zh_verwaltungsgericht · VB.2007.00118 · 2007-07-12 · de

Umadressierung einer Liegenschaft | Frage des Anfechtungsinteresses bei der Verweigerung der Umadressierung einer Liegenschaft Da die Beschwerdeführerin mit ihrem Rekurs nicht die Rückweisung an den Gemeinderat zwecks Erlass einer anfechtbaren Verfügung beantragt hatte, schloss der Bezirksrat - aufgrund der von ihm verneinten Verfügungsqualität der streitbetroffenen Adressierung - das Rekursverfahren zu Recht mit einem formellen Nichteintretensentscheid ab (E. 1.2). Nach bisheriger Praxis werden Beschlüsse betreffend Umbenennung von Strassen bzw. Umadressierung von Liegenschaften den Realakten zugeordnet, welche grundsätzlich nicht anfechtbar sind (E. 2.1). Ob nach dem neuen Art. 25a VwVG, der einen Rechtsschutz gegen Realakte ausdrücklich vorsieht, solche Akte inskünftig in einem weiteren Umfang als bisher anfechtbar sein werden, kann offen bleiben (E. 2.2). Der Bezirksrat trat auf den Rekurs aus der Perspektive des Vertrauensschutzes zu Recht nicht ein, da auf einen früheren Rekurs der Beschwerdeführerin, welchen diese aufgrund einer Auskunft des Gemeindepräsidenten zurückgezogen hatte, nicht einzutreten gewesen wäre (E. 3.2). Der Bezirksrat erwog zu Recht, die Verweigerung der Umadressierung habe für die Rekurrentin (heute: Beschwerdeführerin) nicht derart gravierende Auswirkungen, dass trotz fehlendem Verfügungscharakter ein Rechtsschutzbedürfnis zu bejahen wäre. Die Beschwerdeführerin macht keine Nachteile geltend, welche ein objektives Anfechtungsinteresse im Sinn der bisherigen kantonalen Rechtsprechung zu begründen vermögen (E. 3.3). Keine Parteientschädigung für die Gemeinde (E. 4). Abweisung

Zürich Verwaltungsgericht 07..2.12.0 VB.2007.00118
Zurich Verwaltungsgericht 07..2.12.0 VB.2007.00118
Zurigo Verwaltungsgericht 07..2.12.0 VB.2007.00118

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2007.00118
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Geschäftsnummer:
VB.2007.00118
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 12.07.2007
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Umadressierung einer Liegenschaft
Frage des Anfechtungsinteresses bei der Verweigerung der Umadressierung einer Liegenschaft
Da die Beschwerdeführerin mit ihrem Rekurs nicht die Rückweisung an den Gemeinderat zwecks Erlass einer anfechtbaren Verfügung beantragt hatte, schloss der Bezirksrat - aufgrund der von ihm verneinten Verfügungsqualität der streitbetroffenen Adressierung - das Rekursverfahren zu Recht mit einem formellen Nichteintretensentscheid ab (E. 1.2).
Nach bisheriger Praxis werden Beschlüsse betreffend Umbenennung von Strassen bzw. Umadressierung von Liegenschaften den Realakten zugeordnet, welche grundsätzlich nicht anfechtbar sind (E. 2.1). Ob nach dem neuen Art. 25a VwVG, der einen Rechtsschutz gegen Realakte ausdrücklich vorsieht, solche Akte inskünftig in einem weiteren Umfang als bisher anfechtbar sein werden, kann offen bleiben (E. 2.2).
Der Bezirksrat trat auf den Rekurs aus der Perspektive des Vertrauensschutzes zu Recht nicht ein, da auf einen früheren Rekurs der Beschwerdeführerin, welchen diese aufgrund einer Auskunft des Gemeindepräsidenten zurückgezogen hatte, nicht einzutreten gewesen wäre (E. 3.2). Der Bezirksrat erwog zu Recht, die Verweigerung der Umadressierung habe für die Rekurrentin (heute: Beschwerdeführerin) nicht derart gravierende Auswirkungen, dass trotz fehlendem Verfügungscharakter ein Rechtsschutzbedürfnis zu bejahen wäre. Die Beschwerdeführerin macht keine Nachteile geltend, welche ein objektives Anfechtungsinteresse im Sinn der bisherigen kantonalen Rechtsprechung zu begründen vermögen (E. 3.3).
Keine Parteientschädigung für die Gemeinde (E. 4).
Abweisung
Stichworte:
ANFECHTUNGSINTERESSE
ANORDNUNG
NICHTEINTRETEN
REALAKT
STRASSENUMBENENNUNG
VERTRAUENSSCHUTZ
Rechtsnormen:
§ 19 Abs. I VRG
§ 41 VRG
Art. 25a VwVG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2007.00118
Entscheid
der 3. Kammer
vom
12. Juli 2007
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin,
Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer,
Gerichtssekretär Andreas Conne.
In Sachen
A,
vertreten durch
RA B,
Beschwerdeführerin
,
gegen
Gemeinderat
X,
vertreten durch
RA C,
Beschwerdegegner
,
betreffend Umadressierung
einer Liegenschaft,
hat
sich ergeben:
I.
A ist Eigentümerin des von ihr bewohnten
Doppeleinfamilienhauses Kat.Nr. 01 in X. Die Liegenschaft ist Bestandteil
der insgesamt 19 Häuser umfassenden Überbauung "L", welche 1998 auf
dem so genannten Areal D erstellt wurde. Dieses Areal wird im Norden durch die M-Strasse,
im Südwesten durch die N-Strasse bzw. die diese fortsetzende O-Strasse und im
Südosten durch die P-Strasse begrenzt. Letztere wurde zur Erschliessung der genannten
Überbauung als Stichstrasse mit Einmündung in die O-Strasse (Notzufahrt auch
von der M-Strasse her) erstellt und erhielt ihren Namen im Gedenken an den Gründer
der D. Das Haus von A trägt die offizielle Adresse P-Strasse 02. Bei der M-Strasse
handelt es sich um einen dem kantonalen Landwirtschaftsgesetz unterstehenden
Flurweg, an welchem auch die Liegenschaft Kat.Nr. 01 beteiligt ist.
Bereits im Jahr 2000 bemühte sich A ohne Erfolg um eine
Umbenennung der P-Strasse in einen "neutralen" Namen. Im Jahre 2001
forderte das Bauamt X A auf, eine zusätzlich bei der Einmündung der Notzufahrt
in die M-Strasse erstellte Briefkastenanlage mit der Adresse M-Strasse 03 zu
entfernen. Am 4. Juli 2006 ersuchte A den Gemeinderat X um Änderung der
Gebäudeadressierung "P-Strasse 02" in "M-Strasse 03". Der
Gemeinderat lehnte dieses Gesuch am 22. August 2006 ab; zugleich hielt er
fest, dass es sich dabei nicht um eine anfechtbare Verfügung handle, weshalb
dem Begehren von A um Erlass einer solchen Verfügung nicht entsprochen werde.
II.
Dagegen erhob A am 4. Oktober 2006 gleichwohl Rekurs an den
Bezirksrat Y, welcher mit Beschluss vom 12. Februar 2007 auf das Rechtsmittel
nicht eintrat.
III.
Mit Beschwerde vom 15. März 2007 beantragte A dem
Verwaltungsgericht, den Nichteintretensbeschluss des Bezirksrats aufzuheben, an
welchen die Sache zur materiellen Beurteilung zurückzuweisen sei; eventuell
habe das Gericht aufgrund eigener materieller Beurteilung den Beschluss des
Gemeinderats X vom 22. August 2006 aufzuheben und das Grundbuchamt Küsnacht
anzuweisen, die bestehende Gebäudeadressierung "P-Strasse 02" in
"M-Strasse 03" abzuändern; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten des Beschwerdegegners.
Der Bezirksrat Y sowie der Gemeinderat X ersuchten am 26.
März 2007 bzw. 24. Mai 2007 um Abweisung der Beschwerde.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen
erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Der
Gemeinderat X lehnte mit Beschluss vom 22. August 2006 das Gesuch der Beschwerdeführerin
vom 4. Juli 2006 um Neuadressierung ihrer Liegenschaft ab, wobei er hierfür
eine Begründung anfügte: Er erwog, bei der von der Beschwerdeführerin als Adresse
bevorzugten M-Strasse handle es sich nicht um eine öffentliche Strasse, sondern
um einen Flurweg, dessen Nutzung als Zufahrt die Zustimmung der übrigen
Flurweggenossen bedinge, die von der Beschwerdeführerin bis heute nicht
beigebracht worden sei. Zudem müsste die Beschwerdeführerin angesichts dessen,
dass die M-Strasse im fraglichen Bereich lediglich 3,5 m breit sei, einen
rechtlich gesicherten Besucherplatz auf Privatgrund nachweisen können. Trotz
der förmlichen, mit Begründung versehenen Abweisung des Gesuches lehnte es der
Gemeinderat dabei ab, eine "anfechtbare" Verfügung zu treffen, und
sah dementsprechend von einer Rechtsmittelbelehrung ab.
Es fragt sich daher vorweg, ob der Bezirksrat im Hinblick auf
die Weigerung des Gemeinderats, eine anfechtbare Verfügung zu treffen, nicht
ohnehin auf den Rekurs – im Sinn einer Rechtsverweigerungsbeschwerde (vgl. RB
2005 Nr. 13) – hätte eintreten müssen. Dies ist indessen nicht
entscheidungswesentlich. Eigentlicher Streitgegenstand bildet die (vom
Bezirksrat einlässlich behandelte) Frage, ob die Adressierung der Liegenschaft
(bzw. der Ablehnung einer Umadressierung) Gegenstand einer eigentlichen
Verfügung und damit auch Gegenstand eines Rechtsmittelverfahrens bilden könne.
Der Bezirksrat hat diese Frage verneint. Da die Beschwerdeführerin mit ihrem
Rekurs nicht die Rückweisung an den Gemeinderat zwecks Erlass einer
anfechtbaren Verfügung beantragte, sondern die Rekursbehörde darum ersuchte,
durch eine entsprechende Anweisung des Grundbuchamtes die Umadressierung der Liegenschaft
zu veranlassen, hat der Bezirksrat – aufgrund der von ihm verneinten
Verfügungsqualität der streitbetroffenen Adressierung – das Rekursverfahren zu
Recht mit einem formellen Nichteintretensentscheid abgeschlossen.
2.
2.1
Gegenstand
von Rekurs und Beschwerde bilden gemäss § 19 Abs. 1 und § 41 VRG Anordnungen
von Verwaltungs- und Verwaltungsrechtspflegebehörden. Der Begriff der Anordnung
entspricht im Wesentlichen jenem der Verfügung in der Bundesverwaltungsrechtspflege
(Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren,
VwVG). Der Verfügung bzw. Anordnung kommt eine Doppelfunktion zu, indem sie zum
einen als Handlungsform der Verwaltung dient und zum andern das Anfechtungsobjekt
im Verwaltungsprozess bildet. Anfechtbar sind demnach grundsätzlich nur
individuelle, an den Einzelnen gerichtete Hoheitsakte, durch die in
verbindlicher und erzwingbarer Weise eine verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung
geregelt sowie Rechte und Pflichten einseitig begründet werden (Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich
2006, Rz. 854 ff.).
Nach der verwaltungsgerichtlichen Praxis werden Beschlüsse
betreffend Umbenennung von Strassen und (damit verbunden) Umadressierung von
Liegenschaften den so genannten Realakten zugeordnet, mithin einer Kategorie
von staatlichen Akten, denen grundsätzlich kein Verfügungscharakter zukommt (RB
1999 Nr. 14 = ZBl 101/2000, S. 80 = BEZ 1999 Nr. 24). Nach neuerer Lehre und
Rechtsprechung muss allerdings auch gegenüber Realakten ein Rechtsschutz
geboten werden, sofern solche Akte bezüglich ihrer Intensität oder Dauer sich
nicht mehr bloss in untergeordnetem Umfang auf die Rechtsstellung der Betroffenen
auswirken (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 10; zu dem in diesem
Zusammenhang verwendeten Begriff des "objektiven"
Anfechtungsinteresses vgl. Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 11, § 21 N.
8). Deswegen ist auch in der erwähnten Rechtsprechung betreffend
Strassenumbenennungen (RB 1999 Nr. 14) die Anfechtbarkeit solcher Akte
vorbehalten worden, sofern sie für die Betroffenen mit schwerwiegenden
Nachteilen verbunden sind.
2.2
Im
Zusammenhang mit der Bundesjustizreform (Art. 29a der Bundesverfassung vom
8. Oktober 1999, BV; Bundesgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005, BGG; beide in
Kraft seit 1. Januar 2007) sieht denn auch Art. 25a VwVG (in Kraft seit 1.
Januar 2007) einen Rechtsschutz gegenüber Realakten ausdrücklich vor. "Wer
ein schutzwürdiges Interesse hat", kann gemäss dieser Bestimmung von der
Behörde, die für Handlungen zuständig ist, welche sich auf öffentliches Recht
des Bundes stützen und "Rechte oder Pflichten berühren", verlangen,
dass sie widerrechtliche Handlungen unterlässt, einstellt oder widerruft, die
Folgen widerrechtlicher Handlungen beseitigt oder die Widerrechtlichkeit der
Handlungen feststellt (Abs. 1). Die Behörde entscheidet hierüber durch Verfügung
(Abs. 2). Markus Müller (Rechtsschutz gegen Verwaltungsrealakte, in: Neue
Bundesrechtspflege, Auswirkungen der Totalrevision auf den kantonalen und
eidgenössischen Rechtsschutz, Bern 2007) zählt zu den
Eintretensvoraussetzungen
für solche Begehren nicht nur das "schutzwürdige Interesse" (welcher
Begriff dem gleichlautenden in Art. 25 VwVG betreffend Feststellungsverfügung
sowie in Art. 48 VwVG betreffend Beschwerdelegitimation entsprechen soll),
sondern auch die weitergehende Voraussetzung, dass die fragliche Handlung
"Rechte oder Pflichten (des Betroffenen) berühren" muss (a.a.O., S.
351 ff.). Im Sinne der früheren Legitimationsvorschrift für die (altrechtliche)
staatsrechtliche Beschwerde (Art. 88 des bis Ende 2006 geltenden
Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943, OG), die auf der
Konzeption des subjektiven öffentlichen Rechts beruht (dazu Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 21 N. 2), genügen danach für den Rechtsschutz nach Art. 25a VwVG bloss
tatsächliche Interessen am Erlass einer diesbezüglichen Verfügung nicht;
erforderlich sind rechtlich geschützte Interessen. Das kann allenfalls auch
bezüglich der Benennung einer Strasse bzw. der damit verbundenen Adressierung
der Fall sein, etwa wenn die Persönlichkeitsrechte des betreffenden Anwohners
tangiert sind (Beispiel bei Müller, S. 353).
Ob damit inskünftig Realakte in einem weiteren Umfang
anfechtbar sein werden, als dies in der bisherigen Rechtsprechung anerkannt
worden ist, muss hier an sich nicht abschliessend geprüft werden. Denn zum
einem ist Art. 25a VwVG für die
kantonalen
Behörden bei der
Anwendung von kantonalem Recht ohnehin nicht anwendbar, bei der Anwendung von
Bundesrecht sodann nur unter der (ungesicherten) Annahme, ein solches
Anwendungsgebot ergebe sich aus dem Verbot der Vereitelung von Bundesrecht (zur
Trageweite des Vereitelungsverbotes vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4–31
N. 11, § 4 N. 12 und 16). Zum andern steht den Kantonen zur Umsetzung
dieser Bundesjustizreform eine bis Ende 2008 laufende Übergangsfrist zu (Art.
130 Abs. 1 BGG in der Fassung vom 23. Juni 2006).
3.
3.1
Der
Bezirksrat ist im vorliegenden Fall im Wesentlichen von der dargelegten Rechtsprechung
(E. 2.1) ausgegangen. Er erwog sodann, die Verweigerung der verlangten Umadressierung
ihrer Liegenschaft habe für die Rekurrentin nicht derart gravierende Auswirkungen,
dass gleichwohl (trotz fehlendem Verfügungscharakter des angefochtenen Beschlusses)
ein objektives Anfechtungsinteresse zu bejahen und deswegen auf den Rekurs
einzutreten sei. Der Name der Zufahrtstrasse sei weder herabwürdigend noch
persönlichkeitsverletzend. Es treffe ferner nicht zu, dass die Rettungsdienste von
der P-Strasse aus keine Zufahrt zum Haus der Rekurrentin hätten. Vielmehr
zweige von dieser Erschliessungsstrasse her bei der Einfahrt zur Tiefgarage
eine Notzufahrt ab, welche bis zum Haus der Rekurrentin führe. Die geltend gemachten
Probleme bei der Postzustellung könne die Rekurrentin sehr einfach beheben,
indem sie all ihren Bekannten und Klienten die korrekte Postadresse mitteile.
Zu Unrecht berufe sie sich auf Vertrauensschutz. Wenn ihr der damalige Gemeindepräsident
tatsächlich im Gespräch vom 13. Juli 2000 in Aussicht gestellt habe, dass sie
bei Miteigentum ihrer Liegenschaft an der M-Strasse diese Strasse als Adresse
führen dürfe, habe dies schon deswegen nicht schützenswertes Vertrauen bewirken
können, weil das Bauamt X kurz nach diesem Gespräch noch vor dem Einzug der
Rekurrentin in das Haus deren entsprechendes Gesuch zweimal – am 31. Juli und
am 2. Oktober 2000 – abgelehnt habe.
3.2
Die
Beschwerdeführerin beruft sich erneut auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes,
indem sie geltend macht, sie habe einen früher – am 10. Juni 2000 – erhobenen
Rekurs gegen die Benennung der Zufahrtstrasse mit "P-Strasse" wieder
zurückgezogen, nachdem ihr der damalige Gemeindepräsident zugesichert habe, für
ihre Liegenschaft die Adresse "M-Strasse 03" führen zu können. Es
fragt sich, ob diese Rüge den Bezirksrat hätte veranlassen müssen, auf den
späteren Rekurs vom 4. Oktober 2006 (betreffend die vom Gemeinderat am 22.
August 2006 beschlossene Ablehnung des Gesuchs vom 4. Juli 2006 um Neuadressierung)
einzutreten. Das ist zu verneinen. Der frühere Rekurs bezog sich auf die Benennung
der Strasse als solche, und die für einen Vertrauensschutz erforderliche
nachteilige Disposition lag laut eigener Argumentation der Beschwerdeführerin
lediglich darin, dass sie den damaligen Rekurs zurückzog. Auch wenn sie dies
nicht getan hätte, wäre nach dem damaligen Stand der Rechtsprechung (E. 2.1)
auf das Rechtsmittel nicht einzutreten gewesen, was ihr denn auch während des
Rekursverfahrens mitgeteilt worden war.
3.3
Die
Beschwerdeführerin hält daran fest, dass der Nichteintretensbeschluss des
Bezirksrats rechtsverletzend sei. Es gehe ihr nicht um die Umbenennung der
Strasse, sondern einzig um die Adressierung ihrer Liegenschaft. Diese befinde
sich nicht einmal in Sichtweite der P-Strasse, sondern liege direkt an der M-Strasse.
Gemäss den Empfehlungen des Amtes für Raumordnung und Vermessung (ARV) müsse
jedes dem Wohnen oder Arbeiten dienende Gebäude eine eigene unverwechselbare
Bezeichnung haben, welche auch ortsunkundigen Personen das Auffinden erlaube.
Die heute geltende Adressierung erfülle diese Anforderung nicht. Zudem sei der
rasche Zugang der Rettungsdienste mit der vom Bezirksrat erwähnten Notzufahrt
nicht gewährleistet; es handle sich dabei um einen 2,5 m breiten Weg, der am
Anfang, im Bereich der Tiefgarageneinfahrt, durch einen fest mit dem Boden
verschraubten Pfosten versperrt sei und zudem in einem rechten Winkel abknicke,
bevor er zur Liegenschaft der Beschwerdeführerin führe; demgegenüber sei die
Zufahrt von der M-Strasse her problemlos möglich.
Der Bezirksrat erwog zu Recht, die Verweigerung der
Umadressierung habe für die Rekurrentin (heute: Beschwerdeführerin) nicht
derart gravierende Auswirkungen, dass sich ein Eintreten auf den Rekurs
rechtfertigen würde. Es kann diesbezüglich auf dessen zutreffenden Erwägungen
verwiesen werden (§ 28 Abs. 1 in Verbindung mit § 70 VRG). Zum Einwand
der fehlenden oder ungenügenden Notzufahrt ist ergänzend auszuführen, dass sich
Rettungsdienste bei der Zufahrt zu einer Liegenschaft weniger an der Adresse
orientieren als vielmehr an der aus praktischer Sicht einfachsten bzw. nächsten
Zufahrtsmöglichkeit. Die Beschwerdeführerin macht somit keine Nachteile
geltend, welche ein objektives Anfechtungsinteresse (im Sinn der dargelegten
bisherigen kantonalen Rechtsprechung) zu begründen vermögen.
4.
Demnach ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem
Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 13
in Verbindung mit § 70 VRG), und eine Parteientschädigung steht ihr nicht
zu (§ 17 Abs. 2 VRG). A
uch dem Beschwerdegegner ist für das
vorliegende Beschwerdeverfahren keine
Parteientschädigung zuzusprechen.
Die Beantwortung von Rechtsmitteln gehört zum angestammten Aufgabenbereich
eines Gemeinwesens, was eine Parteientschädigung zu dessen Gunsten zwar nicht
von vornherein ausschliesst, jedoch nur dann als gerechtfertigt erscheinen
lässt, wenn die Beschwerdevernehmlassung mit einem ausserordentlichen Aufwand
verbunden war (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19, mit Hinweisen). Diese
Voraussetzung ist hier nicht erfüllt.
Demgemäss entscheidet
die Kammer
:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 1'060.--     Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) an das Bundesgericht
erhoben werden, sofern die Voraussetzungen von Art. 93 BGG erfüllt sind. Die
Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne, einzureichen.
6.    Mitteilung
an …