zh_verwaltungsgericht · VB.2011.00455 · 2012-03-01 · de

Aufforderung zur Fertigstellung einer Strasse | Überprüfung eines Vollstreckungsentscheids betreffend Fertigstellung einer Strasse. Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E. 1.1). Vollstreckungsentscheid als Anfechtungsobjekt und zulässige Rügen (E. 1.2-4). Vorliegend muss nicht erneut auf die rechtskräftig entschiedene Frage des Zustandekommens einer Vereinbarung über den Strassenbau und die Widmung der Strasse zu öffentlichem Gebrauch zurückgekommen werden (E. 2). Die Beschwerdeführerin kann aus der von ihr vorgenommenen Erstellung der Groberschliessungsanlagen keine über 1994 hinausreichenden Ansprüche geltend machen, denn spätestens dann wäre die Groberschliessung seitens der Gemeinde erfolgt (E. 3.2). Mit der Finanzierung der Strassenausbauten war die an die Groberschliessung "angehängte" Feinerschliessung gemeint, weshalb keine unrichtige Feststellung des Sachverhalts vorliegt (E. 4.2). Die Beschwerdeführerin lässt offen, wie die Eigentumsgarantie durch die Einforderung der auf dem öffentlich-rechtlichen Vertrag der Parteien basierenden Verpflichtungen verletzt worden sein soll (E. 5.2). Aus der Unsicherheit der Steuerrekurskommission in ihrem Entscheid kann nicht abgeleitet werden, die unentgeltliche Abtretung der Strassenparzelle sei aus materiellen Gründen fraglich. Eine Verletzung der Eigentumsgarantie liegt nicht vor (E. 5.3). Der Rekurs der Beschwerdeführerin erwies sich als unbegründet und grenzte an Mutwilligkeit. Die ihr auferlegte Parteientschädigung ist nicht zu beanstanden (E. 6). Parteientschädigung für Beschwerdegegner (E. 7). Abweisung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 12..2.01.0 VB.2011.00455
Zurich Verwaltungsgericht 12..2.01.0 VB.2011.00455
Zurigo Verwaltungsgericht 12..2.01.0 VB.2011.00455

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2011.00455
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Geschäftsnummer:
VB.2011.00455
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 01.03.2012
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Aufforderung zur Fertigstellung einer Strasse
Überprüfung eines Vollstreckungsentscheids betreffend Fertigstellung einer Strasse.
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E. 1.1). Vollstreckungsentscheid als Anfechtungsobjekt und zulässige Rügen (E. 1.2-4). Vorliegend muss nicht erneut auf die rechtskräftig entschiedene Frage des Zustandekommens einer Vereinbarung über den Strassenbau und die Widmung der Strasse zu öffentlichem Gebrauch zurückgekommen werden (E. 2). Die Beschwerdeführerin kann aus der von ihr vorgenommenen Erstellung der Groberschliessungsanlagen keine über 1994 hinausreichenden Ansprüche geltend machen, denn spätestens dann wäre die Groberschliessung seitens der Gemeinde erfolgt (E. 3.2). Mit der Finanzierung der Strassenausbauten war die an die Groberschliessung "angehängte" Feinerschliessung gemeint, weshalb keine unrichtige Feststellung des Sachverhalts vorliegt (E. 4.2). Die Beschwerdeführerin lässt offen, wie die Eigentumsgarantie durch die Einforderung der auf dem öffentlich-rechtlichen Vertrag der Parteien basierenden Verpflichtungen verletzt worden sein soll (E. 5.2). Aus der Unsicherheit der Steuerrekurskommission in ihrem Entscheid kann nicht abgeleitet werden, die unentgeltliche Abtretung der Strassenparzelle sei aus materiellen Gründen fraglich. Eine Verletzung der Eigentumsgarantie liegt nicht vor (E. 5.3). Der Rekurs der Beschwerdeführerin erwies sich als unbegründet und grenzte an Mutwilligkeit. Die ihr auferlegte Parteientschädigung ist nicht zu beanstanden (E. 6). Parteientschädigung für Beschwerdegegner (E. 7).
Abweisung der Beschwerde.
Stichworte:
ANFECHTUNGSOBJEKT
EIGENTUMSGARANTIE
ENTEIGNUNG
ERSCHLIESSUNG
FERTIGSTELLUNG
GROBERSCHLIESSUNG
KOSTENBETEILIGUNG
NICHTIGKEIT
ÖFFENTLICH-RECHTLICHER VERTRAG
SACHVERHALTSERMITTLUNG
STRASSE
STRASSENBAU
VOLLSTRECKUNGSVERFÜGUNG
Rechtsnormen:
Art. 26 BV
§ 30 Abs. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2011.00455
Urteil
der 3. Kammer
vom
1. März 2012
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rotach
Tomschin, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Gerichtsschreiberin Anja Tschirky.
In Sachen
A AG, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeinderat C,
vertreten durch
RA D,
Beschwerdegegner,
betreffend
Aufforderung zur Fertigstellung einer Strasse,
hat
sich ergeben:
I.
A.
Die A AG war Eigentümerin der damaligen Parzelle 01 im Gebiet
E/F der Gemeinde C. Dieses Grundstück war im Nordosten von der bestehenden
G-Strasse, zudem von zwei Flurwegen, im Nordwesten von der Verbindung zwischen
H-- und G-Strasse (Kat.-Nr. 02, spätere I-Strasse) und im Südosten von der
Verlängerung der J-Strasse umrahmt. Die A AG plante eine Überbauung ihrer
Parzelle 01. Für deren Erschliessung ausserhalb der G-Strasse war gemäss einer
Projektstudie der Ausbau der J-Strasse (inkl. Verlängerung) und des Flurwegs
Kat.-Nr. 02 (spätere I-Strasse) auf eine Fahrbahnbreite von 6,0 m
(J-Strasse 5,0 m) mit einseitigem, 2,0 m breitem Gehsteig notwendig. Zudem
waren zur Erschliessung die Hauptstränge der Kanalisationsleitungen zu
erstellen.
Am 28. Mai 1986 genehmigte der Regierungsrat den
kommunalen Erschliessungsplan der Gemeinde C vom 30. Januar
1984/29. Oktober 1985 grundsätzlich, sah indessen eine Etappierung der
Groberschliessung im Bereich E/F vor: So war der Ausbau der Kanalisation und
der Feldwege (Kat.-Nr. 02 und Verlängerung der J-Strasse) im Bereich
zwischen H- und G-Strasse und damit die Groberschliessung des Grundstücks 01
erst für 1990–1994 vorgesehen. Allerdings hatte die Gemeinde C mit Beschluss
vom 9. Juli 1985 einer anderen Grundstückeigentümerin erlaubt, das
1. Teilstück der II. Etappe des vorgesehenen Ausbaus des Flurwegs
Kat.-Nr. 02 bis zum Schacht 03 zu erstellen, bis etwas unterhalb der
Verlängerung der J-Strasse.
Grundsätzlich wäre die Gemeinde C für den in den Jahren
1990–1994 vorgesehenen Ausbau der geplanten Sammelstrassen und der Kanalisation
als Installationen der Groberschliessung zur Erschliessung des Grundstücks der
A AG zuständig und kostenpflichtig gewesen (2. Teilstück der
II. Etappe ab 03 bis G-Strasse, bezeichnet als III. Etappe). Einem
vorzeitigen Ausbau dieser Infrastruktur stimmte die Gemeinde aber zugunsten der
bauwilligen Grundeigentümerin unter der Bedingung zu, dass ihr durch den
vorzeitigen Baubeginn keine Kosten entstünden. Entsprechend war die A AG
verpflichtet, auf eigene Kosten den Ausbau der I-Strasse vorzunehmen
(Landerwerb, Strassenbau und Kanalisationsleitung), während die Gemeinde C als
Entgegenkommen für die Kosten der Strassenbeleuchtung aufkam. Zudem hatte die
A AG zusammen mit einem weiteren Grundstückeigentümer den Ausbau der
Kanalisationsleitung entlang der Verlängerung der J-Strasse zu übernehmen.
Einen entsprechenden "Vorschlag" unterbreitete die Gemeinde C den
bauwilligen Parteien mit Beschluss vom 28. Januar 1986. In der Folge
genehmigte sie am 25. März 1986 das Projekt über die Erstellung der
III. Etappe des Ausbaus der I-Strasse und schloss erneut jede
Kostenbeteiligung daran ‑ mit Ausnahme der Strassenbeleuchtung ‑
aus. Die A AG erstellte 1986/1987 die I-Strasse bis auf den heute noch
fehlenden Deckbelag auf eigene Kosten unter Inanspruchnahme von 942 m
2
ihres Landes und überbaute anschliessend ihr Grundstück. Für den Ausbau der
J-Strasse (Trottoir) trat die A AG 314 m
2
Land ab. Die
I-Strasse wie auch die J-Strasse werden seit ihrer Erstellung von der
Öffentlichkeit benutzt.
B.
Gegen
die vom Gemeinderat C dem Baukonsortium "K" 1991 erteilte
Baubewilligung wehrte sich die A AG schliesslich mit Beschwerde vom
8. September 1992 an das Verwaltungsgericht und verlangte, das
Baukonsortium habe sich in die bestehende strassenmässige Erschliessung des
Grundstücks Kat.-Nr. 04 über die G-/I-Strasse sowie allenfalls in die von
ihr erstellten Kanalisationsleitungen einzukaufen. Die A AG vertrat schon
damals den Standpunkt, sie habe die Kosten der von ihr erstellten Anlagen lediglich
bevorschusst. Das Verwaltungsgericht erachtete diese Auffassung als höchst
zweifelhaft und wies die Beschwerde mit Entscheid vom 16. Dezember 1992 ab.
C.
