zh_verwaltungsgericht · VB.1999.00351 · 2000-10-30 · de

Studiengebühren | Universitäre Studiengebühren: Zulässigkeit, insbes. Vereinbarkeit mit dem UNO-Pakt I ("Zugänglichmachung des Hochschulunterrichts, insbes. durch allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit"): Legitimation einer studentischen Fachorganisation und von Studierenden (E. 2). Unzulässigkeit von Anträgen, mit denen eine abstrakte Normenkontrolle angestrebt wird (E. 3). Rechtsgrundlagen für die Erhebung von universitären Studiengebühren (E. 5a); UNO-Pakt I (E. 5b). Jüngste bundesgerichtliche Rechtsprechung zu den Gebühren im Fachhochschulbereich, wonach die nicht justiziable UNO-Pakt-Verpflichtung der Einführung neuer Gebühren nicht entgegensteht (E. 6). Angesichts abweichender Lehrmeinungen kann allerdings durchaus in Erwägung gezogen werden, ob die UNO-Pakt-Norm nicht insofern einen justiziablen Kern aufweist, als gerade dem Inhalt der Norm entgegengesetzte Anordnungen im Raum stehen (E. 7a). Insgesamt ist der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu folgen (E. 7b-d). Abweisung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 30.10.2000 VB.1999.00351
Zurich Verwaltungsgericht 30.10.2000 VB.1999.00351
Zurigo Verwaltungsgericht 30.10.2000 VB.1999.00351

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.1999.00351
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Geschäftsnummer:
VB.1999.00351
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 30.10.2000
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Studiengebühren
Universitäre Studiengebühren:
Zulässigkeit, insbes. Vereinbarkeit mit dem UNO-Pakt I ("Zugänglichmachung des Hochschulunterrichts, insbes. durch allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit"):
Legitimation einer studentischen Fachorganisation und von Studierenden (E. 2). Unzulässigkeit von Anträgen, mit denen eine abstrakte Normenkontrolle angestrebt wird (E. 3). Rechtsgrundlagen für die Erhebung von universitären Studiengebühren (E. 5a); UNO-Pakt I (E. 5b).
Jüngste bundesgerichtliche Rechtsprechung zu den Gebühren im Fachhochschulbereich, wonach die nicht justiziable UNO-Pakt-Verpflichtung der Einführung neuer Gebühren nicht entgegensteht (E. 6). Angesichts abweichender Lehrmeinungen kann allerdings durchaus in Erwägung gezogen werden, ob die UNO-Pakt-Norm nicht insofern einen justiziablen Kern aufweist, als gerade dem Inhalt der Norm entgegengesetzte Anordnungen im Raum stehen (E. 7a). Insgesamt ist der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu folgen (E. 7b-d).
Abweisung der Beschwerde.
Stichworte:
ERZIEHUNG, BILDUNG, WISSENSCHAFT
GEBÜHREN
JUSTIZIABILITÄT
LEGITIMATION
SEMESTERGEBÜHR
STUDIENGEBÜHREN
UNIVERSITÄT
UNO-PAKT
Rechtsnormen:
§ 41 lit. I UniversitätsG
§ 46 lit. VI UniversitätsG
Art. 13 lit. II c UNO-Pakt I
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I.A. Am 18. März 1999 stellten die
studentische Organisation Y. sowie sie­ben an der Universität Zürich
immatrikulierte Studierende bei der Kasse der Lehranstalt im Wesentlichen die
Anträge (act. --), es seien den Studierenden für die Benützung der Uni­versität
mit Wirkung ab Sommersemester 1999 keine Gebühren mehr aufzuerlegen (An­trag 1),
eventualiter seien sie wieder auf den Stand vor dem Inkrafttreten des Interna­tiona­len
Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte vom
16. Dezember 1966 (UNO-Pakt I, SR 0.103.1; für die Schweiz
verbindlich ab 18. Septem­ber 1992) festzuset­zen (Antrag 2). Ferner
seien die in den vorherigen Semestern zu Unrecht abverlangten Beiträge den
Mitgliedern der studentischen Organisation Y. sowie den sieben Studierenden
zurückzu­erstatten (An­trag 3), und es sei davon Vormerk zu nehmen, dass
die Gebühren für das Sommersemester 1999 und allfällige weitere Semester
lediglich unter dem Vorbehalt der Rechtsbeständig­keit bezahlt würden
(Antrag 4).
Bereits früher gelangten die studentische
Organisation Y. und andere Studierende mit ähnlich lautenden Anträ­gen an den
Regierungsrat. Dieser trat am 10. September 1997 auf das Gesuch nicht ein.
Eine dagegen erhobene staatsrechtliche Beschwerde wies das Bundesgericht mit
Ent­scheid vom 6. November 1998 ab, soweit es auf sie eintrat
(act. -- = ZBl 101/2000, S. 471). In den Erwägungen hielt es fest,
ein solches Gesuch sei an die Kasse bzw. das Rektorat der Uni­versität zu
richten. Ein Entscheid dieser Stellen sei anschliessend auf dem innerkanto­nalen
Instanzenzug weiterzuziehen (E. 3b/c).
B. Mit Verfügung vom 27. April 1999
(act. --) trat die Universitätsleitung auf die Anträge 1 bis 3
nicht ein und nahm davon Kenntnis, dass die antragstellenden Personen die
Bezahlung der aktuellen und zukünftigen Gebühren von ihrer Rechtsbeständigkeit
ab­hän­gig machten. Sie bezog sich auf die Rechtslage gemäss dem
regierungsrätlichen Be­schluss über die Festsetzung der Kollegiengeldpauschale
und Semesterbeitrag an der Uni­versität Zürich vom 23. Juni
1993/10. Januar 1996 (Studiengebührenbeschluss, LS 415.321). Die­ser
Beschluss verletze nicht offensichtlich übergeordnetes Recht und sei vom
Bundesge­richt überprüft worden (BGE 120 Ia 1), weshalb gestützt
darauf Gebühren zu erheben seien. Eine Rückerstattung früher bezahlter Gebühren
scheitere daran, dass sich die Betrof­fenen bereits damals dagegen hätten
wehren müssen. (Die Erledigung durch Nichteintreten wurde in der Rekursantwort
vom 17. Juni 1999 [act. --] in eine Erledigung durch Abwei­sung umgeändert.)
II. Ein am 6. Mai 1999 dagegen erhobener
Rekurs (act. --) wies die Rekurskom­mis­sion der Universität Zürich mit
Beschluss vom 25. Oktober 1999 (act.--) ab.
III.A. Am 15. November 1999 erhoben die
antragstellenden Personen Beschwerde beim Verwaltungsgericht, und zwar mit
folgenden Anträgen (act. --):
"formell
1.   Der Beschluss der Rekurskommission sei
aufzuheben;
2.   der Entscheid der Universitätsleitung sei
aufzuheben, insoweit dieser sich auf die dort gestellten Anträge 1
bis 3 bezieht;
materiell:
3.   es sei festzustellen, dass vor dem 31. März
1994 an der Universität Zürich in rechtlicher Hinsicht keine Studiengebühren
bestanden haben;
4.   es sei festzustellen, dass der Beschluss des
Regierungsrates vom 23. Juni 1993 (publiziert 31. März 1994), mit
welchem unter anderem Studiengebühren von Fr. 600.- je Semester
festgesetzt worden sind, gegen Art. 13 Abs. 2 lit. c
UNO-Pakt I verstösst;
5.   es sei festzustellen, dass Art. 13
Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I in Fällen, in welchen Schulgelder oder
Studiengebühren neu eingeführt oder erhöht werden, self-exe­cuting ist;
6.   es seien den Studierenden für die Benützung der
Universität mit Wirkung ab Sommersemester 1999 keine Gebühren mehr
aufzuerlegen;
7.   eventualiter seien die Studiengebühren inkl.
Nebengebühren (Kollegiengeldpau­schale, weitere Semestergebühren) an der
Universität Zürich ab Sommerseme­ster 1999 wieder auf den Stand vor dem
Inkrafttreten des UNO-Pakts I für die Schweiz (18. September 1991)
festzusetzen;
8.   und es seien den Beschwerdeführern, insbesondere
auch den Mitgliedern des Beschwerdeführers 1 [Y.], die in den vorherigen
Semestern zu Unrecht abverlangten Beträge zurückzuerstatten;
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen."
Mit Eingaben vom 13./14. Dezember 1999
(act. --) bzw. vom 31. Januar/1. Februar 2000 (act. --)
beantragten die Vorinstanz bzw. die Universitätsleitung vollumfängliche Ab­weisung
der Beschwerde unter Kostenfolge.
B. Am 11. Februar 2000 ersuchte das
Gericht die Direktion für Völkerrecht (Bern), die Haltung der Bundesbehörden im
Zusammenhang mit dem UNO-Pakt I zu dokumentie­ren (act. --). Nach
Eingang der Unterlagen am 29. Mai 2000 (act. --) nahmen innerhalb der
angesetzten Frist die Beschwerdeführenden mit Eingabe vom 7. August 2000
Stellung zur Aktenergänzung (act. --). Mit Schreiben vom 22. August
2000 verzichtete die Be­schwer­degegnerin auf eine ergänzende Stellungnahme
(act. --).
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht entscheidet
grundsätzlich über Beschwerden gegen Ent­scheide der Rekurskommission der
Universität Zürich (§ 46 Abs. 6 des Gesetzes über die Universität
Zürich vom 15. Mai 1998 [UniversitätsG, LS 415.11]). Die Beschwerde
richtet sich gegen einen Rekursentscheid dieser Rechtsmittelinstanz im Bereich
der Studiengebüh­ren. Eine solche Streitigkeit ist vom Verwaltungsgericht als
letzter kantonaler Instanz zu beurteilen (§ 41 in Verbindung mit § 43
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997
[VRG, 175.2]). Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
2. a) Die Legitimation der beschwerdeführenden
studentischen Organisation Y.
misst sich nach § 70 in
Verbindung mit § 21 lit. a VRG. Da­nach ist zur Rechtsmittel-erhebung
berechtigt, wer durch die angefochtene An­ord­nung be­rührt ist und ein
schutz-würdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat. Da die
studentische Organisation Y.
un­be­strit­ten
selber
nicht direkt von der streitigen Gebührenfrage betroffen
war, ist seine
Beschwerdebefugnis nur dann ge­ge­ben, wenn die Vor­aus­set­zun­gen der
"egoisti­schen" Verbandsbeschwerde erfüllt sind (Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kom­mentar zum Verwaltungsrechts-pflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 50; Ul­rich Hä­fe­lin/Georg
Mül­ler, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zü­rich 1998,
Rz. 1382 ff.). Eine sogenannte "ideelle" Verbandsbe­schwer­de,
wie sie für Hei­mat­schutz‑, Naturschutz‑ oder Umweltschutzverbände
in den be­tref­fen­den Spe­zial­ge­set­zen zur Wahrung öffentlicher Interessen
ausdrücklich vorgesehen ist, fällt hier von vorn­her­ein aus­ser Betracht. Die
"ego-istische" Verbandsbeschwerde soll ei­nem Ver­band er­lau­ben, im
ei­ge­nen Namen, aber im Interesse seiner Mitglieder vorzuge­hen. Sie setzt vor­aus,
dass der Ver­band eine juristische Person ist und ge­mäss seinen Statuten zur
Wahrung der betroffenen In­ter­es­sen sei­ner Mit­glieder be­ru­fen ist, dass
die schutzwürdigen Interessen aller oder zumin­dest ei­ner gros­sen An­zahl von
Mit­glie­dern be­rührt sind und dass die be­troffenen Mitglieder selbst zur Be­schwer­de
le­gi­ti­miert sind (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 51 f.;
RB 1983 Nr. 9). Diese Vor­aussetzungen sind vorliegend erfüllt, da es
sich bei
Y.
gerichtsnotorisch um eine studentische
Organisation handelt (hinsichtlich des Fach­vereins Medizin als studentischer
Organisation: VGr, 19. August 1998, VB.1998.00148 betr. Im­matrikulationspflicht,
ZR 1999 Nr. 14 E. 2a).
b) Die sieben an der Universität Zürich
immatrikulierten Studierenden sind ohne weiteres zur Beschwerdeerhebung
berechtigt, soweit es um die von ihnen zu entrichtenden Studiengebühren ab dem
Zeitpunkt der Einreichung ihres Gesuchs bei der Kasse der Uni­versität am
18. März 1999, mithin also für die Gebühren ab Sommersemester 1999, geht.
3. Es fragt sich, ob die
Beschwerdeanträge 3 bis 5 zulässig sind. Mit diesen Fest­stellungsanträgen
wird zum einen die Rechtmässigkeit der Studiengebühren vor der Publi­kation des
Studiengebührenbeschlusses (publiziert am 31. März 1994 [OS 52, 645]) in
Frage gestellt (Antrag 3). Zum andern wird ausgehend vom behaupteten
self-executing-Charakter von Art. 13 Abs. 2 lit. c UNO-
Pakt I
die
Vereinbarkeit der Studiengebührenfest­setzung mit dieser
Vertragsbestimmung bezweifelt (Anträge 4 und 5). Soweit damit die
generelle Feststellung der Rechtswidrigkeit von Studiengebühren angestrebt
wird, sind diese Anträge unzulässig. Dies liefe nämlich auf eine abstrakte
Normenkontrolle hinaus, die jedoch dem Verwaltungsgericht allgemein nicht
zusteht (im Zusammenhang mit dem in der nämlichen Angelegenheit ergangenen
Nichteintretensentscheid des Regierungsrats: BGE vom 6. November 1998
[act. -- = ZBl 101/2000, S. 471], E. 2b; Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 50 N. 115 f.; RB 1994 Nr. 6; VGr, 19. August
1998, VB.1998.00148 betr. Immatrikula­tionspflicht,
ZR 1999 Nr. 14
E. 3). Anknüpfungspunkt für die Beurteilung der Beschwerde ist primär die
konkrete Auferlegung von Studiengebühren ab Sommersemester 1999, wie sie von
Antrag 6 bzw. von Eventualantrag 7 umfasst wird. Davor kann lediglich
eine ak­zes­sorische Kontrolle der zugrunde liegenden Normen vorgeschaltet
werden (BGE vom 6. November 1998, a.a.O., E. 3b; Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 50 N. 117 ff.). Unter diesem Ge­sichtswinkel erweisen sich die
Einwendungen der Vorinstanz
in ihrer Vernehmlassung vom
13./14. Dezember 1999 (act. --) als hinfällig, wonach die
Feststellungsbegehren 1 ‑ 3 erstmals in der Beschwerde gestellt
würden und sie zu einer in diesem Sinn weiter gehen­den Prüfung damals keine
Veranlassung gehabt habe.
4. a) Die Vorinstanz hält in ihrem
Rekursentscheid zunächst fest, dass die Univer­sitätsleitung beim Erlass der
angefochtenen Verfügung und der dabei zu untersuchenden Frage der Vereinbarkeit
der Studiengebühren mit § 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I sich
im Rahmen des ihr zustehenden akzessorischen Prüfungsrechts bewegt habe. Sie
habe dabei die konkrete Normenkontrolle korrekt vorgenommen, wenn sie sich
angesichts der teilwei­se auseinander gehenden Meinungen über den Gehalt der
genannten Pakt-Bestimmung an die Praxis des Bundesgerichts gehalten habe.
Danach sei § 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I zu wenig bestimmt,
um eine unmittelbare Anwendbarkeit zu beanspruchen (BGE 120 Ia 1). Auch
die Rekurskommission dürfe in ihrer Funktion als Rechtsmittelinstanz anlässlich
der Überprüfung von Verfügungen die Rechtmässigkeit der zugrunde liegenden Normen
über­prüfen. Dabei habe sie sich jedoch eine gewisse Zurückhaltung
aufzuerlegen. Sie bejahe jedoch wie die Universitätsleitung die Rechtmässigkeit
der Erhöhung der Kollegiengeld­pauschale gemäss dem Studiengebührenbeschluss.
b) aa) Die Beschwerdeführenden knüpfen in ihrer Begründung an der
Kritik durch Lehre und UNO-Komitee für wirtschaftliche, soziale und kulturelle
Rechte an, die dem bundesgerichtlichen Entscheid vom 11. Februar 1994 (BGE
120 Ia 1) erwachsen ist (act. -). Das Gericht habe die damalige Erhöhung
der zürcherischen Universitätsstu­dien­gebühren auch unter dem Gesichtswinkel
des UNO-Pakts I als zulässig erachtet. Bis zum Inkrafttre­ten des
UNO-Pakts für die Schweiz am 18. September 1991 (recte: 1992) habe es
mangels Publikation eines entsprechenden Beschlusses keine gültige Festsetzung
von Studienge­bühren gegeben (Ziff. 18). Mit dem Inkrafttreten des
UNO-Pakts I wider­spreche die Erhö­hung der Studiengebühren diesem höheren
Recht. Der UNO-Pakt I weise nämlich nicht lediglich programmatischen Charakter
auf. Hinsichtlich der Studiengebühren folge aus ihm ein Individualanspruch,
diese nicht zu erhöhen (Ziff. 19-21). Indem sich die Vorinstanzen nicht
hinlänglich mit den materiellen Aspekten des Rechtsstreites auseinan­der
gesetzt hät­ten, hätten sie eine Rechtsverweigerung begangen (Ziff. 22
S. 18 f.). Die Rekurskommis­sion habe zudem die Frage der
Justiziabilität und diejenige der abstrakten Zulässigkeit der Erhöhung der
Studiengebühren unzulässigerweise miteinander vermischt (Ziff. 22
S. 20). Der völkerrechtliche Grundsatz "pacta sunt servanda"
ziehe auf jeden Fall eine Möglichkeit der Überprüfung der Übereinstimmung
innerstaatlicher Akte mit dem Völkerrecht nach sich, unabhängig davon, ob
tatsächlich ein klagbares Individualrecht be­stehe (Ziff. 22 S. 21).
Ein Ermessen in der Frage der Erhöhung der Studiengebühren beste­he nur zugun­sten
einer Besserstellung der Rechtsunterworfenen; eine Schlechterstellung sei nicht
mög­lich (Ziff. 22 S. 22). Der Anspruch auf Rückerstattung der
Gebühren sei ausge­wiesen (Ziff. 22 S. 22).
bb) In der Stellungnahme zur Aktenergänzung
(act. --) setzen sich die Beschwerde­führenden einlässlich mit den
Dokumenten auseinander, welche die Direktion für Völker­recht dem Gericht
zugestellt hat. Einleitend wird festgehalten, dass der Wortlaut von
Art. 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I in den für die Auslegung
massgeblichen Sprachen es aus­schliesse, anstelle der fortschreitenden
Einführung der Unentgeltlichkeit andere Mittel zu verwenden (Ziff. 2). Die
Stellungnahmen der Bundesbehörden seien insgesamt wenig aus­sagekräftig und
ungenau (Ziff. 3-5 mit Hinweis auf act. --). Die Beschwerdefüh­renden
un­terstreichen die Kritik an der Umsetzung des UNO-Paktes I durch die
Schweiz, wie sie anlässlich der Beratung des zuständigen UN-Komitees im Rahmen
des Berichter­stattungs­verfahrens der Länder geäussert wurde
(Ziff. 8 f. mit Hinweis auf act. --). Sie nehmen Be­zug auf die
Schlussbemerkungen, wonach Art. 13 UNO-Pakt I ge­eignet sei,
unmittelbar angewendet zu werden (Ziff. 10 mit Hinweis auf act. --).
Aus dem Generalkommentar gehe hervor, dass es keine Alternative zur generellen
Unentgelt­lichkeit gebe und rückwärts ge­wandte Massnahmen grundsätzlich
unzulässig seien (Ziff. 11-13 mit Hinweis auf act. --).
c) In der Beschwerdeantwort (act. --) verweist
die Universitätsleitung auf die Aus­führungen in ihrer Rekursantwort
(act. --) sowie auf ein von ihr zwischenzeitlich einge­hol­tes Gutachten
(act. --).
aa) In der Rekursantwort ist festgehalten,
dass die Erhebung von Semestergebühren eine genügende Grundlage im
Semestergebührenbeschluss und Universitätsgesetz hätten. Art. 13
Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I sei eine Bestimmung mit lediglich
programmatischen Charakter. Die Unentgeltlichkeit des Studiums bilde nur eine
Möglichkeit, um das Ziel des UNO-Pakts I zu erreichen. Eine Erhöhung der
Studiengebühren sei zulässig, wenn zugleich flankierende Massnahmen ergriffen
würden. Die Zugänglichkeit zu den Hochschulen werde auch durch die
Stipendienregelung im Kanton Zürich gewährleistet. Danach würden die gesamten
Studiengelder als individueller Zuschlag bei der Berechnung der Stipendien und
Darlehen hinzugerechnet.
bb) Der Gutachter, X, Ordinarius für
Strafrecht und Strafpro­zess­recht an der Uni­versität Zürich, unterscheidet
zwischen dem materiellen Gesichtspunkt der Vereinbarkeit der Gebührenerhöhung
mit dem UNO-Pakt I und dem formellen Aspekt, ob aus dem UNO-Pakt I
ein Anspruch folge, der vor schweizerischen Gerichten durchge­setzt werden
könne (S. 2). Eine Analyse von BGE 120 Ia 1 ergebe, dass das
Bundesge­richt zum ersten Punkt ‑ zum Inhalt der Bestimmung ‑
nicht Stellung bezogen habe (S. 3). Der Gutachter be­schränkt sich
seinerseits auf die Diskussion der Justiziabilität. Nach Wür­digung der im
bisherigen Verfahren angeführten Äusserungen zu dieser Rechtsfrage legt er
bezogen auf die Frage der Gebührenerhöhung dar, dass auf internationaler Ebene
kein eini­germassen justizielles Verfahren zur Verfügung stehe, in welchem die
im UNO-Pakt I ver­bürgten Rechte verbindlich konkretisiert würden
(S. 8). Im vorliegenden Fall gehe es bei Art. 13 Abs. 2
lit. c UNO-Pakt I darum, den Hochschulunterricht jedermann zugänglich
zu ma­chen. Es bestehe ein grosser Ermessensspielraum, wobei
ein
Mittel
zur Erreichung die­ses Ziels im Text bereits erwähnt sei durch die Formulierung
"insbesondere durch allmäh­liche Einführung der Unentgeltlichkeit".
Aus dem sprachlichen Kontext könne aber nicht der Schluss gezogen werden, die
Unentgeltlichkeit sei die einzige Möglichkeit als Mindest­standard. Vielmehr
sei der Ansicht zu folgen, wonach sogar Gebührenerhöhungen zulässig seien, wenn
im Gegenzug zusätzliche andere Massnahmen ergriffen würden (S. 9 f.).
Fer­ner sei die Situation der Studierenden insgesamt zu untersuchen und
festzustellen, welche Rolle dabei der Höhe der Studiengebühr zukomme
(S. 10). Zusammenfassend sprächen jedenfalls gewichtige Gründe dagegen,
dass Art. 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I unmittelbar vor
Gerichten angerufen werden könne (S. 10 f.).
5. a) Nach § 41 Abs. 1 Satz 1
UniversitätsG (in Kraft seit 1. Oktober 1998 [OS 54, 672]) setzt der
Universitätsrat Immatrikulations-, Semester- und Prüfungsgebühren fest. Gemäss
Studiengebührenbeschluss (letztmals geändert am 10. Januar 1996 [OS 53,
325]) beträgt die Kollegiengeldpauschale für Studierende Fr. 600.- je Semester;
für andere Uni­versitätsangehörige (Auditoren, Doktoranden) sind tiefere und
teilweise abgestufte Ansätze festgesetzt (Ziffer I). Hinzu kommen
Semesterbeiträge an den Akademischen Sportverband Zürich, an die Unfallkasse
und zur Finanzierung von studentischen Anlässen von insge­samt Fr. 24.50
(Ziffer II). Dieser Beschluss des Regierungsrats wurde vor Inkrafttreten
des Universitätsgesetzes gefasst und stützte sich auf das damals geltende
Gesetz über das ge­samte Unterrichtswesen vom 23. Dezember 1859. Dieses
wurde vom Bundesgericht aus­drücklich als hinreichende gesetzliche Grundlage
erachtet (BGE 120 Ia 1 E. 2 f.). Der Be­schluss gilt nach der
Übergangsbestimmung in § 49 Abs. 1 UniversitätsG auch unter Herr­schaft
des neuen Universitätsgesetzes weiter bis zum Erlass neuer Regelungen.
b) Die Schweiz hat mit Bundesbeschluss vom
13. Dezember 1991 (AS 1993, 724) den UNO-Pakt I vorbehaltlos
genehmigt. Er ist am 18. September 1992 für die Schweiz in Kraft getreten
(AS 1993, 725).
Art. 13 Abs. 2 lit. c
UNO-Pakt I lautet:
"Die Vertragsstaaten erkennen an, dass im Hinblick auf die
volle Verwirklichung dieses Rechts [auf Bildung] der Hochschulunterricht auf
jede geeignete Weise, ins­besondere durch allmähliche Einführung der
Unentgeltlichkeit, jedermann gleicher­massen entsprechend seinen Fähigkeiten
zugänglich gemacht werden muss."
In französischer Sprache, die zu den für die
Auslegung verbindlichen Sprachen ge­hört (Art. 31 Abs. 1
UNO-Pakt I), weist die Bestimmung folgenden Wortlaut auf:
"Les Etats parties au présent Pacte reconnaissent qu'en vue
d'assurer le plein exer­cise de ce droit l'enseignement supérieur doit être
rendu accessible à tous en pleine égalité, en fonction des capacités de chacun,
par tous les moyens appropriés et no­tamment par l'instauration progressive de
la gratuité."
6. a) In einem Entscheid vom
22. September 2000 (2P.273/1999 = act. --) hatte sich das
Bundesgericht mit der Vereinbarkeit der Gebührenpflicht im Bereich der Zürcher
Fachhochschule mit Art. 13 Abs. 2 lit. b und c UNO-Pakt I
zu befassen. Beanstandet wurde die Einführung (also nicht lediglich die
Erhöhung) von Gebühren. Das Bundesgericht er­wog, der Beschwerdeführer könne
sich im Rahmen einer Staatsvertragsbeschwerde nur auf solche Normen berufen,
welche unmittelbar anwendbar (self-executing) seien (E. 2b). Der
UNO-Pakt I sei, vorbehältlich gewisser Ausnahmen, nicht direkt anwendbar,
und die völ­kerrechtlichen Verpflichtungen hätten nur programmatischen
Charakter. Dies werde auch von den Materialien zum Beitritt zum UNO-Pakt I
sowie durch die bisherige Rechtspre­chung des Bundesgerichts bestätigt
(E. 2c). Unter Bezugnahme auf BGE 120 Ia 1 erklärte das
Bundesgericht, aus Art. 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I lasse
sich kein individualrechtli­cher Anspruch auf eine bestimmte Begrenzung oder
Reduktion allfälliger Gebühren ablei­ten. Für den Fall der Erhöhung oder
Wiedereinführung von Gebühren hielt das Gericht nach Darlegung der kontroversen
Lehrmeinungen daran fest, dass die Wahl der geeigneten Mittel dem Gesetzgeber
anheimgestellt sei, damit das Ziel der Pakt-Norm erreicht werde, nämlich den
Hochschulunterricht jedermann zugänglich zu machen (E. 2d/e). Im Übrigen
sei es eine Frage des nationalen Rechts, ob bzw. wieweit die Normen des Paktes
inner­staatlich als "self-executing" angerufen werden können. Auf
internationaler Ebene gebe es als Durchsetzungsinstrument lediglich das
Berichtssystem. Damit verbundene Stellung­nahmen könnten keine Verbindlichkeit
für die Staaten beanspruchen (E. 2g). Ferner habe sich beim
Zusammenschluss ehemals selbständiger Lehranstalten zum Verbund der Zür­cher
Fachhochschule die Gebührensituation nur gerade für die Schülerschaft des
ehemali­gen Technikums Winterthur verschlechtert. Insgesamt ergebe sich eine
Erleichterung der Gebührenlast, und zudem sei das Bildungsangebot im Bereich
der Fachhochschulen ver­bessert worden. Im Vergleich zu anderen
Bildungseinrichtungen (Universität) sei die Bei­behaltung eines
Gebührenprivilegs für bloss einen einzigen Zweig der Fachhochschule unter dem
Gesichtswinkel der Rechtsgleichheit fragwürdig. Ausserdem sei zu berücksich­tigen,
dass die Schulgelder in der Schweiz nur einen relativ geringen Teil der
Lebenshal­tungskosten der Studierenden ausmachten, unter Umständen Stipendien
gewährt würden und für besondere Fälle die Möglichkeit vorgesehen sei, die
Gebühren ganz oder teilweise zu erlassen. Weil die Gesamtheit der im
Fachhochschulbereich getroffenen Massnahmen gewürdigt werden müsse, mangle es
an der Justiziabilität (E. 3). Das Bundesgericht trat deshalb auf die
staatsrechtliche Beschwerde nicht ein.
b) Nach den bundesgerichtlichen Erwägungen
ist somit zusammengefasst entschei­dend, dass Art. 13 Abs. 2
lit. c UNO-Pakt I in jeder Hinsicht zu wenig bestimmt formuliert
sowie demnach nicht justiziabel ist und daher im Verfahren der staatsrechtlichen
Be­schwer­de keinen hinreichenden Beschwerdegrund darstellt. Aufgrund dieser
prozessrecht­lichen Situation hatte sich das Bundesgericht ‑ wie
bereits im Entscheid BGE 120 Ia 1 ‑ nicht weiter mit der
materiellrechtlichen Frage zu befassen, ob und wieweit die angefoch­tene
Regelung tatsächlich im Widerspruch zur Pakt-Norm steht (BGE vom
22. September 2000 [act. --], E. 2g, 3b a.E.).
7. a) Das Verwaltungsgericht hat sich bereits
in einem Entscheid vom 19. August 1998 (VB.1998.00148
betr.
Immatrikulationspflicht, ZBl 101/2000, S. 152 = ZR 1999 Nr. 14, je
E. 8)
in einem obiter dictum kurz zur Rechtsnatur von
Art. 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I ausgesprochen und unter
Verweis auf BGE 120 Ia 1 E. 5 auf dessen programmati­schen
Charakter hingewiesen. Im damaligen Zusammenhang bestand jedoch keine Veran­lassung
zu einer eingehenderen Untersuchung. Zahlreiche Lehrmeinungen haben sich al­lerdings
kritisch mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung auseinandergesetzt (zitiert
im BGE vom 22. September 2000 [act. --]; hervorzuheben namentlich
Pius Gebert, Das Recht auf Bildung nach Art. 13 des UNO-Paktes über
wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, St. Gallen 1996,
insbes. S. 464; Jörg Künzli/Walter Kälin, Die Bedeutung des UNO-Paktes über
wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte für das schweizerische Recht,
in: Walter Kälin/Giorgio Malinverni/Manfred Nowak [Hrsg.], Die Schweiz und die
UNO-Menschenrechtspakte, 2. A., Basel/Frankfurt a.M. 1997,
S. 105 ff., 147 f. ‑ Im Wei­teren: Jörg Paul Müller,
Staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts der Jahre 1994 und 1995, in:
ZBJV 132/1996, S. 691 ff., 717 f. [zu BGE 120 Ia 1]; Beatrice
Wagner Pfeifer, Staatlicher Bildungsauftrag und staatliches Bildungsmonopol,
in: ZBl 99/1998, S. 249 ff, 264 ff.; Urs Steimen,
Rechtsetzungsaufträge des Bundes an die Kantone, Zü­rich 1999,
S. 91 ff.). Ebenso ergeben sich aus dem
UN-Berichterstattungsverfahren und den dazu gehörigen Materialien
(act. --) kritische Hinweise zur Umsetzung des UNO-Pakts durch die
Schweiz. Angesichts dessen kann durchaus in Erwägung gezogen werden, ob
Art. 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I nicht doch einen
justiziablen Kern umfassen kann, je­den­falls soweit gerade dem Inhalt der Norm
entgegengesetzte Anordnungen im Raum ste­hen. Die Frage der innerstaatlichen
Umsetzung ‑ und damit verbunden auch die Möglich­keit eines
justiziablen Kerns ‑ akzentuiert sich mit zunehmender Dauer der
Zugehörigkeit zu diesem Vertragswerk und in dem Masse, als nicht ersichtlich
ist, ob und inwieweit tat­säch­lich hinreichende kompensatorische Leistungen
erbracht werden, um der "allmähli­chen Einführung der
Unentgeltlichkeit" bzw. der "l'instauration progressive de la
gratuité" näher zu kommen. Immerhin hat der Regierungsrat neulich
festgehalten, dass eine Erhö­hung der Studiengebühren im Hochschulbereich heute
kaum in Betracht komme (Bericht und Antrag zum Postulat betreffend Anpassung
der Studiengebühren an allen öffentlichen Schulen, für die ein Schulgeld
erhoben wird, ABl ZH, Nr. 36 vom 8. September 2000, S. 1039).
b) Das Bundesgericht hat aber in seinem
Entscheid vom 22. September 2000 (act. -) die Frage der
Justiziabilität eingehend geprüft und ‑ im negativen Sinn ‑
geklärt. Es hat dabei an den Entscheid BGE 120 Ia 1 und die seither
ergangenen Entscheide (zitiert in E. 2c; zuletzt BGE 125 III 277
E. 2d, 123 II 472 E. 4d) angeknüpft und ist entgegenge­setzten
Lehrmeinungen nicht gefolgt. Fehlt nach Ansicht des Bundesgerichts die Justizia­bilität
bei einer erstmaligen
Einführung
von Gebühren, so muss dies umso mehr (a
maiore minus) bei einer Erhöhung bestehender Gebühren bzw. bei einer
Fortführung des beste­henden Gebührenniveaus gelten. Daher erübrigen sich für
das Verwaltungsgericht diesbe­züglich weitere Erörterungen.
c) Entgegen den Ausführungen der
Beschwerdeführenden (act. --) kann die Frage, ob eine Verletzung von
Art. 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I vorliegt, nicht losgelöst
von der Problematik der Justiziabilität beantwortet werden. Wird nämlich einer
Norm der justizia­ble Charakter abgesprochen, ist dies darauf zurückzuführen,
dass der Norminhalt zu wenig bestimmt ist. Trifft dies zu, so ist die
angerufene Bestimmung auch nicht geeignet, als Prü­fungsmassstab zu dienen.
Vielmehr ist in einem solchen Fall zu an­erkennen, dass das von der Norm
verfolgte Ziel ‑ nämlich den Hochschulunterricht auf jede geeignete
Weise zu­gänglich zu machen ‑ mit unterschiedlichen Mitteln erreicht
werden kann. Insofern lässt sich denn auch nicht feststellen, ob der
Studiengebührenbeschluss dem Art. 13 Abs. 2 lit. c
UNO-Pakt I widerspricht.
d) Daran ändert auch die verschiedentlich
geäusserte Kritik an der Umsetzung im UN-Berichterstattungsverfahren, wie sie
von den Beschwerdeführenden aufgezeigt wird (act. --), nichts. Einerseits
liegt kein durchsetzba­rer Kontrollmechanismus durch überstaat­liche Organe
vor, und anderseits bestimmt das nationale Recht, wie der UNO-Pakt I inner­staatlich
umzusetzen ist (BGE vom 22. Septem­ber 2000 [act. --], E. 2g).
8. Geht also aus Art. 13 Abs. 2
lit. c UNO-Pakt I keine unmittelbar anwendbare Verpflichtung hervor,
die einer Erhebung von Studiengebühren sowie auch einer Erhöhung direkt
entgegensteht, ist folglich die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen. ...
Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
...