zh_verwaltungsgericht · VB.2001.00408 · 2002-01-23 · de

aufschiebende Wirkung | Abweisung der Gemeindebeschwerde gegen die Wiedererteilung der mit der Rechtsmittelbelehrung entzogenen aufschiebenden Wirkung des Rekurses durch die Rekursinstanz, da diese das private Interesse an der einstweiligen Weitergeltung der entzogenen Bewilligung zur dauernden Hinausschiebung der Schliessungszeit eines Barbetriebs während des Rekursverfahrens ohne Rechtsverletzung höher gewichtet hat als das öffentliche Interesse der Nachtruhe an einem sofortigen Entzug. Gemeindelegitimation und Voraussetzungen für die Zulässigkeit der Beschwerde gegen den Zwischenentscheid gegeben (E. 1). Die Bewilligung zur dauernden Hinausschiebung der Schliessungszeit kann jederzeit entzogen werden (E. 2). Die Vorinstanz hat die Voraussetzungen für ein Abweichen von der Grundregel der aufschiebenden Wirkung des Rekurses als nicht gegeben betrachten können (E. 3).

Zürich Verwaltungsgericht 23.01.2002 VB.2001.00408
Zurich Verwaltungsgericht 23.01.2002 VB.2001.00408
Zurigo Verwaltungsgericht 23.01.2002 VB.2001.00408

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2001.00408
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Geschäftsnummer:
VB.2001.00408
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 23.01.2002
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
aufschiebende Wirkung
Abweisung der Gemeindebeschwerde gegen die Wiedererteilung der mit der Rechtsmittelbelehrung entzogenen aufschiebenden Wirkung des Rekurses durch die Rekursinstanz, da diese das private Interesse an der einstweiligen Weitergeltung der entzogenen Bewilligung zur dauernden Hinausschiebung der Schliessungszeit eines Barbetriebs während des Rekursverfahrens ohne Rechtsverletzung höher gewichtet hat als das öffentliche Interesse der Nachtruhe an einem sofortigen Entzug.
Gemeindelegitimation und Voraussetzungen für die Zulässigkeit der Beschwerde gegen den Zwischenentscheid gegeben (E. 1). Die Bewilligung zur dauernden Hinausschiebung der Schliessungszeit kann jederzeit entzogen werden (E. 2). Die Vorinstanz hat die Voraussetzungen für ein Abweichen von der Grundregel der aufschiebenden Wirkung des Rekurses als nicht gegeben betrachten können (E. 3).
Stichworte:
AUFSCHIEBENDE WIRKUNG
AUFSCHIEBENDE WIRKUNG UND VORSORGLICHE MASSNAHMEN
BERUFS- UND GEWERBERECHT
GEMEINDELEGITIMATION
LÄRMSCHUTZ
LEGITIMATION
NACHTRUHE
POLIZEI-, SICHERHEITS- UND ORDNUNGSRECHT
POLIZEISTUNDE
PROGNOSE
SCHLIESSUNGSSTUNDE
WIRTSCHAFTSSCHLUSSSTUNDE
ZWISCHENENTSCHEID
Rechtsnormen:
§ 15 lit. I GastgewerbeG
§ 16 lit. I GastgewerbeG
§ 10 lit. I GastgewerbeV
Art. 57 USG
§ 21 lit. b VRG
§ 25 VRG
§ 48 lit. II VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. Am 7. Juli 1998
erteilte das Polizeidepartement der Stadt Zürich für das Restaurant N an der
O-strasse in Zürich eine Bewilligung zur dauernden Hinausschiebung der
Schliessungszeit täglich bis 04.00 Uhr. Mit Verfügung vom 9. August 2001 wurde
diese Bewilligung unter Hin­weis auf zahlreiche Lärmklagen und Verzeigungen
entzogen. Um den Zweck der Massnah­me sicherzustellen, wurde zudem einer
allfälligen Ein­sprache die aufschiebende Wirkung entzogen. Zwei
Wiedererwägungsgesuche des Patentinhabers B wies das Polizeidepartement am 3.
September 2001 ab. Am 20. September 2001 liess B beim Stadtrat Zürich
Einsprache erheben gegen die Verfügungen des Polizeidepartements vom 9. August
und 20. September 2001; gleichzeitig ersuchte er, ihm die Bewilligung für die dauernde
Hinausschiebung der Schliessungs­stunde im N weiterhin, provisorisch zumindest
für ein weiteres Jahr, zu bewilligen. Der Stadtrat wies die Einsprache am 24. Oktober
2001 ab und hielt am Entzug der aufschiebenden Wirkung fest.
II. Gegen die städtischen
Anordnungen rekurrierte B am 7. November 2001 an die Volkswirtschaftsdirektion
des Kantons Zürich mit dem Antrag, ihm die Bewilligung für die dauerhafte
Hinausschiebung der Schliessungsstunde weiterhin, provisorisch zumindest für
ein weiteres Jahr, zu bewilligen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragte
er, es sei dem Verfahren aufschiebende Wirkung zu erteilen, indem die
Bewilligung für die Hinausschiebung der Öffnungszeiten einstweilen, bis zu
einem rechtskräftigen Entscheid, gültig bleibe.
Mit Zwischenentscheid vom
29. November 2001 erteilte die Volkswirtschaftsdirek­tion dem Rekursverfahren
aufschiebende Wirkung. Zur Begründung wies sie darauf hin, dass die
aufschiebende Wirkung des Rekurses von Gesetzes wegen die Regel bilde und deren
Entzug das Vorliegen besonderer Gründe voraussetze. Solche Gründe vermisst die
Vorinstanz im hier zu beurteilenden Fall. Selbst wenn solche Gründe jedoch zu
bejahen wären, erweise sich der Entzug der aufschiebenden Wirkung als
unverhältnismässig und daher nicht rechtmässig; denn die Interessen der
lärmgeplagten Nachbarschaft an einer sofortigen Entziehung der
Ausnahmebewilligung vermöchten das bedeutende finanzielle Interesse des
Lokalbetreibers kaum zu überwiegen.
III. Mit Beschwerde vom
19. Dezember 2001 gelangte die Stadt Zürich rechtzeitig an das
Verwaltungsgericht. Sie verlangt die Aufhebung des vorinstanzlichen Zwischenentscheids
und die Bestätigung der städtischen Anordnungen, mit welchen die Bewilligung
zur Hinausschiebung der dauernden Schliessungszeit für das Restaurant N mit
sofortiger Wirkung entzogen worden war. Zur Begründung verwies der Stadtrat auf
insgesamt 16 Lärmklagen, die seit Oktober 1999 erfolgt seien. In diesem
Zusammenhang seien die Betreiber des N zehn Mal zur Anzeige gebracht worden,
weil die Musik aus dem Lokal weitherum störend wahrgenommen worden sei; in drei
Fällen sei die Techno­musik schon in einer Entfernung von ca. 50 m deutlich
hörbar gewesen. Die öffentliche Ruhe und damit auch die Gesundheit der
lärmbetroffenen Nachbarschaft werde durch den nachmitternächtlichen Betrieb des
N in erheblichem Mass gestört. Da chronische Nachtruhestörungen zu ge­sundheitlichen
Schäden führten, stelle der Lärmschutz in der Umweltschutzgesetzgebung ein
zentrales Anliegen dar. Aus den Akten ergebe sich eine andauernde und schwere Bedrohung
eines wichtigen Polizeigutes. Es sei davon auszugehen, dass bei einer
einstweilen weiter bestehenden Bewilligung laufend neue Nachtruhestörungen
verursacht würden. Mit­hin sei ein besonderer Grund als Voraussetzung für den
Entzug der aufschiebenden Wirkung zu bejahen. Sodann seien die öffentlichen und
privaten Interessen am Schutz des zentralen Polizeiguts der öffentlichen Ruhe
und Gesundheit höher zu gewichten als das rein finanzielle Interesse des
Lokalbetreibers, durch möglichst lange Öffnungszeiten den Ge­winn zu
maximieren. Zudem könne der Lokalbetreiber die Ver­fahrensdauer mit Einzelbewilligungen
überbrücken. Zu berücksichtigen sei weiter, dass der Lokalbetreiber trotz der
verschiedenen Interventionen der Wirtschaftspolizei nichts un­ternommen habe,
um die andauernden Immissionen nachhaltig zu unterbinden. Abschlies­send wies
der Stadtrat darauf hin, dass es bei der betroffenen Bevölkerung und bei
anderen Gastrobetreibern, die sich grundsätzlich an die Vorschriften hielten,
auf völliges Unverständ­nis stossen würde, wenn die Nachtruhestörungen durch
den fraglichen Betrieb während der Dauer des Rechtsmittelverfahrens nicht
unterbunden würden.
Die
Volkswirtschaftsdirektion verzichtete auf Vernehmlassung zur Beschwerde. B
liess mit Eingabe vom 10. Januar 2002 Abweisung der Beschwerde unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin beantragen.
Die
Kammer zieht in Erwägung:
1. a) Das
Verwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen letztinstanzliche Anord­nungen
von Verwaltungsbehörden, soweit die Gesetzgebung keine abweichende Zustän­dig­­­keit
vorsieht oder eine Anordnung als endgültig bezeichnet (§ 41 des
Verwaltungs­rechts­pflegegeset­zes
vom 24. Mai 1959 [VRG]). Da im Bereich der zu beurteilenden
Streit­­sache kein Ausnahmetatbestand vorliegt, fällt sie grundsätzlich in die
Entscheidungs­kompetenz des Ver­waltungsgerichts.
b) aa) Nach kantonalem
Recht ist eine
Gemeinde zur Wahrung der von
ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen beschwerdebefugt (§ 70 in
Verbindung mit § 21 lit. b VRG). Ge­mäss Art. 57
des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober
1983
kann die Ge­mein­de die Rechtsmittel des
eidgenössischen und des kantonalen Rechts ergreifen, sofern sie durch eine
Verfügung berührt wird und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder
Änderung hat. Die neuere Bundesgerichtspraxis bejaht grundsätzlich die Beschwer­de­legitimation
einer Gemeinde, wenn in den Wirkungskreis der Gemeinde fallende öffent­liche
lokale Anliegen geltend gemacht werden, z.B. wenn sich Gemeinden zugunsten
ihrer Einwohner für Lärmschutz einsetzen (BGE 124 II 293 E. 3b mit
Hinweisen).
bb) In der Begründung ihres
Rechtsmittels beruft sich die Beschwerdeführerin auf das öffentliche Interesse
an Ruhe und Gesundheit, also sinngemäss auf den Schutz der Bevölkerung vor
Lärmemissionen. Die Stadt Zürich ist daher grundsätzlich zur Beschwerde befugt.
c) Bei der angefochtenen
Verfügung der Volkswirtschaftsdirektion handelt es sich um einen
Zwischenentscheid. Als solcher ist er ans Verwaltungsgericht weiterziehbar,
wenn er für den Betroffenen einen Nachteil zur Folge hat, der sich später
voraussichtlich nicht mehr beheben lässt (§ 48 Abs. 2 VRG). Dabei genügt
das Vorliegen eines tatsächlichen Nachteils (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin
Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
2. A., Zürich 1999, § 48 N. 6).
Nachdem die Vorinstanz
dem Rekursverfahren aufschiebende Wirkung zugebilligt hat, ist es dem
Beschwerdegegner erlaubt, sein Lokal für die Dauer des vorinstanzlichen
Verfahrens weiterhin bis 04.00 Uhr offen zu halten. Aufgrund der bisherigen
Erfahrungen besteht damit eine erhöhte Gefahr für Störungen der Nachtruhe, die
sich im Fall der Verwirklichung nachträglich nicht mehr beheben lassen.
Insofern liegt in der Gewährung der aufschiebenden Wirkung ein Nachteil
zulasten der Anwohner, deren Interessen das Gemeinwesen wie dargelegt
wahrzunehmen berechtigt ist.
Auf die
Beschwerde ist somit einzutreten.
2. Gemäss § 15
Abs. 1 des Gastgewerbegesetzes vom 1. Dezember 1996 (Gast­ge­werbeG)
sind Gastwirtschaften von 24 Uhr bis 5 Uhr geschlossen zu halten.
Allerdings werden dauernde Ausnah­men von der Schliessungszeit bewilligt, wenn
die Nachtruhe und die öffentliche Ordnung nicht beeinträchtigt werden.
Vorbehalten bleiben Einschränkungen nach dem Planungs‑, Bau‑ und
Umweltschutzrecht (§ 16 Abs. 1 GastgewerbeG
)
.
Gemäss § 10 Abs. 1 der
Gastgewerbeverordnung vom 16. Juli 1997 (GastgewerbeV) kann die Bewilligung
jederzeit entzogen werden, namentlich bei wiederholten Nachtruhestörungen.
In diesem Sinn ist die für das Lokal des Beschwerdegegners
bewilligte Hin­ausschiebung der Schliessungsstunde mit den durch den
Einspracheentscheid des Stadtrats vom
24. Oktober 2001
geschützten
Verfügungen des Polizeidepartements entzogen worden.
3. a) Gemäss der Grundregel von § 25
VRG kommt dem Lauf der Rekursfrist und der Einreichung des Rekurses
aufschiebende Wirkung zu. Allerdings ist die verfügende Behörde laut derselben
Gesetzesnorm befugt, aus besonderen Gründen etwas anderes zu bestimmen, also
dem Rekurs die aufschiebende Wirkung zu entziehen. In diesem Sinn hat der
Stadtrat dem Rekurs des Beschwerdegegners gegen den Entzug der Bewilligung die
aufschiebende Wirkung entzogen.
b) An die in § 25 VRG aufgeführten
besonderen Gründe sind relativ hohe Anforderungen zu stellen. Gemäss
Kölz/Bosshart/Röhl muss es sich "um besonders qualifizierte und zwingende
Gründe handeln", ohne dass allerdings "ganz ausserordentliche
Gründe" vor­liegen müssten. Es ist erforderlich, dass ein schwerer Nachteil
droht, wenn die aufschiebende Wirkung nicht entzogen wird. Dieser kann etwa in
einer zeitlich unmittelbar be­vorstehenden oder inhaltlich schweren Bedrohung
bedeutender Polizeigüter bestehen (§ 25 N. 13 mit Hinweisen).
Für den Entzug der aufschiebenden Wirkung werden
wichtige Gründe vorausgesetzt. Das sind bedeutende und dringliche öffentliche
und/oder private An­liegen, die den Interessen an einem Aufschub der
Wirksamkeit einer Anordnung bis zur endgültigen Klärung der Rechtslage vorgehen
(Thomas Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, Art. 68 N. 16).
Diese verhältnismässig hohen Anforderungen ergeben sich
zudem bereits daraus, dass der von der Stadt Zürich angeordnete Entzug der
aufschiebenden Wirkung im Ergebnis dem sofortigen Entzug der Bewilligung für
verlängerte Öffnungszeiten im Sinn einer vorsorglichen Massnahme entspricht.
Für die Anordnung vorsorglicher Mass­­nahmen bedarf es allgemein des Vorliegens
besonderer Gründe. Solche sind zu bejahen, wenn ein schwerer, wahrscheinlich
eintretender Nachteil droht (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 6 N. 10).
Analog zur Rechtsprechung bei
vorsorglichen Massnahmen (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 6 N. 10) muss sich auch
der Entzug der aufschiebenden Wirkung in jedem Fall als verhältnismässig
erweisen (
Merkli/Aeschlimann/Herzog,
Art. 68 N. 16; Kölz/Bosshart/Röhl, § 25 N. 14).
c) Grund für den Entzug der
aufschiebenden Wirkung im Rahmen des Entzugs einer bisher gewährten Bewilligung
kann der Schutz von Polizeigütern vor konkreten Gefahren sein; als geschütztes
Polizeigut gelten allgemein die öffentliche Ordnung, wozu die Nacht­ruhe zu
zählen ist, dann aber auch die Rechtsgüter der Einzelnen wie Leben, Gesund­heit,
körperliche Unversehrtheit, Freiheit, Eigentum (vgl. etwa Ulrich Häfelin/Georg
Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz.
1902).
Der Entscheid über die
aufschiebende Wirkung muss sich daher gerade beim Entzug von wirtschaft­­lich
bedeutsamen Bewilligungen danach richten, ob es eine schwere und unmittelbare
Gefährdung wichtiger öffentlicher Interessen, beispielsweise die Bedrohung
bedeutender Polizeigüter, abzuwenden gilt (Fritz Gygi, Aufschiebende Wirkung
und vorsorgliche Mass­nahmen in der Verwaltungsrechtspflege, ZBl 77/1976, S. 1
ff., 7).
Zwar handelt es sich bei
der Nachtruhe nicht um ein bloss unbedeutendes Polizeigut; es ist daher im
Verfahren betreffend den Entzug der Bewilligung gemäss § 10 GastgewerbeV
grundsätzlich möglich, bei Wiederholungsgefahr den sofortigen Vollzug anzuordnen.
Im Rahmen der Interessenabwägung ist allerdings vorweg zu beachten, dass die
geltende Ordnung – wie schon die unterschiedlichen Sanktionen aufzeigen – dem
Rechtsgut der Nachtruhe keinen ähnlich hohen Wert beimisst wie anderen
Polizeigütern: Während etwa die Körperverletzung strafrechtlichen Androhungen
unterliegt, die bis zu Zuchthausstrafen reichen, wird die Missachtung der
Nachtruhe jeweils nur mit Busse sanktioniert. Bei entgegenstehenden,
wirtschaftlich gewichtigen Interessen des Lokalbetreibers ver­langt der Entzug
der aufschiebenden Wirkung mithin die Erwartung schwerer Beeinträchtigungen der
Nachtruhe – mithin die Beeinträchtigung in einem Ausmass, welches klar über das
hinausgeht, was gemäss § 10 Abs. 1 GastgewerbeV zum Entzug der Bewilligung
ausreicht.
d) Wohl ergibt sich aus
den Akten, dass die Nachtruhe durch die im Lokal des Beschwerdegegners
gespielte Musik wiederholt gestört worden ist. Für eine schwere Störung im Sinn
vorstehender Erwägungen bestehen jedoch keine genügenden Anhaltspunkte. Die
Beschwerde zeigt denn auch nicht auf, dass hier von Nachtruhestörungen
besonderen Aus­masses auszugehen wäre.
e) Ein Entzug der
aufschiebenden Wirkung käme somit nur in Frage, wenn die Interessen des
Beschwerdegegners an verlängerten Öffnungszeiten eher unbedeutend erschei­nen
würden. Mit Bezug auf diese wirtschaftlichen Interessen ist die Vorinstanz
indes davon ausgegangen, dass sein Betrieb zu den zahlreich frequentierten
Lokalen an der O-strasse ge­höre. Mit der Schliessung des Lokals um Mitternacht
statt um 04.00 Uhr gehe dem Betreiber ein grosser Teil an Einnahmen verloren.
Sie stellt deshalb auf Seiten des Be­schwer­de­gegners bedeutende finanzielle
Interessen fest. Diese Einschätzung ist nicht zu beanstanden. Beim Lokal des
Beschwerdegegners handelt es sich um eine Bar mit Musik. Diese lässt sich nicht
vergleichen mit einem gewöhnlichen Restaurationsbetrieb, der vorab wegen Speise
und Trank aufgesucht wird. Der Hinweis in der Beschwerde, nur knapp 400 der über
1'800 Gastwirtschaftsbetriebe in der Stadt Zürich würden über eine Be­willigung
zur dauernden Hinausschiebung der Schliessungsstunde verfügen, kann daher für
den vorliegenden Fall nicht massgeblich sein. Die Vorinstanz hat somit das
Interesse des Beschwerde­gegners an der einstweiligen Weitergeltung seiner
Bewilligung ohne Rechtsverletzung höher gewichten können als das öffentliche
Interesse an einem sofortigen Entzug der Bewilligung.
f) Daran vermag auch
nichts Entscheidendes zu ändern, dass relevante Beeinträchtigungen der
Nachtruhe aktenkundig sind. Wenn dies zwar dafür spricht, dass sich die erst­instanzliche
Anordnung in der Hauptsache schliesslich als rechtmässig erweisen wird, lässt
sich doch im Rahmen der bloss summarischen Prüfung noch nicht von einer
genügend eindeutigen Prognose zulasten des Beschwerdegegners sprechen. Die
heutigen Prozessaussich­­ten können daher für den Entscheid über die
aufschiebende Wirkung nicht entscheidend ins Gewicht fallen (vgl. dazu
Kölz/Bosshart/Röhl, § 25 N. 14; Merkli/Aeschlimann/ Herzog, Art. 68 N. 16, je
mit Hinweisen).
g) Schliesslich verweist
die Beschwerdeführerin auf einen Entscheid in Pra 2001 Nr. 144, wonach
regelmässig auftretender und erheblich störender Gastrolärm unzulässig sei,
auch wenn dies für den Lokalbetreiber mit erheblichen wirtschaftlichen
Einbussen verbunden sei. In diesem bundesgerichtlichen Entscheid ging es
indessen weder um den Entzug der aufschiebenden Wirkung noch allgemein um
vorsorgliche Massnahmen. Da die Voraussetzungen für einen sofortigen
Bewilligungsentzug – wie dargelegt – strenger als diejenigen für einen Entzug
im ordentlichen Verfahren sind, bleibt die zitierte und an sich
selbstverständliche Feststellung des Bundesgerichts für den vorliegenden Fall
ohne relevante Bedeutung.
h) Zusammengefasst ist
festzuhalten, dass die Vorinstanz dem Rekurs des Beschwerdegegners ohne
Rechtsverletzung die aufschiebende Wirkung wieder gewähren konnte. Dies führt
zur Abweisung der Beschwerde.
4. …
Demgemäss
entscheidet die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird
abgewiesen.
2.    …