zh_verwaltungsgericht · VB.2001.00313 · 2000-08-29 · de

Nutzungsplanung | Nutzungsplanung: Umzonung in Wohnzone, Richterswil Neue Tatsachenbehauptungen sind vorliegend zulässig, da im Genehmigungsverfahren das Verwaltungsgericht als erste gerichtliche Instanz entscheidet und im Festsetzungsverfahren der private Beschwerdeführer bislang gar nicht beigeladen worden ist (E. 3). Kognitionsfragen (E. 4c). Sollte die unterlassene Anhörung des privaten Beschwerdeführers eine Gehörsverletzung darstellen, so ist sie unter den gegebenen Umständen geheilt (E. 5). Die Legitimation eines Naturschutzverbandes hätte im Rekursverfahren angesichts der Folgen für die Parteientschädigung geprüft werden müssen (E. 6a). Legitimationsvoraussetzungen im Allgemeinen. Eine nutzungsplanerische Festsetzung, welche die Einzonung eines Gebietes zu Wohnzwecken umfasst, begründet keine Legitimation eines Naturschutzverbandes (E. 6b). Verhältnis von Richtplan zu Nutzungsplan (E. 7a). Begriff des Anordnungsspielraums (E. 7c). Räumlich kann der Anordnungsspielraum nicht schematisch mit zwei Bautiefen definiert werden; es ist auf die konkrete Tiefe der Bauzonenfläche abzustellen. Die Materialien zum Richtplan 1995 belegen, dass das Siedlungsgebiet im streitigen Bereich nicht erweitert werden sollte und der Anordnungsspielraum gemäss Gesamtplan 1978 bereits ausgeschöpft ist (E. 7d). Es liegt ausserdem keine zulässige Durchstossung des Richtplans durch die nutzungsplanerische Festsetzung vor (E. 7e).

Zürich Verwaltungsgericht 24.10.2002 VB.2001.00313
Zurich Verwaltungsgericht 24.10.2002 VB.2001.00313
Zurigo Verwaltungsgericht 24.10.2002 VB.2001.00313

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2001.00313
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Geschäftsnummer:
VB.2001.00313
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 24.10.2002
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine staatsrechtliche Beschwerde gegen diesen Entscheid am 12.09.2003 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Nutzungsplanung
Nutzungsplanung: Umzonung in Wohnzone, Richterswil
Neue Tatsachenbehauptungen sind vorliegend zulässig, da im Genehmigungsverfahren das Verwaltungsgericht als erste gerichtliche Instanz entscheidet und im Festsetzungsverfahren der private Beschwerdeführer bislang gar nicht beigeladen worden ist (E. 3).
Kognitionsfragen (E. 4c).
Sollte die unterlassene Anhörung des privaten Beschwerdeführers eine Gehörsverletzung darstellen, so ist sie unter den gegebenen Umständen geheilt (E. 5).
Die Legitimation eines Naturschutzverbandes hätte im Rekursverfahren angesichts der Folgen für die Parteientschädigung geprüft werden müssen (E. 6a). Legitimationsvoraussetzungen im Allgemeinen. Eine nutzungsplanerische Festsetzung, welche die Einzonung eines Gebietes zu Wohnzwecken umfasst, begründet keine Legitimation eines Naturschutzverbandes (E. 6b).
Verhältnis von Richtplan zu Nutzungsplan (E. 7a). Begriff des Anordnungsspielraums (E. 7c). Räumlich kann der Anordnungsspielraum nicht schematisch mit zwei Bautiefen definiert werden; es ist auf die konkrete Tiefe der Bauzonenfläche abzustellen. Die Materialien zum Richtplan 1995 belegen, dass das Siedlungsgebiet im streitigen Bereich nicht erweitert werden sollte und der Anordnungsspielraum gemäss Gesamtplan 1978 bereits ausgeschöpft ist (E. 7d). Es liegt ausserdem keine zulässige Durchstossung des Richtplans durch die nutzungsplanerische Festsetzung vor (E. 7e).
Stichworte:
ANORDNUNGSSPIELRAUM
BEILADUNG
DURCHSTOSSUNG (NUTZUNGSPLAN)
LEGITIMATION
NUTZUNGSPLAN
RAHMENNUTZUNGSPLÄNE
RECHTLICHES GEHÖR
RICHTERSWIL
RICHTPLAN
RICHTPLÄNE (PLANUNGSGRUNDSÄTZE)
SACHVERHALTSERMITTLUNG
SACHVERHALTSFESTSTELLUNG
VERBANDSLEGITIMATION
Rechtsnormen:
Art. 12 NHG
§ 16 PBG
§ 338a Abs. II PBG
Art. 33 lit. III a RPG
§ 51 VRG
§ 52 lit. II VRG
Publikationen:
RB 2002 Nr. 75 S. 179
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. Die Gemeindeversammlung Richterswil
revidierte am 28. und 30. März 2000 ihre Richt- und Nutzungsplanung und wies
dabei unter anderem einen Teil der bisherigen Reser­­vezone Gumerrain der
zweigeschossigen Wohnzone W2 zu.
II. Gegen diese
Festsetzung erhobenen die Pro Natura Schweiz und E gemeinsam Re­kurs und
beantragten, der angefochtene Beschluss sei hinsichtlich der Ein­zonung dieses
Ge­bietes aufzuheben. Die Baurekurskommission II hiess das Rechtsmittel am 21.
