zh_verwaltungsgericht · VB.2024.00762 · 2026-05-07 · de
Verbundfahrplan 2022-2023

Verbundfahrplan 2022-2023. [Beschluss des Verwaltungsgerichts nach Überweisung durch das Bundesgericht mit Urteil 2C_309/2023 vom 11. Oktober 2024.] Beschlüsse des Verkehrsrats über das Verbundangebot stellen keine Anordnungen im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG dar. Das Verbundangebot berührt zwar faktische Interessen der Benutzerinnen und Benutzer des öffentlichen Verkehrs und der Gemeinden; diese Interessen hat der Gesetzgeber insofern berücksichtigt, als sie über die regionalen Verkehrskonferenzen in das Fahrplanverfahren eingebracht werden können. Der Beschluss über den Verbundfahrplan ist jedoch nicht darauf gerichtet, die Rechtsstellung der Benutzerinnen und Benutzer oder der Gemeinden unmittelbar zu verändern. Insbesondere sind die Vorgaben der Angebotsverordnung an die Erschliessung und die Taktfrequenzen nicht in dem Sinn justiziabel, dass die Benutzerinnen und Benutzer oder die Gemeinden daraus einen Anspruch gegen den Verkehrsverbund ableiten könnten, eine bestimmte Linie des öffentlichen Verkehrs mit einer bestimmten Taktfrequenz in das Verbundangebot aufzunehmen respektive zu finanzieren. Das Rekursrecht der Gemeinden gemäss § 29 Abs. 1 lit. a und b PVG ändert daran nichts (E. 2.4). Auch die Rechtsweggarantie gebietet nicht, dass das Verwaltungsgericht das Rechtsmittel der Beschwerdeführerin gegen den Rekursentscheid des Regierungsrats beurteilt (E. 2.5 f.). Selbst wenn der Beschluss des Verkehrsrats als anfechtbarer Akt zu qualifizieren wäre, könnte mangels Legitimation der Beschwerdeführerin nicht auf die Beschwerde eingetreten werden. Einerseits geniesst die Beschwerdeführerin nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung im Zusammenhang mit der Festlegung des Verbundfahrplans keine Autonomie (E. 3.2 f.). Andererseits mangelt es der Beschwerdeführerin an hinreichenden schutzwürdigen Interessen, zumal bloss die Taktreduktion einer Buslinie im Streit steht und die Grundversorgung nicht berührt ist (E. 3.4). Wenn ein Gemeinwesen in der Sache nichtlegitimiert ist, kann es auch nicht Beschwerde wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs oder anderer formeller Verfahrensgarantien erheben (E. 3.5).Nichteintreten.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00762
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Geschäftsnummer:
VB.2024.00762
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 07.05.2026
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Verbundfahrplan 2022-2023
Verbundfahrplan 2022-2023.[Beschluss des Verwaltungsgerichts nach Überweisung durch das Bundesgericht mit Urteil 2C_309/2023 vom 11. Oktober 2024.]Beschlüsse des Verkehrsrats über das Verbundangebot stellen keine Anordnungen im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG dar. Das Verbundangebot berührt zwar faktische Interessen der Benutzerinnen und Benutzer des öffentlichen Verkehrs und der Gemeinden; diese Interessen hat der Gesetzgeber insofern berücksichtigt, als sie über die regionalen Verkehrskonferenzen in das Fahrplanverfahren eingebracht werden können. Der Beschluss über den Verbundfahrplan ist jedoch nicht darauf gerichtet, die Rechtsstellung der Benutzerinnen und Benutzer oder der Gemeinden unmittelbar zu verändern. Insbesondere sind die Vorgaben der Angebotsverordnung an die Erschliessung und die Taktfrequenzen nicht in dem Sinn justiziabel, dass die Benutzerinnen und Benutzer oder die Gemeinden daraus einen Anspruch gegen den Verkehrsverbund ableiten könnten, eine bestimmte Linie des öffentlichen Verkehrs mit einer bestimmten Taktfrequenz in das Verbundangebot aufzunehmen respektive zu finanzieren. Das Rekursrecht der Gemeinden gemäss § 29 Abs. 1 lit. a und b PVG ändert daran nichts (E. 2.4). Auch die Rechtsweggarantie gebietet nicht, dass das Verwaltungsgericht das Rechtsmittel der Beschwerdeführerin gegen den Rekursentscheid des Regierungsrats beurteilt (E. 2.5 f.). Selbst wenn der Beschluss des Verkehrsrats als anfechtbarer Akt zu qualifizieren wäre, könnte mangels Legitimation der Beschwerdeführerin nicht auf die Beschwerde eingetreten werden. Einerseits geniesst die Beschwerdeführerin nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung im Zusammenhang mit der Festlegung des Verbundfahrplans keine Autonomie (E. 3.2 f.). Andererseits mangelt es der Beschwerdeführerin an hinreichenden schutzwürdigen Interessen, zumal bloss die Taktreduktion einer Buslinie im Streit steht und die Grundversorgung nicht berührt ist (E. 3.4). Wenn ein Gemeinwesen in der Sache nicht legitimiert ist, kann es auch nicht Beschwerde wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs oder anderer formeller Verfahrensgarantien erheben (E. 3.5).Nichteintreten.
Stichworte:
ANFECHTBARKEIT
ANFECHTUNGSOBJEKT
ANORDNUNG
BESCHWERDELEGITIMATION
FAHRPLAN
FAHRPLANÄNDERUNG
GEMEINDEAUTONOMIE
GRUNDVERSORGUNG
LEGITIMATION DER GEMEINDE
RECHTLICHES GEHÖR
RECHTSWEGGARANTIE
SCHUTZWÜRDIGES INTERESSE
VERBUNDFAHRPLAN
VERFÜGUNGSBEGRIFF
VERKEHR (INKL. STRASSENRECHT, WANDERWEGE)
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. II BV
Art. 29a BV
Art. 1 Abs. I FVV
Art. 13 Abs. I FVV
Art. 13 Abs. II FVV
Art. 15 Abs. I FVV
Art. 15 Abs. II FVV
Art. 16 Abs. I FVV
Art./§ 13 Abs. II PBG
Art./§ 13 Abs. III PBG
§ 18 Abs. I PVG
§ 29 Abs. I PVG
§ 29 Abs. I lit. a PVG
§ 29 Abs. I lit. c PVG
§ 19 Abs. I lit. a VRG
§ 21 Abs. II lit. a VRG
§ 21 Abs. II lit. b VRG
§ 49 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2024.00762
Beschluss
der 3. Kammer
vom 7. Mai 2026
Mitwirkend: Abteilungspräsident
André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet,
Verwaltungsrichter Moritz Seiler, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.
In Sachen
Stadt Winterthur,
vertreten
durch RA A und/oder RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Zürcher Verkehrsverbund (ZVV),
vertreten durch den Verkehrsrat,
Beschwerdegegner,
betreffend Verbundfahrplan 20222023,
hat sich ergeben:
I.
Der
Verkehrsrat des Zürcher Verkehrsverbunds stimmte mit Beschluss vom 1. Juli
2021 den gegenüber dem Verbundfahrplan 2021 vorgenommenen
Angebotsänderungen für die Fahrpläne 2022 und 2023 zu und ermächtigte die
Direktion des Zürcher Verkehrsverbunds, die entsprechenden Fahrpläne zu
erstellen und den Gemeinden in rekursfähiger Form zu eröffnen. Mit Schreiben vom
23. August 2021 eröffnete der Zürcher Verkehrsverbund den politischen
Gemeinden im Kanton Zürich, einschliesslich der Stadt Winterthur, diesen
Beschluss sowie den Verbundfahrplan 20222023. Bezogen auf die Stadt
Winterthur sah der neue Verbundfahrplan im Vergleich zum Verbundfahrplan 20202021
eine Taktausdünnung auf der Buslinie W10 (Winterthur, Hauptbahnhof 
Winterthur, Bahnhof Oberwinterthur) im Zeitraum Montag bis Freitag von 15.45
bis 19.20 Uhr von einem Intervall von zehn Minuten auf ein Intervall von
einer Viertelstunde vor. Diese Massnahme stand in einem Zusammenhang mit
Mehrkosten für den Betrieb der Buslinie W10, die auf die Einführung von Tempo-30-Zonen
zurückgingen und von der Stadt Winterthur auf Fr. 60'000.- beziffert
wurden.
II.
A.
Die Stadt Winterthur erhob am 10. September 2021 Rekurs
beim Regierungsrat des Kantons Zürich. Sie beantragte im Wesentlichen, es sei
der Zürcher Verkehrsverbund zu verpflichten, auf den Angebotsabbau auf der
Buslinie W10 zu verzichten und das Angebot analog dem Fahrplan 2021 weiterzuführen
sowie die Kosten dieses Angebots zu übernehmen.
Mit
Beschluss Nr. 357 vom 29. März 2023 wies der Regierungsrat den Rekurs
der Stadt Winterthur ab, soweit dieser nicht gegenstandslos war. Er erwog, der
Zürcher Verkehrsverbund habe im Rahmen des Fahrplanverfahrens die Anhörungs-
und Mitwirkungsrechte der Gemeinden und Transportunternehmen gewahrt. Es liege
keine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör vor. In materieller
Hinsicht kam der Regierungsrat zum Schluss, dass trotz der strittigen
Taktreduktion auf der Buslinie W10 das erforderliche gesetzliche Minimum
eingehalten werde. Mit Bezug auf die durch die Einführung von Tempo 30 verursachten
Mehrkosten lehnte der Regierungsrat die Überwälzung auf den Zürcher
Verkehrsverbund mit der Begründung ab, dass die Stadt Winterthur als
Strasseneigentümerin im Hinblick auf den Strassenlärm als Zustandsverursacherin
gelte, weshalb sie auch die unmittelbaren und mittelbaren Kosten zu tragen
habe, die sich aus den Lärmsanierungsmassnahmen (Tempo 30) ergäben.
B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom
26. Mai 2023 gelangte die Stadt Winterthur gegen den
Regierungsratsbeschluss Nr. 357 vom 29. März 2023 an das
Bundesgericht. Sie beantragte, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen sei festzustellen,
dass der Zürcher Verkehrsverbund das rechtliche Gehör der Stadt Winterthur
verletzt habe. Der angefochtene Beschluss sei aufzuheben. Der Regierungsrat
beantragte, es sei die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werde.
Der Zürcher Verkehrsverbund schloss auf Abweisung der Beschwerde.
Mit
Urteil 2C_309/2023 vom 11. Oktober 2024 trat das Bundesgericht auf die
Beschwerde nicht ein (Dispositivziffer 1) und überwies die Angelegenheit
zur Behandlung an das Verwaltungsgericht (Dispositivziffer 2). Es
begründete seinen Entscheid im Wesentlichen damit, dass der Angelegenheit kein
Entscheid mit vorwiegend politischem Charakter zugrunde liege. Der Ausschluss
der gerichtlichen Überprüfung gemäss § 44 Abs. 1 lit. e des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) halte der bundesrechtlichen Vorgabe
von Art. 86 Abs. 3 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG;
SR 173.110) nicht stand. Dabei liess das Bundesgericht ausdrücklich offen,
ob die Stadt Winterthur zur Erhebung der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten legitimiert war, und bezeichnete die Legitimation als
"fraglich" (BGr, 11. Oktober 2024, 2C_309/2023, E. 1.2).
III.
Im
Nachgang zur Überweisung und nach Eingang der Akten eröffnete das
Verwaltungsgericht das vorliegende Beschwerdeverfahren VB.2024.00762. Einen
weiteren Schriftenwechsel ordnete das Verwaltungsgericht in Anbetracht der
umfangreichen Schriftsätze, welche die Parteien beim Bundesgericht eingereicht
hatten, nicht an. Mit Eingabe vom 13. Januar 2025 nahm die Stadt
Winterthur dennoch unaufgefordert Stellung und äusserte die Erwartung, dass das
Verwaltungsgericht zusätzlich zu den Anträgen des bundesgerichtlichen
Verfahrens auch die weiteren Anträge und Rügen, welche die Stadt Winterthur im
Rekursverfahren vorgebracht hatte, berücksichtigen werde.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (vgl. § 70 in
Verbindung mit § 5 Abs. 1 VRG). Das gilt grundsätzlich auch dann,
wenn ihm das Bundesgericht eine Angelegenheit zur Behandlung überweist. Denn
für diese Überweisung analog Art. 30 Abs. 2 BGG genügt es nach der
bundesgerichtlichen Praxis, dass das Bundesgericht die Zuständigkeit der
kantonalen (Gerichts-)Behörde für wahrscheinlich hält (vgl. BGE 147 I 333
E. 2). Jedenfalls soweit sich das Bundesgericht in seinem Urteil zu einer
bestimmten zuständigkeits- bzw. eintretensrelevanten Frage nicht geäussert hat,
muss das Verwaltungsgericht in der Beurteilung derselben frei bleiben.
1.2
Das
Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 VRG zuständig für die
kantonal letztinstanzliche Beurteilung von Akten im Sinn von § 19
Abs. 1 VRG. Es ist fraglich, ob der Beschluss des Verkehrsrats vom
1. Juli 2021 unter diese Akte und namentlich unter den Begriff der
Anordnung (§ 19 Abs. 1 lit. a VRG) fällt.
1.2.1
Der Begriff der
Anordnung entspricht grundsätzlich dem der Verfügung. Eine Verfügung ist ein
individueller, an den Einzelnen gerichteter Hoheitsakt, durch den eine konkrete
verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in
verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird (VGr, 22. Januar 2026,
VB.2025.00529, E. 1.2; VGr, 9. Januar 2019, VB.2018.00458, E. 3.2;
Martin Bertschi/Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 431 N. 13 ff.; vgl.
zum bundesrechtlichen Verfügungsbegriff in Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
vom 20. Dezember 1968 [VwVG; SR 172.021] ausserdem BGE 151 II 68
E. 1.5.2; 151 I 19 E. 6.1; 150 I 183 E. 3.4.1). Verwandt mit der
Verfügung ist der im Vergleich weitere Begriff des Entscheids, wie er Art. 82
lit. a BGG zugrunde liegt. Dabei handelt es sich laut Bundesgericht um
einen Hoheitsakt, der autoritativ Rechtsbeziehungen festlegt oder
Rechtsstellungen berührt (BGE 145 I 121 E. 1.1.2; 135 II 22 E. 1.2).
Kein zulässiges Anfechtungsobjekt stellt demgegenüber eine interne
Verwaltungshandlung oder allgemeine Verwaltungspraxis ohne konkrete
Rechtswirkungen dar (BGE 136 II 415 E. 1.1). Für die Beurteilung der
Frage, ob eine beanstandete Handlung als anfechtbarer Hoheitsakt einzustufen
ist, ist zu berücksichtigen, wieweit das betreffende Verhalten geeignet ist,
Grundrechte oder andere Rechtsschutzbedürfnisse zu verletzen, da die
Anfechtbarkeit auch von der materiellen Rechtslage und den damit verbundenen
Bedürfnissen nach gerichtlicher Kontrolle her konzipiert werden muss (Art. 29a
der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV; SR 101]; BGE 147 I
1 E. 3.2; 145 I 121 E. 1.1.2; 138 I 6 E. 1.2).
1.2.2
Gemäss der
bisherigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts haben die Beschlüsse des Verkehrsrats
über die Ausgestaltung der Grundversorgung und die Festlegung des übrigen
Verbundangebots keine Verfügungsqualität. Sie können nur dank spezialgesetzlicher
Vorschrift (§ 29 Abs. 1 lit. a und b des Gesetzes über den
öffentlichen Personenverkehr vom 6. März 1988 [PVG; LS 740.1]) mit
Rekurs beim Regierungsrat angefochten werden (vgl. VGr, 17. Dezember 2008,
VB.2007.00398, E. 1.2.2 und 3.5.1; vgl. auch VGr, 30. April 2009, VB.2009.00170,
E. 1.3.2). Das Bundesgericht hatte die Frage der Verfügungsqualität in
einem früheren Urteil ausdrücklich offengelassen (BGr, 21. Oktober 2009,
2C_218/2009, E. 1.2). Im Urteil, mit dem das Bundesgericht die vorliegende
Angelegenheit an das Verwaltungsgericht überwies, bezeichnete es den Beschluss
des Regierungsrats als "Entscheid in Angelegenheiten des öffentlichen
Rechts" gemäss Art. 82 lit. a BGG (BGr, 11. Oktober 2024,
2C_309/2023, E. 1.1
). Ob dem zugrunde liegenden
Beschluss des Verkehrsrats materiell die Qualität einer Anordnung respektive
einer Verfügung zukam, prüfte das Bundesgericht nicht.
2.
2.1
An der
Rechtsprechung, wonach Beschlüsse des Verkehrsrats über das Verbundangebot
keine Anordnungen im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG darstellen,
ist festzuhalten.
2.2
Für die
Beurteilung der Natur dieser Beschlüsse sind vorab die gesetzlichen Vorgaben an
das Verfahren und den Inhalt des Verbundangebots darzulegen.
2.2.1
Art. 4 des Personenbeförderungsgesetzes
vom 20. März 2009 (PBG; SR 745.1) weist dem Bund das
Personenbeförderungsregal zu (vgl. auch BGE 143 I 109 E. 5.1.1 und 6.1).
Dieses umfasst die regelmässige und gewerbsmässige Personenbeförderung auf
Eisenbahnen, auf der Strasse und auf dem Wasser sowie mit Seilbahnen, Aufzügen
und anderen spurgeführten Transportmitteln (Art. 1 Abs. 2 PBG). Der
Bund kann Unternehmen nach Anhörung der betroffenen Kantone für die
gewerbsmässige Beförderung von Reisenden mit regelmässigen Fahrten Personenbeförderungskonzessionen
erteilen (Art. 6 Abs. 1 PBG). Unternehmen mit einer solchen
Konzession sind verpflichtet, Fahrpläne aufzustellen (Art. 13 Abs. 1
PBG), die in eine gemeinsame, öffentliche Fahrplansammlung aufgenommen werden (Art. 13
Abs. 2 PBG). Die Regelung des Fahrplanverfahrens hat der Gesetzgeber an
den Bundesrat delegiert (Art. 13 Abs. 3 PBG). Dieser hat zu diesem
Zweck eine Verordnung erlassen. Für den streitbetroffenen Zeitraum ist die
Fahrplanverordnung vom 4. November 2009 (aFPV; AS 2009 6055) einschlägig (per
1. Februar 2025 aufgehoben und ersetzt durch die Fahrplanverordnung vom
20. Dezember 2024 [FPV; SR 745.13]). Diese sieht eine Fahrplanperiode
von in der Regel zwei Jahren vor (Art. 2 Abs. 1 aFPV). Das
bundesrechtliche Fahrplanverfahren besteht aus sechs Phasen (Art. 3
Abs. 1 aFPV): Erstellung des Fernverkehrskonzepts (lit. a) und der
Fahrpläne pro Linie (lit. b) durch die Transportunternehmen, provisorische
Trassenzuteilung durch die Trassenvergabestelle (lit. c), Erstellung des Fahrplan-Entwurfs
durch die Transportunternehmen (lit. d); definitive Trassenzuteilung durch
die Trassenvergabestelle (lit. e); Erstellung des definitiven Fahrplans (lit. f).
2.2.2
Parallel
respektive ergänzend zu den bundesrechtlichen Vorgaben regelt das kantonale
Recht das öffentliche Verkehrsangebot auf dem Kantonsgebiet, einschliesslich der
Erarbeitung der diesbezüglichen Fahrpläne. Zuständig ist dafür der
Verkehrsverbund, eine partei- und prozessfähige unselbständige
öffentlich-rechtliche Anstalt, die vom Verkehrsrat geführt wird (§ 10 ff.
PVG). Der Verkehrsverbund gewährleistet eine Grundversorgung und führt
entsprechend der möglichen Nachfrage Fahrplanverdichtungen und zusätzliche
Linien ein (§ 18 Abs. 1 PVG). Nach § 19 Abs. 1 PVG ist es
Aufgabe des Verkehrsrats, das Verbundangebot in einem besonderen
Fahrplanverfahren unter Mitwirkung der Gemeinden, der regionalen
Verkehrskonferenzen und der Transportunternehmungen festzulegen. Dieses
Fahrplanverfahren ist in der Fahrplanverfahrensverordnung vom 15. Oktober
1997 (FVV; LS 740.35) geregelt; es mündet in den Verbundfahrplan (vgl. § 1
Abs. 1 FVV). Eingeleitet wird das Fahrplanverfahren vom Verkehrsverbund,
der finanzielle und strategische Vorgaben macht (§ 5 Abs. 1 und § 12
FVV). Die vom Verkehrsverbund für die verschiedenen Marktgebiete mandatierten
("marktverantwortlichen") Transportunternehmen (§ 6 Abs. 1
FVV) entwickeln sodann im Rahmen der Vorgaben des Verkehrsverbunds
Angebotskonzepte mit Angabe der geschätzten Kosten (§ 13 Abs. 1 FVV),
die sie anschliessend den regionalen Verkehrskonferenzen (vgl. zu deren
Zusammensetzung § 19 Abs. 2 PVG) zur Stellungnahme unterbreiten (§ 13
Abs. 2 FVV). Die regionalen Verkehrskonferenzen holen ihrerseits
Stellungnahmen der Gemeinden, regionalen Institutionen und
Interessenvereinigungen ein (§ 13 Abs. 3 FVV). Die
marktverantwortlichen Transportunternehmen erstatten alsdann dem
Verkehrsverbund Bericht über die Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens (§ 13
Abs. 4 FVV). Nach Prüfung und Genehmigung der Angebotskonzepte durch den
Verkehrsverbund (§ 13 Abs. 5 FVV) erstellen die marktverantwortlichen
Transportunternehmen das Fahrplan-Projekt für ihr Marktgebiet (§ 14 FVV).
Der Verkehrsverbund stellt es den Gemeinden, regionalen Verkehrskonferenzen und
Institutionen sowie den ausserkantonalen Gemeinwesen zur Stellungnahme und
Anmeldung von Änderungsbegehren zu (§ 15 Abs. 1 FVV). Auf der Basis
des Fahrplan-Projekts, der Änderungsbegehren und der Stellungnahmen zu diesen
Änderungsbegehren seitens der marktverantwortlichen Transportunternehmen (§ 15
Abs. 2 FVV) legt der Verkehrsrat schliesslich den Verbundfahrplan fest (§ 16
Abs. 1 FVV). Ergänzend zum dergestalt festgelegten Verbundfahrplan können
die Transportunternehmungen und Gemeinden zusätzliche Linien und
Linienergänzungen zum Verbundtarif einführen sowie Fahrplanverdichtungen
vornehmen (§ 20 Abs. 1 PVG). Die Kosten dafür tragen sie selbst (§ 20
Abs. 2 PVG). Die Transportunternehmungen und Gemeinden haben solche zusätzlichen
Angebote innert ihnen gesetzter Frist dem Verkehrsverbund mitzuteilen (§ 18
FVV), damit der darum ergänzte Verbundfahrplan rechtzeitig mit den Fahrplänen
der übrigen schweizerischen Transportunternehmen in Kraft treten kann (vgl. § 19
FVV).
2.2.3
Der
Regierungsrat hat in der Angebotsverordnung vom 14. Dezember 1988 (LS 740.3)
gewisse inhaltliche Vorgaben aufgestellt, die in der Ausgestaltung des Verbundangebots
zu beachten sind. Nach einem allgemeinen Grundsatz ("Netzgestaltungsgrundsatz")
ist das Liniennetz so auszugestalten, dass ein wirtschaftlicher Betrieb
gewährleistet ist (§ 6 Abs. 4 der Angebotsverordnung). Die
Angebotsverordnung sieht in § 2 Abs. 1 drei Angebotsbereiche vor: Im
Angebotsbereich 1 (Grundversorgung) wird eine gute Erschliessung des Kantonsgebietes
sichergestellt. Im Angebotsbereich 2 wird eine starke Marktstellung der
öffentlichen Verkehrsmittel angestrebt. Das Verbundangebot richtet sich nach
dem Verkehrsaufkommen, das sich aufgrund der örtlichen Siedlungs- und
Verkehrswegstrukturen zu einzelnen verkehrsstarken Linien zusammenfassen lässt.
Im Angebotsbereich 3 wird für grosse, dichte Siedlungsgebiete aufgrund der
starken Nachfrage und der Vielfalt der Verkehrsbeziehungen ein flächendeckendes
Angebot festgelegt. Wie schon der Regierungsrat festhielt, ist die Stadt Winterthur
dem Angebotsbereich 3 zuzuordnen. In diesem Bereich wird grundsätzlich ein
Viertelstundentakt angeboten (§ 13 Abs. 1 der Angebotsverordnung).
Bei starker Nachfrage kann das Intervall auf 10, 7 1/2, 6 oder weniger
Minuten verkürzt (§ 13 Abs. 2 der Angebotsverordnung), bei schwacher
Nachfrage während der Nebenverkehrszeiten auf eine halbe Stunde verlängert
werden (§ 13 Abs. 3 der Angebotsverordnung).
Zusammenhängende,
überbaute Siedlungsgebiete mit mindestens 300 Einwohnern, Arbeits- und
Ausbildungsplätzen werden mit mindestens einer Haltestelle erschlossen (§ 4
Abs. 1 der Angebotsverordnung). Die Siedlungsgebiete gelten in der Regel
als durch den öffentlichen Verkehr erschlossen, wenn die Luftlinienentfernung
zu einer Haltestelle von Linien der Feinerschliessung (Bus) nicht mehr als 400
m und diejenige zu einer Haltestelle von Linien der Groberschliessung (S-Bahn)
nicht mehr als 750 m beträgt (§ 4 Abs. 3 lit. a und b der Angebotsverordnung).
2.3
Das
Verwaltungsgericht lehnte die Verfügungsqualität der Beschlüsse des Verkehrsrats
über die Ausgestaltung des Verbundangebots bislang ab, weil sie nicht Rechte
und Pflichten zum Inhalt haben (vgl. VGr, 30. April 2009, VB.2009.00170,
E. 1.3.2). Zum gleichen Ergebnis war in einem Entscheid aus dem Jahr 1993
auch der Bundesrat in Bezug auf die Fahrpläne der Schweizerischen Bundesbahnen
(SBB) gelangt. Er verglich die Fahrpläne mit (anderen) internen oder
verwaltungsorganisatorischen Anordnungen ("actes internes ou actes
d'organisation") wie die (Festlegung der) Öffnungszeiten einer Poststelle
oder die Änderung oder Verlängerung einer Buslinie. Die Festlegung eines Fahrplans
könne gleich wie die Verlängerung einer Buslinie direkte und faktische
Auswirkungen auf die Nutzer des öffentlichen Verkehrs haben, betreffe jedoch
nicht deren rechtliche Stellung (BR, 1. September 1993, VPB 58.79,
E. 4 am Ende; vgl. auch BGE 109 Ib 253 E. 1b, wo das
Bundesgericht der Umbenennung einer Poststelle die Verfügungsqualität
absprach).
2.4
Dieser Standpunkt
überzeugt weiterhin.
2.4.1
Das
Verbundangebot berührt faktische Interessen der Benutzerinnen und Benutzer des öffentlichen
Verkehrs an bestmöglicher Erschliessung und hohen Taktfrequenzen. Die Gemeinden
teilen einerseits diese faktischen Interessen ihrer Einwohnerinnen und
Einwohner. Andererseits haben sie aber auch ein (mittelbares) Interesse daran,
dass der Verkehrsverbund wirtschaftlich operiert und insgesamt möglichst wenig
unrentable Linien betreibt, weil sie zusammen die Hälfte der Kostenunterdeckung
zu tragen haben (§ 26 Abs. 2 PVG). Diese faktischen Interessen hat
der Zürcher Gesetzgeber insofern berücksichtigt, als er den Gemeinden sowie den
Benutzerinnen und Benutzern ermöglicht, ihre Anliegen hauptsächlich über die
regionalen Verkehrskonferenzen in das Fahrplanverfahren einzubringen (vgl. oben
E. 2.2.2; vgl. auch die grafische Darstellung auf der Website der Stadt
Zürich
https://www.stadt-zuerich.ch/de/mobilitaet/oeffentlicher-verkehr/rvkz/dokumente/ablauf-fahrplanverfahren.html
[zuletzt besucht am 31. März 2026]), und die Gemeinden überdies im
Verkehrsrat vertreten sind (§ 14 Abs. 1 PVG; vgl. auch VGr, 17. Dezember
2008, VB.2007.00398, E. 2.5.3 und 3.6.3).
2.4.2
Die
Partizipationsmöglichkeiten im Fahrplanverfahren ähneln jenen, welche die
Bevölkerung in Raumplanungsverfahren (Art. 4 des Raumplanungsgesetzes vom
22. Juni 1979 [RPG; SR 700]; vgl. BGE 135 II 286 E. 4.2.3)
und interessierte Kreise in Vernehmlassungsverfahren (§ 12 der Rechtsetzungsverordnung
vom 29. November 2000 [RSV; LS 172.16]) geniessen. Hingegen besteht
aus materiellrechtlicher Sicht kein Anlass, den Benutzerinnen und Benutzern
oder den Gemeinden im Fahrplanverfahren Parteistellung und die weitergehenden
Verfahrensrechte einzuräumen, die sich namentlich aus Art. 29 Abs. 2
BV über das rechtliche Gehör ergeben. Denn der Beschluss über den
Verbundfahrplan ist nicht darauf gerichtet, die Rechtsstellung der Benutzerinnen
und Benutzer oder der Gemeinden unmittelbar zu verändern. Insbesondere sind die
Vorgaben der Angebotsverordnung an die Erschliessung und die Taktfrequenzen
nicht in dem Sinn justiziabel, dass die Benutzerinnen und Benutzer oder die
Gemeinden daraus einen Anspruch gegen den Verkehrsverbund ableiten könnten,
eine bestimmte Linie des öffentlichen Verkehrs (Bahn, Bus, Tram oder Schiff)
mit einer bestimmten Taktfrequenz in das Verbundangebot aufzunehmen respektive
zu finanzieren. Mangels Parteistellung haben die Benutzerinnen und Benutzer und
die Gemeinden denn auch keinen Anspruch auf eine Begründung, wenn der
Verkehrsverbund oder der Verkehrsrat ihre Vernehmlassungen zu den
Angebotskonzepten oder ihre Änderungsbegehren zum Fahrplan-Projekt nicht
berücksichtigt.
Auch
wenn Gemeinden wie die Beschwerdeführerin indirekt über die ihnen
angeschlossenen marktverantwortlichen Transportunternehmungen (hier: Stadtbus
Winterthur) bei der Ausgestaltung des Verbundangebots eine zentrale Rolle
spielen, steht es letztlich im Ermessen des Verkehrsverbunds respektive des Verkehrsrats,
auf welche Weise er die Erschliessungs- und Taktfrequenzvorgaben der
Angebotsverordnung erfüllen möchte. Diesen Ermessensspielraum anerkannte denn
auch das Bundesgericht (vgl. BGr, 11. Oktober 2024, 2C_309/2023, E. 1.1.3;
vgl. auch die identischen Ausführungen im amtlich publizierten Urteil
betreffend die Stadt Zürich BGE 151 I 187 E. 1.1.3). Ebenso wenig
verschafft die Umwelt- und Lärmschutzgesetzgebung, auf welche die
Beschwerdeführerin in ihrer Rechtsschrift einlässlich Bezug nimmt, einen
justiziablen Anspruch auf eine bestimmte Ausgestaltung des Verbundangebots oder
gegen Änderungen des Verbundangebots in künftigen Fahrplanperioden. Die
Gemeinden werden durch das Verbundangebot auch nicht unmittelbar finanziell
belastet. Dies geschieht erst mit dem Beschluss über die Kostenanteile (§ 19
Abs. 1 Satz 2 PVG; § 11 der Kostenverteiler-Verordnung vom
14. Dezember 1988 [LS 740.6]). Das Verbundangebot ist zwar einer der
Faktoren, welche die Höhe der Kostenanteile der Gemeinden beeinflussen,
präjudiziert diese aber nicht (vgl. weitergehend dazu VGr, 17. Dezember
2008, VB.2007.00398, E. 3.6.1).
2.4.3
Das Rekursrecht
der Gemeinden gemäss § 29 Abs. 1 lit. a und b PVG ändert nichts
an diesem Ergebnis. Die Rechtsprechung hat zwar den Umstand, dass der Gesetzgeber
gegen einen bestimmten Akt kein Rechtsmittel vorgesehen oder ein Rechtsmittel
sogar abgeschafft hatte, auch schon als Anhaltspunkt dafür gewertet, dass dem
angefochtenen Akt die Verfügungsqualität fehlte (vgl. VGr, 17. Dezember
2008, VB.2007.00398, E. 3.5.2; BR, 1. September 1993, VPB 58.79,
E. 4). Der umgekehrte Schluss, dass ein gesetzlich vorgesehenes
Rechtsmittel die Verfügungsqualität eines Akts impliziert, drängt sich hingegen
weniger auf. Denn es ist nicht unüblich, dass auch Akte ohne
Verfügungscharakter einer rechtsmittelweisen Kontrolle unterworfen werden.
Ohnehin könnte man die Regelung in § 29 Abs. 1 lit. a und b PVG
auch dahingehend interpretieren, dass damit gerade Akte rekursfähig gemacht
werden sollten, die es ansonsten nicht wären (vgl. in diesem Sinn VGr, 30. April
2009, VB.2009.00170, E. 1.3.2).
2.5
Auch die
Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) gebietet nicht, dass das
Verwaltungsgericht das Rechtsmittel der Beschwerdeführerin gegen den Beschluss
des Regierungsrats beurteilt.
2.5.1
Die
Rechtsweggarantie vermittelt einen individualrechtlichen Anspruch auf
gerichtlichen Rechtsschutz, mithin auf Beurteilung durch eine richterliche
Behörde mit voller Sachverhalts- und Rechtskontrolle, und zwar unter der
Voraussetzung, dass eine Rechtsstreitigkeit vorliegt. Das Bundesgericht legt
den Begriff der Rechtsstreitigkeit dahin aus, dass sie im Zusammenhang mit
einer individuellen, schützenswerten Rechtsposition stehen muss (BGE 149 I
146 E. 3.3.1; 149 III 124 E. 2.3.1, je mit Hinweisen). Art. 29a
BV vermittelt keine materiellen Rechte, sondern setzt solche voraus, um sie 
im Sinn eines justiziablen Anspruchs  gerichtlicher Überprüfung zuzuführen (BGE 149
III 124 E. 2.3.1; 144 I 181 E. 5.3.2.2). Die individuelle, schützenswerte
Rechtsposition kann sich namentlich aus Grundrechten, aber auch aus Normen
unterer Stufe (Gesetz oder Verordnung) ergeben (vgl. BGE 136 I 323
E. 4.3; vgl. auch BGE 146 I 145 E. 4.4 [betreffend Art. 25a
VwVG]).
2.5.2
Im Urteil, mit
dem das Bundesgericht das vorliegende Verfahren an das Verwaltungsgericht
überwies, erwog es, "[d]ass die Anordnungen des Verkehrsrats über die
Ausgestaltung der Grundversorgung und die Festlegung der übrigen
Verkehrsangebote durchaus einer gerichtlichen Kontrolle zugänglich sind und
entgegen der Regelung von § 44 Abs. 1 lit. e VRG/ZH keinen
vorwiegend politischen Charakter haben". Sowohl die Einhaltung der
Anhörungs- und Mitwirkungsrechte gemäss § 19 PVG als auch die Tragung von
Kosten, "die als Folge der notwendigen Geschwindigkeitsreduktionen (Tempo 30)
entstünden, um die bestehende Minuten-Taktfrequenz im öffentlichen Verkehr
aufrechtzuerhalten", seien Rechtsfragen, die sich in einem gerichtlichen
Verfahren beantworten liessen. Ihnen komme ebenso wenig wie den Entscheiden
über die Gewährleistung der Grundversorgung vorwiegend politischer Charakter
zu. Vor diesem Hintergrund hielt das Bundesgericht den Ausschluss der
Beschwerde an das Verwaltungsgericht in § 44 Abs. 1 lit. e VRG
für nicht vereinbar mit Art. 86 Abs. 3 BGG (BGr, 11. Oktober
2024, 2C_309/2023, E. 1.1.4).
2.6
An diese Würdigung
ist das Verwaltungsgericht gebunden. Es ist also nicht infrage zu stellen, dass
sich im Fahrplanverfahren Rechtsfragen stellen, die einer gerichtlichen
Überprüfung zugänglich sind, und dass die Festlegung des Verbundangebots
ungeachtet des Ermessensspielraums des Verkehrsrats nicht überwiegend
politischen Charakter hat (vgl. BGr, 11. Oktober 2024, 2C_309/2023,
E. 1.1.4). Wenn eine Angelegenheit aufgrund ihrer Struktur grundsätzlich
von einem Gericht beurteilt werden könnte, folgt daraus aber noch nicht, dass
auf die gerichtliche Beurteilung ein verfassungsrechtlicher Anspruch aus Art. 29a
BV besteht. Dafür müsste eine "Streitigkeit" vorliegen, was voraussetzt,
dass individuelle, schützenswerte Rechtspositionen berührt sind. Solche
Rechtspositionen sind hier nach dem Gesagten nicht ersichtlich. Der
streitbetroffene Beschluss über den Verbundfahrplan berührt keine Grundrechte
und auch die einschlägigen kantonalgesetzlichen Grundlagen zum Verbundfahrplan
oder das Lärmschutzrecht verschaffen weder den Benutzerinnen und Benutzern noch
den Gemeinden in Bezug auf die Festlegung des Verbundangebots schutzwürdige
Rechtspositionen (vgl. auch VGr, 30. April 2009, VB.2009.00170, E. 1.3.2,
wobei die Frage dort noch nicht abschliessend beantwortet worden war).
3.
Selbst
wenn der Beschluss des Verkehrsrats entgegen dem Gesagten als anfechtbarer Akt
gemäss § 19 VRG zu qualifizieren wäre, könnte mangels Legitimation der
Beschwerdeführerin nicht auf die Beschwerde eingetreten werden.
3.1
Zur Beschwerde an
das Verwaltungsgericht berechtigt sind Gemeinden nach § 49 in Verbindung
mit § 21 Abs. 2 VRG, wenn sie a) durch die Anordnung wie eine
Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung
oder Änderung haben, b) die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die
Kantons- oder Bundesverfassung gewährt, oder c) bei der Erfüllung von gesetzlichen
Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind,
insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder
Verwaltungsvermögen. Die Beschwerdeführerin begründet ihre Legitimation in
ihrer Rechtsschrift einerseits damit, dass sie erheblich in ihren öffentlichen
Interessen betroffen sei. Andererseits beruft sie sich auf ihre
Gemeindeautonomie.
3.2
Dass weder die
eine noch die andere Begründung für die Beschwerdelegitimation überzeugt,
ergibt sich zumindest ansatzweise schon aus dem Urteil, mit dem das
Bundesgericht das vorliegende Verfahren an das Verwaltungsgericht überwies.
Darin stellte das Bundesgericht die Beschwerdelegitimation der
Beschwerdeführerin ausdrücklich infrage (vgl. BGr, 11. Oktober 2024,
2C_309/2023, E. 1.2 mit Hinweis auf Art. 89 Abs. 1 und 2
lit. c BGG sowie BGr, 21. Oktober 2009, 2C_218/2009, E. 1 und 2).
Dabei verwies das Bundesgericht auf sein Urteil vom 21. Oktober 2009. Dort
hatte es einerseits offengelassen, ob der Verbundfahrplan als anfechtbarer
Entscheid anzusehen ist. Die Autonomiebeschwerde war laut Bundesgericht nämlich
jedenfalls in der Sache unbegründet, da den beschwerdeführenden Gemeinden in
der Festlegung des Verbundangebots überhaupt keine Entscheidbefugnisse
zustünden (BGr, 21. Oktober 2009, 2C_218/2009, E. 1.2). Andererseits
hielt es dafür, dass die Abschaffung des Frühkurses der Zürichsee
Schifffahrtsgesellschaft ("Gipfelischiff") die beschwerdeführenden
Gemeinden nicht in qualifizierter Weise in schutzwürdigen hoheitlichen
Interessen berühre, weshalb es eine Legitimation gestützt auf Art. 89
Abs. 1 BGG verneinte (BGr, 21. Oktober 2009, 2C_218/2009, E. 2.3).
3.3
Aus diesem
bundesgerichtlichen Urteil erhellt, dass es auch im vorliegenden Verfahren an
der Beschwerdelegitimation fehlt, und dies selbst dann, wenn der Beschluss des Verkehrsrats
entgegen dem Gesagten ein taugliches Anfechtungsobjekt nach § 19 VRG wäre.
Ob eine Gemeinde in einer bestimmten Frage Autonomie geniesst, ist zwar grundsätzlich
keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung der Beschwerde
(vgl. statt vieler etwa VGr, 24. Oktober 2024, AN.2023.00010, E. 1.2).
Vorauszusetzen ist aber immerhin, dass die Gemeinde eine Verletzung ihrer
Autonomie in vertretbarer Weise geltend macht (vgl. VGr, 16. September
2024, VB.2024.00332, E. 1.2; VGr, 29. Februar 2024, VB.2022.00791,
E. 1.3; vgl. zu den strengeren Anforderungen des Rügeprinzips gemäss Art. 106
Abs. 2 BGG BGE 149 I 81 E. 4.3; 140 I 90 E. 1.1). Daran
gebricht es, wenn die Gemeinde in einer Frage offensichtlich keine Autonomie
geniesst (vgl. Martin Bertschi in: Kommentar VRG, § 21 N. 104 mit
Hinweis auf BGr, 1. Dezember 2009, 2C_187/2009, E. 2). So verhält es
sich hier, nachdem das Bundesgericht den Gemeinden im erwähnten Urteil jegliche
Entscheidbefugnisse in der Festlegung des Verbundfahrplans abgesprochen hatte
(BGr, 21. Oktober 2009, 2C_218/2009, E. 1.2) und die einschlägigen
Bestimmungen des PVG und der FVV seither nicht geändert worden sind. Soweit die
Beschwerdeführerin sinngemäss behauptet, sie sei in der Anordnung von
Lärmsanierungsmassnahmen behindert, wenn sie die Kosten dafür selbst tragen
müsse und nicht auf den Verkehrsverbund überwälzen könne, ist diese angebliche
Konsequenz offensichtlich zu weit vom Gegenstand des angefochtenen Beschlusses
des Verkehrsrats entfernt. Eine Verletzung der Gemeindeautonomie wird damit
nicht vertretbar geltend gemacht.
3.4
Selbst wenn
Gemeinden im Zusammenhang mit der Festlegung des Verbundangebots entgegen dem
Gesagten (vgl. oben E. 2.5.3) grundsätzlich schutzwürdige Rechtspositionen
begründen könnten, weist die Beschwerdeführerin im hier zu beurteilenden
Einzelfall keine hinreichenden schutzwürdigen Interessen im Sinn von § 49
in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG auf. Hinsichtlich des Legitimationsgrunds
gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG ist
aufgrund von Art. 111 Abs. 1 BGG die bundesgerichtliche
Rechtsprechung zu Art. 89 BGG zu beachten. Danach ist die Legitimation
einer Gemeinde zu bejahen, wenn sie in spezifischer, schutzwürdiger Weise in
der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe bzw. in qualifizierter Weise in schutzwürdigen
Interessen betroffen ist (VGr, 25. April 2024, VB.2023.00218,
E. 3.2). Darüber hinaus erlaubt das kantonale Recht zwar eine
grosszügigere Handhabung des abstrakten Behördenbeschwerderechts als die
bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 89 Abs. 1 BGG. Auch nach
der Praxis des Verwaltungsgerichts ist aber die Beschwerdebefugnis gemäss § 21
Abs. 2 lit. c VRG nur bei einer wesentlichen Berührung hoheitlicher
Interessen gegeben. Demgegenüber vermag das allgemeine Interesse an der
richtigen Rechtsanwendung, insbesondere dasjenige der im Rekursverfahren
unterlegenen Vorinstanz an der Durchsetzung ihrer Rechtsauffassung, für sich
allein noch keine Beschwerdelegitimation zu begründen (VGr, 17. Mai 2023,
VB.2023.00008, E. 1.5; 9. Dezember 2014, VB.2014.00291, E. 3.4).
Der
Viertelstundentakt, den der Verbundfahrplan auf der Buslinie W10 für den
Zeitraum Montag bis Freitag von 15.45 bis 19.20 Uhr vorsah, entspricht dem
gesetzlichen Standard für den Angebotsbereich 3 (vgl. § 13
Abs. 1 der Angebotsverordnung). Die Grundversorgung berührte diese
Massnahme nicht. Die Interessen der Beschwerdeführerin an der Aufrechterhaltung
des bisherigen Angebots auf der Buslinie W10 wiegt jedenfalls nicht
wesentlich schwerer als die Interessen, welche die beschwerdeführenden
Gemeinden an der Aufrechterhaltung des erwähnten Frühkurses der Schifflinie
aufwiesen. Ein Eingriff in das Finanz- oder Verwaltungsvermögen der
Beschwerdeführerin liegt nicht vor, sodass auch nicht geklärt zu werden
braucht, ob die Kosten aus der Beibehaltung der höheren Taktfrequenz auf der Buslinie W10
als wesentlich im Sinn von § 21 Abs. 2 lit. c VRG zu betrachten
wären. Dass die Lärmschutzgesetzgebung der Beschwerdeführerin als Inhaberin von
Stadtbus Winterthur und als Strasseneigentümerin und Zustandsverursacherin (vgl.
BGE 131 II 743 E. 3.3; Hansjörg Seiler in: Vereinigung für
Umweltrecht [Hrsg.], Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. A., Zürich 2004,
Art. 2 N. 77) einen Anspruch gegen den Verkehrsverbund darauf
verschaffen könnte, die Buslinie W10 mit der bisherigen Taktfrequenz in
das Verbundangebot aufzunehmen, erscheint von vornherein als abwegig. Insgesamt
ist der umstrittenen Abbaumassnahme im öffentlichen Verkehr eine bloss
untergeordnete Natur zuzuerkennen. Im Streit liegt eine einzelfallbezogene
Beurteilung in Anwendung der kantonalen Gesetzgebung über den öffentlichen
Personenverkehr, ohne dass sich bei objektiver Betrachtung Grundsatzfragen 
wie sie namentlich von der Beschwerdeführerin rund um die Lärmschutzgesetzgebung
ins Feld geführt werden  stellen würden. Die beschwerdeführende Gemeinde ist
mithin nicht wesentlich in hoheitlichen Interessen im Sinn von § 21
Abs. 2 lit. c VRG berührt.
3.5
Im Übrigen ist festzuhalten,
dass ein Gemeinwesen auch nicht Beschwerde wegen Verletzung des rechtlichen
Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) oder anderer formeller Verfahrensgarantien
erheben kann, wenn es in der Sache nicht legitimiert ist (vgl. BGE 140 I 285
E. 1.2; 136 II 383 E. 3.4; VGr, 9. Januar 2025, VB.2023.00017,
E. 2.4; 17. Mai 2023, VB.2023.00008, E. 1.6; Bertschi, in:
Kommentar VRG, § 21 N. 115). Im konkreten Fall ergibt sich somit aus
den Rechtsbegehren und Rügen der Beschwerdeführerin betreffend angebliche
Verfahrensverletzungen ebenso wenig eine Eintretenspflicht auf ihr
Rechtsmittel.
4.
Nach
dem Gesagten ist auf die Beschwerde nicht einzutreten, weil der Angelegenheit
keine Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG zugrunde
liegt. Zudem ist die Beschwerdeführerin gemäss § 49 in Verbindung mit § 21
VRG nicht zur Beschwerdeführung berechtigt.
5.
Ausgangsgemäss sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens
der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 VRG). Da sie unterliegt, steht ihr keine Parteientschädigung zu (§ 17
Abs. 2 VRG).
Demgemäss beschliesst die Kammer:
1.    Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      95.--
Zustellkosten,
Fr. 3'095.--
Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin
auferlegt.
4.    Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen diesen Beschluss kann Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    den Regierungsrat.