zh_verwaltungsgericht · PB.2000.00015 · 1998-07-28 · de
Besoldungseinstufung und Lohnrückforderung

Zuständigkeit des VGr bei einer rückwirkenden Einstufungskorrektur und der damit einhergehenden Lohnrückforderung gegeben, da kein Anwendungsfall von § 74 Abs. 2 VRG vorliegt (E. 1). Eine rückwirkende Einstufungskorrektur entspricht einem Widerruf einer Verfügung und ist nur unter bestimmten Voraussetzungen möglich (E. 2a). I.c. überwiegt das Interesse an der Rechtssicherheit und dem Vertrauensschutz gegenüber dem öffentlichen Interesse an der richtigen Anwendung des Rechts (E. 2b und c). Bei Unzulässigkeit des Widerufs bleibt bei einem Anstellungsverhältnis nur die ordentliche Änderung unter Wahrung der Kündigungsfrist (E. 2d). Gutheissung.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2000.00015
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Geschäftsnummer:
PB.2000.00015
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 12.10.2000
Spruchkörper:
4. Abteilung/Einzelrichter
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Besoldungseinstufung und Lohnrückforderung
Zuständigkeit des VGr bei einer rückwirkenden Einstufungskorrektur und der damit einhergehenden Lohnrückforderung gegeben, da kein Anwendungsfall von § 74 Abs. 2 VRG vorliegt (E. 1).Eine rückwirkende Einstufungskorrektur entspricht einem Widerruf einer Verfügung und ist nur unter bestimmten Voraussetzungen möglich (E. 2a). I.c. überwiegt das Interesse an der Rechtssicherheit und dem Vertrauensschutz gegenüber dem öffentlichen Interesse an der richtigen Anwendung des Rechts (E. 2b und c).Bei Unzulässigkeit des Widerufs bleibt bei einem Anstellungsverhältnis nur die ordentliche Änderung unter Wahrung der Kündigungsfrist (E. 2d).Gutheissung.
Stichworte:
GUTER GLAUBE
INHALT DES DIENSTVERHÄLTNISSES
INTERESSENABWÄGUNG
ÜBRIGES ALLGEMEINES VERWALTUNGRECHT
VERTRAUENSSCHUTZ
WIDERRUF
Rechtsnormen:
§ 5 lit. III LehrerbesoldG
§ 31 LehrerbesoldV
§ 63 lit. II VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. Mit Verfügung vom 28. Juli 1998 wurde
A auf den Beginn des Schuljahres 1998/1999 unbefristet als Verweser mit
Vollpensum abgeordnet und die Besoldungseinstu­fung in BR 12.01.29
vorgenommen.
Aufgrund einer Anfrage As bezüglich der
Fälligkeit des Dienstaltersgeschenkes stellte das Volksschulamt am
23. Dezember 1999 fest, dass die mit Verfügung vom 28. Juli 1998
vorgenommene, ab 16. August 1998 wirksame Einstufung um zwei Stufen zu
hoch ausgefallen war und richtigerweise in BR 12.01.27 hätte erfolgen
müssen. Mit dem Hin­weis, dass die Einstufung rückwirkend per 16. August
1998 korrigiert würde, wurde A Gelegenheit zur Stellungnahme geboten, der
hiervon keinen Gebrauch machte.
Mit Schreiben vom 17. Januar 2000 wurde
erneut die Einstufungskorrektur festge­halten und A für die Lohndifferenz von
Fr. 7'486.85 ein Rückzahlungsvorschlag unterbrei­tet. Nachdem A innert
Frist eine Begründung verlangt hatte, verfügte das Volksschulamt am
25. Januar 2000 die Korrektur der Einstufung in neu BR 12.01.27
rückwirkend auf 16. August 1998 (Dispositiv Ziffer III); die
Korrektur sollte ab 1. Januar 2000 vollzogen werden (Dispositiv
Ziffer IV) und die genauere Regelung der Rückzahlungsmodalitäten blieb für
einen späteren Zeitpunkt vorbehalten (Dispositiv Ziffer V).
II. Hiergegen liess A am 15. Februar
2000 Rekurs erheben, wobei er geltend machte, nicht nur die Rückforderung der
bereits ausbezahlten Besoldungsdifferenz sei un­zulässig, sondern auch die
Korrektur der Einstufung per 1. Januar 2000, da für eine solche Änderung
des Dienstverhältnisses die Kündigungsfrist zu beachten sei.
Die Bildungsdirektion wies den Rekurs am
6. Juni 2000 ab.
III. Entgegen der auf den Regierungsrat
verweisenden Rechtsmittelbelehrung des Rekursentscheids liess A am
12. Juli 2000 Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben und beantragen,
den Rekursentscheid und die angefochtene Verfügung des Volksschulamts insoweit
aufzuheben, als der zuviel bezahlte Lohn im Betrag von Fr. 7'486.95
zurückzuer­statten sei und die korrigierte Einstufung ab 1. Januar 2000
erfolge. Der Begründung lässt sich zudem entnehmen, dass die Besoldungskürzung
nach Auffassung des Beschwerdefüh­rers nur unter Einhaltung einer 6-monatigen
Kündigungsfrist, das heisst auf 1. August 2000, erfolgen könne.
Die Bildungsdirektion und das Volksschulamt
verzichteten am 19. bzw. 22. Juli 2000 auf Vernehmlassung.
Der
Einzelrichter zieht in Erwägung:
1.  Mit Beschwerde angefochten wird ein
Rekursentscheid der Bildungsdirektion über eine personalrechtliche Anordnung.
Gemäss § 74 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspfle­gegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG; in der Fassung vom 8. Juni 1997) ist deshalb die
Beschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig, soweit nicht ein
Ausnahmetatbestand im Sinn von § 74 Abs. 2 VRG erfüllt ist.
Unzulässig ist nach dieser Bestimmung insbesondere die Beschwerde gegen
Anordnungen und Rekursentscheide über die Einreihung in Besol­dungsklassen und
-stufen.
Ein solcher Ausschlussgrund liegt hier jedoch
nicht vor. Streitig ist nicht die vom Verwaltungsgericht nicht zu beurteilende
richtige Einreihung in Besoldungsklassen oder
-stufen, sondern lediglich die Frage, ob und ab welchem Zeitpunkt eine
unbestrittenermas-sen zu hoch erfolgte Einreihung korrigiert werden darf.
Auf die Beschwerde ist deshalb einzutreten.
Die Beschwerde behandelt gemäss § 38 Abs. 2 VRG der Einzelrichter.
2. Die Parteien gehen übereinstimmend davon
aus, dass die Einreihung des Be­schwerdeführers in BR 12.01.29 gemäss
Verfügung vom 28. Juli 1998 fehlerhaft war. Ob diese unangefochten
gebliebene Verfügung gegen den Willen des Beschwerdeführers wi­derrufen werden
kann, ist, da eine ausdrückliche gesetzliche Ordnung fehlt, nach den all­gemeinen
Voraussetzungen über den Widerruf von Verfügungen zu beurteilen.
a) Der Widerruf von Verwaltungsakten, die dem
Gesetz nicht oder nicht mehr ent­sprechen, ist grundsätzlich zulässig,
allerdings nur unter den von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
entwickelten Voraussetzungen. Danach sind das Interesse an der richtigen
Durchsetzung des objektiven Rechts und dasjenige an der Wahrung der
Rechtssicherheit gegeneinander abzuwägen. Dem Postulat der Rechtssicherheit
kommt in der Regel dann der Vorrang zu, wenn durch die frühere Verfügung ein
subjektives Recht begründet wor­den ist oder wenn die Verfügung in einem
Verfahren ergangen ist, in welchem die sich gegenüberstehenden Interessen
allseitig zu prüfen und gegeneinander abzuwägen waren, oder wenn der Private
von einer ihm durch die fragliche Verfügung eingeräumten Befugnis bereits
Gebrauch gemacht hat. Diese Regel gilt allerdings nicht absolut; ein Widerruf
kann auch in einem der drei genannten Fälle in Frage kommen, wenn er durch ein
besonders gewichtiges öffentliches Interesse geboten ist (BGE 119 Ia 305
E. 4c).
Zur Interessenabwägung im Zusammenhang mit
einer irrtümlich zu hoch angesetz­ten Besoldung hat das Verwaltungsgericht in
RB 1989 Nr. 19 eingeräumt, die in einer Anstellungsverfügung
festgesetzte Besoldung sei zwar in aller Regel nicht gegen Geset­zesänderungen
geschützt; bei der Abwägung zwischen dem Interesse an der richtigen
Durchführung des objektiven Rechts und dem Vertrauensschutzinteresse der oder
des An­gestellten müsse der in der Anstellungsverfügung festgesetzten Besoldung
solange ein grosses Gewicht zukommen, als sich die Rechtsgrundlagen nicht
verändert hätten; die Festsetzung der Besoldung bilde eine, wenn nicht sogar
die zentrale Entscheidungsgrund­lage bei der Übernahme einer Stelle im
öffentlichen Dienst, und mit der Verpflichtung zum Stellenantritt habe der oder
die Angestellte eine Disposition getroffen, die sich nachträglich nicht mehr
rückgängig machen lasse (gleicher Auffassung Tobias Jaag, Das öffentlich­rechtliche
Dienstverhältnis im Bund und im Kanton Zürich  ausgewählte Fragen, ZBl
95/1994, S. 450).
b) Auf den Schutz seines Vertrauens in die Beständigkeit
der Anstellungsverfügung bzw. damit einher gehend auf das Postulat der
Rechtssicherheit kann sich der Beschwerde­führer nur berufen, wenn er selber
den seiner Einreihung zugrundeliegenden Irrtum nicht erkannte bzw. wenn er ihn
nicht hätte erkennen müssen. Dafür gibt es jedoch keine An-haltspunkte. So hat
er selber durch seine Anfrage zur Fälligkeit des Dienstaltersgeschenkes beim
Volksschulamt die Entdeckung des Irrtums ausgelöst, und dass der Wechsel vom
Vikar mit Verweserbesoldung zum Verweser nicht zu einer Lohnerhöhung von
Fr. 132'498.- auf Fr. 137'943.- führen konnte, ist jedenfalls nicht
offensichtlich. Zwar trifft es zu, dass der Kanton Zürich seit 1995 keine
generellen Besoldungserhöhungen vorge-nommen hat, doch sind individuelle Beförderungen
weiterhin möglich geblieben. Sodann enthält die Verfügung vom 28. Juli
1998 lediglich die Einstufungsangabe ohne Hinweis auf  die damit verbundene
Jahresbesoldung, sodass der Beschwerdeführer den Irrtum erst auf-grund der
monatlichen Lohnabrechnung hätte erkennen können, auf welchen jedoch die
Differenz von weniger als 5% betragsmässig nicht auffallen musste.
c) Dem Postulat der Rechtssicherheit und
besonders dem Vertrauen der Rechtsun­terworfenen in die Verlässlichkeit
hoheitlicher Anordnungen kommt von vornherein er­hebliches Gewicht zu. Bei der
Begründung öffentlichrechtlicher Anstellungsverhältnisse durch
mitwirkungsbedürftige Verfügung ist sodann zu berücksichtigen, dass eine solche
Verfügung einem Vertrag insofern nahekommt, als sie die Einigung der
Beteiligten über die wesentlichen Fragen des Anstellungsverhältnisses festhält.
Die Leistungen des verfü­genden Gemeinwesens sind Korrelat der freiwillig
begründeten Leistungspflicht des oder der Arbeitnehmenden; auch wenn die
Rechtsprechung die sich aus diesem Rechtsverhältnis ergebenden
vermögensrechtlichen Ansprüche der Angestellten nicht als wohlerworbene Rechte
anerkennt und sie deshalb nicht vor Eingriffen des Gesetzgebers schützt (BGE
118 Ia 245 E. 5a; Bundesgericht, 21. Oktober 1997, Pra 87/1998
Nr. 31, mit Hinweisen), so vermag in Anlehnung an den Grundsatz
"pacta sunt servanda"  die vertragsähnliche Bezie­hung zwischen
öffentlichem Arbeitgeber und Angestelltem wenn auch keine wohlerworbe­nen
Rechte, so doch immerhin einen erhöhten Vertrauensschutz gegenüber
individuellen Anpassungen der Anstellungsverfügung zu begründen (vgl. BGE 118
Ia 245 E. 5b; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen
Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 815).
Indem der Beschwerdeführer seine Arbeitsleistung
aufgrund der verfügungsmässig festgehaltenen Bedingungen erbracht und er seine
Lebenshaltung auf das höhere Einkom­men ausgerichtet hat, hat er Dispositionen
getroffen, die sich im Nachhinein nicht mehr rückgängig machen lassen. Ob er
belegen kann, dass er über den von der Beschwerdegeg­nerschaft
zurückgeforderten Betrag bereits verfügt habe, ist deshalb nicht von
ausschlagge­bender Bedeutung. Hätte er dagegen die Lohndifferenz zur Seite
gelegt, so würde dies eher auf fehlende Gutgläubigkeit schliessen lassen.
Indessen sind die Darlegungen des Be-schwerdeführers, dass der Projektauftrag
für den Um- und Ausbau seiner Liegenschaft Xstrasse (vgl. act. --) alle
seine finanziellen Mittel beansprucht habe, unwidersprochen geblieben. Zudem
stellt in aller Regel das Erwerbseinkommen die Existenzgrundlage des
Angestellten dar, und erfahrungsgemäss können sich schon geringfügige Einbussen
gegen­über der erwarteten Besoldung relativ einschneidend auswirken.
Auf der anderen Seite erweist sich das
Interesse an der richtigen Durchsetzung des objektiven Rechts als nicht
besonders hoch. Abgesehen von dem aus der Sicht des Kantons bescheidenen Betrag
von einigen Tausend Franken geht es um die Korrektur eines Fehlers, wie er in
einer grossen Verwaltung ohne weiteres vorkommen kann. Sodann stellt sich nicht
die Frage, ob die fehlerhafte Verfügung überhaupt korrigiert werden kann,
sondern lässt sich der Fehler spätestens mit der Auflösung des
Anstellungsverhältnisses beheben. Auch Gründe der Rechtsgleichheit rechtfertigen
keine andere Gewichtung: Weil der Fehler nur den Beschwerdeführer betrifft,
besteht entgegen der im angefochtenen Entscheid ver­tretenen Auffassung keine
Gefahr, dass wegen des Grundsatzes der Gleichbehandlung im Unrecht andere
Lehrpersonen erfolgreich eine Höhereinstufung beantragen könnten (vgl.
RB 1989 Nr. 19, am Ende).
d) Erweist sich damit der Widerruf der
fehlerhaften Verfügung als unzulässig, so stellt sich die Frage nicht, ob ein
solcher Widerruf ex tunc oder ex nunc wirkt, sondern kommt eine Änderung nur
auf dem ordentlichen Weg in Betracht, das heisst bei einem An­stellungsverhältnis
unter Wahrung der Kündigungsfrist. Dieses Ergebnis ist um so eher
gerechtfertigt, als das Bundesgericht selbst bei einem grundsätzlich zulässigen
Eingriff des Gesetzgebers in eine Besoldungsordnung die Frist für die Anpassung
in Analogie zu den Kündigungsfristen des Obligationenrechts festgelegt hat
(vgl. Bundesgericht, 15. Dezem-ber 1976, ZBl 78/1977, S. 269). Der
von der Vorinstanz angerufene § 5 Abs. 3 der Verord­nung zum
Lehrerbesoldungsgesetz vom 5. März 1986 (LehrerbesoldungsV) bestimmt unter
dem Randtitel "Anrechnung von Dienstjahren", dass Anträge auf eine
höhere Einstufung vom Lehrer der Bildungsdirektion einzureichen seien und dass
die Anrechnung auf Beginn des dem Antrag folgenden Monats erfolge. Für den hier
zu entscheidenden Fall einer Be­soldungskürzung lässt sich daraus nichts
herleiten.
Gemäss den in der Anstellungsverfügung
festgehaltenen Kündigungsregelung kann eine (ordentliche) Kündigung des
Anstellungsverhältnisses nur auf Ende des Schuljahres erfolgen. Gemäss
§ 31 LehrerbesoldungsV würde damit der Anspruch auf die höhere Be­soldung
bis 15. August 2000 bestehen. Da das Verwaltungsgericht gemäss § 63
Abs. 2 VRG nicht über die gestellten Rechtsbegehren hinausgehen kann, ist
in Gutheissung der Beschwerde das Volksschulamt zu verpflichten, dem
Beschwerdeführer bis zum 1. August 2000 die Besoldung entsprechend der
Einstufung in BR 12.01.29 auszurichten.
3. ...
Demgemäss
entscheidet der Einzelrichter:
1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen und
die Verfügung des Volksschulamtes vom 25. Januar 2000 im angefochtenen
Umfang sowie der Rekursentscheid der Bildungsdi­rektion vom 6. Juni 2000
werden aufgehoben. Das Volksschulamt wird verpflichtet, den Beschwerdeführer
bis 1. August 2000 gemäss BR 12.01.29 zu besolden.
2.    ...