zh_verwaltungsgericht · VB.2001.00277 · 2002-01-31 · de

Baubewilligung für Nutzungsänderung | Lärmimmissionen durch das Betreiben eines religiösen Zentrums: Die Uebereinstimmung mit dem Zonenzweck ist bei Betrieben neben den zonenbedingten Immissionsvorschriften auch aufgrund einer funktionalen Betrachtungsweise zu prüfen. Ein Kultuszwecken dienendes Gebäude ist kein Betrieb und in einer Wohnzone grundsätzlich zulässig (E. 4). Eine Ausnahme vom Wohnanteil (220 PBG) ist aufgrund der besonderen Verhältnisse und aus Rechtsgleichheitsaspekten zulässig (E. 5). Die Beschränkung der Maximalbelegung im Regelfall auf 150 und in Ausnahmefällen auf 250 Personen ist im Rahmen der vorsorglichen Emissionsbegrenzung zulässig. Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 31.01.2002 VB.2001.00277
Zurich Verwaltungsgericht 31.01.2002 VB.2001.00277
Zurigo Verwaltungsgericht 31.01.2002 VB.2001.00277

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2001.00277
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
VB.2001.00277
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 31.01.2002
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen diesen Entscheid am 19.03.2003 teilweise gutgeheissen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung für Nutzungsänderung
Lärmimmissionen durch das Betreiben eines religiösen Zentrums:
Die Uebereinstimmung mit dem Zonenzweck ist bei Betrieben neben den zonenbedingten Immissionsvorschriften auch aufgrund einer funktionalen Betrachtungsweise zu prüfen. Ein Kultuszwecken dienendes Gebäude ist kein Betrieb und in einer Wohnzone grundsätzlich zulässig (E. 4). Eine Ausnahme vom Wohnanteil (220 PBG) ist aufgrund der besonderen Verhältnisse und aus Rechtsgleichheitsaspekten zulässig (E. 5). Die Beschränkung der Maximalbelegung im Regelfall auf 150 und in Ausnahmefällen auf 250 Personen ist im Rahmen der vorsorglichen Emissionsbegrenzung zulässig.
Abweisung.
Stichworte:
AUSNAHMEBEWILLIGUNGEN
BELASTUNGSGRENZWERT
FUNKTIONALE BETRACHTUNG
IMMISSIONSBESTIMMUNG
LÄRMSCHUTZ
PLANUNGSWERT
VORSORGLICHE MASSNAHME
WOHNANTEIL
ZONENKONFORMITÄT
ZONENZWECK
Rechtsnormen:
Art. 8 lit. II BV
Art. 15 BV
Art. 7 LSV
§ 52 Abs. III PBG
§ 220 PBG
Art. 25 USG
Art. 3 lit. II BZO Zürich
Art. 41 BZO Zürich
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. A. Am 24. August 1999 erteilte die
Bausektion der Stadt Zürich der Stiftung
Islamische Gemeinschaft Zürich (im Folgenden SIGZ) die nachträgliche
baurechtliche Bewilligung für den Umbau und die Umnutzung des Einfamilienhauses
P-strasse in Zürich zu einem Islamischen Kulturzentrum.
Gegen diesen Beschluss erhoben B und C am 29.
Septem­ber und die Mieterbaugenossenschaft "E" am 4. Oktober 1999
Rekurs an die Bau­rekurskommission I mit den Haupt­anträgen, die Baubewilligung
aufzuheben und den rechtmässigen Zustand wieder herzustellen.
B. Aufgrund eines Gesuchs der SIGZ vom 31.
Mai 2000 bewilligte die Bausektion am 21. November 2000 auch die Durchführung
des allwöchentlichen Freitagsgebets (Gum­ma'a) mit höchstens 200 Teilnehmenden
im Kulturzentrum. Diese Veranstaltungen waren bereits vor der ersten
Bewilligung dort durchgeführt worden, wobei es wegen der grossen Zahl von bis
zu 500 Besuchern zu Beeinträchtigungen der Nachbarschaft gekommen war. In der
Folge wurde in Aussicht genommen, das Freitagsgebet im Kirchgemeindehaus W
durchzuführen, was jedoch scheiterte, sodass die Veranstaltung weiterhin
unbewilligt, jedoch in reduziertem Umfang im Kulturzentrum statt fand.
Auch gegen diesen Beschluss wurde von B und C
sowie der Mieterbaugenossenschaft "E" bei der Baurekurskommission I
Rekurs erhoben.
II. Die Baurekurskommission I vereinigte am
13. Juli 2001 die vier Rekursverfahren. Die Rekurse gegen die Bewilligung vom
24. August 1999 hiess sie teilweise gut und wies sie die Sache insofern zur
Ergänzung des angefochtenen Beschlusses im Sinne von Zif­fer 7 ihrer Erwägungen
an die Bausektion zurück; es sei durch zusätzliche Auflagen dafür zu sorgen,
dass im Regelfall nur solche Veranstaltungen durchgeführt würden, bei denen mit
klar weniger als 200 Teilnehmenden zu rechnen sei; eine höhere Belegung käme
nur für ganz gelegentliche Einzelanlässe in Betracht. Zur Hauptsache seien
jedoch die Rekur­se gegen die Stammbewilligung abzuweisen, da das streitige
Zentrum zonenkonform und der erteilte Dispens von der Einhaltung der
Wohnanteilvorschriften vertretbar sei. Die Rekurse gegen den Beschluss vom 21.
November 2000 hiess die Baurekurskommission I hingegen vollständig gut und hob
sie die Bewilligung zur Durchführung des Freitagsgebets auf. Für die
Durchführung dieser Veranstaltung sowie anderer mit einem unbestimmten, die
Zahl von 200 Personen mutmasslich erreichenden oder überschreitenden Teilnehmerkreis
sei die Liegenschaft, da sie dadurch völlig übernutzt werde, ungeeignet. Da
sich die Beschränkung der Teilnehmerzahl als einziges sachadäquates Mittel zur
Behebung des Miss­­stands nicht durchsetzen lasse, sei diese Bewilligung zur
Durchführung des Freitagsgebets im Kulturzentrum ersatzlos aufzuheben. Die
Verfahrenskosten verlegte die Baurekurskommission auf die privaten Parteien;
Umtriebsentschädigungen sprach sie nicht zu.
III. A. Gegen den Rekursentscheid liess die
SIGZ am 12. September 2001 Beschwer­de an das Verwaltungsgericht erheben und
beantragen, die Bewilligungen vom 24. Au­gust 1999 und 21. November 2000
vollständig wieder herzustellen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen auch
für das vorinstanzliche Verfahren zulasten der Beschwerdegegner
(VB.2001.00277).
Die Baurekurskommission beantragte am 18.
Oktober 2001 Abweisung der Beschwer­de und die Bausektion verzichtete am 22.
Oktober 2001 auf Beschwerdeantwort. Die Mieterbaugenossenschaft "E"
am 19. sowie B und C am 21. November 2001 liessen Abweisung der Beschwerde
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin
beantragen.
B. Mit Beschwerde vom 19. September 2001
liess die Mieterbaugenossenschaft "E" dem Verwaltungsgericht
beantragen, den Rekursentscheid, unter Kosten- und Entschädigungs­folgen vor
allen Instanzen zulasten der Bauherrschaft aufzuheben, soweit ihr Rekurs in der
Hauptsache, das heisst bezüglich der Zonenkonformität und der Befreiung von den
Wohnanteilvorschriften abgewiesen worden sei (VB.2001.00285).
Die Baurekurskommission beantragte am 18.
Oktober 2001 Abweisung der Beschwer­­de und die Bausektion verzichtete am 23.
Oktober 2001 auf Beschwerdeantwort. Die SIGZ liess am 23. November 2001
Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Beschwerdeführerin beantragen.
C. Schliesslich liessen gegen den
Rekursentscheid am 19. September 2001 auch B und C Beschwerde erheben und
beantragen Dispositiv Ziffer II Absatz 1 des angefochtenen Beschlusses sowie
den Beschluss der Bausektion vom 24. August 1999 vollständig aufzuheben, unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen auch für das vor­instanzliche Verfahren (VB.2001.00286).
Die Baurekurskommission beantragte am 18.
Oktober 2001 Abweisung der Beschwerde und die Bausektion verzichtete am 23.
Oktober 2001 auf Beschwerdeantwort. Die SIGZ liess am 23. November 2001
Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Beschwerdeführer beantragen.
Die Begründung des angefochtenen Entscheids
und die Parteivorbringen werden – soweit erforderlich – im Rahmen der
nachfolgenden Erwägungen wiedergegeben.
Die
Kammer zieht in Erwägung:
1. Die drei Beschwerden betreffen den
nämlichen Sachverhalt und sind zweckmäs­sigerweise zu vereinigen. Die
Prozessvoraussetzungen sind bei allen Beschwerden erfüllt.
2. Die beschwerdeführenden Nachbarn
beantragten bereits im Rekursverfahren die vollständige Aufhebung der
(Stamm-)Bewilligung vom 24. August 1999 und erneuern diesen Antrag im
Beschwerdeverfahren. Sie machen geltend das bewilligte Kulturzentrum sei nicht
zonenkonform, verursache unzulässige Immissionen und die Dispensierung von der
Einhaltung des gebotenen Wohnanteils sei unrechtmässig.
3. Gemäss den Baueingabeplänen wird das
frühere Einfamilienhaus wie folgt genutzt: Im Kellergeschoss befinden sich
neben einigen Nebenräumen und WC-Anlagen der Haupteingang und das Entree, zwei
Vorräume sowie ein Raum für (rituelle) Waschungen. Den grösseren Teil des
Erdgeschosses nimmt der Hauptgebetsraum für Männer mit einer Fläche von 98,6 m
2
ein, der an einzelnen Abenden bis zu 200 Personen Platz bieten soll. Sodann
sind im Erdgeschoss Bibliothek/Videothek und ein Klassenzimmer untergebracht.
Im Obergeschoss finden sich ausser Nebenräumen der Gebetsraum für Frauen für
maximal 40 Personen, Bibliothek und Aufenthaltsraum für Frauen sowie der für
eine Betreuungsper­son und 5 – 6 Kinder bestimmte Hort. Das Dachgeschoss dient
dem Imam als Wohnung und Büro.
a) Über die Intensität der Nutzung dieser
Räumlichkeiten gehen die Darstellungen der Parteien auseinander: Die
beschwerdeführenden Nachbarn machen geltend, an regelmäs­sig durchgeführten
Grossanlässen sowie an den wöchentlich stattfindenden Freitagsgebeten nähmen in
aller Regel 400 – 500 Personen teil, vereinzelt sogar mehr. An den fünf täglich
zwischen 04.30 und 22.00 Uhr stattfindenden, je 30 Minuten dauernden Gebeten
nähmen regelmässig 40 bis 300 Menschen teil. Zufolge Platzmangels wichen die
Besucher auch auf die Terrasse und in den Garten aus. Gebet und Gesang der
Gläubigen drängen auch durch geschlossene Fenster in die Umgebung, ebenso die
Geräusche der rituellen Rei­nigung der Atemwege. Vor und nach den Anlässen sowie
während der Pausen unterhielten sich die Besucher lautstark im Freien. Von
04.30 und 22.00 Uhr herrsche ein dauerndes Kom­­men und Gehen. Die Kinder der
Besucher hielten sich nicht bloss im Hort, sondern auch im Freien auf; der
davon ausgehende Lärm falle vor allem in den Abendstunden an. Am Samstag sowie
gelegentlich am Sonntag Vormittag herrsche Hochbetrieb in der Schule, in
welcher der Unterricht häufig in Form von Sprechchören abgehalten werde. Sodann
entstehe vor und nach der Schule ein erhebliches Verkehrsaufkommen durch die
Eltern, wel­che ihre Kinder zur Schule brächten oder abholten. Besonders
intensiv sei die Nutzung während des Fastenmonats, wenn jeden Abend nach dem
Einnachten lärmig gefeiert und die Besucher reichlich mit Speis und Trank verköstigt
würden.
b) Diese Darstellung wird von der Betreiberin
des Kulturzentrums unter Verweis auf ihre Vorbringen im Rekursverfahren und die
Feststellungen der Baurekurskommission anlässlich des angekündigten
Augenscheins vom 10. März und des unangekündigten vom 14. April 2000
bestritten. Beim Freitagsgebet und auch an speziellen Feiertagen werde die
maximal zulässige Belegung des grossen Gebetsraums mit 200 Personen nicht
überschritten. Seit das Freitagsgebet auch andernorts angeboten werde, habe
sich die Zahl der Besucher stark reduziert. Bei den übrigen Gebeten werde mit
30 Besuchern gerechnet. Das Lärm aus dem Gebäude gegen aussen dringe, sei
unwahrscheinlich; zudem herrsche ohnehin eine erhebliche Lärmbelastung von der
P-strasse her. Dank der im Untergeschoss vorgesehenen Vorräume sei inskünftig
nicht mehr durch Störungen durch sich im Freien aufhaltende Besuchergruppen zu
rechnen. Die in der Baubewilligung statuierten Auflagen, ins­besondere
diejenige, Veranstaltungen nur in den mit Schalldämmlüftern versehenen Räumen
und bei geschlossenen Fenstern durchzuführen reichten aus, um übermässige Immissionen
zu verhindern.
c) Nach den Feststellungen der
Baurekurskommission anlässlich ihres ersten angekündigten Augenscheins vom 10.
März 2000, der an einem Freitag um 13.30 Uhr stattfand, das heisst zu einer
Zeit, zu welcher der Betrieb im Kulturzentrum nach Angaben der Nachbarn am
grössten sei, konnten kurz vor dem Augenschein rund 50 Personen beobachtet wer­­den,
die das Gebäude verliessen; im Zentrum selber waren nur noch wenige Personen
anwesend und war es auf dem Grundstück abgesehen vom Verkehrslärm der P-strasse
ausgesprochen ruhig. Die Beobachtungen während des unangekündigten Augenscheins
der Kommission vom Freitag, 14. April 2000, 13.30 – 14.25 Uhr, schildert das
Protokoll wie folgt:
"Bis kurz vor Ende des Gebetes
(ca. 14.10 – 14.15 Uhr) treffen permanent immer neue Gebetsteilnehmer ein. Es
handelt sich sicher um mehr als 220 Personen (fast alles Männer, einige wenige
Frauen und Kinder). Fast alle Ankommenden begeben sich sofort ins Gebäudeinnere;
nur ganz vereinzelte halten sich zeitweilig auf dem strassenseitigen Vorplatz
des Gebäudes vor dem Eingang auf.
Während des Gebetes sind einige
Fenster (teils ganz, teils gekippt) und die Eingangstüre geöffnet. Die
Lautsprecherstimme ist in der Umgebung des Gebäudes – so z.B. im Garten des
Rekurrenten B und auf der gegenüberliegenden Strassenseite (hier jedoch
zeitweilig durch den Verkehrslärm übertönt) – gut hörbar, wenn auch nicht laut.
Einige Besucher verrichten ihr Gebet (stumm) im Freien auf der Gartenterrasse.
Nach dem Ende des Gebetes strömen
fast alle Teilnehmer gleichzeitig aus dem Gebäude. Teils entfernen sie sich,
teils stehen sie in grossen und kleinen Gruppierungen auf dem Vorplatz und auf
dem Trottoir. Angeregtes Stimmengewirr und Geplauder, vereinzelte Ausrufe. Nach
wenigen Mitnuten sind alle grösseren Gruppen aufgelöst und es verblei­ben nur
vereinzelte Kleingruppen, deren Lautäusserungen im normalen Umgebungslärm
aufgehen."
4. Die streitbetroffene Liegenschaft
P-strasse liegt in der Wohnzone W3 mit Wohnanteil 90 % und
Lärmempfindlichkeitsstufe II (Art. 3 Abs. 2 Bau- und Zonenordnung der Stadt
Zürich in der Fassung vom 24. November 1999 bzw. 7. Juni 2000 [Zuordnung der
Empfindlichkeitsstufen im Sinn von Art. 43 und 44 LSV]; BZO). In dieser Zone
sind gemäss Art. 41 BZO nur nicht störende Gewerbe- und Dienstleistungsbetriebe
zugelassen.
a) Wohnzonen sind keine einheitliche Erscheinung: Zwar steht
in ihnen die Wohnnut­zung im Vordergrund, doch können die Gemeinden im Rahmen
von § 52 Abs. 3 PBG des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September
1975 (PBG, in der Fassung vom 1. Sep­tember 1991) auch ge­werbliche
Nutzweisen zulassen (Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umwelt­recht,
Band I, 3. A., Zürich 1999, N. 284). Der Vorrang kommt eindeutig dem
Wohnen zu, was sich nicht nur im eigentlichen Zonenzweck, sondern auch in der
Ausgestaltung und der La­ge der Zonen, ferner in der Bauweise und der Be­nutzung
der Bauten sowie im weitge­hen­den Immissionsschutz äussert. Zum Schutz des
Wohnens rechtfertigt sich eine strenge Ord­nung, und zwar immissionsmässig wie
funktional (Erich Zimmerlin, Baugesetz des Kan­tons Aargau, 2.A., Aarau 1985,
§§ 130-133 N. 4 und N. 7, auch zum Folgenden).
In ständiger Rechtsprechung stellt sich das Verwaltungsgericht
auf den Standpunkt, dass die zonenbedingten Immissionsvorschriften nur einen
Teil der Nutzungsordnung dar­stel­len und sich der Zonenzweck nicht allein an
ihnen misst. Vielmehr muss die Ver­ein­bar­keit mit dem Zonenzweck auch
aufgrund einer funktionalen Betrachtungsweise geprüft wer­­den (VGr, 24. Januar
1997, BEZ 1997 Nr. 1; RB 1994 Nr. 73 mit weiteren Hin­wei­sen). Eine
Baute oder Anlage muss daher nicht nur hinsichtlich der von ihr ausgehenden Ein­wir­kungen
auf die Umgebung, sondern auch von ihrer raumplanerischen Zweck­be­stim­mung
her in eine bestimmte Zone passen. Letztgenanntes Erfordernis hat das Ver­wal­tungsgericht
etwa mit Bezug auf eine grössere Poststelle in der Wohnzone (RB 1994
Nr. 73) oder ein Akutspital in der Industriezone (RB 1987 Nr. 57 =
BEZ 1987 Nr. 1) verneint, wäh­rend es bei sexge­werblichen Betrieben zu
einer differenzierten Beurteilung gelangt ist (RB 1997 Nr. 65 [Leitsatz] =
BEZ 1997 Nr. 1).
Eine solche funktionale Betrachtungsweise ist freilich nur
dort erforderlich, wo es sich bei der streitbetroffenen Nutzung um einen
"Betrieb" bzw. um ein "Gewerbe" han­delt. Unter den Begriff
des Betriebs fällt die Zusammenfassung personeller und sachlicher Mit­tel zu
einem wirtschaftlichen Zweck (Zimmerlin, §§ 130-133 N. 10). In
Zweifelsfällen ge­ben technisch-räumliche Merkmale den Ausschlag (RB 1979
Nr. 86). Im Entscheid VB 92/0127 + 0128 vom 16. Dezember 1992 hat das
Verwaltungsgericht Archiv‑ und Lager­räu­me im Keller eines Einfamilienhauses
nicht als Betrieb gewürdigt. Dieselbe Auf­fas­sung liegt auch dem Urteil
VB.96.00086 vom 27. September 1996 zugrunde; überdies hat das Gericht eine
Gelegenheitswerkstatt mit Lager in einem Untergeschossanbau als "eine zum
Wohnen Bezug aufweisende und damit in einer Wohnzone zulässige Freizeitbeschäf­ti­gung"
betrachtet. Schliesslich ist das Probe‑ und Vereinslokal einer Dorfmusik
nicht als Be­trieb qualifiziert worden (RB 1997 Nr. 101). Das
Bundesgericht befasste sich in BGE 117 Ib 147 [Opfikon] mit der Zulässigkeit
eines Verkaufsplatzes für Occasionsautos in ei­ner Wohnzone unter dem
Gesichtswinkel von § 52 PBG. Die Urteilsgründe enthalten keine De­finition
des Betriebsbegriffs, doch geht aus den Erwägungen hervor, dass darunter ein
kauf­männischer, Gewerbe‑ oder Industriebetrieb zu verstehen ist
(insbesondere E. 5).
b) Das Islamische Kulturzentrum, das gemeinnützigen und
religiösen Zwecken dient, ist nach dieser Rechtsprechung, an der ohne weiteres
festzuhalten ist, kein Betrieb im Sinn von § 52 PBG bzw.
Art.
41 BZO
. Es ist deshalb in diesem Zusammenhang auch nicht von Bedeutung,
ob das Zentrum einen unverhältnismässigen Verkehr auslöst; § 52 Abs. 3 PBG gilt
nur für Betriebe im Sinn der Zonenvorschriften. Hingegen wird der durch das Zen­trum
ausgelöste Verkehr, das eine neue ortsfeste Anlage im Sinn von Art. 25 USG in
Verbindung mit Art. 7 LSV darstellt, unter lärmschutzrechtlichen Aspekten zu
berücksichtigen sein. Das umstrittene Kulturzentrum ist deshalb in der Wohnzone
W3 der Stadt Zürich grundsätzlich zulässig. Auch die Kultuszwecken dienenden
Liegenschaften der so genannten Landeskirchen sind nicht Zonen für öffentliche
Bauten und Anlagen, sondern in der Regel Wohnzonen zugewiesen.
5. a) Nicht eingehalten ist dagegen der in dieser Zone vorgeschriebene
Wohnanteil von 90 %. Die Bausektion der Stadt Zürich hat für dessen
Unterschreitung gestützt auf § 220 PBG eine Ausnahmebewilligung erteilt
mit der Begründung, es liege im öffentlichen Interesse, dass für die Ausübung
von Religionen geeignete Räumlichkeiten zur Verfügung stünden. Die
Baurekurskommission hat diese Ausnahmebewilligung geschützt. Das öffent­liche
Interesse an Räumlichkeiten für religiöse Zwecke möge zwar für sich allein die
Ausnahmewürdigkeit nicht zu begründen. Hingegen komme hinzu, dass die
Vereinigten Arabischen Emirate als Eigentümer der Liegenschaft am 24. Februar
1983 die Bewilligung für deren Erwerb gemäss Art. 6 Abs. 2 lit. e des
Bundesbeschlusses über den Erwerb von Grund­stücken durch Personen im Ausland
nur unter der auflageweisen Verpflichtung erhalten hätten, das Grundstück
ausschliesslich für die geltend gemachten gemeinnützigen Zwecke zu verwenden
bzw. durch die Islamische Gemeinschaft verwenden zu lassen. Insofern lägen
ausserordentliche Verhältnisse vor. Sodann sei zwar die Bauherrschaft vor dem
Erwerb der Liegenschaft durch die Vereinigten Arabischen Emirate auf die
Bewilligungsbedürftigkeit der vorgesehenen Nutzungsänderung hingewiesen worden,
doch habe sie trotz des Fehlens einer solchen Bewilligung den ihr bekannten
Betrieb des Kulturzentrums jahrelang toleriert, ja sogar 1991 im
Anzeigeverfahren eine Baubewilligung für die WC-Anlagen im Untergeschoss
erteilt. Unter Würdigung all dieser Umstände erweise sich die Dispenserteilung
als gerechtfertigt.
Die Nachbarn machen dagegen geltend, die
seinerzeit in Aussicht genommene gemeinnützige Verwendung der Liegenschaft als
Begegnungszentrum lasse sich nicht mit der heutigen Verwendung als Schule und
für Gebetsveranstaltungen im Sinn einer Moschee gleich­stellen. Diese sei erst
ab dem Jahr 1990 erfolgt und eine Erteilung der Ausnahmebewilligung für diese
Nutzung aus Gründen des Vertrauensschutzes deshalb nicht gerechtfertigt. Die
Bereitstellung von Räumen für religiöse Minderheiten sei keine öffentliche Aufgabe;
die Religionsfreiheit verlange nur, dass solche Räume entstehen könnten, welche
Mög­­lichkeit in der Stadt Zürich andernorts ohne weiteres bestehe. Besondere
Gründe als Voraussetzung einer Ausnahmebewilligung lägen nicht vor.
b) Wie der geltende Zonenplan der Stadt
Zürich zeigt, wurden kirchliche Grundstücke in der Regel den Wohnzonen
zugewiesen und wurde der Wohnanteil für die betreffenden Parzellen mit 0 %
festgesetzt. Diese Behandlung wurde den seit jeher kirchlich genutzten
Liegenschaften der in Zürich seit langem verankerten und weit verbreiteten
Religionsgemeinschaften, das heisst insbesondere den Kultusstätten der
Landeskirchen zuteil. Stät­­ten kleinerer Religionsgemeinschaften oder von
solchen, welche erst durch die Migrationsbewegungen der neueren Zeit hierzulande
zu grösserer Bedeutung gelangten, sind planerisch nicht in der gleichen Weise
erfasst. Insofern liegen, wie die Vorinstanzen im Er­geb­nis zu Recht
angenommen haben, besondere Verhältnisse vor und ist die Erteilung von
Ausnahmebewilligungen aus Gründen der Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999; BV) und der Glaubens- und
Gewissensfreiheit (Art. 15 BV) geboten. Dass die heutige Nutzung möglicherweise
über die ursprünglich beabsichtig­te hinaus geht und sich die Bauherrschaft
nicht auf Gründe des Vertrauensschutzes berufen kann, ist deshalb nicht von
Bedeutung.
6. Schliesslich
machen die beschwerdeführenden Nachbarn geltend, die Bewilligung des
Kulturzentrums sei aufgrund der von ihm ausgehenden Lärmemissionen unzulässig.
a) Zunächst ist festzuhalten, dass es bei der
Bewilligung der umstrittenen Nutzungs­änderung lärmschutzrechtlich nicht um
eine wesentliche Änderung einer (sanierungsbedürf­­tigen) Altanlage, sondern um
die Errichtung einer neuen Anlage im Sinn von Art. 25 des Umweltschutzgesetzes
vom 7. Oktober 1983 (USG) in Verbindung mit Art. 7 der Lärm­­schutz-Verordnung
vom 15. Dezember 1986 (LSV) geht (BGE 123 II 325 E. 4c/aa).
Gemäss Art. 25 Abs. 1 USG und Art. 7 Abs. 1
lit. b LSV dürfen ortsfeste Anlagen nur errichtet werden, wenn die durch diese
Anlagen allein erzeugten Lärmimmissionen die Planungswerte in der Umgebung
nicht überschreiten; zudem müssen die Lärmimmissionen so weit begrenzt werden
als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich trag­­bar ist
(Art. 11 Abs. 2 USG; Art. 7 Abs. 1 lit. a LSV). Für die Lärmimmissionen von An­lagen
wie Gaststätten, Kinderspielplätzen und dergleichen, die überwiegend durch
mensch­liches Verhalten verursacht werden, fehlen Belastungsgrenzwerte – und
damit auch Planungswerte (vgl. BGE 123 II 325 E. 4d). Die Vollzugsbehörde bzw.
das Gericht müssen daher im Einzelfall beurteilen, ob der Betrieb der geplanten
Anlage mehr als nur geringfügige Störungen verursachen wird, unter
Berücksichtigung des Charakters des Lärms, des Zeitpunkts und der Häufigkeit
seines Auftretens sowie der Lärmempfindlichkeit bzw. der Lärmvorbelastung der
Zone (Art. 40 Abs. 3 LSV in Verbindung mit Art. 15, 13 Abs. 2 und 25 USG; vgl.
BGE 123 II 325 E. 4d/bb S. 335 a.E.).
b) Dabei sind alle der Anlage zurechenbaren
Lärmimmissionen miteinzubeziehen, das heisst im Fall des Islamischen
Kulturzentrums die nach aussen dringenden Geräusche aus dem Haus, die
Immissionen allfälliger Aktivitäten im Freien sowie der Lärm der ankom­menden
und sich besammelnden bzw. der sich zerstreuenden, weggehenden oder wegfahrenden
Besucher.
aa) Die Baurekurskommission hat bei ihrem
zweiten, unangekündigten Augenschein am 14. April 2000 bezüglich der aus dem
Gebäude nach aussen dringenden Geräusche festgestellt, dass bei geöffneten
Fenstern und offener Eingangstüre während des Gebets die Lautsprecherstimme
auch noch auf der gegenüberliegenden Strassenseite gut, wenn auch nicht laut
hörbar gewesen sei. Bezüglich der durch das Kommen und Gehen
der über 220 Teilnehmenden verursachten Immissionen hat sie lediglich während
weniger Minuten unmittelbar nach Schluss des Gebets einen höheren Stimmenlärm
wahrgenommen. Den Akten lässt sich jedoch entnehmen, dass es bei verschiedenen
Gelegenheiten zu Anlässen mit über 400 Teilnehmenden gekommen ist; so ergab
eine amtliche Kontrolle vom 4. Mai 2001 eine Teilnehmerzahl am Freitagsgebet
von 470 Personen; sämtliche Räu­me des Hauses inklusive Korridore und
Treppenhaus bis hin zur offenen Haustüre waren lüc­ken­los mit Gläubigen gefüllt
und die Ansprache des Imam drang über mehrere geöffnete Fenster ins Freie
(Brief des Amts für Baubewilligungen an die Bauherrschaft vom 11. Mai
2001; VB.2001.00277). Die bei den Akten liegenden Aufzeichnungen der beschwer­deführenden
Nachbarn über die Belegung des Kulturzentrums, welche über regel­mässige
Anlässe mit weit mehr als 200 Besuchern und die damit einhergehenden Immissio­nen
berichten, erscheinen als glaubwürdig. Dass die durch Grossanlässe veranlassten
Störungen der Vergangenheit angehören sollen, wie die SIGZ im Rekursverfahren
geltend machte, ist durch die amtliche Kontrolle vom 4. Mai 2001 widerlegt.
Bezüglich der von der Baurekurskommission
festgestellten Immissionen hat bereits die Baubewilligungsbehörde verschiedene
technische und betriebliche Massnahmen angeordnet, indem sie in Dispositiv
Ziffer I.B.19 festgehalten hat, dass die in den Baueingabeplänen bezeichnete
Belegung der Räume nicht überschritten werden darf, dass die für die
Gebetsräume im Erdgeschoss und im Obergeschoss vorgesehenen Schalldämmlüfter
zwingend einzubauen seien und dass Gebete und andere Veranstaltungen nur in
diesen Räumen und bei geschlossenen Fenstern stattfinden dürften; sodann
dürften der Aufenthalt von
grös­­­seren Personengruppen vor und nach Gebeten sowie Veranstaltungen und
Unterricht nicht im Aussenbereich der Liegenschaft erfolgen.
Diese von der Bauherrschaft nicht in Frage
gestellten Massnahmen sind grundsätzlich geeignet, die vom Kulturzentrum
ausgehenden Immissionen zu begrenzen. Wie die Bau­­rekurskommission indessen
zutreffend erwogen hat, ist damit der Immissionsproblematik, wie sie mit der
erwiesenermassen anhaltenden Überbelegung des Zentrums einhergeht, nicht
ausreichend beizukommen. Das ursprünglich als Doppeleinfamilienhaus konzipierte
Gebäude ist auch dann, wenn es in der vorgesehenen Weise umgebaut ist, für eine
Belegung mit insgesamt mehreren hundert Personen ungeeignet. Halten sich im
Gebäude mehr als 200 Personen auf, kann angesichts der zahlreichen Räume sowie
Tür- und Fens­ter­öffnungen selbst bei Einsatz eines Ordnungsdienstes nicht
damit gerechnet werden, dass sich Auflagen wie die von der Bausektion verfügten
tatsächlich durchsetzen lassen, sondern wird regelmässig mit lärmintensiven
Aktivitäten bei geöffneten Türen und Fenstern oder im Freien zu rechnen sein.
Mit ihrer teilweisen Rückweisung der Sache an die Baube­willigungsbehörde hat
deshalb die Baurekurskommission verlangt, dass mit geeigneten Auf­lagen dafür
gesorgt wird, dass im Regelfall nur Veranstaltungen mit klar weniger als 200
Teilnehmern stattfinden, welche Zahl nur bei ganz gelegentlichen
Einzelanlässen, die mit Vorteil bezeichnet werden sollten, gegebenenfalls
massvoll überschritten werden könn­te. Mit dieser Einschränkung, welche sich
als vorsorgliche Emissionsbegrenzung ohne wei­teres auf Art. 11 Abs. 2 USG bzw.
Art. 7 Abs. 1 lit. a LSV stützen lässt, kann erwartet wer­den, dass sich die
von der Überbelegung herrührenden Immissionen auf ein zulässiges Mass
reduzieren lassen. Allerdings ist, um die offenkundig erforderliche Klarheit zu
schaffen, die Maximalbelegung für die ganze Liegenschaft für den Regelfall auf
150 Personen zu begrenzen und die Maximalzahl der Ausnahmen mit einer Belegung
von über 150 aber höchstens 250 Personen auf zehn im Voraus zu benennende
Anlässe jährlich festzusetzen. Die SIGZ wird nötigenfalls durch den Einsatz
eines Ordnungsdienstes für die Einhaltung der bereits von der
Baubewilligungsbehörde verfügten Auflagen sowie dieser Belegungsmaxima zu
sorgen haben. Auch unter diesen verschärften Auflagen, wird das Islamische
Kulturzentrum seine Funktion als religiöses, kulturelles und gesellschaftliches
Zentrum der Islamischen Gemeinschaft erfüllen können. Wie die SIGZ bereits im
Rekursverfahren hat ausführen lassen, werden Veranstaltungen wie das Freitagsgebet
mittlerweile auch anderswo angeboten und ist deshalb ohnehin mit einem
geringeren Andrang zu rechnen.
Weitergehende Massnahmen zur vorsorglichen
Emissionsbeschränkung sind hingegen zur Zeit nicht gerechtfertigt. Insbesondere
kann davon ausgegangen werden, dass die deutliche Beschränkung der
Belegungszahl auch die durch den Besucherverkehr verursach­ten Immissionen
deutlich reduziert. Sodann gilt es die Wirksamkeit des geplanten Umbaus und der
vorgeschriebenen Schalldämmlüfter abzuwarten. Falls die angeordneten und verschärften
Massnahmen gleichwohl nicht ausreichen, können gestützt auf Art. 11 Abs. 2, 15
und 25 Abs. 1 USG bzw. Art. 7 Abs. 1 LSV weitere einschränkende Massnahmen auch
spä­­ter noch angeordnet werden, wie dies in Ziffer I.B.19 der Baubewilligung
vom 24. August 1999 ausdrücklich vorbehalten worden ist. Wenn weiterhin –
insbesondere während des Fastenmonats – die Nacht- und Sonntagsruhe gestört
würde, wären in erster Linie Einschränkungen der Öffnungszeiten anzuordnen.
Sollte sich hingegen zeigen, dass die SIGZ nicht in der Lage ist, die zur
Begrenzung der Lärmemissionen nunmehr angeordneten Mass­­nahmen durchzusetzen,
wird die örtliche Baubehörde die Schliessung des Kulturzentrums anzuordnen
haben. Im Sinne dieser Erwägungen sind die von den Nachbarn erhobenen
Beschwerden teilweise gutzuheissen und ist der mit der Rückweisung verbundene
Auf­trag entsprechend zu ergänzen.
7. Die SIGZ
wendet sich in ihrer Beschwerde einerseits gegen die von der Baurekurskommission
angeordnete Verschärfung der vorsorglichen Emissionsbeschränkungen in der
Stammbewilligung vom 24. August 1999 und anderseits gegen die Aufhebung der Bewilligung
vom 21. November 2000 zur Durchführung des grossen Freitagsgebets im Haupt­gebetsraum
Männer des Kulturzentrums. Die Unbegründetheit der Beschwerde bezüglich der
Verschärfung der vorsorglichen Emissionsbeschränkungen ergibt sich ohne
weiteres aus den vorstehenden Erwägungen. Es trifft zwar zu, dass die
Baurekurskommission die von ihr angeordneten Belegungsbegrenzungen nicht
explizit auf Art. 11 Abs. 2 USG bzw. Art. 7 Abs. 1 lit. a LSV gestützt hat. Das
ändert aber nichts daran, dass sich diese Anordnungen
als vorsorgliche Emissionsbeschränkungen auf diese Bestimmungen stützen lassen
und auf­grund der tatsächlichen Feststellungen der Baurekurskommission auch
geboten sind.
Was die von der Baurekurskommission
aufgehobene Bewilligung vom 21. November 2000 zur Durchführung des grossen
Freitagsgebets im Hauptgebetsraum Männer des Kul­turzentrums betrifft, so lässt
sich auch diese Massnahme als vorsorgliche Emissionsbegrenzung verstehen. Wenn,
wie vorstehend dargelegt wurde, gestützt auf Art. 11 Abs. 2 USG bzw. Art. 7
Abs. 1 lit. a LSV die Belegungszahl des Zentrums im Regelfall auf maxi­mal 150
Besucher zu beschränken ist, so ist die Bewilligung des Gesuchs zur regelmässigen
Durchführung des grossen Freitagsgebets mit bis zu 200 Teilnehmenden von vornherein
ausgeschlossen. Die Beschwerde ist deshalb auch insofern abzuweisen. Immerhin
ist zu präzisieren, dass auch das grosse Freitagsgebet – wie jede Veranstaltung
dieser Art – keiner besonderen Bewilligung bedarf, soweit die Auflagen, wie sie
mit der Baubewilligung vom 24. August 1999 sowie den zusätzlichen
Beschränkungen bezüglich Teilnehmerzahl gemäss Rekursentscheid und vorliegendem
Urteil festgesetzt wurden, beachtet werden. An­zufügen bleibt, dass die
Bauherrschaft die immissionsrechtliche Verantwortung auf für die­jenigen
Besucher trägt, die aufgrund der Beschränkung auf 150 Personen, keinen Einlass
finden. Mit anderen Worten ist sie nicht nur für die Immissionen der zulässigen
Anzahl Besucher verantwortlich, sondern auch für diejenigen, der überzähligen
Besucher.
Zusammenfassend sind somit die
Nachbarbeschwerden im Sinne der Erwägungen teilweise gutzuheissen und im
Übrigen abzuweisen. Die Beschwerde der SIGZ ist vollständig abzuweisen.
...
Demgemäss
beschliesst die Kammer:
Die Verfahren
VB.2001.00277, VB.2001.00285 und VB.2001.00286 werden vereinigt;
und
entscheidet:
1. a) Die Beschwerde VB.2001.00277 wird abgewiesen.
b) Die Nachbarbeschwerden VB.2001.00285 und VB.2001.00286 werden
im Sinne der Erwägungen teilweise gutgeheissen und im Übrigen abgewiesen.
2.    ...