zh_verwaltungsgericht · VB.2017.00562 · 2019-03-07 · de

regionale Richtplanung | Regionale Richtplanung. Bei der Überprüfung von regionalen Richtplänen kann das Verwaltungsgericht lediglich eine Rechtskontrolle vornehmen (E. 2.3). Das kommunale Recht ist dem regionalen Richtplan nicht übergeordnet, vielmehr hat die Gemeinde die entsprechenden Zielsetzungen und Handlungsaufträge im Rahmen des übergeordneten Rechts und der übergeordneten Planung u.a. im Rahmen der kommunalen Planung umzusetzen (E. 5.3). Die in § 7 PBG normierte Verpflichtung zur Anhörung und öffentlichen Auflage richtet sich an die Planungsträger und bezieht sich auf die Aufstellung und Änderung von Richt- und Nutzungsplänen. Keine solche Verpflichtung besteht bei der Festsetzung von regionalen Richtplänen durch den Regierungsrat (E. 6.3). In den verschiedenen vom Regierungsrat vorgenommenen Änderungen lassen sich keine Rechtsverletzungen erblicken (E. 5-12). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 19..2.07.0 VB.2017.00562
Zurich Verwaltungsgericht 19..2.07.0 VB.2017.00562
Zurigo Verwaltungsgericht 19..2.07.0 VB.2017.00562

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00562
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Geschäftsnummer:
VB.2017.00562
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 07.03.2019
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 21.11.2019 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
regionale Richtplanung
Regionale Richtplanung.
Bei der Überprüfung von regionalen Richtplänen kann das Verwaltungsgericht lediglich eine Rechtskontrolle vornehmen (E. 2.3). Das kommunale Recht ist dem regionalen Richtplan nicht übergeordnet, vielmehr hat die Gemeinde die entsprechenden Zielsetzungen und Handlungsaufträge im Rahmen des übergeordneten Rechts und der übergeordneten Planung u.a. im Rahmen der kommunalen Planung umzusetzen (E. 5.3). Die in § 7 PBG normierte Verpflichtung zur Anhörung und öffentlichen Auflage richtet sich an die Planungsträger und bezieht sich auf die Aufstellung und Änderung von Richt- und Nutzungsplänen. Keine solche Verpflichtung besteht bei der Festsetzung von regionalen Richtplänen durch den Regierungsrat (E. 6.3). In den verschiedenen vom Regierungsrat vorgenommenen Änderungen lassen sich keine Rechtsverletzungen erblicken (E. 5-12).
Abweisung.
Stichworte:
GEMEINDEAUTONOMIE
GRÜNFLÄCHE
KOGNITION
MEHRWERTAUSGLEICH
ÖFFENTLICHER VERKEHR
REGIONALER RICHTPLAN
RICHTPLÄNE (PLANUNGSGRUNDSÄTZE)
SEILBAHN
VELOVERKEHR
Rechtsnormen:
§ 7 Abs. II PBG
Art. 5 Abs. I RPG
Art. 9 Abs. I RPG
§ 49 VRG
§ 50 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2017.00562
Urteil
der 3. Kammer
vom
7. März 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser,
Ersatzrichter Christian Mäder,
Gerichtsschreiberin Nicole Bürgin.
In Sachen
Stadt Zürich,
vertreten durch den Gemeinderat, dieser vertreten
durch RA A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend
regionale Richtplanung,
hat
sich ergeben:
I.
A.
Der
Kantonsrat setzte am 18. März 2014 den kantonalen Richtplan fest, der als
Grundlage für die Gesamtrevision der regionalen Richtpläne dient. Am
29. April 2015 erteilte der Bundesrat hierzu seine Genehmigung.
B.
Der
regionale Richtplan der Stadt Zürich stammt aus dem Jahr 2000 (RRB
Nr. 894/2000). Am 6. April 2016 verabschiedete der Gemeinderat der
Stadt Zürich dessen Gesamtüberarbeitung zuhanden des Regierungsrates zur
Festsetzung. Gegen diesen Beschluss wurden keine Rechtsmittel eingelegt und die
Frist für die Ergreifung eines Referendums lief unbenutzt ab.
C.
Mit
Beschluss vom 21. Juni 2017 (RRB 576/2017) setzte der Regierungsrat den
revidierten regionalen Richtplan fest (Dispositiv Ziffer I). Dabei änderte
er die Vorlage des Gemeinderates in zahlreichen Punkten (Dispositiv
Ziffer II).
II.
Mit Beschwerde vom 4. September 2017 liess der
Gemeinderat der Stadt Zürich dem Verwaltungsgericht – unter Zusprechung einer
Parteientschädigung – beantragen:
"Ziff. II des Beschlusses sei teilweise aufzuheben
und es sei der Regierungsrat anzuweisen, folgende Kapitel im Wortlaut gemäss
Verabschiedung des Gemeinderats vom 6. April 2016 zuhanden des
Regierungsrats wie folgt festzusetzen: …"
Namens
des Regierungsrats beantragte die Baudirektion unter Hinweis auf einen
Mitbericht des Amts für Raumentwicklung am 3. Oktober 2017 die Abweisung
der Beschwerde.
III.
Mit Eingabe vom 25. Januar 2019 liess der
Regierungsrat beantragen:
"1.       Es sei durch das Verwaltungsgericht
festzustellen, dass die Festlegung des regionalen Richtplans Stadt Zürich,
Kap. 4.3.2, Öffentlicher Verkehr, Karteneinträge, Tab. 4.11,
Seilbahnvorhaben Objekt Nr. 65, Seilbahn/Gondelbahn; Bereich
Landiwiese/Belvoirpark bis Zürichhorn, wie sie mit RRB 576/2017 vom
21. Juni 2017 durch den Regierungsrat festgesetzt wurde, unangefochten in
Rechtskraft erwachsen ist.
2.        Es sei der Regierungsrat bzw. die
verwaltungsintern zuständige Baudirektion einzuladen, die Teilinkraftsetzung in
den gesetzlich vorgesehenen Publikationsorganen zu publizieren."
Die
Stadt Zürich beantragte am 28. Februar 2019 die Abweisung dieser Anträge.
Auf
die Erwägungen des Regierungsratsbeschlusses und die Parteivorbringen ist,
soweit wesentlich, in den nachfolgenden Urteilsgründen zurückzukommen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Gemäss § 32 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes
vom 7. September 1975 (PBG) setzt der Regierungsrat die regionalen
Richtpläne fest. Sein Beschluss vom 21. Juni 2017 bildet einen Akt im Sinn
von § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG), der gemäss § 19 Abs. 2 lit. a VRG zwar
nicht mit Rekurs, jedoch gestützt auf § 41 Abs. 1 VRG direkt mit
Beschwerde an das Verwaltungsgericht anfechtbar ist.
1.2
Die Beschwerdeberechtigung stellt eine Prozessvoraussetzung
dar, die von Amtes wegen zu prüfen ist (vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014, [Kommentar VRG], § 21 N. 7). Nach
§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden zur Beschwerde
legitimiert, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt sind
und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben
(lit. a), die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder
Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung von gesetzlichen
Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind,
insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder
Verwaltungsvermögen (lit. c).
Richtpläne
sind gemäss Art. 9 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni
1979 (RPG) und § 19 Abs. 1 PBG allein für Behörden verbindlich. Zur
Anfechtung sind daher nur betroffene Gemeinden, nicht aber Private berechtigt
(Tobias Jaag/Markus Rüssli,
Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons
Zürich, 4. A., Zürich etc. 2012, Rz. 4453). Die Beschwerdeführerin
macht vorliegend geltend, sie sei durch die Richtplanfestsetzung gemäss dem
Beschluss des Beschwerdegegners in ihrer durch Art. 50 Abs. 1 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) und Art. 85 der Kantonsverfassung
vom 27. Februar 2005 (KV) garantierten Gemeindeautonomie in
Planungsangelegenheiten verletzt worden. Ihre Legitimation zur
Beschwerdeerhebung ist folglich gestützt auf § 49 in Verbindung mit
§ 21 Abs. 2 lit. b VRG zu bejahen (vgl. VGr, 3. April 2014,
VB.2012.00713, E. 1.2.1, mit Hinweis). Für das Eintreten auf das
Rechtsmittel ist einzig entscheidend, dass das be
schwerdeführende
Gemeinwesen durch einen Akt in seiner Eigenschaft als Träger hoheitlicher
Gewalt berührt ist und eine Verletzung der Autonomie geltend macht. Ob die
beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht, ist hingegen keine Frage des
Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (BGE 136 I 265 E. 1.3, mit
Hinweis auf BGE 135 I 43 E. 1.2; VGr, 22. August 2013, VB.2013.00150,
E. 1.3).
1.3
Beim angefochtenen Beschluss handelt es sich um eine
verfahrensabschliessende Anordnung im Sinn von § 41 Abs. 3 in
Verbindung mit § 19a Abs. 1 VRG. Diese ist einem Endentscheid
gleichzustellen.
2.
2.1
Die
Kognition
des Verwaltungsgerichts bestimmt sich nach § 50 VRG.
Mit Beschwerde können grundsätzlich nur Rechtsverletzungen (einschliesslich
Ermessensmissbrauch, Ermessensüber- und Ermessensunterschreitung) sowie die
unrichtige oder ungenügende Feststellung des entscheidwesentlichen Sachverhalts
gerügt werden (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1
lit. a und b). Die Überprüfung der Angemessenheit eines Verwaltungsaktes
ist dem Verwaltungsgericht demgegenüber nur dann erlaubt, wenn ein Gesetz dies
vorsieht (§ 50 Abs. 2 VRG).
2.2
Art. 29a BV garantiert den Zugang zu einem unabhängigen
Gericht, das jede Rechts- und Sachverhaltsfrage umfassend überprüfen kann (BBl
1997 I 523). Nicht vorgeschrieben ist, dass darüber hinaus auch die Möglichkeit
besteht, Verwaltungsakte auf Unangemessenheit hin zu beurteilen (René
Rhinow/Heinrich Koller/Christina Kiss/Daniela Thurnherr/Denise Brühl-Moser,
Öffentliches Prozessrecht, 2. A., Basel 2010, Rz. 434). Auch
gemäss Art. 110 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG)
haben die Kantone, soweit sie nach diesem Gesetz als letzte kantonale Instanz
ein Gericht einzusetzen haben, zu gewährleisten, dass dieses Gericht oder eine
vorgängig zuständige andere richterliche Behörde den Sachverhalt frei prüft und
das massgebende Recht von Amtes wegen anwendet. Diese Bestimmung verlangt indes
ebenfalls keine Angemessenheitskontrolle. Den Kantonen ist es jedoch
unbenommen, eine solche vorzusehen, und freilich kann sich auch aus
Spezialgesetzen eine Verpflichtung zur Ermessensüberprüfung ergeben (VGr,
17. Mai 2011, VB.2011.00266, E. 2.2; Bernhard Ehrenzeller in: Marcel
Alexander Niggli/Peter Übersax/Hans Wiprächtiger/Lorenz Kneubühler, Basler
Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 3. A. 2017, Art. 110 N. 15;
Hansjörg Seiler in: Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich/Niklaus
Oberholzer, Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2. A., Bern 2015, Art. 110
N. 18).
2.3
Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG, der die volle
Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde vorsieht, ist als
verfahrensrechtliche Mindestanforderung nur auf Verfügungen und Nutzungspläne
anwendbar, die sich auf das RPG und seine kantonalen und eidgenössischen
Ausführungsbestimmungen stützen (Art. 33 Abs. 2 RPG; Bernhard
Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 33 N. 17).
Bundesrechtlich nicht vorgesehen ist demgegenüber die Möglichkeit, Richtpläne
wie den vorliegend umstrittenen mit einem kantonalen Rechtsmittel anzufechten
(Heinz Aemisegger/Stephan Haag in: Heinz Aemis­egger/Alfred Kuttler/Pierre
Moor/Alexander Ruch/Pierre Tschannen [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über
die Raumplanung, Zürich etc. 2010, Art. 33 N. 49; vgl. VGr,
27. März 2013 VB.2012.00794, E. 2.6). Das Verwaltungsgericht hat
vorliegend somit bloss eine Rechtskontrolle vorzunehmen und kann nicht
überprüfen, ob der Entscheid des Beschwerdegegners unangemessen ist (ebenso
VGr, 3. April 2014, VB.2012.00713, E. 2.3).
3.
3.1
Gemeinden sind in
einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend
ordnet, sondern ihn teilweise oder ganz der Gemeinde zur Regelung überlässt und
ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der
geschützte Autonomiebereich kann die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener
kommunaler Vorschriften betreffen oder sich auf einen entsprechenden Spielraum
bei der Anwendung übergeordneten kantonalen oder eidgenössischen Rechts
beziehen. Für den Schutz der Gemeindeautonomie bedarf es keiner Autonomie in
einem ganzen Aufgabengebiet; es genügt eine relativ erhebliche
Entscheidungsfreiheit im streitigen Bereich. Im Einzelnen ergibt sich der
Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich
anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (vgl. BGE 136 I 395
E. 3.2.1).
3.2
Art. 85 KV sieht
bezüglich des vorliegend zu beurteilenden Falls keine Schranken bei der
Umschreibung der Gemeindeautonomie vor. Die Autonomie der Beschwerdeführerin
reicht vorliegend deshalb so weit, wie es das PBG zulässt (vgl. BGE 136 I 395
E. 3.2.2).
3.3
Nach Art. 9
Abs. 1 RPG und § 19 Abs. 1 PBG ist der regionale Richtplan für
die Beschwerdeführerin verbindlich (vorn E. 1.2). Die Planungen unterer
Stufen haben denjenigen der oberen Stufe, die Nutzungsplanungen jeder Art und
Stufe der Richtplanung zu entsprechen (§ 16 Abs. 1 PBG). Gemeinden
ist es deshalb verwehrt, richt- oder nutzungsplanerische Massnahmen oder Entscheide
zu treffen, die den Vorgaben eines übergeordneten Richtplans entgegenstehen.
Der angefochtene Beschluss vom 21. Juni 2017 tangiert deshalb die
Beschwerdeführerin in ihren hoheitlichen Befugnissen (vgl. BGE 119 Ia 285
E. 4a). § 16 Abs. 2 PBG sieht zwar vor, dass Abweichungen der
unteren von der oberen Planungsstufe zulässig sind, wenn sie sachlich
gerechtfertigt und von untergeordneter Natur sind. Den Gemeinden verbleibt
somit im Allgemeinen auch unter der Herrschaft eines übergeordneten Richtplans
eine erhebliche Entscheidungsfreiheit und daher grundsätzlich auch Autonomie.
Indessen kann ein übergeordneter Richtplan auch absolute Schranken enthalten,
die den Gemeinden die Entscheidungsfreiheit in einzelnen Bereichen gänzlich
entziehen (BGE 111 Ia 129 E. 5b, betreffend § 47 Abs. 1 PBG).
Generell haben die Gemeinden in der Richtplanung nur einen relativ geringen
Spielraum (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und
Baurecht, Band 1, 5. A., Zürich 2011, S. 109). Im Rahmen der
Nutzungsplanung kommt ihnen demgegenüber aufgrund der §§ 2 lit. c und
45 ff. PBG Autonomie zu (BGE 136 I 265 E. 2.2, 119 Ia 285 E. 4b;
Tobias Jaag in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.],
Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 85
N. 11).
4.
Von den verschiedenen
Änderungen, die der Regierungsrat an dem vom Gemeinderat am 6. April 2016
verabschiedeten Antrag zum Richtplantext vorgenommen hat, ist die Mehrheit
unangefochten geblieben. Im Streit liegen daher nur die nachfolgend aufgeführten,
von den Beschwerdeanträgen betroffenen Passagen (die nachfolgend aufgeführten
Titel, Systematik und Seitenzahlen entsprechen dem Richtplantext des
Gemeinderats).
5.
Ziele für die räumliche Entwicklung/stadtverträgliche Mobilität
(Ziffer 1.3.1, S. 19)
5.1
Der
Regierungsrat änderte diesen Eintrag im Festsetzungsbeschluss vom 21. Juni
2017 wie folgt (
unterstrichen
= Version Festsetzungsbeschluss
Regierungsrat;
durchgestrichen
= Version Richtplantext Gemeinderat):
"…Das durch die
Bevölkerungszunahme ausgelöste Mobilitätswachstum ist
möglichst
vollumfänglich
mit dem öffentlichen sowie mit dem Velo- und Fussverkehr zu bewältigen
und
wird durch Sharing-Konzepte optimiert
."
Hierzu erwog er, dass der Antrag des Gemeinderats zu einer
Plafonierung des motorisierten Individualverkehrs (MIV) führen würde, was als
unrealistisch erscheine. Deshalb sei dieses Ziel im Einklang mit dem kantonalen
Richtplan zu relativieren. Ferner gebe es Alternativen zu Sharing-Konzepten,
weshalb deren Erwähnung im regionalen Richtplan weder vollständig noch
stufengerecht wäre. In der Beschwerdeantwort hält er an seinem Standpunkt fest.
5.2
Die
Beschwerdeführerin beantragt, der Richtplantext sei in der vom Gemeinderat
verabschiedeten Fassung festzusetzen. Zur Begründung macht sie geltend, dass
die Entwicklung der Siedlungsstruktur gemäss kantonalem Richtplan
schwerpunktmässig auf den öffentlichen Verkehr auszurichten sei, dieser also
mindestens die Hälfte des nicht auf Fussgänger und Velos entfallenden
Mobilitätszuwachses zu übernehmen habe. Wenn der kantonale Richtplan verlange,
dass die Zentrumsgebiete einen wesentlichen Beitrag hierzu leisten müssten,
hätten sich urbane Zentren die Plafonierung des MIV zum Ziel zu setzen. Sodann
sei die Stadt Zürich laut Art. 2
quinquies
ihrer Gemeindeordnung vom 26. April
1970 (GO) verpflichtet, Massnahmen zum Schutz der Bevölkerung vor den negativen
Auswirkungen des Verkehrs zu treffen. Schliesslich hätten die Stimmberechtigten
der Stadt Zürich im September 2011 die Städteinitiative angenommen, die eine Reduktion
des MIV um 10 % verlange.
5.3
Der
kantonale Richtplan hält in Ziffer 4.1.1 lit. b fest, dass der
öffentliche Verkehr mindestens die Hälfte des nicht auf die Fussgänger und
Velos entfallenden Zuwachses zu übernehmen habe. In den Stadtlandschaften
Zürich, Winterthur, Glatt- und Limmattal sowie zwischen den Zentren sei auf
einen besonders hohen Anteil des öffentlichen Verkehrs hinzuwirken. Wie diese
Formulierung zeigt, soll in den genannten Gebieten der MIV zwar eingedämmt,
nicht aber gänzlich plafoniert werden. Ob das von der Beschwerdeführerin
verfochtene Ziel überhaupt realisierbar wäre oder übergeordnetem Recht
zuwiderliefe, kann offenbleiben. Soweit sich die Beschwerdeführerin aber auf
Art. 2
quinquies
ihrer Gemeindeordnung als übergeordnetes Recht
beruft, kann ihr nicht gefolgt werden. Das kommunale Recht ist dem regionalen
Richtplan nicht übergeordnet, vielmehr hat die Gemeinde die entsprechenden
Zielsetzungen und Handlungsaufträge in ihrer Gemeindeordnung im Rahmen des
übergeordneten Rechts und der übergeordneten Planung u.
a. im Rahmen der kommunalen Planung
umzusetzen. Jedenfalls erweist sich die vom Regierungsrat vorgenommene
Korrektur als sachgerecht. Dasselbe gilt für die Streichung des Passus
betreffend die Sharing-Konzepte als in einem regionalen Richtplan nicht
stufengerechte Festlegung. Zudem ist nicht ersichtlich, wie solche Konzepte in
der kommunalen Richtplanung konkretisiert und in der Nutzungsplanung umgesetzt
werden sollen.
6.
Differenzierung der Stadtstruktur/kompakter Stadtkörper
(Ziffer 2.1.2, Tab. 2.1, S. 26)
6.1
Der
Regierungsrat ordnete im angefochtenen Festsetzungsbeschluss folgende Anpassung
an:
"…
Die Sicherung des Frei-
und Grünraumbedarfs ist parallel zur angestrebten Dichte gewährleistet. Neben
Erholungsraum und Aufenthaltsqualität von Strassenräumen, öffentlichen Plätzen,
Parks und halbprivaten Innenhöfen sichern Pocket-Parks, vertikale Begrünungen
und ökologische Vernetzungskorridore Kühlung und einen gut durchlüfteten
Stadtkörper
. Öffentliche Plätze und Pärke sowie halbprivate Innenhöfe
bis
hin zu kleinräumigen Grünvolumen
bieten Erholungs- und
Aufenthaltsmöglichkeiten.
Sie tragen zusammen mit angemessenen Grünvolumen
und hohen gestalterischen Qualitäten der Strassenräume zur Kühlung und zu einem
gut durchlüfteten Stadtkörper und letztlich zu einer guten Siedlungsqualität
bei
."
Dazu führte er aus, dass im Unterschied zum Grünbereich im
kompakten Stadtkörper andere Anforderungen an die Begrünung zu stellen seien
und diese die angestrebte Entwicklung nicht unterwandern dürfe. Zugleich gelte
es jedoch, eine hohe Siedlungsqualität zu sichern. Laut Beschwerdeantwort
verkennt er die Notwendigkeit nicht, auch in dicht bebauten Gebieten Freiräume
zu schaffen und ein gutes Stadtklima anzustreben. Die angefochtene Version sei
umfassender und klarer als jene des Stadtrats. Für das Postulat der vertikalen
Begrünung fehle eine gesetzliche Grundlage, die dessen Umsetzung in der
Nutzungsplanung oder einem baurechtlichen Verfahren ermöglichen würde.
6.2
Auch in
diesem Punkt verlangt die Beschwerdeführerin, der Richtplantext sei in der von
ihr beantragten Form festzulegen. Dazu führt sie aus, dass die Zielsetzungen
der Siedlungsentwicklung und Qualitätssicherung untrennbar miteinander
verbunden seien. Der Gemeinderat habe hierzu eine Lösung präsentiert, die der
Regierungsrat ohne ersichtlichen Grund verwässert habe. Die ökologischen
Vernetzungskorridore, die vertikale Begrünung und der angestrebte Grünraum
seien im Zusammenhang mit der Durchlüftung und dem Stadtklima zentral. Zur
Sicherung von öffentlichem Grünraum verpflichte sie auch Art. 2
octies
GO. Wenn die Baudirektion eine Erhöhung der Nutzungsdichte ohne Einbussen bei
der Siedlungsqualität anstrebe, müssten diese Elemente, insbesondere der
Grünraum, schon auf der Ebene der regionalen Richtplanung spezifisch ausgestaltet
werden. Schliesslich sei die Formulierung des Frei- und Grünraumbedarfs
Gegenstand der öffentlichen Planauflage gewesen; eine allfällige Änderung würde
daher nach § 7 Abs. 2 PBG eine erneute Auflage dieses Richtplanteils
erfordern.
6.3
Beide
Parteien sind sich darin einig, dass insbesondere in Bereichen mit dichter
baulicher Nutzung begrünte Freiräume zu schaffen sind, die wiederum die
Belüftung begünstigen und so die Siedlungsqualität fördern. Inwiefern sich
dieses Ziel mit der vom Gemeinderat verabschiedeten Fassung des Richtplans
besser verwirklichen lasse als mit jener des Regierungsrats, ist nicht
ersichtlich; jedenfalls erscheint letztere nicht als rechtsverletzend. Ohnehin
ist fraglich, ob sich auf der Stufe eines regionalen Richtplans enthaltene
Festlegungen wie "Pocket-Parks", "vertikale Begrünungen"
sowie ökologische Vernetzungskorridore auf der Ebene der Nutzungsplanung und
damit grundeigentümerverbindlich durchsetzen lassen. Die in § 7 PBG
normierte Verpflichtung zur Anhörung und öffentlichen Auflage richtet sich an
die Planungsträger und bezieht sich auf die Aufstellung und Änderung von Richt-
und Nutzungsplänen. Keine entsprechende Verpflichtung statuieren §§ 2, 5
und 7 PBG bei der Festsetzung von solchen Plänen durch die Baudirektion bzw. den
Regierungsrat. Eine solche Anhörungspflicht ergibt sich auch nicht aus dem RPG.
7.
Massnahmen
(Ziffer 2.1.3 lit. a, b und d, S. 30)
7.1
Der
Regierungsrat nahm folgende Änderung von lit. a vor, weil diese
Formulierung im regionalen Richtplan nicht stufengerecht sei und die Auflistung
eine zufällige und damit unvollständige Auswahl der auf Stufe Nutzungsplanung
zu beachtenden Aspekte darstelle:
"Verdichtungsreserven
aktivieren und ausschöpfen: Die Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich weist
umfangreiche bauliche Reserven aus, deren Aktivierung grosse Bedeutung zukommt.
Die Stadt fördert mit geeigneten Massnahmen die Nutzung der Reserven.
unter
gebietsweiser Berücksichtigung von:
-
ausreichender Versorgung mit Grün- und Freiräumen
-
ausreichender Erschliessung
-
Möglichkeit zum Abwickeln des Mehrverkehrs
-
angemessener Schaffung von preisgünstigem Wohnraum.
"
Diese Begründung des Regierungsrats überzeugt. Weshalb die
Rahmenbedingungen für die vorzunehmende Verdichtung in der von ihr beantragten
Weise schon auf regionaler Stufe festzulegen sei, vermag die Beschwerdeführerin
nicht darzutun.
7.2
Sodann
änderte der Regierungsrat deswegen folgende Formulierung des letzten Absatzes
von lit. b, weil erst das vorgesehene Mehrwertausgleichsgesetz eine gesetzliche
Grundlage für den Ausgleich von Planungsvorteilen schaffe:
"…
Für
Planungsvorteile, die durch die Schaffung zusätzlicher Verdichtungspotenziale
entstehen,
ist ein angemessener Ausgleich anzustreben
sind angemessen
auszugleichen
."
Nach zutreffender Auffassung des Regierungsrats muss der
in Art. 5 Abs. 1 RPG verankerte bundesrechtliche Gesetzgebungsauftrag
in einem kantonalen Erlass umgesetzt werden (Waldmann/Hänni, Art. 5
N. 8). Weil dies im Kanton Zürich bis heute nicht geschehen ist und erst
teilweise mit der Grundstückgewinnsteuer erfolgt, trägt die Formulierung des
Regierungsrats der aktuellen Rechtslage Rechnung und wäre die von der
Beschwerdeführerin verfochtene missverständlich.
7.3
Sodann
akzeptierte der Regierungsrat in lit. d zwar den ersten Absatz betreffend
Erhöhung des Anteils von preisgünstigen Wohnungen und solchen im Eigentum von
gemeinnützigen Wohnbauträgern, strich indessen folgenden zweiten Absatz:
"
Bei Neubauten,
Ersatzneubauten und Baurechten von gemeinnützigen Bauträgern wirkt die Stadt
mit geeigneten Massnahmen darauf hin, dass ein Mindestanteil der erstellten
Wohnungen subventioniert werden.
"
Die Beschwerdeführerin, welche sich für die Beibehaltung
dieses Passus wehrt, vermag die Feststellung des Regierungsrats nicht zu
entkräften, dass keine gesetzliche Grundlage besteht, wonach in der
Nutzungsplanung eine Quote von subventionierten Wohnungen vorgeschrieben werden
kann. Jedenfalls kann der Kanton, der den regionalen Richtplan festsetzt, die
Beschwerdeführerin nicht dazu verpflichten. Mithin kann eine entsprechende
Regelung auch nicht Inhalt eines regionalen Richtplans bilden.
8.
Massnahmen
(Ziffer 2.4.1, S. 45)
8.1
Der
Regierungsrat erachtete die besondere Hervorhebung von Frei- und Grünflächen
für unnötig und nahm daher folgende Änderung vor:
"a)
Erhaltung des baulichen Grundmusters der Jahrhundertwende
In den an die Innenstadt angrenzenden Gebieten mit ihrer urbanen Nutzweise und
zumeist hohen Dichte wird das
bauliche
städtebauliche
Grundmuster
inklusive der Frei- und Grünflächen (namentlich Parkanlagen, Innenhöfe,
Vorgärten)
so erhalten, wie es in der Zeit der grossen Stadtentwicklung im
späten 19. und frühen 20. Jahrhundert entstanden ist."
In der Beschwerdeantwort führte er dazu aus, es seien
keine besonderen Gründe ersichtlich, weshalb die öffentlichen Interessen an Frei-
und Grünflächen in diesem Zusammenhang und im Verhältnis zu weiteren
öffentlichen Interessen im Sinn einer vorstrukturierten Interessenabwägung
besonders gewichtet werden sollten.
8.2
Die
Beschwerdeführerin hält dem entgegen, es sei dem Gemeinderat ein Anliegen
gewesen, die Erhaltung der Innenhöfe und Vorgärten deswegen besonders zu
betonen, weil diese unter Druck ständen und öfter aus dem Inventar entlassen
würden. Die Streichung des Begriffs "Parkanlagen" werde akzeptiert,
nicht aber der Begriffe "Innenhöfe, Vorgärten". Der Regierungsrat
habe hier zu Unrecht in die Autonomie der Gemeinde eingegriffen.
8.3
Die
Parteien stimmen darin überein, dass das gewachsene städtebauliche Grundmuster
erhalten bleiben soll. Im Streit liegt einzig die Frage, ob dieses Muster im
Sinn des Beschwerdeantrags einer zusätzlichen Präzisierung bedürfe oder nicht.
Wenn der Regierungsrat eine solche für unnötig befunden hat, liegt dies in
seinem Ermessen als Festsetzungsinstanz und ist darin somit keine
Rechtsverletzung zu erblicken. Zumal die Beschwerdeführerin nicht darlegt, ob
überhaupt und wie sich die Änderung auf die Nutzungsplanung konkret auszuwirken
vermag, kann von einer Missachtung der Gemeindeautonomie keine Rede sein.
9.
Öffentlicher Verkehr/Karteneinträge/Tramstrecken
(Ziffer 4.3.2,
Tab. 4.6, S. 118, Nr. 2)
9.1
Der
angefochtene Festsetzungsbeschluss enthält folgende Änderung:
"Das
Tramnetz ist wie folgt zu bereinigen:
2; Tram Vulkanstrasse; Anbindung geplantes Eisstadion; Tramverlängerung
Vulkanplatz - Vulkanstrasse - Eisstadion; kurzfristig
12; Tram Altstetter-/Rautistrasse; Erschliessung Freilager-Areal;
Tramverbindung Bahnhof Altstetten - Altstetterstrasse - Rautistrasse;
Nachfragepotenzial
und Linienführung prüfen
; langfristig
ergänzen:
2; Tram Altstetterstrasse; Anbindung regionaler ÖV an
Grobverteiler; Tramnetzergänzung Lindenplatz - Bahnhof Altstetten; langfristig
"
Hierzu hielt der Regierungsrat fest, dass die Entwicklung
der Traminfrastruktur in der Stadt Zürich in der Studie "züri-linie
2030" vertieft untersucht worden sei. Das Objekt "Tram
Vulkanstrasse" sei nicht Bestandteil des in der Studie enthaltenen
Zielbildes. Für diese Tramlinie fehlten die planerischen Grundlagen und der
Nachweis des Bedarfs bzw. der Wirtschaftlichkeit. In der Beschwerdeantwort
führte er ergänzend aus, dass die Grundlagen grösstenteils durch die städtische
Verwaltung erarbeitet worden seien. Die Einträge im Richtplan hätten sich auf
sachkundig erarbeitete Untersuchungen abzustützen.
9.2
Die
Beschwerdeführerin rügt, dass der Regierungsrat in Willkür verfalle, wenn er
allein auf die Bedarfs- und Wirtschaftlichkeitsplanung durch den ZVV auf
kantonaler bzw. die VBZ auf städtischer Ebene abstelle und so die in der
Richtplanung vorzunehmende Raumsicherung vereitle. Dass die Auffassung von ZVV
und VBZ nicht verbindlich sei, zeige sich am Beispiel der Verbindung
ETH-Hönggerberg, wo der Kantonsrat zu einer abweichenden Beurteilung gelangt
sei. Daher müssten aufgrund eines Richtplaneintrags die Machbarkeit und das
Nachfragepotenzial geprüft werden und nicht umgekehrt. Das "Tram
Vulkanstrasse" sei aufgrund des bewilligten Eisstadions notwendig.
9.3
Auch wenn
die Beschwerdeführerin in der Festlegung von Verkehrsverbindungen im Rahmen des
Gesetzes und der übergeordneten Planung frei ist, macht es Sinn, diese auf
sachkundig durchgeführte Erhebungen abzustützen. Insoweit erscheint die
Argumentation des Regierungsrats als einleuchtend. Zwar mag das vorgesehene
Eisstadion für eine Anbindung an das Tramnetz sprechen; weil dessen
Realisierung mangels rechtskräftig erteilter Baubewilligung aber noch einige
Zeit in Anspruch nimmt, besteht kein Anlass für eine kurzfristige Erweiterung,
sondern bleibt genügend Zeit für weitere Abklärungen. Aufgrund deren kann das
Anliegen der Beschwerdeführerin in einer nachfolgenden Richtplanrevision
geprüft werden.
10.
ÖV/Karteneinträge/Busstrecken
(Ziffer 4.3.2, Tab. 4.9,
S. 122, Nrn. 47, 48 und 50)
10.1
Laut
Festsetzungsbeschluss sind folgende geplante Busverbindungen zu streichen, dies
mit der Begründung, dass deren Notwendigkeit nicht nachgewiesen sei:
"
47;
Busverbindung Altstetter-/Rautistrasse; Vorlaufbetrieb für Tram
Altstetter-/Rauti­strasse; Busverbindung Bahnhof Altstetten - Altstetterstrasse
- Rautistrasse - Flurstrasse - Freilagerstrasse - Albisriederstrasse -
Rautistrasse; kurzfristig
48; Busverbindung Hauptbahnhof - Rütihof; Anbindung Rütihof via Am Wasser;
Busverbindung Hauptbahnhof - Am Wasser - Rütihof; kurzfristig
50; Busverbindung Witikon - Bahnhof Stettbach; Bustangentiale; Linienführung
grenzüberschreitend mit der Region Glattal festlegen; kurzfristig
"
10.2
Dagegen
führt die Beschwerdeführerin im Wesentlichen die gleichen Argumente wie im
Zusammenhang mit dem Tramnetz ins Feld. Mit Bezug auf die Objekte 47, 48
und 50 macht sie geltend, dass es sich schon heute bzw. in naher Zukunft um
dicht besiedelte Gebiete mit unzureichender Anbindung an den öffentlichen
Verkehr handle.
10.3
Entsprechend
dem in E. 9.3 zum Tramnetz Gesagten ist dem Regierungsrat keine
Rechtsverletzung vorzuwerfen, wenn er sich im Festsetzungsentscheid auf die
Planungsgrundlagen der Beschwerdeführerin abgestützt und aufgrund der aktuellen
Daten die streitbetroffenen Verbindungen für überflüssig befunden hat. Sollten
zusätzliche Abklärungen zu einem anderen Schluss führen, wäre der regionale
Richtplan entsprechend zu revidieren. Von einer Missachtung der
Gemeindeautonomie kann unter diesen Umständen nicht die Rede sein.
11.
ÖV/Karteneinträge/Seilbahnen
(Ziffer 4.3.2, Tab. 4.11,
S. 123, Nrn. 61–63)
11.1
In diesem
Punkt hat der Regierungsrat – mangels planerischer Grundlage und
Bedarfsnachweises – folgende, von der Beschwerdeführerin angefochtene
Änderungen vorgenommen:
"
61;
Verl.gerung Standseilbahn Rigiblick; Standseilbahn - Zentrumsverbindung;
unterirdisch zum Stampfenbachplatz; langfristig
62; Seilbahn Altstetten - ETH Hönggerberg; Seilbahntangentiale
Seilbahnverbindung Bahnhof Altstetten - ETH Hönggerberg; langfristig
63; Seilbahn Hönggerberg - Affoltern; Seilbahntangentiale Seilbahnverbindung
Affoltern - Hönggerberg; langfristig
"
11.2
Die
Beschwerdeführerin betont, dass es sich bei den drei Seilbahnen um Anliegen des
Gemeinderats handle. Der Regierungsrat vermöge nicht zu begründen, weshalb für
die Verbindung Tiefenbrunnen/Lengg/Balgrist eine Prüfung von Nachfragepotenzial
und Linienführung vorgenommen werden könne, nicht aber für die drei streitbetroffenen
anderen. Dass der Regierungsrat willkürlich handle, zeige auch der Vergleich
mit dem Objekt Nr. 65 (Seilbahn Landiwiese/Belvoirpark bis Zürichhorn),
das er trotz fehlenden Bedarfsnachweises wegen der Privatfinanzierung befristet
auf fünf Jahre zulasse.
11.3
Diese
Einwendungen ändern nichts an der berechtigten Forderung des Regierungsrats
nach einer weiteren Klärung der Planungsgrundlagen und des Bedarfs. Wenn die
Beschwerdeführerin eine ungerechtfertigte Bevorzugung der genannten beiden
anderen Seilbahnverbindungen erblickt, wären allenfalls diese zu hinterfragen
gewesen. Hingegen lässt sich aus deren richtplanerischen Behandlung nichts
zugunsten der drei streitbetroffenen Einträge ableiten.
11.4
Mit Bezug
auf das Seilbahnvorhaben Objekt Nr. 65 enthält der Festsetzungsbeschluss
folgende Präzisierung:
"65;
Seilbahn/Gondelbahn;
Bahnhof Tiefenbrunnen bis Wollishofen
; Bereich
Landiwiese/Belvoirpark
bis Zürichhorn
; Seilbahntangentiale;
auf max. 5 Jahre befristete
Seilbahnverbindung vom Bereich
Landiwiese/Belvoirpark bis Zürichhorn
Bahnhof
Wollishofen - Bahnhof Tiefenbrunnen
über den See;
langfristig
kurzfristig
"
Diese Änderung – wie die
meisten anderen Korrekturen – hat die Beschwerdeführerin nicht angefochten. Für
den vom Beschwerdegegner mit Eingabe vom 23. Januar 2019 diesbezüglich
beantragten Feststellungsentscheid besteht kein Rechtsschutzinteresse, umso
weniger, als nunmehr der Endentscheid ergeht.
12.
Veloverkehr/Ziele und Karteneinträge
(Ziffern 4.5.1 und 4.5.2,
S. 133 ff.)
12.1
Der
Regierungsrat verzichtete auf alle Aussagen zu Velostrassen und veränderte den
Antrag des Gemeinderates u.
a.
wie folgt:
"
b)
Velostrassen
Velostrassen sind längere und durchgängige Routen, auf welchen der
Veloverkehr möglichst störungsfrei und ungehindert (genügende Breite,
kreuzungsarm) vorankommt. In Gebieten, wo keine separaten Trassen möglich sind,
können diese Routen örtlich auf wenig befahrenen Strassen – vortrittsberechtigt
gegenüber einmündenden Strassen – geführt werden. Die Nachfrage ist hoch und
deshalb muss auf längeren Abschnitten ein Kreuzen und Überholen gleichzeitig
möglich sein. Der Anschluss an Velostrassen in der Umgebung der Stadt Zürich
ist anzustreben
.
…
104;
Baslerstrasse - Bullingerstrasse - Stauffacherstrasse (bis Feldstrasse);
Velostrasse Aus-/Neubau einzelner Abschnitte zur Vervollständigung; kurzfristig
105; Sonneggstrasse - Scheuchzerstrasse - Irchel; Velostrasse Aus-/Neubau
einzelner Abschnitte zur Vervollständigung; kurzfristig
106; Bachmannweg - Riedhaldenstrasse - Binzmühlestrasse - Zelglistrasse -
Affolternstrasse - Regensbergstrasse; Velostrasse Aus-/Neubau einzelner
Abschnitte zur Vervollständigung; kurzfristig
107; Mühlebachstrasse - Zollikerstrasse; Velostrasse Aus-/Neubau einzelner
Abschnitte zur Vervollständigung; kurzfristig
"
Dazu hielt er fest, dass das Velowegnetz in der Stadt
Zürich in Haupt- und Komfortrouten aufgeteilt sei. Wie die konkrete Umsetzung
in einem Verkehrsregime zu erfolgen habe, sei in nachgelagerten Verfahren zu
prüfen und nicht Gegenstand eines Richtplans. Das Bundesamt für Strassen prüfe
derzeit die für das Regime "Velostrasse" nötigen gesetzlichen
Änderungen. Zur Vermeidung von Missverständnissen seien in den regionalen
Richtplänen einheitliche Begriffe zu verwenden.
12.2
Die
Beschwerdeführerin bringt vor, dass es sich bei den Objekten 105, 106 und 107
um bestehende regionale Radwege handle, bei denen einzelne Abschnitte ausgebaut
oder neu gebaut werden sollten. Der Gemeinderat beabsichtige diesbezüglich,
einen bestimmten Qualitäts- und Ausbaustandard der Velorouten festzusetzen. Er
sei damit einverstanden, dass der Begriff "Velostrasse" durch
"Veloschnellroute" ersetzt werde, nicht aber mit der umfassenden
Streichung der Festlegung. Der Regierungsrat bleibe eine schlüssige Begründung
dafür schuldig, dass der Richtplan nicht das geeignete Instrument für die
Verankerung eines Regimes zu Breite, Vortrittsberechtigung,
Überholmöglichkeiten und Kreuzungen sei. Im Gegenteil erscheine es im Hinblick
auf die Gesetzgebungsabsichten des Bundes für die Stadt Zürich wünschbar, die
Stossrichtung für ein solches Regime im Richtplan zu verankern.
12.3
Das
Bestreben des Regierungsrats, den Veloverkehr in allen regionalen Richtplänen
einheitlich zu regeln, wird von der Beschwerdeführerin zu Recht nicht
bestritten. Ebenso wenig stellt sie in Abrede, dass derzeit auf Bundesebene
Rechtsgrundlagen zu Velostrassen geschaffen werden sollen. Unter diesen
Umständen kann dem Regierungsrat keine Ermessensunterschreitung oder
anderweitige Rechtsverletzung vorgeworfen werden, wenn er – derzeit – nähere
Aussagen zu Velostrassen nicht in einem regionalen Richtplan verankert haben
will. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin macht es keinen Sinn, wenn
eine einzelne Planungsregion mit dem einer allfälligen späteren
gesamtschweizerischen Lösung widersprechenden Regime vorpreschen würde.
13.
Diese Erwägungen führen zur
Abweisung der Beschwerde. Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 VRG). Der unterliegenden Beschwerdeführerin muss entsprechend
eine Parteientschädigung gemäss § 17 Abs. 2 VRG von vornherein
versagt bleiben.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--
Zustellkosten,
Fr. 5'100.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …