zh_verwaltungsgericht · VB.2019.00810 · 2020-07-10 · de

Baubewilligung | Zulässiger Umfang von Abgrabungen bei Regelung der zulässigen baulichen Ausnützung durch eine Baumassenziffer unter Verzicht auf eine Geschosszahlregelung. Die BZO der Gemeinde Meilen bestimmt, dass Abgrabungen untergeordneter Natur zulässig sind und die Baumassenziffer bei Arealüberbauungen um höchstens 10 % erhöht werden kann (E. 2.1). Praxisrichtlinie der Gemeinde betr. Abgrabungen; Ermessensspielraum der Gemeinde (E. 3.1 ff.). § 293 Abs. 1 und 2 PBG sind bei einer Gemeinde, welche die erlaubte Ausnützung mittels Baumassenziffer bei gleichzeitigem Verzicht auf eine Geschosszahlregelung festlegt, nicht anwendbar; das öffentliche Interesse an einem restriktiven Verständnis der untergeordneten Natur von Abgrabungen lässt sich aus dem Legalitätsprinzip ableiten (E. 3.5.1 f.). Trotz der gesetzlichen Verankerung des raumplanerischen Ziels der inneren Verdichtung kann es den Rahmen der Gemeindeautonomie sprengen, wenn Abgrabungen für Räume zum dauernden Aufenthalt unter Terrain in erheblichem Ausmass bloss durch eine grosszügige Praxis der Baubehörde ermöglicht werden. Vielmehr ist es Sache des Gemeindegesetzgebers, den Maximalumfang für derartige Abgrabungen in Ergänzung zu den Vorschriften über die bauliche Ausnützung zu regeln, wenn die Zulassung von Abgrabungen über einen mehr oder weniger untergeordneten Umfang hinausgehen soll. Bauvolumen, das teilweise unter Terrain vorgesehen ist, kann zwar an Hanglagen unter Umständen ohne Abgrabungen genügend für Wohnzwecke belichtet werden; eine solche Konstellation ist aber von der Nutzungsintensität her nicht mit Bauvolumen vergleichbar, das unter Terrain wegen Abgrabungen baulich zusätzlich in Erscheinung tritt (E. 3.5.3). Der vorliegend erhebliche Umfang der Abgrabungen, der ein Volumen unter Terrain von rund 12 % der maximal zulässigen Hauptbaumasse betrifft, überschreitet den Interpretationsspielraum der Baubehörde für die Annahme einer untergeordneten Natur (E. 3.6). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 10.07.2020 VB.2019.00810
Zurich Verwaltungsgericht 10.07.2020 VB.2019.00810
Zurigo Verwaltungsgericht 10.07.2020 VB.2019.00810

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00810
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Geschäftsnummer:
VB.2019.00810
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 10.07.2020
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Zulässiger Umfang von Abgrabungen bei Regelung der zulässigen baulichen Ausnützung durch eine Baumassenziffer unter Verzicht auf eine Geschosszahlregelung.
Die BZO der Gemeinde Meilen bestimmt, dass Abgrabungen untergeordneter Natur zulässig sind und die Baumassenziffer bei Arealüberbauungen um höchstens 10 % erhöht werden kann (E. 2.1). Praxisrichtlinie der Gemeinde betr. Abgrabungen; Ermessensspielraum der Gemeinde (E. 3.1 ff.).
§ 293 Abs. 1 und 2 PBG sind bei einer Gemeinde, welche die erlaubte Ausnützung mittels Baumassenziffer bei gleichzeitigem Verzicht auf eine Geschosszahlregelung festlegt, nicht anwendbar; das öffentliche Interesse an einem restriktiven Verständnis der untergeordneten Natur von Abgrabungen lässt sich aus dem Legalitätsprinzip ableiten (E. 3.5.1 f.). Trotz der gesetzlichen Verankerung des raumplanerischen Ziels der inneren Verdichtung kann es den Rahmen der Gemeindeautonomie sprengen, wenn Abgrabungen für Räume zum dauernden Aufenthalt unter Terrain in erheblichem Ausmass bloss durch eine grosszügige Praxis der Baubehörde ermöglicht werden. Vielmehr ist es Sache des Gemeindegesetzgebers, den Maximalumfang für derartige Abgrabungen in Ergänzung zu den Vorschriften über die bauliche Ausnützung zu regeln, wenn die Zulassung von Abgrabungen über einen mehr oder weniger untergeordneten Umfang hinausgehen soll. Bauvolumen, das teilweise unter Terrain vorgesehen ist, kann zwar an Hanglagen unter Umständen ohne Abgrabungen genügend für Wohnzwecke belichtet werden; eine solche Konstellation ist aber von der Nutzungsintensität her nicht mit Bauvolumen vergleichbar, das unter Terrain wegen Abgrabungen baulich zusätzlich in Erscheinung tritt (E. 3.5.3). Der vorliegend erhebliche Umfang der Abgrabungen, der ein Volumen unter Terrain von rund 12 % der maximal zulässigen Hauptbaumasse betrifft, überschreitet den Interpretationsspielraum der Baubehörde für die Annahme einer untergeordneten Natur (E. 3.6).
Abweisung.
Stichworte:
ABGRABUNG
AUSNÜTZUNG
BAUMASSENZIFFER
ERMESSENSSPIELRAUM
GEMEINDEAUTONOMIE
HANGLAGE
Rechtsnormen:
§ 293 Abs. I PBG
§ 293 Abs. II PBG
§ 293 Abs. IV PBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2019.00810
VB.2019.00817
Urteil
der 1. Kammer
vom
10. Juli 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Maja Schüpbach Schmid
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Ersatzrichter
Franz Kessler Coendet,
Gerichtsschreiberin Regina Meier.
In Sachen
Aus VB.2019.810:
1.    Gemeinde Meilen, vertreten durch RA A,
Aus VB.2019.817:
2.    B,
3.
Einfache
Gesellschaft C,
bestehend aus:
3.1
D,
3.2  E,
3.3  F,
alle vertreten durch RA G,
Beschwerdeführende,
gegen
1.1
-
18.
Nachbarn 1-26
alle vertreten durch RA H,
Beschwerdegegnerschaft,
und
Aus VB.2019.810:
1.
B,
2.    Einfache Gesellschaft C,
bestehend aus:
2.1  D,
2.2  E,
2.3  F,
alle vertreten durch RA G,
Aus VB.2019.817:
3.    Gemeinde Meilen, vertreten durch Baubehörde Meilen,
diese vertreten durch RA A,
Mitbeteiligte,
betreffend Baubewilligung,
hat sich ergeben:
I.
Die Baubehörde Meilen erteilte der aus B und der
einfachen Gesellschaft C (bestehend aus D und E sowie F) zusammengesetzten
Bauherrschaft mit Beschluss vom 10. Dezember 2018 die Baubewilligung für
vier Mehrfamilienhäuser samt Unterniveaugarage auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 01
und 02 in Meilen.
II.
Die Nachbarn 1-26 fochten die Baubewilligung gemeinsam mit
Eingabe vom 17. Januar 2019 beim Baurekursgericht des Kantons Zürich an
und beantragten deren Aufhebung. Das Baurekursgericht hiess den Rekurs mit
Entscheid vom 5. November 2019 gut und hob den Beschluss der Baubehörde
Meilen vom 10. Dezember 2018 auf.
III.
Hiergegen erhoben die Gemeinde Meilen, vertreten durch die
Baubehörde, (Verfahren VB.2019.00810) und die Bauherrschaft (Verfahren
VB.2019.00817) mit separaten Eingaben vom 6. Dezember 2019 respektive 9. Dezember
2019 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Sie beantragten
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen die Aufhebung des angefochtenen
Entscheids und die Bestätigung der Baubewilligung.
