zh_verwaltungsgericht · VB.2015.00520 · 2016-12-21 · de

Baubewilligung und Ausnahmebewilligung | Verweigerung der Bau- und Ausnahmebewilligung für das Anbringen einer Solaranlage an einem Zaun auf einem Grundstück in der Landwirtschaftszone. Die projektierte Solaranlage soll nicht auf dem Dach des rechtmässig erstellten, heute aber zonenwidrigen Wohnhauses, sondern an einem rund 18 bis 28 Meter von diesem entfernten Maschendrahtzaun errichtet werden. Damit kommen das Meldeverfahren bei Solaranlagen gemäss Art. 18a Abs. 1 RPG und die Ausnahme vom Einordnungsgebot gemäss Art. 18a Abs. 4 RPG nicht zur Anwendung. Die gesetzgeberischen Bestrebungen, Solaranlagen auch auf der Ebene des Raumplanungsrechts zu fördern, sind bei der Auslegung und Anwendung anderer Bestimmungen des RPG zu beachten (E. 3.1 und E. 3.2). Rechtsgrundlagen zur teilweisen Änderung bzw. massvollen Erweiterung von bestehenden zonenwidrigen Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone (E. 4.2-4.5). Der Maschendrahtzaun wird vorliegend durch die Erstellung der Solaranlage in der Zweckbestimmung, der äusseren Erscheinung sowie in der Konstruktion derart verändert, dass isoliert betrachtet seine Identität nicht gewahrt wird (E. 4.6). Es ist aber auch zu prüfen, ob durch die Erstellung der Solaranlage die Identität des Wohnhauses unter Einschluss seiner Nebenbauten und Nebenanlagen, welchen der Maschendrahtzaun zuzuordnen ist, in den wesentlichen Zügen gewahrt wird. Dies ist angesichts der gewählten baulichen Ausführung bzw. des gewählten Standorts in einer Entfernung von 18 bis 28 Metern zum Wohngebäude zu verneinen. Das Erstellen der Anlage in der vorgesehenen Entfernung hat zur Folge, dass sich die zonenwidrige besitzstandsgeschützte Baute mit ihren Nebenanlagen im Nichtsiedlungsgebiet mehr als notwendig ausdehnt (E. 4.7-4.9). Abweisung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 21.12.2016 VB.2015.00520
Zurich Verwaltungsgericht 21.12.2016 VB.2015.00520
Zurigo Verwaltungsgericht 21.12.2016 VB.2015.00520

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00520
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Geschäftsnummer:
VB.2015.00520
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 21.12.2016
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 20.06.2017 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung und Ausnahmebewilligung
Verweigerung der Bau- und Ausnahmebewilligung für das Anbringen einer Solaranlage an einem Zaun auf einem Grundstück in der Landwirtschaftszone.
Die projektierte Solaranlage soll nicht auf dem Dach des rechtmässig erstellten, heute aber zonenwidrigen Wohnhauses, sondern an einem rund 18 bis 28 Meter von diesem entfernten Maschendrahtzaun errichtet werden. Damit kommen das Meldeverfahren bei Solaranlagen gemäss Art. 18a Abs. 1 RPG und die Ausnahme vom Einordnungsgebot gemäss Art. 18a Abs. 4 RPG nicht zur Anwendung. Die gesetzgeberischen Bestrebungen, Solaranlagen auch auf der Ebene des Raumplanungsrechts zu fördern, sind bei der Auslegung und Anwendung anderer Bestimmungen des RPG zu beachten (E. 3.1 und E. 3.2). Rechtsgrundlagen zur teilweisen Änderung bzw. massvollen Erweiterung von bestehenden zonenwidrigen Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone (E. 4.2-4.5). Der Maschendrahtzaun wird vorliegend durch die Erstellung der Solaranlage in der Zweckbestimmung, der äusseren Erscheinung sowie in der Konstruktion derart verändert, dass isoliert betrachtet seine Identität nicht gewahrt wird (E. 4.6). Es ist aber auch zu prüfen, ob durch die Erstellung der Solaranlage die Identität des Wohnhauses unter Einschluss seiner Nebenbauten und Nebenanlagen, welchen der Maschendrahtzaun zuzuordnen ist, in den wesentlichen Zügen gewahrt wird. Dies ist angesichts der gewählten baulichen Ausführung bzw. des gewählten Standorts in einer Entfernung von 18 bis 28 Metern zum Wohngebäude zu verneinen. Das Erstellen der Anlage in der vorgesehenen Entfernung hat zur Folge, dass sich die zonenwidrige besitzstandsgeschützte Baute mit ihren Nebenanlagen im Nichtsiedlungsgebiet mehr als notwendig ausdehnt (E. 4.7-4.9).
Abweisung der Beschwerde.
Stichworte:
AUSNAHMEBEWILLIGUNGEN
BAUTE
BESTANDESSCHUTZ
EINORDNUNG
LANDWIRTSCHAFTSZONE
SOLARANLAGE
TRENNUNG VON BAUGEBIET UND NICHTBAUGEBIET
WAHRUNG DER IDENTITÄT
ZAUN
ZONENKONFORMITÄT
Rechtsnormen:
§ 238 PBG
Art. 18a Ziff. IV RPG
Art. 18a Abs. I RPG
Art. 24c RPG
Art. 42 RPV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2015.00520
Urteil
der 3. Kammer
vom
21. Dezember 2016
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiberin
Danielle Schneider.
In Sachen
1.    A AG,
2.    B,
beide vertreten durch RA C,
Beschwerdeführende,
gegen
1.    Gemeinderat E,
2.    Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerschaft,
betreffend Baubewilligung
und Ausnahmebewilligung,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 18. November 2014 verweigerte der
Gemeinderat E der A AG die baurechtliche Bewilligung für das zu
Demonstrationszwecken zum Teil bereits ausgeführte Anbringen von
Sonnenkollektoren an einem bestehenden Zaun auf dem B gehörenden Grundstück
Kat.-Nr. 01, D-Strasse 02 in E, und befahl die Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustands. Gleichzeitig eröffnete er die Verfügung BVV 03 der Baudirektion
Kanton Zürich vom 24. September 2014, mit welcher diese sowohl die
Bewilligung nach Art. 22 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni
1979 (RPG) als auch eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24–24e bzw. 37a RPG
nachträglich verweigerte und feststellte, dass für die beabsichtigte
Solaranlage das Meldeverfahren im Sinn von Art. 18a RPG in Verbindung mit
Art. 32a der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV) nicht
anwendbar sei. Weiter ordnete sie an, dass auf die im Umgebungsplan geplante Thuja-Hecke
parallel zur Strasse respektive in der nordöstlichen Grundstücksecke zu verzichten
sei. Sie lud die örtliche Baubehörde ein, die Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustandes zu prüfen.
II.
Die A AG und B erhoben dagegen am 22. Dezember 2014
Rekurs beim Baurekursgericht und beantragten, die vorgenannten Entscheide
aufzuheben und die entsprechenden baurechtlichen Bewilligungen zu erteilen.
Eine Delegation des Baurekursgerichts führte am 13. Mai 2015 im Beisein
der Parteien einen Augenschein durch. Mit Entscheid vom 23. Juni 2015 wies
es den Rekurs ab.
III.
Mit Beschwerde vom 7. September 2015 beantragten die A
AG und B die Aufhebung der Entscheide des Baurekursgerichts, des Gemeinderats E
sowie der Baudirektion Kanton Zürich. Weiter beantragten sie, die Beschwerdegegnerschaft
sei zu verpflichten, die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens zu
tragen sowie den Beschwerdeführenden für beide Rechtsmittelverfahren
angemessene Parteientschädigungen zu entrichten.
Das Baurekursgericht reichte am 29. September 2015
die Akten ein und beantragte ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde.
Mit Beschwerdeantwort vom 13. Oktober 2015 beantragte der Gemeinderat E
die Abweisung der Beschwerde und die Bestätigung seines eigenen Entscheids. Die
Baudirektion Kanton Zürich verzichtete stillschweigend auf eine Stellungnahme.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gestützt auf § 41 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde
zuständig. Die Beschwerdeführerin 1 als Bauherrin und der Beschwerdeführer 2
als Grundeigentümer sind als Adressaten des angefochtenen Entscheids gestützt
auf § 338a des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG)
zur Beschwerde legitimiert. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt
sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Das Baugrundstück liegt in der Landwirtschaftszone. Das
sich darauf befindende Wohnhaus wurde unbestrittenermassen vor 1972 erstellt
und ist heute nicht mehr zonenkonform. Ob auch der heute bestehende Zaun vor
1972 bestand, wie es die Beschwerdeführenden geltend machen, ist aus den Akten
nicht eindeutig ersichtlich. Die Beschwerdeführenden beabsichtigen, ausgehend
von der südlichen, rund 28 Meter vom Wohngebäude entfernten Ecke des
Grundstücks entlang der südwestlichen und südöstlichen Grundstücksgrenze jeweils
auf einer Länge von 14,6 m den bestehenden Maschendrahtzaun durch einen verstärkten
anthrazitfarbenen Zaun zu ersetzen und auf jeder Seite sieben Solarpanels (Sonnenkollektoren)
zu errichten. Diese haben in jeder Richtung eine Länge von 14,6 m, die Gesamtlänge
der Solarpanels beträgt somit 29,2 m. Aus den Akten ist nicht ersichtlich
und es kann offenbleiben, ob der an dieser Stelle bereits bestehende
Maschendrahtzaun dabei bestehen bleibt und der verstärkte Zaun bzw. die Solarpanels
in diesen integriert werden oder ob der Maschendrahtzaun im betreffenden
Abschnitt durch die Solarpanels und deren Tragkonstruktion vollständig ersetzt
wird.
3.
3.1
Gemäss Art. 18a Abs. 1 RPG bedürfen auf
Dächern genügend angepasste Solaranlagen in Bau- und in Landwirtschaftszonen
keiner Baubewilligung nach Art. 22 Abs. 1 RPG. Solche Vorhaben sind
lediglich der zuständigen Behörde zu melden. Vorliegend soll die geplante
Solaranlage nicht auf dem Dach des Wohnhauses, sondern rund 18 bis 28
m entfernt von diesem bei
m
bestehenden
Maschendrahtzaun erstellt werden. Die Anwendungsvoraussetzungen von Art. 18a
Abs.
1
RPG sind somit klarerweise nicht erfüllt.
Da die Anlage nicht in eine Bauzone nach Art. 18a Abs. 2 Bst. a RPG
zu stehen kommt, folgt auch hieraus keine Ausnahme von der Bewilligungspflicht.
3.2
Die
Beschwerdeführenden berufen sich auf Art. 18a Abs. 4 RPG, wonach
"ansonsten" die Interessen an der Nutzung der Solarenergie auf
bestehenden oder neuen Bauten den ästhetischen Anliegen grundsätzlich vorgehen.
Der vorinstanzliche Entscheid geht davon aus, dass aus der
Stellung des Abs. 4 innerhalb von Art. 18a RPG sowie aus dem
Sachzusammenhang zu schliessen sei, dass Abs. 4 nur die gemäss Abs. 1
von der Bewilligungspflicht ausgenommenen Solaranlagen auf Dächern von Gebäuden
erfasst.
