zh_verwaltungsgericht · VB.1998.00248 · 2000-02-10 · de

Natur- und Landschaftsschutz | Teilweise Gutheissung einer Beschwerde, mit der Naturschutzverbände die Festlegung von Pufferzonen am südwestlichen Ufer des Greifensees zum Schutz des Flachmoors verlangt haben. Eintretensvoraussetzungen (E. 1) und Kognition (E. 2). Die Grundlagen und Voraussetzungen für die Festsetzung einer (Nährstoff-)Pufferzone im Allgemeinen (E. 3). Festsetzung der Pufferzone im Einzelnen gestützt auf ein Gutachten unter Berücksichtigung der Verhältnismässigkeit (E. 4/5). Beschwerdeabweisung bezüglich einer Schutzzonenzuweisung von für Parkplätze vorgesehenem Kulturland (E. 6). Es besteht nach zürcherischem Recht keine Rechtsgrundlage, um Naturschutzorganisationen von Verfahrenskosten zu befreien (E. 7).

Zürich Verwaltungsgericht 00..2.10.0 VB.1998.00248
Zurich Verwaltungsgericht 00..2.10.0 VB.1998.00248
Zurigo Verwaltungsgericht 00..2.10.0 VB.1998.00248

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.1998.00248
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Geschäftsnummer:
VB.1998.00248
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 10.02.2000
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Natur- und Landschaftsschutz
Teilweise Gutheissung einer Beschwerde, mit der Naturschutzverbände die Festlegung von Pufferzonen am südwestlichen Ufer des Greifensees zum Schutz des Flachmoors verlangt haben.
Eintretensvoraussetzungen (E. 1) und Kognition (E. 2).
Die Grundlagen und Voraussetzungen für die Festsetzung einer (Nährstoff-)Pufferzone im Allgemeinen (E. 3).
Festsetzung der Pufferzone im Einzelnen gestützt auf ein Gutachten unter Berücksichtigung der Verhältnismässigkeit (E. 4/5).
Beschwerdeabweisung bezüglich einer Schutzzonenzuweisung von für Parkplätze vorgesehenem Kulturland (E. 6).
Es besteht nach zürcherischem Recht keine Rechtsgrundlage, um Naturschutzorganisationen von Verfahrenskosten zu befreien (E. 7).
Stichworte:
FLACHMOOR
GERICHTSKOSTEN
GREIFENSEE
NATUR- UND LANDSCHAFTSSCHUTZ
PUFFERZONE
ÜBRIGES KANTONALE VERWALTUNGSGERICHTSBESCHWERDE
Rechtsnormen:
Art. 78 lit. V BV
Art. 3 FMV
Art. 4 FMV
§ 13 lit. II VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 4
I. Die Direktion der öffentlichen Bauten
erliess mit Verfügung Nr. 333 vom 3. März 1994 eine neue Verordnung
zum Schutz des Greifensees. Die Verordnung ersetzt die Schutz­verordnung vom
27. Juni 1941 und weist die Natur‑ und Kulturlandschaft rund um den Greifensee
in einem erweiterten Umfang verschiedenen Naturschutz‑ und Landschafts­schutz­zonen
mit differenzierten Schutzzielen und Schutzmassnahmen zu.
II. Gegen diese Verordnung erhoben unter
anderen der Zürcher Vogelschutz und der Zürcher Naturschutz (heute: Pro Natura
Zürich) am 7. April 1994 Rekurs beim Regie­rungsrat. Sie beantragten für
verschiedene Stellen die Zuweisung zur Naturschutzzone I oder zur Naturschutzumgebungszone
IIA. Gut vier Jahre später, am 16. Juni 1998, wies der Regierungsrat den Rekurs
ab, soweit er nicht aufgrund einer Änderung der Schutzverord­nung vom 18.
Februar 1998 (Verfügung Nr. 138 der Baudirektion) gegenstandslos gewor­den
war.
III. Die unterlegenen Schutzverbände erhoben
gegen den Rekursentscheid am 10. August 1998 Be­schwer­de an das
Verwaltungsgericht. Sie beantragen, der angefochtene Entscheid sei wie folgt zu
ändern:
"a)   im Gebiet Fluh bis Spori, Maur
sei die ausgeschiedene Natur­schutz­umgebungszone A (Zone IIA) auf den
Kat.Nrn. 924 und 941 in der Breite zu verdoppeln.
b)   Im Gebiet Spori bis Uessiker
Dorfbach, Maur sei auf den Kat.Nrn. 965, 1006, 1015, 1016, 1017, 1044 und 5626
eine genügend breite Naturschutzumgebungszone A (Zone IIA) auszuscheiden.
c)
Im Gebiet vis-à-vis Diakonenhaus Greifensee sei
die ausgeschiedene Erholungszone B (Zone IVB) der Landschaftszone B
(Zone IIIB) zu­zuweisen."
Die Beschwerdeführenden beantragen ausserdem,
sie unabhängig vom Verfah­rensausgang von der Kosten‑ und
Entschädigungspflicht zu befreien.
Für den Regierungsrat beantragte die Staatskanzlei
am 8. Oktober 1998 Ab­weisung der Beschwerde. Die Baudirektion verzichtete
stillschweigend auf Vernehm­lassung.
IV. Anlässlich einer Referentenaudienz vom
2. Dezember 1998 regte der verwal­tungsgerichtliche Referent
Vergleichsverhandlungen an. Das Verfahren wurde mit Präsi­dialverfügung vom
4. Dezember 1998 bis 30. Juni 1999 sistiert. Für den Fall, dass die Ver­gleichsverhandlun­gen
zu keinem Ergebnis führen sollten, wurde die Einholung einer ge­richtlichen
Expertise in Aussicht gestellt. Die Sistierung wurde am 30. Juni 1999 bis Ende
September 1999 ver­län­gert.
Mit Zuschrift vom 30. September 1999 teilte
die Staatskanzlei dem Verwaltungsge­richt mit, die Suche nach einer
einvernehmlichen Lösung sei gescheitert, und ersuchte um einen materiellen
Entscheid gestützt auf die dem Schreiben beigefügten Unterlagen. Diese umfassen
namentlich ein von Dr. Karin Marti (Büro topos, Marti & Müller) im
Auftrag der kantonalen Fachstelle Naturschutz erstelltes Gutachten zu den Umgebungsschutzzonen
zwischen Fluh und Uessiker Dorfbach am Greifensee, Gemeinde Maur, vom Ja­nuar
1999.
V. Mit Präsidialverfügung vom 12. Oktober
1999 erwog das Verwaltungsgericht, dass sich die Einholung eines weiteren
gerichtlichen Gutachtens erübrige und dass gestützt auf die Akten, namentlich
das Gutachten Marti, entschieden werden könne. Die betroffe­nen Grundeigentümer
und Bewirtschafter, nämlich Hr. A., Hr. B., die Er­bengemein­schaft C.
(Hr. C., Frau D.-C., Hr. CC.), Hr. E., Frau F.-G., Hr. H.,
Hr. I., Hr. J., Hr. K. und Hr. L. wurden als Mitbeteiligte
zum Verfahren bei­geladen. Ihnen wurde Frist angesetzt, um eine
Beschwerdeantwort einzureichen und sich zum Gutachten Marti zu äussern. Die
übri­gen Parteien wurden eingeladen, sich zum Gut­achten vernehmen zu lassen.
Die Mitbeteiligten beantragten am
4. November 1999 sinngemäss die Abweisung der Beschwerde und ausdrücklich
die Sistierung des Verfahrens bis Mitte Januar 2000, um allenfalls doch noch
eine einvernehmliche Lösung mit den Beschwerdeführenden finden zu können.
Hr. B. reichte zudem am 9. November 1999 eine separate Stellungnahme
ein, mit welcher er die Abweisung der Beschwerde beantragt.
Die Beschwerdeführenden erklärten am 12.
November 1999 ihr Einverständnis mit dem Gutachten von Dr. Marti. Aus
Gründen der Verhältnismässigkeit würden sie es aller­dings hinnehmen, wenn die
von der Gutachterin ermittelten Pufferzonenbreiten bis höch­stens auf die
Hälfte reduziert würden. Einer informellen Sistierung bis Mitte Januar 2000
würden sie sich nicht widersetzen.
Baudirektion und Staatskanzlei liessen sich
nicht mehr vernehmen.
Die Begründung des angefochtenen Entscheids
und die Vorbringen der Parteien wer­den, soweit erforderlich, in den Erwägungen
wiedergegeben.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Das Verwaltungsgericht ist aufgrund von
§ 41 des Verwaltungsrechtspflegege­setzes vom 24. Mai 1959/8. Juni
1997 (VRG) zur Beurteilung von Beschwerden gegen kan­tonale Schutzmassnahmen
für Objekte des Natur‑ und Heimatschutzes zuständig, und zwar ungeachtet
dessen, ob sie durch Verordnung erlassen oder durch Verfügung getroffen worden
sind (RB 1985 Nr. 15; RB 1985 Nr. 96 = ZBl 87/1986, S. 39 = BEZ
1985 Nr. 44; RB 1986 Nr. 14). An die­ser Praxis ist auch nach der VRG-Revision
vom 8. Juni 1997 fest­zuhalten.
b) Die Legitimation der Beschwerdeführenden
ergibt sich ohne weiteres aus § 338a Abs. 2 des Planungs‑ und
Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG).
c) Mit ihrem Beschwerdeantrag c)
beantragen die Beschwerdeführenden nicht mehr die Zuweisung des Landstückes
vis-à-vis des Diakonenhauses Greifensee zur Naturschutz­zone I, sondern
zur Landschaftsschutzzone IIIB. Mit diesem Antrag wird der Streitgegen­stand
nicht unzulässig verändert. Primäre Stossrichtung bleibt die Nichtzuweisung zur
Er­holungs­zone VIB.
d) Die übrigen Eintretensvoraussetzungen
geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
e) Das Verwaltungsgericht hat das Verfahren
bis Mitte Januar 2000 nochmals in­formell sistiert. Da inzwischen immer noch
keine einvernehmliche Lösung gefunden wur­de, hat das Gericht zu entscheiden.
2. Die Schutzverordnung Greifensee ist eine
Massnahme des Planungsrechts im Sinn von § 205 lit. a PBG. Da die
Schutzmassnahme Objekte betrifft, denen über den Ge­meindebann hinausgehende
Bedeutung zukommt ‑ das Schutzobjekt ist teilweise sogar von
nationaler Bedeutung ‑, ist die Baudirektion für den Erlass
zuständig (§ 211 PBG). Der Regierungsrat prüft die Schutzverordnung als
Rekursinstanz gemäss § 20 VRG auf Recht­mässigkeit und Angemessen­heit. Im
Rah­men des Planungs‑ und Baugesetzes und soweit sich aus dem
Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur‑ und Heimatschutz (NHG,
SR 451) und dem zugehörigen Verordnungsrecht nicht anderes ergibt, steht
den Verwal­tungs­behörden allerdings bei der Ausgestaltung der Schutzmassnahmen
eine erhebliche Ent­scheidungsfreiheit zu (vgl. § 207 Abs. 1 und
§ 208 Abs. 1 PBG). ‑ Die Überprüfungsbe­fugnis des
Verwaltungsgerichts ist auf Rechtskontrolle be­schränkt. Es darf den angefochte­nen
Rekursentscheid des Regierungsrats nur umstossen, wenn er mit einem
Rechtsmangel behaftet ist (§ 50 Abs. 1 und 2 VRG) oder auf einer
ungenügenden Fest­stellung des rechts­erheblichen Sachverhalts beruht
(§ 51 VRG). Die Voraussetzungen von § 50 Abs. 3 VRG für eine
Ermessenskontrolle sind vorliegend nicht gegeben.
3. a) Gemäss Art. 78 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) ‑ er entspricht
Art. 24
sexies
der Bundesverfassung vom 29. Mai 1874/27. Mai
1962 (aBV) ‑ ist der Natur‑ und Heimatschutz (grundsätzlich)
Sache der Kantone (Abs. 1). Nach Abs. 4 dieser Be­stimmung hat jedoch
der Bund die Gesetzgebungshoheit zum Schutz der Tier‑ und Pflan­zen­welt
und zur Erhaltung ihrer Lebensräume, d.h. betreffend Arten‑ und Biotopschutz
(vgl. Thomas Fleiner-Gerster in: Kommentar BV, Basel/Zürich/Bern 1989,
Art. 24
sexies
Rz. 28 f.). Gestützt hierauf bestimmt
Art. 18a NHG, dass der Bundesrat nach Anhören der Kantone die Biotope von
nationaler Be­deutung bezeichnet, deren Lage bestimmt und die Schutz­zie­le
festlegt (Abs. 1). Die Kan­tone ordnen den Schutz und den Unterhalt der
Bio­tope von na­tionaler Bedeutung. Sie treffen rechtzeitig die zweckmässigen
Massnahmen und sorgen für ihre Durchführung (Abs. 2). Nach Art. 18b
Abs. 1 NHG obliegt den Kan­tonen Schutz und Unterhalt der Biotope von
regionaler und lokaler Bedeutung.
Überdies sind Moore und Moorlandschaften von
besonderer Schönheit und von ge­samtschweizerischer Bedeutung gemäss
Art. 78 Abs. 5 BV zwingend geschützt (Satz 1). Diese Bestimmung,
die inhaltlich mit Art. 24
sexies
Abs. 5 aBV übereinstimmt,
stellt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts eine direkt anwendbare bundesrechtliche
Bestim­mung dar (BGE 124 II 19 E. 3b S. 24, 118 Ib 11 E. 2e;
BGr, 17. Dezember 1992, ZBl 94/1993, S. 522 E. 2a).
b) Gestützt auf Art. 18a NHG und
Art. 24
sexies
Abs. 5 aBV hat der Bundesrat ver­schiedene
Schutzverordnungen erlassen, darunter die Verordnung vom 7. September 1994
über den Schutz der Flachmoore von nationaler Bedeutung (Flachmoorverordnung,
FMV; SR 451.33). Diese sieht in Art. 1 und 2 vor, dass die Flachmoore
von nationaler Bedeutung in einem Bundesinventar erfasst und in einer
gesonderten Publikation näher umschrieben werden. Gemäss Art. 3 FMV haben
die Kantone den genauen Grenzverlauf festzulegen und ökologisch ausreichende
Pufferzonen auszuscheiden. Kraft Art. 4 FMV sind die Schutz­ob­jekte
ungeschmälert zu erhalten; in gestörten Moorbereichen soll die Regeneration, so­weit
es sinnvoll ist, gefördert werden.
Eine bundesrechtliche Pflicht zur Aus­scheidung
ökologisch ausreichender Puffer­zonen gegenüber Biotopen ‑ auch
solchen von regionaler oder lokaler Bedeutung ‑ ergibt sich auch aus
Art. 14 Abs. 2 lit. d der Verordnung vom 16. Januar 1991 über
den Natur‑ und Heimatschutz (NHV; vgl. VGr, 7. Oktober 1999,
VB.99.0195, E. 3c; Hans Maurer in: Kommentar NHG, Zürich 1997,
Art. 18b Rz. 18).
Zwar steht den Kantonen bei der Abgrenzung
vor allem der Pufferzonen ein ge­wisser Beurteilungsspielraum zur
Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse zu. An­derseits sind sie
bundesrechtlich verpflichtet, für einen ausreichenden Biotopschutz zu sorgen
und dabei die Vorgaben der einschlägigen Bundesverordnungen einzuhalten (BGE
124 II 19 E. 3 mit ausführlicher Begründung; vgl. auch Karl Ludwig
Fahrländer in: Kom­mentar NHG, Art. 18a Rz. 38 und 15). Das Bundesamt
für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) hat eine Wegleitung zur Ermittlung von
ökologisch ausreichenden Pufferzonen für Moorbiotope mit dem Titel Pufferzonen-Schlüssel
herausgegeben (2. A. 1997; im Fol­genden als Schlüssel zitiert). Das BUWAL
betrachtet den Schlüssel als verbindliche Weg­leitung für die Kantone bei der
Ausscheidung von ökologisch ausreichenden Pufferzo­nen (Schlüssel, S. 7).
Für die Gerichte ist der Schlüssel an sich nicht verbindlich. Indessen ist er
aufgrund des darin zum Ausdruck gelangenden Fachwissens geeignet, einen sachge­mässen
und rechtsgleichen Vollzug sicherzustellen. Das Verwaltungsgericht wird daher
in der Re­gel keinen Anlass haben, von den Vorgaben des Schlüssels wesentlich
abzuweichen (vgl. Alfred Kölz/Jürg Boss­hart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflege­gesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,
§ 50 N. 65).
c) Pufferzonen sollen Moorbiotope (oder
andere schützenswerte Lebensräume) vor der Gefährdung durch umgebende Nutzungen
und die davon ausgehenden Belastungen be­wahren (Fahrländer, Art. 18a
Rz. 42). Namentlich sollen sie die Beeinträchtigung oder Zer­störung der
an nährstoffarme Verhältnisse angepassten Moorvegetation durch Ein­schwem­men
von Nährstoffen aus angrenzendem Kulturland verhindern (BGr, 12. April 1996,
URP 1996, S. 650 E. 5). Eine auf diese Funktion beschränkte
Pufferzone wird als Nährstoff-Puf­ferzone bezeichnet. Pufferzo­nen erfüllen
weitere Funktionen, z.B. den Schutz vor hydro­lo­gischen Beeinträchtigungen
(vgl. Schlüssel, S. 11 und 17). Eine ökologisch ausreichende Pufferzone
hat allen Gefährdungen, denen durch eine Pufferzone begegnet werden kann,
Rechnung zu tragen (BGE 124 II 19 E. 3a; Schlüssel, S. 19).
Der Schlüssel enthält eine einfach zu
handhabende Anleitung für die Festlegung von Nährstoff-Pufferzonen (S. 20
ff.). Danach ist als erstes zu untersuchen, ob eine Nähr­stoff-Pufferzone
überhaupt nötig ist oder ob aus bestimmten Gründen ohnehin schon ein
wirkungsvoller Schutz gegen Nährstoffeintrag gegeben ist. Trifft dies nicht zu,
so ist die minimale Breite der Nährstoff-Pufferzone anhand von sieben
Kriterien, denen sieben Ar­beitsschritte entsprechen, festzulegen. Die
Kriterien sind:
- Empfindlichkeit der
Moorvegetation gegen Nährstoffzufuhr,
- vorhandener Schutz des
Moorbiotops, z.B. durch Hecken oder Strassen,
- aktuelle Nutzung der an das
Moorbiotop angrenzenden Flächen,
- Neigung der an das
Moorbiotop angrenzenden Flächen,
- Boden-Durchlässigkeit in den
an das Moorbiotop angrenzenden Flächen,
- Boden-Wasserhaushalt in den
an das Moorbiotop angrenzenden Flächen,
- Neigung des Moorbiotops.
4. a) Der Uferabschnitt
Spori bis Uessiker
Dorfbach
liegt am Südwestende des Greifensees im Perimeter des als
Flachmoor von nationaler Bedeutung bezeichneten Schutzobjekts Nr. 2199, Seewisen/Hostig
(Anhang 1 der FMV). Es ist zu prüfen, ob die streitige Schutzverordnung
dem vom Bundesrecht zwingend verlangten Schutz des Objekts Seewisen/Hostig
genügt.
Die angefochte Schutzverordnung legt für
diesen Abschnitt entlang dem Seeufer eine Naturschutzzone (Zone I) fest,
die bis zum Seeuferweg reicht. Landseitig schliesst sich eine Landschaftsschutzzone
IIIA an, für welche ein Bauverbot und ein Verbot aller Tätigkeiten, Vorkehren
und Einrichtungen gilt, welche mit den Schutzziel unvereinbar sind oder das Landschaftsbild
beeinträchtigen könnten. Ein Düngeverbot und dergleichen ergibt sich daraus
nicht. Es ist denn auch unbestritten, dass landseitig des Uferwegs keine Puffer­zone
ausgeschieden wurde.
Der Regierungsrat rechtfertigt dies im
angefochtenen Entscheid damit, die fragliche Naturschutzzone I umfasse Gehölzgruppen,
kleinste Flachmoore meistens in Form von Hochstaudenfluren sowie Kulturland
bzw. regenerierte Flächen nach der Aufhebung der Campingplätze. Die Ufervergetation
gelte gemäss Schlüssel als wenig empfindlich gegen Nährstoffzufuhr, die zudem
stark vom Greifensee geprägt sei. Dem etwa drei Meter breiten Flurweg komme im
Umfang seiner Breite eine wirkungsvolle Schutzfunktion gegen indi­rekte Düngung
zu. Dieselbe Funktion habe das innerhalb der Naturschutzzone I gelegene
Kulturland zwischem dem Flurweg und der pflanzensoziologisch nachgewiesenen Feucht­gebietsvegetation.
Daher habe die Baudirektion die Nährstoffeinflüsse aus dem Kulturland auf das
Biotop vernachlässigen dürfen.
b) Ganz offenkundig bestehen keine
Hindernisse, welche das Schutzgebiet wirksam vor Nährstoffzufuhr aus dem
Landwirtschaftsland im Westen des Flurwegs schützen. Na­mentlich erfüllt der
Flurweg selbst keine derartige Funktion. Daher ist es grundsätzlich un­zulässig,
auf eine Pufferzone zu verzichten. Im konkreten Fall liegen keine Gründe vor,
aus denen von diesem Grundsatz abgewichen werden dürfte.
Die Empfindlichkeit eines Moorbiotops ist
anhand der in den ersten 20-40 m Tiefe anzutreffenden Pflanzen zu
bestimmen; die empfindlichste Einheit ist massgebend (Schlüs­sel, S. 25).
Die pflanzensoziologische Kartierung von 1976/77, die der Ausscheidung der
Schutzgebiete zugrunde gelegt wurde (act. 10/8/4), weist grössere Flächen an See-Röhricht
und Grossseggenrieden aus. Gemäss Schlüssel ist diese Vegetation als
"mittel empfindlich" zu klassieren. In der Beschwerdeantwort räumt
der Regierungsrat zudem ein, dass im inter­essierenden Abschnitt ‑ allerdings
nur punktuell und auf kleinen und kleinsten Flächen ‑ auch Pfeifengraswiesen
vorkommen. Diese gelten gemäss Schlüssel als "sehr empfindlich" auf Nährstoffzufuhr.
Der Feststellung im angefochtenen Entscheid, die Vegetation im Schutz­gebiet
sei wenig empfindlich, kann daher nicht beigepflichtet werden.
Bei der Ermittlung der erforderlichen
Pufferbreite darf der Flurweg berücksichtigt, d.h. ein Streifen in seiner
Breite abgezogen werden. Dasselbe gilt für die gemäss Be­schwer­deantwort in
der Zwischenzeit offenbar angepflanzte Hecke, und zwar entsprechend ihrer von
Stock zu Stock gemessenen Breite (vgl. Schlüssel, S. 25). Die Mitteilung
in der Beschwerdeantwort, die Hecke sei "ausserordentlich breit", ist
in diesem Zusammenhang ungenügend. Problematisch ist das Argument im
angefochtenen Entscheid, ein Teil des Schutzgebiets, nämlich das innerhalb der
Schutzzone I gelegene Kulturland, diene als Puf­ferzone. Die Pufferzone
hat ausserhalb der zu schützenden Moorbiotope zu liegen (BGE 124 II 19
E. 3a; Fahrländer, Art. 18a Rz. 46). Ob der Moorperimeter gemäss
dem Flach­moorinventar des Bundes bzw. die Zone I gemäss Schutzverordnung
an einzelnen Stellen tatsächlich nicht als Moor, sondern als Kulturland
anzusprechende Flächen umfasst, ist fraglich. Jedenfalls fehlen entsprechende
eindeutige Nachweise in den Akten. Das in der Vegetationskarte ausgewiesene
"Kulturland mit Riedwiesen-Arten" kann wohl nicht als ausserhalb des geschützen
Moors liegendes Kulturland aufgefasst werden, sondern muss eher als Moorfläche
mit Regenerationspotential verstanden werden. Hier muss das Schutz­ziel der
Schutzverordnung vom 3. März 1994 (Ziff. 3 letzter Absatz) zum Tragen
kommen, wonach bestehende Beeinträchtigungen bei sich bietenden Gelegenheiten
vermindert oder rückgängig gemacht werden sollen (vgl. auch Art. 4 FMV).
Die Vorinstanzen scheinen die weiteren gemäss
Schlüssel zu berücksichtigenden Kriterien übergangen zu haben. Jedenfalls
enthalten die Akten keinerlei Hinweise zu deren Anwendung. Aufschlussreich ist,
dass das BUWAL in einer Stellungnahme zur Schutzver­ordnung Greifensee bereits
am 1. Juni 1994 festgestellt hat, die Pufferzonen müssten ge­mäss
Schlüssel breiter ausgeschieden werden. Der angefochtene Entscheid enthält
aller­dings Ausführungen zum Einfluss des Seewassers auf die Moorvegetation.
Diese sind nicht restlos klar. Möglicherweise soll damit gesagt werden, dass es
wegen der Nährstoffzufuhr aus dem Seewasser wenig Sinn mache, die landseitige Nährstoffzufuhr
stärker zu unterbin­den, als dies mit den getroffenen Massnahmen bereits der
Fall sei. Im Umstand, dass see­seitig eine überhöhte Nährstoffzufuhr erfolgt,
kann indessen keinesfalls ein Grund sein, landseitig einen Sonderfall im Sinn
von Ziff. 5.7 des Schlüssels (S. 29) anzunehmen. Viel eher fragt es
sich, ob eine solche Situation nicht landseitig nach verschärften Massnahmen
zur Minimierung der Nährstoffzufuhr rufen würde. Ebenso wenig läge ein
Sonderfall vor, wenn der Regierungsrat mit seinen Erwägungen zum Seewassereinfluss
das Gegenteil ge­meint haben sollte, nämlich dass das Seewasser zu einer
Entfernung unerwünschter Nähr­stoffe beitrage. Dieser Einfluss liesse sich für
alle an See‑ oder Flussufern gelegenen Riede bzw. Moore von geringerer
Tiefe geltend machen. Da aber der Schlüssel für See-Röhricht generell die
Ausscheidung einer Pufferzone verlangt, liegt auch unter dieser Hypothese kein
Sonderfall vor, der vorliegend den Verzicht auf eine Pufferzone rechtfertigen
würde.
Es ergibt sich, dass die Vorinstanzen
Bundesrecht verletzt haben, indem sie im Ab­schnitt Spori bis Uessiker Dorfbach
auf die Festlegung einer Pufferzone gemäss Schlüssel verzichtet haben.
c) Das Gutachten Marti unterteilt diesen
Abschnitt in sieben weitere Abschnitte (6‑12). In detaillierter
Berücksichtigung der im Schlüssel aufgeführten Kriterien (vorne E. 3c)
gelangt es dafür zu folgenden Pufferzonenbreiten:
Abschnitt            6                   38 m
7                   15 m
8                   14 m
9                   40 m
10                   43 m
11                   45 m
12
33 m
Die Einwände der Mitbeteiligten gegen diese Pufferzonenbreiten
betreffen nicht die gesetzlichen Voraussetzungen für deren Festsetzung und
zeigen auch nicht, dass die Gut­achterin bei der Bestimmung der Pufferzonenbreiten
Fehler begangen hätte. Dass die Be­wirtschaftung des angrenzenden
Landwirtschaftslands wegen der Pufferzonen erschwert wird, mag zutreffen. Diese
Erschwerung ergibt sich als Folge der gesetzlich verlangten Mass­nahmen und ist
daher hinzunehmen. Dass landwirtschaftliche Betriebe heute eine aus­gewogene Nährstoffbilanz
aufweisen müssen und daher der Einsatz von Kunstdüngern zu­rückgegangen ist,
stellt eine allgemeine ökologische Massnahme dar und dient nicht spe­zi­fisch
den Bedürfnissen von speziell empfindlichen Lebensräumen, wie sie Moore dar­stel­len.
Dass die Sicker‑ und Abschwemmverluste gering (teilweise mittel) sind,
wurde im Gut­achten berücksichtigt. Der Umstand, dass Drainageleitungen
Nährstoffe auch aus wei­ter entfernten Flächen in das Ufergebiet führen,
spricht nicht gegen, sondern für die Aus­scheidung von Pufferzonen.
Teilweise berechtigt erscheint lediglich der
Einwand der Mitbeteiligten, dass die Riedflächen relativ schmal sind, so dass
ein Missverhältnis zwischen Riedbreite und Puf­ferzone entsteht. Dem hat die
Gutachterin Rechnung getragen, indem sie eine Reduktion der errechneten
Pufferzonen vorschlägt, die entsprechend den Vorgaben des Schlüssels in der
Regel nicht mehr als 25 % betragen sollte (Schlüssel, S. 29).
Gleichzeitig weist sie dar­auf hin, dass bei einer Reduktion der Pufferzone
deren Qualität durch Massnahmen wie z.B. die Anpflanzung von einzelnen Hecken
verbessert werden sollte. Die Beschwerdefüh­renden haben erklärt, eine
Verschmälerung der Pufferzone bis zu 50 % hinzunehmen. Das
Verwaltungsgericht sieht keinen Anlass, gegenüber einem Moor von nationaler
Bedeutung eine derart weitgehende Abweichung von der gemäss Schlüssel
ermittelten Breite als recht­mässig anzusehen. Hingegen ist zur Vereinfachung
des Vollzugs eine möglichst ein­heit­li­che Breite zu wählen. Die Baudirektion
ist daher einzuladen, in der Schutzverordnung Grei­fensee für den Abschnitt Spori
bis Uessiker Dorfbach folgende Pufferzonen festzule­gen:
Abschnitt            6                   28 m
7‑8                   14 m
9‑12                   28 m
Die angegebenen Breiten schliessen den
vorhandenen Weg ein. Die Qualität der Pufferzone ist vor allem in den am
stärksten verschmälerten Abschnitten mit geeigneten Massnahmen zu verbessern.
5. a) Im Abschnitt
Fluh-Spori
sieht
die Schutzverordnung Greifensee landseitig der Naturschutzzone I eine ca.
10 m breite Naturschutzumgebungszone IIA vor. Diese dient ge­mäss
Ziff. 3 der Verordnung der Sicherung der Naturschutzzone vor unerwünschten
Ein­wirkungen sowie dem Schutz der Landschaft und der Erhaltung des Le­bens­raums
für ge­fähr­dete Arten der Übergangsgebiete zwischen intensiv genutzter
Umgebung und der Na­tur­schutzzone und erfüllt damit ma­teriell die
Anforderungen an die Pufferzone im Sinn von Art. 14 Abs. 2
lit. d NHV. Die Beschwerdeführenden kritisieren, dass die Pufferzone un­ge­nügend
breit sei.
Auch Pufferflächen von Moorbiotopen von
regionaler oder lokaler Bedeutung sind anhand des Pufferzonen-Schlüssels zu
ermitteln, da dieser eine fachlich einwandfreie und wenig aufwändige Bestimmung
ermöglicht. Davon gehen gemäss dem angefochtenen Ent­scheid auch die
Vorinstanzen aus.
b) Im konkret umstrittenen Bereich räumt der
Regierungsrat ein, dass kein wirksa­mer Schutz gegen die Zufuhr von Nährstoffen
besteht, so dass eine Pufferzone erforderlich sei. Er macht jedoch wiederum
geltend, die anzutreffende Ufervegetation bestehe aus we­nig empfindlichen
Vegetationseinheiten (Hochstaudenfluren, Röhricht und vor allem Ge­hölzgruppen).
Gemäss der Vegetationskarte besteht der Bewuchs tatsächlich zu einem we­sentlichen
Teil aus Hochstaudenfluren. Es findet sich aber auch, sowohl am nördlichen wie
am südlichen Ende des betrachteten Abschnittes, Schilfröhricht. Dieses gilt
gemäss Schlüs­sel als mittel empfindlich auf Nährstoffzufuhr (act. 18/1
S. 4); insofern ist der Regierungs­rat von unzutreffenden Tatsachen
ausgegangen.
Weiter argumentiert der Regierungsrat
ebenfalls mit dem Einfluss des Seewassers, was aus den dargelegten Gründen als
unzulässig erscheint. Im Übrigen macht er geltend, die Baudirektion habe nach
pflichtgemässem Ermessen entschieden. In diesem Zusam­men­hang ist die
Vernehmlassung des Amts für Raumplanung (ARP) an den Referenten im Re­kursverfahren
von Interesse (act. 11/9). Dort wird ausgeführt, mit dem Bewirtschafter des
Gebiets Fluh sei bereits vor Erlass der Schutzverordnung ein Übergangsvertrag
abge­schlos­sen worden. Aus Gründen der Rechtssicherheit erachtete das ARP
deshalb eine Auswei­tung der Zone IIA als nicht richtig. Ob dieses doch eher
sachfremde Motiv aus­schlagge­bend war oder das in der Beschwerdeantwort nachgeschobene,
wonach dichte Ge­hölz­grup­pen durch Schattenwurf und fallendes Laub die Riedpflanzen
in einem Mass be­einträch­tig­ten, dass auch eine breitere Pufferzone keine
Steigerung der ökologischen Viel­falt erwarten liesse, kann dahingestellt
bleiben. Die Gutachterin hat anlässlich der Refe­rentenaudienz und im Gutachten
überzeugend dargelegt, dass Schatten und Laubfall den Verzicht auf eine
Pufferzone nicht rechtfertigen. Wohl wird durch das Laub Nährstoff in Form von
Stickstoff in den Uferbereich eingetragen. Der Stickstoff wird aber teilweise
wieder für den Abbau des im Laub enthaltenen Kohlenstoffs verbraucht. Teilweise
werden die Nährstoffe wegen der anaeroben Verhältnisse am Seeboden überhaupt
nicht freigesetzt und sind deshalb im Gegensatz zu eingeschwemmten Nährstoffen
nicht pflanzenverfügbar. Insgesamt ist die Ge­fährdung durch Laubfall für die
vorhandene mittel empfindliche Ried­vegetation wesent­lich geringer als jene
durch Nährstoffeinwirkungen aus dem angrenzen­den Kulturland.
c) Gemäss Gutachten ergeben sich im Abschnitt
Fluh-Spori folgende Pufferzonen­breiten:
Abschnitt            1                   40 m
2                   45 m
3                   45 m
4                   45 m
5                   50 m
Hinsichtlich der Einwände der Mitbeteiligten
kann auf E. 4c verwiesen werden. Auch die Einwände des Mitbeteiligten
Hrn. B. betreffend seine Parzelle Kat.Nr. 941 (Abschnitte 3‑5) sind
nicht stichhaltig. Einerseits stellt er die Qualität des zu schützenden
Uferstreifens in Frage; diese Kritik widerspricht jedoch den Vegetationskartierungen,
die zu bezweifeln das Verwaltungsgericht keinen Anlass hat. Zudem hätte die
Bestreitung der ökologischen Qualitäten des Naturschutzgebiets mit Rekurs und
Beschwerde gegen die Schutzverordnung Greifensee vorgebracht werden müssen.
Heute sind diese Vorbringen verspätet; die Frage, ob das Naturschutzgebiet als
solches zu Recht ausgeschieden wurde, ist nicht mehr Prozessgegenstand. Die
Ausführungen über die Melioration bestätigen bloss, dass diese nebst grossen
Vorteilen für die Bewirtschaftung auch erhebliche ökologische Nachteile mit
sich gebracht hat, denen die Naturschutzgesetzgebung heute so gut als noch
möglich zu begegnen versucht. Dass damit Eingriffe in die durch die Melioration
geschaf­fenen Strukturen und Bewirtschaftungsverhältnisse entstehen, ist
grundsätzlich hinzuneh­men. Inwiefern diese Eingriffe zu arbeitstechnisch
untragbaren Erschwerungen führen soll­ten, wird vom Mitbeteiligten nicht
konkret dargelegt und ist nicht ersichtlich. Die vom Mit­beteiligten erwähnten
Zeltplätze wurden verlegt; sie vermögen keinen Verzicht auf Puf­fer­zonen zu
rechtfertigen.
Wie im weiter südlich gelegenen Bereich ist
hingegen die Pufferzonenbreite gegen­über den gemäss Schlüssel resultierenden
Massen aus Gründen der Verhältnismässigkeit zu verringern. Auch weil es hier um
den Schutz eines Moors von regionaler Bedeutung geht, ist es ohne weiteres
vertretbar, den von den Parteien auf Vorschlag der Fachstelle Natur­schutz für
die Abschnitte 1 und 2 gefundenen Kompromiss (act. 18/8, blaue Linie) für
recht­mässig zu erklären. Diese Abgrenzung ist auch auf der Parzelle Kat.Nr.
941, deren Eigentümer dem Kompromissvorschlag nicht zugestimmt hat,
massgeblich. Die Baudirek­tion hat die Schutzverordnung Greifensee entsprechend
anzupassen.
6. Gegenüber dem Diakonenhaus Greifensee
sieht die Schutzverordnung eine
Er­holungszone VIB
vor. Dies soll gemäss
dem angefochtenen Entscheid ermöglichen, die angrenzende Parkplatzanlage zu
erweitern oder Parkplätze umzulagern. Die Beschwerde­füh­renden verlangen
demgegenüber, auf einem planlich bezeichneten Teil dieser Zone eine Landschaftsschutzzone
IIIB festzulegen. Heute sei dieses Land Kulturland. Es gebe keinen Grund, es im
Hinblick auf eine künftige Nutzung als Parkplatz der Erholungszone zuzu­weisen.
Die Beschwerdeführenden räumen ein, dass das
fragliche Land heute als Kulturland genutzt wird und keine schützenswerte
Vegetation aufweist. Sie machen nicht geltend, dass die Vorinstanzen mit der
Zuweisung zur Erholungszone VIB irgendwelche Rechtsnormen verletzt hätten. Die
Frage, ob in Greifensee in Seenähe planerisch die Möglichkeit geschaf­fen
werden soll, weitere Parkplätze zu schaffen oder Raum für eine Parkplatzumlagerung
zu sichern, kann wohl unterschiedlich beurteilt werden; es handelt sich unter
den gegebe­nen Umständen um eine Ermessensfrage. Eine Rechtsverletzung ist
nicht ersichtlich, so dass der Rekurs in diesem Punkt abzuweisen ist.
7. Die Beschwerde ist gutzuheissen, soweit
damit die Ausscheidung von ausrei­chenden Pufferzonen am Südwestufer des Greifensees
verlangt wird; im dritten Punkt ist sie abzuweisen. Die Beschwerdeführer
obsiegen weitgehend. Bei diesem Verfahrensaus­gang sind die Kosten des Rekursverfahrens
neu zu verlegen, wobei diese je zu 1/10 den Rekurrierenden, unter solidarischer
Haftung für 1/5, und zu 4/5 dem Staat Zürich aufzuer­legen sind. Die
Gerichtskosten sind ausgangsgemäss je zu 1/10, unter solidarisacher Haf­tung
für 1/5, den Beschwerdeführenden und je zu 8/100 den Mitbeteiligten Nrn. 1,
2 und 4‑10 sowie je zu 8/300 den Mitbeteiligten Nrn. 3.1-3.3
aufzuerlegen, den Mitbeteiligten Nrn. 1‑10 je unter solidarischer
Haftung für 4/5 (§ 70 in Ver­bindung mit § 13 Abs. 2 und
§ 14 VRG). Das Verwaltungsgericht erhebt entsprechend der gesetzlichen
Regelung auch bei ideellen Organisationen eine Gerichtsgebühr nach Massgabe von
deren Unterliegen. Eine gesetzliche Grundlage für den Verzicht auf die Erhebung
dieser Gebühr besteht ‑ an­ders als im Verfahren vor
Bundesgericht ‑ nicht. Das Bundesgericht kann seine Praxis der
Kostenbefreiung für gesamtschweizerische Organisationen, die sich dem Schutz
der Um­welt und der Landschaft widmen, auf Art. 156 Abs. 2 des
Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 stützen. Die dort vorgesehene
Befreiung des Gemeinwesens von Kos­ten wird in der Praxis auch auf andere
öffentlichrechtliche und private Organisationen, die öffentliche Aufgaben
wahrnehmen, übertragen (Thomas Geiser in: Thomas Gei­ser/Peter Münch,
Prozessieren vor Bundesgericht, 2. A., Basel/Frankfurt a.M. 1998,
Rz. 1.20a). Das Verwaltungsgericht hat eine entsprechende Praxis nie gekannt.
Heute ver­bietet sich eine generelle Kostenbefreiung der ideellen
Organisationen schon aufgrund von § 13 VRG, in welchem anlässlich der
Revision vom 8. Juni 1997 die früher enthaltene Kostenbefreiung für zürcherische
Amtsstellen gestrichen wurde.
...
Demgemäss
entscheidet das Verwaltungsgericht:
1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen,
soweit damit die Ausscheidung genügender Puf­ferzonen zwischen Fluh und dem Uessiker
Dorfbach verlangt wird. Die Baudirektion wird eingeladen, die Schutzverordnung Greifensee
vom 3. März 1994 im Sinne der Erwägungen abzuändern bzw. zu ergänzen. Im
Übrigen wird die Beschwerde abge­wiesen.
2.    Die Kosten des Rekursverfahrens werden
je zu 1/10 den Rekurrierenden, unter solida­rischer Haftung für 1/5, und zu 4/5
dem Staat Zürich auferlegt.
3.    ...
4.    Die Gerichtskosten werden je zu 1/10,
unter solidarischer Haftung für 1/5, den Be­schwerdeführenden und je zu 8/100
den Mitbeteiligten Nrn. 1, 2 und 4‑10 sowie je zu 8/300 den
Mitbeteiligten Nrn. 3.1-3.3 auferlegt, den Mitbeteiligten Nrn. 1‑10
je unter solidarischer Haftung für 4/5.