zh_verwaltungsgericht · PB.2008.00042 · 2009-05-13 · de

Taggelder, Pauschalvergütungen und Abfindungen | Ansprüche auf Taggelder, Pauschalvergütungen und Abfindungen bei Aufhebung des Amts (Bezirksschulpflegen) Der Begriff der personalrechtlichen Anordnung ist weit zu verstehen; er umfasst auch Verfügungen gegenüber Behördenmitgliedern, welche auf öffentlichrechtlicher Grundlage im Dienst oder Auftrag des Gemeinwesens entgeltliche Arbeitsleistungen erbringen, soweit die Anordnung ihre dienstrechtliche Stellung betrifft (E. 2.2). Die neue Volksschulgesetzgebung bewirkte, dass die Beschwerdeführerinnen vor Ablauf ihrer Amtsdauer ihrer Tätigkeit als Mitglieder der Bezirksschulpflege enthoben wurden. Es fehlen die in § 37 PV genannten Gründe für die Ausrichtung von Taggeldern und Pauschalvergütungen (E. 3.2). Die vorzeitige Enthebung der Beschwerdeführerinnen von ihrer Funktion als Bezirksschulpflegemitglieder ist rechtmässig erfolgt (E. 3.3). Die Beschwerdeführerinnen mussten bei der Wahl der Bezirksschulpflege davon ausgehen, dass sie ihre Tätigkeit als Bezirksschulpflegerinnen unter Umständen nicht bis zum Ende der Amtsdauer ausüben können. Es fehlt daher an einer Vertrauensgrundlage für die Geltendmachung des Vertrauensschutzes (E. 3.3.2). Die Bestimmung über die Abfindung kann grundsätzlich auch auf die dem Gesetz unterstellten Behördenmitgliedern im Nebenamt angewendet werden (E. 4.2 f.). Bei freiwilligem, nicht auf Veranlassung des Staates erfolgendem Rücktritt ist keine Abfindung vorgesehen. Die Beendigung der Funktion der Bezirksschulpflegen erfolgte ohne Verschulden der Beschwerdeführerinnen. Es besteht ein Anspruch auf Abfindung (E. 4.4). Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur Festsetzung der Abfindungen für die einzelnen Beschwerdeführerinnen und zu neuer Entscheidung (E. 4.5). Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 09..2.13.0 PB.2008.00042
Zurich Verwaltungsgericht 09..2.13.0 PB.2008.00042
Zurigo Verwaltungsgericht 09..2.13.0 PB.2008.00042

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2008.00042
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Geschäftsnummer:
PB.2008.00042
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 13.05.2009
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 28.12.2009 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Taggelder, Pauschalvergütungen und Abfindungen
Ansprüche auf Taggelder, Pauschalvergütungen und Abfindungen bei Aufhebung des Amts (Bezirksschulpflegen)
Der Begriff der personalrechtlichen Anordnung ist weit zu verstehen; er umfasst auch Verfügungen gegenüber Behördenmitgliedern, welche auf öffentlichrechtlicher Grundlage im Dienst oder Auftrag des Gemeinwesens entgeltliche Arbeitsleistungen erbringen, soweit die Anordnung ihre dienstrechtliche Stellung betrifft (E. 2.2). Die neue Volksschulgesetzgebung bewirkte, dass die Beschwerdeführerinnen vor Ablauf ihrer Amtsdauer ihrer Tätigkeit als Mitglieder der Bezirksschulpflege enthoben wurden. Es fehlen die in § 37 PV genannten Gründe für die Ausrichtung von Taggeldern und Pauschalvergütungen (E. 3.2). Die vorzeitige Enthebung der Beschwerdeführerinnen von ihrer Funktion als Bezirksschulpflegemitglieder ist rechtmässig erfolgt (E. 3.3). Die Beschwerdeführerinnen mussten bei der Wahl der Bezirksschulpflege davon ausgehen, dass sie ihre Tätigkeit als Bezirksschulpflegerinnen unter Umständen nicht bis zum Ende der Amtsdauer ausüben können. Es fehlt daher an einer Vertrauensgrundlage für die Geltendmachung des Vertrauensschutzes (E. 3.3.2). Die Bestimmung über die Abfindung kann grundsätzlich auch auf die dem Gesetz unterstellten Behördenmitgliedern im Nebenamt angewendet werden (E. 4.2 f.). Bei freiwilligem, nicht auf Veranlassung des Staates erfolgendem Rücktritt ist keine Abfindung vorgesehen. Die Beendigung der Funktion der Bezirksschulpflegen erfolgte ohne Verschulden der Beschwerdeführerinnen. Es besteht ein Anspruch auf Abfindung (E. 4.4). Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur Festsetzung der Abfindungen für die einzelnen Beschwerdeführerinnen und zu neuer Entscheidung (E. 4.5).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
ABFINDUNG
AMTSDAUER
BEENDIGUNG DES DIENSTVERHÄLTNISSES
BEHÖRDENENTSCHÄDIGUNG
BEZIRKSSCHULPFLEGE
NEBENAMT
PAUSCHALVERGÜTUNG
PERSONALRECHTLICHE ANORDNUNG
TAGGELD
VERTRAUENSGRUNDLAGE
VERTRAUENSSCHUTZ
Rechtsnormen:
Art. 5 Abs. 3 BV
§ 26 Abs. 1 PG
§ 26 Abs. 3 PG
§ 37 PV
§ 74 Abs. 1 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
PB.2008.00042
Entscheid
der 4. Kammer
vom
13. Mai 2009
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter
Rudolf Bodmer,
Gerichtssekretärin
Sandra Wintsch.