Das Baurekursgericht schloss mit Schreiben vom 24. Januar
2020 ohne weitere Bemerkungen auf Abweisung der beiden Beschwerden. Mit Eingabe
vom selben Datum beantragten die Nachbarn unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen die Abweisung der Beschwerden. Die Baubehörde Meilen
ersuchte um Gutheissung der Beschwerde der Bauherrschaft. Die Bauherrschaft und
die Baubehörde hielten in der Replik vom 6. Februar 2020 respektive 17. Februar
2020 an den Rechtsbegehren fest. Dabei reichte die Bauherrschaft eine
Lärmprognose vom 5. Dezember 2019 zum Verkehrslärm im Zusammenhang mit den
Parkierungsanlagen des Bauprojekts ein. Die Nachbarn nahmen am 14. Februar
2020 respektive 25. Februar 2020 zu den Repliken Stellung. Die Baubehörde
äusserte sich am 17. Februar 2020 auch nochmals im Beschwerdeverfahren der
Bauherrschaft.
Mit Präsidialverfügung vom 19. Februar 2020 wurden
die beiden Beschwerdeverfahren vereinigt und den Beteiligten Frist zur
freigestellten Stellungnahme angesetzt. Die Baubehörde Meilen und die
Bauherrschaft reichten am 6. März 2020 separat Gegenbemerkungen zu den Stellungnahmen
der Nachbarn ein. In der Folge liessen sich die Beteiligten innert angesetzter
Frist nicht mehr vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerden nach § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.
1.2
Gemäss § 49
in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG ist eine Gemeinde
rechtsmittellegitimiert, wenn sie die Verletzung von Garantien rügt, die ihr
die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Die beschwerdeführende Gemeinde (aus
dem Verfahren VB.2019.00810) beruft sich auf eine Verletzung der Gemeindeautonomie,
weshalb ihre Legitimation zur Beschwerdeerhebung zu bejahen ist. Ob die
beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht und im konkreten Fall verletzt
wurde, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung der
Beschwerde (vgl. BGE 135 I 43 E. 1.2 mit Hinweisen).
1.3
Die privaten
Beschwerdeführenden (aus dem Verfahren VB.2019.00817) sind als vor der
Vorinstanz unterlegene Bauherrschaft zur Beschwerde ohne Weiteres legitimiert.
1.4
Da auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
2.1
Die Baugrundstücke befinden sich gemäss der
Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Meilen von 1997 (BZO) in der Wohnzone W1.4.
Nach Art. 18 BZO gilt dafür eine Baumassenziffer von 1.4. Die Regelung der
äusseren Gestaltung beschränkt sich auf die Gesamtlänge, die Grenzabstände
sowie die Gebäude- und Firsthöhe. Auf eine gesetzliche Regelung der
Geschosszahl hat die Gemeinde verzichtet. Gemäss Art. 41 BZO sind
Abgrabungen untergeordneter Natur zulässig. Für Grundstücke mit einer
Mindestarealfläche von 3'000 m
2
in der Zone W.1.4 sehen Art. 30 ff.
BZO die Zulässigkeit einer Arealüberbauung im Sinn von §§ 69 ff. des
kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) vor.
Arealüberbauungen dürfen je nach den
Bestimmungen in der Bauordnung insbesondere bezüglich der zulässigen Ausnützung
von der Regelbauweise abweichen (vgl. § 72 Abs. 1 PBG). Im Gegenzug –
als Ausgleich für die erheblichen Privilegierungen nach § 72 Abs. 1
PBG – stellt § 71 PBG besondere Anforderungen an die Gestaltung und die
Einordnung, welche über das in § 238 Abs. 1 PBG geforderte Mass für
die Regelbauweise deutlich hinausgehen (vgl. VGr, 13. Juni 2019,
VB.2018.00380, E. 5.1).
Gemäss Art. 32 BZO kann die
Baumassenziffer bei Arealüberbauungen um höchstens ein Zehntel erhöht werden.
