zh_verwaltungsgericht · VB.2017.00681 · 2016-12-07 · de

Nothilfe(aufschiebende Wirkung /vorsorgliche Massnahmen) | Nothilfe. [Die Vorinstanz wies das Gesuch des Beschwerdeführers um Feststellung der aufschiebenden Wirkung und Erlass vorsorglicher Massnahmen in einem Zwischenentscheid ab.] Der Beschwerdeführer wird durch die Auszahlungsmodalitäten der Nothilfe grundsätzlich in seiner Bewegungsfreiheit eingeschränkt. Ob der Beschwerdeführer diese Einschränkung aufgrund eines besonderen Rechtsverhältnisses gegenüber den Behörden in Kauf nehmen muss, ist im Rahmen der Eintretensfrage nicht zu prüfen. Der angefochtene Zwischenentscheid kann durch die Verweigerung von vorsorglichen Massnahmen einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken und ist damit anfechtbar (E. 1.2). Die im Merkblatt geregelten Auszahlungsmodalitäten stellen einen Realakt dar. Weder im Merkblatt noch in der Rekursvernehmlassung des Beschwerdegegners liegt eine anfechtbare Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 VRG (E. 5.1). Nachdem keine anfechtbare Anordnung vorliegt, ist § 25 Abs. 1 VRG nicht anwendbar, da die aufschiebende Wirkung an eine mit Rekurs anfechtbare Anordnung anschliesst (E. 5.2). Eine schwerwiegende Einschränkung des Grundrechts auf Bewegungsfreiheit ist vorliegend nicht zu erkennen, dies legt der Beschwerdeführer denn auch nicht substanziiert dar. Aus diesem Grund sowie aufgrund der negativen Entscheidprognose fällt die Anordnung von vorsorglichen Massnahmen ausser Betracht (E. 5.3). Gewährung UP/URB (E. 6.2). Abweisung der Beschwerde, soweit nicht gegenstandslos geworden.

Zürich Verwaltungsgericht 27.12.2017 VB.2017.00681
Zurich Verwaltungsgericht 27.12.2017 VB.2017.00681
Zurigo Verwaltungsgericht 27.12.2017 VB.2017.00681

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00681
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Geschäftsnummer:
VB.2017.00681
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 27.12.2017
Spruchkörper:
3. Abteilung/Einzelrichter
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Fürsorgerecht
Betreff:
Nothilfe
(aufschiebende Wirkung /vorsorgliche Massnahmen)
Nothilfe.
[Die Vorinstanz wies das Gesuch des Beschwerdeführers um Feststellung der aufschiebenden Wirkung und Erlass vorsorglicher Massnahmen in einem Zwischenentscheid ab.]
Der Beschwerdeführer wird durch die Auszahlungsmodalitäten der Nothilfe grundsätzlich in seiner Bewegungsfreiheit eingeschränkt. Ob der Beschwerdeführer diese Einschränkung aufgrund eines besonderen Rechtsverhältnisses gegenüber den Behörden in Kauf nehmen muss, ist im Rahmen der Eintretensfrage nicht zu prüfen. Der angefochtene Zwischenentscheid kann durch die Verweigerung von vorsorglichen Massnahmen einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken und ist damit anfechtbar (E. 1.2). Die im Merkblatt geregelten Auszahlungsmodalitäten stellen einen Realakt dar. Weder im Merkblatt noch in der Rekursvernehmlassung des Beschwerdegegners liegt eine anfechtbare Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 VRG (E. 5.1). Nachdem keine anfechtbare Anordnung vorliegt, ist § 25 Abs. 1 VRG nicht anwendbar, da die aufschiebende Wirkung an eine mit Rekurs anfechtbare Anordnung anschliesst (E. 5.2). Eine schwerwiegende Einschränkung des Grundrechts auf Bewegungsfreiheit ist vorliegend nicht zu erkennen, dies legt der Beschwerdeführer denn auch nicht substanziiert dar. Aus diesem Grund sowie aufgrund der negativen Entscheidprognose fällt die Anordnung von vorsorglichen Massnahmen ausser Betracht (E. 5.3). Gewährung UP/URB (E. 6.2).
Abweisung der Beschwerde, soweit nicht gegenstandslos geworden.
Stichworte:
ANFECHTUNGSOBJEKT
ANORDNUNG
AUFSCHIEBENDE WIRKUNG
AUFSCHIEBENDE WIRKUNG UND VORSORGLICHE MASSNAHMEN
BEWEGUNGSFREIHEIT
GRUNDRECHT
NICHT WIEDERGUTZUMACHENDER NACHTEIL
NOTHILFE
NOTHILFEBEDÜRFTIGKEIT
VORSORGLICHE MASSNAHME
ZWISCHENENTSCHEID
Rechtsnormen:
Art. 93 BGG
Art. 93 Abs. I BGG
§ 6 VRG
§ 10c VRG
§ 10c Abs. II VRG
§ 19 VRG
§ 19a VRG
§ 19a Abs. II VRG
§ 25 VRG
§ 25 Abs. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 4
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2017.00681
Urteil
des Einzelrichters
vom
27. Dezember 2017
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer,
Gerichtsschreiberin
Rahel Zehnder.
In Sachen
A,
c/o Notunterkunft C, vertreten durch B,
Beschwerdeführer,
gegen
Sozialamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend
Nothilfe
(aufschiebende Wirkung/vorsorgliche Massnahmen),
hat sich ergeben:
I.
A, geboren 1989, aus dem Land D, reiste am
21. Januar 2016 in die Schweiz ein, wo er gleichentags um Gewährung von
Asyl ersuchte. Mit rechtskräftigem Urteil vom 9. September 2016 wies das
Bundesamt für Migration das Gesuch von A ab und verfügte dessen Wegweisung.
Seit dem 25. Mai 2016 befindet sich A in der
Notunterkunft (NUK) C, wo ihm Nothilfe gewährt wird. Seit dem
1. Februar 2017 sieht das "Merkblatt für die Ausrichtung von
Nothilfeleistungen in den kantonalen Notunterkünften" (fortan Merkblatt)
des Kantonalen Sozialamts tägliche Anwesenheitskontrollen, jeweils am Vormittag
und am Abend, vor. Wer nicht anwesend ist, erhält für den betreffenden Tag
keine Geldzahlung. A hielt auf dem Merkblatt fest, dass er die Unterschrift
verweigere.
II.
Am 3. März 2017 erhob A bei der Sicherheitsdirektion
des Kantons Zürich Rekurs gegen das Merkblatt und beantragte unter anderem, es
sei umgehend festzustellen, dass dem Rekurs die aufschiebende Wirkung zukomme.
Eventualiter sei superprovisorisch die aufschiebende Wirkung des Rekurses
anzuordnen. Mit Zwischenentscheid vom 21. September 2017 trat die
Sicherheitsdirektion auf das Gesuch um Feststellung der aufschiebenden Wirkung
nicht ein und wies das Gesuch um Erlass vorsorglicher Massnahmen ab, soweit es
nicht gegenstandslos geworden sei. Der Entscheid in der Hauptsache ist noch
ausstehend.
III.
Dagegen gelangte A am 7. Oktober 2017 mit Beschwerde
an das Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Zwischenentscheids
vom 31. Juli 2017 (recte: 21. September 2017). Es sei umgehend festzustellen,
dass dem Rekurs die aufschiebende Wirkung zukomme. Eventualiter sei
superprovisorisch die aufschiebende Wirkung des Rekurses anzuordnen.
Dementsprechend sei der Beschwerdegegner im Sinn von vorsorglichen Massnahmen
anzuweisen, umgehend und bis zum rechtskräftigen Abschluss des Verfahrens von
der zweimal täglich stattfindenden Anwesenheits- und Meldepflicht sowie der
Übernachtungspflicht in der NUK C abzusehen und dem Beschwerdeführer
umgehend und bis zum rechtskräftigen Abschluss des Verfahrens dreimal pro Woche
am Montag, Mittwoch und Freitag jeweils Fr. 20.- für Nahrung, Kleidung und
Hygienemittel als Nothilfe in der NUK C auszurichten. Sodann ersuchte er
um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege; alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners.
Am 26. Oktober 2017 reichte das Kantonale Sozialamt
die Beschwerdeantwort ein und beantragte, auf die Beschwerde sei nicht
einzutreten. Eventualiter sei die Beschwerde abzuweisen. In
verfahrensrechtlicher Hinsicht sei das Gesuch um Erlass vorsorglicher
Massnahmen abzuweisen. Der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu
entziehen, sollte auf sie eingetreten und auf eine positive Anordnung erkannt
werden. Eventualiter sei festzustellen, dass die aufschiebende Wirkung nur den
Auszahlungsmodus (Montag, Mittwoch, Freitag) beschlage; unter Kostenfolgen
zulasten des Beschwerdeführers. Die Sicherheitsdirektion übermittelte am
27. November 2017 die Akten und verzichtete gleichzeitig auf
Vernehmlassung. A liess sich dazu nicht mehr vernehmen.
Der Einzelrichter
erwägt:
1.
1.1
Angefochten
ist ein Zwischenentscheid betreffend ein Gesuch um Feststellung der
aufschiebenden Wirkung bzw. Anordnung von vorsorglichen Massnahmen.
Bei Zwischenentscheiden folgt der Rechtsweg jenem der Hauptsache (§ 44
Abs. 3
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
[VRG]
e contrario; Regina Kiener
in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],
§ 44
N. 33).
In der Hauptsache beanstandet der Beschwerdeführer die im
Merkblatt festgelegten Auszahlungsmodalitäten der Nothilfe. Das
Verwaltungsgericht ist für Fragen des Sozialhilferechts nach § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 VRG zuständig.
Bei Streitigkeiten über Zwischenentscheide ist der Streitwert
der Hauptsache massgeblich (Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 38b
N. 12). In der Hauptsache beanstandet der Beschwerdeführer im
Rekursverfahren die Auszahlungsmodalitäten der Nothilfe. Eine Missachtung der
von ihm als rechtswidrig gerügten Auszahlungsmodalitäten hätte zur Folge, dass
er keine – im Merkblatt nicht bezifferte – Nothilfegelder erhalten würde. Der
Beschwerdeführer selbst beantragt die Leistung von insgesamt Fr. 60.- pro
Woche. Da der Streitwert hochgerechnet auf 12 Monate (vgl. Kaspar Plüss,
Kommentar VRG, § 65a N. 17; VGr, 14. September 2016,
VB.2016.00315, E. 1.2) somit weniger als Fr. 20'000.- beträgt und
darüber hinaus kein Fall von grundsätzlicher Bedeutung vorliegt, ist der
Einzelrichter zum Entscheid berufen (§ 38b Abs. 1 lit. c und
Abs. 2 VRG).
1.2
Der
Entscheid vom 21. September 2017 stellt einen selbständig eröffneten
Zwischenentscheid dar. Ein solcher kann gemäss § 41 Abs. 3 VRG in
Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG und Art. 93 Abs. 1
lit. a und b des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) nur
dann angefochten werden, wenn er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil
bewirken kann oder die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid
herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein
weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde. Während die zweite Voraussetzung
offensichtlich nicht erfüllt ist, droht laut der Praxis bei Erlass und
Verweigerung vorsorglicher Massnahmen regelmässig ein nicht
wiedergutzumachender Nachteil. Das Vorliegen des nicht wiedergutzumachenden
Nachteils ist zwar grundsätzlich von Amtes wegen abzuklären. Der mögliche
Nachteil ist allerdings zu substanziieren, wenn er nicht offensichtlich ist
(Bertschi, § 19a N. 47 f.).
Der Beschwerdeführer macht geltend, er erleide seit dem
1. Februar 2017 jeden Tag nicht wiedergutzumachende Nachteile rechtlicher
und tatsächlicher Natur, wenn er die Anwesenheits- und Meldepflichten wahrnehme
oder wenn er sie nicht wahrnehme (keine Auszahlung des Nothilfegeldes). Nehme
er die Anwesenheits- und Meldepflichten wahr, habe er einerseits rechtliche
Nachteile zu erdulden, indem seine Bewegungsfreiheit morgens, abends und in der
Nacht auf die NUK C eingeschränkt werde. Andererseits erleide er
tatsächliche Nachteile, indem er jeden Tag wohl mindestens 30 Minuten am
Morgen und Abend in der Schlange vor dem Zentrumsbüro stehen müsse. Zudem
würden ihm die Möglichkeiten entgehen, sich am Morgen, Abend oder in der Nacht
an einem anderen Ort aufzuhalten und anderweitigen Aktivitäten nachzugehen.
Erhalte er das Nothilfegeld nicht, erleide er einen nicht wiedergutzumachenden
Nachteil, da er sich keine Lebensmittel kaufen könne und hungern müsse.
Der vom Beschwerdegegner
geltend gemachte Grund für die Änderung der Auszahlungsmodalitäten ist bei der
Prüfung der Eintretensvoraussetzungen unerheblich. Massgebend ist vorliegend
einzig, ob der Beschwerdeführer durch die neuen Vorschriften einen nicht
wiedergutzumachenden Nachteil erleidet. Durch die im Merkblatt vorgeschriebenen
Auszahlungsmodalitäten hat der Beschwerdeführer seine Nothilfebedürftigkeit
durch seine Präsenz am Morgen und Abend zu bestätigen und in der Notunterkunft
zu übernachten, ansonsten er das Nothilfegeld nicht ausbezahlt erhält. Dadurch
wird der Beschwerdeführer in seiner Bewegungsfreiheit eingeschränkt. Auch wenn
sich der Beschwerdeführer täglich in der Notunterkunft aufhalten und dort
übernachten würde, würde er durch die Präsenzkontrollen in seiner
Bewegungsfreiheit insofern eingeschränkt, als diese zu festgelegten Zeiten am
Morgen und Abend – hier innerhalb eines grosszügigen Zeitrahmens – stattfinden.
Mindestens vor Ablauf der angegebenen Zeiten kann er sich nicht ausserhalb der
Notunterkunft bewegen, sofern er nicht die Auszahlung seines Nothilfegeldes
riskieren will. Zwar ist dem Beschwerdegegner insofern zuzustimmen, als sich
abgewiesene Asylbewerber in einem besonderen Rechtsverhältnis gegenüber den
Behörden befinden und daher gewisse Freiheitseinschränkungen in Kauf nehmen
müssen (BGE 139 I 272 = Pra 103 [2014] Nr. 54 E. 3.4). Dies ändert
aber nichts daran, dass der Beschwerdeführer durch die im Merkblatt
festgesetzten Auszahlungsmodalitäten grundsätzlich in seiner Bewegungsfreiheit
eingeschränkt wird und dadurch einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil
erleidet. Die Frage, ob der Beschwerdeführer diese Einschränkung aufgrund eines
besonderen Rechtsverhältnisses gegenüber den Behörden in Kauf nehmen muss, ist
im Rahmen der Eintretensfrage nicht zu prüfen.
Demnach kann der angefochtene Entscheid durch die Verweigerung
von vorsorglichen Massnahmen einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken
und stellt damit eine
anfechtbare
Anordnung im Sinn von § 19a
Abs. 2 VRG dar.
1.3
Nachdem
auch die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
2.1
Dem Lauf
der Rekursfrist und der Einreichung des Rekurses kommt grundsätzlich
aufschiebende Wirkung zu (§ 25 Abs. 1 VRG). Dies gilt jedoch
ausschliesslich für Anordnungen, die mit Rekurs anfechtbar sind. Die
aufschiebende Wirkung schliesst dementsprechend an eine Anordnung im Sinn von
§ 19 ff. VRG an (Kiener, § 25 N. 11 f.).
2.2
Greift die
aufschiebende Wirkung nicht, ist allenfalls die Anordnung vorsorglicher
Massnahmen gemäss § 6 VRG möglich. Die Anordnung vorsorglicher Massnahmen
bedarf des Vorliegens besonderer Gründe. Vorsorgliche Massnahmen sind dem Gebot
effektiver Rechtsschutzgewährung entsprechend erst dann zulässig, wenn
überwiegende öffentliche oder private Interessen zu wahren sind und der
definitive Entscheid aus verfahrensmässigen Gründen nicht sogleich getroffen
werden kann (Kiener, § 6 N. 16 f.). Sie beruhen auf einer bloss summarischen
Prüfung der Sach- und Rechtslage. Beim Entscheid über den Erlass einer vorsorglichen
Massnahme kann die Hauptsachenprognose berücksichtigt werden, wenn sie eindeutig
ist; bei tatsächlichen oder rechtlichen Unklarheiten drängt sich hingegen
Zurückhaltung auf. Vorsorgliche Massnahmen müssen insbesondere dann unterbleiben,
wenn das Begehren in der Hauptsache als aussichtslos erscheint (Kiener,
§ 6 N. 16 f.; Regina Kiener, in: Christoph Auer/Markus
Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren
[VwVG], Zürich/St. Gallen 2008, Art. 56 N. 8; BGE 130 II 149
E. 2.2).
3.
3.1
Die
Vorinstanz erwog, das vorliegende sei eines von rund 50 gegen das Merkblatt
gerichteten Rekursverfahren. Mangels eines hinreichenden Anfechtungsobjekts
wäre auf die Rekurse gegen das Merkblatt nicht einzutreten. Aus
prozessökonomischen Gründen rechtfertige es sich aber, die Vernehmlassungen des
Beschwerdegegners in den Rekursverfahren als Anordnungen im Sinn von § 10c
Abs. 2 VRG entgegenzunehmen und die Eingaben auch als gegen diese
gerichtet zu begreifen. Gestützt darauf hielt die Vorinstanz fest, dass ein
Rekurs gegen die Anordnung nach § 10c VRG aufschiebende Wirkung entfalte,
soweit diese nicht durch die Vor­instanz entzogen worden sei und kein
Ausnahmegrund vorliege. Da die Feststellung der aufschiebenden Wirkung nichts
an den am 1. Februar 2017 geänderten Auszahlungsmodalitäten ändern würde,
sei auf das Gesuch um Feststellung der aufschiebenden Wirkung mangels eines Rechtsschutzinteresses
nicht einzutreten. Nachdem der Rekurs von Gesetzes wegen aufschiebende Wirkung
habe, erübrige sich eine superprovisorische Anordnung derselben. Die geänderten
Auszahlungsmodalitäten seien dem Beschwerdeführer ohne Weiteres zumutbar,
weshalb das Gesuch um Erlass superprovisorischer Massnahmen abzuweisen sei.
3.2
Dagegen
wendet der Beschwerdeführer ein, gestützt auf den Zwischenentscheid des
Verwaltungsgerichts im Verfahren VB.2017.00299 sei von einer positiven
Anordnung des Beschwerdegegners auszugehen, weshalb der Beschwerde von Gesetzes
wegen aufschiebende Wirkung zukomme. Dass die Vorinstanz trotz dieses
Zwischenentscheids die Anträge um Feststellung der aufschiebenden Wirkung bzw.
der Anordnung von vorsorglichen Massnahmen wider besseres Wissen abgewiesen
habe, könne nur als krass rechtsmissbräuchlich und als eklatante Missachtung
des Prinzips der Gewaltenteilung bezeichnet werden. Der Beschwerdeführer
erleide durch das neue Nothilferegime jeden Tag rechtliche und tatsächliche
Nachteile, seine Bewegungsfreiheit sowie sein Recht auf Hilfe in Notlagen
würden massiv eingeschränkt, und es bestehe eine grosse zeitliche Dringlichkeit
für die beantragten vorsorglichen Massnahmen. Die gewichtigen privaten
Interessen des Beschwerdeführers würden die nicht ersichtlichen öffentlichen
Interessen des Beschwerdegegners bei Weitem überwiegen. Sodann legte der
Beschwerdeführer dar, dass die Voraussetzungen für eine Grundrechtseinschränkung
nicht gegeben seien. Es sei von grossen tatsächlichen und rechtlichen
Unklarheiten auszugehen, womit in Bezug auf eine negative Hauptsachenprognose
zumindest allergrösste Zurückhaltung angezeigt sei.
3.3
Der
Beschwerdegegner macht in materieller Hinsicht geltend, dass die Vorfrage, ob
die neue Nothilfepraxis eine positive Anordnung darstelle, Gegenstand des
Rekursverfahrens sei. Bevor diese Frage nicht geklärt sei, könne auch die
aufschiebende Wirkung im Hinblick auf eine positive Anordnung keine Wirkung zeigen.
Es werde bestritten, dass die Praxisänderung eine positive Anordnung darstelle.
Daran ändere auch der Zwischenentscheid des Verwaltungsgerichts im Verfahren
VB.2017.00299 nichts. Sodann führt der Beschwerdegegner aus, dass in der
Rekursvernehmlassung vom 3. April 2017 kein Anfechtungsobjekt zu erkennen
sei, umso weniger, als der Beschwerdeführer nicht einmal um Erlass einer
anfechtbaren Verfügung im Sinn von § 10c Abs. 2 VRG ersucht habe.
Selbst wenn man aber der Vernehmlassung vom 3. April 2017 den Charakter
einer Verfügung nach § 10c Abs. 2 VRG zuerkennen wollte, so handle es
sich dabei nicht um eine positive Anordnung. Die Vorinstanz habe den Antrag um
Erlass vorsorglicher Massnahmen sodann zu Recht abgewiesen.
4.
Der Beschwerdeführer beruft sich unter anderem auf den
Zwischenentscheid des Verwaltungsgerichts im Verfahren VB.2017.00299. Hierzu
ist vorab festzuhalten, dass Zwischenentscheide nicht in materielle Rechtskraft
erwachsen. Mittlerweile ist ohnehin der End­entscheid im Verfahren
VB.2017.00299 ergangen, weshalb der Zwischenentscheid dahingefallen ist (vgl.
Bertschi, § 19a N. 31). Darüber hinaus hat das Verwaltungsgericht im
betreffenden Zwischenentscheid nicht geprüft, ob es sich beim Merkblatt um eine
anfechtbare Verfügung handelt und ausdrücklich offengelassen, ob das Vorgehen
der Vorinstanz [im Hinblick auf die Qualifikation der Rekursvernehmlassung als
Anordnung im Sinn von § 10c Abs. 2 VRG] korrekt war. Es ging
lediglich "einstweilen" von einer anfechtbaren, positiven Anordnung
aus. Unter diesen Umständen hat der Zwischenentscheid im Verfahren
VB.2017.00299 keine präjudizielle Wirkung für das vorliegende Verfahren.
5.
5.1
Die Frage
der aufschiebenden Wirkung sowie der Notwendigkeit von vorsorglichen Massnahmen
im Rekursverfahren lässt sich nicht losgelöst von der Frage des dem vor­instanzlichen
Verfahren zugrunde liegenden Anfechtungsobjekts beantworten. Hinzu kommt, dass
der Beschwerdegegner das Vorliegen einer anfechtbaren Verfügung bestreitet. Es
rechtfertigt sich deshalb, vorab zu prüfen, ob das Merkblatt vom
1. Februar 2017 bzw. die Rekursvernehmlassung des Beschwerdegegners vom
3. April 2017 eine mit Rekurs anfechtbare Verfügung darstellt.
Die im Merkblatt enthaltenen Auszahlungsmodalitäten sind auf
einen tatsächlichen Erfolg ausgerichtet, indem Nothilfe erhalten soll, wer an
den Anwesenheitskontrollen anwesend war und in der Notunterkunft übernachtet,
wodurch die Nothilfebedürftigkeit vermutet wird. Die Auszahlungsmodalitäten
dienen somit der Feststellung der Bedürftigkeit und damit der Sachverhaltsabklärung.
Unter diesen Umständen bilden die Modalitäten der Auszahlung der Nothilfe, die
im Merkblatt geregelt sind, den eigentlichen Realakt, nicht aber das Merkblatt
als solches. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers sind die im Merkblatt vorgegebenen
Anwesenheiten in der Notunterkunft darauf ausgerichtet, die verfassungsmässige
Ausübung des Grundrechts auf Nothilfe zu sichern. Demnach liegt im Merkblatt
keine anfechtbare Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG.
Wie die Vor­instanz zu Recht ausführte, wäre damit auf die Anfechtung des
Merkblattes nicht einzutreten gewesen (vgl. zum Ganzen VGr, 27. Oktober
2017, VB.2017.00299, E. 3.8 und 5.1; VGr, 27. Februar 2017,
VB.2017.00131, E. 3.3).
Sodann rechtfertigt es sich nicht, die Vernehmlassung des
Beschwerdegegners im Rekursverfahren aus prozessökonomischen Gründen als
anfechtbare Anordnung im Sinn von § 10c VRG entgegenzunehmen. Andernfalls
hätte die Vorinstanz mit der Anerkennung der Rekursantwort als Verfügung im
Sinn von § 10c Abs. 2 VRG immer einen Entscheid in der Sache zu
fällen, ungeachtet dessen, ob die Voraussetzungen dafür überhaupt vorlägen, da
nicht mehr auf Nichteintreten erkannt werden könnte. Es besteht aber gerade
kein allgemeiner und unbeschränkter Anspruch auf Erlass einer förmlichen
anfechtbaren Verfügung (BGE 128 II 156 E. 3). Das Vorgehen der Vorinstanz
diesbezüglich entbehrt jeder gesetzlichen Grundlage (vgl. zum Ganzen VGr,
27. Oktober 2017, VB.2017.00299, E. 5.1). Nach dem Gesagten stellen
weder das Merkblatt vom 1. Februar 2017 noch die Rekursvernehmlassung des
Beschwerdegegners vom 3. April 2017 eine anfechtbare Verfügung im Sinn von
§ 19 Abs. 1 VRG dar.
5.2
Die
Vorinstanz begründet das Nichteintreten auf das Gesuch um Feststellung der
aufschiebenden Wirkung damit, dass einem Rekurs gegen eine Anordnung gemäss
§ 10c Abs. 2 VRG zwar aufschiebende Wirkung zukomme. Die Feststellung
würde aber nichts an den geänderten Auszahlungsmodalitäten ändern, da die
aufschiebende Wirkung nicht bezwecke, denjenigen Zustand herbeizuführen, der
durch das Rechtsmittel erst erreicht werden soll. Mangels
Rechtsschutzinteresses sei auf das Gesuch um Feststellung der aufschiebenden
Wirkung deshalb nicht einzutreten. Dieser Begründung ist nicht zu folgen: Es
wurde bereits festgestellt, dass die aufschiebende Wirkung an eine mit Rekurs
anfechtbare Anordnung anschliesst (vorn E. 2.1) und eine solche vorliegend
nicht besteht (vorn E. 5.1). Dementsprechend ist § 25 Abs. 1 VRG
im vorliegenden Fall nicht anwendbar, weshalb das Nichteintreten der Vorinstanz
in Dispositivziffer I des angefochtenen Zwischenentscheids im Ergebnis
nicht zu beanstanden ist.
5.3
Da dem
Rekurs keine aufschiebende Wirkung zukommt, stellt sich die Frage, ob die
Vorinstanz vorsorgliche Massnahmen hätte anordnen müssen.
5.3.1
Die Anordnung von vorsorglichen Massnahmen setzt einen schweren, nicht
wiedergutzumachenden Nachteil voraus. Den Ausführungen des Beschwerdeführers
zufolge liegt der schwere Nachteil in der Einschränkung seiner
Bewegungsfreiheit. Diesbezüglich ist allerdings zu berücksichtigen, dass sich
der Beschwerdeführer als abgewiesener Asylbewerber in einem besonderen
Rechtsverhältnis gegenüber den Behörden befindet. Dies führt gemäss
bundesgerichtlicher Rechtsprechung einerseits zu einem Anspruch auf
(Nothilfe-)Leistungen. Andererseits muss sich der Betroffene gewissen Zwängen
unterziehen, die seine Freiheit einschränken können. Dies darf aber nicht zu
schwerwiegenden
Verletzungen von Grundrechten führen (BGE 139 I 272 = Pra 103 [2014]
Nr. 54 E. 3.4). Der Beschwerdeführer legt nicht substanziiert dar,
dass und inwiefern ihn die zweimal täglich stattfindenden
Anwesenheitskontrollen sowie die Übernachtungspflicht in
schwerer
Weise
in seiner Bewegungsfreiheit einschränken würde, und solches ist auch nicht zu
erkennen. Dabei ist zu bedenken, dass er aufgrund seiner Stellung als illegal
anwesender und mittelloser Staatsangehöriger gewissen Zwängen unterliegt und
dass nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bei einem abgewiesenen
Asylbewerber, der die Schweiz zu verlassen hätte, bei Festlegung und
Ausrichtung der Nothilfeleistungen weder Integrationsinteressen berücksichtigt
noch dauerhafte Sozialkontakte gewährleistet werden müssen (BGE 131 I 166
E. 8.2). Weiter ist der Beschwerdeführer 28 Jahre alt, ledig, ohne
Unterhaltspflichten und ohne nachgewiesene gesundheitliche Probleme, weshalb
ihm durchaus zumutbar ist, die Nacht in einer Gemeinschaftsunterkunft zu
verbringen (vgl. BGE 139 I 272 = Pra 103 [2014] Nr. 54 E. 3.4). Dies
umso mehr, als die Nothilfe an den von den Kantonen bezeichneten Orten
auszurichten ist (Art. 82 Abs. 4 des Asylgesetzes vom 26. Juni
1998 [AsylG]). Soweit erkennbar, hat der Beschwerdeführer sodann die ihm
zustehende Nothilfe immer erhalten. Gegenteiliges macht er zumindest nicht
geltend. Eine schwerwiegende Beeinträchtigung des Grundrechts auf
Bewegungsfreiheit (als Teil der persönlichen Freiheit) im Sinn einer
bedeutenden Einschränkung dieses Grundrechts ist durch die
Anwesenheitspflichten zum Bezug der Nothilfe nicht zu erkennen (vgl. dazu VGr,
27. Oktober 2017, VB.2017.00299, E. 5.4 f.).
5.3.2
Sodann ist die Entscheidprognose zu berücksichtigen. Dabei ist zu prüfen,
ob der Rekurs des Beschwerdeführers in der Hauptsache mutmasslich gutzuheissen
oder abzuweisen sein wird. Die Vor­instanz nahm insofern eine Entscheidprognose
vor, als sie auf ein – nicht rechtskräftiges – gleichgelagertes Verfahren
verwies, in welchem sie einen Rekurs abgewiesen habe, weil die beanstandeten
Massnahmen rechts- und verhältnismässig seien. Die Prognoseentscheidung durch
die untere Instanz kann durch die obere Instanz überprüft werden. Es wurde
bereits festgestellt, dass dem vorinstanzlichen Verfahren keine Anordnung im
Sinn von § 19 VRG und damit kein gültiges Anfechtungsobjekt zugrunde liegt
(vorn E. 5.1). Dementsprechend ist davon auszugehen, dass die Vorinstanz
in der Hauptsache nicht auf den Rekurs eintreten wird (vgl. VGr,
27. Oktober 2017, VB.2017.00299, E. 5.1). Die (materiellen) Begehren
des Beschwerdeführers im Rekursverfahren erweisen sich damit als aussichtslos.
Damit fällt die Anordnung von vorsorglichen Massnahmen für das Rekursverfahren
bereits von vornherein ausser Betracht.
5.3.3
Vor diesem Hintergrund erübrigt es sich, die weiteren Voraussetzungen für
die Anordnung von vorsorglichen Massnahmen zu prüfen. Zumindest im Ergebnis ist
Dispositivziffer II der angefochtenen Verfügung folglich nicht zu
beanstanden, ist doch das Gesuch um Erlass von vorsorglichen Massnahmen mangels
eines drohenden
schweren
Nachteils sowie einer positiven
Hauptsachenprognose abzuweisen.
5.4
Zusammengefasst
ist die Beschwerde abzuweisen. Mit dem vorliegenden Entscheid erübrigt sich die
Anordnung von vorsorglichen Massnahmen durch das Verwaltungsgericht, da solche
ohnehin nur bis zum Entscheid Bestand gehabt hätten (vgl. Kiener, § 6
N. 29). Das Gesuch des Beschwerdeführers um Erlass vorsorglicher
Massnahmen ist deshalb als gegenstandslos geworden abzuschreiben.
6.
6.1
Bei diesem
Verfahrensausgang sind die Kosten dem Beschwerdeführer als unterliegende Partei
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
VRG). Eine Parteientschädigung ist ihm nicht zuzusprechen. Der Beschwerdegegner
hat eine solche nicht beantragt (§ 17 Abs. 2 VRG).
6.2
Zu prüfen
bleibt das Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung
und der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung für das Beschwerdeverfahren.
6.2.1
Gestützt auf § 16 VRG wird Privaten, denen die nötigen Mittel fehlen
und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint, auf
entsprechendes Ersuchen die Bezahlung von Verfahrenskosten erlassen
(Abs. 1). Sie haben zudem Anspruch auf die Bestellung eines
unentgeltlichen Rechtsbeistands, wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Rechte
im Verfahren selbst zu wahren (Abs. 2). Mittellos im Sinn von § 16
VRG ist, wer die erforderlichen Vertretungskosten lediglich bezahlen kann, wenn
er jene Mittel heranzieht, die er für die Deckung des Grundbedarfs für sich und
seine Familie benötigt (Plüss, § 16 N. 18). Als aussichtslos sind Begehren
anzusehen, bei denen die Aussichten auf Gutheissung um derart viel kleiner als
jene auf Abweisung erscheinen, dass sie deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet
werden können (Plüss, § 16 N. 46). Ein Rechtsbeistand ist
grundsätzlich dann notwendig, wenn die Interessen des Gesuchstellers in
schwerwiegender Weise betroffen sind und das Verfahren in tatsächlicher und
rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bietet, die den Beizug eines
Rechtsvertreters erfordern (Plüss, § 16 N. 80 f.).
6.2.2
Der Beschwerdeführer ist nothilfeabhängig, weshalb von seiner
Mittellosigkeit auszugehen ist. Die Beschwerde erschien mindestens insofern
nicht als offensichtlich aussichtslos, als die rechtliche Qualifikation des
Merkblatts zum Zeitpunkt der Beschwerde­erhebung unklar war und die
Feststellung der aufschiebenden Wirkung unter anderem davon abhing, ob eine
anfechtbare Verfügung vorliegt. Dem Beschwerdeführer ist deshalb die
unentgeltliche Prozessführung zu gewähren; die ihm aufzuerlegenden Gerichtskosten
sind einstweilen auf die Gerichtskasse zu nehmen. Die Notwendigkeit des Beizugs
eines Rechtsvertreters seitens des Beschwerdeführers ist angesichts seiner
fehlenden Rechtskenntnisse sowie der nicht als einfach zu qualifizierenden
Rechtsfragen ebenfalls zu bejahen. Demnach ist dem Beschwerdeführer die
unentgeltliche Rechtsverbeiständung zu gewähren. Soweit ersichtlich, handelt es
sich bei seiner Rechtsvertreterin B nicht um eine registrierte Anwältin.
Nachdem die unentgeltliche Rechtsvertretung aber auch durch eine nichtanwaltliche,
hinreichend rechtskundige Person zulässig ist (Plüss, § 16 N. 105),
ist dem Beschwerdeführer eine unentgeltliche Rechtsbeiständin in der Person von
B zu bestellen.
Diese hat dem Gericht
binnen einer nicht erstreckbaren Frist von 30 Tagen nach Zustellung dieses
Entscheids eine detaillierte Aufstellung über den Zeitaufwand und die
Barauslagen für das verwaltungsgerichtliche Verfahren einzureichen, ansonsten
die Entschädigung nach Ermessen festgesetzt würde (§ 9 Abs. 2 der
Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010).
6.3
Der
Beschwerdeführer wird auf § 16 Abs. 4 VRG aufmerksam gemacht, wonach
eine Partei, der die unentgeltliche Prozessführung und/oder die unentgeltliche
Rechtsverbeiständung gewährt wurde, zur Nachzahlung verpflichtet ist, sobald
sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss
des Verfahrens.
7.
Das vorliegende, einen
Zwischenentscheid betreffende Urteil ist ebenfalls ein Zwischenentscheid,
der
wiederum nur unter den einschränkenden Bedingungen von Art. 93 Abs. 1
BGG angefochten werden kann
(
vorn E. 1.1;
VGr,
7. Dezember 2016, VB.2016.00571,
E. 7; Bertschi, § 19a N. 32).
Demgemäss erkennt
der
Einzelrichter
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit sie nicht gegenstandslos geworden ist.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellkosten,
Fr. 1'100.--     Total der Kosten.
3.    Dem
Beschwerdeführer wird die unentgeltliche Prozessführung gewährt.
4.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt, jedoch einstweilen auf
die Gerichtskasse genommen.
Die Nachzahlungspflicht
nach § 16 Abs. 4 VRG bleibt vorbehalten.
5.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
6.    Dem
Beschwerdeführer wird die unentgeltliche Rechtsvertretung gewährt und in der
Person von B eine unentgeltliche Rechtsbeiständin für das verwaltungsgerichtliche
Verfahren bestellt.
7.
B läuft eine Frist von 30 Tagen, von der Zustellung dieses
Urteils an gerechnet, um dem Verwaltungsgericht für das Beschwerdeverfahren
eine Aufstellung über den Zeitaufwand und die Barauslagen einzureichen,
ansonsten die Entschädigung als unentgeltliche Rechtsbeiständin nach Ermessen
festgesetzt würde.
8.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern,
einzureichen.
9.    Mitteilung an …