zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00586 · 2019-09-12 · de

Zusatzleistungen zur AHV/IV, Staatsbeitragsverfügung 2015 | [Rückforderung von Staatsbeiträgen des Kantons an die von den Gemeinden ausgerichteten Zusatzleistungen zur AHV/IV, wenn ein Revisionsbericht zum Schluss kommt, eine Gemeinde habe im Einzelfall zu Unrecht oder zu hohe Zusatzleistungen ausgerichtet.] Der Kanton leistet den Gemeinden einen Kostenanteil von 44 % an die von ihnen ausgerichteten Zusatzleistungen. Die Bemessung des Kostenanteils wird durch das Zusatzleistungsgesetz abschliessend geregelt, weshalb die im Staatsbeitragsgesetz genannten Kriterien der wirksamen, wirtschaftlichen und sparsamen Aufgabenerfüllung nicht einschlägig sind (E. 3.2). Der Beitragszweck des Kostenanteils erschöpft sich darin, dass der Kanton einen Anteil der von der Gemeinde festgesetzten und ausgerichteten Zusatzleistungen übernimmt. Es besteht im Rahmen des Staatsbeitragsrechts kein Raum für eine nachträgliche Überprüfung der Rechtmässigkeit einzelner Leistungsentscheide und einen damit verbundenen Eingriff in die an die Gemeinde delegierte Vollzugshoheit (E. 3.3.3). Kommt der Beschwerdegegner zum Schluss, die Leistungsausrichtung im konkreten Fall sei unrechtmässig gewesen, kann er die Gemeinde aufsichtsrechtlich anweisen, den fraglichen Betrag zurückzufordern (E. 3.3.4). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 19..2.12.0 VB.2018.00586
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Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00586
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Geschäftsnummer:
VB.2018.00586
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 12.09.2019
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Zusatzleistungen zur AHV/IV, Staatsbeitragsverfügung 2015
[Rückforderung von Staatsbeiträgen des Kantons an die von den Gemeinden ausgerichteten Zusatzleistungen zur AHV/IV, wenn ein Revisionsbericht zum Schluss kommt, eine Gemeinde habe im Einzelfall zu Unrecht oder zu hohe Zusatzleistungen ausgerichtet.]
Der Kanton leistet den Gemeinden einen Kostenanteil von 44 % an die von ihnen ausgerichteten Zusatzleistungen. Die Bemessung des Kostenanteils wird durch das Zusatzleistungsgesetz abschliessend geregelt, weshalb die im Staatsbeitragsgesetz genannten Kriterien der wirksamen, wirtschaftlichen und sparsamen Aufgabenerfüllung nicht einschlägig sind (E. 3.2). Der Beitragszweck des Kostenanteils erschöpft sich darin, dass der Kanton einen Anteil der von der Gemeinde festgesetzten und ausgerichteten Zusatzleistungen übernimmt. Es besteht im Rahmen des Staatsbeitragsrechts kein Raum für eine nachträgliche Überprüfung der Rechtmässigkeit einzelner Leistungsentscheide und einen damit verbundenen Eingriff in die an die Gemeinde delegierte Vollzugshoheit (E. 3.3.3). Kommt der Beschwerdegegner zum Schluss, die Leistungsausrichtung im konkreten Fall sei unrechtmässig gewesen, kann er die Gemeinde aufsichtsrechtlich anweisen, den fraglichen Betrag zurückzufordern (E. 3.3.4).
Gutheissung.
Stichworte:
AUSLEGUNGSMETHODEN
ERGÄNZUNGSLEISTUNGEN
KOSTENANTEIL
RÜCKFORDERUNG
STAATSBEITRÄGE (SUBVENTIONEN), FINANZAUSGLEICH
VERRECHNUNG
ZUSATZLEISTUNGEN (AHV/IV)
Rechtsnormen:
§ 8 Abs. I StaatsbeitragsG
§ 12 StaatsbeitragsG
§ 14 Abs. I StaatsbeitragsG
§ 34 ZLG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2018.00586
Urteil
der 4. Kammer
vom
12. September 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter
Reto Häggi Furrer,
Gerichtsschreiberin
Alexandra Altherr Müller.
In Sachen
Gemeinde
Oberengstringen,
vertreten durch den Gemeinderat Oberengstringen,
dieser vertreten durch RA A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch
das Sozialamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend
Zusatzleistungen zur AHV/IV, Staatsbeitragsverfügung 2015
,
hat sich ergeben:
I.
Mit Verfügung vom 8. März 2016 setzte das Kantonale
Sozialamt den Staatsbeitrag für die von der Gemeinde Oberengstringen im Jahr
2015 erbrachten Zusatzleistungen zur AHV/IV auf insgesamt Fr. 1'842'337.-
fest und reduzierte diesen Betrag in der Folge durch Verrechnung einer
Rückforderung für zu hoch ausgefallene Staatsbeiträge aus früheren Jahren um
Fr. 376'611.- zuzüglich "einem Zins von jährlich 5 % auf den
zurückgeforderten Staatsbeiträgen […] seit Auszahlungsdatum".
II.
Die Gemeinde Oberengstringen liess am 7. April 2016
gegen die zur Verrechnung gebrachte Rückforderung bei der Sicherheitsdirektion
rekurrieren, welche den Rekurs mit Entscheid vom 24. Juli 2018 teilweise
guthiess, den Rückforderungsbetrag auf Fr. 300'023.- reduzierte und die
Zinspflicht der Gemeinde Oberengstringen aufhob.
III.
Die Gemeinde Oberengstringen liess am 14. September
2018 Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und sinngemäss beantragen,
unter Entschädigungsfolge seien der Rekursentscheid – soweit den Rekurs
abweisend – sowie die Verfügung vom 8. März 2016 aufzuheben, ihr den
vollen Staatsbeitrag für das Jahr 2015 zuzusprechen und der Staat Zürich zu
verpflichten, ihr den Restbetrag von Fr. 833'980.- zuzüglich 5 %
Verzugszins ab dem 7. April 2016 zu bezahlen; in verfahrensrechtlicher
Hinsicht verlangte sie die Einholung verschiedener Amtsberichte beim Kantonalen
Sozialamt, den Gemeinden Bäretswil, Bauma, Bülach, Dietikon, Erlenbach,
Pfäffikon und Stäfa sowie dem Bundesamt für Sozialversicherungen.
Die Sicherheitsdirektion verzichtete am 24. September 2018 auf
eine Vernehmlassung. Das Kantonale Sozialamt beantragte am 22. Oktober
2018, unter Entschädigungsfolge sei die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf
einzutreten sei. Mit weiteren Stellungnahmen der Gemeinde Oberengstringen vom
23. November 2018 und 7. Februar 2019 sowie des Kantonalen Sozialamts
vom 4. Januar und 4. März 2019 wurde an den jeweiligen Anträgen
festgehalten.
Die Kammer
erwägt:
1.
Wie sich sogleich zeigt, kann auf die Einholung
verschiedener Amtsberichte, wie dies von der Beschwerdeführerin verlangt wird,
ebenso wie auf die Anhörung der von beiden Parteien anerbotenen Zeugen
verzichtet werden.
2.
Das Kantonale Sozialamt
kürzte den Staatsbeitrag an die Beschwerdeführerin für das Jahr 2015 um
Fr. 376'611.-, was die Vorinstanz insofern korrigierte, als sie die
Kürzung auf Fr. 300'023.- reduzierte, weil ein Teil der Rückforderung
bereits verjährt sei. Hauptsächlicher Streitgegenstand bildet die Frage, ob der
Beschwerdegegner Staatsbeiträge für von der Beschwerdeführerin
unbestrittenermassen ausgerichtete Zusatzleistungen zur AHV/IV im
entsprechenden Umfang zurückfordern darf, wenn der Beschwerdegegner im Rahmen
einer Revision zum Schluss kommt, dass ein Teil dieser Beiträge gänzlich oder
jedenfalls in dieser Höhe zu Unrecht ausgerichtet worden seien und eine
Rückforderung durch die Beschwerdeführerin nicht stattgefunden habe bzw. aus
tatsächlichen oder rechtlichen Gründen nicht mehr stattfinden könne.
Die Vorinstanz sowie das
Kantonale Sozialamt bejahen dies unter Verweis auf § 8 Abs. 1 des
Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (StaatsbeitragsG, LS 132.2),
wonach Aufwendungen nur angerechnet werden, soweit sie für die wirksame,
wirtschaftliche und sparsame Aufgabenerfüllung erforderlich sind und den Aufwand
des Staates für gleichartige Leistungen nicht übersteigen, sowie
§§ 14 f. StaatsbeitragsG, wonach zu Unrecht zugesicherte oder
ausbezahlte Staatsbeiträge zurückzufordern oder zu widerrufen sind, wobei der
Anspruch auf Rückforderung mit Ablauf von fünf Jahren verjährt.
3.
3.1
Die
Ausrichtung von Ergänzungsleistungen im Sinn des Bundesgesetzes vom
6. Oktober 2006 über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und
Invalidenversicherung (Ergänzungsleistungsgesetz [ELG], SR 831.30) fällt
nach Art. 21 ELG in die Zuständigkeit der Kantone. Der Kanton Zürich
gewährt in diesem Sinn Zusatzleistungen, die neben den bundesrechtlichen
Ergänzungsleistungen kantonale Beihilfen und Zuschüsse umfassen (§§ 1,
13 ff. und 19a des Zusatzleistungsgesetzes vom 7. Februar 1971 [ZLG,
LS 831.3]). Die Durchführung des Zusatzleistungsgesetzes liegt in der
Zuständigkeit der Gemeinden, wobei die Zusatzleistungen von derjenigen Gemeinde
zu gewähren sind, in welcher die gesuchstellende Person ihren Wohnsitz hat
(§§ 2 und 21 ZLG).
3.2
Das Staatsbeitragsgesetz
ist als Rahmengesetz ausgestaltet, das allgemeine Definitionen,
Bemessungsgrundsätze, Verfahrensbestimmungen und Regeln über die Sicherung des
Beitragszwecks enthält. Ob eine bestimmte Tätigkeit durch Staatsbeiträge
unterstützt wird, ergibt sich hingegen aus dem jeweiligen Sachgesetz.
Kostenanteile sind Staatsbeiträge, auf die das Gesetz
einen Anspruch einräumt und deren Höhe sich aus der Gesetzgebung ergibt
(§ 2 StaatsbeitragsG). In diesem Sinn bestimmt § 34 ZLG, dass der
Kanton den Gemeinden einen Kostenanteil von 44 % an die von ihnen
ausgerichteten Zusatzleistungen leistet. Die Bemessung des Kostenanteils wird
damit durch das Zusatzleistungsgesetz abschliessend geregelt, weshalb entgegen
der vorinstanzlichen Auffassung kein Raum besteht für die Anwendung von
§ 8 Abs. 1 StaatsbeitragsG, zumal die dort genannten Kriterien der
wirksamen, wirtschaftlichen und sparsamen Aufgabenerfüllung gar nicht
einschlägig sind: Die Verwaltungskosten werden von den Gemeinden getragen (§ 33
Abs. 2 Satz 1 ZLG), und die Höhe der ausbezahlten Zusatzleistungen
richtet sich einzig nach den leistungsrechtlichen Vorschriften des
Ergänzungsleistungs- und des Zusatzleistungsgesetzes.
3.3
3.3.1
Staatsbeiträge, die zu Unrecht ausbezahlt wurden, können nach § 14
Abs. 1 StaatsbeitragsG unter dem Vorbehalt der Verjährung zurückgefordert
werden. Diese Bestimmung steht in engem Zusammenhang mit § 12
StaatsbeitragsG, wonach Staatsbeiträge ihrem Zweck entsprechend und unter
Einhaltung der Bedingungen und Auflagen verwendet werden. Hier ist deshalb massgebend,
welche Voraussetzungen sich aus § 34 ZLG für die Ausrichtung des
kantonalen Staatsbeitrags an die von einer Gemeinde ausgerichteten
Zusatzleistungen ergeben. Namentlich steht infrage, ob der Beschwerdegegner den
Kostenanteil kürzen darf, wenn er zum Schluss kommt, eine Gemeinde habe im
Einzelfall zu Unrecht oder zu hohe Zusatzleistungen ausgerichtet. Dafür bedarf
es einer Auslegung dieser Bestimmung.
3.3.2
Ausgangspunkt der Auslegung einer Norm bildet der Wortlaut der Bestimmung.
Sind aufgrund einer Unklarheit des Gesetzestextes verschiedene Interpretationen
möglich, muss unter Berücksichtigung aller Auslegungsmethoden die wahre
Tragweite der Bestimmung ermittelt werden (sogenannter Methodenpluralismus).
Dabei kommt es namentlich auf den Zweck einer Regelung, auf die dem Gesetz
zugrunde liegenden Wertungen sowie den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm
steht (vgl. zum Ganzen BGE 141 II 220 E. 3.3.1, 137 III 217 E. 2.4.1,
134 II 249 E. 2.3; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 25 N. 3 ff.;
Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A.,
Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 177 ff. [je mit weiteren
Hinweisen]).
3.3.3
Nach dem (heutigen) Wortlaut der Bestimmung ist der Staatsbeitrag für
sämtliche Zusatzleistungen geschuldet, die
ausbezahlt
wurden; es ist
mithin nach dem Wortlaut irrelevant, ob die einzelnen Auszahlungen den
leistungsrechtlichen Vorschriften entsprachen. In diesem Zusammenhang fällt
sodann auf, dass a§ 36 Abs. 3 ZLG (OS 44, 5 ff., 14) noch
ausdrücklich vorsah, dass Beiträge für Aufwendungen, die das Gemeindeorgan
entgegen den Gesetzes- und Vollzugsvorschriften gemacht hat, gekürzt oder
verweigert würden. Diese Bestimmung wurde mit Inkrafttreten des
Staatsbeitragsgesetzes ersatzlos aufgehoben (OS 51, 77 ff., 88). In
den Materialien zum heutigen § 34 ZLG und denjenigen zum
Staatsbeitragsgesetz findet sich sodann kein Hinweis, dass der Gesetzgeber den
Staatsbeitrag weiterhin auf Zusatzleistungen beschränken wollte, die
rechtmässig ausbezahlt wurden (vgl. ABl 2012, 520 ff.; KR-Prot.
2011-15, S. 5875; ABl 1988, 1217 ff., 1271; KR-Prot. 1987-91,
S. 7713). Solches bedürfte ohnehin einer eindeutigen gesetzlichen Grundlage,
da dies zur Folge hätte, dass die Gemeinden das Risiko für falsche
Leistungsentscheide unabhängig vom Verschulden vollständig zu tragen hätten
(wobei anzumerken ist, dass die Gemeinden aufgrund der Kostenteilung ohnehin
56 % solcher Kosten tragen); eine angeblich langjährige Praxis im Kanton
Zürich, wonach "Minderaufwandabrechnungen aufgrund von Verwaltungsfehlern
der ZL-Stellen verrechnet werden" (act. 11 S. 46), vermag die
notwendige gesetzliche Grundlage nicht zu ersetzen. Gleiches ergibt sich auch
aus dem Sinnzusammenhang, in dem Art. 34 ZLG steht: Die Delegation der
Vollzugskompetenzen an die Gemeinden beruht auf einem Entscheid des
Gesetzgebers. Diese Delegation ist auch staatsbeitragsrechtlich zu beachten:
Sämtliche Leistungsentscheide einer Gemeinde ergehen in einer anfechtbaren
Verfügung. Ist diese in Rechtskraft erwachsen, ist sie (unter dem Vorbehalt der
Rückforderung gestützt auf Art. 25 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober
2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts [ATSG, SR 830.1])
rechtsbeständig und damit nebst den betroffenen Privaten sowohl für die
Gemeinde als auch für die kantonalen Behörden verbindlich. Mit anderen Worten
steht damit rechtkräftig fest, dass Zusatzleistungen in bestimmter Höhe
auszurichten sind, was auch dann gilt, wenn die Höhe falsch berechnet oder
überhaupt zu Unrecht ein Anspruch auf Zusatzleistungen anerkannt wurde
(umgekehrt aber auch, wenn zu Unrecht keine oder zu tiefe Zusatzleistungen
gewährt wurden). Da der Beitragszweck des Kostenanteils sich darin erschöpft,
dass der Kanton einen Anteil der von der Gemeinde festgesetzten und
ausgerichteten Zusatzleistungen übernimmt, besteht im Rahmen des
Staatsbeitragsrechts kein Raum für eine nachträgliche Überprüfung der
Rechtmässigkeit einzelner Leistungsentscheide und einen damit verbundenen
Eingriff in die an die Gemeinde delegierte Vollzugshoheit.
Damit wurden die strittigen Staatsbeiträge hier im Sinn des
Staatsbeitragsgesetzes rechtmässig ausgerichtet, weshalb es an einer
Tatbestandsvoraussetzung für eine Rückforderung gestützt auf § 14
Abs. 1 StaatsbeitragsG fehlt.
3.3.4
Im Sinn einer Klarstellung bleibt Folgendes anzumerken: Dass einzelne
Leistungsentscheide staatsbeitragsrechtlich nicht nachträglich auf ihre
Rechtmässigkeit überprüft werden können, bedeutet nicht, dass dem
Beschwerdegegner eine Überprüfung nicht im Rahmen seines Aufsichtsrechts
zustünde. Kommt er dabei zum Schluss, die Leistungsausrichtung sei im konkreten
Fall unrechtmässig gewesen, kann er die Gemeinde aufsichtsrechtlich anweisen, den
fraglichen Betrag gestützt auf Art. 25 ATSG (diese Bestimmung regelt den
Widerruf rechtskräftiger Verfügungen) zurückzufordern. Ist die Rückforderung
erfolgreich, reduziert sich dadurch der Nettobetrag der ausbezahlten
Zusatzleistungen, was wiederum zu einem tieferen Staatsbeitrag führt.
Ob die Beschwerdeführerin gegenüber dem Beschwerdegegner
allenfalls gestützt auf das Haftungsgesetz vom 14. September 1969
(LS 170.1) für die behauptete Auszahlung zu hoher Zusatzleistungen
schadenersatzpflichtig sein könnte, braucht hier nicht näher geprüft zu werden.
Derartige Ansprüche wären nicht mittels Verfügung, sondern in einem
Klageverfahren am Verwaltungsgericht geltend zu machen (§ 19 Abs. 2
HaftungsG; vgl. auch Art. 25 ELG).
3.4
Das
Kantonale Sozialamt hat demnach den Staatsbeitrag für das Jahr 2015 zu Unrecht
um Fr. 376'611.- gekürzt. Der Staatsbeitrag ist deshalb auf insgesamt
Fr. 1'842'337.- festzusetzen, wovon der Beschwerdegegner im Rahmen von
Teilzahlungen bereits Fr. 1'008'358.- ausgerichtet hat. Auf dem Restbetrag
von Fr. 833'979.- sind Verzugszinsen von 5 % pro Jahr zu leisten
(§ 29a Abs. 2 Satz 2 VRG); die Zinspflicht beginnt am auf den
Eingang des Rekurses bei der Vorinstanz folgenden Tag und damit am
12. April 2016 (VGr, 10. Februar 2016, VB.2015.00531, E. 5.5
Abs. 3).
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen.
Dispositiv-Ziff. I und III im Rekursentscheid sind aufzuheben. In
Abänderung der Verfügung des Kantonalen Sozialamts vom 8. März 2016 wird
der Staatsbeitrag für das Jahr 2015 auf insgesamt Fr. 1'842'337.-
festgesetzt und der Beschwerdegegner verpflichtet, der Beschwerdeführerin den
nach Abzug von Teilzahlungen in der Höhe von Fr. 1'008'358.- verbleibenden
Restbetrag von Fr. 833'979.- zuzüglich 5 % Zins seit dem 12. April
2016 zu bezahlen.
5.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem
Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Bei der Festlegung der Gebührenhöhe ist
dem aus der aufwendigen Prozessführung beider Parteien resultierenden
besonderen Aufwand des Gerichts Rechnung zu tragen.
Entgegen der Auffassung des Beschwerdegegners steht der
obsiegenden Gemeinde in Verfahren zwischen dieser und dem Kanton praxisgemäss
eine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG; vgl. etwa VGr,
2. Juli 2019, VB.2018.00412, E. 6 – 28. Juni 2017,
VB.2016.00787, E. 6 – 15. März 2017, VB.2016.00228, E. 5).
6.
Da ein Anspruch auf den streitgegenständlichen
Staatsbeitrag besteht, kann gegen dieses Urteil Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 (BGG, 173.110) erhoben werden (Art. 83 lit. k
e contrario BGG).
Demgemäss
erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I und III im Entscheid der
Sicherheitsdirektion vom 24. Juli 2018 werden aufgehoben. In Abänderung
der Verfügung des Kantonalen Sozialamts vom 8. März 2016 wird der
Staatsbeitrag für das Jahr 2015 auf insgesamt Fr. 1'842'337.- festgesetzt
und der Beschwerdegegner verpflichtet, der Beschwerdeführerin den nach Abzug
von Teilzahlungen in der Höhe von Fr. 1'008'358.- verbleibenden Restbetrag
von Fr. 833'979.- zuzüglich 5 % Zins seit dem 12. April 2016 zu
bezahlen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.  15'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.      220.--   Zustellkosten,
Fr.  15'220.--   Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und
das Beschwerdeverfahren insgesamt eine Parteientschädigung von
Fr. 15'000.- zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil
kann Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert
Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
, einzureichen.
6.    Mitteilung an…