zh_verwaltungsgericht · DR.2000.00001 · 2000-06-28 · de

Disziplinarmassnahmen | Höchstgrenze einer Besoldungsreduktion (E. 3 a-d). Eine Kumulation von Disziplinarmassnahmen ist solange möglich, als nicht eine Umgehung der gesetzlichen Höchstgrenze vorliegt (E. 3 e). Verhältnismässigkeit einer Disziplinarmassnahme (E. 4 a). I.c. ist die Rückstufung verhältnismässig (E. 4 b). Sinngemässe Anwendung von § 80b VRG, obwohl wirtschaftliche Interessen des Rekurrenten im Vordergrund stehen (E. 5a).

Zürich Verwaltungsgericht 28.06.2000 DR.2000.00001
Zurich Verwaltungsgericht 28.06.2000 DR.2000.00001
Zurigo Verwaltungsgericht 28.06.2000 DR.2000.00001

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: DR.2000.00001
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Geschäftsnummer:
DR.2000.00001
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 28.06.2000
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Disziplinarmassnahmen
Höchstgrenze einer Besoldungsreduktion (E. 3 a-d).
Eine Kumulation von Disziplinarmassnahmen ist solange möglich, als nicht eine Umgehung der gesetzlichen Höchstgrenze vorliegt (E. 3 e).
Verhältnismässigkeit einer Disziplinarmassnahme (E. 4 a). I.c. ist die Rückstufung verhältnismässig (E. 4 b).
Sinngemässe Anwendung von § 80b VRG, obwohl wirtschaftliche Interessen des Rekurrenten im Vordergrund stehen (E. 5a).
Stichworte:
BESOLDUNGSREDUKTION
DISZIPLINARRECHT
KUMULATION
RÜCKSTUFUNG
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
§ 72 GemeindeG
Art. 4 OrdnungsstrafG
§ 38 lit. II VRG
§ 80b VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
hat
sich ergeben:
I.
A
ist seit 1988 als Betriebsleiter
bei der Gemeinde
E
tätig. Im Hinblick auf die "Viren-Gefahr"
für die Computer beschloss die Gemeinde anfangs 1997, die Laufwerke der
Personal Computer mit Schlössern für das Diskettenlaufwerk zu verse­hen. Im
Rahmen dieser Massnahme wurde auch das Laufwerk von
A
mit einem Schloss
ausgerüstet.
A
brach das Schloss im Frühjahr 1997 unmittelbar nach des­sen
Installation wieder auf und verwendete sein Laufwerk in der Folge auch für
Disketten. Am 8. Dezember 1997 stellte die Gemeinde die Entfernung des
Laufwerkschlosses fest und leitete am 16. Dezember 1997 eine
Disziplinaruntersuchung ein. Nach erfolgter Anhörung des Beschuldigten verhängte
sie am 13. Januar 1998 gegen
A
verschiedene Diszi­plinarmassnahmen:
Zum einen erteilte sie ihm einen scharfen, schriftlichen Verweis, ver­bunden
mit der ausdrücklichen Androhung schärferer Massnahmen, wenn noch das Ge­ringste
passiere. Sodann erfolgte für die Dauer von 10 Monaten, also ab
1. März bis 31. Dezember 1998, eine vorübergehende Rückversetzung in
der Besoldung von Klasse 21/LS 3 in die Klasse 20/LS 3. Schliesslich
wurde ihm die Auszahlung der mit Vorbehal­ten und Bedingungen beschlossenen
Prämienauszahlung an das Gemeindepersonal defini­tiv gestrichen.
II.
A
rekurrierte gegen diesen
Beschluss an den Bezirksrat des Bezirks
F
. Dieser hiess den Rekurs am
16. Dezember 1999 insoweit gut, als er die Anordnung eines "scharfen"
Verweises für unzulässig erachtete und diesen Zusatz strich. Im Übrigen wies
der Bezirksrat den Rekurs ab, soweit er darauf eintrat.
III. Mit Rekursschrift vom 20. März 2000
gelangte
A
rechtzeitig ans Ver­waltungsgericht. Er beantragte insoweit
die Aufhebung der vorinstanzlichen Entscheide, als Rekursgegnerin und
Bezirksrat mehr als einen schriftlichen Verweis ausgesprochen bzw. bestätigt
hatten. Der Bezirksrat beantragte am 3. April 2000 unter Verzicht auf neue
Ausführungen die Abweisung des Rekurses. Die Rekursgegnerin ersuchte mit
Eingabe vom 26. Mai 2000 innert erstreckter Frist ebenfalls um Rekursabweisung.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Mit Disziplinarrekurs können u.a.
erstinstanzliche Rekursentscheide über Dis­ziplinarmassnahmen angefochten
werden. Lediglich gegen Verweise ist der Rekurs ausge­schlossen (§ 76 des
Ver­waltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 in der revidierten
Fassung vom 8. Juni 1997, VRG).
Bei der angefochtenen Verfügung handelt es
sich um einen erstinstanzlichen Re­kursentscheid über einen Verweis und weitere
disziplinarische Massnahmen. Der Rekur­rent richtet sich allein gegen die
Massnahmen, welche über den erteilten Verweis hinaus­gehen. Auf den Rekurs ist
daher einzutreten.
b) Gemäss § 38 VRG beurteilt das
Verwaltungsgericht Streitigkeiten grundsätzlich in Dreierbesetzung. Rekurse,
Beschwerden und Klagen, deren Streitwert Fr. 20'000.-- nicht übersteigt,
behandelt dagegen der Einzelrichter, wobei die Sache in Fällen grundsätzlicher
Bedeutung dennoch der Kammer übertragen werden kann.
Dem Wortlaut von § 38 Abs. 2 VRG
lässt sich nicht entnehmen, wann eine Be­schwerde einen Streitwert hat. Die
Zuständigkeit zur Beurteilung von Zivilprozessen oder deren Weiterziehbarkeit
lässt sich an einen Streitwert knüpfen, sobald es sich um eine ver­mögensrechtliche
Streitigkeit handelt. Eine solche liegt im Zivilrecht vor, wenn der Rechtsgrund
des streitigen Anspruchs letzten Endes im Vermögensrecht ruht, mit der Klage
letztlich und überwiegend ein wirtschaftlicher Zweck verfolgt wird (vgl.
BGE 118 II 528 E. 2c S. 531 mit Hinweisen). Bei
Zivilrechtsstreitigkeiten ist dies auch der Fall, wenn die strittige Leistung
nicht unmittelbar vermögensrechtlicher Natur ist, aber, wie etwa ein
Arbeitszeugnis, die Geltendmachung vermögensrechtlicher Interessen erleichtern
soll (vgl. BGE 116 II 379 E. 2b S. 380 f. mit Hinweisen).
Wenn es somit für die Beurteilung, ob ein
Streit vermögensrechtlich ist, auf die Natur des vorwiegend verfolgten Zwecks
ankommt, unterscheidet sich der angefochtene Entscheid von einem Zivilurteil
darin, dass die von beiden Parteien verfolgten Interessen nicht gleicher Natur
sind. Während die vom Rekurrenten verfolgten Interessen als vermö­gensrechtlich
bewertet werden können, sind diejenigen der Gemeinde
E
in erster Linie öffentlicher
und nicht wirtschaftlicher Natur. Im Vordergrund der angefochtenen Massnahmen
steht fraglos die Disziplinierung des Rekurrenten und nicht die Wahrneh­mung
wirtschaftlicher Interessen im Sinn einer Verbesserung des Gemeindehaushalts.
Das vom Gemeinwesen verfolgte Interesse ist ein hoheitliches; es geht
entsprechend der Ziel­setzung der Disziplinarmassnahme darum, den
ordnungsgemässen Gang der Verwaltung sicherzustellen.
Handelt es sich somit jedenfalls aus dem
Blickwinkel der Gemeinde
E
als Rekursgegnerin nicht um eine
wirtschaftliche Streitigkeit, so ist für die Frage der Zustän­digkeit das
Vorliegen eines Streitwerts zu verneinen. Dementsprechend ist die Sache von
vornherein in Dreierbesetzung zu behandeln.
c
)
Mit dem Disziplinarre­kurs
kann geltend gemacht wer­den, die angefochtene Massnahme verletze das Recht,
stelle den Sachverhalt unrichtig fest oder sei nicht ange­messen
(§ 78 VRG). Die Ermessensüberprüfung ist immerhin durch die
Gemeindeautono­mie beschränkt, wenn es um die Anwendung von
Ermessensbestimmungen oder die Aus­legung von unbestimmten Rechtsbegriffen des
kommunalen Rechts geht (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz, 2. A., Zürich 1999, § 78 N. 4).
2. a) Als Disziplinarfehler gilt jede
rechtswidrige und schuldhafte Verletzung der Dienstpflichten, die geeignet ist,
den ordnungsgemässen Gang, die Vertrauenswürdigkeit oder das Ansehen der
staatlichen Tätigkeit zu beeinträchtigen (vgl. § 2 lit. a des
kantonalen Gesetzes betreffend die Ordnungsstrafen vom 30. Oktober 1866;
§ 48 der von der Gemein­deversammlung
E
genehmigten Verordnung über
die Dienst- und Besoldungs­verhältnisse des Gemeindepersonals und die
Entschädigungen der Behörden und Kommis­sionen vom 10. Februar 1989;
ferner RB 1981 Nr. 32; René A. Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Er­gänzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1990,
Nr. 54 insbesondere B I, mit zahlreichen Hin­weisen; Walter
Hinterberger, Disziplinarfeh­ler und Disziplinarmassnahmen im Recht des
öffentlichen Dienstes, St. Gallen 1986, S. 38, 58 ff.). Zu
sanktionierende Disziplinarfehler können nicht nur in der Erfüllung bestimmt
umschriebener Tatbestände, sondern auch darin liegen, dass ein dem
Disziplinarrecht Un­terworfener mit seiner Stellung verbundene, jedoch nur
allgemein um­schriebene Pflichten verletzt. Demnach kann die Verletzung von
Dienstpflichten auf­grund einer "disziplinar­rechtlichen
Generalklausel" geahndet werden (Rhinow/Krä­hen­mann, Nr. 54
B IVb).
b) Im Verhalten des Rekurrenten ist
offensichtlich eine Dienstpflichtverletzung zu erblicken. Indem er das am
Diskettenlaufwerk neu angebrachte Schloss eigenmächtig auf­brach, verursachte
er nicht nur einen (geringfügigen) Sachschaden, sondern missachtete in der
Folge auch die damalige Ordnung, wonach das Diskettenlaufwerk nicht mehr
benützt werden durfte.
3. a) Mit dem Rekurs wird in formeller
Hinsicht geltend gemacht, die Obergrenze für den Erlass einer Lohnreduktion
belaufe sich auf Fr. 500.--. In jedem Fall müsse eine Lohnreduktion, deren
Summe die Höchstgrenze für Ordnungsbusse übersteige, die glei­chen
Anforderungen erfüllen wie eine disziplinarische Entlassung; denn sei einem
Beam­ten eine Fr. 500.-- übersteigende Busse nicht zumutbar, so bleibe ihm
als einzige Alterna­tive die Auflösung des Dienstverhältnisses. Unter
Einrechnung der entzogenen Prämien­zahlung ergebe sich hier eine finanzielle
Einbusse von insgesamt Fr. 8'647.80. Weiter macht der Rekurrent geltend,
der Entzug der Prämienzahlung habe keinerlei gesetzliche Grundlage.
Schliesslich weist er darauf hin, dass eine Kumulation der verhängten Diszi­plinarmassnahmen
nicht vorgesehen sei.
b)  Das kantonale Ordnungsstrafengesetz dient
auch als Rechtsgrundlage für diszi­plinarische Sanktionen durch
Gemeindebehörden (H.R. Thalmann, Kommentar zum Zür­cher Gemeindegesetz,
2. A., Zürich 1991, § 72 N. 8.3.1.). Das Gesetz nennt als
Ordnungs­strafen den Verweis, die Geldbusse nach den für Polizeibussen
geltenden Ansätzen sowie die Einstellung in den Dienstvorrichtungen für die
Dauer von höchstens zwei Monaten unter Anordnung der Stellvertretung auf Kosten
des Fehlbaren (§ 4 Ordnungsstrafenge­setz). Daneben bestimmte § 72
des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 gemäss der bis Ende Juni 1999
geltenden Fassung die Möglichkeit der Entlassung von Gemeindebeamten während
der Amtsdauer und behielt weitere Bestimmungen der Gemeinden über die An­stellungsverhältnisse
vor. Es gilt als unbestritten, dass die Gemeinden gestützt auf diese Bestimmung
befugt waren, in ihrem Personalrecht weitere Disziplinarvorschriften zu erlas­sen
(vgl. Thalmann, § 72 N. 8.3.1. mit Hinweisen; ähnlich auch die
heutige Fassung von § 72). Auf der Grundlage von § 72 des
Gemeindegesetzes nennt die bereits erwähnte Ver­ordnung der Gemeinde
E
vom 10. Februar 1989 in Art. 50 unter anderem die vorübergehende
Rückversetzung in eine niedrigere Besoldungsklasse als Disziplinarmass­nahme.
c) Ob die Gemeinden hinsichtlich der
Sanktionen von Ordnungsstrafengesetz völlig abweichen können (dazu Thalmann,
N. 8.3.1.), braucht hier nicht entschieden zu werden. Eine Lohnkürzung im
vorliegend angetroffenen Umfang geht jedenfalls nicht über den Lohnausfall
hinaus, welche die in § 4 Abs. 1 Ziff. 3 des
Ordnungsstrafengesetzes vorgese­hene höchstens zweimonatige Einstellung bei
Überbindung der Stellvertreterkosten für den Fehlbaren zur Folge haben kann.
Die hier angeordnete Lohnkürzung im Gesamtumfang von weniger als einem
Monatslohn des Rekurrenten bewegt sich somit ohne weiteres noch im Rahmen, wie
ihn das Ordnungsstrafengesetz vorgezeichnet hat. Die Besoldungsreduk­tion gilt
im Übrigen durchaus als eine typische Disziplinarmassnahme (vgl. Peter
Bellwald, Die disziplinarische Verantwortlichkeit der Beamten, Bern 1985,
S. 143, S. 153 f.; Hinter­berger, S. 261 ff.). Nicht
zu übersehen ist auch, dass die Verordnung der Gemeinde
E
von der
Gemeindeversammlung genehmigt wurde und somit auf Gemeindestufe demokratisch
legitimiert ist. Die vorübergehende Besoldungskürzung kann sich auf eine
ausreichende gesetzliche Grundlage abstützen.
d) Nicht anders verhält es sich mit der
Anordnung, dem Rekurrenten die mit Vor­behalten und Bedingungen beschlossene
Prämienauszahlung definitiv nicht auszurichten. Die Nichtgewährung einer dem
Betroffenen grundsätzlich zustehenden einmaligen Prämi­enzahlung läuft im
Ergebnis ebenfalls auf eine Kürzung der Besoldung hinaus, welche durch die
Regelung in der Gemeindeverordnung gedeckt ist.
e) Dem Rekurrenten kann schliesslich auch
insofern nicht gefolgt werden, als er die Kumulierung von Disziplinarmassnahmen
als unzulässig betrachtet. In ähnliche Richtung zielt zwar Bellwald mit der
Bemerkung, verschiedene Disziplinarmassnahmen könnten nur ausnahmsweise
miteinander verbunden werden (S. 144; vgl. auch Hinterberger, S. 268:
"Auf jeden Fall muss die ausnahmsweise Verbindung mehrerer
Disziplinarmassnahmen nach den Umständen sinnvoll sein und zusammen der Schwere
der Dienstpflichtverletzung und dem Grad des Verschuldens entsprechen").
Eine gesetzlich nicht vorgesehene Kumulation
zweier Disziplinarmassnahmen muss jedenfalls dann als unzulässig gelten, wenn
damit eine gesetzlich vorgesehene Höchst­grenze umgangenen würde (z.B.
Kumulation von Busse und Lohnreduktion). Hier aber bezweckte die Gemeinde mit
der Anordnung des Verweises den Hinweis zu geben, es würden schärfere
Massnahmen erfolgen, wenn noch das Geringste passiere. Ein Eingriff in die
Rechte oder das Vermögen des Rekurrenten war damit nicht verbunden. Angesichts
des rein formalen Charakters eines Verweises erscheint es als zulässig, diesen
auch ohne ge­setzliche Regelung zur Verdeutlichung mit einer anderen
Disziplinarmassnahme zu verbin­den.
Wie bereits dargelegt, ist die Nichtgewährung
der einmaligen Prämienauszahlung ebenfalls als eine zulässige Lohnkürzung
aufzufassen. Dieser Massnahme im betragsmäs­si­gen Umfang von Fr. 1'331.10
kommt neben der periodischen Lohnkürzung von insge­samt Fr. 7'316.70 keine
selbständige Bedeutung zu; Ziff. 1 lit. b und c des
gemeinderätli­chen Beschlusses sind vielmehr als Einheit aufzufassen, weshalb
neben dem Verweis im Ergebnis nur eine Disziplinarmassnahme vorliegt,
– eben die vorübergehende Kürzung des dem Rekurrenten an sich
zugestandenen Einkommens im Umfang von insgesamt Fr. 8'647.80.
4. a) Für die Bestimmung der
Disziplinarmassnahmen gilt vorab der Grundsatz der Verhältnismässigkeit
(Thalmann, N. 8.3.4.; Bellwald, S. 168, mit Hinweisen.) Massgebend
für die Auswahl und Bemessung der zu verhängenden Massnahme ist die Schwere der
Ver­fehlung, welche objektiv durch die Bedeutung der verletzten administrativen
Interessen und subjektiv durch das Mass des Verschuldens bestimmt ist
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 76 N. 12, mit Hinweisen). Von Be­deutung ist
auch die dienstliche Stellung des Fehlbaren, indem die Verantwortlichkeit um so
schwerer wiegt, je höher dessen Stellung ist. An einen hohen Beamten mit grossem
Selbständigkeitsbereich, welcher der Kritik der Öffentlichkeit in besonderem
Mass ausgesetzt ist, müssen hinsichtlich der Erfüllung der Dienstpflichten
strengere Anforderungen gestellt werden als an einen subalternen Bediensteten
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 76 N. 12; Christoph Meili, Das öffentlichrechtliche
Dienstverhält­nis, insbesondere dessen Beendigung nach zürcherischem Recht,
Zürich 1958, S. 86 f.). Das bisherige Verhalten des Fehlbaren stellt
ebenfalls eine wesentliche Grundlage dar, wobei insbesondere erschwerend ins
Gewicht fällt, wenn der Bedienstete bereits früher diszipliniert worden war
(Hinterberger S. 382 f.). Gemäss Art. 51 der hier in Frage
stehen­den Gemeindeverordnung richten sich Art und Ausmass der
Disziplinarmassnahmen vor allem nach den verletzten Interessen der
Öffentlichkeit und des Dienstbetriebs sowie nach dem Verschulden des Beamten
oder Angestellten. Das bisherige Verhalten und die dienst­liche Stellung sind
angemessen zu berücksichtigen.
Im Gegensatz zu Verweis und Busse, welche als
leichte Disziplinarmassnahmen gelten, stellt der Besoldungsentzug nach
überzeugender Typologisierung eine Massnahme mittlerer Schwere dar; als schwer
gelten Entlassung oder Versetzung ins provisorische Dienstverhältnis (vgl.
Hinterberger, S. 264 f., mit Hinweisen).
b)  In objektiver Hinsicht handelt es sich
insofern noch nicht um eine schwere Pflichtverletzung, als keinerlei
Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Benützung des Dis­kettenlaufwerks durch
den Rekurrenten zu einer Einschleusung von Viren in das Compu­tersystem der
Gemeinde geführt hätte. Immerhin ist zu beachten, dass der Rekurrent das
Laufwerk bis zur Entdeckung mehr als ein halbes Jahr unbemerkt benutzt hatte.
In subjek­tiver Hinsicht fällt sodann erschwerend ins Gewicht, dass der Rekurrent
wissentlich und willentlich vorgegangen ist. Die Installation des Schlosses
stellte für den Rekurrenten – wie er in seiner Stellungnahme vom
11. Dezember 1997 ausführte (act. --) – eine per­sönliche
Beleidigung dar; er habe zur Öffnung des Diskettenlaufwerks den direkten und
nicht den Instanzenzug gewählt. Beim Vorliegen einer solchermassen absichtlich
begange­nen Pflichtverletzung wiegt das Verschulden grundsätzlich schwerer
(vgl. auch Hinterber­ger, S. 372). Der Rekurrent lässt zudem jede
ernsthafte Einsicht in die Unrechtmässigkeit seines Tuns vermissen, was
ebenfalls erschwerend ins Gewicht fällt (vgl. etwa Kölz/Bosshart/Röhl, § 76
N. 12). Schliesslich ist auf die Stellung des Rekurrenten als Be­triebsleiter
hinzuweisen sowie auf den Umstand, dass er am 9. Februar 1993 wegen Kom­petenzverletzung
verwarnt worden war. Zu Gunsten des Rekurrenten sind die bei den Ak­ten
liegenden überwiegend guten Qualifikationen seiner Arbeit zu beachten.
Insgesamt kann das Vorgehen des Rekurrenten
durchaus als eine Verfehlung mittle­rer Schwere bezeichnet werden und
rechtfertigt sie unter Berücksichtigung sämtlicher Um­stände die vorübergehende
Kürzung der Besoldung als eine Massnahme mittleren Schwe­regrads. Auch der
Umfang der angeordneten Salärkürzung von insgesamt Fr. 8'647.80 kann nicht
als unverhältnismässig qualifiziert werden. Wenn der Betrag zwar isoliert
betrachtet als hoch erscheinen mag, so ist er mit Bezug auf die monatliche
Salärhöhe des Rekurrenten von Fr. 10'239.30 doch angemessen. Der Rekurs ist
damit auch insofern unbegründet, als er die angeordnete Massnahme als
unverhältnismässig rügt.
Dies führt zur vollumfänglichen Abweisung des
Rekurses.
5. a) Laut § 80b VRG zeitigen
personalrechtliche Verfahren mit einem Streitwert von unter Fr. 20'000.‑-
keine Kostenfolgen für die Parteien; vorbehalten bleibt der – hier nicht
interessierende – Fall, wo die unterliegende Partei einen unangemessenen
Aufwand verursacht hat.
Wenn auch die vorliegende Streitsache für das
betroffene Gemeinwesen nicht ver­mögensrechtlicher Natur ist, so stehen für den
Rekurrenten doch wirtschaftliche Interessen im Umfang seiner Lohnkürzungen von
rund Fr. 8'600.-- im Vordergrund. Dies rechtfertigt es, für das Verfahren
in sinngemässer Anwendung von § 80b VRG Kostenfreiheit zu ge­währen.
b) ...
Das
Gericht entscheidet:
1.
Der Rekurs wird abgewiesen.
2. ...