zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00011 · 2018-09-05 · de

Niederlassungsbewilligung | [Nichterteilung der Niederlassungsbewilligung, aber Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung für einen 1975 geborenen und seit 2006 in der Schweiz lebenden Angehörigen eines aussereuropäischen Staats, der sich in Missachtung der Wegweisung bis 2011 illegal im Land aufgehalten und im selben Jahr eine Schweizerin geheiratet hat.] Die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung unter gleichzeitiger Verweigerung der Niederlassungsbewilligung stellt, auch wenn die übrigen Voraussetzungen für die Erteilung einer solchen erfüllt wären, per se kein widersprüchliches Verhalten der Behörden dar. Sowohl die Erteilung der Niederlassungsbewilligung als auch die Erteilung oder Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung sind - mit Ausnahme des zeitlichen Erfordernisses - von denselben Voraussetzungen abhängig. Beide stehen unter dem Vorbehalt des Rechtsmissbrauchsverbots und des Vorliegens von Widerrufsgründen (E. 2.2). Der Beschwerdeführer hat in zwar fortgesetzter und grober Weise gegen fremdenpolizeiliche Vorschriften verstossen, ist jedoch daneben und nach seiner Heirat nicht (mehr) straffällig geworden. Mit dem illegalen vorehelichen Aufenthalt allein ist kein schwerwiegender Verstoss gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung (Art. 63 Abs. 1 lit. b AuG) gegeben (E. 2.3). Teilweise Gutheissung und Rückweisung zur erneuten Entscheidung (E. 3 und E. 4).

Zürich Verwaltungsgericht 18..2.05.0 VB.2018.00011
Zurich Verwaltungsgericht 18..2.05.0 VB.2018.00011
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Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00011
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Geschäftsnummer:
VB.2018.00011
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 05.09.2018
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Ausländerrecht
Betreff:
Niederlassungsbewilligung
[Nichterteilung der Niederlassungsbewilligung, aber Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung für einen 1975 geborenen und seit 2006 in der Schweiz lebenden Angehörigen eines aussereuropäischen Staats, der sich in Missachtung der Wegweisung bis 2011 illegal im Land aufgehalten und im selben Jahr eine Schweizerin geheiratet hat.]
Die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung unter gleichzeitiger Verweigerung der Niederlassungsbewilligung stellt, auch wenn die übrigen Voraussetzungen für die Erteilung einer solchen erfüllt wären, per se kein widersprüchliches Verhalten der Behörden dar. Sowohl die Erteilung der Niederlassungsbewilligung als auch die Erteilung oder Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung sind - mit Ausnahme des zeitlichen Erfordernisses - von denselben Voraussetzungen abhängig. Beide stehen unter dem Vorbehalt des Rechtsmissbrauchsverbots und des Vorliegens von Widerrufsgründen (E. 2.2).
Der Beschwerdeführer hat in zwar fortgesetzter und grober Weise gegen fremdenpolizeiliche Vorschriften verstossen, ist jedoch daneben und nach seiner Heirat nicht (mehr) straffällig geworden. Mit dem illegalen vorehelichen Aufenthalt allein ist kein schwerwiegender Verstoss gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung (Art. 63 Abs. 1 lit. b AuG) gegeben (E. 2.3).
Teilweise Gutheissung und Rückweisung zur erneuten Entscheidung (E. 3 und E. 4).
Stichworte:
AUFENTHALTSBEWILLIGUNG
NIEDERLASSUNGSBEWILLIGUNG
STATUSWECHSEL
VERLÄNGERUNG DER AUFENTHALTSBEWILLIGUNG
WIDERRUF DER AUFENTHALTSBEWILLIGUNG
WIDERRUFSGRUND
Rechtsnormen:
Art. 42 Abs. III AuG
Art. 51 Abs. I lit. b AuG
Art. 63 lit. b AuG
Art. 63 Abs. I lit. b AuG
Art. 13 BV
Art. 13 Abs. I BV
Art. 8 EMRK
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2018.00011
Urteil
der 4. Kammer
vom
5. September 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
André Moser,
Gerichtsschreiber
Markus Huber.
In Sachen
A,
vertreten durch RA
B,
Beschwerdeführer,
gegen
Migrationsamt des Kantons Zürich,
Postfach, 8090 Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend
Niederlassungsbewilligung,
hat sich ergeben:
I.
A, ein 1975 geborener Staatsangehöriger eines
aussereuropäischen Landes, reiste im Juli 2006 erstmals in die Schweiz ein, wo
er unter Angabe unzutreffender Personalien erfolglos um Asyl ersuchte und
weggewiesen wurde. In Missachtung der Wegweisung hielt er sich bis Anfang Juli
2011 illegal im Land auf, weswegen er wiederholt verurteilt und gegen ihn eine
Einreisesperre verfügt worden war. Am 30. Juli 2011 heiratete er in der
Heimat eine im Jahr 1986 geborene Schweizerin, worauf er am 30. Oktober
2011 erneut in die Schweiz einreiste und ihm im Rahmen des Ehegattennachzugs
eine Aufenthaltsbewilligung für den Kanton Zürich erteilt wurde, welche in der
Folge jeweils verlängert wurde.
Am 29. September 2016 ersuchte A um die
Niederlassungsbewilligung. Mit Schreiben vom 3. Oktober 2016 liess ihn das
Migrationsamt des Kantons Zürich wissen, dass ihm die Niederlassungsbewilligung
wegen seiner strafrechtlichen Verurteilungen nicht erteilt werden könne;
stattdessen verlängerte es ihm aber die Aufenthaltsbewilligung bis zum 29. Oktober
2017. Mit Verfügung vom 14. November 2016, um welche A am 13. Oktober
2016 ersucht hatte, wies das Migrationsamt dessen Gesuch um Erteilung der
Niederlassungsbewilligung förmlich ab.
II.
A liess dagegen an die Sicherheitsdirektion rekurrieren
und im Lauf des Verfahrens eine Geburtsurkunde einreichen, der zufolge seine
Ehefrau und er Anfang 2016 Eltern eines Sohnes geworden waren.
Die Sicherheitsdirektion wies den Rekurs mit Entscheid vom
29. November 2017 ab.
III.
Am 10. Januar 2018 liess A beim Verwaltungsgericht
Beschwerde erheben mit dem Antrag, unter Entschädigungsfolgen "zuzüglich
Mehrwertsteuer" sei der Rekursentscheid aufzuheben und ihm die
Niederlassungsbewilligung zu erteilen, eventualiter die Angelegenheit zu neuem
Entscheid an die Sicherheitsdirektion zurückzuweisen.
Die Sicherheitsdirektion gab am 5./7. Februar 2018
Verzicht auf Vernehmlassung bekannt. Das Migrationsamt verzichtete
stillschweigend auf eine Beschwerdeantwort.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide einer Direktion über
Anordnungen eines Amts etwa betreffend das Aufenthaltsrecht nach § 41 in
Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1,
19a, 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)
zuständig.
Weil auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Gemäss
Art. 42 des Ausländergesetzes vom 16. Dezember 2005 (AuG,
SR 142.20) haben ausländische Ehegatten von Schweizerinnen und Schweizern
Anspruch auf Erteilung und Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung, wenn sie
mit diesen zusammenwohnen (Abs. 1); nach einem ordnungsgemässen und
ununterbrochenen Aufenthalt von fünf Jahren haben die Ehegatten Anspruch auf
Erteilung der Niederlassungsbewilligung (Abs. 3). Die Ansprüche stehen
unter Vorbehalt des Rechtsmissbrauchsverbots bzw. der Widerrufsgründe nach
Art. 63 AuG (Art. 51 Abs. 1 AuG). Nach letztgenannter Bestimmung
kann die Niederlassungsbewilligung unter anderem widerrufen werden, wenn eine
Ausländerin oder ein Ausländer – wie vorliegend von den Vorinstanzen angenommen
– in schwerwiegender Weise gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung in der
Schweiz oder im Ausland verstossen hat oder diese gefährdet (Art. 63
Abs. 1 lit. b AuG).
2.2
Dem
Beschwerdeführer wurde die Niederlassungsbewilligung verweigert, stattdessen
jedoch die Aufenthaltsbewilligung verlängert. Steht damit nicht sein
Anwesenheitsrecht an sich in Frage und befindet er sich – wie hier – nicht im
Geltungsbereich einer (anspruchsbegründenden) Niederlassungsvereinbarung,
richtet sich die vorliegende Streitsache allein nach den vorgenannten
(landes)gesetzlichen Bestimmungen, verschaffen doch namentlich auch Art. 8
der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101) und
Art. 13 Abs. 1 der Bundesverfassung (SR 101) keinen Anspruch auf
die Niederlassungsbewilligung.
Aus dem Umstand, dass dem Beschwerdeführer die
Aufenthaltsbewilligung verlängert, nicht dagegen die Niederlassungsbewilligung
erteilt wurde, lässt sich – selbst wenn die übrigen Voraussetzungen für die
Erteilung einer solchen erfüllt wären – nicht per se auf ein widersprüchliches
Vorgehen der Migrationsbehörden schliessen. Unter Berücksichtigung des
Verhältnismässigkeitsgrundsatzes kann es nämlich im Einzelfall angezeigt sein,
von einer Wegweisung abzusehen und weiterhin eine Aufenthaltsbewilligung zu
erteilen, jedoch die eine bessere Rechtsstellung vermittelnde
Niederlassungsbewilligung zu verweigern ("Weisungen und Erläuterungen Ausländerbereich"
des Staatssekretariats für Migration, Bern 2013, Stand 1. Juli 2018,
Ziff. 6.2.4.1 [www.sem.admin.ch > Publikationen & Service >
Weisungen und Kreisschreiben > I. Ausländerbereich] unter Hinweis auf
BGr, 30. November 2001, 2A.382/2001, E. 2b; ferner BGE 122 II 385
E. 3b S. 391). Ob in einer solchen Konstellation, wo nicht das
Anwesenheitsrecht (und damit der konventionsrechtliche Anspruch auf
Familienleben) betroffen ist, sondern allein ein Statuswechsel (Niederlassung
statt Aufenthalt) zur Diskussion steht, Art. 51 Abs. 1 lit. b
AuG ebenfalls in dem Sinn auszulegen ist, dass auch der Niederlassungsanspruch
nach Art. 42 Abs. 3 AuG nicht schon bei Vorliegen eines
Widerrufsgrundes, sondern erst dann erlischt, wenn auch ein Widerruf einer
solchen Bewilligung verhältnismässig erschiene, wurde – soweit ersichtlich –
vom Bundesgericht noch nicht entschieden (vgl. zu Fällen, in denen es um
Aufenthaltsbewilligungen und damit zugleich um das Anwesenheitsrecht an sich
ging und eine Verhältnismässigkeitsprüfung sich demzufolge bereits mit Blick
auf Art. 8 EMRK aufdrängte, BGr, 24. Mai 2013, 2C_1170/2012,
E. 3.2, und 2. Mai 2014, 2C_780/2013, E. 2.1/2.2). Wäre auch in
diesem Fall eine Verhältnismässigkeitsprüfung geboten, müsste immerhin bei der
Gewichtung der privaten Interessen an der Erteilung der
Niederlassungsbewilligung folgerichtig dem Umstand Rechnung getragen werden,
dass der betroffene Ausländer im Fall ihrer Verweigerung das Land (dank der
stattdessen verlängerten Aufenthaltsbewilligung) nicht verlassen muss und damit
– im Gegensatz zur Situation beim Widerruf einer Niederlassungsbewilligung oder
der Verweigerung (auch) einer Aufenthaltsbewilligung – eine Wegweisung so oder
so nicht zur Diskussion steht.
Zu beachten ist aber auch, dass Art. 42 Abs. 3 AuG
in der geltenden Fassung die Erteilung der Niederlassungsbewilligung –
abgesehen vom zeitlichen Erfordernis – im Grundsatz von keinen zusätzlichen
Voraussetzungen abhängig macht als denjenigen für die Erteilung oder
Verlängerung einer Aufenthaltsbewilligung nach Art. 42 Abs. 1 AuG.
Sowohl der Aufenthalts- als auch der Niederlassungsanspruch stehen – nur, aber
immerhin – unter dem Vorbehalt des Rechtsmissbrauchsverbots und des Vorliegens
von Widerrufsgründen (Art. 51 Abs. 1 AuG). Davon ist der Gesetzgeber
mit Änderung des Ausländergesetzes vom 16. Dezember 2016 insofern
abgerückt, als die Erteilung der Niederlassungsbewilligung
de lege ferenda
von zusätzlichen Integrationskriterien abhängig sein wird, zu denen auch die
Beachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in einem weit verstandenen
Sinn gehört (vgl. Art. 42 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 58a in
der Fassung des neu als Ausländer- und Integrationsgesetz [AIG] betitelten AuG
[AS 2017 6521 ff.] und dazu die Botschaft in BBl 2013 2397 ff.,
2417 f. und 2427 f.). Die Integrationsvoraussetzungen gelten dabei
sowohl für Ehegatten von Schweizern wie auch von Niedergelassenen
(vgl. Art. 42 Abs. 3 und Art. 43 Abs. 5 AIG), sodass
die heutige Differenzierung entfällt, wonach der Niederlassungsanspruch
Letzterer (Art. 43 Abs. 2 AuG) bei erheblichen oder wiederholten
Verstössen gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung erlischt, wogegen dies
bei Ersteren (Art. 42 Abs. 3 AuG) erst der Fall ist, wenn die
Verstösse zudem in schwerwiegender Weise erfolgen (vgl. [Art. 51
Abs. 2 lit. b in Verbindung mit] Art. 62 Abs. 1 lit. c
im Vergleich zu [Art. 51 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit]
Art. 63 Abs. 1 lit. b AuG; dazu auch unten 2.3.2). Die
Referendumsfrist für die genannte Gesetzesänderung ist am 7. April 2017
unbenützt abgelaufen (AS 2017 6533), doch wurde der betreffende Teil der
Novelle vom Bundesrat bislang noch nicht in Kraft gesetzt. Schon aus diesem
Grund kann die verschärfte Bestimmung von Art. 42 Abs. 3 AIG
vorliegend noch keine Anwendung finden.
2.3
Zu prüfen
ist daher vorab, ob der Widerrufsgrund von Art. 63 Abs. 1 lit. b
AuG erfüllt ist und dabei namentlich, ob der Beschwerdeführer in
schwerwiegender
Weise gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung in der Schweiz oder im
Ausland verstossen hat.
2.3.1
Dem Beschwerdeführer werden folgende strafrechtliche Verurteilungen und
diesen zugrundeliegendes Verhalten zur Last gelegt:
-
Strafbefehl der Staatsanwaltschaft X vom 25. April 2007
wegen Vergehens gegen das (damalige) Bundesgesetz vom 26. März 1931 über
Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG); Bestrafung mit einer
bedingten Geldstrafe von 90 Tagessätzen zu Fr. 30.-;
-
Strafbefehl der Staatsanwaltschaft X vom 19. November 2008
wegen rechtswidrigen Aufenthalts; Bestrafung mit einer Freiheitsstrafe von
90 Tagen;
-
Urteil des Bezirksgerichts Y vom 14. April 2009 wegen
rechtswidrigen Aufenthalts; Bestrafung mit einer Freiheitsstrafe von sechs
Monaten als Gesamtstrafe zum Strafbefehl vom 25. April 2007;
-
Urteil des Bezirksgerichts Z vom 8. Oktober 2009 wegen
rechtswidrigen Aufenthalts; Bestrafung mit einer Freiheitsstrafe von sechs
Monaten als Gesamtstrafe zu den zu verbüssenden Restfreiheitsstrafen aus den
vorherigen Urteilen;
-
Strafbefehl der Staatsanwaltschaft W vom 18. April 2010
wegen rechtswidrigen Aufenthalts; Bestrafung mit einer bedingten Geldstrafe von
30 Tagessätzen zu Fr. 30.- nebst einer Busse von Fr. 300.-;
-
Strafbefehl der Staatsanwaltschaft V vom 30. September 2010
wegen Fälschung von Ausweisen und rechtswidrigen Aufenthalts; Bestrafung mit
einer Freiheitsstrafe von 90 Tagen als Gesamtstrafe zum Strafbefehl vom
18. April 2010;
-
Strafbefehl der Staatsanwaltschaft W vom 25. November 2010
wegen rechtwidrigen Aufenthalts; Bestrafung mit einer Freiheitsstrafe von
90 Tagen.
2.3.2
Die bundesgerichtliche Praxis geht von einem
schwerwiegenden
Verstoss gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung im Sinn von Art. 63
Abs. 1 lit. b AuG aus, wenn (1) die ausländische Person durch
ihr Handeln besonders hochwertige Rechtsgüter wie namentlich die körperliche,
psychische und sexuelle Integrität eines Menschen verletzt oder in Gefahr
gebracht hat oder (2) – im Fall vergleichsweise weniger gravierender
Pflichtverletzungen – sich von strafrechtlichen Massnahmen nicht beeindrucken
lässt und sich im Rahmen einer Gesamtbetrachtung zeigt, dass sie auch künftig
weder gewillt noch fähig ist, sich an die Rechtsordnung zu halten (BGE 139 I 16
E. 2.1, 139 I 31 E. 2.1, 137 II 297 E. 3; BGr, 13. April 2018,
2C_764/2017, E. 3.1; vgl. zur Kasuistik ferner BGr, 25. August 2017,
2C_884/2016, E. 3.1 mit weiteren Hinweisen). Eine Summierung von
Verstössen, die für sich genommen für einen Widerruf nicht ausreichen würden,
kann mithin einen Bewilligungsentzug ebenfalls rechtfertigen; in diesem Fall
ist nicht die Schwere der verhängten Strafen, sondern die Vielzahl der Delikte
und die sich daraus ergebende Unverbesserlichkeit für den Widerruf
ausschlaggebend (BGr, 28. Juni 2018, 2C_43/2018, E. 3.2.2).
2.3.3
Das dem Beschwerdeführer zur Last gelegte Verhalten liegt im Wesentlichen
darin, sich trotz Kenntnis des ablehnenden Asylentscheids im Jahr 2006 in
Missachtung seiner Wegweisung bis zu seiner Heirat im Jahr 2011 ununterbrochen
ohne Aufenthaltstitel weiterhin im Land aufgehalten zu haben, ohne Anstalten zu
treffen, die Schweiz freiwillig zu verlassen, und dies trotz mehrmaliger
Verhaftung, Verurteilung zu und Vollzug von Freiheitsstrafen und angeordneter
Ausschaffungshaft. Sein diesbezügliches Verhalten lässt sich in der Tat ohne
Weiteres als renitent bezeichnen, zeigte er sich doch auch im
Wegweisungsprozess wenig kooperativ. Es mag auch zutreffen, mit Blick auf den
fortgesetzten illegalen Aufenthalt mit der Vorinstanz von einem eigentlichen
Dauerdelikt auszugehen. Auch lässt das Verwenden einer falschen Identität im
Asylverfahren (anderer Name, anderes Geburtsdatum, abweichendes Herkunftsland)
die Zuwiderhandlung gegen fremdenpolizeiliche Vorschriften als grob erscheinen.
Es darf indessen ebenso wenig übersehen werden, dass der Beschwerdeführer, seit
er verheiratet und im Besitz einer Aufenthaltsbewilligung ist, gemäss Strafregisterauszug
vom Oktober 2016 nicht mehr straffällig geworden ist. Seine Delinquenz
beschränkte sich auf den (vorehelichen) Zeitraum von 2006 bis 2011, und die
Verurteilungen erfolgten mit einer Ausnahme ausschliesslich wegen illegalen
Aufenthalts. Einzig mit Strafbefehl vom 30. September 2010 machte sich der
Beschwerdeführer zusätzlich der Fälschung von Ausweisen schuldig, wobei es sich
dabei um ein aus demselben Antrieb (zur Ermöglichung des Aufenthalts)
begangenes Delikt handeln dürfte. Verstösse gegen höherrangige als auch gegen
andere Rechtsgüter waren demgegenüber weder im Zeitraum des illegalen
Aufenthalts noch danach zu verzeichnen. Seit der Beschwerdeführer im
Ehegattennachzug zugelassen wurde, ist er nach Massgabe der Vorakten
strafrechtlich nicht mehr in Erscheinung getreten. Es ergibt sich damit im
Grundsatz das Bild, dass die deliktische Episode des Beschwerdeführers seit
einiger Zeit abgeschlossen ist und namentlich das eheliche Zusammenleben
stabilisierenden Einfluss auf ihn hatte. Natürlich lässt sich die hypothetische
Frage, ob er auch künftig gewillt und fähig wäre, sich an die Rechtsordnung zu
halten, wenn sein Aufenthalt hierzulande einmal nicht mehr gesichert sein
sollte, nicht in einem eindeutigen Sinn beantworten, da er sich diesbezüglich
in den letzten Jahren nicht mehr hat bewähren müssen. Insgesamt lässt sich aber
in den einstigen Verurteilungen wegen illegalen Aufenthalts für sich allein
jedenfalls noch kein
schwerwiegender
Verstoss im Sinn von Art. 63
Abs. 1 lit. b AuG erblicken.
2.4
Die
Vorinstanzen gingen – nach dem Vorstehenden zu Unrecht – davon aus, ein
allfälliger Anspruch des Beschwerdeführers auf die Niederlassungsbewilligung
gemäss Art. 42 Abs. 3 AuG sei allein schon wegen seines illegalen
vorehelichen Aufenthalts erloschen. Das übrige Verhalten des Beschwerdeführers
wurde noch keiner vertieften Prüfung insbesondere dahingehend unterzogen, ob
allenfalls andere relevante Gründe der Erteilung der nachgesuchten
Niederlassungsbewilligung im Anspruchsbereich entgegenstehen könnten (zum
Beispiel anderweitiges Fehlverhalten, Schulden, Sozialhilfeabhängigkeit,
fehlendes ununterbrochenes eheliches Zusammenleben in der Schweiz,
Rechtsmissbrauch etc.). Dies gilt es mit Blick auf Art. 60 der Verordnung
vom 24. Oktober 2007 über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit
(VZAE, SR 142.201), wonach die Niederlassungsbewilligung nur nach nochmaliger
eingehender Prüfung des bisherigen Verhaltens des Ausländers erteilt werden
soll, durch das hierfür zuständige Migrationsamt nachzuholen.
3.
Infolgedessen ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen.
Der Entscheid der Sicherheitsdirektion vom 29. November 2017 und die
Ausgangsverfügung des Beschwerdegegners vom 14. November 2016 sind
aufzuheben, und die Angelegenheit ist im Sinn der Erwägung an den Beschwerdegegner
zurückzuweisen.
4.
Die Rückweisung zur erneuten Entscheidung bei offenem
Ausgang ist in Bezug auf die Regelung der Nebenfolgen als Obsiegen zu
behandeln, wenn die Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch
entscheiden kann (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f. mit
Hinweisen; Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014, § 64 N. 5). Demnach hat der Beschwerdeführer als obsiegend zu
gelten und sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdegegner
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 VRG; VGr, 3. Juli 2014, VB.2014.00186, E. 4.2). Dem
Beschwerdeführer ist zudem zu Lasten des Beschwerdegegners eine angemessene
Parteientschädigung für das Beschwerde- und das Rekursverfahren zuzusprechen
(§ 17 Abs. 2 VRG).
5.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs
ist Folgendes zu erläutern: Soweit ein Anwesenheitsanspruch geltend gemacht
wird, ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,
SR 173.110) zulässig (BGr, 2. November 2017, 2C_260/2017, E. 1.1).
Ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss
Art. 113 ff. BGG offen (siehe Art. 83 lit. c Ziff. 2 e
contrario und Ziff. 4 BGG). Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies
in der gleichen Rechtsschrift zu geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).
Nach der Regelung in Art. 90 ff. BGG sind
letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide als Zwischenentscheide im
Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V
477 E. 4.2). Die Rückweisung ist daher vor Bundesgericht nur direkt
anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann
(lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen
Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder
Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, der Entscheid der Sicherheitsdirektion
vom 29. November 2017 und die Verfügung des Beschwerdegegners vom
16. November 2017 werden aufgehoben, und die Angelegenheit wird im Sinn
der Erwägungen an den Beschwerdegegner zurückgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellkosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.
Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer
für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt
Fr. 2'500.- (inklusive Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde im Sinn der Erwägung 5 Beschwerde erhoben
werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an …