zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00584 · 2019-05-09 · de

Nothilfe | Nothilfe: teilweise verweigerte Auszahlung der Beiträge und Unterbringung in unterirdischer Unterkunft. Der Beschwerdegegner verletzte das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers, indem er ihm trotz mehrmaliger Aufforderung keine Einsicht in die vollständigen Akten gewährte. Auch die Vorinstanz verletzte das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers, indem sie ihm die Möglichkeit nahm, sich im hängigen Rekursverfahren zu den Akten zu äussern. Stattdessen hat sie im Dispositiv ihres Rekursentscheids den Beschwerdegegner angewiesen, dem Beschwerdeführer Akteneinsicht zu gewähren. Heilung trotz der schweren Verletzung des rechtlichen Gehörs (E. 2.1). Grundsätze zur Berücksichtigung eines Rechtsgutachtens (E. 2.2.1). Indem die Vorinstanz sich nicht mit dem vom Beschwerdeführer eingereichten Rechtsgutachten auseinandersetzte, verletzte sie ihre Begründungspflicht; Heilung (E. 2.2.4 f.). Grundsätze zur Ausrichtung der Nothilfe (E. 3). Die Kontrolle der Anwesenheit in der Unterkunft dient der Feststellung der Bedürftigkeit. Bei Personen, welche die Anwesenheitskontrolle nicht absolvieren, wird vermutet, dass sie nicht in der ihnen zugewiesenen Unterkunft wohnen bzw. übernachten und demnach nicht bedürftig sind. Dabei handelt es sich um eine tatsächliche Vermutung, welche mittels Gegenbeweis umgestossen werden kann (E. 4.3). Die Betreiberin der Unterkunft ist nicht berechtigt, darüber zu entscheiden, ob die Anspruchsvoraussetzungen erfüllt sind. Deshalb ist es am Beschwerdegegner, auf Begehren des Hilfeempfängers eine Verfügung zu erlassen und dabei den Sachverhalt festzustellen. Nur wenn sich aus leicht zugänglichen Beweismitteln keine Klarheit ergibt, kann er sich der Vermutung bedienen. Da dem Hilfesuchenden der Gegenbeweis offensteht, bedarf es eines entsprechenden Verfahrens, in welchem den Betroffenen ermöglicht werden muss, die relevanten Angaben zu liefern. Vorliegend, wo es um die Behebung einer zeitlich unmittelbar bestehenden Notlage und die Erbringung zeitlichdringender Leistungen geht, ist es problematisch, dass die verfügungsbefugte Behörde erst nachträglich den relevanten Sachverhalt abklärt, das rechtliche Gehör gewährt und durch Erlass einer Verfügung den Rechtsweg eröffnet. Deshalb hat der Beschwerdegegner eine solche auf genügender Sachverhaltsabklärung basierende Verfügung innert sehr kurzer Frist zu erlassen (E. 4.4). Soweit der Beschwerdeführer die Vermutung, dass er nicht bedürftig sei, umzustossen vermochte, hätte der Beschwerdegegner dem Beschwerdeführer finanzielle Nothilfe ausrichten müssen, auch wenn dieser die Kontrollzeiten um einige Minuten verpasst hatte (E. 4.5). In diesem Fall, in welchem die Bedürftigkeit erst nachträglich geltend gemacht werden kann, ist die finanzielle Nothilfe auch nachträglich auszurichten (E. 4.6). Grundsätzlich besteht für abgewiesene Asylbewerber kein Anspruch auf Zuteilung in eine bestimmte Unterkunft. Anders kann es sich dann verhalten, wenn die Zuteilung Rechte und Pflichten des Nothilfebezügers, insbesondere dessen Grundrechte berührt. Die Unterbringung in einer unterirdischen Unterkunft an sich erfüllt nicht das geforderte Mindestmass für eine Verletzung nach Art. 3 EMRK (E. 5.2). Der Beschwerdeführer hat jedoch mittels diversen ärztlichen Berichten in genügender Weise dargelegt, dass es ihm aus medizinischen Gründen unzumutbar sei, sich in einer unterirdischen Unterkunft aufhalten zu müssen (E. 5.4). Rechtsverzögerung durch die Vorinstanz, indem sie das Gesuch um vorsorgliche Massnahmen nicht beförderlich behandelte (E. 6.4).UP/URB (E. 7.3).Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 19..2.09.0 VB.2018.00584
Zurich Verwaltungsgericht 19..2.09.0 VB.2018.00584
Zurigo Verwaltungsgericht 19..2.09.0 VB.2018.00584

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00584
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
VB.2018.00584
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 09.05.2019
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Fürsorgerecht
Betreff:
Nothilfe
Nothilfe: teilweise verweigerte Auszahlung der Beiträge und Unterbringung in unterirdischer Unterkunft.
Der Beschwerdegegner verletzte das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers, indem er ihm trotz mehrmaliger Aufforderung keine Einsicht in die vollständigen Akten gewährte. Auch die Vorinstanz verletzte das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers, indem sie ihm die Möglichkeit nahm, sich im hängigen Rekursverfahren zu den Akten zu äussern. Stattdessen hat sie im Dispositiv ihres Rekursentscheids den Beschwerdegegner angewiesen, dem Beschwerdeführer Akteneinsicht zu gewähren. Heilung trotz der schweren Verletzung des rechtlichen Gehörs (E. 2.1). Grundsätze zur Berücksichtigung eines Rechtsgutachtens (E. 2.2.1). Indem die Vorinstanz sich nicht mit dem vom Beschwerdeführer eingereichten Rechtsgutachten auseinandersetzte, verletzte sie ihre Begründungspflicht; Heilung (E. 2.2.4 f.). Grundsätze zur Ausrichtung der Nothilfe (E. 3). Die Kontrolle der Anwesenheit in der Unterkunft dient der Feststellung der Bedürftigkeit. Bei Personen, welche die Anwesenheitskontrolle nicht absolvieren, wird vermutet, dass sie nicht in der ihnen zugewiesenen Unterkunft wohnen bzw. übernachten und demnach nicht bedürftig sind. Dabei handelt es sich um eine tatsächliche Vermutung, welche mittels Gegenbeweis umgestossen werden kann (E. 4.3). Die Betreiberin der Unterkunft ist nicht berechtigt, darüber zu entscheiden, ob die Anspruchsvoraussetzungen erfüllt sind. Deshalb ist es am Beschwerdegegner, auf Begehren des Hilfeempfängers eine Verfügung zu erlassen und dabei den Sachverhalt festzustellen. Nur wenn sich aus leicht zugänglichen Beweismitteln keine Klarheit ergibt, kann er sich der Vermutung bedienen. Da dem Hilfesuchenden der Gegenbeweis offensteht, bedarf es eines entsprechenden Verfahrens, in welchem den Betroffenen ermöglicht werden muss, die relevanten Angaben zu liefern. Vorliegend, wo es um die Behebung einer zeitlich unmittelbar bestehenden Notlage und die Erbringung zeitlichdringender Leistungen geht, ist es problematisch, dass die verfügungsbefugte Behörde erst nachträglich den relevanten Sachverhalt abklärt, das rechtliche Gehör gewährt und durch Erlass einer Verfügung den Rechtsweg eröffnet. Deshalb hat der Beschwerdegegner eine solche auf genügender Sachverhaltsabklärung basierende Verfügung innert sehr kurzer Frist zu erlassen (E. 4.4). Soweit der Beschwerdeführer die Vermutung, dass er nicht bedürftig sei, umzustossen vermochte, hätte der Beschwerdegegner dem Beschwerdeführer finanzielle Nothilfe ausrichten müssen, auch wenn dieser die Kontrollzeiten um einige Minuten verpasst hatte (E. 4.5). In diesem Fall, in welchem die Bedürftigkeit erst nachträglich geltend gemacht werden kann, ist die finanzielle Nothilfe auch nachträglich auszurichten (E. 4.6).
Grundsätzlich besteht für abgewiesene Asylbewerber kein Anspruch auf Zuteilung in eine bestimmte Unterkunft. Anders kann es sich dann verhalten, wenn die Zuteilung Rechte und Pflichten des Nothilfebezügers, insbesondere dessen Grundrechte berührt. Die Unterbringung in einer unterirdischen Unterkunft an sich erfüllt nicht das geforderte Mindestmass für eine Verletzung nach Art. 3 EMRK (E. 5.2). Der Beschwerdeführer hat jedoch mittels diversen ärztlichen Berichten in genügender Weise dargelegt, dass es ihm aus medizinischen Gründen unzumutbar sei, sich in einer unterirdischen Unterkunft aufhalten zu müssen (E. 5.4).
Rechtsverzögerung durch die Vorinstanz, indem sie das Gesuch um vorsorgliche Massnahmen nicht beförderlich behandelte (E. 6.4).
UP/URB (E. 7.3).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
ABGEWIESENE ASYLBEWERBER
AKTENEINSICHT
BEDÜRFTIGKEIT
BEGRÜNDUNGSPFLICHT DER BEHÖRDE
GEGENBEWEIS
MENSCHENWÜRDE
NACHZAHLUNG
NOTHILFE
NOTUNTERKUNFT
RECHTLICHES GEHÖR
RECHTSGUTACHTEN
RECHTSVERZÖGERUNG
ÜBRIGES FÜRSORGE UND GESUNDHEIT
UNTERBRINGUNG
UNTERIRDISCHE UNTERKUNFT
VERMUTUNG
VERMUTUNGSBASIS
ZUMUTBARKEIT
Rechtsnormen:
Art. 80a AsylG
Art. 82 AsylG
Art. 10 Abs. III BV
Art. 29 Abs. I BV
Art. 29 Abs. II BV
Art. 3 EMRK
Art. 38 Abs. II KV
Art. 98 KV
Art. 98 Abs. II KV
§ 1 Abs. I Nothilfe VO
§ 2 Abs. I Nothilfe VO
§ 5c SHG
§ 4a VRG
§ 8 VRG
§ 27c VRG
§ 29 Abs. I VRG
§ 29a Abs. II VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2018.00584
Urteil
der 3. Kammer
vom
9. Mai 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
Matthias Hauser,
Gerichtsschreiberin
Cornelia Moser.
In Sachen
A, c/o NUK C,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Sozialamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Nothilfe,
hat
sich ergeben:
I.
A.
Mit
Schreiben vom 3. Januar 2018 gelangte A, aktuell in der Notunterkunft C
untergebracht, an das kantonale Sozialamt und verlangte unter anderem die
Ausrichtung nicht ausbezahlter finanzieller Nothilfeleistungen und die
Umteilung in eine andere Unterkunft. Eventualiter sei eine anfechtbare
Verfügung zu erlassen.
B.
Mit
Verfügung vom 19. Januar 2018 trat das kantonale Sozialamt auf das Gesuch
vom 3. Januar 2018 nicht ein.
II.
A.
Dagegen
gelangte A mit Rekurs vom 29. Januar 2018 an die Sicherheitsdirektion. Er
verlangte im Wesentlichen die Aufhebung der Verfügung des kantonalen Sozialamts
sowie die materielle Beurteilung der Angelegenheit.
B.
Die
Sicherheitsdirektion hiess den Rekurs mit Entscheid vom 29. August 2018
insoweit gut, als sie eine Verletzung des rechtlichen Gehörs feststellte und
das kantonale Sozialamt anwies, A Akteneinsicht zu gewähren. Im Übrigen wies
sie den Rekurs ab, soweit sie darauf eintrat und er nicht gegenstandslos
geworden war, ohne Verfahrenskosten zu erheben.
III.
A.
A –
vertreten durch RA B – erhob am 17. September 2018 Beschwerde ans
Verwaltungsgericht. Darin stellte er folgende Anträge:
" 1.     Die Dispositivziffern I. Satz 2, IV. Satz 1
Teil 2 und Satz 2 sowie V. des Rekursentscheids 2018.0067 der
Sicherheitsdirektion vom 29.08.2018 seien aufzuheben.
2.    Dem Beschwerdeführer seien die ihm im
Zeitraum zwischen dem 29.05.2017 und dem 29.01.2018 verweigerten bzw. nicht
ausbezahlten finanziellen Nothilfeleistungen umgehend auszurichten, mindestens
aber Fr. 310.– zuzüglich 5% Zins seit dem mittleren Verfalltag.
3.    Der Beschwerdegegner sei anzuweisen,
die Verweigerung der finanziellen Nothilfe zu unterlassen respektive es sei
festzustellen, dass die Verweigerung der finanziellen Nothilfe widerrechtlich
ist.
4.    Der Beschwerdeführer sei umgehend von
der Notunterkunft C in eine andere - oberirdische - Notunterkunft ohne
Massenschlag umzuteilen.
5.    Es sei festzustellen, dass die
Vorinstanz in Bezug auf den Rekursantrag gemäss Ziff. 7. in Verbindung Ziff. 6
eine Rechtsverzögerung und in Bezug auf den Rekursantrag gemäss Ziff. 10
in Verbindung mit Ziff. 7 eine Rechtsverweigerung begangen hat.
6.    Die Zentrumsleitung der NUK C,
Frau D, c/o NUK C, E-Strasse 01, 02 C, sei zum rechtserheblichen
Sachverhalt zu befragen.
7.    Der Beschwerdegegner und die F AG
seien superprovisorisch zu verpflichten, innerhalb von 10 Tagen die
vollständigen Akten einzureichen respektive dem Beschwerdeführer vollständige
Akteneinsicht zu gewähren.
8.    Dem Beschwerdeführer sei im
Rekursverfahren eine angemessene Entschädigung im Umfang von ¾ des
Gesamtaufwands der unentgeltlichen Rechtsvertretung zuzusprechen.
9.    Dem Beschwerdeführer sei eine
Nachzahlungsverpflichtung im Umfang von maximal ¾ des Gesamtaufwandes der
unentgeltlichen Rechtsvertretung aufzuerlegen.
10. Dem Beschwerdeführer sei für das
Rekursverfahren eine angemessene Parteientschädigung im Umfang von ¼ des
Gesamtaufwandes der Rechtsvertretung zuzusprechen.
11. Dem Beschwerdeführer sei für das
Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht die unentgeltliche Rechtspflege zu
gewähren und in der Person des Unterzeichnenden einen unentgeltlichen
Rechtsvertreter zu bestellen.
12. Alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zuzüglich 7.7% MWST zu Lasten des Beschwerdegegners bzw.
der Staatskasse."
B.
Mit
Präsidialverfügung vom 20. September 2018 wurde das Gesuch um Erlass einer
superprovisorischen Massnahme abgewiesen und auch keine vorsorgliche Massnahme
angeordnet. Gleichzeitig wurde dem kantonalen Sozialamt und der
Sicherheitsdirektion Frist zur Einreichung ihrer Akten und zur Vernehmlassung
angesetzt.
C.
Die
Sicherheitsdirektion teilte am 26. September 2018 mit, dass sie auf eine
Vernehmlassung verzichte. In der Beschwerdeantwort vom 9. Oktober 2018
beantragte das kantonale Sozialamt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf
einzutreten sei.
D.
A nahm
am 29. Oktober 2018 erneut Stellung und stellte den Antrag, dass
Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle,
Verwaltungsrichter Matthias Hauser sowie Gerichtsschreiberin Rahel Zehnder,
soweit sie sich in der vorliegenden Angelegenheit als vorbefasst betrachteten,
in den Ausstand zu treten hätten. Das kantonale Sozialamt beantragte mit
Stellungnahme vom 19. November 2018 die Abweisung des Ausstandbegehrens.
Der Beschwerdeführer verzichtete am 26. November 2018 auf eine weitere
Stellungnahme. Mit Beschluss vom 13. Dezember 2018 wies die 3. Kammer
des Verwaltungsgerichts das Ausstandsbegehren ab.
E.
Mit
Präsidialverfügung vom 17. Januar 2019 wurde das kantonale Sozialamt
aufgefordert, dem Verwaltungsgericht die den Beschwerdeführer betreffenden
Akten einzureichen. Am 13. Februar 2019 kam das kantonale Sozialamt dieser
Aufforderung nach. A bzw. dessen Rechtsvertreter wurden die Akten mit der Möglichkeit
zur Stellungnahme zugestellt. Die Stellungnahme von A erfolgte am 22. März
2019. Das kantonale Sozialamt liess sich dazu am 3. April 2019 nochmals
vernehmen, woraufhin A am 12. April 2019 erneut eine Stellungnahme
einreichte.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Da nicht
nur über die nicht ausbezahlte finanzielle Nothilfe zu entscheiden ist, sondern
die Streitsache auch nicht vermögensrechtliche Gegenstände umfasst (insb.
Unterbringung), ist die Kammer zum Entscheid berufen (§ 38 Abs. 1
VRG; Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], § 38b N. 13).
1.2
Soweit der
Antrag des Beschwerdeführers, ihm sei für das Rekursverfahren eine angemessene
Entschädigung im Umfang von ¾ des Gesamtaufwands der unentgeltlichen
Rechtsvertretung zuzusprechen, als Antrag auf Erhöhung der zugesprochenen Entschädigung
seines unentgeltlichen Rechtsvertreters zu verstehen ist, ist mangels schutzwürdigen
Interesses nicht darauf einzutreten, da es dem amtlichen Anwalt obliegt, in
eigenem Namen gegen eine seines Erachtens zu tief ausgefallene Entschädigung
Beschwerde zu führen (BGr, 5. April 2012, 5A_167/2012, E. 5.2 mit
weiteren Hinweisen; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 16 N. 111).
1.3
Der
Beschwerdeführer stellt in seiner Eingabe vom 22. März 2019 das Begehren, es
sei festzustellen, dass der Beschwerdegegner und die F AG in Bezug auf die
dem Beschwerdeführer zwischen dem 21. Dezember 2017 und dem 13. Februar
2019 nicht vollständig gewährte Akteneinsicht eine Rechtsverweigerung begangen hätten.
Unabhängig davon, ob ein solches Begehren während des laufenden
Beschwerdeverfahrens möglich ist bzw. ob der Beschwerdegegner dem
Beschwerdeführer damit überhaupt den Erlass einer Anordnung verweigert hat, ist
nicht darauf einzutreten. Einerseits geht dieses Begehren in der Rüge des
rechtlichen Gehörs auf (vgl. E. 2.1), und andererseits wäre es an die
zuständige Instanz (Sicherheitsdirektion) zu richten.
1.4
Der
Beschwerdegegner stellt sich auf den Standpunkt, dass aufgrund des Bedarfs­deckungsprinzips
für überwundene Notlagen keine Leistungen zurückgefordert werden können.
Insofern würde sich die Frage nach dem aktuellen und schutzwürdigen
Rechtsschutzinteresse stellen. Da vorliegend davon auszugehen ist, dass sich
die aufgeworfenen Fragen jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen
wieder stellen könnten, an ihrer Beantwortung ein hinreichendes öffentliches
Interesse bestünde und eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je
möglich wäre, könnte, auch wenn die Annahme des Beschwerdegegners korrekt wäre,
auf ein solches aktuelles Interesse verzichtet werden (BGE 135 I 79 E. 1.1).
1.5
Im Übrigen
ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Der Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 der
Schweizerischen Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) beziehungsweise § 8
VRG umfasst das Recht der Privaten, in einem von einer Verwaltungs- oder
Justizbehörde geführten Verfahren gehört zu werden, Einblick in die Akten zu
erhalten und zu den für die Entscheidung wesentlichen Punkten Stellung zu
nehmen (vgl. Alain Griffel, Kommentar VRG, § 8 N. 5 ff. und N. 29 ff.).
Das Recht auf Akteneinsicht als Teilgehalt des Anspruchs auf rechtliches Gehör
verschafft den Privaten Anspruch auf Einsicht in sämtliche Aktenstücke, die
geeignet sind, Grundlage für den Entscheid zu bilden. Die Beurteilung, ob die
fraglichen Aktenstücke für den Ausgang des Verfahrens tatsächlich relevant
sind, muss dabei den Privaten überlassen werden. Eine teilweise Verweigerung
der Akteneinsicht mit der Begründung, die von der Verweigerung betroffenen
Aktenstücke seien für den Verfahrensausgang belanglos, ist demnach unzulässig
(vgl. zum Ganzen BGE 132 V 387 E. 3).
Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur.
Eine Verletzung führt unabhängig von den Erfolgsaussichten der Beschwerde in
der Sache selbst zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Praxisgemäss kann
eine Gehörsverletzung jedoch in einem anschliessenden Rechtsmittelverfahren
geheilt werden, wenn die Verletzung nicht schwer wiegt und die obere Instanz
über die gleiche Kognition wie die untere verfügt. Dies gilt vor allem dann und
selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung, wenn eine Rückweisung der Sache zur
Gewährung des rechtlichen Gehörs lediglich einen formalistischen Leerlauf
darstellen und zu einer unnötigen Verfahrensverlängerung führen würde. Infolge
Heilung bleibt eine Gehörsverletzung – grundsätzlich – folgenlos (vgl. Michele
Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im
Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 459; Griffel, § 8
N. 38; BGE 137 I 195 E. 2.3.2, BGE 133 I 201 E. 2.2).
2.1.1
Mit Schreiben vom 1. Dezember 2017 ersuchte der Beschwerdeführer bei
der F AG um Einsicht in die Akten, die seine Person betreffen. Soweit
ersichtlich, stellte die F AG – mit Einverständnis des Beschwerdegegners –
dem Rechtsvertreter des Beschwerdeführers gewisse Unterlagen (insbesondere die
Faktura-History) zu. Daraufhin gelangte der Beschwerdeführer mit Schreiben vom
3. Januar 2018 an das kantonale Sozialamt, worin er beantragte, dass ihm
Akteneinsicht zu gewähren und die vollständigen Akten in Kopie zuzustellen
respektive Zugang zu den elektronischen Akten zu verschaffen sei. Am 16. Januar
2018 stellte der Beschwerdegegner dem Beschwerdeführer Kopien der Akten zu,
soweit sie nicht bereits durch die F AG übermittelt worden seien oder
nicht vom Beschwerdeführer selbst stammten. Am 19. Januar 2018 erliess der
Beschwerdegegner seine Nichteintretensverfügung.
In der Rekursschrift vom 29. Januar 2018 ersuchte der
Beschwerdeführer erneut um Akteneinsicht. Er machte geltend, dass ihm diverse
Akten bisher nicht zugestellt worden seien, so die vor dem 8. August 2017
datierende Faktura-History, gewisse medizinische Akten sowie Mutationsmeldungen.
Die Vorinstanz kam in ihrem Entscheid zum Schluss, dass der Beschwerdegegner
diesbezüglich das Recht auf Akteneinsicht verletzt habe und wies diesen im
Dispositiv an, dem Beschwerdeführer Akteneinsicht im Sinn der Erwägungen zu
gewähren. Der Beschwerdegegner verweigerte mit Schreiben vom 10. September
2018 die Akteneinsicht, da die Dispositiv-Ziffer I des Entscheids der
Vorinstanz noch nicht rechtskräftig sei. Mit Präsidialverfügung vom 17. Januar
2019 wurde der Beschwerdegegner aufgefordert, die weiteren den Beschwerdeführer
betreffenden Akten einzureichen. Dieser Aufforderung kam der Beschwerdegegner
am 13. Februar 2019 nach, und die Akten wurden dem Rechtsvertreter des
Beschwerdeführers zur Einsicht und Stellungnahme dazu zugestellt.
2.1.2
Dieser Ablauf zeigt deutlich auf, dass das rechtliche Gehör des
Beschwerdeführers, insbesondere dessen Recht auf Akteneinsicht, sowohl durch
den Beschwerdegegner als auch durch die Vorinstanz verletzt wurde. Der
Beschwerdegegner stellte dem Beschwerdeführer am 16. Januar 2018 trotz
Aufforderung nicht die vollständigen Akten zu. Zudem erging dessen Verfügung
nur drei Tage später, nämlich am 19. Januar 2018. Da dem Beschwerdeführer
so keine Zeit verblieb, innert angemessener Frist zu den Akten Stellung zu
nehmen, verletzte der Beschwerdegegner zusätzlich das rechtliche Gehör des
Beschwerdeführers. Sodann wäre der Beschwerdegegner verpflichtet gewesen,
unabhängig vom Verfahrensstand bzw. der Rechtskraft des vorinstanzlichen Entscheids,
dem Beschwerdeführer Akteneinsicht zu gewähren; insbesondere während des Laufs
der Rechtsmittelfrist ist das Interesse an der Aktenkenntnis besonders gross.
Indem der Beschwerdegegner sich auf die fehlende Rechtskraft der Anweisung der
Vorinstanz berief und trotz mehrfacher Aufforderung seitens des
Beschwerdeführers diesem keine Einsicht in die vollständigen Akten gewährte,
verletzte er das Recht auf Akteneinsicht des Beschwerdeführers in
schwerwiegender Weise.
Kommt die angerufene Rechtsmittelinstanz zum Schluss, das
Recht auf Akteneinsicht sei verletzt, hat sie den angefochtenen Entscheid
grundsätzlich aufzuheben oder die Gehörsverletzung zu heilen (oben, E. 2.1).
Jedenfalls kann sie nicht trotz Feststellung der Gehörsverletzung einen
materiellen Entscheid fällen, ohne diese vorab geheilt zu haben, da dadurch dem
Beschwerdeführer erneut das Recht genommen wird, sich im hängigen (Rekurs-)Verfahren
zu den Akten zu äussern. Durch die Nichtgewährung der Akteneinsicht im
Rekursverfahren bzw. der Nichtaufhebung des angefochtenen Entscheids aufgrund
der Gehörsverletzung hat die Vorinstanz ebenso das rechtliche Gehör des
Beschwerdeführers verletzt.
2.1.3
Die Verletzung des rechtlichen Gehörs wiegt
schwer. Es ist jedoch davon auszugehen, dass eine Rückweisung zur Gewährung des
rechtlichen Gehörs einem formalistischen Leerlauf gleichkommen würde, und auch
angesichts des Interesses des Beschwerdeführers an einem raschen materiellen
Entscheid rechtfertigt sich eine Heilung. Mit der Zustellung der vollständigen
Akten und der angesetzten Frist zur Stellungnahme dazu konnte die Verletzung
des rechtlichen Gehörs im Beschwerdeverfahren geheilt werden. Den
Verfahrensfehlern der Vorinstanz und des Beschwerdegegners wird im Rahmen der
Nebenfolgenregelung Rechnung zu tragen sein (dazu unten E. 7.1 f.).
Es bestehen keine konkreten Hinweise darauf, dass die das Verfahren
betreffenden Akten nach wie vor unvollständig sind, wie dies der
Beschwerdeführer vorbringt.
2.2
Der
Beschwerdeführer macht weiter geltend, die Vorinstanz habe sich nicht mit dem
von ihm eingereichten Rechtsgutachten (Daniel K. Moeckli/Regina Kiener,
Rechtsgutachten zum Nothilferegime des Kantons Zürich vom 10 August 2017,
teilweise publiziert in ZBl 2018, S. 507 ff.) auseinandergesetzt,
obwohl sie dazu verpflichtet gewesen wäre.
2.2.1
Aus der blossen Tatsache, dass eine Behörde einem eingereichten Rechtsgutachten
nicht folgt, kann nicht geschlossen werden, sie habe dieses nicht beachtet. In
einem Zivilprozess bilden die von den Parteien eingereichten Rechtsgutachten
materiell Bestandteil ihrer Rechtsschriften bzw. ihrer rechtlichen
Parteibehauptungen. Dies gilt grundsätzlich auch im Verwaltungsverfahren (BGr,
10. September 2001, 5P.184/2001, E. 2c; Hans Michael Riemer,
Rechtsfragen um Rechtsgutachten, recht 2001 S. 152). Entgegen der
Auffassung des Beschwerdeführers ist das Gericht aber nicht an Gutachten zu
Rechtsfragen gebunden, da es das Recht von Amtes wegen anwendet (§ 7 Abs. 4
VRG; Plüss, § 7 N. 167). Die vom Beschwerdeführer zitierte
Rechtsprechung bezieht sich dann auch auf ein Gutachten betreffend
ausländischen Rechts, über welches (mindestens nach den Vorschriften des
Zivilprozesses) Beweis geführt werden kann. Wird ein Rechtsgutachten nicht
beachtet, kann dies lediglich eine Verletzung der Begründungspflicht zur Folge
haben, ob diese verletzt ist, ist vorliegend zu prüfen.
2.2.2
Das rechtliche Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV verlangt, dass die
Behörde die Vorbringen der Parteien tatsächlich hört, prüft und bei der
Entscheidfindung berücksichtigt. Die Begründung muss deshalb zumindest kurz die
wesentlichen Überlegungen nennen, von denen sich die Behörde hat leiten lassen
und auf die sie ihren Entscheid stützt. Dagegen wird nicht verlangt, dass sich
die Begründung mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und
jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt (BGr, 3. Dezember 2018,
2C_603/2018, E. 3.1 mit Hinweisen; BGE 138 I 232 E. 5.1). Aus der
Begründung muss allerdings mittelbar oder unmittelbar ersichtlich sein, dass
die Behörde diese Vorbringen für nicht erheblich oder unrichtig gehalten hat
(vgl. Plüss, § 10 N. 25).
2.2.3
Das Rechtsgutachten kommt zum Schluss, dass es sich bei den Auflagen, sich
zweimal täglich in der Notunterkunft zu melden und dort zu übernachten, um
nicht mit Art. 12 BV vereinbare Auflagen handle, da sie sachfremd seien.
Zudem fehle es auch an einer gesetzlichen Grundlage, und das Recht auf
Bewegungsfreiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) und das Recht auf soziale
Kontakte seien auf ungerechtfertigte Weise verletzt, da zusätzlich zur
fehlenden gesetzlichen Grundlage auch der Grundsatz der Verhältnismässigkeit
nicht gewahrt werde. Werde finanzielle Nothilfe nicht ausgerichtet bzw.
verweigert, handle es sich dabei um eine Verfügung, welche anfechtbar sei.
Sodann äussert sich das Gutachten zur Aufgabenübertragung an die F AG:
Weil der Betrieb einer Notunterkunft sowie die Ausrichtung von Nothilfe die
Rechtsstellung der Benutzer berühre, könne nicht von einer bloss
administrativen Hilfstätigkeit ausgegangen werden, sondern die F AG nehme
eine staatliche Aufgabe wahr, wofür es aber bereits an der gesetzlichen
Grundlage mangle. In der Rekursschrift vom 29. Januar 2018 verweist der
Beschwerdeführer – mindestens betreffend Anfechtbarkeit der Nichtausrichtung
von Nothilfe sowie der Aufgabenübertragung an die F AG – auf das
Rechtsgutachten, womit diese Ausführungen ohnehin Teil seiner rechtlichen
Begründung wurden.
2.2.4
Die Vorinstanz äusserte sich zur Anfechtbarkeit der Verweigerung der
Nothilfe sowie kurz zur Vereinbarkeit mit Art. 12 BV. Die Begründung ist
äusserst knapp gehalten und setzt sich in keiner Weise mit den weiteren
gerügten Rechtsverletzungen (Grundrechtseingriffe, Legalitätsprinzip etc.) im
Zusammenhang mit der Nichtauszahlung der Nothilfe auseinander. Aus dem Entscheid
geht nicht hervor, ob die Vorinstanz diese Fragen überhaupt prüfte und aus
welchen Gründen sie sie gegebenenfalls verneinte. Damit verletzte die
Vorinstanz ihre Begründungspflicht.
2.2.5
Da – wie oben ausgeführt – davon auszugehen ist, dass eine Rückweisung an
die Vorinstanz zu einem formalistischen Leerlauf führen würde, welcher unnötige
Verfahrensverzögerungen zur Folge hätte (oben, E. 2.1.3), ist auf eine
Rückweisung zu verzichten. Dem Verfahrensfehler der Vorinstanz wird jedoch im
Rahmen der Nebenfolgenregelung Rechnung zu tragen sein (dazu unten E. 7.1).
3.
3.1
Wer sich wie der Beschwerdeführer unberechtigt in der Schweiz aufhält und
nicht zur Ausreise veranlasst werden kann, hat Anspruch auf Unterstützung im
Rahmen des Rechts auf Hilfe in Notlagen nach Art. 12 BV; es besteht kein
Anspruch auf die darüber hinaus gehende Sozialhilfe (Art. 82 Abs. 1
des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 [AsylG]; § 5c Abs. 1 des
Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 [SHG]). Gemäss Art. 12 BV hat,
wer in Not gerät und nicht in der Lage ist, für sich zu sorgen, Anspruch auf
Hilfe und Betreuung und auf die Mittel, die für ein menschenwürdiges Dasein
unerlässlich sind. Dieses Grundrecht garantiert nicht ein Mindesteinkommen;
verfassungsrechtlich geboten ist nur, was für ein menschenwürdiges Dasein
unabdingbar ist und vor einer unwürdigen Bettelexistenz zu bewahren vermag. Der
Anspruch umfasst einzig die in einer Notlage im Sinn einer Überbrückungshilfe
unerlässlichen Mittel (in Form von Nahrung, Kleidung, Obdach und medizinischer
Grundversorgung), um überleben zu können. Grundsätzliche Voraussetzung der
Anwendbarkeit von Art. 12 BV ist das Vorliegen einer aktuellen, d.
h. tatsächlich
eingetretenen oder unmittelbar drohenden Notlage (BGE 131 I 166 E. 3.1 f.;
BGE 130 I 71 E. 4.1; je mit Hinweisen). Art. 12 BV umfasst nur eine
auf die konkreten Umstände zugeschnittene, minimale individuelle Nothilfe, solange
die Notlage anhält. Sie beschränkt sich auf das absolut Notwendige und soll die
vorhandene Notlage beheben (BGE 138 V 310 E. 2.1). Die Nothilfe an
abgewiesene Asylbewerber umfasst grundsätzlich die Unterbringung in aller Regel
in einer Gruppenunterkunft, die Abgabe von Nahrungsmitteln, Hygieneartikeln und
die Gewährung dringender medizinischer Versorgung (BGE 135 I 119 = Pra 2009 Nr. 107
E. 5.3, 5.5).
3.2
Soweit der
Kanton für die Unterbringung zuständig ist (Art. 24 Abs. 4–6, Art. 24d,
Art. 80, Art. 80a AsylG), obliegt die Ausgestaltung der Nothilfe im
Rahmen der verfassungsmässigen Mindestanforderungen den Kantonen, soweit der
Bund im Rahmen seiner Kompetenzen nicht spezielle Regelungen erlässt (vgl. z.
B. Art. 80 ff. AsylG).
Nach Art. 3 Abs. 3 lit. a der Asylverordnung 2 über
Finanzierungsfragen vom 11. August 1999 (AsylV2) richten sich bei Personen
mit einem rechtskräftigen Nichteintretensentscheid oder einem rechtskräftig
abgewiesenen Asylgesuch, denen eine Ausreisefrist angesetzt worden ist, die
Festsetzung und die Ausrichtung der Nothilfeleistungen nach kantonalem Recht
(vgl. auch Art. 82 Abs. 1 AsylG). Die Kantone sind in der Art und
Weise der Leistungserbringung unter dem Titel der Nothilfe frei (BGE 139 I 272
= Pra 2014 Nr. 54 E. 3.2; BGE 135 I 119 = Pra 2009 Nr. 107 E. 5.3).
Auch die Modalitäten der Leistungserbringung stehen grundsätzlich in der
Kompetenz des Kantons bzw. dessen Behörden. Die Kantone dürfen allerdings keine
unzumutbaren oder gar schikanösen Anforderungen an deren Bezug stellen (BGE 131
I 166 E. 8.4). Vorbehalten bleiben Art. 82 Abs. 4 und Art. 83a
AsylG sowie abweichende Bestimmungen dieser Verordnung. Nach Art. 82 Abs. 4
AsylG ist die Nothilfe nach Möglichkeit in Form von Sachleistungen an den von
den Kantonen oder vom Bund bezeichneten Orten auszurichten.
3.3
Wer der
Nothilfe bedarf, kann aus Art. 12 BV kein Recht ableiten, über Ort, Form
oder Ausgestaltung der zu gewährenden Nothilfe selber frei zu entscheiden
(Lucien Müller, in: Bernhard Ehrenzeller/Benjamin Schindler/Rainer J.
Schweizer/Klaus A. Vallender [Hrsg.], Die Schweizerische Bundesverfassung,
Kommentar, 3. A., St. Gallen 2014 [Kommentar BV], Art. 12 N. 29).
Nothilfe ist als Überbrückungshilfe zu leisten (BGE 139 I 272 = Pra 2014 Nr. 54
E. 3.2), solange die Notlage andauert. Die Bezeichnung als
Überbrückungshilfe schliesst nicht aus, dass sie unter Umständen über mehrere
Jahre ausgerichtet werden kann. Der Anspruch auf Hilfe in Notlagen kann an
Auflagen und Bedingungen geknüpft werden, wenn diese der Beseitigung der
Notlage dienen. Insbesondere darf, soweit erforderlich und zumutbar, verlangt
werden, dass der Betroffene bei der Feststellung der Notlage mitwirkt (Art. 83a
AsylG). Zudem kann der Leistungsbezug an das (zumutbare) persönliche Abholen
der Leistungen oder die geeignete Individualisierung des Bezügers geknüpft
werden (Müller, Art. 12 N. 36; Claudia Hänzi, Die Richtlinien der
Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe, Basel 2011, S. 150).
3.4
Gestützt
auf § 5c Abs. 3 SHG hat der Regierungsrat des Kantons Zürich die
Nothilfe­verordnung vom 24. Oktober 2007 erlassen, die seit dem 1. Januar
2008 in Kraft ist. Subsidiär anwendbar bleiben das Sozialhilfegesetz und die
Sozialhilfeverordnung (vgl. zur Asylfürsorgeverordnung VGr, 31. Juli 2008,
VB.2008.00248, E. 2). Gemäss § 1 Abs. 1 Nothilfeverordnung haben
Personen, welche sich unberechtigt in der Schweiz aufhalten und nicht zur
Ausreise veranlasst werden können, Anspruch auf Nothilfe im Sinn von Art. 12
BV, wenn sie ausdrücklich ein Gesuch um Nothilfe gestellt haben (lit. a)
und kein anderer Kanton für den Vollzug einer verfügten Wegweisung zuständig
ist (lit. b). Die Nothilfe umfasst Unterkunft, Nahrung, Kleidung, die
Möglichkeit zur Körperpflege sowie die medizinische Versorgung (§ 2 Abs. 1
Satz 1 Nothilfeverordnung). Sie wird in der Regel in dafür vorgesehenen
Unterkünften gewährt und in Form von Sachleistungen ausgerichtet (§ 2 Abs. 1
Satz 2 Nothilfeverordnung). Wer Nothilfe beansprucht, muss persönlich beim
Migrationsamt vorsprechen. Dieses überprüft die Person ausländerrechtlich und
überweist sie an das Kantonale Sozialamt (§ 4 Abs. 1
Nothilfeverordnung). Das Kantonale Sozialamt prüft die Voraussetzungen für die
Gewährung von Nothilfe und weist die Person einer Unterkunft zu (§ 4 Abs. 2
Nothilfeverordnung). Der Kanton legt die Struktur, das Niveau und die Art der
Hilfe fest und sorgt für deren Finanzierung (vgl. Begründung des Regierungsrats
zur Verordnung über die Gewährung von Nothilfe an Personen ohne
Aufenthaltsbewilligung [Nothilfeverordnung] vom 24. Oktober 2007 [ABl
2007, 2010 ff., 2011 f.]).
3.5
Gemäss Ziff. 4.2
der Empfehlungen der Konferenz der kantonalen Sozialdirektorinnen und
-direktoren (SODK) zur Nothilfe für ausreisepflichtige Personen des Asylbereichs
vom 29. Juni 2012 (Nothilfeempfehlungen) ist bei der Ausrichtung der
Nothilfe auf die elementaren und individuell-konkreten Bedürfnisse der
betroffenen Personen Rücksicht zu nehmen. Dem Gesundheitszustand der
Bedürftigen ist in angemessener Weise Rechnung zu tragen. Massgebend ist dabei
aber nicht das von der betroffenen Person formulierte Bedürfnis, sondern die
Einschätzung der zuständigen Behörde (allenfalls unter Beizug von medizinischen
Zeugnissen oder Einschätzungen des Personals in der Notunterkunft). Die Behörde
soll dabei immer das Ziel einer freiwilligen Ausreise im Blick behalten, ohne
die verfassungsmässig garantierten Mindeststandards zu verletzen.
4.
4.1
Die
Vorinstanz trat auf das Begehren des Beschwerdeführers, soweit die Auszahlungen
nach dem 3. Januar 2018 betroffen waren, nicht ein, da die Auszahlungen
der Beträge nach dem 3. Januar 2018 nicht Teil des an den Beschwerdegegner
gerichteten Gesuchs gewesen seien. Tatsächlich stellte der Beschwerdeführer
sein Gesuch an den Beschwerdegegner am 3. Januar 2018 und verlangte darin
die Ausrichtung der verweigerten Nothilfeleistungen zwischen dem 29. Mai
2017 und 3. Januar 2018. Da der Streitgegenstand im Lauf des Verfahrens
nicht erweitert werden kann (Bertschi, Vorb. zu §§ 19–28a N. 45 ff.),
ist die Vorinstanz diesbezüglich zu Recht nicht auf den Rekurs eingetreten, und
die Beschwerde ist in Bezug auf die Nothilfeleistungen ab 4. Januar 2018
abzuweisen.
4.2
Im Übrigen
kam die Vorinstanz zum Schluss, dass nicht ausbezahlte Nothilfegelder aufgrund
des Bedarfsdeckungsprinzips nicht nachgefordert werden können und es sich bei
der Auszahlung der Nothilfe während eines bestimmten Zeitrahmens um eine
organisatorische Regelung handle. Der Beschwerdeführer mache keine Gründe
geltend, weshalb ihm die pünktliche Teilnahme an den Kontrollen jeweils nicht
möglich gewesen sei, und es bestünden auch keine Hinweise darauf, dass er an
den Tagen, an welchen ihm keine Nothilfezahlungen ausgerichtet worden seien,
tatsächlich in der Unterkunft übernachtet hätte. Deshalb sei der Antrag auf
Ausrichtung der nicht ausbezahlten Nothilfeleistungen abzuweisen.
4.2.1
Der Beschwerdeführer wendet im Wesentlichen ein, dass er am Morgen oft
verschlafen und sich deshalb jeweils wenige Minuten zu spät bei der
Zentrumsleiterin gemeldet habe. Es sei ihm an diesen Tagen zu Unrecht keine
Nothilfe ausbezahlt worden, habe er sich doch jeweils tatsächlich in der
Unterkunft aufgehalten. Dazu sei die Zentrumsleiterin, Frau D, zu befragen. Im
Weiteren rügt er, dass die Ausrichtung von Nothilfe nicht an eine zweimal
tägliche Meldepflicht geknüpft werden dürfe ohne entsprechende gesetzliche
Grundlage; die Verknüpfung des Nothilfeanspruchs mit der Anwesenheit in der
Unterkunft verstosse ohnehin gegen Art. 12 BV, Art. 13 Abs. 1 BV
sowie Art. 10 Abs. 2 BV. Da die Verweigerung der finanziellen
Nothilfe eine Verfügung darstelle, sei diese ohne entsprechende
Verfügungskompetenz seitens der F AG ergangen. Insgesamt sei ihm deshalb
die Nothilfe nachträglich auszubezahlen.
4.2.2
Dem Beschwerdegegner zufolge würden mit der zweimaligen Meldepflicht keine
neuen Voraussetzungen geschaffen, es seien lediglich die Modalitäten angepasst
worden, und wer die Unterstützungsleistung nicht rechtzeitig abhole, verzichte
auf diese. Es sei dann irrelevant, ob sich der Beschwerdeführer an den
betreffenden Tagen tatsächlich in der NUK C aufgehalten habe oder nicht. Der
Beschwerdegegner stellt damit die Darstellung des Beschwerdeführers, dass
dieser jeweils zu spät gekommen sei, aber sich in der Unterkunft aufgehalten
habe, nicht infrage. Ohnehin könne die Nothilfe nie nachträglich ausgerichtet
werden. Sodann handle die F AG lediglich im Auftrag des Beschwerdegegners,
ohne über eigene hoheitliche Befugnisse zu verfügen, weshalb es keiner
Aufgabenübertragung bedurft habe; es handle sich bei der Auszahlung bzw.
Nichtauszahlung um reine Vollzugshandlungen.
4.3
Zuerst ist
der Frage nachzugehen, wie die zweimal tägliche Meldepflicht zu qualifizieren
bzw. rechtlich einzuordnen ist.
4.3.1
Das Recht auf Hilfe in Notlagen steht nur bedürftigen Personen zu (oben, E. 3.1).
Bei der Abklärung der Bedürftigkeit ist die Behörde auf die Mitwirkung der
betroffenen Person angewiesen, weshalb diese verpflichtet werden kann, bei der
Feststellung, ob eine Notlage vorliegt, mitzuwirken. Wird die Ausrichtung von
Nothilfe an Personen verweigert, welche ihren verfahrensrechtlichen
Mitwirkungspflichten zur Abklärung der Bedürftigkeit nicht nachkommen, ist
dadurch nicht der Schutzbereich und somit der Kerngehalt des Grundrechts auf
Hilfe in Notlagen nach Art. 12 BV tangiert, sondern das Vorliegen der
Anspruchsvoraussetzungen. Dabei dürfen die Anforderungen an die
Mitwirkungspflicht nicht derart übermässig belastend sein, dass der
verfassungsmässige Anspruch auf Nothilfe ausgehöhlt wird (Bernhard Waldmann,
Das Recht auf Nothilfe zwischen Solidarität und Eigenverantwortung, ZBl 2006 S. 358).
4.3.2
Daraus ergibt sich, dass die vorgeschriebenen Anwesenheitszeiten keine
neuen Anspruchsvoraussetzungen für den Nothilfebezug enthalten. Vielmehr dient
die Kontrolle der Anwesenheiten der Feststellung der Bedürftigkeit, welche
gesetzliche Voraussetzung für die Nothilfeberechtigung ist und bei welcher die
betroffenen Personen mitzuwirken haben. Aus praktischen Gründen kann nicht in
jedem Einzelfall jeden Tag geprüft werden, ob die betroffene Person (noch)
bedürftig ist. Jedoch wird bei jenen Personen, welche die
Anwesenheitskontrollen absolvieren, vermutet, dass sie in der ihnen
zugewiesenen Unterkunft wohnen bzw. übernachten und sie demnach bedürftig sind.
Dahingegen wird bei Personen, die nicht in der ihnen zugewiesenen Unterkunft
übernachten bzw. zu Kontrollzeiten abwesend sind, vermutet, dass ihnen mit der
Übernachtungsmöglichkeit, die durch Dritte gewährt wird, auch eine
Waschgelegenheit und Nahrung geboten werden und sie demnach unter Berücksichtigung
des Subsidiaritätsprinzips nicht bedürftig sind (VGr, 27. Oktober 2017,
VB.2017.00299, E. 3.8 f.).
4.3.3
Insofern nicht zu folgen ist dem vom Beschwerdeführer eingereichten Rechtsgutachten
darin, dass das Bundesgericht im Entscheid BGE 138 V 310 eine strikte Trennung
der Nothilfebedürftigkeit betreffend Übernachtung von derjenigen betreffend
Geldleistung für Nahrungs- und Hygienebedürfnisse (soweit diese bei Bedarf
nicht von der Unterkunft gedeckt werden) vorgenommen habe. Im erwähnten
Entscheid ging es um die Leistung der Prämien für die obligatorische
Krankenkasse einer bei ihrer Schwester und deren Freund dauerhaft wohnenden
abgewiesenen Asylbewerberin. Gestützt auf Art. 92d der Verordnung vom 27. Juni
1995 über die Krankenversicherung (KVV) hielt das Bundesgericht fest, dass die
Versicherungspflicht auch bei Asylsuchenden mit einem rechtskräftigen
Nichteintretensentscheid bis zu deren Ausreise aus der Schweiz aufrechterhalten
bleibe. Zwar sei die betroffene Beschwerdeführerin bezüglich Unterkunft nicht
nothilfebedürftig, dennoch habe sie aufgrund der
gesetzlichen
Regelung
Anspruch auf die Leistung der Krankenkassenprämien (Art. 92d KVV), auch
wenn sie nicht in der Notunterkunft übernachte. Demgegenüber gingen die
tatsächlich erbrachten Leistungen Dritter, die einen Teil der elementaren
Grundbedürfnisse abdeckten und auf die kein durchsetzbarer Anspruch bestehe,
dem Leistungsanspruch des Staates vor (BGE 138 V 310 E. 4.2, 5.2, 5.3).
Daraus kann demnach nicht geschlossen werden, wer bezüglich Unterkunft nicht
als nothilfebedürftig erscheine, bleibe dies jedenfalls mit Bezug auf den
Geldbetrag für Nahrung und Körperpflege. Solches wäre denn auch nicht
praktikabel, wenn der Betrag von Fr. 8.50 pro Tag anhand der bloss
behaupteten Verhältnisse über die allfällige Verpflegung am fremden
Übernachtungsort konkret bemessen bzw. allenfalls reduziert werden müsste.
4.3.4
Indem der Beschwerdegegner mit den Kontrollzeiten die Feststellung der
Bedürftigkeit schematisiert, wird er allerdings nicht von einer
Einzelfallprüfung befreit. Da es sich beim Schluss von der Nichteinhaltung der
zwei Mal täglichen Meldepflicht auf die fehlende Übernachtung in der
Notunterkunft und beim Schluss von der fehlenden Übernachtung in der
Notunterkunft auf die fehlende Bedürftigkeit lediglich um tatsächliche (also
nicht um gesetzliche) Vermutungen handelt, darf sich die Verwaltung ihrer erst
bedienen, wenn für die relevanten Sachverhalte keine direkten Beweise vorliegen
bzw. ihr solche nur schwer oder mit unverhältnismässigem Aufwand zugänglich sind.
Nur in diesem Fall kann von bekannten Tatsachen (Vermutungsbasis) auf
unbekannte (Vermutungsfolge) geschlossen werden. Es handelt sich dabei um
Wahrscheinlichkeitsfolgerungen, die aufgrund der Lebenserfahrung gezogen
werden. Als Problem der Beweiswürdigung berührt die tatsächliche Vermutung
weder die Beweislast noch die das Verwaltungsverfahren beherrschende
Untersuchungsmaxime. Letztere gebietet zwar, dass die Verwaltung auch nach
entlastenden, das heisst die Vermutung erschütternden Elementen sucht. Namentlich
soweit allfällig entlastende Beweise für die Behörde nur schwer zugänglich
sind, darf die Behörde im erwähnten Sinn auf eine tatsächliche Vermutung
abstellen, wobei ihre Pflicht zu weiteren Untersuchungen erheblich relativiert
wird oder dahinfällt. Die beweisbelastete Partei hat folglich die für die
Vermutung benötigten Indizien (Vermutungsbasis) darzutun. Gelingt ihr dies,
liegt es an der Gegenpartei, hier dem Beschwerdeführer, die natürliche
Vermutung umzustossen; es kommt also zu einer Beweislastumkehr. Zur Erbringung
des Gegenbeweises genügt das Erwecken von erheblichen Zweifeln an der
Richtigkeit der Vermutungsbasis oder der daraus gezogenen Schlussfolgerung,
soweit das Gesetz oder die Rechtsprechung nicht ein anderes Beweismass
vorschreiben. Analog zur Sozialhilfe, wenn aus Umständen, die der Sozialbehörde
bekannt sind, nach der Lebenserfahrung der Schluss zu ziehen ist, dass ein
Sozialhilfeempfänger zu viel Sozialhilfe bezog, obliegt es diesem, die
Vermutung durch den Gegenbeweis bzw. erhebliche Zweifel umzustürzen. Gelingt es
dem Sozialhilfeempfänger dabei nicht, mit substanziierten Sachdarstellungen die
Vermutungsbasis zu widerlegen, ist vom Sachverhalt auszugehen, wie er sich als
Vermutungsfolge ergibt (vgl. BGE 130 II 482 E. 3.2; VGr, 25. Januar 2018,
VB.2017.00263, E. 3.8; 5. November 2015, VB.2015.00267 E. 5.2; 1. Oktober
2015, VB.2015.00265, E. 5.4; Plüss, § 7 N. 140).
4.3.5
Zwar begründet somit die Abwesenheit bei den Kontrollzeiten die Vermutung,
dass keine Bedürftigkeit besteht; der betroffenen Person muss allerdings der
Gegenbeweis erhalten bleiben, um so die Vermutung umzustossen. Insbesondere
muss der betroffenen Person der Nachweis ermöglicht werden, dass sie trotz
Nichteinhaltung der Kontrollzeiten anwesend war bzw. dass sie trotz Abwesenheit
zu den Kontrollzeiten bedürftig war, beispielsweise weil ihr die Anwesenheit
nicht möglich oder zumutbar war (VGr, 27. Oktober 2017, VB.2017.00299, E. 3.10).
In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass es sich bei den mittels Merkblatt
bekanntgegebenen Kontrollzeiten auch nach Auffassung des Beschwerdegegners
weder um eine Allgemeinverfügung noch um eine Verordnung handelt, welche neue
Rechte und Pflichten der sich in der Notunterkunft aufhaltenden Personen
begründen könnte.
4.4
Nachdem
die zweimal täglichen Anwesenheitspflichten als Mitwirkung bei der Feststellung
des Sachverhalts qualifiziert wurden, ist darauf einzugehen, ob es zulässig
ist, dass die F AG anstelle des Beschwerdegegners die
Anwesenheitskontrollen durchführt und die Nothilfebeiträge ausbezahlt.
4.4.1
Nach Art. 98 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar
2005 (KV) kann der Kanton die Erfüllung öffentlicher Aufgaben an Dritte
übertragen. Solches hat mittels formellen Gesetzes zu erfolgen (Abs. 2
sowie Art. 38 Abs. 2 lit. h KV). Zu regeln sind in der
Delegationsnorm Art, Umfang und Finanzierung des Übertragenen, die Struktur der
betreffenden Organisation, der Umfang der Rechtsetzungsbefugnisse, Art und
Umfang bedeutender Beteiligungen, Aufsicht sowie Rechtsschutz (Art. 98 Abs. 4
KV). Art. 98 KV ist bezüglich Aufgabenübertragungen anwendbar, welche bedeutsam
sind und nur schwer wieder rückgängig gemacht werden können oder mit welchen
hoheitliche Befugnisse übertragen werden; nicht gemeint ist damit etwa ein
blosses Auftragsverhältnis, in dessen Rahmen die Entscheidungsgewalt bei den
Behörden verbleibt und welches jederzeit gekündigt werden kann. Gegen eine Übertragung
im Sinn von Art. 98 KV kann auch sprechen, dass die Rechtsstellung der
Administrierten in keiner Weise berührt wird (vgl. Tobias Jaag,
Dezentralisierung und Privatisierung öffentlicher Aufgaben: Formen,
Voraussetzungen und Rahmenbedingungen, in: Tobias Jaag [Hrsg.],
Dezentralisierung und Privatisierung öffentlicher Aufgaben, S. 38 ff.;
Andreas Müller in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher
Kantonsverfassung, Zürich/Basel/Genf 2007, Art. 98 N. 7).
4.4.2
Der Beschwerdegegner stellt sich auf den Standpunkt, dass die F AG
lediglich als Beauftragte handle und ihr keine hoheitlichen Kompetenzen und
damit auch keine Verfügungs- und Entscheidungskompetenzen bei der Frage
zukämen, ob ein Betroffener nun als bedürftig gilt und Anspruch auf Nothilfe
hat oder nicht. Dafür spricht jedenfalls, dass die F AG die Weisung des
Beschwerdegegners strikte vollzieht, d.
h. dass der F AG bei Abwesenheiten von Personen zu den
Kontrollzeiten oder bei Zuspätkommen kein Entscheidungsspielraum verbleibt, ob
die finanzielle Nothilfe nun doch gewährt werden kann oder nicht.
Fraglich
erscheint allerdings, ob durch die Beauftragung der F AG die
Rechtsstellung der Betroffenen tatsächlich nicht tangiert wird, womit gewisse
Zweifel daran bestehen, ob die Aufgabenübertragung den Anforderungen gemäss Art. 38
und 98 KV genügt (vgl. VGr, 4. Dezember 2014, VB.2014.00132, E. 9;
VGr, 27. Oktober 2017, VB.2017.00299, E. 4.4). Die Rechtsstellung der
Betroffenen ist immer dann berührt, wenn die Nothilfe trotz gegebener
Bedürftigkeit verweigert wird und damit ein Eingriff in den Kerngehalt des
Grundrechts auf Hilfe in Notlagen (Art. 12 BV) vorliegt. Liegt ein solcher
Eingriff im Handeln der F AG begründet, setzt die Aufgabenübertragung eine
gesetzliche Grundlage voraus. Dafür reicht Art. 80a AsylG, der lediglich
die Möglichkeit der Aufgabenübertragung an Dritte vorbehält, jedenfalls nicht
aus. Es bedürfte vielmehr einer gesetzlichen Regelung auf Kantonsebene, welche
im Kanton Zürich aber nicht besteht.
4.4.3
Schliesslich betont der Beschwerdegegner aber ausdrücklich, dass der F AG
keine hoheitlichen Befugnisse und damit auch keine Verfügungs- und Entscheidungskompetenzen
bei der Frage zukommen, ob ein Betroffener nun als bedürftig gilt und Anspruch
auf Nothilfe hat oder nicht. Es kann in der Folge offenbleiben, ob bzw. in
welchem Umfang der Betrieb der Notunterkunft trotz der gewichtigen
Auswirkungen, welche diese Tätigkeit auf den Kerngehalt des Rechts auf Nothilfe
der Nothilfeempfänger hat, ohne Übertragung einer öffentlichen Aufgabe auf gesetzlicher
Grundlage zulässig ist. Selbst wenn es ohne Übertragung einer öffentlichen Aufgabe
auf gesetzlicher Grundlage als zulässig erschiene, dass die F AG im Auftrag
des Beschwerdegegners zu bestimmten Zeiten Unterschriften zwecks Anwesenheitskontrolle
entgegennimmt und Nothilfegelder nach Weisungen des Beschwerdegegners auszahlt,
wäre diese jedenfalls nicht befugt, anstelle des Beschwerdegegners darüber zu
entscheiden, ob die Anspruchsvoraussetzungen erfüllt sind. Dies entspricht auch
dem Standpunkt des Beschwerdegegners und der Vorinstanz. Die Nichtauszahlung
des Nothilfegeldes stellt unter diesen Umständen einen Realakt dar. Deshalb hat
der Beschwerdegegner auf Begehren des Hilfeempfängers darüber eine Verfügung zu
erlassen, wozu er aufgrund des Untersuchungsgrundsatzes den Sachverhalt
festzustellen hat. Dabei hat er mindestens die ihm relativ leicht zugänglichen
Beweismittel zu erheben, so etwa Auskünfte der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter
der von ihm mit der Durchführung beauftragten F AG einzuholen. Nur wenn
sich daraus keine Klarheit ergibt, kann er sich der zweistufigen Vermutung
bedienen, dass die Abwesenheit zu vermuten ist, wenn jemand sich nicht zu den
Kontrollzeiten meldet und dass der finanziellen Hilfe an jenem Tag nicht
bedurfte, wer nicht anwesend war. Bei beiden Vermutungen steht dem
Hilfesuchenden sowohl der Beweis, dass die Vermutungsbasis nicht zutrifft, als
auch der Gegenbeweis gegen die vermutete Tatsache offen. Dies bedarf eines
entsprechenden Verfahrens, in welchem den Betroffenen ermöglicht werden muss,
die relevanten Angaben zu liefern (Waldmann, S. 358). § 10c VRG sieht
einen nachlaufenden Rechtsschutz gegenüber Real­akten vor, der keine
Beteiligungsrechte vor der Ausführung der beanstandeten behördlichen Handlung
beinhaltet. Die rechtsstaatlich notwendigen minimalen Verfahrensrechte im Sinn
von Art. 29 BV müssen vielmehr erst während des allenfalls nachfolgenden
Verfahrens gewährleistet werden (VGr, 25. April 2019, VB.2018.00483 E. 6.2,
noch nicht publiziert; vgl. Tschopp-Christen, S. 169). Im vorliegenden
Zusammenhang betrifft dies auch die eigentliche nähere Sachverhaltsabklärung,
während die Auszahlung dem ersten Anschein folgt, welcher sich aufgrund der
Einhaltung der zweimal täglichen Meldepflicht ergibt. Dass die
verfügungsbefugte Behörde erst nachträglich den relevanten Sachverhalt abklärt,
das rechtliche Gehör gewährt und durch Erlass einer Verfügung den Rechtsweg
eröffnet, ist gerade dort problematisch, wo es um die Behebung einer zeitlich
unmittelbar bestehenden Notlage und die Erbringung zeitlich dringender
Leistungen geht. Deshalb hat der Beschwerdegegner eine solche auf genügender
Sachverhaltsabklärung basierende Verfügung innert sehr kurzer Frist zu
erlassen.
4.5
4.5.1
Beim Grundrecht auf Hilfe in Notlagen fallen Schutzbereich und Kerngehalt zusammen,
weshalb die damit im Zusammenhang stehende prozessuale Geltendmachung des
Grundrechts grundsätzlich unverjährbar und unverzichtbar ist, sofern dadurch
fundamentale Aspekte der Persönlichkeit oder der Menschenwürde betroffen sind.
Insofern ist der Beschwerdeführer bei der Geltendmachung des Grundrechts auf
Hilfe in Notlagen bei verweigerter Auszahlung der Nothilfe grundsätzlich nicht
an eine bestimmte prozessuale Frist gebunden, und er kann zurückgehende
Ansprüche geltend machen (Carlo Tschudi, Nothilfe an Personen mit
Nichteintretensentscheid, in: Jusletter 20. März 2006, Rz. 10 f.;
zur Unverzichtbarkeit und Unverjährbarkeit vgl. BGE 118 Ia 209 E. 2c).
Jedenfalls hindert das Verpassen der Kontrollzeiten, da diese nur die
Sachverhaltsabklärungen vereinfachen sollen, die Betroffenen grundsätzlich nicht
daran, ihre Bedürftigkeit später darzulegen. Dabei ist allerdings zu
berücksichtigen, dass die Geltendmachung weit zurückgehender Nothilfezahlungen
aufgrund der möglichen Beweismittel und der mit der Zeit eintretenden
Beweisschwierigkeiten nicht ganz einfach sein dürfte. Vorliegend spielt dies
allerdings keine Rolle, da der Beschwerdegegner die vom Beschwerdeführer
behauptete Tatsache, dass er sich zu besagten Zeitpunkten in der Notunterkunft
aufgehalten habe und deshalb bedürftig sei, nicht in Abrede stellt und – sofern
nicht die haftbedingte Abwesenheit des Beschwerdeführers betroffen ist – keine
begründeten Zweifel an der Richtigkeit des dargelegten Sachverhalts bestehen
(vgl. dazu: Plüss, § 7 N. 22). Es erübrigt sich deshalb,
diesbezüglich Beweise abzunehmen.
4.5.2
Aufgrund der fehlenden hoheitlichen Befugnisse der F AG ist es am
Beschwerdegegner, die entsprechenden Gegenbeweise abzunehmen und mittels
Verfügung über die Bedürftigkeit zu entscheiden. Die Ansicht des
Beschwerdegegners, dass darüber keine Beweise abzunehmen sind und somit auch
kein entsprechendes Verfahren darüber zu führen wäre, verletzt unter anderem
das Recht auf Hilfe in Notlagen (Art. 12 BV).
4.5.3
Insofern ist es dem Beschwerdeführer gelungen, die Vermutung, dass er nicht
bedürftig war, umzustossen, indem er dargelegt hat, dass er zwar anwesend gewesen
sei, aber die Kontrollzeiten um einige Minuten verschlafen habe. Dies gilt
nicht an denjenigen Tagen, an welchen der Beschwerdeführer nach eigenen Angaben
in Haft war und an welchen er Lebensmittelpakete erhalten hatte, unabhängig
davon, ob er die Kontrollzeiten erfüllt hat oder nicht.
4.5.4
Der Beschwerdeführer stellt zwar infrage, dass er an denjenigen Tagen, die
er in Haft verbrachte, als nicht bedürftig erachtet werde. Insbesondere macht
er geltend, dass er mit dem Betrag der finanziellen Nothilfe (Fr. 8.50/Tag)
auch Kleidung sowie Hygiene-Artikel erwerben müsse. Dem Beschwerdegegner
zufolge würden dem Beschwerdeführer bei Bedarf auf Antrag hin in Form von
Sachleistungen Kleider und Hygieneartikel abgegeben. Der Beschwerdeführer
liefert keine Hinweise darauf, dass ihm Kleider und Hygieneartikel als
Sachleistungen tatsächlich verweigert worden seien. Sodann ist die Abgabe von
Sachleistungen ausdrücklich vorgesehen und geht einer finanziellen Leistung vor
(Art. 82 Abs. 4 AsylG; § 2 Abs. 2 Nothilfeverordnung). Es
ist sodann davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer in der Haftanstalt mit
allem Nötigen versorgt worden ist (inkl. Hygieneartikel).
4.5.5
Der Beschwerdegegner wäre verpflichtet gewesen, die Tatsache, dass der
Beschwerdeführer an diesen Tagen in der Unterkunft anwesend war, zu
berücksichtigen und ihm die finanzielle Nothilfe an den 25 Tagen
auszurichten (31 Tage abzgl. Haftaufenthalt und Lebensmittelpakete). Somit
kann offengelassen werden, ob die zweimal täglichen Anwesenheitspflichten, die
das Merkblatt aufstellt, rechtmässig sind oder nicht.
4.6
Der
Beschwerdegegner sowie die Vorinstanz sind der Ansicht, dass für bereits
überwundene Notlagen keine Leistungen nachgefordert werden können, weshalb
Nothilfe nicht nachträglich ausgerichtet werden könne. Der Anspruch auf
Nothilfe gehe unter, sofern er nicht rechtswirksam geltend gemacht werde.
4.6.1
Das Bundesgericht hat in zwei Fällen, in denen der Beschwerdeführer im
Urteilszeitpunkt jeweils den Status eines vorläufig Aufgenommenen erhalten
hatte und daher Sozialhilfeleistungen beanspruchen konnte, entschieden, dass
für bereits überwundene Notlagen grundsätzlich keine Leistungen nachgefordert
werden können (BGr, 21. Juni 2013, 8C_804/2012, E. 3.2.1; 23. Juni
2015, 8C_77/2015 E. 3.2.1; in diesem Sinn auch VGr, VB.2017.00299, E. 1.3).
Dies gilt angesichts des Subsidiaritätsprinzips jedenfalls, soweit der
Betroffene in der Lage war, die Notlage anderweitig zu überbrücken. Dabei ist
allerdings zu berücksichtigten, dass die verlangte Selbsthilfe in jedem Fall
zumutbar zu sein hat (Waldmann, S. 353). Damit kann aber in Fällen, in
denen dem Betroffenen gar keine andere Möglichkeit offensteht, als seine
Bedürftigkeit erst nachträglich geltend zu machen, keine befriedigende Lösung
erzielt werden. Da der Beschwerdeführer vorliegend seine Bedürftigkeit erst im
Nachhinein geltend machen konnte, weil die finanzielle Nothilfe zwar in der
Unterkunft ausgerichtet wird, der Betreiberin der Unterkunft allerdings über
das Feststellen der eingehaltenen Kontrollzeiten hinaus weder die Verfügungskompetenz
zum Entscheid über das Bestehen der Bedürftigkeit noch eine dem
Untersuchungsgrundsatz gemäss § 7 VRG entsprechende Abklärungspflicht
zukommt, muss hier von diesem Grundsatz abgewichen werden. Ansonsten würden die
elementaren Verfahrensrechte der Nothilfeempfänger unterlaufen und der ihnen
zustehende Rechtsschutz illusorisch. Die gesetzliche Sachverhaltsermittlung und
die Möglichkeit der Umstossung der Vermutungen würden toter Buchstabe bleiben
und die Entscheidkompetenz darüber, ob der Nothilfeempfänger finanzielle
Nothilfe erhält oder nicht, würde faktisch beim Betreiber der Unterkunft
liegen, wofür jedoch, wie erwähnt, eine verfassungskonforme Übertragung
hoheitlicher Befugnisse fehlt.
4.6.2
Somit hat der Beschwerdegegner dem Beschwerdeführer die nicht ausbezahlte
finanzielle Nothilfe über Fr. 250.- nachzuzahlen (25 Tage à Fr. 10.-);
die Beschwerde ist damit teilweise gutzuheissen.
4.7
Der
Beschwerdeführer verlangt, auf die nachträglich auszurichtende Nothilfe sei 5 %
Verzugszins seit dem mittleren Verfalltag zu bezahlen.
4.7.1
Öffentlich-rechtliche Forderungen werden nach § 29a Abs. 1 VRG 30 Tage
nach Zustellung der Rechnung fällig. Nach Ablauf der Zahlungsfrist wird der
Schuldner gemahnt. Ab Datum der Mahnung schuldet er Verzugszins von 5%. Für
Leistungen der Nothilfe stellt der Empfänger keine Rechnung. Sie sind ihrer
Natur nach am Tag ihrer Entstehung fällig.
4.7.2
Vorliegend kann die Eingabe des Beschwerdeführers an den Beschwerdegegner
vom 3. Januar 2018 einer Mahnung gleichgestellt werden. Es ist nicht ersichtlich,
dass der Beschwerdeführer bereits zu einem früheren Zeitpunkt gegenüber dem
Beschwerdegegner seine Forderung unmissverständlich geltend gemacht und den
Beschwerdegegner dadurch in Verzug gesetzt hätte. Der Beschwerdegegner erlangte
am 4. Januar 2018 Kenntnis von der Eingabe (Eingangsstempel), womit der
Beschwerdegegner seit diesem Datum in Verzug war. Der Beschwerdegegner schuldet
einen Verzugszins von 5 % ab dem 4. Januar 2018.
4.8
Die
Vorinstanz trat auf das Begehren des Beschwerdeführers, die Widerrechtlichkeit
der verweigerten finanziellen Nothilfe sei festzustellen, mit der Begründung,
dass Feststellungsbegehren grundsätzlich subsidiär seien, nicht ein. Diesen
Ausführungen der Vorinstanz kann zugestimmt werden, auch weil der
Beschwerdeführer nicht darlegt, inwiefern ihm an dem Feststellungsbegehren ein
– über das Gestaltungs- bzw. Leistungsbegehren hinausgehendes – schutzwürdiges
Interesse zukommt. Deshalb ist die Vor­instanz zu Recht nicht auf das
entsprechende Begehren des Beschwerdeführers eingetreten und die Beschwerde ist
diesbezüglich abzuweisen.
5.
5.1
Der
Beschwerdeführer beantragt, er sei umgehend von der Notunterkunft C in
eine andere – oberirdische – Notunterkunft ohne Massenschlag umzuteilen. Dazu
bringt er vor, dass es sich bei der Notunterkunft C um eine unterirdische
Zivilschutzanlage mit Massenschlägen und Bettwanzenbefall handle; eine solche
Unterbringung verletze angesichts seines schlechten Gesundheitszustandes – bei
ihm sei Tuberkulose diagnostiziert worden, und er verfüge über einen schlechten
Allgemeinzustand – und der ohnehin schon durch die Eingrenzung eingeschränkten
Bewegungsfreiheit die Menschenwürde. Da er bereits seit mehreren Monaten dort
untergebracht sei, könne nicht mehr von einer bloss provisorischen respektive
vorübergehenden Unterbringung im Sinn von BGE 139 I 272 gesprochen werden.
5.1.1
Die Vorinstanz wies den Antrag des Beschwerdeführers um Umteilung in eine
oberirdische Unterkunft mit der Begründung ab, der Beschwerdeführer habe nicht
ausreichend dargelegt, dass medizinische Gründe für eine Umteilung sprächen.
Der Beschwerdegegner habe abgeklärt, dass das Arztzeugnis vom 16. August
2017, wonach der Beschwerdeführer aus psychiatrischen Gründen oberirdisch
unterzubringen sei, durch den Verfasser als gegenstandslos erklärt worden sei.
Es hätte am Beschwerdeführer gelegen, daraufhin eine entsprechende
Richtigstellung des behandelnden Psychiaters einzureichen. Daran vermöge das
Schreiben von Dr. med. G vom 27. Februar 2018 nichts ändern, da
das oberflächlich gehaltene Schreiben den Eindruck einer Gefälligkeit erwecke
und der Verfasser Suchtmediziner sei. Sodann werde nicht begründet, inwiefern
eine depressive Episode mit dem Leben in einer unterirdischen Unterkunft
unvereinbar sei. Zwar weise das Überweisungsschreiben des H-Spitals vom 21. Januar
2018 auf die Gefahr einer Tuberkuloseerkrankung hin, das Bestehen einer akuten
und hochansteckenden Tuberkulose oder einer anderen schweren Erkrankung scheine
sich mangels weiterer eingereichten Unterlagen seitens des Beschwerdeführers allerdings
nicht bestätigt zu haben.
5.1.2
Dem Beschwerdegegner zufolge ist der Beschwerdeführer zwar nicht vollkommen
gesund, allerdings seien seine gesundheitlichen Beschwerden nicht derart, dass
sie einer Unterbringung in der NUK C entgegenstünden.
5.2
Abgewiesene
Asylbewerber stehen gegenüber den Behörden in einem besonderen
Abhängigkeitsverhältnis. Dieses führt einerseits zu einem Anspruch auf
Hilfeleistungen, bringt es aber auch mit sich, dass sich der Betroffene
gewissen Zwängen unterziehen muss, die seine Freiheit einschränken können.
Diese Zwänge sollen in einem zumutbaren Rahmen bleiben und zu keiner
schwerwiegenden Verletzung von Grundrechten führen (BGE 139 I 272 = Pra 2014 Nr. 54
E. 3.2; BGE 135 I 119 = Pra 2009 Nr. 107 E. 8.2). Dies gilt
insbesondere bei der Zu- oder Umteilung von Nothilfeempfängern an eine
Unterkunft des Kantons oder einer Gemeinde; handelt es sich dabei doch um eine
organisatorische Anordnung im Rahmen des besonderen Rechtsverhältnisses, die
auf tatsächlichen Erfolg und zumindest nicht primär auf eine bestimmte
Rechtsfolge ausgerichtet ist. Grundsätzlich greifen solche organisatorischen
Anordnungen nicht in die Rechtsstellung des Nothilfeempfängers ein und sind in
der Regel auch nicht anfechtbar. Deshalb besteht auch kein Anspruch auf Zuteilung
in eine bestimmte Unterkunft. Anders kann es sich dann verhalten, wenn die
organisatorische Anordnung Rechte und Pflichten des Nothilfebezügers,
insbesondere dessen Grundrechte, berührt (BGr, 25. August 2014,
8C_435/2014, E. 2.3; VGr, 4. Dezember 2014, VB.2014.00132, E. 5.1).
5.2.1
Grundsätzlich ist es mit dem Recht auf Hilfe in Notlagen nach Art. 12
BV, welches eng mit der in Art. 7 BV garantierten Achtung der
Menschenwürde verbunden ist, vereinbar, in einer unterirdischen
Gemeinschaftsunterkunft übernachten zu müssen (BGE 139 I 272 = Pra 2014 Nr. 54
E. 3.4).
5.2.2
Auch im Hinblick auf das Verbot der unmenschlichen oder erniedrigenden
Behandlung nach Art. 3 EMRK (bzw. Art. 10 Abs. 3 BV) ist die
Unterbringung von abgewiesenen Asylbewerbern in einer unterirdischen
Zivilschutzanlage grundsätzlich zulässig (BGE 139 I 272 = Pra 2014 Nr. 54 E. 4).
Art. 3 EMRK verlangt für das Vorliegen einer Verletzung eine minimale
Schwere (Jörg Paul Müller/Schefer Markus, Grundrechte in der Schweiz, Bern
2008, 4. A., S. 61). Ob dieses Mindestmass erreicht ist, bedarf einer
relativen Würdigung der Umstände des Einzelfalls; insbesondere sind die Natur
und die Umstände der Behandlung, deren Dauer, deren physische oder mentale
Auswirkungen, allenfalls das Geschlecht und Alter sowie der Gesundheitszustand
des Betroffenen zu berücksichtigen (Jens Meyer-Ladewig/Matthias Lehnert, in:
Jens Meyer-Ladewig/Martin Nettesheim/Stefan von Raumer [Hrsg.], EMRK
Handkommentar, Baden-Baden 2017, 4. A., Art. 3 N. 19; anstatt
vieler: EGMR, 23. November 2017, Tadic gegen Kroatien, 10633/15, Rn. 47).
Die minimale Schwere ist beispielsweise dann nicht erreicht, wenn eine
disziplinarische Haftstrafe in einer Zelle mit elektrischem Licht und teilweise
beschädigter Lüftung abzusitzen ist (BGE 124 I 231 = Pra 1998 Nr. 165 E. 2c
und 2c/bb). Sie ist erreicht bei einer Behandlung, die wirkliche Verletzungen
zufügen kann, zumindest wesentliche körperliche oder geistige Leiden, die
erniedrigende Gefühle, Angst- und Minderwertigkeitsgefühle hervorrufen und
gegebenenfalls den physischen oder geistigen Widerstand brechen soll (BGE 124 I
231 = Pra 1998 Nr. 165 E. 2b mit Hinweisen).
5.2.3
Zwar bringt die Unterkunft in einer unterirdischen Zivilschutzanlage wenig
Komfort; insbesondere dürften die Verhältnisse relativ eng sein, es fehlt an
Tageslicht, und die Luftzufuhr erfolgt via Lüftung. Gewisse Einschränkungen der
eigenen Freiheiten gehen allerdings mit dem besonderen Rechtsverhältnis einher,
in welchem die abgewiesenen Asylsuchenden zum Staat stehen (oben, E. 3.1).
Die unterirdische Unterbringung an sich erfüllt nicht das geforderte
Mindestmass für eine Verletzung von Art. 3 EMRK, insbesondere auch unter
dem Aspekt, dass bei abgewiesenen Asylbewerbern der Ausrichtung von Nothilfe
regelmässig nur der Charakter einer vorübergehenden Überbrückungshilfe zukommt
(BGE 139 I 272 = Pra 2014 Nr. 54 E. 4; BGE 135 I 119 = Pra 2009 Nr. 107
E. 7.2; oben, E. 3.1). Die Betroffenen können sich in und um die
Unterkunft frei bewegen. So steht es ihnen auch offen, die Unterkunft jederzeit
zu verlassen; von einer Unterbringung ohne jegliches Tageslicht und ohne
Möglichkeit auf frische Luft kann demnach nicht die Rede sein. Anders wäre zu
entscheiden, wenn die Unterbringung für die Betroffenen wesentliche psychische
oder physische Folgen hätte, es sich um besonders verletzliche Personen handelt
oder ein Zwang besteht, den ganzen Tag oder Teile davon in der Unterkunft zu
verbringen (BGE 139 I 272 = Pra 2014 Nr. 54 E. 4; Kathrin Amstutz,
Das Grundrecht auf Existenzsicherung, Diss., Bern 2002, S. 219 f.).
5.3
Der
Beschwerdeführer beruft sich für die geltend gemachte Verletzung von Art. 3
EMRK hauptsächlich auf seinen schlechten Allgemeinzustand, welcher vom
Beschwerdegegner wie auch von der Vorinstanz infrage gestellt wurde. Der
Beschwerdeführer reichte dem Beschwerdegegner ein ärztliches Zeugnis von Dr. med. I,
Facharzt FMH Psychiatrie und Psychotherapie, – ausgestellt am 16. August
2017 – ein, wonach der Beschwerdeführer aus psychiatrischer Sicht in eine
oberirdische Wohnsituation zu wechseln habe, da dieser unter Ängsten und
Phobien leide. Durch das unterirdische Wohnen könne es zu einer Dekompensation
des psychischen Zustandes kommen. Der Beschwerdegegner führt in seiner
Verfügung vom 19. Januar 2018 aus, dass eine Nachfrage bei Dr. med. I
ergeben habe, dass dieser von falschen Voraussetzungen ausgegangen sei und das
Zeugnis deshalb als gegenstandslos werte. So lässt sich einer Notiz des
Beschwerdegegners vom 18. August 2017 entnehmen, dass eine Rücksprache bei
Dr. med. I ergeben habe, dass diesem nicht bekannt gewesen sei, dass
der Beschwerdeführer bereits vorgängig unterirdisch platziert gewesen sei. Die
anfragende Person verblieb mit Dr. med. I so, dass das Zeugnis als
gegenstandslos erachtet wurde.
Daraufhin reichte der Beschwerdeführer im Rahmen des
Rekurses weitere medizinische Berichte ein. Dem Austrittsbericht des H-Spitals
vom 2. Januar 2018 zufolge wurde beim Beschwerdeführer ein grippaler
Infekt mit Gliederschmerzen, eine "Vd.a. akute Niereninsuffizienz AKIN I,
a.e. Prärenal, DD vorbestehend", eine chronische Diarrhoe sowie eine
chronische Dysurie diagnostiziert. Ansonsten wurde dem Beschwerdeführer ein
guter Allgemein- und Ernährungszustand attestiert. Gemäss dem vom 21. Januar
2018 datierenden Überweisungsschreiben von Dr. med. J an das H-Spitalleide
der Patient seit einer Woche an einer Verschlechterung des Allgemeinzustandes
mit Hitzegefühl in den Beinen und Unwohlsein, die Nierenwerte hätten sich
wieder erholt. Im Weiteren habe der Quantiferontest ein positives Ergebnis
ergeben, weshalb der Arzt an einer Probenentnahme für Tuberkelbakterien
interessiert sei, und er bitte um die Durchführung einer Koloskopie. Am 27. Februar
2018 erstellte Dr. med. G des suchtmedizinischen Zentrums K
zuhanden des Rechtsvertreters des Beschwerdeführers einen Bericht. Demzufolge
stehe der Beschwerdeführer dort seit Dezember 2017 in einer psychiatrischen und
psychotherapeutischen Behandlung. Die Unterbringungssituation habe zu einer
Verschlechterung des Gesundheitszustandes des Beschwerdeführers geführt,
weshalb die Unterbringung in einer unterirdischen Notunterkunft nicht als
zumutbar erachtet werde. Nach Möglichkeit sollte die Unterbringung in einer
überirdischen, hellen Einzelunterkunft erfolgen, in welcher der
Beschwerdeführer in eine Struktur eingebunden werden könnte. Gemäss
Beschwerdeführer habe sich inzwischen herausgestellt, dass er an einer latenten
Tuberkulose leide.
Soweit der Beschwerdeführer vorbringt, dass die F AG
darüber entscheide, ob er sich jeweils in ärztliche Behandlung begeben dürfe,
ist dies nicht genügend substanziiert. Insbesondere führt der Beschwerdeführer
nicht aus, bei welchen konkreten Gelegenheiten ihm der Zugang zur medizinischen
Grundversorgung verweigert worden wäre.
5.4
Das
Verwaltungsgericht hat bereits in einem Entscheid betreffend die Eingrenzung
des Beschwerdeführers festgehalten, dass die Eingrenzung auf die Gemeinde C
aufzuheben sei, da der Beschwerdeführer aus medizinischen Gründen in eine
oberirdische Wohnsituation zu wechseln habe (VGr, 1. März 2018,
VB.2017.00767, E. 3.5 f.). Die ärztlichen Unterlagen lassen
jedenfalls nicht den Schluss zu, dass sich der Gesundheitszustand des
Beschwerdeführers seit diesem Entscheid verbessert habe.
5.4.1
Auch wenn davon auszugehen wäre, dass die Annahme des Beschwerdegegners, das
eingereichte Arztzeugnis vom 16. August 2017 sei gegenstandslos, berechtigt
wäre, käme dem Beschwerdeführer, weil er daraufhin weitere drei ärztliche
Berichte einreichte, wovon mindestens einer sich wiederum mit den psychischen
Problemen des Beschwerdeführers und den Auswirkungen der unterirdischen
Unterkunft darauf auseinandersetzte, nicht vorgeworfen werden, seiner
Mitwirkungspflicht nicht nachgekommen zu sein. Somit lagen vorliegend diverse
Hinweise auf eine schlechte Gesundheit des Beschwerdeführers vor, die nicht
einfach unberücksichtigt bleiben dürfen. So hielt das Schreiben von Dr. med. J
vom 21. Januar 2018 fest, dass sich der Allgemeinzustand des
Beschwerdeführers verschlechtert habe und Hinweise auf eine (latente)
Tuberkulosekrankheit bestünden. Die Vorinstanz geht in ihrem Entscheid davon
aus, dass sich die Befürchtung einer hochansteckenden Tuberkuloseerkrankung
nicht bewahrheitet habe. Auch wenn dies zutreffen mag – wie sich inzwischen
herausgestellt hat, leidet der Beschwerdeführer gemäss eigenen Angaben an einer
latenten Tuberkuloseinfektion – so wäre die Vorinstanz bei Zweifel an der
Richtigkeit der medizinischen Berichte gehalten gewesen, (allenfalls unter
Beizug eines Vertrauensarztes) abzuklären, inwiefern sich der psychische sowie
physische Gesundheitszustand mit einer unterirdischen Unterbringung vereinbaren
liesse. Das Verwaltungsgericht teilt die Zweifel des Beschwerdegegners sowie
der Vorinstanz am schlechten Gesundheitszustand nicht; es liegen genügend
ärztliche Berichte vor, welche den schlechten Gesundheitszustand und die
negativen Auswirkungen der Unterbringung auf den Gesundheitszustand des
Beschwerdeführers belegen. Sodann sind keine Verbesserungen im
Gesundheitszustand des Beschwerdeführers seit der letzten gerichtlichen
Beurteilung ersichtlich und werden vom Beschwerdegegner auch nicht behauptet.
Es bestehen vorliegend genügend Hinweise darauf, dass es dem Beschwerdeführer
aus medizinischen Gründen unzumutbar ist, sich in einer unterirdischen
Unterkunft aufhalten zu müssen.
5.4.2
Unter diesen Umständen ist davon auszugehen, dass die minimale Schwere, die
für das Vorliegen einer Verletzung von Art. 3 EMRK verlangt wird, ohne Weiteres
erreicht ist. Der Beschwerdegegner ist demzufolge in teilweiser Gutheissung der
Beschwerde anzuweisen, den Beschwerdeführer in einer oberirdischen Unterkunft
unterzubringen.
5.5
Der
Beschwerdeführer verlangt zusätzlich die Umteilung in eine Unterkunft ohne
Massenschlag. In seiner Beschwerdebegründung geht er allerdings nicht weiter
darauf ein, aus welchen Gründen sich ein Abweichen vom Grundsatz, dass die
Unterbringung grundsätzlich in Gruppenunterkünften erfolgt, rechtfertigen würde
(vgl. oben E. 3.1). Zudem stellte er diesen Antrag erstmals vor der
Sicherheitsdirektion, womit ohnehin eine unzulässige Ausweitung des
Streitgegenstands vorliegt; die Vorinstanz hätte nicht darauf einzutreten
gehabt. Die Beschwerde ist in diesem Punkt abzuweisen.
6.
6.1
Zu
beurteilen bleibt das Gesuch des Beschwerdeführers um Feststellung einer
Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung. Der Beschwerdeführer bemängelt, dass
die Vor­instanz während der Verfahrensdauer von 212 Tagen (rund 7 Monaten)
seinen Antrag um vorsorgliche Massnahmen (Rekursantrag Nr. 7 und Nr. 10)
nicht behandelt habe bzw. diesen im Endentscheid als gegenstandslos erklärt
habe und so den Erlass eines Zwischenentscheids betreffend vorsorgliche
Massnahmen verweigert bzw. verzögert habe.
6.2
Die
Parteien haben im Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf
Beurteilung innert angemessener Frist (Art. 29 Abs. 1 BV; vgl. auch § 4a
VRG). Der Zeitraum, der für die Beurteilung der Verfahrensdauer relevant ist,
beginnt in Verwaltungssachen entweder mit der Einreichung eines entsprechenden
Gesuchs bei der zuständigen Behörde oder mit der Rechtshängigkeit der
Anfechtung einer Verfügung. Die angemessene Verfahrensdauer bestimmt sich
zunächst anhand der im Einzelfall anwendbaren Verfahrensordnung. Bestehen keine
gesetzlichen Behandlungsfristen, sind zur Bestimmung der Angemessenheit der
Verfahrensdauer die konkreten Umstände des Einzelfalls zu berücksichtigen.
Dabei wird vorab auf den Umfang und die Schwierigkeit des Falls, die
Wichtigkeit der Angelegenheit für die Betroffenen, das Verhalten derselben und
der Behörden sowie die für die Sache spezifischen Entscheidungsabläufe
abgestellt. Insbesondere ist über vorsorgliche Massnahmen beförderlich zu
befinden und hat die Behörde in einem vom Gesuchsteller als dringlich
bezeichneten Gesuch um einstweilige Anordnung bestimmter Massnahmen innert
kurzer Zeit zu entscheiden. Das Verbot der Rechtsverzögerung wird verletzt,
wenn eine Gerichts- oder Verwaltungsbehörde untätig bleibt oder das gebotene
Handeln über Gebühr hinauszögert, obwohl sie zur Vornahme verpflichtet wäre
(BGE 135 I 265 E. 4.4; BGE 130 I 312 E. 5.2; VGr, 17. Juni 2016,
VB.2015.00654, E. 3.1; 6. März 2014, VB.2014.00022, E. 3.1;
Gerold Steinmann, Kommentar BV, Art. 29 N. 22 ff., mit
Hinweisen).
6.2.1
Für das Rekursverfahren vor der Sicherheitsdirektion konkretisiert § 27c
VRG die Angemessenheit der Verfahrensdauer. Gemäss § 27c Abs. 1 VRG
haben verwaltungsinterne Rekursinstanzen innert 60 Tagen seit Abschluss
der Sachverhaltsermittlung zu entscheiden; dieser wird den Parteien angezeigt.
Dabei handelt es sich indes um eine blosse Ordnungsfrist. Deren Überschreiten
stellt nicht automatisch eine Rechtsverzögerung dar, vielmehr kommt es auf die
Umstände des Einzelfalls an (Griffel, § 27c N. 19). Kann eine
Rekursinstanz diese Frist nicht einhalten, teilt sie den Parteien unter Angabe
der Gründe mit, wann der Entscheid vorliegt (§ 27c Abs. 2 VRG).
6.2.2
Kommt die Rechtsmittelbehörde bei der materiellen Beurteilung zum Schluss,
dass die Vorinstanz in der fraglichen Angelegenheit rechtswidrig überhaupt
nicht oder nur verzögert tätig geworden ist, stellt sie dies fest und heisst
gestützt auf diese Feststellung die Beschwerde gut; wenn der vorinstanzliche
Entscheid noch aussteht, weist sie die Vorinstanz an, die Angelegenheit zu
behandeln und mittels Anordnung zu erledigen bzw. das Verfahren beförderlich
weiterzuführen (Plüss, § 4a N. 25; Martin Bertschi/Jürg Bosshart,
Kommentar VRG, § 19 N. 53).
6.3
Vorliegend
ging die Rekursschrift des Beschwerdeführers am 30. Januar 2018 bei der
Vorinstanz ein. Daraufhin lud der Chef der Rekursabteilung der
Sicherheitsdirektion den Beschwerdegegner ein, bis zum 1. März 2018
sämtliche Akten zuzustellen und zum Rekurs Stellung zu nehmen. Innert Frist
liess sich der Beschwerdegegner am 15. Februar 2018 vernehmen. Die
Vorinstanz setzte dem Beschwerdeführer mit Schreiben vom 15. Februar 2018
eine Frist zur Stellungnahme bis zum 12. März 2018. Der Beschwerdeführer
reichte am 27. Februar 2018 nochmals eine Stellungnahme inkl. Beilagen ein.
Mit Schreiben vom 8. März 2018 verwies der Beschwerdegegner nochmals auf
die Erwägungen der angefochtenen Verfügung und die Rekursantwort und
verzichtete im Übrigen auf eine Duplik. Der Beschwerdeführer reichte am 3. April
2018 seine Honorarnote ein. Mit E-Mail vom 19. Juli 2018 erkundigte sich
der Beschwerdeführer bei der Vorinstanz nach dem beabsichtigten Vorgehen,
worauf die Vorinstanz per August 2018 einen Entscheidentwurf in Aussicht
stellte. Am 29. August 2018 erging sodann der Rekursentscheid der
Vorinstanz. Gemäss unbestritten gebliebenen Ausführungen des Beschwerdeführers
habe er sich erstmals am 25. April 2018 bei der Kanzlei der Vorinstanz
nach dem Verfahrensstand erkundigt. Sodann habe er am 18. Juni 2018 beim
Chef der Rekursabteilung und am 16. Juli 2017 bei der zuständigen
juristischen Sekretärin jeweils telefonisch interveniert.
6.4
Zwar wies
der Rekurs eine gewisse Komplexität auf, allerdings sind keine Gründe
ersichtlich, weshalb nicht vorab über die vorsorglichen Massnahmen hätte
entschieden werden können. Die Grundrechtsrelevanz der Ansprüche hätte vielmehr
ein rasches Entscheiden erfordert. Weder hatte die Vorinstanz diesbezüglich
prozessuale Handlungen vorzunehmen, noch tätigte sie weitere
Sachverhaltsabklärungen. Gründe, die einer beförderlichen Behandlung des
Gesuchs entgegenstanden, macht die Vorinstanz auch keine geltend. Die
Behandlungsdauer erscheint angesichts dessen, dass bei Rekursverfahren innert
60 Tagen nach Abschluss der Sachverhaltsermittlungen ein Entscheid zu
fällen wäre und es sich zudem beim als rechtsverzögernd behandelt gerügten
Gesuch um ein solches um vorsorgliche Massnahmen im Kernbereich eines
Grundrechts handelte, als zu lang. Damit liegt eine Verletzung des
Rechtsverzögerungsverbots vor. Die Rechtsverzögerung ist vorliegend im
Dispositiv festzustellen (vgl. BGE 138 II 513 E. 6.5).
6.5
Dass die
Vorinstanz allerdings nicht innert der vom Beschwerdeführer im Rekursantrag Nr. 10
angesetzten Frist entschieden hat, stellt keine Rechtsverweigerung dar, da es
nicht am Beschwerdeführer ist, der Rekursinstanz Fristen zu setzen.
Diesbezüglich ist die Beschwerde abzuweisen.
7.
7.1
Gemäss § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1
VRG tragen die Verfahrensbeteiligten die Kosten in der Regel entsprechend ihrem
Unterliegen. Ergänzend zum Unterliegerprinzip kommt, unabhängig vom Ausgang des
Verfahrens, das Verursacherprinzip zum Zug (Plüss, § 13 N. 59).
7.1.1
Bei Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert beträgt die Gerichtsgebühr in
der Regel Fr. 1'000.- bis Fr. 50'000.- (§ 3 Abs. 3 der
Gebührenordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 [GeV VGr]). In
besonders aufwendigen Verfahren vor Verwaltungsgericht kann die Gerichtsgebühr
verdoppelt werden (§ 4 Abs. 1 GebV VGr). Insofern ist die
Gerichtsgebühr angesichts des besonderen Aufwands (u.
a. separates Verfahren betreffend
Ausstand, viele Begehren) und des Verursacherprinzips (schwerwiegende
Gehörsverletzung durch die Vorinstanz sowie den Beschwerdegegner) auf Fr. 6'000.-
festzusetzen (Plüss, § 13 N. 35, 40).
7.1.2
Infolge der festgestellten Verletzung des Akteneinsichtsrechts sowie der
Begründungspflicht und der festgestellten Rechtsverzögerung sind 2/7 der Kosten
des vorliegenden Verfahrens der Sicherheitsdirektion aufzuerlegen.
7.1.3
Der Beschwerdeführer obsiegt überwiegend. Angesichts der bloss teilweisen
Gutheissung bzgl. der Ausrichtung von Nothilfe sowie der Abweisung und des
Nichteintretens auf weitere Anträge rechtfertigt es sich, ihm 1/7 der Kosten
des vorliegenden Verfahrens aufzuerlegen.
7.1.4
Aufgrund des überwiegenden Unterliegens und der festgestellten
Gehörsverletzung seitens des Beschwerdegegners sind ihm 4/7 der Kosten des
Verfahrens aufzuerlegen.
7.2
Aus demselben
Grund steht dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2
lit. a VRG). Diese ist auf Fr. 2'500.- (zuzüglich 7,7 % MWST)
festzusetzen. Da dem Beschwerdeführer die unentgeltliche Rechtsverbeiständung
zu gewähren ist (unten E. 7.3), ist der Beschwerdegegner anzuweisen, die
Parteientschädigung direkt an den Rechtsvertreter zu leisten (Plüss, § 17 N. 45).
7.2.1
Desgleichen hat der Beschwerdegegner antragsgemäss auch für das
Rekursverfahren eine angemessene Parteientschädigung von Fr. 1'000.- (zuzüglich
7,7 % MWST) zu bezahlen, welche – wie sich gleich zeigt – an die
Entschädigung der unentgeltlichen Rechtsvertretung anzurechnen ist.
Nachdem davon auszugehen ist, dass der unentgeltliche Rechtsbeistand
des Beschwerdeführers von der Rekursinstanz bereits entschädigt wurde, ist der
Beschwerdegegner zu verpflichten, die dem Vertreter des Beschwerdeführers
eigentlich geschuldete Parteientschädigung für das Rekursverfahren der
Sicherheitsdirektion zu leisten.
7.2.2
Der Beschwerdeführer beantragt, dass ihm für die im Rekursverfahren
gesprochene Entschädigung seines unentgeltlichen Rechtsvertreters lediglich
eine Nachzahlung im Umfang von ¾ vorzubehalten sei. Dieser Antrag wird in der
Beschwerdeschrift nur damit begründet, dass ein Nachzahlungsvorbehalt in vollem
Umfang nicht nachvollziehbar sei. Die Anordnung hat jedoch ihre Grundlage in § 16
Abs. 4 VRG, und es ist kein Grund für eine Abweichung ersichtlich. Die
Anordnung ist rechtmässig.
7.3
Der Beschwerdeführer ersucht um die Gewährung der unentgeltlichen
Prozessführung sowie Rechtsverbeiständung.
7.3.1
Der Beschwerdeführer als Nothilfeempfänger ist als mittellos zu betrachten.
Vorliegend ging es um nicht einfache Rechtsfragen, weshalb von der
Notwendigkeit der Rechtsvertretung auszugehen ist. Demnach ist dem
Beschwerdeführer für das verwaltungsgerichtliche Verfahren die unentgeltliche
Prozessführung zu gewähren; die ihm aufzuerlegenden Gerichtskosten sind
einstweilen auf die Gerichtskasse zu nehmen. Zudem ist ihm in der Person von RA
B ein unentgeltlicher Rechtsbeistand zu bestellen.
7.3.2
Gemäss § 9 Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts
vom 23. August 2010 wird dem unentgeltlichen Rechtsbeistand der notwendige
Zeitaufwand nach den Stundenansätzen des Obergerichts für die amtliche
Verteidigung entschädigt, wobei die Bedeutung der Streitsache und die
Schwierigkeit des Prozesses berücksichtigt und Barauslagen separat entschädigt
werden. Der Stundenansatz beträgt gemäss § 3 der obergerichtlichen
Verordnung über die Anwaltsgebühren vom 8. September 2010 (AnwGebV) für
amtliche oder unentgeltliche Rechtsvertretungen Fr. 220.-.
7.3.3
Der Vertreter des Beschwerdeführers macht in seiner Honorarnote einen
Aufwand von 36,08 Stunden und Fr. 901.60 für Barauslagen geltend
(insgesamt Fr. 8'839.93).
Dieser
Zeitaufwand erscheint – auch angesichts des eher aufwendigen Verfahrens – sehr
hoch, ist doch jeweils nur der notwendige Zeitaufwand zu entschädigen (Plüss, § 16
N. 90). Unter den gegebenen Umständen erscheint ein Aufwand von acht
Stunden für die Erstellung der Beschwerdeschrift, 2,5 Stunden für die
Replik, 2,5 Stunden für die Stellungnahme vom 22. März 2019 sowie
einer Stunde für die Stellungnahme vom 12. April 2019 angemessen. Der
Aufwand (und auch die Portokosten) für nicht das Verfahren betreffende
Schreiben, insbesondere dasjenige an die F AG vom 25. Januar 2019
wird nicht entschädigt. Für die Gesuche um Fristerstreckung erscheint jeweils
ein Aufwand von maximal fünf Minuten angemessen zu sein. Weiter weist der
Rechtsvertreter für die Kenntnisnahme des Rekursentscheids einen Aufwand von 30
Minuten aus, was zum Verfahrensaufwand des Rekursverfahrens gehört und
dementsprechend dort geltend zu machen gewesen wäre. Der gesamte als angemessen
erachtete Zeitbedarf ist somit auf 18,16 Stunden zu berechnen.
Es ist zu beachten, dass das gewissenhafte Studium der
Akten zweifellos zur sorgfältigen Berufsausübung von Rechtsanwältinnen und
Rechtsanwälten gehört (Art. 12 lit. a des Bundesgesetzes über die
Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte vom 23. Juni 2000). Auch wenn im
Prinzip jedes Aktenstück von einer gewissen Relevanz ist, müssen diese jedoch
nicht zwingend über ein vollständiges Doppel des Dossiers verfügen. Vielmehr
erweist sich – insbesondere bei umfangreichen Dossiers – nur das Kopieren der
wesentlicheren Dokumente als angemessen. Die Rechtsvertreter und
Rechtsvertreterinnen haben anlässlich der Akteneinsicht eine entsprechende
Auswahl zu treffen, was ihnen in der Regel zuzumuten ist (VGr, 6. November
2014, VB.2014.00421, E. 4). Im vorliegenden Fall gilt dies umso mehr, als
die Akten dem Rechtsvertreter zur Einsicht überlassen wurden und es ihm
offengestanden hätte, um eine Verlängerung des Einsichtsrechts zu ersuchen
sowie diese in späteren Stadien des Verfahrens erneut zur Einsicht zu
verlangen. Demzufolge erscheint vorliegend das Anfertigen von insgesamt 1'652 Kopien,
wovon 1'162 auf die vom Beschwerdegegner nachträglich eingereichten Akten
entfallen, als übermässig. Angesichts des Umfangs der nachträglich
eingereichten Akten wäre das Anfertigen von 300 Kopien gerade noch
vertretbar gewesen. Dazu kommen 490 während des Verfahrens angefertigte Kopien.
Demzufolge sind 790 Kopien zum geltend gemachten Satz von Fr. 0.50
zu entschädigen, was einem Betrag von Fr. 395.- entspricht. Entsprechend
ist die Entschädigung des Rechtsvertreters des Beschwerdeführers, RA B,
auf Fr. 3'995.20 für seinen Aufwand und Fr. 451.70 für Barauslagen,
total auf Fr. 4'446.90 (zuzüglich 7,7 % Mehrwertsteuer), festzusetzen.
Zusätzlich ist die Parteientschädigung daran anzurechnen.
7.3.4
Der Beschwerdeführer wird auf § 16 Abs. 4 VRG hingewiesen, wonach
eine Partei, der die unentgeltliche Prozessführung und/oder Rechtsvertretung
gewährt wurde, zur Nachzahlung verpflichtet ist, sobald sie dazu in der Lage
ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziffer I des Entscheids
der Sicherheitsdirektion vom 29. August 2018 wird insoweit aufgehoben, als
damit der Antrag auf Umteilung in eine oberirdische Unterkunft abgewiesen
wurde. Der Beschwerdegegner wird angewiesen, den Beschwerdeführer in einer
oberirdischen Unterkunft unterzubringen.
Dispositiv-Ziffer I
des Entscheids der Sicherheitsdirektion wird insoweit aufgehoben, als damit der
Antrag auf Ausrichtung der nicht ausbezahlten finanziellen Nothilfeleistungen
abgewiesen wurde. Dispositiv-Ziffer I der Verfügung des Beschwerdegegners
vom 19. Januar 2018 wird insoweit aufgehoben, als der Beschwerdegegner auf
das Begehren auf Ausrichtung der nicht ausbezahlten finanziellen
Nothilfeleistungen nicht eingetreten ist. Der Beschwerdegegner wird
verpflichtet, dem Beschwerdeführer die nicht ausbezahlte Nothilfe im Umfang von
Fr. 250.- zuzüglich Zins zu 5 % seit 4. Januar 2018
auszurichten.
Es wird festgestellt, dass die Sicherheitsdirektion das
Rechtsverzögerungsverbot verletzt hat.
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf
eingetreten wird.
2.
In Abänderung der Dispositiv-Ziffer V des Entscheids der
Sicherheitsdirektion vom 29. August 2018 wird der Beschwerdegegner
verpflichtet, dem Vertreter des Beschwerdeführers für das Rekursverfahren eine
Parteientschädigung von Fr. 1'000.- (zuzüglich 7,7 % Mehrwertsteuer)
zu bezahlen, welche indessen infolge Anrechnung an die Entschädigung als
unentgeltlicher Rechtsbeistand an die Sicherheitsdirektion zu überweisen ist,
zahlbar innerhalb 30 Tagen ab Rechtskraft des vorliegenden Urteils.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    380.--     Zustellkosten,
Fr. 6'380.--     Total der Kosten.
4.    Dem
Beschwerdeführer wird die unentgeltliche Prozessführung gewährt.
5.    Die
Gerichtskosten werden zu
1
/
7
dem Beschwerdeführer, zu
4
/
7
dem Beschwerdegegner und zu
2
/
7
der Sicherheitsdirektion
auferlegt.
Die dem Beschwerdeführer auferlegten Gerichtskosten werden
einstweilen auf die Gerichtskasse genommen. Die Nachzahlungspflicht des
Beschwerdeführers gemäss § 16 Abs. 4 VRG bleibt vorbehalten.
6.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Vertreter des Beschwerdeführers eine
Parteientschädigung von Fr. 2'500.- (zuzüglich 7,7 % Mehrwertsteuer)
zu bezahlen, zahlbar innerhalb von 30 Tagen ab Rechtskraft des
vorliegenden Urteils. Die Parteientschädigung wird auf die Entschädigung des
unentgeltlichen Rechtsbeistandes gemäss Dispositivziffer 7 hiernach angerechnet.
7.    Das
Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung
für das Beschwerdeverfahren wird gutgeheissen und ihm in der Person von RA B
ein unentgeltlicher Rechtsbeistand bestellt. Dieser wird für seinen Aufwand im
Beschwerdeverfahren unter Anrechnung der Parteientschädigung mit insgesamt Fr. 1'946.90
(zuzüglich 7,7 % Mehrwertsteuer) aus der Gerichtskasse entschädigt. § 16
Abs. 4 VRG bleibt vorbehalten
8.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,
6004 Luzern, einzureichen.
9.    Mitteilung
an …