zh_verwaltungsgericht · VB.2021.00066 · 2021-02-18 · de

Stimmrechtsbeschwerde | [Dem Beschwerdeführer wurde der Zutritt zu einer im Dezember 2020 durchgeführten Gemeindeversammlung verweigert, weil er sich unter Vorlage eines mit "Sach- und Rechtsattest" betitelten Dokuments geweigert hatte, eine Gesichtsmaske zu tragen.] Unsachliche Zulassungsbeschränkungen, welche einzelnen Stimmberechtigten den Zugang zu einer Versammlung verwehren, sind mit Art. 34 Abs. 1 BV nicht vereinbar (E. 3.1). Die sich hier aus der am Versammlungsort geltenden Maskenpflicht ergebende Zulassungseinschränkung war jedoch unter den vorliegenden Umständen zulässig. So lag eine hinreichende gesetzliche Grundlage vor (E. 3.2.2), bestanden mit dem Schutz vor der Verbreitung des neuen Coronavirus sowie dem Schutz der Ausübung der politischen Rechte anderer Versammlungsteilnehmenden gewichtige öffentliche Interessen (E. 3.2.3) und ist die Massnahme auch als verhältnismässig einzustufen, zumal der Beschwerdeführer namentlich nicht geltend macht, aus besonderen Gründen, insbesondere medizinischen, keine Gesichtsmaske tragen zu können (E. 3.2.4). Eine Maskentragepflicht an Gemeindeversammlungen war indes noch nicht Gegenstand eines verwaltungsgerichtlichen Urteils, sodass der Rekurs des Beschwerdeführers – entgegen der Vorinstanz – nicht im Sinn von § 13 Abs. 4 VRG als offensichtlich aussichtslos eingestuft werden konnte (E. 4). Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 18.02.2021 VB.2021.00066
Zurich Verwaltungsgericht 18.02.2021 VB.2021.00066
Zurigo Verwaltungsgericht 18.02.2021 VB.2021.00066

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00066
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Geschäftsnummer:
VB.2021.00066
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 18.02.2021
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 28.07.2021 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Stimmrechtsbeschwerde
[Dem Beschwerdeführer wurde der Zutritt zu einer im Dezember 2020 durchgeführten Gemeindeversammlung verweigert, weil er sich unter Vorlage eines mit "Sach- und Rechtsattest" betitelten Dokuments geweigert hatte, eine Gesichtsmaske zu tragen.]
Unsachliche Zulassungsbeschränkungen, welche einzelnen Stimmberechtigten den Zugang zu einer Versammlung verwehren, sind mit Art. 34 Abs. 1 BV nicht vereinbar (E. 3.1). Die sich hier aus der am Versammlungsort geltenden Maskenpflicht ergebende Zulassungseinschränkung war jedoch unter den vorliegenden Umständen zulässig. So lag eine hinreichende gesetzliche Grundlage vor (E. 3.2.2), bestanden mit dem Schutz vor der Verbreitung des neuen Coronavirus sowie dem Schutz der Ausübung der politischen Rechte anderer Versammlungsteilnehmenden gewichtige öffentliche Interessen (E. 3.2.3) und ist die Massnahme auch als verhältnismässig einzustufen, zumal der Beschwerdeführer namentlich nicht geltend macht, aus besonderen Gründen, insbesondere medizinischen, keine Gesichtsmaske tragen zu können (E. 3.2.4). Eine Maskentragepflicht an Gemeindeversammlungen war indes noch nicht Gegenstand eines verwaltungsgerichtlichen Urteils, sodass der Rekurs des Beschwerdeführers – entgegen der Vorinstanz – nicht im Sinn von § 13 Abs. 4 VRG als offensichtlich aussichtslos eingestuft werden konnte (E. 4).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
AUSSICHTSLOSIGKEIT
CORONA-PANDEMIE
CORONAVIRUS
DEMOKRATIE
DEMOKRATISCHE RECHTE
GEMEINDEVERSAMMLUNG
GESETZLICHE GRUNDLAGE
GESICHTSMASKE
MASKENPFLICHT
POLITISCHE RECHTE
STIMMRECHTSBESCHWERDE
VERHÄLTNISMÄSSIGKEITSPRÜFUNG
ZUGANGSBESCHRÄNKUNG
Rechtsnormen:
Art. 34 BV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2021.00066
Urteil
der 4. Kammer
vom
18. Februar 2021
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter
Martin Bertschi,
Gerichtsschreiberin
Sonja Güntert.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeinde Russikon,
vertreten durch
Gemeinderat Russikon,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
Stimmrechtsbeschwerde
,
hat sich ergeben:
I.
Die Gemeinde Russikon hielt am 7. Dezember 2020 im
Riedhus Russikon unter einem Schutzkonzept zur Vermeidung von Ansteckungen mit
dem neuen Coronavirus eine Gemeindeversammlung ab. Gestützt auf Art. 3b
Abs. 1 der Verordnung vom 19. Juni 2020 über Massnahmen in der besonderen Lage
zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Verordnung besondere Lage,
SR 818.101.26) in der zu diesem Zeitpunkt gültigen Fassung (vgl. AS 2020
4159) waren die Versammlungsteilnehmenden unter anderem verpflichtet, eine
Gesichtsmaske zu tragen.
A wurde der Zutritt zur Versammlung verweigert, da er sich
unter Vorlage eines mit "Sach- und Rechtsattest" betitelten Dokuments
weigerte, eine Gesichtsmaske zu tragen. Die Gemeindeversammlung stimmte in der
Folge den traktandierten Geschäften einstimmig oder mit einer Gegenstimme zu.
II.
Mit Rekurs vom 9. Dezember 2020 gelangte A an den
Bezirksrat Pfäffikon und beantragte diesem sinngemäss, die Beschlüsse der
Gemeindeversammlung aufzuheben und eine Wiederholung anzuordnen, da ihm der
Einlass zu Unrecht verwehrt worden sei. Der Bezirksrat wies den Rekurs mit
Beschluss vom 14. Januar 2021 ab (Dispositiv-Ziff. I) und auferlegte A
die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 1'124.- (Dispositiv-Ziff. III).
III.
A erhob am 25. Januar 2021 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der
Rekursentscheid aufzuheben und eine Wiederholung der Gemeindeversammlung vom
7. Dezember 2020 anzuordnen. Der Gemeinderat Russikon und der Bezirksrat
Pfäffikon verzichteten je am 29. Januar 2021 auf Beschwerdeantwort bzw.
Vernehmlassung.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats über die politische
Stimmberechtigung betreffende Handlungen eines kommunalen Organs zuständig
(§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
[VRG, LS 175.2] in Verbindung mit §
19 Abs. 1 lit. c
VRG).
Als Stimmberechtigter der Gemeinde Russikon ist der
Beschwerdeführer zur Beschwerde legitimiert. Da es hier um die Zulassung zur
Versammlung geht, kommt die Rügepflicht nach § 49 in Verbindung mit
§ 21a Abs. 2 VRG nicht zur Anwendung.
Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt
sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Streitgegenstand
bildet einzig die Frage, ob es zulässig war, den Beschwerdeführer von der
Teilnahme an der Gemeindeversammlung auszuschliessen, nachdem er sich geweigert
hatte, eine Gesichtsmaske zu tragen.
2.2
Das Bundesgesetz
vom 28. September 2012 über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des
Menschen (Epidemiengesetz [EpG, SR 818.101]) regelt den Schutz des Menschen vor
übertragbaren Krankheiten und sieht die dazu nötigen Massnahmen vor. Es
bezweckt, den Ausbruch und die Verbreitung übertragbarer Krankheiten zu
verhüten und zu bekämpfen (Art. 1 f. EpG). Bei bestimmten, in
Art. 6 Abs. 1 EpG näher umschriebenen Umständen liegt eine besondere
Lage im Sinn des Epidemiengesetzes vor; das war im fraglichen Zeitpunkt der
Fall, nachdem die Weltgesundheitsorganisation (World Health Organization [WHO])
am 30. Januar 2020 den Covid-19-Ausbruch zur gesundheitlichen Notlage von
internationaler Tragweite erklärt hatte und in der Folge auch in der Schweiz
eine Gefährdung der öffentlichen Gesundheit drohte.
Bei
Vorliegen einer besonderen Lage kann der Bundesrat unter anderem Massnahmen
gegenüber einzelnen Personen sowie gegenüber der Bevölkerung anordnen
(Art. 6 Abs. 2 lit. a und b EpG).
Gestützt auf Art. 6 Abs. 2 lit. a und b EpG
hat der Bundesrat mit Beschluss vom 18. Oktober 2020 in Art. 3b
Covid-19-Verordnung
besondere
Lage eine generelle Maskentragepflicht in öffentlich zugänglichen Innenräumen
erlassen (Abs. 1); davon ausgenommen sind unter anderem Personen, die
nachweisen können, dass sie aus besonderen Gründen, insbesondere medizinischen,
keine Gesichtsmaske tragen können (Abs. 2 lit. b).
3.
3.1
Gemäss
Art. 34 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV,
SR 101) sind die politischen Rechte gewährleistet. Daraus folgt unter
anderem ein Anspruch der Stimmberechtigten, an Wahlen und Abstimmungen
tatsächlich teilnehmen zu können (Pierre Tschannen, Basler Kommentar, 2015,
Art. 34 BV N. 2 und 18, auch zum Folgenden). Insbesondere bei
Versammlungen ist zwar hinzunehmen, dass einzelne Stimmberechtigte daran aus
Gründen nicht teilnehmen können, welche die Behörden nicht zu vertreten haben;
unzulässig sind hingegen unsachliche Zulassungsbeschränkungen, welche einzelnen
Stimmberechtigten den Zugang verwehren (so schon BGE 45 I 148 E. 3).
Eine am Versammlungsort geltende Maskenpflicht stellt
Personen, die nicht in den Ausnahmekatalog fallen und dennoch keine Maske
tragen wollen, vor den Entscheid, entweder gegen den eigenen Willen eine Maske
zu tragen oder der Gemeindeversammlung fernzubleiben. Das führt zu einer
Zulassungseinschränkung und damit zu einer Einschränkung der Freiheit der
politischen Rechte. Zu prüfen bleibt, ob diese Einschränkung unter den
vorliegenden Umständen zulässig war.
3.2
Gemäss dem
im vorliegenden Kontext zumindest sinngemäss anwendbaren Art. 36 BV bedarf
eine Grundrechtseinschränkung einer genügenden gesetzlichen Grundlage, muss im
öffentlichen Interesse und verhältnismässig sein und darf nicht den Kerngehalt
des Grundrechts berühren (vgl. zur eingeschränkten Anwendbarkeit dieses
Prüfprogramms auf das Grundrecht der Abstimmungsfreiheit Tschannen, Art. 36 BV N. 51;
Gerold Steinmann, St. Galler Kommentar zur Bundesverfassung, 3. A.,
Zürich etc. 2014, Art. 34 N. 27; Giovanni Biaggini,
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. A., Zürich
2017, Art. 34 N. 6).
3.2.1
Der Kerngehalt ist durch die angeordnete Maskenpflicht nicht berührt, da
die Ausübung der politischen Rechte auch mit Maske möglich bleibt.
3.2.2
Die Maskenpflicht ist in einer bundesrätlichen Verordnung geregelt, welche
in Art. 6 Abs. 2 lit. a und b EpG zudem eine Grundlage in einem
formellen Gesetz hat. Damit liegt eine hinreichende gesetzliche Grundlage vor.
3.2.3
Die strittige Maskenpflicht bezweckt einerseits die Eindämmung der
Covid-19-Pandemie. Soweit der Beschwerdeführer Zweifel daran hegt, dass
überhaupt eine Pandemie vorliegt, vermag er diese nicht nachvollziehbar zu
begründen. Diese Behauptung widerspricht denn auch zahlreichen öffentlich zugänglichen
Informationen zum Verlauf der Pandemie (vgl. für die Schweiz https://www.covid19.admin.ch/de/overview
und für den weltweiten Verlauf die Datensammlung der Johns Hopkins University
[https://coronavirus.jhu.edu]). In der Schweiz stiegen im Oktober 2020 zunächst
die laborbestätigten Fälle und in der Folge auch die Hospitalisationen und
Todesfälle von an Covid-19-Erkrankten stark an (https://www.covid19.admin.ch/de/epidemiologic/case).
Im hier zu beurteilenden Zeitpunkt (7. Dezember 2020) bestand deshalb ein
grosses öffentliches Interesse, die Verbreitung des neuen Coronavirus
einzudämmen.
Sodann dient die Maskenpflicht hier auch dem Schutz der
Ausübung der politischen Rechte von anderen Versammlungsteilnehmenden und damit
letztlich dem gewichtigen öffentlichen Interesse an der Funktionsfähigkeit der demokratischen
Ordnung: Ohne Maskenpflicht könnten nämlich Stimmberechtigte, die sich vor
einer Ansteckung mit dem neuen Coronavirus fürchten, von einer Teilnahme an der
Gemeindeversammlung abgehalten werden. Angesichts der damaligen Gesamtsituation
hat erst die Maskenpflicht die Durchführung einer Gemeindeversammlung überhaupt
ermöglicht.
3.2.4
Massnahmen sind verhältnismässig, wenn sie zur Erreichung des angestrebten
Zwecks geeignet und erforderlich sind und sich für die Betroffenen in
Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung zumutbar erweisen;
erforderlich ist eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation (statt vieler
BGE 143 I 147 E. 3.1, 132 I 49 E. 7.2).
3.2.4.1
Der Beschwerdeführer hegt Zweifel an der Eignung der Maskenpflicht. Nach
ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts genügt für die Eignung einer
Massnahme, dass diese mit Blick auf den angestrebten Zweck Wirkungen zu
entfalten vermag und nicht gänzlich daran vorbeizielt (BGE 144 I 126
E. 8 mit Hinweisen).
Sowohl die unabhängige Swiss
National COVID-19 Science Task Force als auch die WHO empfehlen gestützt auf
zahlreiche wissenschaftliche Untersuchungen das Tragen einer Maske zur
Verminderung von Infektionen (https://sciencetaskforce.ch/wp-content/uploads/2020/11/The_role_of_aerosols_in_SARS-CoV-2Transmission29Oct20-EN.pdf,
29. Oktober
2020, und WHO, Mask use in the context of
COVID-19, 1.
Dezember 2020, abrufbar unter https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/technical-guidance-publications;
beide mit zahlreichen Hinweisen). Das Tragen einer Maske schützt dabei doppelt:
Einerseits reduziert sie das Ansteckungsrisiko einer dem Virus ausgesetzten
Person; vor allem aber reduziert sie die von einer infizierten Person
verbreitete Virusmenge und dient damit dem Schutz von Drittpersonen (vgl.
hierzu Hiroshi Ueki et al., Effectiveness of face masks inpreventing airborne
transmission of SARS-CoV-2. mSphere 5:e00637-20, https://doi.org/10.1128/mSphere.00637-20).
Eine Maskentragepflicht ist damit offenkundig geeignet, um die Gefahr einer
Ansteckung während einer Gemeindeversammlung zu reduzieren.
3.2.4.2
Dass das angestrebte Ziel auch mit einer milderen Massnahme erreicht werden
könnte, behauptet der Beschwerdeführer nicht und ist auf den ersten Blick auch
nicht ersichtlich, zumal sich die Gemeindeversammlung aufgrund der im Dezember
zu erwartenden Temperaturen nicht im Freien durchführen liess. Es ist nicht
Aufgabe des Gerichts, selber nach allen denkbaren milderen Alternativen zu
suchen.
3.2.4.3
Hinsichtlich der Zumutbarkeit der Maskenpflicht ist vorab festzuhalten,
dass Art. 3b Abs. 2 Covid-19-Verordnung
besondere Lage verschiedene Personen von der
Maskentragepflicht ausnimmt, darunter unter anderem Personen, die nachweisen
können, dass sie aus besonderen Gründen, insbesondere medizinischen, keine
Gesichtsmaske tragen können. Es braucht hier nicht näher untersucht zu werden,
welche Anforderungen an einen solchen Nachweis zu stellen sind, denn der
Beschwerdeführer macht nicht einmal glaubhaft, dass bei ihm solche besonderen
Gründe gegeben wären. Das eingereichte "Sach- und Rechtsattest" ist
offenkundig ungeeignet, einen besonderen Grund zu belegen, enthält dieses doch lediglich
Behauptungen zur Rechtslage. Der Beschwerdeführer beschränkt sich im Übrigen im
Wesentlichen auf die Behauptung, dass die Maskenpflicht "den
Menschenrechten der persönlichen Würde, der körperlichen, mentalen und
seelischen Integrität, sowie der persönlichen Freiheit krass
zuwiderläuft"; "von Geburt an unantastbare Menschenrechte"
dürften nicht eingeschränkt werden. Im Ergebnis macht der Beschwerdeführer
damit eine generelle Unzumutbarkeit der Maskenpflicht geltend.
Eine Maskenpflicht an Gemeindeversammlungen tangiert das
Recht auf persönliche Freiheit gemäss Art. 10 Abs. 2 BV (so in
anderem Zusammenhang schon VGr, 3. Dezember 2020, AN.2020.00012,
E. 4.2). Die Eingriffswirkung wiegt indes nicht besonders schwer: Der
Beschwerdeführer legt nicht dar, inwiefern ihn das Tragen einer Gesichtsmaske
besonders belasten sollte; soweit er behauptet, es entstehe "ein
Feuchtigkeitsmilieu, in welchem Pilze und Bakterien gedeihen", ist die behauptete
Gesundheitsgefährdung wenig wahrscheinlich, insbesondere angesichts des kurzen
Zeitraums, um den es hier geht. Die streitgegenständliche Gemeindeversammlung
dauerte nur 45 Minuten, weshalb auch ein allfälliges allgemeines Unwohlsein
wegen der Gesichtsmaske noch nicht schwer wiegt. Angesichts des grossen
öffentlichen Interesses an der Eindämmung der Pandemie sowie des Interesses der
übrigen Stimmberechtigten, sich bei einer Teilnahme einem möglichst geringen
Ansteckungsrisiko auszusetzen, stehen Eingriffszweck und Eingriffswirkung hier
in einer vernünftigen Zweck-Mittel-Relation. Dem Beschwerdeführer war mithin
zumutbar, zur Ausübung seiner politischen Rechte während der
Gemeindeversammlung eine Gesichtsmaske zu tragen.
3.3
Demnach
erweist sich die mit der Maskenpflicht verbundene Einschränkung der Freiheit
der politischen Rechte als zulässig. Der Beschwerdeführer durfte deshalb vor
die Wahl gestellt werden, eine Maske zu tragen oder der Versammlung
fernzubleiben. Das führt in der Hauptsache zur Abweisung der Beschwerde.
4.
Nach § 13 Abs. 4 VRG werden in Stimmrechtssachen
nur Verfahrenskosten erhoben, wenn ein Rechtsmittel offensichtlich aussichtslos
ist. Die Vorinstanz auferlegte dem Beschwerdeführer Verfahrenskosten, weil
"zum Zeitpunkt des Rekurses bereits Gerichtsentscheide vorlagen, welche
die Rechtsmässigkeit der Maskenpflicht festhielten und offensichtlich kein
besonderer Grund […] vorlag". Dieser Argumentation lässt sich nicht
folgen. Eine Maskentragepflicht an Gemeindeversammlungen war noch nicht
Gegenstand eines verwaltungsgerichtlichen Urteils. Der Umstand, dass das
Verwaltungsgericht eine Maskenpflicht in anderem Kontext für zulässig
erachtete, lässt eine Beschwerde im Zusammenhang mit einer Maskenpflicht an
einer Gemeindeversammlung nicht im Sinn von § 13 Abs. 4 VRG als offensichtlich
aussichtslos erscheinen. Die Beschwerde ist deshalb teilweise gutzuheissen, und
die Kosten des Rekursverfahrens sind auf die Staatskasse zu nehmen.
5.
Die Gerichtskosten sind auf die Gerichtskasse zu nehmen
(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG). Der in
der Hauptsache unterliegende Beschwerdeführer hat keinen Anspruch auf eine
Parteientschädigung (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. In Abänderung von
Dispositiv-Ziff. III des Beschlusses des Bezirksrats Pfäffikon vom
14. Januar 2021 werden die Verfahrenskosten auf die Staatskasse genommen.
Im
Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      70.--
Zustellkosten,
Fr. 2'070.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an …