zh_verwaltungsgericht · VB.2017.00724 · 2019-04-25 · de

Baubewilligung und Ausnahmebewilligung | Baubewilligung und Ausnahmebewilligung. [Frage der Wiederherstellung und Rekultivierung des Bodens nach Beendigung der temporären Nutzung als Depotfläche für Bodenmaterial im Chatzenseegebiet.] Terrainveränderungen in der Landwirtschaftszone sind zonenkonform, wenn nachhaltig eine Verbesserung der landwirtschaftlichen Nutzungseignung resultiert und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (E. 3.3). Lenkenden Massstab der Interessenabwägung bilden namentlich die Ziele und Grundsätze von Art. 1 und 3 RPG, bei Terrainveränderungen insbesondere jene im Bereich des Landschafts-, Biotop- und Ortsbildschutzes sowie der Erhaltung genügender Flächen geeigneten Kulturlands (E. 3.4). In Bezug auf die bestehende landwirtschaftliche Nutzungseignung, die sowohl für die Bewilligungsfähigkeit der verbessernden Rekultivierung mit umfangreichem Bodenauftrag als auch für die dafür nötige Interessenabwägung ein massgebendes Sachverhaltselement ist, ist der Sachverhalt ungenügend abgeklärt (E. 4.1). Aus den vorinstanzlichen Interessenabwägungen ist zwar ein landwirtschaftliches Interesse an der Bodenverbesserung ersichtlich; sie erweisen sich jedoch vor dem Hintergrund der Verordnung über den Schutz der Katzenseen als ungenügend, gehen doch die besonderen Verhältnisse, welche die Interessen des Naturschutzes zu überwiegen vermöchten, daraus nicht hervor (E. 4.3.3.2). Die Baudirektion hat zwecks Vornahme einer umfassenden Interessenabwägung unter anderem abzuklären, inwieweit die geplante Rekultivierung eine künftige Inwertsetzung als artenreiche Riedwiese verunmöglicht und unter welchen "sichernden Bedingungen" eine Bewilligung allenfalls gewährt werden könnte (E. 4.4). Teilweise Gutheissung. Rückweisung an die Baudirektion.

Zürich Verwaltungsgericht 25.04.2019 VB.2017.00724
Zurich Verwaltungsgericht 25.04.2019 VB.2017.00724
Zurigo Verwaltungsgericht 25.04.2019 VB.2017.00724

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00724
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Geschäftsnummer:
VB.2017.00724
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 25.04.2019
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung und Ausnahmebewilligung
Baubewilligung und Ausnahmebewilligung.
[Frage der Wiederherstellung und Rekultivierung des Bodens nach Beendigung der temporären Nutzung als Depotfläche für Bodenmaterial im Chatzenseegebiet.]
Terrainveränderungen in der Landwirtschaftszone sind zonenkonform, wenn nachhaltig eine Verbesserung der landwirtschaftlichen Nutzungseignung resultiert und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (E. 3.3). Lenkenden Massstab der Interessenabwägung bilden namentlich die Ziele und Grundsätze von Art. 1 und 3 RPG, bei Terrainveränderungen insbesondere jene im Bereich des Landschafts-, Biotop- und Ortsbildschutzes sowie der Erhaltung genügender Flächen geeigneten Kulturlands (E. 3.4). In Bezug auf die bestehende landwirtschaftliche Nutzungseignung, die sowohl für die Bewilligungsfähigkeit der verbessernden Rekultivierung mit umfangreichem Bodenauftrag als auch für die dafür nötige Interessenabwägung ein massgebendes Sachverhaltselement ist, ist der Sachverhalt ungenügend abgeklärt (E. 4.1). Aus den vorinstanzlichen Interessenabwägungen ist zwar ein landwirtschaftliches Interesse an der Bodenverbesserung ersichtlich; sie erweisen sich jedoch vor dem Hintergrund der Verordnung über den Schutz der Katzenseen als ungenügend, gehen doch die besonderen Verhältnisse, welche die Interessen des Naturschutzes zu überwiegen vermöchten, daraus nicht hervor (E. 4.3.3.2). Die Baudirektion hat zwecks Vornahme einer umfassenden Interessenabwägung unter anderem abzuklären, inwieweit die geplante Rekultivierung eine künftige Inwertsetzung als artenreiche Riedwiese verunmöglicht und unter welchen "sichernden Bedingungen" eine Bewilligung allenfalls gewährt werden könnte (E. 4.4).
Teilweise Gutheissung. Rückweisung an die Baudirektion.
Stichworte:
AUFSCHÜTTUNG
AUSNAHMEBEWILLIGUNG
AUSNAHMEBEWILLIGUNGEN
BODENQUALITÄT
DEPONIE
FLACHMOOR
FRUCHTFOLGEFLÄCHEN
INTERESSENABWÄGUNG
LANDWIRTSCHAFT
NATURSCHUTZ
REKULTIVIERUNG
RÜCKWEISUNGSENTSCHEID
SACHVERHALTSABKLÄRUNG
TERRAINVERÄNDERUNG
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VERHÄLTNISMÄSSIGKEITSPRÜFUNG
WIEDERHERSTELLUNG
Rechtsnormen:
Art. 49 Abs. 2 LwG
Art. 65 LwG
Art. 100 Abs. 2 LwG
Art. 104 Abs. 2 LwG
Art. 18 NHG
Art. 1 Abs. II RPG
Art. 3 Abs. II RPG
Art. 16a Abs. I RPG
Art. 17 RPG
Art. 22 Abs. II lit. a RPG
Art. 24 Abs. I RPG
Art. 34 Abs. IV RPV
Art. 1 Abs. I USG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2017.00724
Urteil
der 3. Kammer
vom
25. April 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser,
Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.
In Sachen
1.    Pro
Natura - Schweizerischer Bund für Naturschutz,
vertreten durch Pro Natura
Zürich,
2.    Pro
Natura Zürich,
beide vertreten durch RA A,
Beschwerdeführerinnen,
gegen
1.    Baukommission
Rümlang,
2.    Baudirektion
Kanton Zürich,
3.    B AG,
vertreten durch RA C,
Beschwerdegegnerinnen,
betreffend Baubewilligung
und Ausnahmebewilligung,
hat sich
ergeben:
I.
Mit Verfügung vom 9. Februar 2017 erteilte die
Baudirektion des Kantons Zürich der B AG eine befristete
Ausnahmebewilligung für das Anlegen einer Zwischendepotfläche für Bodenmaterial
auf den Grundstücken Kat.-Nr. 01 und 01 in der Chatzenwisen beim
Büsiseeweg in Chatzenrüti-Rümlang. Die raumplanungsrechtliche Bewilligung wurde
zusammen mit der Baubewilligung der Baukommission Rümlang vom 28. Februar
2017 eröffnet.
II.
Gegen diese Entscheide erhoben die Pro Natura – Schweizer
Bund für Naturschutz sowie Pro Natura Zürich mit gemeinsamer Eingabe vom
4. April 2017 Rekurs beim Baurekurs­gericht. Mit Entscheid vom
28. September 2017 wies das Baurekursgericht den Rekurs ab und auferlegte
Pro Natura – Schweizer Bund für Naturschutz sowie Pro Natura Zürich die
Verfahrenskosten je zur Hälfte. Ausserdem wurden Pro Natura – Schweizer Bund
für Naturschutz sowie Pro Natura Zürich verpflichtet, der B AG eine
Umtriebsentschädigung von je Fr. 750.- (insgesamt Fr. 1'500.-) zu
bezahlen.
III.
Mit Beschwerde vom 31. Oktober 2017 liessen Pro
Natura – Schweizer Bund für Naturschutz und Pro Natura Zürich dem
Verwaltungsgericht beantragen, der Entscheid des Baurekursgerichts sei
aufzuheben, die kantonale Gesamtverfügung vom 9. Februar 2017 und der
Beschluss der Baukommission Rümlang vom 28. Februar 2017 seien soweit
aufzu­heben, als sie die Rekultivierung der Grundstücke Kat.-Nr. 01 und 01
nach Beendigung der Zwischendeponie betreffen, und es sei anzuordnen, dass nach
Beendigung der Zwischendeponie der ursprüngliche Zustand wiederhergestellt
werde. Eventualiter seien Disp.-Ziff. III und IV (Kosten- und Entschädigungsfolgen)
des Entscheids des Baurekursgerichts aufzuheben, und es seien ihnen – den
Beschwerdeführerinnen – für das Rekursverfahren weder Kosten aufzuerlegen, noch
seien sie zur Ausrichtung einer Parteientschädigung zu verpflichten. Ferner
verlangten sie die Zusprechung einer Parteientschädigung für das
Beschwerdeverfahren.
Am 14. November 2017 beantragte das Baurekursgericht
ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion des
Kantons Zürich schloss am 29. November 2017 unter Verweis auf den
Mitbericht des Amts für Landschaft und Natur vom 27. November 2017 auf ebenfalls
Abweisung der Beschwerde. Die B AG beantragte in ihrer Beschwerdeantwort
vom 1. Dezember 2017 die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerinnen. Mit Replik vom
11. Januar 2018 hielten diese an ihren Anträgen fest. Die B AG hielt
ihrerseits in der Duplik vom 2. Februar 2018 an ihren Anträgen fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) für die Behandlung der gegen den Entscheid des Baurekursgerichts
erhobenen Beschwerde zuständig.
1.2
Die
Vorinstanz hat die Legitimation von Pro Natura – Schweizer Bund für Naturschutz
und Pro Natura Zürich gestützt auf § 338b des Planungs- und Baugesetzes
vom 7. Sep­tember 1975 (PBG) zu Recht bejaht. Die Beschwerdeführerinnen
sind unbestrittenermassen auch zur Erhebung der vorliegenden Beschwerde an das
Verwaltungsgericht legitimiert, zumal die Beschwerdeführerin 1 durch die
Beschwerdeführerin 2 vertreten wird (vgl. Art. 12 Abs. 5 des
Natur- und Heimatschutzgesetzes vom 1. Juli 1966 [NHG] sowie Art. 55
Abs. 5 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 [USG]).
1.3
Da auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
2.1
Die
betroffenen Grundstücke Kat.-Nr. 01 und 01 befinden sich in der
Landwirtschaftszone, im Bereich des Perimeters der Verordnung über den Schutz
der Katzenseen vom 16. Dezember 2003 (Schutzverordnung), in der Nähe zum
nationalen Flachmoorgebiet Nr. 851, Flachmoor Allmend, innerhalb der
Landschaft von nationaler Bedeutung BLN Nr. 1407 Katzensee, des
Smaragdgebiets Nr. 27 Chatzensee sowie eines kantonalen Fördergebiets für
den ökologischen Ausgleich. Die Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG für
das Anlegen einer Zwischendeponie wurde mit den angefochtenen Entscheiden für
längstens drei Jahre erteilt und ist insoweit unumstritten. Streitgegenstand
bildet die Frage der Wiederherstellung und Rekultivierung der Böden nach Beendigung
der temporären Nutzung.
2.2
Die
Vorinstanz gelangte zum Schluss, dass der Entscheid der
Beschwerdegegnerin 2, das Interesse am Erhalt bzw. an der Kompensation
einer als Fruchtfolgefläche einzustufenden landwirtschaftlichen Nutzungsfläche
höher zu gewichten als das Interesse an einer künftigen ökologischen
Aufbesserung des dem Flachmoor benachbarten Gebiets, sei nachvollziehbar und
als im Rahmen des ihr zustehenden Beurteilungsspielraums stehend zu bestätigen.
Der Bodenauftrag sei bei sorgfältiger Ausführung der Übergänge zu den die
Grundstücke teilweise umfassenden Wegen nicht geeignet, das Landschaftsbild
sichtbar zu verändern und den Wert des Schutzziels, nämlich den Erhalt der
landschaftlichen Eigenart, zu gefährden. Damit führe das Bauvorhaben auch nicht
zu einer Beeinträchtigung gemäss der Verordnung über den Schutz der Katzenseen.
2.3
Die
Beschwerdeführerinnen rügen, dass sowohl in der kantonalen Gesamtverfügung als
auch im Beschluss der Baukommission Rümlang, die beide als befristete
Bewilligungen deklariert seien, auch eine Bewilligung für eine unbefristete,
dauerhafte Terrainveränderung enthalten sei, indem das Gelände anschliessend
nicht im ursprünglichen Terrain und in der ursprünglichen Bodenqualität
wiederhergestellt werde. Vielmehr werde auf einer Fläche von 22'500 m
2
bzw. 24'000 m
2
netto 16'800 m
3
Material
definitiv zugeführt. Dieser Materialeintrag führe zu einer dauerhaften
Terrainerhöhung von etwa 70 cm.
Der Boden weise gemäss der Bodenkarte des Kantons Zürich
eine Nutzungseignungsklasse (NEK) 6 auf. Laut Technischem Bericht sei die
Bodenqualität indessen nur mit NEK 9 einzustufen und stelle somit keine
anrechenbare Fruchtfolgefläche (FFF) dar. Die Böden seien daher allenfalls auch
zur Aufwertung von FFF geeignet. Würden sie mit besserer NEK als im
Ausgangszustand rekultiviert, könnten die Rechte an den neu geschaffenen FFF
kompensationspflichtigen FFF-Verbrauchern weitergegeben werden. Es bestehe
daher ein Konflikt zwischen den Interessen der ökologischen Aufwertung des naturschützerisch
wertvollen Feuchtgebiets und der Schaffung bzw. Erhöhung der
Fruchtfolgeflächenqualität. In dieser Situation sei eine sorgfältige
Sachverhaltsabklärung zu treffen, welche Grundlage für eine umfassende
Interessenabwägung bilde.
Die Beschwerdeführerinnen machen weiter geltend,
vorliegend sei der Sachverhalt nicht ausreichend abgeklärt, es sei doch nicht
einmal klar, ob es um eine Wiederherstellung von NEK 6 oder um eine
Aufwertung von NEK 9 zu einer höheren NEK gehe. Für eine Verbesserung, die
nur durch eine Überschüttung mit 70 cm Material erreicht werden könne,
fehle es an der landwirtschaftlichen Notwendigkeit. Eine Terrainveränderung
komme jedoch von vornherein nur infrage, wenn sie für die landwirtschaftliche
Bewirtschaftung notwendig sei. Dies sei in keiner Art und Weise geprüft worden.
Ausserdem lägen die Parzellen in einem Smaragdgebiet, welches zum Schutz
besonders wertvoller Lebensräume und Arten diene, sowie direkt benachbart zu
einem Flachmoor von nationaler Bedeutung.
Sodann habe die Beschwerdegegnerin 2 in ihrer
Gesamtverfügung keine Interessenabwägung vorgenommen, die vom Baurekursgericht
hätte bestätigt werden können. Eine Interessenabwägung sei jedoch aufgrund von
Art. 5 Verordnung über den Schutz der Katzenseen vom 16. Dezember
2003 (Schutzverordnung), Art. 16a Abs. 1 des Bundesgesetzes vom
22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG) sowie Art. 34 der
Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV) geboten. Eine
Interessenabwägung würde ergeben, dass dem Projekt der landwirtschaftlichen
Bodenverbesserung durch Überdeckung mit 70 cm Unter- und Oberboden überwiegende
Interessen, insb. des Naturschutzes, entgegenstünden und die Bewilligung daher
nicht erteilt werden könne.
2.4
Die
Beschwerdegegnerin 2 bzw. das Amt für Landschaft und Natur (ALN) macht
geltend, die strittige Aufwertungsfläche werde durch den Chatzenbach, ein
öffentliches Gewässer der Gemeinde Rümlang, vom Flachmoorobjekt abgetrennt. Das
Flachmoorobjekt könne wegen des Revitalisierungsprojekts "Chatzenbach
Nord" nicht direkt und unmittelbar nordseitig des Chatzenbachs erweitert
werden. Sodann sei die Karte "Schwerpunktgebiete für die Förderung von
gebiets- und landschaftsraumspezifischen Naturpotenzialen" im
Massstab 1:300'000 wenig geeignet für die Beurteilung, ob ein bewilligungspflichtiges
Vorhaben innerhalb oder ausserhalb des betreffenden Gebiets liege. Für eine
Feuchtgebietserweiterung müsste ohnehin bereits heute das Material der
bestehenden Aushubdeponie im Umfang von mindestens einem Meter abgetragen und
entsorgt werden. Deshalb sollte es auch möglich sein, bei einer künftigen
Feuchtgebietserweiterung zusätzlich zu diesem Material auch den Ober- und
Unterboden von 70 cm zu entfernen und verwerten. Von einer endgültigen
Zerstörung des Potenzials dieser Flächen könne daher nicht gesprochen werden.
Die Notwendigkeit einer landwirtschaftlichen
Bodenverbesserung im Sinn einer FFF-Kompensation ergebe sich nicht für einen
bestimmten Standort. Massgebend sei allein die Erfüllung der im Sachplan FFF
geforderten Mindestfläche von FFF. Die Auswirkungen einer Bodenaufwertung zu
FFF allein habe keinen Einfluss auf geschützte Lebensräume und Arten.
Auswirkungen resultierten allenfalls aus deren Bewirtschaftung.
2.5
Die
Beschwerdegegnerin 3 führt aus, dass das angestrebte Ziel mit NEK 6
lediglich die (nicht unumkehrbare) Wiederherstellung des plangemässen Zustands
darstelle und nicht die Aufwertung zu einer vollwertigen FFF bezwecke. Dass
keine Interessenabwägung vorgenommen worden sei, treffe nicht zu. Festzuhalten
sei, dass die Beschwerdeführerinnen ihr Primäranliegen der Erweiterung des
Flachmoors zulasten von im Dritteigentum stehenden Grundstücken unbesehen in
den Vordergrund stellten und zu Unrecht die Interessen am Erhalt der (immerhin
bedingt geeigneten) FFF negierten.
3.
3.1
Der
quantitative Bodenschutz ist vor allem Sache der Raumplanung. Bund, Kantone und
Gemeinden sorgen dafür, dass der Boden haushälterisch genutzt wird
(Art. 75 Abs. 1 BV; Art. 1 Abs. 1 RPG). Sie unterstützen
mit Massnahmen der Raumplanung Bestrebungen, die natürlichen Lebensgrundlagen
wie Boden, Luft, Wasser, Wald und die Landschaft zu schützen (Art. 1
Abs. 2 lit. a RPG) und die ausreichende Versorgungsbasis des Landes
zu sichern (Art. 1 Abs. 2 lit. d RPG). Nach Massgabe von
Art. 1 lit. b des Bundesgesetzes vom 29. April 1998 über die
Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG) sorgt der Bund dafür, dass die
Landwirtschaft durch eine nachhaltige und auf den Markt ausgerichtete
Produktion einen wesentlichen Beitrag zur Erhaltung der natürlichen
Lebensgrundlagen leistet.
Der qualitative Bodenschutz bezweckt die langfristige
Erhaltung der Bodenfruchtbarkeit. Dieses Ziel fällt hauptsächlich in den
Wirkungskreis des Umweltschutzes (Art. 1 Abs. 1 USG). Das USG
bezweckt gemäss Art. 1 Abs. 1, Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre
Lebensgemeinschaften und Lebensräume gegen schädliche oder lästige Einwirkungen
zu schützen sowie die natürlichen Lebensgrundlagen, insbesondere die
biologische Vielfalt und die Fruchtbarkeit des Bodens, dauerhaft zu erhalten
(vgl. auch Art. 74 BV). Einwirkungen im Sinn des Umweltschutzgesetzes sind
insbesondere Bodenbelastungen, die durch den Bau und Betrieb von Anlagen
erzeugt werden. Anlagen sind Bauten, Verkehrswege und andere ortsfeste
Einrichtungen sowie Terrainveränderungen (Art. 7 Abs. 7 USG). Der
Boden darf nur so weit physikalisch, d.
h. durch künstliche Veränderungen der Struktur, des Aufbaus
oder der Mächtigkeit des Bodens (Art. 2 Abs. 4 der Verordnung vom
1. Juli 1998 über Belastungen des Bodens [VBBo]) belastet werden, dass
seine Fruchtbarkeit nicht nachhaltig beeinträchtigt wird; dies gilt nicht für
die bauliche Nutzung des Bodens (Art. 33 Abs. 2 USG), wobei unter
"bauliche Nutzungen" nur die endgültige Versiegelung des Bodens zu
verstehen ist. Alle unüberbauten Flächen und unversiegelten Böden, aber auch
die bei Bauvorhaben als Baupisten oder für Bauinstallationen vorübergehend
beanspruchten Böden fallen deshalb in den Geltungsbereich des Bodenschutzes
(Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft [BUWAL], Erläuterungen zur
Verordnung vom 1. Juli 1998 über Belastungen des Bodens [VBBo], 2001,
S. 7).
3.2
Nach einer
temporären Zwischennutzung des unbebauten Bodens ist somit grundsätzlich der
ursprüngliche Bodenzustand wiederherzustellen. Erhebliche Terrainveränderungen
bedürfen einer Baubewilligung i.
S.
v. Art. 22 bzw.
Art. 24 ff. RPG (VGr, 8. Dezember 2011, VB.2011.00569,
E. 3.1). Aus Art. 1 lit. b LwG und Art. 1 USG folgt, dass
diese Gesetze bezwecken, die natürlich gewachsenen, ungestörten Böden zu
erhalten, sodass sie in der Regel nicht für Terrainveränderungen infrage
kommen. Primär geeignet für Terrainveränderungen sind Standorte mit Böden,
deren Aufbau bzw. Schichtung durch menschliche Eingriffe entstanden ist
(Baudirektion des Kantons Zürich, Richtlinien zur Beurteilung von
Terrainveränderungen ausserhalb Bauzonen vom 6. Juli 2011 [Richtlinien
Terrainveränderungen], Ziff. 3a und b).
3.3
Terrainveränderungen
in der Landwirtschaftszone sind zonenkonform, wenn nachhaltig eine Verbesserung
der landwirtschaftlichen Nutzungseignung resultiert und keine überwiegenden
Interessen entgegenstehen (Art. 16a Abs. 1 RPG i.
V.
m. Art. 34 Abs. 4 lit. a–c
RPV; BGr, 22. Mai 2014, 1C_808/2013, E. 4.8; 21. Januar 2009,
1C_226/2008, E. 3.2 und E. 4.2; URP 2002 S. 523 ff., 532).
Nach Art. 34 Abs. 4 lit. a RPV darf die Bewilligung nur erteilt
werden, wenn die Baute oder Anlage, so auch die bewilligungspflichtige Terrainveränderung,
für die infrage stehende Bewirtschaftung nötig ist. Nach Art. 24
Abs. 1 RPG können abweichend von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG
Bewilligungen erteilt werden, Bauten und Anlagen zu errichten oder deren Zweck
zu ändern, wenn der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der
Bauzonen erfordert (lit. a) und keine überwiegenden öffentlichen
Interessen entgegenstehen (lit. b).
3.4
Lenkender
Massstab der Interessenabwägung bilden namentlich die Ziele und Grundsätze von
Art. 1 und 3 RPG, bei Terrainveränderungen insbesondere jene im Bereich
des Landschafts-, Biotop- und Ortsbildschutzes (Art. 3 Abs. 2
lit. b und d RPG) sowie der Erhaltung genügender Flächen geeigneten
Kulturlands (Art. 3 Abs. 2 lit. a RPG; BGr, 11. Oktober
2018, 1C_96/2018, E. 3.3.1). Selbst wenn ein Standort objektiv begründbar
ist, können ihm überwiegende Interessen wie etwa Interessen des Umwelt-, Natur-
oder Landschaftsschutzes entgegenstehen (vgl. E. 3.1; BGr, 21. Mai
2002, 1A.86/2001, E. 4; BGE 134 II 97 E. 3.1). Geländeveränderungen,
mit welchen die Bewirtschaftung des Bodens erleichtert werden soll, können nur
dann bewilligt werden, wenn die landwirtschaftliche Notwendigkeit klar ersichtlich
ist und nicht als Vorwand für Abbau- oder Deponievorhaben dient (VGr,
8. Dezember 2011, VB.2011.00569, E. 3.2 m.
w.
H.).
3.5
Die
streitbetroffenen Grundstücke liegen in der Schutzzone III A der
Schutzverordnung (vgl. Art. 17 RPG; Art. 18 NHG; § 203 ff.
PBG). Schutzziel der Schutzverordnung ist die umfassende und ungeschmälerte
Erhaltung des Katzenseegebiets. Im gesamten Schutzgebiet sollen die Lebensräume
seltener, geschützter und bedrohter Tier- und Pflanzenarten und -gemeinschaften
erhalten und gefördert werden (Ziff. 3). In der
Landschaftsschutzzone III A sind alle Bauten und Anlagen, Vorkehren
und Einrichtungen, welche im Landschaftsbild in Erscheinung treten oder den
Wert des Schutzgebiets beeinträchtigen können, verboten. Insbesondere sind
Geländeveränderungen und Ablagerungen aller Art verboten (Ziff. 5). Wenn
besondere Verhältnisse, insbesondere ein überwiegendes öffentliches oder ein
wissenschaftliches Interesse, es erfordern, kann die zuständige Direktion unter
sichernden Bedingungen Ausnahmen von diesen Vorschriften gestatten
(Ziff. 12).
4.
4.1
Die im
Anschluss an die Zwischennutzung geplante Bodenrekultivierung beinhaltet
unbestrittenermassen Terrainveränderungen. Auch wenn das Ausmass der
Terrainveränderungen aus der Gesamtverfügung nicht hervorgeht, so gehen die
Parteien und die Vorinstanz doch von einer Aufschüttung in der Höhe von
70 cm auf einer Fläche von rund 22'500m
2
aus.
Terrainveränderungen in solchem Ausmass bedürfen nach bundesgerichtlicher
Rechtsprechung einer (Bau-)Bewilligung (vgl. BGr, 21. Januar 2009,
1C_226/2008, E. 2.3; BGE 119 Ib 222 E. 3a). Mit Gesamtverfügung vom
9. Februar 2017 bewilligte die Baudirektion das Vorhaben hinsichtlich
Bodenrekultivierungen mit Nebenbestimmungen, unter anderem, dass Böden mit gleicher
oder für die landwirtschaftliche Nutzung besserer Bodenfruchtbarkeit wie vor
der temporären baulichen Beanspruchung wiederhergestellt werden.
Das streitbetroffene Gebiet – ein ehemaliger
Flachmoorbereich, der mit Deponiematerial überschüttet wurde – soll gemäss der
Bodenkarte des Kantons Zürich eine Bodengüte von NEK 6 aufweisen.
Bodenproben ergaben laut dem Technischen Bericht und Bodenschutzkonzept indes einen
verminderten Wert von NEK 9. Als Rekultivierungsziel nennt der Technische
Bericht und Bodenschutzkonzept die "Wiederherstellung des Ausgangszustands
gemäss Bodenkartierung des Kantons Zürich", d.
h. NEK 6. Unklar scheint in diesem
Zusammenhang, ob dabei von einer Wiederherstellung (von NEK 6) oder einer
Aufwertung (zu NEK 6) zu sprechen ist. Massgebend hierfür ist, von welchem
Ausgangszustand – dem planungsgemässen Zustand gemäss Bodenkarte (NEK 6)
oder dem tatsächlichen Ist-Zustand aufgrund der Bodenproben (NEK 9) – man
ausgeht. Laut Beschwerdegegnerin 2 reichten die wenigen im Rahmen der
Projektierung vorgenommenen Sondierungen für eine definitive Abklassierung von NEK 6
zu NEK 9 nicht aus. Vor Baubeginn seien deshalb für eine definitive
Abklassierung weitere Bodenaufnahmen notwendig. Bis auf Weiteres seien die
Böden der NEK 6 zuzuordnen. Demzufolge wäre die Terrainveränderung eine
Wiederherstellung von NEK 6. Nichts­destotrotz lässt die Gesamtverfügung
eine Verbesserung des Bodens zu und anerkennt das Amt für Raumentwicklung, dass
auch die Rekultivierung bewilligt sei. Vor diesem Hintergrund rügen die
Beschwerdeführerinnen zu Recht, dass der Sachverhalt ungenügend abgeklärt
worden sei. Die bestehende landwirtschaftliche Nutzungseignung ist sowohl für
die Bewilligungsfähigkeit der verbessernden Rekultivierung mit umfangreichem
Bodenauftrag als auch für die dafür nötige Interessenabwägung (vgl.
E. 4.3) ein massgebendes Sachverhaltselement.
4.2
Bei den
streitbetroffenen Grundstücken handelt es sich wie gesagt um einen ehemaligen
Flachmoorbereich, der mit Deponiematerial überschüttet wurde. Laut Technischem
Bericht und Bodenschutzkonzept sind die künstlichen Auffüllungen mit Oberboden
direkt auf geschüttetes Aushubmaterial ausgeführt worden. Ein eigentlicher
Unterboden wurde nicht festgestellt. Der natürliche torfige Untergrund wurde
ausschliesslich in einem Profil unter der Auffüllung angetroffen. Aufgrund des
starken Fremdstoff­anteils bestehe ein Verdacht auf eine Schadstoffbelastung
des Bodens. Wegen des Fremdstoffanteils erfüllten die künstlichen Auffüllungen
die Kriterien für unverschmutztes Material zu grossen Teilen nicht, sodass,
falls Material abgeführt werde, nur ein untergeordneter Teil ohne Auflagen
entsorgt werden könne (Ziff. 2.1.6).
Wie die Vorinstanz zu Recht erkannte, können die
strittigen Grundstücke nicht als ungestörte Böden eingestuft werden. Im
Gegenteil erweisen sie sich wegen der Belastung durch eine frühere
Geländeauffüllung für eine Terrainveränderung bzw. Rekultivierung geeignet
(vgl. E. 3.2), könnte die soeben dargelegte – noch nicht hinreichend
abgeklärte – Boden-Situation (vor der Zwischendeponie) durch einen
fachgerechten (Neu-)Aufbau des Bodens aus landwirtschaftlicher Sicht
möglicherweise verbessert werden, d.
h. die Terrainveränderung bzw. Rekultivierung würde
allenfalls zu einer Erweiterung der landwirtschaftlichen Nutzungseignung
führen, indem der neue Boden NEK 6 aufweisen würde.
4.3
Bei dieser
Sachlage ist – wie die Beschwerdeführerinnen grundsätzlich zu Recht vorbringen
– eine (umfassende) Interessenabwägung vorzunehmen. Die Erforderlichkeit einer
Interessenabwägung ergibt sich gleichzeitig aus mehreren Normen (vgl.
E. 3.3, 3.4 und 3.5).
4.3.1
Die Beschwerdegegnerin 1 äussert sich nirgends – weder in ihrer
Bewilligung noch im Verlauf des Verfahrens – zur vorliegenden Streitfrage,
befasste sich nicht mit der Bewilligung der Terrainveränderung und nahm folglich
auch keine Interessenabwägung vor. Dies schadet indes nicht, fällt die
Interessenabwägung im vorliegenden Fall doch in erster Linie in die Zuständigkeit
der Beschwerdegegnerin 2 (dazu E. 4.3.3.1 i.f.; Art. 25
Abs. 2 RPG). Diese räumte in ihrer Rekursantwort selbst ein, dass die
Interessenabwägung in ihrer Gesamtverfügung nicht explizit dargestellt worden
sei, nichtsdestotrotz sei eine solche vorgenommen worden. Sodann schob sie in
ihrer Rekursantwort eine Begründung nach, weshalb das (öffentliche) Interesse
an einer landwirtschaftlichen Aufwertung eine ohnehin illusorische ökologische
Aufwertung der Parzellen überwiege. Die Beschwerdeführerinnen hatten
anschliessend Gelegenheit, sich in ihrer Replik zur nachgeschobenen Begründung
zu äussern. Unter diesen Umständen ist ein allfälliger Begründungsmangel
geheilt worden (vgl. BGE 137 I 195 E. 2.3.2). Ebenso wenig ist ein
Begründungsmangel darin zu erblicken, dass die Vorinstanz die
Interessenabwägung der Beschwerdegegnerin 2 bestätigte, indem sie festhielt,
dass mit einer landwirtschaftlich ausgerichteten Bodenverbesserung eine
künftige Inwertsetzung als artenreiche Riedwiese stark erschwert bis
verunmöglicht würde, die landwirtschaftlichen Interessen diese
Naturschutzinteressen dennoch überwiegen würden, weil der belastete Boden für
eine Aufwertung ohnehin ausgehoben werden müsste. Selbst wenn die
Interessenabwägung kurz ausgefallen ist, kann nicht gesagt werden, es sei
überhaupt keine Interessenabwägung vorgenommen worden.
4.3.2
Die Beschwerdeführerinnen rügen weiter, die Interessen – namentlich die
Interessen des Naturschutzes – seien nie näher betrachtet worden. Wie
ausgeführt (E. 4.3.1), trifft es zwar zu, dass die Interessenabwägungen
der Beschwerdegegnerin 2 und der Vorinstanz kurzgehalten sind und sich aus
mehreren Dokumenten (Gesamtverfügung und Replik) ergeben. Dennoch wurden
Interessen des Naturschutzes erwogen und anschliessend gegen die
landwirtschaftlichen Interessen abgewogen:
In der Gesamtbewilligung wird in Erwägung gezogen, dass
Moorbiotope, die eine grosse Zahl von seltenen und gefährdeten Tier- und
Pflanzenarten beherbergen, in der heutigen Landschaft Mangellebensräume seien.
Die streitbetroffene Fläche liege benachbart an das Flachmoorobjekt
Nr. 851 Flachmoor Allmend. Sie weise ein sehr hohes Potenzial für die
Regeneration von Feuchtbiotopen auf und liege gemäss Naturschutzgesamtkonzept
in einem Vorranggebiet für Feuchtgebiete. Eine künftige Inwertsetzung als
artenreiche Riedwiese würde mit einer landwirtschaftlich ausgerichteten
Bodenverbesserung stark erschwert bis verunmöglicht. Eine landwirtschaftliche
Bodenaufwertung (nach der Zwischennutzung als Humusdepot) komme aus
Naturschutzsicht nur dann infrage, wenn die landwirtschaftlichen Interessen
diese entgegenstehenden Naturschutzinteressen deutlich überwiegen würden.
Auf die landwirtschaftlichen Interessen ging die
Beschwerdegegnerin 2 in ihrer Rekursantwort ein: Die Parzellen
Kat.-Nr. 01 und 01 seien mit öffentlichen Mitteln entwässert. Es bestehe
eine gesetzliche Unterhaltspflicht. Damit soll die dauernde landwirtschaftliche
Nutzung sichergestellt werden. Mit der Erhöhung der Bodenmächtigkeit könnten
Fruchtfolgeflächen, die durch den Ausbau Nordumfahrung definitiv beansprucht
würden, kompensiert werden. Im Weiteren bestehe gemäss Art. 18 der Verordnung
vom 4. Dezember 2015 über die Vermeidung und die Entsorgung von Abfällen
(VVEA) eine Verwertungspflicht für abgetragenen Ober- und Unterboden, wie er
beim Ausbau der Nordumfahrung anfalle. Für eine ökologische Aufwertung müsste
das Deponiematerial, mit dem die strittige Fläche früher aufgeschüttet worden
war, entfernt und entsorgt werden. Hierzu bestehe keine gesetzliche Pflicht, da
der Standort als nicht sanierungsbedürftig gelte. Zugunsten der
landwirtschaftlichen Aufwertung falle schliesslich ins Gewicht, dass der
Grundeigentümer eine ökologische Aufwertung nicht wolle, weshalb diese ohnehin
auf unabsehbare Zeit illusorisch sei.
Gestützt auf die dargestellte Interessenlage kam die
Beschwerdegegnerin 2 zum Schluss, dass die landwirtschaftlichen Interessen
überwiegen. Dieses Ergebnis der Interessenabwägung wurde sodann von der
Vorinstanz bestätigt.
4.3.3
Soweit das positive Verfassungs- und Gesetzesrecht einzelne Aspekte der
Interessenabwägung konkret regelt, ist vorweg zu klären, ob das Vorhaben mit
diesen Vorschriften zu vereinbaren ist. Erst wenn dies zutrifft, ist die
Abwägung aller zu berücksichtigenden Interessen koordiniert durchzuführen (BGE
134 II 97 E. 3.1).
4.3.3.1
Ausgangspunkt der hier vorzunehmenden Interessenabwägung bildet die
Schutzverordnung (vgl. E. 3.5). Gemäss deren Ziff. 5 sind in der
Landschaftsschutzzone III A Geländeveränderungen und Ablagerungen
aller Art verboten. "Zulässig sind landwirtschaftliche Neu-, Um- und
Anbauten in den Betriebszentren der bestehenden Landwirtschaftsbetriebe. Eine
Bewilligung [sc: hierfür] wird erteilt, wenn die vorgesehenen
Massnahmen für die Ausübung der Landwirtschaft oder den Unterhalt von Flächen
im Schutzgebiet notwendig sind, sich gut in das Landschaftsbild einfügen und
den Wert des Schutzgebiets nicht vermindern." Entgegen der Auffassung der
Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin 2 bezieht sich die Möglichkeit der
Bewilligungserteilung – dem Wortlaut und der Systematik entsprechend –
lediglich auf landwirtschaftliche Neu-, Um- und Anbauten, nicht jedoch auf
Geländeveränderungen und Ablagerungen, die in der
Landschaftsschutzzone III A nach Ziff. 5 verboten sind und
grundsätzlich nicht bewilligt werden können. Diese Auslegung wird durch das
systematische und teleologische Element bestätigt: Im Unterschied zur
Landschaftsschutzzone III A sind in der
Landschaftsschutzzone III B alle Bauten und Anlagen, Vorkehren und
Einrichtungen, welche im Landschaftsbild in Erscheinung treten oder den Wert
des Schutzgebiets beeinträchtigen können, nicht verboten, sondern lediglich
bewilligungspflichtig. "Eine Bewilligung wird erteilt, wenn die
vorgesehenen Massnahmen für die Ausübung der herkömmlichen Landwirtschaft oder
den Unterhalt von Flächen im Schutzgebiet notwendig sind, sich gut in das
Landschaftsbild einfügen und den Wert des Schutzgebiets nicht vermindern."
Könnten nun in der Landschaftsschutzzone III A sämtliche
"verbotenen" Anlagen und Bauten unter denselben Voraussetzungen
bewilligt werden wie in der Landschaftsschutzzone III B, wäre das
Verbot obsolet bzw. käme einer Bewilligungspflicht gleich, womit aber die
Unterscheidung in Landschaftsschutzzone III A und B ihres Sinns
entleert würde. Somit kommt im vorliegenden Fall aufgrund der Schutzverordnung
bloss eine Bewilligung nach Ziff. 12 infrage. Danach kann die zuständige
Direktion unter sichernden Bedingungen Ausnahmen gestatten, wenn besondere
Verhältnisse, insbesondere ein überwiegendes öffentliches oder
wissenschaftliches Interesse, es erfordern.
4.3.3.2
In Anbetracht der Schutzverordnung ist demzufolge zu prüfen, ob vorliegend
besondere Verhältnisse, insbesondere ein überwiegendes öffentliches oder
wissenschaftliches Interesse, eine Bewilligungserteilung ausnahmsweise
erfordern. Dies deckt sich auch mit dem Schutzziel der Schutzverordnung, wonach
das Katzenseegebiet umfassend und ungeschmälert erhalten werden soll
(Ziff. 3). Private Interessen fliessen angesichts der klaren Formulierung
in der Schutzverordnung (Ziff. 12) nicht in die Interessenabwägung ein.
Aus den vorinstanzlichen Interessenabwägungen ist zwar ein
landwirtschaftliches Interesse an der Bodenverbesserung ersichtlich; sie
erweisen sich jedoch – wie die Beschwerdeführerinnen zu Recht rügen – vor dem
Hintergrund der Schutzverordnung (E. 4.3.3.1) als ungenügend, gehen doch
die besonderen Verhältnisse, welche die Interessen des Naturschutzes zu
überwiegen vermöchten, daraus nicht hervor. Im Gegenteil erweisen sich die
Ausführungen zu den Interessen und der Interessenabwägung bisweilen nicht
nachvollziehbar. So hielt die Beschwerdegegnerin 2 in der Gesamtbewilligung
noch fest, dass eine künftige Inwertsetzung als artenreiche Riedwiese mit einer
landwirtschaftlich ausgerichteten Bodenverbesserung stark erschwert bis
verunmöglicht würde. Eine landwirtschaftliche Bodenaufwertung (nach der
Zwischennutzung als Humusdepot) komme aus Naturschutzsicht nur dann infrage,
wenn die landwirtschaftlichen Interessen diese entgegenstehenden
Naturschutzinteressen deutlich überwiegen würden. In ihrer Beschwerdeantwort
dagegen führt die Beschwerdegegnerin 2 aus, von einer endgültigen Zerstörung
des Potenzials dieser Flächen könne nicht gesprochen werden, zumal für eine
Feuchtgebietserweiterung ohnehin bereits heute das Material der bestehenden
Aushubdeponie im Umfang von mindestens einem Meter abgetragen und entsorgt
werden müsste und es auch möglich sein sollte, bei einer künftigen
Feuchtgebietserweiterung zusätzlich zu diesem Material auch den Ober- und
Unterboden von 70 cm zu entfernen und verwerten. Diese widersprüchlichen
Aussagen werfen die Frage auf, ob der Sachverhalt in dieser Hinsicht genügend
abgeklärt wurde. Hinzu kommt, dass die Beschwerdegegnerin 2 unter diesen
Umständen gehalten wäre, "sichernde Bedingungen" im Sinn von
Ziff. 12 der Schutzverordnung an die Ausnahmebewilligung zu knüpfen.
Der Evaluationsbericht, auf dessen Grundlage die
Interessenabwägung gemäss ALN vorgenommen worden sein soll, setzt sich zwar mit
der Beeinflussung der Moorflächen auseinander, nimmt aber keine
Interessenabwägung mit den Schutzzwecken vor, namentlich nicht mit Bezug auf
eine spätere Aufwertung.
4.4
Nach dem
Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen und die Sache an die
Baudirektion zurückzuweisen. Die Baudirektion hat zwecks Vornahme einer
umfassenden Interessenabwägung unter anderem abzuklären, inwieweit die geplante
Rekultivierung eine künftige Inwertsetzung als artenreiche Riedwiese
verunmöglicht und unter welchen "sichernden Bedingungen" eine
Bewilligung allenfalls gewährt werden könnte.
5.
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gilt eine
Rückweisung mit offenem Prozessausgang in Bezug auf die Kosten- und
Entschädigungsregelung als Obsiegen der rechtsmittelführenden Partei – und zwar
unabhängig davon, welche Anträge diese gestellt hat (BGr, 28. April 2014,
2C_846/2013, E. 3.2 f.). Angesichts des Umstands, dass die
Beschwerdegegnerin 2 ihren Entscheid auf eine ungenügende
Sachverhaltsabklärung gestützt und die erforderliche Interessenabwägung mit den
Zielen der Schutzverordnung nicht vorgenommen hat, während diese Frage nicht in
den Zuständigkeitsbereich der Beschwerdegegnerin 1 fällt, rechtfertigt
sich jedoch eine anteilsmässige Kostenauflage an die Beschwerdegegnerin 2,
nicht jedoch an die Beschwerdegegnerin 1. Die Kosten des Rekurs- und
Beschwerdeverfahrens sind folglich der Beschwerdegegnerschaft 2 und 3 je
zur Hälfte aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 VRG). Die private Beschwerdegegnerin ist überdies zu verpflichten,
den Beschwerdeführerinnen eine angemessene Parteientschädigung für das Rekurs-
und das Beschwerdeverfahren zu entrichten (§ 17 Abs. 2 und 3 VRG).
Der privaten Beschwerdegegnerin ist angesichts ihres Unterliegens keine
Parteientschädigung zuzusprechen.
6.
Der
vorliegende Rückweisungsentscheid stellt nach der Rechtsprechung des
Bundesgerichts einen Zwischenentscheid dar (BGE 133 II 409 E. 1.2). Zwischenentscheide
nach Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) sind
vor Bundesgericht nur dann anfechtbar, wenn sie einen nicht
wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (Abs. 1 lit. a) oder
wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und
damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde (Abs. 1 lit. b).
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Entscheid des Baurekursgerichts vom
28. September 2017 wird aufgehoben. Der Beschluss der Baukommission
Rümlang vom 28. Februar 2017 und die Verfügung der Baudirektion vom
9. Februar 2017 werden insoweit aufgehoben, als sie die Rekultivierung der
Grundstücke Kat.-Nr. 01 und 01 nach Beendigung der Zwischendeponie
betreffen. Die Sache wird zur allfälligen weiteren Untersuchung und zu neuer
Entscheidung im Sinn der Erwägungen an die Baudirektion zurückgewiesen.
2.    Die Kosten des
Rekursverfahrens werden der Beschwerdegegnerschaft 2–3 je zur Hälfte
auferlegt.
3.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    260.--     Zustellkosten,
Fr. 5'260.--     Total der Kosten.
4.    Die
Kosten des Beschwerdeverfahrens werden der Beschwerdegegnerschaft 2–3 je
zur Hälfte auferlegt.
5.    Die
Beschwerdegegnerin 3 wird verpflichtet, den Beschwerdeführerinnen innert
30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils für das Rekurs- und
Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'000.-
(Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen.
6.    Gegen dieses
Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …