zh_verwaltungsgericht · VB.2016.00393 · 2009-09-18 · de

Gesuch um Erteilung einer Arbeitsbewilligung | [Anspruch auf Zulassung zur Erwerbstätigkeit gestützt auf Art. 8 EMRK bzw. in Nachachtung von BGE 138 I 246] Im Landesrecht sind Arbeitsbewilligungen - mit Ausnahme der Grenzgängerbewilligung - stets an einen Aufenthaltstitel geknüpft; das Ausländergesetz sieht grundsätzlich keine Arbeitsbewilligung mit selbständigem Charakter vor (E. 2.4). Die Bereinigung der Situation langjährig in der Schweiz (illegal) anwesender, weggewiesener Asylsuchender durch deren Zulassung zu einer Erwerbstätigkeit gestützt auf Art. 8 EMRK kommt nur dann in Betracht, wenn dies weder härtefallrechtlich noch mittels vorläufiger Aufnahme erwirkt werden kann und wenn die ausländische Person den Vollzug der Wegweisung nicht durch ihr eigenes Verhalten verhindert oder verzögert; ein Anspruch aus Art. 8 EMRK auf Erteilung einer (blossen) Arbeitsbewilligung vermag mit anderen Worten allein bei sich der Wegweisung nicht widersetzenden Personen und lediglich dort Platz zu greifen, wo die landesrechtlichen Möglichkeiten zur (ersatzweisen) Regelung der Anwesenheit von nach negativem Asylentscheid in der Schweiz verbleibenden Personen ausgeschöpft wurden (E. 3.4). Vorliegend macht der Beschwerdeführer nicht geltend, je das Migrationsamt ersucht zu haben, dem Staatssekretariat für Migration seine vorläufige Aufnahme zu beantragen. Er hat damit die landesrechtlichen Möglichkeiten zur Bereinigung seiner Situation nicht ausgeschöpft; ein Anspruch auf Zulassung zur Erwerbstätigkeit gestützt auf Art. 8 EMRK kommt daher (jedenfalls noch) nicht in Betracht (E. 3.5). Abweisung des Armenrechtsgesuchs. Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten wird.

Zürich Verwaltungsgericht 16..2.07.1 VB.2016.00393
Zurich Verwaltungsgericht 16..2.07.1 VB.2016.00393
Zurigo Verwaltungsgericht 16..2.07.1 VB.2016.00393

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00393
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Geschäftsnummer:
VB.2016.00393
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 07.12.2016
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 22.05.2017 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Ausländerrecht
Betreff:
Gesuch um Erteilung einer Arbeitsbewilligung
[Anspruch auf Zulassung zur Erwerbstätigkeit gestützt auf Art. 8 EMRK bzw. in Nachachtung von BGE 138 I 246]
Im Landesrecht sind Arbeitsbewilligungen - mit Ausnahme der Grenzgängerbewilligung - stets an einen Aufenthaltstitel geknüpft; das Ausländergesetz sieht grundsätzlich keine Arbeitsbewilligung mit selbständigem Charakter vor (E. 2.4). Die Bereinigung der Situation langjährig in der Schweiz (illegal) anwesender, weggewiesener Asylsuchender durch deren Zulassung zu einer Erwerbstätigkeit gestützt auf Art. 8 EMRK kommt nur dann in Betracht, wenn dies weder härtefallrechtlich noch mittels vorläufiger Aufnahme erwirkt werden kann und wenn die ausländische Person den Vollzug der Wegweisung nicht durch ihr eigenes Verhalten verhindert oder verzögert; ein Anspruch aus Art. 8 EMRK auf Erteilung einer (blossen) Arbeitsbewilligung vermag mit anderen Worten allein bei sich der Wegweisung nicht widersetzenden Personen und lediglich dort Platz zu greifen, wo die landesrechtlichen Möglichkeiten zur (ersatzweisen) Regelung der Anwesenheit von nach negativem Asylentscheid in der Schweiz verbleibenden Personen ausgeschöpft wurden (E. 3.4). Vorliegend macht der Beschwerdeführer nicht geltend, je das Migrationsamt ersucht zu haben, dem Staatssekretariat für Migration seine vorläufige Aufnahme zu beantragen. Er hat damit die landesrechtlichen Möglichkeiten zur Bereinigung seiner Situation nicht ausgeschöpft; ein Anspruch auf Zulassung zur Erwerbstätigkeit gestützt auf Art. 8 EMRK kommt daher (jedenfalls noch) nicht in Betracht (E. 3.5).
Abweisung des Armenrechtsgesuchs.
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten wird.
Stichworte:
ARBEITSBEWILLIGUNG
Rechtsnormen:
Art. 8 EMRK
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2016.00393
Urteil
der 4. Kammer
vom
7. Dezember 2016
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch,
Gerichtsschreiberin
Eva Heierle.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Amt für Wirtschaft und Arbeit,
Beschwerdegegner,
betreffend Gesuch um Arbeitsbewilligung
,
hat sich ergeben:
I.
A.
Der Ausländer A hält sich seit dem Jahr 2000 in der Schweiz
auf. Im Jahr 2002 wies das Bundesamt für Flüchtlinge sein Asylgesuch ab;
am 4. September jenen Jahres wurde er aus der Schweiz weggewiesen. Eine
Beschwerde gegen den abweisenden Asylentscheid wurde von der
Asylrekurskommission ebenfalls im Jahr 2002 abgewiesen. In den Jahren 2006
und 2010 ersuchte A erfolglos um Wiedererwägung des asylrechtlichen Entscheids;
im Jahr 2011 scheiterte ein Gesuch um Erteilung einer asylrechtlichen
Härtefallbewilligung.
B.
Am
3. September 2015 liess A das Amt für Wirtschaft und Arbeit (AWA) des
Kantons Zürich um Erteilung einer Arbeitsbewilligung sowie Gewährung
unentgeltlicher Rechtspflege und -vertretung ersuchen. Am 25. September
2015 ergänzte er sein Gesuch dahingehend, dass eventualiter seine Berechtigung
zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit festzustellen sei. Mit Verfügung vom
3. November 2015 lehnte das AWA das Gesuch ab und auferlegte der
"gesuchstellende[n] Firma" für diesen Entscheid eine Bearbeitungsgebühr
von Fr. 100.-.
II.
A liess am 3. Dezember 2015 bei der
Volkswirtschaftsdirektion rekurrieren und im Wesentlichen beantragen, unter
Entschädigungsfolge sei ihm eine Arbeitsbewilligung zu erteilen, eventualiter
festzustellen, dass er zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit berechtigt sei, und
ihm für das erstinstanzliche wie auch das Rekursverfahren unentgeltliche Rechtspflege
zu gewähren sowie ein unentgeltlicher Rechtsbeistand in der Person seines
Vertreters zu bestellen. Die Volkswirtschaftsdirektion hiess den Rekurs mit Verfügung
vom 6. Juni 2016 im Sinn ihrer Erwägungen teilweise gut, soweit sie darauf
eintrat, und wies die Sache zu neuem Entscheid über die Gewährung
unentgeltlicher Rechtspflege und -vertretung für das erstinstanzliche Verfahren
an das AWA zurück. In der Hauptsache (nämlich betreffend die beantragte
Arbeitsbewilligung bzw. die Feststellung der Berechtigung zur Ausübung einer
Erwerbstätigkeit) wies sie den Rekurs ab. Weiter wies sie das Armenrechtsgesuch
für das Rekursverfahren ab, auferlegte A die Rekurskosten von total
Fr. 1'121.- zu drei Vierteln bzw. im Umfang von Fr. 840.75 und sprach
ihm keine Parteientschädigung zu.
III.
A liess am 4. Juli 2016 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei ihm
eine Arbeitsbewilligung zu erteilen, eventualiter festzustellen, dass er zur
Ausübung einer Erwerbstätigkeit berechtigt sei, subeventualiter festzustellen,
dass das ihm auferlegte Arbeitsverbot Art. 8 der Europäischen Menschenrechtskommission
(EMRK, SR 0.101) verletze, subsubeventualiter die Sache "zur
Durchführung eines ordnungsgemässen Verfahrens an die Vorinstanz bzw. den
Beschwerdegegner zurückzuweisen", ihm für das Rekursverfahren unentgeltliche
Rechtspflege sowie -vertretung zu gewähren und seien "[d]er
Beschwerdegegner sowie die Vorinstanz bzw. die Staatskasse […] unabhängig vom
Verfahrensausgang zu verpflichten, dem Beschwerdeführer bzw. dem
Unterzeichneten eine Entschädigung in der Höhe von Fr. 507.95 inklusive 8%
MWST zu bezahlen"; in prozessualer Hinsicht ersuchte er für das
Beschwerdeverfahren um Gewährung unentgeltlicher Rechtspflege und Bestellung
eines unentgeltlichen Rechtsbeistands in der Person seines Rechtsvertreters. Am
26. Juli 2016 reichte er ein weiteres Dokument ein. Die
Volkswirtschaftsdirektion verzichtete am 29. August 2016 unter Verweis auf
ihre Ausführungen in der angefochtenen Verfügung ausdrücklich auf Vernehmlassung.
Das AWA schloss mit Beschwerdeantwort vom 5. September 2016 auf Abweisung
der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, unter Entschädigungsfolge. A
nahm hierzu am 12. September 2016 Stellung. Am 3. Oktober 2016
reichte der Vertreter von A eine Honorarnote sowie ein weiteres Dokument ein.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit gemäss § 70 in Verbindung mit
§ 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
(VRG, LS 175.2) von Amts wegen. Erstinstanzliche Rekursentscheide einer
Direktion etwa betreffend eine ausländerrechtliche Bewilligung zur Ausübung
einer Erwerbstätigkeit können nach § 41 in Verbindung mit §§ 19
Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2
lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario VRG mit
Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden.
1.2
Der
Beschwerdeführer beantragt, es sei festzustellen, dass das ihm auferlegte
Arbeitsverbot Art. 8 EMRK verletze. Gegenstand eines
verwaltungsgerichtlichen Verfahrens kann nur sein, was auch Gegenstand des
vorinstanzlichen Verfahrens war bzw. bei richtiger Gesetzesauslegung hätte sein
müssen (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich 2014
[Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 45; Marco Donatsch,
Kommentar VRG, § 52 N. 11). Schon weil es an einem entsprechenden
Antrag im Rekursverfahren fehlte, lässt sich auf das Feststellungsbegehren des
Beschwerdeführers nicht eintreten.
Im Übrigen fehlte es vorliegend auch am notwendigen
Feststellungsinteresse (vgl. hierzu Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar
VRG, § 19 N. 25; VGr, 18. Dezember 2013, VB.2013.00731,
E. 1.2 Abs. 2, sowie 21. November 2012, VB.2012.00705, E. 4
Abs. 1; BGr, 26. April 2012, 2C_459/2011, in BGE 138 I 246 nicht
publizierte E. 1.2.1). Dies gilt gleichfalls für die beantragte
Feststellung, dass der Beschwerdeführer zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit
berechtigt sei.
1.3
1.3.1
Der Beschwerdeführer beantragt, es sei ihm unabhängig vom Verfahrensausgang
eine Entschädigung in der Höhe von Fr. 507.95 "inklusive 8 %
MWST" zuzusprechen. Aus der Beschwerdebegründung erhellt, dass dies mit
der Kostenauflage des erstinstanzlichen Verfahrens zulasten der
gesuchstellenden Firma bzw. des Rechtsvertreters des Beschwerdeführers und den
hiergegen von diesem unternommenen Anstrengungen zusammenhängt. Die Beschwerde
rügt insofern zunächst, die Vorinstanz habe sich mit der strittigen Kostenauflage
zu Unrecht nicht befasst bzw. hätte diese unabhängig vom Ausgang des Rekursverfahrens
aufheben müssen. Dem kann schon deshalb nicht gefolgt werden, weil der Beschwerdeführer
– an sich freilich zu Recht (sogleich 1.3.2) –  keinen entsprechenden Rekursantrag
stellte. Hinzu kommt Folgendes:
1.3.2
Die Ausgangsverfügung hält fest, es werde eine Bearbeitungsgebühr von
Fr. 100.- erhoben, für welche ausschliesslich die gesuchstellende Firma
hafte. Der Betrag sei mittels Einzahlungsschein einer beigefügten Rechnung zu bezahlen.
Als Adressat sowohl der Ausgangsverfügung als auch der dieser beiliegenden
Rechnung wird der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers aufgeführt. Der
erstinstanzliche Kostenentscheid richtete sich demnach nicht gegen den
Beschwerdeführer, dessen Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege für das
erstinstanzliche Verfahren damit im Übrigen gegenstandslos wurde, sondern gegen
seinen Vertreter persönlich. Dieser hätte daher – in eigenem Namen – gegen die
nunmehr beanstandete Kostenauflage vorgehen können bzw. müssen. Demgegenüber wurde
der Beschwerdeführer durch die streitige Kostenauflage nicht beschwert; ein
eigener, persönlicher und praktischer Nutzen des Beschwerdeführers an einer
Aufhebung des Kostenentscheids ist zu verneinen, weshalb die Vorinstanz mangels
Rechtsschutzinteresses insoweit auf einen Rekurs gar nicht hätte eintreten können.
1.3.3
Was das sinngemässe Ersuchen um Schadenersatz für die vom Rechtsanwalt in Zusammenhang
mit der Kostenauflage – in eigenem Interesse – getätigten Bemühungen angeht, so
lässt sich ein entsprechendes Begehren allenfalls erstmals in der Rekursreplik
vom 28. Januar 2016 erblicken, während es wiederum an einem fristgerecht
erhobenen Rekursbegehren fehlt (vgl. Alain Griffel, Kommentar VRG, § 23
N. 4 f., 12, 16 und 23). Ohnehin wäre zu dessen Behandlung sodann der
Zivilrichter berufen (vgl. § 19 Abs. 1 lit. a des Haftungsgesetzes
vom 14. September 1969 [LS 170.1]).
1.3.4
Nach dem Gesagten ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz die
Ausgangsverfügung im Kostenpunkt ebenso wenig überprüfte wie einen allfälligen
Anspruch des Beschwerdeführers auf Schadenersatz zufolge durch seinen Anwalt
unternommener Schritte gegen die diesem auferlegte Bearbeitungsgebühr. Auch
lässt sich infolge der Fixierung des Streitgegenstands bzw. mangels materieller
Beschwer insoweit nicht auf die Beschwerde eintreten (vgl. Donatsch, § 50
N. 11 in Verbindung mit § 20a N. 9 f.; ferner Bertschi,
§ 49 N. 2 in Verbindung mit § 21 N. 16)
1.4
Da die
weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist mit den genannten Einschränkungen
auf das Rechtsmittel einzutreten.
2.
2.1
Während
der ersten drei Monate nach dem Einreichen eines Asylgesuchs dürfen Asylsuchende
keine Erwerbstätigkeit ausüben (Art. 43 Abs. 1 Satz 1 des
Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 [AsylG, SR 142.31]). Hernach kann der
zuständige Kanton ihnen eine solche gestatten, falls die asylrechtlichen
Voraussetzungen (Art. 43 Abs. 1–3 AsylG) erfüllt sind und die
Wirtschafts- und Arbeitslage die Arbeitsaufnahme erlaubt, das Gesuch eines Arbeitgebers
nach Art. 18 lit. b des Ausländergesetzes vom 16. Dezember 2005
(AuG, SR 142.20) vorliegt und die Lohn- und Arbeitsbedingungen gemäss
Art. 22 AuG sowie der Vorrang nach Art. 21 AuG eingehalten werden
(Art. 52 der Verordnung vom 24. Oktober 2007 über Zulassung,
Aufenthalt und Erwerbstätigkeit [VZAE, SR 142.201]). Die Bewilligung zur
Erwerbstätigkeit erlischt nach Ablauf der mit dem rechtskräftigen negativen Ausgang
des Asylverfahrens festgesetzten Ausreisefrist, selbst wenn ein ausserordentliches
Rechtsmittelverfahren eingeleitet und der Vollzug der Wegweisung ausgesetzt
wurde (Art. 43 Abs. 2 Satz 1 AsylG).
Am 4. September 2002 wurde der Beschwerdeführer
asylrechtlich aus der Schweiz weggewiesen; er hat das Land zu verlassen und
unterliegt dem Arbeitsverbot des Art. 43 Abs. 2 AsylG.
2.2
Ein Kanton
kann mit Zustimmung des Staatssekretariats für Migration gestützt auf
Art. 14 Abs. 2 AsylG einer ihm nach dem Asylgesetz zugewiesenen
Person eine Aufenthaltsbewilligung erteilen, welche es jener ermöglicht, einer
Erwerbstätigkeit nachzugehen; für die Gewährung einer sogenannten
asylrechtlichen Härtefallbewilligung ist erforderlich, dass sich die betroffene
Person seit Einreichung des Asylgesuchs mindestens fünf Jahre in der Schweiz
aufhält (lit. a), ihr Aufenthaltsort den Behörden immer bekannt war
(lit. b), wegen der fortgeschrittenen Integration ein schwerwiegender
persönlicher Härtefall vorliegt (lit. c) und keine Widerrufsgründe im Sinn
des Art. 62 AuG vorliegen (lit. d). Die Gesetzgebung geht
grundsätzlich davon aus, dass sich eine Besserstellung bezüglich der Zulassung
zur Erwerbstätigkeit vor der Anerkennung eines Härtefalls nicht rechtfertigt,
weil ansonsten namentlich für weggewiesene Asylsuchende, welche verpflichtet
sind, die Schweiz zu verlassen, ein gegenteiliger Anreiz und ein Grund
geschaffen würde, im Land zu verbleiben und die Rückschaffungsbemühungen der
Behörden zu erschweren (BGE 138 I 246 E. 2.2).
Nach Darstellung des Beschwerdeführers ersuchte er im
Jahr 2011 erfolglos um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung gestützt auf
Art. 14 Abs. 2 AsylG. Er verfügt entsprechend nicht über eine ihn zur
Erwerbstätigkeit berechtigende Härtefall- bzw. Aufenthaltsbewilligung.
2.3
Ist der
Vollzug der Weg- oder Ausweisung nicht möglich, nicht zulässig oder nicht zumutbar,
so verfügt das Staatssekretariat für Migration die vorläufige Aufnahme
(Art. 83 Abs. 1 AuG). Diese bildet eine – grundsätzlich zeitlich
beschränkte – Ersatzmassnahme, wenn der Vollzug der Wegweisung undurchführbar
erscheint (BGE 138 I 246 E. 2.3, auch zum Nachstehenden). Sie tritt neben
die Wegweisung und berührt deren Bestand nicht, sondern setzt ihn voraus. Die
vorläufige Aufnahme stellt keine Aufenthaltsbewilligung dar, sondern einen
vorübergehenden Status, der die Anwesenheit regelt, solange der Wegweisungsvollzug
nicht zulässig, nicht zumutbar oder nicht möglich erscheint. Eine entsprechende
Unmöglichkeit liegt nur bei objektiven Hindernissen vor; es muss klar erkennbar
sein, dass der Vollzug der Wegweisung aus technischen oder rechtlichen Gründen
auf nicht absehbare Zeit unmöglich sein wird, wobei die Ursachen ausserhalb des
Einflussbereichs der betroffenen Person liegen müssen. Der Vollzug der
Wegweisung gilt entsprechend dann als unmöglich, wenn die weggewiesene Person
sich allen vom Kanton hierfür angeordneten Massnahmen unterzogen hat, die
Unmöglichkeit des Vollzugs schon ein Jahr dauerte und absehbar erscheint, dass
die Vollzugsmassnahmen weiterhin nicht zum Erfolg führen werden. Die kantonalen
Behörden können vorläufig aufgenommenen Personen unabhängig von Arbeitsmarkt-
und Wirtschaftslage eine Bewilligung zur Erwerbstätigkeit erteilen
(Art. 85 Abs. 6 AuG). Erforderlich bleibt indessen, dass ein Gesuch
eines Arbeitgebers vorliegt und die Lohn- und Arbeitsbedingungen eingehalten
werden.
Soweit ersichtlich, haben bis anhin weder das
Staatssekretariat für Migration die vorläufige Aufnahme verfügt noch wurde
diesem seitens des Kantons Zürich eine solche beantragt. Derartiges macht der
Beschwerdeführer denn auch ebenso wenig geltend wie dass er das Migrationsamt
je ersucht habe, dem Staatssekretariat für Migration seine vorläufige Aufnahme
zu beantragen.
2.4
Nach dem
Gesagten verfügt der Beschwerdeführer in der Schweiz weder über eine
Aufenthaltsbewilligung noch wurde seine Anwesenheit ersatzweise bzw.
vorübergehend geregelt. Auch wird weder geltend gemacht noch ist ersichtlich,
dass der Beschwerdeführer Anspruch auf Erteilung einer Anwesenheitsbewilligung
hätte. Die Zulassung zu einem Aufenthalt in der Schweiz mit Erwerbstätigkeit in
Anwendung der Art. 18 ff. AuG kommt daher gemäss Art. 14
Abs. 1 AsylG vorliegend nicht in Betracht.
Eine Arbeitsbewilligung mit selbstständigem Charakter sieht
das Ausländergesetz sodann nicht vor (Tamara Nüssle in: Martina Caroni/Thomas
Gächter/Daniela Thurnherr [Hrsg.] Bundesgesetz über die Ausländerinnen und
Ausländer [AuG], Bern 2010, Art. 33 N. 6); vielmehr sind
Arbeitsbewilligungen – mit Ausnahme der hier nicht interessierenden Grenzgängerbewilligung
– stets an einen Aufenthaltstitel geknüpft (Philipp Egli/Tobias Meyer in: Caroni/Gächter/Thurnherr,
Art. 11 N. 2).
3.
3.1
Der
Beschwerdeführer stellt nicht in Abrede, dass er in der Schweiz über kein Anwesenheitsrecht
verfügt und keine entsprechende Ersatzmassnahme besteht. Er machte und macht
indessen geltend, es sei ihm gestützt auf Art. 8 EMRK bzw. nach der in
BGE 138 I 246 E. 3.3 dargelegten bundesgerichtlichen Rechtsprechung
eine Arbeitsbewilligung zu erteilen; mit anderen Worten verlangt er nicht etwa
ein Aufenthaltsrecht oder seine vorläufige Aufnahme, sondern einzig eine
Arbeitsbewilligung bzw. die Berechtigung zur Aufnahme einer Erwerbstätigkeit.
3.2
Das
Bundesgericht hat im genannten Entscheid (BGE 138 I 246) im Wesentlichen Folgendes
erwogen:
"3.2.1
[…] Die EMRK verschafft praxisgemäss keinen Anspruch auf Einreise und
Aufenthalt oder auf einen besonderen Aufenthaltstitel […]. Sie hindert die Konventionsstaaten
nicht daran, den Aufenthalt auf ihrem Staatsgebiet zu regeln und die
Anwesenheit ausländischer Personen unter Beachtung überwiegender Interessen des
Familien- und Privatlebens gegebenenfalls auch wieder zu beenden […]. Dabei
darf mitberücksichtigt werden, ob der Aufenthalt im Land rechtmässig war oder
nicht […]. Das vom Beschwerdeführer angerufene, durch Art. 8 EMRK geschützte
Recht zur freien Gestaltung der Lebensführung steht unter einem entsprechenden
migrationsrechtlichen Vorbehalt. Zwar impliziert die Möglichkeit, einer
Erwerbstätigkeit nachzugehen, auch die Chance, Beziehungen zu anderen aufzubauen
und seinen Lebensunterhalt zu verdienen, um das Privatleben nach den eigenen
Vorstellungen gestalten zu können, weshalb das Ergreifen eines Berufs und die
Möglichkeit, erwerbstätig zu sein, Teil des durch Art. 8 EMRK geschützten
Privatlebens bilden kann […]. Dies führt indessen nicht dazu, dass auch
jegliche asyl- oder ausländerrechtliche Beschränkung der Erwerbstätigkeit
bereits in den Anwendungsbereich von Art. 8 EMRK fiele. Hiervon ist nur auszugehen,
wenn der (weitere) Aufenthalt im Konventionsstaat rechtlich oder zumindest faktisch
derart gesichert erscheint, dass das entsprechende Privatleben auch tatsächlich
dort gelebt wird […]. Abgewiesene Asylbewerber verfügen über keinen
rechtmässigen Aufenthaltstitel im Land, weshalb die damit verbundene Weigerung,
ihnen eine Arbeitsbewilligung zu erteilen, regelmässig nicht in den Schutzbereich
von Art. 8 EMRK fällt.
3.2.2 Ein entsprechender Anspruch gälte im
Übrigen nicht absolut: Gestützt auf Art. 8 Ziff. 2 EMRK ist ein
Eingriff in das durch Ziff. 1 geschützte Rechtsgut statthaft, soweit er
gesetzlich vorgesehen ist und eine Massnahme darstellt, die in einer
demokratischen Gesellschaft für die nationale Sicherheit, die öffentliche Ruhe
und Ordnung, das wirtschaftliche Wohl des Landes, die Verteidigung der Ordnung
und zur Verhinderung von strafbaren Handlungen, zum Schutz der Gesellschaft und
Moral sowie der Rechte und Freiheiten anderer notwendig ist. Die Konvention
verlangt eine Abwägung der sich gegenüberstehenden privaten Inter­essen an der
Bewilligungserteilung einerseits und den öffentlichen an deren Verweigerung
andererseits, wobei Letztere in dem Sinne überwiegen müssen, dass sich der Eingriff
in einer demokratisch-rechtsstaatlichen Ordnung als notwendig zu erweisen hat
[…]. Die entsprechenden Voraussetzungen sind hinsichtlich des asylrechtlichen
Arbeitsverbots in Art. 43 AsylG erfüllt: Als schutzwürdiges öffentliches
Interesse fällt auch das Durchsetzen einer restriktiven Einwanderungspolitik in
Betracht. Eine solche ist mit Blick auf ein ausgewogenes Verhältnis zwischen
schweizerischer und ausländischer Wohnbevölkerung, auf die Schaffung günstiger
Rahmenbedingungen für die Eingliederung der in der Schweiz bereits ansässigen
Ausländer und die Verbesserung der Arbeitsmarktstruktur sowie auf eine
möglichst ausgeglichene Beschäftigung im Lichte von Art. 8 Ziff. 2
EMRK zulässig […]. Abgewiesene Asylbewerber verfügen über keine Berechtigung,
sich weiter im Land aufzuhalten, womit sie sich von den Asylsuchenden
unterscheiden, die von Gesetzes wegen für die Dauer des Verfahrens in der
Schweiz verbleiben dürfen […]. Das Arbeitsverbot von Art. 43 Abs. 2 AsylG
unterstreicht die Pflicht, das Land verlassen zu müssen. Würde dem Weggewiesenen
eine Arbeitserlaubnis erteilt, stünde dies im Widerspruch zum Wegweisungsentscheid.
Das Erwerbsverbot nach Art. 43 Abs. 2 AsylG bildet eine geeignete
Massnahme, um die Konsequenzen des negativen Asylentscheids (Wegweisung)
umzusetzen und keine zusätzlichen Anreize für einen rechtswidrigen Verbleib in
der Schweiz zu geben. Der damit verbundene Eingriff in allenfalls durch
Art. 8 EMRK geschützte Positionen ist regelmässig erforderlich, da eine
mildere Massnahme, etwa eine befristete Arbeitsbewilligung, den Wegweisungsentscheid
bzw. dessen Vollzug ebenso infrage stellen würde. Für Härtefälle (Art. 14
Abs. 2 AsylG) bzw. Situationen, in denen eine Rückkehr oder Ausreise
objektiv unmöglich erscheint (vgl. Art. 83 AuG) bestehen Sondernormen, welche
die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit zulassen […], womit die Schweiz allfälligen
diesbezüglich bestehenden staatlichen Schutzpflichten konventionskonform
nachkommt.
3.3
3.3.1 Unter diesen Umständen kann die
Verhältnismässigkeit bzw. die Zumutbarkeit der Verweigerung einer konkreten
Arbeitsbewilligung nach der Wegweisung im asylrechtlichen Kontext nur in
ausserordentlichen Situationen dennoch problematisch erscheinen. Auf den Schutz
des Privat- und Familienlebens können sich in Ausnahmesituationen […] auch
Personen berufen, deren Anwesenheit rechtlich nicht geregelt ist bzw. die
allenfalls über kein (gefestigtes) Aufenthaltsrecht verfügen, deren Anwesenheit
aber faktisch als Realität hingenommen wird bzw. aus objektiven Gründen
hingenommen werden muss."
3.3
Das
Bundesgericht hält in BGE 138 I 246 weiter fest, soweit das asylrechtliche
Arbeitsverbot in einem Mass in das Recht eines abgewiesenen Asylbewerbers auf
Privatleben eingreife, welches geeignet sei, den normalerweise im Rahmen von
Art. 8 Abs. 2 EMRK gerechtfertigten Sinn und Zweck der Regelung des
Art. 43 Abs. 2 AsylG in Frage zu stellen, könne das öffentliche
Interesse an der Sicherstellung des Asylverfahrens und am Vollzug entsprechender
negativer Entscheide das private Interesse, hier erwerbstätig zu sein und nicht
allein von Nothilfe leben zu müssen, nur dann überwiegen, wenn mit dem Vollzug
des Wegweisungsentscheids (noch) in absehbarer Zeit gerechnet werden könne bzw.
wenn der Betroffene den Vollzug der Wegweisung bewusst selber weiter verzögere
(E. 3.3.2). Entsprechend kommt es im beurteilten Fall zum Schluss, soweit
der – noch als möglich erachtete – Wegweisungsvollzug nicht innert absehbarer
Zeit durchgeführt werden könne, sei eine vorläufige Aufnahme oder die Erteilung
einer asylrechtlichen Härtefallbewilligung zu prüfen (E. 3.3.4, auch zum
Nachstehenden). (Erst) wenn die Behörden bei ihren Vollzugsbemühungen ein
weiteres Mal scheitern sollten
und
die Situation nicht härtefallrechtlich
oder im Rahmen einer vorläufigen Aufnahme bereinigt werden könne, überwiege das
private Interesse des abgewiesenen Asylsuchenden, sich von der Nothilfe lösen
und einer Beschäftigung nachgehen zu können, das öffentliche Interesse, ihm mit
der Erwerbsmöglichkeit keinen Anreiz zu bieten, illegal im Land zu verbleiben.
3.4
Nach dem
Gesagten kommt eine Bereinigung bzw. Verbesserung der Situation langjährig in
der Schweiz anwesender, weggewiesener Asylsuchender wie derjenigen des Beschwerdeführers
durch Zulassung zu einer Erwerbstätigkeit gestützt auf Art. 8 EMRK nur
dann in Betracht, wenn dies weder härtefallrechtlich noch mittels vorläufiger
Aufnahme erwirkt werden kann und wenn die ausländische Person den Vollzug der
Wegweisung nicht durch ihr eigenes Verhalten verhindert bzw. verzögert. Ein einschlägiger
Anspruch aus Art. 8 EMRK vermag mit anderen Worten bloss bei sich der
Wegweisung nicht widersetzenden Personen und lediglich dort Platz zu greifen,
wo die Möglichkeiten des Landesrechts ausgeschöpft wurden.
3.5
Für die
Bereinigung der Situation von Personen, deren Anwesenheit in der Schweiz sich infolge
bestimmter Wegweisungshindernisse wie namentlich der – vorliegend geltend
gemachten – Unmöglichkeit des Wegweisungsvollzugs nicht beenden lässt, sieht
das Ausländergesetz die ersatzweise Regelung der Anwesenheit mittels vorläufiger
Aufnahme vor und stellt hierfür ein gesetzlich geregeltes Verfahren zur
Verfügung (vgl. Art. 83 Abs. 1 und 6 AuG; vgl. auch oben 2.3). Wie
erwähnt macht der Beschwerdeführer nicht geltend, dass er das Migrationsamt je
ersucht habe, dem Staatssekretariat für Migration seine vorläufige Aufnahme zu
beantragen, und will er solches im vorliegenden Verfahren auch nicht erreichen.
Er hat damit die Möglichkeiten des Landesrechts zur Bereinigung seiner Situation
nicht ausgeschöpft. Darauf lässt sich indes nicht verzichten. Auch musste bzw.
konnte der Beschwerdegegner im Rahmen eines nur die Zulassung zum Arbeitsmarkt
betreffenden Verfahrens nicht vorfrageweise prüfen, ob Vollzugshindernisse
bestünden bzw. der Vollzug der Wegweisung (noch) möglich sei, weil das
Ausländergesetz hierfür ein besonderes Verfahren bzw. die vorläufige Aufnahme
vorsieht.
Nach dem Gesagten kommt die Erteilung einer
Arbeitsbewilligung gestützt auf Art. 8 EMRK bzw. in Abweichung von
Art. 43 Abs. 2 AsylG vorliegend (jedenfalls noch) nicht in Betracht,
da die landesrechtlichen Möglichkeiten zur (ersatzweisen) Regelung der Anwesenheit
des Beschwerdeführers in der Schweiz (und einem damit in Zusammenhang stehenden
Zugang zum Arbeitsmarkt) noch nicht ausgeschöpft bzw. geprüft wurden. Der Beschwerdeführer
wird darauf hingewiesen, dass er jederzeit ein entsprechendes Ersuchen
einreichen kann, namentlich (beim kantonalen Migrationsamt) ein solches um
Beantragung seiner vorläufigen Aufnahme beim Staatssekretariat für Migration.
Weil dem Beschwerdeführer damit (jedenfalls noch) kein
Anspruch auf unmittelbare Erteilung einer vom Anwesenheitsstatus unabhängigen Arbeitsbewilligung
erwächst, kann offenbleiben, ob der Schutzbereich des Art. 8 EMRK
vorliegend überhaupt berührt ist, nachdem nicht bekannt ist, aus welchen –
allenfalls vom Beschwerdeführer zu vertretenden – Gründen die Wegweisung
bislang nicht vollzogen werden konnte. Auch braucht nicht näher geprüft zu
werden, inwieweit und gegebenenfalls unter welchen ergänzenden Voraussetzungen
und/oder Bedingungen eine auf Art. 8 EMRK gestützte Zulassung zur blossen
Erwerbstätigkeit überhaupt in Betracht käme. Immerhin scheint fraglich, dass
eine trotz negativem Asylentscheid (illegal) in der Schweiz verbleibende Person
wie der Beschwerdeführer restriktionslos und namentlich ohne dass ein
(konkretes) Gesuch eines Arbeitgebers im Sinn des Art. 18 lit. b AuG
vorliegen müsste, zur Teilnahme am Arbeitsmarkt zugelassen werden könnte bzw.
müsste, würde sie damit doch besser gestellt als eine vorläufig aufgenommene
Person, deren Anwesenheit immerhin ersatzweise geregelt wurde (oben 2.3).
4.
Der Beschwerdeführer verlangt die Modifikation des
vorinstanzlichen Kostenentscheids sowie die Gewährung unentgeltlicher
Rechtspflege und -vertretung für das Rekursverfahren.
4.1
Die
Vorinstanz hat im Rahmen der Verteilung der Rekurskosten im Wesentlichen berücksichtigt,
dass der Rekurs teilweise gutgeheissen und die Sache zur Behandlung des
Armenrechtsgesuchs an den Beschwerdegegner zurückgewiesen, hinsichtlich des auf
Erteilung einer Arbeitsbewilligung gerichteten Hauptbegehrens indes abgewiesen
wurde. Entgegen der Kritik der Beschwerde ist grundsätzlich nicht zu
beanstanden, dass die Vorinstanz von einem überwiegenden Unterliegen des
Beschwerdeführers ausging und ihm deshalb ¾ der Rekurskosten auferlegte; eine
solche Kostenverteilung in Anwendung des nach § 13 Abs. 2 Satz 1
VRG in erster Linie massgeblichen Unterliegerprinzips ist grundsätzlich nicht
rechtsverletzend. Vorliegend gilt es indes zu beachten, dass die Vorinstanz an
anderer Stelle festhielt, dass sich der Beschwerdegegner mit der zentralen
Argumentation des Beschwerdeführers, wonach ihm aus Art. 8 EMRK ein
Anspruch auf Erteilung einer Arbeitsbewilligung erwachse, erstmals in der Rekursantwort
auseinandergesetzt und seine Begründungspflicht bzw. den Gehörsanspruch des
Beschwerdeführers verletzt habe. Vor diesem Hintergrund erschiene es an sich
naheliegend, den Anteil der vom Beschwerdegegner zu tragenden Kosten aus
Billigkeitsgründen zu erhöhen (vgl. Plüss, § 13 N. 64). Bei einer
Kostenverteilung (auch) unter Billigkeitsüberlegungen drängte es sich
allerdings vorliegend auf, zu Lasten des Beschwerdeführers zu berücksichtigen,
dass seine Rekursbegehren aussichtslos erschienen (dazu sogleich 4.2).
Ebenso gälte es zu beachten, als eine Rückweisung der Sache zur Behandlung des
Ersuchens um unentgeltliche Rechtspflege an sich gar nicht hätte erfolgen
sollen, nachdem der Beschwerdeführer durch den erstinstanzlichen Kostenentscheid
gar nicht beschwert wurde bzw. sein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege für
das erstinstanzliche Verfahren an sich hätte als gegenstandslos geworden abgeschrieben
werden müssen (oben 1.3.2) und dass sich auf das Feststellungsbegehren des
Beschwerdeführers an sich nicht hätte eintreten lassen (vgl. oben 1.2
Abs. 2 am Ende). Insgesamt erweist sich der vorinstanzliche
Kostenentscheid nicht als rechtsverletzend. Solches gilt auch für die Verweigerung
einer Parteientschädigung.
4.2
Das
Armenrechtsgesuch des Beschwerdeführers für das Rekursverfahren wurde von der
Vorinstanz abgewiesen, weil sein Antrag auf Erteilung einer Arbeitsbewilligung
als von vornherein aussichtslos bezeichnet werden müsse. Der Beschwerdeführer
wendet zunächst ein, eine offensichtliche Aussichtslosigkeit sei schon deshalb
zu verneinen, weil die Vorinstanz den Rekurs teilweise gutgeheissen habe. Dabei
verkennt er, dass die Volkswirtschaftsdirektion diesem Umstand bereits im
Rahmen der Kostenverteilung Rechnung trug und ihm die Rekurskosten nur
anteilsmässig auferlegte. Dass die Vorinstanz den Rekurs in der Hauptsache als
offensichtlich aussichtslos einschätzte, ist vertretbar, geht doch aus dem vom
Beschwerdeführer bereits im Rekursverfahren ausführlich referierten Entscheid
des Bundesgerichts klar hervor, dass die Erteilung einer blossen Arbeitsbewilligung
gestützt auf Art. 8 EMRK, das heisst ohne (ersatzweise) Regelung der
Anwesenheit, erst dann in Betracht fällt, wenn die landesrechtlichen Möglichkeiten
zur (ersatzweisen) Bereinigung der Situation einer trotz negativem
Asylentscheid bzw. asylrechtlicher Wegweisung langjährig in der Schweiz
verbleibenden Person ausgeschöpft sind, was im Fall des Beschwerdeführers
unbestrittenermassen nicht erfolgte und von diesem im erstinstanzlichen bzw. im
Rekursverfahren auch nicht angestrebt wurde. Weiter fehlte es im
Rekursverfahren an einem für das Behandeln des Feststellungsbegehrens erforderlichen
besonderen Interesse und hätte die Vorinstanz auch hinsichtlich der
Verweigerung der Gewährung unentgeltlicher Rechtspflege für das
erstinstanzliche Verfahren nicht auf den Rekurs eintreten sollen. Soweit es um
die vom Beschwerdegegner nicht gewährte unentgeltliche Rechtspflege für das
erstinstanzliche Verfahren geht, ist schliesslich nicht von in tatsächlicher
oder rechtlicher Hinsicht besonderen Schwierigkeiten auszugehen, welche den
Beizug eines Rechtsvertreters erfordert hätten. Die Vorinstanz durfte daher das
Armenrechtsgesuch des Beschwerdeführers (umfassend) abweisen.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit
darauf einzutreten ist.
6.
6.1
Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen; eine
Parteientschädigung ist ihm nicht zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2
VRG). Zu prüfen bleibt sein Gesuch um Gewährung unentgeltlicher Rechtspflege
und -vertretung für das Beschwerdeverfahren.
6.2
Gemäss
§ 16 Abs. 1 VRG haben Private, welchen die nötigen Mittel fehlen und
deren Begehren nicht offenkundig aussichtslos erscheinen, auf Ersuchen Anspruch
auf unent­geltliche Prozessführung. Ein Anspruch auf Bestellung einer unentgeltlichen
Rechtsvertretung besteht, wenn sie zusätzlich nicht in der Lage sind, ihre
Rechte im Verfahren selbst zu wahren (§ 16 Abs. 2 VRG). Offenkundig
aussichtslos sind Begehren, deren Chancen auf Gutheissung um derart viel
kleiner als jene auf Abweisung erscheinen, dass sie kaum als ernsthaft
bezeichnet werden können (Plüss, § 16 N. 46). Mittellos ist, wer
nicht in der Lage ist, die Gerichtskosten aus seinem Einkommen – nach Abzug der
Lebenshaltungskosten – innert angemessener Frist zu bezahlen (Plüss, § 16
N. 20).
6.3
Die
vorliegende Beschwerde muss als offensichtlich aussichtslos beurteilt werden.
So lässt sich auf einen Teil der Begehren nicht eintreten
(oben 1.2 f.). In der Hauptsache muss sich der Beschwerdeführer mehr
noch als im Rekursverfahren vorwerfen lassen, eine Arbeitsbewilligung gestützt
auf eine ihm nicht dienende Rechtsgrundlage bzw. die Rechtsprechung dazu verlangt
zu haben, weil aus dem angerufenen Entscheid bzw. dessen Darlegung in der Beschwerde
selbst klar hervorgeht, dass er die Anspruchsvoraussetzungen (zumindest noch)
nicht erfüllt; dem Beschwerdeführer musste klar sein, dass er nicht ernsthaft
mit der Erteilung einer Arbeitsbewilligung gestützt auf Art. 8 EMRK
rechnen konnte, nachdem bislang jedenfalls nicht geprüft worden war, seine
trotz asylrechtlicher Wegweisung langjährig weiterbestehende Anwesenheit
hierzulande (ersatzweise) zu regeln. Demzufolge ist das Gesuch um Gewährung
unentgeltlicher Rechtspflege und -vertretung für das verwaltungsgerichtliche
Verfahren abzuweisen.
6.4
Vorliegend
beantragt (auch) der Beschwerdegegner die Zusprechung einer Entschädigung.
Gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG hat das Gemeinwesen in der
Regel keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung, weil das Erheben und
Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört und
die Behörden gegenüber den Privaten meist über einen Wissensvorsprung verfügen
(RB 2008 Nr. 18 E. 2.3.1; Plüss, § 17 N. 51). Gegenwärtig
besteht kein Anlass, von diesem Grundsatz abzuweichen. Nach § 17
Abs. 2 lit. b VRG kann einem Gemeinwesen sodann eine Entschädigung
bei offensichtlich unbegründeten Rechtsbegehren zugesprochen werden. Auch dies
rechtfertigt sich jedoch hier nicht, erscheinen die Begehren zwar als
offensichtlich aussichtslos, aber (noch) nicht als offensichtlich unbegründet
bzw. mutwillig, weshalb (auch) dem Beschwerdegegner eine Parteientschädigung zu
verwehren ist (vgl. Plüss, § 17 N. 60).
7.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist
Folgendes zu erläutern:
Soweit hinsichtlich Erwerbstätigkeit ein Bewilligungsanspruch
geltend gemacht werden will, lässt sich Beschwerde in öffentlichrechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) erheben (vgl. Art. 83 lit. c
Ziff. 2 BGG; ablehnend BGr, 21. Mai 2013, 2C_468/2013, E. 2,
auch zum Weiteren). Ansonsten kommt bloss die subsidiäre Verfassungsbeschwerde
gemäss Art. 113 ff. BGG in Betracht (einschränkend BGr, 18. September
2009, 2C_583/2009, E. 2). Werden beide Rechtsmittel ergriffen, muss dies
laut Art. 119 Abs. 1 BGG in der gleichen Rechtsschrift geschehen.
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 2'640.--     Total der Kosten.
3.    Das
Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Rechtspflege und -vertretung
wird abgewiesen.
4.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
5.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
6.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 7 Beschwerde erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
7.    Mitteilung an…