zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00522 · 2019-11-29 · de

Altlastensanierung | Altlastensanierung, Verfügungswiderruf, Dringlichkeit der Sanierung. Bei der angefochtenen Anordnung handelt es sich um einen Zwischenentscheid, da das altlastenrechtliche Verfahren insgesamt nicht abgeschlossen wird (E. 1.2). Ein unzumutbarer Nachteil kann auch vorliegen, wenn es aufgrund der Verfahrensdauer rechtsstaatlich unzumutbar wäre, die Parteien auf die Anfechtung des Endentscheids zu verweisen; ein solcher Fall liegt hier vor (E. 1.4). Der Widerruf einer Verfügung kommt nur bei fehlerhaften, also rechtswidrigen Verfügungen in Betracht, wobei die Fehlerhaftigkeit ursprünglicher oder nachträglicher Natur sein kann. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung stehen sich beim Widerruf das Interesse an der richtigen Durchführung des objektiven Rechts und dasjenige am Vertrauensschutz gegenüber, die gegeneinander abzuwägen sind (E. 3.1). Die Festlegung der Dringlichkeit der Sanierung in Abhängigkeit vom Schutzgut Grundwasser dient wichtigen öffentlichen Interessen. Letztere haben Vorrang vor den Interessen des Beschwerdeführers an einer optimalen Abstimmung der Sanierungspflicht der Gemeinde auf seine Baupläne. Der Widerruf ist nicht zu beanstanden (E. 3.4.3 ff.). Ein Sanierungsbedarf ist gegeben (E. 4). Die Behörde beurteilt die Ziele und die Dringlichkeit der Sanierung. Diese ergeben sich aus der Gefährdungsabschätzung in der Detailuntersuchung. Entscheidend ist das Gefahrenpotenzial des belasteten Standorts, d.h. sein Schadstoffpotenzial (Art, Lage, Menge und Konzentration der Schadstoffe), sein Freisetzungspotenzial (Art, Fracht und zeitlicher Verlauf der Schadstoffflüsse) sowie Lage und Bedeutung der gefährdeten Umweltbereiche. Dem Grundsatz nach ist eine Sanierung umso dringlicher, je höher die von einem Standort ausgehende, potenzielle Umweltgefährdung (Schadensausmass) ist und je früher diese Umweltgefährdung einzutreten droht (E. 5.1). Ein Beizug der einschlägigen Vollzugshilfen des BAFU führt zu einer mittleren Dringlichkeit (E. 5.6). TeilweiseGutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 29.11.2019 VB.2018.00522
Zurich Verwaltungsgericht 29.11.2019 VB.2018.00522
Zurigo Verwaltungsgericht 29.11.2019 VB.2018.00522

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00522
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Geschäftsnummer:
VB.2018.00522
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 29.11.2019
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Altlastensanierung
Altlastensanierung, Verfügungswiderruf, Dringlichkeit der Sanierung.
Bei der angefochtenen Anordnung handelt es sich um einen Zwischenentscheid, da das altlastenrechtliche Verfahren insgesamt nicht abgeschlossen wird (E. 1.2).
Ein unzumutbarer Nachteil kann auch vorliegen, wenn es aufgrund der Verfahrensdauer rechtsstaatlich unzumutbar wäre, die Parteien auf die Anfechtung des Endentscheids zu verweisen; ein solcher Fall liegt hier vor (E. 1.4). Der Widerruf einer Verfügung kommt nur bei fehlerhaften, also rechtswidrigen Verfügungen in Betracht, wobei die Fehlerhaftigkeit ursprünglicher oder nachträglicher Natur sein kann. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung stehen sich beim Widerruf das Interesse an der richtigen Durchführung des objektiven Rechts und dasjenige am Vertrauensschutz gegenüber, die gegeneinander abzuwägen sind (E. 3.1). Die Festlegung der Dringlichkeit der Sanierung in Abhängigkeit vom Schutzgut Grundwasser dient wichtigen öffentlichen Interessen. Letztere haben Vorrang vor den Interessen des Beschwerdeführers an einer optimalen Abstimmung der Sanierungspflicht der Gemeinde auf seine Baupläne. Der Widerruf ist nicht zu beanstanden (E. 3.4.3 ff.). Ein Sanierungsbedarf ist gegeben (E. 4). Die Behörde beurteilt die Ziele und die Dringlichkeit der Sanierung. Diese ergeben sich aus der Gefährdungsabschätzung in der Detailuntersuchung. Entscheidend ist das Gefahrenpotenzial des belasteten Standorts, d.h. sein Schadstoffpotenzial (Art, Lage, Menge und Konzentration der Schadstoffe), sein Freisetzungspotenzial (Art, Fracht und zeitlicher Verlauf der Schadstoffflüsse) sowie Lage und Bedeutung der gefährdeten Umweltbereiche. Dem Grundsatz nach ist eine Sanierung umso dringlicher, je höher die von einem Standort ausgehende, potenzielle Umweltgefährdung (Schadensausmass) ist und je früher diese Umweltgefährdung einzutreten droht (E. 5.1). Ein Beizug der einschlägigen Vollzugshilfen des BAFU führt zu einer mittleren Dringlichkeit (E. 5.6).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
ALTLASTENSANIERUNG
CKW-BELASTUNG
DRINGLICHKEIT
GRUNDWASSER
SANIERUNGSBEDÜRFTIGKEIT
UMWELTGEFÄHRDENDE STOFFE
WIDERRUF EINER VERFÜGUNG
ZWISCHENVERFÜGUNG
Rechtsnormen:
§ 2 Abs. II AltlV
§ 9 Abs. II lit. a AltlV
§ 9 Abs. II lit. b AltlV
§ 14 Abs. I AltlV
§ 15 Abs. IV AltlV
§ 15 Abs. V AltlV
Art. 93 Abs. I lit. a BGG
Art. 32c Abs. I USG
Art. 32d USG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2018.00522
Urteil
der 1. Kammer
vom
29. November 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach
Schmid, Ersatzrichter Franz Kessler Coendet,
Gerichtsschreiberin Nicole Bürgin.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerin,
und
Stadtrat X,
vertreten durch RA C
und/oder RA D,
Mitbeteiligter,
betreffend Altlastensanierung,
hat
sich ergeben:
I.
A.
Die
Baudirektion des Kantons Zürich ordnete mit Verfügung vom 30. Oktober 2007
die Eintragung der Grundstücke Kat.-Nrn. 01, 02 und 03, Gemeinde X,
im Perimeter der ehemaligen Abfalldeponie "E" in den amtsinternen
Kataster der belasteten Standorte (KbS-Nr. 04) an und klassierte diese als
sanierungsbedürftig. Gleichzeitig wurde verfügt, dass die Altlast im
Zusammenhang mit einem Bauvorhaben zu sanieren sei. Die ehemalige Deponie E
war ab den 1930er-Jahren mit Hauskehricht, Gewerbe- und Industrieabfällen,
Aushub sowie Bauschutt aufgefüllt worden. Im Jahr 1968 wurde die Abfalldeponie
geschlossen.
B.
Nach
ergänzender Detailuntersuchung und Anhörung der Beteiligten entschied das Amt
für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) mit Verfügung vom 27. September
2017 Folgendes: Es hob die Verfügung vom 30. Oktober 2007 auf (Dispositivziffer 1).
Im Rahmen der neuen Verfügung qualifizierte das AWEL die ehemalige Deponie E
(unter Einschluss von Drittgrundstücken, neu KbS-Nr. 05) als
sanierungsbedürftigen belasteten Standort (Dispositivziffer 2). Weiter
legte es die Dringlichkeit und die Ziele der Sanierung fest: Dabei setzte es
den Zeithorizont für die Durchführung der Sanierung auf 10 bis 15 Jahre
fest, weil es die Dringlichkeit als gering beurteilte (Dispositivziffer 3).
Als Sanierungsziel erklärte es die Aufhebung des Sanierungsbedarfs gemäss Art. 9
Abs. 2 lit. a und b der Verordnung vom 26. August 1998 über die
Sanierung von belasteten Standorten (AltlV; SR 814.680) und behielt eine
Überprüfung des Sanierungsziels von Art. 9 Abs. 2 lit. a AltlV
im Rahmen der Evaluation von Sanierungsvarianten vor (Dispositivziffern 4 und
5). In Zuweisung der Realleistungspflicht verpflichtete das AWEL die Gemeinde X
zur Ausarbeitung und Einreichung eines Sanierungsprojekts bis zum 31. Dezember
2024 (Dispositivziffer 6). Schliesslich verpflichtete das AWEL die Gemeinde X,
das Grundwasser weiter zu überwachen (Dispositivziffer 7).
II.
A ist Eigentümer der Grundstücke
Kat.-Nrn. 01, 02 und 03, die im Perimeter der Altlast Nr. 05 liegen.
Am 7. September 2017 reichte er ein Baugesuch für den Neubau einer Lager-
und Recyclinghalle auf den genannten Grundstücken ein (vgl. unten E. 3.4.2).
Das Baugesuch ist bei der Gemeinde hängig. Er focht die Verfügung des AWEL vom
27. September 2017 beim Baurekursgericht des Kantons Zürich an. Dabei
beantragte er die Aufhebung der angefochtenen Verfügung und die Rückweisung der
Sache zur Neubeurteilung an die Baudirektion. Das Baurekursgericht wies den
Rekurs mit Entscheid vom 26. Juni 2018 ab. Mit Wirkung ab dem 1. Juli
2018 ist die Gemeinde X eine Stadt geworden.
III.
Gegen den Rekursentscheid erhob A
mit Eingabe vom 29. August 2018 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des
Kantons Zürich. Er stellte Antrag auf Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids
und der Verfügung des AWEL vom 27. September 2017, mit der Folge, dass die
Verfügung der Baudirektion vom 30. Oktober 2007 weitergelten solle.
Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen;
alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Am 27. September 2018
beantragte das Baurekursgericht ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde.
Mit Schreiben vom 1. Oktober 2018 ersuchte die Baudirektion des Kantons
Zürich – unter Hinweis auf den Mitbericht des AWEL vom 26. September 2018
– um Abweisung der Beschwerde. Der Stadtrat X stellte am 4. Oktober
2018 Antrag auf Abweisung der Beschwerde; unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen. Im zweiten und im dritten Schriftenwechsel hielten die
Beteiligten an ihren Begehren fest. In der Folge nahm der Beschwerdeführer mit
Eingabe vom 22. Februar 2019 nochmals zur Sache Stellung. Am 8. November
2019 teilte der Beschwerdeführer sodann mit, dass er die in seiner Beschwerde
erwähnte Stützmauer erstellen lassen werde.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2
Die im
Streit liegende Verfügung des AWEL legt nicht fest, welche Sanierungsmassnahmen
durchzuführen sind. Zwar ist die Detailuntersuchung abgeschlossen und werden in
der Verfügung die groben Sanierungsziele und die Dringlichkeit der Sanierung
festgelegt. Ein Sanierungsprojekt muss aber erst noch innert angesetzter Frist
eingereicht werden. Die fragliche Verfügung schliesst das altlastenrechtliche
Verfahren somit insgesamt nicht ab (vgl. BGr, 10. Oktober 2012,
1C_46/2012, E. 1.2, in: URP 2013 S. 50). Sie bildet einen
Zwischenentscheid im Sinn von § 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 92 f.
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG).
1.3
Selbständig
eröffnete Zwischenentscheide, welche weder die Zuständigkeit noch den Ausstand
betreffen, sind gemäss Art. 93 Abs. 1 BGG nur anfechtbar, wenn sie
einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder
wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und
damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Diese Voraussetzungen werden im
verwaltungsgerichtlichen Verfahren nur sinngemäss angewendet, was namentlich
erlaubt, zugunsten der Anfechtbarkeit von der restriktiven Praxis des
Bundesgerichts abzuweichen (VGr, 17. November 2016, VB.2014.00361, E. 1.2,
mit Hinweisen).
1.4
Eine
Gutheissung der Beschwerde kann im vorliegenden Fall nicht einen Endentscheid
betreffend Sanierung der streitgegenständlichen Grundstücke herbeiführen. Daher
kommt eine Anfechtung nur in sinngemässer Anwendung von Art. 93 Abs. 1
lit. a BGG in Betracht. Ein unzumutbarer Nachteil im Sinn dieser
Bestimmung kann unter anderem auch dann vorliegen, wenn nur durch eine
Behandlung des Rechtsmittels sichergestellt ist, dass das Verfahren insgesamt
dem verfassungsrechtlichen Gebot genügt, im Rahmen eines fairen Verfahrens
innert angemessener Frist einen wirksamen Rechtsschutz zu gewähren (Art. 29
Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]). Es kann deshalb
ausnahmsweise verfassungsrechtlich geboten sein, bereits auf einen
Zwischenentscheid einzutreten, wenn es rechtsstaatlich unzumutbar wäre, die
Parteien auf die Anfechtung des Endentscheids zu verweisen (BGE 136 II 165 E. 1.2.1
mit Hinweisen; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A. 2014 [Kommentar
VRG], § 19a N. 48, S. 524).
Ein solcher Fall liegt hier vor: Im Auftrag des
beschwerdeführenden Grundeigentümers wurden bereits 1992 eine
Baugrunduntersuchung und 1995/1996 eine vertiefte Untersuchung durchgeführt.
Mit der Verfügung vom 30. Oktober 2007 wurde förmlich die
Sanierungsbedürftigkeit des belasteten Standorts festgestellt. Nach einer
ergänzenden Detailuntersuchung über Ziel und Dringlichkeit einer Sanierung
(vorgelegt mit Bericht vom 14. Februar 2017) hat das AWEL gestützt darauf
die Verfügung vom 27. September 2017 erlassen, die am Ausgangspunkt des
vorliegenden Rechtsmittelverfahrens steht. In dieser Verfügung wird die
Dringlichkeit einer Sanierung mit der Stadt X als Realleistungspflichtigen
als gering beurteilt und eine Frist für die Vorlage eines Sanierungsprojekts
bis Ende 2024 eingeräumt. Im Ergebnis dauert das Sanierungsverfahren seit über
zwanzig Jahren und es ist wenig absehbar, wann mit einem anfechtbaren
Endentscheid betreffend Sanierungsmassnahmen zu rechnen ist. Unter diesen
Umständen ist es dem Beschwerdeführer nicht zumutbar, ihn auf die Anfechtung
jenes Entscheids zu verweisen. Zudem könnte in jenem Moment – mit Bezug auf die
Frage der Dringlichkeit – nichts mehr an dem bis dahin eingetretenen Aufschub
der Massnahmen geändert werden.
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist
auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten.
2.
Vorweg ist auf einige verfahrensrechtliche Punkte einzugehen.
2.1
Das AWEL
macht geltend, der Beschwerdeführer habe mit dem Antrag auf Weitergeltung der
Verfügung vom 30. Oktober 2007 ein unzulässiges neues Sachbegehren
gestellt. Neue Sachbegehren sind im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht
gleich wie im Rekursverfahren grundsätzlich unzulässig. Es darf damit nicht
mehr oder etwas anderes als ursprünglich verlangt beantragt werden (§ 52 Abs. 1
in Verbindung mit § 20a Abs. 1 VRG; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20a
N. 10; derselbe, § 52 N. 11). Vor Baurekursgericht hatte der
Beschwerdeführer bloss die Aufhebung der Verfügung vom 27. September 2017
und die Rückweisung an das AWEL zur Neubeurteilung beantragt. Da die zuletzt
genannte Verfügung indessen einen Widerruf ausspricht, zielte die Anfechtung
dieser Verfügung von Anfang an auf ein Wiederaufleben der früheren Verfügung
ab. Die fragliche Ergänzung des Rechtsbegehrens vor Verwaltungsgericht geht
inhaltlich nicht über jenes vor Baurekursgericht hinaus und ist somit
zulässig.
2.2
Der
Beschwerdeführer rügt, das Baurekursgericht habe seinem Antrag um Beiladung des
Mitbeteiligten ungenügend entsprochen. Dieses hatte den entsprechenden Antrag
abgewiesen, aber die Gemeinde als Mitbeteiligte im Rekursverfahren behandelt.
Dem
Verwaltungsrechtspflegegesetz lässt sich nicht
entnehmen, wer als Partei in ein Verwaltungs- oder
Verwaltungsrechtspflegeverfahren einzubeziehen und wer beizuladen ist (VGr, 20. Juni
2002, VB.2001.00404, E. 2a). Auch wenn das Baurekursgericht den
betreffenden Antrag abgewiesen hat, so wurden durch den Einbezug der Gemeinde
als Mitbeteiligte die wesentlichen Parteirechte der Betroffenen gewahrt. Eine
Gutheissung der Beschwerde würde unmittelbar gegenüber dem Mitbeteiligten
wirksam, denn der Zeitpunkt ihrer Leistungspflichten bildet schon Gegenstand
der Verfügung des AWEL vom 27. September 2017. Um eine Vollstreckbarkeit
gegenüber dem Mitbeteiligten zu erwirken, ist der Beschwerdeführer nicht auf
eine förmliche Beiladung im Sinn einer Streitverkündung angewiesen. Die
diesbezügliche Rüge ist unbegründet.
2.3
Weiter
beanstandet der Beschwerdeführer, das AWEL habe ihn vor Erlass der Verfügung vom
27. September 2017 ungenügend angehört. Der Anspruch auf rechtliches Gehör
dient einerseits der Sachaufklärung, anderseits stellt es ein
persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheids dar,
welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Der Anspruch umfasst als
Mitwirkungsrecht all jene Befugnisse, die einem Betroffenen einzuräumen sind,
damit er seinen Standpunkt wirksam zur Geltung bringen kann (vgl. BGE 144 I 11 E. 5.3
mit Hinweisen).
Das AWEL hatte dem Beschwerdeführer am 28. April 2017
einen Verfügungsentwurf zur Stellungnahme zugestellt. In diesem Entwurf war die
förmliche Aufhebung der Verfügung vom 30. Oktober 2007 nicht enthalten.
Dieser Mangel soll nach dem Beschwerdeführer zur Aufhebung der Verfügung vom 27. September
2017 führen.
Im angefochtenen Rekursentscheid wird jedoch darauf
hingewiesen, dass der fragliche Widerruf in einem früheren, ihm ebenfalls zur
Stellungnahme unterbreiteten Verfügungsentwurf vom 24. November 2015
ausdrücklich enthalten gewesen sei. Diese Feststellung trifft zu. Zudem war im
Entwurf vom 28. April 2017 eine Dispositivziffer aufgeführt, wonach
die Gemeinde das Sanierungsprojekt bis zum 31. Dezember 2024 einzureichen
hatte. Die Frist für die Durchführung der Sanierung wurde auf 10 bis 15 Jahre
festgelegt. Vor dem Hintergrund der Vorgeschichte hatte der Beschwerdeführer
daher auch aufgrund des Verfügungsentwurfs vom 28. April 2017 konkret
damit zu rechnen, dass die Pflicht der Gemeinde zur Vorlage eines
Sanierungsprojekts unabhängig von einem Bauprojekt des Beschwerdeführers
geregelt werden könnte. Dies lief auf eine Aufhebung der Verfügung vom 30. Oktober
2007 hinaus. Das AWEL hat folglich keine für den Beschwerdeführer überraschende
rechtliche Beurteilung vorgenommen, obwohl es ihn nicht nochmals zur
Möglichkeit eines förmlichen Widerrufs jener Verfügung anhörte.
Zu Recht hat das Baurekursgericht eine Gehörsverletzung durch
das AWEL verneint. Unter diesen Umständen braucht nicht auf die
Eventualbegründung des Baurekursgerichts zur Heilung von Gehörsverletzungen
eingegangen zu werden.
2.4
Der
Beschwerdeführer ersucht um Durchführung eines Augenscheins durch das
Verwaltungsgericht. Die Anordnung eines Augenscheins steht im Ermessen der
zuständigen Behörde. Eine entsprechende Pflicht besteht nur, wenn die
tatsächlichen Verhältnisse auf andere Weise nicht abgeklärt werden können (vgl.
BGr, 10. August 2016, 1C_313/2015 und 1C_317/2015, E. 2.2). Da sich
der massgebliche Sachverhalt aus den Verfahrensakten mit ausreichender
Deutlichkeit ergibt, ist auf einen Lokaltermin zu verzichten.
3.
Nach dem Beschwerdeführer sind die
Voraussetzungen für einen Widerruf der Verfügung vom 30. Oktober 2007
nicht erfüllt. In diesem Punkt ist das Baurekursgericht seiner
Begründungspflicht (vgl. dazu allgemein BGE 142 II 324 E. 3.6 mit
Hinweisen) ausreichend nachgekommen. Die diesbezüglichen Verfahrensrügen gehen
fehl.
3.1
Der Widerruf kommt nur bei fehlerhaften,
also rechtswidrigen Verfügungen in Betracht, wobei die Fehlerhaftigkeit
ursprünglicher oder nachträglicher Natur sein kann. Das Gesetz kann die
Voraussetzungen des Widerrufs ausdrücklich regeln. Liegt keine
spezialgesetzliche Grundlage vor, so muss es gestützt auf die allgemeinen
Prinzipien des Verwaltungsrechts möglich sein, gegebenenfalls auf einen
Entscheid zurückzukommen. Dafür ist eine Interessenabwägung erforderlich (VGr,
1. Dezember 2014, VB.2014.00529, E. 2.3). Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung stehen sich beim Widerruf das Interesse an
der richtigen Durchführung des objektiven Rechts und dasjenige am
Vertrauensschutz gegenüber, die gegeneinander abzuwägen sind. In der Regel
überwiegt der Vertrauensschutz, wenn durch die Verwaltungsverfügung ein
subjektives Recht begründet worden oder die Verfügung in einem Verfahren
ergangen ist, in dem die sich gegenüberstehenden Interessen allseitig zu prüfen
und gegeneinander abzuwägen waren, oder wenn der Private von einer ihm durch
die Verfügung eingeräumten Befugnis bereits Gebrauch gemacht hat. Diese Regel
gilt allerdings nicht absolut; auch in diesen drei Fällen kann ein Widerruf infrage
kommen, wenn er durch ein besonders gewichtiges öffentliches Interesse geboten
ist (vgl. BGE 137 I 69 E. 2.3 mit Hinweisen). Insbesondere können
Verfügungen über Dauerrechtsverhältnisse widerrufen werden, sofern wichtige
öffentliche Interessen berührt sind (vgl. BGE 127 II 306 E. 7a).
3.2
Nach dem
Baurekursgericht hat sich die Verfügung vom 30. Oktober 2007 nachträglich
als fehlerhaft erwiesen. So sei in der damaligen Verfügung fälschlicherweise
von Grundstücken die Rede gewesen, die als sanierungsbedürftig in den KbS
einzutragen seien. Die Verfügung vom 27. September 2017 betreffe nun den
belasteten Standort; insoweit sei eine Ungenauigkeit berichtigt worden. Weiter
sei mit der neuen Verfügung der Mangel behoben worden, dass die Ziele und
Dringlichkeit einer Sanierung unabhängig von einem Bauvorhaben zu bestimmen
seien.
3.3
In der
Verfügung des AWEL vom 27. September 2017 ist die Abgrenzung des
belasteten Standorts in Nachachtung des Urteils des Bundesgerichts 1C_44/2013
und 1C_46/2013 vom 16. Januar 2014 E. 5.1 (in: URP 2014 S. 265)
neu in Abhängigkeit von der Belastungssituation und nicht anhand der
Parzellengrenzen vorgenommen worden. Der Standort KbS-Nr. 05 erfasst mit
der Verfügung vom 27. September 2017 die ehemalige Abfalldeponie E.
Auch wenn die Grundstücke Kat.-Nrn. 01, 02 und 03 dabei im Perimeter des
belasteten Standorts verblieben sind, hat sich für sie die Sach- und Rechtslage
verändert, weil sie nun Teil dieses über ihre Parzellenflächen hinausgehenden
Perimeters sind. Dies hat namentlich Auswirkungen auf die Erreichung der
Sanierungsziele mit einem allfälligen Sanierungsprojekt. Die Interessen an der
sachgerechten Standortabgrenzung rechtfertigen eine Änderung der Verfügung vom
30. Oktober 2007 in dieser Hinsicht.
3.4
Soweit der
Widerruf der Verfügung vom 30. Oktober 2007 dazu dient, die
Sanierungsfrist für die Gemeinde von einem Bauprojekt des Beschwerdeführers zu
entkoppeln, stützt sich das AWEL auf die Stellungnahme des Bundesamts für
Umwelt (BAFU) vom 14. Oktober 2015 ab.
3.4.1
Im Hinblick auf diese Praxisänderung ist Folgendes zu berücksichtigen. Die
Belastung eines Standorts mit Abfällen genügt nicht zur Begründung eines
Sanierungsbedarfs, sondern es ist zusätzlich erforderlich, dass sie zu
schädlichen oder lästigen Einwirkungen führt oder die konkrete Gefahr solcher
Einwirkungen besteht (vgl. Art. 32c Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober
1983 über den Umweltschutz [USG]; Art. 2 Abs. 2 AltlV). Belastete
Standorte werden somit vom Gesetzgeber nicht als eigenständiges Schutzgut
erfasst, sondern als mögliche Quelle von Einwirkungen auf andere
gesetzliche Schutzgüter: das Grundwasser, oberirdische Gewässer, die Luft und
den Boden im Sinn von Art. 7 Abs. 4
bis
USG (vgl. BGr, 16. Januar
2014, 1C_44/2013 und 1C_46/2013, E. 5.2, in: URP 2014 S. 265). Im
vorliegenden Fall steht das Schutzgut Grundwasser im Vordergrund (vgl. unten E. 4
und 5). Die Dringlichkeit der Sanierung hängt daher vom Gefahrenpotenzial für
das Grundwasser ab. Hingegen bildet die Überbauung eines Grundstücks ein
sachfremdes Kriterium für den Entscheid über die Dringlichkeit (vgl. die
Erläuterungen des Eidgenössischen Departements des Innern zur
Altlasten-Verordnung [im Folgenden Erläuterungen AltlV], 1997, Teil 1 Kap. 8.3;
Regula Hunger, Die Sanierungspflicht im Umweltschutz- und im
Gewässerschutzgesetz, 2010, S. 154). Die Entkoppelung der Sanierungsfrist
von einem Bauprojekt vermag sich im konkreten Fall auf ernsthafte sachliche
Gründe zu stützen, die eine Praxisänderung rechtfertigen (vgl. allgemein zur
Zulässigkeit einer Praxisänderung BGE 135 I 79 E. 3 mit Hinweisen).
3.4.2
Es ist richtig, dass die Verfügung vom 30. Oktober 2007 auf einem
Verfahren beruhte, in dem der Sachverhalt eingehend ermittelt und die betroffenen
Interessen geprüft und beurteilt worden waren. Aufgrund der nachträglichen
Entwicklung des Verfahrens vermag aber jene Verfügung bei objektiver Betrachtung
keine Vertrauensgrundlage abzugeben. Das BAFU hat bereits im Schreiben vom 7. Juli
2009 gegenüber dem AWEL geäussert, der in der Verfügung vom 30. Oktober
2007 festgehaltene Sanierungsbedarf des Standorts E sei nicht ausreichend
belegt und die Koppelung der Dringlichkeit einer Sanierung mit einem Bauprojekt
sei nicht nachvollziehbar. Aufgrund dieses Schreibens war die rechtliche
Tragweite der Verfügung vom 30. Oktober 2007 grundlegend infrage gestellt.
Es hilft dem Beschwerdeführer nicht weiter, wenn er geltend macht, im Jahr 2008
eine Projektstudie für eine Überbauung erstellt zu haben. Es ist nicht
ersichtlich, dass er jenes Projekt nach dem Schreiben des BAFU vom 7. Juli
2009 konkret weiterverfolgt hätte.
Im Jahr 2014 liess der
Beschwerdeführer ergänzende historische und technische Untersuchungen am
Standort im Hinblick auf ein Bauprojekt durchführen (vgl. den Bericht der F AG
vom 30. März 2015). Das in der Folge nochmals zur Standortbeurteilung
angefragte BAFU bekräftigte im Schreiben vom 14. Oktober 2015 die Kritik
an der Koppelung zwischen Sanierung und Bauvorhaben, anerkannte allerdings
grundsätzlich die Sanierungsbedürftigkeit. Im Verfügungsentwurf des AWEL vom 24. November
2015 wurde, unter Hinweis auf das Schreiben des BAFU vom 14. Oktober 2015,
die Aufhebung der Verfügung vom 30. Oktober 2007 vorgesehen. Der
Beschwerdeführer erhielt Gelegenheit, sich dazu zu äussern. Mit dem förmlichen
Widerruf musste er seit jenem Zeitpunkt ernsthaft rechnen. Das nach seinen
Angaben im Jahr 2016 neu geplante Bauprojekt und das Baugesuch vom 7. September
2017 hat er auf eigenes Risiko ausgearbeitet und eingereicht. Die Tatsache,
dass die Aufhebung der Verfügung vom 30. Oktober 2007 im Dispositiv des
Verfügungsentwurfs des AWEL vom 28. April 2017 nicht enthalten war,
vermochte kein Vertrauen auf den Weiterbestand jener Verfügung zu begründen.
Denn bei diesem Entwurf war die an die Gemeinde gerichtete Fristansetzung
unabhängig von einem Bauprojekt des Beschwerdeführers formuliert (vgl. oben E. 2.3).
3.4.3
Im Rahmen der anzustellenden Interessenabwägung im Hinblick auf die
Zulässigkeit des Widerrufs ist zu beachten, dass die mit der Verfügung vom 27. September
2017 vorgenommene Festlegung der Dringlichkeit der Sanierung in Abhängigkeit
vom Schutzgut Grundwasser wichtigen öffentlichen Interessen dient. Letztere
haben Vorrang vor den Interessen des Beschwerdeführers an einer optimalen
Abstimmung der Sanierungspflicht der Gemeinde auf seine Baupläne. Insoweit ist
der Widerruf nicht zu beanstanden.
3.4.4
Es wäre auch nicht sachgerecht, wenn die frühere Verfügung bloss in dem Sinn
ergänzt würde, dass die Gemeinde die Sanierung entweder im Rahmen eines
Bauprojekts des Beschwerdeführers oder bis zu einem bestimmten Zeitpunkt von
sich aus vorzunehmen hätte. Wenn ein Grundeigentümer, den an sich keine
Realleistungspflicht für die Sanierung trifft, das Grundstück vor dem
altlastenrechtlich gebotenen Zeitpunkt der Sanierung überbauen will, hat er die
Durchführung der Sanierung im Rahmen seines Bauprojekts zu übernehmen und
vorzufinanzieren. Diesfalls hat er aber Anspruch, eine Kostenteilungsverfügung
gemäss Art. 32d USG zu verlangen und die Rückerstattung allfällig
vorfinanzierter Massnahmekosten geltend zu machen (vgl. Alain Griffel/Heribert Rausch,
Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband, 2011, Art. 32d Rz. 17,
22). Das Umweltschutzgesetz sieht ein System vor, bei dem eine Privatperson
oder ein Gemeinwesen die Sanierungskosten im weiteren Sinn möglicherweise
vorfinanziert. Der Staat tritt dann als Mittler auf, der die von den
verschiedenen Störern geschuldeten Beträge vereinnahmt und diese gegebenenfalls
demjenigen, der sie vorfinanziert hat, zurückerstattet (vgl. BGr, 24. Februar
2016, 1C_524/2014 und 1C_526/2014, E. 10.1, in: URP 2016 S. 477).
Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers bestehen genügende gesetzliche
Grundlagen für eine allfällige Pflicht zur Vorfinanzierung von
Sanierungsmassnahmen im Rahmen eines vorgezogenen Bauprojekts. Angesichts
dieser Regelungen lässt sich nicht sagen, dass der umstrittene Widerruf die
Überbaubarkeit des Grundstücks verzögert.
Der Beschwerdeführer behauptet,
nicht über genügend Mittel für eine Vorfinanzierung von Sanierungsmassnahmen zu
verfügen. Daraus leitet er ab, von einer materiellen Enteignung betroffen zu
sein. Die Frage, ob eine materielle Enteignung vorliegt, sprengt den
Streitgegenstand, sodass nicht weiter darauf einzugehen ist. Auch unter
Berücksichtigung der tatsächlichen Nachteile, die dem Beschwerdeführer aus
einer allfälligen Vorfinanzierung erwachsen, ist der Widerruf der Verfügung vom
30. Oktober 2007 und die damit erfolgte Entkoppelung der Sanierungspflicht
der Gemeinde von einem Bauprojekt aus überwiegenden öffentlichen Interessen
gerechtfertigt.
3.4.5
Insgesamt hat das Baurekursgericht weder gegen den verfassungsmässigen
Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV)
noch gegen das Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1 BV) oder das
Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV) verstossen, wenn es
den im Streit liegenden Widerruf der Verfügung des AWEL vom 30. Oktober
2007 geschützt hat. Auch aus dem Verursacherprinzip (Art. 74 Abs. 2
BV) vermag der Beschwerdeführer nicht erfolgreich einen Anspruch auf
Beibehaltung der Verfügung vom 30. Oktober 2007 herzuleiten.
3.5
Der
Beschwerdeführer wendet jedoch ein, durch den fraglichen Widerruf bevorzuge das
AWEL die Gemeinde als Verhaltensstörerin im Vergleich zu einer privaten
Verhaltensstörerin auf einem Grundstück in der Nachbarschaft.
Von der Verfügung des AWEL vom 2. März 2017 zum
Drittgrundstück hat der Beschwerdeführer nach seinen Angaben am 28. August
2018, d.
h. während
der Frist für die Beschwerde an das Verwaltungsgericht, Kenntnis erhalten.
Gemäss § 52 Abs. 2 VRG sind neue Tatsachenbehauptungen vor
Verwaltungsgericht grundsätzlich unzulässig, wenn dieses – wie vorliegend als
zweite gerichtliche Instanz entscheidet. Solche Tatsachen sind nur zulässig,
soweit sie durch den Rekursentscheid notwendig geworden sind (VGr, 30. August
2018, VB.2018.00364, E. 2.2). Die Verfügung befindet sich nicht bei den
Akten, welche das AWEL an das Baurekursgericht eingereicht hat. Es kann
dahingestellt bleiben, ob es sich dabei um ein prozessual zulässiges Novum
handelt. Selbst wenn diese Verfügung berücksichtigt wird, ergeben sich keine
Anhaltspunkte für eine rechtsungleiche Behandlung.
Zwar liegen die Standorte der beiden Verfügungen in derselben
Gemeinde und im Gewässerschutzbereich A
u
, und es geht um
CKW-Belastungen. Beim Drittgrundstück wurde die Dringlichkeit der Sanierung als
gering bis mittel bewertet und eine Privatperson zur Vorlage des
Sanierungsprojekts verpflichtet. Die beiden Fälle unterscheiden sich dennoch in
erheblicher Hinsicht; so ist dort ein Betriebsstandort und vorliegend ein
Ablagerungsstandort betroffen. Auch im Übrigen ist aufgrund der Vorbringen des
Beschwerdeführers nicht erkennbar, dass das AWEL den Widerruf der Verfügung vom
30. Oktober 2007 und die Ansetzung der Sanierungsfrist an die Gemeinde
vorgenommen hätte, um diese in sachfremder Weise besserzustellen als eine
private Verhaltensstörerin. Die Beurteilung der Dringlichkeit einer Sanierung
durch das AWEL beruht auf der Annahme, dass das Gefahrenpotenzial beim Standort E
geringfügig und beim Drittgrundstück grösser sei. Angesichts dieser sachlichen
Begründung ist die gerügte Verletzung des Gleichbehandlungsgebots (Art. 8 Abs. 1
BV) zu verneinen. Eine andere Frage ist, ob sich die fragliche
Gefährdungsabschätzung beim Standort E als rechtmässig erweist (vgl. unten
E. 5).
4.
4.1
Gemäss Art. 9
Abs. 2 AltlV ist ein belasteter Standort sanierungsbedürftig, wenn bei
Grundwasserfassungen, die im öffentlichen Interesse liegen, vom Standort
stammende Stoffe, die Gewässer verunreinigen können, in Konzentrationen über
der Bestimmungsgrenze festgestellt werden (lit. a). Ebenso ist ein
Sanierungsbedarf vorgeschrieben, wenn bei Grundwasser im Gewässerschutzbereich
A
u
die Konzentration von Stoffen, die vom Standort stammen, im
Abstrombereich unmittelbar beim Standort die Hälfte eines Konzentrationswerts
nach Anhang 1 überschreitet (Art. 9 Abs. 2 lit. b AltlV).
Weiter ist ein Sanierungsbedarf nach Art. 9 Abs. 2 lit. d AltlV
gegeben, wenn der belastete Standort nach Art. 9 Abs. 1 lit. a AltlV
überwachungsbedürftig ist und eine konkrete Gefahr einer Verunreinigung des
Grundwassers wegen eines ungenügenden Rückhalts oder Abbaus von Stoffen, die
vom Standort stammen, besteht. Überwachungsbedürftig nach Art. 9 Abs. 1
lit. a AltlV ist ein belasteter Standort, wenn im Eluat des Materials des
Standorts ein Konzentrationswert nach Anhang 1 überschritten ist.
4.2
Wie
angesprochen ist der Standort E dem Gewässerschutzbereich A
u
zugeteilt. Er liegt im Bereich einer Moräne, in welcher Grundwasser zirkuliert.
Das abströmende Grundwasser fliesst primär nach Südwesten, wo sich in rund 300 m
Entfernung die für Trinkwasserzwecke genutzte öffentliche Quellfassung G der
Wasserversorgung I befindet. Bei der Beurteilung des Sanierungsbedarfs
haben sich das AWEL und das Baurekursgericht auf den Bericht vom 14. Februar
2017 über die ergänzende Detailuntersuchung gestützt, welche die F AG und
die H AG im gemeinsamen Auftrag der Gemeinde und des Beschwerdeführers
durchgeführt hatten (im Folgenden: Untersuchungsbericht vom 14. Februar
2017). Gemäss diesem Bericht ergibt sich ein Sanierungsbedarf nach Art. 9 Abs. 2
lit. b AltlV, weil die massgebenden halben Konzentrationswerte nach Anhang 1
AltlV für die Schadstoffparameter Tetrachlorethen (PER), Vinylchlorid (VC),
Ammonium und Nitrit im unmittelbaren Abstrombereich des belasteten Standorts
deutlich überschritten sind. Weiter lassen sich in der erwähnten Quelle G Schadstoffspuren
von Trichlorethen (TRI) in Konzentrationen über der Bestimmungsgrenze
nachweisen, die mit grosser Wahrscheinlichkeit vom belasteten Standort stammen.
Daraus folgt ein Sanierungsbedarf nach Art. 9 Abs. 2 lit. a
AltlV. Bezüglich eines Sanierungsbedarfs nach Art. 9 Abs. 2 lit. d
AltlV legt sich der Untersuchungsbericht vom 14. Februar 2017 nicht fest.
Ein rechtskonformer Eluattest an Deponiematerial sei noch nicht durchgeführt
worden. Bezüglich festgestellter Deponieinhaltsstoffe wie Polyzyklische
Aromatische Kohlenwasserstoffe (PAK), Polychlorierte Biphenyle (PCB) und
Schwermetalle sei aber eine zukünftige Freisetzung aufgrund des Alters der
Deponie eher unwahrscheinlich.
Gestützt auf diese Erkenntnisse haben das AWEL und das
Baurekursgericht einen Sanierungsbedarf gemäss Art. 9 Abs. 2 lit. a
und lit. b AltlV bejaht, einen solchen nach Art. 9 Abs. 2 lit. d
AltlV hingegen verneint. Der Beschwerdeführer macht auch vor Verwaltungsgericht
einen Sanierungsbedarf nach Art. 9 Abs. 2 lit. d AltlV geltend.
4.3
Art. 9
AltlV enthält einen Katalog von Tatbeständen, bei denen eine
Sanierungsbedürftigkeit des belasteten Standorts besteht. In den Fällen von Art. 9
Abs. 2 lit. a und lit. b AltlV liegt eine
Grundwasserverunreinigung und damit eine Einwirkung im Sinn von Art. 32c Abs. 1
USG bzw. Art. 2 Abs. 2 AltlV vor. Demgegenüber begründet
verunreinigtes Sickerwasser, d.
h.
im Eluat des Deponiematerials, lediglich dann eine Sanierungsbedürftigkeit,
wenn die konkrete Gefahr besteht, dass es mit dem Grundwasser in Kontakt kommen
könnte (vgl. BGer, 16. Januar 2014, 1C_44/2013 und 1C_46/2013, E. 6.2,
in: URP 2014 S. 265). Bei Art. 9 Abs. 2 lit. d AltlV hängt
die Sanierungsbedürftigkeit somit von der konkreten Gefahr einer
Grundwasserverunreinigung ab.
4.4
Die
Sanierungsbedürftigkeit gestützt auf Art. 9 Abs. 2 lit. a und lit. b
AltlV besteht im vorliegenden Fall unter anderem wegen der Einwirkungen durch
die Stoffe PER, TRI und VC auf das Grundwasser. Bei diesen Stoffen handelt es
sich gemäss der Vollzugshilfe des BAFU "Umgang mit CKW-Standorten"
(im Folgenden: Vollzugshilfe "CKW-Standorte", 2018, Kap. 1.1 S. 7)
um chlorierte Kohlenwasserstoffe (CKW). Im Untersuchungsbericht vom 14. Februar
2017 wird die Sanierungsbedürftigkeit nach Art. 9 Abs. 2 lit. d
AltlV jedoch anhand von anderen Stoffen beurteilt, es sind dies PAK, PCB und
Schwermetalle. Im Hinblick auf die Beurteilung nach Art. 9 Abs. 2 lit. d
AltlV ist unklar, ob die gutachterliche Bewertung aufgrund von ausreichenden
Untersuchungen erfolgt ist. Die Frage muss indessen im vorliegenden Fall nicht
entschieden werden. Denn es ist weder ersichtlich noch konkret geltend gemacht,
dass sich bezüglich der blossen Gefahr einer Freisetzung von PAK, PCB und
Schwermetallen im Grundwasser eine höhere Dringlichkeit beim Sanierungsbedarf
als im Hinblick auf die bestehende Grundwasserverunreinigung durch die
CKW-Stoffe PER, TRI und VC ergibt. Die Dringlichkeit der Sanierung ist somit
gestützt auf Art. 9 Abs. 2 lit. a und b AltlV unter dem
Blickwinkel dieser CKW-Belastung zu beurteilen.
5.
5.1
Gemäss Art. 15
Abs. 5 AltlV beurteilt die Behörde die Ziele und die Dringlichkeit der
Sanierung. Diese ergeben sich aus der Gefährdungsabschätzung in der
Detailuntersuchung (vgl. Art. 14 Abs. 1 AltlV). Entscheidend ist das
Gefahrenpotenzial des belasteten Standorts, d.
h. sein Schadstoffpotenzial (Art, Lage, Menge
und Konzentration der Schadstoffe), sein Freisetzungspotenzial (Art, Fracht und
zeitlicher Verlauf der Schadstoffflüsse) sowie Lage und Bedeutung der
gefährdeten Umweltbereiche (vgl. Pierre Tschannen in: Kommentar zum
Umweltschutzgesetz, 2. A., 2000, Art. 32c Rz. 17). Besonders
dringlich sind gemäss Art. 15 Abs. 4 AltlV Sanierungen, wenn die
umweltgefährdenden Stoffe eine bestehende Nutzung beeinträchtigen oder
unmittelbar gefährden. Als bestehende Nutzung im Sinn dieser Bestimmung kommt
beispielsweise eine in Betrieb stehende Trinkwasserfassung infrage (vgl. Hunger,
S. 154 f.; Christoph Jäger/Andreas Bühler, Schweizerisches
Umweltrecht, 2016, Rz. 606). Eine Beurteilung, ob die Voraussetzungen für
eine Abweichung vom Sanierungsziel vorliegen, ist in der Regel erst nach dem
Vorliegen eines Sanierungsprojekts (zumindest in Form eines Grobkonzepts)
möglich (vgl. Art. 18 Abs. 1 lit. e AltlV und die Vollzugshilfe
des BAFU "Sanierungsbedarf sowie Ziele und Dringlichkeit einer Sanierung"
[im Folgenden Vollzugshilfe "Sanierungsbedarf"], 2018, Kap. 4 S. 18).
Dem Grundsatz nach ist eine Sanierung umso dringlicher, je höher die von einem
Standort ausgehende, potenzielle Umweltgefährdung (Schadensausmass) ist und je
früher diese Umweltgefährdung einzutreten droht (Eintrittszeitpunkt; vgl.
Vollzugshilfe "Sanierungsbedarf", Kap. 5 S. 24).
5.2
Im
Untersuchungsbericht vom 14. Februar 2017 wird das Schadstoffpotenzial
insgesamt als gross bezeichnet. Dabei nimmt der Untersuchungsbericht namentlich
Bezug auf den Umstand, dass die ehemalige Deponie ein Volumen von 90'000
m
3
fest umfasst. Im
Hinblick auf die besonders mobilen CKW erachtet der Untersuchungsbericht die
Abschätzung des Schadstoffpotenzials aufgrund der sehr heterogenen Verteilung
als schwierig. Er weist aber darauf hin, dass der belastete Standort 50 Jahre
nach der Ablagerung immer noch eine "mittlere" Fracht von ca. 2 kg/Jahr
emittiere, und leitet daraus ein relevantes CKW-Potenzial ab. Das
Freisetzungspotenzial wird im Untersuchungsbericht für die meisten Schadstoffe
als insgesamt klein beurteilt, weil die hydraulischen Durchlässigkeiten eher
klein seien. In Bezug auf die Durchsickerung durch CKW würden die Schichten im
Untergrund dennoch nur einen bedingten Schutz darstellen. In dieser Hinsicht
wird ein gewisses Freisetzungspotenzial angenommen. Die Abschätzung der
zeitlichen Entwicklung der Schadstoffemissionen in der Zukunft ist gemäss
Untersuchungsbericht schwierig. Der bisherige Verlauf lasse bezüglich CKW einen
gewissen Rückgang der Emissionen vermuten, wobei die Ursachen dafür unklar
seien. Gerade bei CKW seien sehr lang anhaltende Emissionen typisch. Eine
wesentliche weitere Abnahme sei daher eher unwahrscheinlich.
Die Bedeutung des Schutzgutes Grundwasser sei gross, weil
sich die Trinkwasserquelle G im direkten Abstrombereich in 300 m
Distanz befinde. Dort liege indessen die Summe der CKW mit 0,17–0,25 µg/l
innerhalb des gesetzlichen Toleranzwerts von 10 µg/l für Trinkwasser.
Allerdings werde in Bezug auf den Einzelstoff TRI in der Quelle G der als
Qualitätsziel zu verstehende Erfahrungswert des Schweizerischen Lebensmittelbuchs
(SLMB) von <0,1 µg/l um rund den Faktor 2 überschritten.
Es sei unklar, ob eine Überschreitung der Erfahrungswerte
SLMB in der Quelle G als Beeinträchtigung einer bestehenden Nutzung im Sinn
von Art. 15 Abs. 4 AltlV zu werten sei. Wenn dies nicht der Fall sei,
sei die Beurteilung unklar. Der Umstand, dass nach Altlastenrecht bereits
Spurenverunreinigungen in einer Trinkwasserfassung zu einem Sanierungsbedarf
führen, deute auf eine erhöhte Dringlichkeit hin. Altlastenrechtlich stehe
daher eine mittlere oder besondere Dringlichkeit im Vordergrund. Da hingegen
die Minimalanforderungen an die Qualität von Grundwasser, das zu
Trinkwasserzwecken genutzt werde, erfüllt seien, dürfte aus Sicht des
Gewässerschutzes keine erhöhte Dringlichkeit bestehen. Eine abschliessende Beurteilung
obliege der Behörde.
In Würdigung dieses Gutachtens haben das AWEL und das
Baurekursgericht die Dringlichkeit der Sanierung als gering eingestuft.
5.3
Bei der
Festlegung der Dringlichkeit einer Sanierung gemäss Art. 15 Abs. 4
und 5 AltlV verfügt das AWEL als zuständige Behörde über einen erheblichen
Beurteilungs- und Ermessensspielraum. Das Baurekursgericht überprüft
Rechtsanwendung und Ermessensausübung des AWEL frei. Demgegenüber hat das
Verwaltungsgericht insoweit bloss eine Rechtskontrolle vorzunehmen (§ 50
i.
V.
m. § 20 Abs. 1 lit. a
VRG). Nach der Rechtsprechung darf einer Fachbehörde bei der Beurteilung von
ausgesprochenen Fachfragen ein gewisser Ermessens- und Beurteilungsspielraum
belassen werden, soweit sie die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte
geprüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend durchgeführt
hat (vgl. BGE 132 II 257 E. 3.2 mit Hinweisen). Immerhin sind nach der
Rechtsprechung die Vollzugshilfen oder Richtlinien des BAFU in der Regel
Ausdruck des Wissens und der Erfahrung bewährter Fachstellen und in diesem Sinn
beachtlich (vgl. BGr, 9. April 2008, 1C_43/2007, E. 3.3; 118 Ib 614 E. 4b).
5.4
Das AWEL
und das Baurekursgericht haben sich bei der Risikoanalyse für die Festlegung
der Dringlichkeit auf die Feststellungen des Untersuchungsberichts vom 14. Februar
2017 gestützt. Zwar wird im Rekursentscheid erwogen, die in diesem Gutachten
enthaltenen Äusserungen zur Frage der Dringlichkeit seien nicht klar und
widerspruchsfrei. Doch handle es sich bei diesen Ausführungen lediglich um eine
Empfehlung. Die Gewichtung der Kriterien nach Art. 14 Abs. 1 AltlV
resp. der Entscheid über die Dringlichkeit einer Sanierung liege allein bei der
zuständigen Behörde. Diesen Erwägungen lässt sich entgegen dem Beschwerdeführer
nicht entnehmen, dass der Untersuchungsbericht bzw. die erfolgten Abklärungen
mangelhaft wären. Im Gegenteil ist mit dem Baurekursgericht davon auszugehen,
dass sich der relevante Sachverhalt aus dem Untersuchungsbericht in
ausreichender Weise für die Rechtsanwendung ergibt. Deshalb sind keine weiteren
Abklärungen erforderlich. Die diesbezüglichen Anträge und Verfahrensrügen des
Beschwerdeführers gehen fehl.
5.5
Das
Vorliegen einer besonderen Dringlichkeit für die Sanierung gemäss Art. 15 Abs. 4
AltlV hat die Vorinstanz verneint, weil die Nutzung der Quelle G wegen der
CKW-Belastung, die mit grosser Wahrscheinlichkeit vom Standort E herrührt,
weder beeinträchtigt noch unmittelbar bedroht werde. Die Anforderungen von Art. 3
Abs. 2 i.
V.
m. Anhang 2 der Verordnung
des EDI über Trinkwasser sowie Wasser in öffentlich zugänglichen Bädern und
Duschanlagen vom 16. Dezember 2016 (TBDV) an Tri- und Tetrachlorethen (10 µg/l)
sind bei der Quelle G eingehalten. Die Trinkwasserqualität ist wegen der
Belastung in der Quelle G durch diese Stoffe im Umfang von 0,17–0,25 µg/l
nicht infrage gestellt. Auch die in Anhang 2 Ziff. 22 der
Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV) genannte
Anforderung, wonach Grundwasser, das als Trinkwasser genutzt wird, höchstens
0,001 mg/l bzw. 1 µg/l je Einzelstoff bei aliphatischen
Kohlenwasserstoffen aufweisen darf, ist bei der Quelle G erfüllt. Im
Untersuchungsbericht vom 14. Februar 2017 wird auf die Bedeutung der
Erfahrungswerte des SLMB als Qualitätsziel für Trinkwasser hingewiesen. Es wird
aber nicht dargelegt und ist auch nicht ersichtlich, dass dem SLMB eine
gewässerschutz- oder trinkwasserrechtliche Verbindlichkeit zukommt. Wenn die
TRI-Konzentration der Quelle G über den Erfahrungswert des SLMB
hinausgeht, wird die Nutzbarkeit des Grundwassers dadurch nicht im Sinn von Art. 15
Abs. 4 AltlV beeinträchtigt. Da aufgrund des Untersuchungsberichts keine
Anhaltspunkte für einen Anstieg der CKW-Emissionen gegeben sind, ist auch keine
unmittelbare Gefährdung im Sinn dieser Bestimmung anzunehmen. Insgesamt sind
die Voraussetzungen von Art. 15 Abs. 4 AltlV im vorliegenden Fall
nicht erfüllt.
5.6
Wenn eine
besondere Dringlichkeit nach Art. 15 Abs. 4 AltlV fehlt, bedeutet
dies allerdings nicht, dass die Dringlichkeit einer Sanierung nach Art. 15
Abs. 5 AltlV von vornherein gering wäre. Vielmehr ist die Dringlichkeit
nach Art. 15 Abs. 5 AltlV im Einzelfall anhand des Gefahrenpotenzials
des belasteten Standorts zu beurteilen (vgl. oben E. 5.1).
5.6.1
Das Baurekursgericht hat bei seiner Überprüfung das "Würfelmodell"
des BAFU beigezogen. Dieses Modell ist auf der Website des BAFU aufgeschaltet.
Es visualisiert die drei vorgenannten Kriterien (Schadstoff- und
Freisetzungspotenzial sowie Exposition und Bedeutung der Schutzgüter) als
Achsen. Das Volumen des Würfels ist jeweils zwischen den drei Achsen
aufgespannt und repräsentiert das Ausmass der Umweltgefährdung (vgl. www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/altlasten/fachinformationen/altlasten--grundlagen/gefaehrdungspotenzial.html;
besucht am 26. Oktober 2019). Das Modell ist auch in den Erläuterungen
AltlV, Teil 1 Kap. 8.1, enthalten und wird bereits in dem vom
Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL, heute: BAFU) 1994
veröffentlichten Altlasten-Konzept für die Schweiz vorgestellt. Im
Altlasten-Konzept werden die Achsen des Würfels dahingehend erläutert, dass z.
B. das
Schadstoffpotenzial von Aushub bis Sonderabfall ansteigt, das
Freisetzungspotenzial von inerten bis zu mobilen Schadstoffen zunimmt, und die
Exposition und Bedeutung des Schutzguts Wasser von Brauchwasser bis Trinkwasser
grösser wird (Kap. 2.1.1).
Beim vorliegenden Fall ist nach
dem Baurekursgericht zwar das Schadstoffpotenzial hoch, aber das
Freisetzungspotenzial sei gering, und die Exposition und Bedeutung des
Schutzguts Grundwasser sei gering bis mittel. Dies ergebe einen flachen Würfel
mit einem relativ geringen Volumen, was das geringe Ausmass der
Umweltgefährdung abbilde. Diese Beurteilung lässt sich bezüglich des
Schadstoffpotenzials gemäss Art. 14 Abs. 1 lit. a AltlV
nachvollziehen: Das Volumen der ehemaligen Deponie ist gross. Die
streitbetroffenen CKW-Stoffe sind toxisch (vgl. die Vollzugshilfe "CKW-Standorte"
Kap. 1.1). Hingegen überzeugt es nicht, wenn das Freisetzungspotenzial als
gering eingestuft wird. Es mag zutreffen, dass viele Schadstoffe beim
belasteten Standort inert sind. Gerade bei den CKW verhält es sich jedoch
anders. Das sind mobile Schadstoffe und die Schichten im Untergrund stellen
gemäss Untersuchungsbericht nur einen bedingten Schutz dar. In dieser Hinsicht
ist von einem mittleren Freisetzungspotenzial auszugehen. Die abweichende
Bewertung des Baurekursgerichts verletzt Art. 14 Abs. 1 lit. b
AltlV. Als Schutzgut ist Grundwasser betroffen, das bei der Quelle G zu
Trinkwasserzwecken verwendet wird. Da das Grundwasser nicht nur zu
Brauchwasserzwecken verwendet wird, ist die Bedeutung ebenfalls nicht nur
gering. Wird der Grundwasserbereich im Abstrombereich miteinbezogen, so ergibt
sich dort eine mittlere Beeinträchtigung, weil die Grenzwerte deutlich
überschritten sind. Das AWEL macht geltend, eine Nutzbarkeit des lokalen
Grundwassers im Gewässerschutzbereich A
u
stehe im heutigen Zeitpunkt
nicht zur Diskussion und sei auch in Zukunft nicht zu erwarten. Gleichzeitig
hat das AWEL in der Verfügung vom 27. September 2017 – wenn auch mit Blick
auf das Sanierungsziel – ausgeführt, eine Nutzbarkeit des lokalen Grundwassers
im Bereich zwischen dem Standort E und der Quelle G könne nicht
ausgeschlossen werden.
Die Bedeutung der Grenzwertüberschreitung im Abstrombereich
wegen der CKW-Belastung darf daher nicht vernachlässigt werden. Mit Blick auf
die Quelle G erscheint die CKW-Beeinträchtigung des Grundwassers hingegen
weniger gross. Insgesamt hält die Einstufung des Baurekursgerichts als geringe
bis mittlere Exposition und Bedeutung des Schutzguts vor Art. 14 Abs. 1
lit. c AltlV stand. Werden die drei Kriterien zusammengenommen, so erweist
sich der "Würfel" der Risikoanalyse entgegen dem Baurekursgericht
nicht als flach, und das Volumen ist auch nicht gering. Hingegen ist
richtigerweise von einer mittleren Gefährdung und damit auch von einer
mittleren Dringlichkeit der Sanierung auszugehen.
5.6.2
Die soeben dargelegte Schlussfolgerung ergibt sich ebenfalls, wenn die zwei
erwähnten Vollzugshilfen des BAFU von 2018 zur Thematik der Altlasten
herangezogen werden: In der Vollzugshilfe "Sanierungsbedarf" (Kap. 5
S. 24) ist eine zweidimensionale Bewertungsmatrix abgebildet; sie beruht
auf den Achsen Schadensausmass und Eintrittszeitpunkt. Ein geringes
Gesamtrisiko sieht diese Risikomatrix bei einer bereits eingetretenen
Einwirkung nur vor, wenn das Schadensausmass gering ist. Im vorliegenden Fall
sind die CKW-Einwirkungen aus dem Standort E auf das Grundwasser bereits
eingetreten. Das Ausmass des Schadens für das Grundwasser liegt in einem
geringen bis mittleren Umfang (vgl. oben E. 5.6.1). Die Risikoanalyse
anhand der Vollzugshilfe "Sanierungsbedarf" führt unter diesen
Umständen nicht zu einem kleinen, sondern ebenfalls zu einem mindestens
mittleren Gesamtrisiko.
In der Vollzugshilfe "CKW-Standorte"
wird ein zweistufiges Bewertungsmodell vorgestellt, das eine Grobeinstufung der
Dringlichkeit aufgrund der Fracht erlauben soll (Kap. 4.2
S. 21 f.). Bei diesem Modell werden in beiden Stufen die Ergebnisse
anhand einer Unterteilung in die Stufen gross, mittel und klein bewertet. In
der ersten Stufe wird die Menge der CKW-Fracht (kg/Jahr) in Beziehung zum
Kriterium "Einfluss auf das Schutzgut" (Grundwasser) gestellt. Dabei
beschreibt das zuletzt genannte Kriterium den Anteil der vom Standort
stammenden Belastung bezogen auf die Gesamtbelastung des relevanten Schutzguts.
In der zweiten Stufe wird das Ergebnis aus der ersten Stufe als "Intensität
Fracht" in Beziehung zur Bedeutung für das Schutzgut gestellt. Daraus
resultiert eine Einstufung der Sanierungsdringlichkeit aus Sicht der Fracht.
Das zu betrachtende Schutzgut und der Betrachtungspunkt können dabei variabel
sein. Dies kann beispielsweise ein definierter Kontrollquerschnitt innerhalb
des betroffenen Grundwasserleiters oder eine Grundwasserfassung im weiteren
Abstrombereich sein (vgl. zum Ganzen Kap. 4.2 S. 22).
Eine CKW-Fracht in der
Grössenordnung von 2 kg/Jahr, wie sie im Untersuchungsbericht vom 14. Februar
2017 für den Standort E abgeschätzt worden ist, wird gemäss dieser
BAFU-Vollzugshilfe als mittlere Fracht eingestuft. Die Annahme im
Untersuchungsbericht, wonach die TRI-Konzentration in der Quelle G mit
grosser Wahrscheinlichkeit aus dem Standort E stammt, stützt sich darauf,
dass ein anderer belasteter Standort in der Nähe als Quelle ausgeschlossen
worden ist. Der Anteil des Standorts E an der TRI-Belastung in der Quelle G
ist somit signifikant. Dies führt gemäss der Matrix in der Vollzugshilfe bei
der ersten Stufe zu einer grossen Intensität der Fracht. Das Ausmass dieser
Schadstoffbelastung beeinträchtigt aber im Ergebnis die Nutzung für
Trinkwasserzwecke nicht erheblich. Die Bedeutung für das Schutzgut Grundwasser
ist klein, wenn die Quelle G als relevanter Betrachtungspunkt genommen
wird. Nach der zweiten Matrix gemäss Vollzugshilfe "CKW-Standorte"
führt jedoch eine grosse Intensität der Fracht selbst bei einer kleinen
Bedeutung für das Schutzgut zu einer mittleren Dringlichkeit aus der Sicht der
Fracht.
5.7
Zusammengefasst
wirkt sich das vom Baurekursgericht unter Verletzung von Art. 14 Abs. 1
lit. b AltlV zu tief angenommene Freisetzungspotenzial bezüglich
CKW-Belastung auf das Ergebnis der Dringlichkeit der Sanierung aus. Ein Beizug
der einschlägigen Vollzugshilfen des BAFU führt richtigerweise zu einer
mittleren Dringlichkeit. Ein solches Ergebnis ist umso mehr geboten, wenn
berücksichtigt wird, dass die ehemalige Deponie E ab den 1930er-Jahren
aufgefüllt und im Jahr 1968 geschlossen wurde. Wie der Beschwerdeführer
vorbringt, dauert die CKW-Verunreinigung des Grundwassers durch den Standort E
seit Jahrzehnten an. Bei diesem Standort sind seit den Neunzigerjahren
wiederholt Untersuchungen vorgenommen und Überschreitungen der CKW-Grenzwerte
im Abstrombereich nachgewiesen worden. Eine wesentliche Abnahme der
CKW-Belastung im Grundwasser ist gemäss Untersuchungsbericht wenig
wahrscheinlich (vgl. oben E. 5.2). Grundsätzlich nichts anderes folgt aus
den von der Stadt X vor Verwaltungsgericht mitgeteilten
CKW-Messergebnissen vom 17. April 2018 im Abstrombereich und bei der Quelle G.
Bei dieser Messung wurden wiederum die halben Konzentrationswerte nach Anhang 1
AltlV für PER und VC im Abstrombereich überschritten und bei der Quelle G Schadstoffspuren
von TRI nachgewiesen. Diese Messergebnisse entkräften die Prognose des
Untersuchungsberichts nicht. Es kann somit offenbleiben, inwiefern die neuen
Messergebnisse als Noven zu berücksichtigen sind (vgl. dazu oben E. 3.5).
Jedenfalls ist nach den jahrzehntelangen CKW-Einwirkungen auf das Grundwasser,
das zu Trinkwasserzwecken genutzt wird, ein weiteres langjähriges
Hinausschieben des gebotenen Sanierungsprojekts als nächster Sanierungsschritt
nicht mehr hinnehmbar. Deshalb verstösst es gegen Art. 15 Abs. 5
AltlV, wenn AWEL und Baurekursgericht die Dringlichkeit der Sanierung insgesamt
als gering bewerten. Die Dringlichkeit ist vielmehr als mittel einzustufen.
6.
6.1
Demzufolge
erweist sich die Beschwerde im Teilpunkt betreffend die Beurteilung der Dringlichkeit
der Sanierung als begründet. In diesem Umfang ist der angefochtene
Rekursentscheid und sind die Dispositivziffern 3 und 6 der Verfügung des
AWEL vom 27. September 2017 aufzuheben. Im Übrigen ist die Beschwerde in
der Sache abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Hebt das Verwaltungsgericht eine angefochtene Anordnung
auf, so kann es selbst einen neuen Entscheid treffen (§ 63 Abs. 1
VRG). Der Umstand, dass die Dringlichkeit der Sanierung nicht als gering,
sondern als mittel zu bewerten ist, führt dazu, dass die Fristen gemäss
Dispositivziffern 3 und 6 der vorgenannten Verfügung in der Grössenordnung
auf grob die Hälfte herabzusetzen sind. Dabei ist zu berücksichtigen, dass seit
der Verfügung vom 27. September 2017 zwei Jahre verstrichen sind.
Insgesamt ist es gerechtfertigt, die Frist für die Einreichung des
Sanierungsprojekts in Abänderung von Dispositivziffer 6 dieser Verfügung
neu auf 12 Monate nach Eintreten der Rechtskraft dieser Verfügung
festzulegen. In zusätzlicher Änderung von Dispositivziffer 3 dieser
Verfügung sind die Dringlichkeit der Sanierung als mittel und der Zeithorizont
für die Durchführung auf 5 bis 10 Jahre festzusetzen. Anmerkungsweise ist
dazu zu erläutern, dass sich dieser Zeithorizont auf das Verfügungsdatum vom 27. September
2017 bezieht.
6.2
Mehrere am
Verfahren Beteiligte tragen die Kosten in der Regel entsprechend ihrem
Unterliegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1
VRG). Vorliegend ist das Hauptbegehren des Beschwerdeführers um Weitergeltung
der Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 30. Oktober 2007 abzuweisen.
Immerhin führt die teilweise Gutheissung des Teilpunkts der Beschwerde
betreffend die Dringlichkeit der Sanierung zu einer erheblichen Verkürzung der
fraglichen Fristen. Insgesamt ist von einem hälftigen Obsiegen des
Beschwerdeführers auf der einen Seite sowie der Beschwerdegegnerin und dem
Mitbeteiligten auf der andern Seite auszugehen. Unter diesen Umständen scheint
es angemessen, die Kosten des vorliegenden Verfahrens dem Beschwerdeführer zur
Hälfte sowie der Beschwerdegegnerin und dem Mitbeteiligten je zu einem Viertel
aufzuerlegen. Deshalb steht weder dem Beschwerdeführer noch der
Beschwerdegegnerin oder dem Mitbeteiligten eine Parteientschädigung zu. Die
vorinstanzliche Kostenregelung ist entsprechend anzupassen.
7.
Vorliegend handelt es sich um einen Zwischenentscheid, der
nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) selbständig beim Bundesgericht angefochten
werden kann (vgl. BGr, 18. April 2017, 1C_508/2016, E. 1.1).
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen.
Dispositivziffer I
des Entscheids des Baurekursgerichts vom 26. Juni 2018 wird aufgehoben,
soweit sie die Dringlichkeit der Sanierung des belasteten Standorts E
(KbS-Nr. 05) betrifft. In Abänderung der Dispositivziffer 3 der
Verfügung des AWEL vom 27. September 2017 wird die Dringlichkeit der
Sanierung als mittel beurteilt, und der Zeithorizont für die Durchführung der
Sanierung wird auf 5 bis 10 Jahre festgesetzt. In Abänderung der Dispositivziffer 6
der Verfügung des AWEL vom 27. September 2017 wird die Stadt X
verpflichtet, ein Sanierungsprojekt gemäss Art. 17 AltlV im Sinn der
Vollzugshilfe "Evaluation von Sanierungsvarianten" des BAFU in
Auftrag zu geben und innert 12 Monaten nach Eintritt der Rechtskraft der
Verfügung vom 27. September 2017 beim AWEL zur Stellungnahme einzureichen.
In
Abänderung der Dispositivziffer II des Entscheids des Baurekursgerichts
vom 26. Juni 2018 werden die Kosten des Rekursverfahrens (total Fr. 7'150.-)
dem Beschwerdeführer zur Hälfte sowie der Beschwerdegegnerin und dem Mitbeteiligten
je zu einem Viertel auferlegt.
Im
Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.    Die Gerichtsgebühr
wird festgesetzt auf
Fr.8'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    270.--     Zustellkosten,
Fr. 8'270.--     Total der Kosten.
3.    Die
Kosten werden dem Beschwerdeführer zur Hälfte sowie der Beschwerdegegnerin und dem
Mitbeteiligten je zu einem Viertel auferlegt.
4.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …