K. ergeht, sondern das ganze
Rekursverfahren ist zu wiederholen.
3.2
Bei diesem
Ergebnis erübrigt sich eine Prüfung der weiteren Rügen des Beschwerdeführers.
4.
4.1
Ist die
Aufhebung eines Entscheids im Rechtsmittelverfahren allein auf einen
Verfahrensfehler der Vorinstanz, wie etwa die Missachtung von Ausstandsvorschriften,
zurückzuführen, so kann die Vorinstanz für kostenpflichtig erklärt werden
(Plüss, § 13 N. 54, 59). Entsprechend sind die Kosten des
vorliegenden Entscheids gestützt auf das Verursacherprinzip der Vorinstanz
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
VRG). Das Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Prozessführung wird
damit gegenstandslos.
4.2
Eine
Parteientschädigung beantragt der Beschwerdeführer nicht, mangels besonderen
(objektiv gebotenen) Aufwands wäre ihm aber ohnehin keine solche zuzusprechen (§ 17
Abs. 2 VRG). Das Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der
unentgeltlichen Rechtsverbeiständung für das Beschwerdeverfahren wurde bereits
mit Präsidialverfügung vom 19. Juni 2019 abgewiesen.
5.
Der vorliegende
Rückweisungsentscheid stellt einen selbständig eröffneten Zwischenentscheid in
einer Ausstandssache im Sinn von Art. 92 Abs. 1 BGG dar, wogegen die
(in der Hauptsache offenstehende) Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten unmittelbar zulässig ist.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Der Beschluss des
Bezirksrats X vom 6. Mai 2019 wird aufgehoben und die Sache wird zur
Durchführung eines neuen Rekursverfahrens an die Vorinstanz zurückgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--     Zustellkosten,
Fr. 2'620.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Vorinstanz auferlegt.
4.    Das
Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Prozessführung wird als
gegenstandslos geworden abgeschrieben.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai
6,
6004 Luzern
, einzureichen.
6.    Mitteilung
an …