zh_verwaltungsgericht · VB.2019.00242 · 2021-02-11 · de

Wasseranschlussgebühren | Wasseranschlussgebühren Bei den Gebühren für die Wasserversorgung und die Abwasserentsorgung handelt es sich um kostenabhängige Benutzungsgebühren. Bei diesen können die Anforderungen an die formell-gesetzlichen Vorgaben grundsätzlich gelockert werden, wenn das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird. Das Kostendeckungsprinzip kann in Bezug auf die Gebührenhöhe nur dann die Funktion des formellen Gesetzes übernehmen, wenn der betreffenden Gebühr die Kosten eines Verwaltungszweigs gesetzlich zugeordnet sind. Wird jedoch wie vorliegend ein Versorgungs- bzw. Entsorgungsbetrieb durch verschiedene Gebührenarten – also einerseits durch einmalige Anschlussgebühren und andererseits durch periodische Benutzungsgebühren – finanziert, kann aus dem Kostendeckungsprinzip nicht abgeleitet werden, welcher Anteil der Kosten durch welche Gebührenart zu decken ist. Damit kann das Kostendeckungsprinzip in einer solchen Konstellation seine begrenzende Funktion für die einzelne Gebührenart nicht erfüllen (E. 2.1). Vorliegend ist der zu veranschlagende Bemessungsindikator weder in der Wassergebührenverordnung noch in einem Gebührentarif festgehalten und greift das Kostendeckungsprinzip nicht. Damit fehlte es zum hier massgeblichen Zeitpunkt nicht nur an einer genügenden Grundlage auf Stufe des formellen Gesetzes, sondern auch an einer rechtssatzmässigen Festlegung für die Erhebung von Wasseranschlussgebühren (E. 2.3 f.). Die Gebührenverfügung ist nicht nichtig (E. 4). Die Lückenfüllung ist – entgegen den vorinstanzlichen Erwägungen – aufgrund des strengen steuerrechtlichen Legalitätsprinzips, das auch im Hinblick auf die hier umstrittenen Wasseranschlussgebühren zur Anwendung kommt, nicht möglich (E. 5.2 f.). Die Voraussetzungen für einen blossen Appellentscheid sind nicht gegeben (E. 6). Gutheissung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 11.02.2021 VB.2019.00242
Zurich Verwaltungsgericht 11.02.2021 VB.2019.00242
Zurigo Verwaltungsgericht 11.02.2021 VB.2019.00242

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00242
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Geschäftsnummer:
VB.2019.00242
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 11.02.2021
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht ist auf eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 21.09.2021 nicht eingetreten.
Rechtsgebiet:
Abgaberecht ohne Steuern
Betreff:
Wasseranschlussgebühren
Wasseranschlussgebühren
Bei den Gebühren für die Wasserversorgung und die Abwasserentsorgung handelt es sich um kostenabhängige Benutzungsgebühren. Bei diesen können die Anforderungen an die formell-gesetzlichen Vorgaben grundsätzlich gelockert werden, wenn das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird. Das Kostendeckungsprinzip kann in Bezug auf die Gebührenhöhe nur dann die Funktion des formellen Gesetzes übernehmen, wenn der betreffenden Gebühr die Kosten eines Verwaltungszweigs gesetzlich zugeordnet sind. Wird jedoch wie vorliegend ein Versorgungs- bzw. Entsorgungsbetrieb durch verschiedene Gebührenarten – also einerseits durch einmalige Anschlussgebühren und andererseits durch periodische Benutzungsgebühren – finanziert, kann aus dem Kostendeckungsprinzip nicht abgeleitet werden, welcher Anteil der Kosten durch welche Gebührenart zu decken ist. Damit kann das Kostendeckungsprinzip in einer solchen Konstellation seine begrenzende Funktion für die einzelne Gebührenart nicht erfüllen (E. 2.1). Vorliegend ist der zu veranschlagende Bemessungsindikator weder in der Wassergebührenverordnung noch in einem Gebührentarif festgehalten und greift das Kostendeckungsprinzip nicht. Damit fehlte es zum hier massgeblichen Zeitpunkt nicht nur an einer genügenden Grundlage auf Stufe des formellen Gesetzes, sondern auch an einer rechtssatzmässigen Festlegung für die Erhebung von Wasseranschlussgebühren (E. 2.3 f.). Die Gebührenverfügung ist nicht nichtig (E. 4). Die Lückenfüllung ist – entgegen den vorinstanzlichen Erwägungen – aufgrund des strengen steuerrechtlichen Legalitätsprinzips, das auch im Hinblick auf die hier umstrittenen Wasseranschlussgebühren zur Anwendung kommt, nicht möglich (E. 5.2 f.). Die Voraussetzungen für einen blossen Appellentscheid sind nicht gegeben (E. 6).
Gutheissung der Beschwerde.
Stichworte:
ABGABERECHTLICHES LEGALITÄTSPRINZIP
ANSCHLUSSGEBÜHR
APPELLENTSCHEID
ÄQUIVALENZPRINZIP
BEMESSUNGSGRUNDLAGE
BENUTZUNGSGEBÜHREN
FORMELL-GESETZLICHE GRUNDLAGE
GESETZLICHE GRUNDLAGE
KAUSALABGABE
KOSTENDECKUNGSPRINZIP
LEGALITÄTSPRINZIP
LÜCKENFÜLLUNG
WASSERANSCHLUSSGEBÜHR
Rechtsnormen:
Art. 127 BV
Art. 127 Abs. I BV
Art. 164 BV
Art. 164 Abs. I BV
Art. 164 Abs. I lit. d BV
Art. 45 EG GSchG
§ 29 WasserwirtschaftsG
§ 29 Abs. II WasserwirtschaftsG
Art. 1 Abs. II ZGB
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2019.00242
Urteil
der 3. Kammer
vom
11. Februar 2021
Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser,
Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiberin Rahel Zehnder.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeinde Richterswil, vertreten durch den Gemeinderat,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Wasseranschlussgebühren,
hat sich
ergeben:
I.
A.
Die
Planungs- und Baukommission der Gemeinde Richterswil erteilte A am
1. April 2014 die baurechtliche Bewilligung mit Nebenbestimmungen für den
Neubau von vier Mehrfamilienhäusern an der B-Strasse 01, 02, 03, 04 in
Richterswil (Kat.-Nr. 05). Am 12. Februar 2015 stellte die Gemeinde
Richterswil, Gas- und Wasserversorgung, A eine Akontorechnung für die
Wasseranschlussgebühr für den Neubau der Mehrfamilienhäuser über
Fr. 31'960.80. Am 16. Februar 2018 stellte die Gemeinde Richterswil A
die definitive Abrechnung der Wasseranschlussgebühr für den Neubau der
Mehrfamilienhäuser über Fr. 126'730.20 (nach Abzug der Akontozahlung von
Fr. 31'960.80; total Fr. 158'691.-) in Rechnung. A bezahlte diese
Rechnungen jeweils fristgerecht.
B.
Mit
Eingabe an die Gemeinde Richterswil vom 26. Juni 2018 beantragte A, ihm
sei die bezahlte Anschlussgebühr von Fr. 158'691.- zurückzuerstatten. Der
Gemeinderat wies das als Einsprache entgegengenommene Rückerstattungsersuchen
am 3. Dezember 2018 ab. Die Verfahrenskosten wurden auf die Gemeindekasse
genommen und es wurde keine Entschädigung ausgerichtet.
II.
Am 18. Dezember 2018 erhob A gegen den Beschluss des
Gemeinderats Richterswil vom 3. Dezember 2018 Rekurs am Baurekursgericht.
Mit Entscheid vom 19. März 2019 wies dieses den Rekurs ab, auferlegte die
Verfahrenskosten gestützt auf das Verursacherprinzip dem Gemeinderat Richterswil
und verpflichtete diesen, A eine Umtriebsentschädigung von Fr. 2'500.- zu
bezahlen.
III.
Am 9. April 2019 gelangte A mit Beschwerde an das
Verwaltungsgericht und beantragte unter Kosten- und Entschädigungsfolge
zulasten der Beschwerdegegnerin, der Entscheid des Baurekursgerichts vom
19. März 2019 sei aufzuheben und die Beschwerdegegnerin sei zu
verpflichten, ihm den Betrag von Fr. 158'691.- zurückzubezahlen.
Das Baurekursgericht beantragte am 2. Mai 2019 ohne
weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Dasselbe beantragte die
Gemeinde Richterswil mit Beschwerdeantwort vom 29. Mai 2019. Mit Eingabe
vom 11. Juni 2019 hielt A an seinen Anträgen fest und verzichtete auf eine
weitere Vernehmlassung. Darauf gingen keine weiteren Stellungnahmen mehr ein.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der
vorliegenden Beschwerde zuständig. Es besteht ein Streitwert von Fr. 158'961.-,
womit die Kammer zum Entscheid berufen ist (§ 38 Abs. 1 VRG;
§ 38b Abs. 1 lit. c VRG e contrario). Da auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Die
einmaligen Anschlussgebühren für Wasser und Abwasser stellen Verwaltungsgebühren
für die Gewährung des Anschlusses einer Baute an die vom Gemeinwesen erstellten
und betriebenen Versorgungs- und Entsorgungsanlagen dar. Gemäss dem
Legalitätsprinzip im Abgaberecht bedürfen solche öffentlichen Abgaben einer
Grundlage in einem formellen Gesetz. Delegiert das Gesetz die Kompetenz zur
Festlegung einer Abgabe an den Verordnungsgeber, so muss es zumindest den Kreis
der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe und die Höhe der Abgabe in den
Grundzügen (Bemessungsgrundlage) selber festlegen. Die formell-gesetzliche
Grundlage muss in diesen Punkten hinreichend bestimmt sein, um den Grundsätzen
der Rechtssicherheit, der Berechenbarkeit und Vorhersehbarkeit staatlichen
Handelns und der rechtsgleichen Rechtsanwendung zu genügen (BGE 145 I 52
E. 5.2.1; BGE 131 II 271 E. 6.1; BGE 143 I 227 E. 4.2; je mit
Hinweisen). Diese Anforderungen geltend grundsätzlich sowohl für Steuern wie
auch für Kausalabgaben (Art. 127 Abs. 1 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 [BV], vgl. Art. 164 Abs. 1 lit. d BV). Bei
den Gebühren für die Wasserversorgung und die Abwasserentsorgung handelt es
sich um kostenabhängige Benutzungsgebühren. Bei diesen können die Anforderungen
an die formell-gesetzlichen Vorgaben grundsätzlich gelockert werden, wenn das
Mass der Abgabe durch
überprüfbare verfassungsrechtliche
Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird (BGE 145 I 52
E. 5.2.1; BGE 106 Ia 249 E. 3b; BGE 143 I 227 E. 4.2.1; je mit
Hinweisen). Auch in diesen Fällen können allerdings die Anforderungen an die
formell-gesetzliche Grundlage nur in Bezug auf die Vorgaben zur Bemessung
herabgesetzt werden, nicht aber in Bezug auf die Umschreibung des Kreises der
Abgabepflichtigen und des Gegenstands der Abgabe (VGr, 4. Juni 2009,
VB.2009.00048, E. 2.1 f.; vgl. BGE 132 II 47 E. 4.1;
Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A.,
Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 2762
).
Das Gesagte gilt auch dort, wo die
Regelungskompetenz – aufgrund einer einschlägigen Kompetenzausscheidung – bei
der Gemeinde liegt. Ein kommunaler Erlass kann einem eigentlichen formellen
Gesetz gleichgestellt werden, wenn er von der nach dem kantonalen Recht
ermächtigten Gemeindelegislative (Gemeindeversammlung oder -parlament)
beschlossen wurde oder aber dem
(obligatorischen oder
fakultativen) Referendum unterstand (
BGE 127 I 60 E. 2e; 120 Ia 265
E. 2a). Das Kostendeckungsprinzip kann in Bezug auf die Gebührenhöhe nur
dann die Funktion des formellen Gesetzes übernehmen, wenn der betreffenden
Gebühr die Kosten eines Verwaltungszweigs gesetzlich zugeordnet sind. Wird
jedoch wie vorliegend ein Versorgungs- bzw. Entsorgungsbetrieb durch
verschiedene Gebührenarten – also einerseits durch einmalige Anschlussgebühren
und andererseits durch periodische Benutzungsgebühren – finanziert, kann aus
dem Kostendeckungsprinzip nicht abgeleitet werden, welcher Anteil der Kosten
durch welche Gebührenart zu decken ist. Damit kann das Kostendeckungsprinzip in
einer solchen Konstellation seine begrenzende Funktion für die einzelne Gebührenart
nicht erfüllen (vgl. BGr, Entscheid vom 9. Juni 1995, in: Pra 85 [1996]
Nr. 120, S. 388 ff. und ZBl 1996, S. 563 ff.). Vielmehr hätte
der Gesetzgeber in einer solchen Konstellation, d.
h. bei einer Mischfinanzierung durch Anschluss-
und Benützungsgebühren, entweder die Höhe der einen Gebührenart zu regeln, sodass
sich die zulässige Höhe der anderen Gebühren anhand des Kostendeckungs- und
Äquivalenzprinzips prüfen lässt, oder die Gebührentöpfe zu bestimmen, etwa
indem er die Kostenanteile oder Kostenarten (z.B. Investitions-/Betriebskosten)
bestimmt, welche mit jeder Gebührenart zu finanzieren sind (vgl. BGr, 20. Februar
2012, 2C_404/2010, E. 6.5; vgl. BGr, 9. August 2007, 2C_150/2007, E. 4;
vgl. VGr, 23. Oktober 2019, VB.2019.00010, E. 3.4, insbesondere
E. 3.4.1).
2.2
Nach
§ 45 des Einführungsgesetzes zum Gewässerschutzgesetz vom 8. Dezember
1974 (EG GSchG) erheben im Kanton Zürich die Gemeinden für die Benützung der
öffentlichen Abwasseranlagen kostendeckende Gebühren. Sie sind insbesondere
zuständig für den Erlass kommunaler Kanalisations- und Gebührenverordnungen
(§ 7 Abs. 2 lit. e EG GSchG). Ebenso können die Gemeinden für
die Benützung der öffentlichen Wasserversorgungsanlagen kostendeckende
Anschluss- und Benützungsgebühren oder Benützungsgebühren allein erheben
(§ 29 Abs. 2 Wasserwirtschaftsgesetz vom 2. Juni 1991 [WWG]).
2.3
Gestützt auf § 29 WWG erliess die Gemeindeversammlung Richterswil
die Verordnung über die Gebühren der Wasserversorgung vom 29. November
2007 (Wasser-GebV). Dabei handelt es sich um eine formell-gesetzliche Grundlage
im obengenannten Sinn (E. 2.1). Gemäss Art. 1 dieser Verordnung
erhebt die Gemeinde Anschluss- und Benutzungsgebühren. Zahlungspflichtig für
die Anschlussgebühren sind die Grundeigentümer, Baurechtsnehmer bzw. die Gemeinschaft
der Grund- oder Stockwerkeigentümer (Art. 7 Wasser-GebV). Die
Anschlussgebühr wird für den Anschluss an die Wasserversorgung Richterswil und
die Mitbenützung der bestehenden Wasserversorgungsanlagen erhoben und ist bei
jedem Neuanschluss zu entrichten (Art. 8 und 9 Abs. 2 f.
Wasser-GebV). Damit bestimmt die Wasser-GebV den Kreis der Abgabepflichtigen
und den Gegenstand der Abgabe in genügender Weise. Hinsichtlich der Höhe der
Abgabe hält die Wassergebührenverordnung fest, dass die Anschlussgebühr sich
nach der Gebäudeversicherungssumme gemäss Schätzung der Gebäudeversicherung des
Kantons Zürich bemisst (Art. 9 Abs. 1 Wasser-GebV). Der zu
veranschlagende Bemessungsindikator ist in der Wassergebührenverordnung indes
nicht festgehalten. Vielmehr wurde die Festsetzung des Tarifs für die
Anschlussgebühren mit Art. 4 Wasser-GebV an den Gemeinderat
(Gemeindevorstand) delegiert. Nach den dargelegten Grundsätzen muss jedoch die
Höhe der Abgabe in den Grundzügen (Bemessungsgrundlage) auf der Stufe des formellen
Gesetzes festgelegt werden, soweit nicht das Kostendeckungs- und das
Äquivalenzprinzip dessen Funktion übernehmen können. Da die Wasserversorgung
einerseits durch einmalige Anschlussgebühren und andererseits durch periodische
Benützungsgebühren finanziert wurde, und sich weder aus dem übergeordneten
Recht noch aus der Wassergebührenverordnung ergibt, welche Kostenanteile oder
Kostenarten durch welche Gebührenart zu decken sind, kann keine solche
Herabsetzung der Anforderungen an die Regelung auf der Stufe des formellen
Gesetzes (Wassergebührenverordnung) greifen (vgl. vorn E. 2.1). Damit ist
die Rüge einer ungenügenden Grundlage auf der Stufe des formellen Gesetzes
begründet.
2.4
Zudem erliess der Gemeinderat entgegen Art. 4 Wasser-GebV keinen
entsprechenden Gebührentarif. Die Vor­instanz hielt zu Recht fest, dass der auf
den Gebäudeversicherungswert zu veranschlagende Bemessungsindikator
(Abgabesatz) die effektive Höhe der Anschlussgebühren mass­geblich beeinflusst.
Unterlässt es der Gemeinderat, den zu veranschlagenden Bemessungsindikator
festzulegen, verbleibt den rechtsanwendenden Behörden bei der Erhebung der
Anschlussgebühren ein derart grosser Spielraum, dass die zu erwartenden
Anschlussgebühren für die Zahlungspflichtigen nicht voraussehbar sind (vorn E. 2.1;
vgl. Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, in: ZBl 104/2003
S. 505 ff., 519). Im Rahmen einer Weisung betreffend Anpassung der
Wasser-GebV bezüglich Möglichkeit, Investitionen für energetische Massnahmen in
Abzug zu bringen, hielt der Gemeinderat zwar fest, dass zurzeit für die
Wasseranschlussgebühren 1 % der Gebäudeversicherungssumme verrechnet
würden. Dabei handelt es sich indes nicht um einen generell-abstrakten
Rechtssatz, auf den für die Gebührenerhebung abgestellt werden könnte. Daran
ändert nichts, dass dieses offenbar seit Jahren praxisgemäss verrechnete
Abgabemass in Art. 32 der Verordnung über die Wasserversorgung Richterswil
vom 16. März 1970 festgehalten war, ist doch diese Verordnung bereits seit
31. Dezember 2002 nicht mehr in Kraft (Art. 46 der Verordnung über
die Wasserversorgung der Gemeinde Richterswil vom 3. November 2003). Indem
es der Gemeinderat versäumt hat, die Höhe der Wasseranschlussgebühren gestützt
auf Art. 4 in Verbindung mit Art. 9 Abs. 1 Wasser-GebV genügend
bestimmt festzulegen, fehlte es zum hier massgeblichen Zeitpunkt nicht nur an
einer genügenden Grundlage auf Stufe des formellen Gesetzes, sondern auch an
einer rechtssatzmässigen Festlegung für die Erhebung von
Wasseranschlussgebühren.
2.5
Die am 1.
Januar 2016 in Kraft getretene, von der
Gemeindeversammlung Richterswil erlassene Verordnung über die Wasserversorgung
vom 11. Juni 2015 sowie das gestützt darauf vom Gemeinderat erlassene
Gebührenreglement der Wasserversorgung vom 11. Juni 2015, wonach nur noch
Benutzungsgebühren erhoben werden, kommt aufgrund des intertemporalrechtlichen
Grundsatzes, dass die Rechtmässigkeit eines Verwaltungsakts nach der Rechtslage
zur Zeit seines Erlasses zu beurteilen ist, vorliegend nicht zur Anwendung
(vgl. BGE 127 II 306 E. 7c; VGr, 4. Juni 2009, VB.2009.00048,
E. 3.1).
3.
3.1
Die
Vorinstanz hat die strittigen Wasseranschlussgebühren geschützt, obwohl sie vom
Fehlen einer genügenden gesetzlichen Grundlage ausging. Der Mangel wiege nicht
derart schwer, als dass er die Nichtigkeit der strittigen Gebührenerhebung zur
Folge hätte. Da der kommunale Normgeber es versäumt habe, die Gebührenhöhe
rechtssatzmässig genügend bestimmt festzulegen, sei es nicht möglich, eine
(inexistente) verfassungswidrige Norm in Form eines Appellentscheids
einstweilen weiter anzuwenden. Vielmehr sei die vorliegende echte Gesetzeslücke
richterlich zu füllen, zumal die wesentlichen Teilaspekte des
Legalitätsprinzips in einem Gesetz im formellen Sinn geregelt seien. Vorliegend
dränge es sich auf, die Höhe der Anschlussgebühren lückenfüllend in gleicher
Weise zu regeln, wie es (unstrittig) jahrelang in der Gemeinde Richterswil
praktiziert worden sei, sodass die Anschlussgebühren mit 1 % des
kantonalen Gebäudeversicherungswerts zu veranschlagen seien.
3.2
Der
Beschwerdeführer ist der Ansicht, dass die Verletzung des Legalitätsprinzips
die Nichtigkeit der erhobenen Gebührenrechnung zur Folge habe. Er macht hierzu
geltend, das Versäumnis des Verordnungsgebers, die konkrete Tarifhöhe
festzulegen, wiege schwer. Der Verweis in der Gebührenrechnung auf den
"Beschluss Nr. 1 des Gebührentarifs vom 1. Januar 2008"
komme einer Täuschung nahe, zumal dieser Beschluss vom 1. Januar 2008 gar
nicht zu existieren scheine. Das Versäumnis, einen konkreten Gebührentarif
festzulegen, und in einem zweiten Schritt eine "fiktive
Rechtsgrundlage" auf der Gebührenrechnung anzuführen, stelle einen
schwerwiegenden Mangel dar, der die Nichtigkeit nach sich ziehe. Wäre
richtigerweise keine Rechtsgrundlage in Bezug auf die Tarifhöhe angegeben
worden, wäre die Nichtigkeit der Gebührenerhebung auf den ersten Blick
erkennbar gewesen. Die Vorinstanz sei zudem nicht befugt gewesen, die
vorliegende Regelungslücke zu schliessen. Die Regelungslücke betreffe den
Gebührentarif der Wasseranschlussgebühr und falle in den Schutzbereich von
Art. 127 Abs. 1 BV. Das Legalitätsprinzip im Abgaberecht verbiete es,
eine allfällige echte Lücke, die in den Schutzbereich von Art. 127
Abs. 1 BV falle, zu schliessen. Das Lückenfüllungsverbot gelte selbst
dann, wenn dies dazu führe, dass ein potenziell Abgabepflichtiger einer Abgabe
entgehe bzw. von einem Versäumnis des Gesetzgebers profitiere. Damit sei die
Vorinstanz zur Lückenfüllung nicht befugt gewesen, weshalb es für die Erhebung
der Wasseranschlussgebühr an einer genügenden gesetzlichen Grundlage fehle und
die Beschwerdegegnerin entsprechend verpflichtet sei, dem Beschwerdeführer den
Betrag von Fr. 158'691.- zurückzuerstatten. Diese Rückzahlung sei verhältnismässig.
4.
4.1
Eine
Verfügung ist nichtig, d.
h.
absolut unwirksam, wenn der ihr anhaftende Mangel besonders schwer wiegt und
nicht offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist. Sodann darf die
Nichtigkeit die Rechtssicherheit nicht ernsthaft gefährden. Es ist eine
Abwägung zwischen dem Interesse an der Rechtssicherheit und dem Interesse an
der richtigen Rechtsanwendung erforderlich (Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 1096, 1098; Pierre Tschannen/
Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A.,
Bern 2014, § 31 Rz. 14 f.). Inhaltliche Mängel einer
Entscheidung führen nur ausnahmsweise zur Nichtigkeit; erforderlich ist hierzu
ein ausserordentlich schwerwiegender Mangel (z.
B. offensichtliche Verstösse gegen Grundrechte
wie die Anordnung einer Körperstrafe). Als Nichtigkeitsgründe fallen vorab
funktionelle und sachliche Unzuständigkeit der entscheidenden Behörde sowie
krasse Verfahrensfehler in Betracht (BGE 129 I 361 E. 2.1; BGE 137 I 273
E. 3.1; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1102 ff., insbesondere
Rz. 1128; Tschannen/Zimmerli/Müller, § 31 Rz. 16).
4.2
Zwar kann
der Umstand, dass sich eine Verfügung auf eine fehlende gesetzliche Grundlage
stützt, einen schwerwiegenden inhaltlichen Mangel darstellen, der zur
Nichtigkeit der betreffenden Verfügung führt (vgl. BGE 136 II 416 E. 3, in
welchem die organisierte Sterbehilfe Streitgegenstand war und das Recht auf
Leben sowie die persönliche Freiheit in einem zentralen Bereich betroffen
waren). Vorliegend ist indes zu berücksichtigen, dass die Erhebung einer
Wasseranschlussgebühr als solche, die Zahlungspflicht des Beschwerdeführers als
Grundeigentümer sowie die Bemessungsgrundlage (Gebäudeversicherungssumme) in
einem Gesetz im formellen Sinn vorgesehen ist (vorn E. 2.3). Hinzu kommt,
dass Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens lediglich eine Geldleistung
ist. Unter diesen Umständen ist – wie die Vor­instanz zu Recht festgehalten hat
– nicht von einem derart gravierenden inhaltlichen Mangel auszugehen, der
ausnahmsweise die Nichtigkeit der Gebührenverfügung zur Folge hätte.
5.
5.1
Eine Lücke
des Gesetzes liegt vor, wenn sich eine gesetzliche Regelung als unvollständig
erweist, weil sie auf eine bestimmte Frage keine Antwort gibt. Dabei besteht
eine echte Lücke, wenn das Gesetz für eine Frage, ohne deren Beantwortung die
Rechtsanwendung nicht möglich ist, keine Regelung enthält. Bei der unechten
Lücke gibt die gesetzliche Regelung zwar auf alle Fragen, die sich bei der
Rechtsanwendung stellen, eine Antwort; weil sie aber zu einem sachlich
unbefriedigenden Resultat führt, wird sie als lückenhaft empfunden
(Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 201 ff.; Tschannen/Zimmerli/Müller,
§ 25 Rz. 7 ff.).
Vorliegend hält die Wasser-GebV zwar fest, dass sich die
Anschlussgebühr nach der Gebäudeversicherungssumme gemäss Schätzung der
Gebäudeversicherung des Kantons Zürich bemisst (Art. 9 Ziff. 1
Wasser-GebV). Der anwendbare Bemessungsindikator und damit die Höhe der
Anschlussgebühr ergibt sich aus der Wasser-GebV indes nicht. Dieser hätte
gemäss Art. 4 Wasser-GebV durch den Gemeinderat festgesetzt werden müssen,
was jedoch unterblieb (vgl. vorn E. 2.3 f.). Die Vorinstanz hielt zu
Recht fest, dass angesichts der Delegationsnorm in Art. 4 Wasser-GebV
nicht von einem qualifizierten Schweigen des Normgebers auszugehen ist. Damit
besteht hinsichtlich der Höhe der Wasseranschlussgebühr eine (echte) Lücke.
5.2
Gemäss Art. 1 Abs. 2 des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom
10. Dezember 1907 (ZGB) ist das Gericht bei Fehlen einer gesetzlichen
Vorschrift zur Lückenfüllung verpflichtet. Bei diesem Lückenfüllungsgebot nimmt
das Steuerrecht eine Sonderrolle ein. So ist die richterliche Lückenfüllung im
Bereich des steuerrechtlichen Legalitätsprinzips nur zulässig, wenn es sich um
eine echte Lücke handelt und diese nicht die Bereiche tangiert, die in den
Schutzbereich von Art. 127 Abs. 1 BV fallen. Der Schutzbereich von
Art. 127 Abs. 1 BV umfasst den Kreis der Abgabepflichtigen, den
Gegenstand, die Bemessungsgrundlage und – gemäss herrschender Lehre – das
Steuermass (Susan Emmenegger/Axel Tschentscher, Berner Kommentar zum schweizerischen
Privatrecht, Art. 1-9 ZGB, Bern 2012, Art. 1 N. 122 f.
und Fn. 358; Tschannen/Zimmerli/Müller, § 59 Rz. 3 ff.;
Silvano Baumberger, Die Grenzen des Legalitätsprinzips im Steuerrecht, in: AJP
2012 S. 904 ff.; Klaus A. Vallender/René Wiederkehr, in:
Bernhard Ehrenzeller/Benjamin Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus
A. Vallender [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler
Kommentar, 3. A., Zürich/St. Gallen 2014, Art. 127 N. 8;
Markus Reich, Steuerrecht, 3. A., Zürich 2020, § 4 Rz. 88). Diese
Lückenfüllungsschranke wird insofern relativiert, als auch in den
lückenfeindlichen Zonen von Art. 127 Abs. 1 BV nach Auffassung des
Bundesgerichts der Wortlaut nicht als Auslegungsgrenze gilt. Entsprechend kann
auf dem Weg der extensiven Auslegung auch in diesem Bereich der Kreis der
Steuerpflichtigen, der Gegenstand der Steuer, ihre Bemessungsgrundlage und das
Steuermass erweitert werden (Emmenegger/Tschentscher, Art. 1 N. 124).
Das in Art. 127 BV festgehaltene
steuerrechtliche Legalitätsprinzip findet auch auf Kausalabgaben Anwendung
(Vallender/Wiederkehr, Art. 127 N. 5; Giovanni Biaggini, Orell Füssli
Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft,
2. A., Zürich 2017, Art. 127 N. 5; Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 2799; Hungerbühler, S. 514). Wie erwähnt können im Rahmen des
Gebührensystems in der Gemeinde Richterswil die Anforderungen an die
Abgabenbemessung und damit an das Legalitätsprinzip nicht gelockert werden
(vorn E. 2.3 f.). Im Hinblick auf die vorliegend umstrittenen Wasseranschlussgebühren
kommt mithin das strenge steuerrechtliche Legalitätsprinzip nach Art. 127
BV und damit auch die entsprechenden Regeln zur Lückenfüllung zur Anwendung.
5.3
In der Wasser-GebV sind der Kreis der Abgabepflichtigen, der Gegenstand
der Abgabe sowie die Bemessungsgrundlage genügend bestimmt. Nicht bestimmt ist
dagegen das Abgabenmass (vorn E. 2.3 f.). Diese Lücke führte dazu,
dass die Anschlussgebührenpflicht mangels genügender rechtssatzmässiger
Grundlage nicht vollzogen werden könnte. Dadurch entstünden der Gemeinde
angesichts der bereits vorliegend strittigen Wasseranschlussgebühr von
Fr. 158'691.- mit grosser Wahrscheinlichkeit bedeutende finanzielle
Ausfälle. Das Legalitätsprinzip im Abgabenrecht erfordert, dass die
Voraussetzungen für die Erhebung der Abgaben in den einschlägigen Vorschriften
so genau umschrieben sind, dass der rechtsanwendenden Behörde kein übermässiger
Spielraum verbleibt und die möglichen Abgabepflichten für den Einzelnen
hinreichend voraussehbar sind (BGE 145 I 52 E. 5.2.1; BGE 136 I 142
E. 3.1; vgl. Art. 164 Abs. 1 lit. d BV; Hungerbühler,
S. 519), was hier nicht der Fall ist. Daran ändert auch die grundsätzliche
Möglichkeit der Lückenfüllung im Rahmen einer extensiven Auslegung der
Bestimmung nichts, weil vorliegend keine auslegungsbedürftige Bestimmung
existiert: Das Abgabenmass wurde weder in der Wasser-GebV noch in einem
Gebührentarif auf Stufe eines Behördenerlasses geregelt. Eine Lückenfüllung ist
schliesslich auch nicht aus Billigkeitsgründen geboten: So hat die Vorinstanz
selber und zu Recht festgehalten, es sei angesichts des klaren
Rechtsetzungsauftrags gemäss Art. 4 Wasser-GebV unbegreiflich, dass die
Festsetzung des Abgabemasses im Zuge des Rechtsetzungsprozesses vergessen
werden konnte.
6.
6.1
Von der
Aufhebung eines auf verfassungs- oder gesetzwidriger Rechtsgrundlage beruhenden
Entscheids kann ausnahmsweise abgesehen werden. Der Entscheid beschränkt sich
alsdann auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit der vorfrageweise geprüften
Norm und hält die zuständige Erlassbehörde an, eine rechtskonforme Regelung zu
schaffen (Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], § 50 N. 48 ff.;
Bernhard
Rütsche, Rechtsfolgen von Normenkontrollen, in: ZBl 106/2005
S. 273 ff., 298). Ein solcher Appellentscheid setzt voraus, dass
durch
die unverzügliche Nichtanwendung der dem Entscheid zugrunde liegenden Normen
nicht bloss ein verhältnismässig unbedeutendes Regelungsdefizit entstünde,
sondern ein eigentlich rechtsfreier Raum. Der Verzicht auf die sofortige
Aufhebung einer angefochtenen Norm bzw. deren einstweilige Weiteranwendung
trotz festgestellter Verfassungswidrigkeit kann somit ausnahmsweise gerechtfertigt
oder sogar geboten sein, wenn andernfalls dem Gemeinwesen oder den Betroffenen
ein unverhältnismässiger Nachteil entstünde, indem zum Beispiel ein ganzes
Regelungssystem aus den Angeln gehoben würde, eine wichtige öffentliche Aufgabe
bis auf Weiteres nicht mehr oder nicht mehr zufriedenstellend erfüllt werden
könnte oder durch die Kassierung eine frühere, ebenfalls verfassungswidrige
Ordnung wieder aufleben würde. Die Schwere der Verfassungsverletzung ist mitzuberücksichtigen.
Ein Appellentscheid setzt weiter voraus, dass das Gericht nicht in der Lage
oder berufen ist, die mangelhafte Norm durch eine eigene, bis zum Tätigwerden
des Gesetzgebers geltende Anordnung zu ersetzen (BGr, 27. November 2008,
2C_670/2008, E. 6.1; BGr, 28. Januar 1998, 2P.380/1996, in: URP 1998
S. 739, E. 3a; BGE 123 I 56 E. 3c; VGr, 4. Juni
2009, VB.2009.00048, E. 3.3.1; VGr, 2. März 2000, VB.2000.00015,
E. 4a mit weiteren Hinweisen; Donatsch, § 50 N. 48 ff.).
6.2
Nachdem
der Abgabesatz für die hier streitige Anschlussgebühr nicht festgelegt wurde
(vorn E. 2.3 f.), besteht – wie die Vorinstanz zu Recht festgehalten
hat – keine verfassungswidrige Norm, die aufgrund eines Appellentscheids
einstweilen weiter angewendet werden könnte. Insofern unterscheidet sich der
vorliegende Fall denn auch vom dem Urteil VB.2009.00048 des Verwaltungsgerichts
des Kantons Zürich zugrunde liegenden Fall, in welchem die
Wasseranschlussgebühren inkl. des Tarifs zwar in einem Erlass der kommunalen
Exekutive geregelt waren, dieser aber kein Gesetz im formellen Sinn darstellte
und entsprechend eine genügende Rechtsgrundlage aus diesem Grund fehlte. Zwar
scheint es bislang der Praxis der Beschwerdegegnerin entsprochen zu haben,
für die Wasseranschlussgebühren 1 % der Gebäudeversicherungssumme
zu verrechnen. Die einstweilige Weiteranwendung einer blossen Praxis ist indes
kein Anwendungsfall eines Appellentscheids. Hinzu kommt, dass die vorliegend
anwendbare Wasser-GebV mittlerweile ausser Kraft ist und durch eine neue
Verordnung über die Wasserversorgung mit einer Tarifregelung des Gemeinderats
ersetzt wurde (vgl. vorn E. 2.5). Ein Appellentscheid, mit welchem die
Beschwerdegegnerin dazu aufgefordert würde, eine genügende gesetzliche
Grundlage für die Anschlussgebühren zu schaffen, würde entsprechend keine Wirkung
mehr entfalten (vgl. Bernhard Rütsche, Rechtsfolgen von Normenkontrollen, in:
ZBl 106/2005 S. 273 ff., 298 f.). Die Voraussetzungen für einen
Appellentscheid sind damit nicht gegeben.
7.
Nach dem Gesagten besteht für die von der
Beschwerdegegnerin erhobene Wasseranschlussgebühr keine genügende gesetzliche
Grundlage, weder hinsichtlich des Erfordernisses des formellen Gesetzes noch mit
Blick auf die gebotene rechtssatzmässige Bestimmtheit der Regelung insgesamt.
Die Beschwerde ist entsprechend gutzuheissen und der angefochtene Entscheid des
Baurekursgerichts vom 19. März 2019 sowie der Einspracheentscheid der
Beschwerdegegnerin vom 3. Dezember 2018 sind aufzuheben. Nachdem die
Kosten des vorinstanzlichen Rekursverfahrens gestützt auf das Verursacherprinzip
der Beschwerdegegnerin auferlegt und diese verpflichtet wurde, dem
Beschwerdeführer eine Parteientschädigung zu bezahlen, erübrigt sich eine
Neuverteilung der vor­instanzlichen Kosten- und Entschädigungsfolgen. Die
Kosten des vorliegenden Beschwerdeverfahrens sind der unterliegenden
Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 VRG) und sie ist zu verpflichten, dem obsiegenden, nicht
rechtsanwaltlich vertretenen Beschwerdeführer eine Umtriebsentschädigung von
Fr. 800.- zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziffer I des Entscheids des
Baurekursgerichts vom 19. März 2019 sowie der Entscheid des Gemeinderats
Richterswil vom 3. Dezember 2018 werden aufgehoben und die
Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer die geleisteten
Wasseranschlussgebühren im Betrag von Fr. 158'691.- zurückzubezahlen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 7'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--
Zustellkosten,
Fr. 7'100.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine
Umtriebsentschädigung von Fr. 800.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen
nach Rechtskraft dieses Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …