zh_verwaltungsgericht · VB.2017.00322 · 2018-02-15 · de

Bewilligung zur Berufsausübung als Tierarzt | Bewilligung zur Berufsausübung als Tierarzt. Die Vorinstanz kam zu Recht zum Schluss, dass ein Verbot, fremde Pferde zu behandeln, nur als disziplinarische Massnahme gemäss Art. 43 Abs. 1 lit. e MedBG hätte angeordnet werden können und sich nicht auf Art. 38 i.V.m. Art. 37 MedBG stützen liess. Sie erachtete das Verbot indes als zu streng und ordnete stattdessen eine Busse an (E. 3.1). Ob es sich dabei um eine unzulässige Ausdehnung des Streitgegenstands oder eine unzulässige reformatio in peius handelte, braucht nicht mehr geprüft zu werden, da mittlerweile die absolute Verjährung der disziplinarischen Verfolgung eingetreten ist (E. 3.3). Die Bestätigung des vom Beschwerdegegner angeordneten Verbots käme einer nach § 63 Abs. 2 VRG unzulässigen reformatio in peius der mit Rekursentscheid verhängten Busse gleich, weshalb die Verfügung des Beschwerdegegners insofern nur schon aus diesem Grund aufzuheben und die Beschwerde auch in diesem Punkt gutzuheissen ist (E. 3.4). Ein nachträglicher Verzicht auf die Berufsausübungsbewilligung und/oder die Bewilligung zur Führung einer tierärztlichen Privatapotheke ist zwar gesetzlich nicht geregelt, aber möglich. Das Gleiche gilt für die Reaktivierung solcher Bewilligungen (nach einem freiwilligen Verzicht). Doch muss auch hier für die Einleitung eines Verfahrens die Dispositionsmaxime gelten, d. h. es muss ein Gesuch an den Beschwerdegegner gestellt werden. Ein solches Gesuch ist vorliegend indessen nicht aktenkundig. Sofern der Beschwerdeführer um Reaktivierung seiner Berufsausübungsbewilligung und seiner Bewilligung zur Führung einer tierärztlichen Privatapotheke, auf die beide er freiwillig verzichtet hat, ersucht, ist daher mangels vorinstanzlicher Entscheide auf die Beschwerde insoweit nicht einzutreten (E. 4.3). Die Verfahrenskosten des Rekursverfahrens sind der Vorinstanz aufzuerlegen, welche nach rund dreijähriger Verfahrensdauer eine Disziplinarmassnahme verfügte, die lediglich sechs Monate später absolut verjährte (E.5.2).Gutheissung, soweit Eintreten.

Zürich Verwaltungsgericht 18..2.15.0 VB.2017.00322
Zurich Verwaltungsgericht 18..2.15.0 VB.2017.00322
Zurigo Verwaltungsgericht 18..2.15.0 VB.2017.00322

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00322
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Geschäftsnummer:
VB.2017.00322
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 15.02.2018
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Bewilligung zur Berufsausübung als Tierarzt
Bewilligung zur Berufsausübung als Tierarzt.
Die Vorinstanz kam zu Recht zum Schluss, dass ein Verbot, fremde Pferde zu behandeln, nur als disziplinarische Massnahme gemäss Art. 43 Abs. 1 lit. e MedBG hätte angeordnet werden können und sich nicht auf Art. 38 i.V.m. Art. 37 MedBG stützen liess. Sie erachtete das Verbot indes als zu streng und ordnete stattdessen eine Busse an (E. 3.1). Ob es sich dabei um eine unzulässige Ausdehnung des Streitgegenstands oder eine unzulässige reformatio in peius handelte, braucht nicht mehr geprüft zu werden, da mittlerweile die absolute Verjährung der disziplinarischen Verfolgung eingetreten ist (E. 3.3). Die Bestätigung des vom Beschwerdegegner angeordneten Verbots käme einer nach § 63 Abs. 2 VRG unzulässigen reformatio in peius der mit Rekursentscheid verhängten Busse gleich, weshalb die Verfügung des Beschwerdegegners insofern nur schon aus diesem Grund aufzuheben und die Beschwerde auch in diesem Punkt gutzuheissen ist (E. 3.4). Ein nachträglicher Verzicht auf die Berufsausübungsbewilligung und/oder die Bewilligung zur Führung einer tierärztlichen Privatapotheke ist zwar gesetzlich nicht geregelt, aber möglich. Das Gleiche gilt für die Reaktivierung solcher Bewilligungen (nach einem freiwilligen Verzicht). Doch muss auch hier für die Einleitung eines Verfahrens die Dispositionsmaxime gelten, d. h. es muss ein Gesuch an den Beschwerdegegner gestellt werden. Ein solches Gesuch ist vorliegend indessen nicht aktenkundig. Sofern der Beschwerdeführer um Reaktivierung seiner Berufsausübungsbewilligung und seiner Bewilligung zur Führung einer tierärztlichen Privatapotheke, auf die beide er freiwillig verzichtet hat, ersucht, ist daher mangels vorinstanzlicher Entscheide auf die Beschwerde insoweit nicht einzutreten (E. 4.3). Die Verfahrenskosten des Rekursverfahrens sind der Vorinstanz aufzuerlegen, welche nach rund dreijähriger Verfahrensdauer eine Disziplinarmassnahme verfügte, die lediglich sechs Monate später absolut verjährte (E.5.2).
Gutheissung, soweit Eintreten.
Stichworte:
BEFRISTUNG
BERUFSAUSÜBUNG
BERUFSAUSÜBUNGSBEWILLIGUNG
BERUFSPFLICHT
DISPOSITIONSMAXIME
DISZIPLINARMASSNAHME
DISZIPLINARSTRAFE
GESUCH
REFORMATIO IN PEIUS
STREITGEGENSTAND
VERJÄHRUNG
VERZICHT
Rechtsnormen:
§ 4 Abs. III GesundheitsG
§ 37 MEDBG
§ 38 MEDBG
§ 43 Abs. I MEDBG
§ 43 Abs. I lit. e MEDBG
§ 46 Abs. I MEDBG
§ 46 Abs. III MEDBG
§ 63 Abs. II VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2017.00322
Urteil
der 3. Kammer
vom
15. Februar 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser,
Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.
In Sachen
Dr. med. vet. A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Veterinäramt
des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Bewilligung
zur Berufsausübung als Tierarzt,
hat
sich ergeben:
I.
A.
A,
Dr. med. vet., verfügte seit 1979 über eine Bewilligung zur
selbständigen Berufsausübung als Tierarzt im Kanton Zürich. Neben seiner
Tätigkeit als Tierarzt ist er als Trainer, Reitlehrer und Pferdeexperte tätig.
Anfangs 2014 gab er die selbständige tierärztliche Tätigkeit im Kanton Zürich
auf. Sein aktuell im Medizinalberuferegister eingetragener Bewilligungsstatus
lautet auf "abgemeldet".
B.
Am
1. Oktober 2007, somit während seiner bewilligten selbständigen Tätigkeit
als Tierarzt, liess A auf seinem Betrieb in D ein 10-jähriges Polopony, das er
im Auftrag von dessen Eigentümer zum Reitpferd ausbilden sollte, durch eine
Lehrtochter longieren. Dabei kippte das Pony mehrfach seitlich ab und erlitt
bei einem Sturz eine Schädelbasisfraktur. A versorgte das Pony vor Ort tierärztlich.
Auf Anordnung des durch die Polizei beigezogenen Bezirkstierarztes wurde das
Pony ins Tierspital gebracht, wo es euthanasiert werden musste.
Aufgrund dieser Vorfälle vom 1. Oktober 2007 wurde A
mit in Rechtskraft erwachsenem Urteil des Bezirksgerichts C vom
13. September 2010 wegen mehrfacher eventualvorsätzlicher Tierquälerei im
Sinn von Art. 26 Abs. 1 lit. a des Tierschutzgesetzes vom
16. Dezember 2005 (TSchG), teilweise begangen in mittelbarer Täterschaft,
mit einer bedingten Geldstrafe von 210 Tagessätzen à Fr. 100.- bei einer
Probezeit von zwei Jahren und mit einer Busse von Fr. 4'000.- bestraft.
Soweit sich die strafrechtlichen Vorwürfe auf das Verhalten von A als Tierarzt
bezogen, stufte das Gericht dessen Verschulden als gravierend ein.
C.
Infolge
dieser Vorfälle verbot das Veterinäramt (VETA) A mit Verfügung vom
27. März 2013 die berufsmässige Beschäftigung mit fremden Pferden per
sofort auf unbestimmte Zeit (Disp.-Ziff. I). Weiter stellte es u.
a. fest, dass die A
erteilte Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Tierarzt per Ende
Juni 2013 ablaufe und zu diesem Zeitpunkt auch die Bewilligung zur Führung der
tierärztlichen Privatapotheke erlöschen werde (Disp.-Ziff. II); eine
Erneuerung der Berufsausübungs- und Detailhandelsbewilligung setze die
Einreichung eines vollständigen Gesuchs unter Nachweis einer ausreichenden
Berufshaftpflichtversicherung und der besuchten Fortbildung für 2012 voraus und
werde nur unter zwei Einschränkungen – keine Behandlung fremder Pferde
(Disp.-Ziff. III.a) und keine Vornahme grösserer chirurgischer Eingriffe
bis zum Vorhandensein der hierfür notwendigen räumlichen Verhältnisse und
ausreichend geeigneter Unterbringungsmöglichkeiten für die Patienten
(Disp.-Ziff. III.b) – erteilt. Weiter wurde A bestimmte Werbung untersagt
(Disp.-Ziff. IV), er wurde verwarnt (Disp.-Ziff. V) und dem Bundesamt
für Gesundheit Meldung erstattet (Disp.-Ziff. VI). Die Verfahrenskosten
wurden A auferlegt (Disp.-Ziff. VII).
