zh_verwaltungsgericht · AN.2014.00002 · 2015-02-04 · de

Verordnung über Bewirtschaftungsbeiträge für Naturschutzleistungen | [Der Beschwerdeführer ist Landwirt. Seine Beschwerde an das Verwaltungsgericht richtet sich gegen einzelne Bestimmungen der neu erlassenen Verordnung über Bewirtschaftungsbeiträge für Naturschutzleistungen.] Legitimation des Beschwerdeführers (E. 1.1). Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (E. 1.2). Grundeigentümer oder Bewirtschafter von Biotopen nationaler, regionaler und lokaler Bedeutung haben Anspruch auf angemessene Abgeltung, wenn sie im Interesse des Schutzziels die bisherige Nutzung einschränken oder eine Leistung ohne entsprechenden wirtschaftlichen Ertrag erbringen. Der Abschluss entsprechender Vereinbarungen obliegt den Kantonen - dabei kommt es nicht darauf an, ob es um den Schutz von Biotopen nationaler Bedeutung, solcher regionaler und lokaler Bedeutung oder um den ökologischen Ausgleich geht (E. 2). Aufgrund des Beschlusses des Regierungsrats, die neue Verordnung trete nur unter der Voraussetzung in Kraft, dass dagegen kein Rechtsmittel ergriffen werde, hat mit Erheben der Beschwerde die Exekutive erneut über das Inkrafttreten der Verordnung zu befinden. Der Beschwerdeantrag hinsichtlich des Inkraftsetzungszeitpunkts zielt somit von Anfang an ins Leere (E. 3). Das System der Mehraufwandabgeltung der neuen Verordnung verstösst nicht gegen übergeordnetes Recht (E. 5.2). Für die Beitragsvoraussetzung des (vorsorglichen) Verbots, Laub- bzw. Heubläser in Naturschutzgebieten einzusetzen, gibt es nachvollziehbare, sachliche Gründe; es liegt kein Verstoss gegen das Willkürverbot vor (E. 5.3). Aus dem übergeordneten Recht kann kein Anspruch auf Ausrichtung gestaffelter Staatsbeiträge analog der bisherigen Regelung abgeleitet werden (E. 5.4). Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten ist.

Zürich Verwaltungsgericht 15..2.04.0 AN.2014.00002
Zurich Verwaltungsgericht 15..2.04.0 AN.2014.00002
Zurigo Verwaltungsgericht 15..2.04.0 AN.2014.00002

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2014.00002
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Geschäftsnummer:
AN.2014.00002
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 04.02.2015
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Verordnung über Bewirtschaftungsbeiträge für Naturschutzleistungen
[Der Beschwerdeführer ist Landwirt. Seine Beschwerde an das Verwaltungsgericht richtet sich gegen einzelne Bestimmungen der neu erlassenen Verordnung über Bewirtschaftungsbeiträge für Naturschutzleistungen.]
Legitimation des Beschwerdeführers (E. 1.1). Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (E. 1.2). Grundeigentümer oder Bewirtschafter von Biotopen nationaler, regionaler und lokaler Bedeutung haben Anspruch auf angemessene Abgeltung, wenn sie im Interesse des Schutzziels die bisherige Nutzung einschränken oder eine Leistung ohne entsprechenden wirtschaftlichen Ertrag erbringen. Der Abschluss entsprechender Vereinbarungen obliegt den Kantonen - dabei kommt es nicht darauf an, ob es um den Schutz von Biotopen nationaler Bedeutung, solcher regionaler und lokaler Bedeutung oder um den ökologischen Ausgleich geht (E. 2). Aufgrund des Beschlusses des Regierungsrats, die neue Verordnung trete nur unter der Voraussetzung in Kraft, dass dagegen kein Rechtsmittel ergriffen werde, hat mit Erheben der Beschwerde die Exekutive erneut über das Inkrafttreten der Verordnung zu befinden. Der Beschwerdeantrag hinsichtlich des Inkraftsetzungszeitpunkts zielt somit von Anfang an ins Leere (E. 3). Das System der Mehraufwandabgeltung der neuen Verordnung verstösst nicht gegen übergeordnetes Recht (E. 5.2). Für die Beitragsvoraussetzung des (vorsorglichen) Verbots, Laub- bzw. Heubläser in Naturschutzgebieten einzusetzen, gibt es nachvollziehbare, sachliche Gründe; es liegt kein Verstoss gegen das Willkürverbot vor (E. 5.3). Aus dem übergeordneten Recht kann kein Anspruch auf Ausrichtung gestaffelter Staatsbeiträge analog der bisherigen Regelung abgeleitet werden (E. 5.4).
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten ist.
Stichworte:
ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
BEITRÄGE
BIOTOPSCHUTZ
DIREKTZAHLUNGEN
INKRAFTSETZUNGSBESCHLUSS
LANDWIRTSCHAFT
LANDWIRTSCHAFTLICHE BEWIRTSCHAFTUNG
LAUBBLÄSER
NATURSCHUTZ
NATURSCHUTZLEISTUNGEN
VORSORGEPRINZIP
Rechtsnormen:
Art. 8 Abs. 1 BV
Art. 8 Abs. I BV
Art. 9 BV
Art. 73 LwG
Art. 18b NHG
Art. 18c NHG
Art. 19 NHV
Art. 26 NHV
Art. 1 Abs. II USG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
AN.2014.00002
Urteil
der 4. Kammer
vom
4. Februar 2015
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Andreas Frei,
Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch,
Gerichtsschreiber
Ralph Trümpler.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
diese vertreten durch die
Baudirektion des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend
Verordnung über Bewirtschaftungsbeiträge für Naturschutzleistungen,
hat
sich ergeben:
I.
Am 14. Mai 2014
beschloss der Regierungsrat des Kantons Zürich den Neuerlass der Verordnung
über Bewirtschaftungsbeiträge für Naturschutzleistungen. Gemäss Amtsblattpublikation
vom 23. Mai 2014 tritt die neue Verordnung am 1. Juli 2014 in Kraft,
wobei nach Ziff. III Satz 3 des publizierten Beschlusses bei
Ergreifung eines Rechtsmittels über die Inkraftsetzung erneut entschieden wird.
Die bisherige Verordnung vom 3. April 2002 wird auf den 1. Juli 2014
aufgehoben (vgl. ABl 2014-05-23 [Nr. 21]). Die neue Verordnung hat
insbesondere die Ausrichtung von Beiträgen für die Bewirtschaftung von
Naturschutzobjekten mit überkommunaler Bedeutung zum Gegenstand; dabei regeln
die §§ 1−5 gemäss ihren Marginalien Gegenstand und Zuständigkeit
sowie − in Bezug auf Naturschutzgebiete − (Beitrags‑)Voraussetzungen,
Beitragshöhe und Sonderfälle. Auszugsweise lauten sie:
"§
1
Diese Verordnung regelt:
a. die
Zuständigkeit für die Festlegung der kantonalen Anforderungen an die botanische
Qualität und die Vernetzung gemäss Verordnung vom 23. Oktober 2013 über
die Direktzahlungen an die Landwirtschaft (Direktzahlungsverordnung, DZV),
b. die Ausrichtung von Beiträgen
für die Bewirtschaftung von Naturschutzobjekten mit überkommunaler Bedeutung
und von ökologischen Ausgleichsflächen.
§ 2
Das Amt für Landschaft und Natur (ALN) legt die
kantonalen Anforderungen an die Qualitätsstufe II (QII) und die Vernetzung
von Biodiversitätsförderflächen fest.
§ 3
.
1
Das ALN richtet Beiträge für die Bewirtschaftung von
Naturschutzgebieten von
überkommunaler Bedeutung aus.
2
Die Beiträge für Naturschutz- und Regenerationszonen
werden ausgerichtet, wenn
[…]
g.   keine Laubbläser
verwendet werden,
[…]
.
§ 4
.
1
Die Höhe der Beiträge berechnet sich nach dem Anhang.
2
Die Entschädigung für den
Ertragsausfall ist auf 20 Jahre befristet.
§ 5
.  Die Beiträge gemäss § 4 können erhöht werden,
wenn
a.  die
Unterschutzstellung Umstellungen in der Betriebsstruktur zur Folge hat, die zu
wesentlichen Mehraufwendungen oder finanziellen Einbussen führen,
b.  die Bewirtschafterin oder der
Bewirtschafter nachweist, dass die Bewirtschaftung aller Naturschutzflächen des
Betriebes nicht kostendeckend erfolgen kann."
II.
Mit Beschwerde vom 17./18. Juni 2014 beantragte A
dem Verwaltungsgericht, den Beschluss des Regierungsrats über die
Inkraftsetzung der Verordnung über Bewirtschaftungsbeiträge für
Naturschutzleistungen sowie deren § 3 Abs. 2 lit. g aufzuheben
und die vom Kanton auszurichtenden und im Anhang zu § 4 der Verordnung
einheitlich auf Fr. 2.- pro Are festgesetzten Zuschläge für die
Bewirtschaftung von Naturschutzgebieten überkommunaler Bedeutung neu so
festzulegen, dass eine massvolle Erhöhung und Staffelung der Zuschläge,
aufsteigend von der Talzone zur Bergzone, analog der bisherigen Regelung,
erfolge. Zudem ersuchte er um Erteilung der aufschiebenden Wirkung des
Rechtsmittels.
Mit Beschwerdeantwort vom 22./25. August 2014 liess
der Regierungsrat um Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde ersuchen.
In der Sache beantragte er, die Beschwerde im ersten Punkt − das heisst
betreffend die Inkraftsetzung der angefochtenen Verordnung − teilweise
gutzuheissen, im Übrigen aber abzuweisen. Mit Verfügung vom 9. September
2014 lehnte es der Abteilungspräsident ab, dem Rechtsmittel die aufschiebende
Wirkung zu entziehen. Bereits zuvor hatte A in einer Stellungnahme vom
3./4. September 2014 an seinen Begehren festgehalten. Der Regierungsrat
hielt seinerseits in einer Vernehmlassung vom 18. September 2014 an seinen
Anträgen fest. Hierzu nahm A am 26. September 2014 Stellung und
reichte weitere Unterlagen ein. Ein letztes Mal liessen sich der Regierungsrat
am 9. Oktober 2014 und A am 16./17. Oktober 2014 vernehmen. Letzterer
beantragte neben der Gutheissung seiner Beschwerdeanträge neu die
"Rückweisung der Verordnung an den Regierungsrat zur Überarbeitung und
Neufestsetzung der Bestimmungen, unter Berücksichtigung aller massgebenden
Gesetzesgrundlagen und Kompetenzen"; die Verfahrenskosten seien dem
Regierungsrat respektive der Staatskasse zu belasten.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständi
g
für die Beurteilung von Beschwerden gegen regierungsrätliche Verordnungen.
Der abstrakten Normenkontrolle unterliegen auch regierungsrätliche
Beschlüsse über den Zeitpunkt des Inkrafttretens eines Erlasses (
Jürg
Bosshart/Martin Bertschi
in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich
etc. 2014
[
Kommentar VRG]
, §
19
N.
78;
Marco Donatsch
,
Kommentar VRG
, § 50 N. 75
je
mit Hinweisen).
Gemäss § 49 in Verbindung mit
§ 21 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer durch die
Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder
Änderung hat. Bei der Anfechtung eines Erlasses genügt dabei eine bloss virtuelle
Betroffenheit (VGr, 26. Juni 2013, AN.2012.00005, E. 1.2 –
20. September 2012, AN.2012.00003, E. 2.5.1 –
26. Juni 2012, AN.2012.00001, E. 1.4). Die Anforderungen sind
erfüllt, wenn die beschwerdeführende Person von der angefochtenen Regelung
früher oder später einmal mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit unmittelbar
betroffen ist (vgl. BGE 137 I 77 E. 1.4; Martin Bertschi, Kommentar VRG,
§ 21 N. 33 f.
).
Der Beschwerdeführer ist als Zürcher Landwirt bzw. als
(potenziell) anspruchsberechtigter Bewirtschafter im Sinn des § 10 der
(neuen) Verordnung über Bewirtschaftungsbeiträge für Naturschutzleistungen vom
14. Mai 2014 (ABl 2014-05-23 [Nr. 21]) sowie des Art. 18c
Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966  über den Natur- und
Heimatschutz (NHG, SR 451) von den angefochtenen Regelungen, namentlich
dem § 3 Abs. 1 lit. g, dem § 5 lit. b sowie dem
§ 4 der (neuen) Verordnung über Bewirtschaftungsbeiträge für Naturschutzleistungen
in Verbindung mit deren Anhang, virtuell betroffen; zur Anfechtung ist er somit
legitimiert.
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das
Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG). Da der angefochtene
Beschluss öffentliches Recht betrifft, setzt sich der Spruchkörper
vollumfänglich aus (Ersatz-)Mitgliedern des Verwaltungsgerichts zusammen
(§ 38a Abs. 2 VRG e contrario). Die Besetzung erfolgt gemäss
Ziff. 1.4 des Plenar
­
beschlusses des
Verwaltungsgerichts vom 25. Juni 2013 (ABl 2013-07-05 [Nr. 26];
vgl. auch www.vgr.zh.ch > Organisation > Weitere Zuständigkeiten).
1.3
Gemäss § 50 Abs. 1 in Verbindung mit
§ 20 Abs. 2 VRG kann bei der Anfechtung kantonaler Erlasse (und
regierungsrätlicher Beschlüsse über den Zeitpunkt des Inkraft
­
tretens eines Erlasses) die Verletzung übergeordneten Rechts gerügt
werden. Prüfungsmass
­
stab bildet insbesondere das
kantonale Verfassungs- und Gesetzesrecht sowie das Bundesrecht; ausgeschlossen
ist eine Ermessenskontrolle (vgl. dazu Donatsch,
§ 20
N. 94 f. und § 50 N. 75 f.).
2.
2.1
Biotope von nationaler Bedeutung werden vom
Bundesrat nach Anhören der Kantone bezeichnet. Die Kantone ordnen ihren Schutz
und Unterhalt (Art. 18a NHG). Biotope von regionaler und lokaler Bedeutung
scheiden die Kantone selber aus und sorgen für ihren Schutz und Unterhalt (Art.
18b NHG). Der in Art. 18b Abs. 1 NHG verankerte Schutz von Biotopen
von regionaler und lokaler Bedeutung stellt nach der Rechtsprechung eine vom
Bund den Kantonen übertragene Bundesaufgabe dar (BGE 133 II 220 E. 2.2,
121 II 161 E. 2b/bb). Grundeigentümer oder Bewirtschafter von Biotopen
nationaler, regionaler und lokaler Bedeutung haben Anspruch auf angemessene
Abgeltung, wenn sie im Interesse des Schutzziels − dem Aussterben
einheimischer Tier- und Pflanzenarten
entgegenzuwirken
− die bisherige Nutzung einschränken oder eine Leistung ohne
entsprechenden wirtschaft
­
lichen Ertrag erbringen
(vgl. Art. 18c Abs. 2 NHG; dazu Hans Maurer, Naturschutz in der
Landwirtschaft als Gegenstand des Bundesrechts, Zürich 1995,
S. 111 ff.). Der Abschluss entsprechender Vereinbarungen obliegt den
Kantonen − dabei kommt es nicht darauf an, ob es um den Schutz von
Biotopen nationaler Bedeutung, solcher regionaler und lokaler Bedeutung oder um
den ökologischen Ausgleich geht (Art. 26 Abs. 1 der Verordnung vom
16. Januar 1991 über den Natur- und Heimatschutz [NHV, SR 451.1] in
Verbindung mit Art. 18a Abs.
2,
Art. 18b
sowie Art. 18c
Abs. 1 f.
NHG; Maurer, S. 115, auch zum Folgenden). Die Kantone haben des Weiteren
für den Vollzug Fachstellen zu bezeichnen und sind gehalten
,
Ausführungsvorschriften über den Vollzug zu erlassen. Soweit zur
Erreichung des Schutzziels der Landerwerb nötig ist, steht den Kantonen
überdies das Enteignungsrecht zu (Art. 18c Abs. 4 NHG).
Der Kanton Zürich erliess im Jahr 2002 die
Verordnung über Bewirtschaftungsbeiträge für Naturschutzleistungen
(LS 702.25), deren Neuerlass Streitgegenstand dieses Verfahrens bildet.
Die Verordnung regelt insbesondere die Ausrichtung von Beiträgen für die
Bewirtschaftung von Naturschutzobjekten mit überkommunaler Bedeutung und von
ökologischen Ausgleichsflächen (vgl. § 1 Abs. 2 der Verordnung über
Bewirtschaftungs
­
beiträge für Naturschutzleistungen
vom 3. April 2002 und § 1 lit. b der neuen Verordnung vom
14. Mai 2014). Eine solche Regelung ist mit Blick auf Art. 26
Abs. 1 NHV in Verbindung mit Art. 18b Abs. 1 f. und
Art. 18c Abs. 2 NHG ohne Weiteres zulässig.
2.2
Der Beschwerdeführer macht sinngemäss geltend,
Art. 18 ff. NHG bezögen sich ausschliesslich auf Biotope von
nationaler Bedeutung, weshalb der Kanton
für den
Erlass einer (Vollzugs-)Verordnung zur Sicherstellung der Qualität in den
kantonalen und nationalen Schutzgebieten nicht zuständig sei bzw. die
Verordnung über Bewirt
­
schaftungsbeiträge für
Naturschutzleistungen vom 14. Mai 2014 "automatisch zur Rückweisung und
Überarbeitung fällig" werde. Diese Auffassung trifft nach dem Gesagten
offensichtlich nicht zu.
Die Meinung des
Beschwerde
­
führer
s
, der Erlass der kantonalen
Verordnung gestützt auf die Art. 18 ff. NHG verletze Bundesrecht
und müsse deshalb an den Beschwerdegegner zurückgewiesen werden
,
ist nicht zu teilen
.
3.
Der Beschwerdeführer beanstandet sodann,
dass die neue Verordnung mitten in einem Bewirtschaftungsjahr in Kraft tr
ete
. Dies führe zu Rechtsungleichheiten zwischen den Bewirtschaftern
der Schutzgebiete. Er beantragt dem Verwaltungsgericht deshalb, den Beschluss
des Regierungsrats "über die Inkraftsetzung der neuen Verordnung"
aufzuheben
.
Ist der Zeitpunkt des Inkrafttretens eines
rechtsetzenden Erlasses nicht festgelegt, wird er vom Regierungsrat bestimmt
(vgl. § 10 Abs. 2 des
[
kantonalen
]
Publikationsgesetzes vom 27. September 1998 [LS 170.5]).
Verordnungen, welche im Rahmen exekutiver Rechtsetzungs- und
Vollzugskompetenzen ergehen, werden sodann stets vom Regierungs
­
rat in Kraft gesetzt (§ 5 Abs. 2 und § 6 Abs. 1
des Gesetzes über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen
Verwaltung vom 6. Juni 2005 [LS 172.1]; Christian Schu
h
macher, Das Rechtsetzungsverfahren im Kanton Zürich, in: LeGes
2004, Heft
1, S. 87 ff., 107; zum
Ganzen
André W. Moser
, Das verzögerte Inkraftsetzen e
ines
Gesetzes durch die Regierung
, in: LeGes 200
5
, Heft
3
, S.
47 ff.
,
48 f.; Marius Roth, Die Veröffentlichung von Rechtsnormen
in der Schweiz, Zürich/St. Gallen 2011, S. 224; ferner
Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des
Kantons Zürich, 4. A., Zürich
etc.
2012,
Rz
. 617 und 617e).
D
er Regierungsrat
beschloss
am 14. Mai 2014, dass die (neue) Verordnung über Bewirt
­
schaftungsbeiträge für Naturschutzleistungen auf den 1. Juli
2014 in Kraft
trete −
allerdings unter der
Voraussetzung
, dass dagegen kein Rechtsmittel ergriffen werde. Am
17./18. Juni 2014
tat dies aber der
Beschwerdeführer. Demzufolge trat die neue Verordnung auf den 1. Juli 2014
nicht
in Kraft und hat der Regierungsrat über deren
Inkrafttreten zufolge Ziff.
III
Satz
3
seines Beschlusses vom 14. Mai 2014 erneut zu befinden
.
Der Beschwerdeantrag hinsichtlich des Inkraftsetzungszeitpunkts der Verordnung
zielt somit von Anfang an ins Leere. Inwiefern dieser Beschluss sodann gegen
übergeordnetes Recht verstiesse, wird von beiden Parteien nicht dargelegt und
ist auch nicht ersichtlich. Die Beschwerde ist in diesem Punkt abzuweisen,
soweit darauf überhaupt einzutreten ist. D
er
(
neuerliche
)
Beschluss des Regierungsrats
über das Inkrafttreten der Verordnung
wird im Übrigen wieder
der abstrakten Normenkontrolle unterlieg
en
(vgl. vorn 1.1 Abs. 1;
Bosshart/Bertschi, § 19 N. 78;
Donatsch, § 50 N. 75)
.
4.
Der Beschwerdeführer macht eine Verletzung
von Art. 18c Abs. 2 NHG geltend, da gemäss (neuer) Verordnung über
Bewirtschaftungsbeiträge für Naturschutzleistungen die Bewirtschafter von
speziell schwierig zu bewirtschaftenden Flächen neu eine "Nachweis
­
pflicht" hinsichtlich des vom Staat zusätzlich zu vergütenden
Mehraufwands treffe. Er bringt des Weiteren vor, dass die Beitragsvoraussetzung
gemäss § 3 Abs. 2 lit. g (Verbot von Laubbläsern) in der (neuen)
Verordnung über Bewirtschaftungsbeiträge für Naturschutzleistungen vom
14. Mai 2014 eine "krasse Diskriminierung der betroffenen
Bewirtschafter" bewirke und womöglich willkürlich sei. Zudem solle die
Regelung, wonach für die Bewirtschaftung in allen Produktionszonen derselbe
kantonale Beitrag gelte, durch eine Regelung mit gestaffelten Beiträgen analog
der bisherigen Regelung ersetzt werden. Insofern der Beschwerdeführer sich mit
seinen Ausführungen sinngemäss auf Art. 9 und allenfalls auf Art. 8
der Schweizerischen Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101)
beruft und damit eine Verletzung höherrangigen Rechts geltend macht, sind seine
Rügen zulässig und zu behandeln.
5.
5.1
Ein Erlass ist willkürlich im Sinn von Art. 9
BV, wenn er sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützen lässt oder sinn-
und zwecklos ist (BGE 134 I 23 E. 8, 129 I 1 E. 3,
auch zum Folgenden); er verletzt das Rechtsgleichheitsgebot gemäss Art. 8
Abs. 1 BV, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein
vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist,
oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen,
wenn also Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches
nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Vorausgesetzt
ist, dass sich die ungerechtfertigte Gleich- bzw. Ungleich
­
behandlung auf eine wesentliche Tatsache bezieht. Die Frage, ob für
eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu regelnden
Verhältnissen ersichtlich ist, kann zu verschiedenen Zeiten unterschiedlich
beantwortet werden. Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieser Grundsätze ein
weiter Spielraum der Gestaltung (BGE 131 I 131 E. 3.2 mit Hinweisen).
5.2
Gemäss Art. 73
Abs. 1
des Landwirtschaft
sgesetzes
vom
29. April 1998 (LwG, SR 910.1) werden zur Förderung und Erhaltung der
Biodiversität Bundesbeiträge aus
­
gerichtet. Diese
umfassen einen nach Art und Qualitätsniveau der Biodiversitäts
­
förder
­
fläche und nach Zonen abgestuften
Bundesbeitrag je Hektare zur Förderung der Vielfalt von Arten und Lebensräumen
sowie einen nach Art der Biodiversitätsförderfläche abgestuften Beitrag je
Hektare zur Förderung der Vernetzung. Neben den Biodiver
­
sitätsbeiträgen des Bundes erhalten Bewirtschafter von
Naturschutzflächen im Kanton Zürich, welche direktzahlungsberechtigt sind und
eine Vereinbarung gemäss Art. 18c Abs. 1 NHG abgeschlossen haben
sowie die (kantonalen) Auflagen und Voraussetzungen erfüllen, einen vom Kanton
finanzierten "Ergänzungsbeitrag". Dies geschieht deshalb, weil sich
die abgeltungswürdigen Flächen gemäss Art. 73 LwG in Verbindung mit
Art. 55−62 DZV teils mit den abgeltungswürdigen Flächen gemäss Natur-
und Heimatschutzgesetz überschneiden und im Kanton Zürich die notwendige
Koordination mittels Ergänzung der Bundesbeiträge erreicht wird (vgl.
Art. 19 NHV). Mit den verschiedenen Bewirt
­
schaftungsbeiträge
n
sollen die Naturschutzleistungen im Kanton Zürich angemessen
entschädigt werden respektive soll die Nutzungseinschränkung bzw. die mit der
Bewirt
­
schaftung von Naturschutzflächen verbundene
Leistung, die ohne entsprechenden wirt
­
schaftlichen
Ertrag erbracht wird, damit angemessen abgegolten werden, wie es Art. 18c
Abs. 2 NHG verlangt.
5.2.1
Mit Blick auf Entschädigungen von Mehraufwand bei speziell schwierig zu
bewirtschaftenden Flächen sieht die (neue) Verordnung über
Bewirtschaftungsbeiträge für Naturschutzleistungen vom 14. Mai 2014 ein
neues System vor. Gemäss bisherigem Recht konnte zusätzlich zu den
Bewirtschaftungsbeiträgen ein Zuschlag von Fr. 5.- bis Fr. 10.- pro
Are bei erschwerten Bewirtschaftungsbedingungen gewährt werden. Das neue Recht
sieht nun von diesem pauschalen und damit selbstredend in der Höhe limitierten
Mehraufwandzuschlag ab; es lässt neu die Erhöhung der ausgerichteten
Staatsbeiträge (infolge Mehraufwands oder erschwerter
Bewirtschaftungsbedingungen) bis zur Schwelle der angemessenen Abgeltung zu,
womit Art. 18c Abs. 2 NHG entsprochen wird. Gefordert wird dafür
allerdings der Nachweis, dass die Bewirtschaftung aller Naturschutzflächen des
Betriebs nicht kostendeckend erfolgen kann (§ 5 lit. b der [neuen]
Verordnung über Bewirtschaftungsbeiträge für Naturschutzleistungen).
5.2.2
Der Beschwerdeführer macht in diesem Zusammenhang einen Verstoss gegen
Art. 18c Abs. 2 NHG geltend. Im neuen Beitragssystem werde der
Mehraufwand, welcher bei der Bewirtschaftung der Naturschutzflächen aufgrund
der Auflagen und Voraussetzungen der Verordnung entstehe, nicht angemessen und
separat abgegolten, da der Beitragsempfänger neu nachweisen müsse, dass die
Bewirtschaftung aller Naturschutzflächen des Betriebs nicht kostendeckend
erfolgen könne; nur ausgewiesene, nicht gedeckte Aufwendungen würden unter
Berücksichtigung aller entrichteten Bundes- und Kantonsbeiträge entschädigt.
5.2.3
Inwiefern § 5 lit. b der (neuen) Verordnung über
Bewirtschaftungsbeiträge für Naturschutzleistungen bzw. das System mit den
einheitlichen Ergänzungsbeiträgen gegen Art. 18c Abs. 2 NHG verstossen
oder allenfalls willkürlich sein soll, ist nicht ersichtlich. Mit dem neuen
System wird Abstand genommen von einer vormals pauschalen Mehraufwandabgeltung
bzw. von den pauschalen Zuschlägen bei erschwerten Bewirtschaftungsbedingungen
(vgl. § 5 der [alten] Verordnung über Bewirtschaftungsbeiträge für Naturschutzleistungen
vom 3. April 2002), welche im Übrigen − da gemäss alter Verordnung
und unbestrittener Darstellung des Beschwerdegegners auf Fr. 5.- bis
Fr. 10.- beschränkt − bei grösserem Mehraufwand zufolge erschwerten
Bewirtschaftungsbedingungen sich auch zuungunsten der Bewirtschafter haben
auswirken können. Dem Beschwerdegegner kann in diesem Sinn zugestimmt werden,
wenn er das neue System der Mehraufwandabgeltung als "sachgerechter,
differenzierter und nach oben offen" bezeichnet, wobei in letzterem Punkt
natürlich die Angemessenheit der Abgeltung die (zusätzliche) staatliche Beitragsleistung
gegen oben hin begrenzt. Der in der Verordnung geforderte Nachweis des
Beitragsempfängers, dass die Bewirtschaftung aller Naturschutzflächen des
Betriebs nicht kostendeckend erfolgen kann, hält trotz des in Art. 18c
Abs. 2 NHG verwendeten Singulars ("[…] eine Leistung ohne
entsprechenden wirtschaftlichen Ertrag erbringen") vor Art. 9 BV
stand. Dies gilt insbesondere auch deshalb, weil sich eine Nachweispflicht für
Mehraufwendungen als sachgerecht erweist, wenn wie vorliegend durch ein
Fachgutachten erstellt ist, dass einerseits mit den Biodiversitätsbeiträgen des
Bundes die vorgeschlagene Grundbewirtschaftung der Naturschutzflächen und die
Zusatzanforderungen weitestgehend abgegolten sind, andererseits aber auch
höhere Kosten der Bewirtschaftung von Naturschutzflächen − verursacht
etwa durch Hangbewirtschaftung oder Produktionserschwernissen bei der Erschliessung
von oberen landwirtschaftlichen Produktionszonen − bereits durch die
Direktzahlungen des Bundes gedeckt werden können und eine weitere Stütze durch
den Kanton deshalb nicht angezeigt erscheint.
5.3
Der Beschwerdeführer hält
ferner
die Beitragsvoraussetzung gemäss § 3 Abs. 2 lit. g
der (neuen) Verordnung über Bewirtschaftungsbeiträge für Naturschutzleistungen
(Laub
­
bläserverbot) für willkürlich. Dazu gilt es
vorweg Folgendes zu bemerken: Das Verbot
,
bei
Naturschutzleistungen einen Laub- bzw. Heubläser zu verwenden, steht in
Zusammenhang mit der Qualität der Biodiversitätsförderfläche. Vormals wurden
die Anforderungen an die biologische Qualität und die Vernetzung der
ökologischen Ausgleichsflächen alleine durch die Kantone festgelegt (vgl. A
B
l 2008, 1566 ff., 1567). Heute legt das kantonale Amt für
Landwirtschaft und Natur im Einvernehmen mit dem entsprechenden Bundesamt jene
botanischen Qualitätskriterien fest, welche Biodiversitätsförderflächen
aufweisen müssen, um entsprechende Qualitätsbeiträge zu erhalten (vgl.
namentlich Art. 59 Abs. 3 DZV). Um die gewünschte Qualität der
Biodiversitätsförderfläche zu erhalten, führen die Art. 58 ff. DZV
sowie Anhang 4 der Direktszahlungsverordnung verschiedene Voraussetzungen
und Auflagen für die Bewirtschaftung der entsprechenden Flächen auf.
Bundesrechtlich vorgesehen sind namentlich Restriktionen und Verbote zum
Beispiel hinsichtlich des Einsatzes von Dünger, Pflanzenschutzmittel
n
oder Mähgeräten bzw. weitere
r
Maschinen
(vgl. beispielsweise Art. 58 Abs. 2, 4 und 6 oder Art. 59
Abs. 5 DZV). Dass
im Übrigen
auch die kantonale
Verordnung als Beitragsvoraussetzung den Verzicht auf ein poten
z
iell umwelt
­
schädigendes Arbeitsgerät
vorsieht, ist grundsätzlich nicht zu beanstanden, sofern die Regelung im Sinn
des Vorsorgeprinzips ergeht
(vgl. dazu 5.3.1 ff.)
und sie sich auf ernsthafte sachliche Gründe stützt bzw. nicht
sinn- und zwecklos ist.
5.3.1
Die Rechtssetzung im Bereich des Umweltschutzrechts hat sich an den
verfassungsrechtlichen Vorgaben zu orientieren, wozu auch das Vorsorge- bzw.
Vorbeugeprinzip gehört (vgl. Art. 74 Abs. 2 BV). Dieses soll
verhindern, dass die fehlende wissenschaftliche Gewissheit zum Vorwand
staatlicher Untätigkeit wird (vgl. BGE 132 II 305 E. 4.3). Der
Bundesgesetzgeber versteht Art. 74 Abs. 2 BV dahingehend, dass
Einwirkungen, die für die Umwelt "schädlich oder lästig werden
könnten", frühzeitig zu begrenzen sind (vgl. Art. 1 Abs. 2 des
Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 [USG, SR 814.01]). So soll
potenziellen Schädigungen der Umwelt in erster Linie präventiv und selbst dann
begegnet werden, wenn die Notwendigkeit oder Wirksamkeit einer Massnahme nicht
strikt nachgewiesen ist. Einer Massnahme kann in diesem Sinn auch nur eine
plausible oder auf Erfahrungswerten gestützte Wahrscheinlichkeit einer Schädigung
der Umwelt zugrunde liegen; im Zweifelsfall ist auf das pessimistischere Szenario
abzustellen (vgl. Alain Griffel/Heribert Rausch, Kommentar zum
Umweltschutzgesetz − Ergänzungsband zur 2. A., Zürich
etc. 2011, Art. 1 N. 19).
Eine neue Bearbeitungstechnik bei der
Bewirtschaftung von Biodiversitätsförderflächen erst zu verbieten, wenn deren
negative Auswirkung auf die natürliche Umwelt oder (mittelbar) den Menschen
nachgewiesen ist, würde nach dem Gesagten dem Vorsorge
­
prinzip widersprechen. Es stellt sich deshalb in diesem
Zusammenhang nur noch die Frage, ob das als Beitragsvoraussetzung in § 3
Abs. 2 lit. g der (neuen) Verordnung über Bewirt
­
schaftungsbeiträge für Naturschutzleistungen ausgestaltete
Laubbläserverbot von vorn
­
herein sinn- und zwecklos
ist oder ob es umgekehrt plausible, sachliche Gründe gibt, die es rechtfertigen
können.
5.3.2
Vorliegend weist der Beschwerdegegner in Zusammenhang mit dem neuen Verwendungsverbot
von Laub- bzw. Heubläsern darauf hin, dass bei der Bewirtschaftung von Naturschutzgebieten
das Heu auf steilen Wiesen traditionellerweise von Hand zusammengerecht werde.
Seit wenigen Jahren kämen auch Laub- bzw. Heubläser in Einsatz, was aber nicht
mit der kantonalen Fachstelle Naturschutz abgesprochen worden sei. Es sei
deshalb nötig und sinnvoll, mit der neuen Beitragsverordnung eine Aussage zu
dieser Technik zu machen. Die Auswirkungen der neuen Bewirtschaftungstechnik
seien zurzeit noch nicht ausreichend untersucht und bekannt. Es sei keineswegs
ausgeschlossen, dass Eier, Larven oder Imagines bestimmter Tierarten oder auch
Samen bestimmter Pflanzenarten bei der Verwendung solcher Geräte stärker aus
der Fläche geräumt oder beeinträchtigt würden als bei der Bearbeitung der
Fläche mit Rechen. Dass Bestände − auch gefährdeter Arten −
längerfristig beeinträchtigt seien, könne bis anhin nicht ausgeschlossen
werden. Zwar wiesen vorläufige Resultate einer Studie, die den Aspekt der
Auswirkung von Laubbläsern auf die Flora − nicht aber auf die Fauna
− untersuche, darauf hin, dass keine namhaften negativen Auswirkungen
bestünden, doch relativierten die kurze Dauer der Studie sowie die Beschränkung
der Untersuchung auf die Flora die Resultate stark. Für den Entscheid, die neue
Technik für die wertvollsten Biodiversitätsförderflächen zu erlauben oder zu
verbieten, sei auf das Vorsorgeprinzip abzustellen; die neue Technik sei erst
dann zuzulassen, wenn der Nachweis erbracht sei, dass deren Einsatz keine negativen
Auswirkungen auf die Biodiversität zeitige.
5.3.3
Den Ausführungen des Beschwerdegegners kann grundsätzlich gefolgt werden.
Für die Beitragsvoraussetzung des (vorsorglichen) Verbots, Laub- bzw. Heubläser
in Naturschutzgebieten von kantonaler und nationaler Bedeutung einzusetzen,
gibt es nachvollziehbare, sachliche Gründe. Diese bestehen namentlich darin,
dass bis heute keine wissenschaftlich fundierten Kenntnisse über die mittel-
bis längerfristigen Folgen des Einsatzes der neuen Technik bestehen. Die angefochtene
Bestimmung will verhindern, dass Laub- bzw. Heubläser vorschnell und ohne die
nötigen gesicherten Kenntnisse über deren Auswirkungen auf die
Biodiversitätsförderflächen bzw. auf die dort zu schützende Biodiversität
selbst zugelassen werden. Zwar deuten erste Ergebnisse einer Studie darauf hin,
dass bei der Ernte mit dem Rechen gegenüber dem Einsatz des Laub- bzw.
Heubläsers keine namhaften Unterschiede hinsichtlich der bearbeiteten
Bodenoberflächen bestehen, was auch hinsichtlich der Verbreitung der Samen und
der Vegetation auf den Wiesen gilt; doch gleichzeitig wird gesagt, dass ein
Einfluss der neuen Technik allenfalls erst nach langer Zeit sichtbar werden
könnte. Darüber hinaus ist die besagte Studie noch nicht beendet, weshalb
abschliessende Ergebnisse und Analysen noch ausstehen (vgl. zum Ganzen Nina
Richner et al., Heubläser als Alternative zum Heurechen: Einfluss auf die
Vegetation nach vier Jahren, Agrarforschung Schweiz 5 [5] 2014,
S. 188 ff., insbesondere S. 195). Gerade mit Blick auf das zu
beachtende Vorsorgeprinzip liegen damit (bis anhin) plausible, sachliche Gründe
für die umstrittene Beitragsvoraussetzung vor und ist das in § 3
Abs. 2 lit. g der (neuen) Verordnung über Bewirtschaftungsbeiträge
für Naturschutzleistungen statuierte Laubbläserverbot nicht willkürlich. In
diesem Zusammenhang ist jedoch daran zu erinnern, dass die Frage, ob für eine
gesetzliche Anordnung ernsthafte sachliche Gründe vorliegen, zu verschiedenen
Zeiten unterschiedlich beantwortet werden kann (vgl. in diesem Sinn vorn 5.1).
Insbesondere das Verhältnismässigkeitsprinzip gebietet es, dass eine (gesetzliche)
Massnahme hinsichtlich ihrer Wirksamkeit und ihres Erfolgs von Zeit zu Zeit
kontrolliert und bei Vorliegen besserer Erkenntnisse gegebenenfalls angepasst
oder aufgehoben wird (vgl. Griffel/Rausch, Art. 1 N. 19).
5.4
Was schliesslich die Rüge bzw. den Antrag des
Beschwerdeführers betrifft, die vom Kanton ausgerichteten Staatsbeiträge
müssten gestaffelt analog der bisherigen Regelung  und nicht mit einem
einheitlichen Zuschlag abgegolten werden, sei darauf hingewiesen, dass das
übergeordnete Recht keinen
einschlägigen
Anspruch
statuiert. Abzustellen ist einzig auf die angemessene Abgeltung der erbrachten
Leistung der Grundeigentümer bzw. Bewirtschafter der Naturschutzflächen gemäss
Art. 18c Abs. 2 NHG. Ist die angemessene Abgeltung der Aufwendungen
durch die (neue) Verordnung über Bewirtschaftungsbeiträge für
Naturschutzleistungen durch einen einheitlichen Zuschlag mit der Möglichkeit der
Abgeltung weitergehender Aufwendungen gewährleistet, bedarf es demnach nicht
der Staffelung der Beiträge − von der Talzone bis zur Bergzone −
,
wie es der Beschwerde
­
führer analog der
alten Regelung verlangt. Eine Verletzung von Verfassungsrecht ist nicht
ersichtlich; es kann sinngemäss auf das bereits Ausgeführte verwiesen werden
(vgl. vorn 5).
6.
Zusammenfassend erweisen sich die
Einwendungen des Beschwerdeführers als unbegründet, sodass die Beschwerde
–
soweit darauf überhaupt einzutreten ist –
abzu
­
weisen ist
.
Bei diesem Ausgang des
Verfahrens sind die Kosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a
Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1).
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.     300.--     Zustellkosten,
Fr. 2'300.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Gegen
diesen Beschluss kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.
5.    Mitteilung an …