In Sachen
1.
A
,
2.
B,
3.
C,
alle vertreten durch
Rechtsanwalt D,
Beschwerdeführerinnen
,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch
die
Bildungsdirektion des Kantons Zürich,
8090
Zürich,
Beschwerdegegner
,
betreffend Taggelder,
Pauschalvergütungen und Abfindungen,
hat sich ergeben:
I.
Am 24. November 2002 nahmen die Stimmberechtigten
des Kantons Zürich eine Änderung von Art. 62 Abs. 5 der Kantonsverfassung
vom 18. April 1869 (aKV) an (vgl. ABl 2002, 1686, 1710, 2136, auch zum
Folgenden). Damit sprach sich das Volk für die Aufhebung der
Bezirksschulpflegen aus. Eine Änderung der Verfassung wurde notwendig, weil die
Bezirksschulpflegen in der Verfassung verankert waren. An die Stelle der Bezirksschulpflegen
sollte eine professionelle Schulaufsicht treten. Dies bedurfte der Umsetzung
durch ein formelles Gesetz. Die massgebende Übergangsbestimmung der Kantonsverfassung
hielt fest, dass die Änderung von Art. 62 Abs. 5 aKV mit den
entsprechenden Ausführungsbestimmungen in Kraft trete. Die Vorlage für ein
neues Volksschulgesetz wurde jedoch in demselben Urnengang verworfen. In der
Folge wurde das Volksschulgesetz überarbeitet und am 7. Februar 2005 durch
den Kantonsrat verabschiedet. Weil das Gesetz noch der Zustimmung des Volkes
bedurfte und deshalb noch nicht in Kraft war, mussten die Bezirksschulpflegen
erneut gewählt werden. Am 27. Februar 2005 erfolgte die Wahl der
Bezirksschulpflegenden des Bezirks X. A wurde als Präsidentin gewählt, B als
Aktuarin und C als Vizepräsidentin. Das Volksschulgesetz wurde vom Volk am 5. Juni
2005 angenommen. Am 6. Dezember 2005 beschloss der Regierungsrat, die
Mitglieder der Bezirksschulpflegen per 15. August 2007 und die Mitglieder
der Rekurskommissionen der Bezirksschulpflegen per 31. Dezember 2007 aus
ihrem Amt zu entlassen (RRB Nr. 1744/2005 Ziff. 2.10). Mit
Beschluss vom 20. Juni 2006 setzte der Regierungsrat das Volksschulgesetz
gestaffelt in Kraft und hob das Unterrichtsgesetz vom 23. Dezember 1859
und damit die Bestimmungen über die Bezirksschulpflegen per 31. Dezember
2007 auf (Ziff. VI im Beschluss des Regierungsrats über die Inkraftsetzung
des Volksschulgesetzes vom 20. Juni 2006, LS 412.100.1). In der Übergangsordnung
zum Volksschulgesetz vom 28. Juni 2006 (LS 412.100.2) bestimmte der
Regierungsrat, dass die Bezirksschulpflegen ihre Aufsichtsfunktion noch bis
Ende Schuljahr 2006/2007 auszuüben hätten (§ 10 Abs. 1). Ausserdem
würden sie nur noch die bis zum 15. August 2007 bei ihnen eingereichten
Rekurse behandeln. Könnten sie einen Rekurs bis am 31. Dezember 2007 nicht
erledigen, sei das Verfahren an den Bezirksrat zu überweisen (§ 10 Abs. 2).
A, B und C stellten am 28. November 2006 bei der
Bildungsdirektion Gesuche um Erlass eines Feststellungsentscheids betreffend
Taggelder, Pauschalvergütungen und Abfindung: Es sei festzustellen, sie hätten
bis zum Ablauf der Amtsdauer im Jahr 2009 Anspruch auf die bisherigen
Taggeldentschädigungen und Pauschalvergütungen gemäss § 37 der Personalverordnung
vom 16. Dezember 1998 (PV, LS 177.11) sowie auf den Tag des Ablaufs der
Amtsdauer hin auf eine Abfindung im Sinn von § 26 des Personalgesetzes vom
27. September 1998 (PG). Mit Verfügungen vom 24. Juli 2007 wies die
Bildungsdirektion die Gesuche ab.
II.
Dagegen wurden mit (gleich lautenden) Eingaben vom 21. August
2007 Rekurse an den Regierungsrat erhoben und verlangt, es sei unter Aufhebung
der Verfügungen der Bildungsdirektion festzustellen, dass die Rekurrentinnen
bis zum Ablauf der Amtsdauer Anspruch auf die bisherigen Taggeldentschädigungen
und Pauschalvergütungen sowie auf den Tag des Ablaufs der Amtsdauer Anspruch
auf eine Abfindung hätten. Der Regierungsrat vereinigte mit Beschluss vom 17. September
2008 die Verfahren und wies die Rekurse ab.
III.
A–C liessen gegen den Beschluss des Regierungsrats am 23. Oktober
2008 Beschwerde am Verwaltungsgericht erheben und folgende Anträge stellen:
"1.   Der
Beschluss […] des Regierungsrates des Kantons Zürich vom September 2008
betreffend Taggelder, Pauschalvergütungen und Abfindung sei vollumfänglich
aufzuheben.
2.   Unter
Vorbehalt der Nachklage sei der Beschwerdegegner zu verpflichten, für die Zeit
vom 16. August 2007 bis 30. Juni 2008
a.     der Beschwerdeführerin A
CHF 16'178.55 netto zuzüglich Zins von 5% seit dem
26. Februar 2008 und
CHF 21'571.45 netto zuzüglich Zins von 5% seit dem
26. August 2008, sowie
b.    der Beschwerdeführerin B
CHF 10'383.35 netto zuzüglich Zins von 5% seit dem
26. Februar 2008 und
CHF 13'844.50 netto zuzüglich Zins von 5% seit dem
26. August 2008, sowie
c.     der Beschwerdeführerin C
CHF 6'068.05 netto zuzüglich Zins von 5% seit dem
26. Februar 2008 und
CHF 8'090.75 netto zuzüglich Zins von 5% seit dem
26. August
2008 zu bezahlen.
3.   Es
sei festzustellen, dass die Beschwerdeführerinnen als für die Amtsdauer 2005 –
2009 gewählte Mitglieder der Bezirksschulpflege X bis zum Ende der Amtsdauer
zusätzlich Anspruch auf die nach der Beschwerdeerhebung noch fällig werdenden
Taggelder und Pauschalvergütungen gemäss § 37 der Personalverordnung
haben.
4.   Der
Beschwerdegegner sei im Grundsatz zu verpflichten, den Beschwerdeführerinnen
als für die Amtsdauer 2005 – 2009 gewählte Mitglieder der Bezirksschulpflege X
eine angemessene Abfindung zu bezahlen, und das Verfahren sei zur Festsetzung
der Abfindungen der einzelnen Beschwerdeführerinnen an die Vorinstanz zurück zu
weisen.
5.   Eventualiter
sei für den Fall, dass das Verfahren nicht an die Vorinstanz zurück zu weisen
ist, den Beschwerdeführerinnen angemessene Frist zur Bezifferung der Höhe der
Abfindung der einzelnen Beschwerdeführerinnen anzusetzen.
6.   Subeventualiter
sei festzustellen, dass die Beschwerdeführerinnen als für die Amtsdauer 2005 –
2009 gewählte Mitglieder der Bezirksschulpflege X auf den Tag des Ablaufs der
Amtsdauer hin Anspruch auf eine Abfindung im Sinne von § 26 des Gesetzes
über das Arbeitsverhältnis des Staatspersonals haben.
Alles
unter Kosten- und Entschädigungsfolge mit Mehrwertsteuerzusatz zu Lasten des
Beschwerdegegners."
Die Bildungsdirektion beantragte in ihrer
Beschwerdeantwort die Abweisung der Beschwerde. Für den Fall, dass das Verwaltungsgericht
zum Schluss gelange, es habe ein Anstellungs- oder Dienstverhältnis vorgelegen,
beantragte die Bildungsdirektion eventualiter, es sei das Verfahren zur
Festsetzung der Pauschalen, Taggelder und Abfindungen an den Regierungsrat
zurückzuweisen. Namens des Regierungsrats beantragte die Staatskanzlei die
Abweisung der Beschwerde.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Der Regierungsrat hat als Vorinstanz gewirkt. Schon deshalb
muss die Beschwerde kraft § 38 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG, LS 175.2) gerichtsintern in Dreierbesetzung erledigt werden.
2.
2.1
Das
Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 80c in
Verbindung mit §§ 70 und 5 Abs. 1 VRG).
2.2
§ 74 Abs. 1
VRG sieht in personalrechtlichen Streitigkeiten grundsätzlich einen zweistufigen
Rechtsmittelweg vor. Anordnungen der Direktionen können zunächst mit Rekurs an
den Regierungsrat weiter gezogen werden, bevor die Beschwerde an das Verwaltungs­gericht
offensteht (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 74 N. 14). Die vorliegende
Beschwerde richtet sich gegen einen Rekursentscheid des Regierungsrats, der Verfügungen
der Bildungsdirektion betrifft. Die Bildungsdirektion kam in ihren Verfügungen
vom 24. Juli 2007 zum Schluss, die Beschwerdeführerinnen hätten mit der
Auflösung der Bezirksschulpflegen keinen Anspruch auf Ausrichtung von
Taggeldern und Pauschalentschädigungen mehr. Ausserdem seien keine Abfindungen
auszurichten. Diese Feststellungen stellen personalrechtliche Anordnungen dar:
In Anlehnung an die Rechtsprechung zu § 82 lit. a VRG in der Fassung
vom 24. Mai 1959 (vgl. Alfred Kölz, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zü­rich, 1. A.,
Zürich 1978, § 82 N. 10 mit Hinweisen) ist der Begriff der
personalrechtlichen Anordnung im Sinn von § 74 Abs. 1 VRG weit zu
verstehen; er umfasst auch Verfügungen gegenüber Be­hör­denmitgliedern, welche
auf öffentlichrechtlicher Grundlage im Dienst oder Auftrag des Gemeinwesens
entgeltliche Arbeitsleistungen erbringen, soweit die Anordnung ihre dienst­rechtliche
Stellung betrifft (vgl. VGr, 19. April 2000, PB.1999.00023, E. 1,
www.vgrzh.ch). Der Rekursentscheid des Regierungsrats hierüber kann folglich
gemäss § 74 Abs. 1 VRG mit (personalrechtlicher) Beschwerde angefochten
werden. Die Zuständigkeit des Verwaltungs­gerichts ist somit zu bejahen. Auf
die Beschwerde ist einzutreten, da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt
sind.
2.3
Prozessthema
eines Rechtsmittelverfahrens kann nur sein, was auch Gegenstand der
erstinstanzlichen Verfügung war bzw. nach richtiger Gesetzesauslegung hätte
sein sollen. Das vor der ersten Rekursinstanz gestellte Sachbegehren darf daher
grundsätzlich nicht abgeändert werden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 52
N. 3). Streitgegenstand im Rekursverfahren war das Feststellungsbegehren
betreffend die Ansprüche auf Taggelder, Pauschalvergütungen und Abfindung. Die
Vorinstanz hat das Feststellungsbegehren der Beschwerdeführerinnen sinngemäss
als Leistungsbegehren an die Hand genommen. Im Beschwerdeverfahren wird nun ein
Teil der Forderungen beziffert. Die Begehren gehen jedoch nicht über die
bereits im Rekursverfahren gestellten hinaus und sind damit zulässig.
3.
Den Mitgliedern der Bezirksschulpflegen wird für
Visitationen, Besichtigungen und Sitzungen ein Taggeld gemäss Lohnklasse 23
ausgerichtet (§ 37 Abs. 1 PV). Für die Präsidentinnen und Präsidenten
sowie die Aktuarinnen und Aktuare der Bezirksschulpflegen setzt der Regierungsrat
jährliche Pauschalvergütungen gemäss Lohnklasse 23 fest. Er bemisst sie nach
Massgabe der Anzahl Abteilungen und Gemeinden sowie des Arbeitsaufwands je
Bezirksschulpflege (§ 37 Abs. 2 PV).
3.1
Der
Regierungsrat vertritt die Meinung, die Beschwerdeführerinnen hätten mit der
Auflösung der Bezirksschulpflegen keinen Anspruch mehr auf Ausrichtung von
Taggeldern und Pauschalentschädigungen. Die Rechtsänderung sei im ordentlichen
Gesetzgebungsverfahren erfolgt und damit rechtmässig. Für die Geltendmachung
des Vertrauensschutzes fehle es bereits an einer genügenden
Vertrauensgrundlage. Die Beschwerdeführerinnen hätten nicht auf den Fortbestand
des geltenden Rechts vertrauen dürfen, sondern vielmehr mit dessen baldiger
Revision rechnen müssen.
Die Beschwerde macht demgegenüber geltend, die
Beschwerdeführerinnen würden bis zum Ablauf der Amtsdauer 2005–2009 in einem
Arbeitsverhältnis zur Beschwerdegegnerin stehen. Die Beschwerdeführerinnen
seien vorbehaltlos gewählt worden; das Arbeitsverhältnis endige mit dem Tag des
Ablaufs der Amtsdauer. Trotz der vorzeitigen Enthebung von ihren Tätigkeiten
hätten sie bis zum Ende der Amtsdauer Anspruch auf die bisherigen Taggelder und
Pauschalvergütungen. In Nachachtung der § 57 Abs. 2 und 3 PG zugrunde
liegenden ratio legis sei kein Eingriff in vorbehaltlose Wahlen auf Amtsdauer
zulässig. Da bei der Wiederwahl der Beschwerdeführerinnen kein Vorbehalt mit
Bezug auf eine vorzeitige Aufhebung der Amtsdauer erfolgt sei, sei deshalb
erstellt, dass die Beschwerdeführerinnen nach wie vor Mitglieder der
Bezirksschulpflege X seien. Es finde sich keine Regelung zur Frage, was
hinsichtlich der Lohnzahlung gelte, wenn während der laufenden Amtsdauer der
Staat von sich aus die Tätigkeit einer gewählten Person nicht mehr in Anspruch
nehme. Die Beschwerdeführerinnen hätten deshalb in analoger Anwendung von Art. 324
des Obligationenrechts (OR) bis zum Ablauf der Amtsdauer Anspruch auf die
bisherigen Taggelder und Pauschalvergütungen. Aufgrund der Höhe der Lohnzahlungen
seien die Beschwerdeführerinnen in der Art eines teilzeitlichen
Anstellungsverhältnisses für die Bezirksschulpflege X tätig gewesen. Sodann
ergebe sich der Anspruch der Beschwerdeführerinnen auf Ausrichtung der
genannten Vergütungen auch aus dem Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3
der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]).
3.2
Unbestritten
bewirkte die neue Volksschulgesetzgebung, dass die Beschwerdeführerinnen vor
Ablauf der Amtsdauer ihrer Tätigkeit als Mitglieder der Bezirksschulpflege X enthoben
wurden (siehe oben I). Dass die Bezirksschulpflegen in einigen Erlassen noch erwähnt
sind (zum Beispiel in § 114a Abs. 3 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni
1926 und § 39 lit. b des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September
2003), ändert nichts an der Tatsache, dass sie ihre Funktion nicht mehr
ausüben. Die Bezirksschulpflegen wurden aufgehoben; die Tätigkeit der
Bezirksschulpflegenden ist beendet. Die Beschwerdeführerinnen unternehmen keine
Visitationen und Besichtigungen mehr; auch Sitzungen in dieser Funktion
entfallen. Sie haben für die Bezirksschulpflege X keinen Arbeitsaufwand mehr.
Damit fehlen die in § 37 PV genannten Gründe für die Ausrichtung von
Taggeldern und Pauschalvergütungen. Den Beschwerdeführerinnen hilft nicht, dass
sie vorbehaltlos für die Amtsdauer 2005–2009 gewählt worden sind. Ohne
Arbeitsaufwand können keine Taggelder und Pauschalvergütungen ausgerichtet
werden. Ebenso wenig macht es einen Unterschied, wenn das Rechtsverhältnis mit
dem Staat als Arbeitsverhältnis qualifiziert werden würde. Die Taggelder und
Pauschalvergütungen würden auch hier nur für entsprechenden Arbeitsaufwand
bezahlt werden. In diesem Punkt unterscheiden sie sich von Lohnzahlungen,
welche grundsätzlich das Entgelt für die gesamte amtliche Tätigkeit bilden
(vgl. § 11 Abs. 1 PV) und monatlich ausbezahlt werden (§ 12 Abs. 1
PV). Den Beschwerdeführerinnen wurden zweimal im Jahr Taggelder und
Pauschalvergütungen ausbezahlt. Der Betrag war für die Beschwerdeführerinnen
wohl teilweise ein substanzielles Erwerbseinkommen, variierte aber je nach
Leistung. Damit entfällt von vornherein eine analoge Anwendung von Art. 324
OR.
Der vorliegende Fall unterscheidet sich ausserdem von dem in
der Beschwerde zitierten Verwaltungsgerichtsentscheid vom 19. April 2000 (PB.1999.00023,
www.vgrzh.ch). In jenem Fall ging es um die Frage der Lohnfortzahlung bei
Krankheit einer Beschwerdeführerin, welche einerseits auf Amtsdauer gewähltes
Mitglied einer Fürsorgebehörde und anderseits Verwalterin eines
Fürsorgeverbands war. Es ist richtig, dass die Beschwerdeführerinnen neben der
Teilnahme an Sitzungen auch andere Tätigkeiten in ihrer Funktion als
Bezirksschulpflegerinnen wahrgenommen haben. Im Unterschied zum Verwaltungsgerichtsentscheid
vom 19. April 2000 (PB.1999.00023, www.vgrzh.ch) beschränkte sich der gesetzliche
Aufgabenbereich der Bezirksschulpflege nicht auf die Teilnahme an Sitzungen,
sondern beinhaltete verschiedene andere Tätigkeiten (vgl. dazu §§ 20–25
des Unterrichtsgesetzes vom 23. Dezember 1859).
3.3
Es stellt
sich damit noch die Frage, ob die vorzeitige Enthebung der Beschwerdeführerinnen
von ihrer Tätigkeit als Mitglieder der Bezirksschulpflege X rechtmässig erfolgt
ist.
3.3.1
Grundsätzlich gilt bei Stellenaufhebung im Rahmen eines
Beamtenverhältnisses während der Amtsdauer, dass die Betroffenen keinen Anspruch
auf Aufrechterhaltung der Stelle haben. Aufgrund des Legalitätsprinzips – die
Verwaltung ist gehalten, die Stelle aufzuheben – ist die Beendigung des
Dienstverhältnisses zwingend, denn das Amt und damit der Amtsinhaber haben
keine Funktion mehr. Insofern erfährt das Amtsdauerprinzip eine Relativierung
in dem Sinn, dass das Beamtenverhältnis nur unter Aufrechterhaltung der betreffenden
Stelle garantiert ist (Peter Hänni, Beendigung öffentlicher Dienstverhältnisse,
in: Thomas Geiser/Peter Münch [Hrsg.], Stellenwechsel und Entlassung,
Basel/Frankfurt am Main 1997, Rz. 6.42 mit Hinweisen). Dies muss auch
für die Beschwerdeführerinnen als Behördenmitglieder im Nebenamt gelten: Die
Aufgaben der Beschwerdeführerinnen als Bezirksschulpflegerinnen wurden im ordentlichen
Gesetzgebungsverfahren anderen Verwaltungseinheiten übertragen; das Volk hat
diesen Änderungen zugestimmt, womit die Bezirksschulpflegen rechtmässig aufgehoben
wurden. § 57 Abs. 2 f. PG steht dem nicht entgegen. Auch
vorbehaltlos vorgenommene Wahlen auf Amtsdauer stehen unter dem Vorbehalt der
Änderung der Rechtslage. Von einer jederzeitigen Berechtigung des Staates,
während laufender Amtsdauer auf die Tätigkeit eines vorbehaltlos gewählten
Angestellten ohne Lohnfortzahlungspflicht zu verzichten, kann deshalb noch
lange nicht die Rede sein. Der Staat muss die Möglichkeit haben, von Zeit zu
Zeit Verwaltungseinheiten zu reformieren und umzustrukturieren. Hierbei hat er
sich – wie vorliegend geschehen – an die Grundprinzipien des Verwaltungsrechts
zu halten.
3.3.2
Was die Rüge anbelangt, die Vorinstanzen hätten den Grundsatz von Treu und
Glauben gemäss Art. 5 Abs. 3 BV verletzt, vermögen die Argumente der
Beschwerde nicht zu verfangen: Zwar kann von einer Gesetzesanwendung im
Einzelfall abgesehen werden, wenn die Behörde dem betroffenen Privaten eine im
Widerspruch zum Gesetz stehende Zusicherung gegeben hat, auf die er sich
verlassen durfte (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 629). Vorliegend
mussten die Beschwerdeführerinnen bei der Wahl der Bezirksschulpflege X vom 27. Februar
2005 davon ausgehen, dass sie ihre Tätigkeit als Bezirksschulpflegerinnen unter
Umständen nicht bis zum Ende der Amtsdauer ausüben können. Bereits mit der Änderung
der Kantonsverfassung, welche vom Volk am 24. November 2002 angenommen
wurde, ist festgelegt worden, dass die Änderung von Art. 62 Abs. 5
aKV mit den entsprechenden Ausführungsbestimmungen in Kraft trete. Am 7. Februar
2005 wurde das Volksschulgesetz durch den Kantonsrat verabschiedet. Dieses
Gesetz sieht keine Bezirksschulpflegen vor. Die Beschwerdeführerinnen durften
bei dieser Ausgangslage nicht auf den Fortbestand des geltenden Rechts
vertrauen, sondern mussten mit dessen baldiger Revision rechnen (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 641). Es fehlt daher bereits an einer Vertrauensgrundlage für die
Geltendmachung des Vertrauensschutzes. Die Vorinstanz hält ausserdem zutreffend
fest, dass nicht in wohlerworbene Rechte der Beschwerdeführerinnen eingegriffen
werde. Des Weiteren erscheine die vom Regierungsrat erlassene Übergangsregelung
zum Volksschulgesetz als ausgewogen und verhältnismässig. Diesen Ausführungen
kann zugestimmt werden.
3.4
Nach dem
Gesagten sind die Anträge 1–3 der Beschwerde abzuweisen.
4.
Nach § 26 Abs. 1 PG haben Angestellte ab dem Alter
von 35 Jahren Anspruch auf eine Abfindung, wenn das Arbeitsverhältnis nach
wenigstens fünf Dienstjahren auf Veranlassung des Staates und ohne Verschulden
der oder des Angestellten aufgelöst wurde. Die Abfindung bietet eine
Anerkennung für die Diensttreue sowie eine gewisse Überbrückungshilfe und soll
zugleich die soziale Härte einer Kündigung mildern helfen (ABl 1996, 1151, und
2005, 7).
4.1
Vorliegend
ist strittig, unter welchen Voraussetzungen eine Abfindung geschuldet ist. Die
Vorinstanz hält dafür, dass zwischen den Beschwerdeführerinnen und dem Kanton Zürich
kein Arbeitsverhältnis bestanden habe, weshalb auch keine Abfindung geschuldet
sei. Für die Ausrichtung einer Abfindung werde unter anderem ein
Arbeitsverhältnis bzw. die Auflösung eines Arbeitsverhältnisses vorausgesetzt.
Die Beschwerdeführerinnen sind demgegenüber der Ansicht, dass alle natürlichen
Personen, deren Tätigkeit aufgrund einer direkten Gesetzesvorschrift dem
Personalgesetz unterstellt sei, unter den übrigen Voraussetzungen Anspruch auf
eine Abfindung hätten. Dementsprechend müsse das Vorliegen eines
Arbeitsverhältnisses nicht (zusätzlich) geprüft werden. Der Regierungsrat habe
die Mitglieder der Bezirksschulpflegen dem Personalgesetz und seinen Ausführungsbestimmungen
unterstellt, womit für sie § 26 PG ebenso gelte. In Nachachtung von § 3
PG seien die Beschwerdeführerinnen als auf Amtsdauer gewählte Mitarbeiterinnen
als Angestellte im Sinn des Personalgesetzes zu qualifizieren.
4.2
Gemäss § 2
PG kann der Regierungsrat durch Verordnung die Mitglieder von Verwaltungsbehörden
im Nebenamt sowie Personen mit weiteren nebenamtlichen Aufgaben diesem Gesetz
unterstellen. § 2 Abs. 1 lit. d PV bestimmt, dass für die
Mitglieder der Bezirksschulpflegen das Personalgesetz und seine
Ausführungsbestimmungen gelten, soweit nicht besondere gesetzliche Vorschriften
bestehen. In Bezug auf Begründung und Dauer des Arbeitsverhältnisses hält § 15
Abs. 1 lit. b PG fest, dass die Bestimmungen über die Wahl auf
Amtsdauer für die dem Gesetz unterstellten Mitglieder von Behörden im Nebenamt
sowie Personen mit weiteren nebenamtlichen Aufgaben vorbehalten bleiben. Sodann
sind die Bestimmungen des Personalgesetzes über die Beendigung des
Arbeitsverhältnisses durch Kündigung für Behörden im Nebenamt nicht anwendbar (§ 2
Abs. 2 PV). Es stellt sich daher zunächst die Frage, ob § 26 PG davon
erfasst wird.
Die Bestimmungen über die Beendigung des Arbeitsverhältnisses
durch Kündigung finden sich in den §§ 17–21 PG im Teil
"D. Beendigung" des Arbeitsverhältnisses (§§ 16–27 PG).
Neben den Kündigungsbestimmungen enthält der Teil D Bestimmungen über andere Beendigungsgründe,
die Abfindung und den Sozialplan. Vor § 26 PG und im Anschluss an die Kündigungsbestimmungen
sind Beendigungsgründe geregelt, welche ausdrücklich auch für Angestellte auf
Amtsdauer gelten (vgl. § 25 Abs. 3 PG). Systematisch betrachtet kann
die Bestimmung über die Abfindung daher nicht zu den Kündigungsbestimmungen
gemäss § 2 Abs. 2 PV gezählt werden, womit sie grundsätzlich auch auf
die dem Gesetz unterstellten Behördenmitglieder im Nebenamt angewendet werden
kann.
4.3
Die
Bestimmungen des Personalgesetzes und seiner Ausführungsbestimmungen gelten für
Behörden im Nebenamt, soweit keine besonderen gesetzlichen Vorschriften
bestehen (§ 2 Abs. 1 PV). Dem Wortlaut nach gilt § 26 PG bei
Auflösung von Arbeitsverhältnissen auf Veranlassung des Staates ohne
Verschulden der Angestellten. Eine Einschränkung bezüglich Behördenmitgliedern
im Nebenamt besteht nicht. Dies gilt, auch wenn in § 26 PG von
"Angestellten" und "Arbeitsverhältnis" die Rede geht. Die
Bestimmungen des Personalgesetzes und seiner Ausführungsbestimmungen werden für
Behördenmitglieder im Nebenamt unabhängig vom Wortlaut der Bestimmungen analog
angewendet. Stellte man auf ein Arbeitsverhältnis im herkömmlichen Sinn ab,
würde die Unterstellung von Behörden im Nebenamt unter das Personalgesetz
gemäss § 2 PG keinen Sinn ergeben. Behördenmitglieder im Nebenamt haben
folglich grundsätzlich einen Anspruch auf Abfindung, sofern die übrigen
Voraussetzungen erfüllt sind. Dies ergibt sich auch aus § 26 Abs. 3
PG e contrario, wonach kein Anspruch auf Abfindung besteht wegen Ablauf
der Amtsdauer mit Verzicht auf Wiederwahl und bei Entlassung gewählter
Angestellter auf eigenes Gesuch (vgl. auch Fritz Lang, Das Zürcher
Personalgesetz vom 27. September 1998, in: Peter Helbling/Tomas Poledna
[Hrsg.], Personalrecht des öffentlichen Diens­tes, Bern 1999, S. 49 ff.,
69). Nicht geprüft werden muss nach dem eben Ausgeführten, ob ein Arbeitsverhältnis
mit dem Staat vorliegt. Damit ist jedoch noch nichts über das Rechtsverhältnis
von Behördenmitgliedern im Nebenamt zum Staat gesagt. Dies braucht vorliegend
auch nicht näher qualifiziert zu werden.
4.4
Gemäss § 26
Abs. 3 PG besteht kein Anspruch auf Abfindung bei Beendigung des Arbeitsverhältnisses
wegen Kündigung des oder der Angestellten, wegen Ablauf der Amtsdauer mit
Verzicht auf Wiederwahl, bei Entlassung gewählter Angestellter auf eigenes
Gesuch, bei Altersrücktritt sowie bei Beendigung gemäss § 16 lit. b
(Ablauf einer befristeten Anstellung), lit. d (Auflösung aus wichtigen
Gründen), lit. e (Entlassung invaliditätshalber) und lit. g (Tod) PG.
In Frage kommt vorliegend einzig eine Auflösung aus wichtigen Gründen (§ 16
lit. d PG).
Gemäss § 22 Abs. 1 PG, welcher jedenfalls auch für
Angestellte auf Amtsdauer gilt (§ 25 Abs. 3 PG), kann das Arbeitsverhältnis
aus wichtigen Gründen beidseitig ohne Einhaltung von Fristen jederzeit
aufgelöst werden. Als wichtiger Grund gilt jeder Umstand, bei dessen
Vorhandensein nach Treu und Glauben die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses
nicht zumutbar ist (§ 22 Abs. 2 PG). Eine Abfindung nach § 26 PG
bleibt in diesen Fällen ausdrücklich vorbehalten (§ 22 Abs. 4 Satz 2
PG). Zwar besteht bei Auflösung aus wichtigen Gründen grundsätzlich kein
Anspruch auf Abfindung (§ 26 Abs. 3 in Verbindung mit § 16
lit. d PG). Nach dem Sinn und Zweck der Bestimmung ist jedoch gemeint,
dass bei freiwilligem, nicht auf Veranlassung des Staates erfolgendem Rücktritt
keine Abfindung vorgesehen ist. Dagegen soll sie auch im Falle einer Nichtwiederwahl
für Funktionen mit Amtsdauer gewährt werden (ABl 1996, 1155). Die Funktion der
Beschwerdeführerinnen als Bezirksschulpflegerinnen wurde durch die neue
Volksschulgesetzgebung aufgehoben. Damit erfolgte die Beendigung der Funktion
offensichtlich ohne Verschulden der Beschwerdeführerinnen. Will man die
Auflösung der Funktion der Bezirksschulpflegen unter § 16 lit. d PG
subsumieren, so besteht vorliegend also trotzdem ein Anspruch auf Abfindung.
Allerdings stellt sich die Frage, ob die Aufhebung der Funktion überhaupt als
eine Auflösung aus wichtigen Gründen zu verstehen ist. Gemäss den Materialien
ist der Tatbestand der Aufhebung der Stelle nicht in § 16 PG genannt, weil
dieser nicht ein Auflösungsgrund an sich sei, wohl aber zur Auflösung des
Arbeitsverhältnisses führen könne (ABl 1996, 1175). Bei Aufhebung der Stelle
muss nach dem Sinn und Zweck der Bestimmung jedenfalls ein Anspruch auf
Abfindung bestehen. Die Aufhebung der Stelle ist der typische Fall einer unverschuldeten
Entlassung (Lang, S. 70). § 26 Abs. 2 PG bestimmt diesfalls
sogar, dass den Angestellten nach Möglichkeit eine andere zumutbare Stelle
anzubieten sei. Aus § 26 Abs. 3 PG e contrario ergibt sich ein Anspruch
auf Abfindung, wenn das Amt mit dem Ablauf der Amtsdauer aufgehoben wird. Der
Abfindungsanspruch kann nicht davon abhängen, ob die Aufhebung des Amts während
der Amtsdauer erfolgte oder nicht.
4.5
Zusammengefasst
haben die Beschwerdeführerinnen als (ehemalige) Mitglieder der
Bezirksschulpflege X grundsätzlich einen Anspruch auf Abfindung. Dies führt zur
teilweisen Gutheissung der Beschwerde und Aufhebung des Beschlusses des
Regierungsrats hinsichtlich der Abfindung. Damit ist vorliegend noch nicht über
die konkreten Abfindungen der einzelnen Beschwerdeführerinnen entschieden. Die
Sache ist deshalb an die Vorinstanz zur Festsetzung der Abfindungen der
einzelnen Beschwerdeführerinnen und neuer Entscheidung zurückzuweisen (Art. 64
Abs. 1 VRG). Der Abfindungsanspruch besteht mit der Auflösung der Funktion
als Bezirksschulpflegerinnen und somit entgegen der in der Beschwerde
vertretenen Ansicht noch vor Ablauf der Amtsdauer. Die Vorinstanz ist deshalb befugt,
bereits heute die Abfindungen konkret festzulegen.
5.
Im Streit liegen Taggelder und Pauschalvergütungen für die
Zeit vom 16. August 2007 bis Mitte 2009. Hinzu kommen Abfindungsansprüche.
Die Abfindung wird je nach Altersjahr zwischen einem und höchstens fünfzehn
Monatslöhnen festgelegt (§ 26 Abs. 4 Satz 2 PG in Verbindung mit
§ 7 Abs. 1 PV). Damit ist von einem Streitwert von über Fr. 20'000.-
auszugehen. Das Verfahren ist somit nicht kostenlos (§ 80b VRG).
Entsprechend dem Unterliegen sind die Kosten der Beschwerdeführerin A zu 11/25,
der Beschwerdeführerin B zu 7/25, der Beschwerdeführerin C zu 4/25 und dem
Beschwerdegegner zu 3/25 aufzuerlegen (§ 80c in Verbindung mit §§ 70
und 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung steht den mehrheitlich
unterliegenden Beschwerdeführerinnen nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
6.
Nach der Regelung in (Art. 117 in Verbindung mit) Art. 90
ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110)
sind letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide als Vor- oder
– eher – Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren
(Felix Uhlmann, Basler Kommentar, 2008, Art. 90 BGG N. 9 Abs. 2;
Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz, Bern
2007, Art. 90 N. 9, Art. 93 N. 2; Frage offen gelassen in
BGE 134 II 137 E. 1.3.3). Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt
anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können
(lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen
und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Ist eine dieser Voraussetzungen gegeben,
lässt sich – soweit der Streitwert weniger als Fr. 15'000.- beträgt (Art. 85
Abs. 1 lit. b BGG) – gegen den vorliegenden Entscheid bezüglich der
Abfindungsansprüche nur subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff.
BGG an das Bundesgericht erheben. Sollte die Meinung vertreten werden, es
stelle sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung, stünde gemäss Art. 85
Abs. 2 BGG die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82
ff. BGG offen. Das Gleiche gilt bei einem Streitwert von mehr als Fr. 15'000.-.
Eine Verbindung der beiden Rechtsmittel müsste in der gleichen Rechtsschrift
erfolgen (Art. 119 Abs. 1 BGG).
Bezüglich Taggelder und Pauschalvergütungen liegt ein End- oder
Teilentscheid vor, der mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
nach Art. 82 ff. BGG weitergezogen werden kann.
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    In
teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird Dispositiv-Ziffer II des Beschlusses
des Regierungsrats vom 17. September 2008 im Sinn der Erwägungen
aufgehoben. Die Sache wird im Sinn der Erwägungen an den Regierungsrat zu neuer
Entscheidung über die Abfindungen der Beschwerdeführerinnen zurückgewiesen.
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 8'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 8'560.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin A zu 11/25, der
Beschwerdeführerin B zu 7/25, der Beschwerdeführerin C zu 4/25 und
dem Beschwerdegegner zu 3/25 auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist
innert 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai
6, 6004 Luzern.
6.    Mitteilung an …