zh_verwaltungsgericht · VB.2023.00209 · 2023-12-21 · de

Baubewilligung | Arealüberbauung; bundesrechtliche Pflicht, für die an ein ISOS-Gebiet angrenzende Bauparzelle ein Gutachten einzuholen; Anforderungen an den Umgebungsplan einer Arealüberbauung. Dadurch, dass für das Bauvorhaben eine gewässerschutzrechtliche Ausnahmebewilligung erforderlich ist, handelt es sich um eine Bundesaufgabe, sodass Art. 6 f. NHG zur Anwendung gelangt (E. 5.2.4). Die Bauparzelle befindet sich ausserhalb des ISOS-Gebiets. Sie grenzt aber direkt daran an. Im Falle einer geringen Distanz oder gar des unmittelbaren Angrenzens kann eine Beeinträchtigung von ausserhalb des ISOS-Perimeters ohne Weiteres auf der Hand liegen (E. 5.2.5). Ein direkter Konnex zwischen der Bundesaufgabe und der Auswirkung auf den ISOS-Perimeter ist für die Anwendung von Art. 6 Abs. 2 und Art. 7 Abs. 2 NHG nicht erforderlich (E. 5.2.6). Nach dem Gesagten hätte die kantonale Fachstelle beigezogen werden müssen bzw. hätte diese zu beurteilen gehabt, ob ein Gutachten durch die ENHK erforderlich ist, was jedoch hier nicht geschehen ist. Darin liegt ein Verfahrensmangel. Eine ausnahmsweise Heilung dieses Mangels kommt vorliegend nicht infrage (E. 5.2.7). Als Ausgleich für die Privilegierungen nach § 72 Abs. 1 PBG stellt § 71 PBG besondere Anforderungen an die Gestaltung und die Einordnung, welche über das in § 238 Abs. 1 PBG geforderte Mass für die Regelbauweise deutlich hinausgehen (E. 6.1.2). Bereits mit der Stammbaubewilligung muss beurteilbar sein, ob – allenfalls mit genügend konkreten Nebenbestimmungen – die für eine Arealüberbauung geltende Anforderung der besonders guten Umgebungsgestaltung erreicht werden kann. Ist nicht klar, welche konkreten Änderungen die Behebung von baurechtlichen Mängeln zur Folge haben wird, weil dafür verschiedene Möglichkeiten bestehen oder eine konzeptionelle Überarbeitung des Projekts erforderlich ist, ist eine Arealüberbauung nicht bewilligungsfähig (E. 6.2.4). Es lässt sich aus den Plänen in Verbindung mit den zahlreichen Nebenbestimmungen keineausreichend klare Vorstellung über die genaue Umgebungs- und Vorgartengestaltung im besonders empfindlichen nördlichen und westlichen Bereich verschaffen (E. 6.2.5).Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 21.12.2023 VB.2023.00209
Zurich Verwaltungsgericht 21.12.2023 VB.2023.00209
Zurigo Verwaltungsgericht 21.12.2023 VB.2023.00209

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00209
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Geschäftsnummer:
VB.2023.00209
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 21.12.2023
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist am Bundesgericht noch hängig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Arealüberbauung; bundesrechtliche Pflicht, für die an ein ISOS-Gebiet angrenzende Bauparzelle ein Gutachten einzuholen; Anforderungen an den Umgebungsplan einer Arealüberbauung.
Dadurch, dass für das Bauvorhaben eine gewässerschutzrechtliche Ausnahmebewilligung erforderlich ist, handelt es sich um eine Bundesaufgabe, sodass Art. 6 f. NHG zur Anwendung gelangt (E. 5.2.4). Die Bauparzelle befindet sich ausserhalb des ISOS-Gebiets. Sie grenzt aber direkt daran an. Im Falle einer geringen Distanz oder gar des unmittelbaren Angrenzens kann eine Beeinträchtigung von ausserhalb des ISOS-Perimeters ohne Weiteres auf der Hand liegen (E. 5.2.5). Ein direkter Konnex zwischen der Bundesaufgabe und der Auswirkung auf den ISOS-Perimeter ist für die Anwendung von Art. 6 Abs. 2 und Art. 7 Abs. 2 NHG nicht erforderlich (E. 5.2.6). Nach dem Gesagten hätte die kantonale Fachstelle beigezogen werden müssen bzw. hätte diese zu beurteilen gehabt, ob ein Gutachten durch die ENHK erforderlich ist, was jedoch hier nicht geschehen ist. Darin liegt ein Verfahrensmangel. Eine ausnahmsweise Heilung dieses Mangels kommt vorliegend nicht infrage (E. 5.2.7).
Als Ausgleich für die Privilegierungen nach § 72 Abs. 1 PBG stellt § 71 PBG besondere Anforderungen an die Gestaltung und die Einordnung, welche über das in § 238 Abs. 1 PBG geforderte Mass für die Regelbauweise deutlich hinausgehen (E. 6.1.2). Bereits mit der Stammbaubewilligung muss beurteilbar sein, ob – allenfalls mit genügend konkreten Nebenbestimmungen – die für eine Arealüberbauung geltende Anforderung der besonders guten Umgebungsgestaltung erreicht werden kann. Ist nicht klar, welche konkreten Änderungen die Behebung von baurechtlichen Mängeln zur Folge haben wird, weil dafür verschiedene Möglichkeiten bestehen oder eine konzeptionelle Überarbeitung des Projekts erforderlich ist, ist eine Arealüberbauung nicht bewilligungsfähig (E. 6.2.4). Es lässt sich aus den Plänen in Verbindung mit den zahlreichen Nebenbestimmungen keine ausreichend klare Vorstellung über die genaue Umgebungs- und Vorgartengestaltung im besonders empfindlichen nördlichen und westlichen Bereich verschaffen (E. 6.2.5).
Gutheissung.
Stichworte:
AREALÜBERBAUUNG
BUNDESAUFGABEN
EINSPRACHEVERFAHREN
GEHÖRSVERLETZUNG
GUTACHTEN
ISOS
MANGEL
MATERIELLE KOORDINATION
NEBENBESTIMMUNG
UMGEBUNGSGESTALTUNG
UMSCHWUNG
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. 2 BV
Art. 78 Abs. 1 BV
Art. 78 Abs. 2 BV
Art. 5 Abs. 1 NHG
Art. 6 Abs. 1 NHG
Art. 6 Abs. 2 NHG
Art. 7 Abs. 2 NHG
Art. 23 Abs. 4 NHV
§ 69 PBG
§ 72 Abs. 1 PBG
§ 72 Abs. 2 PBG
§ 315 Abs. 3 PBG
Art. 25a RPG
Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2023.00209
Urteil
der 1. Kammer
vom
21. Dezember 2023
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Sandra Wintsch
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach
Schmid, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert,
Gerichtsschreiber Jonas Alig.
In Sachen
1.    Verein A,
2.1  C,
2.2  D,
3.    E,
4.    F,
5.1. G,
5.2. H,
alle vertreten durch RA Dr.
iur. I und/oder RA J,
Beschwerdeführende,
gegen
1.    Pensionskasse K, vertreten durch RA L,
2.    Bausektion der Stadt Zürich,
3.    Baudirektion des Kantons Zürich,
Beschwerdegegnerinnen,
betreffend Baubewilligung,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 23. August 2022 erteilte die
Bausektion des Stadtrates der Stadt Zürich der Pensionskasse K die
Bewilligung für den Ersatzneubau der Arealüberbauung Siedlung Brunaupark
(Alternativprojekt) und das Provisorium für einen Laden während der Bauzeit auf
dem Grundstück Kat.-Nr. 01 an der Giesshübelstrasse …, …, …, …, … und …
sowie an der Wannerstrasse …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …,
…, …, … und … in Zürich-Alt-Wiedikon. Zusammen mit dem Entscheid wurde die
Gesamtverfügung der Baudirektion des Kantons Zürich BVV Nr. 22-0014 vom 29. April
2022 betreffend Einbauten im Grundwasserträger, Lage im
Hochwassergefahrenbereich, biologisch belasteter Standort (Neobiota),
Bahntransport von Aushub und Gesteinskörnung sowie Lage im Konsultationsbereich
Störfallvorsorge eröffnet.
II.
Mit gemeinsamer Eingabe vom 28. September 2022
erhoben der Verein A, N, H und G, C und D, E, O und P, F sowie Q und R
Rekurs beim Baurekursgericht und beantragten in der Hauptsache die Aufhebung
des Beschlusses der Bausektion und der Gesamtverfügung der Baudirektion.
Mit Entscheid vom 17. März 2023 wies das
Baurekursgericht den Antrag auf Sistierung des Rekursverfahrens ab (Disp.-Ziff. I)
und hiess den Rekurs teilweise gut (Disp.-Ziff. II). Dementsprechend
ergänzte es den Beschluss der Bausektion der Stadt Zürich vom 23. August 2022
mit folgenden Auflagen:
"Vor Baubeginn hat die Bauherrschaft dem Amt für
Baubewilligungen eine aktuelle Ausnützungsberechnung der Bestandesbaute
"Wohnen 1" einzureichen und bei Überschreitung eines Flächenmasses
von 16'990,7 m
2
zusätzlich im Sinne von E. 6.2.4.1 einen
Nachweis darüber einzureichen und bewilligen zu lassen, dass die auf dem
Baugrundstück gesamthaft zulässige Ausnützung nicht überschritten wird."
"Vor Baubeginn hat die Bauherrschaft dem Amt für
Baubewilligungen betreffend die drei in E. 6.2.4.4 genannten Räume
"Waschen/Trocknen" bzw. "Kinderwagen" entweder abgeänderte
Pläne einzureichen und bewilligen zu lassen, mit denen nachgewiesen wird, dass
die Fensterfläche des jeweiligen Raums nicht mehr als 5 % der Bodenfläche
beträgt, oder aber eine korrigierte Ausnützungsberechnung einzureichen und
bewilligen zu lassen, welche die fraglichen Flächen einbezieht und die
gesamthafte Einhaltung der zulässigen Ausnützung nachweist."
"Im Rahmen der Bewilligung des Ausbaus der zwei in E. 6.2.4.4
genannten Räume "Gastro Produktion" und "Disponibel" gemäss
separater Eingabe Betriebskonzept Ladenzentrum hat die Bauherrschaft dem Amt
für Baubewilligungen entweder den Nachweis zu erbringen, dass keine
anrechenbaren Nutzungen vorgesehen sind, oder aber eine korrigierte
Ausnützungsberechnung einzureichen und bewilligen zu lassen, welche die
fraglichen Flächen einbezieht und die gesamthafte Einhaltung der zulässigen
Ausnützung nachweist."
"Die Eckbereiche der lärmempfindlichen Wohnräume
entlang der Giesshübelstrasse sowie der weitere im Aussenlärmgutachten
Strassenlärm vom 8. Oktober 2021 mit * bezeichnete Bereich des
Personalraums auf Ebene 4 im Gebäude C1 sind als nicht öffenbare transparente
Fassadenbauteile auszuführen. Ihre Schalldämmung darf nicht mehr als 5 dB von
der Schalldämmung der Fassade abweichen und die Schalldämmung der Gesamtfassade
muss den erhöhten Anforderungen der SIA 181 genügen."
"Vor Baubeginn hat die Bauherrschaft dem Amt für
Baubewilligungen im Sinne der Erwägungen einen Nachweis über die Einhaltung der
Immissionsgrenzwerte für Strassenverkehrslärm bei den Betriebsräumen
einzureichen und bewilligen zu lassen."
"Im Rahmen der Bewilligung des Ausbaus des
Gastro-Bereichs gemäss separater Eingabe Betriebskonzept Ladenzentrum hat die
Bauherrschaft dem Amt für Baubewilligungen im Sinne der Erwägungen den Nachweis
zu erbringen, dass die Nutzung ausserhalb der Zeit von 22 Uhr bis 06 Uhr
erfolgt."
Im Übrigen wies das Baurekursgericht den Rekurs ab, soweit
es darauf eintrat.
III.
Gegen diesen Entscheid erhoben mit Eingabe vom 20. April
2023 der Verein A, C und D, H und G, E sowie F Beschwerde beim
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Sie beantragten, es sei – unter den gesetzlichen
Kosten- und Entschädigungsfolgen – der Entscheid des Baurekursgerichts vom 17. März
2023, den Antrag auf Sistierung des Rekursverfahrens abzuweisen (Disp.-Ziff. I)
und den Rekurs teilweise abzuweisen (Disp.-Ziff. II), samt Entscheid über
die Kosten des Verfahrens (Disp.-Ziff. III) und über die Parteientschädigung
(Disp.-Ziff. IV) aufzuheben. Der Beschluss der Bausektion der Stadt Zürich
vom 23. August 2022 und die Verfügung der Baudirektion des Kantons Zürich
vom 20. Juni 2018 (recte: 29. April 2022) seien aufzuheben.
Eventuell sei die Angelegenheit zur Neuentscheidung an das Baurekursgericht
zurückzuweisen. Zudem stellten sie den Antrag, das Verwaltungsgerichtsverfahren
sei zu sistieren. Nach Rechtskraft der Gestaltungsplanpflicht
"Üetlihof/Brunaupark" sei festzustellen, dass der Bauentscheid der
Bausektion der Stadt Zürich nichtig sei, und das Beschwerdeverfahren sei unter
gesetzlichen Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Beschwerdegegnerinnen von der Geschäftskontrolle abzuschreiben.
Mit Eingabe vom 17. Mai 2023 teilte die Baudirektion
des Kantons Zürich mit, auf eine Beschwerdeantwort zu verzichten. Zur
Begründung verwies sie auf den Mitbericht des Amtes für Raumentwicklung (ARE)
vom 16. Mai 2023. Darin verzichtete das ARE unter Hinwies auf ihre
Stellungnahme vom 1. November 2022 im Verfahren vor der Vorinstanz auf
Antragstellung und Stellungnahme. Mit Beschwerdeantwort vom 24. Mai 2023
beantragte die Bausektion der Stadt Zürich die Abweisung der Beschwerde. Am 25. Mai
2023 beantragte das Baurekursgericht ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der
Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort vom 26. Mai 2023 beantragte die Pensionskasse K,
die Beschwerde sei – unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Beschwerdeführenden – vollumfänglich abzuweisen, soweit darauf eingetreten
werden könne. Die beantragte Feststellung der Nichtigkeit des Bauentscheids
sowie der Sistierungs- und der Abschreibungsantrag seien ebenfalls abzuweisen,
soweit darauf eingetreten werden könne. In prozessualer Hinsicht beantragte
sie, es seien die Akten des beim Baurekursgericht hängigen Verfahrens G.-Nr. R1S.2022.05189
beizuziehen.
Mit Präsidialverfügung vom 8. Juni 2023 wies die
Abteilungspräsidentin das Gesuch der Beschwerdeführenden um Sistierung des
Verfahrens ab.
Mit Replik vom 19. Juni 2023 hielten die
Beschwerdeführenden an ihren Anträgen fest. Am 3. Juli 2023 erstattete die
Pensionskasse K ihre Duplik. Die Beschwerdeführenden liessen sich in der
Folge nicht mehr vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der
vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1
lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG)
zuständig.
Der Beschwerdeführer 1 ist beschwerdebefugt. Wie die
Vorinstanz zutreffend erwog, kann ein Verband, der als juristische Person
konstituiert ist, im Rahmen der egoistischen Verbandsbeschwerde die Interessen
der Mehrheit oder einer Grosszahl seiner Mitglieder mit Beschwerde geltend
machen, soweit deren Wahrung zu seinen statutarischen Aufgaben gehört und eine
Vielzahl seiner Mitglieder ihrerseits beschwerdebefugt wären (BGE 142 II 80 E. 1.4.2
mit Hinweisen). Dabei geht es um die materiellen Legitimationsvoraussetzungen.
Entgegen der Auffassung der privaten Beschwerdegegnerin ist es nicht
erforderlich, dass von den einzelnen Vereinsmitgliedern ein Begehren im Sinne
von § 315 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG)
gestellt wurde; es reicht aus, dass der Verein selbst ein solches Begehren
stellte. Daraus, dass sich einzelne vormalige Rekurrentinnen und Rekurrenten
nicht in eigenem Namen am Verfahren vor Verwaltungsgericht beteiligen, kann
nicht auf ihr Desinteresse an der Beschwerde durch den Beschwerdeführer 1 geschlossen
werden.
Die Beschwerdebefugnis der weiteren Beschwerdeführerinnen
und Beschwerdeführer ist unstreitig gegeben.
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Das Baugrundstück Kat.-Nr. 01 verfügt über eine
Fläche von 39'488 m
2
und liegt in der Wohnzone W5 mit einem Mindestwohnanteil
von 60 % sowie im Hochhausgebiet III gemäss der Bau- und Zonenordnung der
Stadt Zürich (BZO). Es grenzt im Nordosten an die Giesshübelstrasse und im
Nordwesten an die inventarisierte Wohnsiedlung "Im Laubegg", welche
der Wohnzone W2 zugewiesen ist. Westlich und südwestlich grenzt das
Baugrundstück an das Grundstück Kat.-Nr. 02 (Üetlihof), das ebenfalls in
der Wohnzone W5 liegt. Im Süden grenzt es an das der
Zone Oe2 zugeteilte Grundstück Kat.-Nr. 03,
auf dem sich die Saalsporthalle befindet, sowie an das der Freihaltezone
zugewiesene Grundstück Kat.-Nr. 04. Das Terrain steigt in Richtung
Nordwesten an.
Von
der derzeit auf dem Baugrundstück bestehenden Arealüberbauung (Wohnen 1–4 sowie
Ladenzentrum) soll nur das im Südwesten des Areals liegende Wohngebäude
"Wohnen 1" bestehen bleiben. Projektiert ist eine Arealüberbauung mit
512 Wohnungen in acht Gebäuden (von Ost nach West: Haus A, B1, B2, C1, C2, D1,
D2 und E1; die Gebäude A, B1, C1 und D1 sind im Norden abgekröpft) sowie die
Erstellung von Ladenflächen (westlich des Gebäudes C1 auf den Ebenen 3 und 4).
Geplant ist zudem eine Tiefgarage mit 590 Parkplätzen (wobei im Bauentscheid
eine Reduktion auf 550 Parkplätze angeordnet wird).
Die
Erstellung ist in zwei Etappen geplant, die sich insgesamt über zehn Jahre
erstrecken sollen. Im Rahmen der zweiten Etappe soll ein Ladenprovisorium
errichtet werden, das ebenfalls Teil der streitbetroffenen Baubewilligung ist. Beim
hier strittigen Projekt handelt es sich um ein Alternativprojekt zu einem
früher bewilligten Bauprojekt, dessen Aufhebung durch die kantonalen Instanzen
(vgl. VGr, 16. September 2021, VB.2020.00697) derzeit am Bundesgericht
hängig ist (Verfahren 1C_697/2021).
3.
Die Beschwerdeführenden machen eine Gehörsverletzung
geltend, weil ihnen vor der Bauentscheidung nicht förmlich das rechtliche Gehör
gewährt worden sei.
Das zürcherische Baubewilligungsverfahren ist ausdrücklich
nicht als Einspracheverfahren ausgebildet (§ 315 Abs. 3 PBG). Dritten
ist es indes unbenommen, sich gegenüber der Baubewilligungsbehörde inhaltlich
vernehmen zu lassen: § 315 Abs. 2 PBG sieht die (informelle)
Möglichkeit, anlässlich des Begehrens auf Zustellung des baurechtlichen
Entscheids bzw. der baurechtlichen Entscheide Einwendungen vorzubringen,
explizit vor. Davon haben die Beschwerdeführenden anscheinend keinen Gebrauch
gemacht.
Das
Bundesrecht schreibt kein gemeindeinternes Einspracheverfahren vor (vgl. Art. 33
Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die
Raumplanung [Raumplanungsgesetz; RPG]; Art. 110 [in Verbindung mit Art. 86
Abs. 2] des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht
[Bundesgerichtsgesetz, BGG]), auch wenn dies in den meisten Kantonen so
praktiziert wird (vgl. David Dussy in: Alain Griffel/Hans Ulrich
Liniger/Heribert Rausch/Daniela Thurnherr [Hrsg.], Fachhandbuch Öffentliches
Baurecht, Zürich/Basel/Genf 2016, N. 7.120 ff.). Eine entsprechende
Pflicht ergibt sich, entgegen den Beschwerdeführenden, auch nicht aus Art. 29
Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April
1999 (BV). Es genügt, dass das Baurekursgericht den Bauentscheid – mit Blick
auf die Einwendungen legitimierter Dritter – frei überprüfen kann (vgl. § 20
Abs. 1 VRG). In einem jüngeren Urteil hat das Bundesgericht ausdrücklich
festgehalten, dass nicht ersichtlich sei, dass § 315 Abs. 1 und § 316
Abs. 1 PBG gegen Bundesrecht verstossen würden (BGr, 12. April 2019,
1C_266/2018, E. 2.4); zum Bundesrecht ist freilich auch der Anspruch auf
rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV zu zählen. Mithin wurde das
rechtliche Gehör der Beschwerdeführenden im Baubewilligungsverfahren nicht
verletzt (VGr, 27. Februar 2020, VB.2019.00394, E. 3.2; vgl. auch
BGr, 10. Januar 2022, 1C_13/2021, E. 3.2.2).
4.
Die Beschwerdeführenden monieren, es seien unzulässigerweise
nicht alle Rekurse gegen die streitbetroffene Baubewilligung gleichzeitig
behandelt worden.
4.1
In der Tat
sistierte das Baurekursgericht den Rekurs G.-Nr. R1S.2022.05160 des Verbands U
sowie den vorsorglichen Rekurs G.-Nr. R1S.2022.05172 der Bauherrin. Der
Rekurs des Verbands U richtet sich allein gegen die Anzahl der Parkplätze.
Beantragt wird eine nebenbestimmungsweise Reduktion Letzterer, nicht die
Aufhebung der Baubewilligung. Der Rekurs der Bauherrin, der sich gegen die
Beschränkung der Anzahl der Parkplätze für die Nutzungen "Verkauf,
Gastronomie und Gewerbe" sowie gegen die Auflage bezüglich eines beim
Nachbargrundstück Kat.-Nr. 05 anzumerkenden Revers betreffend Wohnbauten
im Bereich des Hochhausschattens richtet, kann ebenfalls nicht zur Aufhebung
der Baubewilligung führen.
4.2
4.2.1
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden ergeben sich aus Art. 25a
RPG nur Vorgaben für die Koordination in Zusammenhang mit dem erstinstanzlichen
Baubewilligungsverfahren (Abs. 1–3) sowie dem Nutzungsplanverfahren (Abs. 4).
4.2.2
In der Literatur zum öffentlichen Prozessrecht wird vertreten, dass das
Erfordernis des einheitlichen Entscheides gelten müsse, wenn dasselbe
Anfechtungsobjekt Gegenstand mehrerer Beschwerden bilde und dessen rechtliche
Beurteilung generelle Gültigkeit erheische. Die Beschwerdeinstanz müsse
entsprechend, wenn sie auf die Beschwerden eintrete, einheitlich entscheiden;
sie könne dasselbe Anfechtungsobjekt nicht gegenüber einem Beschwerdeführer
aufrechterhalten und gegenüber einer anderen Beschwerdeführerin aufheben
(Florian Brunner, Verfahren mit mehreren Parteien im öffentlichen Recht, Diss. Zürich
2021, Rz. 474 ff.). Das Bundesgericht erachtet in diesen Fällen eine
materielle Koordination für erforderlich, wie es in einem vergaberechtlichen
Leitentscheid erwog. Es müsse sichergestellt sein, dass die
Beschwerdeentscheide zeitlich koordiniert ergehen (BGE 148 I 53 E. 4.3).
4.3
Die
vorinstanzliche Feststellung, dass sich bezüglich der Rügen zu den
Fahrzeugabstellplätzen und zum Schattenwurf im vorliegenden Verfahren keine
Fragen stellen würden, die sich mit den zwei sistierten Rekursen überschneiden
würden, wird von den Beschwerdeführenden nicht substanziiert in Frage gestellt.
Im vorliegenden Fall, wo die noch nicht behandelten Rekurse
nicht zu einer Aufhebung der Baubewilligung führen können – und sie auch
mangels inhaltlicher Überschneidung unabhängig von der vorliegenden Beschwerde
beurteilbar sind – ist mit der unterbliebenen zeitlichen Koordination keine
Rechtsverletzung verbunden.
4.4
Die Rüge
führt nicht zum Erfolg.
5.
Die Beschwerdeführenden sind der Auffassung, das
Bauvorhaben nehme zu wenig Rücksicht auf das unmittelbar angrenzende
benachbarte Schutzobjekt.
5.1
5.1.1
Im Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler
Bedeutung ISOS ist die unmittelbar nordwestlich an das Baugrundstück
angrenzende "Siedlung Im Laubegg" als Baugruppe in der
Aufnahmekategorie A mit dem Erhaltungsziel A kategorisiert: "[M]ehrfach
abgewinkelte Zeile von zweigeschossigen Reiheneinfamilienhäusern im Heimatstil,
einen dreieckigen, begrünten Hof fassend, 1920/21, eine der ersten
Genossenschaftssiedlungen Zürichs; heute isoliert inmitten grösserer
Baukomplexe. Die Aufnahme erfolgte insbesondere mit Blick auf die besondere
räumliche Qualität und die besondere architekturhistorische Qualität (ISOS
Ortsbilder, Wiedikon [WD], Kreis 3, Gemeinde Zürich, Kanton Zürich, 2014, S. 16
[in der Folge: ISOS WD]). Weiter heisst es zu dieser Siedlung (ISOS WD, S. 30):
"Angrenzend folgt an der Uetlibergstrasse hangaufwärts die
Gartenstadtsiedlung Im Laubegg (0.2). Bei der geschlossenen, mehrfach
abgewinkelten Zeile von zweigeschossigen Reiheneinfamilienhäusern im Heimatstil
handelt es sich aufgrund der Geschlossenheit und einheitlichen Gestalt um ein
kleines Bijou, das mit den rückseitigen Gärten eine gewisse Distanz zu den
grossen Bürobauten zu halten vermag."
Ausserdem ist die "Siedlung Im Laubegg" im
Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte von kommunaler
Bedeutung, im Inventar der schützenswerten Gärten und Anlagen von kommunaler
Bedeutung (GDP 44.003) sowie im Spezialinventar Wohnsiedlungen der Stadt Zürich
von 1999/2003 verzeichnet.
5.1.2
Zur
baulichen Situation an der Grenze zum Schutzobjekt ist festzuhalten, dass das
bestehende Ladenlokal aufgrund seiner mangelnden Höhe im Norden kaum in
Erscheinung tritt.
Mit dem vorliegend zu beurteilenden
Bauvorhaben wird sich dies ändern. Im Kopfbau des Gebäudes D1 ergeben sich –
wie die Vorinstanz zutreffend festhielt – "beträchtliche Höhen" von
teilweise deutlich über 25 m bis maximal knapp 30 m. Im Anschluss
erfolgt eine Reduktion auf etwa 17 m, die sich im weiteren Verlauf –
sowohl aufgrund des abfallenden Terrains als auch aufgrund eines hinzutretenden
zusätzlichen Geschosses – wieder erhöht.
Für die der westlichen
Grundstücksgrenze am nächsten liegende Ecke bei der Abknickung des Gebäudes D1
beträgt der Grenzabstand 12,7 m; bei Messung rechtwinklig zur
Grundstücksgrenze ca. 12 m. Dabei sind die erforderlichen Grenzabstände
(unter Berücksichtigung des Mehrlängen- und des kommunalen Mehrhöhenzuschlags)
im der westlichen Grundstücksgrenze am nächsten liegenden Bereich nur
unmassgeblich überschritten (was gleichermassen für die nordwestliche Ecke des
Gebäudes E gilt).
5.1.3
Der Bauentscheid erwähnt im Zusammenhang mit der Einordnung des geplanten
Bauprojekts das ISOS nicht. Im Zusammenhang mit der Gestaltung des Gebäudes
erwog die kommunale Baubewilligungsbehörde, das Projekt nehme "in der
Setzung, Volumetrie und Freiraumgestaltung wie auch mit der Fassadenbegrünung einen
respektvollen Abstand zur Siedlung 'Im Laubegg' ([im] kommunalen Inventar der
Denkmalpflege) ein" und erfülle damit die Anforderungen der besonderen
Rücksichtnahme zum Inventarobjekt gemäss § 238 Abs. 2 PBG. Im Rahmen
ihrer Eingaben im Rekursverfahren stellten sich die kommunale
Baubewilligungsbehörde und das kantonale ARE auf den Standpunkt, das
Bundesinventar sei unbeachtlich, da das Bauvorhaben nicht im Perimeter des ISOS
liege. Erstere führte zudem – ohne weitere Begründung – aus, dass die "Siedlung
Im Laubegg" durch die Neuüberbauung "in keiner Art und Weise"
tangiert werde.
5.2
5.2.1
Nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 des Bundesgesetzes vom 1. Juli
1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG) erstellt der Bundesrat nach Anhören
der Kantone Inventare von Objekten von nationaler Bedeutung; er kann sich auf
bestehende Inventare von staatlichen Institutionen und von Organisationen
stützen, die im Bereich des Naturschutzes, des Heimatschutzes oder der Denkmalpflege
tätig sind.
Gemäss Art. 6 NHG wird
durch die Aufnahme eines Objektes von nationaler Bedeutung in ein Inventar des
Bundes dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung,
jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen
Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient (Abs. 1). Ein
Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne der Inventare bei
Erfüllung einer Bundesaufgabe darf nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr
bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler
Bedeutung entgegenstehen (Abs. 2).
5.2.2
Gemäss Art. 7 Abs. 2 NHG i.V.m. Art. 23 Abs. 4 der
Verordnung vom 16. Januar 1991 über den Natur- und Heimatschutz (NHV) ist
– zwingend (BGE 145 II 176 E. 3.2 f. mit Hinweisen) – ein Gutachten
der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) oder der
Eidgenössischen Kommission für Denkmalpflege (EKD) einzuholen, wenn bei der
Erfüllung der Bundesaufgabe ein Objekt, das in einem Inventar des Bundes nach Art. 5
NHG aufgeführt ist, erheblich beeinträchtigt werden kann oder sich in diesem
Zusammenhang grundsätzliche Fragen stellen. Im Gutachten gibt die Kommission
an, ob das Objekt ungeschmälert zu erhalten oder wie es zu schonen ist
(a.a.O.).
Grundsätzlich sind an das Kriterium der erheblichen
Beeinträchtigung geringe Anforderungen zu stellen. Es ist immer dann erfüllt,
wenn eine Beeinträchtigung der Schutzziele nicht mit Sicherheit ausgeschlossen
werden kann (Jörg Leimbacher in: Peter M. Keller/Jean-Baptiste Zufferey/Karl
Ludwig Fahrländer [Hrsg.], Kommentar NHG, 2. Aufl., Zürich etc. 2019, Art. 7
N 5 f.). Ob eine Begutachtung durch die ENHK bzw. die EKD erforderlich
ist, entscheidet je nachdem, ob für die Erfüllung einer Bundesaufgabe der Bund
oder
– wie vorliegend –
der
Kanton zuständig ist, die Fachstelle des Bundes oder die kantonale Fachstelle (Art. 7
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 25 Abs. 2 NHG).
Im Kanton Zürich ist für
Landschaftsschutz, Denkmalpflege, Archäologie und Ortsbildschutz das Amt für
Raumentwicklung (ARE) zuständig (§ 2a Abs. 1 der Kantonalen Natur-
und Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977 [KNHV]).
Das kantonale Amt für Raumentwicklung ARE vertrat vor der
Vorinstanz die Auffassung, die Anwendung von Art. 6 f. NHG falle von vornherein
ausser Betracht, da das Baugrundstück nicht Bestandteil des ISOS Stadt Zürich
sei. Vor Verwaltungsgericht verwies es nur auf seine Rekursvernehmlassung vom 1. November
2022 und verzichtete auf Antragstellung und materielle Stellungnahme.
5.2.3
Beim Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von
nationaler Bedeutung ISOS handelt es sich um ein Inventar im Sinne von Art. 5
Abs. 1 NHG. Durch die Aufnahme eines Objekts von nationaler Bedeutung in
ein Inventar des Bundes wird dargetan, dass es in besonderem Masse die
ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von
Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche
Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1 NHG). Diese Schutzbestimmung gilt
aufgrund der verfassungsrechtlichen Kompetenzordnung indes lediglich bei der
Erfüllung von Bundesaufgaben in unmittelbarer Weise (Art. 78 Abs. 1
und 2 BV, Art. 6 Abs. 2 und Art. 2 NHG; vgl. zum Ganzen BGr, 27. Juli
2023, 1C_58/2021, E. 4).
5.2.4
Nach Art. 78 Abs. 1 BV sind für den Natur- und Heimatschutz
grundsätzlich die Kantone zuständig. Gemäss Art. 78 Abs. 2 BV nimmt
jedoch der Bund bei der Erfüllung seiner Aufgaben Rücksicht auf die Anliegen
des Natur- und Heimatschutzes und schont Landschaften, Ortsbilder,
geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kunstdenkmäler; er erhält sie
ungeschmälert, wenn das öffentliche Interesse es gebietet. Was unter der
Erfüllung einer Bundesaufgabe im Sinne von Art. 78 Abs. 2 BV zu
verstehen ist, führt Art. 2 Abs. 1 NHG ­– in nicht abschliessender
Weise (BGr, 24. April 2023, 1C_265/2022, E. 3.1) – aus: Dazu gehören
insbesondere die Planung, Errichtung und Veränderung von Werken und Anlagen
durch den Bund, wie z.B. Bauten und Anlagen der Bundesverwaltung,
Nationalstrassen oder Bauten und Anlagen der Schweizerischen Bundesbahnen (lit. a),
die Erteilung von Konzessionen und Bewilligungen, wie zum Bau und Betrieb von
Verkehrsanlagen, Transportanstalten, Werken und Anlagen zur Beförderung von
Energie, Flüssigkeiten oder Gasen oder zur Übermittlung von Nachrichten sowie
Bewilligungen zur Vornahme von Rodungen (lit. b), die Gewährung von
Beiträgen an Planungen, Werke und Anlagen, wie Meliorationen, Sanierungen
landwirtschaftlicher Bauten, Gewässerkorrektionen, Anlagen des Gewässerschutzes
und Verkehrsanlagen (lit. c). Entscheide kantonaler Behörden über
Vorhaben, die voraussichtlich nur mit Beiträgen nach Abs. 1 lit. c
verwirklicht werden, sind der Erfüllung von Bundesaufgaben gleichgestellt (Art. 2
Abs. 2 NHG).
Eine Bundesaufgabe kann auch
dann vorliegen, wenn eine kantonale Behörde verfügt hat. Voraussetzung für das
Vorliegen einer Bundesaufgabe ist gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
in erster Linie, dass die angefochtene Verfügung eine Rechtsmaterie betrifft,
die in die Zuständigkeit des Bundes fällt, bundesrechtlich geregelt ist und
einen Bezug zum Natur-, Landschafts- und Heimatschutz aufweist. Das ist
einerseits der Fall, wenn die bundesrechtliche Regelung (zumindest auch) den
Schutz von Natur, Landschaft oder Heimat bezweckt; andererseits ist eine
Bundesaufgabe zu bejahen, wenn der bundesrechtliche Auftrag die Gefahr der
Beeinträchtigung schützenswerter Natur, Orts- und Landschaftsbilder in sich
birgt (BGE 139 II 271 E. 9.3 f. mit Hinweisen; BGr, 24. April
2023, 1C_265/2022, E. 3.2 mit Hinweisen).
Eine Bundesaufgabe liegt
demnach etwa bei der Erteilung von durch das Bundesrecht geregelten Spezialbewilligungen
– insbesondere gewässerschutzrechtlichen Ausnahmebewilligungen – vor (BGE 145
II 176 E. 3.4 mit Hinweisen; BGr, 14. Mai 2014, 1C_482/2012, E. 2.3
i.V.m. E. 3.5; vgl. BGr, 24. April 2023, 1C_265/2022, E. 3.2).
Dadurch, dass für das strittige
Bauvorhaben eine gewässerschutzrechtliche Ausnahmebewilligung nach Art. 19
Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 24. Januar 1991 über den Schutz der
Gewässer (Gewässerschutzgesetz, GSchG) bzw. Anhang 4 Ziff. 211 Abs. 2
der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV) erforderlich
ist, handelt es sich gemäss Rechtsprechung um eine Bundesaufgabe, sodass Art. 6 f.
NHG zur Anwendung gelangt (BGE 145 II 176 E. 3; BGr, 11. April 2019,
1C_217/2018, E. 4.1).
5.2.5
Die Bauparzelle befindet sich ausserhalb des ISOS-Gebiets. Sie grenzt aber
im Nordwesten direkt daran an (ISOS WD, S. 9; vgl. E. 2 sowie E. 5.1.1
vorstehend).
Die erhebliche Beeinträchtigung
eines inventarisierten Objekts kommt auch von ausserhalb des Perimeters eines
Inventarobjekts in Frage. Im Verfahren 1C_113/2022 betonte das Bundesgericht
etwa die grosse Distanz zu einem im Bundesinventar der Landschaften und
Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung BLN verzeichneten Objekt, um eine
Begutachtungspflicht zu verneinen (BGr, 13. April 2023, 1C_113/2022, E. 5.5).
Damit ist im Umkehrschluss klar, dass im Falle einer geringeren Distanz oder –
wie vorliegend – gar des unmittelbaren Angrenzens eine Beeinträchtigung von
ausserhalb des ISOS-Perimeters ohne Weiteres auf der Hand liegen kann.
5.2.6
In BRGE I, 16. Juli 2021, Nrn. 0106–0111/2021, E. 5.3.3, gelangte
das Baurekursgericht zum Schluss, dass für die Anwendung von Art. 6 Abs. 2
und Art. 7 Abs. 2 NHG kein direkter Konnex zwischen der Bundesaufgabe
und der Auswirkung auf den ISOS-Perimeter erforderlich sei. Damit beantwortete
es die in diesem Verfahren zwischen den Parteien strittige Frage, ob derjenige
Aspekt eines Bauvorhabens, aufgrund dessen von der Erfüllung einer
Bundesaufgabe auszugehen ist, zugleich der Aspekt sein muss, aufgrund dessen
das Bauvorhaben zur Beeinträchtigung eines Inventarobjekts führen kann. Mithin
stellte sich also die Frage, ob zwischen der Bundesaufgabe und der Beeinträchtigung
ein unmittelbarer Zusammenhang bestehen muss, oder ob der bloss mittelbare
Zusammenhang, dass beide Aspekte Teil bzw. Resultat eines bestimmten
Bauvorhabens sind, genügt. Zur Begründung für die erstgenannte Ansicht erwog
das Baurekursgericht – unter Hinweis auf das NHG und die Bundesverfassung –,
dass es nicht angehe, im Sinne der erstgenannten Ansicht von der klaren und
gefestigten bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur direkten Anwendbarkeit des ISOS
bei Bauvorhaben, die einer gewässerschutzrechtlichen Ausnahmebewilligung
bedürfen, abzuweichen (vgl. dazu auch E. 5.2.4 vorstehend).
Im vorliegend angefochtenen Entscheid erwog das
Baurekursgericht hingegen sinngemäss, der Verzicht auf einen direkten Konnex zwischen
der Bundesaufgabe und der Auswirkung auf den ISOS-Perimeter bewirke eine
"Ausdehnung der direkten bzw. unmittelbaren Anwendbarkeit des ISOS".
Diese "Ausdehnung der Anwendbarkeit" erscheine in Konstellationen, in
denen sich eine "weitere Lockerung des Bezugs von Bauvorhaben und
ISOS-Objekt dadurch ergibt, dass Letzteres sich nicht auf dem Baugrundstück
selbst, sondern lediglich in dessen Nachbarschaft befindet, die Bauparzelle
mithin ausserhalb des Perimeters des ISOS liegt", als zu weitgehend und
damit nicht gerechtfertigt.
Zur vorinstanzlichen Auffassung ist festzuhalten, dass das
Fehlen des Erfordernisses eines direkten Konnexes zwischen der Bundesaufgabe
und der Auswirkung auf den ISOS-Perimeter nicht eine Ausdehnung der direkten
Anwendbarkeit des ISOS darstellt, sondern es sich dabei um den bundesrechtlich
geltenden direkten Anwendungsbereich des ISOS nach Art. 6 Abs. 2 NHG
handelt. Dass das Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinn von Art. 6
Abs. 2 NHG bzw. – damit zusammenhängend – die Beeinträchtigung im Sinn von
Art. 7 Abs. 2 NHG unmittelbar durch die Bundesaufgabe selbst erfolgen
muss, ergibt sich aus dem Wortlaut gerade nicht. Auch unter Anwendung der
übrigen Auslegungsinstrumente finden sich für eine derartige Auffassung
keinerlei Hinweise. Mithin geht es in Art. 6 Abs. 2 und Art. 7 Abs. 2
NHG nur darum, ob im Zusammenhang mit einem Bauvorhaben die Erfüllung einer
Bundesaufgabe in Frage steht (vgl. im Zusammenhang mit Art. 6 NHG, wo sich
in Abs. 2 [wie auch in Art. 7 Abs. 2 NHG] die Formulierung
"bei Erfüllung einer Bundesaufgabe" findet; Alain Griffel,
Umweltrecht in a nutshell, 3. Aufl., Zürich/St. Gallen 2023, S. 276).
Entsprechend gelangt die bundesgerichtliche Rechtsprechung
zur direkten Anwendbarkeit des ISOS auch vorliegend zur Anwendung (vgl. vgl.
dazu E. 5.2.3 f. vorstehend). Für die generelle Nichtanwendung von Art. 6
und Art. 7 NHG in Konstellationen, in denen sich "eine weitere
Lockerung des Bezugs von Bauvorhaben und ISOS-Objekt dadurch ergibt, dass sich
Letzteres nicht auf dem Baugrundstück selbst, sondern lediglich in dessen
Nachbarschaft befindet", besteht keine Grundlage.
5.2.7
Nach dem Gesagten hätte die kantonale
Fachstelle im vorliegenden Fall beigezogen werden müssen bzw. hätte diese zu
beurteilen gehabt, ob ein Gutachten durch die ENHK erforderlich ist
, was jedoch hier nicht geschehen ist.
Darin liegt ein Verfahrensmangel.
Eine ausnahmsweise Heilung
dieses Mangels kommt vorliegend nicht infrage (vgl. VGr, 29. November
2022, VB.2022.00246, E. 8.7). Im Gegensatz zum Verfahren VB.2022.00246
lässt sich nicht etwa ohne Zweifel festhalten, das Schutzobjekt werde durch das
Bauvorhaben nicht ansatzweise tangiert: Im ISOS wird die "Isolation"
des Schutzobjekts "inmitten grösserer Baukomplexe" betont und eine
"gewisse Distanz" zu den "grossen Bürobauten" positiv
hervorgehoben (vgl. E. 5.1.1), die sich mit dem vorliegenden Bauprojekt im
Ergebnis erheblich verringern würde (vgl. zur Höhe der geplanten Bauten bzw.
der mangelnden Höhe des bestehenden Ladenlokals E. 5.1.2). Hinzu kommt,
dass sich das kantonale Amt für Raumentwicklung ARE auch im
Rechtsmittelverfahren noch auf den Standpunkt stellte bzw. stellt, das ISOS
finde keine direkte Anwendung und darum darauf verzichtete, materiell Stellung
zu nehmen.
Dies führt zur Aufhebung
des vorinstanzlichen Entscheids sowie der angefochtenen Bewilligungen.
6.
Die Beschwerde ist noch aus einem weiteren Grund
gutzuheissen. Wie die Beschwerdeführenden zu Recht monieren, wird mit Blick auf
den Umgebungsplan den Anforderungen an die Arealüberbauung gemäss § 71 PBG
nicht entsprochen.
6.1
6.1.1
Arealüberbauungen im Sinn von §§ 69–73 PBG sind Überbauungen von
Grundstücken mit einer bestimmten in der kommunalen Bauordnung festgesetzten
Mindestfläche nach einer einheitlichen Baueingabe (§ 69 PBG).
Arealüberbauungen dürfen je nach den Bestimmungen in der Bauordnung
insbesondere bezüglich der höchstzulässigen Geschosszahl und der zulässigen
Ausnützung von der Regelbauweise abweichen (vgl. § 72 Abs. 1 PBG).
Die Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich macht von
dieser Möglichkeit Gebrauch: Gemäss Art. 8 BZO gelten für
Arealüberbauungen Erleichterungen hinsichtlich der Vollgeschosszahl (Abs. 5),
der maximalen Gebäudehöhe (Abs. 5), der Ausnützung (Abs. 6) und der
Zulässigkeit anrechenbarer Untergeschosse (Abs. 7).
6.1.2
Im Gegenzug – als Ausgleich für die Privilegierungen nach § 72 Abs. 1
PBG, welche vorliegend im Rahmen der genannten BZO-Bestimmungen gewährt werden
– stellt § 71 PBG besondere Anforderungen an die Gestaltung und die
Einordnung, welche über das in § 238 Abs. 1 PBG geforderte Mass für
die Regelbauweise deutlich hinausgehen. Nach letzterer Bestimmung sind Bauten,
Anlagen und Umschwung für sich und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und
landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in ihren einzelnen Teilen so zu
gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird. Als lex
specialis verlangt § 71 Abs. 1 PBG darüber hinausgehend, dass Bauten
und Anlagen sowie deren Umschwung besonders gut gestaltet sowie zweckmässig
ausgestattet und ausgerüstet sein müssen. Nach § 71 Abs. 2 PBG sind
bei der Beurteilung insbesondere folgende Merkmale zu beachten: Beziehung zum
Ortsbild sowie zur baulichen und landschaftlichen Umgebung; kubische Gliederung
und architektonischer Ausdruck der Gebäude; Lage, Zweckbestimmung, Umfang und
Gestaltung der Freiflächen; Wohnlichkeit und Wohnhygiene; Versorgungs- und
Entsorgungslösung; Art und Grad der Ausrüstung.
6.1.3
§ 71 Abs. 1 PBG eröffnet den Verwaltungsbehörden einen
Entscheidungsspielraum, welcher durch § 71 Abs. 2 PBG insoweit
strukturiert wird, als in einer nicht abschliessenden Aufzählung die
massgeblichen Beurteilungskriterien aufgeführt werden. Mit anderen Worten ist
die Frage, ob eine besonders gute Gestaltung vorliegt, anhand der in § 71 Abs. 2
PBG genannten und allfälligen weiteren Kriterien zu beurteilen. Nach dem
massgebenden gesetzgeberischen Konzept werden somit die bei Arealüberbauungen
gewährten substanziellen Privilegierungen bei der Bauweise nach § 72 Abs. 1
PBG (insbesondere Geschosszahl; Gebäudehöhe; Ausnützung, Zulässigkeit
anrechenbarer Untergeschosse) durch die Vorgaben von § 71 PBG
(insbesondere besonders gute Gestaltung; Beziehung zum Ortsbild sowie zur
baulichen und landschaftlichen Umgebung) kompensiert (BGr, 19. September
2023, 1C_501/2021, E. 3.1; 10. August 2016, 1C_313/2015, 1C_317/2015,
E. 4.1).
6.1.4
Bei der Überprüfung des kommunalen Entscheids muss die Vorinstanz die
angeführten Entscheidgründe gebührend berücksichtigen und sich mit den
Kriterien auseinandersetzen, welche von der Baubehörde entwickelt wurden. Sie
darf den Einordnungsentscheid der kommunalen Behörde nur aufheben, wenn diese
bei der Anwendung der Ästhetiknorm ihren durch die Gemeindeautonomie
gewährleisteten Beurteilungs- und Ermessensspielraum überschritten hat. Dies
trifft nicht nur zu, wenn ihr Einordnungsentscheid sachlich nicht mehr
vertretbar und damit willkürlich ist. Da die kommunale Behörde ihr Ermessen
pflichtgemäss ausüben muss, hat sie dabei vom Sinn und Zweck der anzuwendenden
Regelung auszugehen und neben dem Willkürverbot auch das
Rechtsgleichheitsgebot, das Verhältnismässigkeitsprinzip und das übergeordnete
Gesetzesrecht zu beachten. Eine kommunale Behörde überschreitet daher den ihr
zustehenden Beurteilungs- und Ermessensspielraum auch dann, wenn sie sich von
unsachlichen, dem Zweck der Ästhetiknorm fremden Erwägungen leiten lässt oder
die Grundsätze der Rechtsgleichheit und der Verhältnismässigkeit verletzt. Bei
der Prüfung der Verhältnismässigkeit sind die lokalen ästhetischen Interessen
gegenüber den privaten und den überkommunalen öffentlichen Interessen an der
Errichtung der geplanten Baute abzuwägen. Dabei müssen insbesondere die
Interessen an der Erreichung der Zielsetzungen der Raumplanung des Bundes
berücksichtigt werden, weshalb die Rechtsmittelinstanz die Gemeindeautonomie
nicht verletzt, wenn sie einen kommunalen Einordnungsentscheid aufhebt, der
diesen öffentlichen Interessen nicht oder unzureichend Rechnung trägt (vgl.
BGr, 5. September 2017, 1C_358/2017, E. 3.6).
Das Verwaltungsgericht verfügt
bei der Überprüfung des Entscheids der Vorinstanz über eine Rechtskontrolle. Es
hat zu prüfen, ob sich der Rekursentscheid unter Berücksichtigung der
erstinstanzlichen Entscheidgründe als rechtmässig erweist. Eine Überprüfung der
Angemessenheit steht dem Verwaltungsgericht hingegen nicht zu (§ 50 Abs. 2
VRG). Insofern kann das Verwaltungsgericht den Entscheid der Vorinstanz nur
aufheben, wenn diese eine Rechtsverletzung begangen hat.
6.2
6.2.1
Nach dem Gesagten muss bei einer Arealüberbauung der Umschwung besonders
gut gestaltet sein (§ 71 Abs. 1 PBG). In diesem Zusammenhang von
besonderer Bedeutung sind die folgenden in § 71 Abs. 2 PBG genannten
Kriterien: das Kriterium der Beziehung zum Ortsbild sowie zur baulichen und
landschaftlichen Umgebung, jenes des Umfangs und der Gestaltung der Freiflächen
sowie jenes der Versorgungs- und Entsorgungslösung (vgl. E. 6.1.2).
6.2.2
In der kommunalen Baubewilligung hiess es zur Gestaltung der Umgebung:
"Mit dem Baugesuch ist ein Umgebungsplan mit Angaben über die Gestaltung
und Nutzweise des Umschwungs einzureichen (§ 3 Abs. 1 lit. d
[der Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997] BVV). Diesen
Anforderungen genüg[en die] eingereichten Unterlagen, welche zwar ein
schlüssiges Gesamtkonzept darstellen, aber in Teilbereichen noch nicht die
erforderliche Ausarbeitungstiefe aufweisen, nicht vollumfänglich". Die
projektierten Gehölze, Pflanzflächen sowie die Materialisierung von Belägen,
Treppen, Mauern, Randabschlüssen, Einrichtungen, Ausstattungen, Einfriedungen
etc. seien konzeptionell ausgearbeitet. Angaben dazu seien – auch zur Wahrung
der besonderen Rücksichtnahme nach § 238 Abs. 2 PBG – vor
Rohbauvollendung mittels detaillierter Unterlagen nachzureichen. Zudem erwog
die Baubewilligungsbehörde, dass die vorgesehene Umgebungsgestaltung die gemäss
§ 71 Abs. 1 PBG bezüglich Arealüberbauungen verlangte besonders gute
Gestaltung noch nicht in allen Teilen erreiche. Beanstandet wurden etwa eine
Steilböschung an der südwestlichen Gebäudeecke von Haus A und die
gestalterische Einbindung der Wertstoffsammelstelle im Süden.
Entscheidend sind indes
namentlich die Beanstandungen betreffend den Norden und den Westen des
Umschwungs – die den Grenzbereich zum Schutzobjekt betreffen. Bezüglich der
Umgebung im Norden heisst es im Bauentscheid, für die Erreichung eines
besonders guten Erscheinungsbilds auf dem Bauareal und zur Einhaltung der
Vorgartenregel, gemäss welcher nach ständiger Praxis das Vorgartengebiet in der
Regel zu nicht mehr als einem Drittel der Strassen- bzw. Weganstosslänge für
Hauszugänge, Garagenzufahrten, Park- und Containerabstellplätze usw. befestigt
werden dürfe, sei in der Vorzone auf Privatgrund eine raumwirksame Gestaltung
vorzusehen, damit vor den neungeschossigen Baukörpern ein adäquates Grünvolumen
ausgebildet werden könne. Das Projekt sehe ganz im Norden eine nicht weiter
räumlich gegliederte Grünfläche und dahinter eine grosse Belagsfläche für
Fahrräder vor. Das vermöge nicht zu überzeugen. Jeweils vor den Fassaden sei
eine bodengebundene Vertikalbegrünung vorgesehen, was begrüsst werde. Die
restlichen Flächen der Vorzone seien jedoch – obwohl funktional gar nicht in dem
Ausmass erforderlich – als befestigte Fläche vorgesehen. Dies könne so nicht
hingenommen werden und sei zu überarbeiten.
Zur Umgebung im Westen wird von der Baubewilligungsbehörde
erwogen, dass sich die Gemeinschaftsgärten auf einem ebenen Bereich über einer
gewellt verlaufenden Steilböschung befinden würden. Der Bereich der ehemaligen
Lehmgrube sei zwar noch heute von Böschungen geprägt, aber die projektierte
Böschung sei viel zu steil, als dass sie sich befriedigend einbinden könnte
(vgl. Erwägung lit. H.e). Zudem müssten sich diverse Wege innerhalb der
noch zur Verfügung stehenden Restflächen nach oben winden, was die räumliche
Situation nicht verbessere. Vor diesem Hintergrund seien Böschung und
Wegeführung zu überarbeiten und die Topografie näher am Bestand zu führen
(a.a.O.).
Ausserdem heisst es, im Sinne des ökologischen Ausgleichs
und zur Aufwertung des Wohnumfelds seien bei der Detailierung der
Umgebungsgestaltung die versiegelten Flächen zu minimieren, die Möglichkeiten
zur Errichtung von ökologisch wertvollen Grünflächen mit Kleinstrukturen zu
nutzen, allfällige Versickerungsflächen für das Meteorwasser zu integrieren
sowie eine standortgerechte Bepflanzung vorzusehen. Dies sei bereits teilweise
erkennbar, sei jedoch in Verbindung mit den Erwägungen lit. H.a, H.c, H.d
und H.f zu vertiefen.
Gemäss Disp.-Ziff. II/B/2 hat die Bauherrschaft bzw.
verfügungsberechtigte Grundeigentümerschaft dem Amt für Baubewilligungen – in
Absprache mit Grün Stadt Zürich – vor Rohbauvollendung einen, im Sinne der
Erwägung lit. H.b ergänzten Umgebungsplan einzureichen und bewilligen zu
lassen (vgl. Disp.-Ziff. II/B/1.g zum Umgebungsplan des Provisoriums).
6.2.3
Die Vorinstanz befand, dass es sich bei den Nebenbestimmungen zur
Umgebungsgestaltung um die zulässige Behebung von untergeordneten Mängeln
handle. Wie sich aus den korrespondierenden Erwägungen des Bauentscheids,
namentlich aus E. J entnehmen lasse, handle es sich auch in ihrer
Gesamtheit um untergeordnete Anpassungen eines nach Einschätzung der
Baubewilligungsbehörde schlüssigen Gesamtkonzepts, das in Teilbereichen noch
nicht die erforderliche Ausarbeitungstiefe aufweise bzw. die für die
Arealüberbauung verlangte besonders gute Gestaltung noch nicht in allen Teilen
erreiche. Die im Einzelnen genannten Aspekte (Ausbildung und gestalterische
Einbindung von Oblichtern beim Bestandesbau W1, Einhaltung der Vorgartenregel
entlang der Giesshübelstrasse, ausreichende Überdeckung der unterirdischen
Bauteile zwecks Realisierbarkeit der vorgesehenen Bepflanzung, Flächen für die
Feuerwehr, Einordnung der Wertstoffsammelstelle, Ausgestaltung der ganz im
Norden der Bauparzelle geplanten Grünfläche) seien ohne grossen planerischen
Aufwand beurteilbar und umsetzbar. Gleiches gelte für die in diesem
Zusammenhang monierten Terrainanpassungen, zumal insoweit gerade verlangt sei,
in konkret bezeichneten Teilbereichen die Topographie näher am Bestand zu
führen.
In ihrer Erwägung 14.3.2 erwog
die Vorinstanz, hinsichtlich des Kriteriums der Beziehung zum Ortsbild und zur
baulichen und landschaftlichen Umgebung seien dem Vorhaben ohne Weiteres
besondere Qualitäten zu attestieren, wobei sie bezüglich des spezifischen
Aspekts der Verhältnisse zu den umliegenden inventarisierten Objekten auf ihre
Ausführungen zur Einhaltung der Vorgaben nach § 238 Abs. 2 PBG in E. 13
("insb. E. 13.3.2.2") verwies. Insoweit seien insbesondere die
positive Wirkung der gewählten Stellung der Gebäudekörper und die damit
einhergehende gelungene Einpassung in die Topographie hervorzuheben.
Die verwendete Typologie verhältnismässig schmaler
Zeilenbauten, die parallel geführt und in der jeweiligen Achse überdies durch
den Wannerweg unterbrochen würden, wirke sich positiv aus, da damit für die
Wohnnutzung besonders geeignete Baukörper geschaffen würden und eine klar
lesbare Gliederung des Gesamtareals mit einer für den Nutzer attraktiven
Abfolge von Gassen und Grünräumen erreicht werde. Letzteres führe überdies
dazu, dass auch hinsichtlich Lage, Zweckbestimmung, Umfang und Gestaltung der
Freiflächen das auch seitens der Vorinstanz als schlüssig bezeichnete
Gesamtkonzept die spezifischen Anforderungen einer Arealüberbauung erfülle,
zumal insbesondere mit den Gartenhöfen zwischen den Gebäuden A und B1/B2 und
den Gebäuden C1 und D1 sowie dem Quartierplatz zwischen den Gebäuden C2 und D2
Aussenräume mit hoher Aufenthaltsqualität entstehen würden. Wie bereits
dargelegt, seien dabei die im angefochtenen Beschluss noch nicht gutgeheissenen
Aspekte der Umgebungsgestaltung von untergeordneter Bedeutung und einer
auflageweisen Mängelbehebung ohne Weiteres zugänglich, wobei Letzere im Übrigen
im Rahmen eines weiteren Bewilligungsverfahrens unter Einbezug der
Rekurrierenden erfolgen werde.
6.2.4
Bereits mit der Stammbaubewilligung muss beurteilbar sein, ob – allenfalls
mit genügend konkreten Nebenbestimmungen (vgl. dazu etwa VGr, 9. April 2003,
VB.2003.00006, E. 3) – die für eine Arealüberbauung geltende Anforderung
der besonders guten Umgebungsgestaltung erreicht werden kann. Während die Umgebungsgestaltung
im Zusammenhang mit gewöhnlichen, innerhalb der Bauzonen im Rahmen der
Regelbauweise erstellten Bauten regelmässig in einem nachgelagerten
Bewilligungsverfahren beurteilt werden kann, machen es die Vorgaben von § 71
PBG erforderlich, dass das Vorliegen der Arealüberbauungsvoraussetzungen
zusammen mit der Stammbaubewilligung überprüft wird: Das Verwaltungsgericht
verlangt dementsprechend in ständiger Rechtsprechung, dass bei
Arealüberbauungen der Umgebungsplan bereits mit der Baueingabe eingereicht
werden muss, damit die für die Bewilligungsfähigkeit vorausgesetzte besonders
gute Gestaltung des Umschwungs in Bezug auf Lage, Zweckbestimmung, Umfang und
Gestaltung der Freiflächen in einem einzigen, einheitlichen
Baubewilligungsverfahren geprüft werden kann (VGr, 26. November 1997,
VB.97.00129 = RB 1997 Nr. 81; VGr, 5. Dezember 2007, VB.2007.00356, E. 3.1.2).
Zwar ist es im Einzelfall grundsätzlich möglich, dass bei einer
Umgebungsgestaltung, die den Anforderungen einer Arealüberbauung gemäss Art. 71
Abs. 1 und 2 PBG nicht entspricht, noch von einem lediglich
untergeordneten Mangel im Sinn von § 321 Abs. 1 PBG ausgegangen wird,
der nicht zur Aufhebung der Baubewilligung führt, sondern nebenbestimmungsweise
zu beheben ist (VGr, 7. November 2012, VB.2012.00379, E. 5.5; 7. Dezember
2011, VB.2011.00308, E. 4.5). Ist allerdings nicht klar, welche konkreten
Änderungen die Behebung von baurechtlichen Mängeln zur Folge haben wird, weil
dafür verschiedene Möglichkeiten bestehen oder eine konzeptionelle
Überarbeitung des Projekts erforderlich ist (vgl. zur Umgebungsgestaltung in
Zusammenhang mit Art. 24c RPG: VGr, 13. April 2023, VB.2022.00060, E. 2.5;
vgl. zur Zulässigkeit von Nebenbestimmungen: BGr, 2. Februar 2023,
1C_348/2022, E. 1.3.2), ist eine Arealüberbauung nicht bewilligungsfähig.
Die hier dargelegte Praxis ist auch mit Blick auf das im
Bundesrecht verankerte Koordinationsgebot gemäss Art. 25a RPG und dem
Grundsatz der Einheit der Baubewilligung erforderlich: Nachgelagerte Verfahren
sind nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts nämlich nur dann zulässig, wenn
dies von der Sache her sinnvoll erscheint – so etwa, wenn die Beurteilung der
Farb- und Materialwahl während der Bauausführung besser möglich ist – und sich
daraus keine wesentlichen neuen Auswirkungen oder Änderungen für das Projekt
ergeben oder ergeben können (BGr, 2. Februar 2023, 1C_348/2022, E. 1.3.2;
5. März 2020, 1C_25/2019, E. 8.2; 12. April 2019, 1C_266/2018, E. 3.3;
12. Oktober 2018, 1C_615/2017, E. 2.5).
6.2.5
Mit der im Rahmen der Baubewilligung nebenbestimmungsweise verlangten
geänderten Vorgartengestaltung, der völligen Neugestaltung der Grünflächen im
Norden und den Terrainanpassungen im Nordwesten ist – im vorliegenden
Zusammenhang mit der Beurteilung der qualifizierten Voraussetzungen der
Arealüberbauung – entgegen der Auffassung der Vorinstanz ein mehr als
untergeordneter Mangel verbunden; verlangt wird im Ergebnis eine konzeptionelle
Überarbeitung dieses Bereichs. Dies wiegt vorliegend besonders schwer, weil die
Mängel im Norden und Westen den besonders sensiblen Grenzbereich zum ISOS
A-Schutzobjekt "Siedlung Im Laubegg" betreffen (vgl. E. 5).
Es lässt sich aus den Plänen in Verbindung mit den zahlreichen
Nebenbestimmungen keine ausreichend klare Vorstellung über die genaue
Umgebungs- und Vorgartengestaltung im besonders empfindlichen nördlichen und westlichen
Bereich verschaffen. Dabei ist die Rücksichtnahme auf die weitere – bauliche
und landschaftliche – Umgebung eine notwendige Voraussetzung für die
Bewilligungsfähigkeit einer Arealüberbauung (vgl. E. 6.1.2 f.); dies
darf sich nicht erst in einem nachgelagerten Verfahren beurteilen lassen. Mithin
ist die Voraussetzung der besonders guten Gestaltung des Umschwungs (§ 71 Abs. 1
PBG) damit nicht erfüllt, weshalb die Arealüberbauung nicht zu bewilligen ist.
Die Rüge ist berechtigt.
7.
7.1
Nach dem Gesagten
ist die Beschwerde gutzuheissen. Der angefochtene Entscheid des
Baurekursgerichts vom 17. März 2023, die Baubewilligung der Bausektion der
Stadt Zürich vom 23. August 2022 und die Gesamtverfügung der Baudirektion
vom 29. April 2022 sind aufzuheben.
7.2
Ausgangsgemäss
sind die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens der unterliegenden
Bauherrin, der kommunalen Baubewilligungsbehörde und der kantonalen
Baudirektion je zu einem Drittel aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).
Eine Parteientschädigung steht der Bauherrin bei diesem
Ergebnis nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Hingegen ist sie zu
verpflichten, den Beschwerdeführenden für das Rekurs- und das
Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2
VRG). Die Gemeinde und der Kanton werden in der vorliegenden Konstellation, wo
sich private Parteien gegenüberstehen, praxisgemäss nicht
entschädigungspflichtig (vgl. § 17 Abs. 3 VRG; Kaspar Plüss in: Alain
Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich
[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 17 N. 94).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Baurekursgerichts vom 17. März
2023, der Beschluss der Bausektion der Stadt Zürich vom 23. August 2022
und die Gesamtverfügung der Baudirektion des Kantons Zürich vom 29. April
2022 werden aufgehoben.
Die
Kosten des Rekursverfahrens von total Fr. 22'415.-
werden
der Pensionskasse K, der Bausektion der Stadt Zürich und der Baudirektion
des Kantons Zürich je zu einem Drittel auferlegt.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 9'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    265.--
Zustellkosten,
Fr. 9'265.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Pensionskasse K, der Bausektion der Stadt Zürich
und der Baudirektion des Kantons Zürich je zu einem Drittel auferlegt.
4.    Die
Pensionskasse K wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden für das Rekurs-
und das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 9'000.-
zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft des vorliegenden Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    das Baurekursgericht.