zh_verwaltungsgericht · AN.2020.00014 · 2020-12-03 · de

Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie | Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie Die von den Beschwerdeführenden angefochtene Verordnung ist im Wesentlichen nicht mehr in Kraft. Da sich die in casu aufgeworfenen Rechtsfragen im vorliegend dynamischen Regelungsumfeld aber jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen erneut stellen könnten und eine rechtzeitige Überprüfung schwerlich zu bewerkstelligen ist, rechtfertigt es sich vorliegend, vom Erfordernis des aktuellen Interesses abzusehen (E. 1.2). Aufgrund der steigenden Anzahl an Neuinfektionen im Kanton Zürich waren die Voraussetzungen für ein Tätigwerden durch den Kanton gemäss Epidemiengesetz und der bundesrätlichen Verordnung über Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie gegeben (E. 3). Durch die vom Regierungsrat angeordneten Massnahmen werden gewisse Grundrechte der Beschwerdeführenden tangiert (E. 4.2). Ein solcher Grundrechtseingriff ist jedoch unter bestimmten Voraussetzungen hinzunehmen. Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt: Die angeordneten Massnahmen beruhen auf Art. 40 des Epidemiengesetzes vom 28. September 2012 und damit auf einer genügenden formell-gesetzlichen Grundlage (E. 4.3). Sie dienen sodann der Bekämpfung der Covid-19-Epidemie, mithin dem Schutz der Gesundheit der Bevölkerung, und liegen folglich im öffentlichen Interesse (E. 4.4). Schliesslich erweisen sich die einzelnen Massnahmen insgesamt als verhältnismässig (E. 4.5). Dementsprechend ist der Grundrechtseingriff rechtmässig (E. 4.6). Abweisung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 20..2.03.1 AN.2020.00014
Zurich Verwaltungsgericht 20..2.03.1 AN.2020.00014
Zurigo Verwaltungsgericht 20..2.03.1 AN.2020.00014

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2020.00014
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Geschäftsnummer:
AN.2020.00014
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 03.12.2020
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist noch nicht rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie
Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie
Die von den Beschwerdeführenden angefochtene Verordnung ist im Wesentlichen nicht mehr in Kraft. Da sich die in casu aufgeworfenen Rechtsfragen im vorliegend dynamischen Regelungsumfeld aber jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen erneut stellen könnten und eine rechtzeitige Überprüfung schwerlich zu bewerkstelligen ist, rechtfertigt es sich vorliegend, vom Erfordernis des aktuellen Interesses abzusehen (E. 1.2). Aufgrund der steigenden Anzahl an Neuinfektionen im Kanton Zürich waren die Voraussetzungen für ein Tätigwerden durch den Kanton gemäss Epidemiengesetz und der bundesrätlichen Verordnung über Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie gegeben (E. 3). Durch die vom Regierungsrat angeordneten Massnahmen werden gewisse Grundrechte der Beschwerdeführenden tangiert (E. 4.2). Ein solcher Grundrechtseingriff ist jedoch unter bestimmten Voraussetzungen hinzunehmen. Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt: Die angeordneten Massnahmen beruhen auf Art. 40 des Epidemiengesetzes vom 28. September 2012 und damit auf einer genügenden formell-gesetzlichen Grundlage (E. 4.3). Sie dienen sodann der Bekämpfung der Covid-19-Epidemie, mithin dem Schutz der Gesundheit der Bevölkerung, und liegen folglich im öffentlichen Interesse (E. 4.4). Schliesslich erweisen sich die einzelnen Massnahmen insgesamt als verhältnismässig (E. 4.5). Dementsprechend ist der Grundrechtseingriff rechtmässig (E. 4.6).
Abweisung der Beschwerde.
Stichworte:
ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
AKTUELLES RECHTSSCHUTZINTERESSE
CORONA-PANDEMIE
CORONAVIRUS
COVID-19
FORMELL-GESETZLICHE GRUNDLAGE
GESUNDHEIT
GESUNDHEITSSCHUTZ
GRUNDRECHTE
GRUNDRECHTSEINGRIFF
INFORMATIONELLE SELBSTBESTIMMUNG
ÖFFENTLICHE GESUNDHEIT
ÖFFENTLICHE INTERESSEN
PANDEMIE
PERSÖNLICHE FREIHEIT
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VIRTUELLE BETROFFENHEIT
WIRTSCHAFTSFREIHEIT
Rechtsnormen:
Art. 10 Abs. II BV
Art. 13 Abs. II BV
Art. 27 BV
Art. 36 BV
§ 6 EPG
§ 40 EPG
§ 21b VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
AN.2020.00014
Urteil
der 3. Kammer
vom
3. Dezember 2020
Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Andreas Frei,
Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Verwaltungsrichter Matthias Hauser,
Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiberin Rahel Zehnder.
In Sachen
1.    A,
2.    B,
Beschwerdeführende,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Verordnung
über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie,
hat sich
ergeben:
I.
Am 24. August 2020 beschloss der Regierungsrat des
Kantons Zürich, es werde eine Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der
Covid-19-Epidemie erlassen (ABl 2020-08-26, Dispositiv-Ziffer I).
Diese Verordnung trete am 27. August 2020 in Kraft und gelte bis
30. September 2020 (Dispositiv-Ziffer II). Die Frist zur
Beschwerdeerhebung gegen die Verordnung und Dispositiv-Ziffer II wurde auf
10 Tage abgekürzt (Dispositiv-Ziffer III). Dem Lauf der
Beschwerdefrist und der Einreichung einer Beschwerde wurde die aufschiebende
Wirkung entzogen (Dispositiv-Ziffer IV).
II.
A.
Mit
Eingabe vom 31. August 2020 erhoben A und B Beschwerde gegen den
Regierungsratsbeschluss vom 24. August 2020 sowie gegen die erlassene
Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie
(V Covid-19). Sie beantragten dem Verwaltungsgericht,
Dispositivziffer IV des Regierungsratsbeschlusses vom 24. August 2020
sei superprovisorisch aufzuheben, der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung
zu gewähren und der Regierungsratsbeschluss samt zugehöriger Verordnung sei
gesamthaft und unter Kostenfolgen zulasten des Beschwerdegegners aufzuheben.
B.
Mit
Präsidialverfügung vom 8. September 2020 wies das Verwaltungsgericht das
Gesuch von A und B um superprovisorische Aufhebung von Dispositivziffer IV
des Regierungsratsbeschlusses vom 24. August 2020 bzw. um
superprovisorische Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ab und
eröffnete den Schriftenwechsel.
C.
Der
Regierungsrat beantragte mit Beschwerdeantwort vom 21. September 2020, das
Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sei abzuweisen. Ebenso
sei die Beschwerde vollumfänglich und unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführenden
abzuweisen. Dazu liessen sich A und B nicht mehr vernehmen.
D.
Die
V Covid-19 wurde seit ihrem Erlass am 24. August 2020 mehrfach
geändert und verlängert (vgl. RRB Nr. 937/2020, ABl 2020-09-25,
OS 75, 453; RRB Nr. 972/2020, ABl 2020-10-15, OS 75,
455). Mit der jüngsten Änderung der V Covid-19 vom 21. Oktober 2020
wurde unter anderem § 4 aufgehoben. Diese Änderung trat am
23. Oktober 2020 in Kraft (RRB 1016/2020, ABl 2020-10-23,
OS 75, 467). Am 25. November 2020 wurde die Geltungsdauer der
V Covid-19 bis 31. Dezember 2020 verlängert
(RRB Nr. 1157/2020, ABl 2020-11-27).
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständige Instanz für die Beurteilung von
Beschwerden gegen regierungsrätliche Verordnungen. Über Rechtsmittel gegen
Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1
VRG).
1.2
Gemäss
§ 49 in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines
Erlasses berechtigt, wer durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt
werden könnte. § 21b VRG soll auf die bundesgerichtliche Praxis verweisen
(Weisung des Regierungsrates vom 22. Oktober 2014 zum Publikationsgesetz,
ABl 2014-11-07 [Nr. 45], Meldungsnummer 00090451). Demnach ist die
Beschwerdelegitimation zu bejahen, wenn zumindest eine minimale
Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die beschwerdeführende Partei durch den
angefochtenen Erlass früher oder später einmal unmittelbar in ihren
schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (sogenannte virtuelle
Betroffenheit; VGr, 26. Februar 2020, AN.2019.00003, E. 1.3;
BGE 146 I 62 E. 2.1, 145 I 26 E. 1.2, 144 I 43 E. 2.1). Ein
bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse
reicht nicht aus,
das heisst, die
beschwerdeführende Partei muss im eigenen Interesse – und nicht im Interesse
der Allgemeinheit – Beschwerde führen
(vgl. BGE 145 I 121
E. 1.5.3.2, 142 II 451 E. 3.4.1, 136 I 49 E. 2.1, 135 I 43
E. 1.4 [jeweils mit Hinweisen]; ferner Martin Bertschi in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 34)
. Ein aktuelles Interesse ist insoweit erforderlich,
als ein geeignetes Anfechtungsobjekt vorliegen muss, dessen Aufhebung der
beschwerdeführenden Person den angestrebten Nutzen bringen muss. Dies bedeutet
vor allem, dass der Erlass im Zeitpunkt des Entscheids noch bestehen muss
(Bertschi, § 21 N. 33;
Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin
Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes,
3. A., 2013, Rz. 1690
).
Die angefochtene Verordnung des Beschwerdegegners über
Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie vom 24. August 2020 wurde
zunächst bis am 30. September 2020 befristet. Mittlerweile wurde die
V Covid-19 mehrfach geändert und verlängert (vorn II.D.). Vor dem
Hintergrund der Änderung vom 18. Oktober 2020
(AS
2020 4159)
der bundesrätlichen Verordnung vom 19. Juni 2020 über
Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie
(Covid-19-Verordnung besondere Lage), mit welcher per 19. Oktober 2020
bundesweit geltende Regelungen zur Maskentragpflicht und für
Gastronomiebetriebe eingeführt wurden, hob der Beschwerdegegner unter anderem
die diesbezüglichen Bestimmungen von §§ 2 und 4 V Covid-19 mit
Wirkung ab 23. Oktober 2020 auf (OS 75, 467; ABl 2020-10-23). Die von
den Beschwerdeführenden gesamthaft angefochtene V Covid-19 ist deshalb in
wesentlichen Teilen nicht mehr in Kraft. I
m
vorliegenden dynamischen Regelungsumfeld ist jedoch davon auszugehen, dass sich
die in casu aufgeworfenen grundsätzlichen Rechtsfragen – sollte der Bund auf
eine gesamtschweizerische Normierung dereinst wieder verzichten – jederzeit
unter gleichen oder ähnlichen Umständen erneut stellen könnten. Da eine
rechtzeitige Überprüfung von kurzzeitig befristeten und in fortwährender
Anpassung befindlichen Normen schwerlich zu bewerkstelligen ist, rechtfertigt
es sich vorliegend, analog zu den für die Einzelaktanfechtung entwickelten
Grundsätzen (vgl. dazu Bertschi, § 21 N. 25) vom Erfordernis des
aktuellen Interesses abzusehen (so denn auch Ralph David Doleschal, Die
abstrakte Normenkontrolle in den Kantonen, Zürich etc. 2019, S. 660; vgl.
VGr, 22. Oktober 2020, AN.2020.00011, E. 1.2). Im Folgenden werden
deshalb auch die mittlerweile aufgehobenen Bestimmungen auf ihre
Rechtmässigkeit hin überprüft. Zu beurteilen ist damit die V Covid-19 in
ihrer ursprünglichen Fassung vom 24. August 2020, bevor sie aufgrund der
bundesrätlichen Verordnungsänderung vom 18. Oktober 2020 ihre selbständige
Bedeutung verlor.
Die Beschwerdeführenden
sind in X im Kanton Zürich wohnhaft. Damit sind sie von den vom
Beschwerdegegner angeordneten Massnahmen im oben genannten Sinn persönlich
betroffen und zur Beschwerde legitimiert (vgl. BGE 118 Ia 427 E. 2a).
2.
2.1
Die
vorliegend strittige, vom Beschwerdegegner am 24. August 2020 beschlossene
V Covid-19 sieht bzw. sah im Wesentlichen die Erhebung von Kontaktdaten
durch Gastronomiebetriebe (§ 1), eine Beschränkung der Personenzahl in
Gastronomiebetrieben (§ 2), Vorgaben für Veranstaltungen (§ 3) sowie
eine Maskentragpflicht in Innenräumen von Einkaufsläden, Einkaufszentren und Märkten
vor (§ 4).
2.2
Die
Beschwerdeführenden bringen dagegen vor, spätestens seit Anfang Juni sei auf
dem Gebiet der Schweiz weder eine Epidemie noch eine Pandemie gegeben. Der
Anstieg der Fallzahlen seit Juni lasse sich zur Hälfte mit den zahlreicheren
PCR-Tests erklären. Die andere Hälfte des Anstiegs sei dadurch zu erklären,
dass PCR-Tests Infizierte noch zwei bis drei Monate lang als positiv erkennen
würden. Der Anstieg der Fallzahlen sei deshalb weder überraschend noch
alarmierend. Dazu komme, dass die Anzahl Infizierter spätestens seit Anfang
Juni völlig abgekoppelt sei von der Anzahl Hospitalisationen und Todesfälle.
Diese Zahlen seien stabil bis sinkend bei deutlich angestiegenen Fallzahlen.
Dies gelte sowohl für die Gesamtschweiz wie auch für den Kanton Zürich. Für den
Bevölkerungsschutz seien nur reale Krankheiten, nicht aber der Nachweis blosser
Infektionen relevant. Auch völlig gesunde Menschen würden durchschnittlich fünf
virale Erreger mit sich tragen. Es sei also nicht relevant, ob jemand infiziert
sei, sondern ob jemand krank werde. Die Verhältnismässigkeit zwischen dieser
Ausgangslage und den beschlossenen Massnahmen sei nicht gegeben.
2.3
Der
Beschwerdegegner macht zusammengefasst geltend, es liege nach wie vor eine
Epidemie vor. Abgesehen davon sei hinsichtlich der Zulässigkeit der
angeordneten Massnahmen ohnehin nicht von Belang, ob eine Epidemie vorliege.
Vielmehr reiche es gemäss Epidemiengesetz aus, dass eine übertragbare Krankheit
vorliege, was bei Covid-19 der Fall sei. Die angeordneten Massnahmen schränkten
die Freiheitsrechte und den Privatbereich der Einzelnen nur in geringem Mass
ein. Die Massnahmen stützten sich auf eine klare, tragfähige Rechtsgrundlage,
lägen im öffentlichen Interesse (Schutz der Gesundheit der Bevölkerung) und
seien verhältnismässig.
3.
3.1
Das
Bundesgesetz vom 28. September 2012 über die Bekämpfung
übertragbarer Krankheiten des Menschen (Epidemiengesetz, EpG)
regelt
den Schutz des Menschen vor übertragbaren Krankheiten und sieht die dazu
nötigen Massnahmen vor. Es bezweckt, den Ausbruch und die Verbreitung
übertragbarer Krankheiten zu verhüten und zu bekämpfen (Art. 1 f.
EpG).
Das Epidemiengesetz bezieht sich insbesondere auf
diejenigen übertragbaren Krankheiten, die eine Gefahr für die öffentliche
Gesundheit oder ein Gesundheitsrisiko für Einzelne oder bestimmte Gruppen
darstellen. Ein Krankheitserreger ist umso bedeutender, je grösser sein
Schadenspotenzial ist. Massgebend sind dabei die Schwere der Erkrankung und
ihre Folgen – insbesondere bleibende Schäden oder frühzeitiger Tod –, die Anzahl
Betroffener, die direkten Gesundheitskosten und die indirekten Kosten, die beispielsweise
durch Erwerbsausfall oder Arbeitsunfähigkeit entstehen (
Botschaft zur
Revision des Bundesgesetzes über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des
Menschen vom 3. Dezember 2010, BBl 2011, 311 ff. [fortan: Botschaft
EpG], S.
357).
Bei Vorliegen einer besonderen Lage im
Sinn von Art. 6 Abs. 1 EpG kann der Bundesrat unter anderem
Massnahmen gegenüber einzelnen Personen sowie gegenüber der Bevölkerung
anordnen (Art. 6 Abs. 2 lit. a und b EpG).
3.2
Gestützt
auf Art. 6 Abs. 1 lit. a und b EpG erliess der Bundesrat am
19. Juni 2020 die Covid-19-Verordnung besondere Lage. Diese Verordnung
bezweckt die Anordnung von Massnahmen gegenüber der Bevölkerung, Organisationen
und Institutionen sowie den Kantonen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie. Die
Massnahmen dienen dazu, die Verbreitung des Coronavirus zu verhindern und
Übertragungsketten zu unterbrechen. Soweit die Verordnung nichts anderes
bestimmt, behalten die Kantone ihre Zuständigkeiten (Art. 1 und 2
Covid-19-Verordnung besondere Lage). Erhöht sich die Anzahl Personen, die nach
Art. 33 EpG identifiziert und benachrichtigt werden müssen, derart, dass
diese Massnahme nicht praktikabel ist, kann der Kanton für eine begrenzte Zeit
vorsehen, dass die Anzahl Gäste, Besucherinnen und Besucher oder
Teilnehmerinnen und Teilnehmer in Einrichtungen und Betrieben sowie an
Veranstaltungen über die Vorgaben der Covid-19-Verordnung besondere Lage hinaus
beschränkt wird. Kommt es örtlich begrenzt zu einer hohen Anzahl von
Infektionen oder droht eine solche unmittelbar, kann der Kanton für eine
begrenzte Zeit regional geltende Massnahmen nach Art. 40 EpG treffen
(Art. 8 Abs. 1 und 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage). Anzumerken
bleibt, dass sich durch das Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom
25. September 2020 über die gesetzlichen Grundlagen für Verordnungen des
Bundesrates zur Bewältigung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Gesetz, AS 2020
3835) mit Bezug auf die vorgenannte, unmittelbar gestützt auf das EpG erlassene
bundesrätliche Verordnung nichts ändert.
3.3
Bei
Covid-19 handelt es sich um eine virale Infektionskrankheit, wobei die Erkrankungen
sehr unterschiedlich verlaufen können: So haben manche Menschen keine Symptome,
andere benötigen hingegen eine intensive Behandlung im Spital
(https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/question-and-answers-hub/q-a-detail/q-a-coronaviruses,
besucht am 5. November 2020;
https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/krankheit-symptome-behandlung-ursprung.html,
besucht am 5. November 2020). Entgegen den Ausführungen der
Beschwerdeführenden liegt sowohl nach Angaben der Weltgesundheitsorganisation
(WHO) wie auch nach Angaben des Bundesamts für Gesundheit (BAG) eine weltweite
Pandemie vor, von der auch die Schweiz (nach wie vor) betroffen ist
(https://covid19.who.int, besucht am 6. November 2020;
https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien.html,
besucht am 6. November 2020).
Aus dem Lagebulletin Covid-19 der Gesundheitsdirektion des
Kantons Zürich ergibt sich, dass die Anzahl von positiv getesteten Personen mit
Wohnsitz im Kanton Zürich seit der Beendigung der ausserordentlichen Lage
tendenziell angestiegen ist. Nach der Anordnung der Massnahmen durch den
Beschwerdegegner Ende August 2020 haben sich die Fallzahlen kurzzeitig
stabilisiert, sind aber zwischen Oktober und November 2020 wieder massiv
angestiegen. Nachdem die Fallzahlen im November 2020 kurzzeitig etwas gesunken
sind, steigen sie im Zeitpunkt der Urteilsfällung wieder an (https://www.zh.ch/de/gesundheit/coronavirus/zahlen-fakten-covid-19.html?keyword=covid19#/home,
besucht am 3. Dezember 2020). Dieselbe Entwicklung ist auch den
Informationen des BAG zu entnehmen. Ersichtlich ist zudem, dass die absoluten
Fallzahlen derzeit in Zürich am höchsten sind
(https://www.covid19.admin.ch/de/overview?detRel=abs&detTime=14d, besucht
am 3. Dezember 2020). Im Merkblatt zur aktuellen Covid-19-Testung in der
Schweiz des Bundesamts für Gesundheit BAG und Swissmedic ist festgehalten, dass
es sich bei der Polymerase-Kettenreaktion (PCR) um eine NAT (Nucleic Acid
Amplification Technology)-Methode der modernen Molekularbiologie handelt, um in
einer Probe vorhandene Nukleinsäure (RNA oder DNA) in vitro zu vervielfältigen
und danach mit geeigneten Detektionssystemen nachzuweisen. Mit dieser sehr
empfindlichen Methode wird in Patientenproben spezifisch die Nukleinsäure eines
Erregers nachgewiesen, was eine Infektion mit dem Erreger belegt (Bundesamt für
Gesundheit BAG/Swissmedic, Merkblatt zur aktuellen Covid-19 Testung in der
Schweiz, Stand am 31. August 2020, zu finden über https://www.swissmedic.ch/swissmedic/de/home/news/coronavirus-covid-19/mb_covid-19_testung.html
[das Merkblatt wird derzeit aufgrund der neuen Empfehlungen zur den Sars-CoV-2-Antigen-Schnelltests
revidiert]). Nach Angaben der Swiss National COVID-19 Science Task Force ist die
Spezifität der PCR-Tests sehr hoch, wodurch es zu praktisch keinen falsch
positiven Resultaten kommt (https://sciencetaskforce.ch/aktuelle-lage/, besucht
am 3. Dezember 2020). Wie der Beschwerdegegner nachvollziehbar darlegt,
können die steigenden Fallzahlen – entgegen dem Vorbringen der
Beschwerdeführenden – nicht auf die Zunahme der Zahl durchgeführter Tests
zurückgeführt werden. So wurden Anfang Juli rund 16'000 Tests pro Woche
durchgeführt. Anfang August sank diese Zahl auf rund 7'700 und stieg bis Ende
August wieder auf rund 16'000 an. Die Zahl der positiven Testresultate
entwickelte sich in diesem Zeitraum von knapp 200 über 175 zu knapp 500 (vgl.
https://www.zh.ch/de/gesundheit/coronavirus/zahlen-fakten-covid-19.html?keyword=covid19#/home,
besucht am 6. November 2020). Die Anzahl positiver Testresultate stieg
damit im Verhältnis zu den durchgeführten Tests signifikant an. Wie der
Beschwerdegegner nachvollziehbar darlegt, können die steigenden Fallzahlen und
die Zunahme positiver Testresultate auch nicht auf Doppelzählungen
zurückgeführt werden, da Personen, die sich innerhalb von drei Monaten nach
einem Covid-19-Test mit positivem Resultat erneut testen lassen und auch beim
zweiten Test ein positives Resultat haben, nicht erneut gezählt werden. Vielmehr
ist davon auszugehen, dass die Zunahme der Anzahl positiver Tests auf die
Zunahme von tatsächlich neu mit Sars-CoV-2 infizierten Personen zurückzuführen
ist.
Gemäss Lagebericht der Swiss National COVID-19 Science Task
Force vom 9. Oktober 2020 dürfte die bis zu jenem Zeitpunkt geringe Anzahl
an Todesfällen und Hospitalisationen unter anderem darauf zurückzuführen sein,
dass – im Gegensatz zur ersten Welle im Frühjahr – vor allem jüngere Personen
infiziert wurden. Bei jüngeren Personen verläuft eine Covid-19-Infektion in der
Regel weniger gravierend als bei älteren Betroffenen, was zu einer tieferen
Hospitalisationsrate führt (Swiss National COVID-19 Science Task Force,
Beschreibung und Beurteilung der Lage, 9. Oktober 2020, S. 2, zu
finden über https://sciencetaskforce.ch/beschreibung-und-beurteilung-der-lage-9-oktober-2020/).
Festzuhalten bleibt allerdings, dass es auch bei jüngeren Erkrankten zu
schweren Krankheitsverläufen kommen kann. Unabhängig davon besteht die Gefahr,
dass die steigende Zahl von Neuinfektionen dazu führt, dass in Zukunft auch
ältere Personen und besonders verletzliche Personen wieder vermehrt infiziert
werden und entsprechend die Hospitalisationsrate und die Todesfälle wieder
ansteigen. Dies lässt sich denn auch seit ca. Mitte Oktober 2020 wieder
beobachten
(https://www.zh.ch/de/gesundheit/coronavirus/zahlen-fakten-covid-19.html?keyword=covid19#/home,
besucht am 5. November 2020). Wie schwer eine Covid-19-Infektion verläuft,
ist als Voraussetzung für die Anwendbarkeit von Art. 40 EpG und
Art. 8 Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage nicht entscheidend,
da für ein Tätigwerden durch den Kanton gemäss Art. 8 Abs. 2
Covid-19-Verordnung besondere Lage einzig massgebend ist, dass es örtlich
begrenzt zu einer hohen Anzahl von Infektionen kommt oder eine solche
unmittelbar droht. Die Voraussetzungen für ein Tätigwerden durch den Kanton
gemäss Art. 8 Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage waren im
Zeitpunkt des Erlasses der V Covid-19 aufgrund der steigenden Anzahl an
Neuinfektionen im Kanton Zürich dementsprechend gegeben.
3.4
Für den
Vollzug des Epidemiengesetzes ist im Kanton Zürich die Gesundheitsdirektion
bzw. der dieser untergeordnete Kantonsärztliche Dienst zuständig (§ 54
Abs. 1 des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007 [GesG]; § 1 Abs. 1
und § 15 der Vollzugsverordnung zur eidgenössischen Epidemiengesetzgebung
vom 19. März 1975 [VV EpiG]). Der Erlass der V Covid-19 erfolgte auf
Antrag der Gesundheitsdirektion durch den Regierungsrat (vgl. Art. 67
Abs. 2 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2006 [KV];
§ 5 Abs. 2 des Gesetzes über die Organisation des Regierungsrats und
der kantonalen Verwaltung [OG RR]).
4.
4.1
Mit der Beschwerde gegen
einen Erlass kann die Verletzung übergeordneten Rechts gerügt werden (§ 50
Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG). Die
Beschwerdeführenden rügen einen Eingriff in ihre verfassungsmässigen Rechte und
damit die Verletzung von übergeordnetem Recht. Grundrechtseingriffe bedürfen
einer gesetzlichen Grundlage, müssen durch ein
öffentliches Interesse
oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt und
verhältnismässig sein (Art. 36
der Bundesverfassung vom
18. April 1999 [
BV]).
4.2
Gemäss
Art. 10 Abs. 2
BV
hat jeder Mensch das Recht auf persönliche
Freiheit, insbesondere auf körperliche und geistige Unversehrtheit und auf
Bewegungsfreiheit.
Das Grundrecht auf persönliche Freiheit umfasst neben
den in
Art. 10 Abs. 2 BV
ausdrücklich genannten Rechten auch das Recht auf Selbstbestimmung und auf
individuelle Lebensgestaltung sowie den Schutz der elementaren Erscheinungen
der Persönlichkeitsentfaltung.
Das Recht auf
individuelle Lebensgestaltung beinhaltet auch die Freiheit in der Auswahl der
Bekleidung etwa nach den Gesichtspunkten der Ästhetik und der Praktikabilität
(BGE
138 IV 13 E. 7 mit Hinweisen; Rainer J. Schweizer, in: Bernhard
Ehrenzeller/Benjamin Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender
[Hrsg.], St. Galler Kommentar zur schweizerischen Bundesverfassung,
3. A., Zürich/St. Gallen 2014, Art. 10 N. 6, 38 ff.)
.
Die vom Beschwerdegegner zur Bekämpfung von
Covid-19 angeordneten Massnahmen, insbesondere die Pflicht zum Tragen einer
Gesichtsmaske in Innenräumen von Einkaufsläden, Einkaufszentren und Märkten
sowie allenfalls in Gastronomiebetrieben und an Veranstaltungen, tangieren das
Recht der Beschwerdeführenden auf persönliche Freiheit nach Art. 10
Abs. 2 BV. Dies wird auch vom Beschwerdegegner nicht bestritten.
Die Pflicht zur Erhebung von Kontaktdaten durch
Gastronomiebetriebe betrifft zudem das Grundrecht auf informationelle
Selbstbestimmung nach Art. 13 Abs. 2 BV. Darunter fällt grundsätzlich
jedes staatliche Erheben, Sammeln, Verarbeiten, Aufbewahren oder Weitergeben
von Angaben, die einen Bezug zur Privatsphäre einer Person haben (Jörg Paul
Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern 2008,
S. 167).
4.3
4.3.1
Hinsichtlich der gesetzlichen Grundlage für den Grundrechtseingriff ist
zunächst zu beachten, dass bei einer abstrakten Normenkontrolle auch die
angefochtene Norm die für den Grundrechtseingriff erforderliche gesetzliche
Grundlage bilden könnte. Bei Verordnungsbestimmungen kann dies nur (aber
immerhin) für leichtere Eingriffe der Fall sein (vgl. Art. 36 Abs. 1
Satz 2 BV e contrario). Die Prüfung der gesetzlichen Grundlage hat daher
dahingehend zu erfolgen, ob für schwerwiegende Eingriffe eine Grundlage in
einem formellen Gesetz besteht, das übergeordnete Recht Raum für die angeordneten
Massnahmen lässt und deren Anordnung in der Kompetenz des Kantons bzw. des
Regierungsrats lag.
4.3.2
Die strittige Verordnung des Beschwerdegegners stützt sich auf Art. 8
Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage und Art. 40 EpG. Gemäss
Art. 40 Abs. 1 EpG ordnen die zuständigen kantonalen Behörden
Massnahmen an, um die Verbreitung übertragbarer Krankheiten in der Bevölkerung
oder in bestimmten Personengruppen zu verhindern. Nach Abs. 2 dieser
Bestimmung können sie insbesondere Veranstaltungen verbieten oder einschränken
(lit. a), Schulen, andere öffentliche Institutionen und private
Unternehmen schliessen oder Vorschriften zum Betrieb verfügen (lit. b),
das Betreten und Verlassen bestimmter Gebäude und Gebiete sowie bestimmte
Aktivitäten an definierten Orten verbieten oder einschränken (lit. c).
Angesichts des Wortlauts der Bestimmung (die zuständigen kantonalen Behörden
"können
insbesondere
folgende Massnahmen treffen") ist diese
Aufzählung von möglichen Mass­nahmen nicht abschliessend. Damit steht
Art. 40 Abs. 2 EpG der Anordnung anderer und insbesondere milderer
Massnahmen nicht entgegen. Die angeordneten Massnahmen müssen jedoch
verhältnismässig sein: So sieht Art. 40 Abs. 3 EpG vor, dass die
Massnahmen nur so lange dauern dürfen, wie es notwendig ist, um die Verbreitung
einer übertragbaren Krankheit zu verhindern. Auch sind die angeordneten
Massnahmen regelmässig zu überprüfen.
4.3.3
Nachdem es sich bei Covid-19 – wie bereits erwähnt (vorn E. 3.3) – um
eine weltweite Pandemie handelt, von der auch die Schweiz betroffen ist, sind
die Voraussetzungen für die Anwendung von Art. 40 EpG gegeben. Darüber
hinaus hat auch der Bundesrat die grundsätzliche Anwendbarkeit von Art. 40
EpG im Rahmen der Covid-19-Epidemie vorgesehen, indem er in Art. 8
Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage die Kantone ermächtigt,
Massnahmen nach Art. 40 EpG zu treffen, wenn es örtlich begrenzt zu einer
hohen Anzahl von Infektionen kommt oder eine solche unmittelbar droht.
4.3.4
Zu den Vorschriften zum Betrieb im Sinn von Art. 40 Abs. 2
lit. b EpG zählen neben anderem Hygienemassnahmen (Botschaft EpG,
S. 392) namentlich die Verwendung von Schutzmaterial (bspw.
Gesichtsmasken). Bei der Erhebung von Kontaktdaten in Gastronomiebetrieben, der
Beschränkung der Personenzahl und der Maskentragpflicht in Gastronomiebetrieben,
in denen die Konsumation nicht ausschliesslich sitzend erfolgt, gemäss § 1
Abs. 1 und § 2 V Covid-19 handelt es sich um
Betriebsvorschriften für private Unternehmen gemäss Art. 40 Abs. 2
lit. b EpG. Auch die Maskentragpflicht gemäss § 4 V Covid-19 ist
als Massnahme im Sinn von Art. 40 Abs. 2 lit. b EpG zu
qualifizieren. Die in § 3 Abs. 1 V Covid-19 angeordneten
Vorschriften für Veranstaltungen mit mehr als 100 Personen in Innenräumen
bzw. mehr als 300 Personen in Innen- und Aussenräumen (Vorliegen eines
Schutzkonzepts [bis 30. September 2020], Einhalten des Mindestabstands
oder Tragen von Gesichtsmasken) stellen Einschränkungen im Sinn von
Art. 40 Abs. 2 lit. a EpG dar. Damit beruhen die in § 1–4
V Covid-19 angeordneten Massnahmen auf einer genügenden gesetzlichen
Grundlage.
4.4
Die
angeordneten Massnahmen dienen der Bekämpfung der Covid-19-Epidemie und damit
dem Schutz der Gesundheit der Bevölkerung. Es sollen schwere Krankheitsverläufe
und Todesfälle sowie ein Kollaps des Gesundheitssystems verhindert werden. Beim
Schutz der Gesundheit handelt es sich um ein zentrales polizeiliches Schutzgut
(Schweizer, Art. 36 N. 32 und Art. 10 N. 57; BGE 137 I 31
E. 6.4). Die Massnahmen liegen entsprechend im öffentlichen Interesse.
4.5
4.5.1
Im Hinblick auf die Prüfung der Verhältnismässigkeit der angeordneten
Massnahme, d.
h.
Eignung, Erforderlichkeit und Verhältnismässigkeit von Eingriffszweck und
Eingriffswirkung (Zumutbarkeit), ist zunächst das Folgende festzuhalten:
Covid-19 wird bei engem und längerem Kontakt zu einer infizierten Person
(weniger als 1,5 m Abstand ohne Trennwand oder Tragen einer Gesichtsmaske)
durch Tröpfchen und über die Hände übertragen. Eine Übertragung durch feinste
Tröpfchen (Aerosole) ist über weite Distanzen möglich, kommt aber nicht häufig
vor. Je länger und enger der Kontakt zu einer infizierten Person ist, desto
wahrscheinlicher ist eine Ansteckung
(https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/krankheit-symptome-behandlung-ursprung.html,
besucht am 5.
November 2020; Swiss National COVID-19
Science Task Force, The role of Aerosols in SARS-CoV-2 Transmission, 29.
Oktober
2020, zu finden über
https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/die-rolle-von-aerosolen-bei-der-ubertragung-von-sars-cov-2/).
Zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie empfiehlt das BAG
neben der Einhaltung der Hygiene- und Verhaltensregeln insbesondere
"Testen, Tracing, Isolation und Quarantäne". Durch die Erhebung von
Kontaktdaten in Gastronomiebetrieben können die kantonalen Behörden die
Infektionsketten rückverfolgen (sog. Contact Tracing). Personen, die mit einer
infizierten Person Kontakt hatten, können so ermittelt und über eine mögliche
Ansteckung informiert werden. In der Folge können sich die betreffenden Personen
in Isolation versetzen, damit sich das Virus nicht weiterverbreiten kann.
Gemäss aktuellem Wissen kann durch das Contact Tracing die Ausbreitung von
Covid-19 am wirksamsten kontrolliert und eingedämmt werden
(https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/swisscovid-app-und-contact-tracing.html#1132044844,
besucht am 30.
November 2020; Swiss National COVID-19
Science Task Force, SARS-CoV-2 contact tracing strategy: epidemiologic and
strategic considerations, 26.
April 2020, zu finden über
https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/contacttracing-strategy/, besucht am
3. Dezember 2020).
Die Hygiene- und Verhaltensregeln umfassen einerseits die
Einhaltung eines Mindestabstands von 1,5 m und andererseits das Tragen
einer Gesichtsmaske, wenn Abstandhalten nicht möglich ist und kein physischer
Schutz, beispielsweise eine Trennwand, vorhanden ist. Das Tragen einer Maske in
der Öffentlichkeit dient in erster Linie dem Schutz von anderen Personen. Eine
infizierte Person kann bereits zwei Tage vor Auftreten der Symptome ansteckend
sein, ohne es zu wissen. Wenn folglich auf engem Raum alle Personen eine Maske
tragen, wird jede Person von den anderen geschützt. Durch das Maskentragen ist
kein hundertprozentiger Schutz gewährleistet, jedoch kann es helfen, dass das
Coronavirus sich weniger schnell ausbreitet
(https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/masken.html,
besucht am 3. Dezember 2020). Die Swiss National COVID-19 Science Task
Force befürwortet bereits seit April 2020 das Tragen einer Maske in Innenräumen
(namentlich in Spitälern/Arztpraxen und in Lebensmittelläden) und im
öffentlichen Verkehr, wenn der Mindestabstand nicht eingehalten werden kann (Swiss
National COVID-19 Science Task Force, Benefits of wearing masks in community
settings where social distancing cannot be reliably achieved, 1.
Juli 2020, zu finden über
https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/benefits-of-mask-wearing/; Swiss
National COVID-19 Science Task Force, Role of Face masks as part of
non-pharmaceutical interventions against coronavirus disease, 20.
April
2020, zu finden über https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/role-of-masks/).
Auch die WHO hält fest, dass Gesichtsmasken Teil einer umfassenden Strategie
zur Bekämpfung von Covid-19 sein sollten: Medizinische Gesichtsmasken schützten
einerseits den Träger vor eine Infektion und andererseits andere Personen vor
einer Ansteckung durch den (infizierten, allenfalls symptomfreien) Träger (WHO,
Advice on the use of masks in the context of COVID-19, 5. Juni 2020,
S. 6 ff., zu finden über https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/technical-guidance-publications;
https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/question-and-answers-hub/q-a-detail/coronavirus-disease-covid-19-masks,
besucht am 5. November 2020).
4.5.2
§ 1 V Covid-19 verpflichtet Gastronomiebetriebe dazu, die
Kontaktdaten (Name, Vorname, Postleitzahl, Mobiltelefonnummer, E-Mail-Adresse,
Zeit des Ein- und Austritts in den Gastronomiebetrieb) ihrer Gäste zu erheben.
Diese Massnahme dient dem sogenannten Contact Tracing. Wie bereits erwähnt,
kann dadurch die Covid-19-Epidemie wirksam bekämpft werden (vorn E. 4.5.1).
Die in § 1 Abs. 1 V Covid-19 angeordnete und noch immer geltende
Massnahme ist damit geeignet, die Gesundheit der Bevölkerung zu schützen. Die
Massnahme erweist sich sodann als erforderlich, da in Gastronomiebetrieben der
vom BAG empfohlene Abstand von 1,5 m (vorn E. 4.5.1) – namentlich zu
Angestellten des Lokals – häufig nicht eingehalten werden kann. Eine
ausnahmslos geltende Maskentragpflicht im Sinn einer milderen Massnahme ist in
Gastronomielokalen, in welchen man sich hauptsächlich zur Verköstigung aufhält,
ungeeignet und könnte nur ergänzend, nicht aber anstelle einer
Kontaktdatenerhebung in Betracht kommen. Die vom Beschwerdegegner angeordnete
Mass­nahme geht in § 1 Abs. 2 V Covid-19 leicht über die
Covid-19-Verordnung besondere Lage hinaus, muss doch gemäss bundesrätlicher
Verordnung nur eine Telefonnummer angegeben werden (vgl. Anhang
Ziff. 4.4), gemäss der Zürcher Verordnung aber eine Mobiltelefonnummer
sowie eine E-Mail-Adresse. Diese Angaben dienen aber offenkundig einer
schnelleren und zuverlässigeren Kontaktaufnahme im Rahmen des Contact-Tracings
und erscheinen notwendig und massvoll.
Bei der Interessenabwägung ist
zunächst zu berücksichtigen, dass die erhobenen Daten gemäss § 1
Abs. 3 V Covid-19 in Verbindung mit Art. 5 Abs. 3 Covid-19-Verordnung
besondere Lage (vgl. auch deren Anhang Ziff. 4.6 zur Vertraulichkeit und
Datensicherheit) zu keinen anderen Zwecken (wie bspw. Marketingzwecken)
bearbeitet werden dürfen und nach 14 Tagen sofort vernichtet werden müssen
(vgl. auch Erläuterungen zur Verordnung vom 19. Juni 2020 über Massnahmen
in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie, Version vom
30. Oktober 2020 [fortan: Erläuterungen Covid-19-Verordnung besondere
Lage], S. 9 f., zu finden über https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/
aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/massnahmen-des-bundes.html). Die
Verordnung sieht damit eine Regelung vor, um einen Datenmissbrauch zu
verhindern. Erfasst werden dürfen zudem lediglich Kontaktdaten. Dabei handelt
es sich nicht um besonders persönlichkeitsnahe Daten, weshalb bloss ein
geringfügiger Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung
vorliegt (vgl. Müller/Schefer, S. 170 f.). Das BAG erachtet das
Contact-Tracing sodann als zentrale Massnahme, um Infektionsketten unterbrechen
und die Ausbreitung von Covid-19 wirksam kontrollieren und eindämmen zu können.
Zwar betreffen die Neuinfektionen derzeit eher jüngere Personen, die in der
Regel einen weniger schweren Verlauf haben als Personen über 65 Jahren
(vgl. https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/besonders-gefaehrdete-menschen.html,
besucht am 6. November 2020). Es besteht jedoch die Gefahr, dass die
steigende Zahl von Neuinfektionen dazu führt, dass auch Personen über
65 Jahre sowie besonders verletzliche Personen (schwangere Frauen,
Erwachsene mit Vorerkrankungen wie Bluthochdruck, Herz-Kreislauf-Erkrankungen,
Diabetes, Krebs etc.) wieder vermehrt infiziert und damit auch die
Hospitalisationsrate und die Todesfälle wieder ansteigen werden (vorn
E. 3.3). Entsprechend hat das Interesse der Beschwerdeführenden an der
Aufhebung der Massnahme nach § 1 V Covid-19 hinter dem öffentlichen
Interesse an der Bekämpfung der Covid-19-Epidemie und dem Schutz der Gesundheit
der Bevölkerung zurückzutreten. Nach dem Gesagten erweist sich die in § 1
V Covid-19 vorgesehene Massnahme als verhältnismässig.
4.5.3
Die Beschränkung der Personenzahl in Gastronomiebetrieben, in welchen die Konsumation
nicht ausschliesslich sitzend erfolgt, gemäss dem mittlerweile aufgehobenen
§ 2 V Covid-19 diente der Verhinderung von sogenannten
Superspreader-Events. Bei einem Superspreader-Event handelt es sich um einen
Anlass, bei dem zahlreiche Menschen zusammenkommen, sodass sich ein Virus
besonders leicht verbreiten kann
(https://www.termdat.bk.admin.ch/Search/Search, besucht am 3. Dezember
2020). In Betrieben, in welchen Gäste frei zirkulieren, kommen unter Umständen
viele Personen miteinander in Kontakt. Die Einhaltung des Mindestabstands von
1,5 m erweist sich gerade in Bars, Diskotheken und Clubs als schwierig
bzw. nicht durchsetzbar. Entsprechend besteht ein hohes Ansteckungspotenzial.
Durch die Beschränkung der Personenzahl bleibt die Zahl der Personen, die in
Kontakt mit einer infizierten Person kommen und sich potenziell infizieren
können, beschränkt. Dadurch kann der exponentielle Anstieg der Fallzahlen
aufgrund eines Superspreader-Events verhindert werden. Demgegenüber kann die
Erhebung von Kontaktdaten alleine ein Superspreader-Event nicht verhindern, da
diese Massnahme erst nach Bekanntwerden der Infizierungen greift und
entsprechend erst nach dem eigentlichen Event dazu beiträgt, eine weitere
Ausbreitung zu verhindern (vgl. Erläuterungen Covid-19-Verordnung besondere
Lage, S. 8). Um die Infektionsgefahr weiter minimieren zu können, galt
ausserdem seit dem 15. Oktober 2020 eine Maskentragpflicht in Innenräumen
von Gastronomiebetrieben, in denen die Konsumation nicht ausschliesslich sitzend
erfolgt. Die Massnahme gemäss § 2 V Covid-19 ist folglich geeignet
und erforderlich, um die Covid-19-Epidemie zu bekämpfen. Weshalb die
Beschränkung der Personenzahl in Gastronomielokalen den Beschwerdeführenden
nicht zumutbar sein soll, ergibt sich aus ihren Ausführungen nicht. Die
Beschwerdeführenden werden durch die Massnahme insbesondere nicht daran
gehindert, ein Gastronomielokal zu besuchen. Insofern wiegt der Eingriff in
ihre persönliche Freiheit nicht schwer. Dass sie selber in der Gastronomie
tätig und insofern von der Massnahme besonders betroffen wären, machen sie
nicht geltend und ist aus den Akten auch nicht ersichtlich.
Der Vollständigkeit halber
bleibt festzuhalten, dass die Beschränkung der Personenzahl in
Gastronomiebetrieben zwar einen erheblichen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit
der von der Massnahme betroffenen Gewerbetreibenden darstellt. Angesichts des
von Superspreader-Events ausgehenden Risikos war dieser Eingriff aber
gerechtfertigt und hinzunehmen. Das Ziehen der Grenze bei zunächst
100 Personen erscheint sachgerecht, jedenfalls nicht rechtsverletzend, und
ermöglichte grösseren Lokalen, den Betrieb – wenn auch in verminderter Form –
aufrechtzuerhalten. Kleinere Lokale sowie Lokale, in welchen die Konsumation
ausschliesslich sitzend erfolgt, waren von der Massnahme nicht betroffen. Zu
berücksichtigen ist sodann, dass diese Massnahme mit Beschluss des
Regierungsrats vom 23. September 2020 insofern gelockert wurde, als sich
in Innenräumen von Gastronomiebetrieben, in welchen die Konsumation nicht
ausschliesslich sitzend erfolgt, ab dem 1. Oktober 2020 neu bis zu
300 Personen aufhalten durften, sofern diese Personen Gesichtsmasken
trugen (RRB Nr. 937/2020). Dies stellte v.
a. für Lokale eine Erleichterung dar, die nicht
hauptsächlich der Verköstigung dienen (namentlich Diskotheken und Clubs) und in
welchen sich eine Maskenpflicht entsprechend einfach umsetzen lässt. Unter
diesen Umständen überwiegt das gesundheitspolizeiliche Interesse das private
Interesse an einer Aufhebung der Massnahme. Damit erweist sich die in § 2
V Covid-19 angeordnete und mittlerweile wieder aufgehobene Massnahme als
verhältnismässig.
4.5.4
Die Einschränkungen für Veranstaltungen nach § 3 Abs. 1
V Covid-19 dienen – wie die Beschränkung der Personenzahl in Gastronomiebetrieben
– dazu, einen Superspreader-Event zu verhindern (vgl. vorn E. 4.5.3). Auch
diese Massnahme ist zur Bekämpfung von Covid-19 und damit zum Schutz der
öffentlichen Gesundheit geeignet. Den unterschiedlichen Gegebenheiten von
Veranstaltungen wird Rechnung getragen, indem es den Veranstaltern freigestellt
bleibt, ein Schutzkonzept vorzulegen (bis 30. September 2020)
oder
für die Einhaltung des Mindestabstands
oder
das Tragen von
Gesichtsmasken zu sorgen (§ 3 Abs. 1 V Covid-19). Seit dem
1. Oktober 2020 fällt zwar die Möglichkeit eines Schutzkonzepts weg und
seit dem 15. Oktober 2020 gilt die entsprechende Massnahme bereits für
Veranstaltungen ab 30 Personen, nichtsdestotrotz bleiben Veranstaltungen
bei Einhaltung des Mindestabstands von 1,5 m oder bei Tragen von
Gesichtsmasken möglich. Insofern ist keine mildere Massnahme ersichtlich.
Weshalb die Massnahme den Beschwerdeführenden nicht zumutbar sein soll, legen
sie nicht dar und ist aus den Akten nicht ersichtlich. Zu berücksichtigen ist
insbesondere, dass Veranstaltungen mit dieser Massnahme weiterhin zulässig
bleiben, weshalb lediglich ein geringfügiger Eingriff in die persönliche
Freiheit vorliegt. Politische oder zivilgesellschaftliche Kundgebungen sind von
§ 3 Abs. 1 V Covid-19 ausserdem nicht betroffen. Ihre
Zulässigkeit richtet sich nach Art. 6c Covid-19-Verordnung besondere Lage
(§ 3 Abs. 2 V Covid-19). Die Massnahme gemäss § 3
Abs. 1 V Covid-19 erweist sich deshalb als verhältnismässig.
4.5.5
Sowohl die Swiss National COVID-19 Science Task Force und das BAG als auch
die WHO erachten das Tragen einer Gesichtsmaske zur Bekämpfung der
Covid-19-Epidemie als geeignet (vorn E. 4.5.1). Wie bereits erwähnt, wird
Covid-19 insbesondere durch Tröpfchen übertragen,
die
von erkrankten oder asymptomatisch infizierten Personen ausgestossen werden
(E. 4.5.1). Eine Gesichtsmaske kann diese mikroskopischen Tröpfchen (und
Aerosole) zurückhalten. Zwar bieten nicht alle sich im Umlauf befindlichen
Masken denselben Schutz. Selbst wenn die Masken aber nur einen kleinen Teil
dieser Tröpfchen abhalten sollten, dürfte sich das auf die Epidemie ganz
wesentlich auswirken (Swiss National COVID-19 Science Task Force,
Zusammenfassung des Policy Briefs "Benefits of wearing masks in community
settings where social distancing cannot be reliably achieved", zu finden
über https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/benefits-of-mask-wearing/; Swiss
National COVID-19 Science Task Force, Role of Face masks as part of
non-pharmaceutical interventions against coronavirus disease, 20. April 2020,
S. 1, zu finden über
https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/role-of-masks/). Nach derzeitigem
Wissensstand ist deshalb davon auszugehen, dass die bis 23. Oktober 2020
in § 4 V Covid-19 statuierte Maskentragpflicht geeignet ist, die
öffentliche Gesundheit zu schützen, da dadurch die Bevölkerung insbesondere bei
Nichteinhalten des Mindestabstands vor einer Ansteckung durch allenfalls
unwissentlich infizierte, symptomfreie Personen geschützt werden bzw.
unwissentlich infizierte Personen durch das Tragen einer Gesichtsmaske andere
Personen schützen. Der Umstand, dass je nach Maskentyp Luft an den Rändern bzw.
an der Seite der Maske entweichen kann, ändert nichts an der Wirksamkeit der
Maske (Swiss National COVID-19 Science Task Force, Role of Face masks as part
of non-pharmaceutical interventions against coronavirus disease, 20. April
2020, S. 2 f., zu finden über
https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/role-of-masks/). Es ist notorisch,
dass es in Stosszeiten – beispielsweise in einer Warteschlange – sowie bei
engen Platzverhältnissen in vielen Einkaufsläden im urban geprägten,
bevölkerungsreichen Kanton Zürich zu längeren Kontakten mit anderen Personen
kommt. Zu berücksichtigen ist sodann, dass besonders verletzliche Personen zwar
auf Restaurantbesuche und Veranstaltungen verzichten können, nicht aber auf das
Einkaufen. Auch zu deren Schutz erweist sich die Pflicht zum Tragen einer Maske
in Einkaufsläden, Einkaufszentren und Märkten als erforderlich. Nachdem die
Pflicht zum Tragen einer Maske örtlich stark beschränkt und mit bloss leichten
und vorübergehenden Unannehmlichkeiten verbunden ist, liegt lediglich ein
geringfügiger Eingriff in die persönliche Freiheit vor. Es bleibt darauf
hinzuweisen, dass Personen, die aus besonderen, insbesondere medizinischen
Gründen keine Gesichtsmaske tragen können, von der Maskenpflicht befreit sind
(§ 4 Abs. 3 [bisher Abs. 2] lit. b V Covid-19). Im
Übrigen schreibt § 4 V Covid-19 nicht das Tragen eines bestimmten
Gesichtsmaskenmodells vor, sodass sich im Fall einer Unverträglichkeit einfach
auf ein anderes Produkt ausweichen lässt, von denen eine Vielzahl (auch in
unterschiedlichen Ausführungen und Materialien) erhältlich ist. Angesichts der
vorgesehenen Ausnahmen von der Maskentragpflicht sowie der Tatsache, dass die
Maskentragpflicht zeitlich und örtlich stark beschränkt ist, überwiegt das
gesundheitspolizeiliche Interesse an der Maskenpflicht das private Interesse,
in Innenräumen von Einkaufsläden, Einkaufszentren und Märkten keine
Gesichtsmaske tragen zu müssen. Die Massnahme gemäss § 4 Abs. 1
V Covid-19 erweist sich damit als zumutbar.
4.5.6
Nachdem die vom Beschwerdegegner seit Erlass der V Covid-19
beschlossenen Verordnungsänderungen (vorn II.D.) von den Beschwerdeführenden
nicht angefochten wurde, erübrigen sich Ausführungen zu der seit dem
1. Oktober 2020 geltenden Pflicht zur Erhebung von Kontaktdaten durch
Anbietende der Prostitution gemäss § 5 Abs. 1 V Covid-19.
4.6
Zusammengefasst
beruht der Eingriff in die Grundrechte der Beschwerdeführenden auf einer
gesetzlichen Grundlage (E. 4.3), liegt im öffentlichen Interesse
(E. 4.4) und ist verhältnismässig (E. 4.5). Insofern erweist sich der
Grundrechtseingriff als rechtmässig. Die Beschwerde ist deshalb abzuweisen.
5.
Mit dem vorliegenden Endentscheid erübrigt sich die
Behandlung des Gesuchs um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung im Sinn
einer vorsorglichen Massnahme, da eine solche ohnehin nur bis zum Abschluss des
Beschwerdeverfahrens Bestand gehabt und mit dem Entscheid in der Hauptsache
geendet hätte (Regina Kiener, Kommentar VRG, § 6 N. 29 mit Hinweisen
und § 25 N. 44).
6.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten den
unterliegenden Beschwerdeführenden 1 und 2 unter solidarischer Haftung für
den ganzen Betrag aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 und § 14 VRG; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 14
N. 6, 9, 13 f. und 16). Eine Umtriebsentschädigung haben die
Beschwerdeführenden nicht beantragt und stünde ihnen angesichts ihres
Unterliegens auch nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Auch der
Beschwerdegegner hat keine Parteientschädigung beantragt.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'300.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    155.--
Zustellkosten,
Fr. 3'455.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden 1 und 2 unter solidarischer
Haftung für die gesamten Kosten auferlegt.
4.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.
5.    Mitteilung an …