zh_verwaltungsgericht · VB.2024.00079 · 2025-02-27 · de

Kündigung | Einer Kündigung wegen mangelnder Leistung oder unbefriedigenden Verhaltens hat eine Bewährungsfrist voranzugehen, wobei diese nur der Behebung bestehender Mängel und nicht der Durchsetzung neuer Vorgaben dienen kann (E. 4.1). Vorliegend stellte die Bewährungsfrist aufgrund von teilweise unzulässigen und teilweise auf Vorannahmen beruhenden Bewährungszielen keine faire Chance zur Verbesserung mit Blick auf eine weitere Zusammenarbeit dar (E. 4.2-4.4). Die Verkürzung der Bewährungsfrist war sodann nicht zulässig, da keine Uneinsichtigkeit der Beschwerdeführerin ausgewiesen ist und die Frist ohnehin nur noch rund zehn Tage gedauert hätte (E. 5.2). Der unangebrachte Tonfall des Schreibens, mit welchem der Beschwerdeführerin das rechtliche Gehör gewährt wurde, lässt nicht den Schluss zu, die Gehörsgewährung sei nur pro forma erfolgt. Der Entscheid über die Kündigung lag beim Gemeinderat als Gesamtgremium, während das Schreiben vom Gemeindepräsidenten und von der Gemeindeschreiberin unterzeichnet wurde; ein ergebnisoffener Entscheid des Gemeinderats war weiterhin möglich (E. 5.3). Der Beschwerdeführerin kann keine mangelnde Zielerreichung vorgeworfen werden, womit die Kündigunsgründe nicht belegt sind. Der Kündigung fehlt es an einem sachlichen Grund (E. 6). Die Umstände der Kündigung sind bei der Bemessung der Entschädigung für die sachlich nicht gerechtfertigte Auflösung des Arbeitsverhältnisses mitzuberücksichtigen (E. 7). Der Beschwerdeführerin steht eine Entschädigung von fünf Monatslöhnen und eine Abfindung von fünf Monatslöhnen zu (E. 8-9). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 27.02.2025 VB.2024.00079
Zurich Verwaltungsgericht 27.02.2025 VB.2024.00079
Zurigo Verwaltungsgericht 27.02.2025 VB.2024.00079

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00079
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
VB.2024.00079
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 27.02.2025
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Kündigung
Einer Kündigung wegen mangelnder Leistung oder unbefriedigenden Verhaltens hat eine Bewährungsfrist voranzugehen, wobei diese nur der Behebung bestehender Mängel und nicht der Durchsetzung neuer Vorgaben dienen kann (E. 4.1). Vorliegend stellte die Bewährungsfrist aufgrund von teilweise unzulässigen und teilweise auf Vorannahmen beruhenden Bewährungszielen keine faire Chance zur Verbesserung mit Blick auf eine weitere Zusammenarbeit dar (E. 4.2-4.4). Die Verkürzung der Bewährungsfrist war sodann nicht zulässig, da keine Uneinsichtigkeit der Beschwerdeführerin ausgewiesen ist und die Frist ohnehin nur noch rund zehn Tage gedauert hätte (E. 5.2). Der unangebrachte Tonfall des Schreibens, mit welchem der Beschwerdeführerin das rechtliche Gehör gewährt wurde, lässt nicht den Schluss zu, die Gehörsgewährung sei nur pro forma erfolgt. Der Entscheid über die Kündigung lag beim Gemeinderat als Gesamtgremium, während das Schreiben vom Gemeindepräsidenten und von der Gemeindeschreiberin unterzeichnet wurde; ein ergebnisoffener Entscheid des Gemeinderats war weiterhin möglich (E. 5.3). Der Beschwerdeführerin kann keine mangelnde Zielerreichung vorgeworfen werden, womit die Kündigunsgründe nicht belegt sind. Der Kündigung fehlt es an einem sachlichen Grund (E. 6). Die Umstände der Kündigung sind bei der Bemessung der Entschädigung für die sachlich nicht gerechtfertigte Auflösung des Arbeitsverhältnisses mitzuberücksichtigen (E. 7). Der Beschwerdeführerin steht eine Entschädigung von fünf Monatslöhnen und eine Abfindung von fünf Monatslöhnen zu (E. 8-9).
Gutheissung.
Stichworte:
ABFINDUNG
BEENDIGUNG DES DIENSTVERHÄLTNISSES
BEWÄHRUNGSFRIST
KÜNDIGUNG
MEHRZEIT
RECHTLICHES GEHÖR
SACHLICHER GRUND
ÜBERZEIT
Rechtsnormen:
Art. 336 OR
Art. 336a Abs. 2 OR
§ 18 Abs. 3 PG
§ 19 PG
§ 26 Abs. 5 PG
§ 16g Abs. 2 VVPG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2024.00079
Urteil
der 4. Kammer
vom 27. Februar 2025
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
Martin Bertschi, Gerichtsschreiber Dumenig Stiffler.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeinde C,
vertreten durch den Gemeinderat C,
dieser vertreten durch RA D,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Kündigung,
hat sich
ergeben:
I.
A (geboren 1967) war seit dem 15. Juni 2000 als
Leiterin Finanzen und Steuern mit einem Pensum von anfangs 80 %, dann
100 %, bei der Gemeinde C angestellt. Insbesondere im Zusammenhang
mit Mehrzeiten setzte der Gemeinderat C A am 1. November 2022 eine
Bewährungsfrist bis zum 31. Januar 2023, um insgesamt 13 Leistungs- und
Verhaltensziele zu erreichen. Mit Beschluss vom 7. Februar 2023 kündigte der
Gemeinderat C das Arbeitsverhältnis per 31. August 2023.
II.
Gegen diese Verfügung erhob A Rekurs beim Bezirksrat E mit
den Anträgen auf eine Entschädigung von sechs Monatslöhnen und eine Abfindung
von fünf Monatslöhnen. Mit Beschluss vom 21. Dezember 2023 hiess der
Bezirksrat E das Rechtsmittel teilweise gut und sprach A eine Entschädigung von
zwei Monatslöhnen zu, weil die Kündigung zwar auf einem sachlichen Grund beruhe
(E. 4.7), sich aber mit Blick auf "gehässige Formulierungen" und
"eine unsachgemässe Kommunikation [...] im Umfeld der Kündigung [...] in
ihrer Art und Weise als missbräuchlich" erweise (E. 4.8).
Parteientschädigungen sprach er nicht zu (Dispositiv-Ziff. IV f.).
III.
Dagegen erhob A am 9. Februar 2024 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht mit den Anträgen, unter Entschädigungsfolge sei dieser
Beschluss abzuändern und seien ihr weitere drei Monatslöhne (insgesamt fünf
Monatslöhne) als Entschädigung sowie fünf Monatslöhne als Abfindung
zuzusprechen. Der Bezirksrat E verzichtete mit Eingabe vom 15. Februar
2024 auf Vernehmlassung. Mit Beschwerdeantwort vom 15. März 2024
beantragte die Gemeinde C, es sei unter Entschädigungsfolge die Beschwerde
abzuweisen, eventualiter sei A eine Entschädigung von zwei Monatslöhnen
zuzusprechen. In der Replik vom 6. Mai 2024 und der Duplik vom
11. Juni 2024 hielten die Parteien an ihren Anträgen fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss §§ 41 ff. des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) für
Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats betreffend
personalrechtliche Anordnungen einer Gemeinde zuständig. Weil auch die weiteren
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Der
Streitwert entspricht der Differenz zwischen den beim Verwaltungsgericht
gestellten Begehren und dem von der Vorinstanz zugesprochenen Betrag
(sogenanntes Gravamensystem; VGr, 23. November 2016, VB.2016.00460, E. 1.2
– 5. März 2014, VB.2013.00685, E. 1.3). Die vor Verwaltungsgericht
zusätzlich beantragten acht Monatslöhne entsprechen rund Fr. 97'000.-. Die
Beschwerde ist demnach durch die Kammer zu behandeln (§ 38 Abs. 1 in
Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c [e contrario] VRG).
1.3
Die
Beschwerdegegnerin beantragt, es sei die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen,
eventualiter der Beschwerdeführerin eine Entschädigung von zwei Monatslöhnen
zuzusprechen. Auch unter Berücksichtigung der Begründungen ihrer Eingaben
bleibt unklar, ob sie mit dem Hauptantrag eine unzulässige reformatio in peius
zulasten der Beschwerdeführerin anstrebt (vgl. § 63 Abs. 2 VRG) und
mit dem Eventualantrag die Aufrechterhaltung des vorinstanzlichen Beschlusses
oder ob sie mit dem Hauptantrag die Abweisung der Beschwerde verlangt und
eventualiter die Beschwerde im Umfang von weiteren zwei Monatslöhnen (was einer
Entschädigung von insgesamt vier Monatslöhnen entspräche) anerkennen will. Weil
jedenfalls keine rechtsgültige partielle Beschwerdeanerkennung vorliegt, kann
die Frage offenbleiben.
