zh_verwaltungsgericht · PB.2002.00022 · 2002-10-23 · de

Lohnklasse | Glaubhaftmachung der diskriminierenden Neueinreihung (Anhebung um nur eine Lohnklasse statt um deren zwei) bei der Umsetzung des Entscheids VK.96.00011 betreffend Behebung geschlechterspezifischer Lohndiskriminierung der Pflegeberufe. Gemäss VK.96.00011 sind Pflegende mit Diplomniveau (DN) II und Zusatzausbildung (mZA) bzw. besonderen Aufgaben (mbA) von Lohnklasse 13 in Lohnklasse 15 zu überführen. Die Beschwerdeführerin wurde von Klasse 13 neu in Klasse 14 eingestuft mit der Begründung, sie habe keine mbA-Funktion. Zur Kognition des Verwaltungsgerichts (E. 2a). Die frühere Einreihung in Klasse 13 macht glaubhaft, dass die Aufstufung um nur eine Klasse diskriminierend ist. Rückweisung wegen ungenügender Feststellung des Sachverhalts (E. 2b). Keine Verletzung des allgemeinen Rechtsgleichheitsgebots oder wohlerworbener Rechte (E. 3a+b); Treu und Glauben sowie Verfahrensvorschriften verschaffen keine weitergehenden Ansprüche als das Verbot der Lohndiskriminierung (E. 3c+d). Rückweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 23.10.2002 PB.2002.00022
Zurich Verwaltungsgericht 23.10.2002 PB.2002.00022
Zurigo Verwaltungsgericht 23.10.2002 PB.2002.00022

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2002.00022
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Geschäftsnummer:
PB.2002.00022
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 23.10.2002
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen diesen Entscheid am 23.04.2003 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Lohnklasse
Glaubhaftmachung der diskriminierenden Neueinreihung (Anhebung um nur eine Lohnklasse statt um deren zwei) bei der Umsetzung des Entscheids VK.96.00011 betreffend Behebung geschlechterspezifischer Lohndiskriminierung der Pflegeberufe.
Gemäss VK.96.00011 sind Pflegende mit Diplomniveau (DN) II und Zusatzausbildung (mZA) bzw. besonderen Aufgaben (mbA) von Lohnklasse 13 in Lohnklasse 15 zu überführen. Die Beschwerdeführerin wurde von Klasse 13 neu in Klasse 14 eingestuft mit der Begründung, sie habe keine mbA-Funktion.
Zur Kognition des Verwaltungsgerichts (E. 2a). Die frühere Einreihung in Klasse 13 macht glaubhaft, dass die Aufstufung um nur eine Klasse diskriminierend ist. Rückweisung wegen ungenügender Feststellung des Sachverhalts (E. 2b). Keine Verletzung des allgemeinen Rechtsgleichheitsgebots oder wohlerworbener Rechte (E. 3a+b); Treu und Glauben sowie Verfahrensvorschriften verschaffen keine weitergehenden Ansprüche als das Verbot der Lohndiskriminierung (E. 3c+d).
Rückweisung.
Stichworte:
ARBEITSBEWERTUNG
BEURTEILUNGSSPIELRAUM
DISKRIMINIERUNG
GESCHLECHTERGLEICHHEIT
GLAUBHAFTMACHUNG
GLEICHBERECHTIGUNG VON MANN UND FRAU
INHALT DES DIENSTVERHÄLTNISSES
KRANKENPFLEGENDE
KRANKENSCHWESTER
LOHNDISKRIMINIERUNG
LOHNGLEICHHEIT
LOHNKLASSE
PFLEGEBERUFE
RECHTSGLEICHHEIT
ÜBERFÜHRUNGSREGELUNG
WOHLERWORBENE RECHTE
Rechtsnormen:
Art. 8 lit. I BV
Art. 8 lit. III BV
Art. 3 GlG
Art. 6 GlG
Art. 13 lit. I GlG
Art. 13 lit. V GlG
§ 8 lit. II PV
§ 10 lit. III PV
§ 38 lit. III VRG
§ 50 VRG
§ 74 lit. II VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I. A. Mit Entscheid vom 22. Januar 2001
hiess das Verwaltungsgericht die Gleichstellungsklagen diverser Berufsverbände
und Einzelklägerinnen betreffend die Einreihung der Diplomierten
Krankenschwestern, der Diplomierten Krankenschwestern mit Zusatz­aus­bildung
und der Stationsschwestern teilweise gut. Dabei wurde festgehalten,
grundsätzlich seien die Diplomierten Krankenschwestern, denen Auszubildende
und/oder Hilfspersonal unterstellt seien, in die Lohnklassen 14 und 15 (anstatt
12 bis 13) einzureihen. Folgerichtig seien Diplomierte Krankenschwestern mit
Zusatzausbildung in die Klassen 15 oder 16 (anstatt 13 bis 14) und
Stationsschwestern in die Klassen 15, 16 oder 17 (anstatt 14 bis 16) ein­­zureihen
(VK.96.00011, E. 10c, vgl. auch E. 4a, www.vgrzh.ch/recht­sprechung).
Gleichentags ergingen noch andere Urteile betreffend Gleichstellungsklagen im
Gesundheitswesen (in Sachen Berufsschullehrkräfte im Gesundheitswesen
[VK.96.00013], Physiothera­pierende [VK.96.00015], Ergotherapierende
[VK.96.00017], alle ebenfalls unter www.vgrzh.ch/rechtsprechung).
Am 16. Mai 2001 erliess der
Regierungsrat des Kantons Zürich mit Beschluss (RRB) 707/2001 einen
Einreihungsplan (Neueinreihung Gesundheitsberufe). Demnach sind Diplomierte
Krankenschwestern/pfleger mit Diplomniveau (DN) II neu in die Lohnklasse 14
einzureihen. Diplomierte Krankenschwestern/pfleger mit DN I und mit besonderen
Aufgaben (mbA) sind ebenfalls in die Klasse 14 einzureihen, jene mit DN II und
mbA hingegen in die Klasse 15 (RRB 707/2001 E. B 5).
B. A ist seit dem 1. Mai 1995 (von einem
einjährigen Unterbruch abgesehen) als Angestellte mit DN II in der Station Z
der Klinik G tätig. Vor ihrer Anstellung in der Station Z und teilweise noch
gleichzeitig arbeitete sie auf der Sta­tion X der Klinik G. Für ihre Tätigkeit
in der Station Z war sie vor der per 1. Juli 2001 aufgrund des Urteils des
Verwaltungsgerichts vom 22. Januar 2001 erfolgten Lohnüberführung
unbestrit­tenermassen in die Lohnklasse 13 und für jene in der Station X in die
Lohnklasse 12 ein­gereiht worden. Aufgrund des erwähnten Urteils erhielt A für
den Zeitraum ab 1. März 1996 bis 30. Juni 2001 Lohnnachzahlungen von
insgesamt Fr. 35'755.65. Nach unbestritten gebliebener Darstellung von A
han­delte es sich dabei um Nachzahlungen im Umfang von zwei Klassen und
teilweise einer Stufe.
Mit Schreiben vom 1. Juli 2001 wurde A
die "[n]eue Einreihung ab 1. Juli 2001" mit­geteilt, und zwar in
Lohnklasse 14, Leistungsstufe (LS) 1. Dagegen erhob A Einsprache und
beantragte, sie sei "gemäss dem Verwaltungsgerichtsurteil vom
22. Januar 2001 und der darauf basierenden Vereinbarung zwischen dem
Kanton Zürich und der Klägerschaft vom 11. Juli 2001 (...) in Lohnklas­se
15, Stufe LS 1/12" einzustufen (vgl. diverse Urkunden [Personaldossier],
unter der Rubrik "Beurteilungen").
Am 19. März
2002 wies die Klinik G die Einsprache ab unter anderem mit der Begründung, nur
bei einer früheren Einreihung in Lohnklasse 12 (Grundfunktion) könne gemäss den
Verwaltungsgerichtsurteilen ein Anspruch auf Anhebung um zwei Lohnklassen geltend
gemacht werden. Sie, A, sei aber schon gemäss Verfügung vom 15. Dezember
1999 als diplomierte ...schwester in der Grundfunktion in die Lohnklasse 13,
Erfahrungsstufe 8/11, eingereiht wor­den, das heisse um eine Lohnklasse höher
als die damals für die Grundfunktion vorgesehene Lohnklasse 12, auch im
Quervergleich mit dem in der Klinik tätigen Pflegepersonal in der
Grundfunktion. Mit der Höhereinreihung in die Lohnklasse 14 per
1. Juli 2001 sei der diskriminierungsfreie Zustand gemäss
Verwaltungsgerichtsurteil für die ausgeübte Tätigkeit gemäss Stellenbeschrieb
sowie den Richtpositionsumschreibungen wiederhergestellt worden.
II. A. In der Folge gelangte A mit Rekurs an
die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich. Sie machte nebst anderem geltend,
das Verwaltungs­gericht habe unmissverständlich festgestellt, dass bis zur
Funktion der Stationsleitung eine Anhebung um zwei Klassen erforderlich sei. Es
treffe nicht zu, dass sie im Quervergleich mit dem in der Klinik tätigen
Pflegepersonal zu hoch eingestuft gewesen sei. Auch wenn sie in den jeweiligen
Verfügun­gen als "dipl. Schwester/Pfleger" bzw.
"...schwester" bezeichnet worden sei, so habe sie effektiv eine
"mbA-Funktion" (mit besonderen Aufgaben) ausgeübt. Dies sei auch der
Grund, weshalb sie von Anfang an in Lohnklasse 13 eingereiht worden sei. Diese
Lohnklas­se sei gemäss den Richtpositionsumschreibungen nicht für die
Grundfunktion, sondern ausschliesslich für die mbA-Funktion und für Pfle­gende
mit Zusatzausbildung vorgesehen gewesen. Die nun erfolgte Anhebung um nur eine
Klasse erweise sich daher als diskriminierend und willkürlich.
B. Die
Gesundheitsdirektion wies mit Verfügung vom 21. Juni 2002 den Rekurs ab.
Sie hielt im allgemeinen Sinn fest, anlässlich der Strukturellen
Besoldungsrevision 1987/91 seien die Aufgaben und Tätigkeiten der verschiedenen
Berufsbereiche nach der Met­hode der Vereinfachten Funktionsanalyse bewertet
worden. Dabei seien auch die Funk­tionen einer ...schwester (DN II) sowie eines
...pflegers mit Zusatzausbil­dung (DN II mZA) einer eingehenden Untersuchung
unterzogen worden (Schlüsselstellen K und J). Die Bewertungen hätten dazu
gedient, den Einreihungsplan und die Richtpositionen für die einzel­nen Fachbereiche
zu definieren und zu be­reinigen. Sie seien "in der Wegleitung zur Verein­fachten
Funktionsanalyse durch die Richtpositionsumschreibungen genauer bezeichnet und
im März 2002 letztmals nachgeführt" wor­den. Aufgrund der Entscheide des
Verwaltungsgerichts vom 22. Januar 2001 sowie des Über­führungsbeschlusses
des Re­gierungsrats (RRB 707/2001) seien einerseits die Richtpositionen der
betreffenden Berufsgruppen aus dem Gesundheitsbereich in um zwei Stufen hö­here
Lohnklassen überführt wor­den. Andererseits sei mit dem Regierungsratsbeschluss
das Ziel verfolgt worden, "das Lohngefüge innerhalb der verschiedenen
Pflegebereichsketten zu bereinigen, nicht jedoch Arbeitsplatzbewertungen für
einzelne Berufsgruppen vorzunehmen". Daraus ergebe sich, dass das
diplomierte Pflegepersonal in der Grundfunktion (DN II) von Lohnklasse 12 nach
Lohnklasse 14 und das Pflegepersonal mit besonderen Aufgaben (DN II mbA) von
Lohnklasse 13 in Lohnklasse 15 zu überführen sei. Das Pflegepersonal mit
Zusatzausbildung (DN II mZA) sei von den Lohnklassen 13-14 in die Lohnklassen
15-16 an­zuheben.
In Bezug auf A hielt die Gesundheitsdirektion
fest, jene könne weder aus dem Verwaltungsgerichtsurteil noch aus dem
Regierungsratsbeschluss einen individuellen Anspruch auf eine schematische
Anhebung um zwei Lohnklassen ableiten. Massgebend sei die Richtpositionsumschreibung.
In der Richtpositionsumschreibung – dabei bezog sich die Vorinstanz auf die
"neue Version" der betreffenden Umschreibung – werde nicht zwischen
am­bulantem und stationärem Bereich unterschieden. Das von A ge­mäss
Stellenbeschrieb zu erfüllende Pflichtenheft umfasse eindeutig die Aufgaben
einer Schwester DN II und nicht einer solchen mit mbA-Funktion. Auch lasse sich
die Anstellung von A nicht mit der "Schlüsselstelle von J"
vergleichen, habe es sich doch bei Letzterer um eine Schlüs­selstelle "für
DN II mZA" gehandelt.
Weiter führte die Gesundheitsdirektion aus,
die Betriebsleitung verfüge im Rahmen des Einreihungs- und Stellenplanes sowie
der zur Verfügung stehenden Richtpositionen bei der Gestaltung und Bewertung
von vergleichbaren Stellen innerhalb der eigenen Bereiche über ein gewisses
Entscheidungsermessen. Die "vorliegend erfolgte veränderte Gewichtung der
Belastungen in den verschiedenen Bereichen" stelle einen solchen
Ermessensentscheid dar und sei grundsätzlich rechtmässig.
III. A. A gelangte in der Folge mit
Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, sie sei per 1. Juli
2001 in die Lohnklasse 15, Leistungsstufe 1, zu überführen, unter
Entschädigungsfolge zu Lasten des Staats. Da es sich vorliegend um eine
Streitigkeit nach dem Bundesgesetz vom 24. März 1995 über die
Gleichstellung von Frau und Mann (Gleich­stellungsgesetz, GlG) handle, komme
die Ausschlussbestim­mung von § 74 Abs. 2 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) nicht zur
Anwendung, so­dass das Verwaltungsgericht zur Behandlung der Beschwerde
zuständig sei.
In materieller Hinsicht hielt A fest, ihre
Funktion sei mit jener des Schlüsselstellen­inhabers J vergleichbar und nicht
identisch mit derjenigen einer Schwester DN II in der Grundfunktion. Ihre
Tätigkeit sei aufgrund der Anfor­derungen in allen Kriterien als
"mbA-Funktion" zu qualifizieren. Ausserdem verfüge sie über die
entsprechende Zusatz­ausbildung. Die Herabsetzung ihrer Funktion in die Klasse
14 (anstatt Klasse 15) sei daher, wie sich aufgrund des Verwaltungsgerichtsur­teils
vom 22. Januar 2001 ergebe, im Vergleich zur Einreihung der Angehörigen der
Kantonspolizei geschlechtsdiskriminierend. Im Weiteren hielt sie fest, die
Neueinreihung sei willkürlich, verstosse gegen Treu und Glauben und stelle
einen Eingriff in wohlerworbene Rechte beziehungsweise in die Besitzstands­garantie
dar, da sie effektiv um eine Lohnklasse herabgesetzt worden sei. Auch seien die
für eine tiefere Einreihung er­forderlichen Verfahrensvorschriften nicht eingehalten
wor­den. Ausserdem verstosse die Ein­reihung ihrer Funktion in dieselbe
Lohnklasse wie diejenige der Pflegenden in der Grundfunktion gegen das
Rechtsgleichheitsgebot.
B. Die Beschwerdeantwort vom
12./13. September 2002 schloss auf Abweisung des Rechtsmittels. Die Klinik
G hielt fest, A habe keinen Abschluss der gesamten "Y-Zu­satzaus­bildung"
belegt. Abgesehen davon sei eine solche Zusatzausbildung zwar erwünscht, jedoch
kein Erfordernis für die betreffende Anstellung. Im Übrigen sei ihre Tätigkeit
in der Station Z nicht höher zu bewerten als jene der Pflegenden in der Klinik.
C. Die Vorinstanz hielt in ihrer
Vernehmlassung vom 13. September 2002 unter an­de­rem fest, A habe nicht
nachzuweisen vermocht, "dass sie als DN II an ihrem Arbeitsplatz eine
mbA-Funktion ausgeübt hat bzw. dass für ihre Funktion eine Zusatzausbildung voraus­gesetzt"
werde. Da A nicht habe davon ausgehen können, eine mbA-Funktion auszuüben, habe
für den Arbeit­geber auch kein Anlass bestanden, vor der Überführung "eine
Art Versetzung (bzw. Änderungskündigung) vorzunehmen".
Die
Kammer zieht in Erwägung:
1. a) Auch wenn vorliegend der Streitwert
nicht über Fr. 20'000.- liegt – bei einem noch andauernden Dienstverhältnis
gelten als Streitwert die streitigen Bruttobesoldungsansprüche bis zum
Zeitpunkt der Hängigkeit beim Verwaltungsgericht zuzüglich Ansprüche bis zur
nächstmöglichen Auflösung des Dienstverhältnisses (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Mar­tin
Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
2. A., Zürich 1999, § 38 N. 5 mit Hinweis) – ist vorliegend die
Entscheidung nicht in einzelrichterlicher Kompetenz zu fällen, sondern der
Kammer zu übertragen, da es sich um einen Fall von grundsätzlicher Bedeutung
handelt (§ 38 Abs. 3 VRG).
b) Die Beschwerde richtet sich gegen einen
Rekursentscheid der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich über eine
personalrechtliche Anordnung, weshalb die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts
gegeben ist (§ 74 Abs. 1 VRG). Ungeachtet § 74 Abs. 2 VRG
ist das Lohngefüge vom Verwaltungsgericht jedenfalls insoweit überprüfbar, als
es darum geht, eine allfällige
geschlechtsdiskriminierende
Lohnbenachteiligung ausfindig zu machen (vgl. VGr, 4. September 2002,
PB.2002.00021, E. 2 mit Hinweis auf Bea Rotach Tomschin, Die Revision des
Zürcher Verwaltungsrechtspflegegesetzes, ZBl 98/1997, S. 433 ff.,
451; Andreas Keiser, Rechtsschutz im öffentlichen Personalrecht nach dem
revidierten Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, ZBl 99/1998,
S. 193 ff., 217; Kölz/Bosshart/ Röhl, § 74 N. 12 f.).
Nachdem das Verwaltungsgericht in den eingangs (vorne I.A) aufgeführten
Gleichstellungsverfahren die Klagen teilweise gutgeheissen und festgestellt
hat, die damals geltende Einreihung der Krankenpflegenden (sowie weiterer
Berufsgruppen) verstos­se verglichen mit jener der Polizistinnen und Polizisten
gegen Art. 8 Abs. 3 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV)
sowie Art. 3 Abs. 1 und 2 GlG, ist die Zuständigkeit des
Verwaltungsgerichts zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde mit Bestimmtheit
gegeben, soweit es um die Umsetzung jener Urteile geht beziehungsweise der
Sachverhalt darunter subsumiert werden kann.
2. Während sich die Beschwerdeführerin auf
den Standpunkt stellt, ihre im Rahmen der Überführung vorgenommene Einreihung
in die Lohnklasse 14 (anstatt 15) stehe im Wi­derspruch zum
Verwaltungsgerichtsurteil vom 22. Januar 2001 (VK.96.00011,
www.vgrzh.ch/recht­sprechung) und sei daher geschlechtsdiskriminierend, geht
der Beschwer­­degegner davon aus, die neue Einreihung der Beschwerdeführerin
sei Ausfluss einer in seinem Ermessen liegenden Bereinigung des Lohngefüges im
Vergleich zum übrigen Pfle­­gepersonal und stehe daher auch im Einklang mit dem
erwähnten Gleichstellungsentscheid. Der Beschwerdegegner betont jedoch, dass
keine neue Arbeitsplatzbewertungen für einzelne Berufsgruppen vorgenommen
worden seien.
a) Vorerst ist in zusammenfassender
Wiederholung der entsprechenden Erwägungen im Gleichstellungsurteil vom
22. Januar 2001 (VK.96.00011, www.vgrzh.ch/recht­spre­chung) darzulegen,
welche Kompetenzen dem Beschwerdegegner im Zusammenhang mit der Lohneinreihung
zustehen und inwieweit diese gerichtlich überprüft werden können.
Es trifft zu, dass dem Verwaltungsgericht
neben der Überprüfung der Sachverhaltsfeststellungen (§ 51 VRG) gemäss
§ 50 Abs. 2 VRG die Rechtskontrolle zusteht, nicht je­doch die
Ermessensüberprüfung, selbst wenn es sich um eine Gleichstellungsfrage handelt
(BGE 125 II 385 E. 5d). In diesem Zusammenhang hat das
Verwaltungsgericht im Entscheid vom 22. Januar 2001 (VK.96.00011,
E. 3b, www.vgrzh.ch/rechtsprechung) präzisierend Folgendes festgehalten:
"Die Bewertung und Einstufung einer
bestimmten Tätigkeit oder Funktion ist we­der eine reine Sach- noch Rechts-
noch Ermessensfrage, sondern enthält Elemente von al­len dreien (BGE
125 II 385 E. 5b). Allerdings handelt es sich dabei nicht um Ermessens­fragen
im engeren Sinn. Das würde nur dann zutreffen, wenn die Verwaltungsbehörde be­fugt
wäre, als gleichwertig beurteilte Tätigkeiten in einem bestimm­ten (Ermessens-)
Rah­men einer höheren oder tieferen Klasse zuzuweisen. Steht die
Gleichberechtigung von Mann und Frau in Frage, wird jedoch durch Art. 8
Abs. 3 Satz 2 BV gerade dies untersagt; für gleichwertige Arbeit
besteht Anspruch auf gleichen Lohn. Hingegen trifft es zu, dass der unbestimmte
Rechtsbegriff der Gleichwertigkeit (von Arbeitstätigkeiten) Beurteilungs­spielräume
schafft, die in erster Linie die politischen Behörden auszufüllen haben. Auch
wenn Bewertungsfragen, wie das Bundesgericht wiederholt festgehalten hat (BGE
125 II 385 E. 5c, 118 Ia 35 E. 3b), vom Gericht
zu überprüfende Rechtsfragen darstellen, hat es sich deshalb bei der
Nachprüfung der von der Verwaltungsbehörde vorgenommenen Be­wertungen
Zurückhaltung aufzuerlegen. Das gilt in besonderem Masse, wenn die Verwal­tungsbehörde
im Bemühen um ein nach den herrschenden gesellschaftlichen Auffassungen
'gerechtes' Lohnsystem eine Arbeitsbewertung nach einem anerkannten Verfahren
durch­geführt hat, welches durch den möglichst weitgehenden Einbezug der
Betroffenen und ih­rer Verbände einen hohen Grad von Akzep­tanz erreicht hat.
Das Gericht besitzt nicht das von den Projektgremien im Lauf des Verfahrens
erworbene und durch Expertentätigkeit unterstützte Würdigungsver­mögen und kann
es sich auch mit Hilfe eines oder einer Sach­verständigen im Nachhinein und
ausserhalb des konkreten Bewertungsprozesses nicht an­eignen. Das Gericht, das
ohnehin nicht die absolute Richtigkeit der Einstufungen, sondern unter dem
Gesichtswinkel des Diskriminierungsverbots unzulässige Unterscheidungen fest­zustellen
hat, hält sich deshalb zurück bei der Überprüfung von Stelleneinreihun­gen, die
aufgrund eines arbeitswissenschaftlich einwandfrei und korrekt durchgeführten
Bewer­tungsverfahrens zustande gekommen sind. Das Gericht beschränkt sich auf
die Prüfung, ob die Verwaltung sich an die für das Bewertungsverfahren auf­gestellten
Regeln gehalten hat, ob alle massgeblichen Umstände ermittelt und be­rücksichtigt
worden sind, ob die Wertun­gen nach nachvollziehbaren Kriterien und mit gleichen
Massstäben vorgenommen worden sind und ob Abweichungen ge­genüber den
Einreihungen, wie sie sich aufgrund der im ana­lytischen Bewertungsverfahren
erzielten Arbeitswertpunkte ergeben, sachlich gerechtfertigt und durch die
Verwaltungsbehörde oder die Projektgremien hinreichend begründet worden
sind."
In Beachtung dieser Grundsätze kam das
Gericht sodann zum bereits erwähnten Ergebnis, wonach die Einreihung der
Pflegenden geschlechtsdiskriminierend sei, und hielt in den Erwägungen wörtlich
fest (a.a.O., E. 10c/bb):
"Aus der Einreihung der Diplomierten
Krankenschwestern in die Klassen 14 und 15 ergibt sich für die Diplomierte
Krankenschwester mit Zusatzausbildung folgerichtig die Einreihung in die
Klassen 15 und 16. Es ist von keiner Seite geltend gemacht worden, das
Verhältnis der streitbetroffenen Funktionsketten untereinander sei fehlerhaft,
und der Beklagte (...) hat eingeräumt, dass die Anhebung der Funktion 'Diplomierte
Schwester' zu einer entsprechenden Aufwärtsbewegung der gesamten Hierarchie im
Pflegebereich führen müsste."
Da das vorliegende Verfahren Ausfluss des
Urteils VK.96.00011 vom 22. Januar 2001 (www.vgrzh.ch/rechtsprechung) ist
und der Beschwerdegegner ausdrücklich festhält, bei der Überführung gehe es
nicht um eine neue Arbeitsplatzbewertung, hat sich am bisherigen Verhältnis der
Funktionsketten untereinander grundsätzlich nichts geändert und es bleibt für
die Verwaltung und das Verwaltungsgericht bei dem im Urteil genannten Spielraum.
Das bedeutet somit, dass es dem Beschwerdegegner – seiner (bestrittenen) Behauptung
entsprechend – schon früher nicht verwehrt gewesen wäre, die Tätigkeit in der
Station Z im Vergleich zu jener in der Klinik eine Stufe höher einzureihen,
selbst wenn Ers­tere verglichen mit Letzterer gleichwertig sein sollte (was
ebenfalls bestritten wird). Dies wäre nämlich nicht geschlechtsdiskriminierend
gewesen, weshalb es dem Verwaltungsgericht ohnehin verwehrt gewesen wäre,
diesbezüglich Korrekturen vorzunehmen (davon ab­gesehen war diese Frage auch
nicht Gegenstand des damaligen Verfahrens). Demnach
wäre es auch nicht
geschlechtsdiskriminierend
, wenn nun im Rahmen der Überführung die Tä­tigkeit
der Beschwerdeführerin in der Station Z gleich eingestuft würde wie jene der
diplomierten Pflegenden in der Klinik, immer vorausgesetzt, die beiden
Tätigkeiten sind ebenbürtig. Sollte sich jedoch herausstellen, dass die
Tätigkeit in der Station Z höher ein­gestuft war, weil es sich dabei
tatsächlich um die Funktion einer Diplomierten Krankenschwester mit
Zusatzausbildung im Sinn der wiedergegebenen Erwägung aus dem genann­ten Urteil
handelt (dies wird denn auch von der Beschwerdeführerin behauptet), so stünde
die überführungsweise erfolgte Neueinreihung nur in die nächsthöhere Lohnklasse
im Widerspruch zum Urteil des Verwaltungsgerichts und wäre verglichen zur
Einreihung der Po­li­zistinnen und Polizisten geschlechtsdiskriminierend,
worauf nun näher einzugehen ist.
b) aa) Eine Diskriminierung wird vermutet,
wenn sie von der betroffenen Partei glaub­haft gemacht wird. Diese Beweislasterleichterung
auferlegt als Folge des Glaubhaftmachens einer Lohndiskriminierung den
Gegenbeweis der beklagten Partei (Kathrin Klett, Das Gleichstellungsgesetz, ZBl
98/1997, S. 49 ff., 61 f.; Botschaft des Bundesrates vom
24. Februar 1993 zum Gleichstellungsgesetz, BBl
1993 I 1248 ff., 1300 f.). Diesbezüglich hat das
Verwaltungsgericht im Urteil vom 22. Januar 2001 Folgendes ausgeführt
(VK.96.00011, E. 5, www.vgrzh.ch/rechtsprechung):
"Glaubhaftmachen
heisst, dass das Gericht nicht von der Richtigkeit der aufgestell­ten
tatsächlichen Behauptungen überzeugt zu werden braucht, sondern dass es genügt,
ihm aufgrund objektiver Anhaltspunkte den Eindruck einer gewissen Wahrscheinlichkeit
des Vorhandenseins der in Frage stehenden Tatsachen zu vermitteln, ohne dass es
dabei die Möglichkeit ausschliessen muss, dass die Verhältnisse sich anders
gestalten könnten (Bot­schaft [zum Gleichstellungsgesetz], S. 1301 mit Hinweis
auf BGE 104 Ia 408 E. 4). Ist also eine Tatsache glaubhaft zu
machen, so darf das Gericht weder blosse Behauptungen genügen lassen noch einen
strin­genten Be­weis verlangen (vgl. BGE 120 II 393 E. 4c).
Mithin ist Glaubhaftmachen auf der einen Seite weniger, als wenn Beweis geführt
werden müsste. Auf der anderen Seite ist es aber auch mehr als eine blosse
Darlegung der Tatsachen. Das Gericht hat dabei in werten­der Abwägung der sich
gegenüber stehenden Interessen die behaupteten Tatsachen auf ihre
Wahrscheinlichkeit hin zu prüfen (vgl. BGE 120 II 393 E. 4c;
ferner Oscar Vogel, Grund­riss des Zivilprozessrechts, 6. A., Bern 1999,
10. Kap. N. 25 f.; Max Guldener, Schweizeri­sches
Zivilprozessrecht, Zürich 1979, S. 323 Anm. 27). Bei genauer
Betrachtung bezieht sich der Begriff des Glaubhaftmachens auf zwei
Gesichtspunkte: Einerseits auf die Wahr­scheinlichkeit des Vorlie­gens der
anspruchsbegründenden Tatsachen (Tatfrage), anderer­seits darauf, ob aus diesen
Tatsachen sich der gestellte Anspruch ergibt (Rechtsfrage) (Sa­bine Steiger-Sackmann,
Der Beweis in Gleichstellungsprozessen, in: Ivo Schwander/René Schaffhauser
[Hrsg.], Das Bundesgesetz über die Gleichstellung von Frau und Mann,
St. Gallen 1996, S. 118 f.). Entsprechend hat das Bundesgericht
die Tatsache, dass eine bestimmte Massnahme, die sich für die Betroffenen
negativ auswirke, einseitig zum Nach­teil eines geschlechtsspezifischen Berufs
getroffen worden sei oder sich so auswirke, als gewichtiges Indiz für das
Vorliegen einer Diskriminierung gewertet (BGE 125 I 71 E. 4a;
125 II 541 E. 6a)."
Vorliegend gelingt der Beschwerdeführerin die
Glaubhaftmachung, da sie vor der Lohnüberführung für ihre Tätigkeit in der
Station Z tatsächlich in Lohnklasse 13 und nicht nur in Lohn­klasse 12
eingereiht war, während sie für die Arbeit auf der Station X gemäss Lohnklasse
12 entlöhnt worden war. Allein dies genügt, um die Behauptung, die nun erfolgte
Überführung in die Lohnklasse 14 anstatt 15 für die Tätigkeit in der Station Z
sei eine geschlechtsdiskriminierende Korrektur nach unten, als glaubhaft
gemacht zu qualifizieren. Auch die Stel­lungnahme des Leitenden Arztes Dr. med.
C vom 17. Ap­ril 2002, wonach die Tätigkeit der Beschwerdeführerin als
...pflegerin einen erhöhten Verantwortungsbereich umfasse, stützt die
Behauptung der Beschwerdeführerin.
bb) Aus den dargelegten Gründen obliegt nun
dem Beschwerdegegner der Hauptbe­weis dafür, dass die Einreihung der
Beschwerdeführerin in die Lohnklasse 14 keine Diskri­minierung darstellt. Da
diesbezüglich der Tatbestand ungenügend festgestellt worden ist, ist die
Angelegenheit zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen
(§ 80c in Verbindung mit § 64 Abs. 1 VRG). Weil es bei der Frage
der Einreihung wie erwähnt um die Subsumtion unter das rechtskräftige
Verwaltungsgerichtsurteil vom 22. Januar 2001 be­ziehungsweise den
Überführungsbeschluss des Regierungsrats vom 16. Mai 2001
(RRB 707/2001) geht und diese Entscheide Korrekturen des früheren
Einreihungssystems gestützt auf das Gleichstellungsgesetz zum Inhalt haben,
dreht sich letztlich die Einreihung der Beschwerdeführerin um denselben
Rechtskomplex. Daher wird die Vorinstanz nicht um­­hin kommen, die
Voraussetzungen für die Tätigkeit der Beschwerdeführerin beziehungs­­weise von
in der Station Z tätigen Pflegenden trotzdem auch im Vergleich zu den
Diplomierten Pflegenden in der Grundfunktion (DN II) in der Klinik sowie zu
solchen mit besonderen Auf­gaben (mbA) und Zusatzaufgaben (mZA) einer genauen
Überprüfung zu unterziehen um festzustellen, ob es sich bei der Arbeit der
Beschwerdeführerin im tatsächlichen Sinn um die Funktion einer Pflegenden mit
Zusatzausbildung bzw. mit besonderen Aufgaben handelt oder nicht. Um ein
objektives Resultat zu erhalten, dürfte die Einholung einer Expertise kaum zu
umgehen sein (vgl. BGE 125 II 541 E. 5d, 121 I 49
E. 4b, 117 Ia 262 E. 4c). Auch dürfte sich (zumindest
auszugsweise) der Beizug der Unterlagen betreffend die Schlüsselstellen J und K
aufdrängen um feststellen zu können, wie die einzelnen Kriterien gewichtet
worden waren. Auf jeden Fall lässt sich vorliegend die vorzunehmende Analyse
nicht allein gestützt auf die Richtpositionsumschreibung (und schon gar nicht
nur unter Heranziehung der neuen Version) rechtsgenügend bewerkstelligen.
3. Mit ihren übrigen Vorbringen vermag die
Beschwerdeführerin nur insoweit durch­­zudringen, als diese sich unter die Rüge
der Geschlechterdiskriminierung subsumieren lassen.
a) Die Beschwerdeführerin behauptet, die
Einreihung ihrer Funktion in dieselbe Lohnklasse wie diejenige der Pflegenden
in der Grundfunktion verstosse allgemein gegen das Rechtsgleichheitsgebot. Aus
diesem vermag sie aber nichts zu ihren Gunsten abzuleiten. So hat das
Verwaltungsgericht in früheren Entscheiden ausdrücklich festgehalten (damals
noch bezüglich Art. 4 Abs. 1 der alten Bundesverfassung vom
29. Mai 1874 [aBV], was aber nichts ändert), die Grenzen der Justiziabilität
würden klar gesprengt, wenn öffent­lichen Angestellten unter Anrufung der
Rechtsgleichheit gestattet würde, ihre Entlöhnung mit derjenigen einer
beliebigen anderen Arbeit in der Verwaltung zu vergleichen. Während bei der
Frage, ob eine Entlöhnung geschlechtsdiskriminierend sei oder nicht, auch unter
In­kaufnahme von Schwierigkeiten der Justiziabilität die richterliche
Auseinandersetzung mit einem ganzen, austarierten Lohngefüge verlangt werde, so
könne das Gleiche in Anwendung von Art. 4 Abs. 1 aBV, welcher in
erster Linie die Verfassungsmäs­sigkeit des Lohnsystems als Ganzes, weniger
aber diejenige des Einzellohns innerhalb dieses Gefüges im Auge habe, nicht
verlangt werden. Es rechtfertige sich daher, bei Abs. 1 von Art. 4
aBV von einer wesentlich schmaleren Vergleichsbasis auszugehen als bei
Abs. 2 der Bestimmung (RB 1996 Nr. 20; vgl. auch RB 1996
Nr. 19). Diese Überlegungen haben somit zur Folge, dass diesbezüglich die
Beschwerde abzuweisen ist.
b) Die Beschwerdeführerin macht die
Verletzung eines wohlerworbenen Rechts gel­tend. Vermögensrechtliche Ansprüche
staatlicher Angestellter stellen in der Regel keine wohlerworbenen Rechte dar
(vgl. BGr, 2. Juli 1999, ZBl 102/2001, S. 319, insbesondere
E. 3b mit Hinweisen). Ausserdem war die Beschwerdeführerin vor der
Überführung in den Lohnklassen 12 und 13 eingereiht gewesen, sodass die
nunmehrige Einreihung in die höhere Lohnklasse 14 keine Verletzung eines
wohlerworbenen Rechts oder der Besitzstandsgaran­tie darstellen könnte. Aber
auch der Umstand, dass sie für den Zeitraum vom 1. März 1996 bis
30. Juni 2001 Lohnnachzahlungen im Umfang von zwei Klassen und teilweise
ei­ner Stufe erhalten hat, begründete für sich allein noch keinen Anspruch der
Beschwerdefüh­rerin, im Rahmen der Überführung ab 1. Juli 2001 effektiv in
die Lohnklasse 15 eingereiht zu werden. In diesem Zusammenhang ist der
Beschluss des Regierungsrats des Kantons Zürich vom 29. August 2001
betreffend Lohnnachzahlungen für Pflege-, medizinisch-technische und ‑therapeutische
Berufe (RRB 1283/2001) zu beachten. Danach haben die Lohnnachzahlun­gen für die
Zeit vom 1. März 1996 bis 30. Juni 2001 in
pauschalierter
Form
zu erfolgen und es ist der
Verfahrensablauf einfach
zu gestalten
(E. B 2 und D). Es versteht sich von selbst, dass die Beschwerdeführerin
gestützt darauf keinen für die Zukunft geltenden Anspruch auf eine bestimmte
Einreihung ableiten kann. Auch kann nicht die Rede davon sein, dass der
Regierungsratsbeschluss vom 29. August 2001 betreffend Lohnnachzahlungen
(RRB 1283/2001) den umfassenden Einreihungsplan (Neueinreihung
Gesundheitsberufe) vom 16. Mai 2001 (RRB 707/2001) ersetzt hätte, was denn
auch von keiner Seite behauptet wird.
c) Ebenfalls angerufen werden das
Willkürverbot und der Grundsatz von Treu und Glauben, welche verbieten, vermögensrechtliche
Ansprüche staatlicher Angestellter willkür­lich abzuändern, nachträglich zu
entziehen, im Wert herabzusetzen oder einseitig zu Las­ten einzelner
Berechtigter oder bestimmter Gruppen zu verändern. Einer sachlich gerechtfertigten
Neuordnung der Rechtsgrundlagen stehen diese Verbote aber grundsätzlich nicht
entgegen (BGr, 2. Juli 1999, ZBl 102/2001, S. 319 E. 3b;
Beatrice Weber-Dürler, Ver­­trauensschutz im öffentlichen Recht,
Basel/Frankfurt a.M. 1983, S. 290 ff.). Es kann hier auf die Ausführungen
zur Besitzstandgarantie (vorne b) verwiesen werden; die angerufenen Grundsätze
vermögen der Beschwerdeführerin jedenfalls keine weitergehenden Ansprüche zu
verschaffen als das Gebot der Geschlechtergleichstellung.
d) Schliesslich macht die Beschwerdeführerin
die Verletzung von Verfahrensvorschriften geltend. Sie beruft sich insbesondere
darauf, dass das in § 8 Abs. 2 der Personalverordnung vom
16. Dezember 1998 (PV) vorgesehene Verfahren nicht eingehalten worden sei.
§ 8 Abs. 2 PV sieht in Verbindung mit § 10 Abs. 3 PV vor,
dass in Fällen, in denen sich eine Stelle aufgrund der
Richtpositionsumschreibungen und weiterer Unterlagen nicht zuordnen lässt, eine
Vereinfachte Funktionsanalyse vorzunehmen ist, wobei eine Reihe mass­geblicher
Kriterien aufgezählt wird. Die Vorinstanz wird diese Bestimmungen im Sinn der
Erwägungen zur Sache (vorne 2b/bb) zu beachten haben.
Was die Rüge der Verletzung des Anspruchs auf
rechtliches Gehör anbelangt, so braucht angesichts der Rückweisung zu
genügender Abklärung und erneuter Entscheidung nicht weiter geprüft zu werden,
ob das bisherige Verfahren diesem Anspruch zu genügen vermochte.
4. Für das verwaltungsgerichtliche Verfahren
sind gemäss Art. 13 Abs. 5 GlG (vgl. auch § 80b VRG) keine
Kosten aufzuerlegen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens obsiegt
keine Partei mehrheitlich, weshalb für das Beschwerdeverfahren keine
Parteientschädigung zuzusprechen ist (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 17
N. 32). Über das von der Beschwerdeführerin gestellte Begehren auf Parteientschädigung
für das Rekursverfahren wird die Vorinstanz zu befinden haben.
5. Gegen diesen Entscheid ist die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht gegeben (Art. 13
Abs. 1 GlG; vgl. dazu Margrith Bigler-Eggenberger in: Margrith
Bigler-Eggenberger/Claudia Kaufmann [Hrsg.], Kommentar zum
Gleichstellungsgesetz, Basel/Frankfurt a.M. 1997, Art. 13 Rz. 32).
Der Rückweisungsentscheid enthält bezüglich der Beweislastverteilung eine
verbindliche Anordnung an die Vorinstanz und ist (auch angesichts der Natur des
Glaubhaftmachens gemäss Art. 6 GlG) als Endentscheid zu qualifizieren (Alfred
Kölz/Isa­belle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des
Bundes, 2. A., Zürich 1998, Rz. 895).
Demgemäss
entscheidet die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird teilweise
gutgeheissen. Dispositiv-Ziffer 1 der Verfügung der Ge­sundheitsdirektion des
Kantons Zürich vom 21. Juni 2002 wird aufgehoben und die Sache wird im Sinn der
Erwägungen zur genügenden Feststellung des Sachverhalts und zur neuen
Entscheidung an die Vorinstanz zurückgewiesen.
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