zh_verwaltungsgericht · VB.2000.00351 · 2000-12-21 · de

Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeut | Anspruch eines Psychologen mit Universitätsabschluss auf Zulassung nach den Richtlinien der Gesundheitsdirektion Massgebend sind zur Zeit die Richtlinien der Direktion. Dass diese mit dem Erfordernis der integralen Spezialausbildung vom früheren Konzept abweichen, spielt keine Rolle (E. 3a). Das Übergangsrecht ist weder rechtsungleich noch willkürlich. Es gibt dem Beschwerdeführer keinen Zulassungsanspruch allein gestützt auf seine Erstausbildung (E. 3b). Die Direktion stützt sich auf quantitative und qualitative Kriterien ab. Die Richtlinien bewerten zu Recht die von den Gesuchstellern besuchten Ausbildungsinstitutionen und nicht die individuelle Ausbildung (E. 4b). Die Direktion anerkennt zu Recht die von der Charta anerkannten Ausbildungsgänge. Bei allen nicht anerkannten Institutionen ist eine eigene Beurteilung der Direktion jedoch unumgänglich (E. 4c). Es ist zulässig, von den Institutionen ein breiteres Ausbildungsangebot zu verlangen, als es vom einzelnen Absolventen im Minimum belegt werden muss (E. 4d). Die vom Beschwerdeführer absolvierten Ausbildungsgänge bei kantonalen Psychiatriediensten stellen keine rechtsgenügende Spezialausbildung dar. Mängel sind insbesondere hinsichtlich Theorievermittlung und Selbsterfahrung festzustellen. Dass derselbe Ausbildungsgang den Medizinern zum FMH-Titel verhilft, ist nicht massgebend (E. 5b). Die Ausbildung in körperorientierter Psychotherapie weist deutliche Defizite vor allem bezüglich Theorie auf (E. 5c). Beim Lehrgang in Paar- und Familientherapie fehlt neben dem ungenügenden Theorieangebot der Einbezug der Selbsterfahrung (E. 5d). Auch eine Bewilligung unter Auflagen kommt i.c. nicht in Frage (E. 5e).

Zürich Verwaltungsgericht 21.12.2000 VB.2000.00351
Zurich Verwaltungsgericht 21.12.2000 VB.2000.00351
Zurigo Verwaltungsgericht 21.12.2000 VB.2000.00351

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00351
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Geschäftsnummer:
VB.2000.00351
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 21.12.2000
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeut
Anspruch eines Psychologen mit Universitätsabschluss auf Zulassung nach den Richtlinien der Gesundheitsdirektion
Massgebend sind zur Zeit die Richtlinien der Direktion. Dass diese mit dem Erfordernis der integralen Spezialausbildung vom früheren Konzept abweichen, spielt keine Rolle (E. 3a).
Das Übergangsrecht ist weder rechtsungleich noch willkürlich. Es gibt dem Beschwerdeführer keinen Zulassungsanspruch allein gestützt auf seine Erstausbildung (E. 3b).
Die Direktion stützt sich auf quantitative und qualitative Kriterien ab. Die Richtlinien bewerten zu Recht die von den Gesuchstellern besuchten Ausbildungsinstitutionen und nicht die individuelle Ausbildung (E. 4b).
Die Direktion anerkennt zu Recht die von der Charta anerkannten Ausbildungsgänge. Bei allen nicht anerkannten Institutionen ist eine eigene Beurteilung der Direktion jedoch unumgänglich (E. 4c).
Es ist zulässig, von den Institutionen ein breiteres Ausbildungsangebot zu verlangen, als es vom einzelnen Absolventen im Minimum belegt werden muss (E. 4d).
Die vom Beschwerdeführer absolvierten Ausbildungsgänge bei kantonalen Psychiatriediensten stellen keine rechtsgenügende Spezialausbildung dar. Mängel sind insbesondere hinsichtlich Theorievermittlung und Selbsterfahrung festzustellen. Dass derselbe Ausbildungsgang den Medizinern zum FMH-Titel verhilft, ist nicht massgebend (E. 5b).
Die Ausbildung in körperorientierter Psychotherapie weist deutliche Defizite vor allem bezüglich Theorie auf (E. 5c).
Beim Lehrgang in Paar- und Familientherapie fehlt neben dem ungenügenden Theorieangebot der Einbezug der Selbsterfahrung (E. 5d).
Auch eine Bewilligung unter Auflagen kommt i.c. nicht in Frage (E. 5e).
Stichworte:
BERUFSAUSÜBUNG
CHARTA
GESETZLICHE GRUNDLAGE
INTEGRAL
PSYCHOTHERAPEUT/-IN
PSYCHOTHERAPIE
RICHTLINIEN
SELBSTÄNDIGE BERUFSAUSÜBUNG
SELBSTERFAHRUNG
SPEZIALAUSBILDUNG
THEORIE
ÜBERGANGSRECHT
Rechtsnormen:
§ 7 Abs. I lit. a aGesundheitsG
Art. 36 lit. I BV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 4
I. Der an der Universität Zürich
diplomierte Psychologe A ersuchte die Gesund­heits­direktion des Kantons Zürich
am 4. März 1999 um Zulassung als selbstän­dig tätiger Psycho­therapeut.
Die hierfür erforderliche Spezialausbildung belegte er im theo­retischen
Bereich durch den Besuch von über 1000 Stunden Weiterbildung, davon insge­samt
545 Stun­den in Psychotherapie/Fallbesprechungen im Rahmen der
Fortbildungen am psy­chiatrischen Dienst für Kinder und Jugendliche des Kantons
G und am Kinder- und Jugend­psychiatrischen Dienst­ ­des Kantons H,
300 Stunden in Paar- und Famili­entherapie bei Dr. F und
168 Stun­den in körperorientierter Therapie bei K. Da diese Ausbildungen
von der CHARTA nicht an­erkannt und der Fach­kommission Psychotherapie der
Gesundheitsdirektion nicht bekannt wa­ren, wurde der Ge­suchsteller auf­gefordert,
einen Fragebogen durch diese Ausbildungs­stätten ausfüllen zu lassen. Nach
Eingang der diversen Berichte dieser Institutionen teilte die Gesundheitsdi­rektion
dem Ge­suchsteller am 28. April 2000 mit, die Bewilligung zur selb­stän­digen
Be­rufsausübung als Psychotherapeut könne ihm nicht erteilt werden.
