zh_verwaltungsgericht · PB.2004.00054 · 2005-01-26 · de

Überleitung in das neue Personalrecht | Überleitung in das neue Personalrecht: Festsetzung der nutzbaren Erfahrung. Ein mit Kontrollaufgaben betrauter Kundenberater eines öffentlichen Transportbetriebes übt keine öffentliche Gewalt zur Wahrung allgemeiner Staatsinteressen aus. Bei dessen Besoldung handelt es sich somit um einen zivilrechtlichen Anspruch nach Art. 6 Abs. 1 EMRK; das Verwaltungsgericht ist demnach zur Beurteilung der Beschwerde zuständig (E. 1). Art. 89 Abs. 3 des stadtzürcherischen Personalrechts erlaubt dem Stadtrat Massnahmen zur Lohnanpassung bei denjenigen Angestellten, deren bisheriger Lohn deutlich vom neu ermittelten Lohn abweicht. Liegt eine solche deutliche Abweichung vor, so darf die Lohndifferenz nur teilweise korrigiert werden. Anstelle einer vollumfänglichen Korrektur ist der Lohn im Besoldungssystem soweit anzuheben, dass noch kein deutlicher Saläranstieg vorliegt (E. 2.5). Dabei ist es gerechtfertigt, das Salär bis zum vom Gericht festgelegten Grenzwert von 5 % anzuheben (E. 2.6). Teilweise Gutheissung

Zürich Verwaltungsgericht 26.01.2005 PB.2004.00054
Zurich Verwaltungsgericht 26.01.2005 PB.2004.00054
Zurigo Verwaltungsgericht 26.01.2005 PB.2004.00054

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2004.00054
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Geschäftsnummer:
PB.2004.00054
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 26.01.2005
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Überleitung in das neue Personalrecht
Überleitung in das neue Personalrecht: Festsetzung der nutzbaren Erfahrung.
Ein mit Kontrollaufgaben betrauter Kundenberater eines öffentlichen Transportbetriebes übt keine öffentliche Gewalt zur Wahrung allgemeiner Staatsinteressen aus. Bei dessen Besoldung handelt es sich somit um einen zivilrechtlichen Anspruch nach Art. 6 Abs. 1 EMRK; das Verwaltungsgericht ist demnach zur Beurteilung der Beschwerde zuständig (E. 1).
Art. 89 Abs. 3 des stadtzürcherischen Personalrechts erlaubt dem Stadtrat Massnahmen zur Lohnanpassung bei denjenigen Angestellten, deren bisheriger Lohn deutlich vom neu ermittelten Lohn abweicht. Liegt eine solche deutliche Abweichung vor, so darf die Lohndifferenz nur teilweise korrigiert werden. Anstelle einer vollumfänglichen Korrektur ist der Lohn im Besoldungssystem soweit anzuheben, dass noch kein deutlicher Saläranstieg vorliegt (E. 2.5). Dabei ist es gerechtfertigt, das Salär bis zum vom Gericht festgelegten Grenzwert von 5 % anzuheben (E. 2.6).
Teilweise Gutheissung
Stichworte:
ART. 6 EMRK
ERMESSEN
INHALT DES DIENSTVERHÄLTNISSES
UNBESTIMMTER RECHTSBEGRIFF
Rechtsnormen:
Art. 6 Abs. I EMRK
§ 74 Abs. II VRG
Art. 89 Abs. III PR Zürich
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I.
A.
A arbeitet bei den Verkehrsbetrieben
der Stadt Zürich. Auf den 1. Juli 2002 setzte der Stadtrat von Zürich die
Verordnung über das Arbeitsverhältnis des städtischen Personals vom 28. November
2001 (Personalrecht, PR; AS 177.100, www4.stzh.ch/kap01/departe­mente/skz/as)
sowie die entsprechenden Ausführungsbestimmungen vom 27. März 2002 (AB PR;
AS 177.101, www4.stzh.ch/kap01/departemente/skz/as) in Kraft (Stadtratsbeschluss
[StRB] Nr. 828 vom 12. Juni 2002). Damit führte die Stadt Zürich ein
neues Lohn­system ein. Gestützt auf die neuen Bestimmungen wurde A rückwirkend
per 1. Juli 2002 in die Funktionsstufe 8 der Funktionskette 117
überführt. Als nutzbare Erfahrung wurden ihm 0 Jahre angerechnet. Damit
verblieb sein monatliches Salär unverändert auf Fr. 5'937.15. Hingegen
änderte seine Funktionsbezeichnung von "Wagenführer m.b.A. Tram" in
"Kundenberater Netz".
B.
Gegen diese Verfügung erhob A
Einsprache an den Stadtrat von Zürich mit dem Antrag, die ihm zustehende
anrechenbare nutzbare Erfahrung auf 6 Jahre festzusetzen. Mit Beschluss vom 25. Februar
2004 wies der Stadtrat die Einsprache ab.
II.
In seinem nachfolgenden Rekurs an den
Bezirksrat Zürich wiederholte A seine Anträge. Der Bezirksrat wies den Rekurs
am 8. Juli 2004 ab.
III.
Gegen diesen Beschluss liess A am 27. August
2004 Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben und beantragen, seine
nutzbare Erfahrung auf 6 Jahre festzusetzen und die Besoldung entsprechend zu
erhöhen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu­lasten der Stadt Zürich.
Namens der Stadt Zürich beantragte der
Stadtrat die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdeführers. Der Bezirksrat
hat auf Vernehmlassung verzichtet.
Die Kammer
zieht
in Erwägung:
1.
1.1
1.1.1
Die Beschwerde richtet sich gegen
einen Rekursentscheid des Bezirksrats über eine personalrechtliche Anordnung
gemäss § 74 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG). Nach § 74 Abs. 2 VRG ist allerdings das
Verwaltungsgericht unter anderem nicht zuständig zur Behandlung von Beschwerden
gegen Anordnungen und Rekursentscheide über die Einreihung und Beförderung in
Besoldungsklassen und ‑stufen.
1.1.2
Die Anwendung von § 74 Abs. 2
VRG kann durch höherrangiges Recht ausgeschlossen werden. Vorliegend könnte
dies der Fall sein, wenn ein Anspruch auf eine gerichtliche Beurteilung aufgrund
von Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK)
besteht. Nach der neueren Praxis des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte
und des Bundesgerichts, der sich das Verwaltungsgericht angeschlossen hat,
stellen Vermögensansprüche aus dem öffent­lichrechtlichen Dienstverhältnis
grundsätzlich zivilrechtliche Streitigkeiten im Sinn von Art. 6 Abs. 1
EMRK dar. Besoldungsstreitigkeiten sind hiervon nur ausgenommen, wenn die
betreffenden Angestellten des Gemeinwesens allgemeine Staatsinteressen zu wah­ren
haben und an der Ausübung der öffentlichen Gewalt teilhaben. Dies trifft namentlich
auf die Angehörigen von Armee und Polizei zu (vgl. EGMR, 8. Dezember 1999,
Pellegrin, 28541/95, § 66 in Verbindung mit §§ 37-41,
Rec. 1999-VIII, hudoc.echr.coe.int; VGr, 11. Juni 2003,
PB.2003.00009, E. 1c, www.vgrzh.ch; RB 2002 Nr. 24 mit weitern
Hinweisen).
Angestellte der öffentlichen
Transportbetriebe dagegen sind dem Anwendungsbereich von Art. 6 Abs. 1 EMRK
regelmässig unterworfen (vgl. EGMR, 8. Dezember 1999, Pellegrin, 28541/95,
§ 66 in Verbindung mit § 40). Daran vermag auch nichts Entscheidendes
zu ändern, dass die Kundenberater der Zürcher Verkehrsbetriebe – wie die
Beschwerdegegnerin in der Beschwerdeantwort ausführt – primär mit der
stichprobenweisen Überprüfung der Fahrausweise beauftragt sind. Die Ausführung
solcher Kontrollaufgaben führt nicht dazu, dass die damit betrauten
Angestellten in Bereichen nicht hoheitlicher Tätigkeit deswegen vom Geltungsbereich
von Art. 6 Abs. 1 EMRK ausgenommen wären. Auch in zahlreichen anderen
nicht hoheitlichen Bereichen staatlicher Tätigkeit fallen Aufgaben an, die für
die Beteiligten durchaus Zwangscharakter haben: So verfügen beispielsweise
Lehrpersonen über disziplinarische Befugnisse gegenüber den Schülern (§ 85
der Volksschulverordnung vom 31. März 1900) oder Angestellte staatlicher
Krankenhäuser über die Befugnis, gegenüber Patienten verbindliche Anordnungen
zu treffen (§ 11 des Patientinnen- und Patientengesetzes vom 5. April
2004 [LS 813.13]) – ohne dass die Lehrpersonen oder Spitalangestellten
deswegen als Hoheitsträger im Sinn der Rechtsprechung gelten würden. Zudem
lässt sich die Tätigkeit eines Kundenberaters staatlicher Verkehrsbetriebe
durchaus mit privatrechtlicher Kontrolltätigkeit vergleichen: Auch jedem
privaten Transportunternehmen ist es selbstverständlich erlaubt, die
vertragsgemässe Benützung der Fahrzeuge durch sein Personal kontrollieren zu
lassen.
Somit ist zu verneinen, dass die mit
Kontrollaufgaben betrauten Kundenberater der Verkehrsbetriebe allgemeine
Staatsinteressen wahren und öffentliche Gewalt ausüben. § 74 Abs. 2
VRG steht demnach der Anhandnahme der vorliegenden Beschwerde nicht entgegen.
1.1.3
Da auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Beschwerden mit einem Streitwert bis Fr. 20'000.-
behandelt in der Regel der Einzelrichter. Bei grösseren Streitwerten
entscheidet das Gericht in Dreierbesetzung (§ 38 VRG).
1.2.1
Bei Leistungsklagen aus noch andauernden
Dienstverhältnissen ergibt sich der Streitwert aus den streitigen
Bruttobesoldungsansprüchen bis zum Zeitpunkt der Hängigkeit beim
Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis zur nächstmöglichen Auflösung
des Dienstverhältnisses seitens des Beschwerdeführers (Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 80b N. 3).
1.2.2
Der Beschwerdeführer ist
entsprechend dem Inkrafttreten der städtischen Besoldungsrevision per 1. Juli
2002 neu eingereiht worden. Sein gegen den Rekursentscheid erhobenes
Rechtsmittel ging hierorts am 30. August 2004 ein. Gemäss Art. 16 Abs. 1
und 4 PR war das Dienstverhältnis damals ­frühestens auf Ende November 2004
kündbar. Massgeblich für die Streitwertberechnung ist somit die Lohndifferenz
für 29 Monate.
Gemäss den Erwägungen im
Stadtratsbeschluss vom 25. Februar 2004 hätte sich beim Beschwerdeführer
ohne die korrigierende Massnahme eine Lohnerhöhung von Fr. 9'996.- pro
Jahr ergeben ­– mithin von Fr. 833.- pro Kalendermonat. Ausgehend von
dieser Differenz, welche die Beschwerde übernimmt, resultiert ein Streitwert
von Fr. 24'157.-. Dies führt zur Zuständigkeit der Kammer.
2.
2.1
Laut dem neuen Besoldungssystem richtet sich der
Lohn der städtischen Angestellten im Wesentlichen nach dem Schwierigkeitsgrad
der Funktion, der nutzbaren Erfahrung und dem Leistungsbeitrag (Art. 47
PR). Der Stadtrat legte einen Funktionsraster mit 18 Funktionsstufen sowie
Funktionsumschreibungen fest; jede Stelle ist aufgrund der betreffenden
Funktionsumschreibung einer Funktionsstufe zuzuordnen (Art. 48 ff.
PR, Anhang B AB PR). Den 18 Funktionsstufen wird gemäss einer Lohnskala je
ein Jahreslohn als Mittelwert zugeordnet, wobei sich die konkreten Löhne der
Angestellten innerhalb eines von diesem Mittelwert abhängigen Lohnbands
bewegen. Dabei sind die nutzbare berufliche und ausserberufliche Erfahrung und
der zu erwartende Leistungsbeitrag geschlechtsneutral nach einheitlichen
Massstäben zu berücksichtigen (Art. 51 ff. PR, Anhang A
AB PR). Die Anrechnung der nutzbaren Erfahrung erfolgt anhand einer Formel
(vgl. act. 8/2/3). Die Zunahme an nutzbarer Erfahrung führt innerhalb
einer Funktionsstufe in 15 Schritten zu einem Lohnanstieg von höchstens 22,5 %
(Art. 52 Abs. 3 PR; Lohntabellen bei der Stadtverwaltung unter
"www3.stzh.ch/internet/fd/hrz/home/service/publ.html").
Gemäss Art. 89 Abs. 3 PR regelt der
Stadtrat die Überleitung der Angestellten ins Lohnsystem gemäss der Verordnung.
Dabei trifft er Massnahmen zur Lohnanpassung bei denjenigen Angestellten, deren
bisheriger Lohn deutlich vom ermittelten Lohn gemäss der Verordnung abweicht.
Insbesondere kann er die Löhne dieser Angestellten schrittweise erhöhen bzw. senken
und Ausnahmeregelungen bei den jährlichen Lohnanpassungen vorsehen. Mit Beschluss
vom 12. Juni 2002 legte der Stadtrat übergangsrechtlich weiter fest, dass
der aufgrund der Funktionsstufenzuordnung und der angerechneten nutzbaren
Erfahrung ermittelte individuelle Überleitungslohn im Einzelfall zu keiner
unverhältnismässigen, in dieser Form nicht beabsichtigten Lohnerhöhung führen
dürfe. Überleitungen, die diesem Erfordernis nicht entsprechen würden, seien
entsprechend zu korrigieren. Sodann hielt der Stadtrat fest, dass sich solche
Ergebniskorrekturen auf Art. 87 Abs. 3 PR (jetzt Art. 89 Abs. 3 PR;
Umnummerierung gemäss Gemeinderatsbeschluss vom 27. Februar 2002, Inkraftsetzung
auf den 1. Januar 2003) stützen und in erster Linie bei der angerechneten
nutzbaren Erfahrung erfolgen würden (StRB Nr. 828 = act. 8/2/4, Dispositiv-Ziffer 3).
2.2
Im Entscheid betreffend die Überführung des
Beschwerdeführers stellte der Stadtrat zunächst fest, dass der rechnerisch
ermittelte Wert an nutzbarer Erfahrung von 6 auf 0 Jahre gekürzt worden sei.
Zur Begründung führte der Stadtrat aus, dass mit der Besoldungsrevision keine
generelle Erhöhung der Löhne angestrebt worden sei. Ziele des neuen Lohnkonzepts
seien hauptsächlich die Verbesserung der internen Lohngerechtigkeit sowie die
Erhaltung der Konkurrenzfähigkeit auf dem Arbeitsmarkt gewesen. Aufgrund ihres
Lohnniveaus seien die Kundenberater und Kundenberaterinnen der Verkehrsbetriebe
jedoch keineswegs zu den "Aufholberufen" zu zählen. Im vorliegenden
Fall hätte sich ohne korrigierende Massnahme eine Lohnerhöhung um Fr. 9'996.-
pro Jahr ergeben; dies wäre für die betroffene Funktion nicht angezeigt
gewesen. Die Lage im Lohnband und der relativ tiefe Wert der nutzbaren
Erfahrung würden dem Beschwerdeführer im Übrigen weiterhin eine gute
Entwicklung des Lohnes ermöglichen.
Der Bezirksrat folgte dieser Argumentation.
Unter Berücksichtigung seiner eingeschränkten Kognition hielt er abschliessend
fest, die Beurteilung, ob der nach Massgabe des Personalrechts übergeleitete
Lohn gegenüber dem bisherigen Lohn zu einer unverhältnismässigen Erhöhung führe
und deshalb gemäss Art. 87 (recte: 89) Abs. 3 PR und Ziff. 3 Abs. 2
StRB Nr. 828/2002 zu korrigieren sei, liege im Ermessen der
Beschwerdegegnerin. Im konkreten Fall sei es nicht zu beanstanden, wenn die
Beschwerdegegnerin zum Schluss gekommen sei, dass eine Lohnerhöhung von
jährlich Fr. 9'996.- unverhältnismässig und zu korrigieren sei. Weder die
Tatsache, dass überhaupt korrigiert wurde, noch das Ausmass der Korrektur sei
als unangemessen zu beurteilen.
2.3
Zunächst stellt sich die Frage, ob sich der bei der
Lohnüberführung des Beschwerdeführers angewendete StRB Nr. 828/2002 auf
die formelle Grundlage von Art. 89 Abs. 3 PR abzustützen vermag.
2.3.1
Dass der Stadtrat im Unterschied
zum Personalrecht nicht von einer "deutlichen", sondern von einer
"unverhältnismässigen" Lohnerhöhung spricht, kann nicht relevant
sein. Beide Begriffe meinen wohl dasselbe: Eine Korrektur des ermittelten Lohns
soll möglich sein, wenn dieser deutlich, also klarerweise, über dem bisherigen
Lohn zu liegen käme. Falls der Begriff der Unverhältnismässigkeit dennoch dahin
zielen sollte, die Schwelle für Korrekturen tiefer anzusetzen als das
Personalrecht, so bliebe dem Stadtratsbeschluss die Anwendung insofern versagt:
Die Formulierung von Art. 89 Abs. 3 PR lässt keinen Raum dazu,
Korrekturmassnahmen unter anderer Voraussetzung als bei deutlichen Abweichungen
zwischen bisherigem und ermitteltem Lohn vorzunehmen.
2.3.2
Unterschiedlich sind Art. 89 Abs. 3
PR und StRB Nr. 828/2002 sodann bezüglich der Prioritätensetzung. Wie
gesehen sieht Dispositiv-Ziffer 3 des Stadtratsbeschlusses Korrekturen in
erster Linie bei der angerechneten nutzbaren Erfahrung vor, Art. 89 Abs. 3
PR dagegen insbesondere durch schrittweise Erhöhung bzw. Senkung des Lohnes und
durch Ausnahmeregelungen bei den jährlichen Lohnanpassungen. Mit einer solchen
vom Personalrecht abweichenden Prioritätensetzung liegt der Stadtrat nahe
daran, sein Ermessen zu überschreiten. Immerhin fällt zugunsten des Stadtrats
ins Gewicht, dass die Formulierung von Art. 89 Abs. 3 PR die Wahl anderer
als die in dieser Bestimmung vorgesehenen Korrekturmöglichkeiten klarerweise
zulässt. Zudem hat die Korrektur bei der Erfahrungsanrechnung einen ähnlichen
Ansatz wie die in Art. 89 Abs. 3 PR ausdrücklich erwähnten Ausnahmeregelungen
bei den jährlichen Lohnanpassungen gemäss Art. 56 PR; in Abs. 2 dieser
Bestimmung geht es unter anderem um Lohnanpassungen im Zusammenhang mit der
nutzbaren Erfahrung. Es lässt sich daher letztlich nicht als widerrechtlich bezeichnen,
wenn die Beschwerdegegnerin Korrekturen in erster Linie bei der nutzbaren Erfahrung
vornimmt. Das Vorgehen bewegt sich noch im Rahmen der Delegationsnorm von Art.
89 Abs. 3 PR.
2.4
Nach Meinung des Beschwerdeführers ist eine
Korrektur entsprechend den rechtlichen Grundlagen nur im Einzelfall zulässig.
Diese Voraussetzung sei nicht erfüllt, wenn die Korrektur eine Vielzahl von
Personen der gleichen Berufsgruppe tangiere. Tatsächlich erwähnt allerdings nur
der Stadtratsbeschluss den Einzelfall; das Personalrecht enthält keine dahin
gehende Einschränkung. Es ist deshalb grundsätzlich vertretbar, Lohnkorrekturen
bei einer bestimmten Berufsgruppe vorzunehmen. In diesem Zusammenhang ist auch
zu beachten, dass die Verbesserung der internen Lohngerechtigkeit – und somit
eine Besserstellung der so genannten aufholenden Berufe – mit eine Zielsetzung
der Besoldungsrevision war (vgl. dazu die unwidersprochenen Ausführungen der
Beschwerdegegnerin in der Vernehmlassung zum Rekurs vom 26. Mai 2004, S. 3 f.
[act. 8/4]). Kaum zulässig wäre es deshalb, die mit der Revision
entstehenden Lohnerhöhungen bei den aufholenden Berufen abzuschwächen. Dass es
sich bei den Kundenberatern der Verkehrsbetriebe um eben solche Berufe handeln
würde, wird mit der Beschwerde zwar sinngemäss geltend gemacht. Dafür bestehen
indessen keine Anhaltspunkte: Zu den aufholenden Berufen gehören erfahrungsgemäss
vielmehr vorwiegend weiblich identifizierte Tätigkeiten; um eine solche handelt
es sich vorliegend offensichtlich nicht. Es ist somit nicht zu beanstanden,
wenn die hier in Frage stehende Lohnkorrektur im Wesentlichen eine ganze
Berufsgruppe trifft.
2.5
Art. 89 Abs. 3 PR sieht Massnahmen zur
Lohnanpassung bei denjenigen Angestellten vor, deren bisheriger Lohn deutlich
vom ermittelten Lohn gemäss der Verordnung abweicht. Dem im ergänzenden
Stadtratsbeschluss verwendeten Kriterium der "unverhältnismässigen, in
dieser Form nicht beabsichtigten Lohnerhöhung" kommt – wie gesehen – keine
eigenständige und jedenfalls keine weitergehende Bedeutung zu. Es bleibt dabei,
dass Korrekturen einzig dort möglich sind, wo eine deutliche Abweichung
zwischen dem bisherigen und dem ermittelten Lohn auftritt.
2.5.1
Beim Erfordernis der
"deutlichen Abweichung" handelt es sich um einen unbestimmten
Rechtsbegriff. Bei der Anwendung eines unbestimmten Rechtsbegriffs kommt den
Verwaltungsbehörden ein Beurteilungsspielraum zu. Wenn die von der Verwaltung
ermittelte Wertung als vertretbar erscheint, darf das Gericht nicht eingreifen
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 73, mit Hinweisen).
Zwar ist die Verwendung unbestimmter
Rechtsbegriffe in den gesetzlichen Grundlagen unter dem Aspekt des
Bestimmtheitsgebots nicht unproblematisch. Indessen sprechen etwa die Vielfalt
der zu ordnenden Sachverhalte oder das Bedürfnis nach einer sachgerechten Entscheidung
im Einzelfall für eine gewisse Unbestimmtheit der Normen (BGE 109 Ia 273 E. 4d,
127 V 431 E. 2b, 128 I 327 E. 4.2, je mit Hinweisen). Ob im
Einzelfall eine deutliche Lohnabweichung vorliegt, hängt einerseits von der
prozentualen Veränderung, anderseits aber auch von der tatsächlichen
Lohndifferenz ab. Das Bestimmtheitsgebot erscheint vor diesem Hintergrund nicht
als verletzt. Wenn zwar eine präzisere Regelung im Interesse der
Rechtssicherheit gelegen hätte, ist der Bestimmung von Art. 89 Abs. 3 PR
die Anwendung demzufolge dennoch nicht zu versagen.
2.5.2
Erfolgt – wie hier – eine
allgemeine Besoldungsrevision, so führt dies naturgemäss zu zahlreichen
Änderungen im Lohngefüge. Die Veränderung um einige wenige Prozentpunkte
erlaubt es vor diesem Hintergrund – und auch nach allgemeinem Sprachgebrauch ­–
klarerweise noch nicht, bereits von einer deutlichen Abweichung zu sprechen. Im
18-stufigen Lohngefüge der Beschwerdegegnerin beträgt die Differenz zwischen
zwei Funktionsstufen mindestens 7 %, im Bereich der Funktionsstufe 8 gar
nahezu 10 %. Zu berücksichtigen ist auch, welch grosser Rahmen den
Vollzugsbehörden bei der Lohnfestsetzung innerhalb einer Funktionsstufe
zukommt: In der Funktionsstufe 8 besteht zwischen dem tiefst- und
höchstmöglichen Einkommen eine Differenz von über 35 % (vgl. Anhang A AB
PR). Es läge nahe, dann von einer deutlichen Lohnabweichung zu sprechen, wenn
sie sich mindestens im Bereich der Differenz zwischen zwei Funktionsstufen
bewegt, vorliegend also im Bereich von knapp 10 %. Anderseits ist dem
Spielraum und dem damit einhergehenden Ermessen der Vollzugsbehörde gebührend
Rechnung zu tragen. Vor diesem Hintergrund erscheint es im Bereich der
Funktionsstufe 8 als Äusserstes noch vertretbar, bei einer Lohnveränderung von
5 % das Vorliegen einer deutlichen Abweichung im Sinn von Art. 89 Abs. 3
PR bereits zu bejahen.
2.5.3
Geleitet von diesen Erwägungen
hat es das Verwaltungsgericht nicht zugelassen, für einen ebenfalls in
Funktionsstufe 8 eingereihten "Kundenberater Netz" beim ermittelten Saläranstieg
von 4,85 % bereits eine deutliche Lohnabweichung im Sinn von Art. 89 Abs. 3
PR anzunehmen. Das Gericht hob die von der Verwaltungsbehörde getroffene korrigierende
Massnahme daher vollumfänglich auf und setzte die nutzbare Erfahrung des
Kundenberaters entsprechend dessen tatsächlichen Verhältnissen auf 7 Jahre fest;
daraus resultierte ein Saläranstieg von 4,85 % (vgl. VGr, 12. Januar
2005, PB.2004.00041, E. 2.5.3 und 2.6, www.vgrzh.ch).
2.5.4
Das Salär des Beschwerdeführers
ist bei der Überführung in das neue Besoldungssystem unverändert geblieben.
Demgegenüber hätte seine nach neuem Personalrecht ermittelte Einreihung einen
Saläranstieg von jährlich Fr. 9'996.- oder umgerechnet auf 13 Monatslöhne
von jeweils Fr. 769.- ergeben. Beim bisherigen Monatslohn von Fr. 5'937.15
würde sich der Lohnanstieg für den Beschwerdeführer demnach auf rund 13 %
belaufen. Eine Abweichung dieser Grössenordnung lässt sich nach dem oben Gesagten
als deutlich im Sinn von Art. 89 Abs. 3 PR qualifizieren. Somit war die
Beschwerdegegnerin grundsätzlich berechtigt, bei der nutzbaren Erfahrung Massnahmen
für eine Lohnanpassung zu treffen.
2.5.5
Die Korrektur darf indes nicht
dazu führen, dass überhaupt keine Lohnerhöhung erfolgt. Dies ergibt sich aus
zwei Gründen: Zum einen erwähnt Art. 89 Abs. 3 PR als mögliche Massnahme
an erster Stelle eine schrittweise Erhöhung bzw. Senkung des Lohnes. Dies macht
klar, dass die Ausnahmeregelung nicht das Ziel hat, Lohnveränderungen im Falle
eines deutlichen Ausmasses gänzlich zu verhindern; es geht vielmehr darum,
solche Lohnveränderungen auf eine angemessene Grösse abzuschwächen.
Die Unzulässigkeit, bei einer deutlichen
Abweichung auf jegliche Lohnerhöhung zu verzichten, zeigt sodann auch folgende
Überlegung klar auf: Für einen Angestellten aus derselben Berufsgruppe, bei
welchem der bisherige Lohn aufgrund seines Werdegangs nicht deutlich vom
ermittelten Lohn abweicht, fehlt es gänzlich an den Voraussetzungen zu einer
Korrekturmöglichkeit gemäss Art. 89 Abs. 3 PR. Ein solcher Angestellter
hat demnach Anspruch auf den gemäss neuem Personalrecht ermittelten höheren Lohn.
Es bedarf keiner weiteren Erläuterung, dass es offensichtlich unbillig wäre,
wenn der Beschwerdeführer, dem an sich eine grössere Lohnerhöhung zustände,
dagegen gänzlich ohne Saläranstieg bliebe. Dies führt zu folgendem Ergebnis:
Die Differenz zwischen dem bisherigen Lohn und dem ermittelten Lohn darf nur
teilweise korrigiert werden; dem Beschwerdeführer ist der Lohn im Besoldungssystem
soweit anzuheben, dass noch nicht von einem deutlichen Saläranstieg gesprochen
werden kann. Mit der vollumfänglichen Korrektur verletzten die
Verwaltungsbehörden das ihnen zustehende Ermessen. Insoweit erweist sich die Beschwerde
als begründet.
2.6
Da die Sache spruchreif ist, wird der neue
Entscheid in Anwendung von § 63 Abs. 1 VRG durch das
Verwaltungsgericht gefällt. In der Funktionsstufe 8 bewirkt die Anrechnung von
2 statt 0 Jahren nutzbarer Erfahrung einen Lohnanstieg von 5 % (vgl. die
zitierten Lohntabellen bei der Stadtverwaltung). Diese Erhöhung bewegt sich
exakt auf der Grenze, ab welcher grundsätzlich von einer deutlichen
Lohnerhöhung gesprochen werden kann. Zu beachten ist allerdings, dass
vorliegend die Streichung eines Erfahrungsjahrs, also die Anrechnung von nur 1
Jahr an nutzbarer Erfahrung, einen Lohnanstieg von bloss noch 2,5 %
bedeuten würde. Eine derart bescheidene Lohnerhöhung als Konsequenz
rechtfertigt es, das Salär des Beschwerdeführers um den Grenzwert von 5 %
anzuheben. Die nutzbare Erfahrung des Beschwerdeführers in der Funktionsstufe 8
ist somit per 1. Juli 2002 auf 2 Jahre festzusetzen.
3.
3.1
Mehrere am Verfahren Beteiligte tragen die Kosten
in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).
Der Beschwerdeführer unterliegt zu rund 3/5 und die Beschwerdegegnerin zu 2/5.
Dementsprechend sind die Gerichtskosten zu verlegen.
3.2
Anspruch auf eine Parteientschädigung hat die
obsiegende Partei (vgl. § 17 Abs. 2 VRG). Somit entfällt ein
Entschädigungsanspruch des Beschwerdeführers von vornherein. Mit Bezug auf die
Beschwerdegegnerin gilt sodann, dass sie als grosses und leistungsfähiges
Gemeinwesen in der Regel keinen dahingehenden Anspruch besitzt (vgl.
Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19 f., mit Hinweisen). Ein
besonderer Aufwand, welcher ausnahmsweise dennoch die Zusprechung einer
Entschädigung rechtfertigen würde, ist weder behauptet noch ersichtlich.
Demgemäss entscheidet
die Kammer
:
1.    In teilweiser Gutheissung der Beschwerde werden die Beschlüsse des
Stadtrats vom 25. Februar 2004 und des Bezirksrats vom 8. Juli 2004
aufgehoben. Die nutzbare Erfahrung des Beschwerdeführers wird in Abänderung der
Verfügung des Direktors der Verkehrsbetriebe vom 7. Januar 2002 (recte:
2003) mit Wirkung ab 1. Juli 2002 auf 2 Jahre festgesetzt. Die
Besoldung ist entsprechend zu erhöhen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 1'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 1'560.--     Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden
zu 3/5 dem Beschwerdeführer und zu 2/5 der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.    Es werden keine
Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    Mitteilung
an …