zh_verwaltungsgericht · VB.2015.00261 · 2015-11-05 · de

Baubewilligung | Überkommunales Schutzobjekt: Koordination von kommunaler und kantonaler Bewilligung. Entgegen dem Baurekursgericht kommt dem Kanton bei Bauvorhaben im Zusammenhang mit Objekten des Ortsbildschutzes von überkommunaler Bedeutung nicht nur eine Genehmigungs-, sondern eine eigentliche Bewilligungskompetenz zu (E. 3.2). Diese Rechtsprechung entspricht dem Wortlaut von § 11a KNHV (E. 3.3) und verstösst nicht gegen das bundesrechtliche Koordinationsgebot gemäss Art. 25a RPG (E. 3.4). Teilweise Gutheissung und Rückweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 15..2.05.1 VB.2015.00261
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Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00261
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Geschäftsnummer:
VB.2015.00261
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 05.11.2015
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Überkommunales Schutzobjekt: Koordination von kommunaler und kantonaler Bewilligung.
Entgegen dem Baurekursgericht kommt dem Kanton bei Bauvorhaben im Zusammenhang mit Objekten des Ortsbildschutzes von überkommunaler Bedeutung nicht nur eine Genehmigungs-, sondern eine eigentliche Bewilligungskompetenz zu (E. 3.2). Diese Rechtsprechung entspricht dem Wortlaut von § 11a KNHV (E. 3.3) und verstösst nicht gegen das bundesrechtliche Koordinationsgebot gemäss Art. 25a RPG (E. 3.4).
Teilweise Gutheissung und Rückweisung.
Stichworte:
BEWILLIGUNGSKOMPETENZ
MATERIELLE KOORDINATION
RÜCKWEISUNGSENTSCHEID
ÜBERKOMMUNALE SCHUTZOBJEKTE
VERFAHRENSVEREINIGUNG
Rechtsnormen:
Art. 7 Abs. I BVV
Art. 11a KNHV
§ 50 Abs. III PBG
§ 238 Abs. II PBG
§ 318 PBG
Art. 25a RPG
§ 125 lit. c ZPO
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1.
Abteilung
VB.2015.00261
VB.2015.00271
Urteil
der 1. Kammer
vom
5. November 2015
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach
Schmid, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch,
Gerichtsschreiber Martin Tanner.
In Sachen
VB.2015.00261
Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdeführerin,
gegen
1.1  A,
1.2  B,
2.1  C,
2.2  D,
alle vertreten durch RA E,
Beschwerdegegnerschaft,
und
1.1  F,
1.2  G,
beide vertreten durch RA H,
2.    Gemeinderat Weiningen,
Mitbeteiligte,
VB.2015.00271
1.    F,
2.    G,
beide vertreten durch RA H,
Beschwerdeführende,
gegen
1.1  A,
1.2  B,
2.1  C,
2.2  D,
alle vertreten durch RA E,
Beschwerdegegnerschaft,
und
1.    Gemeinderat Weiningen,
2.    Baudirektion des Kantons Zürich,
Mitbeteiligte,
betreffend Baubewilligung,
hat sich ergeben:
I.
Der Gemeinderat Weiningen erteilte mit Beschluss vom
30. Juni 2014 F und G die Bewilligung für den Ersatzneubau eines
Dreifamilienhauses auf ihrem Grundstück Kat.-Nr. 01 an der I-Strasse 02
in Weiningen. Zuvor hatte die Baudirektion des Kantons Zürich mit Verfügung vom
16. Juni 2014 F und G die ortsbildschutzrechtliche Bewilligung für das
Bauvorhaben erteilt. Der kommunale Beschluss und die kantonale Verfügung wurden
dem Ehepaar F/G im koordinierten Verfahren eröffnet.
II.
Am 5. August 2014 rekurrierten die Nachbarn A und B
sowie C und D an das Baurekursgericht und beantragten die Aufhebung der beiden
baurechtlichen Entscheide. Das Baurekursgericht hiess das Rechtsmittel gut und
hob mit Entscheid vom 20. März 2015 den Beschluss des Gemeinderats
Weiningen sowie die Verfügung der Baudirektion auf.
III.
A.
Mit
Eingabe vom 6. Mai 2015 führten F und G Beschwerde beim Verwaltungsgericht
und stellten folgende Anträge:
"1.   Der
Entscheid des Baurekursgerichts sei aufzuheben.
2.  Die vom Gemeinderat Weiningen mit Beschluss vom 30. Juni
2014 und von der Baudirektion mit Verfügung vom 16. Juni 2014 erteilte Bau­bewilligung
sei zu bestätigen.
3. Eventuell sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung an das
Baurekurs­gericht zurückzuweisen.
4.  Unter Kosten- und Entschädigungsfolge für das Verfahren vor
Baurekursgericht und das vorliegende Beschwerdeverfahren zulasten der Beschwerdegegner."
Das Baurekursgericht liess sich am 21. Mai 2015 mit
dem Schluss auf Abweisung der Beschwerde vernehmen. Der Gemeinderat Weiningen
stellte am 1. Juni 2015 den Antrag auf Beschwerdegutheissung. Eventualiter
sei die Sache zur Neubeurteilung, insbesondere gemäss der im angefochtenen Rekursentscheid
offengebliebenen Rügen, an die Vorinstanz zurückzuweisen. Alles unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen. Die Baudirektion beantragte am 4. Juni 2015
ebenfalls die Gutheissung der Beschwerde. In ihrer Beschwerdeantwort vom
6. Juli 2015 beantragten A und B sowie C und D Folgendes:
"1.   Die Beschwerde sei abzuweisen, so weit darauf überhaupt
eingetreten werden kann.
2.  Eventuell: Bei Gutheissung der Beschwerde im Hauptpunkt (Beschwerdeantrag
1) sei das Verfahren zur weiteren Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
3. Subeventuell: Es sei ein Augenschein durchzuführen.
4.  Die Beschwerdeführenden seien zur Übernahme der Kosten und zur
Zahlung einer Umtriebsentschädigung zuzügl. Mehrwertsteuer zu verpflichten."
Am 17. August 2015 teilten F und G mit, dass sie auf
eine Stellungnahme zur Beschwerdeantwort verzichteten. Mit Schreiben vom
31. August 2015 hielten A und B sowie C und D an ihren Ausführungen in der
Beschwerdeantwort fest und verzichteten im Übrigen auf eine Vernehmlassung.
B.
Ebenfalls
Beschwerde gegen den Rekursentscheid vom 20. März 2015 führte am
4. Mai 2015 die Baudirektion des Kantons Zürich. Sie stellte folgende
Anträge:
"1.   Es sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und zur
Neubeurteilung an das Baurekursgericht zurückzuweisen.
2.  Unter Kostenfolgen für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zulasten
der Beschwerdegegner."
Das Baurekursgericht beantragte am 21. Mai 2015, die
Beschwerde abzuweisen. Die Gemeinde Weiningen beantragte am 1. Juni 2015,
die Beschwerde gutzuheissen. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung,
insbesondere der im angefochtenen Rekursentscheid offengebliebenen Rügen, an
die Vorinstanz zurückzuweisen. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten von A und B sowie C und D. F und G beantragten am 8. Juni 2015
ebenfalls die Gutheissung der Beschwerde. A und B sowie C und D stellten in
ihrer Beschwerdeantwort vom 6. Juli 2015 folgende Anträge:
"1.   Im Fall einer Gutheissung der Beschwerde: Das Verfahren sei
zur weiteren Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
2.  Die Beschwerdeführerin sei zur Übernahme der Kosten und zur Zahlung
einer Umtriebsentschädigung zuzügl. Mehrwertsteuer zu verpflichten.
3. Die Beschwerdegegnerschaft sei auch im Fall einer Gutheissung der
Beschwerde nicht zur Übernahme der Gerichtskosten und nicht zur Zahlung einer
Parteientschädigung zu verpflichten."
Am
17. August 2015 verzichteten F und G auf eine Vernehmlassung zur
Beschwerdeantwort von A und B sowie C und D.
Die Kammer
erwägt:
1.
Die Vereinigung von Verfahren ist aus prozessökonomischen
Gründen zulässig, wenn mehrere Begehren den gleichen Sachverhalt betreffen und
dieselben Rechtsfragen aufwerfen (§ 71 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 [VRG] in Verbindung mit Art. 125 lit. c der
Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 [ZPO]). Eine Vereinigung ist
insbesondere dann angezeigt, wenn sich zwei oder mehrere Rechtsmittelbegehren
eines Privaten oder eines Gemeinwesens gegen dieselbe Verfügung richten (Martin
Bertschi/Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014
[Kommentar VRG], Vorbem. zu §§ 4–31 N. 50–60). Vorliegend richten
sich die beiden Beschwerden gegen denselben Rekursentscheid vom 20. März
2015 mit demselben zugrunde liegenden Sachverhalt. Entsprechend rechtfertigt es
sich, die Verfahren VB.2015.00261 und VB.2015.00271 zu vereinigen.
2.
Der Bauherrschaft gehört
die an der I-Strasse 02 in Weiningen gelegene Parzelle Kat.-Nr. 01.
Diese ist ca. 70 Meter lang und ca. 10 bis 15 Meter breit.
Sie ist mit einer ca. 14 Meter langen und ca. 16 Meter
breiten Scheune überbaut. Auf den benachbarten beiden Grundstücken steht
ebenfalls je ein landwirtschaftliches Ökonomiegebäude. Alle drei Gebäude sind
mit Steildächern bedeckt, deren unterschiedlich hohen Firste parallel zur I-Strasse
verlaufen. Die Gebäude befinden sich im Perimeter des inventarisierten Ortsbildes
von kantonaler Bedeutung und liegen gemäss der kommunalen Bau- und Zonenordnung
in der Kernzone. Die Bauherrschaft möchte ihre Scheune abbrechen und auf dem
Grundstück ein Dreifamilienhaus samt Tiefgarage errichten.
3.
3.1
Die
Baudirektion und die lokale Baubehörde bewilligten das Projekt mit Verfügung
vom 16. Juni 2014 respektive Beschluss vom 30. Juni 2014. Die Vorinstanz
hob diese beiden Bewilligungen auf. Zur Begründung führte sie aus, der
Baudirektion komme vorliegend keine Bewilligungs-, sondern bloss eine
Genehmigungskompetenz zu. Käme der Baudirektion eine eigentliche
Bewilligungspflicht, hätte dies zur Folge, dass § 238 Abs. 2 des
Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) durch zwei Behörden
auf gleicher funktionaler Ebene ausgelegt und angewendet würde. Dies trüge die
Gefahr widersprüchlicher Entscheide in sich.
3.2
Nach der
verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung kommt dem Kanton nicht nur eine
Genehmigungs-, sondern eine eigentliche Bewilligungskompetenz zu. In einem
jüngeren Entscheid hielt das Verwaltungsgericht dazu Folgendes fest: Bei der
ortsbildschutzrechtlichen Bewilligung durch die Baudirektion handelt es sich im
vorliegenden Fall um eine unabdingbare und auch inhaltlich bedeutsame
Voraussetzung für die Erteilung der Baubewilligung (vgl. VGr, 25. Januar
2001, VB.2000.00367, E. 4b/bb = BEZ 2001 Nr. 7; BGr, 12. Oktober
2012, 1C_156/2012, E. 6.2.2; vgl. auch Verwaltungsgericht des Kantons
St. Gallen, 31. Mai 2012, B 2011/213, E. 3.2). Eine
separate Erteilung kommt daher nicht in Betracht. Vielmehr muss die Bewilligung
vorliegen, wenn die Baubewilligung erteilt wird, bzw. sie muss koordiniert mit
dieser ergehen (VGr, 7. Mai 2013, VB.2012.00618, E. 5.2). Es
besteht kein Anlass, um von dieser bisherigen Praxis abzuweichen.
3.3
Gemäss
§ 318 PBG entscheidet die örtliche Baubehörde über Baugesuche, soweit
durch Verordnung nichts anderes bestimmt ist. Eine solche abweichende
Verordnungsbestimmung enthält § 7 Abs. 1 der Bauverfahrensverordnung
vom 3. Dezember 1997 (BVV). Danach bedürfen die im Anhang zur
Bauverfahrensverordnung genannten Vorhaben neben oder anstelle der
baurechtlichen Bewilligung durch die Baubehörde (§ 318
Abs. 1 PBG) der Beurteilung (Bewilligung, Konzession oder
Genehmigung) durch andere, namentlich kantonale Stellen. Der Anhang zur
Bauverfahrensverordnung nennt in Ziffer 1.4.1.4 den Ortsbildschutz als ein
solches Vorhaben, das durch eine kantonale Behörde beurteilt werden muss. Ob es
sich bei diesem Entscheid um eine Bewilligung oder bloss eine Genehmigung
handelt, lässt sich der Bauverfahrensverordnung nicht entnehmen. Der zitierte
§ 7 Abs. 1 BVV nennt nämlich nicht nur die Bewilligung, sondern auch
die Konzession und die Genehmigung als kantonale Beurteilungsformen. Indessen
beantwortet § 11a der Kantonalen Natur- und Heimatschutzverordnung vom
20. Juli 1977 (KNHV) die Frage nach der Rechtsnatur des kantonalen
Beurteilungsentscheides. Diese Bestimmung lautet wie folgt: "Für
bewilligungspflichtige Vorhaben, welche förmlich geschützte oder inventarisierte
Ortsbild[schutzobjekte] […] von überkommunaler Bedeutung berühren, findet ein
Bewilligungsverfahren gemäss Bauverfahrensverordnung statt."
§ 11a KNHV bezieht sich – auch gemäss seiner Marginalie – ausdrücklich
auf das kantonale
Bewilligungs
verfahren. Der Verordnungsgeber hat der
kantonalen Behörde mithin keine Genehmigungs-, sondern eine eigentliche
Bewilligungskompetenz eingeräumt.
3.4
Entgegen
der Vorinstanz begründet die parallele Bewilligungskompetenz von lokaler
Baubehörde und Baudirektion keinen Verstoss gegen die Pflicht zur materiellen
Koordination mehrerer Bauentscheide. Diese Koordinationspflicht wird wie folgt
geregelt: Mehrere Verfügungen müssen inhaltlich aufeinander abgestimmt werden
und dürfen keine Widersprüche enthalten (Art. 25a Abs. 2 lit. d
in Verbindung mit Abs. 3 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979
[RPG]). Diese Bestimmung will erreichen, dass gleiche Fragen in jeder Verfügung,
in der sie sich stellen, gleich beantwortet werden (Bernhard Waldmann/Peter
Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 25a N. 66). Zu
widersprüchlichen Entscheiden kann es namentlich dann kommen, wenn zwei oder
mehr Behörden denselben Sachverhalt anhand identischer Rechtsnormen überprüfen.
Eine solche Gefahr widersprüchlicher Entscheide besteht vorliegend nicht. Zwar
beurteilen sowohl die lokale Baubehörde wie auch die Baudirektion die
ästhetische Wirkung des Bauvorhabens. Diese Beurteilungen erfolgen indessen mit
einem unterschiedlichen Fokus: Die Baudirektion prüft einzig, ob sich das
Projekt mit den Anliegen des kantonalen Ortsbildschutzes vereinbaren lässt. Demgegenüber
untersucht die lokale Baubehörde, ob das Projekt allen übrigen gestalterischen
Anforderungen, insbesondere den lokalen Kernzonenbestimmungen im Sinn von
§ 50 Abs. 3 PBG, genügt. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang,
dass die lokale Baubehörde und die Baudirektion mit § 238
Abs. 2 PBG teilweise dieselbe Ästhetikbestimmung anwenden. Hierbei
handelt es sich um eine offene Norm, die durch die rechtsanwendende Behörde
jeweils einzelfallbezogen konkretisiert werden muss. In diesem Sinn hat die
Baudirektion beispielsweise festzulegen, welche Bedeutung § 238
Abs. 2 PBG in Bezug auf den Schutz des Ortsbildes zukommt. Abgesehen
davon müssen kantonale und kommunale Behörde sich über ihre jeweiligen
Beurteilungsspielräume absprechen, ehe sie verfügen dürfen. Dieser Dialog
verhindert erfahrungsgemäss, dass es zu widersprüchlichen Entscheiden kommt.
4.
Die Vorinstanz hat die kantonale und die kommunale
Baubewilligung zu Unrecht aufgehoben. Sie behandelte bloss einen Teil der von
der Nachbarschaft gegen das Bauvorhaben vorgebrachten Rügen und dies auch bloss
"bemerkungsweise", mithin in summarischer Form. Unter diesen
Umständen ist die Angelegenheit zur Neuentscheidung im Sinn von § 64
Abs. 1 VRG an die Vorinstanz zurückzuweisen. Denn bei einem
reformatorischen Entscheid entsprechend § 63 Abs. 1 VRG, wie er
durch die Bauherrschaft beantragt wird, würde die Beschwerdegegnerschaft eine
Instanz verlieren, was nicht sachgerecht wäre.
5.
Kann eine Rückweisung zu einer vollständigen Gutheissung
des Antrags führen, gilt – besondere Umstände vorbehalten – die
beschwerdeführende Person mit Blick auf die Kosten- und Entschädigungsfolgen
als obsiegend (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f.).
Ausgangsgemäss
sind somit die Kosten des
Beschwerdeverfahrens unter solidarischer Haftung der Beschwerdegegnerschaft
aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 65a Abs. 2
VRG). Die Beschwerdegegnerschaft ist überdies solidarisch zu einer angemessenen
Parteientschädigung an die privaten Beschwerdeführenden zu verpflichten
(§ 17 Abs. 2 VRG). Die lokale Baubehörde hat in der vorliegenden
Konstellation, wo sich auf beiden Seiten private Parteien gegenüberstehen,
praxisgemäss keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (VGr, 27. März
2013, VB.2012.00571, E. 11; 14. Juni 2006, VB.2006.00062, E. 4).
6.
Es liegt ein Rückweisungsentscheid vor. Letztinstanzliche
kantonale Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von
Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) zu
qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477
E. 4.2). Die vorliegende Rückweisung ist daher vor Bundesgericht nur
direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann
(lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen
Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder
Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss beschliesst
die Kammer:
Die Verfahren VB.2015.00261 und VB.2015.00271
werden vereinigt;
und erkennt:
1.    Die
Beschwerden werden teilweise gutgeheissen und der Entscheid des Baurekurs­gerichts
vom 20. März 2015 wird aufgehoben. Die Sache wird im Sinn der Erwägungen
an die Vorinstanz zurückgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    380.--     Zustellkosten,
Fr. 5'380.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden unter solidarischer Haftung der Beschwerdegegnerschaft auferlegt.
4.    Die
Beschwerdegegnerschaft wird solidarisch verpflichtet, den privaten Beschwerdeführenden
eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 2'500.- zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …