zh_verwaltungsgericht · VB.2009.00033 · 2009-04-30 · de

Zahnarztklinikbewilligung | Bewilligung zum Betrieb einer Zahnarztklinik - funktionelle Unzuständigkeit des Verwaltungsgerichts Eine Aktiengesellschaft, die im Kanton St. Gallen zum Betrieb einer Zahnarztklinik zugelassen ist, ersuchte im Kanton Zürich gestützt auf das Binnenmarktgesetzt um eine Betriebsbewilligung. Die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich erteilte die Bewilligung nur unter Auflagen, weshalb die Wettbewerbskommission beim Verwaltungsgericht Beschwerde erhob. Die vorliegende Streitigkeit betrifft weder eine Berufsausübungsbewilligung (E. 2.2) noch eine Bewilligung zum Betrieb eines Krankenhauses (E. 2.3). Demnach liegt kein Ausnahmefall im Sinne von § 19a Abs. 2 VRG vor, weshalb die Wettbewerbskommission die Verfügung der Gesundheitsdirektion mittels Rekurs beim Regierungsrat hätte anfechten müssen (§ 19a Abs. 1 VRG). Das Verwaltungsgericht tritt wegen funktioneller Unzuständigkeit nicht auf die Beschwerde ein und überweist die Sache an den Regierungsrat (E. 2.4). Der Überweisungsentscheid stellt einen im Rahmen von Art. 92 BGG anfechtbaren Zwischenentscheid dar (E. 4).

Zürich Verwaltungsgericht 30.04.2009 VB.2009.00033
Zurich Verwaltungsgericht 30.04.2009 VB.2009.00033
Zurigo Verwaltungsgericht 30.04.2009 VB.2009.00033

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00033
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Geschäftsnummer:
VB.2009.00033
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 30.04.2009
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Zahnarztklinikbewilligung
Bewilligung zum Betrieb einer Zahnarztklinik - funktionelle Unzuständigkeit des Verwaltungsgerichts
Eine Aktiengesellschaft, die im Kanton St. Gallen zum Betrieb einer Zahnarztklinik zugelassen ist, ersuchte im Kanton Zürich gestützt auf das Binnenmarktgesetzt um eine Betriebsbewilligung. Die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich erteilte die Bewilligung nur unter Auflagen, weshalb die Wettbewerbskommission beim Verwaltungsgericht Beschwerde erhob.
Die vorliegende Streitigkeit betrifft weder eine Berufsausübungsbewilligung (E. 2.2) noch eine Bewilligung zum Betrieb eines Krankenhauses (E. 2.3). Demnach liegt kein Ausnahmefall im Sinne von § 19a Abs. 2 VRG vor, weshalb die Wettbewerbskommission die Verfügung der Gesundheitsdirektion mittels Rekurs beim Regierungsrat hätte anfechten müssen (§ 19a Abs. 1 VRG). Das Verwaltungsgericht tritt wegen funktioneller Unzuständigkeit nicht auf die Beschwerde ein und überweist die Sache an den Regierungsrat (E. 2.4). Der Überweisungsentscheid stellt einen im Rahmen von Art. 92 BGG anfechtbaren Zwischenentscheid dar (E. 4).
Stichworte:
AMBULANTE ÄRZTLICHE INSTITUTION
AMBULANTE BEHANDLUNG
APOTHEKE/-ER
BERUFSAUSÜBUNGSBEWILLIGUNG
BETRIEBSBEWILLIGUNG
BINNENMARKTGESETZ
DIREKTBESCHWERDE
FUNKTIONELLE UNZUSTÄNDIGKEIT
GESUNDHEITSGESETZ
INTERDISZIPLINÄRES VERSORGUNGSNETZWERK
KLINIK
KRANKENHAUS
MEDIZINISCHE TÄTIGKEIT
ZAHNARZT
ZUSTÄNDIGKEIT
ZWISCHENENTSCHEID
Rechtsnormen:
Art. 92 Abs. I BGG
§ 10 Abs. I GesundheitsG
§ 35 Abs. II lit. e GesundheitsG
§ 17 Abs. I MedBV
§ 19a Abs. II VRG
§ 19a Abs. II Ziff. 2 VRG
§ 19a Abs. II Ziff. 4 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2009.00033
Beschluss
der 3. Kammer
vom
30. April 2009
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer,
Gerichtssekretär Kaspar Plüss.
In Sachen
Wettbewerbskommission,
Beschwerdeführerin
,
gegen
Gesundheitsdirektion des Kantons
Zürich,
Beschwerdegegnerin
,
und
A AG,
vertreten durch RA B
,
Mitbeteiligte
,
betreffend
Bewilligung zum Betrieb einer Zahnarztklinik,
hat sich ergeben:
I.
A.
Am 26. August 2008
ersuchte die A AG mit Sitz in St. Gallen die Gesundheitsdirektion des Kantons
Zürich um Erteilung einer Bewilligung zum Betrieb einer Zahnarztklinik an der D-Strasse
01 in E, unter Zulassung von Dr. F als verantwortliche Leiterin mit mitarbeitenden
Zahnärzten und Zahnärztinnen sowie weiteren Mitarbeitenden im Anstellungsverhältnis
.
B.
Der Kantonszahnärztliche Dienst der Gesundheitsdirektion forderte die A AG
am 22. September 2008 auf zu belegen, dass die Anforderungen im Sinn von § 35
Abs. 2 lit. e Gesundheitsgesetz vom 2. April 2007 (GesundheitsG)
in Verbindung mit § 17 Abs. 1 der Verordnung über die universitären
Medizinalberufe vom 28. Mai 2008 (MedBV) zum Betrieb einer ambulanten
zahnärztlichen Institution als interdisziplinäres Versorgungsnetzwerk erfüllt
seien.
C.
Die A AG stellte sich mit Schreiben vom 26. September 2008 auf den
Standpunkt, dass sie kein Gesuch um Erteilung einer Betriebsbewilligung als
ambulante zahnärztliche Institution nach den zürcherischen Voraussetzungen
gestellt, sondern gestützt auf das Bundesgesetz vom 6. Oktober 1995 über
den Binnenmarkt (Binnenmarktgesetz, BGBM) um eine Betriebsbewilligung nach den st.
gallischen Voraussetzungen ersucht habe.
D.
Mit Verfügung vom 12. November 2008 erteilte die Gesundheitsdirektion
der A AG gestützt auf die Betriebsbewilligung des Kantons St. Gallen eine
Bewilligung zum Betrieb eines medizinischen Instituts im Sinn von Art. 51 Abs. 1
des Gesundheitsgesetzes vom 28. Juni 1979 des Kantons C. Die Bewilligung
wurde mit der Auflage verbunden, dass mindestens fünf der nachfolgend
aufgeführten Fach-, mindestens drei der akademischen sowie einen der
nichtakademischen Behandlungsbereiche abgedeckt werden:
Fachbereiche:
·
Präventive Zahnmedizin
·
Paradontologie
·
Restaurative und rekonstruktive Zahnmedizin
(inkl. Teil- und Plattenprothetik)
·
Zahnärztliche Implantologie
·
Stomatologie
·
Orale Chirurgie
·
Kieferorthopädie
Akademische
Behandlungsbereiche:
·
Schmerz- und Notfallbehandlung
·
Traumatologie
·
Kinderzahnmedizin
·
Alters- und Behindertenzahnmedizin
Nicht
akademische Behandlungsbereiche:
·
Dentalhygiene
·
Zahnprothetik
E.
Nachdem die A AG um eine Erläuterung der Verfügung vom 12. November
2008 ersucht hatte, ersetzte die Gesundheitsdirektion mit Verfügung vom 10. Dezember
2008 die erstere und erliess eine gleichlautende Betriebsbewilligung, jedoch
mit folgender Ergänzung:
Die Fach- und die akademischen Behandlungsbereiche sind auf
Kompetenzniveau 5 abzudecken. Durch eine einzelne Medizinalperson können
mehrere Fach- und Behandlungsbereiche abgedeckt werden. Das Kompetenzniveau des
Personals ist durch die verantwortliche Person selber zu deklarieren und in
einem Weiter- und Fortbildungsdossier pro Medizinalperson zu dokumentieren. Die
Dokumentationen sind regelmässig nachzuführen und dem Kantonszahnärztlichen
Dienst auf entsprechende Aufforderung vorzulegen.
II.
Gegen die Verfügung der Gesundheitsdirektion
vom 10. Dezember 2008 erhob die Wettbewerbskommission (WEKO) am
29. Januar 2009 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, es
sei festzustellen, dass die genannte Verfügung den Zugang zum Markt in
unzulässiger Weise beschränke. Mit Schreiben vom 18. Februar 2009 hielt
die A AG fest, mit der Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 10. Dezember
2008 nicht einverstanden zu sein, sich aber aus Kostengründen entschieden zu
haben, keine Beschwerde dagegen einzureichen. Die Argumentation der
Beschwerdeführerin halte sie für stichhaltig und unterstütze die Beschwerde
voll und ganz. Die Gesundheitsdirektion beantragte mit Eingabe vom
7. April 2009 die Abweisung der Beschwerde, soweit auf sie eingetreten
werde.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Die angefochtene Verfügung betrifft in
Berücksichtigung des Binnenmarktgesetzes die Bewilligung zum Betrieb einer
Zahnarztklinik in E in Form einer Aktiengesellschaft im Sinn von Art. 51
Abs. 1 des Gesundheitsgesetzes des Kantons C. Nach dieser St. Galler
Bestimmung bedarf der Betrieb privater Spitäler, psychiatrischer Kliniken, Laboratorien,
medizinischer Institute und Hilfsbetriebe sowie Ausbildungsstätten für andere
Berufe der Gesundheitspflege einer Bewilligung. Gemäss Art. 2 Abs. 4
BGBM hat jede Person, die eine Erwerbstätigkeit rechtmässig ausübt, das Recht,
sich zwecks Ausübung ihrer Tätigkeit auf dem gesamten Gebiet der Schweiz
niederzulassen und diese Tätigkeit unter Vorbehalt von Art. 3 BGBM nach
den Vorschriften der Erstniederlassung auszuüben. Dabei wird in Art. 2
Abs. 5 BGBM vermutet, dass kantonale bzw. kommunale Markzugangsordnungen
gleichwertig seien. Ortsfremden Anbieterinnen und Anbietern darf der freie
Zugang zum Markt nicht verweigert werden (Art. 3 Abs. 1 BGBM).
Beschränkungen sind in Form von Auflagen oder Bedingungen auszugestalten und
nur zulässig, wenn sie gleichermassen auch für ortsansässige Personen gelten
(lit. a), zur Wahrung öffentlicher Interessen unerlässlich sind
(lit. b) und sich als verhältnismässig erweisen (lit. c).
1.2
Zur Behandlung einer derartigen Streitigkeit ist
das Verwaltungsgericht nach § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 (VRG) sachlich zuständig. Fraglich ist
indessen die
funktionelle
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts. In der
Regel sind Verfügungen von Direktionen zunächst mittels Rekurs beim
Regierungsrat anzufechten (§ 19a Abs. 1 VRG); gegen den Rekursentscheid
kann anschliessend Beschwerde beim Verwaltungsgericht erhoben werden. Die
Direktbeschwerde an das Verwaltungsgericht ist nur in besonderen, in § 19a
Abs. 2 Ziff. 1–4 VRG aufgelisteten Fällen zulässig. Näher in Betracht
fallen hier einzig die Tatbestände gemäss Ziff. 2 und 4 von § 19a
Abs. 2 VRG. Demnach können erstinstanzliche Anordnungen der Direktionen
und Ämter unmittelbar beim Verwaltungsgericht angefochten werden, wenn es sich
um Bewilligungen zur Ausübung der Berufe der Gesundheitspflege bzw. zum Betrieb
von Krankenhäusern handelt.
2.
2.1
In der Verfügung der Gesundheitsdirektion ist
ausgeführt, zwar seien im Kanton Zürich Ärztinnen und Ärzte, Zahnärztinnen und
Zahnärzte sowie Chiropraktorinnen und Chiropraktoren grundsätzlich weiterhin
auf die Tätigkeit in eigenem Namen und auf eigene Rechnung zu verpflichten
(§ 10 Abs. 1 GesundheitsG). Eine Ausnahme sei lediglich mit Bezug auf
die ambulanten ärztlichen Institutionen im Sinn von interdisziplinären Versorgungsnetzwerken
vorgesehen (§ 35 Abs. 2 lit. e GesundheitsG). Vor diesem Hintergrund
sei der A AG die beantragte Bewilligung zu erteilen, allerdings mit Auflagen,
die sie den ambulanten ärztlichen Institutionen bzw. interdisziplinären Versorgungsnetzwerken
im Sinn von § 35 Abs. 2 lit. e GesundheitsG in Verbindung mit
§ 17 Abs. 1 lit. a MedBV vergleichbar machten. In den Erwägungen
hielt die Gesundheitsdirektion fest, als verantwortliche Person sei
antragsgemäss Dr. F zu benennen. Änderungen der verantwortlichen Person seien
dem Kantonszahnärztlichen  Dienst rechtzeitig zu melden. Für die übrigen im
Zentrum tätigen Zahnärztinnen und Zahnärzte werde, soweit sie nicht bereits
über eine solche verfügten, eine Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung
im Kanton Zürich einzuholen sein. Diese Zahnärztinnen und Zahnärzte unterstünden
grundsätzlich den Berufspflichten für selbständig Tätige gemäss Zürcher Recht.
2.2
§ 19a Abs. 2 Ziff. 2 VRG ist auf die
Ausübung der Berufe der Gesundheitspflege, die so genannte
Berufsausübungsbewilligung
,
zugeschnitten. Aus dem Wortlaut und der Systematik des Gesundheitsgesetzes
ergibt sich, dass es sich dabei primär um die selbständige Berufsausübung durch
eine natürliche Person bzw. um die Beschäftigung unselbständig Tätiger unter
der fachlichen Verantwortung der selbständig tätigen Person handelt (§§ 3
bis 6 GesundheitsG). Selbständig Tätige arbeiten fachlich eigenverantwortlich,
in eigenem Namen und auf eigene Rechnung (§ 10 Abs. 1 GesundheitsG),
unselbständig Tätige unter der Verantwortung von selbständig Tätigen im Namen
und auf Rechnung von selbständig Tätigen oder von Institutionen des
Gesundheitswesens. Es dürfen ihnen nur Verrichtungen übertragen werden, zu
deren Ausführung auch die selbständig Tätigen berechtigt sind und die nicht
deren persönliche Berufsausübung erfordern (§ 11 Abs. 1 GesundheitsG).
Die Berufsausübungsbewilligung als solche knüpft haupt­sächlich an fachliche
und weitere persönliche Voraussetzungen an, welche erwartungsgemäss nur eine natürliche
Person erfüllen kann (vgl. §§ 4 und 7 Abs. 1 lit. b GesundheitsG).
Bei den Direktbeschwerden, auf welche das
Verwaltungsgericht bisher eingetreten ist, handelte es sich stets um die
selbständige Tätigkeit einer natürlichen Person oder aber um die Beschäftigung
unselbständig Tätiger unter der Verantwortung einer selbständig tätigen Person
(zum Beispiel VGr, 21. Dezember 2006, VB.2006.00357; VGr, 31. Mai
2007, VB.2007.00143; VGr, 13. Oktober 2008, VB.2007.00323; je unter www.vgrzh.ch).
Nichts anderes ergibt sich aus den Beschwerden im Zusammenhang mit der
Anfechtung von   Auflagen für die Betriebsführung von Apotheken, auf welche das
Verwaltungsgericht eingetreten ist (VGr, 13. Juli 2001, VB.2001.00085;
VGr, 18. März 2004, VB.2003.00325; VGr, 13. Juli 2006, VB.2006.00140;
je unter www.vgrzh.ch). Das Gericht war davon ausgegangen, unter den gemäss dem
damaligen Gesundheitsgesetz vom 4. November 1962 geregelten Medizinalberufen
nähmen die Apotheker insofern eine Sonderstellung ein, als bei ihnen die
"Berufsausübungsbewilligung" im engeren Sinn betreffend die
persönlichen (d.h. fachlichen, moralischen und gesundheitlichen) Voraussetzungen
(§ 8 in Verbindung mit § 23 aGesundheitsG) mit einer "Betriebsbewilligung"
verknüpft werde (VGr, 13. Juli 2001, VB.2001.00085, E. 1). Inhaber
der Bewilligung zum Betrieb der Apotheke war aber stets eine natürliche Person
(vgl. VGr, 13. Juli 2006, VB.2006.00140, E. 2.1).
Vorliegend dreht sich die Streitigkeit
klarerweise nicht um die Frage der Erteilung von Berufsausübungsbewilligungen
an die im A AG tätig werdenden Zahnärztinnen und Zahnärzte, sondern allein um
die Erteilung einer Betriebsbewilligung an die genannte Aktiengesellschaft.
Mithin geht es um die Zulassung einer neuen Betriebs- bzw. Unternehmensform für
die zahnärztliche Tätigkeit im Kanton Zürich, was aber nicht unter den auf die
medizinische Tätigkeit natürlicher Personen zugeschnittenen § 19a
Abs. 2 Ziff. 2 VRG subsumiert werden kann.
2.3
Bei einer
Betriebsbewilligung
gemäss
§ 35 Gesundheitsgesetz bzw. Art. 51 des St. Galler
Gesundheitsgesetzes geht es nicht um die Zulassung zur Ausübung einer medizinischen
Berufstätigkeit im engeren Sinn, sondern um die Zulassung von Spitälern,
Pflegeheimen und anderen Institutionen des Gesundheitswesens. Nach § 19a
Abs. 2 Ziff. 4 VRG ist die Direktbeschwerde an das Verwaltungsgericht
nur im Zusammenhang mit Bewilligungen zum Betrieb von Krankenhäusern oder
Institutionen mit Krankenhauscharakter gegeben. Vorliegend steht jedoch nur die
ambulante und nicht die stationäre Behandlung der künftigen Patientinnen und
Patienten der A AG zur Diskussion, weshalb § 19a Abs. 2 Ziff. 4
VRG auch nicht analog anwendbar ist (vgl. VGr, 26. Oktober 2006,
VB.2006.00292, E. 1.1/1.2; VGr, 15. Juni 2006, VB.2006.00060,
E. 1.1/1.2/4.2; je unter www.vgrzh.ch).
2.4
Zusammenfassend ergibt sich somit, dass vorliegend
die Voraussetzungen für die Direktbeschwerde an das Verwaltungsgericht weder
gestützt auf Ziff. 2 noch auf Ziff. 4 von § 19a Abs. 2 VRG
gegeben sind, weshalb auf die Beschwerde nicht einzutreten ist. Die Sache ist
daher an den Regierungsrat zur Behandlung als Rekurs zu überweisen (§ 5
Abs. 2 VRG in Verbindung mit § 19a Abs. 1 VRG).
3.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die
Kosten in Anbetracht der unzutreffenden Rechtsmittelbelehrung auf die Gerichtskasse
zu nehmen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 13 N. 23).
4.
Der vorliegende Überweisungsentscheid stellt einen selbständig eröffneten
Zwischenentscheid über die funktionelle Zuständigkeit dar. Dagegen kann gemäss
Art. 92 in Verbindung mit Art. 82 ff. des Bundesgesetzes über das
Bundesgericht vom 17. Juni 2005 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten erhoben werden (vgl. BGE 133 III 645 E. 2.2; BGE 132 III
178 E. 1.2; Felix Uhlmann, Basler Kommentar, 2008, Art. 92 BGG
N. 8).
Demgemäss beschliesst
die
Kammer
:
1.    Auf die
Beschwerde wird nicht eingetreten, und die Sache wird dem Regierungsrat zur
Behandlung als Rekurs überwiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    800.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr.    860.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Gegen
diesen Beschluss kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
5.    Mitteilung an…