zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00050 · 2018-10-04 · de

Baubewilligung und Ausnahmebewilligung | Baubewilligung und Ausnahmebewilligung: Umnutzung eines Kieswerks zu einer Recyclinganlage bei einem Amphibienlaichgebiet von nationaler Bedeutung. Die Beschwerde richtet sich gegen einen Rückweisungsentscheid, mit welchem die Vorinstanz den Rekurs gegen die Bewilligung eines Baugesuchs betreffend Abbruch, Anbau, Umbau und Nutzungsänderung gewerblich genutzter Bauten und Anlagen eines früheren Kieswerks insoweit guthiess, als sie die angefochtenen Entscheide aufhob und das Geschäft an die Vorinstanzen zur Fortsetzung des Verfahrens zurückwies, was sie im Kern mit der ungenügenden Berücksichtigung des Amphibienlaichgebiets von nationaler Bedeutung und fehlender Abgrenzung des Schutzobjekts (Art. 5 AlgV) begründete (dazu E. 4.2). Die Eintretensvoraussetzungen von von § 19a Abs. 2 VRG i.V.m. Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG liegen vor (E. 1.2). Prüfung der Praxisänderung des Baurekursgerichts betreffend Rekurslegitimation, wonach eine kantonale Sektion im Zustellungsgesuch nach § 315 Abs. 1 PBG ausdrücklich darauf hinweisen muss, wenn sie auch in Vertretung der gesamtschweizerischen Mutterorganisation handelt. Die Praxisänderung entspricht einer besseren Erkenntnis des Gesetzeszwecks und ist damit geboten (E. 2). Da das Areal vorliegend in der Landwirtschaftszone liegt und die gewerbliche Nutzung nicht zonenkonform ist, erfordert das Vorhaben eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24-24e oder Art. 37a RPG. Die Baueingabe sieht zahlreiche Zweckänderungen und bauliche Massnahmen vor; die Beschwerdeführerin verkennt die Tragweite des Bestandesschutzes, wenn sie aus der angeblich unveränderten Nutzung des Areals das Gegenteil ableiten will (E. 3). Die Rückweisung wurde im Wesentlichen damit begründet, dass der genaue Grenzverlauf noch nicht im Sinn der Amphibienlaichverordnung festgelegt wurde, was zunächst vorzunehmen ist. Zudem ist zu prüfen, ob die Voraussetzungen nach Art. 43 und 43a RPV kumulativ erfüllt sind (E. 4.6). Abweisung, soweit eintreten.

Zürich Verwaltungsgericht 18..2.04.1 VB.2018.00050
Zurich Verwaltungsgericht 18..2.04.1 VB.2018.00050
Zurigo Verwaltungsgericht 18..2.04.1 VB.2018.00050

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00050
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Geschäftsnummer:
VB.2018.00050
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 04.10.2018
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 16.04.2020 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung und Ausnahmebewilligung
Baubewilligung und Ausnahmebewilligung: Umnutzung eines Kieswerks zu einer Recyclinganlage bei einem Amphibienlaichgebiet von nationaler Bedeutung.
Die Beschwerde richtet sich gegen einen Rückweisungsentscheid, mit welchem die Vorinstanz den Rekurs gegen die Bewilligung eines Baugesuchs betreffend Abbruch, Anbau, Umbau und Nutzungsänderung gewerblich genutzter Bauten und Anlagen eines früheren Kieswerks insoweit guthiess, als sie die angefochtenen Entscheide aufhob und das Geschäft an die Vorinstanzen zur Fortsetzung des Verfahrens zurückwies, was sie im Kern mit der ungenügenden Berücksichtigung des Amphibienlaichgebiets von nationaler Bedeutung und fehlender Abgrenzung des Schutzobjekts (Art. 5 AlgV) begründete (dazu E. 4.2).
Die Eintretensvoraussetzungen von von § 19a Abs. 2 VRG i.V.m. Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG liegen vor (E. 1.2). Prüfung der Praxisänderung des Baurekursgerichts betreffend Rekurslegitimation, wonach eine kantonale Sektion im Zustellungsgesuch nach § 315 Abs. 1 PBG ausdrücklich darauf hinweisen muss, wenn sie auch in Vertretung der gesamtschweizerischen Mutterorganisation handelt. Die Praxisänderung entspricht einer besseren Erkenntnis des Gesetzeszwecks und ist damit geboten (E. 2). Da das Areal vorliegend in der Landwirtschaftszone liegt und die gewerbliche Nutzung nicht zonenkonform ist, erfordert das Vorhaben eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24-24e oder Art. 37a RPG. Die Baueingabe sieht zahlreiche Zweckänderungen und bauliche Massnahmen vor; die Beschwerdeführerin verkennt die Tragweite des Bestandesschutzes, wenn sie aus der angeblich unveränderten Nutzung des Areals das Gegenteil ableiten will (E. 3). Die Rückweisung wurde im Wesentlichen damit begründet, dass der genaue Grenzverlauf noch nicht im Sinn der Amphibienlaichverordnung festgelegt wurde, was zunächst vorzunehmen ist. Zudem ist zu prüfen, ob die Voraussetzungen nach Art. 43 und 43a RPV kumulativ erfüllt sind (E. 4.6).
Abweisung, soweit eintreten.
Stichworte:
AMPHIBIEN
AMPHIBIENLEICHGEBIET
AMPHIBIENLEICHGEBIETVERORDNUNG
AMPHIBIENTUNNEL
AUSNAHMEBEWILLIGUNGEN
ENDENTSCHEID
KIESABBAU
LANDWIRTSCHAFTSZONE
LEGITIMATION
NUTZUNGSÄNDERUNG
RÜCKWEISUNG
UMNUTZUNG
UMWELTSCHUTZ
ZWECKÄNDERUNG
Rechtsnormen:
Art. 1 AlgV
Art. 3 AlgV
Art. 5 AlgV
Art. 93 Abs. 1 BGG
Art. 9 BV
Art. 18a NHG
§ 315 PBG
Art. 24 RPG
Art. 24c RPG
Art. 37a RPG
Art. 43 RPV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2018.00050
Urteil
der 3. Kammer
vom
4. Oktober 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Ersatzrichter
Martin Bertschi,
Gerichtsschreiberin
Cyrielle Söllner Tropeano.
In Sachen
A GmbH,
B, vertreten durch
RA C und/oder RA D,
Beschwerdeführerin,
gegen
1.
Verein U,
vertreten durch Verein
U, Sektion V,
2.
Verein U, Sektion V,
beide vertreten durch RA E,
Beschwerdegegnerinnen,
und
1.
Stadtrat F,
2.
Baudirektion Kanton Zürich,
Mitbeteiligte,
betreffend Baubewilligung
und Ausnahmebewilligung,
hat sich ergeben:
I.
Am 25. Juli 2016 reichte die A GmbH ein
Baugesuch (Abbruch, Anbau und Umbau sowie Nutzungsänderung) betreffend die
gewerblich genutzten Bauten und Anlagen des früheren Kieswerks G auf den
Parzellen Kat.-Nrn. 01 und 02 (H-Strasse 03) in F ein. Das Gesuch
geht auf ein im August 2012 eingereichtes Baugesuch zurück, dessen Verweigerung
die Baudirektion Kanton Zürich aufgrund eines Verfügungsentwurfs vom
10. Juli 2014 in Aussicht gestellt hatte, worauf es nach mehreren
Besprechungen zwischen Vertretern der A GmbH, der Stadt F und der
zuständigen kantonalen Ämter überarbeitet worden war. Es umfasst die seit ca.
2002 bestehende, unbewilligte Nutzung sowie bereits ausgeführte und neu
vorgesehene bauliche Änderungen. Die Parzellen befinden sich in der
Landwirtschaftszone. Die Baudirektion Kanton Zürich erteilte in einer
Gesamtverfügung vom 29. Dezember 2016 unter anderem die raumplanungs- und
naturschutzrechtliche Bewilligung unter Nebenbestimmungen. Die Verfügung wurde
zusammen mit der Baubewilligung des Stadtrats F vom 17. Januar 2017 eröffnet.
II.
Gegen diese Verfügungen erhoben Verein U und Verein U,
Sektion V, am 20. Februar 2017 Rekurs an das Baurekursgericht mit den Anträgen,
es seien die Verfügungen aufzuheben und die darin genannten Bewilligungen nicht
zu erteilen, eventualiter seien die Verfügungen aufzuheben und die Sache zur
Ergänzung des Sachverhalts und zum neuen Entscheid an die Vorinstanzen
zurückzuweisen. Mit Entscheid vom 7. Dezember 2017 (BRGE IV Nr. 0147/2017)
hiess das Baurekursgericht den Rekurs insoweit gut, als es den Beschluss des
Stadtrats F vom 17. Januar 2017 und die Verfügung der Baudirektion Kanton
Zürich vom 29. Dezember 2016 aufhob und das Geschäft an die Vorinstanzen
zur Fortsetzung des Verfahrens im Sinn der Erwägungen zurückwies. Es begründete
dies im Kern mit der ungenügenden Berücksichtigung des Amphibienlaichgebiets
von nationaler Bedeutung im Bereich der Kiesgrube G.
III.
Hiergegen wandte sich die A GmbH mit Beschwerde vom
24. Januar 2018 an das Verwaltungsgericht. In materieller Hinsicht
beantragte sie, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und der
Bestandesschutz der bestehenden Gebäude auf dem Areal G und der heutigen
Nutzung als Recycling-Umschlag- und Sammelstation festzustellen. Eventualiter
seien die Bewilligungen des Stadtrats F vom 17. Januar 2017 und der
Baudirektion Kanton Zürich vom 29. Dezember 2016 zu bestätigen.
Subeventualiter sei der angefochtene Entscheid insoweit aufzuheben, als dem
Stadtrat F und der Baudirektion Kanton Zürich konkrete Anweisungen für einen
Entscheid in der Sache gegeben wurden und der Rekurrentin 1 (Verein U)
eine Parteientschädigung zugesprochen wurde. Sodann stellte die A GmbH den
prozessualen Antrag, es sei ein Augenschein durchzuführen. Die Kosten und eine
Parteientschädigung seien den Beschwerdegegnerinnen aufzuerlegen.
In der Beschwerdeantwort beantragten Verein U und Verein
U, Sektion V, auf den Hauptantrag der A GmbH sei nicht einzutreten, eventualiter
sei er abzuweisen. Im Übrigen sei die Beschwerde abzuweisen, alles unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen zulasten der A GmbH. Das Baurekursgericht
beantragte in seiner Vernehmlassung ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der
Beschwerde. Der Stadtrat F reichte eine Stellungnahme ein, ohne einen Antrag zu
stellen. Die Baudirektion Kanton Zürich verzichtete ausdrücklich auf
Antragstellung und verwies auf den zugleich eingereichten Mitbericht des Amts für
Raumentwicklung. In Replik und Duplik hielten die Parteien an ihren Anträgen
fest. Verein U und Verein U, Sektion V, reichten zudem eine Vernehmlassung zu
den Eingaben des Stadtrats F und der Baudirektion Kanton Zürich ein. Die A GmbH
verzichtete ausdrücklich, der Stadtrat F und die Baudirektion Kanton Zürich
verzichteten stillschweigend auf weitere Stellungnahmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG; LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2
Nach
§ 41 Abs. 3 VRG gilt § 19a VRG im Verfahren vor dem
Verwaltungsgericht sinngemäss. Gemäss § 19a Abs. 1 VRG sind
Anordnungen anfechtbar, die das Verfahren abschliessen, also Endentscheide.
§ 19a Abs. 2 VRG erklärt in Bezug auf die Anfechtbarkeit von Teil-,
Vor- und Zwischenentscheiden sinngemäss Art. 91–93 des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110) für anwendbar. Die vorliegende Beschwerde
richtet sich gegen einen Rückweisungsentscheid und damit gegen einen Vor- bzw.
Zwischenentscheid im Sinn von § 19a Abs. 2 VRG (Martin Bertschi in:
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19a
N. 64).
1.2.1
Die Beschwerdeführerin macht allerdings geltend, dass die Vorinstanz für
das weitere Verfahren die Beachtung verschiedener Erwägungen verlange, die so
konkret seien, dass den erstinstanzlichen Behörden kein Entscheidungsspielraum
mehr verbleibe. Deshalb sei von einem Endentscheid auszugehen. Diese Einschätzung
geht fehl: Die fraglichen Bemerkungen der Vorinstanz betreffen den vorsorglichen
Schutz des Amphibienlaichgebiets, die Beseitigung von Beeinträchtigungen sowie
das auf die beantragten baulichen Veränderungen anwendbare Recht. Sie halten
die erstinstanzlich tätigen Behörden sinngemäss zu Sachverhaltsabklärungen und
zur Anwendung bestimmter Rechtsnormen an und auferlegen ihnen die Beachtung
bestimmter Rechtsauffassungen, nehmen ihnen aber bei Weitem nicht jeglichen
Entscheidungsspielraum. Dies gilt selbst dann, wenn die Vorinstanz einzelne
Fragen verbindlich beantwortet haben sollte (vgl. Bertschi, § 19a N. 65
mit Hinweisen).
1.2.2
Nach Art. 93 Abs. 1 (in Verbindung mit Art. 92) BGG ist
gegen selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide, die weder die
Zuständigkeit noch den Ausstand betreffen, die Beschwerde nur dann zulässig,
wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können
(lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid
herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein
weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). § 19a
Abs. 2 VRG verweist nur "sinngemäss" auf Art. 91–93 BGG,
was erlaubt, die unterschiedlichen Aufgaben des Verwaltungs- und des
Bundesgerichts zu berücksichtigen (vgl. VGr, 28. Februar 2013,
VB.2012.00558, E. 1.2.2). Deshalb erweist sich vor Verwaltungsgericht
unter Umständen auch ein Zwischenentscheid als anfechtbar, der vor Bundesgericht
nicht angefochten werden könnte (VGr, 21. November 2013, VB.2013.00387,
E. 1.1.2). Die Beschwerdeführerin beruft sich auf die
Eintretensvoraussetzungen von § 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit
Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG. Diese liegen hier beide vor: Zunächst
würde die Gutheissung des Hauptantrags (auf Feststellung des Bestandesschutzes
der bestehenden Gebäude und der heutigen Nutzung) wie auch des Eventualantrags
(auf Bestätigung der erstinstanzlichen Bewilligungen) zu einem sofortigen
Endentscheid in der Sache führen. Sodann könnten umfangreiche
naturschutzrechtliche Abklärungen vermieden werden, wenn sich der materielle
Standpunkt der Beschwerdeführerin als zutreffend erweisen sollte.
1.3
Im
Hauptantrag ersucht die Beschwerdeführerin darum, es sei "der Bestandesschutz
der bestehenden Gebäude sowie der heutigen Nutzung als Recycling-Umschlag- und
Sammelstation" festzustellen. Den entsprechenden Antrag der damaligen
Rekursgegnerin wies die Vorinstanz wegen der Subsidiarität der
Feststellungsverfügung im Verhältnis zur Gestaltungsverfügung ab.
1.3.1
Der Ansicht der Vorinstanz kann nicht gefolgt werden. Die Feststellung,
dass keine (Bau‑)Bewilligungspflicht vorliegt, wird nicht durch die Möglichkeit
ausgeschlossen, eine Gestaltungsverfügung in Form einer (Bau‑)Bewilligung
zu erlangen. So kann die Bauherrschaft je nach den Umständen um eine solche
Feststellungsverfügung ersuchen oder in einem von Dritten angestrengten
Baubewilligungsverfahren beantragen, es sei festzustellen, dass das Vorhaben
nicht der Bewilligungspflicht unterliege (vgl. etwa BGr, 24. September 2009,
1C_136/2007, E. 1.3; VGr, 8. März 2006, VB.1999.00344, E. 2.2.3;
vgl. auch BGr, 3. Juli 2018, 1C_448/2017, E. 1.2).
1.3.2
Zu prüfen ist allerdings, ob das beantragte Feststellungsbegehren deshalb
unzulässig ist, weil die Beschwerdeführerin selber das vorliegende Verfahren
mit einem Baugesuch eingeleitet hat. Wurde die erstinstanzliche Anordnung durch
ein Begehren einer beteiligten Partei ausgelöst, bestimmt dieses zusammen mit
dem ihm zugrunde gelegten Sachverhalt den Streitgegenstand mit (Bertschi,
Vorbem. zu §§ 19–28a N. 46). Es fragt sich, ob die Beschwerdeführerin
mit dem Baugesuch die Bewilligungspflicht implizit anerkannt hat und ob das
Zurückkommen darauf als unzulässige Erweiterung des Streitgegenstands aufzufassen
wäre. Allerdings ergibt sich aus der Vorgeschichte des Baugesuchs, wie sie in
der Verfügung der Mitbeteiligten 2 vom 29. Dezember 2016 dargestellt
wird, dass die Beschwerdeführerin sinngemäss stets die Bewilligungspflicht in
Zweifel gezogen hat. Zudem hat sie noch vor der Eingabe des überarbeiteten
Baugesuchs vom 25. Juli 2016 einen Antrag auf Feststellung des
Bestandesschutzes der bestehenden Gebäude und der aktuellen Nutzung gestellt.
Demzufolge hält sich der Feststellungsantrag noch im Rahmen des
Streitgegenstands und ist auf den Hauptantrag der Beschwerdeführerin
einzutreten.
1.4
Im
Subeventualantrag ersucht die Beschwerdeführerin um Aufhebung konkreter Anweisungen
in den Erwägungen 7.7–7.9 des angefochtenen Entscheids.
1.4.1
Im Beschwerdeantrag ist festzuhalten, inwiefern nach Meinung der
Beschwerdeführerschaft das Dispositiv des angefochtenen Entscheids aufzuheben
oder abzuändern ist (Alain Griffel in: Kommentar VRG, § 23 N. 12).
Hier hat die Vorinstanz das Geschäft "im Sinne der Erwägungen" an die
Mitbeteiligten zur Fortsetzung des Verfahrens zurückgewiesen. Die massgeblichen
Erwägungen haben gegebenenfalls an der Rechtskraft des Dispositivs teil
(Griffel, § 28 N. 7). Soweit sie Anordnungen enthalten und damit
Bestandteil des Dispositivs bilden, ist ihre Anfechtung zulässig (vgl. André
Moser/Michael Beusch/Lorenz Kneubühler, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht,
2. A., Basel 2013, Rz. 2.10 mit weiteren Hinweisen).
1.4.2
Im Übrigen kann sich ein Rechtsmittel nicht gegen die Erwägungen eines
Entscheids richten. Unerheblich ist, dass die im Rückweisungsentscheid
geäusserte Rechtsauffassung grundsätzlich sowohl die unteren Instanzen als auch,
im Fall einer erneuten Anfechtung, die rückweisende Instanz bindet (vgl.
§ 64 Abs. 2 Satz 2 VRG; Griffel, § 28 N. 42, 44; Marco
Donatsch in: Kommentar VRG, § 64 N. 14 f., 19 ff.): Diese
Wirkung ist nicht mit der Rechtswirkung des Dispositivs und der diesem
zuzurechnenden Erwägungen gleichzusetzen.
1.4.3
Die Vorinstanz weist in den bemängelten Erwägungen auf die Verpflichtungen
zum vorsorglichen Schutz der Amphibienlaichgebiete und zur Beseitigung
bestehender Beeinträchtigungen bei jeder sich bietenden Gelegenheit gemäss
Art. 10 f. der Amphibienlaichgebiete-Verordnung vom 15. Juni
2001 (AlgV; SR 451.34) hin. Sie beabsichtigte aber offenbar nicht den Erlass
entsprechender vorsorglicher Massnahmen im Sinn von § 6 VRG, was sich aus
ihrer einleitenden Formulierung ergibt, dass ihre Erwägungen bei der Fortsetzung
des Bewilligungsverfahrens mitzuberücksichtigen seien. Die betreffenden
Ausführungen sind als obiter dicta zu qualifizieren. Im Übrigen liefert die
Vorinstanz in den betreffenden Erwägungen Begründungselemente für die
Beachtlichkeit der genannten Bestimmungen und – direkt oder indirekt – für den
Entscheid in der Hauptsache. Somit enthalten diese Überlegungen keine dem
Dispositiv zuzurechnenden, anfechtbaren Anordnungen. Folglich ist auf den
Subeventualantrag der Beschwerdeführerin nicht einzutreten.
1.4.4
Dies bedeutet im Übrigen nicht, dass die betreffende Kritik an der Begründung
des Rekursentscheids ungeprüft bliebe. Sie ist vielmehr bei der materiellen
Prüfung der anderen Anträge im jeweiligen Zusammenhang zu behandeln, soweit sie
relevant ist. Das Verwaltungsgericht ist gehalten, im Rahmen des Anspruchs auf
rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 [BV]) auf die Beschwerdebegründung und die darin enthaltene
Kritik an den vorinstanzlichen Erwägungen einzugehen. Soweit es das Gericht für
angezeigt hält, die vorinstanzliche Entscheidbegründung zu präzisieren oder zu
korrigieren, hat dies in den Erwägungen – und nicht im Dispositiv – des Beschwerdeentscheids
zu geschehen. Anzumerken ist, dass das Verbot der reformatio in peius
(§ 63 Abs. 2 VRG) dabei nicht gilt. Insofern umfasst die Prüfung des
Haupt- und des Eventualantrags im Ergebnis auch die Behandlung des Subeventualantrags.
1.5
Die
übrigen Prozessvoraussetzungen sind erfüllt. Auf den Haupt- und den Eventualantrag
der Beschwerde ist daher einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführerin bemängelt, dass der Beschwerdegegnerin 1
die Rekurslegitimation zuerkannt wurde. Sie stützt sich auf eine Praxisänderung
des Baurekursgerichts vom 12. Oktober 2016 (BRGE III Nr. 04
E. 2.2 = BEZ 2017 Nr. 17), wonach eine kantonale Sektion im
Zustellungsgesuch nach § 315 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom
7. September 1975 (PBG; LS 700.1) ausdrücklich darauf hinweisen muss, wenn
sie auch in Vertretung der gesamtschweizerischen Mutterorganisation handelt. Andernfalls
bleibt Letzterer die Rechtsmittellegitimation versagt. Im vorliegenden Fall hat
die Beschwerdegegnerin 2 (die kantonale Sektion) im Einklang mit der
früheren Praxis am 2. August 2016 das Zustellungsgesuch gestellt, ohne auf
das Vertretungsverhältnis zwischen der Beschwerdeführerin 1 (der
gesamtschweizerischen Organisation) und ihr hinzuweisen.
2.1
Zu prüfen
ist zunächst, ob die Praxisänderung des Baurekursgerichts rechtmässig ist.
2.1.1
Eine Praxisänderung muss sich auf ernsthafte sachliche Gründe stützen
können, die – vor allem im Hinblick auf das Gebot der Rechtssicherheit – umso
gewichtiger sein müssen, je länger die als falsch oder nicht mehr zeitgemäss
erkannte Rechtsanwendung als zutreffend erachtet worden ist. Eine
Praxisänderung lässt sich nur begründen, wenn die neue Lösung besserer
Erkenntnis des Gesetzeszwecks, veränderten äusseren Verhältnissen oder
gewandelten Rechts­anschauungen entspricht (BGE 141 II 297
E. 5.5.1 mit Hinweisen). Angezeigt ist eine Praxisänderung in der Regel,
wenn sich erweist, dass das Recht bisher unrichtig angewandt worden ist oder
eine andere Rechtsanwendung dem Sinn des Gesetzes oder veränderten
Verhältnissen besser entspricht (René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des
allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012, Rz. 1660, mit zahlreichen
Hinweisen; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 23 Rz. 15).
2.1.2
Beide Parteien führen die Bundesgerichtspraxis an. Das Bundesgericht hatte
in seiner früheren Rechtsprechung festgehalten, dass sich die
gesamtschweizerischen beschwerdeberechtigten Umwelt- bzw. Natur- und
Heimatschutzorganisationen im kantonalen Verfahren durch ihre lokalen und
regionalen Sektionen auch stillschweigend vertreten lassen könnten; eine
erkennbar enge, sich aus den Statuten ergebende Bindung zwischen der gesamtschweizerischen
Organisation und der prozessführenden Sektion genüge (BGE 123 II 289
E. 1e/aa). Nach einer Revision der gesetzlichen Grundlagen liess das
Bundesgericht offen, ob noch uneingeschränkt an der Rechtsprechung über die
stillschweigende Vertretung der Verbände in kantonalen Verfahren festgehalten
werden könne (BGE 125 II 50 E. 2b). Diese Praxis bezog sich also
sowohl auf die Grundlagen des Vertretungsverhältnisses als auch auf die Frage
der Offenlegung. Mittlerweile hat der Gesetzgeber die erste Frage weitgehend geregelt
und damit teilweise auch die zweite beantwortet: Die Organisationen können ihre
rechtlich selbständigen kantonalen und überkantonalen Unterorganisationen für
deren örtliches Tätigkeitsgebiet generell zur Erhebung von Einsprachen und im
Einzelfall zur Erhebung von Beschwerden ermächtigen (Art. 12 Abs. 5
des Natur- und Heimatschutzgesetzes vom 1. Juli 1966 [NHG; SR 451] und
Art. 55 Abs. 5 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983
[USG; SR 814.01], je in der Fassung vom 20. Dezember 2006). Die stillschweigende
Vertretung gestützt allein auf die erkennbar enge Bindung bzw. die statutarisch
festgelegte Aufgabenteilung genügt demnach nicht mehr, und jedenfalls die Einzelermächtigung
für das Beschwerdeverfahren ist ausdrücklich zu nennen. Allerdings sind diese
bundesrechtlichen Bestimmungen auf das hier interessierende Gesuch um Zustellung
des baurechtlichen Entscheids nach § 315 Abs. 1 PBG nicht direkt anwendbar,
da es sich bei diesem nicht um eine Einsprache bzw. Einwendung handelt.
2.1.3
Es ist unbestritten, dass die Beschwerdegegnerin 1 über eine
Generalvollmacht der Beschwerdegegnerin 2 für die Verfahren vor erster
Instanz verfügt. Im vorliegenden Fall geht es also nicht um die Grundlage des
Vertretungsverhältnisses, sondern nur darum, ob die kantonale Sektion
ausdrücklich auf dieses hinweisen muss, wenn sie auch im Namen der
gesamtschweizerischen Organisation handelt. Es ist angesichts der geänderten
Rechtslage zweifelhaft, ob sich der älteren Bundesgerichtspraxis zur
stillschweigenden Vertretung hierzu noch eine Aussage entnehmen lässt – und
gegebenenfalls welche. Zudem ist hier das Zustellungsgesuch nach § 315
Abs. 1 PBG betroffen, das vom Bundesrecht nicht direkt geregelt wird.
Somit geht das Argument der Beschwerdeführerin fehl, das Baurekursgericht habe
seine frühere Rechtsprechung bereits aufgrund der Bundesgerichtspraxis (BGE
120 II 50 E. 2b) als bundesrechtswidrig aufgeben müssen.
2.1.4
Umgekehrt schliesst das Bundesrecht auch die neue Lösung des
Baurekursgerichts nicht aus: Bereits zu einem Zeitpunkt, als sich die nach
Bundesrecht beschwerdeberechtigten Organisationen noch nicht am Verfahren vor
den unteren kantonalen Instanzen beteiligen mussten, stellte das Bundesgericht
fest, dass die Anwendung von § 315 Abs. 1 und § 316 Abs. 1
PBG auf sie keine unnötige Erschwerung oder Behinderung des Verbandsbeschwerderechts
darstelle (BGE 121 II 224 E. 2b–c und 4 f.). Auch mit Bezug auf das
vorliegend streitige Formerfordernis kann die Anwendung des kantonalen Rechts
nicht als unzulässige Behinderung des bundesrechtlichen Beschwerderechts angesehen
werden. Die Zürcher Praxis verlangt ihrerseits grundsätzlich die Nennung von Vertretungsverhältnissen
im Zustellungsgesuch, unter Vorbehalt gesetzlicher Vertretungsverhältnisse; sie
anerkennt aber im Verwaltungsverfahren und der Verwaltungsrechtspflege
ausnahmsweise eine stillschweigende Vollmacht aufgrund der Umstände (Bertschi,
Vorbem. zu §§ 21–21a N. 11 mit Hinweisen). Aus der Sicht des kantonalen
Verfahrensrechts entspricht die neue Praxis des Baurekursgerichts damit der Regel,
ohne geradezu zwingend zu erscheinen.
2.1.5
Das Baurekursgericht begründet die Praxisänderung mit der Rechtssicherheit,
der § 315 PBG diene: Mit der möglichst frühen Kenntnis allenfalls
drohender Rekurse solle die Bauherrschaft Gelegenheit erhalten, einen
Rechtsmittelstreit durch Vorkehren wie Einigungsverhandlungen oder
Projektänderungen zu verhindern. Dafür müsse sie aber den Kreis potenzieller
Rekurrierender kennen, weshalb ein Vertretungsverhältnis bereits im
Zustellungsgesuch offengelegt werden müsse. Für die Bauherrschaft sei die
Information relevant, ob das Zustellungsgesuch nur von der kantonalen Sektion
oder auch im Namen der gesamtschweizerischen Organisation gestellt wurde, weil
nur die Letztere zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt sei (vgl.
Art. 12 Abs. 1 lit. b Ziff. 1 NHG; Art. 55 Abs. 1
lit. a USG). Die voraussichtliche Dauer eines Rechtsmittelverfahrens
stelle für die Bauherrschaft einen wesentlichen Planungsfaktor dar (BRGE III
Nr. 04 E. 2.2).
2.1.6
Diese Begründung ist nicht von der Hand zu weisen. Zwar dürfte es für die
Bauherrschaft in aller Regel keinen bedeutenden Unterschied ausmachen, ob das
Vertretungsverhältnis bereits im Zustellungsgesuch oder erst anlässlich einer
allfälligen Einigungsverhandlung oder mit der Rekurserhebung bekanntgegeben
wird. Doch schafft die Nennung im Zustellungsgesuch von Beginn an
grösstmögliche Klarheit, und sie entspricht der allgemeinen Praxis zu
§ 315 PBG. Zudem ist der Mehraufwand für die kantonalen Sektionen
vernachlässigbar: Wie die Beschwerdegegnerinnen selber anmerken, beschränkt er
sich darauf, auf dem Formular oder Schreiben "zusätzlich die fünf Worte
'auch im Namen des Zentralverbands'" zu notieren. Weil dadurch die
Rechtssicherheit erhöht wird, kann entgegen der Ansicht der
Beschwerdegegnerinnen auch nicht von überspitztem Formalismus die Rede sein.
Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Praxisänderung einer
besseren Erkenntnis des Gesetzeszwecks entspricht und damit geboten ist.
2.2
Im
vorliegenden Verfahren
ergibt sich die Parteistellung der
Beschwerdegegnerin 1 allerdings aus dem Vertrauensschutz (Art. 9 BV).
2.2.1
Wie die Vorinstanz zutreffend festhält, stellte BRGE III Nr. 04
vom
12. Ok­tober 2016 eine nicht angekündigte Praxisänderung dar (VGr,
7. Februar 2017, VB.2016.00709, E. 3.4). Zu Unrecht macht die
Beschwerdeführerin geltend, die Praxisänderung könne nicht als überraschend
gelten, weil das Bundesgericht bereits Jahre zuvor die frühere Praxis für
bundesrechtswidrig erklärt habe (vgl. E. 2.1.2 zum Inhalt von BGE
125 II 50 E. 2b, auf den sich die Beschwerdeführerin stützt).
Eine ohne Vorwarnung erfolgte Praxisänderung darf nicht dazu führen, dass eine
Partei einen Rechtsnachteil erleidet (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016,
Rz. 595). Namentlich darf sie nicht zur Folge haben, dass eine Partei ein
prozessuales Recht verliert (BGE 132 II 153 E. 5.2). Ergibt sich
dagegen aus der neuen Praxis, dass die Partei über das fragliche prozessuale
Recht gar nicht verfügt, dürfen ihr zumindest keine Kosten und Entschädigungen
auferlegt werden (BGE 119 Ib 412 E. 3; Alfred Kölz/Isabelle
Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwal­tungs­rechtspflege des
Bundes, 3. A., Zürich etc. 2013, Rz. 203). Dies gilt jedenfalls, wenn
davon auszugehen ist, dass sie in Kenntnis der neuen Praxis auf ein
Rechtsmittel verzichtet hätte, was regelmässig der Fall sein dürfte (vgl. BGE
122 I 57 E. 3d).
2.2.2
Die Beschwerdegegnerin 2 hat das Zustellungsgesuch nach § 315 PBG
am 2. August 2016 gestellt, also bevor die Praxisänderung erging. Es ist
ohne Weiteres davon auszugehen, dass sie in Kenntnis der neuen Praxis im Gesuch
auf das Vertretungsverhältnis hingewiesen hätte oder dass die
Beschwerdegegnerin 1 selber ein Gesuch eingereicht hätte. Demnach darf die
Nichterfüllung der Formvorschriften gemäss der neuen Praxis nicht dazu führen,
dass die Beschwerdegegnerin 1 das Rekurs- und Beschwerderecht verliert.
2.2.3
Zur Klarstellung ist noch Folgendes anzumerken: Als BRGE III Nr. 04
vor dem Verwaltungsgericht angefochten wurde, ging dieses in seinem Entscheid
davon aus, dass die damalige Beschwerdeführerin (und heutige
Beschwerdegegnerin 1) in Kenntnis der neuen Praxis des Baurekursgerichts
auf den Rekurs verzichtet hätte, weshalb es erkannte, dass ihr keine Verfahrenskosten
hätten auferlegt werden dürfen (VGr, 7. Februar 2017, VB.2016.00709,
E. 3.4). Es stützte sich also sinngemäss auf die Rechtsprechung bezüglich
der Parteien, denen nach der geänderten Praxis das geltend gemachte prozessuale
Recht nicht zukommt. Dies geht aber einzig darauf zurück, dass die damalige Beschwerdeführerin
nur die vorinstanzliche Kostenauflage anfocht. Aus jenem Entscheid lässt sich
also nicht ablesen, dass dem Vertrauensschutz mit dem Verzicht auf die Auferlegung
von Kosten und Entschädigungen Genüge getan ist, wenn eine Partei, der das geltend
gemachte prozessuale Recht grundsätzlich zusteht, wegen einer unangekündigten
Praxisänderung eine neue Formvorschrift nicht erfüllt hat.
3.
3.1
Die
Vorinstanz hat den Antrag der Beschwerdeführerin auf Feststellung des Bestandesschutzes
der bestehenden Gebäude und der heutigen Nutzung aus formellen Gründen abgewiesen,
allerdings mit einer summarischen materiellen Eventualbegründung. Bereits
deshalb ist das Verwaltungsgericht befugt, den Antrag materiell zu behandeln
(vgl. sinngemäss Donatsch, § 63 N. 18, § 64 N. 7). Der
Antrag ist gemäss der Beschwerdebegründung in dem Sinn zu verstehen, dass das
Fehlen der Bau- bzw. Ausnahmebewilligungspflicht festzustellen sei.
3.2
Bauten und
Anlagen dürfen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden
(
Art. 22 Abs. 1
des Raumplanungsgesetzes
vom 22. Juni 1979 [RPG; SR 700]). Von Bundesrechts wegen sind Neubauten,
Wiederaufbauten, Ersatzbauten, Umbauten, Anbauten, Zweckänderungen und
Sanierungen, die über das übliche Mass einer Renovation hinausgehen,
bewilligungspflichtig (BGr, 6. Juni 2012, 1C_514/2011, E. 5.1). Dies gilt
namentlich auch für sämtliche Zweckänderungen, die zu zonenfremden Nutzungen
führen, selbst wenn sie ohne bauliche Vorkehren auskommen (vgl. BGr, 19. November
2015, 1C_285/2015, E. 3 mit Hinweisen). Vorhaben ausserhalb der Bauzonen,
die nicht dem Zweck der Nutzungszone entsprechen, erfordern eine Ausnahmebewilligung
nach Art. 24–24e oder Art. 37a RPG. Dies trifft ohne Weiteres auf das
Bauprojekt der Beschwerdeführerin zu, da sich das Areal der Kiesgrube G in der
Landwirtschaftszone befindet und die gewerbliche Nutzung nicht zonenkonform
ist.
3.3
Die
Beschwerdeführerin verkennt die Tragweite des Bestandesschutzes, wenn sie aus
der angeblich unveränderten Nutzung des Areals das Gegenteil ableiten will.
Ihre Baueingabe sieht zahlreiche Zweckänderungen und bauliche Massnahmen an den
bestehenden Bauten und Anlagen vor, die auch dann nicht ohne Bewilligung
durchgeführt werden dürften, wenn die Nutzung unverändert geblieben wäre. Im
Übrigen trifft Letzteres ohnehin nicht zu: Auf dem Areal G wurde von 1930 bis
1960 Kies abgebaut und aufbereitet; bis nach 1980 wurde das Gelände von einer
Betonfabrik genutzt. Danach diente das Areal als Werkareal und Betriebszentrum
für einen Transportbetrieb, schliesslich ab etwa 2002 für den heutigen
Recycling-Betrieb (so der Entscheid der Mitbeteiligten 2 vom 29. De­zember
2016, der sich unter anderem auf Angaben der Beschwerdeführerin stützt). Die
Beschwerdeführerin führt nun einerseits den heutigen Betrieb (Sammlung und
Sortierung von mineralischen und nicht mineralischen Rohstoffen zum Recycling)
und anderseits die früheren Tätigkeiten (Abbau und Sortierung von Kies, Betonproduktion
und Deponieren von Abfall auf einem nahe gelegenen Grundstück) unter dem
Oberbegriff "Anlieferung, Sortierung, Verarbeitung und [...] Verladen von
Industriegütern" zusammen. Damit macht sie eine Kontinuität der
gewerblichen Tätigkeiten geltend. Es handelt sich jedoch um verschiedenartige
Nutzungen. Diese folgten zudem auch zeitlich nicht direkt aufeinander, oder sie
erfolgten – wie die von der Beschwerdeführerin behauptete Tätigkeit der
früheren Grundeigentümerin im "Abfall- und Entsorgungsbereich" –
eingestandenermas­sen ohne Bewilligung. Der Hauptantrag der Beschwerde ist
folglich abzuweisen.
4.
4.1
Im
vorliegenden Fall wurde die erstinstanzliche Bewilligung nach Art. 37a RPG
in Verbindung mit Art. 43 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni
2000 (RPV; SR 700.1) erteilt.
4.1.1
Gestützt auf Art. 37a RPG regelt Art. 43 RPV die Zulässigkeit von
Zweckänderungen und Erweiterungen gewerblich genutzter Bauten und Anlagen, die
vor dem 1. Januar 1980 erstellt wurden oder seither als Folge von
Änderungen der Nutzungspläne zonenwidrig geworden sind. Die Bewilligung setzt
nach Art. 43 Abs. 1 RPV voraus, dass die Baute oder Anlage
rechtmässig erstellt oder geändert worden ist (lit. a), dass keine wesentlichen
neuen Auswirkungen auf Raum und Umwelt entstehen (lit. b) und dass die
neue Nutzung nach keinem anderen Bundeserlass unzulässig ist (lit. c). Die
Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein (Bundesamt für Raumentwicklung
[ARE], Neues Raumplanungsrecht, Erläuterungen zur Raumplanungsverordnung und
Empfehlungen für den Vollzug, Bern 2001, Teil I, S. 48). Sodann müssen
die Vorgaben von Art. 43 Abs. 2 f. sowie Art. 43a RPV
eingehalten werden; namentlich dürfen einer Bewilligung keine überwiegenden
Interessen gegenüberstehen (Art. 43a lit. e RPV).
4.1.2
Art. 37a RPG stellt eine Spezialnorm zu Art. 24c RPG dar, welcher
die erweiterte Besitzstandsgarantie für zonenwidrig gewordene Bauten und
Anlagen ausserhalb der Bauzonen regelt (Rudolf Muggli in: Heinz Aemisegger et
al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Zürich etc.
2017, Art. 37a N. 1). Mit der Norm wollte der Gesetzgeber den
bestehenden Gewerbebetrieben ausserhalb der Gewerbezone die nötige Flexibilität
für Modernisierungen und Umstrukturierungen einräumen, um deren Konkurrenzfähigkeit
zu sichern und eine Fortführung des Betriebs durch die nächste Generation zu ermöglichen;
Art. 37a RPG
bezweckt somit die Erhaltung
bestehender Gewerbebetriebe ausserhalb der Bauzonen durch Ermöglichung der
Nutzungsänderung von weiterhin gewerblich genutzten Bauten (BGE
140 II 509 E. 2.7; BGr, 12. Mai 2005, 1A.186/2004,
E. 5.2). Es geht nicht darum, funktionslos gewordene Gewerbebauten ganz
anderen Zwecken zuzuführen oder neue Unternehmen ausserhalb der Bauzonen anzusiedeln
(BGr, 30. Juli 2010, 1C_176/2010, E. 2.2; Muggli, Art. 37a
N. 17, 26). Die Zonenwidrigkeit darf nicht beliebig verstärkt werden (BGr,
16. November 2016, 1C_655/2015, E. 3.3).
4.2
Das
fragliche Areal liegt im Bereich des Amphibienlaichgebiets von nationaler Bedeutung
Nr. 05 ("Lehmgrube beim G") gemäss Anhang 1 in Verbindung
mit Art. 1 AlgV. Die Vorinstanz stützt sich im Wesentlichen auf die
Amphibienlaichgebiete-Verordnung und damit auf die ohnehin selbstverständliche
Vorgabe von Art. 43 Abs. 1 lit. c RPV, dass die neue Nutzung
nach keinem anderen Bundeserlass unzulässig sein darf.
4.2.1
Die Amphibienlaichgebiete-Verordnung stützt sich auf Art. 18a
Abs. 1 und 3 NHG. Die Umschreibung der Objekte im Bundesinventar der
Amphibienlaichgebiete von nationaler Bedeutung gemäss den Anhängen 1 und 2
ist Bestandteil der Verordnung (Art. 1 Abs. 3 AlgV). Die ortsfesten
Objekte in Anhang 1 (zu denen Nr. 05 gehört) umfassen das
Laichgewässer und angrenzende natürliche und naturnahe Flächen (Bereich A)
sowie weitere Landlebensräume und Wanderkorridore (Bereich B) der
Amphibien (Art. 2 AlgV). Die Kantone legen nach Anhörung der Grundeigentümerschaft
und der Nutzungsberechtigten den genauen Grenzverlauf der ortsfesten Objekte
fest (Art. 5 Abs. 1 AlgV). Ist diese Abgrenzung noch nicht erfolgt,
so trifft die kantonale Behörde auf Antrag eine Feststellungsverfügung über die
Zugehörigkeit eines Grundstücks zu einem Objekt (Art. 5 Abs. 3 AlgV).
Gemäss dem in Art. 6 AlgV verankerten Schutzziel sind die ortsfesten
Objekte in ihrer Qualität und Eignung als Amphibienlaichgebiete sowie als
Stützpunkte für das langfristige Überleben und die Wiederansiedlung gefährdeter
Amphibienarten ungeschmälert zu erhalten. Art. 7 AlgV regelt die
zulässigen Abweichungen vom Schutzziel. Nach Art. 8 Abs. 1 Satz 1
AlgV treffen die Kantone nach Anhören der Grundeigentümerschaft und der
Nutzungsberechtigten die zur Erreichung des Schutzziels geeigneten Schutz- und
Unterhaltsmassnahmen.
4.2.2
Die Vorinstanz begründet die Rückweisung im Wesentlichen damit, dass der
genaue Grenzverlauf des Objekts Nr. 05 noch nicht im Sinn von Art. 5
Abs. 1 AlgV festgelegt worden sei. Bislang seien weder das Schutzgebiet
abgegrenzt noch Schutzmassnahmen festgelegt worden. Es sei auch keine
Feststellungsverfügung nach Art. 5 Abs. 3 AlgV ergangen. Weil die
erforderlichen Ausführungsbestimmungen noch nicht erlassen worden seien, könne
derzeit nicht abschliessend beurteilt werden, ob die Umnutzung zur Re­cycling-Anlage
mit dem Schutzziel von Art. 6 AlgV vereinbar sei. Immerhin sei dies unter
anderem angesichts von Art. 7 Abs. 1 AlgV in Verbindung mit
Art. 24 lit. a RPG fraglich, weil Recycling-Anlagen keinen Standort
ausserhalb der Bauzonen erforderten. Die Beschwerdeführerin wendet demgegenüber
ein, es sei zwar keine explizite Anordnung im Sinn von Art. 5 Abs. 1
oder 3 AlgV getroffen worden, doch habe sich die Mitbeteiligte 2 intensiv
mit der Erhaltung des Schutzobjekts auseinandergesetzt. Der Grenzverlauf des
ortsfesten Objekts sei sinngemäss in der Bewilligung festgelegt worden. Der
Schutzbereich A des Amphibienlaichgebiets Nr. 05 sei ausserhalb der
Umzäunung des Betriebsareals (die gemäss Auflage in Dispositiv-Ziffer III
lit. a der Gesamtverfügung vom 29. Dezember 2016 zu erstellen ist)
verortet worden. Der Lebenraum der Amphibien habe sich nie auf dem überbauten Betriebsareal
befunden. Die Mitbeteiligte 1 führt aus, dass das innere Betriebsgelände
bereits 2001, als das Schutzobjekt inventarisiert wurde, nicht zum Kerngebiet
der Laichplätze zählte. Das Amt für Raumentwicklung äussert sich in seiner
Stellungnahme nicht zur Anwendung der Amphibienlaichgebiete-Verordnung. Die
Beschwerdegegnerinnen machen geltend, dass das Luftbild 2005/2006
zwar
eine versiegelte Fläche um die Hauptgebäude herum zeige, sonst aber ein für
Amphibien durchlässiges Gelände mit Deckung und ökologischen "Trittsteinen"
auch zwischen den Nebengebäuden.
4.2.3
In den Erwägungen der Gesamtverfügung vom 29. Dezember 2016 stellt die
Mitbeteiligte 2 fest, dass sämtliche Bauten, für die um eine
Umnutzungsbewilligung ersucht werde, im Bereich A des
Amphibienlaichgebiets Nr. 05 lägen. Sie begründet die Erteilung der
naturschutzrechtlichen Bewilligung im Wesentlichen wie folgt, wobei sie sich
teils auf nicht nachgewiesene, aber als nachvollziehbar bezeichnete Angaben der
Beschwerdeführerin stützt: Die Auswirkungen der Recycling-Anlage auf das
Schutzobjekt seien geringer, als wenn das Areal weiterhin als Kiessortier- oder
Betonwerk genutzt würde. Zudem sehe das Projekt die Einzäunung einer Fläche von
rund 600 m
2
als "Übergangsbereich Naturschutz" vor,
womit die Befestigung einer Fläche im Bereich der Arealeinfahrt kompensiert
werde. Schliesslich verweist die Mitbeteiligte 2 auf die Nebenbestimmungen,
nämlich Umzäunung des Betriebsgeländes, Verbot des Aufstellens von Fahrzeugen,
Mulden oder sonstigen Geräten ausserhalb des Zauns, Gewährleistung der Zufahrt
durch das Betriebsgelände zu den "hinterliegenden" Naturschutzflächen
für deren Unterhalt.
4.2.4
Damit erweist sich die Ansicht der Beschwerdeführerin, der
Schutzbereich A sei implizit ausserhalb des umzäunten Betriebsgeländes
verortet worden, als aktenwidrig. Die Mitbeteiligte 2 hält vielmehr im
Einklang mit dem Plan des Objektblatts zu Anhang 1 AlgV fest, dass
sämtliche betroffenen Bauten im Bereich A des Objekts Nr. 05 liegen.
Ob diese Umschreibung allenfalls zu Unrecht erfolgt ist, wie die
Beschwerdeführerin sinngemäss vorbringt, ist im Verfahren nach Art. 5
Abs. 1 oder Abs. 3 AlgV zu klären. Die Erwägungen und
Nebenbestimmungen der erstinstanzlichen Verfügung der Mitbeteiligten 2
können nicht als implizite Festlegung des Grenzverlaufs bzw. von Schutz- und
Unterhaltsmassnahmen nach Art. 8 AlgV betrachtet werden.
Sie sind
offensichtlich ohne entsprechende Abklärungen erfolgt und zudem in sich widersprüchlich:
Wenn ein Teil des Bereichs A des Objekts Nr. 05 innerhalb des Betriebsgeländes
liegt, schützt ein Zaun um dieses Betriebsgelände herum höchstens den anderen
Teil des Bereichs A auf Kosten des eingezäunten Gebiets.
4.2.5
Für die Festlegung des Grenzverlaufs kann auch nicht direkt auf das Inventar
der Natur- und Landschaftsschutzgebiete von überkommunaler Bedeutung im Kanton
Zürich 1980 (nach § 203 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 PBG)
abgestellt werden, auf das sich die Beschwerdeführerin beruft (im Folgenden:
Inventar 1980). Im Übrigen entsprechen auch dessen Festlegungen nur teilweise
den Angaben der Beschwerdeführerin: Das Inventar weist im Bereich der Kiesgrube
G ein Kiesbiotop von regionaler Bedeutung aus. Dessen Umgrenzung spart zwar den
Bereich der bestehenden Gebäude weitgehend aus, nicht aber das gesamte innere
Betriebsareal, auf dem nun bauliche Veränderungen vorgesehen sind. Irrelevant
sind die Ausführungen der Beschwerdeführerin zur Ausdehnung und zum Zustand des
Biotops auf dem benachbarten Grundstück (Kat.-Nr. 06), das sich im
Eigentum der Mitbeteiligten 1 befindet.
4.2.6
In der Gesamtverfügung vom 29. Dezember 2016 begründet die Mitbeteiligte 2
die naturschutzrechtliche Bewilligung allein damit, dass die Auswirkungen der
Recycling-Anlage auf das Amphibienlaichgebiet geringer seien, als es diejenigen
des Kiessortier- oder Betonwerks waren. Sie scheint insoweit auf die Prüfung
zurückzugreifen, ob die Zweckänderung zusätzliche wesentliche Auswirkungen auf
Raum und Umwelt im Sinn von Art. 43 Abs. 1 lit. b RPV mit sich
bringt. Abgesehen von den Mängeln bei der Vornahme dieser Prüfung, auf die noch
einzugehen ist (E. 4.4), verwechselt die Mitbeteiligte 2 damit die relevanten
Entscheidgrundlagen (obwohl sie in ihrem Verfügungsentwurf vom 10. Juli
2014 die gesetzlichen Grundlagen noch korrekt aufzuführen wusste): Die kumulativ
zu erfüllenden Voraussetzungen von Art. 43 Abs. 1 lit. b und
lit. c RPV sind zu unterscheiden; die Frage, ob das Bauprojekt im Sinn von
lit. c dem übrigen Bundesrecht entspricht, ist nicht erneut aufgrund der
Kriterien von lit. b zu beantworten, sondern unabhängig davon anhand des
jeweils massgeblichen Rechts, im konkreten Fall nach der Amphibienlaichgebiete-Verordnung.
Massgeblich ist also in diesem Zusammenhang nicht, ob die Zweckänderung im
Vergleich zu früheren Nutzungen mehr Auswirkungen auf das Amphibienlaichgebiet
mit sich bringt, sondern ob sie mit dem Schutzziel von Art. 6 AlgV vereinbar
ist. Diese Frage hat die Mitbeteiligte 2 nicht geprüft, und sie hat auch
die dafür notwendigen Abklärungen und Festlegungen unterlassen.
4.2.7
Demnach ist der Vorinstanz zuzustimmen: Die Prüfung, ob die
Recycling-Anlage mit dem Schutzziel des Objekts Nr. 05 gemäss Anhang 1
AlgV vereinbar ist, setzt voraus, dass dieses Objekt vorweg im Sinn von
Art. 5 Abs. 1 oder 3 AlgV abgegrenzt wird. Sie kann daher derzeit
nicht abschliessend vorgenommen werden, weshalb die Sache an die zuständige
erstinstanzliche Behörde zurückzuweisen ist. Der Vorinstanz ist auch darin zuzustimmen,
dass die Vereinbarkeit der Recycling-Anlage mit dem Schutzziel fraglich ist, weil
das umzäunte Betriebsgelände (etwa 1,14 ha) rund einen Viertel der Fläche
des Bereichs A (4,58 ha gemäss dem Objektblatt zu Anhang 1 AlgV)
umfasst und die Nutzung als Recycling-Anlage nichts zum Schutz der Laichgebiete
beiträgt. Ebenso trifft der Hinweis zu, dass hier ein Ab­weichen vom Schutzziel
nach Art. 7 Abs. 1 AlgV bereits deshalb nicht zulässig wäre, weil die
Recycling-Anlage nicht standortgebunden im Sinn von Art. 24 lit. a
RPG ist. Recycling-Anlagen sind vielmehr grundsätzlich innerhalb des
Siedlungsgebiets zu realisie­ren (Kanton Zürich, Richtplan [Stand:
18. September 2015], Richtplantext, Ziff. 5.7.2).
4.3
Sodann hat
die Vorinstanz sinngemäss – in anderem Zusammenhang – auch infrage gestellt,
dass die weiteren Voraussetzungen von Art. 43 Abs. 1 RPV gegeben
sind. Die Beschwerdeführerin bestreitet die entsprechenden Bemerkungen, auf die
im Folgenden einzugehen ist.
4.3.1
Mit der in Art. 43 Abs. 1 lit. a RPV genannten
Voraussetzung, wonach die gewerblich genutzte Baute oder Anlage rechtmässig
erstellt oder geändert worden sein muss, wird sinngemäss der Anwendungsbereich
der Bestandesgarantie von Art. 37a RPG umschrieben (vgl. Bernhard Waldmann/Peter
Hänni, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 37a N. 5).
Die Vorinstanz führt aus, dass "der Abbau von Kies und die Herstellung von
Beton vor etlichen Jahren aufgegeben wurden und diesen Nutzungen folglich keine
Besitzstandsgarantie zukommt"; eine solche Garantie bestehe "allein
für die Bauten und Anlagen der aufgegebenen Werke". Damit scheint sie zu
verneinen, dass die Voraussetzung von Art. 43 Abs. 1 lit. a RPV
bzw. ein Anwendungsfall der Bestandes­garantie nach Art. 37a RPG vorliegt.
4.3.2
Aus Art. 43 Abs. 1 lit. a RPV ist der Umkehrschluss zu
ziehen, dass der Bestandesschutz nicht für Gebäude gilt, die unrechtmässig
erstellt oder die seinerzeit zwar rechtmäs­sig erstellt, zu einem späteren
Zeitpunkt aber unrechtmässig abgeändert wurden (BGr, 12. Mai 2005,
1A.186/2004, E. 5.1). Als Bestimmung zum Bestandesschutz setzt
Art. 37a RPG sodann nicht nur den Bestand einer gewerblichen Baute oder
Anlage am massgebenden Stichtag, dem 1. Januar 1980, sondern deren
ununterbrochenen Fortbestand bis zum strittigen Änderungsgesuch voraus. Wurde
demnach die gewerbliche Nutzung einer Baute oder Anlage nach dem 1. Januar
1980 vollständig aufgegeben, so ging damit der aus Art. 37a RPG flies­sende
Bestandesschutz unter (VGr, 28. Februar 2013, VB.2012.00558, E. 2.1;
vgl. BGr, 23. März 2018, 1C_347/2017, E. 5.3 f.; BGr, 30. Juli 2010,
1C_176/2010, E. 2.3). Von der Aufgabe der Nutzung ist allerdings nur im
Fall eines klaren Bruchs auszugehen (so jedenfalls die Rechtsprechung zu
Art. 24c RPG: BGr, 11. Mai 2016, 1C_168/2015, E. 3.5.1 = ZBl
118/2017, S. 510). Notwendig ist schliesslich, dass die gewerbliche Baute
entweder einen eigenständigen Betrieb beherbergt oder dass in der Baute
zumindest ein wesentlicher Betriebsteil eines bestehenden Betriebes angesiedelt
ist (BGr, 12. Mai 2005, 1A.186/2004, E. 5.2; VGr, 28. Februar
2013, VB.2012.00558, E. 2.1). Wenn die Nutzung nicht aufgegeben wird,
setzt der Bestandesschutz allerdings keine personelle Konstanz voraus (VGr,
15. März 2012, VB.2011.00806, E. 3.1).
4.3.3
Gemäss der Mitbeteiligten 2 wurde der Kiesabbau 1960 aufgegeben; wie
lange das Kiessortierwerk in Betrieb stand, ergibt sich nicht aus den Akten.
Das Betonwerk wurde bis in die 1980er-Jahre betrieben; anschliessend wurde das
Areal der Kiesgrube G jeweils ohne Bewilligung für ein Transportunternehmen und
seit etwa 2002 für die streitige Recycling-Anlage genutzt. Aus der
ununterbrochenen faktischen gewerblichen Nutzung des Areals oder zumindest von
Teilen davon kann allerdings nicht geschlossen werden, dass die Bestandesgarantie
gewahrt wurde, weil Art. 37a RPG nicht gemäss dem Grundsatz "Gewerbe
bleibt Gewerbe" beliebige neue gewerbliche Nutzungen zulässt (BGE
140 II 509 E. 2.7). Im vorliegenden Fall wäre zu prüfen, ob die
Umnutzung als Werkareal und Betriebszentrum für den Transportbetrieb hätte
bewilligt werden können und welche Gebäude und Flächen in dieser Zeit genutzt
wurden. Hätte diese Umnutzung bewilligt werden können, wären damit Ansprüche
auf die Weiterführung der bisherigen Nutzung grundsätzlich untergegangen (vgl.
BGr, 28. Juli 2003, 1A.176/2002, E. 2.1). Hätte sie nicht bewilligt werden
können, wäre der Zustand als Aufgabe der ursprünglichen Nutzung zu
interpretieren (offengelassen in BGr, 8. Oktober 2014, 1C_786/2013,
E. 4); jedenfalls darf eine nicht bewilligungsfähige Nutzung nicht zu
einem für die Beschwerdeführerin günstigeren Ergebnis führen als eine
bewilligungsfähige. Dieselben Grundsätze gelten auch für die Ablösung des
Transportbetriebs durch die Recycling-Anlage. So oder so ist danach zu fragen,
ob und inwieweit in der Zeit des Transportbetriebs, die immerhin rund
15–20 Jahre umfasst, die Nutzung einzelner Bauten oder von Teilen des
Areals aufgegeben wurde (vgl. dazu E. 4.4.3). Anderseits könnten einzelne
Gebäude durchgehend und mit einer entsprechenden Bewilligung als Büro,
Werkstatt, Werkhof oder Einstellhalle genutzt worden sein, wie die
Beschwerdeführerin angibt, sodass allenfalls insoweit von einer
Bestandesgarantie auszugehen wäre. Anhand der dem Verwaltungsgericht vorliegenden
Akten lässt sich die Frage nicht beantworten, ob bzw. inwieweit noch eine Bestandesgarantie
für eine gewerbliche Nutzung vorliegt. Die nicht begründete, zu knappe
Bemerkung der Vorinstanz in deren E. 7.8, wonach eine Besitzstandsgarantie
höchstens noch für die Bauten und Anlagen angenommen werden könne, lässt sich
insofern nicht aufrechterhalten. Inhaltlich ist dieser Frage hier nicht weiter
nachzugehen, da sie von der Mitbeteiligten 2 im zweiten Rechtsgang geklärt
werden kann, wenn die beantragten Zweckänderungen und baulichen Massnahmen
nicht bereits wegen des Biotopschutzes oder der Auswirkungen auf Raum und
Umwelt (E. 4.4) ausser Betracht fallen.
4.4
Weiter
führt die Vorinstanz aus, dass der Kiesabbau und das Betonwerk lange Zeit vor
der Inbetriebnahme der Recycling-Anlage vollständig aufgegeben worden seien;
somit ermöglichten diese Nutzungen "keine verlässlichen Rückschlüsse mehr
auf die Einhaltung der geltenden Vorschriften". Diese Bemerkung bezieht
sich (auch) auf die Voraussetzung von Art. 43 Abs. 1 lit. b RPV,
wonach durch die streitige Zweckänderung keine wesentlichen neuen Auswirkungen
auf Raum und Umwelt entstehen dürfen. Die Mitbeteiligte 2 hat solche
Auswirkungen in ihrer Verfügung vom 29. Dezember 2016 mit der Begründung
verneint, dass die Belastung durch die Recycling-Anlage jedenfalls geringer sei
als die einstige durch das Kiessortier- und das Betonwerk. An diesen
Ausführungen stossen sich auch die Beschwerdegegnerinnen, die monieren, dass
die Mitbeteiligte 2 den Referenzzeitpunkt zur Bestimmung der Auswirkungen
auf Raum und Umwelt nicht festgestellt und sich ohne Überprüfung auf die Angaben
der Beschwerdeführerin verlassen habe.
4.4.1
Bei der Anwendung von Art. 24c RPG ist der Referenzzustand
grundsätzlich der Zustand zu jener Zeit, als die massgebliche Rechtsänderung
stattgefunden hat. Nutzungen, die seit der massgeblichen Rechtsänderung
aufgegeben wurden, sind nicht mehr zu berücksichtigen (ARE, Teil V,
S. 8; BGr, 8. September 2011, 1C_488/2010, E. 2.3). Auch nach
Art. 24a RPG ist zwar grundsätzlich von der bewilligten Nutzung
auszugehen, doch sind aufgegebene Nutzungen nicht mitzuberücksichtigen (VGr,
23. April 2015, VB.2014.00244, E. 3.4; vgl. auch VGr, 21. Sep­tember
2017, VB.2016.00035, E. 3.3). Das Bundesgericht liess zwar offen, ob die
Auswirkungen der beantragten Umnutzung einer unbenutzten Militäranlage mit der
ursprünglichen Nutzung oder mit dem Zustand nach deren Beendigung zu vergleichen
waren (BGr, 19. Januar 2016, 1C_336/2015, E. 4.2 f.). Doch lässt
sich dies auch damit erklären, dass es in diesem Entscheid womöglich keine
definitive Aufgabe der Nutzung annahm (vgl. BGr, 11. Mai 2016,
1C_168/2015, E. 3.5.1). Ein nur vorübergehender Leerstand ist nicht mit
der Aufgabe der Nutzung gleichzusetzen und nicht beachtlich (BGr, 11. Mai
2016, 1C_168/2015, E. 3.5.1, zu Art. 24c RPG). Es sind keine Gründe
ersichtlich, weshalb diese Grundsätze bei der Anwendung von Art. 37a RPG
nicht ebenfalls bestimmend sein sollten.
4.4.2
Das Vorgehen der Mitbeteiligten 2 überzeugt zunächst insofern nicht,
als sie in der erstinstanzlichen Verfügung vom 29. Dezember 2016
ausdrücklich nur die Zahl der (externen) Fahrten erwähnt, wobei sie sich einzig
auf die Angaben der Beschwerdeführerin stützt. In der Stellungnahme zum Rekurs
vom 21. März 2017 äussert sie sich sodann zum Umfang der versiegelten und
befestigten Flächen. Aus Luftbildern von 1972 und 1985 leitet sie ab, dass die
versiegelten und befestigten Flächen damals deutlich grösser waren, als es nun
das Baugesuch vorsieht. Dabei macht sie keinen Unterschied zwischen den mit Restbeton
versiegelten und den mit Kies und Schotter bedeckten Flächen. Womöglich zählt
sie sogar Teile der nicht mehr genutzten Kiesgrube zum damaligen Betriebsareal.
Doch geht es jedenfalls nicht an, pauschal die Fläche des Betriebsareals zu
vergleichen: Als Auswirkung auf die Umwelt ist nicht nur der Flächenverbrauch
als solcher zu betrachten, sondern die Bodengestaltung in einem Amphibienlaichgebiet.
Deshalb ist die Art des Bodenbelags massgeblich. Selbst wenn die Nutzung als
Kiessortier- und Betonwerk den Referenzzustand darstellen würde, erwiese sich
die Verfügung der Mitbeteiligten 2 somit als mangelhaft.
4.4.3
Die Nutzung als Kiessortier- und Betonwerk kann aber ohnehin nicht als
Referenzzustand bezeichnet werden: Zum einen ist fraglich, ob diese spätestens in
den 1980er-Jahren aufgegebenen Nutzungen überhaupt noch beachtlich sind (vgl.
E. 4.3). Zum andern ist zumindest teilweise von einer späteren Aufgabe der
hierfür gebrauchten Flächen – und allenfalls auch einzelner Bauten –
auszugehen, wobei deren Ausmass im vorliegenden Entscheid offenbleiben muss.
So schreibt die Mitbeteiligte 2 in ihrer Stellungnahme, dass sie
"nie von einer vollständigen Aufgabe der rechtmässig bestehenden altrechtlichen
Gewerbenutzungen" ausgegangen sei – woraus wohl zu schliessen ist, dass
sie deren teilweise Aufgabe zumindest in Betracht zieht. Weiter räumt die Mitbeteiligte 2
in der Rekursantwort vom 21. März 2017 ein, dass das von den
Beschwerdegegnerinnen eingereichte Luftbild von 2005/2006 "ein wenig
unterhaltenes, zugewachsenes und verbuschtes Areal" zeige, "das vor 2005
nicht genutzt wurde". Entgegen ihrer Ansicht kann nicht entscheidend sein,
dass allenfalls betroffene Versiegelungen nicht rückgebaut, sondern von der
Vegetation überwachsen wurden. Auch die Mitbeteiligte 1 geht davon aus, dass
seit 1981 der Bestand der "befestigten und begrünten Flächen im Grenzbereich
des eigentlichen Betriebsgeländes" je nach Nutzung schwankte und gerade
diese wechselnde Beanspruchung massgeblich zur Entstehung des
Amphibienlaichgebiets beitrug. Zwar ist diese Aussage in zeitlicher Hinsicht
zweifelhaft, weil bereits das Inventar 1980 ein Kiesbiotop verzeichnet (vgl.
E. 4.2.5). Doch kann ihr entnommen werden, dass anscheinend auch die
Mitbeteiligte 1 annimmt, (vorübergehende) Rückgänge der gewerblichen Nutzung
hätten die Entwicklung des Amphibienlaichgebiets befördert. Wenn aber die
Entwicklung des Amphibienlaichgebiets massgeblich davon abhing, dass die
Beanspruchung der Flächen durch das Kiessortier- und das Betonwerk partiell
aufgegeben wurde, können diese Nutzungen nicht als Referenzzustand herangezogen
werden.
4.4.4
Demnach ist der von der Mitbeteiligten 2 vorgenommene Vergleich mit
der früheren Nutzung als Kiessortier- und Betonwerk in mehrerer Hinsicht
untauglich, um zu bestimmen, ob die Recycling-Anlage keine wesentlichen neuen
Auswirkungen auf Raum und Umwelt zur Folge habe. Die entsprechende Bemerkung
der Vorinstanz ist korrekt.
4.5
4.5.1
Schliesslich führt die Vorinstanz aus, dass die Hochbauten zu Unrecht
bewilligt worden seien, weil im Wesentlichen nicht Zweckänderungen mit oder
ohne Erweiterungen infrage stünden, sondern Erneuerungen und Wiederaufbauten,
die nicht nach Art. 37a RPG in Verbindung mit Art. 43 RPV, sondern
nach Art. 24 oder Art. 24c RPG zu prüfen seien. Die Beschwerdeführerin
beanstandet, dass diese Ausführungen zu pauschal seien, weil die Vorinstanz
sich mit den Bauten je einzeln hätte befassen müssen. Die Hochbauten seien nach
Art. 37a RPG in Verbindung mit Art. 43 RPV, allenfalls auch nach
Art. 24c RPG bewilligungsfähig.
4.5.2
Die Vorinstanz will den Hochbauten offensichtlich nicht generell die
Bewilligungsfähigkeit absprechen – andernfalls hätte sie die Beschwerde
insoweit materiell erledigen müssen. Ihrer Formulierung, wonach das Bauvorhaben
"im Wesentlichen verschiedene Erneuerungen und Wiederaufbauten"
umfasse, während "die flächenmässige Erweiterung der bestehenden Bauten
von untergeordneter Bedeutung" bleibe, lässt sich nicht einmal entnehmen,
dass sie die Anwendbarkeit von Art. 37a RPG auf sämtliche Hochbauten allgemein
ausschliesst. Vielmehr scheint sie davon auszugehen, dass zumindest einige der
Hochbauten als Wiederaufbauten zu gelten haben, womit sich die
Bewilligungsvoraussetzungen nach Art. 24c RPG zu richten hätten und die
Bewilligung insoweit voreilig nach Art. 37a RPG erteilt wurde.
4.5.3
Art. 43 RPV gestattet für gewerbliche Bauten und Anlagen unter
bestimmten Voraussetzungen nicht nur Zweckänderungen, sondern auch
Erweiterungen. Obwohl Art. 37a RPG die Erweiterungen nicht ausdrücklich
nennt, bezeichnet das Bundesgericht im Einklang mit der wohl überwiegenden
Lehre die Zulassung von Erweiterungen in Art. 43 RPV als gesetzeskonform
(BGr, 6. April 2017, 1C_382/2016, E. 2.2 mit Hinweisen auf abweichende
Ansichten; BGr, 7. Juni 2005, 1A.289/2004, E. 2.4; vgl. auch VGr,
19. August 2004, VB.2004.00031, E. 3.2). Erneuerungen und
Wiederaufbauten sind jedoch nach einhelliger Ansicht von Praxis und Lehre in
Anwendung von Art. 24c RPG anhand der dort genannten Voraussetzungen zu
prüfen (BGr, 6. April 2017, 1C_382/2016, E. 2.2 mit zahlreichen Hinweisen).
Sowohl nach Art. 24c als auch nach Art. 37a RPG ist bei der Überprüfung
nicht vom gesamten zonenwidrig genutzten Betriebsareal auszugehen; vielmehr
sind die zonenwidrigen Gebäude unabhängig davon zu betrachten (vgl. BGr,
7. Juni 2005, 1A.289/2004, E. 2.2.2 f.; Christoph Fritzsche/Peter
Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. A., Zürich 2011,
Bd. 2, S. 1187). Das haben auch die Vor­instanzen so gehalten.
4.5.4
Der Begriff der Erneuerung im Sinn von Art. 24c Abs. 2 RPG ist in
der Lehre umstritten: Teils wird er sinngemäss mit dem Unterhalt gleichgesetzt
(vgl. Waldmann/Hänni, Art. 24c N. 10), teils als Renovation
definiert, die über den normalen Unterhalt hinausgeht und regelmässig eine
Wertvermehrung bedeutet (Muggli, Art. 24c N. 23). Die Frage kann hier
offenbleiben, weil die streitigen baulichen Massnahmen so oder so über eine
Erneuerung hinausgehen.
4.5.5
Der Wiederaufbau geht dagegen über die Erweiterung hinaus. Art. 37a in
Verbindung mit Art. 43 RPV sieht insofern keine Privilegierung der
gewerblichen Bauten und Anlagen vor, weshalb die Ersatzbaute nach Art. 24c
RPG zu beurteilen ist. Ob ein Wiederaufbau vorliegt, entscheidet sich danach, wie
viel von der ursprünglichen Bausubstanz bestehen bleibt, und hängt auch damit
zusammen, inwieweit die Baute in ihrem inneren und äusseren Erscheinungsbild
verändert wird (BGr, 6. April 2017, 1C_382/2016, E. 2.3).
4.5.6
Gemäss der Verfügung vom 29. Dezember 2016 und den Plänen sind beim
Gebäude Vers.-Nr. 07 (Silo bzw. Sortierwerk) folgende Änderungen
vorgesehen: Abbruch des Kiessortierwerks, Erweiterung des Lagers und Erstellung
eines einseitigen Ersatzbaus mit Vordach, Erstellung zweier zusätzlicher
Vordächer, Erneuerung und Erweiterung eines eingestürzten Vordachs, Instandhaltung
und Anpassung der verbleibenden Teile des bestehenden Gebäudes. Die Baute wird,
sieht man vom zentralen Steuerungsgebäude ab, weitgehend ersetzt, zudem im
äusseren Erscheinungsbild stark verändert und schliesslich erweitert. Beim
Gebäude Vers.-Nr. 08 (Betonfabrik) sollen die Büros abgebrochen und zwei
zusätzliche Vordächer erstellt werden. Die zum Gebäude Vers.-Nr. 09 (Einstellhalle/Werk­statt)
gehörende Bürobaracke soll abgebrochen werden, und unter Anrechnung der
rückgebauten Büros der Betonfabrik soll ein erweiterter Ersatzbau entstehen. Schliesslich
sind zwei weitere Vordächer beim Gebäude Vers.-Nr. 10 (Werkstatt)
vorgesehen. Die Frage, ob nicht ein Wiederaufbau vorliegt, drängt sich bei der
Umgestaltung des Silos (Vers.-Nr. 07) auf (wo aber angesichts des
Einsturzes eines Vordachs sogar fraglich erscheint, ob die Baute überhaupt noch
bestimmungsgemäss nutzbar ist); sie wäre auch in Bezug auf den Ersatzbau für
die Bürobaracke bei der Einstellhalle (Vers.-Nr. 09) zu prüfen, namentlich
wegen des Flächentransfers von der Betonfabrik (Vers.-Nr. 08) her. Es ist in
diesem Zusammenhang an die Ausschreibung zu erinnern (ABl Nr.  …), wo in
Bezug auf diese beiden Gebäude von "Abbruch und Ersatzbau/Erweiterung
Silogebäude Vers.-Nr. 07, Abbruch und Ersatzbau Bürogebäude Vers.-Nr. 09"
die Rede ist.
4.5.7
Die Vorinstanz hat die wesentlichen Bauvorhaben zwar knapp, aber umfassend
wiedergegeben. Offen bleibt, welche Hochbauten sie als Wiederaufbauten
klassiert, die nach Art. 24c RPG zu beurteilen wären. Die Beurteilung an
dieser Stelle vorwegzunehmen, besteht kein Anlass, weil zunächst zu prüfen sein
wird, ob die Voraussetzungen für das Bauprojekt als Ganzes gegeben sind. Die Mitbeteiligte 2,
die in ihrer Verfügung vom 29. De­zember 2016 die Baumassnahmen ohne Weiteres
als Erweiterungen behandelt hat, wird die Frage gegebenenfalls im Rahmen der
erneuten Beurteilung zu beantworten haben.
4.5.8
Schliesslich ist auf die Beanstandung der Beschwerdegegnerinnen einzugehen,
dass die Mitbeteiligte 2 die Vordächer zu Unrecht nicht an die
Erweiterungen angerechnet habe. Die Mitbeteiligte 2 begründete dies damit,
dass die Vordächer aus übergeordneten öffentlichen Interessen des
Gewässerschutzes erstellt werden müssten und keine Schlechterstellung
"gegenüber nicht gewässerrelevanten altrechtlichen Betrieben" erfolgen
solle. Grundsätzlich ist nicht ersichtlich, weshalb gesetzlich vorgeschriebene
Bauteile und Anlagen bei der Flächenberechnung nicht mitberücksichtigt werden
sollen. Es kann darauf verwiesen werden, was das Verwaltungsgericht in einem
früheren Entscheid explizit in Bezug auf den Gewässerschutz festgehalten hat
(VGr, 19. August 2008, VB.2004.00031, E. 3.5): "Die Einhaltung
anderer Normen, so jener des Gewässerschutzgesetzes, ist Voraussetzung für die
Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach den Art. 24 ff. RPG; sie
rechtfertigt hingegen nicht zu­sätzliche, im RPG nicht vorgesehene
Ausnahmen."
4.6
Aus den
obigen Erwägungen folgt, dass die Beschwerde abzuweisen ist, soweit auf sie
einzutreten ist, und die Rückweisung der Sache an die Mitbeteiligten
aufrechtzuerhalten ist. Weil die notwendigen Sachverhaltsabklärungen von der
erstinstanzlich zuständigen Behörde vorzunehmen sind, sind die Beweisanträge
der Beschwerdeführerin, insbesondere der Antrag auf einen Augenschein,
abzuweisen.
5.
Die Beschwerdeführerin beanstandet einige Erwägungen der
Vorinstanz, in denen sich diese zur Fortsetzung des Bewilligungsverfahrens
äussert. Im Folgenden sind noch die Hinweise der Vorinstanz zur Anwendbarkeit
von Art. 10 f. AlgV zu überprüfen. Sie beziehen sich nicht auf den
Streitgegenstand; es handelt sich vielmehr um obiter dicta, in denen die
Vorinstanz Schutzmassnahmen für das Objekt Nr. 05 nahelegt. Im Übrigen
wurden die fraglichen Erwägungen sinngemäss bereits im Zusammenhang mit den
Voraussetzungen von Art. 43 RPV behandelt.
5.1
Gemäss der
Vorinstanz hat der Kanton in Anwendung von Art. 10 AlgV mit geeigneten
Sofortmassnahmen dafür zu sorgen, dass sich der Zustand der ortsfesten Objekte
nicht verschlechtert, solange er noch keine Schutz- und Unterhaltsmassnahmen
getroffen hat. Dieser Hinweis ist korrekt. Ebenso vermerkt die Vorinstanz
sinngemäss zu Recht, dass diese Verpflichtung des Kantons nicht davon abhängt,
ob das Amphibienlaichgebiet durch die derzeitige gewerbliche Nutzung weniger
stark beeinträchtigt wird als früher durch das Kiessortier- und das Betonwerk.
Art. 10 AlgV ist unabhängig vom Raumplanungsrecht anzuwenden, weshalb
Referenzzeitpunkt und ‑zustand bezüglich allfälliger Verschlechterungen
nicht nach Art. 43 Abs. 1 lit. b RPV zu bestimmen sind. Der Referenzzeitpunkt
wird durch die Aufnahme des Objekts Nr. 05 in den Anhang 1 AlgV bestimmt,
entspricht also dem Jahr 2001. Seither wurde nicht nur der Recycling-Betrieb unbewilligt
aufgenommen, sondern auch die genutzte Fläche ausgedehnt, wie ein Vergleich der
Luftbilder 2005/2006 und 2013/2014 deutlich zeigt. Dies genügt als tatsächliche
Grundlage, um Massnahmen nach Art. 10 AlgV ins Auge zu fassen. Anzumerken
ist, dass nicht nur die vorsorglichen Massnahmen, sondern die definitiven Massnahmen
nach den Art. 5 und 8 AlgV innerhalb von sieben Jahren nach der Aufnahme
des Objekts in den Anhang 1 AlgV hätten ergriffen werden müssen, also seit
zehn Jahren ausstehen (Art. 9 in Verbindung mit Anhang 1 AlgV).
5.2
Sodann
verlangt die Vorinstanz die Beseitigung bestehender Beeinträchtigungen des
Schutzobjekts. Art. 11 AlgV schreibt vor, dass die Kantone "bei jeder
sich bietenden Gelegenheit soweit möglich" dafür besorgt zu sein hätten.
Das laufende Bewilligungsverfahren stellt eine solche Gelegenheit dar. Als vom
Bewilligungsverfahren unabhängige Massnahmen kommen Verbesserungen im Rahmen
des Unterhalts der Bauten und Anliegen sowie des Betriebs infrage, die etwa
durch Vereinbarung mit der Beschwerdeführerin erzielt werden könnten (vgl.
Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft [BUWAL], Bundesinventar der
Amphibienlaichgebiete von nationaler Bedeutung, Vollzugshilfe, Bern 2002, S. 48).
Dass der Betrieb einer Recycling-Anlage im Bereich A eines Schutzobjekts grundsätzlich
zu Beeinträchtigungen führen kann, leuchtet ohne Weiteres ein; diese Feststellung
steht entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin auch nicht im Widerspruch zur
Aussage, mangels einer genauen Abgrenzung des Schutzobjekts könne noch nicht
über die Bewilligung entschieden werden. Inwieweit konkrete Beeinträchtigungen
bestehen und gestützt auf Art. 11 AlgV zu beheben sind, konnte und musste
die Vorinstanz nicht selber feststellen.
6.
Zusammenfassend ist zur Fortsetzung des Verfahrens
Folgendes festzuhalten: Die Mitbeteiligte 2 wird zu prüfen haben, ob die
Voraussetzungen nach Art. 43 (und 43a) RPV kumulativ erfüllt sind. Dabei
hat sie insbesondere die neuen Auswirkungen auf Raum und Umwelt im Sinn von
Art. 43 Abs. 1 lit. b RPV einerseits und die Übereinstimmung mit
dem Schutzziel nach Art. 6 AlgV (in Verbindung mit Art. 43 Abs. 1
lit. c RPV) anderseits auseinanderzuhalten und nach den jeweils
anwendbaren Kriterien zu beurteilen. Zur Beurteilung der Einhaltung von
Art. 6 AlgV ist zunächst das Schutzgebiet gemäss Art. 5 Abs. 1
AlgV abzugrenzen. Falls das Bauprojekt im Grundsatz bewilligungsfähig
erscheinen sollte, wird die Mitbeteiligte 2 weiter zu untersuchen haben,
inwieweit die baulichen Massnahmen als Wiederaufbauten zu klassieren sind;
insofern ist eine Bewilligung nach Art. 37a RPG ausgeschlossen und wäre
daher eine Bewilligung nach Art. 24 oder Art. 24c RPG zu prüfen.
Schliesslich ist – als Bestätigung der entsprechenden obiter dicta der
Vorinstanz – festzuhalten, dass der Kanton zu vorläufigen Schutzmassnahmen und
zur Beseitigung von Beeinträchtigungen nach Art. 10 f. AlgV verpflichtet
ist.
7.
Die unterliegende Beschwerdeführerin hat die
Gerichtskosten zu tragen, und eine Parteientschädigung bleibt ihr versagt
(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG; § 17
Abs. 2 VRG). Sie hat zudem den Beschwerdegegnerinnen je eine
Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 1'000.- (Mehrwertsteuer
inbegriffen) zu entrichten. Abzuweisen ist auch ihr Antrag, die Zusprechung
einer Parteientschädigung an die Beschwerdegegnerin 1 im Rekursverfahren aufzuheben
(vgl. zur Begründung E. 2.2).
8.
Der vorliegende Entscheid, mit dem die Rückweisung an die
erstinstanzlich verfügenden Behörden aufrechterhalten wird, stellt einen
Zwischenentscheid im Sinn von Art. 93 BGG dar. Die Beschwerde an das
Bundesgericht kann gemäss Art. 93 Abs. 1 BGG nur erhoben werden, wenn
der Zwischenentscheid einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken könnte
(lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen
Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit und
Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    360.--     Zustellkosten,
Fr. 6'360.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, den Beschwerdegegnerinnen innert 30 Tagen
nach Rechtskraft dieses Urteils je eine Parteientschädigung von
Fr. 1'000.- (7,7 % MWST inbegriffen) zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundes­gericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …