zh_verwaltungsgericht · VB.2012.00297 · 2012-10-25 · de

Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG | Baubewilligung für ein Freiluftrestaurant auf dem Üetliberg. Das Baurekursgericht erteilte im Rahmen des angefochtenen Rekursentscheids zu Unrecht eine nachträgliche Bewilligung, auf dem Gipfel des Üetlibergs bis 2015 ein Freiluftrestaurant (Gartenwirtschaft und Lounge) zu betreiben. Die Standortgebundenheit des Freiluftrestaurants ist gleich zu beurteilen wie jene des kürzlich eingeglasten Terrassenrestaurants: Beide dienen nicht nur dem Ausflugstourismus, sondern auch dem Hotel- und Seminarbetrieb, der nicht auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist. Nachdem das Bundesgericht 2011 zum Schluss gekommen war, das Terrassenrestaurant sei - gesamthaft betrachtet - nicht als "abgeleitet" standortgebunden zu erachten, muss dies auch für das geplante Freiluftrestaurant gelten (E. 5.2). Die Terrasse, auf der das Freiluftrestaurant früher betrieben worden war, wurde ohne Bewilligung eingeglast. Das Areal des neuen Freiluftrestaurant-Standorts muss deshalb als Erweiterung der zonenwidrig genutzten Fläche erachtet werden und kann nicht bewilligt werden, weil das zulässige Erweiterungsmass (30 %) auf dem Hotel-Grundstück bereits seit 2002 ausgeschöpft ist (E. 5.3). Der Umstand, dass am Betrieb eines Freiluftrestaurants auf dem Üetliberg ein öffentliches Interesse besteht, ändert an der fehlenden Bewilligungsfähigkeit nichts (E. 5.4). Ein kürzlich verabschiedeter Gestaltungsplan ist noch nicht rechtskräftig und hat somit keinen Einfluss auf die Bewilligungsfähigkeit des Freiluftrestaurants (E. 5.5). Die Erteilung einer bloss bis 2015 geltenden Bewilligung kommt im vorliegenden Fall ebenfalls nicht in Frage (E. 5.6). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 25.10.2012 VB.2012.00297
Zurich Verwaltungsgericht 25.10.2012 VB.2012.00297
Zurigo Verwaltungsgericht 25.10.2012 VB.2012.00297

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2012.00297
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Geschäftsnummer:
VB.2012.00297
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 25.10.2012
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 20.02.2014 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG
Baubewilligung für ein Freiluftrestaurant auf dem Üetliberg.
Das Baurekursgericht erteilte im Rahmen des angefochtenen Rekursentscheids zu Unrecht eine nachträgliche Bewilligung, auf dem Gipfel des Üetlibergs bis 2015 ein Freiluftrestaurant (Gartenwirtschaft und Lounge) zu betreiben. Die Standortgebundenheit des Freiluftrestaurants ist gleich zu beurteilen wie jene des kürzlich eingeglasten Terrassenrestaurants: Beide dienen nicht nur dem Ausflugstourismus, sondern auch dem Hotel- und Seminarbetrieb, der nicht auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist. Nachdem das Bundesgericht 2011 zum Schluss gekommen war, das Terrassenrestaurant sei - gesamthaft betrachtet - nicht als "abgeleitet" standortgebunden zu erachten, muss dies auch für das geplante Freiluftrestaurant gelten (E. 5.2). Die Terrasse, auf der das Freiluftrestaurant früher betrieben worden war, wurde ohne Bewilligung eingeglast. Das Areal des neuen Freiluftrestaurant-Standorts muss deshalb als Erweiterung der zonenwidrig genutzten Fläche erachtet werden und kann nicht bewilligt werden, weil das zulässige Erweiterungsmass (30 %) auf dem Hotel-Grundstück bereits seit 2002 ausgeschöpft ist (E. 5.3). Der Umstand, dass am Betrieb eines Freiluftrestaurants auf dem Üetliberg ein öffentliches Interesse besteht, ändert an der fehlenden Bewilligungsfähigkeit nichts (E. 5.4). Ein kürzlich verabschiedeter Gestaltungsplan ist noch nicht rechtskräftig und hat somit keinen Einfluss auf die Bewilligungsfähigkeit des Freiluftrestaurants (E. 5.5). Die Erteilung einer bloss bis 2015 geltenden Bewilligung kommt im vorliegenden Fall ebenfalls nicht in Frage (E. 5.6).
Gutheissung.
Stichworte:
AUSFLUGSORT
AUSNAHMEBEWILLIGUNGEN
AUSSENWIRTSCHAFT
AUSWEITUNG
BAUBEWILLIGUNG
BEFRISTUNG
ERWEITERUNG
ERWEITERUNGSMASS
GARTENWIRTSCHAFT
HOTEL
RESTAURANT
STANDORTGEBUNDENHEIT
STANDORTGEBUNDENHEIT, ABGELEITETE
UETLIBERG
VORPLATZ
Rechtsnormen:
Art. 22 Abs. II RPG
Art. 24 RPG
Art. 24c RPG
Art. 37a RPG
Art. 42 RPV
Art. 43 RPV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2012.00297
Urteil
der 3. Kammer
vom
25. Oktober 2012
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Verwaltungsrichter Martin Kayser,
Gerichtsschreiber Kaspar Plüss.
In Sachen
Vereinigung E, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
A AG, vertreten durch RA C,
Beschwerdegegnerin,
und
1.
Bau- und Planungskommission D,
2.
Baudirektion Kanton Zürich,
Mitbeteiligte,
betreffend Ausnahmebewilligung
nach Art. 24 RPG,
hat sich ergeben:
I.
A.
Am 25. Februar 2010 stellte die A AG bei der
Gemeinde D ein Baugesuch in Bezug auf bereits erstellte Veränderungen auf dem
in der Landwirtschaftszone gelegenen Grundstück Kat.-Nr. 01, Üetliberg
(Uto Kulm). Sie ersuchte um nachträgliche Bewilligung (1.) einer
temporären
Möblierung
des Hotelvorplatzes als
Aussenwirtschaft (Aufstellen von Tischen und Stühlen zwischen dem Wintergarten
und dem Aussichtsturm [Gartenwirtschaft] sowie zwischen dem Hoteleingang und
dem Eingang zum Wintergarten [Lounge]), (2.) der Montage einer
Sonnenschutzmarkise (zwischen dem Hoteleingang und dem Eingang zum Wintergarten)
und (3.) der Erstellung einer
Metallglasverkleidung
des Fluchtwegstegs unter dem Wintergarten (zur Absturzsicherung des Fluchtwegs
aus dem Restaurant). Für die gleichen Bauvorhaben stellte die A AG am 26. Februar
2010 bei der Baudirektion des Kantons Zürich ein Gesuch um Erteilung einer
raumplanungsrechtlichen Ausnahmebewilligung.
B.
Am 24. August 2011 eröffnete die Bau- und
Planungskommission D der A AG, der Vereinigung E, dem Verein F
sowie der Verein G die Abweisung des Baugesuchs der A AG.
Gleichzeitig eröffnete sie ihnen die am 8. Juli 2011 ergangene Verfügung
der Baudirektion des Kantons Zürichs, mit der diese das Baugesuch der A AG
nachträglich verweigert und die örtliche Baubehörde eingeladen hatte, die
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zu prüfen. Die Bau- und
Planungskommission D hielt in ihrer Anordnung fest, der Verfügung der kantonalen
Baudirektion
sei nichts beizufügen; über die erforderlichen
Massnahmen zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands sei nach Eintritt
der Rechtskraft der Baudirektionsverfügung Beschluss zu fassen.
II.
A.
Am 27. September 2011 gelangte die A AG mit
Rekurs an das Baurekursgericht und
beantragte
im
Wesentlichen die Aufhebung der Anordnung der Baudirektion vom 8. Juli 2011
bzw. der Bau- und Planungskommission D vom 24. August 2011 sowie die
Erteilung einer Ausnahmebewilligung für die beantragten Bauvorhaben.
B.
Auf entsprechendes Gesuch hin lud das Baurekursgericht
am 19. Oktober 2011 den Verein F und die Vereinigung E zum
Baurekursgerichtsverfahren bei. Die Beigeladenen beantragten am 7. Dezember
2011 die Rekursabweisung.
C.
Mit Entscheid vom 20. März 2012 hiess das
Baurekursgericht den Rekurs der A AG teilweise
gut
.
Es hob die Verfügung der Baudirektion vom 8. Juli 2011 insofern auf, als
damit die Bewilligung für die Gartenwirtschaft und die Lounge auf dem Vorplatz
des Hotel-Restaurants verweigert worden war. Die raumplanungsrechtliche Bewilligung
für die Gartenwirtschaft und die Lounge auf dem Vorplatz wurde – befristet bis
am 31. Dezember 2015 – nachträglich erteilt; im Übrigen wurde der Rekurs
abgewiesen (Disp.-Ziff. I). Die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 3'700.-
wurden zu je 1/3 der Baudirektion, der Vereinigung E und der A AG
auferlegt (Disp.-Ziff. II). Die Vereinigung E wurde verpflichtet, der
A AG eine Umtriebsentschädigung von Fr. 400.- zu bezahlen (Disp.-Ziff. III).
In Bezug auf den Verein F hielt das Baurekursgericht im Rahmen der
Erwägungen fest, die am 19. Oktober 2011 erfolgte einstweilige Beiladung
werde mangels Rekurslegitimation wieder aufgehoben.
III.
A.
Am 7. Mai 2012 erhob die Vereinigung E beim
Verwaltungsgericht Beschwerde gegen den Entscheid des Baurekursgerichts vom 20. März
2012 und beantragte, (1.) Disp.-Ziff. I dieses Entscheids sei insoweit
aufzuheben, als die raumplanungsrechtliche Bewilligung für die Gartenwirtschaft
und die Lounge befristet bis am 31. Dezember 2015 erteilt worden sei; (2.)
der Bau- und Planungskommissionsbeschluss vom 24. August 2011 und die Verfügung
der Baudirektion vom 8. Juli 2011 seien vollumfänglich zu bestätigen; (3.)
Disp.-Ziff. II des Entscheids des Baurekursgerichts sei insoweit
aufzuheben, als der Vereinigung E Kosten auferlegt worden seien; (4.)
Disp.-Ziff. III des Entscheids sei insoweit aufzuheben, als die Vereinigung E
zur Zahlung einer Umtriebsentschädigung an die A AG verpflichtet worden
sei; (5.) die Kosten des Beschwerde- und Rekursverfahrens seien der A AG
aufzuerlegen; (6.) der Vereinigung E sei für das Beschwerde- und
Rekursverfahrens eine angemessene Umtriebsentschädigung zuzusprechen.
B.
Die Bau- und Planungskommission D und die Baudirektion
verzichteten am 16. Mai bzw. 11. Juni 2012 auf Einreichung einer
Beschwerdeantwort. Das Baurekursgericht beantragte am 6. Juni 2012 die
Abweisung der Beschwerde. Die A AG stellte mit Beschwerdeantwort vom 6. Juli
2012 das Begehren, die Beschwerde sei vollumfänglich abzuweisen, soweit darauf
einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Vereinigung E.
C.
Am 13. Juni 2012 ersuchte das Statthalteramt des
Bezirks H das Verwaltungsgericht, das Amt zu gegebener Zeit und in geeigneter
Form über den rechtskräftigen Entscheid des Beschwerdeverfahrens in Kenntnis zu
setzen. Begründet wurde das Gesuch damit, dass beim Statthalteramt ein
strafrechtliches Verfahren hängig sei, das Nutzungsänderungen, bauliche
Veränderungen sowie die Erweiterung der Aussenbewirtschaftung auf dem Üetliberg
betreffe.
D.
Die Gemeinde D verzichtete am 25. Juli 2012 auf
Stellungnahme zur Beschwerdeantwort. Mit Replik vom 16. August 2012 hielt
die Vereinigung E an ihren Anträgen und der Beschwerdebegründung fest. Die
A AG hielt an ihren Begehren mit Duplik vom 11. September 2011 fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für die vorliegende Streitsache nach § 41 Abs. 1
in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.
Die Vereinigung E ist gestützt auf § 338a Abs. 2
des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zur
Beschwerdeerhebung legitimiert. Da auch die übrigen formellen Rechtsmittelvoraussetzungen
erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Der Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens beschränkt sich auf
die Frage der Zulässigkeit der temporären
Möblierung
des
Hotelvorplatzes der Beschwerdegegnerin zum Betrieb einer Gartenwirtschaft und
Lounge. Nicht Gegenstand bilden hingegen die von den Baubehörden rechtskräftig
abgewiesenen Gesuche der Beschwerdeführerin, eine Sonnenschutzmarkise zu
montieren und eine
Metallglasverkleidung
des
Fluchtwegstegs zu erstellen.
2.
2.1
Voraussetzung
einer Baubewilligung ist, dass a) die Bauten und Anlagen dem Zweck der
Nutzungszone entsprechen und b) das Land erschlossen ist (Art. 22 Abs. 2
des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung
[Raumplanungsgesetz, RPG]). Ausserhalb der Bauzonen können – abweichend von Art. 22
Abs. 2 lit. a RPG – Bewilligungen erteilt werden, Bauten und Anlagen
zu errichten oder ihren Zweck zu ändern, wenn: a) der Zweck der Bauten und
Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert; und b) keine
überwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 24 RPG).
2.2
Der
Bundesrat regelt, unter welchen Voraussetzungen Zweckänderungen gewerblich genutzter
Bauten und Anlagen zulässig sind, die vor dem 1. Januar 1980 erstellt
wurden oder seither als Folge von Änderungen der Nutzungspläne zonenwidrig
geworden sind (Art. 37a RPG). Zweckänderungen und Erweiterungen von
zonenwidrig gewordenen gewerblichen Bauten und Anlagen können bewilligt werden,
wenn: a) die Baute oder Anlage rechtmässig erstellt oder geändert worden
ist; b) keine wesentlichen neuen Auswirkungen auf Raum und Umwelt
entstehen; c) die neue Nutzung nach keinem anderen Bundeserlass unzulässig
ist; d) höchstens eine geringfügige Erweiterung der bestehenden Erschliessung
notwendig ist; e) sämtliche Infrastrukturkosten, die im Zusammenhang mit
der Zweckänderung der Bauten und Anlagen anfallen, auf den Eigentümer überwälzt
werden; f) keine wichtigen Anliegen der Raumplanung entgegenstehen (Art. 43
Abs. 1 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 [RPV]). Die
zonenwidrig genutzte Fläche darf um 30 % erweitert werden; Erweiterungen innerhalb
des bestehenden Gebäudevolumens werden nur zur Hälfte angerechnet (Art. 43
Abs. 2 RPV). Soll die zonenwidrig genutzte Fläche ausserhalb des
bestehenden Gebäudevolumens um mehr als 100 m
2
erweitert
werden, so darf dies nur dann bewilligt werden, wenn die Erweiterung für die
Fortführung des Betriebs erforderlich ist (Art. 43 Abs. 3 RPV).
2.3
Bestimmungsgemäss
nutzbare Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, die nicht mehr
zonenkonform sind, werden in ihrem Bestand grundsätzlich geschützt (Art. 24c
Abs. 1 RPG). Solche Bauten und Anlagen können mit Bewilligung der
zuständigen Behörde erneuert, teilweise geändert, massvoll erweitert oder
wiederaufgebaut werden, sofern sie rechtmässig erstellt oder geändert worden
sind. In jedem Fall bleibt die Vereinbarkeit mit den wichtigen Anliegen der
Raumplanung vorbehalten (Art. 24c Abs. 2 RPG). Änderungen an Bauten
und Anlagen, auf die Artikel 24c RPG anwendbar ist, sind zulässig, wenn die
Identität der Baute oder Anlage einschliesslich ihrer Umgebung in den wesentlichen
Zügen gewahrt bleibt. Verbesserungen gestalterischer Art sind zulässig (Art. 42
Abs. 1 RPV). Massgeblicher Vergleichszustand für die Beurteilung der
Identität ist der Zustand, in dem sich die Baute oder Anlage im Zeitpunkt der
Erlass- oder Planänderung befand (Art. 42 Abs. 2 RPV). Ob die
Identität der Baute oder Anlage im Wesentlichen gewahrt bleibt, ist unter Würdigung
der gesamten Umstände zu beurteilen. In jedem Fall gelten folgende Regeln: a) Innerhalb
des bestehenden Gebäudevolumens darf die anrechenbare Bruttogeschossfläche nicht
um mehr als 60 % erweitert werden; b) ist eine Erweiterung innerhalb
des bestehenden Gebäudevolumens nicht möglich oder nicht zumutbar, so kann sie
ausserhalb erfolgen; die gesamte Erweiterung darf in diesem Fall weder 30 %
der zonenwidrig genutzten Fläche noch 100 m
2
überschreiten;
die Erweiterungen innerhalb des bestehenden Gebäudevolumens werden nur halb
angerechnet (Art. 42 Abs. 3 RPV). Eine Baute oder Anlage darf nur
wieder aufgebaut werden, wenn sie im Zeitpunkt der Zerstörung oder des Abbruchs
noch bestimmungsgemäss nutzbar war und an ihrer Nutzung ein ununterbrochenes
Interesse besteht. Das Gebäudevolumen darf nur so weit wieder aufgebaut werden,
dass es die nach Art. 42 Abs. 3 RPV zulässige Fläche umfassen kann. Art. 42
Abs. 3 lit. a RPV ist nicht anwendbar. Sofern dies objektiv geboten
erscheint, darf der Standort der Ersatzbaute oder -anlage von demjenigen der
früheren Baute oder Anlage geringfügig abweichen (Art. 42 Abs. 4
RPV).
3.
3.1
Im Urteil
1C_328/2010 vom 7. März 2011 hatte das Bundesgericht die Rechtmässigkeit
der Einfassung
und
Überdachung der Süd- und Rondoterrasse
des Hotel-Restaurants Uto Kulm zu beurteilen. Darauf ist im Folgenden
einzugehen, soweit die bundesgerichtlichen Erwägungen für die Beurteilung der
Rechtmässigkeit der vorliegend strittigen Vorplatzmöblierung möglicherweise entscheidrelevant
sind.
3.2
In
Erwägung 3.3 des Urteils 1C_328/2010 vom 7. März 2011 hielt das
Bundesgericht fest, f
ür den vor den umstrittenen Umbauten
bestehenden
Hotel
- und Restaurantbetrieb der A AG sei
eine Standortgebundenheit im Sinn von Art. 24 lit. a RPG zu
verneinen. Jedenfalls soweit der Betrieb nicht nur als Ausflugsrestaurant,
sondern darüber hinaus als Hotel und namentlich auch als Seminarhotel diene, seien
besonders wichtige und objektive Gründe, die den Standort des Betriebs in der
Landwirtschaftszone gegenüber anderen Standorten innerhalb der Bauzone als viel
vorteilhafter erscheinen liessen, nicht ersichtlich. Angesichts der Nähe des
Betriebs zur Stadt Zürich sowie zu den angrenzenden Gemeinden und dank der nahe
liegenden S-Bahn-Haltestelle Uetliberg bestehe keine Notwendigkeit für die
Schaffung von Übernachtungsmöglichkeiten ausserhalb der Bauzone. So seien insbesondere
auch Wanderer – anders als bei einer weit vom Siedlungsgebiet abgelegenen
Bergunterkunft – nicht auf eine Übernachtungsmöglichkeit im Hotel der
Beschwerdeführerin angewiesen. Erweise sich aber der vor den umstrittenen
Änderungen bestehende Betrieb der Beschwerdeführerin gesamthaft als nicht
standortgebunden im Sinn von Art. 24 lit. a RPG, so gelte dies auch
für die nicht bewilligte Erweiterung der zonenfremden Bauten. Soweit das
Bundesgericht in einigen Entscheiden Bauten, die einem zonenfremden, aber
standortgebundenen Betrieb dienten und aus technischen oder
betriebswirtschaftlichen Gründen notwendig seien, ausserhalb der Bauzonen
grundsätzlich als standortgebunden anerkannt habe (sogenannt abgeleitete
Standortgebundenheit), komme dieser Grundsatz vorliegend schon deshalb nicht
zur Anwendung, weil die vor den umstrittenen Umbauten bestehenden Anlagen nach
dem Gesagten eben nicht als standortgebunden gelten könnten. Der Umstand, dass
in den Jahren 2000 und 2001 Umbauten als standortgebunden bewilligt worden
seien, ändere nichts an der fehlenden Standortgebundenheit des gesamten
Hotel-Restaurants sowie der nun umstrittenen Umbauten. Die Rechtskraft der in
der Vergangenheit erteilten Bewilligungen erfasse nur die bewilligten Bauten.
Bei Vorliegen eines Änderungsgesuchs seien die Behörden berechtigt und unter
Umständen verpflichtet, die Standortgebundenheit des gesamten Betriebs erneut
zu überprüfen. Die Verneinung der Standortgebundenheit führe in einem solchen
Fall – sofern keine Widerrufsgründe vorlägen – zwar nicht zur Beseitigung der
rechtskräftig bewilligten bestehenden Bauten, aber zur Verweigerung des Änderungsgesuchs.
3.3
In
Erwägung 3.5 des Urteils
1C_328/2010 vom 7. März 2011
hielt das Bundesgericht fest, dass der A AG eine
nachträgliche Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG für die umstrittenen
Umbauten zu Recht verweigert worden sei, weil schon die bestehenden Bauten nicht
als standortgebunden im Sinn von lit. a anerkannt werden könnten, womit
sich auch der Erweiterungsbau von vornherein als nicht standortgebunden erweise.
Aus diesem Grund habe das Verwaltungsgericht, ohne Bundesrecht zu verletzen,
auf die Prüfung verzichten dürfen, ob für die umstrittenen Umbauten eine
betriebswirtschaftliche Notwendigkeit bestehe bzw. sich in den letzten Jahren
ergeben habe.
3.4
In Erwägung 4.3 des Urteils
1C_328/2010 vom 7. März 2011
erwog das Bundesgericht, das Hotel-Restaurant Uto Kulm sei schon vor
dem 1. Januar 1980 als solches betrieben worden und stelle eine gewerblich
benutzte Baute bzw. Anlage im von Art. 37a RPG dar. Die Frage, ob für die
umstrittenen Erweiterungsbauten eine Ausnahmebewilligung erteilt werden könne,
beurteile sich somit nach Art. 37a RPG in Verbindung mit Art. 43 RPV.
Art. 24c RPG sei für die A AG nicht günstiger und scheide bereits aus
diesem Grund aus. Für die Beurteilung, ob mit den Erweiterungsbauten das nach Art. 43
RPV zulässige Höchstmass überschritten würde, seien (analog zu Art. 24c
RPG in Verbindung mit Art. 42 Abs. 2 RPV) sämtliche seit der
massgebenden Rechts- oder Planänderung vorgenommenen Um- und Erweiterungsbauten
zu berücksichtigen. Die mit den umstrittenen jüngsten Umbauten verbundene Flächenerweiterung
sei somit zu den früheren Erweiterungen hinzuzuzählen, und zwar mindestens
zurück bis zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Raumplanungsgesetzes am 1. Januar
1980. Dem Einwand der A AG, die mit den Umbauten in den Jahren 1986, 2000
und 2002 verbundenen Flächenerweiterungen dürften nicht mitberücksichtigt werden,
weil diese von den kantonalen Behörden gestützt auf Art. 24 RPG rechtskräftig
bewilligt worden seien, könne nicht gefolgt werden. Die Rechtskraft der in der
Vergangenheit erteilten Bewilligungen erfasse nämlich nur die bewilligte
Anlage. Die kantonalen Behörden seien berechtigt gewesen, die Frage, gestützt
auf welche Bestimmung eine Ausnahmebewilligung für die jüngsten Umbauten
erteilt werden könnte, neu zu prüfen, die entsprechenden Bestimmungen
anzuwenden und folgerichtig die mit den früheren Umbauten verbundenen
Flächenerweiterungen mitzuberücksichtigen.
3.5
In Erwägung 4.4 des Urteils
1C_328/2010 vom 7. März 2011
erwog das Bundesgericht schliesslich
, das nach Art. 37a RPG
in Verbindung mit Art. 43 RPV zulässige Mass für Flächenerweiterungen sei mit
den vorliegend zu beurteilenden Umbauten gesprengt worden, wenn man die mit den
Umbauten in den Jahren 1986, 2000 und 2002 verbundenen Erweiterungen
mitberücksichtige. Damit stehe fest, dass der A AG eine nachträgliche
Ausnahmebewilligung nach Art. 37a RPG in Verbindung mit Art. 43 RPV
für die umstrittenen Umbauten zu Recht verweigert worden sei.
3.6
Im Urteil
des Verwaltungsgerichts VB.2010.00039 vom 15. April 2010, das dem Bundesgerichtsurteil
1C_328/2010 vom 7. März 2011 zugrunde liegt, war das Verwaltungsgericht in
Erwägung 3.4.3 zum Schluss gekommen, es sei nicht zu beanstanden, dass auch die
als standortgebunden bewilligten Umbauten an das zulässige Erweiterungsmass von
30 % angerechnet würden. Somit sei das maximal erlaubte Erweiterungsmass
bereits mit dem Umbau zum Seminarhotel überschritten worden, sodass eine
zusätzliche Erweiterung gestützt auf Art. 37a RPG in Verbindung mit Art. 43
RPV unabhängig von ihrem Ausmass nicht infrage komme. Das Verwaltungsgericht
stützte sich auf folgende, in Erwägung 3.4.1 des Urteils erwähnte Zahlen: Im
Jahr 1985 wies das Grundstück der Beschwerdegegnerin eine Gesamtfläche von
3'268 m
2
auf. Vor dem Umbau zum Seminarhotel wurde das Restaurant
im Jahr 1986 um 127 m
2
und im Jahr 2000 um 285 m
2
erweitert, was einer Erweiterung um 8,7 % entspricht. Der Umbau zum
Seminarhotel im Jahr 2002 benötigte eine zusätzliche Fläche von 834 m
2
oder 25,5 %. Die gesamthaft bewilligte Fläche des Seminarhotels beträgt
somit 1'119 m
2
, was einer Erweiterung von 34,2 % entspricht.
4.
4.1
Im vorliegenden Fall erteilte das Baurekursgericht der
Beschwerdegegnerin eine nachträgliche, bis am 31. Dezember 2015 geltende
Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG. Die Bewilligung umfasst die
Erlaubnis, zwischen dem Wintergarten und dem Aussichtsturm sowie zwischen dem Hoteleingang
und dem Eingang zum Wintergarten Tische und Stühle für den Betrieb einer
Gartenwirtschaft bzw. einer Lounge aufzustellen.
4.2
Das Baurekursgericht begründete die nachträgliche Bewilligungserteilung
damit, dass
die Vorplatzmöblierung als abgeleitet standortgebunden
einzustufen sei. Mit der Gartenwirtschaft werde eine Anlage erstellt, die einen
zusätzlichen Betriebsteil des Restaurants Uto Kulm darstelle bzw. die
betrieblich eng verknüpft sei mit einer ausserhalb der Bauzone liegenden,
bereits erstellten standortgebundenen Anlage. Auf dem Hotelvorplatz auf der
Kuppe des Üetlibergs bestehe ein aus dem Restaurant hergeleitetes besonderes
betriebswirtschaftliches Bedürfnis, eine Gartenwirtschaft und Lounge zu betreiben.
Es handle sich nicht nur um ein privates Interesse der Bauherrschaft; vielmehr
bestehe an diesem Standort auch ein grosses öffentliches Interesse am Betrieb
eines Freiluftrestaurants. Der Üetliberg sei das grösste und beliebteste
Erholungsgebiet Zürichs. Ausflügler aller Art, Wanderer, Jogger und Biker
tummelten sich dort täglich auf den Wegen, Pfaden und Trails. Zuoberst befänden
sich nicht nur ein Seminar-, Bankett- und Eventhotel, sondern auch ein Aussichtsturm,
der zahlreiches Publikum anlocke. Mit der Teilrevision des kantonalen Richtplans
vom 28. Juni 2010 habe der Kantonsrat dieser besonderen und intensiven
privaten wie öffentlichen Nutzung der Bauparzelle, die sich gegenwärtig noch in
der Landwirtschaftszone befinde, Rechnung getragen. Demnach setze der Kanton
für den Uto Kulm einen kantonalen Gestaltungsplan fest, der die öffentlichen
Interessen an der Nutzung des Aussenraums sichere, die zulässigen Bauten und
Anlagen und deren Nutzung festlege sowie die notwendigen verkehrsmässigen
Regelungen treffe. Sodann erscheine das Ausmass der umstrittenen Gartenwirtschaft
und Lounge durchaus angemessen, zumal der Zugang zum Känzeli, zum
Aussichtspunkt und zum Aussichtsturm gemäss Bauplan gewährleistet bleibe und
offenen Terrassenflächen – entgegen der Auffassung der Baudirektion – der um
30 % erweiterbaren Grundfläche gemäss Art. 24c bzw. Art. 37a RPG
in Verbindung mit Art. 42 Abs. 3 bzw. Art. 43 Abs. 2 und 3
RPV nicht zuzurechnen seien. Da die Beschwerdegegnerin lediglich um eine
temporäre Vorplatzbestuhlung ersucht habe, sei die Ausnahmebewilligung zu
befristen. Eine Befristung bis Ende 2015 trage dem laufenden Planungsverfahren
Rechnung und berücksichtige den Umstand, dass auf der Bauparzelle infolge der
Bauten auf der Süd- und Rondoterrasse teilweise ein widerrechtlicher Zustand
bestehe, der der Erteilung einer unbefristeten Ausnahmebewilligung
entgegenstehe.
4.3
Die
Beschwerdeführerin, eine Minderheit des Baurekursgerichts sowie die Baudirektion
sind der Auffassung, dass die strittige Vorplatzmöblierung nicht
bewilligungsfähig sei. Eine (unbefristete oder befristete) Bewilligung komme
weder aus Gründen der Standortgebundenheit noch der Bestandesgarantie infrage.
4.4
Die
Beschwerdegegnerin macht geltend, die Vorinstanz habe die Standortgebundenheit
der Gartenwirtschaft und der Lounge zu Recht aus der Standortgebundenheit des
bereits bestehenden Berg- bzw. Ausflugsrestaurants Uto Kulm abgeleitet.
Bergrestaurants seien grundsätzlich standortgebunden, wenn sie aus
betriebswirtschaftlichen Gründen auf Standorte ausserhalb der Bauzonen
angewiesen seien. In Bezug auf den Üetliberg habe das Bundesgericht die
fehlende Standortgebundenheit nur für den Hotel- und Restaurationsbetrieb
bejaht, nicht aber für das Ausflugsrestaurant. Für die Beurteilung der
Standortgebundenheit seien das Seminarhotel und das Ausflugsrestaurant nicht
als Einheit zu verstehen. Die Vorplatzmöblierung für die Gartenwirtschaft und
Lounge diene – anders als die verglaste Südterrasse – nicht dem Seminarhotel,
sondern in erster Linie dem Ausflugsrestaurant, das rechtmässig erstellt worden
sei und primär von Tagestouristen (und nicht von Seminargästen) genutzt werde.
Gemäss einem Urteil des Verwaltungsgerichts könne der Hotelbetrieb unter
Umständen sogar als betriebsnotwendiger Annex zum standortgebundenen Bergrestaurant
betrachtet werden, auch wenn der Hotelbetrieb selber nicht standortgebunden
sei. Ferner verlange die Rechtsprechung für jede Anlage eine separate,
projektbezogene Überprüfung der Standortgebundenheit. Das vorliegend
umstrittene Vorhaben stelle einen zusätzlichen Betriebsteil des rechtmässig
erstellten, standortgebundenen Ausflugsrestaurants dar. Da die Nutzung des
Vorplatzes als Gartenwirtschaft standortgebunden sei, unterliege sie keiner
flächenmässigen Begrenzung. Vielmehr genüge ein besonderes betriebswirtschaftliches
oder technisches Bedürfnis, die Baute am vorgesehenen Ort und in der geplanten
Dimension zu erstellen, was die Vor­instanz in Bezug auf die Vorplatzmöblierung
zu Recht bejaht habe. Falls die Standortgebundenheit des Ausflugs- und
Bergrestaurants zu verneinen wäre, müsste das bestehende Hotel-Restaurant, das
bereits seit den 1950er-Jahren mit einer Aussenwirtschaft im Bereich der
Südterrasse betrieben worden sei, als bestandesgeschützt erachtet werden.
Diesfalls wäre die offene Terrassenfläche, auf der sich die Gartenwirtschaft
befinde, der nach Art. 43 RPV erweiterbaren Fläche nicht zuzurechnen.
5.
5.1
Im
Folgenden ist zu prüfen, ob das Baurekursgericht die strittige Vorplatzmöblierung
zu Recht für befristete Zeit bewilligt hat.
5.2
Es stellt
sich zunächst die Frage, ob das Baurekursgericht die abgeleitete Standortgebundenheit
der Vorplatzmöblierung bejahen durfte (vgl. E. 4.2), nachdem das Bundesgericht
die abgeleitete Standortgebundenheit der Terrassenverglasung verneint hatte
(vgl. E. 3.2). Sowohl in Bezug auf die Vorplatzmöblierung als auch in
Bezug auf die Terrassenverglasung wäre eine differenzierte Beurteilung der
Standortgebundenheit an sich denkbar: Diese könnte in Bezug auf das
Ausflugsrestaurant bejaht werden (zu den Voraussetzungen vgl. BGr, 20. September
2012, 1C_496/2011, E. 3.4), während sie gleichzeitig in Bezug auf das
Seminarhotel verneint werden könnte (vgl. VGr, 12. Dezember 2005,
VB.2005.00324, E. 5.3). Das Bundesgericht hat die Möglichkeit einer
solchen Differenzierung im Urteil betreffend Terrassenverglasung zwar
angedeutet, letztlich aber verworfen, indem es von einer
gesamthaften
Beurteilung der Standortgebundenheit ausging und diese verneinte (BGr, 7. März
2011, 1C_328/2010, E. 3.3). Weshalb es sich in Bezug auf die vorliegend
strittige Vorplatzmöblierung anders verhalten sollte, ist nicht ersichtlich: Sowohl
die eingeglaste Terrasse als auch die Gartenwirtschaft und Lounge dienen zwar
in erster Linie dem Ausflugstourismus, in zweiter Linie aber auch den Hotel-
und Seminargästen. Nachdem das Bundesgericht die abgeleitete
Standortgebundenheit in Bezug auf die Terrasse verneint hat mit der Begründung,
dass das bestehende Hotel-Restaurant Uto Kulm gesamthaft nicht als
standortgebunden zu erachten sei (BGr, 7. März 2011, 1C_328/2010, E. 3.3;
vgl. Waldmann/Hänni, Handkommentar RPG 2006, Art. 24 N. 12; Rudolf
Muggli, Kommentar RPG, Juni 2009, Art. 24 N. 13), muss das Gleiche
auch für die vorliegend strittige Vorplatzmöblierung gelten. Die Vorinstanz hat
die abgeleitete Standortgebundenheit der Gartenwirtschaft und Lounge somit zu
Unrecht bejaht. Angesichts der fehlenden Standortgebundenheit des
Hotel-Restaurants der Beschwerdegegnerin erübrigt sich die Prüfung der Frage
, ob für die Vorplatzmöblierung eine betriebswirtschaftliche Notwendigkeit
besteht (vgl.
BGr, 7. März 2011, 1C_328/2010, E. 3.5)
.
5.3
Der Umstand, dass im Bereich der Südterrasse des Hotel-Restaurants der
Beschwerdegegnerin während Jahrzehnten – bis zur unrechtmässigen Einglasung –
eine offene Gartenwirtschaft betrieben worden ist, führt zu keiner anderen
Beurteilung. Wie die Baudirektion in der Verfügung vom 8. Juli 2010 zu
Recht bemerkte, stellt die Vorplatzmöblierung nicht eine voraussetzungslos
zulässige "Verschiebung" der rechtmässig betriebenen Gartenwirtschaft
vom ehemaligen Standort (Südterrasse) zum heutigen Standort (Vorplatz) dar. Wer
– wie die Beschwerdegegnerin – am Standort einer rechtmässig betriebenen Gartenwirtschaft
auf eigenmächtige Weise eine illegale Baute errichtet, hat keinen Anspruch darauf,
den Betrieb der Gartenwirtschaft an einen anderen Standort zu verschieben, ohne
sich das Areal des neuen Standorts als
Ausweitung
der zonenwidrig
genutzten Fläche anrechnen lassen zu müssen. Die Bewilligungsfähigkeit setzt
somit voraus, dass das zulässige Erweiterungsmass von 30 % noch nicht
ausgeschöpft ist. Die Rechtsprechung hat unmissverständlich festgehalten, dass
das zulässige Erweiterungsmass auf dem Grundstück der Beschwerdegegnerin seit
dem Umbau zum Seminarhotel im Jahr 2002 ausgeschöpft ist (BGer, 7. März
2011, 1C_328/2010, E. 4.4; VGr, 15. April 2010, VB.2010.00039,
E. 3.4.1 und 3.4.3), weshalb
eine nachträgliche
Ausnahmebewilligung nach Art. 37a RPG in Verbindung mit Art. 43 RPV
in Bezug auf die Vorplatzmöblierung nicht infrage kommt. Art. 24c RPG und Art. 42
RPV wirken sich für die Beschwerdegegnerin nicht günstiger aus als Art. 37a
RPG und Art. 43 RPV (vgl.
BGr, 7. März 2011, 1C_328/2010,
E. 4.3)
, weshalb die entsprechenden
Bewilligungsvoraussetzungen nicht näher zu prüfen sind.
5.4
Nachdem
feststeht, dass das Hotel-Restaurant der Beschwerdegegnerin nicht als standortgebunden
zu erachten ist und dass die strittige Vorplatzmöblierung zu einer unzulässigen
Ausweitung der zonenwidrig genutzten Fläche führen würde, erweist sich das
Bauvorhaben unabhängig von der Vornahme einer Interessenabwägung als nicht bewilligungsfähig
(vgl. Art. 24 RPG und Art. 43 RPV). Demnach erübrigt sich die Prüfung
der von der Vorinstanz erörterten Frage, wie gross das öffentliche Interesse am
Betrieb eines Freiluftrestaurants auf dem Üetliberg ist.
5.5
Die
Beschwerdegegnerin kann schliesslich auch aus dem von ihr erwähnten kantonalen
Gestaltungsplan nichts zu ihren Gunsten ableiten: Der betreffende
Gestaltungsplan ist unbestrittenerweise noch nicht rechtskräftig und kann
deshalb zum heutigen Zeitpunkt keinen Einfluss auf die Beurteilung der
Bewilligungsfähigkeit der strittigen Vorplatzmöblierung entfalten. Anzumerken
ist, dass es der Beschwerdegegnerin freisteht, die Baubehörden nach Rechtskraft
des Gestaltungsplans erneut um Bewilligung einer Gartenwirtschaft und Lounge
auf dem Vorplatz zu ersuchen.
5.6
Zusammenfassend
erweist sich die umstrittene Vorplatzmöblierung als nicht bewilligungsfähig.
Gründe, die ausnahmsweise für die Zulässigkeit einer
befristeten
Bewilligung
sprechen können (vgl. VGr, 17. Dezember 2009, VB.2009.00308, E. 8.2),
sind im vorliegenden Fall nicht ersichtlich.
6.
6.1
Die
Beschwerde ist somit gutzuheissen, ohne dass die weiteren Rügepunkte (Bewilligungsbefristung;
Bewilligungskompetenz der Vorinstanz) geprüft werden müssten. Der
vorinstanzliche Entscheid ist demnach aufzuheben, soweit das Baurekursgericht
den Rekurs guthiess, die Verfügung der Baudirektion vom 8. Juli 2011 aufhob,
die Bewilligung für die Gartenwirtschaft und die Lounge auf dem Vorplatz
nachträglich bis Ende 2015 erteilte und der Beschwerdeführerin Kosten- und
Entschädigungspflichten auferlegte.
6.2
Bei diesem
Ergebnis sind die Rekursverfahrenskosten in der Höhe von Fr. 3'700.- zu
2/3 der Beschwerdegegnerin und zu 1/3 der Baudirektion aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2
VRG); da die Baudirektion das Urteil des Baurekursgerichts nicht angefochten
hat, bilden die ihr auferlegten Rekurskosten nicht Gegenstand des
Beschwerdeverfahrens. Die Beschwerdegegnerin ist zu verpflichten, der anwaltlich
vertretenen Beschwerdeführerin für das Rekursverfahren eine angemessene
Parteientschädigung zu entrichten (§ 17 Abs. 2 VRG).
6.3
Die Kosten
des Beschwerdeverfahrens sind ausgangsgemäss der Beschwerdegegnerin
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
VRG). Die Beschwerdegegnerin ist ferner zu verpflichten, der Beschwerdeführerin
für das Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung zu entrichten
(§ 17 Abs. 2 VRG).
7.
Das sinngemässe Gesuch des Statthalteramts
des Bezirks H vom 13. Juni 2012 um Zustellung des vorliegenden Urteils ist
gutzuheissen (vgl. § 7 Abs. 3 VRG; Art. 44 der Schweizerischen
Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 [StPO]; Hauser/Schweri/Lieber, Kommentar
zum zürcherischen Gerichtsorganisationsgesetz [GOG], Zürich/Basel/Genf 2012, § 150
N. 4).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Baurekursgerichts vom
20. März 2012 wird aufgehoben, soweit das Baurekursgericht den Rekurs
guthiess, die Verfügung der Baudirektion vom 8. Juli 2011 aufhob, die
Bewilligung für die Möblierung auf dem Vorplatz der Beschwerdegegnerin
nachträglich bis Ende 2015 erteilte und der Beschwerdeführerin Kosten- und
Entschädigungspflichten auferlegte.
2.    Die
Rekursverfahrenskosten in der Höhe von Fr. 3'700.- werden zu 2/3 der
Beschwerdegegnerin und zu 1/3 der Baudirektion auferlegt.
3.    Die
Beschwerdegegnerin wird dazu verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekursverfahren
eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 1'500.- (Mehrwertsteuer inbegriffen)
zu entrichten, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils.
4.    Die
Gerichtsgebühr für das Beschwerdeverfahren wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    220.--     Zustellkosten,
Fr. 5'220.--     Total der Kosten.
5.    Die
Gerichtskosten des Beschwerdeverfahrens werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
6.    Die
Beschwerdegegnerin wird dazu verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren
eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 2'000.- (Mehrwertsteuer inbegriffen)
zu entrichten, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils.
7.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
8.    Mitteilung an…