Art. 18a Abs. 4 RPG gilt nach seinem Wortlaut nur für
Solaranlagen, die auf Bauten erstellt werden. Der Begriff der Baute im Sinn
dieser Bestimmung ist auslegungsbedürftig, insbesondere in Bezug auf die
Abgrenzung von den Anlagen. Als Bauten im Sinn des Raumplanungsgesetzes gelten
ober- oder unterirdische Gebäude oder gebäudeähnliche Objekte sowie
Fahrnisbauten einschliesslich beweglicher Unterkünfte, die über nicht unerhebliche
Zeiträume ortsfest verwendet werden (Alexander Ruch, in: Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch
(Hrsg.), Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 2010
[Kommentar RPG], Art. 22 Rz. 24).
Eine ausdehnende Auslegung des Begriffs der Bauten im Sinn
der Argumentation der Beschwerdeführenden findet auch in den Gesetzesmaterialien
keine Stütze. Da Art. 18a RPG sowohl bei der 2007 erfolgten Einfügung ins
Gesetz als auch bei der Revision im Jahr 2012 erst im Parlament entstanden ist,
sich dementsprechend die Botschaft dazu nicht äussert und der heutige
Art. 18 Abs. 4 RPG im Parlament nicht eingehend erörtert wurde, sind
die Gesetzesmaterialien wenig aussagekräftig. Es dürften aber über den
Anwendungsbereich von Art. 18a Abs. 1 RPG hinausgehend vor allem
Solaranlagen im Vordergrund gestanden haben, die nicht in die Dachfläche integriert,
sondern auf Dach oder auf dieses aufgeständert erstellt werden. In diesem Sinn
äusserte sich die Kommissionssprecherin Diener Lenz in Bezug auf Art. 18a
Abs. 2 RPG, obwohl diese Bestimmung die noch wesentlich offenere
Umschreibung "andere Solaranlagen" verwendet (Amtliches Bulletin
Ständerat 2011, S. 1181).
Gegen eine ausdehnende Auslegung, die zu einer Anwendung
auch im vorliegenden Fall führen würde, spricht zudem, dass Zweifel an der
Verfassungsmässigkeit der Bestimmung bestehen. Diese werden in der Lehre damit
begründet, dass diese Regelung kaum zu den Grundsätzen der Raumplanung gehöre,
die einer bundesweit einheitlichen Regelung bedürften und daher materielle und
verfahrensrechtliche Eingriffe in die Regelungsspielräume der Kantone erforderten.
Somit sei sie durch die Grundsatzgesetzgebungskompetenz, über die der Bund in
der Raumplanung nach Art. 75 BV verfügt, nicht mehr gedeckt (vgl. Peter
Hettich/Gian Luca Peng, Erleichterte Bewilligung von Solaranlagen in der Rechtspraxis:
gut gemeint, wenig effektiv und verfassungsrechtlich fragwürdig, AJP 2015,
S. 1427 ff., S. 1433 f. und 1438 mit Hinweisen). Auch die
verfassungskonforme Auslegung steht somit einer ausdehnenden Auslegung des
Anwendungsbereichs  von Art. 18a Abs. 4 RPG entgegen.
Demnach bezieht sich Art. 18a Abs. 4 RPG auf
Solaranlagen auf Gebäuden und gebäudeähnlichen Bauten, die nicht von Abs. 3
erfasst werden (vgl. Hettich/Peng, S. 1432). Die streitgegenständliche Solaranlage,
die nicht auf oder an einem Gebäude, sondern getrennt von diesem an einem Zaun
erstellt werden soll, wird davon nicht erfasst.
Demzufolge ist mit der Vorinstanz davon auszugehen, dass
das Einordnungsgebot auf die vorliegende Solaranlage zur Anwendung kommt.
Allerdings sind die gesetzgeberischen Bestrebungen, solche Anlagen auch auf der
Ebene des Raumplanungsrechts zu fördern, bei der Auslegung und Anwendung
anderer Bestimmungen des RPG zu beachten (vgl. dazu nachfolgend E. 4.4).
4.
4.1
Umstritten
ist sodann, ob die Solaranlage als teilweise Änderung bzw. massvolle Erweiterung
gemäss Art. 24c RPG bewilligt werden kann.
4.1.1
Die Leitstelle für Baubewilligungen der Baudirektion begründete in ihrer
Bauverweigerung die Unzulässigkeit einer Bewilligung nach Art. 24c RPG
damit, dass die Identität des vorbestehenden Maschendrahtzauns bei dessen
Verstärkung mit neuen anthrazitfarbenen Elementen und der Montage von
Sonnenkollektoren nicht in den wesentlichen Zügen gewahrt werde.
Das kantonale Amt für Raumentwicklung hielt im
Rekursverfahren fest, bereits die vorgesehene Änderung der Einzäunung selbst
bedeute, dass diese wesentlich geändert werde. Neben der vollständig geänderten
Erscheinung des Zauns entstehe mit den Sonnenkollektoren auf einer beachtlichen
Länge von insgesamt fast 30 m eine vollständig geschlossene Wirkung. Diese
ganz andersartige Einzäunung ordne sich nicht mehr genügend in die Umgebung
bzw. in die offene Landschaft ein. Damit werde die Identität nicht gewahrt.
Dazu komme die gesteigerte Nutzungsmöglichkeit mit der Solaranlage, die überhaupt
nichts mehr mit einer blossen Einzäunung zu tun habe. Eine solche Anlage
entspreche
einem
Neubau einer Nebenanlage zur
Wohnnutzung. Nach ständiger Bewilligungs­praxis der Baudirektion seien
Nebenanlagen möglichst am Wohnhaus anzubringen. Insbesondere sollten
Solaranlagen wie vom Gesetzgeber in Art. 18a RPG vorgesehen primär in oder
auf Dächern erstellt werden. Weitere bauliche Lösungen für freistehende
Solaranlagen würden wegen ihrer notwendigen Dimensionierung nicht oder bei
einer einwandfreien Einpassung nur sehr zurückhaltend bewilligt.
4.1.2
Demgegenüber hielt die Vorinstanz fest, die streitbetroffene Veränderung
betreffe nur 20 % der Gesamtabwicklung des Zauns. Der veränderte Zaun
erfülle mit der Gewinnung von Solarenergie eine zusätzliche Funktion, womit
eine gesteigerte Nutzungsmöglichkeit einhergehe, die nichts mehr mit einer
blossen Einzäunung zu tun habe. Es handle sich jedoch nicht um eine verpönte
Nutzungsintensivierung, welche mit negativen Auswirkungen auf Raum und Umwelt
einhergehe. Weder steige der Raumbedarf noch resultiere ein Mehr an Verkehr durch
ausserhalb der Bauzonen wohnhaften Personen. Angesichts des öffentlichen
Interesses an der Nutzung der Solarenergie sei somit die Verstärkung des Zauns
und das Anbringen der Solarpanels als untergeordnete und damit von der erweiterten
Bestandesgarantie gedeckte Änderung zu qualifizieren.
Hingegen gelte für alle Solaranlagen, die nicht unter
Art. 18a Abs. 1 RPG fallen, das Einordnungsgebot. Dass die
Solarpanels nicht bündig mit dem Trägergestell verbunden würden, wirke von
Nahem unsorgfältig und in gestalterischer Hinsicht unbefriedigend. Aus weiterer
Entfernung sei die Solaranlage wegen ihrer glänzenden Oberfläche gut erkennbar.
Störend komme hinzu, dass nicht die ganze südöstliche und südwestliche Seite
des Zauns neu und einheitlich gestaltet werde. Insgesamt sei die Beurteilung
der Baudirektion, wonach die dunkle und markante Zaunanlage in der weitgehend
offenen Landschaft äusserst störend in Erscheinung trete, uneingeschränkt zu
teilen. Selbst wenn Art. 18a Abs. 4 RPG anzuwenden wäre, seien
Abweichungen von den üblichen Massstäben einer befriedigenden Einordnung nach § 238
PBG nur zulässig, wenn die Bauherrschaft das technisch, wirtschaftlich und
gestalterisch Mögliche unternehme, um eine befriedigende Einordnung der Solaranlage
zu erreichen. Zudem dürfe das Ergebnis nicht geradezu ästhetisch untragbar
sein. Die streitgegenständliche Solaranlage sei aber derart unschön und
unstimmig, dass die Baubewilligung auch bei Anwendung von Art. 18a
Abs. 4 RPG verweigert werden müsse.
4.1.3
Die Beschwerdeführenden machen geltend, es werde ein zu strenger
Beurteilungsmassstab angelegt. Entgegen der von der Baudirektion im
Rekursverfahren vertretenen Auffassung könnte eine befriedigende Einordnung
nicht nur möglichst nahe am Wohnhaus erzielt werden. Zudem dürfe nur eine
befriedigende, nicht aber reine "einwandfreie" Einordnung verlangt
werden. Sodann sei gerade bei Solaranlagen ein milderer Massstab anzulegen.
Dass die Solarpanels nicht bündig mit dem Trägergestell verbunden würden, sei
ein Konstruktionsdetail, das keine unbefriedigende Gestaltung begründe oder
dann als untergeordneter Mangel mittels einer Nebenbestimmung im Sinn von § 321
PBG geheilt werden müsse. Es treffe nicht zu, dass die Solaranlage aus weiterer
Entfernung wegen ihrer glänzenden Oberfläche gut erkennbar sei. Aufgrund der
dunklen Farbe verliere sich die Solaranlage in der Landschaft. Sie sei zudem
von den umliegenden Strassen her kaum einsehbar. Doch selbst wenn sie gut
erkennbar wäre, wäre sie deshalb noch lange nicht "äusserst störend".
Sie sei nicht besser erkennbar als zahlreiche Solaranlagen auf Dächern, bei
denen die Ästhetik gemäss Art. 18a Abs. 4 RPG grundsätzlich hinter
dem öffentlichen Interesse an der Förderung der Solarenergie zurücktreten
müsse. Zudem sei die Oberflächenbeschaffenheit der Solarpanels technisch bedingt.
Auch ohne "Solarbonus" ordne sich die Anlage befriedigend in die
Umgebung ein. Der Zaun stehe nicht in der weitgehend offenen Landschaft,
sondern rund um das bestehende Einfamilienhaus mit Garten und vor dem bestehenden
Gerätehaus, das einen ähnlichen dunklen Farbton habe. Weiter stehe der südwestliche
Zaun vor den Terrassierungen des Gartens. Bei der Anwendung von Art. 24c
RPG müsse auch der Art. 18a RPG zugrunde liegende Förderzweck
berücksichtigt werden, weshalb die Wahrung der Identität nur mit grösserer
Zurückhaltung als bei anderen Änderungen zu verneinen sei. Das öffentliche
Interesse an der Förderung der Solarenergie sei von der Vorinstanz gar nicht
berücksichtigt worden.
4.1.4
Der Beschwerdegegner 1 begründet die Bauverweigerung damit, dass die
geschlossene Zaunanlage eine befriedigende Einordnung gemäss § 238 PBG
nicht zu erfüllen vermöge.
4.2
4.2.1
Die Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet stellt einen der fundamentalsten
Grundsätze der Raumplanung in der Schweiz dar (vgl. Art. 3 Abs. 2
RPG; BGE 141 II 245 E. 2; BGr, 7. März 2012, 1C_351/2011, E. 7.2).
Dieser
Trennungsgrundsatz
wird im Wesentlichen
durch die Vorschriften über die Begrenzung der Bauzonen sowie mit der
restriktiven Regelung des Bauens im Nichtbaugebiet umgesetzt (Rudolf Muggli, Kommentar
RPG, Vorbem. zu Art. 24–24d und 37a Rz. 12). Diesen Bestimmungen
unter Einschluss der Bestandes- und Erweiterungsgarantie für bestehende Bauten
kommt daher eine zentrale Rolle für die Verwirklichung des Trennungsgrundsatzes
zu.
4.2.2
Art. 24c RPG (in seiner Fassung vom 23. Dezember 2011, in Kraft seit 1. November
2012) regelt den Bestandesschutz sowie die Möglichkeiten zur Änderung, zur
Erweiterung und zum Wiederaufbau von bestimmungsgemäss nutzbaren Bauten und
Anlagen ausserhalb der Bauzonen, die nicht mehr zonenkonform sind. Diese
Bestimmung ist anwendbar auf Bauten und Anlagen, die rechtmässig erstellt oder
geändert worden sind, bevor das betreffende Grundstück Bestandteil des
Nichtbaugebiets im Sinn des Bundesrechts wurde (sogenannt altrechtliche Bauten
und Anlagen; Art. 41 Abs. 1 RPV).
4.3
Unter
Art. 24c RPG fallende Bauten und Anlagen können erneuert, teilweise geändert,
massvoll erweitert oder wiederaufgebaut werden (Abs. 2). Massgeblicher
Vergleichszustand für die Beurteilung der Identität ist der Zustand, in dem
sich die Baute oder Anlage im Zeitpunkt der Zuweisung zum Nichtbaugebiet befand
(Art. 42 Abs. 2 RPV). Ob die Identität der Baute oder Anlage im Wesentlichen
gewahrt bleibt, ist unter Würdigung der gesamten Umstände zu beurteilen (vgl.
Art. 42 Abs. 3 RPV). Veränderungen am äusseren Erscheinungsbild sind
nur zulässig, soweit sie für eine zeitgemässe Wohnnutzung oder eine
energetische Sanierung nötig oder darauf ausgerichtet sind, die Einpassung in
die Landschaft zu verbessern (Art. 24c Abs. 4 RPG). Vorbehalten
bleibt in jedem Fall die Vereinbarkeit mit den wichtigen Anliegen der
Raumplanung (Art. 24c Abs. 5 RPG).
4.4
Bei der
Beurteilung, ob die Installation einer Solaranlage als teilweise Änderung nach
Art. 24c RPG zugelassen werden kann, sind die gesetzgeberischen
Bestrebungen zu beachten, solche Anlagen auch auf der Ebene des Raumplanungsrechts
zu
fördern
, wie dies auch die Vorinstanz
festgehalten hat. So hat das Bundesgericht festgehalten, dass bei der Installation
einer Solaranlage mit grösserer Zurückhaltung als bei anderen Änderungen von einer
Beeinträchtigung der Identität der Baute auszugehen ist. Diesem Gedanken ist
auch bei der Interessenabwägung nach Art. 24c RPG Rechnung zu tragen (BGr,
17. Juni 2015, 1C_345/2014, E. 3.2; 28. August 2013, 1C_311/2012,
E. 5.2 und E. 5.3).
4.5
4.5.1
Durch die Möglichkeit zur teilweisen Änderung und massvollen Erweiterung
nach Art. 24c RPG sollen den Eigentümern von nachträglich zonenwidrig
gewordenen Bauten über den blossen Weiterbestand hinaus die mit den
Raumordnungszielen verträglichen Entwicklungsmöglichkeiten gewährt werden
(Muggli, Art. 24c Rz. 5). Inhaltlich knüpft diese heutige Bestimmung,
namentlich auch für den Begriff der teilweisen Änderung, an der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung zur früheren Fassung von Art. 24 Abs. 2 aRPG an (vgl.
BGE 132 II 21 E. 7.1.1; Muggli, Art. 24c Rz. 21). Allerdings
sollten mit der Änderung von Art. 24c RPG im Rahmen der Teilrevision des
RPG vom 23. Dezember 2011 Erweiterungen innerhalb des bestehenden
Gebäudevolumens erleichtert und solche ausserhalb des bestehenden
Gebäudevolumens erschwert werden (Bericht der Kommission für Umwelt,
Raumplanung und Energie des Nationalrats vom 22. August 2011 zur Standesinitiative
des Kantons St. Gallen «Bauen ausserhalb der Bauzone», BBI 2011 7083 ff.,
S. 7090; Bundesamt für Raumentwicklung ARE, Erläuternder Bericht vom
Oktober 2012 zur Teilrevision der RPV, www.are.admin.ch, Rubriken
«Raumentwicklung & Raumplanung/Raumplanungsrecht/Bauen
ausserhalb
der
Bauzonen», S. 9; vgl. VGr, 29. Januar 2015,
VB.2014.00411, E. 3.3; VGr BE, 3. Mai 2016, BVR 2016 S. 471,
E. 3.5 und 3.6). Dies kommt namentlich in der Differenzierung zwischen
Erweiterungen innerhalb und ausserhalb des bestehenden Gebäudevolumens gemäss
Art. 42 Abs. 3 Bst. a und b RPV sowie in den Anforderungen gemäss
Art. 24c Abs. 4 RPG zum Ausdruck (vgl. BGr, 14. Januar 2016,
1C_247/2015, E. 4.2; 1. Oktober 2015, 1C_415/2014, E. 3.6).
Änderungen ausserhalb des bestehenden Bauvolumens fallen somit stärker ins
Gewicht als solche innerhalb desselben.
4.5.2
Nach Art. 42 Abs. 1 RPV gilt eine Änderung als teilweise und eine
Erweiterung als massvoll, wenn die Identität der Baute oder Anlage
einschliesslich ihrer Umgebung in den wesentlichen Zügen gewahrt bleibt.
Gefordert ist dabei nicht völlige Gleichheit von Alt und Neu, vielmehr bezieht
sich die Identität auf die aus raumplanerischer Sicht wichtigen Merkmale des
Objekts (BGr, 17. Juni 2015, 1C_345/2014 E. 3.2; 8. September
2011,
1C_488/2010,
E. 2.3, in: ZBl 113/2012, S. 271). Die Wahrung der Identität ist
unter Würdigung der gesamten Umstände zu beurteilen (Art. 42 Abs. 3
RPV; BGE 132 II 21 E. 7.1.2; VGr, 9. April 2009, VB.2008.00350,
E. 3.2). Entsprechend ist auf das Hauptgebäude unter Einschluss seiner
Nebenbauten und Nebenanlagen abzustellen (VGr, 9. April 2009,
VB.2008.00350, E. 3; 15. Juni 2006, VB.2006.00160, E. 2.3). Auch
namentlich die Zufahrt sowie Parkplätze, Bepflanzungen und allfällige weitere
Aussenanlagen, Geländeveränderungen, Stützmauern und Zäune sind in die Beurteilung
der Identität der Baute einzubeziehen (Baudirektion Kanton Zürich, Amt für
Raumentwicklung, Merkblatt Altrechtliche Wohnbauten [Art. 24c RPG /
Art. 42 RPV, Stand 1.9.2007], www.are.zh.ch > Formulare & Merkblätter).
4.6
4.6.1
Das Wohnhaus des Beschwerdeführers 2 fällt unbestrittenermassen in den Anwendungsbereich
von Art. 24c RPG. Ob auch der Zaun, bei dem die Solaranlage erstellt werden
soll, diese Voraussetzungen erfüllt, ist, wie erwähnt, aus den Akten nicht
eindeutig ersichtlich, kann aber vorliegend offengelassen werden, da die
Beschwerde – wie sich nachfolgend ergibt – auch dann abzuweisen ist, wenn von
dessen altrechtlichem Bestand auszugehen ist.
4.6.2
Bei isolierter Betrachtung des bestehenden Maschendrahtzauns tritt dieser
heute optisch nur sehr zurückhaltend in Erscheinung. Seine Funktion liegt in
der Abgrenzung des Gartens. Die Solaranlage bildet demgegenüber zwei weitgehend
senkrechte, sich deutlich von der Umgebung abhebende dunkle Flächen mit je
einer Länge von 14,6 m und einer Höhe von 1,2 m. Die Solaranlage ist
deutlich massiver konstruiert als der Maschengitterzaun. Die Funktion liegt
primär in der Bereitstellung von Wärme für die Energieversorgung des
Wohnhauses, auch wenn sie gleichzeitig noch eine Abgrenzungsfunktion übernehmen
soll. Der Maschendrahtzaun wird durch seine Verstärkung sowie durch die Erstellung
der Solaranlagen in den betroffenen Teilen in der Zweckbestimmung, der äusseren
Erscheinung sowie in der Konstruktion derart verändert, dass
isoliert betrachtet
seine Identität klarerweise nicht gewahrt wird (vgl. BGE 133 II 409 E. 3; BGr,
17. Februar 2004, 1A.202/2003, E. 4.4.2). Diese Beurteilung gilt auch
unter Berücksichtigung, dass im Sinn der Art. 18a RPG zugrunde liegende
Intention, den Bau von Solaranlagen zu erleichtern, ein grosszügiger Massstab
anzulegen ist.
4.7
4.7.1
Vorliegend gehört allerdings der bestehende Maschendrahtzaun zur Umgebung
des Wohnhauses und ist diesem funktional und örtlich zugeordnet. In einer Ecke
desselben soll die Solaranlage erstellt werden, welche Wärmeenergie für das
Wohnhaus bereitstellen soll und diesem somit ebenfalls funktional zugeordnet
ist. Die neu zu erstellende Solaranlage bildet somit eine Nebenanlage zum
bestehenden rechtmässig erstellten, aber heute zonenwidrigen Wohnhaus. Es ist
deshalb ebenfalls zu prüfen, ob durch die Erstellung der Solaranlage die
Identität des Wohnhauses unter Einschluss seiner Nebenbauten und Nebenanlagen
in den wesentlichen Zügen gewahrt wird.
4.7.2
Nach der Rechtsprechung zur früheren Fassung von Art. 24 Abs. 2
RPG können im Rahmen einer teilweisen Änderung von zonenwidrigen Wohnhäusern
ausserhalb der Bauzone nur dann Kleinbauten (wie Garagen, Einstellräume,
Holzschuppen) erstellt werden, wenn für diese Nutzungen Raumreserven im
Gebäudeinnern fehlen. In diesem Fall sind sie wenn möglich an das Hauptgebäude
anzubauen. Ist weder das eine noch das andere möglich, so gelten Nebenbauten
noch als teilweise Änderung, solange sie in räumlich enger Beziehung zum
Hauptgebäude stehen (vgl. VGr, 15. Juni 2006, VB.2006.00160, E. 2.3; Baudirektion
Kanton Zürich, Merkblatt Altrechtliche Wohnbauten, S. 2; Rudolf Kappeler,
Die baurechtliche Regelung bestehender Gebäude, Zürich 2001, Rz. 3922 mit
Hinweisen).
4.7.3
Vorliegend ist die neue Funktion der Energiegewinnung durch die Solarpanels
erwünscht und funktionell eng mit bestandesgeschützter Wohnnutzung verbunden.
Dass eine Solaranlage zur Wärmegewinnung erstellt wird, führt in einer
Gesamtbetrachtung des Wohnhauses und seiner Nebenanlagen (anders als bei
isolierter Betrachtung des Zauns, vorn E. 4.6.2) nicht zu einer
Beeinträchtigung der Identität. Aufgehoben wird diese jedoch durch die gewählte
bauliche Ausführung und den gewählten Standort. Die Solaranlage soll in einer
Entfernung von rund 18–28 m vom Wohnhaus bei einem bestehenden Maschendrahtzaun
erstellt werden und tritt als markante, dunkle Zaunanlage in einer weitgehend
offenen Landschaft in Erscheinung. In der Gesamtwirkung wird mit ihrer
Erstellung die Identität der Baute nicht gewahrt. Dies gilt auch, wenn man die
Wahrung der Identität des Zauns im Interesse der Förderung der Solarenergie
besonders grosszügig betrachtet. Bereits aus diesem Grund bildet sie keine
teilweise Änderung und auch keine massvolle Erweiterung des bestehenden Wohnhauses.
4.8
4.8.1
Veränderungen am äusseren Erscheinungsbild setzen zudem gemäss Art. 24c
Abs. 4 RPG voraus, dass sie für eine zeitgemässe Wohnnutzung oder eine
energetische Sanierung nötig oder darauf ausgerichtet sind, die Einpassung in
die Landschaft zu verbessern (BGr, 1. Oktober 2015, 1C_415/2014, E. 3.6).
Solaranlagen gehören zu den möglichen Massnahmen einer energetischen
Gebäudesanierung. In erster Linie werden darunter solche Anlagen verstanden,
die direkt an der Gebäudehülle sowie innerhalb des Gebäudes realisiert werden (vgl.
Bundesamt für Energie BFE [Hrsg.], Energiegerecht sanieren, Ratgeber für
Bauherrschaften, aktualisierte Ausgabe Oktober 2014, S. 49 ff.).
Freistehende Anlagen sind zwar nicht ausgeschlossen, doch ist auch hier zu
verlangen, dass sie in einer räumlich engen Beziehung zum Hauptgebäude stehen.
4.8.2
Vorliegend ist nicht dargetan, dass es für die energetische Sanierung des
Gebäudes nötig wäre, die streitgegenständliche Solaranlage wie vorgesehen in
einer Entfernung von 18–28 m vom Wohngebäude aufzustellen. Die Beschwerdeführenden
machen geltend, die Solaranlage könne sinnvollerweise nur gerade am geplanten
Ort installiert werden. Sie begründen dies damit, dass das Dach des bestehenden
Einfamilienhauses eine Neigung von ca. 20 Grad aufweise und nach Südwesten
gerichtet sei. Die kleinmassstäblichen Fassaden des Hauses würden sich nicht
eignen. Die Solarpanele müssten aber in einem Winkel von 66 Grad aufgeständert
werden. Zur Ausnutzung der Morgenstunden sei auch die Südostausrichtung
wichtig. Ob es entscheidend darauf ankommt, dass ein Teil der Fläche der Solarpanele
nach Südosten ausgerichtet wird, obwohl die Anlage mit der Eisspeicherheizung
über eine Wärmespeicherung verfügt, ergibt sich aus den Akten und den
Vorbringen der Beschwerdeführenden nicht in genügender Weise, kann aber offengelassen
werden. Die Beschwerdeführenden begründen zwar, weshalb sie der Meinung sind,
die Solaranlage nicht auf dem Haus erstellen zu können. Ein Standort näher am
Haus wird durch diese Gründe jedoch nicht ausgeschlossen. Insofern fehlt die für
das Aufstellen in dieser Entfernung vom Wohngebäude gemäss Art. 24c
Abs. 4 RPG vorausgesetzte Notwendigkeit. Das Erstellen der Anlage in der
vorgesehenen Entfernung hat deshalb zur Folge, dass sich die zonenwidrige
besitzstandsgeschützte Baute mit ihren Nebenanlagen im Nichtsiedlungsgebiet
mehr als notwendig ausdehnt. Insofern ist die Veränderung am äusseren Erscheinungsbild
nicht nötig im Sinn von Art. 24c Abs. 4 RPG.
4.8.3
Alternativ sind Veränderungen am äusseren Erscheinungsbild gemäss
Art. 24c Abs. 4 RPG auch dann zulässig, wenn sie für eine zeitgemässe
Wohnnutzung nötig oder darauf ausgerichtet sind, die Einpassung in die
Landschaft zu verbessern. Dass diese Voraussetzungen erfüllt wären, machen die
Beschwerdeführenden nicht geltend und ist auch nicht aus den Akten ersichtlich.
Demzufolge ist das Projekt auch aus diesem Grund nicht bewilligungsfähig.
4.9
Art. 24c Abs. 5 RPG
behält "in jedem Fall"
die wichtigen Anliegen der Raumplanung
vor. Diese ergeben
sich namentlich aus dem verfassungsrechtlichen Auftrag zur haushälterischen
Nutzung des Bodens und zur geordneten Besiedlung des Landes (Art. 75
Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April
1999 [BV]), den Zielen und Grundsätzen gemäss Art. 1 und 3 RPG sowie aus
den diese konkretisierenden bundesrechtlichen sowie kantonalen Normen und
Plänen (Muggli, Kommentar RPG, Art. 24c Rz. 30).
Der Vorinstanz ist darin zuzustimmen, dass sich die Anlage
am vorgesehenen Standort angesichts ihrer markanten Erscheinung ungenügend in
die Landschaft einordnet. Auch dies wird durch die Lage relativ weit vom Hauptgebäude
entfernt verstärkt. Damit verstösst sie gegen ein wichtiges Anliegen der
Raumplanung im Sinn von Art. 24c Abs. 5 RPG in Verbindung mit
Art. 3 Abs. 2 Bst. b RPG.
Als wichtiges Anliegen der Raumplanung gilt sodann das
Ziel, zu verhindern, dass sich bestehende zonenwidrige Bauten durch
Nebenanlagen in die Nichtbauzone ausdehnen. Die erwähnte Ausdehnung der
Gesamtanlage läuft dem raumplanungsrechtlich zentralen Gebot der Trennung des Siedlungsgebiets
vom Nichtsiedlungsgebiet (vorn E. 4.2.1) zuwider. Überwiegende Interessen
an einem Standort, der so weit vom bestehenden Wohnhaus entfernt liegt, sind
nicht ersichtlich. Insbesondere kann dem offenbar seitens der Beschwerdeführenden
bestehenden Wunsch, die Solaranlage am Standort des heutigen Zauns zu erstellen,
kein überwiegendes Gewicht zukommen. Auch wenn der Förderung von Solaranlagen
ein erhöhtes Gewicht beigemessen wird, ist somit auch die Voraussetzung gemäss
Art. 24c Abs. 5 RPG, der die wichtigen Anliegen der Raumplanung
vorbehält, nicht gegeben.
5.
Demzufolge erweist sich die streitgegenständliche
Solaranlage als nicht bewilligungsfähig. Es ist – im Ergebnis – nicht zu
beanstanden, dass die Vorinstanzen eine raumplanerische Ausnahmebewilligung für
die teilweise bereits erstellte Solaranlage verweigert haben. Wie in den
vorangehenden Erwägungen aufgezeigt worden ist (vorn E. 4.7–4.9), sind die
angefochtenen Verfügungen allerdings aus anderen als den von den
vorinstanzlichen Behörden vorgebrachten rechtlichen Gründen zu bestätigen (zur
Motivsubstitution vgl. Marco Donatsch
in: Alain
Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich
[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 52 N. 37)
. So haben die
Vorinstanzen die Unzulässigkeit der Bewilligung nach Art. 24c RPG
hauptsächlich auf eine isolierte Betrachtung des Zauns gestützt, wonach dessen
Identität durch die Verstärkung mit neuen Elementen und durch die Erstellung
der Solaranlagen nicht gewahrt werde bzw. die geplante Zaunanlage eine
befriedigende Einordnung gemäss § 238 PBG nicht erfüllen könne (vorn
E. 4.1.1, 4.1.2 und 4.1.4). Dabei vermag das Argument, dass das Bauprojekt
ästhetisch unbefriedigend sein soll – auch angesichts der gesetzgeberischen
Bestrebungen, Solaranlagen auf der Ebene des Raumplanungsrechts zu fördern – hier
nicht zu überzeugen. Allfälligen untergeordneten ästhetischen Mängeln der
gewählten Ausführung, wäre durch verhältnismässige Auflagen zu begegnen. Für
die Verweigerung der Ausnahmebewilligung ist im vorliegenden Fall vielmehr
entscheidend, dass die Identität des Wohnhauses unter Einschluss seiner
Nebenbauten und Nebenanlagen, welchen der Maschendrahtzaun zuzuordnen ist, in
einer Gesamtbetrachtung durch den gewählten Standort der Solaranlage rund 18–28 m
entfernt vom Wohnhaus in Verbindung mit deren markanten Erscheinung aufgehoben
wird. Es erscheint dementsprechend nicht ausgeschlossen, dass ein Projekt, bei
welchem für die Erstellung der Solaranlage ein Standort näher zum bestehenden
Wohnhaus gewählt würde (z.
B.
bei der sich zwischen dem vorgesehenen Standort und dem Wohnhaus befindenden Böschung),
die raumplanerischen Interessen besser wahren könnte und damit bewilligungsfähig
wäre. Eine solche Projektvariante ist jedoch nicht Streitgegenstand und diese
Frage daher im Beschwerdeverfahren nicht weiter zu prüfen. Die Verweigerung der
Ausnahmebewilligung für die Erstellung der Solaranlage am Standort des heutigen
Zauns ist aus den genannten Gründen jedenfalls zu bestätigen.
6.
Angefochten ist der vorinstanzliche Entscheid auch
insofern, als er die in Ziff. 3 der Bauverweigerung des Beschwerdegegners 1
angeordnete Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands bestätigt.
Diesbezüglich fehlt es an einer Begründung der Beschwerde, die über die Rüge
der Bauverweigerung selbst hinausgeht. Da diese bestätigt wird, erweist sich
auch die Pflicht zur Wiederherstellung als rechtens. Diesbezüglich kann auf die
zutreffende Begründung im vorinstanzlichen Entscheid verwiesen werden.
7.
Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens werden die Beschwerdeführenden
kosten­pflichtig (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
VRG). Eine Entschädigung steht ihnen als unterliegende Partei nicht zu (§ 17
Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    170.--     Zustellkosten,
Fr. 4'170.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden je zur Hälfte auferlegt, unter
solidarischer Haftung für die gesamten Kosten.
4.    Es wird keine
Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …