zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00590 · 2018-12-19 · de

Staatsbeitrag | [Die Beschwerde richtet sich gegen eine Verfügung des MBA, mit welcher dieses der Beschwerdeführerin unter Hinweis auf das Budget 2016 für das Jahr 2016 an ihre Kosten im Zusammenhang mit der Durchführung vorbereitender Kurse für die eidgenössische Berufsprüfung und von Bildungsgängen der höheren Fachschulen "eine Subvention von insgesamt höchstens Fr. 92'000.-" zusprach.] Nach § 37 Abs. 1 lit. a f. EG BBG kann sich der Kanton mit Subventionen von bis zu 75 % an den anrechenbaren Aufwendungen der Leistungserbringerinnen und Leistungserbringer für vorbereitende Kurse gemäss § 27 EG BBG und Bildungsgänge gemäss § 28 EG BBG beteiligen; es besteht jedoch kein Anspruch auf finanzielle Unterstützung des Kantons (E. 2.1). Soweit sich die Exekutive - wie vorliegend - gegenüber einer Institution in einer Leistungsvereinbarung verpflichtete, bestimmte Beiträge auszurichten, muss der Kantonsrat die notwendigen Voranschlagskredite (bzw. einen allfälligen Nachtragskredit) grundsätzlich unabhängig davon bewilligen, ob die Exekutive tatsächlich berechtigt war, die vertragliche Bindung ohne vorgängigen Voranschlagskredit (Budgetbeschluss) einzugehen; eine Kürzung oder Streichung eines entsprechenden Kredits wäre nur zulässig, falls für die private Vertragspartei erkennbar war, dass die Leistungsvereinbarung nur unter Budget- oder Kreditvorbehalt Gültigkeit haben sollte und die fragliche Budgetposition bzw. Ausgabe nicht bereits anderweitig (nicht vertraglich) budgetmässig gebunden erscheint (E. 5.2). Bei den in § 37 Abs. 1 lit. a und lit. b EG BBG vorgesehenen finanziellen Leistungen handelt es sich indes um Ausgaben, welche zwar referendumsmässig, nicht aber auch budgetmässig gebunden sind; eine vertragliche Bindung ist aus Sicht des Parlaments ebenfalls zu verneinen, enthält die Leistungsvereinbarung vom Januar 2014 doch einen Budgetvorbehalt (E. 5.3). Es ist daher nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz bzw. das MBA der Beschwerdeführerin lediglich eine Subvention in Höhevon maximal Fr. 92'000.- für das Jahr 2016 zusprach; dafür, dass die Behörde bei der Verteilung der in diesem Bereich vorgegebenen (für das Jahr 2016) zu tiefen bzw. nicht für alle zu erwartenden Ausgaben ausreichenden Kreditsumme auf die unterschiedlichen Empfängerinnen und -empfänger finanzieller Leistungen im Sinn von §§ 36 EG BBG rechtsungleich oder willkürlich vorgegangen wäre, liegen jedenfalls keine Anhaltspunkte vor; solches wird denn auch von der Beschwerdeführerin nicht geltend gemacht (E. 5.4). Die Plafonierung der Subvention ist schliesslich auch aus Vertrauensschutzgesichtspunkten nicht als unzulässig einzustufen (E. 5.5).Abweisung.Abweichende Meinung einer Kammerminderheit.

Zürich Verwaltungsgericht 18..2.19.1 VB.2018.00590
Zurich Verwaltungsgericht 18..2.19.1 VB.2018.00590
Zurigo Verwaltungsgericht 18..2.19.1 VB.2018.00590

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00590
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Geschäftsnummer:
VB.2018.00590
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 19.12.2018
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Staatsbeitrag
[Die Beschwerde richtet sich gegen eine Verfügung des MBA, mit welcher dieses der Beschwerdeführerin unter Hinweis auf das Budget 2016 für das Jahr 2016 an ihre Kosten im Zusammenhang mit der Durchführung vorbereitender Kurse für die eidgenössische Berufsprüfung und von Bildungsgängen der höheren Fachschulen "eine Subvention von insgesamt höchstens Fr. 92'000.-" zusprach.]
Nach § 37 Abs. 1 lit. a f. EG BBG kann sich der Kanton mit Subventionen von bis zu 75 % an den anrechenbaren Aufwendungen der Leistungserbringerinnen und Leistungserbringer für vorbereitende Kurse gemäss § 27 EG BBG und Bildungsgänge gemäss § 28 EG BBG beteiligen; es besteht jedoch kein Anspruch auf finanzielle Unterstützung des Kantons (E. 2.1). Soweit sich die Exekutive - wie vorliegend - gegenüber einer Institution in einer Leistungsvereinbarung verpflichtete, bestimmte Beiträge auszurichten, muss der Kantonsrat die notwendigen Voranschlagskredite (bzw. einen allfälligen Nachtragskredit) grundsätzlich unabhängig davon bewilligen, ob die Exekutive tatsächlich berechtigt war, die vertragliche Bindung ohne vorgängigen Voranschlagskredit (Budgetbeschluss) einzugehen; eine Kürzung oder Streichung eines entsprechenden Kredits wäre nur zulässig, falls für die private Vertragspartei erkennbar war, dass die Leistungsvereinbarung nur unter Budget- oder Kreditvorbehalt Gültigkeit haben sollte und die fragliche Budgetposition bzw. Ausgabe nicht bereits anderweitig (nicht vertraglich) budgetmässig gebunden erscheint (E. 5.2). Bei den in § 37 Abs. 1 lit. a und lit. b EG BBG vorgesehenen finanziellen Leistungen handelt es sich indes um Ausgaben, welche zwar referendumsmässig, nicht aber auch budgetmässig gebunden sind; eine vertragliche Bindung ist aus Sicht des Parlaments ebenfalls zu verneinen, enthält die Leistungsvereinbarung vom Januar 2014 doch einen Budgetvorbehalt (E. 5.3). Es ist daher nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz bzw. das MBA der Beschwerdeführerin lediglich eine Subvention in Höhevon maximal Fr. 92'000.- für das Jahr 2016 zusprach; dafür, dass die Behörde bei der Verteilung der in diesem Bereich vorgegebenen (für das Jahr 2016) zu tiefen bzw. nicht für alle zu erwartenden Ausgaben ausreichenden Kreditsumme auf die unterschiedlichen Empfängerinnen und -empfänger finanzieller Leistungen im Sinn von §§ 36 EG BBG rechtsungleich oder willkürlich vorgegangen wäre, liegen jedenfalls keine Anhaltspunkte vor; solches wird denn auch von der Beschwerdeführerin nicht geltend gemacht (E. 5.4). Die Plafonierung der Subvention ist schliesslich auch aus Vertrauensschutzgesichtspunkten nicht als unzulässig einzustufen (E. 5.5).
Abweisung.
Abweichende Meinung einer Kammerminderheit.
Stichworte:
AUSGABENBEWILLIGUNG
BERUFSBILDUNG
BUDGET
BUDGETKREDIT
BUDGETVORBEHALT
FINANZKOMPETENZ
GEBUNDENE AUSGABE
LEISTUNGSVEREINBARUNG
STAATSBEITRÄGE
SUBVENTION
VERTRAUENSSCHUTZ
VORBEHALT
Rechtsnormen:
§ 35 Abs. 1 EG BBG
§ 35 Abs. 2 EG BBG
§ 37 Abs. 1 lit. a EG BBG
§ 37 Abs. 1 lit. b EG BBG
§ 3 Abs. 1 StaatsbeitragsG
§ 3 Abs. 2 StaatsbeitragsG
§ 10 Abs. 3 StaatsbeitragsG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2018.00590
Urteil
der 4. Kammer
vom
19. Dezember 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle,
Verwaltungsrichter André Moser,
Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch das Mittelschul- und Berufsbildungsamt,
Beschwerdegegner,
betreffend
Staatsbeitrag,
hat sich ergeben:
I.
Mit Verfügung vom 7. Juli 2016
sicherte das Mittelschul- und Berufsbildungsamt (MBA) A mit einem
Betriebsstandort im Kanton Zürich für das Jahr 2016 an ihre Kosten im
Zusammenhang mit der Durchführung
vorbereitender
Kurse für die eidgenössische Berufsprüfung und von Bildungsgängen der höheren
Fachschulen "
eine Subvention von insgesamt höchstens
Fr. 92'000.-" zu.
II.
Die Bildungsdirektion wies einen
dagegen erhobenen Rekurs mit Verfügung vom 30. Juli 2018 ab.
III.
A
liess am 14. September 2018 Beschwerde beim Verwaltungsgericht
erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge "(zuzüglich
Mehrwertsteuer)" seien die Verfügung des MBA vom 7. Juli 2018
(richtig 2016) sowie der Rekursentscheid vom 30. Juli 2018 vollumfänglich
aufzuheben und sei ihr für das Beitragsjahr 2016 eine Subvention in der
"ihr gesetzlich zustehenden Höhe, mindestens im Umfang von
CHF 168'849.00, zuzusprechen"
.
Die Bildungsdirektion am 8./9.  und das MBA am 18./19. Oktober 2018
verzichteten auf Vernehmlassung bzw. Beschwerdebeantwortung.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide
einer Direktion über Anordnungen eines Amts
etwa im
Zusammenhang mit Staatsbeiträgen
nach § 41 in Verbindung mit
§§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b
Abs. 1 und Abs. 2 lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44
e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
(VRG, LS 175.2) zuständig.
Weil auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Der Streitwert
beträgt Fr. 76'849.- (Fr. 168'849.- abzüglich Fr. 92'000.-),
weshalb die Angelegenheit in die Zuständigkeit der Kammer fällt (§ 38
Abs. 1 und § 38b Abs. 1 lit. c e contrario VRG).
2.
2.1
Gemäss
§ 27 des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über die Berufsbildung vom
14. Januar 2008 (EG BBG, LS 413.31) sorgt der Kanton für ein
bedarfsgerechtes Angebot an vorbereitenden Kursen für die eidgenössische
Berufsprüfung und die eidgenössische höhere Fachprüfung (Satz 1); er kann
Dritte mittels Leistungsvereinbarung beauftragen, solche Kurse anzubieten
(Satz 2). Im gleichen Sinn kann der Kanton Dritte mittels
Leistungsvereinbarung beauftragen, eidgenössisch anerkannte Bildungsgänge oder
Teile davon zu führen, wenn daran ein besonderes öffentliches Interesse
besteht, namentlich die Bildungsangebote einem Bedürfnis der Arbeitswelt
entsprechen und sie von längerfristigem Nutzen sind, und die Angebote
andernfalls nicht ausreichend bereitgestellt würden (§ 28 Abs. 3 EG
BBG).
Nach § 37 Abs. 1 lit. a f. EG
BBG kann sich der Kanton im Gegenzug mit Subventionen von bis zu 75 % an
den anrechenbaren Aufwendungen der Leistungserbringerinnen und
Leistungserbringer für vorbereitende Kurse gemäss § 27 EG BBG und
Bildungsgänge gemäss § 28 EG BBG beteiligen. Es besteht jedoch kein
Anspruch auf finanzielle Unterstützung des Kantons (vgl. auch
§ 3 Abs. 1 des
Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 [StaatsbeitragsG, LS 132.2])
. Der
Entscheid
darüber liegt vielmehr im Ermessen der zuständigen Behörden. Dieses Ermessen
ist pflichtgemäss, das heisst unter Beachtung des Willkürverbots, des
Gleichbehandlungsgebots und des Verhältnismässigkeitsprinzips sowie des Sinns
und Zwecks der gesetzlichen Ordnung und der dort angelegten öffentlichen
Interessen auszuüben (vgl. BGE 140 I 99 E. 3.1, 138 I 305
E. 1.4.3; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 26 Rz. 11; Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A.,
Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 409).
2.2
Leistungsvereinbarungen
nach § 27 Satz 2 bzw. § 28 Abs. 3 EG BBG werden in der Regel als
Rahmenvereinbarungen für mehrere Jahre – längstens für acht Jahre –
abgeschlossen und durch Jahresvereinbarungen konkretisiert (§ 35
Abs. 2 EG BBG in Verbindung mit § 2 Abs. 3 der Verordnung über
die Finanzierung von Leistungen der Berufsbildung vom 24. November 2010
[VFin BBG, LS 413.312]). Sie haben neben der Art und dem Umfang der
Leistung bzw. des Leistungsauftrags des Dritten insbesondere die Art und den
Umfang der (Gegen-)Leistungen des Kantons, namentlich die Höhe allfälliger
Staatsbeiträge, zu regeln (§ 35 Abs. 1 lit. a und lit. d EG
BBG; vgl. auch § 10 Abs. 2 lit. b StaatsbeitragsG).
3.
3.1
Die Parteien schlossen im Januar 2014 für
die Periode vom 1. Januar 2013 bis zum 31. Dezember 2016 eine
Leistungsvereinbarung über die höhere Berufs- und Weiter­bildung ab. Darin
findet sich in Ziff. 6.1.1 bezüglich Art und Umfang der von der
Beschwerdeführerin im Bereich der höheren Berufsbildung zu erbringenden
Leistungen statuiert, dass jene Bildungsgänge der höheren Fachschule (vgl.
§ 28 Abs. 3 EG BBG) und Vorbereitungskurse für die Berufsprüfung und die
höhere Fachprüfung (vgl. § 27 EG BBG) anbietet. Die Abgeltung dieser
Leistungen durch den Kanton erfolgt – so die Leistungsvereinbarung weiter – pro
Kalenderjahr (Ziff. 9.2.5 Abs. 1) in Form angebotsabhängiger
Lektionen- bzw. Semesterpauschalen pro Studentin oder Student mit
stipendienrechtlichem Wohnsitz im Kanton Zürich im Sinn von §§ 5b f. VFin
BBG (in der bis zum 31. Dezember 2016 gültigen Fassung [OS 68, 54; OS
70, 159])
(
Ziff. 9.2.
2). Die Pauschalen sind gemäss Ziff. 3.4 der
Leistungsvereinbarung "pro Angebot" in den – jeweils nach dem
Budgetbeschluss des Kantonsrats abzuschliessenden – Jahresvereinbarungen
festzulegen, weshalb diese auch eine Liste des beitragsberechtigten Angebots
der Beschwerdeführerin zu enthalten haben (vgl. Ziff. 9.2.2); in den
Jahresvereinbarungen ebenfalls festzulegen ist sodann die "maximale
Leistungsmenge" der Beschwerdeführerin, das heisst die maximale Anzahl
Studierender bzw. Kursteilnehmender
mit stipendienrechtlichem Wohnsitz
im Kanton Zürich
im Abrechnungsjahr (Ziff. 3.4
in Verbindung mit Ziff. 9.2.4).
Als "für die [konkrete]
Berechnung der Abgeltung" massgebend bezeichnen die Ziff. 9.2.4
lit. a und 9.2.5 Abs. 2 schliesslich die Anzahl der Studierenden bzw. der
Kursteilnehmenden mit stipendienrechtlichem Wohnsitz im Kanton Zürich "am
Stichtag 15. November des Vorjahres, am 15. Mai und am
15. November des betreffenden Jahres".
3.2
In
Ergänzung dieser Leistungsvereinbarung trafen die Parteien im November 2014
eine Jahresvereinbarung für das Beitragsjahr 2014 und Ende März bzw. Anfang
April 2015 eine solche für das Beitragsjahr 2015. Am 7. Juli 2016 – dem
Tag des Erlasses der streitgegenständlichen Verfügung – legte das MBA der
Beschwerdeführerin zudem die Jahresvereinbarung für die Periode vom
1. Januar bis zum 31. Dezember 2016 zur Annahme vor. Die am 14. bzw.
19. Juli 2016 gegengezeichnete Vereinbarung enthält die Angebotsliste der
Beschwerdeführerin sowie die massgeblichen "Pauschalen pro Angebot";
Angaben zur maximalen Leistungsmenge der Beschwerdeführerin sucht man darin –
wie auch in den Jahresvereinbarungen praktisch identischen Wortlauts aus den
Jahren 2014 und 2015 – allerdings vergeblich.
Hierzu äussert sich auch die
Ausgangsverfügung nicht (direkt); sie begrenzt jedoch die Höhe der der
Beschwerdeführerin für das Jahr 2016 auszurichtenden finanziellen Leistungen
gegen oben, indem jener darin unter dem Untertitel
"Ausgabenbewilligung" für das Jahr 2016 eine Subvention in der Höhe
von maximal Fr. 92'000.- zugesprochen wird. Obschon – so der
Beschwerdegegner bzw. das MBA in der definitiven Abrechnungsverfügung vom
25. Januar 2018 – aufgrund der im März 2017 vorliegenden
Studierendenzahlen des Jahres 2016 bei einer Berechnung nach Massgabe der
Ziff. 9.2.4 lit. a und 9.2.5 Abs. 2
der
Leistungsvereinbarung 2016 eine Subvention in Höhe von Fr. 168'849.-
resultiert hätte, erhielt die Beschwerdeführerin daher letztlich
"nur" Fr. 92'000.- an ihre (ungedeckten) anrechenbaren
Aufwendungen im Sinn von § 37 Abs. 1 EG BBG für die fragliche Periode
ausgerichtet.
4.
Die Beschwerdeführerin wendet sich gegen
die Deckelung der ihr für das Jahr 2016 auszurichtenden Subvention und macht
geltend, der Beschwerdegegner stelle in der Ausgangsverfügung zum ersten Mal –
ohne Vorankündigung und ohne ihr Einverständnis in der Jahresvereinbarung 2016
– lediglich auf die "Planzahlen basierend auf Vorjahreswerten" ab
statt – wie sonst – auf die effektiven Studierendenzahlen, die anhand der drei
in Ziff. 9.2.5 festgelegten Stichtage nachgewiesen werden könnten. So sei
in der Vergangenheit nie von "einer Maximalbeitragshöhe gesprochen"
worden, "welche der Abrechnung nach Stichtagen entgegenstehen würde".
Im Jahr 2015 habe sie mithin trotz identischer Budgeteingabe
(Fr. 92'000.-) wie in den Jahren 2016 und 2014 einen Betrag von rund
Fr. 142'000.- vom Beschwerdegegner zugesprochen erhalten; im Jahr 2014
seien es immerhin rund Fr. 100'000.- gewesen. Sie habe deshalb darauf
vertrauen dürfen, dass der Beschwerdegegner die Berechnung der ihr zustehenden
Beiträge auch im Jahr 2016 "vereinbarungskonform" (vgl.
Ziff. 9.2.5 der Leistungsvereinbarung) mittels "Gewichtung nach
Stichtagen" vornehme.
Dem hält der Beschwerdegegner entgegen,
dass sich das beanstandete Kostendach am vom Kantonsrat bewilligten Budget 2016
der Leistungsgruppe Nr. 7306 Berufsbildung orientiere, "welches im
Bereich der Subventionen für die Höhere Berufsbildung auf Grund der
Budgeteingaben der Schulen festgelegt" worden sei, so im Fall der
Beschwerdeführerin gestützt auf deren (Budget-)Eingabe für das Jahr 2016. Damit
bzw. mit der Festsetzung einer "Höchstgrenze pro Anbieter" werde mit
anderen Worten die Einhaltung der finanzrechtlichen Vorgaben – insbesondere die
Einhaltung der Budgetvorgaben des Kantonsrats – sichergestellt, was zulässig
sei. In der Präambel der mit der Beschwerdeführerin abgeschlossenen
Leistungsvereinbarung finde sich denn auch ausdrücklich festgehalten, dass
diese neben der Anerkennung der Staatsbeitragsberechtigung einen
Ausgabenentscheid sowie die Genehmigung des Budgets durch den Kantonsrat
voraussetze.
5.
5.1
Unter
welchen Voraussetzungen und Bedingungen und – gegebenenfalls – in welcher Höhe
eine Subvention ausgerichtet wird, wird durch das materielle Subventions- bzw. Staatsbeitragsrecht
bestimmt. Demgegenüber regelt das Finanzhaushaltrecht nicht das Verhältnis
zwischen Kanton und Subventionsempfängerin bzw. Subventionsempfänger, sondern
das Verhältnis zwischen der Exekutive und dem Parlament als Budgetbehörde.
Für jede Ausgabe (die sich aufgrund des
Legalitätsprinzips auf eine Rechtsgrundlage stützen muss) benötigt die
Exekutive einen entsprechenden Budgetkredit und eine Ausgabenbewilligung
(§ 35 Abs. 1
des
Gesetzes über Controlling und Rechnungslegung vom 9. Januar 2006 [CRG,
LS 611]
). Diese doppelte Hürde für
die Ausgabe kantonaler Mittel ist gewollt: Der Kanton soll nicht (wie ein
Privater über sein Privatvermögen) frei über Steuer- und Gebührengelder
verfügen. Er soll durch einen mehrphasigen Bewilligungsprozess von übereiltem
Finanzgebaren abgehalten und dazu veranlasst werden, sich mit der Notwendig-
und Zweckmässigkeit einer Ausgabe auseinanderzusetzen (vgl. zum dualistischen
Ausgabenbewilligungsverfahren in der Stadt Zürich Peter Saile
/Marc Burgherr/Theo Loretan,
Verfassungs- und Organisationsrecht der Stadt Zürich, Zürich/St. Gallen
2009, N. 48, N. 667).
5.2
Bei der
von den Parteien im Januar 2014 eingegangenen Leistungsvereinbarung, welche die
Übertragung öffentlicher Aufgaben im Bereich der Berufsbildung an die
Beschwerdeführerin im Austausch gegen eine finanzielle Leistung des
Beschwerdegegners zum Inhalt hat, handelt es sich um einen
verwaltungsrechtlichen Vertrag. Vereinbarungen dieser Art werden in der Regel
dann abgeschlossen, wenn beide Parteien an einer dauerhaften Bindung
interessiert sind und die private Vertragspartei Verpflichtungen eingeht, die
ihr nicht durch Verfügung auferlegt werden können. Der Vertrag wirkt für beide
Parteien bindend
und kann nur unter den vereinbarten Voraussetzungen
oder im gegenseitigen Einverständnis abgeändert oder aufgelöst werden (vgl. zum
Ganzen
Häfelin
/Müller/Uhlmann,
Rz. 1324 und 2534).
Die sich mit Vertragsabschluss
einstellende Bindungswirkung hat zur Folge, dass die der Beschwerdeführerin
versprochene finanzielle Leistung grundsätzlich unabhängig vom späteren
Einverständnis des Parlaments im Rahmen der Genehmigung des Budgets geschuldet
ist (vgl. Yvo Hangartner, Parlament und Regierung, ZBl 91/1990, S. 472
ff., 489, auch zum Folgenden; ferner
Tobias Jaag, Die Ausgabenbewilligung im zürcherischen
Gemeinderecht, ZBl 94/1993, S. 68 ff., 73; Saile/Burgherr/Loretan,
N. 678
). Soweit sich die Exekutive
gegenüber einer Institution in einer gegenseitigen Leistungsvereinbarung
verpflichtete, bestimmte Beiträge auszurichten, muss der Kantonsrat die
notwendigen Voranschlagskredite (bzw. einen allfälligen Nachtragskredit) also
unabhängig davon bewilligen, ob die Exekutive tatsächlich berechtigt war, die
vertragliche Bindung ohne vorgängigen Voranschlagskredit (Budgetbeschluss) einzugehen.
Eine Kürzung oder Streichung eines entsprechenden Kredits wäre nur zulässig,
falls für die private Vertragspartei erkennbar war, dass die
Leistungsvereinbarung nur unter Budget- oder Kreditvorbehalt Gültigkeit haben
sollte (
vgl. §§ 34 ff.
CRG; ferner allgemein zum Budgetverfahren Jaag, S. 73 f.;
Saile/Burgherr/Loretan, N. 567 ff.), und die fragliche Budgetposition bzw.
Ausgabe nicht bereits anderweitig (nicht vertraglich) budgetmässig gebunden
erscheint. Eine solche anderweitige budgetmässige Gebundenheit ist etwa
gegeben, wenn die Ausgabe durch das Gesetz vorgegeben ist
(Anspruchsstaatsbeitrag) oder die Ausgabenbewilligungsbefugnis definitiv an ein
anderes Staatsorgan delegiert wurde (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 2531; BGE 110 Ib 148 E. 2b ff.; ferner
René Rhinow, Wesen und Begriff der Subvention in der
schweizerischen Rechtsordnung, Basel 1971, S. 174, wonach ein gesetzlich
begründeter Anspruch – ohne gesetzliche Begrenzung oder Vorbehalt – nicht durch
den Voranschlag eingeschränkt oder entzogen werden kann)
.
5.3
Bei § 37
Abs. 1 EG BBG handelt es sich – wie aufgezeigt – um eine Kann-Vorschrift, die
ein Entscheidungsermessen gewährt und keine Rechtsansprüche bestimmter
Bildungsinstitutionen begründet. Die Kompetenz zur Bewilligung von Ausgaben
gestützt auf § 37 Abs. 1 lit. a und lit. b EG BBG wird sodann in
§ 39 lit. d in Verbindung mit Anhang 2 der Finanzcontrollingverordnung vom
5. März 2008 (FCV, LS 611.2) zwar ausdrücklich der Vorinstanz (als
für die Berufsbildung zuständige Direktion [vgl. § 4 EG BBG]) übertragen;
die Tragweite dieser Finanzdelegation ist allerdings nicht genügend erkennbar,
um zwingend (auch) auf eine Beschränkung der parlamentarischen Budgethoheit
schliessen zu können. Obschon die betreffenden finanziellen Leistungen gemäss
den gesetzlichen Vorgaben (
§ 27 Satz 2 bzw.
§ 28 Abs. 3 EG BBG
in Verbindung mit § 2 Abs. 2 VFin
BBG) nur an ganz bestimmte Bildungseinrichtungen ausgerichtet werden können (Zertifizierung
oder gleichwertiger Leistungsausweis, Gewährleistung der Qualität, Kontinuität
und Koordination des Angebots, Eignung der Infrastruktur usw.) und die
§§ 5b f. VFin BBG (in der bis 31. Dezember 2016 geltenden Fassung [OS 68,
54; OS 70, 159]) eine Grundlage für die Berechnung der pro studierender
Person auszurichtenden Pauschalen enthalten, lässt sich nämlich insbesondere
die maximale Höhe der Ausgaben durch die gesetzlichen Bestimmungen (allein)
nicht abschätzen, da darin etwa keine maximalen Klassengrössen vorgegeben
werden; und auch bezüglich des Zeitpunkts der Ausgabe besteht ein gewisser
Entscheidungsfreiraum der Vorinstanz. Eine Kontrolle von deren
Ausgabenbeschlüssen bzw. derjenigen des MBA (vgl. § 42 FCV in Verbindung
mit § 66 Abs. 2
der Verordnung über die
Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom
18. Juli 2007 [LS 172.11])
durch das Parlament lässt sich hier
deshalb trotz der in § 39 lit. d FCV vorgenommenen Ausgabendelegation
rechtfertigen. Es handelt sich bei den in § 37 Abs. 1 lit. a und
lit. b EG BBG vorgesehenen finanziellen Leistungen folglich um Ausgaben,
welche zwar referendumsmässig, nicht aber auch budgetmässig gebunden sind.
Eine vertragliche Bindung ist aus Sicht
des Parlaments schliesslich ebenfalls zu verneinen, enthält die
Leistungsvereinbarung vom Januar 2014 doch einen Budgetvorbehalt (vgl. auch
§ 10 Abs. 3 StaatsbeitragsG), welchen sich die Beschwerdeführerin
entgegenhalten zu lassen hat; die Zusicherung der Subvention wurde mithin
ausdrücklich vom zur Verfügung stehenden Kredit abhängig macht (vgl. Präambel
der Leistungsvereinbarung vom Januar 2014 sowie Ziff. 6.1
[act. 8/8/1]; ferner zum rechtlichen Charakter eines solchen Vorbehalts
Rhinow, S. 166, welcher die zusätzlichen bzw. zweckfremden Bestimmungen
dieser Art in Subventionsverträgen als Bedingungen qualifiziert).
5.4
Wie nun aus
dem Protokoll des Kantonsrats zur Budgetdebatte 2016 hervorgeht, waren in dem –
als Grundlage für das Budget 2016 dienenden – Konsolidierten Entwicklungs- und
Finanzplan ([KEF]; vgl. hierzu § 9 ff. CRG) des Regierungsrats unter der
Leistungsgruppe 7306, Berufsbildung, für das Jahr 2016 im Vergleich zum Vorjahr
noch Mehrkosten für Beiträge an die Höhere Berufsbildung von
Fr. 2'200'000.- ausgewiesen gewesen, die der Einfrierung des Budgets 2016
auf dem Stand des Jahres 2015 zum Opfer gefallen waren; eine Verschlechterung
des Budgets 2016 in diesem Umfang lehnte die Mehrheit des Kantonsrat ab
(Protokoll der Sitzung des Zürcher Kantonsrates vom 14. Dezember 2015,
S. 1939 ff. [abrufbar unter www.kantonsrat.zh.ch > Geschäfte
> Protokolle]; ferner KEF 2013–2016 [abrufbar unter www.fv.zh.ch
> Finanzplanung]). Die Vorinstanz bzw. das MBA sah sich deshalb
veranlasst, die in diesem Bereich vorgegebene (für das Jahr 2016) zu tiefe bzw.
nicht für alle zu erwartenden Ausgaben ausreichende Kreditsumme auf die unterschiedlichen
Empfängerinnen und -empfänger finanzieller Leistungen im Sinn von §§ 36 EG
BBG zu verteilen.
In solchen Fällen hat grundsätzlich
zunächst die Auszahlung vorbehaltlos zugesicherter Subventionen zu erfolgen
sowie von Kostenanteilen nach § 36 EG BBG, das heisst von Staatsbeiträgen,
auf die das Gesetz einen Anspruch einräumt (vgl. und § 2 f.
StaatsbeitragsG); der verbleibende Rest ist unter den Empfängerinnen und
Empfängern von unter Vorbehalt zugesicherten Subventionen bzw. von
Ermessensstaatsbeiträgen aufzuteilen, wobei die Verwaltung nach pflichtgemässem
Ermessen vorzugehen und auf eine rechtsgleiche und willkürfreie Verteilung der
vorhandenen Mittel zu achten hat (vgl. hierzu Rhinow, S. 173 f.;
Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2531).
Dafür, dass das MBA rechtsungleich oder
willkürlich vorgegangen wäre, aber liegen keine Anhaltspunkte vor; solches wird
denn auch von der Beschwerdeführerin nicht geltend gemacht. Bei der Verteilung
der vom Parlament gesprochenen Mittel knüpfte die Behörde vielmehr – was sachgerecht
erscheint – an die "Budgeteingaben" bzw. Prognosen der einzelnen
Bildungseinrichtungen für das Jahr 2016 an, so bei der Beschwerdeführerin an
die – wie sie sagt – "Ende 2015" eingereichte Schätzung der
Teilnehmerinnen und Teilnehmer der von ihr im Jahr 2016 durchgeführten Kurse,
und errechnete gestützt auf die massgeblichen (gesetzlich bzw. vertraglich
festgelegten) Pauschalen die jeweiligen Maximalbeiträge für das Jahr 2016. Bei
der Beschwerdeführerin ergab dies den Betrag von Fr. 92'000.-, weshalb ihr
das MBA gestützt auf § 39 lit. d FCV am 7. Juli 2016 mit der
Ausgangsverfügung ("Ausgabenbewilligung") eine Ausgabe in höchstens
diesem Umfang zusicherte.
5.5
Zwar folgt
der Voranschlags- bzw. Budgetkredit dem Verpflichtungskredit
(Ausgabenbewilligung) in der Regel zeitlich nach; da der Voranschlag eine
Jahresperiode erfasst, kommt es in der Praxis allerdings häufig vor, dass zum
Zeitpunkt der Budgetierung der Verpflichtungskredit noch nicht gesprochen ist,
womit der Voranschlagskredit oder mindestens eine erste Tranche davon zeitlich
vor dem Verpflichtungskredit gesprochen wird (Saile/Burgherr/Loretan, Rz. 676
ff.). Die Beschwerdeführerin vermag insofern aus dem Umstand nichts zu ihren
Gunsten abzuleiten, dass das MBA über die ihr auszurichtende Subvention für das
Jahr 2016 erst nach der Budgetdebatte des Kantonsrats beschloss.
Freilich ist hier nicht zu übersehen, dass
die Beschwerdeführerin ihre Dispositionen für das fragliche Beitragsjahr
bereits lange vor diesem Zeitpunkt treffen musste
und die letztlich gesprochene Subvention deutlich
geringer ausfiel, als von ihr erwartet worden war bzw. als die
vergangenheitsbezogene konkrete Bemessung nach Ziff. 9.2.5 der
Leistungsvereinbarung ergab. Dies führt indes – entgegen dem Dafürhalten der
Beschwerdeführerin – nicht zur Unzulässigkeit der Plafonierung der ihr für das
Jahr 2016 auszurichtenden bzw. ausgerichteten Subvention aus
Vertrauensschutzgesichtspunkten. Aufgrund des expliziten Hinweises auf die
Genehmigung des Budgets wie auch den Ausgabenentscheid selbst in der
Leistungsvereinbarung war der Beschwerdeführerin bekannt, dass die finanziellen
Leistungen nach § 37 Abs. 1 lit. a und lit. b EG BBG stets unter
dem Vorbehalt der öffentlichen Finanzlage stehen. Auch dürfte sie sich dessen
bewusst gewesen sein, dass die von ihr und den weiteren beitragsberechtigten
Bildungseinrichtungen jährlich gegen Jahresende eingereichten Planzahlen vom
Regierungsrat bzw. der Vorinstanz zur Abschätzung der im Folgejahr anfallenden
kassenwirksamen Summe herangezogen werden und diese wiederum ins Budget
eingestellt wird.
Ihre Angaben in diesem
Zusammenhang gegenüber dem MBA vermochten insofern nicht nur diesem als
Orientierungspunkt für die im nächsten Jahr zu tätigenden Ausgaben zu dienen,
sondern gleichzeitig auch der Beschwerdeführerin selbst einen (für die
Planungssicherheit notwendigen) Anhaltspunkt zur Grössenordnung des zu
erwartenden, das heisst vom Beschwerdegegner später höhenmässig "in
etwa" bewilligten Beitrags zu liefern. Daran ändert nichts, dass ihr in
den Jahren 2014 und 2015 jeweils ein höherer als der im Budget eingegebene
Betrag gewährt worden war, stellt dies für sich allein genommen doch noch keine
Vertrauensgrundlage dar (René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen
Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012, Rz. 1995).
Was wiederum die Tatsache
anbelangt, dass
in den
Jahresvereinbarungen 2014, 2015 und 2016 keine "maximale
Leistungsmenge" vorgesehen wurde, was die Planungssicherheit der
Beschwerdeführerin ohne Frage zusätzlich erhöht hätte, hat sich diese entgegenhalten
zu lassen, in der Vergangenheit diesbezüglich nie opponiert zu haben und die
betreffenden Jahresvereinbarungen jeweils anstandslos unterzeichnet zu haben.
Wie sie selbst einräumt, profitierte die Beschwerdeführerin in den Jahren 2014
und 2015 denn auch klarerweise davon, dass das MBA entgegen Ziff. 3.4 der
Leistungsvereinbarung nicht bereits jeweils unmittelbar nach Vorliegen des
Budgets für das kommende Jahr die maximale Leistungsmenge (Studierendenzahlen)
anhand ihrer Planzahlen fixierte. Auch vor diesem Hintergrund fällt eine
Berufung auf Treu und Glauben deshalb ausser Betracht.
6.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde
abzuweisen.
7.
Ausgangsgemäss sind die
Gerichtkosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und ist ihr keine
Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG).
8.
Zur Rechtsmittelbelehrung des
nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern:
Art. 83 lit. k des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) erklärt die Beschwerde in
öffentlichrechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 ff. BGG) gegen
Entscheide über Subventionen für unzulässig, auf die kein Anspruch besteht.
Soweit ein Anspruch auf die Subvention, um die es geht, geltend gemacht wird,
kann demnach die ordentliche Beschwerde erhoben werden. Andernfalls steht nur
die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG offen.
Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen Rechtsschrift zu
geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.   5'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr.        60.--   Zustellkosten,
Fr.   5'060.--  Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin
auferlegt.
4.    Eine Parteientschädigung wird nicht
zugesprochen.
5.    Gegen dieses Urteil kann im Sinn der
Erwägung 8 Beschwerde erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab
Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lau­sanne 14.
6.    Mitteilung an …
Abweichende Meinung einer Kammerminderheit und der
Gerichtsschreiberin:
(§ 71 VRG in Verbindung mit
§ 124 des Gesetzes über die Gerichts- und Behörden­organisation im Zivil-
und Strafprozess vom 10. Mai 2010 [LS 211.1])
Der Kammermehrheit ist
grundsätzlich darin beizupflichten, dass ein unter dem Vorbehalt der
Kreditbewilligung im Rahmen des Budgets stehender Subventionsvertrag
regelmässig keinen Vertrauenstatbestand bezüglich der (Höhe der) finanziellen
Leistungen des Staats zu schaffen vermag, weil es sich insoweit lediglich um
eine bedingte Vereinbarung handelt. Vorliegend fällt allerdings auf, dass die
massgebliche gesetzliche Regelung im Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über
die Berufsbildung bzw. der
Verordnung
vom 24. November 2010 über die Finanzierung von Leistungen der
Berufsbildung
dem
Beschwerdegegner keinen Handlungsspielraum bezüglich der Berechnung der den
Leistungserbringerinnen und
Leistungserbringern für vorbereitende Kurse gemäss § 27 EG BBG und
Bildungsgänge gemäss § 28 EG BBG ausgerichteten Subventionen belässt (so
auch
ABl 2012-28-12
[Nr. 52], S. 18 f.); nach Abschluss der für vier Jahre geltenden
Leistungsvereinbarung, deren Inhalt ebenfalls vom Gesetz vorgegeben ist,
besteht ein solcher Spielraum sodann auf Seiten beider Vertragsparteien
lediglich noch bezüglich der Festlegung der Zahl studierender Personen pro
Beurteilungsperiode. Da die Ausbildungseinrichtungen, die um Staatsbeiträge
gemäss §§ 36 ff. EG BBG ersuchen, dem Kanton vorab Einblick in ihre
Rechnungsführung zu gewähren und darüber hinaus für die Geltungsdauer der
Leistungsvereinbarung Gewähr für die Kontinuität ihres Angebots zu bieten
haben, erscheint der Spielraum indes auch hier äusserst begrenzt. Es fragt sich
daher, ob bei Vorliegen einer solch detaillierten (gesetzlichen und
vertraglichen) Regelung eines Subventionsverhältnisses ein bloss allgemeiner
Vorbehalt in der Präambel der Rahmenvereinbarung betreffend "Budget",
"Ausgabenbewilligung" und "Beitragsberechtigung" genügt, um
zu verhindern, dass bei der Subventionsempfängerin bzw. dem Subventionsempfänger
die berechtigte Erwartung entsteht, der Staat erbringe die vertraglich
vereinbarte finanzielle Leistung jeweils (in ungeschmälertem Umfang).
Hinzu kommt hier – was
im Zusammenhang mit dem vorstehend Ausgeführten jedenfalls für die ausnahmsweise
Begründung einer Vertrauensgrundlage spricht –, dass der Beschwerdegegner
seiner ihm aus der Leistungsvereinbarung vom Januar 2014 erwachsenden
Leistungspflicht in der Vergangenheit jeweils umfassend nachkam, ohne dass das
MBA die Beschwerdeführerin vorgängig über die Tätigung eines
Ausgabenbeschlusses bzw. einer Ausgabenbewilligung in Kenntnis gesetzt hätte;
die Anerkennung der Beitragsberechtigung der Beschwerdeführerin für die Periode
von Januar 2013 bis Dezember 2016 durch den Regierungsrat wiederum lag sogar
erst im Mai 2016 vor, das heisst, die Parteien kamen ihren Leistungspflichten
in den Jahren 2013 und 2014 jeweils nach, obschon mindestens eine der in der
Präambel ihrer Leistungsvereinbarung genannten Bedingungen klarerweise (noch)
nicht erfüllt war. Über die Jahre ebenso unerfüllt blieb die aus Ziff. 3.4
erwachsende Verpflichtung der Parteien, in den Jahresvereinbarungen jeweils
umgehend nach der Budgetdebatte die maximale Leistungsmenge der
Beschwerdeführerin festzulegen; auch findet sich entgegen den Vorgaben in
§ 10 Abs. 2 lit. b StaatsbeitragsG und § 35 Abs. 1 lit. d
EG BBG nirgends die (Maximal-)Höhe der staatlichen Leistungen festgehalten. Das
Verhalten des Beschwerdegegners bzw. des MBA in den letzten Jahren vermochte
bei der Beschwerdeführerin insofern das Vertrauen zu erwecken, selbst bei einem
Ausbau ihres Angebots ihre Aufwendungen nach § 37 Abs. 1 EG BBG im Umfang der
vertraglichen Vereinbarung anstandslos erstattet zu erhalten, zumal das MBA in
der Vergangenheit auch nie gegen die Zunahme der Studierendenzahlen opponiert
hatte.
Es erscheint deshalb
treuwidrig, wenn das MBA nicht bereits nach Vorliegen des Budgetentwurfs des
Regierungsrats den Verpflichtungskredit für das Subventionsjahr 2016 sprach,
sondern stattdessen nach Vorliegen des Budgets 2016 über ein halbes Jahr damit
zuwartete, die Ausgangsverfügung zu erlassen. Zumindest die Jahresvereinbarung
2016 aber hätte sie der Beschwerdeführerin bereits im Dezember 2015 bzw. Januar
2016 zur Unterzeichnung vorlegen und darin mittels der von jener eingegebenen
Planzahlen für das Jahr 2016 die maximale Leistungsmenge fixieren können. Dies
hätte der Beschwerdeführerin erlaubt, ihr Kursangebot für das Jahr 2016 noch
rechtzeitig anzupassen.
Entgegen der von der
Kammermehrheit vertretenen Auffassung erweist sich die mit der
Ausgangsverfügung getroffene Plafonierung der der Beschwerdeführerin
zuzusprechenden bzw. zugesprochenen Subvention für das Jahr 2016 daher aus
Gründen des Vertrauensschutzes als unzulässig.
Die Beschwerde ist deshalb gutzuheissen.