zh_verwaltungsgericht · VB.2001.00252 · 2002-12-05 · de

Nutzungsplanung | Festsetzung eines Wohnanteils beim Bahnhof Altstetten Auf die Beschwerde ist einzutreten (E. 1a). Ein Augenschein erübrigt sich (E. 1b). Der BRK stand grundsätzlich eine volle Kognition zu, während das VGr auf Rechtskontrolle beschränkt ist (E. 1c). Die BRK hätte aus einem Augenschein keine wesentlichen neuen Erkenntnisse gewonnen. Der Verzicht darauf stellte daher keine Gehörsverletzung dar (E. 2). Die Beschwerdeführerinnen rügen eine Verletzung des Grundsatzes der Planbeständigkeit (E. 3a). Nutzungsplanungen orientieren sich am Bedarf der nächsten 10-15 Jahre und bilden eine Vertrauensgrundlage, wenn sie unter umfassender Würdigung der Verhältnisse festgesetzt wurden (E. 3b). Es war von vornherein nicht damit zu rechnen, dass die BD-BZO während des üblichen Planungshorizonts Bestand haben werde (E. 3c). Seit den Festlegungen der BZO-1992 und des WAP-1980 erfolgte städteplanerische Entwicklungen rechtfertigen auch eine Überprüfung der Zonenzuweisungen und Wohnanteile (E. 3d). Ein Wohnanteil von 28 % stellt keine schwerwiegende Eigentumsbeschränkung dar (E. 3e). Es liegen ausreichende Gründe für eine unterschiedliche Behandlung unmittelbar benachbarter Grundstücke vor (E. 4). Die bestehende Lärmbelastung des Gebiets steht einem Wohnanteil nicht entgegen (E. 5). Die Beschwerdeführerinnen bezweifeln das öffentliche Interesse an sowie Verhältnismässigkeit und Zweckmässigkeit des Wohnanteils (E. 6a). Die Festlegung ist realisierbar (E. 6b).

Zürich Verwaltungsgericht 02..2.05.1 VB.2001.00252
Zurich Verwaltungsgericht 02..2.05.1 VB.2001.00252
Zurigo Verwaltungsgericht 02..2.05.1 VB.2001.00252

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2001.00252
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Geschäftsnummer:
VB.2001.00252
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 05.12.2002
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Nutzungsplanung
Festsetzung eines Wohnanteils beim Bahnhof Altstetten
Auf die Beschwerde ist einzutreten (E. 1a).
Ein Augenschein erübrigt sich (E. 1b).
Der BRK stand grundsätzlich eine volle Kognition zu, während das VGr auf Rechtskontrolle beschränkt ist (E. 1c).
Die BRK hätte aus einem Augenschein keine wesentlichen neuen Erkenntnisse gewonnen. Der Verzicht darauf stellte daher keine Gehörsverletzung dar (E. 2).
Die Beschwerdeführerinnen rügen eine Verletzung des Grundsatzes der Planbeständigkeit (E. 3a).
Nutzungsplanungen orientieren sich am Bedarf der nächsten 10-15 Jahre und bilden eine Vertrauensgrundlage, wenn sie unter umfassender Würdigung der Verhältnisse festgesetzt wurden (E. 3b).
Es war von vornherein nicht damit zu rechnen, dass die BD-BZO während des üblichen Planungshorizonts Bestand haben werde (E. 3c).
Seit den Festlegungen der BZO-1992 und des WAP-1980 erfolgte städteplanerische Entwicklungen rechtfertigen auch eine Überprüfung der Zonenzuweisungen und Wohnanteile (E. 3d).
Ein Wohnanteil von 28 % stellt keine schwerwiegende Eigentumsbeschränkung dar (E. 3e).
Es liegen ausreichende Gründe für eine unterschiedliche Behandlung unmittelbar benachbarter Grundstücke vor (E. 4).
Die bestehende Lärmbelastung des Gebiets steht einem Wohnanteil nicht entgegen (E. 5).
Die Beschwerdeführerinnen bezweifeln das öffentliche Interesse an sowie Verhältnismässigkeit und Zweckmässigkeit des Wohnanteils (E. 6a).
Die Festlegung ist realisierbar (E. 6b).
Stichworte:
AUGENSCHEIN
ERMESSENSKONTROLLE
KOGNITION
LÄRMBELASTUNG
ÖFFENTLICHES INTERESSE
PLANBESTÄNDIGKEIT
PLANUNGSAUTONOMIE
RAHMENNUTZUNGSPLÄNE
REALISIERBARKEIT
RECHTLICHES GEHÖR
RECHTSGLEICHHEIT
STADTPLANUNG
VERWIRKLICHUNGSCHANCE
VOLUMENANTEIL
ZENTRUMSZONE
ZÜRICH WEST
Rechtsnormen:
§ 9 PBG
§ 51 Abs. I PBG
§ 329 Abs. IV PBG
Art. 3 lit. III a RPG
Art. 9 lit. III RPG
Art. 21 lit. II RPG
Art. 24 Abs. I USG
§ 50 lit. I + II VRG
Art. 6 lit. III BZO99 Zürich
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. Am 7. Juni 2000 revidierte der Gemeinderat
Zürich den Teil III der Bau- und Zonen­ordnung (BZO-1999) und wies dabei das
Gebiet um den Bahnhof Altstetten gleich wie bereits die von der Baudirektion
1995 aufsichtsrechtlich festgesetzte Bau- und Zonenordnung (BD-BZO) der
Zentrumszone Z7 zu. Das Geviert nördlich des Bahnhofs zwischen Europabrücke,
Aargauer- und einem östlich der Max Höggerstrasse liegenden Grundstück wurde
dabei erstmals mit einen Wohnanteil von 28 % belegt.
II. Gegen diese Festlegung gelangten die A AG
und die B AG als Eigentümerinnen verschiedener Grundstücke im Gebiet an die
Baurekurskommission I mit dem Antrag, der Wohnanteil sei auf 0 % herabzusetzen.
Zur Begründung wiesen sie im Wesentlichen auf die fehlende Rechtsbeständigkeit
der Festlegung, die bestehende Verkehrslärmbe­lastung, die fehlende Wohneignung
des Gebiets und die bisherige Grundstücksnutzung, wel­che einer Verwirklichung
der Wohnnutzung entgegenstünde, hin. Die Rekursinstanz wies das Rechtsmittel am
8. Juni 2001 ab.
III. Hiergegen erhoben die A AG und die B AG
am 20. August 2001 Beschwer­de an das Verwaltungsgericht und beantragten, der
Rekursentscheid sei aufzuheben und die Stadt Zürich sei einzuladen, im
fraglichen Bereich einen Wohnanteil von 0 % festzulegen.
Mit Präsidialverfügung vom 30. August 2001
wurde die Baudirektion eingeladen, bezüglich der streitigen Festlegung
baldmöglichst den Genehmigungsentscheid zu treffen bzw. beim Regierungsrat
einzuholen und dem Verwaltungsgericht zuzustellen.
Die Baudirektion genehmigte die Festlegung am
10. Oktober 2001 ohne Mitteilung an das Verwaltungsgericht. Erst auf
Veranlassung der Beschwerdeführer wurde die Geneh­mi­­gung dem Gericht am 8.
Juli 2002 übermittelt. Die Baurekurskommission stellte am 9. Au­­gust 2002
die Rekursakten zu und beantragte ohne weitere Bemerkungen Abweisung der
Beschwerde. Die Stadt Zürich liess sich am 18. September 2002 vernehmen und verlang­te
ebenfalls die Beschwerdeabweisung.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1. a) Das Verwaltungsgericht ist nach § 41
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) und §
329 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. Sep­tember 1975 (PBG) zur
Behandlung der vorliegenden eine kommunale Nutzungsplanung betreffenden
Beschwerde zuständig (RB 1998 Nr. 26). Die durch den Planungsent­scheid
betroffenen Grundeigentümerinnen sind zur Beschwerdeerhebung ohne Weiteres le­gi­timiert.
b) Der für den Beschwerdeentscheid
massgebliche Sachverhalt geht aus den Akten hervor (vgl. E. 2b). Ein
Augenschein des Verwaltungsgerichtes erübrigt sich daher (RB 1995
Nr. 12 E. 1 mit weiteren Hinweisen).
c) Als erste Rechtsmittelinstanz überprüfen
die Baurekurskommissionen kommuna­le Nutzungspläne grundsätzlich mit voller
Kognition nicht nur auf ihre Gesetzmässigkeit, sondern auch auf Zweckmässigkeit
und Angemessenheit hin (§ 20 VRG). Soweit den Gemeinden bei der Festsetzung der
Bau- und Zonenordnung allerdings Planungsautonomie zu­­steht, haben sich die
Rekursbehörden bei der Ermessenskontrolle Zurückhaltung aufzuerlegen. Sie dürfen
dann korrigierend eingreifen, wenn sich die kommunale Lösung aufgrund
überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist oder den wegleitenden Zielen
und Grundsätzen der Raumplanung widerspricht. Im Übrigen heben sie im Rahmen
der Ermessenskontrolle die kommunale Planfestsetzung nur dann auf, wenn deren
Unzweckmässigkeit oder die Unangemessenheit offensichtlich ist (Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 20 N. 20; Walter Haller/Peter Karlen,
Rechtsschutz im Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1998, Rz. 1073).
Demgegenüber ist das Verwaltungsgericht bei
der Überprüfung von Rekursentschei­­den über kommunale Nutzungsplanungen gemäss
§ 50 Abs. 1 und 2 VRG auf die Rechtskontrolle, einschliesslich
Ermessensmissbrauch und Ermessensüberschreitung, beschränkt. Ist eine kommunale
Planfestsetzung durch die Rekursinstanz wie hier bestätigt worden, so hat das
Verwaltungsgericht nur zu prüfen, ob die angefochtene Planung rechtmässig war
und ob das kommunale Planungsermessen allenfalls missbraucht oder überschrit­­­ten
worden ist, eine darüber hinausgehende Überprüfung der Zweckmässigkeit und
Angemessenheit der Planung steht dem Gericht jedoch nicht zu.
2. a) In tatsächlicher Hinsicht hat die
Baurekurskommission auf die ihr bekannten Tatsachen sowie auf die Akten
abgestellt. Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, in­dem die
Baurekurskommission keinen Augenschein durchgeführt habe, um die konkrete Lärm­situation
und die Wohneignung des fraglichen Gebietes abzuklären, habe sie das recht­­liche
Gehör verletzt. Bei einem Augenschein hätte festgestellt werden können, dass
die gepriesenen Einkaufs- und Kulturmöglichkeiten nur durch eine enge, lange
und düstere Unterführung beim Bahnhof Altstetten erreichbar seien. Auch hätte
sich konkret gezeigt, wie klein der für Wohnnutzung verbleibende Bereich sein
werde, wenn der Busbahnhof und die Tram-Endstation gebaut seien. Es mache auch
einen grossen Unterschied, ob man Lärmwerte in einem Gutachten lese oder
konkret an Ort und Stelle höre.
b) Es ist nicht ersichtlich, inwiefern die
Baurekurskommission aus einem Augenschein an Ort und Stelle für die zu
entscheidenden Fragen massgebliche Erkenntnisse hätte gewinnen können.
Insbesondere konnte es angesichts der aktenkundigen Lärmsituation nicht auf
eine individuelle einmalige Wahrnehmung des örtlichen Verkehrslärms ankommen.
Auch ist nicht nachvollziehbar, inwiefern erst ein Augenschein hätte sichtbar
machen können, in welchem Masse Wohnbereiche im fraglichen Geviert realisierbar
sind. Schliess­lich konnte es für die Frage der Wohneignung auch nicht
entscheidend darauf ankommen, wie die Fussgängerunterführung beim Bahnhof
Altstetten konkret ausgestaltet ist, ging es doch hier in erster Linie um die
Entfernungen zu den für das Wohnen wichtigen Infrastruk­tur­anlagen.
Die Rüge der Gehörsverletzung ist daher
unbegründet.
3. a) Die Beschwerdeführerinnen beklagen
weiter eine Verletzung des Grundsatzes der Planbeständigkeit. Ausgangspunkt der
strittigen Planänderung bildet ihrer Auffassung nach die BD-BZO von 1995, in
welcher der Wohnanteil im fraglichen Gebiet letztmals auf 0 % festgesetzt
worden sei. Demgegenüber erachtet es die Stadt Zürich als einzig massgebend,
dass der Wohnanteil 0 % bereits seit 1980, als die Stadt erstmals den
Wohnanteilplan (WAP) festlegte, bestehe. Die Rekursinstanz erwog dazu, der
Wohnanteilplan bilde neben den übrigen Nutzungsanordnungen ein eigenständiges
und damit selbständig abänderbares Planungsinstrument. Die vorliegend strittige
Änderung sei daher für die rekurrentischen Par­­zellen die erste seit fast 20
Jahren.
b) Das sich aus Art. 21 Abs. 2 RPG und § 9 Abs. 2 PBG
ergebende Gebot der Planbeständigkeit bildet Ausfluss des aus dem
Vertrauensschutz abgeleiteten Grundsatzes der Rechtssicherheit (vgl. Walter
Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999,
Rz. 437; Peter Karlen, Stabilität und Wandel in der Zonenplanung, PBG-aktuell
4/1994, S. 5 ff.). Während die Richtplanung im Allgemeinen auf einen Zeit­ho­rizont
von 20 bis 25 Jahren ausgerichtet ist (vgl. etwa § 21 Abs. 2 PBG), hat sich die
Nutzungsplanung eher am Bedarf der nächsten 10 bis 15 Jahre zu orientieren
(vgl. etwa Art. 15 lit. b RPG). Nach Art. 9 Abs. 3 RPG werden Richtpläne alle
zehn Jahre gesamthaft überprüft und nötigenfalls überarbeitet. Haben sich die
Verhältnisse erheblich geändert, so werden die Nutzungspläne überprüft und
nötigenfalls angepasst (Art. 21 Abs. 2 RPG). Nach § 9 Abs. 2 PBG sind die
Planungen neuen Erkenntnissen und Entwicklungen anzupassen, so­weit
Rechtssicherheit und Billigkeit es zulassen. Je neuer ein Plan ist, um so mehr
darf im Allgemeinen mit seiner Beständigkeit gerechnet werden. Je
einschneidender sich umgekehrt die beabsichtigte Änderung auswirkt, um so gewichtiger
müssen die Gründe sein, welche für die Planänderung sprechen (BGE 113 Ia 444 E.
5b mit Hinweisen).
Der Grundsatz der Planbeständigkeit knüpft
dabei an das Bestehen eines bundesrechtskonformen Planes an (BGE 114 Ia 32).
Als taugliche Vertrauensgrundlage eignet sich
ein einmal festgesetzter Nutzungsplan dann, wenn der zuständige Planungsträger
ihn in umfassender Würdigung der massgebenden Verhältnisse und unter Beachtung
der raumplanerischen Grundsätze und Zielsetzungen festgesetzt hat. Dies
geschieht in der Regel im Rahmen der grossen Revisionen der Bau- und
Zonenordnungen für alle Grundstücke, kann aber bezogen auf bestimmte Gebiete
durchaus auch zwischenzeitlich erfolgen. Aus diesem Grunde kommt es vorliegend
nicht ein­­fach darauf an, wie lange die Beschwerdegrundstücke im WAP schon
ohne Wohnanteil­pflicht aufgenommen sind, sondern nur darauf, wann die fehlende
Wohnanteilverpflichtung letzt­mals umfassend überprüft und in
vertrauenerweckender Weise bestätigt worden ist. Eine gesamthafte Überprüfung des
WAP hat in der Stadt Zürich offenbar seit seinem Erlass im Jahre 1980 nicht
mehr stattgefunden (vgl. dazu Felix Christen, Die Stadt Zürich auf dem Weg zu
einer neuen Bau- und Zonenordnung, in PBG-aktuell 4/2000, S. 5 ff., 21 f.). Da­her
ist zu untersuchen, ob eine solche Überprüfung für das strittige Areal
allenfalls später vorgenommen wurde.
c) Im kantonalen Siedlungsplan 1995 schied
der Kantonsrat erstmals Zentrumsgebiete von kantonaler Bedeutung aus und wies
dabei das Areal um den Bahnhof Altstetten einem solchen langgestreckten
zusammenhängenden Gebiet zwischen der Innenstadt Zürichs und der Stadtgrenze
nach Schlieren zu. Die aufgrund verschiedener Kriterien wie über­­geordneter
Verkehrsinfrastruktur, Entwicklungsmöglichkeiten und zentralörtlicher Ein­richtungen
ausgeschiedenen Gebiete sollten dichte Siedlungsteile mit hoher Siedlungsqualität
erhalten bzw. neu schaffen. Zu diesem Zwecke sollten bei künftigen Planungen in
Zentrumsgebieten in der Regel Mischnutzungen angestrebt werden, wobei
insbesondere auch Wohnraum erhalten bzw. neu geschaffen werden sollte. Damit
die Entwicklungsimpul­se in den verschiedensten Politikbereichen wie
Wirtschaftsförderung, Umweltpolitik, Raumplanung, Verkehrspolitik, aber auch
Finanzpolitik aufgenommen bzw. ausgelöst würden, empfahl der Richtplan die
Durchführung kooperativer Planungsverfahren (vgl. Text­teil zum Kantonen
Richtplan 1995, S. 27 ff.).
Auf der Ebene der Nutzungsplanung erfolgte
mit der BD-BZO erstmals die Ausschei­dung eigentlicher Zentrumszonen in der Stadt
Zürich, während diese Gebiete nach der Bau- und Zonenordnung vom 17. Mai 1992
(BZO-1992, welche nie in Kraft gesetzt werden konnte, jedoch Grundlage der
BD-BZO bildete) im Wesentlichen noch den Zonen W6D, W5Z und W6Z und den
Industriezonen zugewiesen worden waren. In Art. 18b Abs. 2 BD-BZO wurde
über den Wohnanteil innerhalb der Zentrumszonen sodann ausdrücklich festgelegt,
dass in den Zentrumszonen Z5 und Z6 derjenige Wohnanteil, wie er mit der
BZO-1992 vorgesehen war, einzuhalten sei, und dass in der Zentrumszone Z7 kein
Wohnanteil gelte, ausgenommen im Bereich Hauptbahnhof gemäss BZO-1992. Auch
wenn die BD-BZO damit nicht etwa eine mit der BZO-1992 vorgesehene
Wohnanteilverpflichtung auf den Beschwerdegrundstücken aufhob (hier war eine
W6D ebenfalls ohne Wohnan­teil vorgesehen), hat sich die Baudirektion vor der
damaligen Festlegung doch immerhin mit der Wohnanteilverpflichtung in
Zentrumszonen tatsächlich auseinandergesetzt und in dieser Hinsicht einen
bewussten Entscheid auch für das Areal um den Bahnhof Altstetten ge­troffen.
Dennoch kann darin nicht eine umfassende Überprüfung und Interessenabwägung
betreffend die Anordnungen des Wohnanteilplanes gesehen werden; dies war auch
nicht Aufgabe oder Ziel der BD-BZO. Insofern kommt dieser aufsichtsrechtlichen
Ersatzbauordnung hinsichtlich des durch sie geschaffenen Vertrauens in den
Planbestand naturge­mäss nicht das gleiche Gewicht zu wie einer vom zuständigen
Planungsträger im ordentlichen Planungsablauf erlassenen Ordnung. Auch wenn
eines der Ziele dieser Ersatzbauord­­nung unter anderem gerade war,
Rechtssicherheit herzustellen, war sie gleichzeitig erklärtermassen auch nur
eine vorläufige Anordnung im Sinn einer Übergangsregelung, bis Gewissheit
herrschte über das weitere Schicksal der Zürcher Ortsplanung (vgl. Verfügung
der Baudirektion vom 9. Mai 1995 S. 1 bis 3). Insofern konnten die betroffenen
Grundeigen­­tümer von vornherein nicht damit rechnen, dass die BD-BZO während
des üblichen Planungshorizonts Bestand haben werde.
d) Seit der auf den Festlegungen der BZO-1992
und des WAP-1980 basierenden BD-BZO sind sodann mehrere Jahre vergangen, in
denen sich die Beschwerdegegnerin intensiv mit der Entwicklung und Planung von
Zürich-West befasst hat. Dieses lang gestreckte Gebiet befindet sich westlich
der Hardbrücke im Wesentlichen zwischen Limmat, den Bahngleisen und dem Bahnhof
Altstetten. Initiiert durch ein Stadtforum in den Jahren 1996/1997 führte die
Stadt hier zusammen mit den beteiligten Grundeigentümern eine kooperative
Planung durch, aus der im Juni 2000 ein eigentliches Entwicklungskonzept hervorging.
Ziel dieses Konzeptes ist es, das ehemalige Industriegebiet zu einem neuen
attrak­tiven Stadtteil aufzuwerten mit städtebaulichen Markenzeichen,
Aufwertungsmassnahmen und einem Nutzungsmix, der das neue Image bestimmt. Zu
diesen Nutzungen gehören der Technopark mit KMU-Förderung und Gründerzentren,
Forschung, Entwicklung und Produk­tion im High-Tech Bereich, die Design- und
Medienszene, vielfältige Unterhaltungsmög­lichkeiten und Kulturbetriebe, Gastronomie,
Hotellerie und Einkaufen, urbanes Wohnen, Handwerk- und Gewerbebetriebe, neues
multifunktionales Grossstadion samt Fachmärk­ten für Sport und Freiheit.
Angestrebt wird eine hohe städtebauliche Dichte mit einem substanziellen
Wohnanteil von insgesamt zwischen 20 und 30 %, abhängig von Qualität, Nut­zung
und Lage. Dieses Entwicklungskonzept soll im Wesentlichen mit den Festlegungen
der BZO-1999 umgesetzt werden, zur Hauptsache mit Teil IV, ist aber im Bereich
der Zentrumszone um den Bahnhof Altstetten auch in die vorliegend strittige
Festsetzung des Teiles III eingeflossen.
Ein derartiges städtebauliches Konzept bietet
ohne Zweifel in hohem Mass Anlass zu einer Überprüfung von Zonenzuweisungen und
Festlegungen des Wohnanteilplans im Entwicklungsgebiet. Da die
Entwicklungsplanung erst 1996 initiiert wurde, konnte die neue städtebauliche
Zielsetzung weder die BZO-1992 noch die BD-BZO beeinflussen. Unter diesen
Umständen stünde die Rechtssicherheit der Plananpassung auch dann nicht ent­gegen,
wenn eine massgebende letzte Überprüfung erst vor sieben Jahren letztmals
stattgefunden hätte.
e) Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass
die Verpflichtung, in einer unter anderem auch für den Wohnungsbau bestimmten
Zone einen Mindestwohnanteil von 28 % zu verwirklichen, anders als etwa eine
massive Abzonung oder eine Auszonung keine schwer­wiegende
Eigentumsbeschränkung darstellt (vgl. BGE 115 Ia 378 E. 3b.bb), um so weniger
als mit Art. 6 Abs. 3 BZO-1999 die Einhaltung erleichtert wurde, indem nun auch
die Ver­le­gung des Wohnanteils innerhalb eines 300 m-Radius gestattet ist.
Handelt es sich aber oh­­ne­hin um eine wenig einschneidende Planänderung, so
lässt der Grundsatz der Planbeständigkeit diese bereits bei weniger gewichtigen
Gründen zu (vgl. BGE 113 Ia 444 E. 5b mit Hinweisen).
4. Sodann
bringen die Beschwerdeführerinnen vor, das Rechtsgleichheitsgebot sei
vorliegend in krasser Weise verletzt, da die städtischen Grundstücke nördlich
der Aargauer­strasse mit keinem Wohnanteil belegt worden seien.
Dem Grundsatz der Rechtsgleichheit kommt im
Planungsrecht – wie die Beschwerde­führerinnen selber zugestehen – nur eine
abgeschwächte Bedeutung zu. Immerhin aber ist das Gemeinwesen grundsätzlich
verpflichtet, die Zonengrenzen nach sachlich begründe­ten Kriterien festzusetzen
(Haller/Peter Karlen, N. 121 ff. mit Hinweisen). Die beiden zum Vergleich
stehenden Areale liegen in der selben Zone und unterstehen daher den gleichen
Nut­zungsvorschriften. Die vorgenommene Differenzierung liegt lediglich darin,
dass auf dem Areal nördlich der Aargauerstrasse kein Wohnanteil realisiert
werden muss, während dasjenige südlich der Aargauerstrasse neu mit einem
geringen solchen von 28 % belegt wurde.
Wie dargelegt, soll im Stadtteil Zürich-West
nach dem Entwicklungskonzept ein Wohn­anteil von insgesamt 20 bis 30 %
verwirklicht werden, abhängig von Qualität, Nutzung und Lage. Damit ist bereits
vorgegeben, dass auch innerhalb des Gebietes durchaus unterschiedliche
Wohnanteilverpflichtungen Platz haben sollen. Von der Immissionslage her können
die beiden Areale zwar durchaus miteinander verglichen werden. Beide Areale
sind jedenfalls gleichermassen betroffen durch den Verkehr auf der Europabrücke
und der Aargauerstrasse; im Norden dürften allerdings die Einwirkungen der
Autobahn und der Auf­­fahrtsrampe zur Europa­brücke wesentlich stärker ins
Gewicht fallen, während die streit­­betroffenen Grundstücke ihrerseits mehr
unter dem Einfluss der Bahnlinie zu leiden haben. Ein Unterschied zwischen den
beiden Arealen liegt jedoch vor allem in ihrer Lage zu den Haltestellen des
öffentlichen Verkehrs und der Anbindung an die Infrastruktur von Altstetten. In
dieser Hinsicht präsentiert sich das streitbetroffene Areal unmittelbar neben
dem Bahnhof Altstetten mit drei S-Bahn-Verbindungen und nahe der Bushaltestelle
an der Hohlstrasse mit vier Buslinien als ausserordentlich vorteilhaft. Auch
die kurze Fussdistanz zu den südlich der Hohlstrasse gelegenen Wohnquartieren
und den Infrastrukturbauten von Altstetten wirkt sich im Vergleich positiv aus.
Damit liegen vertretbare sachliche Gründe für
eine – ohnehin nicht grosse – Differen­zierung zwischen den beiden Arealen vor.
Die Beschwerde ist auch in diesem Punkt un­begründet.
5. Weiter machen die Beschwerdeführerinnen
geltend, die vorbestehende Lärmbelas­tung und die Lage stünden einem
Mindestwohnanteil entgegen, und berufen sich dazu auf die Planungsgrundsätze
des Raumplanungsgesetzes und die Vorschriften des Umweltschutzgesetzes.
Diese Einwände sind unbehelflich. Die
Beschwerdeführerinnen wenden sich nicht gegen die nutzungsplanerische
Festlegung einer Zentrumszone Z7, wie sie bereits seit der BD-BZO im fraglichen
Gebiet ausgeschieden und mit der BZO-1999 fortgeschrieben wurde, sondern nur
gegen die Wohnanteilverpflichtung. Der Zonentyp der Zentrumszone ist be­stimmt
für eine dichte Überbauung zur Entwicklung von Stadt-, Orts- und Quartierzentren,
die ausser dem Wohnen vorab der Ansiedlung von Handels- und Dienstleistungsbetrieben,
Verwaltungen sowie mässig störenden Gewerbebetrieben dienen (§ 51 Abs. 1 PGB).
Wie bereits die frühere Festlegung der Kernzone gemäss der BZO-1963 lässt die
gel­tende Nutzungsordnung die Wohnnutzung auf dem fraglichen Areal seit Jahren
zu und macht damit auch eine wesentliche nutzungsplanerische Aussage über die
Eignung des Ge­bietes zum Wohnen. Die von den Beschwerdeführerinnen angerufenen
Planungsgrundsätze von Art. 3 RPG schliessen es nicht aus, in Zonen, die der
Wohnnutzung offen stehen, auch ein Mindestmass an Wohnfläche vorzuschreiben.
Gerade die zweckmässige Zuordnung von Wohn- und Arbeitsgebieten gemäss Art. 3
Abs. 3 lit. a RPG verlangt unter Umständen, dass in Stadtkernen und –zentren zu
deren Belebung gemischte Nutzungen zugelassen und Wohnnutzungen mittels
planerischer Massnahmen gefördert und geschützt werden (vgl. BGE 111 Ia 93 E.
2.a und b).
Nach Art. 24 Abs. 1 USG dürfen neue Bauzonen
für lärmempfindliche Gebäude nur in Gebieten vorgesehen werden, in denen die
Lärmimmissionen die Planungswerte nicht überschreiten oder in denen diese Werte
durch planerische, gestalterische oder bauliche Mass­nahmen eingehalten werden
können. Da vorliegend nicht die Ausscheidung einer neu­en Bauzone, sondern nur
eine Mindestnutzungsvorschrift innerhalb der zonenkonformen Nut­zungsarten im
Streit liegt, lässt sich auch aus dieser Bestimmung nichts ableiten.
Solange die Nutzungsvorschriften Wohnraum
zulassen, ist gegen die Ausscheidung von Wohnanteilen unter dem Gesichtswinkel
des bundesrechtlichen Immissionsschutzes nichts einzuwenden, es sei denn, das
Gebiet eigne sich überhaupt nicht zum Wohnen und die Lärmschutzvorschriften
könnten auch mit baulichen und gestalterischen Massnahmen nicht eingehalten
werden (BGE 117 Ib 125 E. 6e; 115 Ib 378 E. 3b ee). Im konkreten Fall wäre ein
Mindestwohnanteil daher nur dann rechtswidrig, wenn die in der Empfindlichkeits­­stufe
III massgebenden Immissionsgrenzwerte (IGW) für Wohnräume von 65 db(A) am Tag
und 55 db(A) in der Nacht (vgl. Art. 22 USG in Verbindung mit Ziff. 2
Anhänge 3 und 4 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986, LSV; SR 814.41)
trotz entsprechender Massnahmen nicht eingehalten werden können. Dies ist hier
nicht der Fall. Das von den Beschwerdeführerinnen eingereichte Lärmgutachten
für das geplante Gebäude D auf dem besonders lärmexponierten Grundstück
Kat.‑Nr. 01 kommt zum Schluss, dass Wohnungen durch geeignete Ausrichtung
auf die Innenhöfe und dank eines gegenüber der Bahn vorgelagerten Gebäudes so
realisiert werden könnten, dass der Verkehrslärm deutlich unter die IGW zu
liegen käme. Der Wohnungsbau scheiterte letzten Endes nur daran, dass wegen der
auf dem Baugrundstück selber geplanten Rückkühlanlagen auf dem Dach die
massgebenden Grenzwerte bei den Wohnungen nicht mehr hätten eingehalten werden
können.
6. a) Zur Frage des öffentlichen Interesses,
der Verhältnismässigkeit und Zweck­mäs­­sigkeit der Planung erwog die
Baurekurskommission im Wesentlichen Folgendes: Die von der Stadt Zürich
verfolgte Zielsetzung der Wohnraumerhaltung, der Stabilisierung der gesunkenen
Zahl der Wohnbevölkerung und eines vernünftigen Verhältnisses zwischen Ar­beits-
und Wohnqualität sei von einem gewichtigen öffentlichen Interesse getragen. Die
pla­nerische Festsetzung eines Wohnanteils müsse nicht für jede einzelne
Liegenschaft zweckmässig sein, grundstücksspezifische Gründe könnten erst bei
der Beurteilung eines konkreten Bauvorhabens zu einem Dispens von den
Vorschriften des Wohnanteilplanes füh­ren. Private Interessen und
Entwicklungsabsichten hinsichtlich einzelner Liegenschaften könnten nur in den
seltensten Fällen den Ausschlag für oder wider eine bestimmte Aus­gestaltung
der Bauordnung geben. Das streitbetroffene Areal eigne sich dank seiner Erschlies­sung
mit öffentlichem Verkehr und seiner Nähe zu den für eine Wohnnutzung notwen­digen
Einrichtungen und im Zusammenhang mit den Entwicklungen in Zürich-West für
urbanes Wohnen. Die Lärmvorbelastung mache die Festlegung nicht von vornherein
un­zweckmässig. Das Umweltschutzrecht enthalte keine Grundsätze für die Planung
in bestehenden, erschlossenen Bauzonen. Die Überschreitung der Immissionsgrenzwerte
durch Verkehrslärm löse hier in erster Linie eine Pflicht zur Sanierung der
Verkehrsanlagen im Sinn von Massnahmeplänen, in zweiter Linie Schutzmassnahmen
an den betroffenen Gebäuden aus. Die Anliegen des Umweltschutzes seien nicht
die einzigen bei der Raumplanung zu berücksichtigenden Gesichtspunkte. Das
Interesse an der Festsetzung eines Wohnanteils im konkreten Gebiet überwiege
das Interesse an einer Anpassung der Zonierung an gegebene Umweltverhältnisse
im Bereich des Lärmschutzes und der Luftreinhaltung. Diese Verhältnisse seien
hinreichend berücksichtigt worden, indem der Wohnanteil auf relativ mo­derate
28 % festgesetzt worden sei.
Dagegen bringen die Beschwerdeführerinnen
vor, es sei wegen der vorbestehenden Lärmbelastung, der heute bestehenden
Nutzung ihrer Grundstücke und der künftigen Ausbauten von Busbahnhof und
Tram-Endstation nicht wahrscheinlich, dass sich der Mindest­wohnanteil je werde
realisieren lassen. Mit diesem Hinweis auf die fehlende Verwirklichungs­­chance
der Planung bestreiten sie letztlich die Eignung der Wohnanteilverpflichtung
als Massnahme zur Verfolgung der Zielsetzung des WAP im konkreten Fall und
berufen sich damit sinngemäss auf den Verfassungsgrundsatz der
Verhältnismässigkeit. Sie bestrei­ten damit allerdings zu Recht weder das
öffentliche Interesse der Beschwerdegegnerin an einem minimen Mindestwohnanteil
in bestimmten Teilen der Zentrumsgebiete zur Förderung des urbanen
Wohnungsbaus, noch die grundsätzliche Eignung des WAP zur Erreichung dieses
Ziels. Ebensowenig wird geltend gemacht, die Vor­instanzen hätten im konkre­ten
Fall in rechtsverletzender Weise Eingriffszweck und Eingriffswirkungen gegeneinander
abgewogen.
b) Die künftige Verwirklichung eines
Wohnanteils von 28 % im fraglichen Gebiet ist keineswegs so unwahrscheinlich,
wie dies die Beschwerdeführerinnen glauben machen wollen. Gerade das auf dem
Grundstück Kat.-Nr. 01 der Beschwerdeführerin 1 geplante Bauvorhaben zeigt,
dass der strittige Wohnanteil durchaus verwirklicht werden kann, wenn auch nur
dank einer Verlegung der Wohnanteilverpflichtung auf ein Grundstück in der Nach­barschaft.
Daneben hätte es der Bauherrschaft aber auch offen gestanden, das Hauptgebäude
einer gewerblichen Nutzung zuzuführen, welche keiner lärmigen Dachanlagen
bedarf, um so die teilweise Wohnnutzung im In­nen­hofbereich zu ermöglichen.
Auch soweit die Ausbauten von Bus-Bahnhof und Tram­schlaufe realisiert werden
sollten, wird damit der Wohnungsbau nicht a priori ausgeschlossen. Auch hier
besteht einerseits die Verlegungsmöglichkeit gemäss Art. 6 Abs. 3 BZO-1999;
andererseits verweist die Beschwerdegegnerin in diesem Zusammenhang zu Recht da­rauf,
dass über einer solchen Anlage allenfalls auch eine Hochbaute mit Wohnflächenan­teilen
errichtet werden könnte. Im Übrigen hat die Vorinstanz das Verhältnis zwischen
der planerischen Ausscheidung von Wohnanteilen und Berücksichtigung
grundstückspezifischer Besonderheiten im Bewilligungsverfahren zutreffend
dargelegt. Inwiefern diese Erwä­gungen im fraglichen Punkt rechtsverletzend
sein sollten, ist nicht ersichtlich und wird von den Beschwerdeführerinnen auch
nicht dargetan. Es kann daher darauf verwiesen werden (§ 70
in
Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG
).
Im Weiteren beschlagen die Einwendungen der
Beschwerdeführerinnen über weite Strecken ausschliesslich Fragen des
planerischen Ermessens, zu deren Überprüfung das Ver­waltungsgericht nicht
befugt ist. Die Beschwerde ist demgemäss abzuweisen.
7. ...
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
...