zh_verwaltungsgericht · VB.2017.00168 · 2017-09-06 · de
Teilrevision der Geschäftsordnung/Neukonstituierung/Behördenentschädigung

[Neukonstituierung während der Amtsdauer] Das Entschädigungsbegehren ist vom Begehren um Aufhebung einer (behaupteten) Kündigung mitumfasst (E. 1.3). Auf Petitionen, die ein bestimmtes Verfahren betreffen, darf das Gericht nicht eingehen (E. 2.1). Streitigkeiten betreffend Behördenmitglieder sind nur dann personalrechtlicher Natur, wenn entweder die personalrechtlichen Bestimmungen auch für Behördenmitglieder anwendbar sind oder mit der Behördentätigkeit Arbeitsleistungen verbunden sind, die üblicherweise im Rahmen eines Anstellungsverhältnisses erbracht werden (E. 3). Die Konstituierung einer Gemeindebehörde erfolgt grundsätzlich für die gesamte Amtsdauer; liegen dafür sachliche Gründe vor, kann indes auch während der Amtsdauer eine Neukonstituierung erfolgen (E. 4.1). Hier ist die Neukonstituierung sachlich begründet (E. 4.2). Soweit die Vorinstanz die Beschwerdegegnerin angewiesen hat, den Arbeitsumfang und die Entschädigung pro Ressort anzupassen, handelt es sich um einen nicht anfechtbaren Zwischenentscheid (E. 5). Der Beschwerdegegnerin hätte keine Parteientschädigung für das Rekursverfahren zugesprochen werden dürfen (E. 6.3). Die Kostenlosigkeit für personalrechtliche Streitigkeiten bis zu einem Betrag von Fr. 30'000.- kommt bei Streitigkeiten betreffend Behördenmitglieder nicht zur Anwendung (E. 8.1). Teilweise Gutheissung. Abweichende Meinung einer Kammerminderheit zur Praxisänderung bei den Nebenfolgen.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00168
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Geschäftsnummer:
VB.2017.00168
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 06.09.2017
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Teilrevision der Geschäftsordnung/Neukonstituierung/Behördenentschädigung
[Neukonstituierung während der Amtsdauer]Das Entschädigungsbegehren ist vom Begehren um Aufhebung einer (behaupteten) Kündigung mitumfasst (E. 1.3).Auf Petitionen, die ein bestimmtes Verfahren betreffen, darf das Gericht nicht eingehen (E. 2.1).Streitigkeiten betreffend Behördenmitglieder sind nur dann personalrechtlicher Natur, wenn entweder die personalrechtlichen Bestimmungen auch für Behördenmitglieder anwendbar sind oder mit der Behördentätigkeit Arbeitsleistungen verbunden sind, die üblicherweise im Rahmen eines Anstellungsverhältnisses erbracht werden (E. 3).Die Konstituierung einer Gemeindebehörde erfolgt grundsätzlich für die gesamte Amtsdauer; liegen dafür sachliche Gründe vor, kann indes auch während der Amtsdauer eine Neukonstituierung erfolgen (E. 4.1).Hier ist die Neukonstituierung sachlich begründet (E. 4.2).Soweit die Vorinstanz die Beschwerdegegnerin angewiesen hat, den Arbeitsumfang und die Entschädigung pro Ressort anzupassen, handelt es sich um einen nicht anfechtbaren Zwischenentscheid (E. 5).Der Beschwerdegegnerin hätte keine Parteientschädigung für das Rekursverfahren zugesprochen werden dürfen (E. 6.3).Die Kostenlosigkeit für personalrechtliche Streitigkeiten bis zu einem Betrag von Fr. 30'000.- kommt bei Streitigkeiten betreffend Behördenmitglieder nicht zur Anwendung (E. 8.1).Teilweise Gutheissung.Abweichende Meinung einer Kammerminderheit zur Praxisänderung bei den Nebenfolgen.
Stichworte:
AMTSDAUER
GERICHTSKOSTEN
KONSTITUIERUNG
NEUKONSTITUIERUNG
PARTEIENTSCHÄDIGUNG
PERSONALRECHTLICHE STREITIGKEIT
PETITION
Rechtsnormen:
Art. 33 GPR
Art. 16 KV
§ 65a Abs. 3 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2017.00168
Urteil
der 4. Kammer
vom
6. September 2017
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch,
Gerichtsschreiber
Reto Häggi Furrer.
In Sachen
A,
vertreten durch B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeinde C,
vertreten durch
die Schulpflege C,
diese vertreten durch D,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
Teilrevision der Geschäftsordnung/
Neukonstituierung/Behördenentschädigung
hat sich ergeben:
I.
Die Schulbehörde der Gemeinde C fasste am
11. Januar 2016 folgende Beschlüsse:
"Die überarbeitete Geschäftsordnung der Schule C, Version von
11. Januar 2016, wird eingeführt. Sie ersetzt alle vorgängigen
Geschäftsordnungen und tritt ab sofort in Kraft." (Beschluss Nr. 2016.150,
Dispositiv-Ziff. 1);
im Rahmen einer Neukonstituierung der Schulbehörde wurde A neu das
Ressort "[a]usserschulische Angebote RA" zugeteilt (Beschluss
Nr. 2016.151, Dispositiv-Ziff. 1);
aufgrund der Neukonstituierung und der neuen Ressortverteilung wurde die
pauschale Zusatzentschädigung für die Ressortverantwortlichen "ab
sofort" neu verteilt (Beschluss Nr. 2016.152 Dispositiv-Ziff. 1).
II.
A.
A liess
am 13. Januar 2016 beim Bezirksrat E rekurrieren und beantragen, die
Beschlüsse Nrn. 2016.150, 2016.151 und 2016.152 seien unter Entschädigungsfolge
aufzuheben.
Der Bezirksrat trat mit Beschluss vom 15. Januar 2016
auf den Rekurs nicht ein und nahm die Eingabe als Aufsichtsbeschwerde entgegen.
B.
Das
Verwaltungsgericht hiess eine hiergegen erhobene Beschwerde mit Urteil vom
20. April 2016 gut, soweit es darauf eintrat, hob den Beschluss vom
15. Januar 2016 auf und wies die Angelegenheit zur Durchführung des Rekursverfahrens
an den Bezirksrat E zurück (VB.2016.00056, nicht unter www.vgrzh.ch).
C.
Mit
Beschluss vom 3. Februar 2017 wies der Bezirksrat den Rekurs ab
(Dispositiv-Ziff. I), ordnete aufsichtsrechtlich an, es sei die
Geschäftsordnung anzupassen und diese ihm hernach einzureichen
(Dispositiv-Ziff. II f.), hob zwei Dispositiv-Ziffern eines
Beschlusses der Schulbehörde vom 19. April 2016 aufsichtsrechtlich auf
(Dispositiv-Ziff. IV), hielt die Schulbehörde zur Gewährung des
Akteneinsichtsrechts an (Dispositiv-Ziff. V), wies sie aufsichtsrechtlich
an, bis zum 31. Dezember 2017 dem Bezirksrat Kopien aller
Sitzungsprotokolle einzureichen (Dispositiv-Ziff. VI), erhob keine Verfahrenskosten
(Dispositiv-Ziff. VII), verweigerte A eine Parteientschädigung (Dispositiv-Ziff. VIII)
und verpflichtete sie gleichzeitig, eine solche von Fr. 1'000.- an die
Gemeinde C zu bezahlen (Dispositiv-Ziff. IX).
III.
A liess mit nicht unterzeichneter Beschwerdeschrift vom
7. März 2017 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und Folgendes
beantragen:
"1.    Dispositiv I,
VIII und IX des angefochtenen Beschlusses seien aufzuheben
2.    Der Rekurs vom 16. Januar sei
teilweise gut zu heissen unter Entschädigungsfolgen zu Gunsten der
Beschwerdeführerin.
3.    Es sei festzustellen, dass die
Beschlüsse der Schulbehörde C [] vom 11. Januar 2016 [] nicht
rechtskräftig sind.
4.    Es sei festzustellen, dass es sich bei
der Neuzuteilung der Aufgaben innerhalb der Schulpflege C um
personalrechtlich eine fristlose, rechtswidrige Teilentlassung der
Beschwerdeführerin gehandelt hat.
5.    Zur Beurteilung der
personalrechtlichen Folgen sei die Angelegenheit an die Vorinstanz zurück zu
weisen.
6.    Eventualiter sei die Beurteilung der
personalrechtlichen Folgen durch das Verwaltungsgericht vorzunehmen.
7.    Kosten-
und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin."
Am 15. März 2017 reichte A dem Verwaltungsgericht ein
unterzeichnetes Exemplar ihrer Beschwerde nach. Der Bezirksrat E verzichtete
am 20./21. März 2017 unter Verweis auf die Begründung seines Beschlusses
auf eine Vernehmlassung. Die Gemeinde C liess am 26. April 2017
darauf schliessen, unter Entschädigungsfolge sei auf die Rechtsbegehren 4
bis 6 nicht einzutreten und im Übrigen die Beschwerde (eventualiter)
abzuweisen, soweit darauf eingetreten werde; zudem ersuchte sie um Entzug der
aufschiebenden Wirkung, "sofern eine solche vorliegend nicht sowieso
entzogen ist". A äusserte sich hierzu am 15. Mai 2017 und legte am
22./23. Mai 2017 einen Beschluss des Bezirksrats E vom 10. Mai
2017 vor. Am 6. Juni 2017 machte das Präsidium des Gesamtkonvents der
Lehrpersonen dem Verwaltungsgericht "[f]ür die gesamte Lehrerschaft der
Schule C" unaufgefordert eine Eingabe. Mit weiteren Stellungnahmen
der Gemeinde C vom 7./8. Juni 2017 und von A vom 19. Juni 2017
wurde an den jeweiligen Anträgen festgehalten. Am 21. August 2017 brachte A
dem Verwaltungsgericht einen Beschluss des Bezirksrats vom 11. August 2017
zur Kenntnis, mit welchem die Schulpflege im Wesentlichen aufgefordert wurde,
den Anweisungen im Beschluss vom 3. Februar 2017 bis zum
30. September 2017 nachzukommen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit gemäss § 70 in Verbindung mit
§ 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
(VRG, LS 175.2) von Amts wegen. Erstinstanzliche Rekursentscheide eines
Bezirksrats betreffend Anordnungen einer kommunalen Schulpflege können
grundsätzlich beim Verwaltungsgericht mit Beschwerde angefochten werden
(§ 75 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 [VSG,
LS 412.100] und § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1
lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a sowie 19b Abs. 2 lit. c
VRG). Streitigkeiten betreffend die Organisation der Schulbehörden fallen nicht
unter eine der in §§ 4244 VRG genannten Ausnahmen, weshalb das
Verwaltungsgericht für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig ist
(so schon VGr, 20. April 2016, VB.2016.00056, E. 1.1 [nicht unter
www.vgrzh.ch]).
1.2
Die
Beschwerdeführerin beantragt, dass ihr bis zum Ende der Amtsdauer eine
Entschädigung in der vor dem streitgegenständlichen Beschluss erzielten Höhe
ausgerichtet werde. Das Ende der Amtsdauer dürfte aufgrund einer geplanten
Änderung von § 33a des Gesetzes über die politischen Rechte vom
1. September 2003 [GPR, LS 161] auf den 30. Juni 2018 fallen
(vgl. ABl 2017-01-09 [Nr. 35], Referendumsvorlage). Die
Beschwerdeführerin beziffert die Höhe der Entschädigung im Jahr 2015 (vor dem
Beschluss) auf Fr. 32'398.- und im Jahr 2016 auf Fr. 20'683.-. Der
streitgegenständliche Beschluss wurde ab dem 11. Januar 2016 umgesetzt,
weshalb die Differenz von Fr. 11'715.- 11 2/3 Monate betrifft.
Demnach ist von einer Differenz von rund Fr. 1'000.- pro Monat auszugehen,
was einen Streitwert für das Begehren um Lohnfortzahlung von rund
Fr. 30'000.- ergibt. Weiter fordert die Beschwerdeführerin eine Entschädigung
in der Höhe von vier Monatslöhnen und eine Abfindung in der Höhe von zwölf
monatlichen Entschädigungen, wobei sie jeweils von einer monatlichen
Entschädigung in der Höhe von Fr. 2'212.- ausgeht. Der Streitwert dieser
Anträge beträgt Fr. 35'392.-, womit insgesamt von einem Streitwert von
rund Fr. 65'000.- auszugehen ist.
1.3
Die
Beschwerdegegnerin beantragt, auf die Anträge 4 bis 6 sei nicht
einzutreten, weil die Beschwerdeführerin im Rekursverfahren keine
entsprechenden Anträge gestellt habe.
Gegenstand eines Beschwerdeverfahrens kann nur sein, was
auch Gegenstand der angefochtenen Anordnung war oder nach richtiger Auslegung
hätte sein sollen. Gegenstände, über welche die Rekursinstanz zu Recht nicht
entschieden hat, fallen nicht in den Kompetenzbereich des Verwaltungsgerichts
(Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich
etc. 2014 [Kommentar VRG], § 52 N. 11 in Verbindung mit Martin
Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 1928a N. 45).
Die Beschwerdeführerin beantragte im Rekursverfahren die
Aufhebung der streitgegenständlichen Beschlüsse der Schulbehörde, was zur Folge
hätte, dass sie die bisherige Funktion als Präsidentin des Ressorts
Schülerbelange weiterhin ausüben könnte und deshalb auch weiterhin Anspruch auf
eine Entschädigung in der gleichen Höhe wie vor diesen Beschlüssen hätte. Damit
umfasst der Rekursantrag auch den Antrag auf Zahlung der bisherigen
Entschädigung bis zum Ende der Amtsdauer. Die Beschwerdeführerin macht sodann
geltend, die streitgegenständlichen Beschlüsse seien als fristlose
Teilkündigung eines Anstellungsverhältnisses zu qualifizieren. Träfe dies zu,
könnte das Verwaltungsgericht der Beschwerdeführerin von Amts wegen eine
Entschädigung zusprechen (§ 63 Abs. 3 in Verbindung mit § 27a
Abs. 1 VRG); eines ausdrücklichen Antrags bedarf es dafür nicht, sondern es
genügt, dass die Aufhebung der Kündigung beantragt wird (vgl. auch Alain
Griffel, Kommentar VRG, § 27a N. 10 mit Hinweis). Damit ist auch der
Antrag betreffend Entschädigung vom Rekursbegehren erfasst. Die Frage, ob hier
überhaupt eine Entschädigungspflicht greifen könne, ist materiellrechtlicher
Natur.
