zh_verwaltungsgericht · VB.2021.00329 · 2022-03-24 · de

Vorentscheid betreffend Nutzung Gewerberäumlichkeiten | Vorentscheid. Grundsätze der Berechnung des Parkplatzbedarfs im Fall einer Unterteilung von Gewerbeeinheiten. [Im Februar 2015 bewilligte die Gemeinde eine Unterteilung von bisher 11 in neu 25 Gewerbeeinheiten auf dem Grundstück der Beschwerdeführerin. Eine Berechnung des Parkplatzmehrbedarfs nahm die Gemeinde dabei nicht vor. In der Folge verlangte sie jeweils im Zusammenhang mit nachgelagerten Gesuchen um Umnutzung einzelner Gewerbeeinheiten (teils verbunden mit baulichen Änderungen) einen Parkplatznachweis betreffend jede der einzelnen Gewerbeeinheiten, wobei sie zudem von einem Bedarf von mindestens einem Beschäftigten- sowie einem Besucherparkplatz pro Einheit ausging. Die Beschwerdeführerin unterbreitete daraufhin Fragen zur vorentscheidsweisen Beurteilung.] Die Unterteilung der ursprünglich 11 in neu 25 Gewerbeeinheiten stellt einen eine Parkplatzerstellungspflicht auslösenden Tatbestand nach § 243 Abs. 1 lit. b bzw. c PBG dar (bauliche Änderungen mit wesentlich anderer Nutzung bzw. Nutzungsänderung; E. 3). Die Erstellungspflicht bezieht sich in diesen Konstellationen auf den Parkplatzmehrbedarf, wie ihn die neue Lage mit sich bringt (E. 4.2). Die Berechnung der Pflichtparkplatzzahl erfolgt anhand von § 242 Abs. 1 PBG sowie hier - aufgrund eines Verweises in der BZO - der Wegleitung der Baudirektion zur Regelung des Parkplatz-Bedarfs in kommunalen Erlassen (vgl. auch die VSS-Norm 40 281; E. 4.2). In einem ersten Schritt ist von den auf dem Grundstück geplanten Art(en) der Nutzung auszugehen - wobei bei gewerblichen Nutzungen vornehmlich entscheidend ist, ob es sich um publikumsorientierte oder nicht publikumsorientierte Nutzung(en) handelt - und in einem zweiten Schritt der jeweiligen Nutzung die entsprechenden Flächen zuzuweisen. Die Teilung der Summe der vorhandenen Bruttogeschossflächen durch den jeweils massgeblichen Flächenansatz ergibt den erfahrungsgemäss erforderlichen Abstellplatzbedarf (E. 4.3.1). Die erfolgte Aufteilung der Gewerbeeinheitenspielt zu diesem Zeitpunkt bzw. bei der Berechnung der Pflichtparkplatzzahl keine Rolle mehr; die einzelne Gewerbeeinheit stellt - anders als bei der Wohnnutzung - keine Bezugseinheit dar (E. 4.3.2).Die Zahl erforderlicher Abstellplätze ist zum Zeitpunkt der Entstehung der Erstellungspflicht - und damit prospektiv - festzulegen. Ist zu diesem Zeitpunkt die Nutzungsart gewisser "Einheiten" - wie vorliegend - nicht (bereits) bekannt, so erfolgt die Festlegung deswegen nicht später. Vielmehr kann von einem Mittelwert bzw. von einer Mischkalkulation ausgegangen werden. Die Berechnung erfolgt in jedem Fall prospektiv (E. 4.4).Das Vorgehen des Beschwerdegegners, den Parkplatzbedarf im Rahmen nachgelagerter Bewilligungsverfahren für jede Gewerbeeinheit gesondert zu bestimmen ("einheitsbezogene Berechnungsweise"), lässt sich nicht auf die massgeblichen Grundlagen stützen (E. 4.5).Schliesslich widerspräche es - selbst auf der Grundlage einer solchen einheitsbezogenen Betrachtungsweise - der Wegleitung (und der VSS-Norm), von einer Mindestanzahl von einem Beschäftigten- und einem Besucherparkplatz pro Gewerbeeinheit auszugehen (E. 4.6).Entgegen beschwerdegegnerischer und vorinstanzlicher Auffassung lässt sich die Vorentscheidfrage (1) damit nicht schlichtweg verneinen; gestützt auf die vorliegende Aktenlage lässt sie sich indes auch nicht abschliessend beantworten (E. 5).Teilweise Gutheissung und Rückweisung an den Beschwerdegegner (im Sinn der Erwägungen).

Zürich Verwaltungsgericht 24.03.2022 VB.2021.00329
Zurich Verwaltungsgericht 24.03.2022 VB.2021.00329
Zurigo Verwaltungsgericht 24.03.2022 VB.2021.00329

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00329
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Geschäftsnummer:
VB.2021.00329
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 24.03.2022
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Vorentscheid betreffend Nutzung Gewerberäumlichkeiten
Vorentscheid. Grundsätze der Berechnung des Parkplatzbedarfs im Fall einer Unterteilung von Gewerbeeinheiten.
[Im Februar 2015 bewilligte die Gemeinde eine Unterteilung von bisher 11 in neu 25 Gewerbeeinheiten auf dem Grundstück der Beschwerdeführerin.
Eine Berechnung des Parkplatzmehrbedarfs nahm die Gemeinde dabei nicht vor. In der Folge verlangte sie jeweils im Zusammenhang mit nachgelagerten Gesuchen um Umnutzung einzelner Gewerbeeinheiten (teils verbunden mit baulichen Änderungen) einen Parkplatznachweis betreffend jede der einzelnen Gewerbeeinheiten, wobei sie zudem von einem Bedarf von mindestens einem Beschäftigten- sowie einem Besucherparkplatz pro Einheit ausging. Die Beschwerdeführerin unterbreitete daraufhin Fragen zur vorentscheidsweisen Beurteilung.]
Die Unterteilung der ursprünglich 11 in neu 25 Gewerbeeinheiten stellt einen eine Parkplatzerstellungspflicht auslösenden Tatbestand nach § 243 Abs. 1 lit. b bzw. c PBG dar (bauliche Änderungen mit wesentlich anderer Nutzung bzw. Nutzungsänderung; E. 3).
Die Erstellungspflicht bezieht sich in diesen Konstellationen auf den Parkplatzmehrbedarf, wie ihn die neue Lage mit sich bringt (E. 4.2).
Die Berechnung der Pflichtparkplatzzahl erfolgt anhand von § 242 Abs. 1 PBG sowie hier - aufgrund eines Verweises in der BZO - der Wegleitung der Baudirektion zur Regelung des Parkplatz-Bedarfs in kommunalen Erlassen (vgl. auch die VSS-Norm 40 281; E. 4.2).
In einem ersten Schritt ist von den auf dem Grundstück geplanten Art(en) der Nutzung auszugehen - wobei bei gewerblichen Nutzungen vornehmlich entscheidend ist, ob es sich um publikumsorientierte oder nicht publikumsorientierte Nutzung(en) handelt - und in einem zweiten Schritt der jeweiligen Nutzung die entsprechenden Flächen zuzuweisen. Die Teilung der Summe der vorhandenen Bruttogeschossflächen durch den jeweils massgeblichen Flächenansatz ergibt den erfahrungsgemäss erforderlichen Abstellplatzbedarf (E. 4.3.1). Die erfolgte Aufteilung der Gewerbeeinheiten spielt zu diesem Zeitpunkt bzw. bei der Berechnung der Pflichtparkplatzzahl keine Rolle mehr; die einzelne Gewerbeeinheit stellt - anders als bei der Wohnnutzung - keine Bezugseinheit dar (E. 4.3.2).
Die Zahl erforderlicher Abstellplätze ist zum Zeitpunkt der Entstehung der Erstellungspflicht - und damit prospektiv - festzulegen. Ist zu diesem Zeitpunkt die Nutzungsart gewisser "Einheiten" - wie vorliegend - nicht (bereits) bekannt, so erfolgt die Festlegung deswegen nicht später. Vielmehr kann von einem Mittelwert bzw. von einer Mischkalkulation ausgegangen werden. Die Berechnung erfolgt in jedem Fall prospektiv (E. 4.4).
Das Vorgehen des Beschwerdegegners, den Parkplatzbedarf im Rahmen nachgelagerter Bewilligungsverfahren für jede Gewerbeeinheit gesondert zu bestimmen ("einheitsbezogene Berechnungsweise"), lässt sich nicht auf die massgeblichen Grundlagen stützen (E. 4.5).
Schliesslich widerspräche es - selbst auf der Grundlage einer solchen einheitsbezogenen Betrachtungsweise - der Wegleitung (und der VSS-Norm), von einer Mindestanzahl von einem Beschäftigten- und einem Besucherparkplatz pro Gewerbeeinheit auszugehen (E. 4.6).
Entgegen beschwerdegegnerischer und vorinstanzlicher Auffassung lässt sich die Vorentscheidfrage (1) damit nicht schlichtweg verneinen; gestützt auf die vorliegende Aktenlage lässt sie sich indes auch nicht abschliessend beantworten (E. 5).
Teilweise Gutheissung und Rückweisung an den Beschwerdegegner (im Sinn der Erwägungen).
Stichworte:
GEWERBENUTZUNG
NUTZUNGSÄNDERUNG
NUTZUNGSART
NUTZUNGSINTENSIVIERUNG
PARKPLATZBEDARF
PARKPLATZERSTELLUNGSPFLICHT
PROSPEKTIVE BERECHNUNG
ÜBRIGES PLANUNGS- UND BAURECHT
UNTERTEILUNG
Rechtsnormen:
§ 242 Abs. I PBG
§ 243 Abs. I lit. b PBG
§ 243 Abs. I lit. c PBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2021.00329
Urteil
der 1. Kammer
vom
24. März 2022
Mitwirkend: Abteilungspräsident Peter Sprenger
(Vorsitz)
, Abteilungspräsidentin Sandra Wintsch, Verwaltungsrichter
Daniel Schweikert,
Gerichtsschreiberin
Viviane Eggenberger.
In Sachen
A AG, vertreten durch RA C und/oder RA D,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeinderat Horgen, vertreten durch RA E,
Beschwerdegegner,
betreffend Vorentscheid
betreffend Nutzung Gewerberäumlichkeiten,
hat sich ergeben:
I.
Am 2. April 2012 wurde der A AG die
baurechtliche Bewilligung für den Abbruch eines Gebäudes sowie den Neubau eines
Mehrfamilienhauses mit 19 Wohneinheiten, 11 Gewerbeeinheiten und
einer Unterniveaugarage auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 an der F-Strasse 02,
03 und 04 in Horgen unter Auflagen erteilt.
Mit Vorentscheid vom 2. November 2020 beantwortete
der Gemeinderat Horgen der A AG ihre betreffend Beschäftigten- und
Besucherparkplätze für Gewerberäumlichkeiten auf jenem Grundstück gestellten
Fragen.
II.
Hiergegen rekurrierte die A AG am 7. Dezember
2020 an das Baurekursgericht, welches das Rechtsmittel mit Rekursentscheid vom
23. März 2021 abwies.
III.
Mit Beschwerde vom 10. Mai
2021 gelangte die A AG an das Verwaltungsgericht und stellte folgende
Anträge:
"1.   Es sei
der Entscheid des Baurekursgerichts des Kantons Zürich, 2. Abteilung, vom 23. März
2021 [...] aufzuheben und es sei festzustellen, dass die Nutzung der
Gewerberäumlichkeiten in den Stockwerkeinheiten Grundbuch Blätter Nrn. 05,
06, 07, 08 und 09 auf Grundstück Kat. Nr. 01 (F-Strasse 02, 03 und 04),
Horgen, zu Bürozwecken zulässig/bewilligungsfähig sei, selbst wenn diese
Gewerberäumlichkeiten keine eigenen, ihnen jeweils exklusiv zur Verfügung
stehenden Beschäftigten- und Besucherparkplätze aufweisen.
2.    Eventualiter
sei der Entscheid des Baurekursgerichts des Kantons Zürich, 2. Abteilung, vom
23. März 2021 [...] aufzuheben und die Angelegenheit zum Neuentscheid im
Sinne von Antrag Ziffer 1 an die Vor­instanz zurückzuweisen.
3.    Sub-eventualiter
sei der Entscheid des Baurekursgerichts des Kantons Zürich, 2. Abteilung, vom
23. März 2021 [...] aufzuheben und die Angelegenheit an den
Beschwerdegegner zurückzuweisen zur materiellen Beantwortung der von der
Beschwerdeführerin zum Vorentscheid unterbreiteten Frage 2.
4.    Sub-sub-eventualiter
sei der Entscheid des Baurekursgerichts des Kantons Zürich, 2. Abteilung, vom
23. März 2021 [...] aufzuheben und die Angelegenheit an die Vorinstanz
zurückzuweisen, verbunden mit der Anweisung zur weiteren Rückweisung an den
Beschwerdegegner zwecks materieller Beantwortung der von der Beschwerdeführerin
zum Vorentscheid unterbreiteten Frage 2;
Unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen (zuzüglich Mehrwertsteuer) zulasten des Beschwerdegegners."
Am 27. Mai 2021 schloss das Baurekursgericht ohne
weitere Bemerkungen auf Abweisung der Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort vom 11. Juni
2021 beantragte der Gemeinderat Horgen die Abweisung der Beschwerde unter
Entschädigungsfolge zulasten der A AG. Mit Eingaben vom 24. Juni und
vom 19. August 2021 liessen sich die A AG und der Gemeinderat Horgen
abwechslungsweise weiter vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) für
die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Das streitbetroffene Grundstück liegt in der Industriezone
I6 gemäss Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Horgen vom 15. September 2011
(BZO; online unter:
www.horgen.ch
> Politik >
Rechtssammlung), in der ÖV-Güteklasse C gemäss Plan der ÖV-Güteklassen im geografischen
Informationssystem des Kantons Zürich (www.maps.zh.ch) und im Perimeter des privaten
Gestaltungsplans "G-Strasse 010/011".
Wie erwähnt hatte der Beschwerdegegner mit Beschluss vom 2. April
2012 der Beschwerdeführerin die Bewilligung für den Neubau eines
Mehrfamilienhauses mit 19 Wohneinheiten, 11 Gewerbeeinheiten und einer
Unterniveaugarage auf dem in ihrem Eigentum stehenden Grundstück Kat.-Nr. 012
bzw. (richtig) 01 an der F-Strasse 02, 03, 04 in Horgen unter Auflagen erteilt
(Stammbaubewilligung). Betreffend Fahrzeugabstellplätze hatte der
Beschwerdegegner festgehalten, das Bauvorhaben erfordere gemäss Ziff. 10.5.1
BZO insgesamt 41 solcher Plätze, nämlich – neben denjenigen (total 29) für die
Wohnnutzung – "10 Pflichtplätze für Beschäftigte Gewerbe/Lager und 2 Besucherplätze
für Gewerbe/Lager". Mit den im Projekt ausgewiesenen 42
Fahrzeugabstellplätzen (davon 3 Besucherparkplätze auf einem Nachbargrundstück)
werde die Parkplatzbaupflicht erfüllt (a.a.O., S. 4).
Mit einem Beschluss vom 3. Februar 2014 wurde eine
(erste) Projektänderung bewilligt, in deren Rahmen im Wesentlichen die
Unterniveaugarage um 22 Fahrzeugabstellplätze erweitert wurde. Mit Verfügung
vom 27. Februar 2015 bewilligte der Ressortvorsteher Hochbau der Gemeinde
Horgen auf ein Gesuch vom 29. September 2014 hin unter Auflagen eine
weitere Projektänderung. Dabei ging es um die Einteilung der Gewerbeflächen
gemäss den eingereichten Unterlagen bzw. die Unterteilung der ursprünglich 11
Gewerbeeinheiten in 25 kleinere Gewerberäume.
Mit Gesuch vom 19. März 2020 unterbreitete die
Beschwerdeführerin der Baubewilligungsbehörde folgende Fragen zur
vorentscheidsweisen Beurteilung nach § 323 f.
des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (
PBG,
LS 700.1):
" 1.  Ist
die Nutzung der Gewerberäumlichkeiten in den Stockwerkeinheiten Grundbuch
Blätter Nrn. 05, 06, 07, 08 und 09 auf Grundstück Kat.Nr. 01 (F-Strasse
02, 03 und 04), Horgen, zu Bürozwecken zulässig/bewilligungsfähig, selbst wenn
diese Gewerberäumlichkeiten keine eigenen, ihnen jeweils exklusiv zur Verfügung
stehenden Beschäftigten- und Besucherparkplätze aufweisen?
2.  Falls die
Frage 1 mit Nein beantwortet wird: Wie viele der aktuell auf dem
Grundstück vorhandenen Parkplätze müssen - unterschieden nach
Beschäftigtenparkplätze einerseits und Besucherparkplätze andererseits - den
einzelnen Gewerbeflächen gemäss Ziffer 1 konkret zugeteilt werden, damit
diese zur Nutzung als Büro bewilligt werden?"
Im hierauf ergangenen Entscheid vom 2. November 2020
kam der Beschwerdegegner zum Schluss, Berechnungen hätten ergeben, dass für
Beschäftigte und Besucher jeweils mindestens ein Abstellplatz nachgewiesen
werden müsse. Eine Nutzung von Gewerberäumlichkeiten zu Bürozwecken ohne
Nachweis der dafür erforderlichen Beschäftigten- und Besucherparkplätze sei
nicht zulässig, weshalb dafür keine Bewilligung in Aussicht gestellt werden
könne. Es seien für die Gewerbeflächen in Abhängigkeit von ihrer Nutzung und
Fläche die rechnerisch erforderliche Anzahl Fahrzeugabstellplätze nachzuweisen.
Für die Nutzung der Gewerberäume zu Bürozwecken seien deshalb
Fahrzeugabstellplätze für Beschäftigte und Besucher nachzuweisen. Die
Frage 1 sei somit mit "nein" zu beantworten. Die Frage 2
könne nicht abschliessend beantwortet werden, da sie von der jeweiligen Fläche
der Räume abhänge; es sei aber "im Minimum pro Gewerberaum
1 Abstellplatz für Beschäftigte und 1 Abstellplatz für Besucher
nachzuweisen".
3.
3.1
Die
Vorinstanz erwog, es stelle sich vorliegend die Frage, ob der Beschwerdegegner
mit Blick auf die rechtskräftige Stammbaubewilligung vom 2. April 2012
überhaupt berechtigt sei, den Parkplatzbedarf im Rahmen nachgelagerter
Baubewilligungsverfahren für die einzelnen Gewerberäume gesondert zu ermitteln.
In der Stammbaubewilligung habe der Beschwerdegegner den Pflichtparkplatzbedarf
für "Gewerbe/Lager" trotz fehlender Angaben insbesondere zur
zukünftigen Nutzung der Gewerbeeinheiten bestimmt und dabei keinen Vorbehalt
betreffend Neubeurteilung nach Bekanntgabe der konkreten Nutzungen statuiert.
Bei gleichbleibendem Sachverhalt wäre daher eine erneute Festsetzung des
Parkplatzbedarfs nur unter den Voraussetzungen eines Widerrufs zulässig
gewesen.
Jedoch habe sich seither insoweit eine Änderung des
massgeblichen Sachverhalts ergeben, als mit der Verfügung vom 27. Februar
2015 aufgrund eines Antrags der Beschwerdeführerin eine Projektänderung
bewilligt worden sei, mit welcher die bislang 11 in neu 25 Gewerbeeinheiten
unterteilt worden seien. Auch wenn es sich nach wie vor um eine gewerbliche
Nutzung handle, stelle diese Neueinteilung bzw. (mehr als) Verdoppelung der
Gewerbeeinheiten aufgrund der mit der Nutzung einhergehenden bzw. wesentlich
anderen Verkehrsbedürfnisse eine Nutzungsänderung im Sinn von § 243 Abs. 1
lit. c PBG dar. Für die Frage, welche Verkehrsbedürfnisse mit der Nutzung
einer Liegenschaft einhergehen, könne die Anzahl der darauf befindlichen
Gewerbeeinheiten ein relevanter Faktor sein. Dem Beschwerdegegner könne es
daher nicht verwehrt sein, das auf diese Verkehrsbedürfnisse abgestimmte
Angebot an Pflichtparkplätzen im Nachgang zur Projektänderungsbewilligung vom
27. Februar 2015 neu zu bestimmen.
In der Folge befasste sich die Vorinstanz mit der – als
"Voraussetzung des Vorstehenden" bezeichneten – Frage, ob sich
die durch die Erhöhung der Anzahl Gewerbeeinheiten veränderten
Verkehrsbedürfnisse rechtlich überhaupt auszuwirken vermöchten, "indem das
entsprechende Kriterium in die Ermittlung der Anzahl Pflichtparkplätze
einfliesst" (hierzu unten 4).
3.2
Wie die Vorinstanz
insoweit zu Recht erwog, ist vorab die Frage zu beantworten, ob die erwähnte
Unterteilung der Gewerbeeinheiten, wie sie mit Verfügung vom 27. Februar
2015 bewilligt wurde, überhaupt in grundsätzlicher Hinsicht eine
Parkplatzerstellungspflicht auslöste.
Die Beschwerdeführerin stellt sich diesbezüglich auf den
Standpunkt, die Unterteilung von Gewerbeflächen bei – wie vorliegend –
insgesamt gleichbleibender Fläche stelle keine Nutzungsänderung im Sinn von § 243
Abs. 1 lit. c PBG dar. Die Projektänderung habe lediglich die
"Einteilung der Gewerbeflächen" beinhaltet; "zusätzliche[...]
Gewerbeflächen" seien keine geschaffen worden.
3.2.1
Abstellplätze dienen (in der überwiegenden Zahl der Fälle) der Erschliessung
bestehender bzw. neu zu errichtender Bauten oder Anlagen, indem sie mittels
Bereitstellung der notwendigen Abstellflächen für Motorfahrzeuge und Zweiräder
das Parkierungsbedürfnis der Gebäude- bzw. Anlagennutzer/innen sicherstellen.
Um möglichst zu vermeiden, dass dieses Bedürfnis durch Inanspruchnahme des
öffentlichen Grunds, insbesondere der für den rollenden Verkehr vorgesehenen
Strassen, gestillt wird (vgl. auch § 242 Abs. 2 Satz 1 PBG),
statuiert § 243 PBG die Pflicht, bei der Neuerstellung von Bauten oder
Anlagen sowie – unter gewissen Voraussetzungen – deren baulicher Veränderung
bzw. Nutzungsänderung auf dem Baugrundstück oder in nützlicher Entfernung davon
(§ 244 Abs. 1 PBG) neue Abstellflächen zu schaffen (vgl.
Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas
Wipf/Da­niel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019, S. 900 ff.
):
Gemäss § 243 Abs. 1 PBG sind Abstellplätze im gebotenen Ausmass zu
schaffen bei Neuerstellung von Bauten und Anlagen (lit. a), bei
allgemeinen baulichen Änderungen, die einen erheblichen Teil der Baute oder
Anlage erfassen oder durch die eine wesentlich andere Nutzung als bisher
ermöglicht wird (lit. b) oder bei Nutzungsänderungen, die voraussichtlich
wesentlich andere Verkehrsbedürfnisse schaffen (lit. c).
3.2.2
Mit "allgemeine[n] bauliche[n] Änderungen" im Sinn von § 243
Abs. 1 lit. b PBG sind bauliche Eingriffe gemeint, die eine
eigentliche Veränderung der äusseren Erscheinung oder der inneren Einteilung
eines Bauwerks zur Folge haben und nicht lediglich dem Unterhalt oder der
Instandstellung dienen (ohne, dass sie damit umgekehrt bewirken, dass die Baute
ihren bisherigen Charakter verliert und einer Neuerrichtung nahekommt). Gemäss
der bis Ende Januar 1992 geltenden Fassung von § 242 Abs. 1 lit. b
aPBG war Voraussetzung für eine Parkplatzerstellungspflicht weiter, dass die
Vornahme solcher baulichen Änderungen an bestehenden Bauten und Anlagen eine
"wesentlich stärkere Nutzung" bzw. eine Nutzungssteigerung gegenüber
dem bisherigen Zustand ermöglichte. Eine solche war bei einem bestehenden
Gebäude etwa anzunehmen, wenn die vorhandene Nutzfläche – ohne Vergrösserung
des Ausnützungsmasses – intensiver genutzt und beansprucht wurde (zum Ganzen: Fritz
Frey, Die Erstellungspflicht von Abstellplätzen für Motorfahrzeuge nach zürcherischem
Recht, Zürich 1987, S. 24 [einschliesslich Fussnote 44]). Eine durch
bauliche Änderungen – wie vorliegend die innere Einteilung des Bauwerks –
ausgelöste Nutzungsintensivierung (hierzu unten 3.3) fällt somit jedenfalls
unter den Tatbestand von § 243 Abs. 1 lit. b PBG (der eine
"wesentlich andere" Nutzung voraussetzt [vgl. zum Ganzen auch
Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 901, auch zum Folgenden]). Der zusätzliche
Parkplatzbedarf muss dabei nicht erheblich sein; vielmehr ist bei einer Nutzungsänderung
im Sinn von § 243 Abs. 1 lit. b PBG grundsätzlich jeder sich
hieraus ergebende Abstellplatz(mehr)bedarf (hierzu auch unten 4.2) abzudecken.
Bauliche Änderungen, die eine wesentlich andere Nutzung
als bisher ermöglichen, erfüllen im Übrigen häufig gleichzeitig auch die
Anforderungen eines anderen, die Erstellungspflicht auslösenden Tatbestandes,
etwa desjenigen der Nutzungsänderung nach § 243 Abs. 1 lit. c
PBG (Frey, S. 25).
Von einer Nutzungsänderung im Sinn des § 243 Abs. 1
lit. c PBG ist allgemein dann zu sprechen, wenn sich die in einer Baute
oder Anlage ausgeübte Tätigkeit wandelt. Dies ist nicht nur der Fall, wenn von
einer bestimmten Bewerbungsart zu einer ganz anders gearteten gewechselt wird, sondern
auch, wenn die Verschiebung innerhalb einer wirtschaftlich gleich oder ähnlich
zu bewertenden Nutzungsweise erfolgt (Frey, S. 25 f.; vgl. auch Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz,
S. 902
, beide
auch zum Folgenden). Bauliche
Veränderungen müssen mit der Nutzungsänderung nicht verbunden sein. Erforderlich
ist aber stets, dass dieser überhaupt baurechtliche Bedeutung zukommt, was
jedenfalls etwa der Fall ist, wenn die Nutzungsänderung – voraussichtlich – zusätzliche
Parkplatzbedürfnisse schafft und damit wesentlich andere Auswirkungen auf die
Umwelt zeitigt; damit ist sie nach § 309 Abs. 1 lit. b PBG
bewilligungspflichtig
(vgl.
Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 356).
3.3
Die mit
Verfügung vom 27. Februar 2015 bewilligte Unterteilung der
Gewerbeeinheiten in den betroffenen Gebäuden zieht eine entsprechende Erhöhung
der Anzahl dort untergebrachter Betriebe nach sich. Zum Zeitpunkt des Erlasses
der Verfügung vom 27. Februar 2015 war die Natur der neuen Betriebe (wohl
zumindest teils) noch nicht bekannt bzw. bestimmt; es konnte und musste daher
davon ausgegangen werden, dass es sich unter dem Blickwinkel der Nutzungsart
voraussichtlich um eine Mischung aus publikumsorientierten und nicht
publikumsorientierten Dienstleistungsbetrieben, Gewerben und Bürobetrieben
handeln würde. Die Unterteilung sollte jedenfalls grundsätzlich mit Mehrverkehr
einhergehen bzw. war als Nutzungsintensivierung angelegt (in diesem Sinn auch VGr,
10. Februar 1993, VB.92.00131, E. 2a[/aa]). Ein voraussichtlich wesentlich
anderes Verkehrsbedürfnis ist anzunehmen, soweit vorliegend nur schon bei
einigen (wenigen) dieser 14 zusätzlichen Gewerbeeinheiten ein
Parkierungsbedürfnis bestand bzw. besteht. Davon ist nach dem Gesagten ohne
Weiteres auszugehen (so, wie erwähnt, auch die Vorinstanz [a.a.O.], die annahm,
dass grundsätzlich bei jeder Gewerbeeinheit ein selbständiger Bedarf an
Beschäftigten- bzw. Besucherparkplätzen besteht).
Folglich ist vorliegend davon auszugehen, dass die
Voraussetzungen von § 243 Abs. 1 lit. b bzw. (jedenfalls) lit. c
PBG erfüllt sind. Dass die infrage stehende Fläche (unumstritten) unverändert
geblieben ist, ist nach dem Dargelegten nicht ausschlaggebend.
3.4
Auch die
weiteren von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Einwände vermögen nicht zu
überzeugen:
3.4.1
Dies gilt zunächst für den Umstand, dass in der Verfügung vom 27. Februar
2015 von der "untergeordneten Bedeutung der Projektänderung" die Rede
war und das Anzeigeverfahren nach § 13 ff.
der Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997 (BVV,
LS 700.6)
zur Anwendung gebracht wurde:
Um ein Vorhaben untergeordneter Natur ging es nach dem oben Dargelegten
nicht (vgl. § 13 Abs. 1 sowie § 14 lit. h e contrario BVV);
sodann konnte auch nicht davon ausgegangen werden, dass keine Interessen
Dritter tangiert sein würden. Mithin
bestand vorliegend kein Raum für
eine Anwendung des Anzeigeverfahrens (in diesem Zusammenhang vgl. etwa
VGr, 3. Juni
2021,
VB.2020.00765, E. 5.2 f.
mit Hinweisen
)
.
Der
Umstand, dass das
Projekt in diesem Rahmen als "von untergeordneter Bedeutung" bezeichnet
wurde, vermag jedenfalls a
n der Qualifikation der Unterteilung als Konstellation
nach § 243 Abs. 1 lit. b bzw. c PBG nichts zu ändern.
Die Beschwerdeführerin kann
daraus im vorliegenden Zusammenhang mithin nichts für sich ableiten.
3.4.2
Die Beschwerdeführerin argumentiert sodann, die in der rechtskräftigen Stammbaubewilligung
vom 2. April 2012 vorbehaltlos bewilligte Parkplatzzahl habe auch nach der
Verfügung vom 27. Februar 2015 bzw. der mit dieser bewilligten
Projektänderung weiterhin Gültigkeit gehabt. Sie, die Beschwerdeführerin, habe
aufgrund der vorbehaltlos erteilten Bewilligung betreffend die Projektänderung
davon ausgehen dürfen, dass die Anzahl Pflichtparkplätze gemäss der
Stammbaubewilligung auch nach der Projektänderung unverändert ausreichend sei.
Sie habe hierauf vertraut und dies auch tun dürfen. Bei gleichbleibendem
Sachverhalt sei damit eine erneute Festsetzung des Parkplatzbedarfs
grundsätzlich ausgeschlossen gewesen.
Wie bereits dargelegt, zog die Projektänderung, um welche
die Beschwerdeführerin am 29. September 2014 ersucht hatte, von Gesetzes
wegen eine (erneute) Erstellungspflicht (betreffend den entsprechenden Parkplatz
mehr
bedarf
[vgl. 4.2]) nach sich.
Der Beschwerdeführerin wurde mit Verfügung vom 27. Februar
2015 sodann die baurechtliche Bewilligung für die eingereichte Projektänderung,
die im Wesentlichen die Einteilung der Gewerbeflächen umfasse, gemäss den
eingereichten Unterlagen unter Auflagen erteilt; zu diesen Auflagen zählt
Dispositiv-Ziff. 2.4 mit folgendem Wortlaut: "Für die gewerblich
genutzten Räume im Gebäude sind frühzeitig beim Bauamt die entsprechenden
Baugesuche mit allen erforderlichen Gesuchsunterlagen zur Prüfung und
Genehmigung einzureichen. Mit den Bauarbeiten darf erst begonnen werden, wenn
die erforderliche Baubewilligung erteilt ist und alle Nebenbestimmungen erfüllt
sind". In der Folge verlangte der Beschwerdegegner im Zusammenhang mit
späteren Gesuchen um baurechtliche Bewilligung betreffend geplante Umnutzungen von
Gewerbeeinheiten (teils verbunden mit baulichen Veränderungen [Einbau von
Nasszellen, Teeküchen oder Trennwänden]) hinsichtlich jeder solcher Einheit
einen eigenen Parkplatznachweis. Diese Handhabung kann insoweit – entgegen
beschwerdeführerischer Auffassung – als grundsätzlich durch die erwähnte
Auflage abgedeckt beurteilt werden (vgl. in diesem Zusammenhang jedoch unten
4.3 f.).
Im Nachgang zur Verfügung vom 27. Februar 2015 wurden
denn auch im Rahmen verschiedener solcher Gesuche auch von der
Beschwerdeführerin selbst entsprechende Parkplatznachweise eingereicht. Diese
war damit offenkundig jedenfalls bis zur Einreichung des Gesuchs um
Vorentscheid vom 19. März 2020 davon ausgegangen, dass ein solcher
Parkplatznachweis einzureichen sei.
Die Beschwerdeführerin kann sich demnach nicht auf den
Grundsatz des Vertrauensschutzes berufen.
3.5
Zusammenfassend
ist der Schluss der Vorinstanz nicht zu beanstanden, dass die mit Verfügung vom
27. Februar 2015 bewilligte Unterteilung von 11 in 25 Gewerbeeinheiten
einen nach § 243 Abs. 1 PBG eine Parkplatzerstellungspflicht auslösenden
Tatbestand darstellte.
4.
4.1
Die
Vorinstanz befasste sich in der Folge insbesondere mit der Frage, ob das
"Kriterium der Anzahl Gewerbeeinheiten" in die Ermittlung der Anzahl
Pflichtparkplätze einfliesse. Die Rekurrentin (heute: Beschwerdeführerin) habe
die Zulässigkeit der beschwerdegegnerischen einheitsbezogenen Berechnungsweise
bestritten. Das Vorgehen des Beschwerdegegners sei jedoch (auch insoweit) nicht
zu beanstanden. Vom Faktor "Nutzweise" gemäss § 242 Abs. 1
PBG sei auch die Aufteilung einer gegebenen Fläche in eine grössere oder
kleinere Anzahl selbständiger Einheiten abgedeckt. Um den grundsätzlichen Zweck
der Festlegung der Abstellplätze zu erreichen – die Vermeidung einer
Inanspruchnahme des öffentlichen Grundes – sei es zudem erforderlich, sämtliche
für die Einschätzung der entstehenden Verkehrsbedürfnisse relevanten Parameter
in die Parkplatzberechnung einfliessen zu lassen. Der Einbezug des Kriteriums
der Anzahl Gewerbeeinheiten erweise sich mit Blick auf die dadurch
beeinflussten Verkehrsbedürfnisse als sachgerecht. Die Wegleitung und die
VSS-Norm 40 281 stünden dieser Berechnungsweise bzw. dem Einbezug dieses
Kriteriums nicht entgegen. Das vorinstanzliche Vorgehen erweise sich jedenfalls
als sinnvolle und zulässige Interpretation der massgeblichen
Berechnungsgrundlagen und stehe damit zu diesen nicht im Widerspruch. Der
Beschwerdegegner sei daher grundsätzlich berechtigt, die Nutzung der
Gewerberäumlichkeiten zu Bürozwecken vom Nachweis eigener Beschäftigten- und
Besucherparkplätze abhängig zu machen. Er habe die Vorentscheidfrage 1 zu
Recht verneint.
Beschwerdegegner und Vorinstanz sind somit, wie erwähnt, der
Auffassung, vorliegend sei der Parkplatzbedarf in jedem Einzelfall bzw. für
jede Gewerbeeinheit gesondert festzulegen, und zwar, wie erwähnt, zum Zeitpunkt
der Einreichung eines späteren bzw. nachgelagerten Baugesuchs (vgl. oben 3.4.2 Abs. 3).
Die Beschwerdeführerin hält demgegenüber im Wesentlichen
dafür, es sei unzulässig, die Anzahl Pflichtparkplätze bezogen auf jede
einzelne Gewerbeeinheit im Rahmen nachträglicher, einzelner
Bewilligungsverfahren festzulegen. Weiter sei es auch unzulässig, grundsätzlich
von einem Bedarf von mindestens einem Beschäftigten- und einem
Besucherparkplatz pro Gewerbeeinheit auszugehen. Weiter führt sie aus, der
Parkplatzbedarf für Gewerberäume bestimme sich gemäss der Wegleitung der
Baudirektion des Kantons Zürich zum Parkplatzbedarf (dazu sogleich) einzig nach
Massgabe der Fläche. Die Geschossfläche sei in der Wegleitung und damit in der
Bauordnung der Gemeinde Horgen als einziges massgebliches Kriterium für die
Festlegung der Abstellplätze für Gewerbeeinheiten bestimmt worden.
4.2
Gemäss § 242
Abs. 1 PBG legt die Bau- und Zonenordnung die Zahl der Abstellplätze für
Verkehrsmittel, insbesondere Motorfahrzeuge, fest, die nach den örtlichen
Verhältnissen, nach dem Angebot des öffentlichen Verkehrs sowie nach der
Ausnützung und Nutzweise des Grundstücks für Bewohner, Beschäftigte und Besucher
erforderlich sind. Nach § 242 Abs. 2 Satz 1 PBG soll die Zahl
der Abstellplätze im Normalfall so festgelegt werden, dass die Fahrzeuge der
Benützer/innen einer Baute oder Anlage ausserhalb des öffentlichen Grundes
aufgestellt werden können (Grundsatz der Deckung des Eigenbedarfs). Der Grundsatz
der Deckung des Eigenbedarfs gilt auch in Fällen von Umbauten und
Nutzungsänderungen (§ 243 Abs. 1 lit. b und c PBG); in diesen
Konstellationen bezieht sich die Erstellungspflicht jedoch nicht wie bei
Neubauten auf den
gesamten grundstückszugehörigen
Abstellplatzbedarf,
sondern grundsätzlich (nur) auf den
Mehrbedarf
, wie ihn die neue Lage
zusätzlich mit sich bringt. Abstellplätze sind mithin bloss in dem Umfang neu
zu schaffen, als sich das entsprechende Bedürfnis vergrössert (Frey, S. 46;
Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 901, mit Hinweis) und dieses nicht
seinerseits bereits von vornherein durch das vorbestehende Angebot mit
abgedeckt ist (vgl. VGr, 20. August 1999, VB.99.00157, E. 4). Massgebend
im Hinblick auf die Ermittlung der erforderlichen (bzw. erlaubten) Zahl von
Abstellplätzen ist jedoch grundsätzlich nicht ein einzelner Gebäudeteil,
sondern im Sinn einer Gesamtbetrachtung die ganze Baute (VGr, 19. September
2013, VB.2013.00118, E. 5.1, sowie 20. August 1999, VB.99.00157, E. 4
[insbesondere c]), respektive vorliegend der ganze vom Parkplatzmehrbedarf
betroffene Teil der Baute(n).
Den Gemeinden kommt keine Befugnis zu, andere als die vom
kantonalen Recht vorgeschriebenen Berechnungsgrundlagen und
Beurteilungskriterien vorzusehen (Frey, S. 39). Ziff. 10.5.1 Abs. 2
BZO verweist für die Berechnung der Anzahl zu erstellender Personenwagen-Abstellplätze
für andere als Wohnnutzungen (für Letztere gilt Abs. 1) auf die kantonale
Wegleitung zur Regelung des Parkplatzbedarfs in kommunalen Erlassen vom Oktober
1997, wobei kein Maximalwert zu beachten ist (vgl. Wegleitung der Baudirektion
zur Regelung des Parkplatz-Bedarfs in kommunalen Erlassen, Oktober 1997, S. 6 f.
[online unter www.zh.ch > Mobilität > Gesamtverkehrsplanung >
Kommunale Verkehrsplanung], nachfolgend: Wegleitung). Die Wegleitung ist mithin
vorliegend als kommunales Recht anzuwenden, was in erster Linie der kommunalen
Bewilligungsbehörde obliegt. Bei der Auslegung kommt dieser ein Beurteilungs-
bzw. Ermessensspielraum zu (vgl. in diesem Zusammenhang auch Frey, S. 38 f.;
ferner VGr, 19. September 2013, VB.2013.00118, E. 5.3).
Gemäss Art. 12 Abs. 1 (Satz 2) der
Gestaltungsplanvorschriften (GPV) des privaten Gestaltungsplans "G-Strasse
010/011" bilden die "BZO, die VSS-Normen sowie die Wegleitung des
Kantons Zürichs" die Grundlage für die Errechnung der Anzahl
Pflichtparkplätze bei den "übrigen" (mithin anderen als Wohn-)Nutzungen.
4.3
Aus diesen
Grundlagen ergibt sich Folgendes:
4.3.1
Im Hinblick auf die Ermittlung der Zahl erforderlicher Abstellplätze ist –
nebst der Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse (vgl. Frey, S. 40 f.,
sowie Ziff. 2 Wegleitung) – zunächst von den auf dem Grundstück geplanten
Art(en) der Nutzung auszugehen (vgl. Ziff. 1 Tabelle 1 Wegleitung
sowie Ziff. 10.1 Abs. 1 [inklusive Tabelle 1] in Verbindung mit Ziff. 5.2
sowie 5.8 VSS-Norm 40 281 "Parkieren – Angebot an Parkfeldern für
Personenwagen", wo von einer "bestimmte[n] Nutzung" bzw. einem
"Mix von Nutzungen zu einem bestimmten Zeitpunkt" die Rede ist): Die
Zahl der erforderlichen Abstellplätze wird durch die konkrete Nutzungsweise
bzw. -art der infrage stehenden Baute bzw. Anlage bestimmt. Von jener – und
vornehmlich der Frage, ob es sich um publikumsorientierte oder nicht
publikumsorientierte Betriebe (so die Wegleitung, Tabelle 1) respektive
kundenintensive oder übrige Betriebe (so die VSS-Norm, Tabelle 1
"Richtwerte für das spezifische Parkfelder-Angebot", S. 12)
handelt – hängt in massgebender Weise der Umfang des mit einer Baute bzw.
Anlage verbundenen Verkehrsaufkommens ab. Entsprechend wurden für die
verschiedenen Nutzungsweisen abgestuft nach dem Ausmass des damit jeweils
verbundenen Verkehrsaufkommens unterschiedliche Flächenansätze definiert, bei
deren Vorliegen mindestens ein Abstellplatz geschaffen werden muss (vgl. Frey, S. 42,
sowie die erwähnten Tabellen).
Die Zahl der Abstellplätze hat sich schliesslich nach der
konkreten Ausnützung des betreffenden Grundstücks, insbesondere der Art und
Grösse der bestehenden Baute bzw. Anlage, zu richten. Der Grösse einer Baute
wird dadurch Rechnung getragen, dass die Abstellplatzzahl aufgrund der Summe
der vorhandenen Bruttogeschossflächen der betreffenden Baute festgesetzt wird:
Diese Summe wird durch den massgeblichen Flächenansatz dividiert, was den bei
normalen Verhältnissen erfahrungsgemäss erforderlichen Abstellplatzbedarf
ergibt (Frey, S. 42).
Somit ist in einem
ersten
Schritt die Nutzungsweise
im Sinn der Tabelle 1 der Wegleitung festzulegen und in einem
zweiten
Schritt sodann zu bestimmen, welche Flächen an die entsprechende massgebliche
Geschossfläche ("mGF") anzurechnen sind (vgl. VGr, 14. September
2011, VB.2011.00055, E. 6.2.2 mit Bezug auf die Wegleitung; ferner VGr, 19. September
2013, VB.2013.00118, E. 5.2 ff.; vgl. auch Ziff. 7.1 [Abs. 1]
VSS-Norm 40 281 sowie Anmerkung 1 zur Tabelle 1 Wegleitung,
wonach gemischte Betriebe in entsprechende Teile aufzugliedern sind).
Die VSS-Norm 40 281 sieht betreffend die gewerblichen
Nutzungen in Ziff. 10.1 (inklusive Tabelle 1) im Wesentlichen
dieselbe Vorgehensweise vor.
4.3.2
Die Vor­instanz erwog, es sei nicht klar, ob im Rahmen von Ziff. 10
VSS-Norm 40 281 "bei mehreren Nutzungseinheiten jeweils pro
Nutzungsart eine gesamthafte Betrachtung einhergeht oder ob (im Sinne der
Vorinstanz) die Ermittlung für jede Nutzungseinheit gesondert vorzunehmen"
sei. Nach Ziff. 7 ("Wahl des [für die Ermittlung des
Parkfelder-Angebots] anzuwendenden Verfahrens") bzw. Ziff. 7.1 sind
zunächst die vorgesehenen bzw. vorhandenen "Bruttogeschossflächen separat
für die einzelnen Nutzungen" zu bestimmen; der Begriff
"Nutzungen" bezieht sich dabei gemäss der Definition in Ziff. 5.2
VSS-Norm 40 281 unzweideutig auf die verschiedenen Arten der Nutzung,
mithin Nutzungs
arten
, und nicht auf "Nutzungs
einheiten
"
(ebenso Ziff. 10.1 Abs. 1 in Verbindung mit der Tabelle 1
"Richtwerte für das spezifische Parkfelder-Angebot").
Bei den gewerblichen Nutzungen wird sodann gemäss der
Wegleitung wie auch der VSS-Norm – anders als bei den Wohnnutzungen, bei
welchen explizit die "Wohnung" eine der Bezugseinheiten darstellt –
als Bezugseinheit (einzig) die massgebliche Geschossfläche bzw.
Bruttogeschossfläche aufgeführt (vgl. Tabelle 1 Wegleitung sowie Ziff. 9.1
VSS-Norm). Dies erweist sich als sachgerecht, bestehen doch bei diesen
gewerblichen Nutzungsarten, wie gesehen, je nach Natur des Betriebs grundlegend
unterschiedliche Parkplatzbedürfnisse.
Der "vorliegend massgebliche Umstand der Aufteilung
einer gegebenen Fläche in eine grössere oder kleinere Anzahl selbständiger
Einheiten" ist entgegen der Vorinstanz nicht durch den Parameter der
"Nutzweise" im Sinn von § 242 PBG "abgedeckt". Die
Unterteilung in kleinere Einheiten hat vorliegend zur Folge, dass gestützt
darauf, wie gesehen, von Gesetzes wegen eine (erneute)
Parkplatzerstellungspflicht be- bzw. entsteht; die Berechnung der Anzahl
Pflichtparkplätze erfolgt jedoch nach den Parametern gemäss § 242 PBG und
– gestützt auf Ziff. 10.5.1 Abs. 2 BZO – der Wegleitung (gemäss Art. 12
Abs. 1 GPV sodann auch der VSS-Norm). Die erfolgte Aufteilung ist in
diesem
Zusammenhang nicht mehr von Relevanz bzw. die einzelnen Gewerbeeinheiten
stellen in diesem Rahmen (anders als bei den Wohnnutzungen) keinen
massgeblichen Faktor bzw. keine Bezugseinheit dar.
4.4
In Bezug auf die – mit den obigen
Ausführungen zusammenhängende – Frage des
Zeitpunkts
der Ermittlung bzw.
Festlegung der Anzahl Pflichtparkplätze ergibt sich Folgendes:
Die Pflicht eines Privaten zur
Erstellung von Abstellplätzen fällt im Normalfall mit dessen Absicht zusammen,
auf einem Grundstück bauliche Massnahmen im Sinn von § 243 Abs. 1 PBG
vorzunehmen (vgl. hierzu oben 3.2.1 f.). Darauf weist schon die
Formulierung in § 243 Abs. 1 PBG hin ("Abstellplätze sind im
gebotenen Ausmass zu schaffen
bei
[...]" [Hervorhebung nicht im
Original]). Nur ausnahmsweise, nämlich in den Konstellationen von § 243 Abs. 2
PBG (sogenannte "nachträgliche Erstellungspflicht"), kann die
Schaffung von Abstellplätzen auch dann verlangt werden, wenn ein Zusammenhang
mit baulichen Massnahmen fehlt (etwa, um eine Bedarfsberechnung zu korrigieren,
die sich nachträglich als unrichtig herausstellt, oder in Zustände
einzugreifen, welche den aktuellen Anforderungen nicht mehr genügen [zum
Ganzen: Frey, S. 19 sowie S. 28 f.]). Hier liegt keine solche
Konstellation vor.
Die Erstellungspflicht ist
damit grundsätzlich an ein solches Bauvorhaben geknüpft bzw. mit einem solchen
verbunden. Entsprechend ist in diesem Zusammenhang und zu diesem Zeitpunkt
(also des entsprechenden Bewilligungsverfahrens) – auf der Grundlage einer
entsprechenden Abschätzung – die Zahl erforderlicher Abstellplätze festzulegen.
Ausgehend von Durchschnittswerten hat eine
prospektive
Bedarfsberechnung
zu erfolgen (Frey, S. 40 [was entsprechend dem Verweis auf S. 46 auch
bei Umbauten und Nutzungsänderungen gilt], vgl. auch S. 43 f.). Auch
in der VSS-Norm 40 281 ist in den bereits erwähnten Bestimmungen stets von
einer "Abschätzung" des Parkfelderbedarfs bzw. -angebots und des
Verkehrsaufkommens die Rede.
Hieran ändert nichts, dass – wie vorliegend – die
spezifische Nutzungsart im oben (4.3) dargelegten Sinn gewisser Einheiten zum
massgeblichen Zeitpunkt, also im Bewilligungsverfahren, (noch) nicht bekannt
bzw. bestimmt war. Namentlich bedeutet dies nicht, dass die Anzahl
Pflichtparkplätze deswegen erst zu einem entsprechenden späteren Zeitpunkt
festzulegen wäre (vgl. in diesem Zusammenhang BGr, 13. November 2009,
2C_541/2008, E. 3.3). Insoweit kann auch ein Mittelwert bzw. eine
Mischkalkulation (kundenintensive bzw. publikumsorientierte Betriebe respektive
andere Betriebe) zugrunde gelegt werden (vgl. BGr, 16. März 2021,
1C_383/2020, E. 5.1).
4.5
Das
Vorgehen des Beschwerdegegners, den Parkplatzbedarf nachgelagert für jede
Gewerbeeinheit gesondert zu bestimmen, lässt sich nach dem Ausgeführten nicht
auf die mass­geblichen Grundlagen stützen. Vorliegend wäre zum Zeitpunkt (der
Bewilligung) der Unterteilung (als auslösendes Moment der Erstellungspflicht)
der gesamte von der Nutzungsänderung betroffene Gebäudeteil auf neuen Parkplatzbedarf
hin zu untersuchen bzw. dieser für den gesamten betroffenen Gebäudeteil im
dargelegten Sinn prospektiv zu ermitteln und festzulegen gewesen.
4.6
Festzuhalten
ist mit Blick auf die Vorentscheidfrage 1 weiter Folgendes: Als
unzutreffend erweist sich auch, wenn Beschwerdegegner und Vorinstanz – auf der
Grundlage besagter einheitsbezogener Betrachtungsweise – davon ausgehen, dass
allgemein bezüglich jeder einzelnen Gewerbeeinheit ein selbständiger Bedarf an
Kunden- und Beschäftigtenparkplätzen bestehe (Abs. 4).
Selbst auf der Grundlage einer solchen einheitsbezogenen
Betrachtungsweise widerspräche es nämlich der Wegleitung (wie auch aus der
VSS-Norm), anzunehmen, dass jede – noch so kleine – Gewerbeeinheit über
mindestens einen Besucher- und einen Beschäftigtenparkplatz verfügen müsse
(vorliegend weisen einzelne der durch die Unterteilung neu entstandenen
Gewerbeeinheiten eine Fläche von offenbar lediglich 24 m
2
auf):
Gemäss der Tabelle 1 der Wegleitung sind Bruchteile
über 0.5 aufzurunden. Bei Nutzungen mit massgeblichen Geschossflächen von
weniger als 40 m
2
– bei publikumsorientierter wie nicht
publikumsorientierter Nutzung gleichermassen – ist somit kein (eigener)
Parkplatz für Beschäftigte erforderlich; sodann ist bei publikumsorientierten
Betrieben erst ab einer mass­geblichen Geschossfläche von 50 m
2
,
bei nicht publikumsorientierten Betrieben ab einer solchen von 150 m
2
ein Parkplatz für Kunden/-innen erforderlich. Bei Betrieben mit Flächen kleiner
als 40 m
2
/50 m
2
(bei publikumsorientierter
Nutzung) bzw. 40 m
2
/150 m
2
(bei nicht
publikumsorientierter Nutzung [zu welchen wohl auch eine reine Büronutzung zu
zählen ist]) wären somit – unbesehen der
grundsätzlichen
Erstellungspflicht – keine Pflichtparkplätze erforderlich.
5.
Die Vorentscheidfrage 1 lässt sich vorliegend nicht
abschliessend beantworten. Entgegen beschwerdegegnerischer und vorinstanzlicher
Auffassung lässt sie sich nicht schlichtweg verneinen, erweist es sich doch
nach dem Gesagten jedenfalls als unzulässig, nachträglich und bezüglich jeder
einzelnen Gewerbeeinheit grundsätzlich einen eigenen Beschäftigten- sowie einen
Besucherparkplatz zu fordern. Ob aber die gemäss den massgeblichen Grundlagen
gesamthaft erforderliche Anzahl Pflichtparkplätze besteht und die "Nutzung
der Gewerberäumlichkeiten in den Stockwerkeinheiten (...) zu Bürozwecken"
in diesem Sinn "zulässig/bewil­ligungsfähig" ist, lässt sich bei der vorliegenden
Aktenlage nicht beurteilen.
Entsprechend lässt sich derzeit auch die Vorentscheidfrage 2
nicht beantworten.
6.
Nach dem Dargelegten ist die Beschwerde teilweise
gutzuheissen. Der Entscheid der Vor­instanz vom 23. Mai 2021 und derjenige
des Beschwerdegegners vom 2. November 2020 sind aufzuheben und die Sache
ist zum Neuentscheid im Sinn der Erwägungen an den Beschwerdegegner
zurückzuweisen.
Kann eine Rückweisung zu einer vollständigen Gutheissung
des Antrags führen, gilt – besondere Umstände vorbehalten – die
beschwerdeführende Person mit Blick auf die Kosten- und Entschädigungsfolgen
als obsiegend (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f.).
Dementsprechend sind die Kosten des Rekursverfahrens (total Fr. 4'620.-)
sowie die Kosten des Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a
Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).
Dem unterliegenden Beschwerdegegner steht schon aus diesem
Grund keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Vielmehr ist er
zu verpflichten, der anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerin für das Rekurs-
und das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung auszurichten.
7.
Ein Rückweisungsentscheid stellt
nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts einen Zwischenentscheid nach Art. 93
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110) dar,
der somit nur unter den Voraussetzungen von
Art. 93 BGG
angefochten werden kann (BGE 133 II 409 E. 1.2, S. 402
unten).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Entscheid des Baurekursgerichts vom
23. Mai 2021 und der Beschluss des Gemeinderats Horgen vom 2. November
2020 werden aufgehoben und die Sache im Sinn der Erwägungen an den
Beschwerdegegner zurückgewiesen.
Die
Kosten des Rekursverfahrens von total Fr. 4'620.- werden dem Beschwerdegegner
auferlegt.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    145.--
Zustellkosten,
Fr. 3'645.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und das
Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 4'000.- (inklusive
Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn von Erwägung 7 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …