zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00564 · 2019-10-24 · de

Nutzungsplanung | Revision der Bau- und Zonenordnung: Umzonung in Kernzone. Nach Ablauf der Zeitspanne von 15 Jahren verringert sich das Vertrauen in die Beständigkeit des Nutzungsplans, und umso eher können auch geänderte Anschauungen und Absichten der Planungsorgane als zulässige Begründung für eine Revision berücksichtigt werden (E. 1.3). Bei der Erfüllung von kantonalen (und kommunalen) Aufgaben sind Bundesinventare wie das ISOS von Bedeutung. Ihrer Natur nach kommen sie Sachplänen und Konzepten im Sinn von Art. 13 RPG gleich. Im Rahmen der allgemeinen Planungspflicht der Kantone legen diese die Planungsgrundlagen in ihrer Richtplanung im Allgemeinen fest und berücksichtigen die Bundesinventare als besondere Form von Konzepten und Sachplänen im Speziellen. Aufgrund der Behördenverbindlichkeit der Richtplanung finden die Schutzanliegen des Bundesinventars auf diese Weise Eingang in die Nutzungsplanung, insbesondere in die Ausscheidung von Schutzzonen und in die Anordnung von andern Schutzmassnahmen (E. 2.3). Bei der Anfechtung einer Nutzungsplanänderung können die Parteien, die berechtigt sind, sich auf die Eigentumsgarantie zu berufen, den Umstand rügen, die ihnen auferlegten neuen Einschränkungen seien weder durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt noch verhältnismässig (E. 5). Das vorliegend einschlägige Objektblatt des ISOS schützt die Blockrandbebauung. Eine solche ist grundsätzlich charakterisiert durch eine Gruppierung von (Wohn-)Gebäuden in geschlossener Bauweise um einen gemeinsamen Hof, wobei bei offenen Blockrandbebauungen der Innenhof zwischen den einzeln stehenden Häusern erreichbar ist. Wesentlich ist, dass die im Innenhof liegenden Bauten die umgebende Blockrandbebauung in Höhe und Ausmass nicht konkurrenzieren (Hierarchie der Blockrandbauten). Davon abgesehen bestimmt die Qualität des Innenhofs die Qualität der Blockrandbebauung als solche kaum (E. 5.2). Im Verhältnis zur umgebenden Blockrandbebauung würde ein vierstöckiger Ersatzbau auf der sich imInnenhof der Blockrandbebauung befindenden Liegenschaft des Beschwerdeführers wenig ändern, würde doch die Höhe der Bauten der umgebenden Blockrandbebauung nicht ansatzweise erreicht (E. 5.3.1). Nachdem aber ein Ausbau der Liegenschaft des Beschwerdeführers in die Kernzone K4 aus rechtlichen Gründen nicht möglich ist, bildet demgemäss die Einstufung seiner Liegenschaft in die Kernzone K3 eine ebenso mildere wie zweckmässige Massnahme, um das öffentlichen Interesse an der Erhaltung des Charakters der Blockrandbebauung, zu erreichen (E. 5.7.2).Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 24.10.2019 VB.2018.00564
Zurich Verwaltungsgericht 24.10.2019 VB.2018.00564
Zurigo Verwaltungsgericht 24.10.2019 VB.2018.00564

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00564
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Geschäftsnummer:
VB.2018.00564
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 24.10.2019
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 03.11.2020 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Nutzungsplanung
Revision der Bau- und Zonenordnung: Umzonung in Kernzone.
Nach Ablauf der Zeitspanne von 15 Jahren verringert sich das Vertrauen in die Beständigkeit des Nutzungsplans, und umso eher können auch geänderte Anschauungen und Absichten der Planungsorgane als zulässige Begründung für eine Revision berücksichtigt werden (E. 1.3). Bei der Erfüllung von kantonalen (und kommunalen) Aufgaben sind Bundesinventare wie das ISOS von Bedeutung. Ihrer Natur nach kommen sie Sachplänen und Konzepten im Sinn von Art. 13 RPG gleich. Im Rahmen der allgemeinen Planungspflicht der Kantone legen diese die Planungsgrundlagen in ihrer Richtplanung im Allgemeinen fest und berücksichtigen die Bundesinventare als besondere Form von Konzepten und Sachplänen im Speziellen. Aufgrund der Behördenverbindlichkeit der Richtplanung finden die Schutzanliegen des Bundesinventars auf diese Weise Eingang in die Nutzungsplanung, insbesondere in die Ausscheidung von Schutzzonen und in die Anordnung von andern Schutzmassnahmen (E. 2.3). Bei der Anfechtung einer Nutzungsplanänderung können die Parteien, die berechtigt sind, sich auf die Eigentumsgarantie zu berufen, den Umstand rügen, die ihnen auferlegten neuen Einschränkungen seien weder durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt noch verhältnismässig (E. 5). Das vorliegend einschlägige Objektblatt des ISOS schützt die Blockrandbebauung. Eine solche ist grundsätzlich charakterisiert durch eine Gruppierung von (Wohn-)Gebäuden in geschlossener Bauweise um einen gemeinsamen Hof, wobei bei offenen Blockrandbebauungen der Innenhof zwischen den einzeln stehenden Häusern erreichbar ist. Wesentlich ist, dass die im Innenhof liegenden Bauten die umgebende Blockrandbebauung in Höhe und Ausmass nicht konkurrenzieren (Hierarchie der Blockrandbauten). Davon abgesehen bestimmt die Qualität des Innenhofs die Qualität der Blockrandbebauung als solche kaum (E. 5.2). Im Verhältnis zur umgebenden Blockrandbebauung würde ein vierstöckiger Ersatzbau auf der sich im Innenhof der Blockrandbebauung befindenden Liegenschaft des Beschwerdeführers wenig ändern, würde doch die Höhe der Bauten der umgebenden Blockrandbebauung nicht ansatzweise erreicht (E. 5.3.1). Nachdem aber ein Ausbau der Liegenschaft des Beschwerdeführers in die Kernzone K4 aus rechtlichen Gründen nicht möglich ist, bildet demgemäss die Einstufung seiner Liegenschaft in die Kernzone K3 eine ebenso mildere wie zweckmässige Massnahme, um das öffentlichen Interesse an der Erhaltung des Charakters der Blockrandbebauung, zu erreichen (E. 5.7.2).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
BLOCKRANDBEBAUUNG
BUNDESINVENTAR
EIGENTUMSGARANTIE
INNENHOF
ISOS
KERNZONE
NATUR- UND HEIMATSCHUTZ
NUTZUNGSPLANUNG
ÖFFENTLICHES INTERESSE
UMZONUNG
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 26 Abs. I BV
Art. 36 BV
Art. 78 BV
§ 18 Abs. II PBG
§ 50 Abs. I PBG
§ 205 lit. a PBG
Art. 13 RPG
Art. 21 Abs. II RPG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2018.00564
Urteil
der 3. Kammer
vom
24. Oktober 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Ersatzrichter
Martin Bertschi,
Gerichtsschreiberin
Nicole Bürgin.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
1.    Gemeinderat der Stadt Zürich,
vertreten durch den Stadtrat, Stadthaus,
dieser vertreten durch das Hochbaudepartement,
2.    Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerschaft,
betreffend Nutzungsplanung,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 30. November 2016 legte der
Gemeinderat Zürich die Teilrevision der Bau- und Zonenordnung (BZO) in der
Stadt Zürich fest. Die Baudirektion des Kantons Zürich genehmigte die
Teilrevision mit Verfügung vom 5. Juli 2017, mit Ausnahme der Bestimmungen
Art. 13 Abs. 4 (Ausbau des zweiten Dachgeschosses in Wohnzonen) und Art. 16
Abs. 3 BZO (Zulässigkeit von sexgewerblichen Salons oder vergleichbaren
Einrichtungen in Wohnzonen), die vorliegend jedoch nicht von Bedeutung sind.
Die Genehmigung der Teilrevision der BZO hatte unter anderem zur Folge, dass substanzielle
Änderungen im Zonenplan und in der Bauordnung bezüglich Kernzonen vorgenommen
wurden, so etwa die Schaffung neuer Kernzonen oder Korrekturen in verschiedenen
bestehenden Kernzonenplänen. So wurde die Liegenschaft von A, C-Weg 01 in
8002 Zürich, Kat.-Nr. 02, (neben drei anderen Liegenschaften) von der Kernzone K4
in die Kernzone K2 umgeteilt, was eine künftige Nutzung der Liegenschaft
um etwa die Hälfte reduzieren würde.
II.
Mit Eingabe vom 2. Oktober 2017 liess A beim
Baurekursgericht Rekurs gegen den Beschluss des Gemeinderates vom 30. November
2016 und den Genehmigungsentscheid der Baudirektion vom 5. Juli 2017
erheben und beantragen, diese seien insoweit aufzuheben, als darin sein
Grundstück, C-Weg 01, 8002 Zürich, Kat.-Nr. 02, der Kernzone K2
zugewiesen worden sei, und es sei das Grundstück in der Kernzone K4 zu
belassen. Ausserdem sei ein Augenschein vorzunehmen. Alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zuzüglich Mehrwertsteuer zulasten der Rekursgegner.
Mit A hatte auch die Eigentümerschaft der Liegenschaft D-Strasse 03,
8002 Zürich, Kat.-Nr. 04, mittels Rekurs vom 28. September 2017
verlangt, dass ihre Liegenschaft in der Kernzone K4 zu belassen sei.
Wie beantragt, führte das Baurekursgericht am 27. März
2018 mit dem Beschwerdeführer und Vertretern der Stadt Zürich einen Augenschein
auf dem Lokal durch. Mit Urteil vom 10. August 2018 vereinigte es die
beiden Rekurse und wies sie ab, wobei es die Kosten von insgesamt Fr. 9'240.-
den rekurrierenden Parteien je zur Hälfte auferlegte.
III.
Dagegen liess A mit Eingabe vom 13. September 2018
Beschwerde am Verwaltungsgericht erheben und beantragen, es sei der Entscheid
des Baurekursgerichtes des Kantons Zürich, 1. Abteilung, vom 10. August
2018 aufzuheben, und es sei[en] der Beschluss des Gemeinderates der Stadt
Zürich sowie der Genehmigungsentscheid der Baudirektion des Kantons Zürich
insoweit aufzuheben, als das Grundstück C-Weg 01, 8002 Zürich, Kat.-Nr. 02,
der Kernzone K2 zugewiesen worden sei, und es sei das Grundstück in der Kernzone K4
zu belassen. Weiter sei ein Augenschein vorzunehmen. Alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zuzüglich Mehrwertsteuer zulasten der Beschwerdegegnerschaft.
Das Baurekursgericht beantragte ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der
Beschwerde. Dasselbe verlangte die Baudirektion mit Eingabe vom 12. Oktober
2018 unter Hinweis auf den Mitbericht des Amtes für Raumentwicklung vom 4. Oktober
2018. Die Stadt Zürich liess sich einlässlich mit Eingabe vom 22. Oktober
2018 vernehmen. Weitere Stellungnahmen erfolgten nicht.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1
lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur
Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2
Die
Liegenschaft des Beschwerdeführers mit einem Untergeschoss, zwei Geschossen und
einem Dachgeschoss befindet sich im Baubereich des Innenhofs einer durch C-Weg,
D-, E- und F-Strasse begrenzten Blockrandbebauung am Rand des J-Bergs. Die
Umzonung von der bestehenden Kernzone K4 in die Kernzone K2 hätte
markanten Einfluss auf die künftigen Ausbaumöglichkeiten der Liegenschaft des
Beschwerdeführers. Im Wesentlichen sieht die Kernzone K2 maximal zwei
Vollgeschosse vor (K4: maximal 4 Vollgeschosse), eine Gebäudehöhe von 7,5 m
(K4: 13,5 m), einen Grenzabstand von mindestens 5 m (K4: 3,5 m),
einen Abstand mit Mehrlängenzuschlag (beträgt 1/3 der 12 m übersteigenden
Fassadenlänge) von 10 m (K4: kein Abstand) und eine Ausnützungsziffer von
60 % (K4: 130 %). Auch wenn, wie der Beschwerdegegner 1 vorbringt,
ein Ausbau der Liegenschaft nach den Vorschriften der Kernzone K4 schon
heute nicht oder höchstens unter Einbezug von Näherbaurechten möglich wäre,
gehen die mit der Einzonung in die Kernzone K2 verbundenen Einschränkungen
weit darüber hinaus, sodass der Beschwerdeführer als zur Beschwerde berechtigt
erscheint.
Auf die Beschwerde ist demnach einzutreten.
1.3
Der
Beschwerdeführer liess im Rekursverfahren die Notwendigkeit der
Nutzungsplanrevision bzw. der Herabzonung der Kernzone im vorliegend massgebenden
Bereich bestreiten. Nach Art. 21 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 22. Juni
1979 über die Raumplanung (RPG) werden die Nutzungspläne überprüft und
nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Eine
solche Veränderung, die zur Teilrevision der Nutzungsplanung berechtigte,
erkannte die Vorinstanz unter anderem darin, dass die Stadt Zürich seit dem 1. Oktober
2016 im Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder von nationaler Bedeutung
(ISOS) gemäss Anhang der Verordnung vom 9. September 1981 über das Bundesinventar
der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (VISOS) verzeichnet sei (vgl. Anhang
zur VISOS "Kanton Zürich"). Dem ist beizupflichten (vgl. VGr, 27. März
2019, VB.2018.00629, E. 5.2).
Aber auch ohne diese Veränderung der Verhältnisse – die
Weisung zur Teilrevision der Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich datiert
bereits vom 29. Oktober 2014 und damit vor der Aufnahme der Stadt Zürich
ins ISOS – wäre die Planungsbehörde zur Revision der Nutzungsplanung berechtigt
gewesen, ist doch die Nutzungplanung für Bauzonen auf einen Zeithorizont von
15 Jahren ausgerichtet (Art. 15 Abs. 1 und Abs. 4 lit. b
RPG). Da der Ergänzungsplan Kernzone Selnau letztmals im Jahre 1999 und damit
vor mehr als 15 Jahren überprüft wurde, ergibt sich, wie die Vor­instanz
zu Recht festhält, auch daraus die Berechtigung zur Revision der
Nutzungsplanung. Tatsächlich verringert sich mit dem Ablauf der Zeitspanne von
15 Jahren das Vertrauen in die Beständigkeit des Plans, und umso eher
können auch geänderte Anschauungen und Absichten der Planungsorgane als
zulässige Begründung für eine Revision berücksichtigt werden (BGr, 1. November
2017, 1C_245/2017, E. 4.4 mit Hinweisen).
1.4
Gemäss §§ 45 ff.
des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) kommt den
Gemeinden bei der Nutzungsplanung Autonomie zu (BGE 119 Ia 285 E. 4b;
Tobias Jaag in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.],
Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 85 N. 11).
Das Baurekursgericht überprüft kommunale Nutzungspläne auf alle Mängel,
insbesondere auch auf Zweckmässigkeit und Angemessenheit hin (§ 20 Abs. 1
VRG). Dabei hat es allerdings die kommunale Planungsautonomie zu beachten und
darf nur dann korrigierend eingreifen, wenn sich die kommunale Lösung aufgrund
überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist, sie den wegleitenden
Grundsätzen und Zielen der Raumplanung widerspricht oder wenn sie
offensichtlich unangemessen ist (Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.],
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,
Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 20 N. 77 ff.; § 50 N. 39).
Demgegenüber ist das Verwaltungsgericht im Beschwerdeverfahren auf die
Rechtskontrolle einschliesslich Ermessensmissbrauch und Ermessensüberschreitung
beschränkt (§ 50 Abs. 1 und 2 in Verbindung mit § 20 Abs. 1
lit. a und b VRG). Hat das Baurekursgericht im Rekursverfahren einen
kommunalen Nutzungsplan bestätigt, so prüft das Verwaltungsgericht im
Beschwerdeverfahren im Wesentlichen nur, ob der Plan den überkommunalen
Interessen bzw. der übergeordneten Planung und Gesetzgebung entspricht bzw. ob
die Gemeinde ihr planerisches Ermessen missbraucht oder überschritten hat (VGr,
9. April 2015, VB.2014.00077, E. 2.1).
1.5
Der
Beschwerdeführer verlangt einen Augenschein. Eine Pflicht zur Durchführung
eines Augenscheins besteht nur dann, wenn die tatsächlichen Verhältnisse auf
andere Weise überhaupt nicht abgeklärt werden können, wenn sie unklar sind und
anzunehmen ist, die Parteien vermöchten durch ihre Darlegungen an Ort und
Stelle Wesentliches zur Erhellung der sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits
beizutragen (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 79). Die Vorinstanz
führte am 27. März 2018 einen Augenschein auf dem Lokal durch, der mit
Fotos gut dokumentiert ist. Ausserdem liegen die Planunterlagen der
BZO-Änderungen bei den Akten. Unter diesen Umständen kann sich das Gericht
einen guten Eindruck von den tatsächlichen Verhältnissen verschaffen, weshalb
ein neuerlicher Augenschein nicht vorzunehmen ist.
2.
2.1
Im Rahmen
der Zuständigkeitsordnung gemäss Art. 78 der Bundesverfassung (BV)
bezweckt das Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und
Heimatschutz (NHG; SR 451), das heimatliche Landschafts- und Ortsbild, die
geschichtlichen Stätten sowie die Natur- und Kulturdenkmäler des Landes zu
schonen, zu schützen sowie ihre Erhaltung und Pflege zu fördern (Art. 1 lit. a
NHG). Der Bund, seine Anstalten und Betriebe sowie die Kantone sorgen bei der
Erfüllung von
Bundesaufgaben
dafür, dass das heimatliche Landschafts-
und Ortsbild, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler geschont
werden und, wo das allgemeine Interesse an ihnen überwiegt, ungeschmälert
erhalten bleiben (Art. 2 und Art. 3 Abs. 1 NHG). Hierfür
erstellt der Bundesrat nach Anhören der Kantone Inventare von Objekten von
nationaler Bedeutung (Art. 5 Abs. 1 NHG). Dazu zählt namentlich das
Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder von nationaler Bedeutung (ISOS)
gemäss der entsprechenden Verordnung (VISOS, SR 451.12). In deren Anhang werden
die einzelnen Objekte festgehalten. Die Umschreibung der Objekte und ihrer
Schutzwürdigkeit gemäss Art. 5 Abs. 1 NHG erfolgt in separaten
Inventarblättern (vgl. BGr, 6. September 2007, 1A.6/2007 E. 3.2;
Arnold Marti, Das Schutzkonzept des Natur- und Heimatschutzgesetzes auf dem
Prüfstand, in: SJZ 104/2008 S. 83).
Durch die Aufnahme eines Objekts von nationaler Bedeutung
in ein Inventar des Bundes wird dargetan, dass es in besonderem Mass die
ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls unter Einbezug von Wiederherstellungs-
oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient (Art. 6
Abs. 1 NHG). Ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinn der
Inventare darf bei Erfüllung einer
Bundesaufgabe
nur in Erwägung gezogen
werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls
nationaler Bedeutung entgegenstehen (Art. 6 Abs. 2 NHG). Der von den
Inventaren ausgehende Schutz ist damit im Grundsatz an eine Interessenabwägung
geknüpft (BGr, 1. April 2009, 1C_188/2007, E. 2.1).
2.2
Bei der
Erfüllung von
kantonalen
(und
kommunalen
) Aufgaben – wozu im
Grundsatz die Nutzungsplanung zählt – wird dagegen der Schutz von Ortsbildern
durch kantonales (und kommunales) Recht gewährleistet. Dies ergibt sich
verfassungsrechtlich aus Art. 78 Abs. 1 BV, wonach die Kantone für
den Natur- und Heimatschutz zuständig sind (vgl. BGr, 11. März 2014,
1C_700/2013, E. 2.2; BGr, 10. Dezember 2004, 1A.142/2004, E. 4.2,
in: ZBl 106/2005 S. 603 f.; Arnold Marti, in: Bernhard
Ehrenzeller/Benjamin Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender
[Hrsg.], Die Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 3. A., Zürich/St. Gallen
2014 [fortan Kommentar BV], Art. 78 Rz. 4 f.).
2.3
Auch bei
der Erfüllung von kantonalen (und kommunalen) Aufgaben sind indessen
Bundesinventare wie das ISOS von Bedeutung. Ihrer Natur nach kommen sie
Sachplänen und Konzepten im Sinn von Art. 13 RPG gleich. Im Rahmen der
allgemeinen Planungspflicht der Kantone (Art. 2 RPG) legen diese die
Planungsgrundlagen in ihrer Richtplanung im Allgemeinen fest (Art. 6 RPG)
und berücksichtigen die Bundesinventare als besondere Form von Konzepten und
Sachplänen im Speziellen (Art. 6 Abs. 4 RPG; BGE 135 II 209 E. 2.1;
VGr, 27. März 2019, VB.2018.00629, E. 6.2.1). Aufgrund der
Behördenverbindlichkeit der Richtplanung (Art. 9 RPG) finden die
Schutzanliegen des Bundesinventars auf diese Weise Eingang in die Nutzungsplanung
(Art. 14 ff. RPG), insbesondere in die Ausscheidung von Schutzzonen (Art. 17
Abs. 1 RPG) und in die Anordnung von andern Schutzmassnahmen (Art. 17
Abs. 2 RPG). Die derart ausgestaltete Nutzungsplanung ist auch für die
Eigentümer verbindlich. Insoweit besteht für die Kantone (und Gemeinden) eine
Pflicht zur Berücksichtigung von Bundesinventaren (vgl. zum Ganzen Arnold
Marti, Bundesinventare – eigenständige Schutz- und Planungsinstrumente des
Natur- und Heimatschutzrechts, URP 2005 S. 634 ff.; Heribert Rausch/Arnold
Marti/Alain Griffel, Umweltrecht, Zürich 2004, Rz. 527 ff. und 565).
Die Pflicht zur Beachtung findet zum einen ihren Niederschlag in der Anwendung
der die Schutzanliegen umsetzenden (Nutzungs-)Planung. Zum andern darin, dass
im Einzelfall erforderliche Interessenabwägungen im Lichte der
Heimatschutzanliegen vorgenommen werden.
2.4
Das
Planungs- und Baugesetz gibt für die Richtplanung Planungsgrundsätze vor (§ 18
Abs. 1 PBG). Anzustreben ist u.
a., dass schutzwürdige Landschaften sowie andere Objekte des
Natur- und Heimatschutzes vor Zerstörung oder Beeinträchtigung bewahrt werden (§ 18
Abs. 2 lit. l PBG). Die Schutzobjekte des Natur- und Heimatschutzes
werden im Einzelnen umschrieben (§ 203 PBG); es gehören dazu namentlich
Ortskerne, Quartiere, Strassen und Plätze, Gebäudegruppen, Gebäude und Teile,
die als wichtige Zeugen erhaltenswürdig sind oder Siedlungen wesentlich prägen
(§ 203 lit. c PBG). Der Schutz erfolgt u.
a. durch Massnahmen des Planungsrechts (§ 205
lit. a PBG). Dazu zählt insbesondere die Nutzungsordnung in den Bauzonen (§ 47 ff.
PBG). Speziell erwähnt das kantonale Recht die Kernzonen; solche umfassen
schutzwürdige Ortsbilder wie Stadt- und Dorfkerne, die in ihrer Eigenart
erhalten werden sollen (§ 50 Abs. 1 PBG). Auf diese Weise werden
Schutzvorgaben des Natur- und Heimatschutzes auch auf kommunaler Ebene
konkretisiert und umgesetzt (BGr, 1. April 2009, 1C_188/2007, E. 2.2).
2.5
Wie
erwähnt, wurde die Stadt Zürich als Ortsbild per 1. Oktober 2016 ins ISOS
aufgenommen. Das Ortsbild bezeichnet im ISOS eine Siedlung in ihrer Gesamtheit
als Inventar­objekt. Es umschreibt einen geschlossenen Perimeter, der sowohl
die erhaltenswerten und entsprechend mit einem Erhaltungsziel versehenen
Bereiche einer Siedlung umfasst als auch nicht erhaltenswerte Bereiche ohne
Erhaltungsziel, die aber in Bezug auf die erhaltenswerten Teile von Bedeutung
sind (Art. 3 Abs. 2, Art. 17 der Weisungen des Eidgenössischen
Departementes des Innern [EDI] über das Bundesinventar der schützenswerten
Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung ISOS [WISOS] vom 1. Dezember
2017 [in Kraft ab 1. Dezember 2017]).
2.6
Ortsbildteile
umschreiben geschlossene Perimeter innerhalb eines inventarisierten Ortsbilds.
Sie können mehr oder weniger grosse bebaute oder nicht bebaute Bereiche
umfassen, einzelne Bauten sowie Teile von Bauten. Die Summe der Ortsbildteile
bildet das Ortsbildganze (Art. 24 Abs. 1 WISOS). In der Zürcher Innenstadt
sind neben der Kernzone Altstadt zwölf weitere Kernzonen definiert, darunter
die Kernzonen Enge und Selnau, deren Gebietscharaktere aufgrund ihrer ähnlichen
baulichen Struktur zusammengefasst sind. Die Gebietscharakterbeschreibungen
sind die Grundlage für die Beurteilung der Gestaltungsvorgaben gemäss Art. 43
BZO. Dessen allgemeine Gestaltungsvorschriften sollen den typischen
Gebietscharakter bewahren und eine gute Gesamtwirkung erzielen. Art. 52 Abs. 2
BZO erwähnt hierzu, dass um das ehemalige Bezirksgebäude von 1857 im Gebiet der
Kernzone Selnau zunächst im nördlichen Teil spätklassizistische, meist viergeschossige
Mehrfamilienhäuser entstanden seien. Jünger und der Zeit entsprechend reich
gegliedert und ornamentiert seien die vier- bis fünfgeschossigen Bauten an der I-,
F- und E-Strasse.
2.7
Das vorliegend
betroffene Geviert befindet sich gemäss ISOS-Objektblatt Citybereich Innere
Enge im Gebiet G1 (Gebiet G: grösstmöglicher Ortsteil, dank räumlichen,
architekturhistorischen oder regionaltypischen Merkmalen als Ganzheit ablesbar;
vgl. Bundesamt für Kultur, Erläuterungen zum ISOS vom 31. Oktober 2011
[fortan Merkblatt ISOS], unter
www.bak.admin.ch/bak/de/home/kulturerbe/heimatschutz-und-denkmalpflege/isos/das-isos-in-kuerze.html
).
Im Objektblatt werden die dortigen Blockrandbebauungen explizit erwähnt. Das
Erhaltungsziel gemäss ISOS ist "C". Für ein Gebiet oder eine
Baugruppe mit Erhaltungsziel "C" gilt: Erhalten des Charakters,
Gleichgewicht zwischen Alt- und Neubauten bewahren und die [
ab 1. Dezember
2017
: den ursprünglichen Erbauungsgrund illustrierenden und] für den
Charakter wesentlichen Elemente integral erhalten. Zusätzlich gelten die
folgenden generellen Erhaltungshinweise: besondere Vorschriften zur
Eingliederung von Neubauten (Merkblatt ISOS/Erhaltungsziel; Art. 27 Abs. 1
lit. c WISOS). Gemäss dem regionalen Richtplan Stadt Zürich (Beschluss des
Regierungsrates vom 21. Juni 2017/RRB Nr. 576/2017) sind im Gebiet
Selnau die nutzungsplanerischen Festlegungen zu überprüfen.
3.
3.1
Die
infrage stehende Blockrandbebauung ist einerseits von zahlreichen
Inventarobjekten und zwei Schutzobjekten geprägt. Im Inventar der städtischen
Denkmalpflege befinden sich die Liegenschaften C-Weg 06, D-Strasse 07,
08 und 09, E-Strasse 16 und 11 und F-Strasse 12, 13 und 14; unter
Schutz gestellt sind die Liegenschaften F-Strasse 15 und 16.
Anderseits ist die Blockrandbebauung im betreffenden Geviert nicht nur von drei
Einfahrten (Seite C-Weg, F- und E-Strasse) in den Innenhof durchbrochen, der
ein erhebliches Gefälle aufweist, sondern auch durch mehrere Neubauten,
insbesondere C-Weg 17 (Kat.-Nr. 18) und C-Weg 19 (Kat.-Nr. 20)
an der Ecke C-Weg–D-Strasse, ferner D-Strasse 21 (Kat.-Nr. 22) und E-Strasse 23
(Ecke D-E-Strasse; Kat.-Nr. 24). Gerade die an prominenter Lage stehende
Baute C-Weg 17 verstösst gegen verschiedene Bestimmungen der BZO (jeweils
in der Fassung von April 2014), indem das Hauptgebäude 6 Vollgeschosse
aufweist (Art. 31 Abs. 1 BZO), seine Bautiefe mehr als 20 m ab
der Begrenzungslinie beträgt (Art. 31 Abs. 5 BZO) und die Ausnützung
überschritten ist, indem das Hauptgebäude eine Höhe von mehr als 16,5 m aufweist
(Art. 32 BZO) und indem kein Wohnanteil ausgewiesen wird (Art. 6 Abs. 4
BZO). Tatsächlich reicht der viergeschossige (zuzüglich eines Aufbaus für
Haustechnik) rückwärtige Teil des Hauptgebäudes bis nahe an den Baubereich und
die Liegenschaft des Beschwerdeführers im Innenhof heran und überragt diese
erheblich, ebenso der rückwärtige Teil der Liegenschaft C-Weg 25.
3.2
Im Baubereich
im Innenhof stehen insgesamt vier Gebäude, nämlich der eingeschossige
Garagentrakt zum Wohnhaus E-Strasse 11; die Liegenschaft C-Weg 64,
ein 1896 erbautes zweigeschossiges Sichtbackstein-Gebäude mit Sockelgeschoss,
zeitgleich erstellt mit der Blockrandbebauung; das Gebäude D-Strasse 03,
ein dreigeschossiges Innenhofgebäude mit Attikageschoss und ab der Hälfte
abgewinkelter Front und entsprechender Verschmälerung des Baukörpers sowie das
bereits 1856 – vor der Erstellung der Blockrandbebauung – entstandene Gebäude C-Weg 01
des Beschwerdeführers. Nach Meinung des Beschwerdegegners 1 fügen sich das
Garagengebäude und das zweigeschossige Sichtbacksteingebäude gut in den
Innenhof ein.
3.3
Bei der
Liegenschaft des Beschwerdeführers handelt es sich um ein ehemals freistehendes
Wohn- und Handwerkerhaus mit den für die frühe Verstädterung des Quartiers Enge
typischen Merkmalen eines Baumeisterhauses. Über einem rechteckigen
Gebäudegrundriss spiegelt das zweigeschossige Gebäude das für die
Baumeisterarchitektur typische Nebeneinander einer gemischten Nutzung von Wohnen
im Obergeschoss und Gewerbe im Erdgeschoss. Das Gebäude wird geprägt von einem
stark vorstehenden Satteldach mit sichtbarer Sparrenlage. Als Folge einer
Sanierung prägt die belassene sichtbare Holzkonstruktion der Aussenwände das
äussere Erscheinungsbild des ehemaligen Wohn- und Handwerkerhauses.
3.4
Die
erwähnten Einfahrten (vorn E. 3.1) erlauben keine direkte Durchquerung des
gesamten Innenhofs, mindestens von der Seite F-Strasse und C-Weg nicht. Nur
von der Seite D-Strasse ist es möglich, durch den Durchgang in der Liegenschaft
D-Strasse 21 zur Einfahrt von der Seite E-Strasse zu gelangen und
umgekehrt. Im zerklüfteten, ansteigenden und von mehreren Bauten überstellten Hofbereich
sind die Parzellengrenzen den Terrainsprüngen folgend von Einfriedungen und
Stützmauern mit zum Teil nicht begehbaren Höhenunterschieden eingefasst.
4.
4.1
Die
Vorinstanz ging davon aus, dass als öffentliche Interessen zur Rechtfertigung
der zu prüfenden Eigentumsbeschränkung ausschliesslich Interessen des Natur-
und Heimatschutzes in Betracht kämen. Die vorliegende Blockrandbebauung sei
angesichts der grossen Zahl an Inventar- und Schutzobjekten zweifellos als
denkmalpflegerisch wertvoll einzustufen. Auch in ortsbildschutzrechtlicher
Hinsicht sei die Blockrandbebauung wertvoll, weswegen sie der Kernzone
zugewiesen sei. Die mit der angefochtenen Massnahme verbundene
Eigentumsbeschränkung sei entsprechend durch ein öffentliches Interesse
gerechtfertigt. Das streitbetroffene Geviert sei zudem mit dem Erhaltungsziel
"C" belegt worden, das unter anderem den Erlass von besonderen
Vorschriften zur Eingliederung von Neubauten vorschreibe. Dazu diene die
Abzonung von K4 auf K2 im streitbetroffenen Innenhof.
Zur Verhältnismässigkeit der getroffenen Massnahme führte die
Vorinstanz aus, eine Aufstockung der Liegenschaft des Beschwerdeführers auf
vier Vollgeschosse (mit zusätzlich je einem anrechenbaren Unter- und
Dachgeschoss) würde das charakteristische Gleichgewicht zwischen
Blockrandbebauung und Innenhof empfindlich stören, umso mehr, als das Ortsbild
durch die bestehenden Kernzonenvorschriften gegenwärtig nicht ausreichend
geschützt sei. Die strittige Massnahme beschränke das Volumen und die
Geschossigkeit der Hofgebäude gerade auf ein ortsbildverträgliches Mass und
verhindere eine weitere Beeinträchtigung der für eine Blockrandbebauung charakteristischen
Hierarchisierung.
Das Selnau-Quartier sei sodann im regionalen Richtplan als
schützenswertes Ortsbild verzeichnet und entsprechend mit einer Kernzone
geschützt. Aufgabe der Kernzonenvorschriften sei es, die Eigenheiten eines
schützenswerten Ortsbildes zu erhalten (§ 50 Abs. 1 PBG) und nicht,
eine innere Verdichtung herbeizuführen.
4.2
Der
Beschwerdeführer bringt zunächst vor, dass nicht eine durchgehende
Blockrandbebauung vorliege, indem sie durch verschiedene Strassen und Wege
durchbrochen werde. Zudem steige das Gelände vom C-Weg zur E-Strasse um bis zu
9 m an, was die Blockrandbebauung schwer ablesbar mache. Mit Bezug auf die
fraglichen vier Grundstücke im Baubereich des Innenhofs, die von der
Herabzonung betroffen seien, könne jedenfalls nicht mehr von einem Innenhof die
Rede sein. Dieser bilde denn auch ein sehr uneinheitliches und vielfältiges
Bild und werde als solcher weder wahrgenommen noch erkennbar, umso weniger, als
zwischen den vier fraglichen Gebäuden die jeweiligen Nachbargebäude nur über
schmale Durchgänge und Treppenstufen erreicht werden könnten. Zudem rage das
praktisch neu erstellte Gebäude C-Weg 62, das 6 Geschosse aufweise,
mit rund der Hälfte seines Volumens in den Innenhof, was dessen Charakter als
Innenhof entscheidend beeinträchtige. Da die Baubewilligung für den Umbau der
Liegenschaft C-Weg 17 am 3. Juni 2015 erteilt worden sei, als die
Zonenplanrevision schon im Gange gewesen sei, habe der Beschwerdegegner 1
bewusst in Kauf genommen, dass der Innenhof seines Charakters beraubt werde.
Mit der Herabzonung werde die Überbauungsmöglichkeit für
das Grundstück des Beschwerdeführers um die Hälfte reduziert. Dabei sei als
öffentliches Interesse nicht nur dasjenige des Natur- und Heimatschutzes,
sondern auch dasjenige an der Siedlungsentwicklung nach innen zu
berücksichtigen. Es gehe nicht darum, eine gegenüber der bisherigen
Nutzungsordnung weitergehende Verdichtung herbeizuführen, sondern nur, den
status quo zu belassen. Die sogenannte Blockrandbebauung sei geprägt von fünf-
und sechsgeschossigen Gebäuden. Innenhöfe würden im ISOS nicht thematisiert.
Eine Überbauung des Innenhofes mit Gebäuden mit vier Geschossen würde sich
bezüglich Höhe der Blockrandbebauung eindeutig unterordnen; diese wäre
weiterhin als solche im bisherigen Rahmen erkennbar, umso mehr, als die
Parzelle des Beschwerdeführers klein sei, nur ein Gebäude mit kleinem Grundriss
erlaube und nicht erhöht liege. Die geplante Einschränkung der Nutzungsrechte
des Beschwerdeführers wiege schwer. Die geplante Abzonung sei nicht vertretbar
und willkürlich.
4.3
Dem hält
der Beschwerdegegner 1 entgegen, streitbetroffen sei ein Blockrandgebiet.
Kennzeichnend dafür sei die von einer Häusergruppe umrandete Innenhofsituation.
Weiter herrsche eine Hierarchisierung der Bebauung vor, indem der Blockrand
vielgeschossig sei, im Innenhof dagegen keine oder bloss niedrige Zweckbauten
lägen. Die Hofbereiche in der Kernzone Selnau seien in der Regel nicht oder nur
mit Gebäuden von geringer Höhe überbaut. Der Hofraum sei vorliegend durch die
relativ steil abfallende Topographie des J-Bergs geprägt. Angesichts der
inventarisierten und teilweise geschützten Liegenschaften in der
Blockrandüberbauung liege ein hochkarätiger Blockrand vor, dessen
Innenhofsituation sich denkmalpflegerisch angemessen zu entwickeln habe. Die
Blockrandbebauung werde in ihrer Bedeutung als schützenswertes Ortsbild von der
Vorinstanz anerkannt. Auch der Innenhof sei ein wichtiges Element der
Blockrandbebauung und damit des schützenswerten Ortsbildes. Entgegen der
Beschwerde treffe es nicht zu, dass kein Ortsbild vorliege. Das aktuell
sanierte Gebäude C-Weg 17 komme nicht in den Baubereich des Innenhofs zu
liegen; es handle sich nur um ein Blockrandgebäude, das weit in den Innenhof
rage. Entsprechend bestehe an der Wahrung des streitbetroffenen Ortsbilds ein
öffentliches Interesse und würde der Bau eines Gebäudes mit mehr als zwei
Vollgeschossen im Innenhof das städtebauliche Gleichgewicht des Innenhofs bzw.
die Innenhofsituation erheblich stören.
5.
Bei der Anfechtung einer Nutzungsplanänderung können die
Parteien, die berechtigt sind, sich auf die Eigentumsgarantie (Art. 26 Abs. 1
BV) zu berufen, den Umstand rügen, die ihnen auferlegten neuen Einschränkungen
seien weder durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt (Art. 36 Abs. 2
BV) noch verhältnismässig (Art. 36 Abs. 3 BV; BGE 132 II 408 E. 4.3
= Pra 96/2007 Nr. 66).
5.1
Entgegen
der Meinung des Beschwerdeführers kommen als öffentliche Interessen zur
Rechtfertigung der zu prüfenden Eigentumsbeschränkung ausschliesslich
Interessen des Natur- und Heimatschutzes in Betracht (vorn E. 2.3). Vorab
kann hierzu auf die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz verwiesen werden (§ 70
in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG). Nach § 205 Abs. 1
lit. a PBG erfolgt der Schutz von Schutzobjekten im Sinn von § 203 Abs. 1
lit. c PBG durch Massnahmen des Planungsrechts (dazu vorn E. 2.4).
Kernzonen umfassen schutzwürdige Ortsbilder, unter anderem Gebäudegruppen, die
in ihrer Eigenart erhalten oder erweitert werden sollen (§ 50 Abs. 1
PGB). Demgegenüber hat das Gebot der inneren Verdichtung zurückzutreten. Soweit
der Beschwerdeführer dazu geltend macht, er verlange bloss die Erhaltung des
status quo, ist ihm nicht zu folgen. Wie dargelegt, wäre ein Ausbau seiner
Liegenschaft nach den Regeln der Kernzone K4 schon heute nicht oder nur
unter Einbezug von Näherbaurechten möglich (vorn E. 1.2), wozu er sich
nicht äusserte. Demnach liesse sich der behauptete status quo schon heute aus
rechtlichen Gründen (fehlende Näherbaurechte) nicht realisieren, weshalb der
Beschwerdeführer aus der (noch) bestehenden Zonierung nichts zu seinen Gunsten
ableiten kann.
5.2
Soweit der
Beschwerdeführer geltend macht, es liege keine (geschlossene) Blockrandbebauung
vor, weil sie von mehreren Einfahrten durchbrochen sei (dazu vorn E. 3.1),
ist zu entgegnen, dass das den Charakter der Blockrandbebauung nicht ändert.
Ebenso wenig spielt für die Eigenschaft als Blockrandbebauung eine Rolle, dass
der Innenhof markant (in Richtung E-Strasse) ansteigt. Im Objektblatt des ISOS
ist ausdrücklich von einer Blockrandbebauung die Rede (vorn E. 2.7). Eine
solche ist grundsätzlich charakterisiert durch eine Gruppierung von (Wohn-)Gebäuden
in geschlossener Bauweise um einen gemeinsamen Hof, wobei bei offenen
Blockrandbebauungen der Innenhof zwischen den einzeln stehenden Häusern
erreichbar ist. Allerdings sind die Innenhöfe vielfach mit Zweckbauten
überbaut, die um die Jahrhundertwende den in den Blockrandbauten wohnenden
Handwerkern als Werkstatt und Arbeitsstätte dienten. Wesentlich ist jedenfalls,
dass die im Innenhof liegenden Bauten die umgebende Blockrandbebauung in Höhe
und Ausmass nicht konkurrenzieren (Hierarchie der Blockrandbauten). Davon
abgesehen bestimmt die Qualität des Innenhofs die Qualität der
Blockrandbebauung als solche kaum.
5.3
Somit ist
zu prüfen, ob die Nutzung des Innenhofs durch die darin liegende Baute des
Beschwerdeführers die Hierarchisierung der umgebenden Blockrandgebäude in einer
Weise beeinträchtigen würde, dass bei Belassen der Liegenschaft des
Beschwerdeführers in der Kernzone K4 der Innenhof seinen Charakter als
solchen verlieren oder mindestens nicht mehr als Innenhof erkannt und damit die
Blockrandbebauung ihrerseits ihres Charakters beraubt würde.
5.3.1
Vorab ist festzuhalten, dass selbst die Möglichkeit, die Liegenschaft des
Beschwerdeführers auf eine viergeschossige Baute (jeweils zuzüglich
Dachgeschoss) zu erweitern, nicht dazu führte, dass der Innenhof der
Blockrandbebauung als solcher nicht mehr erkennbar wäre. Angesichts ihrer Lage
in der unteren (gegen den C-Weg) tiefer liegenden Hälfte des Innenhofs dürfte
die Liegenschaft des Beschwerdeführers mit bloss einem zusätzlichen Geschoss in
der Höhe erst etwa das nebenan stehende Sichtbacksteingebäude in der
bestehenden Form erreichen oder nur geringfügig überragen. Selbst ein
vierstöckiger Ersatzbau auf der Liegenschaft des Beschwerdeführers würde aber
die benachbarte höher liegende Liegenschaft D-Strasse 03 im Innenhof in
der Höhe nicht erreichen, weist doch diese neben einem Sockel- auch noch ein
Attikageschoss auf. Solange diese – in der Zwischenzeit in die Kernzone K2
abgestufte – Liegenschaft in der bestehenden Form aufgrund der Bestandesgarantie
erhalten bleiben kann, würde sich daher durch die Ausnützung der
Ausbaumöglichkeiten auf der Liegenschaft des Beschwerdeführers entsprechend der
Kernzone K4 die Hofsituation nicht massgebend verändern.
Auch im Verhältnis zur
umgebenden Blockrandbebauung würde ein vierstöckiger Ersatzbau auf der
Liegenschaft des Beschwerdeführers wenig ändern, würde doch die Höhe der Bauten
der umgebenden Blockrandbebauung nicht ansatzweise erreicht. Auch würde die
Baute des Beschwerdeführers beim Blick von aussen auf den Blockrand diesen
nirgends überragen, liegt sie doch in der Abschirmung des sechsgeschossigen
Gebäudes C-Weg 17 und folgen die übrigen Blockrandbauten dem ansteigenden
Terrain von D-, E- und F-Strasse, sodass sie zusätzlich zur grösseren Anzahl
ihrer Geschosse auch deswegen markant höher sind als die Liegenschaft des
Beschwerdeführers. Die Hierarchie der umgebenden Blockrandbebauung wäre somit
selbst beim Belassen der Liegenschaft des Beschwerdeführers in der Kernzone K4
jedenfalls gewahrt.
5.3.2
Der Innenhof des infrage stehenden Gevierts zeichnet sich durch eine
zerklüftete, mit vielen Abgrenzungen entlang der Parzellengrenzen versehene,
nicht durchgehend begehbare, von rückwärtigen Gebäudeteilen des Blockrands
eingeschränkte und vom C-Weg aus gegen die E-Strasse hin recht steil ansteigende
Topographie aus. Gerade im Bereich der Liegenschaft des Beschwerdeführers
schliessen sich die hineinragenden Blockrandliegenschaften C-Weg 17 und 25
eng an den Baubereich des Innenhofs an. Auch wenn sie nicht direkt in den
Baubereich hineinragen, vermitteln sie dennoch rein optisch eine beengte
Innenhofsituation. Der Innenhof vermag somit den Eindruck einer den umliegenden
Blockrandbauten dienenden nutzbaren und durchgehenden Freifläche gerade nicht
zu erwecken (anders etwa die überwiegend ebenen Innenhöfe der umliegenden
Blockrandbebauungen C-Weg, L-, E- und D-Strasse [Parkplatznutzung und Bäume,
nur leicht ansteigendes Terrain]; E-, D-, I-, F-Strasse [Grünfläche]; C-Weg, K-,
E-, L-Strasse [reine Parkplatzflächennutzung]; E-, L-, M-Strasse, N-Platz
[Parkplatznutzung und Grünfläche]; E-, D-, O- und L-Strasse [Parkplatznutzung,
Terrain leicht ansteigend]; I-, F-Strasse, P- und Q-Gasse [Parkplatz- und
Grünraumnutzung]; C-Weg, K-Strasse, N-Platz [Parkplatznutzung und mehrere teils
mehrstöckige Gebäude im Innenhof], vgl. Google-Maps, Satellitenbild, Geviert C-Weg,
L-/Selnaustrasse, P-Gasse, F-Strasse, besucht am 13. September 2019). So
weist die infrage stehende Blockrandbebauung zwar entsprechend ihrem Charakter
einen Innenhof auf, der als solcher aber, wie der Beschwerdeführer zu Recht
beanstandet, kaum erkennbar und, wie bereits dargetan, auch kaum durchgehend
begehbar ist (vorn E. 3.4). Entgegen der Ansicht des
Beschwerdegegners 1 wird dadurch die Wertigkeit der Blockrandbebauung
nicht wesentlich herabgemindert, wurden doch die einzelnen Liegenschaften nicht
wegen des Innenhofs, sondern wegen ihrer äusseren Gestaltung inventarisiert und
geschützt (vorn E. 3.1).
5.3.3
Schliesslich ist zu bedenken, dass es sich bei der Liegenschaft des
Beschwerdeführers um ein ehemals freistehendes, sogenanntes Baumeisterhaus
handelt, das rund 40 Jahre
vor
der umliegenden Blockrandbebauung
erstellt wurde und erst mit deren Erstellung um ca. 1896 Teil von deren
Innenhof wurde. Baumeisterhäuser wurden in der Regel von Baumeistern (ohne
Beizug eines Architekten) erstellt. Nach der Eingemeindung setzte sich auf der
Grundlage des Baugesetzes für Ortschaften mit städtischen Verhältnissen vom 23. April
1893 (OS 23, 177) die Blockrandbebauung durch. Die Baumeisterhäuser
dokumentieren somit die Stadtentwicklung im 19. Jahrhundert (VGr, 27. März
2019, VB.2018.00629, E. 7.1.2), was erklärt, weshalb die Baute des
Beschwerdeführers in den Innenhof der späteren Blockrandbebauung anfangs des 20. Jahrhunderts
geraten ist. Dass dieser Umstand diese Liegenschaft als besonders bewahrenswert
erscheinen liesse, wird nicht dargetan.
5.4
5.4.1
Es trifft zwar zu, dass die meisten Innenhöfe der Blockrandbebauungen im
Quartier Selnau unbebaut sind. Indessen geht es entgegen dem
Beschwerdegegner 1 vorliegend nicht um eine Aufstockung mit Bezug auf die
Liegenschaft des Beschwerdeführers, sondern darum, ob die bisherige bereits
bestehende Einzonung in die Kernzone K4 erhalten bleiben kann oder nicht.
Mit der Herabstufung der Einzonung in die Kernzone K2 ist ein Eingriff in
die Eigentumsgarantie nach Art. 26 BV verbunden. Da die Eigentumsgarantie
ein Grundrecht darstellt, ist ein Eingriff nur unter gewissen Voraussetzungen
zulässig, die nachfolgend zu prüfen sind (vorn E. 5).
5.4.2
Nach Art. 75 Abs. 1 BV legt der Bund die Grundsätze der
Raumplanung fest. Diese obliegt den Kantonen und dient der zweckmässigen und
haushälterischen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung des Landes.
Allerdings muss sich jede raumplanerische Massnahme, die Grundeigentum
beschlägt, vor der Eigentumsgarantie als zulässig erweisen (Alexander Ruch, Kommentar
BV, Art. 75 Rz. 20). Art. 36 Abs. 1 BV verlangt für
schwerwiegende Einschränkungen von Grundrechten grundsätzlich die Gesetzesform,
bei weniger schwerwiegenden Eingriffen ein Gesetz im materiellen Sinn, das sich
seinerseits als verfassungsmässig erweist (Rainer J. Schweizer, Kommentar
BV, Art. 36 Rz. 16). Sämtliche Eingriffe in das Eigentum müssen
sodann durch ein öffentliches Inter­esse, das die privaten Eigentümerinteressen
überwiegt, gerechtfertigt sein (Art. 36 Abs. 2 BV). Schliesslich
unterliegen Eigentumsbeschränkungen dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit,
indem die Be­stimmungen, welche das Eigentum einschränken, geeignet sein
müssen, um das angestrebte Ergebnis herbeizuführen, ohne dass dieses durch
weniger strenge Massnahmen auch erreicht werden könnte. Die Behörden sind
verpflichtet, die Massnahmen auszusetzen, wenn der angestrebte Erfolg ausbleibt
(Klaus A. Vallender/Peter Hettich, Kommentar BV, Art. 26 Rz. 45,
49 f.).
5.4.3
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung liegt ein schwerer Eingriff in
die Eigentumsgarantie vor, wenn die bisherige oder künftig mögliche,
bestimmungsgemässe Nutzung eines Grundstücks durch Verbote oder Gebote
verunmöglicht oder stark erschwert wird (BGE 133 II 220 E. 2.5). Ein
schwerer Eingriff wird insbesondere bejaht, wenn eine bisher in einer Bauzone
gelegene Parzelle einer Zone zugewiesen wird, die keine Überbauung mehr zulässt
(BGE 119 Ia 362 E. 3b) bzw. wenn Grundeigentum zwangsweise entzogen wird
(Vallender/Hettich, Kommentar BV, Art. 26 Rz. 44). Dagegen liegt nach
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kein schwerer – und damit ein
entschädigungslos hinzunehmender – Eingriff vor, wenn die zulässige
Überbauungsmöglichkeit lediglich reduziert wird (BGr, 30. August 2016,
1C_126/2016, E. 3.2; BGE 115 Ia 363 E. 2a). Selbst massive
Nutzungsbeschränkungen beurteilt das Bundesgericht als nicht besonders schweren
und daher nicht nach Art. 26 Abs. 2 BV entschädigungspflichtigen
Eingriff, falls auf den fraglichen Liegenschaften noch eine wirtschaftlich
sinnvolle und gute Nutzung möglich bleibt (BGE 123 II 481 E. 6d;
Vallender/Hettich, Kommentar BV, Art. 26 N. 60; Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen
2016, Rz. 2485). Eine solche Situation liegt hier vor; der Beschwerdeführer
macht nicht geltend, mit der Einzonung in die Kernzone K2 würde eine
spätere Überbauung seiner Liegenschaft verunmöglicht (vorn E. 4.2).
5.5
In den
Bestimmungen von § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 203 Abs. 1
lit. c und § 205 lit. a PBG besteht eine genügende gesetzliche
Grundlage für die Abstufung der Liegenschaft des Beschwerdeführers von Kernzone K4
in Kernzone K2 (vorn E. 5.1).
5.6
Es ist
unbestritten, dass ein öffentliches Interesse daran besteht, die infrage
stehende Blockrandbebauung mit teils inventarisierten, teils geschützten Teilen
(vorn E. 3.1) als solche erkennbar zu erhalten, weshalb sie auch mit einer
Kernzone geschützt ist. Dies bedingt, dass in deren Innenhof bestehende Bauten
die Blockrandbauten nicht konkurrenzieren dürfen, umso mehr, als der Ortsteil
Selnau und insbesondere dessen Blockrandbebauungen im ISOS verzeichnet sind und
deren Charakter zu erhalten ist (vorn E. 2.6, 2.7, 5.2). Ob dieses
öffentliche Interesse das private des Beschwerdeführers am Erhalt der
Ausbaumöglichkeiten seiner Liegenschaft in der Kernzone K4 in jeder
Hinsicht übersteigt, ist im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung zu
beurteilen.
5.7
Ein
Grundrechtseingriff lässt sich weiter nur rechtfertigen, wenn er
verhältnismässig ist. Dabei müssen drei Aspekte der Verhältnismässigkeit
kumulativ erfüllt sein: Die Eignung, die Erforderlichkeit und die
Verhältnismässigkeit von Eingriffszweck und Eingriffswirkung (sogenannte
Zumutbarkeit). Soweit der Beschwerdeführer hierzu anführt, dass neben den
Planungsgrundsätzen auch die konkreten, für den einzelnen Fall massgebenden
Gesichtspunkte bei der Interessenabwägung berücksichtigt werden müssten, ohne
aber solche in der Beschwerde näher auszuführen, spricht er zwar die Frage der
Verhältnismässigkeit an, ohne sich jedoch substanziiert damit auseinanderzusetzen.
5.7.1
Geeignet ist eine staatliche Handlung dann, wenn durch sie das öffentliche
Interesse auch tatsächlich wahrgenommen, wenn der im öffentlichen Interesse
verfolgte Zweck erreicht werden kann (Rainer J. Schweizer, Kommentar BV, Art. 36
Rz. 38). Das ist vorliegend der Fall: Geht man davon aus, dass der
Hierarchisierung einer Blockrandbebauung im Grundsatz umso eher Rechnung
getragen wird, je unscheinbarer – in concreto je niedriger und kleiner – die im
Innenhof gelegenen Bauten sind, ist die Herabstufung der Ausnützung in Kernzone K2
zweifellos geeignet, dieses Ziel zu erreichen, ist doch die Einstufung in Kernzone K2
mit erheblichen Einschränkungen in der räumlichen Nutzung verbunden (vorn E. 1.2,
4.2). Gibt es mehrere geeignete Massnahmen, mit welchen der verfolgte Zweck
erreicht werden kann, ist eine Massnahme aber in ihren Eingriffswirkungen
milder bzw. weniger schwer, so verlangt das Element der Erforderlichkeit
allerdings, dass auf schwerer wiegende Massnahmen verzichtet wird. Der Eingriff
darf im konkreten Fall in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personeller
Hinsicht nicht über das, was unerlässlich ist, hinausgehen (Schweizer,
Kommentar BV, Art. 36 Rz. 39). Diesbezüglich ist vorliegend zu
differenzieren.
5.7.2
Soweit die Möglichkeit, den Rahmen der Kernzone K4 auszuschöpfen, im
Raum steht, wurde bereits dargetan, dass sich ein Ausbau der Liegenschaft des
Beschwerdeführers nach den Regeln der Kernzone K4 schon heute mangels
einer rechtlichen Voraussetzung (vorn E. 5.1) nicht realisieren liesse.
Mit der Einstufung in die Kernzone K2 wird die Situation diesbezüglich
geklärt, weshalb sie insofern als erforderlich erscheint.
Indessen stellt sich nach dem
Ausgeführten die Frage, ob zur Wahrung der Hierarchie und des Charakters der
Blockrandbebauung nicht bereits die Einstufung in die Kernzone K3 als
weniger weitgehende Massnahme genügte, für welche folgende Grundmasse gelten (Art. 30
BZO): maximal 3 Vollgeschosse (K2: max. 2 Vollgeschosse), 1 anrechenbares
Untergeschoss, 1 anrechenbares Dachgeschoss (ebenso: K2), Gebäudehöhe
maximal 10,5 m (K2: max. 7,5 m), Grundgrenzabstand 5,0 m (K2:
5,0 m), Abstand mit Mehrlängenzuschlag maximal 11 m (K2: 10 m) und
Ausnützungsziffer maximal 90 % (K2: 60 %). Wie dargelegt, würde
selbst ein Ausbau der Liegenschaft des Beschwerdeführers auf vier Stockwerke
die Hierarchie der Blockrandbebauung nicht gefährden (vorn E. 5.3.1,
5.3.4). Das muss umso mehr für einen Ausbau mit nur drei Geschossen,
verkleinertem Grundriss und reduzierter Ausnützung gelten. Aus dieser Sicht
erscheint es nicht angebracht, zur Verbesserung der Innenhofsituation generell
für alle im Baubereich stehenden Bauten eine möglichst niedrige Bauhöhe zu fordern.
Gerade das eingeschossige Garagengebäude der Liegenschaft E-Strasse 11
wäre mit der Einstufung in die Kernzone K2 grundsätzlich auf zwei
Geschosse erweiterbar, was kaum im Sinn des Beschwerdegegners 1 sein kann.
Nach dem Ausgeführten, wonach selbst eine viergeschossige Baute den Charakter
der Blockrandbebauung nicht ernsthaft gefährden würde (vorn E. 5.3.1),
muss mit Bezug auf die Baute des Beschwerdeführers eine Einstufung in Kernzone K3
als ebenso mildere wie zweckmässige Massnahme erachtet werden, um das Ziel, den
Charakter der Blockrandbebauung zu erhalten, zu erreichen.
5.7.3
Schliesslich muss sich der Eingriffszweck im Verhältnis zur
Eingriffswirkung im konkreten Fall bewähren. Dazu sind namentlich die
Interessen des Gemeinwesens am Eingriff gegen die entgegenstehenden
spezifischen Interessen des betroffenen Grundrechtsträgers abzuwägen. Wie
gezeigt, wird im Fall der Liegenschaft des Beschwerdeführers auch mit einer
milderen Massnahme dem angestrebten Ziel wirksam entsprochen. Die Auswirkungen
einer dreigeschossigen Baute bei eingeschränkten Ausmassen (vorn E. 5.7.2)
anstelle der bestehenden des Beschwerdeführers vermögen weder die Hierarchie
gegenüber den Blockrandbauten noch den Charakter der Blockrandbebauung oder des
Innenhofs ernsthaft infrage zu stellen. Insofern hat das öffentliche Interesse
an der Massnahme gegenüber den doch erheblichen privaten Interessen des
Beschwerdeführers an einer verbleibenden, wirtschaftlich sinnvollen Ausnützung
seiner Liegenschaft (vorn E. 5.4.3), die gerade den Charakter der
Blockrandbebauung zu wahren vermag, zurückzutreten. Entsprechend erweist sich
eine Einstufung in die Kernzone K3 als zumutbar.
5.8
Aufgrund
des Aufgeführten hat der Beschwerdegegner sein planerisches Ermessen mit Bezug
auf die Einstufung der Liegenschaft des Beschwerdeführers überschritten,
weshalb insofern sein Entscheid und derjenige der Rekursinstanz, die ihrerseits
ihr Ermessen unterschritt, zu korrigieren sind (vorn E. 1.4).
6.
Demnach ist in teilweiser Gutheissung der Beschwerde
Dispositiv-Ziffer II des Urteils des Baurekursgerichts vom 10. August
2018 insofern aufzuheben, als der Rekurs des Beschwerdeführers gänzlich
abgewiesen wurde. Weiter sind die Verfügung der Baudirektion vom 5. Juli
2017 sowie der Beschluss des Gemeinderats Zürich vom 30. November 2016
insofern aufzuheben, als die Liegenschaft des Beschwerdeführers, C-Weg 01,
Kat.-Nr. 02, gemäss Ergänzungsplan Kernzone Selnau Kreis 2 in die Kernzone K2
umgeteilt wurde. Die Liegenschaft des Beschwerdeführers ist in Kernzone K3
einzuzonen. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.
Bei diesem Ausgang obsiegt der Beschwerdeführer etwa zur
Hälfte, weshalb er die Hälfte der Kosten zu übernehmen hat; die andere Hälfte
hat die Beschwerdegegnerschaft zu je 1/4 zu tragen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Bei diesem Ausgang sind keine
Parteientschädigungen zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Entsprechend
dem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind sodann die Kostenfolgen des
Rekursentscheids anzupassen. Demnach ist Dispositiv-Ziffer III des Urteils
des Baurekursgerichts vom 10. August 2018 insofern aufzuheben, als die
Gerichtskosten von Fr. 9'240.- zur Hälfte von der Erbengemeinschaft R
und neu zu 1/4 vom Beschwerdeführer und zu je 1/8 von der Beschwerdegegnerschaft
zu übernehmen sind.
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    In
teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird Dispositiv-Ziffer II des
Urteils des Baurekursgerichts vom 10. August 2018 soweit aufgehoben, als
der Rekurs des Beschwerdeführers gänzlich abgewiesen wurde. Weiter werden die
Verfügung der Baudirektion vom 5. Juli 2017 sowie der Beschluss des
Gemeinderats Zürich vom 30. November 2016 insofern aufgehoben, als die
Liegenschaft des Beschwerdeführers, C-Weg 01, 8002 Zürich, Kat.-Nr. 02,
gemäss Ergänzungsplan Kernzone Selnau Kreis 2 in die Kernzone K2 umgeteilt
wurde. Die Liegenschaft des Beschwerdeführers wird in Kernzone K3
eingezont. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.    Dispositiv-Ziffer III
des Urteils des Baurekursgerichts vom 10. August 2018 wird
soweit aufgehoben, als dem Beschwerdeführer die Hälfte der Gerichtskosten von
insgesamt Fr. 9'240.- auferlegt wurde. Die Gerichtskosten von Fr. 9'240.-
sind der Erbengemeinschaft R zur Hälfte, dem Beschwerdeführer zu 1/4 und
der Beschwerdegegnerschaft zu je 1/8 aufzuerlegen.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 6'140.--     Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer zur Hälfte und der Beschwerdegegnerschaft
1 und 2 zu je1/4 auferlegt.
5.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
6.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
7.    Mitteilung an …