zh_verwaltungsgericht · AN.2023.00002 · 2025-03-27 · de

Verordnung über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen | Art. 36 Abs. 2 RPG bildet eine hinreichende formell-gesetzliche Grundlage für eine provisorische Nutzungsordnung; Zuständigkeit des Regierungsrats zum Erlass der VKaB gegeben (E. 3.2 ff.). Rechtsgleichheit wird gewahrt mit Kategorisierung in der VKaB (E. 3.8). Kein grundsätzlicher Vorrang der Planbeständigkeit; die Teilrevisionen der BZO und des regionalen Richtplans bilden keine neue Vertrauensgrundlage (E. 4). Massgebliches Kriterium für Zuweisung zur Bauzone ist "weitgehend überbautes Gebiet" (Art. 36 Abs. 3 RPG); Definition; Kriterienbildung des Regierungsrats für Zuweisung/Kategorisierung der Kleinsiedlungen ist bundesrechtskonform (E. 5). Zuweisung der Kleinsiedlung Dübelstein zur provisorischen kantonalen Weilerzone nicht zu beanstanden; keine Einzelfallbeurteilung erforderlich (E. 6). Abweisung, soweit Eintreten.

Zürich Verwaltungsgericht 27.03.2025 AN.2023.00002
Zurich Verwaltungsgericht 27.03.2025 AN.2023.00002
Zurigo Verwaltungsgericht 27.03.2025 AN.2023.00002

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2023.00002
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
AN.2023.00002
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 27.03.2025
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Verordnung über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen
Art. 36 Abs. 2 RPG bildet eine hinreichende formell-gesetzliche Grundlage für eine provisorische Nutzungsordnung; Zuständigkeit des Regierungsrats zum Erlass der VKaB gegeben (E. 3.2 ff.). Rechtsgleichheit wird gewahrt mit Kategorisierung in der VKaB (E. 3.8). Kein grundsätzlicher Vorrang der Planbeständigkeit; die Teilrevisionen der BZO und des regionalen Richtplans bilden keine neue Vertrauensgrundlage (E. 4). Massgebliches Kriterium für Zuweisung zur Bauzone ist "weitgehend überbautes Gebiet" (Art. 36 Abs. 3 RPG); Definition; Kriterienbildung des Regierungsrats für Zuweisung/Kategorisierung der Kleinsiedlungen ist bundesrechtskonform (E. 5). Zuweisung der Kleinsiedlung Dübelstein zur provisorischen kantonalen Weilerzone nicht zu beanstanden; keine Einzelfallbeurteilung erforderlich (E. 6).
Abweisung, soweit Eintreten.
Stichworte:
FORMELL-GESETZLICHE GRUNDLAGE
GESETZESDELEGATION
KLEINSIEDLUNG
KOGNITION
NUTZUNGSPLAN
PLANBESTÄNDIGKEIT
PLANUNGSSICHERUNG/PLANUNGSRECHTLICHE BAUREIFE
RAUMPLANUNGSRECHT
RECHTSGLEICHHEIT
RECHTSGLEICHHEITSGEBOT
RICHTPLANÄNDERUNG
SIEDLUNGSSTRUKTUR
ÜBERGANGSORDNUNG
VERTRAUENSSCHUTZ
WEILER
WEILERZONE
WEITGEHEND ÜBERBAUTES GEBIET
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 5 Abs. I BV
Art. 8 Abs. I BV
Art. 9 BV
Art. 75 Abs. I BV
Art. 2 Abs. I KV
Art. 3 KV
Art. 38 KV
Art. 38 Abs. I KV
Art. 38 Abs. I lit. b KV
Art. 67 Abs. II KV
§ 322 PBG
§ 338a Abs. I PBG
§ 343 PBG
§ 343 Abs. I PBG
§ 344 PBG
Art. 8a RPG
Art. 14 RPG
Art. 15 RPG
Art. 15 Abs. I RPG
Art. 16 RPG
Art. 21 Abs. II RPG
Art. 25 Abs. II RPG
Art. 27 RPG
Art. 27a RPG
Art. 33 RPG
Art. 33 Abs. II RPG
Art. 33 Abs. III lit. b RPG
Art. 35 Abs. I lit. b RPG
Art. 36 Abs. II RPG
Art. 36 Abs. III RPG
Art. 33 RPV
Art. 47 RPV
§ 19 Abs. I lit. a VRG
§ 19 Abs. I lit. d VRG
§ 19 Abs. II lit. a VRG
§ 21 Abs. I VRG
§ 38 VRG
§ 38a Abs. I VRG
§ 38b VRG
§ 38b Abs. III VRG
§ 41 Abs. I VRG
§ 49 VRG
§ 50 Abs. I VRG
§ 50 Abs. II VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
AN.2023.00002
Urteil
der 3. Kammer
vom 27. März 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter
Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiber Silvio Forster.
In Sachen
1.    A,
2.    B,
beide vertreten durch RA C,
Beschwerdeführer,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend
Verordnung über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen,
hat sich
ergeben:
I.
A.
Im Kanton
Zürich gibt es zahlreiche Kleinsiedlungen, die ausserhalb des grafischen
Siedlungsgebiets gemäss kantonalem Richtplan liegen. Diese Kleinsiedlungen sind
bisher im Kanton Zürich nicht kategorisiert, lassen sich aber dem Grundsatz
nach in grössere aussenliegende Ortsteile, Weiler und kleinere Gebäudegruppen
unterteilen. Der Bundesrat hat bei der Genehmigung des kantonalen Richtplans
2015 den Zusatz angebracht, dass es sich bei Kernzonen im Zusammenhang mit
Kleinsiedlungen (Weilern) im Sinn von Art. 33 der Raumplanungsverordnung
vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) um Nichtbauzonen handle. Im Rahmen
der periodischen Berichterstattung habe der Kanton über die Umsetzung von Art. 33
RPV Bericht zu erstatten (BBl 2015 3607). Das Verwaltungsgericht beurteilte bei
der Überprüfung einer Baubewilligung in einer Weilerkernzone ausserhalb des
grafischen Siedlungsgebiets des Richtplans die Praxis der kantonalen
Baudirektion, die Kompetenz zur Erteilung von Baubewilligungen in der konkreten
Zone an die Gemeinde zu delegieren, als bundesrechtswidrig (VGr, 22. Oktober
2020, VB.2019.00630, E. 4 = BEZ 2021 Nr. 3).
B.
Die
Baudirektion leitete 2021 ein Projekt zur Überprüfung und Anpassung der
planerischen und rechtlichen Ordnung der Kleinsiedlungen im Kanton Zürich ein
(pbg-aktuell 2021/3, S. 24 f.). Der Regierungsrat des Kantons Zürich
erliess am 7. März 2023 als Übergangsregelung die Verordnung über die
Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen (VKaB; Dispositivziffer I) und
setzte diese auf den 1. Juni 2023 in Kraft (Dispositivziffer II). Die
Verordnung enthält drei Anhänge: Für die in Anhang 1 aufgelisteten rund
150 Kleinsiedlungen (mit Objektblättern) wird eine provisorische kantonale
Weilerzone festgesetzt. Für die in Anhang 2 aufgeführten rund
25 Kleinsiedlungen (mit Objektblättern) wird eine provisorische kantonale
Landwirtschaftszone festgesetzt. Zu den in Anhang 3 aufgelisteten rund 100 Kleinsiedlungen
legt die Verordnung fest, dass es sich um solche innerhalb der Bauzonen
handelt. Der regierungsrätliche Beschluss vom 7. März 2023 wurde mit der
Verordnung am 17. März 2023 im Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert (ABl
2023-03-17; Meldungsnummer RS-ZH03-0000000610), die Anhänge durch Verweisung
auf eine Internetseite des Kantons (www.zh.ch/de/planen-bauen/raumplanung/nutzungsplanung/kleinsiedlungen.html,
besucht am 19. März 2025). Im Rahmen dieser Verordnung wird die
Kleinsiedlung Dübelstein in der Stadt Dübendorf in Anhang 1 aufgeführt und
entsprechend eine provisorische kantonale Weilerzone für den Perimeter gemäss
dem dazugehörigen Objektblatt festgesetzt.
II.
A.
A sowie
B sind Miteigentümer der überbauten Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02 mit
einer Gesamtfläche von ca. 4'623 m
2
im Perimeter der
Kleinsiedlung Dübelstein in der Stadt Dübendorf. Sie liessen den
regierungsrätlichen Beschluss vom 7. März 2023 beim Verwaltungsgericht
anfechten und eine Änderung dieses Beschlusses in dem Umfang beantragen, dass
die Kleinsiedlung Dübelstein nicht in Anhang 1, sondern in Anhang 3
aufzuführen – und somit innerhalb der Bauzone zu belassen – sei (Antrag 1).
Eventualiter liessen sie zudem beantragen, dass die VKaB um einen zusätzlichen
Paragrafen zu ergänzen sei, wonach den historischen Gegebenheiten einer
Siedlung gebührend Rechnung getragen werden kann (Antrag 2). In
verfahrensmässiger Hinsicht liessen sie um die Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung der Beschwerde ersuchen sowie um die Durchführung eines
Augenscheins (Antrag 3). Zudem liessen sie um eine Parteientschädigung
zulasten des Beschwerdegegners ersuchen (Antrag 4).
B.
Die
Baudirektion beantragte am 15. Mai 2023 unter Beilage eines Mitberichts
des kantonalen Amts für Raumentwicklung (ARE) vom 15. Mai 2023, die
Beschwerde unter Kostenfolge abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. In
verfahrensmässiger Hinsicht stellte sie Antrag auf Entzug der aufschiebenden
Wirkung der Beschwerde. In der Replik vom 27. Mai 2023 liessen A sowie B
an ihren Begehren festhalten und stellten sich gegen einen Entzug der
aufschiebenden Wirkung der Beschwerde. Am 30. Mai 2023 reichte A
persönlich seinen Nachtrag zur Replik vom 27. Mai 2023 ein. Mit
Präsidialverfügung vom 11. Juli 2023 wies das Verwaltungsgericht das
Gesuch des Beschwerdegegners um Entzug der aufschiebenden Wirkung der
Beschwerde ab. Am 22. August 2023 liess sich die Baudirektion, wiederum
unter Beilage eines Mitberichts des ARE vom 21. August 2023, nochmals zur
Sache vernehmen. In der Folge gingen keine Eingaben in dieser Angelegenheit
mehr ein.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG;
LS 175.2) zuständige Instanz für die Überprüfung von Anordnungen,
einschliesslich raumplanungsrechtlicher Festlegungen (§ 19 Abs. 1
lit. a VRG), und von Erlassen, ausgenommen die Kantonsverfassung und
kantonale Gesetze (§ 19 Abs. 1 lit. d VRG). Akte des Regierungsrats
unterstehen keinem Rekurs (§ 19 Abs. 2 lit. a VRG). Das
Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der Beschwerde im vorliegenden Fall
unabhängig davon zuständig, ob das Anfechtungsobjekt eine Anordnung oder einen
Erlass bildet (vgl. auch sogleich E. 1.2).
1.2
1.2.1
Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung
(§ 38a Abs. 1 VRG), während es über solche gegen Anordnungen – unter
Vorbehalt der Einzelrichterzuständigkeit (vgl. § 38b VRG) – in
Dreierbesetzung befindet (§ 38 VRG). Kantonale und kommunale Nutzungspläne
gelten als Anordnungen im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG und
folglich nicht als Erlasse; dies gilt auch für die mit den Nutzungsplänen eng
zusammenhängenden nichtkartografischen Festlegungen, die dazu dienen, Art,
Natur und Umfang der im Zonenplan kartografisch dargestellten Nutzungen zu
umschreiben und damit gleichsam eine Planlegende bilden (VGr, 7. Mai 2014,
VB.2013.00560, E. 1; Jürg Bosshart/Martin Bertschi, in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19 N. 33, 38).
Demgegenüber wird z.
B.
bei zonenübergreifenden Vorschriften wie einer Parkplatzverordnung oder einer
generell-abstrakten Regelung der Standorte von Mobilfunkanlagen von einem
Erlass im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d VRG ausgegangen (vgl.
Bosshart/Bertschi, § 19 N. 38; Andreas Conne, Abstrakte
Normenkontrolle im Kanton Zürich: Überblick und Vergleich mit der
Einzelaktkontrolle, ZBl 115/2014, S. 403 ff., 409).
1.2.2
Der angefochtene Beschluss schafft provisorische kantonale Zonenordnungen
für bezeichnete Gebiete und enthält dazu Nutzungs- und Verfahrensregelungen. Er
enthält übergreifende Festlegungen zum Siedlungstypus der Kleinsiedlungen und
weist einen hybriden Charakter als Verordnung und gleichzeitig auch als
vorläufige Zonenordnung auf. Im Kern betrifft die Regelung jedoch hauptsächlich
die Schaffung der provisorischen kantonalen Zonenordnungen (Weilerzonen und
Landwirtschaftszonen) mit verbindlichen Nutzungsvorschriften. Für die grösseren
Kleinsiedlungen werden pauschal bzw. ohne eigenständige Regelung die geltenden
Normen zum Baugebiet für anwendbar erklärt, was dort die Weiterführung der
bisherigen Zuständigkeitsordnung für Bauverfahren sichern soll. Insgesamt ist
die angefochtene raumplanungsrechtliche Regelung prozessual nicht als Erlass im
Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d VRG, sondern als Nutzungsplan im
Sinn von Art. 14 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die
Raumplanung (RPG; SR 700) und damit als Anordnung im Sinn von § 19
Abs. 1 lit. a VRG zu behandeln. Das Rechtsmittelverfahren richtet
sich somit nach den Bestimmungen über die Anfechtung von Einzelakten. Deshalb
hat das Verwaltungsgericht vorliegend in Dreierbesetzung zu entscheiden, zumal
bei der materiellen Überprüfung eines regierungsrätlichen Entscheids keine
Einzelrichterzuständigkeit besteht (§ 38 und § 38b Abs. 3 VRG).
1.3
Im
Raumplanungsrecht ist gemäss § 338a Abs. 1 des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700) zum Rekurs und zur
Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat. Die gleichen
Legitimationsvoraussetzungen sieht § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1
VRG vor. Die Beschwerdeführer sind Miteigentümer zweier Grundstücke im
Zonenperimeter der Kleinsiedlung und befugt, sich gegen den angefochtenen
Beschluss hinsichtlich dieser Parzellen zu wehren. Angesichts des Ausgangs des
vorliegenden Verfahrens muss nicht erörtert werden, inwiefern die
Beschwerdeführer legitimiert sind, eine Aufhebung bzw. Änderung des
angefochtenen Beschlusses für die ganze Kleinsiedlung, d.
h. auch für
Liegenschaften von Drittpersonen, zu verlangen.
1.4
Unter dem
genannten Vorbehalt (E. 1.3) ist auf die Beschwerde einzutreten. Die
übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben keinen Anlass zu Bemerkungen.
1.5
Soweit die
Beschwerdeführer die Durchführung eines Augenscheins beantragen, ist
festzuhalten, dass sich ein solcher Lokaltermin erübrigt. Eine Pflicht zur
Durchführung eines Augenscheins besteht nur dann, wenn die tatsächlichen
Verhältnisse auf andere Weise nicht abgeklärt werden können. Der für den
vorliegenden Entscheid rechtlich relevante Sachverhalt ergibt sich mit
hinreichender Klarheit aus den Akten, weshalb auf einen Augenschein zu
verzichten ist. Dasselbe gilt für die offerierte Einvernahme der Stadtbildkommission.
Soweit die Beschwerdeführer eine mögliche Rechtsverzögerung,
intertemporalrechtliche Fragen oder eine Entschädigung mit Blick auf das
bereits eingereichte Bauprojekt in der Kleinsiedlung sowie die Unzulässigkeit
der Kreisschreiben rügen, ist darauf nicht weiter einzugehen. Diese Rügen
liegen nicht innerhalb des Streitgegenstands, wie die Beschwerdeführer selbst
einräumen. Damit erübrigen sich auch dementsprechende Beweisanträge, zumal
diese mit Blick auf den Streitgegenstand als untauglich erscheinen.
2.
Der angefochtene Beschluss unterliegt, soweit er einen
Nutzungsplan bildet (Art. 14 RPG; vgl. dazu vorne E. 1.2), den
Anforderungen von Art. 33 RPG, insbesondere von Art. 33 Abs. 2
und Abs. 3 lit. b RPG, die eine volle Überprüfung durch mindestens
eine kantonale Beschwerdebehörde verlangen (vgl. zur Anwendbarkeit von
Art. 33 RPG auf Nutzungspläne BGE 147 II 300 E. 2.3; 131 III 414
E. 2.3). Der Regierungsrat stützte sich beim angefochtenen Beschluss auf
Art. 36 Abs. 2 RPG. Diese Bundesbestimmung ermächtigt die
Kantonsregierungen, vorläufige Regelungen zur Einführung dieses Bundesgesetzes
zu treffen, insbesondere Planungszonen (Art. 27 RPG) zu bestimmen, und
einschränkende Bestimmungen zum Bauen ausserhalb der Bauzonen (Art. 27a
RPG) zu erlassen, solange das kantonale Recht keine anderen Behörden
bezeichnet. Die Anforderungen von Art. 33 RPG sind auch auf
raumplanungsrechtliche Übergangsordnungen gemäss Art. 36 Abs. 2 RPG
anwendbar und gebieten eine volle Überprüfung durch mindestens eine kantonale
Beschwerdebehörde (vgl. BGE 114 Ib 180 E. 2a, 110 Ib 138 E. 3b; Alexander
Ruch, in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG:
Nutzungsplanung, Zürich etc. 2016, Art. 36 N. 28). Das
Verwaltungsgericht überprüft die umstrittene raumplanungsrechtliche
Übergangsordnung als erste Rechtsmittelinstanz. Es hat deshalb insofern nicht
nur die Sachverhaltsfeststellung und die Rechtsanwendung (§ 50 Abs. 1
VRG), sondern auch die Angemessenheit zu prüfen (§ 50 Abs. 2 VRG).
Dabei darf sich das Verwaltungsgericht eine gewisse Zurückhaltung auferlegen, soweit
es bei der Projektierung um spezifisch technische Fragen geht. Weiter hat sich
das Verwaltungsgericht eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen, soweit der
Vorinstanz mit der Anwendung unbestimmter Gesetzesbegriffe oder bei der
Handhabung des Planungsermessens ein Beurteilungsspielraum oder
Ermessensbereich zusteht (zum Ganzen VGr, 13. Januar 2022, VB.2021.00112, E. 2.2;
VGr, 13. April 2022, VB.2021.00549, E. 6.2). Das Gericht soll nur aus
triftigen Gründen von der Beurteilung durch die zuständige Fachinstanz
abweichen und nicht sein Ermessen an die Stelle des Ermessens des
Planungsträgers setzen (Heinz Aemisegger/Stephan Haag, in: Heinz Aemisegger et
al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren,
Zürich etc. 2020, Art. 33 N. 84).
3.
3.1
Die
Beschwerdeführer bestreiten die Zuständigkeit des Regierungsrats für den
angefochtenen Beschluss. Sie machen geltend, dass Art. 36 Abs. 2 RPG
keine genügende gesetzliche Grundlage für die streitige VKaB darstelle. Darüber
hinaus missachte der Regierungsrat mit der erlassenen Verordnung auch
Art. 67 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar
2005 (KV; LS 101) zur Kompetenz bezüglich Vollzugsverordnungen. Die
Beschwerdeführer machen zudem geltend, dass die Frist nach § 343
Abs. 1 PBG und Art. 35 Abs. 1 lit. b RPG abgelaufen sei,
wonach die Nutzungspläne innert einer dreijährigen Frist an die Richtpläne
anzupassen seien. Die Beschwerdeführer machen folglich sinngemäss geltend, dass
der Regierungsrat das Legalitätsprinzip sowie die Gewaltenteilung verletzt
habe.
3.2
In
Art. 3 in Verbindung mit Art. 38 KV ist der Grundsatz der
Gewaltenteilung auf kantonaler Ebene verankert (vgl. dazu Giovanni Biaggini,
in: Kommentar KV, Art. 3 N. 12). Insbesondere bestimmt Art. 38
Abs. 1 KV, dass alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts in der
Form des Gesetzes zu erlassen sind, und zählt auf, welche Regelungen einer
gesetzlichen Grundlage im formellen Sinn bedürfen. Dazu gehören namentlich die
wesentlichen Bestimmungen über die Einschränkung verfassungsmässiger Rechte
(lit. b). Die Kantonsverfassung weist die Zuständigkeit zum Erlass von
Gesetzen dem Kantonsrat und dem Stimmvolk zu (vgl. Art. 29, 32 f., 54
KV und dazu Matthias Hauser, in: Kommentar KV, Art. 38 N. 7). Eine
Gesetzesdelegation ist grundsätzlich zulässig, auch wenn damit das
Gewaltenteilungsprinzip durchbrochen wird. Was als wichtig bzw. wesentlich
erscheint und deshalb vom Gesetzgeber selbst im Sinn der "Grundzüge der
delegierten Materie" festzulegen ist, ergibt sich aus den Umständen des
Einzelfalls (VGr, 17. April 2019, VB.2018.00648, E. 3.5 mit
Hinweisen). Dem verfassungsrechtlichen Prinzip der Gewaltenteilung wird auch in
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung Nachachtung verschafft. Es bedeutet
namentlich, dass Bestimmungen, die in einem Gesetz im formellen Sinn stehen
müssen, nicht durch andere Organe erlassen werden dürfen, es sei denn aufgrund
gültiger Gesetzesdelegation (BGE 147 I 478 E. 3.1.1 mit Hinweisen).
Das Legalitätsprinzip gemäss Art. 5 Abs. 1 BV bzw. Art. 2
Abs. 1 KV besagt, dass sich ein staatlicher Akt auf eine
materiell-gesetzliche Grundlage stützen muss, die hinreichend bestimmt und vom
staatlich hierfür zuständigen Organ erlassen worden ist. Nicht verlangt ist,
dass sich die rechtliche Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinn findet;
eine kompetenzgemäss erlassene Verordnung genügt grundsätzlich. Das Erfordernis
der Gesetzesform kann jedoch aufgrund anderer Verfassungsnormen massgeblich
sein (VGr, 23. Juli 2020, AN.2020.00003, E. 3.3).
3.3
Im
angefochtenen Beschluss wird dargelegt, dass die bisherige Praxis des Kantons
Zürich, sämtliche Kernzonen ausserhalb des grafischen Siedlungsgebiets des
Richtplans als Bauzonen zu bezeichnen, rechtswidrig war und rasch eine
vorläufige Regelung zur Behebung der Rechtsunsicherheit nötig ist. Dem
Beschwerdegegner ist beizupflichten, dass eine zeitliche und sachliche
Dringlichkeit für die Anordnung dieser Sicherungsmassnahme gegeben ist (vgl.
auch Maja Saputelli, Kleinsiedlungen ausserhalb des Siedlungsgebiets, in:
pbg-aktuell 2/2023, S. 7).
3.4
Der
angefochtene Beschluss stützt sich auf Art. 36 Abs. 2 RPG (vgl. oben
E. 2) und erging somit im Rahmen einer Gesetzesdelegation. Im vorliegenden
Zusammenhang muss nicht erörtert werden, ob die Rechtsstellung von betroffenen
Grundeigentümern – wie der Beschwerdeführer – durch die vorübergehende Regelung
im angefochtenen Beschluss schwerwiegend berührt wird. Die Ermächtigung von
Art. 36 Abs. 2 RPG beschränkt sich nicht auf die erstmalige
Einführung des RPG, sondern ist auch anwendbar auf vorläufige Massnahmen in
Bezug auf später eingefügte Rechtsnormen oder Praxisänderungen (vgl. BGE 117
Ia 352 E. 5d). Insoweit steht nichts entgegen, die angefochtene
Übergangsordnung auf Art. 36 Abs. 2 RPG abzustützen. Die
provisorische Nutzungsordnung im angefochtenen Beschluss geht insoweit über die
Tragweite von Planungszonen (Art. 27 RPG) hinaus, als ihr nicht lediglich
negative Vorwirkung, sondern auch positive Vorwirkung (mit Regelungen zu
Verfahren, Zuständigkeiten und anwendbarem Recht) zukommt, was einer
provisorischen kantonalen Nutzungszone entspricht (vgl. BGr, 23. November
2022, 1C_35/2022, E. 4.4.1). Auch handelt es sich vorliegend nicht um eine
Regelung im Sinn von Art. 27a RPG. Die von Art. 36 Abs. 2
gedeckten Regelungsbereiche sind in dieser Bestimmung aber nicht abschliessend
aufgeführt. Gestützt auf Art. 36 Abs. 2 RPG können durch
Regierungsverordnung vorläufiges materielles kantonales Raumplanungsrecht sowie
Zuständigkeits- und Verfahrensrecht einschliesslich Vorschriften über den
Rechtsschutz erlassen werden (vgl. Ruch, in: Praxiskommentar RPG, Art. 36
N. 25). Der angefochtene Beschluss dient der Umsetzung der eingetretenen
Änderungen bei der Rechtslage zur Anwendbarkeit von Art. 15 RPG und von
Art. 25 Abs. 2 RPG in Weilerzonen gemäss Art. 33 RPV, und er
bewegt sich im Rahmen der Grundsatzgesetzgebungskompetenz des Bundes gemäss
Art. 75 Abs. 1 BV; in dieser Hinsicht verhält es sich parallel zur
Thurgauer Kleinsiedlungsverordnung (vgl. zu letzterer BGr, 23. November
2022, 1C_35/2022, E. 5.1 und 5.2). Für den angefochtenen Beschluss enthält
Art. 36 Abs. 2 RPG daher in genügender Weise die wichtigen bzw.
wesentlichen Grundzüge und bildet insoweit eine hinreichend bestimmte
formell-gesetzliche Grundlage für die Einschränkung verfassungsmässiger Rechte
von Grundeigentümern.
3.5
Ausserdem
knüpft Art. 36 Abs. 2 RPG die Zuständigkeit des Regierungsrats an die
Voraussetzung, dass das kantonale Recht noch keine anderen Behörden bezeichnet
hat. Diese Anforderung ist so zu verstehen, dass das kantonale Recht noch keine
anderen Behörden als zuständig für den Erlass der infrage stehenden vorläufigen
Regelungen bezeichnet haben darf (vgl. BGr, 19. November 2019,
1C_551/2018, E. 2.2; Ruch, in: Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung,
Art. 36 N. 22). Diesbezüglich ist kurz auf die Regelung von § 344
PBG einzugehen. Diese kantonale Bestimmung ermöglicht eine
(aufsichtsrechtliche) Ersatzvornahme durch die Baudirektion, indem sie die
erforderlichen vorläufigen Regelungen treffen kann, wenn die für den Vollzug
des PBG nötigen kommunalen Nutzungsplanungen und Bauvorschriften nicht
fristgemäss erlassen werden (vgl. dazu Walter Haller/Peter Karlen,
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A, Zürich 1999, N. 427). Die
Tragweite von § 344 PBG beschränkt sich jedoch auf lokale raumplanungsrechtliche
Probleme bzw. auf den Regelungsbedarf in Abhängigkeit von der Säumigkeit einer
einzelnen Gemeinde. Demgegenüber soll im vorliegenden Fall die kantonsweite
Kleinsiedlungsproblematik in den Gemeinden provisorisch nach einheitlichen
Kriterien geregelt werden. Weder wird von den Beschwerdeführern geltend gemacht
noch ist ersichtlich, dass die kantonale Planungs- und Baugesetzgebung die
Zuständigkeit für eine solche kantonsweite vorläufige Regelung einer anderen
Behörde (als dem Regierungsrat) einräumt. Insoweit erweist sich Art. 36
Abs. 2 RPG ebenfalls als eingehalten.
3.6
Art. 36
Abs. 2 RPG ermächtigt den Regierungsrat in einem Fall der vorliegenden
Art, bisheriges kantonales Gesetzesrecht zu ändern; allerdings dürfen die
gestützt auf diese Bundesbestimmung erlassenen Massnahmen nur vorläufigen
Charakter haben und nicht dazu führen, dass eine geltende Kompetenzausscheidung
in unzulässiger Weise verschoben und umgangen oder die spätere Planung
vorweggenommen wird (vgl. BGE 117 Ia 352 E. 6b und d). Der
angefochtene Beschluss hat zeitlich und sachlich wie auch hinsichtlich der
geltenden Kompetenzordnung eine begrenzte Tragweite. Er setzt vorläufig die
Anforderungen, die sich aus Art. 15 und Art. 25 Abs. 2 RPG
ergeben, für die Kleinsiedlungen ausserhalb des grafischen Siedlungsgebiets des
Richtplans um. Wie sich aus § 1 in Verbindung mit § 15 VKaB ergibt,
gilt diese Übergangsordnung bis zum Inkrafttreten der in diesen Punkten
angepassten Bau- und Zonenordnungen. Der angefochtene Beschluss nimmt die
gebotenen Anpassungen weder bei den raumplanungsrechtlichen
Gesetzesbestimmungen und dem Richtplan auf kantonaler Ebene noch bei den
Ortsplanungen auf kommunaler Ebene vorweg. Auch unter diesem Blickwinkel hält
der angefochtene Beschluss den Delegationsrahmen von Art. 36 Abs. 2
RPG ein.
3.7
Insgesamt
hält der angefochtene Beschluss vor dem Prinzip der Gewaltenteilung und dem
Legalitätsprinzip stand. Diesem Ergebnis stehen auch die in Art. 35
Abs. 1 lit. b RPG und § 343 PBG verankerten Fristen nicht
entgegen.
3.8
Die
Beschwerdeführer rügen sinngemäss, der Regierungsrat hätte eine Planungszone
für alle Kleinsiedlungen derselben politischen Gemeinde anordnen müssen, um die
Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) zu wahren, anstatt die
Kategorisierungen in der VKaB mit den drei Anhängen vorzunehmen. Es hält jedoch
der gebotenen Überprüfung stand, dass der Regierungsrat nicht eine Planungszone
für alle Kleinsiedlungen ausserhalb des grafischen Siedlungsgebiets des
Richtplans angeordnet, sondern diese jeweils einzeln einer vorläufigen
Zonenkategorie zugewiesen hat. Dadurch wird es aus Gründen der Rechtssicherheit
unter anderem ermöglicht, einzelne dieser Kleinsiedlungen vorläufig als
Baugebiet zu behandeln, die offensichtlich nicht im Konflikt zum Verbot von
Kleinstbauzonen (vgl. BGE 118 Ia 446 E. 2c) stehen. Ein solches
Vorgehen erweist sich grundsätzlich als nachvollziehbar. Hinzu kommt, dass die
Zuteilung der Kleinsiedlung Dübelstein zur provisorischen kantonalen Weilerzone
im Ergebnis – auch im Quervergleich zu der von den Beschwerdeführern
angeführten Kleinsiedlung Hermikon, die ebenfalls in der Stadt Dübendorf liegt
– nicht zu beanstanden ist. Die Kleinsiedlung Hermikon weist gemäss dem
Übersichtsplan 14 bewohnte Gebäude auf, wobei mehrere Gewerbebetriebe und eine
erhebliche Anzahl von Neubauten vorhanden sind. Sie wurde daher aufgrund einer
Einzelfallbeurteilung gemäss Anhang 3 der VKaB dem vorläufigen Baugebiet
zugeordnet. Die Kleinsiedlung Dübelstein erreicht jedoch die Mindestzahl von acht
bewohnten Gebäuden nicht und ist folglich ohne eine Einzelfallbeurteilung der
provisorischen kantonalen Weilerzone zuzuordnen, womit die differenzierte
Zuteilung der Kleinsiedlungen auf objektiv nachvollziehbaren Gründen basiert
(vgl. hinten E. 5 und 6; VGr, 25. Januar 2024, AN.2023.00007,
E. 5.6). Vor diesem Hintergrund können die Beschwerdeführer aus dem
Quervergleich mit der anderen Kleinsiedlung nichts für sich ableiten. Dasselbe
gilt für den von den Beschwerdeführern geltend gemachten Vergleich zu den
Kernzonen Oberdorf, Will, Gfenn, Geeren, Gockhausen und Stettbach. Bei den
genannten Kernzonen handelt es sich nicht um Kleinsiedlungen, sondern diese
liegen in den Siedlungsgebieten Dübendorf und Gockhausen gemäss dem kantonalen
Richtplan, womit sich ein Quervergleich erübrigt.
4.
4.1
Gemäss Art. 15 Abs. 1 RPG sind
Bauzonen so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für
15 Jahre entsprechen. Nutzungspläne werden nach Art. 21 Abs. 2
RPG überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse erheblich
geändert haben. Ein Nutzungsplan kann allerdings seinen Zweck nur erfüllen,
wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist. Ob eine Plananpassung aufgrund
veränderter Verhältnisse gerechtfertigt ist, beurteilt sich aufgrund einer
Interessenabwägung (vgl. BGE 148 II 417 E. 3.2; 132 II 408
E. 4.2). Der Grundsatz der Planbeständigkeit relativiert sich indessen für
die Frage der Zulässigkeit von raumplanerischen Sicherungsmassnahmen wie einer
Planungszone (Art. 27 RPG) oder einer provisorischen Nutzungsordnung nach
Art. 36 Abs. 2 RPG. Je nach Ausgangslage sind solche
Sicherungsmassnahmen schon nach relativ kurzer Zeit rechtmässig. Sie stehen
dann mit dem Grundsatz der Planbeständigkeit oder mit dem Anspruch auf
Vertrauensschutz (Art. 9 BV) im Widerspruch, wenn eine blosse Überprüfung
der bisherigen Zonenordnung ausgeschlossen ist, weil die Nutzungsvorschriften
gerade erst den bestehenden Verhältnissen angepasst worden sind oder sich seit
deren Erlass keinerlei Änderungen ergeben haben, die sich für die Raumplanung
überhaupt als erheblich erweisen könnten (vgl. zu diesen Grundsätzen bei
einer Planungszone BGr, 13. September 2018, 1C_149/2018, E. 2.4; BGr,
23. August 2022, 1C_530/2021, E. 5.3 und 6.2). Das Bundesgericht hat
in einem Baubewilligungsverfahren bei der Kleinsiedlung Habersaat in Aeugst am
Albis, deren Zonierung als Bauzone in der Ortsplanung von der kantonalen
Baudirektion im Oktober 2015, d.
h. zeitlich kurz nach Erlass des kantonalen Richtplans 2015,
genehmigt worden war, eine akzessorische Überprüfung des bisherigen
Nutzungsplans als nicht zulässig erachtet. Das Bundesgericht fügte jedoch bei,
es beständen keine Anhaltspunkte, dass die kantonalen Behörden nicht gewillt
seien, im Rahmen der Prüfung und Genehmigung kommunaler Nutzungspläne künftig
die Vorgaben der Richtplanung zu beachten und umzusetzen (BGr, 5. März
2020, 1C_25/2019, E. 6.2). Erst im Nachgang zum soeben genannten Urteil
des Bundesgerichts haben die kantonalen Behörden die Lückenhaftigkeit der
kantonalen Rechtsgrundlagen für die Zonenzuweisung von Kleinsiedlungen und den
bundesrechtlichen Anpassungsbedarf erkannt. Im heutigen Zeitpunkt ist es nicht
von vornherein ausgeschlossen, die Zonenzuweisung auch für Kleinsiedlungen zu
überprüfen, bei denen die kommunale Ortsplanung jünger als der Richtplan 2015
ist und dennoch Neubaumöglichkeiten für Grundstücke in Kleinsiedlungen
vorsieht. In derartigen Fällen kommt aber dem Grundsatz der Planbeständigkeit
bzw. dem Vertrauensschutz in Bezug auf die Baugebietsqualität im Rahmen der
Interessenabwägung, die für eine Zuweisung der Kleinsiedlung zu einer
provisorischen kantonalen Nichtbauzone (Weilerzone oder Landwirtschaftszone)
anzustellen ist, ein hohes Gewicht zu (vgl. zum Ganzen VGr, 7. Dezember
2023, AN.2023.00014, E. 6.2 = BEZ 2024 Nr. 7).
Im
Unterschied dazu muss das Gebot der Anpassung an die Anforderungen des RPG
regelmässig Vorrang haben bei Kleinsiedlungen, deren bisheriger Nutzungsplan
älter als der Richtplan 2015 ist. Dort steht es der Zuweisung zu einer
provisorischen Nichtbauzone nicht entgegen, wenn das Alter der bisherigen
Nutzungsplanung sich noch nicht dem 15-jährigen Planungshorizont angenähert hat
(zum Ganzen
VGr, 7. Dezember
2023, AN.2023.00014,
E. 6.2
=
BEZ 2024 Nr. 7).
4.2
Die
Beschwerdeführer beanspruchen sodann einen Vertrauensschutz in die
Planbeständigkeit, da die laufende BZO-Gesamtrevision der Stadt Dübendorf nach
wie vor eine Kernzone für die Kleinsiedlung Dübelstein vorsehe. Diese Rüge
erweist sich als unbehelflich. Die von den Beschwerdeführern angesprochene
BZO-Gesamtrevision wurde weder kommunal verabschiedet noch durch den Kanton
genehmigt. Folglich begründet diese auch keine Vertrauensgrundlage, worauf sich
die Beschwerdeführer stützen könnten. Die nach wie vor geltende BZO – welche
die Kleinsiedlung Dübelstein der Kernzone zuwies – stammt von 1996 und wurde
1997 vom Regierungsrat genehmigt. Die nachfolgenden Teilrevisionen betrafen
nicht die Kernzone in Dübelstein. Die Dübelstein betreffende Festsetzung als
Kernzone in der BZO ist damit älter als der Richtplan und ihr Planungshorizont
von 15 Jahren ist nach Art. 15 Abs. 1 RPG bereits erschöpft. Von
daher läuft die Zuweisung der Kleinsiedlung zu einer provisorischen kantonalen
Weilerzone, entgegen der Meinung der Beschwerdeführer, nicht dem Grundsatz der
Planbeständigkeit und dem Vertrauensschutz zuwider.