Die Gesundheitsdirektion trat auf den Rekurs gegen die
Disp.-Ziff. II, III, IV und VI der Verfügung des VETA vom 27. März
2013 (mit Verfügung vom 24. Mai 2013) nicht ein, hiess den Rekurs mit
Verfügung vom 8. Januar 2015 teilweise gut und hob die Disp.-Ziff. I
und VII auf, während der Rekurs bezüglich Disp.-Ziff. V abgewiesen wurde.
Diese Verfügung ist in Rechtskraft erwachsen.
D.
Auf
erstes Gesuch um Erneuerung der Berufsausübungs- und Detailhandelsbewilligung
vom 14. Mai 2013 und zweites, geändertes Gesuch vom 3. Juni 2013 hin
erteilte das VETA A nach Gewährung des rechtlichen Gehörs am 17. Juli 2013
die bis 21. August 2023 befristete Bewilligung zur selbständigen
Berufsausübung als Tierarzt im Kanton Zürich (Disp.-Ziff. I) mit den
Einschränkungen, keine fremden Pferde behandeln (Disp.-Ziff. II.a) und
keine grösseren chirurgischen Eingriffe vornehmen zu dürfen; Letzteres nur für
so lange, bis er eine geänderte Praxisinfrastruktur im Sinn der Erwägungen
nachgewiesen habe (Disp.-Ziff. II.b). Die Kosten für beide
Bewilligungserneuerungen, insgesamt ausmachend Fr. 325.-, auferlegte das
VETA A (Disp.-Ziff. VII).
II.
Mit Rekurs vom 9. August 2013 beantragte A u.
a., es sei
Disp.-Ziff. II.a der Verfügung vom 17. Juli 2013 ersatzlos
aufzuheben. Eventualiter sei Disp.-Ziff. II.a mit dem Satz "Der
Tätigkeitsbereich ist auf die Behandlung von Kleintieren beschränkt" zu
ersetzen. Sodann seien die in Disp.-Ziff. VII auferlegten Kosten neu
festzusetzen.
Am 7. Januar 2014 teilte A dem VETA mit, dass er
seine selbständige Erwerbstätigkeit aufgegeben und die Praxisräumlichkeiten in D
verkauft habe, weshalb er sein Gesuch vom 3. Juni 2013 vollständig
zurückziehe. Das VETA nahm mit Verfügung vom 15. Januar 2014 Kenntnis vom
Verzicht des Beschwerdeführers auf die Berufsausübungsbewilligung und die
Detailhandelsbewilligung. Diese Verfügung erwuchs ungehindert in Rechtskraft.
Mit Schreiben vom 7. Oktober 2016 räumte die
Gesundheitsdirektion A Gelegenheit ein, sich zur in Aussicht gestellten
Rekurserledigung, die mutmasslich von keiner der Parteien so in Betracht
gezogen worden sei, Stellung zu beziehen. A änderte in seiner Stellungnahme vom
7. November 2016 seine Rechtsbegehren folgendermassen ab:
"1.       Es
sei Dispsitiv-Ziff. II.a. der Verfügung vom 17. Juli 2013 betreffend
Verbot, fremde Pferde zu behandeln, ersatzlos aufzuheben und der Rekursgegner
anzuweisen, eine bereinigte Bewilligung auszustellen.
[1. b enfällt]
2.      Es sei der
Rekursgegner anzuweisen, die Verurteilung des Rekurrenten vom
13. September 2010 durch das Bezirksgericht C in der
Bewilligungsbegründung nicht zu erwähnen.
3.      Es seien die in
Dispositiv-Ziff. VII. auferlegten Kosten neu festzusetzen.
4.      a) Es sei von
der angedrohten Disziplinarmassnahme abzusehen.
b) Ev. sei die
Angelegenheit an die Vorinstanz zurückzuweisen.
5.
[4. Antrag
entfällt]
6.      Alles
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Rekursgegners."
Mit Verfügung vom 31. März 2017 hiess die
Gesundheitsdirektion As Rekurs teilweise gut, hob Disp.-Ziff. II.a der
Verfügung des VETA vom 17. Juli 2013 auf und ersetzte sie durch folgende
Anordnung: "A wird wegen Verletzung der Berufspflichten mit einer Busse in
Höhe von Fr. 2'000.- bestraft." Im Übrigen wies sie den Rekurs ab,
auferlegte die Verfahrenskosten von Fr. 500.- A und verweigerte ihm eine
Parteientschädigung.
III.
Mit Beschwerde vom 18. Mai 2017 liess A dem Verwaltungsgericht
beantragen, die angefochtene Verfügung der Vorinstanz vom 31. März 2017
sei aufzuheben, soweit der Rekurs nicht gutgeheissen werde. Es sei
Disp.-Ziff. II.a der Verfügung des VETA vom 17. Juli 2013 ersatzlos
aufzuheben und das VETA anzuweisen, ihm eine bereinigte und dem MedBG
entsprechende Bewilligung auszustellen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten des Beschwerdegegners.
Die Gesundheitsdirektion beantragte am 7. Juni 2017
die Abweisung der Beschwerde. Das VETA stellte denselben Antrag in seiner
Beschwerdeantwort vom 23. Juni 2017. A nahm dazu innert erstreckter Frist
mit Eingabe vom 16. August 2017 Stellung. Am 9. Oktober 2017 erhob er
sodann die Verjährungseinrede. Das VETA verzichtete am 13. Oktober 2017 auf
eine Stellungnahme.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss
§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.
1.2
Nach
§ 49 i.
V.
m. § 21 Abs. 1
VRG ist zum Rekurs bzw. zur Beschwerde berechtigt, wer durch die Anordnung
berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Abänderung
hat. Da die angefochtenen Disziplinarmassnahmen trotz des nachträglichen
Verzichts des Beschwerdeführers auf seine Berufsausübungsbewilligung nicht
gegenstandslos werden, hat der Beschwerdeführer auch nach Aufgabe der
selbständigen Tätigkeit als Tierarzt im Kanton Zürich und Verzicht auf die
Berufsausübungsbewilligung ein schützenswertes Interesse an der Aufhebung der
Busse und der Anordnung in Disp.-Ziff. II.a der Verfügung des VETA, zumal
ein Verbot im Medizinalberuferegister eingetragen werden müsste und den
Beschwerdeführer in seinem beruflichen Fortkommen und in seinem Ansehen
beeinträchtigen könnte.
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen grundsätzlich
erfüllt sind, ist auf die Beschwerde unter Vorbehalt von E. 4 einzutreten.
2.
2.1
Die
selbständige Tätigkeit in einem universitären Medizinalberuf bedarf einer
Bewilligung des Kantons, auf dessen Gebiet sie ausgeübt wird (Art. 34 des
Bundesgesetzes vom 23. Juni 2006 über die universitären Medizinalberufe
[Medizinalberufegesetz, MedBG]). Die Bewilligung wird erteilt, wenn die
gesuchstellende Person ein entsprechendes eidgenössisches Diplom besitzt (Art. 36
Abs. 1 lit. a MedBG) und vertrauenswürdig ist sowie physisch und
psychisch Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung bietet (Art. 36
Abs. 1 lit. b MedBG). Die Bewilligung wird entzogen, wenn ihre
Voraussetzungen nicht mehr erfüllt sind oder nachträglich Tatsachen
festgestellt werden, aufgrund derer sie hätte verweigert werden müssen
(Art. 38 MedBG; BGr, 17. Juni 2014, 2C_853/2013, E. 5.3). Gemäss
Art. 37 MedBG können die Kantone vorsehen, dass die Bewilligung zur
selbständigen Berufsausübung mit bestimmten Einschränkungen fachlicher,
zeitlicher und räumlicher Art oder mit Auflagen verbunden wird, soweit sie sich
aus Erlassen des Bundes ergeben oder dies für die Sicherung einer qualitativ
hochstehenden und zuverlässigen medizinischen Versorgung erforderlich ist. Das
am 1. Juli 2008 in Kraft getretene Gesundheitsgesetz des Kantons Zürich
vom 2. April 2007 (GesG) sieht lediglich eine zeitliche Einschränkung der
Berufsausübungsbewilligungen vor (vgl. § 4 Abs. 3 GesG).
2.2
Art. 40
lit. a MedBG verpflichtet Personen, die einen universitären Medizinalberuf
selbständig ausüben, zur sorgfältigen und gewissenhaften Berufsausübung. Gemäss
Art. 43 Abs. 1 MedBG kann die Aufsichtsbehörde bei Verletzung der
Berufspflichten, der Vorschriften dieses Gesetzes oder von Ausführungsbestimmungen
zu diesem Gesetz als Disziplinarmassnahmen eine Verwarnung, einen Verweis, eine
Busse bis zu Fr. 20'000.-, ein Verbot der privatwirtschaftlichen
Berufsausübung für längstens sechs Jahre (befristetes Verbot) oder ein
definitives Verbot der privatwirtschaftlichen Berufsausübung für das ganze oder
einen Teil des Tätigkeitsspektrums anordnen.
Die disziplinarische Verfolgung verjährt zwei Jahre,
nachdem die Aufsichtsbehörde vom beanstandeten Vorfall Kenntnis erhalten hat
(Art. 46 Abs. 1 MedBG). Diese Frist wird durch jede Untersuchungs-
oder Prozesshandlung über den beanstandeten Vorfall unterbrochen, welche die
Aufsichtsbehörde, eine Strafverfolgungsbehörde oder ein Gericht vornimmt
(Art. 46 Abs. 2 MedBG; relative Verjährung). Die absolute Verjährungsfrist
beträgt zehn Jahre (Art. 46 Abs. 3 MedBG).
2.3
Die
Bewilligungspflicht nach Art. 34 MedBG und die Berufspflichten nach
Art. 40 MedBG richten sich an Personen, welche einen universitären
Medizinalberuf selbständig ausüben. Beide Rechtsinstitute haben den Schutz der
öffentlichen Gesundheit zum Ziel. Der Inhalt der Berufspflichten überschneidet
sich teilweise mit den Voraussetzungen für die Bewilligungserteilung, indem
ihnen das Element der Vertrauenswürdigkeit implizit zugrunde gelegt ist: Durch
die mehrfache und gravierende Verletzung von Berufspflichten kann die
Vertrauenswürdigkeit im Sinn von Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG
zerstört werden (zur Vertrauenswürdigkeit BGr, 13. Januar 2015,
2C_504/2014, E. 3.4 f.). Der Verlust der Vertrauenswürdigkeit kann
also, muss aber nicht, aus der Verletzung von Berufspflichten resultieren.
Wie beispielsweise auch im Anwaltsrecht (vgl. BGE 137 II
425 E. 7.2) ist zwischen und Administrativ- und Disziplinarmassnahmen zu
unterscheiden. Der Entzug der Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung nach
Art. 38 MedBG stellt eine prospektive Massnahme dar, weshalb er auch als
"Sicherungsentzug" bezeichnet wird (Jean-François Dumoulin in: Ariane
Ayer/Ueli Kieser/Tomas Poledna/Dominique Sprumont [Hrsg.],
Medizinalberufegesetz [MedBG], Kommentar, Basel 2009 [fortan:
Medizinalberufegesetz], Art. 38 N. 4). Mit den Disziplinarmassnahmen
nach Art. 43 MedBG sollen Verfehlungen im Zusammenhang mit der
selbständigen beruflichen Tätigkeit nachträglich sanktioniert werden. Dies gilt
auch für das disziplinarische Verbot der selbständigen Berufsausübung nach
Art. 43 Abs. 1 lit. d und e MedBG (z.B. BGr, 18. März 2015,
2C_523/2014, E. 2.2): Es kann nur ausgesprochen werden, wenn
Berufspflichten, Vorschriften des MedBG oder zugehörige Ausführungsvorschriften
verletzt worden sind.
2.4
Seit dem
Inkrafttreten des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007 per 1. Juli
2008 wird die Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Berufsausübung
(generell) befristet erteilt (§ 4 Abs. 3 GesG). § 3 der
Verordnung vom 28. Mai 2008 über die universitären Medizinalberufe (MedBV)
präzisiert, dass die Bewilligung jeweils für die Dauer von zehn Jahren gilt,
jedoch längstens bis zum Erreichen des 70. Altersjahres der
Gesuchstellerin oder des Gesuchstellers; danach wird sie jeweils für die Dauer
von längstens drei Jahren erteilt. Übergangsrechtlich statuiert § 62 GesG,
dass Bewilligungen, die gestützt auf bisheriges Recht erteilt wurden, in Kraft
bleiben. Sie sind innert fünf Jahren nach Inkrafttreten des Gesundheitsgesetzes
an die gestützt auf § 4 Abs. 3 GesG festzulegenden Befristungen
anzupassen (vgl. VGr, 19. November 2009, VB.2009.00459, E. 2.2).
3.
3.1
Die
Vorinstanz kam unter Berufung auf das Bundesgerichtsurteil vom 16. Juni
2014 (2C_879/2013, E. 7.2.2) zum Schluss, dass ein Verbot, fremde Pferde
zu behandeln, nur als disziplinarische Massnahme hätte angeordnet werden können
und deshalb nicht – wie der Beschwerdegegner dies in seiner Verfügung vom
27. März 2013 getan habe – auf Art. 38 i.
V.
m.
Art. 37 MedBG, sondern auf Art. 43 Abs. 1 lit. e MedBG
hätte abgestützt werden müssen. Sie erachtete indes die Anordnung eines
dauernden Verbots eines Teils des tierärztlichen Tätigkeitsspektrums i.
S.
v. Art. 43 Abs. 1 lit. e
MedBG als strengste Disziplinarmassnahme angesichts der Sachlage nicht für
gerechtfertigt. So handle es sich zwar um eine gravierende, aber einmalige
Verletzung der Berufspflichten, die mittlerweile bereits über neun Jahre
zurückliege. Weitergehende Verfehlungen bei der Behandlung von Pferden lägen
nicht vor. Der Beschwerdegegner habe seit dem 1. Oktober 2007 von den
Vorfällen und dem Verdacht auf ein die Berufsplicht verletzendes Verhalten und
seit Februar 2011 von der Rechtskraft des Strafurteils Kenntnis gehabt, aber
erst im Juli 2013 einschränkende Massnahmen verfügt. Angesichts der Schwere des
Verschuldens, aber auch angesichts des Umgangs des Beschwerdeführers mit dem
gezeigten Fehlverhalten rechtfertige sich die Anordnung einer Busse in Höhe von
Fr. 2'000.-. Der Beschwerdegegner schloss sich dieser Auffassung in seiner
Beschwerdeantwort vom 23. Juni 2017 an.
3.2
In seiner
Beschwerde vom 18. Mai 2017 monierte der Beschwerdeführer, die Vorinstanz
habe mit dieser geänderten rechtlichen Begründung den Streitgegenstand
unzulässigerweise ausgeweitet. Im vorliegenden Verfahren sei es um die
(eingeschränkte) Erneuerung der Berufsausübungsbewilligung als Tierarzt,
explizit beschränkt auf eine Kleintierpraxis, gegangen. Disziplinarische
Massnahmen hätten indessen nie Streitgegenstand gebildet. Sollte keine
unzulässige Erweiterung des Streitgegenstands vorliegen, stelle die angeordnete
Disziplinarmassnahme eine nicht zulässige reformatio in peius dar. Sodann sei
eine Berufung auf den vom Bezirksgericht C festgestellten Sachverhalt
nicht zulässig. Schliesslich sei die angeordnete Disziplinarmassnahme weder im
öffentlichen Interesse, noch sei sie mit dem Verhältnismässigkeitsprinzip
vereinbar. Mit Eingabe vom 9. Oktober 2017 erhob der Beschwerdeführer die
Verjährungseinrede.
3.3
Die
Vorfälle, deretwegen dem Beschwerdeführer eine Disziplinarstrafe auferlegt
wurde, hatten sich aktenkundigerweise am 1. Oktober 2007 ereignet.
Folglich trat die absolute Verjährung der disziplinarischen Verfolgung ab
1. Oktober 2017 ein (Art. 46 Abs. 3 und 4 MedBG), da die
strafrechtliche Verjährungsfrist ebenfalls zehn Jahre beträgt (Art. 333
Abs. 1 i.
V.
m. Art. 97
Abs. 1 lit. c des schweizerischen Strafgesetzbuchs [StGB] und
Art. 26 Abs. 1 lit. a TSchG) und die absolute Verjährungsfrist
nicht unterbrochen werden kann.
Nachdem es sich bei der Verjährungseinrede um ein zulässiges
neues rechtliches Vorbringen handelt und diese auch erst im Verfahren vor
Verwaltungsgericht erhoben werden kann, ist die Beschwerde in diesem Punkt
gutzuheissen und Disp.-Ziff. I des angefochtenen Rekursentscheids bzw. die
dem Beschwerdeführer auferlegte Busse von Fr. 2'000.- aufzuheben. Ob es
sich hierbei um eine unzulässige Ausdehnung des Streitgegenstands oder eine
unzulässige reformatio in peius gehandelt hätte, braucht daher nicht mehr
geprüft zu werden.
3.4
Die
Gutheissung zufolge Verjährung und Aufhebung von Disp.-Ziff. I des
Rekursentscheids vom 31. März 2017 führt nicht automatisch dazu, dass
Disp.-Ziff. II.a der Verfügung des VETA vom 17. Juli 2013 vom
Verwaltungsgericht zu bestätigen wäre. § 63 Abs. 1 VRG räumt dem
Verwaltungsgericht zwar das Recht ein, bei Aufhebung der angefochtenen
Anordnung selber einen neuen Entscheid zu treffen. Dabei ist das
Verwaltungsgericht jedoch an die Rechtsbegehren des Beschwerdeführers gebunden
und darf die aufgehobene Anordnung nicht zu seinem Nachteil abändern (§ 63
Abs. 2 VRG; Verbot der reformatio in melius vel in peius).
Der Beschwerdeführer beantragt ausdrücklich die ersatzlose
Aufhebung von Disp.-Ziff. II.a der Verfügung des VETA vom 17. Juli
2013. Wie die Vorinstanz zutreffend und unangefochten festhielt, hätte dem
Beschwerdeführer ein Verbot, fremde Pferde zu behandeln, nicht im Rahmen eines
Entzugsverfahrens gemäss Art. 38 MedBG, sondern nur als disziplinarische
Massnahme gestützt auf Art. 43 Abs. 1 lit. e MedBG auferlegt
werden können. Ein definitives Verbot der selbständigen Berufsausübung für das
ganze oder einen Teil des Tätigkeitsspektrums nach Art. 43 Abs. 1
lit. e MedBG ist nach einhelliger Meinung die strengste
Disziplinarmassnahme, während eine Busse (Art. 43 Abs. 1 lit. c
MedBG) eine mildere Massnahme im "Mittelfeld" der disziplinarischen
Massnahmen darstellt (vgl. Tomas Poledna, Medizinalberufegesetz, Art. 43
N. 23 und 30; VGr, 26. April 2017, VB.2016.00367, E. 2.4.3).
Dies ergibt sich im Übrigen bereits aus der Gesetzessystematik.
Die Bestätigung von Disp.-Ziff. II.a der Verfügung
des VETA vom 17. Juli 2013 – richti­gerweise abgestützt auf Art. 43
Abs. 1 lit. e MedBG – käme demzufolge einer nach § 63
Abs. 2 VRG unzulässigen reformatio in peius der mit Rekursentscheid
verhängten Busse gleich, weshalb Disp.-Ziff. II.a der Verfügung des VETA
vom 17. Juli 2013 nur schon aus diesem Grund aufzuheben und die Beschwerde
auch in diesem Punkt gutzuheissen ist.
4.
4.1
In Ziffer
2 seines Rechtsbegehrens verlangt der Beschwerdeführer eine bereinigte und dem
MedBG entsprechende Bewilligung, ohne diesen Antrag in der Beschwerde
allerdings weiter auszuführen. Der Beschwerdegegner vertritt in seiner
Beschwerdeantwort die Auffassung, dem Begehren könne nicht vollumfänglich
entsprochen werden. Denn eine Berufsausübungsbewilligung könne nur bis zum
Alter von 70 Jahren, also bis zum 21. August 2023 erteilt werden. Sodann
setze die Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung voraus, dass dem VETA der
Praxisstandort gemeldet sei, was derzeit unklar sei. Schliesslich enthalte eine
Berufsausübungsbewilligung nach MedBG keine Bewilligung zur Führung einer
Privatapotheke. Dem hält der Beschwerdeführer in seiner Replik vom
16. August 2017 entgegen, die Erneuerung der Berufsausübungsbewilligung
bilde nicht mehr Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens, und die
aufgeworfenen Fragen seien zum jetzigen Zeitpunkt des Verfahrens nicht mehr zu
hören. Der Beschwerdeführer habe lediglich die Einschränkung der
Berufsausübungsbewilligung, nicht aber deren Befristung oder die Bewilligung zur
Führung einer tierärztlichen Privatapotheke angefochten. Die ursprüngliche
Verfügung des Beschwerdegegners sei daher insoweit in Rechtskraft erwachsen,
als ihm darin die befristete Berufsausübungsbewilligung sowie die Bewilligung
zur Führung einer tierärztlichen Privatapotheke erteilt worden seien.
4.2
Wie die
Vorinstanz zu Recht ausgeführt hat, wurde mit Disp.-Ziff. I der Verfügung
des VETA vom 17. Juli 2013 die vorbestehende, unbefristete
Berufsausübungsbewilligung in eine auf 10 Jahre umgewandelt (vgl. auch
E. 2.4). Mit seinem Rekurs vom 9. August 2013 focht der
Beschwerdeführer Disp.-Ziff. II.a (betreffend die
Bewilligungseinschränkungen) sowie Disp.-Ziff. VII (Kostenauflage) an und
verlangte zusätzlich, der Beschwerdegegner sei anzuweisen, seine Verurteilung
durch das Bezirksgericht C in der Bewilligungsbegründung nicht mehr zu
erwähnen. An diesen Anträgen hielt der Beschwerdeführer teilweise auch in
seiner Stellungnahme vom 7. November 2016 fest (vgl. oben Sachverhalt
II.). Im Übrigen wurde die Verfügung des VETA vom 17. Juli 2013 nicht
angefochten und erwuchs daher in (Teil-)Rechtskraft.
Mit Schreiben vom 7. Januar 2014 teilte die
Vertreterin des Beschwerdeführers dem VETA mit, dass der Beschwerdeführer seine
selbständige Erwerbstätigkeit aufgegeben und die Praxisräumlichkeiten in D
verkauft habe. Demzufolge ziehe der Beschwerdeführer sein Gesuch vom
3. Juni 2013 vollständig zurück. Die vom VETA erteilte Bewilligung werde
deshalb vollumfänglich, d.
h.
auch in Bezug auf die nicht angefochtene Bewilligungserteilung in
Disp.-Ziff. I der Verfügung, gegenstandslos. Das VETA nahm mit Verfügung
vom 15. Januar 2014 vom Verzicht auf die Berufsausübungs- und die
Detailhandelsbewilligung Kenntnis, änderte den Bewilligungsstatus des
Beschwerdeführers im Medizinalberuferegister auf "abgemeldet" und die
Berechtigung zur Selbstdispensation sowie zum Bezug von Betäubungsmitteln auf
"keine". Weiter machte es den Beschwerdeführer erwägungsweise darauf
aufmerksam, dass angesichts der Praxisaufgabe eine Reaktivierung seiner Berufsausübungsbewilligung
von einer vorherigen Prüfung des beruflichen und persönlichen Leumunds i.
S.
v. Art. 36 MedBG abhängig gemacht
werde. Diese Verfügung erwuchs ungehindert in Rechtskraft.
Die Vorinstanz trat auf den Rekurs ein, weil sie auch nach
Aufgabe der selbständigen Tätigkeit als Tierarzt im Kanton Zürich und Verzicht
auf die Berufsausübungsbewilligung ein schützenswertes Interesse des
Beschwerdeführers an der Aufhebung der Anordnung in Disp.-Ziff. II.a der
Verfügung des VETA bejahte, zumal ein Verbot im Medizinalberuferegister
eingetragen werden müsste und den Beschwerdeführer in seinem beruflichen
Fortkommen und in seinem Ansehen beeinträchtigen könnte.
4.3
Ein
nachträglicher Verzicht auf die Berufsausübungsbewilligung und/oder die
Bewilligung zur Führung einer tierärztlichen Privatapotheke ist zwar gesetzlich
nicht geregelt, aber möglich (vgl. Art. 7 Abs. 1 lit. c der
Verordnung über das Register der universitären Medizinalberufe [SR 811.117.3];
Mario M. Marti/Philipp Straub, in: Moritz W. Kuhn/Tomas Poledna [Hrsg.],
Arztrecht in der Praxis, 2. A., Zürich 2007, S. 242; Regina E. Aebi-Müller/Walter
Fellmann/Thomas Gächter/Bernhard Rütsche/Brigitte Tag, Arztrecht, Bern 2016,
§ 11 Rz. 37). Indem das Bewilligungsverfahren durch ein Gesuch von
interessierten Privaten eingeleitet wird, folgt es der Dispositionsmaxime. Mit
der Bewilligung nimmt der Adressat überwiegend private Interessen wahr, weil
sie ihm eine nicht für jedermann zugängliche und polizeilich geschützte
wirtschaftliche Tätigkeit ermöglicht (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016,
Rz. 2654). Wurde eine Bewilligung erteilt, besteht daran kein derart
grosses öffentliches Interesse, dass der Berechtigte in einem späteren
Zeitpunkt darauf nicht verzichten könnte. Durch den Verzicht wird es dem
Adressaten möglich, sich von der durch das Bewilligungsverhältnis entstandenen
Beziehungsnähe zum Staat und den damit einhergehenden Rechten und Pflichten
wieder zu distanzieren (VGr SG, 14. Februar 2012, B 2011/134,
E. 2.2.2 m.
w.
H.).
Ebenso wenig wie der Verzicht ist die Reaktivierung einer
Berufsausübungs- oder einer Bewilligung zur Führung einer tierärztlichen
Privatapotheke (nach einem freiwilligen Verzicht) gesetzlich geregelt. Doch
muss auch hier für die Einleitung eines Verfahrens die Dispositionsmaxime
gelten, d.
h. es
bedarf eines Gesuchs des Beschwerdeführers um Reaktivierung seiner
Bewilligungen an den Beschwerdegegner. Ein solches Gesuch ist vorliegend
indessen nicht aktenkundig. Sofern der Beschwerdeführer mit seinem Antrag um
Reaktivierung seiner Berufsausübungsbewilligung und seiner Bewilligung zur
Führung einer tierärztlichen Privatapotheke, auf die beide er freiwillig
verzichtet hat, ersucht, ist daher mangels vorinstanzlicher Entscheide auf die
Beschwerde insoweit nicht einzutreten.
5.
5.1
Nach dem Gesagten
ist die Beschwerde gutzuheissen, soweit darauf eingetreten werden kann, und
Disp.-Ziff. I
des angefochtenen Rekursentscheids bzw. die dem Beschwerdeführer auferlegte
Busse von Fr. 2'000.- sowie auch Disp.-Ziff. II.a der Verfügung des
VETA vom 17. Juli 2013 sind aufzuheben
(vorn
E. 3.3, E. 3.4 und E. 4.3).
5.2
Gemäss § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 Satz 1 VRG tragen die Verfahrensbeteiligten die Kosten in der
Regel nach ihrem Unterliegen. Nachdem der Beschwerdeführer im Hauptpunkt
obsiegt, erscheint es gerechtfertigt, die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu
einem Viertel dem Beschwerdeführer und zu drei Vierteln dem Beschwerdegegner
aufzuerlegen.
Die Verfahrenskosten des Rekursverfahrens (Fr. 500.-)
sind der Vorinstanz aufzuerlegen, welche nach rund dreijähriger Verfahrensdauer
eine Disziplinarmassnahme verfügte, die lediglich sechs Monate später absolut
verjährte.
Soweit sich die Beschwerde gegen die Kostenauflage des
Beschwerdegegners für die Erneuerung bzw. Anpassung der Bewilligungen richtet,
erweist sie sich angesichts von § 29 Abs. 1 lit. a der
Verordnung vom 28. Mai 2008 über die universitären Medizinalberufe (MedBV)
unbegründet.
5.3
Der
Beschwerdegegner ist sodann zu verpflichten, dem Beschwerdeführer eine
angemessene Parteientschädigung für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren
auszurichten. Als angemessen erscheint ein Betrag von Fr. 2'500.-
(zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer).
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten
wird.
Disp.-Ziff. I der Verfügung der Gesundheitsdirektion des Kantons
Zürich vom 31. März 2017 bzw. die dem Beschwerdeführer auferlegte Busse
von Fr. 2'000.- sowie auch Disp.-Ziff. II.a der Verfügung des VETA
vom 17. Juli 2013 werden aufgehoben.
In Abänderung von Disp.-Ziff. II der Verfügung der
Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich vom 31. März 2017 werden die
Kosten des Rekursverfahrens der Vorinstanz auferlegt.
Disp.-Ziff. III der Verfügung der Gesundheitsdirektion des Kantons
Zürich vom 31. März 2017 wird aufgehoben.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 3'140.--     Total der Kosten.
3.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer zu einem
Viertel und dem Beschwerdegegner zu drei Vierteln auferlegt.
4.
Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem
Beschwerdeführer für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine
Parteientschädigung von insgesamt Fr. 2'500.- (zuzüglich 8% MWST [Fr.
200.-]) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils.
5.    Gegen dieses
Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …