zh_verwaltungsgericht · VB.2023.00558 · 2024-10-24 · de

Informationszugang | [Ein Journalist ersuchte um Einsicht in WhatsApp-Konversationen zwischen bestimmten (teils ehemaligen) leitenden Mitarbeitenden des USZ im Zusammenhang mit dem Gegenstand einer öffentlichen Untersuchung.] Das Informationszugangsrecht nach § 20 IDG gilt - vorbehältlich entgegenstehender überwiegender Interessen - für sämtliche bei einem öffentlichen Organ vorhandenen Informationen, unabhängig von deren Form, Inhalt, Herkunft, oder Darstellungsweise (E. 3.2). Einen hinreichenden Sachbezug zur öffentlichen Aufgabenerfüllung vorausgesetzt, stellen versendete WhatsApp-Nachrichten Informationen im Sinn von § 3 Abs. 2 IDG dar und fallen somit grundsätzlich in den Anwendungsbereich des Informationszugangsrechts (E. 3.3 ff.). Eine allfällige Pflicht zur Zugangsgewährung gilt jedoch nur hinsichtlich solcher Nachrichten, die sich in der unmittelbaren Verfügungsgewalt des öffentlichen Organs befinden oder sich zumindest einmal dort befunden haben. Nicht beim öffentlichen Organ vorhanden und daher nicht vom Informationszugangsrecht erfasst sind dagegen Nachrichten, die sich ausschliesslich in der persönlichen Verfügungsgewalt einzelner Mitarbeitenden befinden und auf welche das öffentliche Organ deshalb, besondere Umstände vorbehalten, keinen dienstlichen Zugriff hat (E. 3.8). Ob bei der Beschwerdegegnerin Informationen vorhanden sind, die diesen Anforderungen entsprechen, lässt sich aufgrund ungenügender Sachverhaltsermittlungen nicht beantworten (E. 4). Teilweise Gutheissung; Sprungrückweisung an die Beschwerdegegnerin zur weiteren Sachverhaltsermittlung und Behandlung des Einsichtsbegehrens.

Zürich Verwaltungsgericht 24.10.2024 VB.2023.00558
Zurich Verwaltungsgericht 24.10.2024 VB.2023.00558
Zurigo Verwaltungsgericht 24.10.2024 VB.2023.00558

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00558
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Geschäftsnummer:
VB.2023.00558
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 24.10.2024
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Informationszugang
[Ein Journalist ersuchte um Einsicht in WhatsApp-Konversationen zwischen bestimmten (teils ehemaligen) leitenden Mitarbeitenden des USZ im Zusammenhang mit dem Gegenstand einer öffentlichen Untersuchung.]
Das Informationszugangsrecht nach § 20 IDG gilt - vorbehältlich entgegenstehender überwiegender Interessen - für sämtliche bei einem öffentlichen Organ vorhandenen Informationen, unabhängig von deren Form, Inhalt, Herkunft, oder Darstellungsweise (E. 3.2). Einen hinreichenden Sachbezug zur öffentlichen Aufgabenerfüllung vorausgesetzt, stellen versendete WhatsApp-Nachrichten Informationen im Sinn von § 3 Abs. 2 IDG dar und fallen somit grundsätzlich in den Anwendungsbereich des Informationszugangsrechts (E. 3.3 ff.). Eine allfällige Pflicht zur Zugangsgewährung gilt jedoch nur hinsichtlich solcher Nachrichten, die sich in der unmittelbaren Verfügungsgewalt des öffentlichen Organs befinden oder sich zumindest einmal dort befunden haben. Nicht beim öffentlichen Organ vorhanden und daher nicht vom Informationszugangsrecht erfasst sind dagegen Nachrichten, die sich ausschliesslich in der persönlichen Verfügungsgewalt einzelner Mitarbeitenden befinden und auf welche das öffentliche Organ deshalb, besondere Umstände vorbehalten, keinen dienstlichen Zugriff hat (E. 3.8). Ob bei der Beschwerdegegnerin Informationen vorhanden sind, die diesen Anforderungen entsprechen, lässt sich aufgrund ungenügender Sachverhaltsermittlungen nicht beantworten (E. 4).
Teilweise Gutheissung; Sprungrückweisung an die Beschwerdegegnerin zur weiteren Sachverhaltsermittlung und Behandlung des Einsichtsbegehrens.
Stichworte:
FERTIGSTELLUNG
GELTUNGSBEREICH
INFORMATIONSZUGANG
INTERNE WILLENSBILDUNG
MESSENGERDIENST
ÖFFENTLICHE AUFGABEN
ÖFFENTLICHKEITSPRINZIP
PERSÖNLICHER GEBRAUCH
TECHNOLOGIENEUTRAL
WHATSAPP
WIEDERBESCHAFFUNGSFPLICHT
Rechtsnormen:
Art. 3 Abs. 2 IDG
Art. 20 Abs. I IDG
Art. 17 KV
§ 7 Abs. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2023.00558
Urteil
Der 3. Kammer
vom
24. Oktober 2024
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Verwaltungsrichter
Franz Kessler Coendet,
Gerichtsschreiber Serafin Ritscher.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Spitaldirektion des Universitätsspitals Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Informationszugang,
hat sich
ergeben:
I.
A.
A,
Redaktor bei der Zeitschrift D, ersuchte am 2. September 2022 bei der
Spitaldirektion des Universitätsspitals Zürich (USZ) um Einsicht in die
"Whatsapp-Korrespondenz mit Bezug zum Fall B" zwischen dem
damaligen Vorsitzenden der Spitaldirektion, C, einerseits und diversen anderen,
teils ehemaligen leitenden Mitarbeitenden andererseits. Mit "Fall B"
beziehe er sich auf die Vorgänge, wie sie im Bericht der Aufsichtskommission
Bildung und Gesundheit des Kantonsrats (ABG) vom 3. März 2021 über die
Untersuchung zu besonderen Vorkommnissen an mehreren Kliniken des USZ unter dem
Stichwort "Konflikt innerhalb der Herzchirurgie" beschrieben seien.
B.
Mit
Verfügung vom 12. Oktober 2022 wies die Spitaldirektion dieses
Einsichtsbegehren ohne Kostenfolgen ab. Gleichzeitig lud sie A ein, dem USZ
allfällige Hinweise, die Ursache seines Gesuchs seien, zukommen zu lassen.
II.
Einen von A hiergegen erhobenen Rekurs vom 14. November
2022 wies der Spitalrat des USZ nach zweifachem Schriftenwechsel mit Beschluss
vom 23. August 2023 ohne Kostenfolgen ab.
III.
A.
Mit
Eingabe vom 21. September 2023 erhob A hiergegen Beschwerde beim
Verwaltungsgericht. Er beantragte sinngemäss die Aufhebung des angefochtenen
Beschlusses und die Anweisung der Spitaldirektion, ihm Einsicht in die
verlangte WhatsApp-Korrespondenz zu gewähren. Eventualiter sei der Umfang des Zugangs
unter Beachtung des Verhältnismässigkeitsprinzips einzuschränken, wobei er (wie
schon im Rekursverfahren) die nach seiner Auffassung jedenfalls
herauszugebenden Informationen in verschiedener Hinsicht spezifizierte. In
prozessualer Hinsicht beantragte er sinngemäss den Beizug der herausverlangten
Informationen für die Dauer des Beschwerdeverfahrens sowie die Gewährung
unentgeltlicher Rechtspflege.
B.
Die
Spitaldirektion beantragte mit Eingabe vom 26. Oktober 2023 die
vollumfängliche Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen. Eventualiter sei A lediglich Einsicht in allfällige
streitbetroffene WhatsApp-Konversationen eines beschränkten Zeitraums zu
gewähren sowie unter Schwärzung sämtlicher rein persönlicher Konversationen,
Personennamen, akademischer Titel, Funktionsbezeichnungen, Kalenderdaten und
"sämtlicher anderer Angaben, die Rückschlüsse auf Personen"
zuliessen. Auch der Spitalrat beantragte unter Einreichung seiner Akten mit
Vernehmlassung vom 27. Oktober 2023 die kosten- und
entschädigungspflichtige Abweisung der Beschwerde. Eine Stellungnahme von A
folgte mit Eingabe vom 9. November 2023. Die Spitaldirektion verzichtete
am 24. November 2023 auf Gegenbemerkungen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen
Rekursentscheide des Spitalrats des USZ betreffend die Beurteilung von
Informationszugangsgesuchen zuständig (§ 41 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG; LS 175.2] in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a VRG und § 39a Abs. 3
des Gesetzes über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007
[IDG; LS 170.4]; vgl. § 30 des Gesetzes über das Universitätsspital
Zürich vom 19. September 2005 [USZG; LS 813.15]). Zum Entscheid berufen
ist die Kammer (§ 38 Abs. 1 VRG und § 38b Abs. 1 VRG e
contrario). Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist
auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Gemäss Art. 17
der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV; LS 101) hat
jede Person das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, soweit nicht
überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Die Bestimmung
begründet ein verfassungsmässiges Individualrecht, welches der kantonale
Gesetzgeber mit Erlass des IDG umgesetzt und näher konkretisiert hat (vgl. VGr,
30. März 2023, VB.2022.00146, E. 3.1; Giovanni Biaggini in: Isabelle
Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher
Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007 [Kommentar KV], Art. 17 N. 3 f.).
Gemäss dem hiermit verwirklichten Öffentlichkeitsprinzip mit
Geheimhaltungsvorbehalt kann grundsätzlich jede Person die bei öffentlichen
Organen vorhandenen Informationen einsehen (vgl. Weisung des Regierungsrates
vom 9. November 2005, ABl 2005, S. 1283 ff. [Weisung IDG], 1296;
Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 5. A.,
Zürich etc. 2019, Rz. 1008; BGr, 15. April 2019, 1C_452/2018, E. 4.1).
Das Öffentlichkeitsprinzip dient der Transparenz der Verwaltung und soll das Vertrauen
der Bürger in die staatlichen Institutionen und ihr Funktionieren fördern; es
bildet zudem eine wesentliche Voraussetzung für eine sinnvolle demokratische
Mitwirkung am politischen Entscheidfindungsprozess und eine wirksame Kontrolle
der staatlichen Behörden (vgl. § 1 Abs. 2 lit. a IDG).
Soweit die Medien Zugang zu behördlichen Informationen suchen, um solche später
zu verarbeiten und zu verbreiten, dient das Öffentlichkeitsprinzip überdies
zumindest indirekt auch der Verwirklichung der nach Art. 17 der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
(BV; SR 101) geschützten Medienfreiheit (vgl. zum Ganzen BGE 142 II 313 E. 3.1).
Der Schutz der Medienfreiheit erfasst grundsätzlich jegliche Form der
journalistischen Informationsbeschaffung, unabhängig davon, ob die
Informationen allgemein zugänglich sind oder nicht (BGE 137 I 8 E. 2.5).
Gestützt auf das Öffentlichkeitsprinzip von Journalisten eingereichte Gesuche
um Informationszugang unterstehen demzufolge auch dem grundrechtlichen Schutz
von Art. 17 BV (VGr, 17. Juni 2021, VB.2021.00135, E. 2.1).
2.2
Nach
§ 20 Abs. 1 IDG hat jede Person Anspruch auf Zugang zu den bei einem
öffentlichen Organ vorhandenen Informationen. Dieser Anspruch besteht
grundsätzlich unabhängig vom Nachweis eines besonderen Interesses (VGr,
17. März 2022, VB.2020.00728, E. 2.2; BGr, 17. November 2016,
1C_33/2016, E. 5.3; Bruno Baeriswyl in: Ders./Beat Rudin [Hrsg.],
Praxiskommentar zum Informations- und Datenschutzgesetz des Kantons Zürich,
Zürich etc. 2012 [Praxiskommentar IDG], § 20 N. 12, 24; vgl. ferner VGr,
30. März 2023, VB.2022.00146, E. 3.3 f. mit Hinweis auf
§ 25 Abs. 2 IDG und das Rechtsmissbrauchsverbot). Das öffentliche
Organ verweigert die Bekanntgabe von Informationen ganz oder teilweise oder
schiebt sie auf, wenn eine rechtliche Bestimmung oder ein überwiegendes
öffentliches oder privates Interesse entgegensteht (§ 23 Abs. 1 IDG).
2.3
Als
Anstalt des kantonalen öffentlichen Rechts mit eigener Rechtspersönlichkeit (§ 1
USZG) gilt das USZ als öffentliches Organ im Sinn von § 3 Abs. 1 lit. c
IDG und untersteht daher nach § 2 IDG dem Geltungsbereich dieses Gesetzes.
3.
3.1
Strittig
und zu klären ist zunächst, ob die vom Beschwerdeführer herausverlangten
"WhatsApp"-Kurznachrichten zwischen dem ehemaligen Vorsitzenden der
Spitaldirektion und diversen anderen (teils ehemaligen) Mitarbeitenden des USZ
überhaupt in den Geltungsbereich des IDG respektive des Informationszugangsrechts
im Sinn von Art. 17 KV und § 20 Abs. 1 IDG fallen. Die
Vorinstanz erwog hierzu, dass sich die persönliche WhatsApp-Kommunikation
zwischen den im Zugangsgesuch genannten Personen nicht als amtliches,
fertiggestelltes, formalisiertes Dokument qualifizieren lasse, welches die
Erfüllung öffentlicher Aufgaben betreffen könnte. Es handle sich dabei vielmehr
um nicht fertiggestellte, teilweise private Konversationen, welche
"Momentaufnahmen vereinzelter Gespräche" seien und nicht primär die
Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe bezweckten. Auch wenn die Darstellungsform
einer Information für die Anwendbarkeit des IDG nicht ausschlaggebend sei,
seien WhatsApp-Konversationen "vom Format her in der Regel nicht geeignet,
sachlich relevante, abschliessend aussagekräftige Informationen zu
enthalten". Überdies würden solche Informationen nicht den "Standards
des formellen, dokumentierten Verwaltungshandelns" entsprechen und würden
den Geschäftsverlauf "in der Regel höchstens am Rande, z. B.
bezüglich Terminplanungen, Erreichbarkeiten etc." betreffen. Das IDG sehe
keine Pflicht zur Offenlegung dieser Informationen vor. Die Offenlegung von
weitgehend privater WhatsApp-Konversation der genannten Personen sei daher
"schon ganz grundsätzlich abzulehnen" zumal der Beschwerdeführer
keinerlei Belege vorweisen könne, wonach in diesen Konversationen eindeutig
amtliche, fertiggestellte Informationen ausgetauscht worden seien, die mit
Bezug auf die vom Beschwerdeführer aufgeworfenen Fragestellungen betreffend die
untersuchten Vorkommnisse in der Herzchirurgie des USZ überhaupt relevant sein
könnten.
3.2
Das
Informationszugangsrecht nach § 20 Abs. 1 IDG erstreckt sich – unter
Vorbehalt etwaiger Verweigerungsgründe im Sinn von § 23 IDG – auf
sämtliche bei einem öffentlichen Organ vorhandenen Informationen, unabhängig
von deren Form, Inhalt, Herkunft, oder Darstellungsweise. Es ist
technologieneutral ausgestaltet und gilt insbesondere auch für Aufzeichnungen
auf elektronischen Datenträgern wie Text-, Ton- oder Bilddateien. Erfasst sind
namentlich auch die bei einem öffentlichen Organ vorhandenen E-Mails und
Nachrichten auf anderen digitalen Kommunikationskanälen, wie z. B.
Microsoft Teams, WhatsApp, Threema, Skype etc. Massgeblich für die
Anwendbarkeit des Zugangsrechts ist einzig, ob die nachgesuchten Informationen
beim angerufenen öffentlichen Organ vorhanden sind und ob sie inhaltlich den
Anforderungen des Informationsbegriffs im Sinn von § 3 Abs. 2 IDG entsprechen
(vgl. Beat Rudin, Praxiskommentar IDG, § 20 N. 13 und § 3
N. 7; Weisung IDG, S. 1303; siehe zu den inhaltlich vergleichbaren
bundesrechtlichen Anforderungen an ein amtliches Dokument Art. 5 des
Öffentlichkeitsgesetzes vom 17. Dezember 2004 [BGÖ; SR 152.3]; vgl.
zum Ganzen ferner Notiz des Bundesamts für Justiz, Auslegeordnung zu
ausgewählten Aspekten des Öffentlichkeitsgesetzes, abrufbar unter: https://www.bj.admin.ch/bj/de/home/staat/informationsrecht.html,
bes. 31. Juli 2024, Ziff. 3.a; Empfehlung des Eidgenössischen
Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten [EDÖB] vom 23. Januar 2023 im
Schlichtungsverfahren zwischen X. und dem Staatssekretariat für internationale
Finanzfragen, abrufbar unter: https://www.edoeb.admin.ch/edoeb/de/home/oeffentlichkeitsprinzip/bgoe_empfehlungen.html,
bes. 31. Juli 2024, Rz. 28). Dies setzt zunächst voraus, dass
die Informationen aufgezeichnet sind, d. h. auf irgendeinem analogen oder
digitalen Informationsträger durch Sprache, Bilder oder maschinenlesbaren Code festgehalten
sind (VGr, 30. März 2023, VB.2022.00142, E. 5.2.1; Beat Rudin,
Praxiskommentar IDG, § 3 N. 7). Ferner müssen die Informationen einen
hinreichenden Sachbezug zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben aufweisen. Vom
Informationsbegriff nach § 3 Abs. 2 und damit vom
Informationszugangsrecht nach § 20 Abs. 1 IDG ausgenommen sind
schliesslich solche Aufzeichnungen, die nicht fertiggestellt sind oder die
ausschliesslich zum persönlichen Gebrauch bestimmt sind (§ 20 Abs. 1
IDG in Verbindung mit § 3 Abs. 2 Satz 2 IDG; Rudin, § 3
N. 10).
3.3
Weder das
IDG noch die Verordnung über die Information und den Datenschutz vom 28. Mai
2008 (IDV; LS 170.41) enthalten Kriterien zur Beurteilung, wann eine
Aufzeichnung als fertiggestellt gilt. Die entsprechende Einschränkung des
Informationszugangsrechts dient gemäss Weisung dem Schutz des
unvoreingenommenen verwaltungsinternen Meinungs- und Willensbildungsprozesses
sowie dem Ausschluss von "Risiken, die sich durch die Veröffentlichung
eines Dokuments mit provisorischem Charakter ergeben können" (Weisung IDG,
S. 1303; vgl. VGr, 8. März 2018, VB.2016.00597, E. 3.2). Nach
Praxis des Verwaltungsgerichts ist die Ausnahme eng auszulegen und gelangt
namentlich nicht auf Entwürfe zur Anwendung, welche trotz Möglichkeit späterer
inhaltlicher Änderungen zur Prüfung an eine andere Behörde übermittelt werden
(vgl. VGr, 8. März 2018, VB.2016.00597, E. 3.2; 14. März 2018,
VB.2017.00758, E. 2.4). Unter der inhaltlich gleichlautenden
bundesrechtlichen Regelung gelten Dokumente dann als fertiggestellt, wenn sie
von der erstellenden Behörde unterzeichnet wurden oder durch die erstellende
Person an die Adressatin oder den Adressaten definitiv übergeben wurden,
namentlich zur Kenntnis- oder Stellungnahme oder als Entscheidgrundlage
(Art. 5 Abs. 3 BGÖ in Verbindung mit Art. 1 Abs. 2 der
Öffentlichkeitsverordnung vom 24. Mai 2006 [VBGÖ; SR 152.31]).
Der Auffassung der Vorinstanz, wonach es sich bei
Nachrichtenverläufen des Kurznachrichtendienstes WhatsApp per se nie um
fertiggestellte Dokumente resp. Aufzeichnungen handeln könne, kann vor diesem
Hintergrund nicht gefolgt werden. Das Informationszugangsbegehren des
Beschwerdeführers bezieht sich lediglich auf solche Nachrichten, die zwischen
den beteiligten Personen effektiv übermittelt wurden. Der Versand einer
Nachricht an den Empfänger ist dabei einer definitiven Übergabe an den
designierten Adressaten gleichzusetzen womit diese grundsätzlich als
fertiggestellt zu betrachten ist. Zwar ist nicht auszuschliessen, dass manche
Nachrichten auch bloss Inhalte provisorischer Natur, wie etwa Entwürfe eines
Dokuments enthalten oder einen engen Bezug zu nach § 23 Abs. 2
lit. b IDG zu schützenden internen Meinungsbildungsprozessen aufweisen. Ob
dies zutrifft, ist indessen nicht abstrakt, sondern im Einzelfall zu
beurteilen. Grundsätzlich kann davon ausgegangen werden, dass es sich bei den
dienstlichen Informationen, die über einen Kurznachrichtendienst wie WhatsApp
o. ä. ausgetauscht werden, um fertiggestellte Informationen handelt, etwa
wenn Mitarbeitende über solche Kanäle Anweisungen erhalten oder über gefällte
Entscheidungen informiert werden. Soweit mit der Veröffentlichung
entsprechender interner Kommunikation eine Gefährdung der internen
Meinungsbildung oder eine Beeinträchtigung der Wirkung oder Durchführung
behördlicher Massnahmen einhergehen könnte, kommt im Einzelfall immer noch eine
Einschränkung des Informationszugangsrechts gestützt auf § 23 Abs. 2 lit. b,
c oder e IDG in Betracht, welche allerdings besonders zu begründen ist.
3.4
Auch die
weiteren von der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin angeführten Argumente,
weshalb WhatsApp-Nachrichten grundsätzlich nicht in den sachlichen
Anwendungsbereich des Informationszugangsrechts nach § 20 Abs. 1 IDG
fallen würden, vermögen nicht zur Abweisung der Beschwerde zu führen. Für die
Frage der Anwendbarkeit dieses Anspruchs auf interne elektronische Nachrichten
ist insbesondere nicht massgeblich, ob der von der ins Recht gefassten Behörde
verwendete Kommunikationskanal überhaupt zulässig war, respektive ob dieser den
"Standards des formellen, dokumentierten Verwaltungshandelns"
entspricht (vgl. Bundesamt für Justiz, Auslegeordnung zu ausgewählten Aspekten
des Öffentlichkeitsgesetzes, a.a.O., S. 4; Rudin, § 20 N. 13).
Ebenso wenig trifft es zu, dass solche Nachrichten von ihrem Format her
generell nicht geeignet sind, "sachlich relevante, abschliessend
aussagekräftige Informationen zu enthalten".
3.5
Auch die
nicht auszuschliessende Möglichkeit, dass eine allfällig existierende
Whatsapp-Korrespondenz zwischen den vom Beschwerdeführer genannten Personen
auch oder gar überwiegend private Mitteilungen ohne hinreichenden Amtsbezug
enthalten könnte, führt entgegen der Vorinstanz nicht dazu, dass jegliche über
diesen Kommunikationskanal ausgetauschten Nachrichten aus dem sachlichen
Anwendungsbereich des Informationszugangsrechts gemäss § 20 Abs. 1
IDG ausscheiden würden. Wäre dies der Fall, so könnte das Öffentlichkeitsprinzip
durch Nutzung von überwiegend persönlich genutzten Kommunikationskanälen
gänzlich unterlaufen werden. Ob es sich bei den Mitteilungen in den
Nachrichtenverläufen der betroffenen Personen um solche handelt, die aufgrund
ihrer privaten Natur bzw. in Ermangelung eines hinreichenden Amtsbezugs nicht
unter das Informationszugangsrecht fallen, lässt sich nicht in abstrakter
Weise, sondern lediglich aufgrund einer Einzelfallprüfung beantworten. Ohnehin
bezieht sich das Informationszugangsbegehren des Beschwerdeführers gar nicht
erst auf derartige Inhalte, sondern lediglich auf solche Nachrichten, die einen
Bezug zu den vom Beschwerdeführer als "Fall B" bezeichneten
Vorkommnisse in der Herzchirurgie des USZ bzw. die entsprechenden
Untersuchungsmassnahmen und damit grundsätzlich einen Bezug zur öffentlichen
Aufgabenerfüllung der beteiligten Personen aufweisen.
3.6
Eine
generelle Einbehaltung der vom Beschwerdeführer verlangten Nachrichtenverläufe
lässt sich schliesslich auch nicht darauf stützen, dass diese ausschliesslich
dem persönlichen Gebrauch dienen und aus diesem Grund vom
Informationszugangsrecht nach § 20 Abs. 1 IDG auszunehmen sind (vgl.
§ 3 Abs. 2 Satz 2, zweiter Teilsatz IDG). Unter diese
Ausnahmeregelung fallen nebst Informationen mit rein privatem Gehalt, welche in
Ermangelung eines Amtsbezugs dem Öffentlichkeitsprinzip ohnehin nicht
unterstehen, wie z. B. persönliche Grusskarten oder über ein dienstliches
E-Mail-Konto geführte private Korrespondenz, auch solche Informationen, die
zwar dienstlichen Zwecken dienen, deren Gebrauch aber im Sinn eines
persönlichen Arbeitshilfsmittels ausschliesslich dem Verfasser vorbehalten
bleibt. Als Beispiele werden hierfür etwa persönliche Notizen oder Ideenskizzen
genannt (Weisung IDG, S. 1303; vgl. zur bundesrechtlichen
Ausnahmeregelung die Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 S. 1963 ff., 2000).
Es liegt jedoch gerade im Wesen einer Textnachricht, dass diese nicht für den
Verfasser, sondern in erster Linie für deren Empfänger bestimmt ist.
An dieser Beurteilung würde sich auch nichts ändern, wenn
sich der Anwendungsbereich der vergleichsweise eng formulierten Ausnahme für
persönliche Arbeitshilfsmittel (§ 3 Abs. 2 Satz 2, zweiter
Teilsatz IDG) in Analogie zu ihrem bundesrechtlichen Pendant (Art. 5
Abs. 3 lit. c BGÖ in Verbindung mit Art. 1 Abs. 3 VBGÖ)
auch auf solche Arbeitshilfsmittel erstrecken würde, die über den eigentlichen
Verfasser hinaus nur einem eng begrenzten Personenkreis zugänglich sind, wie
etwa Angehörigen desselben Teams. Wenngleich es bei einer solchen Auslegung
zwar nicht ausgeschlossen erscheint, bestimmte interne Nachrichten bzw. die
darin enthaltenen Informationen – zum Beispiel ein von mehreren Personen
gleichzeitig annotiertes digitales Dokument – infolge ihres Charakters als
gemeinsam genutztes Arbeitshilfsmittel vom Informationszugangsrecht
auszunehmen, ist festzuhalten, dass auch die inhaltliche Tragweite dieser
Ausnahmeregelung beschränkt und nach bundesgerichtlicher Praxis eng auszulegen
ist. So verneinte das Bundesgericht beispielsweise die Anwendbarkeit dieser
Ausnahme bezüglich der Outlook-Agenda des ehemaligen Rüstungschefs des
Bundesamts für Rüstung mit dem Hinweis auf den Charakter dieses Arbeitsmittels
als zentrales Führungsinstrument für die Amtsleitung (vgl. BGE 142 II 324
E. 2.5.2). Ebenso wenig lässt sich in Bezug auf eine zwischen dem
ehemaligen Vorsitzenden der Spitaldirektion und höheren Kaderangestellten des
USZ allfällig geführte WhatsApp-Korrespondenz pauschal behaupten, dass es sich
dabei lediglich um Informationen mit dem Charakter eines blossen Hilfsmittels
im Sinn einer Gedächtnisstütze o. Ä. handle. Vielmehr erscheint es angesichts
der sowohl privat als auch dienstlich weitverbreiteten Nutzung von
Kurznachrichtendiensten wie WhatsApp, Threema usw. plausibel, dass über solche
Kanäle auch Informationen und Entscheidungen von erheblicher Tragweite
ausgetauscht bzw. gefällt werden. Dies gilt besonders für Situationen, in denen
etwa aus Zeitgründen die Nutzung eines solchen Dienstes einem formelleren Kommunikationsweg
vorgezogen wird.
3.7
Zu prüfen
bleibt, inwiefern es sich bei den vom Beschwerdeführer verlangten
Nachrichtenverläufen zwischen einzelnen Mitarbeitenden überhaupt um
Informationen handelt, die bei der Beschwerdegegnerin vorhanden sind. Das
Öffentlichkeitsprinzip bietet grundsätzlich keine Handhabe, die angerufene
Behörde zur Beschaffung von Informationen zu verpflichten, über die sie selbst
nicht verfügt. Hinsichtlich solcher Informationen, die bei der angerufenen
Behörde zu einem früheren Zeitpunkt einmal vorhanden waren, bejahen Lehre und
Rechtsprechung jedoch unter Umständen eine Pflicht zur Wiederbeschaffung. Dies
namentlich in Fällen, in denen die Behörde die nachgesuchte Informationen
ungewollt verloren oder sie den Besitz daran zu Unrecht aufgegeben hat (BGE 144
II 91 E. 2.4.2; BVGr, 15. Juni 2016, A-7874/2015, E. 6.3.1; Robert
Bühler in: Gabor P. Blechta/David Vasella, Basler Kommentar Datenschutzgesetz/Öffentlichkeitsgesetz,
4. A., Basel 2024, Art. 5 BGÖ N. 13; vgl. für den vorliegend
relevanten Kontext der Wiederbeschaffungspflicht mobiler Korrespondenz von
Kaderangestellten einer Verwaltungsbehörde: Empfehlung des EDÖB vom
23. Januar 2023 im Schlichtungsverfahren zwischen X. und dem
Staatssekretariat für internationale Finanzfragen, abrufbar unter: https://www.edoeb.admin.ch/edoeb/de/home/
oeffentlichkeitsprinzip/bgoe_empfehlungen.html, bes. 31. Juli 2024,
Rz. 29 ff.).
3.8
Für den
vorliegenden Fall folgt aus diesen Grundsätzen, dass ein allfälliges
Zugangsrecht des Beschwerdeführers im Sinn von § 20 Abs. 1 IDG
hinsichtlich solcher Nachrichten bestehen kann, wenn sie sich derzeit – in
ausgedruckter oder digitaler Form, z. B. auf einem Diensttelefon oder einem
Server des USZ abgespeichert – in der unmittelbaren Verfügungsgewalt der
Beschwerdegegnerin befinden oder sich zumindest einmal dort befunden haben. Der
Umstand, dass beispielsweise eine WhatsApp-Korrespondenz allenfalls mit
Schutzmechanismen wie Passwörtern gesichert bzw. verschlüsselt ist, steht der
Zurechnung zur Verfügungsgewalt der Beschwerdegegnerin im Sinn des IDG nicht
entgegen. Nicht bei der Beschwerdegegnerin vorhanden und daher nicht vom
Informationszugangsrecht erfasst sind demgegenüber Nachrichten, die sich
ausschliesslich in der persönlichen Verfügungsgewalt (z. B. auf privaten
Mobiltelefonen) einzelner Mitarbeitenden befinden und auf welche die
Beschwerdegegnerin deshalb, besondere Umstände vorbehalten, keinen dienstlichen
Zugriff hat.
Die Beschwerdegegnerin ist somit auf ein IDG-Gesuch bezüglich
WhatsApp-Korrespondenz hin verpflichtet, das Vorhandensein entsprechender
Nachrichten in den Datensystemen in ihrer unmittelbaren Verfügungsgewalt
abzuklären und für die Bearbeitung dieses Gesuchs zu erfassen. Dabei kommt es
auch nicht darauf an, inwiefern die Verwendung dieses Kommunikationskanals den
dienstlichen Vorschriften und Weisungen entsprochen haben sollte. Im Regelfall würde
es jedoch den Rahmen des IDG sprengen, wenn ein öffentliches Organ auf ein
IDG-Gesuch hin Abklärungen unter Einbezug der privaten Mobiltelefone seiner
Mitarbeitenden vornehmen müsste. Denn es entspricht nicht dem Zweck des Zugangsrechts,
das öffentliche Organ zur Beschaffung von Informationen anzuhalten, über die es
nicht unmittelbar selbst verfügt. Sollte sich hingegen beispielsweise im Rahmen
eines Strafverfahrens oder bei einer Disziplinar- bzw.
Administrativuntersuchung ergeben, dass Mitarbeitende WhatsApp-Nachrichten über
dienstliche Vorgänge in rechtswidriger Weise auf privaten Mobiltelefonen
ausgetauscht haben sollten, könnten entsprechende Beweisergebnisse in die unmittelbare
Verfügungsgewalt des öffentlichen Organs und dadurch in den Anwendungsbereich
des IDG gelangen.
3.9
Zusammenfassend
erweist sich die vorinstanzliche Würdigung, dass die vom Beschwerdeführer
herausverlangte WhatsApp-Korrespondenz des ehemaligen Direktionsvorsitzenden
der Beschwerdegegnerin per se nicht in den Anwendungsbereich des
Informationszugangsrechts falle, als rechtsverletzend. Vielmehr ist davon
auszugehen, dass entsprechende dienstliche Korrespondenz, soweit sie den
geforderten Sachbezug zu den von der ABG untersuchten Vorkommnissen in der
Herzchirurgie des USZ aufweist und entweder bei der Beschwerdegegnerin
vorhanden ist oder infolge Besitzaufgabe einer Wiederbeschaffungspflicht
untersteht (vgl. E. 3.7 f. vorstehend), grundsätzlich unter das
Öffentlichkeitsprinzip fällt und vorbehältlich überwiegender entgegenstehender
öffentlicher oder privater Interessen an den Beschwerdeführer herauszugeben
ist.
4.
4.1
Ob bei der
Beschwerdegegnerin tatsächlich Informationen vorhanden sind, welche die
obengenannten Kriterien erfüllen und mangels überwiegender entgegenstehender
öffentlicher oder privater Interessen an den Beschwerdeführer herauszugeben
sind, lässt sich nicht abstrakt und ohne Kenntnisse des Inhalts allfällig
geführter Korrespondenz beurteilen. Weder den Akten der Beschwerdegegnerin noch
denjenigen der Vorinstanz lassen sich jedoch irgendwelche Hinweise auf
entsprechende Sachverhaltsabklärungen entnehmen. Es erscheint zum jetzigen
Zeitpunkt gänzlich unklar, ob zwischen dem ehemaligen Direktionsvorsitzenden
der Beschwerdegegnerin und den weiteren vom Beschwerdeführer genannten Personen
überhaupt jemals WhatsApp-Nachrichten mit dienstlichem Inhalt ausgetauscht
wurden, welche Inhalte allfällige Nachrichten genau aufwiesen, ob die
Beschwerdegegnerin zu irgendeinem Zeitpunkt über Aufzeichnungen solcher
Nachrichten verfügte und ob sie solche Aufzeichnungen im Rahmen einer allfällig
bestehenden Wiederbeschaffungspflicht verfügbar machen kann. Mit ihrem Hinweis,
wonach der Beschwerdeführer für die Existenz solcher Nachrichten keine
tauglichen Beweise vorzulegen vermöge, verkennt die Vorinstanz, dass es nicht
in dessen Verantwortung liegt, darzulegen, welche von seinem
Informationszugangsbegehren erfassten Informationen bei der angerufenen Behörde
vorhanden sind. Die Vornahme entsprechender Abklärungen obliegt gemäss § 7
Abs. 1 VRG vielmehr der angerufenen Behörde von Amtes wegen. Indem jedoch
weder die Beschwerdegegnerin noch die Vorinstanz entsprechende Bemühungen an
den Tag legten, verletzten sie ihre jeweilige Untersuchungspflicht.
4.2
Bei dieser
Ausgangslage ist es nicht Aufgabe des Verwaltungsgerichts als obere
Rechtsmittelinstanz, erstmals umfassende Abklärungen zum konkreten,
entscheiderheblichen Sachverhalt anzustellen. Vielmehr rechtfertigt es sich,
den angefochtenen Beschluss der Vorinstanz vom 23. August 2023 und die
damit bestätigte Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 12. Oktober 2022 in
teilweiser Gutheissung der Beschwerde aufzuheben und die Sache zur ergänzenden
Sachverhaltsermittlung und zur weiteren Gesuchsbehandlung im Sinn der
Erwägungen an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen (
zur Sprungrückweisung: Marco Donatsch in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 64 N. 4, 14
).
5.
5.1
Gemäss § 65a
Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG tragen die
Verfahrensbeteiligten die Kosten in der Regel nach Massgabe ihres Unterliegens.
Die (Sprung-)Rückweisung zur erneuten Entscheidung bei offenem Ausgang ist in
Bezug auf die Regelung der Nebenfolgen als Obsiegen zu behandeln, wenn die
Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch entscheiden kann (BGr, 28. April
2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f. mit Hinweisen). Demzufolge sind die
Kosten des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen. Das
sinngemässe Begehren des Beschwerdeführers um unentgeltliche Prozessführung ist
mangels Kostenauflage als gegenstandslos abzuschreiben.
5.2
Eine
Parteientschädigung ist mangels Antrags bzw. mangels überwiegenden Obsiegens
weder dem Beschwerdeführer noch der Beschwerdegegnerin zuzusprechen (vgl. § 17
Abs. 2 VRG).
6.
Beim vorliegenden Rückweisungsentscheid handelt es sich um
einen Zwischenentscheid (vgl. BGE 133 II 409 E. 1.2). Als solcher ist er
nach Art. 93 BGG vor Bundesgericht nur dann anfechtbar, wenn er einen
nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken könnte (lit. a) oder wenn die
Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit
einen bedeutenden Aufwand an Zeit und Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Beschluss des Spitalrats vom
23. August 2023 und die Verfügung der Spitaldirektion des
Universitätsspitals Zürich vom 12. Oktober 2022 werden aufgehoben. Die
Sache wird zur ergänzenden Sachverhaltsabklärung sowie zur weiteren Behandlung
des Einsichtsbegehrens des Beschwerdeführers vom 2. September 2022 im Sinn
der Erwägungen an die Spitaldirektion zurückgewiesen. Im Übrigen wird die
Beschwerde abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'200.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    145.--
Zustellkosten,
Fr. 2'345.--
Total der Kosten.
3.    Das
Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Prozessführung wird als
gegenstandslos abgeschrieben.
4.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
5.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
6.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
7.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    den Spitalrat des Universitätsspitals Zürich.