zh_verwaltungsgericht · VB.2017.00300 · 2016-01-13 · de

Kündigung | [Kündigung gegenüber einer zum massgeblichen Zeitpunkt als Serviceleiterin angestellten, jedoch ohne ihr Einverständnis als Tramführerin eingesetzten Angestellten der VBZ wegen angeblichen Führens eines Trams in fahrunfähigem Zustand.] Aufgrund der Rechtsweggarantie muss das Verwaltungsgericht entgegen § 63 Abs. 3 VRG eine Weiterbeschäftigung anordnen können, wenn das kommunale Personalrecht einen solchen Anspruch bei rechtswidriger Kündigung vorsieht (E. 3). Die Kündigung erweist sich schon deshalb als rechtswidrig, weil der behauptete Mangel spezifisch mit der Funktion als Tramführerin zusammenhängt, die Beschwerdeführerin im massgeblichen Zeitraum aber als Serviceleiterin angestellt war (E. 5). Die Beschwerdegegnerin stützt ihren Vorwurf, die Beschwerdeführerin habe in fahrunfähigem Zustand ein Tram gelenkt, einzig auf Beobachtungen eines Rettungssanitäters, welcher nur ein kurzes Gespräch mit der Beschwerdeführerin führte. Hingegen unterliess es die Beschwerdegegnerin, den gesundheitlichen Zustand der Beschwerdeführerin umgehend von einer Ärztin oder einem Arzt abklären zu lassen, die oder der für die Beurteilung der Fahrfähigkeit ausgebildet ist. Die behauptete Fahrunfähigkeit ist damit nicht bewiesen (E. 6.2 f.). Offengelassen, ob die Beschwerdeführerin Opfer von Mobbing wurde. Aufgrund verschiedener Vorfälle ist jedenfalls nachvollziehbar, dass sie sich schon seit Längerem schikaniert fühlte und Angst um ihre Arbeitsstelle hatte (E. 6.5). Die Beschwerdeführerin ist als Serviceleiterin weiterzubeschäftigen; dabei hat die Beschwerdegegnerin dafür zu sorgen, dass ein unbelasteter Wiedereinstieg ermöglicht wird (E. 7). Gutheissung. Abweichende Meinung einer Kammerminderheit betreffend Prüfung des Weiterbeschäftigungsanspruchs durch das Verwaltungsgericht.

Zürich Verwaltungsgericht 17..2.08.1 VB.2017.00300
Zurich Verwaltungsgericht 17..2.08.1 VB.2017.00300
Zurigo Verwaltungsgericht 17..2.08.1 VB.2017.00300

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00300
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Geschäftsnummer:
VB.2017.00300
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 08.11.2017
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 12.06.2018 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Kündigung
[Kündigung gegenüber einer zum massgeblichen Zeitpunkt als Serviceleiterin angestellten, jedoch ohne ihr Einverständnis als Tramführerin eingesetzten Angestellten der VBZ wegen angeblichen Führens eines Trams in fahrunfähigem Zustand.]
Aufgrund der Rechtsweggarantie muss das Verwaltungsgericht entgegen § 63 Abs. 3 VRG eine Weiterbeschäftigung anordnen können, wenn das kommunale Personalrecht einen solchen Anspruch bei rechtswidriger Kündigung vorsieht (E. 3).
Die Kündigung erweist sich schon deshalb als rechtswidrig, weil der behauptete Mangel spezifisch mit der Funktion als Tramführerin zusammenhängt, die Beschwerdeführerin im massgeblichen Zeitraum aber als Serviceleiterin angestellt war (E. 5).
Die Beschwerdegegnerin stützt ihren Vorwurf, die Beschwerdeführerin habe in fahrunfähigem Zustand ein Tram gelenkt, einzig auf Beobachtungen eines Rettungssanitäters, welcher nur ein kurzes Gespräch mit der Beschwerdeführerin führte. Hingegen unterliess es die Beschwerdegegnerin, den gesundheitlichen Zustand der Beschwerdeführerin umgehend von einer Ärztin oder einem Arzt abklären zu lassen, die oder der für die Beurteilung der Fahrfähigkeit ausgebildet ist. Die behauptete Fahrunfähigkeit ist damit nicht bewiesen (E. 6.2 f.).
Offengelassen, ob die Beschwerdeführerin Opfer von Mobbing wurde. Aufgrund verschiedener Vorfälle ist jedenfalls nachvollziehbar, dass sie sich schon seit Längerem schikaniert fühlte und Angst um ihre Arbeitsstelle hatte (E. 6.5).
Die Beschwerdeführerin ist als Serviceleiterin weiterzubeschäftigen; dabei hat die Beschwerdegegnerin dafür zu sorgen, dass ein unbelasteter Wiedereinstieg ermöglicht wird (E. 7).
Gutheissung.
Abweichende Meinung einer Kammerminderheit betreffend Prüfung des Weiterbeschäftigungsanspruchs durch das Verwaltungsgericht.
Stichworte:
AUFLÖSUNG DES ARBEITSVERHÄLTNISSES
BEWEISLAST
BEZIRKSRAT
FAHRUNFÄHIGKEIT
GERICHT
GERICHTLICHE INSTANZ
KÜNDIGUNG
PFLICHTVERLETZUNG
RECHTSWEGGARANTIE
WEITERBESCHÄFTIGUNG
Rechtsnormen:
Art. 29a BV
Art. 30 Abs. 1 BV
§ 63 Abs. 3 VRG
Art. 17 Abs. 2 PR Zürich
Art. 17 Abs. 4 PR Zürich
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2017.00300
Urteil
der 4. Kammer
vom
8. November 2017
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch,
Gerichtsschreiber
Reto Häggi Furrer.
In Sachen
A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Stadt Zürich,
vertreten durch den
Stadtrat von Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Freistellung/Kündigung
,
hat sich ergeben:
I.
A.
A war
ab dem 1. August 2006 als Tramführerin für die Verkehrsbetriebe der Stadt
Zürich (VBZ) tätig. Am 1. April 2008 begann sie eine betriebsinterne
Ausbildung zur Betriebsmanagerin, brach diese Ausbildung am 30. September
2010 jedoch in gegenseitigem Einvernehmen ab und arbeitete in der Folge als
Serviceleiterin. Mit Verfügung vom 25. Januar 2013 ordnete der Direktor
der VBZ die Rückversetzung von A in die Funktion der Tramführerin per
1. Mai 2013 an. Die dagegen erhobene Einsprache wies der Stadtrat mit
Beschluss vom 29. Januar 2014 ab.
Mit Beschluss vom 4. Dezember 2014 hiess der
Bezirksrat Zürich einen Rekurs von A gut, hob die Versetzung auf und wies die
Stadt Zürich an, A rückwirkend ab dem 1. Mai 2013 wieder in der Funktion
einer Serviceleiterin anzustellen. Das Verwaltungsgericht wies eine von der
Stadt Zürich hiergegen erhobene Beschwerde mit Urteil vom 13. Januar 2016
ab (VB.2015.00034).
B.
Bereits ab Herbst 2012 wurde A ohne ihr Einverständnis
wieder als Tramführerin eingesetzt. Mit Verfügung vom 13. August 2014
stellte der Direktor der VBZ sie rückwirkend ab dem 1. August 2014 vom
Dienst frei, weil sie an jenem Tag "aufgrund offensichtlicher Anzeichen
für fehlende Fahrtauglichkeit, aber gegen [i]hren Willen vom Dienst [habe] abgelöst"
werden müssen.
Mit Verfügung vom 13. Februar 2015 löste
der Direktor der VBZ das Anstellungsverhältnis per 31. Mai 2015 auf und
entzog einem Rechtsmittel hiergegen die aufschiebende Wirkung. Mit Verfügungen
vom 12. Mai sowie 18. August 2015 legte der Direktor die Auflösung
des Anstellungsverhältnisses aufgrund einer Sperrfrist zunächst auf den
31. August 2015 und schliesslich auf den 30.
November 2015
fest und verzichtete auf erneuten Entzug der aufschiebenden Wirkung.
Der Stadtrat wies Einsprachen gegen die
Freistellung sowie gegen die Auflösung des Anstellungsverhältnisses mit
Beschluss vom 16. März 2016 ab (Dispositiv-Ziff. 1).
II.
A.
Am 18. Januar 2016 erhob A
Rechtsverzögerungsbeschwerde beim Bezirksrat Zürich und beantragte diesem, den
Stadtrat zumindest zu verpflichten, über die Frage der aufschiebenden Wirkung
umgehend zu entscheiden. Nachdem der Stadtrat über die Einsprache in der
Hauptsache entschieden hatte, schrieb der Bezirksrat das Verfahren mit
Beschluss vom 19. Mai 2016 als gegenstandslos geworden ab.
B.
A rekurrierte am 28. April 2016 beim Bezirksrat
Zürich und beantragte diesem sinngemäss, der Beschluss vom 16. März 2016
sei aufzuheben und ihre Weiterbeschäftigung bei der Stadt Zürich anzuordnen.
Der Bezirksrat wies den Rekurs mit Beschluss vom 6. April 2017 ab, soweit
er darauf eintrat (Dispositiv-Ziff. I).
III.
A führte am 13./15. Mai 2017 Beschwerde
beim Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss, es seien der Rekursentscheid
vom 6. April 2017 sowie der Stadtratsbeschluss vom 16. März 2016
aufzuheben und ihre Weiterbeschäftigung anzuordnen; am 18. Mai 2017
reichte sie eine Korrektur ihrer Beschwerdeschrift ein. Der Bezirksrat Zürich
verzichtete am 23. Mai 2017 unter Verweis auf die Begründung seines
Entscheids auf eine Vernehmlassung. Die Stadt Zürich schloss mit
Beschwerdeantwort vom 16.
Juni 2017 auf Abweisung der Beschwerde,
soweit darauf einzutreten sei. Mit weiteren Stellungnahmen von A vom
30. Juni, 25. August und 18. September 2017 sowie der Stadt
Zürich vom 14. Juli und 5./6. September 2017 wurde an den jeweiligen
Anträgen festgehalten.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen
erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats über Anordnungen etwa
betreffend ein öffentlichrechtliches Anstellungsverhältnis nach § 41 in
Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1,
19a, 19b Abs. 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)
zuständig.
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Wird eine Weiterbeschäftigung
beantragt, gelten als Streitwert die Bruttobesoldungsansprüche bis zum
Zeitpunkt der Hängigkeit beim Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis
zur nächstmöglichen Auflösung des Dienstverhältnisses (VGr, 2. Dezember
2015, VB.2015.00105, E.
1.2, und
5. März
2014, VB.2013.00792, E. 1.2).
Die Kündigungsfrist für die
Beschwerdeführerin beträgt drei Monate (Art. 16 Abs. 1 des [Stadtzürcher]
Personalrechts vom
6. Februar 2002
[PR,
AS 177.100, www.stadt-zuerich.ch]), weshalb das Arbeitsverhältnis im
Zeitpunkt der Einreichung der Beschwerde frühestens per Ende August 2017 hätte
aufgelöst werden können. Die ursprünglich bis 30. November 2015 dauernde
Kündigungsfrist verlängerte sich aufgrund von Art. 39 Abs. 6
Satz 2 PR bis zum Rekursentscheid des Bezirksrats vom 6. April 2017.
Für die Streitwertberechnung ist somit der Zeitraum vom 7. April bis zum
31. August 2017 massgebend. Weil die Versetzung der Beschwerdeführerin von
der Serviceleiterin zur Tramführerin mit Rekursentscheid vom 4. Dezember
2014 aufgehoben worden ist und das Verwaltungsgericht diesen Entscheid mit
Urteil vom 13. Januar 2016 bestätigt hat, ist für den Streitwert nicht auf
den Lohn der Beschwerdeführerin als Tramführerin, sondern auf denjenigen als
Serviceleiterin abzustellen; dieser beträgt Fr. 8'354.90 (vgl. VGr,
13. Januar 2016, VB.2015.00034, E. 1.4). Unter Berücksichtigung des
Anspruchs auf einen 13. Monatslohn beträgt der Streitwert demnach
Fr. 43'445.48. Über die Angelegenheit ist deshalb in Dreierbesetzung zu entscheiden
(§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c
e contrario VRG).
3.
Erweis sich eine Kündigung als missbräuchlich oder
sachlich nicht gerechtfertigt, wird die oder der Angestellte gemäss
Art. 17 Abs. 4 Satz 1 PR von der Stadt mit der bisherigen oder,
wenn dies nicht möglich ist, mit einer anderen zumutbaren Arbeit
weiterbeschäftigt. Die Beschwerdeführerin beantragt in diesem Sinn die
Aufhebung ihrer Kündigung. Die Beschwerdegegnerin macht geltend, dem
Verwaltungsgericht sei aufgrund von § 63 Abs. 3 VRG verwehrt, eine unrechtsmässige
Kündigung aufzuheben.
Im aus anderen Gründen vom Bundesgericht aufgehobenen Urteil
VB.2013.00792 vom 5. März 2014 hielt die Kammer hierzu Folgendes fest:
"
3.
3.1
Nach § 27a
Abs. 1 VRG stellt die Rekursinstanz, wenn sie eine Kündi­gung für nicht
gerechtfertigt hält, dies fest und bestimmt von Amtes wegen die Entschädigung,
die das Gemeinwesen zu entrichten hat. § 27a Abs. 2 VRG behält den
Entscheid über weitergehende Ansprüche aufgrund des kommunalen Personalrechts,
insbesondere auf Weiterbeschäftigung, vor.
Nach
dem Wortlaut von § 63 Abs. 3 VRG
,
der nur auf § 27a Abs. 1 VRG verweist, soll das Verwaltungsgericht in
jedem Fall nur noch die Unrechtmässigkeit der Kündigung feststellen und eine
Entschädigung zusprechen können
.
3.2
Nach der Regelung
von a§ 80 Abs. 2 VRG (OS 54, 268 ff., 277) war es dem
Verwaltungsgericht schon bisher verwehrt, ein unrechtmässig aufgelöstes
Arbeitsverhältnis wiederherzustellen. Aus § 18 Abs. 3 des
(kantonalen) Personalgesetzes vom 27. September 1998 (LS 177.10)
ergab sich nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung sodann, dass auch
die Rekursinstanz
im Anwendungsbereich des kantonalen
Personalrechts
ein einmal aufgelöstes
Arbeitsverhältnis bei Rechtswidrigkeit der Kündigung nicht wiederherstellen
könne (VGr, 11. April 2001, PB.2001.00008, E. 3 –
11. Juni 2003, PB.2003.00011,
E. 2b – 1. April 2009, PB.2009.00002, E. 2.1). Letzteres war
indes
jedenfalls
dann möglich,
wenn das kommunale Personalrecht einen solchen Anspruch ausdrücklich vorsah
(vgl. VGr, 28. Februar 2001, PB.2000.00027, E. 4).
Der
Antrag des Regierungsrats vom 29. April 2009 für ein Gesetz über die
Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts sah in § 27a VRG vor,
dass die Rekursbehörde bei unrechtmässiger Kündigung zukünftig nur noch eine
Entschädigung zusprechen könne. Dabei ging der Regierungsrat von der falschen
Annahme aus, die Regelung von a§ 80 Abs. 2 VRG werde – obwohl dies
nirgends ausdrücklich geregelt sei – auch für das Rekursverfahren angewandt;
aus Gründen der Transparenz sollte im Gesetz deshalb ausdrücklich gesagt
werden, dass die Regelung von a§ 80 Abs. 2 VRG auch im
Rekursverfahren gelte (ABl 2009, 801 ff., 810, 887). Die Kommission
für Justiz und öffentliche Sicherheit ergänzte § 27a VRG in ihrem Antrag
vom 14. Januar 2010 um einen zweiten Absatz, der den Entscheid über
weitergehende Ansprüche aufgrund des kommunalen Personalrechts vorbehielt;
gleichzeitig wurde § 63 Abs. 3 VRG insofern ergänzt, als dieser nicht
mehr – wie im regierungsrätlichen Antrag – auf den gesamten § 27a VRG,
sondern nur noch auf dessen Absatz 1 verwies (ABl 2010, 169 ff.,
180, 184). In der Beratung des Kantonsrats fand zu beiden Bestimmungen keine
Diskussion statt. Den Ausführungen des Kommissionssprechers lässt sich aber
entnehmen, dass die Ergänzung von § 27a VRG vorgenommen wurde, weil es
Gemeinden gebe, die im Gegensatz zum Kanton personalrechtlich zusätzlich die
Möglichkeit der Weiterbeschäftigung vorsähen; damit diese Autonomie der
Gemeinden beibehalten werden könne, müsse der Rekursinstanz diese Entscheidungsmöglichkeit
offengelassen werden. Weshalb § 63 Abs. 3 VRG so angepasst wurde,
dass dem Verwaltungsgericht diese Entscheidungsmöglichkeit verwehrt bleiben
soll, lässt sich dem Protokoll nicht entnehmen (vgl. zum Ganzen
Prot. KR 2007–2011, S. 10240 f. und 10246).
3.3
3.3.1
Gemäss Art. 29a der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) hat jede Person bei
Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde,
wobei Bund und Kantone die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen durch
Gesetz ausschliessen können. Der Ausschluss einer richterlichen Beurteilung
kommt nach dem klaren Wortlaut nur in Ausnahmefällen in Betracht, etwa bei
Entscheiden mit vorwiegend politischem Charakter (Art. 86 Abs. 3 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]; vgl.
hierzu BGE 136 II 436 E. 1.3 f., 136 I 42 [= Pra. 99/2010
Nr. 69] E. 1.5, 135 I 113 E. 1).
Von
den vorliegend nicht einschlägigen Ausnahmen abgesehen gewährleistet die
Rechtsweggarantie bei grundsätzlich allen Rechtsstreitigkeiten Zugang zu
wenigstens einem Gericht, das Rechts- und Sachverhaltsfragen umfassend
überprüfen kann. Von der Rechtsweggarantie werden dabei alle Streitigkeiten
über Rechte und Pflichten erfasst, die sich aus dem materiellen Verfassungs-, Gesetzes-
oder Verordnungsrecht ergeben (BGE 136 I 323 [= Pra. 100/2011
Nr. 36] E. 4.3; BGr, 17. März 2010, 1C_310/2009, E. 2.2.2;
Esther Tophinke, Bedeutung der Rechtsweggarantie für die Anpassung der
kantonalen Gesetzgebung, ZBl 107/2006, S. 88 ff., 91; Andreas
Kley, St. Galler Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung, 2008,
Art. 29a Rz. 10 ff.; Giovanni Biaggini, Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2007, Art. 29
N. 4 ff.; Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren
und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. A., Zürich etc. 2013,
Rz. 179 ff.).
Nach
Art. 85 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar
2005 (KV, LS 101) regeln die Gemeinden ihre Angelegenheiten selbständig;
dafür gewährt ihnen das kantonale Recht möglichst weiten Handlungsspielraum. In
diesem Sinn können die Gemeinden nach § 72 Abs. 2 e contrario
des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG, LS 131.1) ein eigenes
Personalrecht erlassen. Diese Autonomie der Gemeinden im Bereich des Personalrechts
– namentlich die Möglichkeit, bei unrechtmässiger Kündigung einen Anspruch auf
Weiterbeschäftigung vorzusehen – wollte der kantonale Gesetzgeber ausdrücklich
nicht beschneiden und sah deshalb vor, dass der Rekursinstanz ein Entscheid
über weitergehende Ansprüche, die sich aus dem kommunalen Personalrecht ergeben,
offenstehen müsse (Prot. KR 2007–2011, S. 10241). Somit steht das
kantonale Recht dem den Angestellten der Stadt Zürich eingeräumten Anspruch auf
Weiterbeschäftigung bei unrechtmässiger Kündigung nicht entgegen. Dieser
Anspruch muss nach Art. 29a BV durch eine richterliche Behörde beurteilt
werden können.
3.3.2
Gemäss § 63 Abs. 3 in
Verbindung mit § 27a VRG kann nur die Rekursbehörde einen Anspruch auf
Weiterbeschäftigung beurteilen; dem Verwaltungsgericht soll dies verwehrt sein.
In der vorliegenden Konstellation handelt es sich bei der Rekursbehörde um einen
Bezirksrat (§ 19b Abs. 2 lit. c VRG). Zu prüfen ist demnach, ob
der Bezirksrat die Anforderungen an eine richterliche Behörde erfüllt.
Jede
Person, deren Sache in einem gerichtlichen Verfahren beurteilt werden muss, hat
Anspruch auf ein durch Gesetz geschaffenes, zuständiges, unabhängiges und
unparteiisches Gericht (Art. 30 Abs. 1 Satz 1 BV; vgl. auch
Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention). Bezirksräte
werden vom Volk gewählt (Art. 80 Abs. 1 lit. b KV) und sie sind
beim Entscheid über ein Rechtsmittel an keine Weisungen gebunden, ausgenommen
bei der Rückweisung durch eine höhere Instanz (§ 3 des Bezirksverwaltungsgesetzes
vom 10. März 1985 [BezVG, LS 173.1]). Primäre Aufgabe des Bezirksrats
ist jedoch die Aufsicht über die Gemeinden (§ 10 Abs. 1 BezVG;
§§ 141 ff. GG); er erledigt zudem sämtliche Bezirksaufgaben, für die
keine andere Behörde zuständig ist (§ 10 Abs. 2 BezVG). Ausserhalb
seiner Rechtsprechungstätigkeit steht der Bezirksrat unter der Aufsicht des
Regierungsrats sowie der Direktion der Justiz und des Innern (vgl. § 45
des Gesetzes über die Organisation des Regierungsrats und der kantonalen Verwaltung
vom 6. Juni 2005 [LS 172.1] sowie §§ 147 ff. GG). Er hat
damit die gleiche Stellung wie untergeordnete Stellen der Zentralverwaltung;
namentlich ist er an Weisungen des Regierungsrats bzw. der Direktion gebunden.
Diese Einbindung in die Verwaltung spricht gegen die Qualifikation des
Bezirksrats als richterliche Behörde (RB 2000 Nr. 24; BGE 139 III 98
E. 4.4.2; Georg Müller, Gerichtliche Beschwerdeinstanz gemäss Art. 450
ZGB im Kanton Zürich, ZBl 114/2013, S. 59 ff., 66 ff.; Evi
Schwarzenbach in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.],
Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 80
N. 9; Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 82). Der Bezirksrat – welcher
den Anspruch des Beschwerdeführers auf Weiterbeschäftigung nach dem Wortlaut
der gesetzlichen Regelung als einzige Instanz prüfen könnte – erfüllt demnach
die Anforderungen an eine gerichtliche Behörde – jedenfalls im
Anwendungsbereich des Verwaltungsrechtspflegegesetzes – nicht.
3.3.3
Räumt das anwendbare Personalrecht den
Angestellten bei unrechtmässiger Kündigung einen Anspruch auf
Weiterbeschäftigung ein und handelt es sich bei der Rekursbehörde nicht um ein
Gericht im Sinn von Art. 30 BV, so verstösst die Regelung von § 63
Abs. 3 VRG gegen die Rechtsweggarantie. Um dem Anspruch auf gerichtliche
Überprüfung zu genügen, muss das Verwaltungsgericht in diesen Fällen entgegen
§ 63 Abs. 3 VRG überprüfen können, ob der oder die Angestellte
Anspruch auf Weiterbeschäftigung hat. Da der vorliegend als Rekursinstanz
tätige Bezirksrat die Anforderungen an eine gerichtliche Behörde nach dem
Gesagten nicht erfüllt, muss das Verwaltungsgericht in Nachachtung der
Rechtsweggarantie somit überprüfen, ob dem Beschwerdeführer die
Weiterbeschäftigung bei der Beschwerdegegnerin zu Recht verweigert wurde."
An dieser Auffassung ist
festzuhalten. Sieht das kommunale Personalrecht bei einer unrechtmässigen
Kündigung einen Anspruch auf Weiterbeschäftigung vor, muss das
Verwaltungsgericht als erste gerichtliche Instanz diese Rechtsfolge aufgrund
der Rechtsweggarantie ebenfalls anordnen können, wenn es zum Schluss kommt, die
Kündigung sei unrechtmässig erfolgt.
4.
4.1
Die
Beschwerdegegnerin begründet die Kündigung damit, dass die Beschwerdeführerin
in fahrunfähigem Zustand ein Tram gelenkt und damit eine Pflichtverletzung
begangen habe. Die Beschwerdeführerin habe zudem schon durch früheres Verhalten
gezeigt, dass sie nicht gewillt sei, "sich an ihre Vorgaben [diejenigen
der Beschwerdegegnerin] zu halten".
4.2
Nach
Art. 17 Abs. 2 PR setzt eine Kündigung durch die Stadt einen
sachlichen Grund voraus und darf nach den Bestimmungen des Obligationenrechts
(OR, SR 220) nicht missbräuchlich sein. Ein sachlich zureichender
Kündigungsgrund liegt nach Art. 17 Abs. 3 lit. b PR namentlich
vor bei Mängeln in der Leistung oder im Verhalten von Angestellten, die trotz
schriftlicher Mahnung anhalten oder sich wiederholten. Mit dem Erfordernis des
sachlich zureichenden Kündigungsgrunds geht der öffentlichrechtliche
Kündigungsschutz weiter als die Missbrauchstatbestände des Obligationenrechts (VGr,
16. Juni 2010, PB.2010.00007, E. 2; vgl. ferner BGr, 22. Mai
2001, 2A.71/2001, E. 2c).
Die Gründe, die zur Kündigung Anlass gegeben haben, müssen
von einem gewissen Gewicht sein. Allerdings ist nicht erforderlich, dass sie
die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses als unzumutbar erscheinen lassen; es
reicht aus, wenn die Weiterbeschäftigung der oder des Angestellten einem öffentlichen
Interesse, insbesondere demjenigen an einer gut funktionierenden Verwaltung,
widerspricht. Dies kann sich letztlich aus einem unbefriedigenden Verhalten,
mangelnder Verantwortungsbereitschaft oder Teamfähigkeit, erheblichen Störungen
der Arbeitsgemeinschaft oder aus betrieblichen Motiven ergeben. Es entspricht
ferner allgemeiner Erfahrung, dass ein gravierend gestörtes Arbeitsklima sich
über kurz oder lang negativ auf den Betrieb selber auswirkt, weshalb das
Aussprechen der Kündigung in einem solchen Fall grundsätzlich im öffentlichen
Interesse liegt (vgl. BGr, 1. November 2010, 8C_690/2010, E. 4.2.2 −
1. Juli 2010, 8C_826/2009, E. 2 und 4.5 − 4. Mai 2009, 1C_354/2008,
E. 2.4 Abs. 1). Stets zu beachten sind die allgemeinen
verfassungsrechtlichen Schranken wie das Willkürverbot, das
Verhältnismässigkeitsprinzip sowie der Grundsatz von Treu und Glauben (VGr, 16. Juni
2010, PB.2010.00007, E. 2 mit Hinweisen). Nach dem Grundsatz der
Verhältnismässigkeit muss die Kündigung erstens ein geeignetes Mittel zur
Problemlösung sein, muss sie zweitens in dem Sinn erforderlich sein, dass eine nicht
weniger einschneidende Massnahme ebenfalls zum Ziel führen würde, und muss
drittens eine Abwägung der gegenseitigen Interessen die Kündigung als
gerechtfertigt erscheinen lassen (VGr, 21. Juli 2010, PB.2010.00012,
E. 13.3 mit Verweis).
4.3
Bevor die
Anstellungsinstanz eine Kündigung aufgrund mangelnder Leistung oder
unbefriedigenden Verhaltens ausspricht, muss sie der oder dem Angestellten nach
Art. 18 Abs. 1 PR eine angemessene Bewährungsfrist von mindestens
zwei und höchstens sechs Monaten einräumen. Gründe, welche zur Ansetzung einer
solchen Bewährungsfrist geführt haben, dürfen später nicht mehr berücksichtigt
werden, wenn sich die oder der Angestellte in der eingeräumten Frist bewährt
hat (Art. 18 Abs. 2 Satz 2 PR). Bei schwerwiegenden
Verhaltensmängeln kann die Kündigung ohne Einräumen einer Bewährungsfrist
erfolgen (Art. 18 Abs. 3 PR).
5.
5.1
Der
Beschwerdegegner wirft der Beschwerdeführerin im Wesentlichen vor, dass sie am
1. August 2014 in fahrunfähigem Zustand ein Tram gelenkt habe.
5.2
Die
Beschwerdeführerin wurde mit Verfügung vom 25. März 2008 per 1. April
2008 zur Betriebsmanagerin befördert und arbeitete später zum gleichen Lohn in
der Funktion der Serviceleiterin. Ab Herbst 2012 wurde sie ohne ihr
Einverständnis und ohne Erlass einer entsprechenden Anordnung wieder als
Tramführerin eingesetzt. Erst mit Verfügung vom 25. Januar 2013 wurde sie
per 1. Mai 2013 auch formell versetzt und erneut als Tramführerin
angestellt. Gegen diese Verfügung reichte die Beschwerdeführerin zunächst
erfolglos Einsprache beim Stadtrat und später Rekurs beim Bezirksrat Zürich ein,
welcher das Rechtsmittel mit Beschluss vom 4. Dezember 2014 guthiess und
die Versetzung aufhob. Eine dagegen erhobene Beschwerde der Beschwerdegegnerin
wies die Kammer mit Urteil vom 13. Januar 2016 rechtskräftig ab
(VB.2015.00034). Demnach war die Beschwerdeführerin im fraglichen Zeitpunkt
nicht als Tramführerin, sondern als Serviceleiterin angestellt.
Im Ergebnis begründet die Beschwerdegegnerin die Kündigung
demnach mit einem Mangel in einer anderen Funktion als derjenigen, für welche
die Beschwerdeführerin im fraglichen Zeitpunkt angestellt war. Weil die
behauptete Pflichtverletzung spezifisch mit der Tätigkeit als Tramführerin
zusammenhängt, eignet sie sich nicht, einen Mangel in der Funktion als Serviceleiterin
zu begründen. Anzumerken bleibt, dass der Vollzug der Versetzung in den
Fahrdienst auch nach Erlass einer entsprechenden Verfügung unzulässig war, weil
die dagegen erhobenen Rechtsmittel aufschiebende Wirkung hatten (§ 25
Abs. 1 und Abs. 2 lit. a e contrario VRG) und die
Versetzungsverfügung demnach nicht vollstreckbar war (vgl. zur
Vollstreckbarkeit von Verfügungen Tobias Jaag in: Alain Griffel [Hrsg.],
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kanton Zürich, 3. A.,
Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], § 30 N. 3 ff.).
Die Auflösung des Anstellungsverhältnisses erweist sich
schon aus diesem Grund als rechtswidrig.
6.
Selbst wenn die Beschwerdeführerin zu Recht als
Tramführerin eingesetzt worden wäre, erwiese sich die Ausgangsverfügung als rechtswidrig:
6.1
Die
Beweislast für das Vorliegen hinreichender Gründe für die Auflösung eines
Anstellungsverhältnisses liegt nach ständiger Rechtsprechung bei der
arbeitgebenden Person (VGr, 3. Oktober 2017, VB.2017.00123, E. 3.3 –
31. Juli 2013, VB.2012.00463, E. 4.3 – 7. März 2012,
VB.2011.00595, E. 4.3; RB 2005 Nr. 107 E. 4.1). Hier hat
deshalb die Beschwerdegegnerin den Beweis zu erbringen, dass die
Beschwerdeführerin am 1. August 2014 tatsächlich in fahrunfähigem Zustand
ein Tram lenkte.
6.2
Die
Beschwerdegegnerin stützt ihre Behauptung im Wesentlichen auf Aussagen eines
Rettungssanitäters.
Gemäss dessen E-Mail vom 8. August 2014 habe er sich
mit dem diensthabenden Notarzt auf der Rückfahrt zur Hauptwache Neumühlequai
befunden, als ihm die Beschwerdeführerin aufgefallen sei, welche sich mit der
Hand an die Brust gefasst habe, "subjektiv 'schwer atmend' und kein
'gesundes Bild' aufzeigte". Als er den Notarzt darauf hingewiesen habe,
sei dieser erschrocken und ebenfalls der Meinung gewesen, "dass etwas mit
der Lenkerin nicht stimmen könnte". Sie seien dem Tram dann nachgefahren,
und er habe die Tramlenkerin an der Haltestelle Kunsthaus
"konfrontiert". Sie habe verneint, dass es ihr nicht gut gehe, und
ihn gebeten, das Tram wieder zu verlassen. Es habe sich herauskristallisiert,
"dass diese Pilotin schon eine jahrelange 'Geschichte' mit der VBZ
habe". Auf seinen Hinweis, es habe keinen Sinn, ein Tram so zu lenken,
habe sie geantwortet: "Nur noch bis die EM vorbei ist, nur noch die EM …
wen sie wüssten". Die Tramlenkerin habe eine Hyperventilationssymptomatik
sowie eine "bleiche" Hautfarbe gezeigt. "Nach subjektiver
Betrachtung seitens anwesenden Notarztes und mir, war die Lenkerin nicht in
einem 'fahrfähigen Zustandes'". Es habe aber nur eine verbale Konversation
zwischen der Trampilotin und ihm an der Haltestelle Kunsthaus stattgefunden.
Der Notarzt lobte den Rettungssanitäter in einer E-Mail vom 4. August 2017
für sein Verhalten. Dieser habe eine Tramführerin entdeckt, "der es
offensichtlich gesundheitlich wegen psychischer und physischer Probleme sehr
schlecht ging, aber dennoch weiterhin diese Tram durch den Verkehr
steuerte". Er sei überzeugt, dass der Rettungssanitäter "durch sein
couragiertes Handeln Schlimmeres in Zürich an diesem Nationalfeiertag verhindert
hat und der angeschlagenen Frau einen Zugang zur hoffentlich helfenden
ärztlichen Therapie verholfen hat".
Der Rettungssanitäter liess sich nach dem Gespräch mit der
Beschwerdeführerin mit der Einsatzzentrale der VBZ verbinden und schilderte
dieser seine Beobachtungen. Die Beschwerdeführerin wurde rund eine halbe Stunde
später an der Haltestelle Löwenplatz abgelöst. Der dafür zuständige
Serviceleiter führte in einer E-Mail vom 5. August 2014 aus, er habe bei
der Beschwerdeführerin kein gesundheitliches, sondern eher ein emotionales
Problem feststellen können, das im Betrieb aber bekannt sei. Er habe der
Beschwerdeführerin erklärt, dass sie abgelöst werde, worauf diese zunächst
geweint und in der Folge durchblicken lassen habe, dass sie sich Sorgen mache,
weil sie die notwendige Anzahl krankheitsfreier Tage für das Wiederaufleben
eines Lohnfortzahlungsanspruchs noch nicht erreicht habe.
Weder am 1. August 2014 noch später veranlasste die
Beschwerdegegnerin eine Abklärung der Fahrfähigkeit der Beschwerdeführerin bei
einer hierfür ausgebildeten Person.
6.3
Die
Beschwerdegegnerin stützt ihren Vorwurf demnach im Wesentlichen auf die Aussage
des Rettungssanitäters, dessen Bericht sich nur auf eine Beobachtung der
Beschwerdeführerin im vorbeifahrenden Tram und das kurze Gespräch an der
Haltestelle Kunsthaus stützt. Damit ist die behauptete Fahrunfähigkeit der
Beschwerdeführerin offenkundig nicht erstellt:
Zunächst handelt es sich beim Rettungssanitäter zwar um
eine medizinische Fachperson; ihm fehlt aber die Ausbildung, um die
Fahrfähigkeit einer Person aus medizinischer Sicht zu beurteilen. Seine
Beobachtungen beruhen sodann nur auf kurzen (Sicht-)Kontakten mit der
Beschwerdeführerin und nicht auf einer eingehenden Untersuchung deren
körperlicher und psychischer Verfassung. Auch deshalb eignet sich der Bericht
nicht, um eine Fahrunfähigkeit der Beschwerdeführerin zu belegen. Der Notarzt
stützt sich in seinem Bericht einzig auf die Beobachtungen des
Rettungssanitäters; er hat nicht einmal mit der Beschwerdeführerin gesprochen.
Damit kann er die Fahrfähigkeit der Beschwerdeführerin nicht beurteilen. Sein
Verhalten ist im Übrigen ohnehin widersprüchlich. Einerseits erachtete er es
offenbar nicht für nötig, selber mit der Beschwerdeführerin zu sprechen und
deren Fahrfähigkeit aus medizinischer Sicht näher zu beurteilen. Anderseits
unterstellt er der Beschwerdeführerin in der E-Mail vom 4. August 2014
sinngemäss, sie habe durch ihr Verhalten ein grosses Sicherheitsrisiko
dargestellt.
Die Schilderungen des Rettungssanitäters begründeten zwar
einen Verdacht, dass die Beschwerdeführerin nicht fahrfähig sei, weshalb ihre
Ablösung durchaus gerechtfertigt war. Der Gesundheitszustand der
Beschwerdeführerin hätte nach der Ablösung aber umgehend von einer Ärztin der
einem Arzt abgeklärt werden müssen, die oder der für die Beurteilung der
Fahrfähigkeit ausgebildet ist. Da dies unterblieben ist, bleibt der Vorwurf
unbewiesen, die Beschwerdeführerin habe in fahrunfähigem Zustand ein Tram
gelenkt, und ist nicht einmal erstellt, dass überhaupt ein gesundheitliches
oder psychisches Problem vorlag. Die VBZ verhalten sich im Übrigen
widersprüchlich, wenn sie einerseits der Beschwerdeführerin vorwerfen, in
fahrunfähigem Zustand ein Tram gelenkt zu haben, diese aber anderseits etwa
eine halbe Stunde weiterfahren lassen, weil erst auf diesen Zeitpunkt eine
Ablösung organisiert werden konnte. Wäre die Leitstelle tatsächlich davon
ausgegangen, dass eine Gefahr für die Sicherheit der übrigen Verkehrsteilnehmer
bestehe, hätte die Beschwerdeführerin umgehend an der Weiterfahrt gehindert und
abgelöst werden müssen.
6.4
Auch dass
die Beschwerdeführerin sich nach der Ablösung um ihren Anspruch auf
Lohnfortzahlung Sorgen machte, weil sie die nach Art. 61 Abs. 2 PR
notwendige Dauer von 180 Tagen ununterbrochener Arbeitsleistung für das
Wiederaufleben des Lohnfortzahlungsanspruchs (knapp) noch nicht erreicht hatte,
ist kein Indiz dafür, dass sie bewusst in fahrunfähigem Zustand ein Tram
lenkte. Es ist vielmehr verständlich, dass dies zu Existenzsorgen führte.
Anzumerken ist in diesem Zusammenhang, dass die am 1. August 2014 erfolgte
Freistellung vom Dienst nach dem vorgängig Ausgeführten nicht wegen Krankheit
erfolgen konnte und demnach der Lohnfortzahlungsanspruch der Beschwerdeführerin
gemäss den Berechnungen der Beschwerdegegnerin am 5. August 2014 wieder
vollständig auflebte.
Schliesslich stützt auch die
Aussage der Beschwerdeführerin, sie müsse die (Leichtathletik-)Europameisterschaft
(EM) noch schaffen, den Vorwurf der Beschwerdegegnerin nicht. Die
Beschwerdeführerin bringt hierzu vor, sie habe dem ihren Gesundheitszustand
anzweifelnden Rettungssanitäter gegen Ende des Gesprächs gesagt, dass sie für
den August freie Tage beantragt habe, dieses Gesuch jedoch wegen einer aufgrund
der EM verhängten Urlaubssperre bis zum 17. August 2014 abgelehnt worden
sei. Dass für den fraglichen Zeitraum eine Urlaubssperre galt, wird von der
Beschwerdegegnerin nicht bestritten. Es ist deshalb durchaus plausibel, dass
die Beschwerdeführerin den Rettungssanitäter auf dessen wiederholtes Drängen,
sich ablösen zu lassen, auf die Urlaubssperre hingewiesen hat. Daraus lässt
sich jedenfalls nicht ableiten, die Beschwerdeführerin habe bewusst in
fahrunfähigem Zustand ein Tram gelenkt.
6.5
6.5.1
Ihre emotionale Reaktion sowohl auf die Kontaktaufnahme durch den
Rettungssanitäter als auch auf die spätere Ablösung begründet die
Beschwerdeführerin mit einer Mobbingsituation, in der sie sich befunden habe.
Sie verweist unter anderem auf folgende Begebenheiten:
-
Im Rahmen ihrer Rückversetzung in den Tramdienst nach längerer
krankheitsbedingter Abwesenheit habe sie im September 2012 nicht einen der
freien Turnusplätze erhalten, sondern sei in den Springerdienst eingeteilt
worden, was bedeute, dass man erst am Vortag um 11 Uhr erfahre, wie man am
nächsten Tag arbeite. In ihrem Fall sei dies sogar so weit gegangen, dass sie erst
um 11 Uhr erfahren habe, ob sie am nächsten Tag überhaupt arbeiten müsse.
-
Im November 2012 seien ihre Ferien ohne jede Ankündigung und ohne
Gespräch mit ihr um zweieinhalb Wochen vorverlegt worden. Sie habe dies nur
erfahren, weil sie sich bei der Dispo gemeldet habe, nachdem ihr vier Tage
hintereinander keine Dienste zugeteilt worden seien.
-
Von 10. bis 13. (richtig wohl: 9. bis 12.) März 2013 seien für sie
Freitage im Dienstplan vermerkt gewesen; sie habe sich an diesen Tagen in Bern
aufgehalten. Am 10. März habe ihr Telefon um 6.30 Uhr geklingelt und
ihr sei von der Tagesdisposition mitgeteilt worden, dass sie auf einem Tram der
Linie 2 vermisst werde. Sie sei dann so schnell wie möglich nach Zürich
gefahren und habe dort feststellen müssen, dass der Dienstplan geändert worden
sei, ohne dass sie als Betroffene informiert worden wäre.
-
Am 21. Oktober 2013 sei sie zu einem Gespräch betreffend Case Management
mit einem Herrn B und dessen Vorgesetztem Herrn C eingeladen worden.
Im Rahmen dieses Gesprächs sei sie gefragt worden, ob sie bereit sei, die VBZ
zu verlassen, falls man ihr ein gutes Arbeitszeugnis ausstelle und Fehler
seitens der VBZ zugeben würde.
-
Am 7. November 2013 sei sie erneut zu einem Gespräch mit den
Herren B und C geladen worden, bei dem man ihr angeboten habe, eine
Abfindung von sechs Monatslöhnen gemäss Einstufung als Tramführerin zu
bezahlen, sofern sie mit einer sofortigen Freistellung einverstanden sei.
-
Obwohl der Psychiater eine vollständige Arbeitsfähigkeit attestiert
habe, habe sie im Dezember 2014 unter dem Titel "Krank im Einsatz"
vier Wochen Dienst leisten müssen, um die Fahrbewilligung wieder zu erhalten.
In diesem Dienst müssten Haltestellen geputzt und Graffiti sowie Kleber
entfernt werden.
-
Vor ihren Ferien im Dezember 2013 habe ein Herr D trotz
bescheinigter Arbeitsfähigkeit ein Ferienfähigkeitszeugnis verlangt.
Herr D habe ihr angedroht, die Ferien zu streichen, wenn sie kein
Ferienfähigkeitszeugnis beibringe.
-
Ihr Gruppenleiter habe ihr noch vor dem Urlaub mitgeteilt, dass sie im
Büro eingesetzt werde und sich am 6. Januar 2014 um 7 Uhr am
Bahnhofquai einfinden solle; sie werde dort von einem Herrn E abgeholt.
Sie sei um 7 Uhr dort gestanden, ohne abgeholt zu werden. Eine Stunde
später habe sie von Herrn E erfahren, ihm sei mitgeteilt worden, er müsse
sie erst am 9. Januar 2014 am Bahnhofquai abholen.
6.5.2
Die Beschwerdegegnerin bestreitet diese Vorfälle nicht. Die Versetzung in
den Schichtdienst begründet sie damit, dass "Mitarbeitende, die neu in den
Fahrdienst eintreten", stets dort eingeteilt würden; weil die
Beschwerdeführerin nach mehreren Jahren in den Fahrdienst zurückgekommen sei,
sei sie wie ein Neuzugang behandelt worden. Die Vorverschiebung der Ferien sei
ein "für die Beschwerdeführerin sicherlich sehr unangenehmer Fehler der
damaligen Disponentin, der aber ohne Absicht geschah und deshalb umgehend
korrigiert wurde". Bezüglich des Vorfalls vom 10. März 2014
beschreibe die Beschwerdeführerin "einen für alle Beteiligten der VBZ
äusserst unangenehmen Vorfall, der in keiner Art und Weise beabsichtigt war.
[…] Warum es hier dazu kam, war schon damals schwierig zu beurteilen. Es liegt
in der Verantwortung des Fahrpersonals, sich stets auch über kurzfristige
Änderungen aktiv zu informieren." Was die Vorschläge des Case Managements
betreffe, so handle dieses unabhängig von der VBZ, weshalb die
Beschwerdeführerin aus dem Vorschlag einer einvernehmlichen Auflösung,
"nichts zu ihren Gunsten abzuleiten" vermöge. Was das Ferienfähigkeitszeugnis
betreffe, verlange die VBZ ein solches immer dann, wenn Angestellte während
einer krankheitsbedingten Abwesenheit Ferien bezögen. "Krank im
Einsatz" bedeute sodann, dass Mitarbeitende während einer Fahrunfähigkeit
in anderen Funktionen eingesetzt würden; dies diene auch dazu, Mitarbeitende
wieder an vorgegebene Einsatzzeiten heranzuführen. Dass die Beschwerdeführerin
sodann am 6. Januar 2014 eine Stunde am falschen Ort habe warten müssen,
"ist selbstredend unangenehm, beruhte aber auf einem Missverständnis
zwischen den Beteiligten, das die VBZ bedauerten".
6.5.3
Zunächst mutet der Einsatz im sogenannten "Einsatzdienst" statt
dem üblichen "Turnusdienst" im Fall der Beschwerdeführerin
tatsächlich als Schikane an. Es ist nicht einzusehen, weshalb die
Beschwerdeführerin bei ihrer – unrechtmässigen (vgl. oben 5.2) – Rückversetzung
in den Fahrdienst gleich behandelt wurde, wie wenn sie neu als Tramführerin
angefangen hätte. Die Beschwerdegegnerin bestreitet sodann nicht, dass die
Beschwerdeführerin jeweils erst am Vortag um 11 Uhr erfuhr, ob sie am nächsten
Tag überhaupt arbeite. Damit verstiess die Beschwerdeführerin gegen die
Fürsorgepflicht, denn mit einer derart kurzen Ankündigung ist es Angestellten
nicht möglich, die ihnen zustehenden Ruhetage sinnvoll zu planen. Die
Beschwerdegegnerin begründet sodann verschiedene Vorkommnisse zu Lasten der
Beschwerdeführerin mit Missverständnissen oder Fehlern einzelner Mitarbeitender.
Dass solche Fehler geschehen können, versteht sich von selbst. Hier ist
allerdings die Häufung von Missverständnissen und Fehlern zu Lasten der
Beschwerdeführerin augenfällig. Ebenso fällt auf, mit welcher Nonchalance diese
Fehler angegangen wurden und der Beschwerdeführerin etwa gar noch vorgehalten
wird, sie hätte auch während ihrer Freitage den Dienstplan konsultieren müssen,
um kurzfristige Änderungen zu erkennen. Dies kann zumindest als Indiz für das
tatsächliche Vorliegen einer Mobbingsituation gedeutet werden. Weshalb die
Beschwerdeführerin ein Ferienfähigkeitszeugnis beibringen muss, nachdem ihr
vollständige Arbeitsfähigkeit bescheinigt worden war, ist ebenfalls nicht
einzusehen. Sodann mag gerechtfertigt gewesen sein, die Beschwerdeführerin nach
krankheitsbedingter Abwesenheit nicht sofort wieder im Fahrdienst zu
beschäftigen, sondern den Bericht der Vertrauensärztin abzuwarten. Das Reinigen
von Haltestellen bzw. die Entfernung von Graffiti und Klebern ist indes keine
zumutbare Ersatztätigkeit und erscheint ebenfalls als Schikane.
Schliesslich kann auch das Verhalten der Mitarbeitenden
des Case Managements nicht anders gedeutet werden, als dass man die
Beschwerdeführerin möglichst schnell loswerden wollte. Es ist sodann
unwahrscheinlich, dass die Angebote zur Auflösung des Anstellungsverhältnisses
ohne Rücksprache mit vorgesetzten Stellen erfolgt sind.
Es kann offenbleiben, ob die Beschwerdeführerin tatsächlich
Opfer von Mobbing war. Angesichts der beschriebenen Vorfälle ist aber
jedenfalls nachvollziehbar, dass die Beschwerdeführerin sich schon seit Längerem
schikaniert fühlte bzw. Angst um ihre Arbeitsstelle hatte und deshalb am
1. August 2014 emotional auf ihre Ablösung reagierte.
6.6
Weil die
Beschwerdegegnerin den für die Kündigung angeführten Vorwurf nicht beweisen
konnte, kann offenbleiben, ob sie auf eine Bewährungsfrist hätte verzichten
dürfen. Ebenso kann offenbleiben, ob die Beschwerdegegnerin den Anspruch der
Beschwerdeführerin auf rechtliches Gehör verletzt hat.
7.
Die Auflösung des Anstellungsverhältnisses erweist sich damit
als rechtswidrig. Die Beschwerdegegnerin ist im Sinn von Art. 17
Abs. 4 Satz 1 PR anzuweisen, die Beschwerdeführerin weiterzubeschäftigen.
Da die Versetzung in den Tramdienst rechtskräftig aufgehoben wurde, hat die
Weiterbeschäftigung als Serviceleiterin zu erfolgen.
Hierzu ist ergänzend Folgendes festzuhalten: Wie
vorstehend unter 6 dargelegt, war die Beschwerdeführerin wiederholt schikanöser
Behandlung ausgesetzt. Es ist insgesamt nicht auszuschliessen, dass sie
jedenfalls im Zeitraum nach ihrer Versetzung Opfer von Mobbing war. Aufgrund
der sie treffenden Fürsorgepflicht hat die Beschwerdegegnerin diesen Umständen
bei der Reintegration der Beschwerdeführerin Rechnung zu tragen. Sie hat dafür zu
sorgen, dass der Beschwerdeführerin ein unbelasteter Wiedereinstieg als
Serviceleiterin ermöglicht wird.
8.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen. Der
Rekursentscheid – soweit den Rekurs abweisend –, Dispositiv-Ziff. 1 im
Beschluss des Stadtrats vom 16. März 2016 sowie die Verfügungen des VBZ-Direktors
vom 13. Februar, 12. Mai und 18. August 2015 sind aufzuheben,
und die Beschwerdegegnerin ist anzuweisen, die Beschwerdeführerin im Sinn der
Erwägung 7 weiterzubeschäftigen.
9.
Da der Streitwert mehr als Fr. 30'000.- beträgt (vorn
2), ist das Verfahren kostenpflichtig (§ 65a Abs. 3 Satz 1
e contrario VRG). Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der
Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Aufgrund des mit dem Verfahren
verbundenen Aufwands rechtfertigt sich, die Gerichtsgebühr über dem Regelansatz
gemäss § 3 Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom
23. August 2010 (GebV VGr, LS 175.252) festzulegen (§ 4
Abs. 1 GebV VGr).
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschluss des Bezirksrats Zürich vom
6. April 2017 – soweit den Rekurs abweisend –, Dispositiv-Ziff. 1 im
Beschluss des Stadtrats Zürich vom 16. März 2016 sowie die Verfügungen des
VBZ-Direktors vom 13. Februar, 12. Mai und 18. August 2015
werden aufgehoben. Die Beschwerdegegnerin wird angewiesen, die Beschwerdeführerin
im Sinn der Erwägung 7 weiterzubeschäftigen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    300.--     Zustellkosten,
Fr. 6'300.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.    Gegen
diese Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab
Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,
6004 Luzern.
5.    Mitteilung an…
Abweichende
Meinung einer Kammerminderheit:
(§ 71 VRG in
Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und
Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 [LS 211.1])
Aus folgenden Gründen ist nicht auf Weiterbeschäftigung
der Beschwerdeführerin, sondern wegen ungerechtfertigter Verweigerung dieser
Weiterbeschäftigung durch Beschwerdegegnerin und Vorinstanz auf Entschädigung
zu erkennen. Wenn die Kammermehrheit für die gegenteilige Ansicht oben 3 auf
E. 3 des verwaltungsgerichtlichen Urteils VB.2013.00792 vom 5. März
2014 verweist, so genügt es ebenso, aus dem dortigen Minderheitsvotum zu
zitieren:
" Wie im
ersten Rechtsgang dargelegt, verwehrte das Verwaltungsrechtspflegegesetz dem
Verwaltungsgericht schon immer, ein aufgelöstes Arbeitsverhältnis
wiederherzustellen (VGr, 12. Juni 2013, VB.2012.00782, Ziff. 1 des
Minderheitsvotums). Wenn der jetzt für das Gericht geltende § 63
Abs. 3 VRG lediglich auf § 27a Abs. 1 VRG verweist, wonach bei
ungerechtfertigter Kündigung (nur) eine Entschädigung bestimmt wird, nicht aber
auf § 27a Abs. 2 VRG, welche Vorschrift der Rekursinstanz darüber
hinaus die Weiterbeschäftigung aufgrund eines einschlägigen Anspruchs im
kommunalen Personalrecht anzuordnen gestattet, schweigt das Gesetz insofern
qualifiziert (Marco Donatsch […], [VRG-]Kommentar […], § 63 N. 36).
§ 72
Abs. 2 GG erlaubt den Gemeinden zwar, ein eigenes Personalrecht zu
erlassen, ansonsten das Personalgesetz und seine Ausführungserlasse zu
sinngemässer Anwendung gelangen. Der Kanton kann den dergestalt eingeräumten
kommunalen Gestaltungsraum aber wieder einschränken. Das hat er mit § 63
Abs. 3 in Verbindung mit § 27a Abs. 1 VRG getan, welche
Bestimmungen jünger sowie spezieller sind als § 72 Abs. 2 GG und
einen materiellrechtlichen Gehalt aufweisen. Sie schliessen nämlich bei
unrechtmässiger Kündigung (wie das Personalgesetz schon erstinstanzlich) vor
Verwaltungsgericht einen Anspruch auf Wiederherstellung des
Arbeitsverhältnisses aus und verleihen bloss noch einen solchen auf
Entschädigung. Dürfte der Kanton den Gemeinden überhaupt verbieten, in ihren
Personalrechten einen Weiterbeschäftigungs
anspruch
vorzusehen, vermag er
das auch erst für die verwaltungsgerichtliche Rechtspflegestufe zu tun. – Der
unter dem Titel "Rechtsmittel" eigentlich Prozedurales regelnde
Art. 39 PR trägt dem übrigens Rechnung, indem laut seinem ebenfalls
materiellrechtliche Bedeutung besitzenden Abs. 6 Rechtsmittel den Lauf der
Kündi­gungsfrist nicht unterbrechen, diese sich jedoch verlängert bis zum
Einspracheentscheid des Stadtrates oder bei einem Weiterzug an den Bezirksrat bis
zu dessen Rekursentscheid, wenn der Entscheid erst nach Ablauf der ordentlichen
Kündigungsfrist erfolgt (vgl. dazu VGr, 7. April 2004, PB.2004.00003,
insbesondere E. 5.1 Abs. 1).
Art. 29a
BV fordert nicht, dass das Verwaltungsgericht beim Tatbestand der ungerechtfertigten
Entlassung als Rechtsfolge allenfalls das Arbeitsverhältnis wiederherstellen
könne, sondern nur, dass es diesen Tatbestand ebenso mit Bezug auf einen
versagten eventuellen Weiterbeschäftigungsanspruch des materiellen Rechts
beurteile und daran eine angemessene Rechtsfolge etwa in Form der gesetzlich
vorgesehenen Entschädigung knüpfe (anders noch VGr, 22. Oktober 2008,
PB.2008.00013, E. 4.3, nicht auf www.vgrzh.ch; kritisch hierzu Donatsch, § 63
N. 34). […]."