zh_verwaltungsgericht · VB.2014.00331 · 2014-12-18 · de

Baulinien | Bau- und Niveaulinien [Verfahren vereinigt mit VB.2014.00332] Verzicht auf Durchführung eines Augenscheins und Einholung eines Lärmgutachtens (E. 3.1 und 3.2). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung müssen bei der Festsetzung von Baulinien konkrete Vorstellungen für den künftigen Strassenbau jedenfalls im Sinn eines generellen Projekts vorliegen. Vorliegend besteht ein Vorprojekt, das hinreichend konkretisiert ist (E. 5.1). Die Planungen unterer Stufen haben denjenigen der oberen Stufe, die Nutzungsplanungen jeder Art und Stufe der Richtplanung zu entsprechen. Die streitbetroffenen Baulinien, die sich auf eine bestandeskräftige, übergeordnete richtplanerische Grundlage stützen, sichern das Trassee der projektierten Staatsstrasse und nicht einen allfälligen Ausbau kommunaler Anlagen. Die Gemeindeversammlung der Mitbeteiligten musste die Vorgaben der übergeordneten Planung respektieren (E. 6.3). Eingehendere Lärmabklärungen sowie die Ausgestaltung eines allfälligen Lärmschutzes für die betroffenen Liegenschaften sind Bestandteil des Detailprojekts und zum jetzigen Zeitpunkt angesichts der noch nicht endgültig festgelegten Linienführung der vorgesehenen Strasse noch zu früh (E. 7.3.4). Die Voraussetzungen für den mit der Festsetzung der umstrittenen Bau- und Niveaulinien verbundenen Eingriff in die Eigentumsgarantie der Beschwerdeführerinnen sind erfüllt (E. 8.1). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 14..2.18.1 VB.2014.00331
Zurich Verwaltungsgericht 14..2.18.1 VB.2014.00331
Zurigo Verwaltungsgericht 14..2.18.1 VB.2014.00331

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2014.00331
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Geschäftsnummer:
VB.2014.00331
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 18.12.2014
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baulinien
Bau- und Niveaulinien
[Verfahren vereinigt mit VB.2014.00332]
Verzicht auf Durchführung eines Augenscheins und Einholung eines Lärmgutachtens (E. 3.1 und 3.2). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung müssen bei der Festsetzung von Baulinien konkrete Vorstellungen für den künftigen Strassenbau jedenfalls im Sinn eines generellen Projekts vorliegen. Vorliegend besteht ein Vorprojekt, das hinreichend konkretisiert ist (E. 5.1). Die Planungen unterer Stufen haben denjenigen der oberen Stufe, die Nutzungsplanungen jeder Art und Stufe der Richtplanung zu entsprechen. Die streitbetroffenen Baulinien, die sich auf eine bestandeskräftige, übergeordnete richtplanerische Grundlage stützen, sichern das Trassee der projektierten Staatsstrasse und nicht einen allfälligen Ausbau kommunaler Anlagen. Die Gemeindeversammlung der Mitbeteiligten musste die Vorgaben der übergeordneten Planung respektieren (E. 6.3). Eingehendere Lärmabklärungen sowie die Ausgestaltung eines allfälligen Lärmschutzes für die betroffenen Liegenschaften sind Bestandteil des Detailprojekts und zum jetzigen Zeitpunkt angesichts der noch nicht endgültig festgelegten Linienführung der vorgesehenen Strasse noch zu früh (E. 7.3.4). Die Voraussetzungen für den mit der Festsetzung der umstrittenen Bau- und Niveaulinien verbundenen Eingriff in die Eigentumsgarantie der Beschwerdeführerinnen sind erfüllt (E. 8.1).
Abweisung.
Stichworte:
AUGENSCHEIN
AUTOBAHN
BAULINIEN
EIGENTUMSBESCHRÄNKUNG
LANDSICHERUNG
LÄRMGUTACHTEN
LÄRMSCHUTZ
NIVEAULINIEN
ÖFFENTLICHES INTERESSE
PLANUNGSSICHERUNG/PLANUNGSRECHTLICHE BAUREIFE
RICHTPLAN
RICHTPLANUNG
STRASSENPROJEKT
VEREINIGUNG
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 26 BV
Art. 36 BV
§ 16 Abs. I PBG
§ 96 PBG
§ 98 PBG
§ 108 PBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2014.00331
VB.2014.00332
Urteil
der 3. Kammer
vom
18. Dezember 2014
Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser,
Ersatzrichter Christian Mäder,
Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.
In Sachen
1.
A,
2.
B
AG,
beide vertreten durch RA C,
3.    D,
vertreten durch RA E,
Beschwerdeführerinnen,
gegen
Volkswirtschaftsdirektion
des Kantons Zürich,
Beschwerdegegnerin,
und
Gemeinde
Affoltern am Albis,
vertreten durch den Gemeinderat
dieser vertreten durch RA J,
Mitbeteiligte,
betreffend Baulinien,
hat
sich ergeben:
I.
Die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich setzte
am 1. Dezember 2010 an der geplanten Entlastungsstrasse (Route 654) in der
Gemeinde Affoltern a.
A.,
Abschnitt A4 bis , Bau- und Niveaulinien neu fest.
II.
Hiergegen erhoben D, F und A sowie die B AG am
21. März 2011 mit separaten Eingaben fristgerecht Rekurs und beantragten
zusammengefasst die Aufhebung dieser planungsrechtlichen Festlegung, eventuell
eine geänderte Linienziehung. Der Regierungsrat vereinigte die Verfahren und
wies die Rekurse am 16. April 2014 ab, soweit er darauf eintrat und sie
zwischenzeitlich nicht gegenstandslos geworden waren.
III.
Gegen den Rekursentscheid erhoben A, die B AG und D
Beschwerde beim Verwaltungsgericht.
A.
Mit
Beschwerde vom 22. Mai 2014 (VB.2014.00331) liessen A (nachfolgend Beschwerdeführerin
Nr. 1) und die B AG (nachfolgend Beschwerdeführerin Nr. 2) dem
Verwaltungsgericht beantragen:
"1.       Es sei der […] angefochtene RRB […] vom 16. April
2014 sowie die angefochtene Verfügung […] der Volkswirtschaftsdirektion […] aufzuheben.
2.        Eventualiter sei die Festlegung der Baulinien zur
Neuüberprüfung und zur Reduzierung des Freihaltebereiches innerhalb der
Baulinien und zur Neufestsetzung an die Vorinstanzen zurückzuweisen.
3.        Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen […] zulasten
des Beschwerdegegners."
Ferner stellten sie folgende prozessualen Anträge:
"1.       Es sei die vorliegende Beschwerde und das
Beschwerdeverfahren dazu einstweilen zu sistieren, bis über den Antrag der
Gemeinde Affoltern a.
A. auf
Abänderung des regionalen Richtplanes Verkehr gemäss Beschluss der
Gemeindeversammlung Affoltern a.
A.
vom 30. Januar 2012 seitens der Zürcher Planungsgruppe Knonauer Amt (im
Folgenden ZPK) bzw. des Regierungsrates des Kantons Zürich von der ZPK
entschieden und der teilrevidierte regionale Verkehrsrichtplan von der übergeordneten
Behörde genehmigt wurde.
2.        Es sei vor einer Entscheidung ein Augenschein auf Lokal im
Beisein der Parteien durchzuführen.
3.        […]"
B.
D (nachfolgend Beschwerdeführerin Nr. 3) liess
am 23. Mai 2014 mit folgenden Anträgen Beschwerde erheben (VB.2014.00332):
"1.       Der angefochtene
Entscheid sei aufzuheben.
2.        Der Baulinienverlauf
sei um 13 m in südwestliche Richtung zu verschieben;
eventuell sei
der Baulinienverlauf um 5 m in südwestliche Richtung zu verschie-ben;
subeventuell sei
alternativ die Niveaulinie um 1.5 m tiefer zu legen;
sub-subeventuell sei der angefochtene Entscheid
aufzuheben und es sei das Geschäft an die Beschwerdegegnerin, eventuell an die
Vorinstanz, zur Neubeurteilung zurückzuweisen.
[…]
Die Beschwerdeführerin sei für
die ihr in diesem und im vorinstanzlichen Verfahren entstandenen Aufwendungen
angemessen zu entschädigen (zuzüglich MwSt)."
In verfahrensmässiger Hinsicht beantragte D die
Durchführung eines Augenscheins und die Einholung eines Gutachtens über die
lärmmässigen Auswirkungen einer Verschiebung der Strassenachse und der
projektierten Baulinie um 13 m in südwestlicher Richtung.
C.
Die
Volkswirtschaftsdirektion äusserte sich mit Stellungnahme vom 10. Juni
2014 zur voraussichtlichen Dauer der Revision des regionalen Richtplans Verkehr
und zu den Auswirkungen desselben auf das Beschwerdeverfahren. Daraufhin wies
der zuständige Abteilungspräsident des Verwaltungsgerichts das
Sistierungsgesuch in beiden Verfahren am 26. Juni 2014 ab.
Die Gemeinde Affoltern a.
A. beantragte am 10. August 2014 Abweisung
der Beschwerde VB.2014.00331; mit Bezug auf die Beschwerde VB.2014.00332 verzichtete
sie auf einen Antrag. In der gleichentags eingereichten Vernehmlassung schloss
der Regierungsrat auf Abweisung beider Rechtsmittel. Im gleichen Sinn lauten
die Beschwerdeantworten der Volkswirtschaftsdirektion vom 17. September
2014. Die Beschwerdeführerinnen Nrn. 1 und 2 erklärten am 9. bzw. 16. Oktober
2014, dass sie an ihren Anträgen in der Beschwerde VB.2014.00331 festhielten; auch
die Beschwerdeführerin Nr. 3 beharrte mit Eingabe vom 22. Oktober
2014 auf ihren Anträgen in der Beschwerde VB.2014.00332. Die Volkswirtschaftsdirektion
verzichtete am 20. Oktober 2014 im erstgenannten Verfahren auf eine weitere
Stellungnahme.
Auf die Erwägungen des Rekursentscheids und die
Parteivorbringen wird, soweit wesentlich, in den nachfolgenden Urteilsgründen
zurückgekommen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 10
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1059
(VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerden zuständig.
1.2
Ebenso war
die Volkswirtschaftsdirektion auch im Zeitpunkt ihres erstinstanzlichen
Entscheids entgegen dem damals geltenden Wortlaut von § 108 Abs. 1
des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1075 (PBG) gestützt auf
§ 38 des Gesetzes über die Organisation des Regierungsrates und der
kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005 (OG RR) in Verbindung mit § 58
der dazugehörigen Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der
kantonalen Verwaltung vom 18. Juli 2007 (VOG RR) für die erstinstanzliche
Festsetzung der vorliegenden kantonalen Bau- und Niveaulinien zuständig (VGr,
3. April 2014, VB.2013.00394, E. 2.2). Zwischenzeitlich trat zudem
eine entsprechende Änderung von § 108 PBG am 1. Juli 2014 in Kraft.
1.3
Die
Beschwerdeführerinnen sind als Eigentümerinnen der von den Baulinien betroffenen
Liegenschaften zur Beschwerde legitimiert (vgl. § 49 in Verbindung mit
§ 21 Abs. 1 VRG bzw. § 338a Abs. 1 PGB; vgl. BGr,
1. Dezember 2010, 1C_297/2010, E. 3.2). Da auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf ihre Beschwerden einzutreten.
2.
Die Beschwerden VB.2014.00331 und VB.2014.00332 betreffen
den gleichen Entscheid des Regierungsrats, den nämlichen Sachverhalt und werfen
weitgehend dieselben Rechtsfragen auf. Die Verfahren sind daher aus prozesswirtschaftlichen
Gründen zu vereinigen.
3.
3.1
Die
Beschwerdeführerinnen beantragen die Durchführung eines Augenscheins. Ein
solcher dient der Feststellung des für die Entscheidung wesentlichen
Sachverhalts und erübrigt sich, wenn dieser aus den Akten hinreichend ersichtlich
ist (RB 1095 Nr. 12 = BEZ 1095 Nr. 32; Kaspar Plüss in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich 2014, § 7 N. 79). Letzteres ist vorliegend der
Fall, weshalb auf die Durchführung eines Augenscheins zu verzichten ist.
Dementsprechend erweist sich der von den Beschwerdeführerinnen Nrn. 1 und
2 gegenüber dem Regierungsrat erhobene Vorwurf einer Verletzung des rechtlichen
Gehörs, weil er sich kein eigenes Bild von der örtlichen Situation gemacht
habe, als unbegründet.
3.2
Wie sich
aus dem Nachfolgenden ergibt (vgl. E. 7.3.4), besteht sodann kein Anlass,
gemäss dem Antrag der Beschwerdeführerin 3 ein Gutachten über die
lärmmässigen Auswirkungen einer Verschiebung der Strassenachse und der
projektierten Baulinie einzuholen.
4.
Der Regierungsrat genehmigte am 21. Oktober 2009 (RRB
Nr. 1634/2009) eine Teilrevision des regionalen Verkehrsrichtplans
Knonaueramt (www.zpk-amt.ch). Darin wird in
Ziffer 4.3.1
(Strassennetz) festgehalten:
"Der Autobahnschluss Affoltern
a.
A. ist zu knapp bemessen, um neben
dem nationalen auch den regionalen Verkehr aufnehmen zu können. Aufgrund der
regionalen Verkehrsentwicklung und der Entwicklung des Gewerbe- und Industriegebietes
wird der regionale (ÖV, MIV) und lokale (MIV) Verkehr weiter zunehmen. Für den
regionalen Verkehr ist deshalb eine zweite Autobahnquerung von Obfelden her bis
zum Jumbo-Kreisel vorgesehen. Bei der Planung und Projektierung sind unter
Einbezug des Autobahnzubringers Ottenbach-Bickwil die Auswirkungen auf die
Ökologie, insbesondere die Wildtierkorridore, zu berücksichtigen und zur
Kompensation Nutzungsbeschränkungen auf anderen Autobahnquerungen (z.
B. Zwillikerstrasse) zu prüfen."
Der Gegenstand des vorliegenden Rechtsmittelverfahrens bildende
Abschnitt A4 bis  liegt gemäss Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Affoltern
a.
A. vom
17. September 2012 (vom Regierungsrat genehmigt am 9. April 2013)
teils in der Indus­trie- und teils in der Gewerbezone. Der Baulinienabstand
beträgt 12 m ab projektierter Achse der neuen Werkstrasse bzw. 6 m ab
bestehenden bzw. neuen Grundstückgrenzen, insgesamt also 24 m.
Die Gemeindeversammlung Affoltern a.
A. beschloss am 29. November 2010
eine Teilrevision der Nutzungsplanung, womit sie eine "Zone für verkehrsintensive
Einrichtungen" schuf. Nachdem verschiedene Stimmberechtigte schon
vorgängig der Gemeindeversammlung der im regionalen Richtplan vorgesehenen
nördlichen Linienführung ("Spange Nord") für die zweite
Autobahnquerung eine "Variante Süd" gegenübergestellt hatten,
beschloss der Gemeinderat gestützt auf weitere Untersuchungen am
7. Februar 2011, die im regionalen Richtplan eingetragene Linienführung
"als Bestvariante" zu bestätigen.
Am 30. Januar 2012 (von der Baudirektion genehmigt am
20. November 2012) setzte die Gemeindeversammlung Affoltern a.
A. den Verkehrsrichtplan
motorisierter Individualverkehr fest. Darin ist als "Anliegen der
Gemeinde" vermerkt, die Autobahnquerung in Aufhebung des östlichen Teils
der Spange nicht im Bereich Alte Obfelder-/Werkstrasse zu führen, sondern eine
Verbindungsstrasse zu schaffen, die am Ortsrand in nordöstlicher Richtung zur
Zwillikerstrasse führen sollte.
5.
5.1
Kraft
§ 96 Abs. 1 PBG können zur Sicherung bestehender sowie geplanter
Anlagen und Flächen Baulinien festgesetzt werden. Verkehrsbaulinien dienen der
Sicherung bestehender und geplanter Strassen, Wege, Plätze und Eisenbahnen,
gegebenenfalls samt begleitenden Vorgärten, Lärmschutzanlagen, Grünzügen und
Fahrzeugabstellplätzen (§ 96 Abs. 2 lit. a PBG). Baulinien sind
mit Blick auf die Bedürfnisse beim voraussichtlichen Endausbau der betreffenden
Anlage festzusetzen (§ 98 PBG). Sie bewirken gemäss § 99 Abs. 1
PBG ein grundsätzliches Verbot von Bauten und Anlagen, die dem Zweck der Baulinien
widersprechen. Baulinienwidrige Bauten und Anlagen im Baulinienbereich dürfen
entsprechend dem bisherigen Verwendungszweck unterhalten oder modernisiert
werden. Weitergehende Vorkehren sind nur zu bewilligen, wenn die Baulinie in
absehbarer Zeit nicht durchgeführt werden soll und wenn mit sichernden
Nebenbestimmungen zur baurechtlichen Bewilligung ausgeschlossen wird, dass das
Gemeinwesen bei Durchführung des der Baulinie entsprechenden Werks den Mehrwert
zu entschädigen hat (§ 101 Abs. 1 und 2 PBG).
Nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung sind Baulinien nicht erst zu ziehen, wenn die Strasse erstellt
werden muss; vielmehr ist das aktuelle Bedürfnis für die Landsicherung schon
dann gegeben, wenn ersichtlich ist, dass die Erstellung über kurz oder lang
notwendig sein wird, da andernfalls die Gefahr besteht, dass Bauvorhaben die
spätere Bauausführung erschweren und verteuern (BGr, 21. Februar 2014,
1C_789/2013, E. 4;
BGE 118 Ia 372
E. 4b).
Mit Rücksicht auf die Eigentumsbeschränkungen, zu denen die Linienfestsetzung
führt, wird jedoch verlangt, dass konkrete Vorstellungen für den künftigen
Strassenbau jedenfalls im Sinn eines generellen Projekts vorliegen (
BGE
129 II 276
E. 3.4;
118 Ia 372
E. 4a mit Hinweis; BGr, 4. Mai 2004, 1A.104/2003
/ 1P.530/2003, E. 2.3). Sodann gilt es auch die Interessen des Umweltschutzes
zu berücksichtigen und zu prüfen, ob ein künftiges Ausführungsprojekt den
Anforderungen der Umweltschutzgesetzgebung Rechnung tragen kann (BGE 129 II 276
E. 3.4, 118 Ia 372 E. 4d). Im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung muss
untersucht werden, ob es Varianten gibt, die zu weniger schwerwiegenden Eingriffen
führen würden (
BGE 118 Ia 372
E 4c).
Allerdings kann – anders als im Strassenprojektierungsverfahren – keine
detaillierte Prüfung sämtlicher Ausführungsvarianten verlangt werden; es genügt
vielmehr, wenn prima facie keine wesentlich vorteilhafteren Varianten
ersichtlich sind (BGr, 12. August 2014, 1C_105/2014, E. 4.2;
21. Februar 2014, 1C_789/2013, E. 4;
BGE 129 II 276
E. 3.4 f.).
Vorliegend besteht ein Vorprojekt (VB.2014.00331), das
hinreichend konkretisiert ist.
5.2
Die dargelegten
Rechtswirkungen gemäss §§ 99 ff. PBG haben zur Folge, dass die
Festsetzung von Baulinien einen Eingriff in das Eigentum der betroffenen
Grundeigentümer darstellt. Daran ändert auch der bloss subsidiär geltende
6-Meter-Abstand gemäss § 265 Abs. 1 PBG nichts, zumal die Gemeinden
im Rahmen von § 51 Abs. 2 PBG Näherbebauungen gestatten dürften, wenn
die kantonalen Baulinien aufgehoben würden (vgl. VGr, 24. März 2011,
VB.2010.00509, E. 4 letzter Satz und E. 5.3). Einschränkungen der
Eigentumsgarantie gemäss Art. 26 der Bundesverfassung vom 18. April 1099
(BV) sind nach Art. 36 BV nur rechtmässig, wenn sie auf einer gesetzlichen
Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen sowie verhältnismässig
(geeignet, erforderlich und zumutbar) sind (vgl. VGr, 22. August 2013,
VB.2012.00784, E. 3.2; 8. Mai 2013, VB.2012.00798, E. 4.1). Zwar
bilden §§ 96 und 106 PBG ohne Weiteres eine genügende gesetzliche
Grundlage für den Eigentumseingriff, der mit der Festsetzung der geplanten Bau-
und Niveaulinien verbunden ist. Jedoch ist vorliegend vorerst zu prüfen, ob die
Baulinien mit der Richtplanung vereinbar sind. Dabei stellt sich insbesondere
die Frage, inwieweit der von der Gemeindeversammlung Affoltern a.
A.
am 30. Januar 2012 festgesetzte kommunale Verkehrsrichtplan mit einer
anderen Streckenführung zu berücksichtigen ist. Sodann ist in einem zweiten
Schritt auf das Verhältnis des öffentlichen Interesses der strittigen Bau- und
Niveaulinien einerseits und des privaten Interesses der Beschwerdeführenden
andererseits näher einzugehen.
5.3
Nach § 50 Abs. 1 VRG überprüft das
Verwaltungsgericht den angefochtenen Entscheid im Beschwerdeverfahren nur auf
Rechtsverletzungen, einschliesslich Ermessensmissbrauch und -überschreitung.
6.
6.1
Der
Regierungsrat erwog im angefochtenen Rekursentscheid, aufgrund der regionalen
Richtplanung wie auch des Verkehrskonzepts und der Netzstrategie sei
ausgewiesen, dass an der Sicherung des notwendigen Raums für die vorgesehene
Entlastungsstrasse durch die streitbetroffenen Baulinien ein öffentliches
Interesse bestehe. Daran ändere die Revision des kommunalen Richtplans nichts.
Erst wenn die regionale Richtplanung revidiert würde, müssten die Baulinien
entsprechend angepasst werden. Der benötigte Raum müsse auch dann durch
Baulinien gesichert werden, wenn die Strassen erst auf Stufe Richtplanung
festgelegt seien.
6.2
Die
Beschwerdeführerinnen Nrn. 1 und 2 machen zur Begründung ihres
Rechtsmittels geltend, dass die im regionalen Richtplan festgelegte Strassenführung
angesichts der veränderten Verhältnisse hinfällig sei. Denn die durch
Gemeindeversammlungsbeschluss vom 30. Januar 2012 vorgenommene Revision
des kommunalen Richtplans, die die Baudirektion genehmigt habe, müsse durch den
Gemeinderat umgesetzt werden. Hinsichtlich des regionalen Verkehrsplans habe er
im Februar 2013 bei der zuständigen ZPK eine entsprechende Änderung beantragt.
Der in diesem Sinn geänderte regionale Richtplan werde mutmasslich anfangs Juli
2014 öffentlich aufgelegt; es sei anzunehmen, dass die ZPK dem Ansinnen der
Gemeinde stattgebe. Mit der vorgesehenen Strassenführung werde unbebautes
Gebiet im Chalchofen erschlossen, weshalb die strittigen Verkehrsbaulinien eine
rein kommunale Funktion erfüllten. Die Festlegungen im Bereich der Werkstrasse
vom sogenannten Jumbo-Kreisel bis zum geplanten Moosbach-Kreisel hätten
ausschliesslich kommunale Bedeutung. Der Regierungsrat gehe zu Unrecht davon
aus, dass die an der Gemeindeversammlung vom 30. Januar 2012 beschlossenen
und von der Baudirektion genehmigten Änderungen des kommunalen
Verkehrsrichtplans gegenüber den Festlegungen des regionalen Verkehrsrichtplans
kompetenzwidrig seien. Nach der Streichung der Verbindungsstrasse entlang der
Werkstrasse im regionalen Richtplan bedürfe es keines Ausbaus dieser Strasse
mehr und daher auch keiner Landsicherungsmassnahmen. Selbst wenn der regionale
Richtplan nicht revidiert würde, bestünde an den streitbetroffenen Bau- und
Niveaulinien deswegen kein Interesse mehr, weil im Zusammenhang mit dem Einkaufszentrum
"Albispark" eine zweite Autobahnquerung als Entlastung erstellt
werde, über die der Verkehr hauptsächlich fliesse. Die streitbetroffenen
Baulinien mit ihren gravierenden Auswirkungen auf die Grundstücke der
Beschwerdeführerinnen seien auch deswegen unverhältnismässig, weil der
Regierungsrat eine Revision der Zugangsnormalien (vom 9. Dezember 1087)
sowie der Verkehrssicherheitsverordnung (vom 15. Juni 1083) mit dem Ziel
eines sparsameren Baulandverbrauchs in die Wege geleitet habe.
Die Gemeinde Affoltern a.
A. hält in ihrer Stellungnahme fest, dass die Baudirektion den kommunalen
Verkehrsrichtplan nur insoweit genehmigt habe, als er sich auf kommunale
Festlegungen beschränke. Entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerinnen sei
mit einer Revision der regionalen Richtplanung erst im Jahr 2016 zu rechnen. Ob
bei dieser Gelegenheit die erst 2009 verankerte neue Entlastungsstrasse wieder
gestrichen werde, sei ungewiss.
Das Amt für Verkehr der
Volkswirtschaftsdirektion hält in seiner Beschwerdeantwort fest, dass an den
fraglichen Baulinien ein öffentliches Interesse nach wie vor bestehe. Für die
zweite Autobahnquerung habe sich eine durchgehende Spange von der Muristrasse
westlich der Autobahn, diese querend und weiter durch das Industriegebiet bis
zum sogenannten Jumbo-Kreisel als beste Lösung erwiesen. Diese Variante werde
durch die angefochtenen Baulinien gesichert. Zur weiträumigen, mutmasslich sehr
kostspieligen Autobahnquerung gemäss der von der Gemeindeversammlung am 30. Januar
2012 beschlossenen Variante lägen keine unabhängigen Untersuchungen vor.
6.3
Kraft § 16
Abs. 1 PBG haben die Planungen unterer Stufen denjenigen der oberen Stufe,
die Nutzungsplanungen jeder Art und Stufe der Richtplanung zu entsprechen.
Somit muss die kommunale Richtplanung – unter Vorbehalt des hier nicht
einschlägigen § 16 Abs. 2 PBG – die Vorgaben der regionalen
Richtplanung beachten. Wie die Verfügung der Volkswirtschaftsdirektion vom
1. Dezember 2010 festhält, hat der Regierungsrat mit Beschluss vom
21. Oktober 2009 die Teilrevision des Verkehrsrichtplans Knonaueramt genehmigt,
womit die geplante zweite Autobahnquerung in Affoltern a.
A. neu verankert worden
ist. Damit steht fest, dass die streitbetroffenen Baulinien das Trassee der
projektierten Staatsstrasse und nicht einen allfälligen Ausbau der Moosbach-
oder Werkstrasse als kommunaler Anlagen sichern. Die Gemeindeversammlung
Affoltern a.
A. vom
30. Januar 2012 musste die Vorgaben der übergeordneten Planung
respektieren. Dementsprechend hielt die Baudirektion in ihrer Genehmigung vom
20. November 2012 fest, dass der Antrag über die teilweise Aufhebung der
Spange über die Autobahn A4, die Erstellung einer Verbindungsstrasse
zwischen der Spange und der Zwillikerstrasse sowie den Halbanschluss von der
Muristrasse in das Industriegebiet Lindenmoos Festlegungen der überkommunalen
Richtplanung beträfen, deren Änderung nicht in der Kompetenz der Gemeinde
liege. Zwar wurde kein diesen Erwägungen entsprechender Vorbehalt ins
Dispositiv der Genehmigungsverfügung übernommen, was im Sinn der Rechtssicherheit
und der Klarheit angezeigt gewesen wäre. Das Dispositiv ist jedoch unter
Einbezug der Begründung auszulegen, sodass nur von einer Genehmigung des
kompetenzgemäss festgelegten Planinhalts auszugehen ist. Dazu kommt, dass der
übergeordneten regionalen Richtplanung aufgrund der vorerwähnten
Planungshierarchie (§ 16 Abs. 1 PBG) selbst dann Vorrang zukommen würde,
wenn die abweichende Bestimmung der kommunalen Richtplanung vorbehaltlos genehmigt
worden wäre. Es ist denkbar, dass die ZPK dem Regierungsrat eine Revision der
regionalen Richtplanung beantragen wird, sei es im Sinn der von der
Gemeindeversammlung Affoltern a.
A.
am 30. Januar 2012 gutgeheissenen Streckenführung oder zugunsten einer
anderen Lösung. Allerdings dürfte sich der Planungsprozess nach zutreffendem Hinweis
der Gemeinde mindestens bis ins Jahr 2016 hinziehen und erscheint es ungewiss,
ob der Regierungsrat auf die Festlegung aus dem Jahr 2009 tatsächlich
zurückkommt. Falls die Autobahnquerung im östlichen Teil nicht im Bereich  – Werkstrasse
geführt werden sollte, würde das Interesse an den strittigen Baulinien
hinfällig. Diese planerische Möglichkeit tut jedoch im gegenwärtigen Zeitpunkt
nichts zur Sache. Schliesslich ist der Hinweis der Beschwerdeführerinnen auf
die angelaufene Revision der Zugangsnormalien und der
Verkehrssicherheitsverordnung unbehelflich. Sollten diese Verordnungen in der
Weise geändert werden, dass für gewisse Strassen oder Bestandteile von solchen
künftig ein bescheidenerer Ausbaustandard genügt, wäre diesem Umstand im
nachfolgenden Strassenprojektierungsverfahren Rechnung zu tragen. Dannzumal hat
auch die umfassende und für die Projektrealisierung ausschlaggebende Abwägung
von öffentlichen und privaten Interessen zu erfolgen. Zurzeit stützen sich die
streitbetroffenen Baulinien entlang der Werkstrasse auf eine bestandeskräftige,
übergeordnete richtplanerische Grundlage. Diese sichert den Landbedarf für die
unstreitig im öffentlichen Interesse liegende zweite Autobahnquerung. Der auf
kommunaler Ebene geplante "Albispark" vermag hieran nichts zu ändern.
7.
7.1
Hinsichtlich
der Ausgestaltung der Baulinien hielt der Regierungsrat fest, dass der
Baulinienabstand im Bereich der Grundstücke der Beschwerdeführerinnen 24 m
betrage; dieses Mass sei für eine Hauptverkehrsstrasse üblich. Wie der Bericht
der kantonalen Lärmschutzfachstelle zutreffend festhalte, bildeten die
detaillierte Lärmermittlung sowie die konkrete Ausgestaltung des
Immissionsschutzes nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens; bei der
Baulinienfestsetzung gehe es nur darum, Lärmschutzmassnahmen im Rahmen der
Strassenprojektierung zu ermöglichen. Aus dem bisher ausgearbeiteten Konzept,
das bereits Lärmuntersuchungen erfasse, seien keine wesentlich vorteilhafteren
Varianten ersichtlich. Auf den Grundstücken der Beschwerdeführerinnen würden
die meisten Gebäude von den Baulinien nicht angeschnitten, sondern lägen
innerhalb des Strassenabstands. Die Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02 der
Beschwerdeführerinnen Nrn. 1 bzw. 3 erlitten nur geringe Einschränkungen.
Schwer beeinträchtigt werde die Parzelle Kat.-Nr. 03 der Beschwerdeführerin
Nr. 2; immerhin bleibe eine sinnvolle Nutzung weiterhin möglich. Den
privaten Interessen der Grundeigentümerinnen stehe das überwiegende öffentliche
Interesse an der Raumsicherung für die Entlastungsstrasse in Affoltern a.
A. gegenüber. Die
streitbetroffenen Baulinien sicherten erst das erforderliche Land; ob die
Strasse tatsächlich gebaut werde, werde in einem nachfolgenden konkreten
Strassenprojektierungsverfahren entschieden.
7.2
Die Beschwerdeführerin
Nr. 3 verlangt nicht die Aufhebung der Bau- und Niveaulinien entlang der
Werkstrasse, sondern nur deren Verschiebung um 1 m, eventuell um 5 m
in südwestliche Richtung. Ihr Grundstück Kat.-Nr. 02 im Halte von
1'354 m² liege in der Gewerbezone G, welcher die Empfindlichkeitsstufe
(ES) III zugeordnet sei. Aufgrund der prognostizierten Verkehrsfrequenzen von 16'690 Fahrten
pro Tag nach Realisierung der Umfahrungsstrasse erreiche die Lärmbelastung
mindestens 68,3 dB (A), sodass die Immissionsgrenzwerte klar überschritten
seien. Wie die Grundeigentümerin im Rekursverfahren nachgewiesen habe, würde
die beantragte Verlegung der Baulinien die Immissionen auf ihrem Grundstück auf
den Planungswert von 50 dB (A) senken, ohne dass dieser beim gegenüberliegenden
Gebäude Vers.-Nr. 05 überschritten würde. Der Regierungsrat setze sich zu
Unrecht mit der Lärmschutzproblematik nicht näher auseinander und wolle die Umwelteinwirkungen
erst im Rahmen des Strassenprojekts prüfen. Richtigerweise müsse dem Lärmschutz
aber schon im Rahmen der Baulinienfestsetzung Rechnung getragen werden, zumal
der rechtmässige Zustand mit der beantragten Verschiebung erreicht werden
könne. Falls die Baulinien gemäss Verfügung der Volkswirtschaftsdirektion
gezogen würden, bestünde im Rahmen der Strassenprojektierung kein
Gestaltungsspielraum mehr.
Während die
Gemeinde Affoltern a.
A. auf
eine Stellungnahme zu einer allfälligen Verlegung der Baulinien verzichtet,
schliesst das Amt für Verkehr auf Abweisung der Beschwerde. Die angefochtene
Festsetzung sei das Ergebnis einer Varianten- und Machbarkeitsprüfung, bei der
dem Lärmschutz ein besonderes Augenmerk gewidmet worden sei. Eine unabhängige
Fachperson habe die Lärmauswirkungen entlang der neuen Umfahrungsstrasse untersucht.
Für die Einholung eines neuen Gutachtens bestehe zurzeit kein Anlass; eine
zusätzliche Untersuchung sei erst im Zusammenhang mit einem konkreten
Strassenprojekt angezeigt. Eine Verschiebung der Baulinie und damit der Strassenachse
um 13 m sei zwar technisch möglich, raumplanerisch jedoch nicht sinnvoll;
damit ein ausreichender Kurvenradius gewährleistet sei, müsste die Strasse auch
im Bereich von weiteren Grundstücken verschoben werden. Eine Verschiebung um
bloss 5 m hätte bezüglich der Strassenlärmimmissionen geringe Auswirkungen,
würde jedoch neue Planungskosten und Realisierungsschwierigkeiten verursachen.
Dasselbe gelte für eine Tieferlegung der Strasse, wodurch zudem eine unzweckmässige
Senke entstünde.
7.3
Der durch die Festsetzung der Bau- und Niveaulinien
bedingte Eingriff in das Eigentum der Beschwerdeführerinnen kann sich wie
dargelegt nicht nur auf ein öffentliches Interesse stützen, er erweist sich –
wie gezeigt wird –auch als verhältnismässig.
7.3.1
Bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit von Baulinien ist vorab festzuhalten,
dass der Baulinienabstand von 24 m für eine Staatsstrasse mit
Groberschliessungsfunktion nach den zutreffenden Erwägungen des Regierungsrats
keineswegs zu gross, sondern vielmehr bescheiden dimensioniert ist (vgl. hierzu
BGr, 21. Februar 2014, 1C_789/2013, E. 4.5; VGr, 15. April 2010,
VB.2009.00521, E. 4.1). Sodann ist der Vorinstanz beizupflichten, dass im
Rahmen der Baulinienfestsetzung eine hinreichende Prüfung des Lärmschutzes
stattgefunden hat. Im Auftrag der Volkswirtschaftsdirektion hat die G AG eine
Lärmabklärung durchgeführt und am 9. September 2011 darüber Bericht
erstattet, dem die kantonale Lärmschutzfachstelle am 17. Oktober 2011
zugestimmt hat. Demgegenüber hält diese Amtsstelle in ihrer Stellungnahme vom
1. Juli 2013 die eigene Berechnung der Beschwerdeführerin Nr. 3, die
im Übrigen als blosse Parteibehauptung zu würdigen ist, für unzutreffend. Unter
diesen Umständen durfte der Regierungsrat auf die Untersuchung der Volkswirtschaftsdirektion
abstellen und weitere Abklärungen für das Verfahrensstadium der Strassenprojektplanung
aufschieben. Nach dem in E. 5.1 Gesagten genügt es im Rahmen der Baulinienfestsetzung,
dass aufgrund einer Grobprüfung keine besseren Varianten ersichtlich sind. Wenn
die Volkswirtschaftsdirektion die dem regionalen Richtplan entsprechende
Strassenführung aufgrund eigener Untersuchungen bevorzugt hat, welcher Auffassung
sich der Gemeinderat noch in seiner Stellungnahme vom 7. Februar 2011
("Bestvariante") angeschlossen hat, durfte sich die lärmschutzrechtliche
Prüfung auf diese Lösung beschränken.
7.3.2
Die Beschwerdeführerin Nr. 1 ist Eigentümerin des Grundstücks Kat.-Nr. 01
mit den Gebäuden Vers.-Nrn. 07, 07.1 und 09. Die südliche Baulinie verläuft
in einer Tiefe von rund 1,50 m durch das Gebäude Vers.-Nr. 07; Vers.-Nr. 07.1
befindet sich im rückwärtigen Raum. Das in der östlichen Parzellenecke gelegene
Gebäude Vers.-Nr. 09 liegt auf einer Tiefe von gut 6 m innerhalb der
Baulinien. Bezüglich der genannten Liegenschaften wie auch jener der
Beschwerdeführerinnen Nrn. 2 und 3 (dazu nachfolgend E. 7.3.3 und
7.3.4) ist festzuhalten, dass diese rechtswidrig werden, sobald die Baulinien
in Rechtskraft erwachsen, gleichwohl jedoch nach Massgabe von §§ 99 ff.
PBG Bestandesgarantie geniessen (vgl. VGr, 3. April 2014, VB.2013.00394
E. 5.1 f.; 14. März 2007, VB.2006.00512, E. 2). Weil das
Grundstück Kat.-Nr. 01 im südwestlichen Teil über 50 m und im nordöstlichen
Bereich noch knapp 30 m tief ist, erfährt die Beschwerdeführerin Nr. 1
durch die (südwestliche) Baulinie nur eine geringfügige Beeinträchtigung ihrer
Nutzungsmöglichkeiten, die ihr ohne Weiteres zugemutet werden darf.
Wie schon in E. 7.3.1
dargelegt, erübrigt sich beim infrage stehenden Baulinienabstand entgegen dem
Eventualantrag
der Beschwerdeführerinnen Nrn. 1 bzw. 2
eine Rückweisung an die Vorinstanzen zwecks Prüfung
einer neuen Planung mit allfälligen kleineren Freihaltebereichen.
7.3.3
Das Grundstück Kat.-Nr. 03 der Beschwerdeführerin Nr. 2 erleidet
durch die nordöstliche wie die südwestliche Baulinie offensichtlich eine schwere
Einschränkung. Ein Teil des – allerdings sehr ausgedehnten – Gebäudes Vers.-Nr. 11
wird der Strasse weichen müssen, wofür die Eigentümerin nach Massgabe von
Art. 26 Abs. 2 BV entschädigt wird. Weil das 7'725 m² grosse Grundstück
Kat.-Nr. 03 auf beiden Strassenseiten mit zahlreichen Gebäuden überstellt
ist, lässt sich der massive Eingriff im höher zu gewichtenden öffentlichen
Interesse an der Entlastungsstrasse allerdings nicht vermeiden. Immerhin wird
das Wohnhaus Vers.-Nr. 12 von der Baulinie nicht tangiert; ferner
ermöglicht die sehr grosse Parzellenfläche auch im Fall der Neuüberbauung eine
sinnvolle Nutzung.
7.3.4
Die
Beschwerdeführerin Nr. 3 als Eigentümerin des Grundstücks Kat.-Nr. 02
mit dem Gebäude Vers.-Nr. 13 wird nur verhältnismässig leicht im südwestlichen
Gartenbereich tangiert. Die fortdauernde Nutzung des Wohnhauses steht ausser
Frage und selbst eine bauliche Erweiterung scheint realisierbar. Für eine
Verschiebung der Baulinien und damit der künftigen Strasse sind keine triftigen
planerischen Gründe ersichtlich; im Gegenteil wäre eine solche Projektänderung
mit Mehrkosten und einer unerwünschten Verzögerung verbunden. Der Minderlärm,
den die beantragte Verschiebung für die Beschwerdeführerin Nr. 3 brächte,
würde zu einer entsprechend stärkeren Belastung des gegenüberliegenden
Grundstücks Kat.-Nr. 2921 führen; dass letzteres noch unüberbaut ist,
spielt dabei keine Rolle. Wie die Beschwerdegegnerin sodann zutreffend festgehalten
hat, macht auch eine Tieferlegung der Strasse objektiv betrachtet keinen Sinn.
Das – durchaus berechtigte – Anliegen der Beschwerdeführerin Nr. 3, durch
die künftige Werkstrasse möglichst wenig Verkehrslärm hinnehmen zu müssen, kann
anlässlich der heute zu beurteilenden Landsicherung noch nicht abschliessend
geprüft werden. Eingehendere Lärmabklärungen sowie die Ausgestaltung eines
allfälligen Lärmschutzes für die betroffenen Liegenschaften sind Bestandteil
des Detailprojekts und angesichts der noch nicht endgültig festgelegten Linienführung
der vorgesehenen Strasse noch zu früh (vgl. auch Stellungnahme der Fachstelle
Lärmschutz vom 1. Juli 2013, VB.2014.00332). Dementsprechend ist vorliegend
auch von der Einholung eines Lärmgutachtens, wie dies die Beschwerdeführerin
Nr. 3 beantragt, abzusehen (vorn E. 3.2).
8.
8.1
Vorliegend
sind damit die Voraussetzungen für den mit der Festsetzung der umstrittenen
Bau- und Niveaulinien verbundenen Eingriff in die Eigentunsgarantie erfüllt.
Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.
8.2
Bei diesem
Ausgang des Verfahrens werden die Beschwerdeführerinnen zu gleichen kostenpflichtig
(§ 65 Abs. 2 VRG in Verbindung mit §§ 13 Abs. 2 und 14
VRG). Nachdem die Beschwerdeführerinnen Nrn. 1 und 2 im Hauptantrag die
Aufhebung der Bau- und Niveaulinien an und für sich beantragten, die
Beschwerdeführerin Nr. 3 hingegen "nur" deren Verschiebung, sowie
unter Berücksichtigung der Grösse der betroffenen Grundstücke rechtfertigt es
sich, die Verfahrenskosten den Beschwerdeführerinnen Nrn. 1 und 2 zu je
zwei Fünftel, unter solidarischer Haftung einer jeden für vier Fünftel des
gesamten Betrages, und der Beschwerdeführerin Nr. 3 zu einem Fünftel
aufzuerlegen. Sämtlichen Beschwerdeführerinnen steht keine Parteientschädigung
zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Die Beschwerdegegnerin hat keine solche beantragt.
Demgemäss beschliesst
die
Kammer
:
Die Verfahren VB.2014.00331 und
VB.2014.00332 werden vereinigt;
und erkennt:
1.    Die
Beschwerden werden abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 7'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    480.--     Zustellkosten,
Fr. 7'980.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführerinnen Nrn. 1–2 zu je zwei Fünftel
auferlegt, unter solidarischer Haftung einer jeden für vier Fünftel des
gesamten Betrages, und der Beschwerdeführerin Nr. 3 zu einem Fünftel.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen dieses
Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an…