zh_verwaltungsgericht · VB.2011.00523 · 2011-11-10 · de

Sozialhilfe | Verpflichtung einer Sozialhilfebezügerin zur Aufgabe ihrer selbständigen beruflichen Tätigkeit. Legitimation zur Gemeindebeschwerde: Die Beschwerdeberechtigung der Stadt Zürich erscheint zwar angesichts der kantonalen Verfahrensbestimmungen zweifelhaft, zumal die angefochtene Anordnung keinen wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- und Verwaltungsvermögen bewirkt (1.3.2). Ihre Legitimation ist aber aufgrund bundesrechtlicher Vorgaben zu bejahen, denn gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts genügt ein unmittelbarer Eingriff in das Finanz- oder Verwaltungsvermögen einer Gemeinde für die Bejahung der Rechtsmittellegitimation - unabhängig davon, ob es sich um einen wesentlichen oder einen unwesentlichen Eingriff handelt (E. 1.3.5 - 1.3.7). Selbständig erwerbstätige Personen haben zwar nur dann einen (zeitlich begrenzten) Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe, wenn die betreffende Tätigkeit langfristigen Erfolg bzw. anhaltende Selbständigkeit verspricht (E. 3.1). Die Verpflichtung einer fürsorgebeziehenden Person zur Aufgabe der selbständigen Erwerbstätigkeit setzt allerdings voraus, dass die Sozialbehörde die wirtschaftlichen Erfolgsaussichten der betreffenden Tätigkeit sorgfältig abklärt (E. 3.3), was vorliegend nicht der Fall war (E. 3.4). Die Anordnung der Sozialbehörde erweist sich überdies als unverhältnismässig, denn sie hätte dazu geführt, dass die betroffene Fürsorgebezügerin nach fast acht Unterstützungsjahren dazu verpflichtet worden wäre, ihre selbständige ärztliche Erwerbstätigkeit innert kürzester Frist (drei Wochen) und unter Androhung gravierender Sanktionsfolgen (Einstellung der Sozialhilfe) aufzugeben (E. 3.5). Die angedrohte Leistungseinstellung kann - mangels entsprechender Belege in den Akten - auch nicht mit der fehlenden Mittellosigkeit der Sozialhilfebezügerin gerechtfertigt werden (E. 3.6 und 3.7). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 11..2.10.1 VB.2011.00523
Zurich Verwaltungsgericht 11..2.10.1 VB.2011.00523
Zurigo Verwaltungsgericht 11..2.10.1 VB.2011.00523

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2011.00523
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Geschäftsnummer:
VB.2011.00523
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 10.11.2011
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Fürsorgerecht
Betreff:
Sozialhilfe
Verpflichtung einer Sozialhilfebezügerin zur Aufgabe ihrer selbständigen beruflichen Tätigkeit.
Legitimation zur Gemeindebeschwerde: Die Beschwerdeberechtigung der Stadt Zürich erscheint zwar angesichts der kantonalen Verfahrensbestimmungen zweifelhaft, zumal die angefochtene Anordnung keinen wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- und Verwaltungsvermögen bewirkt (1.3.2). Ihre Legitimation ist aber aufgrund bundesrechtlicher Vorgaben zu bejahen, denn gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts genügt ein unmittelbarer Eingriff in das Finanz- oder Verwaltungsvermögen einer Gemeinde für die Bejahung der Rechtsmittellegitimation - unabhängig davon, ob es sich um einen wesentlichen oder einen unwesentlichen Eingriff handelt (E. 1.3.5 - 1.3.7).
Selbständig erwerbstätige Personen haben zwar nur dann einen (zeitlich begrenzten) Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe, wenn die betreffende Tätigkeit langfristigen Erfolg bzw. anhaltende Selbständigkeit verspricht (E. 3.1). Die Verpflichtung einer fürsorgebeziehenden Person zur Aufgabe der selbständigen Erwerbstätigkeit setzt allerdings voraus, dass die Sozialbehörde die wirtschaftlichen Erfolgsaussichten der betreffenden Tätigkeit sorgfältig abklärt (E. 3.3), was vorliegend nicht der Fall war (E. 3.4). Die Anordnung der Sozialbehörde erweist sich überdies als unverhältnismässig, denn sie hätte dazu geführt, dass die betroffene Fürsorgebezügerin nach fast acht Unterstützungsjahren dazu verpflichtet worden wäre, ihre selbständige ärztliche Erwerbstätigkeit innert kürzester Frist (drei Wochen) und unter Androhung gravierender Sanktionsfolgen (Einstellung der Sozialhilfe) aufzugeben (E. 3.5). Die angedrohte Leistungseinstellung kann - mangels entsprechender Belege in den Akten - auch nicht mit der fehlenden Mittellosigkeit der Sozialhilfebezügerin gerechtfertigt werden (E. 3.6 und 3.7).
Abweisung.
Stichworte:
BEDÜRFTIGKEIT
EINGRIFF
EINKOMMEN
EXISTENZSICHERUNG
FINANZVERMÖGEN
GEMEINDEBESCHWERDE
LEGITIMATION
MITTELLOSIGKEIT
RENDITEÜBERPRÜFUNG
SELBSTÄNDIGE ERWERBSTÄTIGKEIT
SOZIALHILFE
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
WIRTSCHAFTLICHE HILFE
Rechtsnormen:
Art. 89 Abs. I BGG
Art. 111 Abs. I BGG
§ 14 SHG
§ 16 Abs. II SHV
§ 21 Abs. II VRG
§ 21 Abs. II lit. c VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2011.00523
Urteil
der 3. Kammer
vom
10. November 2011
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin,
Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Gerichtsschreiber Kaspar Plüss.
In Sachen
Stadt Zürich,
Beschwerdeführerin,
gegen
A,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Sozialhilfe,
hat
sich ergeben:
I.
A.
Die 1959 geborene Ärztin A bezieht seit Oktober 2003
wirtschaftliche Hilfe
von
den
Sozialen
Diensten der Stadt Zürich; der monatliche Unterstützungsbeitrag
beträgt zurzeit Fr. 2'179.85.
B.
Im Oktober 2004 begann A mit einer Zusatzausbildung in
Traditioneller Chinesischer Medizin (TCM), die sie am 1. Dezember 2007
abschloss. Danach absolvierte sie diverse Praktika. Per 1. April 2010 erteilte
ihr die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich die Bewilligung zur
selbständigen Berufsausübung als Ärztin im Kanton Zürich. Seit dem 1. Juni
2010 praktiziert sie als selbständig erwerbstätige Ärztin in einer Praxis in
der Stadt Zürich. Während der gesamten Zeit wurden ihr Hilfeleistungen für
jeweils befristete Zeiträume gewährt. Da es ihr nie gelang, mit ihrem
Erwerbseinkommen hinreichend für ihren eigenen Lebensunterhalt aufzukommen,
wurde die Unterstützung immer wieder verlängert.
C.
Mit Entscheid vom 12. Mai 2011 beschloss die
Sonderfall- und Einsprachekommission der Sozialbehörde der Stadt Zürich, die
wirtschaftliche Hilfe an A werde im Fall der Weiterführung der selbständigen
Erwerbstätigkeit bis längstens am 31. Mai 2011 bewilligt (Disp.-Ziff. 1).
Die wirtschaftliche Unterstützung werde per 31. Mai 2011 eingestellt, sofern
sie bis dahin weiterhin eine selbständige Erwerbstätigkeit ausübe (Disp.-Ziff. 2).
Auf ein neues Unterstützungsgesuch werde erst eingetreten, wenn sie ihre
selbständige Erwerbstätigkeit aufgegeben habe (Disp.-Ziff. 3). Es werde
von ihr erwartet, dass sie sich intensiv um eine Festanstellung bemühe, diese
Bemühungen gegenüber dem Quartierteam ausweise und an
Arbeitsintegrationsmassnahmen teilnehme (Disp.-Ziff. 4). Einem allfälligen
Rekurs werde die aufschiebende Wirkung entzogen (Disp.-Ziff. 6 Satz 4).
II.
Mit Beschluss vom 7. Juli 2011 hiess
der Bezirksrat Zürich einen von A erhobenen Rekurs gut, soweit er darauf eintrat,
und hob den Entscheid der Sonderfall- und Einsprachekommission vom 12. Mai
2011 auf.
III.
Am 22. August 2011 gelangte die Stadt
Zürich mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, der Beschluss
des Bezirksrats vom 7. Juli 2011 sei aufzuheben und jener der Sonderfall-
und Einsprachekommission der Sozialbehörde vom 12. Mai 2011 sei zu
bestätigen. Eventualiter sei die Auszahlung der Unterstützungsleistungen um
einen angemessenen Zeitraum zu verlängern, um die Liquidation der Arztpraxis
von A zu ermöglichen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Beschwerdegegnerin.
Mit Eingabe vom 7. September 2011
verwies der Bezirksrat auf die Begründung des angefochtenen Entscheids und
verzichtete im Übrigen auf Vernehmlassung. A äusserte sich mit Beschwerdeantwort
vom 28. September 2011 zu den Vorbringen der Beschwerdeführerin, ohne
einen Antrag zu stellen. Die Stadt Zürich hielt mit Replik vom 14. Oktober
2011 an ihren Anträgen und Begründungen fest und reichte ergänzende Dokumente
ein. Ferner versicherte sie, dass A aufgrund der aufschiebenden
Beschwerdewirkung weiterhin wirtschaftliche Unterstützung erhalte, wobei die
Hilfeleistungen seit dem 1. Juni 2011 mit den jeweiligen monatlichen
Einnahmen und Ausgaben der Beschwerdegegnerin verrechnet würden.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41
Abs. 1 in
Verbindung
mit § 19
Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG)
zuständig.
1.2
Bei
Streitigkeiten über periodisch wiederkehrende Leistungen ist der Streitwert der
Summe dieser periodischen Leistungen während der Dauer von zwölf Monaten
gleichzusetzen (
Alfred
Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 38 N. 5). Vorliegend streitig ist
die Ausrichtung von Sozialhilfeleistungen von Fr. 2'179.85 pro Monat bzw.
Fr. 26‘185.20 pro Jahr. Angesichts des über Fr. 20'000.- liegenden
Streitwerts fällt die Streitigkeit in die Zuständigkeit der Kammer (§ 38 Abs. 1
und § 38b Abs. 1 lit. c VRG).
1.3
Die Legitimation
der Beschwerdeführerin wurde zwar von keiner Seite infrage gestellt. Da die Beschwerdeberechtigung
aber eine Prozessvoraussetzung darstellt, ist sie von Amtes wegen zu prüfen
(vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 29).
1.3.1
Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG (in der seit
dem 1. Juli 2010 geltenden Fassung) sind Gemeinden und andere Träger
öffentlicher Aufgaben mit Rechtspersönlichkeit beschwerdeberechtigt, wenn sie a)
durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges
Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben, b) die Verletzung von
Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt und c)
bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen
anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr
Finanz- oder Verwaltungsvermögen.
1.3.2
Umstritten ist im vorliegenden Fall die Rechtmässigkeit der Verfügung der Beschwerdeführerin
vom 12. Mai 2011, worin die Fortsetzung der wirtschaftlichen Unterstützung
der Beschwerdegegnerin davon abhängig gemacht wurde, dass diese ihre selbständige
berufliche Tätigkeit aufgibt. Angesichts des Streitwerts von Fr. 26'185.20
(vgl. E. 1.2) kann vorliegend nicht von einem „wesentlichen“ Eingriff in
das Finanz- oder Verwaltungsvermögen der Beschwerdeführerin im Sinn von § 21
Abs. 2 lit. c VRG gesprochen werden (vgl. VGr, 28. Januar 2008,
VB.2007.00426 [unpubliziert], E. 1.3). Die Berührung anderer –
nicht-finanzieller – schutzwürdiger Interessen im Sinn von § 21 Abs. 2
lit. c VRG würde eine wesentliche Verletzung von Gemeindeinteressen
voraussetzen (Weisung des Regierungsrats vom 29. April 2009 zum Gesetz
über die Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts, ABl 2009
S. 801 ff., 962), was im vorliegenden Zusammenhang weder geltend
gemacht wird noch erkennbar ist. Ebenso wenig ist ersichtlich, inwiefern die Beschwerdeführerin
aufgrund der vorinstanzlichen Aufhebung der Verfügung vom 12. Mai 2011 wie
eine Privatperson berührt sein könnte (§ 21 Abs. 2 lit. a VRG).
Sie könnte sich zwar darauf berufen, dass sie – analog zu einem privaten
Geldgeber – Fürsorgeleistungen erbringe. Eine legitimationsbegründende
finanzielle Betroffenheit würde aber wohl einen – hier wie gesagt zu
verneinenden – wesentlichen Eingriff in das Finanzvermögen der
Beschwerdeführerin voraussetzen, denn andernfalls könnten Gemeinden sämtliche Anordnungen
mit finanziellen Auswirkungen anfechten und sich auch gegen geringfügige
Belastungen wehren, was mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG kaum vereinbar
wäre. Schliesslich stellt auch § 21 Abs. 2 lit. b VRG keine
Legitimationsgrundlage dar, da die Beschwerdeführerin keine Verletzung
verfassungsrechtlicher Garantien gerügt hat. Selbst wenn man von einer implizit
gerügten Verletzung verfassungsrechtlicher Garantien ausgehen und deshalb auf
die Beschwerde eintreten wollte (vgl. BGE 135 I 43 E. 1.2), wäre sie
sogleich abzuweisen: Es ist nicht ersichtlich, inwiefern die Beschwerdeführerin
durch die Aufhebung ihrer Verfügung vom 12. Mai 2011 in ihrer Gemeindeautonomie
verletzt sein könnte, da die aufgeworfenen Fragen praktisch ausschliesslich
kantonal einheitlich geregeltes Recht betreffen (vgl. BGr, 22. Januar
1996, 2P.240/1995, in: ZBl 1997 S. 414 ff., E. 3c).
1.3.3
Letztlich kann im vorliegenden Fall aber offenbleiben, ob die Legitimation
der Beschwerdeführerin aufgrund von § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2
VRG zu bejahen oder zu verneinen ist, da sich die Beschwerdeberechtigung – wie
im Folgenden zu zeigen ist – ohnehin aufgrund von bundesrechtlichen Bestimmungen
ergibt.
1.3.4
Wer zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt ist, muss sich am Verfahren
vor allen kantonalen Vorinstanzen als Partei beteiligen können (Art. 111 Abs. 1
des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht
[Bundesgerichtsgesetz, BGG]). Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten ist berechtigt, wer a) vor der Vor­instanz am Verfahren
teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat; b) durch
den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist und c) ein
schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (Art. 89 Abs. 1
BGG). Ferner beschwerdeberechtigt sind (unter anderem) Gemeinden, wenn sie die
Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung
gewährt (Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG).
1.3.5
Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist Art. 89 Abs. 1
BGG zwar in erster Linie auf Privatpersonen zugeschnitten, doch unter
bestimmten – restriktiven – Vor­aussetzungen kann sich auch das Gemeinwesen
darauf stützen (BGE 135 I 43 E. 1.3). Zu bejahen ist dies unter anderem
dann, wenn ein Gemeinwesen in schutzwürdigen eigenen hoheitlichen Interessen
berührt ist. Dies gilt namentlich bei vermögensrechtlichen Interessen, etwa
wenn eine Gemeinde Fürsorgeleistungen erbringt. Mit dieser Begründung ist das
Bundesgericht mehrfach auf Beschwerden von Gemeinwesen im Zusammenhang mit So­zial­hilfeleistungen
eingetreten (
BGr, 2. November 2010, 8C_1/2010, E. 2.4.2;
BGr, 21. Januar 2010, 8C_650/2009, E. 1.2.2; BGr, 20. Oktober
2008, 9C_27/2008, E. 1.1;
BGE
134 II 45 E. 2.2.1).
Grundsätzlich keine legitimationsbegründende Wirkung kommt demgegenüber jenen Gemeindeanliegen
zu, die bloss
mittelbare
finanzielle Auswirkungen haben (
BGE
135 V 382 E. 3.3.1;
BGE
134
V 53 E. 2.3.3.4;
BGE
133 V 188 E. 4.5)
– es sei denn, es handle sich um
bedeutsame
finanzielle Interessen (vgl.
BGr, 15. April 2010, 8C_212/2009, E. 3.3.5) – oder die einzig die
richtige Anwendung von Bundesrecht oder kantonalem Recht betreffen (BGr, 21. Januar
2010, 8C_650/2009, E. 1.2.2;
BGE
131 II 58 E. 1.3;
vgl. RB 2004 Nr. 6).
1.3.6
Vor dem Hintergrund der soeben dargelegten Rechtsprechung ist gestützt auf Art. 111
Abs. 1 BGG davon auszugehen, dass für die Bejahung der Legitimation zur Gemeindebeschwerde
ein unmittelbarer Eingriff in das kommunale Finanz- oder Verwaltungsvermögen
genügt – unabhängig davon, ob es sich um einen „wesentlichen Eingriff“ im Sinn
von § 21 Abs. 2 lit. c VRG handelt oder nicht (im Ergebnis
ähnlich: Martin Bertschi, Die Beschwerdebefugnis der Gemeinde im Zürcher
Verwaltungsprozess, in: Peter Breitschmid et al. [Hrsg.], Grundfragen der
juristischen Person, Bern 2007, S. 11 ff.; RB 2001 [VB.2000.00421]
Nr. 9; VGr, 4. Dezember 2008, VB.2008.00394, E. 1 [ohne Begründung]).
1.3.7
Im vorliegenden Fall ist umstritten, ob bzw. unter welchen Bedingungen die
Sozialhilfeleistungen der Beschwerdeführerin an die Beschwerdegegnerin
fortzusetzen sind, sodass das Finanz- und Verwaltungsvermögen der Beschwerdeführerin
unmittelbar betroffen ist. Die Legitimation der Beschwerdeführerin ist somit zu
bejahen.
1.4
Da auch
alle weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Die
Vorinstanz kam zum Schluss, die Sozialbehörde habe die künftige Ausrichtung von
Sozialhilfeleistungen zu Unrecht davon abhängig gemacht, dass die Beschwerdegegnerin
ihre selbständige Tätigkeit aufgebe und sich um eine unselbständige Erwerbstätigkeit
bemühe. Die Behörde hätte vielmehr prüfen müssen, ob die selbständige Erwerbstätigkeit
der Beschwerdegegnerin geeignet sei, ihre Fürsorgeabhängigkeit zu beenden. Angesichts
des Umstands, dass die Beschwerdegegnerin im März 2011 Einnahmen von Fr. 8'400.-
verzeichnet habe, hätte die Sozialbehörde von ihr verlangen müssen, Monatsabrechnungen
aus ihrer Geschäftstätigkeit mit sämtlichen Belegen (Quittungen, Kontoauszügen
etc.) einzureichen. Ferner habe die Sozialbehörde eine unverhältnismässig kurze
Frist zur Beendigung ihrer selbständigen Tätigkeit gewährt, indem sie am 12. Mai
2011 die Einstellung der Sozialhilfeleistungen per 31. Mai 2011 angedroht
habe; eine Arztpraxis könne nicht innert einer so kurzen Frist liquidiert
werden. Angesichts der mutmasslich weiterhin bestehenden Bedürftigkeit der
Beschwerdegegnerin hätte die Einstellung der Sozialhilfeleistungen nicht derart
kurzfristig verfügt werden dürfen. Sodann hätte die Beschwerdegegnerin nicht
dazu verpflichtet werden dürfen, Arbeitsbemühungen nachzuweisen, da sie
selbständig erwerbstätig sei. Die Kürzung oder Einstellung der Sozialhilfe
hätte im Rahmen von § 24 und 24a des Sozialhilfegesetzeses vom 14. Juni
1981 (SHG) erfolgen müssen und wäre nur zulässig gewesen, wenn die
Beschwerdegegnerin ihre Mitwirkungspflicht verletzt hätte und zudem belegt
gewesen wäre, dass ihre selbständige ärztliche Tätigkeit längerfristig keinen
Erfolg zeitige.
2.2
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, die Verfügung der Sonderfall- und Einsprachekommission
vom 12. Mai 2011 sei von der Vorinstanz zu Unrecht aufgehoben worden.
Sowohl die Verpflichtung der Beschwerdegegnerin, ihre selbständige ärztliche
Tätigkeit aufzugeben und sich um eine unselbständige Erwerbstätigkeit zu
bemühen, als auch die für den Widerhandlungsfall angedrohte
Leistungseinstellung seien rechtmässig gewesen. Die Beschwerdegegnerin habe
über Jahre hinweg immer wieder geltend gemacht, demnächst für ihren
Lebensunterhalt als selbständig Erwerbstätige selber aufkommen zu können, seit
sie Ende 2007 eine Ausbildung in Traditioneller Chinesischer Medizin
abgeschlossen habe. Aus diesem Grund sowie wegen diverser ausserordentlicher
Verzögerungen (Krankheit, Verzögerung des Geschäftsmietvertrags, hängige
Rechtsmittelverfahren etc.) seien die der Beschwerdegegnerin ausgerichteten
Sozialhilfeleistungen während insgesamt drei Jahren – von 2008 bis 2011 – immer
wieder aufs Neue für jeweils befristete Zeiträume verlängert worden, wobei
regelmässig darauf hingewiesen worden sei, dass Sozialhilfeleistungen an
selbständig Erwerbstätige nur für einen befristeten Zeitraum ausgerichtet
würden. Die Behörde habe sich anhand der regelmässig eingereichten Berichte der
Beschwerdegegnerin ein umfassendes Bild ihrer finanziellen Verhältnisse machen
können. Aufgrund dieser Berichte sei schliesslich deutlich geworden, dass die Beschwerdegegnerin
nicht in der Lage sei, ihren Lebensunterhalt mit einer selbständigen ärztlichen
Tätigkeit selber zu decken, zumal es ihr während eines mehrjährigen Zeitraums
nicht gelungen sei, ein existenzsicherndes Einkommen zu erzielen. Es bestünden
keine Anhaltspunkte dafür, dass in absehbarer Zeit mit einer Verbesserung der
wirtschaftlichen Lage zu rechnen sei. Im März 2011 habe die Beschwerdegegnerin
zwar erstmals einen Ertragsüberschuss erzielt. Dabei seien jedoch Einnahmen
mehrerer Vormonate mitberücksichtigt worden, und von April bis Juni 2011 habe
die Beschwerdegegnerin erneut kein existenzsicherndes Einkommen mehr erzielt.
Die Liquidation der Arztpraxis und die Aufnahme einer nicht-selbständigen
Erwerbstätigkeit seien der Beschwerdegegnerin zuzumuten, zumal sie als 51-jährige
Ärztin mit Zusatzausbildung über intakte Anstellungsperspektiven – beispielsweise
in einem Spital oder bei einer Krankenversicherung – verfüge, wobei auch eine
Teilzeitbeschäftigung infrage komme. Ferner sei es auch zulässig gewesen, der
Beschwerdegegnerin am 12. Mai 2011 eine Frist bis am 31. Mai 2011 zur
Aufgabe ihrer selbständigen beruflichen Tätigkeit anzusetzen, denn spätestens
seit dem Entscheid der Sozialbehörde vom 26. März 2009 habe die
Beschwerdegegnerin wissen müssen, dass sie bei Aufrechterhaltung ihrer
selbständigen Erwerbstätigkeit nur für kurze Zeit von der Sozialhilfe unterstützt
würde bzw. dass sie sich rasch um eine Anstellung bemühen müsse. Eine erneute
(befristete) Verlängerung der Sozialhilfeleistungen über den 31. Mai 2011
hinaus wäre demnach unangemessen gewesen, zumal die Liquidation des
Geschäftsbetriebs (in erster Linie die Suche nach einem Nachmieter für die
Räumlichkeiten ihrer an einem attraktiven Standort gelegenen Arztpraxis) nur
wenig Zeit in Anspruch nehme. Im Übrigen habe es die Beschwerdegegnerin bis
anhin unterlassen, zur Finanzierung ihrer Selbständigkeit die Auszahlung ihrer
Freizügigkeitspolice von über Fr. 100'000.- zu beantragen; da sie die
Auszahlung auch weiterhin verlangen könne, komme eine Weiterführung der Unterstützung
der Sozialhilfeleistungen ohnehin nicht infrage.
3.
3.1
Soweit die Beschwerdeführerin auf die
strenge Praxis des Verwaltungsgerichts im Zusammenhang mit selbständig
erwerbstätigen Hilfesuchenden hinweist, ist ihr grundsätzlich beizupflichten:
Es ist nicht der Sinn und Zweck der wirtschaftlichen Hilfe, auf Dauer das
Betriebsrisiko einer voraussichtlich nicht gewinnbringenden selbständigen
Erwerbstätigkeit zu tragen (vgl. z.
B. VGr, 23. Dezember 2004, VB.2004.00318, E. 4.3.3).
D
ie wirtschaftliche Tätigkeit oder das Projekt von
Selbständigerwerbenden muss langfristig Erfolg und eine anhaltende Selbständigkeit
versprechen (vgl. VGr, 3. August 2005, VB.2005.002521, E. 2.1;
RB
1999 Nr. 81).
Steht fest, dass mit einem Betrieb
kein existenzsicherndes Einkommen erzielt werden kann, so darf die
Fürsorgebehörde den Hilfesuchenden – unter Wahrung einer angemessenen
Liquidationsfrist – zur Aufgabe seines Betriebs verpflichten (vgl. VGr, 20. März
2003, VB.2003.00042, E. 3c).
3.2
Im vorliegenden
Fall ist allerdings nicht umstritten, dass die Sozialbehörde Hilfesuchende zur
Aufgabe ihrer selbständigen Berufstätigkeit verpflichten kann, wenn diese keinen
langfristigen Erfolg verspricht. Strittig ist vielmehr, ob die
Beschwerdeführerin die erforderlichen Sachverhaltsabklärungen vorgenommen hat,
um die finanziellen Erfolgsaussichten der selbständigen Erwerbstätigkeit der
Beschwerdegegnerin korrekt einschätzen zu können.
3.3
Gemäss den
SKOS-Richtlinien muss sorgfältig abgeklärt werden,
ob mit einem Betrieb
effektiv kein längerfristiges und anhaltendes existenzsicherndes Einkommen
erzielt werden kann, bevor eine fürsorgebeziehende Person zur Aufgabe ihrer
selbständigen Tätig­keit verpflichtet werden kann. Empfohlen werden in diesem
Zusammenhang der Beizug von Fachpersonen oder Fachverbänden sowie der Abschluss
einer schriftlichen Vereinbarung, die mindestens vier Punkte regelt: Frist für
das Beibringen der notwendigen Unterlagen, Frist für die fachliche Überprüfung,
Zeitdauer sowie Form der Beendigung der finanziellen Leistungen (Kapitel H.7
der SKOS-Richtlinien). Nach Ziff. 2.5.1/§ 15/1 SHG/I des Sozialhilfe-Behördenhandbuchs
(
herausgegeben von der Abteilung Öffentliche Fürsorge
des Sozialamts des Kantons Zürich, Zürich 2007
) ist d
ie Abklärung der wirtschaftlichen Verhältnisse von Selb­ständigerwerbenden
oftmals umfangreich und anspruchsvoll. Zum einen muss ihr erzielbares Einkommen
aufgrund von Buchhaltungs- bzw. Steuerunterlagen und allenfalls anhand von
branchenüblichen Erfahrungswerten festgestellt werden, zum anderen ist die Rentabilität
der selbständigen Erwerbstätigkeit abzuklären. Es ist deshalb wichtig, über die
(definitive) Ausrichtung der wirtschaftlichen Hilfe erst aufgrund einer genauen
Kenntnis der Verhältnisse zu entscheiden. Dabei sollten die Buchhaltung und die
übrigen Angaben kritisch beurteilt werden. Um zu untersuchen, ob ein bestimmter
Betrieb rentabel ist, ist anhand von Unterlagen abzuklären, wie das
Geschäftsergebnis sowie der Vermögensstand in letzter Zeit ausgesehen haben,
wie die aktuelle Lage ist und wie sich diese Faktoren künftig entwickeln
dürften.
3.4
Im
vorliegenden Fall begründete die Sonderfall- und
Einsprachekommission
ihren Entscheid vom 12. Mai 2011, worin sie die Beschwerdegegnerin zur
Aufgabe ihrer selbständigen beruflichen Tätigkeit verpflichtete, in erster
Linie damit, dass sie mit ihrem Einkommen über einen längeren Zeitraum hinweg
keine Kostendeckung erreicht habe. Aus den Akten geht allerdings nicht hervor,
dass die Sozialbehörde sorgfältig abgeklärt hätte, ob die Arztpraxis der Beschwerdegegnerin
Grundlage für ein längerfristiges und anhaltendes existenzsicherndes Einkommen
bieten könnte. Nicht untersucht wurde insbesondere die Frage, innert welchem
Zeitraum von der Beschwerdegegnerin, die ihre selbständige ärztliche Tätigkeit
am 1. Juni 2010 aufgenommen hatte, ein kostendeckendes Einkommen erwartet
werden darf. Sodann fehlen jegliche Angaben über das Vorliegen bzw. die Entwicklung
eines Kundenstamms. Überdies wirft die Vorinstanz zu Recht die Frage auf, ob
nicht die im März 2011 ausgewiesenen Einnahmen in der Höhe von Fr. 8'400.-
einen Hinweis auf die steigende Rentabilität der Arztpraxis der
Beschwerdegegnerin darstellen könnten. Dass sich diese Einnahmen offenbar aus
dem Ertrag mehrerer Monate zusammensetzen, ändert nichts daran, dass Anhaltspunkte
für eine mögliche Renditesteigerung vorlagen, die vertieft – und unter
Beachtung der Vorgaben der SKOS-Richtlinie und des
Sozialhilfe-Behördenhandbuchs (vgl. E. 3.3) – hätten abgeklärt werden
müssen. Die aktuellen Unterstützungsberechnungen der Beschwerdeführerin, gemäss
denen die Beschwerdegegnerin während mehrerer Monate Einnahmeüberschüsse
verzeichnete, lassen ebenfalls keine eindeutige Tendenz in Bezug auf die Frage erkennen,
ob die Beschwerdegegnerin ihren Lebensbedarf längerfristig selber decken können
wird. Unter diesen Umständen kam die Vorinstanz zu Recht zum Schluss, dass die
Sozialbehörde die wirtschaftlichen Verhältnisse betreffend die Arztpraxis der
Beschwerdegegnerin weiter hätte abklären müssen, weshalb diese am 12. Mai
2011 (noch) nicht dazu hätte verpflichtet werden dürfen, ihre selbständige
Berufstätigkeit aufzugeben.
3.5
Was den
zeitlichen Ablauf der Geschehnisse betrifft, fällt sodann auf, dass die Beschwerdeführerin
die Unterstützungsleistungen an die Beschwerdegegnerin bis am 12. Mai 2011
immer wieder – während insgesamt mehr als sieben Jahren – für jeweils
befristete Zeiträume verlängert hatte, ohne sie jemals
verbindlich
bzw.
unter Androhung von Unterlassungsfolgen dazu zu verpflichten, die selbständige
berufliche Tätigkeit innert einer bestimmten Frist aufzugeben oder sich um eine
unselbständige Tätigkeit zu bemühen. Die Beschwerdeführerin verfügte zwar
jeweils Auflagen in Bezug auf die Dokumentation der finanziellen Verhältnisse
der Beschwerdegegnerin und hielt mehrmals fest, dass „erwartet“ werde, dass sie
ihren Lebensunterhalt ab einem bestimmten Zeitpunkt selber decken könne. Doch
die in den vor dem 12. Mai 2011 ergangenen Verfügungen zum Ausdruck kommende
behördliche Erwartungshaltung bzw. der Hinweis darauf, dass die Ausrichtung von
Sozialhilfeleistungen an selbständig Erwerbstätige nur während eines
befristeten Zeitraums möglich sei, kann nicht als verbindliche Anweisung an die
Beschwerdegegnerin qualifiziert werden, ihre selbständige berufliche Tätigkeit
aufzugeben. Am 12. Mai 2011 ordnete die Beschwerdeführerin somit erstmals
auf verbindliche Weise an, dass die Beschwerdegegnerin ihre selbständige Berufstätigkeit
aufzugeben habe – wobei sie ihr eine Frist von weniger als drei Wochen ansetzte
und für den Unterlassungsfall die Einstellung der Fürsorgeleistungen androhte.
Die Vor­instanz erachtete die Verfügung einer derart einschneidenden Auflage
unter Ansetzung einer so kurzen Frist und Androhung derart gravierender
Sanktionsfolgen zu Recht als unverhältnismässig.
3.6
Die
angedrohte Leistungseinstellung per 31. Mai 2011 kann sodann auch nicht
mit der mangelnden Fürsorgebedürftigkeit der Beschwerdegegnerin bzw. mit dem
Fehlen einer Notlage im Sinn von Art. 12 der Bundesverfassung (BV)
begründet werden. Eine so begründete Leistungseinstellung kommt zwar gemäss der
Rechtsprechung infrage, wenn eine sozialhilfebedürftige Person Anordnungen
missachtet, die geeignet sind, ihre Lage zu verbessern, etwa wenn sie sich
beharrlich weigert, eine ihr zumutbare Arbeitsstelle zu suchen und anzutreten,
sodass bestehende erhebliche Zweifel an ihrer Bedürftigkeit nicht beseitigt
werden können (vgl. SKOS-Richtlinien, Kap. A.8-4; RB 2004 Nr. 53 [VGr, 2. Dezember
2004, VB.2004.00412, E. 3.2]; VGr, 12. Juli 2007, VB.2007.00176,
E. 2.2; VGr, 8. Juli 2009, VB.2009.00244, E. 2.2). Im
vorliegenden Fall ist indessen nicht ersichtlich, inwiefern die Beschwerdegegnerin
verbindliche Anordnungen, die ihre Lage hätten verbessern können, beharrlich
missachtet haben könnte.
3.7
Die
Beschwerdeführerin macht schliesslich sinngemäss geltend, die Beschwerdegegnerin
sei aufgrund einer ihr zustehenden Freizügigkeitspolice nicht mittellos. Zu
diesem Vorbringen ist zunächst zu bemerken, dass weder in der Verfügung der
Sonderfall- und Einsprachekommission vom 12. Mai 2011 noch im vorliegend
angefochtenen Entscheid des Bezirksrats auf eine Freizügigkeitspolice Bezug
genommen wurde. In der Verfügung der Einzelfallkommission vom 25. Februar
2010 wird zwar in den Erwägungen – und nicht etwa im Dispositiv – festgehalten,
dass sich die Beschwerdegegnerin für die weitere Finanzierung ihrer
Selbständigkeit um die Auszahlung ihrer Freizügigkeitspolice von Fr. 114'460.96
kümmern könne. Dieser Hinweis allein kann allerdings nicht als Beleg dafür
genügen, dass effektiv eine Freizügigkeitspolice besteht, deren Auszahlung die
Beschwerdegegnerin jederzeit verlangen kann. Das Einspracheschreiben der
Beschwerdegegnerin vom 6. September 2010, auf das die Beschwerdeführerin
im Weiteren verweist, enthält keine beweisrechtlich relevanten Informationen
zum Vorliegen einer Freizügigkeitspolice. Demnach kann nicht von einer
hinreichend belegten fehlenden Mittellosigkeit der Beschwerdegegnerin
ausgegangen werden. Es ist nicht Sache des Verwaltungsgerichts abzuklären, ob
die fragliche Forderung effektiv besteht und – wenn ja – weshalb die Beschwerdegegnerin
bisher nie verbindlich dazu aufgefordert wurde, die Auszahlung der Police zu
verlangen. Der Beschwerdeführerin steht es indessen frei, den diesbezüglichen
Sachverhalt näher abzuklären und gestützt darauf weitere Anordnungen zu treffen.
4.
Als unbegründet erweist sich im Übrigen die Rüge der
Beschwerdegegnerin, die Sozialhilfe entrichte ihr seit Mai 2011 zu wenig
Unterstützungsleistungen. Die Behörde hat die Nettoeinkünfte, die die
Beschwerdegegnerin aus dem Betrieb ihrer Arztpraxis generierte (vgl. E. 3.4),
zu Recht als eigene Mittel im Sinn von § 14 SHG qualifiziert, die im
Sozialhilfebudget zu berücksichtigen sind (vgl. § 16 Abs. 2 lit. a
der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Okto­ber 1981 [SHV]).
5.
Zusammenfassend erachtete die Vorinstanz die Anordnung der
Beschwerdeführerin vom 12. Mai 2011 zu Recht als unzulässig. Die
Einwendungen der Beschwerdeführerin erweisen sich als unbegründet, weshalb die
Beschwerde abzuweisen ist. Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a in Verbindung mit § 13 Abs. 2
VRG). Von einer Parteientschädigung an die unterliegende Beschwerdeführerin ist
abzusehen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 2'640.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.
6.    Mitteilung an…