zh_verwaltungsgericht · PB.2000.00031 · 1998-07-28 · de
Kündigung

Die Versetzung eines Volksschullehrers ist grundsätzlich zumutbar. Zuständigkeit (E. 1) und anwendbares Recht (E. 2a). Weil § 18 PG nicht anwendbar ist und auch die obligationenrechtlichen Vorschriften nicht durch Lückenfüllung anwendbar sind, steht dem Bf unter keinem Titel eine Entschädigung zu (E. 2b). Die Zulässigkeit einer Versetzung durch den Arbeitgeber ergibt sich einerseits aus seinem Weisungsrecht gegenüber dem Arbeitnehmer und andererseits, für Volksschullehrkräfte seit dem 1.10.2000, aufgrund von § 28 PG. Die Voraussetzung einer Versetzung ist deren Zumutbarkeit (E. 3). Abweisung.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2000.00031
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Geschäftsnummer:
PB.2000.00031
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 23.05.2001
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Kündigung
Die Versetzung eines Volksschullehrers ist grundsätzlich zumutbar.Zuständigkeit (E. 1) und anwendbares Recht (E. 2a). Weil § 18 PG nicht anwendbar ist und auch die obligationenrechtlichen Vorschriften nicht durch Lückenfüllung anwendbar sind, steht dem Bf unter keinem Titel eine Entschädigung zu (E. 2b).Die Zulässigkeit einer Versetzung durch den Arbeitgeber ergibt sich einerseits aus seinem Weisungsrecht gegenüber dem Arbeitnehmer und andererseits, für Volksschullehrkräfte seit dem 1.10.2000, aufgrund von § 28 PG. Die Voraussetzung einer Versetzung ist deren Zumutbarkeit (E. 3).Abweisung.
Stichworte:
ANWENDBARES RECHT
BEENDIGUNG DES DIENSTVERHÄLTNISSES
ENTSCHÄDIGUNG
FESTSTELLUNGSKLAGE
KOSTEN UND ENTSCHÄDIGUNGEN
PARTEIENTSCHÄDIGUNG
UNGERECHTFERTIGTE KÜNDIGUNG
VERSETZUNG
WEISUNGSRECHT
ZUMUTBARKEIT
Rechtsnormen:
§ 2 LPG 412.31
§ 18 PG
§ 28 PG
§ 17 Abs. II VRG
§ 80b VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I. Mit Verfügung vom 28. Juli 1998 ordnete
die Erziehungsdirektion (heute Bil­dungs­direktion) des Kantons Zürich A,
geboren 1954, auf Beginn des Schuljahres 1998/99 (das heisst ab 16. August
1998) unbefristet als Verweser an die Pri­marschule Zürich X ab, wo er zunächst
im Schulhaus O und ab dem Schuljahr 1999/2000 im Schulhaus P unter­rich­tete.
Auf Antrag der Kreisschulpflege X vom 3. April kündigte das Volksschulamt am
14. April 2000 diese Verweserstelle auf Ende Schuljahr 1999/2000, das heisst
auf den 15. Au­gust 2000; einem allfälligen Re­kurs wurde die
aufschiebende Wirkung entzogen.
II. Gegen diese Kündigung rekurrierte A am
12. Mai 2000 an die Bil­dungs­direk­tion.
Mit einem Zwischenentscheid vom 7. Juli 2000
hiess diese das Rechtsmittel in Be­zug auf die Einhaltung der Kündigungsfrist
gut; die Kündigung trete somit erst per 15. Au­gust 2001 in Kraft. Gleichzeitig
wurde das Volksschulamt eingeladen, das Arbeitsverhält­nis für das Schuljahr
2000/2001 zu regeln. Dieses verfügte am 26. Juli 2000 A werde nicht mehr im
Schulkreis X unterrichten, sondern für dieses Schuljahr im Schul­­kreis X
besoldet beurlaubt und im Rahmen der Zumutbarkeit versetzt.
A liess am 23. August 2000 auch gegen diese
Verfügung rekurrieren.
Am 8. November 2000 vereinigte die Bildungsdirektion
die Verfahren und hiess "den" Rekurs im Sinne der Erwägungen
teilweise gut; zudem sprach sie A eine Parteient­schädigung von Fr. 1'500.- zu.
In den Erwägungen bestätigte die Bildungsdirek­tion den Entzug der
aufschiebenden Wirkung. Sodann erwog sie, dass zwar bezüglich des Kündi­gungsschutzes
§ 2 des Gesetzes über das Ar­beits­verhältnis der Lehrpersonen an der
Volks­schule (Lehrerpersonalgesetz) vom 10. Mai­ 1999 (LPG;
LS 412.31) subsidiär auf das Ge­setz über das Arbeitsverhältnis des Staatspersonals
(Per­sonalgesetz) vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10) verweise,
doch sei diese Bestimmung wegen der erst teilweisen In­kraftsetzung des Leh­rerpersonalgesetzes
noch nicht anwendbar. Indes­sen wäre es rechtsun­gleich, die Volks­schullehrkräfte
als einzige Berufsgruppe nach Ab­schaf­fung der Amts­dauer nicht in den Genuss
des erweiterten Kündigungsschutzes des Per­sonalgesetzes kom­men zu lassen. Die
verfassungskonforme Auslegung des Personalge­set­zes erfordere des­halb die
Anwendung seiner Kündigungsschutzbestimmungen auch auf die Volksschullehr­kräfte.
Hier habe das Kündigungsverfahren nicht den Anforderungen von § 19 PG
entspro­chen. Zudem könne A insgesamt nur vorgeworfen werden, dass er, nachdem
ihm am 30. No­vember 1999 die Kündigungsabsicht mitgeteilt worden sei, auf
sehr auf­dringliche und beharrliche Weise versucht habe, seine Rechte
durchzusetzen, was für sich allein die Kündigung nicht zu rechtfertigen
vermöge. Gleichwohl habe A kei­nen Anspruch auf eine Entschädigung im Sinn von
§ 18 Abs. 3 PG, da ihm das Volks­schul­amt mitgeteilt habe, dass er an einer
anderen Lehrstelle der zürcherischen Volks­schu­le eingesetzt würde. So­dann
stehe ihm auch keine Abfindung gemäss § 26 PG zu, da er die zeitlichen Voraus­set­zungen
hierfür nicht erfülle. Schliesslich habe das Volks­schul­amt zu­lässiger­weise
angeord­net, dass A nicht weiter im Schulkreis X, je­doch an einer anderen
Stelle in der zürcheri­schen Volksschule eingesetzt werden könne.
III. Gegen diesen Rekursentscheid liess A am
8. Dezember 2000 Be­schwerde er­he­ben mit den Anträgen:
"1.  In Abänderung von Ziff. I der
angefochtenen Verfügung sei
a) dem Beschwerdeführer eine Entschädigung gemäss § 18 Abs. 3 PG in
der Höhe von fünf Monatslöhnen, das sind Fr. 43'110.--, zuzu­sprechen;
b)  festzustellen, dass die Versetzung gemäss der Verfügung des
Volks­schulamts vom 26. Juli 2000 unzulässig ist;
2.  In Abänderung von Ziff. II der
angefochtenen Verfügung sei die Par­teientschädigung für das Rekursverfahren
auf Fr. 4'000.-- festzulegen;
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegeg­nerin."
Die Bildungsdirektion am 10. Januar und die
als Mitbeteiligte ins Verfahren einbe­zogene Kreisschulpflege X am 3. März 2001
beantragten Abweisung der Beschwerde, letztere zudem die Zusprechung einer
Parteientschädigung.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Die Beschwerde richtet sich gegen einen
erstinstanzlichen Rekursentscheid der Bildungsdirektion über eine
personalrechtliche Anordnung. Gemäss § 74 Abs. 1 des Ver­waltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (in der Fassung vom 8. Juni 1997; VRG) ist das
Verwaltungsgericht für die Behandlung zuständig. Angesichts des 20'000 Franken
klar übersteigenden Streitwerts ist der Entscheid gemäss § 38 Abs. 2
VRG von der Kam­mer zu fällen.
2. a) Gemäss § 1 Abs. 1 PG
unterstehen diesem Gesetz das Personal des Staates und seiner unselbständigen
Anstalten; laut Absatz 2 gilt das Gesetz für die Lehrkräfte an Semi­naren,
Mittelschulen und Berufsschulen, soweit nicht besondere Bestimmungen bestehen.
Nicht unterstellt sind dem Personalgesetz somit die Volksschullehrkräfte. Auf
diese findet es gemäss § 2 LPG nur Anwendung, sofern das
Lehrerpersonalgesetz keine ausdrückliche Regelung enthält. Von diesem standen
im Zeitpunkt der Kündigung am 14. April 2000 und auch bei Auflösung des
Dienstverhältnisses am 15. August 2000 lediglich §§ 5, 29 und 30
lit. a und b in Kraft, nicht jedoch § 2 LPG betreffend die
subsidiäre Anwendung des (all­ge­meinen) Personalgesetzes
(Regierungsratsbeschluss vom 19. Januar 2000, OS 56, 53); die
vollständige Inkraftsetzung erfolgte erst auf 1. Oktober 2000
(Regierungsratsbe­schluss vom 19. Juli 2000, OS 56, 216).
Trotz dieser beschränkten Anwendbarkeit des
(allgemeinen) Personal­gesetzes hat die Vorinstanz gleichwohl die
Kündigungsschutzbestimmungen von § 18 PG angewandt. Wie das
Verwaltungsgericht bereits mehrfach entschieden hat (VGr, 14. März 2001,
PB.2000.00018 und 00029; VGr, 11. April 2001, PB.2000.00024), ist diese Auffassung
rechtsirrtümlich. Entgegen der Auffassung der Vor­instanz ist die
Nichtanwendbarkeit die­ser Kündigungsschutzbestimmungen bis zum Zeitpunkt des
vollständigen Inkrafttretens des Lehrerpersonalgesetzes nicht stossend und
besteht kein Grund, sie "in verfas­sungs­kon­former Auslegung des
Personalgesetzes" gleichwohl anzuwenden. Das gilt nicht nur, wenn es um
die Kündigung von bisher von den Gemeinden auf Amtsdauer gewählten Lehrperso­nen
gemäss § 29 Abs. 2 LPG geht, sondern auch bei der Kündigung eines bisher gemäss
§ 300 lit. b des Unterrichtsgesetzes vom 23. Dezember 1859 (UnterrichtsG,
in der bis am 1. Februar 2000 gelten Fassung; GS 410.1) auf unbestimmte
Zeit abgeordneten Verwesers. Solche Arbeitsverhältnisse blieben gemäss dem auf
1. Februar 2000 in Kraft gesetzten § 5 Abs. 1 LPG weiterhin unbefristet; ein
Kündigungsschutz ergab sich bereits daraus, dass der Staat als
öffentlichrechtlicher Arbeitgeber an verfassungs­rechtliche Grundprinzipien wie
das Willkürverbot, die Grundsätze der Verhältnismässig­keit, von Treu und
Glauben sowie in verfahrensmässiger Hinsicht des rechtlichen Gehörs gebunden
ist. Somit bestand keine Lücke, welche durch die Voranwendung des wegen der
nicht vollständigen Inkraftsetzung des Lehrerpersonalgesetzes noch nicht
anwendbaren § 18 PG hätte geschlossen werden müssen.
b) Ist § 18 PG noch nicht anwendbar, so fällt
die vom Beschwerdeführer unter die­sem Titel geforderte Entschädigung in der
Höhe von 5 Monatslöhnen von vornherein aus­ser Betracht. Die obligatio­nenrechtlichen
Vorschriften über die missbräuchliche Kündi­gung (Art. 336/336a OR) lassen
sich auch nicht auf dem Weg der Lückenfüllung anwenden (vgl.
Verwaltungsgericht, 2. März 1995 [VK.94.0031], ZBl 96/1995, 382 ff.;
eine gegen diesen Entscheid erhobene staatsrechtliche Beschwerde hat das Bundesgericht
am 23. Ok­tober 1996 abgewiesen). Eine solche Lücken­füllung kommt auch
deshalb nicht in Betracht, weil der vorweg in Kraft gesetzte § 29
Abs. 3 LPG ausdrücklich nur auf die Bestimmungen des (allgemeinen)
Personalgesetzes über die Abfindung verweist und nicht auch auf die Kün­digungsschutzbestimmungen
von § 18 PG, welcher in Absatz 3 bei missbräuchlicher oder sachlich
nicht gerechtfertigter Kündigung eine Entschädigung nach den Bestimmun­gen des
Obligationenrechts vorsieht.
3. a) Der Beschwerdeführer will sodann
festgestellt haben, dass die von der Vorin­stanz geschützte Versetzung gemäss
Verfügung des Volksschulamtes vom 26. Juli 2000 unzulässig sei. Diese
"Versetzung" betrifft die Tätigkeit des Beschwerdeführers bis zur Auf­lösung
des Anstellungsverhältnisses auf Ende des Schuljahres 2000/2001, das heisst bis
15. August 2001. Die Verfügung ist insofern unklar, als sie einerseits von
einer besoldeten Beurlaubung im Schulkreis X und andererseits von einer
Versetzung im Rahmen der Zu­mutbarkeit spricht. Gemeint ist offenkundig, dass
der Beschwerdeführer bis 15. August 2001 seine Besoldung beziehen soll, dass er
aber im Rahmen der Zumutbarkeit an einer Lehrstelle der zürcherischen
Volksschule ausserhalb des Schulkreises X eingesetzt werden kann. Die
Vorinstanz hat den Rekurs insofern gestützt auf § 28 PG abgewiesen. Nach die­ser
Bestimmung kann die Anstellungs- oder Aufsichtsbehörde Angestellte, wenn es der
Dienst oder der wirtschaftliche Personaleinsatz erfordert, unter Beibehaltung
des bishe­ri­gen Lohnes für die Dauer der Kündigungsfrist sowie im Rahmen der
Zumutbarkeit ver­setzen.
Der Beschwerdeführer macht geltend, die
Versetzung von einer Gemeinde in eine andere sprenge den Rahmen von § 28 PG.
Sodann sei hier die Versetzung nicht durch dienstliche Gründe geboten gewesen,
sondern einzig die Folge des Konflikts mit der Präsi­dentin der
Kreisschulpflege.
b) Für Volksschullehrkräfte ist § 28 PG erst
mit der vollständigen Inkraftsetzung des Lehrerpersonalgesetzes auf 1. Oktober
2000 anwendbar geworden. Die Abordnung des Beschwerdeführers als Vikar ins
Schulhaus K im Schulkreis Zürich-.... ab 12. Sep­tember 2000 gemäss
Vikariatsabordnung der Bildungsdirektion vom 8. September 2000 lässt sich somit
nicht auf diese Bestimmung stützen. Indessen kann aus dem Fehlen einer entspre­chenden
Bestimmung für den Zeittraum bis zum 1. Oktober 2000 nicht auf die Un­zulässig­keit
der Abordnung geschlossen werden. Die Abordnung des Verwesers in ein be­stimmtes
Schul­haus beruht auf dem Weisungsrecht des Arbeitgebers und begründet in der
Regel kei­nen Rechtsanspruch des Arbeitnehmers auf Beibehaltung einer
bestimmtem Klas­se und Ver­bleiben an einem bestimmten Arbeitsort; das muss
jedenfalls solange gel­ten, als es sich wie hier um unwesentliche Änderungen
des Tätigkeitsgebiets und klein­räumige Ver­­legun­gen des Arbeitsortes handelt
(vgl. Andreas Keiser, Rechtsschutz im öf­fentlichen Personal­recht nach dem
revidierten Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, ZBl 99/1998, S.
200); so hat das Verwaltungsgericht entschieden, die Aufhebung eines Kin­dergartens
mit der Folge, dass die Arbeitnehmerin in einem anderen Kindergarten unter­richten
müsse, stelle keine anfechtbare Verfügung dar (VGr, 22. September 1999,
PB.1999.00013; eine hiergegen erhobene staatsrechtliche Beschwerde hat das
Bundesge­richt am 22. Dezember 1999 abgewiesen). Im Ergebnis erweist sich damit
die Beschwerde bezüglich der Zeit vor dem 1. Oktober 2000 als unbegründet.
c) Für die Zeit ab 1. Oktober 2000 bestimmt
sich die Zulässigkeit einer Versetzung nach § 28 PG. Inwiefern ein Einsatz in
einer anderen Gemeinde den Rahmen von § 28 PG sprengen könnte, ist nicht
ersichtlich; entscheidend ist, ob ein solcher Einsatz zumutbar ist, was neben
der Art der Arbeit insbesondere auch vom Arbeitsweg abhängt. Das lässt sich
naturgemäss nicht allgemein, sondern nur in Bezug auf eine bestimmte
Arbeitsstelle beur­teilen. Soweit der Beschwerdeführer die Unzulässigkeit einer
Versetzung allgemein festge­stellt haben will, ist auf die Beschwerde schon aus
diesem Grund nicht einzutreten. Sodann fehlt es bezüglich der vom
Beschwerdeführer bereits abgelehnten Arbeitseinsätze jeden­falls im heutigen
Zeitpunkt an einem Feststellungsinteresse des Beschwerdeführers. Soweit
aufgrund der Akten ersichtlich, hat er nämlich bis anhin die Besoldung als
Verweser bezo­gen und ist ihm diese nicht mit der Begründung aberkannt worden,
er habe die Übernahme zumutbarer Einsätze verweigert. Über die von ihm geltend
gemachten Gründe gegen Ein­sätze unter anderem in F und G wäre deshalb erst zu
befinden, wenn un­ter Hinweis auf diese Arbeitsangebote weitere
Besoldungszahlungen verweigert oder be­reits erfolgte zu­rückgefordert würden.
Eine solche Anordnung ist soweit ersichtlich bis heu­­te nicht ergan­gen, und
das Verwaltungsgericht hat ihr nicht vorzugreifen.
4. Der Beschwerdeführer rügt die ihm im
Rekursverfahren zugesprochene Partei­entschädigung von Fr. 1'500.- als
unverhältnismässig tief; selbst mit den beantragten Fr. 4'000.- wären
seine Vertretungskosten nur zur Hälfte gedeckt.
Der Beschwerdeführer hat im Rekursverfahren
beantragt, es sei festzustellen, dass die Kündigung erst auf Ende Schuljahr
2000/2001 wirksam werde und sie zudem sachlich nicht gerechtfertigt sei,
weshalb er wieder als Verweser im Schulkreis X einzustellen, ihm eventuell eine
Entschädigung von 5 Monatslöhnen zuzusprechen sei. Nachdem das An­stellungsverhältnis
auf Ende Schuljahr 2000/2001 aufgelöst worden ist, der Beschwer­de­führer nicht
wieder im Schulkreis X als Verweser eingestellt worden und ihm die bean­tragte
Entschädigung versagt geblieben ist, erscheint er jedenfalls schon im Rekursver­fah­ren
nicht als überwiegend obsiegende Partei. Nach der Praxis hätte ihm deshalb über­haupt
keine Parteientschädigung zugesprochen werden müssen (Alfred Kölz/Jürg Boss­hart/­Mar­tin
Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
2. A., Zü­rich 1999, § 17 N. 32) und bedeutet die Zusprechung einer
Parteientschädigung von Fr. 1'500.- jedenfalls keine Rechtsverletzung.
5. Die Beschwerde ist somit abzuweisen,
soweit darauf einzutreten ist. ...
Demgemäss
entscheidet das Verwaltungsgericht:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit
darauf eingetreten wird.
2.    ...