zh_verwaltungsgericht · VB.2020.00344 · 2020-11-18 · de

Befreiung der F+F Schule für Kunst und Design vom Besuch der überbetrieblichen Kurse | [Die Beschwerdeführerin ist eine Privatschule und bietet eine schulisch organisierte Grundbildung für den Beruf Grafiker/Grafikerin EFZ an. Sie ersuchte den Beschwerdegegner um Befreiung der Lernenden ihrer Fachklasse Grafik von den überbetrieblichen Kursen.] Die Beschwerdeführerin fällt unter den Begriff "Anbietende der Bildung in beruflicher Praxis" und erfüllt die Voraussetzungen von § 43 Abs. 1 lit. a-c VEG BBG (E. 3 f.). Dem Beschwerdegegner kommt bei Entscheiden nach § 43 Abs. 1 VEG BBG ein Ermessen zu, welches aufgrund der detaillierten Umschreibung der Voraussetzungen jedoch eingeschränkt ist (E. 5.3). Die Vorinstanz hat ihr Ermessen nicht pflichtgemäss, sondern in rechtsverletzender Art und Weise ausgeübt (E. 5.4). Unter Berücksichtigung sämtlicher Umstände ist das Gesuch der Beschwerdeführerin gutzuheissen (E. 5.5). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 20..2.18.1 VB.2020.00344
Zurich Verwaltungsgericht 20..2.18.1 VB.2020.00344
Zurigo Verwaltungsgericht 20..2.18.1 VB.2020.00344

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00344
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Geschäftsnummer:
VB.2020.00344
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 18.11.2020
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist noch nicht rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Befreiung der F+F Schule für Kunst und Design vom Besuch der überbetrieblichen Kurse
[Die Beschwerdeführerin ist eine Privatschule und bietet eine schulisch organisierte Grundbildung für den Beruf Grafiker/Grafikerin EFZ an. Sie ersuchte den Beschwerdegegner um Befreiung der Lernenden ihrer Fachklasse Grafik von den überbetrieblichen Kursen.]
Die Beschwerdeführerin fällt unter den Begriff "Anbietende der Bildung in beruflicher Praxis" und erfüllt die Voraussetzungen von § 43 Abs. 1 lit. a-c VEG BBG (E. 3 f.). Dem Beschwerdegegner kommt bei Entscheiden nach § 43 Abs. 1 VEG BBG ein Ermessen zu, welches aufgrund der detaillierten Umschreibung der Voraussetzungen jedoch eingeschränkt ist (E. 5.3). Die Vorinstanz hat ihr Ermessen nicht pflichtgemäss, sondern in rechtsverletzender Art und Weise ausgeübt (E. 5.4). Unter Berücksichtigung sämtlicher Umstände ist das Gesuch der Beschwerdeführerin gutzuheissen (E. 5.5).
Gutheissung.
Stichworte:
ANBIETENDE DER BILDUNG IN BERUFLICHER PRAXIS
BERUFSBILDUNG
ÜBERBETRIEBLICHE KURSE
VOLLZEITSCHULE
Rechtsnormen:
Art. 11 BBG
Art. 16 Abs. 1 BBG
Art. 16 Abs. 2 BBG
Art. 23 Abs. 1 BBG
Art. 23 Abs. 3 BBG
Art. 27 BV
§ 43 Abs. 1 VEG BBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2020.00344
Urteil
der 4. Kammer
vom
18. November 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter
Martin Bertschi,
Gerichtsschreiber
Christoph Raess.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Mittelschul- und Berufsbildungsamt,
Beschwerdegegner,
betreffend
Befreiung von A vom Besuch der überbetrieblichen Kurse
,
hat sich ergeben:
I.
A ist eine als Stiftung geführte Privatschule. Mit der
Fachklasse Grafik bietet sie unter anderem eine schulisch organisierte
Grundbildung (SOG) für den Beruf Grafiker/in EFZ an. Der obligatorische Besuch der
überbetrieblichen Kurse erfolgt für die Lernenden der Fachklasse Grafik extern
beim offiziellen, vom Kanton Zürich beauftragten Anbieter. Am 19. März
2018 beantragte A beim Mittelschul- und Berufsbildungsamt des Kantons Zürich
(MBA), dass die Lernenden der Fachklasse Grafik ab dem Schuljahr 2018/2019 von
der Teilnahme an den drei externen überbetrieblichen Kursen befreit würden und die
Schule diese Kurse in Zukunft selber durchführen könne. Das MBA wies das Gesuch
mit Verfügung vom 20. Juni 2018 ab. Diese Verfügung hob das MBA am
12. Juli 2018 "wiedererwägungsweise" auf, um ein Gespräch mit
allen Beteiligten (MBA, Kurskommission überbetriebliche Kurse Grafiker/in der
Organisationen der Arbeitswelt [OdA], paritätische Kommission für die
Berufsbildung SGD SGV [Swiss Graphic Designers/Schweizer Grafiker Verband], A)
durchführen und eine Lösung finden zu können. Das Gespräch fand am
4. September 2018 statt und blieb ergebnislos. Am 16. November 2018
reichte A dem MBA überarbeitete und ergänzende Unterlagen zu ihrem Gesuch vom
19. März 2018 ein. Mit Verfügung vom 11. Dezember 2018 wies das MBA
das Gesuch ab.
II.
Dagegen erhob A am 11. Januar 2019 Rekurs an die
Bildungsdirektion. Diese wies den Rekurs mit Verfügung vom 20. April 2020
ab (Dispositiv-Ziff. I), auferlegte A die Kosten des Rekursverfahrens
(Dispositiv-Ziff. II) und richtete keine Parteientschädigung aus
(Dispositiv-Ziff. III).
III.
Mit Beschwerde vom 22. Mai 2020 beantragte A dem
Verwaltungsgericht, die Verfügung des MBA vom 11. Dezember 2018 sowie die
Verfügung der Bildungsdirektion vom 20. April 2020 seien unter
Entschädigungsfolgen aufzuheben. Die Fachklasse Grafik von A sei vom Besuch der
überbetrieblichen Kurse zu befreien, eventualiter sei die Angelegenheit zur
Neuentscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die Bildungsdirektion
verzichtete am 15. Juni 2020 ausdrücklich auf Vernehmlassung, das MBA
stillschweigend auf Beantwortung der Beschwerde. Am 9. Oktober 2020 holte
das Verwaltungsgericht bei den Parlamentsdiensten der Bundesversammlung Sitzungsprotokolle
der Kommissionen für Wissenschaft, Bildung und Kultur des National- sowie des
Ständerats ein.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide der Bildungsdirektion
über Anordnungen eines Amts zuständig (§§ 41 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Da
auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
Im vorliegenden Verfahren
ist umstritten, ob die Lernenden der Fachklasse Grafik der Beschwerdeführerin
von der Vorinstanz (und zuvor vom Beschwerdegegner) zu Recht nicht vom Besuch
der überbetrieblichen Kurse beim
vom Kanton Zürich beauftragten Anbieter
befreit wurden.
Die Kantone können auf Gesuch des Anbieters von Bildung in
beruflicher Praxis hin Lernende vom Besuch der überbetrieblichen Kurse
befreien, wenn die Bildungsinhalte in einem betrieblichen Bildungszentrum oder
in einer Lehrwerkstätte vermittelt werden (Art. 23 Abs. 3 des
Bundesgesetzes über die Berufsbildung vom 13. Dezember 2002 [BBG,
SR 412.10]). Im Kanton Zürich kann das MBA nach § 43 Abs. 1 der
Verordnung vom 8. Juli 2009 zum EG BBG (VEG BBG, LS 413.311) auf
Gesuch eines Anbietenden der Bildung in beruflicher Praxis hin dessen Lernende
vom Besuch der überbetrieblichen Kurse befreien, wenn das Kursangebot in einem
betrieblichen Bildungszentrum oder in einer Lehrwerkstätte vermittelt wird
(lit. a), das Kursangebot sachlich und zeitlich gegenüber der
vorgeschriebenen beruflichen Praxis im Lehrbetrieb abgegrenzt ist (lit. b)
und die personellen Voraussetzungen für die Ausbildung und die Mitwirkung im
Qualifikationsverfahren erfüllt sind (lit. c).
Damit ist zu prüfen, ob vorliegend
die in § 43 Abs. 1 VEG BBG normierten Voraussetzungen für eine
Befreiung erfüllt sind, und, falls dies der Fall ist, ob die Vorinstanz (wie
zuvor der Beschwerdegegner) zu Recht dennoch von einer Befreiung abgesehen hat.
3.
Der Begriff "Anbietende der Bildung in beruflicher
Praxis" wird sowohl in § 43 Abs. 1 VEG BBG als auch in
Art. 23 Abs. 3 BBG verwendet. Ob die Beschwerdeführerin unter diesen
Begriff subsumiert werden kann, ergibt sich daher durch Auslegung des
eidgenössischen Berufsbildungsgesetzes.
3.1
Die
Bildung in beruflicher Praxis ist nach Art. 16 Abs. 1 lit. a BBG
in Verbindung mit seiner Marginalie einer der Inhalte der beruflichen
Grundbildung. Die Bildung in beruflicher Praxis wird in der Regel im
Lehrbetrieb, im Lehrbetriebsverbund, in Lehrwerkstätten, in
Handelsmittelschulen oder in anderen zu diesem Zweck anerkannten Institutionen
vermittelt (Art. 16 Abs. 2 Ingeress und lit. a BBG).
Die Beschwerdeführerin ist eine Privatschule, die mit der
Fachklasse Grafik ein schulisches Vollzeitangebot für die berufliche
Grundbildung Grafiker/Grafikerin EFZ anbietet. Sie könnte deshalb eine andere zur
Vermittlung der Bildung in beruflicher Praxis anerkannte Institution im Sinn
von Art. 16 Abs. 2 lit. a BBG darstellen.
3.2
Für die
Auslegung von Art. 16 BBG ist auf das Ziel der Totalrevision des
Berufsbildungsgesetzes abzustützen. Mit dem neuen Berufsbildungsgesetz wollte
der Gesetzgeber die berufliche Grundbildung für alle Berufe, das heisst sowohl
die gewerblichen und technischen Berufe als auch die "neueren Berufe"
aus dem sozialen oder medizinischen Bereich, in einem Gesetz regeln und dabei
auch die grossen regionalen Unterschiede der Berufsbildung in der
Deutschschweiz, der Romandie sowie dem Tessin berücksichtigen (Botschaft BBG,
5708 ff.; AB 2001 N 1543, 1545; AB 2002 S 491, 496, Votum
Gentil). Folglich sollen nicht bestimmte Organisationsformen für die berufliche
Grundbildung vorgeschrieben oder ausgeschlossen werden (vgl. AB 2001 N 1552,
Votum Guisan; WBK-N, Kommissionsprotokoll, Sitzung vom 1. bis 2. März
2001, S. 5, Sitzung vom 16. bis 18. Mai 2001, S. 74). Die in
Art. 16 BBG verwendeten Grundbegriffe sollten deshalb alle Arten und
Organisationsformen von Berufsbildungen umfassen, insbesondere auch
Vollzeitschulen, welche vor allem in der Romandie und im Tessin weitverbreitet
sind (AB 2001 N 1584 ff., Voten Chevrier, Chappuis und Dormond; AB
2002 S 506 ff., Voten Langenberger, David und Stadler; WBK-N,
Kommissionsprotokoll, Sitzung vom 1. bis 2. März 2001, S. 7, Sitzung
vom 16. bis 18. Mai 2001, S. 65+70+74, Sitzung vom 16. bis 17. August
2001, S. 4). So unterscheidet auch die Berufsbildungsverordnung vom
19. November 2003 (BBV, SR 412.101) zwischen der betrieblich und der
schulisch organisierten Grundbildung. Die betrieblich organisierte Grundbildung
findet hauptsächlich in einem Lehrbetrieb oder in einem Lehrbetriebsverbund
statt (Art. 6 lit. a BBV). Hingegen findet die schulisch organisierte
Grundbildung hauptsächlich in einer schulischen Institution statt, namentlich
in einer Lehrwerkstätte oder einer Handelsmittelschule (Art. 6 lit. b
BBV).
3.3
Die
Beschwerdeführerin als Vollzeitschule und Anbieterin einer schulisch
organisierten Grundbildung stellt folglich eine andere zur Vermittlung der
Bildung in beruflicher Praxis anerkannte Institution im Sinn von Art. 16
Abs. 2 lit. a BBG dar und fällt unter den Begriff "Anbietende
der Bildung in beruflicher Praxis" (vgl. Stephan Hördegen, Aus- und
Weiterbildung, in: Giovanni Biaggini/Isabelle Häner/Urs Saxer/Markus Schott
[Hrsg.], Fachhandbuch Verwaltungsrecht, Zürich etc. 2015, N. 17.48,
Fn. 108).
4.
4.1
Um
beurteilen zu können, ob die Voraussetzungen nach § 43 Abs. 1
lit. a–c VEG BBG für die Befreiung der Lernenden der Fachklasse Grafik der
Beschwerdeführerin erfüllt sind, ist zunächst Sinn und Zweck der
überbetrieblichen Kurse zu ergründen.
4.1.1
Die überbetrieblichen Kurse bzw. nach der früheren Terminologie die
Ergänzungskurse wurden mit dem Berufsbildungsgesetz vom 20. September 1963
(BBG 1963, AS 1965 321 ff.) eingeführt. Nach Art. 6 Abs. 2 BBG 1963
konnten im Rahmen der Berufslehre Einführungskurse zur Aneignung der grundlegenden
Fertigkeiten durchgeführt werden, sofern es die betrieblichen Verhältnisse in
einem Beruf rechtfertigten. Die Organisation dieser Einführungskurse war Sache
der Berufsverbände (Art. 7 der Berufsbildungsverordnung vom 30. März
1965 [AS 1965 345 ff.]). In der Botschaft des Bundesrats vom
28. September 1962 wurde dazu ausgeführt, dass es grundsätzlich die
Aufgabe des Betriebsinhabers sei, den Lehrling auf geeignete Weise in die
Grundfertigkeiten des Berufes einzuführen, was auch auf dem Weg eines besonderen
Einführungskurses geschehen könne (BBl 1962 II 885 ff., 920).
4.1.2
Nach Art. 7 lit. a des Berufsbildungsgesetzes vom 19. April
1978 (BBG 1978, AS 1979 1687 ff.) wurde die berufliche
Grundausbildung unter anderem durch die Berufslehre in einem privaten oder öffentlichen
Betrieb mit gleichzeitigem Besuch der Berufsschule vermittelt, wobei die
praktische Ausbildung durch Kurse zur Aneignung grundlegender Fertigkeiten
(Einführungskurse) gefördert wurde. Nach der Systematik von Art. 7 BBG
1978 waren Einführungskurse deshalb nicht vorgesehen, wenn die berufliche
Grundausbildung durch die Berufslehre in einer Lehrwerkstätte oder einer Schule
für Gestaltung, die neben der praktischen Ausbildung auch den beruflichen
Unterricht vermittelte, oder durch die Ausbildung in einer öffentlichen oder
privaten gemeinnützigen Handelsmittelschule vermittelt wurde (Art. 7
lit. b und c BBG 1978). Das Ziel der Revision von 1978 war es, "die
Betriebslehre zu verbessern. Zu diesem Zweck soll[te] das bisherige duale System
(Ausbildung des Lehrlings im Betrieb und in der Berufsschule) von einem trialen
abgelöst werden. Dessen Merkmal [lag] darin, dass nicht mehr jeder einzelne
Lehrmeister dem Lehrling die grundlegenden Fertigkeiten seines Berufes selber
vermittelt, sondern dass ein Teil der Ausbildung kollektiv, in Form von
sogenannten Einführungskursen, erfolgt[e]" (BBl 1977 I 681 ff., 683,
690, 695 und 699). Der Bundesrat führte in seiner Botschaft vom 26. Januar
1977 weiter aus, die Einführungskurse hätten sich bewährt und trügen wesentlich
dazu bei, das Interesse am Beruf zu wecken und die Ausbildung wirksamer zu
gestalten (BBl 1977 I 681 ff., 685). Die hauptsächliche fachliche Aufgabe
des Lehrmeisters bestehe bei diesem System darin, dem Lehrling Gelegenheit zu
geben, das im Einführungskurs Erlernte anhand von im Betrieb anfallenden
Arbeiten zu üben und zu vertiefen (BBl 1977 I 681 ff., 699).
Nach Art. 16 Abs. 1 BBG 1978 waren die
Berufsverbände für die Durchführung der Einführungskurse im Rahmen der
Berufslehre zuständig. Das zuständige Bundesamt konnte Berufe, deren besondere
Struktur die Veranstaltung von Einführungskursen nicht erforderte, auf Gesuch
hin davon befreien (Art. 16 Abs. 2 BBG 1978). Der Besuch der
Einführungskurse war obligatorisch. Lehrlinge von Betrieben, welche die grundlegenden
Fertigkeiten in einer betriebsinternen Lehrwerkstätte oder in gleichwertiger
Form vermittelten, waren jedoch vom Kursbesuch befreit (Art. 16 Abs. 3
BBG 1978). Zur Befreiung hatte ein Betrieb bei der kantonalen Behörde ein
Gesuch einzureichen. Diese entschied aufgrund von Richtlinien des zuständigen Bundesamts
(Art. 15 Abs. 2 der Berufsbildungsverordnung vom 7. November
1979 [AS 1979 1712 ff.]). Eine Befreiung sollte nach Ansicht des
Bundesrats infrage kommen, wenn gewährleistet war, dass das Ziel der
Einführungskurse auf andere Weise erreicht würde (BBl 1977 I 681 ff., 703,
auch zum Folgenden). Dies gelte vor allem für Betriebe, die über eigene
Lehrwerkstätten oder Lehrlingsabteilungen verfügten und eine Ausbildung, wie
sie das triale System bezwecke, bereits vermittelten. In Art. 7
lit. a BBG 1978 kam – nach Ansicht des Bundesrats – der Übergang vom
bisherigen dualen System (Lehrbetrieb/Berufsschule) zum trialen
(Lehrbetrieb/Einführungskurse/Berufsschule) zum Ausdruck (BBl 1977 I
681 ff., 699).
4.1.3
In seinem Entwurf für ein neues Berufsbildungsgesetz vom 6. September
2000 (BBl 2000 5775 ff.) hatte der Bundesrat, an die bisherige
Rechtslage anknüpfend, den Besuch der überbetrieblichen Kurse nur für die
Absolventen und Absolventinnen einer "klassischen" Berufslehre
beziehungsweise einer berufspraktischen Ausbildung, nicht aber für die Schüler
und Schülerinnen einer Berufsfachschule vorgesehen (vgl. Art. 24 und 25
Abs. 2 e contrario Entwurf-BBG [BBl 2000 5775 ff.,
5781 ff.]). So hielt der Bundesrat in seiner Botschaft fest, mit Ausnahme
der Terminologie und einer hier nicht relevanten Ausnahme seien "gegenüber
den bisherigen Bestimmungen zu den Einführungskursen keine Änderungen
vorgenommen" worden (Botschaft des Bundesrats vom 6. September 2000
zu einem neuen Bundesgesetz über die Berufsbildung, BBl 2000 5686 ff.
[Botschaft BBG], 5708 ff., 5753). Weitere für den vorliegenden Fall
relevante Hinweise zu den überbetrieblichen Kursen finden sich nicht in der
Botschaft des Bundesrats.
4.1.4
Im geltenden Berufsbildungsgesetz sind die überbetrieblichen Kurse in
Art. 23 geregelt. Die überbetrieblichen Kurse und vergleichbare Lernorte
dienen der Vermittlung und dem Erwerb grundlegender Fertigkeiten. Sie ergänzen
die Bildung in beruflicher Praxis und die schulische Bildung, wo die zu
erlernende Berufstätigkeit dies erfordert (Art. 23 Abs. 1 BBG). Die
Kantone haben unter Mitwirkung der Organisationen der Arbeitswelt für ein
ausreichendes Angebot an überbetrieblichen Kursen und vergleichbaren Lernorten zu
sorgen (Art. 23 Abs. 2 BBG). Wie sich aus dem Wortlaut von
Art. 23 Abs. 3 BBG sowie dessen Einordnung in das 2. Kapitel
"Berufliche Grundbildung" ergibt, sind die im Sinn von Art. 23
Abs. 1 BBG erforderlichen überbetrieblichen Kurse heute – anders als noch
im bundesrätlichen Entwurf – für alle Lernenden obligatorisch.
4.1.5
Nach dem Gesagten lässt sich Sinn und Zweck der überbetrieblichen Kurse wie
folgt beschreiben: Kleinere Betriebe, die nur über einen oder wenige Lernende
verfügen, sollen durch die überbetrieblichen Kurse entlastet werden, indem
diese Lernenden für die überbetrieblichen Kurse zusammengezogen werden, um
ihnen grundlegende Fähigkeiten und Fertigkeiten ihres Berufs zu vermitteln.
Ohne die überbetrieblichen Kurse hätte jeder Berufsbildner diese Inhalte seinem
beziehungsweise seiner Lernenden selber zu vermitteln, was insgesamt einen viel
grösseren Aufwand darstellen würde. Wenn ein Anbieter oder eine Anbieterin von
Bildung in beruflicher Praxis viele Lernende desselben Berufs ausbildet, ist es
folglich nicht notwendig, diese Lernenden zum Besuch eines externen
überbetrieblichen Kurses zu verpflichten, da bereits genügend Synergien bzw.
Effizienzgewinne entstehen, wenn die Lernenden dieses Betriebs für die
Vermittlung der grundlegenden Fertigkeiten ihres Berufs zusammengezogen werden.
Solche Ausbildungsstätten sollten deshalb eigene "überbetriebliche"
Kurse anbieten bzw. ihren Lernenden die grundlegenden Fertigkeiten ihres Berufs
selber vermitteln können (WBK-S, Kommissionsprotokoll, Sitzung vom 8. bis 10. April
2002, S. 21 unten). Diese Überlegungen gelten sowohl für grosse
"klassische" Lehrbetriebe als auch für Lehrbetriebsverbunde,
Lehrwerkstätten oder Vollzeitschulen.
4.2
Nach
§ 43 Abs. 1 lit. a VEG BBG können Lernende vom Besuch der
überbetrieblichen Kurse befreit werden, wenn "das Kursangebot in einem
betrieblichen Bildungszentrum oder in einer Lehrwerkstätte vermittelt
wird" (§ 43 Abs. 1 lit. a VEG BBG). Unter Berücksichtigung
von Sinn und Zweck der überbetrieblichen Kurse zeigt sich, dass der Wortlaut
von § 43 Abs. 1 lit. a VEG BBG dessen Tragweite nur unzureichend
wiedergibt. Aus § 43 Abs. 1 lit. a VEG BBG kann nicht abgeleitet
werden, dass die überbetrieblichen Kurse nach der Befreiung zwingend in einem
"betrieblichen Bildungszentrum" oder in einer "Lehrwerkstätte"
stattfinden müssen. § 43 Abs. 1 lit. a VEG BBG ist Ausdruck
davon, dass die Vermittlung der grundlegenden Fertigkeiten eines Berufs
obligatorischer Inhalt einer beruflichen Grundbildung ist. Werden Lernende vom
Besuch der überbetrieblichen Kurse befreit, muss der gesuchstellende Anbietende
der Bildung in beruflicher Praxis seinen Lernenden die grundlegenden
Fertigkeiten ihres Berufs selber vermitteln.
Anbietende
von Bildung in beruflicher Praxis erfüllen deshalb die Voraussetzung von
§ 43 Abs. 1 lit.
a VEG BBG, wenn sie "
in der Lage sind, die in den überbetrieblichen Kursen
[…] vermittelten Lerninhalte selber anzubieten und die hierfür notwendigen
Rahmenbedingungen erfüllen" (ABl 2009 1266). Dies könnte beispielswiese
der Fall sein, wenn der oder die Anbietende der Bildung in beruflicher Praxis
über ein betriebliches Bildungszentrum verfügt oder als Lehrwerkstätte bzw.
Vollzeitschule organisiert ist.
4.3
Die Beschwerdeführerin hat ein detailliertes Konzept
eingereicht, wie sie den Lernenden ihrer Fachklasse Grafik die grundlegenden
Fertigkeiten des Grafikerberufs vermitteln kann. Sie ist demnach in der Lage,
die überbetrieblichen Kurse selber durchzuführen. Zudem ist auch erstellt, dass
die Beschwerdeführerin über die notwendigen Räumlichkeiten verfügt.
Mithin
erfüllt die Beschwerdeführerin die Voraussetzung von § 43 Abs. 1
lit. a VEG BBG.
4.4
Sodann ist
unbestritten, dass die Beschwerdeführerin in ihrem Konzept für die
überbetrieblichen Kurse diese gegenüber dem restlichen Schulbetrieb sachlich
und zeitlich abgegrenzt hat und dass die personellen Voraussetzungen für die
Ausbildung und die Mitwirkung im Qualifikationsverfahren erfüllt sind. Damit
sind auch die Voraussetzungen von § 43 Abs. 1 lit. b und c VEG
BBG erfüllt.
5.
5.1
Die
Vorinstanz hat davon abgesehen, die Lernenden der Fachklasse Grafik der
Beschwerdeführerin von den überbetrieblichen Kursen zu befreien, obwohl sie die
Voraussetzungen von § 43 Abs. 1 VEG BBG als erfüllt erachtete.
5.2
Ob dem
Beschwerdegegner bei Entscheiden nach § 43 Abs. 1 VEG BBG überhaupt
ein Ermessen zukommt, ist mittels Auslegung zu klären. § 43 Abs. 1
VEG BBG (wie auch Art. 23 Abs. 3 BBG) enthält eine
"Kann-Formulierung". Aufgrund des Wortlauts kommt dem
Beschwerdegegner bei Entscheiden nach § 43 Abs. 1 VEG BBG somit ein
Ermessen zu. Die detaillierte Umschreibung der Voraussetzungen einer Befreiung
schränkt den Handlungsspielraum bzw. das Ermessen des Beschwerdegegners jedoch
ein. Es liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass der Wortlaut von § 43
Abs. 1 VEG BBG nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt (vgl. RRB
Nr. 140/2009 S. 4; ABl 2009 1263 ff., 1266).
5.3
Ermessen
wird rechtsverletzend ausgeübt, wenn die Ermessensausübung nicht pflichtgemäss
erfolgte, namentlich wenn sie von sachfremden Kriterien geleitet oder überhaupt
unmotiviert ist (Marco Donatsch,
in:
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 50
N. 26).
Die pflichtgemässe Ermessensbetätigung hat sich an den verfassungsrechtlichen
Grundprinzipien, namentlich dem Rechtsgleichheitsgebot, dem Willkürverbot, dem
Gebot von Treu und Glauben, dem Verhältnismässigkeitsprinzip und der Wahrung
der öffentlichen Interessen zu orientieren (BGE 141 V 365 E. 1.2;
BGE 138 I 104 E. 1.4.3; Donatsch, § 50 N. 26). Neben den
erwähnen Verfassungsprinzipien sind immer auch Sinn und Zweck der gesetzlichen
Ordnung zu beachten (Wiederkehr/Richli, Rz. 1498; Pierre Tschannen/Ulrich
Zimmerli/ Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2014, § 26
N. 11, 18). Zudem hat die Verwaltungsbehörde die für den Entscheid
wesentlichen Gesichtspunkte zu prüfen und die erforderlichen Abklärungen
sorgfältig sowie umfassend vorzunehmen (Bernhard Waldmann/René Wiederkehr,
Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich etc. 2019, S. 257, auch zum
Folgenden). Sie darf nicht schematisch ohne Berücksichtigung der konkreten
Umstände des Einzelfalls entscheiden. Andernfalls erfolgt die Ermessensausübung
verfassungswidrig. Die pflichtgemässe Ermessensausübung steht in einem engen
Zusammenhang mit der Begründungspflicht nach Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101).
5.4
Die Vorinstanz
hat in ihrem Entscheid nur geprüft, ob die Ablehnung des Gesuchs die
Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdeführerin verletzt und ob im Kanton Zürich für
die Ausbildung zum Grafiker EFZ bzw. zur Grafikerin EFZ ein Bedarf an einem
zusätzlichen privaten Angebot für überbetriebliche Kurse besteht. Sie hat es jedoch
unterlassen, eine umfassende Prüfung des Einzelfalls vorzunehmen und
insbesondere die allfälligen öffentlichen Interessen an der Nichtbefreiung der
Beschwerdeführerin von den überbetrieblichen Kursen, den Sinn und Zweck des
Berufsbildungsrechts, wie er im Berufsbildungsgesetz sowie den kantonalen
Ausführungsbestimmungen geregelt ist, sowie rechtsstaatliche Grundsätze wie das
Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV) für ihre Entscheidung
zu berücksichtigen. Sie hat in ihren Entscheid auch sachfremde Motive
einbezogen wie etwa die Frage, ob es Aufgabe von Bund und Kantonen ist, private
überbetriebliche Kurse einer schulisch organisierten Grundbildung, welche nicht
im öffentlichen Interesse liegen, mit Geldern der öffentlichen Hand zu
subventionieren. Damit hat die Vorinstanz ihr Ermessen nicht pflichtgemäss,
sondern in rechtsverletzender Art und Weise ausgeübt.
5.5
Vorliegend
sprechen mehrere Gründe für eine Befreiung der Lernenden der Fachklasse Grafik
der Beschwerdeführerin von den überbetrieblichen Kursen. Gemäss dem
Berufsbildungsgesetz soll die berufliche Grundbildung auch in Vollzeitschulen
oder ähnlichen Institutionen (vgl. Art. 16 Abs. 2 lit. a BBG)
erworben werden können, welche zwei oder drei verschiedene Lernorte nach
Art. 16 Abs. 1 BBG in einer Ausbildungsstätte vereinigen. In
Vollzeitschulen, wie die Beschwerdeführerin eine ist, ist Ausbildung im
Kollektiv, wie sie mit der Schaffung der überbetrieblichen Kurse für den Erwerb
der grundlegenden Fertigkeiten eines Berufs angestrebt wurde, systemimmanent,
weshalb es für die Beschwerdeführerin keinen Effizienzgewinn bringt, wenn die
Lernenden ihrer Fachklasse Grafik die grundlegenden Fertigkeiten ihres Berufs
in von Dritten durchgeführten überbetrieblichen Kursen erlernen. Aufgrund der
kollektiven Ausbildung im Rahmen der Fachklasse Grafik und der Anzahl Lernenden
pro Jahrgang kann die Beschwerdeführerin ihren Lernenden die grundlegenden
Fertigkeiten des Grafikerberufs selber effizient und sinnvoll vermitteln. Die
Beschwerdeführerin hat denn auch dargelegt, "dass sie bei eigener
Durchführung der Kurse die finanziellen Ressourcen besser, zielorientierter und
optimaler auf die übrigen Bildungsgefässe abgestimmt einsetzen könnte",
worin eine zulässige und nachvollziehbare Begründung ihres Gesuchs – wenn auch
keine Voraussetzung von § 43 Abs. 1 VEG BBG – zu sehen ist. Dabei ist
auch zu berücksichtigen, dass nach Art. 11 Abs. 1 BBG gegenüber
privaten Anbietenden auf dem Bildungsmarkt durch Massnahmen des
Berufsbildungsgesetzes keine ungerechtfertigten Wettbewerbsverzerrungen
entstehen dürfen (vgl. Botschaft BBG, 5703). Auch die Berücksichtigung der
konstitutiven Dimension der Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 BV im Sinn
einer möglichst grossen Freiheit für die privatwirtschaftliche Tätigkeit der
Beschwerdeführerin spricht für deren Befreiung von den überbetrieblichen Kursen
(vgl. Jörg Paul Müller, Verwirklichung der Grundrechte nach Art. 35 BV,
Bern 2018, S. 101 ff.).
Sachliche Gründe, die trotz Erfüllen der Voraussetzungen
von § 43 Abs. 1 lit. a–c VEG BBG gegen eine Befreiung der
Beschwerdeführerin von den überbetrieblichen Kursen sprechen, sind nicht
ersichtlich. Es besteht zwar ein grosses öffentliches Interesse daran, dass die
von der Beschwerdeführerin ausgebildeten Lernenden eine qualitativ hochstehende
Berufsausbildung erhalten. Dieses Interesse spricht aber nicht gegen eine
Befreiung der Beschwerdeführerin. Insbesondere ist – entgegen der Ansicht des
Beschwerdegegners sowie der Kurskommission überbetriebliche Kurse Grafiker/in
EFZ – im fehlenden dritten Lernort keine Gefährdung der Ausbildungsqualität zu
sehen. Wie dargelegt, war es die Absicht des Bundesgesetzgebers, grundsätzlich
alle möglichen Organisationsformen von beruflichen Grundbildungen zu erlauben.
Dementsprechend ist es möglich, eine berufliche Grundbildung an einer
Vollzeitschule, die die Bildung in beruflicher Praxis sowie die
Berufsfachschule unter einem Dach vereinigt, zu absolvieren. Das Gesetz
schliesst es überdies nicht aus, auch die überbetrieblichen Kurse in einer
Vollzeitschule durchzuführen. Die Beschwerdeführerin brachte in ihrem Rekurs
denn auch vor, dies sei für andere Fachklassen Grafik der Regelfall. Nach
Ansicht der Kurskommission sprechen auch die zukünftig aufgrund der Befreiung fehlende
Möglichkeit einer Qualitätskontrolle der Beschwerdeführerin und der fehlende
Austausch der Lernenden der Beschwerdeführerin mit Lernenden aus
"klassischen" Grafikerlehren gegen eine Befreiung der
Beschwerdeführerin. Es ist nicht ersichtlich, weshalb die Ausbildungsqualität
der Beschwerdeführerin nicht mit milderen Mitteln, beispielsweise
Unterrichtsbesuchen usw., überprüft werden kann. Zudem absolvieren die
Lernenden der Fachklasse Grafik der Beschwerdeführerin und die Lernenden aus
Grafikerbetrieben das gleiche Qualifikationsverfahren, um das eidgenössische
Fähigkeitszeugnis zu erwerben (vgl. Art. 17 ff. der Verordnung des
SBFI vom 10. August 2009 über die berufliche Grundbildung
Grafikerin/Grafiker EFZ [SR 412.101.221.10]). Der Austausch der Lernenden untereinander
entspricht nicht dem gesetzgeberischen Zweck der überbetrieblichen Kurse. Auch der
Umstand schliesslich, dass den anderen Lehrbetrieben in Zukunft allenfalls höhere
Kosten für die überbetrieblichen Kurse entstehen könnten, rechtfertigt es
nicht, der Beschwerdeführerin für die Lernenden der Fachklasse Grafik die
Befreiung von den überbetrieblichen Kursen zu versagen.
Unter Berücksichtigung aller dieser Umstände ist daher das
Gesuch der Beschwerdeführerin um Befreiung der Lernenden der Fachklasse Grafik
vom Besuch der überbetrieblichen Kurse nach § 43 Abs. 1 VEG BBG gutzuheissen.
6.
Die Beschwerde ist gutzuheissen. Dispositiv-Ziff. I
des vorinstanzlichen Entscheids vom 20. April 2020 sowie der Beschluss des
Beschwerdegegners vom 11. Dezember 2018 werden aufgehoben. Der
Beschwerdegegner wird eingeladen, die Lernenden der Fachklasse Grafik der
Beschwerdeführerin von den überbetrieblichen Kursen zu befreien.
7.
Ausgangsgemäss sind die Kosten
des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdegegner
aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 teilweise in Verbindung mit
§ 65a Abs. 2 VRG). Desgleichen hat dieser der Beschwerdeführerin für
das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren antragsgemäss eine angemessene
Parteientschädigung von Fr. 3'500.- zu bezahlen (§ 17 Abs. 2
lit. a VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I und III des
vorinstanzlichen Entscheids vom 20. April 2020 sowie die Verfügung des Beschwerdegegners
vom 11. Dezember 2018 werden aufgehoben. Der Beschwerdegegner wird
eingeladen, die Lernenden der Fachklasse Grafik der Beschwerdeführerin im Sinn
der Erwägungen von den überbetrieblichen Kursen zu befreien.
In
Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des vorinstanzlichen Entscheids vom
20. April 2020 werden die Kosten des Rekursverfahrens dem Beschwerdegegner
auferlegt.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      70.--
Zustellkosten,
Fr. 3'070.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.
Der Beschwerdegegner wird verpflichtet,
der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren insgesamt
eine Parteientschädigung von Fr. 3'500.- zu bezahlen.
5.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab
Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an …