zh_verwaltungsgericht · PB.2005.00002 · 2001-11-26 · de

Rechtsverweigerung | Eine Krankenschwester (Beschwerdegegnerin) stellte im September 2001 gegenüber dem Zweckverband Bezirksspital Dielsdorf (Beschwerdeführer) ein Gesuch um Lohnnachzahlung wegen Lohndiskriminierung. Der Beschwerdeführer lehnte das Gesuch mit Schreiben vom 26. November 2001 ohne Rechtsmittelbelehrung ab. Der Bezirksrat hiess am 30. November 2004 eine Rechtsverweigerungsbeschwerde der Beschwerdegegnerin gut und wies den Beschwerdeführer an, eine anfechtbare Verfügung betreffend Lohnnachzahlung zu erlassen. Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (Präzisierung der Rechtsprechung): Die Rechtsverweigerungsbeschwerde an das Verwaltungsgericht ist unabhängig davon gegeben, ob in der Sache die Anwendung von kantonalem oder von Bundesrecht in Frage steht (E. 1.1 f.). Die Lohnnachzahlungsforderung der Beschwerdegegnerin ist im Anfechtungsverfahren geltend zu machen: Der Klageweg steht nur dann offen, wenn er in der anwendbaren Ordnung vorgegeben und das Arbeitsverhältnis objektiv als vertraglich zu beurteilen ist. Beides ist vorliegend nicht der Fall (E. 3). Der Beweis, dass eine Verfügung zugestellt wurde, obliegt der Behörde. Auch wenn der direkte Beweis dafür nicht möglich ist, sprechen die Umstände des Falles mit hinreichender Gewissheit dafür, dass die Beschwerdegegnerin das Schreiben vom November 2001 erhalten hat (E. 4.1). Die fehlende formelle Verfügungsform bedeutet nicht, dass keine Verfügung vorliegt; abzustellen ist allein auf den materiellen Verfügungsbegriff (E. 4.2). Damit eine Verfügung nichtig ist, muss sie einen besonders schweren, offensichtlich oder zumindest leicht erkennbaren Mangel aufweisen: Ein vom Spitaldirektor und der Leiterin des Personalwesens unterzeichnetes, das Anstellungsverhältnis betreffendes Schreiben leidet nicht an einem solchen Mangel (E. 4.3). Fehlt einer Anordnung nicht nur eine Rechtsmittelbelehrung, sondern ist auch umstritten, ob überhaupt deren Verfügungscharakter erkennbar war, vermag nur eine grobe prozessuale Unsorgfalt der betroffenen Partei die Unklarheit eines formal nicht als Verfügung abgefassten Schreibens aufzuwiegen (E. 5.1). Die Beschwerdegegnerin als Laiin trifft kein Vorwurf grober Unsorgfalt, wenn sie davon ausging, dass ihr zur Durchsetzung ihrer Lohnnachzahlungsforderung das Klageverfahren offen stehe: Sie konnte insbesondere nicht erkennen, dass sie den Anfechtungsweg beschreiten müsse, zumal die Konsultation des Gesetzes (§ 80a VRG) ohne weiteres auf die Klagemöglichkeit schliessen liesse (E. 5.3). Dem beschwerdeführenden Zweckverband ist zwar keine Rechtsverweigerung vorzuwerfen, allerdings liegt ein anderer Fehler im Verfahren vor, da es der Beschwerdeführer unterlassen hat, die im Jahr 2004 erfolgte Eingabe der Beschwerdegegnerin als Rekurs an den Bezirksrat zu überweisen (E. 5.4). Zu den Verfahrenskosten und der Rechtsmittelbelehrung (E. 6 f.).Gutheissung und Rückweisung der Sache zur materiellen Behandlung als Rekurs

Zürich Verwaltungsgericht 05..2.11.0 PB.2005.00002
Zurich Verwaltungsgericht 05..2.11.0 PB.2005.00002
Zurigo Verwaltungsgericht 05..2.11.0 PB.2005.00002

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2005.00002
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Geschäftsnummer:
PB.2005.00002
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 11.05.2005
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht ist auf eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen diesen Entscheid am 19.12.2005 nicht eingetreten.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Rechtsverweigerung
Eine Krankenschwester (Beschwerdegegnerin) stellte im September 2001 gegenüber dem Zweckverband Bezirksspital Dielsdorf (Beschwerdeführer) ein Gesuch um Lohnnachzahlung wegen Lohndiskriminierung. Der Beschwerdeführer lehnte das Gesuch mit Schreiben vom 26. November 2001 ohne Rechtsmittelbelehrung ab. Der Bezirksrat hiess am 30. November 2004 eine Rechtsverweigerungsbeschwerde der Beschwerdegegnerin gut und wies den Beschwerdeführer an, eine anfechtbare Verfügung betreffend Lohnnachzahlung zu erlassen.
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (Präzisierung der Rechtsprechung): Die Rechtsverweigerungsbeschwerde an das Verwaltungsgericht ist unabhängig davon gegeben, ob in der Sache die Anwendung von kantonalem oder von Bundesrecht in Frage steht (E. 1.1 f.).
Die Lohnnachzahlungsforderung der Beschwerdegegnerin ist im Anfechtungsverfahren geltend zu machen: Der Klageweg steht nur dann offen, wenn er in der anwendbaren Ordnung vorgegeben und das Arbeitsverhältnis objektiv als vertraglich zu beurteilen ist. Beides ist vorliegend nicht der Fall (E. 3).
Der Beweis, dass eine Verfügung zugestellt wurde, obliegt der Behörde. Auch wenn der direkte Beweis dafür nicht möglich ist, sprechen die Umstände des Falles mit hinreichender Gewissheit dafür, dass die Beschwerdegegnerin das Schreiben vom November 2001 erhalten hat (E. 4.1). Die fehlende formelle Verfügungsform bedeutet nicht, dass keine Verfügung vorliegt; abzustellen ist allein auf den materiellen Verfügungsbegriff (E. 4.2). Damit eine Verfügung nichtig ist, muss sie einen besonders schweren, offensichtlich oder zumindest leicht erkennbaren Mangel aufweisen: Ein vom Spitaldirektor und der Leiterin des Personalwesens unterzeichnetes, das Anstellungsverhältnis betreffendes Schreiben leidet nicht an einem solchen Mangel (E. 4.3).
Fehlt einer Anordnung nicht nur eine Rechtsmittelbelehrung, sondern ist auch umstritten, ob überhaupt deren Verfügungscharakter erkennbar war, vermag nur eine grobe prozessuale Unsorgfalt der betroffenen Partei die Unklarheit eines formal nicht als Verfügung abgefassten Schreibens aufzuwiegen (E. 5.1). Die Beschwerdegegnerin als Laiin trifft kein Vorwurf grober Unsorgfalt, wenn sie davon ausging, dass ihr zur Durchsetzung ihrer Lohnnachzahlungsforderung das Klageverfahren offen stehe: Sie konnte insbesondere nicht erkennen, dass sie den Anfechtungsweg beschreiten müsse, zumal die Konsultation des Gesetzes (§ 80a VRG) ohne weiteres auf die Klagemöglichkeit schliessen liesse (E. 5.3). Dem beschwerdeführenden Zweckverband ist zwar keine Rechtsverweigerung vorzuwerfen, allerdings liegt ein anderer Fehler im Verfahren vor, da es der Beschwerdeführer unterlassen hat, die im Jahr 2004 erfolgte Eingabe der Beschwerdegegnerin als Rekurs an den Bezirksrat zu überweisen (E. 5.4).
Zu den Verfahrenskosten und der Rechtsmittelbelehrung (E. 6 f.).
Gutheissung und Rückweisung der Sache zur materiellen Behandlung als Rekurs
Stichworte:
ANFECHTUNGSVERFAHREN
ANORDNUNG
ANSTELLUNGSVERHÄLTNIS
AUFSICHTSBESCHWERDE
BESCHWERDELEGITIMATION
BEWEISLAST
BEWEISWÜRDIGUNG
DIENSTVERHÄLTNIS
FALSCHE RECHTSMITTELBELEHRUNG
FREIE BEWEISWÜRDIGUNG
GLEICHSTELLUNGSGESETZ
KLAGEVERFAHREN
LOHNNACHZAHLUNG
NICHTIGKEIT
NICHTIGKEIT
RECHTSMITTELBELEHRUNG
RECHTSVERWEIGERUNG
RECHTSVERWEIGERUNGSBESCHWERDE
STREITWERT
VERFÜGUNG
VERFÜGUNGSBEGRIFF
VERFÜGUNGSCHARAKTER
ZUSTELLUNGSNACHWEIS
ZUSTELLUNGSNACHWEIS
ZUSTELLUNGSZEITPUNKT
ZWECKVERBAND
Rechtsnormen:
Art. 13 Abs. V GlG
Art. 97 Abs. II OG
Art. 98a OG
§ 5 Abs. II VRG
§ 10 Abs. II VRG
§ 79 VRG
§ 80a VRG
Art. 5 Abs. I VwVG
Art. 8 ZGB
Publikationen:
RB 2005 Nr. 13 S. 68
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I.
A.
Mit
Entscheid vom 22. Januar 2001 hiess das Verwaltungsgericht die
Gleichstellungsklagen diverser Berufsverbände und Einzelklägerinnen betreffend
die Einreihung der Diplomierten Krankenschwestern, der Diplomierten
Krankenschwestern mit Zusatzausbildung und der Stationsschwestern teilweise gut
(VK.96.00011, www.vgrzh.ch). Gleichentags ergingen noch andere Urteile
betreffend Gleichstellungsklagen im Gesundheitswesen (in Sachen Berufsschullehrkräfte
im Gesundheitswesen [VK.96.00013], Physiotherapierende [VK.96.00015] und
Ergotherapierende [VK.96.00017], alle unter www.vgrzh.ch).
Am 16. Mai 2001 erliess der Regierungsrat des Kantons
Zürich mit Beschluss (RRB) 707/2001 einen Einreihungsplan (Neueinreihung
Gesundheitsberufe). Sodann genehmigte er mit weiterem Beschluss vom 29. August
2001 (RRB 1283/2001) eine mit den Individualklägerinnen und den klagenden
Personalverbänden einerseits und dem Kanton Zürich, vertreten durch die
Finanzdirektion und die Gesundheitsdirektion, sowie dem Verband Zürcher
Krankenhäuser anderseits am 11. Juli 2001 zu Stand gekommene Vereinbarung
betref­fend Lohnnachzahlungen im Gesundheitswesen.
B.
D,
diplomierte Krankenschwester, arbeitet seit 1984 für den Zweckverband Bezirksspital
Dielsdorf. Am 19. September 2001 stellte sie bei der von der
Gesundheitsdirektion eingerichteten "Zentralstelle Lohnnachzahlungen"
das Gesuch um Lohnnachzahlungen. Mit Schreiben vom 26. November 2001 teilte die
Leitung des Bezirksspitals Dielsdorf allen Gesuchstellerinnen und -stellern
mittels gewöhnlicher Briefpost mit, dass die Delegierten des Zweckverbandes an
ihrer Sitzung vom 22. November 2001 die Gesuche um rückwirkende Lohnnachzahlungen
abgelehnt hätten.
Am 20. Dezember 2001 wandte sich die für das vorliegende
Verfahren von D beauftragte Rechtsanwältin E namens des Schweizer
Physiotherapie-Verbandes und des Schweizer Berufsverbandes der
Krankenschwestern und Krankenpfleger wie folgt an den Zweckverband
Bezirksspital Dielsdorf: Dieser habe verschiedene Gesuche um Lohnnachzahlungen
zurückgewiesen, was trotz der fehlenden formalrechtlichen Bindung an die
Verwaltungsgerichtsentscheide nicht zu überzeugen vermöge; es werde um
Stellungnahme gebeten. Konkrete Forderungen sowie die Bitte um Erlass von
anfechtbaren Verfügungen würden voraussichtlich im ersten Quartal 2002
gestellt; einstweilen solle der Zweckverband Bezirksspital Dielsdorf indes
erklären, auf die Einrede der Verjährung zu verzichten. So würde vermieden,
dass jede/r einzelne Betroffene die Betreibung einleiten müsse. Der Zweckverband
Bezirksspital Dielsdorf erklärte darauf am 11. Januar 2002, er gebe keinen
Verjährungsverzicht ab. In der Folge betrieben 56 Angestellte, darunter D (vgl.
den Zahlungsbefehl vom 21. Februar 2002), den Zweckverband Bezirksspital
Dielsdorf, wogegen dieser Rechtsvorschlag erhob.
C.
Am 16.
Februar 2004 ersuchte D, nunmehr vertreten durch Rechtsanwältin E, den Zweckverband
Bezirksspital Dielsdorf um Lohnnachzahlungen bzw. um den Erlass einer
anfechtbaren Verfügung. Dieser lehnte eine Lohnnachzahlung mit Schreiben vom
23. Februar 2004 wiederum ab. Darauf liess D am 25. Februar, 31. März und
schliesslich am 20. Juli 2004 den Zweckverband Bezirksspital Dielsdorf nochmals
zum Erlass einer anfechtbaren Verfügung auffordern. Am 6. August erklärte der Zweckverband
Bezirksspital Dielsdorf, dass er keine anfechtbare Verfügung erlasse, und
verwies auf den Klageweg. Nachdem D ihm am 11. August 2004 mitteilen liess,
dass das Verwaltungsgericht auf eine Klage nicht eintreten würde, lehnte jener
am 23. September 2004 abermals den Erlass einer Verfügung ab.
II.
Schliesslich reichte D am 28. September 2004 beim
Bezirksrat Dielsdorf eine Aufsichtsbeschwerde ein. Dieser hiess mit Beschluss
vom 30. November 2004 die Beschwerde gut und wies den Zweckverband
Bezirksspital Dielsdorf an, "innert nützlicher Frist vom dafür nach den
Zweckverbandsstatuten zuständigen Organ einen anfechtbaren Beschluss
hinsichtlich der Frage von nachträglichen Lohnnachzahlungen erwirken zu
lassen" und denselben D mit Rechtsmittelbelehrung zu eröffnen.
III.
Dagegen liess der Zweckverband Bezirksspital Dielsdorf am
3. Januar 2005 Beschwerde ans Verwaltungsgericht erheben und beantragen, den
Beschluss des Bezirksrats Dielsdorf vom 30. November 2004 aufzuheben; unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten von D.
Sowohl der Bezirksrat Dielsdorf in seiner Vernehmlassung
als auch D in ihrer Beschwerdeantwort beantragten die Abweisung der Beschwerde.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Die Vorinstanz hat die Eingabe der Beschwerdegegnerin im
Sinne einer Rechtsverweigerungsbeschwerde an die Hand genommen und den
Beschwerdeführer angewiesen, eine anfechtbare Verfügung zu erlassen.
1.1
Die
Zürcher Verfahrensgesetzgebung kennt kein spezielles förmliches Rechtsmittel
gegen Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung. Der Regierungsrat hat indessen
stets eine aufsichtsrechtliche, jedoch förmliche Rechtsverweigerungsbeschwerde
zugelassen (GB RR 1976 Nr. 23). Rechtsverweigerungsbeschwerden sind nach
früherer Praxis als besondere Form der Aufsichtsbeschwerde betrachtet worden.
Im Rahmen dieser Betrachtungsweise waren sie in allen Fällen an die
Aufsichtsinstanz zu richten. Das Verwaltungsgericht konnte bei
Rechtsverweigerung grundsätzlich nicht angerufen werden (Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 48).
Das Bundesrecht fingiert im unrechtmässigen Verweigern oder
Verzögern einer Verfügung eine Verfügung (Art. 97 Abs. 2 des Bundesrechtspflegegesetzes
vom 16. Dezember 1943 [OG]). Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungsbeschwerden
sind dort besondere Formen der Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Zumindest
in jenen Fällen von Rechtsverweigerung bzw. Rechtsverzögerung, in denen ein entsprechender
Sach­entscheid an das Verwaltungsgericht und – als zusätzliche Voraussetzung –
hernach mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht weitergezogen
werden kann, muss nach neuerer Praxis kraft Bundesrechts nach dem Grundsatz der
Einheit des Prozesses gegen diesbezügliche verwaltungsinterne Aufsichts- oder
Rekursentscheide Be­schwerde an das Verwaltungsgericht geführt werden können
(RB 1997 Nr. 12).
Dies hat zur Folge, dass nach der bisherigen Praxis die
Rechtsverweigerungsbeschwerde auf dem ordentlichen Rechtsweg nur dann gegeben
ist, wenn in der Sache die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht
offen steht; steht hingegen die Anwendung von kantonalem Recht in Frage, so ist
nur eine Aufsichtsbeschwerde an eine Aufsichtsinstanz möglich (vgl. VGr, 20.
August 2003, PB.2003.00014, E. 7a Abs. 3, mit Zitaten, www.vgrzh.ch). Diese
Praxis wurde indessen in einem Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 3. Dezember
2003 in Frage gestellt (VB.2003.00341, E. 1.3, www.vgrzh.ch).
1.2
Ein
Festhalten an der geschilderten Rechtsprechung hätte demnach zur Folge, dass
das Verwaltungsgericht gestützt auf vorgreifende Erwägungen zu einem
allfälligen Sachentscheid – der von der Beschwerdegegnerin angestrengt wird –
entscheiden müsste, ob dieser letztinstanzlich mit der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht weitergezogen werden könnte
oder nicht. Bejahendenfalls ist auf die Beschwerde einzutreten, verneinendenfalls
ist sie an den Regierungsrat zu überweisen (§ 5 Abs. 2 in Verbindung mit
§ 19c des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).
Diese Überlegung macht deutlich, dass die
Rechtsverweigerungsbeschwerde an das Verwaltungsgericht auch ausserhalb des
Anwendungsbereichs von Art. 98a OG gegeben sein muss (Kölz/Bosshart/Röhl,
Vorbem. zu §§ 19-28 N. 48 f. und § 41 N. 19; vgl. ferner schon RB 1991 Nr. 3
[= BEZ 1991 Nr. 23 = ZBl 92/1991, S. 495]). Es vermag nicht zu befriedigen,
wenn der einzuschlagende Rechtsweg im Falle einer formellen Rechtsweigerung davon
abhängt, auf welchen materiellen Rechtsgrundlagen der förmliche Sachentscheid –
den zu fällen die Behörde gerade verweigert – beruht bzw. beruhen sollte. Die
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist mithin unabhängig davon gegeben, ob
die Anwendung von kantonalem oder von Bundesrecht in Frage steht.
Analog zum Bundesrecht (Art. 97 Abs. 2 OG) gilt
konsequenterweise auch im kantonalen Verfahren das Verweigern einer Verfügung
als eine Verfügung (Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 66); dementsprechend ist
die Weigerung des Beschwerdeführers, eine förmliche Verfügung zu erlassen, als
erstinstanzliches Anfechtungsobjekt aufzufassen. Bei der Rechtsverweigerungsbeschwerde
an die Vorinstanz handelt es sich demnach um eine besondere Form des Rekurses,
und zur Behandlung der Beschwerde gegen den vorinstanzlichen (Rekurs-)Entscheid
ist das Verwaltungsgericht funktional und sachlich zuständig (§ 19c Abs. 2
bzw. §§ 41 ff. VRG).
1.3
Der
Beschwerdeführer ist als kommunaler Zweckverband eine öffentlichrechtliche
Körperschaft mit eigener Rechtspersönlichkeit. Gemäss § 70 in Verbindung mit §
21 lit. b VRG ist eine Gemeinde, eine andere Körperschaft oder eine Anstalt des
öffentlichen Rechts zur Wahrung der von ihr vertretenen schutzwürdigen
Interessen zur Beschwerde berechtigt. Bei kommunalen
Personalrechtsstreitigkeiten wird die Beschwerdelegitimation von Gemeinden und
Zweckverbänden in konstanter Praxis als erfüllt betrachtet (§ 80c in
Verbindung mit §§ 70 und § 21 lit. b VRG; RB 1998 Nr. 13; VGr,
11. Juni 2003, PB.2003.00011, E. 1c mit Hinweisen, www.vgrzh.ch). Die im Streit
liegende Rechtsverweigerung steht im Zusammenhang mit einer
Lohnnachzahlungsforderung, sodass der Beschwerdeführer zur
Rechtsmittelergreifung legitimiert ist. Auf die frist- und formgerecht
eingereichte Beschwerde ist demnach einzutreten.
Dem vorliegenden Rechtsmittel liegt – jedenfalls mittelbar
– eine Forderung in der Höhe von Fr. 19'719.30 bzw. eventualiter von Fr.
16'562.50 zuzüglich Verzugszinsen zu Grunde. Es ist aber ungeachtet der Frage,
ob dieser Streitwert auch die Rechtsverzögerungsbeschwerde beschlägt, von der
Kammer zu erledigen, da es sich um einen Fall von grundsätzlicher Bedeutung
handelt (§ 38 VRG).
2.
2.1
Nach
Auffassung der Vorinstanz muss zur Klärung der Frage, ob dem Beschwerdeführer
eine Rechtsverweigerung zum Vorwurf gemacht werden könne, zunächst geprüft werden,
welchen Rechtsweg die Beschwerdegegnerin zur Durchsetzung ihrer Lohnnachzahlungen
beschreiten müsste. Dies hänge davon ab, ob das zwischen den Parteien bestehende
Arbeitsverhältnis auf Verfügung oder öffentlichrechtlichem Vertrag beruhe. Doch
selbst wenn Letzteres der Fall wäre, müsse die Lohnnachzahlung gemäss den
Zweckverbandsstatuten im Anfechtungs- und nicht im Klageverfahren geltend
gemacht werden.
Indessen weigere sich der Beschwerdeführer unter Hinweis
auf den vom 26. November 2001 datierenden Brief, der allen Gesuchstellenden
zugestellt worden sei, der Beschwerdegegnerin erneut eine anfechtbare Verfügung
betreffend die Lohnnachzahlung zuzustellen. Das Schreiben vom 26. November 2001
sei jedoch nichtig, da es von den sachlich und funktionell unzuständigen
Personen unterschrieben sei; zudem fehle sowohl eine Rechtsmittelbelehrung als
auch der Nachweis, dass dieses Schreiben der Beschwerdegegnerin zugestellt
worden sei. Es müsse folglich festgestellt werden, dass die Weigerung des Beschwerdeführers,
der Beschwerdegegnerin eine anfechtbare Verfügung zuzustellen, eine nicht
akzeptierbare Rechtsverweigerung darstelle.
2.2
Der
Beschwerdeführer wendet dagegen zur Hauptsache ein, dass es die Beschwerdegegnerin
versäumt habe, die materielle Verfügung vom 26. November 2001 anzufechten.
Diese Verfügung sei nicht nichtig, es fehle ihr einzig eine
Rechtsmittelbelehrung. Dies führe indes nicht dazu, dass mit der Ergreifung
eines Rechtsmittels beliebig lange zugewartet werden könne; die Rechtsanwältin
der Beschwerdegegnerin hätte erkennen müssen, dass eine Verfügung vorgelegen
habe.
Die Beschwerdegegnerin hält dem entgegen, dass sie ihre
Rechtsanwältin erst am 14. Januar 2004 beauftragt habe, und überhaupt sei ihr
das Schreiben des Beschwerdeführers vom 26. November 2001 nicht zugestellt
worden.
3.
Die Vorinstanz ist auf die Rechtsverweigerungsbeschwerde
eingetreten, da in der Sache gemäss kommunalem Recht – den
Zweckverbandsstatuten – Rechtsschutz im Anfechtungsverfahren vorgesehen sei.
Zunächst ist daher die Zuständigkeit der Vorinstanz zu prüfen. Sollte sich
nämlich herausstellen, dass die Lohnnachzahlungsforderung der Beschwerdegegnerin
im Klageverfahren direkt beim Verwaltungsgericht zu erheben wäre, stellte sich
die Frage, ob dem Beschwerdeführer – und damit auch der Vorinstanz – überhaupt
Verfügungskompetenz zusteht (vgl. VGr, 12. Januar 2005, PB.2004.00074, E. 3.7,
www.vgrzh.ch).
Ob in einer personalrechtlichen Streitigkeit das Anfechtungs-
oder Klageverfahren zu beschreiten ist, bestimmt sich einerseits nach der § 79
VRG zu Grunde liegenden Konzeption des Klageverfahrens und der
personalgerichtlichen Funktion des Verwaltungsgerichts und dem Verhältnis des
Rechtsschutzes gemäss Verwaltungsrechtspflegegesetz zum Personalrecht der
Gemeinden bzw. der Zweckverbände im Sinne von § 7 des Gemeindegesetzes vom
6. Juni 1926 (GemeindeG). Andererseits sind die von der Rechtsprechung
herausgestellten Kriterien zur Unterscheidung zwischen verfügten und
vertraglichen Anstellungsverhältnissen zu beachten.
3.1
Da sich die Revision des
personalrechtlichen Rechtsschutzes am Konzept des kantonalen Personalgesetzes
orientierte und dieses vorsieht, dass die Arbeitsverhältnisse mit dem Kanton
und seinen unselbständigen Anstalten öffentlichrechtlich sind und mit wenigen
Ausnahmen durch Verfügung begründet werden, bildet das Anfechtungsverfah­ren
die Regel, das Klageverfahren gemäss § 79 VRG dagegen die Ausnahme (vgl. ABl
1995 II 1540 ff.; Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 74-80d N. 2; §§ 1, 7,
12 Abs. 1 des Personalgesetzes vom 27. September 1998; siehe auch die
restriktive Aufzählung dieser Fälle in § 5 Abs. 1 der
Personalverordnung vom 16. Dezember 1998).
Gleichwohl
muss nach den Kriterien gefragt werden, die – aus der Sicht des anwendbaren
kantonalen Verfahrensrechts – eine möglichst deutliche Unterscheidung zwischen
verfügten und vertraglichen Anstellungsverhältnissen zulassen.
Sind die Vertragsparteien das Anstellungsverhältnis als gleichgestellte
Vertragspartner eingegan­gen, so kann dieses als vertraglich begründet gelten.
Als gleichgestellt sind die Parteien aber nur dann zu betrachten, wenn beide Seiten
beim Eingehen des Anstellungsverhältnisses über einen massgeblichen
Handlungsspielraum verfügt haben. Entscheidend ist dabei nicht der zweifellos
erforderliche Konsens. Ein solcher muss auch bei einer mitwirkungsbedürftigen
Verfügung, mit der nach der traditionellen Ansicht öffentlichrechtliche
Anstellungsverhältnisse begründet werden, gegeben sein: Die Mitwirkung, das
heisst die Zustimmung der betroffenen privaten Partei, ist bei dieser
Handlungsform ein konstitutives Gültigkeitserfordernis. Entscheidend ist
demgegenüber die inhaltliche Gestaltungsfreiheit: Besteht bezüglich der
inhaltlichen Ausgestaltung ein erheblicher (potentieller) Spiel­raum, der nicht
durch eine vom anstellenden Gemeinwesen als bindend erachteten Ord­nung
(bindende Anstellungs- oder Besoldungsvorschriften) eingeengt wird, können also
we­sentliche Punkte des Vertragsinhaltes von den diesbezüglich als gleich gestellt
zu betrachtenden Parteien verhältnismässig frei gestaltet werden, so kann
gegebenenfalls von einem ver­traglich begründeten Anstellungsverhältnis
ausgegangen werden (VGr, 14. August 2002, PK.2002.00003, E. 2b f. mit
zahlreichen Hinweisen, www.vgrzh.ch = RB 2002 Nr. 25 = ZBl 104/2003,
S. 428 ff.).
3.2
Die
Gemeinden bzw. die kommunalen Zweckverbände verfügen bei der Regelung ihres
materiellen Personalrechts über weit gehende Autonomie; die kantonalrechtlichen
Vorgaben für die Ausgestaltung ihrer Personalordnungen beziehen sich in erster
Linie da­rauf, dass die Anstellungsverhältnisse des Staats- und
Gemeindepersonals dem öffentlichen Recht unterworfen sind (Art. 11 Abs. 2 der
Kantonsverfassung vom 18. April 1869 bzw. Art. 47 Abs. 1 der – vom Volk in der
Abstimmung vom 27. Februar 2005 gutgeheissenen und am 1. Januar 2006 in Kraft
tretenden – neuen Kantonsverfassung; § 72 Satz 1 GemeindeG; siehe Andreas
Keiser, Das neue Personalrecht – eine Herausforderung für die Zürcher
Gemeinden, ZBl 102/2001, S. 561 ff.). Es steht ihnen demnach
grundsätzlich frei, die Anstellungsverhältnisse generell mit Vertrag und nicht
mit Verfügung zu begründen, wobei ein solches Vorgehen vorgesehen sein muss
oder mindestens durch das anwendbare Recht nicht ausgeschlossen sein darf
(Keiser, S. 564). Es ist aber nicht bereits dann von einem vertraglich
begründeten Anstellungsverhältnis auszugehen, wenn dieses von der anwendbaren
Personalordnung als solches bezeichnet wird. Massgeblich ist vielmehr, ob das
anwendbare Personalrecht überhaupt genügend potentiellen Gestaltungsspielraum belässt,
um individualisierte Lösungen zu treffen.
Weiter ist zu berücksichtigen, ob der anwendbaren
Rechtsordnung eine Entscheidung für das Klageverfahren entnommen werden kann.
Aufgrund der deutlichen Präferenz des Anfechtungsverfahrens im
Verwaltungsrechtspflegegesetz, das auch bei Streitigkeiten aus kommunalen
Anstellungsverhältnissen zu Anwendung gelangt (Keiser, S. 563), ist der
Klageweg nicht zu vermuten. Dieser öffnet sich nur dann, wenn tatsächlich ein
so erheblicher Gestaltungsspielraum besteht, dass sich die private Partei und
das Gemeinwesen als gleichberechtigte Partner gegenüberstehen, und wenn er
zudem im anwendbaren Personalrecht vorgezeichnet ist (vgl. zum Ganzen VGr, 14.
August 2002, PK.2002.00003, E. 2d, www.vgrzh.ch = RB 2002 Nr. 25 = ZBl
104/2003, S. 428 ff.).
Ist der Arbeitgeber wie hier ein Zweckverband, so darf –
zusammenfassend – auf das Klageverfahren nur dann geschlossen werden, wenn das
zu beurteilende Arbeitsverhältnis einerseits objektiv als vertraglich zu
beurtei­len ist und andererseits aus der anwendbaren Ordnung erkennbar ist,
dass der Klageweg
ein­geschlagen werden muss.
3.3
Dem
Arbeitsverhältnis zwischen der Beschwerdegegnerin und dem Beschwerdeführer
liegt der Anstellungsvertrag vom 4. Januar 1993 zu Grunde. Die Bezeichnung als
"Vertrag" ist dabei von untergeordneter Bedeutung (vorn 3.1 Abs. 2);
entscheidend ist vielmehr, ob die Parteien beim Eingehen des
Anstellungsverhältnisses über einen massgeblichen Handlungsspielraum verfügten.
Dies ist nicht der Fall: Der "Anstellungsvertrag" bestimmt, dass, wo
"nichts besonders vereinbart wurde", die Bestimmungen der (damals
geltenden) Angestelltenverordnung des Kantons Zürich (Angestelltenverordnung
vom 26. Juni 1991; OS 51, 569) massgebend seien. Überhaupt lehnen sich die
vertraglichen Regelungen – etwa betreffend den Ferienanspruch, die Leistungen
bei Krankheit/Unfall sowie Schwangerschaft und Wochenbett, Kündigung und
Arbeitszeit – eng an die Angestelltenverordnung bzw. an die weiteren kantonalen
Vorschriften an. Auch der Lohn der Beschwerdegegnerin wurde schliesslich gemäss
dem Einreihungsplan der Angestelltenverordnung (Klasse 12: Diplomierte
Schwester) festgelegt.
Per 1. Januar 2001 ist das neue Personalreglement für das
Spital Dielsdorf in Kraft getreten; es findet gemäss Art. 69 auf alle bei
seinem Inkrafttreten bereits bestehenden Arbeitsverhältnisse Anwendung. Art. 1
Abs. 2 des Personalreglements hält fest, dass "die Bestimmungen gemäss
Handbuch des kantonalen Personalrechts zur Anwendung" kommen, wenn das
Personalreglement nichts regelt. Nach Art. 9 Personalreglement wird das Arbeitsverhältnis
durch öffentlichrechtlichen Vertrag oder auch mittels Verfügung begründet. Ob
es nunmehr auch möglich wäre, das Arbeitsverhältnis mit der Beschwerdegegnerin
vertraglich und nicht wie geschehen per Verfügung zu begründen, kann indessen
dahinstehen: Einerseits ist es fraglich, ob Art. 9 Personalreglement auch
Auswirkungen auf verfügte Arbeitsverhältnisse hat, die – wie hier – vor
Inkrafttreten
des Personalstatuts begründet wurden. Die Parteien schlossen nach Inkrafttreten
des Personalreglements jedenfalls nicht einen Vertrag ab, der an Stelle der
Anstellungsverfügung vom 4. Januar 1993 getreten wäre. Wollte man annehmen,
dass aus der Anstellungsverfügung ein Vertrag wurde, müsste man davon ausgehen,
dass diese "Umwandlung" gleichsam automatisch durch das Inkrafttreten
des neuen Personalreglements erfolgt wäre. Ob ein auf diese Weise – ohne übereinstimmende
Willenserklärungen – "zustande gekommener" Vertrag als
(vertragliches) Dienstverhältnis im Sinne von § 79 VRG zu qualifizieren wäre
(VGr, 7. Juli 2004, PK.2004.00001, E. 2.3), kann indessen offen gelassen
werden.
Denn andererseits deutet die Rechtsschutzbestimmung des
Personalreglements auf das Beschwerdeverfahren hin: So sind nach Art. 66 Abs. 1
die Angestellten vor Erlass eines sie belastenden "Entscheides"
anzuhören. Noch deutlicher ist die Vereinbarung über die Bildung des
Spitalverbandes des Bezirkes Dielsdorf (Zweckverbandsstatuten). Gemäss
Art. 42 der Zweckverbandsstatuten steht gegen Beschlüsse der
Verbandsorgane, wozu die für das Personalwesen zuständige Betriebskommission
und die Spitalleitung zählen (vgl. Art. 7 und hinten 4.3), der Rekurs nach
den Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes offen; nur
vermögensrechtliche Streitigkeiten zwischen dem Verband und den
Verbandsgemeinden oder der Letzteren unter sich sind vor dem Verwaltungsgericht
auszutragen (Art. 43 Zweckverbandsstatuten; ferner § 81 lit. a VRG). Nachdem
vorliegend auch kein Streit zwischen Verbandsorganen zu beurteilen ist, liegt
kein Anwendungsfall des in Art. 43 der Zweckverbandsstatuten vorgesehenen
Klageverfahrens vor. Selbst wenn man also davon ausginge, dass das
Anstellungsverhältnis durch Vertrag begründet oder durch das neue Personalstatut
in die Vertragsform überführt worden wäre, fehlte es an der für das Eintreten
notwendigen Voraussetzung, wonach aus der anwendbaren Ordnung erkennbar sein
muss, dass der Klageweg einzuschlagen ist.
4.
Über die Lohnnachzahlungsforderung der Beschwerdegegnerin
ist somit nach dem bisher Gesagten mittels Verfügung zu befinden. Eine solche
will der Beschwerdeführer der Beschwerdegegnerin mit Schreiben vom 26. November
2001 zugestellt haben. Diese bestreitet indessen sowohl den Empfang dieses
Schreibens sowie überhaupt dessen Verfügungscharakter; die Vorinstanz hat es
gar als nichtig qualifiziert.
4.1
Der Beweis,
dass eine Verfügung zugestellt wurde, obliegt der Behörde. Diese Beweislastverteilung
fliesst aus der allgemeinen Regel von Art. 8 des Zivilgesetzbuches, wonach
grundsätzlich derjenige das Vorhandensein einer behaupteten Tatsache zu
beweisen hat, der aus ihr Rechte ableitet. Die Behörde darf daher nicht
präsumieren, eine der Post übergebene Sendung sei beim Adressaten eingetroffen
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 10 N. 22; Max Imboden/René Rhi­now, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I, 6. A., Basel/Frankfurt a.M. 1986,
Nr. 84 B V).
Da die Zustellung des Schreibens vom 26. November 2001 nicht
eingeschrieben erfolgte, kann der Beschwerdeführer den direkten Beweis dafür
nicht erbringen. Das schliesst es jedoch nicht aus, dass aufgrund der Umstände
des einzelnen Falles wenigstens der Zeitraum bestimmt werden kann, in welchem
die Sendung den Empfänger erreicht haben muss (RB 1982 Nr. 87). Das muss
auch mit Bezug auf die Frage gelten, ob die Verfügung dem Adressaten überhaupt
zugestellt bzw. eröffnet worden ist. Ob darüber hinreichende Gewissheit
besteht, ist eine Frage der freien richterlichen Beweiswürdigung (vgl.
Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 76-78, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 78), deren Grundlage
nicht nur die Beweismittel, sondern auch die Parteivorbringen und das Verhalten
der Parteien im Prozess bilden. Dabei darf ein Beweis nicht nur dann als
geleistet bezeichnet werden, wenn die zu beweisende Tatsache mit Sicherheit
festgestellt ist; es kann auch eine Wahrscheinlichkeit genügen, die keine
vernünftigen Zweifel belässt (RB 1982 Nr. 87; Kölz/Boss-hart/Röhl, § 7 N.
7). Schliesslich sind die Regeln über die Beweislast nach Treu und Glauben
anzuwenden (vgl. René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,
Ergänzungsband, Basel/Frankfurt am Main 1990, Nr. 88 B I).
Die Beschwerdegegnerin lässt in ihrer Beschwerdeantwort an
das Verwaltungsgericht einwenden, der Beschwerdeführer könne nicht den Nachweis
erbringen, dass ihr dessen Schreiben vom 26. November 2001 zugestellt worden
sei. Allerdings sprechen die Umstände des Falles mit hinreichender Gewissheit
dafür, dass die Beschwerdegegnerin das Schreiben erhalten hat; anders lässt
sich nämlich das Verhalten der Beschwerdegegnerin bis hin zum
verwaltungsgerichtlichen Verfahren, in welchem sie sich erstmals explizit auf
diesen Standpunkt stellt, nicht erklären: Weder in ihrem mit dem Schreiben vom
16. Februar 2004 ansetzenden Briefverkehr mit dem Beschwerdeführer noch in
ihrer Rechtsverweigerungsbeschwerde an die Vorinstanz lässt die Beschwerdegegnerin
erkennen, dass ihr das Schreiben vom 26. November 2001 gar nicht zugestellt worden
sei. Vielmehr folgt – jedenfalls implizit – aus den genannten Schreiben, dass
nicht bloss die Rechtsanwältin als (damalige) Vertreterin zweier
Berufsverbände, sondern auch die Beschwerdegegnerin selbst Kenntnis von der
Ablehnung der Lohnnachzahlungen seitens des Beschwerdeführers hatte. Hinzu
kommt, dass die Beschwerdegegnerin im Februar 2002 gegen den Beschwerdeführer
Betreibung einleitete (zum Ganzen vorn I.B. Abs. 2). Auch wenn die Beschwerdegegnerin
überdies vorbringt, dass sie gar keinen Anlass gehabt hätte, davon auszugehen,
es handle sich beim Schreiben vom 26. November 2001 um eine Verfügung, ändert
dies nichts daran, im Rahmen der freien richterlichen Beweiswürdigung aufgrund
der aufgezeigten Umstände die Zustellung jenes Schreibens zu bejahen.
Als Nächstes gilt es somit zu prüfen, ob dem Schreiben vom
26. November 2001 überhaupt Verfügungscharakter zukommt:
4.2
Dem
Verfügungsbegriff kommen verschiedene Funktionen zu: Als Handlungsform der
Verwaltung legt die Verfügung bzw. Anordnung das ver­waltungsrechtliche
Rechtsverhältnis für die Beteiligten verbindlich und erzwingbar fest; sie
bildet insoweit ein Institut des materiellen Verwaltungsrechts. Als
Anfechtungsgegenstand und Sachentscheidsvoraussetzung ist sie ein Institut des
Verwaltungsprozessrechts, das den Zugang zum Rechtsmittelverfahren regelt
(Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich etc.
2002, Rz. 857; ferner VGr, 13. November 2003, VB.2003.00298, E. 1a,
www.vgrzh.ch).
Entsprechend der bundesgesetzlichen Legaldefinition in
Art. 5 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968
(VwVG) ist die Verfügung ein individueller, an den Einzelnen gerichteter
Hoheitsakt, durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung
rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise
geregelt wird (individuell-konkrete Anordnung; BGE 121 II 473 E. 2a).
Grundsätzlich ist bei der Auslegung des Begriffs der "Anordnung" im
Sinne des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (§§ 19 Abs. 1 und 41 VRG) an den
Verfügungsbegriff von Art. 5 Abs. 1 VwVG anzuknüpfen (Kölz/Bosshart/Röhl,
Vorbem. zu §§ 4-31 N. 11; Al­fred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. A., Zürich 1998, Rz. 190; VGr, 11.
März 1999, VB.98.00391, E. 2b). Abzustellen ist dabei allein auf den
materiellen Verfügungsbegriff; die fehlende Verfügungsform bedeutet mit anderen
Worten nicht, dass keine Verfügung vorliegt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 10 N. 15;
Häfelin/Müller, Rz. 885). Allerdings sind gemäss § 10 Abs. 2 VRG
Anordnungen schriftlich mitzuteilen, zu begründen und mit einer
Rechtsmittelbelehrung zu versehen, die das zulässige ordentliche Rechtsmittel,
die Rechtsmittelinstanz und die Rechtsmittelfrist bezeichnet.
Dem Schreiben des Beschwerdeführers vom 26. November 2001
fehlt eine Rechtsmittelbelehrung; es ist mithin der Beschwerdegegnerin
mangelhaft eröffnet worden. Das hindert aber nicht, das Schreiben als Verfügung
zu qualifizieren, da es die wesentlichen Elemente einer solchen enthält: Der
Beschwerdeführer ist eine öffentlichrechtliche Körperschaft, welche über das
Lohnnachzahlungsbegehren der Beschwerdegegnerin eine hoheitliche, einseitige
Anordnung in Anwendung von kommunalem öffentlichem Recht erlassen hat; es ist
auf Rechtswirkungen ausgerichtet, indem es rückwirkende Lohnnachzahlungen
ablehnt, und schliesslich regelt es einen konkreten Fall mit Bezug auf eine
bestimmte Adressatin (individuell-konkrete Anordnung).
4.3
Die
Vorinstanz hat sodann die als Verfügung zu qualifizierende Mitteilung des Beschwerdeführers
vom 26. November 2001 als nichtig bezeichnet. Damit Nichtigkeit anzunehmen ist,
muss eine Verfügung einen besonders schweren Mangel aufweisen und der Mangel
offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar sein und darf die Nichtigkeit
die Rechtssicherheit nicht ernsthaft gefährden (Evidenztheorie; BGE 122 I 97 E.
3a/aa mit Hinweisen; Häfelin/Müller, Rz. 956). Als Nichtigkeitsgründe fallen
namentlich schwerwiegende Zuständigkeitsfehler, schwerwiegende Verfahrens- und
Formfehler sowie schwerwiegende inhaltliche Mängel in Betracht (Häfelin/Müller,
Rz. 959 ff.). Eine fehlende Rechtsmittelbelehrung setzt keinen
Nichtigkeitsgrund (Häfelin/Müller, Rz. 976, 1645).
Die Vorinstanz erblickt den Nichtigkeitsgrund in der
sachlichen und funktionellen Unzuständigkeit des Spitaldirektors und der
Leiterin des Personalwesens des Beschwerdeführers zum Erlass einer Verfügung,
der ein Beschluss der Delegiertenversammlung des Zweckverbandes zu Grunde
liege. Die sachliche oder funktionelle Unzuständigkeit der verfügenden Behörde
stellt nach Praxis und Lehre in der Regel einen Nichtigkeitsgrund dar, wobei
das Gebot der Rechtssicherheit auch hier zum gegenteiligen Ergebnis führen kann
(VGr, 29. August 2001, PB.2001.00011, E. 3b, www.vgrzh.ch = ZBl 102/2001,
S. 581 ff.; Imboden/Rhinow, Nr. 40 B Va 1).
Die Ablehnung des Gesuchs um rückwirkende
Lohnnachzahlungen beruht auf einem Beschluss der Delegiertenversammlung des
Zweckverbandes. Nach Art. 15 Satz 1 der Zweckverbandsstatuten führen der
Präsident und Aktuar gemeinsam die rechtsverbindliche Unterschrift für die
Delegiertenversammlung und den Verband. Vorbehalten bleiben allerdings die
besonderen Zeichnungsbefugnisse der Betriebskommission, das heisst des geschäftsführenden
Organs des Verbandes sowie des Spitalverwalters (Art. 15 Satz 2 in Verbindung
mit Art. 18 und Art. 30 Abs. 2 Zweckverbandsstatuten). So ist gemäss dem von
der Delegiertenversammlung (Art. 16 lit. o Zweckverbandsstatuten) erlassenen
Reglement über die Anstellungsverhältnisse des Personals die Betriebskommission
die Anstellungsinstanz; die Anstellungskompetenz kann zudem von der
Betriebskommission weiter delegiert werden (Art. 3 Personalreglement).
Daraus erhellt, dass ein vom Spitalverwalter
(Spitaldirektor) und der Leiterin des Personalwesens unterzeichnetes, das
Anstellungsverhältnis betreffendes Schreiben zuhanden einer Spitalangestellten
nicht einen besonders schweren, leicht zu erkennenden Mangel aufweist:
Einerseits ist der der Verfügung zu Grunde liegende Beschluss vom zuständigen
Organ des Zweckverbandes beschlossen worden, andererseits ist der
Spitaldirektor allein oder zusammen mit dem Präsidenten der Betriebskommission
(Art. 20 f. Zweckverbandsstatuten) für die Führung des Spitals verantwortlich.
Es kann daher dahin gestellt bleiben, ob Vollzugsvorschriften – was sich den
Akten nicht entnehmen lässt – dem Spitaldirektor allein oder gemeinsam mit der
Leiterin des Personalwesens die Zeichnungsberechtigung im Zusammenhang mit dem
Anstellungsverhältnis der Beschwerdegegnerin einräumen. Die Nichtigkeit des
Schreibens vom 26. November 2001 ist nach der Evidenztheorie so oder anders zu
verneinen.
4.4
Als Zwischenergebnis ist
festzuhalten, dass der Beschwerdeführer eine Verfügung erlassen hat, gegen die
das ordentliche Anfechtungsverfahren offen steht. Darin, dass es der
Beschwerdeführer im Jahr 2004 abgelehnt hat, eine anfechtbare Verfügung zu
erlassen, liegt also keine Rechtsverweigerung. Als
Rechtsverweigerungsbeschwerde liess sich demnach die Eingabe der
Beschwerdegegnerin an die Vorinstanz nicht an die Hand nehmen. Es gilt insofern
Entsprechendes wie bei der nach zürcherischer Praxis subsidiären Aufsichtsbeschwerde,
der regelmässig dann nicht Folge zu geben ist, wenn es der beschwerdeführenden
Partei zumutbar und möglich ist, die Verletzung ihrer Rechte und schutzwürdigen
Interessen mit einem ordentlichen Rechtsmittel geltend zu machen
(Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 31; VGr, 3. Dezember
2003, VB.2003.00341, E. 1.3 Abs. 3, www.vgrzh.ch).
5.
5.1
Wie gesehen wäre die Verfügung des Beschwerdeführers vom
26. November 2001 mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen gewesen (§ 10
Abs. 2 VRG). Das Fehlen der Rechtsmittelbelehrung stellt eine mangelhafte
Eröffnung der Verfügung dar, aus der der Beschwerdegegnerin kein Rechtsnachteil
erwachsen darf, wenn sie sich in guten Treuen darauf verlassen durfte. Diese
Regel entspringt dem Grundsatz von Treu und Glauben, wel­cher indessen zugleich
ihren Anwendungsbereich begrenzt: Danach kann sich derjenige, der die
Unrichtigkeit einer Rechtsmittelbelehrung kennt oder bei gebührender Aufmerk­sam­keit
hätte erkennen können, nicht auf die darin enthaltenen unzutreffenden Angaben
berufen (RB 1995 Nr. 1 mit Hinweisen). Dabei darf zwar kein allzu strenger
Massstab angelegt werden; nur grobe
Fehler der von der Verfügung
betroffenen Partei oder ihres Vertreters sind geeignet, eine falsche
Rechtsmittelbelehrung aufzuwiegen. Von "grobem" Fehler spricht das
Bun­des­gericht allerdings schon dann, wenn der Betroffene die Mängel der
Rechtsmittelbeleh­rung durch Konsultierung des massgebenden Gesetzestextes
allein hätte erkennen können, während von ihm nicht erwartet werden dürfe, dass
er neben diesem Text auch Literatur oder Judikatur nachschlage (BGE 112 Ia 305
E. 3, 122 IV 344 E. 4f; Rhinow/Krähenmann, Nr. 86 B III). Sodann wird
– auch dies Aus­fluss des Grundsatzes von Treu und Glauben – von
Anwälten und anderen berufsmässig vor den Behörden auftretenden Rechtskundigen
ein höheres Mass an Sorgfalt erwartet als von rechtsunkundigen Privatpersonen
(BGE 118 Ib 326 E. 1c, 117 Ia 297 E. 2).
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gilt bei
fehlender Rechtsmittelbelehrung sogar ein strengerer Massstab als in Fällen
unrichtiger Rechtsmittelbelehrung. Es wird als allgemein bekannt vorausgesetzt,
dass Entscheide definitiv werden, wenn sie nicht innert einer bestimmten Frist
angefochten werden. Das Fehlen jedwelcher Angabe sollte einen geradezu
veranlassen, sich umgehend zu informieren (BGE 119 IV 330 E. 1c =
Pra 84/1995 Nr. 239). Entsprechend wird vom Rechtsuchenden erwartet,
dass er sich nach dem zulässigen Rechtsmittel erkundigt und letztlich innert
angemessener und vernünftiger Frist allenfalls ein solches ergreift (zum Ganzen
VGr, 3. November 2004, PB.2004.00021, E. 4.1, und 1. Dezember 2004,
VB.2004.00377, E. 2.3, und 9. Juni 2004, VB.2004.00105, E. 4.2.2 mit Hinweis,
alle unter www.vgrzh.ch; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 2. A., Bern 2005, S. 242 mit Hinweisen).
Vorliegend fehlt der Anordnung des Beschwerdeführers nicht
nur die Rechtsmittelbelehrung, sondern ist auch umstritten, ob überhaupt der
Verfügungscharakter des Schreibens vom 26. November 2001 für die
Beschwerdegegnerin erkennbar war. In einem solchen Fall vermag nur eine grobe
prozessuale Unsorgfalt der betroffenen Partei – analog der Rechtsprechung bei
falscher Rechtsmittelbelehrung – die Unklarheit eines formal nicht als
Verfügung abgefassten Schreibens aufzuwiegen (BGE 129 II 125 E. 3.3 f.,
mit Hinweisen).
5.2
Die
Beschwerdegegnerin stellte am 19. September 2001 bei der "Zentralstelle
Lohnnachzahlungen" das Gesuch um Lohnnachzahlungen. Der Beschwerdeführer
wies dieses mit Schreiben vom 26. November 2001 ab. Wann genau dieses Schreiben
der Beschwerdegegnerin zugestellt wurde, lässt sich zwar nicht belegen (vorn
4.1); indessen kommt es darauf auch nicht weiter an. Jedenfalls ist aufgrund
der Umstände davon auszugehen, dass sie es im Zeitraum zwischen Ende
November/Anfang Dezember 2001 erhalten haben muss. So leitete sie denn auch am
21. Februar 2002 Betreibung gegen den Beschwerdeführer in der Höhe von Fr.
60'000.- ein.
Zunächst nützt es der Beschwerdegegnerin nichts, dass sie
durch die Betreibung eine verjährungsunterbrechende Handlung vorgenommen hat.
Zwar gilt für die nachträgliche Geltendmachung des Anspruchs auf dis­kriminierungsfreien
Lohn analog den Verjährungsvorschriften des Obligationenrechts eine fünfjährige
Verjährungsfrist (BGE 124 II 436 E. 10f+k; VGr, 22. Januar 2001,
VK.1996.00011, E. 11a, www.vgrzh.ch). Das bedeutet indes nur, dass bei einer
Klage, die – anders als die Beschwerde – an keine Frist gebunden ist, eine
Verjährung des materiellrechtlichen Anspruchs verhindert wird
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 83 N. 5). Ist hingegen wie hier eine Verfügung ergangen
und überhaupt nur das Beschwerdeverfahren gegeben, so kann die Rechtsmittelfrist,
bei der es sich zwingend um eine gesetzliche Verwirkungsfrist handelt (Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 12 N. 5), weder gehemmt noch unterbrochen werden (vgl. Häfelin/Müller, Rz.
795 f.).
5.3
Allerdings
trifft die Beschwerdegegnerin als Laiin kein Vorwurf grober Unsorgfalt, wenn
sie davon ausging, dass ihr zur Durchsetzung ihrer Lohnnachzahlungsforderung das
Klageverfahren offen stehe. So konnte sie nicht erkennen, dass für Forderungen
aus ihrem Dienstverhältnis – zumal diesem ein (vermeintlicher)
"Arbeitsvertrag" zu Grunde liegt (dazu vorn 3.3) – der Anfechtungsweg
zu beschreiten ist. Die zumutbare Konsultation des Gesetzes lässt ohne weiteres
auf die Klagemöglichkeit schliessen (§ 80a VRG). Das Schreiben des Beschwerdeführers
vom 26. November 2001 enthält sodann keinen Hinweis auf einen förmlichen
Beschluss; abgesehen vom Fehlen einer Rechtsmittelbelehrung und einer
Bezeichnung als Anordnung weist auch die Begründung lediglich darauf hin, dass
das Begehren abgelehnt worden sei. Zudem ging auch der Beschwerdeführer davon
aus, dass die Forderung auf dem Klageweg geltend zu machen sei (oben I.C); erst
in der vorliegenden Beschwerde an das Verwaltungsgericht stellt er sich auf den
– freilich richtigen – Standpunkt, dass er bereits im November 2001 eine
anfechtbare Verfügung erlassen habe. Vor diesem Hintergrund und wegen des
letztlich widersprüchlichen Verhaltens des Beschwerdeführers lässt sich der
rechtsunkundigen Beschwerdegegnerin keine grobe Sorgfaltspflichtverletzung
anlasten. Sie konnte im Gegenteil auf die Zulässigkeit des Klagewegs vertrauen,
sodass der Grundsatz von Treu und Glauben einer Behandlung ihres Begehrens,
trotz ihres langen Zuwartens bis zum Beizug einer Rechtsanwältin, nicht entgegensteht.
Die Rechtsanwältin, die den Verfügungscharakter des
Schreibens vom 26. November 2001 erkennen musste (sofern es ihr – was
bestritten wird – überhaupt vorlag), hat sodann innert angemessener und
vernünftiger Frist vom Zeitpunkt der Mandatierung (14. Januar 2004) an
gehandelt, indem sie am 16. Februar 2004 den Beschwerdeführer um Lohnachzahlung
bzw. um Erlass einer anfechtbaren Verfügung ersuchte. Richtig besehen handelt
es sich bei dieser Eingabe um den eigentlichen Rekurs in der Sache, den der
Beschwerdeführer von Amtes wegen an den Bezirksrat hätte weiterleiten müssen (§
5 Abs. 2 VRG).
5.4
Nach all
dem Gesagten ergibt sich somit, dass dem Beschwerdeführer keine Rechtsverweigerung
vorzuwerfen ist. Hingegen liegt ein anderer Fehler im Verfahren vor, nämlich dass
es der Beschwerdeführer unterlassen hat, die Eingabe der Beschwerdegegnerin vom
16. Februar 2004 an den Bezirksrat zur Bearbeitung als Rekurs zu überweisen. In
diesem Sinn ist die Sache unter Aufhebung des angefochtenen Entscheids an den
Bezirksrat zurückzuweisen.
6.
Gemäss § 80b VRG werden in personalrechtlichen
Streitigkeiten mit einem Streitwert von unter Fr. 20'000.- keine Gerichtskosten
erhoben. Bei fehlendem Streitwert erhebt die Kammer lediglich dann Kosten, wenn
es um Entscheide von grosser Tragweite geht (Kölz/Bosshart/Röhl, § 80b N. 3; Keiser,
S. 572 f.). Ob die dieses Verfahren auslösende
Rechtsverweigerungsbeschwerde der Beschwerdegegnerin einen Streitwert hat, kann
offen gelassen werden (vorn 1.3 Abs. 2): Die ihr zu Grunde liegende Forderung stützt
sich wohl auf Art. 3 des Gleich­stellungs­gesetzes vom 24. März 1995 (GlG;
SR 151.1), sodass gemäss Art. 13 Abs. 5 GlG keine Kosten zu erheben sind.
Der Beschwerdeführer obsiegt zwar formal mit seinem Antrag
auf Aufhebung des vor-instanzlichen Entscheids; er unterliegt hingegen
insofern, als die Streitsache entgegen seinem Ansinnen nicht erledigt ist,
sondern zur materiellen Behandlung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz
zurückgewiesen wird. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Parteientschädigungen
zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
7.
Stützte sich der diesem Verfahren betreffend
Rechtsverweigerung zu Grunde liegende materielle Anspruch auf Lohnnachzahlungen
auf öffentliches Recht des Bundes (vorn 6 Abs. 1), steht gegen diesen
Entscheid die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offen.
Rückweisungsentscheide des
Verwaltungsgerichts, welche eine für die Streiterledigung grundsätzliche
(bundesrechtliche oder staatsvertragliche Haupt-)Frage beurteilen, lassen sich
wie Endentscheide mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht
weiterziehen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 64 N. 9). Solches ist hier denkbar, und in
diesem Sinn erteilt das nachfolgende Dispositiv eine Rechtsmittelbelehrung.
Sollte es sich hier lediglich um einen Zwischenentscheid handeln, bedürfte es
für seine Anfechtbarkeit eines nicht wieder gut zu machenden Nachteils
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 56 N. 11+13); alsdann müsste die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht gemäss Art. 106 Abs. 1 OG
innert zehn Tagen seit Eröffnung eingereicht werden.
Es ist im Übrigen
Sache der Parteien, ihre Legitimation
zur
verwaltungsgerichtlichen Beschwerde abzuschätzen.
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    In
Gutheissung der Beschwerde wird der Beschluss des Bezirksrates Dielsdorf vom
30. November 2004 aufgehoben. Im Sinn der Erwägungen wird die Sache zur Anhandnahme
der Eingabe der Beschwerdegegnerin vom 16. Februar 2004 als Rekurs gegen den
Entscheid des Beschwerdeführers vom 26. November 2001 an den Bezirksrat
zurückgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr
wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Im Sinn der
Erwägungen kann gegen diesen Entscheid innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben werden.
6.    Mitteilung an: …