zh_verwaltungsgericht · VB.2014.00291 · 2014-12-09 · de

Zuweisung Kehrichtverbrennungsanlage | Zuweisung Kehrichtverbrennungsanlage; Gebietszuteilung; ausserkantonale Anlage; Beschwerdelegitimation. Im Kanton Zürich legt der Regierungsrat nach Anhörung der Gemeinden das Einzugsgebiet von Kehrichtverbrennungsanlagen fest (E. 2.2). Da eine Gemeinde bei der Anfechtung des Zuteilungsbeschlusses nicht wie eine Privatperson berührt ist, kann sie sich nicht auf § 21 Abs. 2 lit. a VRG berufen (E. 2.3). Hingegen ist eine Gemeinde gestützt auf § 21 Abs. 2 lit. c VRG zur Anfechtung des Zuteilungsbeschlusses legitimiert, da sie mit der Entsorgung ihrer Siedlungsabfälle über schutzwürdige Interessen bei der Erfüllung gesetzlicher Aufgaben verfügt (E. 3). Die Beschwerdelegitimation der Gemeinde kann sich beispielsweise gestützt auf finanzielle Aspekte (E. 3.2) oder aus ökologischen Beweggründen (E. 3.3) ergeben. Bei der Auslegung des Begriffs der "schutzwürdigen Interessen" sind indes nicht nur finanzielle Überlegungen, sondern auch anderweitige Interessen der vom Zuteilungsbeschluss betroffenen Gemeinde zu berücksichtigen (E. 3.4). Zu demselben Ergebnis kommt eine historische Auslegung von § 21 Abs. 2 lit. c VRG (E. 3.5). Im Verhältnis zu Art. 89 Abs. 1 BGG muss die Legitimation zur Beschwerde ans Verwaltungsgericht bloss mindestens so weit gehen wie jene ans Bundesgericht. Die genannte Beschwerdelegitimation gemäss VRG stellt eine eigenständige Regelung dar, welche über diejenige zur Beschwerde ans Bundesgericht hinausgeht (E. 3.6). Der Regierungsrat besitzt bei der Ausübung des Entsorgungsmonopols einen Beurteilungsspielraum, in welchen das Verwaltungsgericht nur im Rahmen von § 50 VRG eingreift. Die Frage der Verhältnismässigkeit eines Zuteilungsbeschlusses ist eine Rechtsfrage, die grundsätzlich mit uneingeschränkter Kognition zu prüfen ist (E. 4.2). Der Regierungsrat stellt bei der Gebietszuteilung nicht nur finanzielle Überlegungen an, sondern nimmt im Sinne einer Gesamtperspektive eine ausgewogene Abwägung der sich widerstrebenden Interessen vor. Er darf dasihm eingeräumte Managementermessen nicht nach Belieben ausüben, sondern muss dazu objektiv nachvollziehbare Beurteiungskriterien aufzeigen. Der Zuteilungsbeschluss ist mit Blick auf den verfassungsmässig garantierten Anspruch auf rechtliches Gehör besonders sorgfältig zu begründen (E. 4.3). Die Gemeinde und die ihr zugewiesene Kehrichtverbrennungsanlage versuchen sich gütlich über die Vertragskonditionen zu einigen. Erzielen sie keine Einigung, hat der Regierungsrat per Verfügung über die Höhe der Entsorgungskosten zu entscheiden. Dabei ist er an die Grundrechte gebunden und berücksichtigt im Besonderen die Prinzipien der Verhältnismässigkeit und der Rechtsgleichheit (E. 4.4).Abweisung, soweit darauf eingetreten wird.

Zürich Verwaltungsgericht 14..2.09.1 VB.2014.00291
Zurich Verwaltungsgericht 14..2.09.1 VB.2014.00291
Zurigo Verwaltungsgericht 14..2.09.1 VB.2014.00291

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2014.00291
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Geschäftsnummer:
VB.2014.00291
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 09.12.2014
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Zuweisung Kehrichtverbrennungsanlage
Zuweisung Kehrichtverbrennungsanlage; Gebietszuteilung; ausserkantonale Anlage; Beschwerdelegitimation.
Im Kanton Zürich legt der Regierungsrat nach Anhörung der Gemeinden das Einzugsgebiet von Kehrichtverbrennungsanlagen fest (E. 2.2). Da eine Gemeinde bei der Anfechtung des Zuteilungsbeschlusses nicht wie eine Privatperson berührt ist, kann sie sich nicht auf § 21 Abs. 2 lit. a VRG berufen (E. 2.3).
Hingegen ist eine Gemeinde gestützt auf § 21 Abs. 2 lit. c VRG zur Anfechtung des Zuteilungsbeschlusses legitimiert, da sie mit der Entsorgung ihrer Siedlungsabfälle über schutzwürdige Interessen bei der Erfüllung gesetzlicher Aufgaben verfügt (E. 3). Die Beschwerdelegitimation der Gemeinde kann sich beispielsweise gestützt auf finanzielle Aspekte (E. 3.2) oder aus ökologischen Beweggründen (E. 3.3) ergeben. Bei der Auslegung des Begriffs der "schutzwürdigen Interessen" sind indes nicht nur finanzielle Überlegungen, sondern auch anderweitige Interessen der vom Zuteilungsbeschluss betroffenen Gemeinde zu berücksichtigen (E. 3.4). Zu demselben Ergebnis kommt eine historische Auslegung von § 21 Abs. 2 lit. c VRG (E. 3.5). Im Verhältnis zu Art. 89 Abs. 1 BGG muss die Legitimation zur Beschwerde ans Verwaltungsgericht bloss mindestens so weit gehen wie jene ans Bundesgericht. Die genannte Beschwerdelegitimation gemäss VRG stellt eine eigenständige Regelung dar, welche über diejenige zur Beschwerde ans Bundesgericht hinausgeht (E. 3.6).
Der Regierungsrat besitzt bei der Ausübung des Entsorgungsmonopols einen Beurteilungsspielraum, in welchen das Verwaltungsgericht nur im Rahmen von § 50 VRG eingreift. Die Frage der Verhältnismässigkeit eines Zuteilungsbeschlusses ist eine Rechtsfrage, die grundsätzlich mit uneingeschränkter Kognition zu prüfen ist (E. 4.2). Der Regierungsrat stellt bei der Gebietszuteilung nicht nur finanzielle Überlegungen an, sondern nimmt im Sinne einer Gesamtperspektive eine ausgewogene Abwägung der sich widerstrebenden Interessen vor. Er darf dasihm eingeräumte Managementermessen nicht nach Belieben ausüben, sondern muss dazu objektiv nachvollziehbare Beurteiungskriterien aufzeigen. Der Zuteilungsbeschluss ist mit Blick auf den verfassungsmässig garantierten Anspruch auf rechtliches Gehör besonders sorgfältig zu begründen (E. 4.3). Die Gemeinde und die ihr zugewiesene Kehrichtverbrennungsanlage versuchen sich gütlich über die Vertragskonditionen zu einigen. Erzielen sie keine Einigung, hat der Regierungsrat per Verfügung über die Höhe der Entsorgungskosten zu entscheiden. Dabei ist er an die Grundrechte gebunden und berücksichtigt im Besonderen die Prinzipien der Verhältnismässigkeit und der Rechtsgleichheit (E. 4.4).
Abweisung, soweit darauf eingetreten wird.
Stichworte:
ABFALL
ABFÄLLE
ABFALLENTSORGUNG
AUSSERKANTONAL
BESCHWERDELEGITIMATION
GEBIETSZUTEILUNG
INNERKANTONAL
KEHRICHTVERBRENNUNGSANLAGE
ZUTEILUNG
Rechtsnormen:
§ 24 Abs. II AbfallG
§ 25 Abs. II AbfallG
§ 35 Abs. I AbfallG
Art. 89 Abs. I BGG
Art. 5 Abs. II BV
Art. 8 Abs. I BV
Art. 29 Abs. II BV
Art. 35 Abs. II BV
§ 2 FHG
§ 165 GemeindeG
Art./§ 16 Abs. II lit. i TVA
Art./§ 18 Abs. I TVA
Art. 30 Abs. III USG
Art. 31a USG
Art. 31b Abs. I USG
Art. 31b Abs. II USG
Art. 36 USG
Art. 43 USG
§ 21 Abs. II lit. a VRG
§ 21 Abs. II lit. c VRG
§ 50 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1.
Abteilung
VB.2014.00291
Urteil
der 1. Kammer
vom
9. Dezember 2014
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Martin Kayser, Verwaltungsrichterin
Sandra Wintsch,
Gerichtsschreiber
Basil Cupa.
In Sachen
Gemeinde Dänikon, vertreten durch RA A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
vertreten durch Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Zuweisung
Kehrichtverbrennungsanlage,
hat sich ergeben:
I.
Der Regierungsrat legte mit Beschluss vom 18. Dezember
2013 die Einzugsgebiete von Kehrichtverbrennungsanlagen (KVA) für den Zeitraum
vom 1. Januar 2014 bis zum 31. Dezember 2018 fest (RRB Nr.
1450/2013). Von diesem Beschluss ausgenommen war die Gemeinde Dänikon. Ihr
Gesuch an den Regierungsrat, die Siedlungsabfälle aus Kostengründen bei einer
KVA im nahegelegenen Kanton Aargau entsorgen zu dürfen, blieb ohne Erfolg. Stattdessen
verpflichtete der Regierungsrat die Gemeinde Dänikon mit Beschluss vom 19. März
2014, ihre brennbaren, nicht verwertbaren Siedlungsabfälle aus Haushaltungen
und Betrieben bei der interkommunalen Anstalt Limeco im züricherischen Dietikon
zu entsorgen (RRB Nr. 344/2014).
II.
Gegen diesen Beschluss erhob die Gemeinde Dänikon mit
Eingabe vom 7. Mai 2014 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie beantragte
die Aufhebung des Regierungsratsbeschlusses vom 19. März 2014 und ersuchte
um Bewilligung für die Entsorgung ihres Siedlungsabfalls bei der aargauischen
KVA Turgi, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des
Beschwerdegegners. Eventualiter sei ihr Abfall zu denselben Preisen wie der Abfall
der aargauischen Gemeinde Spreitenbach zu entsorgen.
Der Regierungsrat beantragte am 27. Juni 2014 mit
Verweis auf den Mitbericht des Amts für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL)
vom 23. Juni 2014, auf die Beschwerde nicht einzutreten, eventualiter sie
abzuweisen. Das AWEL verlangte in seiner Stellungnahme zudem die Ausrichtung
einer Parteientschädigung.
Am 14. Juli 2014 verzichtete die Beschwerdeführerin
ausdrücklich auf eine Stellungnahme.
Die Kammer
erwägt:
1.
Die Beschwerde richtet sich gegen einen Beschluss des
Regierungsrats. Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 in Verbindung mit § 19b
Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur
Behandlung der Beschwerde zuständig.
2.
2.1
Die
Beschwerdeführerin wendet sich gegen einen Beschluss des Beschwerdegegners, der
sie zur innerkantonalen Entsorgung ihrer Siedlungsabfälle verpflichtet. Mit dem
Entscheid wurde gleichzeitig ihr Gesuch zur Entsorgung bei einer in der Nähe
liegenden ausserkantonalen Kehrichtverbrennungsanlage abgewiesen.
Die Beschwerdeführerin sieht sich durch den Beschluss
unter anderem auch angesichts der aus ihrer Sicht entstehenden Mehrkosten wie
eine Privatperson berührt. Der Beschwerdegegner hält dem entgegen, dass die
Gemeinde innerhalb des Systems der Abfallentsorgung blosses Vollzugsorgan sei
und bereits deshalb nicht wie eine Privatperson betroffen sein könne. Einig
sind sich die Parteien insoweit, als eine Berufung auf die Gemeindeautonomie
und damit eine Bejahung der Legitimation gemäss § 49 in Verbindung mit
§ 21 Abs. 2 lit. b VRG ausscheidet.
2.2
Gemäss
§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. a VRG ist eine
Gemeinde zur Beschwerde legitimiert, wenn sie durch die angefochtene Anordnung
wie eine Privatperson berührt ist und an ihrer Aufhebung oder Änderung ein
schutzwürdiges Interesse hat.
Mit dem angefochtenen Entscheid soll die
Beschwerdeführerin verpflichtet werden, ihre Siedlungsabfälle bei einer
innerkantonalen Kehrichtverbrennungsanlage abzuliefern. Die Gemeinde möchte ihre
Abfälle demgegenüber ausserkantonal entsorgen. Die Entsorgung von Abfällen ist
in der Schweiz vorab eine staatliche Aufgabe. Die primäre Verantwortung dafür
liegt bei den Kantonen (vgl. Art. 36 sowie Art. 31b Abs. 1 des
Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 [USG]). Es steht ihnen allerdings
frei, diese Aufgabe weiterzudelegieren (vgl. BGE 125 II 508, E. 5b). Für den
Kanton Zürich bestimmt § 35 Abs. 1 des Abfallgesetzes vom 25.
September 1994 (AbfG), dass die Gemeinden für die Erstellung und den Betrieb
von Anlagen für die Behandlung von Siedlungsabfällen sorgen. Der Regierungsrat
wiederum legt nach Anhörung der Gemeinden gestützt auf Art. 31b
Abs. 2 USG sowie § 24 Abs. 2 AbfG das Einzugsgebiet von Deponien
und Anlagen zur Behandlung von Siedlungsabfällen fest.
2.3
Während
nach dem Gesagten die prinzipielle Verantwortung für die Abfallentsorgung bei
Kantonen und Gemeinden liegt, lässt das eidgenössische Umweltrecht für den Vollzug
durch Private dennoch einen gewissen Spielraum. So bestimmt Art. 43 USG,
dass auch Private mit Vollzugsaufgaben betraut werden können. Sodann ermächtigt
§ 35 Abs. 6 AbfG Gemeinden zur Lösung ihrer Aufgaben im Bereich der
Abfallentsorgung zum Zusammenschluss zu Zweckverbänden sowie zur Übertragung
ihrer Aufgaben an Private. Gemeinden bewegen sich bei der Erfüllung ihrer
Aufgaben somit in einem Netzwerk staatlicher und privater Akteure. Zudem sind
sie nicht im Bereich der Eingriffs-, sondern der Leistungsverwaltung tätig.
Public Private Partnerships, Beleihungen an Private sowie sonstige Formen der
Zusammenarbeit mit Unternehmen sind im Umweltrecht immer häufiger anzutreffen.
Trotz dieser Elemente wird im vorliegenden Fall aufgrund der Vorbringen der Beschwerdeführerin
nicht erkennbar, inwiefern sie bei der Erbringung ihrer Aufgaben wie ein
Privatunternehmen berührt sein sollte (ähnlich die Konstellation in BGr,
23. Mai 2013, 1C_403/2012, E. 3.3). Auch sonst werden im vorliegenden
Fall keine ausreichenden Gründe geltend gemacht, die auf ein Berührtsein im
Sinn von § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. a VRG
schliessen lassen.
3.
3.1
Die
Beschwerdeführerin beruft sich sodann sinngemäss auf § 49 in Verbindung
mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG. Danach ist eine Gemeinde zur
Beschwerde legitimiert, wenn sie bei der Erfüllung gesetzlicher Aufgaben in
ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt ist. Der Beschwerdegegner
schliesst eine Legitimation gestützt auf die soeben genannte Bestimmung aus.
Die geltend gemachten jährlichen Mehrkosten von rund Fr. 10'000.- erschienen
vernachlässigbar. Zudem seien die Gemeinden ohnehin verpflichtet, für die Abfallentsorgung
kostendeckende Gebühren zu erheben. Die Beschwerdeführerin hält dem entgegen,
dass der eingesparte Betrag für sie durchaus von Belang sei.
3.2
Gemäss
§ 21 Abs. 2 lit. c VRG ist eine anderweitige Verletzung
schutzwürdiger Interessen bei der Erfüllung gesetzlicher Aufgaben insbesondere
bei einem wesentlichen Eingriff in das Finanz- oder Verwaltungsvermögen einer
Gemeinde gegeben. Aus dem Begriff „insbesondere“ folgt, dass ein wesentlicher
Eingriff in das kommunale Vermögen bloss eine von mehreren Konstellationen
darstellt, in denen eine Gemeinde „anderweitig“ in ihren schutzwürdigen
Interessen verletzt sein kann. Reduzierte man § 21 Abs. 2 lit. c
VRG auf Fälle, in denen substanzielle finanzielle Interessen geltend gemacht
werden, würde das dem Wortlaut der Bestimmung nicht gerecht. Letzterer setzt in
der Hauptsache vielmehr voraus, dass sich die Gemeinde
bei der Erfüllung
gesetzlicher Aufgaben
auf schutzwürdige Interessen berufen kann (vgl. dazu
hinsichtlich der Legitimationsbestimmung in Art. 57 USG BGE 130 II 32
E. 1 betreffend die Einschränkung der Betriebszeiten eines Jugend- und
Kulturzentrums). Im Übrigen kann nicht ohne Weiteres ausgeschlossen werden,
dass eine Einsparung von jährlich Fr. 10'000 für eine Gemeinde mit knapp
2'000 Bewohnern nicht von Bedeutung ist. Die Frage kann allerdings
offengelassen werden, da sich die Beschwerdeführerin nicht ausschliesslich auf
finanzielle Interessen beruft.
3.3
Die
Beschwerdeführerin macht in ihrer Beschwerdeschrift geltend, dass sie die Entsorgung
der Abfälle bei einer ausserkantonalen Anlage nicht nur kostengünstiger,
sondern auch ökologischer sei. Im Weiteren würde ihr Vorhaben zur ausserkantonalen
Entsorgung die Planungssicherheit im Kanton nicht gefährden, da sich immer noch
genug Gemeinden fänden, die ihren Siedlungsabfall bei einer der drei kantonalen
Entsorgungsanlagen entsorgten. Der Beschwerdegegner könne für die Verpflichtung
zur innerkantonalen Entsorgung mithin rein monetäre Interessen anfügen.
Ob die Vorbringen der Beschwerdeführerin zutreffen, ist im
Rahmen der Prüfung der Eintretensvoraussetzungen nicht zu prüfen.
Ausschlaggebend ist vielmehr, dass sich die beschwerdeführende Gemeinde entgegen
der Darstellung des Beschwerdegegners nicht ausschliesslich auf aus dessen
Sicht untergeordnete finanzielle Interessen beruft. Das Anliegen der
Beschwerdeführerin liegt vielmehr auch darin, die Siedlungsabfälle auf
effektive Weise zu entsorgen. Das finanziell günstigste Angebot war dabei einer
von mehreren Faktoren, welche die Beschwerdeführerin zu ihrem Ersuchen an den
Beschwerdegegner bewegte. Daneben spielten auch ökologische Beweggründe eine
Rolle, ebenso ihre gesetzliche Verpflichtung zur sparsamen und wirtschaftlichen
Haushaltsführung, werden doch die Kosten der Abfallentsorgung von Bundesrechts
wegen vollumfänglich auf den Verursacher der Abfälle, mithin die Bewohner der
Gemeinde, überwälzt. Die Geltendmachung solcher Anliegen wird vom Wortlaut von
§ 21 Abs. 2 lit. c VRG (anderweitige Verletzung schutzwürdiger
Interessen bei der Erfüllung gesetzlicher Aufgaben) entgegen der Ansicht des
Beschwerdegegners grundsätzlich erfasst. Damit sind zur Ermittlung des
Sinngehalts der genannten Bestimmung die übrigen Auslegungselemente
heranzuziehen.
3.4
§ 21
Abs. 2 lit. c VRG geht auf eine Gesetzesrevision aus dem Jahr 2010
zurück. Mit der neuen Bestimmung sollte im Wesentlichen die bisherige
Gerichtspraxis kodifiziert werden (im Einzelnen VGr, 8. November 2012,
VB.2012.00478, E. 2.2 sowie Martin Bertschi in:
Alain
Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG]
, § 21 N. 116). In
der Weisung zur neuen Bestimmung wird diese Praxis in geraffter Form
wiedergegeben (vgl. die Weisung des Regierungsrats vom 29. April 2009 zum
Gesetz über die Anpassung der kantonalen Verwaltungsrechtspflege [Weisung], ABl
2009 962 f., auch zum Folgenden; im Kantonsrat gab die Neuformulierung zu
keinen Bemerkungen Anlass; vgl. Prot. KR 2007–2011, S. 10240 und
10535). Die Weisung führt sodann aus, dass durch den Begriff der "schutzwürdigen"
Interessen zum Ausdruck gebracht werden solle, dass nicht jede geringfügige
Berührung kommunaler Interessen zu einer Beschwerdebefugnis führt, sondern bloss
eine wesentliche. Letztere Voraussetzung ist vorliegend erfüllt. Die Frage, wo
eine Gemeinde ihre Abfälle entsorgt, erscheint nicht rein untergeordneter
Natur. Die ökologische und wirtschaftliche Entsorgung von Abfällen ist vielmehr
eine der zentralen Aufgaben, die Gemeinden zu erfüllen haben. Dass diese
Aufgabe im Rahmen übergeordneter Regelung wahrgenommen wird, lässt die damit
verbundenen Interessen nicht von vornherein als geringfügig erscheinen.
Anderenfalls rückte die Voraussetzung der anderweitigen Verletzung
schutzwürdiger Interessen in § 21 Abs. 2 lit. c VRG allzu stark
in die Nähe von lit. b der genannten Bestimmung, die eine Verletzung der
Gemeindeautonomie voraussetzt.
3.5
In der
Weisung wird sodann ausgeführt, dass die Interessen der Einwohner einer Gemeinde
allein nicht ausreichen, um eine Legitimation der Gemeinde selbst zu bejahen
(Weisung, S. 963). Dazu ist allerdings einschränkend anzumerken, dass die
Verfechtung spezifischer öffentlicher Anliegen der Bewohner einer Gemeinde auf
Bundesebene durchaus legitimationsbegründend sein kann (im Einzelnen Michael
Pflüger, Die Legitimation des Gemeinwesens zur Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, Zürich etc. 2013, Rz. 372
S. 156, mit Hinweisen; betreffend die altrechtliche Regelung von § 21
lit. b VRG siehe VGr, 12. Mai 2004, VB.2004.00034, E. 1.3.1).
Aufgrund der Minimalgarantie von Art. 111 Abs. 1 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) ist in solchen Fällen die
Legitimation der Gemeinde auch im kantonalen Verfahren zu bejahen.
Vorliegend beruft sich die Beschwerdeführerin nur
hilfsweise auf die Interessen ihrer Bewohner an tiefen Abfallgebühren. Ihr
Hauptargument betrifft das Berührtsein eigener Interessen, insbesondere jene an
einer ökologischen Entsorgung und an einer wirtschaftlichen Haushaltsführung.
Entscheidend ist vorliegend sodann auch, dass nicht etwa die Einwohner der
Gemeinde Adressaten der angefochtenen Anordnung sind, sondern die Beschwerdeführerin
selbst. Auch von daher steht eine historische Auslegung von § 21
Abs. 2 lit. c VRG einer Bejahung der Legitimation im vorliegenden
Fall nicht entgegen.
3.6
Der
Beschwerdegegner hält der Legitimation der Gemeinde im Rahmen einer systematischen
Auslegung schliesslich die Praxis des Bundesgerichts zu Art. 89
Abs. 1 BGG entgegen. Dabei geht er allerdings darüber hinweg, dass die
Legitimation zur Beschwerde ans Verwaltungsgericht bloss
mindestens
so
weit gehen muss wie jene an das Bundesgericht. Der Grundsatz der Einheit des
Verfahrens in Art. 111 Abs. 1 BGG gibt den Kantonen nur auf, die
Beschwerdeberechtigung im Mindesten gleich zu regeln und auszulegen wie der
Bund. Dem kantonalen Gesetzgeber ist es dabei unbenommen, die Legitimation
weiter zu fassen. Dies kann dazu führen, dass sich Gemeinden gegen gewisse
Anordnungen nur innerkantonal, nicht jedoch vor Bundesgericht zur Wehr setzen
können. Das Bundesrecht lässt dies ausdrücklich zu.
Im vorliegenden Fall lassen die Vorgeschichte und die
Materialien erkennen, dass der Kanton Zürich eine eigenständige Regelung
beabsichtigte (Bertschi, § 21 N. 125, mit Hinweisen). Ausschlaggebend
ist damit nicht (primär), ob die Beschwerdeführerin im vorliegenden Fall zur
Beschwerde ans Bundesgericht legitimiert wäre, sondern vielmehr, welcher
Sinngehalt § 21 Abs. 2 lit. c VRG aufgrund von Wortlaut, Zweck
und Entstehungsgeschichte zukommt. Die genannten Auslegungselemente führen hier,
wie soeben gezeigt, zu einer Bejahung der Legitimation. Die übrigen
Sachurteilsvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt.
4.
4.1
Die
Beschwerde richtet sich in erster Linie gegen den Beschluss des Regierungsrats,
wonach die Beschwerdeführerin ihre Siedlungsabfälle bei der interkommunalen
Anstalt Limeco im züricherischen Dietikon zu entsorgen habe. Die
Beschwerdeführerin rügt zur Hauptsache die Unverhältnismässigkeit dieses
Zuteilungsbeschlusses und verlangt die Bewilligung der Abfallentsorgung bei der
nahegelegenen und kostengünstigeren KVA Turgi im Kanton Aargau.
Die strittige Zuweisung gründet wie gesehen auf der
bundesrechtlichen Bestimmung von Art. 31b Abs. 1 und 2 USG, wonach
die Kantone mit Blick auf ihr Entsorgungsmonopol die Einzugsgebiete für die
Entsorgung von Siedlungsabfällen festlegen. Ebenso bestimmt Art. 18 Abs. 1
Satz 1 der Technischen Verordnung über Abfälle vom 10. Dezember 1990
(TVA), dass die Kantone die Einzugsgebiete der Abfallanlagen festlegen. Mit der
Festlegung der Einzugsgebiete ordnen sie, welche Abfälle aus bestimmten
Gebieten einer bestimmten Abfallanlage zugeführt werden (Pierre Tschannen in:
Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zürich 2000, Art. 31b N. 20). Zwar
könnte ein Kanton die mit dem Entsorgungsmonopol verbundenen Kompetenzen an die
Gemeinden delegieren, gemäss kantonalem Recht ist jedoch der Regierungsrat für
die Festlegung der Einzugsgebiete und die Gemeinden lediglich für den Vollzug
des Entsorgungsauftrags zuständig (§§ 24 Abs. 2 und 35 Abs. 1
AbfG).
4.2
Der
Regierungsrat besitzt bei der Ausübung des Entsorgungsmonopols, worunter die
Abfallplanung sowie insbesondere auch die Gebietszuteilung fallen (vgl. Art. 31
USG in Verbindung mit Art. 16 TVA), einen Beurteilungsspielraum (so
genanntes Managementermessen), in welchen das Verwaltungsgericht nur im Rahmen
von § 50 VRG eingreift (vgl. VGr, 13. Juni 2012, VB.2011.00647, E. 3;
VGr, 21. Dezember 2005, VB.2005.00274, E. 3.3, beide betreffend die
Gebietszuteilung des kantonalen Klärschlamm-Entsorgungsplans; Benjamin
Schindler, Verwaltungsermessen – Gestaltungskompetenzen der öffentlichen
Verwaltung in der Schweiz, Zürich etc. 2010, Rz. 505 ff., 521 ff.,
unter Verweis auf BGE 112 Ib 13 E. 6 betreffend die verweigerte Eröffnung
eines neuen Zollfreilagers aus Gründen des Anstellungsstopps zusätzlicher Zollbeamter).
Die Frage der Verhältnismässigkeit einer Massnahme, wie sie die Beschwerdeführerin
rügt, ist hingegen eine Rechtsfrage, die grundsätzlich mit uneingeschränkter Kognition
zu prüfen ist (zu den Ausnahmen Marco Donatsch in: Kommentar VRG, § 50
N. 33 f., mit weiteren Hinweisen).
4.3
Die
Beschwerdeführerin vertritt die Ansicht, der Regierungsrat habe die Gebietszuteilung
allein gestützt auf finanzielle Überlegungen vorgenommen und dabei die Kostenfolgen
für die Gemeinde ausser Acht gelassen, obschon eine sparsame Haushaltsführung
mit Blick auf § 165 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 in
Verbindung mit § 2 des Finanzhaushaltgesetzes vom 2. September 1979
gesetzlich vorgeschrieben sei.
Der Regierungsrat ist aufgrund von Art. 31b Abs. 2
USG im Sinn eines Korrektivs zum Entsorgungsmonopol verpflichtet, für einen
wirtschaftlichen Betrieb der Abfallanlagen zu sorgen (vgl. Tschannen, Art. 31b
N. 23). Die Berücksichtigung finanzieller Aspekte bei der Abfallplanung
entspricht grundsätzlich einem öffentlichen Interesse. Dass der Regierungsrat
bei der Gebietszuteilung
ausschliesslich
finanzielle Überlegungen
anstelle, lässt sich dem angefochtenen Beschluss nicht entnehmen (vergleichbar
VGr, 13. Juni 2012, VB.2011.00647, E. 4.3; VGr, 26. Mai 2004,
VB.2004.00029, E. 2.2, nicht publiziert).
Bei der Abfallplanung sind vielzählige Faktoren zu
berücksichtigen, namentlich etwa ökologische Aspekte, voraussichtliche
Abfallmengen oder drohende Überkapazitäten (Art. 16 Abs. 2 TVA;
Tschannen, Art. 31b N. 20), aber auch die Zusammenarbeit mit anderen
Kantonen (Art. 31a USG). Der Regierungsrat befürchtet denn auch, dass die
Entsorgungssicherheit und ein wirtschaftlicher Betrieb der im Kanton Zürich
gelegenen KVA mittelfristig nicht mehr gewährleistet wäre, wenn jede Gemeinde
über die Wahl der Abfallanlage frei entscheiden könnte. Ein solches Vorgehen
würde faktisch eine weitgehende Delegation des Entsorgungsmonopols an die
Gemeinden bedeuten, was von Gesetzes wegen gerade nicht vorgesehen ist. Aus
diesem Grund fällt auch nicht entscheidwesentlich ins Gewicht, dass kleinere
Gemeinden nur geringere Mengen an Abfall zu entsorgen haben und die Kehrichtverbrennungsanlagen
damit nur zu einem kleineren Teil auslasten. Der Regierungsrat ist im Sinn einer
Gesamtperspektive
um eine ausgewogene Abwägung der sich widerstrebenden
Interessen bemüht; es verbleibt ihm der für die Erstellung des Abfallkonzepts
notwendige Beurteilungsspielraum. Dabei verpflichtet die in Art. 16 Abs. 2
lit. i TVA vorgesehene Möglichkeit, die ausserkantonale Abfallentsorgung
gegebenenfalls vertraglich vorzusehen, den Regierungsrat grundsätzlich nicht,
hiervon tatsächlich Gebrauch zu machen.
Der Regierungsrat darf das ihm eingeräumte
Managementermessen nicht nach Belieben ausüben, sondern muss dazu objektiv
nachvollziehbare Beurteilungskriterien aufzeigen. Als solche kommen im
vorliegenden Fall sowohl finanzielle Aspekte (bspw. die Entsorgungskosten und
die Auslastung der KVA), ökologische Gesichtspunkte (etwa die Distanz vom
Abhol- zum Entsorgungsort) als auch planerische Interessen wie die Entsorgungssicherheit
in Betracht. Die Ausübung des behördlichen Ermessens ist gegenüber der Verfügungsadressatin
mit Blick auf den verfassungsmässig garantierten Anspruch auf rechtliches Gehör
(Art. 29 Abs. 2 BV) besonders sorgfältig zu begründen (vgl.
Schindler, Rz. 493). Dieser Pflicht ist der Regierungsrat hier – wenn auch
nur äusserst knapp – nachgekommen.
Im Übrigen weist die
Beschwerdeführerin
zu Recht darauf hin, dass Abfälle umwelt-verträglich zu entsorgen sind (vgl.
Art. 30 Abs. 3 USG). Es bestehen jedoch keine Anhaltspunkte dafür,
dass die vom Regierungsrat beschlossene Gebietseinteilung die Anforderungen an
eine umweltverträgliche Entsorgung nicht erfüllen würde, zumal sich die Entsorgungswege
zu der von der Beschwerdeführerin ins Auge gefassten und der vom Beschwerdegegner
angeordneten KVA jedenfalls nicht massgeblich unterscheiden. Nach dem Gesagten
ist nicht ersichtlich, inwiefern der Regierungsrat bei der Fällung des
angefochtenen Entscheids sein Ermessen rechtsfehlerhaft ausübte.
Das Hauptbegehren der Beschwerdeführerin, nämlich die
Aufhebung des Zuteilungsbeschlusses sowie die Bewilligung für die Entsorgung
der Siedlungsabfälle bei der KVA Turgi, ist deshalb abzuweisen.
4.4
Bezüglich
des Eventualantrags der Beschwerdeführerin, es seien ihre Abfälle zu denselben
Preisen wie der Gemeinde Spreitenbach zu entsorgen, ist festzuhalten, dass die
Gemeinde Dänikon als Konsequenz der Gebietseinteilung faktisch zum Vertragsabschluss
mit der im Zuteilungsbeschluss vorgesehenen KVA verpflichtet wird. Dies räumt
der Betreiberin der Abfallanlage eine Monopolstellung ein.
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass im vorliegenden
Verfahren allein der Zuteilungsbeschluss angefochten werden kann, da sich der
Regierungsrat über die Festsetzung der Entsorgungskosten bislang nicht
einlässlich geäussert hat und die Kosten nicht Gegenstand des
Zuteilungsbeschlusses bilden. Diese Praxis des Regierungsrats geht auf ein
Urteil des Verwaltungsgerichts aus dem Jahr 2004 zurück, wonach von der
gleichzeitigen Gebietszuteilung verbunden mit einem kostenwirksamen
Vertragsabschluss zwischen Gemeinde und KVA abzusehen sei. Nach dieser
Rechtsprechung ist die Gemeinde
lediglich zum Vertragsabschluss
aufzufordern.
Können sich Gemeinde und KVA über die Entsorgungskosten nicht
gütlich einigen, hat der Regierungsrat per Verfügung über die Höhe der Kosten
zu entscheiden (VGr, 26. Mai 2004, VB.2004.00034, E. 3.3.2). Diese
Rechtsprechung ist auch im vorliegenden Fall anwendbar.
Im Zusammenhang mit der Festlegung der Entsorgungskosten
ist darauf hinzuweisen, dass Betreiber von Abfallanlagen eine öffentliche
Aufgabe wahrnehmen und deswegen gemäss Art. 35 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) an die Grundrechte gebunden sind.
Ebenso haben sie die verfassungsmässig verankerten Prinzipien der Verhältnismässigkeit
(Art. 5 Abs. 2 und Art. 36 Abs. 3 BV) und der
Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) bei der Festsetzung der
Entsorgungskosten zu beachten. Darüber hinaus hat der Regierungsrat aufgrund
von Art. 31b Abs. 2 USG ausdrücklich für einen wirtschaftlichen
Betrieb der Abfallanlagen zu sorgen, wofür grundsätzlich kostendeckende Entsorgungsgebühren
erhoben werden (§ 25 Abs. 2 Satz 1 AbfG). Aus dem Gesagten
ergibt sich, dass die Tarifgestaltung nicht nach Belieben der KVA festgesetzt
werden kann (dazu bereits VGr, 26. Mai 2004, VB.2004.00029, E. 2.4.2,
nicht publiziert).
Die Erhebung von Entsorgungsgebühren darf aus Sicht des
Verhältnismässigkeitsgrundsatzes nicht dazu dienen, den Gemeinden Kosten von
allenfalls schlecht ausgelasteten oder schlecht geführten Abfallanlagen zu
überbürden. Es liegt in der Verantwortung des Regierungsrates, den notwendigen
Innovationsdruck gegenüber den Abfallanlagen aufrechtzuhalten und nach
wirtschaftlich und ökologisch vertretbaren Lösungen zu suchen.
Auf den Eventualantrag der Beschwerdeführerin ist unter
Verweis auf die obigen Ausführungen nicht einzutreten.
5.
Die Beschwerde ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten
wird. Die Gerichtskosten sind der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a
Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine
Parteientschädigung steht ihr bei diesem Ausgang des Verfahrens von vornherein
nicht zu. Ebenso wenig ist dem obsiegenden AWEL eine Parteientschädigung
zuzusprechen, da vorliegend kein besonderer Aufwand entstanden ist und die
Vertretung der üblichen Amtstätigkeit zugerechnet werden kann (vgl. Kaspar
Plüss in: Kommentar VRG, § 17 N. 51).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      80.--     Zustellkosten,
Fr. 2'080.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    Gegen
diesen Beschluss kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lau-
sanne 14 einzureichen.
6.    Mitteilung an…