zh_verwaltungsgericht · VB.2008.00380 · 2008-10-23 · de

Jugendhilfe | Jugendhilfe: Ausrichtung von Kleinkinderbetreuungsbeiträgen (KKBB) für die Zeit, in welcher der Beschwerdeführer vollzeitlich an seiner Dissertation arbeitet. Praxisänderung durch die Stadt Zürich. Im Verfahren vor Verwaltungsgericht gilt die Gerichtsferienregelung der Zivil- und Strafgerichte. Die Beschwerde wurde demnach innert Frist erhoben (E. 1.2). Geht es in der Hauptsache um die Ausrichtung von Leistungen und wird durch ein Gesuch um vorsorgliche Massnahmen deren vorgängige Ausrichtung verlangt, ist es zulässig, wenn das Gesuch um vorsorgliche Massnahmen erst mit dem Endentscheid beurteilt wird, sofern dieser innert angemessener Frist getroffen wird. Nachdem der Bezirksrat den Entscheid in der Sache getroffen hat, erweist sich die Beschwerde wegen Rechtsverzögerung oder -verweigerung als gegenstandslos. An einer Feststellung einer Rechtsverzögerung oder -verweigerung beteht kein schutzwürdiges Intersse (E. 2.2). Dem Beschwerdeführer wurde Einsicht in alle entscheidwesentlichen Akten gewährt (E. 3). Rechtsgrundlagen für die Ausrichtung von KKBB (E. 4). Die Praxisänderung, wonach das Verfassen einer Dissertation nicht als Arbeitspensum im Sinn von § 26b lit. a JugendhilfeG angerechnet wird, erweist sich als rechtmässig, da sie auf ernsthaften und sachlichen Gründen beruht (E. 6.2.2), in grundsätzlicher Weise erfolgt ist (E. 6.2.3) und weder die Rechtssicherheit verletzt noch gegen das Gebot von Treu und Glauben verstösst (E. 6.2.4). Da KKBB gemäss § 26a JugendhilfeG den Eltern, nicht den Kindern, gewährt werden, ist die Tochter des Beschwerdeführers von vornherein nicht in ihrer Rechtsgleichheit verletzt (E. 6.2.5). Anders als bei Rechtsänderngen, bei denen sich Fragen des intertemporalen Rechts stellen, ist es bei einer Praxisänderung zulässig, dass die neue Praxis auf die noch nicht erledigten Fälle angewendet wird (E. 6.3). Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung (E. 7). Abweisung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 23.10.2008 VB.2008.00380
Zurich Verwaltungsgericht 23.10.2008 VB.2008.00380
Zurigo Verwaltungsgericht 23.10.2008 VB.2008.00380

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2008.00380
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Geschäftsnummer:
VB.2008.00380
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 23.10.2008
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 26.06.2009 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Fürsorgerecht
Betreff:
Jugendhilfe
Jugendhilfe: Ausrichtung von Kleinkinderbetreuungsbeiträgen (KKBB) für die Zeit, in welcher der Beschwerdeführer vollzeitlich an seiner Dissertation arbeitet. Praxisänderung durch die Stadt Zürich.
Im Verfahren vor Verwaltungsgericht gilt die Gerichtsferienregelung der Zivil- und Strafgerichte. Die Beschwerde wurde demnach innert Frist erhoben (E. 1.2).
Geht es in der Hauptsache um die Ausrichtung von Leistungen und wird durch ein Gesuch um vorsorgliche Massnahmen deren vorgängige Ausrichtung verlangt, ist es zulässig, wenn das Gesuch um vorsorgliche Massnahmen erst mit dem Endentscheid beurteilt wird, sofern dieser innert angemessener Frist getroffen wird. Nachdem der Bezirksrat den Entscheid in der Sache getroffen hat, erweist sich die Beschwerde wegen Rechtsverzögerung oder -verweigerung als gegenstandslos. An einer Feststellung einer Rechtsverzögerung oder -verweigerung beteht kein schutzwürdiges Intersse (E. 2.2).
Dem Beschwerdeführer wurde Einsicht in alle entscheidwesentlichen Akten gewährt (E. 3).
Rechtsgrundlagen für die Ausrichtung von KKBB (E. 4).
Die Praxisänderung, wonach das Verfassen einer Dissertation nicht als Arbeitspensum im Sinn von § 26b lit. a JugendhilfeG angerechnet wird, erweist sich als rechtmässig, da sie auf ernsthaften und sachlichen Gründen beruht (E. 6.2.2), in grundsätzlicher Weise erfolgt ist (E. 6.2.3) und weder die Rechtssicherheit verletzt noch gegen das Gebot von Treu und Glauben verstösst (E. 6.2.4). Da KKBB gemäss § 26a JugendhilfeG den Eltern, nicht den Kindern, gewährt werden, ist die Tochter des Beschwerdeführers von vornherein nicht in ihrer Rechtsgleichheit verletzt (E. 6.2.5). Anders als bei Rechtsänderngen, bei denen sich Fragen des intertemporalen Rechts stellen, ist es bei einer Praxisänderung zulässig, dass die neue Praxis auf die noch nicht erledigten Fälle angewendet wird (E. 6.3).
Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung (E. 7).
Abweisung der Beschwerde.
Stichworte:
AKTENEINSICHT
ARBEITSPENSUM
DISSERTATION
ERWERBSTÄTIGKEIT
FESTSTELLUNGSBEGEHREN
GEGENSTANDSLOSIGKEIT
GERICHTSFERIEN
INTERTEMPORAL
INTERTEMPORALES RECHT
JUGENDHILFE
KLEINKINDERBETREUUNGSBEITRÄGE
PRAXISÄNDERUNG
RECHTSSICHERHEIT
RECHTSVERWEIGERUNG
RECHTSVERZÖGERUNG
SACHLICHER GRUND
SCHUTZWÜRDIGES INTERESSE
STUDIERENDE
TREU UND GLAUBEN
UNENTGELTLICHE PROZESSFÜHRUNG (UP)
VORSORGLICHE MASSNAHME
Rechtsnormen:
§ 140 Abs. I GVG
§ 26a JugendhilfeG
§ 26b JugendhilfeG
§ 49 Abs. I JugendhilfeV
§ 49c Abs. I JugendhilfeV
§ 8 Abs. I VRG
§ 16 Abs. I VRG
§ 74 VRG
Publikationen:
RB 2008 Nr. 58 S. 131
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2008.00380
Entscheid
der 3. Kammer
vom
23. Oktober 2008
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin,
Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Gerichtssekretär Markus Heer.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer
,
gegen
Stadt Zürich
,
Beschwerdegegnerin
,
betreffend Jugendhilfe,
hat
sich ergeben:
I.
A und B sind die Eltern von C (geboren am 28. August
2000) und D (geboren am 23. November 2006). A schloss im Februar 1991 sein
Studium der Rechtswissenschaften ab. Im Jahr 2001 begann er seine Dissertation.
B ist nicht erwerbstätig. Die Alimentenstelle der Sozialen Dienste Zürich
richtete für C bis am 27. August 2002 Kleinkinderbetreuungsbeiträge (KKBB)
aus. A immatrikulierte sich für das Wintersemester 2006/2007 an der Universität
Zürich, um seine Dissertation fortzusetzen, ohne daneben erwerbstätig zu sein.
Am 15. Februar 2008 stellten er und B bei der Alimentenstelle ein Gesuch
um KKBB für D, welches am 23. April 2007 abgewiesen wurde.
II.
Dagegen erhob A am 15. Mai 2007 Einsprache an den Stadtrat
Zürich. Er beantragte die Ausrichtung von KKBB. Die bisher angefallenen Beträge
seien im Sinn einer vorsorglichen Massnahme vollumfänglich, eventualiter nach
Ermessen des Stadtrates teilweise, auszuzahlen. Der Stadtrat wies das Gesuch um
vorsorgliche Massnahmen und die Einsprache am 22. August 2007 ab.
III.
Gegen den Einspracheentscheid erhob A am 5. Oktober 2007
Rekurs an den Bezirksrat Zürich. Er beantragte die Aufhebung der
vorinstanzlichen Entscheide und die Ausrichtung von KKBB ab 23. November
2006, welche ab dem 15. Februar 2007, eventualiter ab dem 23. April 2007, mit 5
% zu verzinsen seien. Die bisher aufgelaufenen Beträge seien im Sinn einer
vorsorglichen Massnahme vollumfänglich, eventualiter nach Ermessen des Bezirksrats
teilweise, auszuzahlen. Es sei festzustellen, dass der Stadtrat im Einspracheverfahren
sein Begehren um vorsorgliche Massnahmen widerrechtlich verweigert habe, eventualiter,
dass er auf das Begehren erst verspätet eingetreten sei. Es sei ihm zudem Einsicht
in die Akten der Praxisänderung vom 24. Januar 2007 sowie allenfalls
weiterer bis 23. April 2007 ergangener Entscheide zu gewähren. Der Bezirksrat
trat am 17. Juli 2008 auf die Gesuche um vorsorgliche Massnahmen sowie um
Akteneinsicht nicht ein und wies den Rekurs im Übrigen ab.
IV.
Mit Beschwerde ans Verwaltungsgericht vom 23. August 2008
beantragt A die Aufhebung des Rekursentscheids (Ziff 1). Die Beschwerdegegnerin
sei anzuweisen, ihm ab dem 23. November 2006 KKBB auszurichten, welche ab
dem 15. Februar 2007, eventualiter ab dem 23. April 2007, mit 5 % zu verzinsen
seien (Ziffn. 2 und 3). Eventualiter sei die Sache an den Bezirksrat
zurückzuweisen (Ziff. 4). Als vorsorgliche Massnahme sei die Beschwerdegegnerin
anzuweisen, die bislang aufgelaufenen Beträge unverzüglich und vollumfänglich,
eventualiter nach Ermessen des Verwaltungsgerichts teilweise, auszuzahlen
(Ziff. 5). Es sei festzustellen, dass die Beschwerdegegnerin und die Vorinstanz
die Behandlung des Gesuchs um vorsorgliche Massnahmen widerrechtlich verweigert
hätten, eventualiter, dass es verspätet behandelt worden sei (Ziff. 6). Ihm sei
die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren; alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin (Ziffn. 7 und 8).
Der Bezirksrat verzichtete am 16. September 2008 auf
Vernehmlassung, während die Beschwerdegegnerin am 1. Oktober 2008 beantragte,
dass auf die Beschwerde nicht einzutreten sei, eventualiter sie abzuweisen sei.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c
Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur
Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2
Die
Beschwerdegegnerin beantragt, dass auf die Beschwerde nicht einzutreten sei,
weil der Beschwerdeführer die Beschwerdefrist von § 53 VRG verpasst habe.
Wie sie richtig ausführt, hat der Beschwerdeführer den Rekursentscheid des
Bezirksrats am 23. Juli 2008 empfangen und die Beschwerde am 24. August 2008
der Post übergeben. Sie übersieht jedoch, dass im Verfahren vor
Verwaltungsgericht – anders als im Verwaltungs-, Einsprache- und
Rekursverfahren – die Gerichtsferienregelung der Zivil- und Strafgerichte gilt
(§ 71 VRG in Verbindung mit § 140 Abs. 1 des
Gerichtsverfassungsgesetzes vom 13. Juni 1976, GVG). Die gesetzlichen Fristen
stehen daher in der Zeit vom 10. Juli bis und mit 20. August sowie vom 20.
Dezember bis und mit 8. Januar still. Der Rekursentscheid wurde dem Beschwerdeführer
während der Gerichtsferien zugestellt, weshalb der Fristenlauf am 21. August
2008, dem ersten Tag nach Ablauf der Gerichtsferien, begann (vgl. zum Ganzen
Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 11 N. 13, mit Hinweisen). Die
Eingabe des Beschwerdeführers vom 24. August 2008 erfolgte demnach innert der
30-tägigen Beschwerdefrist von § 53 VRG.
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist
auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Der
Beschwerdeführer stellte in seiner Einsprache vom 15. Mai 2007 und in seinem
Rekurs vom 5. Oktober 2007 jeweils den Antrag, dass als vorsorgliche Massnahme
die bis anhin angelaufenen Beträge vollumfänglich, eventualiter teilweise nach
Ermessen der entscheidenden Behörde, auszuzahlen seien. Er rügt, dass sowohl
der Stadtrat als auch der Bezirksrat erst im jeweiligen Endentscheid über das
Gesuch um vorsorgliche Massnahmen entschieden habe (Einspracheentscheid vom 22.
August 2007) bzw. auf dies infolge Gegenstandslosigkeit nicht eingetreten sei
(Rekursentscheid vom 17. Juli 2008). Vom Verwaltungsgericht verlangt er die
Feststellung, dass der Stadtrat und der Bezirksrat den Erlass vorsorglicher
Massnahmen widerrechtlich verweigert hätten, eventualiter dass die betreffenden
Gesuche erst verspätet entschieden worden seien.
2.2
Wie der
Beschwerdeführer richtig ausführt, ergehen Entscheide über vorsorgliche
Massnahmen regelmässig in der Form eines Zwischenentscheides (Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., § 6 N. 32). Geht es wie vorliegend in der Hauptsache
um die Ausrichtung von Leistungen und wird durch das Gesuch um vorsorgliche
Massnahmen deren vorgängige Ausrichtung verlangt, stellen sich bezüglich des
Massnahmebegehrens und des Hauptantrages dieselben Rechtsfragen. Diesfalls ist
es zulässig, wenn das Gesuch um vorsorgliche Massnahmen erst mit dem
Endentscheid beurteilt wird, sofern dieser innert angemessener Frist getroffen
wird. Der Beschwerdeführer macht zu Recht geltend, dass zumindest im Rekursverfahren
zwischen der Rekurseingabe vom 5. Oktober 2007 und dem Rekursentscheid vom 17.
Juli 2008, in welchem über das Gesuch um vorsorgliche Massnahmen entschieden
wurde bzw. dieses als gegenstandslos beurteilt wurde, viel Zeit vergangen sei. Nachdem
der Bezirksrat den Entscheid in der Sache getroffen hat, erweist sich die
Beschwerde wegen Rechtsverzögerung oder -rechtsverweigerung jedoch als gegenstandslos.
Insoweit der Beschwerdeführer aber vom Verwaltungsgericht im Hinblick auf eine
allfällige Haftungsklage die Feststellung einer Rechtsverzögerung oder
-verweigerung durch die Vorinstanzen verlangt, gebricht es ihm an einem
schützwürdigen Interesse. Haftungsklagen setzen nämlich nicht die vorgängige
Klärung der Rechtslage durch einen Rechtsmittelentscheid voraus (vgl. dazu VGr,
21. August 2008, VB.2008.00207, E. 1.4, mit Hinweisen, www.vgrzh.ch). Auf das
Feststellungsbegehren des Beschwerdeführers ist folglich nicht einzutreten.
2.3
Da
vorliegend der Endentscheid in der Sache erfolgt, wird das Gesuch um vorsorgliche
Massnahmen gegenstandslos (vgl. zur Zulässigkeit dieses Vorgehens vorangehend
E. 2.2).
3.
Der Beschwerdeführer sieht sein durch § 8 Abs. 1
VRG garantiertes Akteneinsichtsrecht deshalb verletzt, weil ihm nicht Einsicht
in den in der Rekursantwort erwähnten Entscheid aus Winterthur gewährt worden
sei. Es ist zwar zutreffend, dass sich der erwähnte Entscheid entgegen den
Ausführungen in der Rekursantwort nicht in den Akten befindet. Er war jedoch
weder im Rekursverfahren noch ist er – wie sich aus dem Nachfolgenden ergibt –
im vorliegenden Verfahren entscheidrelevant, weshalb er weder in die
Verfahrensakten aufgenommen noch dem Beschwerdeführer zur Einsicht ausgehändigt
werden musste (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 66). Wie aus der
Beschwerdeschrift erhellt, wurde dem Beschwerdeführer im Übrigen
vollumfängliche Einsicht in die Verfahrensakten gewährt, weshalb eine
Verletzung seines Akteneinsichtsrechts nicht auszumachen ist.
4.
Gemäss § 26a des Gesetzes über die Jugendhilfe vom
14. Juni 1981 (Jugendhilfegesetz, JugendhilfeG) gewähren die Gemeinden Eltern,
die sich persönlich der Pflege und Erziehung ihrer Kinder widmen wollen, dazu
aber aus wirtschaftlichen Gründen nicht in der Lage sind, Beiträge für die
Betreuung von Kleinkindern. Ein Anspruch auf Beiträge besteht nach § 26b
JugendhilfeG, wenn die Erwerbstätigkeit beim allein erziehenden Elternteil ein
halbes Arbeitspensum nicht übersteigt oder bei zusammenlebenden Eltern mindestens
ein volles Arbeitspensum und höchstens eineinhalb Arbeitspensen beträgt (lit.
a); die Betreuung durch Dritte gesamthaft zweieinhalb Tage in der Woche nicht
übersteigt (lit. b); der antragstellende Elternteil seit mindestens einem Jahr
in einer zürcherischen Gemeinde Wohnsitz hat (lit. c) und die durch Verordnung
bestimmten Einkommens- und Vermögensgrenzen nicht überschritten werden (lit.
d). Gemäss § 49c Abs. 1 Satz 3 der Verordnung zum Jugendhilfegesetz
vom 21. Oktober 1981 (JugendhilfeV) werden Bezüger von Renten aus
Sozialversicherungen sowie Studierende den Erwerbstätigen gleichgestellt.
5.
5.1
Der
Stadtrat führte in seinem Einspracheentscheid aus, dass die Alimentenstelle im
Rahmen einer ab Anfang 2007 wirksamen Praxisänderung erstmals die Studiendauer für
die Ausrichtung von KKBB berücksichtigt habe. Die Praxisänderung habe zur
Folge, dass solche Beiträge bei Studierenden grundsätzlich nur während der
minimalen, für den Abschluss der Ausbildung benötigten Dauer ausgerichtet
würden. Bei zweistufigen Studiengängen sei die Dauer bis zum Abschluss
"Master" oder eines Äquivalents festgesetzt worden. Bei der
Praxisänderung handle es sich um eine grundsätzliche, für die Zukunft wegleitende
und alle gleichartigen Sachverhalte erfassende Änderung, die dem in § 26a
verankerten Zweckgedanken entspreche, wonach KKBB nur Personen auszurichten
seien, die aus wirtschaftlichen Gründen nicht in der Lage seien, sich persönlich
der Pflege und Erziehung ihrer Kinder widmen zu können. Der Beschwerdeführer
verfüge über eine solide berufliche Grundlage und wäre in objektiver Hinsicht
ohne Weiteres in der Lage, ein ausreichendes Familieneinkommen zu erzielen.
In der Rekursantwort gab der Stadtrat an, dass Anlass für
die Praxisänderung das so genannte Kolel-Studium von jüdisch-orthodoxen
Studierenden gewesen sei, deren Studiengänge für die Ausübung bestimmter
religiöser Berufe (z.B. Rabbiner) in zeitlicher Hinsicht nicht limitiert seien
und demzufolge zu langjähriger Ausrichtung von KKBB während des Studiums geführt
hätten. Die beschlossene Praxisänderung sei am 24. Januar 2007 intern an
die sachbearbeitenden Personen der Alimentenstelle zur Anwendung kommuniziert
worden.
5.2
Der
Bezirksrat erachtete die Praxisänderung als plausibel. Es sei nicht Aufgabe von
KKBB Zweitstudien oder Dissertationen zu unterstützen. Eltern, welche
grundsätzlich fähig seien, den Familienunterhalt selbst zu verdienen, sollten
dieser Verantwortung grundsätzlich nachkommen. Das Verfassen einer Doktorarbeit
sei für einen Juristen nicht unbedingt nötig, um im Berufsleben zu bestehen. Es
sei zudem durchaus möglich und sogar sehr verbreitet, eine Dissertation
berufsbegleitend zu verfassen.
5.3
Der
Beschwerdeführer bezweifelt die Kompetenz der Beschwerdegegnerin zur Praxisänderung.
Der Gesetz- und Verordnungsgeber habe den in § 26a JugendhilfeG verwendeten
Begriff der "wirtschaftlichen Gründe" hinreichend mittels Einkommens-
und Vermögensgrenzen konkretisiert. Soweit die übrigen Voraussetzungen von § 26b
lit. a-c JugendhilfeG erfüllt seien, bestehe betreffend die Ausrichtung von
KKBB kein Ermessenspielraum. Wenn eine Praxisänderung wie vorliegend ohne
Vorwarnung erfolge und dies ein vollkommener Rechtsverlust zur Folge habe,
würden damit das Gebot von Treu und Glauben und dasjenige der Rechtssicherheit
verletzt. Die Beschwerdegegnerin könne zudem eine unbedingte, ausnahmslose und
gleichmässige Praxis nicht dartun, vielmehr sei ihre Begründung ungenau und
schwankend. Folglich sei an der alten Praxis festzuhalten, zumal ihm diese
durch das zugeschickte Merkblatt zugesichert worden sei. Durch die Praxisänderung
werde die Tochter des Beschwerdeführers in ihrer Rechtsgleichheit verletzt, da
für dessen Sohn KKBB ausgerichtet worden seien. Die Praxisänderung sei zudem
auf den Beschwerdeführer gar nicht anwendbar. Massgebend für die Beurteilung
des Gesuchs um KKBB sei nämlich der Geburtstermin seiner Tochter. Dieser liege
vor der Praxisänderung, welche am 24. Januar 2007 erfolgt sei.
Unmassgeblich sei, dass er das Gesuch um KKBB erst am 15. Februar 2007
gestellt habe.
6.
6.1
Entgegen
dem Dafürhalten des Beschwerdeführers ist vorliegend nicht strittig, was unter
den wirtschaftlichen Gründen, die für den Bezug von KKBB Voraussetzung bilden,
zu verstehen ist bzw. wie dieser Begriff auszulegen ist. Massgebend ist
vielmehr, ob das Verfassen einer Dissertation als Erwerbstätigkeit im Sinn von § 26b
lit. a JugendhilfeG gilt. Gemäss der genannten Bestimmung besteht ein Anspruch
auf KKBB nur, wenn die Erwerbstätigkeit von zusammenlebenden Eltern mindestens
ein volles und höchstens eineinhalb Arbeitspensen beträgt. Gemäss § 49c Abs. 1
Satz 3 JugendhilfeV werden Studierende Erwerbstätigen gleichgestellt. Die
Kindsmutter ist unbestritten nicht erwerbstätig. Der Beschwerdeführer arbeitet
gemäss eigenen Angaben vollumfänglich an seiner Dissertation. Anspruchsberechtigt
ist er demnach von vornherein nur, wenn die Arbeit an seiner Dissertation als
volles Arbeitspensum angerechnet wird. Gesetz und Verordnung regeln nicht genau,
wer als Studierender zu gelten hat bzw. in welcher Höhe Studienleistungen als Arbeitspensen
zu gelten haben. Über die Anrechnung der Tätigkeit von Dissertanden schweigen
sie sich sogar ganz aus. Damit ist der Begriff des Arbeitspensums im Sinn von § 26b
lit. a JugendhilfeG bzw. das in § 49c Abs. 1 Satz 3 JugendhilfeV
enthaltene Gebot der Gleichsetzung von Studierenden mit Erwerbstätigen im
Hinblick auf das Verfassen einer Dissertation (und auch von Studienleistungen)
in höchstem Masse auslegungsbedürftig. Diese Auslegung hat die rechtsanwendende
Behörde mangels gesetzlicher Vorgaben selbst vorzunehmen, weshalb die Rügen des
Beschwerdeführers, wonach die Beschwerdegegnerin dazu nicht kompetent sei, ins
Leere greifen.
6.2
Unbestritten
ist, dass gemäss der früheren Praxis der Beschwerdegegnerin das vollzeitliche
Verfassen einer Dissertation als volles Arbeitspensum im Sinn von § 26b
lit. a JugendhilfeG angerechnet wurde, weshalb der Beschwerdeführer für seinen
Sohn in den Jahren 2001 und 2002 KKBB erhalten hatte. Strittig ist nun die
Praxisänderung, wonach ein Studium nur für die minimal zur Erreichung eines
"Masters" oder eines äquivalenten Abschlusses benötigte Dauer als
Arbeitspensum angerechnet wird, nicht aber das Verfassen einer Dissertation.
6.2.1
Eine Praxisänderung ist zulässig, wenn kumulativ folgende vier
Voraussetzungen erfüllt sind: Es müssen ernsthafte und sachliche Gründe für die
neue Praxis sprechen. Die Änderung muss grundsätzlich erfolgen. Das Interesse
an der richtigen Rechtsanwendung muss gegenüber demjenigen an der
Rechtssicherheit überwiegen und schliesslich darf die Praxisänderung keinen
Verstoss gegen Treu und Glauben darstellen (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 511 ff.).
6.2.2
Ausgelöst wurde die Praxisänderung offenbar durch das zeitlich nicht
limitierte Kolel-Studium, welches zu langjähriger Ausrichtung von KKBB führen
konnte. Die Beschwerdegegnerin erkannte grundsätzlich, dass es dem
Gesetzeszweck widerspricht, wenn ein Studium zeitlich unbeschränkt als
Erwerbstätigkeit angerechnet wird. § 49c Abs. 1 Satz 3 JugendhilfeV
bezweckt nämlich, dass Bezüger von Renten aus Sozialversicherungen und
Studierende gegenüber Arbeitstätigen nicht benachteiligt werden, weil sie in objektiver
Hinsicht nicht in der Lage sind, eine (vollzeitliche) Erwerbstätigkeit aufzunehmen
und so nie in den Genuss von KKBB kommen könnten. Sobald ein Studierender jedoch
einen "Master" oder einen äquivalenten Abschluss erworben hat, steht
in objektiver Hinsicht einer vollzeitlichen Erwerbstätigkeit nichts mehr
entgegen. Die bisherige Praxis, wonach weiterführende Studien dennoch als
Arbeitspensum angerechnet wurden, leuchtet denn in der Tat nicht ein. Sie
führte zudem zu einer ungerechtfertigten Besserstellung von Studierenden, dies
beispielsweise im Vergleich zu Arbeitslosen. Nicht zu beanstanden ist schliesslich,
dass die neue Praxis als objektives Kriterium auf die minimale, für den Erwerb
des jeweiligen Abschlusses notwendige Dauer abstellt.
Das Gesagte gilt im Übrigen umso mehr, als das Verfassen
einer Dissertation nicht mehr als Arbeitspensum im Sinn von § 26b lit. a
JugendhilfeG anerkannt wird. Wer eine Dissertation verfasst, hat bereits die
für eine Erwerbstätigkeit notwendigen Abschlüsse erworben. Es kann nicht
ernsthaft geltend gemacht werden, dass eine Dissertation für das Finden einer Arbeitsstelle
benötigt wird. Dies zeigt geradezu auch das Beispiel des Beschwerdeführers, der
nach dem Abschluss seines Studiums als Jurist arbeitete. Die frühere
gegenteilige Praxis, wonach auch das Verfassen einer Dissertation als
Arbeitspensum JugendhilfeG angerechnet wurde, war zu grosszügig, weshalb eine
Korrektur sich diesbezüglich besonders aufdrängte.
6.2.3
Der Auffassung des Beschwerdeführers, dass die Praxisänderung nicht in
grundsätzlicher Weise erfolgt sei und es sich vielmehr bei der negativen
Beurteilung seines Gesuchs um eine singuläre Abweichung handle, kann nicht
gefolgt werden. Die Beschwerdegegnerin legt überzeugend dar, dass sie in
sämtlichen künftigen Fällen nur noch Erststudien bis zum "Master" als
Erwerbstätigkeit anerkennen werde. Wenn nun die neue Praxis intern am 24. Januar
2007 kommuniziert wurde, ist es offensichtlich, dass das Gesuch des Beschwerdeführers
vom 15. Februar 2007 eines der ersten war, das unter dieser beurteilt wurde. Es
liegt aber in der Natur von Praxisänderungen, dass sie einmal einen Anfang
nehmen müssen, ohne dass es der Behörde zu diesem Zeitpunkt möglich wäre,
verschiedene Präjudizien ins Recht zu legen, um ihren Willen zur
grundsätzlichen Änderung der Praxis zu bekräftigen.
6.2.4
Unbehelflich ist schliesslich der Einwand des Beschwerdeführers, dass er in
seiner Rechtssicherheit verletzt worden sei und dass die Beschwerdegegnerin
gegen das Gebot von Treu und Glauben verstossen habe. Eine auf sachlichen
Gründen beruhende Praxisänderung ist grundsätzlich zulässig. Soweit sie die
Anwendung des materiellen Rechts betrifft gibt es keinen allgemeinen
Vertrauensschutz. Es bedarf zusätzlich einer behördlichen Zusicherung oder
eines sonstigen, bestimmte Erwartungen begründenden Verhaltens der Behörden
gegenüber dem betroffenen Bürger, damit er aus dem Grundsatz von Treu und
Glauben einen Anspruch ableiten kann (BGE 103 Ib 197 E. 4). Der
Beschwerdeführer will im Merkblatt der Alimentenstelle, welches ihm zugestellt
wurde, eine solche Vertrauensgrundlage sehen. Dieses habe sich nämlich seit
seinem ersten, im Jahr 2001 gestellten, Gesuch um KKBB nicht geändert. Das
Merkblatt enthält jedoch keine Angaben betreffend die Anrechnung eines Studiums
oder das Verfassen einer Dissertation als Erwerbstätigkeit, insofern gab es für
die Alimentenstelle auch keinen Anlass zu dessen Änderung. Allein dadurch, dass
das Merkblatt nicht geändert wurde, konnte es beim Beschwerdeführer kein
berechtigtes Vertrauen erwecken, dass das Verfassen seiner Dissertation
weiterhin als Arbeitspensum angerechnet werde. Unbehelflich ist sodann der
Hinweis des Beschwerdeführers auf den Aufsatz von Anton Egli (Treu und Glauben
im Sozialversicherungsrecht, ZBJV 113/1977 S. 377, 392). Dort wird ein
Vertrauen als schutzwürdig erachtet, wenn aufgrund bisheriger, fortlaufender
Leistungszusprachen bereits neue Dispositionen getroffen wurden, so
beispielsweise wenn die IV während Jahren den Bezug von Prothesen im Ausland
bewilligt hat und der Versicherte gestützt auf die bisherige Praxis neue
Prothesen wiederum im Ausland bestellt. Ein vergleichbarer Vertrauenstatbestand
liegt hier schon allein deshalb nicht vor, weil der Beschwerdeführer KKBB
letztmals im August 2002, mitunter gut fünf Jahre vor der erneuten Gesuchstellung,
erhielt. Fehlt es dem Beschwerdeführer aber an einem berechtigten Vertrauen in
die erneute Ausrichtung von KKBB, geht auch sein Einwand ins Leere, dass ihm
die Praxisänderung hätte angekündigt werden müssen (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. A., Bern 2005, § 23 N. 15). Berufen
könnte er sich einzig auf die Rechtssicherheit (vgl. Katharina Sameli, Treu und
Glauben im öffentlichen Recht, ZSR 96/1977 II, S. 289, 357). Diese hat
jedoch zurückzustehen, wenn wie vorliegend (vgl. E. 6.2.2) die bisherige Praxis
zu Recht als unrichtig erkannt wurde oder wenn deren Verschärfung wegen
veränderter Verhältnisse oder zufolge zunehmender Missbräuche für zweckmässig
gehalten wird (BGE 129 V 370 E. 3.3).
6.2.5
Unbehelflich ist schliesslich der Einwand des Beschwerdeführers, dass durch
die Praxisänderung seine Tochter in ihrem Anspruch auf rechtsgleiche Behandlung
verletzt werde, da für seinen Sohn KKBB ausgerichtet worden seien.
Diesbezüglich verkennt er, dass KKBB gemäss § 26a JugendhilfeG den Eltern,
nicht den Kindern gewährt werden. Demnach waren bzw. sind weder sein Sohn noch
seine Tochter anspruchsberechtigt, weshalb ein Verstoss gegen das in Art. 8
der Bundesverfassung vom 18. April 1999 garantierte Rechtsgleichheitsgebot
von vornherein nicht gegeben ist.
6.3
Nachdem
sich die Praxisänderung als grundsätzlich zulässig erwiesen hat, ist zu prüfen,
ob auf das Gesuch des Beschwerdeführers die neue Praxis angewendet werden
durfte oder ob – wie er geltend macht – die alte Praxis hätte angewendet werden
müssen, da seine Tochter am 23. November 2006, somit vor der am 24. Januar
2007 erfolgten Praxisänderung, geboren sei. Es trifft zwar zu, dass gemäss § 49a
Abs. 1 JugendhilfeV die KKBB rückwirkend ab dem Zeitpunkt der Geburt
ausgerichtet werden, wenn die Anmeldung bei der Durchführungsstelle innerhalb
von drei Monaten seit der Geburt erfolgt. Daraus ergibt sich jedoch nicht, dass
für die Beurteilung des Gesuches der Zeitpunkt der Geburt massgebend ist.
Anders als bei Rechtsänderungen, bei denen sich Fragen des intertemporalen
Rechts stellen, ist es bei einer Praxisänderung zulässig, dass die neue Praxis
auf die noch nicht erledigten Fälle angewendet wird (Egli, S. 392). Anders
zu entscheiden hiesse, die Behörde der Gefahr einer uneinheitlichen Anwendung
der neuen Praxis auszusetzen. So müsste, wollte man dem Beschwerdeführer folgen,
ein am 26. Januar 2007 eingereichtes Gesuch von Eltern, deren Kind am 25. Januar
2007 geboren ist, anhand der neuen strengeren Praxis beurteilt werden, während
das gut zwei Wochen später eingereichte Gesuch des Beschwerdeführers nach der
alten Praxis zu beurteilen wäre, weil seine Tochter vor der Praxisänderung
geboren ist. Dass sich die Beschwerdegegnerin einer derart uneinheitlichen
Anwendung der neuen Praxis widersetzen wollte und bei deren Anwendung deshalb
nicht auf den Zeitpunkt der Geburt abstellte, ist nicht zu beanstanden.
6.4
Zusammenfassend
ergibt sich, dass die Praxisänderung rechtmässig ist und es nicht zu
beanstanden ist, dass die neue Praxis auf das Gesuch des Beschwerdeführers
angewendet wurde. Demgemäss ist die Beschwerde abzuweisen.
7.
7.1
Zu beurteilen
bleibt das Gesuch des Beschwerdeführers um die Gewährung der unentgeltlichen
Prozessführung. Gemäss § 16 Abs. 1 VRG ist Privaten, welchen die
nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint,
auf entsprechendes Ersuchen die Bezahlung von Verfahrenskosten zu erlassen.
7.2
Mittellos
im Sinn von § 16 VRG ist, wer die erforderlichen Verfahrenskosten
lediglich bezahlen kann, wenn er jene Mittel heranzieht, die er für die
Durchführung des Grundbedarfs für sich und seine Familie benötigt. Die
Bedürftigkeit ist aufgrund der gesamten Verhältnisse, namentlich der
Einkommenssituation, der Vermögensverhältnisse und allenfalls der Kreditwürdigkeit
zu beurteilen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 16 N. 24). Aufgrund der Akten kann
davon ausgegangen werden, dass der Beschwerdeführer nicht über die Mittel
verfügt, um einen Prozess zu führen.
7.3
Als
aussichtslos sind Begehren anzusehen, bei denen die Aussichten auf Gutheissung
um derart viel kleiner als jene auf Abweisung erscheinen, dass sie deshalb kaum
als ernsthaft bezeichnet werden kann. Die Ausführungen des Beschwerdeführers
greifen in weiten Teilen ins Leere, da jedoch einige Punkte einer vertieften
Behandlung bedurften, hat die Beschwerde nicht als offensichtlich aussichtslos
zu gelten. Das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung ist
demnach gutzuheissen.
8.
Die Gerichtskosten wären dem unterliegenden
Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
VRG); sie sind jedoch infolge der Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung
auf die Gerichtskasse zu nehmen. Eine Parteientschädigung ist nicht
zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss beschliesst
die
Kammer
:
Das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung
wird gutgeheissen;
und entscheidet:
1.    Die Beschwerde
wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai
6, 6004 Luzern, einzureichen.
6.    Mitteilung an
…