zh_verwaltungsgericht · VB.2004.00034 · 2004-05-12 · de

Gewässerschutz (Klärschlamm-Entsorgungsplan) | Klärschlamm-Entsorgungsplan des Regierungsrats Auf die Beschwerde gegen den Entsorgungsplan des Regierungsrats ist insoweit einzutreten, als damit individuell-konkrete Anordnungen getroffen wurden (E. 1.2). Legitimation der Gemeinden und der Inhaberin einer Klärschlammtrocknungsanlage bejaht (E. 1.3). Die Kantone verfügen aufgrund von Art. 31b Abs. 2 USG für die Entsorgung von Abfällen aus öffentlichen Abwasserreinigungsanlagen über ein Monopol, das sie mit Konzession auf Private übertragen können (E. 2.1). Die Bevorzugung gemeindeeigener Anlagen entspricht dem berechtigten Interesse, Überkapazitäten zu vermeiden (E. 2.2). Keine Indizien, dass der Entsorgungsplan das Kriterium der Umweltverträglichkeit zu wenig berücksichtigt (E. 2.3). Rückweisung an den Regierungsrat wegen ungenügender Klärung des Sachverhalts (E. 2.4). Die Befugnis, anfallenden Klärschlamm einer bestimmten Entsorgungsanlage zuzuteilen (Art. 31b Abs. 2 USG), geht dem Kartellgesetz als Spezialregelung vor (E. 3.1). Dass den Gemeinden dabei unterschiedliche Kosten entstehen, liegt in der Natur der Sache (E. 3.2). Kläranlagenverbände können höchstens dazu aufgefordert werden, mit der ihnen zugewiesenen Schlammverbrennungsanlage einen Vertrag einzugehen (E. 3.3). Thema der Neubeurteilung durch den Regierungsrat (E. 3.4). Nebenfolgen (E. 4). Rechtsmittelbelehrung (E. 5).

Zürich Verwaltungsgericht 04..2.12.0 VB.2004.00034
Zurich Verwaltungsgericht 04..2.12.0 VB.2004.00034
Zurigo Verwaltungsgericht 04..2.12.0 VB.2004.00034

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00034
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Geschäftsnummer:
VB.2004.00034
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 12.05.2004
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Gewässerschutz (Klärschlamm-Entsorgungsplan)
Klärschlamm-Entsorgungsplan des Regierungsrats
Auf die Beschwerde gegen den Entsorgungsplan des Regierungsrats ist insoweit einzutreten, als damit individuell-konkrete Anordnungen getroffen wurden (E. 1.2). Legitimation der Gemeinden und der Inhaberin einer Klärschlammtrocknungsanlage bejaht (E. 1.3). Die Kantone verfügen aufgrund von Art. 31b Abs. 2 USG für die Entsorgung von Abfällen aus öffentlichen Abwasserreinigungsanlagen über ein Monopol, das sie mit Konzession auf Private übertragen können (E. 2.1). Die Bevorzugung gemeindeeigener Anlagen entspricht dem berechtigten Interesse, Überkapazitäten zu vermeiden (E. 2.2). Keine Indizien, dass der Entsorgungsplan das Kriterium der Umweltverträglichkeit zu wenig berücksichtigt (E. 2.3). Rückweisung an den Regierungsrat wegen ungenügender Klärung des Sachverhalts (E. 2.4). Die Befugnis, anfallenden Klärschlamm einer bestimmten Entsorgungsanlage zuzuteilen (Art. 31b Abs. 2 USG), geht dem Kartellgesetz als Spezialregelung vor (E. 3.1). Dass den Gemeinden dabei unterschiedliche Kosten entstehen, liegt in der Natur der Sache (E. 3.2). Kläranlagenverbände können höchstens dazu aufgefordert werden, mit der ihnen zugewiesenen Schlammverbrennungsanlage einen Vertrag einzugehen (E. 3.3). Thema der Neubeurteilung durch den Regierungsrat (E. 3.4). Nebenfolgen (E. 4). Rechtsmittelbelehrung (E. 5).
Stichworte:
ABFÄLLE
ABFALLPLANUNG
ABWASSERREINIGUNG
EINZUGSGEBIET
ENTSORGUNG
GEMEINDELEGITIMATION
KLÄRSCHLAMM
MONOPOL
Rechtsnormen:
Art. 31 Abs. 1 USG
Art. 31b USG
§ 21 lit. b VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I.
Im Hinblick auf den bundesrechtlich auf
Ende September 2006 vorgesehenen Ausstieg aus der Verwertung von Klärschlamm in
der Landwirtschaft setzte der Regierungsrat des Kantons Zürich am 3. Dezember
2003 einen kantonalen Klärschlamm-Entsorgungsplan fest. Gemäss dessen
Dispositiv-Ziffer I.1 wird der gesamte in zürcherischen Abwasserreinigungs­anlagen
anfallende Klärschlamm ab 1. Oktober 2006 über zürcherische Klärschlamm­verbrennungsanlagen
oder in der Zementindustrie (Einsatz als Brennstoffersatz) entsorgt. Laut
Dispositiv-Ziffern I.6 und II werden die Inhaber der kommunalen Abwasserreinigungsanlagen
verpflichtet, den anfallenden Klärschlamm je nach Einzugsregion über eine
bezeichnete Aufbereitungs- und Entsorgungsanlage zu entsorgen. Der Klärschlamm
der hier interessierenden Abwasserreinigungsanlagen wird der
Schlammverbrennungsanlage E in O (nachfolgend: SVA E) zugewiesen. Dispositiv-Ziffer III
verpflichtet die Inhaber von öffentlichen Klein-Abwasserreinigungsanlagen, den
anfallenden Klärschlamm entsprechend den kommunalen Festlegungen über die
bezeichneten Aufbereitungs- und Entsorgungsanlagen zu entsorgen. Kurzfristige
Abweichungen von den Zuordnungen im Rahmen des Notfallkonzepts sind gemäss Dispositiv-Ziffer IV
dem kantonalen Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) unverzüglich
mitzuteilen. Die Inhaber der Abwasserreinigungsanlagen wurden zudem
verpflichtet, die Verträge zur Sicherstellung der Entsorgungsoptionen und zur
Festlegung angemessener finanzieller Beteiligung bis spätestens 31. März 2004
abzuschliessen und dem AWEL Vertragskopien einzureichen (Dispositiv-Ziffer V).
II.
Am 21. Januar 2004 gelangten der
Kläranlageverband A (gebildet von den Gemeinden S, T, P und U), der
Kläranlageverband B (gebildet von den Gemeinden V, Q, X, Y und Z) und die
Gemeinde R als Inhaberin von Abwasserreinigungsanlagen sowie die C AG als
Inhaberin einer Klärschlammaufbereitungsanlage (Klärschlammtrocknungsanlage) in
R mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragen, die Dispositiv-Ziffern I-V
des Beschlusses vom 3. Dezember 2003 aufzuheben und die Angelegenheit zur
Neubeurteilung an den Regierungsrat als Beschwerdegegner zurückzuweisen, unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners. Das AWEL
beantragt für den Regierungsrat, die Beschwerde abzuweisen.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Die
Beschwerde richtet sich gegen einen Entscheid des Regierungsrats. Die funktionelle
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gemäss § 41 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) grundsätzlich
gegeben.
1.2
Der Überprüfung durch das Verwaltungsgericht entzogen ist allerdings
die abstrakte Normenkontrolle. Nicht anfechtbar sind deshalb generell-abstrakte
Erlasse.
Diesbezüglich ist bloss eine akzessorische Kontrolle
möglich
(vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41
N. 8
, § 50 N. 117).
1.2.1
Gemäss Art. 31 Abs. 1
des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG) erstel­len die Kantone eine
Abfallplanung, ermitteln insbesondere ihren Bedarf an Abfallanlagen, vermeiden
Überkapazitäten und legen die Standorte der Abfallanlagen fest. Siedlungsabfälle,
Abfälle aus dem öffentlichen Strassenunterhalt und der öffentlichen Abwasserreinigung
werden von den Kantonen entsorgt (Art. 31b Abs. 1 USG). Die Kantone
legen für diese Abfälle Einzugsgebiete fest und sorgen für einen wirtschaftlichen
Betrieb der Abfallanlagen. Der Inhaber muss die Abfälle den von den Kantonen
vorgesehenen Sammlungen oder Sammelstellen übergeben (Abs. 2 und 3; vgl.
ferner Art. 18 Abs. 1 der Technischen Verordnung über Abfälle vom 10.
Dezember 1990).
1.2.2
Auf diesen Rechtsgrundlagen legte
der Regierungsrat in Dispositiv-Ziffer I.1 des angefochtenen Beschlusses
fest, dass der gesamte in zürcherischen Abwasserreinigungsanlagen anfallende
Klärschlamm ab 1. Oktober 2006 über zürcherische Kehricht-, Klärschlamm­verbrennungsanlagen
oder in der Zementindustrie entsorgt werde. Dazu würden die Abwasserreinigungsanlagen
verschiedenen Einzugsgebieten zur Schlammentsorgung zugewiesen. Diese Zuweisung
erfolge für zehn Jahre (Dispositiv-Ziffer I.6). Sodann enthält Dispositiv-Ziffer I
zahlreiche weitere ergänzende Bestimmungen betreffend Notfallkonzept, Planung,
Kontrolle und dergleichen. Für einzelne Abwasserreinigungsanlagen, welche vom
vorliegenden Beschwerdeverfahren nicht berührt sind, werden schliesslich
Sonderregelungen getroffen.
Soweit es in dieser Dispositiv-Ziffer nicht
um die letztgenannten Sonderregelungen für einzelne Abwasserreinigungsanlagen
geht, liegt keine konkrete Anordnung vor. Es werden viel­mehr die Grundzüge des
Entsorgungskonzepts und die Pflichten der betroffenen Gemein­den und Gemeindeverbände
in allgemeiner Weise festgelegt. Die Dispositiv-Ziffer richtet sich insofern
auch gleichermassen an sämtliche Inhaber von öffentlichen Abwasserreinigungsanlagen.
Jedenfalls mit Bezug auf die Beschwerdeführenden handelt es sich bei den
Regelungen in Dispositiv-Ziffer I somit um generell-abstrakte Anordnungen.
Auf den Antrag der Beschwerdeführenden, Dispositiv-Ziffer I des
angefochtenen Beschlusses aufzuheben, ist demnach nicht einzutreten.
1.2.3
In den Dispositiv-Ziffern II-V
erfolgt die individuelle Zuordnung der einzelnen kommunalen Abwasserreinigungsanlagen
zu jeweils einer bestimmten Aufbereitungs- oder Entsorgungsanlage. Die Inhaber
der Abwasserreinigungsanlagen werden ausdrücklich verpflichtet, den anfallenden
Klärschlamm über die bezeichneten Anlagen zu entsorgen und die Verträge zur
Sicherstellung der Entsorgungsoptionen und zur Festlegung angemessener
finanzieller Beteiligung bis 31. März 2004 abzuschliessen.
Wohl wird die Festsetzung eines
Einzugsgebiets für die Abfallentsorgung (Art. 31b Abs. 2 USG)
gewöhnlich als eine generell-abstrakte Regelung aufgefasst (Pierre Tschannen
in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2000, Art. 31b N. 20). Indes stehen
vorliegend nicht allgemein Siedungsabfälle einer unbestimmten Vielzahl von
Personen oder eine unbestimmte Vielzahl von Lebenssachverhalten zur Diskussion.
Vielmehr geht es um die konkrete Verpflichtung der namentlich aufgeführten
Inhaber der Abwasserreinigungsanlagen, ihren Klärschlamm über die ihnen jeweils
zugewiesene Anlage zu entsorgen. Mit Bezug auf die Dispositiv-Ziffern II-V
erscheint der angefochtene Beschluss – in Übereinstimmung mit der
vorinstanzlichen Rechtsmittelbelehrung – als anfechtbare individuell-konkrete Anordnung.
1.3
Zu prüfen bleibt die Legitimation der
beschwerdeführenden Parteien.
1.3.1
Gemäss § 21 lit. b in
Verbindung mit § 70 VRG sind Gemeinden, andere Körperschaften oder
Anstalten des öffentlichen Rechts zur Wahrung der von ihnen vertretenen
schutzwürdigen Interessen zur Beschwerde an das Verwaltungsgericht legitimiert
(vgl. auch Kölz/Bosshart/Röhl, § 70 N. 4).
Die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts
zu § 21 VRG in der früheren Fassung anerkannte die Rekurs- und
Beschwerdebefugnis der Gemeinde, wenn sie sich für die Durchsetzung und
richtige Anwendung ihres kommunalen Rechts wehrte, wenn sie einen Eingriff in
ihre qualifizierte Entscheidungs- und Ermessensfreiheit oder einen Eingriff in
ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen geltend machte oder wenn sie wie eine
Privatperson betroffen war (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 62, mit Hinweisen).
Indem aber mit § 21 lit. b VRG in der revidierten Fassung vom 8. Juni
1997 die Gemeinde zur rekursweisen Wahrung der von ihr vertretenen schutzwürdigen
Interessen berechtigt wurde, ist die Gemeinde­legitimation in einer Weise
erweitert worden, wie sie von der Lehre seit langem gefordert (vgl. Alfred
Kölz, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
Zürich 1978, § 21 N. 79) und von der bisherigen Praxis punktuell
bereits angenommen wurde (vgl. RB 1993 Nr. 1). Entsprechend hat das
Verwaltungsgericht die Legitima­tion der Gemeinde bejaht bei einer Betroffenheit
in Interessen oder Aufgaben, welche die Gemeinde wahrnehmen oder erfüllen muss,
wenn sich die angefochtene Verfügung auf einen grossen Teil der Einwohnerschaft
auswirkt oder wenn sich die Gemeinde gegen ihr auferlegte finanzielle Verpflichtungen
wehrt (RB 1998 Nr. 13, RB 2001 Nr. 9 = ZBl 102/2001, S. 525;
vgl. zum Ganzen VGr, 8. Oktober 2003, VB.2003.00196, E. 2a, www.vgrzh.ch).
Ein schutzwürdiges Interesse ist hingegen auch nach der neuen Fassung dann
nicht gegeben, wenn die Gemeinde nicht ihr eigenes, sondern kantonales oder Bundesrecht
anzuwenden hat und es ihr einzig um die Durchsetzung ihrer eigenen Rechtsauffassung
geht (RB 1998 Nr. 14; vgl. auch BGE 125 II 192 E. 2a/aa).
Mit der an die Gemeinden und
Gemeindeverbände gerichteten Anordnung, den bei ihren Abwasserreinigungsanlagen
anfallenden Klärschlamm einer bestimmten Entsorgungs- oder Aufbereitungsanlage
zuzuführen, sind finanzielle Pflichten verbunden. Es liegt auf der Hand, dass
die getroffene Zuordnung für die einzelnen Körperschaften unterschiedliche
Kosten zur Folge hat (vgl. namentlich Dispositiv-Ziffer V des angefochtenen
Entscheids). Es lässt sich daher durchaus sagen, dass die beschwerdeführenden
Gemeinden und Gemeindeverbände mit ihrem Rechtsmittel die teilweise Abwehr
finanzieller Verpflichtungen bezwecken. Im Zusammenhang mit diesen Folgekosten
erscheinen die Beschwerdeführenden 1-3 auch im Interesse der Einwohner ihres
Einzugsgebiets als legitimiert: Die Einwohner haben als die ursprünglichen
Verursacher zu gelten und daher letztlich die Kosten für die Entsorgung der
Abfälle aus der Abwasserreinigung zu tragen (vgl. dazu Art. 60a Abs. 1
des Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991; Ursula Brunner in: Kommentar USG,
Art. 32 N. 21).
Betroffen sind die Beschwerdeführenden 1-3
allerdings nur insofern, als es um die Zuweisung ihrer eigenen Abwasserreinigungsanlagen
an die SVA E geht. Mit dieser Einschränkung ist auf ihre Begehren um
Aufhebung der Dispositiv-Ziffern II-V des angefochtenen Entscheids und
Rückweisung der Sache an die Vorinstanz einzutreten.
1.3.2
Die Beschwerdeführerin
4 ist Inhaberin einer Klärschlammtrocknungsanlage in R, also im Einzugsgebiet
der SVA E. Das Angebot der Beschwerdeführerin 4 richtet sich in einem
beschränkten Markt somit an dasselbe Publikum wie die von einer Gemeinde betriebenen
Entsorgungsanlage und will auch dasselbe Bedürfnis befriedigen wie diese. Es
liegt somit auf der Hand, dass in der angefochtenen Regelung ein Nachteil für
die Beschwerdeführerin 4 liegt. Zudem liegt eine Beziehungsnähe vor, wie
sie von Lehre und Recht­sprechung zur Legitimation eines Konkurrenten vorausgesetzt
wird (vgl. dazu Kölz/Bosshart/ Röhl § 21 N. 44; Daniel Kunz,
Verfahren und Rechtsschutz bei der Vergabe von Konzessionen, Bern 2004, S. 332 ff.;
Isabelle Häner, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess,
Zürich 2000, Rz. 733 ff.). Der Regierungsrat hat die Inhaberinnen und
Inhaber von Klärschlamm-Aufbereitungs- und Entsorgungsanlagen im Kanton Zürich
denn auch im Mitteilungssatz aufgeführt und sie somit sinngemäss als Mitbeteiligte
betrachtet. Wie der Beschwerdebegründung zu entnehmen ist, richtet sich das
substantiiert geäusserte Interesse der Beschwerdeführerin 4 nur auf die Abnahme
des Klärschlamms aus den Abwasserreinigungsanlagen der Beschwerdeführenden 1-3.
Zu den Inhabern der weiteren im angefochtenen Entscheid berücksichtigten Entsorgungsanlagen
ist deshalb keine ausreichende Beziehungsnähe ersichtlich. Es ist somit auch bezüglich
der von der Beschwerdeführerin 4 gestellten Anträge nur insofern
einzutreten, als es um die Zuweisung der Abwasserreinigungsanlagen der Beschwerdeführenden
1-3 an die SVA E geht.
2.
2.1
Art. 31b Abs. 1 USG begründet ein
staatliches Entsorgungsmonopol. Die Entsorgung der darin genannten Abfälle,
unter anderem also des hier interessierenden Klärschlamms aus öffentlichen
Abwasserreinigungsanlagen, ist deshalb dem Tätigkeitsbereich der Privatwirtschaft
entzogen (vgl. BGE 126 II 26 E. 3a, 125 II 508 E. 5b; Tschannen,
Art. 31b N. 10 f., und 14). Dieses bundesrechtlich festgelegte
Monopol gilt als verfassungsmässig (Tschannen, Art. 31b N. 13; Kunz, S. 41
– je mit Hinweisen). Im Übrigen ist dem Gericht die Überprüfung dieser Regelung
auf Übereinstimmung mit der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) ohnehin
entzogen (Art. 191 BV).
Das Entsorgungsmonopol gilt als zumindest
überwiegend polizeilich motiviert (Tschannen, Art. 31b N. 13; Kunz, S. 41).
Träger des Entsorgungsmonopols sind entsprechend der bundesgesetzlichen
Regelung die Kantone. Diese können den Entsorgungsauftrag an Gemeinden oder
andere öffentlich-rechtliche Körperschaften delegieren (Tschannen, Art. 31b
N. 12). Mit einem solchen staatlichen Monopol wird eine bestimmte
wirtschaftliche Tätigkeit dem Staat zur ausschliesslichen Wahrnehmung
vorbehalten; private Wirtschaftssubjekte sind von der Ausübung dieser Tätigkeit
grundsätzlich ausgeschlossen (vgl. Kunz, S. 19 mit Hinweisen).
Das Gemeinwesen hat aber auch die
Möglichkeit, ganz oder teilweise auf die Ausübung des Monopols zu verzichten
und die ihm zustehenden Befugnisse mit einer so genannten Monopolkonzession auf
private Dritte zu übertragen (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich etc. 2002, Rz. 2591 ff., 2604 ff.; Karin
Sutter-Somm, Das Monopol im schweizerischen Verwaltungs- und Verfassungsrecht,
Basel/Frank­furt am Main 1989, S. 16 ff.). Ob das Gemeinwesen eine
monopolisierte Tätigkeit selber wahrnimmt oder an Private abgibt, unterliegt in
der Regel einem politischen Entscheidungsprozess (vgl. Kunz, S. 44). Die
Rechtsprechung lässt die Konzessionserteilung an eine beschränkte Anzahl
Privater auch im Bereich polizeilich motivierter Monopole zu (vgl. René
Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband,
Basel/ Frankfurt am Main 1990, Nr. 133 B II, mit Hinweisen; ferner Tomas Poledna,
Staatliche Bewilligungen und Konzessionen, Bern 1994, Rz. 130; Sutter-Somm, S. 19 ff.).
Dementsprechend kann das Gemeinwesen mit der Wahrnehmung von Entsorgungsaufgaben
auch Private betrauen und zu diesem Zweck entsprechende Monopolkonzessionen
erteilen oder Konzessionsverträge abschliessen (Tschannen, Art. 31b N. 12).
2.2
Einen Grundsatzentscheid, demgemäss die Entsorgung
von Klärschlamm den Gemeinden und anderen öffentlichrechtlichen Körperschaften
vorbehalten wäre, hat der Kanton Zürich, soweit ersichtlich, nicht getroffen.
Mit dem angefochtenen Beschluss vom 3. Dezember 2003 regelt der Regierungsrat
die Entsorgung des anfallenden Klärschlamms zwar überwiegend durch Zuweisung an
zentrale Anlagen von Gemeinden bzw. von Gemeindeverbänden. Allerdings wird
insbesondere für die Stadt Zürich festgelegt, dass ein Teil des anfallenden
Klärschlamms der städtischen Abwasserreinigungsanlage im bisherigen Rahmen über
die Firma F AG entsorgt werden kann (Dispositiv-Ziffern I.3+6).
Immerhin liegt dem Konzept doch ein
monopolistischer Ansatz zugrunde. Abgesehen von der Sonderregelung für die
Stadt Zürich und von den kantonsübergreifenden Regelungen für einige periphere
Gemeinden wird der Klärschlamm den bestehenden, gemeindeeigenen
Entsorgungsanlagen zugewiesen. Diese Bevorzugung gemeindeeigener Anlagen
erscheint unter dem Aspekt, dass angesichts der gesetzlichen Monopolisierung
ein gänzlicher Ausschluss privater Unternehmen in Frage gekommen wäre, grundsätzlich
als zulässig. Es ent­spricht jedenfalls berechtigtem Interesse der öffentlichen
Hand, zunächst die bereits vorhandenen eigenen Kapazitäten zu nutzen.
2.3
Die Beschwerdeführenden weisen zwar mit Recht
darauf hin, dass Abfälle umweltverträglich zu entsorgen sind und dass bei der
Beurteilung der Umweltverträglichkeit eine gesamtheitliche Betrachtung
vorzunehmen ist. Es bestehen jedoch keine Indizien dafür, dass der vom Regierungsrat
gewählte Weg die Anforderung an eine umweltverträgliche Entsorgung nicht erfüllen
würde. Wohl bestehen gewisse Anhaltspunkte dafür, dass die ökologische Bilanz
bei einer Verbrennung in der Zementindustrie teilweise günstiger sein könnte
als bei der Entsorgung in Schlamm- oder Kehrichtverbrennungsanlagen. Angesichts
der kantonalen Monopolstellung würde dies jedoch nicht dazu führen, dass die
Kantone für die Entsorgung zunächst die Anlagen der Privatindustrie berücksichtigen
müssten und die eigenen Entsorgungsanlagen erst nutzen dürften, wenn diese
Kapazitäten der Industrie ausgeschöpft sind. Die prioritäre Zuweisung des
Klärschlamms an die bestehenden gemeindeeigenen Entsorgungsanlagen verletzt
somit kein Recht.
2.4
Mit Bezug auf die SVA E in O fällt indes Folgendes
ins Gewicht: Die Zuweisung des Klärschlamms aus den Gemeinden des Bezirkes N
und M würde unter anderem einen Ausbau der bestehenden Infrastruktur bedingen;
gemäss Schreiben der Gemeinde O vom 7. Mai 2002 müsste für den dafür
nötigen Ausbau mit Kapitalkosten von rund Fr. 300'000.- gerechnet werden.
Auch wenn dieser Betrag nicht besonders hoch ist, bleibt es dabei, dass die
vorgesehene Zuweisung erhebliche Investitionen in den Ausbau der Infrastruktur
notwendig machen würde.
Wären entsprechend den Ausführungen der Beschwerdeführenden
andernorts umweltverträgliche und ökonomisch ebenso günstige Kapazitäten
vorhanden, so widersprächen Investitionen in den Ausbau der Infrastruktur dem
ausdrücklichen gesetzlichen Auftrag, Überkapazitäten zu vermeiden (Art. 31
Abs. 1 USG). Somit wäre die gesamthafte Zuweisung der Anlagen der Beschwerdeführenden
1-3 an die SVA E als rechtsverletzend zu werten. Ob solches zutrifft,
lässt sich den Akten nicht entnehmen, weshalb der Sachverhalt als ungenügend
geklärt erscheint (§ 51 VRG).
2.5
Insoweit ist die Beschwerde gutzuheissen und sind Dispositiv-Ziffer II
sowie die darauf fussenden Dispositiv-Ziffern III-V des angefochtenen
Entscheids mit Bezug auf die Beschwerdeführenden 1-3 aufzuheben. Gemäss § 64
Abs. 1 VRG und antragsgemäss ist die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz
zurückzuweisen.
3.
Im Interesse der Verfahrensökonomie
rechtfertigt es sich, auch auf weitere Rügen der Beschwerdeführenden bereits im
aktuellen Verfahren einzugehen.
3.1
Die Beschwerde verlangt für die Gemeinden und
Kläranlageverbände ein Wahlrecht unter mehreren Entsorgungsanlagen. Zu prüfen
sei, ob die feste Zuweisung der Abwasserreinigungsanlagen an jeweils eine
einzige Aufbereitungs-/Entsorgungsanlage gegen die kartellrechtlichen Bestimmungen
verstosse. Es wird dazu beantragt, ein Gutachten der Wett­bewerbskommission
einzuholen.
Die angefochtene Zuweisung gründet wie
gesehen in der bundesrechtlichen Bestimmung, wonach die Kantone unter anderem
für die Abfälle aus der öffentlichen Abwasserreinigung Einzugsgebiete festlegen
(Art. 31b Abs. 1 und 2 USG). Als Einzugsgebiet muss hier analog zur
Definition in Art. 31a Abs. 2 lit. a USG das Gebiet gelten, aus
welchem den Anlagen der Klärschlamm übergeben werden muss. Einzugsgebiete ordnen
deshalb die Abfälle aus bestimmten Gebieten einer bestimmten Abfallanlage zu
(vgl. Tschannen, Art. 31b N. 20). Die Regelung von Art. 31b Abs. 2
USG gibt den Kantonen somit klarerweise die Befugnis, den in einer Abwasserreinigungsanlage
anfallenden Klärschlamm einer Entsorgungs- oder Aufbereitungsanlage fest
zuzuteilen. Ein Wahlrecht besteht für die Inhaber der Abwasserreinigungsanlagen
nicht. Ob diese Regelung mit den Bestimmungen des Kartellgesetztes
übereinstimmt, braucht nicht geprüft zu werden. Als Spezialregelung geht Art. 31b
Abs. 1 und 2 USG jedenfalls vor. Die Zuweisung ist unter diesen
Gesichtspunkten nicht zu beanstanden.
3.2
Auch das Gebot der Rechtsgleichheit wird durch eine
Zuweisung an die SVA E nicht verletzt. Naturgemäss entstehen den Gemeinden
und Gemeindeverbänden durch die Zuweisung ihres Klärschlamms an eine
Entsorgungsanlage unterschiedliche Kosten, und zwar allein schon wegen der
verschiedenen Distanzen zur regionalen Entsorgungsanlage. Dass die bestehenden
Entsorgungsanlagen nach unterschiedlichen Techniken arbeiten und verschiedene
Grössen haben, führt ebenso naturgemäss zu unterschiedlichen Kosten für die
Gemeinden und Gemeindeverbände. Ein Anspruch auf gleichmässige Kostenbelastung
besteht nicht.
Allerdings lässt sich die Frage aufwerfen,
ob sich eine Gemeinde bei krassen Ungleichheiten, namentlich etwa weil eine
Anlage entgegen Art. 31b Abs. 2 USG nicht wirtschaftlich betrieben
wird, der Zuweisung mit Erfolg widersetzen könnte. Die gesetzliche Pflicht zu
einem wirtschaftlichen Betrieb soll immerhin verhindern, dass die Kosten von
schlecht ausgelasteten oder schlecht geführten Abfallanlagen auf die wegen der
Ablieferungspflicht gefangenen Abfallinhaber überwälzt werden (vgl. Tschannen, Art. 31b
N. 23). Indes braucht die Frage vorliegend nicht entschieden zu werden.
Aus den Akten sind jedenfalls keine genügenden Anhaltspunkte dafür ersichtlich,
dass die Entsorgung über die SVA E zu solcher Art stossenden
Kostenunterschieden führen würde. Im Übrigen ist auf die Kostenfrage nachfolgend
weiter einzugehen.
3.3
In Dispositiv-Ziffer V hat der Regierungsrat
die Inhaber der Abwasserreinigungsanlagen verpflichtet, die Verträge zur
Sicherstellung der Entsorgungsoptionen und zur Festlegung angemessener
finanzieller Beteiligung bis 31. März 2004 abzuschliessen (vgl. ferner Dispositiv-Ziffer I.3,
wonach neben den finanziellen Verbindlichkeiten auch die Modalitäten zur
Anlieferung des Klärschlamms [flüssig, entwässert, getrocknet] zwischen den Inhabern
der Abwasserreinigungsanlagen und der Aufbereitungs- bzw. Entsorgungsanlage
vertraglich zu regeln sind).
3.3.1
Gegen diese Auflage zum
Vertragsschluss wenden die Beschwerdeführenden ein, dass unter den gegebenen
Umständen Verhandlungen über den Preis nicht möglich seien; vielmehr müssten
die Beschwerdeführenden 1-3 die Preisvorgaben der SVA E faktisch
akzeptieren. Weiter wird geltend gemacht, es müsse ihnen die Möglichkeit
gelassen werden, den Klärschlamm auf dem eigenen Areal zu entwässern und damit
Transportkosten zu sparen. Auch hier werfen sie die Frage nach der
Verträglichkeit der Regelung mit dem Kartellrecht auf.
3.3.2
Der vom Regierungsrat vorgegebene
Vertragsschluss setzt naturgemäss voraus, dass sich die Betreiber der
jeweiligen Entsorgungsanlage einerseits und die jeweiligen Inhaber der
zugewiesenen Abwasserreinigungsanlagen anderseits einigen können. Dafür besteht
jedoch keine Gewähr. Zudem steht es nicht im Machtbereich der Abwasserreinigungsanlagen-Inhaber,
die Entsorger zu einem Vertragsschluss zu veranlassen. Werden die Beschwer­deführenden
1-3 – wie dies Dispositiv-Ziffer V formuliert ­– zum Vertragsschluss ver­pflichtet,
so müssen sich diese dem Diktat der Entsorger, hier als der SVA E,
faktisch unterwerfen. Kernpunkt einer vertraglichen Regelung ist indes gerade,
dass die Parteien den Vertragsinhalt aushandeln können. Die Regelung gemäss Dispositiv-Ziffer V
erweist sich deshalb als widersprüchlich. Die Beschwerdeführenden 1-3 können
lediglich zum Ver­tragsschluss aufgefordert werden. Erfolgt innert angesetzter
Frist keine Einigung, so wird es Sache der Behörden sein, die strittigen Punkte
verfügungsmässig zu regeln und da­bei gegebenenfalls über die Kostenfrage oder
über die Modalitäten der Klärschlammanlieferung eine Regelung zu treffen. Auch
insofern erweist sich die Beschwerde als begründet.
3.4
Im Rahmen der Neubeurteilung wird somit in erster
Linie zu klären sein, ob neben der SVA E ökologisch und wirtschaftlich
vergleichbare Entsorgungskapazitäten bereits vorhanden sind und ob sich die
Zuweisung von Klärschlamm an eine solche Anlage auch unter Sicherheitsaspekten
rechtfertigen lässt. Würde dies zutreffen, so wäre die Entsorgung über eine
solche Anlage einer mit Investitionen verbundenen Zuweisung an die SVA E grundsätzlich
vorzuziehen.
4.
4.1
Die Beschwerdeführenden obsiegen mit ihrem Antrag
auf Rückweisung der Sache zur Neubeurteilung. Dementsprechend sind die Kosten
dem im vorliegenden Verfahren unterliegenden Beschwerdegegner zu überbinden (§ 13
Abs. 2 in Verbindung mit § 70 VRG).
4.2
Gemäss § 17 Abs. 2 lit. a VRG kann
die unterliegende Partei oder Amtsstelle im Verfahren vor Verwaltungsgericht
verpflichtet werden, der Gegenpartei eine angemessene Entschädigung für die
Umtriebe ihres Gegners zu bezahlen, namentlich wenn die rechtsgenügende
Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen
Aufwand erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte. Mit
Bezug auf den Entschädigungsanspruch der Gemeinden besteht zwar eine gewisse
Zurückhaltung; vor allem grössere und leistungsfähige Gemeinden haben sich so
zu organisieren, dass sie Verwaltungsstreitsachen selbst durchfechten können.
Behörden kleinerer Gemeinden dürften allerdings ohne die Hilfe eines
rechtskundigen Vertreters oft überfordert sein; es rechtfertigt sich deshalb,
ihnen bei komplexeren Fällen ebenfalls einen Anspruch auf Parteientschädigung
zuzubilligen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19 f.). Bei den Beschwerdeführenden
1-3 handelt es sich im solch kleinere Gemeinden beziehungsweise um Zusammenschlüsse
kleinerer Gemeinden. Zudem stellten sich im vorliegenden Verfahren Rechts- und
Tatfragen, die den Beizug eines Rechtsanwaltes ohne weiteres rechtfertigten.
Der Beschwer­degegner ist deshalb zu verpflichten, den Beschwerdeführenden je
eine angemessene Entschädigung von Fr. 1'000.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zu
bezahlen.
5.
Rückweisungsentscheide des
Verwaltungsgerichts, welche eine für die Streiterledigung grundsätzliche
(bundesrechtliche oder staatsvertragliche Haupt-)Frage beurteilen, lassen sich
wie Endentscheide mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht weiterziehen
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 64 N. 9). Solches ist hier denkbar, und in diesem
Sinn erteilt das nachfolgende Dispositiv eine Rechtsmittelbelehrung. Sollte es
sich hier lediglich um einen Zwischenentscheid handeln, bedürfte es für seine
Anfechtbarkeit eines nicht wieder gut zu machenden Nachteils
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 56 N. 11+13); alsdann müsste die Ver­waltungsgerichtsbeschwerde
beim Bundesgericht gemäss Art. 106 Abs. 1 des Bundesrechtspflegegesetzes
vom 16. Dezember 1943 (
OG) innert zehn Tagen seit Eröffnung eingereicht
werden. Hinzuweisen bleibt auch auf die Einschränkung des Beschwerderechts im
Zusammenhang mit der Erteilung und Verweigerung von Konzessionen gemäss Art. 99
Abs. 1 lit. d OG
. Im
Übrigen ist es Sache der Parteien, ihre Legitimation zur verwaltungsgerichtlichen
Beschwerde im Hinblick auf ihre besonderen Funktionen als öffentlichrechtliche
Körperschaften bzw. als Konkurrentin abzuschätzen.
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    Soweit
auf die Beschwerde eingetreten wird, wird sie gutgeheissen. Die Dispositiv-Ziffern II-V
des Beschlusses des Regierungsrats vom 3. Dezember 2003 werden mit Bezug auf
die Beschwerdeführenden 1-3 aufgehoben und die Sache wird zur Neubeurteilung im
Sinn der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 6'060.--     Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden
dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Der Beschwerdegegner
wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden eine Parteientschädigung von je Fr.
1'000.-- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen.
5.    Gegen diesen
Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben werden.
6.    …