zh_verwaltungsgericht · PB.2003.00010 · 2003-04-23 · de

Kündigung | Kündigung einer ordentlichen Professorin "im Sinne einer unverschuldeten Entlassung". Gegen die erstinstanzlichen personalrechtlichen Entscheide des Universitätsrats ist - entsprechend dem Wortlaut von § 74 Abs. 1 VRG i.V.m. § 46 UniversitätsG - der Rekurs an den Regierungsrat gegeben. Die direkte Beschwerde an das Verwaltungsgericht ergibt sich weder aus einer Analogie zwischen Universitätsrat und Bildungsrat noch daraus, dass das Universitätsgesetz die entsprechende Zuständigkeit des Universitätsrats als "abschliessend" bezeichnet (E. 1). Keine Kostenauflage wegen der unzutreffenden Rechtsmittelbelehrung durch die Vorinstanz (E. 2). Nichteintreten mangels funktioneller Zuständigkeit und Überweisung an den Regierungsrat.

Zürich Verwaltungsgericht 23.01.2004 PB.2003.00010
Zurich Verwaltungsgericht 23.01.2004 PB.2003.00010
Zurigo Verwaltungsgericht 23.01.2004 PB.2003.00010

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2003.00010
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Geschäftsnummer:
PB.2003.00010
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 23.01.2004
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Kündigung
Kündigung einer ordentlichen Professorin "im Sinne einer unverschuldeten Entlassung".
Gegen die erstinstanzlichen personalrechtlichen Entscheide des Universitätsrats ist - entsprechend dem Wortlaut von § 74 Abs. 1 VRG i.V.m. § 46 UniversitätsG - der Rekurs an den Regierungsrat gegeben. Die direkte Beschwerde an das Verwaltungsgericht ergibt sich weder aus einer Analogie zwischen Universitätsrat und Bildungsrat noch daraus, dass das Universitätsgesetz die entsprechende Zuständigkeit des Universitätsrats als "abschliessend" bezeichnet (E. 1).
Keine Kostenauflage wegen der unzutreffenden Rechtsmittelbelehrung durch die Vorinstanz (E. 2).
Nichteintreten mangels funktioneller Zuständigkeit und Überweisung an den Regierungsrat.
Stichworte:
BEENDIGUNG DES DIENSTVERHÄLTNISSES
BILDUNGSRAT
FUNKTIONELLE UNZUSTÄNDIGKEIT
FUNKTIONELLE ZUSTÄNDIGKEIT
KÜNDIGUNG
PERSONALRECHTLICHE BESCHWERDE
RECHTSMITTELBELEHRUNG
UNIVERSITÄTSRAT
VERTRAUENSSCHUTZ
ZUSTÄNDIGKEIT DES VERWALTUNGSGERICHTS
Rechtsnormen:
§ 26 Abs. I UniversitätsG
§ 29 Abs. V Ziff. 9 UniversitätsG
§ 46 UniversitätsG
§ 5 Abs. I VRG
§ 5 Abs. II VRG
§ 74 Abs. I VRG
Publikationen:
RB 2004 Nr. 18 S. 70
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I.
Mit
Beschluss vom 27. Januar 2003 kündigte der Universitätsrat der Universität
Zürich Prof. Dr. A, einer ordentlichen Professorin an der Universität
Zürich, per 29. Februar 2004 "im Sinne einer unverschuldeten
Entlassung", setzte eine Abfindung von 12 Monatslöhnen fest und stellte A
ab Ablauf des ihr gewährten Forschungssemesters bis zur Beendigung des
Arbeitsverhältnisses frei. Als Rechtsmittel gegen diesen Beschluss wurde die Beschwerde
an das Ver­wal­tungs­gericht bezeichnet.
II.
Am
12. März 2003 liess A gegen den genannten Beschluss Beschwerde an das
Verwaltungs­gericht erheben und beantragen, er sei wegen Nichtigkeit
aufzuheben. Eventualiter sei festzustellen, dass ihr ohne sachlich zurei­chenden
Grund, miss­bräuchlich und diskriminierend im Sinn des Gleich­stellungs­gesetzes
vom 24. März 1995 (GlG; SR 151.1) gekündigt worden sei, und ihr hierfür
eine angemessene Entschädigung zuzusprechen. Ebenso sei ihr eine angemessene
Entschädigung wegen Ver­wei­gerung des recht­lichen Gehörs zu gewähren. Die
Kosten und eine Partei­entschädigung seien dem Beschwerdegegner (als solcher
wurde der Uni­versitäts­rat be­zeichnet) aufzuerlegen. In formeller Hinsicht
liess A eine münd­liche Verhandlung, jedenfalls aber einen zweiten
Schriftenwechsel beantragen.
Namens der
Universität Zürich beantragte der Universitätsrat in seiner Beschwerdeantwort
vom 16. Mai 2003 (die innert erstreckter Frist eingereicht wurde), die Be­schwerde
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin
abzuweisen. In der Replik vom 10. September 2003 und der Duplik vom
14./17. November 2003, die ebenfalls innert jeweils erstreckter Frist
erstattet wurden, hielten die Parteien an ihren Anträgen fest.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
Das
Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amts wegen (§ 80c in Verbindung
mit §§ 70 und 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 [VRG; LS 175.2]). Gemäss § 38 Abs. 2 und 3 VRG
ist das Geschäft von der Kammer zu behandeln.
1.1
Nach § 46 Abs. 1 des Universitätsgesetzes
vom 15. März 1998 (UniversitätsG; LS 415.11) sind Entscheide des
Universitätsrats nach Massgabe des Verwaltungsrechts­pflegegesetzes
weiterziehbar. Gemäss § 74 Abs. 1 VRG können personalrechtliche An­ordnungen
des Regierungsrats, der obersten kantonalen Gerichte, des Bildungsrats, des
Kirchenrats, der römisch-katholischen Zentralkommission, der Ombudsperson, der
Leitung der Finanzkontrolle sowie erstinstanzliche Rekursentscheide über
personalrechtliche Anordnungen anderer Organe beim Verwaltungsgericht
angefochten werden. Letzteres entspricht den mit der Revision des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 8. Juni 1997 verfolgten Grund­sätzen,
dass einerseits gegen jede Anordnung der Verwaltung mindestens eine
verwaltungsinterne Rekursinstanz angerufen werden kann und dass anderseits innerhalb
des Kantons Zürich höchstens zwei Rechtsmittelinstanzen – einschliesslich des
Verwaltungsgerichts – zur Verfügung stehen (vgl. auch §§ 19-19c VRG; VGr,
18. Dezember 2003, VB.2003.00265, E. 1.4, www.vgrzh.ch). Beim
angefochtenen Beschluss des Universitätsrats handelt es sich um einen
erstinstanzlichen Entscheid eines in § 74 Abs. 1 VRG nicht genannten
Organs, weshalb nach dem Wortlaut der Be­stimmung die Beschwerde an das
Verwaltungsgericht nicht gegeben wäre. Dies bedeutet, dass zuerst Rekurs zu
ergreifen wäre. Da § 46 Abs. 2 UniversitätsG den Rekurs an die
Rekurskommission der Universität gegen Entscheide des Universitätsrats aus­schliesst,
wäre der Regierungsrat – der nach § 26 Abs. 1 UniversitätsG die
allgemeine Aufsicht über die Universität wahrnimmt und im Übrigen oberste
vollziehende Verwaltungsbehörde ist – anzurufen. In der Li­tera­tur wird
allerdings teilweise angenommen, auch personalrechtliche Anordnungen des Univer­si­tätsrats
betreffend Rektorat, Prorektorat sowie Professorinnen und Professoren könnten
unmittelbar mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden, wobei
diese Ansicht nicht begründet wird (Alfred Kölz/Jürg Boss­hart/Martin Röhl,
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, § 74 N. 14; anders Tobias Jaag, Verwaltungsrecht des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, Rz. 2990).
1.2
Den Materialien lassen sich keine Angaben zur Frage
entnehmen, ob die Aufzählung in § 74 Abs. 1 VRG abschliessend gemeint
ist. Auch die Nennung des heutigen Bil­dungsrats in dieser Bestimmung wird
nicht begründet. Einzig im Protokoll der Kantonsratskommission zur Änderung des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes findet sich eine Äusserung, die darauf
hinzuweisen scheint, dass die Aufzählung von der Verwaltung als abschliessend
verstanden wurde (Prot. KK, 25. Januar 1996, S. 134 f.; vgl. im
Übrigen zu § 74 Abs. 1 VRG: Weisung des Regierungsrats vom
3. Mai 1995 zum Verwaltungsrechtspflegegesetz, ABl 1995 II 1520,
1540; Prot. KR 1995-1999, S. 6505; Weisung des Regierungsrats vom
29. März 2000 zum Finanzkontrollgesetz [vom 30. Oktober 2000; LS
614], ABl 2000 I 411, 428 f.; zu § 46 UniversitätsG:
Weisung des Regierungsrats vom 8. Januar 1997 zum Universitätsgesetz, ABl
1997 I 149, 181; Prot. KR 1995-1999, S. 9495+9497).
1.3
Die Auslegung von § 74 Abs. 1 VRG ergibt
keine Hinweise darauf, dass gegen erst­instanzliche Personalentscheide des
Universitätsrats entgegen dem Wortlaut der Be­stimmung direkt die Beschwerde an
das Verwaltungsgericht ergriffen werden könnte. Namentlich besteht kein Anlass,
den Universitätsrat analog zum Bildungsrat zu behandeln, der in § 74 Abs. 1
VRG als unmittelbare Vorinstanz des Verwaltungsgerichts genannt wird –
ungeachtet dessen, dass bei der Schaffung des Universitätsrats dessen Wahl und
Zusammensetzung sinngemäss weitgehend denjenigen des damaligen Erziehungs- und
späteren Bildungsrats entsprachen (vgl. § 28 UniversitätsG; § 2 des
Unterrichtsgesetzes vom 23. Dezember 1859 [UnterrichtsG; LS 410.1],
aufgehoben auf den 1. Januar 2004 mit der In­kraftsetzung der §§ 20-22
des Bildungsgesetzes vom 1. Juli 2002 [BildungsG; OS 58, 3+271]).
Mittlerweile wurden im Übrigen mit dem In-Kraft-Treten von §§ 20-22
BildungsG die Gemeinsamkeiten zwischen Universitätsrat und Bildungsrat in
dieser Hinsicht verringert, werden doch die Mitglieder des Bildungsrats –
abgesehen vom für das Bildungswesen zuständigen Regierungsratsmitglied, das dem
Bildungsrat von Amts wegen angehört – nun vom Kantonsrat gewählt (§ 22 Abs. 1
Ziff. 2 BildungsG).
Die
Kompetenzen der beiden Räte namentlich in personalrechtlicher Hinsicht stimmten
jedenfalls bereits bei der Schaffung des Universitätsrats nicht überein
(vgl. § 29 UniversitätsG; §§ 3-5 UnterrichtsG [ausser Kraft
getreten am 1. Januar 2004]). Insbesondere wurden dem Universitätsrat
keine personalrechtlichen Befugnisse über­tragen, die vor seiner Schaffung dem
damaligen Erziehungsrat (und heutigen Bildungs­rat) zugestanden hätten (vgl. § 29
Abs. 5 Ziff. 7-9 UniversitätsG; § 131 UnterrichtsG in der
Fassung vom 5. April 1981 [GS III, 13], aufgehoben mit der Inkraftsetzung
des Universitätsgesetzes am 1. Oktober 1998 [§§ 51 und 53
UniversitätsG; OS 54, 672]; §§ 16 Abs. 1, 59 Abs. 1, 60 Abs. 1
und 99 der Universitätsordnung vom 11. März 1920 [GS III, 343; OS 49,
20+637], auf den 1. Januar 1999 ausser Kraft gesetzt durch § 83 der
Universitätsordnung vom 4. Dezember 1998 [LS 415.111]).
Es
bestand keine Absicht, mit dem Universitätsgesetz die Rechtsmittelordnung von § 74
Abs. 1 VRG im Grundsatz zu ändern; wären personalrechtliche Befugnisse vom
damaligen Erziehungsrat an den Universitätsrat übertragen worden, hätte es sich
deshalb allenfalls rechtfertigen lassen, gegen die betreffenden Beschlüsse des
Universitätsrats nach wie vor direkt die Beschwerde an das Verwaltungsgericht
zuzulassen. In Bezug auf eine personalrechtliche Kompetenz, die vom Regierungsrat
an den Universitätsrat über­ging, gilt dies jedoch nicht: Der Einschub einer
zusätzlichen Rechtsmittel­instanz ist insoweit die logische Folge einer
Kompetenz­abtretung an eine hierarchisch untergeordnete Behörde und stellt
keine grundsätzliche Änderung der in § 74 Abs. 1 VRG aufgestellten
Rechtsmittelordnung dar.
1.4
Das Universitätsgesetz enthält seinerseits keine
Anhaltspunkte, dass erstinstanzliche Perso­nalentscheide des Universitätsrats entgegen
dem Wortlaut von § 46 Abs. 1 UniversitätsG in Verbindung mit § 74
Abs. 1 VRG nicht dem Rekurs an den Regierungsrat unterstehen sollten.
Dieser Regelung des Rechtsmittelwegs steht auch § 29 Abs. 5 UniversitätsG
nicht entgegen, laut dessen Ingress in Verbindung mit Ziff. 9 Ernennung,
Beförderung und Entlassung der Professorinnen und Professoren in die
"abschliessende" Zuständigkeit des Universitätsrats fallen. Damit
werden nicht etwa die betreffenden Entscheide des Universi­tätsrats – unter
Vorbehalt einzig eines von höherrangigem Recht vorgesehenen Rechtswegs – für
endgültig erklärt; vielmehr werden damit die Bereiche, in denen der Universitätsrat
entscheidbefugt ist, von jenen abgegrenzt, in denen er nur zur Antragstellung
an den Regierungsrat ermächtigt ist (vgl. § 29 Abs. 2 UniversitätsG).
Daran ändert auch nichts, dass laut den Materialien die "wesentliche
Grundlage für die angestrebte höhere Autonomie der Universität" gerade
dadurch geschaffen werden sollte, dass die politischen Behör­den unter anderem
die Kompetenz zur Ernennung und Entlassung von Professorinnen und Professoren
dem Universitätsrat abtraten (Weisung zum Universitätsgesetz, ABl
1997 I 173). Die Autonomie der Universität findet nämlich insofern
ihre Grenze, als dem Regierungsrat die "allgemeine Aufsicht"
übertragen wird (unter der "Oberaufsicht" des Kantonsrats und über
der "unmittelbaren Aufsicht" des Universitätsrats; § 25 Abs. 1,
§ 26 Abs. 1 und § 29 Abs. 4 UniversitätsG). Der Grundsatz
der universitären Autonomie ist also nicht in einem solchen Mass verwirklicht,
dass der Rekurs an den Regierungsrat gegen "abschliessende"
Beschlüsse des Universitätsrats als Widerspruch zu ihm erscheinen müsste.
1.5
Demnach ist gegen den Beschluss des
Universitätsrats der Rekurs an den Regierungsrat zulässig. Auf die Beschwerde
ist mangels funktioneller Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts nicht
einzutreten, und die Akten sind gestützt auf § 5 Abs. 2 VRG an den
Regierungsrat zu überweisen, der die Eingabe vom 12. März 2003 als Rekurs
zu behandeln hat.
1.6
Hieraus ist allerdings nicht abzuleiten, dass gegen
erstinstanzliche Personalent­scheide von Organen selbständiger
öffentlichrechtlicher kantonaler Anstalten, die anstalts­intern nicht
angefochten werden können, unabhängig von der jeweiligen gesetz­lichen Regelung
stets der Rekurs an den Regierungsrat gegeben ist. Zwar hat das Verwaltungsgericht
in Anwendung der §§ 19-19c VRG jüngst festgehalten, der Regierungsrat
könne in seiner Eigenschaft als oberste vollziehende Verwaltungsbehörde auch
dann als Rechtsmittel­instanz betrachtet werden, wenn er nicht Aufsichtsinstanz
gegenüber der verfügenden Behörde sei (VGr, 18. Dezember 2003,
VB.2003.00265, E. 1.4, www.vgrzh.ch). Dieser Grundsatz entbindet jedoch
nicht von der Prüfung der jeweiligen gesetzlichen Regelung. Diese könnte ei­nerseits
die direkte Personalbeschwerde an das Verwaltungsgericht vorsehen. Anderseits
könnte das Verwaltungsgericht gegebenenfalls auch direkt angerufen werden, wenn
die Auslegung der anwendbaren gesetz­lichen Regelung ergibt, dass ein kanto­na­les
anstaltsexternes Rechtsmittel überhaupt ausgeschlossen werden sollte; in diesem
Fall kann sich die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts und damit die
Zulässigkeit einer Beschwerde aus dem höherrangigen Recht ergeben (§§ 74,
80c sowie 43 Abs. 1 lit. b und Abs. 2 VRG).
2.
2.1
Der Streitwert liegt hier nicht unter
Fr. 20'000.-; so wird für die in den Eventualanträgen geforderten
Entschädigungen auf Art. 336a des Obligationenrechts und Art. 5 Abs. 2
GlG verwiesen, die je die Zusprechung eines sechs Monatslöhnen entsprechenden
Betrags erlauben. Damit ist das Verfahren nicht kostenfrei (vgl. § 80b VRG
und zur Bemessung der Gerichtsgebühr §§ 3 und 6 der Gebührenverordnung des
Verwaltungsgerichts vom 26. Juni 1997). Da der Beschwerdeführerin aus der
unzutreffenden Rechtsmittelbeleh­rung kein Nachteil entstehen darf, sind die
Kosten auf die Gerichtskasse zu nehmen (vgl. RB 2002 Nr. 114 E. 2d
mit Hinweisen).
2.2
Eine Parteientschädigung steht der unterliegenden
Beschwerdeführerin von vornherein nicht zu. Aber auch die Beschwerdegegnerin
kann keine Entschädigung beanspru­chen, was sich bereits daraus ergibt, dass
das vorliegende Verfahren auf ihre unzutreffende Rechtsmittelbelehrung
zurückzuführen ist (vgl. § 17 Abs. 2 VRG).
3.
Nach
Auffassung der Kammer stellt der vorliegende Nichteintretensentscheid weder
einen Endentscheid noch einen anfecht­baren Zwi­schen­entscheid dar. Deshalb
wird das Rechtsmittel der eidgenössischen Verwaltungs­gerichtsbeschwerde (Art. 97 ff.
des Bun­des­rechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 [OG; SR 173.110])
im Dispositiv nicht aufgeführt, obwohl die Beschwerde teilweise mit der
Verletzung des Gleich­stel­lungs­gesetzes begründet wird (vgl. Art. 13 Abs. 1
GlG; BGr, 23. April 2003, 2A.610/2002, E. 1.1, www.bger.ch; BGE 124 II 409
E. 1d/ii). Für den Fall, dass eine Par­tei mit der Rüge, die Anwendung des
kantonalen Verfahrensrechts vereitle die Durch­setzung des Bundesrechts,
dennoch die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bun­des­gericht ergreifen will,
sei ergänzend auf Art. 106 Abs. 1 OG hingewiesen. Danach ist die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde innert 30 Tagen, gegen eine Zwischenverfügung in­nert
zehn Tagen seit Eröffnung der Verfügung zu erheben.
Demgemäss beschliesst
die Kammer
:
1.    Auf die Beschwerde wird
nicht eingetreten.
Das Rechtsmittel wird
zur Behandlung als Rekurs an den Regierungsrat weitergeleitet.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'640.--     Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden
auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    …