zh_verwaltungsgericht · VB.2020.00480 · 2020-11-05 · de

Sozialhilfe | Sozialhilfe: Kürzung ohne vorgängig verfügte Weisung. Beschwerdelegitimation der Gemeinde (E. 2). Dass allein aus der Änderung von § 21 Abs. 2 SHG, wonach Auflagen und Weisungen nicht mehr selbständig anfechtbar sind, auf eine Abschwächung der formellen Kriterien, welche die Erteilung von Auflagen und Weisungen zu erfüllen haben, geschlossen werden müsste, ergibt sich nicht. Vielmehr bleibt die Anordnung von Auflagen und Weisungen anfechtbar, jedoch nicht selbständig und direkt, sondern erst im Zusammenhang mit der Anfechtung des nachfolgenden Kürzungsentscheids. Aufgrund der bloss hinausgeschobenen Anfechtbarkeit besteht jedoch kein Anlass, von den bisher geltenden Formerfordernissen abzuweichen. Auflagen und Weisungen sind weiterhin als Verfügungen zu qualifizieren und haben die entsprechenden Voraussetzungen einzuhalten (E. 4.2). Vorliegend fehlte es konkret an einer Anordnung (E. 4.3). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 05.11.2020 VB.2020.00480
Zurich Verwaltungsgericht 05.11.2020 VB.2020.00480
Zurigo Verwaltungsgericht 05.11.2020 VB.2020.00480

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00480
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Geschäftsnummer:
VB.2020.00480
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 05.11.2020
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Fürsorgerecht
Betreff:
Sozialhilfe
Sozialhilfe: Kürzung ohne vorgängig verfügte Weisung.
Beschwerdelegitimation der Gemeinde (E. 2).
Dass allein aus der Änderung von § 21 Abs. 2 SHG, wonach Auflagen und Weisungen nicht mehr selbständig anfechtbar sind, auf eine Abschwächung der formellen Kriterien, welche die Erteilung von Auflagen und Weisungen zu erfüllen haben, geschlossen werden müsste, ergibt sich nicht. Vielmehr bleibt die Anordnung von Auflagen und Weisungen anfechtbar, jedoch nicht selbständig und direkt, sondern erst im Zusammenhang mit der Anfechtung des nachfolgenden Kürzungsentscheids. Aufgrund der bloss hinausgeschobenen Anfechtbarkeit besteht jedoch kein Anlass, von den bisher geltenden Formerfordernissen abzuweichen. Auflagen und Weisungen sind weiterhin als Verfügungen zu qualifizieren und haben die entsprechenden Voraussetzungen einzuhalten (E. 4.2). Vorliegend fehlte es konkret an einer Anordnung (E. 4.3).
Abweisung.
Stichworte:
ANORDNUNG
AUFLAGEN
LEGITIMATION DER GEMEINDE
SOZIALHILFE
VERFÜGUNG
VERFÜGUNGSFORM
WEISUNG
WIRTSCHAFTLICHE HILFE
ZWISCHENENTSCHEID
Rechtsnormen:
§ 21 SHG
§ 21 Abs. II SHG
§ 21 Abs. II VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2020.00480
Urteil
der 3. Kammer
vom
5. November 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiberin
Cornelia Moser.
In Sachen
Gemeinde A, vertreten durch die Sozialbehörde,
Beschwerdeführerin,
gegen
B,
Beschwerdegegner,
betreffend Sozialhilfe,
hat sich ergeben:
I.
B wird seit dem 1. Mai 2018 von der Gemeinde A
mit wirtschaftlicher Hilfe unterstützt. Mit Beschluss vom 15. Mai 2019
kürzte die Sozialbehörde A den Grundbedarf von B für die Dauer von drei
Monaten um 15 % (Dispositiv-Ziffer 1) und erklärte das dem Beschluss
beigelegte Berechnungsblatt zum integrierenden Bestandteil des Beschlusses
(Dispositiv-Ziffer 2).
II.
Gegen die beschlossene Kürzung des Grundbedarfs erhob B
mit Eingabe vom 24. Mai 2019 Rekurs an den Bezirksrat C. Dieser hiess
den Rekurs mit Beschluss vom 15. Juni 2020 gut und hob die Dispositiv-Ziffern 1
und 2 des Beschlusses der Sozialbehörde A vom 15. Mai 2019 auf.
III.
A.
Die
Gemeinde A gelangte mit Beschwerde vom 13. Juli 2020 an das
Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Beschlusses des Bezirksrats
vom 15. Juni 2020 und die Bestätigung des Beschlusses der Sozialbehörde
vom 15. Mai 2019.
B.
Der
Bezirksrat C teilte am 28. Juli 2020 mit, dass er auf eine
Vernehmlassung verzichte. B machte in seiner Beschwerdeantwort vom 3. August
2020 sinngemäss geltend, dass am Beschluss des Bezirksrats festzuhalten sei.
Zudem ersuchte er um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der
vorliegenden Beschwerde gestützt auf § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) zuständig.
Da der Streitwert vorliegend
zwar weniger als Fr. 20'000.- beträgt, jedoch ein Fall von grundsätzlicher
Bedeutung gegeben ist, ist die Kammer zum Entscheid berufen (§ 38b Abs. 1
lit. c und Abs. 2 VRG).
2.
2.1
Die
Beschwerdelegitimation stellt eine Prozessvoraussetzung dar, die es von Amtes
wegen zu prüfen gilt (statt vieler VGr, 22. September 2016,
VB.2013.00181–184, E. 1.3.3; vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 49 N. 2 in Verbindung mit § 21
N. 7). Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden
zur Beschwerde legitimiert, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson
berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung
haben (lit. a), die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder
Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung von gesetzlichen
Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind,
insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder
Verwaltungsvermögen (lit. c).
Im Bereich der Sozialhilfe sind Gemeinden nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung grundsätzlich in spezifischer Weise in der
Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben betroffen. Sie sollen sich daher gegen
Entscheide zur Wehr setzen können, die ihr Verwaltungshandeln einschränken. In
der Regel ist daher ihre Beschwerdelegitimation gegeben. Diese ist jedoch dann
zu verneinen, wenn einem Entscheid keine erhebliche präjudizielle Wirkung
zukommt und wenn ganz unerhebliche Rechtsfolgen zur Beurteilung anstehen. In
solchen Fällen kann nicht mehr von einem besonderen schutzwürdigen Interesse
der Gemeinde gesprochen werden, sondern es muss angenommen werden, dass es nur
noch um die richtige Rechtsanwendung geht, welche keine Legitimation begründet
(VGr, 22. September 2016, VB.2013.00181–184, E. 1.3.4 mit Hinweis auf
BGE 140 V 328 E. 4 f., 6.1, 6.4 ff.). Ungeachtet dessen, dass
das Vorliegen der Prozessvoraussetzungen von Amtes wegen festzustellen ist,
haben die Rechtsuchenden ihre Legitimation zu substanziieren, soweit sie nicht
offensichtlich ist (Bertschi, § 21 N. 38 mit Hinweis).
2.2
Strittig
ist vorliegend, ob die Beschwerdeführerin dem Beschwerdegegner den monatlichen
Grundbedarf während drei Monaten um 15 % kürzen durfte, weil dieser die
Teilnahme am Arbeitsprogramm "D" verweigerte, nicht an der
Arbeitsprobe bei einer Drittfirma teilgenommen habe und der Aufforderung, beim
RAV einen Termin zu vereinbaren, nicht nachgekommen sei. Der Bezirksrat hob den
Kürzungsbeschluss der Beschwerdeführerin zusammengefasst deshalb auf, weil es
teilweise an einer konkreten Weisung fehlte und die Weisung zudem nicht
rechtsgenügend verfügt worden sei.
2.3
Die von der Vorinstanz aufgehobene Kürzung
für drei Monate hat angesichts des geringen Betrags von insgesamt Fr. 443.70
keine wesentlichen finanziellen Auswirkungen für die Beschwerdeführerin.
Solches macht sie auch nicht geltend; vielmehr äussert sie sich nicht zur Frage
ihrer Beschwerdelegitimation. Allerdings genügt es auch bei einem Streitwert
von nur geringer Höhe, wenn die erhebliche präjudizielle Wirkung eines
Entscheids offensichtlich ist (vorn E. 2.1). Das ist hier der Fall, geht
es doch letztlich um die Frage, ob die Gemeinde eine Leistungskürzung ohne
vorangehende, formell angeordnete Weisung vornehmen darf, wenn sich eine
unterstützte Person nicht an die ihr erteilten Weisungen hält (Legitimation in
ähnlichem Zusammenhang bejaht in VGr, 15. Februar 2016, VB.2015.00634 E. 1.2.2).
Damit geht es auch nicht etwa nur um die Ausrichtung einer einmaligen geringen
Zahlung, welche die Legitimation des Gemeinwesens ausschlösse (etwa VGr, 10. Januar
2019, VB.2018.00815, E 1.2.2), sondern um kostenrelevante Fragen in einem
fortdauernden Unterstützungsverhältnis. Zudem verweist die Beschwerdeführerin
in ihrer Beschwerdeschrift darauf, dass der Bezirksrat neues Recht geschaffen
habe, indem er in seinem Beschluss festhalte, dass Auflagen und Weisungen in
Verfügungsform zu erlassen seien und diese konkrete Verhaltensanweisungen
enthalten müssten. Damit macht sie mindestens sinngemäss eine präjudizielle
Bedeutung des angefochtenen Entscheids geltend. Die Beschwerdelegitimation der
Beschwerdeführerin ist daher gegeben.
3.
Im Rahmen der Kürzung von Sozialhilfeleistungen ist vorab zu
prüfen, ob die Auflage oder Weisung der Sozialbehörde an den Beschwerdeführer,
an Integrationsmassnahmen teilzunehmen, zulässig war (Richtlinien der
Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe [SKOS-Richtlinien], Kap. A.8.2;
BGr, 13. Juni 2012, 8C_871/2011, E. 4.4).
3.1
Die
Beschwerdeführerin beruft sich dafür auf ihren Beschluss vom 15. Mai 2018,
wonach der Beschwerdeführer sich unter anderem mit der Teilnahme an einem
Beschäftigungs- oder Coaching-Programm zur Arbeitsintegration einverstanden
erklärt habe und über eine allfällige Leistungskürzung bei Nichteinhalten von
Auflagen und Weisungen informiert worden war. Im Beschluss vom 15. Mai
2019 hielt die Sozialbehörde der Beschwerdeführerin fest, dass der
Beschwerdeführer eine von der Coaching-Firma organisierte Arbeitsprobe (Service
und Montage von Kaffeeautomaten) und eine Tätigkeit im Arbeitsprogramm "D"
verweigert und die Anmeldung beim RAV missachtet habe.
3.2
Gemäss § 21
SHG können Sozialhilfeleistungen mit Auflagen und Weisungen verbunden werden,
die sich auf die richtige Verwendung der Beiträge beziehen oder geeignet sind,
die Lage des Hilfeempfängers und seiner Angehörigen zu verbessern. Insbesondere
kann die wirtschaftliche Hilfe mit der Weisung zur Aufnahme einer zumutbaren
Erwerbstätigkeit oder ähnlichen Verhaltensmassregeln verbunden werden (§ 23
lit. d der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981
[SHV]).
Dabei handelt es sich gemäss
bundesgerichtlicher Rechtsprechung nicht um eine hoheitliche
Arbeitsverpflichtung, sondern um eine Anspruchsvoraussetzung für die vom Staat
erbrachten Leistungen
(vgl. BGE 133 V 353 E. 4.2; BGr, 11. April
2008, 8C_156/2007, E. 6.3; BGr, 28. Februar 2012, 8C_787/2011, E. 3.2.1).
3.3
Der
zumutbaren Erwerbstätigkeit gleichzusetzen ist die Teilnahme an einem von den
Sozialhilfeorganen anerkannten lohnwirksamen Beschäftigungsprogramm des zweiten
Arbeitsmarktes, mit dem der eigene Unterhalt zumindest teilweise gedeckt werden
kann. Die Auflage, an einem Arbeitsintegrationsprogramm oder Einsätzen im
zweiten Arbeitsmarkt teilzunehmen, muss als zulässig erachtet werden, wenn es
sich dabei um eine zumutbare Arbeit handelt und der Betroffene dafür
entschädigt wird oder sich seine Lage durch die Teilnahme (beispielsweise durch
Erwerb neuer Fähigkeiten im Hinblick auf eine spätere Arbeitssuche) verbessern
kann (§ 21 SHG; § 23 lit. d SHV; vgl. VGr, 26. März 2015,
VB.2015.00099, E. 2.2). Die Zumutbarkeit einer Erwerbstätigkeit ist gemäss
bundesgerichtlicher Rechtsprechung nach der
arbeitslosenversicherungsrechtlichen Umschreibung vorzunehmen (Art. 16 Abs. 2
des Arbeitslosenversicherungsgesetzes vom 25. Juni 1982 [AVIG]). Danach
muss eine Arbeit den berufs- und ortsüblichen Bedingungen entsprechen,
angemessen Rücksicht auf die Fähigkeiten und bisherigen Tätigkeiten der
unterstützten Person nehmen und ihren persönlichen Verhältnissen und dem
Gesundheitszustand angemessen sein. Ein Arbeitsangebot kann das Fähigkeits- und
Fertigkeitsniveau der betreffenden Person auch unterschreiten; diese darf bloss
nicht überfordert werden (vgl. zum Ganzen VGr, 13. Januar 2012,
VB.2011.00763, E. 2.2, mit Hinweisen; VGr, 28. September 2016,
VB.2016.00335, E. 4.1).
3.4
Bei der
Auflage zur aktiven Teilnahme am Lohnprogramm "D" handelt es sich um
eine praxisübliche Weisung, welche auf eine Verbesserung der Lage des
Hilfeempfängers gerichtet ist
.
Die Teilnahme
an einem solchen Arbeitsprogramm dient gemäss bundesgerichtlicher
Rechtsprechung
hauptsächlich der Förderung von
ausserfachlichen Fähigkeiten wie Teamfähigkeit, Zuverlässigkeit und
Pünktlichkeit (BGE 139 I 218 E. 4.4). Sie wirkt sich insofern positiv aus,
als eine Teilnahme gegenüber künftigen Arbeitgebern einen Ausweis über
geleistete Arbeit sowie Referenzauskünfte ermöglichte und dem Beschwerdeführer
hülfe, sich an einen geregelten Arbeitsalltag zu gewöhnen (vgl. VGr, 17. Juli
2017, VB.2017.00248, E. 3.2.3; VGr, 3. März 2017, VB.2016.00791, E. 4.1).
3.5
Die
Auflage, an einem Arbeitsintegrationsprogramm oder Einsätzen im zweiten
Arbeitsmarkt teilzunehmen, muss daher als zulässig erachtet werden, wenn es
sich dabei um eine zumutbare Arbeit handelt und der Betroffene dafür
entschädigt wird oder sich seine Lage durch die Teilnahme (beispielsweise durch
Erwerb neuer Fähigkeiten im Hinblick auf eine spätere Arbeitssuche) verbessern
kann (§ 21 SHG; § 23 lit. d SHV; vgl. VGr, 3. März 2017,
VB.2016.00791, E. 2.3 m.
w.
H.).
4.
4.1
Die
erwähnten Auflagen – Arbeitsprobe als Servicetechniker und Teilnahme am "D"-Arbeitsintegrationsprogramm
– müssen grundsätzlich als zulässig erachtet werden. Entgegen der Ansicht des
Beschwerdeführers, der solche Tätigkeiten als weit unter seinen Fähigkeiten
liegend taxiert, führt eine bestehende oder vermeintliche Überqualifikation der
unterstützten Person nicht dazu, dass ein Arbeitsangebot unzumutbar ist (vorn E. 3.3).
4.2
Indessen
stellt sich die Frage, ob die erteilten Auflagen und Weisungen
(Verhaltensanweisungen) in der korrekten Form erlassen wurden, was die
Vorinstanz verneinte. Auflagen und Weisungen müssen in Verfügungsform erlassen
werden (VGr, 18. August 2011, VB.2011.00331, E. 2.4; Kantonales
Sozialamt Zürich [Hrsg.], Sozialhilfe-Behördenhandbuch des Kantons Zürich,
2012, Kap. 14.1.01 Ziff. 1). Der Kanton Zürich änderte allerdings mit
Wirkung auf 1. April 2020 § 21 Abs. 2 SHG insofern ab, als
Auflagen und Weisungen nicht mehr selbständig anfechtbar sind. Das
Bundesgericht erachtet Entscheide über Auflagen und Weisungen dennoch nach wie
vor als Zwischenentscheide, die einen ersten notwendigen Schritt zu einer
allfälligen Leistungskürzung darstellen. Nach der neuen Zürcher Regelung seien
diese zwar nicht mehr sofort (nach Erlass) anfechtbar, sondern erst im Rahmen
der Anfechtung des Kürzungsentscheids infolge Missachtung von Auflagen und
Weisungen (BGr, 14. Januar 2020, 8C_152/2019 E. 5.2., 5.4). Dass
allein daraus auf eine Abschwächung der formellen Kriterien, welche die
Erteilung von Auflagen und Weisungen zu erfüllen haben, geschlossen werden
müsste, ergibt sich jedoch nicht. Vielmehr bleibt die Anordnung von Auflagen
und Weisungen anfechtbar, jedoch nicht selbständig und direkt, sondern erst im
Zusammenhang mit der Anfechtung des nachfolgenden Kürzungsentscheids. Aufgrund
der bloss hinausgeschobenen Anfechtbarkeit besteht jedoch kein Anlass, von den
bisher geltenden Formerfordernissen abzuweichen. Auflagen und Weisungen sind
weiterhin als Verfügungen zu qualifizieren (vgl. dazu Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich etc.
2016, Rz. 855 ff.). Sie sind inhaltlich so abzufassen, dass die
betroffenen Personen wissen, was genau von ihnen verlangt wird. Sie haben die
für Anordnungen (Verfügung) geltenden Anforderungen, insbesondere in Bezug auf
die Schriftlichkeit und die Mitteilung (§§ 10 und 10a VRG), einzuhalten.
Soweit die Vorinstanz der Meinung zuneigt, (nur) bis zum 1. April 2020
hätten Auflagen und Weisungen in Verfügungsform erlassen werden müssen, ist
darauf hinzuweisen, dass das aus den erwähnten Gründen auch nach dem 1. April
2020 nach wie vor gilt. Im Übrigen erfolgten die erwähnten Aufforderungen an den
Beschwerdeführer weit vor dem 1. April 2020.
4.3
Wie die
Vorinstanz zu Recht ausführt, war der Beschwerdeführer nur in pauschaler Form
über Auflagen und Weisungen im Beschluss vom 15. Mai 2018 informiert
worden (vorn E. 3.1) und fehlte es konkret an einer Anordnung, worauf
verwiesen werden kann (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2
VRG). So geht aus dem Bericht der Coaching-Firma zwar hervor, dass man den
Beschwerdeführer für eine Arbeitsprobe habe "begeistern" wollen. Dass
eine solche von der Behörde formell angeordnet oder der Coaching-Firma
allenfalls die entsprechende Kompetenz dazu übertragen worden wäre, ergibt sich
aus den Akten nicht. Ebenso müsste die Anmeldung in einem
Beschäftigungsprogramm den auf die vorangehende Anordnung der Teilnahme an einem
solchen folgenden notwendigen Schritt darstellen, doch ist eine entsprechende
Anordnung vor der Anmeldung des Beschwerdeführers offensichtlich nicht erfolgt.
Dass sich der Beschwerdeführer der Teilnahme an einem Beschäftigungsprogramm
unter Hinweis auf seine Fähigkeiten verschloss, ist daher nicht massgebend,
wäre allerdings bei korrekter Anordnung auch nicht zu beachten gewesen (vorn E. 4.1).
Schliesslich basierte auch die Anmeldung beim RAV nicht auf einer vorangehenden
entsprechenden Anordnung. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin
entspricht der Erlass von Auflagen und Weisungen in Verfügungsform der
herrschenden Praxis (vorn E. 4.1) und hat nichts mit überspitztem
Formalismus zu tun.
4.4
Die
Beschwerde ist damit abzuweisen.
5.
5.1
Bei diesem
Ausgang unterliegt die Beschwerdeführerin. Die Gerichtskosten werden deshalb
ihr auferlegt (§ 13 Abs. 2 VRG).
Parteientschädigungen
wurden keine verlangt.
5.2
Mangels
Kostenauflage ist das Gesuch des Beschwerdegegners um Gewährung der
unentgeltlichen Prozessführung (§ 16 Abs. 1 VRG) als gegenstandslos
geworden abzuschreiben.
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    110.--
Zustellkosten,
Fr.    610.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Das
Gesuch des Beschwerdegegners um unentgeltliche Prozessführung wird als
gegenstandslos geworden abgeschrieben.
5.    Gegen
dieses Verfügung kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,
6004 Luzern, einzureichen.
6.    Mitteilung an …