Im
Frühjahr 1995 gelangte die A AG an die Gemeinde C und verlangte eine
Kostenbeteiligung an der Kanalisation I-Strasse sowie eine
Landerwerbsentschädigung für die Sammelstrassen I- und J-Strasse. In der Folge
liess die Gemeinde die Verhältnisse noch einmal von Grund auf abklären und kam
im Entscheid vom 17. Oktober 1995 zum Schluss, dass sie der A AG die
vorzeitige Erstellung der Groberschliessungsanlagen gegen definitive Übernahme
der Kosten zugestanden hatte. Die A AG wurde aufgefordert, die Fertigstellung
ihres Teilstücks I-Strasse unmittelbar, bis spätestens 30. Juni 1996,
vorzunehmen und dieses anschliessend unentgeltlich ins öffentliche Eigentum
übertragen zu lassen (Dispositiv-Ziffer 2). Vor Einbringung des Deckbelags
seien zudem allfällige Schäden in der Tragschicht zu beheben (Dispositiv-Ziffer
3). Mit Entscheid vom 30. April 1996 hob die Baurekurskommission II des
Kantons Zürich (heute: Baurekursgericht) den Gemeinderatsentscheid vom
17. Oktober 1995 in Dispositiv-Ziffern 2 und 3 auf.
D.
Am
3. Januar 1996 stellte die A AG bei der Direktion der öffentlichen
Bauten des Kantons Zürich (heute: Baudirektion) das Gesuch, sie habe die
Anbringung der Deckbeläge und der übrigen Fertigstellungsarbeiten an der
I-Strasse anzuordnen, die A AG zur Kostenbevorschussung und die Gemeinde C
dazu zu verpflichten, nach Abschluss der Bauarbeiten der A AG sämtliche
Kosten der Erstellung der I-Strasse inklusive Kanalisation sowie für die
Landabtretung Trottoir J-Strasse zurückzuerstatten. Die Baudirektion wies das
Gesuch mit Verfügung vom 21. Juli 1997 ab. Den von der A AG dagegen
erhobenen Rekurs wies der Regierungsrat mit Entscheid vom 16. Juni 1998
ab.
E.
Am
7. Januar 1997, noch vor dem Entscheid der Baudirektion vom 21. Juli
1997, ersuchte die Gemeinde C beim Statthalteramt des Bezirks C um Einleitung
des Schätzungsverfahrens. Im Wesentlichen ging es darin um die Frage, ob der
A AG sämtliche Kosten aus dem Bau der von ihr erstellten
Groberschliessungsanlagen und der dafür notwendigen Landabtretungen
zurückzuerstatten seien oder nicht. Die Schätzungskommission beschloss am
26. September 2000, dass die Gemeinde C der A AG weder die Kosten des
Strassenbaus und der Kanalisation des letzten Teilstücks der I-Strasse noch die
Landkosten der I- und J-Strasse zu bezahlen habe. Dies umso mehr, als die
A AG mit der Einreichung des Detailprojekts zur Genehmigung und dem
anschliessenden Bau der Anlagen den Vorschlag des Gemeinderats vom
28. Januar 1986 konkludent angenommen habe, womit ein Vertrag
öffentlich-rechtlicher Natur über den Strassenbau und dessen definitive
Regelung zustande gekommen sei.
Dagegen erhob die A AG am 15. März 2001 Rekurs,
den das Verwaltungsgericht mit Entscheid vom 20. September 2001 abwies
(Verfahren VR.2001.00001). Die Parteien bekräftigten in jenem Verfahren, dass
über den Strassenbau und die Widmung der Strasse zu öffentlichem Gebrauch eine
öffentlich-rechtliche Vereinbarung zustande gekommen sei. Das
Verwaltungsgericht bestätigte das Vorliegen eines öffentlich-rechtlichen
Vertrags sowie die Auffassung der Gemeinde C, wonach sie gemäss dem Protokoll
vom 28. Januar 1986 die Kosten der Groberschliessung durch die J- und die
I-Strasse ganz und definitiv den damals bauwilligen Grundeigentümern überwälzt
habe, ausgenommen die Kosten der Strassenbeleuchtung. Zudem habe der Entscheid,
die I-Strasse bis hin zur G-Strasse auszubauen, auf dem freien Willen der
A AG beruht. Die Gemeinde C habe dies jedenfalls nicht verlangt.
Das in der Folge von der A AG beanspruchte
Bundesgericht bestätigte mit Urteil vom 19. April 2002 die Auffassung des
Verwaltungsgerichts, wonach zwischen den Parteien ein rechtsgültiger Vertrag
zustande gekommen sei und der A AG keine finanziellen Ansprüche aus ihren
Aufwendungen für die streitigen Erschliessungsanlagen zustünden.
F.
Am
29. April 2004 erhob die Gemeinde C Klage beim Verwaltungsgericht mit dem
Antrag (1), die A AG sei zu verpflichten, den Deckbelag auf der Fahrbahn
der I-Strasse innert 90 Tagen einzubauen, wobei bestehende Schäden an der
Tragschicht vorgängig zu beheben seien. Weiter (Anträge 2–4) seien der im
Eigentum der beklagten A AG stehende Teil der I-Strasse (Fahrbahn und Gehweg)
im Umfang von 942 m
2
und das ebenso in ihrem Eigentum stehende
Trottoir J-Strasse im Umfang von 314 m
2
der Gemeinde zuzusprechen.
Die Gemeinde stützte sich dabei auf das Zustandekommen eines
öffentlich-rechtlichen Vertrags, was die A AG bestritt. Das Verwaltungsgericht
bestätigte das Vorliegen eines öffentlich-rechtlichen Vertrags erneut (vgl.
vorn I. E.) und gestützt darauf die Pflicht der A AG zum
vollständigen Bau der übernommenen Groberschliessung, einschliesslich des
erforderlichen Deckbelages. Im Dispositiv hiess das Verwaltungsgericht die
Klage der Gemeinde C weitgehend gut und verpflichtete die A AG dazu,
"1.1 den Deckbelag auf der
Fahrbahn der I-Strasse gemäss dem am 25. März 1986 vom Gemeinderat C
bewilligten Strassenprojekt innert 90 Tagen seit Rechtskraft dieses Urteils
einzubauen, wobei bestehende Schäden an der Tragschicht vorgängig zu beheben
sind;
1.2 die in ihrem Eigentum stehende
Teilfläche der I-Strasse von 942 m
2
(Fahrbahn und Gehweg) auf dem
Grundstück Kat.-Nr. 05 sowie das in ihrem Eigentum stehende Trottoir mit
einer Fläche von 314 m
2
auf dem Grundstück Kat.-Nr. 06 der
Klägerin (Gemeinde C) zu übertragen, sobald die Bauarbeiten gemäss
Disp.-Ziff. 1.1 beendet und abgenommen sind."
Das Bundesgericht wies mit Urteil vom 18. Mai 2006
eine dagegen gerichtete Berufung der A AG ab. Auch das Bundesgericht ging
von einem Konsens der Parteien in Bezug auf den Abschluss eines
Erschliessungsvertrages aus und davon, dass die A AG die Erschliessungsvereinbarung
weitgehend (abgesehen vom Deckbelag) erfüllt habe. Sie handle somit
rechtsmissbräuchlich, wenn sie sich auf die Nichtigkeit der
Erschliessungsvereinbarung berufe.
G.
Der
Gemeinderat C setzte der A AG am 27. September 2010 eine letzte Frist
bis 31. Mai 2011 an, um die von ihr auszuführenden Arbeiten gemäss Klage
vom 29. April 2004 zu verrichten, ansonsten die Ersatzvornahme durch die
Gemeinde angeordnet würde. Die Schadenbehebungsarbeiten seien vor dem Einbau
des Deckbelags mit der Tiefbauabteilung der Gemeinde abzusprechen.
II.
Dagegen liess die A AG am 3. November 2010 Rekurs bei
der Baurekurskommission II des Kantons Zürich (heute: Baurekursgericht) erheben
mit dem Antrag, der Beschluss des Gemeinderats C vom 27. September 2010
sei aufzuheben. Die Baurekurskommission II überwies den Rekurs zuständigkeitshalber
dem Bezirksrat C, der das Rechtsmittel mit Beschluss vom 9. Juni 2011
abwies, soweit er darauf eintrat.
III.
Dagegen liess die A AG am 15. Juli 2011
Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben mit dem Antrag, der angefochtene
Beschluss sei aufzuheben, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des
Beschwerdegegners. Der Gemeinderat C beantragte seinerseits die Abweisung der
Beschwerde, soweit darauf eingetreten werde. Der Bezirksrat C verzichtete auf
Vernehmlassung.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Vorliegend
geht es um die Fertigstellung einer Strasse, die gegenüber dem genehmigten
Erschliessungsplan als vorgezogene Groberschliessung von der Beschwerdeführerin
zu erstellen war. Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung einer solchen
Streitsache gestützt auf § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich
vom 24. Mai 1959 (VRG) grundsätzlich zuständig. Angefochten ist allerdings
dem Wesen nach ein Vollstreckungsentscheid mit der Androhung der Ersatzvornahme
im Unterlassungsfall. Auch eine anfechtbare Vollstreckungsverfügung kann aber
an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden, wenn dieses wie vorliegend in
der Sache selbst zuständig ist (VGr, 16. August 2006, VB.2006.00016,
E. 2; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,
§ 30 N. 60).
1.2
Instrument
zur zwangsweisen Durchsetzung einer rechtskräftigen (Sach-)Verfügung oder eines
rechtskräftigen Entscheids ist die Vollstreckungsverfügung. Als Kernstück des
Vollstreckungsverfahrens bestimmt die Vollstreckungsverfügung die Modalitäten
der Zwangsmassnahme, indem sie Zeitpunkt, Ort und Art der Vollstreckung festlegt.
Dies setzt voraus, dass die Sachverfügung in Bezug auf die Vollstreckung die
wesentlichen Wertentscheidungen enthält, sodass die Vollstreckung zu einer rein
technischen Umsetzung des in der Sachverfügung Enthaltenen wird
(Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 29–31 N. 4; § 30 N. 19;
Reto Feller, Das Prinzip der Einmaligkeit des Rechtsschutzes im Staatshaftungsrecht,
Zürich 2007, S. 177 f.).
Die Beschwerdeführerin beanstandete vor Vorinstanz den
Beschluss des Beschwerdegegners vom 27. September 2010 in dessen
Dispositiv-Ziffer 1, weil ihr darin aufgegeben werde, die Arbeiten an der
I-Strasse "gemäss Klage vom 29. April 2004" auszuführen, unter
Androhung der Ersatzvornahme im Unterlassungsfall. Damit beziehe sich die
Vollstreckungsverfügung nicht auf eine zugrunde liegende Sachverfügung. Die
Vorinstanz hatte dazu festgehalten, Dispositiv-Ziffer 1 des erwähnten
Beschlusses sei zwar ungeschickt formuliert; es ergebe sich daraus aber klar,
dass die Beschwerdeführerin die Arbeiten gemäss dem Entscheid des
Verwaltungsgerichts vom 3. März 2005 auszuführen habe. Es handle sich
somit um ein Kanzleiversehen. Die Beschwerdeführerin hält erneut daran fest,
dass die Vollzugsanordnung des Beschwerdegegners nicht eine Sachverfügung
konkretisiere, sondern ihr Pflichten auferlege, welche einer Klageschrift des
Beschwerdegegners entnommen werden müssten, was § 30 Abs. 1 VRG widerspreche.
Der Beschwerdegegner bestreitet das Vorliegen einer Verletzung von § 30
VRG. Zudem sei der Beschwerdeführerin seit dem Entscheid des
Verwaltungsgerichts vom 3. März 2005 klar, welche Arbeiten vorzunehmen
seien.
Tatsächlich ist vorliegend von einer
Vollstreckungsverfügung auszugehen. Der Beschwerdegegner wies im Entscheid vom
27. September 2010 auf die erhobene Klage vom 29. April 2004, aber
auch auf den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 3. März 2005 hin, der
die Klage bezüglich der Vollendung des Strassenbaus uneingeschränkt und bezüglich
der Eigentumsübertragung im Eventualantrag gutgeheissen hatte. Aus dem
Entscheid des Beschwerdegegners vom 27. September 2010 geht somit hervor,
dass die der Beschwerdeführerin aufgegebenen Pflichten "gemäss der Klage
vom 29. April 2004" nur Pflichten umfassen konnten im Umfang, wie die
Klage vom Verwaltungsgericht gutgeheissen worden war (vorn I. F.). Damit
wird inhaltlich gerade auf den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 3. März
2005 als zu vollstreckende Sachverfügung verwiesen, und nur so kann auch der
Hinweis in Dispositiv-Ziffer 1 "gemäss der Klage vom 29. April
2004" verstanden werden. Die Vollstreckungsverfügung geht damit nicht über
das im Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 3. März 2005 Angeordnete
hinaus, wie der Beschwerdegegner zu Recht festhält. Eine Verletzung von
§ 30 Abs. 1 VRG, der die zwangsweise Vollstreckung behördlicher
Anordnungen regelt, liegt nicht vor. Im Übrigen ist der Beschwerdeführerin
nicht neu, was zur Vollendung ihrer Pflichten gemäss dem Beschluss des
Beschwerdegegners vom 28. Januar 1986 noch fehlt, hatte sie selber doch
schon Anfang 1996 bei der Direktion der öffentlichen Bauten verlangt, diese
habe das Anbringen der Deckbeläge und der übrigen Fertigstellungsarbeiten an
der I-Strasse ihr (Beschwerdeführerin) gegenüber anzuordnen (allerdings
antragsgemäss auf Kosten des Beschwerdegegners, vorn I. D.).
1.3
Anfechtungsobjekt
ist die Vollstreckungsverfügung des Beschwerdegegners vom 27. September
2010. Liegt eine Vollstreckungsverfügung vor, so stellt sich die Frage nach
deren Anfechtbarkeit und dies umso mehr, als die Beschwerdeführerin auch den
Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 3. März 2005 wiederum in Zweifel
zieht. Eine Verfügung, mit der ein früherer, rechtskräftiger Entscheid
vollzogen oder ohne sachliche Überprüfung bestätigt wird, kann grundsätzlich
nur so weit angefochten werden, als die gerügte Rechtswidrigkeit in der
Vollstreckungsverfügung selber begründet ist. So kann ein Beschwerdeführer
geltend machen, die Vollstreckungsverfügung sei unverhältnismässig und rechtswidrig
oder gehe über die zu vollstreckende Verfügung hinaus (Feller, a.a.O.,
S. 177; Kölz/Bosshart/Röhl, § 30 N. 59). Grundsätzlich
ausgeschlossen ist die Rüge, die frühere (materielle) Verfügung sei
rechtswidrig (wobei Verfügung hier im technischen Sinn nach Art. 82
lit. a des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG] zu
verstehen ist; dazu Karl Spühler/Annette Dolge/Dominik Vock,
Bundesgerichtsgesetz, Kurzkommentar, Zürich/St. Gallen 2006, Art. 82
N. 2; Bernhard Waldmann in: Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz,
2. A., Basel 2011, Art. 82 N. 8). Eine solche Rüge ist
verspätet.
1.4
Eine
Ausnahme von diesem Grundsatz macht das Bundesgericht allenfalls dann, wenn
eine Beschwerde führende Person die Verletzung von unverzichtbaren oder
unverjährbaren Grundrechten geltend macht oder wenn die Nichtigkeit der
ursprünglichen Verfügung zur Diskussion steht. Die in Art. 101 lit. c
des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1943 über die Organisation der
Bundesrechtspflege (aOG; in Kraft bis 31. Dezember 2006) enthaltene Regel,
wonach ein Vollstreckungsakt nicht angefochten werden könne, ist im BGG nicht
ausdrücklich aufgenommen worden, ergibt sich aber daraus, dass kein schutzwürdiges
Interesse daran bestehen kann, ein Staatshandeln, welches bloss einen
rechtskräftigen Entscheid vollstreckt, erneut anzufechten. Die Rechtsprechung
zum bisherigen Bundesrechtspflegegesetz, wonach das materielle Urteil im Rahmen
der Anfechtung des Vollzugsaktes grundsätzlich nicht überprüft werden kann,
gilt auch unter neuem Recht (BGr, 5. September 2011, 1C_200/2011,
E. 2.1; BGr, 8. Dezember 2009, 1C_399/2009, E. 1.5; BGr, 28.
November 2008, 8C_300/2008, E. 3; BGE 129 I 410 E. 1.1 [unter
bisherigem Recht]; Waldmann, a.a.O., Art. 82 BGG N. 10 S. 964;
Feller, S. 178; zum bisherigen Recht auch Kölz/Bosshart/Röhl, § 19
N. 67).
1.5
Die
Beschwerdeführerin erhebt keine weiteren Einwendungen gegen die Vollstreckungsverfügung
vom 27. September 2010, sondern nur noch gegen den Entscheid des
Verwaltungsgerichts vom 3. März 2005.
2.
Die Beschwerdeführerin ist der Meinung, das Urteil des
Verwaltungsgerichts vom 3. März 2005 sei nichtig. Sie stützt die
behauptete Nichtigkeit allein darauf, dass das Verwaltungsgericht in
"absolut widerrechtlicher und willkürlicher Weise" von einem
verwaltungsrechtlichen Vertrag ausgegangen sei, ohne dass jemals ein solcher
abgeschlossen worden wäre. Die Beschwerdeführerin ist daran zu erinnern, dass
gerade diese Frage bereits in den Entscheiden des Verwaltungsgerichts vom
20. September 2001 und vom 3. März 2005, jeweils bestätigt vom
Bundesgericht und damit rechtskräftig, entgegen ihrer Ansicht entschieden
worden war, insbesondere auch unter dem Aspekt der fehlenden schriftlichen
Zustimmung und des konkludenten Vertragsschlusses (vorn I. E.+F.). Zudem
hatten die Parteien im Verfahren VR.2001.00001 das Zustandekommen einer
Vereinbarung über den Strassenbau und die Widmung der Strasse zu öffentlichem
Gebrauch bestätigt (vorn I. E.), wozu das Vorbringen der
Beschwerdeführerin in Widerspruch steht. Das vorliegende Verfahren ist daher
nicht der Ort, um erneut auf diese Frage zurückzukommen.
3.
3.1
Die
Beschwerdeführerin bringt sodann vor, im Jahr 1986 sei der Beschwerdegegner
davon ausgegangen, dass in absehbarer Zeit in keiner Weise anzunehmen sei, die
an die I-Strasse angrenzenden Grundstücke des Kantons (M, damals
Kat.-Nr. 07, Gebiet "E") und der Primarschulgemeinde würden
überbaut. Entgegen dieser Prognose sei das Areal der ehemaligen M gemäss
Beschluss der Gemeindeversammlung vom 30. November 2009 umgezont worden und
solle überbaut werden. Zudem diene die I-Strasse seit November 2009 als
Zubringer zur Autobahn 08. Mit der Umzonung des Gebiets "E" bestehe
aber eine neu zu berücksichtigende Tatsache, aufgrund derer das Urteil des
Verwaltungsgerichts vom 3. März 2005 rechtswidrig geworden sei. Dasselbe
gelte, weil die I-Strasse inzwischen als Zubringer für die Autobahn 08 diene.
Dies bestreitet der Beschwerdegegner. Der 1986 abgeschlossene Vertrag habe auf
dem Gedanken basiert, dass die Beschwerdeführerin vorzeitig habe bauen wollen;
vorzeitig in dem Sinn, als eine Erschliessungspflicht der Gemeinde in jenem
Zeitpunkt nicht bestanden habe. Aus dem Umstand, dass 23 Jahre nach Abschluss
des Vertrags – weit über den Planungshorizont hinaus – eine Umzonung vorgenommen
worden sei, könne die Beschwerdeführerin nichts ableiten.
3.2
Das
Vorbringen der Beschwerdeführerin geht an den massgebenden Umständen vorbei. Zu
Recht weist der Beschwerdegegner darauf hin, der 1986 abgeschlossene Vertrag
habe den Umstand berücksichtigt, dass die Beschwerdeführerin vorzeitig –
nämlich vor Bestehen einer Erschliessungspflicht der Gemeinde – habe bauen
wollen. Wie dargelegt, war der Ausbau der I-Strasse wie auch der Verlängerung
der J-Strasse vom Regierungsrat in der Genehmigung des kommunalen
Erschliessungsplans für 1990–1994 vorgesehen worden (vorn I. A.). Der
Vorteil, der der Beschwerdeführerin aus der von ihr vorgenommenen
vorzeitigen
Groberschliessung erwuchs – und auf den die Beschwerdeführerin gleichzeitig
beschränkt war –, bestand demnach darin, dass sie nicht darauf warten musste,
bis die Gemeinde C spätestens 1994 die Groberschliessung vornahm, was ihr die
Überbauung ihres Grundstücks Kat.-Nr. 01 erst erlaubt hätte. Vielmehr
konnte die Beschwerdeführerin ihr Grundstück schon ab 1987 nutzen. Dies geht
auch aus dem Wortlaut des Beschlusses vom 28. Januar 1986 hervor, wonach
der Beschwerdeführerin mit der vorzeitigen Groberschliessung ermöglicht werde,
ihr Land "rasch und nicht erst in den Jahren 1990–1994" zu überbauen
und daraus Nutzen zu ziehen. Gerade im Hinblick auf diesen beschränkten
Zeithorizont ist auch der Hinweis darauf zu sehen, dass die M und die Primarschulgemeinde
ihr Land auf absehbare Zeit nicht anders als zum damaligen Zeitpunkt nutzen
würden. Entsprechend kann die Beschwerdeführerin aus der von ihr vorgenommenen
Erstellung der Groberschliessungsanlagen keine über 1994 hinausreichenden
Ansprüche geltend machen, denn spätestens dann wäre die Groberschliessung
seitens der Gemeinde erfolgt. Ferner besteht die Pflicht der Beschwerdeführerin
zur Erstellung bzw. Fertigstellung der Groberschliessungsanlagen nicht erst
seit dem Entscheid vom 3. März 2005, sondern seit dem Zustandekommen des
öffentlich-rechtlichen Vertrags im Jahr 1986 (vorn I. A.). Im Übrigen
würde selbst die Nutzung der I-Strasse als Zubringer für die Autobahn 08 die
Beschwerdeführerin nicht von der Pflicht zur Fertigstellung der Groberschliessungsanlagen
entheben, sondern ihr – falls überhaupt – höchstens erlauben, den Einkauf
anderer Nutzer in diese Anlagen zu verlangen, was sie indes bereits einmal
vergeblich versucht hatte (vorn I. B.).
4.
4.1
Nach
Ansicht der Beschwerdeführerin ergibt sich die Rechtswidrigkeit des Urteils des
Verwaltungsgerichts vom 3. März 2005 daraus, dass mit der erwähnten
Umzonung die Erschliessungskosten für die I-Strasse auch nach Meinung des
Beschwerdegegners nicht geregelt seien; sie rügt insofern eine unrichtige
Feststellung des Sachverhalts. Dies bestreitet der Beschwerdegegner mit dem
Hinweis darauf, dass die Weisung an die Gemeindeversammlung vom 30. November
2009 lediglich Erläuterungen zur bevorstehenden Abstimmung und keine
Rechtssätze enthalte. Zudem beträfen die in der Weisung enthaltenen Erschliessungsregelungen
die Feinerschliessungsanlagen; das Vorbringen der Beschwerdeführerin erweise
sich als tatsachenwidrig.
4.2
Tatsächlich
wird in der Weisung des Gemeinderats an die Gemeindeversammlung vom
30. November 2009 über die Teilrevision der Nutzungsplanung betreffend
Umzonung "E" die I-Strasse als Element der
Grob
erschliessung
bezeichnet. Dies wird erneut betont, indem die Groberschliessung mit der I-, J-
und L- bzw. G-Strasse für das Gebiet E
gegeben
sei. Entsprechend könne
die Feinerschliessung sowohl an die I- wie auch an die G-Strasse angehängt
werden. Die detaillierten Feinerschliessungsstudien würden jedoch erst zum
Zeitpunkt der Erstellung der Bebauungsstudien bzw. des Gestaltungsplans
erarbeitet (Ziff. 2.2). Nach Ziff. 5.1 sollten die notwendigen
Strassenausbauten und deren Finanzierung erst auf Stufe Gestaltungsplan
entweder durch Erschliessungsverträge oder bei Uneinigkeit durch einen
Quartierplan verbindlich geregelt werden. Ein Quartierplan dient aber gerade
der Feinerschliessung überbaubarer Grundstücke. Daraus ergibt sich klar, dass
mit der Finanzierung der Strassenausbauten die an die Groberschliessung
"angehängte" Feinerschliessung gemeint war. Eine unrichtige
Feststellung des Sachverhalts liegt nicht vor, noch erweist sich das erwähnte
Urteil des Verwaltungsgerichts als rechtswidrig.
5.
5.1
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, der Entscheid des Verwaltungsgerichts vom
3. März 2005 verletze mit der Eigentumsgarantie nach Art. 26 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) ein Grundrecht, weil sie nicht
nur zur Vornahme von Schadenbehebungsarbeiten auf eigene Kosten, sondern auch
zur unentgeltlichen Abtretung der I-Strasse an die Gemeinde C verpflichtet
werde. Dabei habe schon die Baurekurskommission im Entscheid vom 30. April
1996 festgehalten, dass die Übernahme der Strassenparzelle der
Beschwerdeführerin durch das Gemeinwesen einer Enteignung gleichkomme, sofern
die Beschwerdeführerin damit nicht einverstanden sei. Der Beschwerdegegner hält
diesen Entscheid der Baurekurskommission für überholt.
5.2
Einmal
mehr unterschlägt die Beschwerdeführerin die vom Verwaltungsgericht im
Entscheid vom 20. September 2001 festgestellte Tatsache, dass zwischen den
Parteien rechtsgültig ein öffentlich-rechtlicher Vertrag zustande gekommen ist,
der genau die von der Beschwerdeführerin beanstandeten Verpflichtungen enthält,
nämlich die Fertigstellung der I-Strasse (unter Behebung der inzwischen
eingetretenen Schäden) und die Übertragung des Eigentums an die Gemeinde C
(vorn I. E.+F.; vorn E. 2). Damit ist aber der Entscheid der
Baurekurskommission vom 30. April 1996 längst überholt. Wie die
Eigentumsgarantie durch die Einforderung der auf dem öffentlich-rechtlichen
Vertrag der Parteien basierenden Verpflichtungen der Beschwerdeführerin
verletzt worden sein soll, lässt sie offen.
5.3
Daran
ändert auch der Entscheid der Steuerrekurskommission III vom 22. August
2007 nichts. Zu Recht hielt die Vorinstanz dazu fest, dass die
Beschwerdeführerin aus diesem Entscheid nichts zu ihren Gunsten ableiten könne.
Dem Entscheid vom 22. August 2007 lag die Rechtsauffassung der Steuerrekurskommission
III zugrunde, dass zwar Landerwerbskosten für unentgeltlich ins öffentliche
Eigentum abgetretene Strassenparzellen anrechenbare Aufwendungen darstellten,
die bei der Grundstückgewinnsteuer zu berücksichtigen sind. Indessen fehlte es
an der tatsächlich vorgenommenen Eigentumsübertragung an die Gemeinde.
Entsprechend wurde der von der Beschwerdeführerin geltend gemachte
Revisionsgrund (keine Entschädigung für das Land) materiellrechtlich als
untauglich und das Revisionsgesuch als verfrüht erachtet. Dies unter anderem
mit der Begründung, dass die Eigentumsübertragung in naher Zukunft – damals im
Juni 2007 – noch nicht "sicher" sei. Was die Beschwerdeführerin
daraus zu ihren Gunsten ableiten will, legt sie nicht dar. Nach dem bisher
Ausgeführten kann aus der Unsicherheit der Steuerrekurskommission jedenfalls
nicht abgeleitet werden, die unentgeltliche Abtretung der Strassenparzelle sei
aus
materiellen
Gründen fraglich. Wenn die Vorinstanz dazu festhielt,
die Unsicherheit der Übertragung der Strassenparzelle sei auf die Weigerung der
Beschwerdeführerin zurückzuführen, die Strasse fertigzustellen und das Eigentum
daran zu übertragen, ist das nicht zu beanstanden und wird durch das
vorliegende Verfahren gerade untermauert. Eine Verletzung eines Grundrechts
liegt nicht vor.
6.
Die Vorinstanz auferlegte der Beschwerdeführerin die
Pflicht zur Bezahlung einer Entschädigung an die Gegenpartei. Wie aus den
zutreffenden Erwägungen im angefochtenen Entscheid hervorgeht, erwies sich der
Rekurs als unbegründet. Auch wenn in Dispositiv-Ziffer II eine Anpassung
erfolgte (Hinweis auf den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 3. März
2005 anstelle der Klage vom 29. April 2004), so läge darin lediglich ein
marginales, nicht aber überwiegendes Obsiegen der Beschwerdeführerin (dazu auch
vorn E. 1.2), was die Beschwerdeführerin nicht von der Leistung einer
Parteientschädigung entheben würde. § 17 Abs. 2 VRG setzt ein
überwiegendes Unterliegen voraus und legt zudem die Bedingungen fest, unter
denen eine Parteientschädigung zugesprochen werden muss (Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 17 N. 5 und 31). Tatsächlich erwies sich der Rekurs der Beschwerdeführerin
als unbegründet und grenzte an Mutwilligkeit, nachdem längst feststeht, dass
zwischen den Parteien ein öffentlich-rechtlicher Vertrag geschlossen wurde, der
die von der Beschwerdeführerin bis heute nur teilweise erfüllten Pflichten
enthält. Angesichts der umfangreichen Vorbringen der Beschwerdeführerin ändert
der Umfang des angefochtenen Entscheids (17 Seiten) daran nichts. Auch insofern
ist daher die Beschwerde abzuweisen.
7.
Nicht anders verhält es sich im vorliegenden Verfahren.
Der Standpunkt der Beschwerdeführerin erweist sich als haltlos, weshalb die
Beschwerde abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang sind die Kosten des Verfahrens der
Beschwerdeführerin zu auferlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 VRG). Der Beschwerdegegner hat eine Parteientschädigung
gefordert. Angesichts des Umstands, dass die Beschwerdeführerin seit nunmehr
bald 25 Jahren die ihr auferlegte Fertigstellung der I-Strasse und deren
Übertragung ins Eigentum der Gemeinde C im Rahmen einer Vielzahl von Verfahren
blockierte, ist nicht zu beanstanden, dass die Gemeinde auf anwaltliche Hilfe
zurückgriff, geht doch ein solches Verfahren über das hinaus, wofür auch
leistungsfähigere Gemeinwesen organisatorisch eingerichtet sind. Entsprechend
ist die Parteientschädigung zu bemessen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    160.--     Zustellkosten,
Fr. 6'160.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung
von Fr. 2'000.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses
Entscheids.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert
30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an…