zh_verwaltungsgericht · VB.2014.00203 · 2014-02-09 · de

Stimmrechtsrekurs | [Stimmrechtsbeschwerde betreffend die Wahl des Gemeinderats der Stadt Zürich vom 9. Februar 2014 und insbesondere das der Sitzverteilung zugrundeliegende, in Art. 23 Abs. 4 der Gemeindeordnung der Stadt Zürich vom 26. April 1970 (GO) verankerte gesetzliche Quorum (Sperrklausel) von 5 %.] Der Beschwerdeführer macht insbesondere sinngemäss eine Verletzung der Wahl- und Abstimmungsfreiheit nach Art. 34 Abs. 2 BV geltend (E. 2). Die aus der Rechtsgleichheit und der politischen Gleichberechtigung folgende Wahlrechtsgleichheit erheischt insbesondere Erfolgswertgleichheit, was bedeutet, dass allen Stimmen bei der Zählung derselbe Erfolg zukommen soll: Alle Stimmen sollen in gleicher Weise zum Wahlergebnis beitragen und möglichst alle sind bei der Mandatsverteilung zu berücksichtigen (E. 3.1). In der Ausgestaltung ihres politischen Systems sind die Kantons weitgehend frei. Den verfassungsrechtlichen Anforderungen von Art. 39 Abs. 1 BV genügen grundsätzlich das Mehrheits- wie das Verhältniswahlverfahren. Die Bundesverfassung verlangt nicht, dass die Kantone ihr Parlament nach einem reinen Verhältniswahlrecht wählen. Schranken für die Ausgestaltung des Wahlverfahrens bilden die Wahl- und Abstimmungsfreiheit von Art. 34 BV und das die politische Gleichberechtigung garantierende Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8 Abs. 1 BV. Da jede Abweichung vom Proporz zwangsläufig zu einer Ungleichbehandlung von Wählerstimmen führt, lassen diese Garantien die Aufnahme proporzfremder Elemente ins Wahlverfahren nur zu, wenn dafür ausreichende sachliche Gründe bestehen (E. 3.2). Das Bundesgericht anerkennt in ständiger Praxis die grundsätzliche Zulässigkeit auch gesetzlicher Quoren (auch "Sperrklauseln" oder "direkte Quoren"), bezeichnet jedoch die Limite von 10 % als absolute Obergrenze (E. 3.3). In der Lehre wird an direkten Quoren und der bundesgerichtlichen Rechtsprechung dazu grundlegende Kritik geübt. Namentlich das stets zu deren Begründung angeführte Argument der Verhinderung derParteienzersplitterung greife in einer Konkordanzdemokratie schweizerischer Ausprägung nicht (E. 3.4).Art. 23 Abs. 4 GO wurde - wie der entsprechende § 102 Abs. 3 GPR für die Wahl des Kantonsrats - 2005 eingeführt und eine Herabsetzung des Quorums auf 2 % wurde anlässlich einer Abstimmung im Jahr 2011 abgelehnt. Hierfür ausschlaggebend waren insbesondere das erwähnte Argument der Verhinderung der Parteienzersplitterung wie auch diejenigen der Aufrechterhaltung der Effizienz des Ratsbetriebs und der Kontinuität des Wahlverfahrens (E. 3.5.1 f.).Für das gesetzliche Quorum von 5 % für die Wahl des Gemeinderats bestehen somit - vom Bundesgericht in diesem Zusammenhang bislang ohne weiteres anerkannte - sachliche Gründe. Weiter fällt bezüglich des stadtzürcherischen Quorums in Betracht, dass es massvoll ausgestaltet ist: Es liegt zum einen weit unter der absoluten Grenze von 10 % und greift zum anderen nicht auf der Ebene des gesamten Wahlgebiets, sondern lediglich der einzelnen Wahlkreise. Schliesslich garantiert das Zürcher Zuteilungsverfahren insgesamt eine sehr weit gehende Verwirklichung (auch) der Erfolgswertgleichheit. In Anbetracht dieser Umstände lässt sich das in Frage stehende Quorum jedenfalls vor dem Hintergrund der konstanten bundesgerichtlichen Praxis rechtfertigen (E. 3.5.3).Abweisung

Zürich Verwaltungsgericht 25.06.2014 VB.2014.00203
Zurich Verwaltungsgericht 25.06.2014 VB.2014.00203
Zurigo Verwaltungsgericht 25.06.2014 VB.2014.00203

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2014.00203
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
VB.2014.00203
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 25.06.2014
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 28.11.2014 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Stimmrechtsrekurs
[Stimmrechtsbeschwerde betreffend die Wahl des Gemeinderats der Stadt Zürich vom 9. Februar 2014 und insbesondere das der Sitzverteilung zugrundeliegende, in Art. 23 Abs. 4 der Gemeindeordnung der Stadt Zürich vom 26. April 1970 (GO) verankerte gesetzliche Quorum (Sperrklausel) von 5 %.]
Der Beschwerdeführer macht insbesondere sinngemäss eine Verletzung der Wahl- und Abstimmungsfreiheit nach Art. 34 Abs. 2 BV geltend (E. 2).
Die aus der Rechtsgleichheit und der politischen Gleichberechtigung folgende Wahlrechtsgleichheit erheischt insbesondere Erfolgswertgleichheit, was bedeutet, dass allen Stimmen bei der Zählung derselbe Erfolg zukommen soll: Alle Stimmen sollen in gleicher Weise zum Wahlergebnis beitragen und möglichst alle sind bei der Mandatsverteilung zu berücksichtigen (E. 3.1). In der Ausgestaltung ihres politischen Systems sind die Kantons weitgehend frei. Den verfassungsrechtlichen Anforderungen von Art. 39 Abs. 1 BV genügen grundsätzlich das Mehrheits- wie das Verhältniswahlverfahren. Die Bundesverfassung verlangt nicht, dass die Kantone ihr Parlament nach einem reinen Verhältniswahlrecht wählen. Schranken für die Ausgestaltung des Wahlverfahrens bilden die Wahl- und Abstimmungsfreiheit von Art. 34 BV und das die politische Gleichberechtigung garantierende Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8 Abs. 1 BV. Da jede Abweichung vom Proporz zwangsläufig zu einer Ungleichbehandlung von Wählerstimmen führt, lassen diese Garantien die Aufnahme proporzfremder Elemente ins Wahlverfahren nur zu, wenn dafür ausreichende sachliche Gründe bestehen (E. 3.2).
Das Bundesgericht anerkennt in ständiger Praxis die grundsätzliche Zulässigkeit auch gesetzlicher Quoren (auch "Sperrklauseln" oder "direkte Quoren"), bezeichnet jedoch die Limite von 10 % als absolute Obergrenze (E. 3.3).
In der Lehre wird an direkten Quoren und der bundesgerichtlichen Rechtsprechung dazu grundlegende Kritik geübt. Namentlich das stets zu deren Begründung angeführte Argument der Verhinderung der Parteienzersplitterung greife in einer Konkordanzdemokratie schweizerischer Ausprägung nicht (E. 3.4).
Art. 23 Abs. 4 GO wurde - wie der entsprechende § 102 Abs. 3 GPR für die Wahl des Kantonsrats - 2005 eingeführt und eine Herabsetzung des Quorums auf 2 % wurde anlässlich einer Abstimmung im Jahr 2011 abgelehnt. Hierfür ausschlaggebend waren insbesondere das erwähnte Argument der Verhinderung der Parteienzersplitterung wie auch diejenigen der Aufrechterhaltung der Effizienz des Ratsbetriebs und der Kontinuität des Wahlverfahrens (E. 3.5.1 f.).
Für das gesetzliche Quorum von 5 % für die Wahl des Gemeinderats bestehen somit - vom Bundesgericht in diesem Zusammenhang bislang ohne weiteres anerkannte - sachliche Gründe. Weiter fällt bezüglich des stadtzürcherischen Quorums in Betracht, dass es massvoll ausgestaltet ist: Es liegt zum einen weit unter der absoluten Grenze von 10 % und greift zum anderen nicht auf der Ebene des gesamten Wahlgebiets, sondern lediglich der einzelnen Wahlkreise. Schliesslich garantiert das Zürcher Zuteilungsverfahren insgesamt eine sehr weit gehende Verwirklichung (auch) der Erfolgswertgleichheit. In Anbetracht dieser Umstände lässt sich das in Frage stehende Quorum jedenfalls vor dem Hintergrund der konstanten bundesgerichtlichen Praxis rechtfertigen (E. 3.5.3).
Abweisung
Stichworte:
AKZESSORISCHE NORMENKONTROLLE
DIREKTES QUORUM
ERFOLGSWERTGLEICHHEIT
GEMEINDEORDNUNG
GEMEINDERAT
GESETZLICHES QUORUM
SPERRKLAUSEL
STADT ZÜRICH
STIMMRECHTSBESCHWERDE
WAHL
WAHL- UND ABSTIMMUNGSFREIHEIT
WAHLRECHTSGLEICHHEIT
Rechtsnormen:
Art. 8 Abs. 1 BV
Art. 34 Abs. 2 BV
Art. 39 Abs. 1 BV
§ 101 Abs. 2 GemeindeG
Art. 102 Abs. 3 GPR
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2014.00203
Urteil
der 4. Kammer
vom
25. Juni 2014
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter André Moser,
Verwaltungsrichter Marco Donatsch,
Gerichtsschreiberin Viviane Eggenberger.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Stadt Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
Stimmrechtsrekurs,
hat sich ergeben:
I.
Am 9. Februar 2014 fand in der Stadt Zürich die Wahl in
den Gemeinderat für die Legislaturperiode 2014 bis 2018 statt. Eine im
Wahlkreis 9 erforderliche Nachzählung ergab am 13. Februar 2014, dass
die Evangelische Volkspartei (EVP) das in Art. 23 Abs. 4 der Gemeindeordnung
der Stadt Zürich vom 26. April 1970 (Gemeindeordnung, GO [AS 101.100])
verankerte Quorum von 5 % der Stimmen auch in diesem Wahlkreis verpasst
hatte. Aufgrund dessen konnte die EVP an der Sitzzuteilung für den Gemeinderat
nicht teilnehmen.
Die Wahlresultate und die Sitzverteilung wurden am
19. Februar 2014 im Tagblatt der Stadt Zürich amtlich veröffentlicht.
II.
Mit Stimmrechtsrekurs vom 21. Februar 2014 beantragte
A, es sei festzustellen, dass die 5%-Hürde nicht rechtmässig sei, die
Sitzverteilung gemäss Publikation vom 19. Februar 2014 im Amtsblatt der
Stadt Zürich aufzuheben und eine neue Sitzverteilung "unter Berücksichtigung
aller eingereichten Listen strikt nach dem Doppelten-Pukelsheim-Verfahren […]
ungeachtet der 5 %-Hürde" vorzunehmen.
Mit Beschluss vom 20. März 2014 wies der Bezirksrat
Zürich den Stimmrechtsrekurs ab.
III.
A erhob am 31. März 2014 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht mit folgenden Anträgen:
"1.1      Der Beschluss des Bezirksrates Zürich vom 20. März
2014 sei aufzuheben.
1.2      Es sei
festzustellen, dass Art. 23 Abs. 4 der Gemeindeordnung der Stadt
Zürich verfassungswidrig und damit unbeachtlich sei.
1.3      Die
Sitzverteilung des Gemeinderates der Stadt Zürich gemäss Publikation vom
19. Februar 2014 im Amtsblatt der Stadt Zürich sei aufzuheben.
1.4      Die
Sitzverteilung sei unter Berücksichtigung aller eingereichten Listen strikt
nach dem Doppelten-Pukelsheim-Verfahren neu zu berechnen, ungeachtet
Art. 23 Abs. 4 GO."
Der Bezirksrat Zürich verzichtete am 3. April 2014
unter Verweis auf die Begründung des angefochtenen Beschlusses auf
Vernehmlassung. Die Stadt Zürich beantragte mit Beschwerdeantwort vom
7. April 2014 in verfahrensrechtlicher Hinsicht den Entzug der aufschiebenden
Wirkung der Beschwerde, in der Sache deren Abweisung. Am 14. April 2014
stellte A Antrag auf Abweisung des Gesuchs um Entzug der aufschiebenden Wirkung.
Mit Präsidialverfügung vom 24. April 2014 hiess das
Verwaltungsgericht das Gesuch der Stadt Zürich um Entzug der aufschiebenden
Wirkung der Beschwerde gut.
Mit Eingabe vom 25. April 2014 liess sich A in der
Sache vernehmen. Die Stadt Zürich verzichtete am 7. Mai 2014 auf eine
weitere Stellungnahme.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 70 in
Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Nach §§ 41–44 in Verbindung mit
§§ 19 Abs. 1 lit. c und Abs. 3 f., 19a Abs. 1 und
19b Abs. 2 lit. c VRG ist das Verwaltungsgericht für die Beurteilung
von Beschwerden unter anderem gegen bezirksrätliche Rekursentscheide in
Stimmrechtssachen zuständig.
1.2
Der
Beschwerdeführer ist in der Gemeinde Zürich stimmberechtigt und damit ohne
zusätzliche Voraussetzungen zur Stimmrechtsbeschwerde legitimiert (§ 49 in
Verbindung mit § 21a lit. a VRG; Martin Bertschi
in:
Alain
Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich
[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21a N. 4 und
insbesondere N. 7). Da auch die übrigen Eintretensvoraussetzungen erfüllt
sind, ist auf das Rechtsmittel einzutreten.
2.
Anfechtungsobjekt des Rekurses vom
21. Februar 2014 ist die Sitzverteilung im Gemeinderat gemäss Publikation
im Tagblatt vom 19. Februar 2014. Der Beschwerdeführer wendet sich mit
Begehren und Begründung insbesondere auch gegen die dieser Verteilung zugrundeliegende
Regelung von Art. 23 Abs. 4 GO. Das darin vorgesehene Quorum habe zur
Folge, dass auch in der Bevölkerung durchaus verankerte Minderheitsparteien von
der Mandatsverteilung ausgeschlossen würden. Sinngemäss macht er damit einen
Verstoss gegen die Wahl- und Abstimmungsfreiheit und die Garantie der politischen
Gleichberechtigung geltend (vgl. dazu sogleich unten 3). Die 5%-Hürde sei weder
ein geeignetes noch erforderliches oder verhältnismässiges Mittel, um die damit
angestrebten Ziele der Verhinderung einer Parteienzersplitterung und der
Effizienz des Ratsbetriebs zu erreichen.
Der Beschwerdeführer verlangt mithin eine
akzessorische bzw. konkrete Normenkontrolle. Hierzu ist das Verwaltungsgericht
nach Art. 79 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar
2005 (LS 101) und dem Legalitätsprinzip von Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung
vom 18. April 1999 (BV, SR 101) befugt und verpflichtet (Marco Donatsch,
Kommentar VRG,
§ 20 N. 23 ff.;
Ulrich
Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht,
8. A., Zürich etc., 2012, N. 2070 ff.
).
3.
3.1
Nach dem
in Art. 34 Abs. 2 BV verankerten Anspruch auf freie Willensbildung
und unverfälschte Stimmabgabe soll kein Wahl- oder Abstimmungsergebnis
anerkannt werden, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und
unverfälscht zum Ausdruck bringt. Gemäss dem ergänzenden kantonalen Recht
gewährleisten die staatlichen Organe, dass die Meinung der Stimmberechtigten
zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck ge­bracht werden kann, indem sie
insbesondere einen freien und offenen Prozess der Meinungsbildung fördern und
eine von Zwang und unzulässigem Druck freie Stimmabgabe ermöglichen (§ 6
Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003
[GPR, LS 161]).
Dieser Grundsatz der Wahl- und
Abstimmungsfreiheit dient der Konkretisierung der politischen Gleichheit, die
mit der Rechtsgleichheit von Art. 8 Abs. 1 BV eng verknüpft ist. Als
Bestandteil der Wahl- und Abstimmungsfreiheit kommt dem Gleichheitsgebot für
die politischen Rechte besondere Bedeutung zu. Aus der Rechtsgleichheit und der
politischen Gleichberechtigung im Speziellen folgt die Wahlrechtsgleichheit.
Diese erheischt insbesondere, dass allen Stimmen bei der Zählung nicht nur
derselbe Wert und dieselbe Stimmkraft, sondern auch derselbe Erfolg zukommt
(sogenannte Erfolgswertgleichheit). Alle Stimmen sollen in gleicher Weise zum
Wahlergebnis beitragen, und möglichst alle Stimmen sind bei der
Mandatsverteilung zu berücksichtigen. Die Zahl der gewichtslosen Stimmen ist
auf ein Minimum zu begrenzen. Die Erfolgswertgleichheit erfasst damit nicht nur
den Anspruch auf Verwertung der Stimme, sondern bedingt auch eine innerhalb des
gesamten Wahlgebietes gleiche Verwirklichung des Erfolgswertes. Damit hat sie
wahlkreisübergreifenden Charakter (BGE 131 I 74 E. 3.1 und 129 I 185
E. 7.2 f. mit Hinweisen; zur Wahlrechtsgleichheit auch Matthias
Hauser/Tobias Jaag, Zulässigkeit direkter Quoren bei kantonalen Parlamentswahlen,
insbesondere bei den Grossratswahlen im Kanton Aargau, ZBl 109/2008,
S. 65 ff., 68 ff.).
3.2
Die Kantone regeln gemäss Art. 39 Abs. 1 BV die Ausübung der
politischen Rechte in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten. In der
Ausgestaltung ihres politischen Systems sind sie weitgehend frei. Art. 39
Abs. 1 BV verpflichtet sie lediglich, die Ausübung der politischen Rechte
nach republikanischen (repräsentativen oder demokratischen) Formen zu sichern.
Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen grundsätzlich sowohl das
Mehrheits- als auch das Verhältniswahlverfahren. Die Bundesverfassung verlangt
nicht, dass die Kantone ihr Parlament nach einem reinen Verhältniswahlrecht
wählen. Schranke für die Ausgestaltung des Wahlverfahrens bilden allerdings die
Wahl- und Abstimmungsfreiheit von Art. 34 BV und das die politische
Gleichberechtigung garantierende Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8
Abs. 1 BV. Da jede Abweichung vom Proporz zwangsläufig zu einer Ungleichbehandlung
von Wählerstimmen führt, lassen diese Garantien die Aufnahme proporzfremder
Elemente ins Wahlverfahren nur zu, wenn dafür ausreichende sachliche Gründe
bestehen (vgl.
BGE 131 I 74 E. 3.2, 131 I 85
E. 2.2, 129 I 185 E. 3.1, je mit Hinweisen; vgl. auch Hauser/Jaag,
S. 67 f.). Im Zusammenhang mit
natürlichen
Quoren hält das
Bundesgericht zudem jeweils fest, je grösser die Abweichungen vom Proporzverfahren
und von der Erfolgswertgleichheit seien, als desto gewichtiger müssten sich die
rechtfertigenden Gründe erweisen (BGE 136 I 352 E. 4.1; BGr,
12. Februar 2013, 1C_495/2012 [zur Publikation vorgesehen], E. 3.2
Abs. 3
).
3.3
Im Jahr 2004 legte das Bundesgericht explizit um der Rechtssicherheit
Willen in allgemeiner Weise fest, die Überschreitung einer
Limite von
10 %
– bei
natürlichen wie gesetzlichen
Quoren – sei mit einem
Verhältniswahlrecht grundsätzlich nicht zu vereinbaren. Es hielt fest, für
sogenannte "Sperrklauseln" (Synonym für "direkte" bzw.
"gesetzliche Quoren"), die schon bei einer Grösse von weit unter
10 % die gewünschte Wirkung entfalteten und deren Festsetzung immer ein
willkürliches Element in sich trage, sei diese Limite die
absolute
Obergrenze
, seien doch kaum sachliche Gründe denkbar, die eine Annäherung
an diesen Wert, geschweige denn seine Überschreitung, rechtfertigen könnten
(BGE 131 I 74 E. 5.4; zum Begriff des direkten oder gesetzlichen
Quorums BGE 129 I 185 E. 7.1.1 am Anfang, mit Hinweisen; vgl. für
eine Darstellung der früheren Rechtsprechung, die teilweise auch höhere
gesetzliche Quoren für zulässig erachtet hatte, BGE 129 I 185 E. 6.1 mit
Hinweisen). Die Grenze von
10 % wurde vom Bundesgericht seither
regelmässig
bestätigt (BGE 136 I 352 E. 3.5 Abs. 3;
BGr, 12. Februar 2013, 1C_495/2012 [zur Publikation vorgesehen],
E. 3.2 Abs. 3 am Anfang, und 19. März 2012, 1C_407/2011,
E. 5.4 Abs. 3).
Aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
ist damit zu schliessen, dass direkte Quoren nicht ohne Weiteres bis zu dieser
obersten Limite von 10 % zulässig sind. Auch unter dieser Schwelle
bedürfen sie einer sachlichen Begründung (vgl. auch Hauser/Jaag, S. 74).
3.4
Ein solches gesetzliches Quorum stellt im Rahmen des
Verhältniswahlverfahrens somit ein bewusst eingebrachtes, dem Majorzverfahren
entstammendes und mithin proporzfremdes Element dar (vgl. Jean-François Aubert,
Bundesstaatsrecht der Schweiz, Bd. II, Basel/Frankfurt am Main 1995,
N. 1187 mit Nachtrag;
Tomas Poledna, Wahlrechtsgrundsätze und
kantonale Parlamentswahlen, Zürich 1988
, S. 118; ferner
Friedrich Pukelsheim/Christian Schuhmacher, Das neue Zürcher
Zuteilungsverfahren für Parlamentswahlen, AJP 2004, S. 505 ff., 518
nach Fn. 64).
Insbesondere
wegen der dadurch
bewirkten Einbrüche in den Grundsatz der Erfolgswertgleichheit und das Prinzip
der Verhältniswahl wird an direkten Quoren und der bundesgerichtlichen Praxis
dazu seitens der Lehre grundlegende Kritik geübt (vgl. namentlich Alfred Kölz,
Probleme des kantonalen Wahlrechts, ZBl 88/1987, S. 1 ff., 24 ff.;
Poledna, S. 118 ff.; Pierre Tschannen, Stimmrecht und politische
Verständigung, Basel/Frankfurt am Main 1995, N. 752 ff;
Hauser/Jaag, S. 76 ff.; weniger kritisch etwa Yvo Hangartner/Andreas
Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen
Eidgenossenschaft, Zürich 2000, N. 1451 f.).
3.5
3.5.1
Gemäss § 101 Abs. 2 des
Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG, LS 131.1) sowie § 42
Abs. 1 und § 111 Abs. 1 GPR werden die Mitglieder Grosser
Gemeinderäte (in der Stadt Zürich des Gemeinderates) im Verhältniswahlverfahren
gewählt. Die Bestimmungen über die Wahl des Kantonsrats kommen sinngemäss zur
Anwendung (§ 101 Abs. 2 GG und § 111 Abs. 2 GPR).
Nach dem in der Stadt Zürich wie kantonal
auf den 1. Januar 2005 eingeführten Wahlverfahren des "Doppelten
Pukelsheim" werden die Parlamentssitze zunächst auf der Grundlage der
Stimmen, die die Listen in den einzelnen Wahlkreisen erzielt haben,
gesamtstädtisch bzw. auf Kantonsebene auf die politischen Parteien
("Listengruppen") verteilt (sogenannte "Oberzuteilung" auf
die Listengruppen; vgl. § 103 GPR). Im zweiten Schritt werden die den
Parteien zugewiesenen Sitze den einzelnen Listen in den Wahlkreisen zugeteilt
("Unterzuteilung" auf die Listen; vgl. § 104 GPR; vgl. zum
Ganzen auch Pukelsheim/Schuh­macher, S. 511 ff.).
Art. 23 Abs. 2 GO wiederholt, dass
die Wahl der Mitglieder des Gemeinderats nach dem Verhältniswahlverfahren
erfolgt. Der durch einen Gemeindebeschluss vom 26. September 2004
eingefügte Abs. 4 legt weiter fest, dass eine Listengruppe gemäss kantonalem
Recht an der Sitzverteilung nur teilnimmt, wenn wenigstens eine ihrer Listen mindestens
fünf Prozent aller Parteistimmen des betreffenden Wahlkreises erhalten hat
(vgl. die identische Regelung für die Kantonsratswahlen in § 102
Abs. 3 GPR). Art. 23 Abs. 4 GO hat damit zur Folge, dass eine
Partei am Sitzzuteilungsverfahren nur dann teilnimmt, wenn sie
wenigstens in
einem Wahlkreis
mehr als fünf Prozent der dort abgegebenen Stimmen erzielt
hat. Nach § 101 Abs. 4 GG stünde es der Stadt Zürich im Übrigen frei,
in ihrer Gemeindeordnung eine vom Quorum gemäss § 102 Abs. 3 GPR
abweichende Sperrklausel vorzusehen.
3.5.2
Art. 23 Abs. 4 GO enthält nach dem Dargelegten eine
Sperrklausel bzw. ein gesetzliches Quorum von fünf Prozent.
Eine
Herabsetzung auf zwei Prozent hatte die Stimmbevölkerung der Stadt Zürich im
Rahmen einer Gemeindeabstimmung über eine Einzelinitiative am 4. September 2011
abgelehnt (vgl. den erwähnten § 101 Abs. 4 GG).
Damit war die Stimmbevölkerung der
Auffassung bzw. den Argumenten des Stadtrats und der Gemeinderatsminderheit
gefolgt. Diese hatten in der Abstimmungszeitung vom 29. Juni 2011 zur
Gemeindeabstimmung ausgeführt, die Sperrklausel von fünf (statt der
vorgeschlagenen zwei) Prozent sei notwendig, um einer Zersplitterung des Gemeindeparlaments
durch viele Kleinparteien entgegenzuwirken. Mit dem 5%-Quorum werde sichergestellt,
dass sich "ein politisches Interesse mit einem 'sichtbaren Gewicht'
formiert habe und hinter einem Sitz stehe". Zudem bestehe bei einer
Herabsetzung des Quorums die Gefahr, dass Kleinstparteien ohne
Fraktionszugehörigkeit ihre fehlende Vertretung in den Kommissionen mit einer
hohen Anzahl parlamentarischer Vorstösse zu kompensieren suchten. Dies würde
den Parlamentsbetrieb lähmen, ihn weniger effizient und schwerfälliger machen.
Schliesslich hatten Stadtrat und Gemeinderatsminderheit darauf hingewiesen, das
2004 eingeführte Wahlverfahren mit der 5%-Klausel sei erst zweimal zur
Anwendung gekommen. Kurzfristige Anpassungen des Verfahrens aus
opportunistischen Gründen seien zu vermeiden. Vielmehr sei eine gewisse
Kontinuität anzustreben und die gleiche Regelung wie für die Kantonsratswahlen
beizubehalten (www.stadt-zuerich.ch/portal/de/index.html > Politik und Recht
> Abstimmungen und Wahlen > Vergangene Termine > 4. September
2011 > Abstimmungszeitung, S. 13 ff., insb. S. 16).
3.5.3
Der Beschwerdeführer verkennt mit seiner
Argumentation, dass die erwähnten vom Stadtrat und der Minderheit des
Gemeinderats ins Feld geführten Gründe, die die Mehrheit der Stimmbevölkerung
denn auch zur Ablehnung einer Herabsetzung der Sperrklausel bewogen, vom
Bundesgericht im Zusammenhang mit gesetzlichen Quoren in konstanter Praxis als
sachliche Gründe anerkannt werden: Direkte Quoren dienten, so das Bundesgericht
in mehreren Urteilen, der Verhinderung einer übermässigen Zersplitterung der im
Parlament einsitzenden politischen Kräfte und wirkten damit einer
Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Parlamente entgegen (BGE 131 I
74 E. 5.4 am Anfang, 129 I 185 E. 6.1 mit Hinweis, 124 I 55
E. 5c bb mit zahlreichen Hinweisen auf die bundesgerichtliche
Rechtsprechung; vgl. ferner BGE 109 Ia 203 E. 5b S. 208).
Dass (auch) im Kanton Zürich die Begründung für das
proporzfremde Element des direkten Quorums insbesondere im Willen liegt, das
Risiko einer Zersplitterung der politischen Kräfte im Parlament einzudämmen,
wurde soeben dargelegt. Mithin bestehen für das gesetzliche Quorum von 5 %
für die Wahl des Gemeinderats Gründe, welche vom Bundesgericht bislang ohne
Weiteres als einem haltbaren öffentlichen Interesse entsprechend anerkannt wurden.
Es kann zwar – entsprechend in der Lehre wie
erwähnt weithin vertretener Auffassung – mit Fug in grundsätzlicher Weise in
Frage gestellt werden, ob die Verhinderung der Parteienzersplitterung
insbesondere im Rahmen des Systems der Konkordanzdemokratie schweizerischer
Ausprägung tatsächlich ein haltbares Argument für ein gesetzliches Quorum bzw.
einen entsprechenden Eingriff in das Proporzsystem darstellt.
Bei
m vorliegend in Frage stehenden
stadtzürcherischen Quorum fällt jedoch zunächst in Betracht, dass es weit unter
der vom Bundesgericht festgelegten absoluten Limite von 10 % liegt. Als
massvoll erweist es sich weiter auch angesichts dessen, dass es – im Gegensatz
beispielsweise zur 5%-Klausel in Deutschland, welche auf nationaler Ebene insgesamt
und nicht nur auf derjenigen der Bundesländer greift (Hangartner/Kley,
Fn. 175 zu N. 1447; Aubert, N. 1187) – lediglich auf der Ebene
der Wahlkreise und nicht etwa derjenigen des gesamten Wahlgebiets zur Anwendung
kommt: Sofern eine Partei in
einem einzigen Wahlkreis
5 % aller
Parteistimmen erreicht, zählen bei der Oberzuteilung auch die Stimmen dieser
Listengruppe aus Wahlkreisen, in denen sie das Quorum nicht erreicht hat
(Pukelsheim/Schuhmacher, S. 518 Fn. 64). Schliesslich garantiert das
Zürcher Zuteilungsverfahren im Vergleich zu anderen Methoden eine sehr
weitgehende Verwirklichung der Erfolgswertgleichheit (Pukelsheim/Schuhma­cher,
S. 517 [unten] f.), womit systemimmanent auch das Risiko einer
Zersplitterung der politischen Kräfte im Parlament höher ist, was entsprechend
eine (moderate) Sperrklausel umso eher als haltbar erscheinen lässt.
In Anbetracht insbesondere dieser wie soeben
dargelegt massvollen Ausgestaltung lässt sich das in der Gemeindeordnung der
Stadt Zürich verankerte gesetzliche Quorum – jedenfalls vor dem Hintergrund der
bisherigen bundesgerichtlichen Praxis – insgesamt rechtfertigen
(vgl.
BGE 109 Ia 203 E. 5b S. 208,
wonach proporzfremde Elemente zur Verhinderung der Parteienzersplitterung
"mit Zurückhaltung" einzusetzen sind).
4.
Nach dem Dargelegten ist die Beschwerde
abzuweisen.
Gestützt auf § 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG
sind die Kosten des vorliegenden
Verfahrens auf die Gerichtskasse zu nehmen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    180.--     Zustellkosten,
Fr. 2'680.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR
173.110) erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der
Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
5.    Mitteilung an …