zh_verwaltungsgericht · VB.2003.00281 · 2003-11-05 · de

Baubewilligung | Parkplätze auf der unbebauten Nachbarparzelle eines Bürohochhauses; Bestandesgarantie; nachträgliche Baubewilligung Unzulässige Ausweitung des Streitgegenstands (E. 1). Wenn ein Baugesuchsteller aus wirtschaftlichen Gründen von der Anfechtung einzelner ihn belastender Auflagen in einer Baubewilligung absieht, so berechtigt ihn dies nicht zu einer späteren Anfechtung der zwischenzeitlich rechtskräftig gewordenen Auflagen (E. 3a). Keine Bestandesgarantie für die Parkplätze (E. 3b). Kein nachträgliches Baubewilligungsverfahren, weil über die Anzahl der bewilligungsfähigen Parkplätze und die materielle Rechtswidrigkeit der zu viel ausgewiesenen Parkplätze bereits rechtskräftig entschieden worden ist (E. 3c). Abweisung (E. 4).

Zürich Verwaltungsgericht 03..2.05.1 VB.2003.00281
Zurich Verwaltungsgericht 03..2.05.1 VB.2003.00281
Zurigo Verwaltungsgericht 03..2.05.1 VB.2003.00281

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2003.00281
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Geschäftsnummer:
VB.2003.00281
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 05.11.2003
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Parkplätze auf der unbebauten Nachbarparzelle eines Bürohochhauses; Bestandesgarantie; nachträgliche Baubewilligung
Unzulässige Ausweitung des Streitgegenstands (E. 1). Wenn ein Baugesuchsteller aus wirtschaftlichen Gründen von der Anfechtung einzelner ihn belastender Auflagen in einer Baubewilligung absieht, so berechtigt ihn dies nicht zu einer späteren Anfechtung der zwischenzeitlich rechtskräftig gewordenen Auflagen (E. 3a). Keine Bestandesgarantie für die Parkplätze (E. 3b). Kein nachträgliches Baubewilligungsverfahren, weil über die Anzahl der bewilligungsfähigen Parkplätze und die materielle Rechtswidrigkeit der zu viel ausgewiesenen Parkplätze bereits rechtskräftig entschieden worden ist (E. 3c). Abweisung (E. 4).
Stichworte:
ABSTELLPLATZ
AUFLAGE
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
BESTANDESGARANTIE
GESTALTUNGSPLAN
NACHTRÄGLICHE BAUBEWILLIGUNG
PARKPLATZ
STREITGEGENSTAND
UMGEBUNGSPLAN
VELOSTÄNDER
VOLLSTRECKUNGSVERFAHREN
VOLLSTRECKUNGSVERFÜGUNG
VOLLZUGSANORDNUNG
Rechtsnormen:
§ 339 Abs. I PBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. Die Bausektion der Stadt Zürich
erteilte am 26. Oktober 1999 der A AG unter verschiedenen Auflagen und
Bedingungen die baurechtliche Bewilligung für die Aufstockung und den Umbau des
bestehenden Hochhauses auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 1 und 2 an der
L-Strasse in Zürich. Zu den im heutigen Beschwerdeverfahren noch streitigen
Fahrzeugabstellplätzen führte der Beschluss in den Erwägungen (G lit. b
und c) aus, solange im Gestaltungsplangebiet insgesamt mehr Parkplätze als die
Limite von 1'500 bestünden, dürfe im Zusammenhang mit einem Bauvorhaben nur
gerade die der Nutzfläche entsprechende Mindestzahl an Parkplätzen gemäss
Parkplatzverordnung erstellt werden, das heisst vorliegend 17 Parkplätze, wovon
4 Besucherparkplätze. Das Bauvorhaben weise 35 Parkplätze zu viel aus; die
überzähligen Parkplätze seien wegzulassen. Entsprechend diesen Erwägungen waren
gemäss Dispositiv-Ziff. II.21 für das aufgestockte Hochhaus
17 Autoabstellplätze erforderlich und durften oberirdisch keine
freiwillige Parkplätze erstellt werden, solange auf dem Gestaltungsplanareal
mehr Parkplätze vorhanden seien, als gemäss Parkplatzverordnung der derzeitigen
Nutzung auf dem Areal entspreche. Laut Dispositiv-Ziff. II/22 und 23
durften im Zusammenhang mit dem Hochhaus vier Parkplätze als Besucherparkplätze
im Freien betrieben werden; bei den (restlichen) 13 bewilligten oberirdischen
Parkplätzen auf dem Bauareal handle es sich um ein Provisorium und sei die
Grundeigentümerschaft verpflichtet, diese entschädigungslos und ohne weitere
Aufforderung aufzuheben, sobald Parkplätze in unterirdischen Einstellhallen
oder Parkhäusern auf dem Gestaltungsplanareal erstellt sind, spätestens aber
drei Jahre nach Fertigstellung des Bauvorhabens. Mit Dispositiv-Ziff. II.1
lit. e schliesslich wurde die Bauherrschaft sodann eingeladen, vor
Baubeginn und unter Berücksichtigung der Erwägungen unter G lit. b bzw.
Ziff. II.21 und 23 einen detaillierten Umgebungsplan einzureichen und
bewilligen zu lassen. Die Baubewilligung vom 26. Oktober 1999 blieb unangefochten
und erwuchs in Rechtskraft.
Das Amt für Baubewilligungen der
Stadt Zürich bewilligte am 17. Januar 2000 den geänderten Umgebungsplan im
Anzeigeverfahren
.
Dieser sah unter anderem quer zur westlichen
Gebäudefassade die Anlegung von fünf Besucherabstellplätzen sowie im Bereich
des nördlichen Treppenhauses die Erstellung von Velo- und Motorradplätzen vor;
auf dem Grundstück Kat.-Nr. 1 waren sodann die Erstellung von 12 weiteren
oberirdischen Abstellplätzen sowie einer rund 605 m² umfassenden Freifläche mit
15 Bäumen geplant. Auch diese Bewilligung erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
II. Mit Beschluss vom 6. November
2001 erteilte die Bausektion der Stadt Zürich der A AG die baurechtliche
Bewilligung für verschiedene im Zusammenhang mit der Aufstockung des Hochhauses
bereits vorgenommene Projektänderungen. Gemäss Dispositiv-Ziff. III dieses
Beschlusses wurde die A AG aufgefordert, bis 30. April 2002 das Grundstück
Kat.-Nr. 1 gemäss dem am 17. Januar 2000 bewilligten Umgebungsplan bzw.
nach einem den Veloständer integrierenden vorgängig zu bewilligenden
Abänderungsplan herzurichten.
III. Gegen den Beschluss vom 6.
November 2001 erhob die A AG am 13. Dezember 2001 Rekurs an die
Baurekurskommission I. Hinsichtlich der heute noch streitigen Parkplätze auf
Kat.-Nr. 1 beantragte die Rekurrentin, Dispositiv-Ziff. III der angefochtenen
Verfügung sei in dem Sinn abzuändern, dass die bestehenden Parkplätze auf
diesem Grundstück erst innert einer Frist von drei Jahren bis April 2005
beseitigt werden müssten.
Die Baurekurskommission I wies am
6. Juni 2003 den Rekurs hinsichtlich dieses Begehrens ab und verpflichtete die
Rekurrentin, innert drei Monaten ab Eintritt der Rechtskraft des
Rekursentscheids das Grundstück Kat.-Nr. 1 gemäss dem am 17. Januar
2000 bewilligten Umgebungsplan bzw. nach einem den Velounterstand integrierenden
und vorgängig zu bewilligenden Abänderungsplan herzurichten, unter Androhung
der Ersatzvornahme auf Kosten der Rekurrentin im Unterlassungsfall.
IV. Mit Beschwerde vom 22. August
2003 beantragte die A AG dem Verwaltungsgericht, den Entscheid der
Baurekurskommission I teilweise aufzuheben und anzuordnen, dass die bestehenden
Parkplätze auf Grundstück Kat.-Nr. 1 erhalten bleiben könnten, eventuell
sei die Sache an die Vorinstanz zur Durchführung eines nachträglichen
Bewilligungsverfahrens für die Parkplatznutzung zurückzuweisen, unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen.
Die Baurekurskommission I und die
Bausektion der Stadt Zürich beantragten Abweisung der Beschwerde.
Die Ausführungen der Parteien in ihren
Rechtsschriften werden, soweit rechtserheblich, in den nachfolgenden
Entscheidgründen wiedergegeben.
Die
Kammer zieht in Erwägung:
1. Im verwaltungsrechtlichen
Rechtsmittelverfahren wird der Streitgegenstand bestimmt durch die angefochtene
Anordnung einerseits und durch den (erstmaligen) Rekursantrag anderseits
(RB 1983 Nrn. 5 und 23; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 86 f.; Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege,
2. A., Bern 1983, S. 42 ff., 211 ff.). Im Lauf des
Instanzenzugs kann der Streitgegenstand wohl eingeschränkt, nicht aber
erweitert werden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 3 ff.). Auf
Begehren, über welche die Vorinstanz weder entschieden hat noch hätte
entscheiden sollen, ist nicht einzutreten (RB 1963 Nr. 19, 1983
Nr. 5). Eine Erweiterung des Streitgegenstands könnte im
verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren nur insoweit berücksichtigt
werden, als sie durch den angefochtenen Entscheid der Vorinstanz verursacht
worden wäre (RB 1980 Nr. 19).
Mit dem angefochtenen Beschluss vom
6. November 2001 wurde die heutige Beschwerdeführerin unter anderem dazu
verpflichtet, die Umgebung auf Kat.-Nr. 1 entsprechend dem am 17. Januar
2000 bewilligten Umgebungsplan herzurichten. Hinsichtlich der im
Beschwerdeverfahren noch streitigen Parkplätze bedeutet dies eine Reduktion
derselben auf die im Umgebungsplan eingezeichneten 17 Parkplätze. Mit ihrem
Rekurs vom 13. Dezember 2001 hat die Beschwerdeführerin beantragt, dass
die bestehenden Parkplätze erst innert einer Frist von drei Jahren bis April
2005 zu beseitigen seien. Soweit sie dem Verwaltungsgericht beantragt, es sei
anzuordnen, dass diese Parkplätze – unbefristet – bestehen bleiben könnten, hat
sie den Streitgegenstand unzulässigerweise ausgeweitet. Insoweit ist auf das
Rechtsmittel nicht einzutreten. In gleicher Weise trifft dies auf das Begehren
zu, es sei die Sache an die Vorinstanz zur Durchführung eines nachträglichen
Baubewilligungsverfahrens für die Parkplatznutzung zurückzuweisen. Diese Frage
war im Rekursverfahren nicht Streitgegenstand, und auf das entsprechende
Begehren ist nicht einzutreten.
2. a) Materielle Grundlage der
vorliegenden Rechtsstreitigkeit sind die baurechtliche Bewilligung
(Stammbaubewilligung) der Beschwerdegegnerin vom 26. Oktober 1999 und die Bewilligung
des Amts für Baubewilligungen der Stadt Zürich vom 17. Januar 2000. In der
Stammbaubewilligung wurde festgehalten (Erwägungen G lit. b und c), dass
auf dem Industrieareal M insgesamt mehr Parkplätze bestünden als im Hinblick
auf die Limite von total 1'500 Parkplätze für das Gestaltungsplangebiet der
bestehenden Nutzung angemessen sei (Art. 14 der Vorschriften zum
Gestaltungsplan). Solange dies so sei, dürfe im Zusammenhang mit einem
Bauvorhaben nur gerade die der Nutzfläche entsprechende Mindestzahl an
Parkplätzen gemäss Parkplatzverordnung erstellt werden, das heisst für das Hochhaus
samt Aufstockung insgesamt 17 Parkplätze, wovon 4 Besucher­parkplätze. Für
das Bauvorhaben würden demgemäss 35 Plätze zu viel ausgewiesen. Weiter seien
Parkplätze – abgesehen von den Besucherparkplätzen – im Gestaltungsplangebiet
grundsätzlich unterirdisch anzuordnen. Für 13 Parkplätze könne der Bau einer
Parkgarage nicht verlangt werden. Da Aussicht bestehe, dass in absehbarer Zeit
Parkgaragen geschaffen würden, würden die oberirdischen Parkplätze ohne
Besucherparkplätze nur als provisorische anerkannt; sie seien innert
angemessener Frist, spätestens innert drei Jahren ab Fertigstellung des Bauvorhabens,
aufzuheben. Entsprechend diesen Erwägungen hielten die
Dispositiv-Ziff. II.21 und 22 der Hauptbaubewilligung fest, dass für das
Hochhaus 17 Auto­abstell­plätze erforderlich seien und keine freiwilligen
Parkplätze oberirdisch erstellt werden dürften, solange auf dem
Gestaltungsplanareal mehr Parkplätze vorhanden seien, als es die Parkplatzverordnung
der derzeitigen Nutzung auf dem Areal entsprechend vorsehe. Zudem verlangte die
Baubewilligung vom 26. Oktober 1999 die Einreichung eines detaillierten
Umgebungsplans, welcher unter anderem die Erwägung G lit. b berücksichtige
(Dispositiv-Ziff. II.1 lit. e). Entsprechend diesen Auflagen
beinhaltet der vom Amt für Baubewilligungen am 17. Januar 2000 bewilligte
Umgebungsplan die Anlegung eines Behindertenparkplatzes, von vier
Besucherparkplätzen und von 12 weiteren Abstell­plätzen; auf der Restfläche von
Kat.-Nr. AU6763 sieht der Umgebungsplan eine mit Bäumen bepflanzte
"Freifläche Mergel/Gras" vor.
Die Beschlüsse vom 26. Oktober 1999
und 17. Januar 2000 erwuchsen unangefochten in Rechtskraft.
b) Mit der angefochtenen Verfügung
der Beschwerdegegnerin vom 6. November 2001 wird die Beschwerdeführerin
angehalten, das Grundstück Kat.-Nr. 1 gemäss dem am 17. Januar 2000
bewilligten Umgebungsplan bzw. nach einem den Veloständer integrierenden
vorgängig zu bewilligenden Abänderungsplan herzurichten. Es handelt sich mithin
um eine Vollzugsanordnung bzw. Vollstreckungsverfügung. Generell gilt, dass im
Vollzugs- und Vollstreckungsverfahren auf die materiellrechtlichen Fragen nicht
zurückgekommen werden kann. Entspricht eine solche Anordnung der
rechtskräftigen Sachverfügung und werden damit dem Befehlsadressaten keine
neuen Pflichten überbunden, so ist die Vollzugsanordnung nicht anfechtbar. Eine
erneute Überprüfung dieser Frage liefe auf eine doppelte Beurteilung der
Sachverfügung hinaus (RB 1981 Nr. 24; RB 1983 Nr. 113 = BEZ 1983
Nr. 37; RB 1985 Nr. 13; Kölz/Bosshart/Röhl, § 30
N. 57 ff.; Christian Mäder, das Baubewilligungsverfahren, Zürich
1991, Rz. 607 mit Hinweisen). Auf materielle Einwände ist daher im
Vollstreckungsverfahren nicht mehr einzutreten. Gegen vollstreckungsrechtliche
Anordnungen können nur noch Mängel geltend gemacht werden, die in der Vollstreckungsbegründung
selber begründet sind, wie z.B. die Unverhältnismässigkeit der
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands oder die Unangemessenheit der
gesetzten Frist (vgl. RB 1990 Nr. 16 = BEZ 1991 Nr. 13;
Kölz/Bosshart/Röhl, § 30 N. 57 ff. mit Hinweisen).
3. a) Die Beschwerdeführerin wendet
sich sinngemäss gegen diese Grundsätze, wenn sie geltend macht, es sei ihr
seinerzeit nicht möglich gewesen, die Baubewilligung vom 26. Oktober 1999
anzufechten. Denn die "Bereinigung" eines Rekurses verzögere ein
Bauvorhaben um Monate, bei Parkplatzfragen gegen die Stadt Zürich um Jahre.
Keine Privatperson könne es sich leisten, eine "ertragslose Bauruine"
über Jahre stehen zu lassen. Wenn ein Baugesuchsteller aus wirtschaftlichen
Gründen von der Anfechtung einzelner ihn belastender Auflagen in einer Baubewilligung
absieht, so berechtigt ihn dies indessen nicht zu einer späteren Anfechtung der
zwischenzeitlich rechtskräftig gewordenen Auflagen. Es kommt hinzu, dass gemäss
§ 339 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975
(PBG) Rechtsmittel gegen eine baurechtliche Bewilligung den Baubeginn und
Baufortschritt nur soweit hindern, als der Ausgang des Verfahrens die Bauausführung
beeinflussen kann. Vorliegend hätte daher die Streitfrage, ob nur 17 oder alle
52 Parkplätze auf Kat.-Nr. 1 bewilligungsfähig sind, den Baubeginn
keineswegs verzögert.
b) Wie schon im Rekursverfahren
bringt die Beschwerdeführerin weiter vor, die streitigen Parkplätze auf dem
Grundstück Kat.-Nr. 1 verfügten über eine Bestandesgarantie. Entgegen den
Ausführungen der Rekurskommission bestehe kein funktioneller Zusammenhang
zwischen den beiden Parzellen Kat.-Nrn. 2 und 1. Es gebe keine grundbuchliche
"Verquickung", keinen Ausnützungstransfer und keinen "tatsächlichen,
baulich-physikalischen Zusammenhang" zwischen den beiden Grundstücken.
Beide seien vollkommen selbständig in ihrem rechtlichen Schicksal geblieben und
jede Parzelle könne einzeln und autonom überbaut werden. Das Hochhaus sei auch
nicht über die Parkplatzparzelle, sondern direkt von der L-Strasse her
erschlossen. Schliesslich könnte die "erforderliche Freifläche"
irgendwo in der Umgebung des Hochhauses realisiert werden und betreffe nicht
die Parkplatzparzelle.
Das am 26. Oktober 1999 bewilligte
Baugesuch der Beschwerdeführerin umfasste ausdrücklich auch die Parzelle
Kat.-Nr. 1. Im Situationsplan 1:500 vom 14. Juli 1999 waren auf diesem
Grundstück 52 Parkplätze rot koloriert, mithin gemäss § 4 Abs. 1
Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997 als "Neu-/Umbaute"
eingezeichnet. Die Stamm­baubewilligung führt als Bauareal folgerichtig
ausdrücklich die beiden Grundstücke Kat.-Nrn. 1 und 2 auf. In den
Erwägungen hierzu wird ausgeführt, vorliegend könne auf die gemäss Art. 9
der Vorschriften zum Gestaltungsplan an sich erforderlichen ergänzenden
Gestaltungspläne verzichtet werden, weil sich Erschliessung, Parkierung und
Freiflächen für das Bauvorhaben auf dem Bauareal (Kat.-Nrn. 1 und 2) lösen
liessen (Erwägung B. lit. a). Die Erwägungen der Beschwerdegegnerin, für
das Bauvorhaben seien 35 Parkplätze zu viel ausgewiesen und die überzähligen
Parkplätze seien wegzulassen, betreffen die Parkplätze auf diesen beiden
Grundstücken. Auch aus dem Wortlaut von Dispositiv-Ziff. II.22 ergibt sich
unmissverständlich, dass sich die entsprechende Auflage im Zusammenhang mit der
Parkplatzzahl auf Kat.-Nrn. 1 und 2 bezieht. Schliesslich ist auch die Beschwerdeführerin
davon ausgegangen, indem sie den am 13. Dezember 1999 genehmigten Umgebungsplan
über die beiden Grundstücke Kat.-Nrn. 1 und 2 einreichte, welcher einschliesslich
der Besucherparkplätze 17 Parkplätze auswies und im Übrigen eine mit Bäumen
bestückte Freifläche vorsah. Die rechtskräftige Feststellung, dass (nur) 17 Parkplätze
bewilligungsfähig und die übrigen Parkplätze "wegzulassen" sind,
bezieht sich klarerweise auch auf das Grundstück Kat.-Nr. 1. Wenn die
Beschwerdeführerin der Meinung war, diese Verfügung widerspreche der
Bestandesgarantie, hätte sie diesen materiellen Einwand gegen die seinerzeitige
Verfügung vom 26. Oktober 1999 erheben müssen. Im heutigen Vollstreckungsverfahren
ist sie damit nicht mehr zu hören. Gleiches gilt für die als "materiell
rechtswidrig" bezeichnete Berechnung der bewilligungsfähigen Zahl an
Parkplätzen.
c) Die Beschwerdeführerin wendet
schliesslich ein, es komme bei komplexen Bauvorhaben oft vor, dass der
realisierte Bau nicht genau den bewilligten Plänen entspreche. Deshalb werde
nach ständiger Rechtsprechung jeweils nach Bauvollendung eine Kontrolle
durchgeführt und bei Vorliegen von Differenzen zwischen den bewilligten Plänen
und der Bauausführung ein Revisionsverfahren durchgeführt. Sie habe daher
Anspruch auf ein faires nachträgliches Baubewilligungsverfahren.
Die Beschwerdeführerin übersieht
dabei, dass bei Abweichen von den bewilligten Plänen bei Erstellung eines
Bauprojekts dann ein nachträgliches Baubewilligungsverfahren eingreift, wenn
über die Bewilligungsfähigkeit der eigenmächtig erstellten Bauteile noch nicht
entschieden wurde. Hier aber hat die Beschwerdegegnerin mit der Baubewilligung
vom 26. Oktober 1999 ausdrücklich festgehalten, dass von den nachgesuchten
52 Park­plätzen 17 bewilligt werden könnten, im Übrigen aber 35 Parkplätze
zu viel ausgewiesen und wegzulassen seien. Über die Anzahl der
bewilligungsfähigen Parkplätze und die materielle Rechtswidrigkeit der 35 zu
viel ausgewiesenen Parkplätze wurde damit rechtskräftig entschieden, weshalb
hierüber kein nachträgliches Baubewilligungsverfahren durchzuführen ist. Da
eine – materielle – Sachverfügung vorliegt, darf vielmehr direkt der Vollzug
angeordnet werden (vgl. hierzu François Ruckstuhl, Öffentlichrechtliche Baumängel,
in: Peter Münch/Peter Karlen/Thomas Geiser, Beraten und Prozessieren in
Bausachen, Basel/Genf/München 1998, Rz. 14.45).
4. Zusammengefasst ergibt sich,
dass die Beschwerde abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die
Kosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1
in Verbindung mit § 70 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 [VRG]). Eine Parteientschädigung steht ihr nicht zu (§ 17 Abs. 2
VRG).
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf
eingetreten wird.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.-- ;   die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
3.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.
…