zh_verwaltungsgericht · VB.2016.00670 · 2015-05-15 · de
Lohnklasseneinreihung

[Lohneinstufung] Aus einem vom öffentlichrechtlichen Arbeitgeber angestrebten Ziel der Lohnentwicklung einer Berufsgruppe lässt sich kein Rechtsanspruch auf eine bestimmte Entlohnung bzw. Lohnstufe ableiten, geschweige denn auf Erreichung eines Lohnmaximums (E. 3.4.1). Abweisung.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00670
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Geschäftsnummer:
VB.2016.00670
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 04.07.2017
Spruchkörper:
4. Abteilung/Einzelrichter
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Lohnklasseneinreihung
[Lohneinstufung]Aus einem vom öffentlichrechtlichen Arbeitgeber angestrebten Ziel der Lohnentwicklung einer Berufsgruppe lässt sich kein Rechtsanspruch auf eine bestimmte Entlohnung bzw. Lohnstufe ableiten, geschweige denn auf Erreichung eines Lohnmaximums (E. 3.4.1). Abweisung.
Stichworte:
LOHNEINSTUFUNG
LOHNGLEICHHEIT
RECHTSGLEICHHEIT
Rechtsnormen:
Art. 8 Abs. I BV
§ 16 Abs. I LPV
§ 16 Abs. II LPV
§ 16 Abs. V LPV
§ 29d Abs. I LPV
§ 29d Abs. III LPV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2016.00670
Urteil
des Einzelrichters
vom
4. Juli 2017
Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser,
Gerichtsschreiberin
Eva Heierle.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch das Volksschulamt
des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Lohnklasseneinreihung
hat sich ergeben:
I.
Im Dezember 2014 wurde A von der Schulpflege der Gemeinde C
ab dem 1. August 2015 unbefristet als Sekundarschulleiter angestellt. Mit
Verfügung vom 15. Mai 2015 reihte ihn das Volksschulamt des Kantons Zürich
auf der Stufe 18 der Lohnkategorie V gemäss Teil A des Anhangs zur
Lehrpersonalverordnung vom 19. Juli 2000 (LPVO, LS 412.311) ein. Auf
Einsprache hin bestätigte es diese Einstufung mit Verfügung vom 23. Juni
2015.
II.
Die Bildungsdirektion wies einen dagegen am 5. Juli
2015 erhobenen Rekurs mit Verfügung vom 23. September 2016 ab.
III.
A liess am 28. Oktober 2016 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht erheben und beantragen, er sei unter Entschädigungsfolge
sowie rückwirkend ab dem 15. Mai 2015 mindestens auf Lohnstufe 21
einzureihen. Die Bildungsdirektion und das Volksschulamt schlossen mit Vernehmlassung
vom 14. bzw. Beschwerdeantwort vom 29./30. November 2016 auf Abweisung des
Rechtsmittels. Mit weiteren Eingaben vom 9. Dezember 2016 und
23. Januar 2017 bzw. 5./9. Januar 2017 hielten A und das
Volksschulamt an ihren Anträgen fest.
Der Einzelrichter
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide der Bildungsdirektion
über Anordnungen des Volksschulamts etwa betreffend Lohneinstufung einer
Lehrperson nach §
41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1
lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. b
Ziff. 1 sowie §§ 4244 e contrario des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)
zuständig.
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Strittig ist vorliegend die Lohneinstufung des
Beschwerdeführers und damit die Höhe seines Lohns. Praxisgemäss gelten bei
fortbestehenden Anstellungsverhältnissen als Streitwert die (strittigen)
Bruttobesoldungsansprüche bis zum Zeitpunkt der Hängigkeit des Rechtsmittels
beim Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis zur nächstmöglichen
Auflösung des Dienstverhältnisses (Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.],
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A.,
Zürich etc. 2014, § 65a N. 33). Das Anstellungsverhältnis des
Beschwerdeführers hätte bei Eingang der Beschwerde frühestens per Ende Februar
2017 aufgelöst werden können (§ 8 Abs. 2 lit. b des
Lehrpersonalgesetzes vom 10. Mai 1999 [LPG, LS 412.31]). Damit bestimmt
grundsätzlich die Lohndifferenz zwischen der beantragten und der gewährten
Einstufung für den vom 15. Mai 2015 bis zum 28. Februar 2017
geschuldeten Lohn den Streitwert. Das streitbetroffene Arbeitsverhältnis begann
indes erst am 1. August 2015, sodass anzunehmen ist, dem Beschwerdeführer
sei bei der Formulierung seines Antrags ein Irrtum unterlaufen und er begehre
ab Anstellungsbeginn bzw. ab 1. August 2015 eine höhere Entlohnung. Der
relevante Zeitraum ist daher August 2015 bis und mit Februar 2017. Gemäss
Lohneinstufung des Volksschulamts beträgt der Jahreslohn des Beschwerdeführers
Fr. 152'068.-. Auf Lohnstufe 21, welche der Beschwerdeführer
mindestens anbegehrt, betrüge der Jahreslohn Fr. 157'010.- (vgl. Teil A Anhang LPVO).
Die Differenz beträgt mithin knapp Fr. 5'000.- pro Jahr; der Streitwert
beläuft sich demnach minimal auf rund Fr. 7'800.-. Ginge man demgegenüber
von einem verlangten 1. Lohnmaximum (Lohnstufe 23) aus, beliefe sich
der Streitwert (bei einer jährlichen Lohndifferenz von Fr. 8'234.-) auf
rund Fr. 13'000.-. Damit und weil der Angelegenheit auch keine
grundsätzliche Bedeutung zukommt, fällt jene so oder anders in die
Zuständigkeit des Einzelrichters (§ 38b Abs. 1 lit. c VRG).
3.
3.1
Der
Beschwerdeführer macht geltend, seine Lohneinstufung sei willkürlich festgelegt
worden und verletze das Rechtsgleichheitsgebot.
3.2
Das
Gemeinwesen hat bei der Lohnfestsetzung das allgemeine Gleichbehandlungsgebot
nach Art. 8 Abs. 1 Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101)
zu beachten. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichts ist der
Grundsatz der Rechtsgleichheit verletzt, wenn im öffentlichen Dienstverhältnis
gleichwertige Arbeit ungleich entlohnt wird. Den Behörden steht bei der
Ausgestaltung der Besoldungsordnung freilich ein grosser Spielraum zu.
Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und des Rechtsgleichheitsgebots sind
sie befugt, diejenigen Kriterien auszuwählen, die für die Entlohnung des Personals
massgeblich sein sollen. Verfassungsrechtlich wird verlangt, dass sich diese
vernünftig begründen lassen. Neben der Qualität der geleisteten Arbeit werden
in der Gerichtspraxis Motive wie Alter (kritisch dazu Marco Donatsch,
Privatrechtliche Arbeitsverträge und der öffentliche Dienst, Jusletter vom
3. Mai 2010, Rz. 28), Dienstalter, Erfahrung, Familienlasten,
Qualifikation, Art und Dauer der Ausbildung, Arbeitszeit, Leistung, Aufgabenbereich
oder übernommene Verantwortlichkeit als sachliche Kriterien zur Festlegung der
Lohnordnung erachtet (statt vieler BGE 131 I 105 E. 3.1). Diese für
den Bereich der Rechtsetzung entwickelte Rechtsprechung gilt es auch bei der
Rechtsanwendung zu beachten. Die Behörde muss daher bei der individuellen
Lohnfestsetzung gleiche Sachverhalte mit gleich relevanten Tatsachen gleich
behandeln, es sei denn, ein sachlicher Grund rechtfertige eine unterschiedliche
Behandlung (vgl. BGE 125 I 161 E. 3a).
3.3
3.3.1
Nach § 14 Abs. 1 LPG nimmt die für das Bildungswesen zuständige
Direktion die Lohneinstufung der einzelnen Lehrpersonen und Schulleitungen vor.
Die Entlohnung der Lehrpersonen und der Schulleitungen regelt die Verordnung
(§ 13 Abs. 1 LPG). Gemäss § 29d Abs. 1 LPVO werden
Schulleiterinnen und Schulleiter mit entsprechender Ausbildung in die
Lohnkategorie V gemäss Teil A des Anhangs eingereiht (Satz 1);
ohne Ausbildung werden sie in der Lohnkategorie IV eingereiht
(Satz 2). Tritt eine Schulleiterin oder ein Schulleiter neu in den
Schuldienst ein, wird sie oder er gemäss Abs. 1 eingereiht und nach
§ 16 eingestuft (§ 29d Abs. 3 Satz 1 LPVO).
Gemäss § 16 Abs. 1 (in Verbindung mit § 29d
Abs. 3 Satz 1) LPVO werden neu in den Schuldienst eintretende
Schulleiterinnen und Schulleiter auf Stufe 1 platziert, sofern nicht die
Anrechnung von Unterrichts- und Berufstätigkeiten zu einer höheren Einstufung
führt. Unterrichts-, Schulleitungs- und andere Berufstätigkeiten werden auf der
Sekundarstufe nach § 16 Abs. 2 LPVO ab dem vollendeten
24. Altersjahr angerechnet. Dabei werden Unterrichtstätigkeiten in Klassen
und als Förderlehrpersonen sowie Schulleitertätigkeit an der Volksschule, an
anerkannten Privatschulen, an Sonderschulen oder in Sonderschulheimen zu
100 % (lit. a), anderweitige Unterrichtstätigkeit oder schulische
Therapietätigkeit mit Schülerinnen und Schülern der Volksschulstufe oder der
Sekundarschulstufe II sowie Unterrichtstätigkeit in der Lehrerbildung zu
75 % (lit. b) und anderweitige Berufstätigkeit, Aus- und
Weiterbildung sowie Haus-, Erziehungs- und Betreuungsarbeit zu 50 %
angerechnet (lit. c). Eine Anrechnung von Tätigkeiten gemäss Abs. 2
erfolgt höchstens bis zur Stufe, in welche die Lehrperson eingestuft wäre, wenn
sie während der anrechenbaren Zeit unterrichtet hätte; die Bildungsdirektion
legt die Einstufungen in einer Tabelle fest (§ 16 Abs. 5 Sätze 1
und 3 LPVO).
3.3.2
Die Einreihung des Beschwerdeführers in Lohnkategorie V steht in
Einklang mit den oben 3.3.1 Abs. 1 genannten Bestimmungen und ist
unbestritten. Das Volksschulamt rechnete dem 1958 geborenen Beschwerdeführer
33 Jahre Lehrtätigkeit zu 100 % an. Weiter gewährte es dem
Beschwerdeführer, welcher über das Lehrdiplom für die Sekundarstufe verfügt,
gestützt auf § 29d Abs. 5 lit. b LPVO zwei zusätzliche
Lohnstufen. Es hat demnach § 16 Abs. 2 (in Verbindung mit § 29d)
LPVO korrekt angewandt, was vom Beschwerdeführer auch nicht in Abrede gestellt
wird.
Die Berufserfahrung ist wie
oben 3.2 erwähnt ein übliches und zulässiges Kriterium zur Festlegung der
Lohnhöhe. Dies gilt namentlich bei spezifischer, das heisst für die Anstellung
direkt nutzbringender Berufserfahrung, sowie bei langjähriger Berufserfahrung
(vgl. BGr, 29. Mai 2009, 1C_295/2008, E. 2.10). Hinzu kommt, dass
wesentliche Elemente der Anforderungen an die konkrete Tätigkeit und Ausbildung
des Beschwerdeführers bereits durch die Lohn
einreihung
(hier
Lohnkategorie) berücksichtigt werden (oben 3.2.1 Abs. 1). Bei der
Lohn
einstufung
innerhalb einer Lohnkategorie besteht unter dem
Gesichtspunkt einer verfassungskonformen Entlohnung ein erheblicher
Ermessenspielraum. Dieser Ermessensspielraum wird durch die Regelung von
§ 16 Abs. 2 LPVO eingeschränkt, indem für die Lohneinstufung nach
einem differenzierenden Massstab auf berufliche und ausserberufliche
Tätigkeiten abgestützt wird. Damit erfolgt die individuelle Lohneinstufung der
einzelnen Lehrpersonen nach sachlichen Kriterien, womit die rechtsgleiche
Lohneinstufung gewährleistet wird (VGr, 21. April 2017, VB.2017.00045,
E. 4.3 f., und 30. November 2016, VB.2016.00226, E. 3.3,
auch zum Nachstehenden). Daneben besteht aufgrund von § 16 Abs. 2
LPVO kein Raum, weitere Kriterien für die Lohneinstufung zu berücksichtigen.
Solches ist verfassungsrechtlich denn auch nicht geboten. Das
Gleichbehandlungsgebot verlangt, dass die Lohneinstufung auf sachlichen Gründen
beruht. Dabei bleibt es dem Gemeinwesen  hier dem Verordnunggeber 
überlassen, welche sachlichen Kriterien es zur Anwendung bringt; der Lohneinreihung
und -einstufung im öffentlichen Dienst ist ein gewisser Schematismus inhärent
(vgl. René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des Allgemeinen Verwaltungsrecht,
Bd. I, Bern 2012, Rz. 1634). Durch die insoweit abschliessende
generell-abstrakte Regelung in § 16 Abs. 2 LPVO wird dem
Gleichbehandlungsgebot bei der Lohneinstufung Rechnung getragen.
Die Kritik des
Beschwerdeführers bezieht sich freilich nicht auf die genannten
personalrechtlichen Grundlagen und deren Anwendung, sondern vielmehr auf die in
seinem Fall bzw. im Jahr 2015 massgebliche Einstufungstabelle (sogleich
3.4).
3.4
3.4.1
Der Beschwerdeführer moniert, die fragliche Einstufungstabelle lasse für
neu eintretende Lehrpersonen und Schulleiter höchstens eine Einreihung auf
Lohnstufe 20 zu. Dies verhindere im Fall älterer Lehrpersonen, dass diese
nach einem Neu- oder Wiedereinstieg in die Volksschule das vom Volksschulamt
deklarierte Ziel der Lohnentwicklung erreichen könnten, wonach eine Lehrperson
bei ununterbrochener Tätigkeit und mit einer guten Mitarbeiterbeurteilung das
1. Lohnmaximum (Lohnstufe 23) vor dem Alter von 60 Jahren und
mit 30 Jahren Berufserfahrung erreichen solle. Die Einstufungstabelle
führe daher zu einer "Ungleichbehandlung" älterer, neu in die
Volksschule eintretender Lehrpersonen.
Dem kann nicht gefolgt werden. Zunächst erwächst dem
Beschwerdeführer aus dem genannten
Ziel
der Lohnentwicklung kein
Rechtsanspruch auf eine bestimmte Entlohnung bzw. Lohnstufe, geschweige denn
auf Erreichung eines Lohnmaximums. Dies gilt im Übrigen auch für Lehrkräfte,
welcher jünger oder schon länger an der Volksschule als der Beschwerdeführer
tätig sind oder von früheren ausserordentlichen Lohnmassnahmen des Kantons
profitierten (vgl. hierzu ABl 2010, 2623 ff., 2629). Wie das Volksschulamt
einleuchtend darlegt, mutet ohnehin fraglich bzw. unwahrscheinlich an, ob bzw.
dass die gewünschte Lohnentwicklung realisiert werden könne: Dieser lag die
Annahme zugrunde, dass eine jährliche Quote von 0,8 % der Lohnsumme für
individuelle Lohnerhöhungen bzw. Stufenanstiege zur Verfügung stehe (ABl 2010,
2628). Die tatsächlich für individuelle Lohnerhöhungen verfügbaren Quoten waren
indes seit 2012 stets und teilweise deutlich kleiner als 0,8 % der
Lohnsumme, womit sich abzeichnet, dass das Lohnentwicklungsziel (auch) für
ununterbrochen im Dienst der Volksschule stehende kantonale Angestellte, welche
die individuellen Voraussetzungen für Stufenanstiege erfüllen, nicht im
gewünschten Ausmass erreicht werden kann. Die vom Beschwerdeführer angestrebte
höhere Einstufung liesse daher im Gegenteil befürchten, dass er gegenüber jenen
Angestellten bevorzugt würde, welche ununterbrochen an der Volksschule tätig
waren, was § 16 Abs. 5 Satz 1 LPVO und den darin
zugrundeliegenden Rechtsgleichheitsgesichtspunkten gerade widerspräche.
3.4.2
Soweit der Beschwerdeführer sinngemäss geltend macht, er sei dadurch
schlechter gestellt, dass er erst nach den ausserordentlichen Lohnmassnahmen
(wieder) in den Dienst der Zürcher Volksschule getreten sei bzw. weil er nicht
von diesen Massnahmen habe profitieren können, verkennt er, dass man
offensichtlich nur an Lohnentwicklungen und -massnahmen des eigenen
Arbeitgebers partizipieren kann (VGr, 16. Mai 2014, VB.2014.00133,
E. 3.2 [nicht publiziert]). Dass der Beschwerdeführer in früheren Jahren
bzw. durch einen früheren Arbeitgeber stets (mindestens) gute Qualifikationen
erhalten haben mag, ändert daran nichts.
3.4.3
Welchen Lohn der Beschwerdeführer bei einem anderen Gemeinwesen  das
heisst bei einer nicht unter die kantonalzürcherische Lehrpersonalgesetzgebung
fallenden Anstellung  erzielte bzw. auf welcher Lohnstufe er platziert
war, ist für die vorliegend zu beurteilende Lohneinstufung irrelevant. Die
Rechtsgleichheit bezieht sich nur auf den Zuständigkeitsbereich ein und
derselben Behörde (BGE 138 I 321 E. 5.3.6).
3.5
Die
Lohnfestsetzung durch das Volkschulamt ist nach dem Gesagten nicht
rechtsverletzend.
4.
Die Beschwerde ist abzuweisen.
5.
Weil der Streitwert weniger als Fr. 30'000.- beträgt,
sind die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen (§ 65a Abs. 3
VRG). Eine Parteientschädigung ist dem unterliegenden Beschwerdeführer nicht
zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
6.
Der Streitwert beträgt weniger als Fr. 15'000.-.
Entsprechend wäre die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten an
das Bundesgericht nur zulässig, wenn sich eine Rechtsfrage grundsätzlicher
Bedeutung stellte (Art. 85 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit
Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG,
SR 173.110]). Ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach
Art. 113 ff. BGG offen. Sollten beide Rechtsmittel ergriffen werden,
so müsste dies in derselben Rechtsschrift erfolgen (Art. 119 Abs. 1
BGG).
Demgemäss erkennt
der Einzelrichter
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.-;     die übrigen Kosten betragen:
Fr.    220.-      Zustellkosten,
Fr. 1'220.-      Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 6 Beschwerde erhoben werden. Sie
ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,
6004 Luzern.
6.    Mitteilung an