zh_verwaltungsgericht · VB.2007.00486 · 2007-12-06 · de
Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung

Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit als Chirurg: Verbot invasiver Tätigkeit wegen fehlender Haftpflichtversicherung. Gesetzliche Voraussetzungen für die Ausübung der ärztlicher Tätigkeit (E. 2.1). Der Inhaber der Bewilligung hat die bewilligte Tätigkeit persönlich auszuüben und bei der Ausübung des Berufes alle Sorgfalt anzuwenden (§ 10 Abs. 1, 11 und 12 Abs. 1 GesundheitsG) (E. 2.2). Die Frage nach einer Haftpflichtversicherung des Beschwerdeführers stellt sich wegen seiner manifesten Verschuldung (E. 3). Da dem Beschwerdeführer die Frist für den Nachweis der Berufshaftpflichtversicherung vor dem Inkraftreten des Medizinalberufegesetzes ablief, kommt dieses vorliegend nicht zur Anwendung (E. 4.2). Angesichts der inhaltlichen Übereinstimmung von § 10 Abs. 1 des Entwurfs zu einem neuen Gesundheitsgesetz und § 11 Abs. 1 Satz 1 GesundheitsG ist darauf zu schliessen, dass bereits nach bisherigem Recht der Arzt persönlich finanziell für allfällige Schädigungen aus der ärztlichen Tätigkeit haftet. Er hat diese Verantwortung entweder durch sein persönliches Vermögen oder ersatzweise durch eine Versicherung abzudecken. Daraus ergibt sich, dass angesichts der finanziellen Lage des Beschwerdeführers die Beschwerdegegnerin schon vor Inkrafttreten des Medizinalberufegesetzes auf dem Nachweis einer Berufshaftpflichtversicherung bestehen durfte. Demnach kann offen gelassen werden, ob § 12 Abs. 1 GesundheitsG in Verbindung mit der Standesordnung FMH eine genügende gesetzliche Grundlage dafür bildet, um bei fehlendem Versicherungsnachweis eine Praxisbewilligung einzuschränken (E. 4.3). Die streitbetroffene Massnahme liegt in einem erheblichen öffentlichen Interesse (E. 5). Sie erweist sich als geeignet, erforderlich und verhältnismässig im engeren Sinne (E. 6). Abweisung der Beschwerde.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2007.00486
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Geschäftsnummer:
VB.2007.00486
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 06.12.2007
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung
Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit als Chirurg: Verbot invasiver Tätigkeit wegen fehlender Haftpflichtversicherung.Gesetzliche Voraussetzungen für die Ausübung der ärztlicher Tätigkeit (E. 2.1). Der Inhaber der Bewilligung hat die bewilligte Tätigkeit persönlich auszuüben und bei der Ausübung des Berufes alle Sorgfalt anzuwenden (§ 10 Abs. 1, 11 und 12 Abs. 1 GesundheitsG) (E. 2.2).Die Frage nach einer Haftpflichtversicherung des Beschwerdeführers stellt sich wegen seiner manifesten Verschuldung (E. 3).Da dem Beschwerdeführer die Frist für den Nachweis der Berufshaftpflichtversicherung vor dem Inkraftreten des Medizinalberufegesetzes ablief, kommt dieses vorliegend nicht zur Anwendung (E. 4.2). Angesichts der inhaltlichen Übereinstimmung von § 10 Abs. 1 des Entwurfs zu einem neuen Gesundheitsgesetz und § 11 Abs. 1 Satz 1 GesundheitsG ist darauf zu schliessen, dass bereits nach bisherigem Recht der Arzt persönlich finanziell für allfällige Schädigungen aus der ärztlichen Tätigkeit haftet. Er hat diese Verantwortung entweder durch sein persönliches Vermögen oder ersatzweise durch eine Versicherung abzudecken. Daraus ergibt sich, dass angesichts der finanziellen Lage des Beschwerdeführers die Beschwerdegegnerin schon vor Inkrafttreten des Medizinalberufegesetzes auf dem Nachweis einer Berufshaftpflichtversicherung bestehen durfte. Demnach kann offen gelassen werden, ob § 12 Abs. 1 GesundheitsG in Verbindung mit der Standesordnung FMH eine genügende gesetzliche Grundlage dafür bildet, um bei fehlendem Versicherungsnachweis eine Praxisbewilligung einzuschränken (E. 4.3). Die streitbetroffene Massnahme liegt in einem erheblichen öffentlichen Interesse (E. 5).Sie erweist sich als geeignet, erforderlich und verhältnismässig im engeren Sinne (E. 6).Abweisung der Beschwerde.
Stichworte:
ARZT
BERUFSAUSÜBUNG
BERUFSAUSÜBUNGSBEWILLIGUNG
BERUFSHAFTPFLICHT
CHIRURGIE
EIGNUNG
ERFORDERLICHKEIT
FINANZIELLE VERHÄLTNISSE
GENUGTUUNG
GESETZLICHE GRUNDLAGE
HAFTPFLICHTVERSICHERUNG
HAFTUNG
INVASIV
PERSÖNLICHE HAFTUNG
SCHADENERSATZ
SCHADENERSATZANSPRUCH
SCHADENERSATZPFLICHT
SCHÖNHEITSCHIRURG
SCHULD/-EN
STANDESORDNUNG
STANDESREGELN
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VERMÖGEN
Rechtsnormen:
§ 9 Abs. I aGesundheitsG
§ 9 Abs. II aGesundheitsG
§ 10 Abs. I aGesundheitsG
§ 11 aGesundheitsG
§ 12 Abs. I aGesundheitsG
§ 14 Abs. I aGesundheitsG
§ 1 Abs. III ÄrzteV
§ 2 Abs. I lit. a ÄrzteV
§ 14 Abs. I ÄrzteV
§ 19 Abs. I ÄrzteV
§ 21 ÄrzteV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2007.00486
Entscheid
der 3. Kammer
vom
6. Dezember 2007
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin,
Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer,
Gerichtssekretär Markus Heer.
In Sachen
A,
vertreten durch
RA B,
Beschwerdeführer
gegen
Gesundheitsdirektion des Kantons
Zürich,
Beschwerdegegnerin
betreffend Bewilligung
zur selbständigen Berufsausübung,
hat
sich ergeben:
I.
A.
A,
geboren 1936, führt in V seit Jahren eine Praxis für plastische und allgemeine
Chirurgie. Am 8. März 2006 verlängerte die Gesundheitsdirektion seine
Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit um weitere drei Jahre.
Mit Urteil des Obergerichtes des Kantons Zürich vom 1.
Juli 1997 war A der einfachen Körperverletzung schuldig gesprochen und mit
sieben Tagen Gefängnis bestraft worden. Hintergrund war, dass er an einer
Patientin am 7. Juni 1990 zusätzlich eine Mittelgelenkresektion an der zweiten
Zehe des rechten Fusses vorgenommen hatte, obwohl deren Einverständnis nur zur
Resektion der dritten Zehe und zu einem Face-Hals-Lifting vorgelegen hatte. Mit
Urteil des Bezirksgerichtes X vom 19. August 2003 wurde A zur Zahlung von
Schadenersatz und Genugtuung von insgesamt Fr. 32'437.65 nebst Zinsen gegenüber
der Patientin S. verpflichtet, bei welcher Bauch- und Gesichtsstraffung misslungen
waren. Ein weiteres, die Patientin T. betreffendes Strafverfahren konnte am 30. März
2007 mittels Rückzug der Strafanzeige infolge der Einigung der Parteien erledigt
werden.
B.
Mit
Entscheid vom 1. Oktober 2003 verpflichtete der Präsident III des Amtsgerichts Y
A dazu, Frau W. für ein von deren verstorbenem Vater gewährtes Darlehen von
US$ 500'000.- einen Bentley Continental, Jahrgang 1959/60, sowie ein Bild
Picasso "Gouache" 1943 als Sicherheitsleistung herauszugeben. A kam
diesem Befehl nicht nach. Mit Verfügung vom 13. Mai 2005 pfändete das
Betreibungs- und Konkursamt Z vom monatlichen Lohn As von Fr. 4'500.- den
Betrag von Fr. 2'440.- monatlich. Schliesslich resultierte am 26. April
2006 ein Verlustschein für Frau W. über Fr. 242'370.35 aus ihrer Forderung.
Mit Urteil des Einzelrichteramtes für Zivil- und Strafsachen am Bezirksgericht X
vom 26. August 2004 war A zur Zahlung von Fr. 1'800.- nebst Zinsen und Fr.
70.- Zahlungsbefehlskosten an die Klägerin Frau H. verpflichtet worden. Gemäss
dem Auszug aus dem Betreibungsregister des Betreibungs- und Konkursamtes Z vom
18. April 2007 liegen Betreibungen gegen A über Fr. 64'353.30 ab Januar
1992 bis 30. Januar 2006 vor. Der Auszug des Betreibungsamtes V vermeldet vier
offene Verlustscheine über gesamthaft Fr. 996'656.05 und Betreibungen in
der Grössenordnung von total rund Fr. 84'000.-.
C.
Mit
Schreiben vom 16. März 2007 verlangte die Gesundheitsdirektion aufgrund der
erwähnten finanziellen Schwierigkeiten die Bestätigung einer genügenden
Haftpflichtversicherung von A. Diesem gelang es innert mehrfach erstreckter
Frist nicht, eine solche abzuschliessen. Mit Verfügung vom 17. September 2007
schränkte die Gesundheitsdirektion die Bewilligung As zur selbständigen
ärztlichen Tätigkeit insofern ein, als sie ihm jegliche invasive Tätigkeit
(körperverletzend unter der Haut) verbot. Ausserdem entzog sie ihrer Verfügung
die aufschiebende Wirkung.
II.
Dagegen liess A am 31. Oktober 2007 Beschwerde am
Verwaltungsgericht erheben und vorerst die Gewährung der aufschiebenden Wirkung
wieder verlangen. Dieses Gesuch wurde mit Präsidialverfügung vom 28. November
2007 abgewiesen. In der Hauptsache verlangte der Beschwerdeführer, es sei die
Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 17. September 2007 aufzuheben,
eventualiter zur Neubeurteilung zurückzuweisen, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin. Die Beschwerdegegnerin
beantragte in der Beschwerdeantwort vom 23. November 2007 Abweisung der
Beschwerde.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Angefochten ist vorliegend eine Verfügung der
Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich. Nach § 19a Abs. 2 Ziff. 2
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG)  ist das
Verwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde zuständig. Da auch die
übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
2.1
Die
Ausübung der ärztlichen Tätigkeit erfordert eine Bewilligung der Gesundheitsdirektion.
Diese erteilt die Bewilligung, wenn der Gesuchsteller die durch das Gesetz verlangten
fachlichen Anforderungen erfüllt, vertrauenswürdig ist und nicht an einem geistigen
oder körperlichen Gebrechen leidet, das ihn zur Berufsausübung offensichtlich
unfähig macht (§ 8 Abs. 1 des Gesundheitsgesetzes vom 4. November
1962, GesundheitsG; § 2 Abs. 1 lit. a der Ärzteverordnung vom 6. Mai
1998, ÄrzteV). Nach § 1 Abs. 3 ÄrzteV wird die Bewilligung zur
selbständigen Berufsausübung befristet bis zum Ablauf des
70. Altersjahres, auf Gesuch aber für jeweils drei Jahre erneuert, wenn
die Voraussetzungen nach § 8 des Gesundheitsgesetzes fortbestehen. Die
Gesundheitsdirektion kann die Bewilligung entziehen, wenn deren Voraussetzungen
nicht mehr vorhanden sind oder wenn den Behörden nachträglich Tatsachen zur
Kenntnis gelangen, auf Grund derer die Bewilligung hätte verweigert werden
müssen. Der Entzug kann für die ganze oder einen Teil der Berufstätigkeit auf
bestimmte oder unbegrenzte Zeit erfolgen (§ 9 Abs. 1 GesundheitsG).
2.2
Der
Inhaber der Bewilligung hat die bewilligte Tätigkeit persönlich auszuüben. Die
Praxen der Ärzte sind im Namen und auf Rechnung des Inhabers der Bewilligung zu
führen. Die Inhaber der Bewilligung haben bei der Ausübung ihres Berufes alle
Sorgfalt anzuwenden (§ 10 Abs. 1, 11 und 12 Abs. 1
GesundheitsG). Die Auskündungen müssen den Namen der praxisberechtigten Person
enthalten, dürfen nicht aufdringlich sein und zu keinen Täuschungen Anlass
geben (§ 19 Abs. 1 ÄrzteV). Nach § 12 Abs. 1 ÄrzteV sind Eröffnung,
Verlegung und Aufgabe einer Praxis, Namenswechsel der praxisberechtigten Person,
Mutationen betreffend Assistenzärztinnen und Assistenzärzte, die Ausübung der
Praxistätigkeit an mehr als einem Standort und die regelmässige selbständige
Berufsausübung in fremden Praxisräumlichkeiten der Gesundheitsdirektion schriftlich
zu melden. Die praxisberechtigten Personen müssen sodann für die Betreuung
ihrer Patientinnen und Patienten in Notfällen besorgt sein (§ 14 Abs. 1
ÄrzteV). Weiter ist die Gesundheitsdirektion berechtigt, jederzeit unangemeldet
Kontrollen und Inspektionen vorzunehmen (§ 21 ÄrzteV). Daraus ergibt sich,
dass die Verantwortung für die Führung einer eigenen Arztpraxis vom Gesetzgeber
direkt an die praxisberechtigte Person gebunden wird, wie dies für die meisten
übrigen Berufe der Gesundheitspflege ebenfalls gilt (vgl. § 11 der Verordnung
über die Berufe der Gesundheitspflege vom 8. Januar 1992).
3.
Der Beschwerdeführer lässt vorerst geltend machen, er sei der
Beschwerdegegnerin schon länger "ein Dorn im Auge". Aufgrund des
Umstandes, dass er in einem von Kritik nicht verschonten Fachgebiet tätig sei,
viele Prominente operiert habe und immer wieder in Klatschspalten auftauche,
hätten Presse und Fernsehen immer wieder versucht, ihn zu diskreditieren, das
Fernsehen letztmals in der Sendung "10vor10" (recte:
"Kassensturz"). Die Beschwerdegegnerin habe "deshalb" seit
vielen Jahren erfolglos versucht, seine Vertrauenswürdigkeit in Zweifel zu
ziehen. Aufgrund des Beitrages im "Kassensturz" habe ihn die
Beschwerdegegnerin wieder einmal überprüft und festgestellt, dass er nicht über
eine Berufshaftpflichtversicherung verfüge.
Daraus geht indessen nicht hervor, dass die
Beschwerdegegnerin ein besonderes Augenmerk auf den Beschwerdeführer gerichtet
hätte. Was die Presse und die Medien über den Beschwerdeführer berichten, entzieht
sich dem Einfluss der Beschwerdegegnerin. Anderseits liegen auch keine
Anhaltspunkte dafür vor, dass die Berichterstattung in den Medien die Beschwerdegegnerin
beim Vorgehen gegen den Beschwerdeführer in einer Weise beeinflusst hätte, die
sie als befangen erscheinen liesse. Soweit der Beschwerdeführer geltend machen
wollte, die Beschwerdegegnerin habe es besonders auf ihn abgesehen, findet dies
in den Akten demnach keine Stütze. Die Frage nach einer Haftpflichtversicherung
des Beschwerdeführers stellte sich nicht wegen des ohnehin unsorgfältig recherchierten
und damit nicht zu beachtenden Berichts der Sendung "Kassensturz",
sondern wegen seiner manifesten Verschuldung.
4.
4.1
Der
Beschwerdeführer beanstandet, dass keine gesetzliche Grundlage für den verlangten
Abschluss einer Haftpflichtversicherung bestehe. Das Medizinalberufegesetz vom
23. Juni 2006 (MedBG) sei erst am 1. September 2007 in Kraft getreten;
dennoch habe die Beschwerdegegnerin schon zuvor von ihm den Abschluss einer
Berufshaftpflichtversicherung verlangt, was krass rechtswidrig sei. Zudem sei
der Abschluss einer Berufshaftpflichtversicherung keine
Bewilligungsvoraussetzung, sondern lediglich eine blosse Berufspflicht.
Korrekterweise hätte die Beschwerdegegnerin erst nach Inkrafttreten des Medizinalberufegesetzes
überhaupt Frist für den Abschluss einer Haftpflichtversicherung ansetzen
dürfen.
4.2
Vorweg
stellt sich die Frage, ob das Medizinalberufegesetz auf den vorliegenden Fall anwendbar
ist oder nicht. Dabei ist zu bedenken, dass die angefochtene Verfügung vom 17. September
2007 bereits die Konsequenzen aus dem Verhalten des Beschwerdeführers
(fehlender Versicherungsnachweis) enthielt. Verlangt wurde der Nachweis einer
Berufshaftpflichtversicherung von der Beschwerdegegnerin vor Inkrafttreten des Medizinalberufegesetzes,
nämlich im März 2007. Den Nachweis hatte der Beschwerdeführer bis spätestens
31. August 2007 zu erbringen.
Gemäss Art. 67 Abs. 1
MedBG finden die in Artikel 43 MedBG vorgesehenen Disziplinarmassnahmen keine
Anwendung auf Vorfälle, die sich vor Inkrafttreten dieses Gesetzes ereignet
haben. Es gilt das Verbot der Rückwirkung. Massgebend für den Zeitpunkt des
Ereignisses ist das Ende des Verhaltens, das den Tatbestand der betreffenden
Disziplinarmassnahme erfüllt. Bei über den Zeitpunkt des Inkrafttretens des
MedBG andauerndem Verhalten kommt mithin das neue Recht zur Anwendung (Boris
Etter, Medizinalberufegesetz MedBG, Handkommentar, Bern 2006, Art. 67 N. 2).
Die in Art. 67 Abs. 2 MedBG vorgesehene Ausnahme, wonach bei einer
Verletzung von Berufspflichten gemäss Art. 40 Abs. 1 lit. a MedBG, die
sich vor Inkrafttreten dieses Gesetzes ereignet hat, ein befristetes oder definitives
Verbot der selbständigen Berufsausübung ausgesprochen werden kann, wenn es zum
Schutz der öffentlichen Gesundheit unabdingbar erscheint, kommt hier nicht zur
Anwendung, da vorliegend Art. 40 Abs. 1 lit. h MedBG in Frage stünde.
Die Frist für den Nachweis
einer Berufshaftpflichtversicherung lief dem Beschwerdeführer am 31. August
2007 ab. Bis dahin gelang es ihm nicht, den verlangten Versicherungsnachweis zu
erbringen. Insoweit erweist sich der massgebende Sachverhalt als per
31. August 2007 abgeschlossen bzw. liegt darin das Ende des Verhaltens,
das den Tatbestand der betreffenden Disziplinarmassnahme erfüllt (vorn E.
4.1.2). Dieser Zeitpunkt lag vor dem Inkrafttreten des Medizinalberufegesetzes.
Dieses kommt daher nicht zur Anwendung.
4.3
4.3.1
Die Beschwerdegegnerin stützte sich in der angefochtenen Verfügung auf
kantonales Recht. Sie verwies zur Bewilligung der Berufsausübung auf die §§ 8
und 16 und auf § 9 GesundheitsG für die Voraussetzungen des Entzugs der
Bewilligung. Weiter verwies sie auf § 12 Abs. 1 GesundheitsG, wonach
sich ein Arzt als vertrauenswürdig erweist, wenn er bei der Ausübung seines
Berufes alle notwendige Sorgfalt anwenden und sich an allfällige Richtlinien
oder Standesregeln einer spezifischen Berufsorganisation halten werde. Aus der
Sorgfaltspflicht in Verbindung mit Art. 35 der Standesordnung FMH (Foederatio Medicorum
Helveticorum) vom 14. Dezember 2006 (StaO FMH), welche Ärztinnen und Ärzte
verpflichtet, für eine hinreichende Versicherung gegen Ansprüche aus
beruflicher Haftpflicht zu sorgen, leitete sie eine entsprechende Pflicht des
Beschwerdeführers ab, den Nachweis einer Berufshaftpflichtversicherung zu
erbringen.
4.3.2
Der Inhaber der Bewilligung (der ärztlichen Tätigkeit) hat nach § 10 Abs. 1
GesundheitsG die bewilligte Tätigkeit persönlich auszuüben hat. Wie dargetan
(vorn E. 2.2), legt das Gesetz grosses Gewicht darauf, dass bekannt ist, wer im
konkreten Fall eine Praxis führt und dafür die Verantwortung trägt. So ist der
Weisung des Regierungsrats vom 2. März 1961 zum Gesetz über das
Gesundheitswesen zu entnehmen, dass die medizinischen Berufe im Allgemeinen vom
Bewilligungsinhaber persönlich und auf dessen eigenen Namen und Rechnung ausgeübt
werden müssen. Das Gesetz fasste damit Vorschriften, die bis anhin bloss in
Verordnungen niedergelegt waren, in den §§ 10 und 11 auf Gesetzesstufe
zusammen (ABl 1961, 344). § 11 Satz 1 GesundheitsG verlangt ausdrücklich,
dass die Praxen der Ärzte, Zahnärzte, Chiropraktoren und anderer im Namen und
auf Rechnung des Inhabers der Bewilligung zu führen sind. Dies nicht ohne
Grund. Der Entwurf des neuen Gesundheitsgesetzes gemäss der Vorlage des
Regierungsrates vom 26. Januar 2005 (ABl 2005 Band I S. 121 ff.; EGesundheitsG)
sieht in § 10 Abs. 1 ebenfalls vor, dass selbständig tätige Ärzte
fachlich eigenverantwortlich, in eigenem Namen und auf eigene Rechnung
arbeiten, was inhaltlich mit § 11 Satz 1 GesundheitsG übereinstimmt. Zu § 10
EGesundheitsG hält die Weisung des Regierungsrates fest, diese Anordnung
gewährleiste, dass für die Patientinnen und Patienten stets ersichtlich sei,
wer für medizinische Dienstleistungen die Verantwortung trage, und dass
die
Verantwortlichen
den Patientinnen und Patienten
mit ihrem Vermögen
persönlich hafteten
und nicht über die Gründung einer die Haftung
beschränkenden Gesellschaft das Haftungssubstrat schmälern könnten (ABl 2005 I
S. 154). Diese Regelung gilt ausdrücklich für die Ärzte (§ 10 Abs. 2
EGesundheitsG). Angesichts der inhaltlichen Übereinstimmung von § 10 Abs. 1
EGesundheitsG mit § 11 Satz 1 GesundheitsG ist demnach darauf zu
schliessen, dass bereits bisher der Passus, wonach die selbständige Ausübung
der ärztlichen Tätigkeit in einer eigenen Praxis
auf Rechnung des Inhabers
der Bewilligung
erfolgt, ebenso die finanzielle Verantwortung für allfällige
Schädigungen aus der ärztlichen Tätigkeit im Sinne einer persönlichen Haftung des
Arztes oder der Ärztin umfasst.
Nach kantonalem Recht ist daher
die finanzielle Verantwortung für allfällige Schädigungen aus der beruflichen
Tätigkeit abzusichern, entweder durch eigenes Vermögen oder ersatzweise durch
eine Versicherung. Angesichts der finanziellen Lage des Beschwerdeführers
durfte die Beschwerdegegnerin deshalb schon vor Inkrafttreten des Medizinalberufegesetzes
auf dem Nachweis einer Berufshaftpflichtversicherung bestehen.
4.3.3
Schliesslich schreibt die Standesordnung FMH in Art. 35 vor, dass Arzt und
Ärztin für eine hinreichende Versicherung gegen Ansprüche aus beruflicher
Haftpflicht sorgen. Gemäss Art. 43 StaO FMH ist die Standesordnung für alle
Mitglieder der FMH verbindlich, soweit nicht gegenteilige Vorschriften des
kantonalen Gesundheitsrechts bestehen. Es können auch Sanktionen ausgesprochen
werden, die sich im Wesentlichen auf den Ausschluss aus der FMH und den Entzug
des entsprechenden Titels beschränken (Art. 47). Der Beschwerdeführer wäre
demnach als Chirurg FMH zusätzlich aufgrund der Standesordnung verpflichtet,
für eine angemessene Berufshaftpflichtversicherung zu sorgen. Ob dies in
Verbindung mit § 12 Abs. 1 GesundheitsG eine ausreichende gesetzliche
dafür Grundlage bildet, um bei fehlendem Versicherungsnachweis eine
Praxisbewilligung einzuschränken, kann dahingestellt bleiben, da eine
gesetzliche Grundlage dafür bereits in § 11 GesundheitsG besteht.
5.
Es ist davon auszugehen, dass die Eingriffe, welche der Beschwerdeführer
vorzunehmen pflegt, an gut sichtbaren Stellen des Körpers erfolgen (zum
Beispiel Fettabsaugen beim Bauch, Straffung von Gesicht und Hals) und sich misslungene
Eingriffe in ästhetischer Hinsicht weit mehr auf den Betroffenen und seine
Umwelt auswirken als beispielsweise chirurgische Eingriffe im Körperinnern.
Dementsprechend dürfte das Risiko von Haftpflichtprozessen gegen den
Beschwerdeführer und seine Praxis grösser sein. Der Beschwerdeführer lässt sich
zudem schon deswegen nicht mit anderen Ärzten vergleichen, als er bereits
rechtskräftig zur Schadenersatzleistung gegenüber der Patienten S. verpflichtet
wurde und diese zugestandenermassen nicht aufbringen kann. Da er nicht geltend
macht, dass sich seine finanzielle Situation in der Zwischenzeit gebessert
hätte, ist in einem nächsten Fall wiederum damit zu rechnen, dass er seiner
Schadenersatzpflicht nicht nachkommen könnte; angesichts seiner finanziellen
Lage wären auch rechtliche Zwangsmassnahmen zum Eintreiben einer zugesprochenen
Entschädigung aussichtslos. Ein weiteres Ereignis ist dabei nicht
auszuschliessen, gab es in jüngerer Zeit doch gleich zwei Fälle, in denen der
Beschwerdeführer zu Leistungen verpflichtet wurde (vgl. vergleichsweise Erledigung
des die Patientin T. betreffenden Strafverfahrens von Oktober 2004; die
Patientin S. betreffendes Urteil des Bezirksgerichtes X vom 19. August
2003). Unter diesen Umständen besteht ein erhebliches öffentliches Interesse
daran, den Beschwerdeführer im angestammten Bereich wegen der grundsätzlich schwer
wiegenden Folgen für die Patienten nur noch Operationen vornehmen zu lassen,
wenn der Schadenersatz aus dem allfälligen Misslingen einer Operation
sichergestellt ist.
6.
Der Beschwerdeführer hält die von der Beschwerdegegnerin
verfügte Massnahme für unverhältnismässig.
6.1
Der
Grundsatz der Verhältnismässigkeit umfasst drei Elemente, die kumulativ zu beachten
sind: So muss eine Massnahme geeignet und erforderlich sein, um das im öffentlichen
Interesse liegende Ziel zu erreichen. Zudem muss die Abwägung von öffentlichen
und betroffenen privaten Interessen die getroffene Massnahme als zumutbar
erscheinen lassen. Das ist dann der Fall, wenn der Eingriff durch ein das
private Interesse überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt ist (dazu
ausführlich Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, N. 586 ff.).
6.2
Die
getroffene Anordnung der Beschwerdegegnerin ist geeignet, Patientinnen und Patienten
des Beschwerdeführers davor zu schützen, dass sie im Falle eines Schadenersatz
auslösenden Vorgangs leer ausgehen.
6.3
6.3.1
Der Beschwerdeführer bestreitet die Erforderlichkeit der
Bewilligungseinschränkung in sachlicher Hinsicht. Es ist nicht statthaft, eine
Bewilligung zu verweigern oder ein gänzliches Verbot auszusprechen, wenn der
rechtmässige Zustand durch eine mit der Bewilligung verknüpfte Auflage oder
Bedingung herbeigeführt werden kann (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 595). Der
Beschwerdeführer ist der Meinung, es würde genügen, vor jeder Operation vom
Patienten eine schriftliche Erklärung einzuholen, dass er im Wissen um die
fehlende Haftpflichtversicherung sein Einverständnis zur Operation erteile. Da
der Beschwerdeführer nur gewünschte (und nicht notwendige) Operationen
ausführe, wäre der Patient nicht unter Druck, unterschreiben zu müssen.
Indessen ist der vom Beschwerdeführer angegebene Zeitpunkt "vor jeder
Operation" zu spät; es kann nicht angehen, vom Patienten, der nach
eingehender Beratung beim Beschwerdeführer zur Operation bereit ist, erst dann
eine solche Erklärung einzuholen, wenn er auf dem Operationstisch bereitliegt.
Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers wäre damit die Freiheit des
Patienten, über die Vornahme der Operation zu entscheiden, nicht mehr
gewährleistet, da er sich innerlich dazu bereit erklärt und Leistungen des
Beschwerdeführers bereits in Anspruch genommen hat. Eine solche Erklärung
müsste vielmehr bei der ersten Konsultation vom Beschwerdeführer vorgelegt
werden, damit Patienten die Wahl hätten, sich von Anfang an bei einem anderen
Arzt beraten zu lassen, der den Eingriff ohne das Risiko einer fehlenden Sicherstellung
von Schadenersatz vornehmen könnte. Denn vor dem Entscheid des Patienten darüber,
ob er eine gewünschte Operation vornehmen lassen will oder nicht, steht der Entscheid
des Patienten darüber, ob er die gewünschte Operation von einem Arzt vornehmen
lassen will, der über keine Berufshaftpflichtversicherung verfügt. Diesen Entscheid
muss der Patient aber zu Beginn der Erstkonsultation fällen können und nicht
erst vor der Operation. Die angebotene Massnahme erscheint daher nicht
tauglich, um als weniger weit gehender Eingriff wirksam zu sein.
6.3.2
Der Beschwerdeführer beanstandet sodann die Erforderlichkeit der
getroffenen Anordnung in zeitlicher Hinsicht. Ein Eingriff darf nur solange
dauern, als es notwendig ist, um das damit angestrebte Ziel zu erreichen
(Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 605). Der Beschwerdeführer hält das zeitlich
unbeschränkte Verbot der Ausübung jeder invasiven Tätigkeit in der angefochtenen
Verfügung für unhaltbar. Es hätte genügt, das Verbot für solange auszusprechen,
bis er sich über eine genügende Haftpflichtversicherung ausweisen könnte, worum
er sich weiterhin bemühe. Demgegenüber ist die Beschwerdegegnerin der Meinung,
nach allfälligem Beibringen eines solchen Nachweises oder des Nachweises anderer
gleichwertiger Sicherheiten stünde einer Überprüfung der verfügten Massnahme unter
Berücksichtigung der dannzumaligen Situation nichts im Wege. Aus der Begründung
der angefochtenen Verfügung geht hervor, dass die Beschwerdegegnerin dem
Beschwerdeführer am 24. Juli 2007 eine letzte Nachfrist zum Nachweis einer
genügenden Berufshaftpflichtversicherung ansetzte. Sie drohte ihm an, ihm im
Unterlassungsfall die operative bzw. invasive Tätigkeit zu verbieten,
bis
er über eine Haftpflichtversicherung in genügender Höhe verfüge, er die Prämien
bezahlt habe sowie eine allfällige Karenzfrist abgelaufen sei oder er über
gleichwertige Sicherheiten in anderer Form verfüge. Diese Einschränkung fand
zwar im Dispositiv der angefochtenen Verfügung keinen Niederschlag, jedoch ist
hinreichend klar, dass der Beschwerdeführer bei Abschluss einer
Berufshaftpflichtversicherung einen Anspruch auf eine unbeschränkte Bewilligung
zur selbständigen Tätigkeit hat, sofern er die übrigen gesetzlichen Voraussetzungen
(weiterhin) erfüllt. Damit erweist sich seine Rüge als unbegründet.
6.4
Es ist dem
Beschwerdeführer zuzugestehen, dass in seinem Tätigkeitsgebiet die reine
Beratung insofern von untergeordneter Bedeutung sein dürfte, als sie im
Wesentlichen darauf ausgerichtet ist, ob eine Operation möglich ist und den gewünschten
Erfolg verspricht. Wenn er aber selber nicht mehr operieren darf, verliert
seine Beratungstätigkeit weitgehend ihren Sinn, weil seine Einschätzung über
Art, Möglichkeiten und Erfolgsaussichten einer Operation dadurch, dass er sie
nicht selber vornehmen darf, für Patienten nur eine Entscheidungshilfe dafür
sein kann, eine gewünschte Operation bei einem anderen Arzt mit möglicherweise
anderer Einschätzung der Situation vornehmen zu lassen oder nicht.
Angesichts des erheblichen öffentlichen Interesses, vom
Beschwerdeführer den Abschluss einer Haftpflichtversicherung zu verlangen (vorn
E. 5), lassen diese Vorbringen die streitbetroffene Sanktion nicht als
unverhältnismässig erscheinen. Gleiches gilt hinsichtlich des Einwandes, er
habe für seinen minderjährigen Sohn aufzukommen, seiner Frau Alimente zu
leisten und verfüge über keine Altersvorsorge. Zudem  erweist sich die
finanzielle Situation des Beschwerdeführers angesichts der bestehenden Verlustscheine
schon heute als derart schlecht, dass davon auszugehen ist, dass künftige
Erträge aus einer uneingeschränkten Operationstätigkeit grösstenteils gepfändet
würden.
7.
Demnach ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Ausgang
sind die Kosten des Verfahrens dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 70 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Bei der Festsetzung der
Gerichtsgebühr ist zu berücksichtigen, dass auch über das Begehren um
vorsorgliche Massnahmen entschieden werden musste. Eine Parteientschädigung ist
dem Beschwerdeführer nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Die
Beschwerdegegnerin hat keine solche verlangt.
Demgemäss entscheidet
die Kammer
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellungskosten,
Fr. 4'100.--     Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden
dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Es wird keine
Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert
30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne
14, einzureichen.
6.    Mitteilung
an