4.3
Die
Beschwerdeführer leiten sodann aus den beiden Teilrevisionen des regionalen
Richtplans Glattal von 2021 beziehungsweise von 2022, welche am
12. Dezember 2023 (RRB Nr. 1451/2023) respektive am 13. März
2024 (RRB Nr. 257/2024) vom Regierungsrat genehmigt wurden, einen
entsprechenden Vertrauensschutz ab. Allerdings ergibt sich auch aus diesem
Blickwinkel kein entsprechender Vertrauensschutz. Die vorgebrachten
Teilrevisionen betrafen nicht die Kleinsiedlung Dübelstein, womit in diesem
Gebiet auch keine neue Planfestsetzung erfolgte. Folglich mangelt es auch hier
an einer entsprechenden Vertrauensgrundlage.
5.
5.1
Der
angefochtene Beschluss weist keine allgemeine Regelung zu den Kriterien für die
Zuweisung der Kleinsiedlungen zu den verschiedenen Anhängen auf. Dies bildet
keinen Rechtsmangel. In der Begründung zum angefochtenen Beschluss wird zu
Recht dargelegt, dass "Weilerzone" im Wesentlichen ein Begriff des
Bundesrechts ist. Ebenso verhält es sich mit den Begriffen der
Landwirtschaftszone (Art. 16 RPG) und der vorläufigen Bauzone (vgl. dazu BGE 114
Ib 305 E. 5c/cc). Die Zuweisung zu den Anhängen (mit Objektblättern)
gemäss § 2 VKaB ist als (provisorische) Zonenfestsetzung erfolgt. Die
Anhänge sind Bestandteile des angefochtenen Beschlusses. Mit diesen
Festlegungen wird mit genügender Bestimmtheit die Zuordnung der betroffenen
Grundstücke zur massgeblichen Zonenordnung als Teil des provisorischen
Nutzungsplans vorgenommen. Es genügt, dass die Kriterien für die dabei
vorgenommene Kategorisierung im Zwischenbericht und in den Objektblättern bzw. den
Übersichtsplänen erläutert werden. Diese Dokumentation übernimmt die Funktion
eines Raumplanungsberichts nach Art. 47 RPV. Letzterer ist nicht
Bestandteil des Nutzungsplans, sondern der zugehörigen Entscheidungsgrundlagen
(Heinz Aemisegger/Samuel Kissling, in: Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung,
Vorbemerkungen zur Nutzungsplanung N. 52).
5.2
Im oben
bei E. 5.1 angesprochenen Zwischenbericht wird erläutert, dass bei
historisch gewachsenen Kleinsiedlungen eine untere Schwelle für die Zuweisung
zur provisorischen kantonalen Weilerzone von mindestens fünf bewohnten Gebäuden
angenommen werde. Ab mindestens acht bewohnten Gebäuden komme eine Zuweisung
zum vorläufigen Baugebiet aufgrund einer Einzelfallbeurteilung in Betracht.
Dabei würden als Zusatzkriterien die Prägung und das Erscheinungsbild
herangezogen, um zu beurteilen, ob die Kleinsiedlung als Weiler oder als
grösserer aussenliegender Ortsteil (bzw. als vorläufiges Baugebiet)
qualifiziert werden könne. Weiter wurden nach dem Zwischenbericht
Kleinsiedlungen mit mindestens zwanzig bewohnten Gebäuden ohne vertiefte
Überprüfung dem vorläufigen Baugebiet zugeschlagen (Saputelli,
S. 9 f.). Als Bezugsgrösse für die Zahl der Wohngebäude hat der
Regierungsrat das eidgenössische Gebäude- und Wohnungsregister (GWR)
einbezogen. Danach ist nicht ohne Weiteres die Anzahl Wohneinheiten massgebend,
sondern der Gebäudebegriff. Ein Doppel-, Gruppen- und Reihenhaus zählt dabei
ebenfalls als ein Gebäude, wenn es einen eigenen Zugang von aussen hat und wenn
zwischen den Gebäuden eine senkrechte, vom Erdgeschoss bis zum Dach reichende
tragende Trennmauer besteht (Art. 2 lit. b der Verordnung vom
9. Juni 2017 über das eidgenössische Gebäude- und Wohnungsregister [VGWR;
SR 431.841]). Der Beschwerdegegner hat sich namentlich bei der Festlegung
der Mindestanzahl von acht bewohnten Gebäuden in einer Kleinsiedlung für die Durchführung
einer Einzelfallbeurteilung über das Vorliegen von vorläufigem Baugebiet an der
weiter fortgeschrittenen Richtplananpassung zur Kleinsiedlungsanpassung im
Kanton Thurgau orientiert.
5.3
Der
Regierungsrat hat im angefochtenen Beschluss keinen Gebrauch von der
Möglichkeit gemacht, den bundesrechtlichen Begriff des vorläufigen Baugebiets
gemäss Art. 36 Abs. 3 RPG – im vorliegenden Zusammenhang – durch eine
eigenständige kantonale Regelung unter Berücksichtigung von Art. 15 RPG zu
präzisieren (vgl. dazu BGE 114 Ib 305 E. 5c/cc und 5c/ee). Für die
von den Beschwerdeführern verlangte Zuweisung zum vorläufigen Baugebiet ist
also erforderlich, dass die umstrittenen Kleinsiedlungen die Voraussetzungen
der Auffangregelung von Art. 36 Abs. 3 RPG erfüllen, d.
h. zum weitgehend
überbauten Gebiet gehören (
VGr,
7. Dezember 2023, AN.2023.00014,
E. 7.1 = BEZ 2024
Nr. 7).
5.4
Der
Begriff des weitgehend überbauten Gebiets gemäss Art. 36 Abs. 3 RPG
ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eng zu verstehen: Er umfasst im
Wesentlichen nur den geschlossenen Siedlungsbereich und eigentliche Baulücken
innerhalb dieses Bereichs (BGE 132 II 218 E. 4.1; BGr,
11. Oktober 2021, 1C_635/2020, E. 3.4). Auch wenn der Grundsatz, das
weitgehend überbaute Gebiet als Bauzone zu qualifizieren, nicht mehr explizit
in Art. 15 RPG steht, behält er auch nach der RPG-Revision von 2012 seine
Gültigkeit (vgl. Aemisegger/Kissling, Art. 15 N. 96). Das RPG knüpft
am bestehenden baulichen Zustand an, d.
h. an den vorhandenen Bauten und deren Nutzungsmöglichkeiten
sowie – im Zusammenhang damit – unter anderem an der bereits erstellten
Infrastruktur. Eine "weitgehende Überbauung" ist eine effektiv
bewohnte und benutzte Häusergruppe, die zudem von derartiger Qualität
(Siedlungsstruktur) ist, dass sie sinnvollerweise nur der Bauzone zugeteilt
werden kann (vgl. BGE 116 Ia 197 E. 2b; BGr, 30. Oktober 2020,
1C_231/2019, E. 2.3). Landwirtschaftliche Bauten sind nur ausnahmsweise
für die Bejahung eines Siedlungscharakters ausschlaggebend; dafür genügt es
nicht, dass eine Häusergruppe ihre landwirtschaftliche Funktion verloren hat
(vgl. BGE 132 II 218 E. 4.1; BGr, 17. Juni 2020, 1C_442/2019,
E. 4.2).
5.5
Gemäss
Ziffer 3.1.b der in den Verfahrensakten befindlichen Arbeitshilfe des
Bundesamts für Raumentwicklung zu Weilerzonen von 2014 haben gewisse Kantone
bisher Weiler dahingehend definiert, dass sie maximal 10, 12 oder 15 bewohnte
Gebäude aufweisen dürfen, und Siedlungen mit mehr Wohnbauten den Bauzonen
zugewiesen. Nach dieser Arbeitshilfe darf jedoch nicht ohne nähere Prüfung
davon ausgegangen werden, dass eine Häusergruppe mit mehr als 10, 12 oder
15 Wohnbauten automatisch die Voraussetzungen von Art. 15 RPG
erfülle. Das Vorhandensein einer Siedlungsqualität bzw. Siedlungsstruktur und
der dafür üblichen Infrastruktur bildet ein wichtiges Kriterium für die Annahme
von Baugebiet (vgl. BGr, 30. Oktober 2020, 1C_231/2019, E. 2.3). Der
Regierungsrat hat die untere Schwelle für eine Einzelfallbeurteilung zur
vorläufigen Baugebietszuweisung einer Kleinsiedlung bei mindestens 8 bewohnten
Gebäuden vor dem Hintergrund der angeführten Richtwerte der Arbeitshilfe des
Bundesamts für Raumentwicklung und dem Verbot von Kleinstbauzonen (dazu vorne
E. 3.3) relativ tief angesetzt. Es ist aber nicht rechtsverletzend, wenn
die qualitative Einzelfallbeurteilung einer Kleinsiedlung bei der Fallgruppe
mit 8 bis 19 bewohnten Gebäuden anhand des oben bei E. 5.2
erwähnten Zusatzkriteriums der Prägung und des Erscheinungsbilds erfolgt. Dabei
wurden die Unterkriterien Anzahl Landwirtschaftsbetriebe, Anzahl Gewerbebetriebe,
Verhältnis von Wohngebäuden zu Nichtwohngebäuden/Ökonomiebauten, Neubauten seit
1972 (ohne Ersatzbauten) und deren Bauart, ÖV (öffentlicher
Verkehr)-Erschliessung, Art der Umgebungsgestaltung (u.
a. Zäune, Vorplätze, Tierhaltung)
betrachtet. Das genannte Zusatzkriterium und die dazugehörigen Unterkriterien
konkretisieren die Siedlungsstruktur und nicht primär die visuelle Erscheinung
der Kleinsiedlung. Da landwirtschaftliche Bauten (auch wenn sie mittlerweile
diese Funktion verloren haben) nach Bundesrecht für die Bejahung des
Siedlungscharakters ohnehin von untergeordneter Bedeutung sind, wurde mit dem
fraglichen Zusatzkriterium auch das Vorhandensein solcher Gebäude nicht in
allgemeiner Weise sachfremd berücksichtigt. Vielmehr ist diese Kriterienbildung
gesamthaft als bundesrechtskonform zu erachten (
VGr, 7. Dezember 2023, AN.2023.00014,
E. 7.3
= BEZ 2024 Nr. 7).
6.
6.1
Die
Kleinsiedlung Dübelstein ist östlich des Ortsteils Gockhausen und südlich des
Ortskerns von Dübendorf, in weitgehend unverbauter Umgebung, gelegen. Die
lockere Bebauung der betroffenen Kleinsiedlung erstreckt sich entlang der
Schlossstrasse, die nahe bei der Burgruine Dübelstein endet. Dabei konzentrieren
sich die meisten Bauten der Kleinsiedlung am Ende der Strasse. Ein grösseres
Restaurant befindet sich sodann weiter südöstlich der anderen Bauten. Nördlich
der Kleinsiedlung und rund um die Burgruine erstreckt sich Wald. Dübelstein ist
soweit ersichtlich nicht im KOBI oder ISOS verzeichnet. Jedoch ist Dübelstein
im Kantonalen Inventar der Landschaftsschutzobjekte als Teil des Objekts
"Kulturerbelandschaft Zürichberg" (Nr. 6008) aufgeführt. Weiter
sind der Schlossweg und teilweise die Schlossstrasse im Inventar historischer
Verkehrswege der Schweiz (IVS; Objekt-Nr. 1032 und 1032.0.1) aufgeführt.
Dübelstein liegt sodann in einer archäologischen Schutzzone (Nr. 9.0;
Inventarblätter abrufbar unter: www.gis.zh.ch > Inventare, Schutzgebiete
> Archäologische Zonen und Denkmalschutzobjekte, Inventar historischer
Verkehrswege der Schweiz IVS, Kantonales Inventar der
Landschaftsschutzobjekte). Bei dem in den Akten liegenden Übersichtsplan wurden
die bereits allgemein behandelten Beurteilungskriterien (vgl. vorne E. 5.5)
tabellarisch bewertet. Dübelstein weist gemäss dem Übersichtsplan sechs
bewohnte Gebäude auf, die alle vor 1971 erbaut worden sind. Es ist ein
Gastronomiebetrieb vorhanden. Das Siedlungsgebiet wurde als geschlossen,
historisch gewachsen sowie ausreichend erschlossen für eine provisorische
kantonale Weilerzone bewertet. Beim Zusatzkriterium von mindestens acht
bewohnten Gebäuden wurde dieses als nicht erfüllt betrachtet. Mit einer Zahl
von sechs bewohnten Gebäuden erreicht die Kleinsiedlung die untere Schwelle von
mindestens acht bewohnten Gebäuden für eine Einzelfallbeurteilung zur Zuweisung
zum Baugebiet nicht (vgl. vorne E. 5.5). Insgesamt wurde eine Zuweisung
zur provisorischen kantonalen Weilerzone als zweckmässig erachtet.
6.2
Das
Vorhandensein eines historischen Siedlungsansatzes ist bei der betroffenen
Kleinsiedlung nicht umstritten. Im Zwischenbericht (vgl. dazu vorne E. 5)
wird erläutert, dass für die Annahme eines Siedlungszusammenhangs (bzw. eines
geschlossenen Siedlungsgebiets) der Gebäudeabstand in der Regel nicht mehr als
die Rufdistanz (20–30 m) betragen soll. Für diesen Massstab verweist der
Zwischenbericht auf die oben in E. 5.5 erwähnte Arbeitshilfe des
Bundesamts für Raumentwicklung (vgl. dazu VGr, 25. Januar 2024,
AN.2023.00008, E. 8.3). Die Beschwerdeführenden bringen vor, dass das
Gebäude auf Kat.-Nr. 03 als bewohntes Gebäude zu zählen und dies im
Übersichtsplan falsch dargestellt sei. Das Gebäude auf Kat.-Nr. 03 im
Perimeter ist gemäss GWR – abweichend vom Übersichtsplan – als Wohn- und
Geschäftshaus mit teilweiser Wohnnutzung verzeichnet. Selbst der
Beschwerdegegner räumt ein, dass dieses Gebäude bei der Anzahl bewohnter
Gebäude zu berücksichtigen sei. Jedoch zählte der Beschwerdegegner zwei Gebäude
auf dem Grundstück Kat.-Nr. 04. Dabei handelt es sich gemäss GWR lediglich
um ein Gebäude mit zwei Wohnungen im Sinn von Art. 2 lit. b VGWR
(vgl. vorne E. 5.2). Diese Wohnungen sind folglich für die Anzahl
bewohnter Gebäude entgegen dem Übersichtsplan nicht doppelt zu zählen.
6.3
Soweit die
Beschwerdeführer geltend machen, dass die abgebrannten Häuser, die in der
Vergangenheit möglicherweise bewohnten Gebäude sowie die bewilligten Umbauten
von 1991 und 1994, welche aber nie ausgeführt wurden, ebenfalls zu
berücksichtigen seien, trifft dies nicht zu. Massgebend für das vorliegende
Beschwerdeverfahren sind die rechtmässig bestehenden Bauten im Urteilszeitpunkt
(vgl. VGr, 6. Februar 2025, AN.2023.00012, E. 5.3). Wesentlich ist,
ob die Gebäude im GWR als Gebäude mit Wohnnutzung verzeichnet sind oder nicht
(vorne E. 5.2). Der ins Feld geführte Häuserbrand hat offenbar vor 1940
stattgefunden. In dieser Hinsicht braucht ein Anspruch auf Wiederaufbau bzw.
ein Brandstattrecht vorliegend nicht geprüft zu werden, zumal auch die
Gültigkeit der ungenutzten Baubewilligungen von 1991 und 1994 für Um- und
Ersatzbauten, die sich teilweise auf eine diesbezügliche
"Rekonstruktion" bezogen, gemäss § 322 PBG längst abgelaufen
ist. Die Beschwerdeführer machen sodann geltend, dass die Kleinsiedlung
lediglich 1,1 km Luftlinie von der Zürcher Stadtgrenze und 2,5 km vom
Stadtzentrum Dübendorf entfernt liege. Aus diesem Argument können sie jedoch
nichts zu ihren Gunsten ableiten, liegen jene Siedlungsgebiete doch weit
ausserhalb eines massgeblichen Siedlungszusammenhangs.
6.4
Aufgrund
der Angaben der öffentlich zugänglichen Daten im GWR ist der Übersichtsplan
dahingehend zu präzisieren, dass insgesamt sechs bewohnte Gebäude als relevant
für die Kleinsiedlung Dübelstein zu betrachten sind. Damit erübrigt sich eine
Einzelfallbetrachtung, zumal die Kleinsiedlung den erforderlichen Schwellenwert
von acht Gebäuden nicht überschreitet (vgl. vorne E. 5.5). Dasselbe würde
gelten, wenn auf die vom Beschwerdegegner zugestandene Zahl von sieben
bewohnten Gebäuden abgestellt würde.
6.5
Nach dem
Gesagten ist nicht anzunehmen, dass Dübelstein sinnvollerweise einzig einer
Bauzone zugewiesen werden kann. Dies umso weniger, als sich die Kleinsiedlung
in einem landschaftlich sensiblen Gebiet befindet (vgl. vorne E. 6.1). Im
Rahmen des dem Regierungsrat zustehenden planerischen Ermessens ist es
sachgerecht, diese Kleinsiedlung der provisorischen kantonalen Weilerzone
zuzurechnen. Die dagegen gerichteten Sachverhalts- und Rechtsrügen der
Beschwerdeführer gehen fehl. In Anbetracht dieser Würdigung und mit Blick auf
das planerische Ermessen des Regierungsrates (vorne E. 2) rechtfertigt es
sich nicht, die VKaB durch einen zusätzlichen Paragrafen dahingehend zu
ergänzen, dass den historischen Gegebenheiten einer Siedlung gebührend Rechnung
getragen werden könne. Der Eventualantrag der Beschwerdeführer ist folglich
abzuweisen.
7.
7.1
In einer
weiteren Rüge kritisieren die Beschwerdeführer, dass § 7 VKaB Neubauten in
der provisorischen kantonalen Weilerzone für unzulässig erklärt (Satz 1).
Diese Bestimmung regelt zusätzlich, dass von diesem Verbot betriebsnotwendige
landwirtschaftliche Neubauten sowie Kleinbauten und Anbauten ausgenommen sind,
soweit die Nutzung nicht in bestehenden Gebäuden untergebracht werden kann
(Satz 2). Die Beschwerdeführer machen geltend, Neubauten in Weilerzonen
seien vom Bundesrecht her nicht von vornherein untersagt. Sie werfen dem
Beschwerdegegner vor, den Handlungsspielraum für eine verhältnismässige
Zulassung von Neubauten in Weilern nicht wahrgenommen zu haben.
7.2
Bei
Weilerzonen nach Art. 33 RPV handelt es sich um Nichtbauzonen, bei denen
zwar bestehende Bauten im Rahmen des Schutzzwecks weitergehend als nach Art. 24 ff.
RPG umgebaut und erweitert werden können; Neubauten sind aber grundsätzlich unzulässig
(vgl. BGE 145 II 83 E. 4.1 und 4.2; BGr, 23. November 2022,
1C_35/2022, E. 4.1.1 sowie oben E. 3.1). Im Übrigen wurde die
Unzulässigkeit von Neubauten in Weilerzonen bereits in Pt. 2.2.2 des
Richtplantexts festgehalten. § 7 VKaB ist Bestandteil der angefochtenen
Übergangsordnung. Wenn dabei ein Neubauverbot statuiert und dieses mit den
angeführten Ausnahmemöglichkeiten ergänzt wird, so bewegt sich eine solche
provisorische Regelung in sachgerechter Weise im bundesrechtlichen Rahmen (VGr,
7. Dezember 2023, AN.2023.00015, E. 10.2). Die Rügen der
Beschwerdeführer sind auch in diesem Punkt nicht stichhaltig.
8.
Vom 1. Dezember 2023 bis zum 15. März 2024 hat
die öffentliche Auflage zur Teilrevision des kantonalen Richtplans und zur
damit verbundenen PBG-Teilrevision im Hinblick auf die Kleinsiedlungsthematik
im kantonalen Amtsblatt stattgefunden (ABl 2023-12-01; Meldungsnummer
RP-ZH01-0000000331). Wie aus den veröffentlichten Unterlagen hervorgeht, wurde
im Rahmen dieser Vorlage die Zuteilung der einzelnen Kleinsiedlungen im
Nachgang zum Beschluss der VKaB nochmals überprüft. Diese Vorlage schlägt vor,
auf Stufe der Richtplanung die Kleinsiedlung Dübelstein als Weiler und damit
als Nichtsiedlungsgebiet zu bezeichnen. Bei der damit zur Debatte gestellten
möglichen neuen Festlegung des Siedlungsgebiets handelt es sich um einen
planerischen Akt, welcher insbesondere den Anforderungen von Art. 8a in
Verbindung mit Art. 15 RPG zu entsprechen hat. Die Sachgerechtigkeit der
vorliegend angefochtenen Übergangsordnung, die sich bei den einzelnen
Kleinsiedlungen nach Art. 36 Abs. 3 RPG richtet (vgl. vorne E. 5),
wird durch allenfalls davon abweichende Anträge für die künftige Anpassung der
Richtplanung nicht infrage gestellt. Im vorliegenden Zusammenhang braucht daher
nicht weitergehend auf die am 1. Dezember 2023 aufgelegte Vorlage
eingegangen zu werden. Sodann gehen die Argumente der Beschwerdeführer fehl,
wonach die angefochtene Übergangsordnung die Richtplanung präjudiziere und
somit der Richtplanung eine unzulässige Grundeigentümerverbindlichkeit zukomme,
was gegen die Rechtsweggarantie verstosse.
9.
Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als
unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführern unter solidarischer Haftung
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
sowie § 14 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihnen bei diesem
Verfahrensausgang nicht zu (vgl. § 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    170.--
Zustellkosten,
Fr. 4'170.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführern unter solidarischer Haftung
auferlegt.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000
Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE).