zh_verwaltungsgericht · AN.2022.00006 · 2022-03-09 · de

Anfechtung des Personalreglements des Universitätsspitals Zürich (PR-USZ) / Änderung vom 9. März 2022 | Bedarf ein Erlass - wie hier - der (konstitutiven) Genehmigung durch eine andere Behörde, so beginnt die Beschwerdefrist erst mit der Genehmigung bzw. der Bekanntmachung des Genehmigungsentscheids zu laufen (E. 1.3). Die Legitimation des SBK ist gegeben (E. 1.4.3). Die Vereinigten Personalverbände des Kantons Zürich sind mangels (virtueller) Betroffenheit der einzelnen Mitglieder nicht beschwerdelegitimert; offengelassen, ob die Legitimation des VSAO schon deshalb anzunehmen ist, weil allgemein bekannt ist, dass er auch zahlreiche Pflegende vertritt (E. 1.4.4). Es ist zulässig, auch für Oberarztstellen die Möglichkeit einer Befristung vorzusehen, sofern diese Stellen der Aus-, Weiter- und Fortbildung dienen (E. 4, Bestätigung der Praxis). Was 'betriebliche Gründe' im Sinn von § 13 Abs. 2 USZG sind, ist anhand des Zwecks des USZ zu bestimmen (E. 5.2 f.). Die Eigentümerstrategie kann keine weitergehenden Abweichungen von den grundsätzlich geltenden personalrechtlichen Bestimmungen rechtfertigen, als dies § 13 Abs. 2 USZG zulässt (E. 5.4). Gemäss dem klaren Wortlaut von § 13 Abs. 2 Satz 2 USZG sind Abweichungen von den für das Staatspersonal geltenden Bestimmungen im Personalreglement zu verankern. § 2 Abs. 2 lit. e PR-USZ, worin die Zuständigkeit des Spitalrats zur Festlegung "der Bedingungen und der Höchstdauer von allfälligen Bewährungsfristen sowie der Obergrenze von Abfindungen für Personal mit Patientenkontakt" vorgesehen ist, verstösst gegen § 13 Abs. 2 USZG und ist aufzuheben (zum Ganzen E. 6). Die angefochtenen Bestimmungen des Personalreglements zur Lohnentwicklung sind einer rechtskonformen Auslegung zugänglich (E. 7). Teilweise Gutheissung, soweit Eintreten. Aufhebung von § 2 Abs. 2 lit. e PR-USZ.

Zürich Verwaltungsgericht 02.03.2023 AN.2022.00006
Zurich Verwaltungsgericht 02.03.2023 AN.2022.00006
Zurigo Verwaltungsgericht 02.03.2023 AN.2022.00006

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2022.00006
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Geschäftsnummer:
AN.2022.00006
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 02.03.2023
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Anfechtung des Personalreglements des Universitätsspitals Zürich (PR-USZ) / Änderung vom 9. März 2022
Bedarf ein Erlass - wie hier - der (konstitutiven) Genehmigung durch eine andere Behörde, so beginnt die Beschwerdefrist erst mit der Genehmigung bzw. der Bekanntmachung des Genehmigungsentscheids zu laufen (E. 1.3). Die Legitimation des SBK ist gegeben (E. 1.4.3). Die Vereinigten Personalverbände des Kantons Zürich sind mangels (virtueller) Betroffenheit der einzelnen Mitglieder nicht beschwerdelegitimert; offengelassen, ob die Legitimation des VSAO schon deshalb anzunehmen ist, weil allgemein bekannt ist, dass er auch zahlreiche Pflegende vertritt (E. 1.4.4).
Es ist zulässig, auch für Oberarztstellen die Möglichkeit einer Befristung vorzusehen, sofern diese Stellen der Aus-, Weiter- und Fortbildung dienen (E. 4, Bestätigung der Praxis).
Was 'betriebliche Gründe' im Sinn von § 13 Abs. 2 USZG sind, ist anhand des Zwecks des USZ zu bestimmen (E. 5.2 f.). Die Eigentümerstrategie kann keine weitergehenden Abweichungen von den grundsätzlich geltenden personalrechtlichen Bestimmungen rechtfertigen, als dies § 13 Abs. 2 USZG zulässt (E. 5.4). Gemäss dem klaren Wortlaut von § 13 Abs. 2 Satz 2 USZG sind Abweichungen von den für das Staatspersonal geltenden Bestimmungen im Personalreglement zu verankern. § 2 Abs. 2 lit. e PR-USZ, worin die Zuständigkeit des Spitalrats zur Festlegung "der Bedingungen und der Höchstdauer von allfälligen Bewährungsfristen sowie der Obergrenze von Abfindungen für Personal mit Patientenkontakt" vorgesehen ist, verstösst gegen § 13 Abs. 2 USZG und ist aufzuheben (zum Ganzen E. 6).
Die angefochtenen Bestimmungen des Personalreglements zur Lohnentwicklung sind einer rechtskonformen Auslegung zugänglich (E. 7).
Teilweise Gutheissung, soweit Eintreten. Aufhebung von § 2 Abs. 2 lit. e PR-USZ.
Stichworte:
ABFINDUNG
ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
BEFRISTUNG
BERUFSVERBAND
BEWÄHRUNGSFRIST
EGOISTISCHE VERBANDSBESCHWERDE
PFLEGEBERUFE
RECHTSGLEICHHEIT
SPITALRAT
Rechtsnormen:
Art. 8 Abs. 1 BV
Art. 38 Abs. 3 KV
Art. 2 USZG
Art. 13 Abs. 1 USZG
Art. 13 Abs. 2 USZG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
AN.2022.00006
Urteil
der 4. Kammer
vom
2. März 2023
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin
Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter Marco
Donatsch,
Gerichtsschreiber
David Henseler.
In Sachen
1.    SBK - Schweizer Berufsverband der
Pflegefachfrauen
und Pflegefachmänner,
Sektion Zürich/Glarus/Schaffhausen,
2.    VPOD Zürich Schweizer Verband des
Personals
öffentlicher Dienste,
3.    VPV - Vereinigte Personalverbände des
Kantons
Zürich,
4.    A,
5.    B,
6.    C,
7.    D,
8.    E,
9.    F,
10.  G,
11.  H,
12.  I,
13.  J,
14.  K,
15.  L,
16.  M,
17.  N,
18.  O,
19.  P,
alle vertreten
durch RA Q,
Beschwerdeführende,
gegen
Spitalrat des Universitätsspitals Zürich,
vertreten durch RA R
und/oder RA S,
Beschwerdegegner,
betreffend Anfechtung
des Personalreglements des Universitätsspitals Zürich
(PR-USZ) /
Änderung vom 9. März 2022,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 9. März
2022 änderte der Spitalrat des Universitätsspitals Zürich (USZ) das
Personalreglement des Universitätsspitals Zürich
vom
19. November 2008 (PR-USZ; LS 813.152). Die Änderungen des
Personalreglements wurden am 8. April 2022 im Amtsblatt des Kantons Zürich
publiziert (
Meldungsnummer RS-ZH07-0000000324). Der Beschluss vom
9. März 2022 umfasst unter anderem die folgenden neuen bzw. geänderten
Bestimmungen:
§ 2.      Zuständigkeiten
a.    Spitalrat
2
Er ist zuständig zur
Festlegung:
a.  des Umfangs von zusätzlichen Mitteln für die
Lohnentwicklung gemäss § 9 a,
[…]
e.  der Bedingungen und der Höchstdauer von allfälligen
Bewährungsfristen sowie der Obergrenze von Abfindungen für Personal mit
Patientenkontakt,
§ 6.      Dauer [des Arbeitsverhältnisses]
2
Befristete
Arbeitsverhältnisse sind zulässig:
b.  für Stellen, die der Aus-, Fort- und Weiterbildung
sowie der Forschung dienen, insbesondere Assistenzarzt- und Oberarztstellen,
§ 9a   b. [Lohn]
Entwicklung
1
Der Spitalrat entscheidet auf
Antrag der Spitaldirektion über die jährliche Lohnentwicklung und den
Teuerungsausgleich.
2
Er kann für einzelne
Personalgruppen unterschiedliche Lohnentwicklungen vorsehen.
3
Die Lohnentwicklungen orientiert sich am Arbeitsmarkt im
Gesundheitswesen und berücksichtigt die finanzielle Situation des
Universitätsspitals Zürich.
II.
Am 23. Mai 2022 liessen der Schweizer Berufsverband
der Pflegefachfrauen und Pflegefachmänner (SBK), Sektion Zürich/Glarus
Schaffhausen, der Verband des Personals öffentlicher Dienste (VPOD) Zürich, die
Vereinigten Personalverbände des Kantons Zürich (VPV), A, B, C, D, E, F, G, H, I,
J, K, L, M, N, O und P Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und folgende
Anträge stellen:
" 1.  § 2 Abs. 2 lit. e, § 6 Abs. 2
lit. b, soweit diese Bestimmung die Befristung von Oberarztstellen
betrifft, und § 9 a.b. Abs. 1 und 2 i.V.m. § 2 Abs. 2
lit. a des mit Beschluss des Spiralrats des Universitätsspitals Zürich vom
9. März 2022 geänderten Personalreglements des Universitätsspitals Zürich
seien aufzuheben und zur gesetzeskonformen Neubeurteilung und -festsetzung an
den Spitalrat des Universitätsspitals Zürich zurückzuweisen.
2.  Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des
Beschwerdegegners."
Am 1. Juni 2022 genehmigte der Regierungsrat gestützt
auf § 9 Ziff. 8 lit. a des
Gesetzes über das
Universitätsspital
Zürich
vom 19. September 2005 (USZG, LS 813.15)
die
Änderungen des Personalreglements des Universitätsspitals Zürich vom
9. März 2022 (RRB 815/2022).
Mit Beschwerdeantwort vom 4. Juli 2022 beantragte der
Spitalrat des Universitätsspitals Zürich, unter Entschädigungsfolge sei die
Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Mit Replik vom
6. September 2022 bzw. Duplik vom 29. September 2022
hielten
die Parteien an ihren jeweiligen Anträgen fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Angefochten ist eine Änderung des Personalreglements des Universitätsspitals
Zürich und damit einer Verordnung einer selbständigen Anstalt des kantonalen
öffentlichen Rechts (§ 1 USZG). Streitgegenstand ist somit ein Erlass
im
Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2; Martin Bertschi in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19 N. 82; vgl
auch Art. 79 Abs. 2 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005
[KV, LS 101]; Isabelle Häner in: dies./Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach
[Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007 [Kommentar
KV], Art. 79 N. 21). Für die Behandlung von Rechtsmitteln gegen
Erlasse des Spitalrats ist unmittelbar das Verwaltungsgericht zuständig (
§ 19 Abs. 4 VRG in Verbindung mit § 30 USZG).
Die
abstrakte Normenkontrolle wird nicht dadurch ausgeschlossen, dass ein Erlass –
wie hier – der Genehmigung des Regierungsrats unterliegt (Weisung des
Regierungsrats vom 29. April 2009 zum Gesetz über die Anpassung des
kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts, ABl 2009, 801 ff., 934;
vgl. zum Ganzen
VGr, 18. April 2011, PB.2010.00026,
E. 1.1 f. mit weiteren Hinweisen).
1.2
Über
Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung
(§ 38a Abs. 1 VRG).
Da das angefochtene Personalreglement
Verwaltungsrecht betrifft, ist der Spruchkörper vollumfänglich aus
(Ersatz-)Mitgliedern des Verwaltungsgerichts zusammenzusetzen (§ 38a
Abs. 2 VRG; Bertschi, § 38a N. 4).
1.3
Die
Beschwerdefrist beträgt 30 Tage und beginnt am Tag nach der Mitteilung des
angefochtenen Akts bzw. am Tag nach seiner amtlichen Veröffentlichung
(§ 53 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2
VRG). Die streitgegenständliche Verordnungsänderung wurde am
8. April
2022 im Amtsblatt des Kantons Zürich
publiziert. In
Dispositiv-Ziff. IV des angefochtenen Beschlusses heisst es, gegen die
Änderungen des Personalreglements könne "innert 30 Tagen seit der
Veröffentlichung" Beschwerde erhoben werden. Vorliegend ist aber zu
berücksichtigen, dass die Änderung des Personalreglements der
regierungsrätlichen Genehmigung unterliegt (
§ 9 Ziff. 8
lit. a USZG). Bedarf ein Erlass der (konstitutiven) Genehmigung durch eine
andere Behörde, so beginnt die Beschwerdefrist erst mit der Genehmigung bzw.
der Bekanntmachung des Genehmigungsentscheids zu laufen (BGE 128 I 155
E. 1.1; VGr, 25. Januar 2018, AN.2016.00006, E. 1.2 mit weiteren
Hinweisen; vgl. BGr, 17. Dezember 2012, 5C_2/2012, E. 1.3 [nicht
publiziert in BGE 139 III 98]). Die erwähnte Rechtsmittelbelehrung ist damit
unzutreffend. Ebenso ist die Beschwerde vom 23. Mai 2022 verfrüht beim
Verwaltungsgericht eingegangen, weil damals noch nicht feststand, ob die
Genehmigung überhaupt erteilt werden würde (vgl. Alain Griffel, Kommentar VRG,
§ 11 N. 39). Da der Regierungsrat die angefochtenen Änderungen des
Personalreglements mit Beschluss vom 1. Juni 2022 noch während der
Rechtshängigkeit des Beschwerdeverfahrens genehmigte, schadet die zu frühe
Einreichung nicht und führt nicht zum Nichteintreten (vgl. BGE 136 I 17
E. 1.2; ferner VGr, 7. März 2018, VB.2017.00846, E. 2.2). Der
Beschwerdegegner und der Regierungsrat sind jedoch gehalten, in Zukunft
genehmigungspflichtige Reglemente bzw. Reglementsänderungen erst nach erfolgter
Genehmigung im Amtsblatt zu publizieren, zumal erst damit ein gültiges
Anfechtungsobjekt vorliegt.
1.4
1.4.1
Gemäss § 49 in Verbindung mit
§ 21b Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines Erlasses berechtigt, wer
durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt werden könnte. § 21b
VRG soll auf die bundesgerichtliche Praxis verweisen (statt vieler VGr,
3. Januar 2022, AN.2021.00014, E. 1.2.1). Demnach ist die
Beschwerdelegitimation zu bejahen, wenn zumindest eine minimale
Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die beschwerdeführende Partei durch den
angefochtenen Erlass früher oder später einmal unmittelbar in ihren
schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (sogenannte virtuelle
Betroffenheit; BGE 147 I 308 E. 2.2, 146 I 62 E. 2.1, 145 I 26
E. 1.2; Bertschi, § 21 N. 33 f. [auch zum Folgenden])
.
Die unmittelbare Betroffenheit entsteht
dadurch, dass ein Erlass auf eine Person direkt anwendbar ist oder werden
könnte oder sie zumindest durch auf diesen gestützte potenzielle
Rechtsanwendungsakte direkt betroffen werden könnte.
Anstelle Einzelner können auch Verbände mit sogenannter
egoistischer Verbandsbeschwerde für die Interessen ihrer Mitglieder Beschwerde
führen. Hierbei gelten folgende Voraussetzungen: Die Vereinigung muss als
juristische Person konstituiert sowie statutarisch zur Wahrung der betreffenden
Interessen ihrer Mitglieder befugt sein, die fraglichen Interessen müssen allen
oder zumindest einer grossen Anzahl von Mitgliedern gemeinsam sein, und jedes
dieser Mitglieder muss selber zur Geltendmachung des Interesses auf dem
Rechtsmittelweg befugt sein (BGE 130 I 26 E. 1.2.1 mit Hinweisen; VGr,
8. Juli 2021, AN.2020.00007, E. 1.2.1 Abs. 2; Bertschi,
§ 21 N. 93 ff.).
1.4.2
Die Beschwerdeführenden 4–17 sind nichtärztliche Angestellte des USZ;
bei den Beschwerdeführenden 18 und 19 handelt es sich um einen
Oberarzt bzw. eine Oberärztin. Sie unterstehen dem Personalreglement (§ 1
Abs. 1 PR-USZ) und sind somit von den hier angefochtenen Bestimmungen
direkt bzw. zumindest virtuell betroffen und damit zur Beschwerde legitimiert.
1.4.3
Der Beschwerdeführer 1 ist gemäss
Art. 1
Abs. 1 der Statuten ein Verein im Sinn von Art. 60 ff. des schweizerischen
Zivilgesetzbuchs (ZGB, SR 210).
Er verfolgt – in Übereinstimmung
mit den Statuten des (gesamtschweizerischen) SBK – unter anderem folgende
Ziele: sich für die Verbesserung der sozialen und wirtschaftlichen Belange
seiner Mitglieder einzusetzen und sich aktiv mit dem Gesundheitswesen des
Sektionsgebietes und damit verbunden mit Fragen des Staates und der
Gesellschaft auseinanderzusetzen und an den entsprechenden politischen
Entscheidfindungsprozessen mitzuwirken (vgl. Art. 3 der Statuten). Nach
Art. 8 Abs. 1 der Statuten handelt es sich bei den ordentlichen
Mitgliedern des Beschwerdeführers 1 um natürliche Personen mit Arbeits-,
Ausbildungs- oder Wohnort im Sektionsgebiet, die ein vom Bund anerkanntes, auf
Tertiärstufe angesiedeltes Diplom in Gesundheits- oder Krankenpflege oder ein
altrechtliches Diplom in Krankenpflege oder einen Fähigkeitsausweis des
Schweizerischen Roten Kreuzes besitzen oder sich in einer vom Bund anerkannten,
auf Tertiärstufe angesiedelten Diplomausbildung in Gesundheits- oder Krankenpflege
befinden. Es ist vor diesem Hintergrund davon auszugehen, dass ein grosser Teil
der Mitglieder des Beschwerdeführers 1 zumindest virtuell von den hier
angefochtenen Änderungen des Personalreglements betroffen ist und somit zur
Geltendmachung seiner schutzwürdigen Interessen auf dem Beschwerdeweg befugt wäre.
Insgesamt ist die Legitimation des Beschwerdeführers 1 somit gegeben, was
der Beschwerdegegner zu Recht nicht in Zweifel zieht.
1.4.4
Er bestreitet jedoch die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführer 2
und 3; es sei nicht dargetan, dass eine grosse Anzahl von Mitgliedern
derselben selbst beschwerdebefugt sei.
Der Anteil an betroffenen Verbandsmitgliedern und deren
Legitimation sind – sofern die Legitimationsvoraussetzungen nicht
offensichtlich erfüllt sind – substanziiert darzulegen (VGr, 11. Juli
2018, AN.2017.00004, E. 1.2 Abs. 3; Bertschi, § 21 N. 98;
vgl. BGr, 17. Dezember 2012, 5C_2/2012, E. 1.2 [nicht publiziert in
BGE 139 III 98]).
Beim Beschwerdeführer 3 handelt es sich
gemäss Art. 2 Abs. 1 der Statuten um einen freien Zusammenschluss
(Dachverband) grosser, repräsentativer Personalorganisationen. Seine Mitglieder
sind 16 Fachverbände und deren Unterverbände. Inwiefern diese selbst zur
Beschwerdeerhebung legitimiert sein sollen, wird nicht dargelegt und ist auch
nicht ersichtlich. Die Beschwerdeführenden beschränken sich vielmehr darauf,
festzuhalten, der Beschwerdeführer 3 würde "insbesondere auch [die
Interessen] des VSAO (Verband Schweizerischer Assistenz- und Oberärzt:innen)
Sektion Zürich" vertreten. Sind die Mitglieder je einzeln aber nicht zur
Beschwerde befugt, so fehlt es auch an der Beschwerdelegitimation des Verbands
(vgl. Bertschi,
§ 21 N. 97)
; die Legitimation
des Beschwerdeführers 3 ist somit zu verneinen.
Zur Beschwerdelegitimation des
Beschwerdeführers 2 wird angeführt, dass von den ca. 2'600
Mitgliedern des Beschwerdeführers 2 "sehr viele" im Universitätsspital
Zürich
arbeiten würden. Damit substanziieren die Beschwerdeführenden die
Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers 2 nicht hinreichend. Ob
dessen Legitimation allein schon deshalb anzunehmen ist, weil allgemein bekannt
ist, dass er auch zahlreiche Pflegende vertritt, kann offenbleiben, nachdem die
Beschwerdeführenden 1 sowie 4–19 zur Beschwerde legitimiert sind.
1.5
Dem Wesen
der abstrakten Normenkontrolle entspricht eine rein kassatorische Entscheidbefugnis
der Rechtsmittelinstanzen.
Aufgrund der
Gewaltenteilung und der Aufgabenteilung in der Rechtsetzung ist es dem
Verwaltungsgericht verwehrt, den rechtsetzenden Behörden verbindliche Weisungen
zum Inhalt einer Rechtsnorm zu erteilen. Das Gericht hat sich bei Gutheissung
der Beschwerde darauf zu beschränken, die rechtswidrigen Bestimmungen eines
Erlasses aufzuheben. Der Entscheid darüber, ob in diesem Fall eine Anpassung
des Personalreglements vorgenommen und wie diese gegebenenfalls genau
ausgestaltet werden soll, bleibt dagegen dem Beschwerdegegner vorbehalten
(zum Ganzen VGr, 16. Dezember 2021, AN.2021.00010, E. 1.3 Abs. 2
mit Hinweisen; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 100). Eine
Rückweisung an diesen "zur gesetzeskonformen Neubeurteilung und -festsetzung"
der angefochtenen Bestimmungen (so der Antrag der Beschwerdeführenden) kommt
damit nicht in Betracht. Folglich ist auf die Beschwerde nicht einzutreten,
soweit damit eine Rückweisung an den Beschwerdegegner beantragt wird.
1.6
Da die
weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist mit den genannten
Einschränkungen auf die Beschwerde einzutreten (vgl. aber auch hinten, E. 4).
2.
Die Beschwerdeführenden beantragten die Vereinigung des
vorliegenden Verfahrens mit zwei weiteren, vom gleichen Rechtsvertreter
geführten Normkontrollverfahren gegen Personalreglemente zweier weiterer
grosser kantonaler Gesundheitseinrichtungen (AN.2022.00005 und AN.2022.00007).
Nach § 71 VRG in Verbindung mit Art. 125 lit. c der
Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (ZPO, SR 272) kann das
Gericht aus prozessökonomischen Gründen selbständig eingereichte
Rechtsvorkehren vereinigen. Eine Vereinigung des von den Beschwerdeführenden
angehobenen Verfahrens mit den zwei weiteren Normkontrollverfahren ist jedoch
nicht angezeigt, zumal sie sich auf drei verschiedene Anfechtungsobjekte
beziehen und die jeweilige Beschwerdegegnerschaft ebenfalls nicht identisch ist
(vgl. zum Ganzen Martin Bertschi/Kaspar Plüss, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu
§§ 4–31 N. 58 ff.).
3.
Im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle kann einzig die
Verletzung übergeordneten Rechts gerügt werden (§ 50 Abs. 1 in
Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG und hierzu Donatsch, § 20
N. 94 f., § 50 N. 76; vgl. auch Art. 79 Abs. 2
KV). Das Verfahren bezweckt die Durchsetzung der Hierarchie der Rechtsnormen
(VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003, E. 3.2; Andreas Conne, Abstrakte
Normenkontrolle im Kanton Zürich, ZBl 115/2014 S. 403 ff., 404).
Nach verwaltungsgerichtlicher Praxis soll ein
Aufhebungsentscheid grundsätzlich nur erfolgen, wenn sich die betreffende Norm
einer rechtskonformen Auslegung entzieht, jedoch nicht, wenn eine solche
Auslegung möglich und vertretbar ist und von inskünftiger rechtskonformer
Anwendung der angefochtenen Norm – insbesondere auch durch eine im Rahmen des Normkontrollverfahrens
vom Verwaltungsgericht vorgegebene Auslegung – ausgegangen werden kann (vgl.
zum Ganzen VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003, E. 3.2 mit Hinweisen;
Kaspar Plüss, Kognition im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, ZBl
115/2014, S. 420 ff., 422 f.;
Ralph
David Doleschal, Die abstrakte Normenkontrolle in den Kantonen, Zürich etc.
2019
, S. 756 ff.).
4.
4.1
Der
Beschwerdegegner stellt sich auf den Standpunkt, dass § 6 Abs. 2
lit. b PR-USZ nicht angefochten werden könne, da sich diese Regelung mit
leicht anderer Wortwahl bereits in der aktuell geltenden Fassung des
Personalreglements finde (anstatt "…, wie namentlich…" soll es neu
"…, insbesondere…" heissen, wobei der Rest der Norm unverändert
bleibt). Da die Bestimmung inhaltlich nicht verändert werde, liege
diesbezüglich kein gültiges Anfechtungsobjekt vor (… wo der Beschwerdegegner
ausführt, dass Paragraphen, in denen nur sprachliche, nicht aber inhaltliche
Änderungen vorgenommen wurden, nicht kommentiert würden).
4.2
Wird ein Erlass einer Totalrevision unterzogen, sind nach der
Rechtsprechung alle seine Bestimmungen anfechtbar, auch wenn sie mit der
bisherigen Fassung übereinstimmen.
Richtet sich die abstrakte
Normenkontrolle gegen eine Teilrevision eines Erlasses, können demgegenüber grundsätzlich
nur die damit geänderten oder neu aufgenommenen Bestimmungen angefochten
werden. Bestimmungen, die nicht verändert wurden, können nur geprüft werden,
sofern ihnen im Rahmen der Partialrevision des Erlasses eine gegenüber ihrem
ursprünglichen Gehalt veränderte Bedeutung zukommt bzw. sie durch Revision in
einem neuen Licht erscheinen (BGE 135 I 28 E. 3.1.1; BGr, 8. Mai
2017, 2C_586/2016, E. 1.3; VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003,
E. 1.3; Hansjörg Seiler in: ders. et al., Bundesgerichtsgesetz,
2. A., Bern 2015, Art. 82 N. 86; Jürg Bosshart/Martin Bertschi,
Kommentar VRG, § 19 N. 83).
4.3
Vorliegend
kann offenbleiben, ob die Änderung des Personalreglements vom 9. März 2022
materiell als Totalrevision (wie die Beschwerdeführenden behaupten) oder aber
als Teilrevision zu qualifizieren ist und ob § 6 Abs. 2 lit. b
PR-USZ ein zulässiges Anfechtungsobjekt darstellt. Denn inhaltlich sind die
geänderte wie auch die derzeit geltende Fassung dieser Bestimmung
gleichbedeutend, was auch die Beschwerdeführenden (implizit) anerkennen.
Das Verwaltungsgericht setzte sich im
Normkontrollverfahren PB.2010.00026 mit § 6 Abs. 2 lit. b des Personalreglements
des Kantonsspitals Winterthur
vom 14. Juni 2010 (PR-KSW;
LS 813.162)
auseinander. Diese Bestimmung weist denselben Wortlaut
auf wie der hier interessierende § 6 Abs. 2 lit. b PR-USZ. Das
Verwaltungsgericht beurteilte die Bestimmung im Personalreglement des
Kantonsspitals Winterthur für zulässig (VGr, 18. April 2011,
PB.2010.00026, E. 5 ff.). Es erwog, dass diese Bestimmung die
notwendigen Differenzierungen zulasse. Wie sich bereits aus dem Wortlaut
der Bestimmung ergebe, würden als Kriterien, welche die Befristung
gestatten, die Aus-, Weiter- und Fortbildung sowie die Forschung bezeichnet,
und nicht etwa die Tätigkeit als Assistenz- oder Oberärztin bzw. -arzt.
Befristete
Arbeitsverhältnisse für die in der Bestimmung genannten
Personalkategorien – und somit auch für Oberärztinnen und Oberärzte – seien zwar
zulässig, aber nicht zwingend vorgeschrieben. Sie dürften also nur
abgeschlossen werden, soweit die sachliche Begründung der Befristung zutreffe,
wobei zudem die Umstände des Einzelfalls zu beachten seien, die allenfalls eine
unbefristete Anstellung gebieten können. Sodann wies das Verwaltungsgericht
darauf hin, dass bei der Bestimmung der Rechtsfolgen befristeter
Arbeitsverhältnisse ungerechtfertigte Ungleichbehandlungen vermieden werden könnten
und müssten (VGr, 18. April 2011, PB.2010.00026, E. 6.8.2).
Schliesslich hielt es fest, die rechtskonforme Auslegung und Anwendung von
§ 6 Abs. 2 lit. b PR-KSW erscheine "nicht fraglich"
(a.a.O., E. 7.4). Vorliegend kann ohne Weiteres auf diese Rechtsprechung
abgestellt werden (vgl. auch VGr, 12. Januar 2011, PB.2010.00005,
E. 4.3.4).
Die Beschwerdeführenden machen geltend, dass
Oberarztstellen "mangels sachlicher Begründbarkeit nicht befristet werden
dürfen". Mit Blick auf die zitierten Erwägungen aus PB.2010.00026 kann
diesem Schluss der Beschwerdeführenden jedoch nicht gefolgt werden. Weshalb
sich die (inhaltlich unveränderte) Bestimmung im vorliegenden Verfahren einer
rechtskonformen Auslegung entziehen sollte (vgl. dazu vorn, E. 3
Abs. 2), ist nicht ersichtlich. Etwas Anderes lässt sich auch nicht aus
dem Hinweis der Beschwerdeführenden auf eine "zeitgemässe Auslegung"
des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10) ableiten.
Des Weiteren geht auch das von ihnen beigebrachte Gutachten davon aus, dass
eine Befristung des Anstellungsverhältnisses von Oberärztinnen und Oberärzten –
etwa für den Erwerb eines Facharzttitels – sachlich begründet sein kann. Soweit
die Beschwerdeführenden geltend machen, "dass im ganzen Kanton Zürich
ausser dem USZ kein Spital mehr befristete Anstellungen für die Oberärzteschaft
kennt", so können sie daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten.
Insbesondere kann aus diesem Umstand allein nicht geschlossen werden, dass das
USZ § 6 Abs. 2 lit. b PR-USW nicht rechtskonform anwendet bzw.
in Zukunft nicht rechtskonform anwenden wird.
4.4
Zusammenfassend
kann festgehalten werden, dass – sollte § 6 Abs. 2 lit. b PR-USZ
im vorliegenden Verfahren ein zulässiges Anfechtungsobjekt darstellen –, die
Beschwerde abzuweisen wäre, soweit sie sich gegen diese Bestimmung richtet.
5.
5.1
Nach
§ 13 Abs. 1 USZG sind die Arbeitsverhältnisse in der Regel öffentlich-rechtlich.
Gemäss § 13 Abs. 2 USZG gelten für das öffentlich-rechtlich
angestellte Personal die für das Staatspersonal anwendbaren Bestimmungen, wobei
das Personalreglement Abweichungen vorsehen kann, soweit dies aus betrieblichen
Gründen erforderlich ist. Für das ärztliche Personal ab Stufe Oberärztin und
Oberarzt (ärztliches Kader) kann das Personalreglement zudem abweichende
Regelungen betreffend Vergütung und Beendigung des Arbeitsverhältnisses vorsehen
(§ 13 Abs. 3 USZG; in Kraft seit dem 1. Januar 2023 [vgl. RRB
1240/2021; ABl 2020-07-17]).
5.2
Bei der
Formulierung "aus betrieblichen Gründen erforderlich" handelt es sich
um einen unbestimmten Rechtsbegriff, welcher der Rechtskontrolle grundsätzlich
zugänglich ist. Mit dem Ausschluss der Ermessenskontrolle (vorn, E. 3
Abs. 1) verbunden ist jedoch die Respektierung des Beurteilungsspielraums,
der den Verwaltungsbehörden bei der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe
zusteht (vgl. VGr, 18. April 2011, PB.2010.00026, E. 6.1.1 mit
Hinweisen [auch zum Folgenden]). Ein Spielraum ist auch dem Verordnungsgeber
bei der Konkretisierung unbestimmter Rechtsbegriffe einzuräumen, wobei sich
diese nach den Grundsätzen zu richten hat, die zur Delegation entwickelt wurden
(vgl. dazu Matthias Hauser, Kommentar KV, Art. 38 N. 40 f.).
Dabei ist zu beachten, dass das USZ in der Form einer öffentlich-rechtlichen
Anstalt verselbständigt wurde, um ihm die "notwendige Autonomie auf der
operativen Ebene" zu sichern (Prot. KR 2003–2007, S. 8289 [Votum
Regierungsrätin Diener]).
5.3
Was "betriebliche Gründe" im Sinn von
§ 13 Abs. 2 USZG sind, ist anhand des Zwecks des USZ zu bestimmen
(vgl. zur gleichlautenden Bestimmung in § 12 Abs. 2 des
Gesetzes über das Kantonsspital Winterthur vom 19. September 2005 [LS
813.16]
VGr, 18. April 2011, PB.2010.00026, E. 6.2 [auch zum
Folgenden]). Nach § 2 USZG dient das Universitätsspital der überregionalen
medizinischen Versorgung (Ziff. 1); es unterstützt die Forschung und Lehre
der Hochschulen (Ziff. 2) sowie die Aus-, Weiter- und Fortbildung in
Berufen des Gesundheitswesens (Ziff. 3). Eine enge Auslegung des Begriffs
"betriebliche Gründe", sodass sinngemäss nur die Besonderheiten der
medizinischen Versorgung zu Abweichungen vom kantonalen Personalrecht führen
dürfen, findet im Gesetz keine Stütze. Etwas Anderes lässt sich auch der
Weisung des Regierungsrats vom 14. Januar 2003 zum Gesetz über das
Universitätsspital Zürich (Weisung USZG; ABl 2003, 126 ff.) nicht
entnehmen. Wenn es dort heisst, dass die "besonderen Verhältnisse"
bzw. die "Eigenheiten des Spitalbetriebs" zu Abweichungen vom
kantonalen Personalrecht berechtigen sollen, so bedeute dies nicht, dass der
"Spitalbetrieb" mit der medizinischen Versorgung gleichzusetzen ist
(Weisung USZG, S. 137, 167). Es sind keine sachlichen Gründe ersichtlich,
weshalb bei der personalrechtlichen Regelung nicht alle gesetzlichen Zwecke des
Universitätsspitals berücksichtigt werden dürfen. Zwar unterscheidet § 2
USZG zwischen "Dienen" und "Unterstützen" und damit zwischen
Haupt- und Nebenzwecken. Dies bedeutet aber nicht, dass sich ein betriebliches
Erfordernis nicht vorwiegend aus den Nebenzwecken ergeben könnte, jedenfalls
soweit dadurch die Erfüllung des Hauptzwecks nicht eingeschränkt wird.
5.4
Die Parteien
verweisen zur Auslegung des Begriffs der "betrieblichen Gründe" im
Sinn von § 13 Abs. 2 USZG auf das bereits mehrfach zitierte Urteil
vom 18. April 2011 (PB.2010.00026). Es sind keine Gründe dafür
ersichtlich, hier nicht auf die darin vorgenommene Auslegung abzustellen, zumal
die gesetzlichen Grundlagen des USZ und des KSW vom Gesetzgeber parallel
behandelt wurden und sich diese Ausgliederungen von denselben Überlegungen
leiten liessen (vgl. Weisung USZG, S. 135 f.). Der Beschwerdegegner
verweist jedoch (neben § 13 Abs. 2 USZG) an verschiedener Stelle auf
die Eigentümervorgaben bzw. die Eigentümerstrategie (vgl. RRB 343/2021). Er
stellt sich auf den Standpunkt, dass er in allen Bereichen "wo es ihm im
Rahmen seiner Eigentümervorgaben oder zur Sicherstellung der Innovations- und
Wettbewerbsfähigkeit als notwendig erscheint" von den für das Staatspersonal
anwendbaren Bestimmungen abweichen kann.
Die Eigentümerstrategie wird zwar vom Regierungsrat
festgelegt (§ 9 Ziff. 4 USZG; vgl. auch § 9 Ziff. 9 f.
USZG) und vom Kantonsrat genehmigt (§ 8 Ziff. 5 USZG). Dies ändert
jedoch nichts am Umstand, dass es sich bei der Eigentümerstrategie (lediglich)
um ein Controllinginstrument – und nicht um einen Rechtserlass – handelt (vgl.
§ 13a Abs. 1 f. der Verordnung über die Organisation des
Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung [VOG RR, LS 172.11]). Die
übergeordneten regulatorischen Vorgaben (das heisst, die Anstaltsgesetzgebung)
sind von der Eigentümerstrategie (als "Auftrag des Eigentümers an das
oberste Führungsorgan des Spitals", vgl. RRB 344/2017, S. 3) klar
abzugrenzen. Entgegen der Ansicht des Beschwerdegegners müssen sich somit
Abweichungen von den für das Staatspersonal anwendbaren Bestimmungen am Zweck
des USZ (gemäss § 2 USZG) messen lassen. Ansonsten würde § 13 Abs. 2
USZG weitgehend seines Sinns entleert.
Der Gesetzgeber wollte mit
dieser Bestimmung sicherstellen, dass die Verselbständigung des USZ gesamthaft
keine Schlechterstellung von dessen Angestellten gegenüber dem kantonalen
Personalrecht zur Folge hat
(vgl. VGr, 18. April 2011,
PB.2010.00026, E. 6.8.1 mit Hinweis auf Prot. KR 2003–2007,
8327 ff. [zum USZ], 8362 f. [zum KSW]). Die Eigentümerstrategie kann
vor diesem Hintergrund keine weitergehenden Abweichungen von den grundsätzlich
geltenden personalrechtlichen Bestimmungen rechtfertigen, als dies § 13
Abs. 2 USZG zulässt.
6.
6.1
Die
Beschwerdeführenden wenden sich gegen § 2 Abs. 2 lit. e PR-USZ.
Diese Bestimmung sieht die Zuständigkeit des Spitalrats zur Festlegung
"der Bedingungen und der Höchstdauer von allfälligen Bewährungsfristen
sowie der Obergrenze von Abfindungen für Personal mit Patientenkontakt"
vor.
6.2
Gemäss dem klaren
Wortlaut von § 13 Abs. 2 Satz 2 USZG sind Abweichungen von den
für das Staatspersonal geltenden Bestimmungen
im Personalreglement
zu
verankern. Hier beabsichtigt der Beschwerdegegner jedoch ausdrücklich eine
(weitere) Konkretisierung von § 2 Abs. 2 lit. e PR-USZ in
Vollzugsbestimmungen. Er nimmt damit eine eigentliche (Sub-)Delegation an sich
selbst vor. Dabei hat er es unterlassen, die Grundzüge der vorgesehenen
Regelungen im Personalreglement selbst zu verankern; mit Blick auf die
Bedeutung für die Rechtsstellung der betroffenen Personen wäre dies jedoch
notwendig gewesen (vgl. Hauser, Art. 38 N. 40; ferner VGr,
30. Juni 2022, VB.2021.00469, E. 5.4 Abs. 2).
Gleichzeitig würden durch das vom Beschwerdegegner
gewählte Vorgehen die von ihm erlassenen Konkretisierungen bzw.
Ausführungsbestimmungen der regierungsrätlichen Genehmigung entzogen (§ 9
Ziff. 8 lit. a e contrario USZG). Der Beschwerdegegner ist zwar
gemäss § 11 Abs. 3 Ziff. 7 USZG befugt, neben dem Spitalstatut,
dem Personal- und dem Finanzreglement sowie der Taxordnung auch "weitere
Reglemente" zu erlassen. Soweit jedoch Normen geschaffen werden sollen,
die im Sinn von § 13 Abs. 2 Satz 2 USZG von den allgemeinen
personalrechtlichen Regelungen für das Staatspersonal abweichen, müssen sie im
Personalreglement angesiedelt sein. Für solche "wichtige anstaltsinterne
Regelungen" sollte denn auch ausdrücklich die regierungsrätliche
Genehmigung vorbehalten bleiben. Gleichzeitig hielt der Regierungsrat in seiner
Weisung fest, dass die "anstaltsinterne Kompetenzordnung (…) d.h.
insbesondere die Aufgabenteilung zwischen Spitalrat und Spitaldirektion"
im Rahmen des Spitalstatuts und der weiteren Reglemente festlegt werden könne
(Weisung USZG, S. 163). Die "weiteren Reglemente" waren somit
gerade nicht dafür vorgesehen, um (wichtige) personalrechtliche Bestimmungen zu
schaffen.
6.3
Nach dem
Gesagten verstösst § 2 Abs. 2 lit. e PR-USZ gegen § 13
Abs. 2 Satz 2 USZG und ist aufzuheben.
6.4
Vor diesem
Hintergrund braucht nicht auf die weiteren, in diesem Kontext vorgebrachten Rügen
der Beschwerdeführenden eingegangen zu werden (vgl. …, etwa betreffend
Verletzung des Willkürverbots oder der Rechtsgleichheit gemäss Art. 9 bzw.
Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV,
SR 101]).
Soweit
§ 2 Abs. 2 lit. e PR-USZ
dem
Beschwerdegegner die Zuständigkeit zur
Festlegung der Obergrenze von Abfindungen für Personal mit Patientenkontakt
einräumen sollte, drängen sich dennoch einige Anmerkungen auf:
6.4.1
Zur Begründung führt der Beschwerdegegner diesbezüglich aus, dass – da
Angehörige dieser Berufsgruppen auf dem Markt sehr gesucht seien – die
Ausrichtung von Abfindungen bis zu 15 Monatslöhnen (bzw. – seit dem
1. Oktober 2022 [OS 77, 398] – bis zu 9 Monatslöhnen; vgl. § 16g
Abs. 2
der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom
19. Mai 1999 [VVO, LS 177.111]
) sachlich auch dann nicht
gerechtfertigt sei, wenn sie die Stelle unverschuldet verlieren. Aus diesem
Grund solle das USZ die "Höhe einer allfälligen Abfindung bei
unverschuldeter Entlassung selber festlegen können". In der Beschwerdeantwort
führt der Beschwerdegegner ergänzend aus, dass "mit Blick auf die Vorgaben
der Eigentümerstrategie auch gewichtige betriebswirtschaftliche Gründe dafür
[bestehen], die Obergrenze von Abfindungen abweichend vom kantonalen
Personalrecht festzulegen bzw. sogar auf eine Abfindung gänzlich zu
verzichten".
6.4.2
Diese Begründung des Beschwerdegegners
erhellt, dass primär aus finanziellen Überlegungen eine geringere bzw. gar
keine Abfindung ausbezahlt werden soll, als dies gemäss Personalgesetz und -verordnung
vorgesehen ist. Wie bereits aufgezeigt, stellen die (finanziellen) Vorgaben
gemäss Eigentümerstrategie an sich aber keine "betrieblichen Gründe"
im Sinn von § 13 Abs. 2 USZG dar (vorn, E. 5.4). Weshalb es mit
Blick auf die Zwecke des USZ (dazu E. 5.3) erforderlich sein soll, bei
unverschuldeten Kündigungen keine oder eine weniger hohe Abfindung zu bezahlen,
ist nicht ersichtlich. Insbesondere ist kein Zusammenhang zwischen der
allfälligen Bezahlung von Abfindungen bei unverschuldeten Entlassungen und der
Gewährleistung der medizinischen Versorgung durch das USZ zu erblicken. Dem vom
Beschwerdegegner hervorgehobenen Umstand, dass "Personal mit
Patientenkontakt" auf dem Arbeitsmarkt "sehr gesucht" sei, kann
sodann bei der Bemessung der Abfindung innerhalb des Rahmens gemäss § 16g
Abs. 2 VVO Rechnung getragen werden, zumal die Arbeitsmarktchancen dabei
ausdrücklich zu berücksichtigen sind (§ 26 Abs. 5 Satz 1 PG;
§ 16g Abs. 3 VVO). Überdies ist nicht ausgeschlossen, dass sich die
Situation auf dem Arbeitsmarkt – auch für "Personal mit
Patientenkontakt" – wieder zu Ungunsten der Arbeitnehmerinnen und
Arbeitnehmer verändert. Schliesslich kommt eine Kürzung der Abfindung in
Betracht, wenn die entlassenen Angestellten während der Abfindungsdauer neues
Einkommen erzielen (§ 26 Abs. 5 Satz 2 PG; § 17
Abs. 3 f. VVO). Im Weitern kann offenbleiben, ob Personal mit
Patientenkontakt tatsächlich "keiner Überbrückungshilfen bedürfen" (vgl.
zu den einzelnen Zwecken der Abfindung VGr, 17. März 2022, VB.2021.00553,
E. 4.6 Abs. 1 mit zahlreichen Hinweisen); denn selbst wenn dem so
wäre, ergäbe sich daraus nach dem Gesagten kein betrieblicher Grund im Sinn von
§ 13 Abs. 2 USZG.
7.
7.1
Die Beschwerdeführenden beantragen
sodann die Aufhebung von § 9a Abs. 1 und 2 in Verbindung mit
§ 2 Abs. 2 lit. a PR-USZ. Gemäss § 9 a PR-USZ
entscheidet der Spitalrat auf Antrag der Spitaldirektion über die jährliche
Lohnentwicklung und den Teuerungsausgleich (Abs. 1). Er kann für einzelne
Personalgruppen unterschiedliche Lohnentwicklungen vorsehen (Abs. 2). Nach
§ 2 Abs. 2 lit. a PR-USZ fällt die Festlegung des Umfangs von
zusätzlichen Mitteln für die Lohnentwicklung gemäss § 9a PR-USZ in die
Zuständigkeit des Spitalrats. Der hier nicht angefochtene Abs. 3 von § 9a
PR-USZ sieht ausserdem vor, dass sich die Lohnentwicklung am Arbeitsmarkt im
Gesundheitswesen orientiert und die finanzielle Situation des USZ
berücksichtigt.
7.2
In der
Begründung zu den Änderungen vom 9. März 2022 hielt der Beschwerdegegner
zu § 2 Abs. 2 PR-USZ (allgemein) fest, dass das übergeordnete Ziel
"in der Ausrichtung der Anstellungsbedingungen auf das Spitalwesen, sowohl
inhaltlich als auch finanziell" bestehe. Spezifisch zu § 2
Abs. 2 lit. a PR-USZ führte der Beschwerdegegner aus, die
Lohnentwicklung in den Gesundheitsberufen und den Supportfunktionen im
Gesundheitswesen sei sehr dynamisch; diese Situation habe sich durch Covid-19
noch akzentuiert. Die "Betriebe" müssten bei Berufsgruppen mit
Personalmangel auf diese Dynamik gezielt reagieren können. Zu § 9a PR-USZ
hielt der Beschwerdegegner fest, der Fachkräftemangel äussere sich unter
anderem darin, dass die Löhne der entsprechenden Personalkategorien auf dem
Markt steigen würden. Das USZ müsse deshalb über die Möglichkeit verfügen, die
Löhne in Abweichung vom kantonalen Personalrecht "moderat nach oben
anzupassen", um überhaupt noch Personal rekrutieren zu können.
Gleichzeitig habe es die finanziellen Vorgaben gemäss Eigentümerstrategie des
Kantons sowie die von diesem genehmigten Tarife einzuhalten, sodass
sichergestellt sei, dass sich die Lohnspirale nicht unkontrolliert nach oben
drehe.
7.3
7.3.1
Vorab ist festzuhalten, dass finanzielle Vorgaben gemäss der Eigentümerstrategie
an sich keine betrieblichen Gründe im Sinn von § 13 Abs. 2 USZG
darstellen (vgl. vorn, E. 5.4). Insbesondere kann aus der Rendite, welche das
USZ gemäss Eigentümerstrategie zu erwirtschaften hat, kein betrieblich
notwendiger Grund für "Abweichungen [von den für das Staatspersonal
geltenden Regeln] (…) gegen unten" erblickt werden.
Die
hier interessierenden Bestimmungen zur Lohnentwicklung zielen aber gemäss der
nachvollziehbaren Begründung des Beschwerdegegners nicht lediglich darauf ab, (Lohn-)Kosten
einzusparen. Vielmehr sollen die Änderungen des Personalreglements eine Flexibilität
erlauben, welche die Rekrutierung von Fachkräften ermöglichen soll (vgl. zum –
seit Jahren bestehenden – Fachkräftemangel im Gesundheits- und insbesondere im Pflegebereich
etwa Bundesrat, Pflegeinitiative: Neues Gesetz und weitere Massnahmen für
bessere Arbeitsbedingungen in der Pflege, Medienmitteilung vom 25. Januar
2023; RRB 1651/2022 [Umsetzung Pflegeinitiative (Konzept)]; ferner Claudia
Leoni-Scheiber/Maria Müller Staub, "Nurse-to-patient ratio" und
Skill- und Grade-Mix: Folgen des Pflegefachperson/Patienten-Verhältnisses und
der Personalzusammensetzung, Pflegerecht 2018, S. 234 ff., 235).
Darin – wie auch im Halten bereits angestellter Fachkräfte – ist ohne Weiteres
ein betrieblicher Grund zu sehen, zumal diese Massnahmen der Aufrechterhaltung
der medizinischen Versorgung und damit dem Hauptzweck des USZ dienen. Gleichzeitig
ist zu berücksichtigen, dass das USZ (auch) bei der Rekrutierung mit privaten
Einrichtungen wie Privatspitälern konkurrenziert. Die vom Beschwerdegegner
hervorgehobene "Ausrichtung der Anstellungsbedingungen auf das
Spitalwesen" fand denn auch in § 9a Abs. 3 PR-USZ ihren Niederschlag,
indem dort festgehalten wird, dass sich "die Lohnentwicklung am
Arbeitsmarkt im Gesundheitswesen orientiert" (vgl. im Gegensatz dazu
§ 16 Abs. 1 sowie § 42 Abs. 1 f. der
Personalverordnung vom 16. Dezember 1998 [PVO, LS 177.11], wonach
sich die durchschnittliche Lohnerhöhung an jener von Arbeitgebern mit Bedeutung
für den Wirtschaftsraum Zürich orientiert bzw. der Regierungsrat bei der
Festsetzung der Teuerungszulage und der Gewährung einer Reallohnerhöhung unter
anderem die "Lohnentwicklung bei Arbeitgebern mit Bedeutung für den
Wirtschaftsraum Zürich" berücksichtigt).
Eine "massive Schlechterstellung" des Personals
des USZ im Vergleich zu den kantonalen Angestellten, welche die Beschwerdeführenden
befürchten, ist sodann nicht ersichtlich. Die Formulierung von § 9a
Abs. 1 PR-USZ lässt zwar grundsätzlich den Verzicht auf einen
Teuerungsausgleich zu (selbst wenn der Regierungsrat einen solchen für das
"übrige" kantonale Personal beschliessen sollte); gleichzeitig
schreibt die Bestimmung ein entsprechendes Vorgehen aber nicht vor. Überdies
lässt § 9a Abs. 1 PR-USZ auch Raum für eine Besserstellung der
Angestellten des USZ gegenüber den weiteren Kantonsangestellten. Gemäss
Begründung des Beschwerdegegners will er denn auch auf den im Bereich der
Gesundheitsberufe ausgeprägten Fachkräftemangel mit "moderaten"
Lohnerhöhungen reagieren können (vgl. in diesem Kontext auch RRB 1651/2022,
S. 2, wonach die vier kantonalen Spitäler durch die Anpassung ihrer
Personalreglemente mehr Flexibilität gegenüber dem kantonalen Personalrecht
erhalten und so zusätzliche Mittel für die Lohnentwicklung bereitstellen oder
ihrem Personal höhere Inkonvenienzentschädigungen ausrichten können).
7.3.2
Die Beschwerdeführenden bringen vor, im Bereich der Lohnfestsetzung und der
Lohnentwicklung gälten "hohe Anforderungen an das Bestimmtheitsgebot als
Teil des Legalitätsprinzips", welche mit § 9a Abs. 1 f.
PR-USZ nicht eingehalten würden (vgl. allgemein zum Erfordernis der genügenden
Normdichte Pierre Tschannen/Markus Müller/Markus Kern, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 5. A., Bern 2022, Rz. 403–405). Mit Blick auf die
Festsetzung des Lohns geht diese Rüge jedoch von vornherein fehl, da diese in
§ 9 Abs. 1 PR-USZ verankert ist und sich ausdrücklich "nach den
Grundsätzen und nach dem Lohnsystem des kantonalen Personalrechts
[richtet]". Was die Lohn
entwicklung
anbelangt, so ist der Inhalt
von § 9a PR-USZ als hinreichend bestimmt zu qualifizieren. Die Bestimmung
sieht – analog zu den Bestimmungen im Personalgesetz und der Personalverordnung
(§ 41 Abs. 1 PG und § 42 PVO) – die Zuständigkeit des obersten
Führungsorgans (§ 11 Abs. 1 USZG; vgl. Art. 60 Abs. 1 KV)
für die Lohnentwicklung vor. Dies ist nicht zu beanstanden. Soweit das
Personalreglement im Weiteren die einzelnen Ausprägungen der Lohnentwicklung
(individuelle Lohnerhöhung und Reallohnerhöhung; vgl. § 16 Abs. 2
PVO) nicht ausdrücklich erwähnt, gelten somit weiterhin die Bestimmungen des
kantonalen Personalrechts (§ 1 Abs. 2 PR-USZ). Darauf weist der
Beschwerdegegner selbst zu Recht hin. Insgesamt verletzt § 9a PR-USZ das
Legalitätsprinzip nicht.
Soweit der Beschwerdegegner jedoch der Ansicht ist, er
könne die Regelung von §9a Abs. 2 PR-USZ in einer Verwaltungsverordnung
konkretisieren, so trifft dies nicht zu. Wie bereits eingehend dargelegt, müssen
(generell-abstrakte) Abweichungen von den für das Staatspersonal geltenden
Bestimmungen im Personalreglement selbst enthalten sein (ausführlich vorn,
E. 6.2).
7.3.3
Die Beschwerdeführenden bringen unter Verweis auf das Gebot der
Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) und das Willkürverbot
(Art. 9 BV) vor, es bleibe völlig offen und werde nicht konkretisiert,
"welche Personalkategorien eine Lohnentwicklung in welchem Ausmass und aus
welchen Gründen mitmacht, während andere Personalkategorien von einer Lohnentwicklung
gänzlich ausgeschlossen werden sollen bzw. können".
Das Gebot der rechtsgleichen Behandlung ist
verletzt, wenn ein Erlass hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache
rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu
regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn er Unterscheidungen
unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen (
BGE 138 I 225
E. 3.6.1, 136 I 1 E. 4.1;
VGr,
8. Dezember
2016,
AN.2014.00003, E. 6.2.1). Vorliegend trifft die angefochtene
Bestimmung an sich keine Unterscheidung zwischen einzelnen Kategorien von
Angestellten. Im Rahmen der gestützt auf § 9a Abs. 1 und 2
PR-USZ erfolgenden Entscheidung über die Lohnentwicklung, welche je nach
Personalkategorie unterschiedlich ausfallen kann (aber nicht muss), stellt sich
jedoch die Frage der Gleichbehandlung. Der Beschwerdegegner wird sich somit
anlässlich seines Entscheids im Einzelfall damit befassen müssen, ob ein
sachlicher Grund für eine allfällige Ungleichbehandlung verschiedener "Personalgruppen"
besteht. Soweit ein solcher vorliegt, ist eine unterschiedliche Lohnentwicklung
aus der Perspektive der Rechtsgleichheit grundsätzlich nicht problematisch.
Nicht zulässig wäre demgegenüber etwa ein fortwährender Verzicht auf
Lohnentwicklungsmassnahmen für bestimmte Berufsgruppen. Eine rechtskonforme
Auslegung von § 9a Abs. 1 und 2 PR-USZ ist mit Blick auf das
Rechtsgleichheitsgebot somit möglich; ebenso ist – auch unter Berücksichtigung
der vom Beschwerdegegner angeführten Begründung (vorn, E. 7.2) – davon
auszugehen, dass er die angefochtenen Normen rechtskonform anwenden wird.
Inwiefern die Bestimmungen zur
Lohnentwicklung im geänderten Personalreglement gegen das Willkürverbot
verstossen sollen, ist nach dem Gesagten nicht ersichtlich. Darauf ist nicht
weiter einzugehen.
7.4
Zusammenfassend sind
§ 9a Abs. 1 und 2 in
Verbindung mit § 2 Abs. 2 lit. a PR-USZ einer rechtskonformen
Auslegung zugänglich. Eine Aufhebung dieser Bestimmungen kommt somit nicht in
Betracht.
8.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise
gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist. § 2 Abs. 2 lit. e
PR-USZ gemäss Beschluss des Beschwerdegegners vom
9. März
2022 ist aufzuheben. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.
9.
9.1
Nach
§ 65a Abs. 3 VRG werden bei personalrechtlichen Streitigkeiten mit
einem Streitwert bis Fr. 30'000.- den Parteien in der Regel keine
Gerichtskosten auferlegt. Fehlt es – wie im Rahmen des vorliegenden
Normkontrollverfahrens – an einem Streitwert, sind in sinngemässer Anwendung
von § 65a Abs. 3 VRG lediglich Gerichtskosten aufzuerlegen, wenn es
um Entscheidungen von grosser Tragweite geht (Kaspar Plüss, Kommentar VRG,
§ 65a N. 30; VGr, 5. Januar 2022, AN.2021.00018, E. 7). Das
Vorliegen einer solchen ist hier zu bejahen (so bereits VGr, 18. April 2011,
PB.2010.00026, E. 9.1; vgl. auch VGr, 8. März 2017, AN.2016.00003,
E. 7.1).
9.2
Die Bemessung der Gerichtsgebühr richtet sich nach § 2 und
§ 3 Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom
3. Juli 2018 (GebV VGr, LS 175.252), wobei der Verminderung des Aufwands
durch die Synergien mit den weitgehend parallelen Verfahren AN.2022.00005 und
AN.2022.00007 Rechnung zu tragen ist (vgl. Plüss, § 13 N. 36,
§ 65a N. 10; vgl. auch § 4 Abs. 3 GebV VGr).
Die Gerichtskosten sind den Parteien nach
Massgabe ihres Unterliegens aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in Verbindung
mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Mit Blick auf den Verfahrensausgang
rechtfertigt es sich, die Gerichtskosten den Beschwerdeführenden und dem
Beschwerdegegner je zur Hälfte aufzuerlegen, Ersteren unter solidarischer
Haftung (
§ 14 VRG; Plüss, § 14 N. 11).
9.3
Da keine
Partei mehrheitlich obsiegt, steht weder den Beschwerdeführenden noch dem
Beschwerdegegner eine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG; Plüss,
§ 17 N. 21). Dem Beschwerdegegner bliebe eine solche im Übrigen schon
deshalb verwehrt, weil ein Gemeinwesen bei der Verteidigung eigener
Rechtserlasse keines anwaltlichen Beistands bedarf.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird bzw.
soweit darauf einzutreten ist. § 2 Abs. 2 lit. e PR-USZ gemäss
Beschluss vom 9. März 2022 wird aufgehoben. Im Übrigen wird die Beschwerde
abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    145.--
Zustellkosten,
Fr. 3'145.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander
zur Hälfte und dem Beschwerdegegner zur Hälfte auferlegt.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,
6004 Luzern, einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    den Regierungsrat.