Auf Ersuchen von A wies die
Direktion das Gesuch am 13.  Sep­tem­ber 2000 förm­lich ab. Sie erwog, der
Gesuchsteller erfülle zwar die Voraussetzungen der Richt­linien der
Gesundheitsdirektion vom März 1999 mit Bezug auf die Erstausbildung so­wie auf
die un­selbständige psychotherapeutische Tätigkeit, nicht jedoch bezüglich der
ab­sol­vierten Spe­zialausbildung. Eine solche müsse die aufeinander
abgestimmten und ein ganz­heit­liches Lehrsystem bildenden Ausbildungselemente
Theorie, Selbsterfahrung und Super­vision ent­halten. Die vom Gesuchsteller am
psychiatrischen Dienst für Kinder und Jugend­liche des Kantons G am Kinder- und
Jugendpsychiatrischen Dienst des Kantons H besuchten Stunden könnten nicht als
Theorie anerkannt werden. Es handle sich da­bei nur teilweise um theore­ti­schen
Unterricht, der zudem keine grundlegende psycho­thera­peutische Ausbildung,
sondern nur Fortbildung im Rahmen der unselbständi­gen Berufs­aus­übung
vermittle. Die bei K absol­vierte Ausbildung sei bereits von der Schweizer
CHARTA für Psychotherapie überprüft und für ungenügend befunden wor­den. Auch
die Aus­bildung in Paar- und Familientherapie bei F entspreche weder vom
zeitlichen Umfang noch vom Inhalt und Angebot her den Richtlinien der
Gesundheits­direktion und biete zudem keine Selbsterfahrung an. Diese
Ausbildung sei daher auch nicht als umfas­sen­de psychotherapeutische
Ausbildung, sondern lediglich als mög­liche Zusatz­aus­bildung zu einer bereits
absolvierten Spezialausbildung zu beurteilen. Mangels einer anerkannten theo­retischen
Spezialausbildung könne deren Integralität, die zusätzlich Selbst­erfahrung und
Supervision in der entsprechenden Methode erfordere, nicht überprüft werden.
II. Gegen diese Verfügung wandte
sich A mit Eingabe vom 10. Ok­tober 2000 an das Verwaltungsgericht und
beantragte, der angefochtene Entscheid sei aufzu­heben und die er­suchte
Bewilligung zu erteilen, eventuell sei die Bewilligung von der Erfül­lung
zweckmässi­ger Auflagen abhängig zu machen.
Die Gesundheitsdirektion beantragte in ihrer Vernehmlassung
vom 3. November 2000 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf
einzutreten sei.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist für die vorliegende Streitsache
gemäss § 41 in Ver­bin­dung mit § 19a Abs. 2 Ziff. 2 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/ 8. Juni 1997 (VRG)
zuständig.
Mit der vorliegenden direkten Beschwerde an das
Verwaltungsgericht können so­wohl Rechtsverletzungen als auch die
Unangemessenheit der angefochtenen Verfügung gel­tend gemacht werden (§ 50
Abs. 1 und 3 VRG).
2. a) Die Zulassung selbständiger
Psychotherapeuten und Psychotherapeutinnen hat im Kanton Zürich eine lange und
wechselvolle Geschichte hinter sich. Im Jahre 1991 hatte das Verwaltungsgericht
festgestellt, dass der damals noch im zürcherischen Gesundheits­recht
vorgesehene Ausschluss nichtärztlicher selbständiger Psychotherapeuten gegen
den Grundsatz der Verhältnismässigkeit verstosse und daher verfassungswidrig
sei (vgl. RB 1991 Nr. 81 = ZBl 93/1992, S. 74). In der Folge erliess
der Regierungsrat am 8. Januar 1992 gestützt auf die in § 31a des
Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962 (Gesund­heitsG) enthaltene
Ermächtigung die Verordnung über die Berufe der Gesundheitspflege (VBG), welche
die frühere Verordnung über die medizinischen Hilfsberufe vom 11. Au­gust
1966 ersetzte.
Nach § 1 VBG übt einen Beruf der Gesundheitspflege aus,
wer gegen Entgelt oder berufsmässig Krankheiten, Verletzungen oder sonstige
gesundheitliche Störungen feststellt oder behandelt, Geburtshilfe ausübt oder
medizinische Analysen durchführt. § 2 VBG un­ter­scheidet zwischen
unselbständiger und selbständiger Ausübung der Berufe der Gesund­heitspflege.
Während die unselbständige Berufsausübung ‑ im Namen und auf
Rechnung eines zur selbständigen Berufsausübung berechtigten
Aufsichtspflichtigen ‑ nach §§ 35/36 VBG keiner Bewilligung
bedarf, ist für die selbständige Berufsausübung nach § 9 VBG ei­ne
Bewilligung der Gesundheitsdirektion erforderlich. Die in § 3 VBG einzeln
aufgezähl­ten Tätigkeiten gelten jedoch von vornherein als nicht
bewilligungspflichtige medizinische Verrichtungen, so auch unter anderem die
psychologische Beratung und Beurteilung ge­sun­­der Personen (lit. f). Die
Psychotherapeuten sind gemäss § 8 lit. g VBG zur selbständi­gen
Berufsausübung berechtigt. Ihr Tätigkeitsbereich umfasst laut § 31 VBG die
Feststel­lung und Behandlung von Krankheiten, die sich nach anerkannter
wissenschaftlicher Lehre mit psychologischen Methoden behandeln lassen
(Abs. 1). Die Behandlung von Krankhei­ten mit körperlichen Merkmalen ist
nur unter Beizug eines Arztes zulässig (Abs. 2).
Die Voraussetzungen für die Bewilligungserteilung waren sodann
in § 32 VBG um­schrieben: Erforderlich waren ein abgeschlossenes
Psychologiestudium unter Einschluss der Psychopathologie an der Universität
Zürich oder an einer anderen von der Gesund­heits­direktion als gleichwertig
anerkannten Hochschule und zusätzlich eine Berufsarbeit in ei­ner von der
Gesundheitsdirektion anerkannten Institution, wobei zwei der drei Praxisjah­re
bei einem selbständigen Psychotherapeuten, einem Spezialarzt für Psychiatrie/­Psy­cho­the­rapie
oder einem Spezialarzt für Kinder‑ und Jugendpsychiatrie/‑psychotherapie
absol­viert werden konnten (Abs. 1). Zusätzlich mussten nach dem Studium
200 Stunden Selbsterfah­rung, 200 Stunden Theorie und
200 Stunden Supervision bei einem selbständi­gen Psycho­therapeuten oder
einem Spezialarzt für Psychiatrie/Psychotherapie besucht worden sein
(Abs. 2). Die in der VBG getroffene Zulassungsordnung für die Psychothera­pie
wurde auf staatsrechtliche Beschwerde hin vom Bundesgericht am 3. Dezember
1993 überprüft. Da­bei würdigte das Bundesgericht die in § 32 VBG
formulierten Zulassungsvor­aussetzungen in den Grundzügen (nämlich bezüglich
des Erfordernisses einer Grundaus­bildung in Psy­cho­logie mit Einschluss der
Psychopathologie sowie bezüglich der Um­schreibung der er­for­derlichen
praktischen Tätigkeit) als verfassungskonform; ob es sich bei dem beste­hen­den
privaten Ausbildungsangebot rechtfertige, den Zugang zum Beruf eines
selbständigen Psychotherapeuten ausschliesslich von einem Psychologiestudium an
der Universität Zü­rich oder an einer anderen von der Gesundheitsdirektion
anerkannten Hoch­schule abhängig zu machen, liess das Bundesgericht offen, weil
diese Grundsatzfrage je­denfalls in einem for­mellen Gesetz zu regeln wäre.
Sodann beanstandete das Bundesgericht das Fehlen von Übergangsbestimmungen
bezüglich der in § 32 VBG getroffenen Zulas­sungsordnung. Weil die
verfassungsmässige Zulässigkeit von § 32 VBG eng von der zu schaffenden
Über­gangs­­regelung abhänge, hob es diese Bestimmung als Ganzes auf.
Ein späterer Entwurf der Gesundheitsdirektion vom November
1994 sah vor, die Zulassungsvoraussetzungen für Psychotherapeuten und für
Kinderpsychotherapeuten im Gesundheitsgesetz (§§ 22 und 22a) zu
regeln. In § 22 des Entwurfs wurden die im aufge­hobenen § 32 VBG
enthaltenen Bewilligungsvoraussetzungen weitgehend übernommen. Diesem Entwurf
folgte ein weiterer vom Mai 1997, der eine Regelung in der zu revidieren­den
VBG mit weiter umschriebener Zulassungsberechtigung insbesondere hinsichtlich
der Grundausbildung vorsah. Deren Erlass unterblieb jedoch infolge eines
parlamentarischen Vorstosses, der eine Regelung auf Gesetzesstufe verlangte.
b) In dieser Situation beschloss der Regierungsrat am
12. August 1998, angesichts der unsicheren Lage über eine künftige
Regelung vorläufig überhaupt keine Bewilligungen mehr zur selbständigen
Berufsausübung an nichtärztliche Psychotherapeuten und Psycho­therapeutinnen zu
erteilen. Die daraufhin von der Gesundheitsdirektion verfolgte restriktive
Bewilligungspraxis würdigte das Verwaltungsgericht in einem Entscheid vom
12. Novem­ber 1998 (RB 1998 Nr. 79) jedoch als verfassungswidrig. Es kam
zum Schluss, welche An­forderungen an nichtärztliche Psychotherapeutinnen und
Psychotherapeuten zu stellen sei­en, müsse bis zum Erlass einer
generell-abstrakten Regelung auf Gesetzes‑ oder Ver­ord­nungsstufe im
Einzelfall bestimmt werden. Zulässig sei es aber, jedenfalls eine fun­dierte
Ausbildung in Psychologie einschliesslich Psychopathologie mit anschliessender
Berufs­arbeit, ergänzt durch eine begleitende, spezifisch auf die Psychotherapie
ausgerich­tete Spe­zialausbildung zu verlangen. Die Gesundheitsdirektion werde
nicht darum herum­kommen, im Sinn einer Übergangsregelung zwecks rechtsgleicher
Behandlung aller dies­bezüglichen Gesuche einen mehr oder minder detaillierten
Anforderungskatalog für die Zulassung zur selbständigen Berufsausübung von
nichtärztlichen Psychotherapeutinnen und Psychothera­peuten zu entwickeln.
Dabei stehe es ihr frei, zur Vermeidung einer nega­tiven Präjudi­zie­rung der
ausstehenden Regelung die Voraussetzungen derart eng zu um­schreiben, dass da­mit
jedenfalls nicht wesentlich mehr Berufsangehörige zugelassen wür­den, als dies
mit der restriktivsten aller denkbaren verhältnismässigen Lösungen der Fall
wäre. Sie könne den An­forderungskatalog aber auch soweit mildern, dass
jedenfalls nicht wesentlich weniger Berufsangehörige zugelassen würden als mit
der extensivsten aller wahrscheinlichen ge­setz­lichen Lösungen, und
allfälligen späteren Differenzen zwischen Praxis und Gesetz als­dann etwa
mittels Auflagen und Befristung begegnen. Gleiches habe mit Bezug auf die aus­stehende
Regelung des Übergangsrechts zu gelten, das seinerseits ei­ner behelfsmässi­gen
zwischenzeitlichen Ordnung bedürfe.
Im Anschluss an diesen Entscheid des Verwaltungsgerichtes
erarbeitete die Ge­sund­heitsdirektion im März 1999 ein Merkblatt über ihre
Bewilligungspraxis zur Führung einer Psychotherapiepraxis. Nach deren
Ziffer 1 wird neben einem abgeschlossenen Psy­chologiestudium oder einer
anderen gleichwertigen Ausbildung (lit. a) und einer unselb­ständigen
psychotherapeutischen Tätigkeit (mit näheren Spezifizierungen; lit. c)
eine inte­grale Spezialausbildung in mindestens einer anerkannten, bei der
Behandlung von psychi­schen und psychosomatischen Krankheiten und Störungen
bewährten Psychotherapieme­thode vorausgesetzt, die Theorie, Selbsterfahrung
und Supervision in der entsprechenden Methodik umfasst (lit. b). In den
Erläuterungen zu diesen Richtlinien werden bezüglich der Spezialausbildung
mindestens je 200 Stunden Theorie, Selbsterfahrung und Supervision in
einer anerkannten, bei der Behandlung von psychischen und psychosomatischen
Krank­hei­ten bewährten Psychotherapiemethode verlangt. Die Ausbildung muss die
vertiefte An­wen­dung der in der Theorie erlernten Methode über eine Umsetzung
auf die eigene Person um­fas­sen (Selbsterfahrung). Sie hat auch die vertiefte
Anwendung der gewählten Methode auf andere Personen unter fachlicher Kontrolle
zu beinhalten (Supervision). Im Bereich des Über­­gangsrechts sieht das
Merkblatt die Bewilligung für vor dem 31. Dezember 1994 selb­ständig
tätige Psychotherapeuten vor, wenn diese entweder die Zulassungsvoraussetzung
der Erstausbildung oder jene der Spezialausbildung erfüllen, wobei von einer
integralen Aus­­richtung der Spezialausbildung abgesehen wird (Ziff. 5).
c) Gemäss der vom Kantonsrat am 21. August 2000
beschlossenen Revision von § 22 GesundheitsG werden abgesehen von einer
Verschärfung im Bereich der Erstausbil­dung im Wesentlichen die gleichen
Anforderungen an selbständige nichtärztliche Psycho­therapeuten wie in
Ziff. 1 des erwähnten Merkblatts gestellt. Mit Bezug auf das Übergangs­recht
entspricht Ziff. II der Revision ebenfalls dem zitierten Merkblatt mit dem
Zusatz, dass das Recht auf Zulassung nach dieser Bestimmung verwirkt ist, wenn
nicht innert sechs Monaten seit ihrem Inkrafttreten ein entsprechendes Gesuch
gestellt wird. Die Referen­dums­frist betreffend diese Gesetzesänderung ist
Ende Oktober 2000 unbenutzt abgelaufen (Kantonsratsbeschluss vom
20. November 2000). Die Inkraftsetzung ist bis heute nicht er­folgt.
3. a) Der Beschwerdeführer hat seine psychotherapeutische
Spezialausbildung im wesentlichen auf drei verschiedenen Wegen betrieben:
einerseits am Arbeitsplatz im theo­retischen Bereich der Kinder- und
Jugendpsychiatrie und –psychotherapie, sodann in pha­sischer Paar- und
Familientherapie und schliesslich in einer tiefenpsychologisch begrün­de­ten
körperorientierten Psychotherapie. Die Gesundheitsdirektion hat gestützt auf
ihr Merk­blatt jede einzelne dieser Ausbildungen daraufhin überprüft, ob sie
die Anforderungen an eine integrale Spezialausbildung in einer anerkannten und
bewährten Psychotherapie­me­tho­de erfülle. Dagegen wendet der Beschwerdeführer
ein, dies stelle einen Bruch mit dem bisher von der Gesundheitsdirektion und
dem Regierungsrat verfolgten Konzept dar, wo­nach die Anforderungen nicht
schulorientiert waren und etwa Selbsterfahrung in mehr als zwei Methoden
absolviert werden konnte.
Der Einwand ist unbehelflich. Nach dem vorstehend Ausgeführten
bildet die mass­gebliche Grundlage für die Beurteilung anstehender Gesuche um
Bewilligung der selbstän­digen Psychotherapie derzeit das diesbezügliche
Merkblatt der Gesundheitsdirektion, das bezüglich Spezialausbildung die
gleichen Anforderungen stellt wie die beschlossene Ge­set­zesänderung. Zwar ist
bis heute nur die Bewilligungspflicht als solche im Gesundheits­ge­setz
statuiert, nicht aber die einzelnen Kriterien für die Erteilung der
Bewilligung. Nach der Praxis ist es aber zulässig, eine infolge der gerichtlichen
Feststellung der Verfassungs­wi­d­rig­keit einer gesetzlichen
Freiheitsbeschränkung entstehende Regelungslücke zumin­dest für eine gewisse
Zeit des Übergangs durch die Anwendung allgemeiner Kriterien im Ein­zel­fall zu
ersetzen (vgl. die ausführliche Begründung zu dieser Frage in ZBl 93/1992,
S. 74 E. 8). Die bis zum Inkrafttreten der Gesetzesrevision zu
anerkennende Massgeblich­keit der von der Gesundheitsdirektion im März 1999
aufgestellten Richtlinien stellt daher einen An­­wendungsfall der in Art. 36
Abs. 1 Satz 3 BV vorgesehenen Möglichkeit des aus­nahms­weisen
Verzichts auf das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage dar.
b) Der Beschwerdeführer hält weiter dafür, das Gebot der
Rechtsgleichheit verlange seine Zulassung bereits aufgrund des Übergangsrechts.
Es trifft zu, dass der Beschwerdeführer übergangsrechtlich
aufgrund seiner Erstaus­bildung zugelassen werden müsste, wenn er seine
selbständige Tätigkeit bereits vor dem 31. Dezember 1994 aufgenommen
hätte. Mit der Anwendung von Ziff. 5 des Merkblatts fährt ein Psychologe,
der damals vorerst eine Weiterbildung neben der unselbständigen Tä­tigkeit
absolvierte, in der Tat schlechterer als einer, der sich unter den gleichen
Umstän­den sofort für die Selbständigkeit entschied. Indessen ist es nicht zu
vermeiden, dass mit der Ein­führung und Anwendung einer neuen
generell-abstrakten Regelung auf Sachverhal­te, die sich unter altem Recht
verwirklicht haben, übergangsrechtliche Probleme ergeben.
Da bisher die einzelnen Kriterien für die Erteilung der
Bewilligung gar nicht ge­set­z­lich geregelt waren, kann sich der
Beschwerdeführer jedoch nicht darauf berufen, er sei in seinem Vertrauen in die
bisherige Rechtsetzung zu schützen. Entgegen der Behauptung des
Beschwerdeführers ist es nicht etwa so, dass eine Bewilligungspflicht für selbständige
Psy­chotherapeuten erst mit Erlass der VBG am 1. Februar 1992 eingeführt
worden ist. Die Be­willigungspflicht für die Feststellung und Behandlung
gesundheitlicher Störungen war viel­­mehr bereits in § 7 Abs. 1 lit. a
des Gesundheitsgesetzes von 1962 statuiert. Erst mit der Feststellung der
Verfassungswidrigkeit des grundsätzlichen Ausschlusses nichtärztli­cher
Psychotherapeuten entstand alsdann das Bedürfnis nach einer gesetzlichen
Umschrei­bung der Bewilligungsvoraussetzungen im Einzelnen. Dass heute
zahlreiche nichtärztliche Psychotherapeuten ohne eine entsprechende Bewilligung
der Gesundheitsdirektion tat­säch­lich selbständig praktizieren, liegt demnach
weniger am bisherigen Recht als an einer dies­bezüglich geübten Toleranz der
Gesundheitsdirektion in diesem medizinischen Grau­be­reich, in dem die
Abgrenzung zwischen bewilligungsfreier psychologischer Beratung und
Psychotherapie als Behandlungsmethode bei gesundheitlichen Störungen schwierig
ist (vgl. hierzu auch den Entscheid des Bundesgerichts vom 3. Dezember
1993 betr. § 32 VBG, S. 15). Ihre Berechtigung fand diese Toleranz
zweifellos darin, dass ein rigoroses Vor­gehen gegenüber selbständigen
nichtärztlichen Psychotherapeuten wegen mangelnder formeller Praxisbewilligung
ohne Vorliegen klarer Zulassungskriterien kaum praktikabel und
unverhältnismässig gewesen wäre.
Insofern oblag es sowohl dem Gesetzgeber als auch vorerst der
Gesundheitsdirek­tion, eine diesem Sachverhalt Rechnung tragende
Übergangsordnung zu entwickeln. Wenn das Merkblatt nun in Ziff. 5
einerseits auf das Datum des 31. Dezember 1994 und anderer­seits auf die
Aufnahme der selbständigen Tätigkeit abstellt, so erscheint dies durchaus sach­­gerecht.
Der Zeitpunkt ergibt sich nach den Ausführungen in der Beschwerdeantwort
daraus, dass der bundesgerichtliche Entscheid vom 3. Dezember 1993 im
April 1994 zuge­stellt und damit klargestellt worden sei, dass der Kanton
Zürich die nicht-ärztliche Psycho­therapie mit entsprechenden
Übergangsbestimmungen gesetzlich zu regeln habe. Die Vor­aussetzung einer
selbständigen Tätigkeit sodann berücksichtigt, dass mit der Aufnahme ei­ner
solchen Tätigkeit regelmässig bedeutende Investitionen verbunden sind, deren
Ver­lust dem Betroffenen nur unter besonderen Voraussetzungen zugemutet werden
kann. Zwar mag es zutreffen, dass auch ein unselbständig Erwerbender für seine
Aus- und Weiterbil­dung Investitionen tätigt, jedoch gehen ihm diese mit der
Einführung strengerer Zulas­sungs­­­voraussetzungem für die selbständige
Tätigkeit nicht etwa verloren, da er das in seinen Ausbildungen erworbene
Wissen ohnehin weiter einsetzen kann. Demgegenüber investiert ein
Selbständigerwerbender mit dem Aufbau einer eigenen Praxis einerseits in eigentliche
Sachwerte, und andererseits vor allem in den sogenannten Goodwill, der sich bei
einer erzwungenen Praxisaufgabe als weitgehend wertlos erweisen würde.
Die Übergangsregelung von Ziff. 5 des Merkblatts birgt
daher weder Elemente rechtsungleicher Behandlung noch Willkür in sich. Vielmehr
bildet sie in den spezifischen Anwendungsfällen einen angemessenen Ausgleich
zwischen dem öffentlichen Interesse des Patientenschutzes und dem privaten
Interesse am Schutz von Investitionen, die einmal im Vertrauen in eine lang
geübte behördliche Toleranz getätigt wurden.
4. a) Die Gesundheitsdirektion hat in der angefochtenen
Verfügung dargelegt, dass eine integrale Spezialausbildung in Psychotherapie
die Elemente Theorie, Selbsterfahrung und Supervision zu enthalten habe, die
aufeinander abgestimmt sein und ein ganzheitliches Lehrsystem bilden müssten.
Der von einer Ausbildungsinstitution vorgeschriebene Theo­rieunterricht müsse
Metatheorie (insbesondere erkenntnis- und wissenschaftstheoretische Aspekte der
entsprechenden Schule, schulspezifische Geschichte und Ethik), Therapietheo­rie
(Gesundheits- und Krankheitsverständnis: schulspezifische Theorien der
psychischen Störungen und Erkrankungen inkl. Psychosomatik) sowie Praxistheorie
(Diagnostik, Indi­kation und Kontraindikation, Prognostik, Interventions- und
Methodenlehre, Exploration und Behandlungstechnik mit Bezug auf bestimmte
Krankheits- und Störungsbilder) umfas­sen. Im Rahmen der Ausbildung müsse
sodann die Selbsterfahrung und Supervision ver­langt und überprüft werden, und
es müsste ein Konzept darüber vorhanden sein, insbeson­dere auch was die
Qualifikation der Ausbildnerinnen und Ausbildner anbelange. Mit diesen
Kriterien lehnt sich die Gesundheitsdirektion erklärtermassen an diejenigen der
Schweizer CHARTA für Psychotherapie an, eine zur Qualitätssicherung
geschlossene Übereinkunft verschiedener Ausbildungsinstitutionen für
Psychotherapie. Dementsprechend anerkennt die Gesundheitsdirektion allgemein
diejenigen psychotherapeutischen Spezialausbildun­gen, die von der CHARTA
bereits anerkannt sind, und unterzieht nur diejenigen, die bisher nicht
anerkannt sind, einer eigenen Überprüfung auf Erfüllung der Anerkennungsvoraus­setzungen.
Der Beschwerdeführer kritisiert die Richtlinien der
Gesundheitsdirektion und ihre Anwendung, insbesondere, dass die
Gesundheitsdirektion nicht die Ausbildung des einzel­nen Psychotherapeuten,
sondern die von ihm besuchte Ausbildungsinstitution bewerte und dabei den
Kriterien der CHARTA einen entscheidenden Stellenwert einräume.
b) Verlangt wird nach Ziff. 1 lit. b des Merkblatts
gleich wie in Art. 22 Abs. 1 lit. b des revidierten
Gesundheitsgesetzes eine integrale Spezialausbildung in mindestens einer
anerkannten und bewährten Psychotherapiemethode, die Theorie, Selbsterfahrung
und Su­pervision umfasst. Diese Definition lässt vorerst offen, in welchem
Stundenumfang ein Psy­­chotherapeut die einzelnen Ausbildungselemente betrieben
haben muss. Erst in den Er­läuterungen dazu wird ausgeführt, verlangt seien
mindestens je 200 h Theorie, Selbster­fah­rung und Supervision. Damit wird
der erforderliche zeitliche Umfang einer integralen Spe­zialausbildung
definiert, ohne dass aber über deren inhaltliche Qualitäten etwas gesagt wird.
Daraus lässt sich entgegen dem Dafürhalten des Beschwerdeführers jedoch keines­wegs
schliessen, die Gesundheitsdirektion habe sich mit ihren Erläuterungen
verbindlich auf eine rein quantitative Kontrolle der absolvierten
Spezialausbildung beschränkt.
Der im Merkblatt bzw. in der Gesetzesrevision verwendete
Begriff der integralen Spezialausbildung ist ein unbestimmter Gesetzesbegriff,
bei dessen Auslegung der rechts­anwendenden Behörde ein erheblicher
Beurteilungsspielraum zusteht, in den das Verwal­tungsgericht trotz gebotener
Ermessenskontrolle nur mit Zurückhaltung eingreift. Ange­sichts der zahlreichen
psychotherapeutischen Richtungen und Methoden und der unüber­sichtlichen
Vielzahl von privaten Aus- und Weiterbildungsangeboten in diesem Bereich ist es
ohne Weiteres nachvollziehbar, wenn die erforderliche Spezialausbildung im
Interesse des Patientenschutzes nicht nur einer quantitativen, sondern auch
einer qualitativen Kon­trolle unterzogen wird. Dabei erweist es sich jedoch
bereits aus praktischen Überlegungen als unumgänglich, diese Qualitätskontrolle
nicht erst auf der Ebene der im Einzelfall bezo­genen und sich allenfalls aus
diversen Einzelelementen zusammensetzenden Spezialausbil­dung, sondern bereits
auf institutioneller Ebene anzusiedeln. Ob ein Psychotherapeut seine
Spezialausbildung bei einer Institution absolviert hat, die mit einem minimalen
Angebots­standard und entsprechenden Anforderungen an ihre Absolventen auch für
eine minimale Qualität der Ausbildung garantiert, lässt sich leicht feststellen
und vermag auch mit einer gewissen Zuverlässigkeit die Qualität der im
Einzelfall tatsächlich bezogenen Ausbildung zu garantieren. Demgegenüber würde
eine institutsunabhängige Qualitätskontrolle, wie sie dem Beschwerdeführer
vorschwebt, es in jedem Einzelfall erfordern, das persönlich vom
Psychotherapeuten verfolgte Ausbildungskonzept bzw. die von ihm im Einzelnen
besuch­ten verschiedenen theoretischen Kurse, die durchgeführte Selbsterfahrung
sowie die Su­per­vision auf ihre Qualität inklusive die Befähigung ihrer
Lehrpersonen hin zu überprüfen. Da derartige einzelne Ausbildungselemente ohne
Einbindung in ein einheitliches Schul­konzept sodann regelmässig ohne
Qualifizierung der Teilnehmenden stattfinden, müsste der Kanton nach der
Konzeption des Beschwerdeführers wohl in letzter Konsequenz eine eigene kanto­nale
Fähigkeitsprüfung für nichtärztliche Psychotherapeuten zur Verfügung stellen.
Dazu ist er jedoch nicht verpflichtet.
Mit der Konzeption der Gesundheitsdirektion wird freilich in
Kauf genommen, dass unter Umständen ein Bewerber abgewiesen wird, obwohl er
dank der Teilnahme an den ver­schiedensten Kursen oder durch Selbststudien
optimal auf seine selbständige therapeuti­sche Tätigkeit vorbereitet wäre.
Dieser Nachteil haftet jedoch vielen Berufsordnungen an, welche die Zulassung
von der Erfüllung eines formalen Ausbildungserfordernisses und nicht von der
tatsächlichen Befähigung des Einzelnen abhängig machen. Nach der Recht­sprechung
sind derartige formale Kriterien im Interesse der Justiziabilität zulässig
(vgl. RB 1996 Nrn. 96 und 97).
c) Auch der Umstand, dass sich die Gesundheitsdirektion bei
der Beurteilung der Aus­bildungsqualität an den Kriterien der Schweizer CHARTA
für Psychotherapie orien­tiert, eine zur Qualitätssicherung im Jahre 1991
geschlossene Übereinkunft verschiedener Ausbildungsinstitutionen für
Psychotherapie, ist nicht zu beanstanden. Insbesondere er­weist sich die
Annahme, ein von der CHARTA bereits überprüfter und anerkannter Aus­bildungsgang
erfülle die Anforderungen an eine integrale Spezialausbildung, angesichts des
detaillierten und überaus strengen Anforderungskatalogs der CHARTA als durchaus
gerechtfertigt. Soweit ein Ausbildungsgang allerdings von der CHARTA noch gar
nicht überprüft wurde, ist eine eigene Qualitätskontrolle, wie sie die
Gesundheitsdirektion in sol­chen Fällen auch tatsächlich vornimmt,
unumgänglich.
Diese eigene Qualitätskontrolle drängt sich jedoch nicht nur
im Fall einer bisher feh­lenden Überprüfung, sondern auch dann auf, wenn die
CHARTA einen Ausbildungs­gang zwar überprüft, jedoch seine Anerkennung aus
bestimmten Gründen verweigert hat. Andernfalls hiesse dies, die dem Staat
obliegende Entscheidungskompetenz vollumfäng­lich an eine private Organisation
zu delegieren. In diesen Fällen hat sich die Gesundheitsdi­rektion daher
mindestens mit den von der CHARTA festgestellten Unzulänglichkeiten des Ausbildungsganges
auseinanderzusetzen. Erweisen sich diese mit Bezug auf das Interesse der
Patientensicherheit als irrelevant bzw. liegen sie ausserhalb der von der
Gesundheitsdi­rektion angewendeten eigenen Kriterien, so dürfen sie bei der
Praxiszulassung nicht den Aus­schlag geben. Damit wird auch der Einwand des
Beschwerdeführers entkräftet, wonach die CHARTA nicht nur ein kuratives,
sondern gleichzeitig auch ein emanzipatorisches und ein Forschungsinteresse
verfolge (vgl. Teil A, Ziff. 2 der CHARTA). Ebenso wird damit der
Befürchtung begegnet, mit der Bezugnahme auf die Kriterien der CHARTA werde den
dort zusammengeschlossenen Ausbildungsinstitutionen eine Monopolstellung
eingeräumt.
d) Ausgehend von diesem Verständnis der erforderlichen
integralen Spezialausbil­dung erscheint es zulässig, von der
Ausbildungsinstitution ein Angebot von insgesamt min­destens 300 Stunden
Theorie zu verlangen, auch wenn ein Psychotherapeut selber da­von le­diglich
200 Theoriestunden besucht haben muss. Diese Stundenzahl gewährleistet
nach der überzeugenden Auffassung der Gesundheitsdirektion eine theoretische
Wissens­ver­mitt­lung auf angemessenem Niveau, zumal die Theorie sich auf die
Exploration, Dia­gnose, In­di­kation und Prognose auswirkt. Es leuchtet ein,
dass ein ernsthaftes institutio­nelles Aus­bil­dungsangebot gesamthaft mehr an
Theorie zu umfassen hat, als vom einzel­nen Teilneh­mer tatsächlich im Minimum
verlangt werden muss. Mit diesem Erfordernis bleibt die Ge­sundheitsdirektion
sogar noch unter demjenigen der CHARTA, die eine Theo­riever­mitt­lung während
wenigstens 400 Stunden verlangt (Teil B Ziff. 3.3.3.;
Teil C Ziff. 1.8.).
Ebenso wichtig ist es, hinsichtlich der theoretischen
Ausbildungsinhalte gewisse mi­nimale Standards zu verlangen, um das Risiko von
Behandlungsfehlern insbesondere im Bereich der Therapieevaluation, Diagnostik
und Indikation zu mindern.
5. a) Erweisen sich demgemäss die von der Gesundheitsdirektion
angewandten Kri­terien zur Überprüfung der einzelnen Zulassungsgesuche
grundsätzlich als recht- und zweck­mässig, so ist im Folgenden deren Anwendung
bezogen auf die drei vom Beschwer­deführer verfolgten Ausbildungsgänge zu
prüfen.
b)
Die bei den Kinder- und
Jugendpsychiatrischen Diensten in den Kantonen G
und H besuchten
insgesamt 545 Stunden in theoretischer Fortbildung und Fallbespre­chungen
hat die Gesundheitsdirektion nicht anerkannt, da die darin enthaltenen Fallbe­spre­chungen
nicht theoretisches Wissen vermittelten, sondern der supervisorischen
Begleitung dienten. Es handle sich zudem um Veranstaltungen zu spezifischen
Themen, die sowohl nach der Erst- als auch nach der Spezialausbildung während
der unselbständi­gen psycho­therapeutischen Berufsausübung zum Ausbau des
theoretischen Wissens absol­viert wür­den. Dem hält der Beschwerdeführer
entgegen, die FMH anerkenne diese Ausbil­dung bei der Verleihung des
Facharzttitels für Kinder- und Jugendpsychiatrie und –psy­cho­therapie, und es
sei rechtsungleich, wenn dies nicht auch für einen Psychologen hinrei­chend
sei.
Bei beiden kantonalen Diensten handelt es sich nach deren
eigenen ausdrücklichen Erklärungen nicht um Ausbildungsinstitutionen für
Psychotherapie im engeren Sinn, son­dern um Ausbildungsstätten für
Assistenzärzte zur Erlangung des FMH-Facharzttitels (act. --).
Dementsprechend erstaunt es nicht, dass der Kinder- und Jugend­psychiatrische
Dienst des Kantons G ganz auf die Fragenbeantwortung verzichtete und die
Antworten des Kinder- und Jugendpsychiatrischen Dienstes des Kantons H
teilweise an den Fragestel­lun­gen vorbeigingen. Dieser vermittelt offenbar
auch nicht eine bestimmte psychotherapeu­ti­sche Methode, indem die internen
Supervisionsangebote nicht nur die Psychoanalyse, sondern auch die
Daseinsanalyse und die systemische Familienthe­rapie betreffen (Frage 4).
Im Institut selber wird denn auch keine Meta- und Therapietheo­rie
unterrichtet, die Pra­xistheorie wird nur gerade im Hinblick auf die
Fallbesprechungen besprochen und kon­trol­liert (Frage 8). Die
Selbsterfahrung wird nicht als Ausbildungsteil verstanden, sondern bereits
vorausgesetzt (Fragen 7 und 9). Daraus ergibt sich klar, dass der
entsprechende Ausbildungsgang nicht als integrale Spezialausbildung anerkannt
wer­den kann.
Eine rechtsungleiche Behandlung liegt in dieser Qualifizierung
nicht. Auch wenn der Ausbildungsgang bei den Ärzten zur Erlangung des
verbandsinternen Facharzttitels genügt, entsteht daraus kein Anspruch der
Psychologen auf Anerkennung der gleichen Aus­bildung für die Zulassung zur
selbständigen Psychotherapie. Im zürcherischen Ge­sund­heitsrecht sind die
diplomierten Ärzte seit alters her zur Ausübung der Psychotherapie be­rechtigt
gewesen und zwar unabhängig davon, ob sie einen diesbezüglichen Facharzttitel
erworben hatten oder nicht. Begründet wurde dies vor allem auch in Abgrenzung
gegen­über den Psychologen damit, dass nur die Ärzte über das ganze Spektrum
allgemeinmedi­zinischer Grundkenntnisse verfügten und daher in der Lage seien,
eine Diagnose zu stellen, die auch jede Art körperlicher Krankheitszustände
bzw. solche aus dem Grenzgebiet kör­per­licher und seelischer Leiden erfasse.
Demgegenüber sei die Ausbildung zum Psycholo­gen nicht einheitlich
reglementiert und beschränke sich in medizinischer Hinsicht schwer­gewichtig
auf die Beurteilung psychischer und psychosomatischer Krankheiten mit psy­cho­logischen
Methoden. Die Abgrenzung von den übrigen Krankheitsbildern sei teilweise
schwierig und übersteige die ausbildungsmässigen Möglichkeiten der Psychologen.
Daher bestehe die Gefahr, dass nichtärztliche Psychologen Krankheiten mit
gemischter Sympto­matik unzureichend beurteilen und fehlerhaft behandeln
würden. Dieses Risiko könnte durch eine Zusatzausbildung und die nach der
Diplomierung in unselbständiger Stellung erworbene Berufserfahrung vermindert
werden (vgl. ZBl 93/1992 S. 74 E. 6). Soll die Spe­zialausbildung,
die das Merkblatt der Gesundheitsdirektion den Psychologen abverlangt, dieses
Risiko vermindern, so muss sie allenfalls auch Teile der medizinischen Grundaus­bildung
enthalten und kann jedenfalls nicht mit der Facharztausbildung von Assistenzärz­ten
gleichgesetzt werden.
c) Hinsichtlich der vom Beschwerdeführer bei K absolvierten
Ausbil­dung in kör­perorientierter Psychotherapie hat sich die
Gesundheitsdirektion in der ange­fochtenen Verfügung auf den Hinweis
beschränkt, der Lehrgang 1996 – 1999 sei bereits von der CHARTA
überprüft und für ungenügend befunden worden. Eine Auseinanderset­zung mit den
Gründen der Verweigerung jedoch fand entgegen dem unter E. 4 c vorste­hend
ausge­führ­ten nicht statt. Dieser Mangel kann im Beschwerdeverfahren ohne
Weiteres geheilt werden, wenn das Verwaltungsgericht die Prüfung seinerseits
nachholt.
Aus den Anworten der Ausbildungsinstitution vom
18. Februar 2000 (act. --) geht hervor, dass der
theoretisch-praktische Teil der Ausbildung aus Kursblöcken mit insgesamt
196 Stunden besteht. Bereits vom Umfang her erweist sich dieses Angebot,
das zudem nicht nur Theorie enthält, als unzureichend. Auch in Bezug auf
Selbsterfahrung und Super­vision verlangt der Lehrgang nur 40 Stunden
Gruppensupervision und 20 bzw. 50 Stunden Selbsterfahrung in der
spezifischen Methode (Fragen 4 und 9). Nachdem das Ausbildungs­institut
nunmehr seinen Lehrgang auf eine fünfjährige Ausbildungszeit erweitert hat,
fand er im Jahre 2000 die Anerkennung der CHARTA (act. --). Das Institut
bietet den Absol­ven­ten des dreijährigen Fortbildungsgangs nunmehr auch eine
Ausbildungsergänzung auf dem Niveau der CHARTA an.
Die Schlussfolgerung der Gesundheitsdirektion, wonach der
fragliche dreijährige Lehrgang des Beschwerdeführers in körperorientierter
Psychotherapie nicht genüge, er­weist sich daher als zutreffend und angemessen.
d) Beim Lehrgang in Paar- und Familientheorie bei F ortete die
Gesund­heitsdirek­tion Ausbildungsdefizite im theoretischen Bereich sowie im
fehlenden konzep­tionellen Einbezug der Selbsterfahrung.
Das theoretische Ausbildungsangebot erstreckt sich nach den
Angaben des Instituts (act. --) auf sieben Seminare mit insgesamt
252 Stunden und ist damit bereits vom Um­fang her ungenügend. Weiter ist
unbestritten, dass der Lehrgang den Absolventen selber keine Selbsterfahrung
anbietet, sondern verlangt, dass diese entweder bereits vor der Auf­nahme oder
aber während des Lehrgangs bei einem externen Therapeuten absolviert wird.
Dieser fehlende Einbezug der Selbsterfahrung wiegt schwer, da nur die laufende
Reflexion und Herstellung von Bezügen zu den beiden anderen
Ausbildungselementen Theorie und Super­vision eine integrale Spezialausbildung
garantiert. Dies hat gerade auch in der phasi­schen Familientherapie zu gelten,
wo ganz verschiedene therapeutische Methoden und Tech­niken zur Anwendung
gelangen können.
Angesichts dieser Ausbildungsdefizite durfte die
Gesundheitsdirektion mit Recht darauf verzichten, die aufgetauchten
Widersprüche zwischen den Angaben des Instituts zu den theoretischen
Kursinhalten und den Kursunterlagen im Einzelnen weiter abzuklären.
e) Erfüllt der Beschwerdeführer demnach die notwendigen
Voraussetzungen für eine Berufszulassung nicht, so ist die Bewilligung zu
verweigern. In Ermangelung einer integralen Spezialausbildung kann die
Bewilligung auch nicht von der Erfüllung zweck­mäs­siger Auflagen abhängig
gemacht werden, wie er dies eventualiter verlangt.
Die Beschwerde ist demgemäss vollumfänglich abzuweisen.
6. ...
Demgemäss entscheidet
das Verwaltungsgericht:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
...