zh_verwaltungsgericht · VB.2009.00376 · 2009-09-02 · de

Festsetzung der Betreibungskreise | Als "Anordnung" im Sinn von § 41 VRG gelten neben individuell-konkreten Anordnungen auch so genannte Allgemeinverfügungen (E. 1.2). Die Festsetzung der Betreibungskreise wurde vom Bundesgericht als Erlass qualifiziert (E. 3.1). Wegen der Verknüpfung mit allgemeinen Verhaltensvorschriften ist die Festlegung der Betreibungskreise - soweit einer überzeugenden Auffassung der Lehre zur Abgrenzung zwischen Rechtssatz und Einzelakt gefolgt wird - als abstrakter staatlicher Akt und nicht als Allgemeinverfügung zu qualifizieren (E. 3.2). Ob individuell-abstrakte Akte als Verfügungen der Beschwerde ans Verwaltungsgericht unterliegen, kann offengelassen werden (E. 3.3). Die Bezeichnung und Art der Publikation des angefochten Beschlusses spielt für die Frage der Anfechtbarkeit ebenso wenig eine Rolle wie die geplante Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (E. 3.4 f.). Für die Überprüfung der Festlegung der Betreibungskreise ist das Verwaltungsgericht somit mangels "Anordnung" im Sinn von § 41 VRG nicht zuständig (E. 4). Auf den Eventualantrag der Beschwerde ist nicht einzutreten, weil er sich gegen eine organisatorische Anordnung ohne Aussenwirkung (Fristansetzung zur Einreichung von Zusammenarbeitsverträgen der Gemeinden) richtet (E. 5.1). Dem Eventualantrag wäre selbst dann nicht stattzugeben, wenn diesbezüglich von einem zulässigen Anfechtungsobjekt ausgegangen würde (E. 5.2). Nichteintreten.

Zürich Verwaltungsgericht 30.09.2009 VB.2009.00376
Zurich Verwaltungsgericht 30.09.2009 VB.2009.00376
Zurigo Verwaltungsgericht 30.09.2009 VB.2009.00376

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00376
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Geschäftsnummer:
VB.2009.00376
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 30.09.2009
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 23.11.2009 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Festsetzung der Betreibungskreise
Als "Anordnung" im Sinn von § 41 VRG gelten neben individuell-konkreten Anordnungen auch so genannte Allgemeinverfügungen (E. 1.2). Die Festsetzung der Betreibungskreise wurde vom Bundesgericht als Erlass qualifiziert (E. 3.1). Wegen der Verknüpfung mit allgemeinen Verhaltensvorschriften ist die Festlegung der Betreibungskreise - soweit einer überzeugenden Auffassung der Lehre zur Abgrenzung zwischen Rechtssatz und Einzelakt gefolgt wird - als abstrakter staatlicher Akt und nicht als Allgemeinverfügung zu qualifizieren (E. 3.2). Ob individuell-abstrakte Akte als Verfügungen der Beschwerde ans Verwaltungsgericht unterliegen, kann offengelassen werden (E. 3.3). Die Bezeichnung und Art der Publikation des angefochten Beschlusses spielt für die Frage der Anfechtbarkeit ebenso wenig eine Rolle wie die geplante Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (E. 3.4 f.). Für die Überprüfung der Festlegung der Betreibungskreise ist das Verwaltungsgericht somit mangels "Anordnung" im Sinn von § 41 VRG nicht zuständig (E. 4).
Auf den Eventualantrag der Beschwerde ist nicht einzutreten, weil er sich gegen eine organisatorische Anordnung ohne Aussenwirkung (Fristansetzung zur Einreichung von Zusammenarbeitsverträgen der Gemeinden) richtet (E. 5.1). Dem Eventualantrag wäre selbst dann nicht stattzugeben, wenn diesbezüglich von einem zulässigen Anfechtungsobjekt ausgegangen würde (E. 5.2).
Nichteintreten.
Stichworte:
ALLGEMEINVERFÜGUNG
ANFECHTUNGSOBJEKT
ANORDNUNGSOBJEKT
BETREIBUNGSKREISE
EINZELAKT
ERLASS
GENERELL-ABSTRAKT
ORGANISATORISCHE ANORDNUNG
RECHTSSATZ
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. II BV
Art. 1 Abs. II SchKG
Art. 32 Abs. II SchKG
Art. 51 Abs. II SchKG
§ 41 VRG
Art. 5 Abs. I VwVG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2009.00376
Beschluss
der 4. Kammer
vom
30. September 2009
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin
Maja Schüpbach Schmid,
Gerichtssekretär Beat König.
In Sachen
Gemeinde Thalwil,
vertreten durch
den Gemeinderat Thalwil,
8800
Thalwil,
dieser vertreten durch
Rechtsanwalt A,
Beschwerdeführerin
,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
vertreten durch
die Direktion der Justiz und
des Innern,
Kaspar Escher-Haus,
8090
Zürich,
Beschwerdegegner
,
betreffend Festsetzung
der Betreibungskreise,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 27. Mai 2009 betreffend
"Reorganisation des Betreibungswesens (dritte Festsetzung der Betreibungskreise)"
setzte der Regierungsrat die Betreibungskreise im Bezirk Horgen fest. Er
beschloss dabei unter anderem, dass die Gemeinden Kilchberg, Rüschlikon und
Thalwil einen Betreibungskreis bilden. Mit Dispositiv-Ziff. II des Beschlusses
lud der Regierungsrat die einen gemeinsamen Betreibungskreis bildenden Gemeinden
dazu ein, ihm bis am 30. September 2009 die Vereinbarungen über die Zusammenarbeit
zur Genehmigung einzureichen.
II.
Dagegen liess die Gemeinde Thalwil am 6. Juli 2009
Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter
Entschädigungsfolgen sei Dispositiv-Ziff. I des Beschlusses vom 27. Mai
2009 dahingehend abzuändern, dass die Gemeinden Rüschlikon und Kilchberg nicht
dazu verpflichtet werden, mit der Gemeinde Thalwil gemeinsam einen
Betreibungskreis zu bilden. Eventualiter wurde beantragt, die Gemeinden seien
in Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Beschlusses vom 27. Mai 2009 zu
verpflichten, erst auf Beginn der nächsten Amtsdauer nach Eintritt der
Rechtskraft des angefochtenen Beschlusses eine Vereinbarung über die
Zusammenarbeit einzureichen.
Mit Verfügung vom 7. Juli 2009 sistierte die
Präsidentin der II. zivilrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts ein mit Beschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten der Gemeinde Thalwil gegen den
Regierungsratsbeschluss vom 27. Mai 2009 eingeleitetes Verfahren (Geschäft
5C_3/2009) bis zum Vorliegen des rechtskräftigen Entscheides des Verwaltungsgerichts.
Dabei forderte sie das Verwaltungsgericht auf, dem Bundesgericht ein Exemplar
seines Entscheides samt den Akten einzureichen.
Die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich
(Justizdirektion) beantragte in ihrer Beschwerdeantwort, es sei nicht auf die
Beschwerde einzutreten. Eventualiter verlangte die Justizdirektion die
Abweisung der Beschwerde und den Entzug ihrer aufschiebenden Wirkung. Mit
Eingabe vom 18./21. September 2009 nahm die Gemeinde Thalwil zu dieser Beschwerdeantwort
Stellung. Sie stellte dabei unter Aufrechterhaltung der Beschwerdeanträge den
Antrag, der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung nicht zu entziehen. Zudem
reichte sie weitere Akten ein.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht hat seine Zuständigkeit von Amtes wegen zu überprüfen (§ 70
in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959, VRG, LS 175.2).
1.2
Nach § 41
VRG beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen letztinstanzliche
Anordnungen von Verwaltungsbehörden, sofern das Verwaltungsrechtspflegegesetz
oder ein anderes Gesetz nicht eine abweichende Zuständigkeit vorsieht oder eine
Anordnung als endgültig bezeichnet.
Der Begriff der Anordnung in § 41 VRG entspricht
grundsätzlich demjenigen der Verfügung (VGr, 2. September 2009, VB.2009.00388,
E. 1.1 Abs. 2 – 22. November 2007, VB.2007.00378, E. 2.2 Abs. 1
– 13. November 2003, VB.2003.00298, E. 1a Abs. 2 [alles unter
www.vgrzh.ch]; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 4–31 N. 11, § 41
N. 5). Unter den Begriff der Verfügung fallen – entsprechend der bundesgesetzlichen
Legaldefinition in Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember
1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) – individuell-konkrete
Anordnungen, das heisst individuelle, an den Einzelnen gerichteter Hoheitsakte,
durch welche eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung
rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise
geregelt wird (BGE 121 II 473 E. 2a). Dient der Verfügungs- bzw.
Anordnungsbegriff jedoch – wie bei § 41 VRG – zur Bezeichnung der mit
Beschwerde anfechtbaren Hoheitsakte, umfasst er auch so genannte
Allgemeinverfügungen, also generell-konkrete Hoheitsakte (VGr, 13. November
2003, VB.2003.00298, E. 1a, www.vgrzh.ch; Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4–31
N. 16, § 19 N. 8, § 41 N. 8; vgl. auch VGr, 2. September
2009, VB.2009.00388, E. 1.1 Abs. 2, und 15. März 2006, PB.2005.00058,
E. 2, beides unter www.vgrzh.ch). Hingegen unterliegen Erlasse nicht der
Beschwerde an das Verwaltungsgericht und ist diesem die abstrakte
Normenkontrolle versagt, soweit es nicht um generell-abstrakte Normen im
Anwendungsbereich des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (LS 131.1) geht
(vgl. dazu VGr, 2. September 2009, VB.2009.00388, E. 1.1 Abs. 2,
www.vgrzh.ch).
2.
2.1
Vorab
stellt sich die Frage, ob Dispositiv-Ziff. I des angefochtenen Beschlusses als
Anordnung im Sinn von § 41 VRG zu qualifizieren ist. Dieser Teil des
Beschlusses erging in Anwendung des am 1. Januar 2009 in Kraft getretenen § 1
Abs. 2 Satz 1 des neuen Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über
Schuldbetreibung und Konkurs vom 26. November 2007 (EG SchKG, LS 281),
wonach der Regierungsrat nach Anhörung der Gemeinden die Betreibungskreise festlegt
(das Bundesrecht bestimmt zur Festlegung der Betreibungskreise nur, dass ein
Betreibungskreis höchstens das Gebiet eines Kantons umfassen darf [Art. 1 Abs. 1
des Bundesgesetzes vom 11. April 1889 über Schuldbetreibung und Konkurs,
SchKG, SR 281.1]. Im Übrigen wird die Regelung bezüglich Anzahl und Grösse
der Betreibungskreise den Kantonen überlassen [Art. 1 Abs. 2 SchKG].
Die Kantone dürfen mit der Einteilung der Betreibungskreise allerdings die
bundesrechtskonforme Durchführung der Schuldbetreibungen und Konkurse nicht
beeinträchtigen [vgl. Art. 49 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April
1999, BV, SR 101; BGr, 16. Juni 2009, 5C_1/2009, E. 3.2,
www.bger.ch]).
2.2
Die
Beschwerdeführerin geht mit Bezug auf Dispositiv-Ziff. I des angefochtenen Beschlusses
von einem gültigen Anfechtungsobjekt aus. Sie bringt im Wesentlichen vor, der
zu beurteilende Fall sei gleich gelagert wie derjenige beim Entscheid des
Verwaltungsgerichts vom 31. Mai
2007 (VB.2007.00024,
www.vgrzh.ch).
Das Gericht sei in diesem Entscheid implizit davon
ausgegangen, dass die Zuteilung einer Gemeinde zu einer Spitalregion eine
Verfügung darstelle. Vorliegend müsse zudem in Rechnung gestellt werden, dass
der vorinstanzliche Beschluss die Gemeinden zu einer bestimmten Organisation
und entsprechenden Finanzierung der Betreibungstätigkeit verpflichte. Dadurch
würden die Gemeinden – anders als einzelne ihrer Bürger – in ihrer
individuell-rechtlichen Position berührt und werde in die Rechte der
Verfügungsadressaten eingegriffen. Weil die Beschwerdeführerin Autonomie
beanspruchen würden, sei der vorinstanzliche Beschluss keine organisatorische
Anordnung eines übergeordneten an ein untergeordnetes Gemeinwesen. Selbst wenn
der Regierungsratsbeschluss organisatorische Fragen regle, sei das Vorliegen
einer Verfügung nicht ausgeschlossen.
Für die Qualifikation der angefochtenen Festsetzung der
Betreibungskreise als Verfügung spreche auch, dass Regierungsratsbeschlüsse im
vorliegenden Bereich gemäss der bevorstehenden Revision des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes
künftig
nicht mehr der Beschwerde an das
Verwaltungsgericht unterliegen würden. Der in der Beschwerdeantwort zitierte
Entscheid des Bundesgerichts vom 16. Juni 2009 (BGr, 16. Juni 2009,
5C_1/2009, www.bger.ch) könne vorliegend nicht ausschlaggebend sein. Dieser
Entscheid sei nämlich nicht nur unter der Kognitionsbeschränkung des
Bundesgerichts ergangen, sondern lasse auch eine vertiefte Auseinandersetzung
mit der Rechtsnatur von Beschlüssen betreffend die Festsetzung der Betreibungskreise
vermissen. Das Bundesgericht zeige ausserdem, dass es im entsprechenden
Verfahren unbewusst nicht von der rechtssetzenden Natur dieser Beschlüsse
ausgegangen ist: Anders könne nicht erklärt werden, dass das Gericht auf die
Rüge der Gehörsverletzung im Zusammenhang mit einem solchen Beschluss eingetreten
sei, obschon sich der Anspruch auf rechtliches Gehör nicht auf den Erlass
generell-abstrakter Normen beziehe.
3.
3.1
Im zuletzt
erwähnten Entscheid vom 16. Juni 2009 hielt das Bundesgericht ohne weitere
Begründung fest, dass ein Beschluss des Regierungsrats über die Festsetzung der
Betreibungskreise einen Erlass bildet (BGr, 16. Juni 2009, 5C_1/2009, E.
1, www.bger.ch). Die Kritik der Beschwerdeführerin am genannten Entscheid
verfängt nicht:
3.1.1
Vorab ist festzuhalten, dass das Bundesgericht hinsichtlich der bei der
Prüfung seiner Zuständigkeit untersuchten Rechtsfrage, ob die Festsetzung der
Betreibungskreise einen Erlass bildet, keiner Kognitionsbeschränkung unterlag.
Das Bundesgericht prüft nämlich seine Zuständigkeit von Amtes wegen (Art. 29
Abs. 1 BV) und mit freier Kognition (Markus Boog, Basler Kommentar, 2008, Art. 29
BGG [Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht, BGG, SR 173.110]
N. 5, mit Rechtsprechungshinweisen).
3.1.2
In der Stellungnahme zur Beschwerdeantwort macht die Beschwerdeführerin
zwar an sich zu Recht geltend, dass nach der Praxis des Bundesgerichts im
Rechtsetzungsverfahren kein Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2
BV) besteht (BGE 121 I 230 E. 2c, 119 Ia 141 E. 5c/aa, 113 Ia 97
E. 2a, 110 Ia 99 E. 4b, 106 Ia 76 E. 2b, 104 Ia 65 E. 2b). Unbegründet
erscheint jedoch die Annahme, das Bundesgericht sei im Entscheid vom 16. Juni
2009 (5C_1/2009, www.bger) auf die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs
eingetreten und habe damit im Widerspruch zu seinen eigenen Ausführungen
Regierungsratsbeschlüssen über die Festsetzung der Betreibungskreise –
jedenfalls im Zusammenhang mit der Gewährung des rechtlichen Gehörs –
Verfügungscharakter zuerkannt. Denn in der einschlägigen Erwägung ist nicht vom
verfassungsrechtlichen Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2
BV) die Rede, sondern einzig von der nach § 1 Abs. 2 EG SchKG bei der
Festlegung der Betreibungskreise zwingend vorgesehenen Anhörung der Gemeinden
(vgl. BGr, 16. Juni 2009, 5C_1/2009, E. 3.3, www.bger). Aufgrund letzterer
(Sonder-)Bestimmung musste das Bundesgericht die Frage der ordnungsgemässen
Anhörung der Gemeinden unabhängig von der Rechtsnatur des in Frage stehenden
Beschlusses prüfen.
3.2
Wie
erwähnt zeichnet sich die Allgemeinverfügung dadurch aus, dass sie
generell-konkret ist: Sie richtet sich an einen mehr oder weniger unbestimmten
Adressatenkreis, regelt aber einen Einzelfall (Tobias Jaag, Die
Allgemeinverfügung im schweizerischen Recht, ZBl 85/1984, S. 433 ff., 438
ff.; vgl. auch BGE 101 Ia 73 E. 1a).
3.2.1
Wie das Kriterium der Unbestimmtheit des Adressatenkreises zu handhaben
ist, ist umstritten (Jaag, ZBl 85/1984, S. 438 ff.). Das Erfordernis eines
unbestimmten Adressatenkreises ist nach herrschender Ansicht erfüllt, wenn
dieser offen ist, also im Zeitpunkt des Erlasses der Anordnung noch nicht alle
Adressaten abschliessend feststehen und künftige hinzukommen können (vgl. Jaag,
ZBl 85/1984, S. 438 Fn. 36; BGE 101 Ia 73 E. 3b). Nach anderer
Ansicht ist – unabhängig davon, ob der Adressatenkreis offen oder geschlossen
ist – einzig entscheidend, ob die Adressaten individuell oder generell bestimmt
sind (so Jaag, ZBl 85/1985, S. 439 [mit Hinweisen]; Pierre
Tschannen/Ulrich Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. A., Bern 2005,
S. 224 f.). Ob einer dieser Auffassungen zu folgen oder die Unbestimmtheit
des Adressatenkreises anders zu umschreiben ist, kann hier dahingestellt
bleiben. Ebenso wenig braucht vorliegend beurteilt zu werden, ob der angefochtene
Beschluss das Kriterium der Unbestimmtheit des Adressatenkreises erfüllt. Der Beschluss
regelt nämlich – wie im Folgenden zu zeigen ist – keinen Einzelfall, so dass er
von vornherein nicht als Individual- oder Allgemeinverfügung betrachtet werden
kann.
3.2.2
Ob ein
konkreter
Sachverhalt geregelt wird oder ein staatlicher Akt
abstrakter Natur vorliegt, ist nach überzeugender Ansicht Jaags danach zu
beantworten, ob das Anordnungsobjekt bestimmt ist. Anordnungsobjekt bildet
dabei diejenige Sache gegenständlicher oder nichtgegenständlicher Natur,
"welche Gegenstand der den Adressaten auferlegten Rechte oder Pflichten
bildet" (Jaag, ZBl 85/1984, S. 444; ebenso Tschannen/Zimmerli,
S. 225). Bei Hoheitsakten mit örtlichem Bezug ist zu unterscheiden
zwischen staatlichen Akten, welche eine bestimmte Örtlichkeit einem bestimmten
Regime unterstellen, und solchen, die allgemeine, für das fragliche Gebiet
geltende Verhaltensvorschriften beinhalten (Tobias Jaag, Die Abgrenzung
zwischen Rechtssatz und Einzelakt, Zürich 1985, S. 90 ff., insbesondere
S. 95). Während erstere Anordnungen individuell bestimmte Anordnungsobjekte
aufweisen, erscheinen Anordnungen der zweiten Art trotz des beschränkten
örtlichen Geltungsbereiches als abstrakt.
Mit Blick auf das genannte Kriterium bei Hoheitsakten mit
örtlichem Bezug ist etwa die Einreihung einer Gemeinde in eine Zuschlagsstufe
für die Ortszulage an Bundesbeamte als konkret, eine für ein ganzes
Gemeindegebiet geltende Ladenschlussordnung hingegen als abstrakt zu betrachten
(Jaag, S. 95, mit Hinweis auf andere Auffassungen). In die mit dem
erstgenannten Beispiel bezeichnete Gruppe lässt sich auch der im
Verwaltungsgerichtsentscheid vom 31. Mai 2007 beurteilte Fall einreihen,
ging es doch damals darum, regionalen Spitälern einen für die Bemessung von
Staatsbeiträgen relevanten Einzugsbereich von einer oder mehreren Gemeinden
zuzuordnen (VB.2007.00024, www.vgrzh.ch): Eine solche Zuordnung hat nur
finanzielle Leistungen zugunsten von Spitälern – mit allfälligen finanziellen
Auswirkungen für die Gemeinden – zur Folge; sie umfasst jedoch keine allgemeinen
Verhaltensvorschriften.
Die Festlegung der Betreibungskreise in einem bestimmten
Bezirk ist zwar eine Anordnung mit einem bestimmten, auf diesen Bezirk
beschränkten örtlichen Geltungsbereich. Allein deshalb kann sie – wie etwa Bau-
oder Zonenvorschriften, die nur für einen Teil des Gebietes eines Gemeinwesens
gelten – nicht als konkret qualifiziert werden, da alle Anordnungen einen bestimmten
örtlichen Geltungsbereich aufweisen (vgl. Jaag, S. 90 f.). Massgeblich
erscheint, dass mit der Festlegung der Betreibungskreise bestimmte Rechtsfolgen
verknüpft sind, welche als allgemeine Verhaltensvorschriften zu qualifizieren
sind: So bestimmt etwa Art. 51 Abs. 2 SchKG, dass eine Betreibung für
grundpfandgesicherte Forderungen, die sich auf mehrere, in verschiedenen
Betreibungskreisen gelegene verpfändete Grundstücke bezieht, in demjenigen
Kreis zu führen ist, wo der wertvollste Teil der Grundstücke liegt. Weil in
solchen Fällen Betreibungen an einem anderen Ort nichtig sind (Ernst F. Schmid
in: Adrian Staehelin/Thomas Bauer/Daniel Staehelin [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz
über Schuldbetreibung und Konkurs, Basel etc. 1998, Art. 51 N. 14),
sind Gläubiger gezwungen, ihre Betreibungsbegehren an dem durch die Festlegung
der Betreibungskreise mitbestimmten Ort zu stellen. Auch wenn ein bei einem
örtlich unzuständigen Betreibungsort eingereichtes Betreibungsbegehren von
Amtes wegen an das zuständige Amt zu überweisen ist (Art. 32 Abs. 2
SchKG; BGE 127 III 567 ff.), ist schon mit Blick auf Art. 51 Abs. 2
SchKG davon auszugehen, dass die Festlegung von Betreibungskreisen allgemeine
Verhaltensvorschriften beinhaltet (damit ist im Übrigen auch davon auszugehen,
dass die Festlegung der Betreibungskreise keine bloss organisatorische Anordnung
eines übergeordneten an ein untergeordnetes Gemeinwesen bildet – dieser Umstand
spricht jedoch nicht zugunsten der Beschwerde [vgl. dazu auch hinten
5.1]).
Anders als beim Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 31. Mai
2007 (VB.2007.00024, www.vgrzh.ch) kann vorliegend somit nicht davon
ausgegangen werden, dass ein Einzelfall geregelt wird. Die hier in Frage
stehende Festlegung der Betreibungskreise kann somit – jedenfalls soweit der
Auffassung von Jaag gefolgt wird – nicht als Allgemeinverfügung qualifiziert
werden. Inwieweit sich ein anderes Ergebnis unter Berücksichtigung der verschiedenen
Auffassung zur Abgrenzung zwischen Allgemeinverfügung und Rechtssatz vertreten
liesse, braucht hier angesichts des Urteils des Bundesgerichts vom 16. Juni
2009 (5C_1/2009, E. 1. www.bger.ch) nicht abschliessend entschieden zu werden:
Soweit sich die bundesgerichtliche Auffassung betreffend die Rechtsnatur der
Festsetzung der Betreibungskreise als vertretbar erweist, besteht nämlich kein
Grund, davon abzuweichen. Dies gilt umso mehr, als sich die Abgrenzung zwischen
Rechtssatz und Einzelakt mitunter schwierig gestalten kann (vgl. BGE 112 Ib 249
E. 2b S. 251).
3.3
Es ist
umstritten, ob individuell-abstrakte Akte als Verfügungen zu betrachten sind
(bejahend etwa Jaag, S. 111 f. [mit Hinweisen auf abweichende
Auffassungen]; Beatrice Weber-Dürler
in: Christoph
Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über
das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich/St. Gallen 2008, Art. 25 N. 3
;
offen gelassen bei
Markus Müller in:
Auer/Müller/Schindler, Art. 5 N. 25 [mit weiteren Hinweisen]).
Deshalb er
scheint es als vertretbar, dass das Bundesgericht die
Festsetzung von Betreibungskreisen im Zusammenhang mit der Bestimmung des Instanzenzuges
als Rechtssatz qualifiziert, selbst wenn sich dieser staatliche Akt an einen
individuellen Adressatenkreis richten sollte.
3.4
Ergänzend
sei darauf hingewiesen, dass für die Rechtsnatur des angefochtenen Aktes seine
Bezeichnung als "Beschluss" nicht entscheidend ist: Bei der
Beurteilung, ob eine Verwaltungshandlung anfechtbar ist, kommt es nicht auf die
äussere Form dieser Handlung an (Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 5).
Nicht massgeblich erscheint auch, dass die mit dem
Hauptantrag angefochtene Dispositiv-Ziff. I des Regierungsratsbeschlusses nach
Dispositiv-Ziff. V desselben im Amtsblatt veröffentlicht werden soll. Ebenso
wenig kann aus dem Umstand, dass die mit dem angefochtenen Beschluss
vorgenommene Festsetzung der Betreibungskreise für die Gemeinden im Bezirk Horgen
in der amtlichen Gesetzessammlung als Anhang zum Einführungsgesetz zum
Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs abgedruckt ist, ohne weiteres geschlossen
werden, der Beschluss sei ein Erlass. Gleiches gilt für den Umstand, dass nach Art. 28
SchKG die Kantone die Kreiseinteilung dem Bundesgericht anzugeben haben (Abs. 1)
und dieses für eine angemessene Bekanntmachung dieser Angaben besorgt sein muss
(Abs. 2). Die Art und Weise der Publikation des angefochtenen Beschlusses
ist im vorliegenden Zusammenhang nicht von Gewicht, wird doch ein Rechtssatz,
der mangels Publikation aus formellen Gründen ungültig ist, deswegen nicht zu
einer Einzel- oder Allgemeinverfügung (VGr, 15. März
2006, PB.2005.00058, E. 2.4 Abs. 2, www.vgrzh.ch; RB 1980 Nr. 15).
3.5
Es trifft
zwar – wie die Beschwerdeführerin vorbringt – zu, dass gemäss dem Entwurf des
Gesetzes über die Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts gemäss
Antrag des Regierungsrats vom 29. April 2009 (ABl 2009, 801 ff.) das
Verwaltungsrechtspflegegesetz dahingehend abgeändert werden soll, dass die
Beschwerde an das Verwaltungsgericht nach ausdrücklicher Vorschrift "in
Gemeindeangelegenheiten hinsichtlich Anordnungen des Regierungsrates",
insbesondere "bei der Festlegung […] der Betreibungskreise"
ausgeschlossen ist (n§ 44 Abs. 1 lit. d Ziff. 8 VRG). Allerdings
berechtigt diese geplante Regelung nicht zur Annahme, dass Beschlüsse wie der
vorliegend angefochtene erst ab Inkrafttreten dieser Revision nicht mehr
mittels Beschwerde an das Verwaltungsgericht gezogen werden können. Denn mit
der genannten Revision soll auch die Umschreibung des Anfechtungsobjektes in § 41
VRG dahingehend geändert werden, dass – unter Vorbehalt abweichender
gesetzlicher Regelungen – auch Erlasse (mit Ausnahme der Kantonsverfassung und
kantonalen Gesetzen) generell der Beschwerde an das Verwaltungsgericht
unterliegen (n§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit n§ 19 Abs. 1
VRG, n§ 41 Abs. 2 VRG). n§ 44 Abs. 1 lit. d Ziff.
8 VRG statuiert somit aufgrund der genannten Erweiterung der möglichen Anfechtungsobjekte
nicht zwingend einen mit Blick auf die heute bestehenden
Weiterzugsmöglichkeiten neuen Beschwerdeausschluss. Letzteres geht auch nicht
aus der in der Beschwerde zitierten Stelle der regierungsrätlichen Weisung
hervor (vgl. ABl 2009, 875 f.). Es erübrigt sich deshalb auch die
Beantwortung der grundsätzlichen Frage, ob und inwiefern künftiges Recht für
die Auslegung des geltenden Rechts herangezogen werden kann.
4.
Nach dem Gesagten steht fest, dass die angefochtene
Festlegung der Betreibungskreise keine Anordnung im Sinn von § 41 VRG
bildet und das Verwaltungsgericht zu deren Überprüfung nicht zuständig ist.
5.
5.1
Es bleibt
die Frage offen, ob mit Bezug auf den Eventualantrag auf die Beschwerde
einzutreten ist. Durch Dispositiv-Ziff. II des angefochtenen Beschlusses, der
gemäss dem Eventualantrag abgeändert werden soll, wird bestimmten Gemeinden
Frist zur Einreichung von Vereinbarungen über die Zusammenarbeit angesetzt.
Diese Fristansetzung basiert auf der Regelung von § 2 EG SchKG, wonach
Gemeinden, die gemeinsam einem Betreibungskreis angehören,
Zusammenarbeitsverträge abschliessen und diese dem Regierungsrat zur Genehmigung
unterbreiten müssen.
Organisatorische Anordnungen sind interne Regelungen der
Verwaltungstätigkeit, die zwar Aussenwirkungen entfalten, aber keine Rechte
oder Pflichten von Privaten zu begründen vermögen (Alfred Kölz/Isabelle Häner,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. A., Zürich
1998, S. 180; Müller, Art. 5 N. 41, auch zum Folgenden). Solchen
Anordnungen wird der Verfügungscharakter grundsätzlich abgesprochen. Da sie
aber unter Umständen einschneidende Folgen für betroffene Private haben können,
drängt es sich auf, jedenfalls dort von einer beschwerdefähigen Verfügung
auszugehen, wo die organisatorische Anordnung mittelbar auf die Privatsphäre
durchschlägt und dort ein legitimes Rechtsschutzbedürfnis hervorruft (vgl. die
Hinweise auf die Praxis bei Kölz/Häner, Rz. 499; Müller, Art. 5 N. 41
[mit einer Kritik an diesem pragmatischen Ansatz]).
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die geforderte
Zusammenarbeit bedürfe insbesondere personeller Anpassungen und einer
sozialverträglichen Beendigung der bestehenden Arbeitsverhältnisse. Es
erscheint deshalb nicht als ausgeschlossen, dass durch den Zusammenschluss
Angestellte der Beschwerdeführerin als Arbeitnehmende wie Private betroffen
werden. Allerdings geht es vorliegend nicht um die Zusammenarbeit von
Betreibungskreisen und -ämtern als solche, sondern lediglich um die Frist zur
Einreichung von Verträgen zur Zusammenarbeit der Gemeinden. Weil die Vorinstanz
auch nicht beschlossen hat, auf welchen Zeitpunkt diese – schon von Gesetzes
wegen vorgeschriebenen – Verträge in Kraft treten sollen, sind die Angestellten
der Gemeinden nicht wie Private mittelbar von der Fristansetzung betroffen. Auch
kann nicht mit Recht behauptet werden, die Gemeinden würden durch die
Fristansetzung wie Private in ihrer Rechtsstellung berührt.
Auch auf den Eventualantrag ist somit nicht einzutreten.
5.2
Im Übrigen
würde die Beschwerde in diesem Punkt nicht durchdringen, selbst wenn von einem
zulässigen Anfechtungsobjekt ausgegangen würde: Die Vorbringen der Beschwer­deführerin
sind unsubstantiiert, soweit sie dahin zielen, die angesetzte rund viermonatige
Frist als zu kurz erscheinen zu lassen. Auch ist aus den Akten entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführerin keine verfassungswidrige Ungleichbehandlung (Art. 8
Abs. 1 BV) zu entnehmen: Zwar trifft es zu, dass der Regierungsrat in
einem anderen Fall eine über sechsmonatige Frist zum Abschluss einer
entsprechenden Verwaltungsvereinbarung angesetzt hat (vgl. RRB 2046 vom 17. Dezember
2008, Dispositiv-Ziff. V). Er hat aber bei der zweiten Festsetzung der
Betreibungskreise eine um rund einen Monat kürzere Frist als die vorliegende
angesetzt (RRB 463 vom 25. März 2009, Dispositiv-Ziff. V). Inwiefern sich
der vorliegende Fall der dritten Festsetzung der Betreibungskreise von
Letzterem unterscheidet und zwingend gleich wie im genannten
Regierungsratsbeschluss vom 17. Dezember 2008 behandelt werden sollte, ist
nicht ersichtlich.
Schliesslich läuft die fragliche Frist ohnehin bereits
heute ab und täte es auch, wenn das Verwaltungsgericht für die Überprüfung der
Fristansetzung zuständig gewesen wäre: Der Beschwerde kommt keine aufschiebende
Wirkung zu, sofern die Vorinstanz – wie hier mit Bezug auf die fragliche
Dispositiv-Ziff. II des angefochtenen Beschlusses – die Rechtsmittelbelehrung
weglässt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 55 N. 2). Das Gesuch des Beschwerdegegners,
die aufschiebende Wirkung zu entziehen, war somit von vornherein gegenstandslos.
Zwar kann das Verwaltungsgericht auf Begehren eine gegenteilige Verfügung treffen,
wenn die Vorinstanz die Rechtsmittelbelehrung zu Unrecht weglässt
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 55 N 2). Zwingende Gründe, der Beschwerde
aufschiebende Wirkung zuzuerkennen, hätten vorliegend aber nicht bestanden,
zumal die materiellen Vorbringen der Beschwerdeführerin zur Fristansetzung –
wie erwähnt – nicht als stichhaltig erscheinen. Wäre dementsprechend von einer
heute ablaufenden Frist auszugehen, wäre das Verfahren hinsichtlich des
Eventualantrages wegen wegfallenden Rechtsschutzinteresses (vgl. § 70 in
Verbindung mit § 21 VRG) insoweit als gegenstandlos abzuschreiben, als
damit die Abänderung der Dispositiv-Ziff. II des angefochtenen Beschlusses
verlangt wurde (vgl. Kölz/Boss­hart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 95).
Dass die Beschwerdeführerin, die sich in der Hauptsache gegen die
Zusammenarbeit mit den Gemeinden Rüschlikon und Kilchberg wehrt, auch bei
Ablauf der angesetzten Frist für die Einreichung von Zusammenarbeitsvereinbarungen
eine neue Fristansetzung beantragen wollte, ist nicht anzunehmen.
6.
6.1
Mangels
Anfechtungsobjektes in der Hauptsache fehlt dem Verwaltungsgericht auch die
Kompetenz zum Entscheid über die aufschiebende Wirkung (vgl. VGr, 2. September
2009, VB.2009.00388, E. 1.2, www.vgrzh.ch).
6.2
Nach dem
Gesagten ist auf die Beschwerde mangels Zuständigkeit nicht einzutreten.
7.
Aufgrund ihres Unterliegens hat die Beschwerdeführerin die
Verfahrenskosten zu tragen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 VRG) und ist ihr eine Parteientschädigung zu versagen (§ 17 Abs. 2
VRG). Der Beschwerdegegner hat keine Parteientschädigung beantragt.
Demgemäss beschliesst
die
Kammer
:
1.    Auf die Beschwerde wird
nicht eingetreten.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 1'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 1'060.--     Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden
der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Eine Parteientschädigung
wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen diesen Beschluss kann
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG
erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an …