zh_verwaltungsgericht · VB.2011.00118 · 2011-04-07 · de

Kostenverteilung | Kostenverrechnung für Feuerwehreinsatz aufgrund eines Fehlalarms. Überweisung des Falles an die Kammer (E. 1.2). Der Gemeinderat war ohne Weiteres zur Abgabe von Vernehmlassungen und Stellungnahmen im Namen der Politischen Gemeinde zuständig (E. 3.2). Die Feuerwehrkommission durfte keine Verfügung über die strittige Gebühr treffen, da weder eine Kompetenzdelegation nach § 56 GemeindeG noch nach § 57 GemeindeG vorlag (E. 3.3.2). Die durch die Feuerwehrkommission gestellte Rechnung ist aber keine Verfügung. Als erstinstanzliche Verfügung ist vielmehr der Beschluss des Gemeinderats zu betrachten (E. 3.4). Voraussetzung der gesetzlichen Grundlage bei Verwaltungsgebühren (E. 4.1). Weder der Beschluss der Feuerwehrkommission, wonach für Feuerwehreinsätze der Kostentarif der Gebäudeversicherung für Einsätze der Stützpunktfeuerwehren gelte, noch der Tarif selbst wurden publiziert. Damit lag hinsichtlich der Bemessung der Abgabe überhaupt keine gesetzliche Grundlage vor (E. 4.2). Gutheissung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 11..2.07.0 VB.2011.00118
Zurich Verwaltungsgericht 11..2.07.0 VB.2011.00118
Zurigo Verwaltungsgericht 11..2.07.0 VB.2011.00118

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2011.00118
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Geschäftsnummer:
VB.2011.00118
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 07.04.2011
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Abgaberecht ohne Steuern
Betreff:
Kostenverteilung
Kostenverrechnung für Feuerwehreinsatz aufgrund eines Fehlalarms.
Überweisung des Falles an die Kammer (E. 1.2).
Der Gemeinderat war ohne Weiteres zur Abgabe von Vernehmlassungen und Stellungnahmen im Namen der Politischen Gemeinde zuständig (E. 3.2).
Die Feuerwehrkommission durfte keine Verfügung über die strittige Gebühr treffen, da weder eine Kompetenzdelegation nach § 56 GemeindeG noch nach § 57 GemeindeG vorlag (E. 3.3.2). Die durch die Feuerwehrkommission gestellte Rechnung ist aber keine Verfügung. Als erstinstanzliche Verfügung ist vielmehr der Beschluss des Gemeinderats zu betrachten (E. 3.4).
Voraussetzung der gesetzlichen Grundlage bei Verwaltungsgebühren (E. 4.1). Weder der Beschluss der Feuerwehrkommission, wonach für Feuerwehreinsätze der Kostentarif der Gebäudeversicherung für Einsätze der Stützpunktfeuerwehren gelte, noch der Tarif selbst wurden publiziert. Damit lag hinsichtlich der Bemessung der Abgabe überhaupt keine gesetzliche Grundlage vor (E. 4.2).
Gutheissung der Beschwerde.
Stichworte:
DELEGATION
FEHLALARM
FEUERWEHR
GEBÜHREN
GESETZLICHE GRUNDLAGE
KOMPETENZORDNUNG
KOSTENVERTEILUNG
LEGALITÄTSPRINZIP
PUBLIKATION
RECHNUNG
VERFÜGUNGSBEGRIFF
VERFÜGUNGSKOMPETENZ
Rechtsnormen:
§ 27 Abs. II lit. b FFG
§ 36 Abs. II FFG
§ 56 GemeindeG
§ 57 GemeindeG
§ 68a GemeindeG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2011.00118
Urteil
der 3. Kammer
vom
7. April 2011
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin,
Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Gerichtsschreiber Markus Heer.
In Sachen
A AG,
B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeinde C,
vertreten durch
den Gemeinderat
,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Kostenverteilung,
hat
sich ergeben:
I.
Am 6. Mai 2010 ging bei der Feuerwehr C
eine Brandalarmmeldung ein, welche das Hotel D in E betraf. Am 16. Mai
2010 stellte die Feuerwehrkommission C dem Hotel D für den Einsatz unter
der Bezeichnung „Fehlalarm Pauschal“ Rechnung in der Höhe von Fr. 1'500.-.
II.
Die A AG erhob am 15. Juni 2010
Rekurs beim Gemeinderat C, welcher mit Beschluss vom 12. Juli 2010 an der
Verrechnung der Kosten festhielt. In der Rechtsmittelbelehrung wurde der Rekurs
an den Bezirksrat F angegeben.
III.
Gestützt auf die
Rechtsmittelbelehrung im Beschluss des Gemeinderats C vom 12. Juli 2010
rekurrierte die A AG am 27. August 2010 beim Bezirksrat F und
beantragte die Aufhebung der Rechnung, unter entsprechender Kosten- und
Entschädigungsfolge. Der Bezirksrat überwies die Sache am 23. Dezember
2010 zuständigkeitshalber an das Statthalteramt des Bezirks F. Dieses wies den
Rekurs am 6. Januar 2011 ab.
IV.
Die A AG gelangte am 14. Februar
2011 innert Frist mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte die
Prüfung, ob das bisherige Verfahren sowie die Überweisung an das Statthalteramt
korrekt erfolgt seien. Sollte dies nicht zutreffen, sei dieses Verfahren für
nichtig zu erklären. Zudem sei der Entscheid des Statthalteramts samt der
Kostenverfügung aufzuheben. Eventualiter sei die Sache an die Feuerwehr C
zurückzuweisen mit der Feststellung, dass kein kostenpflichtiger Fehlalarm
ausgelöst worden sei. Sollte die Feuerwehr an einem Fehlalarm und einer
Rechnung festhalten, sei diese neu zuzustellen, und zwar mit korrekter Adresse
und richtiger Rechtsmittelbelehrung. Subeventualiter – für den Fall, dass keine
Rückweisung erfolge – sei die Verfügung der Vorinstanz aufzuheben, und es sei
festzustellen, dass keine Berechtigung bestehe, den angeblichen Fehlalarm der A AG
zu belasten, und es seien auch der Beschluss des Gemeinderats C vom 12. Juli
2010 sowie die Rechnung der Feuerwehr C vom 16. Mai 2010 aufzuheben, alles
unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Der Gemeinderat C beantragte am
28. Februar 2011 die Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und
Entschädigungsfolge zulasten der A AG. Das Statthalteramt des Bezirks F
hatte am 24. Februar 2011 unter Hinweis auf den Entscheid vom 6. Januar
2011 auf eine Vernehmlassung verzichtet.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die
übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
1.2
Der
Streitwert beträgt Fr. 1'500.-, weshalb die Sache in die
einzelrichterliche Kompetenz fiele (§ 38 Abs. 1 lit.  c VRG). Da
sich aber Fragen von grundsätzlicher Bedeutung stellen, ist die Entscheidung
der Kammer zu übertragen (§ 38b Abs. 2 VRG).
2.
Nach § 27
Abs. 1 des Gesetzes über die Feuerpolizei und das Feuerwehrwesen vom
24. September 1978 (FFG) sind Einsätze der Feuerwehr bei Bränden,
Explosionen, Elementarereignissen und Erdbeben unentgeltlich. Ausserhalb dieses
Kernaufgaben-
bereichs verfügt aber die Gemeinde den Ersatz der Kosten des
Feuerwehreinsatzes, so unter anderem gegenüber dem Besitzer einer Brandmelde-
oder Löschanlage bei wiederholtem Fehlalarm (§ 27 Abs. 2 lit. b
FFG). Der Regierungsrat erlässt gemäss § 36 Abs. 1 FFG eine
Verordnung über das Feuerwehrwesen. Alle übrigen Vorschriften erlässt die Gebäudeversicherungsanstalt
(§ 36 Abs. 2 FFG). Die Gebäudeversicherung hat in ihrer Funktion als
Kantonale Feuerwehr einen Kostentarif für Einsätze der Stützpunktfeuerwehren
erlassen und dabei festgehalten, die Gemeinden könnten den Tarif für die
Kostenauflage nach § 27 FFG übernehmen. Unter Ziff. 6 Abs. 1 des
genannten Tarifs (Anhang 5, Fassung vom August 2009) können ab dem 2. Fehlalarm
einer Brandmeldeanlage die entstandenen Einsatzkosten dem Anlagebesitzer
verrechnet werden. Im Maximum kann dem Anlagebesitzer eine Einsatzpauschale von
Fr. 1‘800.- in Rechnung gestellt werden.
3.
3.1
Die
Beschwerdeführerin wirft vorab die Frage auf, ob verfahrensrechtlich alles
„richtig gelaufen“ sei oder ob ein Nichtigkeitsgrund vorliege. Unter anderem
macht sie geltend, der Gemeinderat C habe sich zu Unrecht mit der Sache
befasst. Sodann sei die Beschwerdegegnerin nicht berechtigt gewesen, zuhanden
des Bezirksrats eine Vernehmlassung abzugeben. Der Entscheid des unzuständigen
Gemeinderats habe das Statthalteramt präjudiziert. Hätten die Schriftstücke des
Gemeinderats nicht vorgelegen, wäre der Entscheid des Statthalteramts wohl im
Sinn ihrer Begehren ergangen.
3.2
Vorliegend
gilt es, zwischen der Befugnis des Gemeinderats zur Vertretung der Gemeinde C
einerseits und seiner Funktion als entscheidende Behörde andererseits zu unterscheiden.
Nach Art. 16 Ziff. 11 der Gemeindeordnung der Politischen Gemeinde C vom
25. September 2005 obliegt dem Gemeinderat die Führung von Prozessen mit
dem Recht der Stellvertretung, weshalb er in der vorliegenden Sache ohne Weiteres
zur Abgabe von Vernehmlassungen und Stellungnahmen im Namen der Politischen
Gemeinde befugt war.
3.3
Fraglich
ist, ob die Feuerwehrkommission dazu befugt ist, eine Verfügung über die Erhebung
von Einsatzkosten der Feuerwehr zu erlassen.
3.3.1
Nach § 27 Abs. 2 FFG verfügt die Gemeinde über den Ersatz der
Kosten eines Feuerwehreinsatzes. Gemäss § 57 Abs. 1 des
Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GemeindeG) kann die Gemeindeordnung den
Behörden gestatten, die Besorgung bestimmter Geschäftszweige und die damit
verbundenen Strafbefugnisse einzelnen oder mehreren Mitgliedern zu übertragen.
Stellen sich dabei Fragen von grundsätzlicher Bedeutung, setzen die Mitglieder
das Verfahren aus und legen der Gesamtbehörde die Grundsatzfrage zum Entscheid
vor. Gemäss § 56 GemeindeG kann die Gemeindeordnung die Besorgung von
Verwaltungszweigen besonderen Kommissionen mit selbständigen Verwaltungsbefugnissen
übertragen. In solchen Kommissionen führt ein Mitglied der
Gemeindevorsteherschaft von Amtes wegen den Vorsitz.
3.3.2
Die Feuerwehrkommission C steht unter der Leitung eines Gemeinderats.
Daneben sitzen weitere sechs Personen, die nicht dem Gemeinderat angehören, in
der Kommission. Bei der Feuerwehrkommission kann es sich demnach nicht um einen
Verwaltungsvorstand oder einen Ausschuss im Sinn von § 57 GemeindeG
handeln, da in einen solchen nur stimmberechtigte Mitglieder der
Gemeindebehörde, die zur Kompetenzdelegation ermächtigt ist, vorliegend also
des Gemeinderats, gewählt werden dürfen (Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum
Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Zürich 2000, § 57 N. 2). Bei der
Feuerwehrkommission handelt es sich aber auch nicht um eine Kommission mit selbständigen
Verwaltungsbefugnissen im Sinn von § 56 GemeindeG. Solche Kommissionen
müssen in der Gemeindeordnung hinsichtlich ihrer Aufgaben, Kompetenzen,
Mitgliederzahl und Wahl normiert sein (Thalmann, § 56 N. 1). Gemäss Art. 27 ff.
GemeindeO bestehen in der Gemeinde C folgende Kommissionen mit selbständigen
Verwaltungsbefugnissen: Sozialbehörde, Schulbehörde, Tiefbau- und
Werkkommission, Baukommission, Alterskommission und Jugendkommission. Hingegen
wird die Feuerwehrkommission nicht erwähnt.
Damit besteht in der Gemeinde C hinsichtlich der
Verrechnung von Einsätzen der Feuerwehr keine gültige Delegation der
Verfügungskompetenz vom Gemeinderat an die Feuerwehrkommission.
3.4
Dass die
Feuerwehrkommission keine Verfügung über die strittige Gebühr treffen durfte, ist
indessen vorliegend nicht entscheidrelevant, da es sich bei der Rechnung vom
16. Mai 2010 nicht um eine Verfügung handelt. Sie enthält zwar eine
(allerdings aufgrund von § 37 Abs. 1 FFG, welcher gegen Anordnungen
der Feuerwehrorgane unmittelbar den Rekurs an das Statthalteramt vorsieht,
falsche) Rechtsmittelbelehrung, ist aber weder als Verfügung bezeichnet noch
näher begründet. Auch das Begleitschreiben der Feuerwehr deutet auf eine
„blosse“ Rechnung hin. So steht, es würden „ausnahmsweise nur Fr. 1‘500.-
in Rechnung“ gestellt, wobei als Beilagen eine „Rechnung“ und ein „Einzahlungsschein“
aufgeführt werden. Ausserdem ist das Verfassen eines Begleitschreibens bei
einer Verfügung unüblich (vgl. zum Ganzen Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin
Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, § 19 N. 15; René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1986/1990, Nr. 35
B VII c Ziff. 3; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich 2010, Rz. 878; RB 1992 Nr. 1).
Unter all diesen Umständen hat somit erst der Entscheid
des Gemeinderats vom 12. Juli 2010 als erstinstanzliche Verfügung zu
gelten, welche gemäss § 37 Abs. 1 FFG zu Recht durch das
Statthalteramt überprüft worden ist.
3.5
Zu
erwähnen bleibt, dass das Merkblatt „Kostenersatz“, welches von einer Verfügungskompetenz
des Feuerwehrkommandanten ausgeht, einen Kostenersatz nur bei vorsätzlichem
oder rechtswidrigem Verhalten vorsieht und den gemäss § 37 Abs. 1 FFG
unzulässigen Rekurs an den Gemeinderat angibt, offensichtlich veraltet ist und
dringend einer Überarbeitung bedarf.
4.
4.1
Die
strittige Gebühr für den Feuerwehreinsatz stellt eine Kausalabgabe dar; es
handelt sich um eine Verwaltungsgebühr, welche als Entgelt für eine staatliche
Tätigkeit erhoben wurde (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2627). Gemäss dem
Legalitätsprinzip im Abgaberecht bedürfen öffentliche Abgaben – abgesehen von
Kanzleigebühren – einer Grundlage in einem formellen Gesetz. Delegiert das
Gesetz die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an den Verordnungsgeber, so
muss es zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe
und deren Bemessungsgrundlage selber festlegen. Nach konstanter Rechtsprechung
des Bundesgerichts handelt es sich bei diesem Prinzip um ein verfassungsmässiges
Recht des Bundes; es wird für die öffentlichen Abgaben des Bundes in Art. 164
Abs. 1 lit. d der Bundesverfassung (BV) festgehalten (vgl. Pierre
Tschannen in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], St. Galler BV-Kommentar, 2. A.,
Zürich etc. 2008, Art. 164 N. 23). Sodann ist es in Art. 126 der
Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV) mit Bezug auf die
– nicht unter die Steuern im Sinn von Art. 125 KV fallenden – „weiteren
Abgaben“, das heisst, die Kausal- und Lenkungsabgaben des kantonalen und
kommunalen Rechts, verankert.
Die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage dürfen
allerdings dort herabgesetzt werden, wo den Privaten die Überprüfung der Abgabe
auf ihre Rechtmässigkeit anhand des Kostendeckungs- und des Äquivalenzprinzips
ohne Weiteres offensteht. Diese Prinzipien vermögen jedoch nur die
Anforderungen an die gesetzliche Festlegung der Bemessung der Abgaben zu
lockern, aber nicht eine gesetzliche Grundlage völlig zu ersetzen.
4.2
Der Kreis
der Abgabepflichtigen und der Gegenstand der Abgabe ergeben sich bereits aus
dem kantonalen Recht, welches in § 27 Abs. 2 lit. b FFG
vorsieht, dass die Gemeinden den Ersatz der Kosten des Feuerwehreinsatzes
gegenüber Besitzern einer Brandmelde- und Löschanlage bei wiederholtem
Fehlalarm verfügen. Hinsichtlich der Bemessung der Gebühr scheint sich die
Beschwerdegegnerin auf einen Beschluss der Feuerwehrkommission vom 27. Juli
2009 zu stützen, wonach die Ansätze der Gebäudeversicherung gelten sollen. Dies
ist in mehrfacher Hinsicht problematisch: Einerseits verpflichten gemäss § 13
Abs. 1 des Publikationsgesetzes vom 27. September 1998 (PublikationsG)
rechtsetzende Erlasse nur, wenn sie nach diesem Gesetz bekannt gemacht wurden.
Gemäss § 7 PublikationsG erfolgt die ordentliche Publikation in der
Offiziellen Gesetzessammlung. Im Gegensatz etwa zur Tarifordnung für die
Aufwendungen der ABC-Wehr (LS 861.31) oder zur Tarifordnung für die
Aufwendungen von Feuerwehreinsätzen bei Verkehrsunfällen und Fahrzeugbränden
(LS 861.32) wurde der hier massgebende Kostentarif für Einsätze der Stützpunktfeuerwehren
in der Gesetzessammlung nicht publiziert, weshalb er den Beschwerdeführer
direkt nicht verpflichten konnte. Anderseits sieht der Kostentarif vor, dass
die Gemeinden den Tarif für die Kostenauflage nach § 27 FFG
übernehmen
könnten. Eine solche Übernahme des Tarifs müsste jedoch wiederum in einem
Erlass vorgesehen werden. Die Übernahme des Tarifs durch die Beschwerdegegnerin
stützt sich jedoch einzig auf einen nicht publizierten Kommissionsbeschluss,
welchem mangels Publikation im Sinn von § 68a GemeindeG keine
Verbindlichkeit für die Rechtsunterworfenen zukommt (Thalmann, § 68a Ziff. 1.1.1).
Damit ergibt sich, dass die Bemessung der Gebühr
gesetzlich nicht geregelt ist. Fehlt es aber gänzlich an einer verbindlichen
Regelung über die Bemessung bzw. Höhe der Gebühr, so beruht die angefochtene
Verfügung auf einer ungenügenden gesetzlichen Grundlage.
Demgemäss ist die Beschwerde gutzuheissen. Der
Rekursentscheid des Statthalteramts des Bezirks F vom 6. Januar 2011 und
der Beschluss der Beschwerdegegnerin vom 12. Juli 2010 sind aufzuheben.
Die Kosten des Rekursverfahrens im Betrag von Fr. 730.- sind der Beschwerdegegnerin
aufzuerlegen.
5.
Bei diesem Verfahrensausgang
sind die Kosten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen und es steht ihr keine
Parteientschädigung zu (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
VRG, § 17 Abs. 2 VRG). Mangels eines besonderen Aufwands ist eine
solche aber auch nicht der obsiegenden Beschwerdeführerin zuzusprechen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Der Rekursentscheid des Statthalteramts des Bezirks
F vom 6. Januar 2011 und der Beschluss der Beschwerdegegnerin vom
12. Juli 2010 werden aufgehoben.
2.    Die
Kosten des Rekursverfahrens vor dem Statthalteramt des Bezirks F im Betrag von Fr. 730.-
werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    800.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellkosten,
Fr.    860.--     Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
5.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
6.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
7.    Mitteilung an…