zh_verwaltungsgericht · VB.2023.00017 · 2025-01-09 · de

polizeiliche Meldepflicht | [Beschwerdelegitimation der Gemeinde im Einwohnerregisterwesen; Gemeindeautonomie] Die Gemeinde ist unter Berufung auf ihre Autonomie nach § 21 Abs. 2 lit. b VRG zur Beschwerde legitimiert; kein wesentlicher Eingriff dagegen ins Verwaltungs- oder Finanzvermögen im Sinn von lit. c (E. 1). Keine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit der Gemeinden hinsichtlich der Frage, ob registerrechtlich Aufenthalt oder Niederlassung begründet wurde (E. 2). Abweisung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 09.01.2025 VB.2023.00017
Zurich Verwaltungsgericht 09.01.2025 VB.2023.00017
Zurigo Verwaltungsgericht 09.01.2025 VB.2023.00017

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00017
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
VB.2023.00017
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 09.01.2025
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
polizeiliche Meldepflicht
[Beschwerdelegitimation der Gemeinde im Einwohnerregisterwesen; Gemeindeautonomie]
Die Gemeinde ist unter Berufung auf ihre Autonomie nach § 21 Abs. 2 lit. b VRG zur Beschwerde legitimiert; kein wesentlicher Eingriff dagegen ins Verwaltungs- oder Finanzvermögen im Sinn von lit. c (E. 1). Keine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit der Gemeinden hinsichtlich der Frage, ob registerrechtlich Aufenthalt oder Niederlassung begründet wurde (E. 2).
Abweisung der Beschwerde.
Stichworte:
AKZESSORISCHE RÜGEBEFUGNIS
AUFENTHALTSORT
BESCHWERDEFRIST
BESCHWERDELEGITIMATION
EINWOHNERREGISTER
GEMEINDEAUTONOMIE
GEMEINWESEN
NIEDERLASSUNG
POLIZEILICHE MELDEPFLICHT
ÜBRIGES BESONDERES VERWALTUNGSRECHT
Rechtsnormen:
Art. 24 BV
Art. 50 Abs. I BV
Art. 85 KV
§ 3 MERG
§ 3 RHG
§ 11 Abs. I VRG
§ 13 Abs. II VRG
§ 17 Abs. II VRG
§ 19 Abs. I lit. a VRG
§ 19b Abs. II lit. c VRG
§ 21 Abs. II lit. a VRG
§ 21 Abs. II lit. b VRG
§ 21 Abs. II lit. c VRG
§ 41 Abs. I VRG
§ 49 VRG
§ 65a Abs. II VRG
§ 71 VRG
§ 145 Abs. I ZPO CH
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 4
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2023.00017
Urteil
der 3. Kammer
vom
9. Januar 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter
Daniel Schweikert,
Gerichtsschreiber
Silvio Forster.
In Sachen
Gemeinde A,
vertreten durch den
Gemeinderat,
dieser vertreten durch RA B und/oder
RA C,
Beschwerdeführerin,
gegen
D,
vertreten durch RA E,
Beschwerdegegner,
betreffend polizeiliche
Meldepflicht,
hat sich
ergeben:
I.
Die Gemeinde A entschied mit Beschluss vom
7. Juni 2022, dass D seine Niederlassung in der Gemeinde A habe, nahm
ihn rückwirkend per 1. Januar 2022 ins Einwohnerregister auf
(Dispositivziffer 1) und setzte ihm eine Frist für die Regelung des
Meldeverhältnisses bei der Einwohnerkontrolle (Dispositivziffer 2).
II.
Dagegen liess D am 11. Juli 2022 beim Bezirksrat
Andelfingen rekurrieren und die Aufhebung des Beschlusses der Gemeinde A
vom 7. Juni 2022 betreffend Niederlassung beantragen. Der Bezirksrat
Andelfingen hörte D am 7. Oktober 2022 an. Nach Edition weiterer
Unterlagen zeigte er den Parteien am 7. November 2022 den Abschluss der
Sachverhaltsermittlung an. Mit Beschluss vom 23. November 2022 hiess der
Bezirksrat Andelfingen den Rekurs gut und hob die Dispositivziffern 1 und
2 des Beschlusses der Gemeinde A vom 7. Juni 2022 auf. Die Gemeinde A
wurde angewiesen, die Aufnahme von D im Einwohnerregister rückgängig zu machen.
III.
A.
Mit
Beschwerde vom 9. Januar 2023 gelangte die Gemeinde A an das
Verwaltungsgericht und liess unter Entschädigungsfolge (zuzüglich
Mehrwertsteuer) zulasten von D beantragen, der Beschluss des Bezirksrats
Andelfingen vom 23. November 2022 sei aufzuheben, der Beschluss der Gemeinde A
vom 7. Juni 2022 sei zu bestätigen und es sei die Aufnahme von D in das
Einwohnerregister der Gemeinde A rückwirkend per 1. Januar 2022
gemäss § 1 lit. a des Gesetzes über das Meldewesen und die
Einwohnerregister vom 11. Mai 2015 (MERG; LS 142.1) anzuordnen.
B.
Der
Bezirksrat Andelfingen verzichtete am 7. Februar 2023 auf Vernehmlassung
und reichte seine Akten ein. Mit Präsidialverfügung vom 8. Februar 2023
wurde das Gesuch von D um Erstreckung der Frist zur Einreichung der
Beschwerdeantwort abgewiesen. Mit Eingabe vom 13. Februar 2023 liess D
unter Entschädigungsfolge (zuzüglich Mehrwertsteuer) die Abweisung der
Beschwerde beantragen, soweit darauf einzutreten sei. Im Rahmen des weiteren
Schriftenwechsels hielten die Parteien an ihren Anträgen fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a und § 19b Abs. 2
lit. c des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG;
LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2
Entgegen den Vorbringen des Beschwerdegegners erfolgte die Beschwerde
mit Eingabe vom 9. Januar 2023 rechtzeitig: Der angefochtene Beschluss des
Bezirksrats wurde am 24. November 2022 versandt und konnte somit der
Beschwerdeführerin frühestens am 25. November 2022 zugehen. Die
Beschwerdefrist
begann somit (frühestens) am
26. November 2022 zu laufen und endete unter Berücksichtigung des
Fristenstillstands (vgl. § 71 VRG i.
V.
m. Art. 145 Abs. 1 der
Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 [ZPO; SR 272]) am
10. Januar 2023 (vgl. § 11 Abs. 1 VRG). Die Beschwerde wurde am
9. Januar 2023 der Schweizerischen Post übergeben und ging am
11. Januar 2023 beim Verwaltungsgericht ein. Die Rechtsmittelfrist wurde
mithin gewahrt.
1.3
Nach § 49 in Verbindung mit § 21
Abs. 2 VRG sind Gemeinden zur Beschwerde legitimiert, wenn sie durch die
Anordnung wie eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse
an der Aufhebung oder Änderung dieser Anordnung haben (lit. a), die
Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder die
Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung gesetzlicher
Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind,
insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder
Verwaltungsvermögen (lit. c).
1.4
1.4.1
Gemäss der Rechtsprechung darf
sich eine Gemeinde gestützt auf § 21 Abs. 2 lit. c VRG unter
anderem gegen einen Entscheid zur Wehr setzen, der aufgrund seiner präjudiziellen
Bedeutung für künftige, ähnlich gelagerte Fälle besondere finanzielle
Auswirkungen auf das Gemeinwesen zur Folge haben kann (BGE 141 II 161
E. 2.3; VGr, 10. Mai 2024, VB.2024.00240, E. 3.1; 15. Juni
2017, VB.2016.00241, E. 1.2.2; vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 122 ff.). Die
bundesgerichtliche Praxis zur Beschwerdelegitimation des Gemeinwesens in
solchen Konstellationen ist restriktiv und verlangt für die Beschwerdebefugnis
zur Durchsetzung hoheitlicher Anliegen eine erhebliche Betroffenheit in
wichtigen öffentlichen Interessen (BGE 147 II 227 E. 2.3.2 mit
Hinweisen). Wenngleich das kantonale Recht eine grosszügigere Handhabung des
abstrakten Behördenbeschwerderechts erlaubt, ist die Beschwerdebefugnis des
Gemeinwesens nach Praxis des Verwaltungsgerichts nicht bei jeglicher Berührung
hoheitlicher Interessen zu bejahen, sondern nur bei einer wesentlichen. Demgegenüber
vermag das allgemeine Interesse an der richtigen Rechtsanwendung, insbesondere
dasjenige der im Rekursverfahren unterlegenen Vorinstanz an der Durchsetzung
ihrer Rechtsauffassung, für sich allein noch keine Beschwerdelegitimation zu
begründen (zum Ganzen VGr, 16. September 2024, VB.2024.00332/3,
E. 1.5; 17. Mai 2023, VB.2023.00008, E. 1.5; 9. Dezember
2014, VB.2014.00291, E. 3.4, je mit Hinweisen).
1.4.2
Die Beschwerdeführerin macht geltend, aufgrund ihrer Kontrollpflicht in
Erfüllung einer ihr von Bundes- und kantonalem Recht wegen obliegenden
hoheitlichen Aufgabe habe sie ein spezifisches öffentliches Interesse, dass das
Einwohnerregister den Tatsachen entspreche, und sei sie deshalb durch den
Entscheid in ihren hoheitlichen Befugnissen im Zusammenhang mit der Führung der
Einwohnerkontrolle betroffen. Sodann sei sie auch in ihren finanziellen
Interessen betroffen, weil die polizeiliche Meldung direkte Auswirkungen auf
die Festlegung des steuerrechtlichen Wohnsitzes habe.
1.4.3
Die von der Beschwerdeführerin behauptete Verletzung in ihren
schutzwürdigen Interessen bzw. ein wesentlicher Eingriff in ihr Verwaltungs-
oder Finanzvermögen im Sinn von § 21 Abs. 2 lit. c VRG ist nicht
ersichtlich. Denn zum einen sind für die Bestimmung des steuerrechtlichen
Wohnsitzes die formellen Kriterien der polizeilichen An- und Abmeldung und die
Hinterlegung der Schriften nicht ausschlaggebend. Sie können bei Ungewissheit
über die tatsächlichen Verhältnisse – allerdings, aber nur – Indizien für die
Absicht dauernden Verbleibens sein, wenn auch das übrige Verhalten der Person
für diese Annahme spricht (vgl. BGE 132 I 29 E. 4; VGr, 3. Juli
2024, SB.2024.00024/5, E. 2.3; Martin Zweifel/Silvia Hunziker in: Martin
Zweifel/Michael Beusch/Daniel de Vries Reilingh [Hrsg.], Kommentar zum
Schweizerischen Steuerrecht, Interkantonales Steuerrecht, 2. A., Basel
2021, § 6 N. 94 mit weiteren Hinweisen). Eine präjudizielle Wirkung
des vorliegenden Einzelfalls mit besonderen finanziellen Auswirkungen für die Beschwerdeführerin
ist folglich nicht ersichtlich. Auch ist vorliegend die
Sachverhaltsfeststellung in einem Einzelfall streitig und nicht ein
Grundsatzentscheid betreffend eine Rechtsfrage, welche weitgehende Wirkung
zeitigen könnte. Ebenso wenig begründet zum anderen die Pflicht der
Beschwerdeführerin, für ein korrektes Einwohnerregister zu sorgen, eine Legitimation
der Beschwerdeführerin. Das Interesse an der richtigen Rechtsanwendung reicht
dafür – wie erwähnt – nicht aus.
1.5
Gemäss
§ 49 in Verbindung mit § 21
Abs. 2 lit. b VRG
sind Gemeinden und andere
öffentlich-rechtliche Körperschaften zur Beschwerde berechtigt, wenn sie die
Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt.
Die Beschwerdeführerin beruft sich
vorliegend auf die Gemeindeautonomie nach Art. 50 Abs. 1 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101) und Art. 85 der
Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV; LS 101) und rügt diese
als verletzt.
Für die Zwecke des Eintretens ist dabei
einzig ausschlaggebend, ob die Gemeinde durch einen Verwaltungsakt in ihrer
Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher Gewalt berührt ist und eine Verletzung
der Autonomie geltend macht (BGr, 9. Februar 2012, 2C_919/2011,
E. 1.2.3). Beides ist hier der Fall. Insoweit ist die Beschwerdeführerin
gestützt auf die besondere Beschwerdebefugnis nach § 49 in Verbindung mit
§ 21 Abs. 2 lit. b VRG
zur Beschwerde legitimiert. Ob die beanspruchte Autonomie
überhaupt besteht und, bejahendenfalls, vorliegend auch tatsächlich verletzt
wurde, ist im Folgenden in der Sache selbst zu klären (BGE 136 I 404
E. 1.1.3; BGr, 9. Februar 2012, 2C_919/2011, E. 1.2.3 mit
Hinweisen; VGr, 15. Juni 2017, VB.2016.00241, E. 1.2.4; Bertschi,
Kommentar VRG, § 21 N. 118).
1.6
Da auch
die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist insofern auf die
Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Gemeinden
sind in einem Sachbereich autonom, soweit das kantonale Recht diesen nicht
abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung
überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt.
Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder
Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden
Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen.
Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen
Aufgabengebiet voraus, sondern lediglich im streitigen Bereich. Im Einzelnen
ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden
Bereich massgebenden kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 145 I
52 E. 3.1; VGr, 15. Juni 2017, VB.2016.00241, E. 2.1).
2.2
Die
Beschwerdeführerin erblickt eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit im
Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Gemeindeautonomie darin, dass
sie zur Führung der Einwohnerregister verpflichtet sei und über die Begründung
des Lebensmittelpunkts zu entscheiden habe. Eine gesetzeskonforme Umsetzung der
Registerführungspflicht bedinge, dass den Gemeinden ein Entscheidungsspielraum
zugestanden werde, wenn es um die Beurteilung des tatsächlichen
Lebensmittelpunkts geht.
2.3
Bundesrecht
(Art. 3 des Registerharmonisierungsgesetzes vom 23. Juni 2006 [RHG;
SR 431.02]) und Recht des Kantons Zürich (§ 3 MERG) kennen eine
übereinstimmende Begrifflichkeit hinsichtlich Niederlassung und Aufenthalt und
damit einheitliche Kriterien zur Festlegung des tatsächlichen
Lebensmittelpunkts, was zur Erreichung des Harmonisierungsziels unerlässlich
ist. Belässt schon das Bundesrecht dem kantonalen Gesetzgeber keinen
definitorischen Spielraum, so fehlt es hieran umso mehr im Verhältnis zwischen
Kanton und Gemeinde. Denkbar ist durchaus, dass das Ziel der
Registerharmonisierung im Alltag auf technisch-administrativ verschiedene Weise
erreicht werden kann. Dieser kantonale bzw. kommunale Spielraum im Bereich der
Umsetzung der Registerpflicht begründet allenfalls in geringem Ausmass einen
Autonomiebereich. Klar zu trennen hiervon sind die Fragen rein rechtlicher
Natur, die harmonisiert sind. Ohnehin begründet nicht jeder Handlungsspielraum
Autonomie. Er muss quantitativ erheblich sein, sodass die Gemeinden eine
wesentliche Frage beantworten können, aber auch qualitativ erheblich, indem der
Gestaltungsspielraum auf die Berücksichtigung der besonderen Verhältnisse und
Bedürfnisse in den jeweiligen Gemeinden ausgerichtet ist (BGr, 9. Februar
2012, 2C_919/2011, E. 2.3.2).
Die Voraussetzungen für die Anerkennung eines solchen geschützten
kommunalen Autonomiebereichs gemäss der Rechtsprechung sind nicht gegeben,
soweit es um die Frage geht, ob der Beschwerdegegner registerrechtlich bloss
Aufenthalt oder doch Niederlassung begründet hat. Dies gilt umso mehr, als die
Niederlassungsfreiheit (Art. 24 BV) den Kantonen und Gemeinden gebietet,
Schweizerinnen und Schweizern die Niederlassung auf ihrem Gebiet zu erlauben.
Es wäre nicht im Sinn des Bundesgesetzgebers, wenn die Beschwerdeführerin in
Bezug auf Eintragungen und Löschungen im Einwohnerregister über ein
Selbstbestimmungsrecht verfügte, würde auf diese Weise doch das Ziel einer
schweizweit harmonisierten Registerpraxis vereitelt (BGr, 9. Februar 2012,
2C_919/2011, E. 2.3.2; VGr, 15. Juni 2017, VB.2016.00241, E. 2,
je mit Hinweisen). Die Beschwerdeführerin bringt keine neuen Argumente vor,
weshalb von dieser Rechtsprechung abzuweichen wäre. Solche sind denn auch nicht
ersichtlich.
2.4
Fehlt es
der Gemeinde an Autonomie, entfällt auch ihre Berechtigung, im Rahmen einer
Autonomiebeschwerde Verfassungsverletzungen oder andere Rechtsverletzungen zu
rügen, nachdem diese Rügebefugnis akzessorisch mit der Rüge der
Autonomieverletzung verbunden ist (BGE 136 II 383 E. 3.4; BGr,
18. August 2022, 1C_77/2022, E. 2; 9. Februar 2012, 2C_919/2011,
E. 2.4; VGr, 15. Juni 2017, VB.2016.00241, E. 2.4; Bertschi,
Kommentar VRG, § 21 N. 104 und 115). Da die Beschwerdelegitimation
der Beschwerdeführerin ausschliesslich im Rahmen der Autonomiebeschwerde nach
§ 21 Abs. 2 lit. b VRG besteht (vorne E. 1), sind die geltend
gemachten Verfassungs-, Rechts- sowie Sachverhaltsrügen nicht zu prüfen.
3.
Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde als
unbegründet und ist daher abzuweisen.
4.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 i.
V.
m. § 13 Abs. 2 VRG). Diese ist
sodann zu verpflichten, dem Beschwerdegegner eine angemessene
Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG). Bei der
ermessensweisen Festlegung der angemessenen Parteienschädigung ist der geltend
gemachte Aufwand und der Umfang der objektiv notwendigen Kosten zu würdigen
(Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 72). Vorliegend gilt es dabei
zu berücksichtigen, dass der Schriftenwechsel und die Beweismitteleingaben weit
über das Notwendige hinausgingen und teils redundant waren (vorne
Ziff. III.B). Angemessen erscheint eine Parteientschädigung in der Höhe
von Fr. 3'000.- (inkl. MWST). Der Beschwerdeführerin selbst steht eine
Parteientschädigung mangels überwiegenden Obsiegens nicht zu.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    495.--
Zustellkosten,
Fr. 2'995.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, dem Beschwerdegegner eine
Parteientschädigung von Fr. 3'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen,
zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils. Im Übrigen wird
keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    den Bezirksrat Andelfingen.