zh_verwaltungsgericht · VB.2014.00026 · 2014-05-22 · de

Feststellung des Verfalls der Baubewilligung/Befehl | Beendigung der seit neun Jahren andauernden Bauarbeiten. Für den Unterbruch der Bauarbeiten nach § 328 Abs. 1 PBG ist nicht massgebend, in welchen zeitlichen Abständen die Bauherrschaft jeweils kleinere Bauarbeiten ausführt; entscheidend ist – im Sinn einer Gesamtbetrachtung – allein die zeitliche Distanz zwischen dem Augenblick, in welchem der Zustand des unvollendeten Bauwerks beurteilt wird, und demjenigen der rechtskräftigen Erteilung der Baubewilligung, unter Berücksichtigung der Grösse des Bauvorhabens (E. 3.1.2). Diese Überlegungen gelten erst recht für die Beurteilung, ob dem Befehl zur Fertigstellung genügt worden ist (E. 3.1.3). Auslegung des ursprünglichen Befehls zur Beendigung der Bauarbeiten und Verneinung eines Vertrauensschutzes (E. 4). Infolge zwischenzeitlicher Änderung der Sachlage entfaltet die betreffende Anordnung keine Rechtsbeständigkeit und steht dem vorliegend angefochtenen Rekursentscheid nicht entgegen (E. 5.2). Etwaige Änderungsbewilligungen sind für die Einhaltung der zur Fertigstellung der Baute angesetzten Frist nicht massgebend (E. 6.2). Abweisung, soweit Eintreten.

Zürich Verwaltungsgericht 22.05.2014 VB.2014.00026
Zurich Verwaltungsgericht 22.05.2014 VB.2014.00026
Zurigo Verwaltungsgericht 22.05.2014 VB.2014.00026

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2014.00026
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Geschäftsnummer:
VB.2014.00026
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 22.05.2014
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht ist auf eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 21.07.2014 nicht eingetreten.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Feststellung des Verfalls der Baubewilligung/Befehl
Beendigung der seit neun Jahren andauernden Bauarbeiten.
Für den Unterbruch der Bauarbeiten nach § 328 Abs. 1 PBG ist nicht massgebend, in welchen zeitlichen Abständen die Bauherrschaft jeweils kleinere Bauarbeiten ausführt; entscheidend ist – im Sinn einer Gesamtbetrachtung – allein die zeitliche Distanz zwischen dem Augenblick, in welchem der Zustand des unvollendeten Bauwerks beurteilt wird, und demjenigen der rechtskräftigen Erteilung der Baubewilligung, unter Berücksichtigung der Grösse des Bauvorhabens (E. 3.1.2). Diese Überlegungen gelten erst recht für die Beurteilung, ob dem Befehl zur Fertigstellung genügt worden ist (E. 3.1.3).
Auslegung des ursprünglichen Befehls zur Beendigung der Bauarbeiten und Verneinung eines Vertrauensschutzes (E. 4). Infolge zwischenzeitlicher Änderung der Sachlage entfaltet die betreffende Anordnung keine Rechtsbeständigkeit und steht dem vorliegend angefochtenen Rekursentscheid nicht entgegen (E. 5.2). Etwaige Änderungsbewilligungen sind für die Einhaltung der zur Fertigstellung der Baute angesetzten Frist nicht massgebend (E. 6.2).
Abweisung, soweit Eintreten.
Stichworte:
ÄNDERUNGSBEWILLIGUNG
AUFLAGE
AUSLEGUNG EINER VERFÜGUNG
BAUARBEITEN
BAUAUSFÜHRUNG
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
BEFEHL
ERSATZVORNAHME
FERTIGSTELLUNG
FRISTANSETZUNG
RECHTSBESTÄNDIGKEIT
RECHTSKRAFT
RECHTSSCHUTZ
RECHTSSICHERHEIT
RÜCKBAU
UNTERBRECHUNG
VERTRAUENSSCHUTZ
ZWANGSMASSNAHMEN
Rechtsnormen:
§ 5 Abs. II PBG
§ 328 Abs. I PBG
§ 328 Abs. II PBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1.
Abteilung
VB.2014.00026
Urteil
der 1. Kammer
vom
22. Mai 2014
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach
Schmid, Verwaltungsrichter Marco Donatsch,
Gerichtsschreiber Robert Lauko.
In Sachen
1.    A,
2.    B,
Beschwerdeführende,
gegen
Gemeinderat Aeugst a.
A.,
vertreten durch RA C,
Beschwerdegegner,
betreffend Feststellung
des Verfalls der Baubewilligung/Befehl,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 8. Januar 2013 stellte der
Gemeinderat Aeugst am Albis fest, dass die B und A am 16. Mai 2001
erteilte Stammbaubewilligung für ein Einfamilienhaus auf dem Grundstück
Kat.-Nr. 01 an der D-Strasse in Aeugst am Albis mitsamt allen Abänderungsbewilligungen
erloschen bzw. verfallen sei (Disp.-Ziff. I). Gleichzeitig befahl die
Behörde B und A, innert 30 Tagen ab der Rechtskraft des Beschlusses
"ein bewilligungsfähiges Projekt für den Rückbau der vorhandenen Bauteile
und die Versetzung des Geländes in einen ordentlichen Zustand" zur Genehmigung
einzureichen und das Rückbauvorhaben nach rechtskräftiger Genehmigung innert
60 Tagen auszuführen (Disp.-Ziff. II). Für den Unterlassungsfall
wurde die Ersatzvornahme angedroht (Disp.-Ziff. III f.).
II.
Den von B und A hiergegen erhobenen Rekurs hiess das
Baurekursgericht mit Entscheid vom 17. Dezember 2013 im Sinn der
Erwägungen teilweise gut und fasste Disp.-Ziff. I–VII des Beschlusses vom
8. Januar 2013 wie folgt neu:
"I.   B und A wird befohlen, das
Bauvorhaben auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 (D-Strasse, Aeugst am Albis)
bis 30. September 2014 zu beenden.
II.   Für den Zuwiderhandlungsfall wird
angedroht, dass die Fertigstellung des Gebäudeäusseren und die Versetzung des
Umschwungs in einen ordnungsgemässen Zustand auf Kosten der
Grundeigentümerschaft ersatzvornahmeweise durch die Gemeinde veranlasst wird.
III.  Über die näheren Modalitäten der
Ersatzvornahme wird nötigenfalls vor dem Vollzug separat Beschluss gefasst.
(IV–VII aufgehoben)".
Im Übrigen wurde der Rekurs abgewiesen.
III.
Mit Beschwerde vom 16. Januar 2014 stellten A und B
dem Verwaltungsgericht folgende Anträge:
"1.   Der Beschluss des Gemeinderates
Aeugst am Albis vom 8. Januar 2013 ist in allen Teilen aufzuheben.
2.    Der Bestand der Baubewilligung
(Stammbaubewilligung vom 16. Mai 2001) für das vorliegende Bauvorhaben ist
zu bestätigen.
3.    A und B werden im Sinne des Interesses
des Gemeinderates gemäss R2.2011.00056-Rekursverfahren, Stellungnahme Ziffer 4,
aufgefordert, das Bauvorhaben ohne wesentlichen Unterbruch zu Ende zu führen.
4.    Für den Zuwiderhandlungsfall ist
anzudrohen, dass die Fertigstellung des Gebäudeäusseren und die Versetzung des
Umschwungs in einen Zustand ohne Baustellen-Charakter auf Kosten der
Grundeigentümerschaft ersatzvornahmeweise durch die Gemeinde veranlasst wird.
5.    Über die näheren Modalitäten der
Ersatzvornahme ist vor dem Vollzug separat Beschluss zu fassen.
6.    Allfällige
Beschwerdevernehmlassungen seien uns möglichst bald nach Eingang zuzustellen.
7.    Die Verfahrenskosten sind der
Gemeinde aufzuerlegen.
8.    Der Bauherrschaft sei eine
angemessene Umtriebsentschädigung zuzusprechen."
Am 29. Januar 2014 beantragte das Baurekursgericht
ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. In seiner
Beschwerdeantwort vom 19. Februar 2014 schloss der Gemeinderat Aeugst am
Albis auf Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolgen zulasten der
Beschwerdeführenden. Mit Stellungnahme vom 18. März 2014 bekräftigten A
und B ihre Anträge. Mit Schreiben vom 21. März 2014 nahm der Gemeinderat
Aeugst am Albis hierzu Stellung. Am 19. Mai 2014 reichten A und B eine
weitere Stellungnahme ein.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Der
Streitfall beruht auf folgender Vorgeschichte (vgl. E. 1 des
Rekursentscheids vom 17. Dezember 2013):
a)
Mit Beschluss vom 16. Mai 2001
erhielten die Beschwerdeführenden die baurechtliche Bewilligung für die Erstellung
eines Einfamilienhauses auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 an der D-Strasse in
Aeugst am Albis.
b)
Gegen diesen Beschluss und auch
gegen eine im Jahr 2002 erteilte Bewilligung für eine grundstücksinterne Zufahrt
wurden Rechtsmittel ergriffen. Das letzte dieser Verfahren wurde zu Beginn des
Jahres 2003 erledigt.
c)
Am 9. März 2005 wurde,
nachdem in der Stammbewilligung aus dem Jahr 2001 vorbehaltene Nachweise erbracht
und zusätzlich erforderliche Bewilligungen eingeholt worden waren, die
Baufreigabe erteilt.
d)
Im selben Jahr erfolgten erste
Aushubarbeiten. Diese erfuhren aufgrund einer durch die Vorinstanz erfolgten,
Gegenstand eines weiteren Rekursverfahrens bildenden Verweigerung für die
Inanspruchnahme von Drittgrundstücken eine gewisse Verzögerung. Dieses
Verfahren konnte, nachdem die Vorinstanz wiedererwägungsweise auf ihren
Beschluss zurückgekommen war, im April 2006 abgeschrieben werden. Gleichzeitig
wurde ein gegen den Wiedererwägungsbeschluss gerichteter Nachbarrekurs abgewiesen.
e)
Im Jahr 2006 wurden die
Bauarbeiten nicht wieder aufgenommen. Solche fanden erst im Jahr 2007 wieder
statt. Deren Zweck bestand nach beschwerdeführerischer Darstellung darin, die
"Kanalisation an die Baugrube heranzuführen".
f)
Während dieser Bauarbeiten traten
heftige Regenfälle auf, die auf Nachbargrundstücken zu Problemen mit abfliessendem
Meteorwasser führten und zur Folge hatten, dass die Beschwerdeführenden zu
entsprechenden Massnahmen (Rückhaltebecken mit Überlauf in die Kanalisation)
verpflichtet wurden.
g)
Diese Umstände veranlassten die
Beschwerdeführenden, ihre Baustelle "auf eventuelle Risiken"
überprüfen zu lassen. Handlungsbedarf erkannten sie hierbei unter anderem bei
der Baugrubenwand. Sie entschlossen sich zu deren Verstärkung, was gewisse Anpassungen
des geplanten Gebäudes bedingte. Die entsprechenden Projektänderungen wurden am
10. Juli 2007 bewilligt.
h)
Ebenfalls als Risiko erachteten
die Beschwerdeführerenden die "Gefahren einer Winterbaustelle". Sie
teilten der Gemeinde daher mit Schreiben vom 10. August 2007 mit, dass auf
"das erhöhte Risiko einer Winterbaustelle" verzichtet werde.
i)
In den Jahren 2008 und 2009 fanden
keine Bauarbeiten statt.
j)
Wieder aufgenommen wurden die
Bauarbeiten im Frühjahr 2010. Der teilweise bereits erfolgte Aushub wurde zu
Ende geführt und es wurde die aus topografischen Gründen notwendige
Baugrubenwand erstellt. Im August 2010 wurden die Bauarbeiten wieder
eingestellt.
k)
Mit Beschluss vom 24. Februar 2011 forderte der Beschwerdegegner
die Beschwerdeführenden auf, die unterbrochenen Bauarbeiten bis spätestens am
15. Mai 2011 wieder aufzunehmen und das Bauvorhaben ohne wesentlichen
Unterbruch zu Ende zu führen.
Für den
Unterlassungsfall drohte er die Einebnung der bereits erstellten Bauteile und
das Versetzen des Geländes in einen ordentlichen Zustand sowie den Verfall der
Baubewilligung an.
l)
Einen von den Beschwerdeführenden
hiergegen erhobenen Rekurs wies das Baurekursgericht nach Durchführung eines
Delegationsaugenscheins mit Entscheid vom 6. September 2011 ab. Die vom
Beschwerdegegner angesetzte, im Verlauf des Rekursvefahrens abgelaufene Frist
zur Wiederaufnahme der Bauarbeiten wurde neu auf "spätestens"
15. Mai 2012 angesetzt.
m)
Laut dem Beschwerdegegner sind im
Herbst 2011 noch "gewisse Rohbauteile im Untergeschoss" erstellt worden.
Im Mai 2012 seien die Bauarbeiten eingestellt und im Juli 2012 kurzfristig
wieder aufgenommen worden. Ab September 2012 hätten keine Bauarbeiten mehr
stattgefunden.
n)
Nach Angaben der Beschwerdeführenden
wurden, was sich teilweise mit der Darstellung der Baubehörde deckt, von
November 2011 bis Mitte 2012 "sämtliche unterirdischen Nebengebäude, die
Aussenwände des Kellers und Einliegerwohnung" erstellt. Die Angaben der
Parteien stimmen auch mit Bezug auf die kurzfristige Wiederaufnahme von
Bauarbeiten im Juli überein.
Im
Gegensatz zu dem von der Baubehörde erwähnten Stillstand der Arbeiten seit September
2012 machten die Beschwerdeführenden im Rekursverfahren geltend, dass im
September und Oktober 2012 die Kellerinnenwände und die Kellerdecke erstellt worden
seien. Bestätigt wurde dies durch die vom Beschwerdegegner eingereichten, gemäss
Vermerk am 14. November 2012 aufgenommenen Fotos.
o)
Ende Oktober 2012 entschieden sich
die Beschwerdeführenden "infolge Frostprognose" zur Winterpause.
p)
Mit
Beschluss vom
8. Januar 2013 befand der Beschwerdegegner, dass die Bauherrschaft seiner
Anordnung vom 24. Februar 2011, die Bauarbeiten ohne Unterbrüche zu Ende
zu führen, nicht nachgekommen sei, und stellte fest, dass die Stammbaubewilligung
vom 16. Mai 2001 mitsamt den verschiedenen Abänderungsbewilligungen verfallen
sei. Er befahl der Bauherrschaft, innert 30 Tagen ab Eintritt der
Rechtkraft ein bewilligungsfähiges Projekt für den Rückbau der vorhandenen
Bauteile und die Versetzung des Geländes in einen ordentlichen Zustand
(Einebnung) einzureichen und das Projekt innert 60 Tagen ab Eintritt der
Rechtkraft der Genehmigung vollständig durchzuführen. Für den Unterlassungsfall
wurde die Ersatzvornahme auf Kosten der Bauherrschaft angeordnet.
q)
Mit Eingabe vom 11. Februar 2013 rekurrierten die
Beschwerdeführenden gegen den Beschluss vom 8. Januar 2013 ans
Baurekursgericht. Am 10. Juni 2013 führte dieses einen
Abteilungsaugenschein vor Ort durch und forderte die Beschwerdeführenden zur
Einreichung eines Bauprogramms auf. Dem kamen die Beschwerdeführenden am
15. Juni 2013 nach.
r)
Am 24. Oktober 2013 nahm der zuständige Gerichtsschreiber
einen "informellen" Augenschein auf dem Rekursgrundstück vor und
hielt den vorgefundenen baulichen Zustand (Rohbau inzwischen mehr oder weniger
fertiggestellt) fotografisch fest. Mit Präsidialverfügung vom 28. Oktober
2013 wurden die Parteien hierüber in Kenntnis gesetzt und zur Stellungnahme
eingeladen. Mit Eingaben vom 11. bzw. 23. November 2013 nahmen diese zum
Augenscheinprotokoll Stellung.
1.2
Mit
Entscheid vom 17. Dezember 2013 hiess das Baurekursgericht den Rekurs im
Sinn der Erwägungen teilweise gut und wies ihn im Übrigen ab. In E. 4.2
des Rekursentscheids erachtete es das Gericht als nachvollziehbar, wenn der
Beschwerdegegner seinerzeit festgestellt hatte, dass seiner Anordnung vom
24. Februar 2011, die Bauarbeiten ohne Unterbrüche zu Ende zu führen,
nicht genügt worden sei. Für den Beschwerdegegner habe sich die Situation im
Zeitpunkt bzw. im Vorfeld des angefochtenen Beschlusses so präsentiert, dass
das fragliche Bauvorhaben zwischenzeitlich erst bis zur Rohbauvollendung des Untergeschosses
gediehen und daher von einer Fertigstellung noch weit entfernt gewesen sei.
Objektiv einleuchtende Gründe für den nur sehr beschränkten Baufortschritt
seien nicht erkennbar gewesen.
Demgegenüber erweise sich der angeordnete Rückbau im heutigen
Zeitpunkt als unverhältnismässig (E. 5.3 f. des Rekursentscheids), da
das strittige Gebäude mangels verfügten Baustopps mittlerweile im Rohbau mehr
oder weniger fertiggestellt worden sei (vgl. Augenscheinprotokoll vom
24. Oktober 2013 S. 8 f., Fotos 1, 2, 5 und 6). Nachdem von der
für das Gebäude erteilten Bewilligung in erheblichem Ausmass Gebrauch gemacht
worden sei, bestehe auch kein Anlass (mehr) dazu, diesen Bewilligungsentscheid
(mitsamt allen Abänderungsbewilligungen) aufzuheben bzw. als verfallen zu
erklären. Diesbezüglich hätten die im angefochtenen Beschluss getroffenen
Anordnungen – aus massgeblicher heutiger Sicht – ihre Berechtigung verloren und
seien daher in teilweiser Gutheissung des Rekurses aufzuheben.
Um der Gefahr einer auf unabsehbare Zeit weiterhin
bestehenden "ewigen Baustelle" zu begegnen, seien gestützt auf
§ 328 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975
(PBG) den heutigen Gegebenheiten Rechnung tragende Ersatzmassnahmen anzuordnen
(E. 6.1 ff. des Rekursentscheids). Eine Rückweisung der Sache zum
Erlass der notwendigen Anordnungen an den Beschwerdegegner erscheine indessen
nicht als verfahrensökonomisch und auch nicht als notwendig, zumal dessen
Absichten, dass auf dem Rekursgrundstück in absehbarer Zeit ordentliche
Zustände herrschten, unmissverständlich zum Ausdruck kämen. Dementsprechend sei
den Beschwerdeführenden zu befehlen, ihr Bauvorhaben bis spätestens Ende
September 2014 zu beenden. Für den Säumnisfall sei diesen gestützt auf
§ 328 Abs. 2 lit. a PBG überdies anzudrohen, dass die
Fertigstellung ersatzvornahmeweise durch die Gemeinde erfolge. Nicht
erforderlich sei ein Innenausbau, da sich die Ersatzvornahme auf jene Vorkehren
zu beschränken habe, die aus baupolizeilichen bzw. Einordnungsgründen erforderlich
seien.
2.
Soweit die Beschwerdeführenden das
Vorgehen des Beschwerdegegners bei der Durchführung der Baukontrollen (Besichtigung
ohne Information der Bauherrschaft) aufsichtsrechtlich rügen wollen, ist auf
die Beschwerde nicht einzutreten. Dem Verwaltungsgericht kommt keine
Aufsichtsfunktion gegenüber den Verwaltungsbehörden zu (Martin Bertschi, in: Alain
Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich
[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a
N. 74; vgl. Art. 94 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005).
Von einer Überweisung der Eingabe an eine allenfalls zuständige obere Aufsichtsinstanz
nach § 5 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) ist abzusehen, weil die Erhebung einer Aufsichtsbeschwerde nicht
fristgebunden ist (vgl. Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 69).
3.
Mit Beschluss vom 24. Februar 2011 forderte der
Beschwerdegegner die Beschwerdeführenden nach § 328 Abs. 1 PBG auf,
die unterbrochenen Bauarbeiten bis spätestens am 15. Mai 2011 wieder
aufzunehmen und das Bauvorhaben ohne wesentlichen Unterbruch zu Ende zu führen.
Bei Erlass des nun streitbetroffenen Beschlusses
vom 8. Januar 2013 ging der Beschwerdegegner davon aus, dass es in
Missachtung dieser Aufforderung zu wesentlichen Unterbrüchen der Bauarbeiten
gekommen ist. Die Beschwerdeführenden halten dagegen, eine Verzögerung bestimme
sich aus dem tatsächlichen Unterbruch der Bauarbeiten unter Berücksichtigung
des Bauvorhabens. Unmassgeblich sei hingegen die zeitliche Distanz zwischen dem
Augenblick, in welchem der Zustand des unvollendeten Bauwerks beurteilt werde,
und demjenigen der rechtskräftigen Erteilung der Baubewilligung.
3.1
Gemäss
§ 328 Abs. 1 PBG kann die Beendigung der Bauarbeiten innert nützli­cher
Frist befohlen werden, wenn die Bauarbeiten während längerer Zeit – bei
Arealüber­bauungen länger als zwei Jahre – unterbrochen werden.
Abs. 2 dieser Bestimmung sieht für den Säumnisfall verschiedene Sanktionen
vor, unter anderem die Fertigstellung durch Er­satzvornahme (lit. a) und
die Förderung der Bauarbeiten durch die Gemeinde, soweit es die Sicherheit von
Personen und Sachen oder der Natur‑ und Heimatschutz erfordern
(lit. b). Die Kosten derartiger Massnahmen trägt der Grundeigentümer
(Abs. 3).
3.1.1
§ 328 PBG trägt dem Umstand Rechnung, dass halbfertige Bauten in
verschiedener Hinsicht polizeiwidrig sind (VGr, 11. Mai 2000,
VB.2000.00046, E. 3a, auch zum Folgenden; Christian Mäder, Das
Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991, Rz. 411; RB 1996 Nr. 86). Zu
erwähnen sind namentlich die mit einer Baustelle regelmäs­sig verbundenen
Gefahren für das Publikum bzw. Passanten sowie die Verletzung des Ein­ordnungsgebots
von § 238 Abs. 1 PBG. Zu den unerwünschten, nicht beliebig lang hinzu­nehmenden
Auswirkungen einer Baustelle gehören auch die mit Bauarbeiten regelmässig
verbundenen Immissionen (vgl. in diesem Zusammenhang § 226 Abs. 1, 2
und 4 PBG).
3.1.2
§ 328 PBG bestimmt – abgesehen vom Fall der
Arealüberbauungen – nicht näher, wann von einem längeren Unterbruch der
Bauarbeiten gesprochen werden kann. Darüber ist im Einzelfall mit Rücksicht auf
die konkreten Umstände zu entscheiden; bei dieser Prü­fung steht der
zuständigen Baubehörde ein gewisser Ermessensspielraum offen (vgl. RB 1996
Nr. 86 mit Hinweisen). Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts ist dabei
nicht massgebend, in welchen zeitlichen Abständen die Bauherrschaft jeweils
kleinere Bauarbeiten ausführt; entscheidend ist – im Sinn einer
Gesamtbetrachtung – allein die zeitliche Distanz zwischen dem Augenblick, in
welchem der Zustand des unvollendeten Bauwerks beurteilt wird, und demjenigen
der rechtskräftigen Erteilung der Baubewilligung, unter Berücksichtigung der
Grösse des Bauvorhabens (VGr, 11. Mai 2000, VB.2000.00046, E. 3a mit
Hinweis). Ein Unterbruch der Bauarbeiten während längerer Zeit im Sinn von
§ 328 Abs. 1 PGB liegt mit anderen Worten auch dann vor, wenn an
einer Baute zwar regelmässig, aber derart langsam gearbeitet wird, dass die
Gesamtdauer der Bauarbeiten in keinem vernünfti­gen Verhältnis zum Bauvolumen
bzw. der Bauaufgabe mehr steht.
3.1.3
Diese Überlegungen gelten erst recht für die Beurteilung, ob der gestützt
auf § 328 Abs. 1 PBG erlassenen Anordnung genügt worden ist, es also
nicht mehr um die Voraussetzungen für den Erlass einer Aufforderung zur
Fertigstellung der Baute innert nützlicher Frist geht, sondern um deren
Umsetzung durch die Bauherrschaft. Es liegt auf der Hand, dass die Anforderungen
insofern strenger sein müssen: Während bei der Frage, ob die Bauarbeiten
"während längerer Zeit" unterbrochen waren, schon vom
Gesetzeswortlaut her Unterbrüche bis zu einer gewissen Länge hinzunehmen sind,
muss die Bauausführung nach einer entsprechenden Aufforderung zügig
vorankommen, damit das Bauvorhaben innert nützlicher Frist abgeschlossen werden
kann. Wären einzig die tatsächlichen Unterbrüche der einzelnen Bauarbeiten
massgebend, könnte das in § 328 PBG zum Ausdruck kommende Ziel einer beförderlichen
Bauausführung durch die regelmässige Vornahme geringfügiger Bauarbeiten
vereitelt werden.
3.1.4
Demnach kann mangels Relevanz offenbleiben, ob die Bauarbeiten schon im September
2012 unterbrochen wurden oder erst, wie die Beschwerdeführenden behaupten, mit Beginn
der Frostperiode Ende Oktober 2012. Dass die Bauarbeiten bei Erlass der streitbetroffenen
Anordnung, mithin fast zwei Jahre nach der Aufforderung vom 24. Februar
2011, im Ergebnis nicht über Teile des Rohbaus des Untergeschosses hinausgekommen
sind, wird von den Beschwerdeführenden nicht bestritten. Objektive Gründe für
diesen sehr beschränkten Baufortschritt sind nach der einleuchtenden Darlegung
der Vorinstanz nicht erkennbar (vgl. E. 4.2 des Rekursentscheids).
3.2
Inwiefern
das Baurekursgericht mit der Bestätigung, dass die Bauarbeiten nicht ohne
Unterbrüche zu Ende geführt worden seien, nach Auffassung der Beschwerdeführenden
gegen die Untersuchungsmaxime verstossen haben soll, ist nicht ersichtlich. Im
Gegenteil nahm der zuständige Gerichtsschreiber am 24. Oktober 2013 einen
zusätzlichen "informellen Augenschein" vor (vgl. vorn E. 1.1r),
welcher zur Feststellung des zwischenzeitlich eingetretenen Baufortschritts und
letztlich zur Aufhebung der als unverhältnismässig taxierten Rückbauanordnung geführt
hat (vgl. hinten E. 6.1). Die Vorinstanz hat dem Untersuchungsgrundsatz
damit Genüge getan.
4.
4.1
Die
Beschwerdeführenden machen überdies geltend, der Beschwerdegegner habe in
Ziff. 4 seiner Stellungnahme vom 29. Mai 2011 erläutert, er sei
einzig daran interessiert, dass die Bauarbeiten innert nützlicher Frist wieder
aufgenommen und ohne wesentliche Verzögerungen zu Ende gebracht würden.
Entsprechend dem Gemeinderatsbeschluss vom 24. Februar 2011 bestehe erst
bei einem Bauunterbruch von mindestens sieben Monaten die Gefahr einer
Bauruine, gegen die in einem Wohngebiet Massnahmen zu prüfen seien. Dieser
Aufforderung seien die Beschwerdeführenden jederzeit nachgekommen. Die
Rechtssicherheit verbiete es, dass der Gemeinderat nach Erlangen der
Rechtskraft seines Beschlusses vom 24. Februar 2011 sein Interesse,
Unterbrüche zu verhindern, auf vier Monate verschärfe und durch die
Vorgabe eines raschen Abschlusses der Bauarbeiten bzw. die Anordnung, "das
Bauvorhaben ohne wesentlichen Unterbruch und zügig fertigzustellen" (vgl.
Ziff. 2 Abs. 1 und 3 des Beschlusses vom 8. Januar 2013),
erweitere. Ebenfalls verbiete es die Rechtssicherheit, dass das
Baurekursgericht nach Rechtskraft seines Entscheids vom 6. September 2011
auf das im Gemeinderatsbeschluss vom 8. Januar 2013 dargelegte verschärfte
Interesse eintrete. Ob ein "wesentlicher Unterbruch der Bauarbeiten"
eingetreten sei, sei gemäss dem Beschluss vom 24. Februar 2011 zu
beurteilen. Im Zeitpunkt des Gemeinderatsbeschlusses vom 8. Januar 2013
habe der Unterbruch nur 2,5 Monate betragen. Das Baurekursgericht habe die
rechtskräftige Aufforderung des Gemeinderats in unzulässiger Weise verschärft.
4.2
In
Disp.-Ziff. 1 des Beschlusses vom 24. Februar 2011 forderte der
Beschwerdegegner die Beschwerdeführenden im Sinn der Erwägungen auf, die
unterbrochenen Bauarbeiten bis spätestens am 15. Mai 2011 wieder aufzunehmen
und das Bauvorhaben "ohne wesentlichen Unterbruch" zu Ende zu führen.
Eine Festlegung, ab wann von einem wesentlichen Unterbruch auszugehen sei,
enthält weder das Dispositiv noch die Begründung des Beschlusses. Aus dem
Umstand, dass die Anordnung rund sieben Monate nach der Einstellung der
Bauarbeiten im August 2010 erging, lässt sich diesbezüglich schon deswegen
nichts ableiten, weil er die Voraussetzung des längeren Unterbruchs und damit
den
Tatbestand
von § 328 Abs. 1 Teilsatz 1 PBG betrifft.
Demgegenüber erweist sich die Aufforderung, das Bauvorhaben ohne wesentlichen
Unterbruch fertigzustellen, als Konkretisierung der in § 328 Abs. 1
Teilsatz 2 PBG statuierten
Rechtsfolge
, wonach die Beendigung
"innert nützlicher Frist" befohlen werden kann. Auch unter
Berücksichtigung der Umstände lassen sich dem Beschluss vom 24. Februar
2011 somit keine konkreten Hinweise zur Länge des erforderlichen Unterbruchs
entnehmen, ab dem von einer Nichterfüllung des Befehls auszugehen wäre.
Entgegen dem Einwand der Beschwerdeführenden steht daher eine eigentliche
Verschärfung der ursprünglichen Anordnung durch den streitbetroffenen Beschluss
ausser Frage.
4.3
Fraglich
ist hingegen, ob die Anordnung, das Bauvorhaben "ohne wesentlichen Unterbruch"
zu Ende zu führen, bei den Beschwerdeführenden ein schutzwürdiges Vertrauen
dahingehend begründen konnte, es sei auf die Dauer der einzelnen Unterbrüche
zwischen den – wenn auch geringfügigen – Bauarbeiten abzustellen.
4.3.1
Inhalt und Tragweite einer Verfügung ergeben sich in erster
Linie aus dem Dispositiv (VGr, 12. Oktober 2011,
VB.2011.00332
,
E. 3.2.1, auch zum Folgenden). Ist das Verfügungsdispositiv unklar,
unvollständig, zweideutig oder widersprüchlich, so muss die Unsicherheit durch
Auslegung behoben werden. Zu diesem Zweck kann auf die Begründung der Verfügung
zurückgegriffen werden (BGE 110 V 222). Soweit der Wille der verfügenden
Behörde zum Ausdruck kommt, ist er bei der Auslegung zu berücksichtigen (Fritz
Gygi, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 129, auch zum Folgenden). Eine
Verfügung ist nach dem Vertrauensgrundsatz so auszulegen, wie sie der Empfänger
aufgrund aller Umstände, die ihm im Zeitpunkt der Eröffnung bekannt waren oder
hätten bekannt sein müssen, in guten Treuen verstehen durfte und musste (BGE
115 II 415 E. 3a mit Hinweisen). Da die Verfügung mit dem Gesetz in
Einklang stehen soll, muss bei der Auslegung mitbeachtet werden, welche Lösung
mit dem Gesetz übereinstimmt (BGr, 6. Juni 2006, 1A.42/2006, E. 2.3).
4.3.2
In Ziff. 3 des Beschlusses vom 24. Februar 2011 hielt der
Beschwerdegegner fest, dass als nützliche Frist im Sinn von § 328
Abs. 1 PBG eine unter normalen Umständen noch erforderliche Bauzeit
eingesetzt werden könne, wobei in Berücksichtigung des Gebotes der
Verhältnismässigkeit und der Umstände für den (bisherigen) Unterbruch ein Zuschlag
zu gewähren sei (vgl. dazu Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher
Planungs- und Baurecht, 5. A., Zürich 2011, S. 401). Aus den Erwägungen
in Ziff. 1 und 2 geht hervor, dass der Beschwerdegegner generell die von
einer "ewigen Baustelle" ausgehenden Missstände bekämpfen und nicht
bloss die zeitlichen Abstände der ausgeführten Bauarbeiten verringern wollte.
Diese Betrachtungsweise entspricht dem Gesetzessinn sowie der Praxis des
Verwaltungsgerichts (vgl. dazu vorn E. 3.1.2). In dieser Weise mussten
auch die Beschwerdeführenden die Anordnung verstehen. Dass der Beschwerdegegner
ihnen nur für die Wiederaufnahme, nicht aber für den Abschluss der Bauarbeiten
eine konkrete Frist angesetzt hat und diesbezüglich anordnete, das Bauvorhaben
ohne wesentlichen Unterbruch zu Ende zu führen, ändert hieran nichts. Ein
schutzwürdiges Vertrauen in die von den Beschwerdeführenden vertretene
Interpretation wurde dadurch nicht erweckt.
4.4
Demnach
erweist sich die Annahme der Vorinstanzen, die Bauherrschaft sei dem Befehl vom
24. Februar 2011 nicht nachgekommen, als zutreffend und der Rekursentscheid
insofern als rechtmässig.
5.
5.1
Obwohl
nach dem Gesagten die gesetzlichen Voraussetzungen für eine Rückbauanordnung
nach § 328 Abs. 2 lit. c PBG bei Erlass des Beschlusses vom
8. Januar 2013 gegeben waren, erachtete das Baurekursgericht diese infolge
des zwischenzeitlichen Baufortschritts als unverhältnismässig. Um der Gefahr
einer auf unabsehbare Zeit weiterhin bestehenden "ewigen Baustelle"
zu begegnen, hob es den Befehl jedoch nicht ersatzlos auf. Vielmehr traf es
eine neue Anordnung in Vorwegnahme des mutmasslichen Willens des Beschwerdegegners,
dass auf dem streitbetroffenen Grundstück in absehbarer Zeit wieder ordentliche
Zustände herrschen (E. 6.1 des Rekursentscheids). Hierzu hob es
Disp.-Ziff. I–VII des Beschlusses vom 8. Januar 2013 auf und erliess
stattdessen den Befehl, das Bauvorhaben auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 bis
30. September 2014 zu beenden (Disp.-Ziff. 1 Abs. 3 Ziff. I
des Rekursentscheids). Für den Zuwiderhandlungsfall drohte es eine Ersatzvornahme
durch die Gemeinde an, über deren Modalitäten nötigenfalls vor dem Vollzug
separat Beschluss zu fassen sei.
5.2
Entgegen
dem sinngemässen Einwand der Beschwerdeführenden steht dem angefochtenen
Rekursentscheid die Rechtskraft des Beschlusses vom 24. Februar 2011 bzw.
des ihn bestätigenden Rekursentscheids vom 6. September 2011 nicht
entgegen.
Verwaltungsrechtliche
Verfügungen geniessen, selbst wenn sie gerichtlich bestätigt wurden, im
Unterschied zu materiell rechtkräftigen Zivilgerichtsurteilen lediglich eine
relative Rechtsbeständigkeit (BGE 97 I 748 E. 4b; Bertschi, Vorbemerkungen
zu §§ 86a–86d N. 7; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 1025). Sie sind
damit nicht grundsätzlich unabänderlich, aber doch immerhin nur unter
erschwerten Voraussetzungen abänderbar (VGr,
7. November
2007, VB.2007.00307, E. 3.2 = BEZ 2008 Nr. 5;
vgl. auch Fritz
Gygi, Zur Rechtsbeständigkeit von Verwaltungsverfügungen, ZBl 83 (1982),
S. 149 ff., S. 152; derselbe, Verwaltungsrecht, 1986,
S. 304 ff., auch zum Folgenden). Die Rechtsbeständigkeit bezieht sich
dabei auf die Tatsachen- und Rechtslage im Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung.
Geht es darum, einer veränderten Sach- und/oder Rechtslage Rechnung zu tragen,
steht die Rechtsbeständigkeit einer (Dauer-)Verfügung einem Widerruf im Sinn
einer Anpassung an die neuen Umstände jedenfalls nicht von vornherein entgegen
(Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 86a–86d N. 17). Eine solche Situation
liegt hier vor, da sowohl der Tatbestand von § 328 PBG als auch die
Modalitäten des auszusprechenden Befehls massgeblich vom jeweiligen Stand der
Bauarbeiten und der entsprechenden Zukunftsprognose abhängen. Infolge zwischenzeitlicher
Änderung der Sachlage entfaltet der Beschluss vom 24. Februar 2011 keine Rechtsbeständigkeit
und steht Disp.-Ziff. 1 des Rekursentscheids vom 17. De­zem­ber 2013 nicht
entgegen.
6.
Ferner rügen die Beschwerdeführenden, durch die fixe
Terminierung des Bauvorhabens durch das Baurekursgericht würden sie um die
Rechte gebracht, die ihnen aus der Stammbaubewilligung zustünden, wie etwa das
"Einspracherecht" bei der Bewilligung der Umgebungsgestaltung oder
das Projektänderungsrecht. Der Gemeinderat könnte sie durch eine willkürliche
Verweigerung der entsprechenden Bewilligung in einen Verzug manipulieren und
alsdann zu einer unrechtmässigen Ersatzvornahme schreiten.
6.1
Die
Befürchtung der Beschwerdeführenden ist unbegründet. Bei richtiger
Interpretation kann sich die Aufforderung des Baurekursgerichts, das
Bauvorhaben auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 bis 30. September 2014 zu
beenden, nur auf das bereits bewilligte Projekt beziehen (vgl. zu einer etwas
anders gelagerten Konstellation VGr, 26. Januar 2011, VB.2010.00518,
E. 7.3). Allfällige noch zu bewilligende Ausführungsarbeiten werden vom
Befehl nicht erfasst, womit die Gefahr einer nicht selbstverschuldeten
Verzögerung der Bauvollendung gebannt ist. Ungeachtet dessen müssen die
Beschwerdeführenden innert der ihnen angesetzten Frist entsprechend der
Zweckbestimmung von § 328 PBG so weit möglich auch den Umschwung in einen
ordentlichen Zustand bringen (vgl. E. 6.3 des Rekursentscheids).
6.2
Was
etwaige Änderungs­be­wil­li­gun­gen betrifft, sind diese schon für die Frage,
ob ein längerer Unterbruch der Bauarbeiten im Sinn von § 328 Abs. 1
PBG vorliegt, grundsätzlich unmassgeblich; andernfalls könnten die Bauarbeiten
in Missachtung des Gesetzessinns praktisch belie­big lang unterbrochen werden,
indem immer wieder um die Bewilligung für un­tergeordnete Projekt­än­de­rungen
nachgesucht würde (vgl. VGr, 26. Januar 1996,
VB.95.00151
,
E. 1c, nicht auf www.vgrzh.ch veröffentlicht). Entsprechendes muss für die
Einhaltung der zur Fertigstellung der Baute angesetzten Frist gelten, umso mehr
als sich die Bauherrschaft eine behördlich missbilligte Verzögerung anzurechnen
hat.
6.3
Als nicht
stichhaltig erweist sich schliesslich der Einwand, die Terminierung sei mit der
ursprünglichen Baubewilligung nicht vereinbar, da Letztere keine solche Auflage
erhalte und nach Erlangen der Rechtskraft nicht mit weiteren Auflagen ergänzt
werden könne. Abgesehen davon, dass nachträgliche Ergänzungen der Baubewilligung
mit Auflagen nicht in jedem Fall ausgeschlossen sind (vgl. VGr,
20. November 2010,
VB.2010.00347, E. 5.1
),
stellt die unmittelbar gestützt auf § 328 Abs. 1 PBG ergangene
Anordnung keine Abänderung der Baubewilligung bzw. des bewilligten Bauvorhabens
dar. Sie dient vielmehr der Vermeidung des durch die teilweise Inanspruchnahme
der Baubewilligung entstehenden polizeiwidrigen Zustands (vgl. vorn
E. 3.1.1).
6.4
Nachdem
sich der vom Baurekursgericht ausgesprochene Befehl als rechtmässig erweist,
ist der Antrag der Beschwerdeführenden auf Erlass einer Anordnung, das Bauvorhaben
"ohne wesentlichen Unterbruch" zu Ende zu führen, unbegründet.
7.
Die Beschwerde ist folglich abzuweisen, soweit darauf
einzutreten ist (vgl. vorn E. 2).
Da die vom Baurekursgericht angesetzte Frist zur
Beendigung des Bauvorhabens inzwischen zu einem erheblichen Teil verstrichen
ist,
gilt es eine angemessene neue Frist zur Fertigstellung
der Baute bis 31. Januar 2015 anzusetzen.
8.
Ausgangsgemäss sind die
Gerichtskosten den Beschwerdeführenden je zur Hälfte aufzuerlegen, unter
solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung
ist ihnen von vornherein nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
Die
vom Baurekursgericht in Disp.-Ziff. I Abs. 3 Ziff. I des
Rekursentscheids vom 17. De­zem­ber 2013 angesetzte Frist wird neu auf den
31. Januar 2015 festgesetzt.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--     Zustellkosten,
Fr. 3'120.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden je zur Hälfte und unter solidarischer
Haftung für den Gesamtbetrag auferlegt.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …