zh_verwaltungsgericht · VB.2023.00489 · 2024-12-19 · de

kommunale Nutzungsplanung | Kommunale Nutzungsplanung: Gestaltungsplanpflicht. [Beschwerde gegen die vorinstanzliche Aufhebung der Teilrevision der kommunalen Nutzungsplanung, welche vorsieht, Art. 4 BZO der Stadt Zürich neu um einen Abs. 14 betreffend Gestaltungsplanpflicht für das Gebiet Brunaupark/Uetlihof zu ergänzen.] Rechtsmittellegitimation der Gemeinde (E. 1.2). Gemeindeautonomie bei der Nutzungsplanung (E. 2.1). Die Vorinstanz würdigte die von der Beschwerdeführerin angeführten öffentlichen Interessen für eine Gestaltungsplanpflicht zu Recht als ungenügend: Im Perimeter der geplanten Gestaltungsplanpflicht sind keine inventarisierten oder unter Denkmalschutz gestellten Objekte vorhanden (E. 4.1.1). Die Arealüberbauungsvorschriften sind "streng" genug, um den Bedürfnissen des angrenzenden Inventarobjekts Rechnung zu tragen (E. 4.1.2). Die Beschwerdeführerin zeigt auch nicht auf, aufgrund welcher konkreten Besonderheiten dem massgeblichen Ortsbild mit dem normalen rechtlichen Instrumentarium nicht hinreichend begegnet werden können sollte (E. 4.1.3). Auch mit Blick auf weitere öffentliche Interessen wie unter anderem an der Sicherung einer hohen städtebaulichen Qualität, der Sicherstellung einer differenzierten Verdichtung sowie des Natur- und Landschaftsschutzes gelingt es der Beschwerdeführerin nicht, die Notwendigkeit der Gestaltungsplanpflicht zu belegen (E. 4.2). Beim geltend gemachten Interesse an der Schaffung von preisgünstigem Wohnraum handelt es sich nicht um das für die strittige Gestaltungsplanpflicht massgebliche Motiv. Die Umsetzung von § 49b PBG betreffend zwei ausgewählte Grundstücke sondernutzungsplanerisch-vorauseilend zu überholen, lässt sich planungsrechtlich nicht plausibel begründen. Nachdem sich sämtliche weiteren Interessen als unbegründet herausstellten, wäre es von vornherein nicht angängig, allein gestützt auf das Interesse betreffend preisgünstigen Wohnraum eine Gestaltungsplanpflicht festzulegen (E. 4.4.2). Damit erübrigt sich die Prüfung, ob dieGestaltungsplanpflicht mit der Eigentumsgarantie vereinbar und damit verhältnismässig wäre (E. 4.6). Ein (allzu) unkoordinierter Erlass von Sondernutzungsplänen für Teile des Gemeindegebiets - oder wie vorliegend gar für ausgewählte Grundstücke - kann in ein Spannungsverhältnis mit der Planungspflicht gemäss Art. 2 Abs. 1 RPG geraten. Eine solche Vorgehensweise müsste mit Blick auf den raumplanungsrechtlichen Gesamtblick gut begründet sein, woran es vorliegend mangelt. Zu Recht bejahte die Vorinstanz einen (zusätzlichen) Verstoss gegen Art. 21 Abs. 2 RPG (E. 4.7). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 19.12.2024 VB.2023.00489
Zurich Verwaltungsgericht 19.12.2024 VB.2023.00489
Zurigo Verwaltungsgericht 19.12.2024 VB.2023.00489

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00489
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Geschäftsnummer:
VB.2023.00489
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 19.12.2024
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
kommunale Nutzungsplanung
Kommunale Nutzungsplanung: Gestaltungsplanpflicht.
[Beschwerde gegen die vorinstanzliche Aufhebung der Teilrevision der kommunalen Nutzungsplanung, welche vorsieht, Art. 4 BZO der Stadt Zürich neu um einen Abs. 14 betreffend Gestaltungsplanpflicht für das Gebiet Brunaupark/Uetlihof zu ergänzen.]
Rechtsmittellegitimation der Gemeinde (E. 1.2). Gemeindeautonomie bei der Nutzungsplanung (E. 2.1). Die Vorinstanz würdigte die von der Beschwerdeführerin angeführten öffentlichen Interessen für eine Gestaltungsplanpflicht zu Recht als ungenügend: Im Perimeter der geplanten Gestaltungsplanpflicht sind keine inventarisierten oder unter Denkmalschutz gestellten Objekte vorhanden (E. 4.1.1). Die Arealüberbauungsvorschriften sind "streng" genug, um den Bedürfnissen des angrenzenden Inventarobjekts Rechnung zu tragen (E. 4.1.2). Die Beschwerdeführerin zeigt auch nicht auf, aufgrund welcher konkreten Besonderheiten dem massgeblichen Ortsbild mit dem normalen rechtlichen Instrumentarium nicht hinreichend begegnet werden können sollte (E. 4.1.3). Auch mit Blick auf weitere öffentliche Interessen wie unter anderem an der Sicherung einer hohen städtebaulichen Qualität, der Sicherstellung einer differenzierten Verdichtung sowie des Natur- und Landschaftsschutzes gelingt es der Beschwerdeführerin nicht, die Notwendigkeit der Gestaltungsplanpflicht zu belegen (E. 4.2). Beim geltend gemachten Interesse an der Schaffung von preisgünstigem Wohnraum handelt es sich nicht um das für die strittige Gestaltungsplanpflicht massgebliche Motiv. Die Umsetzung von § 49b PBG betreffend zwei ausgewählte Grundstücke sondernutzungsplanerisch-vorauseilend zu überholen, lässt sich planungsrechtlich nicht plausibel begründen. Nachdem sich sämtliche weiteren Interessen als unbegründet herausstellten, wäre es von vornherein nicht angängig, allein gestützt auf das Interesse betreffend preisgünstigen Wohnraum eine Gestaltungsplanpflicht festzulegen (E. 4.4.2). Damit erübrigt sich die Prüfung, ob die Gestaltungsplanpflicht mit der Eigentumsgarantie vereinbar und damit verhältnismässig wäre (E. 4.6). Ein (allzu) unkoordinierter Erlass von Sondernutzungsplänen für Teile des Gemeindegebiets - oder wie vorliegend gar für ausgewählte Grundstücke - kann in ein Spannungsverhältnis mit der Planungspflicht gemäss Art. 2 Abs. 1 RPG geraten. Eine solche Vorgehensweise müsste mit Blick auf den raumplanungsrechtlichen Gesamtblick gut begründet sein, woran es vorliegend mangelt. Zu Recht bejahte die Vorinstanz einen (zusätzlichen) Verstoss gegen Art. 21 Abs. 2 RPG (E. 4.7).
Abweisung.
Stichworte:
BAU- UND ZONENORDNUNG
BAULICHE VERDICHTUNG
BZO
DENKMALSCHUTZ
ERSATZNEUBAU
GESTALTUNGSPLAN
GESTALTUNGSPLANVORSCHRIFTEN
LÄRMSCHUTZ
NATUR- UND LANDSCHAFTSSCHUTZ
NUTZUNGSPLANUNG
ÖFFENTLICHE INTERESSEN
ORTSBILDSCHUTZ
PLANBESTÄNDIGKEIT
PLANUNGSAUTONOMIE
PREISGÜNSTIGKEIT
SONDERNUTZUNGSPLÄNE
STÄDTEBAU
WOHNRAUM
Rechtsnormen:
§ 45 PBG
§ 46 Abs. I PBG
§ 48 Abs. III PBG
§ 49b PBG
§ 71 PBG
§ 71 Abs. II PBG
§ 83 Abs. I PBG
§ 83 Abs. II PBG
§ 84 Abs. I PBG
§ 238 Abs. II PBG
Art. 2 Abs. I RPG
Art. 14 RPG
Art. 21 Abs. II RPG
Art. 33 Abs. III lit. b RPG
§ 49 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2023.00489
Urteil
der 3. Kammer
vom
19. Dezember 2024
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter
Daniel Schweikert,
Gerichtsschreiberin
Cyrielle Söllner Tropeano.
In Sachen
Stadt Zürich,
vertreten durch den
Gemeinderat,
dieser vertreten
durch RA I,
Beschwerdeführerin,
gegen
Pensionskasse A,
vertreten durch RA J,
Beschwerdegegnerin,
und
1.    Baudirektion Kanton Zürich,
2.    K-Gesellschaft,
vertreten durch RA L,
Mitbeteiligte,
betreffend
kommunale Nutzungsplanung,
hat sich
ergeben:
I.
Der Gemeinderat der Stadt Zürich beschloss am 24. November
2021, Art. 4 der Bau- und Zonenordnung (BZO) gemäss Planbeilagen vom 17. Mai
2021 mit einem Absatz 14 wie folgt zu ergänzen:
" Im
Gebiet Brunaupark/Uetlihof müssen städtebaulich und architektonisch besonders gut
gestaltete und nachhaltige Überbauungen sichergestellt werden, die sich in die Umgebung
einpassen. Dabei nehmen der Landschaftsschutz und die differenzierte bauliche
Verdichtung einen hohen Stellenwert ein. Der Gestaltungsplan soll zudem eine
schrittweise, sozial verträgliche Erneuerung ermöglichen und Vorgaben über
Mindestanteile preisgünstiger Wohnungen machen."
Die Baudirektion des Kantons Zürich genehmigte diesen
Beschluss mit Verfügung vom 3. Oktober 2022.
II.
Die Pensionskasse A erhob am 11. November 2022 Rekurs an das
Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragte, der Festsetzungsbeschluss
des Gemeinderats der Stadt Zürich vom 24. November 2021 und die
Genehmigungsverfügung der Baudirektion des Kantons Zürich vom 3. Oktober
2022 seien aufzuheben.
Mit Entscheid vom 23. Juni 2023 hiess das
Baurekursgericht den Rekurs gut und hob die angefochtenen Entscheide auf.
III.
Mit Beschwerde vom 28. August 2023 an das
Verwaltungsgericht beantragte die Stadt Zürich, der Rekursentscheid sei
aufzuheben und der Beschluss des Gemeinderats der Stadt Zürich vom 24. November
2021 sowie die Genehmigungsverfügung der Baudirektion des Kantons Zürich vom 3. Oktober
2022 seien zu bestätigen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen für das
Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zulasten der Pensionskasse A.
Das Baurekursgericht beantragte mit Eingabe vom 15. September
2023 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion
des Kantons Zürich verzichtete mit Eingabe vom 22. September 2023
ausdrücklich auf Antragsstellung. Die Pensionskasse A beantragte die
Abweisung der Beschwerde; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Beschwerdeführerin. Die Mitbeteiligte 2 verzichtete stillschweigend auf
Vernehmlassung.
In den weiteren, bis zuletzt am 29. April 2024
eingereichten Rechtsschriften hielten die Stadt Zürich und die Pensionskasse A
an ihren Anträgen fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 und § 19 Abs. 1 lit. a
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2)
für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2
Gemäss § 49
in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG ist eine Gemeinde
rechtsmittellegitimiert, wenn sie die Verletzung von Garantien rügt, die ihr
die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Die Beschwerdeführerin beruft sich
auf eine Verletzung der Gemeindeautonomie im Sinne ihrer Planungsautonomie,
weshalb ihre Legitimation zur Beschwerdeerhebung zu bejahen ist (BGE 136 I
265 E. 1.3). Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht und im
konkreten Fall verletzt wurde, ist keine Frage des Eintretens, sondern der
materiellen Beurteilung der Beschwerde (BGE 135 I 43 E. 1.2 mit
Hinweisen).
1.3
Weil auch
die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
2.1
Gemäss §§ 45 ff.
des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1)
kommt den Gemeinden bei der Nutzungsplanung Autonomie zu (BGE 136 I 265
E. 2.2 mit Hinweisen). Das Baurekursgericht überprüft kommunale
Nutzungspläne auf alle Mängel, insbesondere auch auf Zweckmässigkeit und
Angemessenheit hin (§ 20 Abs. 1 VRG). Damit wird Art. 33 Abs. 3
lit. b
des Raumplanungsgesetzes
vom 22. Juni 1979 (RPG;
SR 700) Nachachtung verschafft, der
eine volle Überprüfung von Nutzungsplänen durch mindestens eine kantonale
Beschwerdebehörde verlangt. Allerdings ist auch im Anwendungsbereich von Art. 33
Abs. 3 lit. b RPG die der Gemeinde bei der Festsetzung der Bau- und
Zonenordnung zustehende Planungsautonomie zu beachten (VGr, 6. Oktober
2016, VB.2016.00211, E. 2). Entsprechend muss sich das Baurekursgericht
bei der Überprüfung von kommunalen Nutzungsplänen eine gewisse Zurückhaltung
auferlegen (VGr, 14. November 2019, VB.2019.00017, E. 8.3). Ihm
bleibt versagt, anstelle der kommunalen planerischen Anordnung eine
gleichermassen vertretbare Lösung zu setzen. Ein Einschreiten der Rekursinstanz
ist jedoch nicht erst dann verlangt, wenn die Würdigung der Gemeinde
schlechthin unhaltbar oder willkürlich ist; es genügt, wenn sich diese als
unangemessen oder rechtswidrig erweist (VGr, 21. September 2015,
VB.2014.00480, E. 2.3 f. mit Hinweisen; BGr, 2. Mai
2016, 1C_34/2016, E. 3.3).
Namentlich darf die Rekursbehörde korrigierend eingreifen, wenn sich die
kommunale Lösung aufgrund überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist,
sie den wegleitenden Grundsätzen und Zielen der Raumplanung widerspricht oder
wenn sie offensichtlich unangemessen ist (VGr, 24. Oktober 2019,
VB.2018.00564, E. 1.4; Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich
etc. 2014 [Kommentar VRG],
§ 20 N. 77 ff.). Respektiert
die Rekursinstanz die erhebliche Entscheidungsfreiheit der kommunalen Behörde
nicht, so liegt eine Rechtsverletzung vor (Donatsch, § 50 N. 37). Die
Rüge, die Vorinstanz habe die Planungsautonomie der Beschwerdeführerin
verletzt, ist somit gemäss § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1
lit. a VRG im Beschwerdeverfahren zulässig und im Folgenden zu prüfen.
2.2
Die von
der Gemeinde zu erlassende Bau- und Zonenordnung regelt die Überbaubarkeit und
die Nutzweise der Grundstücke, soweit diese nicht abschliessend durch
eidgenössisches oder kantonales Recht bestimmt sind (vgl. § 45 und
§ 46 Abs. 1 PBG). In diesem Rahmen erfolgt die Unterteilung des
Gebiets in Nutzungszonen durch einen Zonenplan (§ 46 Abs. 4 PBG).
Innerhalb des Siedlungsgebiets sind Bauzonen auszuscheiden (§ 47 PBG);
dabei sind Zonen unterschiedlicher Ausnützung, Bauweise und/oder Nutzweise, wie
z.
B. Wohnzonen,
vorzusehen (vgl. dazu § 48 Abs. 1 und Abs. 2 lit. d PBG).
Besteht ein wesentliches öffentliches Interesse, beispielsweise des Ortsbild-
und Landschaftsschutzes, des Aussichtsschutzes, des Immissionsschutzes oder ein
solches an einer differenzierten baulichen Verdichtung, kann mit der
Zonenzuweisung festgelegt werden, dass für bestimmte Teilbereiche ein
Gestaltungsplan aufgestellt werden muss (§ 48 Abs. 3 PBG).
2.3
Mit
Gestaltungsplänen werden gemäss § 83 PBG für bestimmt umgrenzte Gebiete
Zahl, Lage, äussere Abmessungen sowie die Nutzweise und Zweckbestimmung der
Bauten bindend festgelegt, wobei von den Bestimmungen über die Regelbauweise
und die kantonalen Mindestabstände abgewichen werden darf (Abs. 1). Für
die Projektierung ist ein angemessener Spielraum zu belassen (Abs. 2). Der
Gestaltungsplan hat auch die Erschliessung sowie die gemeinschaftlichen
Ausrüstungen und Ausstattungen zu ordnen, soweit sie nicht schon durch einen
Quartierplan geregelt sind; er kann Festlegungen über die weitere
Umgebungsgestaltung enthalten (Abs. 3). Erfordern die Umstände
(insbesondere in weitgehend überbauten Gebieten) keine umfassende Regelung,
kann sich der Inhalt eines Gestaltungsplans auf einzelne Anordnungen
beschränken (Abs. 4).
2.4
Die
Festlegung einer Gestaltungsplanpflicht führt mit dem Gestaltungsplan als
Sondernutzungsplan eine zusätzliche Stufe zwischen baulicher Grundordnung und
Baubewilligung ein. Wenn § 48 Abs. 3 PBG bzw. damit übereinstimmend
§ 84 Abs. 1 PBG ein "wesentliches" öffentliches Interesse
an einer solchen zusätzlichen planerischen Grundlage voraussetzt, so ist damit
ein qualifiziertes öffentliches Interesse gemeint, das einer Gemeinde die
Festsetzung eines öffentlichen Gestaltungsplans gerade erlaubt (Robert
Wolf/Erich Kull, Das revidierte Planungs- und Baugesetz des Kantons Zürich,
VLP-Schriftenfolge Nr. 58, Bern 1992, N. 46; vgl. auch Stephan
Eschmann, Der Gestaltungsplan nach zürcherischem Recht, Zürich 1985,
S. 97 ff.). Zwar wird der Gemeinde in § 48 Abs. 3 PBG mit
dem unbestimmten Rechtsbegriff des wesentlichen öffentlichen Interesses ein
erheblicher Beurteilungs- und Ermessensspielraum eingeräumt, den sie im Rahmen
ihrer kommunalen Planungsautonomie ausschöpfen darf. Dies setzt aber voraus, dass
sie im Streitfall ein ausreichendes Interesse konkret darzulegen vermag. Dafür
reicht es nicht, dass eine Gestaltungsplanpflicht planerisch und städtebaulich
sinnvoll ist; sie muss auch einer Verhältnismässigkeitsprüfung unter dem
Blickwinkel der Eigentumsgarantie der betroffenen Grundeigentümer standhalten
(VGr, 30. April 2021, VB.2019.00681, E. 2, in BEZ 2021 Nr. 12;
bestätigt mit BGr, 8. Juni 2022, 1C_348/2021).
3.
3.1
Die von
der Beschwerdeführerin festgesetzte Gestaltungsplanpflicht beschlägt allein die
beiden in der fünfgeschossigen Wohnzone W5 gelegenen, aneinander angrenzenden
Grundstücke Kat.-Nr. 01 im Umfang von 55'763 m
2
(nachfolgend: "Uetlihof"; minimaler Wohnanteil 0 %) und Kat.-Nr. 02
im Umfang von 39'488 m
2
(nachfolgend: "Brunaupark";
minimaler Wohnanteil 60 %). Beide Grundstücke sind bereits überbaut. Nicht
vom Gestaltungsplanperimeter umfasst wird das dritte im Gebiet M in der
Wohnzone W5 gelegene Grundstück Kat.-Nr. 03, welches unmittelbar östlich
an den Brunaupark angrenzt. Die Mitbeteiligte 2 ist Eigentümerin des
Uetlihofs. Sie hegt keine Neubauabsichten und beteiligt sich nicht am Rechtsmittelverfahren
(einleitend E. III). Die Beschwerdegegnerin als Eigentümerin des
Brunauparks plant hingegen einen (wie bereits der Bestand als Arealüberbauung
konzipierten) Ersatzneubau. Diesbezüglich wurde die Aufhebung einer ersten
Baubewilligung vom 10. März 2020 aus lärmschutzrechtlichen Gründen
mittlerweile letztinstanzlich bestätigt (BGr, 11. Juni 2024, 1C_697/2021).
Eine Nachbarbeschwerde gegen eine zweite, von der Vorinstanz noch bestätigte
Baubewilligung vom 23. August 2022 hiess das Verwaltungsgericht mit
Entscheid vom 21. Dezember 2023 gut (VGr, 21. Dezember 2023,
VB.2023.00209). Hiergegen gelangte die Beschwerdegegnerin an das Bundesgericht,
wo das Verfahren derzeit hängig ist (BGr, 1C_235/2024).
3.2
Der
Rechtsstreit im vorliegenden nutzungsplanerischen Verfahren betrifft namentlich
die Frage, ob die Beschwerdeführerin ein wesentliches öffentliches Interesse im
Sinne von § 48 Abs. 3 PBG für die Einführung einer
Gestaltungsplanpflicht betreffend die Grundstücke Uetlihof und Brunaupark
geltend machen kann.
3.3
Das
Baurekursgericht hat die von der Beschwerdeführerin angeführten öffentlichen
Interessen für eine Gestaltungsplanpflicht im Hinblick auf den Massstab von
§ 48 Abs. 3 PBG als ungenügend gewürdigt. Der zweiten Baubewilligung
für den Ersatzneubau des Brunauparks liege ein Bauprojekt zugrunde, das in
einem äusserst aufwendigen Verfahren und in enger Zusammenarbeit mit mehreren
Fachstellen der Beschwerdeführerin ausgearbeitet worden sei. Das zweite
Bauprojekt trage folgenden, zur Begründung der Gestaltungsplanpflicht
behaupteten öffentlichen Interessen bereits vollumfänglich Rechnung: Denkmal-
und Ortsbildschutz,
Sicherung einer hohen
städtebaulichen Qualität und Sicherstellung einer differenzierten baulichen
Verdichtung, Berücksichtigung der Lage am Rand des Siedlungsgebiets, Natur- und
Landschaftsschutz
sowie Lärmschutz. Es sei nicht ersichtlich, welche
zusätzlichen Verbesserungen mit einem Gestaltungsplan – verglichen mit dem
zweiten Bauprojekt – in Bezug auf diese öffentlichen Interessen noch erreichbar
wären. Das von der Beschwerdeführerin überdies bzw. neu geltend gemachte
Interesse an der Schaffung von preisgünstigem Wohnraum würde hingegen als
einziges einen Unterschied zum zweiten Bauprojekt schaffen, da bei diesem kein
entsprechender Mindestanteil preisgünstiger Wohnungen vorgesehen sei. Bei
diesem Interesse dürfte es sich daher auch um das für die Einführung der
strittigen Gestaltungsplanpflicht massgebliche Motiv handeln. Indessen würde
mit diesem Vorgehen in unzulässiger Weise die noch nicht in Kraft stehende
kommunale Umsetzung von § 49b PBG vorweggenommen. Gemäss diesem Artikel
können bei Zonenänderungen, Sonderbauvorschriften oder Gestaltungsplänen, die
zu erhöhten Ausnützungsmöglichkeiten führen, Mindestanteile an preisgünstigem
Wohnraum festgelegt werden. Im Übrigen zeige sich gerade aufgrund der
kommunalen Umsetzung, mit welcher unter bestimmten Voraussetzungen ein
entsprechender Mindestanteil bei Arealüberbauungen vorgesehen wäre, dass auch
diesem Aspekt dereinst im Rahmen der regulären Bestimmungen betreffend
Arealüberbauung Rechnung getragen werden könne, ohne dass es insoweit einer
spezifischen Vorgabe in einem Gestaltungsplan bedürfe. Überdies wäre es,
nachdem alle anderen ins Feld geführten öffentlichen Interessen unbegründet
seien, von vornherein nicht angängig, allein gestützt auf das Interesse an preisgünstigem
Wohnraum – selbst wenn dieses entgegen dem Ausgeführten als wesentliches
öffentliches Interesse zu qualifizieren wäre – eine Gestaltungsplanpflicht
festzusetzen.
Hinzu komme, dass sich die Festsetzung einer
Gestaltungsplanpflicht auch als unverhältnismässig erweise. Nicht nur fehle
nach dem Ausgeführten bereits ein erhebliches öffentliches Interesse an deren
nutzungsplanerischer Festsetzung. Darüber hinaus erweise sich diese auch als
der Beschwerdegegnerin nicht zumutbar und stelle einen unzulässigen Eingriff in
die Eigentumsgarantie dar. Schliesslich verstosse die Festsetzung einer
Gestaltungsplanpflicht vorliegend auch gegen den Grundsatz der
Planbeständigkeit.
4.
4.1
4.1.1
Betreffend das von der Beschwerdeführerin für die Einführung einer
Gestaltungsplanpflicht als erstes angeführte Interesse des Denkmal- und
Ortsbildschutzes ist zunächst mit der Vorinstanz festzuhalten, dass im
Perimeter der geplanten Gestaltungsplanpflicht keine inventarisierten oder
unter Denkmalschutz gestellten Objekte vorhanden sind. Abgesehen von der
nördlich an den Perimeter angrenzenden, inventarisierten Wohnsiedlung "D"
sind überhaupt keine denkmalschutzrechtlichen Besonderheiten zu verzeichnen.
Die beiden Grundstücke befinden sich auch weder im Bundesinventar der
schützenswerten Ortsbilder noch im kommunalen Inventar der Denkmalpflege und
Gartendenkmalpflege. Das eher peripher gelegene Gestaltungsplangebiet ist im
Übrigen namentlich von Groberschliessungsstrassen (E-Strasse; F-Strasse) sowie
Grundstücken in Freihalte- und Erholungszonen (genutzt etwa als
Familiengartenareal [Kat.-Nr. 04]) sowie in einer Zone für öffentliche
Bauten (G [Kat.-Nr. 05]) umgeben. Die beschwerdeführerische Argumentation
läuft bei Lichte betrachtet letztlich darauf hinaus, dass sich für jedes
beliebige Grundstück auf dem Gemeindegebiet eine Gestaltungsplanpflicht
rechtfertigen liesse, sobald dieses Grundstück an ein mit einem Inventar- oder
Denkmalschutzobjekt überstelltes Grundstück angrenzt. Angesichts der Vielzahl von
Inventar- und Denkmalschutzobjekten auf dem Gemeindegebiet könnte die
Nutzungsplanung nach dieser Auffassung sondernutzungsplanerisch in nicht
unerheblichem Ausmass unterlaufen werden (zur stufengerechten Planungspflicht
siehe nachfolgend E. 4.7.4).
4.1.2
Der inventarisierten Wohnsiedlung "D"
kann
sodann mit dem
Instrumentarium der Nutzungsplanung und des Baubewilligungsverfahrens in
denkmalschutzrechtlicher Hinsicht hinreichend Rechnung getragen werden. Das
(nicht rechtskräftige) Urteil des Verwaltungsgerichts vom 21. Dezember
2023 betreffend das zweite Bauvorhaben dokumentiert dies, indem es den
eingereichten Umgebungsplan – gerade mit Blick auch auf den Grenzbereich zum
Schutzobjekt – als zu wenig aussagekräftig respektive den Umfang der
nebenbestimmungsweise verlangten Änderungen als zu massiv und daher als mit den
Anforderungen an die Umgebungsplanung im Rahmen einer Arealüberbauung nicht
vereinbar erachtet (VGr, 21. Dezember 2023, VB.2023.00209, E. 6.2).
Damit wird offensichtlich, dass die Arealüberbauungsvorschriften
"streng" genug sind, um den Bedürfnissen des angrenzenden
Inventarobjekts Rechnung zu tragen. Dass bei der Projektierung von
Ersatzneubauten auf einem fast 40'000 m
2
grossen Grundstück wie
demjenigen der Beschwerdegegnerin auf die Privilegien einer Arealüberbauung (§ 71
PBG in Verbindung mit Art. 8 BZO) allenfalls auch verzichtet werden könnte
und auch Ersatzneubauten nach den Vorschriften der Regelüberbauung denkbar
seien, in welchem Fall der strengere Umgebungsschutz gemäss den
Arealüberbauungsvorschriften nicht greifen würde, darf mit der Auffassung der
Beschwerdegegnerin bereits aus wirtschaftlichen Überlegungen als unrealistisch
bezeichnet werden. Dies, weil im Fall einer Arealüberbauung eine massiv höhere
Ausnützung realisiert werden kann. Für das (noch) grössere Grundstück Uetlihof
gilt dies umso mehr. Grundstücke dieser Grössenordnung auf dem Gemeindegebiet
der Stadt Zürich werden von privaten Bauherrschaften nachvollziehbarerweise
praktisch ausschliesslich unter Inanspruchnahme der Möglichkeiten der
Arealüberbauungsweise beplant und bebaut. Damit kommen stets die Bestimmungen
von § 71 PBG in Verbindung mit Art. 8 BZO zur Anwendung, welche in
Bezug auf die Anforderungen an die Umgebungsgestaltung strenger sind als die
Vorschrift von § 238 Abs. 2 PBG. Ein "Rückfall" auf den
grobmaschigeren Schutzmechanismus von § 238 Abs. 2 PBG ist daher
selbst dann kaum vorstellbar, wenn die verwaltungsgerichtliche Aufhebung der
Baubewilligung für das zweite Bauvorhaben durch das Bundesgericht bestätigt
würde. Dies gilt auch mit Blick auf die erheblichen Planungsaufwände, welche
die Beschwerdegegnerin für den geplanten Ersatzneubau in Gestalt einer Arealüberbauung
seit mittlerweile dem Jahr 2017 getätigt hat und derer sie im Falle des wie
erwähnt unrealistischen Umschwenkens auf die Planung einer Überbauung nach den
Vorschriften der Regelüberbauung gänzlich verlustig ginge. Welche weiteren
Verbesserungen in Bezug auf den Umgebungsschutz nur mit den Mitteln eines
Gestaltungsplans zu bewältigen wären, zeigt die Beschwerdeführerin im Übrigen
auch im Vergleich mit der Vorschrift von § 238 Abs. 2 PBG nicht
konkret auf. Dass es
möglich
wäre, im Rahmen eines Gestaltungsplans im
Vergleich mit § 238 Abs. 2 PBG erhöhte Gestaltungsanforderungen
festzulegen und "weitere differenzierte und auf die konkreten Verhältnisse
bezogene Festlegungen hinsichtlich Gestaltung und Einordnung" zu treffen
oder Regelungen festzulegen, die über den "reinen" Umgebungsschutz
gemäss § 238 Abs. 2 PBG hinausgehen, ist zutreffend, beschreibt aber
letztlich nur mit allgemeinen Formulierungen das Wesen eines Gestaltungsplans.
Die konkrete Notwendigkeit eines solchen wird damit vorliegend nicht begründet
und ist mit der Auffassung der Vorinstanz auch nicht ersichtlich.
4.1.3
Der Begriff Ortsbildschutz umfasst sodann konkrete Ortskerne, Quartiere,
Strassen und Plätze (§ 203 Abs. 1 lit. c 1. Teil PBG). Indem die
Beschwerdeführerin insoweit zusammenfassend konstatiert, mit der
Gestaltungsplanpflicht und dem festzusetzenden Gestaltungsplan würde für das
ganze von der Gestaltungsplanpflicht betroffene Gebiet eine Grundlage für eine
der "konkreten, anspruchsvollen städtebaulichen Situation optimal
angepasste Bebauung geschaffen", erschöpft sich auch ihre diesbezügliche
Argumentation letztlich in Leerformeln. Die Beschwerdeführerin zeigt nicht auf,
aufgrund welcher konkreten Besonderheiten dem massgeblichen Ortsbild mit dem
normalen rechtlichen Instrumentarium (Nutzungsplanung; Baubewilligung) nicht
hinreichend begegnet werden können sollte. Es ist entgegen der Beschwerdeführerin
auch nicht Aufgabe der Vorinstanz, die – von der Beschwerdeführerin gerade
nicht dargelegte – Notwendigkeit eines Gestaltungsplans zu entkräften. Dies
liefe entgegen dem vorstehend Ausgeführten (E. 2.4 am Ende) auf eine Art
Beweislastumkehr hinaus. "Beweispflichtig" ist die Notwendigkeit
einer Gestaltungsplanpflicht und nicht der Verzicht auf eine solche.
4.1.4
Zusammenfassend ist mit der Auffassung der Beschwerdegegnerin auch und
gerade im Lichte des Entscheids VB.2023.00209 vom 21. Dezember 2023 nicht
auszumachen, weshalb das nutzungsplanerische und baubewilligungsrechtliche
Instrumentarium nicht ausreichen sollte, um die denkmal- und
ortsbildschutzrechtliche Situation im Gestaltungsplanperimeter und unmittelbar
an diesen angrenzend zu erfassen. Für das Grundstück Uetlihof kann angesichts
der weitgehend identischen räumlichen Ausgangslage nichts anderes gelten.
Mitunter ändert sich am Gesagten auch mit Blick auf den gesamten
Gestaltungsplanperimeter im Sinne einer Gesamtbetrachtung nichts.
4.2
Mit Blick
auf die öffentlichen Interessen
an der Sicherung einer
hohen städtebaulichen Qualität, der Sicherstellung einer differenzierten
baulichen Verdichtung, der Berücksichtigung der Lage am Rand des
Siedlungsgebiets sowie des Natur- und Landschaftsschutzes
drängt sich mit
der Auffassung der Vorinstanz keine andere Würdigung auf. Daran ändert eine vom
zweiten Bauvorhaben losgelöste Betrachtungsweise wiederum nichts. Jedes
allfällige weitere Bauvorhaben einer privaten Bauherrschaft würde wie erwähnt
mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit erneut als Arealüberbauung
geplant bzw. realisiert. Damit griffe zum Schutz der erwähnten öffentlichen
Interessen (erneut) das Instrumentarium gemäss § 71 Abs. 2 PBG. Die
private Beschwerdegegnerin hat im Rekursverfahren detailliert aufgezeigt, dass
sie das (zweite) Bauvorhaben in einem äusserst aufwendigen Verfahren und in
enger Zusammenarbeit mit dem Amt für Städtebau und Denkmalpflege der
Beschwerdeführerin geplant und weiterentwickelt hat. Es wurde ein
Studienauftrag mit vier renommierten Architekturbüros durchgeführt. Dabei
wurden hohe Anforderungen an die städtebauliche Qualität und die
Freiraumgestaltung vorgegeben. Insbesondere die spezielle Lage mit einerseits
städtischem Anschluss und andererseits Übergang in die offene Grünzone der H
wurde dabei ausdrücklich betont. Es ist nicht auszumachen, weshalb ein
allfälliges drittes Bauvorhaben nach Massgabe der Arealüberbauungsvorschriften
nicht mit der gleichen Sorgfalt und Intensität angegangen werden sollte.
Ohnehin wäre im Falle eines dritten Bauvorhabens auch insoweit bereits aus
wirtschaftlichen Gründen zu erwarten, dass auf den bereits weit
fortgeschrittenen Planungen aufgebaut würde, soweit sich diese mit Blick auf
die erwähnten öffentlichen Interessen – auch und gerade im Lichte des
Entscheids VB.2023.00209 vom 21. Dezember 2023 – weiterhin als zutreffend
erweisen. Die planerischen und gestalterischen Entwicklungsprozesse bzw.
Erkenntnisse würden nicht verloren gehen. Entgegen der Beschwerdeführerin ist
es im Übrigen mitnichten so, dass § 71 PBG einzig erhöhte ästhetische
Anforderungen stellt und eine Bauherrschaft "bei Arealüberbauungen in der
Platzierung und der architektonischen Gestaltung der Baute und deren Umschwung
weitgehend frei" bleibt. Die im Rahmen des Studienauftrags erarbeiteten
Projekte wurden vom Baukollegium der Stadt Zürich unter Mitwirkung von
Vertretern mehrerer Fachstellen der Beschwerdeführerin selbstredend (auch) etwa
eingehend hinsichtlich der Lage und Stellung der Baukörper überprüft. Bei einem
allfälligen dritten Bauvorhaben wäre nichts anderes zu erwarten.
Insgesamt gelingt es der
Beschwerdeführerin auch mit Blick auf die öffentlichen Interessen an der
Sicherung einer hohen städtebaulichen Qualität, der Sicherstellung einer
differenzierten baulichen Verdichtung, der Berücksichtigung der Lage am Rand
des Siedlungsgebiets sowie des Natur- und Landschaftsschutzes nicht, die
Notwendigkeit einer Gestaltungsplanungspflicht – etwa mittels entsprechend
konkreter Einträge aus den kantonalen oder regionalen Richtplänen – zu belegen.
Die entsprechenden Ausführungen der Beschwerdeführerin verbleiben im Ungefähren
und erschöpfen sich letztlich in allgemeinen Erläuterungen darüber, weshalb
eine Sondernutzungsplanung zur optimalen Verwirklichung etwelcher öffentlicher
Interessen sinnvoll sei.
4.3
Auch mit
Blick auf den Lärmschutz ergibt sich kein anderes Bild. Die Beschwerdeführerin
hält insoweit nur dafür, dass im Rahmen einer Sondernutzungsplanung "auch
andersgeartete, unter Umständen bessere Lösungen" denkbar wären als beim
zweiten Bauprojekt. Damit wird aber mit keinem Wort begründet, weshalb in
lärmschutzrechtlicher Hinsicht eine Sondernutzungsplanung vonnöten sein sollte.
Bemerkungsweise wird die effektive Einhaltung der Immissionsgrenzwerte gemäss
der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) auch
bei vorgelagerter Sondernutzungsplanung erst im Rahmen eines konkreten
Bauprojekts geprüft (vgl. Michael Steiner/Thomas Wipf in: Christoph Fritzsche
et al. [Hrsg.], Zürcher Planungs- und Baurecht, 7. A., Wädenswil 2024, S. 203).
Diese Prüfung fällt aber nicht strenger oder weniger streng aus, je nachdem, ob
dem bundeslärmschutzrechtlich zu überprüfenden Bauvorhaben auf kantonaler Ebene
noch eine zusätzliche Planungsebene vorgelagert ist. Eine solche ist daher mit
Bezug auf den Lärmschutz schon rein sachlogisch kaum begründbar; das Argument
scheint vorgeschoben. Mit dem zweiten Bauvorhaben hat die private
Beschwerdegegnerin zudem aufgezeigt, dass die lärmschutzrechtlichen
Herausforderungen ohne (unzulässige; BGr, 11. Juni 2024, 1C_697/2021)
Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 31 Abs. 2 LSV zu bewältigen
sind. Das lärmschutzrechtliche Lösungspotenzial eines normalen
Baubewilligungsverfahrens wird in Bezug auf die fraglichen Grundstücke
jedenfalls auch bei einer vom zweiten Bauvorhaben losgelösten Betrachtungsweise
nicht überanstrengt.
4.4
4.4.1
Mit der Auffassung der Vorinstanz sowie im Verein mit dem vorstehend
Ausgeführten dürfte es sich beim geltend gemachten Interesse an der Schaffung
von preisgünstigem Wohnraum um das für die strittige Gestaltungsplanpflicht
massgebliche Motiv handeln. Die
geltende
Rechtslage, sprich die
(weitgehend) am 1. November 2018 in Kraft gesetzte BZO 2016, gemäss
welcher die Grundstücke Brunaupark und Uetlihof wie erwähnt in der
fünfgeschossigen Wohnzone W5 liegen, kennt keine solchen Vorschriften. Am 1. November
2019 traten § 49b PBG und die Verordnung über den preisgünstigen Wohnraum
vom 11. Juli 2018 (PWV; LS 700.8) in Kraft. Diese Verordnung regelt
für preisgünstigen Wohnraum unter anderem die Grundsätze für die Festlegung von
Mindestanteilen in der Bau- und Zonenordnung (§ 1 lit. a PWV). In der
Stadt Zürich sind Bestrebungen zur Umsetzung von § 49b PBG im Gange. Mit
Weisung vom 14. Juli 2022 beantragte der Stadtrat dem Gemeinderat die
Ergänzung von Art. 8 BZO betreffend Arealüberbauung im Sinne der Umsetzung
von § 49b PBG. Gemäss Medienmitteilung vom 1. November 2023 zog der
Stadtrat den Antrag indes wieder zurück. Im Rahmen der Beratung habe sich
gezeigt, dass eine Anpassung des Art. 8 BZO bezüglich Arealüberbauungen
aufgrund einer Vielzahl von zu berücksichtigenden Themen einer umfassenderen
Gesamtsicht bedürfe. Die Umsetzung werde daher im Rahmen einer zukünftigen
BZO-Revision stattfinden
(www.stadt-zuerich.ch/hbd/de/index/ueber_das_departement/medien/medienmitteilungen/2023/november/231101a.html;
besucht am 14. November 2024).
4.4.2
Dem Aspekt preisgünstigen Wohnens kann und soll damit in der Stadt Zürich
in Umsetzung von § 49b PBG erklärtermassen Rechnung getragen werden, und
zwar nach Massgabe einer umfassenden Gesamtsicht. Weshalb es bei dieser
Ausgangslage einer speziellen Vorschrift in der BZO bedarf, welche die
Umsetzung von § 49b PBG betreffend zwei ausgewählte Grundstücke quasi
sondernutzungsplanerisch-vorauseilend zu überholen beabsichtigt, lässt sich
planungsrechtlich nicht plausibel begründen. Wiederum im Ungefähren verbleibt
auch hier die beschwerdeführerische Argumentation, wonach mit einem
Gestaltungsplan das Ziel der Schaffung von preisgünstigem Wohnraum zweckmässig
umgesetzt werden könne und dabei abweichende und spezifischere Festlegungen
möglich wären als mit der Anwendung einer revidierten BZO-Bestimmung. Die Notwendigkeit
einer Sondernutzungsplanung lässt sich damit nicht erklären respektive läuft
eine solche Ansicht – erneut – auf das allgemeine Argumentarium hinaus, dass
sich mit einer Sondernutzungsplanung letztlich jedwelche öffentlichen
Interessen besser verwirklichen liessen als gemäss der Grundnutzungsordnung
(vgl. hierzu bereits E. 4.2 am Ende). Mit der vom Stadtrat Zürich zu Recht
erkannten Notwendigkeit einer umfassenderen Gesamtsicht – auch und gerade in
Bezug auf die stufengerechte Planungspflicht (siehe hierzu sogleich E. 4.7.4)
– hat eine solche Vorgehensweise wenig gemein. Zutreffend ist schliesslich die
vorinstanzliche Ansicht, dass es, nachdem sich sämtliche weiteren ins Feld
geführten Interessen als unbegründet herausgestellt haben, von vornherein nicht
angängig wäre, allein gestützt auf das Interesse betreffend preisgünstigen
Wohnraum eine Gestaltungsplanpflicht festzulegen.
4.5
Zusammengefasst
sind keine hinreichenden öffentlichen Interessen im Sinne von § 48
Abs. 3 PBG für die Festsetzung einer Gestaltungsplanpflicht auf den
Grundstücken Uetlihof und Brunaupark dargetan.
4.6
Mangels
hinreichender öffentlicher Interessen an der Festsetzung einer
Gestaltungsplanpflicht erübrigt sich die Prüfung, ob diese mit der
Eigentumsgarantie bei den betroffenen Grundstücken vereinbar und damit
verhältnismässig wäre. Bemerkungsweise stellt der Einschub einer weiteren
Planungsstufe zwischen Rahmennutzungsplan und Baubewilligung einen
empfindlichen Eingriff in die Baufreiheit dar (VGr, 30. April 2021,
VB.2019.00681, E. 4.3). Beiden Grundstücken würde ihre derzeit vorhandene
Baureife entzogen. Der Eingriff in die Eigentumsgarantie wöge beim Grundstück
Brunaupark angesichts des weit fortgeschrittenen Planungsstadiums für einen
Ersatzneubau nach Massgabe der Grundnutzungsordnung (noch) schwerer als im Fall
des Grundstücks Uetlihof, dessen Eigentümer derzeit keine
Neuüberbauungsabsichten hegt. Bei dieser Ausgangslage stiegen die Anforderungen
an die Zumutbarkeit des Eigentumseingriffs respektive an die Wesentlichkeit des
öffentlichen Interesses im Sinne von § 48 Abs. 3 PBG jedenfalls in
Bezug auf das Grundstück der Beschwerdegegnerin grundsätzlich (noch) weiter an.
Auf die entsprechenden Erwägungen der Vorinstanz, weshalb vorliegend auch das
Verhältnismässigkeitsprinzip verletzt wäre, kann in Anwendung von § 70 in
Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG ergänzend verwiesen
werden.
4.7
4.7.1
Die Vorinstanz erachtet die Festsetzung einer Gestaltungsplanpflicht für
die beiden Grundstücke überdies auch deshalb als unzulässig, weil der Grundsatz
der Planbeständigkeit verletzt werde. Die der Einführung der
Gestaltungsplanpflicht zugrunde liegende Motion GR 2019/90 vom 13. März
2019 sei sehr kurz nach Inkrafttreten der BZO 2016 (1. November 2018)
eingereicht worden. Die für Eigentümerschaften und Bauherrschaften elementare
Planungssicherheit werde missachtet, wenn das Gemeinwesen so kurze Zeit nach
erfolgter Revision der Nutzungsplanung abweichende nutzungsplanerische
Festlegungen treffe, mit welchen seitens der Parteien nicht habe gerechnet
werden müssen, nachdem offensichtlich anlässlich der BZO-Revision 2016 noch
keine Veranlassung zur Einführung der strittigen Gestaltungsplanpflicht
bestanden habe. Diese sei lediglich durch die Bauabsichten der
Beschwerdegegnerin ausgelöst worden. Ein solches Vorgehen des Planungsträgers
sei mit dem Grundsatz der Planbeständigkeit nicht zu vereinbaren. Die
Festsetzung der strittigen Gestaltungsplanpflicht erfolge in Missachtung von Art. 21
Abs. 2 RPG, was schon bei isolierter Betrachtung zur Gutheissung des
Rechtmittels führen müsse.
4.7.2
Gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG werden Nutzungspläne überprüft und
nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben.
Der Planungshorizont für Bauzonen beträgt grundsätzlich 15 Jahre (Art. 15
Abs. 1 RPG). Ob eine Plananpassung aufgrund veränderter Verhältnisse
gerechtfertigt ist, beurteilt sich aufgrund einer Interessenabwägung. Dabei ist
auf der einen Seite die Notwendigkeit einer gewissen Stabilität
nutzungsplanerischer Festlegungen zu beachten, auf der anderen Seite das
Interesse, die Pläne an eingetretene Veränderungen anzupassen. Zu
berücksichtigen sind insbesondere die bisherige Geltungsdauer des
Nutzungsplans, das Ausmass seiner Realisierung und Konkretisierung, das Gewicht
des Änderungsgrunds, der Umfang der beabsichtigten Planänderung und das
öffentliche Interesse daran. Ein Nutzungsplan kann allerdings seinen Zweck nur
erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist (vgl. BGE 148 II 417
E. 3.2 mit weiteren Verweisen).
4.7.3
Was die Beschwerdeführerin gegen die vorinstanzlichen Erwägungen vorbringt,
überzeugt nicht. Dass sich die BZO-Teilrevision 2016 nicht mit
Gestaltungsplänen oder der Festsetzung von Gestaltungsplanpflichten befasste,
mithin nicht mit
Sonder
nutzungsplanung als solcher, liegt bei der
Revision einer Nutzungsplanung in der Natur der Sache. Bemerkungsweise war das
Ziel, preisgünstigen Wohnraum zu schaffen, im Rahmen der BZO-Teilrevision
durchaus Gegenstand der öffentlichen Diskussion. Ein entsprechender
Programmartikel, der in der Fassung der öffentlichen Auflage noch vorhanden war
(Art. 4b), wurde indes mangels in Aussicht gestellter
Genehmigungsfähigkeit durch die Genehmigungsbehörde – nur, aber immerhin – auf
Richtplanstufe verankert. Dies, indem der regionale Richtplan den
behördenverbindlichen Auftrag formuliert, einen kommunalen Siedlungsrichtplan
zu erlassen, der die zusätzlichen Verdichtungspotenziale unter Nachweis
verschiedener Voraussetzungen – u.
a. der angemessenen Schaffung preisgünstigen Wohnraums –
aufzeigt (vgl. Teilrevision der Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich [BZO
2014], Erläuterungsbericht nach Art. 47 RPV vom 1. Oktober 2014, S. 38 f.).
Im Lichte dieser Umstände zeugt eine Motion betreffend eine Gestaltungsplanpflicht
mit derselben Stossrichtung für ausgewählte Grundstücke nur wenige Monate nach
(weitgehendem) Inkrafttreten der BZO-Teilrevision 2016 jedenfalls nicht von
einer planungsrechtlichen Gesamtsicht. Dass mit der Teilrevision 2016 keine
Umzonung der Grundstücke Uetlihof und Brunaupark erfolgte, ändert hieran
nichts.
4.7.4
Die Vorgehensweise der Beschwerdeführerin erscheint denn auch mit Blick auf
Art. 2 Abs. 1 und Art. 14 ff. RPG sowie Art. 3 der
Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) fragwürdig.
Die Nutzungsplanung hat grundsätzlich das ganze Planungsgebiet vollständig zu
erfassen und soll aus einer Gesamtsicht heraus erfolgen (siehe schon oben E. 4.4.2);
dies unter umfassender Abwägung und Abstimmung aller räumlich wesentlichen
Interessen und Gesichtspunkte. Die zugrunde liegende Nutzungsplanung ist
vorliegend wie erwähnt am 1. November 2018 in Kraft getreten. Der Text der
nur gerade viereinhalb Monate danach eingereichten Motion GR 2019/90 vom 13. März
2019 nimmt sodann explizit auf die seit dem Jahr 2017 laufende Planung des
Ersatzneubaus der Beschwerdegegnerin Bezug. Mithin wurde die hier umstrittene
Gestaltungsplanpflicht offenkundig durch dieses in Planung befindliche
Bauvorhaben ausgelöst. Wenn die Beschwerdeführerin einwendet, es sei auf dem
Gemeindegebiet der Stadt Zürich üblich, dass Gestaltungsplanverfahren wie auch
die Festsetzung von Gestaltungsplanpflichten regelmässig unabhängig von
laufenden BZO-Revisionen erfolgten, ist dem entgegenzuhalten, dass ein (allzu) unkoordinierter
Erlass von Sondernutzungsplänen für Teile des Gemeindegebiets – oder wie
vorliegend gar für ausgewählte Grundstücke – in ein Spannungsverhältnis mit der
Planungspflicht gemäss Art. 2 Abs. 1 RPG geraten kann. Es ist
jedenfalls zu vermeiden, dass die in der vorgelagerten Planung festgelegten
grundlegenden Optionen durch die sukzessive Verabschiedung von punktuellen
Sondernutzungsplänen umgangen werden, die oftmals eher partikularen Interessen
folgen (vgl. BGr, 29. April 2014, 1C_800/2013, E. 2.2.1). Eine solche
Vorgehensweise müsste mit Blick auf den raumplanungsrechtlichen Gesamtblick gut
– und je jünger die zugrunde liegende Nutzungsplanung ist, umso besser –
begründet sein, woran es vorliegend nach dem vorstehend Ausgeführten mangelt.
4.7.5
Zusammenfassend hat die Vorinstanz einen (zusätzlichen) Verstoss gegen Art. 21
Abs. 2 RPG zu Recht bejaht.
5.
Nach dem Ausgeführten ist die Beschwerde
abzuweisen.
6.
Ausgangsgemäss sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdeführerin
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
VRG) und ist der Beschwerdegegnerin zulasten der Beschwerdeführerin eine
angemessene Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 7'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    540.--
Zustellkosten,
Fr. 7'540.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine
Parteientschädigung von Fr. 4'000.- (inklusive Mehrwertsteuer) zu
bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien und die Mitbeteiligten;
b)    das Baurekursgericht;
c)    das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE).