zh_verwaltungsgericht · AN.2022.00008 · 2024-03-14 · de

Nutzungsplanung | BZO-Revision der Stadt Zürich: Nichtanrechenbarkeit regelmässig gewerblich für weniger als ein Jahr vermieteter Wohnungen an den Mindestwohnanteil, soweit darin keine Person Hauptwohnsitz hat und keine Nutzung im Sinn von Art. 2 Abs. 3 lit. a, c oder g ZWG vorliegt. Die Zweitwohnungsgesetzgebung des Bundes lässt Raum für eine kantonale bzw. kommunale Verschärfung (E. 3.3). Kein Verstoss gegen Bundesprivatrecht, nachdem die umstrittene Regelung wohnpolitische Anliegen im Rahmen der Raumplanung und damit ein anderes Ziel verfolgt als die bundesrechtlichen Bestimmungen über die Befristung von Mietverhältnissen oder über die Bekämpfung missbräuchlich hoher Mietzinse (E. 3.4). Während der Begriff der Wohnnutzung i.S.v. § 52 Abs. 1 PBG kantonal einheitlich auszulegen ist, räumt § 49a Abs. 3 PBG den Gemeinden Autonomie für die Umschreibung der zulässigen Nutzweisen im Rahmen der Wohnanteilspflicht ein. Sie dürfen etwa innerhalb einer zulässigen Nutzungsart spezielle dazu zählende Nutzungen einschränken oder auch ausnützungsmässig privilegieren (E. 3.7). Das Abstellen auf die Nutzungs- bzw. Mietdauer in Verbindung mit der besonderen Situation bei Hotelbetrieben mit Bezug auf die Wohnlichkeit bzw. das soziale Leben in den Stadtquartieren ist sachlich vertretbar und lässt sich in genügender Weise auf § 49a Abs. 3 PBG stützen (E. 3.8). Die angefochtene Regelung beruht auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage und einem genügend gewichtigen öffentlichen Interesse, um den damit einhergehenden Eingriff in die Wirtschafts- und allenfalls die Eigentumsfreiheit der Beschwerdeführerinnen zu rechtfertigen (E. 4 und 5.1-5.3). Keine direkte Konkurrentenstellung zwischen Hotelbetrieben und gewerblichen Anbietern befristeter Kurzzeitvermietungen (E. 5.4). Keine Verletzung des allgemeinen Gleichbehandlungsgebots (E. 5.5). Abweisung. Abweichende Meinung einer Kammerminderheit und des Gerichtsschreibers.

Zürich Verwaltungsgericht 14.03.2024 AN.2022.00008
Zurich Verwaltungsgericht 14.03.2024 AN.2022.00008
Zurigo Verwaltungsgericht 14.03.2024 AN.2022.00008

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2022.00008
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Geschäftsnummer:
AN.2022.00008
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 14.03.2024
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist am Bundesgericht noch hängig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Nutzungsplanung
BZO-Revision der Stadt Zürich: Nichtanrechenbarkeit regelmässig gewerblich für weniger als ein Jahr vermieteter Wohnungen an den Mindestwohnanteil, soweit darin keine Person Hauptwohnsitz hat und keine Nutzung im Sinn von Art. 2 Abs. 3 lit. a, c oder g ZWG vorliegt.
Die Zweitwohnungsgesetzgebung des Bundes lässt Raum für eine kantonale bzw. kommunale Verschärfung (E. 3.3). Kein Verstoss gegen Bundesprivatrecht, nachdem die umstrittene Regelung wohnpolitische Anliegen im Rahmen der Raumplanung und damit ein anderes Ziel verfolgt als die bundesrechtlichen Bestimmungen über die Befristung von Mietverhältnissen oder über die Bekämpfung missbräuchlich hoher Mietzinse (E. 3.4). Während der Begriff der Wohnnutzung i.S.v. § 52 Abs. 1 PBG kantonal einheitlich auszulegen ist, räumt § 49a Abs. 3 PBG den Gemeinden Autonomie für die Umschreibung der zulässigen Nutzweisen im Rahmen der Wohnanteilspflicht ein. Sie dürfen etwa innerhalb einer zulässigen Nutzungsart spezielle dazu zählende Nutzungen einschränken oder auch ausnützungsmässig privilegieren (E. 3.7). Das Abstellen auf die Nutzungs- bzw. Mietdauer in Verbindung mit der besonderen Situation bei Hotelbetrieben mit Bezug auf die Wohnlichkeit bzw. das soziale Leben in den Stadtquartieren ist sachlich vertretbar und lässt sich in genügender Weise auf § 49a Abs. 3 PBG stützen (E. 3.8). Die angefochtene Regelung beruht auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage und einem genügend gewichtigen öffentlichen Interesse, um den damit einhergehenden Eingriff in die Wirtschafts- und allenfalls die Eigentumsfreiheit der Beschwerdeführerinnen zu rechtfertigen (E. 4 und 5.1-5.3). Keine direkte Konkurrentenstellung zwischen Hotelbetrieben und gewerblichen Anbietern befristeter Kurzzeitvermietungen (E. 5.4). Keine Verletzung des allgemeinen Gleichbehandlungsgebots (E. 5.5).
Abweisung.
Abweichende Meinung einer Kammerminderheit und des Gerichtsschreibers.
Stichworte:
BUNDESPRIVATRECHT
BUNDESRECHTSKONFORMITÄT
BUSINESS APARTMENT
BZO
ERSTWOHNUNG
GLEICHBEHANDLUNG DIREKTER KONKURRENTEN
HAUPTWOHNSITZ
KURZZEITVERMIETUNG
LEERWOHNUNGSZIFFER
ÖFFENTLICHES INTERESSE
WETTBEWERBSNEUTRALITÄT
WIRTSCHAFTSFREIHEIT
WOCHENAUFENTHALTER
WOHNANTEIL
WOHNANTEILPLAN
WOHNNUTZUNG
WOHNUNGSKNAPPHEIT
ZWEITWOHNUNG
ZWEITWOHNUNGSANTEIL
Rechtsnormen:
Art. 8 Abs. I BV
Art. 26 Abs. I BV
Art. 27 BV
Art. 36 BV
Art. 49 Abs. I BV
Art. 75b BV
Art. 94 Abs. I BV
Art. 1 OR
Art. 255 OR
Art. 262 OR
Art. 266 Abs. II OR
§ 49a Abs. III PBG
§ 52 Abs. I PBG
Art./§ 2 Abs. III lit. a ZWG
Art./§ 2 Abs. III lit. c ZWG
Art./§ 2 Abs. III lit. g ZWG
Art./§ 3 Abs. II ZWG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
AN.2022.00008
Urteil
der 3. Kammer
vom
14. März 2024
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Verwaltungsrichter Franz
Kessler Coendet,
Gerichtsschreiber
Serafin Ritscher.
In Sachen
1.    A AG,
2.    B AG,
3.    C AG,
4.    D AG,
alle vertreten durch RA E,
Beschwerdeführerinnen,
gegen
1.    Gemeinderat der Stadt Zürich, dieser vertreten durch das
Hochbaudepartement,
2.    Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerschaft,
betreffend Nutzungsplanung,
hat sich
ergeben:
I.
Der Gemeinderat der Stadt Zürich beschloss am 22. September
2021 (GRB-Nr. 4385 [Vorlage 2020/538]) eine Änderung von Art. 6 und Art. 40
der Bau- und Zonenordnung (BZO). Die damit eingeführte Regelung schliesst
befristet vermietete Wohnungen unter gewissen Voraussetzungen von der
Anrechenbarkeit an den Mindestwohnanteil aus. Die kantonale Baudirektion
genehmigte die Änderung mit Verfügung vom 22. März 2022 (Nr. 0052/22).
Diese BZO-Teilrevision wurde am 6. April 2022 im städtischen und am
8. April 2022 im kantonalen Amtsblatt veröffentlicht.
II.
Die A AG, die B AG, die C AG und die D AG
rekurrierten am 6. Mai 2022 gemeinsam ans Baurekursgericht und beantragten
die Aufhebung des Gemeinderatsbeschlusses und der kantonalen
Genehmigungsverfügung. Das Baurekursgericht wies das Rechtsmittel am
28. Oktober 2022 ab.
III.
Die bei der Rekursinstanz unterlegenen
Unternehmen erhoben am 30. November 2022 gemeinsam Beschwerde an das
Verwaltungsgericht. Sie beantragten die Aufhebung des angefochtenen Entscheids
sowie des kommunalen Beschlusses und der Genehmigungsverfügung; alles unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Gegenseite.
Das Baurekursgericht schloss mit Eingabe vom
9. Dezember 2022 ohne weitere Bemerkungen auf Abweisung der Beschwerde.
Die Baudirektion ersuchte am 11. Januar 2023, unter Beilage eines
Mitberichts des kantonalen Amts für Raumentwicklung vom 6. Januar 2023, um
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das Hochbaudepartement
der Stadt Zürich stellte mit Eingabe vom 16. Januar 2023 namens der Stadt
Antrag auf Abweisung der Beschwerde; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten der Beschwerdeführerinnen. In der Folge hielten die
Beschwerdeführerinnen in der Replik vom 16. Februar 2023 und das
städtische Hochbaudepartement in der Duplik vom 1. März 2023 an den
gestellten Anträgen fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide des
Baurekursgerichts unter anderem betreffend die Teilrevision einer Bau- und
Zonenordnung (BZO) nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a,
19a und §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) sowie § 329 Abs. 1 des
Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1)
zuständig.
1.2
Das
Geschäftsmodell der Beschwerdeführerinnen beruht darauf, Wohnungen zu mieten,
die sie mit Möbeln ausstatten und unter Anbieten von Servicedienstleistungen
temporär weitervermieten, häufig von vornherein für weniger als ein Jahr. Die
Beschwerdeführerinnen sind somit von der umstrittenen Regelung zumindest
virtuell betroffen und haben ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Anfechtung.
Sie sind deshalb zur Beschwerde legitimiert (§ 49 in Verbindung mit § 21b
Abs. 1 VRG). Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.3
Über
Beschwerden betreffend eine BZO-Teilrevision, welche generell-abstrakte
Regelungen zum Gegenstand hat, entscheidet das Verwaltungsgericht in
Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG; VGr, 15. Februar 2018,
AN.2014.00004, E. 1.2). Da die Teilrevision der Nutzungsplanung
öffentliches Recht betrifft, setzt sich der Spruchkörper vollumfänglich aus
Mitgliedern des Verwaltungsgerichts zusammen (vgl. Martin Bertschi, in:
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich
etc. 2014 [Kommentar VRG], § 38a N. 4)
.
1.4
Mit der
Beschwerde gegen einen Erlass kann die Verletzung übergeordneten Rechts gerügt
werden (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG). Das
Verfahren der abstrakten Normenkontrolle bezweckt die Durchsetzung der
Hierarchie der Rechtsnormen (Andreas Conne, Abstrakte Normenkontrolle im Kanton
Zürich, ZBl 115/2014 S. 403 ff., 404). Nach der
verwaltungsgerichtlichen Praxis soll ein Aufhebungsentscheid allerdings
grundsätzlich nur erfolgen, wenn sich die betreffende Norm einer
rechtskonformen Auslegung entzieht; nicht hingegen, wenn eine solche Auslegung
möglich und vertretbar ist und von inskünftiger rechtskonformer Anwendung der
angefochtenen Norm – insbesondere auch durch eine im Rahmen des
Normkontrollverfahrens vom Verwaltungsgericht vorgegebene Auslegung –
ausgegangen werden kann (VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003, E. 3.2
mit Hinweisen).
2.
2.1
Die
umstrittene Änderung betrifft die Art. 6 und 40 der BZO der Stadt Zürich.
Die beiden Bestimmungen regeln den Wohnanteil, und zwar Art. 6 BZO im
Rahmen der allgemeinen Vorschriften für Wohnzonen und Art. 40 BZO im
Rahmen der allgemeinen Vorschriften für alle Kernzonen. Art. 6 BZO weist
sechs Absätze und Art. 40 BZO sieben Absätze auf. Dabei steht die
Grundvorschrift über die Wohnanteilspflicht jeweils im Abs. 1 von Art. 6
BZO und Art. 40 BZO und lautet: Von der anrechenbaren Fläche der
Vollgeschosse und der solche ersetzenden Dach- und Untergeschosse eines
Grundstücks ist mindestens der im Zonenplan festgelegte Anteil als Wohnfläche
zu realisieren.
2.2
In Abs. 2 von Art. 6 und Art. 40
BZO wird bisher Folgendes vorgesehen:
2
Ist ein
Wohnanteil vorgeschrieben, müssen anrechenbare Flächen im Dachgeschoss dem
Wohnen dienen. Vorbehalten bleibt eine Verlegung gemäss Abs. 3.
Im Rahmen der fraglichen Änderung sollen Art. 6 und Art. 40
BZO in paralleler Weise wie folgt mit den Abs. 1
bis
und 2
bis
ergänzt sowie der Abs. 2 angepasst werden:
1bis
Die
Wohnung als Ganzes wird dem Wohnanteil gemäss Abs. 1 nicht angerechnet,
sobald sie oder Teile davon regelmässig befristet für weniger als ein Jahr
gewerblich zur Verfügung gestellt wird und zugleich in der Wohnung keine Person
ihren Hauptwohnsitz hat oder keine Person die Wohnung im Sinne von Art. 2 Abs. 3
lit. a, c oder g Bundesgesetz über Zweitwohnungen (Zweitwohnungsgesetz)
nutzt.
2
Ist ein
Wohnanteil vorgeschrieben, müssen anrechenbare Flächen im Dachgeschoss dem
Wohnen dienen, wobei die regelmässig befristete gewerbliche
Zurverfügungstellung für weniger als ein Jahr unzulässig ist, falls in der
Wohnung nicht zugleich eine Person mit Hauptwohnsitz oder eine im Sinne von Art. 2
Abs. 3 lit. a, c oder g Zweitwohnungsgesetz gleichgestellte Person
wohnt. Vorbehalten bleibt eine Verlegung nach Abs. 3.
2bis
Von der Regelung
betreffend Nichtanrechenbarkeit (Abs. 1
bis
und 2) sind solche
Wohnungen ausgenommen, die von der Gemeinde oder Privaten im Rahmen der
Erfüllung öffentlicher Aufgaben zum Zwecke der Unterbringung von
Hilfebedürftigen zur Verfügung gestellt werden.
Zusätzlich umfasst die fragliche Änderung die Streichung
von Art. 40 Abs. 6 BZO. Gemäss dieser bisherigen Bestimmung werden
Zweitwohnungen (in Kernzonen) nicht auf die Wohnanteilsfläche angerechnet.
In der Genehmigungsverfügung der Baudirektion vom
22. März 2022 wurde festgehalten, dass nach dieser neuen Regelung u.
a. klassische
Hotelnutzungen auf den Mindestwohnanteil anrechenbar bleiben. Dass klassische
Hotelnutzungen gemäss der umstrittenen Regelung weiterhin anrechenbar sein
sollen, wurde bereits im Raumplanungsbericht nach Art. 47 der
Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) und in der
stadträtlichen Weisung vom 4. Dezember 2020 zur Vorlage 2020/538 (https://www.gemeinderat-zuerich.ch
unter Geschäfte; besucht am 27. September 2023) dargelegt (vgl. dazu
auch unten E. 3.8).
2.3
Die
Beschwerdeführerinnen werfen dieser BZO-Teilrevision vor, sie könne sich nicht
auf eine ausreichende kantonale Gesetzesgrundlage stützen und verstosse zudem
gegen Bundesrecht, insbesondere gegen das Zweitwohnungsgesetz (dazu unten E. 3).
Weiter rügen sie eine Missachtung der Eigentumsgarantie und der
Wirtschaftsfreiheit: Die Beschwerdeführerinnen sprechen der BZO-Teilrevision
ein genügendes öffentliches Interesse ab (dazu unten E. 4); ausserdem
beanstanden sie eine Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips und des
Grundsatzes der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen bzw. der Rechtsgleichheit
(dazu unten E. 5).
3.
3.1
Als erstes
ist zu überprüfen, ob die umstrittene BZO-Revision mit dem Bundesrecht
vereinbar ist und ob sie über eine ausreichende gesetzliche Grundlage auf
kantonaler Ebene verfügt.
3.2
Art. 75b
der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101) erteilt in
Verbindung mit Art. 197 Ziff. 9 Abs. 1 BV dem Bund zur
Sicherstellung der Plafonierung des Zweitwohnungsbaus einen minimalen
Regelungsauftrag und begründet insoweit eine Gesetzgebungskompetenz (vgl. BGE
139 II 271 E. 11.1). Die Wirkung dieser Bundeskompetenz ist nachträglich
derogatorisch (Oliver Streiff, in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die
Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 4. A., Zürich etc.
2023, Art. 75b Rz. 12; Marc-Olivier Besse, in: Vincent Martenet et
al. [Hrsg.], Constitution fédérale, Commentaire romand, Basel 2021, Art. 75b
N. 27; Fabian Mösching, in: Wolf/Pfammatter [Hrsg.], SHK-Kommentar ZWG, 2. A.,
Bern 2021, Art. 1 N. 4; Alig/Griffel, in: Bernhard Waldmann et al.
[Hrsg.], Bundesverfassung, Basler Kommentar, Basel 2015, Art. 75b N. 8).
Unter den Zweitwohnungsbegriff von Art. 75b BV können touristisch und
nicht-touristisch genutzte Wohnungen fallen (vgl. BGE 139 II 243 E. 10.2;
Streiff, Art. 75b Rz. 27; Besse, Art. 75b N. 38;
Alig/Griffel, Art. 75b N. 18). Der Bund hat diese
Verfassungsbestimmung durch das Bundesgesetz vom 20. März 2015 über
Zweitwohnungen (ZWG; SR 702) umgesetzt (vgl. dazu Streiff, Art. 75b Rz. 23 ff.;
Besse, Art. 75b N. 13 f., 71 ff.; Alig/Griffel, Art. 75b
N. 44 ff.). Art. 2 Abs. 3 lit. a ZWG stellt Wohnungen,
die zu Erwerbs- oder Ausbildungszwecken dauernd bewohnt werden, Erstwohnungen
gleich. Damit werden Wohnungen, die insbesondere durch Wochenaufenthalter und
Studierende regelmässig zu den in Art. 2 Abs. 3 lit. a ZWG
genannten Zwecken genutzt werden, vom gesetzlich relevanten
Zweitwohnungsbegriff ausgenommen (dazu Mösching, Art. 2 N. 17;
Streiff, Art. 75b Rz. 27). Die umstrittene Regelung nimmt in den
Absätzen 1
bis
und 2 der Art. 6 und 40 BZO Bezug auf Art. 2
Abs. 3 lit. a ZWG, indem sie die Nutzung einer Wohnung im Sinn von Art. 2
Abs. 3 lit. a ZWG als im Rahmen des Wohnanteilplans anrechenbar
erklärt. In gleicher Weise lässt die umstrittene Regelung die Anrechenbarkeit
der Wohnung im Rahmen des Wohnanteilplans auch bei Nutzungen im Sinn von Art. 2
Abs. 3 lit. c ZWG zu, d.
h. von Personen, die sich nicht beim Einwohneramt melden
müssen (wie von diplomatischem Personal und Asylsuchenden), und bei Nutzungen
im Sinn von Art. 2 Abs. 3 lit. g ZWG, d.
h. bei Dienstwohnungen für Personen, die
insbesondere im Gastgewerbe, in Spitälern und in Heimen tätig sind. Dass diese
kommunalen Einschränkungen zum Geltungsbereich der umstrittenen Regelung der
Zweitwohnungsgesetzgebung des Bundes zuwiderlaufen würden, machen die
Beschwerdeführerinnen nicht konkret geltend und ist auch nicht ersichtlich.
3.3
Die
Beschwerdeführerinnen erinnern aber daran, dass der Anteil der Zweitwohnungen
in der Stadt Zürich massiv unter der Schwelle von 20 Prozent gemäss Art. 1
ZWG liegt. Sie bestreiten, dass die Gemeinde zuständig sei, um die
Zweitwohnungsgesetzgebung des Bundes zu verschärfen, zu konkretisieren oder
aufzuweichen. Aus bundesrechtlicher Sicht ist zu berücksichtigen, dass Art. 3
Abs. 2 ZWG den Kantonen die Kompetenz belässt, Vorschriften zu erlassen,
welche die Erstellung und (Um-)Nutzung von Wohnungen stärker einschränken, als
es das Zweitwohnungsgesetz vorsieht (vgl. Mösching, in: SHK-Kommentar ZWG, Art. 3
Rz. 4). Dabei hatte der Bundesgesetzgeber namentlich Beschränkungen im
Rahmen raumplanerischer und baurechtlicher Massnahmen vor Augen (Botschaft zum
Bundesgesetz über Zweitwohnungen vom 19. Februar 2014, BBl 2014 2287 ff.,
2300, 2307). Art. 3 Abs. 2 ZWG ist so zu verstehen, dass kantonal
auch in Gemeinden mit einem Zweitwohnungsanteil von weniger als 20 Prozent
Massnahmen zur Beschränkung von Zweitwohnungen ergriffen werden können (vgl.
dazu Mösching, Art. 3 Rz. 7; Streiff, Art. 75b Rz. 14, 34;
Zaugg/Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, Bd. II, 4. A.,
Bern 2017, Art. 71a N. 16). Den Gemeinden steht nach Massgabe des
kantonalen Rechts die Befugnis zu Beschränkungsmassnahmen über die
Bundesregelung hinaus im Sinn von Art. 3 Abs. 2 ZWG zu (vgl.
Mösching, Art. 3 N. 8; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes
Umweltschutzrecht, 7. A., Bern 2022, S. 359 bei Fn. 164).
Die umstrittene Regelung dient primär der Bewahrung von
Mietwohnungen für eine ortsansässige Bevölkerung vor dem Hintergrund der
herrschenden Mietwohnungsknappheit. Sie richtet sich gegen das Angebot gewisser
bloss temporärer bzw. unterjähriger Wohngelegenheiten im Rahmen der
Wohnanteilspflicht. Die umstrittene Regelung hat zumindest teilweise eine
einschränkende Wirkung für die Nutzung von Wohnraum für touristische und
nicht-touristische Zweitwohnungen, indem sie diese von der Anrechenbarkeit auf
den geltenden Mindestwohnanteil ausschliesst. Insoweit erweist sie sich als
Verschärfung der Zweitwohnungsgesetzgebung des Bundes bei einer Gemeinde mit
einem bundesrechtlichen Zweitwohnungsanteil von weniger als 20 Prozent. Demgegenüber
ist nicht ersichtlich, inwiefern die umstrittene Regelung zu einer Aufweichung
der Zweitwohnungsgesetzgebung des Bundes führen soll. Wie dargelegt, lässt Art. 3
Abs. 2 ZWG Raum für eine kantonale bzw. kommunale Regelung zur
Verschärfung der Zweitwohnungsgesetzgebung des Bundes bei Gemeinden mit einem
Zweitwohnungsanteil von weniger als 20 Prozent wie bei der betroffenen
Stadt Zürich. Daher stehen Art. 75b BV und die Zweitwohnungsgesetzgebung
des Bundes der umstrittenen Regelung nicht entgegen; dies unter dem Vorbehalt,
dass eine genügende kantonale oder kommunale gesetzliche Grundlage dafür
besteht (vgl. zu letzterem unten E. 3.5–3.9).
3.4
Weiter ist
auf die Vereinbarkeit der umstrittenen Regelung mit dem Bundesprivatrecht,
namentlich mit dem Mietrecht (Art. 253 ff. OR), einzugehen. Auch wenn
die Regelung die Wendung "Wohnung […] regelmässig befristet […] gewerblich
zur Verfügung gestellt wird" benutzt, zielt sie auf mietvertragliche bzw.
mietvertragsähnliche Verhältnisse ab.
3.4.1
Nach mietrechtlichen Grundsätzen können Mietverhältnisse befristet oder
unbefristet abgeschlossen werden (vgl. Art. 255 OR). Setzen die Parteien
ein an sich befristetes Mietverhältnis stillschweigend fort, so gilt es als
unbefristetes Mietverhältnis (Art. 266 Abs. 2 OR). Der Abschluss von
sogenannten Kettenmietverträgen ist unter dem Blickwinkel des Mietrechts
grundsätzlich zulässig (vgl. BGE 139 III 145 E. 4.2.4). Die Untermiete ist
unter den Voraussetzungen von Art. 262 OR gestattet. Die Vertragsfreiheit
gemäss Art. 1 OR steht unter dem Schutz des Vorrangs des Bundesrechts, sie
gilt allerdings nicht unbeschränkt (vgl. Art. 19 f. OR). Gewisse
Ausnahmen von der Vertragsfreiheit können nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung namentlich im Bereich des Wohnungswesens gerechtfertigt sein
(vgl. BGE 142 I 76 E. 3.1 mit Hinweisen).
3.4.2
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung dürfen die Kantone zwar nicht
direkt in die Verträge zwischen Vermieterschaft und Mieterschaft eingreifen,
aber verhältnismässige Massnahmen zur Bekämpfung der Mietknappheit treffen, die
indirekt das Verhältnis zwischen Vermieterschaft und Mieterschaft beeinflussen
können, indem sie höhere Mieten für die von den Massnahmen betroffenen
Wohnungen verhindern. Zu den zulässigen indirekten Massnahmen zählt das
Bundesgericht die Bewilligungspflicht für Sanierungen von Wohnbauten und die
Beschränkung von Mietzinserhöhungen im Anschluss an eine Sanierung (vgl. BGE
149 I 25 E. 4.4.6 mit Hinweisen). Auch hat das Bundesgericht im Rahmen
einer abstrakten Normenkontrolle raumplanungsrechtliche Vorschriften in der
Stadt Bern zur Sicherstellung eines genügenden Angebots an preisgünstigen
Mietwohnungen als mit dem Bundesprivatrecht und insbesondere mit den
bundesrechtlichen Vorschriften zur Bekämpfung missbräuchlicher Mietzinse (vgl. Art. 269 ff.
OR) vereinbar erachtet (BGE 146 I 70 E. 5.3). Hingegen hat das
Bundesgericht ebenfalls im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle die
Statuierung einer Bewilligungspflicht für Umbau-, Renovations- und
Sanierungsvorhaben in Zeiten von Wohnungsnot im Kanton Basel-Stadt wegen der
dabei vorgenommenen Verknüpfung der Bewilligung mit einem Rückkehrrecht der
bisherigen Mietparteien als unzulässigen direkten Eingriff in das
bundesrechtlich geregelte Mietverhältnis bzw. dessen Kündigungsschutz angesehen
(BGE 149 I 25 E. 4.4.5 und 4.4.6).
3.4.3
Die umstrittene Regelung scheidet vor dem Hintergrund der Mietknappheit
Teilmengen von Mietobjekten – und zwar entsprechend dem jeweils geltenden
Mindestwohnanteil beim Grundstück – aus, die nicht ohne Weiteres regelmässig gewerblich
mit einer unterjährigen Befristung vermietet werden dürfen. Gemäss dem
Raumplanungsbericht meint dabei der Begriff "regelmässig", dass
befristete Vermietungen mit einmaligem Charakter, d.
h. für einen zeitlich begrenzten
Aufenthalt im Ausland oder in einem anderen Landesteil aus beruflichen,
schulischen oder anderen Gründen innert fünf Jahren, weiterhin dem
Mindestwohnanteil anrechenbar bleiben sollen (ebenso die stadträtliche
Weisung). Nicht anrechenbar wäre sie jedoch, wenn die entsprechende
kurzfristige Vermietung häufiger und zudem gewerblich erfolgt und dazu der
Hauptwohnsitz in dieser Wohnung oder eine allfällige Nutzung im Sinn von Art. 2
Abs. 3 lit. a, c oder g ZWG aufgegeben wird. Die umstrittene Regelung
verfolgt wohnpolitische Anliegen im Rahmen der Raumplanung (vgl. oben E. 3.3).
Zusätzlich ist, wie das Baurekursgericht festgestellt hat, zu berücksichtigen,
dass Kurzzeitvermietungen vergleichsweise lukrativ im Vergleich zu den
Preisspektren des regulären Wohnungsmarkts sind (vgl. auch unten E. 4.4).
Die umstrittene Regelung schliesst die auf weniger als ein Jahr befristete gewerbliche
Vermietung von Wohnraum nicht grundlegend aus, beschränkt ein solches
Geschäftsmodell jedoch auf Anteile ausserhalb der geltenden Wohnanteilspflicht,
soweit in der betreffenden Wohnung keine Person Hauptwohnsitz hat und keine
Nutzung im Sinn von Art. 2 Abs. 3 lit. a, c oder g ZWG vorliegt.
Als Nebeneffekt bezweckt die umstrittene Regelung angesichts der Mietknappheit
bei langzeitig verfügbarem Wohnraum auch eine gewisse Stabilisierung des Preisniveaus
bei den betroffenen Wohnungen. In ähnlicher Weise wie bei der stadtbernischen
Regelung zur Sicherstellung preisgünstiger Mietwohnungen (vgl. BGE 146
I 70 E. 5.3) lässt sich annehmen, dass das Bundesprivatrecht Raum für die
umstrittene öffentlich-rechtliche Regelung der Stadt Zürich lässt. Letztere hat
eine andere hauptsächliche Stossrichtung als die bundesrechtlichen Bestimmungen
über die Befristung (im Unterschied zur Kündigung) von Mietverhältnissen oder
über die Bekämpfung missbräuchlich hoher Mietzinse im Einzelfall. Zwar können
betroffene Personen bei Anwendung der umstrittenen Regelung mittels
baupolizeilicher Verfahren gezwungen werden, für die davon erfassten
Nutzungsarten im Rahmen der geltenden Wohnanteilspflicht nur noch Mietverträge
mit einer Befristung auf mindestens ein Jahr oder ohne Befristung
abzuschliessen (vgl. auch unten E. 5.1 und 5.3). Dieser Anteil ist in
Abhängigkeit von der Wohnanteilspflicht unterschiedlich und insoweit nach
raumplanungsrechtlichen Kriterien differenziert. Bei derartigen Massnahmen
handelt es sich auch um indirekte Auswirkungen der umstrittenen Regelung auf
das Verhältnis zwischen Vermieterschaft und Mieterschaft. Ebenso wenig ist
ersichtlich, dass die umstrittene Regelung gegen Sinn und Geist des Bundesprivatrechts
verstossen oder dessen Durchsetzung beeinträchtigen oder vereiteln soll.
3.4.4
Aus diesen Gründen ist die umstrittene Regelung auch im Hinblick auf das
Bundesprivatrecht und insbesondere das Mietrecht nicht zu beanstanden.
3.5
Das
Baurekursgericht hat in § 49a Abs. 3 PBG eine genügende kantonale
Grundlage für die umstrittene kommunale Regelung erblickt. Diese Bestimmung
ermöglicht es den Gemeinden, für ganze Zonen, gebietsweise oder für einzelne
Geschosse die Nutzung zu Wohnzwecken oder gewerblichen Zwecken zuzulassen,
vorzuschreiben oder zu beschränken und für gewerbliche Nutzungen sowie
Familienwohnungen mit vier und mehr Zimmern eine erhöhte Nutzungsziffer
vorzusehen. Überdies kann nach dieser kantonalen Vorschrift in Kern-,
Quartiererhaltungs- und Zentrumszonen für geeignete Lagen bestimmt werden, dass
im Erdgeschoss nur Läden und Gaststätten zulässig sind. Das Baurekursgericht
räumte ein, dass die in Wohnzonen zulässige Nutzung in § 52 PBG
umschrieben werde. Es hielt indessen fest, dass die Bestimmungen zur
zonenkonformen Nutzweise und jene zur Wohnanteilspflicht hinsichtlich des
Regelungsgegenstands nicht übereinstimmen würden. Unter Anknüpfung an die
Rechtsprechung erwog das Baurekursgericht, § 49a Abs. 3 PBG räume den
Gemeinden nicht nur die Befugnis zum Erlass von Mindestwohnanteilvorschriften
ein, sondern auch zur näheren Umschreibung der zulässigen Nutzung im Rahmen der
Anteilsvorschriften. Dadurch werde den Gemeinden eine flexible, an die
konkreten örtlichen Verhältnisse angepasste Handhabung des Rechtsinstituts der
Wohnanteilspflicht ermöglicht. Es sei auch sachlich vertretbar, wenn die Stadt
Zürich auf das Kriterium der Nutzungsdauer zugunsten der dauerhaft ansässigen
Wohnbevölkerung abstelle. § 49a Abs. 3 PBG falle als kantonale
gesetzliche Grundlage für Differenzierungen hinsichtlich der Anrechenbarkeit
von Zweitwohnungen (bzw. der vorliegend strittigen Nutzungen) auf den
Mindestwohnanteil in Betracht. Auch wenn Art. 6 BZO zu den allgemeinen
Vorschriften für Bauzonen zähle, greife die umstrittene Regelung nur in
denjenigen Stadtgebieten, in denen überhaupt Wohnanteile festgelegt seien,
sodass der nach § 49a Abs. 3 PBG verlangten örtlichen Differenzierung
ausreichend Rechnung getragen werde. Das Baurekursgericht verneinte die
Notwendigkeit, entsprechend dem für Kernzonen gewählten Vorgehen (vgl. Art. 40
BZO) parallele Vorgaben in den weiteren Zonenvorschriften zu verankern, in
denen Wohnnutzungen möglich seien.
3.6
Demgegenüber
betonen die Beschwerdeführerinnen, dass es sich bei den auf weniger als ein
Jahr befristet vermieteten Wohnungen von der Sache her um gewöhnliche Wohnungen
handle. Es entspreche nicht dem Zweck von § 49a Abs. 3 PBG,
spezifische Nutzungsarten von Wohnraum im Rahmen der Wohnanteilspflicht aus
gewissen Stadtgebieten zu verbannen; vielmehr diene diese kantonale Vorschrift
der Durchmischung von Arbeits- und Wohnplätzen. Der Begriff des Wohnanteils
gemäss § 49a Abs. 3 PBG sei untrennbar mit dem Begriff der
Wohnnutzung gemäss § 52 Abs. 1 PBG verbunden. Auch sei es nicht Sache
des Raumplanungsrechts zu bestimmen, welche Personen mit welchen Eigenschaften
wo und wie lange wohnen dürften. Ausserdem erinnern die Beschwerdeführerinnen
daran, dass nach der umstrittenen Regelung zwar die davon erfassten Wohnungen,
nicht aber Beherbergungsbetriebe wie Hotels von der Anrechenbarkeit auf den
Mindestwohnanteil ausgeschlossen sind (vgl. dazu oben E. 2.2). Im Ergebnis
behandle die umstrittene Regelung die auf ganz kurze Zeit angelegten
Wohnnutzungen (Hotels) und die auf Dauer angelegte Wohnnutzung anders als die
dazwischenliegende, bloss temporäre Vermietung von Wohnungen. Entgegen dem
Baurekursgericht bilde die Nutzungsdauer kein sachlich vertretbares Kriterium
im Rahmen von § 49a Abs. 3 PBG.
3.7
Der
Begriff der Wohnnutzung gemäss § 52 Abs. 1 PBG stammt aus dem
"Zonenrecht" des PBG und stellt einen kantonalrechtlichen Begriff
dar. Insofern besteht kein Raum für eine eigene Definition des Begriffs
Wohnnutzung durch die Gemeinde und steht ihr diesbezüglich keine Autonomie zu
(VGr, 19. März 2020, VB.2019.00739, E. 3.2). Der angefochtene
Entscheid geht weiter zu Recht von der Rechtsprechung aus, wonach § 49a Abs. 3
PBG demgegenüber den Gemeinden Autonomie für die Umschreibung der zulässigen
Nutzweisen im Rahmen der Wohnanteilspflicht einräumt. So dürfen sie etwa selbst
innerhalb einer zulässigen Nutzungsart spezielle dazu zählende Nutzungen
einschränken oder auch ausnützungsmässig privilegieren (vgl. VGr, 7. Mai
2014, VB.2013.00560, E. 4.2 mit Hinweisen).
Das Verwaltungsgericht hat bereits bei einer früheren Fassung
der Wohnanteilsvorschriften in der Stadt Zürich, die keine ausdrücklichen
Vorgaben zur Anrechenbarkeit von Hotelnutzungen enthielt, die Auffassung der
städtischen Behörden bestätigt, dass wohnähnliche Formen wie
Beherbergungsbetriebe bzw. Hotels Wohnnutzungen gleichgestellt und auf den
Mindestwohnanteil angerechnet werden dürfen (BEZ 1988 Nr. 14 E. 1h).
Dabei hat das Verwaltungsgericht nicht verkannt, dass Hotelräume nicht in allen
Belangen dem Wohnraum im herkömmlichen Sinn entsprechen; es betonte jedoch,
dass Hotels zur Belebung und Wohnlichkeit von Stadtgebieten beitragen und
dadurch mithelfen, einzelne Ziele des Wohnanteilplans zu erreichen (BEZ 1988 Nr. 14
E. 1c). Zudem wurde in jenem Urteil festgehalten, dass gewisse Wohnungen,
wie Zweitwohnungen, die nur während eines Teils des Jahrs belegt sind, wenig
zur Erreichung der Ziele des Wohnanteilplans beitragen (BEZ 1988 Nr. 14 E. 1d).
Das Bundesgericht hat, wie von der Vorinstanz dargelegt, eine
Beschwerde der Stadt Opfikon gutgeheissen, die sich gegen die
regierungsrätliche Nichtgenehmigung ihrer kommunalen Vorschrift richtete,
wonach Beherbergungsbetriebe nicht auf den Wohnanteil anrechenbar sein sollen
(BGr, 16. Juni 1993, 1P.697/1992, in: ZBl 94/1993, S. 560 ff.).
Aus dem in BEZ 1988 Nr. 14 publizierten Entscheid des
Verwaltungsgerichts leitete das Bundesgericht ab, dass im Kanton Zürich der
kommunale Gesetzgeber im Hinblick auf den Wohnanteilplan festlegt, welche
Räumlichkeiten "der Wohnnutzung dienen" (a.
a.
O., E. 3a). Es ging ebenfalls davon aus, dass die
Zürcher Gemeinden gemäss § 49a Abs. 3 PBG nicht nur befugt sind,
Mindestwohnanteilvorschriften zu erlassen, sondern auch die im Rahmen der
Anteilsvorschriften zulässige Nutzung näher zu umschreiben (a.
a.
O., E. 4c). Weiter wird in BGE 139
II 243 E. 10.1 daran erinnert, dass das Bundesgericht sich im Urteil
1P.666/1996 vom 23. Januar 1998 mit der Stadtzürcher Regelung zur Nichtanrechenbarkeit
von Zweitwohnungen auf den Wohnanteil befasst hat. Damals hiess das
Bundesgericht die Beschwerde der Stadt Zürich gegen den regierungsrätlichen
Entscheid, mit dem er die damalige Fassung in Art. 40 BZO zur
Nichtanrechenbarkeit von Zweitwohnungen in Kernzonen aufgehoben hatte, wegen
Verletzung der Gemeindeautonomie gut. Dabei knüpfte das Bundesgericht an das
soeben erwähnte Urteil 1P.697/1992 vom 16. Juni 1993 an. Es erwog mit
Blick auf § 49a Abs. 3 PBG, Sinn der Mindestwohnanteile sei eine Beschränkung
auf die den eigentlichen Wohnzwecken dienende Nutzung bzw. deren Gebrauch als
ständig bewohnte Beherbergungsstätte; in dieser Hinsicht könne eine Gemeinde
Hotels wie Zweitwohnungen vom Mindestwohnanteil ausschliessen (BGr,
23. Januar 1998, 1P.666/1996, E. 4c). Ausserdem war für das
Bundesgericht wesentlich, dass bei der Nichtanrechenbarkeit Zweitwohnungen im
Ergebnis zulasten anderer – namentlich gewerblicher – Nutzungen gingen. Es sei
nicht einzusehen, weshalb eine Gemeinde insbesondere gewerbliche Nutzungen in
beliebigem Mass einschränken können sollte, aber durch § 49a Abs. 3
PBG eine Nichtanrechnung von Zweitwohnungen an den Mindestwohnanteil
ausgeschlossen sein sollte (BGr, 23. Januar 1998, 1P.666/1996, E. 4d).
3.8
Der
Beschwerdegegner 1 bekräftigt dem Verwaltungsgericht, dass sich die
umstrittene kommunale Regelung auf § 49a Abs. 3 PBG stützt. Aus der
oben in E. 3.7 angeführten Rechtsprechung ergibt sich, dass der Begriff
der Wohnnutzung in § 52 Abs. 1 PBG einer kommunalen Regelung zur
Einschränkung der Anrechenbarkeit von gewissen Wohnnutzungen auf den
Mindestwohnanteil im Rahmen von § 49a Abs. 3 PBG nicht entgegensteht.
Die dagegen gerichtete Kritik der Beschwerdeführerinnen ist nicht stichhaltig.
Zum Kernbereich der auf den Mindestwohnanteil anrechenbaren
Nutzungen gehören grundsätzlich ständig bzw. dauerhaft bewohnte Wohneinheiten.
Die Regelung dient der Erhaltung der Nutzbarkeit von Wohnraum als
Hauptwohnungen und für ähnliche Zwecke (wie Wochenaufenthalt oder Studium).
Zweitwohnungen oder auch regelmässig bzw. gewerblich nur mit einer kurzzeitigen
Befristung vermietete Wohnungen sind hingegen nicht in gleicher Weise auf die
Erfüllung aller Ziele des Wohnanteilplans ausgerichtet. Die umstrittene Regelung
bezweckt auch, der Anonymität in städtischen Gebieten, bei denen eine
Wohnanteilspflicht gilt, entgegenzuwirken. Die vertragliche Befristung führt
strukturell zu einem raschen Wechsel der Mieterschaft, sodass die Wohnnutzung
lediglich in geringem Umfang zur Belebung und Wohnlichkeit von Stadtquartieren
beizutragen vermag. Daher ist die Nutzungsdauer insoweit als sachlich
vertretbares Kriterium für eine kommunale Regelung zur Anrechenbarkeit auf den
Mindestwohnanteil im Rahmen von § 49a Abs. 3 PBG anzuerkennen, wie es
die Vorinstanz getan hat. Den Beschwerdeführerinnen ist einzuräumen, dass die
Nutzungsdauer bei der umstrittenen Regelung nicht das einzige erhebliche
Kriterium bildet. Auch der Aufenthaltszweck in der Wohnung spielt insofern eine
Rolle. Ausserdem sollen Hotelnutzungen mit der in der Regel noch viel weniger
lang dauernden Aufenthaltsdauer der Gäste auf den Mindestwohnanteil anrechenbar
bleiben. Die umstrittene Regelung lässt Raum dafür, dass im Rahmen des
Wohnanteilplans bei Hotelliegenschaften eine gewisse örtliche Konzentrierung
der temporären Aufenthalte der Gäste innerhalb eines Stadtquartiers erfolgt.
Dabei ist zu beachten, dass die von Hotelbetrieben angebotene spezifische
Infrastruktur gerade in einer grossen Stadt wie Zürich, bei welcher der
Tourismus auf ein ganzjähriges und nicht auf ein bloss saisonales Angebot
ausgerichtet ist, als solche ebenfalls zur Belebung und Wohnlichkeit von
Stadtquartieren beiträgt. Insgesamt zeigt sich, dass die umstrittene Regelung
für Wohnungen im Wohnanteilplan auf die Nutzungs- bzw. Mietdauer in Verbindung
mit der besonderen Situation bei Hotelbetrieben mit Bezug auf die Wohnlichkeit
bzw. das soziale Leben in den Stadtquartieren abstellt (vgl. auch unten E. 4.6
und 5.5). Diese Kombination erweist sich vorliegend als sachlich vertretbare
kommunale Regelung und lässt sich in genügender Weise auf § 49a Abs. 3
PBG stützen. Bei dieser Beurteilung ist der Vorinstanz auch beizupflichten,
dass die umstrittene Regelung der nach § 49a Abs. 3 PBG ebenso verlangten
örtlichen Differenzierung ausreichend Rechnung trägt.
Ergänzend ist darauf einzugehen, inwiefern das kantonale
Recht für eine kommunale Regelung im Sinn von Art. 3 Abs. 2 ZWG Raum
lässt (vgl. oben E. 3.3). Auch wenn § 49a Abs. 3 PBG älter als
die Zweitwohnungsgesetzgebung des Bundes ist, lässt sie den Gemeinden einen
Spielraum, um spezifische Zweitwohnungsnutzungen im Rahmen der
Wohnanteilspflicht einzuschränken. Die umstrittene Regelung bewegt sich, wie
dargelegt, im Rahmen von § 49a Abs. 3 PBG.
3.9
Zusammengefasst
gehen die Rügen der Beschwerdeführerinnen, welche die Vereinbarkeit der
umstrittenen Regelung mit Bundesrecht und das Vorliegen einer genügenden
gesetzlichen Grundlage auf kantonaler Ebene betreffen, fehl.
4.
4.1
Die
umstrittene Regelung tangiert die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) der
Beschwerdeführerinnen, aber auch die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) der
Eigentümerschaft von Grundstücken mit geltender Wohnanteilspflicht. Es mag
dahingestellt bleiben, inwiefern die Beschwerdeführerinnen Trägerinnen der
Eigentumsgarantie sind, denn die diesbezüglichen Rügen dringen nicht durch, wie
nachfolgend aufzuzeigen ist. Nach Art. 26 Abs. 1 BV ist das Eigentum
gewährleistet. Die Wirtschaftsfreiheit umfasst insbesondere die freie Wahl des
Berufs sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit
und deren freie Ausübung (Art. 27 Abs. 2 BV). Art. 27 BV ist im
Zusammenhang mit Art. 94 BV zu sehen. Gemäss Art. 94 Abs. 1 BV
halten sich Bund und Kantone an den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit.
Abweichungen von diesem Grundsatz, namentlich Massnahmen, die sich gegen den
Wettbewerb richten, sind nur zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung
vorgesehen oder durch kantonale Regalrechte begründet sind (Art. 94 Abs. 4
BV). Als grundsatzkonform gelten Massnahmen, die dem Polizeigüterschutz dienen,
sowie sozialpolitische Vorschriften und andere Eingriffe in die
Wirtschaftsfreiheit, die nicht wirtschaftspolitisch motiviert sind (vgl. BGE
147 V 423 E. 5.1.3 mit Hinweisen). Eine grundsatzkonforme Massnahme in
diesem Sinn hat sodann die Voraussetzungen von Art. 36 BV an
Grundrechtseingriffe zu erfüllen, d.
h. sie muss auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage
beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein.
4.2
Die
gesetzliche Grundlage soll durch die umstrittene Regelung gerade geschaffen
werden. Sie wurde durch den Gemeinderat, das Gemeindeparlament, erlassen und dem
fakultativen Referendum unterstellt. Somit erfüllt sie die Voraussetzungen für
eine gesetzliche Grundlage im formellen Sinn (vgl. VGr, 5. September 2013,
AN.2013.00002, E. 5.3.1; Johannes Reich, in: Jaag/Rüssli/Jenni [Hrsg.],
Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017, § 4 N. 12 ff.).
Dem Erfordernis der Gesetzesform ist unabhängig davon, ob der Eingriff in die
tangierten Grundrechte als schwer oder leicht qualifiziert wird, Genüge getan (Art. 36
Abs. 1 BV).
4.3
Als
wichtige öffentliche Interessen, die Eingriffe in die Eigentumsgarantie zu
rechtfertigen vermögen, gelten unter anderem die in der Bundesverfassung verankerten
Anliegen (BGE 149 I 49 E. 4.1). Dazu zählen die Raumplanung (Art. 75
BV) bzw. Instrumente des Raumplanungsrechts (vgl. dazu BGE 146 I 70 E. 5.3
und 6.3). Eine Massnahme, die vorwiegend raumplanerisch bedingt ist, jedoch zu
einer Einschränkung der gewerblichen Betätigungsmöglichkeit führt, steht
grundsätzlich auch nicht im Widerspruch zur Wirtschaftsfreiheit. Anders verhält
es sich, wenn unter dem Deckmantel der Raumplanung ein Eingriff in den
wirtschaftlichen Wettbewerb bezweckt wird oder die Wirtschaftsfreiheit durch
die in Frage stehende Massnahme ihres Gehalts entleert würde (BGE 142 I 162 E. 3.3
mit Hinweisen). Bei der Beurteilung, ob sich eine Regelung gegen den freien
Wettbewerb richtet, ist grundsätzlich auf das Eingriffsmotiv des Gesetzgebers
abzustellen; zudem sind die Auswirkungen der betreffenden Regelung zu
beurteilen (VGr, 8. Dezember 2016, AN.2014.00003, E. 4.2.1).
4.4
Als
massgebliche öffentliche Interessen bei der umstrittenen Regelung hat die
Vorinstanz zur Hauptsache wohnpolitische Interessen angenommen. Diese ordnete
die Vorinstanz dem Planungsgrundsatz gemäss Art. 3 Abs. 3 des
Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700)
zu, wonach die Siedlungen nach den Bedürfnissen der Bevölkerung zu gestalten
sind. Auch sah die Vorinstanz die umstrittene Regelung als mit Ziffer 3.6.3 b
des kommunalen Richtplans Siedlung, Landschaft, öffentliche Bauten und Anlagen
vereinbar an. Danach hat die Stadt die Entwicklung der Anteile und der
räumlichen Verteilung der Zweitwohnungen in periodisch dichten Abständen zu
beobachten und zu überprüfen; bei steigenden Zahlen der gewerblich kommerziell
genutzten Zweitwohnungen sind umgehend geeignete Massnahmen zu ergreifen.
Die Vorinstanz erörterte, welche statistisch erfassten
Wohnungstypen von der umstrittenen Regelung potenziell betroffen sind und
welche Anteile diese Wohnungstypen im Verhältnis zum Wohnungsbestand ausmachen.
Entsprechend dem Raumplanungsbericht und der Genehmigungsverfügung der
Baudirektion vom 22. März 2022 nahm die Vorinstanz an, dass die
umstrittene Regelung private Zweitwohnungen sowie belegte und unbelegte
Business-Apartments potenziell betrifft. Sie erläuterte, die Stadt Zürich
erfasse Business-Apartments, die am Stichtag von einer in der Stadt Zürich
gemeldeten Person gemietet würden, als belegt und behandle sie nicht als
Zweitwohnung, während eine solche Einheit bei Fehlen dieser Meldung als
unbelegt aufgeführt und zu den Zweitwohnungen gezählt werde. Es sei aber
richtig, dass belegte Business-Apartments unter die umstrittene Regelung fallen
könnten, weil es sich trotz der Anmeldung beim Personenmeldeamt nicht um
Personen mit Hauptwohnsitz oder einem Status gemäss Art. 2 Abs. 3 lit. a,
c oder g ZWG handeln müsse.
Gestützt auf die von der Stadt Zürich vorgelegten
statistischen Zahlen gelangte die Vorinstanz zu folgenden gerundeten
Prozentanteilen am gesamten Wohnungsbestand.
Jahr
Anteil private
Zweitwohnungen
Anteil
unbelegte Apartments
Anteil
belegte Apartments
Anteil
Total
2017
3 %
0,8 %
0,4 %
4,2 %
2019
2,4 %
0,9 %
0,5 %
3,8 %
2021
2,1 %
0,9 %
0,7 %
3,7 %
Diesen Anteilen mass die
Vorinstanz angesichts der Leerwohnungsziffer in der Stadt Zürich von
0,07 Prozent per 1. Juni 2022 eine genügende wohnpolitische Bedeutung
zu. Dabei legte die Vorinstanz das Schwergewicht ihrer Beurteilung auf die
Entwicklung bei den (belegten und unbelegten) Business-Apartments. Sie würdigte
in diesem Rahmen Erkenntnisse und Schlussfolgerungen des Schlussberichts, den
die Fahrländer Partner Raumentwicklung AG am 18. Dezember 2017 der
Stadt Zürich erstattet hatte (im Folgenden: FPRE-Bericht; https://www.stadt-zuerich.ch/prd/de/index/stadtentwicklung/gesellschaft-und-raum/entwicklung-wohnstadt-2/fakten/zweitwohnungen.html;
besucht am 27. Septem­ber 2023). So wies die Vorinstanz gestützt auf den
FPRE-Bericht darauf hin, dass Kurzzeitvermietungen vergleichsweise lukrativ im
Vergleich zu den Preisspektren des regulären Wohnungsmarkts seien (dazu bereits
oben E. 3.4.3). Weiter entnahm die Vorinstanz dem FPRE-Bericht, dass die
Verteilung der Business-Apartments innerhalb der Stadt Zürich erheblich variiere,
wobei die prozentualen Anteile am Wohnungsbestand namentlich in den zentralen
Quartieren (so im Kreis 1) besonders hoch seien. Auch wenn der
FPRE-Bericht in den Schlussfolgerungen keine Notwendigkeit für eine Regulierung
des Zweitwohnungsmarkts auf gesamtstädtischer Ebene gesehen habe, habe er doch
eine Beobachtung auf der Quartierebene bzw. an spezifischen Lagen empfohlen.
Die Vorinstanz hielt dafür, es könne dem kommunalen Gesetzgeber, in Abweichung
von dieser Fachempfehlung, nicht verwehrt sein, auf eine insgesamt als
problematisch erachtete Entwicklung prospektiv mit einer Regulierung zu
reagieren.
4.5
Die
Beschwerdeführerinnen stellen ein haltbares öffentliches Interesse in Abrede.
Ihrer Meinung nach bietet namentlich Art. 3 Abs. 3 RPG keine Handhabe
für die umstrittene Regelung. Die in Art. 3 Abs. 3 RPG genannten
Bedürfnisse der Bevölkerung dürften nicht bloss auf die ansässige Bevölkerung
eingeengt werden. Auch aus dem kommunalen Richtplan, insbesondere Ziffer 3.6.3 b
des Richtplantexts, ergebe sich kein öffentliches Interesse für die umstrittene
Regelung. Dieser mache das Ergreifen von Massnahmen von steigenden Zahlen bei
Zweitwohnungen abhängig. Weder gebe es insofern steigende Zahlen noch würden
Zweitwohnungen und Business-Apartments in der Stadt Zürich eine problematische
Rolle spielen oder sei eine problematische Entwicklung objektiv absehbar. Im
Übrigen bestreiten die Beschwerdeführerinnen die Relevanz der belegten
Business-Apartments in der oben wiedergegebenen Tabelle. Die Vorinstanz
schliesse alle belegten Business-Apartments in ihre Betrachtung ein, obwohl
dort nur die Möglichkeit, aber keine weitergehende Gewissheit einer
unterjährigen Mietdauer bestehe. Einzig mit dieser falschen Herleitung der
Zahlen könne die Vorinstanz eine Steigerung beim Anteil der Business-Apartments
konstruieren. Gerade der Kreis 1 der Stadt Zürich sei nicht bekannt für
viele Wohnungen, sodass dort Zweitwohnungen rasch einen signifikanten
Prozentsatz erreichen würden. Es könne nicht Aufgabe der Vorinstanz sein,
daraus ein Problem für die ganze Stadt abzuleiten und die umstrittene Regelung
durchzuwinken. Ein öffentliches Interesse fehle für eine Regelung, mit welcher
Wohnungsnutzende unterschiedlicher Klassen geschaffen würden. Weiter machen die
Beschwerdeführerinnen geltend, die umstrittene Regelung verfolge
wirtschaftspolitische Interessen und richte sich gezielt gegen das
Geschäftsmodell der Anbieter von Business-Apartments.
4.6
4.6.1
In BGE 111 Ia 93 wurde das Instrument des Wohnanteilplans in der Stadt
Zürich mit raumplanerischen und sozialpolitischen Anliegen gerechtfertigt (a.
a.
O., E. 2b) sowie verneint, dass damit
unzulässige wirtschaftspolitische Ziele verfolgt würden (a.
a.
O., E. 3). Dabei nahm das Bundesgericht
u.
a. Bezug auf das
Ziel, Wohn- und Arbeitsgebiete einander zweckmässig zuzuordnen (Art. 3 Abs. 3
lit. a RPG). Vorliegend geht es um eine Präzisierung der kommunalen
Wohnanteilsregelung. Die bei der Einführung des Wohnanteilplans bejahten
öffentlichen Interessen sind nach wie vor massgeblich. Die umstrittene Regelung
bezweckt, den Mindestwohnanteil für die grossen Bevölkerungsteile, die auf
langfristige Ortsansässigkeit ausgerichtet sind, (und für Hotels) zu sichern,
was dem sozialen Leben in den Wohnzwecken vorbehaltenen Stadtgebieten dient
(vgl. oben E. 3.8). Zwar ist es richtig, dass die Bedürfnisse der
Bevölkerung im Ingress von Art. 3 Abs. 3 RPG jene der Gesamtheit der
in der Schweiz wohnhaften Personen umfassen (vgl. Pierre Tschannen, in:
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Richt- und
Sachplanung, Interessenabwägung, Zürich u.
a. 2019, Art. 3 N. 64). Dieser
Grundsatz schliesst jedoch differenzierende Vorschriften in einzelnen Zonen
bezüglich der Wohndauer in Verbindung mit der Art der Wohnnutzung nicht aus;
insoweit ist ein Querbezug zur Zulässigkeit von kommunalen
Zweitwohnungsregelungen für einzelne Zonen anzustellen (vgl. dazu BGr,
12. März 2018, 1C_180/2017, E. 4). Es ist nicht zu beanstanden, wenn
die Vorinstanz vorwiegend raumplanerische Interessen bei der umstrittenen
Regelung angenommen hat und sie in Bezug zu Art. 3 Abs. 3 RPG gesetzt
hat. Ergänzend sind vorliegend sozialpolitische Interessen auszumachen (vgl.
oben E. 3.8).
4.6.2
Weiter ist es geboten, in der Tabelle zu den statistischen Zahlen entgegen
den Beschwerdeführerinnen die belegten Business-Apartments in die Beurteilung
einzubeziehen, weil die umstrittene Regelung diesen Wohnungstyp ebenfalls
betrifft. Die diesbezüglichen Zahlen zeigen im Vergleich zu der nicht
bestrittenen ausserordentlichen Wohnungsknappheit (Leerwohnungsbestand unter
0,1 Prozent, oben E. 4.4) und den ökonomischen Gegebenheiten genügend
auf, dass langfristig vermietete Wohnungen an attraktiven Wohnlagen in der
ganzen Stadt einer wohnpolitisch unerwünschten Gefahr der Verdrängung zugunsten
von regelmässig ausschliesslich kurzzeitig zur Verfügung gestellten Wohnungen
ausgesetzt sind. Die dargelegten öffentlichen Interessen sind deshalb von hohem
Gewicht. Unter diesen Umständen kann es nicht darauf ankommen, dass die
kritischen Werte beim Anteil von Zweitwohnungen am Wohnungsbestand im
Allgemeinen im Hinblick auf das öffentliche Interesse an staatlichen Eingriffen
deutlich höher angesetzt werden (vgl. Mösching, SHK-Kommentar ZWG, Art. 3 N. 7),
als dies vorliegend der Fall ist. Mit der Vorinstanz ist der Stadt Zürich auch
zuzubilligen, auf die problematische Entwicklung im Wohnungsmarkt prospektiv
einzuwirken. Wie die Vorinstanz erwogen hat, steht Ziffer 3.6.3 b des
kommunalen Richtplantexts diesem Vorgehen nicht entgegen. Es ist auch nicht
erkennbar, dass die umstrittene Regelung bezwecken würde, der Hotelbranche
einen Wettbewerbsvorteil einzuräumen.
4.6.3
Insgesamt lassen die mit der umstrittenen Regelung verfolgten
raumplanerischen und sozialpolitischen Interessen die faktischen Auswirkungen auf
die Wirtschaftstätigkeit – namentlich der Beschwerdeführerinnen – in den
Hintergrund treten. Nach den Vorbringen des Beschwerdegegners 1, auf die
noch einzugehen sein wird, bleiben trotz der Beschränkung von beliebigen unterjährigen
Vermietungen auf Bereiche ausserhalb des Wohnanteilplans im Ergebnis derartige
Nutzungen auf dem Stadtgebiet weiterhin in einem erheblichen Umfang zulässig
(vgl. unten E. 5.3). Bereits an dieser Stelle kann festgehalten werden,
dass die umstrittene Regelung die Wirtschaftsfreiheit nicht ihres Gehalts
entleert. Der Vorwurf der Einführung von verfassungswidrigen
wirtschaftspolitischen Zielen erweist sich als unbegründet. Vielmehr verfügt
die umstrittene Regelung über ausreichende öffentliche Interessen zur
Beschränkung der Eigentumsgarantie und der Wirtschaftsfreiheit.
5.
Ein Grundrechtseingriff erweist sich als verhältnismässig, wenn
er für das Erreichen des im öffentlichen oder privaten Interesse liegenden
Ziels geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht
der Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar erweist, d.
h. eine vernünftige
Zweck-Mittel-Relation vorliegt (vgl. BGE 147 I 103 E. 10.4 mit Hinweisen).
5.1
Die Beschwerdeführerinnen
stellen die Eignung in Frage. Die behördliche Massnahme hat für das Erreichen
des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels dienlich bzw. zwecktauglich zu
sein. Ungeeignet ist eine Massnahme, wenn sie keinerlei Wirkungen im Hinblick
auf den angestrebten Zweck entfaltet oder die Erreichung des Ziels erschwert
oder gar verhindert (vgl. BGE 148 II 392 E. 8.2.2 mit Hinweisen). Eine
raumplanerische Massnahme ist nicht erst dann geeignet, wenn sie die Erreichung
des angestrebten Ziels garantiert; es genügt, wenn sie dies erleichtert (BGr,
1. Februar 2016, 1C_277/2015, E. 4.2.1). Den Beschwerdeführerinnen
ist nicht zu folgen, wenn sie behaupten, dass die umstrittene Regelung darauf
abziele, den Wohnraum für die aktuell ortsansässige Bevölkerung vorzubehalten.
Ein Zuzug im Rahmen eines mindestens auf ein Jahr befristeten oder eines
unbefristeten Mietvertrags wird durch diese Regelung nicht eingeschränkt,
hingegen unter gewissen Voraussetzungen die regelmässige Befristung auf
unterjährige Mietdauern, namentlich wenn damit nicht zugleich ein Hauptwohnsitz
oder eine Nutzung im Sinn von Art. 2 Abs. 3 lit. a, c oder g ZWG
begründet wird (vgl. bereits oben E. 3.3 und 3.4.3). Die umstrittene
Regelung ist daran zu messen, ob sie insoweit eine Wirkung zu entfalten vermag.
Die umstrittene Regelung vermag im Hinblick auf die
öffentlichen Interessen an der Sicherung von Wohnraum für die auf langfristige
Ortsansässigkeit ausgerichteten Bevölkerungsteile bloss einen begrenzten
Beitrag zu leisten. Es lässt sich aber nicht sagen, dass die Massnahme
untauglich wäre. Entgegen den Beschwerdeführerinnen ist der quantitativ von der
Reglung betroffene Anteil am Wohnungsbestand nicht derart tief, dass eine
lenkende Wirkung auf den Wohnungsmarkt ausgeschlossen wäre (vgl. oben E. 3.8).
Auch wenn der Aufwand für Kontrolle und Vollzug in der stadträtlichen Weisung
als gross bezeichnet wird, ist bei objektiver Betrachtung nicht anzunehmen,
dass die Einhaltung der umstrittenen Regelung nur mit unverhältnismässigem
Aufwand kontrollierbar wäre. Über die Erfüllung der Wohnanteilsregelung bei
Nutzungsänderungen kann im Rahmen von Baubewilligungsverfahren entschieden
werden (vgl. dazu Fritzsche/Bösch/ Wipf/Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht,
6. A., Wädenswil 2019, S. 985 f.). Die Einleitung solcher Verfahren
ist auch nachträglich, aufgrund von Kontrollergebnissen, möglich. Entgegen den
Beschwerdeführerinnen ist das Vorliegen eines baubewilligungspflichtigen
Tatbestands in diesem Zusammenhang nicht von vornherein zu verneinen. Im Rahmen
der vorliegenden abstrakten Normenkontrolle kann angenommen werden, dass die
Betroffenen grundsätzlich eine gerichtliche Überprüfung bei der Anwendung der
umstrittenen Regelung im Einzelfall zu erwirken vermögen. Insgesamt bildet die
umstrittene Regelung eine geeignete Massnahme zur Erreichung der angestrebten
raumplanerischen und sozialpolitischen Interessen.
5.2
Wie die
Vorinstanz nachvollziehbar dargelegt hat, erweist sich die umstrittene Regelung
in örtlicher Hinsicht als erforderlich, weil insoweit keine milderen Massnahmen
ausreichen würden. Beizufügen ist, dass die umstrittene Regelung auch in
zeitlicher Hinsicht in genügender Weise als notwendig betrachtet werden kann.
Sie soll im Anwendungsbereich nicht nur eine regelmässig ganz kurzzeitige
Befristung zur Vermietung als reine Ferienwohnung ausschliessen, sondern auch gewisse
temporäre Nutzungen für berufliche Zwecke wie bei Business-Apartments. Gemäss
dem Raumplanungsbericht geht es bei der umstrittenen Regelung um die soziale
Stabilität in der Nachbarschaft bei Mietwohnungen im Rahmen der geltenden
Wohnanteilspflicht. Dies ist wesentlich, um der wohnpolitisch unerwünschten
Anonymität entgegenzuwirken. Dafür ist eine Untergrenze von einem Jahr bei der
regelmässigen Befristung in der Vermietung von Wohnungen gerechtfertigt. Soweit
ersichtlich ist zu bejahen, dass das angestrebte Ergebnis nicht durch weniger
einschneidende Massnahmen erreicht werden könnte und die Einschränkung nicht
über das angestrebte Ziel hinausgeht, zumal sich die Beschwerdeführerinnen vor
Verwaltungsgericht zu diesem Punkt nicht konkret äussern.
5.3
Die
Beschwerdeführerinnen bestreiten die Zumutbarkeit des Eingriffs. Dabei weisen
sie erneut auf den Schwellenwert von 20 Prozent bei der
Zweitwohnungsgesetzgebung des Bundes hin und versuchen, damit das Gewicht der
öffentlichen Interessen zu relativieren. Vor dem Hintergrund des
ausserordentlich tiefen Leerwohnungsbestands von unter 0,1 Prozent sind die
dargelegten öffentlichen Interessen bei der umstrittenen Regelung indessen als
hoch einzustufen (vgl. dazu bereits oben E. 4.6.2).
Die Anknüpfung bei der Befristung an die Mindestdauer von
einem Jahr erscheint zwar in zeitlicher Hinsicht als restriktiv, sodass der
damit verbundene Grundrechtseingriff in Abweichung von der Ansicht der
Vorinstanz nicht nur als untergeordnet, sondern doch als von einigem Gewicht
anzusehen ist. Immerhin ist anzunehmen, dass sich auch im Anwendungsbereich der
Regelung eine wirtschaftlich sinnvolle Nutzung aus Mietliegenschaften erzielen
lässt. Ferner lassen die in der umstrittenen Regelung verankerten Anforderungen
der Regelmässigkeit und der Gewerblichkeit bei der Wohnungsüberlassung
sachgerechte Differenzierungen bei der Rechtsanwendung zu. Die Erläuterung im
Erlassverfahren, wonach einmalig unterjährige Befristungen die Anrechenbarkeit
nicht tangieren sollen (vgl. oben E. 3.4.3), nimmt Bezug auf eine relativ
lange Mietdauer-Befristung unterhalb eines Jahrs im Rahmen einer Zeitspanne von
fünf Jahren und bildet eine Leitlinie für den Begriff der Regelmässigkeit. Die
umstrittene Regelung erscheint insoweit einer verhältnismässigen Handhabung
zugänglich (vgl. auch oben E. 5.1). Hinzu kommt, dass die Vorinstanz
aufgrund der Erklärungen des Beschwerdegegners 1 sowohl von der
grundsätzlichen Geltung der Bestandesgarantie für die bestehenden Nutzungen bei
Inkrafttreten der umstrittenen Regelung ausgegangen ist als auch angenommen
hat, den Beschwerdeführerinnen sei eine Weiterentwicklung ihres
Geschäftsmodells aufgrund der umfangreichen Geschossflächen ohne Wohnanteil im
heutigen baulichen Bestand in der Stadt Zürich nicht verwehrt. Der Beschwerdegegner 1
bekräftigt vor Verwaltungsgericht, dass die maximal möglichen Nutzflächen
ausserhalb der Mindestwohnanteile in allen Zonen, in denen Wohnen zulässig ist,
im Durchschnitt rund 40 Prozent an den insgesamt möglichen Nutzflächen einer
Liegenschaft ausmachen würden bzw. in absoluten Zahlen über 13 Mio.
Quadratmeter nutzbare Geschossfläche ausserhalb der geltenden
Wohnanteilspflicht bestehe. Diese Angaben stellen die Beschwerdeführerinnen
nicht konkret in Frage. Dabei handelt es sich offensichtlich um umfangreiche
Geschossflächen, sodass die diesbezügliche Prognose der Vorinstanz insoweit
nicht zu beanstanden ist. Unter diesen Umständen brauchen die genaue Zahl der
betroffenen Wohnungen und die relevante Wohnungsgrösse nicht abgeklärt zu
werden. Soweit die Beschwerdeführerinnen allgemein behaupten, ihr
Geschäftsmodell mit der jeweils bloss auf einige Monate angelegten Vermietung
von Wohnungen könne bei der neuen Regelung nicht mehr fortgeführt werden, gehen
sie nicht auf die sachlichen Differenzierungen in der Regelung und die örtlich
unterschiedliche Begrenzungswirkung der geltenden Wohnanteilspflicht ein.
Eine Abwägung der sich entgegenstehenden privaten und
öffentlichen Interessen ergibt, dass die Grundrechtseingriffe der umstrittenen
Regelung für die Betroffenen grundsätzlich nicht unzumutbar sind. Ob die
Durchsetzung im Einzelfall zu einer Unverhältnismässigkeit führen könnte, ist
nicht im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle zu prüfen.
5.4
Nach dem
Grundsatz der Wettbewerbsneutralität bzw. der Gleichbehandlung der
Gewerbegenossen sind Massnahmen verboten, die den Wettbewerb unter direkten
Konkurrenten verzerren und dadurch nicht wettbewerbsneutral sind. Als direkte
Konkurrenten gelten Angehörige der gleichen Branche, die sich mit dem gleichen
Angebot an dasselbe Publikum richten, um das gleiche Bedürfnis zu befriedigen.
Die Gleichbehandlung der Gewerbegenossen geht weiter als das allgemeine
Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV), gilt aber nicht absolut
und schliesst gewisse Differenzierungen, etwa aus Gründen der Sozialpolitik,
des Umweltschutzes oder der Kulturpolitik, nicht aus. Eine entsprechend
begründete Ungleichbehandlung muss jedoch verhältnismässig sein und soll
spürbare Wettbewerbsverzerrungen vermeiden. Erforderlich ist eine
Interessenabwägung (BGE 142 I 162 E. 3.7.2 mit Hinweisen). Eine teilweise
Überschneidung des Angebots begründet hingegen noch keine Konkurrentenstellung
(vgl. BGE 119 Ia 433 E. 2b).
Die Beschwerdeführerinnen machen ein direktes
Konkurrenzverhältnis zwischen den Beherbergungsformen der Business-Apartments
und der Hotels geltend. Auch wenn Hotelbetriebe wie Ferienwohnungen und
Business-Apartments dem temporären Aufenthalt der Kundschaft dienen, bestehen
zwischen diesen Angebotstypen erhebliche Unterschiede. So bieten Hotels den
Gästen regelmässig spezifische Ausstattungen und Dienstleistungen für
touristische Bedürfnisse an, während die Nutzung von Ferienwohnungen und
Business-Apartments grundsätzlich durch die Selbstversorgung der Gäste geprägt
ist. Im Raumplanungsbericht wird daran erinnert, dass Hotelzimmer im
Unterschied zu Wohnungen klassischerweise keine fest installierten
Kochgelegenheiten aufweisen. Wie die Vorinstanz erwogen hat, sind die
Beschwerdeführerinnen als Anbieterinnen von Business-Apartments daher nicht als
direkte Konkurrentinnen von Hotelbetrieben zu qualifizieren. Aus dem Grundsatz
der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen vermögen die Beschwerdeführerinnen
nichts abzuleiten.
5.5
Darüber
hinaus ist es namentlich mit Blick auf das wohnpolitische Anliegen der
Sicherung des sozialen Lebens in den Quartieren sachlich haltbar, dass die
Stadt Zürich im Rahmen der Wohnanteilspflicht mit der umstrittenen Regelung
eine gewisse örtliche Konzentrierung der von vornherein kurzzeitigen temporären
Aufenthalte in Hotelbetrieben weiterhin zulässt, während sie dies beim
verstreuten Angebot von kurzzeitig vermieteten Wohnungen ausschliesst (vgl.
oben E. 3.8 und 4.6.1). Angesichts dieser sachlichen Gründe für eine
Ungleichbehandlung der Hotelbetriebe und betroffenen Wohnungsnutzungen sowie
unter Berücksichtigung des weiten diesbezüglichen Spielraums des kommunalen
Gesetzgebers setzt sich die umstrittene Regelung in diesem Punkt auch nicht in
Widerspruch zum Gleichbehandlungsgebot nach Art. 8 Abs. 1 BV.
5.6
Demzufolge
hält die umstrittene Regelung im Rahmen einer Erlassprüfung aufgrund der
vorliegenden Beschwerde vor der Eigentumsgarantie, der Wirtschaftsfreiheit und
dem allgemeinen Gleichbehandlungsgebot stand.
6.
Die Beschwerde ist demnach abzuweisen. Bei diesem Verfahrensausgang sind die
Gerichtskosten den unterliegenden Beschwerdeführerinnen unter solidarischer
Haftung aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 sowie § 14
VRG). Ein Anspruch auf Parteientschädigung steht ihnen bei diesem Ergebnis
nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Der für die Stadt Zürich handelnde
Beschwerdegegner 1 beantragt ebenfalls eine Parteientschädigung. Den
Gemeinwesen ist gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG gemäss
ständiger Rechtsprechung lediglich in Ausnahmefällen, insbesondere bei
ausserordentlichen Bemühungen, eine solche zuzusprechen. Die
Entschädigungsberechtigung des Gemeinwesens entfällt in der Regel, weil das
Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen
Aufgaben gehört, der Aufwand für das Rechtsmittelverfahren jenen nicht
wesentlich übersteigt, den das Gemeinwesen im Rahmen des nichtstreitigen
Verfahrens ohnehin erbringen musste, und die Behörden meist einen
Wissensvorsprung aufweisen (zum Ganzen VGr, 10. September 2020,
VB.2019.00188, E. 8.3 mit Hinweisen). Ein solcher Ausnahmefall liegt nicht
vor, weshalb der Stadt Zürich im Beschwerdeverfahren keine Parteientschädigung
zusteht.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 10'000.--;   die übrigen Kosten betragen:
Fr.    305.--
Zustellkosten,
Fr. 10'305.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführerinnen unter solidarischer Haftung
auferlegt.
4.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    das Baurekursgericht;
c)    das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE).
Abweichende Meinung
einer Minderheit der Kammer und des Gerichtsschreibers:
(§ 71 VRG in Verbindung mit § 124 des Gesetzes
über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom
10. Mai 2010 [GOG; LS 211.1])
Aus den folgenden Gründen hätten eine Minderheit der
Kammer und der Gerichtsschreiber die Beschwerde gutgeheissen:
Die umstrittene Regelung stellt einen Eingriff in die
Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) und die Eigentumsgarantie (Art. 26
BV) dar. Solche Grundrechtseingriffe müssen die Voraussetzungen von Art. 36
BV erfüllen, d.
h.
sie müssen auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen
Interesse liegen und verhältnismässig sein (siehe Urteil E. 4.1). Nach
Auffassung der Kammerminderheit fehlt es jedoch insbesondere an einem
überwiegenden öffentlichen Interesse.
In erster Linie geht es dem Beschwerdegegner 1 um die
Bekämpfung der Wohnungsknappheit: Gemäss dem Raumplanungsbericht liegt das Ziel
der BZO-Teilrevision darin, den "Wohnraum im Umfang der Wohnanteilspflicht
primär für die
ansässige Bevölkerung
" vorzubehalten.
Ein Teil der Bevölkerung lebt – aus beruflichen oder
anderen Gründen – mobil, zieht für einige Monate nach Zürich, ohne dass diese
Personen von vornherein wissen, ob und/oder wann sie weiterziehen oder ob sie
langfristig in der Stadt Zürich wohnhaft bleiben. Diese Personen sind auf
flexibel verfügbare
Wohnungen
angewiesen.
Gemäss Kapitel 1.2.4 und 1.3.1 des regionalen Richtplans Zürich ist die
Schaffung und Erhaltung des Wohnraumangebots für unterschiedliche Zielgruppen
und Lebenssituationen eine zentrale Aufgabe.
Die
Bedürfnisse der Bevölkerung im Sinn von Art. 3 Abs. 3 RPG umfassen
nicht nur jene der "ansässigen" Bevölkerung (Tschannen, Art. 3 N. 64).
Zu berücksichtigen sind vielmehr die
Bedürfnisse aller Personengruppen
,
wie Ansässige, (Noch-)Nichtansässige, Durchreisende, Schweizerinnen,
Ausländerinnen, Fahrende usw.
Weder der
Verfassung des Bundes noch jener des Kantons lässt sich eine Grundlage
entnehmen, um das Interesse anderer Bevölkerungsteile, eine passende Wohnung zu
finden, weniger zu gewichten als jenes der sogenannt ständig ansässigen
Bevölkerung.
Die umstrittene Regelung betrifft namentlich auch
Business-Apartments. Dass diese in vielen Fällen von einem Arbeitgeber jeweils
für eine fixe Dauer von weniger als 12 Monaten gemietet und dessen
Arbeitnehmenden zur Verfügung gestellt werden, führt nicht dazu, dass der
"ansässigen Bevölkerung" knapper Wohnraum entzogen würde. Denn werden
die Angebote für Business-Apartments eingeschränkt, müssen die betreffenden
Arbeitnehmenden auf den Wohnungsmarkt für unbefristet vermietete Wohnungen oder
allenfalls auf Hotels ausweichen. Dadurch würde die Knappheit an unbefristet
vermieteten Wohnungen kaum reduziert, sondern insbesondere angesichts der
finanziellen Möglichkeiten der neu an unbefristet vermieteten Wohnungen
interessierten Personen möglicherweise noch verschlimmert.
Der
kommunale Richtplan Siedlung, Landschaft, öffentliche
Bauten und Anlagen wurde 2021 von der Stadt beschlossen und 2022 genehmigt; er
ist somit sehr aktuell. Angesichts der 2022 bestehenden Umstände hat die Stadt
Zürich im behördenverbindlichen Richtplan keine Massnahmen als erforderlich
erachtet, sondern sich auf
Ziffer 3.6.3 b beschränkt, wonach die
Stadt die Entwicklung der Anteile und der räumlichen Verteilung der
Zweitwohnungen in periodisch dichten Abständen beobachtet und überprüft. (Nur)
bei steigenden Zahlen der gewerblich kommerziell genutzten Zweitwohnungen sind
umgehend geeignete Massnahmen zu ergreifen (Urteil E. 4.4).
Eine solche Steigerung lässt sich den vom
Beschwerdegegner 1 vorgelegten statistischen Zahlen unter Einbezug der privaten
Zweitwohnungen (vgl. Urteil E. 4.4) nicht entnehmen. Nur schon deshalb
besteht für den Beschwerdegegner 1 kein Anlass, durch die
streitgegenständliche Vorschrift einzugreifen. Die Steigerung in der
Untergruppe der belegten Apartments betrifft mit einem Anteil von 0,7 %
des Wohnungsbestands (2021) zum einen nur einen geringen Teil der
Zweitwohnungen (insgesamt 3,7 %). Zum anderen sind in diesem Anteil auch
belegte Apartments erfasst, für die eine Anmeldung mit Hauptwohnsitz erfolgt
ist (vgl. Urteil E. 4.4) und die somit gar nicht zu den Zweitwohnungen
gezählt werden können. Wie hoch dieser Anteil ist, ist aus den Akten nicht
ersichtlich und wird auch vom Beschwerdegegner 1 nicht dargelegt. Somit
erweisen sich diese statistischen Zahlen als kaum aussagekräftig. Indem der
Beschwerdegegner 1 die streitgegenständlichen Bestimmungen dennoch
erlassen hat, setzt er sich in Widerspruch zum kommunalen Richtplan. Nichts
anderes ergibt sich aus dem
FPRE-Bericht
vom
18. Dezember 2017, der ebenfalls Jahre vor dem kommunalen
Richtplan erstellt wurde. Im Gegenteil
verneinte
auch der FPRE-Bericht eine Notwendigkeit, auf gesamtstädtischer Ebene und
kurzfristig regulierend auf den Zweitwohnungsmarkt einzuwirken, und betonte,
dass mögliche Regulierungsmassnahmen sehr sorgfältig hinsichtlich ihrer
Wirkungen auf die verschiedenen Teilmärkte – und deren Interaktionseffekte –
hin untersucht werden müssten (Zusammenfassung S. 2 sowie S. 92).
Die streitbetroffenen Bestimmungen setzen somit keinen im
Richtplan begründeten Handlungsauftrag um. Vielmehr spricht die spezifische
Regelung im Richtplan gegen die streitige Regelung, solange keine Erhöhung der
Zahl der gewerblich kommerziell genutzten Zweitwohnungen festgestellt wird.
Dabei ist zu beachten, dass
im
Kanton Zürich gestützt auf § 16 Abs. 2 PBG die Richtplanung die
Nutzungsplanung weiter gehend vorbestimmt als bundesrechtlich erforderlich
(VGr,
16. Mai 2024,
VB.2023.00035,
E. 5.2; VGr, 28. April 2022, VB.2021.00601, E. 3.3).
Jedenfalls
kann dem kommunalen Interesse an der umstrittenen Regelung mangels einer
solchen Erhöhung nur ein geringes Gewicht beigemessen werden. Entsprechendes
gilt auch für die weiteren vom Beschwerdegegner 1 geltend gemachten Ziele
wie der Wohnlichkeit, der "sozialen Stabilität in der Nachbarschaft"
und der Verhinderung "wohnpolitisch unerwünschter Anonymität".
Was die Auswirkungen der betroffenen Nutzungen,
insbesondere von Business-Apartments, auf die Mietpreise anbelangt, hielt der
Regierungsrat am 4. Oktober 2023 in Beantwortung der kantonsrätlichen
Anfrage KR-Nr. 238/2023 betreffend Einfluss von Buchungsplattformen wie
Airbnb auf Wohnungsmangel und bezahlbare Wohnungen in Städten fest, dass die
kommerzielle Nutzung von Wohnraum für Zweit- und Ferienwohnungen sowie für
Business-Apartments einen Einfluss auf die Miet- und Immobilienpreise haben
könne. Er präzisierte, dass dies insbesondere in touristisch sehr beliebten
Destinationen der Fall sei bzw. in städtischen Quartieren mit einem hohen
touristischen Potenzial, wenn solche Wohnnutzungen einen erheblichen Anteil am
Gesamtwohnungsmarkt ausmachten und damit einen relevanten verknappenden Effekt
auf den Erstwohnungsmarkt hätten. Da der relevante Anteil der
Business-Apartments in der Stadt Zürich von 1,6 % (2021; vgl. E. 4.4 des
Urteils) aber gering ist, könnte auch dieser Einfluss die zu beurteilende,
flächendeckende Massnahme nicht rechtfertigen.
Unter diesen Umständen vermögen die öffentlichen
Interessen an der streitbetroffenen Regelung die ihr entgegenstehenden
Interessen nicht zu überwiegen. Zu letzteren gehört das durch die
Wirtschaftsfreiheit geschützte private Interesse an der Möglichkeit,
Business-Apartments mit befristeten Verträgen kommerziell vermieten zu können.
Darüber hinaus besteht hieran auch ein öffentliches Interesse, da solche
Business-Apartments für den international stark verflochtenen Wirtschaftsstandort
Zürich wichtig sind. Auch in Übergangssituationen, wie beispielsweise der
Erstwohnsitznahme in der Schweiz, stellen Business-Apartments ein beliebtes
Angebot dar (
FPRE-Bericht
, S. 67);
ausserdem kann auch die "ansässige
Bevölkerung" in gewissen Lebenslagen auf kurzfristige Mietverhältnisse
angewiesen sein
.
Die Minderheit der Kammer und der
Gerichtsschreiber hätten die Beschwerde schliesslich auch deshalb gutgeheissen,
weil die Regelung die sehr kurzfristigen
Wohnnutzungen
in Hotels ebenso wie überjährige Nutzungen auf den Wohnanteil anrechnet,
während nur gerade die mittlere Kategorie von Wohnungen, die gewerblich für
weniger als ein Jahr zur Verfügung gestellt werden, von der Anrechnung
ausgeschlossen werden. Die Regelung leidet insofern an einem inneren
Widerspruch, sowohl in Bezug auf das Ziel, der Wohnungsknappheit
entgegenzuwirken, als auch in Bezug auf das Ziel, eine soziale Stabilität der
Nachbarschaft zu fördern.
Des Weiteren würde sich die
Frage stellen,
ob
die Bevorzugung der
"ansässigen Bevölkerung", wie auch immer diese definiert wird, und
die Erschwerung des Zuzugs von anderen Bevölkerungsteilen mit der
Niederlassungsfreiheit (Art. 24 BV) sowie dem Grundsatz der
Nichtdiskriminierung (Art. 8 BV; Art. 2 des
Abkommens zwischen der Schweizerischen
Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren
Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit vom 21. Juni 1999 [
FZA; SR 0.142.112.681]) vereinbar sind.
Für
richtiges Protokoll,
Der
Gerichtsschreiber: