zh_verwaltungsgericht · VB.2024.00307 · 2023-10-23 · de

Verkehrsanordnung Höchstgeschwindigkeit 30 km/h (Lärmschutz) | [Die Kantonspolizei verweigerte der Stadt Zürich mit Verfügung vom 23. Oktober 2023 die Zustimmung zur geplanten Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h auf der Rosengarten- und der Bucheggstrasse. Die Sicherheitsdirektion wies einen dagegen gerichteten Rekurs der Stadt Zürich ab. Dagegen gelangte die Stadt Zürich an das Verwaltungsgericht.] Das Verwaltungsgericht prüft von Amtes wegen, ob die Sachurteilsvoraussetzungen - hier jene der funktionellen Zuständigkeit - bei der Rekursinstanz wirklich gegeben waren (E. 2.1). Gegen Anordnungen der Kantonspolizei ist im Regelfall Rekurs bei der Sicherheitsdirektion zu erheben (§ 19b Abs. 2 Ziff. 1 VRG; E. 2.2). Vorliegend fand zumindest ein Austausch zwischen der Kantonspolizei und der Sicherheitsdirektion statt und wurde die Stossrichtung der Verfügung vom 23. Oktober 2023 der Sicherheitsdirektion unterbreitet. Es ist anzunehmen, dass der Austausch nicht zu blossen Informationszwecken erfolgte, sondern eine vorgängige Prüfung und Billigung durch die Sicherheitsdirektion Platz griff. Dies ist unter Berücksichtigung der Verwaltungshierarchie der Erteilung von Rat oder Weisung im Sinn von § 19b Abs. 4 VRG gleichzustellen (E. 2.3 ff., insbesondere E. 2.7). Aufgrund dieser Vorbefassung ging die Zuständigkeit für die Behandlung des Rekurses gemäss § 19b Abs. 4 VRG auf den Regierungsrat über (E. 2.8). Teilweise Gutheissung der Beschwerde im Verfahren VB.2024.00307 und Überweisung an den Regierungsrat. Nichteintreten auf die von zwei Privatpersonen erhobene Beschwerde im Verfahren VB.2024.00315.

Zürich Verwaltungsgericht 20.11.2025 VB.2024.00307
Zurich Verwaltungsgericht 20.11.2025 VB.2024.00307
Zurigo Verwaltungsgericht 20.11.2025 VB.2024.00307

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00307
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Geschäftsnummer:
VB.2024.00307
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 20.11.2025
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Verkehrsanordnung Höchstgeschwindigkeit 30 km/h (Lärmschutz)
[Die Kantonspolizei verweigerte der Stadt Zürich mit Verfügung vom 23. Oktober 2023 die Zustimmung zur geplanten Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h auf der Rosengarten- und der Bucheggstrasse. Die Sicherheitsdirektion wies einen dagegen gerichteten Rekurs der Stadt Zürich ab. Dagegen gelangte die Stadt Zürich an das Verwaltungsgericht.]
Das Verwaltungsgericht prüft von Amtes wegen, ob die Sachurteilsvoraussetzungen - hier jene der funktionellen Zuständigkeit - bei der Rekursinstanz wirklich gegeben waren (E. 2.1). Gegen Anordnungen der Kantonspolizei ist im Regelfall Rekurs bei der Sicherheitsdirektion zu erheben (§ 19b Abs. 2 Ziff. 1 VRG; E. 2.2). Vorliegend fand zumindest ein Austausch zwischen der Kantonspolizei und der Sicherheitsdirektion statt und wurde die Stossrichtung der Verfügung vom 23. Oktober 2023 der Sicherheitsdirektion unterbreitet. Es ist anzunehmen, dass der Austausch nicht zu blossen Informationszwecken erfolgte, sondern eine vorgängige Prüfung und Billigung durch die Sicherheitsdirektion Platz griff. Dies ist unter Berücksichtigung der Verwaltungshierarchie der Erteilung von Rat oder Weisung im Sinn von § 19b Abs. 4 VRG gleichzustellen (E. 2.3 ff., insbesondere E. 2.7). Aufgrund dieser Vorbefassung ging die Zuständigkeit für die Behandlung des Rekurses gemäss § 19b Abs. 4 VRG auf den Regierungsrat über (E. 2.8).
Teilweise Gutheissung der Beschwerde im Verfahren VB.2024.00307 und Überweisung an den Regierungsrat.
Nichteintreten auf die von zwei Privatpersonen erhobene Beschwerde im Verfahren VB.2024.00315.
Stichworte:
FUNKTIONELLE UNZUSTÄNDIGKEIT
FUNKTIONELLE ZUSTÄNDIGKEIT
SPRUNGREKURS
VORBEFASSUNG
Rechtsnormen:
§ 19b Abs. IV VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2024.00307
VB.2024.00315
Urteil
der 3.
Kammer
vom 20. November 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz),
Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet,
Gerichtsschreiberin Eva Heierle.
In Sachen
Stadt Zürich,
vertreten durch die
Vorsteherin des Sicherheitsdepartements,
Beschwerdeführerin
(I) und
Mitbeteiligte
(II),
und
1.    A,
2.    B,
beide vertreten durch RA C,
Beschwerdeführerinnen
(II) und
Mitbeteiligte
(I),
gegen
Kantonspolizei Zürich,
Beschwerdegegnerin
(I und II),
betreffend Verkehrsanordnung
Höchstgeschwindigkeit 30 km/h (Lärmschutz),
hat sich
ergeben:
I.
A.
Die
Rosengarten- und die Bucheggstrasse auf dem Gebiet der Stadt Zürich gehören zum
Strassennetz des Kantons Zürich (Hauptverkehrsstrassen gemäss kantonalem
Richtplan); sie stellen auch Durchgangsstrassen im Sinn von Art. 2 Abs. 1
lit. a des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG,
SR 741.01) dar (Art. 1 in Verbindung mit Anhang 2 lit. A
Ziff. 1 der Durchgangsstrassenverordnung vom 18. Dezember 1992
[DurchgangsstrassenV, SR 741.272]). Die Achse Rosengarten-/Bucheggstrasse
ist Teil der Verbindung zwischen den Nationalstrassen A1L und A1H und
hat auch innerstädtisch eine wichtige Durchleitungsfunktion. Mit einem
durchschnittlichen täglichen Verkehr (DTV) von rund 55'000 Fahrzeugen
gehört sie zu den verkehrsmässig am stärksten belasteten Hauptverkehrsstrassen
der Schweiz. Der Verkehr auf der Rosengartenstrasse (im Abschnitt Wipkingerplatz
bis Bucheggplatz) und auf der Bucheggstrasse (im Abschnitt Bucheggplatz bis
Milchbuck) verursacht in der ersten Baureihe zahlreiche Überschreitungen der
Alarmwerte im Sinn des Art. 2 von Anhang 3 zur Lärmschutz-Verordnung
vom 15. Dezember 1986 (LSV, SR 814.41); die Immissionsgrenzwerte
(IGW) werden teilweise bis in die dritte Baureihe überschritten.
B.
Die
Stadt Zürich führte im Bereich der Achse Rosengarten-/Bucheggstrasse u.
a. das
Lärmsanierungsprojekt "Abschluss stadtweite Lärmsanierung" durch.
Dieses sah auf der Rosengarten- und der Bucheggstrasse keine
Geschwindigkeitsreduktion, hingegen u.
a. auf der Bucheggstrasse auf Tempo 50 km/h
basierende Sanierungserleichterungen vor. Das Projekt lag vom 20. Januar
bis zum 20. Februar 2017 öffentlich auf. A und B erhoben am 20. Februar
2017 Einsprache dagegen und beantragten namentlich die Einholung eines Verkehrsgutachtens,
den Verzicht auf Sanierungserleichterungen sowie die Herabsetzung der
zulässigen Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h.
C.
In der
kantonalen Volksabstimmung vom 9. Februar 2020 wurde das Projekt
Rosengartentunnel und Rosengartentram bzw. wurden das Gesetz über eine
Tramverbindung und einen Strassentunnel am Rosengarten in der Stadt Zürich vom
25. März 2019 sowie der Beschluss des Kantonsrates über einen Rahmenkredit
für das Gesamtprojekt Rosengartentram und Rosengartentunnel vom 25. März
2019 abgelehnt (ABl 2020-02-14, Meldungsnummern RS-ZH09-0000000025 und RS-ZH09-0000000026).
In der Folge beauftragte der Stadtrat von Zürich die städtische Dienstabteilung
Verkehr, die Einführung von Tempo 30 auf der Rosengarten- und der Bucheggstrasse
im Abschnitt Wipkingerplatz–Bucheggplatz–Milchbuck zu prüfen. Im Auftrag der
Dienstabteilung Verkehr erstattete die D AG am 11. Dezember 2020 ein
entsprechendes verkehrstechnisches Gutachten, welches die Herabsetzung der
allgemeinen Höchstgeschwindigkeit auf der Rosengarten- und der Bucheggstrasse
in den Abschnitten Wipkingerplatz bis Bucheggplatz sowie Bucheggplatz bis
Milchbuck (unter Ausschluss des Bucheggplatzes und des Bucheggtunnels) als
"unter Vorbehalt der VBZ-Kosten […] positiv" beurteilte.
D.
Der
Stadtrat von Zürich hiess die gegen die Sanierungserleichterungen im Projekt
"Abschluss stadtweite Lärmsanierung" gerichtete Einsprache von A und B
mit Beschluss Nr. 879/2021 vom 1. September 2021 im Sinn der
Erwägungen teilweise gut (Dispositivziffer 1), beauftragte die Vorsteherin
des städtischen Sicherheitsdepartements, auf der Achse
Rosengarten-/Bucheggstrasse im Abschnitt zwischen Wipkingerplatz und
Schaffhauserstrasse Verkehrsanordnungen des Inhalts einer
Geschwindigkeitsherabsetzung auf Tempo 30 als kurzfristig umsetzbare
Sanierungsmassnahme zu erlassen und zusammen mit dem Vorsteher des Tiefbau- und
Entsorgungsdepartements flankierende Massnahmen zu prüfen und gegebenenfalls
anzuordnen (Dispositivziffer 5). Er bewilligte zudem (auf Tempo 30 basierende)
Sanierungserleichterungen für die Bucheggstrasse und die Rosengartenstrasse
(Dispositivziffer 4) und wies das städtische Tiefbauamt an, Massnahmen
auszuarbeiten, mit welchen ein Teil des auf der Rosengartenstrasse
zirkulierenden Verkehrs auf das übergeordnete Netz (Nordumfahrung/Gubrist)
verlagert werden könne (Dispositivziffer 7). Weiter wies er den Umwelt-
und Gesundheitsschutz an, die akustische Wirksamkeit und Wahrnehmbarkeit einer
partiellen Spurreduktion zur Nachtverkehrszeit abzuklären; die Dienstabteilung
Verkehr und das Tiefbauamt wurden angewiesen, gegebenenfalls die Machbarkeit
dieser Massnahme zu prüfen und ein konkretes Projekt auszuarbeiten
(Dispositivziffer 6). Eine Lärmsanierung durch Einbau eines lärmarmen
Belags verwarf der Stadtrat einstweilen aus Kosten- und Ressourcengründen sowie
zur Vermeidung eines Verkehrskollapses; diese Massnahme werde im Rahmen des nächsten
Belagsersatzes geprüft (Dispositivziffer 1 in Verbindung mit
E. 4.3.2).
E.
Am 8. September
2021 gab der Stadtrat von Zürich mittels einer Medienmitteilung bekannt, dass
er die Vorsteherin des Sicherheitsdepartements damit beauftragt habe, auf der
Achse Rosengarten-/Bucheggstrasse die Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h zu
reduzieren (einsehbar unter www.stadt-zuerich.ch > Medienmitteilungen,
besucht am 20. November 2025). Die Kantonspolizei Zürich teilte daraufhin
der Dienstabteilung Verkehr der Stadt Zürich mit Schreiben vom 24. September
2021 mit, dass Verkehrsanordnungen auf der Rosengartenstrasse als wichtiger
Hauptverkehrsachse und Staatsstrasse ihrer (der Kantonspolizei) Zustimmung
gemäss § 28 der kantonalen Signalisationsverordnung vom 21. November
2001 (KSigV, LS 741.2) bedürften, da negative Auswirkungen auf das
Durchgangsstrassennetz, insbesondere auch auf das angrenzende
Nationalstrassennetz, nicht ausgeschlossen werden könnten bzw. naheliegend
erschienen. Die Dienstabteilung Verkehr antwortete der Kantonspolizei am 21. Oktober
2021, das verkehrstechnische Gutachten der D AG vom 11. Dezember 2020
belege, dass die beabsichtigte Herabsetzung der allgemeinen
Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h keine Auswirkungen auf die
Durchgangsstrassen ausserhalb des Gebiets der Stadt Zürich zeitige. Sollte die
Kantonspolizei sich dennoch als zuständig erachten, werde um Zustimmung, im
Fall einer Ablehnung um Erlass einer rechtsmittelfähigen Verfügung ersucht.
Mit Schreiben vom 2. November 2021 an die
Dienstabteilung Verkehr erklärte die Kantonspolizei die geplante Temporeduktion
erneut als durch den Kanton zustimmungspflichtig und ersuchte um Nachreichung
eines formellen Antrags, welcher sich insbesondere dazu äussere, ab wann und
auf welchem Streckenabschnitt welche Verkehrsanordnungen und allfällige
flankierende Massnahmen getroffen werden sollten. Am 31. Mai 2022 reichte
die Dienstabteilung Verkehr der Kantonspolizei den Entwurf einer Verfügung der
Vorsteherin des Sicherheitsdepartements betreffend "[p]ermanente
Verkehrsvorschriften, Kreise 6 und 10" sowie die zugehörigen
Planentwürfe ein.
F.
Mit
Schreiben vom 21. August 2023 zeigte die Kantonspolizei der
Dienstabteilung Verkehr an, dass sie beabsichtige, die Zustimmung zu den
geplanten Verkehrsanordnungen für die Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit auf
30 km/h auf der Achse Rosengarten-/Bucheggstrasse nicht zu erteilen, und
räumte ihr Gelegenheit zur Stellungnahme ein. Nachdem sich die Dienstabteilung
Verkehr am 12. September 2023 zur Sache geäussert hatte, verweigerte die
Kantonspolizei der Stadt Zürich mit Verfügung vom 23. Oktober 2023 die
Zustimmung gemäss § 28 KSigV zur Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit auf
30 km/h auf der Rosengarten- und der Bucheggstrasse
(Dispositivziffer II). Als Rechtsmittel wurde der Rekurs an die
Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich angegeben (Dispositivziffer III).
II.
Die Stadt Zürich rekurrierte am 17. November 2023 an
die Sicherheitsdirektion und beantragte, unter Entschädigungsfolge sowie in
Aufhebung von Dispositivziffer II der Verfügung vom 23. Oktober 2023
sei festzustellen, dass § 28 KSigV auf die geplante Herabsetzung der
Höchstgeschwindigkeit auf der Rosengarten- und der Bucheggstrasse nicht
anwendbar sei; eventualiter sei die Zustimmung gemäss § 28 KSigV zu
erteilen. In prozessualer Hinsicht ersuchte die Stadt Zürich um Beiladung von A
und B. Diese ersuchten mit Eingabe vom 28. November 2023 in eigenem Namen
um Beiladung zum Rekursverfahren. Die Sicherheitsdirektion nahm A und B mit
Zwischenverfügung vom 13. Februar 2024 als Beigeladene ins Rekursverfahren
auf. Mit Entscheid vom 29. April 2024 wies sie den Rekurs ab, soweit er
nicht – mit Bezug auf prozessuale Ersuchen – gegenstandslos war
(Dispositivziffer I), auferlegte die Kosten des Rekursverfahrens von
insgesamt Fr. 1'740.- der Stadt Zürich (Dispositivziffer II) und
verweigerte dieser eine Parteientschädigung (Dispositivziffer III).
III.
A.
Am 28./29. Mai
2024 führte die Stadt Zürich Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte,
in Aufhebung des Entscheids der Sicherheitsdirektion vom 29. April 2024
und der Verfügung der Kantonspolizei vom 23. Oktober 2023 sowie unter
Entschädigungsfolge sei festzustellen, dass § 28 KSigV auf die geplante
Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h an der Rosengarten- und
der Bucheggstrasse nicht anwendbar und eine Zustimmung der Kantonspolizei nicht
erforderlich sei; eventualiter sei die Zustimmung zur Herabsetzung der
Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h an der Rosengarten- und der Bucheggstrasse
zu erteilen. In prozessualer Hinsicht ersuchte die Stadt Zürich um Beiladung
von A und B im Beschwerdeverfahren. Das Verwaltungsgericht eröffnete in der
Folge das Verfahren VB.2024.00307 und rubrizierte A und B als Mitbeteiligte.
Die Sicherheitsdirektion verzichtete am 5. Juni 2024 ausdrücklich auf
Vernehmlassung. A und B beantragten mit Eingabe vom 25. Juni 2024 die
Gutheissung der Beschwerde der Stadt Zürich vom 28. Mai 2024 unter
Entschädigungsfolge. Mit Beschwerdeantwort vom 1. Juli 2024 beantragte die
Kantonspolizei Zürich die Abweisung des Rechtsmittels unter
Entschädigungsfolge.
B.
A und B
hatten am 30. Mai 2024 ihrerseits Beschwerde beim Verwaltungsgericht
erheben und beantragen lassen, unter Entschädigungsfolge seien der
Rekursentscheid vom 29. April 2024 aufzuheben und die Sache zwecks Vollzugs
des Stadtratsbeschlusses Nr. 879/2021 vom 1. September 2021 an die
Stadt Zürich zurückzuweisen; eventualiter sei der Stadt Zürich in Aufhebung des
Rekursentscheids vom 29. April 2024 die Zustimmung zur Herabsetzung der
zulässigen Höchstgeschwindigkeit auf der Rosengarten- und der Bucheggstrasse von
50 km/h auf 30 km/h zu erteilen. Im Subeventualstandpunkt liessen A
und B beantragen, es sei die Sache an die Kantonspolizei Zürich zurückzuweisen
und diese anzuweisen, ein Fachgutachten zur Frage einzuholen, ob und inwiefern
die Herabsetzung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit auf der Rosengarten- und
der Bucheggstrasse von 50 km/h auf 30 km/h den Verkehr auf
Durchgangsstrassen ausserhalb des Gebiets der Stadt Zürich im Sinn von § 28
KSigV beeinflusse. Diese Beschwerde wurde als Verfahren VB.2024.00315 angelegt.
Mit Beschwerdeantwort vom 1. Juli 2024 beantragte die Kantonspolizei
Zürich, das Rechtsmittel sei unter Entschädigungsfolge abzuweisen, soweit
darauf einzutreten sei.
C.
Mit
Präsidialverfügung vom 10. Juli 2024 wurden die Verfahren VB.2024.00307
und VB.2024.00315 vereinigt und unter der Verfahrensnummer VB.2024.00307 weitergeführt.
Die Kantonspolizei und die Stadt Zürich hielten mit Eingaben vom 16. August
und 5. September 2024 bzw. 20. August, 4. und 17. September
2024 an ihren Anträgen fest. Auf Aufforderung des Verwaltungsgerichts hin
reichte der Rechtsvertreter von A und B am 24. Juni 2025 Vollmachten ein.
Mit Präsidialverfügung vom 9. September 2025 forderte das
Verwaltungsgericht die Sicherheitsdirektion auf, dazu Stellung zu nehmen, ob
und gegebenenfalls durch welche Person(en), inwieweit und in welcher Form sie
der Kantonspolizei Rat oder Weisung hinsichtlich der Verfügung vom 23. Oktober
2023 erteilt habe; die Kantonspolizei wurde aufgefordert, dazu Stellung zu nehmen,
ob und gegebenenfalls durch welche Person(en), inwieweit und in welcher Form
ihr von der Sicherheitsdirektion Rat oder Weisung hinsichtlich der Verfügung vom
23. Oktober 2023 erteilt worden sei. Die Kantonspolizei und die
Sicherheitsdirektion reichten am 19. bzw. 22. September 2025 entsprechende
Stellungnahmen ein. Die Stadt Zürich äusserte sich dazu am 24. September 2025.
Die Kantonspolizei verzichtete am 23. Oktober 2025 auf erneute
Vernehmlassung. A und B äusserten sich am 27. Oktober 2025. Die Sicherheitsdirektion
liess sich nicht mehr vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerden gemäss
§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig. Zum Entscheid berufen ist
die Kammer (§ 38b Abs. 1 e contrario und § 38 VRG).
1.2
1.2.1
Die Beschwerdeführerin I als Gemeinwesen ist nach § 49 in
Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG grundsätzlich nur dann zur Beschwerde
legitimiert, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt ist und
ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung hat (lit. a), die Verletzung
von Garantien rügt, die ihr die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt
(lit. b), oder bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen
Interessen anderweitig verletzt ist, insbesondere bei einem wesentlichen
Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c).
Gemäss Art. 3 Abs. 4 Satz 3 SVG sind die
Gemeinden zur Beschwerde berechtigt, wenn Verkehrsmassnahmen (im Sinn dieses
Absatzes) auf ihrem Gebiet angeordnet werden. Dieses spezialgesetzliche
Beschwerderecht der Gemeinde, welches auch für den kantonalen Instanzenzug gilt
(vgl. die einschlägige Botschaft, in BBl 1986 III 209 ff., 213) und
eine Berufung auf eine allfällig in diesem Bereich bestehende Gemeindeautonomie
erübrigt (Eva Maria Belser in: Basler Kommentar zum Strassenverkehrsgesetz,
Basel 2014, Art. 3 N. 89 und 92), besteht unabhängig davon, ob
die Gemeinde als (im Sinn des Art. 3 Abs. 2 Satz 2 SVG kantonal
delegierte) erstverfügende Instanz auftrat oder nicht (René Schaffhauser,
Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Band I, 2. A.,
Bern 2002, Rn. 138, unter Hinweis auf Bundesrat, 27. Mai 1992,
VPB 57/1993 Nr. 22A E. 2). Nach dem Wortlaut der genannten
Bestimmung wird nur die Anordnung von Verkehrsmassnahmen vom Beschwerderecht
erfasst. Gemäss der Rechtspraxis ist indes auch bei einer Aufhebung von
Verkehrsmassnahmen das Beschwerderecht der Gemeinde zu bejahen, zumal diesfalls
dieselben Interessen tangiert sein können (VGr, 4. Oktober 2018,
VB.2017.00657, E. 1.2; BGr, 14. März 2025, 1C_119/2024, E. 1.2
[zur Publikation vorgesehen]). Aus dem nämlichen Grund ist auch ein
bundesrechtliches Beschwerderecht der Gemeinde zu bejahen, soweit sie – wie
hier geltend gemacht – mit ihrem Begehren um Erlass einer
Verkehrsbeschränkung bei der zuständigen kantonalen Behörde nicht durchdringt
(vgl. Bundesrat, 12. April 1989, VPB 54/1990 Nr. 9 E. 4b).
Um eine Verkehrsmassnahme nach Art. 3 Abs. 4 SVG handelt es sich
dann, wenn die Beschränkung durch ein Vorschrifts- oder Vortrittssignal oder
durch ein anderes Signal oder eine Markierung mit Vorschriftscharakter
angezeigt wird (Bundesrat, 13. Januar 1999, VPB 63/1999 Nr. 55
E. 4a). Die vorliegend umstrittenen Temporeduktionen stellen funktionelle
Verkehrsanordnungen im Sinn von Art. 3 Abs. 4 SVG dar (VGr,
20. April 2023, VB.2022.00528, E. 1.2). Somit ist die Beschwerdeführerin I
nach Art. 3 Abs. 4 Satz 3 SVG zur Beschwerde an das
Verwaltungsgericht legitimiert.
Weiter verleiht Art. 57 des Umweltschutzgesetzes vom
7. Oktober 1983 (USG, SR 814.01) Gemeinden die Befugnis, gegen
Verfügungen der kantonalen Behörden in Anwendung dieses Gesetzes die
Rechtsmittel des eidgenössischen und kantonalen Rechts zu ergreifen, sofern sie
dadurch berührt werden und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder
Änderung haben. Da die umstrittenen Verkehrsanordnungen der kurzfristigen
Lärmsanierung dienen sollen, verfügt die Beschwerdeführerin I vorliegend
auch über die Legitimation nach Art. 57 USG. Unter diesen Umständen
braucht nicht weiter geprüft zu werden, ob sie auch nach Massgabe von § 21
Abs. 2 VRG zur Beschwerde an das Verwaltungsgericht berechtigt wäre.
1.2.2
Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die
Beschwerde im Verfahren VB.2024.00307 einzutreten.
1.3
1.3.1
Private sind zur Beschwerde an das Verwaltungsgericht berechtigt, wenn sie
durch die angefochtene Anordnung berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse
an deren Aufhebung oder Änderung haben (§ 49 in Verbindung mit § 21
Abs. 1 VRG). Die Praxis unterscheidet diesbezüglich zwischen den
Erfordernissen der formellen und der materiellen Beschwer (zur letzteren im
Rahmen von gegen funktionelle Verkehrsanordnungen gerichteten Verfahren vgl.
unten E. 1.3.1 Abs. 3). Formell beschwert ist, wer am vorinstanzlichen
Verfahren teilgenommen hat und mit seinen Anträgen nicht oder nicht vollständig
durchgedrungen ist.
Die Legitimation ist als Sachurteilsvoraussetzung zwar von
Amtes wegen zu prüfen. Indessen obliegt es der beschwerdeführenden Partei nach
Massgabe des kantonalen Prozessrechts, ihre Legitimation zu substanziieren,
wenn diese nicht offensichtlich ist. Diese Substanziierung hat bereits im
Verfahren vor der ersten Rechtsmittelinstanz zu erfolgen (VGr, 26. Oktober
2023, VB.2022.00178, E. 1.2.3; 26. September 2022, VB.2022.00024,
E. 3.2 mit Hinweisen). An eine anwaltlich vertretene Partei dürfen dabei
höhere Anforderungen gestellt werden als an juristische Laien (Martin Bertschi,
Kommentar VRG, § 21 N. 38 f.).
Die Rechtsmittelbefugnis gegen funktionelle
Verkehrsanordnungen steht nach der bundesgerichtlichen Praxis all jenen
Verkehrsteilnehmenden zu, welche den mit der strittigen Verkehrsbeschränkung
belegten Strassenabschnitt mehr oder weniger regelmässig benützen, wie das bei
Anwohnern oder Pendlern der Fall ist, während bloss gelegentliches Benützen der
Strasse nicht genügt (BGE 136 II 539 E. 1.1; BGr, 15. März 2024,
1C_615/2021, E. 1.1, nicht publiziert in: BGE 150 II 444). Doch auch
regelmässige Benützer eines von der strittigen Verkehrsanordnung betroffenen
Strassenabschnitts sind nur zur Anfechtung derselben legitimiert, wenn diese
für sie Beeinträchtigungen von einer gewissen Intensität zur Folge hat (BGr,
8. April 2011, 1C_43/2011, E. 7; 19. August 2021, 1C_478/2020,
E. 3.3; VGr, 20. Februar 2020, VB.2018.00776, E. 1.3.1;
26. September 2022, VB.2022.00024, E. 3.3; 26. Oktober 2023,
VB.2022.00505, E. 2.1; Bertschi, § 21 N. 48 ff.). Das
Beschwerderecht steht auch Anwohnern anderer als der von der Beschränkung
betroffenen Strasse zu, die wegen Verkehrsverlagerungen Nachteile erleiden
könnten (BGr, 2. November 2015, 1C_250/2015, E. 1.1 mit Hinweisen).
Weiter hat das Bundesgericht für Direktanstösser einer Strasse die Legitimation
an der Prüfung emissionsmindernder Massnahmen an der Quelle bei einer
Strassenlärmsanierung anerkannt (vgl. BGr, 27. Mai 2020, 1C_352/2019,
E. 3.2 f.).
1.3.2
Die anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerinnen II führen mit Blick
auf ihre Beschwerdelegitimation einzig aus, sie seien mit Zwischenentscheid der
Vorinstanz vom 13. Februar 2024 ins Rekursverfahren aufgenommen worden,
weshalb ihre besondere Betroffenheit erfüllt sei. Die Teilnahme am vorinstanzlichen
Verfahren beschlägt indes lediglich die Frage der formellen Beschwer. In
Zusammenhang mit der materiellen Beschwer machte die – bereits vor der Vorinstanz
anwaltlich vertretene – Beschwerdeführerin II.1 im Rekursverfahren
bzw. in ihrem Beiladungsgesuch vom 28. November 2023 geltend, sie sei
Eigentümerin einer Attikawohnung bzw. Stockwerkeigentümerin einer mit
erheblichen Alarmwertüberschreitungen belasteten Liegenschaft an der Bucheggstrasse 01.
Die Beschwerdeführerin II.2 liess vortragen, sie sei Mieterin der
Liegenschaft Wibichstrasse 02 bzw. wohne innerhalb des Sanierungsperimeters.
Im Rubrum des Gesuchs gab die Beschwerdeführerin II.2 hingegen – wie
auch im vorliegenden Verfahren – als Wohnadresse die Wibichstrasse 03
an. Im Einspracheverfahren gegen das Lärmsanierungsprojekt "Abschluss
stadtweite Lärmsanierung" hatte die anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin II.2
als Wohnadresse ebenfalls die Wibichstrasse 03 genannt, im Rahmen der
Einsprachebegründung hingegen vortragen lassen, an der Wibichstrasse 02
bzw. an der Wibichstrasse 04 zu wohnen.
1.3.3
Gemäss den öffentlich (im GIS-Browser) zugänglichen Eigentumsinformationen
ist die – eigenen Angaben zufolge im Kreis 3 der Stadt Zürich
wohnhafte – Beschwerdeführerin II.1
nicht
am Grundstück
Kat.-Nr. 07 (Bucheggstrasse 01, Zürich) berechtigt (Stand: 20. November
2025). Eine genügende räumliche Nähe der Beschwerdeführerin II.1 zu den
hier umstrittenen Verkehrsanordnungen ist daher nicht anzunehmen. Inwieweit die
Beschwerdeführerin II.1 anderweitig über ein schutzwürdiges Interesse an
der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids vom 29. April
2024 verfügen sollte, ist weder dargetan noch ersichtlich. Auf die von der
Beschwerdeführerin II.1 erhobene Beschwerde im Verfahren VB.2024.00315 ist
folglich nicht einzutreten.
1.3.4
Die Beschwerdegegnerin zog die Legitimation der Beschwerdeführerin II.2
in ihrer Beschwerdeantwort vom 1. Juli 2024 dahingehend in Zweifel, dass
die Beschwerdeführerin II.2 widersprüchliche Angaben zu ihrer Wohnadresse
gemacht habe. An den Türklingeln und Briefkästen der angeblichen
Wohnliegenschaften der Beschwerdeführerin II.2 (Wibichstrasse 04, 02
und 03) werde deren Name – Stand 6. Juni 2024 – nicht
angeführt. Zudem habe die Beschwerdeführerin II.2 im Jahr 2018 für den
Gemeinderat der Stadt Zürich kandidiert. Sie sei zwar nicht gewählt worden,
hätte aber später aufgrund des Rücktritts einer Gemeinderätin auf deren Platz nachrücken
können. Darauf habe sie – möglicherweise aufgrund eines zwischenzeitlichen
Wegzugs aus dem Kreis 10 – verzichtet. Die Beschwerdegegnerin stellte
damit nachvollziehbar infrage, dass die Beschwerdeführerin II.2 (noch) in
hinreichender räumlicher Nähe zu den umstrittenen Verkehrsanordnungen wohne.
Schon mit Blick auf die widersprüchlichen Angaben zu ihrer angeblichen
Wohnadresse, welche die geltend gemachte legitimationsbegründende räumliche
Nähe zu den streitbetroffenen Verkehrsanordnungen im Kern betreffen, wäre es
naheliegend gewesen, dass die anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin II.2
die diesbezüglichen Unsicherheiten durch Ausübung ihres Replikrechts beseitigt
hätte. Geradezu aufgedrängt hätte sich sodann eine substanziierte Entgegnung
auf die Ausführungen der Beschwerdegegnerin, wonach der Name der Beschwerdeführerin II.2
an den Türklingeln und Briefkästen der fraglichen Liegenschaften jedenfalls im
Juni 2024 nicht (mehr) angeführt worden sei. Die Beschwerdeführerin II.2 liess
indes die ihr mit Präsidialverfügung vom 10. Juli 2024 angesetzte
Replikfrist ungenutzt verstreichen. Vor dem dargelegten Hintergrund kann nicht
davon ausgegangen werden, dass die Beschwerdeführerin II.2 (noch) in
hinreichender räumlicher Nähe zu den streitbetroffenen Verkehrsanordnungen
steht; (auch) eine anderweitige besondere Betroffenheit ist weder dargetan noch
ersichtlich. Mithin ist auf die Beschwerde im Verfahren VB.2024.00315 auch
nicht einzutreten, soweit sie durch die Beschwerdeführerin II.2 erhoben
wurde.
2.
2.1
Das
Verwaltungsgericht prüft von Amtes wegen, ob die Sachurteilsvoraussetzungen bei
der Vorinstanz wirklich gegeben waren (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a
N. 57). Vorliegend rechtfertigt sich eine nähere Prüfung der funktionellen
Zuständigkeit der Sicherheitsdirektion, welche im vorinstanzlichen Entscheid –
wie sich sogleich zeigen wird – nur unzureichend vorgenommen wurde.
2.2
Nach der
grundsätzlichen Ordnung des Instanzenzugs gemäss § 19b Abs. 1 VRG
können Anordnungen einer unteren Behörde an die obere Behörde weitergezogen
werden, wobei die im Rahmen der Verwaltungshierarchie jeweils direkt
übergeordnete Behörde "obere" Behörde im Sinn des § 19b
Abs. 1 VRG ist (Bosshart/Bertschi, § 19b N. 6). Die
Kantonspolizei ist eine Verwaltungseinheit der Sicherheitsdirektion (vgl.
Ziff. 2.1 lit. a von Anhang 2 zur Verordnung über die
Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung [VOG RR, LS 172.11];
vgl. ferner § 4 Abs. 1 lit. a der Organisationsverordnung der
Sicherheitsdirektion vom 5. Oktober 2012 [OV SD, LS 172.110.2]).
Gegen Anordnungen der Kantonspolizei ist daher im Regelfall Rekurs bei der
Sicherheitsdirektion zu erheben (vgl. § 19b Abs. 2 lit. b
Ziff. 1 VRG).
Hat eine Rekursinstanz im Einzelfall Rat oder Weisung
erteilt, dass oder wie eine Vorinstanz entscheiden soll, ist gemäss § 19b
Abs. 4 Satz 1 VRG die der Rekursinstanz übergeordnete
Verwaltungsbehörde für die Behandlung des Rekurses zuständig. Die genannte
Bestimmung dient der Umsetzung einer Vorgabe von Art. 77 Abs. 1 der Kantonsverfassung
vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101), indem sie die wirksame Überprüfung
einer im Verwaltungsverfahren ergangenen Anordnung durch eine Rekursinstanz in
einer besonderen Situation sicherstellt (Bosshard/Bertschi, § 19b
N. 54): Eine wirksame Überprüfung setzt u.
a. die Unabhängigkeit der Rekursinstanz und
damit voraus, dass weder die Rekursinstanz im Vorverfahren involviert gewesen
ist noch die anordnende Instanz bei der Vorbereitung des Rekursentscheids
mitwirkt (vgl. Weisung des Regierungsrats zum Gesetz über die Anpassung des kantonalen
Verwaltungsverfahrensrechts vom 29. April 2009, ABl 2009, 847 ff.,
853 f., auch zum Nachstehenden). Die anordnende Instanz und die
Rekursinstanz müssen daher organisatorisch und personell getrennt sein. Hat
eine obere Behörde der unteren Behörde Rat oder Weisung erteilt, wie eine
Anordnung lauten soll, kann diese Behörde im Rekursverfahren nicht mehr als
unabhängig gelten, weshalb der Rekurs von der der ordentlichen Rekursinstanz
übergeordneten Instanz zu entscheiden ist (vgl. ABl 2009, 857).
2.3
Die
Beschwerdeführerin I machte in ihrer Rekursschrift vom 17. Juni 2023
sinngemäss geltend, die Sicherheitsdirektion und die Beschwerdegegnerin hätten
zu prüfen bzw. dazu Stellung zu nehmen, ob die Sicherheitsdirektion im
vorliegenden Fall der Beschwerdegegnerin im Sinn des § 19b Abs. 4 VRG
Rat oder Weisung erteilt habe. Die Beschwerdegegnerin äusserte sich dazu in
ihrer Rekursvernehmlassung vom 20. Dezember 2023 nicht, sondern verwies
lediglich darauf, dass sie und nicht die Sicherheitsdirektion für die
Zustimmung gemäss § 28 KSigV zuständig sei. In ihrer Rekursreplik vom 23. Januar
2024 wies die Beschwerdeführerin I erneut darauf hin, dass die
Rechtsmittelinstanz von Amtes wegen abzuklären habe, ob die
Sicherheitsdirektion im vorliegenden Fall in die Entscheidungsfindung der
Kantonspolizei involviert gewesen sei. Die Vorinstanz erwägt im angefochtenen
Entscheid vom 29. April 2024 einzig, die Beschwerdegegnerin habe im Rahmen
der ihr – namentlich durch § 28 KSigV – zugewiesenen Zuständigkeit am 23. Oktober
2023 erstinstanzlich eine Verfügung erlassen und der Beschwerdeführerin I
die Zustimmung zur Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h auf
der Rosengarten- und der Bucheggstrasse verweigert. Anordnungen der
Kantonspolizei könnten gemäss § 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1
VRG bzw. § 4 Abs. 1 und 3 OV SD bei der Sicherheitsdirektion
angefochten werden. Die Zuständigkeit der Rekursabteilung der
Sicherheitsdirektion sei damit gegeben. Ferner sei darauf hinzuweisen, dass die
Rekursabteilung der Kantonspolizei im vorliegenden Fall weder Rat noch Weisung
erteilt habe, weshalb sie für die Behandlung des Rekurses zuständig bleibe.
2.4
Vorliegend
bringt die Beschwerdeführerin I nachvollziehbar vor, angesichts der
Tragweite des vorliegenden Falls sei möglicherweise die Sicherheitsdirektion in
die Entscheidfindung der Beschwerdegegnerin involviert gewesen. Zu Recht macht
sie sodann geltend, die Vorinstanz habe trotz entsprechender Rügen eine
mögliche Vorbefassung der ordentlichen Rekursinstanz nicht hinreichend
abgeklärt, sondern lediglich festgehalten, dass
die Rekursabteilung
der
Sicherheitsdirektion der Beschwerdegegnerin weder Rat noch Weisung erteilt
habe. Wie oben in E. 2.3 ausgeführt, äusserte sich sodann die Beschwerdegegnerin
im Rekursverfahren nicht dazu, ob die Sicherheitsdirektion in ihre (der
Beschwerdegegnerin) Entscheidfindung involviert gewesen sei. Sie tat dies auch
in ihrer Beschwerdeantwort vom 1. Juli 2024 (oder in ihrer Duplik vom 5. September
2024) nicht. Das Verwaltungsgericht forderte die Beschwerdegegnerin und ebenso
die Sicherheitsdirektion, welche auf eine Vernehmlassung zur Beschwerde der
Beschwerdeführerin I verzichtet hatte (oben Ziff. III.A), daher zu
Recht mit Präsidialverfügung vom 9. September 2025 auf, Stellung dazu zu
nehmen, ob und gegebenenfalls durch welche Person bzw. Personen, inwieweit und
in welcher Form die Sicherheitsdirektion der Beschwerdegegnerin hinsichtlich
der Verfügung vom 23. Oktober 2023 Rat oder Weisung erteilt habe.
2.5
In den
Erwägungen der Präsidialverfügung vom 9. September 2025 wurde dargelegt,
dass die Beschwerdeführerin I bereits in ihrer Rekursschrift vom 17. Juni
2023 sinngemäss geltend gemacht habe, die Sicherheitsdirektion und die
Beschwerdegegnerin hätten zu prüfen bzw. dazu Stellung zu nehmen, ob die
Sicherheitsdirektion im vorliegenden Fall der Beschwerdegegnerin im Sinn des § 19b
Abs. 4 VRG Rat oder Weisung erteilt habe. Weiter wurde darauf hingewiesen,
dass sich die Beschwerdegegnerin dazu in ihrer Rekursvernehmlassung vom 20. Dezember
2023 nicht geäussert habe und die Sicherheitsdirektion in ihrem Entscheid vom 29. April
2024 lediglich erwäge, die Rekursabteilung (der Sicherheitsdirektion) habe der
Beschwerdegegnerin weder Rat noch Weisung erteilt. Unter Hinweis darauf, dass
die Beschwerdeführerin I vor Verwaltungsgericht vorbringe, die Beschwerdegegnerin
habe als Verwaltungseinheit der Sicherheitsdirektion gemäss dem massgeblichen
Organisationsrecht vor Entscheiden besonderer Tragweite in ihrem
Zuständigkeitsbereich mit der Direktion Rücksprache zu nehmen, und in diesem
Zusammenhang rüge, die Sicherheitsdirektion habe nicht hinreichend abgeklärt,
ob die Sicherheitsdirektion im vorliegenden Fall in die Entscheidfindung der
Beschwerdegegnerin involviert gewesen sei, sondern halte lediglich fest, dass
die Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion der Beschwerdegegnerin weder Rat
noch Weisung erteilt habe, was an der Sache vorbeigehe, wurde in der
Präsidialverfügung vom 9. September 2025 zutreffend erwogen, dass die
Beschwerdeführerin I die Zuständigkeit der Sicherheitsdirektion
hinreichend substanziiert infrage stelle bzw. eine mögliche Rekurszuständigkeit
des Regierungsrats als der Sicherheitsdirektion übergeordneter
Verwaltungsbehörde infolge einer Vorbefassung der ordentlichen Rekursinstanz
gemäss § 19b Abs. 4 VRG geltend mache. Sodann wurde darauf
hingewiesen, dass sich die Sicherheitsdirektion im Beschwerdeverfahren nicht
habe vernehmen lassen und dass sich die Beschwerdegegnerin auch im
Beschwerdeverfahren nicht dazu geäussert habe, ob ihr seitens der
Sicherheitsdirektion im vorliegenden Fall Rat oder Weisung erteilt worden sei,
sondern lediglich auf die ordentliche Zuständigkeitsordnung des § 19b
Abs. 2 lit. b VRG verwiesen habe. Zutreffend wurde in der
Präsidialverfügung vom 9. September 2025 schliesslich erwogen, weder die
Beschwerdegegnerin noch die Sicherheitsdirektion hätten sich bislang
hinreichend klar dazu geäussert, ob der Beschwerdegegnerin in Zusammenhang mit
der Ausgangsverfügung vom 23. Oktober 2023 seitens der
Sicherheitsdirektion Rat oder Weisung im Sinn des § 19b Abs. 4 VRG
erteilt worden sei, weshalb der rechtserhebliche Sachverhalt hinsichtlich der
von der Beschwerdeführerin I hinreichend substanziiert infrage gestellten
funktionellen Zuständigkeit der Sicherheitsdirektion nicht genügend geklärt
sei.
2.6
Die
Sicherheitsdirektion weist in ihrer Stellungnahme vom 19. September 2025 einleitend
bzw. in allgemeiner Weise darauf hin, dass "selbstverständlich ein
Austausch allgemeiner Art zu Grundsätzen zwischen Direktion und Ämtern, so auch
zu verkehrspolitischen Fragen stattfinde[…]". Auch habe sich der
Gesamtregierungsrat im Rahmen seines Antrags an den Kantonsrat betreffend die
kantonale Volksinitiative "Gemeinsam vorwärtskommen auf
Hauptverkehrsachsen – Ruhe im Quartier (Mobilitätsinitiative)" zur Frage
von Tempo 30 geäussert. Mit Bezug auf das hier interessierende Geschäft
führt die Sicherheitsdirektion einzig Folgendes aus: "Die Kantonspolizei
Zürich prüfte die Sach- und Rechtslage und orientierte die Sicherheitsdirektion
über den Verfahrensgang und ihre negative Beurteilung. Diese Beurteilung wurde
in der Folge der Verfügung vom 23. Oktober 2023 zugrundegelegt."
Die Beschwerdegegnerin nahm am 19. September 2025 zur
Frage einer allfälligen Vorbefassung der Sicherheitsdirektion dahingehend
Stellung, dass sie (die Beschwerdegegnerin) mit der Sicherheitsdirektion in
einem Austausch über wesentliche und politisch relevante Vorgänge sowie
Entscheide besonderer Tragweite stehe. Entsprechend habe sie die
Sicherheitsdirektion vor dem Erlass der Verfügung vom 23. Oktober 2023 über
den Verfahrensgang und ihre Beurteilung der Verkehrsanordnung, die der späteren
Verfügung entsprochen habe, orientiert.
2.7
Mit Blick
auf das oben in E. 2.3–2.5 Dargelegte – namentlich die seitens der
Beschwerdeführerin I wiederholt und hinreichend substanziiert infrage
gestellte funktionelle Zuständigkeit der Sicherheitsdirektion – und das
politische Gewicht des der Ausgangsverfügung zugrunde liegenden
Kompetenzkonflikts zwischen der Kantonspolizei und der Stadt Zürich hätte sich
eine eindeutige Klarstellung mit Bezug auf die Frage nach der Erteilung von Rat
oder Weisung durch die Sicherheitsdirektion bzw. im Fall des Fehlens einer
entsprechenden Vorbefassung der ordentlichen Rekursinstanz das ausdrückliche
Negieren einer solchen aufgedrängt. Sowohl die Beschwerdegegnerin als auch die
Vorinstanz beantworten indes die ihnen mit Präsidialverfügung vom 9. September
2025 gestellten Fragen, ob und gegebenenfalls durch welche Person(en),
inwieweit und in welcher Form die Sicherheitsdirektion der Beschwerdegegnerin
Rat oder Weisung erteilt habe, nicht bzw. nur ausweichend. Ihren Ausführungen
lässt sich entnehmen, dass im vorliegenden Fall ein Austausch zwischen (nicht
näher bezeichneten Personen) der Sicherheitsdirektion und der Beschwerdegegnerin
stattgefunden hat und dass die Stossrichtung der Verfügung vom 23. Oktober
2023 der Sicherheitsdirektion unterbreitet wurde. Unter Berücksichtigung aller
Umstände muss davon ausgegangen werden, dass der Austausch zwischen der
Beschwerdegegnerin und der Sicherheitsdirektion nicht zu blossen
Informationszwecken erfolgte, sondern eine vorgängige Prüfung und zumindest
stillschweigende Billigung der Streitsache durch die Sicherheitsdirektion Platz
griff. Dies ist unter Berücksichtigung der Verwaltungshierarchie der Erteilung
von Rat oder Weisung gleichzustellen. Eine Vorbefassung der Sicherheitsdirektion
als ordentlicher Rekursinstanz im Sinn des § 19b Abs. 4 VRG ist zu
bejahen.
2.8
Die
Rechtsfolgen des Sprungrekurses im Sinn von § 19b Abs. 4 VRG treten
von Gesetzes wegen ein (Bosshart/Bertschi, § 19b N. 57). Von der gesetzlichen
Ordnung der funktionellen Zuständigkeit darf sodann grundsätzlich nicht
abgewichen werden; die Zuständigkeitsordnung im öffentlichen Verfahrensrecht
ist vielmehr zwingender Natur (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 5 N. 22;
Regina Kiener/Bernhard Rütsche/Mathias Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht,
3. A., Zürich/St.
Gallen 2021,
N 496; vgl. auch Bosshart/Bertschi, § 19b N. 57). Vorliegend
wäre somit nicht die Sicherheitsdirektion bzw. die im Namen der Direktion
handelnde Rekursabteilung (vgl. § 8 Abs. 3 OV DS) für die Behandlung
des Rekurses gegen die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 23. Oktober
2023 funktionell zuständig gewesen, sondern liegt die Rekurszuständigkeit beim
Regierungsrat (unter Ausstand des Vorstehers der Sicherheitsdirektion).
Entgegen dem sinngemässen Dafürhalten der
Sicherheitsdirektion ändert daran nichts, dass ihre Rekursabteilung den Rekurs
entsprechend § 4 Abs. 3 OV SD bearbeitete und den Rekursentscheid
gemäss § 8 Abs. 3 OV SD im Namen der Direktion erliess, zumal der
Leiter bzw. die Leiterin der Rekursabteilung gemäss § 5 Abs. 1 OV SD
direkt dem Direktionsvorsteher untersteht, weshalb die Rekursabteilung schon in
organisatorischer Hinsicht nicht als unabhängig von der Direktion gelten kann
(vgl. VGr, 17. Mai 2017, VB.2017.00165, E. 3: vgl. ferner Griffel,
Kommentar VRG, § 26 N. 13).
3.
3.1
Entscheide,
welche durch eine unzuständige Behörde erlassen wurden, leiden an einem Mangel.
Fehlerhafte Entscheide sind nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung in der
Regel nur anfechtbar. Als nichtig erweisen sie sich erst dann, wenn der ihnen
anhaftende Mangel besonders schwer ist, wenn er sich als offensichtlich oder
zumindest leicht erkennbar erweist und wenn die Rechtssicherheit durch die
Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet wird (BGE 151 II 120 E. 4.1
mit Hinweisen, auch zum Nachstehenden). Als Nichtigkeitsgründe fallen vorab
funktionelle und sachliche Unzuständigkeit der entscheidenden Behörde sowie
krasse Verfahrensfehler in Betracht.
Vor dem Hintergrund der ordentlichen Zuständigkeitsordnung
des § 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 VRG erscheint die
Unzuständigkeit der Sicherheitsdirektion im vorliegenden Fall nicht als
offensichtlich oder leicht erkennbar und ist der angefochtene Rekursentscheid
vom 29. April 2024 nicht als nichtig, sondern bloss als anfechtbar zu
qualifizieren.
3.2
Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung hebt die Beschwerdeinstanz den Entscheid
einer unteren Instanz in der Regel auf, wenn sie feststellt, dass deren
Zuständigkeit nicht gegeben war (BGr, 18. Dezember 2018, 2C_387/2018,
E. 3.2 mit Hinweisen, auch zum Nachstehenden). Von einer Aufhebung des angefochtenen
Entscheids und der Überweisung an die zuständige Behörde kann indessen
abgesehen werden, wenn einerseits die Unzuständigkeit nicht gerügt wurde und
andererseits aufgrund der gegebenen Aktenlage in der Sache entschieden werden
kann. Eine solche Ausnahme ist vorliegend jedoch nicht gegeben, weil die
Beschwerdeführerin I sowohl im Rekurs- als auch im Beschwerdeverfahren die
Rüge der Unzuständigkeit erhoben hat.
Daran ändert nichts, dass die Beschwerdeführerin I
vorliegend nebst der Aufhebung des Rekursentscheids vom 29. April 2024 auch
einen materiellen Entscheid des Verwaltungsgerichts anbegehrt. Ein derartiges
Vorgehen würde vielmehr den in Art. 77 Abs. 1 KV verankerten Grundsatz
des zweistufigen Instanzenzugs verletzen (vgl. Isabelle Häner in:
dieselbe/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher
Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 77 N. 3, 5 und 15 ff.;
vgl. ferner Bosshart/Bertschi, § 19b N. 4) und rechtfertigt sich
vorliegend ungeachtet der bisherigen Verfahrensdauer nicht.
4.
Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde im Verfahren
VB.2024.00315 nicht einzutreten. Die Beschwerde im Verfahren VB.2024.00307 ist
teilweise gutzuheissen. Der Entscheid der Sicherheitsdirektion vom 29. April
2024 ist aufzuheben, und die Sache ist an den Regierungsrat zu überweisen.
5.
5.1
Vorliegend
rechtfertigt es sich, die Gerichtskosten zu einem Fünftel den unterliegenden
Beschwerdeführerinnen II unter solidarischer Haftung für ihren Anteil (§ 65a
Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 14 VRG)
sowie – in Anwendung des Verursacherprinzips (§ 13 Abs. 2
Satz 2 VRG) – zu vier Fünfteln der Sicherheitsdirektion aufzuerlegen.
5.2
Dem
Gemeinwesen bzw. den Behörden ist eine Parteientschädigung gestützt auf
§ 17 Abs. 2 lit. a VRG gemäss ständiger Rechtsprechung lediglich
in Ausnahmefällen, insbesondere bei ausserordentlichen Bemühungen,
zuzusprechen. Eine solche Ausnahme ist vorliegend nicht gegeben, weshalb der
Beschwerdeführerin I keine Parteientschädigung zu gewähren ist. Den als
unterliegend erscheinenden Beschwerdeführerinnen II sowie der Beschwerdegegnerin
bleibt eine solche ausgangsgemäss verwehrt.
6.
Soweit das vorliegende Urteil einen weder die
Zuständigkeit noch den Ausstand im Sinn von Art. 92 des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) betreffenden Zwischenentscheid
darstellen sollte, kann dieser nur unter den Voraussetzungen des Art. 93
BGG selbständig beim Bundesgericht angefochten werden.
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Auf
die Beschwerde im Verfahren VB.2024.00315 wird nicht eingetreten.
2.    Die
Beschwerde im Verfahren VB.2024.00307 wird teilweise gutgeheissen. Der
Entscheid der Sicherheitsdirektion vom 29. April 2024 wird aufgehoben und
die Sache an den Regierungsrat des Kantons Zürich zum Rekursentscheid
überwiesen. Im Übrigen wird die Beschwerde im Verfahren VB.2024.00307 abgewiesen.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    635.--
Zustellkosten,
Fr. 5'135.--
Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden zu 1/5 den Beschwerdeführerinnen II, unter
solidarischer Haftung für ihren Anteil, und zu 4/5 der Sicherheitsdirektion
auferlegt.
5.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
6.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 6 Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben
werden. Die Beschwerde ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
7.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    die Sicherheitsdirektion;
c)    den Regierungsrat;
d)    das Bundesamt für Strassen (ASTRA);
e)    das Bundesamt für Umwelt (BAFU).