zh_verwaltungsgericht · VB.2016.00128 · 2017-12-20 · de

Kostenverteilung | Chemische Reinigung: Kostenverteilung nach altlastenrechtlicher Sanierung des Grundstücks. Eine Beteiligung aller möglicherweise Kostenpflichtigen am Sanierungsverfahren ist zwar in der Regel sinnvoll, um zu verhindern, dass allfällige kostenpflichtige Verursacher im späteren Verfahren auf Erlass der Kostenverteilungsverfügung die Notwendigkeit der Sanierungsmassnahme gemäss Sanierungsprojekt bestreiten. Eine eigentliche Verpflichtung zur Beiladung kann dem Gesetz jedoch nicht entnommen werden. Der Beschwerdeführer hätte vorliegend die Möglichkeit gehabt, die Beiladung zu verlangen. Keine Verletzung des rechtlichen Gehörs (E. 3.3). Das vorliegende Verfahren kann ungeachtet der zivilrechtlichen Verhältnisse durchgeführt werden und es ist nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz in Ausübung ihres Ermessens bezüglich strittiger zivilrechtlicher Fragen aus dem Mietvertrag auf den Zivilweg verweist. Zivilrechtliche Ansprüche können trotz eines rechtskräftigen Kostenverteilungsentscheids vor dem Zivilgericht verfolgt werden (E. 5.3 f.). Die Kostentragungspflicht trifft in erster Linie denjenigen, der die Sanierung durch sein Verhalten verursacht hat, wobei sowohl der Verhaltens- als auch der Zustandsstörer kostenpflichtig sind. Die Verantwortlichkeit setzt kein Verschulden voraus (E. 6.2). Da die Ursache für eine Verschmutzung häufig nur schwierig festzustellen ist, genügt im Altlastenrecht das Beweismass der überwiegenden Wahrscheinlichkeit (E. 4.4). Die Vorinstanzen kommen aufgrund der historischen und technischen Untersuchung zum Schluss, dass der Eigentümer der chemischen Reinigung als unmittelbarer Verursacher der Schadstoffe zu qualifizieren ist. Hinweise auf eine Drittquelle wurden als unwahrscheinlich ausgeschlossen. Diese Schlussfolgerung ist aufgrund der Akten nachvollziehbar (E. 7.1). Die Standortinhaberin ist ebenso als Verursacherin zu betrachten. Dabei unterscheidet das Gesetz nicht danach, ob der Standortinhaber das Eigentum vor oder nach Eintritt derBelastung erworben hat (E. 7.2).Sind mehrere Verursacher beteiligt, so tragen sie die Sanierungskosten entsprechend ihren Anteilen an der Verursachung. Praxisgemäss werden die Kostenanteile in erster Linie nach dem Mass der Verantwortung für die Entstehung der Altlast, in zweiter Linie aber auch nach Gesichtspunkten der Billigkeit wie die wirtschaftliche Interessenlage und die wirtschaftliche Zumutbarkeit festgesetzt (E. 8.2). Der von den Vorinstanzen festgelegte Anteil von 80 % für den Betriebsinhaber sowie von 20 % für die Standortinhaberin erweist sich unter Berücksichtigung ihres Ermessensspielraums als noch nicht rechtsverletzend (E. 8.3). Erst mit der anlässlich der Bautätigkeit festgestellten Schadstoffbelastung wurde der Standort als sanierungsbedürftig qualifiziert. Daraus folgt, dass die Kosten für das Bauprojekt und die Ausführung sowie die Detailuntersuchung nicht verteilungsfähige Kosten sind. Die Kosten für die Voruntersuchung und die Überwachung bleiben (altrechtlich) verteilungsfähig (E. 9.5 f.). Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 17..2.20.1 VB.2016.00128
Zurich Verwaltungsgericht 17..2.20.1 VB.2016.00128
Zurigo Verwaltungsgericht 17..2.20.1 VB.2016.00128

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00128
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Geschäftsnummer:
VB.2016.00128
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 20.12.2017
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Kostenverteilung
Chemische Reinigung: Kostenverteilung nach altlastenrechtlicher Sanierung des Grundstücks.
Eine Beteiligung aller möglicherweise Kostenpflichtigen am Sanierungsverfahren ist zwar in der Regel sinnvoll, um zu verhindern, dass allfällige kostenpflichtige Verursacher im späteren Verfahren auf Erlass der Kostenverteilungsverfügung die Notwendigkeit der Sanierungsmassnahme gemäss Sanierungsprojekt bestreiten. Eine eigentliche Verpflichtung zur Beiladung kann dem Gesetz jedoch nicht entnommen werden. Der Beschwerdeführer hätte vorliegend die Möglichkeit gehabt, die Beiladung zu verlangen. Keine Verletzung des rechtlichen Gehörs (E. 3.3). Das vorliegende Verfahren kann ungeachtet der zivilrechtlichen Verhältnisse durchgeführt werden und es ist nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz in Ausübung ihres Ermessens bezüglich strittiger zivilrechtlicher Fragen aus dem Mietvertrag auf den Zivilweg verweist. Zivilrechtliche Ansprüche können trotz eines rechtskräftigen Kostenverteilungsentscheids vor dem Zivilgericht verfolgt werden (E. 5.3 f.).
Die Kostentragungspflicht trifft in erster Linie denjenigen, der die Sanierung durch sein Verhalten verursacht hat, wobei sowohl der Verhaltens- als auch der Zustandsstörer kostenpflichtig sind. Die Verantwortlichkeit setzt kein Verschulden voraus (E. 6.2). Da die Ursache für eine Verschmutzung häufig nur schwierig festzustellen ist, genügt im Altlastenrecht das Beweismass der überwiegenden Wahrscheinlichkeit (E. 4.4). Die Vorinstanzen kommen aufgrund der historischen und technischen Untersuchung zum Schluss, dass der Eigentümer der chemischen Reinigung als unmittelbarer Verursacher der Schadstoffe zu qualifizieren ist. Hinweise auf eine Drittquelle wurden als unwahrscheinlich ausgeschlossen. Diese Schlussfolgerung ist aufgrund der Akten nachvollziehbar (E. 7.1). Die Standortinhaberin ist ebenso als Verursacherin zu betrachten. Dabei unterscheidet das Gesetz nicht danach, ob der Standortinhaber das Eigentum vor oder nach Eintritt derBelastung erworben hat (E. 7.2).
Sind mehrere Verursacher beteiligt, so tragen sie die Sanierungskosten entsprechend ihren Anteilen an der Verursachung. Praxisgemäss werden die Kostenanteile in erster Linie nach dem Mass der Verantwortung für die Entstehung der Altlast, in zweiter Linie aber auch nach Gesichtspunkten der Billigkeit wie die wirtschaftliche Interessenlage und die wirtschaftliche Zumutbarkeit festgesetzt (E. 8.2). Der von den Vorinstanzen festgelegte Anteil von 80 % für den Betriebsinhaber sowie von 20 % für die Standortinhaberin erweist sich unter Berücksichtigung ihres Ermessensspielraums als noch nicht rechtsverletzend (E. 8.3). Erst mit der anlässlich der Bautätigkeit festgestellten Schadstoffbelastung wurde der Standort als sanierungsbedürftig qualifiziert. Daraus folgt, dass die Kosten für das Bauprojekt und die Ausführung sowie die Detailuntersuchung nicht verteilungsfähige Kosten sind. Die Kosten für die Voruntersuchung und die Überwachung bleiben (altrechtlich) verteilungsfähig (E. 9.5 f.).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
ALLGEMEIN
ALTLASTENSANIERUNG
BEFANGENHEIT
BEWEISMASS
BODENBELASTUNG
CHEMISCHE REINIGUNG
CKW-BELASTUNG
ERMESSEN
KANALISATION
KOSTENPFLICHTIG
KOSTENTRAGUNG
KOSTENVERTEILUNG
PER-BELASTUNG
RECHTLICHES GEHÖR
SANIERUNGSVERFAHREN
VERHALTENSSTÖRER
ZIVILRECHTLICHE ANSPRÜCHE
ZUSTANDSSTÖRER
Rechtsnormen:
AltlV
§ 7 AltlV
§ 20 AltlV
Art. 15 Abs. IV EG GSchG
Art. 54 GSchG
Art. 32c USG
Art. 32d USG
Art. 32e USG
Art. 59 USG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2016.00128
Urteil
der 1. Kammer
vom
20. Dezember 2017
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin
Sandra Wintsch,
Gerichtsschreiberin
Laura Diener.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
1.    AWEL Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft,
2.    C AG,
vertreten durch RA D,
Beschwerdegegnerschaft,
betreffend
Kostenverteilung
,
hat sich
ergeben:
I.
Am 16. April 2009 reichte die E AG beim Amt für
Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) ein Gesuch um Durchführung eines
Kostenverteilungsverfahrens betreffend die altlastenrechtliche Sanierung des
Grundstücks Kat.-Nr. 01 an der F-Strasse 03 bzw. G-Strasse 04 in
Zürich ein. Am 23. Juni 2011 reichte die C AG ein revidiertes Gesuch
ein. Mit Verfügung vom 30. Mai 2013 legte das AWEL die zu verlegenden
Kosten auf Fr. 140'857.- fest und auferlegte diese zu 80 % A und zu
20 % der C AG.
II.
Gegen diese Verfügung erhob A Rekurs an die Baudirektion.
Diese hiess den Rekurs teilweise gut und hielt mit Entscheid vom
3. Februar 2016 fest, dass die zu verteilenden Kosten neu
Fr. 119'686.10 betragen. Im Übrigen wurde der Rekurs abgewiesen.
III.
Dagegen erhob A am 7. März 2016 Beschwerde an das
Verwaltungsgericht und beantragte:
"1.    Es
seien der Rekursentscheid der Baudirektion vom 3. Februar 2016 sowie die
Verfügung des AWEL vom 30. Mai 2013 aufzuheben.
2.    Eventualiter
sei der Rekursentscheid der Baudirektion vom 3. Februar 2016 aufzuheben
und die Sache zum Neuentscheid an eine andere Direktion als die Baudirektion zu
überweisen.
3.    Subeventualiter
sei der Rekursentscheid der Baudirektion vom 3. Februar 2016 aufzuheben
und unter neuer Berechnung der verteilungsfähigen Kosten der Beschwerdeführer
von einer Kostentragungspflicht vollumfänglich zu befreien, subsubeventualiter
höchstens mit 20 % der verteilungsfähigen Kosten zu belasten.
4.    Subsubeventualiter
sei das Verfahren zu sistieren, bis in einem Zivilprozess rechtskräftig über
die von der C AG gegenüber dem Beschwerdeführer behaupteten Ansprüche
entschieden ist.
5.    Es
seien die vorinstanzlichen Kostendispositive entsprechend dem Ausgang des
Beschwerdeverfahrens zu korrigieren.
6.    Alles
unter Kosten und Entschädigungsfolgen zulasten der
Beschwerdegegnerschaft."
Die Baudirektion beantragte mit Schreiben vom
25. April 2016 die Abweisung der Beschwerde, ebenso die C AG mit
Eingabe vom 13. Mai 2016.
Mit Replik vom 20. Juni 2016 hielt A an seinen
Anträgen fest, ebenso die C AG mit Duplik vom 18. August 2016 und das
AWEL mit Schreiben vom 25. August 2016.
Die Kammer
erwägt:
1.
Gestützt auf § 41 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a und Abs. 2 f. VRG amtet das Verwaltungsgericht
als letzte kantonale Instanz bei der Beurteilung von Beschwerden gegen
sämtliche verwaltungsrechtlichen Akte, unbesehen der Behörde, welche diese Akte
erlassen hat (vgl. Regina Kiener in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],
§ 41 N. 13 ff.). Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen
einen Rekursentscheid der Baudirektion. Dagegen ist die Beschwerde an das
Verwaltungsgericht zulässig (vgl. VGr, 25. Juni 2015, VB.2014.00148,
E. 1). Die übrigen Prozessvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt.
2.
2.1
Zu
beurteilen ist folgender Sachverhalt: Zwischen 1963 und 1996 fanden auf dem
Grundstück Kat.-Nr. 01 (alt: 02) an der F-Strasse 03 bzw. G-Strasse 04
in Zürich altlastenrelevante Nutzungen (chemische Textilreinigung) statt.
Aufgrund dieser Nutzung war das Grundstück im Altlastenverdachtsflächen-Kataster
als Standort 05 eingetragen und mit dem Massnahmencode D bewertet, d. h.
der Verdacht ist im Rahmen eines Bauvorhabens abzuklären. Das Areal liegt im
Gewässerschutzbereich A.
2.2
Betriebsinhaber
der chemischen Reinigung waren von 1963 bis 1980 A senior, ab 1980 sein Sohn A
junior. Die vormaligen Eigentümer der Liegenschaft, I und J verkauften diese im
Jahr 1989 an K. 1997 wurde die Textilreinigung aufgegeben, und 1999 ging
die Liegenschaft auf die N AG Zürich über, später auf die E AG bzw.
die C AG. Heutige Eigentümerin ist die L AG, Zürich.
2.3
Am
8. August 2002 liess die N AG dem Beschwerdeführer eine Aktennotiz
der M-Bank zukommen über eine Besichtigung der Liegenschaft F-Strasse 03
vom 17. Juli 2002. Daraus geht hervor, die Grundeigentümerin plane, das
Gebäude in den nächsten Jahren komplett umzubauen. Im Hinblick auf diesen Umbau
sollte die Relevanz allfälliger Altlasten abgeschätzt werden. In der Folge
liess die Grundeigentümerin 2003 und 2004 den bestehenden Altlastenverdacht
abklären (historische und technische Untersuchung sowie
Grundwasseruntersuchung). Das AWEL ordnete aufgrund der angetroffenen Belastung
mit Tetrachlorethen (PER) eine Überwachung des Grundwassers an. Basierend auf
den Ergebnissen dieser Untersuchungen beurteilte das AWEL mit Verfügung vom
30. Mai 2007 die Bereiche "Reinigungsmaschinen" und
"Ableitung Kanalisation" auf dem Grundstück Kat.-Nr. 02, Zürich,
als
überwachungsbedürftigen belasteten Betriebsstandort
gemäss
Art. 8 Abs. 2 lit. a der Altlasten-Verordnung vom 26. August
1998 (AltlV) und trug den Standort in den Kataster der belasteten Standorte
(KbS; Nrn. 05-001 und 05-002) ein.
2.4
Mit
Verfügung vom 18. April 2008 erteilte die Baudirektion der
Grundeigentümerin die umweltrechtliche Bewilligung für die Erstellung eines
Wohn- und Geschäftshauses auf dem Grundstück, unter Auflagen und Bedingungen.
Gemäss Dispositiv-Ziff. II lit. a verlangte sie als Grundlage für die
Baufreigabe ein Konzept zur Grundwasserüberwachung, Aushubbegleitung und
Entsorgung von belasteten Bauabfällen, das zudem die altlastenrechtliche
Zielsetzung und die Verantwortlichkeiten beschreiben solle. Das AWEL genehmigte
mit Verfügung vom 30. Juni 2009 das entsprechende Aushubbegleit- und
Entsorgungskonzept und statuierte verschiedene Nebenbestimmungen.
Ab Oktober 2009 wurden im Rahmen der
Grundwasserüberwachung zu hohe Konzentra­tionen chlorierter Kohlenwasserstoffe
(CKW) festgestellt, weshalb das AWEL den Standort neu als
sanierungsbedürftig
gemäss Art. 9 Abs. 2 lit. c und d AltlV beurteilte und die
Durchführung einer Detailuntersuchung verlangte (Art. 13 AltlV). Das
Konzept der Detailuntersuchung lag am 20. November 2009 vor. Im Zuge der
Aushubarbeiten wurden altlastenrechtliche Massnahmen durchgeführt; die Ergebnisse
wurden in Aktennotizen vom 15. Dezember 2009 sowie vom 20. April 2010
festgehalten; am 16. Dezember 2010 lag der Schlussbericht der
Altlastenbaubegleitung vor. Mit Verfügung vom 29. April 2011 hob das AWEL
den bisherigen KbS-Eintrag Nr. 05 mit den Teilflächen -001 und -002 auf
und trug neu die Teilbereiche "Herd-Nord" und "Herd-Süd"
(Teilflächen -003 und -004) als belastet und überwachungsbedürftig gemäss
Art. 8 Abs. 2 lit. a AltlV in Verbindung mit Art. 9
Abs. 1 lit. b AltlV in den KbS ein. Ausserdem sei das Grundwasser
mittelfristig zu überwachen. Mit Verfügung vom 30. Mai 2013 legte das AWEL
die nach Art. 32d USG zu verlegenden Kosten auf Fr. 140'857.- fest
und auferlegte sie zu 80 % A jun. (als Verhaltensstörer) und zu 20 %
der C AG (als Zustandsstörerin).
3.
3.1
Die
Bearbeitung belasteter Standorte gliedert sich in vier Verfahrensschritte
(Art. 1 Abs. 2 AltlV): Die Erfassung in einem Kataster, die
Beurteilung der Überwachungs- und Sanierungsbedürftigkeit, die Beurteilung der
Ziele und der Dringlichkeit der Sanierung sowie die Festlegung der
Untersuchungs-, Überwachungs- und Sanierungsmassnahmen. Sodann wird im
Altlastenrecht zwischen der Realleistungs- und der Kostentragungspflicht
unterschieden. Die Realleistungspflicht legt fest, wer die notwendigen Untersuchungs-,
Überwachungs- und Sanierungsmassnahmen auf einem belasteten Standort
durchzuführen hat. In erster Linie sind sie vom Standortinhaber und nur
ausnahmsweise von Dritten durchzuführen, was dem Interesse an einer
beförderlichen Durchführung der Sanierung dient (Art. 32c USG und
Art. 20 AltlV; vgl. dazu BGr, 1A.214/1999 vom 3. Mai 2000 E. 2e,
publ. in URP 2000 590; ZBl 102/2001 536; Pra 2000 166 1008;
RDAF 2001 1 650; Pierre Tschannen in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz
[Kommentar Umweltschutzgesetz], 2. Auflage,
Zürich
2000,
Art. 32d N. 2).
3.2
Der
Beschwerdeführer macht nicht geltend, er hätte mit der Realleistungspflicht
beauftragt werden müssen. Indessen rügt er eine Verletzung des rechtlichen
Gehörs: Er sei nie formell in das altlastenrechtliche Sanierungsverfahren
einbezogen worden. Die Ursache der Belastung sei keineswegs klar, zentrale
Beweise seien im Rahmen der Bau- und Sanierungsmassnahmen nicht erhoben und
unwiderruflich zerstört worden. Dem Beschwerdeführer sei die Möglichkeit
genommen worden, zum Schadensbild Stellung zu nehmen und auf ihn entlastende
Umstände hinzuweisen. Er habe mangels rechtzeitigen Einbezugs keine notwendigen
Beweisanträge stellen oder die Sicherung von Beweisen beantragen können. Die
Gehörsverletzung sei nicht mehr heilbar, weshalb der angefochtene Entscheid und
die Verfügung des AWEL aufzuheben seien.
3.3
In der
Literatur wird postuliert, Dritte – jedenfalls auf Antrag – zur Wahrung des
rechtlichen Gehörs in das Verfahren betreffend Festlegung der
Sanierungsmassnahmen einzubeziehen. Es wird darauf hingewiesen, dass die
Stellung des Verursachers im Kostenverteilungsverfahren angesichts eines
rechtskräftig verfügten und ausgeführten Sanierungsprojekts erheblich
schlechter ist, als wenn er die Einwände vor Festsetzung der Sanierungsmassnahmen
hätte vorbringen können (vgl. etwa Alexander Rey, Aktuelle Rechts- und
Vollzugsfragen bei der Altlastenbearbeitung, URP 2011
S. 573 ff., 583, 585; Karin Scherrer, Handlungs- und
Kostentragungspflichten bei der Altlastensanierung, Bern 2005,
S. 250 f.). Eine Beiladungspflicht potenziell Zahlungspflichtiger zum
Sanierungsverfahren lässt sich der bundesgerichtlichen Rechtsprechung indes
nicht entnehmen. Das Bundesgericht wies zwar darauf hin, dass "eine
Beteiligung aller möglicherweise Kostenpflichtigen am Sanierungsverfahren […]
in der Regel sinnvoll [ist], um zu verhindern, dass allfällige kostenpflichtige
Verursacher im späteren Verfahren auf Erlass der Kostenverteilungsverfügung die
Notwendigkeit der Sanierungsmassnahme gemäss Sanierungsprojekt
bestreiten". Eine eigentliche Verpflichtung zur Beiladung könne dem Gesetz
jedoch nicht entnommen werden (BGr, 22. Oktober 2002, 1A.86/2002,
E. 3.2.3).
Dem Beschwerdeführer ist zuzustimmen, dass er als
Verhaltensverursacher seit längerer Zeit aktenkundig war und er in das
Sanierungsverfahren hätte einbezogen werden können. Allerdings hätte der
Beschwerdeführer die Möglichkeit gehabt, die Beiladung zu verlangen, ist er
doch bereits 2002 von der Grundeigentümerin darüber informiert worden, dass im
Hinblick auf den geplanten Umbau des Gebäudes die Altlastenrelevanz abgeklärt
werden soll. Ihm wurde sowohl die historische Untersuchung vom 11. November
2003 als auch die technische Untersuchung vom 19. Juli 2004 und der
Bericht zur Zusatzuntersuchung Grundwasser vom 8. November 2004
zugestellt. An der Durchführung eines Verhandlungsverfahrens des AWEL hatte der
Beschwerdeführer 2009 kein Interesse. Er wurde in der Folge erstmals mit
Schreiben vom 21. Juli 2011 anlässlich der Einleitung des
Kostenverteilungsverfahrens zur Stellungnahme aufgefordert. Wie bereits die Vor­instanz
zutreffend festgestellt hat, kann von einer Verletzung des rechtlichen Gehörs
nicht die Rede sein.
4.
4.1
Der
Beschwerdeführer rügt sodann die Verletzung des Anspruchs auf gleiche und gerechte
Behandlung (Art. 29 Abs. 1 BV). Die Vorinstanz habe sich geradezu
anwaltlich zugunsten der privaten Beschwerdegegnerin betätigt, indem sie weit
über das hinausgegangen sei, was sich im Rahmen der Untersuchungspflicht von
Amtes wegen rechtfertigen liesse. Es sei nicht Aufgabe der Rechtsmittelinstanz,
eine sachkundige, finanzkräftige und anwaltlich vertretene Partei, welche die
Mindestanforderungen an die Substanziierung ihrer Forderung und an ihre
Mitwirkungspflicht nicht erfülle, derart massiv zu unterstützen. Die Folgen der
Beweislosigkeit habe diejenige Partei zu tragen, welche aus dem nicht
bewiesenen Sachverhalt ein Recht geltend mache. Der angefochtene Entscheid sei
somit durch eine Instanz erlassen worden, die in der Sache parteiisch gewesen
sei und als befangen betrachtet werden müsse. Deshalb sei dieser aufzuheben und
die Sache zur Neubeurteilung an eine bisher unbeteiligte Direktion zu
überweisen.
4.2
Im Kern
der Garantie der Unbefangenheit steht für Richter wie Verwaltungsangestellte,
dass sie sich in Bezug auf die Beurteilung des Sachverhalts nicht bereits
festgelegt haben. Die für Gerichte geltenden Anforderungen an die
Unbefangenheit können allerdings nicht unbesehen auf das Verwaltungsverfahren
übertragen werden. Gerade die systembedingten Unzulänglichkeiten des
verwaltungsinternen Verfahrens haben zur Schaffung unabhängiger richterlicher
Instanzen geführt (BGE 140 I 326 E. 5.2).
4.3
Auch wenn
die private Beschwerdegegnerin eine Mitwirkungspflicht trifft (vgl. § 7
Abs. 2 lit. a VRG und Art. 32d Abs. 4 USG), so gilt
insoweit der Untersuchungsgrundsatz, als die Behörden die Umstände umfassend
und fair zu prüfen und im Zweifelsfall zusätzliche Abklärungen vorzunehmen
haben. Die behördliche Untersuchungspflicht gilt grundsätzlich unabhängig von
der im Rahmen der Beweiswürdigung zu beachtenden Verteilung der Beweislast.
Beweisbelastete Verfahrensbeteiligte sind zwar in der Regel im eigenen
Interesse zur Kooperation bei der Sachverhaltsuntersuchung bereit. Doch die
Behörde darf den Sachverhalt nicht mit minderer Gewissenhaftigkeit abklären,
wenn es um die Abklärung von Tatsachen geht, die sich zugunsten einer
beweisbelasteten Verfahrenspartei auswirken (Kaspar Plüss, Kommentar VRG,
§ 7 N. 7).
4.4
Im Rahmen
der Untersuchungspflicht muss die Behörde die entscheidrelevanten Tatsachen
mindestens so weit abklären, dass diese im Rahmen des im konkreten Fall
erforderlichen Beweismasses bzw. Wahrscheinlichkeitsgrades erstellt werden
können (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 25). Da die Ursache für
eine Verschmutzung häufig nur schwierig festzustellen ist, genügt im
Altlastenrecht das Beweismass der überwiegenden Wahrscheinlichkeit (BGr, 20. September
2012, 1C_570/2011, E. 2.3.3). Es genügt, wenn für die Richtigkeit eines
Sachverhaltselements nach objektiven Gesichtspunkten derart gewichtige Gründe
sprechen, dass andere denkbare Möglichkeiten vernünftigerweise nicht massgeb­lich
in Betracht fallen (BGE 132 III 715 E. 3.1). Ob die Auferlegung der
einzelnen Kosten rechtmässig erfolgte, ist demgegenüber eine materielle Frage.
4.5
Die Vorinstanz
hat in ihrem Entscheid eine Verletzung des rechtlichen Gehörs durch das AWEL
festgestellt und dies im Kostenpunkt berücksichtigt. Das AWEL sei auf einige
wesentliche Vorbringen des Beschwerdeführers überhaupt nicht eingegangen. In
Ausübung ihrer Untersuchungspflicht hat die Vorinstanz den Entscheid des AWEL
korrigiert und den Umfang der zu verteilenden Kosten von Fr. 140'857.- auf
Fr. 119'686.10 reduziert. Von einer parteiischen Vorgehensweise ist nicht
auszugehen. Eine solche ist auch nicht mit Bezug auf das AWEL ersichtlich,
welches von den von der Beschwerdegegnerin 2 geltend gemachten Kosten in
der Höhe von Fr. 497'119.61 lediglich Fr. 140'857.- als anrechenbar
beurteilte.
4.6
Für die
eventualiter beantragte Neubeurteilung durch eine andere Direktion besteht kein
Raum. Sie würde der Funktion der verwaltungsinternen Rechtspflege
widersprechen, Ermessensfragen der vorgesetzten Verwaltungsstelle
vollumfänglich zu überprüfen. Die Überprüfung setzt voraus, dass die
Rechtsmittelinstanz über Sachkompetenz und Nähe zum Streitgegenstand verfügt.
Fehlen diese Voraussetzungen, besteht die Gefahr, dass die Rechtsmittelinstanz
ihre Verantwortung nicht in genügendem Umfang wahrnimmt und sich de facto auf
eine Rechtskontrolle beschränkt (Benjamin Schindler, Die Befangenheit der
Verwaltung, Zürich/Basel/Genf 2002, S. 157 f.).
5.
5.1
Der
Beschwerdegegner rügt weiter, die Vorinstanz habe zivilrechtliche Aspekte nicht
berücksichtigt. Faktisch wolle die private Beschwerdegegnerin die von ihr
verursachten Kosten von ihrem (ehemaligen) Mieter einfordern. Es gehe im Grunde
um eine zivilrechtliche Schadenersatzforderung. Die Grundeigentümerin sei als
ehemalige Vermieterin einer schadhaften Infrastruktur (Kanalisation) direkt in
die Verursachung der Belastung involviert. Die private Beschwerdegegnerin
versuche, über das altlastenrechtliche Kostenverteilungsverfahren
zivilrechtliche Hindernisse zu umgehen, was rechtsmissbräuchlich sei. Ausserdem
sei das Kostenverteilungsverfahren von seiner Grundidee konzipiert für Fälle,
in denen der Staat als Kostenträger an der Altlastensanierung beteiligt sei.
Bei Auseinandersetzungen zwischen Privaten, die über ein Rechtsverhältnis
miteinander verbunden seien, gebe es keine Gründe, weshalb von den Anforderungen
an Beweislast und Substanziierungspflicht abgewichen werden solle. Ausserdem
seien zivilrechtliche Verhältnisse zwischen den Parteien im
Kostenverteilungsverfahren zu berücksichtigen, wenn das entsprechende
Innenverhältnis Bedeutung erlange und dessen Nichtberücksichtigung zu
stossenden Ergebnissen führen würde, was vorliegend der Fall sei. Den
zivilrechtlichen Hintergründen sei daher in einem neuen Entscheid Rechnung zu
tragen, oder das Verfahren zu sistieren, bis in einem Zivilprozess
rechtskräftig über die strittigen Forderungen entschieden worden sei.
5.2
Das
Kostenverteilungsverfahren ist öffentlich-rechtlicher Natur und kommt entgegen
dem Beschwerdeführer auch dann zur Anwendung, wenn der Staat selbst nicht
Kostenträger ist (vgl. Alain Griffel/Heribert Rausch, Kommentar zum Umweltschutzgesetz,
Ergänzungsband zur 2. Auflage, Art. 32d N. 19). Es regelt die
finanziellen Aspekte einer verwaltungsrechtlich gebotenen Sanierung belasteter
Standorte. Das Gemeinwesen beurteilt den Rückerstattungsanspruch des
Sanierungspflichtigen und bestimmt die auf die weiteren Verursacher
entfallenden Kostenquoten. Dies gilt auch dann, wenn wie vorliegend zwischen
den Verursachern ein zivilrechtliches Verhältnis vorliegt. Die von den
Verursachern zu tragenden Kosten werden allein auf der Grundlage ihrer Anteile
an der Verursachung dieser Sanierung bestimmt (Pierre Tschannen, Kommentar
Umweltschutzgesetz, Art. 32d N. 17 und N. 31). Schon früh hat
sich die Auffassung durchgesetzt, dass auch das Verfahren nach dem
Verwaltungsverfahrensrecht und nicht nach zivilprozessualen Vorschriften
abzuwickeln ist und dass die Verwaltungsbehörde (nicht die Zivilgerichte) die
Kostenverteilungsverfügung nach Art. 32d Abs. 3 USG erlässt (Hans W.
Stutz, Verfahrensfragen bei der Kostenverteilung, URP 2001, S. 798
und S. 805 mit Hinweisen). Damit bleibt kein Raum für die vom
Beschwerdeführer angestrebte Berücksichtigung zivilprozessualer
Verfahrensgrundsätze.
5.3
Zivilrechtliche
Ansprüche können trotz eines rechtskräftigen Kostenverteilungsentscheids vor
dem Zivilgericht verfolgt werden. In der Literatur wird die Dichotomie von
öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Ansprüchen kritisiert. Die
Entscheide seien materiell nicht koordiniert, was mitunter zu stossenden
Ergebnissen führen könne (Stutz, S. 807 Fn. 22). Eine Regelung, dass beim
Entscheid über die Kostenverteilung die Behörde im Rahmen des
Verwaltungsverfahrens "bei klaren Verhältnissen" auch über die
privatrechtlichen Ansprüche der Beteiligten verfügen können soll, wurde
anlässlich der Revision des Altlastenrechts 2005 jedoch ausdrücklich abgelehnt
(vgl. Amtl. Bull. SR 2004 S. 527).
5.4
Bei der
Bestimmung der Verursacherquoten hingegen ist auch die wirtschaftliche
Interessenlage zu berücksichtigen. So kann das zivilrechtliche Innenverhältnis
eine Bedeutung erlangen, z.
B.
wenn der Vermieter eines Grundstücks die umweltgefährdende Tätigkeit des
Mieters duldete oder wenn dem Sanierungsbedarf des belasteten Standorts im
Kaufvertrag durch entsprechende Abreden Rechnung getragen wurde. Die Behörde
erhebt das Innenverhältnis im Rahmen der Sachverhaltsermittlung und
berücksichtigt es als Teil der zur Bestimmung der Verursacherquoten erheblichen
Tatsachen. Liegt noch kein rechtskräftiges zivilrechtliches Urteil vor, so
prüft die Verwaltungsbehörde die zivilrechtlichen Verhältnisse im Rahmen der Sachverhaltsermittlung
lediglich vorfrageweise (Pierre Tschannen, Kommentar Umweltschutzgesetz, Art. 32d
N. 31). Gemäss dem von Rechtsprechung und Lehre anerkannten Grundsatz besteht
für Verwaltungsbehörden keine Pflicht, zivilrechtliche Vorfragen zu entscheiden
und die Auslegung eines zivilrechtlichen Vertrags durch eine Verwaltungsbehörde
ist nur angezeigt, wenn der Vertragsinhalt leicht feststellbar ist und sich ein
unzweifelhaftes Resultat ergibt (BGr, 4. März 2016, 1C_246/2015, E. 2.4;
VGr, 27. Januar 2010, VB.2009.00181, E. 2.2, je mit Hinweisen). Was
strittig ist, soll auf dem Zivilweg geklärt werden. Diesfalls ist eine
Berücksichtigung zivilrechtlicher Verhältnisse im Verwaltungsverfahren auch
deshalb nicht sinnvoll, weil die Beurteilung der Vertragspunkte im
Verwaltungsverfahren für Zivilgerichte nicht bindend ist (Denis Oliver Adler,
Das Verhältnis zwischen Verursacherprinzip und Haftpflicht im Umweltrecht,
Zürich/Basel/Genf 2011, S. 200 f.). Eine Sistierung des Verfahrens
wird sodann regelmässig nur dann angeordnet, wenn die zivilrechtliche Vorfrage
besonders komplex erscheint und die verwaltungsrechtliche Kostenverteilung
vernünftigerweise nur vor dem Hintergrund einer rechtskräftigen
Zivilentscheidung getroffen werden kann (Pierre Tschannen, Kommentar
Umweltschutzgesetz, Art. 32d N. 31; vgl. auch Kaspar Plüss, Kommentar
VRG, Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 38 ff.). Dies ist, wie
sogleich zu zeigen sein wird, nicht der Fall. Das vorliegende Verfahren kann
ungeachtet der zivilrechtlichen Verhältnisse durchgeführt werden, und es ist
nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz in Ausübung ihres Ermessens bezüglich
strittigen zivilrechtlichen Fragen aus dem Mietvertrag auf den Zivilweg verweist.
6.
6.1
Zu prüfen
ist zunächst der vorinstanzliche Entscheid hinsichtlich der Ermittlung der
Kostenpflichtigen. Für das AWEL ist A jun. als Verhaltensverursacher in die
Pflicht zu nehmen und die C AG als Zustandsstörerin. Die Vor­instanz erachtete
die C AG zusätzlich auch als Verhaltensverursacherin, da sie mit dem
Aushub im Zusammenhang mit der Neuüberbauung des Grundstücks die vorbestehende
Altlast mobilisiert habe.
6.2
Gemäss
Art. 2 und Art. 32d Abs. 1 USG in Verbindung mit Art. 74
Abs. 2 Satz 2 BV trägt der Verursacher die Kosten für notwendige
Massnahmen zur Untersuchung, Überwachung und Sanierung belasteter Standorte. Die
Kostenpflicht trifft in erster Linie denjenigen, der die Sanierung durch sein
Verhalten verursacht hat (Verhaltensstörer; vgl. Art. 32d Abs. 2
Satz 2 USG). Wer lediglich als Inhaber des Standortes beteiligt ist, trägt
keine Kosten, wenn er bei der Anwendung der gebotenen Sorgfalt von der
Belastung keine Kenntnis haben konnte. Sind mehrere Verursacher beteiligt,
tragen sie die Kosten entsprechend ihren Anteilen an der Verursachung.
Der Verursacherbegriff ist in Art. 32d Abs. 1 USG
nicht definiert. Rechtsprechung und herrschende Lehre stellen weitgehend auf
den polizeirechtlichen Begriff des Störers ab (BGE 139 II 106 E. 3.1
mit Hinweisen, auch zum Folgenden). Demnach ist sowohl der Verhaltens- als auch
der Zustandsstörer kostenpflichtig. Verhaltensstörer ist, wer den Schaden oder
die Gefahr selbst oder durch das unter seiner Verantwortung erfolgende
Verhalten Dritter verursacht hat. Verhalten ist Tun oder Unterlassen, wobei ein
Unterlassen die Verhaltenshaftung nur begründet, wenn eine Rechtspflicht zu
sicherheits- und ordnungswahrendem Handeln besteht. Als Zustandsstörer gilt
dagegen, wer über die Sache, die den ordnungswidrigen Zustand bewirkt, rechtliche
oder tatsächliche Gewalt innehat. Dabei ist unerheblich, wodurch der
polizeiwidrige Zustand der Sache verursacht worden ist; entscheidend ist allein
die objektive Tatsache, dass eine Störung vorliegt und die Sache selbst
unmittelbar die Gefahren- oder Schadensquelle gebildet hat (BGE 114 Ib 44
E. 2c/aa S. 50 f.). Die polizeiliche Verantwortlichkeit setzt
weder beim Verhaltens- noch beim Zustandsstörer Schuldfähigkeit oder konkretes
(privat- oder strafrechtliches) Verschulden voraus (siehe BGE 139 II 106,
E. 3.1.1; BGr, 27. August 2004, 1A.178/2003, E. 4; ferner dazu
VGr, 19. Februar 2015, VB.2014.00304, E. 3; je mit zahlreichen
weiteren Hinweisen).
6.3
Die
natürliche Kausalität reicht für sich allein nicht aus, um die
Verursachereigenschaft bzw. eine Kostenpflicht zu begründen. Zur Begrenzung der
Kostenpflicht hat die Praxis im Rahmen von Art. 59 USG bzw. Art. 54 des
Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991 (GSchG) das Erfordernis der
Unmittelbarkeit aufgestellt. Die Lehre stellt teilweise in Anlehnung an das
Haftpflichtrecht auf die Adäquanz der Kausalität ab. In vielen Fällen führt
aber die Adäquanztheorie zum gleichen Ergebnis wie die Unmittelbarkeitstheorie (BGE 131
II 743 E. 3.2 mit Hinweisen).
6.4
Das
Verwaltungsgericht prüft den dem angefochtenen Entscheid zugrunde gelegten Sachverhalt
frei (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. b
VRG). Steht allerdings eine gutachterliche Einschätzung im Streit, beschränkt
das Verwaltungsgericht seine Prüfung darauf, ob das Gutachten vollständig,
klar, gehörig begründet und widerspruchsfrei ist (RB 2000 Nr. 108
[VB.1999.00395 = BEZ 2000 Nr. 52]; Marco Donatsch, Kommentar VRG,
§ 50 N. 64; zum Ganzen vgl. BGE 136 II 539 E. 3.2; VGr,
17. Dezember 2015, VB.2015.00162, E. 3; Kaspar Plüss, Kommentar VRG,
§ 7 N. 146 und 147).
7.
7.1
Der
Beschwerdeführer bestreitet, unmittelbarer Verursacher der Belastung zu sein. Soweit
die Vorinstanz den Beschwerdeführer als Betreiber der chemischen Reinigung als
Verhaltensverursacher qualifiziert hat, kann sie sich auf folgende
Untersuchungen stützen:
7.1.1
In der historischen Untersuchung vom 11. November 2003 wurde
festgehalten, die Familie A betreibe seit 1963 eine chemische Reinigung. Von
1963 bis 1989 und eine kurze Zeit im Jahr 1996 sei mit PER gereinigt worden,
von 1989 bis 1995 mit FCKW. Ab 1996 wurden nur noch Nasswäsche- und
Glättereiarbeiten am Standort ausgeführt. Gemäss dem damaligen Stand der
Technik handelte es sich nicht um vollständig geschlossene Systeme. Im Bereich
der Reinigungsmaschinen sei eine Raumluftabsaugungsanlage installiert gewesen.
Das Reinigungsmittel PER sei bis spätestens 1980 in einem Kunststofftank neben
den Maschinen gelagert gewesen. Als Schlussfolgerung hielt die historische
Untersuchung fest, dass durch den langjährigen Einsatz von halogenierten
Reinigungsmitteln in teilweise nicht vollständig geschlossenen Systemen eine grosse
Wahrscheinlichkeit bestehe, dass die Gebäudesubstanz (Bodenplatte) im Bereich
der ehemaligen Reinigungsmaschinen mit PER und FCKW kontaminiert seien. Eine
Kontamination des Untergrundes hingegen könne ausgeschlossen werden, da die
Geschäftsräumlichkeiten vollständig unterkellert seien und in den
Kellerräumlichkeiten nie umweltgefährdende Stoffe gelagert worden seien.
7.1.2
Die historische Untersuchung alleine vermag die Verursachereigenschaft allerdings
nicht rechtgenügend zu erhärten oder entkräften. Das AWEL verlangte denn auch
aufgrund der Verdachtsmomente trotz Unterkellerung eine technische
Untersuchung, welche von der gleichen Unternehmung vorgenommen wurde. Diese kam
zum Schluss, die Gebäudesubstanz an der F-Strasse 03 sei im Bereich der
ehemaligen eigentlichen chemischen Reinigung (Rückseite des Ladens) mit PER
belastet. Neben dem Boden im Erdgeschoss seien auch Teile des Kellers
betroffen. Offenbar sei PER entlang der Kanalisationsableitung und diffus durch
Boden und Wände ins Untergeschoss gelangt. Die Belastungen würden auf dem
Kellerboden nur lokal auftreten und stark variieren. Aufgrund der
identifizierten Freisetzungspfade und den gemessenen Konzentrationen müsse der
Bereich der Kanalisationsableitung als Hot-Spot betrachtet werden. Über den Kellerboden
und/oder die Kanalisation habe PER in den Untergrund gelangen können.
Zusatzuntersuchungen von 2004 bis 2006 bestätigten sodann die vorhandenen
PER-Belastungen im Grundwasser, wobei die höchsten Konzentrationen im
Abstrombereich der Kanalisation gemessen wurden. Als Fazit wurde aufgrund der
vorliegenden Ergebnisse die Kanalisation als Hauptausbreitungsgrad angesehen.
Durch die langjährige Tätigkeit der chemischen Reinigung sei der Untergrund und
das Grundwasser mit PER belastet.
7.1.3
Auch die im Rahmen der Aushubbegleitung (an anderen Stellen) erhobenen
Schadstoffwerte bestätigen das Bild: Zum ersten Mal wurde der für PER
massgebende Konzen­trationswert der Altlasten-Verordnung überschritten, was
aber zum Teil auf die Mobilisierung durch die Bauarbeiten zurückgeführt wurde.
Die aufgrund dieser Ergebnisse angeordnete Detailuntersuchung zeigte, dass im
Bereich der Kanalisationsableitung aus dem Gebäude F-Strasse 03 ein
Belastungsherd (Herd Nord) vorhanden war. Letzterer sei im Zuge des Aushubs
praktisch vollständig entfernt worden. Die Proben ergaben einen zusätzlichen
Belastungsherd im südwestlichen Bereich der Baugrube (Herd Süd), der ebenfalls
zu einem grossen Teil entfernt werden konnte. Teil 2 der
Detailuntersuchung bestätigte Belastungen mit PER im Bereich der ehemaligen
Kanalisationsableitung. Die höchsten Gehalte traten bei der
Kanalisationsleitungsverzweigung am Baugrubenrand und in Richtung des Gebäudes G-Strasse 06
auf.
7.1.4
Wie bereits ausgeführt (E. 4.4), gilt im Altlastenrecht das Beweismass
der überwiegenden Wahrscheinlichkeit. So genügt es, wenn für die Richtigkeit
eines Sachverhaltselements nach objektiven Gesichtspunkten derart gewichtige
Gründe sprechen, dass andere denkbare Möglichkeiten vernünftigerweise nicht
massgeblich in Betracht fallen (BGE 132 III 715 E. 3.1). Die
Vorinstanzen kommen aufgrund der Untersuchungen zum Schluss, dass der
Beschwerdeführer als unmittelbarer Verursacher der Schadstoffe zu qualifizieren
ist. Hinweise auf eine Drittquelle wurden als unwahrscheinlich ausgeschlossen. Diese
Schlussfolgerung ist aufgrund der Akten nachvollziehbar. Die Beurteilung der
Vorinstanz ist nicht zu beanstanden. Wie bereits die Vorinstanzen zutreffend
ausgeführt haben, kann eine Undichtigkeit der Kanalisation lokal zu erhöhten
Schadstoffeinträgen führen, was aber nichts an der (hauptsächlichen)
Verursachereigenschaft des Beschwerdeführers ändert. Erhöhte Schadstoffwerte
kamen vorwiegend im Abstrombereich der Liegenschaft vor, was auf eine Herkunft
auf der Parzelle hindeutet. Dass die CKW-Belastung bzw. der Eintrag in den
Untergrund im Herd Süd nicht mehr stichhaltig rekonstruierbar ist, ändert an
dieser Beurteilung entgegen dem Beschwerdeführer nichts und kann letztlich
offengelassen werden. Im unmittelbaren und entfernteren Umfeld des Grundstücks sind
gemäss Vorinstanz keine Standorte bekannt, an denen CKW verwendet worden wäre.
Der Betrieb der chemischen Reinigung hat mit überwiegender Wahrscheinlichkeit
CKW und PER der Kanalisation zugeführt. Der Beschwerdeführer ist damit als
Verhaltensverursacher in die Pflicht zu nehmen. Dass die Übernahme der
chemischen Reinigung von seinem Vater etwas an seiner altlastenrechtlichen
Verantwortlichkeit ändert, macht der Beschwerdeführer im Beschwerdeverfahren nunmehr
nicht mehr geltend.
7.2
Als
weitere Verursacherin fällt die C AG in Betracht. Als Standortinhaberin
ist sie ebenso als Verursacherin zu betrachten. Dabei unterscheidet das Gesetz
nicht danach, ob der Standortinhaber das Eigentum vor oder nach Eintritt der
Belastung erworben hat. Die Vorinstanz qualifizierte sie als Verhaltens- und
Zustandsstörerin, weil sie durch die Bauarbeiten eine Mobilisierung der Altlast
bewirkt und zudem nicht die beim Kauf des Grundstücks nötige Sorgfalt habe walten
lassen. Die Qualifikation der Vorinstanz wird diesbezüglich zu Recht nicht
bestritten. Auf ihre Ausführungen kann verwiesen werden (§ 70 in
Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG. 5d/aa).
Umstritten ist jedoch, ob die C AG bzw. ihre Rechtsvorgänger als Inhaberin
einer schadhaften Infrastruktur (Kanalisation) als Verhaltensverursacherin zu
betrachten ist.
7.2.1
Die Vorinstanz schliesst die Verantwortlichkeit der C AG bzw. von K im
Zusammenhang mit der Kanalisation aus, da dieser die Liegenschaft erst zu einem
Zeitpunkt erworben habe, als geschlossene Systeme verwendet worden seien,
weshalb davon auszugehen sei, dass ab diesem Zeitpunkt kein CKW mehr in die
Kanalisation gelangt sei. Eine altlastenrechtliche Verantwortlichkeit der C AG
im Zusammenhang mit einer allfälligen Undichtigkeit der Kanalisation falle daher
ausser Betracht. Diesen Ausführungen ist zu folgen.
7.2.2
Ebenso wenig ist zu beanstanden, dass die Vorinstanz die Voreigentümer
nicht als Verhaltensverursacher in die Pflicht genommen hat. Wie oben
ausgeführt, wird bei einer Unterlassung die Verhaltenshaftung nur begründet, wenn
eine Rechtspflicht zu sicherheits- und ordnungswahrendem Handeln besteht. Gemäss
der kantonalen Gesetzgebung hat der Grundeigentümer einer Abwasseranlage eines
einzelnen Grundstücks dafür zu sorgen, dass die Anlage baulich und betrieblich
in einwandfreiem Zustand gehalten wird (§ 15 Abs. 4 EG GschG und
§ 82 Abs. 3 des Gesetzes über die Gewässer und den Gewässerschutz vom
15. Dezember 2001 [aufgehoben am 1. Juli 1975]). Die Vorinstanz führt
aus, dass die Unterhaltspflicht sich nur auf Mängel beziehen könne, die im
Rahmen einer Untersuchung auch erkannt werden können. Im fraglichen Zeitraum
von 1963 bis 1989 sei jedoch die Technik noch nicht so weit entwickelt gewesen,
dass solche Schäden in der Kanalisation hätten festgestellt werden können. Es
sind keine diesbezüglichen Beanstandungen seitens der Behörden aktenkundig.
Eine Rechtspflicht zum Handeln bestand vorliegend im fraglichen Zeitraum nicht,
womit den früheren Eigentümern des Grundstücks keine pflichtwidrige
Unterlassung vorgeworfen werden kann.
8.
8.1
Dies führt
zur Frage, wie hoch die Kostenanteile der Verursacher zu bemessen sind. Bei der
Kostenverteilung steht den Behörden ein erhebliches, pflichtgemäss auszuübendes
Ermessen zu, welches das Verwaltungsgericht nur auf Rechtsverletzungen hin
überprüft (vgl. § 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 VRG; BGE 142
II 232 E. 5.3). Die Vorinstanz verwies auf die praxisgemässe Verteilung
der Kosten 20 % für die Zustands- und Verhaltensverursacherin im
Zusammenhang mit dem Aushub eines belasteten Standorts und 80 % für den
Inhaber der chemischen Reinigung, welcher die Altlast durch seinen Betrieb
unmittelbar und damit hauptsächlich verursacht habe.
8.2
Sind
mehrere Verursacher beteiligt, so tragen sie gemäss Art. 32d Abs. 2
Satz 1 USG die Kosten entsprechend ihren Anteilen an der Verursachung.
Praxisgemäss werden die Kostenanteile in erster Linie nach dem Mass der
Verantwortung für die Entstehung der Altlast, in zweiter Linie aber auch nach
Gesichtspunkten der Billigkeit wie die wirtschaftliche Interessenlage und die
wirtschaftliche Zumutbarkeit festgesetzt (vgl. Pierre Tschannen, Kommentar
Umweltschutzgesetz, Art. 32d N. 21 ff.; BGE 142 II 232
E. 5.3). Namentlich kann (in Anlehnung an aArt. 32d Abs. 2
Satz 3 lit. b und c USG) berücksichtigt werden, ob der
Standortinhaber, der die Belastung kannte oder kennen musste, einen
wirtschaftlichen Vorteil aus der Belastung gezogen hat und ob ihm aus der
Sanierung ein Vorteil erwächst (BGE 139 II 106 E. 5.5). In BGE 139
II 106 E. 5.6 präzisierte das Bundesgericht, der schuldlose Zustandsstörer
trage nur dann einen Anteil in der Höhe von 10 bis 30 % der Kosten, falls
neben die blosse Eigentümerstellung besondere Umstände treten, z.
B. falls der
Zustandsstörer durch die Belastung und/oder Sanierung einen nicht
unwesentlichen wirtschaftlichen Vorteil erlangt hat.
8.3
Der C AG
ist mit der Sanierung des Standorts einen solchen nicht unwesentlichen
wirtschaftlichen Vorteil erwachsen. Ausserdem ist zu berücksichtigen, dass sie
die Bauarbeiten veranlasst hat und dabei eine bis dahin stabile, lediglich
überwachungsbedürftige Altlast mobilisiert hat, was ihren Anteil an der
Verursachung erhöht. In einem vergleichbaren Fall hat das Verwaltungsgericht
jenem Verursacher 35 % der Kosten auferlegt (VGr, 12. Mai 2016,
VB.2015.00091, E. 6.2 [Urteil noch nicht rechtskräftig]). Wie im
vorliegenden Verfahren liess sich der Zustands- und Verhaltensstörer in jenem
Verfahren von der Verkäuferin des Grundstücks von der Tragung
altlastenrechtlicher Sanierungskosten freizeichnen. Der von den Vorinstanzen
festgelegte Anteil von 20 % erweist sich unter Berücksichtigung ihres
Ermessensspielraums jedoch als noch nicht rechtsverletzend. Der Betriebsinhaber
der chemischen Reinigung hat demnach 80 % der Kosten zu tragen.
9.
9.1
Was die
Ermittlung der verteilungsfähigen Kosten anbelangt, macht der Beschwerdeführer
geltend, intertemporalrechtlich seien die Verursacher vor dem 1. November
2006 lediglich für die eigentliche Sanierung kostenpflichtig. Die Kosten der
Phase "Voruntersuchung" in der Höhe von Fr. 45'400.05 sowie
diejenigen der Phase "Überwachung" in der Höhe von Fr. 9'585.20
seien von vornherein nicht verteilungsfähig. Erst die Bautätigkeit habe eine
Sanierungsbedürftigkeit überhaupt ausgelöst. Ausserdem seien die Kosten für die
Verfügung der Baudirektion vom 30. Mai 2007 (Fr. 2'376.-) nicht
verteilungsfähige "Gerichtskosten". Die konkrete Höhe dieser Kosten
wird in der Beschwerde nicht substanziiert gerügt. Die von der Vorinstanz
detailliert geprüften und aufgeführten Kosten für die Voruntersuchung und
Überwachung sind nachvollziehbar und nicht zu beanstanden.
9.2
Art. 32d
USG in der Fassung vor dem 1. November 2006 hat grundsätzlich nur die
Kosten der Sanierung sowie der damit unmittelbar zusammenhängenden
Untersuchungs-, Überwachungs- und Entsorgungsmassnahmen zum Gegenstand. Die
Kosten der Voruntersuchung gemäss Art. 7 AltlV sind jedoch gemäss einem
Urteil des Bundesgerichts anrechenbar, wenn sich der Standort als
sanierungsbedürftig erweist. Die zu verteilenden Kosten umfassen dann nicht nur
die eigentlichen Sanierungskosten, sondern auch die Untersuchungskosten,
einschliesslich der Kosten der Voruntersuchung (BGr, 3. Mai 2000,
1A.214/1999, E. 3a; Pierre Tschannen, Kommentar Umweltschutzgesetz, Art. 32d
N. 38 und 40; vgl. Mark Cummins, Kostenverteilung bei Altlastensanierungen,
Zürich 2000, S. 104). Vorliegend schliessen sich an die
Voruntersuchungen eigentliche Sanierungs- und Überwachungsmassnahmen an, welche
dazu führten, dass der Standort als sanierungsbedürftig qualifiziert werden
musste. Daraus folgt, dass die Kosten der Voruntersuchung und die Überwachung
einer Kostenverteilung gemäss Art. 32d USG zugänglich sind. Damit sind als
Zwischenfazit Fr. 54'985.25 zu verteilen.
9.3
Weiter
rügt der Beschwerdeführer, die Notwendigkeit einer altlastenrechtlichen
Untersuchung habe sich ausschliesslich aufgrund des Bauprojekts der C AG
ergeben und sei deshalb kein Sanierungsfall im Sinn des Altlastenrechts. Er
stützt sich dabei auf einen Entscheid des Bundesgerichts zu Abgeltungen nach
Art. 32e USG. Die Vorinstanz hingegen verteilte die Kosten aus sämtlichen
Phasen (Voruntersuchung, Überwachung, Bauprojekt und Ausführung,
Detailuntersuchung).
9.4
Gemäss
Art. 32d USG in der ab 1. November 2006 gültigen Fassung trägt der
Verursacher die Kosten für notwendige Massnahmen zur Untersuchung, Überwachung und
Sanierung belasteter Standorte. Das Bundesgericht hat mehrfach entschieden,
dass Kosten, die durch ein Bauvorhaben auf einem belasteten, aber nicht
sanierungsbedürftigen Standort anfallen, keine Sanierungskosten im Sinn von
Art. 32e Abs. 3 USG sind, für die eine Abgeltung aus dem VASA-Fonds
beansprucht werden kann (Urteile 1C_414/2014 vom 2. März 2015, E. 2.3,
in: URP 2015 S. 516, und 1C_44/2013 vom 16. Januar 2014,
E. 8, in: URP 2014 S. 265). Es handle sich vielmehr um einen
Anwendungsfall von Art. 3 lit. a AltlV, wonach belastete (aber nicht
sanierungsbedürftige) Standorte durch die Erstellung von Bauten und Anlagen nur
verändert werden dürfen, wenn sie durch das Vorhaben nicht sanierungsbedürftig
werden. Aus den Gesetzesmaterialien ergebe sich, dass die für Abgeltungen
geäufneten Mittel für notwendige Sanierungen reserviert seien; bei Bauprojekten
habe der Bauherr indessen die Wahl, das Bauprojekt auszuführen (mit den zur
Abwendung der Sanierungsbedürftigkeit erforderlichen Schutzmassnahmen) oder aber
auf das Bauprojekt zu verzichten bzw. dieses allenfalls zu modifizieren (BGr,
4. Juli 2016, 1C_366/2015, E. 3.1). Weiter führte das Bundesgericht
aus, dass sich Art. 32d USG ebenfalls (gemäss Abs. 1) nur auf die
Kosten für notwendige Massnahmen zur Untersuchung, Überwachung und Sanierung
belasteter Standorte anwendbar sei, weshalb es naheliege, auch in diesem Zusammenhang
Massnahmen nach Art. 3 lit. a AltlV auf einem belasteten, aber nicht
sanierungsbedürftigen Standort nicht als "Sanierungskosten" anzuerkennen
(BGr, 4. Juli 2016, 1C_366/2015, E. 3.2; kritisch: Lorenz Lehmann,
Bauen auf belasteten Standorten [Altlastenrecht], in: Alain Griffel et al.,
Fachbuch Öffentliches Baurecht, Zürich/Basel/Genf 2016, S. 427 ff.,
441).
9.5
Gestützt
auf die Ergebnisse der Voruntersuchungen gemäss Art. 7 AltlV wurde der
Standort – nachdem er zuvor im Altlastenverdachtsflächenkataster als "Verdacht
ist im Rahmen eines Bauvorhabens abzuklären" eingetragen war – als
überwachungsbedürftig im KbS eingetragen. Erst mit der anlässlich der
Bautätigkeit festgestellten Schadstoffbelastung wurde der Standort als
sanierungsbedürftig qualifiziert. Daraus folgt, dass die Kosten für das
Bauprojekt und die Ausführung sowie die Detailuntersuchung entgegen dem
Beschwerdegegner 2 nicht verteilungsfähige Kosten sind.
9.6
Die Kosten
für die Voruntersuchung und die Überwachung bleiben (altrechtlich)
verteilungsfähig. Zusammengefasst sind Fr. 54'985.25 zu verteilen.
10.
Was die Rüge der Verjährung betrifft, kann vollumfänglich
auf die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz verwiesen werden (§ 70 in
Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG). Der Beschwerdeführer
setzt sich in seiner Beschwerde mit den Argumenten der Vorinstanz nicht
auseinander.
11.
11.1
Dies
führt zur teilweisen Gutheissung der Beschwerde. Der Rekursentscheid ist aufzuheben.
Die Dispositiv-Ziffern II, III, IV und V der Verfügung des AWEL vom
30. Mai 2013 sind entsprechend den vorstehenden Erwägungen neu zu fassen:
Von den gesamthaft zu verteilenden Kosten (Fr. 54'985.25) hat der
Beschwerdeführer Fr. 43'988.20 (80 %) und die private
Beschwerdegegnerin Fr. 10'997.05 (20 %) zu tragen. Dementsprechend
hat der Beschwerdeführer an das AWEL lediglich Fr. 43'988.20 zu bezahlen
und der Kanton Zürich diesen reduzierten Betrag an die private
Beschwerdegegnerin zu erstatten.
11.2
Aufzuheben
ist schliesslich Dispositiv-Ziffer VI der erstinstanzlichen Verfügung. Allenfalls
in Zukunft anfallende Kosten für altlastenrechtliche Massnahmen werden neu
festzulegen und zu verteilen sein. Es ist zum jetzigen Zeitpunkt nicht ersichtlich,
inwiefern noch Kosten mit derselben Kausalität entstehen sollten.
12.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegen die Parteien
teilweise. Sie werden anteilsmässig kostenpflichtig und es steht ihnen keine
Parteientschädigung zu (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 Satz 1 VRG). Dementsprechend sind die Gerichtskosten zur
Hälfte von A jun. und zu je einem Viertel von der C AG sowie vom AWEL
zu tragen.
Dasselbe gilt hinsichtlich der Kosten- und
Entschädigungsfolgen für das Rekursverfahren.
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen.
Demgemäss wird der Entscheid der Baudirektion vom 3. Februar 2016
aufgehoben. Dispositiv-Ziffer VI der Verfügung des AWEL vom 30. Mai
2013 wird aufgehoben. Die Dispositiv-Ziffern II, III, IV und V werden wie
folgt neu gefasst:
"II.    Es wird festgestellt, dass die zu verteilenden Kosten betreffend
das Grundstück Kat.-Nr. 01 Fr. 54'985.25 betragen.
III.    Die Kosten gemäss Dispositiv-Ziffer II werden wie folgt
verlegt:
- A jun.: 80 %                                                                   Fr. 43'988.20
- C AG: 20 %                                                                    Fr. 10'997.05
IV.    A junior wird verpflichtet, dem Kanton Zürich nach Rechtskraft
dieser Verfügung innert 60 Tagen nach Rechnungsstellung durch die
Baudirektion, AWEL, seinen Kostenanteil von Fr. 43'988.20 zu bezahlen.
Nach Ablauf dieser Frist und Mahnung durch die Baudirektion, AWEL, schuldet er
einen Verzugszins von 5 %.
V.      Der Kanton Zürich erstattet nach
Rechtskraft dieser Verfügung innert 30 Tagen der C AG Fr. 43'988.20."
2.    Die
Kosten des Rekursverfahrens von total Fr. 3'844.- werden zur Hälfte A jun.
und zu je einem Viertel der C AG sowie dem AWEL auferlegt.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    150.--     Zustellkosten,
Fr. 6'150.--     Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden zur Hälfte A jun. und zu je einem Viertel der C AG
sowie dem AWEL auferlegt.
5.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
6.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
7.    Mitteilung an …