zh_verwaltungsgericht · VB.2015.00799 · 2016-02-24 · de

Stimmrechtsbeschwerde/Beschwerde gegen Kostenauflage | Handlungen staatlicher Organe, welche die politische Stimmberechtigung oder Volkswahlen und -abstimmungen betreffen, können mit Rekurs angefochten werden (Stimmrechtssachen). Nicht in den Anwendungsbereich des Rekurses in Stimmrechtssachen fällt indes die Anfechtung einer durch die Behörde selber vorgenommenen Wahl, es sei denn, es werde geltend gemacht, die (behördeninterne) Wahl hätte durch die Stimmberechtigten erfolgen sollen. Insoweit der Beschwerdeführer vor Vorinstanz eine Verletzung der politischen Rechte durch den Beschluss der Beschwerdegegnerin über die Wahl ihres Vizepräsidenten geltend zu machen suchte, ist diese daher im Ergebnis darauf zu Recht nicht eingetreten (E. 2.2). Beschlüsse von Zweckverbandsorganen sind als Anordnungen weiterer Träger öffentlicher Aufgaben nach § 152 GG anfechtbar; eine analoge Anwendung des § 151 GG rechtfertigt sich nicht, weshalb der Beschwerdeführer zur Geltendmachung seiner verfahrensrechtlichen Rügen auf den Rekurs nach § 152 GG zu verweisen ist (E. 2.3.1 f.). Dieser scheitert jedoch bereits an den Legitimationsvoraussetzungen. Das allfällige tatsächliche oder allgemeine öffentliche Interesse an einer ordnungsgemässen Beschlussfassung, das er als Stimmbürger einer Verbandsgemeinde vertritt, kann der Beschwerdeführer nicht mit Rekurs nach § 152 GG wahren (E. 2.3.3). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 24.02.2016 VB.2015.00799
Zurich Verwaltungsgericht 24.02.2016 VB.2015.00799
Zurigo Verwaltungsgericht 24.02.2016 VB.2015.00799

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00799
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Geschäftsnummer:
VB.2015.00799
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 24.02.2016
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Stimmrechtsbeschwerde/Beschwerde gegen Kostenauflage
Handlungen staatlicher Organe, welche die politische Stimmberechtigung oder Volkswahlen und -abstimmungen betreffen, können mit Rekurs angefochten werden (Stimmrechtssachen). Nicht in den Anwendungsbereich des Rekurses in Stimmrechtssachen fällt indes die Anfechtung einer durch die Behörde selber vorgenommenen Wahl, es sei denn, es werde geltend gemacht, die (behördeninterne) Wahl hätte durch die Stimmberechtigten erfolgen sollen. Insoweit der Beschwerdeführer vor Vorinstanz eine Verletzung der politischen Rechte durch den Beschluss der Beschwerdegegnerin über die Wahl ihres Vizepräsidenten geltend zu machen suchte, ist diese daher im Ergebnis darauf zu Recht nicht eingetreten (E. 2.2).
Beschlüsse von Zweckverbandsorganen sind als Anordnungen weiterer Träger öffentlicher Aufgaben nach § 152 GG anfechtbar; eine analoge Anwendung des § 151 GG rechtfertigt sich nicht, weshalb der Beschwerdeführer zur Geltendmachung seiner verfahrensrechtlichen Rügen auf den Rekurs nach § 152 GG zu verweisen ist (E. 2.3.1 f.). Dieser scheitert jedoch bereits an den Legitimationsvoraussetzungen. Das allfällige tatsächliche oder allgemeine öffentliche Interesse an einer ordnungsgemässen Beschlussfassung, das er als Stimmbürger einer Verbandsgemeinde vertritt, kann der Beschwerdeführer nicht mit Rekurs nach § 152 GG wahren (E. 2.3.3).
Abweisung.
Stichworte:
ANFECHTUNGSOBJEKT
AUFSICHTSBESCHWERDE
GEMEINDEBESCHWERDE
GEMEINDEREKURS
LEGITIMATION
NICHTEINTRETENSENTSCHEID
STIMMRECHTSREKURS
ZWECKVERBAND
Rechtsnormen:
§ 151 GemeindeG
§ 151a GemeindeG
§ 152 GemeindeG
Art. 93 KV
§ 13 Abs. 4 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2015.00799
Urteil
der 4. Kammer
vom
24. Februar 2016
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch,
Gerichtsschreiberin
Sonja Güntert.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Delegiertenversammlung
des Zweckverbands Spital Affoltern,
vertreten
durch RA C,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
Stimmrechtsbeschwerde/Beschwerde gegen Kostenauflage,
hat sich
ergeben:
I.
Am 1.  September 2015 lud der
Zweckverband Spital
Affoltern
zu einer
ausserordentlichen Delegiertenversammlung auf den 24.  September 2015 ein.
Als Traktanden kündigte er neben der Beschlussfassung über den Antrag "Rettungsdienst
Spital
Affoltern
" die Abnahme der
Verbandsrechnungen 2012 bis 2014 und die Durchführung von "Ersatzwahlen
Betriebskommission für die Amtsperiode 2014 bis 2018" an.
I
n der Folge
wurden m
it Beschluss der Delegiertenversammlung vom 24.  September
2015 unter anderem die Verbandsrechnungen 2012 bis 2014 abgenommen und die
Kommissionssitze zweier ausgeschiedener Mitglieder der Betriebskommission des
Zweckverbands neu besetzt sowie gleichzeitig dieser und der Delegiertenversammlung
ein neuer Vizepräsident bestellt. Am 29.  September 2015 erfolgte die
Publikation des Beschlusses im amtlichen Publikationsorgan der Gemeinde
Affoltern
, dem Anzeiger aus dem Bezirk
Affoltern
.
II.
Hiergegen erhob A am 30.  September/2.
Oktober 2015 "Beschwerde […] bzw. Rekurs in Stimmrechtssachen und gestützt
auf § 151 vom Gemeindegesetz" beim Bezirksrat
Affoltern
und beantragte neben der Veröffentlichung eines Gutachtens die
Organtätigkeit der Betriebskommission betreffend (Antrag
1), der Rückforderung einzelner vom Zweckverband ausgerichteter
Honorare (Antrag
2) und der Sistierung der
Abnahme der Rechnungen 2012 bis 2014 (Antrag
3)
die Wiederholung der Wahl des Vizepräsidenten der Betriebskommission und der
Delegiertenversammlung (Antrag
4) sowie dass der
Präsidentin der Betriebskommission zu verbieten sei, jeweils vor den
Delegiertenver
­
sammlungen Zusammenkünfte mit den
Delegierten abzuhalten (Antrag 5).
Die Anträge 1 und 2 als Rekurs im Sinn
von § 152 des Gemeindegesetzes vom 6.  Juni 1926 (GG, LS 131.1)
und die Anträge 3, 4 und 5 als Stimmrechtsrekurs gemäss § 151a GG sowie
Aufsichtsbeschwerde entgegennehmend, trat der Bezirksrat mit Beschluss vom 15.
De
z
ember 2015 auf das Rechtsmittel
von A
nicht ein (Dispositiv-Ziff. I und II), gab seiner Aufsichtsbeschwerde
keine Folge (Dispositiv-Ziff. III) und auferlegte ihm
in
Dispositiv-Ziff. IV die Verfahrenskosten zu einem Drittel.
III.
Am 22./23.  Dezember 2015 reichte A Beschwerde beim
Verwaltungsgericht ein mit den folgenden Anträgen:
"
Antrag
1
punkto Vizepräsidentenwahl
Die Wahl des
Vizepräsidenten sei als nicht rechtmässig zustande gekommen zu erklären und
demzufolge zu sistieren und zu wiederholen.
[…]
Antrag 2
punkto Vorversammlungen der Delegierten vor der
eigentlichen DV
Die als Vorbesprechung
deklarierten Zusammenkünfte vor den Delegiertenver
­
sammlungen,
an denen nachweislich die Mehrheitsverhältnisse für Entscheide ausgetestet
werden und anhand der Traktanden verhandelt wird, seien zu unterlassen, oder
das Publikum sei auch an diese Zusammenkünfte zuzulassen, wie das die Statuten
vom Zweckverband vorschreiben.
[…]
Antrag 3
Die Kosten für diese Verfahren sind dem Rekurrenten zu
erlassen."
Am 7. Januar
2016 verzichtete der Bezirksrat Affoltern unter Verweis auf die Begründung
seines
Beschlusses vom 15.  Dezember 2015
ausdrücklich
auf Vernehmlassung. Die Delegiertenversammlung des Zweckverbands Spital Affoltern
liess
mit Beschwerdeantwort vom 18. Januar 2016
beantragen,
unter Entschädigungsfolge "(zuzüglich Mehrwertsteuer)"
sei
auf das Rechtsmittel nicht einzutreten, eventualiter sei
dieses abzuweisen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 70 in
Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24.
Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1
lit. c und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 1 und 2 lit. c
sowie §§ 42–44 e contrario VRG und § 151a Abs. 1 GG ist es für
die Beurteilung von Beschwerden unter anderem gegen erstinstanzliche
bezirksrätliche
Rekursentscheide in Stimmrechtssachen zuständig.
Ebenfalls in die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts fällt die
zweitinstanzliche Behandlung von Gemeindebeschwerden nach § 151 GG und
Rekursen gemäss § 152 GG (§ 151 Abs. 2 und § 152 GG in
Verbindung mit §§ 41, 19 Abs. 1 lit. a und 19b Abs. 2 lit. c VRG).
1.2
Neben
einer Überprüfung des vorinstanzlichen Kostenentscheids geht es dem nicht
anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer vor Verwaltungsgericht darum, die
"Punkte 4 und 5 meiner ursprünglichen Anträge […] nochmals einer
richterlichen Beurteilung vorzulegen". Sinngemäss wendet er sich damit
gegen den Entscheid der Vorinstanz, auf die von ihr als Stimmrechtsrekurs
behandelten Rekursanträge 4 und 5 nicht einzutreten.
Nimmt eine Vorinstanz – wie hier – einen Rekurs nicht an die
Hand, weil sie eine Eintretensvoraussetzung nicht als erfüllt betrachtet, so
ist die formell unterlegene rekurrierende Person legitimiert, sich auf dem
Rechtsmittelweg gegen den Nichteintretensentscheid zu wehren (§ 49 in
Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG; vgl. Martin Bertschi in: Alain
Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich
[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen
zu §§ 19–28a N. 58). Der Beschwerdeführer ist somit vorliegend insofern
zur Beschwerdeerhebung legitimiert, als er sich gegen den Entscheid der
Vorinstanz richtet, auf seinen Rekurs vom 30.  Septem­ber/2.  Oktober
2015 bzw. die vor Verwaltungsgericht explizit weiterverfolgten Rekursanträge 4
und 5 nicht einzutreten. Gleiches gilt hinsichtlich der Anfechtung des
vorinstanzlichen Entscheids, dem Beschwerdeführer diejenigen Kosten
aufzuerlegen, welche im Zusammenhang mit der Behandlung des Rekurses gemäss § 152
GG entstanden sind.
Insoweit demgegenüber von der
Vorinstanz der Rechtsvorkehr des Beschwerdeführers als Aufsichtsbeschwerde keine
Folge gegeben wurde (Dispositiv-Ziff. III), ist von vornherein keine
Beschwerde, sondern lediglich eine weitere Aufsichtsanzeige an die nächsthöhere
Aufsichtsinstanz möglich (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 85).
Das Verwaltungsgericht hat auch indirekt keine Aufsicht über die Vorinstanz.
Von einer Überweisung der Eingabe an eine allenfalls zuständige obere
Aufsichtsinstanz kann ebenfalls abgesehen werden, ist doch die Erhebung einer
Aufsichtsbeschwerde nicht fristgebunden, weshalb die Pflicht zu deren Weiterleitung
nach § 5 Abs. 2 VRG entfällt (Plüss, § 5 N. 48).
1.3
Der
vorinstanzliche Entscheid ging dem Beschwerdeführer am 18.  Dezember 2015
zu. Datierend vom 22.  Dezember 2015 und mit Poststempel vom 23.  Dezember
2013 erhob er Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Die fünftägige
Beschwerdefrist in Stimmrechtssachen nach § 53 Satz 2 in Verbindung
mit § 22 Abs. 1 Satz 2 VRG
, welche in der vor­instanzlichen
Rechtsmittelbelehrung angegeben ist, erwiese sich somit
– entgegen den beschwerdegegnerischen Vorbringen – selbst dann als
gewahrt, wenn sie während der Gerichtsferien vom 18.  Dezember 2015 bis
zum 2. Januar 2016 nicht gemäss § 71 VRG in Verbindung mit Art. 145
Abs. 1 lit. c der Zivilprozessordnung vom 19.  Dezember 2008 (SR 272)
stillgestanden wäre (vgl. VGr, 21.  September 2011,
VB.2011.00496,
E. 1.3).
1.4
Da die
übrigen Eintretensvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde mit der
genannten Einschränkung einzutreten.
2.
In materieller Hinsicht ist zu prüfen, ob die Vorinstanz auf
die streitgegenständlichen Anträge des Beschwerdeführers zu Recht nicht
eingetreten ist.
2.1
Die beiden vor Verwaltungsgericht aufrechterhaltenen
Anträge des Beschwerdeführers betreffen der Sache nach das Vorgehen der
Beschwerdegegnerin im Zusammenhang mit der Ankündigung bzw. der Durchführung
der Versammlung vom 24.  September 2015. So rügt d
er
Beschwerdeführer zum einen, dass die an diesem Datum beschlossene Wahl des
neuen Vizepräsidenten der Beschwerdegegnerin bzw. der Betriebskommission des
Zweckverbands im Vorfeld nicht gehörig traktandiert worden sei. Zudem habe kein
Beschluss Letzterer vorgelegen, "wonach ein Vizepräsident zu wählen und
wer als Kandidat zur Verfügung stehen würde", weshalb die Wahl zu
wiederholen sei (Rekursantrag 4). Zum anderen kritisierte er, dass der
Beschlussfassung "wiederum zwei Vorbesprechungen" unter Ausschluss
der Öffentlichkeit vorausgegangen seien. Derartige Zusammenkünfte, an denen
traktandierte Geschäfte vorbesprochen würden, seien zu verbieten
(Rekursantrag 5). Die Vorinstanz nahm beide Anträge als Stimmrechtsrekurs entgegen
und trat darauf mangels Legitimation des Beschwerdeführers nicht ein.
2.2
Nach § 19 Abs. 1 lit. c VRG
können Handlungen staatlicher Organe, welche die politische Stimmberechtigung
oder Volkswahlen und -abstimmungen betreffen, mit Rekurs angefochten werden
(Stimmrechtssachen
; vgl. ferner § 151a Abs. 1 GG
).
Gerügt werden kann insbesondere die Verletzung von Vorschriften über das Stimm-
sowie das aktive und passive Wahlrecht sowie das Verfahren bei Abstimmungen und
Wahlen, das Initiativ- und Referendumsrecht, das Recht, an
Gemeindeversammlungen teilzunehmen, sowie die freie Willensbildung und
unverfälschte Stimmabgabe (vgl. § 2 lit. a–d und § 6 des
Gesetzes über die politischen Rechte vom 1.  September 2003 [GPR,
LS 161]; zum Ganzen Verein Zürcher Gemeindeschreiber und Verwaltungsfachleute
[Hrsg.], Ergänzungsband Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich 2011 [
im Folgenden: Ergänzungsband GG-Kommentar
], § 151a
N. 3.1). Dabei können nicht nur Verfügungen, sondern auch Realakte
Anfechtungsobjekte sein. Nicht in den Anwendungsbereich des Rekurses in
Stimmrechtssachen fällt demgegenüber die Anfechtung einer durch die Behörde
selber vorgenommenen Wahl, es sei denn, es werde geltend gemacht, die
(behördeninterne) Wahl hätte durch die Stimmberechtigten erfolgen sollen (
Ergänzungsband
GG-Kommentar
, § 151a N. 2; Jürg Bosshart/Martin Bertschi,
Kommentar VRG, § 19 N. 64). Denn nur dort, wo die Bürgerschaft direkt
am Entscheidungsverfahren beteiligt ist respektive beteiligt sein sollte, kann
überhaupt eine Verletzung des Stimm- und Wahlrechts vorkommen; wird bei indirekten
Wahlen gegen Vorschriften verstossen, so sind dadurch nicht die politischen
Rechte der Bürgerinnen und Bürger verletzt (
Christoph
Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde, Zürich 1990, S. 182).
Dass
sich der Beschwerdeführer vorliegend im
Zusammenhang mit dem beanstandeten Beschluss der Beschwerdegegnerin vom 24.
September 2015 auf eine Verletzung seines
Stimm- bzw. Wahlrechts berufen könnte, setzte demzufolge
voraus, dass dieses durch direkte Teilnahme der stimmberechtigten Bürgerschaft
an der Beschlussfassung hätte ausgeübt werden können.
2.2.1
Zweckverbände sind demokratisch zu organisieren (Art. 93
Abs. 1 der
Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar
2005 [KV, LS 101
]). Nach Art. 93 Abs. 2 KV gelten die
Volksrechte in der Gemeinde sinngemäss auch für die Zweckverbände und stehen
den Stimmberechtigten im gesamten Verbandsgebiet das Initiativ- und das Referendumsrecht
zu. Hiermit wird zwar die Zweckverbandsorganisation um ein zusätzliches
Verbandsorgan erweitert, welchem die genannten Teilnahmerechte zukommen. Der
Umfang der verfassungsmässigen Pflicht, demokratische Teilhaberechte
einzuführen, wird jedoch durch Art. 93 Abs. 2 KV nicht konkret
bestimmt
.
Bei der Umsetzung in den Statuten kommt den Zweckverbänden
somit ein grosser Gestaltungsspielraum zu.
So hat es der
Verfassungsrat namentlich abgelehnt, eine Bestimmung zur Volkswahl der
Verbandsdelegierten in die Verfassung mit aufzunehmen, weshalb es den Verbänden
überlassen ist, die Wahl der Delegierten in den Verbandsstatuten zu regeln (zum
Ganzen Vittorio Jenni
in: Isabelle Häner/Markus
Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung,
Zürich etc. 2007, Art. 93 N. 10 ff.;
vgl.
Hans
Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil
2000, § 7 N. 4.9.5.2).
Gemäss Art. 21
der Statuten des
Zweckverbands Spital Affoltern vom September 2014 (Statuten, abrufbar unter
www.spitalaffoltern.ch > Über uns/Publikationen > Trägerschaft)
konstituiert
sich die Delegiertenversammlung unter dem Vorsitz des amtierenden Präsidiums.
Sie wählt namentlich den Präsidenten und den Vizepräsidenten, welche diese
Funktionen auch in der Betriebskommission ausüben (Art. 21 lit. a
Statuten), und die übrigen Mitglieder der Betriebskommission (Art. 21 lit. b
Statuten). Die Wahlen erfolgen in der Regel offen und mit absolutem Mehr (Art. 22
Satz 1 Statuten), wobei die Delegiertenversammlung beschlussfähig ist,
wenn die Mehrheit der Delegierten der Verbandsgemeinden anwesend ist (Art. 27
Abs. 1 Satz 1 Statuten). Die Verhandlungen der Delegiertenversammlung
sind öffentlich (Art. 28 Statuten), auch bei der Durchführung von Wahlen
im Sinn von Art. 21 lit. a und b Statuten. Den Stimmberechtigten
des Zweckverbands kommt diesbezüglich jedoch kein demokratisches Mitbestimmungsrecht
zu. Selbst die Möglichkeit, ein fakultatives Referendum gegen Beschlüsse der
Delegiertenversammlung zu ergreifen (Art. 12 lit. b in Verbindung mit
Art. 16 Statuten), ist bei Wahlen nicht gegeben; sie können nicht der
Urnenabstimmung unterstellt werden (Art. 17 lit. a Statuten).
Der
Beschwerdeführer ist zwar in der (Verbands-)Gemeinde Affoltern stimmberechtigt
und damit gleichzeitig Stimmberechtigter des Zweckverbands Spital Affoltern (Art. 10
Statuten), bei der
Bestellung
des Präsidiums der Beschwerdegegnerin durch sogenannte indirekte Wahl konnte
sein Stimm- bzw. Wahlrecht nach dem Gesagten jedoch nicht verletzt werden. Die
Anfechtung der Wahl des Vizepräsidenten der Beschwerdegegnerin bzw. der
Betriebskommission des Zweckverbands fällt somit nicht
in
den Anwendungsbereich des Rekurses in Stimmrechtssachen (vgl. bereits BGE 39 I
19 S. 24
,
bestätigt in BGE 99 Ia 444 E. 1, 137 I 77
E. 1.1). Gleiches gilt für die Anfechtung der beiden der
Delegiertenversammlung vom 24.  September 2015 angeblich vorangegangenen
Zusammenkünfte der Delegierten. Sollte es im Rahmen der beanstandeten
Vorbesprechungen tatsächlich zur Fassung eines eigentlichen
"Vorbeschlusses" gekommen sein, mit welchem die Meinung der
Delegierten quasi autoritativ festgelegt werden sollte, könnte dieser zwar
unter Umständen – trotz fehlender rechtlicher Verbindlichkeit – ähnlich einer
Konsultativabstimmung mit Stimmrechtsrekurs angefochten werden (vgl. BGE 104 Ia
226 E. 1). Auch ein solcher "Vorbeschluss" der
Beschwerdegegnerin beträfe indes in der Sache nicht die politischen Rechte des
Beschwerdeführers, war er doch am Entscheidungs
­
verfahren nicht direkt
beteiligt.
Seine verfassungsmässig
bzw. statutarisch gewährleistete Mitwirkung an der Beschlussfassung der
Delegiertenversammlung besteht im Initiativ- und Referendumsrecht (Art. 13
ff. Statuten). Dass der Beschluss der Beschwerdegegnerin in der Sache
eines dieser Rechte verletzte, ist aber nicht ersichtlich und wird vom Beschwerdeführer
auch nicht geltend gemacht. Er beanstandet vielmehr einzig die fehlende
Transparenz bei der Beschlussfassung durch
die
Beschwerdegegnerin und macht
damit (sinngemäss) eine Unterwanderung des Öffentlichkeitsprinzips in
Art. 28 Statuten geltend, das heisst
– wenn überhaupt – nur eine mittelbare Verletzung seiner politischen Rechte
(vgl. § 2 lit. a und lit. d GPR). So vermag die
behauptete Verschleierung der
Willensbildung in der Delegiertenversammlung allenfalls das
aktive Wahlrecht des Beschwerdeführers
insofern indirekt zu tangieren, als die
politische Verantwortlichkeit der einzelnen
Delegierten ihm gegenüber als Wähler des Gemeinderats einer Verbandsgemein
­
de
und somit eines Vertreters in der Delegiertenversammlung nicht verwirklicht
werden könnte
(vgl. Art. 18 lit. a Statuten in
Verbindung mit Art. 5 Ziff. 1 der Gemeindeordnung Affoltern am Albis
vom 22. Septem­ber 2013 [www.affoltern-am-albis.ch > Verwaltung
> Reglemente und Verordnungen]).
Sofern der
Beschwerdeführer mit seiner Rüge die angeblichen Vorbesprechungen der
Delegierten des Zweckverbands betreffend im Übrigen nicht nur die Kassation des
Beschlusses über die Wahl des Vizepräsidenten bzw. – wie noch vor Vorinstanz –
die Abnahme der Jahresrechnungen des Verbands anstrebt, sondern ein generelles
richterliches Verbot derartiger Zusammenkünfte der Delegierten für die Zukunft,
sei darauf hingewiesen, dass ein solches mit Stimmrechtsrekurs von vornherein
nicht erreicht werden könnte (vgl. § 27b VRG; Alain Griffel, Kommentar
VRG, § 27b N. 1 ff.).
2.2.2
Insoweit der Beschwerdeführer mit dem Rechtsmittel vom 29.  September/2.
Oktober 2015 eine Verletzung der politischen Rechte durch den Beschluss der
Beschwerdegegnerin über die Wahl eines Vizepräsidenten und allfällige
Vorberatungen geltend zu machen suchte, ist die Vorinstanz somit im Ergebnis
darauf zu Recht nicht eingetreten. Dem Beschwerdeführer fehlt es an der
erforderlichen (direkten) Betroffenheit in seinen politischen Rechten.
Bei dieser Ausgangslage kann
die Frage offenbleiben, ob die fünftägige Rekursfrist in Stimmrechtssachen (§ 22
Abs. 1 Satz 2 VRG) mit Publikation des beanstandeten Beschlusses am
29.  September 2015 oder aber unmittelbar mit dessen Kenntnisnahme durch
den Beschwerdeführer anlässlich der öffentlichen Delegiertenversammlung vom 24.
September 2015 bzw. mit Kenntnisnahme der einzelnen "Vorbeschlüsse"
zu laufen begonnen habe und der am 2.  Oktober 2015 der Post übergebene
Stimmrechtsrekurs daher verspätet erfolgt sei (vgl. zum Fristenlauf bei Unregelmässigkeiten
in der Vorbereitung von Abstimmungen und Wahlen
Ergänzungsband
GG-Kommentar
, § 151a N. 5.4 und 6.2;
BGE 110 Ia 176 E. 2a; VGr, 18.  Dezember 2013,
VB.2013.00731, E. 2.1, und 10. Februar 2010, VB.2009.00590, E. 3.2).
2.3
Es fragt
sich indessen, ob die Vorinstanz die besagten Rechtsbegehren unter dem Titel
einer Gemeindebeschwerde nach § 151 GG bzw. eines Rekurses im Sinn von § 152
GG hätte behandeln müssen.
2.3.1
Beschlüsse der Gemeinde sowie Beschlüsse des
Grossen Gemeinderats
können gemäss § 151 Abs. 1 GG von
Stimmberechtigten und von denjenigen Personen, die gemäss § 21 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes dazu berechtigt sind, mit Gemeindebeschwerde
angefochten werden, wenn sie gegen übergeordnetes Recht verstossen (Ziff. 1)
oder wenn sie offenbar über die Zwecke der Gemeinde hinausgehen und zugleich
eine erhebliche Belastung der Steuerpflichtigen zur Folge haben oder wenn sie
Rücksichten der Billigkeit in ungebührlicher Weise verletzen (Ziff. 2;
vgl. dazu Thalmann,
§ 151 N. 2 Ingress und
2.5; Ergänzungsband GG-Kommentar, § 151 N. 2
). Gegen Anordnungen
und Erlasse anderer Gemeindebehörden und weiterer Träger öffentlicher Aufgaben
ist demgegenüber Rekurs gemäss Verwaltungsrechtspflegegesetz zu erheben (§ 152
GG). Im Unterschied zur Gemeindebeschwerde gemäss § 151 GG sind zum Rekurs
gemäss § 152 GG nicht alle Stimmberechtigten legitimiert, sondern
beschränkt sich die Legitimation gemäss § 21 VRG auf Personen, die durch
eine Anordnung persönlich berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an
deren Änderung oder Aufhebung haben.
Der
Beschwerdeführer focht vor Vorinstanz einen Beschluss der Beschwerdegegnerin
an. Sinngemäss machte er eine Verletzung der statutarischen Bestimmungen über
die Einberufung
der
Delegiertenversammlung zu einer
Wahl
(Traktandierung sowie Beantragung durch Betriebskommission) und des Prinzips
der Öffentlichkeit der Delegiertenversammlungen geltend
(Art. 26 Abs. 2, Art. 27 Abs. 2
und Art. 28 Statuten), das heisst einen Verstoss gegen die Gemeindeordnung
der Verbandsgemeinden ergänzendes bzw. diesem vorgehenden Organisationsrecht
(vgl. Jenni, Art. 92 N. 15).
Die
Delegiertenversammlung eines Zweckverbands hat eine mit dem Grossen Gemeinderat
vergleichbare Stellung
;
sie übt anstelle der Stimmberechtigten
die Aufsicht über die Verbandstätigkeit aus, trifft alle wichtigen
Entscheidungen für den laufenden Betrieb und muss nur in ausserordentlichen
Fällen an die Gemeinden gelangen (Thalmann, § 7 N. 4.9.2). Dies
spräche – insbesondere vor dem Hintergrund des demokratiepolitischen Anliegens,
dass die kommunalen Mitwirkungsrechte der Stimmberechtigten durch die
Übertragung von Aufgaben auf einen Zweckverband nicht geschmälert werden sollen
(Jenni, Art. 93 N. 10) – für eine Erweiterung de
r
Anfechtungsobjekt
e
der Gemeindebe
­
schwerde
auf Beschlüsse der Delegiertenversammlung eines Zweckverbands bzw. für eine
analoge Anwendung von § 151 GG bei der Anfechtung solcher Anordnungen
(siehe auch den Hinweis in Art. 49 Abs. 1 Statuten). Nachdem die
Volksrechte in der Gemeinde gemäss Art. 93 Abs. 2
Satz 1
KV für Zweckverbände sinngemäss Geltung haben, liesse
sich denn auch bezüglich der Anfechtbarkeit von Beschlüssen der
Delegiertenversammlung eine § 151 GG entsprechend weit gefasste
Legitimation der Stimmberechtigten im Verband begründen. Rechtsprechung und
Lehre scheinen sich jedoch gegen eine derartige Erweiterung des
Anwendungsbereichs der Gemeindebeschwerde auszusprechen und den von einem
Beschluss eines Zweckverbandsorgans Beschwerten lediglich die Möglichkeit
zuzugestehen, Rekurs nach § 152 GG zu erheben, das heisst ein Rechtsmittel,
bei dem ihre Stimmberechtigung im Verband allein nicht ausreicht, um eine
Berechtigung zur Rekurserhebung (Legitimation) zu begründen (
Ergänzungsband
GG-Kommentar
, § 152 N. 1.1; VGr, 4.  November 2009,
VB.2009.00351, E. 1.3 mit Hinweisen). Wie sich
sogleich
zeigt, ist dieser Ansicht zu folgen.
2.3.2
Vor Inkrafttreten des Gesetzes über selbständige Gemeindeanstalten vom 25.
Oktober 2004 (OS 60, 71 ff.) sah § 152 GG (OS 48, 813) das
Rekursrecht nach den Regeln des Verwaltungsrechtspflegegesetzes lediglich gegen
Anordnungen und Erlasse "anderer Gemeindebehörden und Ämter" vor. Diese
Regelung war bereits unter der Herrschaft des früheren Rechts als lückenhaft
empfunden worden, weshalb die Lehre davon ausging, dass über den Wortlaut
hinaus etwa auch Beschlüsse von Zweckverbandsorgangen nach § 152 GG
anfechtbar sein müssten (vgl. Thalmann, § 152 N. 2.1). Aber auch im
Hinblick auf die Errichtung kommunaler und interkommunaler selbständiger Anstalten
war der Rechtsweg nicht geregelt. Dem versuchte der Gesetzgeber mit einer
Teilrevision des Gemeindegesetzes zu begegnen. Den Gesetzgebungsmaterialien
kann diesbezüglich entnommen werden, dass mittels Revision des § 152 GG
der Gemeinderekurs mit Bezug auf die mit Inkrafttreten des Gesetzes über
selbständige Gemeindeanstalten neu zu schaffenden Institute der kommunalen und
der interkommunalen Anstalten sowie die bestehenden Organisationsformen des
Zweckverbands gesetzlich verankert werden sollte (zum Ganzen
Weisung des Regierungsrats vom 22.  Oktober 2003,
ABl 2003, 2219 ff., 2238 f.). Beschlüsse von
Zweckverbandsorganen sind somit als "Anordnungen […] weiterer Träger
öffentlicher Aufgaben" nach § 152 GG anfechtbar; für
Analogie
und richterliche Lückenfüllung bleibt kein Platz. Zwar liesse sich allenfalls
argumentieren, dass der Gesetzgeber dabei nicht den Zweckverband mit
erweiterter bzw. mehrstufiger Organisation vor Augen gehabt habe und insofern
lediglich Zweckverbände mit einem einzigen Organ (Vorstand oder Kommission),
bei denen gewisse Legislativkompetenzen den Organen der Verbandsgemeinden
vorbehalten sind, unter § 152 GG fielen. Die aktuellen Tendenzen in der Gesetzgebung
sprechen jedoch gegen eine Öffnung der Gemeindebeschwerde gemäss § 151 GG.
Im Gegenteil ist diese in dem vom Kantonsrat am 20. April 2015 verabschiedeten
neuen Gemeindegesetz, wogegen kein fakultatives Referendum ergriffen worden
ist, überhaupt nicht mehr vorgesehen (
vgl. dazu die
zugehörige Weisung in ABl 2013-19-4, insbesondere Ziff. III.6.2, auch
zum Folgenden; Prot. KR 2011–15, S. 14978 ff.; AB1 2015-24-7) und sollen
künftig in
Übereinstimmung mit dem von der Verwaltungsrechtspflege
bezweckten Schutz von Individualrechten (vgl. § 21 VRG) nur noch Personen
Anordnungen und Erlasse anfechten können, die besonders betroffen sind und ein
schutzwürdiges Interesse haben. Popularbeschwerden hingegen werden auf den
aufsichtsrechtlichen Weg verwiesen.
Selbst bei
Beschlüssen von Zweckverbänden wie dem vorliegenden rechtfertigt sich daher
eine analoge Anwendung des § 151 GG nicht, weshalb der Beschwerdeführer
zur Geltendmachung seiner verfahrensrechtlichen Rügen betreffend die
Beschlussfassung vom 24.  Sep
tember 2015 auf den Rekurs nach § 152 GG zu verweisen ist.
2.4
Nachdem der Beschwerdeführer keinen
eigenen,
persönlichen praktischen Nutzen an der Rechtsmittelerhebung darzutun vermag,
scheitert d
er Rekurs nach § 152 GG jedoch bereits an den
Legitimationsvoraussetzungen nach § 152 GG in Verbindung mit § 21
VRG.
Das
allfällige tatsächliche oder
allgemeine öffentliche Interesse an einer ordnungsgemässen Beschlussfassung,
das er als Stimmbürger einer Verbandsgemeinde vertritt, kann er nicht mit
Rekurs nach § 152 GG wahren
(vgl. Bertschi, § 21
N. 15 f.).
2.5
Aus dem
Gesagten ergibt sich, dass die Vorinstanz damit im Ergebnis auf die Rekursanträge
4 und 5 des Beschwerdeführers zu Recht nicht eintrat.
3.
Schliesslich rügt der
Beschwerdeführer sinngemäss, die Vorinstanz habe ihm zu Unrecht die
Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 1'310.- zu einem Drittel auferlegt.
3.1
Sind bei einem
Rekurs nach § 152 GG grundsätzlich der unterliegenden Verfahrenspartei die
Kosten aufzuerlegen (§ 152 GG in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 VRG),
werden in Stimmrechtssachen gemäss § 13 Abs. 4
VRG nur dann Verfahrenskosten erhoben, wenn das Rechtsmittel offensichtlich
aussichtslos ist, bzw. bei
Aufsichtsbeschwerden nur
dann, wenn der Anzeiger damit persönliche Interessen verfolgt (Plüss, § 13
N. 23). Werden mit der Aufsichtsbeschwerde demgegenüber (auch) öffentliche
Interessen verfolgt, sind die Kosten auf die Staatskasse zu nehmen oder
zumindest zu ermässigen (Bertschi, Vorbemerkungen zu § 19–28a N. 84).
3.2
Diese Grundsätze berücksichtigend,
auferlegte die Vorinstanz dem Beschwerdeführer diejenigen
Kosten, welche "im Zusammenhang mit der Behandlung des
Rekurses gemäss § 152 i.V.m. § 19 Abs. 1 lit. a und b VRG
entstanden sind"
. Nachdem sie zwei der insgesamt fünf Rekursanträge
unter dem Titel eines Rekurses nach § 152 GG entgegennahm und die
restlichen drei als Stimmrechtsrekurs gemäss § 151a GG bzw.
Aufsichtsbeschwerde behandelte, überband sie dem vollumfänglich unterliegenden
Beschwerdeführer entsprechend einen Drittel der Verfahrenskosten. Die
vorinstanzliche Kostenregelung erweist sich damit
als
rechtmässig.
4.
Die Beschwerde
ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
5.
5.1
In der
Rechtsmittelbelehrung der Vorinstanz wurde der nicht anwaltlich vertretene Beschwerdeführer
bezüglich der Anfechtung der beiden streitgegenständlichen Anträge auf die in
Stimmrechtssachen geltende
fünftägige Beschwerdefrist
nach § 53 Satz 2 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 Satz 2
VRG
hingewiesen. Vor diesem Hintergrund rechtfertigt es sich, von der
Kostenverteilung nach Erfolgs- bzw. Verursacherprinzip (§ 65a Abs. 2
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) abzuweichen und die
Gerichtkosten unabhängig davon, dass es sich bei dem Rechtsmittel des Beschwerdeführers
nicht um grundsätzlich kostenfreie Stimmrechtsbeschwerde (§ 65a Abs. 2
in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG) handelt, auf die Gerichtskasse zu
nehmen (vgl. Plüss, § 13 N. 64).
5.2
Die
obsiegende Beschwerdegegnerin verlangt die Zusprechung einer Parteientschädigung,
weil sie nicht nur zum wiederholten Mal in ein Rechtsmittelverfahren involviert
worden sei, welches von vornherein aussichtslos, aber für sie dennoch mit
erheblichem Aufwand verbunden gewesen sei, sondern der Beschwerdeführer darüber
hinaus bereits einen weiteren Stimmrechtsrekurs gegen einen ihrer Beschlüsse anhängig
gemacht habe.
Gestützt auf § 17
Abs. 2 lit. a VRG hat das
obsiegende Gemeinwesen
in der Regel keinen Anspruch auf
Parteientschädigung
(Plüss, § 17 N. 51).
Vorliegend besteht kein Anlass, von diesem
Grundsatz abzuweichen. Der seitens der Beschwerdegegnerin vor Verwaltungsgericht
zu leistende Aufwand erscheint nicht als aussergewöhnlich. Im Übrigen hätte sie
sich auf Darlegungen im Zusammenhang mit der Frage der Erfüllung der
Prozessvoraussetzungen beschränken können. Dementsprechend ist ihr keine Parteientschädigung
zuzusprechen
.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf
eingetreten wird.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellkosten,
Fr. 2'100.--     Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse
genommen.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an…