zh_verwaltungsgericht · VB.2008.00404 · 2008-12-10 · de

Abbruchbewilligung/Baubewilligung | Abbruch eines Schutzobjekts: Rechtsmittellegitimation des Nachbars; Bindungswirkung der Entscheidbehörde an Gutachten einer Sachverständigenkommission; Koordination der Eröffnung von Baubewilligung und Verzicht auf Unterschutzstellung. Der Nachbar, der durch ein Bauvorhaben in eigenen Interessen betroffen ist und folglich Zugang zum Verfahren gefunden hat, ist auch zur Rüge befugt, der für ihn nachteilige Neu- oder Umbau sei deshalb unzulässig, weil er den Abbruch eines Schutzobjekts voraussetze oder ein solches beeinträchtige. Anders als für die Rechtsmittelbefugnis der Verbände gemäss § 338a Abs. 2 PBG kommt es dabei nicht darauf an, ob das Schutzobjekt inventarisiert ist oder bei pflichtgemässem Handeln der zuständigen Behörden inventarisiert sein müsste (E. 2.1). Zwar sind die Behörden grundsätzlich nicht an die Anträge der Sachverständigenkommission gebunden. Den dem Gutachten zu Grunde liegenden tatsächlichen Feststellungen kommt jedoch insofern Bindungswirkung zu, als die zum Entscheid über die Unterschutzstellung zuständige Behörde davon nur aus triftigen Gründen abweichen darf (E. 3.1.2). Zwischen dem Verzicht auf Unterschutzstellung bzw. Inventarentlassung und dem Erlass der Baubewilligung braucht nicht zwingend ein Abstimmungsbedarf zu bestehen. Ein Abstimmungsbedarf kann sich jedoch beispielsweise daraus ergeben, dass im Rahmen der für eine allfällige Inventarentlassung vorzunehmenden Interessenabwägung dem Situationswert des Schutzobjekts eine Bedeutung zukommt, die es rechtfertigt, den Verzicht auf definitive Unterschutzstellung davon abhängig zu machen, ob der geplante Neubau für sich allein und in Bezug auf das bauliche Umfeld einen adäquaten Beitrag zu leisten vermag. Sodann kann sich der Abstimmungsbedarf auch daraus ergeben, dass ein wirksamer Rechtsschutz nur durch die Koordination der beiden Verfahren gewährleistet ist (E. 3.3.2). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 08..2.10.1 VB.2008.00404
Zurich Verwaltungsgericht 08..2.10.1 VB.2008.00404
Zurigo Verwaltungsgericht 08..2.10.1 VB.2008.00404

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2008.00404
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Geschäftsnummer:
VB.2008.00404
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 10.12.2008
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Abbruchbewilligung/Baubewilligung
Abbruch eines Schutzobjekts: Rechtsmittellegitimation des Nachbars; Bindungswirkung der Entscheidbehörde an Gutachten einer Sachverständigenkommission; Koordination der Eröffnung von Baubewilligung und Verzicht auf Unterschutzstellung.
Der Nachbar, der durch ein Bauvorhaben in eigenen Interessen betroffen ist und folglich Zugang zum Verfahren gefunden hat, ist auch zur Rüge befugt, der für ihn nachteilige Neu- oder Umbau sei deshalb unzulässig, weil er den Abbruch eines Schutzobjekts voraussetze oder ein solches beeinträchtige. Anders als für die Rechtsmittelbefugnis der Verbände gemäss § 338a Abs. 2 PBG kommt es dabei nicht darauf an, ob das Schutzobjekt inventarisiert ist oder bei pflichtgemässem Handeln der zuständigen Behörden inventarisiert sein müsste (E. 2.1).
Zwar sind die Behörden grundsätzlich nicht an die Anträge der Sachverständigenkommission gebunden. Den dem Gutachten zu Grunde liegenden tatsächlichen Feststellungen kommt jedoch insofern Bindungswirkung zu, als die zum Entscheid über die Unterschutzstellung zuständige Behörde davon nur aus triftigen Gründen abweichen darf (E. 3.1.2).
Zwischen dem Verzicht auf Unterschutzstellung bzw. Inventarentlassung und dem Erlass der Baubewilligung braucht nicht zwingend ein Abstimmungsbedarf zu bestehen. Ein Abstimmungsbedarf kann sich jedoch beispielsweise daraus ergeben, dass im Rahmen der für eine allfällige Inventarentlassung vorzunehmenden Interessenabwägung dem Situationswert des Schutzobjekts eine Bedeutung zukommt, die es rechtfertigt, den Verzicht auf definitive Unterschutzstellung davon abhängig zu machen, ob der geplante Neubau für sich allein und in Bezug auf das bauliche Umfeld einen adäquaten Beitrag zu leisten vermag. Sodann kann sich der Abstimmungsbedarf auch daraus ergeben, dass ein wirksamer Rechtsschutz nur durch die Koordination der beiden Verfahren gewährleistet ist (E. 3.3.2).
Gutheissung.
Stichworte:
ABBRUCHBEWILLIGUNG
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
BINDUNGSWIRKUNG
DENKMALSCHUTZ
DENKMALSCHUTZKOMMISSION
ERÖFFNUNG DER VERFÜGUNG
GUTACHTEN
KOORDINATIONSGEBOT
KOORDINATIONSPFLICHT
NACHBARLEGITIMATION
RECHTLICHES GEHÖR
SCHUTZWÜRDIGKEIT
Rechtsnormen:
BVV 3
Art. 9 BVV 3
§ 216 PBG
§ 338a Abs. II PBG
Art. 25a RPG
§ 10 VRG
§ 21 lit. a VRG
Publikationen:
BEZ 2009
RB 2008 Nr. 11 S. 57
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2008.00404
Entscheid
der 1. Kammer
vom
10. Dezember 2008
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Robert Wolf, Verwaltungsrichter
Hans Peter Derksen,
Gerichtssekretär
Martin Knüsel.
In Sachen
18
Beschwerdeführende,
alle vertreten durch RA A,
Beschwerdeführende
,
gegen
1.
B AG,
vertreten durch RA
C
2.
Bauausschuss der
Stadt Winterthur,
3.
Baupolizeiamt
Winterthur Rechtsdienst,
2 - 3 vertreten durch RA D
,
Beschwerdegegnerschaft
,
betreffend Abbruchbewilligung/Baubewilligung,
hat sich ergeben:
I.
A.
Am 20.
September 2006 verweigerte der Bauausschuss der Stadt Winterthur die baurechtliche
Bewilligung für den Abbruch des 1956 erbauten, ehemaligen Wohlfahrtsgebäudes
der E AG an der T-Strasse 01 und für die an seiner Stelle geplante Wohnüberbauung.
In der Folge beantragten zwei Nachbarn, welche die Zustellung des
baurechtlichen Entscheids verlangt hatten, eine Abklärung der Schutzwürdigkeit
des Wohlfahrtgebäudes und seiner Umgebung durch die Denkmalpflegekommission des
Kantons Zürich. Die Baudirektion unterbreitete in der Folge der Kommission die
Fragen, ob es sich beim Wohlfahrtsgebäude um ein Schutzobjekt im Sinn von § 203
lit. c des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) handle und ob
ihm überkommunale Bedeutung beizumessen sei.
B.
Am 8.
August 2006 fand im Beisein von Vertretern der Eigentümerin und der Stadt
Winterthur eine Begehung statt und am 5. September 2006 erstattete die Kommission
ihr Gutachten mit dem Schluss, dass es sich beim Wohlfahrtsgebäude mit seiner
parkähnlich gestalteten Nahumgebung um einen wichtigen wirtschafts- und
sozialgeschichtlichen Zeugen der 1950er Jahre und daher um ein kommunales
Schutzobjekt handle; eine überkommunale Bedeutung komme ihm jedoch nicht zu. Am
8. November 2006 teilte der Stadtrat Winterthur der Baudirektion mit, dass er
erst am 22. März 2006 das Inventar der kommunalen Denkmalschutzobjekte nach
einer langjährigen und umfangreichen Überarbeitung neu festgesetzt habe; dabei
sei das Wohlfahrtsgebäude nicht ins Inventar aufgenommen worden und auch der im
Lauf dieses Verfahrens angehörte Zürcher Heimatschutz habe die Inventaraufnahme
nicht beantragt; der Stadtrat sehe daher keine Veranlassung, auf den von der
Denkmalpflegekommission gestellten Antrag einzutreten, und werde deshalb auch
keine vorsorglichen Schutzmassnahmen erlassen; Kopien des Briefes gingen an die
kantonale Denkmalpflegekommission, den Zürcher Heimatschutz und die Grundeigentümerin.
Mit "in Briefform gekleideter Verfügung" vom 23. März 2007 liess der
Bauausschuss der Stadt Winterthur der Grundeigentümerin mitteilen, dass die
Abbruchbewilligung erteilt werde, dass mit diesem jedoch erst begonnen werden
dürfe, "wenn für ein Bauvorhaben auf dem genannten Grundstück eine
erstinstanzliche Bewilligung vorliegt". Kopien dieses Briefes wurden dem
Zürcher Heimatschutz und der Baudirektion zugestellt.
C.
Am 19.
Dezember 2007 bewilligte der Bauausschuss der Stadt Winterthur der B AG, auf der
Liegenschaft Kat.Nr. 02 mit dem abzubrechenden Wohlfahrtsgebäude eine Wohnüberbauung
mit 81 Wohnungen und einer Tiefgarage mit 120 Einstellplätzen. Einleitend wurde
in der Bewilligung festgehalten, der Abbruch des Wohlfahrtshauses sei am 23.
März 2007 und mithin vor Eingang des vorliegenden Baugesuchs bereits
rechtskräftig bewilligt worden und bilde nicht mehr Bestandteil dieses
Bewilligungsverfahrens.
Am 7. Januar 2008 nahm die Bauherrschaft die
Abbrucharbeiten auf. Den von den Nachbarn unter Hinweis auf die laufende
Rekursfrist gleichentags telefonisch beantragten Baustopp lehnte die Baubehörde
ab; in einer Medienmitteilung vom 9. Januar 2007 verbreitete sie ihre
Auffassung, dass die Abbrucharbeiten aufgrund einer rechtskräftigen Bewilligung
erfolgten.
II.
A.
Mit
Rekurs vom 7. Januar 2008 liessen P und Q Aufhebung der Abbruchverfügung vom
23. März 2007 beantragen; sodann sei festzustellen, dass dem Rekurs
aufschiebende Wirkung zukomme und demgemäss mit den Abbrucharbeiten nicht
begonnen werden dürfe bzw. diese sofort einzustellen seien. Im Sinne einer
superprovisorischen Verfügung sei der Bauherrschaft und der Grundeigentümerin
die sofortige Einstellung der Abbrucharbeiten zu befehlen.
B.
Mit
einer weiteren Rekurseingabe vom 21. Januar 2008 liessen die vorerwähnten Rekurrenten
sowie zahlreiche weitere Nachbarn erneut gegen die Abbruchbewilligung vom 23.
März 2007 sowie gegen die Baubewilligung vom 19. Dezember 2007 Rekurs erheben
und beantragten beide Anordnungen unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
aufzuheben.
C.
Nachdem
die Rekurskommission mit Verfügung vom 8. Januar 2008 festgehalten hatte, dass
dem Rekurs vom 7. Januar 2008 aufschiebende Wirkung zukomme, wurden die Abbrucharbeiten
eingestellt.
D.
Mit
Entscheid vom 17. Juli 2008 vereinigte die Baurekurskommission die Rekursverfahren.
In Gutheissung der gegen die Abbruchverfügung erhobenen Rekurse stellte sie
fest, dass die Abbruchbewilligung vom 23. März 2007 unter der Bedingung erteilt
worden sei, dass eine rechtskräftige Baubewilligung vorliege. Den Rekurs gegen
die Baubewilligung hiess sie, soweit sie darauf eintrat, teilweise gut, indem
sie die Bewilligung mit einer Auflage ergänzte, wonach für die
Grenzabstandsunterschreitung auf der Westseite des Baugrundstücks vor Baubeginn
ein Näherbaurecht nachzuweisen sei. Im Übrigen wies sie diesen Rekurs ab.
III.
Mit Beschwerde vom 12. September 2008 liess ein Teil der
teilweise unterlegenen Nachbarn dem Verwaltungsgericht beantragen, unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen (einschl. MwSt.) den Rekursentscheid teilweise
und die Baubewilligung vom 19. Dezember 2007 vollständig aufzuheben; die Sache
sei zu neuer Entscheidung im Sinne der Erwägungen an die Baubewilligungsbehörde
zurückzuweisen.
Die Vorinstanz schloss am 25. September 2008 auf Abweisung
der Beschwerde. Die Bauherrschaft am 30. Oktober und die Baubehörde am 4.
November 2008 beantragten die Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Die
Beschwerdegegner beantragen, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten
sei, ohne jedoch zu begründen, aus welchen Gründen auf das Rechtsmittel ganz
oder teilweise nicht einzutreten sei. Die Eintretensvoraussetzungen sind denn
auch offenkundig vollumfänglich erfüllt, weshalb auf die Beschwerde ohne
Einschränkungen einzutreten ist.
1.2
Gegenstand
des Beschwerdeverfahrens bildet lediglich noch die Baubewilligung vom 19.
Dezember 2007; mit der Feststellung der Vorinstanz, dass der mit Verfügung vom
23. März 2007 bewilligte Abbruch erst vorgenommen werden könne, wenn eine
rechtskräftige Baubewilligung vorliege, hat sich die Bauherrschaft abgefunden.
Sodann haben die Rekurrenten G, H, I, J und K, L, M und N sowie O den
Rekursentscheid nicht angefochten; ihnen gegenüber ist dieser in Rechtskraft erwachsen,
was insbesondere bedeutet, dass sie zur Bezahlung der ihnen auferlegten Rekurskosten
und des auf sie entfallenden Anteils der von der Vorinstanz festgesetzten
Parteientschädigung verpflichtet bleiben.
2.
Die Rekurskommission ist auf die Rüge, der Neubau hätte
nicht bewilligt werden dürfen, weil er den Abbruch des schutzwürdigen
Wohlfahrtsgebäudes und die Zerstörung der parkartigen Umgebung voraussetze, mit
der Begründung nicht eingetreten, diese Rüge könne in der Regel nur bei
inventarisierten Schutzobjekten erhoben werden und ein Fall, in dem ausnahmsweise
auf diese Voraussetzung verzichtet werden könne, sei hier nicht gegeben. Die
Beschwerdeführenden rügen dies als Verweigerung des rechtlichen Gehörs.
Jedenfalls hier, wo die Denkmalpflege-Kommission des Kantons Zürich in einem
Gutachten die Schutzwürdigkeit bejaht habe, sei auf die Einwände hinsichtlich
der Schutzwürdigkeit der abzubrechenden Baute einzugehen, auch wenn dieses
Gebäude nicht inventarisiert worden sei.
2.1
Zu Rekurs
und Beschwerde ist gemäss § 338a Abs. 1 PBG berechtigt, wer durch die angefochtene
Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung oder
Änderung hat. Nach dieser Bestimmung ist die Rechtsmittelbefugnis des Nachbarn
gegeben, wenn für ihn einerseits eine hinreichend enge nachbarliche
Raumbeziehung zum Baugrundstück besteht, und er andererseits durch die Erteilung
der Baubewilligung mehr als irgendein Dritter oder die Allgemeinheit in eigenen
qualifizierten (tatsächlichen oder rechtlichen) Interessen betroffen ist und er
Mängel rügt, deren Behebung diese Betroffenheit zu beseitigen vermag (Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 21 und 34 ff.). Wie das
Verwaltungsgericht bereits mehrmals entschieden hat, ist der Nachbar, der durch
ein Bauvorhaben in eigenen Interessen betroffen ist und folglich Zugang zum
Verfahren gefunden hat, auch zur Rüge befugt, der für ihn nachteilige Neu- oder
Umbau sei deshalb unzulässig, weil er den Abbruch eines Schutzobjekts
voraussetze oder ein solches beeinträchtige (VGr, 22. Oktober 2003,
VB.2003.00274 = BEZ 2004 Nr. 7; VGr, 23. Juni 2003, VB.2002.00157 bzw.
VB.2002.00158, www.vgrzh.ch). Anders als für die Rechtsmittelbefugnis der
Verbände gemäss § 338a Abs. 2 PBG kommt es dabei nicht darauf an, ob das
Schutzobjekt inventarisiert ist oder bei pflichtgemässem Handeln der
zuständigen Behörden inventarisiert sein müsste (vgl. RB 1990 Nr. 11 = BEZ
1990 Nr. 11; RB 1991 Nrn. 3, 9 und 60 = BEZ 1991 Nr. 23 = ZBl 92/1991, S.
495; RB 1996 Nr. 6; RB 1997 Nr. 2; VGr, 10. September 2003, VB.2003.00197, www.vgrzh.ch).
Diese Einschränkung hat die Rechtsprechung für das Beschwerderecht der Verbände
entwickelt, da diese andernfalls mit der behaupteten Missachtung der
Bestimmungen über den Natur- und Heimatschutz oder von § 238 Abs. 2 PBG
praktisch gegen jede Anordnung hätten rekurrieren können, was nicht der Absicht
des Gesetzgebers entsprochen hätte. Diese Gefahr besteht bei der Legitimation
gemäss § 338a Abs. 1 PBG nicht, wo sich die Einschränkung daraus ergibt, dass
der Anfechtende durch die angefochtene Anordnung in eigenen Interessen berührt
sein und ein Interesse an ihrer Aufhebung oder Änderung haben muss. Für
weitergehende Einschränkungen der Rechtmittelbefugnis lässt diese Bestimmung
keinen Raum.
Es kann deshalb auch nicht darauf ankommen, dass, wie die
Vorinstanz erwogen hat, der Grundeigentümer bei fehlendem Inventareintrag soll
darauf vertrauen dürfen, dass seinen Überbauungsplänen keine
denkmalpflegerischen Aspekte entgegenstehen. Ein Eigentümer, der Anhaltspunkte
für eine mögliche Schutzwürdigkeit seiner Liegenschaft hat, was bei einem Gebäude,
das wie das streitbetroffene im Architekturführer Winterthur 1925 – 1997, Bd. 2
(Zürich 1997) verzeichnet ist, ohne weiteres zutrifft, der kann durch ein
Provokationsverfahren gemäss § 213 PBG sich Gewissheit über allfällige
Schutzmassnahmen verschaffen. Falls der Verzicht auf Unterschutzstellung
publiziert wird, müssen sich ihn auch Drittbetroffene entgegenhalten lassen
(vgl. nachfolgend E. 3.2).
Entscheidend ist neben der Betroffenheit in schützwürdigen
Interessen für die Legitimation der Nachbarn deshalb einzig, ob die behauptete
Schutzwürdigkeit zur Aufhebung der angefochtenen Baubewilligung führen kann.
Das trifft hier offenkundig zu, wo der Neubau den Abbruch des
Wohlfahrtsgebäudes und eine mindestens teilweise Zerstörung der parkartigen Umgebung
zur Folge hätte. Die Baurekurskommission hätte deshalb auf den Einwand
eintreten müssen, die Bewilligung des Neubaus missachte die Schutzwürdigkeit
des Wohlfahrtsgebäudes und seines parkartigen Umschwungs. Der Vorwurf der Gehörsverweigerung
erweist sich deshalb als gerechtfertigt.
2.2
Der
Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur. Seine Verletzung führt grundsätzlich
ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung
des angefochtenen Entscheids. Die Verletzung des rechtlichen Gehörs kann
geheilt werden, wenn sie nicht besonders schwer wiegt und die unterlassene
Gehörsgewährung in einem Rechtsmittelverfahren nachgeholt wird, das eine
Prüfung im gleichen Umfang wie durch die Vorinstanz gestattet (vgl. etwa BGE
126 I 68 E. 2, 126 V 130 E. 2b; vgl. zur
Diskussion über die Heilung von Gehörsverletzungen Benjamin Schindler, Die
"formelle Natur" von Verfahrensgrundrechten. Verfahrensfehlerfolgen
im Verwaltungsrecht – ein Abschied von der überflüssigen Figur der
"Heilung", ZBl 106/2005, S. 169 ff.; Hansjörg Seiler,
Abschied von der formellen Natur des recht­lichen Gehörs, SJZ 100/2004,
S. 377 ff.).
Hier ist eine Rückweisung an die Vorinstanz schon deshalb nicht
gerechtfertigt, weil faktisch die grundsätzlich zur Ermessensüberprüfung
befugte Vorinstanz bei den im Zusammenhang mit der Schutzwürdigkeit des Wohlfahrtsgebäudes
zu beurteilenden Fragen über keine weitere Überprüfungsbefugnis verfügt als das
Verwaltungsgericht mit seiner gemäss § 50 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG) beschränkten Kognition. Sodann erweist sich bereits das
Verfahren vor den Verwaltungsbehörden als fehlerhaft, sodass die Rückweisung
direkt an diese zu erfolgen hat (nachfolgend E. 3).
3.
Die Beschwerdeführenden machen geltend, aufgrund des
Gutachtens der KDK hätte der dafür zuständige Stadtrat über den Verzicht auf
Unterschutzstellung einen förmlichen Entscheid treffen müssen, welcher
betroffenen Dritten die Wahrung ihrer Rechte ermöglicht hätte; zudem wäre
gemäss Art. 25a des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG)
dieser Entscheid mit der Baubewilligung zu koordinieren gewesen.
3.1
Gemäss §
211 Abs. 2 PBG trifft der Gemeinderat (das heisst hier der Stadtrat) die
Schutzmassnahmen von kommunaler Bedeutung. Der Regierungsrat bestellt laut §
216 PBG eine oder mehrere Kommissionen von Sachverständigen, die das
Gemeinwesen in Fragen des Natur- und Heimatschutzes unentgeltlich beraten (Abs.
1); die Kommissionen können von sich aus oder auf Anregung eines Dritten zu
Fragen des Natur- und Heimatschutzes Stellung nehmen (Abs. 3).
3.1.1
Im Zeitpunkt der Abbruchverfügung vom 23. März 2007 und der Baubewilligung
vom 19. Dezember 2007 lag der städtischen Baubehörde das Gutachten der KDK vom
5. September 2006 vor, welches das Wohlfahrtsgebäude als Schutzobjekt von
kommunaler Bedeutung qualifiziert. Weder in der einen noch der anderen
Verfügung wird auf dieses Gutachten und die Frage der Schutzwürdigkeit des
Wohlfahrtsgebäudes Bezug genommen. Eine Stellungnahme zum Gutachten findet sich
lediglich im Brief des Stadtrats vom 8. November 2006, worin dieser der
Baudirektion mitteilt, dass er keine Veranlassung sehe, auf den von der
Denkmalpflegekommission gestellten Antrag auf Unterschutzstellung einzutreten.
3.1.2
Wie das Verwaltungsgericht in RB 2005 Nr. 61 = BEZ 2005 Nr. 27 festgehalten
hat, ist das Gutachten der KDK formell ein Amtsbericht, der aber inhaltlich
einem eigentlichen Gutachten gleich kommt. Das gilt auch dann, wenn wie hier
der Anstoss für die Begutachtung von Privatpersonen ausgeht. Zwar sind die
kantonalen und kommunalen Behörden und ihre Amtsstellen gemäss § 7 Abs. 4 der
Verordnung über die Sachverständigenkommissionen gemäss § 216 PBG vom 12. Januar
2005 (LS 702.111) nicht an die Anträge der Kommission gebunden; insbesondere
den dem Gutachten zu Grunde liegenden tatsächlichen Feststellungen kommt jedoch
insofern Bindungswirkung zu, als die zum Entscheid über die Unterschutzstellung
zuständige Behörde davon nur aus triftigen Gründen abweichen darf – etwa wenn
das Gutachten Irrtümer, Lücken oder Widersprüche enthält (RB 2005 Nr. 61 = BEZ
2005 Nr. 27). Wie das Bundesgericht in einem Entscheid vom 22. Juli 1999
festgehalten hat (URP 1999, S. 794, E. 5b), kann es nicht der Sinn einer solchen
sachkundigen Spezialbehörde sein, dass sich die rechtsanwendenden Behörden ohne
triftige Gründe über die Feststellungen des Gutachtens zu den denkmalpflegerischen
Qualitäten des Schutzobjekts hinwegsetzen.
Aus dieser beschränkten Bindungswirkung des Gutachtens folgt,
dass sich die städtischen Behörden spätestens bei der Erteilung der
Abbruchbewilligung am 23. März 2007 mit den denkmalpflegerischen Qualitäten des
zum Abbruch vorgesehenen Schutzobjekts hätten befassen müssen. Diese
Auseinandersetzung hätte nur dann unterbleiben können, wenn in jenem Zeitpunkt
ein rechtskräftiger Entscheid über die Nichtunterschutzstellung bereits vorgelegen
hätte, sei es in Form einer Inventarentlassung oder eines förmlichen Verzichts
auf Unterschutzstellung. Dies ist indessen nicht der Fall. Insbesondere stellt
die blosse Nichtaufnahme in ein Inventar – ebenso wenig wie die Aufnahme – eine
anfechtbare Verfügung dar und auch der Brief vom 8. November 2006 an die
Baudirektion, wonach der Stadtrat keine Veranlassung habe, auf den
Unterschutzstellungsantrag der KDK einzutreten, hat keinen Verfügungscharakter.
Abgesehen davon, dass sich der Stadtrat mit dem Gutachten nur oberflächlich
auseinandersetzt und die gebotene Interessenabwägung weitgehend fehlt, handelt
es sich um eine blosse Meinungsäusserung und wird nicht – wie für eine Verfügung
vorausgesetzt – in verbindlicher Weise ein bestimmtes Rechtsverhältnis
festgestellt oder geregelt (vgl.
Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 854
).
3.2
Falls
dennoch dem Brief des Stadtrats vom 8. November 2006 Verfügungscharakter
zugeschrieben würde, wäre die Frage zu beantworten, ob eine solche Verfügung
durch die Zustellung von Kopien an die KDK, den Zürcher Heimatschutz und die
Grundeigentümerin gehörig mitgeteilt worden ist, was schon wegen des Fehlens
der gemäss § 10 Abs. 2 VRG vorgeschriebenen Rechtsmittelbelehrung zu verneinen
ist. Darüber hinaus stellt sich die Frage, ob zum Kreis derjenigen, denen
gemäss § 10 Abs. 1 lit. a – b die Erledigung einer Angelegenheit schriftlich
oder gemäss § 10 Abs. 3 VRG durch amtliche Veröffentlichung mitgeteilt werden
muss, nicht weitere Anfechtungsberechtigte gehören. Als solche fallen nicht nur
andere zur Beschwerde gemäss § 338a Abs. 2 PBG berechtigte Verbände in
Betracht, sondern auch die Beschwerdeführenden, welche ihre Betroffenheit
daraus ableiten, dass mit dem Verzicht auf Unterschutzstellung die ihre
nachbarlichen Interessen offenkundig tangierende Neuüberbauung des Grundstücks
überhaupt erst ermöglicht wird.
3.2.1
Wie das Verwaltungsgericht in VB.2007.00192 und 00193, E. 3 vom 20. Dezember
2007 (www.vgrzh.ch) unter Hinweis auf frühere Entscheide erwogen hat, gelten die
von der Rechtsprechung zu § 338a Abs. 1 PBG entwickelten Grundsätze auch
dort, wo sich eine Drittperson gegen eine Anordnung wehren will, mit welcher
ein benachbartes Grundstück entsprechend dem Ersuchen des Eigentümers aus einem
Schutzinventar entlassen worden ist. Die für die Legitimation erforderliche
Beziehungsnähe des Nachbarn kann sich laut diesem Entscheid daraus ergeben,
dass die Entlassung eines Inventarobjekts und die damit geschaffene Möglichkeit
der Neuüberbauung des Nachbargrundstücks den Wert seiner Liegenschaft zu beeinträchtigen
vermag. An diese Rechtsprechung anknüpfend ist davon auszugehen, dass im
vorliegenden Fall die Beschwerdeführenden eine Verfügung betreffend den
Verzicht auf Unterschutzstellung des Wohlfahrtgebäudes und seines parkartigen
Umschwungs hätten anfechten können. Denn dass die bauordnungsgemässe Neuüberbauung
weit grössere Bauvolumen und Nutzungsmöglichkeiten zulässt, als sie mit dem
Wohlfahrtsgebäude realisiert sind, ist ebenso offenkundig wie die sich daraus
ergebende nachbarliche Betroffenheit.
3.2.2
Daraus folgt, dass ein Verzicht auf Unterschutzstellung, wenn ein solcher
verfügt worden wäre, gemäss § 10 Abs. 3 VRG mindestens hätte publiziert werden
müssen. Sodann kann man sich fragen, ob nicht die beiden Privatpersonen, welche
die Begutachtung der KDK beantragt hatten, gestützt auf § 10 Abs. 1 lit. b VRG
Anspruch auf schriftliche Mitteilung gehabt hätten. Keinen Anspruch auf
schriftliche Mitteilung hatten gestützt auf  § 10 Abs. 1 VRG die (übrigen)
Beschwerdeführenden, die ihr Gesuch um Zustellung des baurechtlichen Entscheids
im Sinn von § 315 PBG erst nach der öffentlichen Bekanntmachung des Baugesuchs
für die Neuüberbauung anfangs September 2007 gestellt haben; ihnen gegenüber
hätte, wenn vor der Publikation des Baugesuchs eine Verfügung betreffend den
Verzicht auf Unterschutzstellung ergangen wäre, gemäss § 10 Abs. 3 VRG die
amtliche Veröffentlichung genügt.
3.3
Die
Beschwerdeführenden rügen sodann, der Verzicht auf Unterschutzstellung und die
Bewilligung des Abbruchs und der Neuüberbauung müssten gemäss Art. 25a Abs. 1
RPG koordiniert werden.
3.3.1
Nach Art. 25a RPG ist eine Behörde zu bezeichnen, die für ausreichende
Koordination sorgt, wenn die Errichtung oder Änderung einer Baute oder Anlage
Verfügungen mehrerer Behörden erfordert (Abs. 1). Diese Behörde hat für
eine gemeinsame öffentliche Auflage aller Gesuchsunterlagen und für eine
inhaltliche Abstimmung sowie möglichst für eine gemeinsame oder gleichzeitige
Eröffnung der Verfügungen zu sorgen (Abs. 2 lit. b und d). Die zu
koordinierenden Entscheide dürfen keine Widersprüche enthalten (Abs. 3).
Im Kanton Zürich ist im Regelfall die örtliche Baubehörde die für die
Koordination verantwortliche Stelle (§ 9 Abs. 1 lit. a der Bauverfahrensverordnung
vom 3. Dezember 1997, BVV). Sie sorgt dafür, dass die kommunalen und
kantonalen Entscheide widerspruchsfrei getroffen und mit einheitlicher
Rechtsmittelbelehrung versehen werden. Sind mehrere kantonale Entscheide zu
treffen, werden diese vorab durch die kantonale Leitstelle koordiniert (§ 9
Abs. 2 und § 12 Abs. 1 BVV).
Neben eigentlichen Errichtungs- und Änderungsbewilligungen
werden vom Koordinationsgebot auch vorbereitende Akte erfasst, namentlich wenn
es sich um Entscheide handelt, die mit den Projektbewilligungsentscheiden
sachlich oder rechtlich eng verknüpft sind, beispielsweise denkmalpflegerisch
oder sozialpolitisch motivierte Abbruch- oder Zweckänderungsbewilligungen,
Rodungsbewilligungen oder Konzessionen (Arnold Marti, Kommentar RPG, Zürich
1999, Art. 25a Rz. 18). Unter Umständen können solche Verfahren jedoch
abgetrennt werden, namentlich wenn kein Abstimmungsbedarf mit den übrigen
Entscheiden besteht und die Rechte des Baugesuchstellers und Dritter nicht
beeinträchtigt werden (Marti, Art. 25a Rz. 17; vgl. auch VGr, 23. März 2006,
VB.2005.00580, www.vgrzh.ch).
3.3.2
Zwischen dem Verzicht auf Unterschutzstellung bzw. Inventarentlassung und
dem Erlass der Baubewilligung braucht nicht zwingend ein Abstimmungsbedarf zu
bestehen; oft liegen die beiden Verfügungen zeitlich weit auseinander und lässt
sich im Zeitpunkt der Inventarentlassung noch nicht absehen, wie das Grundstück
in Zukunft genutzt werden soll. Hingegen kann sich ein Abstimmungsbedarf
beispielsweise daraus ergeben, dass im Rahmen der für eine allfällige
Inventarentlassung vorzunehmenden Interessenabwägung dem Situationswert des
Schutzobjekts eine Bedeutung zukommt, die es rechtfertigt, den Verzicht auf
definitive Unterschutzstellung davon abhängig zu machen, ob der geplante Neubau
für sich allein und in Bezug auf das bauliche Umfeld einen adäquaten Beitrag zu
leisten vermag. In solchen Fällen lässt sich auch ein wirksamer Rechtsschutz
nur durch die Koordination der beiden Verfahren gewährleisten.
Falls kein inhaltlicher Abstimmungsbedarf besteht, so wird
eine Abtrennung der Verfahren die Rechte des Grundeigentümers oder
Drittbetroffener in der Regel nicht beeinträchtigen, wenn in beiden Verfahren
dafür gesorgt ist, dass diesen die sie möglicherweise betreffenden Verfügungen
ordnungsgemäss mitgeteilt werden (vgl. E. 3.2).
3.3.3
Indem der Bauausschuss in der Baubewilligung vom 19. Dezember 2007
einleitend darauf verwiesen hat, dass der Abbruch des Wohlfahrtsgebäudes
rechtskräftig bewilligt und somit nicht Gegenstand des
Baubewilligungsverfahrens sei, hat er implizit eine Abtrennung der
grundsätzlich zu koordinierenden Verfahren vorgenommen. Das war, wenn mit den Beschwerdegegnern
von keinem Abstimmungsbedarf auszugehen ist, dann zulässig, wenn die Abtrennung
keine Rechte Dritter betraf. Nachdem jedoch wegen des Verzichts auf ein
förmliches Verfahren und eine Publikation der Nichtunterschutzstellung den Beschwerdeführenden
diesbezüglich keine Rechtsmittelmöglichkeit offen stand, erweist sich diese
Voraussetzung als nicht erfüllt. Vielmehr hätte gerade die durch Art. 25a
Abs. 2 lit. d RPG gebotene gemeinsame oder gleichzeitige Eröffnung
von Baubewilligung und Verzicht auf Unterschutzstellung es den
Beschwerdeführenden ermöglicht, ihre Einwände gegen den Verzicht auf Unterschutzstellung
trotz der unterbliebenen Publikation auch nachträglich noch geltend zu machen.
3.4
Zusammenfassend
ist festzuhalten: Aufgrund der Stellungnahme der KDK hätte der Stadtrat einen
Verzicht auf Unterschutzstellung förmlich beschliessen und versehen mit
Rechtsmittelbelehrung öffentlich bekannt machen müssen. Wäre er so vorgegangen,
wäre eine Abtrennung vom späteren Baubewilligungsverfahren zulässig gewesen,
sofern nicht wegen der im Zusammenhang mit der Unterschutzstellung gebotenen
Interessenabwägung ein Bezug zum neuen Bauvorhaben geschaffen wurde. Da die
Verfahren trotz der ungenügenden Beschlussfassung und Eröffnung des Verzichts
auf Unterstellung abgetrennt wurden, verstösst die Erteilung der Baubewilligung
gegen das bundesrechtliche Koordinationsgebot.
Der Verstoss gegen das Koordinationsgebot lässt sich
möglicherweise dadurch korrigieren, dass das vorliegende Verfahren sistiert wird,
bis ein förmlicher Entscheid des Stadtrats zur Unterschutzstellung ergangen
ist. Dadurch ist in zeitlicher Hinsicht jedoch nichts zu gewinnen, da auch
gegen diese Anordnung Rekurs und Beschwerde offen stehen. Zudem kann ein
inhaltlicher Abstimmungsbedarf nicht von vornherein ausgeschlossen werden. Die
Baubewilligung ist deshalb aufzuheben und die Sache der für die Koordination in
erster Linie zuständigen örtlichen Baubehörde zu überweisen. Diese wird den Entscheid
des Stadtrats über die Unterschutzstellung des Wohlfahrtshauses abzuwarten und
diesen nach der allenfalls gebotenen inhaltlichen Koordination zusammen mit dem
Bauentscheid den Parteien neu zu eröffnen haben.
4.
Die Gerichtskosten sowie die Kosten der Rekurskommission,
soweit sie auf die Beschwerdeführenden entfallen (vgl. vorn E. 1.2), sind je
zur Hälfte der privaten Beschwerdegegnerin und der Stadt Winterthur
aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 VRG). Die private Beschwerdegegnerin ist überdies für
die Verfahren vor beiden Instanzen zu einer Parteientschädigung von insgesamt
Fr. 5'000.- (einschl. MwSt.) an die Beschwerdeführenden 1 – 13 zu verpflichten
(§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Nicht betroffen sind die Anteile an der von der Rekurskommission
der Bauherrschaft zugesprochenen Parteientschädigung von Fr. 1'500.-, welche
auf diejenigen Rekurrenten entfallen, die nicht Beschwerde erhoben haben (vgl.
vorn E. 1.2).
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Der Rekursentscheid, soweit dieser angefochten
wurde, und die Baubewilligung vom 19. Dezember 2007 werden aufgehoben und die
Akten werden zwecks Koordination des Unterschutzstellungs- mit dem Baubewilligungsverfahren
an den Bauausschuss der Stadt Winterthur zurückgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr
wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      90.--     Zustellungskosten,
Fr. 5'090.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten sowie die auf die Beschwerdeführenden entfallenden Kosten der Baurekurskommission
IV werden je zur Hälfte der privaten Beschwerdegegnerin und der Stadt
Winterthur auferlegt.
4.    Die private
Beschwerdegegnerin wird für die Verfahren vor beiden Instanzen zu einer
Parteientschädigung von insgesamt Fr. 5'000.- an die Beschwerdeführenden
verpflichtet, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft des Entscheids.
5.    Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes 17. Juni 2005 erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet,
beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung
an…