zh_verwaltungsgericht · VB.2009.00312 · 2009-09-17 · de

Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung | Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeutin im Kanton Zürich. (Die Beschwerdeführerin ist bereits Inhaberin einer Berufsausübungsbewilligung im Kanton Solothurn. Die Beschwerdegegnerin setzt für die Bewilligungserteilung im Kanton Zürich voraus, dass die Beschwerdeführerin ein Masterstudium in Psychologie oder einer anderen Humanwissenschaft absolviert.) Rechtsgrundlagen im Binnenmarktgesetz (E. 3.2). Die Bewilligungsvoraussetzungen des Kantons Zürich und des Kantons Solothurn sind trotz der Unterschiede hinsichtlich der verlangten Erstausbildung als gleichwertig im Sinn von Art. 2 Abs. 5 BGBM zu beurteilen (E. 3.3). Die Beurteilung der Frage, ob eine bestimmte Erstausbildung als genügend anzuerkennen ist, obliegt einzig dem Herkunftskanton. Der Beschwerdegegnerin bleibt deshalb die Prüfung, ob der Kanton Solothurn sein eigenes Recht richtig angewendet hat, verwehrt. Daran ändert auch nichts, dass gemäss der angeblich für das Bewilligungswesen zuständigen Person des Gesundheitsamts des Kantons Solothurn die Bewilligung heute wohl nicht mehr erteilt würde (E. 3.4). Aufgrund der Gleichwertigkeit der Marktzugangsordnungen ist die Beschwerdegegnerin zu verpflichten, der Beschwerdeführerin die Bewilligung bedingungslos zu erteilen (E. 3.5). Gutheissung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 09..2.17.0 VB.2009.00312
Zurich Verwaltungsgericht 09..2.17.0 VB.2009.00312
Zurigo Verwaltungsgericht 09..2.17.0 VB.2009.00312

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00312
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Geschäftsnummer:
VB.2009.00312
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 17.09.2009
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung
Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeutin im Kanton Zürich.
(Die Beschwerdeführerin ist bereits Inhaberin einer Berufsausübungsbewilligung im Kanton Solothurn. Die Beschwerdegegnerin setzt für die Bewilligungserteilung im Kanton Zürich voraus, dass die Beschwerdeführerin ein Masterstudium in Psychologie oder einer anderen Humanwissenschaft absolviert.)
Rechtsgrundlagen im Binnenmarktgesetz (E. 3.2). Die Bewilligungsvoraussetzungen des Kantons Zürich und des Kantons Solothurn sind trotz der Unterschiede hinsichtlich der verlangten Erstausbildung als gleichwertig im Sinn von Art. 2 Abs. 5 BGBM zu beurteilen (E. 3.3). Die Beurteilung der Frage, ob eine bestimmte Erstausbildung als genügend anzuerkennen ist, obliegt einzig dem Herkunftskanton. Der Beschwerdegegnerin bleibt deshalb die Prüfung, ob der Kanton Solothurn sein eigenes Recht richtig angewendet hat, verwehrt. Daran ändert auch nichts, dass gemäss der angeblich für das Bewilligungswesen zuständigen Person des Gesundheitsamts des Kantons Solothurn die Bewilligung heute wohl nicht mehr erteilt würde (E. 3.4). Aufgrund der Gleichwertigkeit der Marktzugangsordnungen ist die Beschwerdegegnerin zu verpflichten, der Beschwerdeführerin die Bewilligung bedingungslos zu erteilen (E. 3.5).
Gutheissung der Beschwerde.
Stichworte:
ANERKENNUNG
AUSBILDUNG
BERUFSAUSÜBUNG
BESCHRÄNKUNG
BEWILLIGUNG
BINNENMARKTGESETZ
BINNENMARKTRECHT
GLEICHWERTIGKEIT
MARKTZUGANG
NIEDERLASSUNG
PSYCHOTHERAPEUT/-IN
PSYCHOTHERAPIE
SELBSTÄNDIGE BERUFSAUSÜBUNG
STUDIUM
Rechtsnormen:
§ 27 Abs. I aGesundheitsG
Art. 2 Abs. V BGBM
Art. 3 Abs. I BGBM
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2009.00312
Entscheid
der 3. Kammer
vom
17. September 2009
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichterin
Elisabeth Trachsel,
Gerichtssekretär
Markus Heer.
In Sachen
A
,
vertreten durch RA B
,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gesundheitsdirektion des Kantons
Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Bewilligung
zur selbständigen Berufsausübung,
hat sich ergeben:
I.
A, geboren 1953, liess sich von 1972–1976 an der
Fachhochschule Köln zur Dolmetscherin ausbilden und erwarb am 13. Februar
1976 den Titel grad. Dolmetscher. Von 2003–2007 absolvierte sie den
Universitätslehrgang "Psychotherapeutische Psychologie" an der Donau
Universität Krems (Österreich), welchen sie am 28. März 2007 mit dem
Master of Science abschloss. Am 3. Juli 2007 verlieh ihr das Zentrum für
Form und Wandlung das Diplom als Psychotherapeutin in oranismisch-integrativer
formativer Psychotherapie.
A arbeitete vom 1. Juli 1999–31. Juli 2004 als
unselbständig tätige Psychotherapeutin im Medizinischen Zentrum C in D. Am 19. Juni
2007 wurde ihr vom Kanton Solothurn die Bewilligung zur Berufsausübung als
Psychotherapeutin erteilt. Seit Juli 2007 arbeitet sie im Umfang von 40 % als
selbständige Psychotherapeutin im Kanton Solothurn und führt im Umfang von 60 %
eine Praxis für psychologische Beratung in E.
A ersuchte die Gesundheitsdirektion am 19. November
2008 um eine Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeutin.
Mit Schreiben vom 7. Januar 2009 teilte die Gesundheitsdirektion ihr mit,
dass die Bewilligung nur erteilt werde, wenn sie sich über einen
Universitätsabschluss in Psychologie oder einer anderen Humanwissenschaft
ausweisen könne. Am 7. März 2009 liess die nunmehr anwaltlich vertretene A
die Gesundheitsdirektion um eine beschwerdefähige Verfügung ersuchen. Am 27. April
2009 verfügte die Gesundheitsdirektion, dass A die Bewilligung zur
selbständigen Berufsausübung der nichtärztlichen Psychotherapie unter der
Bedingung erteilt werde, dass sie vorgängig einen Masterabschluss in
Psychologie oder in einem anderen humanwissenschaftlichen Fach absolviere.
II.
Dagegen liess A am 3. Juni 2009 Beschwerde am
Verwaltungsgericht erheben und beantragen, dass ihr die Bewilligung zur
selbständigen Berufsausübung der nichtärztlichen Psychotherapie bedingungslos
zu erteilen sei; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Beschwerdegegnerin.
Die Beschwerdegegnerin beantragte am 1. Juli 2009 die
Abweisung der Beschwerde; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Beschwerdeführerin.
Die Beschwerdeführerin liess am 4. September 2009
unaufgefordert eine Stellungnahme einreichen.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Die strittige Verfügung betrifft die Bewilligung zur selbständigen
Berufsausübung als Psychotherapeutin, weshalb sie gemäss § 19a Abs. 2
Ziff.  2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
(VRG) direkt mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden kann. Da
auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
1.2
Im Verfahren der Direktbeschwerde nach § 19a Abs. 2 VRG hat das
Verwaltungsgericht die angefochtene Anordnung nicht nur auf Rechtsverletzungen,
sondern auch auf Angemessenheit hin zu überprüfen (§ 50 Abs. 3 VRG).
2.
2.1
Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass die Bewilligungsvoraussetzungen
der Kantone Solothurn und Zürich für die Zulassung zur selbständigen
Berufsausübung als Psychotherapeutin gleichwertig seien. Deshalb müsse der Kanton
Zürich als Bestimmungskanton den durch den Kanton Solothurn als Herkunftskanton
erteilten Fähigkeitsausweis ohne Weiteres anerkennen. Für eine Auflage oder
Bedingung bestehe von vornherein kein Raum. Soweit die Beschwerdegegnerin
geltend mache, der Kanton Solothurn habe seine eigenen Rechtsgrundlagen nicht
richtig angewendet, stehe ihr dieser Nachweis nicht offen. Über die Erfüllung
der gesetzlichen Voraussetzungen des Herkunftskantons entscheide dieser
verbindlich und abschliessend.
2.2
Die Beschwerdegegnerin führt aus, es gebe konkrete Anhaltspunkte dafür,
dass die Beschwerdeführerin die Bewilligungsvoraussetzungen des Kantons
Solothurns gar nie erfüllt habe. Sie verfüge nämlich über keine Erstausbildung
im Sinn des Gesundheitsgesetzes des Kantons Solothurn. Deshalb sei es zulässig
gewesen, eine Beschränkung des freien Marktzugangs im Sinn von Art. 3 des
Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 über den Binnenmarkt
(Binnenmarktgesetz, BGBM) zu prüfen. Die Erteilung der Bewilligung nur unter
der Bedingung, dass vorgängig eine Erstausbildung im Sinn des Gesundheitsgesetzes
des Kantons Zürich oder des Kantons Solothurn absolviert werde, erweise sich
als verhältnismässig.
3.
3.1
Die Beschwerdegegnerin erteilte der Beschwerdeführerin die Bewilligung zur
selbständigen Berufsausübung der nichtärztlichen Psychotherapie nur unter der
Bedingung, dass sie vorgängig einen Masterabschluss in Psychologie oder in
einem anderen humanwissenschaftlichen Fach absolviere. Zu prüfen ist, ob eine
solche Bedingung mit den Massgaben des Binnenmarktgesetzes vereinbar ist.
3.2
Mit der Revision des Binnenmarktgesetzes vom 16. Dezember 2005 wurde
der freie Marktzugang auf die Niederlassung ausgedehnt (Art. 2 Abs. 4
BGBM). Danach hat jede Person, die eine Erwerbstätigkeit rechtmässig ausübt,
das Recht, sich zwecks Ausübung dieser Tätigkeit auf dem gesamten Gebiet der
Schweiz niederzulassen und diese Tätigkeit unter Vorbehalt von Art. 3 BGBM
nach den Vorschriften der Erstniederlassung auszuüben. In Art. 2 Abs. 5
BGBM wird die gesetzliche Vermutung der Gleichwertigkeit kantonaler und
kommunaler Marktzugangsordnungen verankert. Die möglichen Beschränkungen des
freien Marktzugangs wurden enger gefasst, so sieht Art. 3 Abs. 1 BGBM
als Grundsatz vor, dass ortsfremden Anbieterinnen und Anbietern der freie
Zugang zum Markt nicht verweigert werden darf. Beschränkungen sind in Form von
Auflagen oder Bedingungen auszugestalten und nur zulässig, wenn sie
gleichermassen auch für ortsansässige Personen gelten (lit. a), zur
Wahrung öffentlicher Interessen unerlässlich (lit. b) und verhältnismässig
(lit. c) sind.
Erweisen sich zwei Marktzugangsordnungen jedoch als
gleichwertig, besteht für eine Auflage oder Bedingung im Sinn von Art. 3 Abs. 1
BGBM von vornherein kein Raum. Eine solche Beschränkung wäre weder unerlässlich
(Art. 3 Abs. 1 lit. b BGBM) noch verhältnismässig (Art. 3 Abs. 1
lit. c BGBM; vgl. dazu VGr, 15. November 2007, VB.2007.00323/329
E. 5.2, www.vgrzh.ch).
3.3
Zu prüfen ist zunächst, ob die Bewilligungsvoraussetzungen des Kantons
Solothurn und des Kantons Zürich als gleichwertig zu beurteilen sind.
Auszugehen ist von der gesetzlichen Vermutung, dass die kantonalen
Marktzugangsordnungen gleichwertig sind (Art. 2 Abs. 5 BGBM). Dabei
ist die Gleichwertigkeit anhand des mit den Bewilligungsvoraussetzungen
verfolgten öffentlichen Interesses, welches vorliegend im Gesundheits- und
Patientenschutz besteht, zu beurteilen (VGr, 15. November 2007,
VB.2007.00323/329 E. 5.4, www.vgrzh.ch).
Die Anforderungen des Kantons Solothurn und des Kantons
Zürich stimmen hinsichtlich der Spezialausbildung weitgehend überein. Sowohl
der Kanton Solothurn (vgl. § 20 lit. c der Vollzugsverordnung zum
Gesundheitsgesetz, GesundheitsV SO, BGS 811.12) als auch der Kanton Zürich
(vgl. § 27 Abs. 1 lit. b und c des Gesundheitsgesetzes vom 2. April
2007, GesundheitsG) verlangen eine Ausbildung in einer anerkannten
Psychotherapiemethode, welche Theorie, Selbsterfahrung und Supervision umfasst,
sowie den Nachweis eigener therapeutischer Tätigkeit. Die Regelungen der beiden
Kantone unterscheiden sich hinsichtlich der zeitlichen Anforderungen an die
Spezialausbildung nicht wesentlich (vgl. für den Kanton Solothurn die Richtlinien
des Departements des Inneren für die Beurteilung der Spezialausbildung für
Psychotherapeuten
vom 4. Dezember 2006 und für den Kanton Zürich § 4
ff. der Verordnung über die nichtärztlichen Psychotherapeutinnen und Psychotherapeuten,
PsyV). Bezüglich der erforderlichen Erstausbildung bestehen hingegen Unterschiede.
Während der Kanton Zürich ein an einer schweizerischen Hochschule abgeschlossenes
Psychologiestudium einschliesslich Psychopathologie fordert (§ 27 Abs. 1
lit. a GesundheitsG), genügt im Kanton Solothurn neben einem
abgeschlossenen Hochschulstudium in Psychologie einschliesslich
Psychopathologie auch ein anderer Hochschulabschluss in einem
humanwissenschaftlichen Hauptfach, sofern Psychologie und Psychopathologie als
Nebenfächer oder nachuniversitäre Ausbildung belegt wurden (§ 26 Abs. 1
und § 26 Abs. 2 des Gesundheitsgesetzes des Kantons Solothurn vom 27. Januar
1999 [GesundheitsG SO, BGS 811.11] in Verbindung mit § 20 lit. a
GesundheitsV SO).
Das Verwaltungsgericht hat bereits in einem Fall, in
welchem es die Zulassungsvoraussetzungen zur selbständigen Berufsausübung von
Psychotherapeuten im Kanton Graubünden mit denjenigen des Kantons Zürich
vergleichen musste, erkannt, dass die bündnerische Regelung nicht allein
deshalb als nicht gleichwertig bezeichnet werden könne, weil der Kanton
Graubünden im Gegensatz zum Kanton Zürich als Erstausbildung irgendeinen Studienabschluss
in einer Humanwissenschaft genügen lasse. Es erwog dabei, dass auch im Studium
einer anderen Humanwissenschaft als der Psychologie das geforderte wissenschaftlich
kritische Denken gelernt werden könne, und es genüge, wenn die psychologischen
und psychotherapierelevanten Grundlagen in einem Psychologiestudium als Nebenfach
gelernt würden (VGr, 15. November 2008, VB.2007.00323/329 E. 5.4,
www.vgrzh.ch). Diese Rechtsauffassung wurde vom Bundesgericht bestätigt (BGE
135 II 12 E. 2.5).
Die Beschwerdegegnerin macht demnach zu Recht nicht
geltend, dass die Zulassungsvoraussetzungen des Kantons Solothurn nicht
gleichwertig zu denjenigen des Kantons Zürich seien. Haben aber die beiden
Regelungen als gleichwertig zu gelten, kommt nach dem Gesagten eine
Einschränkung des Marktzugangs durch Auflagen und Bedingungen grundsätzlich
nicht in Betracht (vgl. E. 3.2).
3.4
Die
Beschwerdegegnerin macht allerdings geltend, dass die Beschwerdeführerin die
Bewilligungsvoraussetzungen des Kantons Solothurn nicht erfüllt habe, weshalb
es der Beschwerdegegnerin nicht verwehrt sei, zusätzliche Bedingungen aufzustellen.
Das Verwaltungsgericht hat im bereits erwähnten Entscheid
vom 15. November 2008 erwogen, dem Bestimmungskanton stehe der Nachweis
nicht offen, dass der Herkunftskanton seine eigene Regelung im konkreten Fall
nicht richtig angewendet habe (VB.2007.00323/329 E. 5.4). Das
Bundesgericht hat dieses Verbot der individuellen Rücküberprüfung grundsätzlich
bestätigt, da ansonsten die Vermutung der Gleichwertigkeit von Art. 2 Abs. 5
BGBM ihren Sinn verlöre. Anders lägen die Dinge gemäss dem Bundesgericht
allerdings dann, wenn konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen würden, dass der
Ansprecher die Voraussetzungen für die seinerzeitige Erteilung des
Fähigkeitsausweises bzw. der Marktzulassung im Herkunftskanton gar nie erfüllt
habe oder zwischenzeitlich nicht mehr erfülle oder die dort zuständige Behörde
ihre eigene Zulassungsordnung systematisch missachte (BGE 135 II 12 E. 2.4).
Die Beschwerdegegnerin sieht einen konkreten Anhaltspunkt
dafür, dass die Beschwerdeführerin die Voraussetzungen für die Erteilung der
selbständigen Berufsausübungsbewilligung im Kanton Solothurn gar nie erfüllt
habe, darin, dass das Dolmetscherdiplom der Fachhochschule Köln zusammen mit
dem besuchten Lehrgang "Psychotherapeutische Psychologie" der Donau
Universität Krems keine genügende Erstausbildung im Sinn von § 20 lit. a
GesundheitsV SO darstelle. Damit macht sie sinngemäss geltend, dass der Kanton
Solothurn sein eigenes Recht nicht richtig angewendet habe. Ein solcher Einwand
ist jedoch auch nach der bundesgerichtlichen Praxis nicht zulässig. Der sich
aus dem Grundgedanken des freien Marktzugangs ergebende Grundsatz, dass dem
Bestimmungskanton die Überprüfung der Anwendung und Auslegung des eigenen
Rechts durch den Herkunftskanton verwehrt bleibt, ist auch nach der
bundesgerichtlichen Praxis einzuhalten. Die vom Bundesgericht in BGE 135 II 12
angeführten Ausnahmen vom Verbot der individuellen Rücküberprüfung beziehen
sich denn auch auf einen engen Bereich, bei dem es nicht um die Frage der
Auslegung und Anwendung des Rechts des Herkunftskantons geht. Ausnahmen im Sinn
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung dürften vielmehr etwa dann vorliegen,
wenn die im Herkunftskanton zuständige Behörde versehentlich davon ausging, dass
ein gewisses Diplom überhaupt vorliegt oder echt ist. Die Beurteilung der
Frage, ob eine bestimmte Erstausbildung als genügend anzuerkennen ist, obliegt
indes einzig dem Herkunftskanton. Wenn nun der Kanton Solothurn die Ausbildung
an der Fachhochschule Köln (verbunden mit dem universitären Lehrgang in
Psychotherapeutischer Psychologie) als genügende Erstausbildung anerkannt hat,
so liegt darin allenfalls eine eher extensive Auslegung von § 20 lit. a
GesundheitsV SO. Dies ändert aber nichts daran, dass die Beschwerdegegnerin die
Bewilligungserteilung nicht in Zweifel ziehen durfte.
Soweit die Beschwerdegegnerin sich darauf stützen will,
dass gemäss der angeblich für das Bewilligungswesen zuständigen Person des
Gesundheitsamts des Kantons Solothurn der Beschwerdeführerin im Kanton
Solothurn die Bewilligung heute wohl nicht mehr erteilt würde, kann sie nichts
zu ihren Gunsten ableiten. Einerseits steht nicht eindeutig fest, ob diese
Behauptung tatsächlich zutrifft. Sollte sich anderseits die Bewilligungserteilung
durch den Kanton Solothurn nach Auffassung der dort zuständigen Behörden nachträglich
als unrechtmässig erweisen, würde dieser Behörde die Prüfung obliegen, ob die
Voraussetzungen eines Widerrufs der Bewilligung gegeben sind. Bis anhin wurde
ein solcher aber offenbar nicht in Betracht gezogen, weshalb die Bewilligung
als gültig anzuerkennen ist. Von vornherein nicht relevant ist schliesslich die
Aussage der zuständigen Person des Verbandes der Solothurnischen Psychologinnen
und Psychologen, wonach es sich bei der Bewilligungserteilung um einen Fehler
gehandelt habe, kommt doch dem Verband bei Fragen der Bewilligungserteilung
keine Entscheidungsgewalt, sondern lediglich eine Beratungsfunktion zu.
3.5
Zusammenfassend ergibt sich, dass der Beschwerdegegnerin eine Überprüfung
der Bewilligungserteilung durch den Kanton Solothurn verwehrt ist, weshalb sie
aufgrund der Gleichwertigkeit der Marktzugangsordnungen zu verpflichten ist,
der Beschwerdeführerin die Bewilligung bedingungslos zu erteilen. Demgemäss ist
die Beschwerde gutzuheissen. Die Beschwerdegegnerin ist einzuladen, der
Beschwerdeführerin die Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung der
nichtärztlichen Psychotherapie bedingungslos zu erteilen.
4.
Die Gerichtskosten sind ausgangsgemäss der Beschwerdegegnerin
aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Sie ist
darüber hinaus zu verpflichten, der Beschwerdeführerin eine angemessene
Parteientschädigung zu zahlen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 27. April
2009 wird aufgehoben. Die Beschwerdegegnerin wird eingeladen, der Beschwerdeführerin
die Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung der nichtärztlichen
Psychotherapie im Kanton Zürich bedingungslos zu erteilen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'560.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin innert 30 Tagen
nach Rechtskraft dieses Entscheids eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.-
zu zahlen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung
an…