zh_verwaltungsgericht · VB.2003.00395 · 2004-01-22 · de

Bewilligungen | Bewilligung für den Betrieb einer Deponie und zur Annahme von Sonderabfällen (Beschwerde der Standortgemeinde und der Deponiebetreiberin gegen einen Beschluss des Regierungsrats, die Sache an die Baudirektion zurückzuweisen) Rückweisungsentscheide sind jedenfalls dann mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht anfechtbar, wenn durch die Zulassung der Beschwerde die Möglichkeit einer erheblichen Verfahrensverkürzung besteht (E. 1.1). Voraussetzungen für die Beschwerde der Gemeinde. Der Rückweisungsentscheid kann zur Folge haben, dass eine Verlegung des Betriebs an einen anderen Standort ins Auge gefasst wird, bei dem die richt- und nutzungsplanerischen Voraussetzungen bereits erfüllt sind. Die Gemeinde ist daher nicht in ihrer Planungsautonomie betroffen. Ausserdem ist nicht dargetan, dass sich die Verlegung auf einen grossen Teil der Einwohnerschaft auswirkt. Nichteintreten auf die Beschwerde der Gemeinde (E. 1.2). Der Rekurs der Anwohner ist nicht verspätet eingereicht worden, wenn berücksichtigt wird, dass unter den konkreten Umständen rekurslegitimierte Anwohner nicht als Adressaten der erstinstanzlichen Verfügung aufgeführt waren (E. 2). Die Rekurslegitimation ist grundsätzlich für jeden der Rekurrierenden einzeln zu prüfen, ausser wenn verfahrensökonomische Gründe einen Verzicht auf eine separate Legitimationsprüfung nahe legen und daraus für keine Partei ein Nachteil erwächst. Fallkonstellationen. Vorliegend ist der Verzicht auf die Prüfung der Rekurslegitimation des e i n e n Rekurrenten nicht rechtsverletzend (E. 3.2). Der auf verschiedene umweltrechtliche Bestimmungen gestützte Deponiebetrieb geniesst keinen Bestandesschutz (E. 4.4). Wertstoffsortierung und eigentlicher Deponiebetrieb sind aufgrund einer vorab quantitativen Betrachtungsweise (Materialmengen) als eigenständige Betriebsteile zu betrachten. Die Wertstoffsortierung setzt eine Änderung der planerischen Grundlagen am bisherigen Standort oder eine Verlegung voraus (E. 4.7). Die Vorinstanz wird zu prüfen haben, auf welcher Stufe ein Gestaltungsplan festzusetzen ist und ob ein solcher eine zulässige "Durchstossung" der Richtplanung darstellt (E. 4.8.1).Eine Umweltverträglichkeitsprüfung ist notwendig, und zwar bereits im Rahmen der Festsetzung des Gestaltungsplans (E. 4.8.3).Der Betrieb kann einstweilen weitergeführt werden (E. 5).Abweisung (und damit Bestätigung der Rückweisung).

Zürich Verwaltungsgericht 22.01.2004 VB.2003.00395
Zurich Verwaltungsgericht 22.01.2004 VB.2003.00395
Zurigo Verwaltungsgericht 22.01.2004 VB.2003.00395

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2003.00395
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Geschäftsnummer:
VB.2003.00395
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 22.01.2004
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Bewilligungen
Bewilligung für den Betrieb einer Deponie und zur Annahme von Sonderabfällen (Beschwerde der Standortgemeinde und der Deponiebetreiberin gegen einen Beschluss des Regierungsrats, die Sache an die Baudirektion zurückzuweisen)
Rückweisungsentscheide sind jedenfalls dann mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht anfechtbar, wenn durch die Zulassung der Beschwerde die Möglichkeit einer erheblichen Verfahrensverkürzung besteht (E. 1.1).
Voraussetzungen für die Beschwerde der Gemeinde. Der Rückweisungsentscheid kann zur Folge haben, dass eine Verlegung des Betriebs an einen anderen Standort ins Auge gefasst wird, bei dem die richt- und nutzungsplanerischen Voraussetzungen bereits erfüllt sind. Die Gemeinde ist daher nicht in ihrer Planungsautonomie betroffen. Ausserdem ist nicht dargetan, dass sich die Verlegung auf einen grossen Teil der Einwohnerschaft auswirkt. Nichteintreten auf die Beschwerde der Gemeinde (E. 1.2).
Der Rekurs der Anwohner ist nicht verspätet eingereicht worden, wenn berücksichtigt wird, dass unter den konkreten Umständen rekurslegitimierte Anwohner nicht als Adressaten der erstinstanzlichen Verfügung aufgeführt waren (E. 2).
Die Rekurslegitimation ist grundsätzlich für jeden der Rekurrierenden einzeln zu prüfen, ausser wenn verfahrensökonomische Gründe einen Verzicht auf eine separate Legitimationsprüfung nahe legen und daraus für keine Partei ein Nachteil erwächst. Fallkonstellationen. Vorliegend ist der Verzicht auf die Prüfung der Rekurslegitimation des e i n e n Rekurrenten nicht rechtsverletzend (E. 3.2).
Der auf verschiedene umweltrechtliche Bestimmungen gestützte Deponiebetrieb geniesst keinen Bestandesschutz (E. 4.4).
Wertstoffsortierung und eigentlicher Deponiebetrieb sind aufgrund einer vorab quantitativen Betrachtungsweise (Materialmengen) als eigenständige Betriebsteile zu betrachten. Die Wertstoffsortierung setzt eine Änderung der planerischen Grundlagen am bisherigen Standort oder eine Verlegung voraus (E. 4.7).
Die Vorinstanz wird zu prüfen haben, auf welcher Stufe ein Gestaltungsplan festzusetzen ist und ob ein solcher eine zulässige "Durchstossung" der Richtplanung darstellt (E. 4.8.1).
Eine Umweltverträglichkeitsprüfung ist notwendig, und zwar bereits im Rahmen der Festsetzung des Gestaltungsplans (E. 4.8.3).
Der Betrieb kann einstweilen weitergeführt werden (E. 5).
Abweisung (und damit Bestätigung der Rückweisung).
Stichworte:
ABFÄLLE
BESTANDESSCHUTZ
DEPONIE
DURCHSTOSSUNG (NUTZUNGSPLAN)
GESTALTUNGSPLAN
GEWÄSSERSCHUTZ
LEGITIMATION
LEGITIMATION DER GEMEINDE
REKURS
RÜCKWEISUNGSENTSCHEID
SONDERABFALL
SONDERNUTZUNGSPLÄNE
UMWELTVERTRÄGLICHKEITSPRÜFUNG (UVP)
UVP-PFLICHT
VERSPÄTUNG
WERTSTOFFSAMMELSTELLE
Rechtsnormen:
§ 16 Abs. II PBG
§ 44a PBG
§ 84 PBG
§ 316 Abs. I PBG
§ 338a Abs. I PBG
Art./§ 27 TVA
Art. 7 Abs. VII USG
Art. 9 Abs. I USG
Art. 5 Abs. III UVPV
§ 21 lit. a VRG
§ 21 lit. b VRG
§ 48 VRG
Publikationen:
URP 2004 Nr. 20 S. 264
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I.
Auf Gesuch
vom 17. Mai 2000 hin erneuerte die Baudirektion der A AG für Wertstoffsortierung
und Deponiebetrieb am 18. April 2002, gestützt auf Art. 27 der
Technischen Verordnung über Abfälle vom 10. Dezember 1990 (TVA, SR
814.600), in geänderter Form die Betriebsbewilligung für die Deponie L in
X; sie befristete die Bewilligung auf fünf Jahre (Disp. Ziff. I).
Gleichzeitig erneuerte die Direktion der A AG, gestützt auf Art. 16
der Verordnung über den Verkehr mit Sonderabfällen vom 12. November 1986 (VVS,
SR 814.610), in geänderter Form die Bewilligung zur Annahme von
Sonderabfällen (Disp. Ziff. II). Die Deponie L wird aufgrund
verschiedener umweltschutzrechtlicher Bewilligungen bzw.
Bewilligungserneuerungen seit 1976 – damals noch von der F AG – betrieben
(vgl. Verfügungen der Baudirektion vom 13. Januar 1975, 24. Dezember 1975,
17. November 1980 und 26. Oktober 1995; Verfügungen des Amts für
Gewässerschutz und Wasserbau [AGW] vom 4. Januar 1990, 3. Oktober 1991 und
11. April 1997). Die der Verfügung vom 18. April 2002 vorangehende Bewilligung
vom 26. Oktober 1995, die auf fünf Jahre befristet worden war, war aufgrund
eines generellen Schreibens der Baudirektion vom 8. Mai 2001 an alle
Deponiebetreiber des Kantons Zürich bis 31. März 2002 verlängert worden.
II.
Dagegen
erhoben C und D am 6. September 2002 Rekurs und Aufsichtsbeschwerde an den
Regierungsrat. Sie beantragten, die Verfügung aufzuheben und die kommunale Baubehörde
anzuweisen, für die von der A AG nachgesuchte Verlängerung der
Betriebsbewilligung ein ordentliches, koordiniertes baurechtliches Verfahren
durchzuführen bzw. für die Einleitung eines Gestaltungsplanverfahrens gemäss
§ 44a des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975/1. September
1991 (PBG) zu sorgen; eventuell habe der Regie­rungsrat die Baudirektion
aufsichtsrechtlich anzuweisen, die angefochtene Verfügung so abzuändern bzw. zu
ergänzen, dass die Nutzung der Reaktordeponie L auf reine Wie­der­auffüllung
reduziert und für die Dauer dieser Nutzung ein verbindlicher kurzfristiger Endtermin
gesetzt werde. Die A AG beantragte am 7. November 2002 unter anderem,
auf den Rekurs wegen Verspätung – bezüglich des Rekurrenten D zudem auch
mangels Rekurslegitimation – nicht einzutreten; eventuell sei das Rechtsmittel
abzuweisen. Die nämlichen Anträge stellte die Baudirektion am 13. November
2002 unter Hinweis auf die diesbezügliche Stellungnahme des Amts für Abfall,
Wasser, Energie und Luft (AWEL). Die in das Verfahren einbezogene
Gemeinde X beantragte am 13. Dezember 2002 sinngemäss Abweisung des Rekurses.
Der Regierungsrat beschloss am 17. September 2003,
das Rechtsmittel gutzuheissen, soweit es nicht gegenstandslos geworden sei
(Disp. Ziff. I); er wies die Sache zur Fortsetzung des Verfahrens im Sinn
der Erwägungen an die Baudirektion zurück (Disp. Ziff. II); der privaten
Rekursgegnerin wurde im Sinn der Erwägungen einstweilen gestattet, die Deponie L
bis zum Erlass anders lautender Anordnungen der Baudirektion weiter zu betreiben
(Disp. Ziff. III). Die Rekurskosten wurden auf die Staatskasse genommen
(Disp. Ziff. IV). Den Rekurrenten wurde zulasten der privaten
Rekursgegnerin eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zugesprochen
(Disp. Ziff. V).
III.
Mit
gemeinsamer Beschwerde vom 22. Oktober 2003 beantragten die A AG und die Gemeinde X
dem Verwaltungsgericht, den Beschluss des Regierungsrats vom 17. September
2003 aufzuheben und die Verfügung der Baudirektion vom 18. April 2002 zu be­stätigen,
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der privaten Beschwerdegegnerin.
Namens des
Regierungsrats beantragte die Staatskanzlei Abweisung der Beschwerde. Die
Baudirektion verzichtete auf Stellungnahme. C und D beantragten dem Gericht
Abweisung der Beschwerde; eventuell sei der Beschluss des Regierungsrats zu
bestätigen, aber mit einer Befristung für die Verlegung des heutigen
Recyclingbetriebs in der Deponie L zu ergänzen, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der privaten Beschwerdeführerin.
Die 3. Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) zur
Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Die sich gegen einen
Rückweisungsentscheid richtende Beschwerde erweist sich auch unter dem
Gesichtswinkel von § 48 VRG als zulässig, welche Bestimmung den Kreis der
anfechtbaren Anordnungen aufgrund ihrer prozessualen Erscheinungsform (End-, Zwischen-
und Vorentscheide; die beiden letztgenannten Arten nur unter näher
umschriebenen Voraussetzungen) umschreibt. In der bisherigen Praxis wurden
Rückweisungsentscheide bezüglich ihrer Anfechtbarkeit Endentscheiden
gleichgestellt (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,
§ 48 N. 16 mit Hinweisen). In der jüngsten Praxis wird diese Gleichstellung
nicht mehr vorbehaltlos vorgenommen, sondern in Anlehnung an die in § 48
Abs. 3 VRG für die Anfechtung von Vorentscheiden formulierten
Voraussetzungen verlangt, dass durch die Zulassung der Beschwerde die
Möglichkeit einer erheblichen Verfahrensverkürzung besteht (RB 2002
Nr. 20). Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Erwiese sich nämlich der
Standpunkt der Beschwerdeführenden als zutreffend, könnte mit der beantragten
Wiederherstellung der Verfügung der Baudirektion vom 18. April 2002 sofort ein
Endentscheid herbeigeführt werden, während bei einer Bestätigung des
angefochtenen Rückweisungsentscheids umfangreiche Erhebungen sowie allenfalls
eine Änderung der planerischen Grundlagen erforderlich sind.
1.2
Die A AG ist durch die angefochtene Anordnung
berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung;
sie ist daher nach § 21 lit. a VRG in Verbindung mit § 70 VRG
sowie nach § 338a Abs. 1 PBG unstreitig zur Beschwerdeerhebung
legitimiert. Die privaten Beschwerdegegner bestreiten hingegen die
Beschwerdelegitimation der Gemeinde X, weil sich diese weder für die
Durchsetzung ihres kommunalen Rechts noch gegen einen Eingriff in ihre
qualifizierte Entscheidungs- und Ermessensfreiheit wehre.
Gemäss § 21 lit. b VRG steht die
Beschwerdebefugnis den Gemeinden "zur Wahrung der von ihnen vertretenen
schutzwürdigen Interessen" zu. Mit dieser anlässlich der Revision vom 8.
Juni 1997 eingefügten Bestimmung, welche ungeachtet der eigenständigen Legitimationsvorschrift
in § 338a Abs. 1 PBG auch auf dem Gebiet des Raumplanungs- und
Baurechts anwendbar ist (RB 1998 Nr. 12), wurde im Wesentlichen an die
Praxis angeknüpft, die zur Beschwerdelegitimation der Gemeinden nach dem bisher
hierfür massgebenden § 21 aVRG entwickelt worden ist (Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 21 N. 61 ff., insbesondere N. 70). Diese Praxis ist
seither anlehnend an frühere Ansätze im Sinn einer Öffnung der Legitimation
erweitert worden (RB 1998 Nr. 13; RB 2001 Nr. 9 = ZBl 102/2001,
S. 525). Massgebend ist hier zudem auch die bundesgerichtliche Praxis zu
Art. 57 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG, SR 814.01),
welcher für die Rechtsmittel des eidgenössischen und des kantonalen Rechts die
Beschwerdelegitimation der Gemeinden gegen in Anwendung dieses Bundesgesetzes
ergangene Verfügungen in gleicher Weise wie § 21 VRG umschreibt (VGr, 26.
April 2001, VB.2000.00163, E. 2, www.vgrzh.ch).
Aufgrund des angefochtenen Rückweisungsentscheides
kann die angeordnete Neubeurteilung durch die Baudirektion allenfalls – sofern
nicht gestützt auf eine Änderung der planerischen Grundlagen die
Voraussetzungen für die Beibehaltung des Recyclingbetriebs am bisherigen
Standort L geschaffen werden – dazu führen, dass der Recyclingbetrieb an einen
anderen Standort, der sich ebenfalls auf dem Gemeindegebiet der Beschwerdeführerin
2 befindet, verlegt wird, nämlich an den Standort M, welcher gemäss
geltendem kantonalem und regionalem Richtplan für eine derartige Nutzung
vorgesehen und gemäss kommunalem Zonenplan vom 21. September 1995 in der
Industriezone liegt. Durch eine derartige Verlegung wird die Gemeinde X
nicht in ihrer kommunalen Planungsautonomie betroffen. Anders verhielte es sich
allenfalls dann, wenn die geltende Richt- und Nutzungsplanung auf ihrem
Gemeindegebiet noch überhaupt keinen Standort für eine derartige Nutzung enthalten
würde. Die Gemeinde X macht denn auch nicht geltend, der angefochtene
Entscheid zwinge sie zu einer Änderung ihrer eigenen Richt- und
Nutzungsplanung. Sie bringt einzig vor, eine solche Verlegung bringe für einen
grösseren Kreis von Anwohnern Immissionen, weil der Zubringerverkehr zum neuen
Standort aller Wahrscheinlichkeit nach mitten durch das Wohngebiet N
führen würde. Damit wird aber nicht dargetan, ob sich die angefochtene
Verfügung auf einen grossen Teil der Einwohnerschaft auswirkt, wie das etwa in
dem in RB 1998 Nr. 13 publizierten Entscheid der Fall war, wo sich die
beschwerdeführende Gemeinde dagegen wehrte, dass die geplante Deponie ihre
Trinkwasserversorgung gefährde und eines ihrer Naherholungsgebiete beeinträchtige.
Der vorliegende Sachverhalt lässt sich auch nicht mit den Fällen vergleichen,
in denen die Beschwerdelegitimation einer Gemeinde gestützt auf Art. 57
USG anerkannt worden ist (vgl. Theo Loretan in: Kommentar zum
Umweltschutzgesetz, Art. 57 N. 8). Demnach ist auf die Beschwerde,
soweit sie von der Gemeinde X erhoben wird, nicht einzutreten.
1.3
Mit Bezug auf die private Beschwerdeführerin (im
Folgenden Beschwerdeführerin) sind auch die übrigen Prozessvoraussetzungen
erfüllt, sodass auf deren Beschwerde einzutreten ist.
2.
Die Beschwerdeführerin erneuert ihren
bereits im Rekursverfahren als Rekursgegnerin erhobenen Einwand, der
Regierungsrat hätte auf den Rekurs der heutigen privaten Beschwerdegegner wegen
Verspätung nicht eintreten sollen.
2.1
Bei der Beurteilung dieses von ihm verworfenen
Einwandes ist der Regierungsrat von folgendem Sachverhalt ausgegangen: Im
Januar 1981 schloss die F AG mit der Mehrzahl der der
Multikomponentendeponie L benachbarten Grundeigentümer – der heutigen Interessengemeinschaft
(IG) L – eine Vereinbarung (Deponievereinbarung), mit welcher eine möglichst
immissionsfreie und betrieblich und rechtlich allseits abgestimmte Deponieerweiterung
und Deponiehaltung bezweckt wird. Darin wird unter Bezugnahme auf die in der
Deponiebewilligung vom 17. November 1980 erwähnte Aufsichtskommission vorgesehen,
dass sich dieses für die Überwachung des Deponiebetriebs zuständige Gremium aus
Behördenmitgliedern sowie je zwei Vertretern der Deponiehalterin und den
Anwohnern zusammensetze. Die Deponievereinbarung soll gelten, bis die
Deponie L aufgefüllt und für rekultiviert erklärt worden ist, wobei sich
die Deponiehalterin bemühen soll, dieses Ziel bis spätestens im Jahr 1990 zu
erreichen. Von 1981 bis 1991 tagte die Aufsichtskommission in der vorgesehenen
Zusammensetzung. Ende 1991 traten die Vertreter der IG L aus der Aufsichtskommission
aus; sie protestierten damit dagegen, dass sie in den Expertenbericht über die
mit dem Deponiebetrieb verbundenen Emissionen und Risiken nur unter der Bedingung,
keinen Kontakt mit der Presse zu pflegen, Einsicht erhalten sollten. Sie
blieben in der Folge den Sitzungen der Aufsichtskommission fern. Mit Schreiben
vom 3. Mai 2001 informierte die Baudirektion die in der IG
zusammengeschlossenen Anwohner – darunter die Rekurrenten – darüber, dass entgegen
einem früheren Schreiben vom 29. Januar 1990 aufgrund des infolge der Rezession
in den 90er-Jahren erfolgten Rückganges der Einbaumengen die Deponie
wahrscheinlich über das Jahr 2005 hinaus betrieben werden müsse. C erkundigte
sich am 18. Juli 2001 beim Bauamt X, ob für gewisse neue Einrichtungen auf
dem Deponiegelände ein baurechtliches Verfahren notwendig sei. Das Bauamt
stellte sich mit Schreiben vom 8. Oktober 2001 unter Hinweis auf das Schreiben
der Baudirektion vom 3. Mai 2001 auf den Standpunkt, es handle sich bei den
fraglichen Einrichtungen um betriebsnotwendige Anlagen, welche Bestandteil der
bewilligten Deponie bildeten. Bereits zuvor hatte der Rechtsvertreter der
IG L am 25. September 2001 um Beantwortung verschiedener Fragen betreffend
den Betrieb der Deponie L ersucht. Mit Schreiben vom 15. Mai 2002
beantwortete das AWEL diese Fragen und wies zudem darauf hin, dass die Baudirektion
der A AG die Bewilligung für den Betrieb der Deponie L am 18. April
2002 um weitere fünf Jahre verlängert hatte. Der Rechtsvertreter der IG schrieb
dem AWEL am 4. Juni 2002, er bezweifle, dass für die von den Anwohnern
festgestellte Zweckänderung der ursprünglichen
"Multikomponentendeponie" die raumplanerische Grundlage vorhanden sei;
gleichzeitig ersuchte er sinngemäss um Zustellung der am 18. April 2002
erteilten Betriebsbewilligung. Am 18. Juli 2002 ersuchte er "nochmals und
hiermit förmlich" um Zustellung dieser Bewilligungsverfügung. Diese ging
am 7. August 2002 bei ihm ein.
Der Regierungsrat hat dazu erwogen (Rekursentscheid
E. 2 und 3): Die Trennung bzw. Sortierung der Abfälle in der
Deponie L habe einen Umfang angenommen, welcher die dafür verwendeten
Maschinen und Geräte als baurechtlich bewilligungspflichtige Vorkehren erscheinen
lasse. Aus dem Umstand, dass die Rekurrenten kein Zustellungsbegehren im Sinn
von § 315 Abs. 1 PBG gestellt hätten, könne hinsichtlich der Frage
der Rechtzeitigkeit des Rekurses nichts zu ihren Ungunsten abgeleitet, d.h.
keine Verwirkung des Rekursrechts nach § 316 Abs. 1 PBG abgeleitet
werden, weil für die Sortieranlage kein Baugesuch eingereicht und daher keine
öffentliche Bekanntmachung erfolgt sei. Damit seien sie gestützt auf § 10
Abs. 1 lit. c VRG berechtigt gewesen, die Zustellung der angefochtenen
Verfügung auch noch in einem späteren Zeitpunkt zu verlangen, was sie mit den
Schreiben der IG vom 4. Juni 2002 und vom 18. Juli 2002 getan hätten.
Unbegründet sei der Einwand des AWEL, die Rekurrenten hätten die Zustellung der
Bewilligungsverfügung vom 18. April 2002 unmissverständlich erst mit Schreiben
vom 18. Juli 2002 verlangt, was angesichts dessen, dass die IG von dieser
Verfügung bereits aufgrund des Schreibens des AWEL vom 15. Mai 2002 Kenntnis
erhalten habe, verspätet gewesen sei. Aufgrund der früheren Korrespondenz mit
der IG L habe dem AWEL bewusst sein müssen, dass der IG auch
rekurslegitimierte Anwohner angehörten. Daher wäre es geboten gewesen, die IG
oder deren Mitglieder bereits in der angefochtenen Bewilligungsverfügung vom
18. April 2002 förmlich als Adressaten anzuführen. Um so eher wäre das AWEL
nach Erhalt des Schreibens der IG vom 4. Juni 2002 gehalten gewesen, die Bewilligungsverfügung
vom 18. April 2002 dem Vertreter der IG – und damit den Rekurrenten –
zuzustellen oder allfällige Unklarheiten durch Rücksprache bei der IG L
auszuräumen. Unter all diesen Umständen habe die Rekursfrist erst mit der
Zustellung der Bewilligungsverfügung an den Vertreter der IG L am 7.
August 2002 zu laufen begonnen; deshalb könne Letzterem nicht entgegengehalten
werden, der Rekurs vom 6. September 2002 hätte nach Treu und Glauben in einem
früheren Zeitpunkt erhoben werden sollen.
2.2
Was die Beschwerdeführerin dagegen vorbringt
(Beschwerdeschrift S. 4–7), ist unbehelflich. Sie wiederholt im
Wesentlichen die in der Rekursantwort vorgebrachten Einwendungen, ohne damit
die überzeugenden Erwägungen der Vorinstanz zu entkräften. Der
aufrechterhaltene Vorwurf, der Rekurs vom 6. September 2002 sei verspätet, weil
die Zustellung der Bewilligungsverfügung erst mit Schreiben vom 18. Juli 2002
verlangt worden sei, scheitert schon daran, dass nach Treu und Glauben bereits
das vorangehende Schreiben vom 4. Juni 2002 in diesem Sinn aufgefasst werden
musste. Unter den aufgezeigten Umständen ist es auch unerheblich, dass laut
Sachdarstellung der Beschwerdeführerin die Rekurrenten auf eigenen Wunsch und
ohne zwingenden Grund seit 1991 den Sitzungen der Aufsichtskommission
ferngeblieben und ihre "Informationslücken" daher selbst verschuldet
seien. Zutreffend ist die Würdigung der Vorinstanz auch insoweit, als den Rekurrenten
unter den geschilderten Umständen auch nach der Regelung von § 315 f.
PBG keine Verwirkung des Rekursrechts entgegengehalten werden kann. Zu Unrecht
beruft sich die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang auf den in BEZ 1998
Nr. 15 publizierten Rekursentscheid, ging es doch dort um ein Bauvorhaben,
das ordnungsgemäss publiziert worden war.
3.
3.1
Der Regierungsrat hat erwogen (Rekursentscheid
E. 1b), der Rekurrent 1 (C) sei als Eigentümer des unmittelbar an das
Deponiegelände angrenzenden Grundstücks nach § 338a Abs. 1 PBG zur
Erhebung des Rekurses legitimiert. Der Rekurrent 2 (D) wohne dagegen rund 500
Meter vom Deponiegelände entfernt. Abklärungen darüber, ob er ebenfalls zum
Rekurs befugt sei, erübrigten sich, da sich "dadurch"nichts an der
Legitimation des Rekurrenten 1 ändern würde. Somit hat der Regierungsrat
richtig besehen die Frage der Rekurslegitimation des Rekurrenten 2 mit der Begründung
offen gelassen, selbst wenn dessen Rekursberechtigung zu verneinen wäre, würde
sich dadurch nichts an der Behandlung des von beiden gemeinsam erhobenen
Rekurses ändern. Die Beschwerdeführerin rügt, die Vorinstanz hätte diese Frage
nicht offen lassen dürfen. Ein derartiges Vorgehen rechtfertige sich nur in
Fällen, in denen die Rechtsmittelinstanz den Rekurs im Ergebnis abweise, was
hier nicht zutreffe. Zudem sei die Beschwerdeführerin zur Bezahlung einer Parteientschädigung
auch an den Rekurrenten 2 verpflichtet worden. Die Beschwerdeführerin
erneuert sodann ihren in der Rekursantwort vom 7. November 2002 erhobenen
Einwand, der Rekurrent 2 sei nicht zur Erhebung des Rekurses legitimiert
(Beschwerdeschrift S. 3).
3.2
Bei Rechtsmitteln verschiedener Rechtsmittelkläger
ist die Rekurslegitimation als Eintretensvoraussetzung grundsätzlich für jeden
Beteiligten einzeln zu prüfen. Allerdings ist es nicht zu beanstanden, wenn aus
verfahrensökonomischen Gründen auf eine separate Prüfung verzichtet wird,
sofern keiner der Parteien ein Nachteil aus der fehlenden Legitimationsprüfung
erwächst. In Betracht fällt dies vorab dann, wenn das gemeinsam erhobene
Rechtsmittel auch bei materieller Prüfung vollständig erfolglos bleiben muss,
ferner auch dann, wenn einer von zwei Rechtsmittelklägern legitimiert ist und
die materielle Beurteilung des Rechtsmittels unabhängig davon ausfällt, ob die
Legitimation des andern bejaht wird oder nicht. Bei der zweitgenannten
Konstellation ist aber zu beachten, dass ein Nachteil aus der fehlenden
Legitimationsprüfung bei gänzlicher oder teilweiser Gutheissung des Rekurses
(für den unterliegenden Rekursgegner) auch darin liegen kann, dass auch dem
Rekurrenten, dessen Rekurslegitimation ungeprüft blieb, eine
Parteientschädigung zugesprochen wird. Aus dieser Erwägung hat es das
Verwaltungsgericht für unzulässig erachtet, dass die Rekursinstanz die
Legitimationsfrage hinsichtlich eines von zwei Rekurrenten offen liess (VGr,
24. Oktober 2002, VB.2001.00313, E. 6, www.vgrzh.ch). Allerdings wurde in
jenem Fall den beiden Rekurrenten je eine separate Parteientschädigung zugesprochen,
während im vorliegenden Fall der Regierungsrat beiden Rekurrenten eine Entschädigung
gesamthaft zugesprochen hat. Hätte er die Legitimation des Rekurrenten 2 näher
abgeklärt und verneint, so wäre es gerechtfertigt und geboten gewesen, dem unstreitig
legitimierten Rekurrenten 1 eine Parteientschädigung in gleicher Höhe
zuzusprechen. Anderseits hätte ein solches Vorgehen (Prüfung und Verneinung der
Legitimation des Rekurrenten 2) der Beschwerdeführerin auch keinen
Anspruch auf eine eigene Parteientschädigung zulasten des Rekurrenten 2 vermittelt.
Unter den vorliegenden Umständen ist daher nicht ersichtlich, welcher Nachteil
einem Verfahrensbeteiligten dadurch erwachsen sein soll, dass der Regierungsrat
die Frage der Rekurslegitimation des Rekurrenten 2 offen gelassen hat. Das
Vorgehen des Regierungsrats war daher diesbezüglich nicht rechtsverletzend.
4.
4.1
Die heutigen privaten Beschwerdegegner machten in
ihrem Rekurs im Wesentlichen geltend, der für die Auffüllung der Deponie in der
Deponievereinbarung vorgesehene Zeitrahmen – bis 1990 – sei schon heute um mehr
als zehn Jahre überschritten und werde aufgrund der angefochtenen
Betriebsverlängerung womöglich um fünf bis zehn weitere Jahre hinausgeschoben;
ferner habe eine unzulässige Zweckänderung stattgefunden, indem heute nicht nur
Material abgelagert, sondern ein eigentliches Recyclingunternehmen betrieben
werde.
4.2
Der Regierungsrat erachtete die zweitgenannte Rüge
aus folgenden Erwägungen für begründet (Rekursentscheid E. 6 und 7): Die
private Rekursgegnerin (heutige Beschwerdeführerin) betreibe auf dem
Gelände L neben der Deponie einen Sortierplatz, einen Recy­clingplatz und
ein (Zwischenlager-)Depot. Die beiden Betriebsteile "Deponie" und
"Wertstoffsortierung" stünden dabei dergestalt miteinander in Verbindung,
dass ein Teil des nicht wieder verwertbaren Materials, das auf dem Sortierplatz
anfalle, in der Deponie abgelagert werde. Der überwiegende Teil der in der
Deponie jährlich eingebauten Abfallmenge (Asbest, Feinfraktion,
Reaktorstoffmaterial) werde indessen direkt zwecks Ablagerung in der Deponie
angeliefert. Obwohl die Menge des in die Deponie eingebauten Materials von Jahr
zu Jahr schwanke, seien die Betriebsteile Deponie und Wertstoffsortierung weit
gehend eigenständig. Das ergebe sich namentlich aus den Jahresberichten 1999
und 2001 sowie aus den ebenfalls bei den Akten liegenden Daten betreffend das
Jahr 2002. Im Jahre 2001 hätten die bei der Wertstoffsortierung und
-wiedergewinnung umgesetzten Tonnagen die in der Deponie abgelagerten Mengen klar
übertroffen. Die heute auf dem Deponiegelände neben dem eigentlichen
Deponiebetrieb vorgenommenen Tätigkeiten – Sortierung von elektrischen Geräten,
Altmetall, Holz und Bausperrgut; Recycling und Deponierung von Baustoffen,
Aushub, Grüngut und Humus – setzten eine entsprechende bauliche Infrastruktur
voraus, wie auch aus den vorliegenden Fotografien hervorgehe. Entgegen der
Auffassung der Rekursgegnerin werde der Recyclingbetrieb nicht durch die
früheren Einrichtungsbewilligungen aus den Jahren 1975 und 1980 erfasst, da er
sowohl von seiner Grösse her wie auch bei einer funktionalen Betrachtungsweise
eine eigenständige Bedeutung habe. Aus der Besitzstandsgarantie zu Gunsten der
Deponie könne daher kein Anspruch abgeleitet werden, auf dem Deponiegelände eine
Sortier- und Recyclinganlage zu errichten und zu betreiben, die über das
Ausmass einer der Deponie untergeordneten Hilfseinrichtung hinausgehe.
Gegenüber der mit Verfügung vom 13. Januar 1975 bewilligten und mit Verfügung
vom 17. November 1980 erweiterten Deponie stelle die heutige Nutzung eines
bedeutenden Teils des Deponiegeländes eine wesentliche Zweckänderung dar, die
gesonderter Bewilligungen bedürfe. Daran vermöge der Umstand, dass zwischen dem
Deponie- und dem Recyclingbetrieb in untergeordneter Weise funktionelle Bezüge
bestünden und dass die dem Recycling dienenden Anlagen teilweise mobilen
Charakter hätten, nichts zu ändern. Somit könne der Recyclingbetrieb entgegen
der Auffassung des AWEL nicht als Annex zur Deponie betrachtet werden, der mittels
Genehmigung des Betriebsreglements im Rahmen der erteilten umweltrechtlichen
Betriebsbewilligung vom 18. April 2002 umfassend und abschliessend bewilligt
worden sei bzw. hätte bewilligt werden können. Die angefochtene Verfügung sei
daher aufzuheben.
Mit Bezug auf das weitere Vorgehen erwog
sodann der Regierungsrat (Rekursentscheid E. 8): Gemäss dem kantonalen
Richtplan sowie dem regionalen Richtplan O sei im streitbetroffenen
Gebiet L einzig eine Deponie – d.h. eine Abfallanlage, in welcher Abfälle
endgültig und kontrolliert abgelagert werden dürften – festgesetzt, während
eine Bauabfallanlage, in der Bauabfälle behandelt werden dürften, einzig an dem
ca. 800 m davon entfernten Standort zwischen P und Q geplant sei. Falls am
Standort L, wie dies auf dem dortigen Deponiegelände heute der Fall sei,
bis zur Auffüllung der Deponie eine von der Verarbeitungskapazität her
UVP-pflichtige Abfallsortier- und Recyclinganlage betrieben werden solle, müsse
hierfür der kantonale und der regionale Richtplan geändert und anschliessend
vorab ein Gestaltungsplan gemäss § 44a PBG festgesetzt werden; anschliessend
wäre im Rahmen eines von der Volkswirtschaftsdirektion durchzuführenden
Planungsgenehmigungsverfahrens eine Umweltverträglichkeitsprüfung
durchzuführen, wobei diese Direk­tion alle für den Betrieb der Rekursgegnerin
erforderlichen Bewilligungen zu koordinieren hätte. Sollte indessen dieser Weg
nicht gangbar sein, sei die Rekursgegnerin zu verpflichten, ihre Sortier- und
Recyclingaktivitäten auf dem Deponiegelände und die diesen dienenden baulichen
Einrichtungen binnen angemessener Frist in dem Umfang zu reduzieren und an den
von der Richtplanung vorgesehenen Standort zu verlegen, dass den auf dem Deponiegelände
verbleibenden Einrichtungen für die Wertstoffsortierung und -gewinnung der
Charakter einer ausschliesslich auf den Deponiebetrieb ausgerichteten
Nebenanlage zuerkannt werden könne.
Abschliessend hielt der Regierungsrat fest,
dass mit dem Ablauf der bisherigen Bewilligungen nicht eine sofortige
Betriebseinstellung verbunden sei; gemäss den diesbezüglichen Verfügungen sei
nämlich die Rekursgegnerin einzig verpflichtet gewesen, rechtzeitig bzw. sechs
Monate vor Ablauf der Bewilligung um deren Verlängerung nachzusuchen; nach dem
Grundsatz von Treu und Glauben sei sie daher ungeachtet der nunmehr aufzuhebenden
neuen Bewilligungen berechtigt, den Betrieb einstweilen weiterzuführen, bis die
zuständigen Behörden gegenteilige Anordnungen träfen (Rekursentscheid
E. 11b).
4.3
Die Beschwerdeführerin macht geltend, bezüglich der
Sortieranlage, der Recyclinganlage und der Waage bestehe eine Bewilligungs- und
eine UVP-Pflicht nur dann, wenn deren Betrieb eine wesentliche Änderung des
Gesamtbetriebs beinhalte. Dies sei nicht der Fall. Die Deponie L werde
seit 1975 bzw. 1980 "in praktisch unveränderter Form" betrieben.
Anpassungen seien nur erfolgt, um neuen umweltrechtlichen Vorschriften, namentlich
Art. 9 und 10 TVA, Genüge zu tun, was insbesondere die Installation einer
Waage und einer Handsortierungsanlage erforderlich gemacht habe, weil die
Entgegennahme von Abfall, gemessen in Volumen, nicht mehr zulässig gewesen sei.
Für die Beschwerdeführerin als Betriebsinhaberin sei es unzumutbar, den
anfallenden Abfall an einem anderen als dem Betriebsstandort zu wägen. Die
Würdigung des Regierungsrats, wonach das Sortieren und Recycling einen
eigenständigen Betriebsteil bilde, beruhe auf einer rein quantitativen und
damit verfehlten Betrachtungsweise. Das quantitative Verhältnis zwischen angeliefertem
und deponiertem Material werde nämlich durch die Kunden der Beschwerdeführerin
bestimmt, auf deren Verhalten sie keinen Einfluss habe. Bei einer
"qualitativen" Betrachtungsweise handle es sich bei den Sortier- und
Recyclingaktivitäten um Nebenfunktionen des Deponiebetriebs. Die dafür
verwendeten Anlagen seien zudem mobil und würden entsprechend dem Stand der
Auffüllung auf dem Deponiegelände verschoben; sie dienten einzig dazu, das
deponierbare vom nicht deponierfähigen Material zu trennen. Die Deponie L
geniesse "Bestandesgarantie", welche sich unter den aufgezeigten Umständen
auch auf die streitbetroffenen Sortier- und Recyclingaktivitäten erstrecke.
4.4
Der Betrieb der Deponie stellt eine Anlage im Sinn
von Art. 7 Abs. 7 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG,
SR 814.01) dar, und zwar unabhängig davon, ob und inwieweit er Bauten und
Anlagen im Sinn des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG, SR 700)
umfasst (Peter Keller in: Kommentar USG, Art. 7 N. 36 ff.). Für
diesen Betrieb besteht entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin eine
Bestandesgarantie höchstens im Zusammenhang mit einer allfälligen
baurechtlichen Bewilligungspflicht. Ob eine solche baurechtliche
Bewilligungspflicht bestehe, ist zwar mit Bezug auf die Sortier- und
Recyclingaktivitäten bzw. die dafür verwendeten Einrichtungen ebenfalls
streitig. Primär im Streit liegen jedoch die am 18. April 2002 erteilten
umweltrechtlichen Bewilligungen für die Fortführung des – gesamten –
Deponiebetriebs, die vom Regierungsrat auf Rekurs hin aufgehoben worden sind.
Bezüglich der durch diese Bewilligungen zugelassenen Tätigkeit kann sich die
Beschwerdeführerin entgegen ihrer Auffassung nicht auf die Bestandesgarantie
berufen. Mit Bezug auf diese Nutzung sind der Beschwerdeführerin
umweltrechtliche Bewilligungen, die dem USG, der VVS und der TVA entsprechen,
erstmals mit Verfügung des AGW vom 3. Oktober 1991 (betreffend Empfängerbewilligung
nach Art. 16 VVS) und mit Verfügung der Baudirektion vom 26. Oktober 1995
(betreffend Betriebsbewilligung nach Art. 27 TVA) erteilt worden (vgl. auch
Art. 52 TVA). Diese Bewilligungen wurden ausdrücklich auf fünf Jahre
befristet, die Verfügung vom 3. Oktober 1991 wurde überdies wie die sie später
ersetzende Verfügung vom 11. April 1997 mit dem Hinweis versehen, deren
Erteilung präjudiziere "in keiner Weise deren Verlängerung in gegebener
oder ähnlicher Form". Bei der Erneuerung dieser Bewilligungen anlässlich
des Gesuches vom 17. Mai 2000 stand es demnach den zuständigen Behörden frei,
die rechtlichen Voraussetzungen einer Bewilligungserteilung allseitig neu zu
überprüfen (vgl. Pierre Tschannen in: Kommentar USG, Art. 30h
N. 12 f.). Dies schloss auch die im Rekursverfahren vorgenommene
Überprüfung ein, welche den Regierungsrat zur Aufhebung der Bewilligungen veranlasst
hat.
4.5
Wie der Regierungsrat zutreffend erwogen hat und
dies von der Beschwerdeführerin nicht grundsätzlich infrage gestellt wird,
unterscheidet die kantonale und die regionale Richtplanung im Bereich der
Abfallentsorgung unter anderem zwischen Bauabfallanlagen und Deponien (vgl.
kantonalen Richtplan, Ziff. 5.7.7 und 5.7.8). Gemäss dem kantonalen
Richtplan sowie dem regionalen Richtplan O ist für das heutige Deponiegelände L,
das sich ausserhalb der Bauzone im Landwirtschaftsgebiet befindet, einzig eine
Deponie – d.h. eine Abfallanlage, in welcher Abfälle endgültig und kontrolliert
abgelagert werden dürfen – festgesetzt, während eine Bauabfallanlage, in der
Bauabfälle behandelt werden dürfen, an dem ca. 800 m davon entfernten
Standort M, welcher in der kommunalen Industriezone liegt, vorgesehen ist.
Der Betrieb der Beschwerdeführerin setzt daher, sofern die Sortier- und
Recyclingaktivitäten als eigenständiger Betriebsteil zu würdigen sind, entweder
eine Änderung der planerischen Grundlagen am bisherigen Standort oder eine
Verlegung dieses Betriebsteils in die Industriezone voraus.
4.6
Die Beschwerdeführerin stellt die tatsächlichen
Feststellungen, die den Regierungsrat zum Schluss geführt haben, bei der
Wertstoffsortierung handle es sich um einen eigenständigen Betriebsteil, nicht
substanziiert in Frage. Der Regierungsrat hat sich dabei vorab auf den
Jahresbericht 1999, den Jahresbericht 2001 sowie eine diesbezügliche
Zusammenstellung betreffend das Jahr 2002 gestützt. Danach wurden im Jahr 2001
über den Sortierplatz insgesamt 5'070 und im Jahr 2002 insgesamt 17'808 Tonnen
Abfälle abgelagert. Zwischen den angelieferten und der Sortierung oder dem
Recycling zugeführten Materialien einerseits und jenen, die nach der Sortierung
bzw. dem Recycling wieder abgeführt oder deponiert wurden, zeigt sich folgendes
quantitatives Verhältnis: Auf dem
Sortierplatz
wurden im Jahr 2001
61 elektrische Apparate und 6'034 Tonnen Altmetall/Holz/Sperrgut, im Jahre
2002 278 Apparate und 5'581 Tonnen angeliefert, wogegen im Jahr 2001
73 elektrische Apparate und 4'272 Tonnen Alteisen/Holz/KVA brennbares Material/Mischabruch,
im Jahre 2002 303 Apparate und 3'763 Tonnen abgeführt wurden. Von dem aus
der Sortierung resultierenden Sperrgut wurden im Jahr 2001 1'642 Tonnen und im
Jahr 2002 1'620 Tonnen in der Deponie abgelagert. Sodann wurden auf dem
Recyclingplatz
im Jahr 2001 14'632 und im Jahr 2002 21'323 Tonnen Findlinge/Misch-/Betonabbruch/Asphaltaufbruch
angeliefert, während 20'677 bzw. 10'012 Tonnen Mischabbruch-/Beton­granu­lat/Recycling­beton
abgeführt wurden. Ferner wurden in das
Depot, den Recyclingplatz und das
Lager
im Jahr 2001 6'598 und im Jahr 2002 8'374 Tonnen Aushubmaterial/Grüngut/Äste/Humus
angeliefert, während im Jahr 2001 6'787 und im Jahr 2002 6'886 Tonnen
Aushubmaterial/Schnit­zel/Kompost/Humus abgeführt wurden. Schliesslich ergibt
sich aus den genannten Unterlagen, dass der überwiegende Teil der in der
Deponie jährlich eingebauten Abfallmenge (Asbest, Feinfraktion fremd,
Reaktorstoffmaterial) direkt zwecks Ablagerung in die Deponie angeliefert
wird.
4.7
Aufgrund dieser Feststellungen ist der Schluss der
Vorinstanz nicht zu beanstanden, dass die Wertstoffsortierung und der
Deponiebetrieb nur in beschränktem Masse miteinander verbunden sind und dass
beide Bereiche als eigenständige Betriebsteile zu betrachten sind. Entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführerin ist es nicht zu beanstanden, wenn dabei
primär von einer quantitativen Betrachtungsweise ausgegangen wird. Aus umweltrechtlicher
Sicht kommt es in erster Linie darauf an, welchen Einfluss die streitbetroffene
Nutzung auf die Umwelt hat, und nach diesem Kriterium erscheint vorliegend eine
auf quantitative Merkmale des Betriebes abstellende Beurteilung als durchaus
sachgerecht. Aufgrund der dargelegten Materialflüsse auf dem heutigen
Deponiegelände zeigt sich, dass dem Recyclingbetrieb eine erhebliche und damit
eigenständige Bedeutung zukommt. Im Übrigen hat der Regierungsrat insofern
nicht nur auf quantitative, sondern auch auf funk­tionale Merkmale des Betriebs
abgestellt, als er zutreffend erwogen hat, dass der überwiegende Teil der in
der Deponie jährlich eingebauten Abfallmenge (Asbest, Feinfraktion fremd,
Reaktorstoffmaterial) direkt zwecks Ablagerung in die Deponie angeliefert wird.
Fehl geht schliesslich der Einwand, das quantitative Verhältnis zwischen angeliefertem
und deponiertem Material werde durch die Kunden der Beschwerdeführerin
bestimmt, auf deren Verhalten sie keinen Einfluss habe. Wenn die Richtplanung
zwischen Deponien und Bauabfallanlagen unterscheidet, beruht dies auf der
Regelung in Art. 6 ff. TVA, wonach bezüglich der Behandlung der
verschiedenen Abfallarten differenziert wird. Gemäss Art. 9 Abs. 1
TVA darf, wer Bau- oder Abbrucharbeiten durchführt, Sonderabfälle nicht mit den
übrigen Abfällen vermischen und muss die übrigen Abfälle auf der Baustelle in –
näher umschriebener Weise – trennen. Aus der am 14. Februar 1996 eingefügten
Bestimmung von Art. 9 Abs. 1
bis
TVA, wonach die Trennung,
soweit sie auf der Baustelle betrieblich nicht möglich ist, auch anderswo
erfolgen darf, kann die Beschwerdeführerin als Inhaberin der Deponie nichts zu
ihren Gunsten ableiten. Diese Bestimmung bildet keine Grundlage für den Betrieb
zum Recycling von Bauabfällen an einem Standort, der hierfür in der
Richtplanung nicht vorgesehen ist. Die Weiterführung der Sortier- und
Recyclingaktivitäten im bisherigen Umfang setzt daher nach zutreffender
Würdigung des Regierungsrats entweder eine Änderung der planerischen Grundlagen
am bisherigen Standort oder eine Verlegung dieses Betriebsteiles voraus.
4.8
Nach Auffassung des Regierungsrats bedarf die
Abfallsortier- und Recyclinganlage eines Gestaltungsplans gemäss § 44a PBG
und hernach einer Umweltverträglichkeitsprüfung gemäss Art. 9 USG in
Verbindung mit Ziff. 40.7 des Anhangs zur Verordnung über die
Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988 (UVPV, SR 814.011), so
jedenfalls dann, wenn die Abfallsortier- und Recyclinganlage am bisherigen
Standort im bisherigen Umfang weiterbetrieben werde; Leitverfahren wäre dabei
das Planungsgenehmigungsverfahren nach Arbeitsgesetz vor der
Volkswirtschaftsdirektion, welche alle für den Betrieb der Rekursgegnerin
erforderlichen Bewilligungen zu koordinieren hätte (Ziffer 40.7 des
Anhangs zur kantonalen Einführungsverordnung über die UVP vom 16. April 1997;
LS 710.5).
4.8.1
Dass für den Recyclingbetrieb am bisherigen
Standort im bisherigen Umfang grundsätzlich ein Gestaltungsplan erforderlich
ist, trifft zu (vgl. kantonalen Richtplan, Ziff. 5.7.3). Die
Beschwerdeführerin bringt denn auch nichts vor, was das Erfordernis eines
Gestaltungsplans entkräften könnte. Allerdings wird beim weiteren Vorgehen zu
prüfen sein, ob ein diesbezüglicher kantonaler bzw. regionaler Gestaltungsplan
in § 44a Abs. 1 PBG eine hinreichende gesetzliche Grundlage findet,
sieht doch diese Bestimmung nach ihrem Wortlaut kantonale und regionale
Gestaltungspläne einzig "für Materialgewinnung und
Materialablagerung" vor. Nicht von vornherein auszuschliessen ist, dass
allenfalls ein kommunaler Gestaltungsplan nach § 84 PBG eine hinreichende
nutzungspla­nerische Grundlage bilden würde. Sodann wird bei der weiteren Abwicklung
auch die vom Regierungsrat nicht aufgeworfene Frage zu prüfen sein, ob ein
derartiger Sondernutzungsplan (kantonaler bzw. regionaler Gestaltungsplan nach
§ 44a PBG oder kommunaler Gestaltungsplan nach § 84 PBG) als sachlich
gerechtfertigte untergeordnete Abweichung im Sinn von § 16 Abs. 2 PBG
zu würdigen wäre und dementsprechend die Anpassung der kantonalen und
regionalen Richtplanung hinterher folgen dürfte. In diesem Zusammenhang ist
auch Ziff. 5.7.7 des kantonalen Richtplans zu beachten, wonach befristete
Anlagen zur Aufbereitung von Bauschutt sowie zur Sortierung von Bausperrgut,
die im Rahmen von Gestaltungsplänen für Kiesgruben und Deponien geregelt
werden, nicht in den Richtplan aufgenommen werden müssen.
4.8.2
Ob für das streitbetroffene Vorhaben auch eine
baurechtliche Bewilligung nach Art. 22 RPG erforderlich sei und zu
erteilen wäre, hat der Regierungsrat nicht näher geprüft und braucht daher auch
im vorliegenden Beschwerdeverfahren nicht beurteilt zu werden. Auf die Einwände
der Beschwerdeführerin, die diesbezüglichen bestehenden Einrichtungen genössen
Besitzstandsgarantie und unterstünden wegen ihrer mobilen Be­schaffenheit
keiner solchen Bewilligungspflicht, ist daher hier nicht einzugehen (zur
grundsätzlich bestehenden raumplanungsrechtlichen Bewilligungspflicht für eine
derartige Anlage vgl. BGr, 11. September 2001, 1A.50/2001, Pra 91/2002
Nr. 67).
4.8.3
Die von der Beschwerdeführerin ebenfalls
bestrittene UVP-Pflicht hängt nicht davon ab, ob auch eine raumplanungsrechtliche
Bewilligung erforderlich sei (vgl. Heribert Rausch/Peter Keller in: Kommentar
USG, Art. 9 N. 40). Eine UVP nach Art. 9 Abs. 1 USG hat
sodann auch dann zu erfolgen, wenn die Anlage erst durch ihre Änderung zu einer
UVP-pflichtigen Anlage geworden ist (Art. 2 Abs. 2 lit. a UVPV;
Rausch/Keller in: Kommentar USG, Art. 9 N. 44). Die blosse Erneuerung
einer bestehenden Anlage ist allerdings nicht als eine wesentliche Änderung
aufzufassen, welche eine UVP-Pflicht auslöst. Dass es im vorliegenden Fall
entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nicht um eine blosse Erneuerung
in diesem Sinn geht, ergibt sich indessen aus den vorstehenden Erwägungen
(E. 4.4 ff.). Demnach bedarf der Recyclingbetrieb der Beschwerdeführerin
nach zutreffender Auffassung des Regierungsrats einer Umweltverträglichkeits­prüfung.
Diese ist jedoch – insoweit kann der vorinstanzlichen Beurteilung nicht beigetreten
werden
–
bereits im Rahmen der
Festsetzung des Gestaltungsplans vorzunehmen. Das ergibt sich zwingend aus Art. 5
Abs. 3 UVPV und § 8 der kantonalen Einführungsverordnung, wonach bei
Anlagen, die aufgrund einer Sondernutzungsplanung errichtet werden, diese
Planung als das massgebliche Verfahren gilt, sofern sie – was hier zutrifft –
eine umfassende Prüfung ermöglicht. Das vom Regierungsrat in Aussicht genommene
Plangenehmigungsverfahren käme hier nur zum Zug, wenn der streitbetroffene
Recyclingbetrieb an den richtplanerisch bereits vorgesehenen Standort in der
Industriezone verlegt würde, weil sich diesfalls ein Gestaltungsplan erübrigen
würde.
5.
Wie der Regierungsrat ausdrücklich
angeordnet hat, ist es der Beschwerdeführerin im Sinn der Erwägungen
einstweilen gestattet, die Deponie L bis zum Erlass anders lautender Anordnungen
der Baudirektion weiter zu betreiben. Laut der diesbezüglichen Erwägung
(E. 11b) ist mit dem Ablauf der bisherigen Bewilligungen der Baudirektion
vom 26. Oktober 1995 und des AGW vom 11. April 1997 nicht eine sofortige
Betriebseinstellung verbunden; gemäss jenen Verfügungen sei nämlich die Rekursgegnerin
einzig verpflichtet gewesen, rechtzeitig bzw. sechs Monate vor Ablauf der
Bewilligung um deren Verlängerung nachzusuchen; nach dem Grundsatz von Treu und
Glauben sei sie daher ungeachtet der nunmehr aufzuhebenden neuen Bewilligungen
berechtigt, den Betrieb einstweilen weiterzuführen, bis die zuständigen
Behörden gegenteilige Anordnungen träfen. Die Parteien verstehen diese Erwägung
übereinstimmend dahin, dass damit nicht nur der Rekursantrag der privaten
Beschwerdegegner betreffend aufschiebende Wirkung (Reduktion des Betriebs auf
Entgegennahme von Deponiegut schon während des laufenden Verfahrens) verworfen
und auch nicht bloss eine aufschiebende Wirkung in dem Sinn angeordnet worden
ist, als die bisherige Tätigkeit bis zum rechtskräftigen Abschluss des
vorliegenden Verfahrens fortgesetzt werden dürfe. Vielmehr soll die
Beschwerdeführerin laut den in der Hauptsache getroffenen Erwägungen zwar
Vorkehren treffen, die eine Weiterführung ihres Betriebs einschliesslich
Abfallsortierung und Recycling im bisherigen Umfang am bisherigen Standort auf
verbesserter rechtlicher Grundlage oder dann eine Verlegung des genannten
Betriebsteils an einen anderen, richtplankonformen Standort ermöglichen; einstweilen
soll sie aber laut der fraglichen Erwägung den bisherigen Betrieb gleichwohl
weiterführen dürfen. Das Verwaltungsgericht hat keinen Anlass, der genannten
Erwägung eine andere Bedeutung beizumessen.
Wie die privaten Beschwerdegegner zu Recht
geltend machen, ist die so zu verstehende Anordnung problematisch, weil sie mit
der Gefahr verbunden ist, dass der als rechtswidrig beurteilte Betrieb auf
unabsehbare Zeit fortgesetzt wird. Ebenso zu Recht räumen sie indessen selber
ein, dass sie den Rekursentscheid des Regierungsrats nicht mit eigener Beschwerde
angefochten haben und dass eine so genannte Anschlussbeschwerde nicht zulässig
ist. Ihrem Antrag, den regierungsrätlichen Rekursentscheid mit einer Frist zu
verbinden, binnen welcher der Deponiebetrieb in der bisherigen, als
rechtswidrig beurteilten Form weiterbetrieben werden darf, kann auch im Rahmen
der richterlichen Rechtsanwendung von Amtes wegen nicht entsprochen werden,
weil damit eine für die Beschwerdeführerin nach § 63 Abs. 2 VRG
unzulässige Schlechterstellung verbunden wäre. Entsprechend der vorinstanzlichen
Anordnung bleibt es jedoch der Baudirektion unbenommen, nötigenfalls in einem
späteren Zeitpunkt weitere Anordnungen zu treffen, die der Durchsetzung des
nach dem Gesagten vollumfänglich zu bestätigenden Rekursentscheids dienen.
6.
Demnach ist die Beschwerde abzuweisen,
soweit darauf einzutreten ist. Die Gerichtskosten sind zu vier Fünfteln der
privaten Beschwerdeführerin und zu einem Fünftel der Gemeinde X
aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Die
private Beschwerdeführerin ist zur Zahlung einer Parteientschädigung an die
privaten Beschwerdegegner im angemessenen Gesamtbetrag von Fr. 2'000.- zu
verpflichten (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss
entscheidet
die 3. Kammer
:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit
darauf eingetreten wird.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.      90.--   Zustellungskosten,
Fr. 5'090.--   Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden zu vier
Fünfteln der privaten Beschwerdeführerin und zu einem Fünftel der
Gemeinde X auferlegt.
4.    Die private Beschwerdeführerin wird
verpflichtet, den privaten Beschwerdegegnern eine Parteientschädigung von
insgesamt Fr. 2'000.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen.
5.    Gegen diesen Entscheid kann innert 30
Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim
Bundesgericht erhoben werden.
6.   …