zh_verwaltungsgericht · VB.2003.00036 · 2004-03-10 · de

Baubewilligung | Bei der Umnutzung von Lager- in Verkaufsflächen, die der UVP-Pflicht unterstanden hätte, wurde keine UVP durchgeführt. Das Projekt wurde diesbezüglich ungenügend publiziert. Nachträgliche Durchführung der UVP? UVP-Pflichtigkeit des Projekts (E. 2). Solange die Baubewilligung vom Beschwerdeführer angefochten werden konnte, erwuchs sie nicht in Rechtskraft. Die Baubewilligung hätte daher aufgehoben werden müssen. Erst für den Fall, dass die Bewilligung nicht hätte erteilt werden können, wäre mit Blick auf die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zu prüfen gewesen, wieweit der Bauherrschaft der Abbruch oder die Änderung der bereits erstellten Baute noch zugemutet werden kann (E. 3.2.1). Der nachträglichen Durchführung der UVP kommt nicht einfach Selbstzweckcharakter zu (E. 3.2.2). Es wird zu Recht nicht vorgebracht, dass sich der Beschwerdegegner den Bauentscheid zu spät hat zustellen lassen und damit die Rechtssicherheit gegen eine Aufhebung der Bewilligung spricht (E. 3.2.3).

Zürich Verwaltungsgericht 04..2.10.0 VB.2003.00036
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Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2003.00036
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Geschäftsnummer:
VB.2003.00036
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 10.03.2004
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Bei der Umnutzung von Lager- in Verkaufsflächen, die der UVP-Pflicht unterstanden hätte, wurde keine UVP durchgeführt. Das Projekt wurde diesbezüglich ungenügend publiziert. Nachträgliche Durchführung der UVP?
UVP-Pflichtigkeit des Projekts (E. 2).
Solange die Baubewilligung vom Beschwerdeführer angefochten werden konnte, erwuchs sie nicht in Rechtskraft. Die Baubewilligung hätte daher aufgehoben werden müssen. Erst für den Fall, dass die Bewilligung nicht hätte erteilt werden können, wäre mit Blick auf die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zu prüfen gewesen, wieweit der Bauherrschaft der Abbruch oder die Änderung der bereits erstellten Baute noch zugemutet werden kann (E. 3.2.1). Der nachträglichen Durchführung der UVP kommt nicht einfach Selbstzweckcharakter zu (E. 3.2.2). Es wird zu Recht nicht vorgebracht, dass sich der Beschwerdegegner den Bauentscheid zu spät hat zustellen lassen und damit die Rechtssicherheit gegen eine Aufhebung der Bewilligung spricht (E. 3.2.3).
Stichworte:
AUFHEBUNG
BAUBEWILLIGUNG
EINKAUFSZENTRUM
KONSUMIERTE BAUBEWILLIGUNG
PUBLIKATION
RECHTSSICHERHEIT
UMWELTVERTRÄGLICHKEITSPRÜFUNG (UVP)
UMWELTVERTRÄGLICHKEITSPRÜFUNG (UVP)
UMWELTVERTRÄGLICHKEITSPRÜFUNG (UVP)
UVP-PFLICHT
VERBANDSBESCHWERDERECHT
VERKAUFSFLÄCHE
Rechtsnormen:
Art. 9 Abs. I USG
Art. 55 Abs. I USG
Art. 55 Abs. IV USG
Art. Anhang Ziff. 80.5 UVPV
Art. 1 UVPV
Art. 2 Abs. II lit. a UVPV
Art. 3 Abs. I UVPV
§ 48 Abs. II VRG
§ 48 Abs. III VRG
Publikationen:
BEZ 2004 Nr. 33 S. 36
RB 2004 Nr. 81
URP 2004 Nr. 24 S. 322
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I.
A.
Mit Beschluss vom 21. Juli 1998
bewilligte der Bauausschuss der politischen Gemein­de X der A AG, X,
den Umbau und die Nutzungs­änderung be­ste­hender Lagerhallen in
Verkaufsräumlichkeiten sowie das Verlegen von Fahrzeug­abstell­plät­zen. Die
Publikation des Baugesuchs erfolgte im Amtsblatt Nr. 24 vom 12. Juni 1998. Es
handelte sich um die erste Ausbauetappe des so genannten "Center E"
(Einkaufs­zen­trum) der A AG.
B.
Die Gemeinde X publizierte im
Amtsblatt vom 13. August 1999, unter Hinweis darauf, dass Pläne und
Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) im Gemeindehaus X auflägen, das Bau­gesuch
der A AG für den Neubau eines Verkaufs- und Bürogebäudes sowie den Um- und
Ausbau des Gebäudes. Dieses Baugesuch betrifft die zweite Ausbauetappe des
" Center E". Mit Schreiben vom 25. August 1999 ersuchte der
Verkehrs-Club der Schweiz (VCS) um Zustellung des diesbezüglichen
baurechtlichen Entscheids sowie aufgrund sei­ner in diesem Zusammenhang
gewonnenen Erkenntnisse bezüglich der ersten Ausbau­etap­pe mit Schreiben vom 10.
September 1999 um formelle Eröffnung der Baubewilligung vom 21. Juli 1998. Dies
erfolgte mit Schreiben der Gemeinde X vom 26. Oktober 1999.
II.
A.
Gegen den
baurechtlichen Entscheid vom 21. Juli 1998 erhob der VCS mit Eingabe vom
26. November 1999 Rekurs an den Regierungsrat und beantragte im
Wesentlichen die Aufhebung der Baubewilligung, die Durchführung einer
Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) und die anschliessende Neubeurteilung durch
die Beschwerdegegnerin.
B.
Die Gemeinde X
bewilligte der A AG mit Protokollauszügen vom 22. Au­gust 2000 und 3.
Oktober 2000, nach Durchführung der notwendigen UVP, die zweite Aus­bau­etappe
des "Center E". Gegen diese Baubewilligung erhoben sowohl der VCS am
14. No­vem­ber 2000 als auch die A AG am 10. November 2000 Rekurs
beim Regierungsrat. Die beiden Rekurse wurden vereinigt und auf Antrag der A AG
sistiert. Der prozessuale Antrag des VCS, es sei das neu angehobene Verfahren
mit jenem vom 26. November 1999 zu vereinigen, blieb unberücksichtigt.
C.
Mit Eingabe vom
3. April 2002 beantragte der VCS die unverzügliche Fortsetzung der vereinigten
und sistierten Verfahren, oder, falls an der Sistierung festgehalten werde, die
ma­te­ri­elle Entscheidung über den Rekurs gegen die erste Ausbauetappe d.h.
die Baube­willigung vom 21. Juli 1998. Weil die A AG in ihrer Eingabe vom
22. April 2002 einerseits an der Sistierung des Verfahrens bezüglich der
zweiten Ausbauetappe festhalten wollte und sich anderseits nicht gegen die
getrennte Behandlung des Verfahrens bezüglich der ersten Ausbauetappe wandte,
nahm der Regierungsrat Letzteres an die Hand.
D.
Mit Entscheid
vom 4. Dezember 2002 hiess der Regierungsrat den Rekurs gut und hob die
Baubewilligung vom 21. Juli 1998 in dem Umfang auf, als sie für das bewilligte
Bau­vorhaben auf die UVP verzichtete. Er lud die Gemeinde X ein, für das
bewilligte Baupro­jekt die UVP durchführen zu lassen und gestützt auf deren
Ergebnis den Beschluss vom 21. Juli 1998 zu überprüfen. Die Verfahrenskosten
wurden zu einem Viertel der Gemein­de X und zu drei Vierteln der A AG
auferlegt.
III.
Am 31. Januar 2003 liess die A AG Beschwerde
gegen diesen Entscheid führen und die folgenden Anträge stellen:
"Der
angefochtene Entscheid sei aufzuheben und es sei davon abzusehen, für das mit
dem Beschluss der örtlichen Baubehörden vom 21. Juli 1998 bewilligte
Vorhaben an der L-Strasse in X nachträglich eine Umweltverträglichkeitsprüfung
zu verlangen.
Unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Gegenpartei."
Die
Staatskanzlei schloss in ihrer Vernehmlassung vom 4. März 2003 im Auftrag des
Re­gie­rungsrats auf Abweisung der Beschwerde. Am 6. März 2003 beantragte der
VCS die Ab­weisung der Beschwerde, während die Gemeinde X als Mitbeteiligte
innert erstreckter Frist am 4. April 2003 die Gutheissung der Beschwerde beantragte.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Die
Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist gegen Rekursentscheide des
Regierungsrats auf dem Gebiet des Umweltschutzes grundsätzlich zulässig
(§§ 41–43 des Verwaltungs­rechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).
Der angefochtene Beschluss weist die Be­son­derheit auf, dass er das Verfahren
nicht abschliesst, sondern die Sache zur weiteren Be­handlung an die Vorinstanz
zurückweist. Es handelt sich somit um einen Rückwei­sungs­entscheid.
Die
Anfechtbarkeit von Rückweisungsentscheiden wird im Gesetz nicht ausdrücklich geregelt.
Ihre Zuordnung zu den Vor- oder Zwischenentscheiden (§ 48 Abs. 2
und 3 VRG) erscheint nicht völlig geklärt. Die Rechtsprechung des
Verwaltungsgerichts stellt die Rück­weisungsentscheide aus
verfahrensökonomischen Gründen jedoch häufig Endentscheiden gleich und lässt
ihre Anfechtung nicht nur unter den für Vor- oder Zwischenentscheide gel­tenden
Voraussetzungen zu (RB 2002 Nr. 20, 1998 Nr. 31, 1982 Nr. 33;
Alfred Kölz/Jürg Boss­hart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,
§ 48 N. 16).
Da
die Beschwerdeführerin durch den Entscheid der Vorinstanz beschwert ist und die
von ihr beantragte Aufhebung des Entscheids das Verfahren abschliessen könnte,
rechtfertigt es sich allein schon aus den genannten verfahrensökonomischen
Gründen, auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Einkaufszentren mit einer Verkaufsfläche von mehr
als 5000 m
2
sind Anlagen, bei deren Planung, Errichtung oder
Änderung die zuständige Behörde vor ihrem (Bewilli­gungs-) Entscheid die
Umweltverträglichkeit zu prüfen hat (Ziff. 80.5 des Anhangs zur Verordnung vom
19. Oktober 1988 über die Umweltverträglichkeitsprüfung [UVPV] in Verbindung
mit Art. 1 UVPV und Art. 9 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den
Umweltschutz [USG]). Selbst wenn die fragliche Erweiterung des " Center E"
für sich allein genommen den Schwellenwert von 5000 m
2
nicht
überschritten hätte, weist die Gesamtanlage, d.h. der dadurch erreichte
"Betriebszustand 1", ohne weiteres ein Aus­mass auf, welches das
Einkaufszentrum zu einer unter Ziffer 80.5 des Anhangs zur UVPV fallenden
Anlage werden lässt. Die UVP wäre diesfalls auf Grund der dadurch bewirk­ten
Änderung der bereits bestehenden Anlage erforderlich geworden, zumal eine
Änderung auch dann vorliegt, wenn sie nicht auf bauliche, sondern
ausschliesslich auf betriebliche Massnahmen (z.B. durch Umnutzung von Lager- in
Verkaufsflächen) zu­rück­zu­füh­ren ist (Art. 2 Abs. 2 lit. a UPV; Heribert
Rausch/Peter M. Keller in: Kommentar zum Umwelt­schutz­gesetz, 2001, Art.
9 N. 43 f.).
2.2
Die Baukommission der Gemeinde X verzichtete in
ihrer Baubewilligung vom 21. Juli 1998 vorläufig auf eine UVP, weil das
bestehende Gebäude bereits über 478 bewilligte Fahrzeugabstellplätze verfüge
und keine zusätzlichen Parkplätze erforderlich seien. Die Publikation des
Projekts im Amtsblatt Nr. 24 vom 12. Juni 1998 umschrieb das Projekt le­diglich
als "Umbau und Nutzungsänderung der bestehenden Lagerhallen in Verkaufs­räumlichkeiten
sowie Verlegen von Fahrzeugabstellplätzen …". Ein Hinweis auf den Umfang
der geplanten Verkaufsflächenerweiterung sowie auf den Verzicht auf eine UVP
findet sich nicht, womit den Anforderungen an die Publikation insofern nicht
genügt wurde, als es Verbänden wie dem Beschwerdegegner faktisch verunmöglicht
wurde, ihre Beschwerdelegitimation zu erkennen (Peter M. Keller, Das
Beschwerderecht der Umweltorganisationen, AJP 1995, S. 1125 ff., 1131; Theodor
H. Loretan, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2002, Art. 55 N. 44).
Die
Baukommission der Gemeinde X stellte dem Beschwerdegegner die Baubewilligung
vom 21. Juli 1998 am 26. Oktober 1999 zu, wodurch diesem nachträglich der
Rekursweg eröffnet wurde (vgl. § 315 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom
7. Septem­ber 1975). Der Beschwerdegegner beantragte im Rekursverfahren
die Aufhebung der Baubewilligung und die nachträgliche Durchführung der UVP.
Beiden Anträgen folgte der Regierungsrat, indem er die Baubewilligung vom 21.
Juli 1998 in dem Umfang aufhob, als sie für das bewilligte Bauvorhaben auf die
UVP verzichtete, und die Gemeinde X einlud, für das bewilligte Bauprojekt die
UVP durchführen zu lassen und gestützt auf deren Ergebnis den Beschluss vom 21.
Juli 1998 zu überprüfen.
2.3
Die Beschwerdeführerin verlangt die Aufhebung
dieses Entscheids, da die Beschwer­degegnerin zwar zu Recht darauf hingewiesen
habe, dass eine UVP hätte durchgeführt wer­den müssen, jedoch nicht geltend
machte, inwiefern der mit der Baubewilligung vom 21. Juli 1998 genehmigte
"Betriebszustand 1" umweltrechtliche Vorschriften verletze. Die Auf­hebung
einer konsumierten Baubewilligung wiederum dürfe nach unumstrittener Praxis und
Lehre erst dann erfolgen, wenn gewichtige öffentliche Interessen dafür geltend
ge­macht werden könnten. Ein formeller Mangel wie die Unterlassung einer UVP
reiche dafür nicht aus.
2.4
Gegenstand des vorliegenden
Verfahrens bildet damit die Frage, ob die teilweise Auf­hebung der
Baubewilligung zu Recht erfolgte und die Rückweisung zur Durchführung einer UVP
zulässig war.
3.
3.1
Die Grundidee der UVP besteht darin, dass die
voraussehbaren Auswirkungen eines umweltbelastenden Vorhabens im Voraus
abgeklärt und beurteilt werden sollen, damit die mit der Sache befasste Behörde
entsprechend aufgeklärt entscheiden kann. Die UVP will gewährleisten, dass
Projekte, welche die Umwelt erheblich belasten können, nur zur Ausführung
gelangen, wenn eine eingehende Prüfung ergeben hat, dass sie auf die Erfordernisse
des Umweltschutzrechts abgestimmt sind. Die Pflicht, bei solchen Projekten eine
UVP durchzuführen, steht in engem Bezug zu wichtigen Grundprinzipien des
schweizerischen Umweltrechts, nämlich zum Vorsorgeprinzip (Art. 1 Abs. 2 USG)
und zum Grundsatz der ganzheitlichen Betrachtungsweise (Art. 8 USG; zum ganzen
Rausch/Keller in: Kommentar USG, Art. 9 N. 1 f., mit zahlreichen Hinweisen).
Damit
die UVP ihre optimale Wirksamkeit entfalten kann und ihre Ergebnisse die
Ausgestaltung des Projekts noch zu beeinflussen vermögen, muss sie so früh wie
nur möglich vorgenommen werden. Als Ausfluss des Vorsorgeprinzips soll die UVP
dazu die­nen, die Gesichtspunkte des Umweltschutzes zu einem Zeitpunkt zu
berücksichtigen, der es noch gestattet, Alternativlösungen auszuarbeiten oder
ohne erhebliche finanzielle Ein­bussen auf die Durchführung des Vorhabens zu
verzichten (Rausch/Keller in: Kommentar USG, Art. 9 N. 56, mit
Hinweis).
3.2
Im vorliegenden Fall wurde zu Unrecht auf eine UVP
verzichtet, was auch die Be­schwerdeführerin anerkennt. Sie führt jedoch
gleichzeitig an, dass ihr daraus kein Nachteil erwachsen dürfe, da sie im
Vertrauen auf die Korrektheit der Baubewilligung, welche expli­zit auf eine UVP
verzichtete, das Projekt ausgeführt habe.
3.2.1
Auch der Regierungsrat geht in
seinem Entscheid davon aus, dass die Baube­willigung grundsätzlich
rechtskräftig geworden sei. Dementsprechend hob er die Bewil­ligung nur
insofern auf, als darin auf eine UVP verzichtet wurde; gestützt auf das
Ergebnis der nachträglich durchzuführenden UVP habe die Baubehörde danach
lediglich noch zu prü­fen, ob Ergänzungen (Auflagen oder andere Massnahmen) zur
Baubewilligung nötig seien (Dispositiv Ziff. I. und II in Verbindung mit
Erwägung 7).
Diese Rechtsauffassung ist unzutreffend.
Solange die Baubewilligung vom Beschwer­de­geg­ner angefochten werden konnte,
erwuchs sie nicht in Rechtskraft. Die Baubewilligung hätte daher aufgehoben
werden müssen, so dass die Baubehörde nach Durchführung der UVP über deren
Erteilung hätte entscheiden können. Erst für den Fall, dass die Bewil­li­gung
nicht hätte erteilt werden können, wäre mit Blick auf die Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustandes zu prüfen gewesen, wieweit der Bauherrschaft der
Abbruch oder die Änderung der bereits erstellten Baute noch zugemutet werden
kann (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zü­rich, 2. A., Zürich 1999, § 30 N.
52 ff.; Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A.,
Band I, Zürich 1999, N. 859 ff.; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes
Umweltschutzrecht, 4. A., Bern 2002, S. 326 ff.; Christoph Fritzsche/Peter
Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 3. A., Zürich 2003, S. 24-9 ff.).
Nachdem der Be­schwerdegegner den Entscheid des Regierungsrats jedoch nicht
angefochten hat, ist dieser insoweit in Rechtskraft erwachsen. Die
Baubewilligung kann daher mit Bezug auf den Bestand der Anlage nicht mehr in
Frage gestellt werden, sondern es kommen nur noch Auf­lagen bzw. zusätzliche
Massnahmen in Betracht.
3.2.2
Die Beschwerdeführerin lässt
geltend machen, der Durchführung einer nach­träglichen UVP käme höchstens
verfahrensrechtlicher Selbstzweckcharakter zu, da die Auswirkungen der ersten
Ausbauetappe, die hier beurteilt werden müssten, im UVB zur zweiten und dritten
Ausbauetappe vom 13. August 1999 behandelt worden seien. Es ergebe sich aus
diesem Bericht, dass die erste Etappe nur marginale Auswirkungen zu Folge habe.
Selbst wenn einzelne Auswirkungen der ersten Ausbauetappe im
genannten UVB mitbe­rücksichtigt wurden, stand diese nicht im Zentrum der
Untersuchung. Es widerspräche dem Zweck der UVP, wenn an die Stelle präziser,
projektbezogener Gesamtanalysen Neben­aspekte eines anderen UVBs treten
könnten. Dass bereits gewisse Daten erhoben worden sind, vermag die
Beschwerdeführerin allenfalls im eigens zu erstellenden UVB zu ver­werten. Das
Interesse der Beschwerdeführerin, keine nachträgliche UVP durchführen zu
müssen, wiegt auch deshalb nicht schwer, weil sie diese Pflicht und die damit
verbundenen Kostenfolgen bei einer korrekten Durchführung des
Bewilligungsverfahrens ohnehin getroffen hätten.
3.2.3
Die Beschwerdeführerin bringt im
Übrigen zu Recht nicht vor, dass sich der Beschwerdegegner den Bauentscheid zu
spät habe zustellen lassen und dieser allein schon aus Gründen der Rechtssicherheit
nicht mehr hätte (teilweise) aufgehoben werden dürfen (vgl. etwa BGE 102
Ib 91 E. 3). Bei einer Zeitspanne von etwas über 13 Monaten zwischen der
Erteilung der Bewilligung und dem nachträglichen Zustellungsbegehren würde sich
ein solcher Schluss auch verbieten.
3.3
Insgesamt erscheint die nachträgliche Anordnung der
UVP rechtlich geboten, was zur Abweisung der Beschwerde führt.
4.
Bei diesem
Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (§ 13
Abs. 2 in Verbindung mit § 70 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr von
vornherein nicht zu. Hingegen hat sie der Beschwerdegegnerin eine angemessene
Parteientschädigung zu leisten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 6'060.--     Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden der
Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, dem Beschwerdegegner eine Parteientschädigung
von Fr. 1'000.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Ta­gen
ab Rechtskraft dieses Entscheids.
5.    Gegen diesen
Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwal­tungsgerichtsbeschwerde
beim Bundesgericht erhoben werden.
6.    …