zh_verwaltungsgericht · VB.2017.00427 · 2017-12-07 · de

Bewilligung zur Führung einer Spitex-Institution und zur selbständigen Berufsausübung als Pflegefachperson | Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Der Entzug der aufschiebenden Wirkung ist erforderlich, geeignet sowie zumutbar, um das Ziel der Gewährleistung der Sicherheit der betreuten Patienten zu erreichen. Eine mildere Massnahme kommt nicht in Betracht. Diverse Umstände deuten auf Mängel in der Führung der Beschwerdeführerin hin (insb. fehlende Pflegeleitung und gesamtverantwortliche Leitung), und es kann mit grosser Wahrscheinlichkeit davon ausgegangen werden, dass Personen in der Behandlungspflege eingesetzt wurden, welche nicht über die dazu notwendige Ausbildung verfügten sowie, dass Personen als Mitarbeitende aufgeführt wurden, die faktisch nicht bei der Beschwerdeführerin tätig waren. Die mangelnde Kooperation mit der Aufsichtsbehörde verunmöglicht eine wirksame Aufsichtstätigkeit und lässt berechtigte Zweifel an der Vertrauenswürdigkeit der beteiligten Personen aufkommen. Insgesamt bestehen erhebliche Zweifel an der Sicherheit der Patienten, welche höher zu gewichten ist als die privaten Interessen der Beschwerdeführenden. Abgewiesen, soweit eingetreten.

Zürich Verwaltungsgericht 17..2.07.1 VB.2017.00427
Zurich Verwaltungsgericht 17..2.07.1 VB.2017.00427
Zurigo Verwaltungsgericht 17..2.07.1 VB.2017.00427

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00427
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Geschäftsnummer:
VB.2017.00427
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 07.12.2017
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Bewilligung zur Führung einer Spitex-Institution und zur selbständigen Berufsausübung als Pflegefachperson
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung.
Der Entzug der aufschiebenden Wirkung ist erforderlich, geeignet sowie zumutbar, um das Ziel der Gewährleistung der Sicherheit der betreuten Patienten zu erreichen. Eine mildere Massnahme kommt nicht in Betracht. Diverse Umstände deuten auf Mängel in der Führung der Beschwerdeführerin hin (insb. fehlende Pflegeleitung und gesamtverantwortliche Leitung), und es kann mit grosser Wahrscheinlichkeit davon ausgegangen werden, dass Personen in der Behandlungspflege eingesetzt wurden, welche nicht über die dazu notwendige Ausbildung verfügten sowie, dass Personen als Mitarbeitende aufgeführt wurden, die faktisch nicht bei der Beschwerdeführerin tätig waren. Die mangelnde Kooperation mit der Aufsichtsbehörde verunmöglicht eine wirksame Aufsichtstätigkeit und lässt berechtigte Zweifel an der Vertrauenswürdigkeit der beteiligten Personen aufkommen. Insgesamt bestehen erhebliche Zweifel an der Sicherheit der Patienten, welche höher zu gewichten ist als die privaten Interessen der Beschwerdeführenden.
Abgewiesen, soweit eingetreten.
Stichworte:
AKTENBEIZUG
AUFSCHIEBENDE WIRKUNG
BETRIEBSBEWILLIGUNG
ENTZUG (AUFSCHIEBENDE WIRKUNG)
PFLEGEPERSONAL
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. II BV
§ 8 VRG
§ 25 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 4
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2017.00427
Urteil
der 3. Kammer
vom
7. Dezember 2017
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Ersatzrichterin
Beryl Niedermann,
Gerichtsschreiberin
Cornelia Moser.
In Sachen
1.    A,
2.    B GmbH, vertreten durch A,
beide vertreten durch MLaw C,
Beschwerdeführende,
gegen
Abteilung Gesundheitsberufe und Bewilligungen,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Bewilligung
zur Führung einer Spitex-Institution und zur selbständigen Berufsausübung als
Pflegefachperson,
hat
sich ergeben:
I.
Mit Verfügung vom 10. April 2017 entzog die Abteilung
Gesundheitsberufe und Bewilligungen der B GmbH per sofort die
Betriebsbewilligung zur Führung der gleichnamigen Spitex-Institution und entzog
gleichzeitig ihrem einzigen Gesellschafter und Geschäftsführer A per sofort die
Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Pflegefachperson. Dem Lauf der
Rekursfrist und einem allfällig eingereichten Rekurs wurde die aufschiebende
Wirkung entzogen.
II.
Am 29. April 2017 beantragten die B GmbH
(Beschwerdeführerin) und A (Beschwerdeführer) der Gesundheitsdirektion
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung und erhoben am 12. Mai 2017
Rekurs gegen den Entzug der Bewilligungen.
Mit Zwischenentscheid vom 2. Juni 2017 wies die
Gesundheitsdirektion das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung
ab.
III.
Mit Beschwerde vom 27. Juni 2017 beantragten die
Beschwerdeführenden dem Verwaltungsgericht die Aufhebung des Zwischenentscheids
der Gesundheitsdirektion vom 2. Juni 2017 und die Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung. Sodann stellten sie Antrag auf Einstellung des
Verfahrens wegen Willkür und Verletzung des rechtlichen Gehörs sowie immer
wieder neu vorgebrachter Vorhaltungen.
Die Vorinstanz liess sich am 28. Juli 2017 vernehmen;
die Beschwerdegegnerin reichte ihre Beschwerdeantwort am 9. August 2017
ein. Der Beschwerdeführer reichte innert erstreckter Frist am 8. September
2017 eine erneute Stellungnahme ein.
Am 17. Oktober 2017 beantragten die
Beschwerdeführenden dem Verwaltungsgericht eine superprovisorische Massnahme,
wonach die inaktive ZSR-Nummer der B GmbH wieder zu aktivieren sei, damit
die Beschwerdeführerin ihre Gelder wieder erhalte. Darauf trat das Verwaltungsgericht
mit Präsidialverfügung vom 27. Oktober 2017 mangels Zuständigkeit nicht
ein.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Beurteilung
der vorliegenden Beschwerde zuständig.
2.
2.1
Die
vorinstanzliche Verfügung vom 2. Juni 2017 über die Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung stellt einen selbständig eröffneten Zwischenentscheid
dar, welcher gemäss § 41 Abs. 3 VRG in Verbindung mit § 19a Abs. 2
VRG und Art. 93 Abs. 1 lit. a des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (BGG) unter anderem nur dann anfechtbar ist, wenn er einen nicht
wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (Art. 93 Abs. 1 lit. a
BGG). Praxisgemäss ist bei Zwischenentscheiden über die aufschiebende Wirkung
im Einzelfall zu prüfen, ob der beschwerdeführenden Partei ein nicht
wiedergutzumachender Nachteil entsteht, wobei an dessen Nachweis grundsätzlich
keine allzu hohen Anforderungen zu stellen sind. Es genügt, dass das Gericht in
die Lage versetzt wird, den Nachteil zu erkennen (VGr, 2. September 2015,
VB.2015.00438, E. 2.1; 21. Mai 2014, VB.2014.00055, E. 1.3; vgl.
auch Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], § 19a N. 48 mit weiteren Hinweisen).
2.2
Die
Nichtwiederherstellung der aufschiebenden Wirkung führt vorliegend dazu, dass
der Betrieb der Beschwerdeführerin eingestellt werden muss. Die damit während
der Dauer des Verfahrens entstehenden Beeinträchtigungen wie etwa die
notwendige Entlassung von Mitarbeitenden können auch bei einem für die
Beschwerdeführenden günstigen Entscheid nachträglich nicht mehr rückgängig
gemacht werden. Damit liegt ein nicht wiedergutzumachender Nachteil vor, sodass
auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten ist (vgl. VGr, 2. September
2015, VB.2015.00438, E. 2.1).
3.
Der Streitgegenstand des
vorliegenden Verfahrens beschränkt sich auf die Frage, ob die Vorinstanz die
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung zu Recht verweigert hat. Soweit
die Beschwerdeführenden darüber hinaus die Einstellung des Verfahrens "wegen
Willkür und Verletzung des rechtlichen Gehörs sowie immer wieder neuen
vorgebrachten Vorhaltungen" beantragen, ist auf die Beschwerde nicht
einzutreten.
4.
4.1
Die
Beschwerdeführenden machen eine Verletzung des rechtlichen Gehörs geltend,
indem die Vorinstanz in ihrem Entscheid auf Unterlagen Bezug genommen bzw.
Akten beigezogen habe, ohne diese dem Entscheid beizulegen.
4.2
Gemäss
Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV)
haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör. Dieser Anspruch umfasst auch
das Recht, in Kenntnis gesetzt zu werden, wenn eine Behörde Akten beizieht, von
deren Existenz oder Bedeutung die betroffene Person nichts weiss oder nichts
wissen kann (BGE 114 Ia 97 E. 2a). Mit dem Anhörungsrecht steht auch das
Recht in Zusammenhang, in die Akten Einsicht zu nehmen (§ 8 Abs. 1
VRG). Das Recht auf Akteneinsicht umfasst die Einsichtnahme in alle nicht rein
internen Verfahrensakten mit der Möglichkeit, Kopien zu erstellen. Es
vermittelt indessen keinen Anspruch auf Herausgabe der Akten, sondern bloss auf
Einblick am Sitz der Behörde (BGE 122 I 109 E. 2b; BGr, 30. Januar 2014,
8C_396/2013, E. 3.2; 19. Juli 2013, 8F_2/2013, E. 3.2; 2. November
2012, 9C_369/2012, E. 6.2 f.). Dass Akten, auf welche in einem
Entscheid Bezug genommen wird, diesem beizulegen sind, ist ebenfalls nicht
Bestandteil des Anspruchs auf rechtliches Gehör.
4.3
Die
Beschwerdeführenden machen nicht geltend, es sei ihnen die Akteneinsicht
verweigert worden oder sie seien nicht über den Aktenbeizug von dritten Stellen
– etwa der für arbeitsmarktliche Kontrollaufgaben zuständigen Tripartiten
Kommission – in Kenntnis gesetzt worden. Vielmehr rügen sie, die Aktenstücke,
auf welche im Entscheid Bezug genommen wurde, seien ihnen nicht unaufgefordert
mit dem Entscheid zugestellt worden. Letzteres ist zur Wahrung des rechtlichen
Gehörs nicht notwendig, vorliegend umso weniger, als die Beschwerdeführenden
nicht anwaltlich vertreten sind und deshalb keinen Anspruch darauf erheben
können, dass ihrem Vertreter Akten zur Einsicht zugestellt werden (Alain
Griffel, Kommentar VRG, § 8 N. 17). Soweit die Beschwerdeführenden
namentlich beanstanden, sie hätten zu bestimmten Aktenstücken nie Stellung
nehmen können, handelt es sich dabei ausnahmslos um von ihnen selber ins Recht
gelegte Akten, welche im Wesentlichen Lohnabrechnungen und Arbeitsverträge
verschiedener Angestellter der Beschwerdeführerin 2 enthalten. Inwieweit dazu
eine eigene Stellungnahme erforderlich gewesen wäre, legen die
Beschwerdeführenden nicht dar. Gemäss unwidersprochen gebliebener Darstellung
der Beschwerdegegnerin haben die Beschwerdeführenden die Akten eingesehen und
wurden ihnen ferner die beigezogenen Akten der Tripartiten Kommission zur
Vernehmlassung zugestellt. Letzteres erfolgte am 28. März 2017 und ergibt
sich ohne Weiteres aus den Akten. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs ist
damit nicht ersichtlich.
5.
5.1
Dem Lauf
der Rekursfrist und der Einreichung des Rekurses kommt grundsätzlich
aufschiebende Wirkung zu; die anordnende Instanz, die Rekursinstanz und der
Vorsitzende der Rekursinstanz können jedoch aus besonderen Gründen gegenteilige
Anordnungen treffen (§ 25 Abs. 1 und 3 VRG).
5.2
Gemäss
Lehre und Rechtsprechung müssen besonders qualifizierte und zwingende Gründe
vorliegen, um die aufschiebende Wirkung von Rechtsmitteln zu entziehen. Ein
Entzug der aufschiebenden Wirkung setzt voraus, dass ein schwerer Nachteil
droht, wenn sie nicht entzogen würde. Ein solcher kann etwa in einer zeitlich
unmittelbar bevorstehenden oder inhaltlich schweren Bedrohung von Polizeigütern
bestehen. Sodann muss sich ein Entzug der aufschiebenden Wirkung bei
einzelfallbezogener und umfassender Interessenabwägung verhältnismässig
erweisen. Dabei sind alle sich gegenüberstehenden Interessen abzuwägen.
Besonderes Gewicht kommt dabei dem Schutz von wichtigen Polizeigütern und der
Sicherung des Vollzugs der angefochtenen Anordnung zu. In die Interessenabwägung
ist auch das bisherige Verhalten der Verfahrensbeteiligten einzubeziehen (vgl.
Regina Kiener, Kommentar VRG, § 25 N. 26 ff.; VGr, 2. September
2015, VB.2015.00438, E. 4.1; 21. Mai 2014, VB.2014.00055, E. 3.2).
5.3
Beim
Entscheid über den Entzug der aufschiebenden Wirkung kommt der Behörde ein
erheblicher Spielraum zu (BGE 129 II 286 E. 3). Das Verwaltungsgericht
darf im Rahmen dieser Ermessensbetätigung nur einschreiten, wenn
Ermessensmissbrauch oder Ermessensüberschreitung vorliegen (VGr, 2. September
2015, VB.2015.00438, E. 4.3; 9. August 2012, VB.2012.00416 E. 2.3).
6.
6.1
Die
Beschwerdegegnerin begründete den Entzug der aufschiebenden Wirkung damit, dass
die gemeldete gesamtverantwortliche Leiterin und die verantwortliche Leiterin
Pflege diese Funktionen bei der Beschwerdeführerin offensichtlich nicht
ausführten. Es liege eine Gefährdung der Patientensicherheit vor, welche
während eines allfälligen Rechtsmittelverfahrens nicht hingenommen werden
könne. So sei Personal nicht kompetenzgemäss eingesetzt worden bzw. es sei
nicht genügend qualifiziertes Personal vorhanden. Sodann sei insgesamt
erstellt, dass die Pflicht zur Führung von Pflegedokumentationen in schwerer
Weise verletzt worden sei. Die angetroffenen Umstände hätten in keiner Weise
einer sorgfaltspflichtgemässen Betriebsführung entsprochen. Die Spitex-Institution
sei teilweise nicht kontaktierbar und habe verschiedentlich Adress- und
Personalmutationen nicht rechtzeitig mitgeteilt. Dies habe die Durchführung der
Aufsicht erschwert. Sodann seien durch die Beschwerdeführerin arbeitsrechtliche
Pflichten verletzt worden, und es habe sich aus den eingereichten
Pflegedokumentationen ergeben, dass Mitarbeitende über längere Zeit ohne
Unterbrechung eingesetzt worden seien, was auch eine Gefährdung der Patienten mit
sich bringe. Schliesslich seien diese gravierenden Mängel auch dem
Beschwerdeführer persönlich anzulasten, was dessen Vertrauenswürdigkeit
beeinträchtige.
6.2
Demgegenüber
machten die Beschwerdeführenden in ihrem Antrag um Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung geltend, die gesamtverantwortliche Leitung sei jeden Tag
anwesend, sei aber zur Zeit der Inspektion krankgeschrieben gewesen. Dass
Personal nicht fachgerecht eingesetzt worden sei, beruhe auf Mutmassungen und
treffe nicht zu. Durch den Entzug der Betriebsbewilligung würden zahlreiche
Mitarbeitende ihre Arbeitsstelle verlieren und die Patienten wären gezwungen,
eine neue Betreuung zu suchen, was sich negativ auf ihre Gesundheit auswirke.
Bisher sei es nie zu Zwischenfällen, Unregelmässigkeiten oder Beanstandungen
seitens der Patienten gekommen.
6.3
Die
Vorinstanz hat den Antrag um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung im
Wesentlichen abgelehnt, weil die Beschwerdeführerin über keine tatsächlich
einzusetzende Pflegeleitung mehr verfüge, weshalb diese Funktion vom
Beschwerdeführer übernommen werden müsse. Hierfür müsste jedoch die für die
Berufsausübungsbewilligung erforderliche Vertrauenswürdigkeit gegeben sein. Die
dokumentierten Mängel bezüglich fachgerechten Einsatzes des Personals, Umgangs
mit der Patientendokumentation und der Betriebsführung sowie die Verschleierung
der tatsächlichen Führungsverhältnisse gegenüber den Aufsichtsbehörden führten
dazu, dass dem Beschwerdeführer die notwendige Vertrauenswürdigkeit
abzusprechen sei.
7.
Gemäss § 36 des Gesundheitsgesetzes vom 2. April
2007 (GesG) werden Betriebsbewilligungen für Institutionen der spitalexternen
Kranken- und Gesundheitspflege erteilt, wenn die Institution den angebotenen
Leistungen entsprechend eingerichtet ist (lit. a), über das für eine
fachgerechte Versorgung der Patientinnen und Patienten notwendige Personal
verfügt (lit. b), der Direktion eine gesamtverantwortliche Leitung
bezeichnet hat (lit. c) und der Direktion ein Mitglied der
gesamtverantwortlichen Leitung bezeichnet hat, das für die Einhaltung der
gesundheitspolizeilichen Vorschriften verantwortlich ist (lit. d), wobei
diese Person über eine selbständige Berufsausübungsbewilligung verfügen muss.
Die gesamtverantwortliche Leitung und die verantwortliche Leitung Pflege sind
durch vertrauenswürdige Personen wahrzunehmen (vgl. Merkblatt der
Gesundheitsdirektion, Abteilung Gesundheitsberufe & Bewilligung betreffend
Betriebsbewilligung für Spitex-Institutionen, Mai 2017, Ziff. 5.1; "Merkblatt").
Die Spitex-Institutionen haben unter anderem Patientendokumentationen anzulegen
und laufend nachzuführen, welche Auskunft über Aufklärung und Behandlung der
Patienten geben (§ 39 i.
V.
m. § 13 GesG).
8.
8.1
Der Entzug
der aufschiebenden Wirkung muss verhältnismässig sein, d.
h. die strittige Anordnung
muss zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet
und notwendig sein. Im Übrigen muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen
Verhältnis zu den Belastungen stehen, die den Beschwerdeführenden auferlegt
werden (BGE 136 I 17 E. 4.4; BGE 130 II 425 E. 5.2; VGr, 5. September
2013, VB.2013.00360, E. 6.2; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, N. 521 ff.).
8.1.1
Das öffentliche Interesse besteht vorliegend in der vorschriftsgemässen
Führung einer Spitex-Institution mit Bezug auf Leitung, Personaleinsatz,
Patientendokumentation und Betriebsführung und damit verbunden letztlich der
Gewährleistung der Sicherheit der betreuten Patienten. Grundsätzlich sind der
Entzug der Betriebsbewilligung sowie derjenige der Berufsausübungsbewilligung
als Pflegefachperson hierzu geeignet.
8.1.2
Erforderlich ist der Entzug der aufschiebenden Wirkung dann, wenn keine zur
Erreichung des öffentlichen Interesses gleich geeignete, aber mildere Lösung
ersichtlich ist (VGr, 21. Mai 2014, VB.2014.00055, E. 6.1.2;
Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 527 ff.). Bestehen genügend Hinweise
darauf, dass die Führung einer Spitex-Institution derart mangelhaft ist, dass
die Sicherheit der Patienten nicht gewährleistet werden kann, und ist nicht
ersichtlich, dass diese Mängel durch eine sofort durchführbare Massnahme
behoben werden können, erscheint der Entzug der Betriebsbewilligung als
erforderlich. Es wurde vom Beschwerdeführer zunächst nicht bestritten, dass er
– und nicht die den Aufsichtsbehörden gemeldete D – als Pflegeleitung tätig
war. Anlässlich einer unangekündigten Visitation des Bezirksrats vom 2. November
2016 sagte er gemäss Protokoll aus, dass D im laufenden Jahr keinen Einsatz bei
der Beschwerdeführerin geleistet habe. Die Beschwerdeführenden führten in ihrer
Beschwerde aus, der Beschwerdeführer habe anlässlich der Visitation "niemals
die Worte" gesagt, "welche ihm später im Mund umgedreht" worden
seien. Sodann machen sie geltend, D werde in einem Schreiben an die
Gesundheitsdirektion den wahren Sachverhalt darstellen, und die
Beschwerdeführerin verfüge somit wieder über eine Pflegeleitung. Die Tatsache,
dass D im Jahr 2016 ihre Funktion als Pflegeverantwortliche nicht wahrgenommen
hatte, wurde von dieser jedoch in einem Schreiben vom 15. Februar 2017
zuhanden der Beschwerdegegnerin zweifelsfrei bestätigt. Am 15. Mai 2017
hat sie der Beschwerdegegnerin telefonisch mitgeteilt, dass sie in keiner Weise
mehr für die Beschwerdeführerin tätig sei.
Sodann erklärte der
Beschwerdeführer anlässlich der Visitation, mit der gesamtverantwortlichen
Leiterin, E, bestehe keine schriftliche Vereinbarung, und sie komme
unentgeltlich bei Bedarf. E trat sodann bei der Beschwerdeführerin abgesehen
von der Unterzeichnung eines Jahresberichts und einiger E-Mails nie in
Erscheinung und war auch telefonisch dort nie erreichbar. Auch die Tatsache,
dass E vom 25. Oktober 2016 bis zum 6. Dezember 2016 krankgeschrieben
war und dass nachträglich im Rekursverfahren ein vom 11. Januar 2017
datierter Arbeitsvertrag eingereicht wurde, ändert nichts daran, dass keine
genügenden Hinweise darauf bestehen, dass E in der vorgeschriebenen Weise (§ 36
Abs. 1 lit. c und d GesG) als gesamtverantwortliche Leitung tätig
war.
Allein schon diese Umstände,
welche dringend darauf hindeuten, dass weder die gemeldete Pflegeleitung noch
die gemeldete gesamtverantwortliche Leitung regelmässig für die
Beschwerdeführerin tätig waren, reichen aus, um von Mängeln in der Führung der
Beschwerdeführerin auszugehen, welche erhebliche Zweifel an der Sicherheit der
Patienten aufkommen lassen.
Die Beschwerdeführenden
machen geltend, der Beschwerdeführer sei ermächtigt gewesen, die Pflegeleitung
von D im Jahr 2016 zu übernehmen. Gemäss Ziff. 11 des Merkblatts der
Abteilung Gesundheitsberufe und Bewilligungen sind jedoch unter anderem
Änderungen der gesamtverantwortlichen Leitung und der Leitung Pflege als
Änderung der erteilten Betriebsbewilligung der Beschwerdegegnerin vorgängig zur
Genehmigung mitzuteilen. Da dies nicht erfolgt ist, war der Beschwerdeführer
nicht berechtigt, für den Zeitraum von mehr als einem Jahr – somit dauerhaft –
die Pflegeleitung auszuüben.
Die fehlende
Übereinstimmung zwischen der von den Mitarbeitenden absolvierten Ausbildung und
ihrem Kompetenz- und Einsatzbereich gemäss den überprüften Lohnzetteln wurde
von der Vorinstanz genau dokumentiert, und es wurden mehrere Fälle
festgestellt, in welchen mit überwiegender Wahrscheinlichkeit davon ausgegangen
werden kann, dass Personen in der Behandlungspflege eingesetzt wurden, welche
nicht über die dazu notwendige Ausbildung verfügten sowie, dass unter den
Mitarbeitenden Personen aufgeführt waren, die faktisch nicht bei der
Institution tätig waren. Die Beschwerdeführenden gehen in der Beschwerdeschrift
einzig genauer auf die Anstellung von F ein, welche auf telefonische Nachfrage
der Beschwerdegegnerin hin zunächst ausgesagt habe, nicht für die
Beschwerdeführerin tätig zu sein, danach jedoch in einem Schreiben vom 30. Mai
2017 mitgeteilt habe, doch auf Abruf dort angestellt zu sein. Abgesehen davon,
dass ihre Aussage, sie habe ihre Anstellung bei der Beschwerdeführerin zunächst
am Telefon verneint, weil sie gedacht habe, die Frage bezöge sich nur darauf,
ob sie "genau in diesem Moment" bei der Beschwerdeführerin arbeite,
nicht nachvollziehbar ist, kann eine genauere Prüfung dieses einzelnen Umstands
für das vorliegende Verfahren angesichts der übrigen zahlreichen dokumentierten
Ungereimtheiten dahingestellt bleiben.
Im Übrigen führen die
Beschwerdeführenden lediglich an, es lägen für den nicht fachgerechten Einsatz
von Personal keine Belege vor, und es handle sich um Mutmassungen. Die
Vorinstanz hat jedoch mehrfach ausführlich dargelegt, dass bei mehreren
Personen Ausbildungsbelege fehlten, dass gemäss Lohnzetteln Personen in der
Behandlungspflege eingesetzt wurden, welche nicht über die entsprechende
Ausbildung verfügten, und dass gemeldete Mitarbeitende nicht bei der
Beschwerdeführerin tätig waren.
Die Vorinstanz hat
dokumentiert, dass der Beschwerdeführer die einzige bei der Beschwerdeführerin
beschäftigte diplomierte Pflegefachperson ist und nicht genügend qualifiziertes
Personal für die Behandlungs- und Grundpflege vorhanden ist. Ebenso hat die
Vorinstanz die Patientendokumentationen geprüft und dabei festgestellt, dass
diese mehrheitlich betreffend Visierung, Bedarfsabklärungen und Pflegeplanungen
erhebliche Mängel aufwiesen. Zudem wurde aufgezeigt, dass die gemeldeten
verantwortlichen Personen regelmässig weder telefonisch noch schriftlich
kontaktiert werden konnten und auch weitere Mängel in der Betriebsführung
bestanden, welche im Zusammenhang mit der Wiederherstellung der aufschiebenden
Wirkung weniger von Bedeutung sind, wie beispielsweise die unzulängliche
Wahrnehmung von arbeitgeberischen Pflichten. Es kann insgesamt bezüglich der
Dokumentation der Mängel auf die Erwägungen der Vorinstanz verwiesen werden (§ 70
in Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG).
In Entscheiden über die aufschiebende Wirkung oder andere
vorsorgliche Massnahmen gilt aufgrund der Dringlichkeit das Beweismass der
Glaubhaftmachung. Dabei genügt es, wenn gewisse Elemente für das Vorhandensein
einer Tatsache sprechen, selbst wenn die Entscheidinstanz noch mit der
Möglichkeit rechnet, dass sie sich nicht verwirklicht haben könnte (Kaspar Plüss,
Kommentar VRG, § 7 N. 29; VGr, 22. Dezember 2011, VB.2011.00715,
E. 4.4; 24. November 2011, VB.2011.00637, E. 3.4, mit Hinweis
auf BGE 130 III 321 E. 3.3). Vor diesem Hintergrund genügen die Erwägungen
und Abklärungen der Vorinstanz ohne Weiteres, um von einer bestehenden Gefahr
für die Patientensicherheit auszugehen.
Schwer fällt insbesondere
die mangelnde Kooperation mit der Aufsichtsbehörde ins Gewicht. Letztere hat
dafür Gewähr zu bieten, dass die von ihr bewilligten und beaufsichtigten
Institutionen und Pflegefachpersonen im Einklang mit den Anforderungen an die
Sicherheit der Patienten handeln. Wird sie nicht oder ungenügend über die
Verhältnisse innerhalb einer Institution informiert, indem ihr etwa Mutationen
hinsichtlich der Leitungspersonen vorenthalten oder Mitarbeitende gemeldet
werden, die faktisch nicht bei der Institution tätig sind, verunmöglicht dies
eine wirksame Aufsichtstätigkeit und lässt berechtigte Zweifel an der
Vertrauenswürdigkeit der beteiligten Personen aufkommen.
Die festgestellten Mängel
sind erheblich und nicht durch Sofortmassnahmen zu beheben. Zunächst bestehen
angesichts der unvollständig dokumentierten Einsatzbereiche und
Ausbildungsnachweise des Personals sowie der ungenügenden
Patientendokumentation zu viele Unzulänglichkeiten, als dass diese sofort
behoben werden könnten. Sodann hat sich der Beschwerdeführer in der
Vergangenheit durch sein Versäumnis, Mutationen in der Leitung zu melden und
vollständige Unterlagen vorzuweisen, als so wenig kooperativ gezeigt, dass eine
mildere Massnahme – welche eine enge Zusammenarbeit zwischen
Beschwerdeführenden und Aufsichtsbehörde erfordern würde – nicht in Betracht
kommt. Somit ist der Entzug der aufschiebenden Wirkung zur Wahrung der
Patientensicherheit erforderlich.
8.1.3
Schliesslich ist die Verhältnismässigkeit von Zweck und Wirkung – die
Zumutbarkeit des Entzugs der aufschiebenden Wirkung zu prüfen. Es muss ein
vernünftiges Verhältnis zwischen dem angestrebten Ziel und dem Eingriff, den
sie für den betroffenen Privaten bewirkt, bestehen, und das öffentliche
Interesse muss das private Interesse überwiegen (Häfelin/Müller/Uhlmann N. 555 ff.).
Die Beschwerdeführenden sehen durch den Entzug der aufschiebenden Wirkung den
Fortbestand der Spitex-Institution und die Arbeitsverhältnisse der
Mitarbeitenden gefährdet. Sodann müssten die Patientinnen und Patienten gegen
ihren Willen eine andere Betreuung suchen. Dadurch seien sie nicht mehr in der
Lage, ihre Pflegepersonen selber zu wählen, und dies könne nachteilige
Auswirkungen auf ihre Gesundheit haben. Der Beschwerdeführer liefe schliesslich
Gefahr, arbeitslos zu werden. Wie die Vorinstanz zu Recht erwog, sind die
Anforderungen an die Leitung, Betriebsführung, Personal und Dokumentation einer
Spitex-Institution angesichts der Pflegebedürftigkeit der Patienten, deren
Abhängigkeit und deren allfälliger krankheitsbedingt eingeschränkter
Urteilsfähigkeit hoch anzusetzen. Die Sicherheit der Patienten ist auch höher
zu gewichten als deren allfälliger Wunsch, von den gleichen Personen betreut zu
werden wie bisher. Demgegenüber kommt den wirtschaftlichen Interessen des
Beschwerdeführers und der Mitarbeitenden weniger Gewicht zu, zumal der
Beschwerdeführer für die festgestellten Mängel verantwortlich ist und die
Prognosen, eine Anstellung zu finden, für Mitarbeitende im Gesundheitswesen
grundsätzlich gut sind. Angesichts des der Behörde im Rahmen der
Interessenabwägung zukommenden erheblichen Spielraums und dem Gebot der
Zurückhaltung in der Beurteilung durch das Verwaltungsgericht sind die diesbezüglichen
Ausführungen der Vorinstanz und das Ergebnis ihrer Interessenabwägung nicht zu
beanstanden.
9.
9.1
Die
Beschwerde ist demnach abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten
aufgrund von § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG
den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag je zur
Hälfte aufzuerlegen (vgl. Plüss, Kommentar VRG, § 14 N. 6 ff.).
Eine Parteientschädigung ist den Beschwerdeführenden nicht zuzusprechen.
9.2
Die
Gerichtsgebühr ist angesichts des angefallenen Aufwands (Zwischenverfügung über
superprovisorische Massnahmen sowie umfangreiche Akten) auf Fr. 3'000.- zu
bemessen.
10.
Der vorliegende
Beschwerdeentscheid ist ebenfalls ein Zwischenentscheid im Sinn von Art. 93
BGG (BGr, 30. Oktober 2008, 9C_740/2008, E. 1; 4. Dezember 2009,
5A_574/2009, E. 1). Er kann damit nur unter den in E. 2.1 erläuterten
Voraussetzungen angefochten werden.
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000--;     die übrigen Kosten betragen:
Fr.    260.--     Zustellkosten,
Fr. 3'260.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführerenden 1 und 2 je zur Hälfte
auferlegt, unter solidarischer Haftung eines jeden für den Gesamtbetrag.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen
5.    Gegen
diesen Entscheid kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an
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