zh_verwaltungsgericht · VB.2022.00382 · 2024-08-22 · de

Akteneinsicht | Die Beschwerdeführerin wurde an ihrem Wohnort von einer Patrouille der Kantonspolizei Zürich aufgesucht. Der mitausgerückte Arzt konnte nach einem längeren Gespräch keinerlei Indikation für eine Fürsorgerische Unterbringung ausmachen, weshalb von einer solchen abgesehen wurde (Sachverhalt I.A, E. 4.6). Auf ihr Gesuch hin wurde der Beschwerdeführerin von der Kantonspolizei der entsprechende Polizeirapport ausgehändigt, in welchem jedoch die Personalien zweier beteiligter Personen, die Angaben zur Meldeerstattung an die Polizei und die Aussagen einer der Personen geschwärzt worden waren (E. 3.1). Die Beschwerdeführerin verlangt nun gestützt auf den Anspruch auf Zugang zu ihren eigenen Personendaten nach § 20 Abs. 2 IDG Einsicht in den ungeschwärzten Rapport (Sachverhalt E. III.B). Im Zentrum steht die Abwägung zwischen den Zugangsinteressen der Beschwerdeführerin und den entgegenstehenden Interessen der Meldeerstatter (gemischtes Dossier; E. 3.2; E. 4.1). Darstellung der Rechtsprechung zu dieser Interessenabwägung (E. 4.1-4.3). Die Geheimhaltungsinteressen erscheinen vorliegend nicht ohne Weiteres als überwiegend. Die Häufung von im Ergebnis unbegründeten Gefährdungsmeldungen (vgl. E. 4.6) relativiert das besondere Schutzinteresse von Informanten im konkreten Fall. Die Vorinstanzen haben es unterlassen, die Zugangsinteressen genügend zu evaluieren. Auch die entgegenstehenden Geheimhaltungsinteressen sind aktuell kaum abgeklärt (E. 4.8). Rückweisung an die Beschwerdegegnerin zur Anhörung der Meldeerstatter, darauf gestützte Interessenabwägung und Neubeurteilung (E. 4.8). Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 22.08.2024 VB.2022.00382
Zurich Verwaltungsgericht 22.08.2024 VB.2022.00382
Zurigo Verwaltungsgericht 22.08.2024 VB.2022.00382

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00382
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Geschäftsnummer:
VB.2022.00382
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 22.08.2024
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Akteneinsicht
Die Beschwerdeführerin wurde an ihrem Wohnort von einer Patrouille der Kantonspolizei Zürich aufgesucht. Der mitausgerückte Arzt konnte nach einem längeren Gespräch keinerlei Indikation für eine Fürsorgerische Unterbringung ausmachen, weshalb von einer solchen abgesehen wurde (Sachverhalt I.A, E. 4.6). Auf ihr Gesuch hin wurde der Beschwerdeführerin von der Kantonspolizei der entsprechende Polizeirapport ausgehändigt, in welchem jedoch die Personalien zweier beteiligter Personen, die Angaben zur Meldeerstattung an die Polizei und die Aussagen einer der Personen geschwärzt worden waren (E. 3.1). Die Beschwerdeführerin verlangt nun gestützt auf den Anspruch auf Zugang zu ihren eigenen Personendaten nach § 20 Abs. 2 IDG Einsicht in den ungeschwärzten Rapport (Sachverhalt E. III.B).
Im Zentrum steht die Abwägung zwischen den Zugangsinteressen der Beschwerdeführerin und den entgegenstehenden Interessen der Meldeerstatter (gemischtes Dossier; E. 3.2; E. 4.1). Darstellung der Rechtsprechung zu dieser Interessenabwägung (E. 4.1-4.3). Die Geheimhaltungsinteressen erscheinen vorliegend nicht ohne Weiteres als überwiegend. Die Häufung von im Ergebnis unbegründeten Gefährdungsmeldungen (vgl. E. 4.6) relativiert das besondere Schutzinteresse von Informanten im konkreten Fall. Die Vorinstanzen haben es unterlassen, die Zugangsinteressen genügend zu evaluieren. Auch die entgegenstehenden Geheimhaltungsinteressen sind aktuell kaum abgeklärt (E. 4.8).
Rückweisung an die Beschwerdegegnerin zur Anhörung der Meldeerstatter, darauf gestützte Interessenabwägung und Neubeurteilung (E. 4.8).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
AKTENEINSICHT
ANONYMISIERUNG
ANZEIGE
ANZEIGEERSTATTER
DATENBEKANNTGABE
DATENSCHUTZ
DENUNZIATION
FÜRSORGERISCHE UNTERBRINGUNG
GEHEIMHALTUNG
GEHEIMHALTUNGSINTERESSE
GEMISCHTES DOSSIER
INFORMANT
INTERESSENABWÄGUNG
ÖFFENTLICHE INTERESSEN
PERSONENDATEN
POLIS-INFORMATIONSSYSTEM
POLIZEI-, SICHERHEITS- UND ORDNUNGSRECHT
POLIZEIRAPPORT
PRIVATSPHÄRE
RECHTLICHES GEHÖR
RECHTSMISSBRAUCH
SCHWÄRZUNG
Rechtsnormen:
Art. 13 Abs. II BV
Art. 29 Abs. II BV
Art. 20 Abs. II IDG
Art. 23 Abs. I IDG
Art. 23 Abs. III IDG
§ 11 Abs. I POLIS-V
§ 9 Abs. I VRG
Art. 426 Abs. I ZGB
Art. 443 Abs. I ZGB
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2022.00382
Urteil
der 3. Kammer
vom
22. August 2024
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter
Franz Kessler Coendet,
Gerichtsschreiber Samuel Boller.
In Sachen
A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Kantonspolizei Zürich, ,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Akteneinsicht,
hat sich
ergeben:
I.
A.
A,
geboren 1967, wurde am Freitag, 6. Oktober 2017, ca. um 20 Uhr an
ihrem damaligen Wohnort in B von einer Patrouille der Kantonspolizei Zürich
aufgesucht. Anlass war die Prüfung einer Fürsorgerischen Unterbringung (FU)
wegen Verdachts auf geistige Veränderung. Zur Überprüfung ihres geistigen
Gesundheitszustandes bzw. zur Prüfung einer FU begleitete ein Arzt die
Polizeipatrouille. Nach einem längeren Gespräch dieses Arztes mit A wurde keine
FU verfügt.
B.
Mit
zwei Schreiben vom 12. Juli 2021 ersuchte A die Kantonspolizei Zürich
einerseits um Einsicht in die über sie gespeicherten Akten und Daten im
Polizei-Informationssystem (POLIS) und andererseits um uneingeschränkte
Akteneinsicht in den Polizeirapport betreffend den Einsatz vom 6. Oktober
2017, nachdem ihr diesbezüglich im Jahr 2019 infolge Schwärzung nur
unvollständige Akteneinsicht gewährt worden sei. Sie gehe davon aus, dass ihr
Ex-Mann C wie auch seine Lebenspartnerin D sie bei der Polizei vorsätzlich
angeschwärzt sowie falsche Aussagen getätigt haben könnten. Um dies zu
beweisen, bedürfe sie der uneingeschränkten Akteneinsicht.
Mit Schreiben vom 28. bzw. 29. Juli 2021
stellte die Kantonspolizei A einen Auszug der ihre Person betreffenden Einträge
im POLIS sowie eine stellenweise geschwärzte Version des Polizeirapports
betreffend den Einsatz vom 6. Oktober 2017, datierend vom 30. Oktober
2017, POLIS-Nr. 01, zu.
C.
Mit
Eingabe vom 10. August 2021 ersuchte A die Kantonspolizei unter anderem um
Erlass einer anfechtbaren Verfügung, worauf die Kantonspolizei mit Verfügung
vom 25. August 2021 das Gesuch um Einsicht in die ungeschwärzte Version
des Rapports vom 30. Oktober 2017 abwies, ohne Kosten zu erheben.
II.
A.
Daraufhin
erhob A mit Eingabe vom 16. September 2021 Rekurs bei der
Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich und beantragte, es sei ihr der
Polizeirapport vom 30. Oktober 2017 ohne abgedeckte Passagen zuzustellen. Eventualiter
sei ihr mitzuteilen, ob die geschwärzten Textstellen die von ihr erwähnten
"Beschuldigungen und Verleumdungen, welche bereits in den anderen POLIS Geschäftsberichten
dokumentiert worden seien", beinhalteten.
B.
Mit
Zwischenentscheid vom 19. Januar 2022 forderte die Sicherheitsdirektion
die Kantonspolizei auf, ihr den fraglichen Polizeirapport in ungeschwärzter
Form einzureichen. Mit Eingabe vom 21. Januar 2022 kam die Kantonspolizei
dieser Aufforderung nach.
C.
Mit
Entscheid vom 15. Juni 2022 wies die Sicherheitsdirektion den Rekurs ab
(Dispositivziffer I). Der ungeschwärzte Rapport vom 30. Oktober 2017
mit der POLIS-Nr. 01 werde nach Eintritt der Rechtskraft des Rekursentscheids
vernichtet. A werde diesbezüglich keine Akteneinsicht gewährt. Falls der
Rekursentscheid angefochten werde, werde der ungeschwärzte Rapport – eine
abweichende Anordnung des Verwaltungsgerichts vorbehalten – dem
Verwaltungsgericht zugestellt (Dispositivziffer II). Die Kosten des
Rekursverfahrens nahm die Sicherheitsdirektion auf die Staatskasse
(Dispositivziffer III). Das Gesuch von A um Gewährung der unentgeltlichen
Prozessführung schrieb die Sicherheitsdirektion als gegenstandslos ab
(Dispositivziffer IV). Parteientschädigungen sprach sie nicht zu
(Dispositivziffer V).
III.
A.
Daraufhin
gelangte A mit Eingabe vom 23. Juni 2022 an das Verwaltungsgericht und
beantragte, es sei ihr für das Beschwerdeverfahren wegen
"gerichtsnotorisch bekannter Mittellosigkeit" die unentgeltliche
Rechtspflege zu gewähren; sie sei sodann auf einen Anwalt angewiesen. Mit
Präsidialverfügung vom 27. Juni 2022 erwog das Verwaltungsgericht, auf die
Anordnung einer Rechtsvertretung von Amtes wegen könne derzeit verzichtet
werden, und forderte A auf, bis zum Ablauf der Beschwerdefrist eine im Sinn der
Erwägungen verbesserte, das heisst eine mit einem rechtsgenügenden Antrag und
einer rechtsgenügenden Begründung versehene Beschwerdeschrift einzureichen
(Prot. S. 2–4).
B.
Mit
verbesserter Beschwerdeschrift vom 15. August 2022 beantragte A im
Wesentlichen, der Entscheid der Sicherheitsdirektion vom 15. Juni 2022 sei
aufzuheben und es sei ihr Einsicht in den ungeschwärzten Rapport vom
30. Oktober 2017 zu geben. Daneben ersuchte sie um Gewährung der
unentgeltlichen Prozessführung. Das Verwaltungsgericht eröffnete daraufhin mit
Präsidialverfügung vom 16. August 2022 (Prot. S. 5) den
Schriftenwechsel und zog die Akten bei. Die Kantonspolizei beantragte mit
Beschwerdeantwort vom 19. August 2022 die Abweisung der Beschwerde. Die
Sicherheitsdirektion erklärte am 18. August 2022 ihren Verzicht auf eine
Vernehmlassung. A nahm dazu mit Schreiben vom 31. August 2022 Stellung.
C.
Mit
Schreiben vom 7. März 2023 leitete die Sicherheitsdirektion eine Eingabe
von A vom 3. März 2023 samt Beilagen "zuständigkeitshalber" an
das Verwaltungsgericht weiter. Das Verwaltungsgericht antwortete der
Sicherheitsdirektion mit Schreiben vom 17. März 2023, es sei nicht
erkennbar, inwiefern die weitergeleitete Eingabe von A im Zusammenhang mit dem
vorliegenden Beschwerdeverfahren stehe. Vielmehr scheine es sich um einen
Rechtsverzögerungs- bzw. Rechtsverweigerungsrekurs oder mehrere solche zu
handeln, für deren Behandlung die Sicherheitsdirektion zuständig sein dürfte.
Entsprechend wurde die Eingabe von A zur gutscheinenden Behandlung an die
Sicherheitsdirektion retourniert. In die Akten des vorliegenden
Beschwerdeverfahrens wurden lediglich das Schreiben vom 7. März 2023 sowie
eine Kopie des Antwortschreibens des Verwaltungsgerichts vom 17. März 2023
aufgenommen.
D.
Am
24. April 2023 reichte A eine Briefkorrespondenz mit Regierungsrat F
betreffend eine Aufsichtsbeschwerde zu den Akten. Mit Eingabe vom 16. Juli
2023 reichte A ein Antwortschreiben ihrer Krankenkasse vom 15. Juni 2023
zu diversen abstrakten Rechtsfragen ein. Mit Eingabe vom 7. Mai 2024
überliess sie dem Verwaltungsgericht ihre Rekursschrift desselben Datums gegen
eine Verfügung der Kantonspolizei vom 12. April 2024 betreffend ein
weiteres Auskunftsbegehren.
E.
Am
2. Juni 2024 erhob A am Verwaltungsgericht eine
Rechtsverweigerungsbeschwerde gegen den Schweizerischen Berufsverband für
Angewandte Psychologie (SBAP) und reichte diese mitsamt Beilagen zu den Akten
des vorliegenden Verfahrens. Auf die Rechtsverweigerungsbeschwerde trat das
Verwaltungsgericht mit Urteil vom 7. Juni 2024 nicht ein (VGr,
7. Juni 2024, VB.2024.00325).
F.
Mit
Eingabe vom 28. Juni 2024 reichte A eine Aktennotiz der Kindes- und
Erwachsenenschutzbehörde (KESB) B vom 27. August 2020 betreffend ein
Telefonat mit D mit dem Hinweis ein, die KESB-Akten seien ihr gestützt auf ein
Urteil des Verwaltungsgerichts ausgehändigt worden.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG; LS. 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde
zuständig. Die Angelegenheit ist von der Kammer zu beurteilen (§ 38b
Abs. 1 e contrario und § 38 VRG). Da auch die übrigen
Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Für den
von der Beschwerdeführerin mit Beschwerdeschrift vom 15. August 2022
beantragten Beizug der "kantonalen Datenaufsicht als unabhängige
Behörde" besteht kein Anlass. Es ist allein Sache des Verwaltungsgerichts,
die Rechtmässigkeit der verweigerten vollständigen Einsicht in den
Polizeirapport vom 30. Oktober 2017 zu beurteilen. Soweit die
Beschwerdeführerin beantragt, es sei zu prüfen, ob ein Ermessens- bzw.
Rechtsmissbrauch seitens der Beschwerdegegnerin vorliege, ist nicht
ersichtlich, inwiefern diesen Anträgen nebst dem Antrag auf Aufhebung bzw.
Änderung des angefochtenen Entscheids vom 15. Juni 2022 eine eigenständige
Bedeutung zukommen könnte, weshalb nicht näher darauf einzugehen ist.
2.
2.1
Gemäss
Art. 13 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101) hat jede Person Anspruch
auf Schutz vor Missbrauch ihrer persönlichen Daten. Diese Verfassungsbestimmung
schützt den Einzelnen vor Beeinträchtigungen, die durch die staatliche
Bearbeitung seiner persönlichen Daten entstehen (Recht auf informationelle
Selbstbestimmung). Der verfassungsrechtliche Datenschutz ist Teil des Rechts
auf eine Privat- und persönliche Geheimsphäre nach Art. 13 Abs. 1 BV
(BGE 128 II 259 E. 3.2; VGr, 8. Februar 2024, VB.2022.00296,
E. 3.1).
2.2
Auf
kantonaler Ebene konkretisiert das Gesetz über die Information und den
Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG; LS 170.4) diesen grundrechtlichen
Anspruch. Es bezweckt unter anderem den Schutz der Grundrechte von Personen,
über welche die öffentlichen Organe des Kantons Daten bearbeiten (§ 1
Abs. 1 lit. b IDG) und vermittelt dem Einzelnen Rechtsansprüche zum
Schutz eigener Personendaten. Gemäss dessen § 2 gilt das IDG auch für die
Beschwerdegegnerin (§ 3 Abs. 1 lit. b IDG).
2.3
Jede
Person hat nach § 20 Abs. 2 IDG Anspruch auf Zugang zu den eigenen
Personendaten. Das öffentliche Organ verweigert indes die Bekanntgabe von
Informationen ganz oder teilweise oder schiebt sie auf, wenn eine rechtliche
Bestimmung oder ein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse
entgegensteht (§ 23 Abs. 1 IDG). Ein privates Interesse liegt
insbesondere vor, wenn durch die Bekanntgabe der Information die Privatsphäre
Dritter beeinträchtigt wird (§ 23 Abs. 3 IDG).
2.4
Im Kanton
Zürich betreiben die Kantonspolizei und die Stadtpolizeien Zürich und Winterthur
das Datenbearbeitungs- und Informationssystem POLIS (§ 2 der Verordnung
über das Polizei-Informationssystem POLIS vom 13. Juli 2005
[POLIS-Verordnung; LS. 551.103]). Gesuche um Akteneinsicht, die keine
Anfragen gemäss § 10 (Amts- und Rechtshilfe) darstellen, sind schriftlich
bei einer der an POLIS beteiligten Polizeien einzureichen (§ 11
Abs. 1 POLIS-Verordnung). Die Akteneinsicht kann eingeschränkt oder ganz
verweigert werden, wenn in laufenden Verfahren der Untersuchungszweck gefährdet
würde oder eine der Voraussetzungen gemäss § 23 IDG gegeben ist (§ 11
Abs. 3 lit. a und b POLIS-Verordnung). Die Wahrnehmung des
Auskunftsrechts gemäss § 20 Abs. 2 IDG erfolgt im gleichen Verfahren
wie die Akteneinsicht nach § 11 der POLIS-Verordnung (§ 12
Abs. 1 Satz 1 POLIS-Verordnung).
3.
3.1
Der vollständige
dreiseitige Rapport vom 30. Oktober 2017 beschreibt einen Einsatz der Beschwerdegegnerin
vom 6. Oktober 2017 am damaligen Wohnort der Beschwerdeführerin in B
(vgl. oben, Sachverhalt E. I.A). In der der Beschwerdeführerin Ende
Juli 2021 zugestellten Version des Rapports sind nach den Feststellungen der
Vorinstanz die Personalien zweier beteiligter Personen, der erste Teil der "Einleitung"
mit den Angaben zur Meldeerstattung an die Polizei, der Name des ausgerückten
Arztes und die im Rapport wiedergegebenen Aussagen einer der Personen geschwärzt.
Auf ihr Gesuch hin wurde der Beschwerdeführerin bereits im Jahr 2019 ein
geschwärztes Exemplar des Rapports vom 30. Oktober 2017 zugestellt. Die
damaligen Schwärzungen stimmen indes nicht vollständig mit denjenigen des
vorliegend streitgegenständlichen Exemplars des Rapports überein. So lässt sich
der früheren Version zwar der Name des ausgerückten Arztes entnehmen, hingegen
nichts unter dem Titel "Einleitung". Zudem waren der erste Teil und
der letzte Satz unter dem Titel "Ermittlungen/Ergänzungen"
(vollständig) geschwärzt worden.
3.2
Da der
Polizeirapport vom 30. Oktober 2017 nicht nur Informationen über die
Beschwerdeführerin, sondern auch Angaben zu weiteren Personen enthält, handelt
es sich dabei um ein sogenanntes "gemischtes Dossier". Auf die
Bekanntgabe des Inhalts solcher Dossiers haben gesuchstellende Personen nur
insoweit Anspruch, als die Daten nicht andere Personen betreffen. Soweit die
Personendaten sowohl sie selbst als auch andere Personen betreffen, sind ihre
Zugangsinteressen mit den Nichtzugangsinteressen der anderen Personen sowie
allfälligen öffentlichen Interessen abzuwägen (vgl. oben, E. 2.3; VGr,
1. April 2020, VB.2019.00511, E. 2.2 [nicht publiziert]; Beat Rudin
in: Bruno Baeriswyl/Beat Rudin [Hrsg.], Praxiskommentar zum Informations- und
Datenschutzgesetz des Kantons Zürich, Zürich etc. 2012 [Kommentar IDG],
§ 20 N. 26 ff.).
Personendaten, welche nicht nur über die gesuchstellende
Person, sondern auch über andere Personen etwas aussagen, liegen etwa vor, wenn
sich eine Person über eine andere Person äussert; diese Äusserung beinhaltet
sowohl Aussagen über die betroffene Person, sagt aber auch etwas über die sich
äussernde Person (Informantin) aus. Eine Interessenabwägung ist insbesondere
auch bei Anzeigesituationen vorzunehmen (Rudin, N. 27 f.).
3.3
Die
Vorinstanz erwog, die Beschwerdeführerin habe gestützt auf § 20
Abs. 1 und 2 IDG grundsätzlich ein Einsichtsrecht in den Polizeirapport.
Ihr einziges Motiv bestehe indes in der Beschaffung von Beweisen; dies zeige
ihr Begleitschreiben zum Akteneinsichtsgesuch vom 12. Juli 2021. Gemäss
der zur eidgenössischen Datenschutzgesetzgebung ergangenen, analog
"anwendbaren" bundesgerichtlichen Rechtsprechung erweise sich ihr
Begehren damit aber als rechtsmissbräuchlich, weshalb es schon aus diesem Grund
abzuweisen sei. Darüber hinaus falle eine Abwägung zwischen dem Interesse der
Beschwerdeführerin an der Bekanntgabe der Namen und dem Geheimhaltungsinteresse
der Privatpersonen, deren Personalien abgedeckt worden seien, zu Ungunsten der
Beschwerdeführerin aus. Zwar sei nachvollziehbar, dass diese in Erfahrung
bringen wolle, ob der Polizeieinsatz vom 6. Oktober 2017 an ihrem
damaligen Wohnort auf die Meldung von zwei Privatpersonen zurückzuführen gewesen
sei und – falls ja – um wen es sich gehandelt habe und was sie gegenüber der
Polizei zu Protokoll gegeben hätten. Der zentrale Zweck des Auskunftsrechts
bestehe jedoch darin, der betroffenen Person zu ermöglichen, die Einhaltung der
datenschutzrechtlichen Grundsätze zu überprüfen und durchzusetzen. Das
Interesse der Beschwerdeführerin stehe in keinem Zusammenhang mit diesem Zweck.
Dementsprechend sei ihm nur wenig Gewicht beizumessen. Hingegen wären die
betreffenden Privatpersonen bei einer Bekanntgabe ihrer Personalien erheblich
in ihrer Persönlichkeit betroffen. Sollte sich nämlich herausstellen, dass der
Einsatz tatsächlich auf ihre Aussagen zurückzuführen gewesen sei, sei nicht
auszuschliessen, dass die Beschwerdeführerin nach Einsicht in den
ungeschwärzten Rapport Retorsionsmassnahmen ins Auge fassen würde. So lasse
sich den Akten entnehmen, dass sie im POLIS bereits zahlreiche Male wegen
häuslicher Gewalt, Verleumdung, Drohung und wegen ihres psychischen Zustands habe
vermerkt werden müssen. Ein solches Risiko sei nicht hinnehmbar. Zusammenfassend
– so die Vorinstanz – habe die Beschwerdegegnerin der Beschwerdeführerin zu
Recht keine vollständige Einsicht in den fraglichen Polizeirapport gewährt. Der
Rekurs sei daher abzuweisen.
4.
4.1
Im Zentrum
des vorliegenden Falls steht die Abwägung zwischen den Zugangsinteressen einer Gesuchstellerin
und den entgegenstehenden Interessen der anderen betroffenen Personen. Eine
solche Interessenabwägung musste das Bundesgericht im Leitentscheid BGE 122 I
153 vornehmen.
Der dortige Beschwerdeführer
war für mehrere Monate in einer psychiatrischen Klinik hospitalisiert gewesen
und verlangte darauf von der Klinik die Herausgabe seiner vollständigen
Krankengeschichte. Auf Rekurs hin wurde ihm Einsicht in sämtliche Schriftstücke
gewährt, indessen blieben in drei Dokumenten insgesamt sieben Stellen mit
Auskünften von privaten Drittpersonen abgedeckt, sodass diesen Stellen weder
die Namen der Auskunftspersonen noch deren Aussagen entnommen werden konnten
(dortiger Sachverhalt).
Das Bundesgericht erwog, die
nicht offengelegte Aufbewahrung von Personendaten in einer Datensammlung könne
als Unbehagen oder als Beeinträchtigung und Bedrohung der Privatsphäre
empfunden werden. Sie rufe für sich allein schon nach einer Einsichtsmöglichkeit
(E. 6b/aa). Es stelle einen Eingriff in die persönliche Freiheit dar, wenn
psychiatrische Krankengeschichten aufbewahrt und bearbeitet würden, enthielten
diese doch naturgemäss sehr persönliche und intime Angaben. Gerade weil sich
der Gesundheitszustand verändern könne, sei es von Bedeutung, dass die Angaben
in der Krankengeschichte zuträfen und daher durch die Einsichtnahme überprüft
werden könnten. Es gelte zu vermeiden, dass eine Person durch unrichtige
Angaben "festgeschrieben" werde (E. 6b/bb). Auch im konkreten
vom Bundesgericht beurteilten Fall könne ein erhebliches schutzwürdiges
Interesse am vollständigen Einblick in die Psychiatrie-Krankengeschichte bejaht
werden, da es dem Beschwerdeführer darum gehe, sich über die Periode seiner beiden
Klinikaufenthalte Klarheit zu verschaffen. Dieses Interesse werde durch gewisse
Umstände – so werde dem Beschwerdeführer unter anderem nur ein sehr kleiner
Teil von Angaben vorenthalten und die Geltendmachung von Ansprüchen gegenüber
der Klinik, den Ärzten oder Auskunftspersonen falle nicht mehr ernsthaft in
Betracht – nur leicht vermindert (E. 6b/dd–ee).
Den Anliegen des Beschwerdeführers – so das Bundesgericht
weiter – stehe ein legitimes öffentliches Interesse entgegen, dem Patienten
Angaben von ausserhalb der Klinik und die Namen von Auskunftspersonen
vorzuenthalten. Denn solche Informationen seien gerade für den Bereich der
Psychiatrie von Bedeutung, könnten indessen oft nicht mehr eingeholt werden,
wenn zum Vornherein damit gerechnet werden müsste, dass die Angaben und die
Identität des Informanten dem Patienten bekanntgegeben würden. Ganz allgemein
habe die bundesgerichtliche Rechtsprechung dem Schutz von Gewährspersonen und
von Drittpersonen Gewicht beigemessen (E. 6c/aa, mit Hinweisen). Mit Blick
auf die Interessen der Auskunftspersonen hätten diese nicht ohne Weiteres damit
zu rechnen, dass ihre Auskünfte dem Patienten offengelegt würden. Diese würden
nicht aus persönlich übelwollenden Motiven erteilt, auch wenn im Einzelfall
Unangenehmes berichtet werde. Die Initiative gehe oft vom Arzt und nicht von
den Drittpersonen aus. Keinen Schutz verdienten allerdings bewusste
Denunziation und sachfremde Motive, etwa wenn eine Person
"abgeschoben" oder "versorgt" werden solle. Im konkreten
Fall seien die Auskünfte nicht aus übelwollenden und sachfremden Motiven,
sondern aus durchaus positiven und fürsorgerischen Gründen erteilt worden
(E. 6c/bb).
Insgesamt erachtete das Bundesgericht das erhebliche
öffentliche Interesse daran, dass der Arzt im Hinblick auf die Therapie des
Patienten von Drittpersonen unter Wahrung des Geheimnisses zuverlässige Angaben
erhält, als überwiegend. Es bestätigte deshalb die Nicht-Offenlegung der
abgedeckten Stellen in der Krankengeschichte (E. 6d).
4.2
In einem
neueren Urteil musste das Bundesgericht darüber befinden, ob einem Zahnarzt,
welchem vorübergehend die Berufsausübungsbewilligung entzogen worden war,
nachträglich vollständige Einsicht in die nicht zu den Akten genommenen
Patientenanzeigen zu gewähren sei. Die Verwaltung hatte dem Rechtsvertreter des
dortigen Beschwerdeführers ohne Anonymisierung und inhaltliche Einschränkungen
Einsicht in diese Personendaten gewährt mit der Auflage, dass der
Rechtsvertreter seinem Mandanten die Dokumente nicht aushändigen und ihm keine
Auskünfte erteilen dürfe, die zur Identifizierung von Aufsichtsanzeigern führen
könnten; erlaubt seien einzig Informationen über Umfang, Form und Inhalt der
Patientenanzeigen (BGr, 20. Februar 2020, 1C_167/2019, Sachverhalt E. A).
Das Bundesgericht erachtete dies als genügend zur Wahrnehmung allfälliger
Rechte gegenüber der Verwaltung bzw. deren Mitarbeiter. Dabei wiederholte es
mit Verweis auf BGE 122 I 153, es bestehe ein gewisses öffentliches Interesse
an der Anonymisierung der Patientenanzeiger aus einer allgemeinen präventiven
Sicht. Werde bekannt, dass die Behörden die betroffenen Medizinalpersonen
integral über allfällige Patientenanzeiger informieren müssten, selbst wenn sie
die entsprechenden Anzeigen nicht befolgten bzw. als irrelevant erachteten,
könnte dies abschreckende Wirkung für künftige Fälle haben. Betroffene
Patienten würden sich möglicherweise davon abhalten lassen, Anzeigen
einzureichen, weil sie eventuell mit nachteiligen Folgen rechnen müssten, oder
sie würden ihre Anzeigen nur noch anonym erstatten. Gerade um anonymes
Denunziantentum nicht zu fördern, bestehe ein öffentliches Interesse daran,
dass Patientenanzeiger nicht mit einer umfassenden Information der betroffenen
Medizinalpersonen selbst über die Bedürfnisse des gesundheitsrechtlichen
Verfahrens hinaus rechnen müssten (BGr, 20. Februar 2020, 1C_167/2019,
E. 6.5).
4.3
Auch das
durch den Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV
geschützte Akteneinsichtsrecht
kann
bei überwiegenden Interessen der Öffentlichkeit und von Drittpersonen
eingeschränkt werden (vgl. auch § 9 Abs. 1 VRG). Die
Verweigerung oder Beschränkung der Akteneinsicht setzt voraus, dass sorgfältig
geprüft wird, ob das Geheimhaltungsinteresse im konkreten Einzelfall dem
grundsätzlichen Einsichtsrecht vorgeht. Es bedarf jedenfalls greifbarer
wesentlicher Anhaltspunkte, um die Verweigerung der Einsichtnahme zu
rechtfertigen. Schutzwürdige private Interessen, die eine Verweigerung oder
Beschränkung der Akteneinsicht zu rechtfertigen vermögen, bilden vor allem die
Wahrung von Persönlichkeitsrechten und der Schutz von Geschäftsgeheimnissen der
Beteiligten, ihrer Angehörigen oder von Drittpersonen. Dies ist beispielsweise
dann der Fall, wenn konkrete und verifizierte Anhaltspunkte bestehen, dass ein
Zeuge schweren Repressalien ausgesetzt wäre, wenn seine Identität offengelegt
würde. Ein schutzwürdiges Geheimhaltungsinteresse besitzen alsdann auch
Informanten oder Auskunftspersonen bezüglich ihres Namens, im Allgemeinen
Personen, denen Nachstellungen, Anfeindungen oder rechtswidrige
Beeinträchtigungen drohen (VGr, 23. November 2011, VB.2011.00371,
E. 3.2.2 mit diversen Hinweisen auf die bundesgerichtliche
Rechtsprechung).
Zwar ist das Interesse an der Ergreifung rechtlicher
Schritte des Einsichtsgesuchstellers ebenfalls zu gewichten, doch überwiegt es
dasjenige der Informanten nicht in jedem Fall. Insbesondere bei
offensichtlicher Aussichtslosigkeit jeglicher rechtlichen Schritte seitens des
Einsichtsgesuchstellers überwiegt das Interesse am Schutz der Informanten (VGr,
15. Januar 2015, VB.2014.00382, E. 4.3; VGr, 23. Januar 2002,
VB.2001.00376, E. 4e = RB 2002 Nr. 67; vgl. VGr, 30. Juni
2022, VB.2021.00858, E. 4.3.4).
4.4
Im
vorliegenden Fall war die Polizei am 6. Oktober 2017 zur Wohnadresse der
Beschwerdeführerin ausgerückt, um eine Fürsorgerische Unterbringung im Sinne
von Art. 426 ff. des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom
10. Dezember 1907 (ZGB; SR 210) zu prüfen. Gestützt auf Art. 426
Abs. 1 ZGB darf eine Person, die an einer psychischen Störung oder an
geistiger Behinderung leidet oder schwer verwahrlost ist, in einer geeigneten
Einrichtung untergebracht werden, wenn die nötige Behandlung oder Betreuung
nicht anders erfolgen kann. Gemäss Art. 443 Abs. 1 ZGB kann unter
Vorbehalt der Bestimmungen über das Berufsgeheimnis jede Person der
Erwachsenenschutzbehörde Meldung erstatten, wenn eine Person hilfsbedürftig
erscheint.
Damit die KESB im laufenden Verfahren der betroffenen
Person den Namen der meldenden Person vorenthalten darf, müssen auch hier die
Voraussetzungen für eine Einschränkung des Rechts auf Akteneinsicht erfüllt
sein. Das heisst, ein überwiegendes privates oder öffentliches
Geheimhaltungsinteresse muss vorliegen. Ein öffentliches Interesse an der
Anonymisierung der meldenden Person besteht aus allgemeiner präventiver Sicht:
Wird in der
Öffentlichkeit bekannt, dass die Behörden die betroffenen Personen integral
über allfällige Meldungen informieren müssen, würden sich Personen
möglicherweise davon abhalten lassen, eine Meldung zu verfassen. Es ist im
Einzelfall zu bestimmen, ob damit das öffentliche Interesse gegenüber dem
Interesse der betroffenen Person überwiegt: Die betroffenen Personen müssen
sich grundsätzlich zu ihrem Verhältnis zur meldenden Person äussern können,
damit die Meldung kontextualisiert werden kann. Zudem führt eine Anonymisierung
der meldenden Person oft dazu, dass die betroffene Person während des
Verfahrens ihre Energie bzw. ihre Konzentration ausschliesslich auf die Frage
richten wird, wer die Meldung erstattet hat (Luca Maranta, Basler Kommentar zum
Zivilgesetzbuch I, 7. A., 2022, Art. 443 N. 38a, mit Verweis auf
BGer, 20. Februar 2020, 1C_167/2019, E. 6.5).
4.5
Eine
Interessenabwägung, wie sie hier vorzunehmen ist, kann nur in Kenntnis der
Akten erfolgen, für die ein Geheimhaltungsinteresse geltend gemacht wird. Das Verwaltungsgericht
hat daher den von der Vorinstanz einverlangten vollständigen Polizeirapport,
den die Beschwerdeführerin einsehen möchte, gesichtet, um das von der
Vorinstanz als vorgehend erachtete Geheimhaltungsinteresse der im
Polizeirapport vorkommenden Personen beurteilen zu können (vgl. BGE 112 Ia
97 E. 6.a; vgl. oben, E. 3.1).
4.6
Der
Polizeieinsatz vom 6. Oktober 2017 war mit einem nicht unerheblichen
Eingriff in die Privatsphäre der Beschwerdeführerin verbunden. Es ist daher verständlich,
dass sie erfahren möchte, wie es zu diesem Einsatz gekommen ist. So machte sie
geltend, es brauchte schon triftige Gründe, dass die Polizei und ein FU-Arzt
ins Haus kämen, und will wissen, ob die Prüfung der FU mit Schwächezustand,
geistiger Veränderung, Verwahrlosung, Selbst- oder Fremdgefährdung begründet
worden sei.
Von einer FU wurde am 6. Oktober 2017 abgesehen, nachdem
der diensthabende Arzt nach einem längeren Gespräch mit der Beschwerdeführerin
gemäss dem entsprechenden Einsatzprotokoll keinerlei (Wort doppelt
unterstrichen) Indikation für eine FU hatte ausmachen können. Der Einsatz von
Polizei und FU-Arzt bei der Beschwerdeführerin zuhause war somit im Ergebnis
unbegründet. Im geschwärzten Polizeiprotokoll ist ersichtlich, dass die
Polizeipatrouille am 6. Oktober 2017 zunächst an den Wohnort von C,
Ex-Mann der Beschwerdeführerin, und dessen Lebenspartnerin D ausgerückt war. Es
ist daher nachvollziehbar, dass die Beschwerdeführerin davon ausgeht, durch
diese beiden bzw. einer von diesen beiden sei eine – letztlich haltlose –
Meldung an die Kantonspolizei erfolgt, und entsprechend deren genauen Inhalt
kennen möchte.
Sie vermochte denn auch zu belegen, dass sich D zu einem
späteren Zeitpunkt, nämlich am 22. September 2020, im Polizeiposten
Bahnhof B meldete und um eine Kontrolle der mutmasslich fahrunfähigen
Beschwerdeführerin bat. Im betreffenden Rapport der Kantonspolizei wurde weiter
festgehalten, dass D und C nicht zum ersten Mal über eine starke
Medikamenteneinnahme der Beschwerdeführerin berichtet hätten und sich offenbar
öfters mit der Problematik von deren Fahrfähigkeit auseinandersetzten. Daher
wurde seitens der Kantonspolizei eine polizeiliche Orientierung des
Strassenverkehrsamts als notwendig erachtet. Gestützt auf den Bericht des
Instituts für Rechtsmedizin der Universität Zürich vom 20. Mai 2021, der
eine nennenswerte Einnahme von Opioiden, Benzodiazepinen, Z-Hypnotika oder
Antihistaminika im Zeitraum etwa Ende Dezember 2020 bis Ende April 2021
ausschloss, entliess das Strassenverkehrsamt die Beschwerdeführerin mit
Schreiben vom 21. Juni 2021 aus der verkehrsmedizinischen Kontrolle und
teilte ihr mit, dass sie ohne Auflagen Motorfahrzeuge fahren dürfe. Auch mit
Blick auf diese Aktenstücke erscheint die Vorstellung der Beschwerdeführerin,
dass C oder D zu Unrecht belastende Meldungen bei den Behörden erstatten,
zumindest nicht völlig abwegig.
Die Erfolgsaussichten von rechtlichen Schritten der in
dieser Hinsicht äusserst aktiven Beschwerdeführerin (vgl. oben Sachverhalt
E. III.C–F) gegen C, D oder die Beschwerdegegnerin brauchen an dieser
Stelle nicht abschliessend beurteilt zu werden. Jedenfalls erscheint ein
solches Vorgehen nicht als offensichtlich aussichtslos (oben, E. 4.2),
nachdem eine missbräuchliche Anzeigenerstattung nicht ausgeschlossen werden
kann.
Auch ist der von der Beschwerdeführerin offen
kommunizierte Zweck der Beschaffung von potenziellen Beweismitteln unter
Zuhilfenahme des Auskunftsrechts gemäss IDG angesichts der dargelegten
besonderen Umstände nicht als rechtsmissbräuchlich zu betrachten. Im Gegenteil
handelt es sich dabei um einen grundsätzlich legitimen Zweck, der gemäss der
oben zitierten bundesgerichtlichen Rechtsprechung bei der Interessenabwägung
durchaus zugunsten einer Zugangsgewährung ins Gewicht fallen kann
(vgl. oben; E. 4.1–4.3). Die bundesgerichtliche Rechtsprechung zum
Rechtsmissbrauch im Zusammenhang mit Art. 8 f. DSG (in der bis 31. August
2023 gültigen Fassung) scheint daher zumindest für den vorliegenden Fall einer
Auskunftsgewährung eines öffentlichen kantonalen Organs nach § 20
Abs. 2 IDG entgegen den Erwägungen der Vorinstanz als unpassend. Dies umso
mehr, als das von dieser zitierte Bundesgerichtsurteil ebenso wie die dort
verwiesenen weiteren Bundegerichtsurteile Auskunftsbegehren zwischen Privaten
und nicht solche gegenüber (Bundes-)Behörden betrafen (vgl. BGr,
18. November 2020, 4A_277/2020, E. 5.4 mit Hinweisen auf BGE 138 III
425 und 141 III 119 sowie auf BGr, 3. Juli 2015, 4A_506/2014/4A_524/2014,
E. 8.4.2).
Die Beschwerdeführerin machte sodann geltend, die Polizei
sei durch die Einträge im POLIS-Register vorgefasst (gemeint: vorbefasst) und
habe ihr in letzter Zeit das Recht verweigert. Sollte sie dabei den
Polizeirapport vom 6. Oktober 2017 als kompromittierend betrachten, so ist
dies wenig überzeugend, nachdem bereits aus der ungeschwärzten Version
hervorgeht, dass eben gerade keine FU angeordnet wurde, mithin der
Polizeieinsatz unbegründet war.
Insgesamt ist das Interesse der Beschwerdeführerin an
einer vollständigen Akteneinsicht als nicht unerheblich zu bezeichnen.
4.7
Die
Interessen der im Polizeirapport genannten weiteren Personen an einer
Aufrechterhaltung der Anonymisierung bzw. Schwärzung können demgegenüber gemäss
derzeitigem Verfahrensstand nicht ohne Weiteres als überwiegend qualifiziert
werden.
Die dargelegte Häufung von im Ergebnis unbegründeten
Gefährdungsmeldungen relativiert das besondere Schutzinteresse von Informanten
im konkreten Fall. Anders als in BGE 122 I 153 kann derzeit nicht davon
ausgegangen werden, die Anzeige gegenüber der Kantonspolizei sei aus durchaus
positiven und fürsorgerischen Gründen erstattet worden (vgl. oben,
E. 4.1). Unter diesen Umständen kann derzeit auch das generelle
öffentliche Interesse daran, dass potenziell fürsorgerisch unterzubringende
Menschen den Behörden gemeldet werden und deshalb Meldeerstatter nicht immer
mit einer umfassenden Information der gemeldeten Person zu rechnen haben (oben,
E. 4.1–4.3), nicht entscheidend ins Gewicht fallen bzw. das private
Interesse der Meldeerstatter nicht massgebend verstärken.
Die Schutzwürdigkeit des Interesses der Beschwerdeführerin an
einer vollständigen Akteneinsicht kann nach derzeitigem Verfahrensstand auch
nicht einfach unter Hinweis auf ihre aktenkundigen POLIS-Einträge als
beschuldigte Person allein entkräftet werden. Es ist nicht ersichtlich, dass
die Vorinstanz erstellt hätte, inwiefern gegen die Beschwerdeführerin
strafrechtliche Sanktionen oder polizeiliche Massnahmen wegen Gewalt oder
Drohung verhängt worden sind. Welche konkreten unerlaubten Retorsionsmassnahmen
die Meldeerstatter zu befürchten hätten, hat die Vorinstanz nicht dargetan und
ist bislang aus den Verfahrensakten nicht abschätzbar.
4.8
Die
Vorinstanzen haben es demnach unterlassen, die Interessen der
Beschwerdeführerin an einer vollständigen Zugangsgewährung genügend zu
evaluieren. Eine solche hätten sie zumindest näher in Betracht ziehen sollen.
Auch die entgegenstehenden Geheimhaltungsinteressen der Meldeerstatter sind
aktuell kaum abgeklärt, wobei diese nicht allein aus den POLIS-Einträgen über
die Beschwerdeführerin abgeleitet werden können (vgl. oben, E. 4.7). Die
umstrittene Verweigerung des Auskunftsrechts lässt sich auch nicht mittels
einer Vernichtung des fraglichen Polizeirapports rechtfertigen. Vielmehr ist
vorliegend eine konkrete Abwägung der entgegenstehenden Interessen aller
Verfahrensbeteiligten geboten.
Die Sache ist daher an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen,
sodass sie eine Anhörung der Meldeerstatter sowie gestützt darauf die
Interessenabwägung durchführe und einen neuen Entscheid über die vollständige
Zugangsgewährung fälle (vgl. Thönen, Kommentar IDG, § 26 N. 4 f.;
VGr, 30. November 2017, VB.2017.00416, E. 2.4; VGr, 6. Februar 2020, VB.2019.00732,
E. 2.6). Konkret wird die Beschwerdegegnerin die Meldeerstatter unter
Wahrung ihrer Anonymität und unter Zustellung eines zum Schutz der
Personendaten der Beschwerdeführerin in geeigneter Form geschwärzten Version
des Polizeirapports vom 30. Oktober 2017, POLIS-Nr. 01, zur
Stellungnahme einzuladen haben.
Dies führt zur teilweisen Gutheissung der Beschwerde unter
Aufhebung der Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 25. August 2021 und des
Rekursentscheids der Vorinstanz vom 15. Juni 2022.
5.
Die
Gerichtskosten sind ausgangsgemäss der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen
(§ 65a in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Das
Gesuch der Beschwerdeführerin um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung
erweist sich entsprechend als gegenstandslos. Eine Umtriebsentschädigung wurde
von ihr nicht beantragt und stünde ihr mangels besonderen Aufwands auch nicht
zu (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).
6.
Letztinstanzliche kantonale
Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zu
qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2).
Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht
wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die
Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit
einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweis-
verfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    In
teilweiser Gutheissung der Beschwerde werden die Verfügung der
Beschwerdegegnerin vom 25. August 2021 und der Rekursentscheid der Sicherheitsdirektion
des Kantons Zürich vom 15. Juni 2022 aufgehoben.
Die Sache wird im Sinn der Erwägungen zur
Neubeurteilung an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.  2'200.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--
Zustellkosten,
Fr. 2'320.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.    Das
Gesuch der Beschwerdeführerin um unentgeltliche Prozessführung wird als
gegenstandslos abgeschrieben.
5.    Es
wird keine Partei- oder Umtriebsentschädigung zugesprochen.
6.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
7.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    die Sicherheitsdirektion.