zh_verwaltungsgericht · VB.2017.00751 · 2018-05-24 · de

Rechtsvertretung ausländerrechtliche Haft | Zugang der nichtanwaltlichen Rechtsvertretung bei ausländerrechtlicher Haft. Rechtsverzögerung. Nichteintreten auf ein vor der Vorinstanz noch nicht gestelltes Sachbegehren (E. 1.5). Die in Ausschaffungshaft inhaftierten Personen können im Kanton Zürich allgemein oder in der Form von privilegierten Kontakten besucht werden (E. 2.4). Sinn und Zweck der privilegierten Kontakte ist primär, der erhöhten Wichtigkeit dieser Kontakte zur Wahrung der Rechte der Inhaftierten gerecht zu werden. Eine solche erhöhte Wichtigkeit der Kontaktmöglichkeit muss auch der nichtanwaltlichen Rechtsvertretung zugeschrieben werden (E. 2.7). Es ist festzustellen, dass die Verwaltung des Flughafengefängnisses eine Rechtsverzögerung begangen hat, indem sie erst nach sieben Tagen über das Gesuch der Vertreterin um Besuch ihres Mandanten entschieden hat (E. 3.7). Teilweise Gutheissung; im Übrigen Abweisung, soweit Eintreten.

Zürich Verwaltungsgericht 24.05.2018 VB.2017.00751
Zurich Verwaltungsgericht 24.05.2018 VB.2017.00751
Zurigo Verwaltungsgericht 24.05.2018 VB.2017.00751

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00751
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Geschäftsnummer:
VB.2017.00751
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 24.05.2018
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Ausländerrecht
Betreff:
Rechtsvertretung ausländerrechtliche Haft
Zugang der nichtanwaltlichen Rechtsvertretung bei ausländerrechtlicher Haft. Rechtsverzögerung.
Nichteintreten auf ein vor der Vorinstanz noch nicht gestelltes Sachbegehren (E. 1.5).
Die in Ausschaffungshaft inhaftierten Personen können im Kanton Zürich allgemein oder in der Form von privilegierten Kontakten besucht werden (E. 2.4). Sinn und Zweck der privilegierten Kontakte ist primär, der erhöhten Wichtigkeit dieser Kontakte zur Wahrung der Rechte der Inhaftierten gerecht zu werden. Eine solche erhöhte Wichtigkeit der Kontaktmöglichkeit muss auch der nichtanwaltlichen Rechtsvertretung zugeschrieben werden (E. 2.7).
Es ist festzustellen, dass die Verwaltung des Flughafengefängnisses eine Rechtsverzögerung begangen hat, indem sie erst nach sieben Tagen über das Gesuch der Vertreterin um Besuch ihres Mandanten entschieden hat (E. 3.7).
Teilweise Gutheissung; im Übrigen Abweisung, soweit Eintreten.
Stichworte:
ANSTALTSORDNUNG
AUSSCHAFFUNGSHAFT
BESUCHSZEIT
NICHTEINTRETEN
RECHTSSCHUTZINTERESSE
RECHTSVERTRETUNG
RECHTSVERZÖGERUNG
Rechtsnormen:
Art. 81 Abs. I AuG
Art. 81 Abs. II AuG
Art. 29 Abs. I BV
Art. 6 Abs. I EMRK
§ 121 JVV
§ 150 JVV
Art. 18 Abs. I KV
Art. 321 StGB
§ 19 Abs. I lit. b VRG
§ 21 Abs. I VRG
§ 52 Abs. I VRG
§ 6 VZAuG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2017.00751
Urteil
der 1. Kammer
vom
24. Mai 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch, Ersatzrichter
Bruno Fässler,
Gerichtsschreiberin
Regina Meier.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Amt für Justizvollzug des Kantons Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Rechtsvertretung
ausländerrechtliche Haft,
hat
sich ergeben:
I.
A.
A setzte
sich am 22. Mai 2017 telefonisch mit dem Flughafengefängnis in Kontakt und
verlangte Zugang zu ihrem Mandanten C, der im Flughafengefängnis in
Ausschaffungshaft gesetzt worden war. Am selben Tag reichte A dem
Flughafengefängnis per E-Mail eine Vollmacht ein und verlangte erneut den
umgehenden Zugang zu C. Die Gefängnisleitung des Flughafengefängnisses teilte A
mit Schreiben vom 29. Mai 2017 mit, dass sie auf die für
Flughafengefängnisbesucher übliche Besuchsanmeldung bestünde.
B.
Mit
Schreiben vom 29. Mai 2017 gelangte A gegen diese Anordnung an die
Gefängnisleitung des Flughafengefängnisses. Das Amt für Justizvollzug wies das
Gesuch von A um ungehinderten Zugang zu C von Montag bis Freitag jeweils von
7.30 Uhr bis 16.30 Uhr mit Verfügung vom 7. Juni 2017 ab und
stellte die Rechtmässigkeit des Vorgehens des Flughafengefängnisses im
Zusammenhang mit der Erteilung der Besuchsbewilligung fest.
II.
Gegen die Verfügung des Amts für
Justizvollzug liess A am 26. Juni 2017 Rekurs bei der Direktion der Justiz
und des Innern des Kantons Zürich erheben mit dem Antrag, ihr umgehenden und
ungehinderten Zugang zu C im Rahmen der üblichen Betriebszeiten des
Flughafengefängnisses von Montag bis Freitag von jeweils 7.30 bis 16.30 Uhr
zu gewähren und es sei ihr umgehend und jederzeit zu gestatten, mit ihm ungehindert
schriftlich und mündlich zu verkehren. Weiter beantragte sie festzustellen,
dass die Verzögerung bzw. Verweigerung ihres Zugangs zu C vom 22. Mai bis
29. Mai 2017 unrechtmässig war. Schliesslich stellte sie Anträge auf
unentgeltliche Rechtspflege und die Bestellung eines unentgeltlichen
Rechtsbeistandes.
Mit Verfügung vom 26. Oktober
2017 wies die Direktion der Justiz und des Innern den Rekurs ab, trat auf das
Feststellungsbegehren nicht ein und gewährte A die unentgeltliche Verfahrensführung.
Das Gesuch um Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes wurde
abgewiesen.
III.
Am 13. November 2017 liess A
beim Verwaltungsgericht gegen den Rekursentscheid der Direktion der Justiz und
des Innern vom 26. Oktober 2017 Beschwerde erheben und beantragte die
Aufhebung der sie belastenden Dispositiv-Ziffern im vorinstanzlichen Entscheid.
Sodann wiederholte sie ihr Hauptbegehren des Rekurses, wonach ihr ein
weitergehender Zugang zu C zu gewähren sei. Dieses Begehren ergänzte sie dahingehend,
dass ihr ein entsprechender Zugang auch zu "einer anderen von ihr
vertretenen und sich im Flughafengefängnis in ausländerrechtlicher Haft
befindenden Person" zu gewähren sei. Weiter erneuerte sie ihr
Feststellungsbegehren betreffend Rechtsverweigerung bzw. -verzögerung.
Eventualiter ersuchte sie um Rückweisung der Angelegenheit an die Vorinstanz
zur Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts. Prozessual ersuchte sie um
unentgeltliche Prozessführung und Rechtvertretung sowie um Zusprechung einer
Parteientschädigung.
Im Nachgang zur Beschwerde reichte A am 21. November
2017 eine ergänzende Eingabe ein.
Das Amt für Justizvollzug und die Direktion der Justiz und
des Innern beantragten jeweils am 21. November 2018, die Beschwerde
abzuweisen. Dazu äusserte sich A am 3. Januar 2018. Das Amt für
Justizvollzug liess sich in der Folge nicht mehr vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) für die Beurteilung des vorliegenden Rechtsmittels zuständig. Die
Behandlung von Beschwerden betreffend Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht fällt
zwar in die Zuständigkeit des Einzelrichters, da aber ein Fall von
grundsätzlicher Bedeutung vorliegt, ist die Entscheidung der Kammer zu übertragen
(§ 38b Abs. 1 lit. d Ziff. 4 und Abs. 2 VRG).
1.2
Gemäss § 49
in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer
durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse
an deren Aufhebung oder Änderung hat. Das geltend gemachte Interesse muss
aktuell sein. Fällt das aktuelle Rechtsschutzinteresse während der Hängigkeit
des Verfahrens dahin, so ist dieses als gegenstandslos abzuschreiben (Martin Bertschi
in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014
[Kommentar VRG],
§ 21 N. 26; Alain Griffel, ebd., § 28
N. 25 und § 28a N. 11; Marco Donatsch, ebd., § 63 N. 6).
Ein aktuelles praktisches Rechtsschutzinteresse fehlt insbesondere dann, wenn
der geltend gemachte Nachteil auch bei der Gutheissung der Beschwerde nicht
mehr behoben werden könnte.
1.3
Aus den
Akten ist nicht ersichtlich, ob sich der Mandant der Beschwerdeführerin derzeit
in ausländerrechtlicher Haft befindet. Mit einer Haftentlassung wäre das
aktuelle Rechtsschutzinteresse bezüglich der beantragten Bewilligung für die
Besuche beim Mandanten dahingefallen. Vom Erfordernis des aktuellen
Rechtsschutzinteresses kann jedoch ausnahmsweise abgesehen und dementsprechend
gleichwohl eine Anspruchsprüfung vorgenommen werden, wenn die mit der
Beschwerde aufgeworfenen Fragen (kumulativ) sich jederzeit unter gleichen oder
ähnlichen Umständen wieder stellen könnten, wegen ihrer grundsätzlichen
Bedeutung an ihrer Beantwortung ein hinreichendes öffentliches Interesse
besteht und wenn sie im Einzelfall kaum je rechtzeitig überprüft werden könnten
(vgl. VGr, vom 1. Dezember 2016 E. 1.3, VB.2016.00444, 7. Juli
2016, VB.2016.00234, E. 1.3; 24. Januar 2013, VB.2012.00769, E. 1.2.1,
mit Hinweisen; RB 2007 Nr. 10 E. 1.3; BGE 138 II 42 E. 1.3; 131
II 670 E. 1.2). Diese Voraussetzungen sind erfüllt: Die vorliegende
Fragestellung hat, wie aus den nachfolgenden Erwägungen hervorgeht,
grundsätzliche Bedeutung und kann sich immer wieder stellen, wobei eine
rechtzeitige gerichtliche Überprüfung angesichts der Dringlichkeit kaum je
möglich wäre. Insoweit ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.4
Ebenfalls
einzutreten ist auf das Begehren betreffend Rechtsverzögerung: Gemäss § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. b des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) kann mit Beschwerde
an das Verwaltungsgericht die unrechtmässige Verzögerung oder Verweigerung
einer anfechtbaren Anordnung gerügt werden. Der Rechtsweg für die
Rechtsverweigerungsbeschwerde folgt jenem, der auch gegen die aus Sicht der
Betroffenen verweigerte Anordnung zur Verfügung stünde (vgl. RB 2005 Nr. 13;
betreffend Rechtsverzögerungsbeschwerden VGr, 17. Juni 2016,
VB.2015.00654, E. 1.1; 28. Januar 2015, VB.2014.00545, E. 1.1; 27. Juni
2013, VB.2012.00341, E. 1.1).
1.5
Nicht
einzutreten ist dagegen auf die in Ziffer 2 des Beschwerdebegehrens
erfolgte Erweiterung des Antrags auf die Zugangsgewährung zu "einer
anderen von ihr (der Beschwerdeführerin) vertretenen und sich im Flughafengefängnis
in ausländerrechtlicher Haft befindenden Person". Denn Gegenstand der
Beschwerde kann nur sein, was bereits Gegenstand des angefochtenen Entscheids
war bzw. bei richtiger Rechtsanwendung hätte sein sollen; neue Sachbegehren
sind nicht zulässig (§ 52 Abs. 1 VRG; Bertschi, Kommentar VRG,
Vorbemerkungen zu §§ 19-28 N. 45, Donatsch, ebd., § 52 N. 11).
2.
2.1
Die
Beschwerdeführerin, welche unbestrittenermassen nicht über eine Zulassung als
Rechtsanwältin verfügt, verlangt im Rahmen der üblichen Besuchszeiten den
ungehinderten und unbeschränkten Zugang zu ihrem Mandanten C in
ausländerrechtlicher Haft.
2.2
Diesem
Begehren liegt folgender Sachverhalt zugrunde: Am 18. Mai 2017 wurde C
verhaftet und am 22. Mai 2017 im Flughafengefängnis in Ausschaffungshaft
gesetzt. Gleichentags setzte sich A telefonisch mit dem Flughafen­gefängnis in
Kontakt und verlangte Zugang zu C, da sie dessen Rechtvertreterin sei. Weil sie
nicht als Rechtsanwältin im Anwaltsregister des Kantons Zürich eingetragen war,
wurde ihr beschieden, sie müsse eine Besuchsbewilligung erlangen. Am selben Tag
reichte A dem Flughafengefängnis per E-Mail eine Vollmacht ein und verlangte
erneut den Zugang zu C. Die Leitung des Flughafengefängnisses teilte A mit
Schreiben vom 29. Mai 2017 mit, dass sie auf die für Flughafengefängnisbesucher
übliche Besuchsanmeldung bestünde. Sie begründete dies damit, dass A keiner
beim Flughafengefängnis akkreditierten Organisation angehöre und auch nicht im
Anwaltsregister eingetragen sei. Zudem liesse es die momentane weltpolitische
Situation nicht zu, Personen ohne Überprüfung als Besucher im
Flughafengefängnis zuzulassen. Das Gefängnis hätte auch den Auftrag, die
eingewiesenen Personen, das Personal sowie Besucher zu schützen. Für den 30. Mai
2017 erhielt A eine ordentliche Besuchsbewilligung.
2.3
Die in
Haft genommene Person ausländischer Nationalität ist berechtigt, eine zur
Vertretung befugte Person zu bezeichnen und mit dieser mündlich und schriftlich
zu verkehren (§ 6 Abs. 1 der Verordnung über den Vollzug der
Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht vom 4. Dezember 1996 [VZAUG]; vgl. auch
Art. 81 Abs. 1
des Bundesgesetzes vom 16. Dezember
2005 über die Ausländerinnen und Ausländer [AuG]
). Zur Vertretung
gegenüber den Behörden ist dabei jede bevollmächtigte handlungsfähige Person zugelassen
(vgl. § 6 Abs. 2 VZAUG). Der Gesetzgeber hat somit bewusst darauf
verzichtet, nur Anwältinnen und Anwälte zur Vertretung von in Ausschaffungshaft
genommenen Personen zuzulassen.
2.3.1
Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft sowie die Durchsetzungshaft sind in
geeigneten Räumlichkeiten zu vollziehen. Die Zusammenlegung mit Personen in
Untersuchungshaft oder im Strafvollzug ist zu vermeiden (vgl. Art. 81
Abs. 2 AuG). In der Botschaft zum Bundesgesetz über Zwangsmassnahmen im
Ausländerrecht vom 22. Dezember 1993 führt der Bundesrat aus, die
Modalitäten der ausländerrechtlichen Haft seien im Lichte des
Verhältnismässigkeitsgrundsatzes auszugestalten und dürften nicht weitergehen,
als es der Haftzweck unabdingbar erfordere. Das Haftregime habe sich –
insbesondere hinsichtlich Sicherheitsstandard und Unterbringung – grundsätzlich
von jenem für Untersuchungs- und Strafgefangene zu unterscheiden. Die Haft sei
in geeigneten, dem Haftzweck angepassten Räumlichkeiten zu vollziehen; wo kein
allzu hoher Sicherheitsstandard verlangt sei, könnten die Betroffenen auch in
Kollektivunterkünften untergebracht werden (BBl 1994 I 316, 326). Die Trennung
von Ausländern in Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft von andern Häftlingen
soll auch äusserlich zeigen, dass die Haft nicht wegen des Verdachts einer
Straftat angeordnet wurde, sondern einen administrativen Hintergrund hat (BGE
122 II 49 E. 5a S. 53). Sie dient in erster Linie dazu, den Ausländer
bis zum Verlassen des Landes festzuhalten und so sicherzustellen, dass er sich
den Behörden zur Verfügung hält. Anders als bei Untersuchungsgefangenen
erfordert der Haftzweck daher regelmässig keine Beschränkungen des Kontakts mit
der Aussenwelt oder mit andern Personen, die sich ebenfalls in Vorbereitungs-
oder Ausschaffungshaft befinden. Einschränkungen rechtfertigen sich über den
mit der Haft notwendigerweise verbundenen Sicherungszweck hinaus nur aus
Erfordernissen des Anstaltsbetriebs oder bei konkreten Sicherheitsbedenken.
Auch nach den Mindestgrundsätzen für die Behandlung von Gefangenen sollen
nichtstraf-rechtlich Inhaftierte keiner grösseren Beschränkung oder Strenge
unterworfen werden, als zur Gewährleistung von Sicherheit und Ordnung notwendig
erscheint (BGE 122 I 222 E. 2a/ bb).
2.4
Die in
Ausschaffungshaft inhaftierten Personen können im Kanton Zürich allgemein
gemäss § 150 der Justizvollzugsverordnung vom 6. Dezember (JVV) oder
in der Form von privilegierten Kontakten (vgl. § 121 JVV) besucht werden. Die
Vorinstanz vertritt dabei die Auffassung, dass nur die allgemeinen Besuchsregeln
auf die nichtanwaltliche Vertretung von Ausschaffungsgefangenen anzuwenden seien.
Das allgemeine Besuchsrecht kann entsprechend der Verfügbarkeit der
Besuchsräumlichkeiten ausgeübt werden. Die Besuchszeit beträgt dabei mindestens
eine Stunde pro Woche. Besucherinnen und Besucher haben bei der
Gefängnisleitung eine Besuchsbewilligung einzuholen. Diese kann allgemein
erteilt werden (vgl. § 150 Abs. 1 und 2 JVV).
2.5
Der
Verordnungsgeber hat zusätzlich die Bedingungen für privilegierte Kontakte zu
den Inhaftierten festgelegt: Der Vormundin oder dem Vormund, in der Schweiz
ansässigen Personen, die zur Wahrung eines Berufs- oder Amtsgeheimnisses
verpflichtet sind, schweizerischen Amtspersonen und Amtsstellen oder
konsularischen Vertretungen ist innerhalb der Anstaltsordnung der freie Verkehr
mit den verurteilten Personen zu gewähren (§ 121 Abs. 1 JVV). Besuche
dieser Personen werden nicht überwacht, in Räumen ohne Trennscheibe
durchgeführt und unterliegen keiner zeitlichen Beschränkung, soweit die
Verfügbarkeit der Besuchsräume dies zulässt (§ 121 Abs. 2 JVV).
2.6
Die
Vorinstanz führt an, es bestünden durchaus sachliche Gründe, weshalb der
Verordnungsgeber nur den in § 121 JVV aufgezählten Personengruppen
privilegierte Kontaktbedingungen eingeräumt habe. So stünden alle diese
Personengruppen in einem besonderen Rechtsverhältnis zu staatlichen
Organisationen. Aus dieser Rechtsbeziehung ergebe sich, dass diese
Kontaktprivilegierten bereits einer staatlichen Überprüfung ihrer Identität und
ihrer persönlichen Hintergründe unterzogen worden wären, beziehungsweise
regelmässig unterzogen würden, weshalb eine solche bei einem Gefängnisbesuch
nicht mehr stattfinden müsse, oder aber auf ein Minimum reduziert werden könne.
2.6.1
Die Argumentation der Vorinstanz greift aber hinsichtlich der zur Wahrung
des Berufsgeheimnisses verpflichteten Anwältinnen und Anwälte zu kurz: Für den
Register-eintrag müssen die Anwältinnen und Anwälte – nebst weiteren hier nicht
wesentlichen Bedingungen – folgende persönliche Voraussetzung erfüllen: Es darf
keine strafrechtliche Verurteilung vorliegen wegen Handlungen, die mit dem
Anwaltsberuf nicht zu vereinbaren sind, es sei denn, diese Verurteilung
erscheine nicht mehr im Strafregisterauszug für Privatpersonen (vgl. Art. 8
Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes über die Freizügigkeit der
Anwältinnen und Anwälte vom 23 Juni 2000 [BGFA]). Die Aufsichtskommission über
die Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte beaufsichtigt Personen, die im Kanton
Zürich den Anwaltsberuf ausüben (§ 21 des Anwaltsgesetzes vom 17. November
2003 [AnwG]). Sie entzieht der Inhaberin oder dem Inhaber das Anwaltspatent,
wenn sie oder er nicht mehr handlungsfähig oder zutrauenswürdig ist und der
Schutz des rechtsuchenden Publikums und der Rechtspflege nicht anders
gewährleistet werden kann. Dabei richtet sich das Verfahren nach den
Bestimmungen über das Disziplinarverfahren (vgl. § 6 Abs. 1 und
Abs. 2 AnwG). Disziplinarverfahren aufgrund von strafrechtlich relevanten
Verfehlungen von Anwältinnen und Anwälten erstrecken sich naturgemäss über
einen längeren Zeitraum. Sollte die Zutrauenswürdigkeit im Sinn des
Anwaltsgesetzes also in einem bestimmen Zeitraum nicht mehr vorhanden sein und
die betroffene Person dadurch ein Sicherheitsrisiko darstellen, würde sich dies
erst mit einer grösseren zeitlichen Verzögerung im Register niederschlagen. Daraus
ergibt sich, dass alleine die Aufsicht über die Rechtsanwältinnen und
Rechtsanwälte, welche im Übrigen gar keine rein staatliche ist (vgl. zur Wahl
von Vertreterinnen und Vertretern des Anwaltsstandes in die Kommission § 19
Abs. 1 lit. b AnwG), sicherlich keinen undifferenzierten umgehenden
Zugang zu Ausschaffungshäftlingen ohne vorgängige Hintergrundabklärungen
seitens der Vollzugseinrichtungen rechtfertigt.
2.6.2
Dazu kommt Folgendes: Nicht alle Personengruppen, welche zur Wahrung des
Berufsgeheimnisses gemäss Art. 321 des Schweizerischen Strafgesetzbuches
vom 21. Dezember 1937 (StGB) verpflichtet sind (Geistliche, Rechtsanwälte,
Verteidiger, Notare, Patentanwälte, nach Obligationenrecht zur Verschwiegenheit
verpflichtete Revisoren, Ärzte, Zahnärzte, Chiropraktoren, Apotheker, Hebammen,
Psychologen sowie ihre Hilfspersonen), unterliegen der von der Vorinstanz
geltend gemachten staatlichen Überprüfung.
2.7
Somit
führen nicht allein Sicherheitsüberlegungen des Verordnungsgebers zum
privilegierten Kontakt. Allen in § 121 Abs. 1 JVV aufgeführten
Personengruppen ist gemein, dass sie zu den Inhaftierten in einem besonderen
Verhältnis stehen, indem sie entweder auf vertraglicher oder gesetzlicher
Grundlage deren Rechte wahrnehmen oder fürsorgerisch für sie tätig sind. Dies
gilt insbesondere auch für den Personenkreis, der zur Wahrung eines
Berufsgeheimnisses gemäss Art. 321 StGB verpflichtet ist. Sinn und Zweck
der privilegierten Kontakte gemäss § 121 JVV ist somit primär, der erhöhten
Wichtigkeit dieser Kontakte zur Wahrung der Rechte der Inhaftierten Raum und
Zeit zu geben. Eine solche erhöhte Wichtigkeit der Kontaktmöglichkeit muss aber
auch der nichtanwaltlichen Rechtsvertretung zugeschrieben werden. Dies gilt
insbesondere im Licht der bereits erwähnten ausdrücklichen gesetzgeberischen
Zulassung zur Vertretung von Personen in Ausschaffungshaft gegenüber den
Behörden durch jede bevollmächtigte handlungsfähige Person gemäss § 6
Abs. 2 VZAUG. Die kurzen Fristen im Haftüberprüfungsverfahren (vgl. z.B.
Art. 80 Abs. 2 AuG) machen es zudem erforderlich, dass ein rascher
und direkter Austausch zwischen Rechtsvertretung und Inhaftierten möglich ist.
Schliesslich liegt ein privilegierter Kontakt zwischen Rechtsvertretung und in
Haft genommener Person auch im Interesse der Beschwerdegegnerin, da Anordnungen
betreffend den Vollzug von Zwangsmassnahmen grundsätzlich nur der
vertretungsberechtigten Person eröffnet werden (vgl. § 6 Abs. 4 VZAUG).
Der jederzeitige telefonische oder schriftliche Kontakt vermag das direkte
Gespräch dabei nicht zu ersetzen.
2.8
Privilegierte
Kontakte sind nur unter Beachtung der Anstaltsordnung zu gewähren (vgl. § 121
Abs. 1 JVV). Besucherinnen und Besucher haben sich rechtzeitig bei der
Gefängnisleitung anzumelden, damit ein Termin vereinbart werden kann, und sie
müssen sich mit einem offiziellen Identitätspapier ausweisen, das eine
zweifelsfreie Identifikation zulässt (vgl. § 64 der Hausordnung für die
Abteilung Ausschaffungshaft des Flughafengefängnisses). Die Anstaltsordnung
unterscheidet hier somit nicht zwischen allgemeinen Besuchen und privilegierten
Kontakten. Angesichts des weiten Personenkreises, der zu privilegierten
Kontakten berechtigt ist, erscheint es unwahrscheinlich, dass Personen, welche
erstmalig das privilegierte Kontaktrecht in Anspruch nehmen, einer reduzierten
oder gar keiner Sicherheitsüberprüfung unterzogen werden. Dies ist insbesondere
dann nicht einsichtig, wenn bereits berechtigte Sicherheitsbedenken bei einer
solchen Person bestehen.
2.9
Die Beschwerdegegnerin
befürchtet sodann sinngemäss, dass eine sich in Ausschaffungshaft befindende
Person, bei einer Gewährung des privilegierten Kontaktes an nichtanwaltliche
Rechtsvertretungen, sämtliche Besucher mit einer Vertretungsvollmacht
ausstatten könnte. Dem ist entgegenzuhalten, dass gleichzeitig nur eine Person
zur Vertretung bevollmächtigt werden kann. Ein neues Vertretungsverhältnis
ersetzt dabei das bisherige (vgl. § 6 Abs. 3 VZAUG). Werden die
Kontaktprivilegien zudem missbraucht, kann gemäss § 121 Abs. 4 JVV
der Kontakt kontrolliert oder die betroffene Person von der privilegierten
Kontaktnahme ausgeschlossen werden.
2.10
Die
Vorinstanz führte aus, dass sich die beschränkten Besuchszeiten in der
Abteilung Ausschaffungshaft an nur vier Tagen pro Woche von jeweils 13.45 Uhr
bis 16.15 Uhr aus organisatorischen Gründen und damit aus Erfordernissen
des Anstaltsbetriebes erklären lassen, und dass die von der Beschwerdeführerin
verlangten Besuchszeiten schwer praktikabel seien. Eine allgemeine Ausdehnung
der Besuchszeiten auf die "Betriebszeiten" des Gefängnisses steht mit
Blick auf organisatorische Gegebenheiten ausser Frage.
Ist eine
Sicherheitsüberprüfung erfolgt, so ist hingegen nicht einsichtig, weshalb einer
bevollmächtigten Rechtsvertretung der Zugang zur Mandantschaft auf die
allgemeinen Besuchszeiten beschränkt wird, zumal gemäss den Ausführungen der
Vorinstanz die Vorgaben betreffend eine Einholung einer Besuchsbewilligung nur
den Erstbesuch betreffen und Folgetermine unbürokratisch und telefonisch schnell
vereinbart werden können. Dabei bleibt auch erneut in Erinnerung zu rufen, dass
eine institutionelle Differenzierung besteht zwischen Ausschaffungshaft und den
übrigen Haftarten.
2.11
Zusammenfassend
ergibt sich, dass privilegierte Kontakte aufgrund der besonderen
Rechtsbeziehungen zu in Haft befindlichen Personen gewährt werden. Auch zur
nicht­anwaltlichen, bevollmächtigten Rechtsvertretung besteht eine solche
Rechtsbeziehung. Im Rahmen der üblichen Betriebszeiten und nach einer vorgängig
erfolgten Sicherheitsüberprüfung ist der Beschwerdeführerin daher der
privilegierte Kontakt zu ihrem Mandanten C zu gewähren; dies gilt nicht nur
bezüglich der Besuche, sondern auch im Übrigen betreffend den schriftlichen und
mündlichen Verkehr.
In Abänderung des Rekursentscheids der Direktion der
Justiz und des Innern vom 20. Oktober 2017 ist Dispositiv-Ziffer II
der Verfügung des Amts für Justizvollzug vom 7. Juni 2017 dahingehend neu
zu fassen, dass die Beschwerdeführerin im Rahmen der Verfügbarkeit der
Besuchsräumlichkeiten und während der ordentlichen Betriebszeiten der Abteilung
Ausschaffungshaft des Flughafengefängnisses analog zu anwaltlichen
Rechtsvertretern Zugang zu C erhält.
3.
3.1
Die
Beschwerdeführerin verlangt die Feststellung, dass die Verzögerung bzw. die
Verweigerung des Zugangs zu ihrem Mandanten vom 22. Mai 2017 bis am 29. Mai
2017 unrechtmässig gewesen sei.
3.2
Gemäss
Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) hat
jede Person in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf
gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener
Frist. Eine Behörde begeht eine formelle Rechtsverweigerung (im engeren Sinn)
bzw. eine Rechtsverzögerung, wenn sie untätig bleibt oder sich weigert, eine
Anordnung zu erlassen, bzw. das gebotene Handeln über Gebühr hinauszögert,
obwohl sie zum Tätigwerden verpflichtet wäre (vgl. Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A.,
Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 1045 ff. mit Hinweisen; Alfred
Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. A., Zürich etc. 2013, Rz. 1300 ff.,
insbesondere Rz. 1306 f.; Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar
VRG, § 19 N. 40 ff.; statt vieler BGE 124 V 130 E. 4). Eine
Rechtsverweigerung ist somit nur möglich, wenn ein Anspruch der Privaten auf
Behandlung ihrer Begehren besteht (vgl. BGE 135 II 60 E. 3.1.2 am Ende;
zum Ganzen auch Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. A.,
Bern 2008, S. 823 ff.). Die Weigerung der Behörde kann ausdrücklich
oder stillschweigend erfolgen (Müller/Schefer, S. 823; Bosshart/Bertschi,
Kommentar VRG, § 19N. 46 am Anfang).
3.3
Von
Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung kann nicht schon dann die Rede sein,
wenn eine Behörde eine Eingabe nicht sofort behandelt. Rechtsverzögerung ist
nur gegeben, wenn sich die zuständige Behörde zwar bereit zeigt, den Entscheid
zu fällen, ihn aber nicht binnen angemessener Frist trifft, welche nach der
Natur der Sache und nach der Gesamtheit der übrigen Umstände noch als
angemessen erscheint (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1046 mit Hinweisen).
3.4
Aufgrund
von Art. 18 Abs. 1 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV)
haben die Parteien einen Anspruch auf rasche Erledigung ihrer Verfahren. Der
Verfassunsgeber wollte mit dieser Wortwahl zum Ausdruck bringen, dass die
Kantonsverfassung weitergehen soll, als dies die Minimalstandards des
Bundesverfassungsrechts und der analogen Garantie in Art. 6 Abs. 1
EMRK tun (VGr, 6. Februar 2013, VB.2012.00763, E. 6.3 [unpubliziert]).
In welchem Ausmass das kantonale Verfassungsrecht über das bundesrechtlich
gebotene Mindestmass hinausgehen wollte, lässt sich den Materialien nicht
schlüssig entnehmen (vgl. Giovanni Biaggini in: Isabelle Häner/Markus
Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung,
Zürich etc. 2007, Art. 18N. 15 mit Hinweisen). Bei der Auslegung des
Beschleunigungsgebots der Kantonsverfassung kann die Rechtsprechung zu
Art. 29 Abs. 1 BV und Art. 6 Abs. 1 der
Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der
Menschenrechte und Grundfreiheiten (
EMRK) herangezogen werden. Diese
bestimmt den Begriff der angemessenen Verfahrensdauer zunächst anhand der im
Einzelfall anwendbaren Verfahrensordnung (VGr, 17. Oktober 2012,
VB.2012.00483, E. 3.4.3, mit Hinweisen). Bestehen keine gesetzlichen
Behandlungsfristen, sind zur Bestimmung der Angemessenheit der Verfahrensdauer
die konkreten Umstände des Einzelfalls zu berücksichtigen. Dabei sind
insbesondere folgende Faktoren massgebend: der Umfang und die Schwierigkeit des
konkret zu beurteilenden Einzelfalls, das Verhalten der beschwerdeführenden
Verfahrenspartei, die Bedeutung der Sache für den oder die Betroffenen sowie
die Art und Weise der Behandlung des Falls durch die Behörden (BGE 135 I 265
E. 4.4; VGr, 26. Oktober 2011, VB.2011.00283, E. 2.2, je mit
Hinweisen). Welche Verfahrensdauer als angemessen bzw. welche
Verfahrenserledigung als rasch gelten kann, bestimmt sich damit insgesamt stets
im Einzelfall vor dem Hintergrund der spezifischen Sachverhalts- und
Verfahrensverhältnisse sowie einer allfälligen einschlägigen gesetzlichen
Regelung.
3.5
Im
vorliegenden Fall besteht keine Verfahrensordnung, welche den zeitlichen Ablauf
einer Besuchsbewilligung regelt. Zu berücksichtigen ist zunächst, dass es sich
um die Bewilligung eines privilegierten Kontakts einer Rechtsvertreterin zu
ihrem Mandanten handelt. Aus den Akten ist nicht ersichtlich, inwieweit die
Beschwerdeführerin bei ihren telefonischen Anfragen Gründe für die zeitliche
Dringlichkeit ihres Anliegens geltend gemacht hat. Massgeblich ist indessen,
dass die zuständigen Stellen des Flughafengefängnisses aus den wiederholten
telefonischen Kontakten der Beschwerdeführerin, welche die Vollmacht ihres
Mandanten bereits am 22. Mai 2017 vorgelegt hatte, ohne Weiteres auf eine
zeitliche Dringlichkeit hätten schliessen müssen. Entgegen der Auffassung der
Rekursinstanz ist deshalb davon auszugehen, dass die Dringlichkeit und das
Interesse an einer raschen Abwicklung ausreichend dargetan wurden. Die
Vorinstanz ist deshalb auf das Feststellungsbegehren zu Unrecht nicht
eingetreten.
3.6
3.6.1
Das Flughafengefängnis ist seiner Natur nach ohne Unterbrechung im Betrieb.
Dies gilt auch über Feier- und Festtage. Nachdem die bewilligende Behörde
sodann Zugang zum Rechts-Informations-System (RIS) hat, ist eine erste
Sicherheitsüberprüfung innert kürzester Frist möglich. Auch werden keine
besonderen, konkreten Sicherheitsbedenken in Bezug auf die Beschwerdeführerin
geltend gemacht, welche einen aussergewöhnlichen Abklärungsbedarf durch weitere
Datenbankabfragen oder gar polizeiliche Ermittlungen nach sich gezogen hätten.
Die von der Beschwerdegegnerin angeführte "allgemeine weltpolitische
Lage" ist jedenfalls zur Begründung einer Behandlungsdauer von sieben
Tagen nicht ausreichend.
3.6.2
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts haben in Rechtsgebieten wie dem
Asyl- und Ausländerwesen tätige Behörden zwangsläufig gewisse Prioritäten zu
setzen. Dabei haben sie Umstände zu berücksichtigen, welche gegebenenfalls eine
prioritäre Behandlung eines Falls rechtfertigen bzw. gebieten könnten (BGr, 23. Juni
2011, 12T_2/2011, E. 3.3.1, mit zahlreichen Hinweisen zur
bundesgerichtlichen Rechtsprechung). Mangelhafte Organisation und strukturelle
Überlastung bewahren nicht vor dem Vorwurf der Rechtsverzögerung. Der Staat ist
seinen Bürgerinnen und Bürgern gegenüber zur Gewährung einer ordnungsgemässen
Rechtspflege verpflichtet und hat sich entsprechend zu organisieren (BGE 130 I
312 E. 5.2 mit weiterem Hinweis). Das Gesuch der Beschwerdeführerin
unbesehen nach der Reihenfolge des Eingangs zu bearbeiten, wie das die
Beschwerdegegnerin offenbar getan hat, widerspricht der Priorisierung, welche
im vorliegenden Fall für die Prüfung des Zugangs der Rechtsvertretung zur in
Haft genommenen Person erforderlich gewesen wäre.
3.7
Der
Verwaltung des Flughafengefängnisses ist somit Rechtsverzögerung vorzuwerfen,
indem sie über das Gesuch der Beschwerdeführerin um Besuch
ihres Mandanten erst nach sieben Tagen entschieden hat
. Dies ist im
Dispositiv des vorliegenden Urteils festzustellen.
4.
4.1
Da die
Beschwerdeführerin nach dem Gesagten im Hauptpunkt obsiegt, sind die Kosten des
vorinstanzlichen und des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens der
Beschwerdegegnerin aufzuerlegen und steht der Beschwerdeführerin eine
angemessene Parteientschädigung zu (§ 70 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 und § 17 Abs. 2 VRG). Als angemessen erscheint ein Betrag
von insgesamt Fr. 3'000.- zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer. Die Gesuche
der Beschwerdeführerin um unentgeltliche Prozessführung im Rekurs- und im
Beschwerdeverfahren werden damit gegenstandslos.
4.2
Die
Beschwerdeführerin beantragt die unentgeltliche Rechtsverbeiständung. Gemäss § 16
Abs. 1 VRG haben Private, denen die nötigen Mittel fehlen und deren
Begehren nicht aussichtslos erscheinen, auf Ersuchen Anspruch auf
unentgeltliche Rechtspflege. Ein Anspruch auf unentgeltliche Rechtsvertretung
besteht, wenn ein Gesuchsteller zusätzlich nicht in der Lage ist, seine Rechte
im Verfahren selbst zu wahren (§ 16 Abs. 2 VRG).
Diesbezüglich kann gestützt auf § 28 Abs. 1 Satz 2
in Verbindung mit § 70 VRG auf die zutreffenden Erwägungen im
vorinstanzlichen Entscheid verwiesen werden. Namentlich ist der Vorinstanz
darin zu folgen, dass die Beschwerdeführerin mit Blick auf ihre
Rechtskenntnisse zur selbständigen Beschwerdeführung vor der Rekurs- und der
Beschwerdeinstanz, welche das Recht von Amtes wegen anwenden, in der Lage
gewesen wäre. Zwar war der Beizug eines Rechtsanwalts gerechtfertigt, weshalb
die Beschwerdeführerin – wie gesehen – nach § 17 Abs. 2 VRG Anspruch
auf eine Parteientschädigung hat; hingegen war der Beizug eines Rechtsanwalts nicht
erforderlich im Sinn von § 16 Abs. 2 VRG (vgl. dazu auch Kaspar
Plüss, Kommentar VRG, § 16N. 77). Insoweit ist die Beschwerde
abzuweisen.
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    a)
In teilweiser Gutheissung der Beschwerde und Abänderung des Rekursentscheids
der Direktion der Justiz und des Innern vom 20. Oktober 2017 wird
Dispositiv-Ziffer II der Verfügung des Amts für Justizvollzug vom 7. Juni
2017 wie folgt neu gefasst:
II.
A erhält im Rahmen der Verfügbarkeit der
Besuchsräumlichkeiten und während der ordentlichen Betriebszeiten der Abteilung
Ausschaffungshaft des Flughafengefängnisses analog zu anwaltlichen
Rechtsvertretern Zugang zu C.
b) Es wird festgestellt, dass die Verwaltung des
Flughafengefängnisses eine Rechtsverzögerung begangen hat, indem sie über das
Gesuch der Beschwerdeführerin um Besuch ihres Mandanten erst nach sieben Tagen
entschieden hat.
c)  Die Kosten des Rekursverfahrens (total Fr. 900.-)
werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
d)
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.-;     die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--     Zustellkosten,
Fr. 2'120.--     Total der Kosten.
3.    Die
Kosten des Beschwerdeverfahrens werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekurs-
und Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'000.-
(inkl. MWST) zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …