zh_verwaltungsgericht · VB.2011.00616 · 2012-04-04 · de

Baubewilligung | Einrichtung einer Zahnarzt-Grosspraxis im Unter- und Erdgeschoss eines bestehenden Geschäftshauses in Zürich: Verweigerung der Baubewilligung für den entsprechenden Umbau. Aufgrund von Art. 15 Abs. 2 und Art. 24 Abs. 5 ArGV 3 müssen Arbeitsräume grundsätzlich Tageslicht aufweisen und die Sicht ins Freie ermöglichen. Von beiden Anforderungen kann abgewichen werden, "wenn durch besondere bauliche oder organisatorische Massnahmen sichergestellt ist, dass den Anforderungen der Gesundheitsvorsorge insgesamt Genüge getan ist" (Art. 15 Abs. 3 und Art. 24 Abs. 5 ArGV 3; E. 2.3). Im vorliegenden Fall sind die besonderen Voraussetzungen nicht erfüllt, unter denen Arbeitsplätze ohne Tageslicht und Sicht ins Freie zugelassen werden dürfen (E. 2.5 und 2.6). Ob in unterirdischen Verkaufslokalen generell auf das Erfordernis der natürlichen Belichtung und der Sicht ins Freie verzichtet werden kann, wenn die Arbeit in grossen Räumen, im Kontakt mit Publikum und ohne Bindung an fixe Arbeitsplätze verrichtet wird, ist vorliegend nicht zu entscheiden. Auf jeden Fall besteht beim Projekt der Beschwerdeführerin mit seinen fixen Arbeitsplätzen in kleinen Räumen eine wesentlich ungünstigere Arbeitssituation, die ein Abweichen von den Anforderungen der Art. 15 Abs. 2 und 24 Abs. 5 ArGV 3 nicht rechtfertigt (E. 2.7.2). Kompensatorische Massnahmen im Sinn von Art. 15 Abs. 3 bzw. Art. 24 Abs. 5 ArGV 3 stellen keinen vollwertigen Ersatz für die Gewährung von Tageslicht und Sicht ins Freie dar und kommen nur dort als Ausgleich in Betracht, wo der Verzicht auf natürliche Belichtung aus besonderen Gründen gestattet wird (E. 2.8). Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung gemäss Art. 39 Abs. 1 ArGV 3 sind nicht erfüllt (E. 3.2). Kein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht (E. 4). Kein Anspruch auf Erteilung der Baubewilligung aus Gründen des Vertrauensschutzes (E. 5). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 12..2.04.0 VB.2011.00616
Zurich Verwaltungsgericht 12..2.04.0 VB.2011.00616
Zurigo Verwaltungsgericht 12..2.04.0 VB.2011.00616

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2011.00616
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Geschäftsnummer:
VB.2011.00616
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 04.04.2012
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Einrichtung einer Zahnarzt-Grosspraxis im Unter- und Erdgeschoss eines bestehenden Geschäftshauses in Zürich: Verweigerung der Baubewilligung für den entsprechenden Umbau.
Aufgrund von Art. 15 Abs. 2 und Art. 24 Abs. 5 ArGV 3 müssen Arbeitsräume grundsätzlich Tageslicht aufweisen und die Sicht ins Freie ermöglichen. Von beiden Anforderungen kann abgewichen werden, "wenn durch besondere bauliche oder organisatorische Massnahmen sichergestellt ist, dass den Anforderungen der Gesundheitsvorsorge insgesamt Genüge getan ist" (Art. 15 Abs. 3 und Art. 24 Abs. 5 ArGV 3; E. 2.3).
Im vorliegenden Fall sind die besonderen Voraussetzungen nicht erfüllt, unter denen Arbeitsplätze ohne Tageslicht und Sicht ins Freie zugelassen werden dürfen (E. 2.5 und 2.6). Ob in unterirdischen Verkaufslokalen generell auf das Erfordernis der natürlichen Belichtung und der Sicht ins Freie verzichtet werden kann, wenn die Arbeit in grossen Räumen, im Kontakt mit Publikum und ohne Bindung an fixe Arbeitsplätze verrichtet wird, ist vorliegend nicht zu entscheiden. Auf jeden Fall besteht beim Projekt der Beschwerdeführerin mit seinen fixen Arbeitsplätzen in kleinen Räumen eine wesentlich ungünstigere Arbeitssituation, die ein Abweichen von den Anforderungen der Art. 15 Abs. 2 und 24 Abs. 5 ArGV 3 nicht rechtfertigt (E. 2.7.2).
Kompensatorische Massnahmen im Sinn von Art. 15 Abs. 3 bzw. Art. 24 Abs. 5 ArGV 3 stellen keinen vollwertigen Ersatz für die Gewährung von Tageslicht und Sicht ins Freie dar und kommen nur dort als Ausgleich in Betracht, wo der Verzicht auf natürliche Belichtung aus besonderen Gründen gestattet wird (E. 2.8).
Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung gemäss Art. 39 Abs. 1 ArGV 3 sind nicht erfüllt (E. 3.2).
Kein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht (E. 4).
Kein Anspruch auf Erteilung der Baubewilligung aus Gründen des Vertrauensschutzes (E. 5).
Abweisung.
Stichworte:
ARBEITNEHMERSCHUTZ
ARBEITSRAUM
ARBEITSRECHT
AUSKUNFT
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
GLEICHBEHANDLUNG IM UNRECHT
UNRICHTIGE BEHÖRDENAUSKUNFT
VERTRAUEN
VERTRAUENSBETÄTIGUNG
VERTRAUENSGRUNDLAGE
VERTRAUENSSCHUTZ
WIDERSPRÜCHLICHES VERHALTEN
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
§ 15 ARGV 3
§ 15 Abs. II ARGV 3
§ 15 Abs. III ARGV 3
§ 24 ARGV 3
§ 24 Abs. V ARGV 3
§ 39 ARGV 3
§ 8 lit. b BBauV I
Art. 9 BV
§ 57 GemeindeG
§ 115a GemeindeG
§ 318 PBG
Art. 49bis Abs. II GemeindeO Zürich
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1.
Abteilung
VB.2011.00616
Urteil
der 1. Kammer
vom
4. April 2012
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter François Ruckstuhl,
Verwaltungsrichter Robert Wolf,
Gerichtsschreiberin Nicole Tschirky.
In Sachen
A AG,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bausektion der Stadt Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
Baubewilligung,
hat sich ergeben:
I.
Die A AG plant die Einrichtung einer
Zahnarzt-Grosspraxis im Unter- und Erdgeschoss des bestehenden Geschäftshauses
C-Strasse 01, Grundstück Kat.-Nr. 02, in Zürich. Mit Beschluss vom
8. Februar 2011 verweigerte die Bausektion des Stadtrats Zürich die baurechtliche
Bewilligung für den entsprechenden Umbau.
II.
Den von der Gesuchstellerin gegen den
abweisenden Entscheid der Bausektion erhobenen Rekurs wies das Baurekursgericht
am 26. August 2011 ab.
III.
Mit Eingabe vom 28. September 2011
erhob die A AG beim Verwaltungsgericht Beschwerde gegen den Entscheid des
Baurekursgerichts und beantragte, dieser sowie der Beschluss der Bausektion des
Stadtrats Zürich vom 8. Februar 2011 seien aufzuheben und die Bausektion
sei anzuweisen, das Baugesuch zu bewilligen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten der Stadt Zürich. Eventualiter beantragte die Beschwerdeführerin, das
Baugesuch sei unter der Auflage zu bewilligen, dass ihr Betriebskonzept gemäss
Beilage zur Beschwerdeschrift umgesetzt werde; subeventualiter, die Sache sei
zur Durchführung eines Beweisverfahrens an das Baurekursgericht zurückzuweisen.
Das Baurekursgericht beantragte ohne weitere
Bemerkungen Abweisung der Beschwerde. Die Bausektion des Stadtrats Zürich
stellte in ihrer Beschwerdeantwort ebenfalls Antrag auf Abweisung der
Beschwerde und ersuchte zudem um Zusprechung einer angemessenen
Parteientschädigung. Mit Replik vom 16. November und Duplik vom
28. November 2011 hielten die Parteien an ihren Standpunkten fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Bauprojekt sieht im Erdgeschoss einen Empfangsraum,
ein Büro sowie einen Pausenraum und im Untergeschoss zehn fensterlose
Behandlungsräume mit Grundflächen von je ca. 11 bis 14 m
2
sowie
einen Sterilisationsraum vor. Die Baubehörde verweigerte die baurechtliche
Bewilligung mit der Begründung, dass die Arbeitsräume im Untergeschoss den
Anforderungen des Bundesrechts, welches bei ständigen Arbeitsplätzen eine
natürliche Belichtung und Sicht ins Freie verlange, nicht entsprächen.
Die Vorinstanz bestätigte diesen Entscheid im Wesentlichen
mit der Begründung, dass das Projekt keine ausreichenden Massnahmen vorsehe, um
den Gesundheitsschutz der Arbeitnehmenden zu gewährleisten.
2.
2.1
Vorschriften
über die natürliche Belichtung von Arbeitsräumen finden sich sowohl in den
arbeitsrechtlichen Bestimmungen des Bundes (Art. 15 und Art. 24
Abs. 5 der Verordnung 3 zum Arbeitsgesetz vom 18. August 1993
[ArGV 3; SR 822.113]) wie auch im kantonalen Recht (§ 302 des
Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG]; § 8 der
Besonderen Bauverordnung I vom 6. Mai 1981 [BBV I]).
Aufgrund von Art. 110 Abs. 1 lit. a der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) ist der Bund für die Gesetzgebung
auf dem Gebiet des Arbeitnehmerschutzes zuständig. Das Arbeitsgesetz vom
13. März 1964 (ArG; SR 822.11) und die gestützt darauf erlassenen Verordnungen
regeln in ihrem Anwendungsbereich den Schutz der Arbeitnehmerinnen und
Arbeitnehmer abschliessend und lassen keinen Raum für ergänzendes kantonales
Recht (vgl. Hans-Peter Tschudi/Thomas Geiser/Rémy Wyler in: Stämpflis
Handkommentar zum Arbeitsgesetz, Bern 2005, Einleitung N. 59 ff.).
Nach Art. 1 ArG ist das Gesetz grundsätzlich auf alle öffentlichen und
privaten Betriebe anwendbar; vorliegend greift keine der Ausnahmen gemäss
Art. 2–4 ArG. Gemäss Art. 3a ArG sind die Vorschriften über den
Gesundheitsschutz – und damit auch jene der Verordnung 3 zum Arbeitsgesetz
– ferner auf weitere Kategorien von Arbeitnehmern anwendbar, die dem Gesetz
sonst nicht unterstehen.
Kantonale Vorschriften gelangen nach Auffassung des
Staatssekretariats für Wirtschaft (SECO) unter anderem noch für Betriebe zur
Anwendung, die überwiegend Publikumsverkehr aufweisen, da es bei diesen in
erster Linie um den Schutz des Publikums gehe (Staatssekretariat für Wirtschaft
SECO, Wegleitung zu den Verordnungen 3 und 4 zum Arbeitsgesetz,
8. Überarbeitung 2011 [im Folgenden: Wegleitung SECO], S. V-3). Als
solche gelten nach der Wegleitung SECO insbesondere Verkaufsgeschäfte,
Warenhäuser, Kinos, Theater, Heime, Restaurants, Hotels etc., wobei der
Publikumsanteil im Betrieb bzw. Gebäude wesentlich grösser sein muss als der
Arbeitnehmeranteil (Wegleitung SECO, S. V-4; vgl. dazu etwa die Bestimmung
von § 8 lit. b BBV I). Bei der vorliegend zu beurteilenden
Zahnarzt-Grosspraxis ist diese Voraussetzung nicht erfüllt. Die Anforderungen
an die natürliche Belichtung der Arbeitsräume beurteilen sich daher hier nach
den arbeitsrechtlichen Bestimmungen des Bundes, was auch von allen Parteien des
Beschwerdeverfahrens anerkannt wird.
2.2
Die
Verordnung 3 zum Arbeitsgesetz regelt
die
Massnahmen der Gesundheitsvorsorge für die dem Gesetz unterstehenden Betriebe
(Art. 1
Abs. 1 ArGV 3). Vorliegend fallen insbesondere die folgenden
Bestimmungen der Verordnung in Betracht:
Art. 15
Licht
1
Sämtliche Räume, Arbeitsplätze und
Verkehrswege innerhalb und ausserhalb der Gebäude müssen entsprechend ihrer
Verwendung ausreichend natürlich oder künstlich beleuchtet sein.
2
In den Arbeitsräumen soll Tageslicht
vorhanden sein sowie eine künstliche Beleuchtung, welche der Art und den
Anforderungen der Arbeit angepasste Sehverhältnisse (Gleichmässigkeit,
Blendung, Lichtfarbe, Farbspektrum) gewährleistet.
3
Räume ohne natürliche
Beleuchtung dürfen nur dann als Arbeits­räume benützt werden, wenn durch
besondere bauliche oder organisatorische Massnahmen sichergestellt ist, dass
den Anforderungen der Gesundheitsvorsorge insgesamt Genüge getan ist.
Art. 24
Besondere Anforderungen
[...]
5
Von ständigen
Arbeitsplätzen aus muss die Sicht ins Freie vor­handen sein. In Räumen ohne
Fassadenfenster sind ständige Arbeitsplätze nur zulässig, wenn durch besondere
bauliche oder organisatorische Massnahmen sichergestellt ist, dass den
Anforderungen der Gesundheitsvorsorge insgesamt Genüge getan ist.
Art. 38
Richtlinien
1
Das Staatssekretariat für Wirtschaft
(SECO) kann Richtlinien über die Anforderungen der Gesundheitsvorsorge
aufstellen.
2
[...]
3
Werden vom Arbeitgeber die
Richtlinien befolgt, so wird vermutet, dass er seinen Verpflichtungen
hinsichtlich der Gesundheitsvorsorge nachgekommen ist. Der Arbeitgeber kann
diesen Verpflichtungen auf andere Weise nachkommen, wenn er nachweist, dass die
Gesundheitsvorsorge gewährleistet ist.
Art. 39
Ausnahmebewilligungen
1
Die Behörden können auf Antrag des Arbeitgebers im Einzelfall Ausnahmen von den
Vorschriften dieser Verordnung bewilligen, wenn:
a.     der
Arbeitgeber eine andere, ebenso wirksame Massnahme trifft oder
b.     die
Durchführung der Vorschrift zu einer unverhältnismässigen Härte führen würde
und die Ausnahme mit dem Schutz der Arbeitnehmer vereinbar ist.
2
Bevor der Arbeitgeber den Antrag stellt, muss er den betroffenen
Arbeitnehmern oder deren Vertretung im Betrieb Gelegenheit geben, sich dazu zu
äussern, und der Behörde das Ergebnis dieser Anhörung mitteilen.
2.3
Aufgrund
von Art. 15 Abs. 2 und Art. 24 Abs. 5 ArGV 3 müssen
Arbeitsräume grundsätzlich Tageslicht aufweisen und die Sicht ins Freie
ermöglichen. Von beiden Anforderungen kann abgewichen werden, "wenn durch
besondere bauliche oder organisatorische Massnahmen sichergestellt ist, dass
den Anfor­derungen der Gesundheitsvorsorge insgesamt Genüge getan ist"
(übereinstimmender Wortlaut in Art. 15 Abs. 3 und Art. 24
Abs. 5 ArGV 3). Die derart offen formulierte Voraussetzung für einen
Verzicht auf Tageslicht und Sicht ins Freie ist in hohem Mass auslegungsbedürftig.
Zur Auslegung ist insbesondere die Wegleitung des SECO
heranzuziehen, die eine Richtlinie im Sinn von Art. 38 ArGV 3 darstellt.
Als Stellungnahme der für diesen Bereich zuständigen fachkundigen Behörde soll
sie "im Vollzug ein einheitliches und rechtsgleiches Vorgehen
sichern" (Wegleitung SECO, S. V-5). Die Arbeitgeber können jedoch
ihren Verpflichtungen auf andere Weise nachkommen, wenn sie nachweisen, dass
die Gesundheitsvorsorge gewährleistet ist (Art. 38 Abs. 3 ArGV 3).
2.4
Das
Erfordernis einer natürlichen Belichtung von Arbeitsräumen (Art. 15
Abs. 3 ArGV 3) beruht auf der Bedeutung des Tageslichts für das
Wohlbefinden. Dieses beeinflusst den Tag-Nacht-Rhythmus und die damit verbundenen
physiologischen und psychologischen Faktoren (Wegleitung SECO, S. 315-4).
Entsprechendes gilt für die Sicht ins Freie (Art. 24 Abs. 5 ArGV 3).
Wie die Wegleitung SECO ausführt, entspricht der Kontakt zur Aussenwelt einem
elementaren Bedürfnis des Menschen; Beschäftigte in fensterlosen Räumen – vor
allem wenn es sich um eine Tätigkeit an fixen Arbeitsplätzen handelt – leiden
häufiger unter Gesundheitsstörungen (Wegleitung SECO, S. 315-4 f.).
2.4.1
Aufgrund dieser Voraussetzungen ist deutlich, dass bauliche oder
organisatorische Massnahmen im Sinn von Art. 15 Abs. 3 und 24
Abs. 5 ArGV 3 die Anfor­derungen der Gesundheitsvorsorge nicht im selben
Mass erfüllen wie das effektive Vorhandensein von Tageslicht und Sicht ins
Freie. Die genannten kompensatorischen Massnahmen sind somit nicht
gleichwertig; es handelt sich vielmehr um Ersatzvorkehrungen, die dort zur Anwendung
gelangen, wo Arbeitsräume mit natürlicher Belichtung und Sicht ins Freie aus bestimmten
Gründen nicht infrage kommen (vgl. Wegleitung SECO, S. 315-5). Nach der
Wegleitung SECO dürfen Arbeitsräume ohne Tageslicht nur eingerichtet werden, wo
eine andere Lösung aus technischer Notwendigkeit, aus Gründen der Sicherheit
oder wegen des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit nicht möglich bzw. nicht
zumutbar ist; dabei ist immer zu prüfen, ob die geltend gemachten Gründe einen
höheren Stellenwert besitzen als die natürliche Belichtung der Arbeitsplätze
(Wegleitung SECO, S. 315-7).
Die gegenteilige Auffassung der Vorinstanz, die davon
ausgeht, dass bei ausreichenden kompensatorischen Massnahmen stets die
Möglichkeit bestehe, Arbeitsplätze in Untergeschosse zu verlegen, obschon auch
sie diese Massnahmen nicht als vollwertigen Ersatz einer natürlichen Belichtung
und Sicht ins Freie anerkennt (vgl. vorinstanzlicher Entscheid, E. 5.5),
kann nicht zutreffen. Dies hätte zur Folge, dass praktisch schrankenlos beliebige
Nutzungen unter den Boden verlegt werden dürften, was zweifellos nicht dem
Zweck der genannten Regeln entspricht.
2.4.2
Auch mit einer Beschränkung der Arbeitszeit, die an den unterirdischen
Arbeitsplätzen ohne Sicht ins Freie zugebracht wird, werden die Voraussetzungen
für die Schaffung solcher Arbeitsplätze nicht ohne Weiteres erfüllt. Die
Wegleitung SECO geht davon aus, dass die Anforderungen betreffend Tageslicht
und Sicht ins Freie für alle "ständigen Arbeitsplätze" gelten,
worunter sie solche versteht, die während mehr als 2 ½ Tagen pro Woche durch
einen Arbeitnehmer "oder auch durch mehrere Personen nacheinander"
besetzt sind (Wegleitung SECO, S. 315-5). Nach Art. 38 Abs. 3
ArGV 3 sind die Arbeitgeber zwar nicht an die Richtlinien des SECO gebunden,
wenn sie nachweisen, dass sie die Gesundheitsvorsorge auf andere Weise
gewährleisten. Das bedingt jedoch, dass die alternativen Massnahmen die
Gesundheitsvorsorge
in gleichem Mass
umsetzen wie die Richtlinie. Ob
eine Beschränkung der Arbeitszeit, die in den fensterlosen Räumen verbracht
wird, den Verzicht auf Tageslicht und Sicht ins Freie je vollständig zu
kompensieren vermag, erscheint fraglich. Jedenfalls genügt dafür eine Regelung,
gemäss welcher die Hälfte der Arbeitszeit bei natürlicher Belichtung absolviert
wird, wie sie die Vorinstanz bei der Prüfung des vorliegenden Projekts verlangt
hat, nicht. Eine Anordnung dieser Art kann zwar als kompensatorische Massnahme
nach Art. 15 Abs. 3 und 24 Abs. 5 ArGV 3 infrage kommen, nicht
jedoch als alleinige Voraussetzung für die Schaffung fensterloser Arbeitsplätze.
2.4.3
Nach dem Gesagten ist somit stets
in
erster Linie
zu prüfen, ob die besonderen Voraussetzungen erfüllt sind,
unter denen Arbeitsplätze ohne Tageslicht und Sicht ins Freie zugelassen werden
dürfen.
Nur wo dies zutrifft, ist in einem
zweiten Schritt
zu beurteilen, ob den Anfor­derungen der Gesundheitsvorsorge durch geeignete
bauliche oder organisatorische Massnahmen im Sinn von Art. 15 Abs. 3
und 24 Abs. 5 ArGV 3 "insgesamt Genüge getan" wird. Als
kompensatorische
Massnahmen
dieser Art kommen auch Regeln über die Rotation von Arbeitsplätzen,
vermehrte Pausenzeiten am Tageslicht usw. in Betracht (vgl. Wegleitung SECO,
S. 315-9 ff.).
Sind auch ausreichende kompensatorische Massnahmen nicht
möglich oder nicht zumutbar, kann schliesslich in einem
dritten Schritt
die Möglichkeit einer
Ausnahmebewilligung
nach Art. 39 ArGV 3 in
Betracht gezogen werden (Wegleitung SECO, S. 315-7). Dieses Vorgehen
entspricht der systematischen Stellung der Vorschriften: Während die Bestimmungen
von Art. 15 und 24 ArGV 3 für ihren speziellen Bereich Erleichterungen
vorsehen, gelangt Art. 39 ArGV 3 zur Anwendung, wo auch die Bedingungen
dieser besonderen Vorschriften nicht mehr eingehalten werden können.
2.5
Von den in
der Wegleitung SECO genannten Voraussetzungen für einen Verzicht auf Tageslicht
und Sicht ins Freie fallen vorliegend weder Gründe der Sicherheit (Wegleitung
SECO, S. 315-8) noch eine technische Notwendigkeit – die Wegleitung
erwähnt Erfordernisse der Isolation (z.B. Kälte- und Gefrierräume) bzw. der
Abschirmung gegen äussere Einflüsse wie Sonnenstrahlung (S. 315-7 f.) – in
Betracht.
Als weitere Beispiele nennt die Wegleitung unter dem
Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit: (1) bestehende Betriebe in alten
Bauten, die nicht mehr den heutigen Anforderungen entsprechen; (2) Lager und
Depots, in denen das Personal häufig unterwegs ist und damit in Kontakt mit der
Aussenwelt steht; (3) die Umnutzung und Umgestaltung von alten Gebäuden, die
bis anhin ohne natürliche Belichtung waren; sowie (4) Bauten im Stadtzentrum,
bei denen "stadtplanerische Vorgaben" ein Abweichen vom Gesetz
rechtfertigen (Wegleitung SECO, S. 315-8 f.).
Die zwei erstgenannten Situationen sind vorliegend nicht
von Bedeutung. Beim Umbauvorhaben handelt es sich weder um ein Lager oder Depot
noch um einen bestehenden Betrieb. Neue Betriebe dürfen sich auch nach der Wegleitung
nur in einer Lokalität einrichten, die den gesetzlichen Bestimmungen entspricht
(Wegleitung SECO, S. 315-9).
Entsprechendes gilt mit Bezug auf "stadtplanerische
Vorgaben" bei Bauten im Stadtzentrum. Wieweit aus planerischen
Überlegungen vorliegend eine Nutzung der unterirdischen Gebäudeteile erwünscht
ist, kann dahingestellt bleiben. Dieser Anforderung entspräche jedenfalls auch
die bisherige Verwendung; planerische Gründe, welche an dieser Lage für die
Einrichtung einer grossen Zahnarztpraxis sprechen, sind nicht ersichtlich.
2.6
Zu prüfen
ist dagegen der Tatbestand einer Umnutzung oder Umgestaltung alter Gebäude, wie
sie vorliegend beabsichtigt ist.
2.6.1
Die Tatsache der Umnutzung bzw. Umgestaltung allein kann nicht in jedem
Fall zur Folge haben, dass die Anwendung gesundheitsschützender Vorschriften –
hier betreffend natürliche Belichtung und Sicht ins Freie – als
unverhältnismässige Belastung gilt. Diese Konsequenz ist nur sachgerecht, wenn
das Vorhaben eine aus wirtschaftlichen oder andern Gründen erhaltenswerte Baute
betrifft (Bestandesschutz) und diese für eine gesetzeskonforme Nutzung nicht
mehr geeignet ist. Hinzu kommt, dass nach der Wegleitung SECO die Umnutzung
oder Umgestaltung nur zulässig ist, wenn damit für die betroffenen Arbeitsplätze
ohne natürliches Licht eine Verbesserung erreicht wird oder zumindest im
Vergleich zum bestehenden Zustand keine Verschlechterung eintritt (Wegleitung
SECO, S. 315-9).
2.6.2
Für die strittigen Räume hatte die Bausektion des Stadtrats mit Beschluss
vom 7. Februar 1969 den Umbau des Untergeschosses von Lagerräumen zu
Verkaufsräumen bewilligt. In den Plänen waren diese als Ausstellungsräume
bezeichnet, was aber mit dem Baubescheid korrigiert wurde (Erwägung A.b;
Disp.-Ziff. I/3). Zugleich wurde angeordnet, dass das im Untergeschoss
beschäftigte Personal regelmässig abzulösen sei; keine dort beschäftigte Person
dürfe mehr als die Hälfte der täglichen Arbeitszeit in diesen Räumen verbringen
(Disp.-Ziff. I/6). Mit einer weiteren Baubewilligung vom 30. Mai 1995
gestattete die Bausektion sodann den Umbau eines zusätzlichen Lagerraums im
Untergeschoss zu einem "Ausstellungsraum". In der Baubewilligung
wurde auf die Anforderungen von 24 Abs. 5 ArGV 3 hingewiesen (Erwägung b)
und verlangt, dass ständige Arbeitsplätze im Untergeschoss nur eingerichtet
werden dürfen, wenn durch organisatorische Massnahmen sichergestellt sei, dass
die Arbeitnehmer in die mit Fassadenfenstern versehenen Räume zirkulieren
können (Disp.-Ziff. I/10). In den fraglichen Verkaufsräumen wurde die
Filiale eines Musikgeschäfts betrieben.
Die Beschwerdeführerin wendet mit der Replik ein, die
vorgesehene Zirkulation der Arbeitnehmer habe in Wirklichkeit nicht
stattgefunden, weil die einzelnen Räume unterschiedliche Musiksortimente
aufgewiesen hätten und die entsprechend spezialisierten Mitarbeiter an ihren
Standort gebunden gewesen seien. Es erscheint naheliegend, dass diese
Darstellung zutrifft; sie unterstreicht die Problematik einer Regelung, die
anstelle baulicher Massnahmen auf blosse organisatorische Behelfe abstellt,
zumal diese während der ganzen Lebensdauer einer Baute gelten sollen und eine
effektive Kontrolle kaum möglich ist. Dieselben Vorbehalte gelten aber auch
gegenüber den Vorschlägen der Beschwerdeführerin, die das Fehlen von Fenstern
und natürlichem Licht an den unterirdischen Arbeitsplätzen mit
organisatorischen Massnahmen betreffend Arbeitszeit, Arbeitsabläufen und Pausen
kompensieren will (dazu hinten, E. 2.8).
2.6.3
Die bisher bewilligte Verwendung als Verkaufslokal ermöglichte an dieser
Lage eine wirtschaftlich sinnvolle Nutzung, und es sind keine Gründe
ersichtlich, weshalb diese nicht hätte fortgeführt werden können. Ob die Arbeitsplätze
im Untergeschoss – die noch vor dem Inkrafttreten der ArGV 3 bewilligt wurden –
den heutigen arbeitsrechtlichen Vorschriften in vollem Umfang genügten, braucht
hier nicht entschieden zu werden. Jedenfalls waren die Arbeitsbedingungen
deutlich günstiger als beim vorliegend beurteilten Projekt. Der Musikladen
erstreckte sich über zwei grosse, zusammenhängende Arbeitszonen, von denen die
obere natürlich belichtet war. Selbst wenn das Personal seine Arbeitszeit entsprechend
der Darstellung der Beschwerdeführerin weitgehend an denselben Arbeitsplätzen
verbrachte, war diese Situation der im Projekt der Beschwerdeführerin
vorgesehenen deutlich vorzuziehen: Nach diesem sollen im Untergeschoss zehn
geschlossene, kleine Arbeitsräume mit Flächen von lediglich ca. 11 bis 14 m
2
geschaffen werden.
Unter diesen Umständen sind die Voraussetzungen einer
Umnutzung oder Umgestaltung im Sinn der Wegleitung SECO nicht erfüllt.
2.7
Die Beschwerdeführerin macht demgegenüber
geltend, die von ihr projektierten Behandlungsräume dürften keinen strengeren
Regeln unterworfen werden als die bisher im selben Lokal untergebrachten
Verkaufsräume. Verkaufslokale würden an zahlreichen Orten in Untergeschossen
zugelassen, die weder über Tageslicht noch Sicht ins Freie verfügten. Wenn
solche Arbeitsräume für das Verkaufspersonal akzeptiert würden, seien sie auch
für einen andern Dienstleistungsbetrieb wie die geplante Zahnarztpraxis
zuzulassen.
Auch die Vorinstanz weist darauf hin, dass Arbeitnehmende
in Verkaufsgeschäften denselben Anspruch auf Schutz ihrer Gesundheit hätten wie
Arbeitnehmende anderer Dienstleistungsbetriebe. Sie hält daher eine
unterschiedliche Behandlung der beiden Kategorien von Arbeitsplätzen nicht für
gerechtfertigt (vorinstanzlicher Entscheid, E. 5.4).
2.7.1
Die Wegleitung SECO führt aus, dass sich im Bereich Verkauf die Zahl der
Arbeitsplätze ohne natürliche Beleuchtung vervielfacht habe. Sie erwähnt dabei
vor allem grossräumige Lokalitäten wie Grossverteiler, Einkaufszentren,
Bahnhöfe, Flughäfen und Stadien, hält jedoch fest, dass die Dimensionen der
Gebäulichkeiten und die Belebung der Arbeit durch den direkten Kundenkontakt
nicht ausreichten, um das Fehlen der natürlichen Beleuchtung aufzuwiegen.
Verkaufsflächen (Warenhäuser und andere Geschäfte) müssten daher zumindest in
den oberirdischen Räumen die Sicht ins Freie erlauben. Bei Verkaufslokalen ohne
natürliche Beleuchtung seien kompensatorische Massnahmen anzuordnen. In
Neubauten sei für unterirdische Verkaufsflächen "soweit möglich zumindest
eine teilweise natürliche Beleuchtung durch Kuppeln und Oberlichter oder
Lichtschächte zu fördern" (Wegleitung SECO, S. 315-11).
Diese Aussagen sind widersprüchlich. Die Wegleitung geht
einerseits davon aus, dass gross dimensionierte Arbeitsräume und direkter
Kundenkontakt nicht genügen, um einen Verzicht auf natürliche Belichtung zu
rechtfertigen, verlangt aber anderseits die Sicht ins Freie dennoch nur für
oberirdische Verkaufsräume; bei unterirdischen soll selbst in Neubauten nur
"soweit möglich" eine wenigstens teilweise natürliche Belichtung
"gefördert" werden. Im Ergebnis werden damit Arbeitsplätze ohne Blick
ins Freie in grossen unterirdischen Verkaufsräumen trotz der fehlenden
natürlichen Belichtung grundsätzlich akzeptiert.
Es ist denn auch nicht zu bestreiten, dass die Arbeit in
einem grossen Raum, zumal wenn sie nicht an einen fixen Standort gebunden ist
und im Kontakt mit dem Publikum erfolgt, andere Qualitäten aufweist als die
Tätigkeit an einem festen Arbeitsplatz in einem kleinen Raum mit geringer
Bewegungsmöglichkeit. Grosse Arbeitsräume und direkter Kundenkontakt mögen
zwar, wie die Wegleitung SECO zu Recht feststellt, die natürliche Belichtung
und die Sicht ins Freie nicht gleichwertig ersetzen. Sie bedeuten aber im
Vergleich zu kleinräumigen Arbeitsplätzen eine erhebliche Verbesserung der
Arbeitssituation, die eine unterschiedliche Beurteilung rechtfertigt. Diese
Auffassung kommt auch in der – vorliegend nicht anwendbaren – kantonalen
Bestimmung von § 8 lit. b BBV I zum Ausdruck, welche künstliche
Beleuchtung und Belüftung in Arbeitsräumen zulässt, wenn die Arbeit nicht an
einem festen Sitz- oder Standort, überwiegend in Kontakt mit Publikum und in
einem Raum mit bestimmten Mindestmassen verrichtet wird. Die Wegleitung SECO
anerkennt diesen Zusammenhang auch insofern, als sie Gesundheitsstörungen von Beschäftigten
in fensterlosen Räumen vor allem bei einer Tätigkeit an fixen Arbeitsplätzen
erwähnt (Wegleitung SECO, S. 315-4 f.).
2.7.2
Ob in unterirdischen Verkaufslokalen generell auf das Erfordernis der
natürlichen Belichtung und der Sicht ins Freie verzichtet werden kann, wenn die
Arbeit in grossen Räumen, im Kontakt mit Publikum und ohne Bindung an fixe
Arbeitsplätze verrichtet wird, ist vorliegend nicht zu entscheiden. Es genügt
hier festzuhalten, dass Bedingungen dieser Art mit Blick auf die
Gesundheitsvorsorge deutlich besser zu bewerten sind als Arbeitsplätze an
festen Standorten in kleinen Räumen.
Offenbleiben kann dabei, ob die Beurteilung der genannten
Arbeitsplätze in grossen Räumen nicht ohnehin nach kantonalem Recht zu erfolgen
hätte (vorn, E. 2.1). Insoweit könnte die Beschwerdeführerin aus der
unterschiedlichen Rechtsanwendung von vornherein nichts zugunsten ihres –
zweifellos nach Bundesrecht zu beurteilenden – Projekts ableiten.
Auf jeden Fall besteht beim Projekt der Beschwerdeführerin
mit seinen fixen Arbeitsplätzen in kleinen Räumen eine wesentlich ungünstigere
Arbeitssituation, die ein Abweichen von den Anforderungen der Art. 15
Abs. 2 und 24 Abs. 5 ArGV 3 nicht rechtfertigt. Aufgrund der
weitgehenden Umgestaltung und geänderten Nutzung kann das Bauvorhaben auch
nicht von einer Bestandesgarantie zugunsten des bestehenden Verkaufslokals
profitieren.
2.8
Nachdem die Voraussetzungen für ein Abweichen
von den grundsätzlichen Anforderungen gemäss ArGV 3 nicht erfüllt sind, sind
"besondere bauliche oder organisatorische Massnahmen" zur
Sicherstellung der Gesundheitsvorsorge gemäss Art. 15 Abs. 3 bzw.
Art. 24 Abs. 5 ArGV 3 nicht weiter zu prüfen. Massnahmen dieser Art
stellen nach dem Gesagten keinen vollwertigen Ersatz für die Gewährung von
Tageslicht und Sicht ins Freie dar und kommen nur dort als Ausgleich in
Betracht, wo der Verzicht auf natürliche Belichtung aus besonderen Gründen
gestattet wird (vorn, E. 2.4.3). Das ist hier nicht der Fall.
Im Übrigen wären die von der Beschwerdeführerin
vorgesehenen Massnahmen auch als Kompensation nicht ausreichend, wie die
Vorinstanz zutreffend festgestellt hat (vorinstanzlicher Entscheid, E. 5.5
und 5.6). Das gilt auch für das mit der Rekursreplik eingereichte neue
Betriebskonzept der Beschwerdeführerin, das Gegenstand ihres vor dem Verwaltungsgericht
gestellten Eventualantrags ist. Dieses sieht im Wesentlichen vor: einen
Schichtbetrieb mit verkürzten Arbeitszeiten (7.00–14.00 Uhr und 14.00–21.00
Uhr), welcher den Arbeitnehmenden ermögliche, den grösseren Teil ihrer Freizeit
bei Tageslicht zu verbringen; eine Pause von 30 Minuten pro Schicht in einem
Pausenraum im Erdgeschoss; und die Möglichkeit, die Patienten bei jedem Wechsel
ins Erdgeschoss zu begleiten und die neuen dort abzuholen. In einer Situation
der vorliegenden Art, bei der es auch nach Darstellung der Beschwerdeführerin
nur darum geht, ihre geschäftliche Dispositionsfreiheit zu erhöhen, reicht dies
zweifellos nicht.
Die Vorinstanz war der Auffassung, eine ausreichende Kompensationsmassnahme
wäre dann gegeben, wenn die Beschäftigten den grösseren Teil ihrer Arbeitszeit
in oberirdischen Räumen verbringen könnten, was mit einem detaillierten
Rotationsplan und genauen Belegungszeiten nachzuweisen wäre. Wie es sich damit
verhält, kann hier offenbleiben, da auch diese Massnahme jedenfalls nur als
Kompensation, nicht als echter Ersatz für natürlich belichtete Arbeitsräume,
infrage käme. Im Übrigen liesse sie sich unter den vorliegenden räumlichen
Verhältnissen nur mit einer deutlichen Reduktion der Arbeitsplätze realisieren
und sie wäre jedenfalls nicht im Rahmen des hängigen Baubewilligungsverfahrens
umsetzbar, das allein Gegenstand der vorliegenden Beschwerde ist.
3.
Die Beschwerdeführerin beruft sich generell auf den
Grundsatz der Verhältnismässigkeit staatlicher Eingriffe und macht geltend, die
durch die Vorinstanzen vorgenommene Anwendung der arbeitsrechtlichen
Vorschriften auf das vorliegende Bauprojekt sei im Licht dieses Grundsatzes
nicht haltbar.
3.1
Bei der
Anwendung arbeitsrechtlicher Vorschriften des Gesundheitsschutzes ist die
Verhältnismässigkeit der Massnahmen ein massgeblicher Gesichtspunkt (vgl.
Hans-Ulrich Scheidegger/Christine Pitteloud, in: Stämpflis Handkommentar zum
Arbeitsgesetz, Art. 6 N. 19). Die Verhältnismässigkeit ist in erster
Linie anhand objektiver Kriterien zu beurteilen, indem auf generelle
Voraussetzungen eines Betriebs der betreffenden Art, nicht auf Eigenheiten
eines bestimmten Betriebs, abgestellt wird (Scheidegger/Pitteloud, Art. 6
N. 19). Damit wird dem Erfordernis einer wettbewerbsneutralen Anwendung
des Arbeitsrechts Rechnung getragen. Die Problematik ist insofern vergleichbar
mit der Frage der wirtschaftlichen Tragbarkeit vorsorglicher
Emissionsbegrenzungen nach Art. 11 Abs. 2 des Bun­des­ge­setzes vom
7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (USG; SR 814.01), wo ebenfalls eine
objektivierte Beurteilung gilt (vgl. André Schrade/Theo Loretan, Kommentar zum
Um­welt­schutz­ge­setz, 2. A, Zürich 1998, Art. 11 N. 30–34).
Neben dem objektivierten Kriterium der wirtschaftlichen
Tragbarkeit bleibt die subjektive, den Umständen des konkreten Einzelfalls
Rechnung tragende Zumutbarkeit (Verhältnismässigkeit im engeren Sinn) zwar
weiterhin von Bedeutung (Alain Griffel/Heribert Rausch, Kommentar zum
Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband zur 2. Auflage, Zürich etc. 2011,
Art. 11 N. 13). Das bedeutet jedoch nicht, dass die
gesundheitsrechtlichen Anforderungen an die Gestaltung der Arbeitsplätze z.
B. von
Liquiditätsschwierigkeiten eines Betriebs (Scheidegger/Pitteloud, Art. 6
N. 19) oder von der Qualität der Betriebsführung (Griffel/Rausch,
Art. 11 N. 13) abhängig gemacht werden dürften.
3.2
Die
Beschwerdeführerin beruft sich in diesem Zusammenhang auf Art. 39
ArGV 3 und verlangt gestützt auf diese Bestimmung die Erteilung einer
Ausnahmebewilligung.
Nach Art. 39 Abs. 1 ArGV 3 können die
Behörden auf Antrag des Arbeitgebers im Einzelfall Ausnahmen von den
Vorschriften der Verordnung bewilligen, wenn der Arbeitgeber eine andere,
ebenso wirksame Mass­nah­me trifft (lit. a) oder die Durchführung der Vorschriften
zu einer unverhält­nis­mässigen Härte führen würde und die Ausnahme mit dem
Schutz der Arbeitnehmer vereinbar ist (lit. b).
Eine Ausnahme gemäss lit. a kommt vorliegend nicht in
Betracht, da die von der Beschwerdeführerin vorgesehenen Massnahmen, wie
bereits festgestellt, keinen gleichwertigen Ersatz für die von der Verordnung
verlangte Schaffung natürlich belichteter Arbeitsräume mit Sicht ins Freie
darstellen.
Die Ausnahme gemäss lit. b entspricht dem Erfordernis
einer Prüfung der Verhältnismässigkeit im Einzelfall, auf welche die
Beschwerdeführerin Anspruch hat. Dabei ist jedoch der Spielraum für die
Berücksichtigung spezieller Bedürfnisse nach dem Gesagten begrenzt, da die
Verhältnismässigkeit der Anforderungen in erster Linie anhand objektiver
Kriterien zu beurteilen ist. Die Beschwerdeführerin kann nicht verlangen, von
der Einhaltung der für andere Arbeitgeber geltenden Regeln entbunden zu werden,
nur um geschäftlich freier disponieren zu können. Ungünstige geschäftliche
Dispositionen eines Betriebes rechtfertigen keine Einschränkung bei der
Gesundheitsvorsorge der Arbeitnehmenden – wie auch generell nicht bezüglich
baurechtlicher Anforderungen.
Die Beschwerdeführerin bringt keine Anhaltspunkte für
besondere Umstände vor, welche im vorliegenden Fall eine weniger strenge
Anwendung der Vorschriften rechtfertigen würden. So kann der Umstand, dass sie
einen Mietvertrag über ein allenfalls ungeeignetes Objekt abgeschlossen hat,
für die Anwendung der arbeitsrechtlichen Vorschriften nicht massgeblich sein.
Ihren Hinweisen auf Auskünfte, die sie im Hinblick auf den Abschluss des
langjährigen Mietvertrags erhalten habe, ist unter dem Gesichtspunkt des
Vertrauensschutzes Rechnung zu tragen (dazu hinten, E. 5); eine weiter
gehende Bedeutung für die Prüfung der Verhältnismässigkeit kommt ihnen nicht
zu.
Damit sind die Voraussetzungen einer Ausnahmebewilligung
gemäss Art. 39 Abs. 1 ArGV 3 nicht erfüllt. Ob die Erteilung
einer solchen Bewilligung im Verfahren vor Verwaltungsgericht, ohne vorgängigen
Entscheid der erstinstanzlich zuständigen Behörde und ohne die in Art. 39
Abs. 2 ArGV 3 vorgesehene Anhörung der betroffenen Arbeitnehmer bzw. deren
Vertretung, überhaupt zulässig wäre, kann unter diesen Umständen offenbleiben.
4.
Die Beschwerdeführerin beansprucht für ihr Projekt
Gleichbehandlung mit den Läden und Dienstleistungsbetrieben im Shopville, in
den neuen unterirdischen Passagen des Hauptbahnhofs Zürich sowie im
Einkaufszentrum Sihlcity. Insbesondere vergleicht sie es mit dem im Shopville
gelegenen Zahnärztezentrum.
4.1
Die
Zahnarztpraxis im Shopville verfügt gemäss Baubewilligung vom 18. Juni
2003 über einen Empfangsbereich im 1. Untergeschoss (Niveau Shopville) sowie
acht Behandlungsräume im 2. Untergeschoss, wo verspiegelte Fenster auf den
unterirdischen Bahnhof von Sihltalbahn und Üetlibergbahn (SZU) hinausgehen.
Vier Behandlungsräume besitzen ein Fenster mit Blick auf den SZU-Bahnhof, die
übrigen sind völlig fensterlos. Die Baubewilligung akzeptierte die Fenster zur
unterirdischen Gleisanlage als "Aussensituation" (Erwägung a) und
ordnete an, dass die fensterlosen Arbeitsraumabteile nicht als ständige
Arbeitsräume benützt werden dürften (Disp.-Ziff. I/2).
Ob die Sicht auf die unterirdische Gleisanlage einer
"Sicht ins Freie" im Sinn der arbeitsrechtlichen Bestimmungen
gleichzusetzen ist, erscheint tatsächlich als fraglich. Auch ist nicht
ersichtlich, in welcher Weise gewährleistet wird, dass die fensterlosen
Arbeitsräume, die immerhin die Hälfte der zur Verfügung stehenden Behandlungsstationen
ausmachen, nicht ständig benützt werden.
Aus dieser Bewilligung kann indessen keine konstante
Praxis der städtischen Baubehörde abgeleitet werden. Die Beschwerdegegnerin
räumt mit ihrer Beschwerdeantwort ein, dass fraglich sei, ob die damalige
Baubewilligung dem Arbeitnehmerschutz genügend Rechnung getragen habe und heute
noch erteilt würde. Ein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht besteht unter
diesen Umständen nicht (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, N. 518, mit Hinweisen).
4.2
Mit Bezug
auf andere Läden und Dienstleistungsbetriebe im Shopville und in den neuen
unterirdischen Passagen des Hauptbahnhofs ist auf die erwähnte Unterscheidung
zwischen Arbeitsplätzen in grossen Räumen und den von der Beschwerdeführerin
geplanten kleinräumigen Einzelarbeitsplätzen hinzuweisen (vorn, E. 2.7).
Auch kleine Ladenlokale, deren Fenster und Türen auf grosse, belebte Hallen
hinausgehen, sind diesbezüglich günstiger zu beurteilen. Beim Einkaufszentrum
Sihlcity kommt hinzu, dass die grossräumige Passage natürliches Oberlicht
aufweist. Ohne die Zulässigkeit solcher Läden und Dienstleistungsbetriebe im
Einzelnen zu prüfen, kann jedenfalls festgehalten werden, dass sich diese
deutlich von den vorliegend strittigen Arbeitsplätzen unterscheiden; eine
ungerechtfertigte Ungleichbehandlung liegt insoweit nicht vor. Ob auch die
besondere Bedeutung des Hauptbahnhofs eine Sonderstellung der dortigen Betriebe
rechtfertigt, wie die Beschwerdegegnerin geltend macht, kann dahingestellt bleiben.
5.
Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, sie besitze aus
Gründen des Vertrauensschutzes einen Anspruch auf Erteilung der Baubewilligung,
weil sie gestützt auf die positive Beurteilung des Projekts durch einen Mitarbeiter
der Dienstabteilung Umwelt- und Gesundheitsschutz der Stadt Zürich (UGZ) einen
zehnjährigen Mietvertrag über die fraglichen Räume abgeschlossen habe.
5.1
Nach
Darstellung der Beschwerdeführerin kontaktierte der von ihr beigezogene Architekt
Mitte 2010 den UGZ und erkundigte sich, ob im Untergeschoss der betroffenen Liegenschaft
Arbeitsplätze für eine Zahnarztklinik eingerichtet werden könnten. Der zuständige
Mitarbeiter des UGZ habe dem Architekten mitgeteilt, dass dies möglich sei,
wenn entweder ein Pausenraum mit Tageslicht eingerichtet oder durch eine
Rotation der Arbeitsplätze gewährleistet werde, dass die Arbeitnehmenden
zeitweise an Arbeitsplätzen mit Tageslicht arbeiten würden. Über diese
Kontaktnahme liegen keine schriftlichen Belege vor; die Beschwerdeführerin
beantragt die Einvernahme des Architekten sowie des Mitarbeiters des UGZ als
Zeugen bzw. Auskunftspersonen.
Am 26. August 2010 sandte der Architekt dem
Mitarbeiter des UGZ Projektpläne, welche im Untergeschoss zehn
Behandlungsplätze und im Erdgeschoss einen Pausenraum aufwiesen, und bat ihn
mit begleitendem E-Mail um einen Rückruf zu deren Besprechung. Nach den Angaben
der Beschwerdeführerin bestätigte der Mitarbeiter des UGZ telefonisch, dass
"dies zulässig sei". Auch von diesem Gespräch existieren offenbar
weder Aufzeichnungen noch wurde dessen Inhalt zwischen den Gesprächspartnern
schriftlich bestätigt. Die Beschwerdeführerin beantragt wiederum die
Einvernahme der beiden Beteiligten als Zeugen bzw. Auskunftspersonen.
Am 16. September 2010 schloss die Beschwerdeführerin
einen auf eine Mindestdauer von zehn Jahren ausgelegten Mietvertrag über die
fraglichen Geschäftsräume ab. Am 27. September 2010 reichte sie ihr
Baugesuch ein.
5.2
Mit
Schreiben ihres Rechtsvertreters an den zuständigen Kreisarchitekten vom
2. Dezember 2010 verwies die Beschwerdeführerin auf die Auskünfte, die sie
erhalten habe, und berief sich im Hinblick auf die Erteilung der Baubewilligung
auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes. Im Beschwerdeverfahren macht sie
geltend, ihre damaligen Ausführungen seien von der Beschwerdegegnerin nie
bestritten worden. Die Beschwerdegegnerin weist demgegenüber darauf hin, dass
sie keinen Anlass besessen habe, zu der Eingabe im Einzelnen Stellung zu
nehmen. Diese habe der Bausektion bei der Beschlussfassung zwar vorgelegen;
dass der Baubescheid nicht auf alle Punkte dieser Sachdarstellung eingegangen
sei, bedeute jedoch keine Anerkennung.
Nach der Darstellung der Beschwerdegegnerin trifft es zu,
dass vor dem 16. September 2010 Kontakte zwischen dem Architekten und
einem Mitarbeiter des UGZ stattfanden und dabei mündliche Auskünfte zur Frage
der natürlichen Belichtung von Arbeitsräumen bzw. der Sicht ins Freie erteilt
wurden. Dem Sachbearbeiter hätten jedoch keine definitiven Pläne und kein Betriebskonzept
vorgelegen, die es erlaubt hätten, eine eingehende und aus der Optik der
Fachstelle abschliessende Prüfung vorzunehmen. Die mündlichen Auskünfte seien
nicht als endgültige und verbindliche Beurteilung zu verstehen gewesen, was der
geschäftserfahrenen und rechtlich kompetent unterstützten Beschwerdeführerin
habe bekannt sein müssen (Rekursantwort, Ziff. 2.1.1; Beschwerdeantwort,
Ziff. 2.1 und 2.2).
5.3
Der aus
Art. 9 BV fliessende Grundsatz des Vertrauensschutzes bedeutet, dass der
Private Anspruch darauf hat, in seinem berechtigten Vertrauen in behördliche
Zusicherungen oder in anderes, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der
Behörden geschützt zu werden. Wesentlicher Anwendungsfall des
Vertrauensschutzes ist der Schutz des Privaten bei unrichtigen Auskünften der
Behörden. Der Vertrauensschutz wird jedoch begrenzt durch das
Gesetzmässigkeitsprinzip, welches verlangt, dass die Verwaltungsbehörden nach
Massgabe des Gesetzes und nicht nach einer vom Gesetz abweichenden Auskunft entscheiden.
Nur unter bestimmten Voraussetzungen vermag daher eine unrichtige Auskunft
einen vom Gesetz abweichenden Entscheid zu rechtfertigen (vgl. zum Ganzen Häfelin/Müller/Uhlmann,
N. 622 ff., 668 ff.; zum Baurecht insbesondere: Christian Mäder,
Das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991, N. 341). Dabei müssen die
folgenden Erfordernisse kumulativ erfüllt sein:
-
die
Auskunft erteilende Behörde war in der Sache zuständig;
-
die
Auskunft eignete sich zur Begründung von Vertrauen, insbesondere war sie inhaltlich
ausreichend bestimmt;
-
die
Auskunft erfolgte ohne Vorbehalt;
-
die
Unrichtigkeit der Auskunft war für den Empfänger nicht erkennbar;
-
der
Adressat hat aufgrund der Auskunft eine nachteilige Disposition getroffen, die
unwiderruflich ist oder jedenfalls nicht ohne Schaden rückgängig gemacht werden
kann;
-
der
Sachverhalt und die Rechtslage haben sich seit der Auskunft nicht geändert;
-
das
Interesse am Schutz des Vertrauens überwiegt das Interesse an der richtigen
Rechtsanwendung.
5.4
Im Kanton
Zürich besteht mit Bezug auf behördliche Auskünfte, welche die künftige
Erteilung einer Baubewilligung zum Gegenstand haben, insofern eine besondere
Rechtslage, als zur Klärung von Fragen hinsichtlich der Bewilligungsfähigkeit
eines Bauvorhabens von Gesetzes wegen die Möglichkeit eines Vorentscheids zur
Verfügung steht (§§ 323 f. PBG). Ausserhalb des
Vorentscheidverfahrens erteilte Auskünfte zu materiellen baurechtlichen Fragen
werden daher kaum je als Vertrauensgrundlage anerkannt (vgl. Mäder,
N. 341, mit weiteren Hinweisen).
5.5
Vorliegend
hat die Beschwerdeführerin mit dem Abschluss des auf zehn Jahre angelegten
Mietvertrags eine Disposition im Sinn der dargestellten Grundsätze getroffen.
Eine Verweigerung der strittigen Baubewilligung wird zwar kaum zu einem Schaden
im Umfang der zehnjährigen Mietzinse führen, da anzunehmen ist, dass die
fraglichen Räume während der restlichen Vertragsdauer noch anderweitig
verwendbar sind. Doch werden zweifellos Teile der Investitionen, welche die
Beschwerdeführerin im Hinblick auf die Eröffnung der Zahnarztklinik getätigt
hat, nutzlos, und die Disposition lässt sich insoweit nicht ohne Schaden
rückgängig machen.
5.6
Zu prüfen
ist vorweg die Zuständigkeit der Auskunft erteilenden Behörde. Die Vorinstanz
erwog, die Beschwerdeführerin habe annehmen dürfen, dass der Mitarbeiter des
UGZ zur Erteilung der strittigen Auskünfte zuständig gewesen sei
(vorinstanzlicher Entscheid, E. 8.2).
5.6.1
Über Baugesuche entscheidet gemäss § 318 PBG die örtliche Baubehörde,
soweit durch Verordnung nichts anderes bestimmt ist. Baubehörde der Stadt
Zürich ist die Bausektion des Stadtrats als Ausschuss im Sinn von § 57 des
Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG, LS 131.1; vgl. § 49
bis
Abs. 2 der Gemeindeordnung der Stadt Zürich vom 26. April 1970; Peter
Saile/Marc Burgherr/Theo Loretan, Verfassungs- und Organisationsrecht der Stadt
Zürich, Zürich/St. Gallen 2009, N. 454, 460 ff.).
Die Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997
(BVV; LS 700.6) sieht mit Bezug auf die Prüfung arbeitsrechtlicher Vorschriften
nur für industrielle Betriebe, die dem Plangenehmigungsverfahren unterstehen,
eine andere Zuständigkeit vor, und auch dies nur für Betriebe ausserhalb der
Städte Zürich und Winterthur (Anhang zur BVV, Ziff. 5.2). Beide
Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt, sodass sich insoweit nichts an
der Zuständigkeit der Bausektion des Stadtrats ändert.
Aus der genannten Regelung ergibt sich auch, dass
arbeitsrechtliche Fragen, welche die bauliche Gestaltung der Arbeitsplätze
betreffen, entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin grundsätzlich durch
die Baubehörden zu entscheiden sind.
5.6.2
Die Vorinstanz erwähnt demgegenüber die Verordnung des Regierungsrats zum Arbeitsgesetz
vom 23. Oktober 2002 (LS 822.1), welche den Vollzug des Arbeitsrechts auf
kantonaler Ebene dem Amt für Wirtschaft und Arbeit überträgt (§ 1
Abs. 1) und die Volkswirtschaftsdirektion ermächtigt, entsprechende Rechte
und Pflichten den Städten Winterthur und Zürich zu übertragen (§ 1
Abs. 2), was in der Folge geschehen ist. Auch aus dieser Regelung kann
jedoch keine Zuständigkeit des UGZ zum Entscheid in baurechtlichen
Bewilligungsverfahren abgeleitet werden.
Nach § 115a Abs. 1 GG kann die Gemeindeordnung
einzelne Verwaltungsbefugnisse besonderen Beamten mit eigener
Verantwortlichkeit übertragen. Die Gemeindeordnung der Stadt Zürich weist diese
Kompetenz in Art. 50 Abs. 3 dem Stadtrat zu (dazu H.R. Thalmann,
Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Zürich 2000, § 115a
N. 2; Saile/Burgherr/Loretan, N. 77), welcher mit seiner
Geschäftsordnung vom 10. Dezember 2003 (StRB Nr. 172.100;
www.stadt-zuerich.ch) den Leitern der Dienstabteilungen (Dienstchefinnen und
Dienstchefs) einzelne Entscheidbefugnisse vornehmlich finanzieller Art übertragen
hat (Art. 45). Keine dieser Befugnisse betrifft das
Baubewilligungsverfahren.
Eine detaillierte Umschreibung der Aufgaben der
Departemente und Dienstabteilungen enthält der von der Vorinstanz erwähnte
Stadtratsbeschluss über die Departementsgliederung und -aufgaben vom
26. März 1997 (StRB DGA Nr. 172.110; www.stadt-zuerich.ch). Gemäss dessen
Art. 37 lit. l obliegen der Dienstabteilung Umwelt- und
Gesundheitsschutz u. A. der "Vollzug gesundheitspolizeilicher
Vorschriften bei Bauten und Anlagen", das "Sicherstellen von
einwandfreien bauhygienischen Zuständen in Wohn- und Arbeitsräumen" und
der "Vollzug des Arbeitsgesetzes in nichtindustriellen Betrieben".
Wieweit dieser Stadtratsbeschluss geeignet ist, Entscheidungsbefugnisse zu
übertragen, ist jedoch fraglich. Es ist jedenfalls nicht anzunehmen, dass die
äusserst zahlreichen Bestimmungen, welche die Aufgabenbereiche der einzelnen
Verwaltungszweige detailliert umschreiben, alle zugleich als Übertragung von
Entscheidungskompetenz im Sinn von § 115a GG zu verstehen sind; eine
derartige Kompetenzzuweisung käme nur aufgrund einer ausdrücklichen Anordnung
infrage (Saile/Burgherr/Loretan, N. 372). Das zeigt sich gerade auch bei
der Beschreibung der Aufgaben des UGZ, welche u. A. den Vollzug der
Luftreinhaltevorschriften bei stationären Anlagen, den Vollzug der
Lärmschutzvorschriften im Baubereich und den Vollzug der Vorschriften zum
Schutz vor nichtionisierenden Strahlen umfassen (Art. 37 lit. n–p),
alles Bereiche, die im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens klarerweise in
die Kompetenz der Baubehörde fallen.
Die Autoren Saile/Burgherr/Loretan weisen schliesslich
darauf hin, dass der Stadtrat mit Beschluss vom 21. Januar 1998 (StRB
Nr. 153; nicht publiziert) die Zuständigkeit für eine Reihe
untergeordneter baupolizeilicher Entscheidungen von der Bausektion auf spezialisierte
Amtsstellen übertragen habe; sie erwähnen in diesem Zusammenhang Aufzugsanlagen
sowie Reklameanlagen auf öffentlichem Grund (Saile/Burg­herr/Loretan,
N. 465 Fn. 689). Wieweit diese Delegation zulässig war, ist hier
nicht zu prüfen; im vorliegenden Bereich gelangt sie jedenfalls nicht zur Anwendung.
5.6.3
Bei der Bewilligung von Baugesuchen besitzt der UGZ somit keine
selbständige Entscheidungskompetenz mit Bezug auf die Anwendung des
Arbeitsrechts. Fragen des Gesundheitsschutzes bei der Erstellung von
Arbeitsräumen sind – gestützt auf eine Stellungnahme (sogenannte
Planbegutachtung) des UGZ – von der Bausektion des Stadtrats als städtischer
Baubehörde zu entscheiden. Die Planbegutachtung ist mit keiner Entscheidungskompetenz
verbunden; sie ist – anders als die Plangenehmigung bei industriellen Betrieben
– kein Rechtsinstitut des Bundesrechts. Dem entspricht auch der Leistungsauftrag
der Volkswirtschaftsdirektion vom November 2002, mit welchem den Städten Zürich
und Winterthur der Vollzug von Aufgaben des Arbeitsgesetzes übertragen wird: Er
erwähnt die Planbegutachtung lediglich im Zusammenhang mit Art. 79
Abs. 1 lit. b der Verordnung 1 zum Arbeitsgesetz vom 10. Mai
2000 (ArGV 1; SR 822.111), worin den Kantonen aufgegeben wird, die mit Aufgaben
des Arbeitsgesetzes betrauten Personen bei der Anwendung von Gesetz und
Verordnungen zu
beraten
.
Angesichts der alleinigen Entscheidungskompetenz der
Bausektion gelangen beim Beizug von Stellungnahmen der beteiligten Amtsstellen
sodann – entgegen der Auffassung der Vorinstanz – auch die bundesrechtlichen
Bestimmungen über die Verfahrenskoordination nicht zur Anwendung.
5.6.4
Der UGZ war damit zwar sachkundige Amtsstelle für Fragen aus diesem Sachbereich,
konnte jedoch keinen verbindlichen Entscheid in Aussicht stellen. Soweit
ersichtlich, wurde das Baubewilligungsverfahren in der Stadt Zürich denn auch
stets in der Weise gehandhabt, dass die sachkundigen Amtsstellen zuhanden der
Bausektion des Stadtrats eine Stellungnahme ("Mitbericht")
erstatteten, worauf die Bausektion den Entscheid traf (vgl. BRKE I,
20. November 2009, BEZ 2010 Nr. 11, E. 5.3). Als
entscheidende Behörde ist die Bausektion nicht zwingend an die in den
Stellungnahmen zum Ausdruck gebrachten Auffassungen gebunden. Wie sie in der
Beschwerdeantwort zutreffend bemerkt, können sich die Anträge der Fachstellen
widersprechen wie auch gegenseitig beeinflussen. Auch im vorliegenden Fall wich
die Bausektion von der Beurteilung des UGZ ab, der das Bauvorhaben zwar
ablehnte, die zu dessen Realisierung erforderlichen Massnahmen aber positiver
beurteilte (Planbegutachtung des UGZ vom 4. Februar 2011).
Diese Abläufe mussten den Vertretern bzw. Beratern der
Beschwerdeführerin bekannt sein. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz durften
ihre Vertreter bzw. Berater daher nicht in guten Treuen annehmen, der UGZ – und
noch weniger ein einzelner Mitarbeiter desselben – sei zur Erteilung einer
verbindlichen Auskunft des fraglichen Inhalts befugt. Hinzu kommt, dass im
Kanton Zürich zur Klärung von Fragen hinsichtlich der Bewilligungsfähigkeit
eines Bauvorhabens von Gesetzes wegen die Möglichkeit eines Vorentscheids zur
Verfügung steht, weshalb ausserhalb des Vorentscheidverfahrens erteilte
Auskünfte kaum je als Vertrauensgrundlage anerkannt werden.
5.7
Ob die
erteilte Auskunft vorbehaltlos erfolgte und sich zur Begründung von Vertrauen
eignete, erscheint fraglich. Nach allgemeiner Erfahrung neigen Amtsstellen bei
der Beantwortung von Fragen, zu deren Entscheid sie nicht abschliessend
zuständig sind und deren rechtliche Tragweite noch wenig geklärt ist,
berechtigterweise dazu, sich entsprechend vorsichtig zu äussern. Diese Punkte
könnten nötigenfalls mittels einer Einvernahme der beteiligten Personen näher
geklärt werden. Nachdem jedoch die Voraussetzungen eines berechtigten
Vertrauens in die Auskunft bereits in anderer Hinsicht nicht erfüllt sind, kann
auf die Beweisabnahme verzichtet werden.
5.8
Zur
Interessenabwägung zwischen dem Schutz des Vertrauens in die Auskunft und dem
Interesse an der richtigen Rechtsanwendung erwog die Vorinstanz, dass es sich
beim Arbeitnehmerschutz um ein gewichtiges öffentliches Interesse handle.
Dagegen vermöge das Interesse der Beschwerdeführerin an der Realisierung des
vorliegenden Projekts, welches sämtliche Arbeitsplätze im Untergeschoss
vorsieht, nicht zu überwiegen, zumal es auch nach Auffassung der
Beschwerdeführerin möglich wäre, einen Teil der Arbeitsplätze ins Erdgeschoss
zu verlegen.
Aufgrund der vorn dargestellten Rechtslage erscheint es
als fraglich, ob ein Projekt, bei dem lediglich ein Teil der Behandlungsplätze
ins Erdgeschoss verlegt würde (z.
B.
gemäss der Projektskizze der Beschwerdeführerin vom 19. November 2010),
bewilligungsfähig wäre. Für die Beschwerdeführerin steht insofern nicht nur die
Realisierung einer Projektvariante, sondern die Verwirklichung ihres Vorhabens
an diesem Standort überhaupt infrage; Streitgegenstand des vorliegenden
Verfahrens ist allerdings nur das strittige Projekt.
Anderseits hat das öffentliche Interesse an der
Durchsetzung von Planungs- und Bauvorschriften in der Regel den Vorrang vor dem
Vertrauensschutz, weil baurechtswidrige Bauten die Betroffenen auf lange Zeit
beeinträchtigen können (VGr, 17. Juni 1966, ZBl 69/1968, S. 196,
E. 5b; Beatrice Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht,
Basel/Frankfurt a.
M.
1983, S. 122). Im vorliegenden Fall stehen wesentliche Elemente des
Arbeitnehmerschutzes auf dem Spiel. Die geplante Schaffung von unterirdischen
festen Arbeitsplätzen in kleinen Räumen ohne natürliche Belichtung und Sicht
ins Freie stellt eine schwerwiegende Einschränkung zulasten der betroffenen Arbeitnehmenden
dar. Arbeitsplätze dieser Art wurden bisher, soweit ersichtlich, nur sehr
vereinzelt und ohne Überprüfung in einem Rechtsmittelverfahren realisiert, und
eine Ausweitung dieser Praxis, soweit eine solche überhaupt besteht, ist zu
vermeiden. Die Durchsetzung der Vorschriften zum Schutz der Arbeitnehmenden
müsste hier daher selbst dann den Vorrang erhalten, wenn entgegen den
vorstehenden Erwägungen davon ausgegangen würde, die Voraussetzungen des
Vertrauensschutzes seien im Übrigen erfüllt.
5.9
Zusammenfassend
ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin nicht darauf vertrauen durfte, dass
der fragliche Mitarbeiter des UGZ zur Erteilung einer verbindlichen Auskunft
befugt war und dass überdies das öffentliche Interesse an der richtigen
Rechtsanwendung das private Interesse am Schutz des Vertrauens in die Auskunft
zu überwiegen vermöchte. Der Beschwerdeführerin steht daher auch unter dem
Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes kein Anspruch auf die nachgesuchte
Bewilligung zu.
6.
Die Beschwerdeführerin beruft sich schliesslich auf das
Verbot widersprüchlichen Verhaltens, welches aus dem verfassungsrechtlichen
Gebot des Handelns nach Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 und
Art. 9 BV) abgeleitet wird. Nach ihrer Darstellung haben Mitarbeiter des Arbeitsinspektorats
an einer Besprechung vom 17. Dezember 2010 erläutert, welche Änderungen
des Bauprojekts sie für erforderlich hielten, damit dieses bewilligungsfähig
sei. Obschon die Beschwerdeführerin darauf ein entsprechend angepasstes Projekt
eingereicht habe, sei dieses vom Arbeitsinspektorat in seiner Planbegutachtung
vom 4. Februar 2011 negativ beurteilt worden. Aufgrund dieses widersprüchlichen
Verhaltens besitze sie Anspruch auf die Baubewilligung.
Das Verbot widersprüchlichen Verhaltens hängt eng mit dem
Grundsatz des Vertrauensschutzes zusammen und ist schwer von diesem
abzugrenzen. In einer Situation der vorliegenden Art kann jedenfalls auch aus
dem widersprüchlichen Verhalten einer Behörde nur dann ein Anspruch abgeleitet
werden, wenn der Private gestützt darauf eine unwiderrufliche Disposition
getroffen hat; ebenso dürften die übrigen Voraussetzungen des Vertrauensschutzes
weitgehend analog anzuwenden sein (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann,
N. 708 ff. mit Hinweisen). Die Beschwerdeführerin legt nicht dar,
inwiefern diese Anforderungen beim beanstandeten Verhalten von Mitarbeitern des
Arbeitsinspektorats erfüllt seien.
7.
Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet und ist
abzuweisen. Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind dessen Kosten von der
Beschwerdeführerin zu tragen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 Satz 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai  1959 [VRG]). Der Beschwerdegegnerin ist zudem – entgegen den
Ausführungen der Beschwerdeführerin – im Beschwerdeverfahren ein besonderer
Aufwand im Sinn von § 17 Abs. 2 lit. a VRG entstanden.
Dies ergibt sich schon aus der umfangreichen Beschwerdeschrift, zu der
die Beschwerdegegnerin im Einzelnen Stellung nahm.
Die Beschwerdeführerin
ist somit zur Bezahlung einer Parteientschädigung an die Beschwerdegegnerin zu
verpflichten; angemessen erscheint ein Betrag von Fr. 2'000.-.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.   10'000.--;      die übrigen Kosten betragen:
Fr.        100.--       Zustellkosten,
Fr.   10'100.--       Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung
von Fr. 2'000.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses
Entscheids.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an…