zh_verwaltungsgericht · VB.2008.00127 · 2008-04-16 · de

Instandsetzung Hardbrücke - Stimmrechtsbeschwerde | Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts in Stimmrechts-Angelegenheiten Bis Ende 2006 verbot § 43 Abs. 1 lit. a VRG die Beschwerde gegen Anordnungen auf dem Gebiet der Wahlen und Abstimmungen. Das hätte nicht gegolten, wenn es sich um Angelegenheiten gemäss Art. 6 Abs. 1 EMRK gedreht oder soweit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offen gestanden hätte (§ 43 Abs. 2 VRG). Art. 6 Abs. 1 EMRK griff und greift hier nicht. Art. 100 Abs. 1 lit. p des Bundesrechtspflegegesetzes schloss die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Abstimmungs- und Wahlentscheide aus (E. 2.1). Nun hat das Bundesgerichtsgesetz auf Anfang 2007 das Bundesrechtspflegegesetz abgelöst; es gestattet gegen ab dann ergangene, kantonal letztinstanzliche Entscheide betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürgerinnen und Bürger sowie betreffend Volkswahlen die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Laut § 5 der ebenfalls auf 1. Januar 2007 in Kraft gesetzten regierungsrätlichen Verordnung über die Anpassung des kantonalen Rechts an das Bundesgerichtsgesetz ist unter Verwaltungsgerichtsbeschwerde in § 43 Abs. 2 VRG die ordentliche Beschwerde an das Bundesgericht zu verstehen. Für den Bereich der politischen Rechte gebietet Art. 130 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 88 Abs. 2 BGG den Kantonen, innert zwei Jahren (also bis Ende 2008) und unter Vorbehalt hier nicht spielender Ausnahmen als bundesgerichtliche Vorinstanz ein Gericht einzusetzen. Art. 130 Abs. 4 BGG gestattet den Kantonen, einschlägige Ausführungsbestimmungen bis zur ordentlichen Gesetzgebung in die Form nicht referendumspflichtiger Erlasse zu kleinden, soweit es zur Einhaltung der Anpassungsfrist notwendig ist (E. 2.2). Zusammenfassung der Rechtsprechung der Kammer zur neurechtlichen Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts auf dem Gebiet der Fremdenpolizei und des Vollzugs von Strafen und Massnahmen; Folgen dieser Praxis (E. 2.3 f.). Für das Verwaltungsgericht ist die Zuständigkeitsfrage durch ein ihm dievorliegende Stimmrechts-Angelegenheit überweisendes Bundesgerichtsurteil nicht abschliessend beantwortet (E. 2.5.1). Der kantonale Gesetzgeber wünscht im Bereich der politischen Rechte noch keine Beschwerde an das Verwaltungsgericht, es zwänge ihn denn das Bundesrecht dazu. Das tut Letzteres erst ab kommendem Jahr. Insofern gebricht es wenigstens einstweilen an einer Notwendigkeit, mit einem nicht referendumspflichtigen Erlass die bundesrechtliche Anpassungsfrist zu wahren (E. 2.5.3). Die Beschwerde ist mangels derzeitiger sachlicher Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts nicht an die Hand zu nehmen (E. 2.6).Nichteintreten.

Zürich Verwaltungsgericht 08..2.16.0 VB.2008.00127
Zurich Verwaltungsgericht 08..2.16.0 VB.2008.00127
Zurigo Verwaltungsgericht 08..2.16.0 VB.2008.00127

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2008.00127
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Geschäftsnummer:
VB.2008.00127
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 16.04.2008
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Instandsetzung Hardbrücke - Stimmrechtsbeschwerde
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts in Stimmrechts-Angelegenheiten
Bis Ende 2006 verbot § 43 Abs. 1 lit. a VRG die Beschwerde gegen Anordnungen auf dem Gebiet der Wahlen und Abstimmungen. Das hätte nicht gegolten, wenn es sich um Angelegenheiten gemäss Art. 6 Abs. 1 EMRK gedreht oder soweit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offen gestanden hätte (§ 43 Abs. 2 VRG). Art. 6 Abs. 1 EMRK griff und greift hier nicht. Art. 100 Abs. 1 lit. p des Bundesrechtspflegegesetzes schloss die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Abstimmungs- und Wahlentscheide aus (E. 2.1). Nun hat das Bundesgerichtsgesetz auf Anfang 2007 das Bundesrechtspflegegesetz abgelöst; es gestattet gegen ab dann ergangene, kantonal letztinstanzliche Entscheide betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürgerinnen und Bürger sowie betreffend Volkswahlen die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Laut § 5 der ebenfalls auf 1. Januar 2007 in Kraft gesetzten regierungsrätlichen Verordnung über die Anpassung des kantonalen Rechts an das Bundesgerichtsgesetz ist unter Verwaltungsgerichtsbeschwerde in § 43 Abs. 2 VRG die ordentliche Beschwerde an das Bundesgericht zu verstehen. Für den Bereich der politischen Rechte gebietet Art. 130 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 88 Abs. 2 BGG den Kantonen, innert zwei Jahren (also bis Ende 2008) und unter Vorbehalt hier nicht spielender Ausnahmen als bundesgerichtliche Vorinstanz ein Gericht einzusetzen. Art. 130 Abs. 4 BGG gestattet den Kantonen, einschlägige Ausführungsbestimmungen bis zur ordentlichen Gesetzgebung in die Form nicht referendumspflichtiger Erlasse zu kleinden, soweit es zur Einhaltung der Anpassungsfrist notwendig ist (E. 2.2). Zusammenfassung der Rechtsprechung der Kammer zur neurechtlichen Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts auf dem Gebiet der Fremdenpolizei und des Vollzugs von Strafen und Massnahmen; Folgen dieser Praxis (E. 2.3 f.). Für das Verwaltungsgericht ist die Zuständigkeitsfrage durch ein ihm dievorliegende Stimmrechts-Angelegenheit überweisendes Bundesgerichtsurteil nicht abschliessend beantwortet (E. 2.5.1). Der kantonale Gesetzgeber wünscht im Bereich der politischen Rechte noch keine Beschwerde an das Verwaltungsgericht, es zwänge ihn denn das Bundesrecht dazu. Das tut Letzteres erst ab kommendem Jahr. Insofern gebricht es wenigstens einstweilen an einer Notwendigkeit, mit einem nicht referendumspflichtigen Erlass die bundesrechtliche Anpassungsfrist zu wahren (E. 2.5.3). Die Beschwerde ist mangels derzeitiger sachlicher Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts nicht an die Hand zu nehmen (E. 2.6).
Nichteintreten.
Stichworte:
POLITISCHE RECHTE
SACHLICHE UNZUSTÄNDIGKEIT
STIMMRECHTSBESCHWERDE
ÜBRIGES BESONDERES VERWALTUNGSRECHT
Rechtsnormen:
Art. 130 Abs. 3 BGG
§ 43 Abs. 1 lit. a VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2008.00127
Beschluss
der 4. Kammer
vom
16. April 2008
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Lukas Widmer,
Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer,
Gerichtssekretärin Sandra Wintsch.
In Sachen
A1–A5
,
alle vertreten durch
A1
,
Beschwerdeführer
,
gegen
Stadt Zürich,
Lindenhofstrasse 21,
8021
Zürich,
vertreten durch
den Stadtrat von Zürich,
Stadthaus,
Postfach,
8022
Zürich,
Beschwerdegegnerin
,
betreffend Instandsetzung
Hardbrücke - Stimmrechtsbeschwerde,
hat sich ergeben:
I.
Der Gemeinderat der
Stadt Zürich (Parlament) beschloss am 16. Dezember 2006, den Entwurf zum Budget
der Laufenden Rechnung sowie der Investitionsrechnung für das Jahr 2007 zu
genehmigen; dabei lehnte er einen Antrag ab, Ausgaben für die Sanierung der
Hardbrücke hiervon auszuschliessen. Mit Beschluss vom 20. Dezember 2006 legte
der Stadtrat von Zürich (Exekutive) das Instandsetzungsprojekt Hardbrücke fest;
er bewilligte als neue Ausgabe einen Objektkredit von Fr. 1,85 Mio. für
den Bau eines kombinierten Rad-/Gehwegs zwischen Hardplatz und Bahnhof
Hardbrücke sowie gebundene Ausgaben von insgesamt Fr. 88,5 Mio. für die
Instandsetzung der Brücke. Diese Finanzbeschlüsse wurden keinem Referendum
unterstellt (zum Ganzen BGr, 17. März 2008, 1C_451/2007, Sachverhalt A,
www.bger.ch).
II.
A1–A5 erhoben dagegen
Stimmrechtsrekurs; mit Beschluss vom 5. Juli 2007 wies der Bezirksrat Zürich
das Rechtsmittel ab und nannte als Weiterzugsmöglichkeit einen zweiten Rekurs
an den Regierungsrat (vgl. – auch zu unten III – BGr, a.a.O., Sachverhalt B).
III.
A1 und seine vier
Streitgenossen machten hiervon Gebrauch. Mit Beschluss vom 7. November
2007 wies auch der Regierungsrat das Rechtsmittel ab, soweit er darauf eintrat
(nämlich nur bezüglich des Stadtratsbeschlusses); er gab als Weiterzugsmöglichkeit
die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht an.
IV.
Dementsprechend
beschwerten sich A1–A5 mit Eingabe vom 14. Dezember 2007 beim Bundesgericht,
wobei sie eine Parteientschädigung verlangten. Sie machten namentlich geltend,
in ihrem Stimmrecht verletzt zu sein, hätten doch die fraglichen Kreditbeschlüsse
nach der Gemeindeordnung der Stadt Zürich dem Referendum unterstellt werden
müssen (BGr, a.a.O., Sachverhalt C).
Stadt- und Regierungsrat
schlossen auf Abweisung der Beschwerde, während der Bezirksrat auf
Vernehmlassung verzichtete (siehe BGr, a.a.O., Sachverhalt D).
Mit Urteil vom 17. März
2008 erwog das Bundesgericht, I. öffentlich-rechtliche Abteilung, der kantonale
Instanzenzug sei noch nicht erschöpft; es überwies deshalb die Eingabe vom 14.
Dezember 2007 dem Verwaltungsgericht zur Behandlung und schrieb sein Verfahren
als gegenstandslos geworden vom Geschäftsverzeichnis ab (1C_451/2007,
www.bger.ch).
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Die gegenwärtige Stimmrechts-Angelegenheit hat keinen
Streitwert oder ansonsten einen von über Fr. 20'000.- und beschlägt nicht ein Sondergebiet,
das gerichtsintern in einzelrichterliche Zuständigkeit gehören würde; überdies
muss der Regierungsrat als Vorinstanz gelten und handelt es sich um einen Fall
von grundsätzlicher Bedeutung. Darum ist die Beschwerde kraft § 38 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) in
Dreierbesetzung zu erledigen. Das kann im Sinn von § 56 Abs. 2 f. VRG
ohne Weiterungen geschehen.
2.
Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit als solches
nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 VRG von Amts wegen. Dabei
kommt es auf das geltende Recht in jenem Zeitpunkt an, wo eine Beschwerde
hängig wird (RB 2004 Nr. 8). Das ist hier im laufenden oder, wenn man auf das
bundesgerichtliche Verfahren abstellen will, im vergangenen Jahr geschehen.
2.1
Bis Ende 2006 verbot § 43 Abs. 1 VRG die Beschwerde gegen Anordnungen
auf dem Gebiet insbesondere der Wahlen und Abstimmungen (lit. a), aber
etwa auch des Straf- und Massnahmevollzugs (lit. g) sowie der
Fremdenpolizei (lit. h); das galt nach § 43 Abs. 2 VRG freilich
nicht, wenn es sich um Angelegenheiten gemäss Art. 6 Abs. 1 der
Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101) drehte oder soweit die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offen stand (OS 54, 268 ff.,
274 f. und 290). Diese zweite Gegenausnahme trug Art. 98a Abs. 1 des
Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 (OG; AS 1992, 288
ff., 294) Rechnung, wonach in solchen Fällen als letzte kantonale Instanz eine
richterliche Behörde wirken musste (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, § 43 N. 4, 21, 23, 33 und 49 f.).
Art. 6 Abs. 1 EMRK zum einen griff bei den
erwähnten drei Materien – in Vollzugssachen wenigstens regelmässig – nicht
(vgl. Herbert Miehsler und Theo Vogler in: Internationaler Kommentar zur
Europäischen Menschenrechtskonvention, 1986, Art. 6 Rz. 125, 160,
182 f. und 218 f.; Jochen Frowein/Wolfgang Peukert, EMRK-Kommentar,
2. A., Kehl am Rhein etc. 1996, Art. 6 Rz. 52 S. 190, 194 f.; Mark
Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, 2. A., Zürich
1999, N. 391, 401; Kölz/Bosshart/Röhl, § 43 N. 28 und 52; Jens
Meyer-Ladewig, Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten,
Baden-Baden 2003, Art. 6 N. 9). Dabei ist es geblieben.
Zum andern schloss Art. 100
Abs. 1 lit. p OG die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Abstimmungs-
und Wahlentscheide aus (AS 1978, 688 ff., 708 – 1996, 1498 ff., 1504);
immerhin erlaubte Art. 85 lit. a OG die staatsrechtliche Beschwerde
betreffend kantonale oder kommunale Wahlen und Abstimmungen inklusive
einschlägiger Vorbereitungsmassnahmen sowie betreffend die politische Stimmberechtigung
(BS 3, 531 ff., 554 f.; Kölz/ Bosshart/Röhl, § 43 N. 5). Sodann liess sich
beim Straf- und Massnahmevollzug nach allgemeiner Regel
Verwaltungsgerichtsbeschwerde nur erheben gegen Verfügungen, die sich auf
öffentliches Recht des Bundes stützten oder es hätten tun sollen (RB 2002 Nr.
34 E. 1c Abs. 2; BGE 128 II 259 E. 1.2 Abs. 1 [beides mit
Hinweisen]). Endlich unterlagen ihr etwa Entscheide über Aufenthalts- und
Niederlassungsbewilligungen, welche ausländische Personen bundesrechtlich oder
staatsvertraglich unter gewissen Bedingungen beanspruchen konnten
(Art. 100 Abs. 1 lit. b
Ziff. 3 OG [AS 1969, 767 ff., 770 f.], e contrario;
BGE 131 II 339 E. 1).
2.2
Nun hat das Bundesgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) auf Anfang
2007 das Bundesrechtspflegegesetz abgelöst; es gestattet gegen ab dann
ergangene, kantonal letztinstanzliche Entscheide einerseits betreffend die
politische Stimmberechtigung der Bürgerinnen und Bürger sowie betreffend
Volkswahlen und -abstimmungen, anderseits über den Vollzug von Strafen und
Massnahmen ganz allgemein die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten bzw. in Strafsachen (Art. 78 Abs. 2 lit. b, 80 Abs. 1,
82 lit. c, 88 Abs. 1 lit. a, 131 f. je Abs. 1 BGG; AS 2006,
S. 1205 ff., 1243). Bei ausländerrechtlichen Bewilligungen deckt sich die
Zulässigkeit der Beschwerde in öffentlich-rechtli­chen Angelegenheiten mit
jener der früheren Verwaltungsgerichtsbeschwerde (Art. 82 lit. a, 83 lit. c
Ziff. 2 e contrario, 86 Abs. 1 lit. d BGG). Laut § 5 der
ebenfalls auf 1. Januar 2007 in Kraft gesetzten regierungsrätlichen
Verordnung über die Anpassung des kantonalen Rechts an das Bundesgesetz über
das Bundesgericht vom 29. November 2006 (OS 61, S. 480 f.) ist unter
Verwaltungsgerichtsbeschwerde in § 43 Abs. 2 VRG die ordentliche
Beschwerde an das Bundesgericht – wohl im Sinn der Art. 72 ff. BGG (vgl.
ABl 2006, 1676 ff., 1680 und 1685) – zu verstehen.
Für den Bereich der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten gebietet Art. 130 Abs. 3 BGG, innert zwei Jahren
(also bis Ende 2008) Ausführungsbestimmungen zu Art. 86 Abs. 2 f.
sowie 88 Abs. 2 BGG zu erlassen. Danach und vorbehältlich hier nicht
spielender Ausnahmen setzen die Kantone als unmittelbare Vorinstanzen des
Bundesgerichts allgemein obere Gerichte ein bzw. sehen sie "gegen
behördliche Akte, welche die politischen Rechte der Stimmberechtigten in
kantonalen Angelegenheiten" einschliesslich kommunaler verletzen können,
ein Rechtsmittel vor, und zwar an ein Gericht (vgl. Esther Tophinke, Basler
Kommentar, 2008, Art. 86 BGG N. 15–25; Gerold Steinmann, daselbst, Art. 82
N. 82 f., Art. 88 N. 1 und 9–17; BGr, 17. März 2008, 1C_451/2007, E.
1.2 Ingress, www.bger.ch). – Für das Straf(vollzugs)recht schreibt Art. 130
Abs. 1 BGG vor, bis zum Inkrafttreten einer schweizerischen
Strafprozessordnung Ausführungsbestimmungen unter anderem zu Art. 80 Abs. 2
BGG zu schaffen; tritt bis Ende 2012 eine solche Prozessordnung noch nicht in
Kraft, legt der Bundesrat die Frist für Ausführungsbestimmungen nach Anhörung
der Kantone fest. Laut Art. 80 Abs. 2 BGG setzen die Kantone als ihre
letzten Instanzen obere Gerichte in der Funktion von Rechtsmittelbehörden ein.
– Art. 130 Abs. 4 BGG gestattet den Kantonen, die
Ausführungsbestimmungen bis zur eigentlichen Gesetzgebung in die Form nicht
referendumspflichtiger Erlasse zu kleiden, soweit es zur Einhaltung der
Anpassungsfrist notwendig ist.
Nach Art. 77 Abs. 1 Satz 1 der Kantonsverfassung
vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101), welche gemäss ihrem Art. 135 Abs. 1
am 1. Januar 2006 in Kraft getreten ist, gewährleistet das Gesetz für im
Verwaltungsverfahren ergangene Anordnungen die wirksame Überprüfung durch eine
Rekursinstanz sowie den Weiterzug an ein Gericht. Laut Art. 138 Abs. 1
KV treffen die Behörden bis Ende 2010 die Vorkehren, um das Rechtspflegeverfahren
an die Vorgaben unter anderem von Art. 77 KV anzupassen (lit. b; vgl.
Madeleine Camprubi in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.],
Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 138 N. 1–5
und 8 ff.).
2.3
Im Licht dieser Vorgaben erwog die Kammer Folgendes:
2.3.1
Sie liess in einem grundlegenden
Entscheid zur neurechtlichen Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts auf dem
Gebiet der Fremdenpolizei offen, "ob der zitierte § 5 der regierungsrätlichen
Verordnung vom 29. November 2006 – sie gibt nicht an, worauf sie sich stütze –
im Sinn von Art. 130 Abs. 4 BGG als schon notwendig und in dieser
Form kantonalrechtlich statthaft erscheine (vgl. Hansjörg Seiler/Nicolas von
Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007, Art. 130 N. 21
ff.) bzw. ob er überhaupt wörtlich aufgefasst werden solle" (VGr, 7.
Februar 2007, VB.2007.00013, E. 2.2, auch zu den folgenden beiden Absätzen;
seither konstante Praxis, neuerdings etwa bestätigt mit Beschlüssen vom 7.
Januar 2008, VB.2007.00551 und VB.2007.00556, je E. 2.1 [alles unter
www.vgrzh.ch]).
Sie fuhr fort: "Übergangsrechtlich nicht in Betracht
kommt nämlich ein Ausschluss bisheriger verwaltungsgerichtlicher Zuständigkeit
mit der Begründung, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei mit dem neuen
Bundesrecht entfallen (Michel Daum, Neue Bundesrechtspflege – Fragen des
Übergangsrechts in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten aus Sicht der
Kantone, BVR 2007, S. 1 ff., 10, ebenso zum Folgenden). Eine solche Interpretation
des kantonalen Rechts brächte im Vergleich zur bisherigen Situation einen Abbau
an gerichtlichem Rechtsschutz. Ein derartiger Rückschritt entspräche nicht dem
Zweck der Anpassungsfrist von Art. 130 BGG. Das Bundesgerichtsgesetz
bezweckt im Gegenteil, den Rechtsschutz auszubauen (vgl. Botschaft zur
Totalrevision der Bundesrechtspflege, BBl 2001, S. 4202 ff.,
insbesondere 4354)."
So kam sie zum Schluss:
"Das Verwaltungsgericht muss jetzt deshalb zumindest in jenen Bereichen
seine Kompetenz behalten, wo vorher die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das
Bundesgericht möglich war (so denn auch die Lösung im Kanton Bern: Daum S. 11).
Das hat jedenfalls insofern zu gelten, als anschliessend neu die ordentliche
Beschwerde an das Bundesgericht zur Verfügung steht."
2.3.2
Daran anschliessend führte die Kammer in
einem weiteren grundlegenden Beschluss zur neurechtlichen Zuständigkeit für die
Frage des Strafantritts, welcher weder früher bundesrechtlich normiert war noch
es in den ebenfalls anfangs 2007 in Kraft getretenen neuen Bestimmungen des
Strafgesetzbuchs ist, Folgendes aus (VGr, 21. März 2007, VB.2007.00087, E. 3.1 Abs. 1
f. und 3.4 Abs. 1, www.vgrzh.ch; bestätigt durch VGr, 22. März 2007,
VB.2007.00109, E. 2; vgl. zum analogen Fall der Staatsbeiträge auch VGr, 7. November
2007, VB.2007.00173, E. 2.3, www.vgrzh.ch):
"Hier liegt indes eine andere Konstellation vor. Denn
obwohl jetzt die ordentliche Beschwerde an das Bundesgericht zur Verfügung
steht, war ehedem die Verwaltungsgerichtsbeschwerde bei ihm nicht möglich (und
wäre es auch heute nicht, wenn es sie noch gäbe). Wie gesehen fordern weder das
Bundesrecht noch die Kantonsverfassung bereits, dass ein oberes kantonales
Gericht als Rechtsmittelinstanz über bundesrechtlich nicht geregelte Straf- und
Massnahmevollzugsstreitigkeiten befinde. Und § 43 VRG will das ausschliessen.
Sollte die regierungsrätliche Verordnung vom 29. November 2006 bezwecken, insofern
eine neue Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zu begründen, müsste ihr wenigstens
vorderhand in gleichem Masse die Anwendung versagt bleiben. Es fehlt einstweilen
eine Notwendigkeit im Sinn von Art. 130 Abs. 4 BGG, um mit einem
nicht referendumspflichtigen Erlass die bundesrechtliche Anpassungsfrist zu
wahren. Ebenso wenig ergibt sich aus dem kantonalen Recht die Möglichkeit, das
Verwaltungsrechtspflegegesetz heute schon auf dem Verordnungsweg zu ändern."
Die Kammer nahm deshalb jene Beschwerde betreffend
Strafantritt wegen vorläufiger sachlicher Unzuständigkeit nicht an die Hand.
2.3.3
Endlich sagte die Kammer in einem dritten
grundlegenden Beschluss zum erst ab Anfang 2007 durch das Strafgesetzbuch
geregelten Urlaub (VGr, 4. April 2007, VB.2007.00137, E. 2.5, www.vgrzh.ch;
bestätigt durch VGr, 24. Dezember 2007, VB.2007.00544, E. 2): "Für die
vorliegend abermals verschiedene Konstellation folgt aus den beiden eben
referierten Präjudizien vorab, dass es für die übergangsrechtliche Zuständigkeit
des Verwaltungsgerichts nicht auf die anschliessende Möglichkeit einer ordentlichen
Beschwerde beim Bundesgericht ankomme; denn diese gibt es gegenwärtig gleich,
wie es das in den beiden früheren Fällen tat. Und weiterhin nicht beurteilt zu
werden braucht, wie es sich bei (hier ohnehin fehlender) ursprünglicher
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts verhielte, wenn neu keine ordentliche
Beschwerde an das Bundesgericht statthaft wäre (vgl. dazu für den Kanton Bern
Daum, S. 11). Jetzt fragt sich nur, ob das Verwaltungsgericht eine Beschwerde
anders als bis Ende 2006 behandeln müsse, weil sich gegen seinen Entscheid seit
Anfang 2007 Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht – gäbe es sie
noch – erheben liesse.
Die Frage zu stellen heisst, sie zu verneinen. Die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht, deren Zulässigkeit das
Verwaltungsgericht nach § 43 Abs. 2 VRG zur Anhandnahme der
Beschwerde zwänge, gibt es nicht mehr. Ein übergangsrechtliches Nichteintreten
führt – anders als es in bestimmten Fällen auf dem Gebiet der Fremdenpolizei
gewesen wäre – zu keinem
Ab
bau eines (vordem mangelnden) gerichtlichen
Rechtsschutzes, sondern hindert vorläufig bloss dessen
Aus
bau.
Deswegen gilt wiederum: Sollte die regierungsrätliche
Verordnung vom 29. November 2006 bezwecken, insofern eine neue Zuständigkeit
des Verwaltungsgerichts zu begründen, müsste ihr wenigstens vorderhand in
gleichem Masse die Anwendung versagt bleiben. Es fehlt einstweilen eine
Notwendigkeit im Sinn von Art. 130 Abs. 4 BGG, um mit einem nicht
referendumspflichtigen Erlass die bundesrechtliche Anpassungsfrist zu wahren.
Ebenso wenig ergibt sich aus dem kantonalen Recht die Möglichkeit, das
Verwaltungsrechtspflegegesetz heute schon auf dem Verordnungsweg zu
ändern." – Dementsprechend trat die Kammer auf jene Beschwerde ebenso
wenig ein.
2.4
Die zitierte Kammerpraxis bewirkte vor allem in Strafvollzugsfällen Folgendes:
2.4.1
Die Direktion der Justiz und des Innern
nannte in ihren Rekursentscheiden als Weiterzugsmöglichkeit offenbar nicht
länger die Beschwerde an das Verwaltungsgericht, sondern die bundesgerichtliche
Beschwerde in Strafsachen. Das tat im oben 2.3.3 zitierten Fall VB.2007.00544
auch der Regierungsrat, als er an Stelle der vorbefassten Direktion einen
Rekurs erledigte.
2.4.2
In Kenntnis dessen, dass das
Verwaltungsgericht im Beschluss vom 4. April 2007 seine derzeitige sachliche
Zuständigkeit für eine Beschwerde gegen einen Rekursentscheid der Direktion der
Justiz und des Innern betreffend Urlaub verneint hatte, wies die Strafrechtliche
Abteilung des Bundesgerichts eine nachträgliche Beschwerde gegen jenen Rekursentscheid
am 1. Mai 2007 ab (6B_101/2007, www.bger.ch). Sie tat das mit Urteil vom
27. Dezember 2007 auch bezüglich einer anderen Beschwerde gegen einen
Rekursentscheid der Direktion über Urlaub (6B_813/2007, www.bger.ch). Erneut
trat sie in einem Urteil vom 15. Januar 2008 auf eine Beschwerde mit gleichem
Thema ein, wobei sie eine Mitteilung der Direktion erwähnte, das
Verwaltungsgericht betrachte sich hier als unzuständig, und erwog, "[d]a
der Kanton Zürich seiner Verpflichtung von Art. 80 Abs. 2 BGG, in
Strafsachen als letzte kantonale Instanzen Gerichte einzusetzen, noch nicht
[ganz] nachgekommen ist und dies auch noch nicht tun musste (Art. 130 Abs. 1
BGG), ist der angefochtene Entscheid, gegen den das geltende kantonale
Verfahrensrecht kein Rechtsmittel zulässt, kantonal letztinstanzlich im Sinn
von Art. 80 Abs. 1 BGG" (6B_577/2007, www.bger.ch).
Dieselbe Abteilung des
Bundesgerichts behandelte überdies mehrfach Beschwerden gegen Rekursentscheide
der Direktion der Justiz und des Innern betreffend Strafantritt; wo sie auf die
Rechtsmittel nicht eintrat, geschah es jedenfalls nicht mangels Erschöpfung des
kantonalen Instanzenzugs (1. Mai 2007, 6B_128/2007; 13. August 2007, 6B_294/2007;
18. September 2007, 6B_502/2007; 23. Januar 2008, 6B_38/2008; 12. Februar
2008, 6B_106/2008 [alles unter www.bger.ch]).
Erwähnung verdienen ebenso
weitere Urteile, in denen die nämliche Abteilung des Bundesgerichts Beschwerden
gegen Rekursentscheide der Direktion der Justiz und des Innern betreffend
Strafvollzug an die Hand nahm (10. Juli 2007, 6B_247/2007; 12. Oktober
2007, 6B_388/2007; 18. Dezember 2007, 6B_752/2007; 22. Januar 2008,
1B_305/2007 [alles unter www.bger.ch]).
2.4.3
Endlich hatte in einem wie hier
gelagerten Fall der Bezirksrat Meilen mit Beschlüssen über Stimmrechtsrekurse
vom Frühling 2007 wohl den Regierungsrat als Rechtsmittelinstanz bezeichnet.
Dieser entschied über entsprechend eingereichte Rekurse im Sommer jenes Jahres
und dürfte als Weiterzugsmöglichkeit die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten an das Bundesgericht erwähnt haben. Beide Räte mussten alsdann
von der Unstatthaftigkeit ausgegangen sein, an das Verwaltungsgericht zu gelangen;
sonst hätte sich nach § 19c Abs. 2 in Verbindung mit § 43 Abs. 1
lit. a und Abs. 2 VRG kein zweitin­stanzlicher Rekurs erheben bzw.
auf einen solchen nicht eintreten lassen. Das in der Folge angerufene Bundesgericht,
I. öffentlich-rechtliche Abteilung, wies Beschwerden am 3. Dezember 2007
ab, soweit es auf sie eintrat; fehlendes Erschöpfen des kantonalen
Instanzenzugs wurde dabei nicht moniert (zum Ganzen 1C_238/2007 und
1C_308/2007, www.bger.ch).
2.5
Nun hebt die I. öffentlich-rechtliche Abteilung des Bundesgerichts im
dieses Verfahren auslösenden Urteil vom 17. März 2008 hervor, der Regierungsrat
habe mit seiner Verordnung vom 29. November 2006 von der ihm durch Art. 130
Abs. 4 BGG in Verbindung mit Art. 67 KV eingeräumten Kompetenz
Gebrauch gemacht, die Ausführungsbestimmungen in die Form nicht referendumspflichtiger
Erlasse zu kleiden, sofern dies zu Einhaltung der Fristen nach Art. 130
Abs.1–3 BGG notwendig sei; dass er die zweijährige Übergangsfrist gemäss Art. 130
Abs. 3 BGG nicht ausgeschöpft habe, könne nicht beanstandet werden
(1C_451/2007, E. 1.2.1, www.bger.ch). Es gebe keine ernsthaften Zweifel
daran, dass § 43 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 VRG in Verbindung
mit § 5 jener Verordnung hier vor der Beschwerde an das Bundesgericht
zunächst eine solche beim Verwaltungsgericht zulasse (a.a.O., E. 1.2.2 und
1.3). – Laut Art. 67 KV, soweit gegenwärtig von Bedeutung, leitet der Regierungsrat
in der Regel das Vorverfahren der Rechtsetzung (Abs. 1 Satz 1); er kann
Verordnungen über den Vollzug von Gesetzen erlassen (Abs. 2).
2.5.1
Das Urteil des Bundesgerichts vom 17.
März 2008 stellt keinen Rückweisungsentscheid dar, dessen rechtliche Erwägungen
es selbst und das Verwaltungsgericht bänden (Stefan Heimgartner/Hans
Wiprächtiger, Basler Kommentar, 2008, Art. 61 N. 18 f. und 26 f.;
Ulrich Meyer, daselbst, Art. 107 N. 18). – Das Bundesgericht ist ebenso
wenig auf die vorliegende Beschwerde nicht eingetreten, wie das bei der von ihm
angenommenen funktionellen Unzuständigkeit nach Art. 30 Abs. 1 BGG an
sich hätte geschehen müssen (dazu Markus Boog, Basler Kommentar, 2008, Art. 29
BGG N. 10 und 12, Art. 30 N. 3). Immerhin soll das nur in offensichtlichen
Fällen gelten (Boog, Art. 29 N. 13 und Art. 30 N. 1). Das Bundesgericht
aber hat keine ernsthaften Zweifel am Nichterschöpfen des kantonalen
Instanzenzugs gehegt. Sonst hätte sich  im Sinn von Art. 29 Abs. 2
BGG mit dem Verwaltungsgericht wohl ein Meinungsaustausch aufgedrängt (Boog, Art. 29
N. 13 f., Art. 30 N. 2). Mangels eines solchen hat sich freilich auch
keine endgültig festgesetzte Zuständigkeit ergeben (vgl. Boog, Art. 29 N.
15, Art. 30 N. 3 und 5). Und ohnehin wäre einem Nichteintretensentscheid
keine materielle Rechtskraft zugekommen, also keine Verbindlichkeit für spätere
Verfahren (Boog, Art. 30 N. 4; Heimgartner/Wiprächtiger, Art. 61
N. 5 f. und 16 f. [siehe allerdings N. 9]).
Wie dem auch immer sei:
Jedenfalls hat sich das Urteil vom 17. März 2008 bei seiner (nebst der
Abschreibung des Verfahrens vom Geschäftsverzeichnis) blossen Überweisung auf
frühere Erkenntnisse gestützt, wonach es zur Zuständigkeitsfrage keinen
Meinungsaustausch mit der betroffenen Behörde braucht, wenn wie hier deren
Entscheid an das Bundesgericht weitergezogen werden kann (E. 1.3.2 unter
Zitierung nebst anderem von BGE 132 I 92 E. 1.6). Ob die
I. öffentlich-rechtliche Abteilung in Anwendung von Art. 23 BGG – die
Bestimmung trägt den Titel "Praxisänderung und Präjudiz" – angesichts
der geschilderten Judikatur der Strafrechtlichen Abteilung deren Zustimmung
eingeholt habe oder das hätte tun müssen, geht aus ihrem Urteil nicht hervor
noch darf sich das Verwaltungsgericht darum kümmern (vgl. Giovanni
Biaggini/Stephan Haag, Basler Kommentar, 2008, Art. 23 BGG N. 1 ff.).
Im Licht alles dessen ist für das Verwaltungsgericht die
Zuständigkeitsfrage durch das Urteil vom 17. März 2008 nicht abschliessend
beantwortet. Im Übrigen lässt dieses keine Auseinandersetzung mit der vorn 2.3
f. aufgezeigten, im Wesentlichen veröffentlichten Rechtsprechung erkennen.
2.5.2
Der Regierungsrat gab eine Begründung für
seine hier interessierende Verordnung vom 29. November 2006 und berief sich
übrigens für deren Erlass zwar auf Art. 130 Abs. 4 BGG (ABl 2006,
1676 ff., 1681). Er führte jedoch weiter insbesondere aus:
"In öffentlichrechtlichen
Angelegenheiten besteht kein unmittelbarer Handlungsbedarf bei Inkrafttreten
des Bundesgerichtsgesetzes" (1677). "Ausser in Stimmrechtsangelegenheiten
[…] sind grundsätzlich richterliche Vorinstanzen vorzusehen [wie die Praxis
inzwischen geklärt hat, gilt das aber auch im Bereich der politischen Rechte;
siehe oben 2.2 Abs. 2]. Dies hat eine Überprüfung des Ausnahmekatalogs bei
der Verwaltungsgerichtsbeschwerde [gemeint: Beschwerde an das Verwaltungsgericht]
zur Folge. Für die Anpassung steht den Kantonen eine Frist bis 31. Dezember
2008 zu" (1678). "Oberstes Ziel muss es sein, mit der Verordnung
Rechtssicherheit zu gewährleisten und den Rechtsschutz […] möglichst im
bisherigen Umfang zu gewährleisten. Nur das zur Erreichung dieser Ziele absolut
Notwendige soll geregelt werden. Darüber hinausgehende Regelungen sind dem
ordentlichen Gesetzgebungsprozess vorzubehalten" (1679, allerdings zum
Zivilrecht). "Obwohl auf Grund einer teleologischen Auslegung die
Bedeutung der Bestimmung [§ 43 Abs. 2 VRG] weiterhin erkennbar
bleibt, scheint eine sprachliche Anpassung der Bestimmung aus Transparenzgründen
zweckmässig" (1680). "Für die grundsätzliche Anpassung der Ausführungsbestimmungen
über die Zuständigkeit […] räumt das BGG eine Frist von zwei Jahren nach
Inkrafttreten ein […]. In diesem Zusammenhang wird insbesondere § 43 Abs. 1
VRG über­prüft werden müssen (Art. 86 Abs. 2 BGG)"; es reiche
"die verbleibende Zeitspanne zum Erlass eines Gesetzes im formellen Sinn
nicht aus. Die auf den 1. Januar 2007 notwendigen Ausführungsbestimmungen sind
deshalb einstweilen in der Form einer Verordnung zu erlassen" (1681).
"[E]ine empfindliche Einbusse des Rechtsschutzes […] entspricht nicht dem
mutmasslichen Willen des Gesetzgebers" (1682, wiederum zum Zivilrecht).
"Die notwendigen Anpassungen an das BGG und die KV sollen […] gesamthaft
[…] erfolgen. […]. Ausgehend davon ist es weder sachgerecht noch zweckmässig,
[…] bereits auf das Inkrafttreten des Bundesgerichtsgesetzes hin die Vorgaben
des Bundesgerichtsgesetzes (und der KV) zu erreichen" (1685, freilich zum
Strafprozessrecht). "Mit der Verordnung soll […] Rechtssicherheit
geschaffen werden" (1686).
Der Regierungsrat wollte
offenbar noch nicht regeln, was das Bundesgerichtsgesetz erst ab anfangs 2009
verlangt, sondern lediglich, was auf dessen zwei Jahre früheres Inkrafttreten
hin getan werden müsse bzw. was Rechtssicherheit versprechen oder einen Abbau
bisherigen Rechtsschutzes verhindern solle. Seine Verordnung kann also nicht
bezweckt haben, den Ausnahmekatalog von § 43 Abs. 1 VRG insofern
faktisch schon aufzuheben, als sich neu ordentliche Beschwerde an das Bundesgericht
erheben lässt. Vielmehr suchte ihr § 5 zu erreichen, was die Kammer in
ihrem grundlegenden Entscheid vom 7. Februar 2007 auch ohne Anwendung dieser
Bestimmung gefunden hat, dass nämlich das Verwaltungsgericht dort zuständig
bleibt, wo es vorher die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht gab
und daselbst jetzt die ordentliche Beschwerde möglich ist (siehe oben 2.3.1).
Mithin vermag § 5 der regierungsrätlichen Verordnung vom 29. November 2006
abweichend von der Auffassung im bundesgerichtlichen Urteil vom 17. März 2008
keine Statthaftigkeit einer Stimmrechtsbeschwerde beim Verwaltungsgericht zu begründen.
2.5.3
Selbst wenn der fragliche § 5
entgegen dem gerade Erwogenen hier eine verwaltungs­gerichtliche Zuständigkeit
herbeiführen wollte, müsste ihm heute aus den zum Thema des Strafantritts
genannten Gründen die Anwendung versagt bleiben (vgl. oben 2.3.2):
Der kantonale Gesetzgeber
wünscht im Bereich der politischen Rechte noch keine Beschwerde an das
Verwaltungsgericht, es zwänge ihn denn das Bundesrecht dazu. Das tut Letzteres
erst ab kommendem Jahr. Insofern gebricht es wenigstens einstweilen an einer
auf Art. 130 Abs. 4 BGG stützbaren Notwendigkeit, mit einem nicht
referendumspflichtigen Erlass die bundesrechtliche Anpassungsfrist zu wahren
(vgl. Denise Brühl-Moser, Basler Kommentar, 2008, Art. 130 BGG N. 5 und
28–30). Und weder aus Art. 67 KV (dazu Isabelle Häner in:
Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Art. 67 N. 1 ff.) noch sonst einer Bestimmung
des kantonalen Rechts ergibt sich schon die Möglichkeit, das
Verwaltungsrechtspfle­gegesetz auf dem Verordnungsweg zu ändern. Auch in dieser
Hinsicht pflichtet die Kammer dem Bundesgerichtsurteil vom 17. März 2008 nicht
bei.
Dahinstehen darf, ob oder
inwiefern eine Bestimmung wie § 5 der regierungsrätlichen Verordnung vom
29. November 2006 auf Beginn des Jahres 2009 nötig sein könnte (vgl.
Brühl-Moser, Art. 130 N. 16 und 31 f.).
2.6
Nach alledem ist die Beschwerde mangels derzeitiger sachlicher
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts nicht an die Hand zu nehmen.
3.
Eine Anfechtung des gegenwärtigen Beschlusses im Hauptpunkt
ist für die Beteiligten dann unzumutbar, wenn sie mit dem Verwaltungsgericht
dessen Unzuständigkeit annehmen. Um die Beschwerdeführer keinerlei Gefahr eines
Rechtsverlusts auszusetzen, erscheint es deshalb als angebracht, das
vorliegende Rechtsmittel an das Bundesgericht zurückzuleiten.
4.
Niemand von den Beteiligten hat das verwaltungsgerichtliche
Verfahren verursacht; dessen Kosten sind jedenfalls darum auf die Gerichtskasse
zu nehmen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 23 und 27). Die
Beschwerdeführer können keine Parteientschädigung erhalten, weil sie vor
Verwaltungsgericht nicht im Sinn von § 17 Abs. 2 VRG obsiegen (siehe
zum Ganzen auch § 152 des Gesetzes über die politischen Rechte vom
1. September 2003, LS 161).
Demgemäss beschliesst
die
Kammer
:
1.    Auf die Beschwerde wird
nicht eingetreten.
Sie wird an das
Bundesgericht zurückgeleitet.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden
auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Eine Parteientschädigung
wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen diesen
Beschluss kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82
ff. BGG erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an…