zh_verwaltungsgericht · VB.2010.00560 · 2011-11-23 · de

Beitrag (Strassenerschliessung) | Das Erschliessungsprogramm nach Art. 19 Abs. 2 Satz 1 RPG hat die Erschliessung von einer Bauzone zugewiesenen Grundstücken innert 15 Jahren vorzusehen (E. 4.1.1). Nimmt eine Gemeinde die Erschliessung nicht innert 15 Jahren vor, befindet sie sich unabhängig vom Bestehen eines Erschliessungsprogramms im Verzug (E. 4.1.2). Nimmt ein Grundeigentümer die Erschliessung aufgrund eines Verzugs des Gemeinwesens nach Art. 19 Abs. 3 RPG selber vor, hat er einen Rückerstattungsanspruch gegenüber dem Gemeinwesen. Dabei handelt es sich um eine gebundene Ausgabe, die nicht mehr von einem Finanzreferendum abhängig gemacht werden kann (E. 4.1.3 und 5.2.2). Die Selbsterschliessung durch den Grundeigentümer setzt einen Gestattungsakt des Gemeinwesens voraus. Steht der Verzug fest, ist der Gestattungsakt zu erteilen. Die Zustimmung zur Selbsterschliessung kann im Rahmen eines verwaltungsrechtlichen Vertrages erteilt werden. Die Zuständigkeit zum Abschluss des Vertrages liegt in diesem Fall beim Stadtrat (E. 4.1.4 und 5.3.2). Die Beschwerdegegnerin hat im Rahmen des verwaltungsrechtlichen Vertrages nicht auf den Rückerstattungsanspruch verzichtet (E. 5.3.3). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 23.11.2011 VB.2010.00560
Zurich Verwaltungsgericht 23.11.2011 VB.2010.00560
Zurigo Verwaltungsgericht 23.11.2011 VB.2010.00560

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2010.00560
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Geschäftsnummer:
VB.2010.00560
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 23.11.2011
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Beitrag (Strassenerschliessung)
Das Erschliessungsprogramm nach Art. 19 Abs. 2 Satz 1 RPG hat die Erschliessung von einer Bauzone zugewiesenen Grundstücken innert 15 Jahren vorzusehen (E. 4.1.1).
Nimmt eine Gemeinde die Erschliessung nicht innert 15 Jahren vor, befindet sie sich unabhängig vom Bestehen eines Erschliessungsprogramms im Verzug (E. 4.1.2).
Nimmt ein Grundeigentümer die Erschliessung aufgrund eines Verzugs des Gemeinwesens nach Art. 19 Abs. 3 RPG selber vor, hat er einen Rückerstattungsanspruch gegenüber dem Gemeinwesen. Dabei handelt es sich um eine gebundene Ausgabe, die nicht mehr von einem Finanzreferendum abhängig gemacht werden kann (E. 4.1.3 und 5.2.2).
Die Selbsterschliessung durch den Grundeigentümer setzt einen Gestattungsakt des Gemeinwesens voraus. Steht der Verzug fest, ist der Gestattungsakt zu erteilen. Die Zustimmung zur Selbsterschliessung kann im Rahmen eines verwaltungsrechtlichen Vertrages erteilt werden. Die Zuständigkeit zum Abschluss des Vertrages liegt in diesem Fall beim Stadtrat (E. 4.1.4 und 5.3.2).
Die Beschwerdegegnerin hat im Rahmen des verwaltungsrechtlichen Vertrages nicht auf den Rückerstattungsanspruch verzichtet (E. 5.3.3).
Abweisung.
Stichworte:
ERSCHLIESSUNGSKOSTEN
ERSCHLIESSUNGSPROGRAMM
ERSCHLIESSUNGSRECHT
GROBERSCHLIESSUNG
RÜCKERSTATTUNGSANSPRUCH
VERZUG
Rechtsnormen:
§ 90 Abs. 1 PBG
§ 92 PBG
§ 93 PBG
Art. 15 lit. b RPG
Art. 19 Abs. 2 RPG
Art. 19 Abs. 3 RPG
Art. 4 Abs. 1 WEG
Art. 5 Abs. 1 WEG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2010.00560
Urteil
der 4. Kammer
vom
23. November 2011
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso
Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin
Maja Schüpbach Schmid,
Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.
In Sachen
Stadt X,
vertreten durch
RA B,
Beschwerdeführerin
,
gegen
A,
vertreten durch
RA
C,
Beschwerdegegnerin
,
betreffend Beitrag
(Strassenerschliessung),
hat sich ergeben:
I.
A.
A erwarb
im Jahr 2001 verschiedene in der Bauzone liegende Grundstücke im Gebiet Z in
der Stadt X. Die zur Groberschliessung dieses Gebiets als Sammelstrasse
geplante Verlängerung der Z-Strasse ist im bis heute nicht revidierten
Erschliessungsplan von 1984 der dritten Erschliessungsetappe mit geplanter
Ausführung zwischen 1995 und 1999 zugewiesen worden. Ein Kreditantrag für den
Bau dieses Strassenstücks war zuvor in einer Volksabstimmung vom abgelehnt
worden.
B.
Im
Rahmen eines Bauprojekts von A schlossen diese und der Stadtrat X am
10. August 2004 einen Vertrag, welcher im Wesentlichen das Recht von A
vorsieht, die Verlängerung der Z-Strasse auf eigene Kosten vorzunehmen und die
Strasse anschliessend an die Stadt X abzutreten. Weiter enthält der Vertrag betreffend
Baukosten ein Rückforderungsrecht von A für den Fall, dass die Verlängerung der
Z-Strasse später gestützt auf planungsrechtliche oder anderweitige Entscheide
durch die Stadt finanziert werden sollte. Schliesslich verpflichtet sich der
Stadtrat, innert dreier Jahre nach Beginn der Hochbauarbeiten dem zuständigen
Organ (dem Gemeinderat) einen pauschalen Kredit­antrag über Fr. 1'000'000.- zu
unterbreiten. A erstellte in der Folge die Verlängerung der Z-Strasse, welche
gleichzeitig der Erschliessung ihrer geplanten Bauten diente, auf eigene Kosten.
C.
Der
Stadtrat unterbreitete dem (Grossen) Gemeinderat mit Weisung vom 23. März
2009 einen Kreditantrag, mit welchem A an die Verbindungsstrasse nachträglich
"ein kommunaler Beitrag von Fr. 1'000'000.--" entrichtet werden
sollte. Der Gemeinderat beschloss grossmehrheitlich die Ablehnung des
Kreditantrags.
II.
A liess am 7. Dezember 2009 Gemeindebeschwerde
erheben und die Aufhebung des gemeinderätlichen Beschlusses sowie die
grundsätzliche Feststellung, dass die Stadt X an A einen kommunalen Beitrag von
Fr. 1'000'000.- zu bezahlen habe, unter Entschädigungsfolge beantragen.
Der Bezirksrat V hob den Beschluss des Gemeinderates wegen Verstosses gegen
übergeordnetes Recht mit Beschluss vom 7. September 2009 (recte: 2010)
auf. Er führte im Wesentlichen aus, die Stadt X sei der sich aus dem
Bundesrecht ergebenden Erschliessungspflicht nicht nachgekommen und habe sich
im Verzug befunden. Deshalb sei A das Recht zugestanden, den Bau der
Verbindungsstrasse selber vorzunehmen und alsdann die entstandenen Kosten bei
der Stadt X zurückzufordern. Damit sei die Rückforderung zu einer gebundenen
Ausgabe geworden, über welche nicht der Gemeinderat, sondern der Stadtrat zu
befinden habe. Auf das Feststellungsbegehren trat der Bezirksrat nicht ein und
überwies die Sache zum Entscheid über die Ausgabe an den Stadtrat. Die
Verfahrenskosten auferlegte der Bezirksrat den Parteien zu gleichen Teilen und
schlug die Parteientschädigungen wett.
III.
Der Stadtrat X liess am 11. Oktober 2010 Beschwerde
führen und die Aufhebung des bezirksrätlichen Beschlusses sowie – soweit darauf
einzutreten sei – die Abweisung der Gemeindebeschwerde von A unter
Entschädigungsfolge beantragen. Am 3. Februar 2011 reichte der Stadtrat
den Ermächtigungsbeschluss des Gemeinderates für die Beschwerdeerhebung nach.
Mit Eingabe vom 28./29. Oktober 2010 hatte der Bezirksrat zuvor auf Vernehmlassung
verzichtet. A liess mit Beschwerdeantwort vom 6. April 2011 die Abweisung
der Beschwerde unter Entschädigungsfolge beantragen. Mit weiteren Eingaben der
Stadt X vom 6. Juni 2011, 5. September 2011 sowie 3. Oktober
2011 und von A vom 14. Juli 2011 sowie 28. September 2011 hielten die
Parteien an ihren Begehren fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
Nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) prüft das
Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit von Amtes wegen. Für Beschwerden gegen
Entscheide des Bezirksrats über Gemeindebeschwerden nach § 151 des
Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG, LS 131.1) ist das Verwaltungsgericht
gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 sowie
§§ 42–44 e contrario VRG zuständig.
Nach § 155 Abs. 1
GG ist der Entscheid zur Ergreifung eines Rechtsmittels durch den Gemeinderat
der Beschwerdegegnerin zu treffen. Der Entscheid kann nachgebracht werden, wenn
der Stadtrat das Rechtsmittel zur Fristwahrung bereits ergriffen hat
(§ 155 Abs. 2 GG). Der Gemeinderat der Beschwerdegegnerin hat
beschlossen, vorliegende Beschwerde zu ergreifen.
Da auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Das
Verwaltungsgericht prüft von Amtes wegen, ob die Prozessvoraussetzungen bei der
Vorinstanz gegeben waren. Fehlte es im vorinstanzlichen Verfahren an
Prozessvoraussetzungen, so ist der angefochtene Entscheid aufzuheben (Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 96).
2.2
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, der im Streit stehende Beschluss des Gemeinderates
sei nicht selbständig anfechtbar. Die Beschwerdegegnerin habe vielmehr einen
Anspruch aus einem verwaltungsrechtlichen Vertrag geltend gemacht, welcher gemäss
§ 81 lit. b VRG durch das Verwaltungsgericht als einzige Instanz im
Klageverfahren zu beurteilen sei. Die Beschwerdegegnerin hatte indessen schon
vor der Vor­instanz die Verletzung übergeordneten Rechts und nicht des
verwaltungsrechtlichen Vertrages gerügt. Für die Beurteilung dieser Frage im
Zusammenhang mit dem Beschluss des Gemeinderates ist der Bezirksrat gemäss
§ 151 Abs. 2 GG zuständig.
3.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz habe
das rechtliche Gehör verletzt, indem sie die Gemeindebeschwerde auf der
Grundlage eines völlig eigenen Rechtsstandpunkts gutgeheissen habe, ohne die
Parteien zuvor darüber zu informieren. Eine Behörde muss den Parteien
Gelegenheit zur Stellungnahme einräumen, wenn sie ihren Entscheid auf eine
Rechtsnorm stützen will, die im bisherigen Verfahren nicht herangezogen wurde,
auf die sich keine der Parteien berufen hat und mit deren Erheblichkeit die Parteien
im konkreten Fall nicht rechnen konnten (BGE 131 V 9 E. 5.4.1, 124 I 49
E. 3c).
Die Beschwerdegegnerin berief sich schon in der ersten
Rechtsschrift vor der Vorinstanz auf Art. 19 des (eidgenössischen)
Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG, SR 700), welche
Bestimmung auch dem Entscheid der Vorinstanz zugrunde liegt. Die Beschwerdeführerin
hatte demnach ohne weiteres die Möglichkeit, sich zu dieser Bestimmung zu äussern,
was sie denn auch tat. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs liegt demgemäss
nicht vor.
4.
4.1
4.1.1
Gemäss Art. 19 Abs. 2 Satz 1 RPG werden Bauzonen durch das
Gemeinwesen innerhalb der im Erschliessungsprogramm vorgesehenen Frist
erschlossen. Kommt das zuständige Gemeinwesen der Erschliessungspflicht nicht
fristgerecht nach, so ist den Grundeigentümern gemäss Art. 19 Abs. 3 RPG
zu gestatten, ihr Land nach den vom Gemeinwesen genehmigten Plänen selber zu
erschliessen oder die Erschliessung durch das Gemeinwesen nach den Bestimmungen
des kantonalen Rechts zu bevorschussen.
Das Erschliessungsprogramm hat den bundesrechtlich
vorgegebenen Rahmen zu wahren, was insbesondere zur Folge hat, dass das
Erschliessungsprogramm die Erschliessung einer Bauzone innerhalb von 15 Jahren
vorzusehen hat (vgl. Art. 15 lit. b RPG; BBl 1994 III 1079; Peter
Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 5.
A., Bern 2008, S. 279; Vera Marantelli-Sonanini, Erschliessung
von Bauland, Bern 1997, S. 68; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz,
Bern 2006, Art. 19 N. 39; Christine Guy-Écabert/Piermarco
Zen-Ruffinen, Le droit du propriétaire d'équiper lui-même son terrain selon le
nouvel alinéa 3 de l'article 19 LAT, BR 1996, S. 35 ff., 38).
Für
dem Wohnungsbau dienende Bauzonen ergibt sich die nämliche Pflicht auch aus
Art. 5 Abs. 1 des (eidgenössischen) Wohnbau- und
Eigentumsförderungsgesetzes vom 4. Oktober 1974 (WEG, SR 843), wonach
die Grob- und Feinerschliessung solcher Bauzonen in angemessenen Etappen
innerhalb von 10 bis 15 Jahren durchzuführen ist.
Allein aus der Aufnahme eines Grundstücks in ein
Erschliessungsprogramm folgt jedoch noch keine garantierte Erschliessung
desselben (Hänni/Waldmann, Art. 19 N. 45; André Jomini in: Heinz
Aemisegger et al., Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich
1999, Art. 19 N. 35). Erschliessungsprogramme müssen im Rahmen der
Revision einer Nutzungsplanung angepasst werden können. Stellt sich heraus,
dass eine Bauzone den Voraussetzungen von Art. 15 lit. b RPG nicht entspricht,
weil weniger Bauland als ursprünglich geplant benötigt wird, kann dies auch
dazu führen, dass auf die Erschliessung eines Gebiets verzichtet wird. Dies hat
jedoch mit einer Auszonung des betreffende Gebiets einherzugehen, da ansonsten gemäss
Art. 19 Abs. 3 RPG nach 15 Jahren ein Anspruch auf Selbsterschliessung
oder Bevorschussung der Erschliessungskosten entsteht (vgl. Regierungsrat AG,
7. September 1987, ZBl 89/1988, S. 324 f.). Unzulässig ist eine
Auszonung eines mit Art. 15 lit. b RPG konformen Gebiets jedoch, wenn die
Auszonung einzig erfolgt, weil das Gemeinwesen nicht bereit ist, zeitgerecht
für eine genügende Grob­erschliessung zu sorgen (BGE 110 Ia 51
E. 4c; Jomini, Art. 19 N. 37).
4.1.2
Aus dem Gesagten folgt, dass eine Gemeinde, welche die Erschliessung von
einer Bauzone zugewiesenem Land nicht innerhalb von 15 Jahren vornimmt oder
dieses – soweit zulässig – nicht wieder auszont, sich kraft Bundesrechts im
Verzug im Sinne von Art. 19 Abs. 3 RPG befindet. Ein Verzug liegt
unabhängig von der Erstellung eines Erschliessungsprogramms vor: Auch ein
Gemeinwesen, welches die Erstellung eines Erschliessungsprogramms rechtswidrig
unterlassen hat oder dessen Erschliessungsprogramm nicht den bundesrechtlichen
Vorgaben entspricht, befindet sich 15 Jahre nach Aufnahme von Bauland in den
Nutzungsplan mit der Erschliessung im Verzug (Marantelli-Sonanini,
S. 77 f.; Jomini, Art. 19 N. 65). Die Pflicht zur
fristgerechten Erschliessung erstreckt sich auf das gesamte einer Bauzone im
Sinne von Art. 15 RPG zugewiesene Land (Urs Eymann, Erschliessungsrecht
und Erschliessungsprogramm – Vollzugshilfe zu den neuen bundesrechtlichen
Bestimmungen über die Erschliessung, Bern 1999, S. 17).
4.1.3
Hat der Grundeigentümer nach Art. 19 Abs. 3 RPG das Recht zur
Selbsterschliessung erhalten oder hat er die Erschliessung durch das
Gemeinwesen bevorschusst, so hat das Gemeinwesen den Betrag, abzüglich
allfälliger mit der Erschliessung verbundener Abgaben, dem Grundeigentümer
später zurückzuzahlen. Es handelt sich dabei um eine gebundene Ausgabe, die
nicht mehr von einem Finanzreferendum abhängig gemacht werden kann (Eymann,
S. 27; Marantelli-Sonanini, S. 191 f.; Hänni, S. 287;
Hänni/Waldmann, Art. 19 N. 70).
4.1.4
Das Recht des Grundeigentümers, die Erschliessung seines Landes bei Verzug
nach den Plänen des Gemeinwesens selber vorzunehmen, setzt einen Gestattungsakt
des Gemeinwesens voraus (vgl. Art. 19 Abs. 3 RPG). Dieser steht nicht mehr im
Ermessen des zuständigen Gemeinwesens; steht der Verzug fest, so ist die
Bewilligung zur Selbsterschliessung zu erteilen bzw. dem Grundeigentümer zu
ermöglichen, die Ausführung durch das Gemeinwesen vorzuschiessen
(Marantelli-Sonanini, S. 180; Jomini, Art. 19 N. 65).
Bestehen keine Zweifel über den Verzug, kann die
Zustimmung zur Erschliessung durch den Grundeigentümer auch im Rahmen eines
verwaltungsrechtlichen Vertrages gegeben werden. Die Zuständigkeit zum
Abschluss des Erschliessungsvertrages liegt gemäss einer Lehrmeinung bei der
Exekutive des zuständigen Gemeinwesen (Marantelli-Sonanini, S. 147). Dem
ist beizupflichten. Da höchstens noch ein Ermessen im Hinblick auf die Auswahl
(Selbsterschliessung oder Vorschuss) besteht, jedoch nicht mehr bezüglich der
Frage, ob erschlossen wird, handelt es sich – wie vorstehend dargelegt – um
eine gebundene Ausgabe. Es erscheint deshalb sachgerecht, wenn der
Gestattungsakt im Rahmen eines verwaltungsrechtlichen Vertrages durch die
Exekutive erfolgt.
4.2
Gemäss
§ 90 Abs. 1 des (kantonalen) Planungs- und Baugesetzes vom
7. September 1975 (PBG, LS 700.1) setzen die Gemeinden mit der Bau-
und Zonenordnung einen Erschliessungsplan fest. Dieser gibt Aufschluss über die
öffentlichen Werke und Anlagen, die für die Groberschliessung der Bauzonen
notwendig sind, und zeigt auf, in welchen zeitlich bestimmten Etappen das
Gemeinwesen die Groberschliessung der Bauzonen durchführt (§ 91 PBG). Das
Gemeinwesen hat für die jeweils bevorstehende Etappe (erste Erschliessungsetappe)
die Dimensionierungen der Erschliessungsanlagen festzulegen und ihre Kosten zu
ermitteln; mit der Festsetzung gelten die entsprechenden Ausgaben als bewilligt
(§ 92 PBG). Bezüglich des Verzugs legt § 93 Abs. 1 PBG fest,
dass die Groberschliessung so rechtzeitig in Angriff zu nehmen ist, dass die
Überbauung der betreffenden Gebiete mit dem Ablauf der massgebenden Etappe möglich
wird.
Gegenüber dem säumigen Planungsträger trifft die
Baudirektion auf Vorschuss sämtlicher Kosten durch den betroffenen
Grundeigentümer die erforderlichen Massnahmen, wobei der zuständige
Planungsträger die Kosten nach Abschluss der Bauarbeiten zurückzuerstatten hat
(§ 93 PBG). Dem kantonalen Recht kann keine Zuständigkeitsnorm im Hinblick
auf das Erschliessungsrecht gestützt auf Art. 19 Abs. 3 RPG entnommen
werden. Ob § 93 PBG bei einer Verweigerung einer Bewilligung zur
Selbsterschliessung im Sinne von Art. 19 Abs. 3 RPG durch das zuständige
Gemeinwesen analog anzuwenden ist, kann offenbleiben, da – wie sich alsbald
zeigt – die Beschwerdeführerin vorliegend die notwendige Bewilligung erteilt
hat.
4.3
Die
Zuständigkeit zur Festsetzung eines Erschliessungsplans richtet sich nach der Zuständigkeit
zur Festsetzung der Bau- und Zonenordnung (§ 95 PBG). Gemäss der Gemeindeordnung
der Stadt X liegt die Zuständigkeit für die Nutzungsplanung beim Gemeinderat.
5.
5.1
Die Vorinstanz qualifiziert die Verlängerung der Z-Strasse
als Groberschliessungsanlage, deren Erstellung überhaupt erst die Baureife des
Landes der Beschwerdegegnerin herbeiführte. Die Beschwerdeführerin bringt
nunmehr vor, die Grundstücke von A seien schon im Jahr 2004 genügend
erschlossen gewesen, das Gebiet hätte auch im Sinne einer Feinerschliessung
mittels Stichstrasse und Kehrplatz erschlossen werden können. Damit verhält
sich die Beschwerdeführerin jedoch widersprüchlich: Zunächst befand sich das im
Streit liegende Strassenstück im Erschliessungsplan aus dem Jahre 1984. Die
Beschwerdeführerin bestand zudem auch noch im Jahr 2004 auf dem Bau dieser
Strasse und beschied die Beschwerdegegnerin, ein Verzicht auf die Verbindung
zwischen Z- und O-Strasse erachte sie nicht als sinnvoll; die Strasse müsse zudem
in beiden Richtungen befahren werden können; die Baupflicht für diese Infrastrukturanlagen
liege bei der Beschwerdeführerin. Schliesslich wurde auch im Vertrag vom
10. August 2004 festgehalten, dass es sich bei der Verlängerung der Z-Strasse
um eine Groberschliessungsanlage handelt, welche durch die Beschwerdeführerin
auf ihre Kosten zu erstellen sei.
Auch eine funktionale Betrachtung der Verlängerung der Z-Strasse
führt zum Schluss, dass es sich dabei um eine Groberschliessungsanlage handelt:
Unter Groberschliessung ist nach Art. 4 Abs. 1 WEG die Versorgung eines zu
überbauenden Gebiets mit den Hauptsträngen der Erschliessungsanlagen zu
verstehen; es handelt sich namentlich um Wasser-, Energieversorgungs- und
Abwasserleitungen sowie Strassen und Wege, die unmittelbar dem zu erschliessenden
Gebiet dienen. Demgegenüber umfasst die Feinerschliessung den Anschluss der
einzelnen Grundstücke an die Hauptstränge der Erschliessungsanlagen (Art. 4
Abs. 2 WEG). Der Gemeinde kommt bei der Festlegung der Groberschliessungsanlagen
ein grosses Ermessen zu. Abzustellen ist deshalb in erster Linie auf den
kommunalen Verkehrsplan, welcher die der Groberschliessung dienenden Strassen
festhält. Rückschlüsse darauf, ob eine Strasse als Groberschliessungsanlage
dient, lassen sich zudem aus ihrer Aufnahme in den Erschliessungsplan ableiten
(vgl. VGr, 19. Dezember 1996, BEZ 1997 Nr. 6, E. 2b). Strassen,
die verschiedene Quartiere oder Ortsteile verbinden und den Quartierverkehr den
Staatsstrassen zuführen, sind zwingend in den kommunalen Richtplan aufzunehmen
(vgl. zum Ganzen Peter Kleb, Kosten und Entschädigungen im zürcherischen
Quartierplanverfahren, Zürich etc. 2004, S. 119 ff.).
Die Verlängerung der Z-Strasse ist im Verkehrsplan aus dem
Jahr 1982 als Sammelstrasse ausgeschieden. In den Erschliessungsplan aus dem
Jahr 1984 wurde sie ebenfalls in dieser Funktion aufgenommen. Sie stellt einen
Hauptstrang dar, der unmittelbar den nunmehr durch sie erschlossenen
Grundstücken der Beschwerdegegnerin dient. Zudem leitet sie den Quartierverkehr
auch aus dem Gebiet der S-Strasse und der ursprünglichen Z-Strasse in die O-Strasse
bzw. über diese in die T-Strasse. Damit erfüllt die Verlängerung der Z-Strasse
die Merkmale einer Groberschliessungsanlage zweifellos.
5.2
5.2.1
Die Beschwerdegegnerin hat zuletzt 1984 einen Erschliessungsplan nach
kantonalem Recht festgesetzt, welcher offenbar bis heute nie einer Revision
unterzogen wurde. Die hier im Streit stehende Verlängerung der Z-Strasse ist im
Erschliessungsplan der dritten Erschliessungsetappe zugewiesen, die in den
Jahren 1995–1999 hätte erfolgen sollen.
Zu welchem Zeitpunkt die Grundstücke der
Beschwerdegegnerin einer Bauzone zugeordnet wurden, ergibt sich nicht aus den
Akten. Im Zonenplan von 1984 ist das Gebiet Z jedenfalls einer Wohnzone zugeordnet.
5.2.2
Der Erschliessungsplan sieht den Bau des im Streit liegenden Strassenstücks
in der dritten Etappe vor. Die Beschwerdeführerin führt hierzu – mit Verweis
auf einen Entscheid des Regierungsrates – aus, es seien nach kantonalem Recht
nur die Ausgaben der ersten Bauetappe gebunden. Mit Ablauf der Fristen gelte
dies nicht automatisch auch für die zweite und dritte Etappe. Aus Art. 19
RPG ergebe sich zudem auch nicht, dass die Kosten für die Erstellung der
Groberschliessungsanlagen zwingend zurückzuerstatten seien.
Ob sich nach kantonalem Recht durch Zeitablauf eine
Verschiebung späterer Etappen in die erste Ausführungsetappe ergibt, kann
vorliegend offen bleiben. Die Ausführungen der Beschwerdeführerin greifen
nämlich schon insofern zu kurz, als sich eine solche Auslegung des
Erschliessungsplans, wonach eine Erschliessungspflicht nur für Anlagen in der
ersten Etappe besteht, im vorliegenden Fall als bundesrechtswidrig erweist. Da
das Erschliessungsprogramm die Erschliessung aller Bauzonen innerhalb eines Zeitrahmens
von 15 Jahren vorzusehen hat, war die Verlängerung der Z-Strasse – wie die
Vor­instanz zutreffend ausführt – spätestens bis im Jahr 1999 zu erstellen.
Spätestens ab diesem Zeitpunkt befand sich die Beschwerdeführerin gestützt auf
Art. 19 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 15 lit. b RPG sowie Art. 5
Abs. 1 WEG in Verzug. Aufgrund der derogatorischen Kraft des Bundesrechts
bleibt deshalb unerheblich, ob sich ein Verzug auch aus dem kantonalen Recht
ergibt. Unzutreffend ist deshalb auch das Vorbringen, die Beschwerdegegnerin
hätte zuerst eine Revision des Erschliessungsplans verlangen müssen. Da der
Verzug sich direkt aus Bundesrecht ergibt, bleibt unerheblich, ob der
unbestrittenermassen veraltete Erschliessungsplan der Beschwerdeführerin die
Erschliessung nach wie vor in der dritten Etappe vorsieht.
Die Beschwerdeführerin legt ein Urteil des
Verwaltungsgerichts vom 20. September 2001 (VR.2001.00001) sowie einen
Rekursentscheid des Regierungsrats vom 16. Juni 1998 (RRB 1374/1998) ins
Recht. In diesen Entscheiden wurde eine Rückerstattungspflicht des Gemeinwesens
für vorgezogene Erschliessungsleistungen Privater verneint. Der diesen
Entscheiden zugrunde liegende Sachverhalt unterscheidet sich jedoch in einem
entscheidenden Punkt vom vorliegenden Fall: In jenen Verfahren hatte der
Private die Erschliessung seiner Grundstücke
vor
dem vom Gemeinwesen im
Einklang mit den bundesrechtlichen Vorgaben geplanten Erschliessungszeitpunkt
vornehmen können. Vorliegend erfolgte die Erschliessung durch den Privaten erst,
nachdem
sich das Gemeinwesen bereits im Verzug befunden hatte. Während
die Regelung der vorzeitigen Erschliessung dem kantonalen Recht überlassen ist,
ergibt sich die Regelung der Selbsterschliessung aufgrund eines Verzugs des
Gemeinwesens aus Bundesrecht. Aus den Erwägungen in jenen Entscheiden lässt
sich deshalb nichts zu Gunsten der Beschwerdeführerin ableiten.
Auch ergibt sich – entgegen dem Vorbringen der
Beschwerdeführerin – aus Art. 19 Abs. 3 RPG eine Rückerstattungspflicht
des Gemeinwesens. Der Grundeigentümer kann gemäss dieser Bestimmung die
Erschliessung durch das Gemeinwesen
bevorschussen
. Dies impliziert eine
vorübergehende und nicht definitive Übernahme der Kosten. Nach dem Zweck von
Art. 19 Abs. 3 RPG ist auch dasjenige Gemeinwesen rückerstattungspflichtig,
welches die Erschliessung direkt durch den Grundeigentümer vornehmen lässt. Es
wäre sinnwidrig, jenem Gemeinwesen eine Rückerstattungspflicht aufzuerlegen und
dieses davon zu befreien, obwohl beide Massnahmen im Ergebnis nur dazu dienen,
der rechtswidrig noch nicht erfolgten Erschliessung einer Bauzone zum
Durchbruch zu verhelfen. Mit der Lehre ist deshalb davon auszugehen, dass
gestützt auf Art. 19 Abs. 3 RPG eine Rückerstattungspflicht der Beschwerdeführerin
besteht (vgl. vorne 4.1.4). Ebenfalls trifft zu, dass es sich dabei um eine
gebundene Ausgabe handeln muss: Da die Beschwerdeführerin gestützt auf
Bundesrecht zur Rückerstattung der Kosten verpflichtet ist, kann sie diese
nicht mehr von einem Entscheid eines Parlaments oder der Stimmberechtigten
abhängig machen (vgl. auch § 37 Abs. 2 lit. a des Gesetzes über
Controlling und Rechnungslegung vom 9. Januar 2006 [LS 611]).
Auch kann dem Einwand der Beschwerdeführerin, die
betreffende Bestimmung sei erst im Herbst (recte: Frühling) 1996 in Kraft
getreten und ein Verzug könne sich erst nach 15 Jahren, mithin im Jahr
2011 ergeben, nicht gefolgt werden. Die ursprüngliche Fassung von Art. 19
Abs. 2 sah vor, dass Bauzonen durch das Gemeinwesen zeitgerecht zu erschliessen
sind (AS 1979, 1578). Das Bundesgericht ging schon unter dieser Fassung davon
aus, dass die Frist zur Erschliessung durch das Gemeinwesen 15 Jahre
betrage (BGE 109 Ib 20 E. 4c S. 25). In diesem Sinne
hat sich an der Rechtslage durch die Revision nichts geändert. Darüber hinaus
ist Art. 5 Abs. 1 WEG, welcher die Erschliessungspflicht innert 10
bis 15 Jahren vorsieht, schon am 1. Januar 1975 in Kraft getreten.
5.2.3
Nach dem Gesagten befand sich die Beschwerdeführerin demnach im Jahr 2004
im Hinblick auf die Erschliessung des Gebiets Z im Verzug im Sinne von
Art. 19 Abs. 2 und 3 RPG. Die Beschwerdegegnerin hatte deshalb – eine
Bewilligung des entsprechenden Gemeinwesens vorausgesetzt – das Recht, die
Erschliessung ihrer Grundstücke selber vorzunehmen und die aufgewendeten Kosten
anschliessend von der Beschwerdeführerin zurückzufordern.
5.3
5.3.1
Die Beschwerdegegnerin und die Beschwerdeführerin schlossen am
10. August 2004 einen Vertrag, welcher den Bau der Verlängerung der Z-Strasse
durch die Beschwerdegegnerin zum Gegenstand hat. Der Vertrag sieht – neben den
Be­stimmungen zum Strassenbau und zur Landabtretung – vor, dass die
Beschwerdegegnerin einen Anspruch auf Rückforderung der Baukosten ohne Zinsen
hat, wenn die Verlängerung der Z-Strasse später gestützt auf planungsrechtliche
oder anderweitige Entscheide durch die Stadt finanziert werden sollte. Weiter
verpflichtet sich der Stadtrat, dem zuständigen Organ innert dreier Jahre nach
Beginn der Hochbauarbeiten einen Kreditantrag in der pauschalierten Höhe von
Fr. 1'000'000.- zu unterbreiten.
5.3.2
Im Vertrag wird Bezug auf die Erschliessungspflicht der Beschwerdeführerin
genommen. Ausserdem verpflichtet sich die Beschwerdegegnerin, den Bau der
Verlängerung der Z-Strasse vorzunehmen und dem Bauamt die Oberleitung zu
gewähren. Damit lässt sich der Vertrag vom 10. August 2004 als
Erschliessungsvertrag qualifizieren, mit welchem der Stadtrat der
Beschwerdegegnerin die Bewilligung im Sinne von Art. 19 Abs. 3 RPG
erteilte, das Gebiet Z selber zu erschliessen. Unerheblich ist dabei, ob – wie
die Beschwerdeführerin vorbringt – die Beschwerdegegnerin je ein formelles
Gesuch um Bewilligung zur Selbsterschliessung im Sinne von Art. 19
Abs. 3 RPG gestellt hat. Mit dem Abschluss des verwaltungsrechtlichen
Vertrages wurde der Beschwerdegegnerin jedenfalls der Bau der Erschliessungsstrasse
nach den durch die Beschwerdeführerin bewilligten Plänen gestattet.
Nach heute herrschender Lehre und Praxis ist der Abschluss
eines verwaltungsrechtlichen Vertrages zwischen einem Gemeinwesen und einem
Privaten zulässig, wenn ein Rechtssatz diese Handlungsform vorsieht oder dafür zumindest
Raum lässt bzw. sie nicht durch Gesetz ausdrücklich ausgeschlossen wird und der
verwaltungsrechtliche Vertrag als die geeignetere Form als die Verfügung
erscheint (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 1071 mit
Hinweisen). Verträge über die Erschliessung von Baugrundstücken stellen einen
typischen Fall eines verwaltungsrechtlichen Vertrages dar (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 1082; Marantelli-Sonanini, S. 138 ff.). Das
Verwaltungsgericht anerkennt denn auch die Zulässigkeit solcher Verträge
(20. September 2001, VR.2001.00001, E. 4a).
Auch wenn die Zuständigkeit für eine Revision des
Erschliessungsplans beim Gemeinderat liegt (vorne 4.3), ist der Gestattungsakt
vorliegend rechtsgültig zustande gekommen, da die Zuständigkeit zur Erteilung
einer Bewilligung nach Art. 19 Abs. 3 RPG aufgrund der Gebundenheit
der Ausgabe nicht beim Gemeinderat, sondern beim Stadtrat liegt (vgl. Gemeindeordnung
der Stadt X). Der Gemeinderat hat gewissermassen durch den Verzicht auf eine
rechtzeitige Revision des Erschliessungsplans und der Nutzungsplanung sein stillschweigendes
Einverständnis zur Selbsterschliessung gegeben. Damit konnte sich die Beschwerdegegnerin
auf eine rechtsgültige Bewilligung zur Selbsterschliessung nach Art. 19
Abs. 3 RPG stützen.
5.3.3
Es bleibt zu prüfen, ob die Beschwerdegegnerin im Rahmen des Vertrages
rechtsgültig auf die Rückerstattung der Kosten verzichtet hat. Der Vertrag
sieht einen Rückforderungsanspruch der Beschwerdegegnerin vor, sollte die
Verlängerung der Z-Strasse später gestützt auf planungsrechtliche oder
anderweitige Entscheide durch die Stadt finanziert werden. Darin ist zumindest
kein Verzicht auf Rückerstattung zu erblicken, da ein Anspruch ausdrücklich
vorbehalten wurde. Auch dass der Stadtrat sich verpflichtete, innerhalb dreier
Jahre dem Gemeinderat einen Kreditantrag in der pauschalen Höhe von
Fr. 1'000'000.- zu unterbreiten, kann nicht dahingehend ausgelegt werden,
dass die Beschwerdegegnerin im Falle eines ablehnenden Entscheids des
Gemeinderates auf die Rückforderung verzichten würde. Diese Bestimmung dürfte
vielmehr darauf zurückzuführen sein, dass die Parteien den Vertrag in der irrigen
Annahme abschlossen, über den Rückforderungsanspruch habe das Parlament zu
befinden. Da es sich indessen um eine gebundene Ausgabe handelt und sich die
Pflicht zur Rückerstattung direkt aus dem Bundesrecht ergibt, schadet dieser
Irrtum der Beschwerdegegnerin nicht.
Der Vertrag enthält jedoch eine Bedingung für den
Rückforderungsanspruch. Dieser besteht demnach nur, wenn die Verlängerung der Z-Strasse
gestützt auf planungsrechtliche oder anderweitige Entscheide durch die Stadt
finanziert werden sollte. Die Bestimmung wird jedoch schon mit der
Verpflichtung zur Unterbreitung eines Kreditantrags relativiert. Sie dürfte
zudem ebenfalls darauf zurückzuführen sein, dass die Parteien irrtümlich davon
ausgingen, das Parlament habe über einen Kreditantrag zu befinden. In diesem
Kontext garantiert diese Bestimmung einzig, dass die Beschwerdegegnerin im
Falle einer späteren Kreditbewilligung der Beschwerdegegnerin die entstandenen
Kosten zurückzuerstatten hat. Da die Erschliessungspflicht und der
Rückerstattungsanspruch jedoch bereits von Gesetzes wegen bestehen, bleibt kein
Raum für planungsrechtliche Entscheide, welche die Rückerstattungspflicht erst
auslösen könnten. Entsprechend erweist sich diese Bestimmung als gegenstandslos.
6.
Nach dem Gesagten hat die Beschwerdegegnerin gegenüber der
Beschwerdeführerin einen Rückforderungsanspruch für die durch die Erschliessung
entstandenen Kosten abzüglich allfälliger Abgaben. Der Entscheid des Gemeinderates,
mit welchem der Beschwerdegegnerin eine Rückerstattung verweigert wurde, erging
demnach in Verletzung von Bundesrecht und ist aufzuheben.
Die Beschwerde ist demgemäss abzuweisen und der Entscheid
der Vorinstanz zu bestätigen.
7.
7.1
Bei diesem
Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin
aufzuerlegen und kann diese keine Parteientschädigung erhalten (§ 65a
Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 1 Satz 1 VRG; § 17
Abs. 2 VRG).
Die Parteien machen unterschiedliche Angaben zum
Streitwert. Die Beschwerdeführerin bringt vor, der Streitwert betrage Fr.
421'894.-, während die Beschwerdegegnerin von einem Streitwert von
Fr. 1'000'000.- ausgeht.
Dem hier im Streit stehenden Gemeinderatsbeschluss vom
2. November 2009 lag ein Kreditbegehren von Fr. 1'000'000.- zugrunde.
Der für die Höhe der Gerichtsgebühr massgebliche Streitwert ist entsprechend
festzulegen.
7.2
Die
Beschwerdegegnerin beantragt mit der Beschwerdeantwort eine Parteientschädigung.
Stellt eine Partei einen Entschädigungsantrag und obsiegt alsdann, steht ihr
eine Entschädigung zu, wenn sie einen zureichenden Grund für den Beizug eines
Rechtsbeistandes hatte (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Ein solcher
Grund ist insbesondere gegeben, wenn sich schwierige Rechtsfragen stellen
(Kölz/Boss­hart/Röhl, § 17 N. 27). Die Höhe der Parteientschädigung
ist in pflichtgemässem Ermessen festzulegen (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 17
N. 27).
Im vorliegenden Fall sind die Gründe für die Zusprechung
einer Parteientschädigung gegeben. Die rechtliche Schwierigkeit des Falles
rechtfertigte den Beizug eines Rechtsbeistandes ohne weiteres. Es erscheint
deshalb angemessen, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung von
Fr. 8'000.- zuzusprechen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 20'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.       300.--   Zustellkosten,
Fr. 20'300.--   Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung
von Fr. 8'000.- zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …