zh_verwaltungsgericht · VB.2012.00555 · 2012-11-21 · de

Bewilligungs- und Gebührenpflicht für Passantenstopper | Anfechtbarkeit einer Feststellung betreffend Gebührenpflicht. Die behördliche Feststellung, wonach "Passantenstopper" auch dann bewilligungs- und gebührenpflichtig sind, wenn die Werbefläche weniger als 1 m2 umfasst, ist grundsätzlich nicht anfechtbar: Ein solcher (individuell-abstrakter) Feststellungsakt stellt weder eine (individuell-konkrete) Anordnung noch einen (generell-abstrakten) Erlass dar (E. 2.2). An der Überprüfung des Feststellungsakts besteht kein hinreichendes Rechtsschutzinteresse: Ob im Einzelfall eine Bewilligungs- und Gebührenpflicht für einen "Passantenstopper" besteht, hängt von den konkreten Umständen ab, insbesondere von der Grösse der Werbetafel, der Nutzungsdauer, dem Beanspruchungszweck und der konkreten Lage. Eine Feststellungsverfügung, die sich nur an einzelne Personen richtet, kann nicht dazu benützt werden, die Rechtslage abstrakt - losgelöst von einem konkreten Einzelfall - zu klären. Es liegt kein hinreichend bestimmter Sachverhalt vor, der es rechtfertigen könnte, im Rahmen einer Feststellungsverfügung Rechte und Pflichten für sämtliche künftig möglichen Anwendungsfälle zu statuieren (E. 2.3). Beim angefochtenen Feststellungsakt handelt es sich somit bloss um eine nicht justiziable behördliche Absichtserklärung in Bezug auf die künftige Anwendung des kommunalen Rechts (E. 2.4). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 21.11.2012 VB.2012.00555
Zurich Verwaltungsgericht 21.11.2012 VB.2012.00555
Zurigo Verwaltungsgericht 21.11.2012 VB.2012.00555

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2012.00555
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Geschäftsnummer:
VB.2012.00555
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 21.11.2012
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 12.07.2013 gutgeheissen, den Entscheid aufgehoben und die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
Rechtsgebiet:
Abgaberecht ohne Steuern
Betreff:
Bewilligungs- und Gebührenpflicht für Passantenstopper
Anfechtbarkeit einer Feststellung betreffend Gebührenpflicht.
Die behördliche Feststellung, wonach "Passantenstopper" auch dann bewilligungs- und gebührenpflichtig sind, wenn die Werbefläche weniger als 1 m2 umfasst, ist grundsätzlich nicht anfechtbar: Ein solcher (individuell-abstrakter) Feststellungsakt stellt weder eine (individuell-konkrete) Anordnung noch einen (generell-abstrakten) Erlass dar (E. 2.2). An der Überprüfung des Feststellungsakts besteht kein hinreichendes Rechtsschutzinteresse: Ob im Einzelfall eine Bewilligungs- und Gebührenpflicht für einen "Passantenstopper" besteht, hängt von den konkreten Umständen ab, insbesondere von der Grösse der Werbetafel, der Nutzungsdauer, dem Beanspruchungszweck und der konkreten Lage. Eine Feststellungsverfügung, die sich nur an einzelne Personen richtet, kann nicht dazu benützt werden, die Rechtslage abstrakt - losgelöst von einem konkreten Einzelfall - zu klären. Es liegt kein hinreichend bestimmter Sachverhalt vor, der es rechtfertigen könnte, im Rahmen einer Feststellungsverfügung Rechte und Pflichten für sämtliche künftig möglichen Anwendungsfälle zu statuieren (E. 2.3). Beim angefochtenen Feststellungsakt handelt es sich somit bloss um eine nicht justiziable behördliche Absichtserklärung in Bezug auf die künftige Anwendung des kommunalen Rechts (E. 2.4).
Abweisung.
Stichworte:
ABSICHTSERKLÄRUNG
ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
ANFECHTBARKEIT
ANFECHTUNGSOBJEKT
ANORDNUNG
BEWILLIGUNGSPFLICHT
ERLASS
FESTSTELLUNG
FESTSTELLUNGSVERFÜGUNG
GEBÜHREN
GENERELL-ABSTRAKT
GESTEIGERTER GEMEINGEBRAUCH
PASSANTENSTOPPER
RECHTSSCHUTZINTERESSE
Rechtsnormen:
§ 19 Abs. I lit. a VRG
§ 19 Abs. I lit. d VRG
§ 21 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2012.00555
Urteil
der 3. Kammer
vom
21. November 2012
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea
Rot­ach Tomschin, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Gerichtsschreiber
Kaspar Plüss.
In Sachen
1.    Vereinigung A,
2.    Gewerbeverband B,
3.    D, Apotheke F,
alle vertreten durch RA E,
Beschwerdeführende,
gegen
Stadt Zürich, vertreten durch den Stadtrat,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
Bewilligungs- und Gebührenpflicht für Passantenstopper,
hat
sich ergeben:
I.
A.
Der
Stadtrat von Zürich erliess am 11. November 2009 eine neue Gebührenordnung
für das Reklamewesen. Darin werden für vier Kategorien von Reklameanlagen
Bewilligungs- und Benützungsgebühren festgesetzt. Die Gebühren berechnen sich
bei allen Kategorien pro m
2
,
bei Konturen/Girlanden zudem pro Meter. Die Vereinigung A, der Ge­werbeverband
B sowie D rekurrierten gegen diesen Beschluss und ver­langten dessen Aufhebung.
Der Bezirksrat Zürich wies den Rekurs am 22. Juli 2010 ab. Eine dagegen
erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht am 2. Februar 2011 mit
Urteil VB.2010.00413 ab. Dabei erachtete es das Verwaltungsgericht als
zulässig, die Ge­bührenordnung so auszulegen, dass Reklameanlagen ab einer
Werbefläche von 1 m
2
der Bewilligungs- und Gebührenpflicht unterstünden und dass eine solche Nutzung
des öffent­lichen Grundes als gesteigerter Gemeingebrauch zu qualifizieren sei.
B.
Am
27. September 2011 erliess der Vorsteher des Polizeidepartements auf
Ersuchen der Vereinigung A, des Gewerbeverbands B sowie von D eine
Feststellungsverfügung, wonach Passantenstopper (Reklameanlagen) der Bewilligungs-
und Gebührenpflicht unterstünden, unabhängig von deren Flächenbedarf und davon,
ob sie temporär oder dauerhaft aufgestellt würden (Disp.-Ziff. 1). Der
Polizeivorstand wies ferner ausdrücklich darauf hin, dass für Passantenstopper
(Reklameständer) mit weniger als 1 m
2
Flächenbedarf gestützt auf die stadtzürcherischen Vorschriften über das
Anbringen von Reklameanlagen im öffentlichen Grund (VARöG) und die
Gebührenordnung für Re­klameanlagen sowie die bisherige Rechtsprechung und
Praxis eine Bewilligungs- und Ge­bührenpflicht bestehe (Disp.-Ziff. 2).
C.
Eine
gegen diese Verfügung erhobene Einsprache der Vereinigung A, des Gewerbever­bands
B und von D wies der Stadtrat am 25. Januar 2012 ab.
II.
Gegen diesen Beschluss erhoben die Vereinigung A, der
Gewerbeverband B und D gemeinsam Rekurs und beantragten, der
Einspracheentscheid und die Feststel­lungsverfügung des Polizeivorstands seien
aufzuheben und es sei festzustellen, dass Re­klameständer mit einer Grundfläche
von weniger als 1 m
2
bewilligungs- und gebührenfrei im öffentlichen Raum aufgestellt werden dürften.
Der Bezirksrat wies das Rechtsmittel mit Beschluss vom 28. Juni 2012 ab
und auferlegte den Rekurrierenden die Verfahrenskosten von Fr. 1'827.-
unter subsidiärer Haftung zu gleichen Teilen.
III.
Gegen diesen Rekursentscheid erhoben die
drei unterlegenen Rekurrenten am 3. Septem­ber 2012 Beschwerde an das Verwaltungsgericht
und verlangten unter Erneuerung ihrer Rekursanträge die Aufhebung des
Rekursentscheids unter Kosten- und Entschädigungs­folge zu Lasten der
Beschwerdegegner. Der Bezirksrat überwies die Akten am 18. Sep­tember
2012; er verwies dabei auf die Begründung im angefochtenen Entscheid und ver­zichtete
im Übrigen auf eine Vernehmlassung. Die Stadt Zürich beantragte am
16. Oktober 2012 die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführenden.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für die Überprüfung des
angefochtenen Entscheids des Be­zirksrates, der den erhobenen Rekurs abgewiesen
und damit eine eigene Anordnung getrof­fen hat, gemäss § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechts­pflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.
2.
2.1
Im Streit liegt ein mit Feststellungsverfügung
betiteltes, an drei einzelne Gesuchsteller gerichtetes Schreiben des
Polizeivorstands, welches festhält, wie die VARöG und die Gebührenordnung für
das Reklamewesen bezüglich temporär oder dauerhaft aufgestellter
Passantenstopper mit einem Flächenbedarf von weniger als 1
m
2
anzuwenden
sind
. Der Bezirksrat trat ohne
weitere Begründung auf das gegen den Einspracheentscheid erhobene Rechtsmittel
ein.
2.2
Beschlüsse der Gemeinde und des Grossen
Gemeinderats können von den Gemeindebehörden, von Stimmberechtigten und von
denjenigen Personen, die gemäss § 21 VRG dazu berechtigt sind, durch
Beschwerde angefochten werden (§ 151 Abs. 1 Gemeindegesetz vom 6.
Juni 1926, GG). Gegen Anordnungen und Erlasse anderer
Gemeindebehörden kann Rekurs gemäss Verwaltungsrechtspflegegesetz erhoben
werden (§ 152 GG). Auch nach § 19 Abs. 1 und § 41
Abs. 1 VRG können nur bestimmte Akte einer Behörde, hier des Polizeivorstands
,
bzw. des Stadtrats mit Rekurs und Beschwerde angefochten werden.
Als mögliches Anfechtungsobjekt kommt vorliegend ausschliesslich die Anordnung
(§ 19 Abs. 1 lit. a VRG) oder der Erlass (§ 19 Abs. 1
lit. d VRG) in
f
rage.
Die angefochtene „Feststellungsverfügung“
enthält
keine individuell-konkrete Anordnung im Sinn von § 19
Abs. 1 lit. a VRG. Eine solche regelt von ihrer Definition her in
verbindlicher und erzwingbarer Weise eine konkrete verwaltungsrechtliche
Rechtsbeziehung (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtpflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,
Vorbemerkungen zu §§ 4-31 N. 11 f.).  Eine solche Rechtsbeziehung
liegt hier gerade nicht vor, da keine konkrete Reklameanlage beurteilt wurde.
Ebenso wenig kann der angefochtene Akt als generell-abstrakter Erlass im Sinn
von § 19 Abs. 1 lit. d VRG angesehen werden. Ein solcher würde
nämlich Verbindlichkeit gegenüber jedem Rechtsunterworfenen beanspruchen, was
der individuell adressierte und nicht veröffentlichte Feststellungsakt nicht
tut. Dieser ist daher als individuell-abstrakt einzuordnen, eine in der Schweiz
unübliche Form staatlichen Handelns.
2.3
Es bleibt zu prüfen, ob vorliegend ausserhalb der
beiden Kategorien von § 19 Abs. 1 lit. a und d VRG dennoch ein
besonderes Rechtsschutzinteresse an der Überprüfung des individuell-abstrakten
Feststellungsaktes besteht (vgl. RB 1999 Nr. 14 = ZBl 101/2000,
S. 80 = BEZ 1999 Nr. 24).
Die Frage, ob eine Beanspruchung von
öffentlichem Grund durch Reklameständer gesteigerten Gemeingebrauch darstellt
und demnach einer Bewilligungs- und Gebührenpflicht unterstellt werden darf,
hängt auch bei gegebener gesetzlicher Grundlage von verschiedenen Faktoren im
Einzelfall ab. Massgebend sind etwa die Befestigungsart, Höhe und Breite der
Werbetafel oder Zeitpunkt und Dauer der Beanspruchung; zusätzlich können aber
auch der Beanspruchungszweck (kommerziell oder ideell), die konkrete Lage
(City- oder Randlage), die verkehrstechnische Situation sowie mutmassliche
Bedürfnisse anderer Ansprecher eine Rolle spielen. Bei einer bloss marginalen
Beanspruchung des öffentlichen Raums liegt jedenfalls kein gesteigerter
Gemeingebrauch vor. Damit ist gesagt, dass eine konkrete Gebührenverfügung für
eine minimale zeitliche und räumliche Beanspruchung des öffentlichen Grundes
durch einen Reklameständer unabhängig von der Ausgestaltung des kommunalen
Rechts übergeordnetem Recht widerspräche. Der Umstand, dass das
Verwaltungsgericht nach seinen Erwägungen die abstrakte Normenkontrolle nur auf
eine bestimmte Lesart der Gebührenverordnung
bzw.
auf
Werbeflächen von mehr als 1
m
2
beschränkt hat, beruht auf dem grobmaschigen Prüfungsmassstab des
Normen
­
kontroll
­
verfahrens,
wonach eine Norm, die einer rechtskonformen Auslegung zugänglich ist, nicht
aufgehoben werden soll. Dies präjudiziert jedoch die Beurteilung im Einzelfall
nicht und schliesst es auch hier nicht aus, für einen mobilen Reklameständer
mit einer Werbefläche von unter 1
m
2
bei entsprechender Auslegung des kommunalen Rechts je nach den
konkreten Umständen eine Bewilligungs- und Benützungsgebühr zu erheben.
Aus Sicht der Parteien ist zwar
verständlich, dass sie im Hinblick auf die voraussehbare Vielzahl von Gesuchen
bzw. Gebührenverfügungen Rechtssicherheit über die Bewilligungs- und
Gebührenpflicht der Passantenstopper erlangen wollen. Dies lässt sich aber im
vorliegenden Verfahren nicht erreichen, denn über die Rechtmässigkeit und
Angemessenheit einer Gebühr wird letztlich erst anhand der konkreten Umstände
des Einzelfalls entschieden werden können. Der Beschwerdegegnerin steht es zwar
offen, die Bewilligungs- und Gebührenpflicht für Passantenstopper in einer
ergänzenden generell
-
abstrakten Regelung unter
Beachtung der oben genannten Gesichtspunkte näher zu konkretisieren. Eine sich
nur an einzelne Personen richtende Feststellungsverfügung jedoch ist
grundsätzlich nicht geeignet, eine abstrakte Rechtslage, wie sie sich aus einem
Rechtssatz für eine Vielzahl von Personen und Tatbeständen ergibt, zu klären
(BGE 130 V 388 E. 2.5). Sie kann daher auch nicht dazu benützt werden,
eine von einer konkreten Anwendung unabhängige Normenkontrolle herbeizuführen
(Beatrice Weber-Dürler
,
Kommentar VwVG,
Zürich/St. Gallen 2008, Art. 25 N. 2)
–
umso weniger, wenn wie hier ein Normenkontrollverfahren bereits durchgeführt
worden ist.
Es erscheint zwar nicht zum vornherein unzulässig, gegenüber
bestimmten Adressaten eine Feststellungsverfügung zu erlassen, die sich auf
eine Vielzahl von zukünftigen Anwendungsfällen bezieht; doch Rechte oder
Pflichten, die auf einem sich erst in Zukunft verwirklichenden Sachverhalt
beruhen, können nur festgelegt werden, wenn der Sachverhalt bereits hinreichend
bestimmt ist (Weber-Dürler, a.a.O., Art. 25 N. 3; vgl. BGr,
10. Oktober 2012, 1C_78/2012, E. 2.2), was vorliegend indessen nicht
der Fall ist.
2.4
Mangels eines tauglichen Anfechtungsobjekts hätte
der Bezirksrat demnach auf den Rekurs nicht eintreten dürfen; ebenso ist dem
Verwaltungsgericht eine inhaltliche Überprüfung des kommunalen Akts verwehrt.
Da der Rekursentscheid den angefochtenen Akt im Ergebnis bestätigte und diesen
damit unangetastet beliess, ist die Beschwerde im Ergebnis abzuweisen. Das
Schreiben des Polizeivorstands behält damit den Charakter einer nicht
justiziablen Absichtserklärung, wie künftig das kommunale Recht betreffend
Passantenstopper angewendet werden soll.
3.
Da die Beschwerdeführenden vom Beschwerdegegner
ausdrücklich eine anfechtbare Ver­fügung verlangt hatten, eine solche über das
vorgelegte Gesuch jedoch von vornherein nicht zu erreichen war, haben sie als
Unterliegende die Kosten des erfolglosen Anfech­tungsverfahrens zu tragen. Es
kann daher bei der vorinstanzlich vorgenommenen Kosten­verlegung bleiben, und
im Beschwerdeverfahren führt dies zu einer Kostenauflage an sie (§ 13
Abs. 2 in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG). Eine Parteienschädigung
steht den Beschwerdeführenden bei diesem Verfahrensausgang nicht zu (§ 17
Abs. 2 VRG). Das­selbe gilt für die Beschwerdegegnerin, die als sehr
leistungsfähiges Gemeinwesen durchaus in der Lage ist, eine
Verwaltungsstreitsache wie die vorliegende im Rahmen ihrer angestammten
amtlichen Aufga­ben ohne fremde Hilfe durchzufechten (Kölz/Boss­hart/Röhl,
a.a.O., § 17 N. 19 f.).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellkosten,
Fr. 5'100.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den drei Beschwerdeführenden zu je einem Drittel unter
solidarischer Haftung für die ganzen Kosten auferlegt.
4.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Ta­gen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14 einzu­reichen.
6.    Mitteilung an…