Nicht Gegenstand des Rekursverfahrens war hingegen die
Abfindungsforderung der Beschwerdeführerin. Weil es damit diesbezüglich an
einem vorinstanzlichen Entscheid fehlt, ist auf die Beschwerde in diesem Umfang
nicht einzutreten. Da die Geltendmachung von Abfindungsansprüchen nicht an eine
prozessuale Frist gebunden ist, kann auf eine Überweisung dieses Begehrens an
die dafür erstinstanzlich zuständige Beschwerdegegnerin verzichtet werden.
1.4
Nicht
einzutreten ist schliesslich auf das Begehren der Beschwerdeführerin, es sei
festzustellen, dass die Beschlüsse vom 11. Januar 2016 nicht rechtskräftig
seien. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern die Beschwerdeführerin an einer
entsprechenden Feststellung ein schutzwürdiges Interesse im Sinn von § 21
Abs. 1 VRG haben sollte, welches sie nicht bereits mit ihren
Leistungsbegehren verfolgen könnte.
Im Übrigen ist auf die Beschwerde  mit einer erst später abzuhandelnden
Ausnahme (hinten 5)  einzutreten.
2.
2.1
Der
Gesamtkonvent der Lehrpersonen hat sich mit Schreiben vom 6. Juni 2017 zum
vorliegenden Verfahren geäussert. Weil der Gesamtkonvent keine Verfahrenspartei
ist, kann es sich dabei der Sache nach nur um eine Petition im Sinn von
Art. 16 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005
(LS 101) handeln. Auf Petitionen, die ein bestimmtes Verfahren betreffen,
darf das Gericht indes nicht eingehen, weil andernfalls der Anspruch auf ein
unabhängiges und unparteiisches Gericht (Art. 30 Abs. 1 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 [SR 101]) verletzt würde
(BGE 119 Ia 53 E. 4; Giovanni Biaggini in: Isabelle Häner/Markus
Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung,
Zürich etc. 2007, Art. 16 N. 8). Die Eingabe vom 6. Juni
2017 ist deshalb aus dem Recht zu weisen.
2.2
Das Gesuch
der Beschwerdegegnerin um Entzug der aufschiebenden Wirkung wird jedenfalls mit
dem heutigen Endentscheid gegenstandslos.
3.
3.1
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, es handle sich vorliegend um eine
personalrechtliche Streitigkeit, weshalb die Neukonstituierung und die damit
verbundene Reduktion ihrer Entschädigung nach personalrechtlichen Kriterien zu
beurteilen seien.
3.2
Inwiefern
Streitigkeiten betreffend Behördenmitglieder personalrechtlicher Natur sind,
war Gegenstand mehrerer Entscheide der Kammer. Bei einer Verwalterin einer
Fürsorgebehörde, welche diese Tätigkeit mit einem Pensum von rund 50 %
ausübte, kam die Kammer zum Schluss, es liege zwar kein öffentlichrechtliches
Dienstverhältnis vor, die Behördentätigkeit komme in wirtschaftlicher Hinsicht
aber einer Teilzeitstelle gleich; die fehlende Regelung einer Lohnfortzahlung
im Krankheitsfall stelle eine Lücke dar, welche durch Rückgriff auf die
Regelung des kantonalen Personalrechts zu schliessen sei (VGr, 19. April
2000, PB.1999.00023, E. 2 [auszugsweise in RB 2000 Nr. 147;
ZBl 102/2001, S. 91]). Mitgliedern von Bezirksschulpflegen, deren
Funktion während laufender Amtsdauer aufgehoben wurde, sprach die Kammer
gestützt auf § 26 des Personalgesetzes vom 27. September 1998
(LS 177.1) eine Abfindung zu, weil das Personalgesetz für diese
Behördenmitglieder durch den Verordnunggeber ausdrücklich als anwendbar erklärt
worden war (VGr, 13. Mai 2009, PB.2008.00042, E. 4). Bei einem
Mitglied einer Primarschulpflege, welches eine Abfindung verlangt hatte, kam
die Kammer zum Schluss, die subsidiäre Anwendbarkeit des kantonalen
Personalrechts gemäss § 72 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom
6. Juni 1926 (GG, LS 131.1) sei auf Mitglieder von Behörden nicht
anwendbar, weshalb dem Beschwerdeführer eine Abfindung  welche die anwendbare kommunale
Entschädigungsverordnung nicht vorsah  versagt blieb (VGr, 8. Juli 2015,
VB.2014.00420, E. 3.4). Betreffend Mitglieder von Kirchenpflegen einer
Evangelisch-reformierten Kirchgemeinde kam die Kammer schliesslich in Auslegung
der einschlägigen Bestimmungen der Evangelisch-reformierten Landeskirche zum
Schluss, dass es sich um keine personalrechtliche Streitigkeit handle (VGr,
28. Juni 2017, VB.2017.00133, E. 2).
3.3
Aus der
dargestellten Praxis ergibt sich, dass es von den Umständen des konkreten Falls
abhängt, ob dem Mitglied einer Behörde personalrechtliche Ansprüche zustehen.
Dies ist nach der Praxis dann der Fall, wenn entweder die personalrechtlichen
Bestimmungen auch für Behördenmitglieder anwendbar sind oder mit der
Behördentätigkeit Arbeitsleistungen verbunden sind, die üblicherweise im Rahmen
eines Anstellungsverhältnisses erbracht werden.
Die Beschwerdeführerin ist Mitglied einer Schulpflege. Weder
behauptet sie noch ist ersichtlich, dass sie in dieser Funktion zu
Arbeitsleistungen verpflichtet wäre, die üblicherweise im Rahmen eines
Anstellungsverhältnisses erbracht werden. Gemäss der Personalverordnung der
Gemeinde C richten sich die Rechtsbeziehungen zwischen der Gemeinde und
etwa Mitgliedern der Schulbehörde nach der kommunalen Verordnung über die
Behördenentschädigungen, welche ausschliesslich regelt, wie die
Behördentätigkeit entschädigt wird. Damit ergibt sich weder aus der Natur der
Tätigkeit noch aus den anwendbaren Rechtsvorschriften, dass die Rechtsbeziehung
zwischen der Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegnerin personalrechtlicher
Natur wäre. Die streitgegenständlichen Beschlüsse über eine Änderung der
Ressorts sowie eine Neukonstituierung der Behörde können schon aus diesem Grund
keine "Teilkündigung" der Beschwerdeführerin zur Folge haben.
Es bleibt jedoch zu prüfen, ob diese Beschlüsse in anderer
Weise Rechtsansprüche der Beschwerdeführerin verletzen.
4.
4.1
Gemäss der
Gemeindeordnung der Gemeinde C konstituieren die Behörden sich in der
Regel selbst. Die Neukonstituierung einer Behörde hat jeweils zu Beginn einer
neuen Amtsperiode zu erfolgen (vgl. § 33 GPR). Im Sinn einer gewissen
Beständigkeit der Behördenarbeit gilt diese Konstituierung auch ohne
ausdrückliche Regelung grundsätzlich für die gesamte Amtsdauer; liegen dafür
sachliche Gründe vor, kann eine Neukonstituierung aber auch während der
Amtsperiode erfolgen; das Interesse des Behördenmitglieds an der Ausübung des
Amts während der ganzen Amtsdauer hat dabei hinter dem Interesse am
Funktionieren der Behörde zurückzutreten (vgl. hierzu RB 1970 Nr. 21
[= ZBl 72/1971, S. 337]; BGr, 8. Juni 1990, ZBl 92/1991,
S. 33, E. 2b und 3b). Vorauszusetzen ist aber, dass es sich um Gründe
handelt, die auch für Aussenstehende die Notwendigkeit einer Neukonstituierung
nachvollziehbar erscheinen lassen, wobei dem grossen Ermessenspielraum der
Behörde Rechnung zu tragen ist.
Im Rahmen eines Rechtsmittelverfahrens kann eine
Neukonstituierung während der Amtsdauer indes nur insofern überprüft werden,
als die beschwerdeführende Partei in einem eigenen schutzwürdigen Interesse
betroffen ist (§ 21 Abs. 1 VRG). Geht es ihr demgegenüber um den
korrekten Gang der Behördentätigkeit, stehen nur aufsichtsrechtliche
Rechtsbehelfe zur Verfügung. Die Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen
geltend, mit der Neukonstituierung sei eine Reduktion ihrer
Behördenentschädigung verbunden. In diesem Rahmen macht sie ein schutzwürdiges
eigenes Interesse geltend.
4.2
Die
Neukonstituierung wurde im Beschluss vom 11. Januar 2016 damit begründet,
dass die Zusammenarbeit "auf der Führungsebene der Schule (Schulbehörde,
Schulleitung und Schulverwaltung)" sich seit längerer Zeit schwierig
gestalte. Verschiedene Massnahmen zur Verbesserung der Zusammenarbeit seien
erfolglos geblieben. Ein ordnungsgemässer Betrieb sei unter den gegebenen
Umständen nicht mehr gewährleistet.
Die Beschwerdeführerin präsidierte vor der Neukonstituierung
das Ressort Schülerbelange, dem neben ihr noch ein weiteres Mitglied der
Schulbehörde sowie der Schulleiter angehörte. Sie leitete ein Ressort, in dem
sie eng mit der Schulleitung und der Schulverwaltungsleitung zusammenarbeiten
musste. Wie sich aus den umfangreichen Akten ergibt, funktionierte die
Zusammenarbeit mit der Schulleitung und der Schulverwaltung nur ungenügend und
traten regelmässig Konflikte auf. Ebenso ist die Zusammenarbeit innerhalb der
Schulbehörde seit längerer Zeit derart gestört, dass eine beigezogene externe
Unterstützung ihr Mandat nach zwei Klausur­tagungen niederlegte, weil sie keine
Möglichkeit mehr sah, auf eine Verbesserung der Zusammenarbeit hinzuwirken. In
ihrer Funktion als Aufsichtsbehörde wurde die Vorinstanz anlässlich einer
Visitation vom 11. Mai 2015 auf diese Probleme hingewiesen und traf in der
Folge verschieden Massnahmen, welche indes keine Beruhigung zu bewirken vermochten.
Aus den Akten ergibt sich sodann, dass die
Beschwerdeführerin mehrfach ins operative Geschäft der Schule eingriff. So
mischte sie sich in die Organisation einer auswärtigen Platzierung einer
Schülerin ein, was in die Zuständigkeit des Schulleiters gefallen wäre, und kommunizierte
dabei mit einer andern der Schule in teilweise unangemessenem Ton. Sodann
führte sie ohne Rücksprache mit den übrigen Mitgliedern der Schulbehörde und
der Schulleitung in einer Klasse eine "Schülerbefragung" durch und
befragte Fachlehrpersonen, wobei es im Wesentlichen um die Zufriedenheit mit
einer Lehrperson ging. Schliesslich intervenierte sie persönlich und ohne
Rücksprache mit der Schulleitung in einem Klassenlager.
Zwei Mitarbeitende der Schulverwaltung sowie deren
Leiterin beschreiben die Zusammenarbeit mit der Beschwerdeführerin sodann
anhand verschiedener konkreter Beispiele als schwierig bis sogar unmöglich.
Die Beschwerdeführerin hat den Konflikt mit der
Schulleitung und der Schulverwaltungsleitung  der unbestritten ist  zumindest
mitverschuldet. Zu berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang sodann, dass die
übrigen Mitglieder der Schulbehörde die Arbeit der Schulleitung und der
Schulverwaltungsleitung bedeutend wohlwollender betrachten als die
Beschwerdeführerin. Diese war vor der Neukonstituierung für das Ressort
Schülerbelange und damit für ein Ressort verantwortlich, das eine enge
Zusammenarbeit mit der Schulleitung und der Schulverwaltung voraussetzt. Es
mutet deshalb wenig wahrscheinlich an, dass die seit Längerem bestehenden
Konflikte  die sich auch nach dem Eingreifen des Bezirksrats nicht beheben
liessen  bei einem Fortbestand der bisherigen Ressortverteilung hätten gelöst
werden können, zumal die Beschwerdeführerin der Schulverwaltungsleiterin auch
im Beschwerdeverfahren Unfähigkeit vorwirft. Unter diesen Umständen beruht der
Entscheid der Gesamtbehörde, eine Neukonstituierung in dem Sinn vorzunehmen,
dass der Beschwerdeführerin ein anderes, mit weniger Kontakten zur Schulleitung
und zur Schulverwaltung verbundenes Ressort zugeteilt wird, als sachlich
begründet.
5.
Soweit die Beschwerdeführerin sodann auch ihre
Entschädigungshöhe sowie den Tätigkeitsumfang im neuen Ressort zum Gegenstand
des vorliegenden Verfahrens macht, ist darauf nicht einzutreten: Die Vorinstanz
hat die Schulbehörde C angewiesen, unter anderem den Arbeitsumfang der
verschiedenen Ressorts sowie die Entschädigung hierfür zu überarbeiten; sie hat
die Ange­legenheit diesbezüglich somit sinngemäss an die Schulbehörde
zurückgewiesen. Bei dieser Anordnung handelt es sich um einen Zwischenentscheid
im Sinn von § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG
sowie Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,
SR 173.110), welcher sich nach Art. 93 Abs. 1 BGG nur anfechten
liesse, wenn ein nicht wiedergutzumachender Nachteil drohte (lit. a) oder
eine Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und
damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Weder legt die Beschwerdeführerin
dar noch ist ersichtlich, inwiefern ihr in dem Rahmen, in dem sie überhaupt ein
schutzwürdiges Interesse hat (nämlich betreffend Entschädigung), ein nicht
wiedergutzumachender Nachteil drohen könnte; eine Gutheissung der Beschwerde vermöchte
hier sodann schon deshalb nicht zu einem Endentscheid zu führen, weil das
Verwaltungsgericht aufgrund der zu beachtenden Organisationautonomie der
Beschwerdegegnerin nur kassatorisch und nicht reformatorisch entscheiden dürfte.
Demnach ist auf die Beschwerde auch diesbezüglich nicht einzutreten.
6.
6.1
Die
Beschwerdeführerin rügt schliesslich, dass die Vorinstanz sie verpflichtete,
der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung zu bezahlen; richtigerweise
habe nicht die Beschwerdegegnerin, sondern sie Anspruch auf eine Entschädigung
für das Rekursverfahren.
Die Vorinstanz verweigerte der Beschwerdeführerin eine
Parteientschädigung, weil diese unterlegen sei; der Beschwerdegegnerin sprach
sie hingegen eine Parteientschädigung zu, weil es sich um eine nicht zum
angestammten Aufgabenbereich zählende personalrechtliche Angelegenheit
gehandelt habe und deshalb ausnahmsweise von der Praxis abgewichen werden
dürfe, dass Gemeinwesen in der Regel keine Parteientschädigung erhielten.
6.2
Entgegen
der Auffassung der Beschwerdeführerin ist diese im vorinstanzlichen Verfahren
jedenfalls nicht als obsiegend zu betrachten, soweit sie überhaupt zu einem
Rechtsmittel legitimiert war. Die Vorinstanz schützte die Neukonstituierung,
wies die Angelegenheit jedoch bezüglich Festlegung des Tätigkeitsumfangs pro
Ressort und der Entschädigung an die Beschwerdegegnerin zurück. Damit erscheint
die Beschwerdeführerin höchstens als zur Hälfte obsiegend, was praxisgemäss
noch keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung begründet (vgl. Kaspar Plüss,
Kommentar VRG, § 17 N. 21; VGr, 13. Juli 2016, VB.2016.00152, E. 8.2).
6.3
Dem Gemeinwesen
steht in der Regel keine Parteientschädigung zu, weil das Erheben und Beantworten
von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die
Behörden gegenüber den Privaten meist einen Wissensvorsprung aufweisen
(RB 2008 Nr. 18 E. 2.3.1 Abs. 2; Plüss, § 17
N. 51, auch zum Folgenden). Ausnahmsweise kann eine Parteientschädigung
aber etwa zugesprochen werden, wenn ein Verfahren ausserordentlichen Aufwand
zur Folge hatte oder es eine Streitigkeit betrifft, bei der die Behörden keine
besonderen Fachkenntnisse haben. Die Vorinstanz begründet die Zusprechung einer
Parteientschädigung in diesem Sinn damit, dass es sich vorliegend um eine
personalrechtliche Streitigkeit handle, die nicht zum angestammten
Aufgabenbereich der Schulbehörde zähle. Dem lässt sich nicht folgen.
Streitgegenstand des Rekurs- bzw. Aufsichtsverfahrens bildeten die Beschlüsse
der Schulbehörde betreffend ihre eigene Geschäftsordnung, die Festlegung der
Entschädigung ihrer Mitglieder und eine Neukonstituierung. Dabei handelt es sich
um originäre Aufgabenbereiche der Schulbehörde. Schon aus diesem Grund hätte
der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung versagt bleiben müssen. Weder
legt sodann die Vorinstanz dar noch ist ohne Weiteres ersichtlich, weshalb die
Beschwerdegegnerin im vorinstanzlichen Verfahren als obsiegend zu betrachten
wäre. Zwar hat die Vorinstanz die Neukonstituierung geschützt, jedoch die
Angelegenheit zur Anpassung der Geschäftsordnung und der Entschädigungsregelung
an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen, weshalb sie in diesem Umfang als
unterliegend zu betrachten ist. Ein besonderer Aufwand ist der
Beschwerdegegnerin sodann im Wesentlichen im Zusammenhang mit dem
aufsichtsrechtlichen Verfahren entstanden, für das ihr aber ohnehin keine
Parteientschädigung zugesprochen werden könnte, weil es sich nicht um ein
Rekursverfahren im Sinn von § 17 Abs. 2 Ingress VRG handelte. Demnach
ist Dispositiv-Ziff. IX des Rekursentscheids aufzuheben.
7.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen
und Dispositiv-Ziff. IX des Rekursentscheids aufzuheben. Im Übrigen ist
die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
8.
8.1
Wie
vorstehend unter 3 dargelegt, handelt es sich vorliegend nicht um eine
personalrechtliche Streitigkeit, weshalb die Regel von § 65a Abs. 3
VRG, wonach in personalrechtlichen Streitigkeiten bis zu einem Streitwert von
Fr. 30'000.- keine Gerichtsgebühren auferlegt werden, hier grundsätzlich
nicht zur Anwendung gelangt. In grosszügiger Auslegung dieser Bestimmung hat
die Kammer indes bisher auch in Fällen wie dem vorliegenden die Kostenfreiheit
gewährt (so auch betreffend die Beschwerdeführerin in VGr, 20. April 2016,
VB.2016.00056, E. 4). An dieser Praxis ist nicht mehr festzuhalten. Die
Kostenbefreiung gemäss § 65a Abs. 3 VRG entspricht in ihrer Höhe
derjenigen für arbeitsrechtliche Streitigkeiten in zivilprozessualen Verfahren
(vgl. Art. 114 lit. c der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember
2008 [SR 272]; hierzu ABl 2009, 809 ff., 889) und dient der
Verfolgung der gleichen sozialpolitischen Zielsetzungen: Personen, die in einem
Anstellungsverhältnis zum Staat stehen, sollen wie privatrechtlich angestellte
Arbeitnehmende bei kleineren Streitwerten ohne Kostenrisiko um ihr Recht
kämpfen können (vgl. Adrian Urwyler/Myriam Grütter in: Alexander Brunner/Dominik
Gasser/Ivo Schwander [Hrsg.], Schweizerische Zivilprozessordnung [ZPO],
2. A., Zürich/St. Gallen 2016, Art. 114 N. 8 mit Hinweis).
Die Kostenlosigkeit setzt somit voraus, dass es sich um eine personalrechtliche
Streitigkeit im engeren Sinn, also eine Streitigkeit zwischen Arbeitnehmenden
und Arbeitgebenden handelt. Das trifft auf die Beschwerdeführerin nicht zu, bei
der es um ihre Stellung als Behördenmitglied geht. Hier wären deshalb auch
Kosten aufzuerlegen, wenn der Streitwert weniger als Fr. 30'000.- betrüge.
Auf das vorliegende Verfahren hat diese Praxisänderung aber insofern keinen
Einfluss, als wegen des Fr. 30'000.- übersteigenden Streitwerts ohnehin
Kosten aufzuerlegen wären. Es kann deshalb offenbleiben, ob die Praxisänderung
nach Treu und Glauben erst für künftige Fälle gelten dürfte.
Die Beschwerdeführerin obsiegt nur in einem  im Vergleich
zur Hauptsache  unbedeutenden Nebenpunkt. Es rechtfertigt sich deshalb, ihr
die Kosten des Beschwerdeverfahrens vollständig aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Dabei ist dem
besonderen Aufwand, den dieses Verfahren  nur schon aufgrund des Aktenumfangs
 verursachte, Rechnung zu tragen.
8.2
Weil die
Beschwerdeführerin weitgehend unterliegt, ist ihr keine Parteientschädigung
zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Aus den vorstehend unter 6.3
ausgeführten Gründen bleibt sodann auch der Beschwerdegegnerin die beantragte
Parteientschädigung verwehrt.
9.
Zur Rechtsmittelbelehrung
des nachfolgenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern:
Gegen diesen
Entscheid lässt sich in Lausanne grundsätzlich Beschwerde in
öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) ergreifen.
Das müsste aber in Luzern geschehen, falls es sich hier um eine Streitigkeit
auf dem Gebiet eines öffentlichrechtlichen Arbeitsverhältnisses im Sinn von
Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG handelte, wobei diesfalls die
Streitwertgrenze von Fr. 15'000.- für die ordentliche Beschwerde
überschritten wäre (vorn 1.2).
Demgemäss
erkennt
die Kammer
1.    In
teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird Dispositiv-Ziff. IX des
Beschlusses des Bezirksrats E aufgehoben.
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf
eingetreten wird.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    220.--     Zustellkosten,
Fr. 6'220.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil
kann im Sinn der
Erwägung 9 Beschwerde erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab
Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, bzw. Schweizerhofquai 6,
6004 Luzern.
6.    Mitteilung an
Abweichende Meinung
einer Kammerminderheit:
(§ 71 VRG in Verbindung
mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und Behördenorganisation im
Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 [LS 211.1])
Die Mehrheit des Spruchkörpers kündigt  in vorliegend
nicht verfahrensrelevantem Zusammenhang  eine Praxisänderung an, wonach die
für personalrechtliche Streitigkeiten mit einem Streitwert bis
Fr. 30'000.- vorgesehene Kostenlosigkeit des Beschwerdeverfahrens
(§ 65a Abs. 3 VRG) bei Streitigkeiten betreffend Behördenmitglieder
künftig nicht mehr zur Anwendung komme (vorn 8.1). Eine Minderheit des
Spruchkörpers lehnt diese Praxisänderung ab. Aus ihrer Sicht ist der Begriff
der personalrechtlichen Streitigkeit gemäss den Bestimmungen zu den
verfahrensrechtlichen Nebenfolgen (§ 13 Abs. 3 und § 65a
Abs. 3 VRG) auch weiterhin weit auszulegen (vgl. zur bisherigen Praxis
auch Plüss, § 13 N. 85). Die darin zum Ausdruck kommende
sozialpolitische Zielsetzung, Bedienstete (analog privaten Arbeitnehmenden) bei
kleinen Streitwerten ohne Kostenrisiko um ihr Recht kämpfen zu lassen, sollte
auch bei Behördenmitgliedern zum Tragen kommen, sofern sie inhaltlich von einem
Beschluss in vergleichbarer Weise betroffen sind wie eine bedienstete Person.
Stehen einkommensrelevante Beschlüsse im Streit, sind sachliche Gründe für eine
prozessuale Ungleichbehandlung von Trägern kommunaler Milizämter gegenüber
kommunalen Bediensteten mit vergleichbaren Pensen nicht ersichtlich. Erst recht
stossend wäre, wenn eine (kostenlose) personalrechtliche Streitigkeit bei
Behördenmitgliedern künftig generell verneint würde, selbst wenn für diese 
sei es durch Verweis oder aufgrund wirtschaftlicher Betrachtungsweise  anspruchsbegründende
personalrechtliche Bestimmungen tatsächlich zum Tragen kämen (vgl. oben 3.2 und
3.3 Abs. 1).