zh_verwaltungsgericht · VB.2014.00096 · 2014-07-10 · de

wasserrechtliche Konzession | Nebenbestimmungen zur Bewilligung einer Bootsstationierungsanlage. Der Regierungsrat ist dem Beschleunigungsgebot gemäss § 27c VRG, wonach innert 60 Tagen seit Abschluss der Sachverhaltsermittlungen zu entscheiden ist, bei weitem nicht nachgekommen (E. 2). Die strittigen Nebenbestimmungen gründen auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage und liegen im öffentlichen Interesse (E. 6 und 7). Die Bestimmung, wonach das Entgelt für die Vermietung von Bootsplätzen nicht mehr als einen angemessenen Gewinn von max. 15% erzielen darf, ist erforderlich, um einer Mietzinsexplosion bei freien Bootsplätzen zu begegnen, und dem Beschwerdeführer auch zumutbar (E. 8.3). Hingegen verletzt die Bestimmung, dass bei einer Bootsplatzvermietung oder -überlassung nach der offiziellen Bootsplatz-Warteliste der Gemeinde vorgegangen werden muss, die Privatautonomie in unverhältnismässiger Weise (E. 9). Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 14..2.10.0 VB.2014.00096
Zurich Verwaltungsgericht 14..2.10.0 VB.2014.00096
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Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2014.00096
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Geschäftsnummer:
VB.2014.00096
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 10.07.2014
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
wasserrechtliche Konzession
Nebenbestimmungen zur Bewilligung einer Bootsstationierungsanlage.
Der Regierungsrat ist dem Beschleunigungsgebot gemäss § 27c VRG, wonach innert 60 Tagen seit Abschluss der Sachverhaltsermittlungen zu entscheiden ist, bei weitem nicht nachgekommen (E. 2). Die strittigen Nebenbestimmungen gründen auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage und liegen im öffentlichen Interesse (E. 6 und 7). Die Bestimmung, wonach das Entgelt für die Vermietung von Bootsplätzen nicht mehr als einen angemessenen Gewinn von max. 15% erzielen darf, ist erforderlich, um einer Mietzinsexplosion bei freien Bootsplätzen zu begegnen, und dem Beschwerdeführer auch zumutbar (E. 8.3). Hingegen verletzt die Bestimmung, dass bei einer Bootsplatzvermietung oder -überlassung nach der offiziellen Bootsplatz-Warteliste der Gemeinde vorgegangen werden muss, die Privatautonomie in unverhältnismässiger Weise (E. 9).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
BOOTSLIEGEPLATZ
GESETZLICHE GRUNDLAGE
KONZESSION
PRIVATAUTONOMIE
SONDERNUTZUNGSKONZESSION
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
WASSERRECHT UND GEWÄSSERSCHUTZ
Rechtsnormen:
§ 5 StationierungsV
§ 19 StationierungsV
§ 27c VRG
§ 36 WasserwirtschaftsG
§ 43 Abs. I WasserwirtschaftsG
§ 44 WasserwirtschaftsG
§ 75 WasserwirtschaftsG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2014.00096
Urteil
der 3. Kammer
vom
10. Juli 2014
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rotach, Verwaltungsrichterin
Elisabeth Trachsel,
Gerichtsschreiberin
Michèle Babst.
In Sachen
A, vertreten durch RA B und/oder RA C,
Beschwerdeführer,
gegen
Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerin,
und
Gemeinde E,
Mitbeteiligte,
betreffend wasserrechtliche
Konzession,
hat
sich ergeben:
I.
A.
Mit Verfügung vom 20. September 1991 erteilte die
damalige Direktion der öffentlichen Bauten des Kantons Zürich A die
Bewilligung, die Bootsstationierungsanlage im Seegebiet vor Kat.-Nr. 01 an
der D-Strasse 02 in E fortbestehen zu lassen.
B.
Am 5. März 2006 stellte A das Gesuch um
Erneuerung der genannten Bootsstationierung. Mit Verfügung vom 14. Mai
2007 erteilte die Baudirektion A gemäss den §§ 36 und 75 des
Wasserwirtschaftsgesetzes (WWG) vom 2. Juni 1991 die für die Unterschreitung
des gesetzlich freizuhaltenden Mindestgewässerabstands und die aufgrund der
Landanlagekonzession nach Art. 8 des Bundesgesetzes vom 21. Juni 1991
über die Fischerei (BGF) erforderliche Bewilligung, vor und auf Kat.-Nr. 01
in E eine Bootsstationierung (für 19 Boote), eine Ufertreppe, einen Steg und 21
Pfähle bis 31. Dezember 2021 fortbestehen zu lassen (Dispositiv-Ziffer I).
Zudem wurden in derselben Dispositiv-Ziffer folgende massgebende
Nebenbestimmungen aufgeführt:
a.
Allgemeine Nebenbestimmungen für Seebauten und
Bauten auf Landeanlagen vom 1. Dezember 2004, Nrn. 1 bis 5, 7 bis 11 und
16 (insbesondere Beseitigungsrevers).
b.
Die Übertragung der Konzession bedarf der
Zustimmung des AWEL Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft. Mit der Übertragung
können weitere Nebenbestimmungen festgelegt werden.
c.
Auf dem Steg dürfen keine Materialien jeglicher Art
gelagert werden. Das Anbringen von Reklameeinrichtungen ist nicht gestattet.
d.
Eine allfällige Vermietung/Überlassung von
Bootsplätzen bedarf eines Miet-/
Vertrages. Eine Abschrift oder Kopie von Dispositiv-Ziffer I dieser
Verfügung ist jeweils im Miet-/Vertrag als Anhang zu erwähnen und beizulegen.
e.
Bei einer allfälligen Bootsplatzvermietung oder
-überlassung muss ab sofort nach der offiziellen Bootsplatz-Warteliste der
Gemeinde E vorgegangen werden. Das Auswahlverfahren bei Vermietung oder
Überlassung ist in Absprache mit der Gemeinde E durchzuführen. Durch den
Vermieter beabsichtigte Kündigungen müssen vom AWEL schriftlich genehmigt
werden.
f.
Das Entgelt für die Vermietung von Bootsplätzen darf
die anlagebezogenen Aufwendungen für den Kapitaldienst, den Unterhalt, die
Verwaltung, erforderliche Rückstellungen oder Amortisationen sowie einen angemessenen
Gewinn (max. 15 %) anteilsmässig nicht übersteigen. Dem AWEL sind auf
Verlangen eine Buchhaltung samt Belegen sowie die Verträge vorzulegen. Der
Prüf- bzw. Bearbeitungsaufwand kann dem Konzessionsinhaber in Rechnung gestellt
werden.
g.
Dem AWEL und der Gemeinde E ist jeweils
unaufgefordert bis 31. Januar eine Liste über die Belegungsverhältnisse des
Vorjahres einzureichen. In dieser Liste müssen die Namen der Berechtigten für
eine Bootsplatzbelegung, deren Schiffe (mit Immatrikulationsnummer) sowie das
gesamte letztjährige Entgelt für den Bootsplatz angegeben werden.
h.
Sollte die Anlage jemals abgebrochen oder auf die
Konzession verzichtet werden, hat der Staat das Recht, die Anlage unentgeltlich
an sich zu ziehen. Der Staat kann stattdessen verlangen, dass die Anlage auf
Kosten des Konzessionsinhabers entfernt und der ursprüngliche Zustand
wiederhergestellt wird.
i.
Der Baudirektion bleibt es vorbehalten, eine
generelle Regelung über die Vermietung und/oder die Mietzinse bei
konzessionierten Bootsstationierungsanlagen zu erlassen, die auf diese
Konzession Anwendung findet.
Weiter wurde festgehalten, bei Missachtung
der Nebenbestimmungen könne die wasserrechtliche Konzession aufgehoben und die
Bootsstationierungsanlage entschädigungslos durch den Staat übernommen oder
deren Beseitigung verlangt werden (Dispositiv-Ziffer II). A habe dem AWEL
bis spätestens 60 Tage nach Eintritt der Rechtskraft der Verfügung die
Buchhaltung über die Bootsstationierungsanlage und allfällige Mietverträge/Verträge
vorzulegen. Beim Fehlen derselben seien diese rückwirkend auf 1. Januar
2007 abzuschliessen, und es sei eine Zusammenstellung über die im letzten Jahr
geforderten Zahlungen zu stellen. Stelle sich bei der Überprüfung heraus, dass
allfällige Mietzinse zu hoch angesetzt seien, müssten diese rückwirkend per 1. Januar
2007 angepasst werden (Dispositiv-Ziffer III). Zudem wurde gemäss § 19
der Gebührenverordnung zum Wasserwirtschaftsgesetz (GebV WWG, Fassung vom 9. Mai
2001) eine jährliche Gebühr für die Beanspruchung der Seefläche durch die
gemäss Dispositiv-Ziffer I erteilte Konzessionierung von
Fr. 12'004.65 (721 m
2
à Fr. 16.65) festgelegt, fällig
je auf den 30. Juni. Vorbehalten blieb die Gebührenanpassung an die
Teuerung oder bei allfälligen künftigen Rechtsänderungen (Dispositiv-Ziffer V).
II.
Am 14. Juni 2007 erhob A beim
Regierungsrat des Kantons Zürich Rekurs und beantragte die Aufhebung der Nebenbestimmungen
lit. d, e, f und g von Dispositiv-Ziffer I sowie von
Dispositiv-Ziffer III der Verfügung der Baudirektion vom 14. Mai
2007, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Es folgte am 17. Juli 2007
die Beschwerdeantwort der Baudirektion zusammen mit der Stellungnahme des Amts
für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL). Am 24. Juni 2008 wurde A
Frist zur Stellungnahme angesetzt, welche am 6. August 2008 erstattet
wurde.
Rund fünf Jahre später, nämlich am 27. August
2013, wurde A von der Staatskanzlei wegen des Zeitablaufs erneut Frist zur
Stellungnahme angesetzt. Am 14. Oktober 2013 ging die Stellungnahme ein,
in Wiederholung der bereits am 14. Juni 2007 gestellten Anträge, wobei neu
auch die Aufhebung der Nebenbestimmungen lit. a, h und i von Dispositiv-Ziffer
I der angefochtenen Verfügung beantragt wurde. Am 28. November 2013 erfolgte
dazu die Stellungnahme der Baudirektion, unter Hinweis auf die Stellungnahme
des AWEL vom 26. November 2013, mit dem erneuten Antrag auf Abweisung des
Rekurses.
Am 7. Januar 2014 wies der
Regierungsrat den Rekurs von A ab, soweit er darauf eintrat, auferlegte A die
Verfahrenskosten und sprach ihm keine Parteientschädigung zu. Das
Nichteintreten bezog sich auf die neu gestellten Anträge (Aufhebung der
Nebenbestimmungen lit. a, h und i), welche nur insofern zu beachten seien,
als die Rekursinstanz das Recht von Amtes wegen anzuwenden habe.
III.
Am 12. Februar 2014 erhob A Beschwerde
beim Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung der Nebenbestimmungen lit. d,
e, f, g und i von Dispositiv-Ziffer I der Verfügung der Baudirektion vom
14. Mai 2007 sowie von Dispositiv-Ziffer III; eventualiter sei die
Sache zur erneuten Beurteilung an die Baudirektion zurückzuweisen, unter
Kosten- und Entschädigungsfolge. Die Baudirektion beantragte am 24. März
2014 die Abweisung der Beschwerde, unter Hinweis auf die Stellungnahme des AWEL
vom 19. März 2014, welches ebenfalls die Abweisung der Beschwerde unter
Auferlegung der Verfahrenskosten an A beantragte. Die Staatskanzlei hatte am
11. März 2014 namens des Regierungsrats ebenfalls die Abweisung der
Beschwerde beantragt. Die Gemeinde E liess sich nicht vernehmen. Am 25. April
2014 erstattete A seine Stellungnahme zur Beschwerdeantwort. Am 19. bzw.
21. Mai 2014 erfolgte eine weitere Stellungnahme der Baudirektion bzw. des
AWEL. Seitens von A folgte daraufhin keine Vernehmlassung mehr.
Die Kammer
erwägt:
1.
Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergibt sich aus § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG). Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt
sind, ist auf die Beschwerde einzutreten. Der Streitwert liegt über Fr. 20'000.-,
weshalb die Kammer über die Sache zu befinden hat (§ 38 Abs. 1 in
Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c VRG).
2.
Der Regierungsrat ist dem Beschleunigungsgebot gemäss § 27c
VRG, wonach innert 60 Tagen seit Abschluss der Sachverhaltsermittlungen zu
entscheiden ist, bei weitem nicht nachgekommen, was hiermit in den Erwägungen
festzustellen ist (Alain Griffel in: derselbe [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [nachfolgend: Kommentar VRG], § 27c N. 19 ff.; VGr, 5. November
2008, PB.2008.00017, E. 4).
3.
3.1
Bei der
vom Beschwerdeführer beanstandeten Nebenbestimmung lit. i, gemäss welcher
es der Baudirektion vorbehalten bleibe, eine generelle Regelung über die
Vermietung und/oder die Mietzinse bei konzessionierten Bootsstationierungsanlagen
zu erlassen, die auf diese Konzession Anwendung finde, handelt es sich um eine
nicht näher bestimmte Absichtserklärung. Weder liegt schon ein genereller
Erlass der Baudirektion vor, welcher gegebenenfalls gestützt auf § 19 Abs. 1
lit. d VRG angefochten werden könnte, noch naturgemäss eine sich darauf
stützende anfechtbare Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a
VRG. Insoweit ist nicht zu beanstanden, wenn der Regierungsrat auf den Antrag
um Aufhebung der Nebenbestimmung lit. i nicht weiter eingetreten ist bzw. den
Rekurs diesbezüglich abgewiesen hat.
3.2
Gleichermassen
verhält es sich betreffend den letzten Satz der Nebenbestimmung lit. f,
wonach dem Konzessionsinhaber der
Prüf- bzw. Bearbeitungsaufwand
des
AWEL bezüglich der dort genannten Unterlagen in Rechnung gestellt werden kann.
Mit diesem Satz wird noch nicht selbstständig ein Rechtsverhältnis geregelt,
und es ist auch nicht ersichtlich, unter welchen Voraussetzungen die Behörde
effektiv Kosten erhebt (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 862).
Immerhin kann festgehalten werden, dass Regelungen zur Benützung des
Zürichsees, dazu gehört auch die hier zur Diskussion stehende Prüfung von
Unterlagen, allgemein dem Schutz der Umwelt bzw. des Seegebietes dienen.
Demnach ist die Anwendung der von der Vorinstanz (nebst § 13 Abs. 1
VRG) genannten Gebührenverordnung zum Vollzug des Umweltrechts (GebV UR) vom
3. November 1993 nicht von vornherein ausgeschlossen. Dem steht
selbstredend auch § 7 der Stationierungsverordnung  vom 14. Oktober 1992
(StationierungsV) nicht entgegen, wonach vom Konzessionär für die
Beanspruchung
des öffentlichen
Gewässergebietes
durch Stationierungsanlagen eine
Gebühr erhoben wird.
4.
Der Beschwerdeführer rügt die in den Nebenbestimmungen d, e,
f und g festgehaltenen Modalitäten der Konzessionserneuerung und macht geltend,
es fehle an einer gesetzlichen Grundlage. So bilde § 5 Abs. 3 StationierungsV,
wonach Konzessionen mit den zur Wahrung der öffentlichen Interessen nötigen
Bedingungen und Auflagen versehen werden und zeitlich befristet werden können,
keine Grundlage für beliebige Nebenbestimmungen. Dem Konzessionsnehmer könne
nicht die Erfüllung staatlicher Aufgaben oder Interessen überbunden werden. Die
genannte Verordnungsbestimmung erwähne denn auch nur die "Wahrung"
und nicht die "Verwirklichung" der öffentlichen Interessen als Ziel
der Nebenbestimmungen.
Im Weiteren diene § 5 Abs. 3 StationierungsV
nicht dem Schutz beliebiger Interessen, sondern nur den in Abs. 1
aufgeführten. Danach dürften Konzessionen für Stationierungsanlagen nur erteilt
werden, wenn keine öffentlichen Interessen, namentlich solche der Raumplanung,
des Natur- und Heimatschutzes, der Fischerei und der öffentlichen Schifffahrt
entgegenstehen. Die Beschwerdegegnerin verfolge hingegen das Ziel, übermässige
Gewinne zu verhindern und die Vorinstanz nehme ausserdem an, die
Nebenbestimmungen lägen im Interesse, die Schifffahrt einer zusätzlichen
Bevölkerungsschicht zugänglich zu machen. Für die Wahrung dieser sachfremden
Interessen bilde § 5 Abs. 3 StationierungsV jedoch keine hinreichende
Grundlage, gehe es vorliegend doch nicht um eine öffentliche, sondern um eine
private Bootsstationierungsanlage nach § 13 StationierungsV. Die analoge
Anwendung der Bestimmungen §§ 11 und 12 StationierungsV für im
öffentlichen Interesse liegende Anlagen sei unzulässig, und die Einflussnahme
auf die Vertragsgestaltung gemäss den Nebenbestimmungen lit. d und f
verstosse gegen die Wirtschaftsfreiheit. Ausserdem würden im Abgaberecht
besondere Anforderungen an die gesetzliche Grundlage gelten.
5.
Vorab ist festzuhalten, dass die strittigen Nebenbestimmungen
der infrage stehenden Sondernutzungskonzession Verfügungscharakter haben (Jürg
Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 18;
Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2593, 2607 f.). In diesem Zusammenhang
ist zu beachten, dass die Konzessionsbehörde beim Entscheid über die Erneuerung
oder Verlängerung der Konzession die rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse
umfassend neu zu prüfen hat und ihr dabei ein weiter Beurteilungs- und
Ermessensspielraum zusteht (VGr, 4. März 1993, VB.92.0022 E. 2,
auszugsweise in ZBl 95/1994 S. 311). Die Überprüfung durch das Verwaltungsgericht
beschränkt sich auf die Rechtskontrolle (§ 50 Abs. 1 in Verbindung
mit § 20 lit. a und b VRG; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2428,
2603).
Im Folgenden ist auf die
entscheidwesentlichen Aspekte
einzugehen (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 65 N. 4 ff.).
Bezüglich der strittigen Nebenbestimmungen ist insbesondere die Frage der
gesetzlichen Grundlage, des öffentlichen Interesses sowie der Verhältnismässigkeit
zu prüfen. In diesem Zusammenhang ist festzuhalten, dass es sich bei der
streitbetroffenen Bootsstationierungsanlage um eine
private
Anlage handelt.
Entsprechend berechnet die Beschwerdegegnerin die jährliche Nutzungsgebühr
gemäss § 19 GebV WWG für Anlagen zu privater Nutzung. Dem Beschwerdeführer
kommt damit bezüglich der Frage der Ausgestaltung allfälliger Mietverträge
Privatautonomie zu. Diesbezüglich sollte er jedenfalls nicht völlig gleich
behandelt werden, wie wenn der Staat selbst die Bootsstationierungsanlage
betreiben würde. Hinsichtlich der Limitierung des Gewinns auf maximal 15 %
ist zudem die Wirtschaftsfreiheit des Beschwerdeführers tangiert.
6.
Was die
gesetzliche Grundlage
der im Zusammenhang mit
der wasserrechtlichen Konzession erlassenen Massgebenden Nebenbestimmungen
angeht, ist auf § 43 Abs. 1 WWG zu verweisen, wonach Konzessionen und
Bewilligungen zur Nutzung öffentlicher Gewässer nur erteilt werden dürfen, wenn
sie weder öffentliche Interessen erheblich beeinträchtigen noch die Rechte
anderer Wassernutzungsberechtigter erheblich schmälern. Nach § 44 WWG
werden Konzessionen und Bewilligungen mit den gebotenen Nebenbestimmungen
verknüpft und in der Regel befristet. Für das Stationieren von Schiffen auf
öffentlichem Gewässergebiet finden sich in der erwähnten Stationierungsverordnung
Präzisierungen, namentlich in § 5 Abs. 1 und 3 betreffend das
öffentliche Interesse (siehe Erwägung 7) sowie in § 13 hinsichtlich
des Entgelts, das von einem Dritten für die Benützung von Liegeplätzen in
privaten mehrplätzigen Stationierungsanlagen verlangt werden kann. Dieses darf
die Gesamtkosten der Anlage einschliesslich der Aufwendungen für den Kapitaldienst,
die Verwaltung und die erforderlichen Rückstellungen sowie einen angemessenen
Unternehmensgewinn anteilmässig nicht übersteigen. Allfällige zusätzliche
Dienstleistungen müssen separat verrechnet werden.
Die zur Diskussion stehenden Nebenbestimmungen gründen somit
auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage.
7.
Hinsichtlich des in § 43 WWG und § 5
StationierungsV genannten
öffentlichen Interesses
ist festzuhalten, dass
es sich dabei um einen
unbestimmten Rechtsbegriff
handelt, welcher
zeitlich und in gewissen Belangen auch örtlich wandelbar ist. Auf Grund gesellschaftlicher,
technischer und anderer Entwicklungen können neue öffentliche Interessen
entstehen – z.
B. in
den Bereichen von Raumplanung, Umweltschutz – und bisherige an Bedeutung
verlieren. Auch § 43 WWG und § 5 StationierungsV lassen Raum für eine
entsprechende Interpretation. Die in § 5 Abs. 1 StationierungsV
erwähnten öffentlichen Interessen sind denn auch nicht abschliessend, werden
doch "namentlich" solche der Raumplanung, des Natur- und
Heimatschutzes, der Fischerei und der öffentlichen Schifffahrt aufgeführt.
Demnach kommt der Beschwerdegegnerin diesbezüglich ein erheblicher Beurteilungsspielraum
zu (zum Ganzen Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 537, 538 f., mit
Hinweisen). Wenn sie angesichts der Vielzahl von Interessenten an Bootsplätzen
bei der Konzessionserteilung mehrerer, über den Eigenbedarf hinausgehender
Plätze an ein und dieselbe Person die Wahrung der Chancengleichheit bzw. die
Verhinderung übermässiger Gewinne bei der Vermietung/Überlassung der Plätze
seitens des Konzessionsinhabers an Dritte als im öffentlichen Interesse liegend
erachtet und gewissen Regelungen unterwirft, so ist dies grundsätzlich nicht zu
beanstanden. Damit werden an den Beschwerdeführer auch keine staatlichen
Aufgaben übertragen. Diese werden gerade durch die Beschwerdegegnerin
"verwirklicht" bzw. wahrgenommen, indem sie die
Sondernutzungskonzession nur unter den im öffentlichen Interesse stehenden
Einschränkungen erteilt. Selbst wenn dadurch ein Eingriff in die
Wirtschaftsfreiheit angenommen werden wollte, entspräche dies aufgrund des
Gesagten dem öffentlichen Interesse und wäre insoweit zulässig (vgl. Felix
Uhlmann in: Givoanni Biaggini/Thomas Gächter/Regina Kiener [Hrsg.],
Staatsrecht, Zürich/St. Gallen 2011, § 36 Rz. 27, 30 f.). Eine
andere Frage ist die Wahrung des Verhältnismässigkeitsprinzips, worauf im
Folgenden einzugehen ist.
8.
Bezüglich der
Verhältnismässigkeit
der infrage
stehenden Nebenbestimmungen muss geprüft werden, ob sie zur Erreichung des
öffentlichen Interesses geeignet und erforderlich sind und ob sie für den Beschwerdeführer
als zumutbar taxiert werden können.
8.1
Der
Beschwerdeführer erachtet die Nebenbestimmungen
lit. d, f und g
als
unverhältnismässig. Damit wolle die Erzielung hoher Gewinne verhindert werden,
was offensichtlich in keinem Zusammenhang mit dem Interesse stehe, die
Freizeitschifffahrt einer zusätzlichen Bevölkerungsschicht zugänglich zu
machen. Gemessen an den Beschaffungs- und Unterhaltskosten eines Segel- oder
Motorboots seien die jährlichen Mietkosten des Liegeplatzes ohnehin
untergeordneter Natur, weshalb sich die Beschränkung der privaten Mietzinsgestaltung
umso weniger rechtfertige bzw. keiner staatlichen Regulierung bedürfe. Die
Auflage, den Gewinn auf maximal 15 % zu beschränken, sei weder geeignet,
übermässige Mieten zu senken, weil er (der Beschwerdeführer) diese ohnehin in
einem angemessen bescheidenen Rahmen festlege, noch sei diese Beschränkung
geeignet, die Bootsplätze einer zusätzlichen Bevölkerungsschicht zu
erschliessen. Es sei auch unverhältnismässig, dass er dem AWEL auf Verlangen die
Buchhaltung samt Belegen und Verträgen zur Prüfung vorzulegen habe und dafür
auch noch Gebühren zu zahlen habe. Es gehe nicht an, ihn unter den
Generalverdacht zu stellen, er würde falsche Auskünfte über die Mietzinse erteilen
oder gar falsche Mietverträge zur Prüfung einreichen.
8.2
Die
Nebenbestimmung
lit. d
, wonach eine allfällige
Vermietung/Überlassung von Bootsplätzen eines Miet-/Vertrags bedarf und eine
Abschrift oder Kopie von Dispositiv-Ziffer I der Konzessionsverfügung
jeweils im Miet-/Vertrag zu erwähnen und beizulegen ist, erscheint ohne Weiteres
als geeignet und erforderlich, um die im öffentlichen Interesse stehende
Kontrolle der Mietzinse sowie die Einhaltung der Auflagen sicherzustellen. Auch
ist der diesbezügliche Aufwand für den Beschwerdeführer zumutbar.
8.3
Gemäss der
Nebenbestimmung
lit. f
Satz 1
soll das Entgelt für die
Vermietung von Bootsplätzen die anlagebezogenen Aufwendungen für den
Kapitaldienst, den Unterhalt, die Verwaltung, erforderliche Rückstellungen oder
Amortisationen sowie einen angemessenen Gewinn (max. 15 %) anteilsmässig
nicht übersteigen.
8.3.1
Abgesehen davon, dass der Beschwerdeführer in der Rekurseingabe vom 14. Juni 2007
noch ausgeführt hatte, die Limite könnte noch akzeptiert werden, sofern bei
dieser Berechnung die dem Unternehmerrisiko entsprechenden Rückstellungen
einberechnet würden und Letzteres gerade der Fall ist, weshalb das Vorliegen
einer Beschwer fraglich ist, taugt eine Limitierung des Gewinns auf maximal 15 %
ohne Weiteres, um einer Mietzinsexplosion bei freien Bootsplätzen zu begegnen.
Ausserdem enthielt schon die vorhergehende Konzessionsverfügung vom 20. September
1991 die Bestimmung, bei einer Vermietung dürfe das Entgelt für die Benützung
der Liegeplätze die Gesamtkosten der Anlage, einschliesslich der Aufwendungen
für den Kapitaldienst, die Verwaltung, erforderliche Rückstellungen sowie einen
angemessenen Unternehmensgewinn anteilsmässig nicht übersteigen
(Dispositiv-Ziffer I lit. a; siehe § 13 StationierungsV). Die
neue prozentuale Limitierung dient der Klarheit und somit der Rechtssicherheit.
Wegen der hohen Nachfrage und des Unterangebots an Bootsplätzen ist eine
Gewinnlimitierung zudem erforderlich und mit der Wirtschaftsfreiheit vereinbar
(siehe E. 7). Der Hinweis des Beschwerdeführers, angesichts der teuren
Beschaffungs- und Unterhaltskosten von Segel- und Motorbooten seien die
Mietkosten ohnehin nur untergeordneter Natur, führt zu keiner anderen Einschätzung,
sollen letztlich doch nicht allein finanzkräftige Interessenten Chancen auf
einen Platz haben. In diesem Zusammenhang ist nochmals auf den grossen
Beurteilungs- und Ermessensspielraum der Beschwerdegegnerin bei der Vergabe der
Sondernutzungskonzession zu verweisen (E. 5). Des Weiteren legt die Beschwerdegegnerin
die genannten Nebenbestimmungen unbestrittenermassen generell bei sämtlichen
Konzessionserneuerungen dieser Art fest und hält somit das Prinzip der
Rechtsgleichheit ein. Daher ist auch nicht von Belang, falls auf Kantonsgebiet
gestützt auf noch laufende "alte" Konzessionen teilweise höhere Mietzinse
verlangt werden bzw. am oberen Zürichsee (und somit ausserkantonal) andere
Regelungen gelten sollten. Schliesslich erscheint eine Gewinnlimitierung auf 15 %
auch als zumutbar. Der Beschwerdeführer hält denn auch fest, dass er nur
bescheidene Mietzinse verlange.
8.3.2
Satz 2
der Nebenbestimmung
lit. f
hält fest, dem
AWEL seien auf Verlangen eine Buchhaltung samt Belegen sowie die Verträge (zur
Prüfung) vorzulegen.
Es versteht sich von selbst, dass die Durchsetzung der in
den Nebenbestimmungen festgehaltenen Auflagen nur möglich ist, wenn die
Miet-/Überlassungsverträge schriftlich abgeschlossen werden und eine
Buchhaltung mit belegbaren Positionen geführt wird, welche Unterlagen
gegebenenfalls dem AWEL vorzulegen sind. Diese geeigneten und erforderlichen
Auflagen sind ausserdem klar definiert und daher zumutbar. Es geht dabei um die
Einführung einer generellen Neuregelung und nicht um ein gegen den
Beschwerdeführer persönlich gerichtetes Misstrauensvotum.
8.3.3
Satz 3 von lit. f
weist auf die allfällige Kostenpflicht
für die Aufwendungen des AWEL hin. Darauf wurde in Erwägung 3.2 bereits
eingegangen.
8.4
Gemäss der
Nebenbestimmung
lit. g
hat der Beschwerdeführer dem AWEL und der
Gemeinde E jeweils per 31. Januar eine Liste über die
Belegungsverhältnisse (Namen der Berechtigten und Immatrikulationsnummer der
Schiffe) des Vorjahres einzureichen sowie das gesamte letztjährige Entgelt
anzugeben.
Die Auflage zur Angabe des letztjährigen Entgelts ist eng
verknüpft mit den Nebenbestimmungen lit. d und f, weshalb auf die Erwägungen 8.2,
8.3.1 und 8.3.2 zu verweisen ist.
9.
9.1
Der
Beschwerdeführer erachtet die Nebenbestimmung
lit. e
als nicht
verhältnismässig und gegen die Privatautonomie verstossend, werde doch damit
ein Kontrahierungszwang festgelegt.
Gemäss der genannten Nebenbestimmung muss bei einer
allfälligen Bootsplatzvermietung oder -überlassung ab sofort nach der
offiziellen Bootsplatz-Warteliste der Gemeinde E vorgegangen werden. Das
Auswahlverfahren bei der Vermietung oder Überlassung ist in Absprache mit der
Gemeinde durchzuführen, und durch den Vermieter beabsichtigte Kündigungen
müssen vom AWEL schriftlich genehmigt werden.
9.2
Ohne
Zweifel schränkt die Nebenbestimmung lit. e die Privatautonomie des
Beschwerdeführers ein bzw. führt zu einem Kontrahierungszwang, sei es, weil er
das Auswahlverfahren bei einer neuen Vermietung/Vergabe eines Bootsplatzes in
Absprache mit der Gemeinde führen muss, sei es, weil er für eine allfällige
Kündigung der schriftlichen Zustimmung des AWEL bedarf. Allerdings ist zu
beachten, dass die Erteilung einer Sondernutzungskonzession, wie sie vorliegend
infrage steht, nicht dazu führt, dass der Staat die Verfügungsgewalt über den
betreffenden Gewässerbereich vollumfänglich an den Beschwerdeführer überträgt.
Vielmehr geschieht dies nur im vom Konzessionsgeber aus Gründen des
öffentlichen Interesses festgelegten Rahmen. Dabei muss aber, wie ausgeführt,
das Prinzip der Verhältnismässigkeit gewahrt werden.
Indem die Beschwerdegegnerin jedoch für die
Vermietung/Übergabe frei werdender Bootsplätze die Berücksichtigung der
offiziellen Bootsplatz-Warteliste der Gemeinde bzw. eine schriftliche
Genehmigung des AWEL bei vom Vermieter ausgesprochenen Kündigungen verlangt,
wendet sie faktisch jene Grundsätze an, die für
im öffentlichen Interesse
liegende Stationierungsanlagen
gelten (vgl. §§ 11, 14, 16
StationierungsV). Dennoch berechnet sie die jährliche Nutzungsgebühr gemäss § 19
GebV WWG für
Anlagen zu privater Nutzung
(siehe Marginale). Aktuell sind
dies Fr. 17.60 je beanspruchten Quadratmeter, was nicht weiter Streitgegenstand
ist, während bei "Anlagen im öffentlichen Interesse" gemäss § 20
Abs. 1 GebV WWG lediglich Fr. 7.00 verlangt werden. Gegenüber Sportverbänden
kann dieser Betrag unter Umständen bis auf Fr. 3.50 reduziert werden (§ 20
Abs. 2 GebV WWG).
Die Differenz der Gebühr für Anlagen zu privater Nutzung und
jenen im öffentlichen Interesse liegt demnach bei über 150 %. Es liegt auf
der Hand, dass mit den erhöhten Gebühren bei Anlagen zu privater Nutzung gerade
die (so gesehen zulasten der Allgemeinheit) erlangte Privatsphäre abgegolten
werden soll. Zu dieser gehört aber auch die Wahl der Partei bei einer
allfälligen Bootsplatzvermietung bzw. -überlassung, was hier aufgrund der Miteinbeziehung
des Grundstücks Kat.-Nr. 01 (Ufertreppe) umso mehr auf der Hand liegt. Es
geht nicht an, einerseits die Nutzungsgebühr gemäss § 19 GebV WWG für Anlagen
zu privater Nutzung festzulegen, andererseits aber faktisch die für Anlagen im
öffentlichen Interesse geltenden Vorschriften, wie die Berücksichtigung der
offiziellen Bootsplatz-Warteliste und eine Kündigungskontrolle durch das AWEL
anzuwenden, zumal die Verantwortung für die private Anlage weiterhin beim
Beschwerdeführer liegt. Die Vorinstanz hat sich zwar gefragt, ob vorliegend
nicht eine Gebühr gemäss § 20 GebV WWG angebracht wäre, handle es sich
doch um eine private Anlage, die im öffentlichen Interesse liege. Sie verneinte
die tiefere Gebühr dann aber mit dem Argument, dass dem Beschwerdeführer die Erzielung
eines Gewinns weiterhin ermöglicht werde. Dieser Begründung kann aber nicht
gefolgt werden. Abgesehen davon, dass der Gewinn auf höchstens 15 %
limitiert ist, würde dies allein den Gebührenunterschied von rund 150 %
zwischen Anlagen zu privater Nutzung und jenen im öffentlichen Interesse nicht
rechtfertigen.
Die Nebenbestimmung lit. e ist daher als
unverhältnismässig bzw. unzumutbar zu qualifizieren und aufzuheben.
10.
10.1
Der
Beschwerdeführer beantragt die Aufhebung von Dispositiv-Ziffer III der Verfügung
der Beschwerdegegnerin vom 14. Mai 2007. Darin wird wie erwähnt festgelegt,
dass er dem AWEL bis spätestens 60 Tage nach Eintritt der Rechtskraft der
Verfügung die Buchhaltung über die Bootsstationierungsanlage und allfällige
Mietverträge/Verträge vorzulegen habe. Beim Fehlen von Mietverträgen/Verträgen
seien diese rückwirkend auf 1. Januar 2007 abzuschliessen, und es sei eine
Zusammenstellung über die im letzten Jahr geforderten Zahlungen zu erstellen.
Stelle sich bei der Überprüfung heraus, dass allfällige Mietzinse zu hoch
angesetzt seien, müssten diese rückwirkend per 1. Januar 2007 angepasst
werden.
10.2
Dem
Antrag des Beschwerdeführers kann nicht gefolgt werden. Die am
20. September 1991 erteilte Konzession ist per Ende 2006 abgelaufen,
weshalb die (rechtskräftige) Neuregelung rückwirkend ab 1. Januar 2007
gilt, was in der genannten Dispositiv-Ziffer der Klarheit halber festgehalten
ist.
11.
11.1
Zusammenfassend
ergibt sich, dass die Beschwerde in Bezug auf die Nebenbestimmung lit. e
gutzuheissen und im Übrigen abzuweisen ist. Eine Rückweisung bezüglich der
abzuweisenden Anträge, wie eventualiter beantragt wird, erübrigt sich aufgrund
der gemachten Ausführungen. Somit ist lit. e der "Massgebenden
Nebenbestimmungen" von Dispositiv-Ziffer I der Verfügung der
Baudirektion vom 14. Mai 2007 aufzuheben und insoweit auch Dispositiv-Ziffer
I des Rekursentscheids vom 7. Januar 2014. Die gemäss
Dispositiv-Ziffer II des angefochtenen Entscheids dem Beschwerdeführer
auferlegten Kosten sind zur Hälfte der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen, während
sich zufolge des nur teilweisen Obsiegens eine Änderung von Dispositiv-Ziffer
III nicht aufdrängt.
11.2
Bei
diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die Kosten den Parteien je zur
Hälfte aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
VRG) und es ist keine Parteientschädigung zuzusprechen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    In
teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird die "Massgebende
Nebenbestimmung" lit. e gemäss Dispositiv-Ziffer I der Verfügung der
Baudirektion Kanton Zürich vom 14. Mai 2007 ersatzlos aufgehoben. Insoweit
wird auch Dispositiv-Ziffer I des Beschlusses des Regierungsrats vom 7. Januar
2014 aufgehoben.
2.    Dispositiv-Ziffer II
des Beschlusses des Regierungsrats vom 7. Januar 2014 wird dahingehend
abgeändert, als die dem Beschwerdeführer auferlegten Kosten zur Hälfte der
Beschwerdegegnerin auferlegt werden.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    230.--     Zustellkosten,
Fr. 5'230.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Parteien je zur Hälfte auferlegt.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an…