zh_verwaltungsgericht · VB.2006.00215 · 2005-06-21 · de
baurechtlichen Vorentscheid

Vorentscheid bezüglich anrechenbare Grundstücksfläche im Vorbahnhofsgelände: Umstritten ist der Einbezug einer Fläche mit Rangier- und Abstellgleisen. Gemäss Art. 18 Abs. 1 EBG dürfen Bauten und Anlagen, die ganz oder überwiegend dem Bau und Betrieb einer Eisenbahn dienen (Eisenbahnanlagen), nur mit einer Plangenehmigung erstellt oder geändert werden. Die streitbetroffenen Rangiergleise bilden Teil einer solchen Eisenbahnanlage und beruhen damit auf einer übergeordneten planerischen Festlegung. Sie sind durch die eisenbahnrechtliche Plangenehmigung dem Eisenbahnverkehr gewidmet und gehören deshalb, wie die Vorinstanzen zutreffend erkannt haben, nicht zur anrechenbaren Fläche im Sinn von § 259 Abs. 1 PBG (E. 4). Abweisung.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2006.00215
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Geschäftsnummer:
VB.2006.00215
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 06.12.2006
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
baurechtlichen Vorentscheid
Vorentscheid bezüglich anrechenbare Grundstücksfläche im Vorbahnhofsgelände: Umstritten ist der Einbezug einer Fläche mit Rangier- und Abstellgleisen.Gemäss Art. 18 Abs. 1 EBG dürfen Bauten und Anlagen, die ganz oder überwiegend dem Bau und Betrieb einer Eisenbahn dienen (Eisenbahnanlagen), nur mit einer Plangenehmigung erstellt oder geändert werden. Die streitbetroffenen Rangiergleise bilden Teil einer solchen Eisenbahnanlage und beruhen damit auf einer übergeordneten planerischen Festlegung. Sie sind durch die eisenbahnrechtliche Plangenehmigung dem Eisenbahnverkehr gewidmet und gehören deshalb, wie die Vorinstanzen zutreffend erkannt haben, nicht zur anrechenbaren Fläche im Sinn von § 259 Abs. 1 PBG (E. 4).Abweisung.
Stichworte:
ANRECHENBARE FLÄCHE
EISENBAHNANLAGE
EISENBAHNINFRASTRUKTUR
EISENBAHNRECHT
GLEIS/-ANLAGE
GRUNDFLÄCHE
NUTZUNG
VERKEHRSFLÄCHE
WEITERE BAUVORSCHRIFTEN (NUTZUNGSDICHTE, ABSTÄNDE ETC.)
Rechtsnormen:
Art. 18 Abs. I EBG
§ 259 Abs. I PBG
Publikationen:
BEZ 2007 Nr. 2
RB 2006 Nr. 68
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I.
Mit Beschluss vom 21. Juni 2005 beantwortete die
Bausektion der Stadt Zürich die ihr von der SBB AG mit Vorentscheidsgesuch vom 5. April
2005 unter anderem gestellte Frage nach der für die bauliche Nutzung anrechenbaren
Grundfläche der Parzellen Kat.-Nrn. 01, 02 und 03 im Bereich L-Strasse 04
und 05/M-Strasse in Zürich. Darin bestimmte die Behörde insbesondere, dass die Trassees
der Gleise X1 bis X3 einschliesslich der dazwischen liegenden Flächen sowie der
Sicherheitsabstand von 1,69 m zur Achse des Gleises X3 nicht auf die
massgebliche Grundfläche anrechenbar seien, weshalb sich die Fläche von 9'160 m
entsprechend reduziere.
II.
Den hiergegen am 22. Juli 2005 erhobenen Rekurs mit
dem Hauptantrag, der Vorentscheid sei aufzuheben und die ganze eingezonte Fläche
im erwähnten Bereich als anrechenbare Grundfläche im Sinn von § 259 des
Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zu qualifizieren, wies
die Baurekurskommission I am 31. März 2006 ab.
III.
Mit Beschwerde vom 4. Mai 2006 liess die SBB AG dem
Verwaltungsgericht beantragen, den Rekursentscheid aufzuheben und die
Baubehörde zur positiven Beantwortung der streitigen Vorentscheidsfrage
einzuladen, unter Zusprechung einer angemessenen Parteientschädigung.
Die Baurekurskommission I schloss am 16. Mai 2006 ohne
weitere Bemerkung auf Abweisung der Beschwerde. Die Bausektion der Stadt Zürich
liess am 27. Juni 2006 Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
beantragen.
Im Rahmen des von der Beschwerdeführerin beantragten
zweiten Schriftenwechsels hielten die Parteien am 15. September bzw. 18. Oktober
2006 an ihren Anträgen fest.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung von
Beschwerden gegen Entscheide der Baurekurskommissionen zuständig. Da auch die
übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die form- und fristgerecht
erhobene Beschwerde einzutreten.
2.
Mit dem Vorentscheidsgesuch vom 5. April 2005
unterbreitete die Beschwerdeführerin der Baubehörde folgende Frage betreffend
die anrechenbare Fläche:
"Kann bei
einer Überbauung des Bereichs zwischen L-Strasse und Geleisefläche eine Fläche
von 9'160 m
unter Einbezug der Fläche der Rangier- und
Abstellgeleise und des vor der Baulinie liegenden Bereichs als anrechenbare
Grundstückfläche im Sinne von § 259 PBG angerechnet werden?"
Mit den Gesuchsunterlagen wurde
unter anderem ein Plan eingereicht, auf dem diese Fläche gelb markiert ist. Er
umfasst neben den überbauten Liegenschaften L-Strasse 01 und 02 einen Teil des
südlich an diese Liegenschaften anschliessenden Gleisbereichs, nämlich neben
mehreren zum Abbruch bestimmten Abstellgleisen die Rangiergleise X1, X2 und X3.
Nicht vom Vorentscheidsgesuch erfasst ist somit das südlich vom Rangiergleis X1
verlaufende Streckengleis C14. Die Frage, ob dieses Streckengleis zur
anrechenbaren Fläche gerechnet werden kann, brauchte deshalb von der Baubehörde
nicht beantwortet zu werden, und sie kann, wie die Baurekurskommission
zutreffend erkannt hat (Rekursentscheid, E. 4), auch nicht zum Gegenstand
des Rechtsmittelverfahrens gemacht werden. Dasselbe gilt für die weiteren
eingezonten Flächen des Gleisbereichs, welche die Beschwerdeführerin im
gesamten Bahnhofareal, das heisst ab der Überführung M-Strasse, als anrechenbar
verstanden haben will.
3.
Die vom Vorentscheidsgesuch erfasste Fläche ist nach der
geltenden Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich (BZO) der fünfgeschossigen
Zentrumszone Z5 zugewiesen. Obwohl diese Fläche mit dem Gleisbereich auch ein
Areal umfasst, das dem Bahnbetrieb dient und deshalb gemäss Art. 18 des
Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 (EBG) grundsätzlich der
Eisenbahnhoheit des Bundes und nicht dem kantonalen und kommunalen Planungsrecht
unterliegt (BGE 115 Ib 166 E. 3 und 4), stellt die Beschwerdeführerin
diese nutzungsplanerische Zuweisung nicht in Frage. Vielmehr lässt sie geltend
machen, diese Einzonung, welche sie teilweise mit Rechtsmitteln gegen die
Zonenplanfestsetzung erstritten habe, werde in Frage gestellt, wenn die
Gleisbereiche nicht zu den anrechenbaren Flächen im Sinn von § 259 PBG zählten.
4.
Die massgebliche Grundfläche im Sinn von § 254 Abs. 1
PBG umfasst gemäss § 259 Abs. 1 PBG die von der Baueingabe erfasste
Fläche der baulich noch nicht ausgenützten Grundstücke oder Grundstückteile der
Bauzone. Dazu gehören grundsätzlich auch Verkehrsflächen, und zwar unabhängig
davon, ob sie nur der grundstücksinternen oder auch zur Erschliessung weiterer
Liegenschaften dienen (RB 1993 Nr. 45, 1995 Nr. 83, 2000
Nr. 101 = BEZ 2001 Nr. 5, 2003 Nr. 77 = BEZ 2003
Nr. 46). Nicht zur anrechenbaren Fläche gehören dagegen nach ständiger
Rechtsprechung Verkehrsflächen, die auf übergeordneten Festlegungen beruhen, beispielsweise
solche die ihre Grundlage in (kantonalen oder kommunalen) Verkehrsplänen oder
Quartierplänen haben. Dieser Rechtsprechung liegt die Überlegung zugrunde, dass
für die Ausnützung anrechenbar nur Flächen sein können, die für eine Nutzung zu
Wohn- und Gewerbezwecken überhaupt in Frage kommen; das trifft nicht zu bei
Flächen, die durch die Planung Verkehrszwecken zugewiesen sind und deshalb von
ihrer Funktion her für eine bauliche Nutzung dieser Art nicht zur Verfügung stehen
(VGr, 9. Juli 2003, BEZ 2003 Nr. 46; 24. August 2000,
VB.2000.00164, www.vgrzh.ch; 24. Januar 1997, VB.95.00121).
Gemäss Art. 18 Abs. 1 EBG dürfen Bauten und
Anlagen, die ganz oder überwiegend dem Bau und Betrieb einer Eisenbahn dienen
(Eisenbahnanlagen), nur mit einer Plangenehmigung erstellt oder geändert
werden. Die streitbetroffenen Rangiergleise X1, X2 und X3 bilden Teil einer
solchen Eisenbahnanlage und beruhen damit auf einer übergeordneten planerischen
Festlegung. Sie sind durch die eisenbahnrechtliche Plangenehmigung dem
Eisenbahnverkehr gewidmet (BGr, 18. März 2004, ZBl 107/2002, S. 193 ff.,
E. 2.5) und gehören deshalb, wie die Vorinstanzen zutreffend erkannt
haben, nicht zur anrechenbaren Fläche im Sinn von § 259 Abs. 1 PBG (vgl.
die nicht näher begründete abweichende Meinung bei Christoph Fritzsche/Peter
Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 4. A., Zürich 2006, S. 11-10).
Daran ändert nichts, dass das Gleisareal einer Bauzone zugewiesen wurde. Diese
soweit ersichtlich auf Betreiben der Beschwerdeführerin vorgenommene kommunale
Festlegung ist von vornherein nur insoweit rechtswirksam, als davon keine
Bahnanlagen betroffen sind, und deshalb nur auf betriebsfremde Nutzungen des
Bahnareals anwendbar (BGE 115 Ib 166 E. 4). Für das durch
Gleisanlagen erfasste Areal entfaltet die Zuweisung zur Bauzone Rechtswirkungen
nur im Fall, dass die betroffenen Gleise, wie dies offenbar für die
Abstellgleise längs der Nordgrenze der Parzelle 03 vorgesehen ist, abgebrochen
und nach Eisenbahnrecht aus ihrer bisherigen Zweckbestimmung entlassen werden.
Inwiefern die Nichtanrechnung eingezonter und dem
Bahnbetrieb dienender Grundstücke gegen Planungsgrundsätze und das Gebot der
rechtsgleichen Behandlung verstossen soll, ist trotz der umfangreichen
Beschwerdevorbringen nicht nachvollziehbar. Die Beschwerdeführerin handelt
widersprüchlich und beansprucht eine Vorzugsbehandlung gegenüber anderen
Grundeigentümern, wenn sie für bahnbetrieblich genutzte und deshalb von Bundesrechts
wegen der kantonalen bzw. kommunalen Planung entzogene Flächen die auf kantonalem
Recht beruhende bauliche Ausnützung beanspruchen will, um sie in anderen Bereichen
des Bahnareals für betriebsfremde Nutzungen konsumieren oder an benachbarte
Grundeigentümer verkaufen zu können.
Sodann übersieht die Beschwerdeführerin, dass die von ihr
verfochtene Rechtsauffassung, auf die sich übrigens auch andere Eigentümer von auf
übergeordneten Planungen beruhenden Verkehrsflächen berufen könnten, die
mittels der Nutzungsplanung angestrebte Steuerung der baulichen Dichte
unterlaufen würde. Die Ausnützbarkeit dieser Verkehrsflächen würde nämlich dazu
führen, dass auf den an die jeweiligen Verkehrsstränge angrenzenden
Grundstücken Bauvolumen entstehen könnten, welche für die betreffenden
Grundstücke allein aufgrund der zonengemässen Ausnützung nicht möglich wären.
Die Beschwerdegegnerin hat deshalb zu Recht darauf hingewiesen, dass
Doppelnutzungen durch die Überbauung der Gleisflächen mit bahnbetriebsfremden
Nutzungen jeweils mittels Sondernutzungsplänen ermöglicht wurden; ob dies auch
im Rahmen von Regelüberbauungen möglich wäre, braucht im vorliegenden
Zusammenhang nicht entschieden zu werden.
Der Grundbesitz der Beschwerdeführerin umfasst
bekanntermassen nicht nur Grundstücke oder Grundstücksteile, die dem
Bahnbetrieb dienen, sondern auch solche, die für betriebsfremde Zwecke zur
Verfügung stehen. Die Zuweisung solcher Areale zu einer Bauzone ist im Licht
von Art. 18 EBG zulässig und insbesondere auch dort zweckmässig, wo die
bahnbetriebliche Nutzung bereits aufgegeben wurde oder ihr Ende absehbar ist,
wie dies  so weit ersichtlich  für einen Teil des vom Vorentscheidsgesuch
erfassten Grundstücks 03 zutrifft. Was als Bahnanlage zu gelten hat, richtet
sich nach Art. 18 Abs. 1 EBG und hängt entgegen den Ausführungen der
Beschwerdeführerin nicht davon ab, wie die Eisenbahner ihre Gleise nennen und
wo sie ihre Signale aufzustellen pflegen. Wenn eine bundesrechtliche
Plangenehmigung selbst für die Erneuerung von Abstellgleisen in einem Tramdepot
erforderlich ist (vgl. Rekurskommission für Infrastruktur und Umwelt, 13. August
2004, VPB 69 [2005] N. 20), so handelt es sich bei den
Rangiergeleisen X1X3 offenkundig um Bahnanlagen im Sinn des Eisenbahngesetzes.
Schliesslich kann es auch nicht auf eine andere
Rechtsauffassung im Kanton Graubünden oder darauf ankommen, dass in einzelnen Zürcher
Gemeinden Teile des Bahnareals zur ausnützbaren Grundstückfläche gezählt worden
sein sollen. Abgesehen davon betreffen die erwähnten Zürcher Beispiele, soweit
ersichtlich, keine Gleisflächen und sind deshalb mit dem hier zu beurteilenden
Fall nicht vergleichbar.
Die Vorinstanz ist deshalb zu Recht zum Ergebnis gelangt
(Rekursentscheid, E. 6.6), dass die von den Rangiergleisen X1X3 belegte
Fläche derzeit nicht zur massgeblichen Grundfläche nach § 259 Abs. 1
PBG gerechnet werden kann.
5.
Die Beschwerde erweist sich damit als offensichtlich
unbegründet und ist abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 VRG). Angesichts des im Streit liegenden grossen Interessenwerts
rechtfertigt sich eine Gerichtsgebühr von Fr. 8'000.- (§ 2 der
Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 26. Juni 1997 [GebV VGr]).
Der Beschwerdegegnerin steht gemäss § 17 Abs. 2 lit. b VRG eine
Parteientschädigung zu. Als angemessen erweist sich eine Entschädigung von Fr. 3'000.-
(§ 12 Abs. 1 GebV VGr).
Demgemäss
entscheidet die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird
abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 8'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellungskosten,
Fr. 8'140.--     Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden
der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird zu einer Parteientschädigung von Fr. 3'000.- an
die Beschwerdegegnerin verpflichtet, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft
dieses Entscheids.
5.    Mitteilung an