2.
2.1
Nach § 53
Abs. 2 (in Verbindung mit Abs. 1) des Gemeindegesetzes vom
20. April 2015 (LS 131.1) ist das kantonale Personalrecht auf das
Arbeitsverhältnis von Gemeindeangestellten sinngemäss anwendbar, soweit die
Gemeinden keine eigenen Regelungen erlassen. Die Beschwerdegegnerin schuf als
gesetzliche Grundlagen zunächst die Besoldungsverordnung für die Behörden und
die Kommissionen vom 1. Januar 2000 und sodann die Personalverordnung vom
9. Juni 2022 sowie das Personalreglement vom 19. Juli 2022, mit deren
Inkrafttreten am 1. Januar 2023 die BVO ausser Kraft trat (Art. 25
PV, Art. 65 f. PR). Diese Erlasse erklären das kantonale Recht für
anwendbar, soweit sie keine abweichenden Regelungen enthalten (Art. 6.4
BVO bzw. Art. 3 PV). Bezüglich Begründung, Dauer, Änderung und Beendigung
der Arbeitsverhältnisse verweist Art. 10 Abs. 1 PV explizit auf das
kantonale Recht. Der Gemeinderat erlässt vollziehende Bestimmungen und kann von
den kantonalen Regelungen abweichen, wenn es die dienstlichen Verhältnisse
erfordern (Art. 10 Abs. 2 PV).
2.2
Gemäss Art. 10
Abs. 1 PV richtet sich somit die Kündigung grundsätzlich nach dem
kantonalen Recht, nämlich dem Personalgesetz vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10)
und der Vollzugsverordnung vom 19. Mai 1999 zum Personalgesetz (VVO, LS 177.111).
Nach § 19 PG in der seit 1. Oktober 2022 geltenden Fassung kann eine
Kündigung aufgrund mangelnder Leistung oder unbefriedigenden Verhaltens erst
nach einer schriftlichen Mahnung, verbunden mit einer Frist zur Verbesserung,
ausgesprochen werden. Auf die Frist kann verzichtet werden, wenn feststeht,
dass sie ihren Zweck nicht erfüllen wird. Die Kündigung darf nicht
missbräuchlich nach den Bestimmungen des Obligationenrechts (OR, SR 220)
sein und setzt einen sachlich zureichenden Grund voraus (§ 18 Abs. 2
PG). Nach § 16 Abs. 1 lit. a VVO besteht ein sachlich
zureichender Grund unter anderem, wenn mangelhafte Leistungen oder
unbefriedigendes Verhalten vorliegen. Das kommunale Recht nennt beispielhaft
verschiedene mögliche Gründe für eine Kündigung aufgrund mangelhafter Leistung
oder unbefriedigenden Verhaltens ("nachlassende Leistung aufgrund von
Alkohol- oder Drogenkonsum oder aus anderen Gründen", "wiederholte
Pflichtverletzungen", "gestörtes Vertrauensverhältnis",
"fehlender Wille zur Zusammenarbeit", "fehlende Integration in
ein Team", "mangelnde Sozialkompetenz", Art. 15 PR).
2.3
Auf die
Abfindung ist das kantonale Recht (§ 26 PG) aufgrund der Verweisung in Art. 10
Abs. 1 PV ebenfalls analog anwendbar.
2.4
Das seit
dem 1. Januar 2023 geltende Personalrecht der Beschwerdegegnerin enthält
ausführliche Regelungen zur Arbeitszeit, namentlich zu Mehrzeit, Überzeit und
Arbeitszeitsaldo (vgl. Art. 30 ff., besonders Art. 37 ff.
PR). Dagegen beschränkte sich die vorherige Regelung darauf, die Anwendung des
kantonalen Personalrechts auf Arbeitszeitsaldo, Mehrzeit und Überzeit
weitgehend – aber nicht vollständig – auszuschliessen (Art. 6.5.3 BVO).
Insoweit ist das Obligationenrecht lückenfüllend heranzuziehen (vgl. VGr,
29. April 2021, VB.2020.00882, E. 5.2.3), wobei sich bezüglich der sich
hier stellenden Rechtsfragen im Ergebnis keine Unterschiede ergeben.
3.
Der zur Kündigung führende Ablauf stellt sich hier wie
folgt dar:
3.1
Zur
Vorgeschichte ist festzuhalten, dass Mitarbeiterbeurteilungen vom
14. Dezember 2010, 23. September 2013 und 11. April 2016
vorliegen. Die Beschwerdeführerin wurde zunächst als "vorzüglich",
dann als "sehr gut" ("gut" bezüglich der
Kommunikation/Konfliktbewältigung) bewertet; zuletzt wurde die fachliche
Gesamtbeurteilung mit "sehr gut", das Verhalten mit "genügend
bis gut" bewertet. Letzteres fällt in die Zeit der Tätigkeit und der Kündigung
einer kurzzeitig angestellten Gemeindeschreiberin; in diesem Zusammenhang wurde
die Beschwerdeführerin wegen einer späteren Kommunikationsverweigerung
gegenüber dem Gemeinderat von diesem am 31. Mai 2016 verwarnt. Überliefert
ist sodann die Aktennotiz eines Gemeinderats vom Juni 2013, wonach er der
Beschwerdeführerin eine "Häufung von Fehlern" vorgeworfen habe, sie
sich aber nicht einsichtig gezeigt habe. Umgekehrt wurde auf – wohl dieser
Angelegenheit entsprungenem – Wunsch der Beschwerdeführerin dieser am
4. September 2013 ein positives Zwischenzeugnis ausgestellt und teilte das
Kantonale Steueramt in den Jahren 2014, 2016 und 2019 die Qualifikation
"sehr gut" bzw. die "besten Qualifikationen" gemäss den
Revisions- bzw. Inspektionsberichten über das Steueramt C mit. Insgesamt
ergibt sich aus den älteren Unterlagen – nicht zuletzt aus den Antworten der
Beschwerdeführerin auf Vorhaltungen – das Bild einer fachlich grundsätzlich
sehr guten und gegenüber den Vorgesetzten durchaus selbstbewussten
Angestellten. Aus den wenigen Beanstandungen und Konflikten, die während über 20
Jahren aktenkundig wurden und deren Hintergründe unklar bleiben, lassen sich
entgegen der Ansicht der Beschwerdegegnerin keine Schlussfolgerungen für die
vorliegende Kündigung ziehen.
3.2
Nachdem
verschiedene ihrer Mitarbeitenden hohe Saldi an Guthaben aus Ferien, Mehrzeiten
und Dienstaltersgeschenken (DAG) aufgewiesen hatten, versuchte die
Beschwerdegegnerin diese Problematik – auch im Hinblick auf das Inkrafttreten
des vorgesehenen neuen kommunalen Personalrechts – abschliessend zu regeln. Sie
schloss dazu drei Vereinbarungen ab, unter anderem mit der Beschwerdeführerin
die Vereinbarung vom 9. November 2021 "hinsichtlich der
ausserordentlichen Kompensation von Ferien-, Mehrzeit- und DAG-Guthaben"
über deren Ferien- und Mehrzeitguthaben von insgesamt 1'719,46 Stunden per
31. Oktober 2021 und die allfällige Mehrzeit im November und Dezember 2021
sowie über das DAG-Guthaben von 126 Stunden. In dieser Vereinbarung wurde
anerkannt, dass die Zeitguthaben betrieblich begründet waren, und deren Bezug
und Kompensation geregelt. Aufgrund einer "externe[n] Analyse"
stellte die Beschwerdegegnerin zudem einen Sachbearbeiter Finanzen an, mit
einem Pensum von 50 % ab Oktober 2020 und von 70 % ab Januar 2022.
Die bis Ende 2021 aufgelaufene Mehrzeit ist unter diesen Umständen für die
Kündigung ebenfalls nicht relevant.
3.3
In der
Mitarbeiterbeurteilung vom 16. Dezember 2021, die den Zeitraum vom
1. März bis zum 30. September 2021 abdeckt, wurde die
Beschwerdeführerin in der Gesamtbeurteilung als "sehr gut"
qualifiziert. Allerdings vermerkte die Vorgesetzte, die Gemeindeschreiberin,
dass die Ressourcen (das heisst, das Arbeitspensum von 100 %) ausgelastet
bzw. mehrheitlich überschritten würden, was zu ständigen Mehrzeiten führe, die
nicht mehr abgebaut werden könnten. Die Arbeitszeiten sollten künftig den
gesetzlichen Vorschriften angepasst werden. Mit dem Abbau von Mehrzeiten und
Ferien sei per sofort zu beginnen. Bis Ende Dezember 2021 müsse der gute Wille
zum Abbau in der Zeiterfassung ersichtlich sein. Ab Anfang 2022 müsse
monatliche Mehrzeit von mehr als 15 Stunden vorweg oder, wenn dies nicht
möglich sei, mit der Abgabe der monatlichen Zeiterfassung begründet werden. Im
folgenden halben Jahr kam das Thema verschiedentlich zwischen der
Gemeindeschreiberin und dem Gemeindepräsidenten einerseits sowie der
Beschwerdeführerin anderseits zur Sprache. Die Beschwerdeführerin stellte sich
jeweils auf den Standpunkt, die Mehrzeiten seien vor allem wegen der laufenden
IT-Umstellungen unerlässlich. Schliesslich wiesen der Gemeindepräsident und die
Gemeindeschreiberin mit Schreiben vom 22. September 2022 die
Beschwerdeführerin namentlich an, sämtliche Arbeiten künftig innerhalb des
Stellenpensums von 100 % auszuführen, wobei nach Absprache mit der
Gemeindeschreiberin ein Einbezug weiterer Mitarbeitender zur Unterstützung denkbar
sei. Bei Nichteinhalten der Vorgaben würden weitere Massnahmen getroffen. Ende
Oktober 2022 wies der Gleitzeitsaldo der Beschwerdeführerin für das Jahr 2022
über 430 Stunden Mehrzeit auf, wovon jedoch zumindest 80 ¾ Stunden
abzuziehen sind, die für ein bestimmtes Projekt aufgewendet wurden. Dazu hatte
die Beschwerdeführerin noch 42 Stunden Ferien zugute. Allerdings war im Oktober
nur rund eine Stunde Mehrzeit angefallen.
3.4
Mit
Schreiben vom 1. November 2022 setzten der Gemeindepräsident und die
Gemeindeschreiberin der Beschwerdeführerin eine Bewährungsfrist zur
Verbesserung bis 31. Januar 2023 an und definierten insgesamt 13
Leistungs- und Verhaltensziele, welche die Beschwerdeführerin innerhalb dieser
Frist zu erreichen habe. Nach mindestens einer Besprechung (am 5. Dezember
2022) und verschiedener Korrespondenz (zuletzt einem Schreiben der
Beschwerdeführerin an den Gesamtgemeinderat vom 19. Januar 2023) übergaben
der Gemeindepräsident und die Gemeindeschreiberin der Beschwerdeführerin am
23. Januar 2023 ein Schreiben, wonach die Beschwerdegegnerin die von der
Angestellten verschuldete ordentliche Kündigung des Anstellungsverhältnisses in
Betracht ziehe und der Beschwerdeführerin hierzu das rechtliche Gehör gewährt
werde. Sie stützten sich dabei auf eine negativ ausgefallene "Beurteilung
der definierten Ziele" vom 20. Januar 2023. Unter Bezugnahme auf eine
Stellungnahme der Beschwerdeführerin sprach der Gemeinderat am 7. Februar
2023 die von der Beschwerdeführerin verschuldete Kündigung des
Anstellungsverhältnisses per 31. August 2023 aus.
4.
4.1
Nach Art. 6.4 f.
BVO in Verbindung mit § 19 PG hat einer Kündigung aufgrund mangelnder
Leistung oder unbefriedigenden Verhaltens grundsätzlich eine schriftliche
Mahnung, verbunden mit einer Frist zur Verbesserung von längstens drei Monaten,
voranzugehen. Daraus folgt ohne Weiteres, dass die Bewährungsfrist der
Verbesserung bereits zuvor bestehender Mängel und der Einhaltung allenfalls
hiermit verbundener Vorgaben dient und nicht der Durchsetzung neuer Vorgaben.
Bei der Prüfung, ob die konkrete Bewährungsfrist in diesem Sinn zulässig war,
ist im Folgenden zwischen den Leistungs- und den Verhaltenszielen zu
unterschieden.
4.1.1
Die Beschwerdegegnerin kritisierte an der Leistung der Beschwerdeführerin
hauptsächlich die generierte Mehrzeit. Mit Blick darauf ist zunächst der
Unterschied zwischen Mehr- und Überzeit auszuführen. Mehrzeit stellt
Arbeitszeit dar, welche auf Initiative des Arbeitnehmers geleistet wird und auf
dessen individueller Arbeitseinteilung beruht (vgl. BGE 130 V 309 E. 5.1.3).
Sie ist im Rahmen des Gleitzeitsaldos zu kompensieren. Ein Gleitzeitguthaben,
das innerhalb der massgeblichen Zeitspanne nicht kompensiert werden kann,
verfällt grundsätzlich. Denn die Zeitautonomie des Arbeitnehmers im
Arbeitsverhältnis mit vereinbarter Gleitzeit korreliert mit seiner
Verpflichtung, allfällige Mehrstunden innert nützlicher Frist wieder abzubauen.
Der Sinn der Gleitzeit liegt gerade darin, dass der Arbeitnehmer in deren
Rahmen zeitautonom bestimmen kann, die Soll-Arbeitszeit zu über- oder zu
unterschreiten. Das Risiko, dass Mehrzeit nicht vollumfänglich abgebaut werden
kann, liegt somit beim Arbeitnehmer (vgl. zum Ganzen BGE 123 III 469
E. 3b, 130 V 309 E. 5.1.3; Wolfgang Portmann/Roger Rudolph, Basler
Kommentar, 2020, Art. 321c OR N. 18; Ullin Streiff/Adrian von
Kaenel/Roger Rudolph, Arbeitsvertrag, Praxiskommentar zu Art. 319–362 OR,
7. A., Zürich etc. 2012, Art. 321c N. 4 S. 214). Mehrzeit beruht
demnach auf Gründen, die der Sphäre des Arbeitnehmers zuzurechnen sind,
beispielsweise dessen Arbeitsweise (Setzung von Prioritäten, Effizienz etc.).
Dagegen handelt es sich um Überzeit, wenn ein positiver Arbeitszeitsaldo
vorliegt, dessen Ursache in objektiven Gründen liegt, die nicht dem
Arbeitnehmer zugerechnet werden können. Als Überzeit gilt Arbeitszeit, welche
durch die Vor­gesetzten über die vereinbarte Regelarbeitszeit hinaus für
bestimmte, klar abgegrenzte Zeiten und ausserordentliche Aufträge angeordnet
oder im Nachhinein als solche genehmigt wird. Geleistete Arbeitsstunden, die
vom Vorgesetzten nicht angeordnet wurden und von denen dieser auch keine
Kenntnis hatte, sind zu entschädigen, sofern sie objektiv notwendig waren
(BGE 129 III 171 E. 2.2 f.). Mehrzeit kann sich damit im
Nachhinein als Überzeit erweisen. In diesem Fall müssen die Überstunden dem
Arbeitgeber sobald als möglich gemeldet und von ihm genehmigt werden. Die
Genehmigung von Überstunden kann auch stillschweigend erfolgen, indem der
Arbeitgeber auf gemeldete Überstunden hin keinen Einspruch erhebt. Gegen den
Willen des Arbeitgebers dürfen jedoch keine Überstunden geleistet werden (zum
Ganzen: VGr, 16. April 2014, VB.2014.00089, E. 3.2 – 23. Oktober
2013, VB.2013.00242, E. 2.2 f.).
4.1.2
Wenn die Beschwerdegegnerin ihre Entschädigungspflicht über den
Gleitzeitausgleich hinaus ausschliessen wollte, hätte sie demnach keine
Anweisungen zu erteilen brauchen, wonach keine Mehrzeiten zu generieren seien;
sie hätte sich darauf beschränken können, Überstunden zu untersagen. Doch war
die Beschwerdegegnerin grundsätzlich berechtigt (wenn nicht sogar
verpflichtet), die Beschwerdeführerin dazu anzuhalten, die Arbeit innerhalb der
Arbeitszeit zu verrichten. Insoweit durfte sie auch das Gleitzeitmodell durch
Anordnungen konkretisieren, innerhalb welcher Zeitdauer Mehrzeit zu
kompensieren sei. Dies folgt aus der Fürsorgepflicht der Arbeitgeberin (Art. 6.4 f.
BVO in Verbindung mit § 39 PG) und auch aus deren Recht, die Leistung der
Arbeitnehmerin auch in quantitativer Hinsicht zu überprüfen. Angesichts der
Vorgeschichte ergäbe sich daraus, dass das entsprechende Leistungsziel
grundsätzlich zulässig war. Dasselbe gälte für die Leistungsziele, welche das
Führen wöchentlicher Arbeitspläne als Hilfsmittel zur Zielerreichung vorsehen (Nr. 2),
die zu bewältigenden und die zu delegierenden bzw. einzustellenden Arbeiten
definieren (Nrn. 3–8) und den Abbau des Ferienguthabens 2022 vorsehen (Nr. 9).
Ebenso hätte die effiziente Arbeitserbringung als Ziel formuliert werden dürfen
(lit. B Nr. 13, unter den Verhaltenszielen aufgeführt).
4.1.3
Dies alles gilt allerdings unter dem Vorbehalt, dass das beanstandete
Verhalten im Zeitpunkt der Ansetzung der Bewährungsfrist andauerte. Tatsächlich
arbeitete die Beschwerdeführerin – nach der Anweisung vom 22. September
2022, ihr Pensum einzuhalten – im Oktober 2022 nur eine Stunde Mehrzeit und
bezog sie vier (der noch verbliebenen neun) Ferientage. Die Bewährungsfrist
wurde denn auch vorwiegend mit der Verkürzung der ursprünglich vorgesehenen
Ferien im Oktober und mit der Missachtung von Weisungen begründet. Dass weitere
relevante Weisungen als die genannte – namentlich solche zum Ferienbezug im
Oktober – bestanden hätten, wird allerdings von der Beschwerdeführerin
bestritten und ist auch nicht aktenkundig. Daher ist zweifelhaft, ob bezüglich
der Leistung überhaupt eine Bewährungsfrist angesetzt werden durfte, was mit
Blick auf die folgenden Erwägungen jedoch offengelassen werden kann.
4.2
4.2.1
Bezüglich des Verhaltens wird in der Mitarbeiterbeurteilung vom
16. Dezember 2021 die "Kommunikation/Konfliktfähigkeit" mit
"gut" bis "sehr gut" bewertet. Es wird festgehalten, dass
die Beschwerdeführerin "je nach Gesprächspartner (GS
[Gemeindeschreiberin])" manchmal überreagiere und die Tonalität verbessert
werden müsse. Zusammenarbeit und Umgang mit der Gemeindeschreiberin müssten von
beiden Seiten her verbessert werden. Die Optimierung der Zusammenarbeit wird
auch als Entwicklungsmassnahme aufgeführt. Zu zweit hätten sie die Problematik
zu analysieren und nach Lösungen zu suchen, nach drei Monaten sei eine
Standortbestimmung vorzunehmen. Die Beschwerdeführerin merkte zu diesem Thema
unter anderem an, dass sie die Zusammenarbeit nicht als problematisch empfinde,
aber aufgrund ihrer hohen beruflichen Belastung manchmal etwas kurz angebunden
sei. Angesichts ihrer Arbeitsbelastung fehle ihr das Verständnis für interne
Gespräche, die ihrer Ansicht nach nicht dringlich seien. Insoweit sind also
Kommunikationsschwierigkeiten und Spannungen zwischen der Gemeindeschreiberin
und der Beschwerdeführerin sowie eine geringe Kooperationsbereitschaft letzterer
bezüglich der Problemlösung dargetan. Massnahmen zur Problembehebung und
spätere Feststellungen spezifisch zum Verhalten der Beschwerdeführerin ergeben
sich jedoch nicht aus den Akten, wobei am 12. September 2022 eine
Besprechung des Gemeindepräsidenten mit der gesamten Verwaltung zum Thema
Zusammenarbeit stattfand, wo generell das Ziel der Verbesserung von Kommunikation,
Tonalität und Unterstützung gesteckt wurde. Ob unter diesen Umständen fast ein
Jahr nach der Mitarbeiterbeurteilung die respektvolle, sachliche und
freundliche Kommunikation mit der Vorgesetzten als Ziel der Bewährungsfrist für
die Beschwerdeführerin festgeschrieben werden durfte, ist fraglich, kann jedoch
letztlich offenbleiben (vgl. E. 6.7).
4.2.2
Jedenfalls sind den Akten, namentlich der Mitarbeiterbeurteilung vom
16. Dezember 2021 und der Aktennotiz vom 15. September 2022 zur
soeben genannten Besprechung, keine ausreichenden Hinweise auf ein zu
verbesserndes Verhalten gegenüber anderen Mitarbeitenden zu entnehmen.
Schliesslich hatte die Beschwerdeführerin vor dem Beginn der Bewährungsfrist am
1. November 2022 gar keine Gelegenheit, ein verbesserungswürdiges
Verhalten gegenüber dem auf Anfang November 2022 für drei Monate angestellten
externen Springer an den Tag zu legen. Die Verhaltensziele "Zusammenarbeit
mit dem externen Springer" (Nr. 11) im Sinn eines freundlichen
Umgangs mit diesem und "Kommunikation" (Nr. 12) waren daher ganz
bzw. teilweise (nämlich bezogen auf die anderen Mitarbeitenden) unzulässige
Bewährungsziele, weil sie nicht auf die Verbesserung bestehenden Fehlverhaltens
ausgerichtet waren.
4.2.3
Schliesslich durften die Einschränkung des Homeoffice und die Pflicht zur
vermehrten persönlichen Anwesenheit (Nr. 10) zulässigerweise im Sinn einer
Weisung aufgetragen werden; inwieweit sie als Bewährungsmassnahme auferlegt
werden durften, kann offenbleiben (vgl. E. 6.2).
4.3
4.3.1
Was die konkrete Ausgestaltung der Bewährungsziele betrifft, ist bezüglich
des primären Leistungsziels festzuhalten: Einerseits wurde die Erfüllung der
Aufgaben in der ordentlichen Soll-Arbeitszeit verlangt, anderseits die
Erledigung verschiedener Arbeiten (unter Einbezug des Sachbearbeiters), wobei
die Beschwerdeführerin nachträglich von einer Aufgabe (der Erstellung der
Anlagebuchhaltung) entbunden wurde. Die Beschwerdeführerin hatte stets
angeführt, ihre Mehrzeiten seien auf den Aufwand für besondere Einzelprojekte,
namentlich die IT-Umstellung, zurückzuführen. Im Vorfeld der Ansetzung der
Bewährungsfrist hatte sie sinngemäss vorgebracht, dass die Erfüllung
verschiedener Aufgaben geregelt werden müsse, wenn sie sich auf die
Soll-Arbeitszeit beschränken müsse. Darauf war ihr beschieden worden, dass
sämtliche Arbeiten (mit einer Ausnahme) von ihr innerhalb des ordentlichen
Pensums zu erledigen seien. Insofern scheinen die Leistungsziele in ihrer
Gesamtheit keinen Bezug zu nehmen auf die Position der Beschwerdeführerin,
wonach ihre Mehrzeiten auf spezielle, vorübergehende Projekte zurückzuführen
seien. Sie ergeben nur Sinn unter der Voraussetzung, dass die Erfüllung
sämtlicher Aufgaben innerhalb der Soll-Arbeitszeit überhaupt möglich war, wobei
offenbleibt, weshalb die Beschwerdegegnerin zu dieser Einschätzung gelangte (in
ihrem Schreiben vom 22. September 2022 erwähnt sie nicht näher
beschriebene "Umfragen bei anderen Gemeinden", in der
Kündigungsverfügung eine ebenfalls nicht näher bezeichnete "externe Analyse").
Umgekehrt wurde für die Bewährungsfrist ein externer Springer, also eine
zusätzliche Arbeitskraft, angestellt. Damit könnte allenfalls doch auf die
Möglichkeit Bezug genommen worden sein, dass die Beschwerdeführerin aufgrund
von Einzelprojekten objektiv quantitativ überbelastet war, doch bleibt dies
angesichts der konkreten Rolle des Springers zweifelhaft (vgl. dazu sogleich E. 4.3.2).
4.3.2
4.3.2.1
Für die Zeit der Bewährungsfrist wurde ein externer Springer angestellt.
Gemäss Ziel Nr. 11 sollte dieser die Beschwerdeführerin bei der Erfüllung
ihrer Arbeiten unterstützen und gleichzeitig einen Teil der Arbeiten erledigen,
gemäss Ziel Nr. 13 konnte und sollte die Beschwerdeführerin für die
effiziente, zweck- und ressourcenorientierte Gestaltung der Arbeitsabläufe die
Unterstützung des Springers in Anspruch nehmen, indem sie ihm ihre
Verbesserungsvorschläge unterbreiten und diese mit ihm besprechen würde. In
einem E-Mail-Verkehr mit der Gemeindeschreiberin vom November 2022 brachte die
Beschwerdeführerin vor, an einer Sitzung vom 4. November 2022 sei
besprochen worden, der Springer arbeite zu ihrer Entlastung in erster Linie an
der Anlagebuchhaltung. Erst an der Sitzung vom 11. November 2022 habe sie
erfahren, dass er den Auftrag habe, die Arbeitsabläufe und Prozesse ihrer
Abteilung zu überprüfen. Die Gemeindeschreiberin antwortete, dies sei nicht
korrekt; die Beschwerdeführerin sei bereits am 1. November 2022 informiert
worden, dass der Springer die Prozesse begutachte und Vorschläge zur Optimierung
unterbreite. Der Springer werde die Beschwerdeführerin bei den Tagesgeschäften
unterstützen und entlasten. Auf die Antwort der Beschwerdeführerin hin, dass
nicht sie, sondern der Sachbearbeiter das Tagesgeschäft bearbeite, bestätigte
die Gemeindeschreiberin dann doch, dass der Springer die Anlagebuchhaltung
erfassen werde und die Beschwerdeführerin bei der Erfüllung ihrer Arbeiten
unterstützen solle. "Gegenseitige Verbesserungsvorschläge sollen
besprochen und wo nötig optimiert werden". Gemäss der Aktennotiz vom
6. Dezember 2022 zur Besprechung vom Vortag war der Springer "zur
Entlastung" der Beschwerdeführerin anwesend; er sollte aber auch die
(Arbeits‑)Prozesse analysieren. Der Zielbeurteilung und dem Schreiben zur
Gewährung des rechtlichen Gehörs kann entnommen werden, dass die
Beschwerdeführerin nach der Ansicht der Beschwerdegegnerin vom Springer eine
effizientere Arbeitserledigung hätte lernen sollen, mit anderen Worten, dass
diesem sinngemäss die Aufgabe eines Coachs zugedacht worden war. Es heisst
sogar, der Springer hätte "die Finanzabteilung weiterentwickeln",
also gewissermassen eine Organisationsanalyse vornehmen sollen. Weiter
verfasste der Springer einen Zwischenbericht über die Beschwerdeführerin und
informierte er seine Vorgesetzten zumindest in einem Fall über die Anwesenheit
der Beschwerdeführerin im Büro, was auf eine Kontrollfunktion hindeutet.
4.3.2.2
Weil keine Sitzungsprotokolle vorliegen, ist nicht festgehalten, wann und
inwieweit die Beschwerdeführerin erstmals über die Funktionen des Springers
informiert wurde. Der Aufstellung der Ziele für die Bewährungsfrist und dem
dazugehörigen Schreiben vom 1. November 2022 ist jedenfalls nicht zu
entnehmen, dass der Springer den Auftrag hatte, die Prozesse der Abteilung oder
gar die Beschwerdeführerin zu überprüfen. Dies gilt ungeachtet dessen, dass die
Festsetzung der Bewährungsziele insofern einen versteckten Hinweis enthält, als
die Beschwerdeführerin ihre wöchentlichen Arbeitspläne nicht nur der
Gemeindeschreiberin, sondern auch dem Springer vorzulegen hatte. Zudem steht
ein solcher Auftrag im Widerspruch zu den Vorgaben an die Beschwerdeführerin,
die Aufgaben innerhalb des Soll-Pensums zu verrichten, weil er voraussetzen
würde, dass die Überprüfung der Abläufe, die Umsetzung von Verbesserungen und
das Handeln nach den gewonnenen Erkenntnissen bzw. optimierten Abläufen
innerhalb derselben drei Monate erfolgen konnten. Es ist nicht nachvollziehbar,
wie eine Aushilfskraft zur Entlastung der Beschwerdeführerin hätte beitragen
können, wenn sie zugleich (mit dieser zusammen) eine Analyse der
Arbeitsprozesse hätte vornehmen sollen, was einen bestimmten Zeitaufwand mit
sich bringt.
4.3.2.3
Zusammenfassend ist festzustellen, dass der Springer verschiedene, sich
widersprechende Funktionen erfüllen sollte und die Beschwerdeführerin
ungenügend über diese informiert wurde, womit ihr die Einhaltung der
Leistungsziele von vornherein erschwert wurde.
4.3.3
Sodann ist festzuhalten, dass mit Ziel Nr. 4 der Beschwerdeführerin
eine Tätigkeit (Ausfüllen von Steuererklärungen für einzelne Einwohnerinnen und
Einwohner) gerügt und untersagt wird, die der Beschwerdegegnerin – wenn wohl
auch nicht den aktuellen Behördemitgliedern und der aktuellen
Gemeindeschreiberin – grundsätzlich bekannt war (vgl. das Protokoll der
Personalkommissionssitzung vom 3. Juli 2017, S. 4). Schliesslich ist
Ziel Nr. 3 (die Delegation des Tagesgeschäfts an den Sachbearbeiter)
zumindest missverständlich formuliert, weil der Beschwerdeführerin jegliche
nicht ausdrücklich erfragte Einflussnahme untersagt wird, aber offenbleibt,
inwieweit ihre Verantwortung als Vorgesetzte bestehen bleiben soll.
4.4
Insgesamt ergibt
sich aus den teils unzulässigen, teils auf Vorannahmen beruhenden
Bewährungszielen und der unklaren Rolle des Springers, dass die Bewährungsfrist
keine faire Chance zur Verbesserung mit Blick auf eine weitere Zusammenarbeit darstellte.
5.
5.1
Mit
Schreiben vom 19. Januar 2023 versandte die Beschwerdeführerin eine
Stellungnahme zur Ansetzung der Bewährungsfrist an den Gesamtgemeinderat. Mit
der Datumsangabe 20. Januar 2023 wurde im Namen der Beschwerdegegnerin
eine nicht signierte "Beurteilung der definierten Ziele für A in der Zeit
der Bewährungsfrist vom 1. November 2022 bis 31. Januar 2023"
verfasst, wobei an einer Stelle des Textes der 13. Januar 2023 als
"heute" bezeichnet wird. Mit Schreiben vom 23. Januar 2023
gewährten der Gemeindepräsident und die Gemeindeschreiberin der
Beschwerdeführerin das rechtliche Gehör zur in Aussicht gestellten Kündigung.
Sinngemäss wurde damit die Bewährungsfrist einige Tage vor ihrem vorgesehenen
Ende abgebrochen. Die Kündigung sprach der Gemeinderat am 7. Februar 2023
aus.
5.2
Nach § 19
Satz 3 PG kann auf eine Bewährungsfrist verzichtet werden, wenn feststeht,
dass sie ihren Zweck nicht erfüllen kann. Entsprechend kann eine angesetzte
Bewährungsfrist verkürzt bzw. abgebrochen werden, wenn die betroffenen
Mitarbeitenden sich einer Änderung ihres Verhaltens verweigern und damit
offensichtlich ist, dass der Zweck der Bewährungsfrist nicht mehr erreicht
werden kann. Dies darf jedoch nicht leichthin angenommen werden. Jedenfalls
liegt noch keine Verweigerungshaltung vor, wenn sich eine Besserung während der
Bewährungsfrist erst langsam einstellt, ein Bemühen um Besserung aber
ersichtlich ist (VGr, 7. März 2012, VB.2011.00595, E. 5.2;
Gegenbeispiel: VGr, 3. April 2019, VB.2018.00642, E. 5.3.6). Die
Beschwerdeführerin strebte die Erfüllung der Ziele an und erreichte diese
gemäss der Beurteilung vom 20. Januar 2023 teilweise auch. In ihrem
Schreiben vom 19. Januar 2023 nimmt die Beschwerdeführerin zwar
ausführlich zu den Bewährungszielen Stellung und stellt deren Zulässigkeit
teils auch in Frage, doch geht aus dem Brief nicht hervor, dass sie sich nicht
daran halten wolle. Das Schreiben zur Gewährung des rechtlichen Gehörs und die
Kündigung nehmen denn auch nicht auf diese Stellungnahme Bezug. Entgegen der
Ansicht der Vorinstanz ist somit keine "Uneinsichtigkeit" der
Beschwerdeführerin ausgewiesen, die einen vorzeitigen Abbruch der
Bewährungsfrist gerechtfertigt hätte. Ebenso wenig ist ein anderer Grund
hierfür zu erkennen. Dass die Bewährungsfrist ohnehin nur noch rund zehn Tage
gedauert hätte, spricht nicht für ihre Verkürzung: Zwar wird mit dem Zeitablauf
immer unwahrscheinlicher, dass eine Beurteilung noch wesentlich zu ändern wäre,
doch nimmt entsprechend der Bedarf nach einem vorzeitigen Abbruch ab. Die
Verkürzung der Bewährungsfrist stellt somit einen Mangel der Kündigung dar.
5.3
Die
Beschwerdeführerin macht sodann eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches
Gehör geltend, weil in der Gehörsgewährung der Wille zur weiteren
Zusammenarbeit bereits klar verneint worden sei.
5.3.1
Gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April
1999 (SR 101) haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör. Das rechtliche
Gehör stellt ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines
Entscheides dar, der in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Dazu gehört
insbesondere das Recht der betroffenen Person, sich vor Erlass eines solchen
Entscheides zur Sache zu äussern, damit sie im Verfahren ihren Standpunkt
wirksam zur Geltung bringen kann (BGE 143 V 71 E. 4.1; BGr,
7. März 2024, 1C_126/2023, E. 2.1.1).
5.3.2
Der Tonfall des Schreibens vom 23. Januar 2023, mit welchem der
Beschwerdeführerin das rechtliche Gehör gewährt wurde, ist auf weite Strecken
unangebracht, was unter dem Aspekt der Fürsorgepflicht zu berücksichtigen ist
(vgl. dazu E. 8.2). Zusammenfassend wurde festgehalten, dass eine weitere
Zusammenarbeit "faktisch nicht mehr vorstellbar" bzw. "nicht
zumutbar" erscheine. Dies reicht hier aber nicht aus für die
Schlussfolgerung, das rechtliche Gehör sei nur pro forma gewährt worden: Das
betreffende Schreiben war vom Gemeindepräsidenten und der Gemeindeschreiberin
unterzeichnet worden, während der Gesamtgemeinderat für die Kündigung zuständig
war. Es besteht kein Anlass anzunehmen, dieser hätte nicht unabhängig und
ergebnisoffen entscheiden können, ungeachtet dessen, dass ein Verzicht auf die
Kündigung angesichts der offensichtlich angespannten Situation sinnvollerweise
mit anderen Massnahmen – etwa einer Mediation – hätte kombiniert werden müssen.
Die Information, dass Gemeindepräsident und Gemeindeschreiberin sich eine
weitere Zusammenarbeit mit der Beschwerdeführerin – unter Vorbehalt von deren
Stellungnahme – nicht vorstellen konnten, macht als solche die Gewährung des
rechtlichen Gehörs nicht zur Formsache, sondern ist im Gegenteil als
Entscheidgrundlage der kündigenden Instanz zur Kenntnis zu bringen.
6.
Im Folgenden ist auf die Zielbeurteilungen einzugehen,
soweit die betreffenden Ziele nicht ohnehin unzulässig waren (Nr. 11 und
teilweise Nr. 12) oder als erreicht bezeichnet wurden (Nrn. 3, 4 und
6). Dabei folgen die Erwägungen der detaillierten Zielbeurteilung vom
20. Januar 2023, auf welcher die Begründung der Kündigung vom
7. Februar 2023 beruht.
6.1
Zum Ziel Nr. 1,
der Erfüllung der Aufgaben in der ordentlichen Soll-Arbeitszeit, ist der
"Beurteilung" zu entnehmen, dass die Beschwerdeführerin eine
wöchentliche Arbeitszeit von 42 Stunden auswies. Die Beschwerdegegnerin nimmt
jedoch an, dass diese Angaben nicht zutreffen und die Beschwerdeführerin mehr
arbeitete, ohne dies auszuweisen. Die angeführten Handlungen (Verbleib im Büro
über die eingetragene Arbeitszeit hinaus an einem Tag, Versand einer mit dem
Beruf zusammenhängenden E-Mail an einem Ferientag, Planung der Arbeitszeiten
nach der Anwesenheit des Springers) sind jedoch nicht geeignet, diesen Vorwurf
zu belegen. Die tendenziell gegenläufige Behauptung im Schreiben zur Gewährung
des rechtlichen Gehörs und in der Kündigungsverfügung, die Beschwerdeführerin habe
Arbeiten vor sich hergeschoben und Pendenzen aufgebaut bleibt ebenfalls
unbelegt. Die Ansicht der Vorinstanz, wonach die Beschwerdeführerin sich ihrer
Pflicht zur Einhaltung der Soll-Arbeitszeit und zum Abbau von Mehrzeiten
widersetzt und dadurch ihre Treuepflicht verletzt habe, trifft nicht zu. Was
den Abbau von Mehrzeiten betrifft, war er nicht angeordnet worden, auch nicht
für die Bewährungsfrist.
6.2
Insbesondere
wirft die Beschwerdegegnerin der Beschwerdeführerin vor, ihre Arbeitszeiten
nach denjenigen des Springers gerichtet zu haben. Hierzu ist anzumerken, dass
in Ziel Nr. 10 die persönliche Anwesenheit im Büro am Montag, Dienstag und
Freitag vorgeschrieben wurde. Insbesondere durften Sitzungen nicht so gelegt
werden, dass die Sitzung mit der Gemeindeschreiberin und dem Springer am
Freitag um 10 Uhr tangiert würde, und durften wegen der Anwesenheit des
Springers nur in begründeten Ausnahmefällen Sitzungen am Montag vereinbart
werden. In diesen äusserst detaillierten Anweisungen wurde der
Beschwerdeführerin jedoch nicht untersagt, nach Arbeitsschluss bereits vor dem
Springer das Büro zu verlassen, wobei der Zweck einer solchen Anordnung auch
nicht ersichtlich wäre. Ein solches Verhalten hielt die Gemeindeschreiberin der
Beschwerdeführerin in einer E-Mail vom 14. November 2022 jedoch vor.
Offenbar fragte die Beschwerdeführerin in der Folge jeweils den Springer, wann
er freitags das Büro verlasse, um ihre Arbeitszeit planen zu können. Angesichts
der Vorgaben – namentlich durfte die Beschwerdeführerin grundsätzlich keine
Mehrzeiten generieren – war dies ohne Weiteres angebracht. Diese zweckmässige
Reaktion auf die verschiedenen Vorgaben kann der Beschwerdeführerin nicht zum
Vorwurf gemacht werden. Die negative Beurteilung bezüglich der Ziele Nrn. 1
und 10 ist somit nicht nachvollziehbar. Sodann kann aus dem Versand einer
E-Mail an einem Ferientag nicht geschlossen werden, dass die Beschwerdeführerin
an diesem Tag gearbeitet habe, weshalb Ziel Nr. 9 (Abbau der
Ferienguthaben 2022) nicht als nur "teilweise erreicht" bezeichnet
werden kann. Angesichts der genannten Umstände ist schliesslich der Vorwurf
unbelegt, die Beschwerdeführerin habe nicht effizient gearbeitet und damit Ziel
Nr. 13 nicht erreicht. Die Wiedergabe einer angeblichen Aussage der
Beschwerdeführerin durch den Springer genügt als Grundlage dieser Bewertung
offensichtlich nicht. Sodann sind Vorschläge der Beschwerdeführerin zur
Anpassung der Arbeitsabläufe aktenkundig, wobei offenbleibt, ob dies überhaupt
notwendig war. Dem Vorwurf, die Beschwerdeführerin habe kein Interesse an der
Anpassung und Optimierung ihrer Arbeitsabläufe gehabt, kann somit nicht gefolgt
werden.
6.3
Zu Ziel Nr. 2,
der Erstellung wöchentlicher Arbeitspläne, lautet die Beurteilung: "Ziel
formal mehrheitlich erreicht, inhaltlich geben die Pläne nicht die Realität
wieder und sind somit wertlos." Der Vorbehalt bezüglich des Formellen geht
darauf zurück, dass die Beschwerdeführerin einen Wochenplan um 2 Stunden und 40
Minuten zu spät einreichte. Inhaltlich wirft die Beschwerdegegnerin der
Beschwerdeführerin vor, die Arbeiten würden immer so auf die Wochenpläne
verteilt, dass 42 Stunden resultierten. Dieser Vorwurf ist erstaunlich, hatte
doch die Beschwerdeführerin die Anweisung erhalten, ihre Arbeiten innerhalb
ihres Pensums von 100 % zu erledigen, und wurde nie bestritten, dass
genügend Arbeit zur Ausfüllung des Pensums vorhanden war. Zudem wurden die
Wochenpläne wöchentlich besprochen, wobei eine Verbesserung von Aufbau und
Inhalt anscheinend nicht konkret angeregt wurde. Auch an der Sitzung vom
5. Dezember 2022, an welcher die Wochenpläne behandelt wurden, wurden
keine Änderungen verlangt. Dass die Pläne recht rudimentär sind, kann daher
nicht massgebend sein.
6.4
In Bezug
auf Ziel Nr. 5 (Erstellen der Anlagebuchhaltung) hatte die
Gemeindeschreiberin der Beschwerdeführerin am 21. November 2022 per E-Mail
bestätigt, dass der Springer die Anlagebuchhaltung erfassen werde und sie
"somit von diesem Ziel [...] entbunden" sei. In der Beurteilung wurde
der Beschwerdeführerin vorgeworfen, sie habe die Anlagebuchhaltung weder selber
erstellt noch gelernt, wie sie in Zukunft damit umzugehen habe. Das Ziel sei
daher nicht erreicht. Angesichts dessen, dass die Beschwerdeführerin ausdrücklich
von der Erfüllung dieses Ziels entbunden wurde, ist diese Beurteilung geradezu
treuwidrig.
6.5
Die Ziele Nrn. 7
und 8 (Bereinigung offener IT-Pendenzen und Funktionieren des IT-Betriebs)
bewertete die Beschwerdegegnerin ebenfalls als nicht erreicht. Mängel des
IT-Betriebs beanstandete sie jedoch nicht. Die Beurteilung stützt sich dabei
auf angebliche (nicht protokollierte) Aussagen der Beschwerdeführerin vom
13. Januar 2023, wonach diese Ziele sie nicht beträfen. In ihrer
Stellungnahme vom 19. Januar 2023 führte die Beschwerdeführerin aus, dass
die Erreichung dieser Ziele ausserhalb ihres Einflussbereichs liege, weil die
IT von externen Unternehmen besorgt werde. Sie schrieb aber auch, dass die IT
grundsätzlich funktioniere und die tägliche Arbeit durch offene Punkte bzw.
Pendenzen nicht beeinträchtigt werde. Dem Stellenbeschrieb ist nicht zu
entnehmen, dass die Beschwerdeführerin persönlich für das Funktionieren der von
ihrer Abteilung verwendeten IT zu sorgen hatte. Angesichts dessen beruht die
Beurteilung, wonach sich die Beschwerdeführerin den Zielen entziehe bzw.
verweigere, auf einem offensichtlichen Missverständnis. Ein Anhaltspunkt für
den Vorwurf in der Beschwerdeantwort, die Beschwerdeführerin habe das Ziel
eines funktionierenden IT-Betriebs gar "nicht an die Hand genommen",
findet sich in den Akten nicht.
6.6
In den
genannten Fällen ist der Vorwurf ungenügender Zielerreichung unzutreffend bzw.
die Beanstandung einer bloss formellen Zielerreichung nicht angebracht. Teils wurden
während der Bewährungsfrist die
Ziele weiterentwickelt und die
Detailvorgaben in widersprüchlicher Weise geändert, sodass die
Beschwerdeführerin an Anforderungen gemessen wurde, die nicht von Anfang an
bestanden. Umgekehrt wurde der Beschwerdeführerin Ungenügen der Wochenpläne
vorgeworfen, obwohl während der Bewährungsfrist die Verbesserung von Mängeln
hätte angeregt werden können.
6.7
Es
verbleibt der Vorwurf mangelhafter Zielerfüllung in Bezug auf die Kommunikation
(Ziel Nr. 12), soweit diese die Gemeindeschreiberin betrifft. Insofern ist
mit der Vorinstanz festzuhalten, dass die sehr scharf formulierten Vorwürfe der
Unfreundlichkeit, Respektlosigkeit, Renitenz und Obstruktion in den Akten keine
haltbare Stütze finden. Die Vorhaltungen werden nicht belegt. In der Regel
werden sie nicht näher ausgeführt, was etwa für den Vorwurf in der
Kündigungsverfügung gilt, die Beschwerdeführerin sei "unfreundlich oder
gar unanständig" gewesen, "auch in Anwesenheit des Springers";
soweit konkrete Vorfälle genannt werden, bestehen abweichende Darstellungen der
Beschwerdeführerin, die ebenso plausibel sind. Anzumerken ist, dass die
Beschwerdeführerin unter teils unangebrachtem Druck stand: Die
Erwartungshaltung wurde während der laufenden Bewährungsfrist teils verschärft
(so wurde über das vorgeschriebene Einhalten des Soll-Pensums hinaus der Abbau
von Mehrstunden thematisiert; vgl. auch vorne E. 4.3.2, 6.2, 6.6). Zudem
wurde der Beschwerdeführerin ein "Feedback" aus Berichten der
Gemeindeschreiberin und des Springers gegeben, wobei die Beschwerdeführerin
unwidersprochen ausführt, ihre Bitte um Einsicht in diese Berichte sei
abgeschlagen worden, und die Berichte auch nicht in den Akten – namentlich im
Personaldossier – enthalten sind.
6.8
Insgesamt
sind die der Beschwerdeführerin vorgehaltenen Kündigungsgründe nicht belegt.
Die Kündigung ist daher ohne sachlichen Grund erfolgt. Die von der
Beschwerdegegnerin beantragten Zeugenbefragungen sind zur Sachverhaltsabklärung
nicht erforderlich. Ohnehin ist es nicht Aufgabe der Rechtsmittelbehörde, die
für eine Kündigung notwendigen Beweismittel nachträglich zu beschaffen (vgl.
VGr, 21. September 2022, VB.2022.00120, E. 4.3).
7.
7.1
Die
Vorinstanz, die einen sachlichen Kündigungsgrund in einer angeblichen Weigerung
der Beschwerdeführerin zur Einhaltung der Soll-Arbeitszeit und zum Abbau von
Mehrzeiten erblickte, bejahte die Missbräuchlichkeit der Kündigung aufgrund der
Umstände. Sie verweist auf die Praxis zu Art. 336 OR, wonach der sachliche
Kündigungsschutz zwar grundsätzlich am Motiv der Kündigung anknüpfe, die
Missbräuchlichkeit sich jedoch auch aus der Art und Weise ergeben könne, wie
die kündigende Partei ihr Recht ausübt. Die Parteien müssen das Gebot schonender
Rechtsausübung beachten und dürfen "insbesondere kein falsches und
verdecktes Spiel treiben, das Treu und Glauben krass widerspricht". Ein
krass vertragswidriges Verhalten, namentlich eine schwere
Persönlichkeitsverletzung im Umfeld einer Kündigung, kann diese als
missbräuchlich erscheinen lassen. Ein "bloss unanständiges, einem
geordneten Geschäftsverkehr unwürdiges Verhalten der Arbeitgeberin" genügt
dagegen nicht (BGr, 15. Mai 2023, 4A_117/2023, E. 3.1 – 2. Juni
2021, 4A_44/2021, E. 4.1.2, je mit Hinweisen; vgl. auch BGE 132 III 115
E. 2.4).
7.2
Nach § 18
Abs. 3 PG (der hier aufgrund der Verweisung im kommunalen Recht anwendbar
ist), bemisst sich die Entschädigung nach den Bestimmungen des
Obligationenrechts über die missbräuchliche Kündigung, wenn sich eine Kündigung
"als missbräuchlich oder sachlich nicht gerechtfertigt" erweist. § 18
Abs. 3 PG nennt somit die fehlende sachliche Rechtfertigung und die
Missbräuchlichkeit als alternative Sachverhalte, die zur Unrechtmässigkeit
einer Kündigung führen. Weil im öffentlichen Recht ein sachlicher Kündigungsgrund
erforderlich ist, wird jedoch dem Verbot der Missbräuchlichkeit regelmässig
keine eigenständige Bedeutung zugestanden, sondern es wird als vom Verbot
unsachlicher Kündigungsgründe abgedeckt betrachtet (vgl. z.B. VGr,
1. September 2022, VB.2022.00264, E. 4.5; Ewa Surdyka, Der sachliche
Kündigungsgrund im öffentlichen Personalrecht, Jusletter vom 13. Januar
2025, Rz. 9 mit Hinweisen). Auch die Kündigung langjähriger
Arbeitnehmender unter Verletzung der Fürsorgepflicht nach Art. 328 OR, auf
welche die genannte privatrechtliche Rechtsprechung ausgerichtet ist, fällt im
öffentlichen Recht unter das Verbot der Kündigung ohne sachlichen Grund (vgl.
Ewa Surdyka, "Unter Verdankung der geleisteten Dienste". Die
Auflösung des öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisses nach dem
Personalrecht des Kantons Zürich, Zürich/Genf 2024, N. 141 ff.). Ob
es im öffentlichen Recht Konstellationen geben kann, in denen eine sachlich
gerechtfertigte Kündigung wegen Rechtsmissbrauchs oder schwerer Persönlichkeitsverletzung
gleichwohl als missbräuchlich anzusehen ist, kann hier offenbleiben. Die
Umstände der Kündigung sind bei der Bemessung der Entschädigung für die
sachlich nicht gerechtfertigte Auflösung des Arbeitsverhältnisses
mitzuberücksichtigen.
8.
8.1
Nach
Art. 336a Abs. 2 OR ist die Entschädigung durch das Gericht in
Würdigung aller Umstände festzusetzen und darf sie den Betrag von sechs
Monatslöhnen nicht übersteigen (vgl. zur Höhe der Entschädigung und zum
diesbezüglichen richterlichen Ermessen Streiff/von Kaenel/Rudolph, Art. 336a
N. 3 f.). Im Rahmen der ermessensweisen Festsetzung der Höhe der
Entschädigung ist zu berücksichtigen, dass diese sowohl eine pönale Komponente
als auch eine Wiedergutmachungsfunktion beinhaltet, weshalb zum einen der
Schwere der Verfehlung der arbeitgebenden Person und der Schwere des Eingriffs
in die Persönlichkeit der arbeitnehmenden Person Rechnung zu tragen ist und zum
anderen den wirtschaftlichen Auswirkungen der Kündigung für letztere (zum
Ganzen VGr, 9. November 2023, VB.2023.00118, E. 5.1). Insbesondere
ist dem Vorgehen bei der Kündigung Rechnung zu tragen (VGr, 28. Januar
2022, VB.2021.00479, E. 4.4.1; Streiff/von Kaenel/Rudolph, Art. 336a N. 3
S. 1047).
8.2
Die
Beschwerdeführerin war im Zeitpunkt der Kündigung über 55 Jahre alt und seit
über 22 Jahren bei der Beschwerdegegnerin angestellt. Sodann fällt namentlich
ins Gewicht, dass die Beschwerdegegnerin im Zusammenhang mit der Kündigung ihre
Fürsorgepflicht mehrfach verletzt hat: So sind Tonfall und Inhalt der Zielbeurteilung
vom 20. Januar 2023, der Gewährung des rechtlichen Gehörs vom
23. Januar 2023 und der Kündigungsverfügung vom 7. Februar 2023
teilweise persönlich verletzend, unsachlich oder unnötigerweise sehr harsch.
Dies gilt zum Beispiel für die Behauptung in der Zielbeurteilung und der
Gewährung des rechtlichen Gehörs, die Beschwerdeführerin habe "ihre
Arbeitszeiterfassung vorsätzlich gefälscht" bzw. "geschönt und
gefälscht", oder die Bemerkung in der Kündigungsverfügung, sie lege "grossen
Wert auf Intransparenz in Bezug auf ihr Arbeitsgebiet". In der Zielbeurteilung
heisst es, die Beschwerdeführerin sehe sich als Chefin der Verwaltung, auf die
alles zugeschnitten werden müsse. In der Gewährung des rechtlichen Gehörs wird
ausgeführt, die Beschwerdeführerin "foutier[e]" sich "seit
Jahren [...] um [...] Vorgaben und Anordnungen zum Abbau bzw. nicht weiteren
Aufbau des Saldos", und handle "nach einem eigenen, nicht
offengelegten Plan entgegen den Interessen der Gemeinde". Gemäss der
Kündigungsverfügung hat es "immer wieder zum Teil auch schwerwiegende
Friktionen" gegeben und ist es zu einer deutlichen Verschlechterung des
2013 exemplarisch beschriebenen "frechen, respektlosen Verhaltens"
gekommen. Zudem enthielt die öffentliche Mitteilung der Beschwerdegegnerin zur
Kündigung der Beschwerdeführerin sowie – in deren Folge – durch zwei weitere
Mitarbeitende unnötige und tendenziös abgefasste Angaben zulasten der
Beschwerdeführerin. Dies gilt vor allem für die nur am Morgen des
24. Februar 2023 auf der Website aufgeschaltete Fassung, aber auch in
geringerem Mass für die nachher aufgeschaltete und amtlich publizierte Version.
8.3
Unter
Beachtung all dieser Umstände ist der Beschwerdeführerin für die formell
mangelhafte und sachlich nicht begründete Kündigung die geforderte
Entschädigung in der Höhe von drei zusätzlichen Monatslöhnen (also von insgesamt
fünf Monatslöhnen) zuzusprechen.
Massgebend
ist der zuletzt bezogene Bruttomonatslohn, zu dem anteilsmässig auch die
regelmässig ausgerichteten Zulagen hinzuzurechnen sind. Auf dieser
Entschädigung sind keine Sozialversicherungsbeiträge zu entrichten (VGr,
9. November 2023, VB.2023.00118, E. 5.2 – 5. Juli 2002,
PB.2002.00008, E. 3b/bb).
9.
9.1
Angestellte
mit wenigstens fünf Dienstjahren, deren Arbeitsverhältnis auf Veranlassung der
Gemeinde und ohne ihr Verschulden aufgelöst wird, haben Anspruch auf eine
Abfindung, sofern sie mindestens 35-jährig sind (Art. 10 Abs. 1 PV in
Verbindung mit § 26 Abs. 1 PG). Die Abfindung wird nach den Umständen
des Einzelfalls festgelegt. Angemessen berücksichtigt werden insbesondere die
persönlichen Verhältnisse und die Arbeitsmarktchancen, die Dienstzeit und der
Kündigungsgrund (§ 26 Abs. 5 PG). Unter Berücksichtigung des Alters
und des Dienstalters der Beschwerdeführerin ist eine Abfindung zwischen drei und
acht Monatslöhnen festzusetzen (§ 16g Abs. 2 VVO).
9.2
Im
vorliegenden Fall konnte kein sachlicher Kündigungsgrund erhärtet werden,
weshalb die Kündigung als unverschuldet zu betrachten ist. Die
Beschwerdeführerin war nach übereinstimmenden Angaben zu 100 % vom
30. Mai bis zum 31. August 2023, zu 40 % vom 1. September
bis zum 31. Dezember 2023 sowie zu 20 % vom 1. Januar bis zum
29. Februar 2024 arbeitsunfähig. Sodann macht die Beschwerdeführerin
geltend, Haupternährerin einer Familie mit zwei Kindern im Gymnasium zu sein,
was nicht bestritten wird. Das von der Beschwerdegegnerin im Rekursverfahren
eingereichte Personaldossier ist insofern lückenhaft. Die Behauptung wird aber
grundsätzlich belegt durch die Lohnabrechnung für Dezember 2023, die
Ausbildungszulagen ausweist. Angesichts der relevanten Gesichtspunkte,
namentlich der persönlichen Verhältnisse und der aufgrund ihres Alters
reduzierten Arbeitsmarktchancen der Beschwerdeführerin, ist die beantragte
Abfindung von fünf Monatslöhnen angemessen (vgl. auch VGr, 28. Januar
2022, VB.2021.00479, E. 5.2).
9.3
Als Monatslohn gilt ein Zwölftel des
letzten Jahresbruttolohns (§ 16g Abs. 1 Satz 2
VVO
). Nach Art. 7 lit. q der
Verordnung vom 31. Oktober 1947 über die Alters- und
Hinterlassenenversicherung (AHVV, SR 831.101) sind auf der Abfindung
Sozialversicherungsbeiträge zu entrichten (vgl. auch Art. 8
bis
und
8
ter
AHVV). Die Abfindung ist ausserdem um die Hälfte eines von
der Beschwerdeführerin während der Abfindungsdauer erzielten Erwerbseinkommens
zu kürzen (§ 26 Abs. 5 Satz 3 PG in Verbindung mit § 17 Abs. 4
VVO).
10.
Die Beschwerde ist gutzuheissen. Unter Abänderung von
Dispositiv-Ziff. II und III des Rekursentscheids ist die
Beschwerdegegnerin zu verpflichten, der Beschwerdeführerin eine Entschädigung
in Höhe von fünf (statt zwei) Monatslöhnen sowie eine Abfindung in Höhe von
fünf Monatslöhnen auszurichten.
11.
Der Streitwert beträgt
rund Fr. 97'000.- und damit mehr als Fr. 30'000.-, weshalb das
Verfahren kostenpflichtig ist (§ 65a Abs. 3 VRG). Ausgangsgemäss sind
die Gerichtskosten
der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen und steht dieser
keine Parteientschädigung zu (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 Satz 1 VRG; § 17 Abs. 2 VRG). Zudem hat die
Beschwerdegegnerin der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und das
Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung von insgesamt Fr. 10'000.-
(inklusive Mehrwertsteuer) zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).
12.
Weil der
Streitwert mehr als Fr. 15'000.- beträgt, ist als Rechtsmittel die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110)
gegeben (Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Unter Abänderung von Dispositiv-Ziff. II und
III des Beschlusses des Bezirksrats E vom 21. Dezember 2023 wird die
Beschwerdegegnerin verpflichtet, der Beschwerdeführerin im Sinn der Erwägungen
eine Entschädigung von insgesamt 5 Monatslöhnen und eine Abfindung von 5
Monatslöhnen zu bezahlen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--
Zustellkosten,
Fr. 6'620.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.    Unter
Aufhebung von Dispositiv-Ziff. V des Beschlusses des Bezirksrats E vom
21. Dezember 2023 wird die Beschwerdegegnerin verpflichtet, der
Beschwerdeführerin für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren insgesamt eine
Parteientschädigung von Fr. 10'000.- zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung
an:
a)    die Parteien;
b)    den Bezirksrat E.