zh_verwaltungsgericht · VB.2015.00531 · 2016-02-10 · de

fristlose Entlassung | [Fristlose Kündigung wegen strafbaren Verhaltens; Verwirkung des Kündigungsrechts durch Einleitung eines Verfahrens zur ordentlichen Kündigung; Entschädigungsanspruch, wenn das Verhalten der angestellten Partei eine fristlose Kündigung gerechtfertigt hätte, die Gegenseite ihr Recht hierzu jedoch verwirkt hatte] Keine Verletzung der Begründungspflicht durch die Kantonspolizei (E. 2.1). Der Beizug der Akten des Strafverfahrens ist zulässig (E. 2.2). Die Kantonspolizei war berechtigt, Einsicht in die Akten des Strafverfahrens zu nehmen (E. 3). Voraussetzungen einer fristlosen Auflösung des Anstellungsverhältnisses (E. 4.2). Ein öffentlichrechtliches Anstellungsverhältnis darf nicht auf den blossen Verdacht einer strafbaren Handlung hin aufgelöst werden (E. 4.3). Frist, innert der bei öffentlichrechtlichen Anstellungsverhältnissen die fristlose Kündigung erklärt werden muss (E. 4.4). Eröffnet der öffentlichrechtliche Arbeitgeber aufgrund bestimmter Vorkommnisse ein Verfahren zur ordentlichen statt fristlosen Kündigung, muss er sich auf diesem Entscheid behaften lassen (E. 5.3). Die Kenntnisnahme der Akten eines Strafverfahrens berechtigte die Kantonspolizei nicht zur nachträglichen fristlosen Kündigung; die mit dem blossen Verdacht einer strafbaren Handlung begründete fristlose Kündigung verstösst gegen die Unschuldsvermutung (E. 5.4). Die fristlose Auflösung des Anstellungsverhältnisses ist rechtswidrig, weshalb dem Beschwerdeführer Schadenersatz im Umfang des Lohns bis zum Ablauf der ordentlichen Kündigungsfrist zusteht (E. 5.5). Eine Entschädigung im Sinn von § 22 Abs. 4 PG i. V. m. Art. 337c Abs. 3 OR ist dann zwingend zuzusprechen, wenn auch die Voraussetzungen einer ordentlichen Kündigung nicht erfüllt waren. Anders ist dies zu beurteilen, wenn das Verhalten der angestellten Person objektiv eine fristlose Kündigung grundsätzlich gerechtfertigt hätte, die arbeitgebende Partei ihr Recht hierzu im Zeitpunkt der Kündigung jedoch verwirkt hatte. In diesen Fällen istaufgrund der Umstände des Einzelfalls zu prüfen, ob zusätzlich zum Schadenersatz auch noch eine Entschädigung geschuldet sei (E. 6.2).Vorliegend ist dem Beschwerdeführer keine Entschädigung zuzusprechen (E. 6.3).Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 16..2.10.0 VB.2015.00531
Zurich Verwaltungsgericht 16..2.10.0 VB.2015.00531
Zurigo Verwaltungsgericht 16..2.10.0 VB.2015.00531

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00531
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Geschäftsnummer:
VB.2015.00531
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 10.02.2016
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
fristlose Entlassung
[Fristlose Kündigung wegen strafbaren Verhaltens; Verwirkung des Kündigungsrechts durch Einleitung eines Verfahrens zur ordentlichen Kündigung; Entschädigungsanspruch, wenn das Verhalten der angestellten Partei eine fristlose Kündigung gerechtfertigt hätte, die Gegenseite ihr Recht hierzu jedoch verwirkt hatte]
Keine Verletzung der Begründungspflicht durch die Kantonspolizei (E. 2.1).
Der Beizug der Akten des Strafverfahrens ist zulässig (E. 2.2).
Die Kantonspolizei war berechtigt, Einsicht in die Akten des Strafverfahrens zu nehmen (E. 3).
Voraussetzungen einer fristlosen Auflösung des Anstellungsverhältnisses (E. 4.2).
Ein öffentlichrechtliches Anstellungsverhältnis darf nicht auf den blossen Verdacht einer strafbaren Handlung hin aufgelöst werden (E. 4.3).
Frist, innert der bei öffentlichrechtlichen Anstellungsverhältnissen die fristlose Kündigung erklärt werden muss (E. 4.4).
Eröffnet der öffentlichrechtliche Arbeitgeber aufgrund bestimmter Vorkommnisse ein Verfahren zur ordentlichen statt fristlosen Kündigung, muss er sich auf diesem Entscheid behaften lassen (E. 5.3).
Die Kenntnisnahme der Akten eines Strafverfahrens berechtigte die Kantonspolizei nicht zur nachträglichen fristlosen Kündigung; die mit dem blossen Verdacht einer strafbaren Handlung begründete fristlose Kündigung verstösst gegen die Unschuldsvermutung (E. 5.4).
Die fristlose Auflösung des Anstellungsverhältnisses ist rechtswidrig, weshalb dem Beschwerdeführer Schadenersatz im Umfang des Lohns bis zum Ablauf der ordentlichen Kündigungsfrist zusteht (E. 5.5).
Eine Entschädigung im Sinn von § 22 Abs. 4 PG i. V. m. Art. 337c Abs. 3 OR ist dann zwingend zuzusprechen, wenn auch die Voraussetzungen einer ordentlichen Kündigung nicht erfüllt waren. Anders ist dies zu beurteilen, wenn das Verhalten der angestellten Person objektiv eine fristlose Kündigung grundsätzlich gerechtfertigt hätte, die arbeitgebende Partei ihr Recht hierzu im Zeitpunkt der Kündigung jedoch verwirkt hatte. In diesen Fällen istaufgrund der Umstände des Einzelfalls zu prüfen, ob zusätzlich zum Schadenersatz auch noch eine Entschädigung geschuldet sei (E. 6.2).
Vorliegend ist dem Beschwerdeführer keine Entschädigung zuzusprechen (E. 6.3).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
AUFLÖSUNG DES ARBEITSVERHÄLTNISSES
DIENSTPFLICHTVERLETZUNG
ENTSCHÄDIGUNGSFOLGE
FRISTLOSE ENTLASSUNG
FRISTLOSE KÜNDIGUNG
SCHADENERSATZANSPRUCH
STRAFBARE HANDLUNG
STRAFVERFAHREN
WICHTIGER GRUND
Rechtsnormen:
Art. 337 OR
Art. 337c Abs. 1 OR
Art. 337c Abs. 3 OR
§ 22 Abs. 1 PG
§ 22 Abs. 2 PG
§ 22 Abs. 4 PG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2015.00531
Urteil
der 4. Kammer
vom
10. Februar 2016
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter
André Moser,
Gerichtsschreiber
Reto Häggi Furrer.
In Sachen
A,
vertreten durch RA
B,
Beschwerdeführer,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch
Kantonspolizei Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend fristlose Entlassung
,
hat sich ergeben:
I.
A war seit 1991 für die Kantonspolizei Zürich tätig. Mit
Verfügung vom 28. Januar 2014 löste diese das Anstellungsverhältnis
fristlos auf.
II.
Mit Rekurs vom 28. Februar 2014
liess A beantragen, unter Entschädigungsfolge sei
en
ihm Fr. 47'105.20 Schadenersatz
(sechs Monatslöhne)
sowie Fr. 39'254.35 Entschädigung
je
zuzüglich
5 % Zins
zu bezahlen.
Die Sicherheitsdirektion wies den Rekurs mit Entscheid vom 29. Juli 2015
ab
(Dispositiv-Ziff. I), nahm die Verfahrenskosten auf die
Staatskasse (Dispositiv-Ziff. II) und sprach A in Dispositiv-Ziff. III keine
Parteientschädigung zu
.
III.
A liess am 8. September 2015
Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter
Entschädigungsfolge
"(zuzüglich MWSt.)"
sei
der Rekursentscheid aufzuheben und der Staat Zürich zu verpflichten, ihm Fr.
50'137.45
Schadenersatz
(sechs Monatslöhne)
sowie
Fr. 39'254.35 Entschädigung je zuzüglich 5 % Zins seit dem
28. Januar 2014 zu bezahlen. Die Sicherheitsdirektion mit Vernehmlassung
vom 15. September 2015 und die Kantonspolizei mit Beschwerdeantwort vom 1./2. Oktober
2015 schlossen je auf Abweisung der Beschwerde. Mit Stellungnahmen
von A
vom 12. Oktober und 3. November 2015 bzw. der
Kantonspolizei Zürich vom 20./21. Oktober und 11./12. November 2015
wurde an den jeweiligen Anträgen festgehalten. A liess dem Verwaltungsgericht
am 26. November 2015 einen Beschluss des Obergerichts vom 6. November
2015 einreichen. Das Verwaltungsgericht zog in der Folge die Akten
eines
Strafverfahrens
gegen A
hinzu.
Hierzu nahm A am 3. Februar 2016 unaufgefordert Stellung.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das
Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide
einer Direktion über Anordnungen
einer
Verwaltungseinheit dieser Direktion
etwa betreffend die fristlose Auflösung eines Anstellungsverhältnisses
nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3
Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44
e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
(VRG, LS 175.2) zuständig.
Weil auch die
übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
2.1
Der
Beschwerdeführer rügt eine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör,
weil die Kantonspolizei sich in der Ausgangsverfügung nicht genügend mit seinen
Argumenten auseinandergesetzt habe. Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör nach
Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV,
SR 101) fliesst unter anderem ein Anspruch des von einem Entscheid in
seiner Rechtsstellung Betroffenen, dass die Behörde seine Vorbringen auch
tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt.
Entsprechend ist die Behörde verpflichtet, ihren Entscheid zu begründen. Dabei
muss sie sich indes nicht mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzen,
sondern kann sich auf die wesentlichen Punkte beschränken. Der
Begründungspflicht ist Genüge getan, wenn sich der Betroffene über die
Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache
an die höhere Instanz weiterziehen kann (vgl. zum Ganzen BGE
136 I 229 E. 5.2, 134 I 83 E. 4.1,
126 I 97 E. 2b; ausführlich zur Begründungspflicht Michele
Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren
des modernen Staates, Bern 2000, S. 402 ff. mit zahlreichen
Hinweisen).
Der Ausgangsverfügung lässt sich ohne Weiteres entnehmen,
aus welchen Gründen die Kantonspolizei das Anstellungsverhältnis mit dem
Beschwerdeführer fristlos auflöste. Sie setzte sich – wenn auch nur kurz – mit
der vom Beschwerdeführer aufgeworfenen Frage der Verwirkung auseinander und
hielt weiter fest, aufgrund des Inhalts der Strafakten liege ihres Erachtens
ein genügender Grund für die fristlose Kündigung vor. Damit hat die Kantonspolizei
ihre Begründungspflicht nicht verletzt.
2.2
Weiter
rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches
Gehör durch die Vorinstanz, weil diese ihren Entscheid auf Dienstbefehle
gestützt habe, die nicht in den Akten seien. Zudem sei er nicht informiert
worden, dass die Vorinstanz die Akten des Strafverfahrens beiziehe. In diesem
Sinn äusserte er sich mit Stellungnahme vom 3. Februar 2016 auch ablehnend
zum Beizug dieser Akten durch das Verwaltungsgericht.
Der Anspruch auf rechtliches Gehör nach
Art. 29 Abs. 2
BV
umfasst
auch einen
Anspruch der Verfahrensbeteiligten, Einsicht in die Akten zu
erhalten und zum Inhalt der Akten bzw. zum Beweisergebnis Stellung zu
nehmen (BGE 135 I 187 E. 2.2, 127 I 54 E. 2b;
Albertini, S. 349 f. mit Hinweisen).
Die Vorinstanz hätte dem
Beschwerdeführer in diesem Sinn zumindest anzeigen müssen, dass sie die Akten
des Strafverfahrens beiziehe. Die Gehörsverletzung wiegt indes nicht schwer:
Der Inhalt der Strafakten war bereits Gegenstand des erstinstanzlichen
Verfahrens und dem Beschwerdeführer bekannt. Die Kantonspolizei begründete die
Ausgangsverfügung im Wesentlichen mit den anlässlich der Akteneinsicht vom
14. Januar 2014 gewonnen Erkenntnissen. Ob die fristlose Kündigung zu
Recht erfolgte, lässt sich deshalb nur in Kenntnis des Akteninhalts beurteilen.
Die Vorinstanz war aus diesem Grund auch ohne vorgängige Anhörung des
Beschwerdeführers berechtigt, die Strafakten beizuziehen. Der Beschwerdeführer
äusserte sich im Übrigen zum Inhalt der Strafakten sowohl im Rahmen seines
rechtlichen Gehörs als auch seiner Rekursschrift ausführlich. Dass die Akten
des Strafverfahrens nicht als Kopie in die Akten des vorliegenden Verfahrens
übernommen wurden, sondern durch das Verwaltungsgericht erneut beigezogen
werden mussten, erscheint angesichts des Umfangs gerechtfertigt. Indem der Beschwerdeführer
im Rekursentscheid Kenntnis vom Beizug der Strakten nehmen und sich im
Beschwerdeverfahren hierzu äussern konnte, ist die geringfügige Verletzung des
rechtlichen Gehörs als geheilt zu betrachten (
BGE 133 I 201 E. 2.2,
132 V 387 E. 5.1)
.
Nach dem vorgängig Ausgeführten ist auch das
Verwaltungsgericht zum Beizug der Akten des Strafverfahrens berechtigt, weil
sich nur so überprüfen lässt, ob die Kantonspolizei (erst) aufgrund der
Akteneinsicht vom 14. Januar 2014 einen genügenden Grund hatte, um das
Anstellungsverhältnis mit dem Beschwerdeführer fristlos aufzulösen. Jedenfalls,
weil der Beschwerdeführer bereits im Rahmen seiner Stellungnahme vom
12. Oktober 2015 zum Beizug der Strafverfahrensakten Stellung genommen
hatte, musste er dazu nicht (mehr) angehört werden.
2.3
Die
Vorinstanz bezog sich in ihren Erwägungen sodann auf zwei Dienstbefehle. Einer
betrifft den Umgang mit dem Polizei-Informationssystem POLIS und war bereits
Gegenstand der erstinstanzlichen Akten. Ein zweiter betrifft die korrekte
Durchführung eines Administrativverfahrens; der entsprechende Dienstbefehl
wurde erst im Beschwerdeverfahren zu den Akten gereicht. Ob der
Beschwerdeführer zum Inhalt von Letzterem im Rekursverfahren hätte angehört
werden müssen, kann indes offenbleiben, weil dieser Dienstbefehl – wie sich
sogleich zeigt – für den Ausgang des Verfahrens nicht wesentlich ist.
3.
In prozessualer Hinsicht macht der Beschwerdeführer sodann
geltend, die Kantonspolizei hätte keine Einsicht in die Akten des
Strafverfahrens nehmen dürfen. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers
findet das Gesetz über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar
2007 (IDG, LS 170.4) für laufende Verfahren keine Anwendung (§ 20
Abs. 3 e contrario IDG). Die Einsichtnahme in Akten eines laufenden
Strafverfahrens richtet sich deshalb nach den Bestimmungen des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes bzw. der Strafprozessordnung vom
5. Oktober 2007 (SR 312.0). Gemäss § 7 Abs. 1 VRG
untersucht die Verwaltungsbehörde den Sachverhalt von Amtes wegen. Für die
Feststellung des Sachverhalts sind Verwaltungsbehörden und Gerichte –
vorbehältlich besonderer Vorschriften über die Geheimhaltung und den
Datenschutz – verpflichtet, notwendige Akten herauszugeben (§ 7
Abs. 3 VRG); der Umfang der Amtshilfe beurteilt sich nach den Kriterien
der Verhältnismässigkeit; dabei ist eine Abwägung zwischen den Interessen an
einer Aktenherausgabe und denjenigen an einer Verweigerung vorzunehmen (Kaspar
Plüss
in Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014
[Kommentar VRG]
,
§ 7
N. 126 f.). Vorliegend hatte das Strafverfahren in wesentlichen
Teilen einen Bezug zur dienstlichen Tätigkeit des Beschwerdeführers. Beim
überwiegenden Teil der sichergestellten Dokumente handelt es sich um polizeiliche
Ermittlungsakten oder andere Auszüge aus polizeilichen Datenbanken. Der
Umstand, dass der Beschwerdeführer privat eine Unmenge polizeilicher Akten
aufbewahrte, rechtfertigte jedenfalls die Einleitung eines Verfahrens zur
allfälligen Auflösung seines Anstellungsverhältnisses. Um den Sachverhalt in
diesem Zusammenhang rechtsgenügend feststellen zu können, war die
Kantonspolizei auf eine Einsichtnahme in die Strafakten angewiesen. Da nicht
ausgeschlossen werden konnte, dass auch die Akten des Hauptverfahrens einen
Zusammenhang mit der dienstlichen Tätigkeit des Beschwerdeführers hätten, erscheint
die Einsichtnahme in das gesamte Dossier als verhältnismässig.
Im Übrigen hat der Beschwerdeführer in die Einsichtnahme
eingewilligt. Soweit er diesbezüglich nun geltend macht, mit der drohenden
Einstellung der Lohnfortzahlung unter Druck gesetzt worden zu sein, muss der
anwaltlich vertretene Beschwerdeführer sich entgegenhalten lassen, dass er eine
Einstellung der Lohnfortzahlung auf dem Rechtsmittelweg hätte überprüfen lassen
können.
Demnach durfte die Kantonspolizei die Akten des
Strafverfahrens beiziehen.
Ob die Staatsanwaltschaft die Amtshilfe zu Recht gewährt
hat, muss im vorliegenden Verfahren nicht geprüft werden. Der Beschwerdeführer
hätte gegen den Entscheid der Staatsanwaltschaft die Rechtsmittel gemäss Strafprozessordnung
ergreifen und die Amtshilfe damit gerichtlich überprüfen lassen können.
4.
4.1
Nach
§ 22 Abs. 1 Satz 1 des Personalgesetzes vom 27. September
1998 (PG, LS 177.10) kann das Arbeitsverhältnis aus wichtigen Gründen ohne
Einhaltung von Fristen jederzeit aufgelöst werden, wobei jeder Umstand, bei
dessen Vorhandensein nach Treu und Glauben die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses
nicht zumutbar ist, als wichtiger Grund gilt (§ 22 Abs. 2 PG).
§ 22 Abs. 4 Satz 1 PG verweist betreffend Tatbestand und Rechtsfolgen
der fristlosen Auflösung ergänzend auf die Bestimmungen des Obligationenrechts
(OR, SR 220). Entsprechend kann zur Auslegung von § 22 PG die
Rechtsprechung zu Art. 337 und 337c OR beigezogen werden.
4.2
Die fristlose
Auflösung eines Arbeitsverhältnisses seitens des Arbeitgebers ist nur zulässig,
wenn die geltend gemachten Vorkommnisse einerseits objektiv geeignet sind, die
für das Arbeitsverhältnis wesentliche Vertrauensgrundlage zu zerstören oder
zumindest so tief greifend zu erschüttern, dass dem Arbeitgeber die Fortsetzung
des Anstellungsverhältnisses nicht zumutbar ist. Anderseits müssen sie auch
tatsächlich zu einer derartigen Zerstörung oder Erschütterung des gegenseitigen
Vertrauens geführt haben. Sind die Verfehlungen weniger schwerwiegend, so
müssen sie trotz Verwarnung wiederholt vorgekommen sein (BGE 130 III 213
E. 3.1, 129 III 380 E. 2.1; vgl. zur Kritik an der subjektiven Voraussetzung
des wichtigen Grunds Ullin Streiff/Adrian von Kaenel/Roger Rudolph, Arbeitsvertrag,
7. A., Zürich etc. 2012, Art. 337 N. 2 S. 1098). Ob
ein wichtiger Grund vorliegt, bestimmt sich nach den konkreten Umständen des
Einzelfalls. Dabei ist unter anderem die Stellung der betroffenen Person zu
berücksichtigen, namentlich ob diese eine besondere Vertrauens- oder
Verantwortungsposition bekleidet (vgl. BGE 130 III 28 E. 4.1, 127 III
86 E. 2c). Für das Vorliegen eines wichtigen Grundes ist auch von
Bedeutung, wie lange das Arbeitsverhältnis bereits gedauert hat. So vermögen
Verfehlungen eines langjährigen Arbeitnehmers das durch die längere Dauer
gefestigte Vertrauensverhältnis weniger zu erschüttern als solche eines neu
Eingetretenen (Adrian Staehelin, Zürcher Kommentar, 1996, Art. 337 OR
N. 6 mit Nachweisen). Bei einer fristlosen Kündigung ist der Grundsatz der
Verhältnismässigkeit zu beachten. Sie ist insbesondere dann unzulässig, wenn
mildere Massnahmen wie zum Beispiel Verwarnung, vorübergehende Freistellung
oder ordentliche Kündigung zur Verfügung stehen, um die eingetretene Störung
des Arbeitsverhältnisses in zumutbarer Weise zu beheben (Staehelin,
Art. 337 N. 4; VGr, 26. Juli 2012, VB.2012.00184,
E. 2.3 und E. 6).
4.3
Nach der
Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts ist es unzulässig, ein öffentlichrechtliches
Arbeitsverhältnis auf den blossen Verdacht einer strafbaren Handlung hin aufzulösen,
weil nach Art. 32 Abs. 1 BV jede Person bis zu ihrer rechtskräftigen
Verurteilung als unschuldig gilt. Von der Verdachtskündigung zu unterscheiden
ist die Kündigung, welche aufgrund eines erstellten Sachverhalts, aber
unabhängig von dessen noch nicht feststehender strafrechtlicher Würdigung
ausgesprochen wird. Diesfalls gilt es zu prüfen, ob diese objektiv
feststehenden Vorkommnisse das Vertrauensverhältnis derart erschüttert haben,
dass eine Fortsetzung des Dienstverhältnisses unzumutbar erscheint. Eine
Kündigung verstösst somit nur dann gegen die Unschuldsvermutung, wenn sie
gerade mit dem noch ungeklärten Vorwurf der Strafbarkeit des fraglichen
Verhaltens begründet wird (VGr, 13. Januar 2010, PB.2009.00013,
E. 3.4, und 21. Juli 2010, PB.2010.00012, E. 6.1).
4.4
Eine
fristlose Kündigung ist nach der Rechtsprechung zu Art. 337 OR umgehend zu
erklären, weil der Arbeitgeber andernfalls zu erkennen gibt, dass das Einhalten
der ordentlichen Kündigungsfrist für ihn subjektiv zumutbar ist (BGE 138 I 113
E. 6.3, auch zum Folgenden). In der Regel muss der Kündigende innert zwei
bis drei Tagen reagieren, bei besonderen Verhältnissen – etwa längeren
Entscheidungswegen in einer Gesellschaft – wird ihm eine wenige Tage längere
Reaktionsfrist zugestanden (Streiff/von Kaenel/Rudolph, Art. 337
N. 17 S. 1125 f. mit zahlreichen Hinweisen).
Aufgrund der verwaltungsrechtlichen
Verfahrensvorschriften lässt sich diese Rechtsprechung nicht unbesehen auf
öffentlichrechtliche Dienstverhältnisse übertragen. So ist dem Angestellten
vorgängig das rechtliche Gehör zu gewähren (§ 31
Abs. 1
PG) und erlauben die speziellen Verfahrensabläufe innerhalb der
Verwaltung es nicht immer, unverzüglich zu entscheiden (BGr, 30. April
2007, 2A.495/2006, E. 4.1, und 15. Oktober 2007, 2A.656/2006, E. 5.2).
Welche Verwirkungsfrist angemessen ist, ist
insbesondere unter Berücksichtigung des Verhaltens der Verwaltung unter
Einschluss von deren Bemühungen um Einhaltung der Erklärungsfrist zu entscheiden
(BGr, 30.
April 2007, 2A.495/2006, E.
4.1). Bei einer fristlosen Kündigung eines öffentlichrechtlichen
Arbeits­verhältnisses sind die Arbeitgebenden nicht verpflichtet, ihren
Entscheid bereits während laufender Frist zur Stellungnahme durch den Arbeitnehmer
im Rahmen der Gewährung des rechtlichen Gehörs vorzubereiten (VGr, 2. Mai 2007,
PB.2006.00020, E. 4.2.4 f.; vgl. auch BGr, 10. Februar 2004, 2A.518/2003,
E. 5.2).
5.
5.1
Der
Beschwerdeführer macht zunächst geltend, die Kantonspolizei habe ein allfälliges
Recht zur fristlosen Kündigung verwirkt, weil ihr die Umstände, mit welchen die
fristlose Auflösung des Anstellungsverhältnisses begründet worden seien, schon
länger bekannt gewesen seien. Die Kantonspolizei hält dem unter Verweis auf
ihre Ausführungen in der Rekursantwort entgegen, sie habe erst aufgrund der ihr
am 14. Januar 2014 gewährten Einsicht in das strafrechtliche Hauptdossier
den gesamten Umfang der gegen den Beschwerdeführer im Raum stehenden Vorwürfe
erkennen können; eine frühere Kündigung hätte als Verdachtskündigung betrachtet
werden müssen.
5.2
Zu
beurteilen ist hier folgender Sachverhalt:
Aufgrund einer Meldung des Bundesamts
für Polizei, wonach von einer IP-Adresse, die im fraglichen Zeitraum dem
Beschwerdeführer zugewiesen war, Dateien mit mutmasslich kinderpornogra
f
ischem Inhalt heruntergeladen worden seien, führte die
Kantonspolizei beim Beschwerdeführer am 21. November 2012 eine
Hausdurchsuchung durch; dabei beschlagnahmte sie neben zwei Arbeitsstationen,
einem Laptop und mehreren Festplatten zwei Fotoalben "mit v.a. ED-Fotos
"
, "div. Kapo-Unterlagen. -Ausdrucke, etc. -ungezählt",
sieben Druckerpatronen (welche von der Kantonspolizei stammten) sowie
"div. 'Comics für Erwachsene' (allenfalls Gewalt-Pornos) -ungezählt".
Gleichentags eröffnete die Kantonspolizei gegen den Beschwerdeführer eine
Administrativuntersuchung und stellte ihn von der Arbeitspflicht frei. Am
14. Mai 2013 ersuchte die Kantonspolizei die zuständige Staatsanwaltschaft
um Akteneinsicht, welche ihr am 13. August 2013 bezüglich der Einvernahmen
samt Beilagen betreffend das Nebendossier 2 gewährt, hingegen für das
Hauptdossier sowie das Nebendossier
1 verweigert
wurde. Am 22. August 2013 ersuchte die Kantonspolizei um vollständige
Akteneinsicht; der Beschwerdeführer war damit nur einverstanden, soweit die
Akten
­
einsicht die Verfahren betreffend Amtsmissbrauch
und Diebstahl betrafen,
verweigerte hingegen die Einsichtnahme in
Akten im Zusammenhang mit dem Vorwurf der harten Pornogra
f
ie. Am 2. Oktober 2013 nahm die Kantonspolizei Einsicht in die
Akten der Nebendossier
s
1 und 2. In einer
Aktennotiz hierzu wird festgehalten, dass anlässlich der Hausdurchsuchung 14
Bundesordner und diverse lose Unterlagen sichergestellt worden seien; es handle
sich dabei um aus dem System ausgedruckte Rapporte, welche die Tatbestände
Prostitution, sexuelle Handlungen mit Kinder
n
und
Pornografie beträfen. Weiter befänden sich in diesen Unterlagen diverse
Ausdrucke aus dem Info
c
ar bzw. dem POLIS mit
Porträtfotos ausschliesslich von Frauen; darunter befänden sich auch die
Unterlagen von drei Polizistinnen. Sodann seien zwei Fotobücher sichergestellt
worden, in welchen sich "ED-Fotos" und solche aus dem I
nfocar
befänden. Der Beschwerdeführer wurde am 8. November 2013 zu
den Vorwürfen betreffend die bei ihm aufgefundenen Druckerpatronen, die
Polizeirapporte und Fotobücher befragt. In der Folge wurde vereinbart, eine
Einvernahme durch die Staatsanwaltschaft abzuwarten, welche am
22. November 2013 hätte stattfinden sollen, jedoch verschoben werden
musste. Deshalb bat die Kantonspolizei den Beschwerdeführer, bei der
Staatsanwaltschaft Auskunft darüber verlangen zu dürfen, ob sich auf den sicher
­
gestellten Datenträgern und übrigen
Unterlagen
solche mit verbotenem Inhalt befänden und welcher Natur diese
bejahendenfalls
seien
.
Der Beschwerdeführer war mit
einem solchen Vorgehen jedoch nicht einverstanden. Aus diesem Grund zog die
Kantonspolizei in Erwägung, die Lohnzahlung an den Beschwerdeführer ab Januar
2014 einzustellen
,
und gewährte ihm hierzu am
17. Dezember 2013 das rechtliche Gehör. Gleichentags teilte sie dem
Beschwerdeführer mit, dass die ordentliche Auflösung des
Anstellungsverhältnisses in Erwägung gezogen werde. Sie begründete dies damit,
dass anlässlich der Hausdurchsuchung Druckerpatronen der Kantonspolizei, 14
Bundesordner und eine lose Sammlung von Rapportausdrucken,
Ausdrucke von Porträtfotos aus POLIS und Info
c
ar sowie
Fotobücher mit Porträtfotos aus POLIS und Infocar gefunden worden seien. Sodann
lasse
das
Verhalten
des Beschwerdeführers
im Zusammenhang mit der gewünschten Akteneinsicht kein Interesse
an einer baldigen Wiederaufnahme der Arbeit erkennen. Man ziehe deshalb eine
ordentliche Kündigung in Erwägung. Im Rekursverfahren führte die Kantonspolizei
hierzu aus, das Verhalten des Beschwerdeführers und die ihr bis zu diesem
Zeitpunkt bekannten Unterlagen des Strafverfahrens hätten lediglich eine
ordentliche Kündigung gerechtfertigt.
Am 10. Januar 2014 erklärte der
Beschwerdeführer sich mit der Akteneinsicht der Kantonspolizei ins Hauptdossier
(Verfahren betreffend Pornografie) einverstanden. Die Akteneinsicht erfolgte am
14. Januar 201
4
. Am 16. Januar 201
4
teile die Kantonspolizei dem Beschwerdeführer mit, anlässlich der
Akteneinsicht sei festgestellt worden, dass gemäss Gutachten auf den privaten
Datenträgern 1,49 Mio. Dateien mit pornografischem Material hätten
sichergestellt werden können, wovon 1'400 Dateien unter das Pornografieverbot
oder das Verbot von Gewaltdarstellungen fielen, auf privaten Datenträgern
polizeiliche Daten gespeichert gewesen seien und sich bei den anlässlich der
Hausdurchsuchung festgestellten Comics solche mit sexueller Gewalt gegen
Frauen, sexuellen Handlungen mit Tieren und Kindern sowie mit menschlichen
Ausscheidungen befänden. Die Tatsache, dass der Beschwerdeführer vertrauliche
polizeiliche Daten und Dateien mit sexuellen Gewalttaten abgespeichert habe
sowie bei ihm diverse Comics mit gewalttätigem sexuell
em
Inhalt hätten sichergestellt werden können, bilde zusammen mit den
ihm bereits anlässlich der Androhung einer ordentlichen Kündigung vorgeworfenen
Handlungen einen wichtigen Grund für die fristlose Auflösung des
Anstellungsverhältnisses. Dazu werde ihm das rechtliche Gehör bis
22. Januar 2014 gewährt. Der Beschwerdeführer machte davon mit Schreiben
vom 22. Januar 2014 Gebrauch. Mit Verfügung vom 28. Januar 2014 wurde
das Anstellungsverhältnis fristlos aufgelöst.
Die Staatsanwaltschaft I stellte die
Strafuntersuchungen gegen den Beschwerdeführer sowohl bezüglich des Vorwurfs
der Pornografie als auch bezüglich des Vorwurfs der Verletzung des
Amtsgeheimnisses und des Diebstahls mit Verfügungen vom 3.
November
2014 ein.
5.3
Eröffnet
der öffentlichrechtliche Arbeitgeber aufgrund bestimmter Vorkommnisse ein
Verfahren zur ordentlichen statt fristlosen Auflösung eines Anstellungsverhältnisses,
gibt er damit zu verstehen, dass ihm die Weiterführung des
Anstellungsverhältnisses bis zum Ablauf der ordentlichen Kündigungsfrist
zumutbar ist. Darauf muss er sich behaften lassen, sofern keine neuen Gründe
für eine fristlose Entlassung hinzutreten (vgl. VGr, 2. Mai 2007,
PB.2006.00020, E. 4.4; BGE 123 II 86 E. 2b; Streiff/von
Kaenel/Rudolph, Art. 337 N. 15 mit weiteren Hinweisen).
Die Kantonspolizei
eröffnete
im Dezember 201
3
in Kenntnis der Akten
der Nebendossiers
ein Verfahren
,
um
das Anstellungsverhältnis des Beschwerdeführers ordentlich
aufzulösen. Damit hat sie ihr Recht verwirkt, wegen des vom Beschwerdeführer zu
Hause eingerichteten "Privatarchivs" mit Polizeiakten bzw. der in
seiner Wohnung gefundenen Druckerpatronen der Kantonspolizei eine fristlose
Kündigung auszusprechen. Es kann deshalb offenbleiben, ob ein allfälliges Recht
zur fristlosen Kündigung nicht schon aus zeitlichen Gründen verwirkt
war
.
5.4
Die
Kantonspolizei macht jedoch geltend, sie habe erst im Januar 2014 – nach der vorher
nicht möglichen Einsicht in die Akten des Hauptdossiers – "den gesamten
Umfang der gegen den Rekurrenten im Raum stehenden Vorwürfe zu erkennen"
vermocht. Gemäss diesen Akten seien beim Beschwerdeführer insgesamt 1,49 Mio.
pornografische Dateien gefunden worden, worunter sich Darstellungen mit
menschlichen Ausscheidungen und Gewalttätigkeiten befänden. Dies lasse auf eine
Vorliebe des Beschwerdeführers schliessen, welche sich nicht mit seiner
Funktion als Polizist vereinbaren lasse. Im Ergebnis begründet die Kantonspolizei
die im Januar 2014 ausgesprochene fristlose Kündigung demnach mit dem im damals
noch laufenden Strafverfahren abzuklärenden Vorwurf der harten Pornografie. Ob
bei Angestellten der Polizei der private Besitz harter Pornografie in Form von
(gezeichneten) Gewaltdarstellungen eine fristlose Kündigung zu rechtfertigen
vermag, braucht hier nicht näher untersucht zu werden, weil die fristlose
Kündigung sich schon aus anderen Gründen als unzulässig erweist.
Der private Besitz und Konsum von Pornografie
ist in der Schweiz nicht strafbar, soweit es sich nicht um verbotene Pornografie
im Sinn von Art. 197 Abs. 5 des Strafgesetzbuchs (StGB,
SR 311.0) handelt.
Es besteht auch keine andere
gesetzliche Vorschrift
, welche
Angestellten der
Kantonspolizei den privaten Besitz und Konsum von
(erlaubter)
Pornografie
verbietet.
Damit kann die
fristlose Kündigung jedenfalls nicht mit dem Umstand begründet werden, dass
auf
privaten Datenträgern des
Beschwerdeführer
s
1,49
Mio. pornografische Dateien
gefunden wurden. Die Kantonspolizei begründet die fristlose Kündigung
im
Wesentlichen
denn auch damit, dass der Beschwerdeführer im
Besitz harter Pornografie im Sinn von Art. 197 Abs. 5 StGB gewesen
sei. Dieser stritt im Strafverfahren jedoch – mit Ausnahme
nicht mehr
strafbarer
Videosequenzen mit mensch
­
lichen Ausscheidungen
– ab,
im Besitz
harter Pornografie zu
sein. Dieser Vorwurf war zunächst im Strafverfahren zu klären
,
und der Beschwerdeführer hatte bis zu einer rechtskräftigen
Verurteilung gemäss Art. 32 Abs. 1 BV als unschuldig zu gelten. Die
mit dem
Verdacht einer Straftat
begründete fristlose Kündigung
verstösst damit gegen die Unschuldsvermutung und ist rechtswidrig.
Anzumerken bleibt, dass das gegen den Beschwerdeführer geführte Strafverfahren
mit Verfügung vom 3. November 2014 eingestellt wurde.
Die fristlose Kündigung wurde sodann
auch noch damit begründet, der Beschwerdeführer habe polizeiliche Daten
(Aufnahmen von Videobefragungen, Porträtaufnahmen verhaftete
r
Personen, Bilder
einer
Überwachungskamera,
Fotos
d
es Opfers eines aussergewöhnlichen Todesfalls)
auf privaten Datenträgern gespeichert und in seiner Wohnung aufbewahrt. Es ist
jedoch nicht ersichtlich, inwiefern es sich dabei um wesentliche neue
Erkenntnisse handeln sollte. Dass der Beschwerdeführer zu Hause ein privates
Archiv mit polizeilichen Daten führte, war der Kantonspolizei
spätestens
seit Anfang Oktober 2013
bekannt. Ebenso musste der
Kantonspolizei aufgrund der Aus
sagen
des
Beschwerdeführer
s
anlässlich der Befragung vom
8. November 2013 bekannt sein, dass er einen Teil dieser Daten in
elektronischer Form bei sich aufbewahr
e
("Ich
habe einen riesigen Datenbestand auf dem Computer"). Weil die
Kantonspolizei sich bezüglich dieser Vorwürfe dazu entschieden hatte, das
Anstellungsverhältnis auf ordentlichem Weg aufzulösen, bestand kein Raum mehr,
gestützt darauf eine fristlose Kündigung auszusprechen.
5.5
Demnach
erweist sich die fristlose Kündigung als rechtswidrig. In Anwendung von
Art. 337c Abs. 1 OR hat der Beschwerdeführer grundsätzlich Anspruch
darauf, als Ersatz für die ungerechtfertigte fristlose Kündigung den Lohn bis
Ende Juli 2014 inklusive des Pro-rata-Anteils am 13. Monatslohn zu erhalten.
Der Bruttolohn des Beschwerdeführers betrug zuletzt inklusive einer
Dienstzulage Fr. 7'713.45; der Beschwerdegegner hat diesen Lohn bis Ende
Januar 2014 bezahlt. Demnach entspricht der dem Beschwerdeführer zustehende
Schadenersatz sechs Monatslöhnen. Unter Berücksichtigung des Anteils am
13. Monatslohn hat der Beschwerdeführer demnach Anspruch auf Schadenersatz
im Betrag von Fr. 50'137.45; dies entspricht dem als Schadenersatz
geforderten Betrag.
Wegen ihres
Lohnersatzcharakters gilt für die Entschädigung nach Art. 337c Abs. 1
OR die Beitragspflicht
gegenüber den
Sozialversicherungen. Der Arbeitgeber hat die
Beiträge zu verdoppeln und den entsprechenden Sozialwerken einzubezahlen, da
dem Arbeitnehmer nur so der ganze Schaden aus der fristlosen Kündigung ersetzt
werden kann.
Die Berechnung des Abzugs und die
Weiterleitung der Sozialversicherungsbeiträge haben durch den Beschwerdegegner
zu erfolgen. Im Übrigen sind dem Beschwerdeführer die Arbeitgeberbeiträge an
die berufliche Vorsorge für die Zeit vo
n
1. Februar bis 31. Juli 2014 zu bezahlen, sofern eine Zahlung auf
sein Freizügigkeitskonto nicht mehr möglich sein sollte (vgl. VGr, 8. August
2006, PB.2006.00017, E. 3.3; Manfred Rehbinder/Jean-Fritz Stöckli, Berner
Kommentar, 2014, Art. 337c OR N. 6).
Der Beschwerdeführer verlangt einen
Verzugszins von 5 % ab dem 28. Januar 2014. Praxisgemäss wird der
Anspruch auf Schadenersatz wegen ungerechtfertigter Entlassung mit dem Zugang
der Kündigung fällig (Streiff/von Kaenel/Rudolph, Art. 337c N. 3
S. 1151 mit Hinweisen). Der Schuldner einer öffentlichrechtlichen
Forderung schuldet ab dem Datum der Mahnung Verzugszins von 5 %
(§ 29a Abs. 1 f. VRG). Als Mahnung gilt die gehörige
Geltendmachung eines Anspruchs (vgl. René Rhinow/Beat Krähenmann,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt a.
M. 1990, Nr. 31 B IV). Sie muss die
klare Willensäusserung des Gläubigers ausdrücken, die geschuldete Leistung zu
bekommen (vgl. Rolf Weber, Berner Kommentar, 2000, Art. 102 OR
N. 66 ff.). Dies trifft hier erst auf den Rekurs vom 28. Februar
2014 zu. Dieser ging
bei der Vorinstanz
am (Montag,)
3. März 2014 ein. Die Zinspflicht beginnt am Tag nach Empfang des Rekurses
zu laufen (vgl. Tobias Jaag
, Kommentar VRG,
§ 29a
N. 7). Der Beschwerdegegner hat dem Beschwerdeführer auf dem diesem
zustehenden Betrag demnach ab dem 4. März 2014 einen Verzugszins von
5 % zu leisten.
6.
6.1
Der
Beschwerdeführer verlangt sodann eine Entschädigung von Fr. 39'254.35
(netto) zuzüglich 5 % Zins ab dem 28. Januar 2014.
Gemäss Art. 337c Abs. 3 OR
kann
das Gerich
t bei einer ungerechtfertigten fristlosen Kündigung
den Arbeitgeber verpflichten, dem Arbeitnehmer eine Entschädigung
zu bezahlen, die den Lohn für sechs Monate nicht übersteigen darf. Nach der
bisherigen
Recht
s
prechung des
Verwaltungsgerichts ist bei einer ungerechtfertigten fristlosen Auflösung des
Arbeitsverhältnisses regelmässig eine Entschädigung geschuldet, von deren
Zusprechung nur in Ausnahmefällen abgesehen werden kann (VGr, 26. Juli
2012, VB.2012.00184, E. 8.2, und 9. Februar 2011, PB.2010.00015 mit
zahlreichen Hinweisen [Letzteres nicht unter www.vgrzh.ch]; vgl. zur
uneinheitlichen Rechtsprechung des Bundesgerichts Streiff/von Kaenel/Rudolph,
Art. 337c N. 8 S. 1156 f.).
In der Beratung von Art. 337c Abs. 3 OR
im Nationalrat
wurde
angeführt, dass eine
rechtswidrige fristlose Kündigung gegenüber einer rechtswidrigen ordentlichen
Kündigung nicht dadurch privilegiert werden könne, dass bei
E
rsterer die Zusprechung ins Ermessen des Gerichts gestellt werde,
bei
L
etzterer hingegen zwingend eine Entschädigung
zugesprochen werden müsse; bei einer ungerechtfertigten fristlosen Kündigung
müsse deshalb zwingend eine Entschädigung zugesprochen werden (Amt. Bull. NR
1987, 1267 ff.); diese Auffassung hat
ein Teil der
Lehre im Sinn einer verfassungskonformen Auslegung
trotz
gegenteilige
m
Wortlaut der Bestimmung
übernommen (insbesondere Rehbinder/Stöckli, Art. 337c N. 8
S. 371; kritisch
unter Hinweis auf die gegenteilige Haltung des
Ständerats
Adrian von Kaenel, Die Entschädigung aus
ungerechtfertigter fristloser Entlassung nach Art. 337c Abs. 3 OR,
Bern 1996, S. 70 ff.).
6.2
Für das
öffentliche Dienstrecht erscheint diese Argumentation grundsätzlich überzeugend.
Im Gegensatz zum privaten Arbeitsrecht, wo eine Entschädigung nur bei missbräuchlicher
Kündigung wegen eines verwerflichen Kündigungsmotivs des Arbeitgebers geschuldet
ist (von Kaenel, S. 70), werden öffentlichrechtliche Arbeitgebende bereits
dann ent­schädig­ungs­pflichtig, wenn es an einem sachlichen Grund für die
Kündigung fehlte (vgl. § 18 Abs. 3 Satz 1 PG). Erweist sich
die fristlose Kündigung als rechtswidrig, weil es objektiv an einem Kündigungsgrund
fehlte, ist deshalb jedenfalls dann zwingend eine Entschädigung zusätzlich zum
Schadenersatz zuzusprechen, wenn im Zeitpunkt der (ungerechtfertigten)
fristlosen Kündigung auch die Voraussetzungen für eine ordentliche Kündigung
nicht erfüllt waren. Anders ist die Situation allerdings dann zu beurteilen,
wenn die oder der Angestellte objektiv einen Grund für eine fristlose Kündigung
setzte, der Arbeitgeber oder die Arbeitgeberin die fristlose Kündigung jedoch
erst aussprach, nachdem das Recht hierzu verwirkt war. In solchen Fällen würde
der oder die fristlos entlassene Angestellte doppelt privilegiert. Zum einen
müssen die Angestellten einzig aufgrund des zögerlichen Verhaltens der Gegenseite
oder von deren (einstweiliger) Gutmütigkeit so gestellt werden, wie wenn ihnen
ordentlich gekündigt worden wäre; zum anderen erhielten sie eine Entschädigung,
obwohl ihr Verhalten grundsätzlich eine fristlose Kündigung gerechtfertigt
hätte. Eine solche Rechtsfolge widerspräche sowohl dem Wortlaut von
Art. 337c Abs. 3 OR als auch dem Sinn und Zweck der Entschädigung.
Diese hat einerseits pönalen Charakter und anderseits Genugtuungsfunktion
(Rehbinder/Stöckli, Art. 337c N. 8 f., auch zum Folgenden). Der
Arbeitgeber soll von leichtfertigen fristlosen Entlassungen abgehalten und die
Arbeitnehmenden für erlittenes Unrecht entschädigt werden. In der beschriebenen
Konstellationen spricht objektiv betrachtet weder die arbeitgebende Partei
leichtfertig eine fristlose Kündigung aus noch erleidet die arbeitnehmende
Partei ein Unrecht; die Unrechtmässigkeit ergibt sich einzig aus dem Umstand,
dass Arbeit­geber oder Arbeitgeberin die fristlose Kündigung nicht umgehend
(und damit gerade nicht leichtfertig) ausspricht. Eine ordentliche Kündigung
wäre demgegenüber in der Regel noch zulässig, weil dafür die Rechtsprechung zur
schnellen Reaktion nicht zur Anwendung kommt. Im Sinn einer Präzisierung der
bisherigen Rechtsprechung muss im Anwendungsbereich von § 22 PG deshalb
dann nicht zwingend eine Entschädigung zugesprochen werden, wenn das Verhalten
der oder des Angestellten objektiv eine fristlose Kündigung gerechtfertigt hätte.
Auch in solchen Fällen ist jedoch weiterhin anhand der konkreten Umstände des
Einzelfalls zu prüfen, ob zusätzlich zum Schadenersatz eine Entschädigung zuzusprechen
sei.
Im Folgenden ist demnach zu prüfen, ob
der Beschwerdeführer mit seinem Verhalten objektiv einen Grund für eine
fristlose Kündigung gesetzt hat.
6.3
Anlässlich
der Hausdurchsuchung wurden in den Privaträumen des Beschwerdeführers
zahlreiche Dokumente sichergestellt, die einen Zusammenhang mit polizeilichen
Ermittlungen aufweisen. Die Aktensammlung umfasst 14 Bundesordner sowie lose
Dokumente, die einen Stapel von rund 30 cm Höhe ergeben.
Neben polizeilichen Akten in Papierform war der Beschwerdeführer
im Besitz von entwickelten Fotografien sowie Farbausdrucken, welche
Begehungsorte von Gewaltverbrechen sowie Suiziden zeigen; auf zahlreichen
dieser Fotografien ist die Leiche bzw. die verwundete Person abgebildet – im
Fall zweier Suizide auch nackt. Weiter befanden sich in den Unterlagen zwei
Fotobücher, welche unter anderem Bilder enthalten, die offenkundig aus einer
erkennungsdienstlichen Erfassung der jeweiligen Person stammen.
Unter den Ermittlungsakten befinden sich
solche über Personen mit einem gewissen Bekanntheitsgrad sowie Bilder von
Personen des öffentlichen Lebens, an die ein Auszug aus dem Infocar angeheftet
ist
.
Einige Auszüge aus dem automatisierten
Fahndungssystem des Bundes (RIPOL)
bzw. dem POLIS
betreffen
andere Angestellte der Kantonspolizei. In den Unterlagen finden sich auch Fotos
der Schulklasse des Beschwerdeführers und daran angehängte Auszüge
aus
polizeilichen Datenbanken
über einzelne Schulkolleginnen und
-kollegen. Sodann sind in den Unterlagen zahlreiche
Ermittlungsakten, die im Zusammenhang mit dem Betrieb eines Bordells stehen,
sowie Auszüge aus dem Infocar, an die offenbar vom Internetauftritt des
jeweiligen Bordells stammende Fotografien der Prostituierten angehängt sind
.
Bei weiteren Auszügen aus dem
RIPOL
entsteht der Eindruck, der Beschwerdeführer habe sich über Personen informieren
wollen, bevor er mit diesen privat in Kontakt trat.
Ebenso findet sich
ein Auszug aus dem Infocar, der eine Person betrifft, mit welcher der
Beschwerdeführer eine zivilrechtliche Streitigkeit hatte. Nur in wenigen
Fällen, von denen Akten beim Beschwerdeführer gefunden wurden, war dieser am
Ermittlungsverfahren beteiligt. In den meisten Fällen handelt es sich um Akten
der Kantonspolizei, welche von anderen Sachbearbeitern erfasst wurden, teilweise
auch um Akten der Stadtpolizei Zürich.
Insgesamt entsteht damit der Eindruck,
der Beschwerdeführer habe seine dienstlichen Zugriff
s
möglichkeiten
zur Befriedigung persönlicher Neugier und für
andere
Zwecke ohne dienstlichen Zusammenhang missbraucht
. Der Zugriff auf die
im RIPOL, POLIS und Infostar gespeicherten Daten ist nur aus dienstlichen
Gründen gestattet (vgl. die detaillierten Regelungen in der RIPOL-Verordnung
vom 15. Oktober 2008 [SR 361.0], der POLIS-Verordnung vom
13. Juli 2005 [LS 551.103] sowie der Verordnung vom 23. August 2000 über
das Fahrberechtigungsregister [SR 741.53]). Indem der Beschwerdeführer auf
diese Datenbestände in erheblichem Ausmass zugriff, ohne dass dafür eine
dienstliche Notwendigkeit bestand, verstiess er in schwerer Weise gegen seine
Dienstpflichten.
Der Beschwerdeführer beliess es sodann nicht dabei, ohne
dienstlichen Zusammenhang und damit unbefugt Einsicht in polizeiliche Daten zu
nehmen; er druckte die entsprechenden Informationen zusätzlich aus und legte
sich zu Hause ein grosses privates Archiv mit diesen Dokumenten an. Zusätzlich
ergänzte er die polizeilichen Informationen mit privaten Rechercheergebnissen,
etwa Informationen über Prostituierte mit Bildern, womit jene ihre Dienste im
Internet anbieten. Bezüglich der Aufbewahrung von Ausdrucken aus dem POLIS
regelt ein Dienstbefehl, dass nicht zur Weitergabe bestimmte "ausgedruckte
oder elektronische Auszüge und Auflistungen von Personen- und/oder Geschäftsdaten
[…] ausschliesslich für fallbezogene, korpsinterne Information bestimmt und
nach Gebrauch sofort zu vernichten [sind]; sie dürfen weder Akten beigelegt
noch anderweitig Dritten zugänglich gemacht oder weitergegeben werden".
Mit seinem Vorgehen verstiess der Beschwerdeführer in schwerer Weise gegen
diese Dienstvorschrift. Schliesslich verwendete der Beschwerdeführer Fotos aus
der erkennungsdienstlichen Behandlung dieser Personen für zwei Fotobücher.
Angehörige der Polizei haben aufgrund ihrer dienstlichen
Stellung Zugriff auf einen grossen Bestand vertraulicher, teilweise auch die
Intimsphäre betreffender Daten. Für die Ausübung des Polizeiberufs ist deshalb
eine hohe Vertrauenswürdigkeit unabdingbar. Würde die Kantonspolizei in Fällen,
in welchen ihre Angehörigen das Zugriffsrecht für dienstfremde Zwecke missbrauchen,
nicht umgehend dienstrechtliche Konsequenzen ziehen, riskierte sie, das
Vertrauen der Bevölkerung in sie zu erschüttern, was umso schwerer wiegt, als
die Polizei in einem Kernbereich staatlicher Machtausübung tätig ist.
Jedenfalls bei schweren Verstössen, wie sie dem Beschwerdeführer vorzuwerfen
sind, liegt deshalb regelmässig ein wichtiger Grund für eine fristlose Auflösung
des Anstellungsverhältnisses vor (vgl. VGr, 20. Februar 2013,
VB.2012.00747 E. 3.4.6 Abs. 2).
Der Beschwerdeführer macht in diesem Zusammenhang geltend,
sein Vorgesetzter C habe von der privaten Datensammlung gewusst. C bestätigte
anlässlich der Einvernahme durch die Staatsanwaltschaft indes einzig, er habe gehört,
dass der Beschwerdeführer einige Arbeiten zu Hause erledigt habe; von einer
umfangreichen Privatsammlung polizeilicher Akten hatte demgegenüber auch der
Vorgesetzte keine Kenntnis (vgl. Akten des Strafverfahrens).
Demnach hätte die Kantonspolizei nach Kenntnisnahme der
privaten Sammlung polizeilicher Daten durch den Beschwerdeführer und damit
schon im Zeitpunkt der Einleitung eines Verfahrens betreffend ordentliche
Kündigung diesen fristlos entlassen dürfen. Die fristlose Kündigung ist einzig
deshalb rechtswidrig, weil die Kantonspolizei sich bereits darauf festgelegt
hatte, das Anstellungsverhältnis des Beschwerdeführers ordentlich aufzulösen.
Bei dieser besonderen Sachlage ist dem Beschwerdeführer
neben Schadenersatz für den entgangenen Lohn bis Ende Juli 2014 keine
Entschädigung im Sinn von § 22 Abs. 2 PG in Verbindung mit
Art. 337c Abs. 3 OR zuzusprechen.
7.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise
gutzuheissen. Dispositiv-Ziff. I und III des Entscheids der Sicherheitsdirektion
vom 29. Juli 2015 sind aufzuheben, und es ist festzustellen, dass die
fristlose Auflösung des Anstellungsverhältnisses des Beschwerdeführers
rechtswidrig war. Der Beschwerdegegner ist zu verpflichten, dem Beschwerdeführer
im Sinn der Erwägungen Schadenersatz im Betrag von Fr. 50'137.45 zuzüglich
5 % Zins ab dem 4. März 2014 zu bezahlen.
Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.
8.
8.1
Da der
Streitwert mehr als Fr. 30'000.- beträgt, sind Gerichtskosten aufzuerlegen
(§ 65a Abs. 3 e contrario VRG). Ausgangsgemäss sind die
Gerichtskosten dem Beschwerdeführer zu 2/5 und dem Beschwerdegegner zu 3/5 aufzuerlegen.
Aufgrund des für dieses Verfahren notwendigen besonderen Aufwands rechtfertigt
sich eine angemessene Erhöhung der Gerichtsgebühr (§ 4 Abs. 1 in
Verbindung mit § 3 Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts
vom 23. August 2010 [LS 175.252]).
8.2
Der
Beschwerdeführer beantragt eine Parteientschädigung. Gemäss § 17
Abs. 2 VRG kann die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer
angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden.
Die Entschädigung ist entsprechend dem Umfang des Obsiegens festzulegen bzw. im
Umfang des Unterliegens zu reduzieren (Plüss, § 17 N. 21). Da der
Beschwerdeführer insgesamt als leicht obsiegend anzusehen ist, ist ihm für das
Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine reduzierte Parteientschädigung zuzusprechen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    In
teilweiser Gutheissung der Beschwerde werden Dispositiv-Ziff. I und III
des Entscheids der Sicherheitsdirektion vom 29. Juli 2014 aufgehoben und
wird festgestellt, dass die fristlose Kündigung des Anstellungsverhältnisses
des Beschwerdeführers rechtswidrig war.
Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer im Sinn der Erwägungen
Schadenersatz im Betrag von Fr. 50'137.45 zuzüglich 5 % Zins ab dem
4. März 2014 zu bezahlen.
Im
Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 8'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    300.--     Zustellkosten,
Fr. 8'300.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer zu 2/5 und dem Beschwerdegegner zu
3/5 auferlegt.
4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und
Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- (zuzüglich
8 % Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,
6004 Luzern, einzureichen.
6.    Mitteilung an …