zh_verwaltungsgericht · VB.2019.00765 · 2019-02-07 · de

Nutzungsplanung | Zuweisung eines kommunalen Schutzobjekts von der Freihalte- in die Landwirtschaftszone Eine Nutzungsplanung ist unzulässig, wenn sie die Ziele der Schonung und Erhaltung von Natur- oder Heimatschutzobjekten nur ungenügend respektiert (E. 2.1). Die streitbetroffene Wiese ist durch eine kommunale Schutzverordnung geschützt, welche einer landwirtschaftlichen Nutzung enge Grenzen setzt (E. 3.1). Diese von der Exekutive erlassene Schutzverordnung ist von vornherein nicht geeignet, die ihr zugrundeliegende Planung zu präjudizieren (E. 4.2). Der Gemeinde als Planungsträgerin kommt beim Entscheid, ob sich eine Parzelle im Sinn von Art. 16 RPG zur landwirtschaftlichen Nutzung eignet, ein durch die Gemeindeautonomie geschützter Ermessensspielraum zu (E. 4.3). Der Gemeinderat als Planungsbehörde hat seiner Pflicht zur Selbstbindung ausreichend Rechnung getragen, indem er eine zum Schutz der Wiese taugliche nutzungsplanerische Grundordnung geschaffen hat (E. 5.1.4). Eine schutzzielkonforme Bewirtschaftung der Wiese scheint denkbar, wobei die Zulässigkeit einer konkreten Nutzung nicht zu prüfen ist (E. 5.2). Der fehlende Eintrag im regionalen Richtplan steht der Zulässigkeit der Umzonung nicht entgegen (E. 5.3). Die Planänderung ist nicht unzweckmässig, da sie die angestrebte Nutzungsänderung stärker zum Ausdruck bringt und die Erstellung von in der Freihaltezone zonenkonformen Infrastrukturanlagen gänzlich ausschliesst (E. 5.4). Gutheissung und Bestätigung des kommunalen Umzonungsbeschlusses.

Zürich Verwaltungsgericht 10.09.2020 VB.2019.00765
Zurich Verwaltungsgericht 10.09.2020 VB.2019.00765
Zurigo Verwaltungsgericht 10.09.2020 VB.2019.00765

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00765
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Geschäftsnummer:
VB.2019.00765
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 10.09.2020
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 02.11.2021 gutgeheissen und den Entscheid des Verwaltungsgerichts aufgehoben.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Nutzungsplanung
Zuweisung eines kommunalen Schutzobjekts von der Freihalte- in die Landwirtschaftszone
Eine Nutzungsplanung ist unzulässig, wenn sie die Ziele der Schonung und Erhaltung von Natur- oder Heimatschutzobjekten nur ungenügend respektiert (E. 2.1). Die streitbetroffene Wiese ist durch eine kommunale Schutzverordnung geschützt, welche einer landwirtschaftlichen Nutzung enge Grenzen setzt (E. 3.1). Diese von der Exekutive erlassene Schutzverordnung ist von vornherein nicht geeignet, die ihr zugrundeliegende Planung zu präjudizieren (E. 4.2). Der Gemeinde als Planungsträgerin kommt beim Entscheid, ob sich eine Parzelle im Sinn von Art. 16 RPG zur landwirtschaftlichen Nutzung eignet, ein durch die Gemeindeautonomie geschützter Ermessensspielraum zu (E. 4.3). Der Gemeinderat als Planungsbehörde hat seiner Pflicht zur Selbstbindung ausreichend Rechnung getragen, indem er eine zum Schutz der Wiese taugliche nutzungsplanerische Grundordnung geschaffen hat (E. 5.1.4). Eine schutzzielkonforme Bewirtschaftung der Wiese scheint denkbar, wobei die Zulässigkeit einer konkreten Nutzung nicht zu prüfen ist (E. 5.2). Der fehlende Eintrag im regionalen Richtplan steht der Zulässigkeit der Umzonung nicht entgegen (E. 5.3). Die Planänderung ist nicht unzweckmässig, da sie die angestrebte Nutzungsänderung stärker zum Ausdruck bringt und die Erstellung von in der Freihaltezone zonenkonformen Infrastrukturanlagen gänzlich ausschliesst (E. 5.4).
Gutheissung und Bestätigung des kommunalen Umzonungsbeschlusses.
Stichworte:
BEURTEILUNGSSPIELRAUM
BIOTOP
FREIHALTEZONE
GEMEINDEAUTONOMIE
KOMMUNALES INVENTAR
LANDWIRTSCHAFTSZONE
MAGERWIESE
NATURSCHUTZ
NUTZUNGSMÖGLICHKEIT
NUTZUNGSPLANUNG
PLANÄNDERUNG
PLANBESTÄNDIGKEIT
PLANUNGSAUTONOMIE
PLANUNGSERMESSEN
RAHMENNUTZUNGSPLÄNE
REGIONALER RICHTPLAN
SCHUTZMASSNAHME
SCHUTZOBJEKT
SCHUTZVERORDNUNG
SELBSTBINDUNG
UMZONUNG
ZWECKMÄSSIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 1 KNHV
Art. 9 Abs. I KNHV
Art. 18 Abs. I NHG
§ 46 Abs. III PBG
§ 61 Abs. II PBG
§ 88 PBG
§ 203 Abs. I lit. g PBG
§ 204 Abs. I PBG
§ 205 PBG
§ 211 Abs. II PBG
§ 338a PBG
Art. 16 RPG
Art. 17 RPG
Art. 21 Abs. II RPG
Art. 33 Abs. III lit. b RPG
§ 21 Abs. I lit. b VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2019.00765
Urteil
der 3. Kammer
vom
10. September 2020
Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiber
Yannick Weber.
In Sachen
Stadt Zürich,
vertreten durch den
Stadtrat,
dieser vertreten durch das Hochbaudepartement, Rechtsdienst,
Beschwerdeführerin,
gegen
1.    A,
2.    B,
3.1  C,
3.2  D,
alle vertreten durch RA E,
Beschwerdegegnerschaft,
und
Baudirektion Kanton Zürich,
Mitbeteiligte,
betreffend Nutzungsplanung,
hat sich
ergeben:
I.
A.
Auf dem
in der Stadt Zürich zwischen der Gloriastrasse und der Kirche Fluntern
gelegenen Grundstück Kat.-Nr. FL1015 befindet sich eine 47 Aren
grosse Magerwiese, welche im Eigentum der Stadt Zürich steht und als Objekt
KSO-33.13 im Inventar der kommunalen Natur- und Landschaftsschutzobjekte
aufgenommen ist. Am 20. November 2013 erliess der Stadtrat die kommunale
Schutzverordnung "Fluntern" (Amtliche Sammlung der Stadt Zürich [AS]
700.480), welche bezweckt, diese Parzelle als Lebensraum seltener und
geschützter Tier- und Pflanzenarten zu erhalten. Nachdem das Verwaltungsgericht
eine gegen die Schutzverordnung gerichtete Beschwerde mit Urteil vom 20. April
2017 abgewiesen hatte (VB.2016.00314), trat diese am 27. Juni 2017 in
Kraft.
B.
Bereits
am 30. November 2016 beschloss der Gemeinderat der Stadt Zürich im Rahmen
einer Teilrevision der Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich (BZO) unter
anderem die Umzonung des Grundstücks Kat.-Nr. FL1015 von der Freihaltezone
in die Landwirtschaftszone. Die kantonale Baudirektion genehmigte diese
Änderung mit Verfügung vom 5. Juli 2017.
II.
A.
Mit
Rekurs vom 30. September 2017 gelangten A, B, D und C gegen diesen
Beschluss vom 30. November 2016 und die Genehmigungsverfügung vom 5. Juli
2017 betreffend die Umzonung des Grundstücks Kat.-Nr. FL1015 an das
Baurekursgericht, welches den Rekurs mit Entscheid vom 18. Mai 2018
abwies.
B.
Die
gegen den Rekursentscheid vom 18. Mai 2018 erhobene Beschwerde hiess das
Verwaltungsgericht mit Urteil vom 7. März 2019 wegen Verletzung des
rechtlichen Gehörs durch das Baurekursgericht gut und wies die Sache zum
Neuentscheid an dieses zurück (VB.2018.00390).
C.
Im zweiten
Rechtsgang hiess das Baurekursgericht den Rekurs der Genannten mit Entscheid
vom 18. Oktober 2019 gut und hob die Umzonung des Grundstücks Kat.-Nr. FL1015
auf. Die Stadt Zürich und die Baudirektion wurden zur Bezahlung der
Verfahrenskosten und einer Parteientschädigung verpflichtet.
III.
A.
Dagegen
erhob die Stadt Zürich, vertreten durch das Hochbaudepartement, am 20. November
2019 Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragte die Aufhebung des
Entscheids des Baurekursgerichts vom 18. Oktober 2019 sowie die
Bestätigung der Zuweisung des Grundstücks Kat.-Nr. FL1015 zur
Landwirtschaftszone, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des
Baurekursgerichts.
B.
A, B, D
und C beantragten mit Beschwerdeantwort vom 30. Dezember 2019, die
Beschwerde sei abzuweisen und das Grundstück Kat.-Nr. FL1015 in der
Freihaltezone zu belassen. Das Baurekursgericht und die Baudirektion
beantragten mit Schreiben vom 29. November 2019 bzw. 7. Januar 2020
je unter Verzicht auf Vernehmlassung ebenfalls die Abweisung der Beschwerde.
Die Stadt Zürich liess sich dazu nicht mehr vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1
lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS
175.2) für die Behandlung der Beschwerde zuständig.
1.2
Nach § 338a
des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1) ist
zur Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung bzw. den
angefochtenen Erlass berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren bzw.
dessen Aufhebung oder Änderung hat. Die Beschwerdeführerin beruft sich auf ihre
Gemeindeautonomie und ist daher nach § 21 Abs. 2 lit. b in
Verbindung mit § 49 VRG als Planungsträgerin zur Beschwerdeerhebung
legitimiert (vgl. VGr, 27. März 2013, VB.2012.00794, E. 1.1).
1.3
Gemäss §§ 45 ff.
PBG kommt den Gemeinden bei der Nutzungsplanung Autonomie zu (BGE 119 Ia 285 E. 4b;
Tobias Jaag in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.],
Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 85 N. 11).
Das Baurekursgericht überprüft kommunale Nutzungspläne auf alle Mängel,
insbesondere auch auf ihre Zweckmässigkeit und Angemessenheit hin (§ 20 Abs. 1
VRG). Damit wird Art. 33 Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes vom 22. Juni
1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700) Nachachtung verschafft, der eine volle
Überprüfung von Nutzungsplänen durch mindestens eine kantonale
Beschwerdebehörde verlangt. Allerdings ist auch im Anwendungsbereich von Art. 33
Abs. 3 lit. b RPG die der Gemeinde bei der Festsetzung der Bau- und
Zonenordnung zustehende Planungsautonomie zu beachten (VGr, 6. Oktober 2016,
VB.2016.00211, E. 2). Entsprechend muss sich das Baurekursgericht bei der
Überprüfung von kommunalen Nutzungsplänen eine gewisse Zurückhaltung auferlegen
(VGr, 14. November 2019, VB.2019.00017, E. 8.3). Ihm bleibt
versagt, anstelle der kommunalen planerischen Anordnung eine gleichermassen
vertretbare Lösung zu setzen. Ein Einschreiten der Rekursinstanz ist jedoch
nicht erst dann verlangt, wenn die Würdigung der Gemeinde schlechthin unhaltbar
oder willkürlich ist; es genügt, wenn sich diese als unangemessen oder
rechtswidrig erweist (VGr, 21. September 2015, VB.2014.00480, E. 2.3 f.
