zh_verwaltungsgericht · VB.2002.00354 · 2003-01-23 · de

Gestaltungsplan | Änderung eines privaten Gestaltungsplans Auf die Beschwerde ist einzutreten (E. 1). Der ursprüngliche Plan wurde einstimmig beschlossen, die strittige Änderung hingegen nur mit qualifizierter Mehrheit (E. 2a). Dies wirft die Frage auf, ob der privatrechtliche Grundsatz der Einheit der Form (Art. 12 OR) analog anwendbar ist und der Revision entgegensteht. Das kann aber offen bleiben (E. 2b). Das "schutzwürdige Interesse" in § 85 Abs. 2 PBG ist nicht einfach jenem in § 338a Abs. 1 gleichzusetzen (E. 3a). Es sprechen gute Gründe dafür, dass nur öffentliche Interessen einen Eingriff in private Eigentumsrechte rechtfertigen. Wie es sich damit verhält, kann jedoch offen bleiben (E. 3b). Die strittige Änderung ist nicht mehr "untergeordnet" im Sinn von § 87 PBG (E. 4a). Im betroffenen Gebiet hat eine "wesentliche Bautätigkeit" im Sinn von § 82 PBG eingesetzt. Dies allein steht einer Planrevision entgegen (E. 4b).

Zürich Verwaltungsgericht 23.01.2003 VB.2002.00354
Zurich Verwaltungsgericht 23.01.2003 VB.2002.00354
Zurigo Verwaltungsgericht 23.01.2003 VB.2002.00354

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2002.00354
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Geschäftsnummer:
VB.2002.00354
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 23.01.2003
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Gestaltungsplan
Änderung eines privaten Gestaltungsplans
Auf die Beschwerde ist einzutreten (E. 1).
Der ursprüngliche Plan wurde einstimmig beschlossen, die strittige Änderung hingegen nur mit qualifizierter Mehrheit (E. 2a).
Dies wirft die Frage auf, ob der privatrechtliche Grundsatz der Einheit der Form (Art. 12 OR) analog anwendbar ist und der Revision entgegensteht. Das kann aber offen bleiben (E. 2b).
Das "schutzwürdige Interesse" in § 85 Abs. 2 PBG ist nicht einfach jenem in § 338a Abs. 1 gleichzusetzen (E. 3a).
Es sprechen gute Gründe dafür, dass nur öffentliche Interessen einen Eingriff in private Eigentumsrechte rechtfertigen. Wie es sich damit verhält, kann jedoch offen bleiben (E. 3b).
Die strittige Änderung ist nicht mehr "untergeordnet" im Sinn von § 87 PBG (E. 4a).
Im betroffenen Gebiet hat eine "wesentliche Bautätigkeit" im Sinn von § 82 PBG eingesetzt. Dies allein steht einer Planrevision entgegen (E. 4b).
Stichworte:
EINHEIT DER FORM
GESTALTUNGSPLAN
SCHUTZWÜRDIGES INTERESSE
SONDERNUTZUNGSPLÄNE
UNTERGEORDNETE ÄNDERUNG/ABWEICHUNG
Rechtsnormen:
Art. 12 OR
§ 82 PBG
§ 85 PBG
§ 86 PBG
§ 87 PBG
§ 338a Abs. I PBG
Publikationen:
BEZ 2003 Nr. 3 S. 15
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. Die Grundeigentümergemeinschaft
"Q" in X vereinbarte am 15. April 1986 einstimmig einen privaten
Gestaltungsplan, dem der Gemeinderat am 8. Juli 1986 zustimmte und der
Regierungsrat am 22. März 1989 die Genehmigung erteilte. 1995 arbeitete die
Grund­eigentümergemeinschaft zwei Änderungen des Plans aus, datiert vom 23.
November und vom 20. Dezember, und legte sie ihren Mitgliedern zur Unterschrift
vor. 17 von 20 Grund­eigentümern, darunter auch D und E, erklärten ihr
Einverständ­nis. Die Änderungen beinhalteten zusätzliche Nutzungsmöglichkeiten
auf der Parzelle Kat.-Nr. 01. Nachdem die Grundeigentümergemeinschaft die
Änderungen als Baugesuch ein­gereicht hatte, erteilte der Gemeinderat X am 19.
November 1996 eine Baubewilligung für den Neubau von 17 ter­rassierten
Einfamilienhäusern samt Autoeinstell­halle. Er hielt fest, dass die Überbauung
gemäss Eingabe einer Änderung des Gestaltungsplans bedürfe, die sich aber
innerhalb der Vorschriften des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September
1975 (PBG) und der kommunalen Bau- und Zonenordnung bewege. Dieser Beschluss
wurde auf Begehren hin auch D und E mitgeteilt.
Am 23. Dezember 1996 beschloss die
Grundeigentümergemeinschaft "Q" ein weiteres Änderungsprojekt für den
genannten Gestaltungsplan, das von 20 der 27 betei­ligten Grundeigentümer,
nicht aber vom Ehepaar D und E, unterschrieben wurde. Die Unterzeich­ner
bezweckten unter anderem die Erstellung von Einfamilien- und Doppelhäusern bis
18 m Fassadenlänge auf den Parzellen Kat.-Nrn. 02-04 sowie 06. Der Ge­meinderat
X genehmigte die beantragte Änderung des Gestaltungsplans mit Beschluss vom
8. April 1997, welcher der Grundeigentümergemeinschaft "Q",
jedoch nicht dem Ehepaar D und E, zugestellt und zusätzlich in amtlichen
Publikationsorganen veröffent­licht wurde.
D und E ersuchten mit Schreiben vom 16. und
vom 22. Dezember 1997 den Gemein­­derat X um Zustellung sämtlicher Zustim­mungsbeschlüsse
und von Kopien der publizierten Ausschreibungen seit Inkrafttreten des
ursprünglichen Gestaltungs­plans vom 15. Ap­ril 1986. Der Gemeinderat kam
dieser Auf­forderung nach und beschloss am 27. Janu­ar 1998, dem Ehepaar D und
E die verlangten Beschlüsse zuzustellen, unter Einräumung einer 30tägigen
Einsprachefrist.
II. Mit Eingabe vom 17. Februar 1998 erhoben
D und E gegen die Zustimmungsbeschlüsse des Gemeinderats X vom 19. Novem­ber
1996 und vom 8. April 1997 Rekurs bei der Baurekurskommission II. Sie
beantragten die vollständige Aufhebung des erstgenannten Beschlusses, die
Aufhebung des zwei­ten in Bezug auf die abgeänderten Baubereiche und zulässigen
Gebäudearten für das Gebiet zwischen Qweg und Bern­haustrasse sowie die
Durchführung eines planungsrechtlich korrekten Gestaltungsplan-Le­ga­lisierungsver­fah­rens,
alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des Rekurs­gegners. Die
Baure­kurskommission trat auf den Re­kurs mit Entscheid vom 16. Februar 1999
nicht ein.
Auf Beschwerde des Ehepaars D und E hin hob
das Verwaltungsgericht den Nichteintretensentscheid der Baurekurskommission am
15. Juli 1999 teilweise auf und wies die Streitsache zur materiellen
Entscheidung über den Rekurs gegen den Zustimmungs­be­schluss des Gemeinderats
X vom 8. April 1997 an diese zurück (VB.1999.00097). Das Ge­richt erwog im
Wesentlichen, die Rekursfrist bezüglich dieses Beschlusses habe erst mit der
individuellen Eröffnung an die Rekurrierenden vom 27. Januar 1998 zu laufen
begonnen, weshalb das Rechtsmittel insoweit fristgemäss erhoben worden sei.
Die Baurekurskommission lud die Baudirektion
ein, den Genehmigungsentscheid zu treffen; die Direktion genehmigte die
Planänderung mit Verfügung Nr. 326 vom 3. Ap­ril 2000. Eine Delegation der
BRK führte am 30. November 2000 einen Augenschein durch, wobei die Beteiligten
übereinkamen, Verhandlungen zu führen, die jedoch nicht zu einer Einigung
führten.
Mit Beschluss vom 10. September 2002 hiess
die Baurekurskommission II den Rekurs gut (soweit er materiell zu behandeln
war). Sie führte zusammengefasst aus, die durch die strittige
Gestaltungsplanänderung beabsichtigten Erweiterungen der Baubereiche E ver­letzten
schutzwürdige Interessen der Rekurrierenden im Sinn von § 85 Abs. 2 PBG. Die
BRK ging dabei von der Auffassung aus, der Begriff des "schutzwürdigen
Interesses" sei gleich auszulegen wie der gleich­lautende von § 338a Abs.
1 PBG, der die Rechtsmittellegi­timation in Bau- und Planungsangelegenheiten
umschreibt. Bei einem privaten Gestaltungs­plan seien nicht die für bzw. gegen
die Planänderung sprechenden privaten Interessen gegeneinander abzuwägen,
vielmehr berechtigten bloss private Interessen nicht zu einem Ein­griff in die
geschützte Sphäre eines anderen beteiligten Grundeigentümers. Hingegen könn­ten
gewichtige öffentliche Interessen das zuständige Gemeindeorgan berechtigen,
selbst eine Planänderung festzusetzen, da in einem solchen Fall nach § 84 Abs.
1 PBG die Möglichkeit bestehe, einen öffentlichen Gestaltungsplan festzusetzen.
Solche Interessen lägen aber nicht vor.
III. Gegen den Beschluss der
Baurekurskommission II wandten sich am 17. Oktober 2002 die Gemeinde X sowie A
und B, Eigentümer eines Grundstücks im Gestaltungsplanperimeter, mit Beschwerde
an das Verwaltungsgericht mit den Anträgen, der angefoch­tene Entscheid sei
aufzuheben und der Be­schluss des Gemeinderats X vom 8. April 1997 sowie die
Verfügung der Baudirekti­on vom 3. April 2000 seien wieder herzustellen;
eventuell sei das Verfahren zum Neuentscheid an die Baurekurskommission
zurückzuweisen.
Die Baurekurskommission beantragte am 22.
November 2002 Abweisung der Beschwerde, ebenso am 17. Dezember die private
Beschwerdegegnerschaft.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1. Gegen Entscheide der Baurekurskommissionen
ist nach § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997
(VRG) die Beschwerde an das Verwal­tungsgericht zulässig; eine entgegenstehende
Bestimmung besteht nicht. Die privaten Beschwerdeführenden sind als Eigentümer
der von der strittigen Planänderung betroffenen Grundstücke Kat.-Nr. 02 und 03
ohne Weiteres zur Beschwerde legitimiert im Sinn von § 21 lit. a in
Verbindung mit § 70 VRG. Die Legitimation des Gemeinderats X ergibt sich aus
dem Umstand, dass die Baurekurskommission den Zustimmungs- und Allgemeinverbindlicherklärungsbeschluss
vom 8. April 1997 als Akt kommunaler Nutzungsplanung aufgehoben hat, in welchem
Bereich die Gemeinden Autonomie geniessen (§ 21 lit. b VRG; Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegege­setz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 66; RB 1998 Nr. 13; VGr, 24.
Oktober 2002, VB.2002.00030 und 221, E. 1a; 14. No­vem­ber 2002,
VB.2001.00371, E. 1). Weil kein Beschluss der Gemeinde im Sinn von § 155
des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926, sondern ein solcher des Gemeinderats
angefochten ist, bedarf die Beschwerdeerhebung keines Beschlusses der
Gemeindeversam­m­lung. Auch die übrigen Voraussetzungen sind gegeben,
namentlich wurde die Frist von 30 Tagen gemäss § 53 VRG gewahrt; auf die
Beschwerde ist somit einzutreten.
2. a) Der ursprüngliche Gestaltungsplan vom
15. April 1986 wurde durch die beteiligten Grundeigentümer einstimmig
beschlossen. Er legte für einen ca. 300 m langen und über 100 m breiten Bereich
zwischen der Bernhaustrasse und der Zone für öffentliche Bau­ten und Anlagen im
Q eine besondere Bebauungsordnung fest, die das Gebiet insbesondere durch die
Ausscheidung von Bau- und Freihaltebereichen sowie von Heckenlinien nutzungs­mässig
strukturierte. Die beiden Änderungen von 1995 wurden bereits nur mit qua­li­fizierter
Mehrheit im Sinn von § 85 Abs. 2 PBG beschlossen.
Am 23. Dezember 1996 beschloss die
Grundeigentümer-Gemeinschaft Q die streitbetroffene Änderung des Quartierplans,
welche die Baubereiche auf den Grundstü­cken Kat.-Nrn. 02-04, 06, 07 und 08 neu
definierte und die Heckenlinien in den Grenzbereichen leicht veränderte. Dieser
Revision stimmten 20 von 27 Grundeigentümern (nach Angabe des Gemeinderats) zu.
Damit die Änderung in Kraft treten konnte, musste sie durch den Gemeinderat
nach § 85 Abs. 2 PBG für allgemeinverbind­lich erklärt werden.
b) Dieser Ablauf wirft die Frage auf, ob ein
einstimmig beschlossener privater Gestaltungsplan überhaupt durch
Mehrheitsbeschluss und Allgemeinverbindlicherklärung ge­ändert werden kann oder
ob der im Privatrecht geltende Grundsatz der Einheit der Form (vgl. Art. 12 des
Obligationenrechts; Peter Gauch/Walter R. Schluep/Jörg Schmid/Heinz Rey,
Schweizerisches Obligationenrecht Allgemeiner Teil, 7. A., Zürich 1998,
Rz. 577 ff.) im öffentlichen Recht analog anwendbar ist und es ausschliesst,
einen in einem bestimmten Verfahren erlassenen Rechtsakt in einem anderen Verfahren
abzuändern. Dies dürfte am ehes­­ten für das Verhältnis zwischen öffentlichem
Gestaltungsplan einerseits und den verschie­denen Arten privater
Gestaltungspläne anderseits gelten. Zweifelhaft ist, ob auch zwischen den
letzteren untereinander von der selben Betrachtungsweise auszugehen ist. Zu be­achten
ist in diesem Zusammenhang, dass §§ 83ff. PBG jedenfalls nicht ausdrücklich bestimmte
Erlassverfahren für qualifizierte Arten von planerischen Anordnungen vorschreiben;
insofern liegt nicht analog die in Art. 12 OR vorausgesetzte Situation vor,
dass von Anfang die Beachtung einer bestimmten Form Gültigkeitserfordernis ist.
Die Frage braucht allerdings nicht abschliessend beantwortet zu werden, da
vorliegend andere Gründe der strit­­­tigen Gestaltungsplanrevision
entgegenstehen (E. 4).
3. Falls man davon ausgeht, dass vorliegend
eine Gestaltungsplanrevision durch Mehrheitsbeschluss und
Allgemeinverbindlicherklärung überhaupt in Betracht kommt, so setzt dies nach §
85 Abs. 2 PBG voraus, dass keine schutzwürdigen Interessen der anderen (d.h.
nicht zustimmenden) Grundeigentümer verletzt werden.
a) Die Baurekurskommission erwog einerseits,
es stelle keinen Zufall dar, dass § 85 Abs. 2 PBG denselben Begriff
verwende wie § 338a Abs. 1, der die Rechtsmittellegitimati­on in Planungs- und
Bausachen umschreibt, und leitete daraus ab, dass der Anspruch der dem
Gestaltungsplan zustimmenden Grundeigentümer entfalle, falls ein nicht zustimmender
von der Planung in relevanter (d.h. § 338a Abs. 1 PBG entsprechender) Weise
betroffen werde. Dieser Auffassung kann nicht vollumfänglich zugestimmt werden.
Wie die Beschwerdeführenden zu Recht vorbringen, regeln die beiden Bestimmungen
völlig unterschiedliche Gegenstände. Der identische Wortlaut ist daher kein
genügender Grund dafür, dass die beiden Normen zwingend gleich ausgelegt werden
müssten.
b) Anderseits führte die Baurekurskommission
aus, dass bloss private Interessen der einen Grundeigentümer nicht dazu
berechtigten, in die Rechte der anderen einzugreifen. Vor­aussetzung dafür sei
vielmehr ein gewichtiges öffentliches Interesse, das aber vorliegend nicht
bestehe. Die Beschwerdeführenden erblicken dieses Interesse in den mit der
PBG-Revision von 1991 geschaffenen Möglichkeiten der baulichen Verdichtung.
Dafür, dass nur öffentliche Interessen
Eingriffe in privates Eigentum rechtfertigen, sprechen gute Gründe. Wie es sich
damit im Einzelnen verhält und welches Gewicht vorliegend insbesondere der
baulichen Verdichtung, an der grundsätzlich durchaus ein öffentliches Interesse
besteht (vgl. Roman Sieber, Die bauliche Verdichtung aus rechtlicher Sicht,
Freiburg 1996, S. 21 ff.), zukommt, kann allerdings wiederum offen bleiben. Wie
bereits erwähnt worden und nachfolgend aufzuzeigen ist, sind die besonderen
Voraussetzun­gen von § 87 PBG für eine Gestaltungsplanänderung nicht erfüllt
und hat das Interesse an Verdichtung jedenfalls keine derartige Bedeutung, dass
es eine Revision geradezu zwin­gend geböte.
4. a) Gemäss § 87 PBG können Gestaltungspläne
in gleicher Weise wie Sonderbauvorschriften aufgehoben werden (Satz 1). Die
entsprechenden Bestimmungen gelten nicht für untergeordnete Änderungen (Satz
2). Solche sind, hierin ist den Beschwerdeführenden zuzustimmen, ohne besondere
Einschränkungen zulässig.
Zu prüfen ist vorab, ob eine untergeordnete
Änderung vorliegt. Die Revision betrifft zwar nur den westlichen Teil des
Planperimeters. Die Baubereiche in diesem Abschnitt werden allerdings erheblich
ausgedehnt. Auch wenn die zulässigen Gebäudeabmessungen unverändert bleiben und
weiterhin eine Länge von 18 m gestattet wird, so werden im Ergebnis mit der
Revision auf den noch unüberbauten Grundstücken Kat.­Nrn. 03 und 04 nunmehr
Gebäude mit um 5 m oder beinahe 40 % grösserer Länge ermöglicht. Auf dem
Grundstück Kat.-Nr. 02 der privaten Beschwerdeführenden werden hauptsächlich
Anbauten ermöglicht. Von einer erheblichen Verlängerung des Baubereichs in
Richtung der Parzelle der Beschwerdegegnerschaft profitiert das noch
unüberbaute Grund­stück Kat.-Nr. 08. Diese Änderung dient offenbar auch der Anpassung
an eine Par­zellierungsänderung (vgl. erst­instanzlichen Beschluss des
Gemeinderats), über die nichts weiter aktenkundig ist. Hin­gegen ergibt sich
für die Beschwerdegegnerschaft keine Erweiterung der Nutzungsmöglich­­keiten,
bzw. im Zusammenhang mit der Neuparzellierung eine Einschränkung, indem der auf
ihrem Grundstück liegende Baubereich verkürzt wird. Insgesamt kann diese Änderung,
auch wenn sie sich nur auf einen Teil des Gestaltungsplanperimeters erstreckt,
nicht mehr als untergeordnet im Sinn von § 87 PBG bezeichnet werden.
b) Die streitbetroffene Änderung des
Gestaltungsplans ”Q” ist demnach gemäss dieser Bestimmung in Verbindung mit §
82 PBG nur zulässig, wenn weder eine wesentliche Bautätigkeit eingesetzt hat,
die von den (ursprünglich) eingeräumten Möglichkei­ten Gebrauch macht, noch
entsprechende ernsthafte Bestrebungen nachgewiesen werden. Mit der fraglichen
Revision sollen die ursprünglichen Gestaltungsplanvorschriften lediglich für
einen Teilbereich des Perimeters ersetzt werden. Es fragt sich daher, ob die
Änderungsvoraussetzung, dass keine wesentliche Bautätigkeit eingesetzt haben
dürfe, bezüglich des gesamten Gestaltungsplanperimeters oder nur hinsichtlich
der von der Revision erfass­ten Teilbereiche erfüllt sein muss (unklar diesbezügl.
BEZ 1985 Nr. 10). Dies kann allerdings offen bleiben, da zwei der fünf
Grundstücke im von der Änderung betroffenen Bereich bereits überbaut sind, was
zweifellos "wesentlich" ist. Dies gilt um so mehr, wenn man auch die
Grundstücke Kat.-Nrn. 05-06 in die Betrachtung einbezieht, von denen letzteres
als einziges noch nicht überbaut und von der Revision direkt betroffen ist.
Dieser Um­stand steht für sich allein der strittigen Gestaltungsplanrevision
entgegen.
c) Allerdings lässt sich fragen, ob nicht
auch trotz wesentlicher Bautätigkeit im Sin­ne von § 82 PBG eine Aufhebung oder
Änderung eines Gestaltungsplanes direkt gestützt auf Art. 21 Abs. 2 des
Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 möglich sein muss. Nach dieser
Bestimmung werden Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich
die Verhältnisse erheblich geändert haben. Die Frage kann jedoch offen bleiben,
da eine sol­­che erhebliche Veränderung der Verhältnisse im vorliegenden Fall
nicht ersichtlich ist. Der Umstand, dass die zwischenzeitliche Revision der
Bau- und Zonenordnung durch Heraufsetzen der zulässigen Gebäudehöhe und
Privilegierung von Dach- und Untergeschossen die baulichen Nutzungmöglichkeiten
im allgemeinen erweitert hat, lässt die bestehenden Bau­beschränkungen des
Gestaltungsplans jedenfalls nicht als unzweckmässig erscheinen.
5. ...
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.    ...