zh_verwaltungsgericht · VB.2016.00803 · 2017-03-22 · de

fristlose Entlassung | [Fristlose Entlassung eines Statthalters bzw. Bezirksratspräsidenten] Im Verwaltungsverfahren besteht kein Anspruch auf Parteiöffentlichkeit der Befragung von Auskunftspersonen oder auf Durchführung einer Konfrontationsbefragung (E. 2). Die fristlose Entlassung eines Statthalters fällt in die Zuständigkeit des Regierungsrats und nicht in diejenige der Direktion der Justiz und des Innern (E. 4). Ein allfälliges Recht zur fristlosen Entlassung war im Entlassungszeitpunkt noch nicht verwirkt (E. 5). Der Beschwerdeführer hat zwar mehrere Pflichtverletzungen begangen; diese wiegen aber weder für sich allein noch in ihrer Gesamtheit so schwer, dass sie eine fristlose Entlassung gerechtfertigt hätten. Der Beschwerdeführer hat deshalb Anspruch auf den Lohn, den er verdient hätte, wenn das Anstellungsverhältnis bis zum Ende der Amtsdauer gedauert hätte (E. 6). Weil die fristlose Entlassung rechtswidrig war, ist dem Beschwerdeführer eine Entschädigung in der Höhe dreier Monatslöhne zuzusprechen (E. 7). Sofern der Beschwerdeführer nicht wiedergewählt werden sollte, hat er Anspruch auf eine Abfindung in der Höhe von zwölf Monatslöhnen (E. 8). Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 22.03.2017 VB.2016.00803
Zurich Verwaltungsgericht 22.03.2017 VB.2016.00803
Zurigo Verwaltungsgericht 22.03.2017 VB.2016.00803

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00803
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Geschäftsnummer:
VB.2016.00803
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 22.03.2017
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
fristlose Entlassung
[Fristlose Entlassung eines Statthalters bzw. Bezirksratspräsidenten]
Im Verwaltungsverfahren besteht kein Anspruch auf Parteiöffentlichkeit der Befragung von Auskunftspersonen oder auf Durchführung einer Konfrontationsbefragung (E. 2).
Die fristlose Entlassung eines Statthalters fällt in die Zuständigkeit des Regierungsrats und nicht in diejenige der Direktion der Justiz und des Innern (E. 4).
Ein allfälliges Recht zur fristlosen Entlassung war im Entlassungszeitpunkt noch nicht verwirkt (E. 5).
Der Beschwerdeführer hat zwar mehrere Pflichtverletzungen begangen; diese wiegen aber weder für sich allein noch in ihrer Gesamtheit so schwer, dass sie eine fristlose Entlassung gerechtfertigt hätten. Der Beschwerdeführer hat deshalb Anspruch auf den Lohn, den er verdient hätte, wenn das Anstellungsverhältnis bis zum Ende der Amtsdauer gedauert hätte (E. 6).
Weil die fristlose Entlassung rechtswidrig war, ist dem Beschwerdeführer eine Entschädigung in der Höhe dreier Monatslöhne zuzusprechen (E. 7).
Sofern der Beschwerdeführer nicht wiedergewählt werden sollte, hat er Anspruch auf eine Abfindung in der Höhe von zwölf Monatslöhnen (E. 8).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
ABFINDUNG
AUFSICHTSBEHÖRDE
ENTSCHÄDIGUNG
FRISTLOSE ENTLASSUNG
FRISTLOSE KÜNDIGUNG
GEWÄHLTE ANGESTELLTE
STATTHALTER
WICHTIGER GRUND
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 337 Abs. 2 OR
Art. 337c Abs. 1 OR
Art. 337c Abs. 3 OR
§ 22 PG
§ 25 Abs. 3 PG
§ 26 Abs. 1 PG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2016.00803
Urteil
der 4. Kammer
vom
22. März 2017
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch,
Gerichtsschreiber
Reto Häggi Furrer.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch die
Direktion
der Justiz und des Innern,
Beschwerdegegner,
betreffend fristlose Entlassung
,
hat sich ergeben:
I.
A wurde im Jahr 2001 zum Statthalter und
Bezirksratspräsidenten des Bezirks C gewählt und in diesem Amt zuletzt für die
bis am 30. Juni 2017 dauernde Amtsdauer 2013 bis 2017 bestätigt.
Nachdem verschiedene Vorwürfe von Mitarbeitenden an die
Direktion der Justiz und des Innern herangetragen und in diesem Zusammenhang
eine Strafanzeige erstattet worden war, beauftragte die Direktion Rechtsanwalt D
am 7. September 2015 mit der Durchführung einer Administrativuntersuchung
und stellte A mit Verfügung vom 17. September 2015 einstweilen im Amt ein.
D kam in seinem Bericht vom 30. Oktober 2015 zum
Schluss, die Amtsführung von A sei mit teilweise schweren Mängeln behaftet, und
empfahl die fristlose Entlassung. A liess hierzu am 18. November 2015
Stellung nehmen. Mit Verfügung vom 23. November 2015 entliess die
Direktion der Justiz und des Innern A mit sofortiger Wirkung aus seinem Amt und
ordnete die Auszahlung des Lohns für insgesamt 286,9 Stunden noch nicht
bezogener Ferien sowie für Mehrstunden an.
II.
Der Regierungsrat wies einen dagegen erhobenen Rekurs mit
Beschluss vom 2. November 2016 in der Hauptsache ab.
III.
A liess dagegen am 21. Dezember 2016 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei die
Rechtswidrigkeit der fristlosen Entlassung festzustellen und seien ihm Lohn bis
zum 30. Juni 2017, eine Entschädigung von sechs Monatslöhnen sowie eine
Abfindung von zwölf Monatslöhnen zuzusprechen. Der Regierungsrat mit
Vernehmlassung vom 27. sowie die Direktion der Justiz und des Innern mit Beschwerdeantwort
vom 30. Januar 2017 schlossen je auf Abweisung der Beschwerde. Mit
weiteren Stellungnahmen von A vom 10. sowie der Direktion der Justiz und des
Innern vom 24. Februar 2017 wurde an den jeweiligen Anträgen festgehalten.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide
des Regierungsrats über Anordnungen einer Direktion etwa betreffend eine
fristlose Entlassung nach § 41 in Verbindung mit §§ 19
Abs. 1 f. je lit. a, 19a, 19b Abs. 2 lit. a Ziff. 1
sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
Weil auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Der
Beschwerdeführer beantragt Lohn bis zum ordentlichen Ende der Amtsperiode am
30. Juni 2017 zuzüglich einer Entschädigung in der Höhe von sechs
Monatslöhnen sowie einer Abfindung in der Höhe von zwölf Monatslöhnen. Unter
Berücksichtigung von 286,9 Stunden, welche ihm im Zeitpunkt der fristlosen
Entlassung ausbezahlt wurden, liegen damit insgesamt gut 35 ½ Monatslöhne
im Streit, was bei einem Jahreslohn von zuletzt Fr. […] einen Streitwert
von rund Fr. […] ergibt.
2.
Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung von
Verfahrensvorschriften, weil er an den im Rahmen der Administrativuntersuchung
durchgeführten Befragungen nicht habe teilnehmen und erst zum Schlussbericht
habe Stellung nehmen dürfen. Mit dieser Rüge verkennt er, dass es sich dabei
nicht um eine Zeugenbefragung, sondern einzig um eine Befragung zur
Feststellung des Sachverhalts gehandelt hat (vgl. § 7 Abs. 1 VRG). Anders als
im Zivil- oder Strafprozess besteht im Verwaltungsverfahren kein Anspruch auf
Parteiöffentlichkeit der Befragung von Aus­kunftspersonen oder auf Durchführung
einer Konfrontationsbefragung (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.],
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014, § 7 N. 56 und 59); dem Anspruch auf
rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 (BV, SR 101) bzw. § 8 VRG ist Genüge getan, wenn
die Parteien vor Fällung des Entscheids Gelegenheit erhalten, zu den Aussagen
von Auskunftspersonen Stellung zu nehmen (RB 1997 Nr. 1). Dies konnte
der Beschwerdeführer im Rahmen seiner Stellungnahme vom 18. November 2015
tun. Das Gleiche gilt hinsichtlich des Berichts zur Administrativuntersuchung;
auch diesbezüglich ist dem Anspruch auf rechtliches Gehör Genüge getan, wenn
der Beschwerdeführer nach Vorliegen des Berichts dazu Stellung nehmen und gegebenenfalls
auf Mängel der Untersuchung hinweisen kann. Soweit der Beschwerdeführer in
diesem Zusammenhang rügt, seine Beweisanträge seien nicht gehört worden, ist
darauf nachfolgend an jeweiliger Stelle einzugehen.
3.
3.1
Die
Statthalterin oder der Statthalter wird gemäss Art. 80 Abs. 1
lit. a der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV,
LS 101), § 9 Abs. 1 lit. a des Bezirksverwaltungsgesetzes
vom 10. März 1985 (BezVG, LS 173.1) sowie § 39 lit. b des
Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 (LS 161) als
Bezirksratspräsidentin oder -präsident vom Volk an der Urne gewählt. Nach
§ 3 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10) fallen
auch vom Volk gewählte Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter – im Gegensatz zu
Magistratspersonen (vgl. § 1 Abs. 3 PG) – in den Anwendungsbereich
des Personalgesetzes. Dabei gilt jedoch als Besonderheit, dass der Arbeitgeber
das Anstellungsverhältnis nicht durch ordentliche Kündigung vorzeitig beenden
kann; hingegen ist eine fristlose Entlassung aus wichtigen Gründen auch bei auf
Amtsdauer gewählten Angestellten möglich (§ 25 Abs. 3 in Verbindung
mit § 22 PG).
3.2
Nach
§ 25 Abs. 3 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 Satz 1 PG
kann das Arbeitsverhältnis aus wichtigen Gründen ohne Einhaltung von Fristen
jederzeit aufgelöst werden, wobei jeder Umstand, bei dessen Vorhandensein nach
Treu und Glauben die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses nicht zumutbar ist,
als wichtiger Grund gilt (§ 22 Abs. 2 PG). § 22 Abs. 4
Satz 1 PG verweist betreffend Tatbestand und Rechtsfolgen der fristlosen
Auflösung ergänzend auf die Bestimmungen des Obligationenrechts (OR,
SR 220). Entsprechend kann zur Auslegung von § 22 PG die
Rechtsprechung zu Art. 337 und 337c OR beigezogen werden.
Die fristlose Auflösung eines Arbeitsverhältnisses seitens
des Arbeitgebers ist nur zulässig, wenn die geltend gemachten Vorkommnisse
einerseits objektiv geeignet sind, die für das Arbeitsverhältnis wesentliche
Vertrauensgrundlage zu zerstören oder zumindest so tiefgreifend zu erschüttern,
dass dem Arbeitgeber die Fortsetzung des Anstellungsverhältnisses nicht
zumutbar ist. Anderseits müssen sie auch tatsächlich zu einer derartigen Zerstörung
oder Erschütterung des gegenseitigen Vertrauens geführt haben. Sind die Verfehlungen
weniger schwerwiegend, müssen sie trotz Verwarnung wiederholt vorgekommen sein
(BGE 130 III 213 E. 3.1, 129 III 380 E. 2.1; vgl. zur Kritik an
der subjektiven Voraussetzung des wichtigen Grunds Ullin Streiff/Adrian von
Kaenel/Roger Rudolph, Arbeitsvertrag, 7. A., Zürich etc. 2012,
Art. 337 N. 2 S. 1098). Ob ein wichtiger Grund vorliegt, bestimmt
sich nach den konkreten Umständen des Einzelfalls. Dabei ist unter anderem die
Stellung der betroffenen Person zu berücksichtigen, namentlich ob diese eine
besondere Vertrauens- oder Verantwortungsposition bekleidet (vgl. BGE 130
III 28 E. 4.1, 127 III 86 E. 2c). Für das Vorliegen eines wichtigen
Grundes ist auch von Bedeutung, wie lange das Arbeitsverhältnis bereits
gedauert hat. So vermögen Verfehlungen eines langjährigen Arbeitnehmers das
durch die längere Dauer gefestigte Vertrauensverhältnis weniger zu erschüttern
als solche eines neu Eingetretenen (Adrian Staehelin, Zürcher Kommentar, 2014,
Art. 337 OR N. 6 mit Nachweisen). Bei einer fristlosen Kündigung
ist der Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu beachten. Jene ist insbesondere
dann unzulässig, wenn mildere Massnahmen wie zum Beispiel Verwarnung,
vorübergehende Freistellung oder ordentliche Kündigung zur Verfügung stehen, um
die eingetretene Störung des Arbeitsverhältnisses in zumutbarer Weise zu
beheben (Staehelin, Art. 337 N. 4; VGr, 26. Juli 2012,
VB.2012.00184, E. 2.3 und E. 6).
4.
4.1
Der
Beschwerdeführer rügt zunächst sinngemäss, die Direktion der Justiz und des
Innern sei für seine Entlassung nicht zuständig gewesen. Die Vorinstanz kommt
diesbezüglich zum Schluss, die Aufsicht über die Bezirksräte und die
Statthalterämter obliege der Direktion der Justiz und des Innern, weshalb diese
auch für die fristlose Entlassung eines Statthalters bzw.
Bezirksratspräsidenten zuständig sei.
4.2
Nach
§ 22 Abs. 3 PG ist bei vom Volk gewählten Angestellten die
Aufsichtsbehörde für die fristlose Auflösung des Anstellungsverhältnisses
zuständig. Die Bezirksverwaltung steht unter der Leitung des Regierungsrats
(§ 45 Abs. 1 des Gesetzes über die Organisation des Regierungsrates
und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005 [OG RR, LS 172.1]),
womit der Regierungsrat grundsätzlich auch die Aufsicht über die
Bezirksverwaltung ausübt (vgl. § 8 Abs. 1 OG RR). Nach § 38
Abs. 1 OG RR weist der Regierungsrat den Direktionen
Zuständigkeitsbereiche und Aufgaben zu. In diesem Sinn weist § 58
Abs. 1 in Verbindung mit Anhang 1 lit. A Ziff. 6 und 23 der
Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen
Verwaltung vom 18. Juli 2007 (Organisationsverordnung [VOG RR,
LS 172.11]) die Zuständigkeit für das Bezirkswesen sowie das
Übertretungsstrafrecht und die Aufsicht über die Statthalterämter der Direktion
der Justiz und des Innern zu. Eine Direktion bereitet in ihrem
Zuständigkeitsbereich die Geschäfte des Regierungsrats vor und erledigt
selbständig die ihr durch die Gesetzgebung oder durch
besondere
Delegation des Regierungsrats übertragenen Aufgaben (§ 58 Abs. 2 VOG
RR). Zudem übt sie die Aufsicht über die Aufgabenerfüllung ihrer
Verwaltungseinheiten und über den Geschäftsgang der ihnen angegliederten
Einheiten aus (§ 58 Abs. 3 VOG RR).
§ 45 Abs. 1 OG RR weist die Zuständigkeit für
die Leitung der Bezirksverwaltung – was auch die Zuständigkeit für
aufsichtsrechtliche Entscheide einschliesst – dem Regierungsrat zu. Es ist auch
nicht ersichtlich, dass der Regierungsrat in diesem Zusammenhang
Entscheidkompetenzen an die Direktion der Justiz und des Innern delegiert
hätte; deren Zuständigkeit für die Bezirksverwaltung und das Statthalteramt
lässt sich im Sinn von § 58 Abs. 2 VOG RR nur als Zuständigkeit zur
Vorbereitung der Geschäfte des Regierungsrats verstehen.
Dafür, dass die Zuständigkeit für den Erlass
aufsichtsrechtlicher Massnahmen und damit auch die Zuständigkeit für eine
Entlassung im Sinn von § 22 Abs. 3 PG nach dem Willen des
Gesetzgebers beim Regierungsrat liegen soll, spricht auch die Regelung von
§ 11 Satz 2 BezVG, wonach die Genehmigung der Ernennung von
Stellvertreterinnen und -vertretern des Statthalters oder der Statthalterin in
die Zuständigkeit des Regierungsrats fällt. Zum gleichen Schluss führt
§ 19b Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 2 lit. a Ziff. 3
VRG, wonach der Regierungsrat und nicht eine Direktion die obere Behörde ist,
an die ein Rekurs gegen Anordnungen eines Bezirksrats bzw. Statthalteramts zu
richten ist.
Schliesslich ist zu beachten, dass es hier um die
Entlassung einer vom Volk auf eine bestimmte Amtsdauer gewählten Person geht.
Die Entlassungskompetenz der Aufsichtsbehörde hat einen Einbruch in die
gesetzliche Regelung zur Folge, wonach die Anstellungsbehörde zuständig für die
Kündigung gegenüber angestellten Personen ist (vgl. § 18 Abs. 1
Satz 1 PG), und stellt zugleich einen Eingriff in das verfassungsmässige
Recht der Stimmberechtigten eines Bezirks dar, den Statthalter oder die
Statthalterin auf eine bestimmte Amtsdauer zu wählen. Angesichts dieser
Wirkungen muss die entlassende Behörde sich direkt aus einem Gesetz ergeben und
vermöchte eine Delegation der Zuständigkeit im Rahmen einer Verordnung den
Anforderungen an die gesetzliche Grundlage (Art. 38 KV) nicht zu genügen.
Nach dem Gesagten war die Direktion der Justiz und des
Innern für die streitgegenständliche fristlose Entlassung sachlich nicht
zuständig.
4.3
Im
Rekursverfahren machte der Beschwerdeführer noch geltend, die Kündigung sei
aufgrund der fehlenden Zuständigkeit der Direktion der Justiz und des Innern
nichtig.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist eine
Verfügung nur ausnahmsweise nichtig, wenn der ihr anhaftende Mangel besonders
schwer wiegt, wenn er offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und
wenn zudem die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht
ernsthaft gefährdet wird. Inhaltliche Mängel haben nur in seltenen Ausnahmefällen
die Nichtigkeit einer Verfügung zur Folge. Als Nichtigkeitsgrund fallen
hauptsächlich funktionelle und sachliche Unzuständigkeit einer Behörde sowie
schwerwiegende Verfahrensfehler in Betracht (BGE 132 II 21 E. 3.1 mit
Hinweisen).
Hier war die Direktion der Justiz und des Innern zwar
sachlich unzuständig, indessen war diese Unzuständigkeit nicht offensichtlich,
was sich nur schon daran zeigt, dass auch die Vorinstanz sowie das kantonale
Personalamt die Direktion für zuständig erachteten. Damit ist die
Ausgangsverfügung zwar mit einem formellen Fehler behaftet, indes nicht
nichtig.
5.
5.1
Der
Beschwerdeführer macht sodann geltend, die fristlose Entlassung sei zu spät
ausgesprochen worden. Die Direktion der Justiz und des Innern habe den Bericht
der Administrativuntersuchung bereits am 16. Oktober 2015 erhalten; die
Behauptung, der definitive Bericht sei erst am 30. Oktober 2015
eingegangen, sei "irreführend und manipulativ".
5.2
Eine
fristlose Kündigung ist nach der Rechtsprechung zu Art. 337 OR umgehend zu
erklären, weil der Arbeitgeber andernfalls zu erkennen gibt, dass das Einhalten
der ordentlichen Kündigungsfrist für ihn subjektiv zumutbar ist (BGE 138 I
113 E. 6.3, auch zum Folgenden). In der Regel muss der Kündigende innert
zwei bis drei Tagen reagieren, bei besonderen Verhältnissen – etwa längeren
Entscheidungswegen in einer Gesellschaft – wird ihm eine wenige Tage längere
Reaktionsfrist zugestanden (Streiff/von Kaenel/Ru-dolph, Art. 337
N. 17 S. 1125 f. mit zahlreichen Hinweisen).
Aufgrund der verwaltungsrechtlichen Verfahrensvorschriften
lässt sich diese Rechtsprechung nicht unbesehen auf öffentlichrechtliche
Dienstverhältnisse übertragen. So ist Angestellten vorgängig das rechtliche
Gehör zu gewähren (§ 31 Abs. 1 PG) und erlauben die speziellen
Verfahrensabläufe innerhalb der Verwaltung es nicht immer, unverzüglich zu
entscheiden.
Welche Verwirkungsfrist angemessen ist, ist insbesondere unter
Berücksichtigung des Verhaltens der Verwaltung unter Einschluss von deren
Bemühungen um Einhaltung der Erklärungsfrist zu entscheiden. Bei einer fristlosen
Kündigung eines öffentlichrechtlichen Arbeitsverhältnisses sind die Arbeitgebenden
nicht verpflichtet, ihren Entscheid bereits während laufender Frist zur
Stellungnahme durch den Arbeitnehmer im Rahmen der Gewährung des rechtlichen
Gehörs vorzubereiten (zum Ganzen BGE 138 I 113 E. 6.4 f.; VGr, 2. Mai
2007, PB.2006.00020, E. 4.2.4 f.; vgl. auch BGr, 10. Februar 2004,
2A.518/2003, E. 5.2).
Die Rechtsprechung zur fristlosen Kündigung im privaten
Arbeitsrecht fusst auf der Prämisse, dass eine arbeitgebende Person, die eine fristlose
Kündigung nicht sofort ausspreche, damit zu verstehen gebe, dass ihr die
Weiterführung des Arbeitsverhältnisses bis zum nächsten ordentlichen
Kündigungstermin zumutbar sei. Bei vom Volk auf Amtsdauer gewählten
Angestellten entfällt indes die Möglichkeit der ordentlichen Kündigung, weshalb
das Anstellungsverhältnis bei Verwirkung des Rechts zur fristlosen Entlassung
bis zum Ende der Amtsdauer weiterzuführen wäre. Weil die Entlassung einer vom
Volk gewählten Person auch das Stimmrecht berührt, bedarf es sodann einer
besonders sorgfäl­tigen Interessenabwägung, für die den Behörden genügend Zeit
einzuräumen ist. Aus diesen Gründen ist bei einer fristlosen Entlassung vom
Volk gewählter Angestellter primär darauf abzustellen, ob auch im Zeitpunkt der
fristlosen Entlassung noch ein wichtiger Grund dafür vorlag.
5.3
Bezüglich
des Berichts der Administrativuntersuchung macht die Direktion für Justiz und
Inneres geltend, sie habe zwar am 16. Oktober 2015 einen Berichtsentwurf
erhalten, der entscheidwesentliche Sachverhalt sei damit aber noch nicht
festgestanden. Es hätten deshalb weitergehende Abklärungen des Personaldiensts
stattgefunden, und der Bericht sei präzisiert worden.
In den Akten findet sich ein datierter und unterzeichneter
Bericht vom 16. Oktober 2015, auf dessen Deckblatt mit Bleistift
"Berichtsentwurf" geschrieben wurde. Der vom 30. Oktober 2015
datierende Bericht ist mit demjenigen vom 16. Oktober 2015 bis auf das
Kapitel "Fazit & Empfehlungen" inhaltlich identisch; es wurden
einzig einige wenige Umstellungen vorgenommen. Da der Bericht vom
16. Oktober 2015 unterzeichnet und die Bezeichnung als Entwurfexemplar nur
mit Bleistift beigefügt wurde, ist der Vorwurf des Beschwerdeführers, dabei
habe es sich tatsächlich schon um den definitiven Bericht gehandelt, begründet.
Es ist denn auch nicht ersichtlich, weshalb eine Anpassung nur des Fazits und
der Empfehlungen notwendig gewesen sein sollte. Der Entscheid über die zu
treffenden Massnahmen oblag ohnehin nicht dem Berichtsverfasser, weshalb nicht
einzusehen ist, dass er den Bericht einzig zur Anpassung seiner Empfehlungen
noch einmal hätte überarbeiten müssen. Es ist deshalb davon auszugehen, dass
die Direktion bereits am 16. Oktober 2015 Kenntnis von den Ergebnissen der
Administrativuntersuchung hatte. Berechtigt ist hingegen der Hinweis der
Direktion, sie habe aufgrund des Inhalts des Berichts bezüglich der
Zeiterfassung noch weitergehende Abklärungen treffen müssen; genau dies hatte
der Bericht vom 16. Oktober 2015 empfohlen. Allerdings ist nicht erkennbar,
dass die Direktion solche Abklärungen in der Folge tatsächlich getätigt hätte.
Damit hat die Direktion nach Abschluss der
Administrativuntersuchung zwar tatsächlich erhebliche Zeit verstreichen lassen,
bis sie dem Beschwerdeführer am 4. November 2015 das rechtliche Gehör
gewährte. Mit Blick auf die bei der Entlassung einer vom Volk gewählten Person
zu beachtenden Besonderheiten ist die beanspruchte Überlegungsfrist aber noch
innerhalb des zulässigen Rahmens, zumal nicht ersichtlich ist, inwiefern die gegenüber
dem Beschwerdeführer erhobenen Vorwürfe – soweit sie zutreffend waren – in der
Zwischenzeit an Aktualität verloren haben sollten. Sofern ein wichtiger Grund
vorlag (dazu sogleich), war das Recht zur fristlosen Kündigung demnach noch
nicht verwirkt.
6.
6.1
Die
Direktion der Justiz und des Innern hält in der Ausgangsverfügung fest, der
Beschwerdeführer habe das Statthalteramt bzw. den Bezirksrat mangelhaft geführt
und zudem "mehrfach geltendes Recht verletzt". Er habe
Übertretungsstrafverfahren von dazu nicht berechtigten Personen bearbeiten und
rechtswidrig Akten entsorgen lassen. Weiter habe er weder Stellenbeschriebe
erstellt noch Mitarbeiterbeurteilungen durchgeführt und die Zeiterfassung der
Angestellten nicht kontrolliert. Sodann habe er den Mitarbeitenden zu Unrecht
Zulagen in Form von Reka-Checks ausgerichtet. Schliesslich bestehe der
Verdacht, dass er seine Arbeitszeit falsch erfasst habe.
6.2
Soweit dem
Beschwerdeführer sinngemäss vorgeworfen wird, er habe seine Führungsrolle nicht
wahrgenommen, rechtfertigt dies eine fristlose Entlassung offenkundig nicht. So
führt auch die Direktion gestützt auf die Erkenntnisse der
Administrativuntersuchung aus, dass sowohl das Statthalteramt als auch der
Bezirksrat "grundsätzlich funktionieren" würden. Damit lag indes
keine Situation vor, welche eine Entlassung des Beschwerdeführers unumgänglich
erscheinen liess. Der Beschwerdeführer übte seine Funktion sodann im Zeitpunkt
der Ausgangsverfügung schon mehr als 14 Jahre aus. Es ist nicht
ersichtlich und wird vom Beschwerdegegner auch nicht dargetan, dass die
Amtsführung des Beschwerdeführers während dieser Zeit von der Aufsichtsbehörde
je bemängelt worden wäre. Die Aufsichtsbehörde hätte den Beschwerdeführer
deshalb in analoger Anwendung von § 19 Abs. 1 PG bzw. gestützt auf
den Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV) vielmehr
unter Hinweis auf die behaupteten Mängel zunächst gestützt auf § 30 PG
einen Verweis erteilen und ihm Gelegenheit geben müssen, seine Leistung zu
verbessern.
6.3
Dem
Beschwerdeführer werden sodann im Zusammenhang mit der Amtsführung verschiedene
Rechtsverstösse vorgeworfen. Im Folgenden ist zu prüfen, ob diese
Rechtsverstösse das Vertrauen in den Beschwerdeführer derart zu erschüttern
vermochten, dass eine fristlose Entlassung gerechtfertigt erscheint.
6.3.1
Zunächst wird dem Beschwerdeführer vorgeworfen, er habe mehreren
Mitarbeitenden mündlich die Unterschriftsberechtigung erteilt, ohne das
Schrifterfordernis gemäss § 15 Abs. 1 lit. d der
Organisationsverordnung der Direktion der Justiz und des Innern vom
16. September 2009 (LS 172.110.1) eingehalten beziehungsweise die
nach § 11 Satz 2
BezVG notwendige Genehmigung des Regierungsrats eingeholt zu haben.
Als Statthalter war der Beschwerdeführer nach § 11
Satz 2 BezVG ausdrücklich berechtigt, Stellvertreter zu benennen. Er hat
damit nicht Unterschriftsberechtigungen erteilt, die er per se nicht hätte
erteilen dürfen. Der Beschwerdegegner legt denn auch nicht dar, dass
beziehungsweise weshalb die notwendige Genehmigung zu verweigern gewesen wäre. Damit
hat der Beschwerdeführer zwar im Zusammenhang mit der Unterschriftenregelung
seine Amtspflichten verletzt, weil er keine Genehmigung einholte; dies wiegt
indes nicht so schwer, dass deshalb eine fristlose Entlassung gerechtfertigt
wäre. Es ist im Übrigen unverständlich, dass die Aufsichtsbehörde nie gegen die
nur mündlich erteilte Unterschriftskompetenz einschritt – was ihr bei einer
Kontrolle sofort hätte auffallen müssen –, dies später aber als derart
gravierend betrachtet, dass es eine fristlose Entlassung rechtfertigen soll.
Dass – wie der Beschwerdegegner vor Verwaltungsgericht
behauptet – unterzeichnende und ausstellende Person nicht identisch gewesen
sein sollen, geht weder aus dem Bericht zur Administrativuntersuchung noch aus
den weiteren Akten hervor, weshalb auf die entsprechenden Ausführungen nicht
näher einzugehen ist.
6.3.2
Sodann wird dem Beschwerdeführer vorgeworfen, Akten auf rechtswidrige Weise
entsorgt zu haben. Konkret habe er Akten, welche älter als vier Jahre gewesen
seien, vernichten lassen, ohne diese vorgängig dem Staatsarchiv zur Übernahme
anzubieten. Sodann seien mehrere Akten aus dem Übertretungsstrafbereich
verloren gegangen, ohne dass dies bemerkt worden sei.
Letzteres betrifft die dem Beschwerdeführer vorgeworfene
mangelhafte Führung des Statthalteramts, weshalb zunächst auf die Ausführungen
unter 6.2 verwiesen werden kann. Sodann hat die Direktion der Justiz und des
Innern den dem Beschwerdeführer vorgeworfenen Verlust von Akten im Rahmen eines
Umzugs nicht näher abgeklärt und ist deshalb auch nicht klar, inwiefern dem
Beschwerdeführer diesbezüglich eine Pflichtverletzung vorzuwerfen ist.
Bezüglich Archivierung
ergibt sich aus den Ausführungen des Beschwerdeführers im Rahmen der
Administrativuntersuchung, dass die ihm vorgeworfene Vernichtung von Akten nach
vier Jahren nur die Akten des Statthalteramts zu Übertretungsstrafverfahren
betrifft. Wie lange die Akten des Bezirksrats aufbewahrt werden, bleibt dagegen
unklar und wurde durch den Beschwerdegegner auch nie näher abgeklärt. Der
Bezirksratsschreiber erklärte im Rahmen der Administrativuntersuchung, solche
Akten würden mindestens 20 Jahre aufbewahrt. Der Beschwerdeführer sprach
in diesem Zusammenhang von einer Pendenz, die es noch zu erledigen gälte, wobei
er darauf hinwies, die Akten "zu den Vormundschaftssache und
Adoptionen" würden gemäss den gesetzlichen Vorschriften behalten. Weil der
Beschwerdegegner im Übrigen den Vorwurf betreffend Aktenführung nicht näher
abgeklärt hat, ist im Folgenden einzig auf die Akten von Übertretungsstrafverfahren
einzugehen, die unbestrittenermassen nach vier Jahren vernichtet wurden, ohne
vorgängig das Staatsarchiv betreffend Übernahme anzufragen.
Gemäss Art.
103
der Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 (SR 312.0) sind Akten
mindestens bis zum Ablauf der Verfolgungs- und Vollstreckungsverjährung
aufzubewahren. Bei Übertretungen verjähren die Strafverfolgung und die Strafe
in drei Jahren (Art. 109 des Strafgesetzbuchs [StGB, SR 311.0]); die
bundesrechtliche Aufbewahrungspflicht endet damit drei Jahre nach Eintritt der
Vollstreckbarkeit des Strafbescheids (vgl. Art. 100 StGB) beziehungsweise
drei Jahre nach der Tat, sofern bis dahin kein erstinstanzliches
Straferkenntnis ergangen ist (Art. 97 Abs. 3 StGB; BGE 135 IV 196).
Indem der Beschwerdeführer die Akten nach Eintritt der Rechtskraft während vier
Jahren aufbewahren liess, hat er die bundesrechtliche Mindestaufbewahrungsfrist
eingehalten. Es bleibt zu prüfen, ob er kantonalrechtliche Aufbewahrungsfristen
nicht eingehalten hat. Nach § 151c Abs. 1 des Gesetzes über die
Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai
2010 (LS 211.1) bewahren Staats- und Jugendanwaltschaften ihre Akten nach
Abschluss des Verfahrens während mindestens 15 Jahren auf, wobei längere
Fristen gemäss Strafprozessordnung vorbehalten bleiben. Mangels ausdrücklicher
Erwähnung ist diese Vorschrift auf Statthalterämter indes nicht anwendbar.
Ebenso wenig ist die Archivverordnung der obersten Gerichte vom 16. März
2001 (LS 211.16) auf die Statthalterämter anwendbar. Schliesslich ergibt
sich auch aus dem Archivgesetz vom 24. September 1995 (ArchivG,
LS 170.6) keine für die Statthalterämter geltende
Mindestaufbewahrungsfrist. Aus § 8 Abs. 1 ArchivG ergibt sich aber
eine Pflicht, Akten in der Regel innerhalb von zehn Jahren ab dem Zeitpunkt, ab
dem diese nicht mehr benötigt werden, dem zuständigen Archiv zur Übernahme
anzubieten. Über Akten, welche die Archive nicht übernehmen, verfügt die
jeweilige Verwaltungsbehörde gemäss den für sie geltenden Vorschriften
(§ 8 Abs. 3 ArchivG). Gemäss § 6 Abs. 1 der
Archivverordnung vom 9. Dezember 1998 (ArchivV, LS 170.61) sind Akten
archivwürdig, wenn sie voraussichtlich von dauerndem Wert sind für die
Dokumentierung der Organisation und der Tätigkeit des öffentlichen Organs
(lit. a), die Sicherung berechtigter Interessen betroffener Personen oder
Dritter (lit. b), das Verständnis der Gegenwart und der Geschichte
(lit. c), die Gesetzgebung, die Verwaltungstätigkeit oder die
Rechtsprechung (lit. d) oder die Wissenschaft und Forschung (lit. e).
Der Beschwerdeführer hat
nach dem vorgängig Ausgeführten mit der Vernichtung der Akten von
Übertretungsstrafverfahren vier Jahre nach Rechtskraft weder gegen bundes- noch
gegen kantonalrechtliche Mindestaufbewahrungsfristen verstossen. Er hat einzig
insofern gegen geltendes Rechts verstossen, als er es unterliess, die Akten dem
Staatsarchiv vor der Vernichtung zur Übernahme anzubieten. Da Akten von
Übertretungsstrafverfahren indes kaum archivwürdig im Sinn von § 6
Abs. 1 ArchivV sind und der Beschwerdegegner auch nicht behauptet, dass
das Staatsarchiv diese Akten übernommen hätte, erscheint der Verstoss des
Beschwerdeführers nicht als schwerwiegend und rechtfertigt er jedenfalls keine
fristlose Entlassung.
6.3.3
Im Weiteren wirft der Beschwerdegegner dem Beschwerdeführer vor, den
Mitarbeitenden aus Rücklagen regelmässig Zulagen in Form von Reka-Checks
ausgerichtet zu haben.
Rücklagen können nach § 17 Abs. 1 der
Finanzcontrollingverordnung vom 5. März 2008 (FCV, LS 611.2) für
Vorhaben verwendet werden, die mit den Leistungen der Leistungsgruppe
zusammenhängen. Gemäss Weisung des Regierungsrats fallen darunter etwa der
Sachaufwand für Personalausflüge, Jubiläumsfeiern bei einem "runden
Geburtstag" einer Amtsstelle, Massnahmen zur Förderung der Unternehmenskultur
und gesundheitsfördernder Arbeitsplatzbedingungen oder ein Beitrag für die
Weiterbildung von Mitarbeitenden, soweit dies der Zielerreichung dient (ABl
2008 432 ff., 445, auch zum Folgenden). Einmalzulagen an Mitarbeitende
sind hingegen gemäss § 17 Abs. 2 FCV ausdrücklich nicht zulässig. In
diesem Sinn wurde § 26 aAbs. 4 der Personalverordnung vom
16. Dezember 1998 (PV, LS 177.11), wonach der Regierungsrat die
Ausrichtung von einmaligen Zulagen an das Personal regelt, die über Rücklagen
finanziert werden, per 1. Januar 2010 dahingehend geändert, dass
Einmalzulagen nur im Rahmen der bewilligten Kredite und Quoten zulässig sind
(OS 65, 98 ff., 100).
Entgegen der Auffassung der
Direktion der Justiz und des Innern sind die den Mitarbeitenden gewährten
Reka-Checks nicht als Einmalzulagen im Sinn von § 26 Abs. 3
Satz 1 PV, sondern im Sinn dieser Bestimmung als "andere
Anreize" oder Naturalien zu qualifizieren, denn Reka-Checks können nur für
bestimmte Leistungen eingesetzt werden, vornehmlich im Zusammenhang mit
Ausflügen oder Ferien. Ob die Regelung von § 26 Abs. 4 PV auch für
solche Leistungen gilt, ist unklar, braucht hier jedoch nicht abschliessend
beurteilt zu werden.
Soweit die in Form von Reka-Checks ausgerichteten
Zulagen den Wert von Fr. 500.- überstiegen,
hat der Beschwerdeführer jedenfalls gegen § 44 Abs. 3 Satz 1 der
Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19.
Mai 1999 (VVO,
LS 177.111) verstossen, wonach Naturalgeschenke nur bis zu einem Wert von
Fr. 500.- ausgerichtet werden dürfen.
Auch diesbezüglich wiegt
das Fehlverhalten des Beschwerdeführers indes nicht derart schwer, dass es eine
fristlose Entlassung rechtfertigen würde. Zunächst wird dem Beschwerdeführer
nicht vorgeworfen, sich dadurch selber begünstigt zu haben. Sodann erlaubte § 26
aAbs. 4 PV bis Ende 2009 die Ausrichtung von Einmalzulagen aus Rücklagen;
in diesem Rahmen leisteten einzelne Direktionen etwa auch Beiträge an
Abonnemente des Verkehrsverbunds oder Generalabonnemente (vgl. RRB 1648/2009,
www.rrb.zh.ch). Der Beschwerdeführer scheint übersehen zu haben, dass dies mit
der Rechtsänderung per Anfang 2010 im von ihm betriebenen Ausmass nicht mehr
zulässig war. Es ist jedoch nicht ersichtlich, dass die Statthalterämter je
ausdrücklich auf die Gesetzesänderung aufmerksam gemacht worden waren.
Anlässlich einer Zeugenbefragung durch die Staatsanwaltschaft erklärte der
Rechnungsführer hierzu, die Finanzkontrolle sei bei einer auf dem Amt
durchgeführten Revision auf die Verwendung der Rücklagen hingewiesen worden und
habe dies in der Folge nicht bemängelt; zudem sei die Verwendung der Rücklagen
je nach verlangten Unterlagen auch im Rahmen der jährlich durchgeführten
Revision ersichtlich gewesen. Da selbst die Finanzkontrolle die Verwendung der
Rücklagen nicht bemängelte, bestand für den Beschwerdeführer keine
Veranlassung, die Rechtmässigkeit seines Tuns zu hinterfragen. Dies vermag zwar
nichts daran zu ändern, dass er mit der Ausrichtung von Reka-Checks eine
Pflichtverletzung beging; diese wiegt aber nicht derart schwer, dass eine
fristlose Entlassung gerechtfertigt wäre.
6.4
Sinngemäss
wirft die Direktion der Justiz und des Innern dem Beschwerdeführer in der
Ausgangsverfügung sodann vor, seine Arbeitszeit nicht richtig erfasst zu haben.
In der Beschwerdeantwort wird in diesem Zusammenhang ausgeführt, die
Zeiterfassung des Beschwerdeführers erweise sich "in höchstem Masse als
unglaubwürdig". Werde die erfasste Arbeitszeit mit den Computerlogins
verglichen, ergäben sich immer wieder Zeitspannen mit erheblicher
Arbeitszeiterfassung, ohne dass der Beschwerdeführer an seinem
Computerarbeitsplatz angemeldet gewesen sei; dies gelte insbesondere für die
Zeit von 2. bis 9. Juni sowie von 13. bis 20. August 2015. Betreffend
seine Tätigkeiten in der Woche von 13. bis 20. August 2015 äusserte der Beschwerdeführer
sich im Rahmen der Administrativuntersuchung dahingehend, er habe am
13. August einer Evakuationsübung der Feuerwehr beigewohnt und am
14. August eine Schadenabschätzung in E vorgenommen sowie anschliessend im
Büro gearbeitet. Der 15. und 16. August 2015 fielen auf ein Wochenende.
Für den 17. August erwähnte er am Morgen einen Termin im Büro und am
Nachmittag ein Interview mit einem Staatsanwalt. Am 19. August sei
Bezirksratssitzung gewesen, und am 20. August habe einerseits eine
Mitarbeiterinformation über das laufende Verfahren stattgefunden und habe er
einer Schlichtung zwischen einem Betreibungsbeamten und einem
Gemeindepräsidenten beigewohnt. Weiter führte er aus, er führe eine
Papieragenda, aus der seine genauen Termine ersichtlich seien; zu seinen
Tätigkeiten in der Zeit von 2. bis 9. Juni 2015 wurde der Beschwerdeführer
nicht befragt. In seiner Stellungnahme im Rahmen der Gewährung rechtlichen
Gehörs wies der Beschwerdeführer sodann darauf hin, seine Papieragenden seien
bei der Staatsanwaltschaft und er bemühe sich um deren Herausgabe, um seine
Arbeitstätigkeiten ausserhalb der Bürozeit belegen zu können.
Aus der Zeiterfassung ergibt sich, dass der Beschwerdeführer
am 13. August 4 Stunden und 45 Minuten Arbeitszeit erfasste, am
14. August 7 Stunden, am 17. August 5 Stunden (und einen
halben Tag Ferien), am 18. August 4 Stunden und 30 Minuten (und
einen halben Tag Ferien), am 19. August 8 Stunden und 30 Minuten und
am 20. August 8 Stunden Arbeitszeit. Es ist zumindest denkbar, dass
der Beschwerdeführer für die im Rahmen der Administrativuntersuchung genannten
Tätigkeiten eine Arbeitszeit in dieser Grössenordnung aufwandte.
Allerding ist tatsächlich
seltsam, dass der Beschwerdeführer während der fraglichen Zeitspanne nie an
seinem Arbeitsplatz angemeldet war. Dies beweist indes nicht, dass er die
erfasste Arbeitszeit nicht tatsächlich auch geleistet hat. Für die Zeitspanne
im August, in der er insgesamt 37 Stunden und 45 Minuten Arbeitszeit
erfasste, nannte der Beschwerdeführer zahlreiche Termine, für die er
Arbeitszeit aufwandte, ohne dass er sich am Arbeitsplatz hätte anmelden müssen.
Die Direktion stützt ihren Vorwurf einzig auf Vermutungen, ohne den Verdacht je
näher abgeklärt zu haben. Namentlich hat sie es unterlassen, bei der Staatsanwaltschaft
die Papieragenden des Beschwerdeführers einzufordern, damit dieser seine
jeweiligen Tätigkeiten hätte darlegen können. Damit hat die Direktion den
Sachverhalt diesbezüglich ungenügend abgeklärt und ist nicht erstellt, dass der
Beschwerdeführer mehr Arbeitszeit erfasste, als er tatsächlich für sein Amt
leistete. Anzumerken bleibt, dass eine fristlose Entlassung in diesem
Zusammenhang voraussetzte, dass der Beschwerdeführer zum Schaden des
Beschwerdegegners mehr Arbeitszeit erfasste, als er tatsächlich leistete;
allein die falsche Erfassung tatsächlich geleisteter Arbeitszeit (etwa eine
falsche Anfangs- oder Endzeit) beziehungsweise die falsche Erfassung der
Leistungsart genügte dafür nicht.
6.5
Nach dem
Gesagten sind dem Beschwerdeführer zwar mehrere Pflichtverletzungen
vorzuwerfen. Diese wiegen indes weder für sich allein noch in ihrer Gesamtheit
schwer genug, um das Vertrauen in eine korrekte Amtsführung des
Beschwerdeführers in einem solchen Mass erschüttern zu können, dass auch zukünftig
keine korrekte Amtsführung gewährleistet gewesen wäre. Der Beschwerdegegner
konnte nicht dartun, dass ein wichtiger Grund für eine fristlose Entlassung des
Beschwerdeführers vorlag, weshalb diese sich auch in materieller Hinsicht als
rechtswidrig erweist. Die Befragung verschiedener Zeugen, welche der
Beschwerdeführer zu seiner Entlastung anbietet, erweist sich damit nicht als
notwendig.
6.6
Da die
fristlose Entlassung rechtswidrig ist, hat der Beschwerdeführer nach § 22
Abs. 4 Satz 1 PG in Verbindung mit Art. 337c Abs. 1 f.
OR Anspruch auf den Lohn, den er verdient hätte, wenn das Anstellungsverhältnis
erst mit dem Ablauf der Amtsdauer am 30. Juni 2017 geendet hätte; er muss
sich daran anrechnen lassen, was er infolge der Beendigung des
Arbeitsverhältnisses erspart hat und was er durch anderweitige Arbeit verdient
oder zu verdienen absichtlich unterlassen hat. Diese Nachzahlungen haben
Lohnersatzcharakter, weshalb darauf Sozialversicherungsbeiträge zu entrichten
sind (VGr, 8. August 2006, PB.2006.00017, E. 3.3; vgl. Streiff/Kaenel/Rudolph,
Art. 337c N. 2 und 15).
7.
7.1
Der
Beschwerdeführer verlangt eine Pönalentschädigung von sechs Monatslöhnen.
Gemäss § 22 Abs. 4 Satz 1 PG in Verbindung mit Art. 337c
Abs. 3 OR kann das Gericht den Arbeitgeber zur Leistung einer
Entschädigung verpflichten, wenn eine fristlose Entlassung ohne wichtigen Grund
erfolgt. Die Höhe der Entschädigung legt das Gericht nach freiem Ermessen unter
Würdigung aller Umstände fest, sie darf jedoch den sechsfachen Monatslohn der
arbeitnehmenden Person nicht übersteigen. Bei der Bemessung der Entschädigung
ist auf die massgeblichen Umstände des Einzelfalls abzustellen. Dabei sind insbesondere
zu berücksichtigen: die Schwere des Eingriffs in die Persönlichkeit der entlassenen
Person, Enge und Dauer der arbeitsvertraglichen Beziehung vor der Kündigung,
die Art, wie gekündigt wurde, ein allfälliges Mitverschulden, das Alter im
Kündigungszeitpunkt sowie die sozialen und wirtschaftlichen Auswirkungen der
Kündigung (BGr, 2. Juni 2004, 4C.135/2004, E. 3.1.2; Streiff/von Kaenel/Rudolph,
Art. 337c N. 8 mit Nachweisen).
7.2
Nach der
Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts sind Pönalentschädigungen bei ungerechtfertigten
Kündigungen regelmässig geschuldet. Nur in aussergewöhnlich gelagerten Fällen soll
von ihrer Zusprechung abgesehen werden (ausführlich hierzu VGr,
10. Februar 2016, VB.2015.00531, E. 6.1 f.; vgl. auch BGr, 6.
Juli 2005, 4C.155/2005, E. 5.2.1). Weil hier kein solcher Ausnahmefall
vorliegt, ist der Anspruch auf eine Entschädigung für die ungerechtfertigte
fristlose Entlassung somit dem Grundsatz nach zu bejahen.
7.3
Der
Beschwerdeführer war im Zeitpunkt der fristlosen Entlassung seit mehr als 14 Jahren
als Statthalter und Bezirksratspräsident tätig und in dieser Funktion mehrfach
von den Stimmberechtigten bestätigt worden. Da es sich um ein öffentliches Amt
handelt, wurde auch die fristlose Entlassung des Beschwerdeführers – unter
anderem mit einer Medienmitteilung der Direktion der Justiz und des Innern vom
2. Dezember 2015 – öffentlich gemacht, weshalb der mit der rechtswidrigen
Entlassung verbundene Eingriff in die Persönlichkeit besonders schwer wiegt.
Umgekehrt hat der Beschwerdegegner dem Beschwerdeführer zu Recht verschiedene
Pflichtverletzungen vorgeworfen und erscheint die fristlose Kündigung damit als
durch den Beschwerdeführer mitverschuldet. Unter diesen Umständen ist eine
Entschädigung von drei Monatslöhnen angemessen. Massgebend ist der zuletzt
bezogene Bruttomonatslohn, zu dem anteilsmässig auch die regelmässig
ausgerichteten Zulagen hinzuzurechnen sind (VGr, 8. Juli 2002,
PB.2002.00008, E. 3b/bb). Auf dieser Entschädigung sind keine
Sozialversicherungsbeiträge zu entrichten (VGr, 18. März 2009,
PB. 2008.00041, E. 5, und 5. Juli 2002, PB.2002.00008,
E. 3b/bb).
8.
8.1
Der
Beschwerdeführer beantragt schliesslich, ihm sei eine Abfindung von zwölf
Monatslöhnen zuzusprechen. Nach § 26 Abs. 1 Satz 1 PG haben
Angestellte mit wenigstens fünf Dienstjahren, deren Arbeitsverhältnis auf
Veranlassung des Staats und ohne ihr Verschulden aufgelöst wird, Anspruch auf
eine Abfindung, sofern sie mindestens 35 Jahre alt sind.
Die Auflösung des Dienstverhältnisses ist dann unverschuldet,
wenn sie auf Gründe zurückzuführen ist, welche nicht von der oder dem
Angestellten zu vertreten sind (vgl. dazu RB 2001 Nr. 114; VGr,
29. August 2001, PB.2001.00011, ZBl 102/2001, S. 581,
E. 7d, auch zum Folgenden). Typische Fälle sind die Aufhebung der Stelle
oder der Tatbestand, dass der oder die Angestellte die gewachsenen
Anforderungen einer Stelle aufgrund mangelnder Eignung nicht mehr erfüllen
kann. Hingegen führt die Entlassung wegen ungenügender Leistungen aus anderen
Gründen oder wegen des Verhaltens in aller Regel nicht zu einer Abfindung (Fritz
Lang, Das Zürcher Personalgesetz vom 27. September 1998, in: Peter
Helbling/Thomas Poledna [Hrsg.], Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Bern
1999, S. 49 ff., 70). Die Rechtsprechung hat das Kriterium des
Verschuldens dahingehend präzisiert, dass es mehr bedeutet als blosse
Verursachung. Es setzt voraus, dass die betroffene Person die Kündigung hätte vermeiden
können, etwa durch das Erbringen der erwarteten Leistung oder die geforderte
Verhaltensänderung, wenn ihr solches zumutbar und aufgrund ihrer persönlichen
Verhältnisse objektiv möglich war (vgl. VGr, 17. Mai 2006, PB.2005.00061,
E. 2.4.1, und 9. März 2005, PB.2004.00075, E. 3.2 mit Hinweisen).
8.2
Weil kein
wichtiger Grund für eine fristlose Entlassung vorlag, erscheint die Kündigung
hier als unverschuldet und besteht dem Grundsatz nach ein Anspruch auf eine
Abfindung. Der Beschwerdeführer war im Zeitpunkt der Entlassung 55 Jahre alt
und war – unter Berücksichtigung seiner früheren Tätigkeit für den Kanton
Zürich (vgl. § 13 Abs. 3 Satz 1 PG) – im 27. Dienstjahr.
Die Höhe der Abfindung ist damit gemäss § 16g Abs. 2 VVO anhand der
persönlichen Verhältnisse des Beschwerdeführers auf zwischen 9 und
14 Monatslöhne festzulegen. Im Rahmen der persönlichen Verhältnisse sind
insbesondere die Unterstützungspflichten der Angestellten, ihre
Arbeitsmarktchancen, ihre finanziellen Verhältnisse und die Umstände des Stellenverlusts
zu berücksichtigen (§ 16g Abs. 3 VVO). Der Beschwerdeführer macht
keine Unterstützungspflichten geltend und dürfte mit Blick auf seinen
bisherigen Lohn in guten finanziellen Verhältnissen leben. Hingegen ist zu
berücksichtigen, dass die fristlose Entlassung des Beschwerdeführers öffentlich
verkündet wurde, was – ebenso wie sein Alter – seine zukünftigen
Arbeitsmarktchancen beeinträchtigen dürfte. Insgesamt erscheint eine Abfindung
von zwölf Monatslöhnen als angemessen. Als Monatslohn gilt ein Zwölftel des
letzten Jahresbruttolohns (§ 16g Abs. 1 Satz 2 VVO). Zur Höhe
des Bruttomonatslohns kann auf die vorstehenden Ausführungen zur
Entschädigungshöhe verwiesen werden. Nach Art. 7 lit. q der
Verordnung vom 31. Oktober 1947 über die Alters- und Hinterlassenenversicherung
(AHVV, SR 831.101) sind auf der Abfindung Sozialversicherungsbeiträge zu
entrichten (vgl. auch Art. 8
bis
und 8
ter
AHVV).
Es gilt indes zu berücksichtigen, dass der Beschwerdeführer
sich erneut um das Amt als Statthalter und Bezirksratspräsident bewirbt. Sollte
er gewählt werden, wäre er bezogen auf die Lohnzahlung so gestellt, wie wenn er
nie entlassen worden wäre. Die Abfindung ist deshalb nur geschuldet, sofern der
Beschwerdeführer nicht mehr gewählt werden sollte (vgl. § 17
Abs. 3 VVO).
9.
Nach dem Gesagten ist der Rekursentscheid in teilweiser
Gutheissung der Beschwerde teilweise aufzuheben und festzustellen, dass die
fristlose Entlassung des Beschwerdeführers rechtswidrig war. Im Sinn der
Erwägungen sind dem Beschwerdeführer der Lohn bis Ende Juni 2017, eine
Entschädigung von drei Monatslöhnen sowie eine Abfindung von zwölf Monatslöhnen
zuzusprechen. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.
10.
Da der Streitwert mehr als Fr. 30'000.- beträgt
(vorn 1.2), ist das Verfahren kostenpflichtig (§ 65a Abs. 3
e contrario VRG). Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem
Beschwerdegegner aufzuerlegen und ist dieser zu verpflichten, dem
Beschwerdeführer für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren insgesamt eine
Parteientschädigung von Fr. 5000.- zu bezahlen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2
VRG).
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    In
teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird der Beschluss des Regierungsrats vom
2. November 2016 teilweise aufgehoben und festgestellt, dass die fristlose
Entlassung des Beschwerdeführers rechtswidrig war. Der Beschwerdegegner wird im
Sinn der Erwägungen verpflichtet, dem Beschwerdeführer Lohn bis 30. Juni
2017, eine Entschädigung in der Höhe dreier Monatslöhne und eine Abfindung in
der Höhe von zwölf Monatslöhnen zu bezahlen.
Im
Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.  20'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.      180.-- Zustellkosten,
Fr.  20'180.--   Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und
das Beschwerdeverfahren insgesamt eine Parteientschädigung von Fr. 5'000.-
zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist innert
30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,
6004 Luzern.
6.    Mitteilung an…