zh_verwaltungsgericht · VB.2010.00108 · 2011-05-04 · de

Baubewilligung | Bauverweigerung für Bürogebäude wegen Fehlens der planungsrechtlichen Baureife, da dieses in den voraussichtlich benötigten Baulinienbereich zu liegen käme. Als planungsrechtliche Festlegung kommen alle Normen von planerischer Bedeutung in Frage, namentlich auch Baulinien. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts muss eine beantragte Planänderung hinreichend konkretisiert sein und ernsthafte Realisierungschancen haben, um im Sinn von § 234 PBG berücksichtigt zu werden. Eine hinreichend konkretisierte Planänderung liegt vor, wenn sie von der Gemeindeexekutive ausgeht und ein entsprechender formeller Beschluss der Gesamtbehörde vorliegt. Doch ist nicht erst der formelle Änderungsantrag der Gemeindeexekutive an die Gemeindeversammlung oder zuhanden des Gemeindeparlaments massgebend, da bereits die Vorbereitungsphase der Planung mit der gemäss Art. 4 RPG und § 7 PBG vorgeschriebenen Mitwirkung der Bevölkerung vor einer Präjudizierung geschützt sein muss (E. 4.1). Bei der Baulinienvorlage vom 27. Oktober 2010 handelt es sich um den förmlichen Änderungsantrag der Gemeindeexekutive an das Gemeindeparlament; dasselbe gilt für die Vorlage vom 6. Mai 2009, die im Baubewilligungs- und im Rekursverfahren massgeblich war. Die Anforderungen an eine hinreichend konkretisierte planungsrechtliche Festlegung im Sinn von § 234 PBG - und umso mehr von § 264 PBG - sind damit ohne Weiteres erfüllt (E 4.2). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 11..2.04.0 VB.2010.00108
Zurich Verwaltungsgericht 11..2.04.0 VB.2010.00108
Zurigo Verwaltungsgericht 11..2.04.0 VB.2010.00108

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2010.00108
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Geschäftsnummer:
VB.2010.00108
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 04.05.2011
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 05.04.2012 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Bauverweigerung für Bürogebäude wegen Fehlens der planungsrechtlichen Baureife, da dieses in den voraussichtlich benötigten Baulinienbereich zu liegen käme.
Als planungsrechtliche Festlegung kommen alle Normen von planerischer Bedeutung in Frage, namentlich auch Baulinien. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts muss eine beantragte Planänderung hinreichend konkretisiert sein und ernsthafte Realisierungschancen haben, um im Sinn von § 234 PBG berücksichtigt zu werden. Eine hinreichend konkretisierte Planänderung liegt vor, wenn sie von der Gemeindeexekutive ausgeht und ein entsprechender formeller Beschluss der Gesamtbehörde vorliegt. Doch ist nicht erst der formelle Änderungsantrag der Gemeindeexekutive an die Gemeindeversammlung oder zuhanden des Gemeindeparlaments massgebend, da bereits die Vorbereitungsphase der Planung mit der gemäss Art. 4 RPG und § 7 PBG vorgeschriebenen Mitwirkung der Bevölkerung vor einer Präjudizierung geschützt sein muss (E. 4.1).
Bei der Baulinienvorlage vom 27. Oktober 2010 handelt es sich um den förmlichen Änderungsantrag der Gemeindeexekutive an das Gemeindeparlament; dasselbe gilt für die Vorlage vom 6. Mai 2009, die im Baubewilligungs- und im Rekursverfahren massgeblich war. Die Anforderungen an eine hinreichend konkretisierte planungsrechtliche Festlegung im Sinn von § 234 PBG - und umso mehr von § 264 PBG - sind damit ohne Weiteres erfüllt (E 4.2).
Abweisung.
Stichworte:
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
BAULINIE
BAULINIENBEREICH
BAULINIENVORLAGE
BAUREIFE
INTERESSENABWÄGUNG
PLANÄNDERUNG
PLANUNGSVORLAGE
VERKEHRSBAULINIEN
VERTRAUENSSCHUTZ
VORWIRKUNG
Rechtsnormen:
Art. 110 BGG
§ 234 PBG
§ 264 PBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1.
Abteilung
VB.2010.00108
Urteil
der 1. Kammer
vom
4. Mai 2011
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter François Ruckstuhl, Ersatzrichter
Martin Bertschi,
Gerichtsschreiber
Martin Knüsel.
In Sachen
A AG,
vertreten
durch RA B
und RA C,
Beschwerdeführerin,
gegen
1.
Bausektion der Stadt
Zürich,
2.
Kanton Zürich,
vertreten
durch
Baudirektion Kanton Zürich,
3.
Schweizerische
Bundesbahnen SBB,
Beschwerdegegnerschaft,
betreffend
Baubewilligung,
hat
sich ergeben:
I.
A.
Am
1. April 2004 trat das Gesetz für ein Polizei- und Justizzentrum Zürich
vom 7. Juli 2003 (PJZG; LS 551.4) in Kraft. § 2 PJZG sieht vor, dass
der Kanton zur Verwirklichung des Polizei- und Justizzentrums Zürich (im Folgenden:
PJZ) das Areal Güterbahnhof in Zürich, Grundbuchblatt 01, Kat.-Nr. 02,
erwirbt und auf diesem Areal eine Neuüberbauung erstellt. Im Rahmen eines
Studienauftrags liess die Baudirektion des Kantons Zürich in der Folge
Masterplan-Entwürfe für das Gebiet zwischen Hohlstrasse, Hardplatz, Hardbrücke
und Geleisefeld, das unter anderem das Areal Güterbahnhof umfasst, ausarbeiten.
Gestützt auf den hieraus resultierenden Masterplan Polizei‑/Justizzentrum
Zürich vom 5. Juli 2005 (im Folgenden: Masterplan) setzte die Baudirektion
am 15. März 2007 den kantonalen Gestaltungsplan "PJZ – Polizei- und
Justizzentrum Zürich" (im Folgenden: Gestaltungsplan PJZ) fest. Anders als
ein Entwurf zur Vorprüfung und Anhörung vom 25. April 2005 erstreckt sich
dieser nur auf das Areal Güterbahnhof und sieht im Wesentlichen vor: die
Baubereiche I und II für das PJZ, die Bereiche für die Zu- und Wegfahrt, den
Strassenraum für die interne Erschliessung sowie einen Reservebereich längs des
Letzteren. Die sich weitgehend im Privateigentum befindenden Grundstücke
nördlich der Hohlstrasse zwischen dem Hardplatz und der Einmündung der internen
Hauptachse in die Hohlstrasse sind nicht Gegenstand des Gestaltungsplans PJZ,
nachdem sie im Entwurf vom 25. April 2005 noch dem Baulinienbereich der
verbreiterten Hohlstrasse, dem als Zugang gedachten zentralen Platz sowie den
Baubereichen III und IV zugeteilt worden waren. Der Gestaltungsplan PJZ wurde
am 16. Oktober 2008 rechtskräftig.
B.
Im Jahr
2008 führten die D AG einerseits, Stadt und Kanton Zürich anderseits Gespräche
über einen geeigneten Standort für ein von Ersterer geplantes Geschäftshaus,
das die bestehenden Gebäude auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 03 und 04 in
Zürich ersetzen sollte. Diese Grundstücke befinden sich zwischen dem vom
Gestaltungsplan PJZ erfassten Areal Güterbahnhof und der Hohlstrasse im Bereich
des Masterplans. Am 5. Dezember 2008 stellte die D AG ein Baugesuch
für den Neubau eines Geschäftshauses mit Gastrobereich im Erdgeschoss sowie
Unterniveaugarage auf den genannten Grundstücken sowie auf Kat.-Nr. 05.
C.
Mit
Weisung vom 6. Mai 2009 beantragte der Stadtrat von Zürich dem
Gemeinderat, die nördliche Baulinie der Hohlstrasse zwischen der Seebahnstrasse
und dem Hardplatz um 12 m nach Norden zu verschieben, wodurch der
Baulinienabstand von 24 m auf 36 m vergrössert werde.
D.
Mit
Bauentscheid 691/09 vom 19. Mai 2009 verweigerte die Bausektion der Stadt
Zürich die baurechtliche Bewilligung für das genannte Bauprojekt der D AG
wegen Fehlens der planungsrechtlichen Baureife. Sie begründete dies im
Wesentlichen damit, dass die Anbindung des neuen Stadtteils gemäss Masterplan
von der Hohlstrasse übernommen werden solle, die zu einem Boulevard mit
beidseitig durchgehenden Baumalleen und mittig gelegten Tramgeleisen umgebaut
werden solle. Der Masterplan sehe weiter vor, dass ein Platz den Zugangsraum
des neuen PJZ und den Beginn der internen Hauptachse bilden solle. Das Neubauvorhaben
komme auf eine Tiefe von 12 m in den voraussichtlich benötigten Baulinienbereich
zu liegen, weshalb es nicht bewilligt werden könne. Im Übrigen wurden
ergänzende, nicht abschliessende Hinweise auf weitere baurechtliche Mängel aufgelistet.
II.
Mit Rekurs vom 29. Juni 2009 gelangte die
Baugesuchstellerin – nun unter der Firma A AG – an die Baurekurskommission I.
Sie beantragte die Aufhebung des Bauentscheids und die Rückweisung der Sache an
die Bausektion der Stadt Zürich zum Neuentscheid. Mit Verfügung vom
20. Juli 2009 lud die Baurekurskommission I den Kanton Zürich und die
Schweizerischen Bundesbahnen SBB in das Rekursverfahren bei. Mit Entscheid vom
29. Januar 2010 wies sie den Rekurs ab.
III.
A.
Hiergegen
erhob die A AG am 4. März 2010 Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie
beantragte, es seien der Entscheid der Baurekurskommission I vom
29. Januar 2010 sowie der Bauentscheid der Bausektion der Stadt Zürich vom
19. Mai 2009 aufzuheben und die Sache an die Bausektion der Stadt Zürich
zum Neuentscheid zurückzuweisen. Die Kosten gemäss Dispositiv-Ziff. II des
Entscheids der Baurekurskommission I seien der Bausektion der Stadt Zürich
aufzuerlegen; dies alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Bausektion der Stadt Zürich.
Die Baurekurskommission I beantragte in ihrer
Vernehmlassung Abweisung der Beschwerde. Die Bausektion der Stadt Zürich
(Beschwerdegegnerin 1), der Kanton Zürich (Beschwerdegegner 2) und
die SBB (Beschwerdegegnerin 3) beantragten in ihren Beschwerdeantworten
Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der A
AG. In Replik, Dupliken und einer Triplik hielten sämtliche Parteien jeweils an
ihren Anträgen fest.
B.
Am
20. September 2010 lehnte der Kantonsrat den Objektkredit für den Neubau
des PJZ ab (Prot. KR 2007–2011, S. 12098). Mit Verfügung vom
22. September 2010 setzte der Präsident der 1. Abteilung des Verwaltungsgerichts
der Beschwerdegegnerschaft eine Frist, um zur Frage der Gegenstandslosigkeit
und der Kosten- und Entschädigungsfolgen Stellung zu nehmen. Die
Beschwerdegegnerschaft beantragte, das Verfahren nicht als gegenstandslos
geworden abzuschreiben, wobei die SBB um Sistierung ersuchten. In ihrer
Stellungnahme zu den Eingaben der Beschwerdegegnerschaft hielt die A AG an
ihrem Baugesuch fest und wandte sich sowohl gegen eine Abschreibung wegen
Gegenstandslosigkeit als auch gegen eine Sistierung. Im Übrigen hielten sämtliche
Parteien ausdrücklich oder sinngemäss an ihren Anträgen fest. Mit
Präsidialverfügung vom 17. Januar 2011 wurde der Antrag auf Sistierung des
Verfahrens abgewiesen und das Beschwerdeverfahren fortgesetzt.
C.
Der
Stadtrat von Zürich zog am 27. Oktober 2010 die Weisung vom 6. Mai
2009 betreffend Baulinien Hohlstrasse, Abschnitt Hardplatz bis Seebahnstrasse,
zurück. Am gleichen Tag beantragte er dem Gemeinderat die Erweiterung des
Baulinienabstands im Norden der Hohlstrasse, Abschnitt Hardplatz bis
Seebahnstrasse, um 4 m von bisher 24 m auf 28 m (statt um
12 m auf 36 m). Ein Baulinienabstand von 28 m gestatte die
bessere Abdeckung der künftigen Bedürfnisse für das Tram sowie eine Veloroute
und könne bauliche Entwicklungen auf dem Güterbahnhofareal abfangen. Nach der
Ablehnung des Objektkredits für den Neubau des PJZ sei der ursprünglich
vorgesehene Baulinienabstand für einen Boulevard hingegen nicht mehr erforderlich.
D.
Am
17. Januar 2011 beschloss der Kantonsrat auf Antrag des Regierungsrats die
Aufhebung des Gesetzes für ein Polizei- und Justizzentrum Zürich. Gegen diesen
Beschluss kam das Kantonsratsreferendum zustande (ABl 2011, 162, 390).
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig (§ 41
Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG; LS
175.2] in der vor dem 1. Juli 2010 geltenden Fassung; ebenso übrigens § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 VRG in der seither
geltenden Fassung). Da die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die
Beschwerde einzutreten.
1.2
Die
Beschwerdeführerin bestreitet in der Replik sinngemäss, dass der Beschwerdegegner
2 zu Recht in das Verfahren beigeladen wurde. Die Beiladung dient nach
zürcherischer Praxis und Lehre der Prozessbeteiligung von Personen, die ein
schutzwürdiges Interesse im Sinn von § 21 VRG bzw. § 338a Abs. 1
des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1) am Verfahrensausgang
haben (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 110). Der Beschwerdegegner
2, der Kanton Zürich, ist an der hier streitigen Planung beteiligt, die der
Erfüllung einer kantonalen Aufgabe dienen sollte; das noch geltende Recht (§ 2
PJZG) sieht zu diesem Zweck den Erwerb des Areals Güterbahnhof vor. Der
Beschwerdegegner 2 ist bereits deswegen sowohl in seinen öffentlichen
Interessen wie auch als Nachbar betroffen; die Rechtsprechung zur
Parteistellung bzw. zur Beschwerdebefugnis zukünftiger Nachbarn bzw.
obligatorisch an einem Nachbargrundstück Berechtigter, auf die sich die
Beschwerdeführerin beruft, ist hier nicht relevant. Im Übrigen bezieht sich die
Praxis, welche die Beschwerdeführerin anführt, auf ein Vorkaufsrecht, dessen
Ausübung ungewiss erschien (vgl. BEZ 2002 Nr. 48 = VGr, 19. Juni
2002, VB.2002.00049, E. 3c; Christoph Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher
Planungs- und Baurecht, 4. A., Zürich 2006, S. 23-20); im
vorliegenden Fall liegt jedoch ein – resolutiv bedingter – Kaufvertrag vor. Die
Beschwerdegegnerin 3, die SBB, ist die Verkäuferin des Areals Güterbahnhof
und macht weiter geltend, dass das Bauprojekt die Grenzabstände zu einem
Grundstück in ihrem Eigentum nicht einhalte und im Gefahrenbereich des
Eisenbahnbetriebsgebiets liege, weshalb es nur mit ihrer Zustimmung nach Art. 18m
Abs. 1 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 (SR 742.101)
bewilligt werden könne. Sie verfügt daher ebenfalls über ein schutzwürdiges
Interesse. Sowohl der Beschwerdegegner 2 als auch die Beschwerdegegnerin 3
wurden zu Recht in das Verfahren beigeladen.
1.3
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, dass die Hinweise der
Beschwerdegegnerin 1 auf deren Eingaben im vorinstanzlichen Verfahren
unbeachtlich seien. Damit zielt sie bereits deshalb ins Leere, weil die
Beschwerdegegnerin 1 die entsprechenden Ausführungen in der
Beschwerdeantwort gekürzt wiedergegeben hat. Im Übrigen ist ihre Begründung
unzutreffend: Zum einen stützt sie sich auf die Praxis zu den Anforderungen an
die Beschwerdeschrift nach § 54 Abs. 1 VRG, die sich nicht auf die
Beschwerdeantwort gemäss § 58 VRG übertragen lässt. Zum andern vermögen
zwar Verweisungen in der Beschwerdeschrift auf Eingaben im vorinstanzlichen
Verfahren die Beschwerdebegründung dann nicht zu ersetzen, wenn der
angefochtene Rekursentscheid anders begründet war als dessen Vorentscheid. Dies
bedeutet jedoch nicht, dass sie stets unbeachtlich sind (VGr, 3. November
2010, VB.2010.00312, E. 1; RB 2008 Nr. 13 E. 3.1 = BEZ 2008 Nr. 23
= VGr, 12. März 2008, VB.2007.00557, E. 3.1; RB 1964 Nr. 35;
Kölz/Boss­hart/Röhl, § 23 N. 20, § 54 N. 7).
2.
Der Stadtrat hat dem Gemeinderat eine Baulinienvorlage
unterbreitet, während das streitige Baugesuch vor erster Instanz hängig war; er
hat sodann während des Beschwerdeverfahrens diese Vorlage durch eine andere
ersetzt. Deshalb ist zunächst der massgebliche Zeitpunkt der Rechts- und
Sachlage zu bestimmen.
2.1
Massgebend
für die Bewilligungserteilung ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der
Baubewilligung, ausser wenn Treu und Glauben eine andere zeitliche Anknüpfung
gebieten (RB 2008 Nr. 68 E. 3.3 = BEZ 2008 Nr. 35 = VGr,
21. Mai 2008, VB.2008.00038; Christian Mäder, Das
Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991, Rz. 357, 359).
2.2
Das
Bundesgericht verlangt, dass die letzte kantonale Gerichtsinstanz im Sinn des
Bundesgerichtsgesetzes auf den Sachverhalt im Zeitpunkt ihres Entscheids
abzustellen habe. Es leitet diese Forderung aus Art. 110 des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110) ab, wonach das letztinstanzliche
kantonale Gericht oder eine vorgängig zuständige andere richterliche Behörde
den Sachverhalt frei prüft und das massgebliche Recht von Amts wegen anwendet –
ungeachtet dessen, dass sich Art. 110 BGG nicht direkt zum massgeblichen
Zeitpunkt der Sachverhaltsfeststellung äussert (BGr, 20. April 2009, 2C_651/2008,
E. 4.2; vgl. auch BGE 135 II 369 E. 3.3; VGr, 9. Februar
2011, VB.2010.00678, E. 4.1). Es ist davon auszugehen, dass auch der
massgebliche Zeitpunkt der Rechtslage analog zu bestimmen ist: Zum einen
erwähnt Art. 110 BGG die Rechtsanwendung ebenfalls, zum andern richtet
sich der massgebliche Zeitpunkt für die Rechtsanwendung grundsätzlich nach dem
Zeitpunkt, in dem sich der Sachverhalt erfüllt hat (Ulrich Meyer/Peter Arnold,
Intertemporales Recht, ZSR 124/2005 I, S. 115 ff., 128). Somit ist
wohl die von der Beschwerdeführerin angeführte Praxis des Bundesgerichts zu
Rechtsänderungen, die während des Rechtsmittelverfahrens eintreten, auf die
kantonalen Rechtsmittelinstanzen nicht mehr anwendbar; laut dieser Praxis sind
solche Rechtsänderungen nur dann beachtlich, wenn zwingende Gründe dafür
sprechen, was vor allem der Fall ist, wenn sie um der öffentlichen Ordnung
willen oder zur Durchsetzung erheblicher öffentlicher Interessen erlassen
wurden oder wenn die fragliche Bewilligung nach neuem Recht zu erteilen wäre
(BGE 127 II 306 E. 7c; 119 Ib 174 E. 3).
2.3
Das
Verwaltungsgericht wendet in langjähriger Praxis grundsätzlich das im Zeitpunkt
seines Entscheids geltende Recht an, wenn sich die Rechtslage während des baurechtlichen
Rechtsmittelverfahrens ändert. Bei der Anwendung von § 234 PBG über die
planungsrechtliche Baureife werden jene planungsrechtlichen Festlegungen, die
während des Rechtsmittelverfahrens beantragt wurden, aber noch nicht
rechtskräftig sind, als Änderung der massgeblichen Sachumstände betrachtet. Sie
werden grundsätzlich berücksichtigt (was auch als "intertemporale
Anwendung" von § 234 PBG bezeichnet wird). Das Verwaltungsgericht
nimmt jedoch eine Interessenabwägung im Einzelfall vor, ob dem Schutz der neuen
Planung oder dem Vertrauen des Baugesuchstellers in die Beständigkeit der noch
geltenden planungsrechtlichen Grundlagen der Vorzug gebührt (VGr, 9. April
2008, VB.2007.00393, E. 3.1 = BEZ 2008 Nr. 19; RB 2000 Nr. 97 E. 3c
= BEZ 2000 Nr. 38 = VGr, 6. Juli 2000, VB.2000.00124; RB 1985 Nr. 116).
An dieser Praxis, mit der den Anforderungen der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung entsprochen werden kann, ist festzuhalten.
2.4
Demnach
war hier im erstinstanzlichen Verfahren unter Vorbehalt von Treu und Glauben
die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Bewilligungsentscheids – also nach
Überweisung der Baulinienvorlage vom 6. Mai 2009 an die kommunale
Legislative – massgeblich. Sodann ist für den Entscheid des Verwaltungsgerichts
beachtlich, dass der Stadtrat am 27. Oktober 2010 die Baulinienvorlage vom
6. Mai 2009 zurückgezogen und zugleich eine neue Vorlage eingereicht hat.
2.5
Die
Beschwerdegegnerin 1 hat den Rückzug der Baulinienvorlage vom 6. Mai
2009 sowie die Vorlage vom 27. Oktober 2010 in ihrer Stellungnahme vom
9. November 2010 behandelt und als Beilagen dem Verwaltungsgericht
eingereicht. Die Beschwerdeführerin erhielt mit der Präsidialverfügung vom
10. November 2011 Gelegenheit, sich unter anderem zu dieser Stellungnahme
zu äussern; sie hat sich denn auch in ihrer Eingabe vom 11. Januar 2011
mit dem Rückzug der Baulinienvorlage vom 6. Mai 2009 und der Beachtlichkeit
der neuen Baulinienvorlage vom 27. Oktober 2010 auseinandergesetzt. Der Berücksichtigung
dieser Vorlage steht somit auch der Anspruch der Beschwerdeführerin auf
rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 [BV]) nicht entgegen.
3.
Die Vorinstanz stützt sich – ebenso wie die
Beschwerdegegnerin 1 bei der Bewilligungsverweigerung – auf § 264
PBG, laut dem der Abstand von Gebäuden gegenüber Verkehrsanlagen in erster
Linie durch die bestehenden oder voraussichtlich nötigen Verkehrsbaulinien
bestimmt wird. Sie merkt allerdings an, dass die Anwendung von § 234 PBG
zum gleichen Ergebnis führen würde. Laut der Vorinstanz stellt § 264 PBG
eine Spezialbestimmung gegenüber § 234 PBG dar. Demgemäss könnten
Verkehrsbaulinien, die hinreichend konkret projektiert seien, aber nicht öffentlich
aufgelegt oder "beantragt" im Sinn von § 234 PBG sein müssten,
bereits angewendet werden. § 264 PBG stelle somit weniger strenge
Voraussetzungen auf als § 234 PBG. Die sich hieraus ergebende positive
Vorwirkung sei vom Gesetz beabsichtigt. Die Vorinstanz stützt sich dabei auf
einen Regierungsratsentscheid, der in der Literatur kritiklos wiedergegeben
wird (BEZ 1994 Nr. 28; Fritzsche/Bösch, S. 12-20). Die
Beschwerdeführerin macht geltend, § 264 PBG verstosse gegen das
grundsätzliche Verbot der positiven Vorwirkung.
3.1
"Positive
Vorwirkung" bezeichnet die Anwendung noch nicht in Kraft stehenden statt
des geltenden Rechts. Sie wird durch das Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1
BV) und den Grundsatz der Rechtssicherheit in aller Regel ausgeschlossen (vgl.
BGE 136 I 142 E. 3.2; 125 II 278 E. 3c;
100 Ia 157 E. 5d; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 347 ff.;
René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,
Ergänzungsband, Basel/Frank­furt a.M. 1990, Nr. 17 B I; als
Ausnahmefall vgl. BGE 119 Ia 254 E. 4). Statthaft ist dagegen
unter bestimmten Voraussetzungen die "negative Vorwirkung", die darin
besteht, dass aufgrund einer Vorschrift des geltenden Rechts hängige Verfahren
bis zum Inkrafttreten des neuen Rechts ausgesetzt werden. Damit soll verhindert
werden, dass Tatsachen geschaffen werden, die dem künftigen Recht widersprechen
(Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 350 ff.; VGr, 14. Januar 2010, VB.2009.00564,
E. 4.2). Es soll "eine Art von Rechtsstillstand" geschaffen
werden, um zu verhindern, "dass zwischen Gesuchsteller und Behörde
gleichsam ein Wettlauf darüber entbrennt, ob noch das alte oder bereits das
neue Recht zum Zug kommt" (Mäder, Rz. 363 mit Hinweisen). Das
geltende Recht kann schliesslich auch vorsehen, dass Vorhaben bewilligt werden,
wenn sie sowohl dem bestehenden als auch dem künftigen Recht entsprechen (BGE
136 I 142 E. 3.2); es ist umstritten, ob dies begrifflich der
negativen oder der positiven Vorwirkung zuzuordnen ist (vgl. Pierre Moor, Droit
administratif, Vol. I, 2. A., Bern 1994, S. 181 f.;
Alexander Ruch, in: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, 1999, Art. 27,
Rz. 45 ff.). Es handelt sich um eine Beschränkung der negativen
Vorwirkung, weil der Schwebezustand, den diese hervorbringt, nur soweit gehen
soll, als ihr Zweck, der Schutz der in Gang befindlichen Planung bzw. Rechtsetzung,
es erfordert. Diese Beschränkung setzt jedoch voraus, dass der konkret
relevante Inhalt des künftigen Rechts bereits bestimmt ist (vgl. Moor, S. 182).
3.2
Der
Wortlaut von § 264 PBG ist interpretationsbedürftig. Er lässt namentlich
offen, unter welchen Voraussetzungen Verkehrsbaulinien "voraussichtlich
nötig" sind. Unklar ist auch, ob auf die "voraussichtlich
nötigen" Baulinien nur abzustellen ist, wenn Baulinien fehlen, oder ob sie
den bestehenden Baulinien vorgehen können. Den Gesetzesmaterialien sind keine
Angaben zu entnehmen, die zur Auslegung der Bestimmung beitragen könnten (vgl.
Antrag des Regierungsrats vom 5. Dezember 1973 zum Planungs- und Baugesetz,
ABl 1973, 1649 ff., 1860; Prot. KR 1971–1975, S. 9415 ff.), abgesehen
davon, dass in der vorberatenden Kantonsratskommission der Hinweis auf die
"voraussichtlich nötigen Verkehrsbaulinien" beanstandet wurde, weil
er zu Rechtsunsicherheit führe. Diese Bemerkung wurde in der Diskussion jedoch
nicht aufgenommen (Protokoll der Kommission des Kantonsrates für das Planungs-
und Baugesetz 1975, S. 455 ff., bes. Votum Friedrich).
3.3
Indem § 264
PBG die bestehenden "oder voraussichtlich nötigen Verkehrsbaulinien"
in Bezug auf den Gebäudeabstand für massgebend erklärt, sieht er nicht die
Anwendung zukünftigen Rechts vor, sondern – zumindest gemäss dem Wortlaut – die
Anwendung von Baulinien, die erst projektiert sind oder sogar nur von der
Planungs- oder womöglich der Baubewilligungsbehörde für nötig gehalten werden.
Eine positive Vorwirkung kann somit höchstens indirekte Folge einer Anwendung
von § 264 PBG sein, nämlich wenn später eine entsprechende Baulinie festgesetzt
wird. Dies bedeutet jedoch nicht, dass § 264 PBG aus rechtsstaatlicher
Sicht unbedenklich erscheint: Wollte man der Baubewilligungsbehörde zugestehen,
über Baugesuche anhand der "voraussichtlich nötigen Baulinien"
definitiv zu entscheiden, würde dies die Regelung der Zuständigkeit und des
Verfahrens zur Festsetzung von Baulinien durchbrechen (§§ 108 ff.
PBG). Damit drohte die Präjudizierung der entsprechenden Planung. Die
Einhaltung der ordentlichen Zuständigkeits- und Verfahrens­regelung ist sodann
auch deshalb unerlässlich, weil Baulinien als eigentumsbeschränkende Massnahmen
nur dann mit Art. 26 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 36 BV
vereinbar sind, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen
Interesse liegen und sich als verhältnismässig erweisen (vgl. VGr,
4. November 2009, VB.2008.00439, E. 4.1). Die Abwägung der
betroffenen öffentlichen und privaten Interessen muss im hierfür vorgesehenen
Verfahren erfolgen und darf nicht vorfrageweise im Baubewilligungsverfahren
vorweggenommen werden. Zudem enthält § 264 PBG weder klare sachliche
Voraussetzungen noch zeitliche Schranken für allfällige Eingriffe in die
ordentliche Kompetenz- und Verfahrensordnung und die Eigentumsfreiheit. In
Bezug auf die akzessorische Überprüfung von Baulinien nach § 110a PBG hat
denn auch das Verwaltungsgericht festgehalten, dass diese regelmässig nur in
klaren Fällen im Baubewilligungsverfahren vorgenommen werden könne (RB 1997 Nr. 66).
3.4
Der Zweck
des Hinweises auf die voraussichtlich nötigen Verkehrsbaulinien in § 264
PBG ist offensichtlich, die Planung der Verkehrsanlagen zu sichern. Der
Bestimmung ist kein Gehalt zuzugestehen, der über diesen Zweck hinausreicht.
Dies bedeutet, dass ihre Wirkungen grundsätzlich nicht über diejenigen von § 234
PBG hinausgehen können. Wie § 234 PBG führt § 264 PBG daher zu einer
negativen Vorwirkung der künftigen planungsrechtlichen Festlegungen. Eine wie
auch immer geartete positive Vorwirkung lässt sich dagegen – entgegen BEZ 1994 Nr. 28
– nicht auf § 264 (oder § 265 Abs. 1 PBG) stützen. Ebenso wird
die Anwendung bloss projektierter statt bestehender Baulinien vom Legalitätsprinzip
und vom Grundsatz der Rechtssicherheit ausgeschlossen. Auch der Entscheid über
ein Bauvorhaben sowohl anhand der bestehenden als auch der zukünftigen
Baulinien setzt voraus, dass Letztere feststehen. Andernfalls würde auch der
Zweck der Bestimmung selber gefährdet, da nicht der Planungsprozess als solcher
geschützt würde, sondern ein bestimmter Planungsstand, was die weitere Planung
durch die zuständigen Organe gerade präjudizieren könnte.
Im vorliegenden Fall ändert dies jedoch nichts, weil der
projektierten Baulinie bei der Verweigerung der Baubewilligung keine Wirkung
zugemessen wurde, welche über die von § 234 PBG vorgesehene negative
Vorwirkung planungsrechtlicher Festlegungen hinausginge.
3.5
Was die
Voraussetzungen der negativen Vorwirkung künftiger planerischer Festsetzungen
betrifft, weicht § 264 PBG von § 234 PBG ab: § 264 PBG verlangt,
dass die mutmasslichen künftigen Verkehrsbaulinien voraussichtlich nötig sein
müssen. § 234 PBG forderte dagegen gemäss seinem ursprünglichen Wortlaut
eine in Änderung stehende planungsrechtliche Festlegung und verlangt seit der
Gesetzesrevision vom 1. September 1991 eine durch den Gemeinderat, also
die Gemeindeexekutive, beantragte Änderung (OS 45, 554; 51, 817). § 264
PBG stellt somit weniger hohe Anforderungen an den Projektierungsstand. Er
scheint jedoch im Gegensatz zu § 234 PBG eine materielle Voraussetzung zu
formulieren. Aufgrund des Wortlauts wird dabei nicht ersichtlich, ob entweder
nur die voraussichtliche Notwendigkeit einer Baulinie zur Sicherung einer
Verkehrsanlage zu prüfen ist oder aber zusätzlich auch die voraussichtliche
Notwendigkeit der Verkehrsanlage selber. Da die Beantwortung dieser Fragen
grundsätzlich nicht in die Kompetenz der Baubewilligungsbehörde fällt, setzt
allerdings auch § 264 PBG voraus, dass die Planung einen bestimmten Stand
erreicht hat, welche die Beurteilung im Baubewilligungsverfahren erlaubt. Insbesondere
bedarf der Baulinienplan seinerseits konkreter Vorstellungen über den künftigen
Strassenbau, die zumindest im Sinn einer generellen Planung vorliegen müssen
(hinten E. 5.7). Der Vorinstanz ist somit darin zuzustimmen, dass § 264
PBG ein hinreichend konkretes Baulinienprojekt voraussetzt. Umgekehrt ist
grundsätzlich auch zu beachten, dass das Gesetz die Anforderungen an den
Planungsstand in § 234 PBG und in § 264 PBG unterschiedlich
formuliert und letztere Bestimmung insbesondere keinen Antrag der Gemeindeexekutive
voraussetzt. Der Vorinstanz ist somit auch darin beizupflichten, dass § 264
PBG geringere Anforderungen an den Planungsstand stellt. Allerdings legt die Praxis
das Erfordernis von § 234 PBG, dass die planungsrechtliche Festlegung
durch die Gemeindeexekutive beantragt sein muss, weit aus (vgl. hinten E. 4.1),
womit die Unterschiede zu § 264 PBG eingeebnet werden mögen. Dies braucht
nicht im Widerspruch zu den Absichten des Gesetzgebers zu stehen, welcher der
Redaktion von § 264 PBG weder beim Erlass des Planungs- und Baugesetzes
(vgl. vorn E. 3.2) noch bei den späteren Änderungen von § 234 PBG
besondere Aufmerksamkeit gewidmet hat: Es ist davon auszugehen, dass das Gesetz
den Schutz der Planung von Verkehrsbaulinien zweckgemäss ausgestalten will, und
nicht, dass es ihn gegenüber dem Schutz der Planung im Allgemeinen unabhängig
von dessen Ausgestaltung privilegieren will.
3.6
Soweit § 264
PBG die negative Vorwirkung der Planung betrifft, stellt er eine unvollständige
Sonderregelung zu § 234 PBG dar. Steht die planungsrechtliche Baureife aufgrund
projektierter Verkehrsbaulinien infrage, so ist somit grundsätzlich § 234
PBG anwendbar, wobei allerdings § 264 PBG vorgeht, soweit diese Bestimmung
abweichende Regelungen enthält. Mangels einer Regelung in § 264 PBG ist
insbesondere die dreijährige Frist von § 235 Abs. 1 PBG zum Erlass
der planungsrechtlichen Festlegungen, deren Fehlen einem Bauvorhaben
entgegengehalten wird, zu beachten.
3.7
Wie im
Folgenden darzulegen ist, erweist sich hier die Verweigerung der Baubewilligung
auch dann als rechtmässig, wenn auf die grundsätzlich strengeren Anforderungen
von § 234 PBG abgestellt wird. Es kann daher offen bleiben, inwieweit bei
der Beurteilung der planungsrechtlichen Baureife nach § 234 PBG an
projektierte Verkehrsbaulinien, die einem Bauvorhaben entgegengehalten werden,
aufgrund von § 264 PBG weniger strenge Anforderungen zu stellen sind als
an beantragte planungsrechtliche Festlegungen im Allgemeinen.
4.
4.1
Nach § 234
PBG ist ein Grundstück baureif, wenn es erschlossen ist und wenn durch die
bauliche Massnahme keine noch fehlende oder durch den Gemeinderat beantragte planungsrechtliche
Festlegung nachteilig beeinflusst wird. Die Bestimmung bezweckt, Planänderungen
vor Präjudizierungen durch Bauvorhaben zu schützen; umgekehrt zielte die
Neuformulierung von § 234 PBG im Rahmen der Gesetzesrevision vom
1. September 1991 darauf ab, die Verhinderung von missliebigen Bauvorhaben
durch nachträglich eingeleitete planungsrechtliche Massnahmen zu unterbinden
(RB 2008 Nr. 68 E. 3.2; Prot. KR 1987–1991, S. 13855 ff.).
Als planungsrechtliche Festlegung kommen alle Normen von planerischer Bedeutung
infrage, namentlich auch Baulinien (VGr, 9. Februar 2011, VB.2010.00508, E. 2.3.2;
RB 1980 Nr. 113 = VGr, 12. August 1980, ZBl 81/1980, S. 489 E. 2).
Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts muss eine beantragte Planänderung
hinreichend konkretisiert sein und ernsthafte Realisierungschancen haben, um im
Sinn von § 234 PBG berücksichtigt zu werden (VGr, 30. Juni 2010,
VB.2009.00472, E. 5.2, mit weiteren Hinweisen). Eine hinreichend
konkretisierte Planänderung liegt vor, wenn sie von der Gemeindeexekutive
ausgeht und ein entsprechender formeller Beschluss der Gesamtbehörde vorliegt.
Doch ist nicht erst der formelle Änderungsantrag der Gemeindeexekutive an die
Gemeindeversammlung oder zuhanden des Gemeindeparlaments massgebend, da bereits
die Vorbereitungsphase der Planung mit der gemäss Art. 4 des
Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (SR 700) und § 7 PBG
vorgeschriebenen Mitwirkung der Bevölkerung vor einer Präjudizierung geschützt
sein muss (RB 2008 Nr. 68 E. 3.1, mit weiteren Hinweisen und
eingehender Begründung). Ernsthafte Realisierungschancen sind der beantragten
Planänderung nur in krassen Fällen von Fehlplanung abzusprechen; grundsätzlich
ist die Bauherrschaft gehalten, sich gegen eine fragwürdige Planung politisch
oder auf dem Rechtsweg zur Wehr zu setzen (RB 1993 Nr. 40; Fritzsche/Bösch,
S. 9-9).
4.2
Bei der
Baulinienvorlage vom 27. Oktober 2010 handelt es sich um den förmlichen
Änderungsantrag der Gemeindeexekutive an das Gemeindeparlament; dasselbe gilt
für die Vorlage vom 6. Mai 2009, die im Baubewilligungs- und im
Rekursverfahren massgeblich war. Die Anforderungen an eine hinreichend
konkretisierte planungsrechtliche Festlegung im Sinn von § 234 PBG – und
umso mehr von § 264 PBG – sind damit ohne Weiteres erfüllt.
4.3
Die
ernsthaften Realisierungschancen können der Vorlage vom 27. Oktober 2010
ebenfalls nicht abgesprochen werden. In der jetzt vorliegenden Form bildet das
Baulinienprojekt Bestandteil einer Sicherung des Strassenraums, die das Trassee
des zukünftigen Trams 1 vom Hauptbahnhof bis nach Altstetten mit umfasst,
wobei die Anpassungen der Baulinien auf den benachbarten Abschnitten
mittlerweile anscheinend rechtskräftig sind (vgl. www.katasterauskunft.stadt-zuerich.ch;
zu den entsprechenden Vorlagen vgl. die Beschlüsse Nrn. 2006/491 und
2009/609 des Gemeinderats vom 26. März 2008 bzw. 17. März 2010 sowie
das Ergebnis der städtischen Referendumsabstimmung vom 30. November 2008,
www.gemeinderat-zuerich.ch bzw. www.stadt-zuerich.ch). Die Etappierung dieser
Baulinienvorlagen spricht entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin nicht
gegen die Ernsthaftigkeit der Planung, sondern ist aufgrund der
unterschiedlichen Verhältnisse auf den einzelnen Teilstrecken sachlich
begründet. Auch die Vorlage vom 6. Mai 2009 vermochte die Anforderung zu
erfüllen (vgl. hinten E. 5.7). Es ist auch nicht zweifelhaft, dass die beantragten
Baulinien im Sinn von § 264 PBG zur Sicherung der jeweils vorgesehenen
Verkehrsanlage nötig sind bzw. gewesen wären.
4.4
Der Schutz
einer erst während des Beschwerdeverfahrens überwiesenen Planungsvorlage könnte
Baugesuchstellenden grundsätzlich nur aufgrund einer Interessenabwägung
entgegengehalten werden (vorn E. 2.3). Im vorliegenden Fall, wo diese
Planungsvorlage eine andere ersetzt, ist allerdings vorab das Verhältnis zu
dieser ersten Vorlage zu prüfen. Die Zusammenhänge zwischen den beiden Vorlagen
sind also relevant. Zu Unrecht macht die Beschwerdeführerin geltend, dass die
beiden Baulinienvorlagen isoliert zu betrachten seien, woraus sie ableitet,
dass beide Vorlagen unbeachtlich seien: jene vom 6. Mai 2009 wegen des
Rückzugs und jene vom 27. Oktober 2010, weil sie erst während des Beschwerdeverfahrens
überwiesen worden ist.
Im Folgenden ist zunächst abzuklären, ob die während des
erstinstanzlichen Baubewilligungsverfahrens beantragte Planänderung überhaupt
berücksichtigt werden durfte.
5.
Die Beschwerdeführerin und die Beschwerdegegnerin 1
werfen sich gegenseitig vor, gegen Treu und Glauben zu verstossen. Während die
Beschwerdeführerin geltend macht, der "Baulinienantrag der letzten
Minute" vom 6. Mai 2009 habe die Verhinderung ihres Bauvorhabens bezweckt,
wirft die Beschwerdegegnerin 1 – ebenso wie der Beschwerdegegner 2 –
die Frage auf, ob die Beschwerdeführerin das streitige Baugesuch nicht aus sachfremden
Gründen eingereicht habe. Die Frage, ob die während des erstinstanzlichen Verfahrens
dem Gemeinderat überwiesene Baulinienvorlage vom 6. Mai 2009 aufgrund von
Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 BV) im vorliegenden Verfahren
unbeachtlich war, ist anhand der Vorgeschichte zu beantworten.
5.1
Die
Baudirektion des Kantons Zürich publizierte am 8. Juni 2004 das Programm
eines Studienauftrags, der zu einem Masterplan für das Gebiet zwischen Hohlstrasse,
Hardplatz, Hardbrücke und Geleisefeld führen sollte. Die Eigentümer der privaten
Liegenschaften an der Hohlstrasse, darunter die Beschwerdeführerin, wurden an
zwei Veranstaltungen (sogenannten Echoräumen) über den jeweiligen Stand
informiert. Aus dem Studienauftrag resultierte der Masterplan vom 5. Juli
2005, der als behördeninterne Leitlinie dienen sollte. Er enthielt die
Verbreiterung der Hohlstrasse auf 36 m und den Zypressenplatz als Zugang
zur internen Hauptachse. Der Entwurf des Gestaltungsplans PJZ vom
25. April 2005 zur Vorprüfung und Anhörung umfasste das gesamte Gebiet des
Masterplans und sah Baulinien vor, welche den Ausbau der Hohlstrasse auf
36 m und den projektierten Zypressenplatz schützen sollten. Der
Gestaltungsplan PJZ vom 15. März 2007 erstreckt sich jedoch nur noch auf
das Areal Güterbahnhof. Art. 4 Satz 2 der Gestaltungsplanvorschriften
sieht vor, dass der Plan für den ausgesparten Arealteil zur Hohlstrasse hin
"die Möglichkeiten zur städtebaulichen Weiterentwicklung im Sinne des
Masterplans offen" hält. Im Planungsbericht vom 1. November 2006
sowie in den Erwägungen der kantonalen Baudirektion zur Festsetzung des
Gestaltungsplans vom 15. März 2007 wird der Masterplan als Grundlage für
den Gestaltungsplan und als Leitlinie für Stadt und Kanton in Bezug auf die
künftige Entwicklung der Bebauung im gesamten Masterplangebiet bezeichnet (S. 7 f.).
Gemäss Planungsbericht soll die Verbreiterung der Hohlstrasse zum Boulevard
längerfristig bzw. langfristig erfolgen, wobei in einer Bildlegende folgende
Etappierung vorgesehen wird: "Vollausbau Gestaltungsplanperimeter 2020,
vollständige Realisierung Masterplan 20XX." Die Erweiterung der
Hohlstrasse zum Boulevard sei, so der Planungsbericht, "von der weiteren
Entwicklung im Zusammenhang mit den Anstösser-Liegenschaften" abhängig (S. 16,
19, 22). Mit Blick auf die Pläne der Beschwerdeführerin für einen Neubau traten
Stadt und Kanton schliesslich in Verhandlungen mit dieser ein. Dabei ging es
namentlich um einen geeigneten Standort für die geplante Baute, wobei ein
Landabtausch zur Diskussion stand. Absicht der Behörden war, einen Neubau zu
ermöglichen, ohne die Erweiterung der Hohlstrasse und den projektierten
Zypressenplatz zu gefährden. Während dieser Verhandlungen reichte die
Beschwerdeführerin das streitige Baugesuch ein. Am 6. Mai 2009 überwies
der Stadtrat die Baulinienvorlage dem Gemeinderat; mit Verfügung vom
19. Mai 2009 verweigerte die Beschwerdegegnerin 1 die Baubewilligung.
5.2
Zu prüfen
ist, ob angesichts dieser Ausgangslage der Grundsatz von Treu und Glauben
verbietet, auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Bewilligungsentscheids
abzustellen. § 234 PBG bezweckt zwar vor allem den Schutz vor Planänderungen
durch Volks­initiativen und parlamentarische Vorstösse, weshalb die Verneinung
der planungsrechtlichen Baureife grundsätzlich davon abhängig gemacht wird,
dass die projektierte planungsrechtliche Festlegung von der Gemeindeexekutive
ausgeht (vgl. vorn E. 4.1). Dies bedeutet aber nicht, dass der Grundsatz
von Treu und Glauben der Exekutive nicht entgegengehalten werden könnte.
5.3
Das
Bundesgericht hat in allerdings lange zurückliegenden Entscheiden festgehalten,
dass eine Planänderung selbst dann (sogar im Rechtsmittelverfahren) noch
berücksichtigt werden könne, wenn das streitige Baugesuch selber Anlass zur
Änderung gegeben habe; das gelte jedoch nur, wenn die planende Behörde sich
dabei von allgemeinen planerischen Gesichtspunkten habe leiten lassen und nicht
einseitig die Rechtsstellung des betreffenden Baugesuchstellers habe verbessern
oder erschweren wollen (BGE 87 I 507 E. 5; bestätigt in BGE
89 I 20 E. 3 S. 26; vgl. auch RB 1985 Nr. 106 = BEZ
1986 Nr. 1 = VGr, 11. Juni 1985, ZBl 87/1986, S. 140; Martin
Straub, Das intertemporale Recht bei der Baubewilligung, Zürich 1976, S. 150 ff.,
bes. 153 f.). Die Kritik der Lehre richtet sich im Wesentlichen nur gegen
die Berücksichtigung von Rechtsänderungen im Rechtsmittelverfahren (vgl. Walter
Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A., Zürich
1999, N. 808 ff.). In jüngerer Zeit finden sich, soweit ersichtlich,
keine Entscheide zu dieser Frage mehr (BGr, 26. Mai 2000, 1A.113/1999, E. 4d
betraf eine Verordnungsrevision). Sodann ist anerkannt, dass bei einer
ungebührlich langen Verfahrensdauer neues Recht nicht zu Ungunsten des privaten
Gesuchstellers angewandt werden darf (BGE 110 Ib 332 E. 3a;
Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 5. A., Bern
2008, S. 326). Vorbehalten bleiben grundsätzlich zwingende öffentliche
Interessen (BGE 119 Ib 174 E. 3). Zusammenfassend lässt sich der
Rechtsprechung entnehmen, dass die Gesuchstellenden – unter Vorbehalt
zwingender öffentlicher Interessen – das Risiko von Verschärfungen des Rechts,
die während des erstinstanzlichen Verfahrens eintreten, dann nicht tragen
sollen, wenn sie dadurch ungebührlich belastet werden. Dies ist der Fall bei
übermässigen Verfahrensverzögerungen, für die sie keine Verantwortung tragen,
oder bei Rechts- bzw. Planänderungen, die nur auf das konkrete Gesuch
zugeschnitten sind und somit auch dem Gebot der Rechtsgleichheit nach Art. 8
Abs. 1 BV widersprechen. Hingegen wird die Anwendung des neuen Rechts bzw.
die Berücksichtigung einer generellen neuen Planung grundsätzlich nicht dadurch
ausgeschlossen, dass sie vom betreffenden Gesuch veranlasst oder beschleunigt
wurde. Eine Gesuchseinreichung bewirkt grundsätzlich keinen Planungsstopp.
5.4
Im
vorliegenden Fall räumt die Beschwerdegegnerin 1 selber ein, dass das streitige
Bauprojekt Anlass zur Ausarbeitung der Baulinienvorlage vom 6. Mai 2009
war. Dies schliesst nach dem Gesagten nicht aus, dass die Sach- und Rechtslage
im Zeitpunkt des Bewilligungsentscheids massgeblich ist. Die Baulinienvorlage
wurde auch nicht eigens zum Zweck ausgearbeitet und verabschiedet, das
Bauprojekt der Beschwerdeführerin zu Fall zu bringen. Sie ging vielmehr auf
einen bereits seit geraumer Zeit ablaufenden, grundsätzlich konsistenten
Planungsprozess zurück, der das ganze Gebiet des Mas­terplans umfasste und sich
nach der Festsetzung des Gestaltungsplans PJZ auf die restlichen Grundstücke
entlang der Hohlstrasse konzentrierte. Die Vorlage stand zudem im Zusammenhang
mit der Baulinienfestsetzung für die angrenzenden Abschnitte des geplanten
Tramtrassees zwischen dem Hauptbahnhof und dem Bahnhof Altstetten. Zu berücksichtigen
ist ferner, dass sich Stadt und Kanton einerseits sowie die Beschwerdeführerin
anderseits bei Einreichung des Baugesuchs in Verhandlungen darüber befanden,
wie das Neubauprojekt die – damals noch verwaltungsinterne, aber auch im
bereits rechtskräftigen Gestaltungsplan PJZ berücksichtigte – Planung
respektieren könne. Obwohl sich die Beschwerdeführerin die Weiterverfolgung des
Projekts gemäss bestehendem Recht stets vorbehalten hat, mochte die Stadt
Zürich davon ausgegangen sein, dass die planerische Sicherung der Verbreiterung
der Hohlstrasse sowie des Zypressenplatzes nicht prioritär sei, weil und
solange Verhandlungen geführt wurden.
5.5
Wenn es
zulässig war, dass die Stadt Zürich ihre Planung gerade wegen der Einreichung
des Baugesuchs vorantrieb, um sie dem Gesuch entgegenzuhalten, so kann auch
nicht von einer Verzögerung bei der Gesuchsbehandlung gesprochen werden, deren
Folgen der Beschwerdeführerin nicht aufgebürdet werden dürften. Zudem wurde
hier die Behandlungsfrist von § 319 Abs. 1 PBG, bei der es sich
ohnehin bloss um eine Ordnungsfrist handelt (vgl. § 319 Abs. 3 PBG),
nur geringfügig überschritten. Es war daher im vorliegenden Fall nicht vom
Grundsatz abzuweichen, wonach der Planungsstand im Zeitpunkt des erstinstanzlichen
Entscheids – und nicht der Baugesuchseingabe – massgeblich ist.
5.6
Die
Beschwerdeführerin macht allerdings geltend, sie sei in ihrem Vertrauen gemäss Art. 9
BV in den Bestand der heutigen, im Jahr 1900 festgesetzten Baulinien zu
schützen. Sie beruft sich dabei auf verschiedene Aussagen und Dokumente von
Stadt und Kanton im Planungsprozess. Obwohl die Festsetzung der Baulinien in
die Kompetenz der Stadt Zürich fällt (vgl. zur Zuständigkeit der Städte Zürich
und Winterthur zur Festlegung von Baulinien entlang von Staatsstrassen: VGr,
4. November 2009, VB.2008.00439, E. 3.3; 20. Sep­tember 2006,
VB.2006.00059, E. 3.1), werden im Folgenden auch Aussagen des Beschwerdegegners 2
mitberücksichtigt, da Stadt und Kanton die Masterplanung koordiniert vornahmen.
Angesichts des Ergebnisses kann hier offen bleiben, ob und inwieweit die Aussagen
des nicht zuständigen Gemeinwesens überhaupt massgebliches Vertrauen begründen
können.
5.6.1
An einer Informationsveranstaltung der kantonalen Baudirektion vom
23. Januar 2006 wurde zwar mitgeteilt, dass die Hohlstrasse in ihrer
heutigen Form bestehen bleibe und von einem Ausbau mittelfristig abgesehen
werde. Diese Aussage dürfte sich jedoch auf den Ausbau und nicht auf dessen
planerische Sicherung durch Baulinien beziehen; vor allem aber wurde auch
darauf hingewiesen, dass man am Masterplan festhalten wolle und das Quartierplanverfahren
"in der Hinterhand" habe. Aufgrund der späteren Entwicklung kommt den
Äusserungen an dieser Veranstaltung überdies kein wesentliches Gewicht mehr zu.
Sodann trifft zu, dass der Gestaltungsplan PJZ im Gegensatz zum Entwurf vom
25. April 2005 unter anderem die Grundstücke der Beschwerdeführerin nicht
mehr umfasste. Aus der Etappierung, die als solche fraglos im planerischen Ermessen
lag, konnte aber nicht geschlossen werden, dass die Planung für dieses weitere
Gebiet aufgegeben worden wäre: Im Planungsbericht vom 1. November 2006 zum
Gestaltungsplan PJZ und in der Festsetzungsverfügung vom 15. März 2007 wird
am Masterplan als behördeninterner Leitlinie für die künftige Entwicklung des
Gebiets festgehalten. Im Planungsbericht wird, wie erwähnt, der Ausbau der
Hohlstrasse zum Boulevard gemäss Masterplan zum langfristigen Planungsziel
erklärt, wobei allerdings der angegebene Planungshorizont bis zum Ende des
21. Jahrhunderts reicht und die Verbreiterung der Hohlstrasse im Bereich
der Baufelder III und IV "von der weiteren Entwicklung im Zusammenhang mit
den Anstösser-Liegenschaften nördlich der Hohlstrasse abhängig" gemacht
wird. Zusammenfassend: Erkennbar strebten die Behörden nach wie vor die weitere
Umsetzung des Masterplans an, allerdings mit offenem Zeithorizont.
5.6.2
Für die Frage des Vertrauensschutzes ist vor allem das Verhalten der
Behörden gegenüber dem Neubauprojekt der Beschwerdeführerin entscheidend.
Vertreter der Beschwerdeführerin trafen sich am 29. Januar 2008 zu einer
Besprechung mit dem zuständigen städtischen Kreisarchitekten. An diesem Treffen
gab der Kreisarchitekt eine sogenannte Urskizze ab; diese zeigt die Grundfläche
einer möglichen Baute, die auf die bestehenden Baulinien an der Hohlstrasse
gestellt wird. Der Skizze und dem späteren E-Mail-Verkehr kann nicht sicher
entnommen werden, ob (auch) ein Neubau und nicht (nur) ein Ausbau der bestehenden
Liegenschaften Thema der Besprechung war, was die Beschwerdeführerin behauptet
und die Beschwerdegegnerin 1 bestreitet. Dieser Urskizze kommt aber
ohnehin nicht die Bedeutung zu, welche die Beschwerdeführerin ihr zuschreibt,
weshalb auch nicht relevant ist, ob Äusserungen des Kreisarchitekten grundsätzlich
als Vertrauensgrundlage infrage kommen. In den späteren Verhandlungen mit Stadt
und Kanton stellten nämlich die Behörden Alternativprojekte vor, welche die
Verbreiterung der Hohlstrasse und die Schaffung des Zypressenplatzes
ermöglichen sollten; es wurden mögliche alternative Standorte besprochen und
schliesslich die Erarbeitung einer Machbarkeitsstudie beschlossen. Diese Verhandlungen
hätten keinen Sinn ergeben, wenn Stadt und Kanton auf die Umsetzung des
Masterplans im Gebiet ausserhalb des Gestaltungsplans PJZ verzichtet hätten,
was der Beschwerdeführerin bewusst sein musste. Die Frage der Baulinien wurde
zudem ausdrücklich thematisiert: Bereits in einer Besprechung vom 18. Juni
2008 wurden Studien des Kantonsbaumeisters vorgestellt; diese zeigen verschiedene
Varianten für Neubauten, die im Sinn des Masterplans von der bestehenden
Baulinie an der Hohlstrasse bzw. vom geplanten Zypressenplatz wegversetzt sind.
Zu Unrecht beruft sich die Beschwerdeführerin auf die Erläuterung
"Bestandesbauten: Gebäude Atel, Kummler + Matter, Intershop usw. >
alte Baulinie" bei der Darstellung der Ausgangslage: Dieser Hinweis
bezieht sich nur auf die bestehenden Bauten; er stellt keinen Anhaltspunkt und
schon gar keine Zusicherung dar, dass die bestehenden Baulinien auch auf einen
Neubau angewendet würden. Ebenso wenig kann die Beschwerdeführerin etwa daraus
ableiten, dass in den Skizzen auch die bestehenden Gebäude dargestellt werden.
An einer sogenannten Kick-Off-Sitzung vom 1. Oktober 2008 wurden sodann
die Sicherstellung des Zypressenplatzes und der Ausbau der Hohlstrasse ausdrücklich
als Zielsetzungen von Stadt und Kanton genannt; gemäss Protokoll erläuterte der
Kantonsbaumeister, dass der Ersatzneubau die sinnvolle und langfristige
Entwicklung aller Teilgebiete des Masterplans gewährleisten und spätere Bauten
nicht negativ präjudizieren solle. Die Beschwerdeführerin konnte sich laut Protokoll
mit "diesen grob formulierten Zielsetzungen [...] einverstanden
erklären".
5.6.3
Der Beschwerdeführerin musste nach dem Gesagten beim Einreichen des Baugesuchs
klar gewesen sein, dass die Behörden die Verbreiterung der Hohlstrasse und die
Realisierung des Zypressenplatzes und deshalb eine Zurückversetzung bzw.
Verschiebung des geplanten Neubaus anstrebten. Es spricht entgegen ihrer
Ansicht auch nicht für ihren Standpunkt, dass der Kreisarchitekt weder auf dem
Formular, auf dem er die einzureichenden Baugesuchs-Unterlagen vermerkte, noch
im Schreiben, in dem er eine Ergänzung des Baugesuchs anforderte, auf die
Baulinienplanung hinwies. Weiter kann offen bleiben, ob der Kreisarchitekt an
einer Besprechung vom 2. September 2008 ausdrücklich auf die offene
Baulinienplanung hinwies, wie er in einer Aktennotiz festhielt, deren
Richtigkeit von der Beschwerdeführerin bestritten wird. Ebenso brauchen die von
beiden Seiten ins Feld geführten weiteren Verhandlungen über die Machbarkeitsstudie,
die nach Einreichen des Baugesuchs stattfanden, nicht näher geprüft zu werden.
Unerheblich ist schliesslich, dass die Akten keine Anhaltspunkte für die
Mutmassung der Beschwerdegegnerin 1 und des Beschwerdegegners 2
enthalten, wonach die Beschwerdeführerin ihr Baugesuch einzig oder vornehmlich
deshalb eingereicht hat, um die Planung zu unterlaufen oder um ihre Position in
den möglichen Verhandlungen über den Landabtausch zu stärken.
Als Fazit ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin im
Zeitpunkt der Gesuchseinreichung kein schützenswertes Vertrauen in den
Weiterbestand der noch geltenden Baulinien haben konnte.
5.7
Die
Baulinienvorlage vom 6. Mai 2009 – die nur die Verbreiterung der
Hohlstrasse zum Boulevard und nicht den Zypressenplatz sichern wollte –
erfüllte die Voraussetzungen von § 234 PBG und damit auch von § 264
PBG. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin kann aus der Beschränkung des
Gestaltungsplans PJZ auf das Areal Güterbahnhof nicht geschlossen werden, dass
die Baulinienvorlage keiner realistischen Planung entsprach. Der Beschwerdegegner 2
räumt zwar ein, dass das vom Gestaltungsplan PJZ erfasste Gebiet verkleinert
worden sei, weil "der erweiterte Perimeter kurzfristig nicht durchsetzbar"
gewesen sei. Verkehrsbaulinien haben jedoch den Bedürfnissen beim voraussichtlichen
Endausbau der betreffenden Verkehrsanlagen zu genügen (§ 98 PBG) und
können somit auch langfristig geplante Anlagen sichern (vgl. § 101 Abs. 2
PBG). Zwar muss die von ihnen gesicherte Verkehrsanlage einem aktuellen
Bedürfnis entsprechen, doch bedeutet dies gemäss der Praxis des Bundesgerichts
nur, dass ihre Erstellung "über kurz oder lang" erforderlich sein und
ein Bedürfnis nach der Ausschaltung künftiger Hindernisse bestehen muss (BGE
129 II 276 E. 3.4; 118 Ia 372 E. 4a–b; VGr,
4. November 2009, VB.2008.00439, E. 5.3; 2. Mai 2007,
VB.2006.00245, E. 7.2). Zudem ist hier nicht der Baulinienplan Gegenstand
der Prüfung, sondern nur die Frage, ob aufgrund des Baulinienprojekts die
planungsrechtliche Baureife eines Bauvorhabens zu verneinen ist. Entsprechend
der Praxis zu § 234 PBG ist dabei nur krassen Fehlplanungen die Wirkung zu
versagen (vorn E. 4.1). Angesichts dessen erscheint die Baulinienvorlage
vom 6. Mai 2009 nicht deswegen unrealistisch, weil Stadt und Kanton die
Verbreiterung der Hohlstrasse kurz- und mittelfristig höchstens insoweit
anstrebten, als dies im Einvernehmen mit den privaten Grundeigentümern möglich
war. Dass die zuständige Gemeinderatskommission am 11. Februar 2010 die
Baulinienvorlage vom 6. Mai 2009 zur Ablehnung empfahl
(www.gemeinderat-zuerich.ch, Nr. 2009/178), ist im vorliegenden Zusammenhang
nicht erheblich. Umso weniger sprechen die spätere Ablehnung des Objektkredits
für das PJZ durch den Kantonsrat und der Rückzug der Baulinienvorlage gegen
deren Realisierungschancen im Zeitpunkt des erstinstanzlichen Bauentscheids.
5.8
Damit kann
offen bleiben, ob die Baubewilligung bereits aufgrund des Planungsstands im
Zeitpunkt der Baugesuchseingabe hätte verweigert werden dürfen, womit die Vorinstanz
ihren Entscheid begründet. Zu jenem Zeitpunkt lag der behördeninterne Mas­terplan
vor, auf dem der damals bereits rechtskräftige, die fraglichen Grundstücke aber
nicht erfassende Gestaltungsplan PJZ beruhte. Ferner war die Baulinienvorlage
für den angrenzenden Abschnitt des geplanten Tramtrassees in der
Referendumsabstimmung vom 30. November 2008 angenommen worden.
Dieser
Planungsstand kann jedenfalls nicht mit
jenem verglichen werden, den das Verwaltungsgericht im – von beiden Seiten angeführten
– Entscheid RB 2008 Nr. 68 (geschützt in BGr, 14. April 2009, 1C_317/2008,
E. 2.2) zu beurteilen hatte: In jenem Fall hatte die Gemeindeexekutive dem
Gemeindeparlament die Zielsetzungen der Planung und das Planungskonzept sowie
einen Rahmenkredit unterbreitet (die das Parlament inzwischen gutgeheissen bzw.
bewilligt hatte). Diese Vorlagen beruhten wiederum unter anderem auf einem Masterplan,
der die streitige Zonierung unmissverständlich vorsah. Im vorliegenden Fall
handelt es sich beim Masterplan um eine behördeninterne Leitlinie; seine
Umsetzung im Bereich ausserhalb des Perimeters des Gestaltungsplans PJZ wurde
zwar als langfristiges Ziel bezeichnet bzw. in Art. 4 Satz 2 der Gestaltungsplanvorschriften
ausdrücklich als Möglichkeit erwähnt. Doch blieben Inhalt und Zeithorizont
dieser Planung wenig konkret. Das zeigt sich etwa daran, dass der Gestaltungsplan
PJZ insofern vom Masterplan und vom Entwurf vom 25. April 2005 abweicht,
als das Baufeld I für das PJZ verkleinert wurde, um die Grundstücke
entlang der Hohlstrasse ganz auszusparen. Aber auch die spätere Vorlage vom
6. Mai 2009 bezog sich nur auf die Baulinie entlang der Hohlstrasse und
nicht auf eine planerische Sicherung des projektierten Zypressenplatzes. Der
Masterplan wurde damit tatsächlich als behördeninterne Leitlinie angewendet,
was einerseits bedeutete, dass sich die Behörden bei der weiteren Planung im
Grundsatz nach ihm richteten, anderseits jedoch auch, dass sie sich inhaltliche
Abweichungen und Aufschübe von unbestimmter Dauer gestatteten. Der Masterplan ist
jedenfalls genügend ausgearbeitet, um eine Baulinienvorlage – und gegebenenfalls
einen Baulinienplan – zu rechtfertigen. Die weitergehende Frage, ob der Masterplan
ohne eine solche Konkretisierung eine hinreichende Grundlage darstellt, um in
Anwendung von § 234 PBG, aber auch von § 264 PBG die
planungsrechtliche Baureife eines Bauprojekts in seinem Perimeter zu verneinen,
kann – wie erwähnt – offen bleiben.
6.
6.1
War dem
Bauprojekt der Beschwerdeführerin aufgrund der Baulinienvorlage vom 6. Mai
2009 die planungsrechtliche Baureife abzusprechen, so hat sich daran mit dem
Rückzug dieser Vorlage und der neuen Weisung vom 27. Oktober 2010 nichts
geändert. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin handelt es sich nicht um
eine Änderung der Planung zu ihren Ungunsten, die nur bei Überwiegen der
öffentlichen Interessen berücksichtigt werden dürfte, weil sie während des
Rechtsmittelverfahrens eintrat. Die beiden Vorlagen stehen in einem
Zusammenhang und dürfen nicht isoliert betrachtet werden. Die Rechtfertigung
für die neue Vorlage – Sicherung des Trassees der projektierten Tramlinie 1,
der Veloroute gemäss Richtplan (Regionaler Richtplan, Region Stadt Zürich, Verkehr:
Individualverkehr, RRB 894/2000) sowie des Raums für normgerecht ausgestattete
Haltestellenbereiche und gesicherte Fussgängerübergänge – gehörte schon zu den
Begründungselementen für die frühere Vorlage; weggefallen ist dagegen das
Projekt eines Ausbaus der Hohlstrasse zum Boulevard. Somit liegt eine Reduktion
der früheren Vorlage um jene Elemente vor, die aufgrund der Ablehnung des Objektkredits
für das PJZ nicht mehr realisierbar erscheinen. Es handelt sich materiell um
eine Anpassung der Baulinienplanung, welche die Beschwerdeführerin weniger
schwer trifft, weil sie eine Verschiebung der Baulinie um nur 4 m (statt
um 12 m) von der heutigen Baulinie weg in die Grundstücke der
Beschwerdeführerin hinein vorsieht. Weil die während des Rechtsmittelverfahrens
eingetretene Änderung des Planungsstands die Beschwerdeführerin nicht zusätzlich
belastet, ist ihre Berücksichtigung im vorliegenden Entscheid nicht von einer
Interessenabwägung abhängig zu machen.
6.2
Im Übrigen
würde, selbst wenn eine Interessenabwägung vorzunehmen wäre, das Interesse an
der Sicherung der aktuellen Baulinienvorlage überwiegen. Zu beachten ist, dass
keine neue, nicht vorhersehbare Vorlage während des Rechtsmittelverfahrens vor
der zweiten Instanz überwiesen wurde, sondern eine Vorlage, die eine bereits
lange andauernde Planung in modifizierter Form aufnimmt. Im Unterschied etwa
zum Sachverhalt, der in BGE 118 Ia 510 zu beurteilen war, wusste die
Beschwerdeführerin im vorliegenden Fall bei der Gesuchseingabe und erst recht
beim erstinstanzlichen Entscheid über das Gesuch um die geplanten neuen
Baulinien. Das öffentliche Interesse an den geplanten Baulinien ist sodann
beträchtlich, sollen sie doch das künftige Tramtrassee, normgerecht
ausgestattete Haltestellenbereiche und Fussgängerübergänge sowie den im
regionalen Verkehrsrichtplan vorgesehenen Radweg sichern. Dabei sind
realistische Alternativprojekte, die diese Ziele mit insgesamt milderen
Eingriffen in privates Eigentum verwirklichen könnten, nicht ersichtlich.
Die Beschwerde ist somit abzuweisen.
7.
Aufgrund des Verfahrensausgangs sind die Gerichtskosten
der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 Satz 1 VRG) und ist deren Belastung mit den Rekurskosten zu
schützen. Der Beschwerdeführerin ist wegen ihres Unterliegens auch eine Parteientschädigung
zu versagen (§ 17 Abs. 2 VRG). Angesichts des mit dem Verfahren
verbundenen besonderen Aufwands hat dagegen die Beschwerdegegnerschaft Anspruch
auf eine angemessene Parteientschädigung zulasten der Beschwerdeführerin (§ 17
Abs. 2 lit. a VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.
10'000.--
;   die übrigen Kosten betragen:
Fr.    440.--     Zustellkosten,
Fr. 10'440.--    Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerschaft 1–3 je eine
Parteientschädigung von Fr. 2'000.-, insgesamt Fr. 6'000.-, zu
bezahlen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an…