zh_verwaltungsgericht · VB.2019.00241 · 2020-02-06 · de

Entzug der Assistenzbewilligung | Bewilligung zur unselbständigen Tätigkeit als Zahnarzt (Assistenzbewilligung). Rechtsgrundlagen zur unselbständigen Tätigkeit universitärer Medizinalpersonen (E. 3.1 f.). Aus Gründen der Verhältnismässigkeit kann es sich rechtfertigen, an die Vertrauenswürdigkeit einer unselbständig tätigen Medizinalperson geringere Anforderungen zu stellen als an jene einer selbständig tätigen Person, weil die unselbständig tätige Person nur unter der Verantwortung, Aufsicht und Weisungsbefugnis der beschäftigenden Person tätig sein darf, womit allfällig bereits bestehende Vertrauensmängel jedenfalls bis zu einem gewissen Grad aufgefangen werden können (E. 3.4). Es liegen verschiedene Umstände vor, die die Vertrauenswürdigkeit des Beschwerdeführers 2 erheblich beeinträchtigen (mehrere Strafregistereinträge, mangelnde Bereitschaft zur vollständigen und transparenten Auskunftserteilung gegenüber der Gesundheits- und anderen Behörden, Missachtung von behördlichen Anweisungen). Die Vorkommnisse vermitteln in ihrer Häufung und Gesamtheit den Eindruck, dass der Beschwerdeführer 2 nicht gewillt ist, sich an die Rechtsordnung als Ganzes oder an konkrete Anordnungen des Beschwerdegegners oder anderer Behörden zu halten. Die Beaufsichtigung durch die beschäftigende Person scheint keinen (positiven) Einfluss auf sein Verhalten zu haben. Insgesamt ist deshalb nicht zu beanstanden, dass der Beschwerdegegner und die Vorinstanz dem Beschwerdeführer 2 die Vertrauenswürdigkeit absprachen (E. 4). Der Entzug der Assistenzbewilligung ist verhältnismässig (E. 5). Abweisung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 20..2.06.0 VB.2019.00241
Zurich Verwaltungsgericht 20..2.06.0 VB.2019.00241
Zurigo Verwaltungsgericht 20..2.06.0 VB.2019.00241

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00241
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Geschäftsnummer:
VB.2019.00241
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 06.02.2020
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 28.08.2020 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Entzug der Assistenzbewilligung
Bewilligung zur unselbständigen Tätigkeit als Zahnarzt (Assistenzbewilligung).
Rechtsgrundlagen zur unselbständigen Tätigkeit universitärer Medizinalpersonen (E. 3.1 f.). Aus Gründen der Verhältnismässigkeit kann es sich rechtfertigen, an die Vertrauenswürdigkeit einer unselbständig tätigen Medizinalperson geringere Anforderungen zu stellen als an jene einer selbständig tätigen Person, weil die unselbständig tätige Person nur unter der Verantwortung, Aufsicht und Weisungsbefugnis der beschäftigenden Person tätig sein darf, womit allfällig bereits bestehende Vertrauensmängel jedenfalls bis zu einem gewissen Grad aufgefangen werden können (E. 3.4). Es liegen verschiedene Umstände vor, die die Vertrauenswürdigkeit des Beschwerdeführers 2 erheblich beeinträchtigen (mehrere Strafregistereinträge, mangelnde Bereitschaft zur vollständigen und transparenten Auskunftserteilung gegenüber der Gesundheits- und anderen Behörden, Missachtung von behördlichen Anweisungen). Die Vorkommnisse vermitteln in ihrer Häufung und Gesamtheit den Eindruck, dass der Beschwerdeführer 2 nicht gewillt ist, sich an die Rechtsordnung als Ganzes oder an konkrete Anordnungen des Beschwerdegegners oder anderer Behörden zu halten. Die Beaufsichtigung durch die beschäftigende Person scheint keinen (positiven) Einfluss auf sein Verhalten zu haben. Insgesamt ist deshalb nicht zu beanstanden, dass der Beschwerdegegner und die Vorinstanz dem Beschwerdeführer 2 die Vertrauenswürdigkeit absprachen (E. 4). Der Entzug der Assistenzbewilligung ist verhältnismässig (E. 5).
Abweisung der Beschwerde.
Stichworte:
ASSISTENZBEWILLIGUNG
BEAUFSICHTIGUNG
BERUFSAUSÜBUNG
BERUFSAUSÜBUNGSBEWILLIGUNG
BETÄUBUNGSMITTEL
BEWILLIGUNGSENTZUG
SICHERUNGSENTZUG
STRAFREGISTER
STRAFREGISTEREINTRAG
UNSELBSTÄNDIGE ERWERBSTÄTIGKEIT
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VERTRAUENSWÜRDIGKEIT
ZAHNARZT
ZUMUTBARKEIT
Rechtsnormen:
§ 4 GesundheitsG
§ 5 GesundheitsG
§ 5 Abs. I GesundheitsG
§ 6 GesundheitsG
§ 7 GesundheitsG
§ 11 GesundheitsG
§ 15 MEDBG
§ 36 MEDBG
§ 36 Abs. I MEDBG
§ 36 Abs. I lit. b MEDBG
§ 6 MedBV
§ 9 MedBV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2019.00241
Urteil
der 3. Kammer
vom
6. Februar 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiberin
Rahel Zehnder.
In Sachen
1.    A AG,
2.    B,
beide vertreten durch RA C,
Beschwerdeführende,
gegen
Kantonszahnärztlicher Dienst,
Beschwerdegegner,
betreffend Entzug
der Assistenzbewilligung,
hat sich ergeben:
I.
A.
Mit
Verfügung vom 5. Oktober 2012 wurde Dr. med. dent. G die
unbefristete Bewilligung erteilt, ihren Bruder B, Doctor of Dental Surgery
(DDS, Stadt D), zu einem Beschäftigungsgrad von 60 % als
unselbständig tätigen Zahnarzt (Zahnarzt-Assistenz, Assistenzbewilligung) in
der Zahnarztpraxis E-Strasse 01 in F zu beschäftigen. Dr. med. dent. G
wurde für die klinische Tätigkeit von B DDS verantwortlich erklärt und
verpflichtet, Mutationen und Namenswechsel unverzüglich schriftlich zu melden.
B.
Nach
Umwandlung der Praxis von Dr. med. dent. G in die A AG
wurde der A AG am 20. Dezember 2013 die Bewilligung zum Betrieb einer
ambulanten zahnärztlichen Institution für die Betriebsstätte H, E-Strasse 01
in F, befristet bis am 19. Dezember 2023 erteilt. Als gesamtverantwortliche
wie auch als verantwortliche zahnärztliche Leitung wurde Dr. med. dent. G
bezeichnet. Es wurde ausserdem ausdrücklich verfügt, dass die Beschäftigung von
Zahnärztinnen und Zahnärzten bewilligungspflichtig sei und Änderungen der
Bezeichnung der Trägerschaft, der Betriebsstätte und der gesamtverantwortlichen
sowie der zahnärztlichen Leitung dem Kantonszahnärztlichen Dienst (KZD) als
Bewilligungsänderung vorgängig schriftlich zur Genehmigung mitzuteilen seien.
C.
Ebenfalls
am 20. Dezember 2013 wurde der A AG eine Assistenzbewilligung für B
DDS ausgestellt. Der A AG wurde unter fachlicher Verantwortung der
zahnärztlichen Leitung die Beschäftigung von B DDS zu einem Beschäftigungsgrad
von 60 % als unselbständig tätiger Zahnarzt für die Standorte im Kanton Zürich
bewilligt. Es wurde ausdrücklich verfügt, dass dem angestellten Zahnarzt im
Rahmen dieser Bewilligung die zahnärztliche Tätigkeit in eigenem Namen und auf
eigene Rechnung nicht gestattet sei.
D.
Nachdem
B DDS bereits 2011 erfolglos beim KZD ein Gesuch um Bewilligung der
selbständigen Berufsausübung als Zahnarzt gestellt hatte, ersuchte er den KZD
am 7. Mai 2015 zum zweiten Mal um eine entsprechende Bewilligung. Mit
Verfügung vom 8. Februar 2016 wies der KZD das Gesuch wegen mehrerer
Strafregistereinträge mangels Vertrauenswürdigkeit ab.
E.
Am
10. Oktober 2016 ersuchte die A AG bzw. Dr. med. dent. G
um Erteilung einer Assistenzbewilligung für B DDS zu einem Pensum von je
5 % für die Standorte Praxis I, J-Strasse 02 in F, sowie die K GmbH,
L-Strasse 03, in M, mit Arbeitsbeginn per 1. November 2016. Auf
schriftlichen Hinweis des KZD vom 10. November 2016, wonach die A AG
lediglich über den Standort an der E-Strasse 01 in F verfüge und daher für
die erwähnten beiden Standorte nur Dr. med. dent. G persönlich
als Gesuchstellerin infrage komme, reichte Dr. med. dent. G am
7. Dezember 2016 in ihrem eigenen Namen ein Gesuch um Erteilung einer
Assistenzbewilligung für B DDS für die besagten Standorte ein. Diese beiden
Gesuche um Assistenzbewilligung wurden aufgrund der im Januar 2017 gegen B DDS
erhobenen Strafuntersuchung, über die der KZD am 6. Januar 2017 in
Kenntnis gesetzt wurde, nicht weiterbearbeitet, was Dr. med. dent. G
mit Schreiben vom 12. Januar 2017 mitgeteilt wurde.
F.
Mit
Verfügung vom 9. Februar 2018 entzog der KZD die der A AG für B DDS
ausgestellte Assistenzbewilligung vom 20. Dezember 2013. Die
Verfahrenskosten wurden unter solidarischer Haftung je zur Hälfte der A AG
und B DDS auferlegt.
II.
Gegen die Verfügung des KZD vom 9. Februar 2018 erhoben
die A AG und B DDS am 12. März 2018 Rekurs und beantragten, die
angefochtene Verfügung sei aufzuheben, und es sei die Assistenzbewilligung für
"Dr. med. dent. B" nicht zu entziehen. Die
Gesundheitsdirektion wies den Rekurs mit Verfügung vom 7. März 2019 ab und
auferlegte die Verfahrenskosten der A AG und B DDS je zur Hälfte, unter
solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag. Es wurde keine Parteientschädigung
zugesprochen.
III.
Dagegen erhoben die A AG und B DDS am 11. April
2019 Beschwerde und beantragten, es sei die Verfügung der Gesundheitsdirektion
vom 7. März 2019 aufzuheben. Eventualiter sei die Verfügung der
Gesundheitsdirektion vom 7. März 2019 aufzuheben und die Sache zur
erneuten Behandlung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners.
Mit Beschwerdeantwort vom 17. Mai 2019 beantragte der
KZD die Abweisung der Beschwerde. Die Gesundheitsdirektion beantragte am
21. Mai 2019, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
Am 8. Juli 2019 replizierten die A AG und B DDS. Der KZD reichte am
7. August 2019 die Duplik zu den Akten, worauf sich die A AG und B
DDS am 23. August 2019 erneut vernehmen liessen. Am 11. November 2019
reichte der KZD dem Verwaltungsgericht zur Vervollständigung der Akten den
rechtskräftigen Strafbefehl des Statthalteramts Bezirk F vom 17. Januar
2019 ein. Die A AG und B DDS nahmen dazu am 25. November 2019
Stellung. Dazu liess sich der KZD nicht mehr vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde
gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1
lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG)
zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die
Beschwerde einzutreten.
2.
Der Beschwerdegegner begründete den Entzug der
Assistenzbewilligung mit der fehlenden Vertrauenswürdigkeit des
Beschwerdeführers 2, die sich einerseits daraus ergebe, dass der
Beschwerdeführer 2 ohne entsprechende Bewilligung als selbständiger
Zahnarzt tätig gewesen sei. Andererseits sei ihm die Vertrauenswürdigkeit auch
wegen des Verdachts auf Betäubungsmittelkonsum und psychischer Probleme bzw.
Medikamentenabhängigkeit, des Pfändungsbetrugs sowie der strafrechtlichen
Verurteilungen abzusprechen. Die Vorinstanz stützte diesen Entscheid, erachtete
aber den angeblichen Betäubungsmittelkonsum sowie die angeblichen psychischen
Probleme bzw. eine allfällige Medikamentenabhängigkeit nicht als
entscheidrelevant. Demgegenüber legen die Beschwerdeführenden zusammengefasst
dar, die Vorkommnisse seien nicht geeignet, die Vertrauenswürdigkeit des
Beschwerdeführers 2 zu zerstören.
3.
3.1
Das Bundesgesetz vom 23. Juni 2006 über
die universitären Medizinalberufe (MedBG) regelt unter anderem die
privatwirtschaftliche Erwerbstätigkeit aller Medizinalpersonen, d.
h. auch von Zahnärztinnen
und Zahnärzten, die ihren Beruf in eigener fachlicher Verantwortung ausüben.
Demgegenüber wird die Ausübung eines universitären Medizinalberufs "unter
fachlicher Aufsicht" grundsätzlich nicht geregelt (dazu BBl 2013 6205,
6210 und 6230; vgl. aber Art. 33a MedBG). Somit obliegt die Regelung der
privatwirtschaftlichen Tätigkeit ohne eigene fachliche Verantwortung bzw. unter
fachlicher Aufsicht den Kantonen (Boris Etter, Handkommentar
Medizinalberufegesetz, Bern 2006, Art. 34 N. 1).
Im Kanton Zürich ist die unselbständige Tätigkeit von
Medizinalpersonen in der Verordnung über die universitären Medizinalberufe vom
28. Mai 2008 (MedBV) sowie im Gesundheitsgesetz vom 2. April 2007
(GesG) geregelt.
3.2
Unselbständig Tätige, mithin Assistentinnen und Assistenten oder
Praktikantinnen und Praktikanten (§ 5 Abs. 1 MedBV), handeln unter
der Verantwortung von selbständig Tätigen sowie im Namen und auf Rechnung der
selbständig Tätigen oder von Institutionen des Gesundheitswesens (§ 11
Abs. 1 GesG), zu denen unter anderem auch die ambulanten zahnärztlichen
Institutionen in Form einer AG oder GmbH gehören (§ 35
Abs. 2 lit. e GesG). Den unselbständig tätigen Personen dürfen nur
Verrichtungen übertragen werden, zu deren Ausführung auch die selbständig
Tätigen berechtigt sind und die nicht deren persönliche Berufsausübung
erfordern (§ 11 Abs. 1 GesG). Die selbständig tätigen Personen
beaufsichtigen die Tätigkeit der unselbständig Tätigen (§ 9 Abs. 1
MedBV).
3.3
Die Beschäftigung unselbständig tätiger universitärer Medizinalpersonen
ist – im Gegensatz zur Beschäftigung von nicht-universitären Medizinalpersonen
– bewilligungspflichtig (§ 6 Abs. 1 GesG und § 5 Abs. 2
MedBV). Bewilligungen sind in jedem Einzelfall von der selbständig tätigen
Person bzw. der ambulanten ärztlichen, zahnärztlichen oder chiropraktischen
Institution bei der zuständigen Stelle zu beantragen (§ 5 Abs. 3
MedBV; vgl. auch § 6 Abs. 1 GesG). Gemäss § 7 Abs. 1 GesG
erteilt die Gesundheitsdirektion die Bewilligung, wenn die beschäftigende
Person über eine Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung verfügt
(lit. a), die unselbständig tätige Person die Voraussetzungen gemäss § 4
GesG erfüllt (lit. b) und die Betriebsorganisation gewährleistet, dass die
selbständig tätige Person ihre Aufsichtsfunktion wahrnehmen kann (lit. c).
Demnach ist für eine Bewilligung zur Beschäftigung unselbständig Tätiger
namentlich vorausgesetzt, dass die in unselbständiger Tätigkeit zu
beschäftigende Person vertrauenswürdig ist sowie physisch und psychisch Gewähr
für eine einwandfreie Berufsausübung bietet (§ 7 Abs. 1 lit. b
in Verbindung mit § 4 Abs. 1 lit. b und c GesG). Dasselbe sieht
auch § 6 Abs. 1 MedBV vor, der für die Bewilligungsvoraussetzungen
auf Art. 15 und Art. 36 Abs. 1 und 3 MedBG verweist.
Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG verlangt –
gleich wie § 4 Abs. 1 lit. b und lit. c GesG –
Vertrauenswürdigkeit und die Gewähr für eine physisch und psychisch
einwandfreie Berufsausübung (zur Vertrauenswürdigkeit vgl. sogleich
E. 3.4).
Für die Beschwerdeführerin 1 als ambulante
zahnärztliche Institution finden die Beschränkungen für Assistenzbewilligungen
nach § 5 Abs. 4 MedBV (Bewilligung nur für Hauptstandort) und
§ 6 Abs. 3 MedBV (Assistenzbewilligung für höchstens
200 Stellenprozente) keine Anwendung (§ 17 Abs. 2 in Verbindung
mit § 16 Abs. 3 MedBV).
3.4
3.4.1
Vertrauenswürdig im Sinn von Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG
ist, wer über einen guten Leumund verfügt bzw. allgemein vertrauenswürdig ist
(vgl. Botschaft des Bundesrats vom 3. Dezember 2004 zum
Medizinalberufegesetz, BBl 2005 173 ff., 226). Wer in eigener
Verantwortung eine Arztpraxis führt, muss Gewähr für ein integres persönliches
Verhalten bei der Berufsausübung bieten. An die Vertrauenswürdigkeit, die dem
Schutz der öffentlichen Ordnung und Gesundheit dient, sind hohe Anforderungen
zu stellen (VGr, 15. Februar 2018, VB.2017.00702, E. 2.2; VGr,
10. Juli 2014, VB.2014.00372, E. 2.1 [nicht publiziert] mit Hinweis
auf BGr, 14. Juli 2009, 2C_68/2009, E. 2.3 und BGr, 10. Januar
2007, 2P.231/2006, E. 9.2). Die Vertrauenswürdigkeit muss nicht nur im
Verhältnis zwischen Arzt und Patient bestehen, sondern auch zwischen Arzt und
Behörde (BGr, 24. Juni 2008, 2C_191/2008, E. 5.2). Des zur selbständigen
Berufsausübung vorausgesetzten Vertrauens erweist sich ein Arzt dann als
würdig, wenn von ihm aufgrund seiner bisherigen Berufstätigkeit und
Lebensführung erwartet werden darf, dass er bei der selbständigen Ausübung
seines Berufs alle notwendige Sorgfalt anwenden wird. Daneben muss die Behörde
die Gewissheit haben, dass sich der praktizierende Arzt an die
Gesundheitsgesetzgebung und an ihre Entscheide, insbesondere auch an diejenigen
der Aufsichtsbehörde, hält (VGr, 10. Juli 2013, VB.2013.00389, E. 3.2
mit Hinweis auf VGr, 8. Mai 2013, VB.2013.00087, E. 2 und VGr,
30. September 2004, VB.2004.00097, E. 2.2).
3.4.2
Die Vertrauenswürdigkeit kann durch verschiedene Faktoren beeinträchtigt
werden. So wird vorausgesetzt, dass keine berufsrelevanten Straftaten
vorliegen. Die berufliche Relevanz einer Straftat bestimmt sich einerseits nach
der Schwere und andererseits nach dem Zusammenhang mit der Ausübung des
Medizinalberufs (vgl. Boris Etter, Handkommentar Medizinalberufegesetz, Bern
2006, Art. 36 N. 10). Nicht jedes (tadelnswerte) Verhalten kann für
die Beurteilung der Vertrauenswürdigkeit herangezogen werden, sondern nur
jenes, das einen Bezug zur selbständigen Tätigkeit im medizinischen Sektor
aufweist. Das für die Vertrauenswürdigkeit relevante Verhalten ist aber nicht
auf die berufliche Tätigkeit in konkreten Fällen beschränkt. Auch das Verhalten
ausserhalb der eigentlichen Berufstätigkeit ist massgebend, wobei namentlich
die charakterliche Eignung der betreffenden Person zu berücksichtigen ist.
Sodann darf die Vertrauenswürdigkeit nicht nur dann verneint werden, wenn
Patienten in der Vergangenheit konkret gefährdet wurden, denn bei der
Beurteilung der Vertrauenswürdigkeit dürfen auch weitere Faktoren
berücksichtigt werden. So kann die Vertrauenswürdigkeit beispielsweise auch
dann verneint werden, wenn durch das Verhalten einer Person Patienten abstrakt
gefährdet werden oder wenn ein Gesuchsteller wiederholt gegen Weisungen der
Aufsichtsbehörde verstösst oder eine Zusammenarbeit mit dieser beharrlich verweigert
(BGr, 17. Juni 2014, 2C_853/2013, E. 5.4 f.; BGr,
4. Dezember 2010, 2C_57/2010, E. 5.3; VGr, 5. November 2009,
VB.2009.00260, E. 5.3; VGr, 8. Mai 2013, VB.2013.00087, E. 5.3).
3.4.3
Die obengenannte Rechtsprechung bezieht sich auf selbständig tätige Medizinalpersonen.
Es stellt sich die Frage, ob für die unselbständige Tätigkeit derselbe
Vertrauensbegriff massgeblich ist oder ob – wie die Beschwerdeführenden geltend
machen – bei Assistenzzahnärzten geringere Anforderungen an die
Vertrauenswürdigkeit zu stellen sind. Diesbezüglich hat die Vorinstanz zu Recht
festgehalten, dass § 6 Abs. 1 MedBV ohne weitergehende
Einschränkungen auf die Bewilligungsvoraussetzungen von Art. 36
Abs. 1 MedBG verweist. Auch § 7 Abs. 1 lit. b GesG verweist
ohne Einschränkung auf § 4 GesG, der in Abs. 1 lit. c die
Vertrauenswürdigkeit als Bewilligungsvoraussetzung vorsieht. Das kantonale
Gesetz sieht damit für unselbständig tätige Medizinalpersonen keine geringeren
Anforderungen im Hinblick auf die Vertrauenswürdigkeit vor. Unter diesem
Gesichtspunkt ist der Vorinstanz zuzustimmen, dass bei der Auslegung des
Kriteriums der Vertrauenswürdigkeit grundsätzlich auf die zu Art. 36
Abs. 1 lit. b MedBG ergangene Rechtsprechung abgestellt werden kann
und darf. An die Vertrauenswürdigkeit sind bei unselbständig tätigen
Medizinalpersonen folglich nicht generell geringere Anforderungen zu stellen. Indes
rechtfertigt es sich, die verschiedenen Elemente der Vertrauenswürdigkeit bei
selbständig und unselbständig tätigen Medizinalpersonen unterschiedlich zu
gewichten. So sind bei unselbständig Tätigen, die im Namen und auf Rechnung der
beschäftigenden Person handeln, namentlich die unternehmerischen Fähigkeiten
nicht gleichermassen massgeblich wie bei einer selbständig tätigen Person, die
in eigener Verantwortung eine Arztpraxis führt. Sodann hat die Vor­instanz
nachvollziehbar dargelegt, dass es sich im Einzelfall aus Gründen der
Verhältnismässigkeit rechtfertigen kann, an die Vertrauenswürdigkeit einer
unselbständig tätigen Medizinalperson geringere Anforderungen zu stellen als an
jene von selbständig tätigen Personen, die ohne Aufsicht eigenverantwortlich
arbeiten. Grund dafür ist, dass eine unselbständig tätige Person nur unter der
Verantwortung, Aufsicht und Weisungsbefugnis der beschäftigenden Person tätig
sein darf, womit allfällig bereits bestehende Vertrauensmängel jedenfalls bis
zu einem gewissen Grad durch die Aufsicht aufgefangen werden können.
3.5
Die Assistenzbewilligung wird entzogen, wenn die Voraussetzungen für
ihre Erteilung nicht mehr vorliegen (§ 7 Abs. 2
in Verbindung mit
§ 5 GesG sowie
in Verbindung mit
§ 6 Abs. 1
MedBV und Art. 36 MedBG). Dies kann nach einer nicht abschliessenden
Aufzählung in § 5 Abs. 1 GesG insbesondere dann der Fall sein, wenn
schwerwiegend oder wiederholt Berufspflichten verletzt (lit. a) oder
anderweitige Handlungen vorgenommen wurden, die mit der Vertrauensstellung
nicht vereinbar sind (lit. c).
4.
Nachfolgend ist zu prüfen, ob der Beschwerdegegner
und die Vorinstanz die Vertrauenswürdigkeit des Beschwerdeführers 2 zu
Recht verneint haben.
4.1
4.1.1
Die Vorinstanz erwog, die unumstrittene
Tatsache des Vorliegens von mehreren strafrechtlichen Verurteilungen sowie die
Steigerung der Deliktschwere zeugten insgesamt von einer strafrechtlich
belasteten Lebensführung und seien geeignet, das kollektive Vertrauen der
Patienten in eine integre, strafrechtlich unbescholtene Medizinalperson zu
beeinträchtigen. Selbst wenn die Delikte je einzeln keinen unmittelbaren
Zusammenhang zum Gesundheitswesen hätten, wirkten sie sich in ihrer Gesamtheit
mindestens als vertrauensbeeinträchtigend aus.
Die
Beschwerdeführenden wenden dagegen ein, es liege keine schwere, besonders
verwerfliche Straftat vor. Daneben sei der jüngste Strafregistereintrag sieben
Jahre alt, was ebenfalls berücksichtigt werden müsse. Lediglich aufgrund des
strafrechtlichen Leumunds des Beschwerdeführers 2 rechtfertige sich ein
Entzug der Assistenzbewilligung nicht, insbesondere deshalb, weil kein Zusammenhang
mit der Berufsausübung bestehe.
4.1.2
Der Strafregisterauszug des
Beschwerdeführers 2 vom 26. März 2015 weist vier Einträge auf. So
wurde er mit Entscheid des Untersuchungsamts O vom 5. November 2007 wegen
Verletzung der Verkehrsregeln sowie Vereitelung von Massnahmen zur Feststellung
der Fahrunfähigkeit (Motorfahrzeugführer) zu einer bedingten Geldstrafe
verurteilt. Darauf folgte am 28. Mai 2009 eine Geldstrafe wegen Fahrens in
fahrunfähigem Zustand (Motorfahrzeugführer, qualifizierte Blutalkoholkonzentration).
Am 2. Dezember 2009 wurde der Beschwerdeführer 2 wegen Hinderung
einer Amtshandlung, Vereitelung von Massnahmen zur Feststellung der
Fahrunfähigkeit (Motorfahrzeugführer) sowie Fahrens ohne Führerausweis oder
trotz Entzug (Motorfahrzeug) zu einer Geldstrafe verurteilt. Schliesslich wurde
er am 19. Juni 2012 vom Amtsgericht P wegen einfacher
Körperverletzung, Beschimpfung sowie Gewalt und Drohung gegen Behörden und
Beamte zu einer Geldstrafe verurteilt.
Diese
Vorkommnisse liegen mittlerweile schon mehrere Jahre zurück und weisen keinen
direkten Zusammenhang mit der beruflichen Tätigkeit des
Beschwerdeführers 2 auf. Den Beschwerdeführenden ist ausserdem dahingehend
zuzustimmen, dass die Straftaten nicht besonders schwer und verwerflich erscheinen.
Für sich allein genommen würden diese Vorstrafen den Entzug der
Assistenzbewilligung wohl nicht rechtfertigen. Indes gehören die Vorstrafen –
wie die Vor­instanz zu Recht festhielt – zum Gesamtbild des Verhaltens des
Beschwerdeführers 2 und können insofern in die Beurteilung der
Vertrauenswürdigkeit einfliessen (vgl. BGr, 17. Juni 2014, 2C_853/2013,
E. 7.1.3). Negativ ins Gewicht fällt dabei der Umstand, dass die Delikte
gemäss Angaben des Beschwerdeführers 2 jeweils unter Alkoholeinfluss
stattfanden. Dem Beschwerdeführer 2 ist indes zugute zu halten, dass er
sich aufgrund der Delikte selbständig in psychologische Behandlung begeben hat,
um sich mit seinen Verfehlungen auseinanderzusetzen. Sodann liess er seinen
Alkoholkonsum von Februar bis August 2015 analysieren, wobei kein exzessiver
Alkoholkonsum festgestellt werden konnte. Nichtsdestotrotz erscheint angesichts
der vier Strafregistereinträge innerhalb von wenigen Jahren mindestens
zweifelhaft, ob der Beschwerdeführer 2 willens und fähig ist, sich an die Rechtsordnung
sowie an Anweisungen von Behörden zu halten. Diese Zweifel werden auch dadurch
genährt, dass der Beschwerdeführer 2 im Jahr 2017 erneut strafrechtlich in
Erscheinung getreten ist, auch wenn dabei keine Verurteilung folgte (vgl.
sogleich E. 4.3). Der Vorinstanz ist deshalb zuzustimmen, dass sich die
Strafregistereinträge vertrauensbeeinträchtigend auswirken.
4.2
4.2.1
Die Vorinstanz wirft dem
Beschwerdeführer 2 weiter vor, er habe den Strafbefehl des Amtsgerichts P
vom 19. Juni 2012 im Gesuch um Erteilung der Assistenzbewilligung vom
10. September 2012 nicht offengelegt. Zwar könne dem
Beschwerdeführer 2 nicht vorgeworfen werden, er habe diesbezüglich aktiv
unwahre Angaben gemacht. Indem er aber mögliche entscheidbeeinflussende
Tatsachen gegenüber dem Beschwerdegegner damals bewusst verschwiegen habe, habe
er sich gegenüber der Bewilligungs- bzw. Aufsichtsbehörde nicht als
vertrauenswürdig erwiesen. Allein schon mit seinem Verhalten während des
Assistenzbewilligungsverfahrens habe der Beschwerdeführer 2 das ihm von
der Aufsichtsbehörde entgegengebrachte Vertrauen getäuscht und insofern die
erforderliche Verlässlichkeit und Vertrauenswürdigkeit gegenüber der
massgebenden Gesundheitsbehörde vermissen lassen.
Die Beschwerdeführenden
bestreiten das und machen geltend, der Beschwerdeführer 2 habe darauf
vertrauen dürfen, mit seinem Gesuch alle Angaben gemacht zu haben, die für den
Bewilligungsentscheid relevant gewesen seien. Die Vorinstanz konstruiere eine
"Bringschuld" des Beschwerdeführers 2 für möglicherweise relevante
Informationen.
4.2.2
Im Rahmen des Gesuchs des
Beschwerdeführers 2 um Bewilligung der selbständigen Berufsausübung als
Zahnarzt vom 15. Juni 2011 führte der Beschwerdegegner am 24. Juni
2011 eine Besprechung mit dem Beschwerdeführer 2. Mit Blick auf die
(damals) drei Strafregistereinträge des Beschwerdeführers 2 hielt der
Kantonszahnarzt fest, der Beschwerdeführer 2 habe nach dem ersten Vorfall
nicht die richtigen Schlüsse gezogen und sein Verhalten nicht geändert. Der
Kantonszahnarzt wies den Beschwerdeführer 2 darauf hin, dass ein Zahnarzt
nicht trinken und gleichzeitig Patienten behandeln könne. Er müsse sich da
schon besser im Griff haben. Ansonsten stelle ein Zahnarzt eine Gefahr für seine
Patienten dar. Mit Schreiben vom 28. Juni 2011 teilte der Beschwerdegegner
dem Beschwerdeführer 2 mit, einem Gesuch um selbständige Tätigkeit als
Zahnarzt könne nach einer Assistenztätigkeit von mindestens drei Jahren
durchaus entsprochen werden, wenn er sich während der Assistenzzeit bewährt
habe und keine neuen Strafregistereinträge aufweise. In der Folge stellten die
Beschwerdeführenden am 10. September 2012 ein Gesuch um Erteilung der
Assistenzbewilligung und legten den Strafregisterauszug des
Beschwerdeführers 2 vom 19. September 2012 bei. Aus diesem war der
Strafbefehl des Amtsgerichts P vom 19. Juni 2012 nicht ersichtlich.
Im Gegensatz zum
neuen Formular betreffend Gesuch um Assistentenbewilligung, Stand Dezember
2017, enthielt das alte Formular, Stand Juni 2010, die Frage nach laufenden
(strafrechtlichen) Verfahren nicht. Vielmehr war dem Gesuch lediglich ein
Strafregisterauszug im Original, nicht älter als drei Monate, beizulegen. Dem
Beschwerdeführer 2 kann deshalb nicht vorgeworfen werden, er habe das
Formular wahrheitswidrig ausgefüllt. Genauso wenig kann ihm vorgeworfen werden,
er habe einen veralteten Strafregisterauszug beigelegt, datiert doch das Gesuch
um Assistenzbewilligung vom 10. September 2012 und der Strafregisterauszug
vom 19. September 2012. Indes ist der Vorinstanz dahingehend zuzustimmen,
dass dem Beschwerdeführer 2 aufgrund der Vorgeschichte hätte bewusst sein
müssen, dass allfällige weitere Delikte – unabhängig davon, ob bereits ein
rechtskräftiger Strafbefehl oder ein rechtskräftiges Urteil bzw. ein Eintrag im
Strafregister besteht – für die Beurteilung seines Gesuchs um
Assistenzbewilligung relevant sein könnten und er im Rahmen eines Gesuchs um
Erteilung der Assistenzbewilligung darüber wahrheitsgetreu und vollständig hätte
Auskunft geben müssen. Es wäre dem Beschwerdeführer 2 ausserdem ohne
Weiteres zumutbar gewesen, den Beschwerdegegner über den Strafbefehl des Amtsgerichts P
zu informieren. Eine generelle "Bringschuld" für "möglicherweise
relevante Informationen" – wie die Beschwerdeführenden geltend machen –
ist darin nicht zu erkennen.
Hinzu kommt, dass
der Beschwerdeführer 2 den Strafbefehl des Amtsgerichts P auch auf
entsprechende Aufforderung des Beschwerdegegners zu einem späteren Zeitpunkt
nicht unverzüglich und vollständig einreichte: Im Rahmen des Gesuchs des
Beschwerdeführers 2 um Bewilligung der selbständigen Berufsausübung als
Zahnarzt vom 7. Mai 2015 erfuhr der Beschwerdegegner vom Strafbefehl des Amtsgerichts P
vom 19. Juni 2012. Nach einer gemeinsamen Besprechung forderte der
Beschwerdegegner den Beschwerdeführer 2 mit E-Mail vom 19. Juni 2015
auf, unter anderem das Strafurteil des Amtsgerichts P nachzureichen.
Nachdem der Beschwerdeführer 2 am 20. Juli 2015 einen Auszug des
entsprechenden Strafbefehls (Dispositiv mit geschwärzten Stellen) eingereicht
hatte, forderte der Beschwerdegegner ihn mit E-Mail vom 14. August 2015
auf, das vollständige Urteil (alle Seiten) ohne durchgestrichene Stellen einzureichen.
Daraufhin teilte der Beschwerdeführer 2 dem Beschwerdegegner am
16. August 2015 mit, er übermittle nun den entsprechenden Strafbefehl ohne
die Seiten 1 und 2. Diesen Abschnitt des Strafbefehls wolle er nicht
offenlegen, weil er realisiert habe, dass Informationen nicht vertraulich
behandelt worden seien und er den entsprechenden Abschnitt des Strafbefehls
nicht als wahrheitsgetreu anerkenne. In der Folge teilte der Beschwerdegegner
dem Beschwerdeführer 2 am 19. August 2015 mit, man sei bereit, das
Gesuch um Berufsausübungsbewilligung zu prüfen, wenn er die Karten offenlege.
Dies umfasse auch die vollständige Offenlegung des Entscheids aus P. Dem
Beschwerdeführer 2 wurde erneut Frist angesetzt, um den vollständigen Entscheid
einzureichen. Am 28. August 2015 reichte der Beschwerdeführer 2 den
vollständigen Entscheid des Amtsgerichts P ein, wobei noch einzelne Wörter
geschwärzt waren. Der Beschwerdegegner erhielt den vollständigen,
ungeschwärzten Strafbefehl schliesslich direkt vom Amtsgericht P. Damit
kam der Beschwerdeführer 2 den Anweisungen des Beschwerdegegners mehrfach
nicht ausreichend nach.
Vor diesem
Hintergrund ist nicht zu beanstanden, dass die Vor­instanz die
Vertrauenswürdigkeit des Beschwerdeführers 2 als beeinträchtigt erachtete,
weil er den Strafbefehl des Amtsgerichts P vom 19. Juni 2012
gegenüber dem Beschwerdegegner nicht unverzüglich und in der Folge nicht
vollständig offengelegt hat.
4.3
4.3.1
Die Vorinstanz erwog, gemäss der
staatsanwaltlichen Einstellungs- und Überweisungsverfügung vom 4. September
2017 habe das Stadtammann- und Betreibungsamt F gegen den
Beschwerdeführer 2 Strafanzeige erhoben wegen des Verdachts auf
Pfandverheimlichung und Pfändungsbetrug. Wegen Wiedergutmachung sei die
Strafuntersuchung eingestellt worden, insbesondere weil der
Beschwerdeführer 2 den Schaden gedeckt und alle zumutbaren Anstrengungen
unternommen habe, um das von ihm bewirkte Unrecht auszugleichen. Damit sei
erstellt, dass der Beschwerdeführer 2, der die strafrechtlichen Vorwürfe
eingestanden habe, erst unter dem Druck des angehobenen Strafverfahrens und
einer drohenden strafrechtlichen Verurteilung seinen betreibungsrechtlichen
Pflichten durch umgehende Bezahlung aller Ausstände nachgekommen sei und er
somit trotz Einstellung des entsprechenden Strafverfahrens tatsächlich
Pfändungsbetrug begangen habe. Dieses Verhalten verdeutliche einmal mehr, dass
der Beschwerdeführer 2 sich nicht an Regeln halte, ja gar pflichtgemässes
behördliches Handeln mit bewussten Verheimlichungen und Unwahrheiten hintertreibe
und dabei in Kauf nehme, in schwerwiegender Weise gegen die Rechtsordnung zu
verstossen. Ein solches Verhalten könne in keiner Weise zu einem verlässlichen,
vertrauenswürdigen Verhältnis zwischen dem Beschwerdeführer 2 und den
Behörden ganz allgemein sowie zu den Gesundheitsbehörden und dem
Beschwerdegegner im Speziellen beitragen.
Dagegen wenden
die Beschwerdeführenden ein, der Beschwerdeführer 2 werde pönalisiert,
obwohl niemandem ein Schaden entstanden sei und nur ein geringes öffentliches
Interesse an einer Strafverfolgung bestanden habe. Dem Beschwerdeführer 2
werde eine vorsätzliche Tatbegehung unterstellt, obwohl das Verfahren gegen ihn
eingestellt worden sei und damit kein gerichtlicher Entscheid vorliege. Dies
stelle einen Verstoss gegen die Unschuldsvermutung dar.
4.3.2
Aus der Einstellungs- und
Überweisungsverfügung der Staatsanwaltschaft F vom 4. September 2017
ergibt sich, dass gegen den Beschwerdeführer 2 im Zeitraum von
ca. 1. Januar 2014 bis 2. November 2016 verschiedene
Pfändungsverfahren liefen, welche allesamt in Verlustscheinen endeten. Der
Beschwerdeführer 2 habe anlässlich der Pfändungsvollzüge gegenüber dem Stadtammann-
und Betreibungsamt F jeweils wahrheitswidrig angegeben, ohne jeglichen
Verdienst zu sein und lediglich von seiner Schwester finanziell unterstützt zu
werden, obschon er auf gegenüber dem Betreibungsamt nicht deklarierten
Bankkonti über Einkünfte in Höhe von Fr. 146'450.46 im Jahr 2014,
Fr. 229'455.59 im Jahr 2015 und Fr. 224.970.95 im Jahr 2016 verfügt
habe. Anlässlich der polizeilichen Befragung habe sich der
Beschwerdeführer 2 geständig gezeigt und sich unmittelbar in der Folge um
die zeitnahe Deckung der ausstehenden Pfändungsbeträge und der Verlustscheine
bemüht. Von einer Bestrafung wurde deshalb abgesehen. Es wurde jedoch
festgehalten, dass der Beschwerdeführer 2 das Verfahren durch sein
rechtswidriges und schuldhaftes Verhalten verursacht habe, weshalb ihm die Kosten
auferlegt wurden. Damit hat der Beschwerdeführer 2 Pfandverheimlichung und
Pfändungsbetrug begangen – was die Beschwerdeführenden denn auch nicht
bestreiten –, auch wenn dies strafrechtlich nicht geahndet wurde.
Der Leumund
erfasst nicht nur die strafrechtliche Unbescholtenheit, sondern auch die
Einhaltung finanzieller Verpflichtungen gegenüber privaten Gläubigern und dem
Gemeinwesen (BGr, 17. Juni 2014, 2C_853/2013, E. 5.4). Demgemäss darf
die Vorinstanz entgegen dem Vorbringen der Beschwerdeführenden bei der Prüfung
der Vertrauenswürdigkeit auch Vorfälle berücksichtigen, die nicht zu einem
Strafregistereintrag geführt haben (vgl. vorn E. 3.4.1). Zwar sind
Probleme mit anderen Behörden als der Gesundheitsbehörde für die
Vertrauenswürdigkeit von geringerer Relevanz. Vorliegend ist aber zu
berücksichtigen, dass das Verhalten des Beschwerdeführers 2 von
strafrechtlicher Bedeutung ist, auch wenn es nicht zu einer Verurteilung
geführt hat (vgl. BGr, 17. Juni 2014, 2C_853/2013, E. 5.5). Dem
Beschwerdeführer 2 ist zugutezuhalten, dass er Wiedergutmachung geleistet
hat und dadurch niemand zu Schaden gekommen ist. Allerdings ist zu
berücksichtigen, dass er sich gegenüber dem Stadtammann- und Betreibungsamt
nicht transparent und ehrlich verhalten, sondern ein täuschendes Verhalten an
den Tag gelegt hat. Dies ist insbesondere vor dem Hintergrund relevant, als er
sich auch gegenüber dem Beschwerdegegner nicht immer offen, ehrlich und
kooperativ verhalten hat (vgl. vorn E. 4.2.2). Insgesamt ist deshalb nicht
zu beanstanden, dass die Vorinstanz das Verhalten des Beschwerdeführers 2
im Zusammenhang mit der Pfandverheimlichung und dem Pfändungsbetrug als
vertrauensmindernd qualifiziert hat, wenn auch eine "massive"
Vertrauensminderung aufgrund der Wiedergutmachung des Beschwerdeführers 2
nicht ersichtlich ist.
4.4
4.4.1
Schliesslich erwog die Vorinstanz, der
Beschwerdeführer 2 sei trotz fehlender Berufsausübungsbewilligung in der Praxis I
als selbständiger Zahnarzt tätig gewesen. Hätte der Beschwerdeführer 2 –
seinen eigenen Angaben zufolge – nur als Assistenzzahnarzt gearbeitet, hätte er
nicht Miete für Räumlichkeiten und Lohn für Mitarbeiter zahlen müssen. Vielmehr
hätte dies derjenigen Person oblegen, in deren Namen und auf deren Rechnung der
Beschwerdeführer 2 in der Praxis I hätte tätig sein müssen. Es lasse
sich auch nicht mit vernünftigen Gründen erklären, weshalb ein
Assistenzzahnarzt ein Zahlungsterminal für bargeldlosen Zahlungsverkehr miete.
Aus den Auftragsbestätigungen und Honorarrechnungen gehe hervor, dass der
Beschwerdeführer 2 in den Jahren 2014 bis 2017 sowohl in der Praxis I
und der K GmbH als selbständiger Zahnarzt abgerechnet habe. Der lediglich
pauschal gehaltene Einwand des Beschwerdeführers 2, sein Name sei von der R AG
irrtümlicherweise verwendet worden, sei als reine Schutzbehauptung zu qualifizieren.
Dagegen wenden
die Beschwerdeführenden ein, es sei Sache der Beschwerdeführerin 1, für
ihre Standorte eine Betriebsbewilligung zu erhalten. Es sei nicht davon
auszugehen, dass ein angestellter Zahnarzt wisse, ob überhaupt eine
Betriebsbewilligung für einen bestimmten Standort vorliege oder nicht. Das
Fehlen der Betriebsbewilligung könne dem Beschwerdeführer 2 nicht zur Last
gelegt werden. Sodann werde eine Assistenzbewilligung für einen bestimmten
Betrieb, nicht für einen bestimmten Standort gewährt. Der Umstand, dass alle
drei Standorte unter dem Mantel der A AG betrieben würden, sei der
Vorinstanz angezeigt worden. Bei der Abrechnung auf den Namen des
Beschwerdeführers 2 handle es sich um einen Fehler, richtigerweise hätte
"Dres. G/B" auf der Abrechnung stehen müssen (im Plural
zusätzlich für Dr. med. dent. G als überwachende Zahnärztin).
Dieser Fehler sei beim abrechnenden Unternehmen R AG gerügt, aber
fälschlicherweise zu spät korrigiert worden. Es sei unhaltbar, dass die
Vorinstanz dies als Schutzbehauptung werte, ohne weitere Abklärungen getätigt
zu haben. Schliesslich ändere die Vereinnahmung von Umsätzen nichts an deren
Qualifikation als Lohnbestandteil, wenn der zugrundeliegende Arbeitsvertrag als
solcher qualifiziert werde. Der Beschwerdeführer 2 habe bei der
Beschwerdeführerin 1 einen Sonderstatus gehabt und den Umsatz, welchen er
generiert habe, auch bekommen. Das direkte Bezahlen von Auslagen stehe einer
Qualifikation als unselbständiges Arbeitsverhältnis nicht im Wege, sondern
belege lediglich, dass der Beschwerdeführer 2 gewisse administrative
Aufgaben übernommen habe. Bestritten werde auch eine behauptete ungenügende
Beaufsichtigung des Beschwerdeführers 2 durch die
Beschwerdeführerin 1. Selbst wenn aber eine solche vorliegen würde, so
würde aufgrund einer ungenügenden Beaufsichtigung eines Assistenzzahnarztes
nicht plötzlich aus einer unselbständigen Erwerbstätigkeit eine selbständige
Tätigkeit.
4.4.2
Am 20. Dezember 2013 wurde der
Beschwerdeführerin 1 die Bewilligung zum Betrieb der ambulanten
zahnärztlichen Institution H, E-Strasse 01 in F erteilt. Die
verantwortliche zahnärztliche Leitung übernahm Dr. med. dent. G.
Es wurde ausdrücklich festgehalten, dass die Beschäftigung von Zahnärztinnen
und Zahnärzten bewilligungspflichtig ist und Änderungen der Bezeichnung der
Trägerschaft, der Betriebsstätte und der gesamtverantwortlichen sowie der
zahnärztlichen Leitung dem Beschwerdegegner mitzuteilen sind. Ebenfalls mit
Verfügung vom 20. Dezember 2013 wurde der Beschwerdeführerin 1 unter
fachlicher Verantwortung der zahnärztlichen Leitung die Beschäftigung des
Beschwerdeführers 2 als unselbständig tätiger Zahnarzt
für die
Standorte in F
bewilligt. Es wurde festgehalten, dass dem angestellten
Zahnarzt die zahnärztliche Tätigkeit in eigenem Namen und auf eigene Rechnung nicht
gestattet ist. Diese Assistenzbewilligung ist nach wie vor gültig. Eine
Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung wurde dem Beschwerdeführer 2
bis heute nicht erteilt.
Aus den Akten
ergibt sich nicht, dass die Beschwerdeführerin 1 dem Beschwerdegegner nach
der Verfügung vom 20. Dezember 2013 weitere Standorte/Betriebsstätten
mitgeteilt hätte bzw. für diese eine Betriebsbewilligung eingeholt hätte. Wie
die Vorinstanz zu Recht ausführte, verfügt die Beschwerdeführerin 1 damit
gemäss der Betriebsbewilligung vom 20. Dezember 2013 lediglich über den
Standort an der E-Strasse 01 in F. Dies musste auch der
Beschwerdeführerin 1 bewusst sein, teilte der Beschwerdegegner ihr bzw. Dr. med. dent. G
am 10. Oktober 2016 aufgrund eines Gesuchs um Assistenzbewilligung für den
Beschwerdeführer 2 für die Praxis I und die K GmbH doch
ausdrücklich mit, dass die Beschwerdeführerin 1 lediglich über einen
Standort, und zwar an der E-Strasse 01 in F, verfüge. Für die Praxis I
und die K GmbH könne deshalb nur die an diesen Standorten in einem
Teilzeitpensum tätige Dr. med. dent. G persönlich, nicht aber
die Beschwerdeführerin 1, ein Gesuch um Assistenzbewilligung stellen. Dies
beanstandete die Beschwerdeführerin 1 in der Folge nicht. Vielmehr stellte
Dr. med. dent. G am 7. Dezember 2016 persönlich ein Gesuch
um Assistenzbewilligung für die Beschäftigung des Beschwerdeführers 2 in
der Praxis I und der K GmbH. Dass die Beschwerdeführenden einer
(ehemaligen) Mitarbeiterin der Vor­instanz angezeigt haben wollen, dass
"alle drei Standorte", d.
h. die Bettriebsstätte H, die
Praxis I und die K GmbH, unter dem Mantel der
Beschwerdeführerin 1 betrieben worden seien, ist weder aus den Akten
ersichtlich, noch wurde in der Folge eine Betriebsbewilligung für diese
Standorte ausgestellt bzw. die bestehende Betriebsbewilligung auf die Praxis I
und die K GmbH erweitert.
Damit verfügt die
Beschwerdeführerin 1 lediglich über den Standort an der E-Strasse 01
in F, weshalb sich die Assistenzbewilligung des Beschwerdeführers 2 vom
20. Dezember 2013 bloss auf diesen Standort beziehen kann. Damit waren
weder die Praxis I noch die K GmbH von der besagten
Assistenzbewilligung mitumfasst.
4.4.3
Gemäss rechtskräftigem Strafbefehl des
Statthalteramts Bezirk F vom 17. Januar 2019 hat Dr. med. dent. G
den Beschwerdeführer 2 zwischen Oktober 2014 und Februar 2017 wissentlich
und willentlich in der Praxis I sowie der K GmbH beschäftigt und ihn
zahnärztliche Behandlungen ausführen und in Rechnung stellen lassen, obwohl sie
gewusst habe, dass ihre beiden Gesuche um Erteilung einer Bewilligung zur
unselbständigen Berufsausübung als Assistenz-Zahnarzt für den
Beschwerdeführer 2 in der Praxis I und der K GmbH nicht bewilligt
worden seien.
Die
Verwaltungsrechtspflegebehörden sind grundsätzlich an die tatsächlichen
Feststellungen in rechtskräftigen Strafurteilen gebunden. Dies gilt auch, wenn
der Strafentscheid im Strafbefehlsverfahren ergangen ist. Um widersprüchliche
Entscheide zu vermeiden, darf die Verwaltungsbehörde von den tatsächlichen
Feststellungen eines Strafgerichts nur dann abweichen, wenn (1.) die
Verwaltungsbehörde Tatsachen feststellt und ihrem Entscheid zugrunde legt, die
dem Strafrichter unbekannt waren oder die er nicht beachtet hat, wenn (2.) die
Verwaltungsbehörde zusätzliche Beweise erhebt, deren Würdigung zu einem anderen
Entscheid führt, oder wenn die Beweiswürdigung durch das Strafgericht den
feststehenden Tatsachen klar widerspricht, oder wenn (3.) das Strafgericht bei
der Rechtsanwendung bezogen auf den Sachverhalt nicht sämtliche Rechtsfragen
abgeklärt hat (
Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.],
Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich
etc. 2014 [Kommentar VRG], § 7 N. 23 f.). In der rechtlichen
Würdigung des Sachverhalts ist die Verwaltungsbehörde demgegenüber nicht an die
Erkenntnis des Strafrichters gebunden, ausser die rechtliche Qualifikation
hänge sehr stark von der Würdigung von Tatsachen ab, die der Strafrichter
besser kennt, was etwa der Fall sein kann, wenn er den Beschuldigten persönlich
einvernommen hat (BGE 104 Ib 358 E. 3); diesfalls kann die
Verwaltungsbehörde auch an die rechtliche Qualifikation des Sachverhalts durch
das Strafurteil gebunden sein (VGr, 8. September 2010, VB.2010.00325,
E. 3 mit Hinweis auf BGE 124 II 103 E. 1c/bb; BGE 119 Ib 158 E. 3c/bb;
BGE 102 Ib 193 E. 3c; BGr, 16. Mai 2006, 6A.19/2006, E. 1).
Vorliegend liegen keine (neuen)
Erkenntnisse vor, die dem Statthalteramt Bezirk F im Zeitpunkt des Strafbefehls
unbekannt waren. Sodann besteht kein klarer Widerspruch zwischen der
Beweiswürdigung durch das Statthalteramt und den feststehenden Tatsachen.
Hierzu ist vielmehr festzuhalten, dass die sich aus den Akten ergebenden
Hinweise sowohl für eine unbewilligte selbständige wie auch für eine
unbewilligte unselbständige Tätigkeit des Beschwerdeführers 2 sprechen
können. Dass das Statthalteramt nicht sämtliche Rechtsfragen abgeklärt haben
könnte, wird weder geltend gemacht noch ist dies aus dem Strafbefehl bzw. den
weiteren Akten ersichtlich.
Die Beschwerdeführenden bestreiten
eine unbewilligte unselbständige Tätigkeit des Beschwerdeführers 2 denn
auch nicht.
4.4.4
Soweit die Beschwerdeführenden geltend
machen, die unbewilligte unselbständige Tätigkeit sei nicht dem
Beschwerdeführer 2 anzulasten, ist dem nicht ohne Weiteres zuzustimmen.
Zwar muss die selbständig tätige Person für die erforderlichen
Betriebsbewilligungen besorgt sein. Dass für die Praxis I und die K GmbH
keine Betriebsbewilligung vorlag bzw. die Assistenzbewilligung vom
20. Dezember 2013 die Tätigkeit in diesen beiden Praxen nicht mitumfasste,
kann dem Beschwerdeführer 2 deshalb nicht vorgeworfen werden. Indes sieht § 11
Abs. 2 Satz 2 GesG für unselbständig Tätige ausdrücklich vor, dass
sie im Namen und auf Rechnung von selbständig Tätigen oder von Institutionen
des Gesundheitswesens tätig sind. Auch der Beschwerdegegner hielt in der Verfügung
vom 20. Dezember 2013 ausdrücklich fest, dass dem angestellten Zahnarzt,
d.
h. dem Beschwerdeführer 2, die zahnärztliche Tätigkeit in eigenem
Namen und auf eigene Rechnung nicht gestattet sei. Diese Verfügung wurde dem
Beschwerdeführer 2 persönlich zugestellt. Ihm musste deshalb bewusst sein,
dass ihm eine Tätigkeit in eigenem Namen und auf eigene Rechnung nicht
gestattet ist. Nichtsdestotrotz wurden in den Jahren 2014 bis 2017
Honorarrechnungen für die zahnärztlichen Tätigkeiten des
Beschwerdeführers 2 jeweils in seinem Namen ausgestellt. Diesbezüglich
machen die Beschwerdeführenden geltend, es handle sich dabei lediglich um ein
administratives Versehen der abrechnenden R AG. Der Fehler sei bei der R AG
gerügt, aber fälschlicherweise zu spät korrigiert worden. Ein entsprechendes Schreiben
der Beschwerdeführenden an die R AG liegt indes nicht bei den Akten. Damit
belegen die rechtskundig vertretenen Beschwerdeführenden ihre Behauptung nicht
einmal ansatzweise, obwohl ihnen im Rechtsmittelverfahren eine erhöhte
Mitwirkungspflicht zukommt (vgl. Plüss, § 7 N. 103, 105). Hinzu
kommt, dass die Beschwerdeführenden den angeblichen Fehler der R AG über
Jahre hinweg geduldet haben. Unter diesen Umständen kann darauf verzichtet
werden, bei der R AG eine entsprechende Auskunft einzuholen. Vielmehr ist
mit der Vor­instanz von einer Schutzbehauptung auszugehen. Auch dass der
Beschwerdeführer 2 unter der fachlichen Verantwortung von
Dr. med. dent. G gestanden haben könnte, ergibt sich aus den
Abrechnungen nicht. Damit hat der Beschwerdeführer 2 – wie die Vor­instanz
zu Recht festgehalten hat – seine Kompetenzen als Assistenzzahnarzt wiederholt
und über einen langen Zeitraum überschritten. Hinzu kommt, dass der
Beschwerdeführer 2 nicht nur in eigenem Namen und auf eigene Rechnung
tätig war, sondern gemäss den Honorarrechnungen auch den Titel
"Dr. med. dent." geführt hat, obwohl ihm der
Beschwerdegegner dies ausdrücklich untersagt hat. Damit verletzte der
Beschwerdeführer 2 § 11 Abs. 2 GesG sowie die klaren Anweisungen
des Beschwerdegegners. Insofern wirkt sich die unbewilligte unselbständige
Tätigkeit des Beschwerdeführers 2 in der Praxis I und der K GmbH
vertrauensmindernd aus.
4.4.5
Fraglich ist, ob neben der unbewilligten
unselbständigen Tätigkeit in der Praxis I und der K GmbH auch eine
selbständige Tätigkeit des Beschwerdeführers 2 vorliegt. Zwar deuten die
Honorarrechnungen auf den Namen des Beschwerdeführers 2, die Miete eines
Zahlungsterminals und die Bezahlung von Miete für die Räumlichkeiten sowie von
Lohn durch den Beschwerdeführer 2 auf eine selbständige Tätigkeit hin. Der
Beschwerdegegner macht ausserdem geltend, gemäss telefonischen Angaben des
Statthalteramts F sei am 17. Januar 2019 auch ein Strafbefehl gegen den
Beschwerdeführer 2 wegen selbständiger Tätigkeit ohne Berufsausübungsbewilligung
erlassen worden. Dagegen sei Einsprache erhoben und die Akten seien an das
Bezirksgericht F überwiesen worden. Es sei davon auszugehen, dass die Sache
noch nicht rechtskräftig entschieden sei. Indes ist den Beschwerdeführenden dahingehend
zuzustimmen, dass im Hinblick auf die Tätigkeit des Beschwerdeführers 2 in
der Praxis I und der K GmbH nicht gleichzeitig eine selbständige und
eine unselbständige Tätigkeit vorliegen kann. Nachdem die Vertrauenswürdigkeit
bereits aus anderen Gründen zu verneinen ist (vgl. sogleich E. 4.6), kann
aber ohnehin offenbleiben, ob neben der unbewilligten unselbständigen Tätigkeit
auch eine unbewilligte selbständige Tätigkeit des Beschwerdeführers 2
vorliegt.
4.5
4.5.1
Der Beschwerdegegner erwog, im
Polizeirapport der Kantonspolizei vom 16. Januar 2017 sei nachzulesen,
dass der Beschwerdeführer 2 seit 2015 sporadisch Marihuana und selten
Kokain und Amphetamine (MDMA) konsumiere. Der letzte Konsum habe Mitte Dezember
2016 stattgefunden. Der Konsum von illegalen Substanzen zeige ein weiteres Mal
auf, dass sich der Beschwerdeführer 2 nicht an die staatliche
Rechtsordnung halte. Dies sei ein weiterer Grund, ihm die Vertrauenswürdigkeit
als Medizinalperson abzusprechen. Ob er darüber hinaus trotz Konsum von
illegalen Substanzen weiterhin physisch und psychisch Gewähr für eine
einwandfreie Berufsausübung bieten könne, müsse gutachterlich geklärt werden,
was aber vorliegend unterbleiben könne, da die Vertrauenswürdigkeit aus diversen
Gründen zerstört sei. Die Vorinstanz ging auf den angeblichen
Betäubungsmittelkonsum des Beschwerdeführers 2 nicht ein, da bereits die
anderen Vorkommnisse klarerweise ausreichten, um ihm die erforderliche
Vertrauenswürdigkeit abzusprechen.
In der Beschwerdeschrift gingen die
Beschwerdeführenden auf den angeblichen Betäubungsmittelkonsum des
Beschwerdeführers 2 nicht mehr ein. In der Rekursschrift hielten sie
diesbezüglich fest, dass der Beschwerdeführer 2 wegen des angeblichen
Drogenkonsums bisher nicht verurteilt worden sei. Diesbezüglich sei das
Strafverfahren beim Statthalteramt des Bezirks F nach wie vor offen. Im
Zeitpunkt der massgeblichen Einvernahme habe der Beschwerdeführer 2 keine
Drogen mehr konsumiert. Was die Kantonspolizei Zürich an Drogen und Utensilien
zum Gebrauch von Narkotika im Zeitpunkt der Hausdurchsuchung sichergestellt
habe, könne nicht dem Beschwerdeführer 2 zugeordnet werden, nachdem er
klar formuliert habe, er habe in den entsprechenden Räumen eine Party gefeiert,
und Dritte hätten dabei Drogen konsumiert.
4.5.2
Anlässlich einer Hausdurchsuchung durch
die Kantonspolizei Zürich am 3. Januar 2017 wurden in der Wohnung des
Beschwerdeführers 2 eine Marihuana-Mühle zum Zerkleinern des Krautes und
ca. 2 Gramm Marihuana sichergestellt. Im Wohn-/Arbeitszimmer des
Beschwerdeführers 2 wurden ausserdem auf der Oberfläche des
Hochfrequenzofens und ab einer Kreditkarte weisse Pulverspuren gesichert. Dabei
handelte es sich um Kokain. Sichergestellt wurde auch eine zusammengerollte Banknote.
In einem Tresor wurden sodann unter anderem ein leeres Minigrip mit
Marihuana-Spuren, eine Metall-Schachtel mit Spiegel, Schnupfröhrchen,
Rasierklinge und Spuren von Kokain und Tabak, eine Marihuana-Mühle und ein
Fläschchen mit einer Substanz zur Erkennung der Reinheit von Kokain gefunden.
Der Beschwerdeführer 2 gab bei der Einvernahme durch die Kantonspolizei
Zürich am 13. Januar 2017 an, er habe Marihuana und Kokain konsumiert.
Gemäss Formular zur Betäubungsmittel-Übertretung habe er seit 2015 sporadisch
Marihuana und seltener Kokain und MDMA konsumiert. Der letzte Konsum habe Mitte
Dezember 2016 stattgefunden.
Ob die sichergestellten Drogen und die
entsprechenden Gebrauchsutensilien tatsächlich von Drittpersonen stammen – wie
die Beschwerdeführenden geltend machen – ist insofern unerheblich, als der
Beschwerdeführer 2 anlässlich der polizeilichen Einvernahme eingestanden
hat, in der Vergangenheit und bis Mitte Dezember 2016 illegale Substanzen
konsumiert zu haben. Ob er auch heute noch Betäubungsmittel konsumiert, ergibt
sich aus den vorliegenden Akten nicht. Nichtsdestotrotz ist der Umstand, dass
der Beschwerdeführer 2 in der jüngeren Vergangenheit Betäubungsmittel
konsumierte, bei der Beurteilung der Vertrauenswürdigkeit des
Beschwerdeführers 2 zu berücksichtigen.
4.6
Nach dem Gesagten liegen verschiedene Umstände vor, welche die
Vertrauenswürdigkeit des Beschwerdeführers 2 erheblich beeinträchtigen.
Schwer wiegt insbesondere, dass der Beschwerdeführer 2 mehrfach
behördliche Anweisungen missachtete. Dies betrifft nicht nur Anweisungen des
Beschwerdegegners (vorn E. 4.2.2 und 4.4.4), sondern auch des Stadtammann-
und Betreibungsamts (vorn E. 4.3.2) sowie der Polizei (vorn
E. 4.1.2). Der Vor­instanz ist zuzustimmen, dass es dem
Beschwerdeführer 2 an der Bereitschaft zur vollständigen und transparenten
Auskunftserteilung gegenüber der Gesundheits- und anderen Behörden mangle, hat
er doch den Strafbefehl des Amtsgerichts P vom 19. Juni 2012 gegenüber
dem Beschwerdegegner nicht von Anfang an offengelegt und verschwieg er
gegenüber dem Stadtammann- und Betreibungsamt in rechtswidriger Weise
Vermögenswerte. Sodann bekundet der Beschwerdeführer 2 offensichtlich
Mühe, sich an die geltende Rechtsordnung zu halten, was sich insbesondere in
mehreren Vorstrafen, im Verfahren betreffend Pfandverheimlichung und
Pfändungsbetrug sowie im Konsum von illegalen Substanzen zeigt. Daran ändert
nichts, dass das Verfahren betreffend Pfandverheimlichung und Pfändungsbetrug
wegen Wiedergutmachung eingestellt wurde und der Betäubungsmittelkonsum
(bislang) nicht strafrechtlich geahndet wurde.
Ob die einzelnen Vorkommnisse für sich allein
ausreichen würden, um dem Beschwerdeführer 2 die Vertrauenswürdigkeit
abzusprechen, kann dahingestellt bleiben. Jedenfalls vermitteln sie in ihrer
Häufung und Gesamtheit – wie die Vorinstanz zu Recht festgehalten hat – den
Eindruck, dass der Beschwerdeführer 2 nicht gewillt ist, sich an die
Rechtsordnung als Ganzes oder an konkrete Anordnungen des Beschwerdegegners
oder anderer Behörden zu halten. Hinzu kommt, dass der Beschwerdegegner dem
Beschwerdeführer 2 bereits bei der Bewilligung der Assistenztätigkeit
entgegengekommen ist, indem er ihm trotz Vorstrafen die Assistenztätigkeit bewilligte,
um ihm die nötige berufliche Erfahrung als Zahnarzt zu ermöglichen. Nichtsdestotrotz
vermochte der Beschwerdeführer 2 sein Verhalten nicht nachhaltig zu
verbessern. Vielmehr trat er im Rahmen des Verfahrens betreffend
Pfandverheimlichung und Pfändungsbetrug neuerlich strafrechtlich in Erscheinung
und handelte mit der Tätigkeit auf eigene Rechnung entgegen den
gesundheitsrechtlichen Bestimmungen sowie den Anweisungen des
Beschwerdegegners. Vor diesem Hintergrund kann nicht davon ausgegangen werden,
dass sich der Beschwerdeführer 2 zukünftig beanstandungslos an die Gesundheitsgesetzgebung
sowie an Weisungen des Beschwerdegegners hält.
Zwar können an die Vertrauenswürdigkeit eines
Assistenz-Zahnarztes im Einzelfall geringere Anforderungen gestellt werden als
an jene eines selbständig tätigen Zahnarztes (vgl. vorn E. 3.4.2). Vorliegend
schien aber auch die Beaufsichtigung durch Dr. med. dent. G
keinen (positiven) Einfluss auf das Verhalten des Beschwerdeführers 2 zu
haben, war er doch dennoch auf eigene Rechnung tätig und legte gegenüber den
Behörden weiterhin ein unehrliches, teilweise gar täuschendes Verhalten an den
Tag. Insgesamt ist nicht zu beanstanden, dass der Beschwerdegegner und die Vor­instanz
dem Beschwerdeführer 2 die Vertrauenswürdigkeit absprachen.
5.
5.1
Der Entzug
der Assistenzbewilligung ist ohne Weiteres als zum
Schutz der öffentlichen Ordnung und Gesundheit
sowie der Patienten
geeignet zu betrachten.
5.2
Anders als
beim disziplinarischen Entzug handelt es sich beim Entzug der Bewilligung nach
§ 7 Abs. 2 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 lit. c GesG um
einen "Sicherungsentzug", der dem objektiven Schutz der öffentlichen
Gesundheit im Allgemeinen und dem Schutz der Patienten im Besonderen dient
(vorn E. 3.5). Sind die Voraussetzungen für die Erteilung nicht mehr
erfüllt, steht der rechtsanwendenden Behörde kein Entschliessungsermessen mehr
zu. Darauf weisen der Wortlaut von § 5 Abs. 1 GesG, wonach die
Direktion die Bewilligung "entzieht", wenn die Voraussetzungen für
deren Erteilung nicht mehr erfüllt sind (keine Kann-Bestimmung), und die
polizeirechtliche Natur der Bewilligung hin, welche den Widerruf verlangt, wenn
die Voraussetzungen, unter denen sie erteilt wurde, nachträglich entfallen.
Kommt die zuständige Behörde zum Schluss, die Vertrauenswürdigkeit sei nicht
mehr gegeben, bleibt deshalb als einzige Rechtsfolge der Entzug der erteilten
Bewilligung (vgl. dazu BGr, 17. Juni 2014, 2C_853/2013, E. 9.1.2,
wonach der Gesetzgeber die Frage der Erforderlichkeit der Massnahme vorab
entschieden habe; VGr, 10. Juli 2013, VB.2013.00389, E. 4.3.2). Der
Bewilligungsentzug ist damit auch als erforderlich zu qualifizieren.
5.3
Hinsichtlich
der Zumutbarkeit machen die Beschwerdeführenden geltend, dem
Beschwerdeführer 2 würde durch den Entzug der Assistenzbewilligung die
Ausübung seiner wirtschaftlichen Tätigkeit komplett verwehrt. Angesichts des
Umstands, dass sich der Beschwerdeführer 2 im Hinblick auf seine bis anhin
ausgeübte Tätigkeit nichts habe zuschulden kommen lassen, erweise sich der
Entzug der Assistenzbewilligung als unzumutbar. Ein Entzug der Bewilligung zur
unselbständigen ärztlichen Tätigkeit stellt für die Betroffenen regelmässig
eine einschneidende Massnahme dar. Vorliegend ist das öffentliche Interesse am
Schutz eines intakten Gesundheitswesens, das auf einem verlässlichen, integren
Vertrauensverhältnis und einer offenen und ehrlichen Zusammenarbeit zwischen
Gesundheitsbehörden und Leistungserbringern basiert, höher zu gewichten als das
private Interesse des Beschwerdeführers 2, weiterhin in Zürich
praktizieren zu dürfen. Das wirtschaftliche Interesse des
Beschwerdeführers 2 wird zudem dadurch relativiert, als ihm der Entzug der
Assistenzbewilligung nicht verwehrt, weiterhin (nicht bewilligungspflichtige)
zahntechnische Leistungen anzubieten. Insofern wird die wirtschaftliche Tätigkeit
des Beschwerdeführers 2 nicht vollumfänglich verunmöglicht. Hinzu kommt,
dass es dem Beschwerdeführer 2 offensteht, erneut um Erteilung einer
Assistenzbewilligung bzw. einer Bewilligung zur selbständigen
Berufsausübungsbewilligung zu ersuchen, sofern die Bewilligungsvoraussetzungen
wieder erfüllt sind.
5.4
Der Entzug
der Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung erweist sich damit als
verhältnismässig.
6.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Bei
diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführenden
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
VRG) und ist ihnen keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17
Abs. 2 VRG). Der Beschwerdegegner beantragte keine Parteientschädigung.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    220.--     Zustellkosten,
Fr. 4'220.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden je zur Hälfte auferlegt, unter
solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …