zh_verwaltungsgericht · VB.2020.00705 · 2023-07-13 · de

Gestaltungsplan | Gestaltungsplan "Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich". Nichteintreten auf die Beschwerden der Beschwerdeführenden, für die der Rechtsvertreter keine Vollmachten einreichte (E. 1.2). Da der Zwischenentscheid des Baurekursgerichts über die Zuständigkeit seiner 1. Abteilung nicht sofort angefochten wurde, ist diesbezüglich das Anfechtungsrecht verwirkt (E. 1.4). Nichteintreten auf den Antrag auf Aufhebung der richtplanerischen Grundlage (E. 1.6). Das streitgegenständliche Planungsvorhaben unterliegt auch im vorliegenden Beschwerdeverfahren der Bindungswirkung des Rückweisungsentscheids VB.2013.00722 des Verwaltungsgerichts vom 4. September 2014; das Baurekursgericht sah sich zu Recht an diesen Entscheid gebunden (E. 2). Das Baurekursgericht ist zu Recht auf 79 Rekurse nicht eingetreten, weil die Rekurslegitimation nicht genügend dargetan war (E. 3). Mit der gemeinsamen öffentlichen Auflage des Gestaltungsplanentwurfs und des Plangenehmigungsgesuchs für den Bau der Seilbahn sowie den Vorgaben des Gestaltungsplans für das Plangenehmigungsverfahren werden die Anforderungen aus dem Koordinationsgebot erfüllt. Ablehnung der Sistierung des Verfahrens bis zum Plangenehmigungsentscheid des BAV (E. 5). Da es sich um eine projektbezogene Sondernutzungsplanung handelt, müssen die darin verbindlich konkretisierten und für das spätere Plangenehmigungsverfahren vorweggenommenen Elemente bereits im vorliegenden Verfahren vertieft geprüft werden (E. 6.3). Das öffentliche Interesse am Gestaltungsplan hängt wesentlich von der mit der Seilbahn erzielbaren Modalsplitverschiebung zugunsten des öffentlichen Verkehrs ab. Öffentliche Interessen an der Seilbahn bestehen zudem, weil sie einen zusätzlichen Erschliessungsweg mit einer zusätzlichen Kapazität für Zoobesuchende schafft und die Anzahl Tage mit Nachfrageüberhang für die Parkierungsmöglichkeiten beim Zoo um einige Tage verringert sowie die Parkierungssituation auch an weiteren Tagen entlastet. Weil die Seilbahn die Parkierungssituationdes Zoos nur geringfügig zu verbessern bzw. entschärfen vermag und ihr Beitrag zur Erhöhung des Anteils des öffentlichen Verkehrs am Modalsplit der Zoobesuchenden eher moderat ausfällt, ist von einem – nur, aber immerhin – mässigen Gewicht dieser öffentlichen Interessen auszugehen (E. 9, insbesondere 9.3.2 und 9.9). Die Bedenken betreffend die unerwünschten Auswirkungen durch Suchverkehr sowie die Parkierungssituation auf die Anwohnerschaft im Raum Stettbach konnten nicht vollständig ausgeräumt werden. Nach Erstellung der Seilbahn muss mit einer teilweisen Verlagerung der Verkehrsproblematik von den an den Zoo angrenzenden Quartieren nach Dübendorf und Stettbach gerechnet werden. Die Beeinträchtigungen der Anwohnerschaft rund um den Bahnhof Stettbach durch Parkierungen und entsprechenden Suchverkehr fliessen als Nachteil der Seilbahn in die gesamthafte Interessenabwägung ein (E. 10.9.3). Beurteilung des Ortsbild-, Natur- und Landschaftsschutzes; es ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz die Eingliederung der Seilbahn mit Verweis auf den städtischen Kontext und im Einklang mit der Stellungnahme der Fachbehörde bejaht. Die hohe Seilführung führt zu einem geringeren Eingriff in das Inventarobjekt des Sagentobels und ist auch besser landschaftsverträglich. Eine gewisse Beeinträchtigung der Landschaft liegt jedoch vor (E. 12, insbesondere E. 12.7.8). Alternative Möglichkeiten zur Verbesserung der ÖV-Erschliessung; Beurteilung Variante Shuttlebus ab Stettbach (E. 14, insbesondere E. 14.5). Gesamthaft wurden die öffentlichen Interessen an der Seilbahn tendenziell überbewertet und einzelne gegen das Projekt sprechende Interessen wurden nicht oder zu wenig berücksichtigt. Allerdings sind die vorzunehmenden Korrekturen nicht von einer solchen Tragweite, dass sie das Ergebnis der Interessenabwägung hinsichtlich der Zulässigkeit der Seilbahn bzw. des Gestaltungsplans umzustossen vermöchten (E. 15.1.6). Einige aktenkundige Optimierungsmöglichkeiten, die dem Gebot der mö

Zürich Verwaltungsgericht 13.07.2023 VB.2020.00705
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Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00705
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Geschäftsnummer:
VB.2020.00705
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 13.07.2023
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist am Bundesgericht noch hängig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Gestaltungsplan
Gestaltungsplan "Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich".
Nichteintreten auf die Beschwerden der Beschwerdeführenden, für die der Rechtsvertreter keine Vollmachten einreichte (E. 1.2). Da der Zwischenentscheid des Baurekursgerichts über die Zuständigkeit seiner 1. Abteilung nicht sofort angefochten wurde, ist diesbezüglich das Anfechtungsrecht verwirkt (E. 1.4). Nichteintreten auf den Antrag auf Aufhebung der richtplanerischen Grundlage (E. 1.6). Das streitgegenständliche Planungsvorhaben unterliegt auch im vorliegenden Beschwerdeverfahren der Bindungswirkung des Rückweisungsentscheids VB.2013.00722 des Verwaltungsgerichts vom 4. September 2014; das Baurekursgericht sah sich zu Recht an diesen Entscheid gebunden (E. 2). Das Baurekursgericht ist zu Recht auf 79 Rekurse nicht eingetreten, weil die Rekurslegitimation nicht genügend dargetan war (E. 3).
Mit der gemeinsamen öffentlichen Auflage des Gestaltungsplanentwurfs und des Plangenehmigungsgesuchs für den Bau der Seilbahn sowie den Vorgaben des Gestaltungsplans für das Plangenehmigungsverfahren werden die Anforderungen aus dem Koordinationsgebot erfüllt. Ablehnung der Sistierung des Verfahrens bis zum Plangenehmigungsentscheid des BAV (E. 5). Da es sich um eine projektbezogene Sondernutzungsplanung handelt, müssen die darin verbindlich konkretisierten und für das spätere Plangenehmigungsverfahren vorweggenommenen Elemente bereits im vorliegenden Verfahren vertieft geprüft werden (E. 6.3).
Das öffentliche Interesse am Gestaltungsplan hängt wesentlich von der mit der Seilbahn erzielbaren Modalsplitverschiebung zugunsten des öffentlichen Verkehrs ab. Öffentliche Interessen an der Seilbahn bestehen zudem, weil sie einen zusätzlichen Erschliessungsweg mit einer zusätzlichen Kapazität für Zoobesuchende schafft und die Anzahl Tage mit Nachfrageüberhang für die Parkierungsmöglichkeiten beim Zoo um einige Tage verringert sowie die Parkierungssituation auch an weiteren Tagen entlastet. Weil die Seilbahn die Parkierungssituation des Zoos nur geringfügig zu verbessern bzw. entschärfen vermag und ihr Beitrag zur Erhöhung des Anteils des öffentlichen Verkehrs am Modalsplit der Zoobesuchenden eher moderat ausfällt, ist von einem – nur, aber immerhin – mässigen Gewicht dieser öffentlichen Interessen auszugehen (E. 9, insbesondere 9.3.2 und 9.9). Die Bedenken betreffend die unerwünschten Auswirkungen durch Suchverkehr sowie die Parkierungssituation auf die Anwohnerschaft im Raum Stettbach konnten nicht vollständig ausgeräumt werden. Nach Erstellung der Seilbahn muss mit einer teilweisen Verlagerung der Verkehrsproblematik von den an den Zoo angrenzenden Quartieren nach Dübendorf und Stettbach gerechnet werden. Die Beeinträchtigungen der Anwohnerschaft rund um den Bahnhof Stettbach durch Parkierungen und entsprechenden Suchverkehr fliessen als Nachteil der Seilbahn in die gesamthafte Interessenabwägung ein (E. 10.9.3). Beurteilung des Ortsbild-, Natur- und Landschaftsschutzes; es ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz die Eingliederung der Seilbahn mit Verweis auf den städtischen Kontext und im Einklang mit der Stellungnahme der Fachbehörde bejaht. Die hohe Seilführung führt zu einem geringeren Eingriff in das Inventarobjekt des Sagentobels und ist auch besser landschaftsverträglich. Eine gewisse Beeinträchtigung der Landschaft liegt jedoch vor (E. 12, insbesondere E. 12.7.8).
Alternative Möglichkeiten zur Verbesserung der ÖV-Erschliessung; Beurteilung Variante Shuttlebus ab Stettbach (E. 14, insbesondere E. 14.5). Gesamthaft wurden die öffentlichen Interessen an der Seilbahn tendenziell überbewertet und einzelne gegen das Projekt sprechende Interessen wurden nicht oder zu wenig berücksichtigt. Allerdings sind die vorzunehmenden Korrekturen nicht von einer solchen Tragweite, dass sie das Ergebnis der Interessenabwägung hinsichtlich der Zulässigkeit der Seilbahn bzw. des Gestaltungsplans umzustossen vermöchten (E. 15.1.6). Einige aktenkundige Optimierungsmöglichkeiten, die dem Gebot der möglichst umfassenden Berücksichtigung der öffentlichen Interessen dienen, wurden unterlassen (E. 15.2). Reformatorische Anpassung der Gestaltungsplanbestimmungen betreffend Seilbahntickets, Höhe der Stützen 4 bis 8 und den Fahrradtransport (E. 15.3).
Teilweise Gutheissung, soweit Eintreten.
Stichworte:
ALTERNATIVE
ALTERNATIVPROJEKT
AUGENSCHEIN
AUGENSCHEINPROTOKOLL
BINDUNGSWIRKUNG
BUNDESAUFGABEN
EINORDNUNG
FAHRAUSWEIS (BILLETT)
FREIZEITNUTZUNG
GESTALTUNGSPLAN
GUTACHTEN
INTERESSENABWÄGUNG
INTERESSENSPRÜFUNG
ISOS
KANTONALER RICHTPLAN
LANDSCHAFTLICHE EINGLIEDERUNG
LANDSCHAFTSBILD
LANDSCHAFTSINVENTAR
LANDSCHAFTSSCHUTZ
LANDSCHAFTSSCHUTZGEBIET
LEBENSRAUM
LEGITIMATION
MODALSPLIT
NACHBARREKURS
NATUR- UND LANDSCHAFTSSCHUTZ
NATURSCHUTZ
ÖFFENTLICHER VERKEHR
ÖFFENTLICHES INTERESSE
PARKIERGEBÜHREN
PARKPLÄTZE
PLANGENEHMIGUNGSVERFAHREN
PLANUNGSERMESSEN
PROJEKTBEZOGENE NUTZUNGSPLANUNG
PROZESSKOSTEN
RAUMPLANUNG
RECHTLICHES GEHÖR
REFORMATORISCH
REFORMATORISCHER ENTSCHEID
REKURSLEGITIMATION
RICHTPLAN
RICHTPLAN-TEXT
SACHVERSTÄNDIGENGUTACHTEN
SEILBAHN
SEILBAHNRECHT
SISTIERUNGSBEGEHREN
SONDERNUTZUNGSPLAN
SONDERNUTZUNGSPLÄNE
SUCHVERKEHR
VARIANTE
VERFAHRENSKOORDINATION
VERFAHRENSKOSTEN
VERKEHRSAUFKOMMEN
VERKEHRSERSCHLIESSUNG
VERKEHRSZUNAHME
VOLLMACHT
VOLLMACHTLOS
ZUSTÄNDIGKEIT
ZWISCHENENTSCHEID
Rechtsnormen:
Art. 2 NHG
Art. 3 NHG
Art. 6 Abs. II NHG
Art. 7 Abs. II NHG
Art. 18 NHG
§ 16 Abs. I PBG
§ 84 PBG
§ 84 Abs. II PBG
Art. 1 RPG
Art. 2 Abs. I RPG
Art. 3 RPG
Art. 24 RPG
Art. 3 RPV
§ 20 Abs. I VRG
§ 50 VRG
§ 63 VRG
§ 63 Abs. I VRG
§ 63 Abs. II VRG
Art. 5 WaG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2020.00705
VB.2020.00706
VB.2020.00707
VB.2020.00708
Urteil
der 3. Kammer
vom
13. Juli 2023
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiberin
Cornelia Moser.
In Sachen
1.              Siedlungsgenossenschaft A, vertreten durch RA B,
2.              Stadt Dübendorf, vertreten durch den Stadtrat,
dieser vertreten
durch RA C,
3.1.           Y,
3.46          Z,
und 153 weitere Parteien,
alle vertreten
durch RA E,
4.              F,
vertreten durch RA G,
Beschwerdeführende,
gegen
Baudirektion des Kantons Zürich,
Beschwerdegegnerin,
und
1.    Stadtrat von Zürich, Stadthaus,
2.    Zoo Seilbahn AG, vertreten durch RA I,
Mitbeteiligte,
b
etreffend Gestaltungsplan,
hat sich ergeben:
I.
A.
Mit
Verfügung vom 27. Oktober 2011 setzte die Baudirektion den Gestaltungsplan
''Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich'' fest. Mit Urteil vom 4. September 2014
hob das Verwaltungsgericht diese Verfügung auf und wies die Sache im Sinn der
Erwägungen zur Ergänzung des Sachverhalts und zum Neuentscheid an die
Baudirektion zurück (VB.2013.00722/23/24/28).
B.
Nach der öffentlichen Auflage des kantonalen Gestaltungsplans,
welche gemeinsam mit der Auflage des Dossiers im eidgenössischen
Plangenehmigungsverfahren erfolgte, setzte die Baudirektion den Gestaltungsplan
"Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich" mit Verfügung vom 26. April 2019
erneut fest. Dieser besteht aus den Gestaltungsplanvorschriften (GPV), dem
Situationsplan und Längenprofil im Massstab 1:2'500, dem Detailplan
Teilgebiete/Baufelder im Massstab 1:500, dem Detailplan Massnahmenperimeter (Teilgebiete
F1-F4) im Massstab 1:5'000, dem "Bericht im Sinne Art. 47 RPV" (im
Folgenden: Planungsbericht) sowie dem Bericht zu den Einwendungen, alle
datierend vom 4. März 2019.
Der Gestaltungsplan sieht eine Seilbahn vor, welche über
11 Stützen hinweg als Einseilumlaufbahn mit 10er-Gondeln den Bahnhof Stettbach
(Talstation) mit dem Zoo Zürich (Bergstation) verbindet. Die Seilbahn führt von
der ÖV-Plattform Stettbach über die Dübendorferstrasse und überspannt die
Kiesgrube Stettbach, passiert den Weiler Stettbach, überspannt den Raum
Gfeller-Gut sowie das Sagentobel und taucht im Gebiet Holzwiesen/Lindenzelg in
eine Waldschneise ein (Niederhaltebereich). Danach passiert die Seilbahn das
Gebiet "Im Klösterli", überquert den Parkplatz der Masoalahalle und
endet im Bereich des heutigen Tennisplatzes. Das Vorhaben zielt darauf ab,
durch ein zusätzliches öffentliches Verkehrsmittel den Modalsplit der
Zoobesuchenden zugunsten des öffentlichen Verkehrs (im Folgenden auch: ÖV) zu
verbessern (Festsetzungsverfügung, S. 1 ff.). Vom Bahnhof Stettbach
aus ist der Zoo mit der Seilbahn innert rund sieben Minuten zu erreichen.
II.
Die Stadt Dübendorf, Y und Z
und 115 weitere Parteien (wobei Ehepaare als eine Partei aufgeführt waren), die
Siedlungsgenossenschaft A, K, L und M sowie F erhoben dagegen je Rekurs
ans Baurekursgericht. Das Baurekursgericht vereinigte die Rekursverfahren mit
Entscheid vom 21. August 2020. Es wies die Rekurse ab, soweit es darauf
eintrat, und auferlegte die Kosten und die der Zoo Seilbahn AG zu
leistende Parteientschädigung nach einem Verteilschlüssel den Rekurrierenden.
III.
A.
Dagegen gelangen Y und 154 weitere Parteien am 17. September
2020, die Siedlungsgenossenschaft A am 23. September 2020, die Stadt
Dübendorf am 24. September 2020 sowie F am 1. Oktober 2020 mit
Beschwerde ans Verwaltungsgericht.
Y und die 154 weiteren Parteien verlangten unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen die Aufhebung und Verweigerung der Genehmigung des
Gestaltungsplans. Die Siedlungsgenossenschaft A beantragte unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und des
Gestaltungsplans, eventualiter eine Rückweisung der Sache an die Baudirektion
und subeventualiter eine Herabsetzung der Stützenhöhe. Die Stadt Dübendorf
beantragte unter Kostenfolgen die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und
eventualiter eine Rückweisung des Verfahrens an die Vorinstanz. F stellte die
Anträge, unter Kosten- und Entschädigungsfolge seien der vorinstanzliche
Entscheid, der angefochtene Gestaltungsplan sowie die entsprechende Festlegung
im Richtplan aufzuheben und gegebenenfalls sei ein Augenschein durchzuführen.
Sodann sei das Verfahren zu sistieren bis die Plangenehmigungsverfügung des
Bundesamtes für Verkehr (BAV) vorliege.
B.
Das Verwaltungsgericht vereinigte am 14. Oktober 2020 die
Beschwerdeverfahren VB.2020.00705, VB.2020.00706, VB.2020.00707 und
VB.2020.00708 und führte diese unter der Nummer VB.2020.00705 weiter.
C.
Nach Eingang der Beschwerdeantworten und der Vernehmlassung des
Baurekursgerichts reichten Y und weitere, die Zoo Seilbahn AG, die Siedlungsgenossenschaft A,
F und die Stadt Dübendorf weitere Stellungnahmen ein. Die Zoo Seilbahn AG
(Mitbeteiligte 2) teilte am 24. Februar 2021 mit, dass sie auf die
Einreichung einer Vernehmlassung verzichte.
D.
Mit Beschluss vom 29. September 2022 forderte das
Verwaltungsgericht die Baudirektion (Beschwerdegegnerin) auf, im Sinn eines
Amtsberichts über verschiedene Punkte Aufschluss zu geben und weitere
Unterlagen einzureichen.
E.
Am 16. November
2022 reichte die Baudirektion den verlangten Amtsbericht in der Form einer
Stellungnahme des Amts für Raumentwicklung vom 15. November 2022 unter
Beilage von Fragebeantwortungen durch die involvierten Sachverständigen und
Planenden sowie weiterer Unterlagen ein (im Folgenden: Amtsbericht bzw. Amtsbericht
ARE).
Dazu nahmen die Siedlungsgenossenschaft A am 6. Dezember
2022, die Zoo Seilbahn AG am 12. Dezember 2022, die Stadt Dübendorf
am 17. Januar 2023 sowie Y und weitere am 24. Januar 2023 Stellung. F
nahm innert erstreckter Frist keine Stellung. Die Siedlungsgenossenschaft A
liess mit Schreiben vom 22. Dezember 2022 und 17. Januar 2023 den
Wechsel in ihrer Rechtsvertretung anzeigen. Mit Schreiben vom 3. März 2023
verzichtete die Zoo Seilbahn AG auf eine Stellungnahme. Ebenfalls am 3. März
2023 liess sich die Baudirektion unter Beilage einer Stellungnahme des Amts für
Raumentwicklung vernehmen. Die Stadt Dübendorf nahm hierzu am 24. März
2023 erneut Stellung. Daraufhin liessen sich die Parteien nicht mehr vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Prozessuales
1.1
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG;
LS 175.2
) für die Behandlung der vorliegenden
Beschwerden sachlich und funktionell zuständig.
1.2
Jede Partei kann sich im Prozess vertreten lassen. Ein
Rechtsmittel, das nicht im eigenen Namen erhoben wird, ist aber grundsätzlich
nur gültig, wenn eine schriftliche, vom Vertretenen unterzeichnete Vollmacht
vorliegt (Alain Griffel, in: Derselbe [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], § 22 N. 8). Das Einreichen einer Vollmacht ist
damit Gültigkeitsvoraussetzung, wenn nicht ausschliesslich in eigenem Namen
gehandelt wird. Bevor mangels Vollmacht auf ein Rechtsmittel nicht eingetreten
wird, ist eine Nachfrist zur Behebung des Mangels anzusetzen (vgl. § 23 Abs. 2
VRG; VGr, 30. August 2018, VB.2018.00435, E. 2.1).
Betreffend die Beschwerdeführenden 3.32, 3.43, 3.84,
3.92, 3.98, 3.108, 3.109, 3.121, 3.122, 3.125, 3.138, 3.150 und 3.151 trat
bereits die Vorinstanz mangels Bevollmächtigung des Rechtsvertreters nicht ein.
Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden 3 reichte betreffend diese
Beschwerdeführenden auch vor Verwaltungsgericht keine unterzeichneten
Vollmachten ein, welche ihn zur Erhebung der Beschwerde ermächtigen würden. Die
Beschwerdeführenden 3 bzw. deren Rechtsvertreter stellen sich vor
Verwaltungsgericht auf den Standpunkt, dass nach Aufforderung der Vorinstanz
die fehlenden Vollmachten nachgereicht worden seien, wobei es aber bei 155
Beteiligten vorkommen könne, dass einzelne Vollmachten fehlten. Sodann könne
dem Gericht auch anderweitig kommuniziert werden, wen der Rechtsanwalt
vertrete, ohne dass zwingend eine Vollmacht eingereicht werden müsse. Dieser
Ansicht kann nicht gefolgt werden, da ein gültiges Vertretungsverhältnis bei
Beschwerdeerhebung in Namen Dritter, nachgewiesen durch eine schriftliche
Vollmacht, ein Gültigkeitserfordernis darstellt (oben, E.
‎
1.2), auf welches
auch bei einer grossen Anzahl von Beschwerdeführenden nicht verzichtet werden
kann. Damit fehlen im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren die
entsprechenden Vollmachten und es kann mangels gültiger Beschwerdeerhebung der
jeweiligen Beschwerdeführenden nicht auf deren Beschwerden eingetreten werden
(oben, E.
‎
1.2).
Da die Vorinstanz den Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden 3 mit
Verfügung vom 14. Juni 2019 unter Androhung eines
Nichteintretensentscheids aufforderte, innert Nachfrist von 10 Tagen die
Vertretungsvollmachten für die Rekurrierenden 1–115 und 117–123 einzureichen,
wobei der Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden 3 dieser Aufforderung
nur teilweise nachkam, konnte vor Verwaltungsgericht – in Anwendung des
Prinzips von Treu und Glauben – darauf verzichtet werden, dem Rechtsvertreter
der Beschwerdeführenden 3 eine erneute Nachfrist anzusetzen.
1.3
Auf diverse weitere Rekurse der Beschwerdeführenden 3 trat
die Vorinstanz nicht ein, weil sie die jeweiligen Rekurrierenden als nicht
legitimiert erachtete. Die (verbleibenden) Beschwerdeführenden 3 sind zumindest
insoweit zur Beschwerde legitimiert, als die Vorinstanz nicht auf ihre Rekurse
eingetreten ist.
1.4
Der Beschwerdeführer 4 bemängelt die Zuständigkeit der 1.
Abteilung des Baurekursgerichts. Seiner Ansicht nach wäre die 3. Abteilung des
Baurekursgerichts für die Behandlung der Sache zuständig gewesen, da der
grössere Teil der Strecke der geplanten Seilbahn auf dem Stadtgebiet Dübendorf
zu liegen komme.
1.4.1
Das Baurekursgericht informierte die Parteien des
Rekursverfahrens mit Verfügung vom 29. Juli 2019, dass der
rekursgegenständliche kantonale Gestaltungsplan die Gebiete der Stadt Zürich
und Stadt Dübendorf und damit nach Massgabe des Plenarbeschlusses des
Baurekursgerichts vom 5. Juli 2017 sowohl die Geschäfte seiner 1. als auch
seiner 3. Abteilung betreffe. Die Präsidenten der beiden Abteilungen
hätten sich im Sinn von §§ 14 Abs. 2 und 13 Abs. 2 der
Organisationsverordnung des Baurekursgerichts vom 12. November 2010 (OV
BRG; LS 700.7) darauf verständigt, dass das Rekursverfahren von der 1.
Abteilung des Baurekursgerichts, unter Mitwirkung des Präsidenten der 3. Abteilung
als Referenten, behandelt werde. Der Spruchkörper bestehe aus Walter Linsi,
Claude Reinhardt und Felix Müller sowie Alain Thiébaud als Gerichtsschreiber.
Damit sei den Parteien von der Besetzung des Spruchkörpers Kenntnis gegeben
worden. Diese Verfügung blieb unangefochten.
1.4.2
Gemäss § 53 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 VRG ist
eine Beschwerde innert 30 Tagen seit Mitteilung der angefochtenen
Anordnung bei der Beschwerdeinstanz schriftlich einzureichen. Wird ein
Zwischenentscheid über die Zuständigkeit nicht fristgerecht nach dessen Erlass
angefochten, ist die Befugnis zur Anfechtung verwirkt (§ 41 Abs. 3 in
Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 92 Abs. 2
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG; SR 173.110]). Als
Entscheide über die Zuständigkeit im Sinn dieser Bestimmung gelten auch solche
über die interne Zuständigkeit eines Gerichts (Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19a
N. 38), namentlich über die Zuständigkeit der Abteilung.
1.4.3
Soweit sich das Baurekursgericht in der Verfügung vom 29. Juli
2019 über die Zuständigkeit der 1. Abteilung aussprach, handelt es sich um
einen Zwischenentscheid, welcher nach Massgabe von
§ 19a
Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 92 Abs. 2 BGG sofort
anzufechten gewesen wäre. Da der Beschwerdeführer 4 diese Verfügung nicht
unmittelbar angefochten hat, hat er das Recht zu ihrer Anfechtung verwirkt. Die
Verwirkung ist trotz fehlender Rechtsmittelbelehrung eingetreten, da er
anwaltlich vertreten war (vgl. BGr, 9. Juli 2021, 1C_358/2020, E. 2.2).
Damit ist auf die erst am 1. Oktober 2020 erhobene Beschwerde betreffend
Zuständigkeit mangels Rechtzeitigkeit nicht einzutreten.
1.5
Die Zoo Seilbahn AG bringt vor, dass die Beschwerden der
Beschwerdeführenden 1, 2 und 3 zum grössten Teil mit ihren Rekurs- bzw.
Replikschriften an das Baurekursgericht übereinstimmen, sie sich auf rein
appellatorische Kritik beschränken und sich nicht mit den Erwägungen des
Baurekursgerichts auseinandersetzen würden. Sodann würden die
Beschwerdeführenden zahlreiche Themen aufgreifen, welche nicht Gegenstand des
Gestaltungsplanverfahrens, sondern des Plangenehmigungsverfahrens seien.
Insoweit sei auf die Beschwerden nicht einzutreten.
1.5.1
Das Verwaltungsgericht stellt an die Beschwerdebegründung
weniger strenge Anforderungen als das Bundesgericht in Anwendung von Art. 42
Abs. 2 BGG. Nach § 54 Abs. 1 VRG muss die Beschwerde einen
Antrag und dessen Begründung enthalten. In der Begründung muss dargetan werden,
inwiefern der angefochtene Entscheid nach Auffassung der beschwerdeführenden
Person Recht verletzt (§ 50 VRG). Die Beschwerdebegründung setzt daher
eine Auseinandersetzung mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheids voraus.
Der Hinweis auf Eingaben in vorinstanzlichen Verfahren bzw. deren Wiederholung
kann die Beschwerdebegründung dann nicht ersetzen, wenn der angefochtene
Entscheid – und sei es auch nur in den Erwägungen – anders lautet als der
vorangegangene Entscheid, gegen den sich jene früheren Eingaben gerichtet
haben. Die allgemeine Verweisung auf Eingaben im vorinstanzlichen Verfahren ist
daher unbeachtlich. Die Begründung ist jedoch formell bereits dann genügend,
wenn erkennbar ist, was die beschwerdeführende Person zur Stellung ihres
Antrags bewogen hat. Selbst wenn sie sich mit den Erwägungen des angefochtenen
Rekursentscheids kaum auseinandersetzt, steht dies einer Behandlung der
Beschwerde durch das Verwaltungsgericht nicht entgegen (zum Ganzen: VGr, 19. September
2013, VB.2013.00370, E. 1.2 mit Hinweisen; VGr, 14. August 2020,
VB.2019.00771, E. 3.1 [zur Rekursschrift]; vgl. auch Marco Donatsch,
Kommentar VRG, § 54 N. 4; Griffel, Kommentar VRG, § 23 N. 17).
1.5.2
Die Beschwerden sämtlicher Beschwerdeführenden erfüllen die
formellen Anforderungen ohne Weiteres. Dies schliesst nicht aus, dass einzelne
Ausführungen oder Verweisungen auf frühere Rechtsschriften unbeachtlich sind,
zum Beispiel weil sie nicht auf den Streitgegenstand bzw. den angefochtenen
Entscheid bezogen sind oder weil sie bloss allgemein gehaltene, sogenannt
appellatorische Kritik enthalten, aus der nicht hervorgeht, weshalb der
angefochtene Entscheid rechtsverletzend sein soll (zum Begriff vgl. etwa BGE
137 V 57 E. 1.3). Dadurch würde aber das Eintreten nicht infrage gestellt.
1.6
Der Beschwerdeführer 4 beantragt die Aufhebung der
richtplanerischen Grundlage. In Beschwerdeverfahren über die Festsetzung von
kantonalen Gestaltungsplänen kann das Verwaltungsgericht die zugrunde liegenden
Richtpläne akzessorisch überprüfen (§ 19 Abs. 2 des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG; LS 700.1]; VGr, 8. Juli 2020,
VB.2018.00760, E. 3.2.2; vgl. BGr, 1. Dezember 2017, 1C_479/2017, E. 5;
BGE 143 II 276 E. 4.2; BGr, 10. April 2012, 1C_181/2012, E. 1.1;
VGr, 2. März 2017, VB.2017.00038, E. 2.2.3; 21. August 2014,
VB.2013.00748/ VB.2013.00750, E. 2.3; Heinz Aemisegger/Stephan Haag, in:
Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Baubewilligung,
Rechtsschutz und Verfahren, Zürich etc. 2020, Art. 33 N. 58 und 90;
Heinz Aemisegger, Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und
Verfahren, Art. 34 N. 35; Donatsch, § 20 N. 37). Dabei kann
das akzessorische Prüfungsrecht nicht zur formellen Aufhebung des
Richtplaneintrags führen, sondern gibt dieses dem Verwaltungsgericht lediglich
die Befugnis, diesen als rechtswidrig zu erklären und ihm in dem zu
beurteilenden Fall die Anwendung zu versagen (VGr, 21. August 2014,
VB.2013.00748/VB.2013.00750, E. 3.5 mit Hinweis). Auf den Antrag des
Beschwerdeführers 4, die richtplanerische Grundlage sei aufzuheben, ist demnach
nicht einzutreten.
2.
Bindung an den Rückweisungsentscheid des
Verwaltungsgerichts
2.1
Die Stadt
Dübendorf und der Beschwerdeführer 4 machen geltend, die Vorinstanz habe
ihre Kognition unterschritten, indem sie von einer Bindung an den
Rückweisungsentscheid des Verwaltungsgerichts vom 4. September 2014
(VB.2013.00722) ausgegangen sei. Eine Bindungswirkung des
Rückweisungsentscheids entfalle, weil die Baudirektion nach der Rückweisung ein
vollständig neues Verfahren eingeleitet und deshalb den neuen Gestaltungsplan
bei der Baudirektion und das neue Plangenehmigungsgesuch beim Bundesamt für
Verkehr vollständig neu eingereicht habe.
2.2
Weist das
Verwaltungsgericht eine Angelegenheit zu neuer Entscheidung an eine Vorinstanz
zurück, so ist gemäss § 64 Abs. 2 VRG dem neuen Entscheid der unteren
Instanz die rechtliche Beurteilung zugrunde zu legen, mit welcher die
Rückweisung begründet wurde. Damit soll verhindert werden, dass über dieselbe
rechtliche Streitfrage ein zweites Verfahren vor Verwaltungsgericht
stattfindet. Dementsprechend geht die Rechtsprechung davon aus, dass der
Rückweisungsentscheid grundsätzlich auch das rückweisende Gericht bindet, wenn
gegen den neuen Entscheid der Vorinstanz wiederum eine Beschwerde erhoben wird (VGr,
7. November 2019, VB.2019.00631, E. 3.2; VGr, 5. April
2011, VB.2010.00445, E. 4.1; 24. August 2000, VB.2000.00232, E. 3dd
= RB 2000 Nr. 13 = BEZ 2000 Nr. 54; Donatsch, § 64 N. 19 ff.).
2.3
Besteht eine Bindungswirkung, ist es den Parteien verwehrt, im
Fall einer erneuten Anrufung des Verwaltungsgerichts, der Beurteilung des
Rechtsstreits einen anderen als den bisherigen Sachverhalt zu unterstellen oder
die Sache unter rechtlichen Gesichtspunkten zu prüfen, die im
Rückweisungsentscheid ausdrücklich abgelehnt oder gar nicht in Erwägung gezogen
worden sind (vgl. BGE 101 II 142 E. 3; 90 II 302 E. 2a). Daraus folgt
auch, dass im zweiten Rechtsgang neue Tatsachenbehauptungen und Beweisanträge
zu Streitfragen, die das Verwaltungsgericht im Rückweisungsentscheid bereits
abschliessend behandelt hat, nicht beachtet werden dürfen und demgemäss
unzulässig sind. Immerhin steht die Selbstbindung des Verwaltungsgerichts unter
dem Vorbehalt, dass die Entscheidungsgrundlagen dieselben geblieben sind. Liegt
etwa aufgrund der durch den Rückweisungsentscheid geforderten Erhebungen oder
weil neue Tatsachen oder Beweismittel zulässigerweise in das Verfahren
eingebracht worden sind, ein veränderter Sachverhalt vor oder ist in der
Zwischenzeit eine Rechts- oder Praxisänderung erfolgt, so kann dies zu einer
abweichenden Beurteilung führen (vgl. VGr, 22. August 2019, VB.2018.00673,
E. 2.4 mit Hinweisen).
2.4
Das Verwaltungsgericht hiess die Beschwerden gegen den
Gestaltungsplan aus dem Jahr 2011 mit Urteil vom 4. September 2014
teilweise gut und wies die Sache an die Baudirektion zurück, damit diese
(zusammengefasst): den Plan der Flughafenhalterin zu den vorgesehenen
Ergänzungen des Sicherheitszonenplans beiziehe und weiter eine Stellungnahme
des Bundesamts für Zivilluftfahrt (BAZL) zur Bewilligung der allfälligen
Durchstossung der Sicherheitszone einhole (und gegebenenfalls den
Gestaltungsplan anpasse) oder zumindest eine entsprechende
Gestaltungsplanvorschrift einfüge, wonach entweder eine solche Bewilligung
einzuholen oder der Sicherheitszonenplan zu respektieren sei (VB.2013.00722, E. 8.4);
die Stellungnahme des Bundesamts für Kultur (BAK) zur allfälligen Beeinträchtigung
der Siedlungen Mattenhof und Im Klösterli beiziehe (VB.2013.00722, E. 6.6);
ergänzende Sachverhaltsfeststellungen in Bezug auf das aktuelle und das
prognostizierte Verkehrsaufkommen des Zoos sowie das zu erwartende von der
Seilbahn generierte Verkehrsaufkommen und die wegen der Seilbahn zu erwartende
Änderung des Modalsplits treffe (VB.2013.00722, E. 11.5.7–11.5.10); gestützt
auf diese Feststellungen in den Gestaltungsplanvorschriften die Erschliessung
der Talstation in Stettbach zumindest grundsätzlich regle (wobei allenfalls
eine Koordination mit von der [Stadt Dübendorf] zu treffenden Anordnungen bzw.
eine entsprechende Gestaltungsplanvorschrift erforderlich sei; VB.2013.00722, E. 11.5.3–11.5.6);
gestützt auf diese Feststellungen, unter zusätzlicher Berücksichtigung erstens
der Möglichkeiten zur Optimierung der Bus- und Tramverbindungen und zweitens
der Gestaltungsplanvorschriften über die Erschliessung das öffentliche
Interesse an der Erstellung der Seilbahn neu gewichte (VB.2013.00722, E. 11.6–11.7);
eine Gesamtabwägung der betroffenen öffentlichen und privaten Interessen vornehme,
unter Einbezug namentlich der regionalen und kommunalen Planung, des
Grundsatzes, dass die Erschliessung von Baugebiet durch das Siedlungsgebiet
führen soll, sowie des Interesses an der ungeschmälerten Erhaltung der
Landschaft (VB.2013.00722, E. 11.2.4 f., 11.4.10 f. und 11.8);
und gestützt darauf neu entscheide.
2.5
Die Baudirektion hat
nach der Rückweisung durch das Verwaltungsgericht die damit verlangten
zusätzlichen Abklärungen und Beurteilungen und am Planungsvorhaben insbesondere
aufgrund der dabei gewonnenen Erkenntnisse gewisse Anpassungen vorgenommen. Es
handelt sich dabei nicht um ein neues Projekt. Vielmehr steht das neu
aufgelegte Projekt in zeitlicher Kontinuität zum Rückweisungsentscheid, bewegt
sich im Rahmen desselben Richtplaneintrags, verfolgt denselben Zweck wie das
ursprüngliche und weist eine eher geringfügig modifizierte Linienführung auf. Dass
vollständig neue Projektunterlagen erstellt, der Gestaltungsplan öffentlich
erneut aufgelegt und dass die Baudirektion dabei nicht darauf hingewiesen hat,
dass es sich um eine blosse Projektänderung handelt, ändert nichts daran, dass
das Projekt als die Fortsetzung des von der Baudirektion
zunächst mit Verfügung vom 27. Oktober 2011 festgesetzten und vom
Verwaltungsgericht VB.2013.00722 vom 4. September 2014 beurteilten
Gestaltungsplans erscheint. Ebenso wenig folgt dies draus, dass das BAV das
seilbahnrechtliche Genehmigungsverfahren über das ursprüngliche Gesuch als
erledigt abgeschrieben haben soll, wie das der Beschwerdeführer 4 geltend
macht. Damit unterliegt das streitgegenständliche Planungsvorhaben auch im
vorliegenden Beschwerdeverfahren der Bindungswirkung des
Rückweisungsentscheids. Gegen einen Verzicht auf die Bindung an den
Rückweisungsentscheid spricht sodann, dass dies letztlich dazu führen würde,
dass der im ersten Rechtsgang unterliegenden Partei faktisch eine doppelte
Beschwerdemöglichkeit und ein Recht auf Wiedererwägung eingeräumt würde.
2.6
Die Bindungswirkung
entfällt aber insoweit, als aufgrund neuer Tatsachenbehauptungen
oder Beweismittel oder aufgrund einer Änderung des Streitgegenstands,
namentlich aufgrund der vorgenommenen Projektänderungen, im zweiten Rechtsgang
ein geänderter Sachverhalt zu beurteilen oder in der Zwischenzeit eine Rechts-
oder Praxisänderung erfolgt ist (Donatsch, § 64 N. 24; Griffel, Kommentar
VRG, § 28 N. 44; VGr, 22. August 2019, VB.2018.00673, E. 2.4).
Soweit sich gewisse Vorbringen der Beschwerdeführenden auf Punkte beziehen, zu
welchen das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 4. September 2014 bereits
Stellung genommen hat, ist vorliegend in den jeweiligen Erwägungen im Einzelnen
auf die Bindungswirkung des Rückweisungsentscheids einzugehen.
2.7
Damit sah sich das
Baurekursgericht zu Recht an den Rückweisungsentscheid des Verwaltungsgerichts
vom 4. September 2014 (VB.2013.00722) gebunden. Weder die Stadt Dübendorf
noch der Beschwerdeführer 4 machen geltend, dass das Baurekursgericht die
Bindungswirkung zu Unrecht auf einen sich inzwischen geänderten Sachverhalt
oder eine in der Zwischenzeit erfolgte Rechts- oder Praxisänderung ausgedehnt
habe.
3.
Rekurslegitimation
verschiedener Parteien der Beschwerdeführenden 3
3.1
Auf diverse Rekurse der Beschwerdeführenden 3 trat die
Vorinstanz nicht ein, weil sie die jeweiligen Rekurrierenden als nicht
legitimiert erachtete. Insbesondere erachtete sie die Beschwerdeführenden, die
weder Wohneigentum noch ein Mietverhältnis innerhalb eines Radius von 100 Meter
von der Seilbahn entfernt nachgewiesen hätten, als nicht zum Rekurs
legitimiert.
3.2
Im Raumplanungsrecht und
im öffentlichen Baurecht ist gemäss § 338a Abs. 1 PBG zum Rekurs und
zur Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und
ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat. Die gleichen
Legitimationsvoraussetzungen sehen § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1
VRG vor. § 338a PBG bezieht sich dem Wortlaut nach auf Anordnungen, gilt
aber auch für die Anfechtung von Nutzungsplänen, und damit Gestaltungsplänen (VGr,
24. Januar 2013, VB.2012.00754, E. 3.1
mit weiteren Hinweisen).
3.2.1
Bei
Rechtsmitteln von Nachbarn gegen ein Bauvorhaben oder wie vorliegend gegen
einen Gestaltungsplan wird nach der Rechtsprechung in Konkretisierung der allgemeinen
Legitimationsvoraussetzungen eine hinreichend enge nachbarliche Raumbeziehung
und ein Berührtsein in qualifizierten eigenen Interessen verlangt. Bezüglich
der erforderlichen engen nachbarlichen Raumbeziehung kommt der in Metern
gemessenen Distanz keine allein ausschlaggebende Bedeutung zu; massgebend ist
vielmehr, auf welche Entfernung sich das streitige Bauvorhaben im Sinn des
geltend gemachten Anfechtungsinteresses auszuwirken vermag (VGr, 21. Mai
2014, VB.2013.00291, E. 2.2 und 2.3 mit weiterem Hinweise; Bertschi, § 21
N. 55 ff., N. 69). Insbesondere zu erwartende materielle oder
ideelle Immissionen können die Legitimation begründen. Dabei ist nicht jede
beliebige, sondern nur eine deutlich wahrnehmbare Immissionszunahme ausreichend
(BGE 136 II 281 E. 2.3.2; VGr, 24. März 2020, VB.2019.00134 E. 3.1;
VGr, 19. Februar 2015, VB.2014.00539, E. 2.2.2; Bertschi, § 21 N. 56).
Die Rechtsprechung bejaht meistens die Legitimation von Nachbarn, deren
Liegenschaften sich in einem Umkreis von bis zu rund 100 m zur Baute oder
Anlage befinden (vgl. BGr, 1. Februar 2012, 1C_346/2011, E. 2.3). Bei
grösseren Entfernungen bedarf der Nachweis der Betroffenheit regelmässig einer
näheren Begründung, welche die Beeinträchtigung aufgrund der konkreten
Gegebenheiten glaubhaft erscheinen lässt (VGr, 21. Mai 2014,
VB.2013.00291, E. 2.3; BGr, 25. April 2013, 1C_204/2012, E. 4;
vgl. Bertschi, § 21 N. 56, N. 69).
3.2.2
Neben
Eigentümern benachbarter Liegenschaften können auch Dritte wie
Baurechtsinhaber, Mieter und Pächter die Legitimationsvoraussetzungen erfüllen.
Da ein Berührtsein in eigenen
qualifizierten Interessen nach der Rechtsprechung nur dann gegeben ist, wenn
der Ausgang des Verfahrens, in das sich der Nachbar einschalten will, seine
Interessensphäre zu beeinflussen vermag, er also einen praktischen Nutzen hat
bzw. einen Nachteil abwenden kann, den der angefochtene Verwaltungsakt für ihn
zur Folge hätte, ist
betreffend Mietverhältnisse einerseits zu fordern,
dass dieses im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung noch besteht, und andererseits,
dass dieses voraussichtlich mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit bis zur
Verwirklichung des Bauvorhabens andauert (BGr, 20. August 2019,
1C_69/2019, E. 2.7 und 3.2 mit weiteren Hinweisen). Müsste nämlich davon
ausgegangen werden, dass das Mietverhältnis bis zur Verwirklichung des
Bauvorhabens nicht mehr bestünde, beispielsweise weil es ohnehin befristet oder
bereits gekündigt ist, so hätte der angefochtene Verwaltungsakt keinen Nachteil
für die anfechtende Person zur Folge, den es mit einem Rechtsmittel abzuwenden
gälte (vgl. VGr, 4. September 2008, VB.2008.00262, E. 2.3 ff.;
René Wiederkehr/Stefan Eggenschwiler, Die allgemeine Beschwerdebefugnis
Dritter, Bern 2018, Rz. 22 und 71).
3.3
Zwar ist das Vorliegen der Prozessvoraussetzungen und damit der
Legitimation grundsätzlich von Amtes wegen festzustellen, was die Rechtsuchenden
jedoch nicht davon entbindet, ihre Legitimation zu substanziieren. Dies gilt
jedenfalls, wenn sie nicht offensichtlich ist. In diesen Fällen sind die
legitimationsbegründenden Umstände soweit darzulegen, dass die
Rechtsmittelinstanz nicht danach zu forschen hat. Sodann dürfen an eine
anwaltlich vertretene oder rechtskundige Partei höhere Anforderungen gestellt
werden als an einen Laien (Bertschi, § 21 N. 38). Die Substanziierung
hat bereits im Verfahren vor der ersten Rechtsmittelinstanz bzw. gegebenenfalls
im Einspracheverfahren zu erfolgen; in einem oberen Rechtsmittelverfahren kann
dies nicht nachgeholt werden (Bertschi, § 21 N. 38; VGr, 20. Februar
2020, VB.2018.00776, E. 2.3; VGr, 10. Mai 2012, VB.2012.00157, E. 2.4).
Für die Rechtsstellung, aus welcher
die Legitimation abgeleitet wird, bspw. als Mieter oder Eigentümer einer
Liegenschaft, ist – mindestens auf Aufforderung hin – der erforderliche
Nachweis zu erbringen. Glaubhaftmachung oder lediglich die Angabe einer Adresse
genügen dafür nicht (vgl. 25. April 2012, VB.2012.00025, E. 2.1;
Bertschi, § 21 N. 39 und 68).
3.4
Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden 3 wurde durch
die Vorinstanz mit Verfügung vom 14. Juni 2019 aufgefordert, allfällige
auf Dauer angelegte Mietverhältnisse nachzuweisen sowie Grundbuchauszüge
betreffend diejenigen Rekurrierenden beizubringen, welche nicht in der
betreffenden Gegend wohnen würden, aber gemäss Ausführungen des
Rechtsvertreters als Eigentümer von betroffenen Liegenschaften rekursberechtigt
seien. Daraufhin führte der Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden 3 mit
Eingabe vom 4. Juli 2019 aus, dass die Rekurrierenden keine weiteren
Beweise wie Mietverträge oder Grundbuchauszüge beizubringen hätten, da sie mit
ihrer Unterschrift die Richtigkeit ihrer Namen und Adressen bezeugt hätten. Bei
einer grossen Anzahl von Rekursen würde Glaubhaftmachung genügen. Zudem sei für
das Gericht eine telefonische Anfrage beim Grundbuchamt wesentlich einfacher
als es für ihn sei, die Legitimation mittels Grundbuchauszügen etc. nachzuweisen.
Andernfalls erbitte er eine rekursfähige Verfügung.
3.5
Damit gelang es den Beschwerdeführenden 3 im
vorinstanzlichen Verfahren nicht, die Rekurslegitimation sämtlicher
Rekurrierenden genügend darzutun. Die Beschwerdeführenden 3 stellten sich
pauschal auf den Standpunkt, zum Rekurs legitimiert zu sein, indem sie entweder
in der Nähe der geplanten Seilbahn wohnen oder ansonsten Rechte gestützt auf
das Bundesgesetz vom 20. Juni 1930 über die Enteignung (EntG; SR 711)
geltend machen würden. Sodann werde ihre Privatsphäre massiv beeinträchtigt und
das Sagentobel, das von der Seilbahn überquert werde, sei für sie ein wichtiges
Naherholungsgebiet; dieses würde nun verschandelt. Ihrer Rekursschrift lag eine
Liste der Rekurrierenden bei, auf welcher diejenigen Rekurrierenden, die Rechte
nach dem EntG geltend machen würden, unter Angabe der jeweiligen
Kataster-Nummer markiert waren. Damit haben sie ihre Legitimation nicht in
genügender Weise begründet (oben, E.
‎
3.2 ff.).
Dazu hätte insbesondere gehört, auszuführen, inwiefern die Rekurrierenden vom
Betrieb oder Bau der geplanten Seilbahn betroffen wären; jedenfalls bei
Rekurrierenden, die nicht innerhalb des Radius von 100 Metern um die Seilbahn
wohnen, ist dies nicht offensichtlich. Es reicht nicht aus, sich lediglich
pauschal auf den Standpunkt zu stellen, alle Rekurrierenden, die nicht in der
Nähe der Seilbahn wohnten, würden Rechte im Sinn des EntG geltend machen. Auch
legten sie nicht dar, inwiefern sie dadurch, dass die Seilbahn ihr
Naherholungsgebiet überquere, mehr als die Allgemeinheit beschwert wären und
ihr Rechtsmittel kein Popularrekurs darstellte. Spätestens auf die am 14. Juni
2019 ergangene Aufforderung hin wäre die Rekurslegitimation genauer zu substanziieren
und die für die Rechtsstellung notwendigen Nachweise zu erbringen gewesen. Die
Vorinstanz stellte eigene Nachforschungen an und klärte insbesondere ab, welche
der Rekurrierenden, die innerhalb eines 100-Meter-Radius wohnen, Eigentümer der
von ihnen bewohnten Liegenschaft sind; auf deren Rekurse trat sie entsprechend
auch ein. Auf die Rekurse der weiteren Rekurrierenden, deren allfällige
Eigentümerschaft einer in diesem Perimeter liegenden Liegenschaft sich nicht
bereits aus deren Wohnadresse ergab und für welche die Rechtsstellung als
Mieter nicht dargelegt wurde, trat sie mangels Substanziierung der
Rekurslegitimation zu Recht nicht ein.
3.6
Auch was die Beschwerdeführenden 3 betreffend ihre
Rekursberechtigung in ihrer Beschwerde vorbringen, vermag daran nichts zu
ändern, zumal die Legitimation bereits im Verfahren vor der ersten
Rechtsmittelinstanz zu substanziieren ist und in einem oberen
Rechtsmittelverfahren nicht nachgeholt werden kann (oben, E.
‎
3.3). Die Beschwerdeführenden 3 stellen weder die
von der Vorinstanz gemachten Feststellungen, wer von ihnen über Wohneigentum in
rund 100 Meter Entfernung von der Seilbahn verfüge, infrage, noch machen sie
geltend, der Perimeter hätte ausgeweitet werden müssen. Soweit die Beschwerdeführenden 3
geltend machen, die Vorinstanz sei auf die Rekurse von 79 Rekurrierenden zu
Unrecht nicht eingetreten, ist ihre Beschwerde abzuweisen.
4.
Rügen betreffend den vorinstanzlichen
Augenschein und Antrag auf Durchführung eines Augenscheins durch das
Verwaltungsgericht
4.1
Der Beschwerdeführer 4 rügt, die Vorinstanz habe anlässlich
des am 16. September 2019 vorgenommenen Augenscheins keine
Sachverhaltsfeststellungen getroffen. Es seien lediglich die
Parteidarstellungen protokolliert und Fotos erstellt worden. Somit sei unklar
geblieben, was die Vorinstanz gesehen haben will, weshalb er sich auch nicht zu
vermeintlichen Sachverhaltserkenntnissen habe äussern können. Sollte das
Gericht den vorinstanzlichen Entscheid nicht schon deshalb aufheben, sei die
Vornahme eines Augenscheins durch das Verwaltungsgericht angezeigt.
4.1.1
Anlässlich des Augenscheins ist ein schriftliches Protokoll zu
erstellen, welches über die an Ort und Stelle gemachten Wahrnehmungen
Aufschluss gibt, die für die Entscheidfindung von Bedeutung sein könnten. Dabei
können die Wahrnehmungen in Schriftform, als Zeichnungen, als fotografische
Aufnahmen oder in anderer geeigneter Form ins Protokoll aufgenommen werden. Es
reicht aus, wenn die vor Ort gemachten Feststellungen und Wahrnehmungen ihrem
wesentlichen Inhalt nach protokolliert werden, insbesondere mündliche
Ausführungen müssen nicht wortwörtlich ins Protokoll aufgenommen werden (Kaspar
Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 88).
4.1.2
Das Baurekursgericht nahm am 16. September 2019 einen
Augenschein auf dem Lokal. Es protokollierte die anwesenden Parteien, den
Ablauf des Augenscheins, die Parteimeldungen nach ihrem wesentlichen Inhalt und
erstellte 60 Fotos von den Örtlichkeiten. Die Fotos enthalten jeweils eine
Untertitelung, welche Auskunft über den genauen Standort der Aufnahme und die
Blickrichtung gibt. Das Protokoll gibt den massgeblichen Sachverhalt insoweit
hinreichend wieder.
4.1.3
Der Beschwerdeführer 4 macht nicht substanziiert geltend,
welche Tatsachen die Vorinstanz nicht festgehalten habe, bzw. inwiefern sie
sich in ihrem Entscheid auf Feststellungen stütze, die sie am Augenschein
gemacht habe, die aber nicht protokolliert seien. Sodann wäre es dem Beschwerdeführer 4
unbenommen gewesen, anlässlich des Augenscheins Sachverhalte zu Protokoll zu
geben, die er festgestellt haben möchte. Deshalb erweist sich seine Rüge als
unbegründet und es ist nicht weiter darauf einzugehen.
4.2
Die Beschwerdeführenden 3 und 4 beantragen sodann die
Durchführung eines Augenscheins durch das Verwaltungsgericht. Der Beschwerdeführer 4
beantragt dies lediglich für den Fall, dass ihm das Verwaltungsgericht
betreffend die Feststellungen anlässlich des vorinstanzlichen Augenscheins
nicht folgen sollte.
4.2.1
Die Anordnung eines Augenscheins steht im Ermessen der
zuständigen Behörde. Eine entsprechende Pflicht besteht nur, wenn die
tatsächlichen Verhältnisse auf andere Weise nicht abgeklärt werden können (BGr,
1. Dezember 2017, 1C_479/2017, E. 4.2). Ein Augenschein ist
insbesondere dann geboten, wenn die tatsächlichen Verhältnisse unklar sind und
anzunehmen ist, die Parteien vermöchten aufgrund ihrer Darlegungen an Ort und
Stelle Wesentliches zur Erhellung der sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits
beizutragen (VGr, 27. Oktober 2016, VB.2016.00032, E. 2; Plüss, § 7
N. 79). Es ist zulässig, dass eine Rechtsmittelinstanz auf einen eigenen
Augenschein verzichtet, wenn sich der massgebliche Sachverhalt aus dem
vorinstanzlichen Augenschein bzw. aus den übrigen Verfahrensakten mit
ausreichender Deutlichkeit ergibt (VGr, 25. Oktober 2018, VB.2018.00262, E. 3.4;
Plüss, § 7 N. 81).
4.2.2
Die Vorinstanz nahm im vorliegenden Fall einen Augenschein vor.
Das Protokoll des Augenscheins vom 16. September 2019 mit 60
aussagekräftigen Fotografien liegt bei den Akten. Dieses Protokoll sowie die
sich bei den Akten befindlichen Pläne und Dokumentationen belegen den sich aus
einem möglichen Augenschein ergebenden Sachverhalt in ausreichendem Mass und
ein Augenschein durch das Verwaltungsgericht ist daher nicht erforderlich.
Insbesondere der Beschwerdeführer 4 macht auch hier nicht geltend, welche
rechtserheblichen Sachverhaltselemente dadurch festzustellen wären (vgl. VGr, 1. Juli
2021, VB.2020.00255, E. 2).
5.
Verhältnis zum Plangenehmigungsverfahren und
Sistierungsantrag
5.1
Der Beschwerdeführer 4 beantragt, das Verfahren sei zu
sistieren, bis die Plangenehmigung des Bundesamts für Verkehr (BAV) vorliege.
Er begründet dies mit der notwendigen materiellen Koordination und macht
geltend, dass aufgrund der unterschiedlichen Zuständigkeiten und Rechtsmittel
nur das Bundesgericht dem Gebot der materiellen Koordination zum Durchbruch
verhelfen könne. Damit das Bundesgericht nicht als erste Instanz allfällige
unterschiedliche Sachverhaltsfeststellungen zu klären habe, müsse das
Verwaltungsgericht das Verfahren sistieren, um dann zu prüfen, ob im
bundesrechtlichen Verfahren vom gleichen Sachverhalt ausgegangen werde.
5.2
Für den Bau der Seilbahn ist eine Plangenehmigung nach
Bundesrecht notwendig (Art. 2 und 9 des Seilbahngesetzes vom 23. Juni
2006 [SebG; SR 743.01]). Mit ihr werden sämtliche für den Bau der Seilbahn
erforderlichen Bewilligungen erteilt (Art. 9 Abs. 1 SebG). Die
Erteilung der Plangenehmigung setzt unter anderem voraus, dass keine
wesentlichen öffentlichen Interessen, namentlich der Raumplanung, des Natur-
und Heimatschutzes oder des Umweltschutzes, entgegenstehen (Art. 9 Abs. Abs. 3
lit. b SebG). Mit der Plangenehmigung wird das Enteignungsrecht erteilt,
sofern die Anlage der Nutzungsplanung entspricht (Art. 7 Abs. 1
SebG). Zuständige Behörde ist das BAV (Art. 3 Abs. 1 SebG; vgl. auch Art. 11 ff.
SebG).
5.3
Art. 7 Abs. 1
SebG setzt die Nutzungsplanung voraus. Dies entspricht der namentlich auf die
Planungspflicht gemäss Art. 2 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni
1979 (RPG; SR 700) gestützten Bundesgerichtspraxis, wonach für Bauten und
Anlagen, die ihrer Natur nach nur in einem Planungsverfahren angemessen erfasst
werden können, eine Nutzungsplanung vorzunehmen ist (sog. Planungspflicht; BGE
114 Ib 312 E. 3a; Arnold Marti, Planungspflicht für grössere Vorhaben
ausserhalb der Bauzonen – wegleitende Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 106/2005,
S. 353 ff., 357 ff.; Art. 2
RPG
).
Zuständig für die Nutzungsplanung sind die Kantone.
5.4
Die Verfahrenskoordination ist in Art. 25a RPG geregelt;
diese Bestimmung erfasst auch Verfahren vor Bundesbehörden, die mit kantonalen
Verfahren zusammenhängen (vgl. Arnold Marti, Praxiskommentar RPG: Baubewilligung,
Rechtsschutz und Verfahren, Art. 25a N. 9; Bernhard Waldmann/Peter
Hänni, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 25a N. 27 ff.).
Erfordert die Errichtung oder die Änderung einer Baute oder Anlage Verfügungen
mehrerer Behörden, so ist nach Art. 25a Abs. 1 RPG eine Behörde zu
bezeichnen, die für ausreichende Koordination sorgt. Die
Koordinationsgrundsätze sind gemäss Art. 25a Abs. 4 RPG sinngemäss
auf das Nutzungsplanverfahren anwendbar. Diese Bestimmung betrifft laut
Bundesgericht in erster Linie Bauten und Anlagen, die ihrer Natur nach nur in
einem Planungsverfahren erfasst werden können, sowie die Einzonung von Wald.
Sie bezieht sich insbesondere auf projektbezogene Sondernutzungspläne, die in
vielen Fällen das Baubewilligungsverfahren ersetzen oder es weitgehend
vorwegnehmen, weshalb sie mit den anderen projektbezogenen Entscheidverfahren
wie ein entsprechendes Bau­bewilligungsverfahren im Detail zu koordinieren sind
(BGr, 16. Februar 2007, 1P.532/2006, E. 3.4 mit Hinweisen; Marti,
Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Art. 25a N. 56 ff.;
Waldmann/Hänni, Art. 25a N. 71). Ungeachtet dessen, dass Nutzungsplanungs-
und Baubewilligungsverfahren auf verschiedenen Stufen des planerischen
Stufenbaus stehen und in der Regel zeitlich gestaffelt ergehen, sind auch die
projektbezogene Sondernutzungsplanung und das Bewilligungsverfahren aufeinander
abzustimmen (vgl. BGr, 4. April 2006, 1A.230/2005, E. 4.1 f.;
Marti, ZBl 106/2005, S. 363). Dies gilt auch im vorliegenden Fall mit
Bezug auf das Verhältnis zwischen der kantonalen Gestaltungs­planung und der
Plangenehmigung durch eine Bundesbehörde, wobei die Plangenehmigung der
Baubewilligung entspricht (Botschaft vom 22. Dezember 2004 zum
Bundesgesetz über Seilbahnen zur Personenbeförderung, BBl 2005, 895 ff.,
907). Nutzungsplanung und Plangenehmigung hängen materiell eng zusammen und
sind soweit möglich zu koordinieren.
5.5
Im vorliegenden Fall wurden der Gestaltungsplan und das
Plangenehmigungsgesuch zusammen öffentlich aufgelegt (vgl. dazu auch VGr, 4. September
2014, VB.2013.00722, E. 7.3.1, wonach Art. 47 der
Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 [RPV; SR 700.1] auf
kantonale Nutzungspläne nicht anwendbar ist). Zudem enthält der
streitgegenständliche kantonale Gestaltungs­plan relativ weitgehende
Vorschriften mit Blick auf die Plan­genehmigung (vgl. unten, E.
‎
6.3). Deshalb soll der Gestaltungsplan vor Erteilung
der Plan­genehmigung festgesetzt werden (vgl. Planungsbericht, S. 21). Mit
der gemeinsamen öffentlichen Auflage des Gestaltungsplanentwurfs und des
Plangenehmigungsgesuchs sowie den Vorgaben des Gestaltungsplans für das
Plangenehmigungsverfahren werden vorliegend die Anforderungen, die sich aus dem
Koordinationsgebot ergeben, erfüllt (vgl. BGr, 4. April 2006, 1A.230/2005,
E. 4.3 f.; vgl. auch Art. 25a Abs. 2 lit. b in
Verbindung mit Abs. 4 RPG).
5.6
Das anwendbare Recht schliesst eine umfassende Koordination aus.
Nach Art. 7 Abs. 1 und Art. 9 Abs. 1 SebG bringt die
Plangenehmigung das Enteignungsrecht mit sich, das wiederum davon abhängig
gemacht wird, dass die Anlage der Nutzungsplanung entspricht. Zwar erscheint es
nicht als zwingend, die Plangenehmigung erst zu erteilen, wenn der Nutzungsplan
rechtskräftig ist; immerhin wäre es denkbar, sie unter dem Vorbehalt zu
erteilen, dass der Nutzungsplan rechtskräftig wird. Die gegenteilige Lösung ist
allerdings mindestens ebenso zweckmässig und drängt sich umso eher auf, als der
Rechtsweg ohnehin nicht koordiniert werden kann: Der Nutzungsplan ist gemäss
dem kantonalen Recht vor den kantonalen Behörden anzufechten, während die
Plangenehmigung der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht unterliegt (Art. 31–33
des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG; SR 173.32]). Die
gleichzeitige oder gar gemeinsame Eröffnung könnte also ihren Zweck – die
gesamthafte Beurteilung aller Aspekte in einem einheitlichen
Rechtsmittelverfahren – ohnehin nicht erfüllen (vgl. Marti, Praxiskommentar RPG:
Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Art. 25a N. 49). Demnach
wird das Koordinationsgebot durch die gestaffelte Eröffnung der Entscheide
nicht verletzt. Dies hat das Verwaltungsgericht in Bezug auf den
streitgegenständlichen kantonalen Gestaltungsplan denn auch bereits in seinem
Rückweisungsurteil vom 4. September 2014 entschieden (VB.2013.00722, E. 5,
insbesondere 5.6). Wesentliche seither erfolgte Änderungen des Sachverhalts
oder der Rechtslage, die eine erneute Prüfung dieser Frage erforderlich machen
würden, legt der Beschwerdeführer 4 nicht dar und sind auch nicht
ersichtlich. Damit liegen keine Gründe vor, die eine Sistierung des Verfahrens
bis zum Plangenehmigungsentscheid des BAV notwendig erscheinen liessen, und der
Antrag des Beschwerdeführers 4, das Verfahren zu sistieren, ist abzuweisen.
6.
Rechtliche Rahmenbedingungen für kantonale
Gestaltungspläne
6.1
Nach § 84 Abs. 2 PBG kann die zuständige Direktion für
Bauten und Anlagen, die im kantonalen oder einem regionalen Richtplan enthalten
sind, kantonale Gestaltungspläne festsetzen. Mit einem Gestaltungsplan
(Sondernutzungsplan) soll eine städtebaulich, architektonisch, wohnhygienisch
und landschaftlich hochwertige Überbauung eines bestimmten Gebiets ermöglicht
werden. Zu diesem Zweck wird für ein bestimmtes Gebiet eine Spezialbauordnung
aufgestellt. Diese ist bindend, sodass nur noch gestaltungsplankonform gebaut
werden darf (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher
Planungs- und Baurecht, 6.A., Wädenswil 2019, S. 179 f.; Alain
Griffel, Raumplanungs- und Baurecht in a nutshell, 4. Aufl., Zürich 2021, S. 74 f.).
6.2
Bindung an
den Richtplan und das übergeordnete Recht
Ein Gestaltungsplan muss der Richtplanung entsprechen,
wobei Abweichungen nur zulässig sind, wenn sie sachlich gerechtfertigt und untergeordneter
Natur sind (§ 16 PBG). Zudem muss der kantonale Gestaltungsplan das
übergeordnete (kantonale und eidgenössische) Recht einhalten, namentlich die
Ziele und Grund­sätze des Raumplanungsgesetzes. Luftseilbahnen bedürfen gemäss § 24
lit. b PBG eines Eintrags im kantonalen Richtplan (dazu ausführlich
VGr,
9. Dezember 2021, VB.2020.00079/80, E. 2,
insbesondere E. 2.4).
Bei kantonalen Gestaltungsplänen handelt es sich um
Planungen der oberen Stufe, welche gemäss § 16 Abs. 1 PBG der
kommunalen Planung – auch der Rahmennutzungsplanung – vorgeht und diese
übersteuert. Weil zudem das Instrument des kantonalen Gestaltungsplans dem
Kanton unter anderem gerade auch ermöglichen soll, im Richtplan aufgenommene
Bauten und Anlagen nötigenfalls unabhängig davon zu erstellen, ob die
betroffenen Gemeinden die dafür nötigen planungsrechtlichen Grundlagen
schaffen, sind kantonale Gestaltungspläne (anders als kommunale
Gestaltungspläne) nicht an die Grundentscheide der kommunalen
Rahmennutzungsplanung gebunden. Allerdings ist die Baudirektion bei der
Festsetzung kantonaler Gestaltungspläne verpflichtet, diese auf die übrigen
Planungen, auch auf jene der betroffenen Gemeinde, abzustimmen (Art. 2 Abs. 1
RPG).
Als Planungen des übergeordneten Gemeinwesens gehen die
kantonalen Gestaltungspläne aber der kommunalen Raumplanung unter Einschluss
der Rahmennutzungsplanung vor (VGr,
9. Dezember 2021, VB.2020.00079/80,
E. 2.1; VGr,
8. Juli 2020, VB.2018.00760, E. 4.3.5
mit weiteren Hinweisen).
Der Vorrang der kantonalen Gestaltungspläne vor
der kommunalen Planung bedeutet einen intensiven Eingriff in die kommunale
Planungszuständigkeit und zwar nicht nur, wenn der kantonale Gestaltungsplan
eine kommunale Nutzungszone überlagert, sondern auch wenn er in einer
kantonalen Landwirtschaftszone auf dem Gemeindegebiet neue Baumöglichkeiten
schafft. Vor diesem Hintergrund kommt den vom Gesetzgeber vorgesehenen Grenzen
für den Einsatz dieses Instruments eine wesentliche Bedeutung zu (vgl. auch
weiterhin VGr, 8. Juli 2020, VB.2018.00760, E. 4.3.5).
Auf das Erfordernis eines wesentlichen öffentlichen
Interesses an der Festsetzung eines Gestaltungsplans sowie die dafür
vorausgesetzte umfassende Interessenabwägung ist weiter unten einzugehen (E.
‎
8.1 f.).
6.3
Qualifikation als
projektbezogener Sondernutzungsplan
Bezieht sich der Gestaltungsplan auf ein konkretes
Vorhaben, handelt es sich um einen sogenannten "projektbezogenen
Sondernutzungsplan" (BGE 145 II 176 E. 4.2). Ein detaillierter
Sondernutzungsplan kann Elemente eines baurechtlichen Vorentscheids mit den
Wirkungen einer eigentlichen Baubewilligung enthalten, deren Rechtmässigkeit im
Baubewilligungsverfahren nicht mehr oder nur noch beschränkt geprüft werden
kann (BGE 145 II 176 E. 4.2). Für die Prüfungsanforderungen ist massgebend,
ob und allenfalls inwieweit der streitige projektbezogene Sondernutzungsplan
Elemente der späteren Baubewilligung (bzw. Plangenehmigung) rechtsverbindlich
vorwegnimmt. Jene Elemente des konkreten Vorhabens, die bereits im
Planungsverfahren verbindlich festgelegt werden, sind auch im Rahmen des
Planungsverfahrens zu überprüfen (BGE 145 II 176 E. 4.2 f.; BGr, 17. Juni
2021, 1C_47/2020, E. 6.2).
Im vorliegenden Fall zeichnet der Gestaltungsplan das
Vorhaben "Seilbahn" bereits sehr konkret vor und macht teilweise ausführliche
Vorgaben. Der Gestaltungsplan enthält nicht nur die massgeblichen
Gesichtspunkte der späteren Überbauung wie die genaue geographische Lage und
Einbettung der zu errichtenden Bauten und Anlagen (Tal- und Bergstation,
Stützen), sondern auch Regelungen über den Verlauf, das Längenprofil, die
maximale Höhe, die Terraingestaltung, über die Bepflanzung und Niederhaltung
von Waldareal sowie Anordnungen für den Betrieb der Seilbahn. Es handelt sich
mithin um eine projektbezogene Sondernutzungsplanung. Damit müssen diejenigen
Elemente, welche der strittige Gestaltungsplan bereits verbindlich
konkretisiert und diese für das spätere Plangenehmigungsverfahren vorwegnimmt,
bereits im vorliegenden Verfahren vertieft geprüft werden.
6.4
Kognition des Verwaltungsgerichts
Das Verwaltungsgericht darf einen Nutzungsplan im
Beschwerdeverfahren, wenn es als zweite Rechtsmittelinstanz entscheidet (vgl. Art. 33
RPG; Aemisegger/Haag, Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und
Verfahren, Art. 33 N. 14 und 83), nicht auf Angemessenheit, sondern
bloss auf Rechtsverletzungen einschliesslich Ermessensmissbrauch,
-überschreitung und -unterschreitung überprüfen (§ 50 in Verbindung mit § 20
Abs. 1 VRG).
Hat das
Baurekursgericht im Rekursverfahren einen Nutzungsplan bestätigt, so prüft das
Verwaltungsgericht im Beschwerdeverfahren im Wesentlichen nur, ob der Plan der
übergeordneten Planung und Gesetzgebung entspricht bzw. ob der Planungsträger
sein planerisches Ermessen missbraucht oder überschritten hat (vgl. VGr, 24. Oktober
2019, VB.2018.00564, E. 1.4; VGr, 15. Juni 2017, VB.2016.00605, E. 4.1 ff.).
7.
Kantonaler Richtplan
7.1
Stellung des
Richtplans im planerischen Stufenbau
Der kantonale Richtplan zeigt auf, wie die raumwirksamen
Tätigkeiten im Hinblick auf die anzustrebende Entwicklung aufeinander
abzustimmen sind (Art. 8 Abs. 1 RPG). Wird ein Projekt mit solchen
Auswirkungen auf Raum und Umwelt wie vorliegend im Richtplan verankert,
entspricht dies der Planungspflicht (Art. 8 Abs. 2 RPG; Art. 2
RPG). Im Rahmen der Pflicht zur Beachtung des planerischen Stufenbaus haben die
einzelnen Akte der Entscheidfolge die funktionalen Zusammenhänge zu wahren und
sind dementsprechend aufeinander abzustimmen. Es besteht aber keine
geschlossene Planhierarchie, in dem Sinn, dass der Nutzungsplan ohne eigene
Wertung die Richtplanung umzusetzen hätte und die Baubewilligung die
Nutzungsplanung. Vielmehr sind im Sinn des Gegenstromprinzips auch
Rückwirkungen möglich, insbesondere vom Nutzungsplan auf den Richtplan (Pierre Tschannen,
in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Richt- und
Sachplanung, Interessenabwägung, Zürich etc. 2019, Art. 2 N. 40 ff.;
BGE 119 Ia 362 E. 4a; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes
Umweltschutzrecht, 7. A., Bern 2022, S. 143 f.).
7.2
Massgebende
Festlegungen im kantonalen Richtplan
Der kantonale Richtplan vom 6. Februar 2023 sieht im
Kapitel "Verkehr" den Neubau einer Luftseilbahn zwischen Stettbach
und dem Zoo Zürich vor. Diese soll der Erschliessung des Zoos Zürich dienen.
Die landschaftliche Eingliederung soll sichergestellt und das Parkplatz- und
Verkehrsregime im Raum Stettbach für die Anwohnerschaft vor Inbetriebnahme
verträglich ausgestaltet werden (Richtplan des Kantons Zürich [im Folgenden
kantonaler Richtplan], Richtplantext, Pt. 4.3.2, Objekt 10, entsprechend der
Fassung 2014). Weiter sieht der kantonale Richtplan im Kapitel
"Verkehr" vor, dass der öffentliche Verkehr mindestens die Hälfte des
Verkehrszuwachses, welcher nicht auf den Fuss- und Veloverkehr entfällt,
aufzunehmen hat (kantonaler Richtplan, Pt. 4.1.1.b). In diesem Sinn soll
die Seilbahn zum Zoo dazu beitragen, den durch die Zunahme der Besucherzahlen
verursachten Mehrverkehr mit öffentlichen Verkehrsmitteln abzuwickeln, damit
das Strassennetz und die an den Zoo grenzenden Quartiere nicht weiter belastet
werden (Erläuterungen zu den Einwendungen zur Teilrevision des kantonalen
Verkehrsrichtplans 2007, S. 73; Erläuterungsbericht zu den Einwendungen
zum kantonalen Richtplan, 18. März 2014, S. 103). Im Kantonsrat wurde
anlässlich der Revision des Richtplans im Jahr 2014 der von der Kommission für
Energie, Verkehr und Umwelt beantragte Zusatz zum bestehenden Richtplaneintrag,
wonach Parkierungsmöglichkeiten ausserhalb der Park-and-Rail-Anlage und der
blauen Zone ausgeschlossen sein sollten, verworfen. Das Ziel des Vorschlags
war, zu verhindern, dass Zoobesuchende mit dem Privatfahrzeug nach Stettbach
reisen und dann auf die Seilbahn umsteigen (vgl. Protokoll Kantonsrat, 155.
Sitzung vom 14. März 2014, S. 10789 ff.; vgl. auch unten, E.
‎
10.1).
7.3
Schutz
der Anwohnerschaft und der Landschaft
Der Richtplan erwähnt den Schutz der Anwohnerschaft im
Raum Stettbach und der Landschaft. Das Verwaltungsgericht hat in seinem
Rückweisungsentscheid vom 4. September 2014 ausgeführt, dass es sich dabei
um grundsätzlich kumulative Voraussetzungen für die Erstellung der Seilbahn
handle, wobei sich jedoch nicht je einzeln und ohne Blick auf die anderen
Elemente der Gesamtabwägung beantworten lasse, ob sie erfüllt seien. Demzufolge
gibt der Richtplan verbindlich vor, dass diesen Interessen ein bedeutendes
Gewicht zukommt, ohne die finale umfassende Interessenabwägung, wie sie für die
Festsetzung des Gestaltungsplans vorausgesetzt ist (oben, E.
‎
8.2),
bereits vorwegzunehmen. Eine solche finale Abwägung konnte auf Ebene des
Richtplans auch noch gar nicht vorgenommen werden, da das Gutachten, welches
sich mit der Wirksamkeit der Seilbahn als Verbindungsglied des öffentlichen
Verkehrs und insbesondere mit deren Auswirkung auf den Modalsplit und die
Parkplatznachfrage in Stettbach auseinandersetzt, im Zeitpunkt der Festsetzung
des Richtplans noch nicht erstellt war und die daraus gewonnenen Erkenntnisse bei
der Festsetzung des Richtplaneintrags noch nicht berücksichtigt werden konnten
(zur Relativierung der Tragweite von Richtplaneinträgen aufgrund neuer
Erkenntnisse vgl. BGr, 18. März 1991, in ZBl 92/1991 278 ff. E. 5b).
Auch die Vorinstanz erkannte betreffend den im Richtplan genannten
Voraussetzungen der landschaftlichen Eingliederung sowie der Verträglichkeit
des Parkplatz- und Verkehrsregimes keinen apodiktisch zu handhabenden, für sich
allein massgeblichen Gehalt, vielmehr seien sie als Elemente der Gesamt­interessenabwägung
zu berücksichtigen, was von den Beschwerdeführenden zu Recht nicht in Frage
gestellt wird. Auf der anderen Seite folgt aus der Erwähnung dieser beiden
öffentlichen Interessen im Richtplan nicht, dass die Interessenabwägung bei der
nachfolgenden Festsetzung des Gestaltungsplans auf diese eingeschränkt werden
könnte, vielmehr muss eine gesamthafte, umfassende Interessenabwägung
vorgenommen werden, in welche auch weitere, dem Projekt entgegenstehende
Interessen den privaten und öffentlichen Interessen an der Realisierung der Seilbahn
gegenüberzustellen sind (Tschannen, Praxiskommentar RPG: Richt- und
Sachplanung, Interessenabwägung, Art. 9 N. 27 f., 32, sowie unten,
E.
‎
8.2).
7.4
Geltend gemachte Rechtswidrigkeit des Richtplans
Der Beschwerdeführer 4 beruft sich auf die
Rechtswidrigkeit des Richtplaneintrags. Das Verwaltungsgericht überprüft diesen
in Beschwerdeverfahren über die Festsetzung von kantonalen Gestaltungsplänen
akzessorisch (oben, E.
‎
1.6). Allerdings beschränkt sich der
Beschwerdeführer 4, ohne konkret auf den Richtplaneintrag einzugehen, darauf,
geltend zu machen, dass die von ihm gegen den Gestaltungsplan erhobenen Rügen
auch für die Aufhebung bzw. die Rechtswidrigkeit des Richtplaneintrags
sprächen. Damit muss nicht weiter auf die Rechtmässigkeit des Richtplaneintrags
eingegangen werden, zumal die vom Beschwerdeführer 4 vorgebrachten Rügen
im nachfolgenden Teil zu prüfen sein werden und der Richtplaneintrag keine
erkennbaren Rechtsmängel aufweist.
8.
Öffentliches
Interesse und umfassende Interessenabwägung
8.1
Erfordernis
eines öffentlichen Interesses
Die Festsetzung eines kantonalen Gestaltungsplans setzt ein
wesentliches öffentliches Interesse voraus (vgl. für kommunale Gestaltungspläne
§ 84 Abs. 1 PBG; VGr,
1. April 2020,
VB.2019.00451,
E. 5.4; Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 181 f.;
Pletscher Michael, Urteilsbesprechung von BGr 1C_328/2020, ZBl 124/2023
131, S. 141 f.; Stephan Eschmann, der Gestaltungsplan nach
zürcherischem Recht, Zürich 1985, S. 81 ff.).
8.2
Umfassende Interessenabwägung und Abstimmung raumwirksamer
Aufgaben
8.2.1
Bei der Planung raumwirksamer Tätigkeiten wie bei der
Genehmigung der Nutzungsplanung, und entsprechend auch bei einer
Sondernutzungsplanung (BGE 145 II 70 E. 3.2), haben die Behörden eine
umfassende Interessenabwägung vorzunehmen (Art. 3 RPV), wobei namentlich
die Ziele und Grundsätze der Raumplanung nach Art. 1 und 3 RPG zu beachten
sind. Weil eine Bundesaufgabe im Sinn von Art. 2 Abs. 1 lit. b
des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG;
SR 451) vorliegt (dazu unten, E. 12.2.2), ist zudem Art. 3 NHG
anwendbar, der ebenfalls eine Interessenabwägung vorschreibt. Gemäss Art. 3
NHG ist der Kanton verpflichtet, bei der Erfüllung der Bundesaufgaben dafür zu
sorgen, dass das heimatliche Landschafts- und Ortsbild, geschichtliche Stätten
sowie Natur- und Kulturdenkmäler geschont werden und, wo das allgemeine
Interesse an ihnen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben. Wenn es für
diesen Zweck erforderlich ist, hat er namentlich Bewilligungen u.a. zum Bau und
Betrieb von Verkehrsanlagen oder zur Vornahme von Rodungen nur unter
Bedingungen oder Auflagen zu erteilen oder aber zu verweigern (Art. 3 Abs. 2
lit. b in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 lit. b NHG).
Aufgrund der erforderlichen Rodungen ergibt sich die Pflicht zu einer
umfassenden Interessenabwägung zudem aus Art. 5 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober
1991 über den Wald (WaG; SR 921.0).
8.2.2
Stehen den Behörden bei Erfüllung und Abstimmung raumwirksamer
Aufgaben Handlungsspielräume zu, so
wägen
sie die Interessen gegeneinander ab
, indem sie a) die betroffenen
Interessen ermitteln, b) diese Interessen beurteilen und dabei insbesondere die
Vereinbarkeit mit der anzustrebenden räumlichen Entwicklung und die möglichen
Auswirkungen berücksichtigen und c) diese Interessen auf Grund der Beurteilung
im Entscheid möglichst umfassend berücksichtigen (Art. 3 Abs. 1 RPV).
Abzuwägen sind sämtliche relevanten für und wider das Vorhaben sprechenden
öffentlichen und privaten Interessen (BGE 145 II 70 E. 3.2). Dabei sind
auch ausserhalb der Ziele und Grundsätze der Raumplanung liegende öffentliche
Interessen sowie etwaige private Interessen zu berücksichtigen (Tschannen,
Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, Art. 3 N. 23).
8.2.3
Um die ermittelten und bewerteten relevanten Interessen, wie von
Art. 3 Abs. 1 lit. c RPV gefordert, möglichst umfassend wirksam
werden zu lassen, ist die Planung zu optimieren.
Zwar kann es bei
Unvereinbarkeiten dazu kommen, dass ein Interesse bevorzugt und das andere
zurückgestellt wird; anzustreben ist jedoch eine ausgewogene Lösung, die den
beteiligten Interessen ein Maximum an Geltung einträgt und ein Minimum an
Wirkungsverzicht aufnötigt (BGE 148 II 36 E. 13.5; hierzu und auch zum
folgenden:
Heinz Aemisegger/Samuel Kissling, in:
Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich etc.
2016, Vorbemerkungen N. 17; Tschannen, Praxiskommentar RPG: Richt- und
Sachplanung, Interessenabwägung, Art. 3 N. 32 f.
).
Dabei ist das Gewicht zu berücksichtigen, das den Interessen bei der
Bewertung zugemessen wurde. Hierbei kommt dem Planungsträger ein grosses Ermessen
zu. Die Behörden legen die Interessenabwägung in der Begründung ihrer
Beschlüsse dar (Art. 3 Abs. 2 RPV). Bei der Überprüfung der
Gewichtung der einzelnen Interessen übt das Verwaltungsgericht angesichts der
Planungsautonomie der Behörden in der Regel Zurückhaltung (vgl. E.
‎
6.4). Ein Entscheid ist allerdings rechtsfehlerhaft,
wenn die Behörde die Bedeutung von gesetzlich normierten Interessen im
konkreten Fall verkannt hat (BGE 145 II 70 E. 3.2; 132 II 408 E. 4.3).
Aber auch eine Kumulation verschiedener Abwägungsm.gel, die für sich alleine
genommen noch im Ermessen der Planungsbehörden liegen würden, oder wenn die
Interessen nicht vollständig erfasst und in die Gesamtabwägung einbezogen
wurden, stellt eine durch das Verwaltungsgericht zu überprüfende
Rechtsfehlerhaftigkeit der fraglichen Planung dar (Tschannen, Praxiskommentar
RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, Art. 3 N. 46 ff.;
Michael Pletscher, Der Gestaltungsplan i.e.S., Basel 2021, Rz. 173 ff.).
Dies gilt insbesondere dann, wenn bei Abwägung sämtlicher Interessen die von
der Planungsbehörde gewählte Lösung sachlich nicht vertretbar erscheint (BGE
117 Ia 302 E. 4).
8.3
Urteil des Verwaltungsgerichts vom 4. September 2014
Die mit Urteil des Verwaltungsgerichts vom 4. September
2014 vorgenommene Rückweisung erfolgte mit dem Auftrag, eine Gesamtabwägung der
betroffenen öffentlichen und privaten Interessen vorzunehmen, unter Einbezug
namentlich auch der regionalen und kommunalen Planung, des Grundsatzes, dass
die Erschliessung von Baugebiet durch das Siedlungsgebiet führen soll, sowie
des Interesses an der ungeschmälerten Erhaltung der Landschaft (VB.2013.00722, E. 11.2.4 f.,
11.4.10 f. und 11.8).
In seinem Urteil bemängelte das Verwaltungsgericht, dass
die vorhandenen Unterlagen keine Beurteilung zuliessen, inwiefern dem erklärten
Zweck der Seilbahnverbindung, die Zoobesuchenden zum Umsteigen auf den
öffentlichen Verkehr zu veranlassen bzw. den Modalsplit zu verändern, überhaupt
entsprochen werden könne (E. 10 ff.). Insbesondere erschien die
Annahme wenig abgestützt, dass eine relevante Anzahl der Zoobesuchenden durch
die Attraktivität der Seilbahn zur Anreise mittels öffentlichem Verkehr bewegt
werden könnte. Es würden verlässliche Angaben zu den realen Besucherzahlen, zum
Verkehrsaufkommen des Zoos, zum damaligen Modalsplit, zum zukünftig erwarteten
Verkehrsaufkommen des Zoos sowie zum erwarteten Prozentsatz von Besuchenden,
die wegen der Seilbahn ganz auf den öffentlichen Verkehr umsteigen würden,
fehlen. Diese Grundlagen seien nicht nur für die Erarbeitung der Erschliessungsvorschriften
relevant, sondern insbesondere – zusammen mit entsprechenden Abklärungen
betreffend Alternativprojekten – auch für die Konkretisierung des öffentlichen
Interesses an der Seilbahn und die vorzunehmende abschliessende Interessenabwägung
(E. 11.5 f.).
8.4
Parteistandpunkte zu den öffentlichen Interessen
8.4.1
Die Baudirektion als Planungsträgerin leitet das öffentliche
Interesse einerseits aus dem Richtplan, welcher die Seilbahn als Teil des
Verkehrskonzepts im Raum Zürich-Glatttal vorsehe, und andererseits aus dem
Interesse an der Verlagerung der Verkehrsströme auf den öffentlichen Verkehr
ab. Gemäss dem Verkehrsgutachten führe die Seilbahn zu einem erheblichen
Umsteigeeffekt von insgesamt 4 bis 4,5 % aller Besuchenden des Zoos, was
einer Steigerung von rund 10 % der heutigen Benützer des öffentlichen
Verkehrs bzw. dem Wegfall von jährlich rund 60'000 Autofahrten entspreche
(Festsetzungsverfügung, S. 10).
8.4.2
Auch die Vorinstanz erkannte ein gewichtiges öffentliches
Interesse an der Seilbahnverbindung, insbesondere im Ausbau des öffentlichen
Verkehrs und in der Schaffung einer für die Öffentlichkeit von der Fahrzeit her
attraktiven und in dichter Taktfrequenz verfügbaren Verbindung vom Zürichberg
zur ÖV-Plattform Stettbach sowie den angrenzenden Quartieren. Dabei bedürfe es
zur Erkennung des öffentlichen Interesses keines strikten Bedarfsnachweises.
Die Vorinstanz erwog sodann, es stehe der Anerkennung eines öffentlichen
Interesses nicht entgegen, dass die Seilbahn durch eine private Trägerschaft
erstellt werde.
8.4.3
Der Zoo Seilbahn AG zufolge dokumentiert der
Richtplaneintrag das öffentliche Interesse an der Seilbahn. Dieses leite sich
auch aus der resultierenden wesentlichen Modalsplitveränderung ab, welche das
neutrale Verkehrsgutachten nachgewiesen habe.
8.4.4
Die Beschwerdeführenden stellen das Bestehen eines öffentlichen
Interesses infrage. Sie führen einerseits an, dass zwar der Richtplan die
Seilbahnverbindung vorsehe, aber die Umsetzung nicht zwingend vorschreibe.
Sodann verlange der Richtplan ein für die Anwohnerschaft verträglich
ausgestaltetes Parkplatz- und Verkehrsregime; dieser Auflage werde nicht
entsprochen. Andererseits sei mit einer deutlich tieferen
Modalsplitverschiebung zu rechnen als im Gutachten aufgeführt, weshalb der
Gestaltungsplan kein Verkehrsproblem zu lösen vermöge, sondern vielmehr ein
neues schaffe. Im Übrigen seien besser geeignete Alternativen als die Seilbahn
vorhanden, bspw. eine Busverbindung. Der Beschwerdeführer 4 bringt vor,
dass es sich bei der Zoo-Seilbahn um eine private Anlage handle, an welcher von
vornherein kein öffentliches Interesse bestehen könne.
8.5
In den folgenden Erwägungen ist auf die einzelnen Interessen
einzugehen und sind diese anschliessend in einer Gesamtinteressenabwägung zu
beurteilen.
9.
Verkehrsbezogene öffentliche Interessen
9.1
Aktuelle Verkehrssituation und vorgesehene Ergänzung durch
die Luftseilbahn
9.1.1
Die Verkehrssituation rund um den Zoo Zürich ist derzeit
unbefriedigend gelöst. Sie gestaltet sich wie folgt: Zum Zoo Zürich verkehren
einerseits von der Stadt Zürich her die Tramlinien 5 und 6 bis zur Haltestelle
Zoo sowie der Bus Nr. 39 bis zur Haltestelle Zoo oder Im Klösterli. Von
Dübendorf her verkehrt der Bus Nr. 751 bis zur Haltestelle Zoo/Forrenweid.
Sowohl von der Tramhaltestelle Zoo als auch von der Bushaltestelle
Zoo/Forrenweid fällt jeweils ein Fussweg bis zum Eingang des Zoos an.
Andererseits ist der Zoo mit dem privaten Fahrzeug zu erreichen, wobei die
Besuchenden an Spitzentagen, wenn die 681 Parkplätze rund um den Zoo belegt
sind, zur Eisbahn Dolder weitergeleitet werden, von wo aus ein kostenloser
Shuttlebus zum Haupteingang des Zoos fährt (Gutachten J, S. 19, 48).
Trotzdem führt die Verkehrs- und Parkierungssituation rund um den Zoo an
Spitzentagen zu Problemen. Insbesondere die an den Zoo angrenzenden Quartiere
werden durch Suchverkehr und ungeordnetes Parkieren auf öffentlichem Grund
belastet. Mit der neuen Seilbahn vom Bahnhof Stettbach zum Zoo soll das
bestehende Angebot an Verkehrsmitteln und Parkplätzen entlastet werden und es
sollen mehr Besuchende mit dem öffentlichen Verkehr anreisen (Planungsbericht, S. 5;
Festsetzungsverfügung, S. 2).
9.1.2
Die im Gestaltungsplan vorgesehene Luftseilbahn verbindet den
Zoo mit dem Bahnhof Stettbach. Sie soll als öffentliches Verkehrsmittel in das
ÖV-Netz integriert werden, weshalb die Fahrausweise des Zürcher
Verkehrsverbunds (ZVV) anzuerkennen sind und in den Gestaltungsplanvorschriften
ein Verbot zur Erstellung von Parkplätzen für Seilbahngäste vorgesehen ist. Die
Talstation ist auf der ÖV-Plattform Stettbach, die Bergstation westlich des
Parkplatzes der Masoalahalle geplant. Dazwischen befinden sich 11 Stützen und
es sollen 10er-Gondeln verkehren (vorn I.B.; Festsetzungsverfügung, S. 2 ff.).
9.2
Kantonaler
Richtplan
Der Eintrag im
Richtplan selbst
vermag einem Projekt kein öffentliches Interesse
zu verleihen. Vielmehr
ergibt sich das öffentliche Interesse aus den hinter dem Richtplaneintrag
stehenden Anliegen, welche sich im Eintrag niederschlagen. Die Gewichtung,
Einordnung und Abstimmung dieser (unter anderem auch nicht raumplanerischen)
Interessen hat vertieft in der nachgelagerten (Nutzungs-)Planung zu erfolgen.
Dem Richtplaneintrag kommt insofern Verbindlichkeit zu,
als damit der mögliche Standort einer Seilbahn zum Zoo festlegt wird. Ansonsten
lassen sich dem Richtplan keine Umsetzungsverpflichtungen entnehmen (vgl.
Pierre Tschannen, Interessenabwägung bei raumwirksamen Vorhaben, URP 2018 S. 111 ff.,
122; Pierre Tschannen, Die Rolle des Richtplans bei der Ansiedlung grosser
raumwirksamer Vorhaben, Raum & Umwelt 2005, Nr. 5, S. 45).
Vielmehr ist der Richtplaneintrag im Licht der Funktion eines Richtplans zu
sehen, im Bereich gesetzlich verfasster Ermessens- und Beurteilungsspielräume
raumwirksame Tätigkeiten anzustossen (Hänni, S. 142 ff.; vgl. BGE 119
Ia 362 E. 4a; BGr, 22. Januar 2003, 1A.154/2002, E. 4.2).
Der streitgegenständliche kantonale Richtplan setzt eine
Seilbahnverbindung zwischen den Bahnhof Stettbach und dem Zoo fest und
bezeichnet als deren Zweck die (Verbesserung der) Erschliessung des Zoos. Zudem
spricht er sich ausdrücklich auch für den Schutz der Anwohnerschaft und der
Landschaft aus. Dieser Richtplaneintrag präjudiziert nach dem Gesagten die Zulässigkeit
der Seilbahn an diesem Standort nicht. Vielmehr erfolgt im Rahmen der
Sondernutzungsplanung eine umfassende Interessenabwägung.
9.3
Öffentliche Interessen im Zusammenhang mit der
Verkehrserschliessung des Zoos
9.3.1
Der Zoo ist
grundsätzlich rechtlich genügend erschlossen. Die Erschliessung des Zoos
begründet das öffentliche Interesse an der Seilbahn insofern nicht unabhängig
vom Bestehen anderer öffentlicher Interessen. Die Erschliessung des Zoos mit
den öffentlichen Verkehrsmitteln wird von der Baudirektion als unbefriedigend
dargestellt. Mit der Seilbahn wird ein zusätzlicher Erschliessungsweg zum Zoo
geschaffen, der über eine erhebliche Kapazität verfügt (vgl. Planungsbericht, S. 5 f.).
Dies kann als Beitrag zu einem leistungsfähigen Verkehrsnetz im Sinn von Art. 104
Abs. 1 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 [KV; LS 101] gesehen
werden, das zur Standortattraktivität des Lebens- und Wirtschaftsraumes
beiträgt (vgl. Markus Rüssli, in: Isabelle Häner et al. [Hrsg.], Kommentar zur
Zürcher Kantonsverfassung, Zürich 2007, Art. 104 N. 5). Daran besteht
ein öffentliches Interesse.
9.3.2
Hauptsächliches Ziel des
Gestaltungsplans ist der bessere Anschluss des Zoos Zürich ans Netz des
öffentlichen Verkehrs (Art. 1 Abs. 1 der
Gestaltungsplanvorschriften). Es sollen mehr Zoobesuchende motiviert werden,
mit dem öffentlichen Verkehr anzureisen, womit die Verbesserung der
Parkierungssituation rund um den Zoo angestrebt und insbesondere eine
Entlastung der an den Zoo angrenzenden Quartiere durch den Suchverkehr und ungeordnetes
Parkieren beabsichtigt wird (Festsetzungsverfügung, S. 2; Planungsbericht,
S. 5). Ein ähnliches Ziel findet sich im Erläuterungsbericht zu den
Einwendungen im Richtplanverfahren. Demgemäss führt die Seilbahn zu einer
besseren Anbindung des Zoos an das S‑Bahn-Netz, wodurch die Anreise mit
dem öffentlichen Verkehr zum Zoo attraktiver wird (Erläuterungen zu den
Einwendungen zur Teilrevision des kantonalen Verkehrsrichtplans 2007, S. 73;
Erläuterungsbericht zu den Einwendungen zum kantonalen Richtplan, 18. März
2014, S. 103). Der Richtplantext selber enthält diesbezüglich keine
ausformulierte Zielsetzung spezifisch für die Seilbahn.
Eine mit dem Ausbau des öffentlichen Verkehrs
einhergehende Entlastung der Strassen­infrastruktur sowie die Abnahme der vom motorisierten
Individualverkehr ausgehenden Lärm- und Luftschadstoffemissionen begründen ein
öffentliches Interesse an der Seilbahn (
Art. 102 Abs. 1
und 2 sowie Art. 104 Abs. 2 KV; vgl. BGr, 18. Januar 1999, in
ZBl 91/1990 S. 354, E. 3d), das mit den Planungsgrundsätzen
übereinstimmt (Art. 3 Abs. 3 lit. b RPG). Sodann entsprechen eine
Verbesserung der Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr und die damit
angestrebte Verschiebung des Modalsplits hin zum öffentlichen Verkehr den
allgemeinen Zielen des (Verkehrs-)Richtplans (kantonaler Richtplan, Pt. 4.1.1.b
und 4.3.1; vorn E.
‎
7.2), was diesem öffentlichen Interesse Gewicht
gibt.
In welchem Ausmass am
Gestaltungsplan ein öffentliches Interesse besteht, hängt wesentlich davon ab,
ob mit der geplanten Seilbahn eine relevante Anzahl der Zoobesuchenden zum
Umsteigen auf den öffentlichen Verkehr motiviert (vgl. auch VGr, 4. September
2014, VB.2013.00722, E. 10.2.3) bzw. eine relevante Modalsplitverschiebung
zugunsten des öffentlichen Verkehrs erreicht wird (dazu hinten, E.
‎
9.5 ff.).
Es stellt sich die Frage, ob die im Gestaltungsplan projektierte Seilbahn einen
mass­geblichen Beitrag zur Erfüllung des öffentlichen Interesses zu leisten
vermag.
Auf das Bestehen eines öffentlichen Interesses keinen
Einfluss hat – entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers 4 – das Inkrafttreten
des kantonalen Gestaltungsplans "Zoo Zürich" vom 5. Februar 2020
(verfügbar unter: maps.zh.ch > Karte "ÖREB-Kataster"; besucht am:
12. Juli 2023). Mit der Vorinstanz ist davon auszugehen, dass sich daraus
weder ein Widerspruch zum vorliegenden Gestaltungsplan ergibt, noch dass
letzterer aufgrund dessen gegenstandslos wird.
9.4
Gutachten J
9.4.1
Die Baudirektion gab im Nachgang des Urteils des Verwaltungsgerichts
vom 4. September 2013 zur Frage der gesamtverkehrlichen Wirkungen der
Seilbahn und insbesondere zur Modalsplitveränderung ein Verkehrsgutachten bei
der J AG in Auftrag (Gutachten J). Dieses wurde am 26. April
2016 erstattet. Die Beschwerdeführenden ziehen die Ergebnisse des Gutachtens in
Zweifel und stellen dessen Schlüssigkeit infrage.
9.4.2
Vorauszuschicken ist, dass von einem amtlichen Gutachten nur aus
triftigen Gründen abgewichen werden darf. Die erkennende Behörde kann sich
deshalb bei der Beweiswürdigung auf die Prüfung beschränken, ob das amtliche
Gutachten Irrtümer, Lücken oder Widersprüche enthält, ob dessen Schlüssigkeit
in wesentlichen Punkten zweifelhaft erscheint, oder ob die Gutachter und
Gutachterinnen unzureichende Sachkenntnis gehabt haben oder befangen waren (VGr,
9. Juli 2021, VB.2019.00515, E. 10.3.6; VGr, 5. April 2017,
VB.2016.00048, E. 4.2.3; BGE 136 II 539 E. 3.2; Plüss, § 7 N. 146 ff.;
Regina Kiener/Bernhard Rütsche/Mathias Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 3. A.,
Zürich/St. Gallen 2021, Rz. 775). Ein Privatgutachten hingegen besitzt
wegen der fehlenden Neutralität des Gutachters bzw. der Gutachterin nicht
denselben Rang wie ein amtliches Gutachten. Immerhin kann einem Privatgutachten
nicht mit dem blossen Hinweis, dass es von einer Partei stammt, jeglicher
Beweiswert abgesprochen werden (BGE 137 II 266 E. 3.2 und 3.4).
Insbesondere kann es geeignet sein, ein amtliches Gutachten infrage zu stellen.
Gutachterliche Verkehrsprognosen, die
auf Modellrechnungen beruhen
, sind naturgemäss mit
beträchtlichen Unsicherheiten behaftet, weshalb von ihnen nur aus
qualifizierten Gründen abgewichen werden darf. Insbesondere hängt die
Verkehrsentwicklung stark von wirtschaftlichen, demographischen sowie von
verkehrs- und umweltpolitischen Voraussetzungen ab. Je nach Wahl der Vorgaben
unterscheiden sich die der Prognose zugrunde zu legenden Szenarien beträchtlich
(vgl. BGE 126 II 522 E. 14 zum Flugverkehr; BGE 124 II 293 E. 12;
BGr, 25. April 2001, 1E.17/1999, E. 3a betreffend Nationalstrasse;
VGr, 20. Dezember 2018, VB.2016.00522, E. 5.3.2). Das Bundesgericht
leitet daraus regelmässig ab, dass die Einholung eines weiteren Gutachtens
nicht zur weiteren Klärung des Sachverhalts beitragen würde (vgl. BGE 124 II
460 E. 4 a.E.). Daraus folgt, dass die im Gutachten getroffenen Annahmen
zur prognostizierten Veränderung des Modalsplits sowie der dieser zugrundeliegenden
Daten (Zunahme der Besucherzahlen, bestehender Modalsplit, Parkplatz- und
Verkehrsverhältnisse etc.) an offensichtlichen Mängeln und Unstimmigkeiten
leiden müssten, damit sie in Zweifel gezogen werden könnten. Die
bundesgerichtliche Rechtsprechung dazu bezieht sich zwar hauptsächlich auf Prognosen
im Rahmen von Umweltverträglichkeitsberichten (insbesondere BGE 124 II 293 E. 12),
aber es stellt dabei die Beurteilung von Umweltverträglichkeitsberichten in
gewissen Fällen in tatsächlicher Hinsicht den amtlichen Gutachten gleich (vgl.
BGE 124 II 460 E. 4 a.E.).
Aus diesen Überlegungen muss auf die nicht näher
substanziierte Rüge der Beschwerdeführenden 3, wonach die im Gutachten
errechnete Anzahl Benutzende an Werktagen und an Wochenenden sowie die
jeweiligen Anteile der mit dem öffentlichen Verkehr und motorisierten
Individualverkehr Anreisenden rein spekulativ seien, nicht weiter eingegangen
werden.
9.4.3
Im Gutachten werden Methodik und Vorgehen sowie die
zugrundeliegenden Daten und Annahmen verständlich offengelegt. Sodann werden
die Ergebnisse erläutert und in den Zusammenhang mit möglichen weiteren
Einflussfaktoren gestellt. Ebenfalls werden der Seilbahn auch alternative
Ausbauten des ÖV (insbesondere Bus- und Tramverbindungen ab Stettbach bzw.
Zürich Hauptbahnhof) gegenübergestellt. Es wird sodann auf die Grenzen der
Berechnung der Modalsplitveränderung hingewiesen, insbesondere auf die
Unsicherheiten bezüglich der Entwicklung der Parkierungsmöglichkeiten rund um
den Bahnhof Stettbach, deren möglichen Folgen und die Art derer Bewirtschaftung
(Gutachten J, S. 63 ff.; vgl. sodann die folgenden Erwägungen).
Im Grundsatz leidet das Gutachten weder an offensichtlichen Mängeln noch an
Unstimmigkeiten. Im Folgenden ist auf die einzelnen Kritikpunkte der
Beschwerdeführenden einzugehen.
Das von den Beschwerdeführenden 3 als Privatgutachten
bezeichnete Dokument des Büros N vom 15. August 2019 vermag die
Schlüssigkeit des Gutachtens J nicht infrage zu stellen. Sie stellten in
ihrer Rekursschrift vom 6. Juni 2019 die Einholung eines solchen
Gutachtens in Aussicht und reichten es mit ihrer Replik vom 19. August
2019 der Vorinstanz ein. Die Vorinstanz erwog dazu, dass ein pauschaler Verweis
auf Beilagen, mit welchem diese als Bestandteil des Rekurses erklärt würden,
nicht zulässig sei. Ohnehin sei die Beurteilung des Büros N erst mit der
Replik und damit verspätet eingereicht worden. Die Beschwerdeführenden 3
bringen dagegen vor, den Beweis innert Frist in der Rekursschrift offeriert und
angekündigt zu haben, dass das Beweisdokument nachgereicht würde. Naturgemäss
sei es nicht möglich, ein solches Privatgutachten innert der 30-tägigen Rekursfrist
einzureichen, weshalb die Vorinstanz in überspitzten Formalismus verfallen sei,
indem sie die Einreichung des Beweismittels als verspätet erachtet habe. Da sie
sich aber in ihrer Beschwerde nicht mit dem Argument der Vorinstanz auseinandersetzen,
dass pauschale Verweise auf Beilagen nicht zulässig seien und allein schon
deshalb nicht weiter auf den Bericht einzugehen gewesen sei, ist nicht weiter auf
dieses Dokument einzugehen.
9.4.4
Die Beschwerdeführenden 3 bemängeln, ihr Anspruch auf
Teilnahme an der Erstellung des Gutachtens J und damit ihr rechtliches
Gehör seien verletzt worden.
Im Zusammenhang mit Sachverständigengutachten ist dem
bundesrechtlichen Gehörs­­anspruch nach Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101) Genüge getan, wenn
die Parteien vor Ergehen des Entscheids zu einem Gutachten Stellung nehmen
können (BGr, 19. Juli 2013, 1C_77/2013, E. 3.4; René
Wiederkehr/Kaspar Plüss, Praxis des öffentlichen Verfahrensrechts, Bern 2020, Rz. 660).
Das kantonale Verwaltungsverfahrensrecht sieht – im Gegensatz zum
Verwaltungsverfahren des Bundes (Art. 19 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember
1968 über das Verwaltungsverfahren [VwVG; SR 172.021] in Verbindung mit Art. 57
Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 4. Dezember 1947 über den Bundeszivilprozess
[BZP; SR 273]) – keine darüber hinausgehenden Rechte im Zusammenhang mit
Sachverständigengutachten vor.
Die Gewährung des rechtlichen Gehörs verlangt im
Allgemeinen, dass Betroffene vor Erlass eines in ihre Rechtsstellung
eingreifenden Entscheids durch die zuständige Behörde zum frühestmöglichen
Zeitpunkt anzuhören sind (BGE 135 II 286 E. 5.2). Welcher Zeitpunkt dies
ist, hängt jedoch von der Ausgestaltung und der Art des Verfahrens ab. So wird
den betroffenen Dritten im raumplanungsrechtlichen Einspracheverfahren die
Möglichkeit der Stellungnahme nach Auflage der Gesuchsakten, aber vor dem
Entscheid der Behörde gewährt; im Planungsverfahren kann es unter Umständen
(mit Blick auf Art. 33 RPG) sogar genügen, wenn sich Betroffene erstmalig
im Beschwerdeverfahren rechtlich zur Wehr setzen können (BGE 135 II 286 E. 5.3
S. 295).
Bei der Erarbeitung von Nutzungsplänen erfolgt
die Mitwirkung der Öffentlichkeit und die Anhörung der
betroffenen Grundeigentümer
im Rahmen der öffentlichen Auflage (§ 7
PBG). Mit der öffentlichen Auflage sind auch die der Planung zugrunde liegenden
Sachverständigengutachten zugänglich zu machen. Unbestrittenermassen erfolgte
die öffentliche Auflage des Gestaltungsplanentwurfs vom 22. Mai bis 23. Juli
2018 (amtliche Publikation vom 18. Mai 2018). Dass das Gutachten J
den Beschwerdeführenden 3 zu diesem Zeitpunkt nicht zu Verfügung gestanden
hätte oder sie sich nicht dazu hätten äussern können, machen sie nicht geltend.
Mit der Vorinstanz ist demnach davon auszugehen, dass dem rechtlichen Gehör der
Beschwerdeführenden 3 genügend Rechnung getragen wurde.
9.5
Modalsplitberechnung
des Gutachtens
9.5.1
Gemäss dem Gutachten bewirkt die Seilbahn eine Verschiebung des
Modalsplits vom motorisierten Individualverkehr (MIV) zum öffentlichen Verkehr in
der Höhe von 4–4,5 %. Hierzu vergleicht es den Prognosezustand (Jahr 2030
mit Seilbahn) einerseits mit dem Referenzzustand (Jahr 2030 ohne Seilbahn)
sowie andererseits mit dem Istzustand (Bezugsjahr 2013; Gutachten J, S. 22 ff.).
Im Referenzzustand sei gegenüber dem Istzustand aufgrund der bis dahin zu
erwartenden Veränderungen des ÖV-Angebots und des Strassen­zustandes, welche
sich aus dem Gesamtverkehrsmodell des Kantons Zürich ergeben würden, sowie
unter Berücksichtigung des jeweiligen Herkunftsorts der Besuchenden von einer
verkehrsmittelbezogenen Zunahme des Modalsplits von rund 3 % zugunsten des
ÖV auszugehen (Gutachten J, S. 24, 39 ff.). Ebenfalls berücksichtige
der Referenzzustand prognostizierte Besucherzahlen anhand des erwarteten Bevölkerungswachstums
(Gutachten J, S. 24, S. 32 f.). Verglichen mit dem
Referenzzustand sei im Zustand mit der Seilbahn (Prognosezustand) eine
Modalsplitverschiebung von 4–4,5 % in Richtung des öffentlichen Verkehrs
zu erwarten. Dabei weist das Gutachten darauf hin, dass sich die Verschiebung
im Prognosezustand rein aus den Reisezeitgewinnen ergebe und unter der Annahme
erfolge, dass ÖV-Reisende die Seilbahn mit dem ZVV-Ticket benutzen könnten.
Dabei hätten weitere Faktoren einen wesentlichen Einfluss auf das Ergebnis,
insbesondere die Kapazitäten bei den Parkierungsanlagen in der Nähe des Zoos
und des Bahnhofs Stettbach, deren Bewirtschaftung sowie das
Pricing der Seilbahn
(Gutachten J, S. 9,
25, 42 ff.).
9.5.2
Die Stadt Dübendorf bemängelt im Hinblick auf das Gutachten
unter anderem die der Nachfrageelastizität zugrunde liegenden Daten und in
diesem Zusammenhang den Beizug der ICN-Studie sowie eine fehlerhafte Berechnung
der Fahrtzeitverkürzung, insbesondere die fehlende Berücksichtigung des
Langsamverkehrs.
Das Baurekursgericht führte dazu aus, dass
Elastizitätsberechnungen am Objekt vorliegend nicht möglich seien, weshalb es
naheliegend sei, dass für die Erstellung des Gutachtens J auf die für die
Schweiz bereits vorhandene Datenlage (ICN-Studie) abgestellt worden sei. Dass
für den Raum Zürich besondere Voraussetzungen bestehen würden, sei nicht
ersichtlich. Die aus der ICN-Studie gewonnenen Erkenntnisse seien weiterhin
aktuell und entsprächen dem wissenschaftlichen Standard. Da die ICN-Studie
explizit auch Angaben zum Freizeit- und Urlaubsverkehr mache, könne die Studie
sehr wohl für die mit der Seilbahn einhergehenden Umsteigeeffekte relevante
Aussagen machen. Ebenfalls nicht zu beanstanden sei der Nichteinbezug der
zurückzulegenden Fusswegstrecken zu den jeweiligen ÖV-Ausgangsstationen, da
diese naturgemäss individuell anfallen würden. Weil die Methodik der ICN-Studie
auf die Kreuz­elastizität abstelle, welche die relative Veränderung in
Prozenten der Marktanteile einer bestimmten Alternative in Bezug auf die
relative Veränderung eines Attributes einer konkurrierenden Alternative (ÖV und
MIV jeweils reziprok) darstelle, sei auch der Einwand, dass vor dem Zusteigen
vom ÖV (zusätzlich) eine im Vergleich zum privaten Motorfahrzeug längere Fuss-
oder Velowegstrecke zu berücksichtigen wäre, unbegründet.
Was die Stadt Dübendorf dagegen vorbringt, lässt keinen
abweichenden Schluss zu. Sie verweist lediglich darauf, dass die Studie völlig veraltet
sei, setzt sich dabei aber nicht mit der Begründung des Baurekursgerichts
auseinander, wonach der Studie jedenfalls insoweit weiterhin Aktualität
zukomme, als sie durch neuere Befragungen bestätigt worden sei. Auch der von
der Stadt Dübendorf erhobene Vorwurf der Verletzung des rechtlichen Gehörs
durch die Vorinstanz ist vorliegend nicht zielführend: Die Vorinstanz ging
ausführlich auf die Vorbringen der Stadt Dübendorf ein, insbesondere begründete
sie, weshalb die Ergebnisse der Studie auf die vorliegende Situation
übertragbar seien.
Im Übrigen ist den Erwägungen der Vorinstanz ohne Weiteres
zu folgen: Da sich die Modalsplitverschiebung aufgrund der durch die Seilbahn
veränderten ÖV-Reisezeiten berechnet und nicht aufgrund eines Vergleichs mit
der Benützung des Privatfahrzeugs, spielt die mit dem Fahrrad oder zu Fuss
zurückgelegte Strecke zur jeweiligen ÖV-Ausgangsstation keine Rolle (vgl.
Gutachten J, S. 18, 98). Der Reiseweg verkürzt sich durch die
Benützung der Seilbahn um dieselbe Zeit, unabhängig davon, ob bis zur
jeweiligen ÖV-Ausgangsstation ein längerer oder ein kürzerer Fussweg
zurückgelegt wurde.
9.5.3
Die Beschwerdeführerin 1 und die Stadt Dübendorf machen
weiter geltend, das anvisierte Zielpublikum in der Region Nordostschweiz und
Süddeutschland weise einen überdurchschnittlichen Motorisierungsgrad auf,
sodass die Schwelle für ein Umsteigen auf den ÖV sehr hoch sei, was im
Gutachten hätte berücksichtigt werden müssen. Es ist nicht ersichtlich, worauf
sie diese Annahme stützen. Die beschwerdeführerische Behauptung vermag die
Berechnung des Modalsplits im Gutachten J nicht infrage zu stellen, zumal
darin mit der Berücksichtigung der spezifisch für den Freizeit- und
Urlaubszweck errechneten Reisezeitelastizität den besonderen Umständen des
Freizeitverkehrs (bspw. gegenüber dem Pendler- oder Einkaufverkehr) Rechnung
getragen wurde (Gutachten J, S. 37). Ohnehin finden Anreisende aus
Deutschland keine Berücksichtigung im Gutachten, weshalb ein allenfalls hoher
Motorisierungsgrad von Zoobesuchenden aus dem süddeutschen Raum ohne Folgen für
den hier errechneten Modalsplit bliebe.
9.5.4
Die Beschwerdeführenden
erachten sodann die Berechnung des Modalsplits als fehlerhaft, da einerseits eine
Verlagerung von den Tramlinien 5 und 6 auf die Seilbahn stattfinden werde,
welche die Modalsplitverschiebung zu Gunsten des öffentlichen Verkehrs weiter
senken würde, und andererseits die Anreisenden aus der Ostschweiz auf die
S-Bahn umzusteigen hätten, um nach Stettbach zu gelangen, was als zusätzliches
Hindernis hätte berücksichtigt werden müssen.
Dem Umstand, dass eine Verlagerung von Anreisen mit dem
Tram (insbesondere mit den Tramlinien 5 und 6) auf solche mit der Seilbahn
stattfinden werden, wurde im Gutachten ausreichend Rechnung getragen (siehe
Gutachten J, S. 47).
Soweit die Beschwerdeführenden
bemängeln, das Gutachten berücksichtige nicht, dass es sich beim Bahnhof
Stettbach um einen S-Bahnhof handeln würde, an welchem keine Fernverkehrszüge hielten,
weshalb sämtliche Anreisenden aus der Nordostschweiz, dem Aargau und aus
Graubünden mindestens einmal umsteigen müssten, verkennen sie einerseits, dass
sowohl der Kanton Aargau, als auch (seit 2018) der Kanton St. Gallen mit der
S12 bzw. der S11 je eine direkte Verbindung an den Bahnhof Stettbach haben, was
im Gutachten auch entsprechend Erwähnung findet (Gutachten J, S. 36).
Im Amtsbericht wird zudem ausgeführt, dass aus fast allen Regionen des Kantons
Zürich direkte S-Bahn-Linien an den Bahnhof Stettbach verkehren würden, weshalb
die Auswirkungen der Umsteigevorgänge auf den Modalsplit gering bzw.
vernachlässigbar seien. Die Beschwerdeführenden führen dazu aus, dass nur
wenige S-Bahnen tatsächlich in Stettbach halten würden. Sie lassen dabei ausser
Acht, dass es keine Rolle spielt, wie viele S-Bahn-Linien in Stettbach halten,
sondern welche Bahnhöfe bzw. welcher Anteil der Zoobesuchenden eine direkte
Verbindung nach Stettbach hat. Die im Amtsbericht erwähnten Regionen mit
direkter Verbindung nach Stettbach (vgl. Amtsbericht, S. 2) entsprechen
sodann weitgehend auch denjenigen Regionen, bei denen die Seilbahn die grösste
Verkürzung der Reisezeit bewirken könnte (vgl. Gutachten J, S. 43,
Abbildung 18). Andererseits findet im Gutachten J die benötigte Reisezeit
vom Ausgangsbahnhof zum Zoo Beachtung, und damit auch die Zeit, die für das
Umsteigen benötigt wird.
Trotzdem kann nicht ganz ausser Acht gelassen werden, dass
insbesondere für Familien mit kleineren Kindern, die allenfalls mit dem
Kinderwagen unterwegs sind, ein zusätzlicher Umsteigevorgang auf die S-Bahnen
ein gewisses Hindernis darstellen kann, auch wenn insgesamt mit einer
Reisezeitverkürzung zu rechnen ist. Der Umsteigevorgang als Hindernis dürfte
aber bei denjenigen Zoobesuchenden, bei welchen das Gutachten aufgrund ihrer
Herkunft von einer relevanten Reisezeitverkürzung ausgeht – v.a. seit der
Einbindung der Kantone St. Gallen und Aargau ans S-Bahn-Netz – lediglich
noch Zoobesuchende aus dem Kanton Thurgau betreffen. Zoobesuchende aus den
Kantonen Graubünden und beider Appenzell wurden von vornherein nicht in die Modalsplitberechnung
einbezogen (vgl. Gutachten J, Abbildung 18), was auch nicht zu beanstanden
ist. Die Auswirkungen der erforderlichen Umsteigevorgänge auf den Modalsplit
werden im Amtsbericht als gering bzw. vernachlässigbar bezeichnet. Deren
Ausserachtlassung dürfte aber auf eine – wohl geringe – Überschätzung der zu
erwartenden Modalsplitverschiebung deuten.
9.5.5
Zu den von der Stadt Dübendorf gerügten gutachterlichen Annahmen
betreffend Fahr- und Reisezeiten erwog die Vorinstanz, dass die Seilbahn für
Reisende aus Winterthur und Umgebung einen nicht zu vernachlässigenden
Zeitgewinn bringen würde, weshalb die Vorgehensweise des Gutachtens, die
bestehenden Reisezeiten über den Bahnhof Stettbach zugrunde zu legen, korrekt
sei. Dass mit gewissen Wartezeiten gerechnet werden müsse, könne zutreffen,
wobei aber nicht zu beanstanden sei, dass diese im Gutachten nicht abgebildet
werden könnten.
Zwar ist der Stadt Dübendorf insofern zuzustimmen, dass es
bei den Wartezeiten nicht, wie von der Vorinstanz ausgeführt, um
(unvorhergesehene) Störungen geht. Das Gutachten weist darauf hin, dass an
Spitzentagen durch ein hohes Fahrgastaufkommen bereits eine Wartezeit von drei
Minuten eine Verminderung der Modalsplitänderung von 4,5 auf 3,3 % zur
Folge hätte (Gutachten J, S. 99). Da die Besuchenden im Voraus nichts
über eine allfällige Wartezeit wüssten, sei aber davon auszugehen, dass sich
das Verhalten der Besuchenden dadurch nicht massgeblich verändern werde. Diese
Aussage erscheint nicht ohne Weiteres nachvollziehbar, weil das ungefähre
Besucheraufkommen eines bestimmten Ortes jederzeit online abrufbar ist und es
genügend Plattformen gibt, die den Besuchenden Informationen über Wartezeiten
zur Verfügung stellen. Deshalb und weil sich das Gutachten nicht dazu äussert,
mit welchen Wartezeiten an einem durchschnittlichen Sonn- oder Feiertag zu
rechnen ist, sah sich das Verwaltungsgericht dazu veranlasst, zu den
Auswirkungen allfälliger Wartezeiten einen Amtsbericht einzuholen (Beschluss
vom 29. September 2022, Frage 3). Im Amtsbericht vom 15. November
2023 führt das (kantonale) Amt für Raumentwicklung (ARE) mit Verweis auf die
Antworten der Gutachter und Gutachterinnen aus, dass aufgrund der hohen
Kapazitäten der Seilbahn nicht mit Wartezeiten zu rechnen sei und zwar auch an
den besucherintensiven Sonn- und Feiertagen nicht, da sich die Besuchenden auf
unterschiedliche Zugankünfte verteilen würden und die Reisenden nie alle
gleichzeitig an der Talstation der Seilbahn ankommen würden. Deshalb habe dies
keinen Einfluss auf den Modalsplit. Die Beschwerdeführenden halten diese
Angaben zwar für unglaubwürdig, begründen dies aber nicht stichhaltig.
Insbesondere sind in den Akten keine Hinweise darauf zu finden, dass in solchen
Situationen zwecks Einsparung von Betriebskosten mit einem reduzierten Betrieb
der Seilbahn gerechnet werden müsste, wie dies die Beschwerdeführerin 1
vorbringt.
9.5.6
Im Weiteren beanstanden
die Beschwerdeführenden die Berechnung der in Stettbach zur Verfügung stehenden
Parkierungsmöglichkeiten, wie sie im Gutachten vorgenommen worden sei;
insbesondere hätten sich die Verhältnisse in Stettbach in der Zwischenzeit
geändert und es stünden weniger Parkierungsmöglichkeiten zur Verfügung.
Das Gutachten J weist darauf hin, dass auch nach
Inbetriebnahme der Seilbahn aufgrund des prognostizierten Besucherwachstums im
Nahbereich des Zoos mit einem Anstieg des Nachfrageüberhangs nach Parkplätzen
bis zum Referenzzustand 2030 auf über 25 % der Tage im Jahr zu rechnen
sei. Im Gutachten wird sodann aufgrund der verfügbaren Parkplätze in Stettbach,
von welchen in allen drei Tageskategorien (Wochentage; Samstage und Ferientage;
Sonntage) eine grosse Anzahl zur Verfügung stehe, das Potenzial für Park and
Rail (P+R) rund um den Bahnhof Stettbach errechnet (vgl. unten, E. 10.9.1;
Gutachten J, S. 9 f.; vgl. auch Festsetzungsverfügung, S. 5 f.).
Das Gutachten verweist darauf, dass die Anreise mit dem eigenen Fahrzeug
attraktiver sei, je mehr Parkplätze zur Verfügung stünden, ohne die
Auswirkungen der Parkplatzberechnungen auf den Modalsplit näher auszuführen (Gutachten J,
S. 48 ff.). Betreffend Parkierungssituation rund um den Bahnhof
Stettbach führte die Vorinstanz aus, es treffe zu, dass sich die im Gutachten
ausgewiesene Anzahl von Abstellplätzen verändert habe bzw. einige dieser
Abstellplätze nicht für die Seilbahn zur Verfügung stünden. Bereits das
Gutachten weise auf eine dynamische Entwicklung der Parkierungssituation hin;
es sei diesbezüglich nicht fehlerhaft. Da sich auch bei erneuter Begutachtung
keine verlässlichen Aussagen machen liessen, sei eine erneute Begutachtung
nicht erforderlich. Ähnliche Ausführungen machen die Baudirektion und die Zoo
Seilbahn AG. Im eingeholten Amts­bericht wird ausgeführt, dass die Parkraumknappheit
zu einem Modalsplit-Shift zugunsten des öffentlichen Verkehr führe, ohne allerdings
die Verschiebung zu quantifizieren. Die Beschwerdeführenden vermögen dem nichts
entgegenzusetzen.
Insofern kann davon ausgegangen werden, dass die von den
Beschwerdeführenden geltend gemachte Verknappung der Parkierungsmöglichkeiten
rund um den Bahnhof Stettbach den Modalsplit im Vergleich zur Prognose des
Gutachtens J zugunsten des öffentlichen Verkehrs positiv beeinflussen
dürfte.
9.5.7
Als weitere
"entscheidende Einflussgrösse" für den Modalsplit nennt das Gutachten
die
Preisgestaltung
der Seilbahn und
die
Art und Weise, wie diese in das
bestehende Tarifsystem
integriert werde (Gutachten J, S. 47,
55 ff.).
Die Modellberechnung des
Gutachtens J zur Nachfrage nach der Seilbahn und damit auch zur
prognostizierten Nachfrage nach Parkplätzen im Raum Stettbach geht für die
ÖV-Reisenden davon aus, dass das Ticket für die Seilbahn im ZVV integriert ist,
während bei den MIV-Reisenden davon ausgegangen wird, dass das Ticket im
Zooeintritt integriert ist. Die Gestaltungsplanvorschriften sehen vor, dass
ZVV-Tickets der Zone 110 (Stadtzone Zürich) zur Fahrt mit der Seilbahn
berechtigen. Ob noch weitere Tickets – wie bspw. der Zooeintritt – ebenfalls
zur Fahrt berechtigen, lassen sie offen (vgl. unten, E.
‎
10.8). Die
Modalsplitveränderung zugunsten des ÖV könnte gesteigert werden, wenn
MIV-Anreisende zusätzlich zum Zooeintritt ein Ticket für die Seilbahn erwerben
müssten. Soweit die Beschwerdeführenden 2 und 3 bemängeln, dass bei der
Berechnung des Modalsplits unberücksichtigt geblieben sei, dass keine
Vollintegration in das ZVV-Netz beabsichtigt sei, kann darauf hingewiesen
werden, dass die im Gutachten getroffenen Annahmen der derzeitigen Regelung des
Gestaltungsplans entsprechen, dass der Modalsplit aber zusätzlich zugunsten des
öffentlichen Verkehrs gesteigert werden könnte, wenn ausgeschlossen würde, dass
der Zooeintritt zur Seilbahnfahrt berechtigt. Denn in diesem Fall müssten die
MIV-Anreisenden zusätzlich zum Zooeintritt ein Ticket für die Seilbahn
erwerben. Es ist nicht ersichtlich, dass darüber hinaus eine Vollintegration in
das ZVV-Netz eine zusätzliche Steigerung der Modalsplitverschiebung zugunsten
des ÖV führen würde (unten, E.
‎
10.8.3).
9.5.8
Hieraus
ergibt sich zusammenfassend, dass in Übereinstimmung mit dem Gutachten J (S. 9
und 47) sowie der Festsetzungsverfügung von einer Modalsplitverschiebung von 4 %
bis maximal 4,5 % zugunsten des öffentlichen Verkehrs auszugehen ist. Während
für die Berechnung des Modalsplits gewisse Hindernisse, die den Anteil des
öffentlichen Verkehrs vermindern dürften – wie das für gewisse Zoobesuchende erforderliche
Umsteigen auf die S-Bahn oder Wartezeiten bei hohem Besucheraufkommen – unberücksichtigt
blieben (oben, E.
‎
9.5.4 f.;
Amtsbericht, S. 2 f.), wirken sich weitere Faktoren, wie
beispielsweise die Knappheit des Parkraumangebots in Stettbach (oben, E.
‎
9.5.6), erhöhend auf den Anteil des öffentlichen
Verkehrs aus.
9.6
Beurteilung
der erzielbaren Veränderung des Modalsplits
9.6.1
Damit kann die Seilbahn
eine gewisse Verschiebung hin zur vermehrten Nutzung des öffentlichen Verkehrs
erreichen. Im Referenzzustand (Jahr 2030 ohne Seilbahn) ist zu erwarten, dass
46,4 % der Zoobesuchenden mit dem öffentlichen Verkehr als
Hauptverkehrsmittel anreisen und 53,6 % mit dem motorisierten
Individualverkehr (Gutachten J, S. 37). Durch die errechnete
Modalsplitverschiebung könnte der Anteil der ÖV-Reisenden im Zustand mit
Seilbahn auf 50,7 % gesteigert werden (Gutachten J, S. 44). Die
Modalsplitverschiebung von 4–4,5 % bedeutet bei einem
Gesamtbesucheraufkommen von 1,4 Millionen jährlich, dass 60'000 Besuchende
weniger mit dem motorisierten Individualverkehr anreisen (Gutachten J, S. 47).
Entgegen den Ausführungen der Baudirektion (Festsetzungsverfügung, S. 10)
handelt es sich bei den im Gutachten ausgewiesenen 60'000 MIV-Fahrten pro Jahr
um die Zahl der Besuchenden, die auf die Anreise mit dem motorisierten
Individualverkehr verzichten, und nicht um 60'000 Autofahrten, die jährlich
vermieden werden könnten (Gutachten J, S. 47; UVB, Anhang 7–1b;
nachstehende Tabelle unter E.
‎
9.6.2). Geht
man – mit der Vorinstanz – davon aus, dass sich durchschnittlich 2,2 Personen
in einem Fahrzeug befinden (vgl. Gutachten J, S. 21), liessen sich
mit der Seilbahn jährlich rund 27'000 Anfahrten mit dem Privatfahrzeug
vermeiden (vgl. UVB, Anhang 7–3, wo von 54'750 Fahrzeugstarts und damit
Hin- und Rückfahrten ausgegangen wird).
Welches Gewicht dem öffentlichen Interesse an 27'000 durch
die Seilbahn vermiedenen Anfahrten mit dem Privatfahrzeug im Verhältnis zu den im
Referenzzustand (Jahr 2030 ohne Seilbahn) rund 340'000 Autofahrten zum Zoo zukommt,
wird im Folgenden anhand des Anteils des durch das Besucherwachstum
verursachten Mehrverkehrs am öffentlichen Verkehr (E.
‎
9.6.2) sowie anhand der
Parkierungssituation (E.
‎
9.7) noch näher zu beleuchten sein. Im
Zusammenhang mit der Volksabstimmung zur Tramverlängerung bezeichnete der
Regierungsrat einen Umsteigeeffekt in der Höhe einer Modalsplitänderung von 2 %
als "kaum spürbar" (4 % der Autofahrerinnen und Autofahrer,
welche ihrerseits insgesamt rund die Hälfte der Zoobesuchenden ausmachen, gaben
in einer Umfrage an, bei einer verbesserten Erschliessung des Zoos auf den
öffentlichen Verkehr umzusteigen, was einer Modalsplitveränderung von rund 2 %
entspräche). Die Tramverlängerung wurde aus diesem Grund als nicht wirkungsvoll
eingestuft. In der Folge lehnte der Kantonsrat – dem Antrag des Regierungsrats
entsprechend – das Volksbegehren ab (vgl. Antrag des Regierungsrates vom 5. Dezember
2007, ABl 2007 S. 2316 ff., 2322), und auch die Stimmberechtigten lehnten
die Initiative in der Volksabstimmung vom 30. November 2008 ab.
9.6.2
Der Mehrverkehr des Zoos
Zürich, welcher aufgrund des Wachstums der Besucherzahlen zu erwarten ist, soll
mit öffentlichen Verkehrsmitteln abgewickelt werden. Wie bereits ausgeführt,
ergibt sich diese Zielvorgabe zwar nicht aus dem Richtplantext selbst, aber aus
den Materialien des Richtplanverfahrens (oben, E.
‎
7.2,
‎
9.3.2). Dieses Ziel steht im Einklang mit dem
allgemeinen richtplanerischen Ziel, dass der öffentliche Verkehr mindestens die
Hälfte des Verkehrszuwachses, welcher nicht auf den Fuss- und Veloverkehr
entfällt, aufzunehmen habe, und dient der Erfüllung desselben (oben, E.
‎
7.2). Wie sich aus untenstehender tabellarischer
Übersicht ergibt, kann aufgrund des durch die Seilbahn resultierenden
Modalsplit-Shifts rund 65 % des durch das Besucherwachstum generierten
Mehrverkehrs über den öffentlichen Verkehr abgewickelt werden. Demgegenüber
werden im Prognosezustand ohne Seilbahn lediglich rund 52 % des
Mehrverkehrs vom öffentlichen Verkehr aufgenommen. Insofern wirkt sich die
Seilbahn im Sinn des genannten Ziels aus, kann zu dessen Erreichung allerdings
nur einen relativ bescheidenen Beitrag von rund 13 % leisten. Um das Ziel
zu erreichen, den gesamten durch das Besucherwachstum generierten Mehrverkehr
über den öffentlichen Verkehr abzuwickeln, sind somit wesentliche weitere
Massnahmen nötig, die einen weitaus stärkeren Zuwachs des ÖV-Anteils bewirken
müssen. Dem Richtplan bzw. den Materialen zum Richtplanverfahren lässt sich
nicht entnehmen, dass die Seilbahn die dafür erforderliche Steigerung des
ÖV-Anteils alleine bewirken müsste. Die – wenn auch bescheidene – Steigerung
des ÖV-Anteils durch die Seilbahn Stettbach-Zoo liegt somit im Sinn der
genannten Zielsetzungen des Richtplans. Ob und inwieweit weitere Massnahmen zur
Förderung der Anreise zum Zoo mit öffentlichen Verkehrsmitteln ausserhalb des
strittigen Gestaltungsplans geplant sind, ist aus den eingereichten Unterlagen
nicht ersichtlich.
9.7
Parkierungssituation
beim Zoo und in Stettbach
Im öffentlichen Interesse sowie im privaten Interesse des
Zoos liegt eine Verbesserung der Parkierungssituation des Zoos, während einer
blossen Verlagerung eines Überhangs an Parkplätzen nach Stettbach öffentliche
und private Interessen an der dortigen geordneten Parkierung entgegenstehen.
Das Gutachten J überträgt die Ergebnisse der Modalsplitveränderung auf die
Parkierungssituation des Zoos: Im Istzustand sei das Parkierungsangebot beim
Zoo und beim Dolder an 38 von 365 Tagen nicht ausreichend (Gutachten J, S. 50 f.).
Im Referenzzustand 2030 sei zu erwarten, dass das Parkierungsangebot beim Zoo
und beim Dolder an 103 von 365 Tagen nicht ausreichend sei (Gutachten J, S. 51 f.).
Im Prognose­zustand mit Seilbahn sei das Parkierungsangebot beim Zoo und beim
Dolder noch an 94 Tagen unzureichend (Gutachten J, S. 52 f.). Für
den Prognosezustand (2030 mit Seilbahn) ergibt sich lediglich eine Steigerung
der Tage mit ausreichendem Parkierungsangebot um 9 Tage pro Jahr. Damit erzielt
die Seilbahn gegenüber dem Referenzzustand eine bescheidene Reduktion der
Anzahl Tage mit unzureichendem Parkierungsangebot. Zudem dürfte die Seilbahn
auch an Tagen, an welchen das Parkplatzangebot beim Zoo nicht ausreicht, eine
gewisse Entlastung bringen und damit den Nachfrageüberhang immerhin reduzieren
(Gutachten J, S. 52 ff.). Allerdings reduziert sich gemäss Gutachten J
der Nachfrageüberhang nach Parkplätzen an den besucherstarken Sonn- und
Feiertagen im Durchschnitt nur um 80 Plätze, und zwar von 400 auf 320 fehlende
Parkierungsmöglichkeiten.
9.8
Primäre
Funktion für den Freizeitverkehr
Der Vorinstanz ist insoweit zu folgen, dass das
öffentliche Interesse dadurch, dass die Seilbahn durch eine private
Organisation betrieben wird, nicht grundsätzlich in Frage gestellt ist. In
diesem Zusammenhang spielt aber der Einfluss der privaten Eigentümerschaft und
deren Finanzierung der Seilbahn eine Rolle. Es zeigt sich nämlich, dass die
geplante Seilbahn nicht vollständig mit anderen Projekten des öffentlichen
Verkehrs vergleichbar ist und sie als touristische Einrichtung des öffentlichen
Verkehrs gewisse Besonderheiten aufweist: So wird die Seilbahn nur während den
Öffnungszeiten des Zoos betrieben werden, weshalb ihr für den Pendlerverkehr
bzw. für die Erschliessung der Quartiere rund um die Tal- oder Bergstation nur
eine untergeordnete Bedeutung zukommt. Die Seilbahn dient somit hauptsächlich
dem Freizeitverkehr. Vor diesem Hintergrund ist der Schluss der Vorinstanz,
dass sich das öffentliche Interesse unter anderem daraus ergibt, dass mit dem
Gestaltungsplan ein Nahverkehrsmittel mitten im Ballungsraum zwischen der Stadt
Zürich und dem Siedlungsgebiet Zürich-Nord geschaffen werden soll, dahingehend
zu präzisieren, dass sich dieses Interesse weitgehend auf den mit dem Zoo
zusammenhängenden Freizeitverkehr beschränkt.
9.9
Zwischenfazit zu den für die Seilbahn sprechenden Verkehrsinteressen
Öffentliche Interessen an der Seilbahn bestehen
einerseits, weil sie einen zusätzlichen Erschliessungsweg mit einer
zusätzlichen Kapazität für Zoobesuchende schafft und die Anzahl Tage mit Nachfrageüberhang
für die Parkierungsmöglichkeiten beim Zoo um einige Tage verringert sowie die
Parkierungssituation auch an weiteren Tagen entlastet. Andererseits besteht ein
öffentliches Interesse an der Seilbahn, weil sie in einem gewissen Mass zur
Steigerung des Anteils des öffentlichen Verkehrs am Modalsplit der Zoobesuchenden
beiträgt. Weil die Seilbahn die Parkierungssituation des Zoos nur geringfügig
zu verbessern bzw. entschärfen vermag und ihr Beitrag zur Erhöhung des Anteils
des öffentlichen Verkehrs am Modalsplit der Zoobesuchenden eher moderat ausfällt,
ist von einem – nur, aber immerhin – mässigen Gewicht dieser öffentlichen
Interessen auszugehen.
10.
Immissionen aus der
Verkehrszunahme in Stettbach als entgegenstehendes Interesse
10.1
Im Sinn eines
Planungsgrundsatzes verlangt Art. 3 Abs. 3 lit. b RPG, Wohngebiete
vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen wie Luftverschmutzung, Lärm und
Erschütterungen möglichst zu verschonen. Dieser Planungsgrundsatz erfasst nur
materielle Immissionen, etwa Lärm oder Luftverunreinigungen (Waldmann/Hänni, Art. 3
N. 38), wie sie durch Zu- und Wegfahrten sowie den Suchverkehr in den
Quartieren ausgelöst werden. Der Planungsgrundsatz bezieht sich also nicht auf
die Unannehmlichkeiten, die für die Quartierbevölkerung durch die vermehrte
Belegung der Parkplätze im Quartier entstehen. Für letztere Frage
ausschlaggebend ist der Richtplaneintrag zur Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich.
Dieser verlangt ein verträglich ausgestaltetes Parkplatz- und Verkehrsregime im
Raum Stettbach. Daraus folgt, dass ein Ausweichen des MIV nach Stettbach bzw.
eine sonstige Erhöhung des MIV in Stettbach verhindert werden muss, soweit der
MIV für die Anwohnerschaft und weitere Betroffene zu nicht verträglichen
Auswirkungen führt. Der Richtplan will aber eine Anreise mit dem MIV nach
Stettbach nicht gänzlich ausschliessen, wie sich aus den Beratungen im
Kantonsrat zur Richtplanrevision 2014 ergibt: Der Kantonsrat lehnte die von
einer Mehrheit der vorberatenden Kommission vorgeschlagene Präzisierung ab, wonach
ausserhalb der P+R-Anlage und der blauen Zone im Zusammenhang mit der Seilbahn
keine Parkierungsmöglichkeiten bestehen sollten (vgl. Antrag der Kommission für
Energie, Verkehr und Umwelt vom 5. November 2013 im Richtplanverfahren).
Sinn der Präzisierung wäre gewesen, die Nutzung der privaten Parkplätze rund um
den Bahnhof Stettbach durch Zoobesuchende zu verhindern (Votum Ruedi Lais,
Protokoll Kantonsrat, 155. Sitzung vom 14. März 2014, S. 10790 ff.).
Die Präzisierung wurde unter anderem aufgrund der Befürchtung abgelehnt,
unklare Parkplatzverhältnisse im Raum Stettbach könnten den Suchverkehr
begünstigen (Votum Orlando Wyss, Protokoll Kantonsrat, 155. Sitzung vom 14. März
2014, S. 10793 f.). Obwohl der Kantonsrat die Anreise mit dem
motorisierten Individualverkehr nicht explizit ausschliessen wollte, ist
insofern davon auszugehen, dass er am Kriterium der Anwohnerverträglichkeit
uneingeschränkt festhalten wollte.
10.2
Darlegung
der Parkierungssituation im Gutachten J und im Amtsbericht
10.2.1
Dem Gutachten J zufolge kann davon ausgegangen werden, dass
die mit dem Privatfahrzeug anreisenden Personen, die ohnehin über Stettbach
anreisen würden, an Tagen, an welchen sie damit rechnen müssten, beim Zoo
keinen Parkplatz zu finden, versucht seien, in Stettbach zu parkieren und mit
der Seilbahn zum Zoo zu reisen. Damit bestehe insbesondere an Tagen, an welchen
die Parkierungsanlagen beim Zoo und Dolder überlastet seien, Potenzial für Park-and-Ride
(P+R) beim Bahnhof Stettbach (Gutachten J, S. 47, 59 ff.). So
errechneten die Gutachter und Gutachterinnen unter der Voraussetzung, dass die
Parkplätze beim Zoo und beim Bahnhof Stettbach analog zu heute bewirtschaftet
würden, ein P+R-Potenzial von täglich 30 Fahrzeugen an durchschnittlichen
Wochentagen, täglich rund 60 Fahrzeugen an Samstagen und Ferientagen sowie täglich
480 Fahrzeugen an Sonn- und Feiertagen (Gutachten J, S. 66 f.).
Damit sei insbesondere an Sonn- und Feiertagen damit zu rechnen, dass relativ
viele Zoobesuchende mit dem MIV über Stettbach anreisen und dort parkieren
würden.
Es muss davon ausgegangen werden, dass daraus nicht nur
erhebliche Nutzungskonflikte mit anderen Parkplatznutzenden entstehen,
insbesondere weil an Sonn- und Feiertagen die Parkplätze in der blauen Zone
kostenlos und unbegrenzt genutzt werden können, sondern ebenso – darauf weist
auch das Gutachten hin – potenzieller Suchverkehr. Letzterer wird gemäss dem Gutachten J
nicht aufgrund der bestehenden Belegung der verfügbaren Parkplätze durch andere
Nutzungen verhindert (Gutachten J, S. 63). Das Gutachten lässt offen,
wie sich der Umstand, dass für einige Zoobesuchende die Seilbahn wohl Teil des
Zooerlebnisses sein wird und sie deshalb versucht sein dürften, ihr Fahrzeug
rund um den Bahnhof Stettbach zu parkieren und mit der Seilbahn zum Zoo zu
reisen, voraussichtlich auf die Parkierungssituation auswirkt. Im Amtsbericht
des ARE vom 15. November 2022 wird ausgeführt, es sei davon auszugehen,
dass sich solche Anreisen einerseits durch die flankierenden Massnahmen verhindern
liessen und später mit einem gewissen Lerneffekt zu rechnen sei, wenn die
Zoobesuchenden realisierten, dass in Stettbach keine oder keine genügende
Anzahl Parkplätze vorhanden seien.
10.2.2
Das Gutachten J berechnet die Zunahme der Besucherzahlen
des Zoos für den Prognosezustand mit und ohne Seilbahn jeweils in Abhängigkeit vom
prognostizierten allgemeinen Bevölkerungswachstum. Es wird darauf hingewiesen,
dass Ausbauten des Zoos kein überproportionales Wachstum der Besucherzahlen
erwarten liessen, da immer mehr Anlagen und Veranstalter im Freizeitsektor um
Besuchende werben würden (Gutachten J, S. 32 f.). Das Gutachten
unterscheidet im Prognosezustand mit und ohne Seilbahn nicht, ob sich durch die
Attraktivität der Seilbahn eine Zunahme der Besucherzahlen und damit des
Verkehrs erwarten liesse, obwohl die Frage bereits im Entscheid des
Verwaltungsgerichts vom 4. September 2014 aufgeworfen wurde
(VB.2013.00722, E. 11.5.10). Der Amtsbericht des ARE und die diesem
beiliegende Fragebeantwortung durch die J AG führen aus, der Einfluss der mit
der Seilbahn einhergehenden Attraktivitätssteigerung des Zoo­erlebnisses auf
die Anzahl der Zoobesuchende lasse sich nicht quantifizieren. Es sei allerdings
auch hier davon auszugehen, dass dadurch nur kurzfristig mehr Personen mit den
MIV nach Stettbach anreisen würden, weil solche Anreisen ebenfalls durch die
flankierenden Massnahmen und den eintretenden Lerneffekt der Zoobesuchenden
verhindert würden.
10.2.3
Dem Gutachten zufolge befinden sich im Umkreis von 800 Metern um
den Bahnhof Stettbach in allen drei Tageskategorien (Montag-Freitag; Samstag
und Ferientage; Sonn- und Feiertage) eine grosse Anzahl von Parkplätzen, die
grösstenteils kostenlos und unbeschränkt genutzt werden könnten. Die
verfügbaren Parkfelder seien sehr heterogen zusammengesetzt und befänden sich
teilweise in der P+R-Anlage am Bahnhof Stettbach, in der blauen Zone, bei
Sportanlagen oder bei Einkaufszentren. Die Parkplätze bei den Einkaufszentren
seien sonntags geschlossen, dafür von Montag bis Samstag grundsätzlich
kostenlos und unbegrenzt benutzbar. Die Parkfelder in der blauen Zone könnten
hingegen an Sonn- und Feiertagen zeitlich unbeschränkt benutzt werden (Gutachten J,
S. 59 ff.). Im Gutachten wird sodann darauf hingewiesen, dass sich
die Parkierungssituation rund um den Bahnhof Stettbach in den kommenden Jahren
einem Wandel unterziehen werde und die künftige Entwicklung schwierig
abzuschätzen sei (Gutachten J, S. 63). Der Amtsbericht geht mit
Verweis auf die Fragebeantwortung durch die J AG davon aus, dass die
Veränderungen keinen Einfluss auf die im Gutachten gemachten Aussagen habe.
10.3
Beurteilung durch die Vorinstanz
In tatsächlicher Hinsicht stellte die Vorinstanz eigene
Berechnungen über die verfügbaren Parkplätze an und kam zum Schluss, dass in
der Zwischenzeit weniger Parkierungsmöglichkeiten rund um den Bahnhof Stettbach
beständen. Insgesamt ständen auf dem Gebiet der Stadt Zürich rund 250
Abstellplätze zur Verfügung, die grossmehrheitlich in der blauen Zone lägen.
Auf dem Stadtgebiet Dübendorf seien an Sonn- und Feiertagen nur 153 Abstellplätze
verfügbar, wovon wiederum nur 131 (P+R Bahnhof Stettbach sowie blaue Zonen)
durchgehend benutzbar und rechtlich gesichert seien; von Montag bis Samstag kämen
die Abstellplätze der Einkaufszentren hinzu (total 657 Plätze). Hinzukommen
dürften montags bis samstags noch zusätzliche 250 Plätze im Parkhaus der Samsung
Hall (www.thehall.ch > Gästeinfos > Parking), welche von der Vorinstanz
unberücksichtigt blieben.
Gemäss der Vorinstanz vermag
die bestehende Parkierungssituation rund um den Bahnhof Stettbach an Sonn- und
Feiertagen mit vielen Zoobesuchenden die im Gutachten ermittelte Nachfrage
nicht zu decken und es sei davon auszugehen, dass nicht für alle mit MIV
anreisenden Zoobesuchenden ein Abstellplatz zur Verfügung stehe. Dabei ist
vorliegend die von der Vorinstanz getroffene Annahme, dass sowohl die Stadt
Zürich bei der Sportanlage als auch gewisse private Parkplatzeigentümer keine
Zoobesuchenden dulden dürften und deshalb Massnahmen ergreifen würden, weshalb
diese Parkflächen nicht zu berücksichtigen seien, zwar nicht grundlegend
unrichtig. Es erscheint indes fraglich, ob solche unsicheren Entwicklungen, die
insbesondere vom Verhalten von Dritten abhängig sind, für die Ermittlung der
Interessen hinzuzuziehen sind. Dies, was die Stadt Zürich betrifft, umso mehr,
als diese am vorliegenden Verfahren als Mitbeteiligte teilnimmt und sie sich
hier nicht entsprechend geäussert hat.
10.3.1
Die Vorinstanz qualifizierte die an Zoo-Spitzentagen zu
erwartenden Auswirkungen unter Berücksichtigung der vorgesehenen Massnahmen,
welche die Auswirkungen nach menschlichem Ermessen gering halten würden, als
"nicht besonders gravierend". Zu den weiteren Massnahmen erwog sie,
dass sich aus der Vorgabe des Richtplans, wonach das Parkplatz- und
Verkehrsregime für die Anwohnerschaft verträglich auszugestalten sei, nicht
folgern liesse, dass selbst relativ geringfügige Auswirkungen auf die
Bevölkerung zu vermeiden seien, sondern dass es ausreiche, sinnvolle und soweit
möglich auch wirkungsvolle flankierende Massnahmen vorzusehen. Das Massnahmen-
und Monitoringkonzept des Gestaltungsplans genüge, um die Auswirkungen gering
zu halten. Insbesondere habe der Augenschein ergeben, dass eine Kontrolle durch
Verkehrskadetten nicht geradezu illusorisch erscheine; sollte es zu Problemen kommen,
könne die Begleitgruppe auch Nachweise für die Anwohnerschaft (bspw. einen
Badge) vorsehen. Weiter erwog sie, eine einheitliche Parkplatzbewirtschaftung
rund um den Bahnhof Stettbach liesse sich rechtlich nicht durchsetzen und würde
auch den Rahmen des bei der Gestaltungsplanung Zulässigen sprengen. Zwar sei
ein gewisses Potenzial einer Inanspruchnahme der Seilbahn und der damit
einhergehenden Benützung der bestehenden öffentlichen Abstellplätze durch
MIV-Reisende nicht von der Hand zu weisen. Ein gewisses Mass an Mehrverkehr sei
aber durch die Anwohnerschaft im Grossraum Zürich hinzunehmen, dieser würde
sich gemäss dem Gutachten J im Wesentlichen auf Sonn- und Feiertage
beschränken. Ebenso wenig bestehe für die Anwohnerschaft und deren Besuchende
Anspruch auf günstige Abstellplätze im öffentlichen Raum. Insgesamt sehe der
Gestaltungsplan sinnvolle, wirksame und den Anforderungen des Richtplans und
den nutzungsplanerischen Grundlagen entsprechende flankierende Massnahmen vor.
10.4
Parteistandpunkte zur Verkehrssituation
10.4.1
Die Beschwerdeführerin 1 und die Stadt Dübendorf machen
geltend, dass die Massnahmen und insbesondere der Einsatz von Verkehrsdiensten
alleine nicht geeignet seien, den Verkehr der mit dem Privatauto anreisenden
Zoobesuchenden in relevantem Mass zu reduzieren. Die Massnahmen seien
grösstenteils nicht justiziabel und die Anordnung von wirksamen Massnahmen
damit rechtlich nicht gesichert. Sodann stören sie sich daran, dass der
Zoo-Seilbahn Parkplätze zur Nutzung zugeordnet würden, die bereits anderen
Nutzungen vorbehalten seien, was planungs- und baurechtlich unzulässig sei. Da
die Parkplätze insgesamt die Nachfrage nach Parkplätzen nicht zu decken
vermögen, sei im Raum Stettbach mit Suchverkehr zu rechnen.
10.4.2
Sowohl die Baudirektion als auch die Zoo Seilbahn AG
stellen sich auf den Standpunkt, dass die Massnahmen genügen würden, um die
Auswirkungen auf die Anwohnerschaft gering zu halten. Der Gestaltungsplan
enthalte diverse Massnahmen, welche die Seilbahnbetreiberin aus eigener Kraft
umsetzen könne, aber auch bei den anderen Massnahmen würde eine
Handlungspflicht bestehen, weshalb die Massnahmen alleweil justiziabel seien.
Dass der Einsatz von Verkehrsdiensten wirksam sei, habe der jahrelange Einsatz
beim Zoo gezeigt. Sollten die Befürchtungen der Stadt Dübendorf allerdings
zutreffen, wäre es an ihr, die zulässige Parkdauer rund um den Bahnhof
Stettbach entsprechend einzuschränken und so der Belegung durch Zoobesuchende
entgegenzuwirken.
10.5
Verfügbare Parkplätze und Suchverkehr in Stettbach
Insgesamt kann davon ausgegangen werden, dass – wie im
Gutachten festgestellt – rund um den Bahnhof Stettbach in allen drei
Tageskategorien (Montag bis Freitag; Samstag und Ferientage; Sonn- und
Feiertage) eine grosse Anzahl von Parkplätzen, die grösstenteils kostenlos und
unbeschränkt genutzt werden können, zur Verfügung stehen. Zwar erscheint es
nachvollziehbar, dass sich die Verknappung der zur Verfügung stehenden
Parkierungsmöglichkeiten positiv auf den Modalsplit zugunsten des öffentlichen
Verkehrs auswirkt (oben, E.
‎
9.5.6), allerdings monieren die
Beschwerdeführenden zu Recht, dass sowohl die Baudirektion als auch die
Vorinstanz ausblenden, dass ein zu geringes Parkplatzangebot zu einer Zunahme
des Suchverkehrs führen kann. Diesbezüglich verweist der Amtsbericht auf einen
Lerneffekt der Zoobesuchenden, welcher bei einer ungenügenden Anzahl Parkplätze
eintrete, allerdings ohne diesen Effekt näher zu belegen. Entsprechend vermag die
Annahme eines Lerneffektes nicht vollständig zu überzeugen, weil ein solcher
von vornherein nur Personen betreffen kann, die den Zoo mehrmals im Jahr
besuchen oder die auf andere Weise (z.B. via Online-Tools) über die
Parkplatzsituation informiert sind. Hierbei scheint die Verfügbarkeit von
Informationen gar weniger einfach abrufbar als bei dem zu allfälligen
Wartezeiten führenden Besucheraufkommen im öffentlichen Verkehr, bei denen das Gutachten J
davon ausgeht, dass die Reisenden darüber nicht informiert seien (oben, E.
‎
9.5.5). Ausserdem
dürfte es Autofahrer geben, welche auch eine längere Suche nach Parkplätzen in
Kauf nehmen. Dies zeigt sich darin, dass trotz Hinweis auf der aktuellen
Homepage des Zoos, wonach nur eine beschränkte Anzahl Parkplätze zur Verfügung
stehe (vgl. www.zoo.ch > Zoobesuch > Anreise; besucht am: 12. Juli
2023), mit dem eigenen Fahrzeug anreisende Personen in Kauf nehmen, auf den
Parkplatz Dolder ausweichen zu müssen und von dort den Shuttlebus zum Zoo zu
nehmen (vgl. Gutachten J, S. 49 ff.). Weder das Gutachten J
noch der Amtsbericht äussern sich dazu, bei welchem Anteil der Besuchenden
tatsächlich das Eintreten eines Lerneffekts erwartet werden könne und es lässt
sich dem Amtsbericht kein Verweis auf eine empirische Studie oder sonstige
Quelle entnehmen, die einen solchen Lerneffekt belegen würde.
10.6
Anwohnerverträglichkeit
10.6.1
Die Vorinstanz erkennt zu Recht, dass für die Anwohnerschaft und
deren Besuchende kein Anspruch auf günstige Abstellplätze im öffentlichen Raum
besteht (ähnlich BVGr, 22. Februar 2021, A-4114/2020, E. 5.5.2
betreffend Legitimation) und dass weder der Richtplan noch die raumplanerischen
Grundsätze eine Befreiung der Anwohnerschaft von sämtlichen Auswirkungen der
Seilbahn auf das bestehende Verkehrs- und Parkplatzregime vorschreiben. Daran
üben die Beschwerdeführenden lediglich unsubstanziierte Kritik, indem sie sich
auf den Standpunkt stellen, die vorinstanzlichen Erwägungen seien unrichtig,
ohne dies näher zu begründen.
Trotzdem kann festgehalten werden, dass insbesondere die
Parkierungsvorschriften in der blauen Zone das Parkieren an Werktagen
einschränken, um Pendlerverkehr in den Quartieren zu vermeiden (vgl. 16. November
2006, VB.2006.00350, E. 4.2). Würden nun die Parkplätze der blauen Zone in
den Quartieren vermehrt an Sonn- und Feiertagen, an welchen uneingeschränkt
parkiert werden kann, von Seilbahngästen benützt, so würde dies dem Zweck der
Parkplätze der blauen Zone widersprechen. Ähnliches gilt für die Parkplätze bei
den Einkaufszentren rund um den Bahnhof Stettbach, welche insbesondere an Werk-
und Samstagen grösstenteils kostenlos genutzt werden können: Diese Parkierungen
dienen der Erschliessung des jeweiligen Einkaufsmarkts und es erscheint
problematisch, diese – wenn auch nur mittelbar – der Erschliessung des Zoos zur
Verfügung zu stellen. Diese Problematik wird immerhin dadurch relativiert, dass
sich, wie die Vorinstanz erkannte, die Zeiten mit knappem Parkraumangebot und entsprechenden
Auswirkungen auf die Anwohnerschaft rund um den Bahnhof Stettbach hauptsächlich,
aber nicht nur, auf die Zoo-Spitzentage, insbesondere Sonn- und Feiertage
beschränken, welche bereits heute rund um den Zoo zu Problemen führen.
Dahingegen fallen die gemäss Gutachten J zu erwartenden rund 30 bis 60
Fahrzeuge, welche an einem Werktag in Stettbach parkieren wollen, weniger ins
Gewicht.
10.6.2
Soweit die Stadt Dübendorf geltend macht, dass für Zoobesuchende
in Stettbach zu wenige Parkplätze vorhanden seien, ist entgegenzuhalten, dass
ein Ausbau des Parkierungsangebots für Seilbahngäste Anreize schaffen würde,
mit dem Privatfahrzeug anzureisen. Der Vorinstanz ist zuzustimmen, dass dies dem
Ziel des Gestaltungsplans, den öffentlichen Verkehr zu stärken, zuwiderlaufen
würde und dass die Seilbahn genügend an den öffentlichen Verkehr angeschlossen
ist.
10.6.3
Die zu erwartende
Verkehrszunahme stellt keine spürbare Immissionszunahme im Sinn des Bundesgesetzes
vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (USG; SR 814.01) dar (vgl.
UVB, S. 10). Damit ergibt sich der Massstab, was als anwohnerverträglich
zu gelten hat, hauptsächlich aus dem Richtplan. Der Gestaltungsplan bezweckt,
den unerwünschten und problematischen Verkehrsproblemen rund um den Zoo zu
begegnen, woraus die Baudirektion ein öffentliches Interesse an der
Zoo-Seilbahn ableitet. Dementsprechend muss die Wahrscheinlichkeit des
Ausweichverkehrs nach Stettbach näher untersucht werden. Eine blosse Verlagerung
des Verkehrs bzw. der Verkehrsproblematik in den Raum Stettbach würde den dargelegten
öffentlichen Interessen am Gestaltungsplan nicht dienen und den
raumplanerischen Interessen zuwiderlaufen (ähnlich bereits VGr, 4. September
2014, VB.2013.00722, E. 11.5.4). Immerhin ist davon auszugehen, dass der
Kantonsrat bei der Festsetzung des Richtplans nebst der angestrebten
Verlagerung der Verkehrsströme auf den öffentlichen Verkehr auch eine gewisse Verlagerung
der mittels MIV anreisenden Zoobesuchenden vom Zürichberg nach Stettbach in
Kauf nahm, solange sie anwohnerverträglich ist.
10.6.4
Das Gutachten J weist an durchschnittlichen Sonn- und
Feiertagen eine hohe Nachfrage nach Parkplätzen als Folge der Erstellung der
Seilbahn (im Gutachten als hohes "Potential für P+R" bezeichnet) im
Raum Stettbach aus, wenn weder ein einheitliches
Parkplatzbewirtschaftungsregime besteht, noch ein zusätzliches Seilbahnticket
für MIV-Anreisende erworben werden müsste; es sei mit rund 480 Fahrzeugen zu
rechnen. Das Gutachten bezeichnet dieses Potenzial als "mengenmässig nicht
vernachlässigbar" (Gutachten J, S. 65 ff.). Da das
P+R-Potenzial das Angebot an Parkplätzen an solchen Tagen übersteigt, wobei
dieses durch weitere Nutzungen noch weiter eingeschränkt sein kann, ist davon auszugehen,
dass der Gestaltungplan ohne weitere Massnahmen nicht anwohnerverträglich
ausgestaltet ist. Und zwar nicht nur aufgrund des durch die ungenügende Anzahl
Parkplätze resultierenden Suchverkehrs, sondern auch aufgrund ungeordneten
Parkierens, wie es bereits heute in der Umgebung des Zoos auftritt. Die
Situation rund um den Bahnhof Stettbach unterscheidet sich aber insofern von jener
im Nahbereich des Zoos, als die an den Zoo angrenzenden Quartiere des
Zürichbergs mehrheitlich ruhigen Nutzungen vorbehalten sind (Wohn- und
Erholungszonen). Dahingegen befinden sich rund um den Bahnhof Stettbach neben
Wohnzonen auch Zentrums- und Industrie- und Gewerbezonen, die teilweise mit
einem höheren Verkehrsaufkommen einhergehen (bspw. Einkaufsmärkte im
Hochbordquartier in Dübendorf). Dieser Umstand ist in der Gewichtung des
Interesses der Anwohnerverträglichkeit zu berücksichtigen.
10.7
Übersicht zu den flankierenden Massnahmen gemäss
Gestaltungsplan
Der Gestaltungsplan legt verschiedene flankierende
Massnahmen fest, welche die unerwünschten Auswirkungen durch Parkieren und
Suchverkehr im Raum Stettbach auffangen sollen. Neben einer
Dokumentationspflicht über die unerwünschten Auswirkungen durch Seilbahngäste
im ersten Betriebsjahr (Art. 5 Abs. 2 lit. d der
Gestaltungsplanvorschriften) sind die Zugänge zur Talstation umsteigefreundlich
auszuschildern und die Kunden zu informieren, dass in Stettbach keine
Parkplätze für Zoobesuchende bestehen (Art. 5 Abs. 2 lit. a und
c der Gestaltungsplanvorschriften), und es sind während des ersten
Betriebsjahrs an Tagen mit hohem Besucheraufkommen Verkehrsdienste einzusetzen
(Art. 5 Abs. 2 lit. e der Gestaltungsplanvorschriften). Die
Gestaltungsplanvorschriften verpflichten die Seilbahnbetreiberin sodann zur
Anerkennung der ZVV-Fahrausweise und zur Förderung der Anreise mit dem
öffentlichen Verkehr (Art. 5 Abs. 2 lit. b der
Gestaltungsplanvorschriften). Falls trotzdem unerwünschte Auswirkungen
auftreten, sind diese Massnahmen auch nach Ablauf des ersten Betriebsjahrs
aufrechtzuerhalten, sodann sind die Verkehrsdienste zu intensivieren und es ist
darauf hinzuwirken, dass bestehende Fahr- und Parkverbote sanktioniert und die
Parkierungsgebühren im Raum Stettbach mit denjenigen des Raums Zoo harmonisiert
werden (Art. 5 Abs. 3 lit. a, b und c der
Gestaltungsplanvorschriften). Weiter sind private Parkplatzanbieter bei
Massnahmen zur Verhinderung der Parkplatzbenützung durch Seilbahngäste zu
unterstützen (Art. 5 Abs. 3 lit. c der
Gestaltungsplanvorschriften). Die Seilbahnbetreiberin hat ein detailliertes
Massnahmenkonzept festzulegen, zur Erfassung von unerwünschten Auswirkungen ist
ein Monitoring durchzuführen und eine paritätisch zusammengesetzte
Begleitgruppe zu bilden, welche das Massnahmen- und Monitoringkonzept
genehmigt, das Monitoring beurteilt sowie Massnahmen anordnet oder aufhebt (Art. 6
Abs. 1–3 der Gestaltungsplanvorschriften).
10.8
Fahrausweise
Die Gestaltungsplanvorschriften sehen zur Vermeidung des
unerwünschten Privatverkehrs (Art. 5 Abs. 2 lit. b) vor, dass
die ZVV-Fahrausweise anerkannt werden müssen und die Seilbahntarife im Übrigen
so auszugestalten sind, dass die gesamte Anreise mit dem öffentlichen Verkehr
gefördert wird (z.B. durch ÖV-Kombiangebote wie RailAway). Dazu schloss die Zoo
Seilbahn AG mit dem ZVV einen Vorvertrag ab, woraus sich ergibt, dass die
Zoo Seilbahn AG die ZVV- und Z-Pass-Fahrausweise anerkennen werde und der
ZVV ihr im Gegenzug Anteile aus den durch die Zoobesuchenden generierten
Mehreinnahmen ausrichten werde. Eine Integration der Seilbahn in das
ZVV-Verbundsangebot ist jedoch nicht vorgesehen (Planungsbericht, Anhang 3).
10.8.1
Die Baudirektion hielt in der Festsetzungsverfügung fest, dass
die Anerkennung der ZVV-Fahrausweise zur Benützung der Seilbahn mittels
(bindendem) Vorvertrag zwischen dem ZVV und der Zoo Seilbahn AG
gewährleistet sei (Festsetzungsverfügung, S. 5). Diesen Ausführungen stimmte
die Vorinstanz zu und erwog, dass der Vorvertrag die nahtlose Integration der
Seilbahn in das System des ZVV sichere, wenn auch keine Vollintegration
vorgesehen sei. Dass der Ticketpreis nicht im Vorvertrag festgesetzt worden
sei, stelle weder einen Mangel dar, noch habe dies Auswirkungen auf die
Modalsplitverschiebung. Die Seilbahn könne mit einem in der ZVV-Zone 110
gültigen Ticket benützt werden. Dessen Preis hänge vom künftigen durch den ZVV
festzusetzenden Zonentarif ab, weshalb eine vorgängige Festlegung der
Ticketpreise für die Seilbahn nicht möglich sei.
10.8.2
Die Stadt Dübendorf und die Beschwerdeführenden 3
bemängeln, dass sich die Vor­instanz blindlings auf den Vorvertrag abstütze und
daraus eine nahtlose Integration ableitete, obwohl die Ticketpreise und die
Vollintegration in den ZVV für den Modalsplit wesentlich seien. Die
Ticketintegration sei aber nicht gesichert. Sodann machen die Beschwerdeführerin 1
und die Stadt Dübendorf geltend, dass aus der Möglichkeit, Seilbahntickets
unabhängig von einem Zoo-Eintritt zu kaufen, die Absicht ersichtlich sei, auch
blosse Seilbahntouristen anzuziehen, was zusätzlichen MIV anziehe. Die Zoo
Seilbahn AG hält dem entgegen, dass allein entscheidend sein könne, dass
für die Seilbahn dannzumal kein Sonderpreis, sondern der künftige Preis für ein
ZVV-Ticket gelten würde, und dass die Höhe des Preises keinen Einfluss auf die
Modalsplitveränderung haben werde.
Wie bereits oben erwähnt,
errechnet das Gutachten J den Modalsplit aufgrund der Annahme, dass für
ÖV-Reisende das Seilbahnticket im ZVV-Ticket integriert ist, während bei den
MIV-Reisenden davon ausgegangen wird, dass das Ticket im Zooeintritt integriert
ist. Wenn MIV-Reisende demgegenüber zusätzlich zum Zooeintritt ein Ticket für
die Seilbahn erwerben müssten, wäre neben der Anreise mit dem MIV auch eine
Parkierung im Raum Stettbach weniger attraktiv; die Nachfrage nach Parkplätzen
im Raum Stettbach dürfte in diesem Fall geringer sein als in der Modellrechnung
ausgewiesen (Gutachten J, S. 55 ff.). Wie hoch dieser Effekt
wäre, wird weder im Gutachten J noch im Amtsbericht quantifiziert.
Die Gestaltungsplanvorschriften sehen zwar vor, dass die
ZVV-Fahrausweise anerkannt werden müssen und die Seilbahntarife im Übrigen so
auszugestalten sind, dass die gesamte Anreise mit dem öffentlichen Verkehr
gefördert wird. Sie verpflichten die Seilbahnbetreiberin allerdings nicht, von
den im Raum Stettbach parkierenden MIV-Reisenden zwingend ein ZVV-Ticket bzw.
nebst dem Zooeintritt ein zusätzliches Ticket für die Benützung der Seilbahn zu
verlangen, das mindestens ebenso teuer ist wie ein ZVV-Ticket. Das Fehlen einer
entsprechenden Gestaltungsplanvorschrift bedeutet, dass eine auf der Hand
liegende Massnahme nicht ergriffen wird, die die angestrebte Verschiebung des
Modalsplits fördern und die unerwünschte Zunahme von MIV-Anfahrten zum Bahnhof
Stettbach vermindern würde. Diesem Aspekt ist im Rahmen der Interessenabwägung
Rechnung zu tragen, in deren Rahmen auch eine entsprechende Ergänzung der
Gestaltungsplanvorschriften zu prüfen ist (vgl. unten, E.
‎
15
insbesondere E.
‎
15.2.2).
10.8.3
Die Stadt Dübendorf
wendet sodann ein, dass im Businessplan (T1_07.1 rev 1.0; Seilbahn Stettbach -
Zoo Zürich; Businessplan vom 26. April 2018), der dem Plangenehmigungsgesuch
beiliegt, im Hinblick auf den im Rahmen des Plangenehmigungsverfahrens zu
erbringenden Nachweis der Wirtschaftlichkeit von Erträgen zwischen 3 und 4
Franken pro Einzelfahrt bzw. zwischen 3 und 5 Franken pro Retourfahrt ausgegangen
werde. Dies sei mit der Ticketintegration in den ZVV nicht vereinbar, weil in
diesem Fall die Einnahmen nicht bei der Zoo Seilbahn AG, sondern beim
Zürcher Verkehrsverbund anfielen und nur zu einem "verschwindend kleinen
Anteil" der Zoo Seilbahn AG zurückerstattet würden. Die Ticketintegration
in den ZVV sei nicht gesichert; sie sei aber "absolut entscheidend",
um die Modalsplitverschiebung zugunsten des ÖV rechnerisch nachweisen zu können.
Nach dem Gesagten wäre ein allfälliger Verzicht auf die
Ticket­integration in den ZVV für das Erreichen der errechneten
Modalsplitverschiebung nicht notwendig, da sie keinen zusätzlichen Effekt
erzielen würde. Entscheidend ist, dass ZVV-Tickets anerkannt werden müssen. Die
Modalsplitverschiebung würde jedoch beeinträchtigt, wenn die Seilbahnbetreiberin
zwecks Erreichen der Wirtschaftlichkeit darauf verzichten würde, ZVV-Tickets
anzuerkennen. Dem steht aber Art. 5 Abs. 2 lit. b der
Gestaltungsplanvorschriften entgegen. Der von der Stadt Dübendorf aufgezeigte
Zielkonflikt bestätigt die Notwendigkeit von Vorschriften über die
anzuerkennenden Fahrausweise in den Gestaltungsplanvorschriften, vermag aber
die Zulässigkeit der Planfestsetzung nicht in Frage zu stellen. Der Einfluss
der diesbezüglichen Gestaltungsplanvorschriften auf die Wirtschaftlichkeit der
Seilbahn wäre im Gestaltungsplanverfahren nur zu prüfen, wenn die
Verhältnismässigkeit der Vorschrift unter Berufung auf die Wirtschaftlichkeit
in Frage gestellt würde, was aber vorliegend nicht der Fall ist. Im Übrigen ist
die gemäss Art. 19a Abs. 3 lit. b und Art. 20 Abs. 2 lit. a
SebV darzulegende Wirtschaftlichkeit der Seilbahn für die
verfahrensgegenständliche Festsetzung des Gestaltungsplans nicht entscheidend,
sondern allenfalls im Plangenehmigungsverfahren zu prüfen.
Dass der Ticketpreis noch nicht festgelegt ist, weil der
künftige Preis eines ZVV-Zonentickets nicht bekannt ist, schadet ebenfalls
nicht und es ist den nachvollziehbaren Ausführungen der Vorinstanz, wonach der
künftige, durch den ZVV festzusetzende Zonentarif gelte, beizupflichten.
10.9
Parkierung und
flankierende Massnahmen
10.9.1
Gemäss dem Gutachten J
ist bei unveränderten Verhältnissen gegenüber dem Stand heute (ähnliche Anzahl
Parkplätze, keine einheitliche Bewirtschaftung der Parkplätze in Stettbach) an
durchschnittlichen Sonn- und Feiertagen mit einem Potenzial für P+R im Raum
Stettbach von rund 480 Fahrzeugen zu rechnen. Mit einer einheitlichen
Bewirtschaftung der Parkplätze mit Parkgebühren, welche mindestens gleich hoch
oder höher als in der Umgebung des Zoos angesetzt seien, könne auf das Potenzial
eingewirkt und erreicht werden, dass an Wochentagen noch 20 Fahrzeuge je Tag,
an Samstagen und Ferientagen rund 45 Fahrzeuge und an Sonn- und Feiertagen im
Durchschnitt rund 190 Fahrzeuge in Stettbach parkierten. Weiter werde das Ausmass
des Ausweichverkehrs nach Stettbach durch das Parkraumangebot beeinflusst (vgl.
Gutachten J, S. 65 ff.). Damit erscheint die einheitliche
Parkplatzbewirtschaftung oder die Reduktion von Parkierungsmöglichkeiten –
neben dem Pricing der Seilbahn (vgl. oben, E.
‎
10.8)
– das Mittel der Wahl zu sein, um die Auswirkungen von rund um Stettbach
parkierenden Zoobesuchenden zu minimieren; dies wird weder von den
Beschwerdeführenden noch von der Baudirektion oder den Zoo Seilbahn AG
infrage gestellt (vgl. auch Planungsbericht, S. 17 f.). Die
Vorinstanz schliesst allerdings, dass es den Rahmen des bei einem
Gestaltungsplan Zulässigen sprengen würde, darin Vorschriften zur einheitlichen
Parkraumbewirtschaftung zu verankern, da lediglich die Standortgemeinden befugt
seien, verkehrspolizeiliche Anordnungen vorzusehen.
Aufgrund der Heterogenität der Parkräume im Raum Stettbach
(blaue Zone, Parkhäuser von Einkaufszentren, P+R-Anlage am Bahnhof Stettbach,
Parkplatz beim Sportplatz etc.) und des Umstands, dass es sich teilweise um
Anlagen in privater Hand handelt, erscheint es ausgeschlossen, im
Gestaltungsplan eine einheitliche Bewirtschaftung und Tarifierung der
Parkierungsmöglichkeiten rund um den Bahnhof Stettbach anzuordnen. Auch dürfte
die Einführung von Parkgebühren anstelle der blauen Zone den Anwohnerinteressen
entgegenlaufen. Der Gestaltungsplan verpflichtet die Seilbahnbetreiberin zwar
dazu, sofern trotz der Massnahmen der Stufe 1 unerwünschte Auswirkungen
auftreten sollten, darauf hinzuwirken, dass Fahr- und Parkverbote konsequent
umgesetzt und die Parkierungsgebühren im Raum Stettbach mit denjenigen des
Raums Zoo harmonisiert werden, und sie soll private Parkplatzanbieter dabei
unterstützen, die Parkplatzbenützung durch Seilbahngäste zu verhindern (Art. 5
Abs. 3 der Gestaltungsplanvorschriften). Wie allerdings bereits die
Vorinstanz festgehalten hat, würde sich insbesondere eine Harmonisierung der
Parkierungsgebühren als unrealistisch herausstellen und auch die wirkungsvolle
Umsetzung der beiden anderen Massnahmen (konsequente Umsetzung der Fahr- und
Parkverbote, Verhinderung der Parkplatzbenützung durch Seilbahnreisende) hinge
von zur Zeit noch unsicheren, zukünftigen Entwicklungen ab, sodass sich eine
Abschätzung der Wirksamkeit schwierig gestalte. Soweit die Vorinstanz die
Möglichkeit einer speziellen Anwohnerberechtigung (Badge) ins Spiel bringt, um
an möglichen Absperrungen durchgelassen zu werden, bewegt sie sich ausserhalb
dessen, was im Gestaltungsplan tatsächlich vorgesehen ist.
Entgegen der Vorinstanz führt aber
der Umstand, dass gewisse wirkungsvolle Massnahmen nicht direkt im
Gestaltungsplan angeordnet werden können und diese an den tatsächlichen
Voraussetzungen einer einheitlichen Bewirtschaftung und Tarifierung scheitern,
nicht ohne Weiteres dazu, dass das Verkehrskonzept als verträglich bzw.
richtplankonform zu erachten wäre. Der Richtplan verlangt eine für die
Anwohnerschaft verträgliche Ausgestaltung des Parkplatz- und Verkehrsregimes im
Raum Stettbach (oben, E.
‎
7.3). Diese Anforderung ist nicht unbesehen des
Resultats bereits dann erfüllt, wenn nur die im Rahmen des vorliegenden
Gestaltungsplans möglichen Massnahmen umgesetzt werden. Somit wäre abzuklären
gewesen, ob die Anwohnerverträglichkeit durch andere Massnahmen erreicht werden
kann.
10.9.2
Das von der O AG im Auftrag der Seilbahnbetreiberin
erstellte Verkehrs- und Erschliessungskonzept Stettbach weist darauf hin, dass
der Umstand, dass im Zusammenhang mit der Seilbahn keine neuen Parkplätze
erstellt werden, sowie die vorgesehenen Massnahmen das Verkehrsaufkommen und
insbesondere den Parkplatzverkehr massiv zu reduzieren vermöchten (Konzept O, S. 7 ff.).
Weder dieses Privatgutachten noch die weiteren Planungsunterlagen geben aber
Aufschluss über die tatsächliche Wirksamkeit der flankierenden Massnahmen. So
verweist auch der Planungsbericht lediglich auf dieses Privatgutachten. Zwar
bezeichnet das AWEL des Kantons Zürich die vorgeschlagenen Massnahmen aus Sicht
der Luftreinhaltung als zweckmässig, wies aber gleichzeitig darauf hin, dass
eine Harmonisierung der Parkgebührenstrukturen im Raum Stettbach mit denjenigen
im Raum Zoo Zürich als sinnvoll erachtet werde. Aufgrund dieser unklaren
Sachlage sah sich das Verwaltungsgericht veranlasst, die Baudirektion
aufzufordern, Angaben zur Wirksamkeit der flankierenden Massnahmen zu machen
(Beschluss vom 29. September 2022, Frage 7). In ihrer Fragebeantwortung
belässt es die Baudirektion allerdings ebenfalls dabei, auf die
modalsplitverschiebende Wirkung und die generelle Zielsetzung der flankierenden
Massnahmen zu verweisen, ohne auszuführen, welche konkrete Wirkung damit
erzielt werden kann.
Dementsprechend ist davon auszugehen, dass
die in den Gestaltungsplanvorschriften vorgesehenen flankierenden Massnahmen
eine gewisse, aber im Ausmass nicht näher bestimmte Minderung der negativen
Auswirkungen auf die Parkierungssituation und den Suchverkehr in Stettbach
haben.
Insbesondere ist der Zoo Seilbahn AG zuzustimmen, dass die
Verkehrsdienste einen Lenkungseffekt haben können.
Doch damit
bzw. mit dem Amtsbericht, den das Verwaltungsgericht bei der Baudirektion mit
Fragen u.a. zu dieser Thematik eingeholt hat, können die Bedenken hinsichtlich
der Anwohnerverträglichkeit der Parkierungssituation in Stettbach nicht
ausgeräumt werden.
Dazu trägt u.a. bei, dass eine der wirksamsten
Massnahmen, die einheitliche Parkplatzbewirtschaftung, welche gemäss Gutachten J
den Ausweichverkehr nach Stettbach an durchschnittlichen Sonn- und Feiertagen
von rund 480 Fahrzeugen auf 290 bzw. 190 Fahrzeuge reduzieren könnte, aufgrund
der tatsächlichen Gegebenheiten ausser Betracht fällt.
10.9.3
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass – entgegen den
vorinstanzlichen Erwägungen – die Bedenken betreffend die unerwünschten
Auswirkungen durch Suchverkehr sowie die Parkierungssituation auf die
Anwohnerschaft im Raum Stettbach nicht vollständig ausgeräumt werden konnten. Nach
Erstellung der Seilbahn muss mit einer teilweisen Verlagerung der
Verkehrsproblematik von den an den Zoo angrenzenden Quartieren nach Dübendorf
und Stettbach gerechnet werden. Hinzu kommt, dass der Gestaltungsplan keine
Bestimmung enthält, wonach
nur
das ZVV-Ticket bzw. andere Fahrausweise
des öffentlichen Verkehrs zur Benützung der Seilbahn berechtigen, und somit die
im Rahmen des Gestaltungsplans bestehenden Möglichkeiten nicht ausschöpft
(oben, E.
‎
10.8). Die Beeinträchtigungen der
Anwohnerschaft rund um den Bahnhof Stettbach durch Parkierungen und
entsprechenden Suchverkehr fliessen als Nachteil der Seilbahn in die gesamthafte
Interessenabwägung ein. In deren Rahmen sind auch Möglichkeiten zur Reduktion
dieser Auswirkungen durch eine Änderung der Gestaltungsplanvorschriften zu
prüfen. Bei der Interessengewichtung ist die unterschiedliche Qualität bzw.
Sensibilität der Quartiere zu berücksichtigen. Eine Zunahme des MIV in
Stettbach in einem realistischerweise nicht vermeidbaren Umfang schliesst der
Richtplaneintrag nicht aus. Auch dadurch verringert sich das Gewicht, das den
Auswirkungen auf die Anwohnerschaft rund um den Bahnhof Stettbach in der
Gesamtinteressenabwägung zukommt.
11.
Rügen betreffend den UVB
11.1
Die Beschwerdeführenden 3 rügen
zunächst wie
schon im Rekurs
, dass der UVB nicht an das neue Projekt angepasst worden
sei, insbesondere sei die Stütze Nr. 5 von 48 auf 60 Meter erhöht
worden, was eine sehr wesentliche Änderung für das Landschaftsbild und die
Fauna bedeute. Auf die Erwägungen der Vorinstanz zum Erfordernis eines UVB, zur
für den Nutzungsplanungsentscheid erforderlichen Tiefe der Abklärungen über die
Umweltauswirkungen sowie zum Landschaftsschutz, gehen sie jedoch nicht ein und beschränken
sich darauf, die Rüge zu wiederholen. Dies genügt der im Beschwerdeverfahren
geltenden Begründungsanforderung (§ 54 Abs. 1 VRG) nicht, weshalb
nicht weiter darauf einzugehen ist.
11.2
Weiter machen die Beschwerdeführenden 3 geltend, der UVB
berücksichtige nicht, dass die Gondelgrösse von 8 auf 10 Personen erhöht worden
sei, was sich auf den Betriebslärm auswirken müsse. Der Bericht sei auch
deshalb mangelhaft, da unberücksichtigt geblieben sei, dass die Baudirektion
den Zürichberg im kantonalen Inventar der Landschaftsschutzobjekte als
Kulturlandschaft deklariert habe. Ohnehin würde der UVB die Auswirkungen auf
die Anwohnerschaft, an welchen die Seilbahn vorbeifahre, völlig ausser Acht
lassen. Die Beschwerdeführerin 1 rügt, dass der UVB die
Umweltverträglichkeit der Seilbahn ungenügend nachweise, weil der Privatverkehr
in absoluten Zahlen zu- und nicht abnehmen werde: Mehr Verkehrskapazität werde zu
mehr Verkehr und zu einer insgesamt höheren Umweltbelastung führen,
insbesondere betreffend Lufthygiene.
11.3
Mit der Vorinstanz ist davon auszugehen, dass von Bundesrechts
wegen das Plangenehmigungsverfahren das für die Durchführung der Umweltverträglichkeitsprüfung
(UVP) massgebliche Verfahren darstellt und nicht das Nutzungsplanungsverfahren
(Art. 5 Abs. 1 in Verbindung mit Ziffer 60.1 des Anhangs der
Verordnung vom 19. Oktober 1988 über die Umweltverträglichkeitsprüfung
[UVPV; SR 814.011]; vgl. auch Art. 11 Abs. 1 lit. c der
Seilbahnverordnung vom 21. Dezember 2006 [SebV; SR 743.011]; VGr, 4. September
2014, VB.2013.00722, E. 6.1 ff.). Dies entbindet die Planungsbehörde
aber nicht davon, alle wesentlichen Auswirkungen des Projekts auf die Umwelt in
der für den Planungsentscheid notwendigen Tiefe zu ermitteln (VGr, 4. September
2014, VB.2013.00722, E. 6.4 mit Hinweis auf BGr, 4. April 2006,
1A.230/2005, E. 3.4.2). Insbesondere sind diejenigen Elemente des
vorliegend umstrittenen Gestaltungsplans, welche dieser bereits verbindlich
konkretisiert und für das spätere Plangenehmigungsverfahren vorwegnimmt (vgl.
oben, E.
‎
6.3), sowie Aspekte, die für die
Interessenabwägung in Bezug auf den Gestaltungsplan entscheidend sind, bereits
im vorliegenden Verfahren vertieft zu prüfen. In diesem Umfang kommt auch dem
UVB bereits im vorliegenden Verfahren Bedeutung zu. Ausschlaggebend ist, ob
alle nach diesem Massstab für den Nutzungsplanungsentscheid unter Einschluss
der dafür notwendigen Interessenabwägung wesentlichen Auswirkungen des Projekts
auf die Umwelt ermittelt worden sind.
11.4
Die Vorinstanz erwog weiter, dass der UVB sich zur
Überschreitung der Planungswerte äussere und sodann diverse lärmhemmende bzw.
-absorbierende Massnahmen vorsehe, beispielsweise die Dämmung des
Antriebsmotors der Bergstation. Solche Massnahmen seien aber auf der Stufe der
Plangenehmigung zu prüfen und für die Interessenabwägung im vorliegenden
nutzungsplanerischen Verfahren nicht relevant. Sie seien nicht bereits auf der
Stufe des Gestaltungsplans zu regeln. Was die Luftreinhaltung betreffe, sei
nicht davon auszugehen, dass mit der Seilbahn eine erhebliche Zusatzbelastung
geschaffen werde, zumal es sich nicht um eine verkehrsintensive Anlage handle
und sie höchstens als Zweckveranlasserin (des MIV) in Erscheinung trete. Da zudem
sowohl die Feinstaub- als auch die Stickoxidbelastung im Gebiet um die Seilbahn
unter dem Grenzwert lägen, bestünden insgesamt keine erheblichen
umweltrechtlichen Bedenken oder Einwände. Dies ändere aber nichts daran, dass
die Auswirkungen der Seilbahn durch Lärm oder Luftbelastung in die
Interessenabwägung einfliessen würden.
11.5
Beurteilung der Rügen betreffend UVB
11.5.1
Dass der UVB sich nicht zum kantonalen Inventar der
Landschaftsschutzobjekte äussert, führt nicht zur Rechtswidrigkeit des
vorliegenden Gestaltungsplans, weil dieses erst mit Verfügung des ARE vom 14. Januar
2022 und somit nach der Festsetzung des Gestaltungsplans festgesetzt wurde (https://www.zh.ch/de/planen-bauen/raumplanung/landschaftsschutz.html,
Perimeter und Objektblatt auf https://maps.zh.ch > Inventare, Schutzgebiete
> Kantonales Inventar der Landschaftsschutzobjekte, besucht am 12.7.2023).
In Bezug auf die Beurteilung der Landschaftsschutzinteressen ist es indes
einzubeziehen (unten, E.
‎
12.6).
11.5.2
In Bezug auf die lufthygienischen Auswirkungen ist infolge der
Seilbahn von einer gewissen Zunahme des MIV nach Stettbach und von
Parkplatzsuchverkehr in dessen Umgebung auszugehen (oben, E. 10, insb.
‎
10.2 und 10.5 f.). Auch wenn es unwahrscheinlich
erscheint, dass die zusätzliche Anzahl der so generierten MIV-Fahrten die durch
die Modalsplitveränderung eingesparten Fahrten aufwiegen könnte, muss dieser
Umstand im Rahmen der Gesamtinteressenabwägung beleuchtet und berücksichtigt
werden. Wie bereits aufgezeigt, wird der Schluss der Vorinstanz, dass bei
öffentlichen Nahverkehrsanlagen gewisse Immissionen hinzunehmen sind, dadurch
relativiert, dass der Richtplan eine für die Anwohnerschaft verträgliche
Ausgestaltung des Parkplatz- und Verkehrsregimes im Raum Stettbach vorschreibt
(vgl. oben, E.
‎
10.1 ff.).
11.5.3
Gemäss UVB ist durch den Betrieb der Seilbahn von einer
Überschreitung der
Planungswerte für Lärm
im Bereich der
Bergstation bei der Liegenschaft im Klösterli von 1 dB(A) und im Bereich
der Talstation bei den Liegenschaften Mattenhof 02–03 um 6 bis 7 dB(A)
auszugehen. Der Bericht schlägt zur Einhaltung der Planungswerte eine
Schalldämmung der Tal- und Bergstation, Lärmschutzwände bei der Talstation und
die Dämmung des Antriebsmotors bei der Bergstation vor (UVB, S. 11 f.).
Dabei handelt es sich um bauliche und nicht um planerische Massnahmen, weshalb
mit der Vorinstanz davon auszugehen ist, dass diese grundsätzlich erst im
Plangenehmigungsverfahren zu prüfen und anzuordnen sind. Die
Beschwerdeführenden setzen in ihren Beschwerden den betreffenden vorinstanzlichen
Erwägungen nichts entgegen. Bei der Interessenabwägung ist in diesem
Zusammenhang aber dem raumplanungsrechtlichen Gebot, wonach Wohngebiete vor
schädlichen oder lästigen Einwirkungen wie Luftverschmutzung, Lärm und
Erschütterungen möglichst zu verschonen sind (Art. 3 Abs. 3 lit. b
RPG), Rechnung zu tragen.
12.
Ortsbild- Natur- und Landschaftsschutz
12.1
Betroffene Schutzgebiete und Schutzobjekte
Die Seilbahnführung überspannt einerseits das
Landschaftsschutzgebiet des Sagentobels, insbesondere der Mast Nr. 6 soll
in dem Gebiet zu liegen kommen, und andererseits das Naturschutzgebiet
Kiesgrube Stettbach. Sodann passiert die Seilbahn die Siedlungen Mattenhof und
Im Klösterli, welche beide im Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der
Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS) aufgenommen sind, sowie den Weilerkern
Stettbach als schützenswertes Kulturobjekt (kommunal, Stadt Dübendorf).
Ebenfalls beschlägt der Gestaltungsplan die seit 2022 neu ins kantonale
Inventar der Landschaftsschutzobjekte aufgenommene Kulturerbelandschaft
"Zürichberg" (https://maps.zh.ch
, besucht am: 10. Juli 2023
> Karte: Kantonales Inventar der Landschaftsschutzobjekte
) und
das kommunale Landschaftsschutzgebiet "bei der Ziegelhütte,
Schwamendingen" im Inventar der Stadt Zürich (https://www.katasterauskunft.stadt-zuerich.ch,
Karte: Natur- und Landschaftsschutz
, besucht am: 10. Juli 2023
).
12.2
Rechtlicher Rahmen
12.2.1
Das ISOS stützt sich auf das NHG. Dieses bezweckt unter anderem,
das heimatliche Landschafts- und Ortsbild, geschichtliche Stätten sowie die
Natur- und Kulturdenkmäler des Landes zu schonen, zu schützen sowie ihre
Erhaltung und Pflege zu fördern (Art. 1 lit. a NHG). Der Bundesrat erstellt
nach Anhörung der Kantone Inventare von Objekten von nationaler Bedeutung (vgl.
Art. 5 NHG); zu diesen Inventaren zählt auch das ISOS (Art. 1 der
Verordnung vom 13. November 2019 über das Bundesinventar der
schützenswerten Ortsbilder der Schweiz [VISOS; SR 451.12]). Mit der Aufnahme
eines Ortsbilds ins ISOS wird dargetan, dass es in besonderem Masse die
ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von
Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche
Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1 NHG). Ein Abweichen von der
ungeschmälerten Erhaltung im Sinn der Inventare darf bei Erfüllung einer
Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder
höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen (Art. 6
Abs. 2 NHG). Dies gilt jedoch – wie sich aus dem Wortlaut der Bestimmung
ergibt – nur bei der Erfüllung einer Bundesaufgabe unmittelbar (vgl. Art. 78
Abs. 2 BV sowie Art. 2 Abs. 1 NHG). Bei der Erfüllung kantonaler
und kommunaler Aufgaben – und damit insbesondere im Bereich der Nutzungsplanung
– wird der Schutz von Ortsbildern demgegenüber in erster Linie durch kantonales
und kommunales Recht sichergestellt. Regeln jedoch Nutzungspläne ausnahmsweise
(ganz oder teilweise) konkrete bundesrechtliche Gesichtspunkte, so können sie
in Erfüllung von Bundesaufgaben ergehen und haben damit das NHG zu
berücksichtigen. Darüber hinaus sind die Kantone verpflichtet, das ISOS im
Rahmen ihrer Nutzungsplanungen zu berücksichtigen (BGE 147 II 351 E. 4.3;
BGE 135 II 209 E. 2.1 S. 213; Peter Karlen, Die Überhöhung des Ortsbildschutzes
durch den Bund, ZBl 124/2023, S. 115 ff., S. 121 f.;
vgl. nun auch die ausdrückliche Berücksichtigungspflicht in Art. 11 VISOS
bzw. Art. 4a der vorher geltenden gleichnamigen Verordnung vom 9. September
1981 [AS 1981 1680 und AS 2010 1593, 1597]).
12.2.2
Was
unter der Erfüllung einer Bundesaufgabe im Sinn von Art. 78 Abs. 2 BV
zu verstehen ist, führt Art. 2 Abs. 1 NHG in nicht abschliessender
Weise aus. Ausdrücklich in Art. 2 Abs. 1 lit. b NHG erwähnt ist
die Rodungsbewilligung: Erteilt eine kantonale Forstbehörde eine
Rodungsbewilligung oder stellt sie diese verbindlich in Aussicht, so erfüllt
sie eine Bundesaufgabe (BGE 121 II 190 E. 3c/cc S. 197; BGE 120
Ib 27 E. 2c/aa; VGr, 14. Mai 2020, VB.2019.00633, E. 1.2),
ebenso wenn eine Nutzungsplanung Waldgebiet umfasst (Jean-Baptiste Zufferey, in:
Peter M. Keller/Jean-Baptiste Zufferey/Karl-Ludwig Fahrländer [Hrsg.], Kommentar
NHG, 2. A., Zürich etc. 2019, Art. 2 Rz. 33). Zu den
Bundesaufgaben gehört auch die Erteilung von gewässerschutzrechtlichen
Ausnahmebewilligungen (BGr, 1. Mai 2023, 1C_567/2020 und 1C_568/2020, E. 5.3;
BGE 143 II 77 E. 3.1; in Bezug auf einen Sondernutzungsplan
insbesondere BGr, 11. Februar 2019, 1C_583/2017, E. 5.2 [in BGE 145
II 176 nicht publizierte Erwägung]), der Schutz von Mooren und Moorlandschaften
von besonderer Schönheit und nationaler Bedeutung (BGE 118 Ib 11 E. 2e)
sowie von wildlebenden Säugetieren und Vögeln (BGE 136 II 101 E. 1.1),
auch wenn kantonale oder kommunale Behörden entscheiden. Ebenfalls kann eine
Bundesaufgabe vorliegen, wenn eine kantonale Behörde eine
raumplanungsrechtliche Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG erteilt (BGE
112 Ib 70 E. 4b).
Ein projektbezogener Sondernutzungsplan ist je nach
seinem Konkretisierungsgrad einer Baubewilligung gleichzusetzen, weshalb bei
ausserhalb der Bauzone geplanten Bauten eine Bundesaufgabe im Sinn von Art. 78
Abs. 2 BV bzw. des NHG vorliegen kann, wenn für das Projekt ansonsten eine
Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG notwendig wäre. Die
Festsetzung von Sondernutzungsplänen gilt unter anderem dann als Bundesaufgabe,
wenn diese planerische Anordnungen enthalten, die sich in Bezug auf die
vorgenannten Fragen wie eine Bewilligung oder Verfügung auswirken (Zufferey,
Kommentar NHG, Art. 2 Rz. 32; VGr, 14. Mai 2020,
VB.2019.00633, E. 1.2; vgl. auch BGE 145 II 176 E. 4; BGr, 6. Dezember
2007, 1C_153/2007, E. 1.3).
Für die Erstellung der Seilbahn
muss Wald gerodet werden (siehe unten, E.
‎
13.2). Dafür ist
bereits auf Stufe der Nutzungsplanung eine Bewilligung notwendig (vgl. Art. 12
WaG), womit ohne Weiteres von der Erfüllung einer Bundesaufgabe auszugehen ist.
Da somit vorliegend von der Erfüllung einer Bundesaufgabe
auszugehen ist, darf die Festsetzung des vorliegenden Gestaltungsplans nach Art. 6
Abs. 2 NHG nur von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinn der Inventare
abweichen, wenn gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler
Bedeutung dies verlangen.
12.2.3
Für kantonale und kommunale Schutzobjekte sind die jeweiligen
kantonalen Bestimmungen und – bei Vorliegen einer Bundesaufgabe (vgl. oben, E.
‎
12.2.2) – Art. 3 NHG anwendbar. Schutzobjekte des
Natur- und Heimatschutzes hat der Kanton bei der Festsetzung eines kantonalen
Gestaltungsplans zu schonen und, wo das öffentliche Interesse an diesen
überwiegt, ungeschmälert zu erhalten (§ 204 Abs. 1 PBG; § 1 der
kantonalen Natur- und Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977 [KNHV; LS
702.11]; Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 192 f.). Ebenfalls finden die
Anliegen über die allgemeinen Planungsgrundsätze nach Art. 1 und 3 RPG
Eingang in die Interessenabwägung.
Schliesslich sind die Kantone
nach Art. 18 Abs. 1 NHG verpflichtet, dem Aussterben einheimischer
Tier- und Pflanzenarten durch die Erhaltung genügend grosser Lebensräume und
andere geeignete Massnahmen entgegenzuwirken. Dabei steht den Kantonen bei der
Umsetzung dieses bundesrechtlichen Auftrags und Wahl der Instrumente ein
erheblicher Ermessensspielraum zu (vgl. BGr, 2. November 2021,
1C_663/2020, E. 5.1 mit Hinweisen). Art. 18 Abs. 1
bis
NHG zählt in nicht abschliessender Weise auf, welche Gebiete als Biotope Schutz
verdienen. Darunter fallen insbesondere Uferbereiche, Riedgebiete und Moore,
seltene Waldgesellschaften, Hecken, Feldgehölze, Trockenrasen und weitere
Standorte, die eine ausgleichende Funktion im Naturhaushalt erfüllen oder
besonders günstige Voraussetzungen für Lebensgemeinschaften aufweisen. Wird ein
Gebiet inventarisiert oder als Schutzgebiet ausgeschieden, ist dies ein
hinreichendes Indiz dafür, dass dem Gebiet Biotop-Qualität zukommt (zum Ganzen:
BGE 134 II 97 E. 3.6.3). Der Kanton Zürich hat diese Bestimmung in § 203
PBG sowie § 13 KNHV nachvollzogen und konkretisiert.
12.3
Beurteilung durch die Vorinstanz und Standpunkte der
Baudirektion und der Zoo Seilbahn AG
12.3.1
Die Vorinstanz kam zum Schluss, dass das Landschaftsschutzobjekt
Sagentobel von der projektierten Seilbahn tangiert werde. Nicht ausser Acht
gelassen werden dürfe hierbei, dass das Sagentobel noch eine der wenigen
unberührten, bewaldeten Landschaften im Grossraum Zürich darstelle. Trotzdem
liesse sich das Seilbahnprojekt mit dem Erhaltungszweck gemäss Inventar und dem
Erholungszweck des Gebiets vereinbaren: Durch die hohe Seilführung würden die
Eingriffe in Fauna und Flora minimal gehalten und es entstünden nur minimale
Einflüsse durch Lärm und Licht. Das Kiesgrubenareal Stettbach hingegen werde
von den Stützen nicht tangiert. Dass ein sehr kleiner Teil der östlichen Ecke
des Inventarobjekts zum Niederhaltebereich der Seilbahn gehöre, könne nicht als
Beeinträchtigung gelten, weshalb das Kiesgrubenareal in der Interessenabwägung
unberücksichtigt bleibe. Sämtliche von der Natur und Heimatschutzkommission des
Kantons Zürich (NHK) gestellten Anforderungen seien im Gestaltungsplan
umgesetzt worden.
12.3.2
Die Baudirektion stellt sich auf den Standpunkt, dass mit dem
derzeitigen Projekt die bestmögliche Schonung der Landschaft und der
Schutzobjekte erzielt werden könne. Der Zoo Seilbahn AG zufolge ist eine ungeschmälerte
Erhaltung der Schutzobjekte nicht vorgesehen und deshalb eine
Interessenabwägung vorzunehmen. Da bei keinem der Schutzobjekte der Schutzzweck
vereitelt werde, seien die Eingriffe grundsätzlich zulässig. Ohnehin würden die
Landschaftsschutzgebiete durch die hohe Seilführung nicht tangiert und eine von
weit her sichtbare Schneise in den Wald könne vermieden werden.
12.4
Ortsbildschutz
12.4.1
Erfordernis eines Gutachtens der ENHK
Der Beschwerdeführer 4 stellt sich auf den
Standpunkt, dass ein Gutachten der eidgenössischen Natur- und
Heimatschutzkommission (ENHK) hätte eingeholt werden müssen. Gemäss Art. 7
Abs. 2 NHG verfasst die ENHK zuhanden der Entscheidbehörde ein Gutachten,
wenn bei der Erfüllung der Bundesaufgabe ein Objekt, das in einem Inventar des
Bundes aufgeführt ist, erheblich beeinträchtigt werden kann oder sich in diesem
Zusammenhang grundsätzliche Fragen stellen (vgl. BGE 145 II 176 E. 3.3).
Unabhängig davon, ob eine Bundesaufgabe vorliegt, kann auf eine Begutachtung
verzichtet werden, wenn das Objekt nicht erheblich beeinträchtigt wird und sich
keine grundsätzlichen Fragen stellen (vgl. BGE 145 II 176 E. 3.2 und [nicht
publizierte] E. 5.3). Eine erhebliche Beeinträchtigung liegt vor, wenn gerade
das geschädigt werden könnte, was die Objekte so einzigartig oder typisch
macht, dass ihnen nationale Bedeutung und verstärkter Schutz zuerkannt wurde
(Jörg Leimbacher, Kommentar NHG, Art. 7 Rz. 5). Ob eine Begutachtung
durch die ENHK erforderlich ist, entscheidet je nach Zuständigkeit die
Fachstelle des Bundes oder die kantonale Fachstelle (Art. 7 Abs. 1
NHG).
Das BAK erblickte in seiner Stellungnahme vom 28. September
2018 keine grundsätzlichen Konflikte zwischen der Seilbahn und dem im ISOS inventarisierten
Gebiet "Im Klösterli". Für das Gebiet "Mattenhof" erkannte
das BAK bereits in seiner Stellungnahme vom 7. Dezember 2015 keinen
grundsätzlichen Konflikt (UVB, Anhang 12-4a). Darauf bezugnehmend kam die
Vorinstanz nach Darlegung der massgeblichen Rechtsgrundlagen (insbesondere Art. 7
NHG) zum Schluss, dass die Rüge des fehlenden ENHK-Gutachtens unbegründet sei.
Es würde weder eine direkte Veränderung an den Schutzobjekten (Siedlungen
Mattenhof und Im Klösterli) stattfinden, noch sei eine Abweichung von der
ungeschmälerten Erhaltung der Objekte ersichtlich. Durch die beurteilenden
Behörden sei keine Rechtsverletzung bei der Einschätzung der Notwendigkeit
einer Begutachtung durch die ENHK ersichtlich. Was der Beschwerdeführer 4 dagegen
vorbringt, ist nicht genügend substanziiert: Er macht lediglich geltend, dass
eine Bundesaufgabe vorliege, weshalb eine Begutachtung zwingend sei. Da er auf
die weiteren Überlegungen der Vorinstanz nicht eingeht, sind seine Einwände
nicht genügend begründet, weshalb auf sie nicht weiter einzugehen ist.
12.4.2
Stellungnahme des BAK
Die Beschwerdeführenden 3 rügen, dass ihnen die
Stellungnahme des BAK nicht vorgelegen habe, womit ihr rechtliches Gehör
verletzt worden sei. Die Stellungnahme des BAK vom 28. September 2018 war
Teil der ergänzenden Unterlagen, welche im Rahmen der Festsetzung des
Gestaltungsplans zur Einsicht offenstanden. Damit findet die Behauptung der Beschwerdeführenden 3,
sie hätten sich bisher nicht zur Stellungnahme des BAK äussern können, in den
Akten keine Stütze und es liegt keine Verletzung des rechtlichen Gehörs vor.
Gleichzeitig rügen sie, dass die Stellungnahme des BAK mangelhaft,
unvollständig und überholt sei. Insbesondere habe sich der Bericht nicht mit
den Festsetzungen des Gestaltungsplans vom 20. April 1999 (Masoala-Halle)
auseinandergesetzt, in welchem unter anderem festgehalten worden sei, dass die
Gebäudehöhe im Gestaltungsplangebiet lediglich sieben Meter betragen dürfe, nun
aber eine Bergstation zu genehmigen sei, welche eine Höhe von 14 Metern
aufweise. Dem ist entgegenzuhalten, dass es nicht Aufgabe des BAK ist, die
Vereinbarkeit mit einem früheren Gestaltungsplan zu überprüfen, sondern dessen
Stellungnahme hat sich dazu zu äussern, ob die ISOS-Gebiete durch den
vorliegend umstrittenen Gestaltungsplan beeinträchtigt werden. Darauf
beschränkt sich die Stellungnahme des BAK auch zu Recht und es führt
(zusammengefasst) aus, dass das Vorhaben in keinem wesentlichen Konflikt mit
den Erhaltungszielen stehe und dem Vorhaben unter Vorbehalt der weiteren
architektonischen Ausgestaltung der Bergstation zugestimmt werden könne. Damit
durfte die Vorinstanz in ihrer Würdigung vorliegend ohne weitere
Einschränkungen auf die Stellungnahme des BAK zurückgreifen und die Interessen
im Zusammenhang mit den beiden im ISOS verzeichneten Gebieten als von
untergeordneter Natur qualifizieren. Im Übrigen beanstanden die
Beschwerdeführenden die vorinstanzliche Einschätzung, wonach die beiden
ISOS-Gebiete "Im Klösterli" und "Mattenhof" nur geringfügig
beeinträchtigt würden, nicht, weshalb nicht weiter darauf einzugehen ist.
12.5
Naturschutzgebiet
Kiesgrube Stettbach
Das Naturschutzgebiet Kiesgrube Stettbach wurde mit der
Verordnung zum Schutz von Natur- und Landschaftsschutzgebieten mit
überkommunaler Bedeutung in der Gemeinde Dübendorf vom 7. April 1995 (im
Folgenden: SVO Dübendorf) unter Schutz gestellt (https://maps.zh.ch > Karte:
Schutzanordnungen Natur und Landschaft). Das Schutzgebiet umfasst die
eigentliche Naturschutzzone, eine Naturschutzumgebungszone sowie eine
Waldschutzzone, welche zusätzlich im WNB (Waldstandorte von naturkundlicher
Bedeutung) verzeichnet ist (https://maps.zh.ch > Karte: Waldstandorte von
naturkundlicher Bedeutung). Die Naturschutzzone dient der Erhaltung des
schutzwürdigen Gebiets als Lebensraum seltener und gefährdeter Tier- und
Pflanzen­arten und -gemeinschaften sowie dem Schutz der Landschaft (Ziff. 3
SVO Dübendorf). In den Schutzzonen sind alle Tätigkeiten, Vorkehrungen und
Einrichtungen verboten, welche mit dem Schutzziel unvereinbar sind, namentlich
Tiere und Pflanzen beeinträchtigen oder die Beschaffenheit des Bodens oder
andere natürliche Verhältnisse nachteilig verändern können, ferner solche, die
im Landschaftsbild störend in Erscheinung treten (Ziff. 4 SVO Dübendorf).
Das Schutzgebiet wird von der Seilbahn überspannt, wobei die Masten aber
ausserhalb des Schutzperimeters zu liegen kommen und das Steuerungskabel um den
Kiesgrubenbereich herum geführt wird. Deshalb konnte im UVB auch festgehalten
werden, dass die Kiesgrube Stettbach keine Eingriffe erfahre und auch auf die
Amphibien und Vögel kein relevanter Einfluss zu erwarten sei (UVB, S. 16 ff.).
Trotzdem kann der Vorinstanz nicht beigepflichtet werden,
wenn sie das Schutzgebiet der Kiesgrube Stettbach für die Interessenabwägung
als nicht relevant bezeichnete. So mag die Kiesgrube zwar in ihren besonders
empfindlichen Bereich keinen Eingriff erfahren. Unberücksichtigt liess die
Vorinstanz aber, dass durch die im Gestaltungsplan vorgesehene Seilbahn eine
Störung des Landschaftsbilds zu erwarten ist, welches ebenfalls von der
Schutzverordnung erfasst ist. Die Störung des Landschaftsbilds wird immerhin
dadurch möglichst klein gehalten, dass im Schutzgebiet selber keine Stützen
geplant sind und die Seilbahn dieses an dessen schmalster Stelle überfährt
(vgl. UVB, Anhang 10–5). Damit kommt dem Interesse am Schutz vor einer
Überspannung der Kiesgrube durch die Seilbahn zwar ein tiefes Gewicht zu, zumal
die NHK in ihrer Stellungnahme vom 3. August 2009 die Auswirkungen als
minimal und vernachlässigbar bezeichnete. Dennoch ist es nicht derart
nebensächlich, als dass es geradezu als nicht relevant bezeichnet und gänzlich
aus der finalen Interessenabwägung entlassen werden durfte.
12.6
Sagentobel und
Hochstammobstbäume
beim Gfellergut
12.6.1
Das Gebiet um den Sagentobelbach war als
geologisches/geomorphologisches Objekt im Inventar 80 der Natur- und
Landschaftsschutzobjekte von überkommunaler Bedeutung verzeichnet. Es wurde darin
als eines der grössten Tobel im mittleren Glatttal beschrieben. Der weitgehend
unkorrigierte Bach und das tief in die Molasse eingeschnittene Tobel böten ein
umfassendes Bild der Geologie der Gegend und der Entwicklung von Bachtobeln.
Darin seien menschliche Einflüsse auf Struktur und Entwicklung dieses Tobels zu
vermeiden und keine beeinträchtigenden Bachverbauungen und Geländeveränderungen
vorzunehmen (maps.zh.ch > Karte: Natur- und Landschaftsschutzinventar 1980).
Das Gebiet wird als ökologisch wertvoll und grösstenteils frei von
Beeinträchtigungen umschrieben. Seit Januar 2022 ist es im überarbeiteten
Inventar der Landschaftsschutzobjekte von überkommunaler Bedeutung verzeichnet.
Inwiefern auf den vorliegenden Sachverhalt das neue oder das alte Inventar
anzuwenden ist, kann vorliegend offenbleiben, zumal sich die Schutzziele nicht
entscheidend verändert haben, sondern im neuen Inventar vor allem ausführlicher
formuliert sind.
12.6.2
Im Bereich des Sagentobelbachs befindet sich sodann ein
Waldstandort von naturkundlicher Bedeutung. Dabei handle es sich um eine
Kombination von Waldgesellschaften. Das stark eingeschnittene Tal weise
Hangrutsche auf, ein fast unerschlossener Waldkomplex mit relativ seltenen
Standorten und es komme das Alpen-Geissblatt vor (maps.zh.ch > Karte:
Waldstandorte von naturkundlicher Bedeutung). Mit der Aufnahme in das Inventar
der Waldstandorte von naturkundlicher Bedeutung wird dargetan, dass es sich um
einen wertvollen Lebensraum mit kantonaler Bedeutung handelt (Zürcher
Umweltpraxis [ZUP] 2000 Nr. 25, S. 53). Als solcher fällt dieser
Waldstandort unter Art. 18 Abs. 1
bis
NHG.
12.6.3
Weiter wurde der Zürichberg als Kulturerbelandschaft in das neue
Kantonale Inventar der Landschaftsschutzobjekte aufgenommen (maps.zh.ch >
Karte: Kantonales Inventar der Landschaftsschutzobjekte). Die Landschaft sei
ein wichtiger Zeuge des urgeschichtlichen Siedlungs- und Verkehrsraums am
nördlichen Zürichseebecken. Es handle sich dabei um ein intensiv genutztes
Naherholungsgebiet für die Stadt und den Grossraum Zürich. Die historischen
Hohlwege und Befestigungsanlagen hätten bereits beträchtliche Beschädigungen
erfahren. Das Sagentobel gehört zum Teil 2 dieses Landschaftsschutzobjektes. Im
Inventar ist dazu festgehalten: "Der Zürichberg-Nordhang fällt von Gockhausen
(564 m ü.M.) gegen Nordosten nach Dübendorf-Wil ab (440 m ü.M.). Der Abhang ist
über weite Teile bewaldet und von zahlreichen Bachtobeln zerfurcht, wovon das
Sagentobel und das Wisbachtobel die grössten Ausmasse haben. (…)".
12.6.4
Die Seilbahn wird das Inventarobjekt des Sagentobels zwischen
den Stützen 4 und 7 überfahren. Dabei wird aber nur die Stütze 6 unmittelbar im
betroffenen Gebiet erstellt werden. Sie wird noch ausserhalb des Waldstandorts
von naturkundlicher Bedeutung zu liegen kommen und im Bereich des Waldwegs
platziert werden. Durch die
hohe
Seilführung
im Bereich des Sagentobels wird dieses wesentlich weniger stark
beeinträchtigt als mit einer tieferen Seilführung (vgl. unten, E.
‎
12.7.6; UVB, Beilage B_4.2.6). Die Baudirektion
(Koordination Bau und Umwelt, KOBU) bemängelte in ihrer Stellungnahme vom 19. Juli
2018, dass in den Projektunterlagen eine vertiefte Auseinandersetzung mit den
Schutzzielen fehle und nicht aufgezeigt werde, inwieweit das Vorhaben diese
Ziele beeinträchtige. Auch was die Stellung des Gebiets als wichtiges
Naherholungsgebiet im Umfeld der städtischen Umgebung betreffe, bestehe die
Gefahr, dass die Qualität der Landschaft bedroht werde. Es müssten deshalb
Massnahmen getroffen werden, um Terrainveränderungen auf das absolute Minimum
zu beschränken, Hangsicherungen und Bachverbauungen sowie störenden
Betriebslärm zu vermeiden und den
Fahrradtransport
einzuschränken
. So könne das Projekt umweltverträglich realisiert werden. Demzufolge
ist festzuhalten, dass das Schutzobjekt des Sagentobels durch die Platzierung
der Stütze 6 im Perimeter tangiert wird. Immerhin hat die hohe Seilführung zur
Folge, dass keine weiteren direkten Eingriffe vorzunehmen sind. Trotzdem
erfährt das Gebiet weitere Einschränkungen wie bspw. durch den Betriebs- und
insbesondere durch die zu erwartende Zunahme des Sekundärlärms. Diese
Auswirkungen sind in die Interessenabwägung einzubeziehen.
12.6.5
Dem Sagentobel kommt sodann
die Bedeutung eines Rückzugsgebiets für Wildtiere zu, es handelt sich um einen
ursprünglich gebliebenen Lebensraum, der kaum Baueingriffe aufweist, und der
für das Wild eine Vernetzungsfunktion zwischen dem Zürichberg und dem Adlisberg
wahrzunehmen vermag (UVB, S. 15). Die entstehenden Beeinträchtigungen
gehen v.a. von der mit der Seilbahn einhergehenden Zunahme der
Sekundärnutzungen (Spaziergänger,
Mountainbike
[im Folgenden: MTB]-Fahrer
) aus und weniger vom Betriebslärm, bei welchem
von einer Gewöhnung des Wilds auszugehen ist. Es kann angenommen werden, dass
die Seilbahn, wenn mit ihr Fahrräder transportiert werden könnten, die
Attraktivität des Sagentobels für MTB-Fahrten erhöhen dürfte. Das Bundesamt für
Umwelt (BAFU) und die KOBU haben je darauf hingewiesen, dass aufgrund der Zunahme
von Sekundärnutzungen (insbesondere MTB-Abfahrten) Auswirkungen auf das Wild zu
erwarten seien. Auch die Beschwerdeführerin 1 macht dies geltend, während
die Beschwerdeführenden 3 der Ansicht sind, dass Biker die Seilbahn nicht
benützen würden. Sowohl das BAFU als auch die KOBU haben deshalb die
Einschränkung des Fahrradtransports beantragt. Auch der Zustand der Hohlwege,
welche mit der Aufnahme des Zürichbergs in das Kantonale Inventar der
Landschaftsschutzobjekte, zusätzlichen Schutz erfahren sollen, sind durch
MTB-Abfahrten bedroht (vgl. Inventarblatt Nr. 6008, verfügbar unter:
maps.zh.ch > Karte: Kantonales Inventar der Landschaftsschutzobjekte). Die
Baudirektion anerkennt zwar die Attraktivität für MTB-Fahrten, erachtet aber
ein präventives Verbot unter dem Aspekt, dass die Seilbahn als
umweltfreundliches Verkehrsmittel grundsätzlich für den Fahrradverkehr offen
sein sollte, für unverhältnismässig und nahm es entsprechend nicht in den
Gestaltungsplan auf. Der Baudirektion zufolge hätte die Betreiberin der
Seilbahn bei einer negativen Entwicklung ein entsprechendes Verbot zu erlassen
(Festsetzungsverfügung, S. 7; Planungsbericht, S. 11). Der
Gestaltungsplan enthält allerdings keine verpflichtende Vorschrift,
gegebenenfalls zu einem späteren Zeitpunkt ein solches Verbot zu erlassen.
Die Vorinstanz erkannte im Verzicht auf ein Verbot des
Fahrradtransports kein der Erstellung der Seilbahn grundsätzlich
entgegenstehendes Interesse und bezog es deshalb nicht weiter in die
Interessenabwägung ein. Dem kann nicht gefolgt werden. Vielmehr sind die zu
erwartenden Beeinträchtigungen in die Gesamtinteressenabwägung einzubeziehen.
In deren Rahmen ist auch zu prüfen, ob Massnahmen zur Verminderung der negativen
Auswirkungen im Gestaltungsplan zu verankern sind (unten, E.
‎
15, insbesondere
E.
‎
15.2.4,
‎
15.3.4).
12.6.6
Sodann tangiert die Seilbahn die Hochstammobstbäume beim
Gfellergut, wo fünf Hochstammobstbäume für die Stütze 5 gefällt werden müssen.
In diesem Gebiet brütet der Wendehals, welcher als potenziell gefährdete und
nationale prioritäre Art behandelt wird (UVB, S. 17). Die KOBU und das
BAFU empfehlen, die Anzahl der zu fällenden Hochstammobstbäume möglichst zu
reduzieren. In den Akten finden sich keine Hinweise darauf, dass der Antrag der
KOBU und des BAFU geprüft wurde. Immerhin sind Ersatzmassnahmen, nämlich die
Neupflanzung derselben Anzahl Bäume an einem Ersatzstandort geplant.
12.7
Landschaftsschutz
12.7.1
Die Landschaft ist zu schonen (Art. 3 Abs. 2 RPG; Art. 3
NHG). Insbesondere haben die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden den
Grundsatz nach Art. 3 Abs. 1 und Abs. 2 lit. b RPG zu
beachten, wonach sich Siedlungen, Bauten und Anlagen in die Landschaft
einordnen sollen. Die Tragweite des Einordnungsgebots nach Art. 3 Abs. 2
lit. b RPG variiert je nach Schutzwürdigkeit der beanspruchten Landschaft.
Bauten und Anlagen sollen zumindest nicht störend in Erscheinung treten, sich
aber nicht nur in besonders schutzwürdige Landschaften einordnen, sondern auch
in "Alltagslandschaften" (Tschannen, Praxiskommentar RPG: Richt- und
Sachplanung, Interessenabwägung, Art. 3 N. 55 f.). Der
Grundsatz, wonach die Landschaft zu schonen ist, geht nicht im spezielleren
Grundsatz der Einordnung von Siedlungen, Bauten und Anlagen in die Landschaft (lit. b)
auf und das Interesse an der Erhaltung der naturnahen Landschaft wird in der
Gesamtbeurteilung durch die Erfüllung des Eingliederungsgebots nicht
konsumiert, was dann besonders relevant ist, wenn die Eingliederung in Form
einer Akzentsetzung erfolgt. Andernfalls würde das dem Natur- und
Landschaftsschutz zukommende Gewicht in der Gesamtabwägung unterlaufen (vgl.
VGr, 4. September 2014, VB.2013.00722, E. 11.4.10). Bei der Frage, ob
sich die geplante Seilbahn genügend in die Landschaft einordnet, handelt es
sich um eine Rechtsfrage.
Die Planungsgrundsätze beanspruchen keine absolute
Geltung, sondern stellen lediglich Entscheidungskriterien und Zielvorgaben dar.
Sie sind im Rahmen der Interessenabwägung mit und gegen andere, möglicherweise
widersprechende Planungsgrundsätze und anderswo gesetzlich fixierte Zielvorschriften
abzuwägen. Auch Planungen, die nicht sämtlichen Planungsgrundsätzen Rechnung
tragen (können) sind rechtmässig, soweit sie auf einer umfassenden, den
Anforderungen von Art. 3 RPV genügenden Abwägung der relevanten
öffentlichen und privaten Interessen beruhen (oben E.
‎
8.2).
12.7.2
Zur Einordnung der Seilbahn führte die Vorinstanz aus, dass
diese aufgrund der hohen Seilführung von weitherum sichtbar sein werde. Dies
könne als zusätzlicher, wenngleich erforderlicher Eingriff in das
Landschaftsschutzobjekt Sagentobel und zudem vom umliegenden Siedlungsgebiet –
allenfalls als störend – wahrgenommen werden. Zürich-Nord sei allerdings nicht
ein von Einflüssen unberührtes Landschaftsgebiet und das Gebiet um den Bahnhof
Stettbach sei geprägt von zum Teil grossvolumigen, in zunehmende Höhe
vordringenden Bauvorhaben sowie weitläufigen Einkaufs- und Vergnügungsanlagen.
Das Projekt ordne sich ohne Weiteres in die Landschaft ein, auch weil die
Seilbahn eine filigrane Statur aufweisen werde. Die Vorinstanz wog die Vor- und
Nachteile der hohen Seilführung gegeneinander ab und kam zum Schluss, dass der
Eingriff durch die hohe Seilführung vertretbar erscheine.
12.7.3
Die Beschwerdeführenden machen geltend, gerade die rund um
Stettbach beabsichtigte Verdichtung nach Innen mache es erforderlich, dass
naturnahe Erholungs- und Freiräume erhalten blieben und die
Siedlungsverdichtung kein Freipass für auffallende Anlagen sei. Zudem könne der
Seilbahn keine filigrane Statur zugeschrieben werden, vielmehr sei sie
auffällig, ständig in Bewegung und von weitem her sichtbar. Insbesondere die
hohe Seilführung sei ungünstig und zwischen der Talstation und dem Waldanfang
unnötig. Insofern würde sich die Seilbahn schlecht in die Umgebung einordnen
und das Landschaftsbild der ansonsten weitgehend unberührten Nordostflanke des
Zürichbergs stark stören.
12.7.4
Die Zoo Seilbahn AG stellt sich auf den Standpunkt, dass
die von der Seilbahn überfahrene Landschaft im dicht bebauten Stadtraum liege,
weshalb ein höheres Bedürfnis nach Infrastruktur bestehe als bei weitgehend
unberührter Natur.
12.7.5
Bauten und Anlagen ordnen sich dann in die Landschaft ein, wenn
sie bezüglich ihres Standorts und ihrer Gestaltung die charakteristischen
Eigenheiten der beanspruchten Landschaft nicht störend verändern. Einordnung in
die Landschaft im Sinn von Art. 3 Abs. 2 lit. b RPG kann aber
auch durch das Setzen von Akzenten oder baulichen Schwerpunkten erzielt werden,
und nicht nur durch diskretes Verbergen der Architektur oder gar konservative
Formensprache (Tschannen, Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung,
Art. 3 N. 55; Waldmann/Hänni, Art. 3 N. 27 mit Hinweisen).
Dies gilt im Übrigen analog für die Einordnung gemäss § 80 Abs. 1
bzw. § 238 Abs. 1 und 2 PBG (vgl. Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 814 ff.;
für Beispiele: VGr, 11. März 2009, VB.2008.00433, E. 5.4.2; 26. November
2008, VB.2008.00309, E. 3.3; BGr, 4. Juni 2009, 1C_40/2009, E. 3.3).
Davon scheinen auch die NHK sowie das BAFU auszugehen.
Zu welchem Grad prägende Bauten und Anlagen zulässig sind,
beurteilt sich anhand der jeweiligen Schutzziele. Im vorliegenden Fall sind die
Landschaften und Ortsbilder, die von der Seilbahn geprägt würden, teils
schutzwürdig. Allerdings ist sowohl für die Kiesgrube Stettbach als auch für
das Gebiet des Sagentobelbachs die ästhetische Eingliederung von
untergeordneter Bedeutung; prioritäre Bedeutung kommt dem Erhalt als Lebensraum
sowie im Falle des Sagentobels der geomorphologischen Struktur zu (oben, E.
‎
12.5 und
‎
12.6).
Auch der Richtplaneintrag, wonach die landschaftliche
Eingliederung sichergestellt werden soll, schliesst die Eingliederung durch
Akzentsetzung nicht aus. Immerhin konnte dem Kantonsrat nicht verborgen
bleiben, dass eine Luftseilbahn kaum unauffällig über eine kleinräumige
Kulturlandschaft sowie über Wald auf eine Anhöhe geführt werden kann (vgl. VGr,
4. September 2014, VB.2013.00722, E. 11.4.8). Ohnehin lässt sich dem
Richtplan nicht entnehmen, dass gar keine Eingriffe in die Landschaft erfolgen
dürfen. Die Einschränkung des Richtplans ist vielmehr dahingehend zu verstehen,
dass der Eingliederung bei der Ausgestaltung der Seilbahn eine hohe Priorität
beizumessen ist.
Allerdings darf die Zulässigkeit von Akzentsetzungen nicht
so verstanden werden, dass im Ergebnis Bauten umso eher für mit dem Landschafts-
und Ortsbildschutz vereinbar erklärt werden, je auffälliger sie sind. Es sind
daher strenge Anforderungen aufzustellen und eine Akzentuierung muss hohe
gestalterische Ansprüche erfüllen, damit die Eingliederung bejaht werden kann
(vgl. auch BGE 136 II 214 E. 6 in Bezug auf eine
Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG für eine Baute an einem exponierten
Ort). Dies trägt dem Umstand Rechnung, dass die Einordnung einer auffälligen
Baute oder Anlage definitionsgemäss schwieriger und wertungsabhängiger ist als
eine diskrete Anpassung an die Umgebung.
Im Zusammenhang mit dem Interesse an der ungeschmälerten
Erhaltung einer Landschaft, welches neben den Grundsatz der guten Eingliederung
tritt, ist darauf hinzuweisen, dass gemäss der neueren Bundesgerichtspraxis das
Schonungsinteresse auch dann überwiegen kann, wenn es sich um eine Landschaft
von nur mittlerer, regionaler oder lokaler Bedeutung handelt, wobei die
zunehmende Verbauung des Schweizer Mittellandes zu berücksichtigen ist, die zur
Folge hat, dass unbeeinträchtigte Landschaften immer seltener werden und das
Interesse an ihrer Erhaltung zunimmt (BGr, 27. Mai 2013, 1C_398/2012, E. 6;
BGE 137 II 266 E. 4.2). So behandelt die Rechtsprechung
Infrastrukturanlagen ebenso wie Anlagen zur Energieerzeugung ausserhalb der vom
Rahmennutzungsplan ausgeschiedenen Bauzonen als Beeinträchtigungen und nicht
als vorteilhafte Akzentuierungen des Landschaftsbilds (vgl. etwa in Bezug auf
Hochspannungsleitungen: BGr, 27. Mai 2013, 1C_398/2012, E. 6; BGE
137 II 266 E. 4.2; in Bezug auf Windenergieanlagen: BGE
132 II 408 E. 4.5.4). Dies gilt auch dann, wenn einem Projekt
"eine besonders elegante und damit für das Ortsbild [...]
vorteilhafte" Gestaltung bescheinigt wird (vgl. BGr, 4. Februar 2014,
1C_648/2013, E. 7, in Bezug auf ein Strassenbauprojekt).
12.7.6
Die NHK äusserte sich
im Rahmen der Ausarbeitung des Gestaltungsplans bereits mehrfach zur
landschaftlichen Einordnung. In ihrer Stellungnahme vom 3. August 2009
bezeichnete sie das betroffene Gebiet als "Kultur- und Naturlandschaft,
die von einem vor­städtischen Charakter rasch in einen bäuerlich-ländlichen
übergeht, bevor im Anstieg zum Gebiet Chlösterli Buchenwaldbestände
dominieren" (S. 3). Die Seilbahn müsse "als sehr raumrelevant
beurteilt werden. Sie wäre ein technisches Landschaftselement, welches diese
Landschaft stark prägen und somit in ihrer Erscheinung verändern würde. [...]
Vorausgesetzt, dass die Bahn ingenieurtechnisch wie auch gestalterisch im
Gesamtkontext von Thema und Raum zu überzeugen vermag, kann diese Bahn als
zusätzliches Landschaftselement betrachtet werden, das dank des Überspannens
der anderen Elemente wie Wald, Gewässer, Landwirtschaftsgebiet, Siedlung oder
spezielle Infrastrukturen wie die Masoala-Halle und die in Entstehung
begriffene Stettbacher ÖV-Platte diese verknüpft und verdichtet. Eine solche
landschaftliche Verknüpfung und Verdichtung würde die vorhandene Landschaft und
deren Eigenart und Qualität herausheben und lesbarer machen"; das
vorliegende Projekt weise "dieses wertbetonende Potenzial" auf,
"wenn man es darauf ausgerichtet plant und umsetzt" (S. 5). Die
NHK betonte mehrfach, dass die Landschaftsverträglichkeit von der Gestaltung im
Ganzen sowie der Tal- und der Bergstation und der Stützen im Einzelnen abhänge.
"Vorausgesetzt, man macht es gut, kann damit nicht nur
Landschaftsverträglichkeit als Bewilligungserfordernis erreicht werden, sondern
auch ein dem Stadt- und Landschaftsraum und dem Zoo als Publikumsmagnet
adäquater Auftritt gewonnen werden" (S. 9 f.; vgl. dazu auch
VGr, 4. September 2014, VB.2013.00722, E. 11.4.4). Gestützt auf diese
Beurteilungen stellte die NHK verschiedene Anträge auf Überarbeitung der
Gestaltung der Seilbahn bzw. auf Änderung der Gestaltungsplanvorschriften (S. 6 ff.).
Mit ihrer aktuellen Stellungnahme vom 4. Juli 2018 begrüsst die NHK die
weitere Bearbeitung der architektonischen und landschaftsgestalterischen
Themen. Die Architektur der Berg- und Talstation vermöge sich nun besser in die
bestehenden Strukturen einzugliedern und die landschaftlichen Aspekte der
Masten seien vorerst stufengerecht bearbeitet.
Einer Aufforderung in der Stellungnahme des BAFU vom 9. Juli
2010 nachkommend hatte die P AG in einer Variantenstudie die
Auswirkungen einer Reduktion der Seilhöhe zwischen den Stützen 3 und 6 auf die
Fernwirkung und den Eingriff ins Sagentobel untersucht. Die Variantenstudie vom
9. März 2011 zeigt, dass eine tiefere im Vergleich zur höheren Seilführung
erhebliche negative Auswirkungen auf den Wald, das Wild und das Natur- und
Landschaftsobjekt Sagentobel zeitigt, während sich die Auswirkungen in Bezug
auf Landschaft, Ortsbild und Erholung in etwa die Waage halten. Die Studie kam
zum Schluss, dass eine tiefere Seilführung allenfalls geringe Vorteile
hinsichtlich der landschaftlichen Eingliederung aufweise. Diese vermöchten die
damit verbundenen grossen Eingriffe in das Wald- und Naturschutzgebiet nicht
aufzuwiegen. Die Variante mit hoher Seilführung sei deshalb klar zu bevorzugen.
Zudem wäre bei einer tieferen Seilführung die Umsetzung der an die entstehende
Schneise zu stellenden sehr hohen Anforderungen bezüglich Ausgestaltung und
Unterhalt sehr schwierig zu erfüllen (vgl. Planungsbericht, S. 15).
Das BAFU weist in seiner aktuellen Stellungnahme vom 22. Oktober
2018 darauf hin, dass sich die Seilbahn sehr stark von der Landschaft abheben
werde. Eine Variante mit einer
tieferen
Seilführung
sei aufgrund der nötigen Rodungen und der stärkeren
Beeinträchtigung des Sagentobels verworfen worden. In seiner Stellungnahme vom
29. April 2011 hielt das BAFU fest, das betroffene Gebiet erfülle sowohl
als Lebensraum als auch als Ausgleichsraum zur Stadtlandschaft eine wichtige
Funktion. Die vorherrschende Nutzung als Erholungsgebiet basiere auf der
relativen Unberührtheit in unmittelbarer Nähe zum Siedlungsgebiet. Bisher
würden technische Infrastrukturelemente nur schwach in Erscheinung treten.
Durch die Seilbahn werde das Gebiet – eine vielfältige Landschaft – in seinem
Charakter beträchtlich verändert und die naturnahe Kultur- und Waldlandschaft
werde durch die Seilbahn technisch geprägt. Ein Verzicht auf das Projekt im
Sinn des Schonungsgebots von Art. 3 NHG würde sich aber nicht
rechtfertigen, da keine Bundesinventare betroffen seien und die Seilbahn in den
Kontext einer städtischen Umgebung zu liegen komme (UVB, Beilage B_4.2.6).
12.7.7
Die hohe Seilführung
führt nicht nur zu einem geringeren Eingriff in das Inventarobjekt des
Sagentobels, sondern stellt auch die landschaftlich verträglichere Variante
dar, indem auf eine von weither sichtbare Schneise mit entsprechender
Waldrodung verzichtet werden kann; lediglich bei den Stützen 7 und 8
(Seilführung im Bereich zwischen den Stützen 6 und 9) ist der Wald aufgrund der
Sicherheitszone Flughafen Zürich niederzuhalten (Niederhaltegebiet C2). Die
maximale Höhe der Stützen ergibt sich aus dem Längenprofil im Gestaltungsplan
und die Lage der Seile ergibt sich aus den Verbindungen zwischen den Stützen (Art. 10
Abs. 3 der Gestaltungsplanvorschriften).
Allerdings ist die im Gestaltungsplan vorgesehene
vertikale Linienführung als Bereich dargestellt und legt damit die maximale
Höhe verbindlich fest, nicht aber die minimale Höhe (vgl. auch Beschluss des
Verwaltungsgerichts vom 29. September 2022, Frage 18). Dies wird im
Amtsbericht vom 15. November 2022 bestätigt: Insbesondere könne aus
planerischen und technischen Gründen die Höhe der Stützen nicht zentimetergenau
im Gestaltungsplan festgesetzt werden, wobei es sich um einen technisch
bedingten Anordnungsspielraum handeln würde. Angesichts der dargelegten
Relevanz der hohen Seilführung für die landschaftliche Eingliederung sowie für
das Naturschutzgebiet ist auf diese ungenaue Festlegung, soweit sie über einen
technischen Anordnungsspielraum hinausgeht, in der Gesamtinteressenabwägung näher
einzugehen.
12.7.8
Die geplante Seilbahn stellt in ihrer Art einen Ersteingriff dar
und tritt als auffälliger Fremdkörper besonders stark in Erscheinung. Sie
überspannt ein bisher grösstenteils unbebautes Gebiet und wird sich zu den
Betriebszeiten in Bewegung befinden, womit sie auffällt und sich von den
anderen Bauten in der Umgebung abhebt. Mit der Baudirektion sowie den
Fachbehörden ist – entgegen der Vorinstanz – davon auszugehen, dass die
Seilbahn in der Landschaft markant in Erscheinung tritt. Hingegen ist der Vorinstanz
darin zuzustimmen, dass das die Luftseilbahn umspannende Gebiet mit seinen zum
Teil grossvolumigen Bauvorhaben von einem grossstädtischen Flair geprägt ist und
die Landschaftskammer zwischen dem Siedlungsgürtel und den bewaldeten Hängen
des Zürichbergs nicht umfassend frei von Veränderungen gehalten worden ist. Die
Seilbahn kommt mithin nicht in einer unberührten Landschaft zu liegen, sondern
die Vor­instanz verweist zu Recht auf die teils markanten Bauten im Raum
Stettbach. Es ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz die Eingliederung
mit Verweis auf den städtischen Kontext und im Einklang mit der Stellungnahme
der Fachbehörde (die NHK attestiert dem Projekt einen guten architektonischen
und landschaftsgestalterischen Ausdruck) bejaht. Eine gewisse Beeinträchtigung
der Landschaft liegt jedoch vor; das Interesse an der ungeschmälerten Erhaltung
und der Schonung der Landschaft ist in die abschliessende Abwägung
einzubeziehen.
13.
Weitere Interessen
13.1
Verbot der Umgehung
von Art. 24 RPG durch projektbezogene Kleinbauzonen
Wird im Hinblick auf die
Realisierung eines konkreten Bauvorhabens mittels Planungsverfahren eine
Bauzone bzw. Spezialnutzungszone geschaffen, muss die Planungsbehörde Art. 24
RPG insofern Beachtung schenken, als die Planungsmassnahme den Zielen und
Grundsätzen der Nutzungsplanung gemäss Raumplanungsgesetz zu entsprechen hat.
Dass einem Projekt – mangels Standortgebundenheit – keine Ausnahmebewilligung
nach Art. 24 RPG erteilt werden könnte, steht der Planung allerdings nicht
zwingend entgegen (BGE 124 II 391 E. 2c; BGr, 20. August 2002,
1A.27/2002, E. 5.4). Eine Umgehung von Art. 24 ff. RPG ist nur
anzunehmen, wenn mit der fraglichen Planungsmassnahme eine unzulässige
Kleinbauzone geschaffen wird oder wenn sie sonst auf einer sachlich nicht
vertretbaren Interessenabwägung beruht. Kleinbauzonen sind im Allgemeinen
unzulässig, wenn sie gegen das raumplanerische Ziel verstossen, die
Siedlungstätigkeit in Bauzonen zusammenzufassen und die Streubauweise für nicht
freilandgebundene Bauten zu verhindern (VGr, 17. März 2016, VB.2015.00287,
E. 6.4.1; BGr, 24. Mai 2012, 1C_13/2012, E. 3.1; BGE 124 II 391 E. 2c
und 3a).
13.1.1
Die Vorinstanz gab die Erwägungen des Verwaltungsgerichts im
Rückweisungs­entscheid vom 4. September 2014 (VB.2013.00722, E. 9)
wieder und kam zum Schluss, dass dieser Rechtsauffassung weiterhin gefolgt
werden könne. Insbesondere liege keine Umgehung von Art. 24 RPG vor, wenn
die Planungsmassnahme den Zielen und Grundsätzen der Nutzungsplanung gemäss RPG
entspreche. Inwiefern eine (genügende) Standortgebundenheit für die
Beanspruchung von Land ausserhalb der Bauzone vorliege, sei im Rahmen der
Interessenabwägung zu prüfen. Diese Ausführungen der Vorinstanz sind
grundsätzlich nicht zu beanstanden. Der Beschwerdeführer 4, welcher sich
auf die Umgehung von Art. 24 RPG beruft, bringt nicht vor, inwiefern die
vorinstanzlichen Ausführungen rechtsverletzend wären, sondern er beschränkt
sich darauf, seine Rüge, dass der Gestaltungsplan eine solche Umgehung
darstelle und die geplante Seilbahn nicht standortgebunden sei, zu erneuern.
13.1.2
Im Rahmen der
Interessenabwägung des Planungsverfahrens ist im Übrigen zu beachten, dass
Verkehrsanlagen, die Land in der Bauzone erschliessen, im Allgemeinen nicht
ausserhalb der Bauzone errichtet werden sollen (BGr, 20. August 2002,
1A.27/2002, E. 5.4).
13.2
Waldrodung
und Beanspruchung des Gewässerraums
Die Umsetzung des Seilbahnprojekts erfordert Waldrodungen
für die Stützen 6, 7 und 8 von 1'499 m
2
, wovon 541 m
2
definitiv. Zudem erfordert es im Bereich der Stützen 7, 8 und 9 die
Niederhaltung der Waldbäume auf einer Fläche von 8'745 m
2
, was eine
nachteilige Nutzung im Sinn von Art. 16 WaG darstellt. Sodann kommt die
Seilbahnstütze Nr. 3 (Baubereich 3) teilweise im Gewässerraum des
Sagentobelbachs zu liegen. Die sich auf die gewässerschutzrechtliche
Ausnahmebewilligung beziehende Rüge des Beschwerdeführers 4 erweist sich
allerdings als unsubstanziiert und ist deshalb nicht weiter zu behandeln. Auch
betreffend Waldrodung bringen die Beschwerdeführenden keine substanziierten
Rügen vor.
13.3
Einwand der fehlenden Wirtschaftlichkeit der Seilbahn
Die Beschwerdeführenden stützen sich darauf, dass die
Seilbahn nicht wirtschaftlich betrieben werden könne. Die Vorinstanz verwies
die Prüfung der Wirtschaftlichkeit in das Plangenehmigungsverfahren.
Der wirtschaftliche Betrieb kann auf Ebene des
Gestaltungsplans insbesondere dann ein relevantes Interesse darstellen, wenn
bei mangelhaftem Erfolg einer Unternehmung davon auszugehen wäre, dass der
längerfristige Betrieb einer Baute oder Anlage infrage stünde und so der damit
einhergehende Eingriff in die Landschaft umso schwerer wiegen würde. Dieser
Gefahr wird jedoch dadurch begegnet, dass die Wirtschaftlichkeit gemäss Art. 19a
Abs. 3 lit. b und Art. 20 Abs. 2 lit. a SebV im Plangenehmigungsverfahren
zu prüfen ist. Dass eine Betriebsaufgabe bei der Zoo Seilbahn AG bei
mässigem wirtschaftlichen Erfolg ein realistisches Szenario darstellen würde,
ist vorliegend nicht ersichtlich, weshalb hier nicht weiter auf die
Wirtschaftlichkeit eingegangen werden muss.
13.4
Weiter berücksichtigte
die Vorinstanz zu Recht das private Interesse der Zoo Seilbahn AG bzw. der
Zoo Zürich AG, die erheblichen Verkehrsströme rund um den Zoo zu
bewältigen, und sodann auch die privaten Interessen derjenigen Personen, die in
unmittelbarer Nähe des Seilbahntrassees wohnen oder deren Grundstücke von der
Seilbahn überfahren werden, wobei sie den Interessen letzterer Personengruppe
aufgrund der hohen Seilführung kein besonderes Gewicht zumass. Die
Berücksichtigung der privaten Interessen wird von den Beschwerdeführenden nicht
beanstandet.
14.
Alternative Möglichkeiten zur Verbesserung der
ÖV-Erschliessung
14.1
Umfang der Pflicht zur Prüfung von Alternativen
14.1.1
Der kantonale Richtplan hat in seiner Fassung vom 26. März
2007 die Prüfung alternativer direkter ÖV-Verbindungen ausdrücklich
vorgeschrieben (Pt. 4.3.2, Objekt Nr. 10). Dies war als Voraussetzung
zu qualifizieren, ohne deren Erfüllung das Projekt nicht verwirklicht werden
konnte (vgl. dazu und zum Richtplan in der Fassung vom 26. März 2007:
Ausführungen in VGr, 4. September 2014, VB.2013.00722, E. 11). Damit
galt für die Zoo-Seilbahn aufgrund des Eintrags im kantonalen Richtplan eine
Voraussetzung, die über den bundesrechtlich geforderten Einbezug von
Alternativen in die Gesamtinteressenabwägung hinausging. Im Richtplan vom 18. März
2014 findet sich die Vorgabe, es seien alternative ÖV-Verbindungen zu prüfen,
nicht mehr und das Verwaltungsgericht ging in seinem Urteil vom 4. September
2014 davon aus, dass diese Streichung – obwohl nicht begründet – bewusst
vorgenommen worden und auch bereits für das genannte Urteil massgeblich war.
Demzufolge waren Alternativen und Varianten nur, aber immerhin nach den weniger
weit gehenden bundesrechtlichen Anforderungen zu prüfen (VB.2013.00722, E. 11).
Dies gilt auch heute.
14.1.2
Von Bundesrechts wegen sind Alternativen sowie der gänzliche
Verzicht auf ein Projekt als zentrales Element der Interessenabwägung zu
berücksichtigen (Art. 2 Abs. 1 lit. b RPV; Art. 3 NHG; vgl.
BGr, 23. September 2014, 1C_108/2014, E. 4.3; VGr, 2. März 2023,
VB.2022.00040, E. 4.4; Tschannen, URP 2018, S. 123 spricht von
Standort-, Ausmass- und Massnahmenalternative). Zwar folgt aus den genannten
Bestimmungen keine direkte Pflicht zur Ausarbeitung von völlig anders gearteten
Projektalternativen – etwa einer Busverbindung statt einer Luftseilbahn. Doch
ist das Vorhandensein derartiger Alternativen bei der abschliessenden
Interessenabwägung miteinzubeziehen, weil es das öffentliche Interesse am
Projekt beeinflusst (VGr, 4. September 2014, VB.2013.00722, E. 11.2.6).
Sind Alternativen und Varianten vorhanden, die stärkere Vorteile aufweisen oder
die angestrebten Vorteile zwar nur teilweise erreichen, aber gewichtige
Nachteile vermeiden, so kann dies das öffentliche Interesse am Projekt
schmälern. Dabei sind im Rahmen der Interessenabwägung und insbesondere bei der
Gewichtung des öffentlichen Interesses nicht nur andere Streckenführungen zu
prüfen, sondern auch alternative Transportmittel (vgl. Anne-Christine Favre, L’examen
des variantes d’un projet en droit de l’aménagement du territoire et de
l’environnement – Entre opportunité et légalité, in Mélanges Pierre Moor, S. 697 ff.;
BGE 129 II 63 E. 3, wobei die Prüfung im Rahmen der Standortgebundenheit
vorzunehmen war). Werden durch das Projekt von spezifischen Schutznormen
geschützte Interessen tangiert, so sind höhere Anforderungen an den
Detaillierungsgrad der Variantenprüfung zu stellen (BGr, 19. September
2018, 1C_97/2017, E. 5.1; 8. Oktober 2014, 1C_15/2014, E. 5.1).
Es wird jedoch keine derart detaillierte Analyse der Varianten vorausgesetzt,
wie für das Projekt selbst (BGr, 17. August 2000, 1A.17/2000, E. 7b/aa).
Auch können Varianten, die gewichtige Nachteile oder keine wesentlichen
Vorteile aufweisen, bereits aufgrund einer summarischen Prüfung ausgeschlossen
werden (BGr, 23. September 2014, 1C_108/2014, E. 4.3; 14. Juli
2011, 1C_560/2010, E. 7).
Ergibt die Berücksichtigung zahlreicher Interessen, dass
verschiedene Varianten je durch einen eigenen Vorteil gerechtfertigt sind, den
es von Gesetzes wegen zu berücksichtigen gilt, handelt sich um eine Ermessensentscheidung,
welche das Verwaltungsgericht nicht überprüft (oben, E.
‎
6.4). Keine
Zurückhaltung aufzuerlegen hat sich das Gericht demgegenüber bei der Frage, ob
der angefochtene Entscheid korrekt und überzeugend begründet ist. Dabei hat es
einen umso strengeren Überprüfungsmassstab anzuwenden, je grösser die
Auswirkungen auf Raum und Umwelt sind (Favre, S. 700 ff.).
In seinem Urteil vom 4. September 2014 (VB.2013.00722)
hat das Verwaltungsgericht u.a. eine den bundesrechtlichen Anforderungen an die
Interessenabwägung nicht genügende
Prüfung alternativer
Verbindungen beanstandet, namentlich unter umweltrechtlichen und
raumplanerischen Aspekten
(E. 11.2.5, 11.2.6,
13.1).
14.2
Beurteilung der Varianten durch den Beschwerdegegner
Im Gutachten J, das die Beilage B_4.2.3 zum
Umweltverträglichkeitsbericht bildet, wurden als Alternativen zur Seilbahn ein
Shuttlebus-Angebot ab Bahnhof Stettbach, ein solches ab Zürich HB, eine
Verstärkung der Tramkapazitäten und Kombinationen dieser Varianten untersucht.
Der untersuchte
Shuttlebus ab Bahnhof Stettbach
ist
im Gutachten J als Busbetrieb mit drei Fahrzeugen definiert. Die Busse
verkehren bei einer Umlaufzeit von 22,5 Minuten im 7,5‑Minuten-Takt. Die
Fahrzeit zum Zoo ab Bahnhof Stettbach ohne Halt beträgt in etwa 8 Minuten,
wobei dieser Wert einer optimistischen Annahme entspreche und in den
Hauptverkehrszeiten bei grossem Verkehrsaufkommen höher ausfallen könne. An der
Endhaltestelle ergebe sich eine Reserve von je ca. 3 Minuten. Der Shuttlebus
verkehre täglich, angepasst an die Öffnungszeiten des Zoos, von ca. 08:45 –
18:15 Uhr. Unter Berücksichtigung einer Übergangs- und einer Wartezeit von je 3
Minuten ergebe sich eine Reisezeit von 14 Minuten, was sehr viel kürzer
sei als die Reisezeit (unter Einschluss der Wartezeiten) mit dem Bus 751.
Dem Gutachten J zufolge
würde ein Shuttlebus, welcher im 7,5-Minuten-Takt ab dem Bahnhof Stettbach
verkehren würde, an Sonn- und Feiertagen zu einer Modalsplitveränderung
zugunsten des öffentlichen Verkehrs von 2,9 % führen. Der entsprechende
Wert der Seilbahn liegt bei 4,5 %. Der tiefere Wert sei insbesondere auf
die längeren Fahr- und Wartezeiten zurückzuführen. Die Auswirkungen des Shuttlebus-Angebots
auf den Modalsplit wurden nur für die Tages­kategorie Sonntag/Feiertag evaluiert,
weil die Berechnungen für die Seilbahn gezeigt hätten, dass die Resultate für
die verschiedenen Tageskategorien nahe beieinander lägen. Die Gutachter und
Gutachterinnen und mit ihr die Baudirektion gehen davon aus, dass Veränderungen
des Modalsplits in den Tageskategorien Werktage und Samstage/Ferientage analog
den Relationen bei der Seilbahn etwas tiefer ausfallen und somit im Bereich von
2,5 bis 3,0 % liegen würden (Gutachten J, S. 70; Amtsbericht
ARE, S. 7).
Als kritisch sei die Zufahrt
der Busse zum Zoo zu betrachten, da an den Spitzentagen die Strassen beim Zoo
(Dreiwiesen- und Zürichbergstrasse) verstopft seien, was zur Nichteinhaltung
des Fahrplans führen könnte. Dies lasse sich durch den Einsatz von
Verkehrsdiensten nur in geringem Mass entschärfen (Gutachten J, S. 71;
Amtsbericht ARE, S. 7). Ebenso könnte werktags die Verkehrsüberlastung in
Dübendorf am Knoten Sonnental die Einhaltung des Fahrplans beeinträchtigen.
Sodann müsste eine funktionierende Wendemöglichkeit für den Bus beim
Haupteingang geschaffen werden (Gutachten J, S. 69 ff.).
Das Gutachten J führt
aus, dass mit einem Shuttlebus ab Bahnhof Stettbach etwa 2/3 der
Modalsplitänderung der Seilbahn erreicht würden, wobei es von etwa denselben
jährlichen Betriebskosten (rund Fr. 1,8 Millionen bei drei Bussen) wie die
Seilbahn (rund Fr. 1,9 Millionen) ausgeht.
Als weitere Varianten erwähnt das Gutachten einen
Shuttlebus
ab dem Hauptbahnhof Zürich
. Damit dieser im Zehnminutentakt verkehren
könnte, müssten vier Busse eingesetzt werden, womit die Betriebskosten höher
als bei der Shuttlebusvariante ab Stettbach seien, derzufolge nur drei Busse
eingesetzt werden müssten. Der Shuttlebusbetrieb ab dem Hauptbahnhof Zürich
könnte sodann an Sonn- und Feiertagen lediglich eine Änderung des Modalsplits
von 2,2 % herbeiführen. Auch bei dieser Variante wäre eine
Wendemöglichkeit zu prüfen und wären die Strassenverhältnisse rund um den Zoo
zu berücksichtigen (Gutachten J, S. 71 ff.).
Sodann setzte sich das Verkehrsgutachten mit einer
Taktverdichtung
der Tramverbindung vom Hauptbahnhof Zürich zum Zoo
auseinander, kam aber
zum Schluss, dass eine Taktverdichtung keine merkliche Modalsplitveränderung
mit sich bringen würde (Gutachten J, S. 76).
Auch eine
Kombination von verschiedenen Alternativen
würde kein besseres Ergebnis erzielen als die Seilbahn. So würde ein
Busangebot sowohl ab Stettbach als auch ab dem Hauptbahnhof Zürich eine
Modalsplitveränderung von 3,6 % erwarten lassen, wobei aber die jährlichen
Betriebskosten mehr als doppelt so hoch wären als bei der Seilbahn (Gutachten J,
S. 76 f.).
14.3
Beurteilung durch die Vorinstanz
Den Erwägungen der Vorinstanz, wonach nur die am nächsten
liegenden Alternativen zu prüfen seien und angesichts der damit einhergehenden
starken Eingriffe in die Landschaft auf die Prüfung der Variante eines Coasters
(schienengebundene Hochbahn) oder einer Zahnradbahn habe verzichtet werden
können, ist zuzustimmen. Auch dass eine Tramverlängerung bis zum Zoo ungeprüft
blieb, weil die Zürcher Stimmberechtigten die Volksinitiative zur
Tramverlängerung im Jahr 2008 klar verworfen haben, ist nicht zu beanstanden
(vgl. auch oben, E.
‎
9.6.1; VGr, 4, September 2014, VB.2013.00722, E. 11.6.2).
Ebenfalls nicht zu beanstanden ist die Überlegung der
Vorinstanz, dass sowohl eine Taktverdichtung als auch eine Tramverlängerung weniger
attraktiv seien als die im Gutachten J näher geprüften
Shuttlebus-Verbindungen, weil die Tramverbindungen langsamer und damit weniger attraktiv
seien und im Vergleich zu diesen keine wesentlich grössere
Modalsplitveränderung zu erzielen vermöchten.
Gestützt auf diese Erwägungen und das Gutachten J kam
die Vorinstanz zum Schluss, auch die Shuttlebus-Verbindungen und somit sämtliche
geprüften Alternativen würden ausser Betracht fallen. Denn es sprächen nicht
nur die bereits ausgeschöpften Kapazitäten im Strassenverkehr, sondern auch die
geographischen Gegebenheiten für eine Seilbahnverbindung. Insbesondere kämen
die Tramlinien 5 und 6 – unter anderem aufgrund der Erschliessung des
Hochschulquartiers – an ihre Kapazitätsgrenzen und würde ein Shuttlebusbetrieb
einen teilweisen Ausbau der Strasse auf drei Fahrspuren erfordern. Sodann weise
die Seilbahnverbindung gemäss Gutachten J einen erheblich höheren Nutzen
auf als die möglichen Alternativen und liesse eine Modalsplitveränderung
zwischen 4,2 und 4,5 % hin zum ÖV erwarten.
14.4
Parteistandpunkte
14.4.1
Die Beschwerdeführerin 1 und die Stadt Dübendorf machen
geltend, dass eine Busverbindung erhebliche Vorteile mit sich brächte, welche
von der Vorinstanz ausser Acht gelassen worden seien. Insbesondere vermöge die
Lösung "Bus" die Landschaft, den Wald und die Anwohnerschaft besser
zu schützen und sie liesse sich nahtlos ins den ZVV integrieren. Bei der
Prüfung der Variante "Bus" hätten die Vorinstanzen neben den
Betriebskosten auch die Investitionskosten berücksichtigen müssen.
14.4.2
Die Zoo Seilbahn AG hält dem entgegen, dass der
Versuchsbetrieb der Buslinie 751 an Sonntagen mit Taktverdichtung und
Zusatzschlaufe bis zum Zoo habe eingestellt werden müssen, weil sich gezeigt
habe, dass durch die Inanspruchnahme des Strassen­gebiets an den
Zoo-Spitzentagen die Anschlüsse in Stettbach nicht gewährleistet gewesen seien.
Eine Einhaltung des Fahrplans könne nur mit einem Ausbau der Strassen zwischen
dem Zürichberg und Stettbach gewährleistet werden, wobei nicht die Kreuzungen
an der Dreiwiesen­strasse problematisch seien, sondern die Strecken dazwischen,
welche jeweils blockiert seien. Die Baudirektion beschränkt sich darauf,
bezüglich geprüfter Alternativen auf die Planungsunterlagen sowie auf die
günstigere Modalsplitverschiebung bei der Seilbahn zu verweisen.
14.5
Beurteilung Variante Shuttlebus ab Stettbach
14.5.1
Die Vorinstanz sowie die Baudirektion erachten es als primär
wesentlich, dass die Seilbahn bei denselben Betriebskosten eine höhere
Modalsplitveränderung zugunsten des öffentlichen Verkehrs erziele als die
übrigen Alternativen.
Die Stadt Dübendorf macht geltend, die vom
Verwaltungsgericht gestellte Frage nach einem Kostenvergleich unter
Mitberücksichtigung der Kapitalkosten sei auch nach Eingang des Amtsberichts
der Baudirektion nicht beantwortet. Mithin fehlten die nötigen Abklärungen und
die Grundlagen für einen Gestaltungsplan seien ungenügend. Sie verlangt auch
aus diesem Grund die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids. Auch die
Aussage, dass die Investitionskosten der Seilbahn und des Busses in einer
ähnlichen Grössenordnung zu liegen kämen, sei eine reine Behauptung und nicht
belegt. Eine Optimierung der Variante Shuttlebus habe noch gar nicht
stattgefunden. Es seien mit Sicherheit auch Lösungen mit geringem
Infrastrukturbedarf, wie z.B. elektronische Busspuren, möglich, doch seien
solche bisher noch nicht vertieft untersucht, da diese Variante von der Zoo
Seilbahn AG nicht erwünscht sei.
14.5.2
Modalsplitveränderung durch einen Shuttlebus ab Bahnhof
Stettbach
Das Gutachten J nimmt an, dass ein Shuttlebus, welcher
täglich (angepasst an die Öffnungszeiten des Zoos) im 7,5-Minuten-Takt ab dem
Bahnhof Stettbach verkehren würde, an Sonn- und Feiertagen zu einer
Modalsplitveränderung zugunsten des öffentlichen Verkehrs von 2,9 % führen
würde. Dieser Wert falle insbesondere wegen der längeren Fahr- und Wartezeiten
tiefer aus als bei der Seilbahn. Die Variante Shuttlebus Stettbach bewirke
somit nur etwa 2/3 der Modalsplitänderung, die mit der Seilbahn erreicht
würden.
14.5.3
Kosten des Shuttlebusses ab Stettbach
Die von der Baudirektion und der Vorinstanz vorgenommene
Beurteilung der Variante Shuttle­bus berücksichtigt, dass diese Variante trotz
einer geringeren Modalsplitveränderung gleich hohe Betriebskosten verursachen
würde. Das Gutachten J veranschlagt die jährlichen Betriebskosten für den
Betrieb des Shuttlebusses mit rund 1,8 Millionen Franken und für die Seilbahn mit
rund 1,9 Millionen Franken (Gutachten J, Ziff. 7.1.1, S. 70). Ein
Vergleich der blossen Betriebskosten unter Ausschluss der Kapitalkosten
(Verzinsung und Amortisation) macht im Sinn der zu berücksichtigenden privaten
wirtschaftlichen Interessen keinen Sinn, da Private die vollen
betriebswirtschaftlich relevanten Kosten berücksichtigen müssen, wozu auch die
Kapitalkosten zählen. Im Amtsbericht ARE und in der diesem beiliegenden Fragebeantwortung
der P AG wird allerdings ausgeführt, dass bei den genannten Betriebskosten
die Kapitalkosten der Investitionen nicht (mit-)einkalkuliert wurden.
Namentlich seien weder die Kosten der Seilbahninfrastruktur noch die
erforderlichen Investitionskosten für einen reibungslos funktionierenden
Busbetrieb – wie Busspuren, Busbevorzugung LSA, zusätzliche Fahrzeuge zur
Ermöglichung von Fahrzeitreserven im Fahrplan oder grosse anfallende
Vermarktungskosten sowie bauliche Anpassungen im Bereich der Zürichbergstrasse
(heutige Parkplätze), am Knoten Tobelhof-/Dreiwiesenstrasse, im Siedlungsgebiet
von Gockhausen und insbesondere auch am Knoten Sonnental unter Einschluss des
Landerwerbs – eingerechnet worden. Es sei davon auszugehen, dass die
Investitionskosten für den Shuttlebus in einer vergleichbaren Grössenordnung
lägen wie die der Seilbahn. Die im Amtsbericht gemachten Angaben zu den für den
Shuttlebus erforderlichen Investitionskosten sind allerdings vage. Weder werden
sie im Einzelnen näher begründet, noch stützen sie sich auch nur auf Grobschätzungen.
An anderer Stelle im Amtsbericht wird ausgeführt, dass zur Vermeidung des
langen Rückstaus auf der Gockhauserstrasse eher das Einrichten einer
elektronischen Busspur auf der Gockhauserstrasse (Sperrung der Gegenfahrbahn
bei Busdurchfahrten, damit der Bus die gestaute Kolonne überholen und
priorisiert links abbiegen kann) in Frage komme als ein Spurausbau. Somit erscheint
es fraglich, ob tatsächlich alle genannten Massnahmen in Frage kommen und
insbesondere, ob alle in Kombination angewendet werden müssten. Damit bleibt
ungewiss, ob der Busbetrieb ähnlich hohe Investitionskosten wie der Neubau der
Seilbahn erfordern würde. Nicht nachvollziehbar ist sodann die Behauptung, dass
die sich aus den Investitionen ergebenden Kapitalkosten nicht quantifizierbar seien.
Diese Aussage steht überdies im Widerspruch dazu, dass im Businessplan vom 26. April
2018 die Kapitalkosten für die Seilbahn durchaus quantifiziert wurden.
Die geltend gemachte geringere Kosteneffizienz der
Variante Shuttlebus Stettbach in Bezug auf die Modalsplitveränderung ist somit
nicht erwiesen und fällt für die Interessenabwägung ausser Betracht. Wesentlich
für die Interessenabwägung bleibt jedoch, dass mit einem Shuttlebus-Betrieb ab
Stettbach im Vergleich zur Seilbahn bloss zwei Drittel der Modalsplitveränderung
erreicht wird. Auf weitere Vor- und Nachteile der Variante ist nachfolgend
einzugehen.
14.5.4
Weitere Vorteile der Seilbahn
Die Planungsunterlagen weisen nebst dem grösseren Beitrag
zur Modalsplitverschiebung auf die weiteren Vorteile hin, welche die Seilbahn
gegenüber einer Shuttlebus-Verbindung aufweist, namentlich dass aufgrund der
hohen Leistungsfähigkeit der Seilbahn Wartezeiten entfallen würden und die
Fahrtzeit wesentlich kürzer sei, sowie dass die Seilbahn familienfreundlich und
behindertengerecht sei und aufgrund ihrer Attraktivität zu einer besseren
Auslastung führen würde (Planungsbericht, S. 13). Zu ergänzen ist, dass
Busse mit einer zusätzlichen erheblichen Belastung des Strassennetzes und je
nach eingesetzten Fahrzeugen auch mit erheblichen Luftschadstoff-, CO
2
-
und Lärmemissionen verbunden sind.
14.5.5
Vorteile der Shuttlebus-Verbindung
Dem Umstand, dass eine Busverbindung das Landschaftsbild
und die Unberührtheit des Sagentobels weitaus weniger beeinträchtigen würde als
die Seilbahn, kommt angesichts der dargelegten Bedeutung des Sagentobels eine erhebliche
Bedeutung zu. Dies würde angesichts der Fernwirkung der Seilbahn und des mit
der Strasse bereits bestehenden Eingriffs sogar dann noch gelten, wenn der von
der Baudirektion angeführte Strassenausbau zwingend erfolgen müsste, was nach
dem Gesagten aufgrund der Vorakten und des Amtsberichts nicht als erstellt
gelten kann.
Weiter ist aufgrund der geringeren (touristischen) Attraktivität
einer Busverbindung davon auszugehen, dass es einerseits zu weniger
Ausweichverkehr im Raum Stettbach käme und andererseits, dass mit weniger
kritischen MTB-Abfahrten gerechnet werden müsste (oben, E.
‎
12.6.5).
Diesem Umstand könnte in Bezug auf die Seilbahn dadurch entgegengewirkt werden,
dass in die Gestaltungsplanvorschriften ein Verbot von Fahrradtransporten
aufgenommen wird (unten, E.
‎
15.2.4).
15.
Gesamtinteressenabwägung
15.1
Beurteilung der Interessenabwägung durch die Vorinstanz
und die Baudirektion
15.1.1
Im Rahmen
der Gesamtinteressenabwägung kam die Vorinstanz zum Schluss, dass das
öffentliche Interesse an der Seilbahn als neuem Nahverkehrsmittel klar
überwiege. Die entgegenstehenden Interessen – insbesondere die Interessen am
Erhalt des Landschaftsschutzgebiets und dem Naherholungsgebiet sowie der
möglicherweise resultierende MIV-Mehrverkehr rund um Stettbach – würden nicht
überwiegen.
15.1.2
Insgesamt haben sowohl die Vorinstanz als auch die Baudirektion
das öffentliche Interesse an der Seilbahn etwas überschätzt. Die Seilbahn
schafft eine zusätzliche Verbindung zum Zoo und verbessert so die
Erschliessung. Damit ist ein öffentliches Interesse, primär aber ein privates
Interesse der Zoo Seilbahn AG verbunden. Diesem Interesse kommt kein sehr
grosses Gewicht zu, da der Zoo bereits heute grundsätzlich genügend erschlossen
ist (siehe E.
‎
9.3.1). Das hauptsächliche
öffentliche Interesse an der Seilbahn liegt in der Erwartung, dass mit dieser
der Anteil der Besuchenden erhöht werden kann, der mit dem öffentlichen Verkehr
anreist, wie sich das aus den Materialien zum Richtplan und aus dem Zweck des
Gestaltungsplans (Art. 1 Abs. 1 der Gestaltungsplanvorschriften)
ergibt (vgl. zudem Festsetzungsverfügung, S. 2). Bei der Gewichtung des
öffentlichen Interesses wäre deshalb zu berücksichtigen gewesen, dass die Anzahl
der Autoanfahrten zum Zoo, die aufgrund der Seilbahn vermieden werden, gemessen
am gesamten MIV-Verkehr des Zoos relativ tief sind. Auch die Anzahl der Tage,
an welchen die Parkierungsmöglichkeiten beim Zoo und beim Dolder ausreichend sein
dürften, nehmen aufgrund der Seilbahn nur geringfügig zu. Immerhin trägt die im
Gestaltungsplan vorgesehene Seilbahn aber wie im Richtplan statuiert dazu bei,
einen – wenn auch relativ bescheidenen – Teil des durch das Besucherwachstum
entstehenden Mehrverkehrs auf den öffentlichen Verkehr zu verlagern, die
Anreise mit dem öffentlichen Verkehr zu fördern und den Verkehrsproblemen im
Nahbereich des Zoos zu begegnen. Ebenfalls hätte in die Gewichtung die
Möglichkeit einbezogen werden müssen, dass die Seilbahn zusätzliche Besucher anziehen
könnte, die teilweise mit ihrem eigenen Fahrzeug nach Stettbach anreisen.
15.1.3
Der Seilbahn stehen die (öffentlichen und privaten) Interessen
der Anwohnerschaft rund um den Bahnhof Stettbach sowie der Nachbarschaft der
künftigen Seilbahn entgegen. Abweichend von der vorinstanzlichen Annahme
bestehen durchaus gewisse Bedenken hinsichtlich der Auswirkungen der Seilbahn
auf die Verkehrs- und Parkierungssituation im Raum Stettbach. Allerdings wiegen
auch diese gegen die Seilbahn sprechenden Interessen nicht schwer, zumal
grösstenteils sehr urban geprägte Quartiere mit durchmischten und teils
publikumsintensiven Nutzungen mit Industrie- und Gewerbeanteilen betroffen
sind. Es handelt sich bereits zum jetzigen Zeitpunkt nicht um ruhige und
verkehrsarme Quartiere. Weiter sprechen private Interessen der Anwohnerschaft
wegen Lärmimmissionen gegen die Seilbahn, die im Plangenehmigungsverfahren
näher zu prüfen sind. Dort werden auch entsprechende Massnahmen in Betracht zu
ziehen sein. Diese Immissionen sind im Rahmen des raumplanungsrechtlichen
Gebots, wonach Wohngebiete vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen wie
Luftverschmutzung, Lärm und Erschütterungen möglichst zu verschonen sind (Art. 3
Abs. 3 lit. b RPG), zu berücksichtigen (vorn E.
‎
11.5.3). Diesen Interessen kommt allerdings kein
besonders grosses Gewicht zu. Gleiches gilt für die
lufthygienische
Zusatzbelastung der Anwohner, welche aufgrund der MIV-Anfahrten zur Talstation
zu erwarten sind (E. 11.5.2). Auch diese dürfte kaum spürbar sein, weshalb
ihr nur ein untergeordnetes Gewicht zukommt.
15.1.4
Den mit der Seilbahn verbundenen öffentlichen und privaten
Interessen stehen sodann die Interessen des Natur- und Umweltschutzes,
insbesondere jene an der Schonung und Erhaltung der bisher mehrheitlich
unberührten Landschaft im Bereich des Sagentobels, an der Freihaltung der
Schutzgebiete von Eingriffen sowie an der Erhaltung der Hochstammobstbäumen
beim Gfellergut samt ihrer Bedeutung für den Wendehals gegenüber, welche von
der Vorinstanz teilweise nur unzulänglich berücksichtigt wurden (oben, E.
‎
12.5 ff.). Weiter steht das Interesse daran, das
Baugebiet möglichst über Bauzonen zu erschliessen, dem Gestaltungsplan entgegen
(oben, E.
‎
13.1.2).
15.1.5
Die Prüfung der naheliegenden und realistischen Variante eines
Shuttlebusses vom Bahnhof Stettbach zum Zoo beschränkte sich weitgehend auf
eine Untersuchung der technischen Aspekte und Fahrzeiten sowie der durch sie bewirkten
Modalsplitveränderung. Eine solche Busverbindung lässt nur eine etwa zwei
Drittel so grosse Modalsplitverschiebung zugunsten des ÖV erwarten wie die
Seilbahn. Ob dies indes mit ähnlich hohen Kosten verbunden wäre wie die
Seilbahn, erscheint fraglich. Weitere Vorteile der Seilbahn bestehen
hinsichtlich ihrer hohen Leistungsfähigkeit, mit der sich Wartezeiten vermeiden
lassen und die Fahrtzeit wesentlich verkürzt wird, sowie in der
Familienfreundlichkeit und Behindertengerechtigkeit der Seilbahn. Diese dürfte
auch über deutlich mehr und auch kurzfristig abrufbare Kapazitätsreserven
verfügen, einerseits aufgrund der höheren Flexibilität und Effizienz dieses
Transportmitteltyps und andererseits, weil die Personenbeförderung nicht über
eine bereits verkehrsvorbelastete Strasse abgewickelt werden muss. Neben diesen
Aspekten hätten auf der anderen Seite aber auch weitere für die
Interessenabwägung zentrale Aspekte wie namentlich die Auswirkungen auf Natur
und Landschaft vermehrt in die Variantenprüfung miteinbezogen werden müssen. Als
wesentliche Vorteile eines Shuttlebusses sind der Wegfall der Beeinträchtigung
des Sagentobels, des Landschaftsbildes und des Naturschutzgebiets zu
berücksichtigen. Als weiterer Nachteil des Shuttlebusses erweist sich hingegen die
zusätzliche Belastung von bereits stark beanspruchten Teilen des
Strassennetzes. Falls nicht Elektrobusse eingesetzt werden könnten – was
allerdings nicht abgeklärt ist – wären auch die CO
2
-,
Luftschadstoff- und Lärmemissionen zu berücksichtigen. Im Lichte aller zu
berücksichtigenden Interessen erweist sich der Schluss der Vorinstanz, dass
alle Varianten unter Einschluss eines Shuttlebusses vom Bahnhof Stettbach zum
Zoo ausser Betracht fielen, jedenfalls im Ergebnis nicht als unhaltbar bzw. rechtsfehlerhaft.
15.1.6
Gesamthaft zeigt sich, dass einerseits die öffentlichen
Interessen an der Realisierung der Seilbahn tendenziell überbewertet wurden.
Andererseits wurden einzelne gegen das Projekt sprechende Interessen nicht oder
zu wenig berücksichtigt. Allerdings sind die vorzunehmenden Korrekturen nicht
von einer solchen Tragweite, dass sie das Ergebnis der Interessenabwägung
hinsichtlich der Zulässigkeit der Seilbahn bzw. des Gestaltungsplans umzustossen
vermöchten.
15.2
Ungenügende Optimierung
15.2.1
Wie gezeigt wurde, sorgt der Gestaltungsplan in verschiedenen
Punkten zu wenig dafür, dass die ermittelten öffentlichen Interessen möglichst
umfassend berücksichtigt werden, wie das Art. 3 RPV verlangt (vorn E.
‎
8.2.2
f.
).
15.2.2
Obwohl das Gutachten J
feststellt, dass neben den hauptsächlich berücksichtigten Reisezeitgewinnen
u.a. auch das Pricing der Seilbahn einen wesentlichen Einfluss auf den
Modalsplit im Prognosezustand habe (oben, E.
‎
9.5.1,
‎
9.5.7; Gutachten J, S. 42 ff.; 55 ff.),
werden diesbezüglich nur unvollständige Auflagen in den
Gestaltungsplanvorschriften verankert (oben, E.
‎
10.8
auch zum Folgenden). Derzeit sehen die Vorschriften zum Gestaltungsplan zwar vor,
dass die ZVV-Fahrausweise anzuerkennen sind. Eine Vorschrift, wonach das
Zooeintrittsticket nicht zur Fahrt mit der Seilbahn berechtigt, fehlt hingegen,
obwohl dadurch die Attraktivität einer Anreise mit dem MIV nach Stettbach im
Vergleich zur Anreise mit dem ÖV, für welche kein zusätzliches Ticket notwendig
ist, gesenkt würde. Namentlich würde dies sowohl den Modalsplit zugunsten des
öffentlichen Verkehrs und damit das öffentliche Interesse am Gestaltungsplan
positiv beeinflussen als auch die Verkehrszunahme im Raum Stettbach sowie den
unerwünschten Parkplatzsuchverkehr reduzieren.
Die Baudirektion äussert
sich sodann nicht dazu, inwiefern eine solche Verpflichtung der
Seilbahnbetreiberin unverhältnismässig wäre. Vielmehr geht auch sie davon aus,
dass die Seilbahnfahrt nicht im Eintrittspreis des Zoos enthalten sein wird und
dass Zoobesuchende, die mit dem MIV nach Stettbach anreisen, ein zusätzliches
Ticket benötigen (vgl. Planungsbericht, S. 18; Amtsbericht, S. 4).
Auch die Zoo Seilbahn AG betont unter Verweis auf den Amtsbericht,
"dass das Seilbahnticket nicht im Zooeintritt enthalten ist und die
MIV-Reisenden ein zusätzliches Ticket für die Seilbahn benötigen, was die
Anreise verteuern als auch verlängern würde". Es ist deshalb nicht
nachvollziehbar, weshalb die Aufnahme einer entsprechenden Bestimmung in den
Gestaltungsplan unterlassen wurde.
Angesichts des ansonsten eher bescheidenen Beitrags der
Zoo-Seilbahn zum angestrebten Modalsplit-Shift hin zum ÖV und der
richtplanerischen Vorgabe eines anwohnerverträglichen Verkehrsregimes
überschreitet die Baudirektion mit dem Verzicht auf entsprechende zusätzliche
Bestimmungen über die Fahrausweise und die Ticketpreise in den
Gestaltungsplanvorschriften das ihr zustehende Planungsermessen. Insofern ist
der Gestaltungsplan rechtsfehlerhaft und es ist zu prüfen, ob der Mangel im
Rahmen eines reformatorischen Entscheids behoben werden kann.
15.2.3
Die fachlichen Beurteilungen der Natur- und
Landschaftsverträglichkeit, die in die Interessenabwägung eingeflossen sind,
beruhen wesentlich auf der Annahme, dass die Seilführung auf der im
massgebenden Höhenprofil als "maximale Höhe" bezeichneten Höhe
erfolgt. Die hohe Seilführung führt nicht nur zu einem geringeren Eingriff in
das Inventarobjekt des Sagentobels, sondern stellt auch die landschaftlich
verträglichere Variante dar (oben, E.
‎
12.7.6 f.).
Dennoch ist die minimale Höhe der Seilführung nicht verbindlich in den
Gestaltungsplanvorschriften gemäss dem Festsetzungs­beschluss verankert. Ob die
Interessenabwägung bei tieferen Seilhöhen noch zugunsten der Seilbahn ausfallen
würde, ist zweifelhaft und jedenfalls nicht genügend abgeklärt. Deshalb hätten
im für die Schutzobjekte relevanten Bereich des Sagentobels und des Waldes –
dies betrifft die Stützen vier bis acht bzw. die Seilführung zwischen den
Stützen drei und neun – die Stützen und die Seilführung auf die im massgebenden
Höheprofil als "maximale Höhe" eingezeichneten Höhen fixiert werden
müssen. Diese Unterlassung ist rechtsfehlerhaft. Der Gestaltungsplan muss insofern
angepasst werden, wobei dem Amtsbericht entsprechend ein technischer
Anordnungsspielraum vorzubehalten ist. So können das Inventarobjekt des
Sagentobels sowie der Wald besser geschont werden, sodass den daran bestehenden
Interessen (des Natur- und Landschaftsschutzes) genügend Rechnung getragen
wird.
15.2.4
Sowohl
das BAFU als auch die KOBU weisen in ihren Berichten darauf hin, dass dem
Sagentobel auch die Bedeutung eines Rückzugsgebiets für Wildtiere zukomme und
dass aufgrund der Zunahme von Sekundärnutzungen (insbesondere MTB-Abfahrten)
Auswirkungen auf das Wild zu erwarten seien (oben, E.
‎
12.6.5).
Im Verhältnis zu den – eher mässigen – öffentlichen und privaten Interessen an
der Erschliessungsfunktion der Seilbahn kommt der Schonung des Sagentobels als
Rückzugsgebiet für Wildtiere eine nicht zu vernachlässigende Bedeutung zu. Auch
können die MTB-Abfahrten die geschützten Hohlwege zusätzlich beeinträchtigen.
Indes kann diesen Auswirkungen begegnet werden. Dementsprechend haben sowohl
das BAFU als auch die KOBU je die Einschränkung des Fahrradtransports
beantragt. Die Baudirektion hat in der Festsetzungsverfügung darauf verwiesen,
dass die Seilbahn als umweltfreundliches Verkehrsmittel grundsätzlich für den
Fahrradverkehr offen sein sollte, insbesondere wenn es eine Strecke abdecke,
die für Fahrradfahrer aus eigener Kraft nur mit einigem Aufwand zu bewältigen
sei. Auch der Planungsbericht, auf den sie sich stützt, erachtet ein Verbot für
unverhältnismässig; bei einer negativen Entwicklung hätte die Betreiberin der
Seilbahn ein entsprechendes Verbot zu erlassen (Festsetzungsverfügung, S. 7;
Planungsbericht, S. 11). Da die Seilbahn abgesehen vom Freizeitverkehr vom
und zum Zoo keine wesentliche Erschliessungsfunktion hat (oben, E.
‎
9.8) und für die wenigen zu erwartenden Anreisen zum
Zoo mit dem Fahrrad ausreichende und attraktive Veloparkierungsanlagen beim
Bahnhof Stettbach vorhanden sind, geht mit einem Verbot des Fahrradtransports
keine schwer wiegende Beeinträchtigung für den Fahrradverkehr einher.
Angesichts der Bedeutung des Sagentobels für Wildtiere und der Auswirkungen
möglicher MTB-Abfahrten durch dieses reicht es nicht aus, ein solches Verbot
ins Ermessen der Seilbahnbetreiberin zu stellen
. Indem auf eine
einschränkende Bestimmung betreffend Fahrrandtransport verzichtet wurde,
erweist sich der Gestaltungsplan als rechtsfehlerhaft.
15.3
Reformatorische Entscheidung
und Aufnahme weiterer
Gestaltungsplanbestimmungen
15.3.1
Das Verwaltungsgericht kann – muss aber nicht – einen
reformatorischen Entscheid fällen und anstelle der rechtsfehlerhaften Anordnung
einen neuen Entscheid treffen (vgl. § 63 Abs. 1 VRG). Dabei darf es
über die gestellten Rechtsbegehren nicht hinausgehen und nicht zum Nachteil der
Beschwerdeführenden entscheiden (§ 63 Abs. 2 VRG). Eine
reformatorische Entscheidung in der Sache entspricht der Forderung nach einer
raschen Verfahrenserledigung. Je nach Art des Mangels, der zur Aufhebung des
angefochtenen Entscheids führt, und je nach Art der Tätigkeit, die für den
Neuentscheid erforderlich ist, kommt auch eine Rückweisung der Sache an die
Vorinstanz in Frage. Auch die Interessen der Verfahrensbeteiligten spielen eine
Rolle (vgl. Donatsch, § 63 N. 17 ff. und § 64 N. 2 ff.).
Die Beschwerdeführenden haben eine gesamthafte Aufhebung
des angefochtenen Gestaltungsplans bzw. des vorinstanzlichen Entscheids
beantragt und einige Beschwerdeführende stellten zusätzlich einen
Rückweisungsantrag. Sie begründen ihren Antrag auf Aufhebung unter anderem mit
der fehlerhaften Gesamtinteressenabwägung. Letztere kann mit den vorzunehmenden
Anpassungen beeinflusst werden, womit sich das Verwaltungsgericht ohne Weiteres
innerhalb der gestellten Parteibegehren bewegt. Auch konnten sich die Parteien
im Schriftenwechsel sowohl zu den Ticketpreisen, der Höhe der Stützen als auch
zum Fahrradtransport äussern. Die Anpassungen wirken sich auch nicht nachteilig
auf die Beschwerdeführenden im Sinn einer reformatio in peius aus. Zwar
widerspricht die Aufnahme einer Vorschrift, wonach die maximale Höhe der
Stützen 4 und 8 möglichst auszunützen ist, dem Antrag der Beschwerdeführerin 1,
die Stützen seien niedrig zu halten. Weil die maximale Höhe bereits im angefochtenen
Gestaltungsplan vorgesehen ist, erleidet die Beschwerdeführerin 1 durch
die vom Verwaltungsgericht vorzunehmende Korrektur keinen Nachteil.
Unter Berücksichtigung der bisherigen langen
Verfahrensdauer, der untergeordneten Natur der angestrebten Anpassungen im
Gestaltungsplan und der Äusserungsmöglichkeit der Parteien dazu, rechtfertigt
sich vorliegend ein reformatorischer Entscheid des Verwaltungsgerichts und
keine Rückweisung an die Vorinstanz.
Da die Sache spruchreif ist, erübrigt sich, diese zur
weiteren Sachverhaltsabklärung an die Vorinstanz zurückzuweisen, wie dies die Stadt
Dübendorf mit Eingabe vom 17. Januar 2023 beantragt hat.
15.3.2
Gestaltungsplanbestimmung zu den Seilbahntickets
In den Gestaltungsplan ist demzufolge die Vorschrift
aufzunehmen, dass MIV-Anreisende bzw. Personen, die über keinen Fahrausweis des
öffentlichen Verkehrs verfügen, ein Ticket mindestens zum Preis eines ZVV-Tickets
der Zone 110 erwerben müssen und dass dieses nicht im Zoo-Eintritt enthalten
sein darf. Art. 5 Abs. 2 lit. b der Gestaltungsplanvorschriften
ist entsprechend anzupassen.
15.3.3
Gestaltungsplanbestimmung zur Höhe der Stützen 4 bis 8
In den Gestaltungsplan ist eine zusätzliche Bestimmung
aufzunehmen, wonach die im massgebenden Höhenprofil bezeichnete "maximale
Höhe" im Bereich des Sagentobels und des Waldes – dies betrifft die
Stützen vier bis acht bzw. die Seilführung zwischen den Stützen drei und neun –
möglichst ausgenutzt werden soll. Dabei ist dem Amtsbericht entsprechend ein
Anordnungsspielraum vorzubehalten, um technischen und sicherheitsrelevanten
Aspekten Rechnung zu tragen und die entsprechende Prüfung im
Plangenehmigungsverfahren nicht vorwegzunehmen.
15.3.4
Gestaltungsplanbestimmung
zum
Fahrradtransport
In die Gestaltungsplanvorschriften ist eine einschränkende
Bestimmung zum Fahrradtransport aufzunehmen, um unerwünschten MTB-Abfahrten
durch das Sagentobel zu begegnen und dessen Bedeutung als Rückzugsort für
Wildtiere zu erhalten. Diesbezüglich am klarsten und wirksamsten ist ein
gänzliches Transportverbot von Fahrrädern. Eine Unterscheidung danach, ob
Fahrgäste mit Fahrrad anschliessend in die Stadt Zürich fahren oder die Bahn
benützen, um durch das Sagentobel zu fahren, lässt sich beim Einstieg in die
Seilbahn kaum zuverlässig treffen, sodass das Transportverbot für sämtliche
Fahrräder (im Sinn von Art. 24 Abs. 1 als auch Motorfahrräder [wie
E-Bikes] nach Art. 18 lit. a und b der Verordnung vom 19. Juni
1955 über die technischen Anforderungen an Strassenfahrzeuge [VTS], SR 741.41)
gelten muss (vgl. Festsetzungsverfügung, S. 7). Nicht erfasst sind somit (E-)Rollstühle,
Kinderfahrräder und (E-)Trottinetts.
15.4
Eventualanträge der Beschwerdeführerin 1 und der Stadt
Dübendorf
15.4.1
Die Stadt Dübendorf beantragt, eventualiter sei der
Gestaltungsplan anzupassen. Es sei die Lage der Stütze 2 zu ändern und
flächendeckend griffige Massnahmen zur Verhinderung von Suchverkehr, der durch
Seilbahnnutzende verursacht werde, anzuordnen. Sie begründet diesen Antrag
damit, dass die Stütze 2 die Fussgängerströme am Bahnhof Stettbach behindere
und der Fahrplan nicht eingehalten werden könne. Weiter genüge das im
Gestaltungsplan vorgesehene Monitoring den im Richtplan vorgeschriebenen
Anforderungen nicht.
Die Stadt Dübendorf führt nicht aus, inwiefern die
Fussgängerströme behindert werden, auch ist dies nicht ersichtlich. Mit der
Verschärfung betreffend Ticketpreise, welche das Verwaltungsgericht
reformatorisch vornimmt, wird das Anliegen der Stadt Dübendorf betreffend
Suchverkehr zumindest teilweise aufgenommen. Im Übrigen wird den Auswirkungen
auf die Anwohnerschaft im Rahmen der Gesamtinteressenabwägung genügend Rechnung
getragen und ihr Eventualantrag erweist sich als unbegründet und ist
abzuweisen.
15.4.2
Die Beschwerdeführerin 1 beantragt eventualiter eine
Rückweisung der Sache zur Modifikation des Gestaltungsplans insbesondere
betreffend Verschiebung der Talstation, tieferer Seilführung, Niederhaltestütze
beim Geländeknick am Übergang von der Landschaftskammer Gfellergut zum
Sagentobel. Subeventualiter sollen die Gestaltungsplanvorschriften betreffend
Höhe der Stützen 2 und 3 und das Längenprofil des Gestaltungsplans betreffend
Stütze 3 angepasst werden. Die Beschwerdeführerin 1 stellte die
Eventualanträge betreffend die Höhe der Stütze 2 und 3 bereits in ihrer
Rekurseingabe vom 7. Juni 2019. Die Begehren betreffend Verschiebung der
Talstation, tiefe Seilführung und Niederhaltestütze, stellte sie erstmals mit
Eingabe vom 4. März 2020. Auf diese verspätet gestellten Begehren, welche zumindest
in Bezug auf die Verschiebung der Talstation eine wesentliche Projektänderung
darstellen würden, trat die Vorinstanz damit zu Recht nicht ein.
Auch auf die weiteren Eventualbegehren trat die Vorinstanz
nicht ein, weil sie für die sicherheitsrelevante Prüfung der
seilbahntechnischen Anlagen und damit auch der Stützenhöhe das BAV als
zuständig erachtete, und die Nutzungsplanung diese Prüfung nicht präjudizieren
dürfe. Ohnehin wären die Anträge – laut Vorinstanz – mangels gesetzlicher
Grundlage für derart detaillierte Anordnungen abzuweisen. Soweit die Vorinstanz
nicht auf die Anträge eingetreten ist, ist ihr nicht zuzustimmen: Das
Baurekursgericht hätte auf die Anträge eintreten und diese materiell behandeln
müssen, zumal die Beschwerdeführerin mit der Formulierung ihres Antrags die
durch das BAV vorzunehmende Sicherheitsprüfung offenliess.
Die Beschwerdeführerin 1 begründet ihre Anträge mit
den störenden Auswirkungen der hohen Stützen auf die Nachbarschaft sowie die
Landschaft. Wie bereits gezeigt, ist aus Sicht des Natur- und
Landschaftsschutzes eine hohe Seilführung, welche höhere Stützen bedingt, nicht
nur vertretbar, sondern geradezu vorausgesetzt (oben, E. 12.7.6 f.,
15.2.3). Eine tiefere Höhe der Stützen 2 und 3 würde im Widerspruch zur neu
aufzunehmenden Gestaltungsplanbestimmung zur Höhe der Stützen 4 bis 8 mit der
entsprechend hohen Seilführung stehen und die dadurch zu wahrenden Interessen
an Natur und Landschaft gefährden. Die Vorinstanz schenkte den Interessen der
Anwohnerschaft mit Sicht auf die Seilbahn in der von ihr vorgenommenen
Interessenabwägung genügend Beachtung (oben, E.
‎
13.4). Eine
weitergehende Berücksichtigung ist nicht erforderlich, zumal es sich bei den
Interessen der Nachbarn mit Sicht auf die Seilbahn, die eine tiefere
Seilführung bevorzugen würden, um ein weniger gewichtiges Interesse handelt als
die entgegenstehenden Interessen an einer hohen Seilführung, welche sich nicht
nur aus dem Natur- und Landschaftsschutz ergibt, sondern auch von denjenigen Anwohnern
bevorzugt werden dürfte, an welchen die Seilbahn vorbeifährt.
Die Eventualanträge der Beschwerdeführerin 1 erweisen
sich damit als unbegründet und sie sind – insofern als die Vorinstanz zu
Unrecht nicht darauf eingetreten ist – im Sinn dieser Erwägungen abzuweisen.
16.
Kosten- und Entschädigungsfolgen des
vorinstanzlichen Entscheids
16.1
Da der Entscheid des Baurekursgerichts teilweise, wenn auch nur
in Nebenpunkten, aufzuheben ist, sind die Kostenfolgen des vorinstanzlichen
Verfahrens anzupassen.
16.2
Im Zusammenhang mit der
(teilweise) fehlenden Bevollmächtigung des Rechtsvertreters der Beschwerdeführenden 3
(insbesondere der Beschwerdeführenden 3.32, 3.43, 3.84, 3.92, 3.98, 3.108,
3.109, 3.121, 3.122, 3.125, 3.138, 3.150 und 3.151, auf deren Rekurse die
Vorinstanz mangels Bevollmächtigung nicht eintrat) auferlegte die Vorinstanz
diesem einen Teil der Kosten. Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden 3,
selber Beschwerdeführer, erachtet die Kostenauflage als rechtswidrig. Da der Beschwerdeführer lediglich
geltend macht, er sei nicht verpflichtet gewesen, die entsprechenden
Vollmachten einzureichen (vgl. oben, E.
‎
1.2 ff.),
die Vorinstanz dem Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden 3 eine
Nachfrist zur Einreichung der Vollmachten ansetzte, und der Rechtsvertreter der
Beschwerdeführenden 3 es unterliess, sämtliche Vollmachten einzureichen,
erscheint die Kostenauflage an den Rechtsvertreter – in Anwendung des
Verursacherprinzips – ohne Weiteres zulässig und ist nicht zu beanstanden (vgl.
Plüss, § 13 N. 60; vgl. VGr, 25. April 2012, VB.2012.00025, E. 3
und 4). Diesbezüglich ist die Beschwerde des Rechtsvertreters der Beschwerdeführenden 3
(Beschwerdeführer 3.146) abzuweisen.
16.3
Die Vorinstanz hätte die Rekurse ebenso wie vorliegend das
Verwaltungsgericht teilweise gutheissen müssen. Dabei handelt es sich zwar um
untergeordnete Änderungen des Gestaltungsplans, doch hätten die Rekurse ohne
diese reformatorischen Änderungen gutgeheissen werden müssen. Unter diesen
Umständen rechtfertigt es sich, der Baudirektion als Gegenpartei und der Zoo
Seilbahn AG als Mitbeteiligte je 7/100 der Gerichtsgebühr der Vorinstanz
aufzuerlegen.
16.4
Da die Beschwerdeführenden aufgrund der teilweisen Gutheissung
in Nebenpunkten vor der Vorinstanz weiterhin nicht überwiegend obsiegen,
bleiben die Entschädigungsfolgen unverändert.
17.
Kosten- und Entschädigungsfolgen des
Beschwerdeverfahrens
17.1
Da die Beschwerden in Nebenpunkten teilweise gutzuheissen, sonst
aber abzuweisen sind, soweit darauf einzutreten ist, sind die Kosten des vorliegenden
Verfahrens zu je 1/5 den Beschwerdeführenden 1, 2 und 4 aufzuerlegen. Dem
vollmachtslosen Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden 3.32, 3.43, 3.84,
3.92, 3.98, 3.108, 3.109, 3.121, 3.122, 3.125, 3.138, 3.150 und 3.151 sind 1/50
und den Beschwerdeführenden 3 (unter Ausnahme der Beschwerdeführenden, auf
deren Beschwerde mangels Bevollmächtigung nicht einzutreten ist) 9/50 der
Verfahrenskosten aufzuerlegen, wobei die Beschwerdeführenden 3 je
solidarisch für ihren gesamten Anteil haften (§ 14 VRG). Der Baudirektion
sowie der Zoo Seilbahn AG sind je 1/10 aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).
17.2
Aufgrund ihres überwiegenden Obsiegens ist der Zoo Seilbahn AG
eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG);
die Baudirektion sowie der Stadtrat von Zürich haben keine solche beantragt.
Die Parteientschädigung ist durch die Beschwerdeführenden 1–4 zu je 1/4,
wobei jeder der Beschwerdeführenden 3 solidarisch für ihren gesamten
Anteil von 1/4 haftet, zu tragen.
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    a)
Auf die Beschwerden der Beschwerdeführenden 3.32, 3.43, 3.84, 3.92, 3.98,
3.108, 3.109, 3.121, 3.122, 3.125, 3.138, 3.150 und 3.151 wird nicht
eingetreten.
b) In teilweiser Gutheissung der übrigen Beschwerden werden der
letzte Absatz der Dispositivziffer II des Entscheids des Baurekursgerichts
vom 21. August 2020 sowie die Gestaltungsplanvorschriften im Sinn der
Erwägungen wie folgt angepasst:
Art. 5
Abs. 2 lit. b wird wie folgt neu gefasst: "Der Zooeintritt
berechtigt nicht zur Seilbahnfahrt. Fahrausweise des öffentlichen Verkehrs, die
für die ZVV-Zone 110 gültig sind, werden anerkannt. Daneben dürfen nur
Fahrausweise anerkannt werden, die zu mindestens dem Preis eines
ZVV-Fahrausweises der Zone 110 ausgegeben werden. Die Seilbahn-Tarife sind vom
Seilbahnbetreiber im Übrigen so auszugestalten, dass die gesamte Anreise mit
dem öffentlichen Verkehr gefördert wird (z.B. durch ÖV-Kombiangebote wie RailAway)."
Art. 10
Abs. 3 wird wie folgt ergänzt: "Die Stützen 4 bis 8 sind unter
Vorbehalt eines technischen Anordnungsspielraums auf die im Längenprofil
1:2'500 vom 4. März 2019 (Art. 1 Abs. 3 lit. b) bezeichnete
'maximale Höhe Teilgebiet' zu erstellen und die Seile in entsprechender Höhe zu
führen."
Neuer
Art. 12a: "Verbot des Fahrradtransports": "Mit der Seilbahn
werden keine Fahrräder transportiert."
c)
In Abänderung der Dispositivziffer III des Entscheids des Baurekursgerichts vom
21. August 2020 werden die vorinstanzlichen Kosten – unter Beibehaltung
der K, L und M sowie Rechtsanwalt E auferlegten Anteile – wie folgt
auferlegt:
zu 7/100
der Baudirektion;
zu 7/100
der Zoo Seilbahn AG;
zu je
33/200 der Beschwerdeführerin 1, der Stadt Dübendorf sowie dem Beschwerdeführer 4;
zu 7/50
den Beschwerdeführenden 3 (3.1–3.155 unter Ausschluss der Beschwerdeführenden 3.32,
3.43, 3.84, 3.92, 3.98, 3.108, 3.109, 3.121, 3.122, 3.125, 3.138, 3.150 und
3.151), unter solidarischer Haftung des Einzelnen für den gesamten Anteil.
d) Im Übrigen werden die Beschwerden – teilweise im Sinne der
Erwägungen – abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 24'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.   1'370.--
Zustellkosten,
Fr.  25'370.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden zu 1/50 Rechtsanwalt E, zu 1/5 der Beschwerdeführerin 1,
zu 1/5 der Stadt Dübendorf, zu 9/50 unter solidarischer Haftung für diesen
Anteil den Beschwerdeführenden 3 (3.1–3.155 unter Ausschluss der Beschwerdeführenden 3.32,
3.43, 3.84, 3.92, 3.98, 3.108, 3.109, 3.121, 3.122, 3.125, 3.138, 3.150 und
3.151), zu 1/5 dem Beschwerdeführer 4, zu 1/10 der Baudirektion und zu
1/10 der Zoo Seilbahn AG auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführenden 1, 2 und 4 sowie die Beschwerdeführenden 3 (3.1–3.155
unter Ausschluss der Beschwerdeführenden 3.32, 3.43, 3.84, 3.92, 3.98,
3.108, 3.109, 3.121, 3.122, 3.125, 3.138, 3.150 und 3.151) werden verpflichtet,
je eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.-- (inkl. Mehrwertsteuer,
insgesamt Fr. 8'000.--) an die Zoo Seilbahn AG zu leisten, wobei jeder
der Beschwerdeführenden 3 solidarisch für den gesamten Anteil von Fr. 2'000.--
haftet. Die Parteientschädigung ist
zahlbar innert
30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    die Mitbeteiligten;
c)    das Baurekursgericht;
d)    das Bundesamt für Verkehr (BAV);
e)    das Bundesamt für Raumentwicklung
(ARE);
f)     das Bundesamt für Umwelt (BAFU);
g)    das Bundesamt für Zivilluftfahrt
(BAZL);
h)    das Bundesamt für Kultur (BAK).