2.2
Das umstrittene Bauprojekt wurde als
Arealüberbauung bewilligt. Nach der Vorinstanz wird damit die auf den
Baugrundstücken maximal zulässige Baumassenziffer (inkl. Arealüberbauungsbonus)
von 6'608,14 m
3
für Hauptgebäude und von 1'321,63 m
3
für Besondere Gebäude eingehalten. Die Reserve beträgt gemäss der Vorinstanz
92,63 m
3
für Hauptgebäude und 962,92 m
3
für
Besondere Gebäude.
3.
3.1
Die Vorinstanz ist der Ansicht, dass die
kommunale Baubehörde ihr Ermessen im Hinblick auf den Umfang an Abgrabungen
beim Bauprojekt überschritten hat. Die von der Baubehörde angeführte
Praxisrichtlinie zu Art. 41 BZO erkläre Abgrabungen von durchschnittlich
maximal 1 m auf maximal 1/3 der jeweiligen Fassaden im Allgemeinen als
untergeordnet (vgl. Ziffer 1). Volumen von Räumen für den dauernden
Aufenthalt unter dem gewachsenen Boden bis zu 15 % der zulässigen Baumasse
seien ohne Anrechnung an die Baumasse statthaft (vgl. Ziffer 2). Bei
Arealüberbauungen könne von dieser Praxis abgewichen werden, insbesondere wenn
eine bessere Lösung resultiere und die Gesichtspunkte von § 71 PBG
eingehalten würden (vgl. Ziffer 3). Die Abgrabungen würden bei den
Westfassaden der Häuser 1 und 2 bis zu 1,5 bzw. 1,6 m und an der Ostfassade des
Hauses 2 bis zu 2 m ausmachen; ansonsten gebe es praktisch an allen anderen
Fassaden sämtlicher Häuser Abgrabungen von bis zu 1 m. In Bauzonen, in
denen – wie vorliegend – die Nutzungsdichte mittels Baumassenziffern ohne
Geschosszahlenvorschriften geregelt sei, komme einer Beschränkung von
Abgrabungen auf ein untergeordnetes Mass nicht nur gestalterische, sondern auch
nutzungsplanerische Funktion zu. Der vom kommunalen Gesetzgeber gewährte
Arealüberbauungsbonus betrage vorliegend 10 %. Bei einer zusätzlichen
Zulassung von Abgrabungen im Umfang der Praxisrichtlinie nehme die Baubehörde
eine erhebliche Abweichung von der Nutzungsdichte ohne Mitsprache des
kommunalen Gesetzgebers vor. Damit werde der gesetzgeberische Wille in dieser
Hinsicht missachtet. Im vorliegenden Fall betrage die durch Abgrabungen
hinzugewonnene Wohnbaumasse unter Terrain 910,88 m
3
. Unter
Abzug der Reserve für Hauptgebäude von 92,63 m
3
würde die
Hauptbaumasse somit um rund 800 m
3
überschritten, wenn letztere
anrechenbar wäre. Mit anderen Worten werde beim Bauprojekt die zulässige
Hauptbaumasse infolge von Abgrabungen um 12 % erhöht. Ein solcher Umfang
sei aufgrund des öffentlichen Interesses an der Vermeidung der negativen Folgen
einer Nutzungsregelung durch Baumassenziffern nicht hinnehmbar. Die kommunale
Baubehörde habe mit dem Hinweis auf ihre Richtlinie keine erkennbare
Beurteilung im Einzelfall in nutzungsplanerischer Hinsicht vorgenommen. Bei
diesem Ergebnis könne dahingestellt bleiben, ob die im Bauvorhaben vorgesehenen
Abgrabungen den ästhetischen Anforderungen an eine Arealüberbauung in der
Gesamtheit genügen würden.
3.2
Die Beschwerdeführenden berufen sich auf den
Beurteilungs- und Ermessensspielraum der Baubehörde bei der Anwendung des
kommunalen Rechts; dabei legen sie ihrer Argumentation die von der Vorinstanz
beschriebene Praxisrichtlinie zugrunde. Die Beschwerdeführenden weisen darauf
hin, dass die Baugrundstücke sich im Hanggelände befinden. An Hanglagen sei
auch ohne Abgrabungen ein beträchtliches Unterterrainvolumen bewohnbarer Räume
möglich; dabei könnten die bewohnbaren Räume unter dem gewachsenen Niveau eines
an sich zweigeschossigen Gebäudes unter Umständen sogar mehr als 15 % der
über Terrain liegenden Baumasse ausmachen. Auch dann könne das unterste
Geschoss bereits ohne Abgrabungen genügend belichtet werden. Ein solches
substanzielles Volumen unter Terrain sei allenfalls auch im schwach geneigten
oder ebenen Gelände möglich. Deshalb lasse die Baubehörde in Anwendung von Art. 41
BZO praxisgemäss Abgrabungen für Räume, die dem dauernden Aufenthalt dienen,
bis zu 15 % der zulässigen Baumasse zu. Diesen Umfang schöpfe das
Bauprojekt mit rund 12 % Volumen unter Terrain nicht aus. Es sei haltlos,
wenn die Vorinstanz annehme, dass erst durch die Abgrabungen das im Streit
liegende nutzbare Unterterrainvolumen ermöglicht werde. Vielmehr würden die
Abgrabungen nur der Verbesserung von Arealüberbauungsanforderungen wie der
Wohnlichkeit bzw. Wohnhygiene dienen, aber nicht das nutzbare Volumen markant
erhöhen. Schliesslich verletze es das rechtliche Gehör der Beschwerdeführenden,
wenn die Vorinstanz sich mit dem gestalterischen Aspekt der Abgrabungen nicht
auseinandergesetzt habe.
3.3
§ 293 PBG bestimmt, dass nicht
anrechenbare Untergeschosse höchstens 1,5 m über dem gestalteten Boden in
Erscheinung treten dürfen (Abs. 1). Von dieser Beschränkung ausgenommen
sind Haus- und Kellerzugänge, Gartenausgänge sowie Ein- und Ausfahrten zu
Einzel-, Doppel- oder Sammelgaragen (Abs. 2). Die Bau- und Zonenordnung
kann die Freilegung von Untergeschossen näher regeln (Abs. 4). Der
angefochtene Entscheid stellt das Urteil VB.95.00015 vom 6. September 1995
(in: BEZ 1995 Nr. 30 = RB 1995 Nr. 85) in den Mittelpunkt seiner
Überlegungen. Dort hat sich das Verwaltungsgericht mit einer kommunalen
Regelung befasst, die lediglich Abgrabungen von untergeordneter Natur zuliess,
wobei die betreffende Bauordnung die zulässige bauliche Ausnützung mit einer
Baumassenziffer – bei gleichzeitigem Verzicht auf eine Geschosszahlregelung –
gesteuert hatte. Das Verwaltungsgericht kam dort zum Schluss, dass § 293
Abs. 1 und 2 PBG – mangels Vorschriften im kommunalen Recht zur
Anrechenbarkeit von Untergeschossen – nicht anwendbar seien. Es bestehe jedoch
die Gefahr, dass der nutzungsplanerische Zweck der Baumassenziffer durch
Abgrabungen beliebigen Umfangs infrage gestellt werden könnten. Auch wenn es
sich bei der untergeordneten Natur von Abgrabungen um einen unbestimmten
Begriff des kommunalen Rechts handle, bestehe ein erhebliches öffentliches
Interesse an der Vermeidung der unerwünschten Nebenwirkungen einer
Nutzungsregelung durch Baumassenziffern ohne Geschosszahlvorschriften. Daher
seien Abgrabungen nur sehr restriktiv zuzulassen. An Hanglagen habe als
Abgrabung alles das zu gelten, was baulich in Erscheinung trete, soweit es
vorher gewachsener Boden gewesen sei.
3.4
Wenn die Gemeinde erstinstanzlich für den Vollzug
ihres eigenen Reglements zuständig ist, so steht ihr nach der Rechtsprechung bei
der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe ein von der Gemeindeautonomie
geschützter, erheblicher Entscheidungsspielraum zu (vgl. BGr, 11. Juli
2017, 1C_572/2016, E. 2.1; VGr, 28. August 2014, VB.2013.00788,
E. 4.5). Dies gilt jedenfalls, sofern örtliche und nicht überkommunale
Interessen im Vordergrund stehen (vgl. BGr, 29. August 2019, 1C_555/2018,
E. 5.2).
3.5
3.5.1
§ 293 Abs. 1 und 2 PBG sind bei
einer Gemeinde, die – wie hier – die erlaubte Ausnützung mittels
Baumassenziffer bei gleichzeitigem Verzicht auf eine Geschosszahlregelung
festlegt, nicht anwendbar. Der rechtliche Gehalt des gestützt auf § 293
Abs. 4 PBG erlassenen Art. 41 BZO ist somit nicht systematisch an § 293
Abs. 1 und 2 PBG gebunden. In den Erläuterungen der BZO zu Art. 41
dieses Erlasses steht, dass sich bezüglich Abgrabungen eine Praxis im Hinblick
auf den Wechsel zur Baumassenziffer entwickelt habe. Die Konturen der Praxis
werden allerdings in den genannten Erläuterungen nicht näher dargelegt; daraus
ergeben sich keine belastbaren Anhaltspunkte für den Willen des
Gemeindegesetzgebers im Hinblick auf den Normgehalt.
3.5.2
Bei Fragen zur Nutzungsdichte im Baugebiet
einer Gemeinde stehen in der Regel örtliche und nicht überkommunale Interessen
im Vordergrund. Der kommunalen Baubehörde eröffnet sich daher ein gewisser
Spielraum für die nähere Umschreibung der untergeordneten Natur von
Abgrabungen. Wie aus dem erwähnten Urteil VB.95.00015 hervorgeht (vgl. oben E. 3.3),
fehlt es indessen bei einer Bauordnung mit Baumassenziffer unter Verzicht auf
eine Geschosszahlregelung an gesetzgeberischen Schranken bezüglich der
baulichen Ausnützung auf dem Weg von Abgrabungen. Das in jenem Urteil genannte
öffentliche Interesse an einem restriktiven Verständnis der untergeordneten
Natur von Abgrabungen lässt sich aus dem Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1
und Art. 36 Abs. 1 BV) ableiten. Letzteres dient nicht nur dem Schutz
der Baufreiheit von bauwilligen Grundeigentümern, sondern auch jenem der
Nachbarn. Immerhin schliesst das Legalitätsprinzip es nicht aus, der
Rechtsanwendung einen gewissen Spielraum für die Berücksichtigung besonderer
Umstände im Einzelfall zu verschaffen (vgl. BGr, 15. März 2013,
1C_207/2012, E. 2.3).
3.5.3
Im Rahmen der RPG-Revision vom 15. Juni
2012 ist das wichtige raumplanerische Ziel der inneren Verdichtung verankert
worden (vgl. Art. 1 Abs. 2 lit. a
bis
und b, Art. 3 Abs. 3
lit. a
bis
, Art. 8a lit. c und e des Bundesgesetzes
über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 [Raumplanungsgesetz, RPG]; BGE 142
II 100 E. 4.6). Dennoch kann es den Rahmen der Gemeindeautonomie sprengen,
wenn bei einer Bauordnung wie im vorliegenden Fall Abgrabungen für Räume zum
dauernden Aufenthalt unter Terrain in erheblichem Ausmass bloss durch eine
grosszügige Praxis der Baubehörde ermöglicht werden. Vielmehr ist es Sache des
Gemeindegesetzgebers, den Maximalumfang für derartige Abgrabungen in Ergänzung
zu den Vorschriften über die bauliche Ausnützung zu regeln, wenn die Zulassung
von Abgrabungen über einen mehr oder weniger untergeordneten Umfang hinausgehen
soll. In dieser Hinsicht liegen auch bei Hanglagen keine besonderen
Verhältnisse vor, die eine grosszügige Praxis der Baubehörde bezüglich
Abgrabungen rechtfertigen. Es mag zutreffen, dass Bauvolumen, das teilweise
unter Terrain vorgesehen ist, an Hanglagen unter Umständen ohne Abgrabungen
genügend für Wohnzwecke belichtet werden kann. Eine solche Konstellation ist
aber – gerade für die Nachbarn – von der Nutzungsintensität her nicht mit
Bauvolumen vergleichbar, das unter Terrain wegen Abgrabungen baulich zusätzlich
in Erscheinung tritt und infolge der Fassadenöffnungen an diesen Stellen zu
Auswirkungen bei der Nutzung in den Aussenraum führt. Deshalb ist es geboten,
die untergeordnete Natur von Abgrabungen bei einer unbestimmten kommunalen
Bestimmung der vorliegenden Art nur restriktiv zu bejahen. Insgesamt ist mit
den vorstehenden Präzisierungen an den im Urteil VB.95.00015 vom 6. September
1995 dargelegten Rechtsprechungsgrundsätzen festzuhalten.
3.6
Für die rechtliche Tragweite der Abgrabungen
kommt es im vorliegenden Zusammenhang nicht nur auf die Tiefe (vom gewachsenen
Terrain aus) und die Länge entlang der jeweiligen Fassade, sondern auch auf die
Breite und damit auf die betroffene Baumasse an. Beim vorerwähnten Urteil
95.00015 erreichten die als unzulässig erachteten Abgrabungen eine Tiefe von
über 4 m auf einer Länge von über 15 m und einer Breite von etwa
10 m. Im vorliegenden Fall sind die Abgrabungen in vertikaler Hinsicht
weniger bedeutend, dafür bei praktisch allen Fassaden der vier Häuser
vorgesehen, wie die Vorinstanz im Einzelnen unwidersprochen hinsichtlich Tiefe,
Länge und Breite festgestellt hat. Danach beträgt die tiefste Abgrabung
punktuell bis 2 m an der Ostfassade des Hauses 2, d.
h. seitlich am Hang. Ins
Gewicht fallen insbesondere die Abgrabungen entlang dem überwiegenden Teil der
Nordfassaden der Häuser 1 und 2 auf einer Länge von insgesamt gegen 50 m,
einer Tiefe bis zu 1,5 m und einer Breite bis zu 7 m sowie entlang
den gesamten Südfassaden der Häuser 3 und 4 (mithin einer Länge von 38 m)
mit einer Tiefe bis zu knapp 1 m und einer Breite bis zu 7 m. Die
Gemeinde selbst räumt denn auch sinngemäss ein, dass die Praxisrichtlinie zu
Art. 41 BZO betreffend untergeordnete Abgrabungen vorliegend nicht vollumfänglich
eingehalten sei die diesbezügliche Frage kann aber offengelassen werden.
Von den Abgrabungen betroffen ist, unter Abzug der Reserve
beim Bauprojekt bezüglich Hauptbaumasse, ein Volumen unter Terrain von
insgesamt ungefähr 800 m
3
bzw. rund 12 % der maximal
zulässigen Hauptbaumasse. Es wird weder behauptet noch ist ersichtlich, dass
die von der Vorinstanz genannte Prozentzahl unzutreffend sein soll. Die Vorinstanz
hat einen Quervergleich zum Arealüberbauungsbonus angestellt, der gemäss Art. 32
BZO 10 % beträgt. Dabei handelt es sich um eine erhebliche Privilegierung
vom Regelmass der baulichen Ausnützung (vgl. oben E. 2.1). Beim
umstrittenen Bauprojekt ist der Umfang der Abgrabungen mit 12 % grösser
als der Arealüberbauungsbonus von 10 %. Es ist der Vorinstanz zuzustimmen,
dass die Bewilligung von Abgrabungen in einem solchen Umfang über den
Interpretationsspielraum der Baubehörde für die Annahme einer untergeordneten
Natur hinausgeht. Die Beurteilung der Vorinstanz, die das vorliegende
Bauprojekt entsprechend in dieser Hinsicht als nicht bewilligungsfähig
erachtet, verletzt die Gemeindeautonomie nicht. Unter diesen Umständen brauchte
sich die Vorinstanz nicht mit der gestalterischen Beurteilung der Abgrabungen
zu befassen. Die diesbezügliche Gehörsrüge geht fehl.
3.7
Die beschwerdeführende Gemeinde erhebt den
weiteren Einwand, dass der angefochtene Entscheid im Widerspruch zu einem
Entscheid der Baurekurskommission vom 27. Januar 2009 stehe. Nach jenem
Entscheid dürfe und müsse die baubehördliche 15 %-Praxis zu Art. 41
BZO zur Anwendung gebracht werden, ohne dass zu prüfen wäre, ob diese Limite
wegen Besonderheiten des konkreten Falls herauf- oder herabgesetzt werden
solle. Es kann offenbleiben, ob der einzelne, angeführte Entscheid der
Baurekurskommission eine Praxis darstellt. Jedenfalls bestehen ohne Weiteres
ernsthafte und sachliche Gründe dafür, dass die Vor­­instanz ihre Beurteilung
zur Zulässigkeit von Abgrabungen bei einer Bauordnung der vorliegenden Art an
die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts anpasst (vgl. zur Zulässigkeit einer
Praxisänderung BGE 135 I 79 E. 3). Somit erübrigt es sich, den Sachverhalt
zum fraglichen Baurekursentscheid von 2009 näher abzuklären. Der sinngemäss
vorgebrachte Vorwurf einer unzulässigen Praxisänderung vermag nicht
durchzudringen. Ebenso wenig kann aus dem obiter dictum im Urteil VGr,
14. Mai 2020, VB.2019.00639, E. 10.5, abgeleitet werden, dass Volumen
von Räumen für den dauernden Aufenthalt unter dem gewachsenen Boden von weniger
als 15 % in jedem Fall statthaft wäre.
3.8
Zusammenfassend
erweist sich die Aufhebung der Baubewilligung für die
umstrittene Arealüberbauung auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 01 und 02 in
Meilen durch das Baurekursgericht als rechtmässig.
Bei diesem Ergebnis
erübrigt es sich, auf die Rügen zur lärmrechtlichen Beurteilung des Bauprojekts
einzugehen.
4.
Demzufolge
sind die
Beschwerden abzuweisen. Ausgangsgemäss haben die Beschwerdeführenden für die
Gerichtskosten aufzukommen. Diese sind zur Hälfte der beschwerdeführenden
Gemeinde und zu je 1/8 den vier privaten Beschwerdeführenden aufzuerlegen
(§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Zudem
sind die Beschwerdeführenden antragsgemäss zu einer angemessenen
Parteientschädigung an die obsiegende Beschwerdegegnerschaft zu verpflichten (§ 17
Abs. 2 lit. a VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerden werden abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 7'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.     585.--
Zustellkosten,
Fr. 7'585.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden zur Hälfte der Gemeinde Meilen und zu je 1/8 den solidarisch
haftenden privaten Beschwerdeführenden auferlegt.
4.    Die
Gemeinde Meilen wird zu einer Parteientschädigung von Fr. 2'500.- und die
privaten Beschwerdeführenden werden unter solidarischer Haftung zu einer
solchen von je Fr. 625.- an die Beschwerdegegner zusammen verpflichtet
(insgesamt Fr. 5'000.-), zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft des
vorliegenden Entscheids.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an: …