zh_verwaltungsgericht · VB.2007.00051 · 2007-04-05 · de

Gebühren | Erhöhung des Tarifs für Feuerungskontrolle; negativer Kompetenzkonflikt zwischen Bezirksrat und Baurekurskommission. Das Verwaltungsgericht beurteilt gemäss § 41 Abs. 1 VRG Beschwerden gegen letztinstanzliche "Anordnungen". Die abstrakte Normenkontrolle ist ihm verwehrt. Lässt sich die streitige Zuständigkeitsfrage nicht im Rahmen eines Beschwerdeverfahrens beurteilen, ist die Lösung des Kompetenzkonflikts Aufgabe jener Behörde, welcher die Aufsicht über die Instanzen, deren Zuständigkeit streitig ist, zusteht (E. 1.1). Die den Baurekurskommissionen hinsichtlich ihrer rechtsprechenden Funktion zukommenden Unabhängigkeit von der Verwaltung schliesst nicht aus, dass der Regierungsrat als Aufsichtsbehörde über einen durch sie mitverursachten Kompetenzkonflikt entscheidet (E. 1.2). Nichteintreten auf die Beschwerde (E. 1.3).

Zürich Verwaltungsgericht 07..2.05.0 VB.2007.00051
Zurich Verwaltungsgericht 07..2.05.0 VB.2007.00051
Zurigo Verwaltungsgericht 07..2.05.0 VB.2007.00051

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2007.00051
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Geschäftsnummer:
VB.2007.00051
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 05.04.2007
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Abgaberecht ohne Steuern
Betreff:
Gebühren
Erhöhung des Tarifs für Feuerungskontrolle; negativer Kompetenzkonflikt zwischen Bezirksrat und Baurekurskommission.
Das Verwaltungsgericht beurteilt gemäss § 41 Abs. 1 VRG Beschwerden gegen letztinstanzliche "Anordnungen". Die abstrakte Normenkontrolle ist ihm verwehrt. Lässt sich die streitige Zuständigkeitsfrage nicht im Rahmen eines Beschwerdeverfahrens beurteilen, ist die Lösung des Kompetenzkonflikts Aufgabe jener Behörde, welcher die Aufsicht über die Instanzen, deren Zuständigkeit streitig ist, zusteht (E. 1.1). Die den Baurekurskommissionen hinsichtlich ihrer rechtsprechenden Funktion zukommenden Unabhängigkeit von der Verwaltung schliesst nicht aus, dass der Regierungsrat als Aufsichtsbehörde über einen durch sie mitverursachten Kompetenzkonflikt entscheidet (E. 1.2).
Nichteintreten auf die Beschwerde (E. 1.3).
Stichworte:
AUFSICHTSBEHÖRDE
BAUREKURSKOMMISSION
BEZIRKSRAT
FEUERUNGSKONTROLLE
GEBÜHREN
KOMPETENZKONFLIKT
TARIF
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
§ 19c Abs. II VRG
§ 41 Abs. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2007.00051
Beschluss
der 3. Kammer
vom
5. April 2007
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Verwaltungsrichter
Rudolf Bodmer,
Gerichtssekretär
Markus Heer.
In Sachen
Gemeinde Laufen-Uhwiesen,
Beschwerdeführerin
,
gegen
A
,
Beschwerdegegner
,
und
Bezirksrat Andelfingen,
Mitbeteiligter
,
betreffend Gebühren,
hat
sich ergeben:
I.
In der Gemeinde
Laufen-Uhwiesen werden die Feuerungskontrollen gestützt auf einen Vertrag vom
3. Oktober 2000 durch die Firma B durchgeführt. Der Gemeinderat Laufen-Uhwiesen
stimmte mit Beschluss vom 22. Mai 2006 einer von diesem Unternehmen beantragten
Tariferhöhung zu. Auf Publikation hin, worin als zulässiges Rechtsmittel der Rekurs
an den Bezirksrat Andelfingen bezeichnet wurde, erhob A am 16. Juli 2006 Rekurs
an diese Behörde. Der Bezirksrat beschloss am 11. Oktober 2006, auf den Rekurs
nicht einzutreten; zugleich überwies er die Akten an die Baurekurskommission
mit dem Ersuchen, ihre Zuständigkeit für dieses Verfahren zu bestätigen oder,
falls sie sich desgleichen für unzuständig halte, die Akten an dem
Regierungsrat zu überweisen, damit dieser als Aufsichtsbehörde über den
negativen Kompetenzkonflikt befinde.
II.
Die Baurekurskommission IV
beschloss am 21. Dezember 2006, auf den Rekurs werde nicht eingetreten; das
Rechtsmittel werde an den Bezirksrat Andelfingen zur Behandlung "zurücküberwiesen"
(Dispositiv Ziffer I). Die Baurekurskommission erwog, da es bei der mit dem
Rekurs angestrebten Überprüfung der Tariferhöhung um eine abstrakte Normenkontrolle
gehe, sei nicht sie, sondern der Bezirksrat zur Behandlung des Rechtsmittels zuständig
(E. 2.1-2.2). Abzulehnen sei auch das Ersuchen des Bezirksrats, die
Angelegenheit dem Regierungsrat zum Entscheid über den negativen
Kompetenzkonflikt überweisen. Dies verbiete sich deswegen, weil die
Baurekurskommissionen nur hinsichtlich ihrer administrativ-organisatorischer Tätigkeit
der Aufsicht des Regierungsrats unterstellt, hingegen in ihrer rechtsprechenden
Funktion unabhängig seien (E. 2.3). Dementsprechend bezeichnete die
Baurekurskommission als zulässiges Rechtsmittel gegen ihren "Rücküberweisungsbeschluss"
die Beschwerde an das Verwaltungsgericht (Dispositiv Ziffer III).
III.
Mit Beschwerde vom 30. Januar
2007 beantragte die Gemeinde Laufen-Uhwiesen dem Verwaltungsgericht, den
Beschluss der Baurekurskommission IV aufzuheben und die Angelegenheit dem
Regierungsrat zu überweisen, welcher über den negativen Kompetenzkonflikt zu
entscheiden habe; eventuell habe das Verwaltungsgericht über den Kompetenzkonflikt
zu befinden.
A liess sich als
Beschwerdegegner nicht vernehmen. Die Baurekurskommission IV verzichtete auf
Vernehmlassung.
Der als Mitbeteiligter in das
Beschwerdeverfahren einbezogene Bezirksrat Andelfingen verzichtete mit Eingabe
vom 23. Februar 2007 ebenfalls auf weitere Ausführungen zur Frage der
Zuständigkeit. Bereits am 26. Januar 2007 war er jedoch an den Regierungsrat
gelangt mit dem Ersuchen, über den mit dem Beschluss der Baurekurskommission IV
vom 21. Dezember 2006 eingetretenen Kompetenzkonflikt zu befinden. Im Auftrag
des Regierungsrats nahm die Direktion der Justiz und des Innern diese Eingabe
als Aufsichtsbeschwerde entgegen; mit Verfügung vom 28. Februar 2007 sistierte
sie das Aufsichtsverfahren, bis das Verwaltungsgericht über die Beschwerde der
Gemeinde Laufen-Uhwiesen vom 30. Januar 2006 entschieden habe. Diese
Sistierungsverfügung wurde dem Verwaltungsgericht (zusammen mit einer analogen
Sistierungsverfügung hinsichtlich einer Aufsichtsbeschwerde des Bezirksrats
Meilen betreffend einen entsprechenden negativen Kompetenzkonflikt zwischen
diesem und der Baurekurskommission II) dem Verwaltungsgericht mitgeteilt.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht
beurteilt
gemäss
§ 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) Beschwerden gegen letztinstanzliche "Anordnungen" von
Verwaltungsbehörden sowie gegen Anordnungen der Baurekurskommissionen, soweit
nicht dieses oder ein anderes Gesetz eine abweichende Zuständigkeit vorsieht
oder eine Anordnung als endgültig bezeichnet. In Konkretisierung dieser
Generalklausel sehen §§ 42 und 43 VRG Ausnahmen von der verwaltungsgerichtlichen
Zuständigkeit zur Überprüfung von "Anordnungen" vor. Mit dieser
Zuständigkeitsordnung bzw. dem darin verwendeten Begriff der Anordnung wird die
abstrakte Normenkontrolle, das heisst die Beurteilung von Beschwerden, die sich
direkt gegen generell-abstrakte Normen richten, dem Verwaltungsgericht entzogen
(Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 8 ff.), wobei allerdings
die Sonderordnung bezüglich raumplanungsrechtlicher Erlasse, die der Beschwerde
an das Verwaltungsgericht unterliegen (vgl. § 379 in Verbindung mit 338a
des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975, PBG), vorbehalten bleibt
(Kölz/Bosshart/Röhl § 41 N. 14; vgl. dazu auch E. 2).
Nach der Zuständigkeitsordnung von §§ 41
ff. VRG ist sodann das Verwaltungsgericht nicht Aufsichtsinstanz über die Verwaltungsbehörden
und die Baurekurskommissionen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 41 N. 16 f.). Das
bedeutet allerdings nicht, dass Zuständigkeits­streitigkeiten (bezüglich der
verfügenden Verwaltungsbehörden oder bezüglich der mit Rechtsmittel angerufenen
Rekursinstanzen, bei denen es sich um obere Verwaltungsbehörden oder
Rekurskommissionen handeln kann) dem Rechtsmittelverfahren und damit der
verwaltungsgerichtlichen Kontrolle von vornherein entzogen wären. Das
Verwaltungsgericht hat sich im Rahmen von Rechtsmittelverfahren häufig mit
streitigen Fragen betreffend die Zuständigkeit von Vorinstanzen zu befassen,
namentlich solchen betreffend die Kompetenzabgrenzung zwischen Bezirksrat,
Statthalteramt und Baurekurskommission (vgl. etwa RB 1984 Nr. 5 betreffend
Zuständigkeit zur Beurteilung von Baubewilligungsgebühren; RB 2005 Nr. 3
betreffend Zuständigkeit für die Beurteilung von Ersatzforderungen für unnütz
gewordene Projektierungskosten; VGr, 14. September 2006, VB.2006.00250 betreffend
Zuständigkeit zur Beurteilung von Gebühren für nächtliches Dauerparkieren,
vorgesehen zur Publikation in RB 2006). Im Rahmen der verwaltungsgerichtlichen
Rechtskontrolle steht es dem Gericht sogar zu, eine kantonalgesetzliche
Zuständigkeitsordnung gestützt auf die bundesrechtliche Koordinationspflicht
für nicht anwendbar zu erklären; diesfalls macht das Gericht von seiner
Kompetenz zur
akzessorischen
Normenkontrolle (Überprüfung der Vereinbarkeit
des kantonalen mit dem Bundesrecht) Gebrauch, welche ihm – anders als die
abstrakte Normenkontrolle – zusteht (vgl. etwa RB 1991 Nr. 75 = BEZ 1991 Nr.
33; VGr, 28. März 2007, VB.2007.00103, www.vgrzh.ch). Lässt sich indessen die
streitige Zuständigkeitsfrage nicht im Rahmen eines Beschwerdeverfahrens
beurteilen, so ist die Lösung des Kompetenzkonfliktes Aufgabe jener Behörde,
welcher die Aufsicht über die Instanzen, deren Zuständigkeit streitig ist,
zusteht (Kölz/Bosshart/Röhl, § 5 N. 23 ff.). Ob das Verwaltungsgericht auf
Beschwerde hin über einen negativen Kompetenzkonflikt zwischen Rekursbehörden
entscheiden kann, hängt mithin davon ab, ob die fragliche Beschwerde eine
Anordnung betrifft, deren Überprüfung nach der allgemeinen Kompetenzordnung
gemäss §§ 41 ff. VRG in die gerichtliche Zuständigkeit fällt. Ein
negativer Kompetenzkonflikt zwischen zwei Rekursbehörden darf jedenfalls nicht
dazu führen, dass die von der Anordnung Betroffenen um ihren Rechtsschutz
gebracht werden (vgl. RB 1985 Nr. 1).
1.2
Die Baurekurskommission ist am 21. Dezember 2006
nicht auf den Rekurs des heutigen Beschwerdegegners eingetreten, weil sie sich
nicht für zuständig hält, und hat das Rechtsmittel wieder an den Bezirksrat
überwiesen, der seinerseits bereits am 11. Oktober 2006 die Zuständigkeit
verneint hatte und auf den Rekurs ebenfalls nicht eingetreten war. Damit ist
ein negativer Kompetenzkonflikt eingetreten.
Die Baurekurskommission lehnte sodann auch
das Ersuchen des Bezirksrats ab, die Angelegenheit dem Regierungsrat
zum Entscheid über den negativen Kompetenzkonflikt zu überweisen. Dies verbiete
sich deswegen, weil die Baurekurskommissionen nur hinsichtlich ihrer
administrativ-organisatorischer Tätigkeit der Aufsicht des Regierungsrats unterstellt,
hingegen in ihrer rechtsprechenden Funktion unabhängig seien.
–
Diese Erwägung greift nach den vorstehend
dargestellten Grundsätzen (E. 1.1) zu kurz. Mit Rekurs angefochten wurde die
Änderung eines Tarifs und damit einer generell-abstrakten Regelung; für eine
derartige Streitigkeit ist das Verwaltungsgericht mangels Kompetenz zur abstrakten
Normenkontrolle nicht zuständig (RB 1983 Nr. 15; 1990 Nr. 17; 1998 Nr. 24).
Diesbezüglich liegt der vorliegende Fall auch anders als der vom Verwaltungsgericht
in RB 1985 Nr. 1 beurteilte Sachverhalt, wo es zwar ebenfalls um die
Abgrenzung der aufsichtsrechtlichen Funktion des Regierungsrats und des
richterlichen Rechtsschutzes durch das Verwaltungsgericht im Zusammenhang mit einem
negativen Kompetenzkonflikt zwischen Baurekurskommission und Bezirksrat ging,
jedoch mit Bezug auf eine der gerichtlichen Kontrolle unterliegende Anordnung
(mit Erteilung einer Baubewilligung festgesetzte Bewilligungsgebühr). Anderseits
schliesst die den Baurekurskommissionen hinsichtlich ihrer rechtsprechenden
Funktion zukommende Unabhängigkeit von der Verwaltung nicht aus, dass der
Regierungsrat als Aufsichtsbehörde über einen durch sie mitverursachten Kompetenzkonflikt
entscheidet. Unabhängigkeit von der Verwaltung bezüglich seiner rechtsprechenden
Tätigkeit kommt auch dem Bezirksrat zu (§ 3 des Gesetzes über die
Bezirksverwaltung vom 10. März 1985; BezverwG). Dass die Baurekurskommissionen
eigentliche gerichtliche Instanzen im Sinn von Art. 6 Abs. 1 der Europäischen
Menschenrechtskonvention und von Art. 30 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18.
April 1999 sind, während den Bezirksräten dieser Status nicht zukommt (vgl.
Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 82 und 86), ist im vorliegenden Zusammenhang
nicht erheblich.
1.3
Demnach ist auf die Beschwerde mangels Zuständigkeit
des Verwaltungsgerichts nicht einzutreten. Dabei kann offen bleiben, ob die
Beschwerde führende Gemeinde Laufen-Uhwiesen gestützt auf § 21 lit. b VRG
dazu überhaupt legitimiert wäre. Über den vorliegenden Kompetenzkonflikt
zwischen Baurekurskommission IV und Bezirksrat Andelfingen hat nach dem
Gesagten der Regierungsrat als
–
gemeinsame
–
Aufsichtsbehörde über
beide Rekursbehörden zu befinden. Eine förmliche Überweisung der
Beschwerdeschrift der Gemeinde an den Regierungsrat nach § 5 Abs. 2 VRG
erübrigt sich, da Letztere wie erwähnt bereits Aufsichtsbeschwerde beim
Regierungsrat eingereicht hat. Es genügt, dass der heutige Nichteintretensbeschluss
entsprechend § 65 Abs. 1 VRG dem Regierungsrat mitgeteilt wird.
2.
Bezüglich des
vorliegenden negativen Kompetenzkonflikts kann immerhin Folgendes angemerkt
werden:
Mit Beschluss
vom 21. August 1990 (VB.1990.00073) hat das Verwaltungsgericht in einem
gleichartigen Fall (negativer Kompetenzkonflikt zwischen Baurekurskommission
und Bezirksrat bezüglich der Überprüfung eines Kaminfegertarifs) die Festlegung
der zuständigen Rekursinstanz ebenfalls dem Regierungsrat überlassen. Hierauf
entschied sich der Regierungsrat am 27. Januar 1993 für die Zuständigkeit der
Baurekurskommission (Nr. 310/1993). Der Regierungsrat stützte sich dabei
vor allem auf eine Auslegung von § 15 des Gesetzes über die Feuerpolizei
und das Feuerwehrwesen vom 24. September 1978 (FFG, LS 861.1). Die
damaligen Erwägungen sind jedoch im vorliegenden Fall nicht massgebend, weil es
dort um einen feuerpolizeilichen Tarif ging, während der hier streitbetroffene
Tarif für die Feuerungskontrolle zwar angesichts seiner Grundlage im Umweltrecht
ebenfalls mit dem Planungs- und Baurecht verknüpft ist (vgl. Gebührenordnung
zum Vollzug des Umweltrechts vom 3. November 1993, LS 710.2), jedoch keine
feuerpolizeiliche Angelegenheit oder Regelung betrifft. (Zudem beruht der
regierungsrätliche Aufsichtsbeschluss vom 27. Januar 1993 auf § 15 FFG in
dessen ursprünglichen Fassung, die mit dem Erlass des neuen
Gebäudeversicherungsgesetz vom 17. Februar 1999 geändert worden ist.) Erheblich
ist im vorliegenden Fall jedoch die Frage, ob den Baurekurskommissionen eine
abstrakte
Normenkontrolle lediglich bezüglich Nutzungsplanungen und Bauordnungen oder
auch hinsichtlich anderer generell-abstrakter Erlasse zustehe. Während der Regierungsrat
diese Frage im Aufsichtsbeschluss vom 27. Januar 1993 bejahte, wird sie im
vorliegenden Verfahren von der Baurekurskommission IV verneint (vgl. E. 2.2 des
Nichteintretensbeschlusses vom 21. Dezember 2006).
So oder anders
ist hier festzuhalten, dass dem
Verwaltungsgericht
nach heute geltender
(mit der Revision des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 8. Juni 1997
eingeführter) Ordnung eine abstrakte Normenkontrolle lediglich bezüglich
spezifisch planungs- und baurechtlicher Erlasse zusteht (RB 1998 Nr. 26;
Kölz/Bosshart/Röhl § 41 N. 14; vgl. auch § 19 N. 27), wozu der
streitbetroffene Tarif für Feuerungskontrolle nicht gehört. Würde nun
entsprechend dem früheren Aufsichtsbeschluss des Regierungsrats (RRB Nr. 310/1993)
daran festgehalten, dass Rekurse gegen Tarife im Zusammenhang mit dem Vollzug
des Planungs- und Baurechts von der Baurekurskommission zu behandeln sind,
hätte dies zur Folge, dass deren Rekursentscheide endgültig wären. Demgegenüber
können diesbezügliche Rekursentscheide des Bezirksrats beim Regierungsrat
angefochten werden (vgl. § 19c Abs. 2 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 19
N. 8), was dem Grundsatz des zweistufigen innerkantonalen Rechtsmittelzuges
entspricht. Zwar wird diese Zuständigkeitsordnung mit der Umsetzung von Art. 87
Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) und von Art. 79 der
Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV) dahin anzupassen sein, dass das
Verwaltungsgericht auch zur Überprüfung solcher Tarife (im Rahmen einer abstrakten
Normenkontrolle) zuständig werden wird; indessen bilden diese Vorgaben des
Bundesrechts und der Kantonsverfassung zurzeit noch nicht geltendes Recht (vgl.
Art. 130 Abs. 2 BGG in der Fassung vom 23. Juni 2006; Art. 138 KV;
vgl. auch Statusbericht des Regierungsrats zur Umsetzung der neuen Kantonsverfassung,
RRB Nr. 159/2007 S. 11).
3.
Angesichts der Besonderheiten
der vorliegenden Streitigkeiten rechtfertigt es sich, die Gerichtskosten auf
die Gerichtskasse zu nehmen.
Demgemäss beschliesst
die Kammer
:
1.    Auf die Beschwerde wird nicht
eingetreten.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr.    800.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      90.--     Zustellungskosten,
Fr.    890.--     Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden
auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Gegen
kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht einzureichen.
5.    Mitteilung an …