zh_verwaltungsgericht · VB.2017.00336 · 2017-10-26 · de

Baubewilligung | Errichtung eines Bundesasylzentrums in Zone einer für öffentliche Bauten mit ES IV. Aus dem Verbot, in Wohnzonen stark störende Betriebe zu errichten, kann nicht der Umkehrschluss auf ein Verbot jeglicher Wohnnutzung in Industriezonen oder in Zonen für öffentliche Bauten mit der ES IV gezogen werden; auch wenn diese für eine Wohnnutzung nur schlecht geeignet sind. Die Bewilligung von Wohnnutzung in Zonen mit der ES IV muss aber – um den Lärmschutz nicht seines Sinns zu entleeren – ein Ausnahmetatbestand bleiben. Bei der Bewilligungsprüfung muss es deshalb darum gehen, öffentliche (oder allenfalls private) Interessen an der geplanten Wohnnutzung den Interessen der Bewohner am Schutz vor Lärmimmissionen gegenüber zu stellen und gegeneinander abzuwägen (E. 3.2). Es besteht ein eminentes öffentliches Interesse an der Erstellung von Asylzentren und es ist notorisch, dass die Bereithaltung von Unterkünften für Asylbewerbende in Zürich eine beträchtliche logistische Herausforderung darstellt. Anderseits besteht auch ein grosses Interesse daran, die Bewohner vor starken Lärmimmissionen zu schützen, wie sie die ES IV zulässt und mit welchen vorliegend auch tatsächlich zu rechnen sein wird. Dieses allgemein grosse Schutzinteresse wird vorliegend jedoch dadurch etwas relativiert, dass der Aufenthalt der Asylbewerbenden nicht auf Dauer angelegt ist. Angesichts dessen überwiegt das grosse öffentliche Interesse an der Erstellung (E. 3.4). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 26.10.2017 VB.2017.00336
Zurich Verwaltungsgericht 26.10.2017 VB.2017.00336
Zurigo Verwaltungsgericht 26.10.2017 VB.2017.00336

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00336
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Geschäftsnummer:
VB.2017.00336
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 26.10.2017
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Errichtung eines Bundesasylzentrums in Zone einer für öffentliche Bauten mit ES IV.
Aus dem Verbot, in Wohnzonen stark störende Betriebe zu errichten, kann nicht der Umkehrschluss auf ein Verbot jeglicher Wohnnutzung in Industriezonen oder in Zonen für öffentliche Bauten mit der ES IV gezogen werden; auch wenn diese für eine Wohnnutzung nur schlecht geeignet sind. Die Bewilligung von Wohnnutzung in Zonen mit der ES IV muss aber – um den Lärmschutz nicht seines Sinns zu entleeren – ein Ausnahmetatbestand bleiben. Bei der Bewilligungsprüfung muss es deshalb darum gehen, öffentliche (oder allenfalls private) Interessen an der geplanten Wohnnutzung den Interessen der Bewohner am Schutz vor Lärmimmissionen gegenüber zu stellen und gegeneinander abzuwägen (E. 3.2).
Es besteht ein eminentes öffentliches Interesse an der Erstellung von Asylzentren und es ist notorisch, dass die Bereithaltung von Unterkünften für Asylbewerbende in Zürich eine beträchtliche logistische Herausforderung darstellt. Anderseits besteht auch ein grosses Interesse daran, die Bewohner vor starken Lärmimmissionen zu schützen, wie sie die ES IV zulässt und mit welchen vorliegend auch tatsächlich zu rechnen sein wird. Dieses allgemein grosse Schutzinteresse wird vorliegend jedoch dadurch etwas relativiert, dass der Aufenthalt der Asylbewerbenden nicht auf Dauer angelegt ist. Angesichts dessen überwiegt das grosse öffentliche Interesse an der Erstellung (E. 3.4).
Abweisung.
Stichworte:
ASYLUNTERKUNFT
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
INDUSTRIEZONE
LÄRMEMPFINDLICHKEITSSTUFE
ÖFFENTLICHE INTERESSEN
STARK STÖRENDE BETRIEBE
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
WOHNNUTZUNG
ZONE FÜR ÖFFENTLICHE BAUTEN UND ANLAGEN
Rechtsnormen:
Art. 5 Abs. II BV
Art. 43 lit. d LSV
§ 56 Abs. IV PBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1.
Abteilung
VB.2017.00336
Urteil
der 1. Kammer
vom
26. Oktober 2017
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach
Schmid, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch,
Gerichtsschreiberin Laura Diener.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
1.    Bausektion der Stadt Zürich,
2.    Amt für Hochbauten der Stadt Zürich,
Beschwerdegegnerschaft,
betreffend
Baubewilligung,
hat sich ergeben:
I.
Die Bausektion des Stadtrates der Stadt Zürich bewilligte
dem Amt für Hochbauten mit Bauentscheid vom 4. Oktober 2016 die Erstellung
eines Bundesverfahrenszentrums für Asylsuchende auf dem Grundstück
Kat.-Nr. IQ7008 an der Duttweilerstrasse 5–11 in Zürich.
II.
A und D rekurrierten gegen diesen Entscheid am
10. No­vember 2016 an das Baurekursgericht mit dem Antrag, die
baurechtliche Bewilligung zu verweigern. Sie stellten sich auf den Standpunkt,
die Erstellung des Neubauprojekts sei angesichts der zu erwartenden
Lärmeinwirkungen auf die Bewohner des Zentrums nicht zulässig. Das
Baurekursgericht wies den Rekurs am 21. April 2017 ab.
III.
Mit Beschwerde vom 26. Mai 2017 gelangte A an das
Verwaltungsgericht; sie beantragte, das angefochtene Urteil und die erteilte
Baubewilligung aufzuheben, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der
Beschwerdegegnerschaft.
Das Baurekursgericht ersuchte am 6. Juni 2017 um
Abweisung der Beschwerde. Denselben Antrag stellte die Bausektion des
Stadtrates am 27. Juni 2017. Mit gleichem Datum beantragte das
Hochbaudepartement für die Bauherrschaft, die Beschwerde abzuweisen, soweit
darauf einzutreten sei.
Zu den Beschwerdeantworten replizierte die
Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 17. August 2017.
Die Kammer
erwägt:
1.
Die Beschwerdeführerin ist Stockwerkeigentümerin in der
Liegenschaft (…). Angesichts der Distanz der von ihr bewohnten Räumlichkeiten
bis zum Baugrundstück von mehr als 100 m ist ihre Rechtsmittellegitimation
fraglich (vgl. etwa BGr, 1. Februar 2012, 1C_346/2011, E. 2.5). Da
die Beschwerde indes ohnehin abzuweisen ist, kann die Legitimationsfrage
offengelassen werden.
2.
Das streitbetroffene
Baugrundstück Kat.-Nr. IQ7008 liegt in der Zone für öffentliche
Bauten Oe6 mit Lärmempfindlichkeitsstufe (ES) IV. Es grenzt südlich an die
Pfingstweidstrasse und westlich an die Duttweilerstrasse.
Die Beschwerdegegnerschaft
nahm zur Begründung der Bewilligungserteilung Bezug auf die für das
Baugrundstück geltende Zone für öffentliche Bauten mit der ES IV. Da es
sich beim Bundesasylzentrum um eine öffentliche Baute handle und weil für das
Gebäude mit Lärmimmissionen unterhalb des Immissionsgrenzwerts für die
ES IV zu rechnen sei, sei die Baute zu bewilligen. Das Baurekursgericht
schützte die Bewilligung, unter anderem mit dem ergänzenden Hinweis auf den nur
vorübergehenden Aufenthalt der Bewohner im Asylzentrum; dazu führte das Gericht
aus, die individuelle Höchstdauer des Aufenthalts eines Asylsuchenden betrage
140 Tage.
3.
3.1
Gemäss
Art. 43 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV) gelten
für die Nutzungszonen nach Artikel 14 ff. des Raumplanungsgesetzes
vom 22. Juni 1979 vier Empfindlichkeitsstufen. Die ES IV gilt in
Zonen, in denen stark störende Betriebe zugelassen sind, namentlich in
Industriezonen (lit. d). Die für die ES IV gültigen
Immissionsgrenzwerte für Strassenverkehrslärm einschliesslich Bahnlärm (vgl.
Anhang 3 Ziff. 2 LSV) sind gemäss Lärmgutachten vom 10. Mai 2016
eingehalten.
Die Beschwerdeführerin macht nichts Gegenteiliges geltend.
Indes ist sie der Auffassung, in der gegebenen Zone der ES IV sei die vorgesehene
Wohnnutzung oder wohnähnliche Nutzung der Liegenschaft nicht zulässig. Aus der
Systematik der verschiedenen Empfindlichkeitsstufen schliesst die
Beschwerdeführerin, dass eine Wohnnutzung in einem Gebiet, für welches die
ES IV festgesetzt wurde – abgesehen von den im Gesetz geregelten Ausnahmen
– verboten sei; wenn für die Zone für öffentliche Bauten die ES IV gelte,
so sei sie wie eine Industriezone zu behandeln. Die Wohnnutzung und eine
wohnungsähnliche Nutzung sei in der vorliegenden Zone grundsätzlich unzulässig,
da die erlaubte Lärmbelastung für den dauernden Aufenthalt von Menschen als
lästig oder gar schädlich qualifiziert werden müsse.
3.2
Der
Beschwerdeführerin ist insofern zuzustimmen, als sie aus der in der fraglichen
Zone festgesetzten ES IV folgert, dass hier für eine Wohnnutzung
angesichts der hohen Lärmbelastung ähnliche Grundsätze gelten müssen wie in
einer Industriezone. Indes, auch wenn sowohl eine Industriezone als auch eine
Zone für öffentliche Bauten mit der ES IV für eine Wohnnutzung nur
schlecht geeignet sind, ist eine Wohnnutzung doch nicht von vornherein
untersagt. So ist etwa die vom Baurekursgericht angesprochene Regelung in
§ 56 Abs. 4 des kantonalen Bau- und Planungsgesetzes vom
7. September 1975 (PBG), die eine standortgebundene Wohnnutzung in
Industriezonen zulässt, sachlich begründet und somit nicht als
bundesrechtswidrig zu werten. Aus dem Verbot, in Wohnzonen stark störende
Betriebe zu errichten, kann sodann nicht der Umkehrschluss auf ein Verbot
jeglicher Wohnnutzung in Industriezonen oder in Zonen für öffentliche Bauten
mit der ES IV gezogen werden. Auch die Systematik der bundesrechtlichen
Lärmempfindlichkeitsstufen gemäss Lärmschutzverordnung schliesst Wohnnutzungen
in Zonen mit ES IV nicht prinzipiell aus.
Die Bewilligung von Wohnnutzung in Zonen mit der ES IV
muss aber – um den Lärmschutz nicht seines Sinns zu entleeren – ein
Ausnahmetatbestand bleiben. Bei der Bewilligungsprüfung für eine Wohnnutzung in
der Zone ES IV muss es deshalb darum gehen, öffentliche (oder allenfalls
private) Interessen an der geplanten Wohnnutzung den Interessen der Bewohner am
Schutz vor Lärmimmissionen gegenüber zu stellen und gegeneinander abzuwägen.
Ist kein überwiegendes relevantes Interesse an einer Wohnnutzung vorhanden, so
ist die Bewilligung für Wohnnutzung oder wohnähnliche Nutzung im Interesse
eines wirksamen Lärmschutzes zu verweigern. Mit anderen Worten, es hat eine
Verhältnismässigkeitsprüfung stattzufinden.
3.3
Staatliches
Handeln muss gemäss Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung vom
18. April
1999
verhältnismässig sein. Dieser Grundsatz der Verhältnismässigkeit
verlangt, dass eine Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen oder
privaten Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich ist und sich für
die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Einschränkung zumutbar erweist.
Es muss eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation vorliegen. Eine Massnahme ist
unverhältnismässig, wenn das angestrebte Ziel mit einem weniger schweren
Eingriff erreicht werden kann (BGE 140 I 2, E. 9.2.2, S. 24 mit
Hinweisen). Ausserdem gebietet das Verhältnismässigkeitsprinzip eine Abwägung
der einander entgegen gesetzten Interessen (BGE 132 I 181, E. 4.2,
S. 191; s. auch BGE 138 II 346, E. 9.3, S. 363; Ulrich
Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht,
8. Auflage, S. 105).
3.4
3.4.1
Prozessgegenstand ist die baurechtliche Bewilligung für die Erstellung
eines Bun­desasylzentrums. Es besteht fraglos ein eminentes Interesse an der
Erstellung solcher Zentren, welche die Grundlage bilden für die raschere
Durchführung der Asylverfahren als eine öffentliche Aufgabe. Sodann ist es
notorisch, dass die Bereithaltung von Unterkünften für Asylbewerbende in Zürich
eine beträchtliche logistische Herausforderung darstellt. Die zur Verfügung
stehenden Unterkünfte sind teilweise befristet, weshalb bestehende Unterkünfte
ersetzt werden müssen. Der ausgetrocknete Wohnungsmarkt bereitet der Stadt bei
der Beschaffung von anderweitigem Wohnraum grosse Schwierigkeiten.
Ausbaustandard und Mietzinse der gehandelten Wohnungen verunmöglichten die
Beschaffung von angemessenem Wohnraum auf dem Wohnungsmarkt (vgl. BGr,
17. September 2014, 1C_704/2013, 1C_742/2013, E. 6.4.2). Auch im
soeben genannten bundesgerichtlichen Urteil war lediglich eine befristete baurechtliche
Bewilligung für die Dauer von zehn Jahren erteilt worden. Angesichts dieser
Umstände ist ein grosses öffentliches Interesse an der Erstellung des
Bundesasylzentrums zu bejahen. Dies bestätigte denn auch das Ergebnis der am
24. September 2017 erfolgten Volksabstimmung über den Objektkredit für das
hier infrage stehende Bundesasylzentrum, der mit der deutlichen Mehrheit von
70,4 % angenommen wurde.
3.4.2
Anderseits besteht auch ein grosses, durch das Gemeinwesen wahrzunehmende
Interesse daran, die Nutzer von Wohnliegenschaften vor starken Lärmimmissionen
zu schützen, wie sie die ES IV zulässt und mit welchen vorliegend auch
tatsächlich zu rechnen sein wird. Dieses allgemein grosse Schutzinteresse wird
vorliegend jedoch dadurch etwas relativiert, dass der Aufenthalt der
Asylbewerbenden im streitbetroffenen Zentrum nicht auf Dauer angelegt ist. Zwar
liegt dennoch eine Wohnnutzung vor, für den einzelnen Bewohner indessen eine
zeitlich beschränkte. Angesichts der damit verbundenen gewissen Relativierung
des Schutzinteresses überwiegt das grosse öffentliche Interesse an der
Erstellung eines Asylzentrums des Bundes.
3.5
Die
Erteilung der Baubewilligung erweist sich damit – auch wenn die Vorinstanzen
von einer expliziten Verhältnismässigkeitsprüfung abgesehen haben – im Ergebnis
als rechtmässig. Dies führt zur Abweisung der Beschwerde, soweit darauf
überhaupt einzutreten ist.
4.
Bei diesem Verfahrensausgang wird die Beschwerdeführerin als
unterliegende Partei kostenpflichtig (vgl. § 13 Abs. 2 in Verbindung
mit § 65a Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 [VRG]) und steht ihr dementsprechend keine Parteientschädigung zu (vgl.
§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 8'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    110.--     Zustellkosten,
Fr. 8'110.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …