zh_verwaltungsgericht · VB.2022.00134 · 2022-09-01 · de

Covid-19-Härtefallprogramm: 2. und 3. Zuteilungsrunde | [Die Beschwerdeführerin liess sich 2015 ins Handelregister eintragen und bezweckt den Betrieb von Hotels. Ihr erstes Hotel eröffnete sie jedoch erst im Jahr 2019. Der Beschwerdegegner berücksichtigte für den Umsatzrückgang den durchschnittlichen Umsatz der Jahre 2018 und 2019, während die Beschwerdeführerin auf den auf 12 Monate berechneten Umsatz ab der Eröffnung des Hotels abstellen will.] Lässt sich genau bestimmen, wann die Geschäftstätigkeit aufgenommen wurde, und gibt es objektive Gründe dafür, dass die Geschäftstätigkeit erst längere Zeit nach der formellen Gründung aufgenommen wurde, ist es nicht gerechtfertigt, für die Umsatzberechnung auf den Zeitunkt der formellen Gründung abzustellen. Massgebend ist vielmehr der ab der Geschäftsaufnahme erzielte Umsatz, berechnet auf zwölf Monate (E. 6). Teilweise Gutheissung. Rückweisung an den Beschwerdegegner.

Zürich Verwaltungsgericht 01.09.2022 VB.2022.00134
Zurich Verwaltungsgericht 01.09.2022 VB.2022.00134
Zurigo Verwaltungsgericht 01.09.2022 VB.2022.00134

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00134
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Geschäftsnummer:
VB.2022.00134
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 01.09.2022
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht ist auf eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 25.09.2024 nicht eingetreten.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Covid-19-Härtefallprogramm: 2. und 3. Zuteilungsrunde
[Die Beschwerdeführerin liess sich 2015 ins Handelregister eintragen und bezweckt den Betrieb von Hotels. Ihr erstes Hotel eröffnete sie jedoch erst im Jahr 2019. Der Beschwerdegegner berücksichtigte für den Umsatzrückgang den durchschnittlichen Umsatz der Jahre 2018 und 2019, während die Beschwerdeführerin auf den auf 12 Monate berechneten Umsatz ab der Eröffnung des Hotels abstellen will.]
Lässt sich genau bestimmen, wann die Geschäftstätigkeit aufgenommen wurde, und gibt es objektive Gründe dafür, dass die Geschäftstätigkeit erst längere Zeit nach der formellen Gründung aufgenommen wurde, ist es nicht gerechtfertigt, für die Umsatzberechnung auf den Zeitunkt der formellen Gründung abzustellen. Massgebend ist vielmehr der ab der Geschäftsaufnahme erzielte Umsatz, berechnet auf zwölf Monate (E. 6).
Teilweise Gutheissung.
Rückweisung an den Beschwerdegegner.
Stichworte:
COVID-19-HÄRTEFALLBEITRÄGE
GESCHÄFTSTÄTIGKEIT
GRÜNDUNG
MASSGEBLICHER UMSATZ
STAATSBEITRÄGE (SUBVENTIONEN), FINANZAUSGLEICH
UMSATZRÜCKGANG
ZEITPUNKT
Rechtsnormen:
§ 12 Abs. 1 Covid-19-Gesetz
§ 12 Abs. 1bis Covid-19-Gesetz
§ 12 Abs. 4 Covid-19-Gesetz
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2022.00134
Urteil
der 4. Kammer
vom
1. September 2022
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
Martin Bertschi,
Gerichtsschreiberin
Selina Sigerist.
In Sachen
A AG,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Kanton Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Covid-19-Härtefallprogramm:
2. und 3. Zuteilungsrunde,
hat sich ergeben:
I.
A.
Die A AG mit Sitz in Dielsdorf bezweckt die
Ausübung von Dienstleistungen im Hotel- und Gastronomiegewerbe, insbesondere
das Betreiben und Verwalten von Hotels. Am 10. Februar 2021 ersuchte sie die
Finanzdirektion des Kantons Zürich im Rahmen der 2. Zuteilungsrunde des
Covid-19-Härtefallprogramms um Gewährung eines nicht rückzahlbaren Betrags in
Höhe von Fr. 679'940.- sowie um ein Darlehen in Höhe von
Fr. 169'000.-. Mit Verfügung vom 11. März 2021 wies die
Finanzdirektion das Gesuch ab, mit der Begründung, der Umsatzrückgang 2020
liege unter 40 %.
B.
Am 27. April 2021 stellte die A AG im
Rahmen der 3. Zuteilungsrunde erneut ein Gesuch um Gewährung von
Covid-19-Härtefallhilfe. Namentlich beantragte sie einen nicht rückzahlbaren
Betrag in Höhe von Fr. 679'800.- sowie ein Darlehen in Höhe von
Fr. 169'950.-. Die Finanzdirektion wies das Gesuch mit Verfügung vom
1. Juli 2021 wiederum ab.
II.
Gegen die Verfügungen der Finanzdirektion vom
11. März 2021 bzw. vom 1. Juli 2021 rekurrierte die A AG am
26. März 2021 bzw. am 9. August 2021 an den Regierungsrat des Kantons
Zürich.
Mit Entscheid vom 26. Januar 2022 vereinigte der
Regierungsrat die beiden Rekursverfahren (Dipositiv-Ziff. 1) und wies die
Rekurse ab (Dispositiv-Ziff. II). Zudem auferlegte er der A AG die
Kosten des Rekursverfahrens (Dispositiv-Ziff. III) und sprach keine
Parteientschädigung zu (Dispositiv-Ziff. IV).
III.
Die A AG erhob am 7. März 2022 Beschwerde an das
Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge seien die
Dispositiv-Ziffern II, III und IV des Rekursentscheids aufzuheben und ihr als
konsolidierter Betrag für die 2. und 3. Zuteilungsrunde ein nicht
rückzahlbarer Betrag in Höhe von insgesamt Fr. 793'940.- sowie ein
Darlehen in Höhe von Fr. 197'325.- zuzusprechen; eventualiter sei die
Sache an den Regierungsrat zurückzuweisen.
Mit Schreiben vom 17. März 2022 beantragte der
Regierungsrat unter Hinweis auf die Begründung des Rekursentscheids die Abweisung
der Beschwerde. Die Finanzdirektion erstattete keine Beschwerdeantwort.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von
Beschwerden gegen Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen der
Finanzdirektion betreffend Beiträge im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms
zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 [VRG, LS 175.2]). Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen
erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Nach
Art. 12 Abs. 1 des Covid-19-Gesetzes vom 25. September 2020 (SR 818.102)
kann der Bund auf Antrag eines oder mehrerer Kantone Massnahmen für Unternehmen
unterstützen, die aufgrund der Natur ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit von den
Folgen von Covid-19 besonders betroffen sind und einen Härtefall darstellen,
insbesondere Unternehmen in der Wertschöpfungskette der Eventbranche,
Schausteller, Dienstleister der Reisebranche, Gastronomie- und
Hotelleriebetriebe sowie touristische Betriebe. Dabei liegt ein Härtefall vor,
wenn der Jahresumsatz unter 60 % des mehrjährigen Durchschnitts liegt
(Art. 12 Abs. 1
bis
Covid-19-Gesetz). Gemäss Art. 12
Abs. 4 Covid-19-Gesetz regelt der Bundesrat die Einzelheiten in einer
Verordnung.
Am 1. Dezember 2020 trat die
Covid-19-Härtefallverordnung 2020 vom 25. November 2020 (HFMV 20,
SR 951.262) in Kraft. Diese regelte im zweiten Abschnitt, der bis zum
31. Dezember 2021 Geltung hatte, welche Anforderungen die Unternehmen
erfüllen müssen, damit sich der Bund an den Kosten der Härtefallmassnahmen der
Kantone beteiligt (Art. 2 bis Art. 6 HFMV 20 [AS 2020
4919 ff.]). Unter anderem wurde für die Beteiligung des Bundes an den
Kosten vorausgesetzt, dass das unterstützte Unternehmen gegenüber dem Kanton
belegt hat, dass sein Umsatz im Jahr 2020 im Zusammenhang mit den behördlich
angeordneten Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie unter 60 %
des durchschnittlichen Jahresumsatzes der Jahre 2018 und 2019 liegt
(Art. 5 Abs. 1 HFMV 20 [AS 2020 4921]).
2.2
Nachdem
der Bund allein die Voraussetzungen für seine Beteiligung an kantonalen
Härtefallmassnahmen regelte, waren die Kantone grundsätzlich frei in der
Entscheidung,
ob sie Härtefallmassnahmen ergreifen und, falls
ja, wie sie diese
ausgestalten
(Eidgenössische Finanzverwaltung [EFV], Erläuterungen zur Verordnung über
Härtefallmassnahmen für Unternehmen in Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie,
Bern, 31. März 2021, [Erläuterungen HFMV 20], S. 2; Bundesrat,
Botschaft zu Änderungen des Covid-19-Gesetzes und des
Covid-19-Solidarbürgschaftsgesetzes vom 18. November 2020, BBl 2020
8819 ff., 8822 und 8824).
2.3
Der
Kantonsrat des Kantons Zürich beschloss am 14. Dezember 2020 einen
Verpflichtungskredit für das Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich und
legte gegenüber der Covid-19-Härtefallverordnung 2020 leicht angepasste
Anforderungen für die Unterstützung von Unternehmen fest (ABl 2020-12-16,
Meldungsnummer RS-ZH08-0000000086). Am 25. Januar 2021 beschloss der
Kantonsrat einen Zusatzkredit und Nachtragskredite für eine 2. Zuteilungsrunde
im Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich. Zudem ermächtigte er den
Regierungsrat, die Kriterien und den Zuteilungsmechanismus des
Covid-19-Härtefallprogramms des Kantons Zürich gemäss den Bundesvorgaben
anzupassen (ABl 2020-01-29, Meldungsnummer RS-ZH02-0000000106). Der
Regierungsrat beschloss am 22. Januar 2021, dass in der 2. Zuteilungsrunde
nunmehr ausschliesslich die Kriterien des Bundes angewendet würden (RRB 56/2021
S. 2). Am 15. März 2021 bewilligte der Kantonsrat einen zweiten
Zusatzkredit und weitere Nachtragskredite für das Covid-19-Härtefallprogramm
des Kantons Zürich (ABl 2021-03-19, Meldungsnummer RS-ZH02-0000000108).
3.
3.1
Das
Covid-19-Gesetz und die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 wurden seit ihrem
Inkrafttreten mehrfach revidiert. Nach den allgemeinen intertemporalrechtlichen
Regeln hat das Verwaltungsgericht als Rechtsmittelinstanz das zum Zeitpunkt des
erstinstanzlichen Entscheids massgebende materielle Recht anzuwenden
(BGE 147 V 278 E. 2.1, 144 II 326 E. 2.1.1, 139 II 243
E. 11.1, je mit weiteren Hinweisen; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020,
Rz. 293; VGr, 3. Februar 2022, VB.2021.00688, E. 3). Gemäss
§ 5 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (LS 132.2) sind
Gesuche um Staatsbeiträge nach dem im Zeitpunkt der Zusicherung geltenden Recht
zu behandeln.
3.2
Auf die
Gesuche der Beschwerdeführerin ist das zum Zeitpunkt der erstinstanzlichen Verfügungen
geltende Recht anwendbar; mithin sind das Covid-19-Gesetz in der am
1. Januar 2021 bzw. am 19. Juni 2021 in Kraft getretenen Fassung und
die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 in der am 14. Januar 2021 bzw. am
19. Juni 2021 in Kraft getretenen Fassung massgebend.
4.
4.1
Das
Staatsbeitragsgesetz unterscheidet zwischen Kostenanteilen, Kostenbeiträgen und
Subventionen. Subventionen sind Staatsbeiträge, auf die das Gesetz keinen
Anspruch einräumt (§ 3 Abs. 1 Staatsbeitragsgesetz). Kostenbeiträge
sind hingegen Staatsbeiträge, auf die das Gesetz einen Anspruch einräumt und
deren Höhe in einem Globalbudget festgelegt wird (§ 2a
Staatsbeitragsgesetz). Kostenanteile sind Staatsbeiträge, auf die das Gesetz
einen Anspruch einräumt und deren Höhe sich aus der Gesetzgebung ergibt
(§ 2 Staatsbeitragsgesetz).
4.2
Art. 12
des Covid-19-Gesetzes regelt lediglich, unter welchen Voraussetzungen sich der
Bund an Härtefallmassnahmen der Kantone beteiligen kann. Das Covid-19-Gesetz
räumt den betroffenen Unternehmen folglich keinen Anspruch auf
Covid-19-Härtefallhilfe ein. Dasselbe gilt für die Covid-19-Härtefallverordnung
2020. Im Kanton Zürich existiert kein Gesetz, welches den Unternehmen einen
Anspruch auf Covid-19-Härtefallhilfe einräumt. Auch in den Kreditbeschlüssen
des Kantonsrats zum Covid-19-Härtefallprogramm ist nicht vorgesehen, dass auf
die Covid-19-Härtefallbeiträge ein Anspruch bestehe. Bei den
Covid-19-Härtefallbeiträgen, die im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms des
Kantons Zürich ausbezahlt werden, handelt es sich folglich um Subventionen im
Sinn von Art. 3 Staatsbeitragsgesetz (vgl. auch den Antrag des
Regierungsrats vom 11. November 2020 betreffend den Verpflichtungskredit
für das Covid-19-Härtefallprogramm, ABl 2020-11-20, Meldungsnummer
RS-ZH01-0000000363, S. 6).
4.3
Die
Gewährung von Covid-19-Härtefallhilfen an Unternehmen liegt damit im Ermessen
der Finanzdirektion bzw. des Regierungsrats. Das Verwaltungsgericht kann die
Ermessensausübung durch die Vorinstanzen nur auf das Überschreiten,
Unterschreiten oder den Missbrauch des Ermessens überprüfen, hingegen nicht auf
die Angemessenheit des Entscheids (§ 50 in Verbindung mit § 20
Abs. 1 lit. a und b VRG; Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.],
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 50
N. 25 ff. und 66 ff., auch zum Folgenden).
5.
5.1
Die
Beschwerdeführerin liess sich im Jahr 2015 ins Handelsregister eintragen. Ihr erstes
Hotel eröffnete sie jedoch erst am 1. Mai 2019, zuvor befand sich dieses
noch im Bau. Die formelle Gründung der Beschwerdeführerin liegt damit vor dem
31. Dezember 2017, ihre dem Gesellschaftszweck entsprechende
Geschäftstätigkeit nahm sie jedoch erst nach dem 31. Dezember 2017 auf.
5.2
Vorliegend
ist strittig, gegenüber welcher Vergleichsperiode der von der
Beschwerdeführerin in den letzten 12 Monaten vor Gesuchseinreichung erzielte
Umsatz um über 40 % gesunken sein muss. Die Vorinstanzen stellten auf den
tatsächlich erzielten durchschnittlichen Jahresumsatz der Jahre 2018 und 2019
ab und errechneten so einen Umsatzrückgang von unter 40 %. Die
Beschwerdeführerin ist hingegen der Ansicht, ihr vom 1. Mai 2019 bis zum
31. Dezember 2019 bzw. bis zum 29. Februar 2020 erzielter Umsatz,
hochgerechnet auf 12 Monate, sei massgebend. Der Umsatzrückgang gegenüber
dieser Periode betrage rund 57 %.
5.3
Gemäss
Art. 12 Abs. 1
bis
Covid-19-Gesetz liegt ein Härtefall vor,
wenn der Jahresumsatz mindestens 40 % unter dem mehrjährigen Durchschnitt
liegt. Die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 konkretisierte, dass für die
Bestimmung des mehrjährigen Durchschnitts der durchschnittliche Jahresumsatz
der Jahre 2018 und 2019 massgebend sei (Art. 5 Abs. 1 HFMV 20 [AS
2020 4921]). Für Unternehmen, die nach dem 31. Dezember 2017 gegründet
wurden und damit keine zwei vollen Umsatzjahre vor der Covid-19-Epidemie aufwiesen,
sah die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 eine andere Berechnungsart vor.
Namentlich war gemäss Art. 3 Abs. 2 HFMV 20 in der vom
1. Dezember 2020 bis zum 31. März 2021 geltenden Fassung für
Unternehmen, die nach dem 31. Dezember 2017 gegründet worden sind, der
durchschnittliche Umsatz, der zwischen dem 1. Januar 2018 und dem 29.
Februar 2020 erzielt wurde, berechnet auf zwölf Monate, massgebend (AS 2020
4920). Gemäss Art. 3 Abs. 2 in der vom 1. April 2021 bis zum
31. Dezember 2021 geltenden Fassung galt für Unternehmen, die nach dem
31. Dezember 2017 gegründet wurden, der durchschnittliche Umsatz von der
Gründung bis zum 29. Februar 2020 oder bis zum 31. Dezember 2020,
berechnet auf 12 Monate, als massgebender Umsatz für die Berechnung des
Umsatzrückgangs (AS 2021 184 S. 2).
6.
6.1
Bei der
Ermittlung des Sinns einer Rechtsnorm ist primär auf deren Wortlaut abzustellen
(grammatikalisches Element). Ist er klar, das heisst eindeutig und
unmissverständlich, darf vom Wortlaut nur abgewichen werden, wenn ein triftiger
Grund für die Annahme besteht, der Wortlaut ziele am "wahren Sinn"
der Regelung vorbei. Anlass für eine solche Annahme können die
Entstehungsgeschichte der Bestimmung (historisch), ihr Zweck (teleologisch)
oder der Zusammenhang mit anderen Vorschriften (systematisch) geben, so
namentlich, wenn die grammatikalische Auslegung zu einem Ergebnis führt, das
der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber nicht gewollt haben kann (
BGE
140 II 80 E. 2.5.3 mit zahlreichen Hinweisen;
VGr, 14. Juli 2022, VB.2022.00068, E. 4.2
).
6.2
6.2.1
Die Covid-19-Härtefallhilfen sollen Unternehmen finanziell unterstützen,
die aufgrund der Natur ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit von den Folgen von
Covid-19 besonders betroffen waren und einen Härtefall darstellen (vgl. Art. 12
Abs. 1 Covid-19-Gesetz). Für die Definition des Härtefalls in Art. 12 Abs. 1
bis
Covid-19-Gesetz wurde dabei ganz bewusst an den Umsatz angeknüpft bzw. der
Umsatz im betroffenen Jahr mit dem durchschnittlichen Jahresumsatz der Vorjahre
verglichen und gefragt, ob eine massgebliche ("einschneidende")
Umsatzeinbusse vorliege, die "eine Hilfe über den Härtefall
rechtfertigt" (vgl. Votum Rechsteiner, AB 2020 S 876). So lässt sich dem
Protokoll der parlamentarischen Beratungen zum Covid-19-Gesetz entnehmen, dass
unter den Räten die Meinung vorherrschte, dass sich die Beeinflussung eines
Betriebs durch die behördlichen Massnahmen nur am Jahresumsatz messen lasse,
nicht etwa am Gewinn; der Jahresumsatz stelle eine objektive bzw. messbare
Grösse dar (vgl. Votum Ettlin, AB 2020 S 952 f.).
Bereits zum damaligen Zeitpunkt wiesen verschiedene
Rednerinnen und Redner auf die Situation von "Jungunternehmen,
die keinen mehrjährigen Durchschnitt vorlegen können"
hin
(vgl. etwa
Votum Weichelt-Picard, AB 2020
N 1637).
Bundeskanzler
Thurnherr merkte hierzu
an, dass nach der vorgesehenen Regelung ein Härtefall zu bejahen sei, wenn
der Jahresumsatz unter 60
%
des
mehrjährigen Durchschnitts lieg
e
, wenn überhaupt ein
Durchschnitt
errechnet werden
könne
. Bei Jungunternehmen, die erst vor einem oder
zwei Jahren gegründet worden
seien
, könnte
insofern
nur diese Zeitspanne
zur Bemessung
genommen werden (zum Ganzen AB 2020
N 1638). Diesen Gedanken griff Art. 3 Abs. 2 HFMV 20 (AS 2020
4920) auf, wonach bei jüngeren Unternehmen, die erst nach dem 31. Dezember
2017 gegründet worden sind, wie dargelegt nicht auf den durchschnittlichen
Umsatz in den Jahren 2018 und 2019 abzustellen, sondern ihr von der Gründung bis
zum 29. Februar 2020 generierter Umsatz auf 12 Monate hochzurechnen ist.
In der am 1. April 2021 in Kraft getretenen Fassung lässt Art. 3
Abs. 2 HFMV 20 (AS 2021 184 S. 2) diesen Unternehmen gar die
Wahl, entweder den von der Gründung bis zum 29. Februar 2020 erzielten
durchschnittlichen Umsatz als Referenzumsatz zu nehmen oder den von der
Gründung bis zum 31. Dezember 2020 erzielten Umsatz. Gemäss den
Erläuterungen der EFV sollte diese Regelung sicherstellen, "dass
Unternehmen, die bereits 2018 oder 2019 gegründet wurden, aber erst ab 2020
höhere Umsätze erwirtschaftet haben, nicht schlechter gestellt werden als
Unternehmen, die nach dem 29. Februar 2020 gegründet worden sind und im
Sommer 2020 Umsätze erwirtschaftet haben" (Erläuterungen HFMV 20,
S. 6).
Diese Ausführungen zeigen, dass sich Gesetz- und
Verordnungsgeber um eine differenzierte Härtefalllösung bemühten, um möglichst
allen direkt betroffenen (überlebensfähigen) Unternehmen zu helfen und so
gefährdete Arbeitsplätze in der Schweiz zu erhalten (vgl. Erläuterungen HFMV
20, S. 6;
VGr, 14. Juli 2022, VB.2022.00068, E. 4.3.2
).
Insbesondere zeigen sie, dass nach dem Willen des Gesetz- bzw.
Verordnungsgebers auch junge Unternehmen, die nicht bereits während mehreren
Jahren einen Umsatz erzielt haben, von den Covid-19-Härtefallhilfen profitieren
können sollen.
6.2.2
Auch die weiteren Bestimmungen im
Covid-19-Gesetz und der Covid-19-Härtefallverordnung 2020 sprechen dafür, dass
der Gesetz- und Verordnungsgeber diverse Konstellationen erfassen wollte, um im
Rahmen der Covid-19-Härtefallhilfe die Möglichkeit zu schaffen,
überlebensfähige Unternehmen, die aufgrund der behördlichen Massnahmen
einschneidende Umsatzeinbussen erlitten haben, finanziell zu unterstützen. So
konnten etwa Unternehmen mit klar abgrenzbaren Tätigkeitsbereichen und
separaten Spartenrechnungen gestützt auf Art. 12 Abs. 2
ter
Covid-19-Gesetz und Art. 2a HFMV 20 (AS 2020 5849) sowie Art. 5b
Abs. 2 HFMV 20 (AS 2021 184 S. 2) eine Prüfung der Anforderungen
für die Ausrichtung von Härtefallbeiträgen getrennt nach Sparte beantragen (vgl.
auch Erläuterungen HFMV 20, S. 4 f.). Der per 1. April 2021 in
Kraft gesetzte Art. 5 Abs. 1
bis
HFMV 20 (AS 2020 184
S. 2) ermöglichte es zudem Unternehmen, deren Umsatz saisonalen
Schwankungen unterliegt und die aufgrund des Jahresumsatzes 2020 nicht als
Härtefall galten, aber wegen der ab Herbst 2020 angeordneten Massnahmen im Jahr
2021 Umsatzrückgänge erlitten haben, dank einer angepassten Umsatzberechnung
ebenfalls in den Genuss von Härtefallmassnahmen zu gelangen (Erläuterungen HFMV
20, S. 7 f.).
6.2.3
Zwar ist der Vorinstanz darin beizupflichten, dass bei Massenverfahren wie den
vorliegenden der Praktikabilität erhebliche Bedeutung zukommt und
Schematisierungen grundsätzlich zulässig – ja aus Gründen der Rechtsgleichheit
und Rechtssicherheit notwendig – sind (vgl. BGE 122 I 343 E. 3g/dd; BGr,
20. Dezember 2013, 8C_612/2013, E. 6.4; VGr, 14. Juli 2022,
VB.2022.00068, E. 4.3.3). Aus diesem Grund nennen das Covid-19-Gesetz und
die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 denn auch verschiedene Schwellenwerte, an
deren Erreichung jeweils (schematisch) eine bestimmte Rechtsfolge geknüpft ist
(z.
B.
Umsatzrückgang von mindestens 40 %, Mindestumsatz von Fr. 50'000.-
etc.). Die Festlegung des durchschnittlichen Umsatzes der Jahre 2018 und 2019
als Referenzgrösse für den zur Bejahung eines Härtefalls massgeblichen
Umsatzrückgang stellt grundsätzlich ebenfalls eine (zulässige) Schematisierung
dar mit dem Ziel, möglichst aktuelle Vergleichswerte zu haben und gleichzeitig
nicht repräsentative Umsatzschwankungen, welche beispielsweise durch die im
vorinstanzlichen Entscheid erwähnten Ereignisse (Verlust eines grossen Kunden,
schlechtes Wetter, Unfälle etc.) auftreten können, (teilweise) auszugleichen,
um so eine möglichst faire Härtefallpraxis zu erhalten.
Art. 3 Abs. 2 HFMV
20 in der bis zum 1. April 2021 geltenden Fassung (AS 2020 4920)
lautete jedoch: "Nahm das Unternehmen die Geschäftstätigkeit auf den
1. Januar 2020 oder später auf oder wurde es 2019 oder 2018 gegründet
[…]". Aus dieser Formulierung ergibt sich, dass der Verordnungsgeber bei
der Bestimmung der massgebenden Periode für die Berechnung des Umsatzrückgangs
nicht in jedem Fall auf die formelle Gründung eines Unternehmens abstellen
wollte. Diese Fassung von Art. 3 Abs. 2 HFMV 20 hatte zum Zeitpunkt
des erstinstanzlichen Entscheids über das in der 2. Zuteilungsrunde von
der Beschwerdeführerin gestellte Gesuch Geltung und ist für dessen Beurteilung
massgebend. Die Argumentation der Vorinstanz, wonach sich der Verordnungsgeber
bewusst für eine schematische, dafür klare Regelung entschieden habe, die an
das formelle Gründungsdatum anknüpft, vermag vor diesem Hintergrund nicht zu
überzeugen.
6.2.4
Da die
Beschwerdeführerin, die insbesondere den Betrieb von Hotels bezweckt, ihr
erstes Hotel erst am 1. Mai 2019 eröffnete, ist der von ihr in den Jahren
2018 und 2019 insgesamt erzielte Umsatz in keiner Weise repräsentativ für ihren
(hypothetischen) Umsatz in den Folgejahren. Die Beschwerdeführerin konnte den
Hotelbetrieb in ihrem ersten Hotel erst am 1. Mai 2019 aufnehmen, da sich
das Gebäude zuvor noch im Bau befand. Dass die Beschwerdeführerin bereits
mehrere Jahre zuvor formell gegründet worden war, ist nachvollziehbar: Dies
ermöglichte ihr, geeignete Räumlichkeiten für den Betrieb ihres Hotels zu
suchen und den Mietvertrag für das noch zu bauende Hotel zu übernehmen. Ab der
Eröffnung ihres Hotels am 1. Mai 2019 generierte die Beschwerdeführerin
nach eigener Angabe bis zum 31. Dezember 2019 bzw. bis zum 29. Februar
2020 einen Umsatz von insgesamt Fr. 2'266'472.- bzw. Fr. 2'679'571.-,
während sie in den Jahren 2017 und 2018 gemäss ihren Mehrwertsteuerabrechnungen
jeweils bloss einen Umsatz von unter Fr. 300'000.- verzeichnete. Wird auf
den von der Beschwerdeführerin in den Jahren 2018 und 2019 insgesamt
durchschnittlich erzielten Umsatz als Vergleichsgrösse abgestellt, lässt sich
keine zuverlässige Aussage über die Auswirkungen der behördlichen Covid-19-Massnahmen
auf die Beschwerdeführerin bzw. ihren Umsatz machen. Wird hingegen nur der
Umsatz der Beschwerdeführerin ab dem 1. Mai 2019 berücksichtigt, kann
beurteilt werden, ob die Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit den
behördlichen Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Pandemie einen ins Gewicht
fallenden Umsatzrückgang erlitten hat. Insofern ist die Situation der
Beschwerdeführerin mit derjenigen eines Unternehmens vergleichbar, welches erst
nach dem 31. Dezember 2017 formell gegründet wurde. In beiden Fällen vermag
ein Vergleich des Umsatzes in den 12 Monaten vor Gesuchseinreichung mit dem in
den Jahren 2018 und 2019 insgesamt generierten Umsatz den im Zusammenhang mit
den behördlichen Covid-19-Massnahmen erlittenen Umsatzrückgang nicht
abzubilden, da die Unternehmen erst im Laufe der Jahre 2018 und 2019 begannen,
durch ihre Geschäftstätigkeit einen Umsatz zu generieren.
6.2.5
Der mit der Härtefallunterstützung verfolgte
Zweck lässt sich nicht erreichen, wenn in Fällen wie dem vorliegenden, in
welchen ein bereits früher in das Handelsregister eingetragenes
Hotelunternehmen sein erstes Hotel erst während den Jahren 2018 oder 2019 eröffnet,
die Zeit vor der Eröffnung des Hotels in die Berechnung des Umsatzrückgangs miteinbezogen
wird. Wird in einer solchen Konstellation auf den Umsatz der gesamten Periode
vom 1. Januar 2018 bis zum 31. Dezember 2019 abgestellt, kann dies –
entgegen des Zwecks des Covid-19-Härtefallprogramms – innovative und
zukunftsträchtige Unternehmen in ihrer Entwicklung bremsen (vgl.
VGr,
14. Juli 2022, VB.2022.00068, E. 4.3.3)
. Im vorliegenden Fall
führte die Nichtberücksichtigung des Umstands, dass die Beschwerdeführerin ihre
Geschäftstätigkeit erst am 1. Mai 2019 aufgenommen hat, zudem zu einer
rechtsungleichen Behandlung der Beschwerdeführerin sowohl gegenüber
Konkurrenzbetrieben, welche ihr Hotel vor dem 1. Januar 2018 eröffneten,
als auch gegenüber solchen, die sich erst im Verlauf der Jahre 2018 oder 2019
in das Handelsregister eintragen liessen (vgl. zum Ganzen auch VGr, 14. Juli
2022, VB.2022.00068, E. 4.3.3).
Vorliegend steht fest, an welchem Tag die
Beschwerdeführerin ihr Hotel eröffnete und ihre dem Gesellschaftszweck
entsprechende Geschäftstätigkeit aufnahm. Bereits seit Dezember 2015 war
geplant, dass die Beschwerdeführerin in der von ihr zu diesem Zweck
angemieteten Liegenschaft nach deren Fertigstellung ein Hotel eröffnet. Dies
geschah denn auch, sobald das Gebäude fertig gebaut war. Ab dem Tag der
Eröffnung des Hotels generierte die Beschwerdeführerin nach eigener Angabe bis
zum 31. Dezember 2019 bzw. bis zum 29. Februar 2020 einen um ein
Mehrfaches höheren Umsatz als in den Vorjahren. Lässt sich genau bestimmen,
wann die Geschäftstätigkeit aufgenommen wurde, und gibt es objektive Gründe
dafür, dass die Geschäftstätigkeit erst längere Zeit nach der formellen
Gründung aufgenommen wurde, scheint es nicht gerechtfertigt, aus
Praktikabilitätsgründen bei der Umsatzberechnung auf die formelle Gründung
anstatt auf die Aufnahme der Geschäftstätigkeit abzustellen.
6.3
Insgesamt
ergibt sich, dass auch junge Unternehmen, die noch nicht seit zwei Jahren
Umsatz generieren, nach dem Willen des Gesetz- und Verordnungsgebers Covid-19-Härtefallhilfen
erhalten können, sofern sie aufgrund der Covid-19-Massnahmen eine massgebende
Umsatzeinbusse erlitten haben und überlebensfähig sind – und zwar unabhängig
von ihrem formellen Gründungsdatum.
Art. 3 Abs. 2 HFMV 20
(AS 2020 4920 und AS 2021 184 S. 2) ist entsprechend so zu verstehen,
dass ein Unternehmen, welches zwar bereits vor dem 31. Dezember 2017 in
das Handelsregister eingetragen worden ist, seine Geschäftstätigkeit aber erst
an einem bestimmten Datum innerhalb der Jahre 2018 und 2019 aufgenommen hat, für
die Berechnung des Umsatzrückganges seinen ab Aufnahme der Geschäftstätigkeit
generierten Umsatz auf zwölf Monate hochrechnen kann (vgl. auch VGr,
14. Juli 2022, VB.2022.00068, E. 4.4). Das bedeutet, dass im Fall der
Beschwerdeführerin der ab Eröffnung des Hotels am 1. Mai 2019 bis zum
31. Dezember 2019 bzw. bis zum 29. Februar 2020 durchschnittlich
erzielte Umsatz, berechnet auf 12 Monate, als durchschnittlicher Jahresumsatz
im Sinn von Art. 12 Abs. 1
bis
Covid-19-Gesetz und
Art. 5 Abs. 1 HFMV 20 (AS 2020 4921) gilt.
7.
Die Beschwerdeführerin reichte bislang nur eine
rudimentäre Erfolgsrechnung für das Jahr 2019 ein, die nicht unterzeichnet ist.
Für die Monate Januar und Februar 2020 liegt keine Erfolgsrechnung vor; für die
jeweils letzten zwölf Monate vor der Gesuchseinreichung ebenfalls nicht. Die
von der Beschwerdeführerin eingereichten Unterlagen reichen daher nicht aus, um
den für ihre Gesuche massgebenden Umsatzrückgang zuverlässig zu berechnen und
die Gesuche abschliessend zu beurteilen.
Entsprechend ist die Sache zur weiteren
Sachverhaltsabklärung sowie zur erneuten Entscheidung an den Beschwerdegegner
zurückzuweisen (vgl. zur sogenannten Sprungrückweisung Donatsch, § 64 N. 4;
vgl. auch VGr, 12. November 2019, VB.2019.00298, E. 3.3).
8.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise
gutzuheissen und die Angelegenheit an den Beschwerdegegner zurückzuweisen.
9.
Die (Sprung-)Rückweisung
zur erneuten Entscheidung bei offenem Ausgang ist in Bezug auf die
Regelung der Nebenfolgen als Obsiegen zu behandeln, wenn die
Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch entscheiden kann (BGr,
28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f. mit Hinweisen). Die Kosten
der Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens sind somit dem unterliegenden
Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG, teilweise
in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG).
Desgleichen
hat dieser der Beschwerdeführerin antragsgemäss eine angemessene Parteientschädigung
für die Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zu bezahlen (§ 17 VRG).
10.
Zur
Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern:
Gegen Entscheide betreffend Subventionen steht die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nur offen,
wenn ein Anspruch auf die Subvention besteht (Art. 83 lit. k BGG).
Ansonsten kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff.
BGG erhoben werden.
Letztinstanzliche
kantonale Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von
Art. 93 BGG zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477
E. 4.2). Die Rückweisung ist daher vor Bundesgericht nur direkt
anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann
(lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde
sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an
Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde
(lit. b).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. II und IV des
Beschlusses des Regierungsrats vom 26. Januar 2022 sowie die Verfügungen
des Beschwerdegegners vom 11. März 2021 und 1. Juli 2021 werden aufgehoben.
Die Angelegenheit wird im Sinn der Erwägungen an die Finanzdirektion
zurückgewiesen.
In Abänderung von Dispositiv-Ziff. III des Beschlusses
des Regierungsrats vom 26. Januar 2022 werden die Kosten der
Rekursverfahren dem Beschwerdegegner auferlegt.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.  15'000.--;     die übrigen Kosten betragen:
Fr.        70.--
Zustellkosten,
Fr.  15'070.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für die Rekurs- und
das Beschwerdeverfahren insgesamt eine Parteientschädigung von Fr. 10'000.-
zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist innert
30 Tagen ab Zustellung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    den Regierungsrat.