zh_verwaltungsgericht · VB.2023.00669 · 2025-03-27 · de

Sonntagsarbeit | [Streitgegenstand bildet die Frage, ob die Filiale der Mitbeteiligten an der Bahnhofstrasse 6 in Winterthur als Betrieb für Reisende gilt und damit nicht unter das Verbot der Sonntagsarbeit fällt.] Nach Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 darf in Kiosken und Betrieben für Reisende das für die Bedienung der Durchreisenden erforderliche Personal ohne behördliche Bewilligung ganz oder teilweise am Sonntag beschäftigt werden. Weder die grammatikalische noch die historische Auslegung dieser Bestimmung lässt den von der Beschwerdeführerin gezogenen Schluss zu, dass davon nur Betriebe in Bahnhöfen, Flughäfen und anderen Terminals des öffentlichen Verkehrs erfasst würden (zum Ganzen E. 4). Die betrachtete Filiale der Mitbeteiligten liegt ohne Frage in unmittelbarer Nähe zum Bahnhof Winterthur. Legt man die Norm – wie vom Gesetzgeber gefordert – restriktiv aus, genügt der funktionale Bezug des Ladengeschäfts der Mitbeteiligten zum Bahnhof Winterthur allerdings nicht, um den räumlichen bzw. sachlichen Anwendungsbereich von Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 zu eröffnen (zum Ganzen E. 5). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 27.03.2025 VB.2023.00669
Zurich Verwaltungsgericht 27.03.2025 VB.2023.00669
Zurigo Verwaltungsgericht 27.03.2025 VB.2023.00669

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00669
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Geschäftsnummer:
VB.2023.00669
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 27.03.2025
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist am Bundesgericht noch hängig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Sonntagsarbeit
[Streitgegenstand bildet die Frage, ob die Filiale der Mitbeteiligten an der Bahnhofstrasse 6 in Winterthur als Betrieb für Reisende gilt und damit nicht unter das Verbot der Sonntagsarbeit fällt.]
Nach Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 darf in Kiosken und Betrieben für Reisende das für die Bedienung der Durchreisenden erforderliche Personal ohne behördliche Bewilligung ganz oder teilweise am Sonntag beschäftigt werden. Weder die grammatikalische noch die historische Auslegung dieser Bestimmung lässt den von der Beschwerdeführerin gezogenen Schluss zu, dass davon nur Betriebe in Bahnhöfen, Flughäfen und anderen Terminals des öffentlichen Verkehrs erfasst würden (zum Ganzen E. 4). Die betrachtete Filiale der Mitbeteiligten liegt ohne Frage in unmittelbarer Nähe zum Bahnhof Winterthur. Legt man die Norm – wie vom Gesetzgeber gefordert – restriktiv aus, genügt der funktionale Bezug des Ladengeschäfts der Mitbeteiligten zum Bahnhof Winterthur allerdings nicht, um den räumlichen bzw. sachlichen Anwendungsbereich von Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 zu eröffnen (zum Ganzen E. 5).
Gutheissung.
Stichworte:
AM BAHNHOF
AUSLEGUNG
AUSNAHMEBESTIMMUNG
FUNKTIONALER BEZUG
REISENDEBEDÜRFNISBETRIEB
SONNTAGSARBEIT
SONNTAGSARBEITSVERBOT
Rechtsnormen:
Art. 18 Abs. 1 ArG
Art. 27 Abs. 1 ArG
§ 26 Abs. 4 ArGV 2
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2023.00669
Urteil
der 4.
Kammer
vom 27. März 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter
Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Sonja
Güntert.
In Sachen
Gewerkschaft UNIA,
vertreten durch RA A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Amt für Wirtschaft,
Beschwerdegegner,
und
migrolino AG,
vertreten durch RA C,
Mitbeteiligte,
betreffend Einstufung
«gooods Winterthur, Bahnhofplatz 6, 8400 Winterthur»
als Betrieb für Reisende,
hat sich ergeben:
I.
Die migrolino AG betreibt seit dem 16. Juni
2022 eine gooods-Filiale am Bahnhofplatz 6 in 8400 Winterthur. Mit
Verfügung vom 1. November 2022 stellte das damalige Amt für Wirtschaft und
Arbeit des Kantons Zürich (AWA; heute: Amt für Wirtschaft [AWI] und Amt für
Arbeit [AFA]) fest, "dass der Betrieb des gooods am Bahnhofplatz 6, 8400 Winterthur,
(a) eine Verkaufsfläche von weniger als 200 m
2
aufweist und damit
auch sonntags geöffnet gehalten werden darf [und] (b) als Betrieb für Reisende
auch am Sonntag Arbeitnehmende beschäftigen darf".
II.
Dagegen rekurrierte die Gewerkschaft UNIA bei der
Volkswirtschaftsdirektion, welche das Rechtsmittel mit Verfügung vom
9. Oktober 2023 abwies (Dispositiv-Ziff. I), die Kosten des
Verfahrens in Höhe von insgesamt Fr. 1'026.- der Gewerkschaft UNIA
auferlegte (Dispositiv-Ziff. II), dieser keine Parteientschädigung
zusprach (Dispositiv-Ziff. III) und sie stattdessen in
Dispositiv-Ziff. IV zur Ausrichtung einer Parteientschädigung in Höhe von
Fr. 1'000.- an die migrolino AG verpflichtete.
III.
Am 9. November 2023 erhob die Gewerkschaft UNIA
Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge
sei die Verfügung der Volkswirtschaftsdirektion vom 9. Oktober 2023
aufzuheben und festzustellen, "dass der Betrieb gooods Winterthur,
Bahnhofplatz 6, 8400 Winterthur, nicht als Betrieb für Reisende gilt und unter
das Verbot der Sonntagsarbeit fällt".
Das AWA mit Beschwerdeantwort vom 11. Dezember 2023
und die migrolino AG mit Vernehmlassung vom 14. Dezember 2023
schlossen je auf Abweisung der Beschwerde, letztere beantragte zudem eine
Entschädigung. Hierzu äusserte sich die Gewerkschaft UNIA am 12. Januar
2024. Mit weiteren Stellungnahmen vom 9. bzw. 28. Oktober 2024 hielten das
AWI und die migrolino AG an ihren jeweiligen Anträgen fest.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen
Rekursentscheide einer Direktion auf dem vorliegenden Gebiet des
Arbeitsschutzrechts zuständig (§§ 41 ff. des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2];
ferner § 1 und § 2 lit. b der [kantonalen] Verordnung zum
Arbeitsgesetz vom 23. Oktober 2002 [LS 822.1]).
Als Verband, der die Verteidigung sozialer, wirtschaftlicher,
politischer, beruflicher und kultureller Interessen seiner Mitglieder bezweckt,
ist die Beschwerdeführerin gestützt auf Art. 58 des Arbeitsgesetzes vom
13. März 1964 (ArG, SR 822.11) zur Beschwerdeerhebung legitimiert
(vgl. BGr, 22. Dezember 2021, 2C_470/2020, E. 1.2 mit Hinweisen;
ferner ). Die übrigen
Prozessvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt, sodass auf die Beschwerde
einzutreten ist.
2.
Die Feststellung des rechtserheblichen
Sachverhalts im Sinn von § 7 Abs. 1 VRG ist mittels der Akten, so
namentlich der ins Verfahren eingebrachten Fotografien, sowie der Verwendung
von Google Street View und des GIS-Browsers ( )
möglich. Die Durchführung des von der Beschwerdeführerin beantragten
Augenscheins ist deshalb entbehrlich (vgl. dazu statt vieler VGr,
11. April 2024, VB.2023.00212, E. 2 mit Hinweisen).
3.
3.1
Nach
Art. 18 Abs. 1 ArG ist die Beschäftigung von Arbeitnehmenden in der
Zeit zwischen Samstag, 23.00 Uhr, und Sonntag, 23.00 Uhr, untersagt;
Ausnahmen vom Verbot der Sonntagsarbeit sind
möglich, bedürfen jedoch grundsätzlich der Bewilligung (Art. 19
Abs. 1 ArG). So wird etwa dauernde oder regelmässig wiederkehrende
Sonntagsarbeit im Einzelfall bewilligt, wenn sie aus technischen oder
wirtschaftlichen Gründen unentbehrlich ist (Art. 19 Abs. 2 und 4
ArG). Bestimmte Gruppen von Betrieben oder Arbeitnehmenden können zudem auf dem
Verordnungsweg pauschal vom Sonntagsarbeitsverbot bzw. der entsprechenden
Bewilligungspflicht ausgenommen und Sonderbestimmungen unterstellt werden,
soweit dies mit Rücksicht auf die besonderen Verhältnisse notwendig erscheint
(Art. 27 Abs. 1 ArG; vgl. auch BGE 139 II 529 E. 3.1, 134
II 265 E. 4.1).
Von dieser Möglichkeit hat der Bundesrat unter anderem für
"Kioske und Betriebe für Reisende" in Art. 26 der
Verordnung 2 vom 10. Mai 2000 zum Arbeitsgesetz (ArGV 2,
SR 822.112) Gebrauch gemacht (vgl. BGr, 22. März 2002, 2A.256/2001,
E. 3, wonach sich diese verordnungsrechtliche Ausnahmeregelung mit
Art. 27 Abs. 1 ArG auf eine hinreichende gesetzliche Grundlage
stützen könne). Danach darf in solchen Geschäften das für die Bedienung der
Durchreisenden erforderliche Personal ohne behördliche Bewilligung ganz oder
teilweise am Sonntag beschäftigt werden (Art. 26 Abs. 2 in Verbindung
mit Art. 4 Abs. 2 ArGV 2). Als Kioske haben dabei kleinere
Verkaufsstände oder Verkaufsstellen zu gelten, die der Kundschaft überwiegend
Presseerzeugnisse, Süssigkeiten, Tabak- und Souvenirwaren sowie kleine
Verpflegungsartikel zum Verzehr an Ort und Stelle oder für unterwegs anbieten
(Art. 26 Abs. 3 ArGV 2). Betriebe für Reisende sind demgegenüber
Verkaufsstellen und Dienstleistungsbetriebe an Bahnhöfen, Flughäfen, an anderen
Terminals des öffentlichen Verkehrs und in Grenzorten, die ein Waren- und
Dienstleistungsangebot führen, das in erster Linie auf die Bedürfnisse der
Reisenden ausgerichtet ist (sogenannte Reisebedürfnisbetriebe, Art. 26
Abs. 4 ArGV 2).
3.2
Die
Sonderbestimmung in Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 bezweckt, die
spezifischen Grundbedürfnisse von Reisenden an Orten zu bedienen, an denen auch
ausserhalb des gesetzlichen Arbeitszeitrahmens eine entsprechende, durch die
Reisetätigkeit begründete Nachfrage des Publikums besteht (vgl. Roland
Müller/Christian Maduz, ArG, 8. A., Zürich 2017, Art. 27 N. 1
und 10; Botschaft über die Änderung des Arbeitsgesetzes vom 2. Februar
1994, BBl 1994 II 157 ff., 193; ferner VGr, 5. Februar 2020,
VB.2019.00042, E. 2.2, und 23. August 2017, VB.2017.00189,
E. 3.2). Vorausgesetzt ist daher zweierlei:
Zum einen bedarf es in sachlicher bzw. örtlicher Hinsicht
eines Zusammenhangs zwischen dem Standort des betreffenden Betriebs und einer
Anlage des öffentlichen Verkehrs bzw. einem Grenzort mit (auch sonntags
auftretenden) hohen Besucher- bzw. Nutzerfrequenzen. Entsprechend werden von
den vom Verordnungsgeber neben den klassischen Transiträumen Bahnhof sowie
Flughafen genannten "anderen Terminals des öffentlichen Verkehrs"
gemäss Wegleitung des Staatssekretariats für Wirtschaft zur Verordnung 2
zum Arbeitsgesetz auch lediglich grosse Anfangs- und Endstationen mit starkem
Publikumsaufkommen sowie eigentliche Knotenpunkte des öffentlichen Verkehrs
erfasst, sofern diese – wie dies etwa bei reinen Bus- und/oder Tramstationen
der Fall ist – nicht durch die anderen beiden Begriffe abgedeckt sind
(Wegleitung, Art. 26 ArGV 2 [abrufbar unter
  Arbeit > Arbeitsbedingungen
> Arbeitsgesetz und Verordnungen > Wegleitungen zum
Arbeitsgesetz und seinen Verordnungen, Version November 2017], auch zum Folgenden;
vgl. zur Massgeblichkeit der Wegleitung BGr, 16. Januar 2007, 2A.211/2006,
E. 3.2). Erforderlich ist mit anderen Worten, dass die Verkehrsfunktion am
betrachteten Standort als solche Passantenströme generiert, die sich aus
Personen zusammensetzen, welche in den Mobilitätsprozess integriert und nicht
etwa primär des Einkaufs wegen dort sind.
Zum anderen hat das fragliche Geschäft in betrieblicher
Hinsicht ein Waren- und Dienstleistungsangebot zu führen, das in erster Linie
auf die spezifischen Bedürfnisse der (Durch-)Reisenden ausgerichtet ist und im
Wesentlichen von einer entsprechenden Kundschaft in Anspruch genommen wird
(BGr, 22. März 2002, 2A.255/2001, E. 4.1 mit Hinweisen, ebenfalls zum
Nachstehenden). Laut der Wegleitung des Staatssekretariats für Wirtschaft hat
das Warenangebot mithin "einem Grundbedarf der Reisenden (Verpflegung,
Hygiene, Presseerzeugnisse, Reisebedarf für unterwegs und ähnliches mehr)"
zu entsprechen und darf es "keinesfalls" ein Vollsortiment umfassen.
Die Waren sind in handlichen Volumen oder Quanten zu verkaufen, welche von
einer Person getragen werden können, und der Kaufvorgang muss einfach und
sofort ("en passant") erfolgen können (zum Ganzen VGr,
23. August 2017, VB.2017.00189, E. 3.1 f.).
4.
4.1
Die
Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, dass angesichts der eindeutigen
französischen und italienischen Fassung von Art.2 6 Abs.4  ArGV 2
sowie des historischen Willens des Gesetzgebers "klar" sei, dass sich
die genannte Bestimmung nur auf Betriebe beziehe bzw. solche Betriebe von der
Bewilligungspflicht für Sonntagsarbeit ausnehme, die sich auf dem Gebiet eines
Bahnhofs bzw. in einem Bahnhof befänden, was bei dem streitgegenständlichen
Geschäft unstreitig nicht der Fall sei. Bereits aus diesem Grund sei die
Beschwerde daher gutzuheissen.
4.2
In der
deutschen Sprachfassung verlangt Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 für die
Eröffnung seines räumlichen bzw. sachlichen Geltungsbereichs lediglich, dass
sich der betrachtete Betrieb an einem Bahnhof, an einem Flughafen oder an einem
anderen Terminal des öffentlichen Verkehrs befinden muss, während etwa in dem
per 1. April 2006 neu eingeführten Art. 27 Abs. 1
ter
ArG, der in Art. 26a ArGV 2 konkretisiert wurde, die Rede von Geschäften
und Dienstleistungsbetrieben in Flughäfen und in stark frequentierten Bahnhöfen
ist. Die Wahl der unterschiedlichen Formulierungen ("an" bzw.
"in") deutet darauf hin, dass der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber bei
eigentlichen Zentren des öffentlichen Verkehrs den Kreis der vom Verbot der
Sonntagsarbeit ausgenommenen Betriebe mit dem ansonsten weniger restriktiven
Art. 27 Abs. 1
ter
ArG (und Art. 26a ArGV 2)
absichtlich enger zeichnete als in Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 (vgl. BBl
2004 1621 ff., insbesondere 1625, wonach die Definition der Läden, die am
Sonntag Personal ohne Bewilligung beschäftigen können, nur noch von der Lage
der Läden in Flughäfen und in Bahnhöfen mit grossem Reiseverkehr abhängig
gemacht werden sollte und nicht mehr vom Bedürfnis der Reisenden, wie es bei
Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 der Fall sei). Das gleiche Bild zeigt
sich, wenn man Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 und Art. 27 Abs. 1
ter
ArG bzw. Art. 26a Abs. 1 ArGV 2 in den französischen
Sprachfassungen vergleicht. Während Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 von
"points de vente et entreprises de prestations de services situés dans le
périmètre de gares" spricht, heisst es in Art. 27 Abs. 1
ter
ArG und Art. 26a Abs. 1 ArGV 2 hinsichtlich der vom Verbot der
Sonntagsarbeit ausgenommenen Betriebe einschränkender, dass sich diese
"dans les aéroports et dans les gares à forte fréquentation considérées
comme des centres de transports publics" befinden müssten. Hätte der
Gesetz- bzw. Verordnungsgeber den Anwendungsbereich beider Ausnahmebestimmungen
auf Geschäfte eingrenzen wollen, die sich innerhalb eines Bahnhofs- oder
Flughafenkomplexes befinden, hätte er zur identischen (einfacheren)
Formulierung "dans les aéroports et dans les gares" greifen bzw. den
Zusatz "périmètre" in Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 streichen
können. Die Verwendung des Wortes "périmètre" (Umfang, Bereich,
Gebiet, Ausdehnung, Umkreis [vgl. ]) impliziert
hingegen eine gewisse räumliche Öffnung.
Vor diesem Hintergrund kann gerade nicht gesagt werden,
die grammatikalische Auslegung von Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 lasse nur
den Schluss zu, dass davon nur Betriebe in Bahnhöfen, Flughäfen und anderen
Terminals des öffentlichen Verkehrs erfasst würden. Daran vermag auch der
Umstand nichts zu ändern, dass in den italienischen Sprachfassungen von
Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 und Art. 27 Abs.1
ter
ArG
bzw. Art. 26a Abs. 1 ArGV 2 (übereinstimmend) jeweils von
Betrieben "nelle stazioni, negli aeroporti, in altre grandi stazioni dei
trasporti pubblici" bzw. "nelle stazioni e negli aeroporti"
gesprochen wird bzw. die italienischen Fassungen die Differenzierung in den
deutschen und den französischen Fassungen nicht aufnehmen.
4.3
Auch das
historische Auslegungselement vermag die Argumentation der Beschwerdeführerin
nicht zu unterstützen. Wie die Mitbeteiligte zu Recht einwendet, hat das
Bundesgericht sich bereits 2002 gegen eine historische Auslegung von
Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 ausgesprochen und stattdessen dafür plädiert,
dass die Bestimmung jedenfalls bei Betrieben in und an Bahnhöfen
geltungszeitlich auszulegen und eine materielle Koordination mit der
Eisenbahngesetzgebung sicherzustellen sei, wonach (damals) "[d]ie
Bahnunternehmungen [...] befugt [waren], an Bahnhöfen und in Zügen
Nebenbetriebe einzurichten, soweit diese auf die Bedürfnisse der Bahnkunden
ausgerichtet sind" (Art. 39 Abs. 1 des Eisenbahngesetzes vom
20. Dezember 1957 [EBG, SR 742.101] in der von Anfang 1999 bis Ende
2009 geltenden Fassung [AS 1998 2844 und AS 2009 5597]). Der massgebliche
Art. 39 Abs. 1 EBG spreche seit seiner Neufassung im Jahr 1998 – wie
Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 – explizit von Betrieben "an"
Bahnhöfen und nicht "in" Bahnhöfen; beide Bestimmungen sähen mithin
schon ihrem Wortlaut nach nicht vor, dass sich die fraglichen Betriebe auf dem
Boden des Bahnunternehmens bzw. unmittelbar im Bahnhofgebäude bzw. auf dem
Bahnhofgelände selbst befinden müssten. Entscheidend sei denn auch vielmehr der
funktionale Bezug des Geschäfts zum Bahnhof, das heisst zu dem Ort des An- oder
Abreisens bzw. des Umsteigens der Reisenden. Der räumliche bzw. sachliche
Geltungsbereich sei entsprechend bereits dann eröffnet, wenn die betroffenen
Verkaufsstellen in der Nähe der Bahnsteige, der Gleise oder an den
Hauptverkehrswegen im Bahnhof zu oder von den Gleisen lägen (zum Ganzen BGr,
22. März 2002, 2A.256/2001, E. 5 f. mit Hinweis auch auf
BGE 116 Ib 400 E. 5b; ferner Olivier Subilia, in: Thomas
Geiser/Adrian von Kaenel/Rémy Wyler [Hrsg.], Arbeitsgesetz, Bern 2005,
Art. 27 N. 26, sowie zu Art. 39 EBG auch BGE 123 II 317).
Anlass, von dieser (seither herrschenden) Rechtsprechung
abzuweichen, besteht nicht (vgl.
VGr,
23. August
2017, VB.2017.00189, E.
5.2 mit Hinweisen;
siehe auch
BGE 134 II 265 E. 5 und BGr, 24. März 2021,
2C_358/2020 und 2C_359/2020, E. 4.3 mit weiteren Hinweisen). Namentlich
wurde sie – entgegen der Beschwerdeführerin – mit dem Erlass von
Art. 27 Abs. 1
ter
ArG nicht
einfach hinfällig.
Wie aufgezeigt, hat der Bundesgesetzgeber damit eine
Lockerung der einschlägigen Vorschriften zur Sonntagsöffnung (einzig) für
Verkaufsstellen unmittelbar in Flughäfen und in bestimmten (in Art. 1 der
Verordnung des Eidgenössischen Departements für Wirtschaft, Bildung und
Forschung zur Bezeichnung der Bahnhöfe und Flughäfen gemäss Art. 26a
Abs. 2 ArGV 2 vom 16. Juni 2006 [SR 822.112.1]
aufgeführten) grossen Bahnhöfen beschlossen (BBl 2004 1621 ff.,
insbesondere 1624, wonach die Gesetzesrevision Verkaufsstellen und
Dienstleistungsbetrieben in Zentren des öffentlichen Verkehrs die Beschäftigung
von Personal am Sonntag erlaube, unabhängig von Branchen- und
Sortimentsbeschränkungen). Für die nicht unter diese Sonderregelung fallenden
Betriebe, sprich auch für Betriebe an (und nicht in) grossen Bahnhöfen, beliess
er es bewusst bei der bisherigen Regelung in Art. 26 Abs. 4 ArGV 2.
Dieser Wertungsentscheid kann auch nicht durch eine geltungszeitliche Auslegung
korrigiert werden (so BGE 136 II 427 E. 3.5; BGr,
16. Januar 2007,
2A.211/2006, E. 3.2
).
4.4
Fraglich
und zu prüfen ist daher im Folgenden, ob sich das streitgegenständliche
Ladengeschäft der Mitbeteiligten am Bahnhofplatz 6 in 8400 Winterthur
dem Normzweck von Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 entsprechend als Ganzes,
das heisst nicht nur in Bezug auf seine flächenmässige Ausgestaltung und sein
Angebot, sondern auch bezüglich seines konkreten Standorts an den zu
befriedigenden Bedürfnissen der am Bahnhof Winterthur verkehrenden Reisenden
orientiert.
5.
5.1
Das
fragliche Geschäft der Mitbeteiligten liegt am südlichen Bahnhofplatz
Winterthur in einem Büro- und Geschäftshaus zwischen Stadthausstrasse und
Untertor/Marktgasse (Ecke Stadthausstrasse/Bahnhofplatz). Schräg gegenüber –
Blickrichtung Nordwest – befindet sich in rund 60 m Entfernung der
Treppenabgang zur Personenunterführung Süd des Bahnhofs Winterthur und in rund
35 m Entfernung – Blickrichtung West – der Eingang zum Geschäftshaus Stadttor
mit Rolltreppen zu den Gleisen; direkt gegenüber bzw. etwas südlich vom
Gebäudeeingang liegt nur wenige Meter entfernt das Stadtbusterminal Bahnhof
Winterthur mit den Haltestellen der Stadtbuslinien 1, 2, 3, 7 und 22 (Kanten B
bis E), über welche 2013 ein weit auskragendes Pilzdach errichtet wurde, in
dessen Fuss in der Mitte des Bahnhofplatzes ein kleines Billetthäuschen
untergebracht wurde. Seit Oktober 2022 gelten auf der gesamten Stadthausstrasse
und dem Bahnhofplatz Tempo 30 und ein Verbot für Motorfahrzeuge mit Ausnahme
von Linienbussen, Taxis und weiteren Berechtigten (Stadt Winterthur,
Medienmitteilung "Verkehrsberuhigung der Stadthausstrasse" vom
20. September 2022, abrufbar unter
 ).
Die Vorinstanz hebt sodann weiter hervor, dass das Geschäft
der Mitbeteiligten an das Blindenleitsystem des Bahnhofs Winterthur
"angeschlossen" sei. Vor diesem Hintergrund sowie mit Blick
insbesondere darauf, dass zwischen dem Hauptbahnhof und dem Ladenlokal keine
vom privaten Verkehr befahrbare Durchgangsstrasse liege und der südliche
Bahnhofszugang vom Ladenausgang direkt in kurzer Distanz erreichbar sei, zieht
sie den Schluss, dass das Ladengeschäft das Lagekriterium eines Betriebs für
Reisende gemäss Art. 26 Abs.4 ArGV 2 erfülle.
5.2
Die
gooods-Filiale der Mitbeteiligten an der Bahnhofstrasse 6  liegt ohne
Frage in unmittelbarer Nähe zum Bahnhof Winterthur und damit einem der grössten
Bahnhöfe der Schweiz. Zu Recht verweist die Mitbeteiligte in diesem
Zusammenhang auf die Praxis des Verwaltungsgerichts, wonach bei der
Beantwortung der Frage, welche Entfernung eines Betriebs zu den Bahnsteigen,
den Gleisen oder zu den Hauptverkehrswegen in einem Bahnhof für die Annahme
eines Reise(nden)bedürfnisbetriebs im Sinn von Art. 26 Abs. 4 ArGV 2
noch als ausreichend zu qualifizieren ist, bei Betriebsstandorten an
(Zentrums-)Bahnhöfen mit erheblichem Reiseverkehr und hoher Umsteigekadenz eine
grosszügigere Betrachtung angezeigt ist als bei solchen an schwach
frequentierten Regionalbahnhöfen (VGr, 23. August 2017, VB.2017.00189,
E. 5.2). Dies ergibt sich bereits aus dem Umstand, dass das Netz an
"Hauptverkehrswegen" zu oder von den Gleisen in solchen Bahnhöfen
automatisch länger ist und die Reisenden dort infolge vielfältiger(er)
Umsteigemöglichkeiten regelmässig länger verweilen. Das heisst jedoch nicht,
dass bei grossen Bahnhöfen, bei denen die Bedürfnisse von Reisenden ja
regelmässig schon auf dem eigentlichen Bahnhofgelände in einer Vielzahl von
Geschäften befriedigt werden können, der geforderte funktionale Bezug einer
Verkaufsstelle zum Bahnhof immer zu bejahen ist, wenn sie an das Bahnhofsareal
angrenzt, zumal mit der Grösse des Bahnhofs (und damit wiederum der Läden
darin) auch die Zahl potenzieller angrenzender Ladengeschäfte zunimmt. So darf
auch hier nicht ausser Acht gelassen werden, dass Ausnahmen vom Verbot der
Sonntagsarbeit nach langjähriger bundesgerichtlicher Rechtsprechung eng
auszulegen sind bzw. bei der Anwendung von Art. 27 ArG (hier in Verbindung
mit Art. 26 Abs. 4 ArGV 2) ein strenger Massstab anzuwenden ist (BGE 134
II 265 E. 5.5; BGr, 15. Dezember 2017, 2C_475/2017, E. 3.3.1 –
12. Februar 2014, 2C_44/2013, E. 5.3.4 – 10. Februar 2014,
2C_379/2013, 2C_419/2013, E. 4.3.4; VGr, 12. Mai 2022, VB.2021.00760,
E. 3.3). Auch bei einem grossen Bahnhof wie demjenigen in der Stadt
Winterthur können deshalb nach geltendem Recht nicht einfach sämtliche
Ladenbetriebe auf den an das Bahnhofgelände und das nähere Gleisfeld
angrenzenden Plätzen und an den angrenzenden Strassen – so hier etwa alle Läden
entlang des Bahnhof- oder des Salzhaus- und den Kesselhausplatzes – als
Reise(nden)bedürfnisbetriebe eingestuft und vom Sonntagsarbeitsverbot nach
Art. 18 ArG ausgenommen werden. Vielmehr muss immer das Ziel der
Ausnahmebestimmung von Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 im Blick behalten
werden, den Reisenden zu ermöglichen, leicht (ohne Umwege) und schnell die
Waren und Dienstleistungen zu erlangen, die sie unterwegs nötig haben könnten
(vgl. BGE 134 II 265 E. 5.2), und gilt es für eine Ausnahme vom
Sonntagsarbeitsverbot stets, das aus dem Normzweck abgeleitete Erfordernis des
funktionalen Zusammenhangs des betrachteten Betriebs mit dem Bahnhof bzw. dem
betreffenden Terminal des öffentlichen Verkehrs zu erfüllen.
Daran scheitert es im Fall des streitgegenständlichen
Ladengeschäfts: Im Gegensatz zu den Läden im ShopVille des Hauptbahnhofs
Zürich, bezüglich derer das Bundesgericht erkannt hat, dass sie ohne die in
erster Linie dem Zugang zu den Gleis- und Perronanlagen dienenden
Fussgängerpassagen im Bahnhof nicht bestehen könnten und damit nicht nur
baulich, sondern auch funktionell und betrieblich in engem Zusammenhang mit der
Bahnhofsanlage stünden (BGE 116 Ib 400 E. 5), erscheint das
betrachtete Geschäft der Mitbeteiligten sowohl in örtlicher wie auch
funktionaler Hinsicht losgelöst von der gegenüberliegenden Bahnhofsanlage, auch
wenn es von den Besucherströmen profitieren mag, die der Bahnhof Winterthur als
Zentrumsbahnhof generiert. Zwischen der Gebäudezeile, in dem das Ladengeschäft
untergebracht ist, und dem Bahnhofgelände liegt der weitläufige Bahnhofplatz
(Süd), auf dem trotz Fahrverbot reger (namentlich Bus-)Verkehr herrscht. Schon
rein optisch gesehen wirkt die gooods-Filiale der Mitbeteiligten somit eher als
zur Altstadt denn zum Bahnhof Winterthur zugehörig. Aufgrund seiner Lage im
Altstadtring zwischen Stadthausstrasse und Untertor/Marktgasse dürfte sich das
Geschäft denn auch nicht in erster Linie an den zu befriedigenden Bedürfnissen
der am Bahnhof Winterthur verkehrenden Reisenden orientieren, sondern
mindestens gleichermassen auch Personen anziehen bzw. ansprechen wollen, die
den Bahnhofplatz aus anderen Gründen aufsuchen und sich dort verpflegen oder
mit Lebensmitteln versorgen wollen, etwa weil sie eine der umliegenden
Bildungseinrichtungen besuchen oder im Gebiet Altstadt arbeiten. Es wäre an der
Beschwerdegegnerin bzw. der Mitbeteiligten gelegen, die Abhängigkeit gerade des
Sonntagsgeschäfts vom Reisendenverkehr am Bahnhof Winterthur zu belegen.
Legt man die Bestimmung – wie vom Gesetzgeber gefordert –
restriktiv aus, genügt der funktionale Bezug des streitgegenständlichen
Ladengeschäfts der Mitbeteiligten zum Bahnhof Winterthur damit nicht, um den
räumlichen bzw. sachlichen Anwendungsbereich von Art. 26 Abs. 4 ArGV
2 zu eröffnen.
5.3
An der
Nichtanwendbarkeit von Art. 27 ArG in Verbindung mit Art. 26
Abs. 4 ArGV 2 ändert im Übrigen auch der Hinweis auf die Nähe des
betrachteten Geschäfts zum Stadtbusterminal Bahnhof Winterthur (Kanten B bis E)
nichts. Entgegen dem Beschwerdegegner und der Vorinstanz stellt selbiges (für
sich betrachtet) kein Terminal des öffentlichen Verkehrs dar (vgl. dazu auch
VGr,
5. Februar 2020, VB.2019.00042, E. 3.1)
.
Auch hier fehlt es zudem am erforderlichen genügenden funktionalen Bezug der
Filiale zum Stadtbusterminal Bahnhof Winterthur.
6.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen und
festzustellen, dass der Betrieb der gooods-Filiale der Mitbeteiligten am
Bahnhofplatz 6 in 8400 Winterthur nicht als Betrieb für Reisende im Sinn von
Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 einzustufen ist und damit der behördlichen
Bewilligungspflicht für Sonntagsarbeit unterliegt.
7.
Ausgangsgemäss rechtfertigt es sich, die Kosten des Rekurs-
und des Beschwerdeverfahrens der Mitbeteiligten aufzuerlegen, und ist diese zu
verpflichten, der Beschwerdeführerin für beide Verfahren eine
Parteientschädigung von Fr. 5'000.- zu bezahlen (§ 65a Abs. 2
[teilweise] in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17
Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen.
Dispositiv-Ziff. I, III und IV der Verfügung der
Volkswirtschaftsdirektion vom 9. Oktober 2023 und die Verfügung des
Beschwerdegegners vom 1. November 2022 werden aufgehoben
. Es wird festgestellt, dass
der Betrieb der
gooods-Filiale
der Mitbeteiligten am
Bahnhofplatz 6 in 8400
Winterthur n
icht als Betrieb für Reisende im Sinn von
Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 einzustufen ist und damit der behördlichen
Bewilligungspflicht für Sonntagsarbeit unterliegt
.
In Abänderung von
Dispositiv-Ziff. II
der Verfügung der Volkswirtschaftsdirektion vom 9. Oktober 2023 werden die
Kosten des Rekursverfahrens der Mitbeteiligten auferlegt.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    180.--
Zustellkosten,
Fr. 5'180.--
Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden der Mitbeteiligten
auferlegt.
4.    Die Mitbeteiligte wird verpflichtet, der
Beschwerdeführerin für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine
Parteientschädigung von insgesamt Fr. 5'000.- zu bezahlen.
5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab
Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    die Volkswirtschaftsdirektion;
c)    das
Staatssekretariat für Wirtschaft.