zh_verwaltungsgericht · VB.2022.00722 · 2024-08-22 · de

polizeiliche Meldepflicht | Polizeiliche Meldepflicht: Akzessorische Normenkontrolle von § 5 MERV. [Als im Ausland lebender schweizerischer Staatsangehöriger, welcher sich regelmässig in Zürich aufhält, wurde der Beschwerdeführer verpflichtet, sich in Zürich mit Niederlassung anzumelden.] Das Registerharmonisierungsgesetz (RHG) umschreibt auf bundesrechtlicher Ebene Begriffe wie Niederlassungsgemeinde und Aufenthaltsgemeinde (E. 2.1). Das kantonale Gesetz über das Meldewesen und Einwohnerregister (MERG) übernimmt diese Definitionen mit begrifflicher Modifikation. Die kantonale Verordnung über das Meldewesen und Einwohnerregister (MERV) setzt in § 5 für den Aufenthalt von Schweizer Staatsangehörigen eine Niederlassung in einer Schweizer Gemeinde voraus. Danach soll in Fällen, in denen Schweizer Staatsangehörige Wohnsitz im Ausland und gleichzeitig Aufenthalt in einer Zürcher Gemeinde beanspruchen, die in der meldepolizeilichen Praxis gefestigte Fiktion der Niederlassung in ebendieser Gemeinde gelten (E. 2.2). § 5 MERV verlangt damit eine zusätzliche - auf der Stufe der formellen Gesetze MERG bzw. RHG nicht erwähnte - Voraussetzung für die Begründung eines Aufenthalts ausschliesslich für Schweizer Staatsangehörige und beschränkt ihre Rechte (E. 3.2.2). Gemäss RHG ist die Niederlassungs- oder Aufenthaltsgemeinde bei sämtlichen Personen unabhängig von der Staatsangehörigkeit zu erfassen; § 5 MERV kann sich nicht auf § 11 Abs. 3 MERG stützen. Mangels einer Delegationsnorm im MERG sind die Voraussetzungen der Gesetzesdelegation nicht eingehalten und erweist sich § 5 MERV nicht als gesetzmässig (E. 3.2.3-4). Ohnehin würde eine Norm in der MERV angesichts Art. 36 BV nicht genügen. Die Auslegung des RHG ergibt, dass sich die Fiktion von § 5 MERV als unzulässig erweist (E. 3.3-4). § 5 MERV ist die Anwendung zu versagen, da die Bestimmung gegen übergeordnetes Recht (Art. 24 BV, Art. 3 RHG) verstösst und nicht gesetzmässig zustande gekommen ist (E. 3.5). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 22.08.2024 VB.2022.00722
Zurich Verwaltungsgericht 22.08.2024 VB.2022.00722
Zurigo Verwaltungsgericht 22.08.2024 VB.2022.00722

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00722
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Geschäftsnummer:
VB.2022.00722
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 22.08.2024
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
polizeiliche Meldepflicht
Polizeiliche Meldepflicht: Akzessorische Normenkontrolle von § 5 MERV.
[Als im Ausland lebender schweizerischer Staatsangehöriger, welcher sich regelmässig in Zürich aufhält, wurde der Beschwerdeführer verpflichtet, sich in Zürich mit Niederlassung anzumelden.]
Das Registerharmonisierungsgesetz (RHG) umschreibt auf bundesrechtlicher Ebene Begriffe wie Niederlassungsgemeinde und Aufenthaltsgemeinde (E. 2.1). Das kantonale Gesetz über das Meldewesen und Einwohnerregister (MERG) übernimmt diese Definitionen mit begrifflicher Modifikation. Die kantonale Verordnung über das Meldewesen und Einwohnerregister (MERV) setzt in § 5 für den Aufenthalt von Schweizer Staatsangehörigen eine Niederlassung in einer Schweizer Gemeinde voraus. Danach soll in Fällen, in denen Schweizer Staatsangehörige Wohnsitz im Ausland und gleichzeitig Aufenthalt in einer Zürcher Gemeinde beanspruchen, die in der meldepolizeilichen Praxis gefestigte Fiktion der Niederlassung in ebendieser Gemeinde gelten (E. 2.2). § 5 MERV verlangt damit eine zusätzliche - auf der Stufe der formellen Gesetze MERG bzw. RHG nicht erwähnte - Voraussetzung für die Begründung eines Aufenthalts ausschliesslich für Schweizer Staatsangehörige und beschränkt ihre Rechte (E. 3.2.2). Gemäss RHG ist die Niederlassungs- oder Aufenthaltsgemeinde bei sämtlichen Personen unabhängig von der Staatsangehörigkeit zu erfassen; § 5 MERV kann sich nicht auf § 11 Abs. 3 MERG stützen. Mangels einer Delegationsnorm im MERG sind die Voraussetzungen der Gesetzesdelegation nicht eingehalten und erweist sich § 5 MERV nicht als gesetzmässig (E. 3.2.3-4). Ohnehin würde eine Norm in der MERV angesichts Art. 36 BV nicht genügen. Die Auslegung des RHG ergibt, dass sich die Fiktion von § 5 MERV als unzulässig erweist (E. 3.3-4). § 5 MERV ist die Anwendung zu versagen, da die Bestimmung gegen übergeordnetes Recht (Art. 24 BV, Art. 3 RHG) verstösst und nicht gesetzmässig zustande gekommen ist (E. 3.5).
Gutheissung.
Stichworte:
AKZESSORISCHE NORMENKONTROLLE
AUFENTHALT
AUSLANDSCHWEIZER
AUSLANDSCHWEIZERINNEN UND -SCHWEIZER
BUNDESRECHTSKONFORMITÄT
EINWOHNERREGISTER
FIKTION
GESETZLICHE GRUNDLAGE
HEIMATSCHEIN
KONKRETE NORMENKONTROLLE
LEBENSMITTELPUNKT
MELDEPFLICHT
NIEDERLASSUNG
NIEDERLASSUNGSFREIHEIT
POLIZEILICHE MELDEPFLICHT
ÜBRIGES BESONDERES VERWALTUNGSRECHT
WOHNSITZ
Rechtsnormen:
Art. 24 BV
Art. 36 BV
Art. 65 BV
Art. 65 Abs. II BV
Art. 79 Abs. I KV
§ 1 MERG
§ 3 Abs. I MERG
§ 11 Abs. 1 MERG
§ 15 Abs. III MERG
§ 32 MERG
Art./§ 5 MERV
Art./§ 8 Abs. I MERV
Art./§ 9 Abs. I MERV
§ 1 RHG
§ 1 Abs. 1 lit. a RHG
§ 1 Abs. I lit. b RHG
§ 3 RHG
§ 3 lit. b RHG
§ 6 RHG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2022.00722
Urteil
der 3. Kammer
vom
22. August 2024
Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Verwaltungsrichter
Franz Kessler Coendet,
Gerichtsschreiberin Cyrielle Söllner Tropeano.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Stadtrat von Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend polizeiliche
Meldepflicht,
hat sich
ergeben:
I.
A.
A ist
schweizerischer Staatsangehöriger und hält sich regelmässig in der Stadt Zürich
auf. Die Direktion des Bevölkerungsamts der Stadt Zürich ordnete mit Verfügung
vom 2. Juli 2021 an, A habe sich per 1. Oktober 2020 in Zürich mit
Niederlassung anzumelden und seinen Heimatschein bis zum 2. August 2021 zu
hinterlegen.
B.
Mit
Eingabe vom 2. August 2021 verlangte A eine Neubeurteilung nach § 170
des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG; LS 131.1). Der Stadtrat
der Stadt Zürich wies das Begehren um Neubeurteilung mit Beschluss vom
15. Dezember 2021 unter Auferlegung der Verfahrenskosten ab.
II.
Am 24. Januar 2022 liess A mit Rekurs an den
Bezirksrat Zürich die Aufhebung des Beschlusses des Stadtrats vom
15. Dezember 2021 beantragen. Der Stadtrat bzw. das Bevölkerungsamt der
Stadt Zürich sei anzuweisen, ihn als Aufenthalter im Einwohnerregister
einzutragen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zuzüglich
Mehrwertsteuer) zulasten des "Rekursgegners". Der Bezirksrat Zürich
wies den Rekurs mit Beschluss vom 27. Oktober 2022 ab, auferlegte A die
Verfahrenskosten und verweigerte ihm eine Parteientschädigung.
III.
Mit Beschwerde vom 28. November 2022 liess A beim
Verwaltungsgericht beantragen, den Beschluss des Bezirksrats Zürich vom
27. Oktober 2022 aufzuheben und den Beschwerdegegner anzuweisen, ihn als
Aufenthalter im Einwohnerregister einzutragen; alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen (zuzüglich Mehrwertsteuer) zulasten des Beschwerdegegners.
Der Bezirksrat Zürich verzichtete am 5. Dezember 2022
auf eine Vernehmlassung. Die Stadt Zürich liess mit Beschwerdeantwort vom
19. Dezember 2022 die Abweisung der Beschwerde beantragen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG; LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
Der Fall ist von der Kammer zu entscheiden (§ 38b Abs. 1 e contrario
und § 38 Abs. 1 VRG).
1.2
Nachdem sämtliche
Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Das
gestützt auf Art. 65 der Bundesverfassung (BV; SR 101) erlassene Registerharmonisierungsgesetz
(RHG; SR 431.02) dient der Vereinfachung der Datenerhebung für die
Statistik durch die Harmonisierung amtlicher Personenregister (Art. 1 Abs. 1
lit. a RHG) und des gesetzlich vorgesehenen Austauschs von Personendaten
zwischen den Registern (Art. 1 Abs. 1 lit. b RHG). Mit Blick auf
eine aussagekräftige Bundesstatistik zielt das RHG darauf ab, ihr einheitliche
und vergleichbare Daten zugänglich zu machen (Botschaft vom 23. November
2005 zur Harmonisierung amtlicher Personenregister, BBl 2006 427, insb. 433 und
455). Hierzu umschreibt das RHG erstmals auf bundesrechtlicher Ebene im
registerrechtlichen, schriftenpolizeilichen Sinn zentrale Begriffe wie
"Niederlassungsgemeinde" und "Aufenthaltsgemeinde" (Art. 3
lit. b und lit. c RHG; BGr, 9. Februar 2012, 2C_919/2011, E. 2.2.3;
13. Dezember 2011, 2C_599/2011, E. 2.3; 23. September 2008,
2C_478/2008, E. 3.3).
Unter der Niederlassungsgemeinde ist die Gemeinde zu
verstehen, in der sich eine Person in der Absicht dauernden Verbleibens
aufhält, um dort den Mittelpunkt ihres Lebens zu begründen, welcher für Dritte
erkennbar sein muss; eine Person wird in derjenigen Gemeinde als niedergelassen
betrachtet, in der sie das erforderliche Dokument hinterlegt hat, und kann nur
eine Niederlassungsgemeinde haben (Art. 3 lit. b RHG). Demgegenüber
bedeutet Aufenthaltsgemeinde die Gemeinde, in der sich eine Person zu einem
bestimmten Zweck ohne Absicht dauernden Verbleibens mindestens während dreier
aufeinanderfolgender Monate oder dreier Monate innerhalb eines Jahres aufhält;
der Aufenthalt zum Zweck des Besuchs einer Lehranstalt oder Schule und die
Unterbringung einer Person in einer Erziehungs-, Versorgungs-, Heil- oder
Strafanstalt begründen eine Aufenthaltsgemeinde (Art. 3 lit. c RHG).
2.2
§ 1
des kantonalen Gesetzes über das Meldewesen und die Einwohnerregister vom
11. Mai 2015 (MERG; LS 142.1) übernimmt die Definitionen des RHG und
modifiziert sie nur insofern, als im kantonalen Recht die Begriffe
Niederlassung bzw. Aufenthalt (statt Niederlassungs- und Aufenthaltsgemeinde)
verwendet werden. Gemäss § 11 Abs. 1 MERG führen die Gemeinden das
Einwohnerregister. Die Einwohnerregister enthalten von jeder Person, die sich
niedergelassen hat oder aufhält, nach Massgabe von Art. 6 RHG mindestens
bestimmte Daten. Die Gemeinden sind verpflichtet, das Einwohnerregister aktuell
zu halten und laufend zu bereinigen (§ 8 Abs. 1 und § 9 Abs. 1
der kantonalen Verordnung über das Meldewesen [MERV; LS 142.11]). § 3
Abs. 1 MERG statuiert eine persönliche Meldepflicht bei der politischen
Gemeinde u.
a. für
alle Personen, die sich dort niederlassen (lit. a), dort Aufenthalt
begründen (lit. b) oder die Niederlassung, den Aufenthalt oder die
Berufsausübung gemäss lit. a–c aufgeben (lit. f).
Gemäss § 5 MERV setzt der Aufenthalt von Schweizer
Staatsangehörigen eine Niederlassung in einer Schweizer Gemeinde voraus. Diese
Bestimmung ist dahingehend zu verstehen, dass in Fällen, in denen Schweizer
Staatsangehörige Wohnsitz im Ausland und gleichzeitig Aufenthalt in einer
Zürcher Gemeinde beanspruchen, die in der meldepolizeilichen Praxis gefestigte
Fiktion der Niederlassung in ebendieser Gemeinde gelten soll (Begründung zur
MERV, Ziff. 5 § 5, ABl 2018-02-23 Meldungsnummer 00228811).
2.3
Die
Vorinstanz bejahte die Vereinbarkeit von § 5 MERV mit dem übergeordneten
Recht mit der Begründung, das Bundesamt für Statistik habe bestätigt, die
Regelung sei bundesrechtskonform. Da dem MERG und dem RHG nicht zu entnehmen
sei, dass die Definitionen der Niederlassung bzw. der Niederlassungsgemeinde
abschliessend seien, sei es dem kantonalen Verordnungsgeber nicht verwehrt, für
Schweizer Staatsangehörige ohne Niederlassung in einer anderen Schweizer
Gemeinde eine Regelung zu treffen, wonach der Aufenthaltsstatus als
"niedergelassen" einzutragen sei. Darin sei keine Beschränkung der
Rechte des Beschwerdeführers zu erkennen, für welche es eine Grundlage in einem
Gesetz im formellen Sinn bräuchte.
2.4
Der
Beschwerdeführer bringt dagegen vor, § 5 MERV verstosse gegen das
übergeordnete Bundesrecht und das MERG, weil weder Art. 3 lit. b RHG
noch § 1 lit. b MERG die Möglichkeit des Aufenthalts in einer
Schweizer Gemeinde auf Personen mit Niederlassung in einer anderen
schweizerischen Gemeinde beschränkten. Einziges Kriterium für den Aufenthalt
bilde die Tatsache, dass eine Person sich in einer Gemeinde aufhalte ohne
Absicht des dauernden Verbleibens. Dies setze voraus, dass sie anderswo
niedergelassen sei. Ob dies in der Schweiz oder im Ausland sei, liessen das RHG
– und die Botschaft dazu – und das MERG offen. Das Bundesrecht belasse den
Kantonen keinen Spielraum mit Bezug auf die Definition von Niederlassung und
Aufenthalt. Die Vorinstanz hätte sich nicht mit der Wiedergabe der
Stellungnahme des Bundesamts für Statistik begnügen dürfen, sondern hätte
vielmehr selbst prüfen müssen, ob § 5 MERV bundesrechtskonform sei. Hinzu
komme, dass § 5 MERV eine nicht zu rechtfertigende Ungleichbehandlung von
Auslandschweizern gegenüber ausländischen Personen sowie diverse weitere
Probleme und Widersprüche mit sich bringe.
3.
3.1
Bildet
eine konkrete Anordnung Anfechtungsobjekt eines Rechtsmittels und wird gerügt,
die Anordnung beruhe auf einem Rechtssatz, der gegen übergeordnetes Recht
verstosse, spricht man von einer akzessorischen (oder konkreten)
Normenkontrolle. Es wird vorfrageweise geprüft, ob dem Rechtssatz, auf dem die
angefochtene Anordnung beruht, im konkreten Einzelfall die Anwendung zu
versagen ist (Art. 79 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom
27. Februar 2005; LS 101). Falls dies der Fall ist, entfällt die
Rechtsgrundlage der angefochtenen Anordnung und ist letztere aufzuheben. Die
formelle Aufhebung – oder Änderung – der rechtswidrigen Norm fällt hingegen in
die Verantwortung der zuständigen rechtsetzenden Behörde (Gesetz- oder
Verordnungsgeber; zum Ganzen Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 23
und § 50 N. 43 ff.; Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen
Keller/Daniela Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. A.,
Zürich 2020, N. 1929b).
3.2
Gesetzmässigkeit
3.2.1
Das Erfordernis der Gesetzesform (auch als "genügende Normstufe"
bezeichnet) bedeutet, dass die wichtigen Rechtsnormen, auf denen die
Verwaltungstätigkeit beruht, in einem Gesetz enthalten sein müssen. Teilweise
kommen auch gesetzesvertretende Verordnungen in Frage. Sie beruhen auf einer
Ermächtigung durch ein Gesetz, das noch keine vollständige materielle Regelung
enthält. Solche Verordnungen fügen der weitmaschigen Regelung im Gesetz neue
Normen hinzu. Die Voraussetzungen und Grenzen der Gesetzesdelegation sind dabei
zu beachten. Vollziehungsverordnungen demgegenüber dürfen weder die Rechte der
Bürgerinnen und Bürger (zusätzlich) beschränken noch ihnen (weitere) Pflichten
auferlegen. Die Übergänge zwischen gesetzesvertretenden und vollziehenden
Verordnungen sind fliessend. Zudem können in der gleichen Verordnung Normen mit
Vollzugscharakter und solche gesetzesvertretender Natur enthalten sein (Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A.,
Zürich/St. Gallen 2020, N. 94–99, N. 350 f.; BGE 141 II 169 E. 4.3.1).
3.2.2
In § 5 MERV legt der Regierungsrat fest, dass der Aufenthalt von
Schweizer Staatsangehörigen eine Niederlassung in einer Schweizer Gemeinde
voraussetzt. Damit verlangt er zusätzliche – auf der Stufe der formellen
Gesetze, d.
h. in § 1
lit. b MERG bzw. in Art. 3 lit. c RHG nicht erwähnte –
Voraussetzungen für die Begründung eines Aufenthalts i.
S.
v. § 1 lit. b MERG bzw. in Art. 3 lit. c
RHG ausschliesslich für Schweizer Staatsangehörige und beschränkt ihre Rechte.
Deshalb ist § 5 MERV gesetzesvertretender Natur und sind die
Voraussetzungen der Gesetzesdelegation zu prüfen (vgl. VGr, 8. Februar
2024, VB.2022.00296, E. 3.5.3).
3.2.3
Das MERG sieht in mehreren Bestimmungen vor, dass bestimmte Bereiche vom
Regierungsrat in einer Verordnung zu regeln sind (u.
a. § 32 MERG). Neben diesen
Regelungsaufträgen finden sich im Gesetz punktuell Delegationsgrundlagen für
gesetzesvertretende Verordnungsbestimmungen (§ 11 Abs. 3 und § 15
Abs. 3 MERG). Gemäss § 11 Abs. 3 MERG kann der Regierungsrat in
einer Verordnung für weitere Identifikatoren und Merkmale, die zur Erfüllung
der kantonalen Aufgaben notwendig sind, eine Erfassung im Einwohnerregister
festlegen.
Die Art des Domizils (Niederlassung oder Aufenthalt) sowie
die Niederlassungs- oder Aufenthaltsgemeinde sind gemäss Art. 6 lit. o
und lit. p RHG (i.
V.
m. § 11 Abs. 2 lit. a
MERG) bei sämtlichen Personen unabhängig von der Staatsangehörigkeit zu
erfassen. Die zusätzliche Voraussetzung, dass sich die Niederlassung bei
Schweizer Staatsangehörigen in der Schweiz befinden muss, damit sie in der
Schweiz einen Aufenthalt begründen können, stellt keinen weiteren Identifikator
bzw. kein weiteres Merkmal i.
S.
v. § 11 Abs. 3
MERG dar. Vielmehr werden dadurch bereits erfasste Identifikatoren bzw.
Merkmale ("Niederlassung" und "Aufenthalt"), die in § 1
lit. a und lit. b MERG bzw. Art. 3 lit. b und lit. c
RHG gesetzlich definiert sind, anders als dort bzw. angesichts der zusätzlichen
Voraussetzung enger definiert. § 5 MERV kann sich somit nicht auf § 11
Abs. 3 MERG stützen.
3.2.4
Mangels einer Delegationsnorm im MERG sind die Voraussetzungen der
Gesetzesdelegation nicht eingehalten und erweist sich § 5 MERV nicht als
gesetzmässig. Ohnehin würde eine (gesetzmässige) Norm in der MERV angesichts
von Art. 36 BV nicht genügen:
3.3
Niederlassungsfreiheit
(Art. 24 BV)
3.3.1
Die Niederlassungsfreiheit i.
S.
v. Art. 24 BV gewährleistet
(einzig) die Möglichkeit des persönlichen Verweilens an jedem beliebigen Ort in
der Schweiz; sie gebietet den Kantonen und Gemeinden, Schweizer Angehörigen die
Niederlassung auf ihrem Gebiet zu erlauben und verbietet ihnen gleichzeitig,
die Verlegung des einmal gewählten Wohnsitzes in einen anderen Kanton, eine
andere Gemeinde oder ins Ausland zu verhindern oder zu erschweren (BGE 148 I 97
E. 3.2.1; 135 I 233 E. 5.2; 127 I 97 E. 4c; 108 Ia 248 E. 1
m.
H.). Diese
Wahlfreiheit ist Ausdruck des Selbstbestimmungsrechts jeder Person und zugleich
eine Grundvoraussetzung für den interkommunalen Wettbewerb (Beat Rudin, in:
Bernhard Waldmann et al. [Hrsg.], Bundesverfassung, Basler Kommentar, Basel
2015, Art. 24 BV N. 13 f. m.
w.
H.).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung betrifft Art. 24
BV primär das polizeiliche Domizil. Bei der polizeilichen Niederlassung, die
unter gewissen Umständen zur gleichen Zeit an mehreren Orten bestehen kann, ist
unerlässlich, dass zum Ort, an welchem die betroffene Person sich als
niedergelassen betrachten will, Beziehungen von ausreichender Dauer und
Intensität existieren; es müssen gewisse tatsächliche Voraussetzungen dafür
gegeben sein. Die Niederlassungsfreiheit erlaubt es einer Person nicht, einen
beliebigen Ort als Niederlassungsort zu bezeichnen, ohne dass die tatsächlichen
– in Art. 3 lit. b RHG genannten – Voraussetzungen dafür erfüllt sind
(BGr, 10. November 2020, 2C_649/2020, E. 6.1; 13. März 2009, 2C_20/2009,
E. 1.3). Umgekehrt besteht eine Pflicht, sich am Ort, der sich als Ort der
polizeilichen Niederlassung erweist, anzumelden und die diesbezüglichen
Formalitäten zu erfüllen (vgl. oben E. 2.2; BGr, 3. August 2007,
2P.49/2007, E. 2.2).
Die Niederlassungsfreiheit kann, wie andere
Freiheitsrechte, unter den Voraussetzungen von Art. 36 BV eingeschränkt
werden. Danach bedürfen Einschränkungen der gesetzlichen Grundlage (Abs. 1),
müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten
Dritter gerechtfertigt und verhältnismässig sein (Abs. 2 und 3); zudem ist
der Kerngehalt des Grundrechts unantastbar (Abs. 4; vgl. BGE 128 I 280 E. 4.1.2;
111 Ia 214 E. 2a; BGr, 5. August 2021, 2C_41/2021, E. 5.1 m.
w.
H.; zum Ganzen Patricia Egli/Bernhard
Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, 4. A., St. Gallen
2023, [St. Galler Kommentar], Art. 24 BV N. 26 ff. m.
w.
H.). Als (zivilrechtliche) Einschränkungen
der Niederlassungsfreiheit werden in der Literatur beispielhaft die vom ZGB
bestimmten Wohnsitze erwähnt (Egli, Art. 24 BV N. 31 f.; Rudin, Art. 24
BV N. 30).
3.3.2
Vorliegend kann in Bezug auf die Frage, ob § 5 MERV einen Eingriff in
die Niederlassungsfreiheit darstellt und gegebenenfalls ob dieser den
Anforderungen von Art. 36 BV genügt, Folgendes festgehalten werden: Zwar
trifft es zu, dass die Niederlassungsfreiheit Schweizer Staatsangehörige nicht
dazu berechtigt, einen beliebigen Ort der Niederlassung oder des Aufenthalts zu
bezeichnen, ohne dass die jeweils dafür erforderlichen tatsächlichen
Voraussetzungen gegeben sind. Dies kann indes umgekehrt die schweizerischen
Behörden nicht ohne Weiteres dazu berechtigen, einen Ort als Niederlassung oder
Aufenthalt zu definieren oder erfassen, ohne dass dort die jeweils dafür
erforderlichen tatsächlichen Voraussetzungen erfüllt sind. Vielmehr ergibt sich
aus der Niederlassungsfreiheit, dass grundsätzlich derjenige Ort, der von der
Person als Niederlassung (oder Aufenthalt) gewählt worden ist
und
wo die
tatsächlichen Voraussetzungen der Niederlassung (oder des Aufenthalts) erfüllt
sind, als Niederlassung (oder Aufenthalt) zu qualifizieren ist. In diesem Sinn
hatte sich die Behörde am Aufenthaltsort – im innerstaatlichen Verhältnis – mit
dem Ausweis über die Hinterlegung eines Heimatscheins am Ort des polizeilichen
Hauptdomizils zu begnügen (BGE 90 I 27; 110 Ia 67 E. 3a). Von den
tatsächlichen Umständen abweichende Qualifikationen schränken die Niederlassungsfreiheit
ein und bedürfen daher einer gesetzlichen Grundlage (vgl. z.
B. Art. 25 ZGB, Art. 26
ZGB; Egli, Art. 24 BV N. 31 f.; Rudin, Art. 24 BV N. 30).
Eine solche Abweichung und somit eine Einschränkung des Selbstbestimmungsrechts
in Bezug auf die Niederlassung (vgl. E. 3.3.1) stellt auch § 5 MERV
dar, der die Niederlassung am Aufenthaltsort fingiert, ohne dass die
Voraussetzungen für eine Niederlassung geprüft werden (und erfüllt sein
müssten). Eine solche Einschränkung der Niederlassungsfreiheit bedürfte nach
Art. 36 Abs. 1 BV
einer genügenden
gesetzlichen Grundlage. § 5 MERV erfüllt diese Voraussetzung
offensichtlich nicht. Selbst wenn eine solche kantonale Norm auf Gesetzesstufe
existierte, stellte sich die Frage, ob diese Fiktion, welche schweizerische
Staatsangehörige verpflichtet, an einem anderen Ort (am Aufenthaltsort) ihre
Niederlassung anzumelden, nicht im Widerspruch zu Art. 3 lit. b und lit. c
RHG stünde und dem Sinn und Zweck des RHG zuwiderliefe (vgl. E. 2.1 sowie
nachfolgend E. 3.4).
3.4
Verletzung
von übergeordnetem Bundesgesetzesrecht (Art. 3 RHG)
3.4.1
Mit Erlass des RHG wurde unter anderem die Unterscheidung zwischen
Niederlassung und Aufenthalt für die kantonalen und kommunalen
Einwohnerregister bundesrechtlich vorgeschrieben und die Auslegung dieser
Begriffe bzw. der Begriffe "Niederlassungsgemeinde" und
"Aufenthaltsgemeinde" auf Bundesebene umschrieben (zu den
Definitionen E. 2.1). Diese Begriffsvereinheitlichung erfolgte zwar –
entsprechend der Verfassungsgrundlage in Art. 65 Abs. 2 BV – primär
zur Erleichterung und Verbesserung der bundesrechtlich geregelten Statistik,
doch wirkt sie sich sinngemäss und nötigerweise auch direkt auf das im Übrigen
weiterhin von den Kantonen geregelte Einwohnerkontroll- und -meldewesen aus,
zumal dessen Daten für die Bundesstatistik direkt herbeigezogen werden (Art. 14
RHG; vgl. Arnold Marti, Entwicklung und heutiger Stand des Einwohnerkontroll-
und -meldewesens in der Schweiz – weitreichende Veränderungen durch das
Registerharmonisierungsgesetz des Bundes, in: ZBl 120/2019, 591 ff., 601).
Das Bundesrecht (Art. 3 RHG) und das Recht des Kantons Zürich (§ 1
MERG) kennen heute eine übereinstimmende Begrifflichkeit hinsichtlich
Niederlassung und Aufenthalt, was zur Erreichung des Harmonisierungsziels
unerlässlich ist. Das Bundesgericht hält dazu ausdrücklich fest, das heutige
Bundesrecht überlasse dem kantonalen Gesetzgeber trotz der bestehenden
kantonalen Kompetenzen im Bereich des Register- und Schriftenpolizeirechts
bezüglich der erwähnten Begriffe keinen definitorischen Spielraum mehr und
gewähre auch für die Rechtsanwendung in den Gemeinden keinen geschützten
Autonomiebereich mehr. Die Fragen rechtlicher Natur im Zusammenhang mit den
erwähnten Begriffen seien harmonisiert; das Ziel der Registerharmonisierung
könne lediglich in der Praxis noch auf technisch-administrativ unterschiedliche
Weise verwirklicht werden (BGr, 9. Februar 2012, 2C_919/2011, E. 2.3.2).
Die Zuständigkeit der Kantone und Gemeinden beschränkt sich in diesem Bereich
auf die Kontrolle und Registrierung der Einwohner (BGE 148 I 97 E. 3.3.1).
3.4.2
Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob es zulässig ist,
ausschliesslich für schweizerische Staatsangehörige
ohne Niederlassung in der Schweiz den Aufenthaltsort in
der Schweiz als Niederlassung zu
definieren. Nichts anderes bewirkt die
Fiktion von § 5 MERV. Hierzu ist zunächst festzuhalten, dass sich weder im
Wortlaut noch in den Materialien zum RHG eine Grundlage für eine solche
Unterscheidung bzw. für die Definition der Begriffe "Niederlassung"
und "Aufenthalt" in Abhängigkeit von der Staatsangehörigkeit ergibt.
Auch aus der Tatsache, dass das RHG nur das Registerwesen in der Schweiz regelt
bzw. regeln kann, lässt sich nicht schliessen, dass die dort vorgesehenen
Begriffe der Niederlassung und des Aufenthalts nur gelten sollen, wenn beide
Anknüpfungspunkte in der Schweiz liegen, zumal
diese
Konstellation auch bei ausländischen Staatsangehörigen auftritt
und das RHG
ausdrücklich bezweckt, die erfassten Personenkreise aktuell, richtig und
vollständig zu erfassen. Die betreffenden Angaben (Niederlassungs- bzw.
Aufenthaltsgemeinde; Niederlassung bzw. Aufenthalt) gehören zum im Interesse
der Registerharmonisierung vorgeschriebenen zwingenden minimalen Inhalt der
Einwohnerregister für jede erfasste Person und müssen entsprechend dem Gesetzeszweck
grundsätzlich landesweit übereinstimmen. Die Kantone und Gemeinden haben daher
die vereinheitlichten Begriffe "Niederlassung" und
"Aufenthalt" gemäss RHG anzuwenden und können diese Begriffe nicht
mehr selbst definieren (so auch Marti, 602 m.
w.
H.).
Die Auslegung des RHG ergibt somit, dass sich die Fiktion von § 5 MERV,
welche die Niederlassung in Abweichung von Art. 3 lit. b RHG
(am Aufenthaltsort)
festlegt, als unzulässig erweist.
3.4.3
Daran vermag auch eine Bestätigung des Bundesamts für Statistik in den
Materialien zur MERV (ABl 2018-02-23 Ziff. 5), wonach § 5 MERV
bundesrechtskonform sei, nichts zu ändern. Im erwähnten Aufsatz von Arnold
Marti wird darauf hingewiesen, dass die einschlägige Bundesgesetzgebung in
verschiedener Hinsicht nicht auf die Regelung des Nebenwohnsitzes von
Auslandschweizerinnern und -schweizern in der Schweiz ausgerichtet ist (Marti,
609). Immerhin hält das Bundesamt für Statistik selbst im sog. amtlichen
Katalog der Merkmale (Neuchâtel 2023) unter Ziff. 52 (Meldeverhältnis)
ausdrücklich fest: "Weitere Personen (
schweizerischer
oder
ausländischer Nationalität) haben einen Nebenwohnsitz in der Schweiz aber ihr
Hauptwohnsitz befindet sich im Ausland. Z. B. kehren Grenzgänger (
schweizerischer
Nationalität
oder Personen mit einem Ausweis G), mindestens einmal
wöchentlich an ihren ausländischen Wohnsitz zurück, logieren aber während der
Woche in einer schweizerischen Gemeinde. Diese Personen müssen mit dem
Meldeverhältnis 3 registriert werden." (Hervorhebung hinzugefügt). Insgesamt
ist ausgehend von Art. 3 lit. b und lit. c RHG ein einheitlicher
Massstab für die Frage anzunehmen, ob bzw. wo eine Niederlassung oder ein
Aufenthalt in der Schweiz existiert, sodass ein Aufenthalt i.
S.
v. Art. 3 lit. c RHG keine
Niederlassung i.
S.
v. Art. 3 lit. b
RHG voraussetzt. Für Zweifelsfälle im internationalen Verhältnis ist daran zu
erinnern, dass Art. 3 lit. b Satz 2 RHG eine (widerlegbare)
Vermutung für das Vorliegen einer Niederlassung in der (Schweizer) Gemeinde
enthält, wo das erforderliche Dokument hinterlegt worden ist (vgl. BGr,
3. Oktober 2016, 2C_341/2016, E. 4).
3.4.4
Schliesslich ist noch festzuhalten, dass § 5 MERV zu einer
Inländerdiskriminierung, d.
h.
einer Schlechterstellung von schweizerischen gegenüber ausländischen
Staatsangehörigen, führt, die sich kaum sachlich rechtfertigen liesse. Blosse
praktische Schwierigkeiten bei der Feststellung der massgebenden tatsächlichen
Verhältnisse bzw. der Vorteil eines klaren Anknüpfungspunkts in der Schweiz
vermögen dies nicht zu begründen. Ferner bestünde dieses Missbrauchspotenzial wohl
auch bei Grenzgängerinnen und Grenzgängern ohne schweizerische
Staatsbürgerschaft.
3.5
Zusammenfassend
ist § 5 MERV die Anwendung zu versagen, weil die Bestimmung gegen
übergeordnetes Recht (Art. 24 BV; Art. 3 RHG) verstösst und nicht
gesetzmässig zustande gekommen ist.
4.
4.1
Laut dem
Beschwerdegegner ist vorliegend unumstritten, dass der Beschwerdeführer seinen
Lebensmittelpunkt nicht in Zürich hat und keine Absicht dauernden Verbleibens
besteht. Aufgrund seiner beruflichen Aufenthalte von über drei Monaten in
Zürich sei er in Zürich meldepflichtig. Grundsätzlich würde es sich dabei
mangels Absicht dauernden Verbleibens um eine Meldung mit Aufenthalt in Zürich
handeln.
4.2
Nachdem es
somit zwischen den Parteien unbestritten ist, dass der Beschwerdeführer in der
Stadt Zürich lediglich einen Aufenthalt i.
S.
v.
Art. 3 lit. c RHG begründet hat, ist die Beschwerde gutzuheissen und
der Beschwerdegegner anzuweisen, den Beschwerdeführer im Sinn des amtlichen
Kataloges der Merkmale des Bundesamts für Statistik (Neuchâtel 2023), Ziff. 52
(Meldeverhältnis), mit dem Meldeverhältnis 3 zu registrieren (vgl. E. 3.4.3).
5.
Ausgangsgemäss sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens
dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 VRG). Ebenso sind die Kosten des Rekurs- und des
Neubeurteilungsverfahrens dem Beschwerdegegner aufzuerlegen. Zudem hat der
Beschwerdegegner dem Beschwerdeführer eine angemessene Parteientschädigung für
das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zu entrichten (§ 17 Abs. 2
VRG), nicht jedoch für das Neubeurteilungsverfahren (§ 17 Abs. 1 VRG;
vgl. auch Art. 29 des Neubeurteilungsreglements der Stadt Zürich vom
10. November 2021; AS 172.150). Der Beschwerdegegner hat keine solche
beantragt, es wäre ihm angesichts seines Unterliegens ohnehin keine
zuzusprechen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der
Beschluss des Bezirksrats
Zürich
vom
27. Oktober 2022
und der Beschluss des Stadtrats Zürich vom
15. Dezember
2021
werden aufgehoben und der
Beschwerdegegner angewiesen, den Beschwerdeführer im Sinn der Erwägungen mit
Aufenthalt in der Stadt Zürich zu registrieren.
Die Kosten des Rekurs-
und des kommunalen Neubeurteilungsverfahrens werden dem Beschwerdegegner
auferlegt.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      70.--
Zustellkosten,
Fr. 3'570.--
Total der Kosten.
3.    Die
Kosten des Beschwerdeverfahrens werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer innert 30 Tagen
nach Rechtskraft dieses Urteils für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren
eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 4'000.- (inkl. MWST) zu
bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    den Bezirksrat Zürich;
c)    das Eidgenössische Departement des Innern (EDI);
d)    den Regierungsrat.