zh_verwaltungsgericht · VB.2017.00693 · 2019-08-29 · de

Baulinien | Baulinien. [Revision der kommunalen Baulinien im Zusammenhang mit dem nationalen Projekt "Einhausung Schwamendingen".] Die Auslegung der §§ 96 ff. PBG ergibt, dass Verkehrsbaulinien auch den Zweck verfolgen können, Raum zu sichern, um Werkleitungen ohne übermässigen Aufwand erstellen und verlegen zu können (E. 3). Der in der Vereinbarung vom 4. Dezember 2014 vorgezeichnete Weg zur Begründung eines Durchleitungsrechts für die Werkleitungen der Stadt Zürich entfaltet lediglich zwischen der Beschwerdeführerin und dem Bund als Vertragsparteien rechtliche Wirkungen. Die Vereinbarung kann jedoch für den Beschwerdegegner 1 keine rechtliche Bindung in dem Sinn begründen, dass er verpflichtet wäre, ausschliesslich auf dem Verhandlungsweg die Sicherung der städtischen Werkleitungen zu realisieren. Der Beschwerdegegner 1 kann vielmehr unabhängig von den Vereinbarungen zwischen der Beschwerdeführerin und dem Bund auf hoheitlichem Weg zur Sicherung der städtischen Werkleitungen eine Verkehrsbaulinie festsetzen. Der Anlass resp. das öffentliche Interesse an einer solchen Sicherung ist ausreichend ausgewiesen und begründet (E. 4.3). Mit Rücksicht auf die Eigentumsbeschränkungen, zu denen die Linienfestsetzung führt, wird verlangt, dass konkrete Vorstellungen für die künftige Anlage jedenfalls im Sinn eines generellen Projekts vorliegen. Im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung muss untersucht werden, ob es Varianten gibt, die zu weniger schwerwiegenden Eingriffen führen würden. Allerdings kann bei der Festsetzung der Baulinie keine detaillierte Prüfung sämtlicher Ausführungsvarianten verlangt werden; es genügt vielmehr, wenn prima facie keine wesentlich vorteilhafteren Varianten ersichtlich sind (E. 5.2). Die streitbetroffene Baulinie stellt eine verhältnismässige Beschränkung des Eigentums der Beschwerdeführerin dar. Namentlich wäre die von dieser vorgeschlagene alternative Baulinie nicht geeignet, den Raum für die drei projektierten Werkleitungen zu sichern (E. 5.3).Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 29.08.2019 VB.2017.00693
Zurich Verwaltungsgericht 29.08.2019 VB.2017.00693
Zurigo Verwaltungsgericht 29.08.2019 VB.2017.00693

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00693
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Geschäftsnummer:
VB.2017.00693
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 29.08.2019
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baulinien
Baulinien.
[Revision der kommunalen Baulinien im Zusammenhang mit dem nationalen Projekt "Einhausung Schwamendingen".]
Die Auslegung der §§ 96 ff. PBG ergibt, dass Verkehrsbaulinien auch den Zweck verfolgen können, Raum zu sichern, um Werkleitungen ohne übermässigen Aufwand erstellen und verlegen zu können (E. 3). Der in der Vereinbarung vom 4. Dezember 2014 vorgezeichnete Weg zur Begründung eines Durchleitungsrechts für die Werkleitungen der Stadt Zürich entfaltet lediglich zwischen der Beschwerdeführerin und dem Bund als Vertragsparteien rechtliche Wirkungen. Die Vereinbarung kann jedoch für den Beschwerdegegner 1 keine rechtliche Bindung in dem Sinn begründen, dass er verpflichtet wäre, ausschliesslich auf dem Verhandlungsweg die Sicherung der städtischen Werkleitungen zu realisieren. Der Beschwerdegegner 1 kann vielmehr unabhängig von den Vereinbarungen zwischen der Beschwerdeführerin und dem Bund auf hoheitlichem Weg zur Sicherung der städtischen Werkleitungen eine Verkehrsbaulinie festsetzen. Der Anlass resp. das öffentliche Interesse an einer solchen Sicherung ist ausreichend ausgewiesen und begründet (E. 4.3). Mit Rücksicht auf die Eigentumsbeschränkungen, zu denen die Linienfestsetzung führt, wird verlangt, dass konkrete Vorstellungen für die künftige Anlage jedenfalls im Sinn eines generellen Projekts vorliegen. Im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung muss untersucht werden, ob es Varianten gibt, die zu weniger schwerwiegenden Eingriffen führen würden. Allerdings kann bei der Festsetzung der Baulinie keine detaillierte Prüfung sämtlicher Ausführungsvarianten verlangt werden; es genügt vielmehr, wenn prima facie keine wesentlich vorteilhafteren Varianten ersichtlich sind (E. 5.2). Die streitbetroffene Baulinie stellt eine verhältnismässige Beschränkung des Eigentums der Beschwerdeführerin dar. Namentlich wäre die von dieser vorgeschlagene alternative Baulinie nicht geeignet, den Raum für die drei projektierten Werkleitungen zu sichern (E. 5.3).
Abweisung.
Stichworte:
AUSLEGUNG
EIGENTUMSBESCHRÄNKUNG
GEEIGNETHEIT
NATIONALSTRASSE
NOTWENDIGKEIT
ÖFFENTLICHES INTERESSE
SICHERUNGSZWECK
ÜBRIGES PLANUNGS- UND BAURECHT
VERKEHRSBAULINIEN
WERKLEITUNGEN
ZUMUTBARKEIT
Rechtsnormen:
Art. 26 BV
Art. 36 BV
§ 96 Abs. I PBG
§ 96 Abs. II PBG
§ 99 Abs. II PBG
§ 105 Abs. I PBG
Publikationen:
BEZ 2019 Nr. 4
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2017.00693
Urteil
der 3. Kammer
vom
29. August 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter André
Moser, Ersatzrichterin Patricia Egli,
Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.
In Sachen
A AG, vertreten
durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
1.    Gemeinderat
Zürich, vertreten durch den Stadtrat,
2.    Volkswirtschaftsdirektion
des Kantons Zürich, Amt für Verkehr,
Beschwerdegegnerschaft,
betreffend Baulinien,
hat
sich ergeben:
I.
Der Gemeinderat Zürich setzte mit Beschluss vom 1. Juni
2016 die Baulinien entlang der Saatlen-, Schörli-, Tulpen-, Ueberland- und
Wallisellenstrasse entsprechend der Vorlage des Stadtrats Zürich, Baulinienplan
Nr. 2015-10, neu fest. Die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich
genehmigte die Revision mit Verfügung Nr. 6017 vom 22. August 2016.
Die Entscheide wurden im Amtsblatt vom 9. September 2016 publiziert.
II.
Die A AG gelangte am 10. Oktober 2016 mit Rekurs an
das Baurekursgericht des Kantons Zürich mit den Anträgen, der Beschluss des
Gemeinderats Zürich vom 1. Juni 2016 und die Verfügung der
Volkswirtschaftsdirektion vom 22. August 2016 in Bezug auf die Festsetzung
der Baulinie seien im Bereich des Grundstücks Kat.-Nr. 01 an der
Tulpenstrasse 02 in Zürich aufzuheben und die Sache im Sinn der Erwägungen an
den Gemeinderat resp. den gemäss dem angefochtenen Beschluss dazu
bevollmächtigten Stadtrat zur neuen Entscheidung zurückzuweisen. Dabei sei die
Baulinie vertikal auf den oberirdischen Raum zu beschränken. Eventualiter sei
die Baulinie vertikal auf den oberirdischen Raum und unterirdisch auf eine
Breite von 2 m ab der Grundstücksgrenze gemäss dem beiliegenden
Servitutsplan vom 1. Juli 2014 zu beschränken; alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Gegenpartei. Nach Durchführung des
Schriftenwechsels wurde das Verfahren am 5. Januar 2017 sistiert, da die
Parteien Vergleichsgespräche führten. Nach Scheitern der
Vergleichsverhandlungen wurde das Verfahren am 25. Juli 2017
wiederaufgenommen. Mit Entscheid vom 15. September 2017 wies das
Baurekursgericht den Rekurs ab.
III.
Dagegen erhob die A AG am 19. Oktober 2017
Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie beantragt, der Entscheid des
Baurekursgerichts und mit ihm der Beschluss des Gemeinderats der Stadt Zürich
vom 1. Juni 2016 sowie die Genehmigungsverfügung der
Volkswirtschaftsdirektion vom 22. August 2016 in Bezug auf die Festsetzung
der Baulinie im Bereich des Grundstücks Kat.-Nr. 01 an der Tulpenstrasse 02
in Zürich seien aufzuheben und die Sache im Sinn der Erwägungen an den Gemeinderat
resp. den gemäss dem angefochtenen Beschluss dazu bevollmächtigten Stadtrat zur
neuen Entscheidung zurückzuweisen. Dabei sei die Baulinie vertikal auf den
oberirdischen Raum zu beschränken. Eventualiter sei die Baulinie vertikal auf
den oberirdischen Raum und unterirdisch auf eine Breite von 3 m ab dem vom
Bund projektierten Tramzugang resp. der neuen Grundstücksgrenze zu beschränken;
alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge für das Rekurs- und das
Beschwerdeverfahren zulasten der Beschwerdegegner.
Das Baurekursgericht beantragte am 30. Oktober 2017
ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Ebenso beantragte die
Volkswirtschaftsdirektion am 31. Oktober 2017 die Abweisung der Beschwerde
und verwies zur Begründung auf ihre Stellungnahme vor dem Baurekursgericht
sowie die Ausführungen des Baurekursgerichts im angefochtenen Entscheid. In der
Beschwerdeantwort vom 20. November 2017 beantragte der vom Gemeinderat der
Stadt Zürich dazu bevollmächtigte Stadtrat die Abweisung der Beschwerde unter
Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführerin. Am 15. Januar
2018 reichte die Beschwerdeführerin nach gewährten Fristerstreckungen die
Replik ein, wobei sie an ihren Anträgen und der Begründung der
Beschwerdeschrift festhielt. Der Stadtrat verwies mit Eingabe vom 30. Januar
2018 auf seine Beschwerdeantwort und verzichtete im Übrigen auf eine
Vernehmlassung.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2
Als
Eigentümerin des Grundstücks Kat.-Nr. 01, welches südwestlich an die
Tulpenstrasse angrenzt, ist die Beschwerdeführerin gestützt auf § 338a
Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zur
Beschwerde legitimiert. Da die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist
auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Die Revision der kommunalen Baulinien steht im Zusammenhang
mit dem nationalen Projekt "Einhausung Schwamendingen". Dieses
Projekt sieht zwischen dem Autobahnkreuz Aubrugg und dem Schöneichtunnel auf
einer Länge von 940 m die Umhüllung der Autobahn A1 unter Einbezug der
entlang der Autobahn verlaufenden Ueberlandstrasse vor. Die Baulinienvorlage
gemäss dem Baulinienplan Nr. 2015-10 bezweckt die Anpassung der kommunalen
Verkehrsbaulinien an verschiedene bauliche Änderungen im Bereich der
umliegenden kommunalen Strassen. An der Tulpenstrasse hat das
Nationalstrassenprojekt "Einhausung Schwamendingen" zur Folge, dass
die bestehenden städtischen Werkleitungen verlegt und der Zugang zum Tramtunnel
bzw. zur Fuss-/Velounterführung am Ende der Strasse neu erstellt werden müssen.
Der bisherige schmale Treppenzugang soll durch eine breite Rampe mit einer
parallel dazu verlaufenden Treppe ersetzt werden. Die bisherige Baulinie
verläuft im Bereich des geplanten Rampenbauwerks und verliert damit ihren Sinn.
Zwecks Sicherung der neuen Bauten und der neu verlegten städtischen
Werkleitungen soll sie, leicht abgewinkelt zur Tulpenstrasse nach Nordosten, in
das Grundstück der Beschwerdeführerin hinein verschoben werden.
3.
3.1
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, sämtliche über den verfolgten Zweck der
Verkehrsbaulinie hinausgehenden Wirkungen seien unverhältnismässig und stellten
einen unzulässigen Eingriff in die Eigentumsgarantie dar. Aus der
Gesetzessystematik und dem Wortlaut des Gesetzes ergebe sich, dass
Verkehrsbaulinien nicht den Zweck hätten, die Verlegung von Werkleitungen zu
ermöglichen. Vorliegend sei die Verkehrsbaulinie allein städtebaulicher Natur
und habe somit einzig eine oberirdische Sicherungsfunktion. Die
Verkehrsbaulinie dürfe betreffend Werkleitungen keine unterirdische
Sicherungsfunktion haben. Daher sei die Baulinie vertikal auf den oberirdischen
Raum zu beschränken.
3.2
Ausgangspunkt
jeder Auslegung bildet der Wortlaut der Bestimmung. Ist der Text nicht ganz
klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, muss nach seiner wahren
Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente. Dabei
ist namentlich auf die Entstehungsgeschichte, auf den Zweck der Norm, die ihr
zugrunde liegenden Wertungen und ihre Bedeutung im Kontext mit anderen
Bestimmungen abzustellen (BGE 144 III 29 E. 4.4.1; BGE 143 II 268 E. 4.3.1;
BGE 141 II 436 E. 4.1). Im Rahmen der teleologischen Auslegung kann ein
Rückschluss von den gesetzgeberischen Mitteln und den einzelnen gesetzlichen
Anordnungen auf den Zweck einer Bestimmung erfolgen. Der Zweck darf
insbesondere nicht isoliert bestimmt werden, sondern ist im Gesamtzusammenhang
des Gesetzes zu eruieren (Ernst Kramer, Juristische Methodenlehre, 5. A.,
Bern 2016, 162 f.). Der Normzweck lässt sich daher nicht aus sich selbst
begründen, sondern ergibt sich letztlich wiederum aus grammatikalischen,
historischen und systematischen Gesichtspunkten (BGE 124 III 321 E. 2).
3.3
Der Zweck
von Baulinien wird vorerst allgemein im Wortlaut von § 96 Abs. 1 PBG
umschrieben und besteht darin, die Bebauung zu begrenzen. Beispielhaft wird
angeführt, dass Baulinien insbesondere der Sicherung bestehender und geplanter
Anlagen und Flächen sowie der baulichen Gestaltung dienen (vgl. auch Christoph Fritzsche/Peter
Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A.,
Wädenswil 2019, S. 219 ff.). Der im Wortlaut von § 96 Abs. 1
PBG umschriebene allgemeine Zweck von Baulinien ist extensiv formuliert und
umfasst keine Differenzierung zwischen verschiedenen Arten von Baulinien oder
Beschränkungen auf oberirdische oder unterirdische Zwecksetzungen. Aufgrund des
Wortlautes der Bestimmung ist daher davon auszugehen, dass alle Baulinien –
unabhängig von ihrer Art – der allgemeinen Zwecksetzung in § 96 Abs. 1
PBG dienen und dabei sowohl oberirdische als auch unterirdische Funktionen
haben können. In § 96 Abs. 2 PBG werden sodann drei Arten von
Baulinien unterschieden, die im Baulinienplan unter Angabe ihres konkreten
Zwecks verschieden darzustellen sind: Verkehrsbaulinien für Strassen, Wege,
Plätze und Eisenbahnen, gegebenenfalls samt begleitenden Vorgärten,
Lärmschutzanlagen, Grünzügen und Fahrzeugabstellplätzen (lit. a);
Baulinien für Betriebsanlagen zu Verkehrsbauten, wie Parkhäuser,
Grossparkierungsanlagen, Unterhalts-, Überwachungs- und Versorgungsdienste,
sowie für Fluss- und Bachkorrektionen (lit. b); und Baulinien für
Versorgungsleitungen und für Anschlussgleise (lit. c). Die Umschreibungen
in § 96 Abs. 2 PBG bestimmen die Art der Baulinie, jedoch lässt sich
dem Wortlaut des Absatzes nicht explizit entnehmen, ob damit auch eine
abschliessende Festsetzung ihres jeweiligen Zwecks normiert wird. Die
Aufzählung der verschiedenen Anlagen und Flächen in § 96 Abs. 2 lit. a
PBG, die mit Verkehrsbaulinien gesichert werden können, legt zwar eine
abschliessende Bestimmung ihres Zwecks nahe (vgl. VGr, 25. Oktober 2018,
VB.2018.00262, E. 4.5). Dies hat jedoch nur insoweit zu gelten, als
mittels der weiteren Auslegungselemente nicht zusätzliche Zwecksetzungen
bestimmt werden können.
3.4
Dass bei
Verkehrsbaulinien die Zwecksetzungen nicht abschliessend in § 96 Abs. 2
lit. a PBG festgelegt werden, ergibt sich bereits aus systematischer
Sicht. So normiert § 97 PBG unter der Marginalie "Besondere Zwecke
bei Verkehrsbaulinien", dass Verkehrsbaulinien auch Festlegungen über die
Pflicht zur geschlossenen Bauweise enthalten können (Abs. 1).
Verkehrsbaulinien dürfen ferner ein öffentliches Interesse an der bestimmten
Gestaltung von Verkehrsräumen und Plätzen wahrnehmen und näher umschreiben,
insbesondere das Bauen auf die Baulinie vorschreiben oder die Fassadenhöhe
näher ordnen (§ 97 Abs. 2 PBG). Aus systematischer Sicht ist zudem festzuhalten,
dass die in §§ 99–105 PBG verankerten Rechtswirkungen für alle Baulinien –
unabhängig von ihrer Art – Gültigkeit haben. Grundsätzlich gilt gemäss § 99
Abs. 1 PBG bei allen Baulinien ein Bauverbot, sodass innerhalb der Baulinien
nur Bauten und Anlagen erstellt werden dürfen, die dem Zweck der Baulinien
nicht widersprechen. Gemäss § 99 Abs. 2 PBG kann indessen der
Baulinienplan die Wirkung der Baulinien auf bestimmte Vertikalbereiche
beschränken. Falls keine solche Beschränkung im Baulinienplan festgelegt wurde,
ist e contrario davon auszugehen, dass die Baulinien uneingeschränkte Wirkung
im Vertikalbereich haben und somit sowohl über- als auch unterirdische
Wirkungen haben können. Zudem ist aus systematischer Sicht zu beachten, dass
alle Baulinien ein Leitungsbaurecht im Sinn von § 105 Abs. 1 PBG zur
Folge haben. Leitungen samt den zugehörigen Bauwerken gehören daher gemäss
expliziter gesetzlicher Anordnung zu den Bauten und Anlagen, die im
Verkehrsbaulinienbereich erstellt werden dürfen. Daraus ist jedoch auch zu
folgern, dass das Gesetz Leitungen samt den zugehörigen Bauwerken den
zweckkonformen Bauten und Anlagen im Sinn von § 99 Abs. 1 PBG
gleichstellt. Die systematische Auslegung unter Einbezug von §§ 97, 99 und
105 PBG ergibt somit, dass Verkehrsbaulinien neben § 96 Abs. 2 lit. a
PBG zusätzliche Zwecksetzungen zukommen können.
3.5
Nichts
Gegenteiliges ergibt sich aus der historischen Auslegung der Bestimmung.
Insbesondere wird durch die Konsultation der Materialien klar, dass auch
Verkehrsbaulinien eine unterirdische Sicherungsfunktion zukommen soll. Im
Antrag des zürcherischen Regierungsrats vom 5. Dezember 1973 an den
Kantonsrat zu einem Gesetz über die Neuordnung des Planungs- und Baurechtes
wird die allgemeine Zwecksetzung der Baulinien betont, indem darauf hingewiesen
wird, dass die Baulinie ihrem Zweck nach "ein Institut zur Sicherung des
Raumes für Anlagen des Verkehrs und der Versorgung" (ABl 1973, 1843 f.)
sei, die sich nicht auf abgeschlossene Parzellen beschränken würden. In den
Erläuterungen des Regierungsrates wird zudem betont, dass der Zweck der
Baulinien nicht unabhängig von ihren Rechtswirkungen zu bestimmen ist: "Die
Aufgabe der Baulinien drückt sich am deutlichsten in ihren Rechtswirkungen aus"
(ABl 1973, 1844). Damit wird bestätigt, dass aus den Rechtswirkungen durchaus
Rückschlüsse auf die Zielsetzung und Funktion der Baulinien gezogen werden
können. In Bezug auf das im geltenden Recht in § 99 PBG verankerte
Bauverbot wird weiter ausgeführt, dass die Wirkung einer Baulinie auf bestimmte
Vertikalbereiche beschränkt werden könne. Diese Vorschrift "ermöglicht
rein unterirdisch wirksame Baulinien und auch solche, deren Wirkung erst ab
einer bestimmten Höhe eintritt oder nur bis zu einer bestimmten Höhe reicht"
(ABl 1973, 1844). Der Regierungsrat schlug entsprechend bewusst eine Lösung
vor, mit der allen Arten von Baulinien unterirdische und oberirdische
Sicherungsfunktionen zukommen können. In der Beratung des Kantonsrats wird auf
die durch die Gesetzesvorlage erweiterte Bedeutung der Baulinien hingewiesen,
in Bezug auf die Zwecksetzung jedoch keinerlei Differenzierungen gemacht: "Alle
Baulinienarten erfüllen die Funktion der Landsicherung und des Landerwerbs"
(Prot. KR 1971-1975, 9257).
3.6
Aus der
vorstehenden Auslegung ergibt sich, dass die Vorinstanz zu Recht davon
ausgegangen ist, dass Verkehrsbaulinien auch den Zweck verfolgen können, Raum
zu sichern, um Werkleitungen ohne übermässigen Aufwand erstellen und verlegen
zu können (vgl. auch VGr, 6. Mai 2009, VB.2008.00596, E. 4.2; BEZ
1986 Nr. 44, E. 7; Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz,  S. 1032).
4.
4.1
Die
Beschwerdeführerin macht in einer Eventualbegründung des Hauptantrags unter
Hinweis auf ihre Vereinbarung mit dem Bund über eine dauernde und
vorübergehende Landabtretung vom 8. Oktober 2014/21. Oktober 2014
[recte: 4. Dezember 2014] weiter geltend, der Bund beabsichtige, innerhalb
des festgesetzten Baulinienbereichs ein "Durchleitungsrecht Werkleitungen
z.G. der Stadt Zürich" zu enteignen. Ein solches Durchleitungsrecht sei zwischen
dem ASTRA, der Stadt Zürich und der Beschwerdeführerin unter Leitung des ASTRA
auszuhandeln. Der Beschwerdegegner habe daher zur Begründung des
Durchleitungsrechts den in der Vereinbarung vorgezeichneten Weg zu verfolgen.
Mit Blick auf das Nationalstrassenprojekt sei es letztlich der Bund, welcher
dem Beschwerdegegner das Durchleitungsrecht verschaffen müsse. Für die
Sicherung der Verlegung der städtischen Werkleitungen mittels einer kommunalen
Baulinie bestehe daher überhaupt kein Anlass.
4.2
Die Beschwerdeführerin
hat mit dem Bund, vertreten durch das ASTRA, am 4. Dezember 2014 eine
Vereinbarung über eine dauernde und vorübergehende Landabtretung geschlossen.
In Ziffer 4 der genannten Vereinbarung wird darauf hingewiesen, dass das
Durchleitungsrecht für die Werkleitungen der Stadt Zürich nicht Bestandteil der
Vereinbarung sei und ausserhalb derselben geregelt werde. Die genaue Lage des
Durchleitungsrechts unter grösstmöglicher Schonung des belasteten Grundstücks,
die Frage einer späteren Verlegung sowie die Kosten- und Entschädigungsfragen
etc. müssten mit der Stadt Zürich noch definiert werden. Die entsprechende
Vereinbarung werde zwischen dem ASTRA, der Stadt Zürich und der
Beschwerdeführerin unter der Leitung des ASTRA ausgehandelt. Könnten sich die Parteien
nicht einigen, so entscheide das UVEK auf dem Weg einer vom ASTRA zu
beantragenden ergänzenden Projektfestsetzung und würden strittige
Entschädigungsfragen an die Eidgenössische Schätzungskommission überwiesen.
4.3
Der in der
Vereinbarung vom 4. Dezember 2014 vorgezeichnete Weg zur Begründung eines
Durchleitungsrechts für die Werkleitungen der Stadt Zürich entfaltet lediglich
zwischen der Beschwerdeführerin und dem Bund als Vertragsparteien rechtliche
Wirkungen. Die Vereinbarung kann jedoch für den Beschwerdegegner 1 keine
rechtliche Bindung in dem Sinn begründen, als dass er verpflichtet wäre,
ausschliesslich auf dem Verhandlungsweg die Sicherung der städtischen
Werkleitungen zu realisieren. Der Beschwerdegegner 1 kann vielmehr
unabhängig von den Vereinbarungen zwischen der Beschwerdeführerin und dem Bund
vom 4. Dezember 2014 auf hoheitlichem Weg zur Sicherung der städtischen
Werkleitungen eine Verkehrsbaulinie festsetzen (§ 108 Abs. 1 PBG;
VGr, 20. September 2006, VB.2006.00059, E. 3). Der Anlass resp. das
öffentliche Interesse an einer solchen Sicherung ist ausreichend ausgewiesen
und begründet. In der Weisung des Stadtrats von Zürich an den Gemeinderat vom
9. September 2015 wird erläutert, dass die Revision der kommunalen
Baulinien im Zusammenhang mit dem nationalen Projekt "Einhausung
Schwamendingen" und dem Gestaltungsplan "Ueberlandpark" erfolge.
Mit der Integration der Ueberlandstrasse in das Einhausungsbauwerk und deren
Sicherung durch die Nationalstrassenbaulinien könnten die kommunalen Baulinien in
diesem Abschnitt aufgehoben werden, und die kommunalen Baulinien der
angrenzenden Saatlen-, Schörli-, Tulpen- und Wallisellenstrasse würden in Abstimmung
mit dem Gestaltungsplan "Ueberlandpark" abgeändert bzw. neu
festgesetzt. Diese Baulinien dienten einerseits der langfristigen
Raumsicherung, insbesondere für Vorgärten und Werkleitungen, andererseits
definierten sie die Bebauungsgrenze für die zukünftigen Überbauungen. Der
Gemeinderat hat gestützt auf diese Weisung des Stadtrats mit Beschluss Nr. 1954
vom 1. Juni 2016 die Baulinien der Saatlen-, Schörli-, Tulpen-, Ueberland-
und Wallisellenstrasse gemäss Vorlage des Stadtrates, Baulinienplan Nr. 2015-10
abgeändert, gelöscht und neu festgesetzt. Mit Verfügung der
Volkswirtschaftsdirektion vom 22. August 2016 erfolgte sodann die
uneingeschränkte Genehmigung der vom Gemeinderat beschlossenen Baulinien (Ziff. I
des Dispositivs der Verfügung vom 22. August 2016), wobei in den
Erläuterungen nochmals auf den Zweck der langfristigen Raumsicherung für
Vorgärten, Werkleitungen sowie der Begrenzung der Bebauung hingewiesen wurde.
Das öffentliche Interesse an der Festsetzung der strittigen Verkehrsbaulinie
ist daher ausgewiesen und ausreichend dargelegt, erläutert und begründet. Daran
vermag die Vereinbarung des Bundes mit der Beschwerdeführerin vom 4. Dezember
2014 nichts zu ändern.
4.4
Die
Vorinstanz ist daher zu Recht davon ausgegangen, dass den Beschwerdegegnern die
hoheitliche Festsetzung einer Verkehrsbaulinie zwecks Sicherung der städtischen
Werkleitungen gestützt auf § 96 ff. PBG auch im Lichte der
Vereinbarung zwischen der Beschwerdeführerin und dem Bund vom 4. Dezember
2014 freistehe. Der Eventualbegründung des Hauptantrags der Beschwerdeführerin
kann daher nicht gefolgt werden.
5.
5.1
Die
Beschwerdeführerin beantragt eventualiter, der unterirdische Baulinienbereich
sei auf eine Breite von 3 m ab dem vom Bund projektierten Tramzugang resp.
der neuen Grundstücksgrenze zu beschränken. Eine breitere Baulinie für Versorgungsleitungen
wäre unnötig und würde einen unverhältnismässigen Eingriff in die
Eigentumsfreiheit darstellen.
5.2
Die
dargelegten Rechtswirkungen gemäss §§ 99 ff. PBG haben zur Folge,
dass die Festsetzung von Baulinien einen Eingriff in das Eigentum der betroffenen
Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer darstellt. Einschränkungen der
Eigentumsgarantie gemäss Art. 26 der Bundesverfassung vom 18. April
1999 (BV) sind nach Art. 36 BV nur rechtmässig, wenn sie auf einer
gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen sowie
verhältnismässig (geeignet, erforderlich und zumutbar) sind (vgl. VGr,
18. Dezember 2014, VB.2014.00331, E. 5.2).
Dabei sind nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung Baulinien nicht
erst zu ziehen, wenn die zu sichernde Anlage erstellt werden muss; vielmehr ist
das aktuelle Bedürfnis für die Landsicherung schon dann gegeben, wenn
ersichtlich ist, dass die Erstellung über kurz oder lang notwendig sein wird,
da andernfalls die Gefahr besteht, dass Bauvorhaben die spätere Bauausführung
erschweren und verteuern (BGr, 9. November 2015, 1C_100/2015, E. 3; 21. Februar
2014, 1C_789/2013, E. 4; BGE 118 Ia 372 E. 4b). Mit Rücksicht auf die
Eigentumsbeschränkungen, zu denen die Linienfestsetzung führt, wird jedoch
verlangt, dass konkrete Vorstellungen für die künftige Anlage jedenfalls im
Sinn eines generellen Projekts vorliegen (BGE 129 II 276 E. 3.4; BGE 118
Ia 372 E. 4a mit Hinweis; BGr, 4. Mai 2004, 1A.104/2003/1P.530/2003,
E. 2.3). Im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung muss untersucht
werden, ob es Varianten gibt, die zu weniger schwerwiegenden Eingriffen führen
würden (BGE 118 Ia 372 E. 4c). Allerdings kann bei der Festsetzung der
Baulinie keine detaillierte Prüfung sämtlicher Ausführungsvarianten verlangt
werden; es genügt vielmehr, wenn prima facie keine wesentlich vorteilhafteren
Varianten ersichtlich sind (BGr, 9. November 2015, 1C_100/2015, E. 3;
12. August 2014, 1C_105/2014, E. 4.2; 21. Februar 2014,
1C_789/2013, E. 4; BGE 129 II 276 E. 3.4 f.).
5.3
Unbestritten
ist, dass § 96 PBG eine genügende gesetzliche Grundlage für den
vorliegenden Eigentumseingriff darstellt. In E. 4.3 wurde zudem das
öffentliche Interesse an der Festlegung der Baulinie dargelegt. Zu prüfen
bleibt, ob die geplante Baulinie auch eine verhältnismässige Eigentumseinschränkung
darstellt.
5.3.1
Aufgrund des nationalen Projekts "Einhausung Schwamendingen" und
in Abstimmung mit dem Gestaltungsplan "Ueberlandpark" ist an der
Tulpenstrasse die Neuverlegung städtischer Werkleitungen sowie die
Neuerstellung des Zugangs zum Tramtunnel bzw. zur Fuss- und Velounterführung
durch eine breite Rampe mit einer parallel dazu verlaufenden Treppe vorgesehen.
Gemäss der in den Akten liegenden Projektierung des Bundes sollen drei
Werkleitungen unterirdisch praktisch parallel zum neuen Rampenbauwerk in
gerader Linie verlaufen. Dabei handelt es sich um einen Regenwasserkanal mit
Nenndurchmesser (DN) 300 mm sowie zwei Wasserleitungen (DN 200 mm und
DN 400 mm). Damit liegen konkrete Vorstellungen für die künftige
Führung der städtischen Werkleitungen im Sinn eines generellen Projekts vor.
Die Beschwerdegegner können zur Sicherung dieses Projekts Baulinien festlegen
und müssen insbesondere nicht auf weitere von der Beschwerdeführerin in
Aussicht gestellte Verhandlungen mit dem Bund warten. Zur Sicherung des
vorliegenden Projekts ist die von den Beschwerdegegnern festgesetzte Baulinie,
die in einem Abstand von 3,2 m zu den geplanten drei Werkleitungen
verläuft, sicherlich geeignet.
5.3.2
In Bezug auf die Notwendigkeit der strittigen Baulinie ist zudem zu prüfen,
ob es eine weniger schwerwiegende Massnahme gibt, mit welcher die verfolgten
öffentlichen Interessen realisiert werden können. Dabei genügt es, wenn bei
einer Grobprüfung keine wesentlich vorteilhafteren Varianten ersichtlich sind.
Die von der Beschwerdeführerin eventualiter beantragte Festlegung des
unterirdischen Baulinienbereichs auf eine Breite von 3 m ab dem vom Bund
projektierten Tramzugang resp. der neuen Grundstücksgrenze stellt sicherlich in
dem Sinn eine mildere Massnahme dar, als ihr Grundeigentum weniger beansprucht
würde und damit eine von ihr geplante Tiefgaragenrampe realisierbar wäre.
Fraglich ist jedoch, ob die von der Beschwerdeführerin beantragte alternative
Baulinie eine gleich geeignete Massnahme zur Sicherung der vom Bund
projektierten Führung der Werkleitungen darstellt. Dabei gilt es zu
berücksichtigen, dass die Grundstücksgrenze mit der Vereinbarung zwischen der
Beschwerdeführerin und dem Bund vom 4. Dezember 2017 neu festgesetzt wurde
und gemäss dem in den Akten liegenden Plan einen Knick aufweist. Würde die
Baulinie in einem Abstand von 3 m von dieser Grundstücksgrenze
festgesetzt, so ist mit dem Beschwerdegegner 1 davon auszugehen, dass nicht
mehr alle drei Werkleitungen in ihrer gesamten Länge vollumfänglich in den
Baulinienbereich zu liegen kämen. Damit wäre die alternative Baulinie jedoch
nicht geeignet, den Raum für die drei projektierten Werkleitungen zu sichern.
Es liegt daher keine wesentlich vorteilhaftere Variante zu der von den
Beschwerdegegnern festgesetzten Baulinie vor. Damit kann offenbleiben, ob
aufgrund des Grundwasserspiegels die alternative Baulinienführung technisch
realisierbar wäre. Vorliegend kann entsprechend auch von der Einholung eines
Gutachtens zu dieser Frage abgesehen werden.
5.3.3
Die streitbetroffene Baulinie erweist sich weiter auch als zumutbar. Die
Baulinie schneidet das Grundstück der Beschwerdeführerin lediglich wenige Meter
an, ohne jedoch bestehende Anlagen zu tangieren, womit es sich nicht um einen
schwerwiegenden Eingriff in das Eigentum handelt. Die Beschwerdeführerin wird
dadurch zwar in ihren zukünftigen Baumöglichkeiten eingeschränkt. In Bezug auf
die geplante Erstellung einer Tiefgaragenrampe gilt es jedoch festzuhalten,
dass diese Nutzung – wie die Nutzung von Parkplätzen – ein privates, primär
finanzielles Interesse darstellt (vgl. VGr, 6. September 2018,
VB.2018.00151, E. 6.4.3.3). Dieses vermag das doch erhebliche öffentliche
Interesse der Sicherstellung der projektierten Führung der städtischen
Werkleitungen nicht zu überwiegen, zumal die Baulinie mit den jetzigen
Ausmassen nicht überdimensioniert erscheint.
5.4
Zusammenfassend
kann festgehalten werden, dass die streitbetroffene Baulinie eine
verhältnismässige Beschränkung des Eigentums der Beschwerdeführerin darstellt.
Der Eventualantrag ist daher abzuweisen.
6.
Der angefochtene Entscheid erweist sich als rechtskonform.
Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
7.
Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung ist ihr
angesichts ihres Unterliegens nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Der Beschwerdegegner 1 ersuchte ebenfalls um Ausrichtung einer
Parteientschädigung. Dem Gemeinwesen steht indes gestützt auf § 17
Abs. 2 lit. a VRG in der Regel – und so auch hier – kein Anspruch auf
eine Parteientschädigung zu, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln
zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die Behörden gegenüber den
Privaten meist einen Wissensvorsprung aufweisen (RB 2008 Nr. 18
E. 2.3.1 Abs. 2; Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich
etc. 2014, § 17 N. 51). Auch die Zusprechung einer Entschädigung
gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. b VRG rechtfertigt sich vorliegend
nicht, weil die Begehren nicht als offensichtlich unbegründet bzw. mutwillig
erscheinen (vgl. Plüss, § 17 N. 60). Folglich ist auch den
Beschwerdegegnern keine Parteientschädigung zuzusprechen, soweit sie eine
solche überhaupt verlangt haben.
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 4'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    270.--     Zustellkosten,
Fr. 4'770.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an…