zh_verwaltungsgericht · VB.2001.00194 · 2002-02-07 · de

Grundwasserschutzzone | Grundwasserschutzzonen: Rechtsmittelordnung im Allgemeinen und Zuständigkeit des Verwaltungsgericht im Besonderen für Grundwasserschutzzonenpläne (E. 1a). Grundlage für die Ausscheidung der Schutzzonen nach Bundesrecht und nach kantonalem Recht (E. 2). Nutzungseinschränkung durch Grundwasserschutzzonen; Zulässigkeit aus grundrechtlicher Sicht (E. 3 a.A.), insbesondere Voraussetzung eines öffentlichen Interesses: Mögliche Kriterien für die Bejahung eines öffentlichen Interesses (E. 3b). Neben dem Verwendungszweck (Brauch- oder Trinkwasser) ist auch Art und Grösse des Benützerkreises zu berücksichtigen; Ermittlung der Grösse des Benützerkreises zur Bejahung eines öffentlichen Interesses anhand von Lehre und Rechtsprechung; vorliegend kein öffentliches Interesse ausgewiesen für die Ausscheidung von Schutzzonen (E. 3c). Der Begünstigte der Quellfassungen, für welche die Ausscheidung der Schutzzonen in Frage steht, verfügt über ein wohlerworbenes Recht an den Fassungen. Diesem steht das Interesse des Grundeigentümers gegenüber, sein Grundstück ohne Einschränkungen zu nutzen. Im Rahmen einer Interessenabwägung hat letzterer zwar eine Schutzzonenausscheidung hinzunehmen (E. 3d), allerdings unter geringeren Düngebeschränkungen als vorgesehen (E. 4). Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 02..2.07.0 VB.2001.00194
Zurich Verwaltungsgericht 02..2.07.0 VB.2001.00194
Zurigo Verwaltungsgericht 02..2.07.0 VB.2001.00194

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2001.00194
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Geschäftsnummer:
VB.2001.00194
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 07.02.2002
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Grundwasserschutzzone
Grundwasserschutzzonen:
Rechtsmittelordnung im Allgemeinen und Zuständigkeit des Verwaltungsgericht im Besonderen für Grundwasserschutzzonenpläne (E. 1a). Grundlage für die Ausscheidung der Schutzzonen nach Bundesrecht und nach kantonalem Recht (E. 2). Nutzungseinschränkung durch Grundwasserschutzzonen; Zulässigkeit aus grundrechtlicher Sicht (E. 3 a.A.), insbesondere Voraussetzung eines öffentlichen Interesses: Mögliche Kriterien für die Bejahung eines öffentlichen Interesses (E. 3b). Neben dem Verwendungszweck (Brauch- oder Trinkwasser) ist auch Art und Grösse des Benützerkreises zu berücksichtigen; Ermittlung der Grösse des Benützerkreises zur Bejahung eines öffentlichen Interesses anhand von Lehre und Rechtsprechung; vorliegend kein öffentliches Interesse ausgewiesen für die Ausscheidung von Schutzzonen (E. 3c).
Der Begünstigte der Quellfassungen, für welche die Ausscheidung der Schutzzonen in Frage steht, verfügt über ein wohlerworbenes Recht an den Fassungen. Diesem steht das Interesse des Grundeigentümers gegenüber, sein Grundstück ohne Einschränkungen zu nutzen. Im Rahmen einer Interessenabwägung hat letzterer zwar eine Schutzzonenausscheidung hinzunehmen (E. 3d), allerdings unter geringeren Düngebeschränkungen als vorgesehen (E. 4).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
GEWÄSSERSCHUTZ
GRUNDWASSERSCHUTZZONE
KONZESSION
ÖFFENTLICHES INTERESSE
QUELLE
RECHT DER ÖFFENTLICHEN SACHEN
SCHUTZZONE
WOHLERWORBENE RECHTE
ZUSTÄNDIGKEIT
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 36 lit. II BV
Art. 35 EG GSchG
Art. 36 EG GSchG
Art. 20 GSchG
Art./§ 19 KonzessionsV
§ 19c lit. II VRG
§ 41 VRG
Publikationen:
RB 2002 Nr. 88 S. 197
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. Mit Verfügung
der Baudirektion vom 21. Juni 1996 wurde B die Konzes­sion verliehen, dem
Grundwasservorkommen in seinem Grundstück Kat.Nr. 1 in der Ge­meinde X mit der
Quellfassung "S" Wasser zu entnehmen und die­ses in den
Wohnliegenschaften Kat.Nrn. 3 und 4 zu Trink- und Brauchzwecken und zur Speisung
eines Laufbrunnens zu ver­wenden. Zugleich wurde er verpflichtet, Grund­was­serschutzzonen
um seine Quellfassung "S" auszuscheiden. Auf Ersuchen von B, gestützt
auf einen hydrologischen Bericht und nach Vorprüfung durch das kantonale Amt
für Abfall, Wasser, Energie und Luft setzte der Gemein­derat X am 19. Dezember
2000 den Schutzzonenplan samt zugehörigem Reglement fest. Dadurch wurden Teile
des landwirtschaftlich genutzten Grundstücks Kat.Nrn. 2 von A den Zonen II
(engere Schutzzone, ca. 100 m2) und III (weitere Schutzzone, ca. 1'200 m2)
zugewiesen.
II. Mit Rekurs vom 17. Januar 2001 beantragte
A dem Bezirksrat Y die Aufhebung der beiden sein Grundstück betreffenden
Festlegungen. Der Bezirksrat wies den Rekurs zu­sammen mit zwei weiteren
Rechtsmitteln anderer betroffener Grundeigentü­mer am 3. Mai 2001 ab. Die
Rekurskosten auferlegte er zu einem Drittel A.
III. Dagegen gelangte A am 6. Juni 2001 an
den Regierungsrat, mit dem An­trag, die fragliche Schutzzone auf seinem
Grundstück Kat.Nr. 2 ersatzlos aufzuheben; allenfalls sei die Schutzzone zu
verkleinern oder das Schutzzonenreglement insbesondere bezüglich der Zone S III
so zu überarbeiten, dass der Anbau von Erdbeeren in der Zone S III zulässig
sei.
Mit Schreiben vom 13. Juni 2001 überwies die
Baudirektion gestützt auf § 5 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG) den Rekurs dem Verwaltungsgericht zur Behandlung als
Beschwerde.
Der Bezirksrat Y beantragte am 25. Juni 2001
Abweisung der Beschwerde unter Verzicht auf weitere Ausführungen.
In seiner Stellungnahme vom 2. Juli 2001 wies
der Gemeinderat X da­rauf hin, dass A ein Wiedererwägungsgesuch mit dem Antrag
auf Änderung von Art. 5 lit. k des Schutzzonenreglements eingereicht habe,
welches Gesuch der Gemeinderat in befürwortenden Sinn dem AWEL (als dem
verwaltungsintern zuständigen Amt der als Genehmigungsbehörde wirkenden
Baudirektion) unterbreitet habe. Anschliessend reichte der Gemeinderat dem
Verwaltungsgericht das (in der Stellungnahme vom 2. Juli 2001 noch nicht
erwähnte) Antwortschreiben des AWEL vom 28. Juni 2001 nach.
Der im Beschwerdeverfahren beigeladene B
beantragte am 15. August 2001 Abweisung der Beschwerde.
IV. Aufgrund einer Beratung vom 3. Oktober
2001 fasste die Kammer gleichentags folgenden Beschluss:
1.    Der Wasserversorgungsgenossenschaft
X läuft eine Frist von 30 Tagen um dem Verwaltungsgericht einen Bericht zur
folgenden Frage einzureichen:
"Liegt die Quellfassung
"S" aus der Sicht der Wasserversor­gungsgenossenschaft X im
öffentlichen Interesse, obwohl die daraus belieferten Haushalte auch an die
öffentliche Wasserversorgung angeschlossen sind?"
2.    Die nämliche Frist läuft dem AWEL,
um zur gleichen Frage aus seiner Sicht Stellung zu nehmen.
3.    Die nämliche Frist läuft der
Fachstelle Obst (c/o Landwirtschaftliche Information, Berufsbildung und
Beratung, LIB), um dem Verwaltungsgericht einen Amtsbericht zu folgenden Fragen
einzureichen:
1.    Ist die
vom Beschwerdeführer angestrebte Nutzung des in der Schutz­zone III liegenden
Teils seines Grundstücks Kat.Nr. 2 (Anbau von Erdbeerkulturen) abgesehen von
der vorgesehenen Tropfbe­wässerung mit Flüssigdüngung mit den Bestimmungen in
Art. 5 des Schutzzonenreglements, insbesondere mit jenen in lit. h und
lit. k, vereinbar ?
2.    Hinsichtlich
der vorgesehenen Flüssigdüngung, die gegen Art. 5 lit. k des Reglements
verstösst: Besteht bei dieser Art der Düngung eine Gefahr für das aus der
Quellfassung "S" gewonnene Wasser ?
Wenn
Nein: Kann diese Art der Düngung dem Beschwerdeführer nur aufgrund einer
Reglementsänderung gestattet werden, oder ge­nügt hierfür eine
Ausnahmebewilligung oder eine Vollzugserleichterung im Sinn von Art. 10 Abs. 1
des Reglements ?
3.    Liesse
sich die vom Beschwerdeführer angestrebte Nutzung des fraglichen
Grundstückteils (Anbau von Erdbeerkulturen) mit vertretbarem Aufwand auch unter
Anwendung einer anderen Art der Düngung, die mit den Bestimmungen des
Reglements vereinbar wäre, verwirklichen ?
4.    Falls
die vom Beschwerdeführer angestrebte Nutzung des fraglichen Grundstückteils
(Anbau von Erdbeerkulturen) nicht nur bezüglich der vorgesehenen Art der
Düngung, sondern auch in anderer Hinsicht gegen Bestimmungen des Reglements
verstösst (vgl. Frage 1): Besteht auch in solcher Hinsicht eine Gefahr für das
aus der Quellfassung "S" gewonnene Wasser ?
Die Fachstelle Obst ist ermächtigt, für die Beurteilung der
vorstehenden
(od­er einzelner) Fragen eine Stellungnahme des AWEL einzuholen; dessen
allfällige Stellungnahme ist bei der Erstellung des Berichtes einzubeziehen.
Die Fachstelle Obst erstattete am 29. Oktober
2001 ihren Bericht zu Ziff. 3 Fragen 1-4, wobei sie darauf hinwies, dass die
Zusatzfrage zur Frage 2 direkt durch das AWEL beantwortet werde. Letzteres
erstattete seinen Bericht zu Ziff. 1 des Beschlusses sowie zu Ziff. 3
Zusatzfrage zur Frage 2 am 30. Oktober 2001. Die
Wasserversorgungsgenossenschaft X teilte dem Gericht am 1. November 2001 mit,
sie könne zur gestellten Frage nicht Stellung nehmen, weil für sie zurzeit
nicht absehbar sei, wie sich die Zukunft entwickle. Die drei Berichte wurden
den Verfahrensbeteiligten am 10. Dezember 2001 zur Stellungnahme unterbreitet.
Der Beschwerdeführer äus­serte sich mit Eingabe vom 17. Dezember 2001. Der
Gemeinderat X sowie der Mitbeteiligte liessen nichts von sich hören.
Die
Kammer zieht in Erwägung:
1. a) Gemäss § 19c Abs. 2 in
Verbindung mit § 41 VRG beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen
Rekursentscheide des Bezirksrats über "Anordnungen". Unter letzteren
sind verwaltungsrechtliche Akte individuell-konkreter Art (Verfügungen) oder ge­nerell-konkreter
Natur (Allgemeinverfügungen) zu verstehen, nicht jedoch generell-ab­strak­te
Erlasse. Gegen kommunale Erlasse steht zwar im Sinn einer abstrakten Normenkon­trolle
ein Rechtsmittel zur Verfügung; da jedoch dagegen die Beschwerde an das
Verwaltungsgericht wie erwähnt entfällt, ist hierfür als (zweite)
Rechtsmittelinstanz gestützt auf § 19c Abs. 2 VRG der Regierungsrat
zuständig (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 8, § 41 N. 8).
Gegen den Rekursentscheid des Bezirksrats Y
vom 3. Mai 2001 hat der Beschwerde­führer Rekurs an den Regierungsrat erhoben,
dies entsprechend der im Rekursentscheid enthaltenen Rechtsmittelbelehrung,
welche davon ausgeht, es handle sich beim streit­be­trof­fenen Schutzzonenplan
um einen generell-abstrakten Erlass. Die Baudirektion (im Auftrag des
Regierungsrates) hat den Rekurs dem Verwaltungsgericht überwiesen, weil es sich
beim Schutzzonenplan samt Reglement um eine Allgemeinverfügung handle. Der
Auffassung des Regierungsrats, dass nicht er, sondern das Verwaltungsgericht
zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig sei, ist jedenfalls im
Ergebnis zuzustimmen:
Genau genommen
handelt es sich beim streitbetroffenen Schutzzonenplan samt Reg­­­lement um
einen Raumplan zum Zweck des Gewässerschutzes. Ihrer Rechtsnatur nach sind
Raumpläne Zwischengebilde zwischen Rechtssatz und Verfügung, deren Festsetzung
und Anfechtbarkeit sich zumeist nach eigenen, von der Grundordnung abweichenden
Regeln be­stimmt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 23, § 50 N. 66). Würde sich der
streitbetroffene Plan unmittelbar auf das Bundesgesetz über die Raumplanung vom
22. Juni 1979 (RPG) und/oder das Planungs- und Baugesetz vom 7. September 1975
(PBG) stützen, wäre er mit Rekurs bei der Baurekurskommission statt beim
Bezirksrat anfechtbar gewesen, und ein dies­bezüglicher Re­kursentscheid
unterstünde ohne weiteres der Beschwerde an das Verwal­tungsgericht (§ 329
PBG in der Fassung vom 8. Juni 1997; dazu Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 92
ff. und § 41 N. 12 ff.). Weil sich der streitige Akt unmittelbar auf die
Gewässerschutzgesetzgebung stützt (dazu E. 2), hat über den dagegen erhobenen
Rekurs richtigerwei­se - entsprechend der allgemeinen Ordnung des
Rechtsmittelweges nach § 19 VRG in Verbindung mit § 152 des Gemeindegesetzes
vom 6. Juni 1926 (GemeindeG) - der Bezirks­rat entschieden, dessen Ent­scheid
gemäss § 41 VRG mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden
kann. Sachlich stellt denn auch der Schutzzonenplan samt zugehörigem Reglement
einen Son­­dernutzungsplan mit verfügungsgleichem Inhalt dar, weshalb er
durchaus mit einer All­ge­­meinverfügung vergleichbar ist. Schliesslich ergibt
sich die Zuständigkeit des Verwaltungs­­gerichts auch aus der bezüglich
Denkmal- und Hei­mat­schutzmassnahmen entwickelten Praxis, wonach besondere
kommunale und kantonale Schutzmassnahmen im Hinblick auf die Schwierigkeit
ihrer Qualifizierung unabhängig da­von mit Beschwerde beim Verwaltungs­­­gericht
anfechtbar sind, ob sie in der Rechtsform der Verfügung oder einer Verordnung
getroffen worden sind (RB 1985 Nr. 15, 1986 Nr. 14).
Im Übrigen ergäbe sich die Zuständigkeit des
Verwaltungsgerichts, würde sie nicht schon aus der Auslegung des kantonalen
Rechts folgen, kraft Bundesrecht aus Art. 98a des Bundesrechtspflegegesetzes
vom 16. Dezember 1943/4. Oktober 1991, weil gegen die Fest­­­setzung von
Grundwasserschutzzonen die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bun­desgericht
offen steht (BGE 120 Ib 224 E. 1 und 121 II 39 E. 2a/b).
b) Weil auch die übrigen
Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2. Gemäss Art. 20 des Bundesgesetzes vom 24.
Januar 1991 über den Schutz der Gewässer (GSchG; SR 814.20) haben die Kantone
für die im öffentlichen Interesse lie­genden Grundwasserfassungen und
-anreicherungsanlagen Schutzzonen auszuscheiden. Die Grundwasserschutzzonen
bilden zusammen mit den Gewässerschutzbereichen (Art. 19) und den
Grundwasserschutzarealen (Art. 21) das im Bundesrecht vorgesehene planerische
Instrumentarium für den qualitativen Gewässerschutz (Art. 6-28), welches in
Art. 29-32 der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV; SR
814.201) näher konkretisiert wird.
Im Kanton Zürich wird die bundesrechtliche
Pflicht zur Ausscheidung von Grundwasserschutzzonen in § 35 ff. des
Einführungsgesetzes zum Gewässerschutzgesetz vom 8. Dezember 1974 (EG
GSchG; LS 711.1) geregelt. Danach haben die Eigentümer von Grundwasser- und
Quellfassungen die für die Zonenausscheidung erfor­der­lichen Grundlagen zu
beschaffen. Auf Antrag der Fassungseigentümer setzt der Ge­mein­derat die
erforder­lichen Grundwasserschutzzonen fest und erlässt die zugehörigen
Schutzvorschriften (§ 35 Abs. 1 EG GSchG). Die Pläne der
Grundwasserschutzzonen und die Schutzvorschriften sind der Baudirektion für
"bestehende Fassungen" bis spätestens 1. Januar 1976, für "neue
Fassungen" gleichzeitig mit dem Konzessionsgesuch zur Genehmi­gung
einzureichen (§ 35 Abs. 2 EG GSchG). Die Baudirektion kann von der Pflicht zur
Aus­schei­dung von Schutzzonen befreien, wenn am Schutz der betreffenden
Fassungen keine öffentlichen Interessen bestehen (§ 35 Abs. 3 EG GSchG). Der
Gemeinderat ordnet die erforderlichen Schutzmass­­nahmen nach Massgabe der
bundesrechtlichen Vorschriften sowie der örtlichen Bedürf­nisse im Einzelfall
an (§ 36 Abs. 2 EG GSchG). Die Grundwasserschutzzonen sind in einen
Fassungsbereich (Zone S1), eine engere Zone (S2) und eine weitere Zone (S3) zu
un­terteilen (§ 36 Abs. 1 Satz 1 EG GSchG; Ziff. 121 ff. des Anhangs 4 GSchV).
In der weiteren Schutzzone sind die nach der Bundesgesetzgebung in Zone A zu
beachtenden Schutzmassnahmen und nötigenfalls weitere Schutzvorkehren zu
treffen (§ 36 Abs. 1 Satz 2 EG GSchG; vgl. Ziff. 124 des Anhangs 4 GschV).
Entscheidungshilfen
der Verwaltung bilden die 1977 erlassene und 1982 teilrevidier­­- te Wegleitung
des Bundesamts für Umweltschutz (heute Bundesamt für Umwelt, Wald und
Landschaft, BUWAL) zur Ausscheidung von Gewässerschutzbereichen,
Grundwasserschutz­zonen und Grundwasserschutzarealen, die 1998 verfassten
Erläuterungen des BUWAL zum Entwurf zur Gewässerschutzverordnung sowie die vom
AWEL im Jahr 2000 verfasste Anleitung zur Aus­arbeitung von
Schutzzonenreglementen mit Textpositionenkatalog.
Das vom Gemeinderat X am 19. Dezember 2000
festgesetzte Schutzzonenreglement für die Quellfassung "S" entspricht
diesen bundes- und kantonal­­rechtlichen Vorgaben. Es enthält in Art. 5
Nutzungsbeschränkungen für die Zone S III, in Art. 6 zusätzliche Beschränkungen
für die Zone S II und in Art. 7 nochmals zusätzliche Beschränkungen für die
Zone S I (Fassungsbereich).
3. Mit der Festsetzung der Schutzzonen sind
für den Beschwerdeführer Einschränkun­gen der Nutzung seines Grundeigentums
verbunden, welche sowohl die Eigentumsgarantie (Art. 26 der Bundesverfassung
vom 18. April 1999, BV) wie auch die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) berühren
(zum Verhältnis beider Grundrechte vgl. Ulrich Häfelin/ Wal­ter Haller, Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, 5. A., Zürich 2001, N. 603 f.) . Solche Einschränkungen sind
nach Art. 36 BV nur zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grund­­­lage
beruhen (Abs. 1), durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von
Grundrechten Dritter gerechtfertigt sind (Abs. 2) sowie dem Grundsatz der
Verhältnismäs­sig­keit genügen (Abs. 3).
a) Es ist unbestritten, dass Art. 20 Abs. 1
GSchG in Verbindung mit § 36 EG GSchG eine genügende gesetzliche Grundlage für
die Festsetzung der streitbetroffenen Grundwasserschutzzone bilden. Näher zu
prüfen ist das Vorliegen eines öffentlichen Inte­res­ses. Ein öffentliches
Interesse an der sich aus dem Schutzonenreglement ergebenden Ein­­schränkung
der Grundstücknutzung setzt dabei voraus, dass an der fraglichen Quellfassung
ein öffentliches Interesse besteht. Dies ergibt sich bereits aus Art. 20 Abs. 1
GSchG.
b) Der Bezirksrat hat unter Bezugnahme auf
die Wegleitung BUWAL (S. 21) erwogen, der Pflicht zur Errichtung von
Schutzzonen unterstünden alle Eigentümer von öffentlichen Grund- und
Quellfassungen sowie von dem öffentlichen Wohle dienenden privaten Grund- und
Quellwassserfassungen, welche der Gewinnung von Trinkwasser dienten; entgegen
der Auffassung des Rekurrenten sei daher nicht der Umstand, dass es vorliegend
um eine private Quellfassung gehe, sondern die Art der Wassernutzung – der
Gebrauch von Trink­­wasser – ausschlaggebend.
In Amtsbericht des AWEL wird ein öffentliches
Interesse mit der gleichen Argumen­tation bejaht; das AWEL verweist in diesem
Zusammenhang auf die Erläuterungen BUWAL (Glossar), wonach Grundwasserfassungen
im öffentlichen Interesse liegen, wenn das zum Gebrauch abgegebene Wasser nach
der Lebensmittelgesetzgebung den Anforderungen an Trinkwasser genügen muss,
sowie auf die Wegleitung BUWAL (S. 22), wo in diesem Zusammenhang auf Art. 24
und 260 der damals geltenden Lebensmittelverordnung 26. Mai 1936 hingewiesen
wird (heute Art. 17 Abs. 2 und Art. 276 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 275 Abs.
1 der Lebensmittelverordnung vom 1. März 1995, LMV, SR 817.02). Nach der im
Amtsbericht des AWEL dargelegten Auffassung ist im vorliegenden Fall davon
auszugehen, dass das Wasser der beiden angeschlossenen Liegenschaften sowie des
an­geschlossenen Laufbrunnens den Anforderungen der Lebensmittelverordnung
entsprechen müsse.
Die vom BUWAL und vom AWEL vertretene sowie
vom Bezirksrat übernommene Auffassung, wonach unter "dem öffentlichen
Wohle dienenden privaten Grund- und Quell­wasserfassungen" solche zu
verstehen sind, die nach der Lebensmittelgesetzgebung den An­forderungen an
Trinkwasser genügen müssen, vermag nicht zu überzeugen. Das BUWAL beruft sich
zur näheren Begründung auf die Botschaft des Bundesrats zum
Gewässerschutzgesetz vom 8. Oktober 1971 (BBl 1970 II 442 ff.), wonach es sich
rechtfertige, auch private Fassungen und Quellen dem Gewässerschutzgesetz zu
unterstellen, weil deren Verunreinigung und Gefährdung in vielen Fällen nicht
nur private Rechte des Grund­eigentümers oder Quellenrechtsinhabers verletze,
sondern auch öffentliche Interessen beeinträchtige (Wegleitung BUWAL, S. 21 in
Verbindung mit S. 1). Aus dieser an sich zutreffenden Überlegung lässt sich
jedoch noch nicht ableiten, dass das öffentliche Wohl hinsichtlich sämtlicher
privater Fassungen zu bejahen ist, welche Trinkwasser abgeben. Ein solcher
Schluss lässt sich auch nicht ohne Weiteres aus der bundesrätlichen Botschaft
ziehen; darin wird ausgeführt, dass Schutzzonen nur für die
"wichtigeren" Grundwasserfassungen erforderlich seien (BBl 1970 II
462).
Die dargelegte Auffassung der Verwaltung kann
sich denn auch nicht auf Lehre und Rechtsprechung stützen. Danach sind bei der
Beurteilung des öffentlichen Interesses an einer Quellfassung im Zusammenhang
mit der Frage einer Schutzzonenfestlegung neben dem Verwendungszweck des
genutzten Wassers (Trink- und Brauchwasser) auch die Grös­se und Art des
Benützerkreises zu berücksichtigen (Arnold Brunner, Grundwasserschutzzonen nach
eidgenössischem und zugerischem Recht unter Einschluss der Entschädigungsfrage,
Diss. Zürich 1996, S. 48 ff.; BGr, 28. Oktober 1994, ZBl 96/1995, S. 369 E.
5a). Brunner weist zu Recht darauf hin, die alleinige Berücksichtigung des
Verwendungszwecks führe zum unhaltbaren Ergebnis, dass Grundwasserschutzzonen
ungeachtet aller übrigen Umstände um jede Fassung auszuscheiden wären, deren
Wasser Dritten zu Trinkwasserzwecken abgegeben werde (S. 50 f.; derselbe,
Grundwasserschutz – zum Vollzug im Kanton Zug, URP 1998, S. 560 ff., Eine
Entgegnung zum Artikel "La protection des eaux souterraines – Aspects de
la pratique administrative du canton du Valais" von Luc Jansen, in URP
1998, S. 422 ff.). Selbst die Verwaltungspraxis im Kanton Zürich stellt nicht
allein auf dieses Kriterium ab, sondern berücksichtigt die Grösse des
Benutzerkreises immerhin insofern, als das öffentliche Interesse an privaten
Fassungen verneint wird, die lediglich einen Haushalt mit Trinkwasser
alimentieren (Jaya Rita Bose, Der Schutz des Grundwassers vor nachteiligen
Einwirkungen, nach dem Recht des Bundes und des Kantons Zürich, Diss. Zürich 1995,
S. 22; unter Hinweis darauf, dass nach diesem Kriterium in der
Gewässerschutzkarte rund 1'100 Fassungen als schutzwürdig bezeichnet seien; im
gleichen Sinn auch Amtsbericht des AWEL, S. 2).
c) Zur Frage, welcher Art und Grösse der
Benutzerkreis sein muss, um ein öffentliches Interesse an der Quellfassung zu
bejahen, bestehen in Lehre allerdings unterschiedliche Auffassungen. Bose (S.
23) stimmt der erwähnten zürcherischen Praxis zu, wonach ein öffentliches
Interesse bei privaten Fassungen bereits bejaht wird, wenn sie mehr als einen
Hauhalt alimentieren; aus der Sicht eines möglichst flächendeckenden
Grundwasserschutzes sowie im Hinblick auf die dezentrale Wasserversorgung und
die erforderliche Not­was­serversorgung sei es zu begrüssen, wenn auch über
kleinere Quellen Schutzzonen ge­legt würden; das öffentliche Interesse an einer
privaten Fassung sei jedenfalls auch dann anzuerkennen, wenn sie nur wenigen
Eigentümern oder der öffentlichen Wasserversorgung nur in Spitzenzeiten diene.
Brunner (S. 52) hält dafür, private Fassungen lägen im öffentlichen Interesse
wenn sie die gleiche Funktion wie öffentliche Trinkwasserversorgungen er­füllten;
er bejaht dies namentlich bei grösseren Gruppenversorgungen sowie bei
Einzelversorgungen für kollektive Haushalte wie etwa Gastwirtschaftsbetriebe,
Heime, Kantinen, Sa­na­tor­ien und dergleichen.
Die Rechtsprechung hat ein öffentliches
Interesse in folgenden Fällen bejaht:
das Bundesgericht
hinsichtlich einer Grundwasserfassung in Wetzikon, welche rund 15 % des Trinkwasserbedarfs
der Gemeinde Wetzikon deckt (BGr, 28. Oktober 1994, ZBl 96/1995, S. 369 E. 5a);
der Bundesrat
hinsichtlich mehrerer Quellen der Wasserversorgung der Stadt Bern (BR, 7.
September 1983, VPB 47/1983, Nr. 36, S. 177);
das aargauische
Verwaltungsgericht hinsichtlich einer der Bally Schuhfabriken AG
konzessionierten Grundwasserfassung mit einer Schüttung von 400 l/min zugunsten
der Trinkwasserversorgung der Gemeinde Dintikon (VGr AG, 6. November 1978, AGVE
1978, S. 215 E. 2);
das zürcherische
Verwaltungsgericht hinsichtlich einer Quellfassung der Gemeinde Langnau a.A.
zugunsten der Wasserversorgung der Ge­meinde Hausen a.A. mit einer mittleren
Schüttung von 19 l/min, was für die Versorgung von rund 90 Personen ausreicht
(VGr, 6. Juni 2001, VB.2000.00320);
der zürcherische
Regierungsrat hinsichtlich eines öffentlichen Laufbrunnens mit einer Schüttung
von lediglich 5 l/min, im Hinblick darauf, dass er Wandernden und
Spaziergängern in einem Naherholungsgebiet als Trinkwasserspender diene (RRB
Nr. 346/1980).
Wie diese Entscheide zeigen, sollte in der
Regel ‑ besondere Umstände vorbehal-ten ‑ ein öffentliches
Interesse nur hinsichtlich Fassungen bejaht werden, welche mehrere
Haushaltungen mit Trinkwasser versorgen. Wie gross der tatsächliche oder
potenzielle Benutzerkreis für die Bejahung eines öffentlichen Interesses sein
muss, braucht hier indessen nicht abschliessend beurteilt zu werden. Im
vorliegenden Fall beliefert die streitbetroffene Quellfassung "S"
lediglich zwei Haushalte sowie einen Laufbrunnen, wobei die beiden Haus­haltungen
auch an die öffentliche Wasserversorgung der Wasserversorgungsgenossen­schaft X
angeschlossen ist. Angesichts des letztgenannten Umstandes ist – unter dem hier
in Frage stehenden Gesichtswinkel des Benutzerkreises – ein öffentliches
Interesse an der Quellfassung zu verneinen. Daran vermögen die Ausführungen des
Mitbeteiligen und Konzessionsinhabers nichts zu ändern. Dieser bringt vor, das
aus der privaten Quellfassung be­zogene Wasser reiche in der Regel für die
Versorgung der beiden Haushalte aus; so sei es auch in Jahren 1947, 1949 und
1977 mit extremer Trockenheit gewesen; lediglich im Som­mer 1997 habe sich
wegen erforderlicher Reparaturarbeiten ein Engpass ergeben; der Anschluss an
die öffentliche Wasserversorgung sei angesichts des kleinen Fassungsvermögen im
Hinblick auf die Versorgungssicherheit der Mieter erfolgt.
d) Das AWEL weist in seinem Amtsbericht
darauf hin, dass B mit der Konzessions­verfügung der Baudirektion vom 21. Juni
1996 angesichts der seit dem letzten Jahrhundert bestehenden und ununterbrochen
genutzten Quellfassung die Konzession gestützt auf § 19 Abs. 1 lit. b der
Konzessionsverordnung zum Wasserwirtschaftsgesetz vom 21. Oktober 1992
(KonzessionsV; LS 724.211) als unbefristetes (ehehaftes) Recht verliehen worden
sei. Angesichts dieser Art der Konzessionsverleihung an den Mitbeteiligten
fragt es sich, ob der Beschwerdeführer trotz fehlenden öffentlichen Interesses
an der konzessionierten Quellfassung Massnahmen zu deren Schutz grundsätzlich gleichwohl
hinzunehmen habe, weil mit dem Verzicht auf solche Massnahmen in Rechte des
Konzessionärs eingegriffen werde, die diesem nicht neu verliehen werden,
sondern als vorbestehende Rechte zu gelten haben. Es geht mithin um die Frage,
ob dem Mitbeteiligen als Kon­zessionär ein durch die Eigentumsgarantie
geschütztes wohlerworbenes Recht zustehe, des­sen Schutz nach Art. 36 Abs. 2 BV
Massnahmen rechtfertigt, welche den Beschwerdeführer bei der Nutzung seines
Grundeigentums einschränken.
Zu beachten ist in diesem Zusammenhang, dass
Ziffer 6 Satz 1 der massgebenden Bedingungen in der Konzessionsverfügung vom
21. Juni 1996, wonach der Inhaber des Grundwasserrechts zur Ausscheidung von
Schutzzonen um die Quellfassung "S" verpflich­tet ist,
missverständlich formuliert ist. Diese Verpflichtung trifft das Ge­meinwesen,
während der Konzessionär lediglich verpflichtet ist, die für die Zonenausschei­dung
erforderlichen Grundlagen beizubringen (Art. 20 Abs. 2 lit. a GSchG; § 35
Abs. 1 Satz 1 EG GSchG), wie das im vorliegenden Fall in Ziffer 6 Satz 2
der massgebenden Kon­zessions­be­dingungen vorgesehen ist. Von der
Interessenlage her bewirkt denn auch die Ausscheidung von Schutzzonen für den
Konzessionär, wie gerade der vorliegende Fall zeigt, keine Einschrän­kung
seines Rechts, sondern ermöglicht ihm dessen nutzbringende Ausübung, indem sie
den Bezug von Trinkwasser gewährleistet, welches den Anforderungen der
Lebensmittel­gesetzgebung entspricht. Weil die Quellfassung "S" im
19. Jahrhundert erstellt und seit jeher zur Trink- und
Brauchwasserversorgung genutzt wurde, beinhaltet die dem Mitbeteiligen am 21.
Juni 1996 erteilte Konzession ein wohlerworbenes Recht, was auch darin zum
Ausdruck kommt, dass ihm diese Konzession gestützt auf § 19 Abs. 1 lit. b
KonzessionsV verliehen worden ist. Das verliehene Recht steht daher unter dem
Schutz der Eigentumsgarantie (Ulrich/Häfelin/Georg Müller, Grundriss des
Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 2010; Max Imboden/René
Rhi­now/Beat Krähenmann, Schweizerische Ver­waltungsrechtsprechung, Basel/Frank­furt
a.M., Band II, 6. A., 1986 bzw. Ergänzungsband 1990, je Nr. 119 B IV und Nr.
122 B IV). Ins Gewicht fällt dabei, dass das verliehene Recht gemäss Ziffer I
der Konzessionsverfügung nicht nur die Wasserentnahme als solche beinhaltet,
sondern die Entnahme "zu Trink- und Brauchwasserzwecken", welchem
Zweck die streitbetroffenen Schutzmassnahmen dienen sollen.
Es fragt sich allerdings, ob der Annahme
eines wohlerworbenes Rechts im dargeleg­ten Umfang Ziffer 1 der massgebenden
Konzessionsbedingungen entgegenstehe, wonach die "Rechte Dritter"
vorbehalten bleiben. Das ist zu bezweifeln. Die Formulierung in Ziffer 1 der
massgebenden Bedingungen orientiert sich offensichtlich noch an der früheren
Regelung des Rechtsschutzes gemäss dem Wasserbaugesetz vom 15. Dezember 1901 in
der Fassung vom 2. Juli 1967 (mit dem neuen Titel Wassergesetz; WasserG; vgl.
ZG 5, 257; OS 42, 738). Gemäss § 26 in Verbindung mit § 46 WasserG in
Verbindung mit § 82 lit. d VRG (in der Fassung vom 2. Juli 1967) hatte das
Verwaltungsgericht im Klageverfahren festzustellen, ob der Konzessionserteilung
"Rechte Dritter" entgegenstünden. Der verwal­tungsgerichtliche
Entscheid über diese sogenannten privatrechtliche Einsprachen bilde­te alsdann
die Grundlage für die Behandlung der sogenannten öffentlichrechtlichen Ein­spra­­chen
durch den Regierungsrat, unter anderem "wegen Verletzung öffentlicher und
privater Interessen" gemäss § 27 WasserG. Mit der privatrechtlichen
Einsprache konnten benachbarte Grundeigentümer namentlich nicht geltend machen,
die Erteilung eines Wasserrechts und dessen Ausübung hätten zur Folge, dass
ihre Liegenschaft mit wertvermindernden öffentlichrechtlichen
Eigentumsbeschränkungen belastet werde, wie sie gewässserschutzrechtlich im
Zusammenhang mit der Verleihung von Grundwasserrechten geboten sind (vgl. RB
1983 Nr. 16; Kölz/Bosshart/Röhl, § 82 N. 11; Kurt Sintzel, Die
Sondernutzungsrechte an öffentlichen Sachen im Gemeingebrauch im Kanton Zürich,
Zürich 1962, S. 58 Anm. 25 in Verbindung mit S. 141 ff.). Aus Ziffer 1 der
massgebenden Bedingungen für die hier streitbetroffene Konzession kann daher
nicht abgeleitet werden, das wohlerwor­bene Recht des Konzessionärs bilde von
vornherein keine Grundlage, den Beschwerdeführer in der Nutzung seines
Eigentums durch den Erlass von Schutzzonen zugunsten der Quell­­fassung
einzuschränken.
Die Tragweite von Ziffer 1 der massgebenden
Bedingungen muss aber hier aus den nachstehenden Gründen nicht abschliessend
beurteilt werden. Den durch das wohlerworbene Recht geschützten Interessen des
Konzessionsinhabers an der Ausscheidung von Schutz­­zonen stehen die ebenfalls
durch die Eigentumsgarantie sowie die Wirtschaftsfreiheit geschützten
Interessen des Beschwerdeführers gegenüber, sein Grundeigentum ohne
Einschränkungen, die nicht durch ein öffentliches Interesse gedeckt sind,
nutzen zu können. Insofern betrifft Art. 36 Abs. 2 BV mit der Bezugnahme auf
"den Schutz von Grundrechten Dritter" Fälle einer sogenannten
Grundrechtskollision. Die Anwendung dieser Verfassungsbestimmung erfordert
daher eine Abwägung grundrechtlich geschützter Rechtsposi­tionen beider
Grundsrechtsträger im Sinne der "Herstellung praktischer Konkordanz"
(Hä­felin/Haller, N. 319 und 377), was sich weitgehend mit der Prüfung der
Verhältnismäs­sigkeit im engeren Sinn (Verhältnis zwischen Eingriffszweck und
Eingriffswirkung; vgl. Häfelin/Müller, Rz. 514 ff.) deckt. Dabei kommt weder
dem Interesse des Konzessionärs an der Ausübung des wohlerworbenen Rechts noch
jenem des Beschwerdeführers an der un­geschmälerten Nutzung seines
Grundeigentums von vornherein der Vorrang zu. Im Rah­men dieser
Interessenabwägung hat der Beschwerdeführer Schutzmassnahmen auf seinem
Grundstück hinzunehmen, die ihn bei der Nutzung seines Grundstücks und seiner
landwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit nicht schwerwiegend einschränken,
anderseits jedoch für die Nutzung des Quellwassers als Trinkwasser geboten
sind. Dabei fällt in Betracht, dass das Grundstück Kat.Nr. 2 des
Beschwerdeführers in der Landwirtschaftszone liegt, dass in der Schutzzone III,
der ca. 1'200 m2 zugewiesen werden, eine landwirtschaftliche Nutzung wei­testgehend
möglich bleibt und dass in der Schutzzone II, welcher lediglich ca. 100 m2
zugewiesen werden, eine landwirtschaftliche Bewerbung ebenfalls – allerdings
unter den zusätzlichen Einschränkungen von Art. 6 lit. h des
Schutzzonenreglements – zulässig ist (vgl. diesbezüglich auch E. 5b S. 5 des
angefochtenen Rekursentscheids). Der vom Beschwer­deführer angestrebten
Bewirtschaftungsart (Erdbeerkulturen unter Plastikfolien mit Tropfbewässerung)
steht zwar in der Schutzzone III Art. 5 lit. k des Schutzzonenreglements
entgegen. Diese Bestimmung ist aber unter dem Gesichtswinkel der Verhältnismäs­sigkeit
(im Sinn der Erforderlichkeit) aufzuheben bzw. anzupassen (nachfolgend E. 4).
Es ergibt sich demnach, dass der Beschwerdeführer die durch die
Schutzonenausscheidung bewirkten Einschränkungen unter dem Gesichtswinkel von
Art. 36 Abs. 2 BV und dem Vorbehalt der Erforderlichkeit (Art. 36 Abs. 3 BV)
hinzunehmen hat.
4. Dem Beschwerdeführer geht es laut seiner
Beschwerdebegründung in ers­ter Linie darum, auf dem von der Schutzzone
betroffenen Land Erdbeeren anbauen zu können; bei diesem Erwerbszweig handle es
sich um ein wichtiges Standbein seines Betriebs; da er aus Fruchtfolgegründen
nur alle fünf bis sechs Jahre am gleichen Standort anpflanzen könne, sei er auf
die fragliche Parzelle angewiesen; die nun festgelegte Schutzzone verunmögliche
jedoch dort diese Bewirtschaftungsart.
Wie sich aus dem Amtsbericht der Fachstelle
Obst ergibt, steht dem Anliegen des Beschwerdeführers in der Schutzzone III
einzig das in Art. 5 lit. k des Schutzzonenreglements statuierte Verbot, dem
Bewässerungswasser Düngemittel beizumischen, ent­gegen (Antwort zu
Frage 1). Sodann besteht bei der fraglichen Art der Düngung keine Gefahr
für das aus der Quellfassung gewonnene Wasser bzw. keine höhere Gefahr als bei
Ausbringen des Düngers mittels der zulässigen herkömmlichen Kulturtechnik (Antwort
zu Frage 2). Schliesslich führt die Fachstelle aus, weil die herkömmliche
Kulturtechnik nicht unter die im Schutzreglement vorgesehenen Einschränkungen
falle, könnte der Beschwerde­führer zwar auf diese ausweichen; die vom
Beschwerdeführer bevorzugte Anbautechnik sei jedoch – wie näher ausgeführt wird
– die zur Zeit umweltschonendste Methode im Frei­land­bau (Antwort auf Frage
3). Aufgrund dieser fachkundigen Feststellungen erweist sich das Verbot, dem
Bewässerungswasser Düngemittel beizufügen, als für die Erreichung des Schutz­zwecks
nicht erforderlich und damit als unverhältnismässiger Eingriff für den Beschwer­deführer.
5. Es fragt sich, ob dem durch eine
Abänderung des Reglements oder durch Erteilung einer Ausnahmebewilligung
Rechnung zu tragen sei. Während die erstgenannte Lösung auf eine teilweise
Gutheissung der Beschwerde hinausläuft, würde die zweitgenannte Lösung zu einer
Abweisung der Beschwerde – allerdings "im Sinn der Erwägungen" –
führen, da die Erteilung einer Ausnahmebewilligung prozessual betrachtet nicht
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet.
Dazu führt das
AWEL in seinem Bericht aus, dem Anliegen des Beschwer­deführers könne durch
eine Ausnahmebewilligung entsprochen werden; es habe sein Einver­ständnis zur
Erteilung einer Ausnahmebewilligung bereits aufgrund eines Entwurfs der
Fachstelle Obst signalisiert; dieses Vorgehen sei einer Reglementsänderung
vorzuziehen, denn eine solche würde Kosten verursachen und einen neuen
Gemeinderatsbeschluss bedingen. Demgegenüber wendet der Beschwerdeführer in
seiner Stellungnahme zum Amtsbericht des AWEL zu Recht ein, aufgrund der
fachkundigen Feststellung, dass es sich bei der vorgesehenen Düngungsart um die
zurzeit umweltschonendste Anbautechnik im Freilandbau hand­le, erscheine eine
Reglementsänderung gegenüber einer blos­sen Ausnahmebewilligung als die
sachgerechtere Lösung. Dem ist zuzustimmen. In teilweiser Gutheissung der
Beschwerde sind daher, soweit den Beschwerdeführer betreffend, Disp.
Ziff. II des Rekursentscheids vom 3. Mai 2001 sowie Disp. Ziff. 1 des Beschlusses
des Beschwerdegegners vom 19. De­zem­ber 2000 aufzuheben. Die Sache ist
zur Überarbeitung des Reglements im Sinn der Er­wägungen an den
Beschwerdegegner zurückzuweisen.
...
Demgemäss entscheidet
die Kammer:
1.    In teilweiser Gutheissung der Beschwerde werden, soweit
den Beschwerdeführer betref­fend, Disp. Ziff. II des Rekursentscheids des
Bezirksrats Y vom 3. Mai 2001 sowie Disp. Ziff. 1 des Beschlusses des
Beschwerdegegners vom 19. Dezember 2000 aufgehoben. Die Sache wird zur
Überarbeitung des Schutzzonenreglements im Sinn der Erwägungen an den
Beschwerdegegner zurückgewiesen.
...