August 2001 wegen Verletzung des kantonalen Richtplans gut und hob die genannte
Festlegung auf.
III. Gegen diesen
Rekursentscheid wandten sich die Gemeinde Richterswil (VB.2001.00313) und der
Eigentümer des betroffenen Gebietes, B (VB.2001.00315), mit separaten Eingaben
vom 24. September 2001 an das Verwaltungsgericht und beantragten die
Wiederherstellung des aufgehobenen Gemeindebeschlusses.
Der Abteilungspräsident des
Verwaltungsgerichts vereinigte die beiden Beschwerde­verfahren am 10. Oktober
2001, lud die Gemeinde ein, den Beschluss der Gemeindeversammlung über die erst
vorsorglich erfolgte Beschwerdeerhebung nachzureichen, und ersuchte die
Baudirektion, baldmöglichst den Genehmigungsentscheid zu treffen bzw. beim
Regierungsrat einzuholen.
Die Gemeindeversammlung Richterswil hiess die
vorsorgliche Beschwerdeerhebung am 5. Dezember 2001 gut. Am 30. April 2002
verweigerte der Regierungsrat der strit­­tigen Zonenplanänderung die
Genehmigung.
IV. Gegen diesen
Regierungsratsbeschluss erhoben B am 3. Juni 2002 (VB.2002.00194) und die
Gemeinde Richterswil am 5. Juni 2002 (VB.2002.00192) ebenfalls Beschwerde und
beantragten dessen Aufhebung.
Die vier Beschwerdeverfahren wurden am 19.
Juni 2002 vereinigt. Gleichzeitig wur­de allen Verfahrensbeteiligten sowie den
beiden Vorinstanzen Frist angesetzt, um sich zu den Beschwerden vernehmen zu
lassen. Die Baurekurskommission II beantragte am 9. Ju­li 2002 ohne
weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerden. Den gleichen An­­trag
stellte die Baudirektion am 18. Juli 2002. Die Gemeinde Richterswil beantragte
am 5. September 2002, die beiden Beschwerden von B seien gutzuheissen. Die
Pro Natura und E liessen sich am 6. September 2002 vernehmen und beantragten
die Abweisung der vier Be­schwerden. B schliesslich äusserte sich nicht zu den
Beschwerden der Gemeinde.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1. a) Das Verwaltungsgericht ist nach § 41
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) in
Verbindung mit § 329 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975/8.
Juni 1997 (PBG) zur Behandlung der vorliegenden, einen kommu­nalen Nutzungsplan
betreffenden Beschwerden zuständig (RB 1998 Nr. 26).
b) Als
Grundeigentümer des vom Nutzungsplan betroffenen Areals ist der private Be­schwerdeführer
ohne weiteres zur Beschwerdeerhebung legitimiert (§ 338a Abs. 1 PBG). Die
Beschwerdeberechtigung der in ihrer Planungsautonomie betroffenen Gemeinde ist
ebenfalls gegeben (§ 21 lit. b VRG). Dies gilt nicht nur bezüglich des
Rekursentscheides, sondern ebenso mit Bezug auf den Nichtgenehmigungsentscheid,
nachdem das kantonale Recht diesen mit § 43 lit. Abs. 1 lit. d VRG ausdrücklich
zum Anfechtungsobjekt erhoben hat (anders noch unter der Herrschaft des alten
VRG, als die Anfechtbarkeit der Nichtgenehmigung noch aus Art. 33 Abs. 2 RPG
abgeleitet werden musste, der nicht dem Schutz der Gemeindeautonomie dient;
vgl. VGr, 2. April 1996, VB.1996.00006;
ZBl 95/1994, S. 275
E. 2c
).
Weil auch die übrigen
Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwer­­den einzutreten.
2. Da die örtlichen Verhältnisse für die sich
vorliegend stellenden Fragen ohne Belang sind, kann auf die Durchführung eines
Augenscheins, wie ihn die Vertreterin der Beschwerdegegner verlangt, verzichtet
werden.
3. Beide Beschwerdeführende beanstanden die
Sachverhaltsfeststellungen der Vor­instanzen und bringen verschiedene neuen
Tatsachenbehauptungen ins Verfahren ein, insbe­sondere hinsichtlich des
Quartierplans Grüt aus dem Jahre 1970, der seither erfolgten Er­schliessungsaufwendungen,
der Umstände der Reservezonenzuweisung im Jahre 1984 und der bestehenden
Bauzonenkapazitäten in der Gemeinde.
Gemäss § 51 VRG kann mit der Beschwerde an
das Verwaltungsgericht jede für den Entscheid erhebliche unrichtige oder
ungenügende Feststellung des Sachverhalts angefochten werden. Dabei können
allerdings, wenn das Verwaltungsgericht als zweite gerichtliche Instanz
entscheidet, neue Tatsachen nur soweit geltend gemacht werden, als es durch die
angefochtene Anordnung notwendig geworden ist (§ 52 Abs. 2 VRG).
Im vorliegenden Beschwerdeverfahren gegen den
Nichtgenehmigungsentscheid ent­scheidet das Verwaltungsgericht als erste
gerichtliche Instanz, so dass in diesem Verfahren von vornherein kein
Novenverbot besteht. Eine solche Beschränkung ist aber auch im Be­schwerdeverfahren
gegen den Rekursentscheid, wo das Verwaltungsgericht als zweite ge­richtliche
Instanz entscheidet, nicht am Platz. Der im Rekursverfahren nicht beigeladene
private Beschwerdeführer hatte bisher gar keine Möglichkeit, seine
Sachdarstellung vorzubringen und muss daher neue Tatsachen unabhängig davon
behaupten können, ob diese erst durch den Rekursentscheid notwendig geworden
sind oder nicht.
4. a) Die Baurekurskommission erachtete E als
Stimmbürger gemäss § 151 Abs. 1 Ziff. 1 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926
für legitimiert, den Gemeindebeschluss wegen Verletzung des kantonalen
Gesamtplanes anzufechten. Bezüglich der Pro Natura Schweiz erwog sie, soweit
sich diese Organisation gegen Bewilligungen von Bauten und Anlagen ausserhalb
der Bauzonen richte oder soweit sie gegen die Ausschei­dung von Klein­bauzonen
die Umgehung von Art. 24 RPG geltend mache, sei sie zur Anfechtung gestützt auf
§ 338a Abs. 2 PBG berechtigt. Obwohl es vorliegend nicht um eine Kleinbauzone
gehe, bestehe eine gewisse Analogie dazu, wenn die Organisation behaup­te, die
Bauzone liege im kantonalen Nichtsiedlungsgebiet, ohne dass die Voraussetzun­gen
von Art. 24 RPG erfüllt seien. Da der von beiden Rekurrierenden gemeinsam
erhobene Rekurs indessen ohnehin zu behandeln sei, müsse die Frage nicht abschliessend
geklärt werden. In der Folge überprüfte die Baurekurskommission den
angefochtenen Entscheid auf dessen Übereinstimmung mit dem kantonalen Richtplan
und hiess ihn gut. Über die Zweckmässigkeit und Angemessenheit der Festlegung
äusserte sie sich nicht. Diese Kog­nitionsbeschränkung der Rekursinstanz
entspricht der ständigen Praxis bei Planungsrekursen von Seiten eines
Stimmbürgers (BEZ 1985 Nr. 27).
b) Der Regierungsrat hat seine
Nichtgenehmigung damit begründet, dass die fragliche Festlegung den gemäss
kantonalem Richtplan bestehenden Anordnungsspielraum über­schreite, und diese
infolgedessen aufgehoben. Dabei unterlag der Regierungsrat bei seiner
Prüfungsbefugnis allerdings keiner Einschränkung, da ihm gemäss § 5 Abs. 1 PBG
auch die Überprüfung der Angemessenheit und Zweckmässigkeit obliegt.
c) Das
Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid im Beschwerdeverfahren
grundsätzlich nur auf Rechtsverletzungen hin einschliesslich Ermessensmissbrauch
und Ermessensüberschreitung (§ 50 Abs. 1 und 2 VRG). Es hat jedoch gestützt auf
§ 50 Abs. 3 VRG und Art. 33 Abs. 2 und 3 RPG unter Umständen auch eine
Ermessensüber­prüfung vorzunehmen, wenn nämlich anders die volle Überprüfung
der Nutzungspläne durch wenigstens eine Beschwerdebehörde nicht gewährleistet
wäre (vgl. RB 1994 Nr. 17 = BEZ 1994 Nr. 22). Dies ist regelmässig dann der
Fall, wenn ein grundeigentümerfreundliche Planung von dritter Seite nicht
angefochten wurde, und demgemäss eine erstmalige Überprüfung des Nutzungsplanes
erst im Rahmen der Grundeigentümerbeschwerde gegen eine all­fäl­­lige
Nichtgenehmigung erfolgt. Ob das gleiche auch dann gilt, wenn die fragliche
Planung von dritter Seite angefochten und im Rekursverfahren unter Beiladung
des Grundeigentümers mit voller Kognition überprüft worden ist, erscheint
fraglich, kann hier aber offen blei­ben. Die Baurekurskommission hat zwar einen
Rekurs von dritter Seite zu beurteilen gehabt, dabei jedoch ihre Kognition
infolge des gegebenen Rahmens der Stimmrechtsbeschwerde auf die Rechtskontrolle
beschränkt und zudem dem Grundeigentümer keine Gelegenheit ge­ge­ben, sich am
Verfahren zu beteiligen. Der private Beschwerdeführer konnte daher entgegen den
Anforderungen von Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG bisher noch keine volle Überprüfung
der Nutzungsplanung für sich in Anspruch nehmen.
Demgemäss hat das Verwaltungsgericht den
regierungsrätlichen Entscheid ausnahms­­weise auch einer Ermessenskontrolle zu
unterziehen. Dabei hat es sich allerdings in gleicher Weise wie der
Regierungsrat eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen. Mit Bezug auf den
Rekursentscheid hingegen bleibt das Gericht auf die Rechtskontrolle beschränkt.
5. Der private Beschwerdeführer rügt vorab,
dass er im Rekursverfahren nicht beigeladen und damit vor dem negativen
Rekursentscheid nicht angehört worden sei.
Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts
spricht einiges dafür, den betroffenen Grund­eigentümer im
Planungsrekursverfahren Dritter zur Sicherstellung des rechtlichen Gehörs von
Amtes wegen beizuladen (vgl. RB 1996 Nr. 10; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/ Martin
Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2.A.,
Zürich 1999, § 21 N. 110). Indessen braucht diese Frage vorliegend nicht weiter
behandelt zu werden, da der private Beschwerdeführer als Konsequenz aus der
beanstandeten Gehörs­verletzung eine Rückweisung an die Baurekurskommission nur
dann verlangt, wenn ein Beschwerdeentscheid zu seinen Ungunsten eine Folge der
beschränkten Kognition des Verwaltungsgerichtes wäre. Dies ist hier nicht der
Fall (vgl. E. 7), weshalb eine allfällige Ge­hörsverletzung im
Beschwerdeverfahren als geheilt betrachtet werden kann.
6. a) Gegen den Rekursentscheid bringen die
Beschwerdeführenden weiter vor, die Baurekurskommission hätte auf den Rekurs
der Pro Natura Schweiz nicht eintreten dürfen.
Bei Rechtsmitteln verschiedener
Rechtsmittelkläger sind die Eintretensvoraussetzun­gen grundsätzlich für jeden
Beteiligten einzeln zu prüfen. Allerdings wird im Baurekurs­verfahren zuweilen
auf diese separate Prüfung verzichtet, wenn entweder das Rechtsmittel ohnehin
abgewiesen werden muss oder aber wenn einer von zwei Rechtsmittelklägern
legitimiert ist und die materielle Beurteilung des Rechtsmittels unabhängig
davon aus­-
fällt,
ob die Legitimation des anderen bejaht werde oder nicht. Dieses Vorgehen ist
prozess-ökonomisch und grundsätzlich nicht zu beanstanden, da die Legitimation
auch in zweiter In­stanz einer uneingeschränkten Überprüfung unterliegt (vgl.
die diesbezüglich unberechtigte Kritik von Tobias Jaag, Die Rechtsmittel des
zürcherischen Gemeinderechts in ZBl 90/1989, S. 473). Dies setzt jedoch voraus,
dass keiner der Parteien ein Nachteil aus der fehlenden Le­gitimationsprüfung
erwachsen darf. Soll hingegen mit dem Rechtsmittelentscheid dem un­ter­­liegenden
Rechtsmittelgegner zugunsten des obsiegenden Rechtsmittelklägers eine Par­tei­entschädigung
auferlegt werden, so setzt dies eine Bejahung der Rechtsmittelbefugnis vor­aus,
da ein Nichteintreten eine solche Parteientschädigung von vornherein
ausschliesst. Es war daher im vorliegenden Fall unzulässig, die
Legitimationsfrage hinsichtlich der Pro Na­tura Schweiz offen zu lassen und ihr
alsdann mit Disp.-Ziff. III eine Parteientschädigung über Fr. 800.-
zuzusprechen.
b) Gemäss § 338a Abs. 2 PBG sind die
gesamtkantonal tätigen ideellen Verbände, die sich seit wenigstens zehn Jahren
im Kanton statutengemäss dem Natur- und Heimatschutz widmen, zur
Rechtsmittelerhebung berechtigt gegen Anordnungen und Erlasse, soweit sie sich
auf den III. Titel oder § 238 Abs. 2 PBG stützen, sowie gegen Bewilligungen für
Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen. Da sich die strittige
Nutzungsplanung we­der auf eine Bestimmung über den Natur- und Heimatschutz
noch auf § 238 Abs. 2 PBG stützt, kommt als Anfechtungsobjekt einer
Verbandsbeschwerde im vorliegenden Fall nur eine Bewilligung für Bauten und
Anlagen ausserhalb der Bauzonen in Frage.
Auch ohne
entsprechende kantonalrechtliche Grundlage sind die Kantone aufgrund von Art.
12 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG)
in Verbindung mit Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG verpflichtet, ideelle
Verbandsbeschwer­den in
diesem
Bereich zuzulassen, da die Anwendung von Art. 24 RPG als Bundesaufgabe im Sin­­ne
von Art. 2 NHG zu betrachten ist (BGE 123 II 289 E. 1e, 117 Ib 97 E. 3a).
Dabei lässt das Bundesgericht in seiner Rechtsprechung nicht nur die Rüge zu,
Art. 24 RPG sei falsch angewendet worden, sondern auch, Art. 24 RPG sei zu
Unrecht gar nicht zur Anwen­­dung gelangt bzw. umgangen worden. Damit wurde das
mögliche Anfechtungsobjekt über die eigentliche Ausnahmebewilligung im Sinne
von Art. 24 RPG hinaus ausgedehnt auf Verfügungen, welche die Zonenkonformität
einer Baute ausserhalb der Bauzonen bejahen (als Anfechtungsobjekt seit 1.
September 2000 ausdrücklich in Art. 34 Abs. 1 RPG er­wähnt) sowie auf
Planfestsetzungen für eine bestimmtes Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen (vgl.
die zusammenfassende Darlegung in BGE 117 Ib 9 E. 2b). Mit Bezug auf die
ideelle Verbandsbeschwerde betreffend die Bewilligung von Bauten und Anlagen ausserhalb
der Bauzonen geht die kantonale Rechtsmittellegitimation nicht weiter als
diejenige der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Entgegen den
Erwägungen der Baurekurskommission besteht kein Anlass, das Anfechtungsobjekt
der Verwaltungsgerichtsbeschwerde und damit auch das Verbandsbeschwer­­­­derecht
des kantonalen Rekurs- und Beschwerdeverfahrens generell auf Nutzungsplanungen,
die eine Neueinzonung beinhalten, auszudehnen. Nutzungspläne sind grundsätz­­lich
nur mit staatsrechtliche Beschwerde anfechtbar und daher einer ideellen
Verbandsbeschwerde nicht zugänglich. Das ergibt sich einerseits aus der
Beschränkung des Anfech­tungsobjekts auf Verfügungen gemäss Art. 97 des
Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. De­­zember 1943 (OG), aus der Erwähnung
der Pläne im Negativkatalog (Art. 99 Abs. 1 lit. c OG) sowie aus Art. 34 Abs. 1
und 3 RPG und andererseits aus dem Umstand, das die Raumplanungspflicht im
Allgemeinen noch keine Bundesaufgabe im Sinne von Art. 2 NHG darstellt, deren
Erfül­lung die ideellen Verbände überprüfen lassen können (vgl. BGE 120 Ib 27
E. 2; 107 Ib 112; Heinz Aemisegger/Stephan Haag in: Kommentar zum Bundesgesetz
über die Raumplanung, Zürich 1999, Art. 33 N. 51). Ausnahmen von diesem Grund­satz
sind daher nur dann angezeigt, wenn nutzungsplanerische Anordnungen aufgrund
eines engen Bezugs zu spezifischem Bundesverwaltungsrecht oder infolge eines
konkreten Projektbezugs weitgehend Ver­fügungen gleichkommen, welche ihrerseits
der Verwaltungs­­gerichtsbeschwerde unterstünden (vgl. BGE 123 II 88 E. 1a;
BGE 121 II 72 E. 1d;
Walter Haller/Peter Karlen,
Rechtsschutz im Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1998, N. 1016 ff.).
Im vorliegenden Fall wehrte sich die Pro
Natura Schweiz nicht gegen eine projektbezogene Sondernutzungsplanung, sondern
allgemein gegen die neue Einzonung eines Wohn­­gebietes. Diese Festlegung weist
weder einen Bezug zum Bundesverwaltungsrecht auf, noch beinhaltet sie eine
Bewilligung im Sinne von Art. 24 RPG oder eine Umgehung dieser Bestimmung. Die
Ausscheidung neuer Bauzonen hat nach den Zielen und Grundsätzen der Art. 1 und
3 RPG zu erfolgen, ohne dass dabei Art. 24 RPG zur Anwendung gelangen würde.
Diese Beurteilung hätte dazu führen müssen, dass auf den Rekurs der Pro Natura
Schweiz nicht einzutreten gewesen wäre, dies im Gegensatz zur
Beschwerdeerledigung bei projektbezogenen Sondernutzungsplänen für
planungspflichtige Vorhaben, wo das Bun­­desgericht zwar auf die Beschwerde
eintritt, diese jedoch mangels Anwendbarkeit von Art. 24 RPG ohne weiteres
abweist (vgl. BGE 117 Ib 9 E. 2b; Haller/Karlen N. 1018).
c) Demgemäss ist die Beschwerde insoweit
gutzuheissen, als auf den Rekurs der Pro Natura Schweiz (Beschwerdegegnerin 1
VB.2001.00313+315) eingetreten und ihr eine Parteientschädigung zugesprochen
worden ist. Da sich E (Beschwerdegegner 2 VB.2001.00313+315) mit der ihm von
der Rekursinstanz zugesprochenen Parteientschädigung über Fr. 800.-
abgefunden hat, muss an dieser Stelle nicht weiter geprüft werden, ob die
Entschädigungshöhe bei einem Nichteintreten auf den Rekurs der Beschwerdegegnerin
1 für den obsiegenden Beschwerdegegner 2 allenfalls höher ausgefallen wäre.
7. a)
Die
Planungen unterer Stufen haben derjenigen der obern Stufe, die Nutzungs­pla­nungen
jeder Art und Stufe der Richtplanung zu entsprechen (§ 16 Abs. 1
PBG). Ab­wei­­chungen sind nur zulässig, wenn sie sachlich gerechtfertigt und
untergeordneter Natur sind (§ 16 Abs. 2 PBG).
Ob und
inwieweit die Richtplanung der Nutzungsplanung für die parzel­lenscharfe
Zonenabgrenzung einen Anordnungsspielraum belässt oder nicht, ist eine Frage
der Richtplankonformität des Nutzungsplanes und damit eine Rechtsfrage. Wird
ein Anordnungsspielraum verneint, so stellt sich die weitere Rechtsfrage, ob
allenfalls eine zu­lässige Durchstossung der Richtplanung im Sinne von § 16
Abs. 2 PBG vorliegt. Wird je­doch ein Anordnungsspielraum bejaht, so liegt es
grundsätzlich an der nachfolgenden Nutzungsplanung, diesen Spielraum unter
Abwägung aller raumrelevanten Interessen zu nutzen.
b) Das
streitbetroffene Areal liegt am nördlichen Ende des grossflächigen Landwirt­schaftsgebietes
zwischen Richterswil und Samstagern. Gemäss dem kantonalen Richtplan vom 31.
Januar 1995 verläuft die Grenze zwischen dem Siedlungs- und dem Landwirtschafts­­­gebiet
im fraglichen Bereich entlang den überbauten Grundstücken südwestlich der
Bachtelstrasse und entspricht damit der bisherigen kommunalen Bauzonengrenze.
Das nun­mehr neu der Wohnzone zugewiesene Gebiet grenzt unmittelbar südwestlich
daran an, umfasst je eine Bautiefe nordöstlich und südwestlich der geplanten
Quellenstrasse und erstreckt sich über eine Länge von 175 bis 225 m, eine Tiefe
von 60 bis 70 m und eine Gesamtfläche von ca. 13‘400 m2. Diese kommunale
Festlegung entspricht nur dann dem kantonalen Richt­plan, wenn dieser der
Nutzungsplanung im fraglichen Umfang einen Anordnungsspielraum belässt.
Die Baurekurskommission stellte in ihrem
Entscheid vorab fest, dass der kommuna­le Siedlungsplan vom 25. Mai bzw. 9.
Juni 1982, welcher im fraglichen Gebiet ein Bauent­wick­lungsgebiet festgelegt
habe, (noch) nicht dem revidierten kantonalen Richtplan vom 31. Ja­nuar
1995 angepasst worden sei und für die anstehende Beurteilung daher nicht mass­gebend
sei. Weiter erwog die Rekursinstanz, das am Rande des kantonalen Siedlungsgebietes
liegende Areal könne rein umfangmässig noch als im Anordnungsspielraum zwischen
Bau- und Nichtbaugebiet liegend betrachtet werden. Jedoch bestehe weder aus Erschliessungsgründen
noch im Hinblick auf den Geländeverlauf ein Bedarf nach Arrondierung der bisher
sinnvoll abgegrenzten Bauzone. Zudem benötige die Gemeinde kein zusätzliches
Bauland, da die bestehenden Bauzonen über eine mehr als ausreichende Kapazität
verfügen würden. Die strittige Festlegung sei demnach vom Zweck des Anordnungsspielraumes
nicht gedeckt und widerspreche damit der übergeordneten Planung. Dieser
Argumentation schloss sich der Regierungsrat bei der Nichtgenehmigung an.
c) Der sich aus dem kantonalen Richtplan
ergebende Anordnungsspielraum zwischen verschiedenartigen Festlegungen
entspricht dessen generalisierter, nicht parzellenschar­fer Darstellungsweise.
Er soll unter anderem den Gemeinden als Träger der Nutzungs­planung denjenigen
Ermessensspielraum gewähren, den es für eine parzellenscharfe, die ört­lichen
Besonderheiten und Interessen berücksichtigende Zonenplanung braucht. Das Ver­waltungsgericht
hat bereits in früheren Entscheiden unter Hinweis auf den
Bericht des
Kantonsrats zum kantonalen Richtplan 1995 festgehalten, dass trotz der mit der
Richtplanrevision aufgegebenen kartographischen Darstellung des Anordnungsspielraumes
ein solcher nach wie vor bestehe und sich aus den Karteneinträgen sowie den im
Text beschriebenen Zielsetzungen und konkret formulierten Aufträgen an die
einzelnen Planungsträger er­gebe. Dabei wurde jedoch ausdrücklich abgelehnt,
den Anordnungsspielraum erst aufgrund einer Würdigung aller für die Nut­zungs­planung
massgebenden Gesichtspunkte zu definieren, da damit das Resultat der für die
Nutzungsplanung massgeben­den Interessenabwägung bereits vorweggenommen würde (
BEZ 1998 Nr. 1 = RB 1997 Nr. 67; VGr, 3. März 1997, Z
Bl
98/1997, S. 473 E. 3a).
Demgemäss wohnt dem Anordnungsspielraum
sowohl eine quantitativ-räumliche als auch eine qualitativ-raumplanerische
Komponente inne. Da nur die erstere einer kartographischen Darstellung überhaupt
zugänglich ist, hat der Kantonsrat folgerichtig bei der Revision der
Richtplanung im Jahr 1995 auf diese Darstellungsweise ganz verzichtet. Für die
Ermittlung des Umfangs des Anordnungsspielraums sind jedoch beide Komponenten
in einem sinnvollen Zusammenspiel zu berücksichtigen.
d) Mit Bezug auf die räumliche Komponente des
Anordnungsspielraums hat die Bau­­rekurskommission erwogen, dass die vorliegend
strittige Erweiterung der Bauzone um zwei Bautiefen umfangmässig gerade noch
innerhalb des zulässigen Rahmens liege. Dieser Beurteilung kann nicht gefolgt
werden. Zwar erstreckt sich der Anordnungsspielraum in räum­­licher Hinsicht
nach der Praxis jeweils tatsächlich auf ein bis zwei Bautiefen (vgl. BEZ 1998
Nr. 1 E. 7 = RB 1997 Nr. 67 E. 3). Diese Dimension ergab sich im Kanton Zürich
jedoch aus der Breite des ursprünglich kartographisch dargestellten weissen
Bandes zwi­schen den verschiedenen Gebieten des Gesamtplanes 1978, welche
üblicherweise rund 40 m mass und daher je nach massgebender Zone einer bis zwei
Bautiefen entsprach. Es sind daher in räumlicher Hinsicht keineswegs die Anzahl
der Bautiefen massgebend, sondern die konkrete Tiefe der beanspruchten
Bauzonenfläche. Sollen wie hier zwei Bautiefen mit einer dazwischen liegenden
neuen Strasse und damit eine Tiefe von bis zu 70 m eingezont werden, so
überschreitet dies den üblichen Rahmen beträchtlich. Es fragt sich daher, ob
raumplanerische Aspekte der kantonalen Richtplanung eine solche Erweiterung des
An­ordnungsspielraums im konkreten Fall rechtfertigen können.
Der kantonale
Siedlungs- und Landschaftsplan 1978 hatte die Baugebietsgrenze im fraglichen
Bereich noch nördlich der Kreuzung Chrummbächliweg/Bachtelstrasse mehr oder
weniger in Ost-West-Richtung gezogen, südlich davon den Anordnungsspielraum in
Form eines weniger als 30 m breiten weissen Bandes dargestellt und
anschliessend parallel dazu südlich der Kreuzung Chrummbächliweg/Bachtelstrasse
Bauentwicklungsgebiet ausgeschieden. Diesen damaligen Anordnungsspielraum
zwischen Bau- und Bauentwicklungs­­gebiet nutzte der Zonenplan 1984 dahingehend
aus, dass er eine Bautiefe südwestlich der Bachtelstrasse der
Einfamilienhauszone zuwies und erst anschliessend im Südwesten eine Reservezone
ausschied. Gemessen an diesem ursprünglichen Siedlungsplan liegt die heute
strittige nutzungsplanerische Festsetzung, welche zwei weitere Bautiefen in
südwestlicher Richtung einzont, nicht mehr im kartographisch dargestellten
Anordnungsspielraum zwischen Bau- und Nichtbaugebiet. Nur gerade das
nordwestliche Ende des strittigen Areals kommt in die­sen Bereich zu liegen,
während der grössere Teil davon bereits das seinerzeitige Bauentwick­lungsgebiet
überlagert.
Bei der Richtplanrevision im Jahr 1995 wurden
als Siedlungsgebiet im Wesentlichen jene Gebiete ausgeschieden, die bereits bis
dahin rechtskräftig als Bau- oder Reservezonen innerhalb des Baugebietes gemäss
Gesamtplan 1978 festgesetzt waren (Kantonaler Richtplan 1995, Ziff. 2.2.2 a).
Auf die Ausscheidung von Bauentwicklungsgebiet wurde in Anbetracht der
ausgewiesenen Kapazitäten weitgehend verzichtet. Die früheren Bauentwick­lungsgebiete
gemäss Gesamtplan 1978 wurden daher zum grössten Teil dem Landwirt­schaftsgebiet
zugewiesen, in begründeten Fällen dem Siedlungsgebiet, und nur ausnahmsweise
wurden Bauentwicklungsgebiete beibehalten (Ziff. 2.2.2 b). Verschiedene Ein­­wendungen
bezweckten, Flächen des bisherigen Bauentwicklungsgebiets zum Siedlungsgebiet
zu schlagen, darunter auch eine ein Grundstück im Chrummbächli in Richters­wil
betreffende Einwendung. Der Kantonsrat folgte diesen Anträgen unter Hinweis auf
die vorhandenen Kapazitäten nicht und wies darauf hin, dass die betreffenden
Flächen von der Reservezone in die Landwirtschaftszone zu verlegen seien
(Bericht zu den nicht berücksich­tigten Einwendungen, S. 35 f.).
Dementsprechend ersetzte der neue Richtplan das im frag­lichen Bereich
ausgeschiedene Bauentwicklungsgebiet gemäss Gesamtplan 1978 durch
Landwirtschaftsgebiet.
Vor diesem Hintergrund bestehen keine
Anhaltspunkte dafür, dass der Richtplan 1995 das Siedlungsgebiet im fraglichen
Bereich tatsächlich erweitern wollte. Vielmehr pass­te der Plan den
Grenzverlauf zwischen Siedlungs- und Nichtsiedlungsgebiet hier ledig­lich an
die neue Überbauungssituation an, welche nunmehr aufgrund des Zonenplanes 1984
unter Beanspruchung des ursprünglichen Anordnungsspielraums bereits eine
Bautiefe südwestlich der Bachtelstrasse miteinschloss. Würde dem Siedlungsplan
1995 in diesem Punkt eine andere Bedeutung zugemessen, so hiesse dies nichts
anderes, als dass eine Gemeinde bei jeder kantonalen Anpassung der
Baugebietsgrenze an die bestehende Überbauung neu ein bis zwei Bautiefen an
Anordnungsspielraum hinzu gewinnen würde, den sie als­dann erneut für eine
Zonenerweiterung nutzen könnte. Dies widerspricht klar dem Grund­satz der
haushälterischen Bodennutzung (Art. 1 Abs. 1 RPG). Zwar legt sich eine Ge­meinde
mit einer einmal erfolgten Zonengrenzziehung innerhalb eines gegebenen Anord­nungsspielraums
tatsächlich nicht für alle Zeiten fest, und es steht ihr daher in einem spä­teren
Zeitpunkt auch frei, ihr Planungsermessen – vorbehältlich des Grundsatzes der
Plan­beständigkeit – anders als bisher auszuüben. Jedoch liegt hier der Fall
wesentlich anders, wenn die Gemeinde Richterswil den ihr vom kantonalen
Gesamtplan 1978 gewährten Anordnungsspielraum mit dem Zonenplan 1984 bereits
ausgeschöpft hat und der Kanton ihr keinen neuen diesbezüglichen Spielraum
eröffnen wollte.
In Würdigung der massgebenden Aspekte ist
daher festzustellen, dass die übliche räumliche Tiefe des Anordnungsspielraumes
von rund 40 m aus raumplanerischen Gründen hier in wesentlich geringerem Umfang
besteht, wenn nicht sogar ganz aufgehoben ist. Um so mehr muss mit den beiden
Vorinstanzen ein Anordnungsspielraum über die beanspruchte Tiefe von 60 bis 70
m verneint werden.
e) Liegt die fragliche Umzonung daher
ausserhalb des Anordnungsspielraums des kantonalen Gesamtplans, so ist weiter
zu fragen, ob eine zulässige Durchstossung im Sinne von § 16 Abs. 2 PBG
vorliege. Die Baurekurskommission hat diese Frage verneint, da die Neueinzonung
weder sachlich gerechtfertigt noch untergeordneter Natur sei. Der Regierungs­rat
kam zum gleichen Schluss. Die Beschwerdeführenden, welche vom Bestehen eines
Anordnungsspielraums ausgehen, setzen sich mit diesem Teil der Begründung kaum
aus­einander. Sie scheinen jedoch diejenigen Argumente, welche ihrer Ansicht
nach für eine Einzonung innerhalb des Anordnungsspielraums sprechen, auch als
Argumente für eine zu­lässige Durchstossung des Richtplanes zu erachten.
Insbesondere weisen sie darauf hin, dass bereits der Quartierplan Grüt die
Erschliessung des strittigen Areals in zweiter Etappe vorsah, hierfür auch
wesentliche Vorinvestitionen geleistet wurden und der Grundeigentümer bei der
Nutzungsplanung 1984 entgegen einer Vorlage auf Einzonung des Areals selber um
eine Zuweisung zur Reservezone ersucht hatte.
Diese Argumente überzeugen nicht. Der
Quartierplan Grüt stammt aus dem Jahre 1970 und entstand damit Jahre vor
Inkrafttreten des Planungs- und Baugesetzes und des Raumplanungsgesetzes. Er
ist daher nicht geeignet, den Widerspruch zwischen der später entstandenen
kantonalen Gesamtplanung und der kommunalen Nutzungsplanung zu legitimieren.
Die Gemeinde Richterswil teilte das Gemeindegebiet erstmals mit dem Zonenplan
1984 den bundesrechtlich gebotenen Nutzungszonen zu und traf damit die
erforderliche Unterscheidung zwischen Bau- und Nichtbauzonen. Wenn der private
Beschwerdeführer sich damals, aus welchen Gründen auch immer, dafür einsetzte,
dass sein Land einer Re­­serve- anstatt einer Bauzone zugewiesen werde, so kann
dies heute bei der Revision die­ser Nutzungsplanung keine Rolle mehr spielen.
Da das Gebiet weitgehend ausserhalb des Anordnungsspielraumes des Gesamtplanes
1978 lag, wäre eine Einzonung auch im Jahr 1984 richtplanwidrig gewesen.
Allfällige Investitionen des Grundeigentümers im Hinblick auf eine spätere
Erschliessung hätten daher schon damals keine Einzonung gerechtfertigt, sondern
im besten Fall dazu dienen können, aus der Zuweisung des Areals zur Reservezone
einen Anspruch auf eine Entschädigung aus materieller Enteignung abzuleiten.
Selbst ein allfälliger Bedarf nach zusätzlichen Bauzonen in der Gemeinde könnte
nicht rechtfertigen, dass dieser Bedarf ausserhalb des kantonalen
Siedlungsgebietes und des dazugehörenden Anordnungsspielraums gedeckt würde.
Ausserdem rechtfertigen weder die konkrete to­pographische Lage noch die
tatsächlichen Erschliessungsverhältnisse im Gebiet Gumerrain eine
Durchstossung.
Schliesslich bleibt ohnehin fraglich, ob die
Abweichung von der Richtplanung ange­sichts der strittigen Arealfläche von rund
13‘400 m2 überhaupt noch als untergeordnet bezeichnet werden kann (vgl. etwa
VGr, 20. September 2001, VB.2001.00048,
BEZ 2001 Nr. 44, wo die
Durchstossung bezüglich 7'000 m2 zugelassen wurde, im Gegensatz zu VGr, 29.
August 2000, VB.2000.00199, RB 2000 Nr. 86 = BEZ 2000 Nr. 49, wo bei einer
Fläche von 20'000 m2 eine untergeordnete Abweichung verneint wurde; beide
Entscheide vollständig veröffentlicht unter http://
www.vgrzh.ch/rechtsprechung
).
Die Beschwerden gegen den Rekursentscheid
sind daher in der Hauptsache abzuweisen.
8. Ist demnach die Aufhebung der kommunalen
Festlegung zu Recht erfolgt, so entfällt damit das Objekt der kantonalen
Genehmigung. Die Beschwerden gegen den Nichtgenehmigungsentscheid des
Regierungsrat (VB.2002.00192 und VB.2002.00194) sind daher als gegenstandslos
geworden abzuschreiben. Damit kann offen bleiben, ob die Beschwerde­­führenden
gestützt auf das Schreiben der Baudirektion vom 4. November 1998 auf einen
positiven Genehmigungsentscheid vertrauen durften.
9. Damit obsiegen die Beschwerdeführenden in
einem geringfügigen Punkt, unterliegen jedoch in der Hauptsache. ...
Demgemäss beschliesst die Kammer:
Die
Beschwerdeverfahren VB.2002.00192 und VB.2002.00194 werden als gegenstands­los
geworden abgeschrieben.
und entscheidet:
1.    In teilweiser Gutheissung der
Beschwerden VB.2001.00313 und VB.2001.00315 wird der Entscheid der
Baurekurskommission II vom 21. August 2001 insoweit aufgehoben, als damit auf
den Rekurs der Beschwerdegegnerin 1 eingetreten und dieser eine Prozess­­entschädigung
zugesprochen worden ist. Im übrigen Umfang werden die beiden Be­schwerden
abgewiesen.
...