mit Hinweisen; BGr, 2. Mai 2016, 1C_34/2016, E. 3.3). Namentlich darf
die Rekursbehörde korrigierend eingreifen, wenn sich die kommunale Lösung
aufgrund überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist, sie den
wegleitenden Grundsätzen und Zielen der Raumplanung widerspricht oder wenn sie
offensichtlich unangemessen ist (VGr, 24. Oktober 2019, VB.2018.00564,
E. 1.4; Marco Donatsch in:
Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich 2014 [Kommentar VRG],
§ 20 N. 77 ff.
und § 50 N. 37 f.; zur zulässigen richterlichen Zurückhaltung
bei der Überprüfung von Ermessensentscheiden zur Wahrung der Gemeindeautonomie
vgl. auch BGE 145 I 52 E. 3.6). Respektiert die Rekursinstanz die
erhebliche Entscheidungsfreiheit der kommunalen Behörde nicht und ersetzt sie
eine vertretbare Ermessensausübung durch eine gleichermassen vertretbare
Beurteilung, so liegt eine Rechtsverletzung vor (Donatsch, § 50 N. 37).
Die Rüge, die Vorinstanz habe die Gemeindeautonomie der Beschwerdeführerin
verletzt, erweist sich demnach gemäss § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20
Abs. 1 lit. a VRG im Beschwerdeverfahren als zulässig und ist im
Folgenden zu prüfen.
2.
2.1
Staat und
Gemeinden haben in ihrer Tätigkeit dafür zu sorgen, dass Schutzobjekte des
Natur- und Heimatschutzes geschont und, wo das öffentliche Interesse an diesen
überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben (§ 204 Abs. 1 PBG). Als
Naturschutzobjekte gelten etwa seltene oder vom Aussterben bedrohte Tiere und Pflanzen
und die für ihre Erhaltung nötigen Lebensräume (§ 203 Abs. 1 lit. g
PBG). Gemäss § 205 PBG erfolgt der Schutz solcher Objekte durch Massnahmen
des Planungsrechts (lit. a), Verordnung (lit. b), Verfügung (lit. c)
oder Vertrag (lit. d). Dabei stehen Massnahmen des Planungsrechts wie die
Zuweisung zu Freihaltezonen im Vordergrund (§ 14 der Kantonalen Natur- und
Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977 [KNHV; LS 702.11];
Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz,
Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019
, S. 285).
Schutzmassnahmen gemäss § 205 lit. b, c und d PBG sind anzuordnen,
wenn oder soweit planungsrechtliche Massnahmen und die Bauvorschriften einen
fachgerechten Schutz sowie Pflege und Unterhalt nicht sicherstellen (§ 9 Abs. 1
KNHV). Die Pflicht gemäss § 204 PBG, Schutzobjekte zu schonen und zu
erhalten, besteht namentlich auch beim Festlegen und Durchführen von
Nutzungsplanungen (§ 1 KNHV). Eine Nutzungsplanung ist daher unzulässig,
wenn sie die Ziele der Schonung und Erhaltung von Natur- oder
Heimatschutzobjekten nur ungenügend respektiert.
2.2
Nach § 61
Abs. 2 PBG kann die Bau- und Zonenordnung der Freihaltezone Flächen
zuweisen, die ein Natur- oder Heimatschutzobjekt bewahren oder der Trennung und
Gliederung der Bauzonen dienen. Naturschutzobjekte können sich allerdings
grundsätzlich auch in Landwirtschaftszonen befinden (VGr, 7. März 2019,
VB.2018.00390, E. 2.1.4). Wie das kantonale Amt für Raumentwicklung im
Rahmen des Rekursverfahrens mit Stellungnahme vom 30. November 2017
ausführte, worauf die Beschwerdeführerin verweist, liegen im Kanton Zürich
Objekte wie das von der Schutzverordnung "Fluntern" erfasste Gebiet häufig
in Landwirtschaftszonen.
2.3
Bei der
Anwendung von § 203 Abs. 1 lit. g PBG steht den Behörden eine
besondere Entscheidungsfreiheit zu; bei der Überprüfung der Auslegung und
Anwendung dieser Bestimmung haben sich die Rechtsmittelinstanzen daher
insbesondere zurückzuhalten, soweit es um die Beurteilung örtlicher
Verhältnisse geht (VGr, 12. Juli 2007, VB.2007.00126, E. 5.1). Das
Verwaltungsgericht erachtete denn auch den Entscheid, dass es sich bei der
streitbetroffenen Magerwiese um ein schutzwürdiges Objekt handle, bereits in
seinem Urteil vom 20. April 2017 als innerhalb des seinen Vorinstanzen
zustehenden Beurteilungsspielraums liegend (VB.2016.00314, E. 6.2).
3.
3.1
Die kommunale
Schutzverordnung "Fluntern" statuiert für das streitbetroffene
Grundstück das Schutzziel der ungeschmälerten Erhaltung und Neuschaffung als
Lebensraum seltener und geschützter Tier- und Pflanzenarten, wobei insbesondere
der Halbtrockenrasen entlang der Gloriastrasse und die Fromentalwiese im oberen
Bereich der Parzelle besonderen Schutz und eine gezielte Förderung benötigten
(Dispositiv-Ziffer III). Sie verbietet auf dem Schutzgebiet alle mit dem
Schutzzweck nicht zu vereinbarenden Tätigkeiten, Vorkehren und Einrichtungen,
namentlich das Beeinträchtigen von Tieren und Pflanzen, der Bodenbeschaffenheit
oder anderer natürlicher Verhältnisse, ferner solche, die im Landschaftsbild
störend in Erscheinung treten (Dispositiv-Ziffer IV). Dabei benennt die Schutzverordnung
konkret verschiedene Tatbestände, die untersagt werden: unter anderem das
Errichten von Bauten und Anlagen, Geländeveränderungen und Ablagerungen, das
Düngen und Verwenden von Giftstoffen, das Weidenlassen, das Ansiedeln von
Tieren und Pflanzen, das Pflücken, Ausgraben oder Zerstören von wild wachsenden
Pflanzen und Pilzen, das Stören von wild lebenden Tieren sowie das Betreten
ausserhalb von Wegen.
3.2
Mit
rechtskräftigem Urteil vom 20. April 2017 (VB.2016.00314) stellte das
Verwaltungsgericht fest, dass die Qualifikation der Magerwiese als
schutzwürdiges Objekt und die den angeordneten Schutzmassnahmen zugrunde liegenden
Interessenabwägungen nicht zu beanstanden seien (ebenda E. 6). Das
Verwaltungsgericht bestätigte zudem die Zuständigkeit des Stadtrats (der
Exekutive) zum Erlass der Schutzverordnung "Fluntern", wobei es
erwog, dass die Schutzverordnung hauptsächlich ausführenden Charakter aufweise,
weil damit dem vorgelagerten Planungsentscheid der Legislative ­– der Zuweisung
des Grundstücks Kat.-Nr. FL1015 zur Freihaltezone – Rechnung getragen
werde. Hinzu komme, dass die Qualifikation der Schutzverordnung als
Allgemeinverfügung naheliege und keine individualschutzrechtlichen Motive für
eine Zuständigkeit der Legislative sprächen (ebenda E. 4.3).
4.
4.1
Die
Vorinstanz erwog im angefochtenen Entscheid, aufgrund der geltenden
Schutzverordnung seien der landwirtschaftlichen Bewirtschaftung der Parzelle Kat.-Nr. FL1015
ausgesprochen enge Grenzen gesetzt. Das vom Gemeinderat mit der Umzonung
verfolgte Ziel, dort einen Rebberg zu ermöglichen, sei auf unabsehbare Zeit
nicht realisierbar, weil keine Anzeichen für eine Änderung oder Aufweichung der
Schutzvorschriften bestünden. Entsprechend seien auf dieser Parzelle
längerfristig ausschliesslich naturschützende Hege- und Pflegemassnahmen
zulässig. Die Freihaltezone ­– eine Schutzzone gemäss Art. 17 RPG, welche
nach § 61 Abs. 2 PBG der Bewahrung von Naturschutzobjekten diene –
sei angesichts der Schutzverordnung für das Schutzgebiet geradezu
prädestiniert. Schliesslich falle auch eine rationelle landwirtschaftliche
Bewirtschaftung der Fläche aufgrund ihrer Kleinräumigkeit und Distanz zur
nächstgelegenen grösseren Landwirtschaftszone ausser Betracht. Da sich die
angefochtene Planungsmassnahme damit als nicht zweckmässig oder sachgerecht
erweise, sei sie aufzuheben, obwohl das Baurekursgericht keine höherrangige
Planungsbehörde sei und nicht leichthin in das Planungsermessen von Gemeinden
und Kanton eingreife.
4.2
Die
Unzulässigkeit der beschlossenen Umzonung leitete die Vorinstanz in erster
Linie aus den Schutzmassnahmen betreffend die Magerwiese ab, die deren
(teilweisen) landwirtschaftlichen Nutzung entgegenstünden. Diese Argumentation
verkennt indessen, dass die Schutzverordnung "Fluntern" hauptsächlich
ausführenden Charakter aufweist und einen vorgelagerten Planungsentscheid
konkretisiert (VGr, 20. April 2017, VB.2016.00314, E. 4.3). Das
Verwaltungsgericht qualifizierte die Schutzverordnung im genannten Entscheid
entsprechend nicht als gesetzesähnliche Anordnung oder als Planungsmassnahme,
sondern sprach ihr (allgemein-)verfügungsähnlichen Charakter zu. Die
Schutzverordnung "Fluntern" ist demzufolge von vornherein nicht
geeignet, die ihr zugrunde liegende Planung zu präjudizieren. Dies gilt
ungeachtet des Umstands, dass die zulässige Nutzung der Parzelle durch die
Schutzverordnung (mit-)bestimmt wird, weil der Exekutive zwar die Befugnis zum
Erlass von Schutzmassnahmen für Objekte von kommunaler Bedeutung zukommt (§ 211
Abs. 2 PBG), nicht hingegen jene zur Zuweisung einer Parzelle zu einer
bestimmten Zone; dafür ist allein die kommunale Legislative zuständig (§ 88
PBG). Die Vorinstanz ging mangels gegenteiliger "Anzeichen" davon
aus, dass die Schutzverordnung "Fluntern" in Kraft bleiben und
"auf längere Sicht" die zulässige Nutzung der Parzelle festlegen
werde. Dabei blendete sie aus, dass die Aufhebung oder Änderung einer
rechtskräftigen Schutzmassnahme nicht grundsätzlich ausgeschlossen ist, sofern
sie auf einer mindestens ebenso umfassenden und eingehenden Interessenermittlung
und Interessenabwägung beruht wie die frühere Schutzanordnung (Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz
,
S. 306). Wenn aber eine die Planung
überlagernde Schutzanordnung unter Umständen angepasst werden kann, so muss
auch die zugrunde liegende Planung gestützt auf eine umfassende
Interessenabwägung angepasst werden dürfen, zumal der Schutz von Objekten des
Natur- und Heimatschutzes letztlich durch das Zusammenwirken planerischer und
weiterer Massnahmen sichergestellt wird.
Falls die Magerwiese, deren Schutzwürdigkeit die
Beschwerdeführerin anerkennt, aus den von der Beschwerdegegnerschaft
vorgebrachten Gründen des planungsrechtlichen Schutzes einer Freihaltezone
bedarf – wozu sich die Vorinstanz auch im zweiten Rechtsgang nicht äusserte und
was im Folgenden zu prüfen sein wird –, stünde dieser Umstand der beschlossenen
Umzonung entgegen, weil den Gemeinderat auch bei der Festlegung der
Nutzungsplanung nach § 204 PBG eine Pflicht zur Schonung und Erhaltung von
Schutzobjekten trifft (vgl. vorstehend E. 2.1). Ob eine solche Pflicht besteht,
hängt vorliegend nicht von der förmlichen Unterschutzstellung durch die rechtskräftige,
vom Stadtrat beschlossene kommunale Schutzverordnung ab, da diese der Planung
nachgelagert ist, sondern von der Schutzwürdig- und -bedürftigkeit des Objekts
selbst.
4.3
Bei der
Beurteilung, ob eine Parzelle sich im Sinn von Art. 16 RPG zur landwirtschaftlichen
Nutzung eignet, kommt der kommunalen Planungsbehörde Ermessen zu, wobei sie in
Würdigung der örtlichen Verhältnisse zu entscheiden hat. Ihr Entscheid steht unter
dem Schutz der Gemeindeautonomie. Land kann zudem nicht nur zum Ziel der
landwirtschaftlichen Nutzung, sondern auch zur Erhaltung naturnaher Flächen der
Landwirtschaftszone zugewiesen werden (dazu hiernach E. 5.1.1). Gemäss Art. 16
Abs. 2 RPG sollen grössere zusammenhängende Flächen als
Landwirtschaftszone ausgeschieden werden. Der Zuweisung kleinerer und ungünstig
geformter Flächen im Siedlungsgebiet zur Landwirtschaftszone steht dies
allerdings nicht grundsätzlich entgegen (Alexander Ruch/Rudolf Muggli in: Heinz
Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone,
Zürich etc. 2017, Art. 16 N. 32). Die umstrittene Umzonung war durch
das Bestreben motiviert, auf der Magerwiese einen Rebberg zu ermöglichen (Substanzielles
Protokoll der 109. Sitzung des Gemeinderats der Stadt Zürich vom 29. Juni
2016, Votum Michael Baumer). Weshalb die Wiese aufgrund ihrer Fläche von 47
Aren oder der Entfernung von rund 2,6 Kilometern zur nächstgelegenen grösseren Landwirtschaftszone
nicht rationell bewirtschaftet werden könnte, wie dies die Vorinstanz
anzunehmen scheint, ist nicht nachvollziehbar, zumal dort bis mindestens Ende
der 1930er-Jahre ein Rebberg bestanden hatte und die Fläche bis 2009 als
Schafweide genutzt worden war. Grösse und Lage der Parzelle allein vermögen die
Zonierung jedenfalls nicht als unzweckmässig, den wegleitenden Grundsätzen und Zielen
der Raumplanung widersprechend oder offensichtlich unangemessen erscheinen zu
lassen.
5.
5.1
Nachdem
die Schutzverordnung "Fluntern" dem legislativen Planungsentscheid
keine Schranken setzen kann und ihre Lage und Beschaffenheit der beschlossenen
Planänderung nicht von vornherein entgegenstehen, ist zu prüfen, ob die
Magerwiese planungsrechtlichen Schutzes bedarf (vgl. E. 4.2 hiervor) und –
wie die Beschwerdegegnerschaft geltend macht – aufgrund übergeordneten Rechts
in der Freihaltezone verbleiben müsste oder ob deren Zuweisung zur
Landwirtschaftszone innerhalb des von der Gemeindeautonomie geschützten
Beurteilungsspielraums liegt, der dem Gemeinderat als Planungsbehörde bei der
Festlegung der Nutzungsplanung zusteht.
5.1.1
Landwirtschaftszonen dienen der langfristigen Sicherung der Ernährungsbasis
des Landes, der Erhaltung der Landschaft und des Erholungsraums oder dem
ökologischen Ausgleich und sollen entsprechend ihren verschiedenen Funktonen
von Überbauungen weitgehend freigehalten werden (Art. 16 Abs. 1 RPG).
Die Kantone haben in ihren Planungen den verschiedenen Funktionen der
Landwirtschaftszone angemessen Rechnung zu tragen (Art. 16 Abs. 1
RPG). Land darf mithin auch zum Ziel der Erhaltung naturnaher Flächen der
Landwirtschaftszone zugewiesen werden, wobei die zulässige Nutzung mittels
überlagernder Schutzzonen weiter ausdifferenziert werden kann (Bernhard Waldmann/Peter
Hänni, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 16 N. 8, 19 ff.).
Das kantonale Recht kann statt Schutzzonen auch andere geeignete Massnahmen zum
Schutz von Lebensräumen schutzwürdiger Tiere und Pflanzen vorsehen (Art. 17
Abs. 1 lit. d und Abs. 2 RPG). Die in § 205 lit. b, c
und d PBG vorgesehenen Schutzmassnahmen stellen derartige geeignete Massnahmen
dar (vgl. Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 285). Das Raumplanungsgesetz
verbietet somit nicht, schutzwürdige Biotope einer Landwirtschaftszone zuzuweisen
und mit einer Schutzmassnahme nach kantonalem Recht – wie sie die
rechtskräftige Schutzverordnung "Fluntern" darstellt – die
Überbauungs- und Nutzungsmöglichkeiten der fraglichen Fläche zur Sicherung der
Anliegen des Naturschutzes einzuschränken. Dies gilt insbesondere unabhängig
davon, ob ein Biotop zuvor einer Schutzzone zugewiesen war. Der Umstand, dass
die streitbetroffene Magerwiese im Eigentum des Gemeinwesens steht, relativiert
zudem die Notwendigkeit zusätzlicher Schutzmassnahmen, weil das Gemeinwesen
unabhängig von der Zonenplanung nach § 204 Abs. 1 PBG gehalten ist,
Naturschutzobjekte zu schonen bzw. unter Umständen gar ungeschmälert zu
erhalten (vgl. auch BGr, 21. Januar 1999, in RDAF 1999 I S. 321 ff.,
E. 2b). Soweit die Beschwerdegegnerschaft rügt, die Umzonung verstosse
gegen Art. 16 und 17 RPG, ist ihr daher nicht zu folgen.
5.1.2
Gemäss Art. 18 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Natur- und
Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG; SR 451) ist dem Aussterben
einheimischer Tier- und Pflanzenarten durch die Erhaltung genügend grosser
Lebensräume (Biotope) und andere geeignete Massnahmen entgegenzuwirken.
Besonders zu schützen sind unter anderem Trockenrasen und weitere Standorte,
die eine ausgleichende Funktion im Naturhaushalt erfüllen oder besonders
günstige Voraussetzungen für Lebensgemeinschaften aufweisen (Art. 18 Abs. 1
bis
NHG). Die Beschwerdegegnerschaft macht geltend, bei der auf Parzelle Kat.-Nr. FL1015
gelegenen Magerwiese handle es sich um ein Biotop im bundesrechtlichen Sinn, zu
dessen Erhaltung die Stadt Zürich verpflichtet sei. Eine derartige Pflicht –
deren Bestand bzw. Umfang in diesem Verfahren nicht geklärt zu werden braucht –
stünde der beschlossenen Umzonung indes nicht entgegen, weil bei im Eigentum
des Gemeinwesens stehenden Flächen auch die Landwirtschaftszone, insbesondere
in Verbindung mit zusätzlichen objektbezogenen Schutzmassnahmen, eine zum Ziel
der Erhaltung der Landschaft zweckmässige planerische Festlegung darstellt.
5.1.3
§ 46 Abs. 3 PBG erlaubt ausdrücklich, in der Bau- und
Zonenordnung ergänzende Landwirtschaftszonen innerhalb des Siedlungsgebiets
festzusetzen. Sinn und Zweck dieser Bestimmung ist, den Gemeinden einen
Planungsspielraum zu belassen und ihnen dort die Schaffung einer
Landwirtschaftszone zu ermöglichen, wo kommunale Interessen dies erfordern
(VGr, 21. Juni 2018, VB.2016.00112, E. 6.3.1). Dass die Gemeinden
gemäss kantonalem Richtplan das Siedlungsgebiet mit Bauzonen, Freihaltezonen
und Reservezonen strukturieren und dass die offene Landschaft ausserhalb des
Siedlungsgebiets dem Landwirtschaftsgebiet zugewiesen wird (Kanton Zürich,
Richtplantext, Stand: 22. Oktober 2018, Ziff. 2.2.3 c bzw. 3.2.2),
worauf die Beschwerdegegnerschaft hinweist, vermag diese gesetzliche
Möglichkeit nicht auszuschliessen (vgl. auch hiervor E. 4.3).
5.1.4
Die Magerwiese auf Parzelle Kat.-Nr. FL1015 bedarf zu ihrer ungeschmälerten
Erhaltung unbestrittenermassen naturschützerischer Hege- und Pflegemassnahmen.
Solche können nicht mittels nutzungsplanerischer Festlegungen angeordnet
werden, weshalb die Magerwiese – sofern sie als Naturschutzobjekt zu erhalten ist
– Schutzmassnahmen gemäss § 205 lit. b, c oder d PBG bedarf (§ 9
Abs. 1 KNHV). Soweit der Schutz eines Naturschutzobjekts mehr als
lediglich einer planerischen Massnahme bedarf, folgt aus § 204 Abs. 1
PBG für die Planungsbehörde die Pflicht, dass ihre nutzungsplanerischen
Festlegungen eine taugliche Grundordnung schaffen, welche mittels einer
angemessenen Schutzmassnahme gemäss § 205 lit. b, c oder d PBG zu
konkretisieren ist. Die gebotenen Hege- und Pflegemassnahmen, welche der
Erhaltung der bestehenden Magerwiese dienen, sind auch mit dem Zonenzweck einer
(kommunalen) Landwirtschaftszone vereinbar. Der Gemeinderat hat seiner Pflicht
zur Selbstbindung demzufolge ausreichend Rechnung getragen, indem er eine zum
Schutz der Wiese taugliche Grundordnung geschaffen hat.
5.1.5
Die Beschwerdegegnerschaft bringt vor, dass die nach der Umteilung in die
Landwirtschaftszone zulässigen Nutzungsmöglichkeiten der Magerwiese markant
grösser seien und die inskünftige Einhaltung der Schutzziele potenziell gefährdet
erscheine. Allerdings ist weder dargetan noch ersichtlich, dass jegliche
schutzzielkonforme landwirtschaftliche Nutzung der fraglichen Parzelle
grundsätzlich unmöglich wäre. Dagegen spricht bereits das im Inventar der
kommunalen Natur- und Landschaftsschutzobjekte für die als Objekt KSO-33.13
aufgenommene streitbetroffene Magerwiese definierte Schutzziel der
"Erhaltung als artenreiche, magere Schafweide". Im Inventar wird
mithin – im Gegensatz zur jüngeren Schutzverordnung Fluntern – eine (extensive)
Beweidung als wünschenswert betrachtet. Der Stadtrat ging beim Erlass der
Schutzverordnung "Kirchrain Fluntern" vom 10. Juli 2013 (welche
in der Folge mit der Schutzverordnung "Fluntern" am 20. November
2013 aufgehoben wurde) gestützt auf Vorarbeiten der Fachstellen Weinbau und
Umweltplanung der ZHAW sowie von privaten Sachverständigen davon aus, dass der
ökologische Wert der Wiese auch bei teilweiser landwirtschaftlicher Nutzung
erhalten oder allenfalls gar gesteigert werden könne. Eine schutzzielkonforme
landwirtschaftliche Nutzung der streitbetroffenen Wiese bzw. die Einbettung des
Schutzobjekts in eine landwirtschaftliche Nutzung erscheint vor diesem
Hintergrund zumindest nicht gänzlich ausgeschlossen, womit Schutzstatus und
Schutzwürdigkeit der Wiese einer planerischen Ordnung, welche deren
schutzzielkonforme landwirtschaftliche Bewirtschaftung ermöglicht, nicht
entgegenstehen. Dem Gemeinderat kann damit nicht vorgeworfen werden, mit seiner
planerischen Festlegung die Wiese in unzulässiger Weise einer nicht
schutzzielkonformen Nutzung ­­– welche die rechtskräftige kommunale
Schutzverordnung Fluntern derzeit verbietet – zugeführt beziehungsweise deren
(abstrakten) Schutz unzulässig gelockert zu haben. Ob eine bestimmte
landwirtschaftliche Nutzung angesichts der Schutzwürdigkeit der Wiese und ihres
Status als kommunales Naturschutzobjekt zulässigerweise realisiert werden
dürfte, bedarf in diesem Verfahren hingegen keiner Klärung. Insbesondere bilden
das in der Vergangenheit konkret geplante Rebbergprojekt und dessen
Zulässigkeit nicht Verfahrensgegenstand; zu dessen Realisierung wären weitere
Schritte, namentlich eine Anpassung der Schutzverordnung, notwendig, was
wiederum einer vertieften Interessenabwägung im Lichte des konkreten Projekts
bedürfte.
5.2
Der in Art. 21
Abs. 2 RPG verankerte Grundsatz der Planbeständigkeit gebietet, dass
Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst werden, wenn sich die
Verhältnisse erheblich geändert haben. Mit Blick auf die Änderung von
Nutzungsplänen werden damit zwei Stufen unterschieden: In einem ersten Schritt
wird geprüft, ob sich die Verhältnisse so erheblich geändert haben, dass die
Nutzungsplanung überprüft werden muss; in einem zweiten Schritt erfolgt
nötigenfalls die Plananpassung (BGE 140 II 25 E. 3). Dass die BZO der
Stadt Zürich insgesamt oder die Nutzungsplanung bezüglich der streitbetroffenen
Wiese gar nicht erst hätte überprüft werden dürfen, nachdem eine Überprüfung
der städtischen Nutzungsplanung letztmals im Jahre 1999 erfolgt war, macht die
Beschwerdegegnerschaft zu Recht nicht geltend. Bereits veränderte politische
Vorstellungen über die Nutzungsplanung – wie hier zur Wünschbarkeit der
Erstellung eines Rebbergs – können nach derartigem Zeitablauf zulässige Gründe
bilden, eine Plananpassung anhand zu nehmen (Thierry Tanquerel in: Heinz
Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich etc.
2016, Art.21 N. 49). Der Gemeinderat stützte die Planungsanpassung auf
eine Abwägung zwischen dem Anliegen, den planungsrechtlichen Rahmen für die
Erstellung eines Rebbergs zu schaffen, und dem Status der Wiese als kommunales
Schutzobjekt (Substanzielles Protokoll der 109. Sitzung des Gemeinderats der
Stadt Zürich vom 29. Juni 2016). Dass damit die bei der Festlegung der
Nutzungsplanung in Betracht fallenden Interessen unvollständig ermittelt worden
wären, ist weder ersichtlich noch dargetan. Die Beschwerdeführerin zeigt im
Rechtsmittelverfahren zwar keine konkrete landwirtschaftliche Nutzung auf,
welche auf Grundlage der neuen Planung realisiert werden soll. Dies vermag die
beschlossene Plananpassung indessen nicht als rechtsfehlerhaft erscheinen zu
lassen, zumal die Rahmennutzungsplanung nicht projektbezogen erfolgen muss und
eine schutzzielkonforme landwirtschaftliche Bewirtschaftung der Wiese denkbar
erscheint, wobei vorliegend nicht zu prüfen ist, ob dies in Form eines Rebbergs
zulässig ist (vgl. hiervor E. 5.1.5). Überwiegende
(Naturschutz-)Interessen, welche nicht bloss bestimmten landwirtschaftlichen
Nutzungen, sondern bereits der beschlossenen nutzungsplanerischen Festlegung
entgegenstünden, liegen damit nicht vor. Die Zuweisung eines zuvor in der
Freihaltezone gelegenen Grundstücks zur Landwirtschaftszone im Rahmen der kommunalen
Nutzungsplanung setzt im Übrigen nicht voraus, dass dieses einem in der
Freihaltezone nicht zulässigen Zweck gewidmet werden soll. Allein der Umstand,
dass eine für die aktuelle (oder eine vorgesehene) Nutzung der Fläche passende
Zonierung besteht, verbietet der in ihrer Planung autonomen Gemeinde nicht,
eine andere, den Vorschriften des kantonalen und eidgenössischen Rechts nicht
widersprechende Zonierung zu wählen. Sodann ist auch keine konkrete
Vertrauensschutzkonstellation – etwa in Bezug auf die private
Beschwerdegegnerschaft – dargetan oder ersichtlich, welche der beschlossenen
Änderung entgegenstehen könnte (vgl. Peter Hänni, Raumplanungs-, Bau- und
besonderes Umweltschutzrecht, 6. A., Bern 2016, S. 115 f.). Eine
Anpassung der Nutzungsplanung im Interesse des vom Gemeinderat als politisch
wünschbar erklärten Ziels, einen Rebberg zu ermöglichen, verstösst demnach
nicht gegen Art. 21 Abs. 2 RPG.
5.3
Der
Regierungsrat setzte den gesamtüberarbeiteten regionalen Richtplan der Stadt
Zürich mit Beschluss vom 21. Juni 2017 in geänderter Form fest, wobei er
den Eintrag des auf der streitbetroffenen Magerwiese geplanten Rebbergs
wegliess. Da aber vorliegend nach § 30 Abs. 1 PBG weder die Zuweisung
der kommunal geschützten Magerwiese zur kommunalen Landwirtschaftszone noch
eine allfällige dortige Erstellung eines Rebbergs einer Grundlage im regionalen
Richtplan bedürfen, kann diesem Umstand und der Rechtskraft des genannten
Beschlusses im vorliegenden Verfahren keine Bedeutung zukommen. Im kommunalen
Richtplan ist die Magerwiese als "Freiraum mit allgemeiner
Erholungsfunktion" eingetragen. Darunter werden Grünflächen mit geringem
Infrastrukturangebot verstanden, die überwiegend landwirtschaftlich genutzt
werden und einer landschafts- oder naturbezogenen Erholung dienen
(Richtplantext, S. 70). Der kommunale Richtplan steht der strittigen
Nutzungsplanänderung mithin nicht entgegen.
5.4
Hinsichtlich
der Zweckmässigkeit der Planänderung ist unerheblich, ob die Erstellung eines
schutzzielkonformen Rebbergs auch in der Freihaltezone zulässig wäre, weil die
beschlossene Umzonung zum einen die angestrebte Nutzungsänderung der Magerwiese
planerisch stärker zum Ausdruck bringt, ohne diese zu präjudizieren oder eine
andere Form von extensiver Nutzung zu verunmöglichen, und zum anderen im
Einklang mit der kommunalen Richtplanung die Erstellung von
Infrastrukturanlagen wie Spiel- oder Sportanlagen, die in Freiräumen "mit
besonderer Erholungsfunktion" zu finden sind, durch eine
nutzungsplanerische Festlegung gänzlich ausschliesst. Die Planänderung
erscheint – ungeachtet der Realisierbarkeit konkreter landwirtschaftlicher
Nutzungen wie namentlich eines Rebbergs, deren Zulässigkeit in diesem Verfahren
nicht zu prüfen ist – im Hinblick auf die möglicherweise angestrebte (teilweise)
Nutzung der Magerwiese zum Weinbau sowie zum Ausschluss anderer, nur in der
Freihaltezone zulässiger Nutzungen jedenfalls nicht als unzweckmässig.
5.5
Zusammenfassend
erweist sich die am 30. November 2016 beschlossene Zuweisung des
Grundstücks Kat.-Nr. FL1015 zur Landwirtschaftszone nicht als
rechtswidrig, unzweckmässig oder offensichtlich unangemessen und steht auch
nicht im Widerspruch zu wegleitenden Grundsätzen und Zielen der Raumplanung.
Dieses Ergebnis drängt sich umso mehr auf, als lediglich zu prüfen ist, ob sich
die nutzungsplanerische Anordnung als unter Berücksichtigung des durch die
Gemeindeautonomie geschützten Beurteilungsspielraums der kommunalen
Planungsbehörde noch vertretbar erweist (vgl. vorstehende E. 1.3). Nach
den vorstehenden Erwägungen ist der angefochtene Entscheid daher aufzuheben und
sind der Beschluss des Gemeinderates der Stadt Zürich vom 30. November
2016 sowie die Genehmigungsverfügung der Baudirektion vom 5. Juli 2017
betreffend die Umzonung des Grundstücks Kat.-Nr. FL1015 zu bestätigen.
6.
6.1
Ausgangsgemäss
sind die Verfahrenskosten der Beschwerdegegnerschaft aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Kostenauflage an die
Vorinstanz rechtfertigt sich nach dem Verursacherprinzip nicht, da die
Aufhebung des angefochtenen Entscheids nicht allein auf Verfahrensfehler der
Vorinstanz zurückgeht (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 59).
Ebenso hat die Beschwerdegegnerschaft die Kosten des Rekursverfahrens zu
tragen.
6.2
Die
obsiegende Beschwerdeführerin ersucht um Ausrichtung einer Parteientschädigung
zulasten der Vorinstanz. Gemeinwesen steht eine solche indes gemäss ständiger
Rechtsprechung nur in Ausnahmefällen, insbesondere bei ausserordentlichen
Bemühungen, zu (anstelle vieler VGr, 7. Februar 2019, VB.2018.00486, E. 5.2).
Da das vorliegende Verfahren der Stadt Zürich keinen besonderen Aufwand
verursachte, ist keine Parteientschädigung zuzusprechen. Der
Beschwerdegegnerschaft steht angesichts ihres Unterliegens von vornherein keine
Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Baurekursgerichts vom 18. Oktober
2019 wird aufgehoben. Der Beschluss des Gemeinderates der Stadt Zürich vom 30. November
2016 sowie die Genehmigungsverfügung der Baudirektion vom 5. Juli 2017
betreffend die Umzonung des Grundstücks Kat.-Nr. FL1015 werden bestätigt.
2.    Die
Kosten des Rekursverfahrens von insgesamt Fr. 4'755.- werden den
Beschwerdegegnern zu gleichen Teilen auferlegt, unter solidarischer Haftung für
den Gesamtbetrag.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'300.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    180.--
Zustellkosten,
Fr. 3'480.--
Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdegegnern zu gleichen Teilen auferlegt, unter
solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag.
5.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
6.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
7.    Mitteilung an …