zh_verwaltungsgericht · VB.2019.00515 · 2020-01-23 · de

kommunale Richtplanung/Nutzungsplanung | Kommunale Richtplanung/Nuzungsplanung ("Flugplatzrand Nord", Dübendorf). Raumplanungsrechtliche Festlegungen konnten auch mittels der Gemeindebeschwerde erst aufgrund der koordinierten Publikation der kommunalen Planfestsetzung zusammen mit der kantonalen Genehmigung nach § 5 Abs. 3 PBG angefochten werden. Der Bezirksrat überwies zudem die bei ihm erhobene Gemeindebeschwerde nicht als Ganzes dem Baurekursgericht, sondern nur hinsichtlich der raumplanungsrechtlichen Rügen, während der Nichteintretensentscheid für die übrigen Rügen als abschliessend zu verstehen war. Für das Baurekursgericht bestand daher kein Anlass, sich mit anderen als den planungsrechtlichen Rügen zu befassen (E. 1.2.3). Die Teilrevision des kommunalen Richtplans ist mangels Grundeigentümerverbindlichkeit kein zulässiges Anfechtungsobjekt der Gemeindebeschwerde (E. 1.2.4). Die Rekurs- und Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers 2 war bzw. ist zu bejahen (E. 1.6). Das Baurekursgericht trat zu Recht mangels Legitimation auf den vom Beschwerdeführer 1 allein erhobenen Rekurs nicht ein. Seine Legitimation folgt auch nicht daraus, dass die streitgegenständlichen kommunalen Planungen Elemente einer beabsichtigten Transformation des Areals des bestehenden Militärflugplatzes sind, denn es ist nicht dargelegt, dass sich aus dem Zusammenwirken mit den weiteren Planungen mit Sicherheit oder zumindest grosser Wahrscheinlichkeit zusätzliche Auswirkungen auf die Liegenschaft des Beschwerdeführers 1 ergäben, welche nach Art und Intensität die verlangte qualifizierte Beeinträchtigung seiner Interessen bewirken würden (E. 3). Das Baurekursgericht hat die Rügen der Beschwerdeführer, soweit auf diese einzutreten war, in rechtsgenüglicher Weise geprüft, seine Kognition ausgeschöpft und seinen Entscheid in einer Weise begründet, die dem Anspruch auf rechtliches Gehör genügt (E. 4). Der Einwand der ungenügenden Koordination und Interessenabwägung beim Beschluss über die Teilrevision des Richtplans istunberechtigt (E. 7). Die streitgegenständlichen raumplanerischen Beschlüsse sind mit dem kantonalen Richtplan vereinbar und auf den kantonalen Gestaltungsplan und die bestehende kommunale Bau- und Zonenordnung abgestimmt (E. 8.1). Es bestehen genügende denkmalwissenschaftliche Grundlagen, um die Rechtmässigkeit der streitgegenständlichen raumplanerischen Festlegungen zu prüfen. Dazu kommt, dass die denkmalpflegerischen Rügen von der Vorinstanz als Fachgericht beurteilt wurden. Der Verfahrensantrag auf die Einholung weiterer Gutachten ist somit abzuweisen (E. 10.3). Es ist davon auszugehen, dass der notwendige Schutz der Denkmalschutzobjekte auch ohne den kantonalen Gestaltungsplan im Rahmen der vorliegenden Teilrevision der kommunalen Richt- und Nutzungsplanung durch Massnahmen nach § 205 lit. b–c PBG erreicht werden kann, zumal der Bund Eigentümer dieser Fläche ist und der Selbstbindung nach Art. 3 NHG unterliegt. Unter diesen Umständen führt die fehlende rechtliche Bindung an das Inkrafttreten des kantonalen Gestaltungsplans nicht zur Rechtswidrigkeit der angefochtenen Planungen. Es erscheint sodann als rechtlich vertretbar, den Schutz der Denkmalschutzobjekte im Planungsperimeter nicht durch planerische Massnahmen, namentlich ohne Zuweisung zu einer Kernzone, sondern durch andere Massnahmen nach § 205 lit. b–d PBG zu gewährleisten (E. 10.4). Rechtmässigkeit der vorinstanzlichen Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 12).Abweisung im Sinn der Erwägungen, soweit Eintreten.

Zürich Verwaltungsgericht 09.07.2021 VB.2019.00515
Zurich Verwaltungsgericht 09.07.2021 VB.2019.00515
Zurigo Verwaltungsgericht 09.07.2021 VB.2019.00515

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00515
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Geschäftsnummer:
VB.2019.00515
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 09.07.2021
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
kommunale Richtplanung/Nutzungsplanung
Kommunale Richtplanung/Nuzungsplanung ("Flugplatzrand Nord", Dübendorf).
Raumplanungsrechtliche Festlegungen konnten auch mittels der Gemeindebeschwerde erst aufgrund der koordinierten Publikation der kommunalen Planfestsetzung zusammen mit der kantonalen Genehmigung nach § 5 Abs. 3 PBG angefochten werden. Der Bezirksrat überwies zudem die bei ihm erhobene Gemeindebeschwerde nicht als Ganzes dem Baurekursgericht, sondern nur hinsichtlich der raumplanungsrechtlichen Rügen, während der Nichteintretensentscheid für die übrigen Rügen als abschliessend zu verstehen war. Für das Baurekursgericht bestand daher kein Anlass, sich mit anderen als den planungsrechtlichen Rügen zu befassen (E. 1.2.3). Die Teilrevision des kommunalen Richtplans ist mangels Grundeigentümerverbindlichkeit kein zulässiges Anfechtungsobjekt der Gemeindebeschwerde (E. 1.2.4). Die Rekurs- und Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers 2 war bzw. ist zu bejahen (E. 1.6). Das Baurekursgericht trat zu Recht mangels Legitimation auf den vom Beschwerdeführer 1 allein erhobenen Rekurs nicht ein. Seine Legitimation folgt auch nicht daraus, dass die streitgegenständlichen kommunalen Planungen Elemente einer beabsichtigten Transformation des Areals des bestehenden Militärflugplatzes sind, denn es ist nicht dargelegt, dass sich aus dem Zusammenwirken mit den weiteren Planungen mit Sicherheit oder zumindest grosser Wahrscheinlichkeit zusätzliche Auswirkungen auf die Liegenschaft des Beschwerdeführers 1 ergäben, welche nach Art und Intensität die verlangte qualifizierte Beeinträchtigung seiner Interessen bewirken würden (E. 3). Das Baurekursgericht hat die Rügen der Beschwerdeführer, soweit auf diese einzutreten war, in rechtsgenüglicher Weise geprüft, seine Kognition ausgeschöpft und seinen Entscheid in einer Weise begründet, die dem Anspruch auf rechtliches Gehör genügt (E. 4). Der Einwand der ungenügenden Koordination und Interessenabwägung beim Beschluss über die Teilrevision des Richtplans ist unberechtigt (E. 7). Die streitgegenständlichen raumplanerischen Beschlüsse sind mit dem kantonalen Richtplan vereinbar und auf den kantonalen Gestaltungsplan und die bestehende kommunale Bau- und Zonenordnung abgestimmt (E. 8.1). Es bestehen genügende denkmalwissenschaftliche Grundlagen, um die Rechtmässigkeit der streitgegenständlichen raumplanerischen Festlegungen zu prüfen. Dazu kommt, dass die denkmalpflegerischen Rügen von der Vorinstanz als Fachgericht beurteilt wurden. Der Verfahrensantrag auf die Einholung weiterer Gutachten ist somit abzuweisen (E. 10.3). Es ist davon auszugehen, dass der notwendige Schutz der Denkmalschutzobjekte auch ohne den kantonalen Gestaltungsplan im Rahmen der vorliegenden Teilrevision der kommunalen Richt- und Nutzungsplanung durch Massnahmen nach § 205 lit. b–c PBG erreicht werden kann, zumal der Bund Eigentümer dieser Fläche ist und der Selbstbindung nach Art. 3 NHG unterliegt. Unter diesen Umständen führt die fehlende rechtliche Bindung an das Inkrafttreten des kantonalen Gestaltungsplans nicht zur Rechtswidrigkeit der angefochtenen Planungen. Es erscheint sodann als rechtlich vertretbar, den Schutz der Denkmalschutzobjekte im Planungsperimeter nicht durch planerische Massnahmen, namentlich ohne Zuweisung zu einer Kernzone, sondern durch andere Massnahmen nach § 205 lit. b–d PBG zu gewährleisten (E. 10.4). Rechtmässigkeit der vorinstanzlichen Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 12).
Abweisung im Sinn der Erwägungen, soweit Eintreten.
Stichworte:
AARHUS-KONVENTION
AUGENSCHEIN
BEGRÜNDUNGSERFORDERNIS
BESCHWERDELEGITIMATION
DENKMALSCHUTZ
DENKMALSCHUTZOBJEKT
DRITTINTERESSEN
FESTSTELLUNGSBEGEHREN
FLUGPLATZ
GEMEINDEAUTONOMIE
GEMEINDEBESCHWERDE
GESTALTUNGSPLAN
GUTACHTEN
HEIMATSCHUTZINVENTAR
HOCHHAUS
INTERESSENABWÄGUNG
INVENTAR
ISOS
KERNZONE
KOMMUNALE RICHTPLANUNG
KOORDINATIONSGEBOT
NICHTIGKEIT
NUTZUNGSPLANUNG
PLANABSTIMMUNG
RAUMBEZIEHUNG
RECHTLICHES GEHÖR
REKURSLEGITIMATION
RICHTPLAN
STIMMRECHTSREKURS
ÜBRIGES PLANUNGS- UND BAURECHT
VERFAHRENSVEREINIGUNG
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. II BV
Art. 81 Abs. II GPR
Art. 8 KNHV
Art. 9 KNHV
Art. 24 KNHV
Art. 5 NHG
Art. 7 Abs. II NHG
Art. 23 Abs. IV NHV
Art. 25 Abs. I lit. d NHV
Art. 25 Abs. I lit. e NHV
§ 5 Abs. III PBG
§ 50 Abs. I PBG
§ 89 Abs. I PBG
§ 205 lit. a PBG
§ 338a Abs. I PBG
Art. 3 RPG
Art. 26 Abs. III RPG
Art. 26I RPG
§ 54 Abs. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2019.00515
Urteil
der 3. Kammer
vom
9. Juli 2021
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Matthias Hauser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter André Moser,
Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.
In Sachen
1.    A,
2.    B,
Beschwerdeführer,
gegen
1. Stadt
Dübendorf, vertreten durch den Stadtrat,
2.    Baudirektion
Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerinnen,
betreffend kommunale
Richtplanung/Nutzungsplanung,
hat
sich ergeben:
I.
(
Geschäftsnummer des Baurekursgerichts: R3.2018.00134)
A.
In der Gemeindeabstimmung vom 26. November 2017 hiessen die
Stimmberechtigen der Stadt Dübendorf das – zuvor vom Gemeinderat Dübendorf mit
Beschluss vom 3. Juli 2017 genehmigte – Geschäft "Flugplatzrand Nord,
Teilrevision Nutzungsplanung und Teilrevision kommunaler Richtplan" mit
einer Stimmenzahl von 2'825 Ja zu 2'050 Nein (bei total 4'922 gültigen
Stimmzetteln) gut. Gleichzeitig wurden Vorlagen über das Gemeindekonzept zum
Betrieb eines historischen Flugplatzes mit Werkflügen sowie der Gegenvorschlag
zur Volksinitiative "Keine Zivilaviatik in Dübendorf" angenommen.
B.
Gegen die am 1. Dezember 2017 publizierten
Abstimmungsergebnisse gelangten A und B mit einer als
"Stimmrechtsrekurs" bezeichneten Eingabe vom 6. Dezember 2017 an
den Bezirksrat Uster und beantragten im Einzelnen das Folgende:
"1.
Die Gemeindeabstimmung bzw. das Abstimmungsprotokoll seien aufzuheben.
2.       Es
sei festzustellen, dass die Urnenabstimmung die politischen Rechte der
Unterzeichnenden verletzt und somit die beiden Teilrevisionen, die Gegenstand
der Urnenabstimmung sind, nicht in Rechtskraft erwachsen können.
3.       Das
Protokoll des Büros des Gemeinderates sowie die Protokolle des Stadtrates,
welche die Durchführung der Gemeindeabstimmung betreffen, seien zu den Akten zu
nehmen.
4.       Der
Stimmrechtsrekurs sei wegen Verstosses gegen übergeordnetes Recht,
Überschreitung der Gemeindezwecke oder Unbilligkeit auch als Gemeinderekurs zu
behandeln.
5.       Alles
unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Stadt Dübendorf bzw. des
Staates."
C.
Der Bezirksrat Uster registrierte die Eingabe unter der
Verfahrensnummer GE.2017.36. Mit Präsidialverfügung vom 14. Dezember 2017
trat er auf das Rechtsmittel vom 6. Dezember 2017, soweit es als Rekurs in
Stimmrechtssachen zu qualifizieren war, nicht ein (Dispositiv-Ziff. I). Im
Übrigen setzte er den Rekurrenten Frist, um ihre Begründung betreffend
Gemeindebeschwerde zu verbessern und insbesondere darzulegen, inwiefern der
Urnenentscheid gegen übergeordnetes Recht verstosse bzw. offenbar über die
Gemeindezwecke hinausgehe (Dispositiv-Ziff. II). Verfahrenskosten wurden
nicht erhoben. Die gegen diese Präsidialverfügung erhobene Beschwerde wies das
Verwaltungsgericht mit Urteil vom 7. März 2018 (Geschäftsnummer
VB.2017.00847) ab, soweit es darauf eintrat. Dieser Entscheid erwuchs in
Rechtskraft.
D.
Soweit der Bezirksrat Uster die Eingabe als Gemeindebeschwerde
entgegennahm, trat er mit Beschluss vom 30. August 2018 unter Verweis auf
die sachliche Zuständigkeit des Baurekursgerichts nicht darauf ein und überwies
die Akten an das Baurekursgericht. Dieses nahm die Gemeindebeschwerde unter der
G.-Nr. R3.2018.00134 anhand.
II.
(
Geschäftsnummer des Baurekursgerichts: R3.2018.00185)
A.
Am 16. November 2018 publizierte der Stadtrat Dübendorf die
vom Gemeinderat Dübendorf mit Beschluss vom 3. Juli 2017 festgesetzten und
in der vorerwähnten Gemeindeabstimmung vom 26. November 2017 angenommenen
Teilrevisionen der kommunalen Richtplanung Flugplatzrand Nord und der
kommunalen Nutzungsplanung Flugplatzrand Nord, zusammen mit den
Genehmigungsverfügungen der Baudirektion Kanton Zürich Nrn. 18-0728 und 17‑1785
je vom 14. September 2018.
B.
Gegen die publizierten Entscheide erhob A mit einer ebenfalls
als "Stimmrechtsrekurs" bezeichneten Eingabe vom 18. November
2018 Rekurs an den Bezirksrat Uster, mit den folgenden Anträgen:
"1.
Die beiden Genehmigungsentscheide seien aufzuheben.
2.       Alles
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Staates.
3.       Es
sei eine angemessene Umtriebsentschädigung zu erteilen."
C.
Mit Verfügung vom 4. Dezember 2018 trat der Bezirksrat
Uster unter Hinweis auf die sachliche Unzuständigkeit auf das Rechtsmittel
nicht ein und überwies die Akten an das Baurekursgericht. Dieses nahm den
Rekurs unter der G.-Nr. R3.2018.00185 anhand.
III.
(
Geschäftsnummer des Baurekursgerichts: R3.2018.00193)
A.
Gegen die vorerwähnten, am 16. November 2018 publizierten
Entscheide erhoben A und B sodann mit Eingabe vom 10. Dezember 2018 auch
Rekurs direkt an das Baurekursgericht und beantragten das Folgende:
"1.
Die beiden Verfügungen der Baudirektion vom 14. September 2018 sowie
die beiden Festsetzungsbeschlüsse des Gemeinderates Dübendorf vom 3. Juli
20117 [recte: 2017] seien aufzuheben.
2.       Es
sei von Amtes wegen festzustellen, dass die abgeschlossene "bestehende
Gebietsplanung" für das Gebiet des Innovationsparks Dübendorf von 70ha
nicht existiert; auch nicht als 'städtebauliche Studie ergangen in Form eines
Masterplanes'.
3.       Es
sei von Amtes wegen festzustellen, dass infolge der nicht existierenden
'bestehenden Gebietsplanung' (gemäss Antrag 2) der Festsetzungsgegenstand Nr. 12
des kantonalen Teilrichtplanes öffentliche Bauten und Anlagen vom 29. Juni
2015 fehlt.
4.       Es
sei von Amtes wegen festzustellen, dass der Beschluss des Kantonsrates vom 29. Juni
2015 mangels eines Festsetzungsgegenstandes gegenstandslos und somit nichtig
ist.
5.       Die
beim BRGE offenen Rechtsmittelverfahren in Sachen Innovationspark Zürich IPZ
seien zu vereinigen.
6.       Es
sei ein Augenschein vorzunehmen.
7.       Dem
Rekurs sei betreffend der Umsetzung der angefochtenen Entscheide gemäss den
Anträgen 1 bis 4 die aufschiebende Wirkung zu erteilen.
8.       Dies
alles mit Entschädigungs- und Kostenfolge zulasten des Staates:
9.       Das
Verfahren sei aus prozessökonomischen Gründen allenfalls zu sistieren, bis der
Bundesrat und der Kantonsrat über die Gegenstandlosigkeit und Nichtigkeit des
Kantonsratsbeschlusses vom 29. Juni 2015 entschieden haben."
B.
Das Baurekursgericht nahm diesen Rekurs unter der
Geschäftsnummer R3.2018.00193 anhand.
IV.
A.
Mit Entscheid vom 12. Juni 2019 vereinigte das
Baurekursgericht die Rekursverfahren mit den Geschäftsnummern R3.2018.00134,
R3.2018.00185 und R3.2018.00193. Den Rekurs bzw. die Gemeindebeschwerde G.-Nr. R3.2018.00134
wies es ab. Auf den Rekurs G.‑Nr. R3.2018.00185 trat es nicht ein.
Auf den von A erhobenen Rekurs G.‑Nr. R3.2018.00193 trat es nicht
ein; den von B erhobenen Rekurs G.‑Nr. R3.2018.00193 wies es ab,
soweit es darauf eintrat. Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 10'315.-
auferlegte es A zu 3/8 und B zu 5/8, wobei es B eine solidarische Haftung für
7/8 der Verfahrenskosten auferlegte. Umtriebsentschädigungen sprach es keine
zu.
B.
Dagegen erhoben A und B mit gemeinsamer Eingabe vom 13. August
2019 Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragten (Kursivsetzungen
gemäss Original):
"1.    Der
Entscheid des Baurekursgerichtes des Kantons Zürich vom 12. Juni 2019 sei
aufzuheben.
2.    Das vorliegende
Beschwerdeverfahren sei mit dem Beschwerdeverfahren VB.2018.00760 gegen den
Entscheid des Baurekursgerichtes vom 24. Oktober 2018 betreffend
R3.2017.00134
(Rekursschrift 1)
Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich Nr. 1881/16 vom 9. August
2017; Festsetzung des kantonalen Gestaltungsplanes "Innovationspark
Zürich", Dübendorf und Wangen-Brüttisellen; Überweisung zum Entscheid mit
Verfügung des Bezirksrates Uster vom 30. August 2017.
R3.2017.00138
(Rekursschrift 2)
Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich Nr. 1881/16 vom 9. August
2017: Festsetzung des kantonalen Gestaltungsplanes "Innovationspark Zürich",
Dübendorf und Wangen-Brüttisellen
zu vereinigen.
3.    Es sei von Amtes wegen
festzustellen, dass die abgeschlossene
"bestehende Gebietsplanung"
für das Gebiet des Innovationsparks Dübendorf von 70ha nicht existiert; auch
nicht als
'städtebauliche Studie ergangen in Form eines informellen
Masterplanes'
.
4.    Es sei von Amtes wegen
festzustellen, dass infolge der nicht existierenden '
bestehenden
Gebietsplanung'
gemäss Antrag 3 der Festsetzungsgegenstand Nr. 12 des
kantonalen Teilrichtplans öffentliche Bauten und Anlagen vom 29. Juni 2015
fehlt.
5.    Es sei von Amtes wegen
festzustellen, dass der Beschluss des Kantonsrates vom 29. Juni 2015
mangels eines Festsetzungsgegenstandes gegenstandslos und somit nichtig ist.
6.    Es sei ein Augenschein
vorzunehmen.
7.    Es seien die verlangten
Gutachten der ENHK/BAFU, der EKD/BAK) und des ARE-CH einzuholen.
8.    Der vorliegenden
Beschwerde sei betreffend der Umsetzung der angefochtenen kommunalen und
kantonalen Entscheide der Richt- und Nutzungsplanung die aufschiebende Wirkung
zu erteilen.
9.    Alles unter
Entschädigungs- und Kostenfolge zulasten des Staates. Den Unterzeichnenden sei
eine angemessene Aufwand- und Umtriebsentschädigung zu zusprechen."
C.
B und A reichten mit Schreiben vom 20. August 2019 innert
der gesetzten Nachfrist die Beschwerdeschrift mit ihren Originalunterschriften versehen
ein.
D.
Das Baurekursgericht reichte am 2. September 2019 die Akten
ein und beantragte ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde.
E.
Die Stadt Dübendorf beantragte mit Eingabe vom 6. September
2019 sinngemäss, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei
diese abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Beschwerdeführer.
F.
Die Baudirektion beantragte mit Vernehmlassung vom 18. September
2019 die Abweisung der Beschwerde. Auf die beantragte Verfahrensvereinigung sei
zu verzichten. Die Verfahrensakten VB.2018.00760 betreffend den kantonalen
Gestaltungsplan "Innovationspark Zürich" seien in dieses Verfahren
aufzunehmen. Zur Begründung verwies sie auf den Mitbericht des Amtes für
Raumentwicklung (im Folgenden: ARE) vom 17. September 2019.
G.
A und B nahmen erneut mit Eingaben vom 23. Oktober 2019 und
7. März 2020 Stellung und hielten an den gestellten Anträgen fest. Die
Stadt Dübendorf und die Baudirektion liessen sich dazu nicht mehr vernehmen.
H.
Mit Urteil vom 8. Juli 2020 sah das Verwaltungsgericht
im Verfahren VB.2018.00760 von der Vereinigung jenes Verfahrens mit dem
vorliegenden ab und hob den kantonalen Gestaltungsplan auf. Dieses Urteil wurde
vom Kanton Zürich und von mehreren Privatpersonen beim Bundesgericht
angefochten; das Verfahren (1C_487/2020 und 1C_489/2020) ist noch hängig.
Die Kammer
erwägt:
1.
Eintretensfragen
1.1
Zuständigkeit und Besetzung
1.1.1
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1
in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung
der vorliegenden Beschwerde sachlich und funktionell zuständig.
1.1.2
Gemäss § 38 Abs. 1 und § 38a Abs. 1
VRG entscheidet das Verwaltungsgericht über Beschwerden gegen Raumpläne in der
Regel in Dreierbesetzung, wenn es sich um eine Einzelaktanfechtung handelt,
hingegen in Fünferbesetzung, wenn es sich beim Anfechtungsgegenstand um einen
Erlass handelt (abstrakte Normenkontrolle). Kantonale und kommunale
Nutzungspläne gelten als Anordnungen im Sinn von § 19 lit. a VRG und
damit nicht als Erlasse. Dies gilt auch für die mit den Nutzungsplänen eng
zusammenhängenden nichtkartographischen Festlegungen, die dazu dienen, Art,
Natur und Umfang der im Zonenplan kartografisch dargestellten Nutzungen zu
umschreiben und damit gleichsam eine Planlegende bilden (VGr, 7. Mai 2014,
VB.2013.00560, E. 1; Jürg Bosshart/Martin Bertschi in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19 N. 33, 38). Die
Anfechtung solcher planungsrechtlicher Festlegungen richtet sich nach den
verfahrensrechtlichen Bestimmungen der Einzelaktanfechtung und nicht nach jenen
der abstrakten Normenkontrolle (vgl. Andreas Conne, Abstrakte Normenkontrolle
im Kanton Zürich: Überblick und Vergleich in der Einzelaktkontrolle, ZBl 115/2014,
S. 403 ff., 408 f.). Die streitgegenständliche Teilrevision der
Nutzungsplanung umfasst nebst der Zonenplanänderung die Änderung verschiedener
Bestimmungen der Bauordnung, welche sich alle auf die Art, die Natur und den
Umfang der Nutzung in der neu geschaffenen Industrie- und Gewerbezone IG4
beziehen. Das Rechtsmittelverfahren richtet sich somit nach den Bestimmungen
über die Anfechtung von Anordnungen (Einzelakten), weshalb das
Verwaltungsgericht in Dreierbesetzung entscheidet. Das Gleiche gilt, soweit die
Beschwerde die Teilrevision der kommunalen Richtplanung betrifft, welche
ausschliesslich die kartografische Festlegung im Richtplan umfasst.
1.2
Fehlendes Anfechtungsobjekt der
Gemeindebeschwerde
1.2.1
Das von den Beschwerdeführern am 6. Dezember 2017
beim Bezirksrat Uster eingereichte Rechtsmittel gegen die am 1. Dezember
2017 publizierten Abstimmungsergebnisse der Gemeindeabstimmung vom 26. November
2017 wurde vom Bezirksrat (soweit er es nicht als Rekurs in Stimmrechtssachen
qualifizierte und darauf nicht eintrat, vorn Ziff. I.C) dem
Baurekursgericht überwiesen. Dieses nahm es als altrechtliche
Gemeindebeschwerde entgegen, trat darauf ein und wies es ab (G.-Nr. R3.2018.00134;
vorn Ziff. I.D).
1.2.2
Ist ein kommunaler Akt (Erlass, Anordnung, Realakt)
unter dem Geltungsbereich des früheren Gemeindegesetzes – also bis Ende 2017 –
ergangen, richtet sich der Rechtsschutz vor erster und zweiter kantonaler
Rechtsmittelinstanz (Bezirksrat und Verwaltungsgericht) grundsätzlich noch nach
der Verfahrensordnung gemäss Gemeindegesetz vom 6. Juni 1926 in der
zuletzt geltenden Fassung (§§ 151 ff. aGG, mitsamt den bis Ende 2017
geltenden Normen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes, auf welche das alte
Gemeindegesetz verwies). Dies hat im Anwendungsbereich der altrechtlichen
Gemeindebeschwerde folgende Konsequenz: Gegen vor dem 1. Januar 2018
getroffene Beschlüsse kommunaler Legislativorgane steht übergangsrechtlich auch
nach Inkrafttreten des neuen Gemeindegesetzes die altrechtliche
Gemeindebeschwerde mit ihrer erweiterten Legitimation gemäss § 151 Abs. 1
aGG – und damit insbesondere auch den Stimmberechtigten ohne besondere
individuelle Betroffenheit – offen, und es lassen sich die in der Folge
ergehenden erstinstanzlichen Gemeinde­beschwerdeentscheide nach Massgabe
ebendieser erweiterten Legitimation mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht
weiterziehen (VGr, 7. März 2018, VB.2017.00846 und VB.2017.00847, E. 3.4).
Da die Abstimmungsergebnisse, gegen welche sich die Beschwerdeführer mit
Eingabe vom 6. Dezember 2017 wandten (BRG G.-Nr. R3.2018.00134), noch
unter Geltung des alten Rechts publiziert worden waren, richtet sich vorliegend
die Rechtsmittelordnung, insbesondere die Eintretensvoraussetzungen, nach den
Regeln der altrechtlichen Gemeindebeschwerde.
1.2.3
In seinem Urteil vom 7. März 2018 (Verfahren
der vorliegenden Parteien, VB.2017.00846/847, vgl. oben I.C) hat das
Verwaltungsgericht offengelassen, inwieweit die am 1. Dezember 2017
erfolgte amtliche Publikation des Ergebnisses der Abstimmung überhaupt
fristauslösend für eine inhaltliche Anfechtung des infrage stehenden
Beschlusses sein könne. Nach Art. 26 Abs. 1 und 3 des
Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG, SR 700) bedürfen
Nutzungspläne und ihre Anpassungen für deren Verbindlichkeit der Genehmigung
durch eine kantonale Behörde. Auf welche Weise die – bundesrechtlich verlangte
– Koordination zwischen Genehmigungs- und Beschwerdeverfahren hergestellt wird,
bleibt grundsätzlich den Kantonen überlassen (vgl. zu den verschiedenen
Funktionen der beiden Verfahren und ihrer Koordination BGE 135 II 22 E. 1.2.3 f.
mit weiteren Hinweisen). Gemäss § 89 Abs. 1 des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) sind Bau- und Zonenordnungen der
zuständigen Direktion zur Genehmigung einzureichen. Deren Entscheid ist nach § 5
Abs. 3 PBG (in der Fassung vom 28. Oktober 2013) zusammen mit dem
geprüften Akt zu veröffentlichen und aufzulegen, sodass Planfestsetzung und
Genehmigung gleichzeitig angefochten werden können (Bosshart/Bertschi, § 19
N. 39; Alain Griffel, Raumplanungs- und Baurecht in a nutshell, 3. A.,
Zürich/St. Gallen 2017, S. 84 f. und 270). Damit soll
insbesondere gewährleistet werden, dass die Rekursinstanz in Kenntnis der
Genehmigung bzw. Nichtgenehmigung entscheiden kann (Weisung zur Änderung des
Planungs- und Baugesetzes
betreffend Verfahren und
Rechtsschutz, ABl 2011, 1119 ff., 1133).
Zwar stellte vorliegend die amtliche Veröffentlichung vom
1. Dezember 2017 im Publikationsorgan der Gemeinde eine Publikation im
Sinn von § 81 Abs. 2 des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September
2003 (GPR, LS 161) dar, nicht jedoch auch eine koordinierte Publikation im
Sinn von § 5 Abs. 3 PBG. Wie das Baurekursgericht in einem anderen
Fall entschieden hat, kann somit auch eine Gemeindebeschwerde, soweit mit
dieser (auch) raumplanungsrechtliche Mängel der Planfestsetzung gerügt werden,
nicht mehr unmittelbar im Anschluss an die Publikation der
Abstimmungsergebnisse und damit allein schon gegen den Festsetzungsbeschluss
bei noch ausstehendem Genehmigungsbeschluss erhoben werden (BRG, 19. März
2015, BRGE IV Nr. 0041/2015 = BEZ 2016 Nr. 17). Für dieses
Ergebnis spricht auch, dass mit Blick auf die Konzeption von § 5 Abs. 3
PBG dem noch ausstehenden Genehmigungsentscheid der zuständigen Direktion durch
die Rechtsmittelbehörde nicht vorgegriffen werden darf, solange die Genehmigung
nach § 89 Abs. 1 PBG noch aussteht. Der Festsetzungsbeschluss könnte
deshalb ohnehin nicht mit Rügen angefochten werden, die von der
Genehmigungsbehörde zu prüfen sind, wozu insbesondere alle raumplanungs-, bau-
und umweltrechtlichen Rügen zu zählen sind. Insofern besteht auch kein
schützenswertes Anfechtungsinteresse, da noch nicht feststeht, ob die beschlossene
Planfestsetzung überhaupt vorbehaltlos und in allen Teilen genehmigt wird.
Demzufolge bilden die am 1. Dezember 2017
publizierten Abstimmungsergebnisse der Gemeindeabstimmung vom 26. November
2017 kein zulässiges Anfechtungsobjekt der Gemeindebeschwerde. Das
Baurekursgericht hätte darauf nicht eintreten dürfen.
Anzumerken ist, dass der Bezirksrat das am 6. Dezember
2017 erhobene Rechtsmittel, soweit er es nicht als Stimmrechtsrekurs behandelt
und insoweit nicht darauf eingetreten war, als Gemeindebeschwerde qualifiziert
und diesbezüglich den Beschwerdeführern eine Frist zur Verbesserung angesetzt
hat. Nach Eingang der Verbesserung trat der Bezirksrat mit Beschluss vom 30. August
2018 nicht auf die Gemeindebeschwerde ein und überwies die Sache ans Baurekursgericht
(dortiges Verfahren R3.2018.00134). In seinem Nichteintretensentscheid hielt
der Bezirksrat fest, dass andere Rügen als die raumplanungsrechtlichen, wie
insbesondere allfällige Verstösse gegen das kommunale Verfahrens- und Organisationsrecht
aus der verbesserten Eingabe nicht hervorgingen. Somit ist dieser Entscheid
dahingehend zu verstehen, dass der Bezirksrat die bei ihm erhobene
Gemeindebeschwerde nicht als Ganzes dem Baurekursgericht überwies, sondern nur
hinsichtlich der raumplanungsrechtlichen Rügen, während der
Nichteintretensentscheid für die übrigen Rügen als abschliessend zu verstehen
war. Dieser Entscheid erwuchs unangefochten in Rechtskraft. Auch aus diesen
Gründen bestand für das Baurekursgericht kein Anlass, sich im Verfahren
R3.2018.00134 mit anderen als den planungsrechtlichen Rügen zu befassen, da
jene bereits durch den Bezirksrat abschliessend behandelt worden waren.
1.2.4
Soweit die Gemeindebeschwerde die Teilrevision des
kommunalen Richtplans "Siedlung und Landschaft" betrifft, hätte das
Baurekursgericht auch deshalb nicht auf die Gemeindebeschwerde eintreten
dürfen, weil Richtpläne mangels Grundeigentümerverbindlichkeit kein zulässiges
Anfechtungsobjekt der Gemeindebeschwerde sind (Tobias Jaag, Die Rechtsmittel des
zürcherischen Gemeinderechts, ZBl 90/1989, S. 465 ff., 468). Der
angefochtene Entscheid ist insofern aufzuheben und die Beschwerde diesbezüglich
im Sinn der Erwägungen abzuweisen (Martin Bertschi, Kommentar VRG,
Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 57). Soweit sich die vorliegend zu
beurteilende Beschwerde ausschliesslich auf dieses Rechtsmittel bezieht, ist
darauf nicht weiter einzugehen.
1.3
Unzulässigkeit der Anfechtung kommunaler
Richtpläne
Die Teilrevision des kommunalen Richtplans "Siedlung
und Landschaft" kann mangels Grundeigentümerverbindlichkeit seitens
Privater nicht mit Rekurs angefochten werden, weshalb das Baurekursgericht
insofern nicht auf die Rekurse eintreten durfte. Es hätte deshalb auch im
Verfahren G.‑Nr. R3.2018.00193 auf den Rekurs von B in Bezug auf die
Teilrevision des kommunalen Richtplans "Siedlung und Landschaft"
nicht eintreten dürfen.
1.4
Genügende Beschwerdebegründung
1.4.1
Die Beschwerdegegnerin 1 beantragt, auf die
Beschwerde sei "infolge fehlender Auseinandersetzung mit dem eigentlichen
Streitgegenstand der Teilrevision der kommunalen Richt- und Nutzungsplanung
Flugplatzrand Nord und entsprechend fehlender Nachvollziehbarkeit der Argumentation
gar nicht erst einzutreten".
1.4.2
Gemäss § 54 Abs. 1 VRG muss eine
Beschwerde einen Antrag und dessen Begründung enthalten. In der Begründung hat
die beschwerdeführende Partei darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt an
einem Mangel leidet und dem gestellten Antrag entsprechend aufzuheben oder
abzuändern ist. Hierbei genügt die blosse Behauptung, der angefochtene
Entscheid sei fehlerhaft, nicht. Vielmehr muss sich die Begründung – jedenfalls
in minimaler Weise – mit den Erwägungen der Vorinstanz auseinandersetzen. Bei
anwaltlich vertretenen Parteien gelten dabei höhere Anforderungen als bei
juristischen Laien; es darf erwartet werden, dass Rechtsanwältinnen und
Rechtsanwälte die Anforderungen an eine Beschwerdeeingabe kennen (VGr, 23. Mai
2017, VB.2016.00780, E. 5.2; Alain Griffel, Kommentar VRG, § 54 N. 1
in Verbindung mit § 23 N. 17; ferner Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7
N. 33).
1.4.3
Soweit die Beschwerdeführer geltend machen, die
Vorinstanz sei zu Unrecht auf ihre Rechtsmittel nicht eingetreten, begründen
sie dies ausführlich und unter Bezugnahme auf die Begründung des vorinstanzlichen
Entscheids. Auch soweit die Beschwerdeführer die Abweisung ihrer Gemeindebeschwerde
im Verfahren G.-Nr. R3.2018.00134 (raumplanungsrechtliche Rügen) und der Beschwerdeführer 2
die Abweisung seines Rekurses im Verfahren G.‑Nr. R3.2018.00193
anfechten, begründen sie das ausführlich unter Bezugnahme auf die Erwägungen
des vorinstanzlichen Entscheids. Damit ist auch die Eintretensvoraussetzung
einer genügenden Begründung nach § 54 Abs. 1 VRG entgegen der Rüge der
Beschwerdegegnerin 1 grundsätzlich erfüllt.
1.5
Legitimation zur Anfechtung des Nichteintretens
Das Baurekursgericht trat auf den ausschliesslich vom Beschwerdeführer 1
erhobenen Rekurs G.‑Nr. R3.2018.00185 nicht ein; im Verfahren R3.2018.00193
trat es auf den Rekurs nicht ein, insofern er von A und teilweise auch soweit
er von B erhoben worden war. Die Beschwerdeführer haben am vorinstanzlichen
Verfahren teilgenommen und machen unter anderem geltend, das Baurekursgericht
hätte auf ihre Rekurse eintreten müssen, womit sie sinngemäss eine formelle
Rechtsverweigerung durch die Vorinstanz geltend machen. Soweit das
Baurekursgericht auf die Rekurse ganz oder teilweise nicht eingetreten ist,
sind sie zur Beschwerde legitimiert – unabhängig vom Rechtsschutzinteresse in
der Sache selbst (BGE 138 I 61 E. 2; VGr, 8. Juli 2020,
VB.2018.00760, E. 1.6; Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58).
Das Verwaltungsgericht hat zu prüfen, ob das Nichteintreten berechtigt war,
weshalb sich seine Prüfungsbefugnis vorerst auf die Frage beschränkt, ob die
Behörde das Vorliegen der Eintretensvoraussetzungen zu Recht verneint hat
(Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58; VGr, 10. Januar
2019, VB.2018.00660, E. 1.2 mit weiteren Hinweisen).
1.6
Legitimation von B zum Rekurs und zur Beschwerde
in Bau- und Planungssachen
1.6.1
Auf den von B erhobenen Rekurs G.‑Nr. R3.2018.00193
ist das Baurekursgericht teilweise eingetreten und hat ihn insoweit abgewiesen.
Bei diesem Rekurs handelt es sich um einen planungs- und baurechtlichen Rekurs
nach § 338a Abs. 1 PBG gegen den Beschluss des Gemeinderats Dübendorf
vom 3. Juli 2017 über die Festsetzung der Teilrevisionen der kommunalen
Richtplanung Flugplatzrand Nord und der kommunalen Nutzungsplanung
Flugplatzrand Nord, angenommen in der vorerwähnten Gemeindeabstimmung vom 26. November
2017, sowie gegen die Genehmigungsverfügungen der Baudirektion des Kantons
Zürich Nrn. 18-0728 und 17-1785 je vom 14. September 2018.
1.6.2
Im Raumplanungsrecht ist gemäss § 338a Abs. 1
PBG zum Rekurs und zur Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene
Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder
Aufhebung hat. Die gleichen Legitimationsvoraussetzungen sieht § 49 in
Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG vor. § 338a PBG bezieht sich dem
Wortlaut nach auf Anordnungen. Dieser Begriff schliesst gemäss § 19 Abs. 1
lit. a VRG raumplanungsrechtliche Festlegungen und damit Nutzungspläne ein
(vgl. VGr, 8. Juli 2020, VB.2018.00760, E. 1.2; VGr, 24. Januar 2013,
VB.2012.00754, E. 3.1).
1.6.3
Bei einem Rechtsmittel von Nachbarn gegen ein
Bauvorhaben oder wie vorliegend gegen einen Nutzungsplan wird nach der Rechtsprechung
in Konkretisierung der allgemeinen Legitimationsvoraussetzungen eine
hinreichend enge nachbarliche Raumbeziehung und ein Berührtsein in
qualifizierten eigenen Interessen verlangt. Bezüglich der erforderlichen engen
nachbarlichen Raumbeziehung kommt der in Metern gemessenen Distanz keine allein
ausschlaggebende Bedeutung zu; massgebend ist vielmehr, auf welche Entfernung
sich das streitige Bauvorhaben im Sinn des geltend gemachten
Anfechtungsinteresses auszuwirken vermag (VGr, 21. Mai 2014, VB.2013.00291,
E. 2.2 und 2.3; RB 2000 Nr. 9 = BEZ 2000 Nr. 53; Bertschi, § 21
N. 55 ff., N. 69). Die Rechtsprechung bejaht meistens die
Legitimation von Nachbarn, deren Liegenschaften sich in einem Umkreis von bis
zu rund 100 m befinden (vgl. BGr, 1. Februar 2012, 1C_346/2011, E. 2.3).
Bei grösseren Entfernungen bedarf der Nachweis der Betroffenheit regelmässig
einer näheren Begründung, welche die Beeinträchtigung aufgrund der konkreten
Gegebenheiten glaubhaft erscheinen lässt (VGr, 21. Mai 2014, VB.2013.00291,
E. 2.3; vgl. Bertschi, § 21 N. 56, 69).
1.6.4
Die Vorinstanz betrachtete B als Miteigentümer der im
Abstand von 80 m vom Planungsperimeter gelegenen Liegenschaft Kat.-Nr. 01
zur Rekurserhebung gegen die entsprechenden Planungsentscheide im Grundsatz –
unter Vorbehalt einzelner anders zu beurteilender Rügen – "ohne Weiteres"
als legitimiert. Dieser Beurteilung ist für die Rekurslegitimation zuzustimmen.
Das Gleiche gilt für die Beschwerdelegitimation (vgl. auch VGr, 8. Juli 2020,
VB.2018.00760, E. 1.5).
1.7
Verfolgung von Drittinteressen
Unter Hinweis auf die von Amtes wegen vorzunehmende
Prüfung der Sachurteilsvoraussetzungen weist die Beschwerdegegnerin 2
darauf hin, dass die Beschwerdeführer im Zusammenhang mit den Gerichtsgebühren
geltend gemacht hätten, dass sie keine Eigeninteressen verfolgen würden.
Die
inneren Beweggründe
für eine Beschwerde haben
in der Regel keinen Einfluss auf die Frage der Legitimation, muss doch zwischen
den Beweggründen und dem geltend gemachten Interesse kein Zusammenhang
bestehen. Eine Grenze bildet jedoch die zweckwidrige bzw. rechtsmissbräuchliche
Erhebung eines Rechtsmittels. Aufgrund des verfassungsrechtlich garantierten
Rechtsverweigerungsverbots sowie der Rechtsweggarantie wird solches allerdings
nur mit grosser Zurückhaltung angenommen (VGr, 8. Juni 2017,
VB.2016.00566, E. 2.3; Bertschi, Kommentar VRG, § 21 N. 21).
Vorliegend besteht kein Anlass, dem Beschwerdeführer 2 die – gemäss obigen
Ausführungen bestehende – Legitimation einzig deshalb abzusprechen, weil er als
inneren Beweggrund, nicht die Verfolgung von Eigeninteressen, sondern
"hohe Güter des öffentlichen Interesses und der Rechtspflege" angibt.
1.8
Unzulässigkeit der Feststellungsbegehren
Es ist nicht ersichtlich, welchen praktischen Nutzen den
Beschwerdeführern die mit den Beschwerdeanträgen 3–5 verlangten
Feststellungen bringen könnten, den sie nicht bereits durch eine Gutheissung
der mit Beschwerdeanträgen 1 und 2 verlangten Aufhebung des kantonalen
Gestaltungsplans und des vorinstanzlichen Entscheids erreichen würden. Da ein
Anspruch auf einen Feststellungsentscheid nur besteht, wenn der Antragsteller
sein Ziel nicht auch mit einem Leistungs- oder Gestaltungsurteil erreichen
könnte (vgl. VGr, 14. Mai 2020, VB.2019.00840, E. 3.2), ist auf
die drei Feststellungsbegehren nicht einzutreten. Dass die Nichtigkeit eines
Entscheids grundsätzlich jederzeit und unabhängig von einer Rechtsmittelfrist
geltend gemacht werden kann, wie die Beschwerdeführer vorbringen, ändert an der
genannten Voraussetzung nichts.
1.9
Da die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist
somit auf die Beschwerde, ausgenommen die Feststellungsbegehren, einzutreten.
2.
Weitere verfahrensrechtliche Fragen
2.1
Verfahrensgegenstand
Angesichts der ausufernden Ausführungen der
Beschwerdeführer zu zahlreichen Fragen im Zusammenhang mit der Raumplanung im
Bereich des Flugplatzes Dübendorf ist klarzustellen, was Gegenstand des
vorliegenden Verfahrens ist.
Der Streitgegenstand wird im Rechtsmittelverfahren durch
zwei Elemente bestimmt: einerseits durch den Gegenstand der angefochtenen
Anordnung und andererseits durch die Parteibegehren. Zum einen kann nur
Gegenstand des
Rekursverfahrens
sein, was auch Gegenstand der
erstinstanzlichen Verfügung war bzw. nach richtiger Gesetzesauslegung hätten
sein sollen. Gegenstände, über welche die erste Instanz zu Recht nicht
entschieden hat, fallen nicht in den Kompetenzbereich der Rekursbehörden. Zum
anderen bestimmt sich der Streitgegenstand nach der im Rekursantrag verlangten
Rechtsfolge (BGE 136 II 457 E. 4.2; VGr, 11. Juli 2019,
VB.2018.00318, E. 1.3; Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a
N. 44 f.). Entsprechendes gilt für das Beschwerdeverfahren vor
Verwaltungsgericht.
Verfahrensgegenstand ist somit die Teilrevision
(Flugplatzrand Nord) der kommunalen Richt- und Nutzungsplanung der Stadt
Dübendorf, welche die Umzonung des Flugplatzrandes von der Zone für öffentliche
Bauten Oe, Empfindlichkeitsstufe (ES) III, neu in eine Industrie- und
Gewerbezone, ES III, beinhaltet. Nicht Gegenstand des Verfahrens sind
namentlich der kantonale Gestaltungsplan "Innovationspark Zürich"
sowie die Sachpläne Militär (SPM) sowie Infrastruktur der Luftfahrt (SIL).
2.2
Verfahrensvereinigung
Die Beschwerdeführer beantragen die Vereinigung des
vorliegenden Verfahrens mit dem Verfahren VB.2018.00760. Dieses wurde jedoch
vom Verwaltungsgericht mit Urteil vom 8. Juli 2020 abgeschlossen unter
Abweisung des auch dort gestellten Antrags auf Verfahrensvereinigung mit dem
vorliegenden Verfahren. Dieses Urteil wurde vom Kanton Zürich (Verfahrensnummer
1C_487/2020) und einer Drittperson (Verfahrensnummer 1C_489/2020) beim
Bundesgericht angefochten, wo die Verfahren zurzeit hängig sind. Eine
Verfahrensvereinigung vor Verwaltungsgericht ist somit nicht mehr möglich und
der diesbezügliche Verfahrensantrag als gegenstandslos zu betrachten.
2.3
Kognition des Verwaltungsgerichts
2.3.1
Das Verwaltungsgericht darf einen Nutzungsplan im
Beschwerdeverfahren, wenn es als zweite Rechtsmittelinstanz entscheidet (vgl. Art. 33
RPG; Heinz Aemisegger/Stephan Haag in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander
Ruch/Pierre Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Baubewilligung,
Rechtsschutz und Verfahren, Zürich 2020, Art. 33 N. 14 und 83), nicht
auf Angemessenheit, sondern bloss auf Rechtsverletzungen einschliesslich
Ermessensmissbrauch, -überschreitung und -unterschreitung überprüfen (§ 50
in Verbindung mit § 20 Abs. 1 VRG). Soweit der Beschwerdeführer 2
durch Verweis auf seine Rekursschriften die Unangemessenheit der kommunalen
Planungen rügen, ist darauf nicht einzugehen.
2.3.2
In Beschwerdeverfahren über die Festsetzung von
Nutzungsplänen ist das Verwaltungsgericht zur akzessorischen Überprüfung der
zugrunde liegenden Richtpläne befugt (§ 19 Abs. 2 PBG; BGE 143 II 276
E. 4.2; VGr, 2. März 2017, VB.2017.00038, E. 2.2.3;
Aemisegger/Haag, Art. 33 N. 58 und 90; Heinz Aemisegger,
Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Art. 34 N. 35;
Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 37).
2.4
Aktenbeizug
Sowohl die Beschwerdeführer als auch die Beschwerdegegnerin 2
beantragen den Beizug der Akten des Verfahrens VB.2018.00760 betreffend den
kantonalen Gestaltungsplan "Innovationspark Zürich". Die Beschwerdegegnerin 2
begründet dies damit, dass im Gebiet der streitbetroffenen Planung inhaltlich
koordinierte, jedoch rechtlich unabhängige Verfahren der verschiedenen
Planungsträger (Bund, Kanton Zürich, Stadt Dübendorf) durchgeführt worden
seien. Im Zusammenhang damit seien diverse Planungsgrundlagen erarbeitet und
Gutachten eingeholt worden. Diese befänden sich in den Akten des Verfahrens
VB.2018.00760. Die Beschwerdeführer bezögen sich mit diversen Rügen auf die
entsprechenden Unterlagen, nachgerade die Fachgutachten.
Die Beschwerdegegnerin 2 weist weiter darauf hin,
dass ein eingescanntes Plandossier des kantonalen Gestaltungsplans
"Innovationspark Zürich" samt Umweltverträglichkeitsbericht (UVB)
sowie die ergangenen Fachgutachten als ÖREB-Dokument elektronisch für jedermann
frei zugänglich seien (http://oerebdocs.zh.ch/documents/2775). Damit erübrigt
sich der Beizug des Plandossiers, das sich derzeit beim Bundesgericht befindet.
Folgende Dokumente, auf welche sich die Verfahrensparteien beziehen, werden von
der vorgenannten Internetadresse heruntergeladen und ausgedruckt zu den Akten
des Verfahrens genommen:
-
Festsetzungsverfügung der Baudirektion
BDV 1881/16 vom 9. August 2017,
-
Situationsplan 1:1
000, festgesetzt am 9. August 2017 (Verkleinerung A3
ca. 1:3
000)
-
Vorschriften, festgesetzt am 9. August
2017
-
Planungsbericht vom 30. November 2016
(Version 04)
-
Eidgenössische Kommission für Denkmalpflege
EKD, ZH Dübendorf, Militärflugplatz, Schutzwürdigkeit, Gutachten vom 3. März
2015
-
Denkmalpflege-Kommission des Kantons Zürich,
Gutachten Nr. 35‑2014 vom 4. November 2014
-
Natur- und Heimatschutz-Kommission des
Kantons Zürich, Gutachten Nr. 07-2014, Gemeinde Dübendorf, Richtprojekt
und Kantonaler Gestaltungsplan, Nationaler Innovationspark, Hubstandort Zürich,
vom 5. Januar 2015
Der Beizug der übrigen Akten des obgenannten Plandossiers
sowie der gesamten übrigen Verfahrensakten aus VB.2018.00760 erscheint hingegen
für die Beurteilung des vorliegenden Streitgegenstands nicht erforderlich,
gehen doch die tatsächlichen Verhältnisse genügend aus den Akten des
vorliegenden Verfahrens unter Einschluss der vorgenannten Akten aus dem
Plandossier hervor. Rechtsschriften aus jenem Verfahren sind nicht beizuziehen,
da die Beschwerdeführer nur pauschal darauf verweisen und es nicht Sache des Gerichts
ist, in Akten anderer Verfahren nach Argumenten für den Standpunkt einer Partei
zu forschen. Dies umso weniger, als die Beschwerdeführer im vorliegenden
Verfahren mehrmals und sehr ausführlich Stellung genommen haben.
2.5
Augenschein
Die Beschwerdeführer beanstanden, dass das
Baurekursgericht keinen Augenschein durchgeführt hat, und sie beantragen die
Durchführung eines Augenscheins im Verfahren vor Verwaltungsgericht. Der
Entscheid darüber, ob ein Augenschein angeordnet wird, steht im pflichtgemässen
Ermessen der anordnenden Behörde. Eine dahin gehende Pflicht besteht nur, wenn
die tatsächlichen Verhältnisse auf andere Weise nicht abgeklärt werden können
(BGr, 23. Dezember 2019, 1C_582/2018, E. 2.4; BGr, 1. Dezember
2017, 1C_479/2017, E. 4.2; Anja Martina Binder, Verwaltungsrechtspflege
des Kantons Zürich, Zürich 2021, Rz. 312; Plüss, § 7 N. 42).
Die entscheidrelevante Sachlage ist in den Akten
ausführlich dokumentiert. Ein Augenschein des Baurekursgerichts hätte über die
aktenkundigen Verhält­nisse hinaus keine wesentlichen neuen Erkenntnisse
geliefert. Aus dem gleichen Grund erübrigt sich ein Augenschein durch das
Verwaltungsgericht.
2.6
Verweis auf Eingaben im Verfahren VB.2018.00760
Der Beschwerdeführer 2 verweist auf seine
Stellungnahme vom 3. März 2019 im Verfahren VB.2018.00760 und erklärt
diese "mitsamt den zugehörigen Akten als integrierender Bestandteil"
seiner Beschwerde. Während Verweise auf frühere Rechtsschriften im gleichen
Verfahren zulässig sind, wenn sie die Beschwerdeschrift für einzelne,
spezifische Punkte ergänzen und die Verweisung klar erkennen lässt, worauf sie
sich bezieht (Griffel, Kommentar VRG, § 23 N. 18), sind pauschale
Verweise wie der vorliegende unbeachtlich (BGr, 4. Juli 2002, 1P.148/2002,
E. 2.5.1; VGr, 16. Januar 2015, VB.2014.00570, E. 2; 8. August
2012, VB.2011.00800 E. 2.3; 6. Juni 2012, VB.2011.00614, E. 1.2;
Griffel, Kommentar VRG, § 23 N 18). Es ist nicht Aufgabe des Gerichts, in
einer umfangreichen Eingabe, welche die Beschwerdeführer in einem anderen
Verfahren gemacht haben, nach Argumenten zu forschen, welche ihre Auffassung
stützen könnten. Entsprechend ist entgegen den Ausführungen des Beschwerdeführers 2
auch nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz entsprechende Verweise als
unzulässig und unbeachtlich betrachtet hat.
3.
Rekurslegitimation von A
3.1
Auf den von beiden Beschwerdeführern erhobenen Rekurs vom 10. Dezember
2018 gegen die am 16. November 2018 publizierten Entscheide (Beschluss des
Gemeinderats Dübendorf vom 3. Juli 2017 über die Festsetzung der Teilrevisionen
der kommunalen Richtplanung Flugplatzrand Nord und der kommunalen
Nutzungsplanung Flugplatzrand Nord, angenommen in der vorerwähnten
Gemeindeabstimmung vom 26. November 2017; Genehmigungsverfügungen der
Baudirektion Kanton Zürich Nrn. 18-0728 und 17-1785 je vom 14. September
2018) trat das Baurekursgericht, wie erwähnt, mangels Legitimation nicht ein,
soweit er vom Beschwerdeführer 1 erhoben worden war (BRG, G.‑Nr. R3.2018.00193).
Es trat sodann auf den allein vom Beschwerdeführer 1 erhobenen Rekurs vom
18. November 2018 (BRG, G.‑Nr. R3.2018.00185) gegen die
Verfügungen der Baudirektion des Kantons Zürich vom 14. September 2018
nicht ein.
Es erwog, nach den allgemeinen Legitimationsgrundsätzen
gemäss § 338a PBG sei der Beschwerdeführer 1 nicht legitimiert.
Dessen Liegenschaft an der C-Strasse 02 sei mit einer Distanz von rund 1 km
vom Perimeter der angefochtenen planungsrechtlichen Entscheide zu weit
entfernt, weshalb er nicht stärker betroffen sei als ein beliebiger Dritter.
Dazu verwies es auf BRGE III Nrn. 0145-0146/2018 vom 24. Oktober
2018, E. 3.2, welcher verschiedene Rekurse der Beschwerdeführer bezüglich
des kantonalen Gestaltungsplans Innovationspark Zürich zum Gegenstand hatte.
Es führte weiter aus, die betrieblichen Rahmenbedingungen
der zivilen Aviatik würden durch den eidgenössischen Sachplan Infrastruktur
Luftfahrt (SIL) geplant und koordiniert; die entsprechenden Festlegungen seien
damit nicht Gegenstand der angefochtenen Entscheide. Die (flugplatzfremde)
Bebauung des Planungsperimeters habe für sich keine relevanten Auswirkungen auf
den Flugbetrieb und damit auf die Belastung der Liegenschaft des Beschwerdeführers 1
(Kat.-Nr. 03). Auch ein individuelles konventionsrechtliches
Verbandsbeschwerderecht im Sinn von Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens
über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren
und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Aarhus-Konvention) sei
nicht gegeben. Der Rekurs sei sodann nicht für den Verein X oder den
Verein Y Flugplatz Dübendorf erhoben worden, und es sei auch nicht ersichtlich,
dass der Beschwerdeführer 1 zur prozessrechtlichen Vertretung dieser
Vereine befugt wäre. Auch seien diese Vereine selber nicht legitimiert.
Das Nichteintreten auf den ausschliesslich vom Beschwerdeführer 1
erhobenen Rekurs vom 18. November 2018 begründete das Baurekursgericht
zudem damit, dass der Beschwerdeführer 1 es im Rekursverfahren unterlassen
habe, seine besondere Betroffenheit gemäss § 338a PBG darzulegen.
3.2
Zu den Legitimationsvoraussetzungen ist zunächst auf die
vorstehenden E. 1.6.2 und 1.6.3 zu verweisen. Im Übrigen hat die
Vorinstanz die massgebenden Legitimationsvoraussetzungen in E. 2.4 ihres
Entscheids richtig wiedergegeben und dort auch zutreffend begründet, weshalb es
dem Beschwerdeführer 1 an der erforderlichen besonderen Betroffenheit bzw.
an einer hinreichend engen nachbarlichen Raumbeziehung fehlt und weshalb er
weder aus der Aarhus-Konvention noch aus seiner Vereins- bzw.
Vorstandsmitgliedschaft im Verein X und im Verein Y eine
Rekurslegitimation ableiten kann. Auf diese Ausführungen, insbesondere auch in
Bezug auf die Massgeblichkeit der Sachpläne des Bundes für die Luftfahrt und
die daraus resultierenden Immissionen, kann mit den nachfolgenden Ergänzungen
verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG; RB
2008 Nr. 15; Plüss, § 70 N. 8; Griffel, Kommentar VRG, § 28
N. 5, Fn. 3).
3.3
Der Beschwerdeführer 1 macht im Wesentlichen geltend, die
angefochtenen Umzonungsvorlage würde die nutzungsplanerische Startvorlage für
die beabsichtigte Transformation des Areals des bestehenden Militärflugplatzes
Dübendorf mit 230 ha bilden und diese entscheidend beeinflussen bzw.
präjudizieren. Die laufenden Planungen auf dem Areal würden sich ergänzen und
bedingen. Wenn die bestehende Randbebauung mit ihren aviatischen Nutzungen in
der militärischen Zone für öffentliche Bauten und Anlagen verbleiben würde, so
wäre der Bedarf für die Neuerstellung einer zivilen Flugplatzanlage im Süden
des Militärflugplatzes nicht mehr gegeben. Die dadurch beeinflusste bauliche
Entwicklung des Innovationsparks und des Zivilflugplatzes erfolge nach aussen
und habe grossflächige Auswirkungen auch auf die Liegenschaft des Beschwerdeführers 1
u.
a. durch die
dafür nötigen Strassenprojekte sowie durch das vermehrte Überfliegen seiner
Liegenschaft. Die geplante Zubetonierung von 150 ha Landwirtschaftszone
auf dem Militärflugplatz Dübendorf schmälere die Durchlüftungs- und
Abkühlungswirkung auf die umgebenden Baugebiete und auf die Liegenschaft des Beschwerdeführers 1.
3.4
Das nach § 338a Abs. 1
PBG für die Rekurslegitimation vorausgesetzte schutzwürdige Interesse des
Rekurrenten besteht in der Abwendung eines Nachteils bzw. in der Erlangung
eines Nutzens im Fall des erfolgreichen Rekurrierens. Dieser Nutzen kann
rechtlicher, tatsächlicher, wirtschaftlicher, ideeller oder anderer Natur sein.
Notwendig ist jedoch, dass er sich für die rekurrierende Person unmittelbar
durch die Korrektur der angefochtenen Anordnung ergibt
(VGr, 21. Mai 2015;
VB.2013.00699, E. 2.2; Bertschi, Kommentar VRG, § 21 N. 17, 78).
Der Beschwerdeführer 1 weist nicht nach und behauptet nicht einmal, dass
der Innovationspark und eine zivile Flugplatzanlage zwingende Folgen der
streitgegenständlichen Planungen sind und somit durch diese präjudiziert
würden. Vielmehr bilden diese Gegenstand separater Planungsverfahren, in denen
der Beschwerdeführer 1 seine Rechte wahren kann, sofern er die
diesbezüglichen Legitimationsvoraussetzungen erfüllt. So hat er, wie sich aus
den Beschwerdebeilagen 3 und 4 ergibt, je am 15. März 2019 dem Bundesamt
für Zivilluftfahrt eine Stellungnahme zum Entwurf des SIL-Objektblattes
Flugplatz Dübendorf vom 18. Januar 2019 und dem Generalsekretariat VBS
eine Stellungnahme zum Entwurf des SPM-Objektblattes Flugplatz Dübendorf
(Bundesbasis) vom 18. Januar 2019 eingereicht. Er legt nicht dar,
inwiefern er bzw. seine Liegenschaft durch Emissionen aus den erwähnten
Vorhaben betroffen wäre. Dass die streitgegenständlichen kommunalen Planungen
Elemente einer beabsichtigten Transformation des Areals des bestehenden
Militärflugplatzes Dübendorf sind, vermag unter den vorliegenden Umständen die
Legitimation des Beschwerdeführers 1 nicht zu begründen. Davon wäre nur
auszugehen, wenn sich aus dem Zusammen­wirken zwischen den weiteren Planungen
(etwa der Sachpläne des Bundes) und den streitgegenständlichen Teilrevisionen
der kommunalen Nutzungs- und Richtplanung mit Sicherheit oder zumindest grosser
Wahrscheinlichkeit zusätzliche Auswirkungen auf die Liegenschaft des Beschwerdeführers 1
ergäben, welche nach Art und Intensität die verlangte qualifizierte
Beeinträchtigung seiner Interessen bewirken würden (VGr, 8. Juli 2020,
VB.2018.00760, E. 2.1.2; vgl. auch VGr, 12. September 2019,
VB.2019.00162, E. 3.1). Solches ist vorliegend weder dargetan noch sonst
ersichtlich.
3.5
Auch dass der Beschwerdeführer 1 die Nichtigkeit verschiedener
Beschlüsse geltend macht, schafft keine besondere Beziehungsnähe zum
Streitgegenstand und kann deshalb seine Legitimation nicht begründen. Seine
Legitimation vermag er auch nicht daraus abzuleiten, dass das Minderheitsvotum
zum Entscheid des Baurekursgericht in einem anderen Verfahren die
Gerichtsgebühr mit Rücksicht auf die Rechtsweggarantie tiefer angesetzt hat.
Die Rechtsweggarantie wird durch die vorliegend infrage stehenden
Legitimationsvoraussetzungen jedenfalls nicht verletzt.
3.6
In Bezug auf die altrechtliche Gemeindebeschwerde hat das
Baurekursgericht auch die Legitimation des Beschwerdeführers 1 anerkannt
und ist darauf eingetreten, soweit sie ihm vom Bezirksrat zur Prüfung der
raumplanungsrechtlichen Festlegungen überwiesen worden war (vorn E. 1.5).
Eine weitergehende Legitimation auch für die beiden anderen Rekursverfahren
konnte der Beschwerdeführer 1 daraus nicht ableiten.
3.7
Die als Stimmrechtsrekurs bezeichnete Eingabe des Beschwerdeführers 1
vom 18. November 2018 haben sowohl der Bezirksrat mit rechtskräftig
gewordener Verfügung vom 4. Dezember 2018 als auch das Baurekursgericht im
Verfahren R3.2018.00185 aufgrund des Anfechtungsobjekts zu Recht als Rekurs
nach § 338a PBG qualifiziert, weshalb die Legitimation nach dieser
Bestimmung zu beurteilen ist (vgl. vorn E. 3.1) und die Stimmberechtigung
des Beschwerdeführers 1 zur Begründung seiner Legitimation nicht
ausreicht. Wie erwähnt erfüllt der Beschwerdeführer 1 die
Legitimationsvoraussetzungen nach § 338a PBG nicht. Daran ändern auch die
nicht substanziiert begründeten, ja leichtfertig vorgebrachten Vorwürfe des
Betrugs, der Urkundenfälschung, der Bereicherung und der Begünstigung nichts.
3.8
Der Beschwerdeführer 1 macht sodann geltend, aufgrund
völkerrechtlicher Verpflichtungen, namentlich der Aarhus-Konvention legitimiert
zu sein; es seien ihm auch Rechte auf den Zugang zu Informationen, die
Öffentlichkeitsbeteiligung und den Zugang zu Gerichten vorenthalten worden.
Das Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die
Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu
Gerichten in Umweltangelegenheiten vom 25. Juni 1998, in Kraft getreten
für die Schweiz am 1. Juni 2014 (Aarhus-Konvention, SR 0.814.07) regelt
den Anspruch auf Zugang zu Gerichten primär in Art. 9. Gemäss dessen Abs. 2
können die Vertragsparteien den Zugang zu einem Gericht davon abhängig machen,
dass die betreffende Person ein ausreichendes Interesse hat. Soweit es um die
Geltend­machung einer Verletzung von materiellem Umweltrecht bei einem Gericht
geht, verpflichtet Art. 9 Abs. 2 Unterabsatz 2 der Aarhus-Konvention
die Vertragsstaaten nicht dazu, jedermann im Sinn einer Popularbeschwerde
individuellen Rechtsschutz zu gewähren; vielmehr können die Vertragsstaaten den
Zugang zu einem Gericht alternativ beschränken auf (a) Mitglieder der
betroffenen Öffentlichkeit, die ein ausreichendes Interesse haben, oder
(b) – soweit dies in ihrem Verwaltungsprozessrecht vorgesehen ist –
auf jene Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit, die ein rechtlich geschütztes
Interesse geltend machen können (Astrid Epiney, Rechtsprechung des EuGH zur
Aarhus-Konvention und Implikationen für die Schweiz, AJP 2011, S. 1505 ff.,
1506; Nicolas Wisard, La participation en aménagement du territoire après la
Convention d’Aarhus – Quelques observations conceptuelles et d’expérience, in:
Michel Hottelier/Maya Hertig Randall/ Alexandre Flückiger (Hrsg.), Études en
l'honneur du Professeur Thierry Tanquerel, Entre droit constitutionnel et droit
administratif: questions autour du droit de l'action publique, Genf u.
a. 2019, S. 323).
Als "betroffene Öffentlichkeit" im Sinn von Art. 9 Abs. 2
der Aarhus-Konvention ist jene Ö
ffentlichkeit zu verstehen, die von den
Vorhaben mehr als jedermann betroffen ist (Botschaft zur Genehmigung und
Umsetzung der Aarhus-Konvention und von deren Änderung vom 28. März 2012,
BBl 2012 4323, S. 4345). Somit führt auch die Aarhus-Konvention nicht
dazu, dass vorliegend die Anforderungen an das Berührtsein in eigenen
Interessen herabzusetzen wären (vgl. VGr, 8. Juli 2020, VB.2018.00760, E. 2.2;
BGE 146 I 145 E. 5.5).
Weiter macht der Beschwerdeführer 1 geltend, es seien
ihm auch Rechte des Informationszugangs und der Öffentlichkeitsbeteiligung
vorenthalten worden, welche unter dem Schutz der Aarhus-Konvention stünden.
Nachdem jedoch weder die Rekurs- noch die Beschwerdeanträge einen
Informationszugang zum Gegenstand haben, liegen solche Ansprüche jedenfalls
ausserhalb des Verfahrensgegenstands und vermögen deshalb die Legitimation des Beschwerdeführers 1
nicht zu begründen.
3.9
Anzufügen ist, dass die Teilrevision des kommunalen Richtplans
"Siedlung und Landschaft" mangels Grundeigentümerverbindlichkeit kein
zulässiges Anfechtungsobjekt eines Rekurses nach § 338a PBG (wie auch nach
§ 19 VRG) ist (Bosshart/Bertschi, § 19 N. 36), weshalb das
Baurekursgericht auch aus diesem Grund insofern nicht auf die Rekurse eintreten
durfte.
3.10
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das Baurekursgericht zu
Recht auf den vom Beschwerdeführer 1 allein erhobenen Rekurs vom 18. November
2018 (BRG, G.‑Nr. R3.2018.00185) gegen die Verfügungen der
Baudirektion des Kantons Zürich vom 14. September 2018 sowie mit Bezug auf
den Beschwerdeführer 1 auf den Rekurs vom 10. Dezember 2018 gegen die
am 16. November 2018 publizierten Entscheide nicht eingetreten ist.
4.
Rechtliches Gehör im Verfahren der Vorinstanz
4.1
Die Beschwerdeführer rügen sinngemäss, das Baurekursgericht habe
die beiden beim Bezirksrat eingereichten Rekurse nicht in allen Punkten
behandelt, indem es die Verletzung der Gemeindeautonomie und die Nichtigkeit
der Beschlüsse infolge Nichtigkeit des Festsetzungsbeschlusses des Kantonsrats,
Eingriffe in die Organisations- und Finanzautonomie (gebundene Ausgaben),
Verhinderung der Kaltluftzufuhr (Klimaverträglichkeit) etc. bei der
Sachverhaltsermittlung und der rechtlichen Würdigung ausser Acht gelassen habe.
4.2
Diese Rügen sind im Lichte des Anspruchs auf rechtliches Gehör
(Begründungspflicht) und der formellen Rechtsverweigerung
(Kognitionsunterschreitung) zu prüfen. Der Anspruch auf rechtliches Gehör
gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999
(BV) verlangt, dass die Behörde die Vorbringen der Parteien tatsächlich hört,
prüft und bei der Entscheidfindung berücksichtigt. Die Begründung muss deshalb
zumindest kurz die wesentlichen Überlegungen nennen, von denen sich die Behörde
hat leiten lassen und auf die sie ihren Entscheid stützt. Dagegen wird nicht
verlangt, dass sich die Begründung mit allen Parteistandpunkten einlässlich
auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Es
genügt, wenn der Entscheid gegebenenfalls sachgerecht angefochten werden kann
(BGE 142 III 433 E. 4.3.2; 141 III 28 E. 3.2.4). Aus der Begründung
muss deshalb mittelbar oder unmittelbar ersichtlich sein, dass die Behörde
diese Vorbringen für nicht erheblich oder unrichtig gehalten hat (vgl. Plüss, § 10
N. 25).
Soweit die Eingabe vom 6. Dezember 2017 an den
Bezirksrat Uster als Rekurs in Stimmrechtssachen zu qualifizieren war, ist
dieser darauf zufolge Verspätung mit Präsidialverfügung vom 14. Dezember
2017 nicht eingetreten. Das Verwaltungsgericht hat diesen Entscheid mit in
Rechtskraft erwachsenem Urteil vom 7. März 2018 (Geschäftsnummer
VB.2017.00847) bestätigt. Damit blieben nur noch die Rügen zu prüfen, die der
Gemeinde­beschwerde zugänglich sind. In Bezug auf diese Rügen ist der
Bezirksrat zu Recht davon ausgegangen, dass es sich bei den mit der
Gemeindebeschwerde angefochtenen Beschlüssen um raumplanungsrechtliche
Festlegungen handelt, weshalb das Baurekursgericht zu deren Behandlung
zuständig war. Er ist auf die Gemeindebeschwerde nicht eingetreten und hat
diese zur Behandlung der raumplanungsrechtlichen Rügen an das Baurekursgericht
überwiesen. Dieses hätte jedoch mangels eines zulässigen Anfechtungsobjekts für
raumplanungsrechtliche Rügen darauf nicht eintreten dürfen. Selbst wenn aber
eine Überweisung der gemeinderechtlichen Rügen stattgefunden hätte und das
Baurekursgericht diese hätte prüfen müssen, wäre es dieser Pflicht
vollumfänglich nachgekommen.
Denn der vorinstanzliche Entscheid ist in E. 7
ausführlich auf die Rüge betreffend die Verletzung der Gemeindeautonomie, die
Einschränkung des Entscheidungsspielraums der Stadt Dübendorf und die
Präjudizierung der Ortsplanung eingegangen und hat diese als unbegründet
beurteilt. Dies umfasst selbstredend auch die sich daraus ergebenden
finanziellen und organisatorischen Konsequenzen für die Stadt Dübendorf. In
diesem Zusammenhang ist das Baurekursgericht sodann auch auf das Verhältnis der
angefochtenen Beschlüsse zu den Vorgaben der kantonalen Richtplanung und zum
kantonalen Gestaltungsplan "Innovationspark Zürich" eingegangen. Auf
die geltend gemachte Nichtigkeit der Beschlüsse ist die Vorinstanz in E. 2.3
und 5 eingegangen. Insgesamt hat sich das Baurekursgericht in seiner Begründung
mit den im Rekursverfahren R3.2018.00134 zu beurteilenden Rügen der Eingabe vom
6. Dezember 2017 in genügender Weise auseinandergesetzt. Nachdem das
Baurekursgericht zudem im Rekursverfahren G.-Nr. R3.2018.00185 auf die als
"Stimmrechtsrekurs" bezeichneten Eingabe des Beschwerdeführers 1
vom 18. November 2018 gegen die am 16. November 2018 publizierten
Entscheide zu Recht nicht eingetreten ist, musste es auf die darin erhobenen
Rügen nicht näher eingehen. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs liegt somit
insofern nicht vor.
4.3
Auch in Bezug auf den Rekurs vom 10. Dezember 2018
(Geschäftsnummer R3.2018.00193) machen die Beschwerdeführer geltend, das
Baurekursgericht sei auf verschiedene ihrer Rügen nicht eingegangen. So machen
sie geltend, die Erstellung und der Betrieb des neuen Flugplatzes im südlichen
Teil des Militärflugplatzes Dübendorf sowie die Erstellung und der Betrieb des
Innovationsparks Zürich im nördlichen Teil des Militärflugplatzes bedinge neue
Strassenverbindungen, die wiederum Immissionen zur Folge hätten; die geplante
Zubetonierung von 150 ha Landwirtschaftsgebiet schmälere die
Durchlüftungs- und Abkühlungswirkung auf die umgebenden Baugebiete und auf die
Liegenschaft des Beschwerdeführers 1 und widerspreche der Klimastrategie
des Bundesrats. Damit beziehen sie sich primär auf angebliche Folgen von
Planungen, die nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens, sondern separater
Verfahren sind. Auf den Zusammenhang der vorliegend streitgegenständlichen
kommunalen Planungen mit den weiteren Planungen im fraglichen Gebiet ist das
Baurekursgericht in rechtsgenüglicher Weise eingegangen. Somit ist
festzuhalten, dass das Baurekursgericht die Rügen der Beschwerdeführer, soweit
auf diese einzutreten war, in rechtsgenüglicher Weise geprüft, seine Kognition
ausgeschöpft und seinen Entscheid in einer Weise begründet hat, die dem
Anspruch auf rechtliches Gehör genügt.
5.
Nichtigkeit der Teilrevision des kantonalen
Richtplans vom 29. Juni 2015
5.1
Die Beschwerdeführer machen geltend, der Beschluss des
Kantonsrats vom 29. Juni 2015 über die Teilrevision des kantonalen
Richtplans (Festsetzung) betreffend den Nationalen Innovationspark, Hubstandort
Dübendorf, sei nichtig.
5.2
Während die Beschwerdeführer im Rechtsmittelverfahren gegen die
kommunale Richt- und Nutzungsplanungsrevision keinen selbständigen Anspruch auf
eine Feststellung der Nichtigkeit eines kantonalen Richtplaneintrags haben,
wäre die Nichtigkeit seitens der Gerichte zu beachten, wenn sie als Vorfrage
für den Ausgang des Rechtsmittelverfahrens ausschlaggebend wäre. Nichtigkeit,
d.
h. absolute
Unwirksamkeit eines staatlichen Akts, wird nur angenommen, wenn der ihm
anhaftende Mangel besonders schwer wiegt, offensichtlich oder zumindest leicht
erkennbar ist und wenn zudem die Rechtssicherheit durch die Annahme der
Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet wird. Inhaltliche Mängel haben nur in
seltenen Ausnahmefällen die Nichtigkeit einer Verfügung zur Folge. Als
Nichtigkeitsgründe fallen hauptsächlich funktionelle und sachliche Unzuständigkeit
einer Behörde sowie schwerwiegende Verfahrensfehler in Betracht (BGE 132 II 21 E. 3.1).
Nachdem der Kantonsrat für die Festsetzung des Richtplaneintrags zweifellos
zuständig ist und der einzige geltend gemachte Mangel darin bestehen soll, dass
nicht restlos klar sei, was unter der im Richtplan erwähnten "bestehenden
Gebietsplanung" zu verstehen sei, besteht jedenfalls kein schwerwiegender
Mangel, der zu einer Nichtigkeit führen könnte, zumal der kantonale Richtplan
selber die wesentlichen Eckpunkte für den Nationalen Innovationspark,
Hubstandort Dübendorf, und dessen Erschliessung festlegt (Richtplantext,
Pt. 6.2.2 und Pt. 4.2.2 Nr. 49).
Zudem legen die Beschwerdeführer nicht dar, und ist es
auch aus den Akten nicht ersichtlich, inwiefern sich ohne diese Teilrevision
des kantonalen Richtplans eine Unzulässigkeit der angefochtenen kommunalen
Raumpläne ergeben würde. Bereits vor der Teilrevision des kantonalen Richtplans
vom 29. Juni 2015 lag das fragliche Gebiet im Siedlungsgebiet.
6.
Erschwerung der Rechtswahrung
Die Beschwerdeführer rügen, dass mit "dem
gestaffelten, zerstückelten und verschachtelten Vorgehen" nicht nur – wie
vom Baurekursgericht angenommen – in Bezug auf die akzessorische Überprüfung
der Richtplanung, sondern "in allen Verfahren" die Wahrung ihrer
Rechte erschwert werde. Tatsächlich bedingen grosse Projekte wie der
Innovationspark Zürich Planungsmassnahmen auf verschiedenen Stufen des
Gemeinwesens und mit verschiedenen Planungsinstrumenten, namentlich in der
Richt- und der Nutzungsplanung. Indes ist das Baurekursgericht nicht nur mit
Bezug auf die akzessorische Überprüfung der Richtplanung auf das Verhältnis
dieser Instrumente eingegangen, sondern hat die Zusammenhänge unter Einbezug
des kantonalen Gestaltungsplans, der Umweltverträglichkeitsprüfung und weiterer
Grundlagen erörtert. Gestützt darauf ist es zum Schluss gekommen, dass die
Rügen betreffend die Anwendung der planungsrechtlichen Instrumente, die
Mitwirkung, die Koordination und die Etappierung der Planung unbegründet seien.
Auf diese zutreffenden Ausführungen kann verwiesen werden. Die nicht substanziierte
Behauptung, dadurch würde die Rechtswahrung erschwert, vermag dieses Ergebnis
nicht in Zweifel zu ziehen, zumal die Beschwerdeführer nicht darlegen,
inwiefern dieses Vorgehen nicht den gesetzlichen Vorgaben entsprechen oder gar
zu diesem in Widerspruch stehen sollte.
7.
Nicht rechtsgenügliche Interessenabwägung
Die Beschwerdeführer rügen sodann, der Richtplanbeschluss beruhe
nicht auf einer rechtsgenüglichen umfassenden Interessenabwägung. Indes geht
namentlich aus dem Richtplantext selbst, aus dem Antrag des Regierungsrates vom
25. Juni 2014, Nr. 5105 betreffend Beschluss des Kantonsrates über
die Teilrevision des kantonalen Richtplans (Kapitel 4.3 öffentlicher
Verkehr, Eintrag Linienführung Glattalbahn und Kapitel 6 öffentliche
Bauten und Anlagen, Einträge Gebietsplanung Nationaler Innovationspark,
Hubstandort Dübendorf und Heliport, Wangen-Brüttisellen), veröffentlicht im
Amtsblatt vom 11. Juli 2014, Meldungsnummer 00077815 sowie den weiteren
Unterlagen zur Teilrevision des Richtplans, namentlich dem Erläuterungsbericht
zu den Einwendungen, sowie aus dem Prüfungsbericht des Bundesamts für
Raumentwicklung ARE vom 15. August 2016 zuhanden des Eidgenössischen
Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK hervor, dass
der Kantonsrat seinen Entscheid auf der Grundlage einer umfassenden
Interessenabwägung getroffen hat. Die Beschwerdeführer benennen nicht konkret,
welche wesentlichen Interessen dabei übersehen worden wären. Soweit sie diese
Rüge ebenfalls an dem ihrer Ansicht nach "gestaffelten, zerstückelten und
verschachtelten Vorgehen" festmachen wollen, ist auf die vorangehende
Erwägung zu verweisen. Der Einwand der ungenügenden Koordination und
Interessenabwägung beim Beschluss über die Teilrevision des Richtplans ist
somit unberechtigt.
8.
Planabstimmung und Koordinationsgebot
8.1
Die Beschwerdeführer führen aus, dass in Bezug auf die
Transformation des ehemaligen Militärflugplatzes Dübendorf nach wie vor
unterschiedliche Meinungen zwischen dem Bund, dem Regierungsrat des Kantons
Zürich und den Standortgemeinden bestünden und leiten daraus eine ungenügende
Abstimmung "der laufenden Raumplanungen" im betreffenden Gebiet ab.
Dem ist entgegenzuhalten, dass die streit­gegenständlichen raumplanerischen
Beschlüsse mit dem kantonalen Richtplan vereinbar sind und wie aus dem
Erläuterungsbericht ersichtlich auch auf den kantonalen Gestaltungsplan und die
bestehende kommunale Bau- und Zonenordnung abgestimmt sind. Dass mit dem
kantonalen Gestaltungsplan nicht das gesamte gemäss Richtplan für einen
Innovationspark vorgesehene Gebiet erfasst wird, steht dem nicht entgegen. Die
Abstimmung auf den kantonalen Gestaltungsplan bedeutet andererseits nicht, dass
die kommunalen Planungen von diesem abhängig wären. Die Festsetzung des
kantonalen Gestaltungsplans wurde mit Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 8. Juli
2020 aufgehoben; dieser Entscheid wurde vom Kanton Zürich und privaten
Beschwerdeführenden an das Bundesgericht weitergezogen, wo das Verfahren noch
hängig ist. Unabhängig von diesem kantonalen Gestaltungsplan stehen die
streitgegenständlichen Teilrevisionen der kommunalen Richt- und Nutzungsplanung
im Einklang mit dem kantonalen Richtplan.
8.2
Die Einwände, welche die Beschwerdeführer gegen die übrigen
Teile der Transformation des Flughafengebiets vorbringen, vermögen die Umzonung
des im vorliegenden Verfahren betroffenen kleinen Perimeters, der innerhalb
einer Bauzone und im Siedlungsgebiet gemäss kantonalem Richtplan liegt, nicht infrage
zu stellen. Soweit die Beschwerdeführer rügen, der Grundsatz der Einheit der
Materie sei verletzt, begründen sie dies damit, dass die Stimmbürger nicht
darüber informiert worden seien, dass die relevanten Planungen nicht
aufeinander abgestimmt seien. Nach dem Gesagten geht dieser Einwand ins Leere.
Abgesehen davon würde dieser Einwand nicht den Grundsatz der Einheit der
Materie beschlagen, sondern die Information der Stimmberechtigten, was mit
Stimmrechtsrekurs zu rügen war, auf welchen gemäss rechtskräftigem Entscheid
nicht einzutreten war (vorn Sachverhalt I).
9.
Gemeindeautonomie und Präjudizierung der
Gesamtrevision der Ortsplanung
9.1
Die Rüge, der kantonale Richtplan oder der daraus abgeleitete
kantonale Gestaltungsplan verletze die Gemeindeautonomie, kann gegen die
Nichtgenehmigung einer kommunalen Richt- oder Nutzungsplanung vorgebracht
werden, wenn die Nichtgenehmigung mit dem Verstoss gegen den kantonalen
Richtplan oder den kantonalen Gestaltungsplan begründet ist. Die nämliche Rüge
ist jedoch nicht geeignet, die Rechtmässigkeit der vorliegenden kommunalen
Richt- und Nutzungsplanung infrage zu stellen, entspricht diese doch dem Willen
der Stadt Dübendorf, sodass von einer Missachtung des dieser zustehenden
Gestaltungsspielraums keine Rede sein kann. Dass sich die Stadt Dübendorf
hinter das eidgenössische und kantonale Ziel der Errichtung eines
Innovationsparks Zürich stellt und seine eigene Raumplanung in Übereinstimmung
mit den kantonalen Bestrebungen festlegt, ist weder rechtswidrig, noch
verstösst es gegen die Gemeindeautonomie. Vielmehr übt die Gemeinde ihre
Autonomie gerade durch die Festlegung dieser Raumpläne aus.
9.2
Der Beschwerdeführer 1 befürchtet, dass die Gesamtrevision
der Ortsplanung durch die "Zubetonierung einer Gebietsfläche von mehr als
150 Hektaren", also die Transformation des Flughafengebiets insgesamt,
präjudiziert würde. Diese ist jedoch nicht Gegenstand des vorliegenden
Verfahrens (vgl. E. 2.1). Die hier infrage stehende raumplanerische
Regelung der am Flugplatzrand bestehenden Randbebauung vermag die übrige Transformation
des Flughafengebiets entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers 1 nicht zu
präjudizieren und damit auch nicht die Totalrevision der Bau- und Zonenordnung (BZO).
Jene Einwände der Beschwerdeführer, die sich auf die Transformation des
Flughafengebiets insgesamt und die damit verbundenen Auswirkungen beziehen,
stehen den vorliegend streitigen Teilrevisionen der kommunalen Richt- bzw.
Nutzungsplanung nicht entgegen.
10.
Denkmalschutz
10.1
Denkmalschutzobjekte
Der Grossteil der zum Militärflugplatz Dübendorf
gehörenden Gebäude im Perimeter der vorliegend angefochtenen kommunalen Richt-
und Nutzungsplanung ist im Inventar der militärischen Hochbauten der Schweiz
(HOBIM), im Inventar der überkommunalen Schutzobjekte des Kantons Zürich und im
kommunalen Inventar der schützenswerten Kulturobjekte der Stadt Dübendorf
eingetragen. Die Schutzobjekte sind teils als von nationaler, regionaler oder
lokaler Bedeutung eingestuft. Das Flugplatzareal als Ganzes bzw. das Ensemble
der Gesamtheit der Gebäude sind hingegen nicht inventarisiert; das
Flugplatzareal ist weiter nicht im Bundesinventar der schützenswerten
Ortsbilder der Schweiz (ISOS) verzeichnet.
10.2
Vorliegende Gutachten zum Denkmalschutz
10.2.1
Im Hinblick auf den Entwurf des kantonalen Gestaltungsplans
und das Richtprojekt wurden Gutachten der Denkmalpflege-Kommission des Kantons
Zürich (KDK; Gutachten vom 4. November 2014), der Natur- und
Heimatschutz-Kommission des Kantons Zürich (NHK; Gutachten vom 5. Januar
2015) und der Eidgenössische Kommission für Denkmalpflege (EKD; Gutachten vom 3. März
2015) eingeholt. Insbesondere die Gutachten der KDK und der EKD befassen sich
mit der Schutzwürdigkeit der zum Militärflugplatz gehörigen Gebäude und damit,
inwieweit diese ungeschmälert zu erhalten oder anderweitig zu schonen sind.
10.2.2
Das Gutachten der KDK vom 4. November 2014 (im
Folgenden: Gutachten KDK) stellt fest, dass die Gebäude der
Flughafenrandbebauung einen weitgehend geschlossenen "Wall" bilden
und das Flughafenareal von den Überbauungen in der Nachbarschaft stark
abgrenzen. Es verlangt den Verzicht auf eine Öffnung dieses geschlossen
wirkenden, markanten Gebäuderiegels sowie die Beibehaltung der bestehenden
Qualitäten der vorhandenen städtebaulichen Struktur, die als kompakte
Randbebauung bedeutende raumdefinierende Qualitäten besitze und sich dem
äusseren, kaum strukturierten, zufälligen Siedlungsteppich entgegenstelle.
Weiter beschreibt es die einzelnen Gebäude und Anlagen und benennt den aus
denkmalpflegerischer Sicht erwünschten Schutzumfang (Gutachten KDK, S. 6 ff.).
10.2.3
Die EKD betrachtet in ihrem Gutachten vom 3. März
2015 (im Folgenden: Gutachten EKD) im Gegensatz zu den bestehenden Inventaren
von Bund und Kanton auch die darin nicht genannten historischen Bauten und
Anlagen als unverzichtbare Teile des Ensembles. Die Bauten des
Militärflugplatzes Dübendorf bildeten keine zufällige Ansammlung von einzelnen
Schutzobjekten, über deren Schutzwürdigkeit je nach individueller Einstufung
und den aktuellen Nutzungsbedürfnissen fallweise entschieden werden könne; sie seien
vielmehr Teil eines Ganzen. Die Flugplatzanlage einschliesslich des typologisch
und funktionell dazugehörigen Flugfelds sei aufgrund ihrer
Entstehungsgeschichte als weiträumiger Anlagekomplex zu betrachten, der in der
Schweiz einzigartig sei. Die EKD attestiert dem Areal des Militärflugplatzes
Dübendorf insgesamt eine sehr hohe Schutzwürdigkeit von mindestens nationaler
Bedeutung. Diese sei durch den Eigenwert (Zeugniswert für seine
Entstehungsepoche, künstlerischer Wert und Erhaltungszustand), den historischen
Wert und den städtebaulichen Wert begründet. Das kulturhistorisch bedeutende
Ensemble sei ungeschmälert zu erhalten, was in diesem Fall bedeute, dass die
Gebäude nicht nur in ihrer Substanz, sondern auch in ihrer Wirkung und somit
der zugehörigen Umgebung, zu erhalten seien (Gutachten EKD, S. 11 f.,
Ziff. 6 und 7).
10.2.4
Das Gutachten der NHK vom 5. Januar 2015 (im
Folgenden: Gutachten NHK) beurteilt das damals vorliegende Richtprojekt sowie
den Entwurf vom 27. Oktober 2014 für den kantonalen Gestaltungsplan
hinsichtlich der Fragen, ob sich die vorgesehene Siedlungsstruktur angemessen
in das Stadtgefüge von Dübendorf einordne, ob die neuen Gebäudestrukturen
ausreichend Rücksicht auf die Schutzobjekte der Randbebauung nähmen und ob die
städtebauliche Figur einen landschaftsverträglichen Siedlungsrand bilde. Sie
beantragte unter anderem die Weiterentwicklung noch stärker in Bezug zur
Gewichtigkeit des Gesamtprojekts "Innovationspark" zu setzen, um eine
Voraussetzung für die angestrebte Ausstrahlung über die Landesgrenzen hinaus zu
schaffen. Das "Öffnen" des Flugplatz-/Innovationspark-Areals hin zum
bestehenden Siedlungsraum durch Teilabriss des "Götterbogens" sei zu
unterlassen. Die bestehende Randbebauung sei vollumfänglich zu erhalten:
Ersatzneubauten seien zu untersagen, weil es bei diesen Elementen nur um
Umnutzung bestehender Qualitäten zugunsten des neuen Innovationsparks gehen
könne. Diesen Antrag begründete sie damit, dass die Randbebauung einerseits als
"ordnende und identitätsstiftende Raumstruktur zwischen Alt und Neu"
diene, andererseits als "Lebensader der Entwicklung des neu entstehenden
Innovationsparks" genutzt werden solle.
Weiter beantragte die NHK, dass die zwei unterschiedlichen
Siedlungs-Entitäten "Dübendorf" und "Innovationspark" nicht
künstlich verwischt, sondern entsprechend ihrer Typologie und ihrer Stärken
entwickelt werden sollten. Mit dem Innovationspark müsse eine eigene, neue
Identität geschaffen werden. Deshalb sei zu vermeiden, dass auf kommunaler
Planungsebene nur entlang der Wangenstrasse zwischen Bahnhof Dübendorf und
Flugplatz­areal eine übermässige Verdichtung entstehe. Die Glatttalbahn sei
nicht durch den Innovationspark, sondern über die Wangenstrasse Richtung
Nordosten zu führen. Im Innern des Innovationsparks solle vielmehr eine
kreativere und kommunikationsfördernde Form von Mobilität zur Entfaltung
kommen. Der zentrale Platz im Innern des Innovationsparks, der im Richtprojekt
noch zu undefiniert wirke, sei im Sinn einer urbanen Drehscheibe zu
präzisieren. Die Idee eines sorgfältig und subtil gestuften Siedlungsrandes
entlang des "Parkways" sei gemäss den Entwürfen der
Landschaftsarchitekturfirma D weiterzuverfolgen. Dabei sei die Stärkung der
Grundidee eines den Park umrahmenden Gehölzsaums zu prüfen.
Der Gestaltungsplan und dessen Bestimmungen seien unter
Berücksichtigung der Anträge anzupassen. Der kantonale Richtplan sei so zu
modifizieren, dass eine Streckenführung der Glatttalbahn am Innovationspark
entlang, auf der Wangenstrasse, möglich werde.
10.3
Antrag auf Einholung weiterer Gutachten
10.3.1
Der Beschwerdeführer 2 beantragt, es seien
"die verlangten Gutachten der ENHK/BAFU, der EKD/BAK) und des ARE-CH
einzuholen". Er begründet dies damit, dass sich aus dem Gutachten der EKD
ergebe, dass das Vorhaben des Innovationsparks nicht denkmalschutzverträglich
realisiert werden könne.
10.3.2
10.3.2.1
Die denkmalpflegerischen Feststellungen und
Erkenntnisse der genannten Gutachten wurden im Rahmen der
streitgegenständlichen Richt- und Nutzungsplanung nicht infrage gestellt,
sondern in die planerischen Überlegungen und Interessenabwägungen einbezogen.
Diesbezüglich verweist der Erläuternde Bericht auf den kantonalen
Gestaltungsplan und den zugehörigen Planungsbericht, schliesst sich den dort
dargelegten Überlegungen an und kommt zum Schluss, dass mit den dort
vorgesehenen Massnahmen "den Anliegen der Denkmalpflege und des Natur- und
Heimatschutzes bereits grösstmöglich Rechnung getragen" worden sei. Der
Planungsbericht zum kantonalen Gestaltungsplan geht ebenfalls von den
Feststellungen in den erwähnten Gutachten aus und erörtert die gestützt darauf
vorgenommenen planerischen Interessenabwägungen und Anpassungen des kantonalen
Gestaltungsplans (Planungsbericht vom 30. November 2016 zum kantonalen
Gestaltungsplan "Innovationspark Zürich". Auch von den Verfahrensparteien
im vorliegenden Beschwerdeverfahren werden die Feststellungen der genannten
Gutachten nicht bestritten und die Vorinstanz ist ebenfalls von diesen
ausgegangen. Von den in den genannten Gutachten getroffenen Feststellungen über
die Schutzwürdigkeit der Bauten im streitgegenständlichen Planungsperimeter und
die dafür aus Sicht des Denkmalschutzes angezeigten Massnahmen ist somit
auszugehen, womit kein Anlass besteht, diesbezüglich ein weiteres Gutachten zur
Beurteilung der Schutzwürdigkeit der Denkmalschutzobjekte und der zu ihrem
Schutz wünschbaren Massnahmen einzuholen.
10.3.2.2
Das Gutachten EKD hat sich auch zur Erschliessung des
Gestaltungsplangebiets geäussert. Das Gutachten der KDK nahm zur
Schutzwürdigkeit der Gesamtanlage Stellung und die NHK hat in ihrem Gutachten
die Einordnung von Bauten und Anlagen im Gestaltungsplangebiet und den
Ortsbildschutz abgehandelt. Zu den Fragen, die im Rekurs aufgeworfen werden,
liegen somit umfassende Gutachten verschiedener Fachkommissionen des Bundes und
des Kantons Zürich vor. Somit besteht auch kein Bedarf, für zusätzliche Aspekte
eine ergänzende Begutachtung durch die ENHK einzuholen.
10.3.3
10.3.3.1
Die ENHK und die EKD sind gemäss Art. 23 Abs. 4
der Verordnung vom 16. Januar 1991 über den Natur- und Heimatschutz (NHV)
die beratenden Fachkommissionen des Bundes für Angelegenheiten des
Naturschutzes, des Heimatschutzes und der Denkmalpflege. Sie begutachten
entsprechende Fragen zuhanden der Behörden des Bundes und der Kantone (Art. 25
Abs. 1 lit. d und e NHV). Bei der Begutachtung durch die ENHK steht
in der Regel die Frage im Zentrum, ob ein Vorhaben zu einer Beeinträchtigung
eines Schutzobjekts von nationaler Bedeutung führt. National bedeutsame Objekte
werden gemäss Art 5 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den
Natur- und Heimatschutz (NHG) in Inventaren des Bundes verzeichnet.
Bundesinventare im Sinn dieser Bestimmung bestehen über die schützenswerten
Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS), die Landschaften und
Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung (BLN) und die historischen Verkehrswege
der Schweiz (IVS). Eine Pflicht zur Veranlassung einer Begutachtung durch die
ENHK oder die EKD besteht für die Kantone und Gemeinden bei der Erfüllung von
Bundesaufgaben nach Massgabe von Art. 7 Abs. 2 NHG, also wenn die
erhebliche Beeinträchtigung eines im ISOS verzeichneten Schutzobjekts möglich
ist oder wenn sich in diesem Zusammenhang grundsätzliche Fragen stellen (vgl.
BGE 145 II 176 E. 3.3). Welche der beiden Kommissionen das Gutachten
erstellen soll, ist im Einzelfall aufgrund der zu beurteilenden Sachfragen zu
bestimmen (Jörg Leimbacher, in: Peter M. Keller/Jean-Baptiste
Zufferey/Karl-Ludwig Fahrländer [Hrsg.], Kommentar NHG / Commentaire LPN, 2. A.,
Zürich 2019 [Kom­men­tar NHG], Art. 7 Rz. 9).
10.3.3.2
Zwar ist ein grosser Teil der Gebäude, die zum
Militärflugplatz Dübendorf gehören, im HOBIM und zudem in den Inventaren der
Denkmalschutzobjekte von überkommunaler Bedeutung des Kantons Zürich und der
schützenswerten Kulturobjekte der Stadt Dübendorf verzeichnet. Unbestrittenermassen
sind aber weder Bauten im Perimeter der streitgegenständlichen kommunalen
Planungen noch der Flugplatz Dübendorf insgesamt im ISOS (oder in den anderen
Bundesinventaren nach Art. 5 NHG) als Schutzobjekte von nationaler
Bedeutung verzeichnet. Zudem gilt die Nutzungsplanung, solange es nicht um eine
Neueinzonung geht, grundsätzlich nicht als Bundesaufgabe (Eloi Jeannerat/Pierre
Moor, Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Art. 17 N. 22;
Jean-Baptiste Zufferey, Kommentar NHG, Art. 2 Rz. 29 ff.).
Demzufolge besteht vorliegend keine Pflicht gemäss Art. 7 Abs. 2 NHG
zur Begutachtung der Schutzwürdigkeit der inventarisierten Bauten und Anlagen
durch die EKD oder die ENHK.
10.3.3.3
Dass das Bundesamt für Kultur BAK in dem vom Beschwerdeführer 2
vorgelegten Schreiben vom 24. April 2019 ausführt, dass der Flugplatz
Dübendorf aufgrund der "durch den Bundesrat bereits beschlossenen
Höhergewichtung der Umnutzung zum Innovationspark von nationalem
Interesse" nicht ins ISOS aufgenommen wurde, ändert daran nichts. Der
besondere Schutz, den Art. 6 NHG den in den Bundesinventaren verzeichneten
Objekten zuteilwerden lässt, greift mangels Eintrag in eines dieser Inventare
vorliegend nicht (Art. 5, 6 sowie 7 Abs. 2 NHG; Leimbacher, Art. 5
Rz. 1, Art. 6 Rz. 3 f.; Anne-Christine Favre, Kommentar
NHG, Art. 3 N. 4; Pierre Tschannen, Praxiskommentar RPG: Richt- und
Sachplanung, Interessenabwägung, Zürich etc.  2019, Art. 6 N. 36;
vgl. BGE 124 II 146 E. 6). Das Schreiben des BAK vom 24. April 2019
stellt auch die Rechtmässigkeit der von den kommunalen Organen vorgenommenen
planerischen Interessenabwägung (dazu nachfolgend E. 10.3.7) nicht infrage.
10.3.4
Von den Inventaren nach Art. 5 NHG zu
unterscheiden sind die übrigen Inventare des Bundes, die nicht auf Art. 5
NHG beruhen und, wie das HOBIM, als Arbeitsinstrument der Verwaltung dienen.
Damit ist das HOBIM ein behördeninternes Inventar, das der Anwendung von Art. 3
NHG und damit der Selbstbindung des Bundes dient und dem keine dem ISOS
entsprechende Wirkung zukommt. Bei Objekten des Heimat- und Denkmalschutzes,
die in einem nicht von Art. 5 NHG erfassten Inventar verzeichnet sind,
besteht die vorgenannte Pflicht zur Begutachtung durch die ENHK oder die EKD
nicht (Leimbacher, Art. 7 Rz.  3). Die ENHK und die EKD können jedoch
gemäss Art. 8 NHG in wichtigen Fällen von sich aus ein Gutachten über die
Schonung oder ungeschmälerte Erhaltung von Objekten abgeben, die nicht in einem
Inventar nach Art. 5 NHG verzeichnet sind (Leimbacher, Art. 7 Rz. 5).
Soweit es um die streitgegenständlichen kommunalen Planungen geht, kann sich
eine fakultative Begutachtung allenfalls auch auf Art. 17a NHG in
Verbindung mit Art. 25 Abs. 1 Bst. e NHV stützen (dazu
Leimbacher, Art. 17a Rz. 2 und 4 ff.). Ein entsprechendes
Gutachten liegt vor.
10.3.5
Dass die Begutachtung durch die EKD erfolgte und nicht
durch die ENHK bzw. nicht durch diese beiden Kommissionen gemeinsam, wie vom Beschwerdeführer 2
gefordert, ist einleuchtend und nicht zu beanstanden (vgl. BGE 138 II 23 E. 4.4).
Der Beschwerdeführer 2 begründet auch nicht, weshalb die Begutachtung
durch die EKD allein nicht genügen sollte.
10.3.6
Werden für die Klärung der denkmalpflegerischen
Bedeutung von Schutzobjekten Fachgutachten einholt (§ 7 Abs. 1 VRG),
kommt diesen eine massgebliche Bedeutung zu. Das Gericht darf von einem solchen
Gutachten nicht ohne triftige Gründe abweichen, auch wenn der entscheidenden
Behörde eine freie Beweiswürdigung zusteht. Ein Grund zum Abweichen liegt
namentlich dann vor, wenn das Gutachten Irrtümer, Lücken oder Widersprüche
enthält oder wenn die Schlüssigkeit eines Gutachtens in wesentlichen Punkten
zweifelhaft erscheint (VGr, 23. Oktober 2019, VB.2019.00063, E. 3.4;
11. August 2016, VB.2016.00012, E. 2.3; BGE 136 II 539
E. 3.2; Plüss, § 7 N. 146 f.; Regina Kiener/Bernhard
Rütsche/Mathias Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. A., Zürich/St.
Gallen 2015, Rz. 775). Eine solche Bedeutung kommt dem Gutachten
namentlich für die ihm zugrunde liegenden tatsächlichen Feststellungen (BGE 136
II 214 E. 5) bzw. für seine denkmalwissenschaftlichen Feststellungen und
Erkenntnisse zu. Ob ein wissenschaftlich als Denkmal erkanntes Objekt auch
unter Schutz zu stellen ist und welche konkreten Massnahmen zu treffen sind,
ist eine über das Gutachten hinausgehende Rechtsfrage, über die unter Berücksichtigung
weiterer öffentlicher Interessen und Gesichtspunkte zu entscheiden ist (vgl.
Dominik Bachmann, Denkmalgutachten, PBG 2017/3, S. 5 ff., 16). Es
besteht also keine uneingeschränkte Pflicht, die in den Gutachten
festgestellten denkmalpflegerischen Werte umfassend zu schützen. Im Rahmen der
kommunalen Richt- und Nutzungsplanung haben die zuständigen Organe der Gemeinde
eine entsprechende planerische Interessenabwägung vorzunehmen (Art. 3 RPG;
vgl. VGr, 3. Juni 2020, VB.2019.00781, E. 4.4; 14. Mai 2020,
VB.2018.00500, E. 8.1; 17. Januar 2019, VB.2018.00103, E. 7.1;
Pierre Tschannen, Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung,
Interessenabwägung, Art. 3 N. 5 f.; Jeannerat/Moor,
Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Art. 17 N. 7).
10.3.7
Der Erläuternde Bericht führt aus, dass den sich aus
der Schutzwürdigkeit der Gesamtanlage und den einzelnen Bauten ergebenden
Anforderungen bereits im Rahmen der Erarbeitung des kantonalen Gestaltungsplans
und der Weiterentwicklung des Richtprojekts bestmöglich Rechnung getragen
worden sei. Diesbezüglich wird auf den Planungsbericht zum kantonalen
Gestaltungsplan verwiesen. Aus diesem ist ersichtlich, dass das Richtprojekt
nach der öffentlichen Auflage gestützt auf die vorliegenden Inventare, die
eingeholten Gutachten sowie die Rückmeldungen aus der kantonalen Vorprüfung und
der öffentlichen Auflage unter engem Einbezug der kantonalen Denkmalpflege
überarbeitet wurde. Dem Planungsbericht ist weiter zu entnehmen, dass die
kantonale Denkmalpflege gestützt auf die bestehenden Inventare und die
eingeholten Gutachten zum Schluss gekommen ist, dass das überarbeitete
Richtprojekt und der überarbeitete kantonale Gestaltungsplan die ungeschmälerte
Erhaltung der schützenswerten Bauten und ihrer Nahbereiche sicherzustellen
vermögen. Das überarbeitete Richtprojekt trage den Interessen im Bereich Natur-
und Heimatschutz bestmöglich Rechnung. Die Randbebauung komme nun deutlich
besser zur Geltung und auch mit der erheblichen Vergrösserung der Freiflächen
werde dem Charakter des bisherigen Flugfeldes entsprochen. Dies scheint der Beschwerdeführer 2
zu übersehen, da er seine denkmalpflegerischen Rügen unter Berufung auf das
Gutachten der EKD vom 3. März 2015 begründet, ohne auf die in der Folge
vorgenommene Überarbeitung des kantonalen Gestaltungsplans, welche auch in den
streitgegenständlichen kommunalen Planungen berücksichtigt wurde, einzugehen.
10.3.8
Demzufolge bestehen genügende denkmalwissenschaftliche
Grundlagen, um die Rechtmässigkeit der streitgegenständlichen raumplanerischen
Festlegungen zu prüfen. Dazu kommt, dass die denkmalpflegerischen Rügen von der
Vorinstanz als Fachgericht beurteilt wurden. Der Verfahrensantrag auf die
Einholung weiterer Gutachten ist somit abzuweisen.
10.4
Materielle denkmalschutzrechtliche Rügen
10.4.1
Der Beschwerdeführer 2 hat im Rekurs G-Nr. R3.2018.00193
gerügt, die angefochtene Teilrevision der kommunalen Richt- und Nutzungsplanung
betreffe einerseits einzelne Denkmalschutzobjekte und andererseits einen
massgebenden Kernteil der aviatischen Gesamtanlage. Die Revision sei
unzweckmässig, weil sie keine planerischen Schutzmassnahmen treffe. Sie
verletze die Bestimmungen des NHG, welches für diesen Fall die ungeschmälerte
Erhaltung des Ensembles verlange, indem die Zonenvorschriften
"zerstörerische Bauten" von bis zu 40 m Höhe zuliessen und indem
die Realisierung der beabsichtigten Erschliessungsanlagen bedinge, dass ein
Teil des Kernbereiches der aviatischen Gesamtanlage zerstört werde.
10.4.2
Der angefochtene Entscheid hat sich in E. 8
eingehend mit diesen Rügen auseinandergesetzt. Auf diese zutreffenden
Erwägungen kann hier verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1
VRG). Was der Beschwerdeführer 2 in Ziff. 22 und 27.3 der Beschwerde
dagegen vorbringt, vermag an dieser Beurteilung nichts zu ändern. Dass der Bund
als Eigentümer der Flugplatzanlage der Selbstbindung nach NHG unterliegt und
diese nicht an den Kanton delegieren kann, stellt die Zuweisung des bisher der
Zone für öffentliche Bauten zugeteilten Perimeters zur Industrie- und
Gewerbezone Flugplatzrand IG4 nicht infrage. Wie die Vorinstanz festgehalten
hat, können die inventarisierten Bauten nicht ohne den Erlass entsprechender
Schutzentscheide abgebrochen oder verändert werden (§§ 203 ff. PBG).
10.4.3
Notwendigkeit
planerischer Schutzmassnahmen, insb. Kernzone
10.4.3.1
Nach § 50 Abs. 1 PBG umfassen Kernzonen
schutzwürdige Ortsbilder, wie Stadt- und Dorfkerne oder einzelne
Gebäudegruppen, die in ihrer Eigenart erhalten oder erweitert werden sollen.
Nach § 9 der Kantonalen Natur- und Heimatschutzverordnung vom 20. Juli
1977 (KNHV) sind Schutzmassnahmen gemäss § 205 lit. b, c und d PBG
anzuordnen, wenn oder soweit planungsrechtliche Massnahmen und die
Bauvorschriften einen fachgerechten Schutz sowie Pflege und Unterhalt nicht
sicherstellen. Der Schutz inventarisierter Ortsbilder erfolgt gemäss § 205
lit. a und § 50 Abs. 1 PBG in Verbindung mit § 24 KNHV in
erster Linie durch die Festsetzung von Kern- oder Freihaltezonen und/oder mit
Hilfe von Gestaltungsplänen (VGr, 13. Juli 2017, AN.2016.00001/VB.2016.00133,
E. 2.4.2; Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher
Planungs- und Baurecht, Band 1, 6. A., Wädenswil 2019, S. 285). Ein
solcher planerischer Schutz mittels einer Kernzone wäre auch vorliegend
denkbar, da es um den Schutz einer grösseren Gebäudegruppe geht, die als
Ensemble schutzwürdig ist (Gutachten EKD, S. 13, Gutachten KDK, S. 6).
Allerdings ist diese Gebäudegruppe gerade nicht als Ortsbild inventarisiert,
weder im ISOS noch im
Inventar der
schutzwürdigen Ortsbilder von überkommunaler Bedeutung (
KOBI). Zwar sind
diese Inventare nicht abschliessend (Art. 5 Abs. 2 der Verordnung vom
13. November 2019 über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder
der Schweiz [VISOS]; § 8 KNHV) und ist die Schutzwürdigkeit der
Gebäudegruppe nicht umstritten. Doch ist es nach § 205 PBG und § 9
KNHV ebenfalls möglich, den Schutz durch andere Massnahmen sicherzustellen. Die
Festsetzung einer Kernzone scheint auch deshalb nicht rechtlich zwingend, weil
diese weder den Schutz der Bausubstanz noch ein eigentliches Abbruchverbot
ermöglicht, sodass zu diesem Zweck ohnehin eine formelle Unterschutzstellung
erforderlich ist (VGr, 4. März 2021, VB.2020.00618, E. 4.1; 14. Mai
2020, VB.2019.00813, E. 3.2; 27. Februar 2014, VB.2013.00662, E. 3.2;
Fritzsche et al., S. 286). Soweit der Schutz auch den Einbezug der Flächen
ausserhalb des Planungsperimeters erfordert, sind die entsprechenden Massnahmen
durch planerische und andere Massnahmen nach § 205 PBG auf dem
betreffenden Areal zu treffen, wie das der kantonale Gestaltungsplan getan hat.
10.4.3.2
Die Gemeinde Dübendorf hat auf die Festsetzung einer
Kernzone verzichtet, obwohl die bestehenden Bauten und Anlagen im
Planungsperimeter eine hohe Schutzwürdigkeit aufweisen. Sie begründete dies
damit, dass im Rahmen der Erarbeitung des kantonalen Gestaltungsplans und des
Richtprojekts den sich aus der Schutzwürdigkeit der Gesamt­anlage und den
einzelnen Bauten ergebenden Anforderungen bereits bestmöglich Rechnung getragen
worden sei (Erläuterungsbericht, S. 11, mit Verweis auf Kap. 3.7 des
Planungsberichts zum kantonalen Gestaltungsplan). Der überarbeitete kantonale
Gestaltungsplan vermöge die ungeschmälerte Erhaltung der schützenswerten Bauten
und ihrer Nahbereiche sicherzustellen (Erläuterungsbericht, S. 12 mit
Verweis auf Kap. 7.5.3 des Planungsberichts zum kantonalen Gestaltungsplan
mit Bezug auf die Zwischennutzungen).
10.4.3.3
Entsprechend hat auch der vorinstanzliche Entscheid
auf den Schutz durch den kantonalen Gestaltungsplan verwiesen. Dieser umfasst
das ganze Gebiet des Innovationsparks unter Einschluss des vorliegenden
Planungsperimeters und setzt den Schutz des Militärflugplatzes Dübendorf unter
Einschluss der Randbebauung in dem aus der planerischen Interessenabwägung
hervorgegangenen Mass um. Wie das Baurekursgericht als Fachgericht festgestellt
hat, trägt der kantonale Gestaltungsplan zum Schutz der bestehenden Strukturen
des Flugplatzes Dübendorf bei, indem er die zulässigen Baubereiche und
Gebäudehöhen (bzw. Gebäudedimensionen), die von dauerhafter Bebauung
freizuhaltenden Flächen (Rollwege, etc.) sowie die Dimensionierung der
Grünflächen verbindlich regelt und mit Blick auf die Schutzobjekte erhöhte
Anforderungen an die Gestaltung der Bebauung stellt.
10.4.3.4
Die vorliegende Revision der kommunalen Richt- und
Nutzungsplanung wurde zwar auf den kantonalen Gestaltungsplan abgestimmt, aber
rechtlich nicht von dessen Inkrafttreten abhängig gemacht. Nachdem das
Verwaltungsgericht den kantonalen Gestaltungsplan mit Urteil vom 8. Juli
2020, VB.2018.00760, aufgehoben hat und das Rechtsmittel gegen dieses Urteil
vor Bundesgericht hängig ist, ist dessen Inkrafttreten ungewiss.
10.4.3.5
Die Beschwerdegegnerin 2 weist darauf hin, dass
die streitbetroffene kommunale Rahmennutzungsplanung für den Flugplatzrand Nord
eine abschliessende Regelung betreffend die Ausnützung, Bauweise und Nutzweise
im betroffenen Gebiet enthalte. Im Bereich der Randbebauung des Flugplatzrandes
Nord finde sich bereits heute eine Startkonfiguration des Innovationsparks Zürich
mit dem sogenannten Pavillon sowie Nutzungen in den angrenzenden Gebäuden,
welche gestützt auf die kommunale Rahmennutzungsplanung bewilligt wurden. Der
kantonale Gestaltungsplan "Innovationspark Zürich" verweise in Bezug
auf die Art der Nutzung und Gebäudemasse in den Baubereichen des Flugplatz­randes
auf die BZO der Stadt Dübendorf.
10.4.3.6
Im vorliegenden Planungsperimeter setzt der kantonale
Gestaltungsplan die Baubereiche M und N fest, die sich ebenso wie die in Art. 10
der Gestaltungsplanvorschriften vorgesehene Gesamtnutzfläche dieser Baubereiche
an den bestehenden Bauten orientieren. Art. 11 Abs. 4 der
Gestaltungsplanvorschriften lautet: "Die Veränderung von Schutzobjekten
sowie die Erstellung von Bauten in ihren Nahbereichen haben im dafür
vorgesehenen Verfahren mit der kantonalen Denkmalpflege zu erfolgen. Es ist auf
die Verträglichkeit baulicher Massnahmen mit den Schutzobjekten zu
achten." Damit wird die Anwendbarkeit von Bestimmungen erwähnt, die
ohnehin gelten (insb. §§ 203 ff. PBG). Weiter legt Art. 10 der
Gestaltungsplanvorschriften die Gesamtnutzfläche für die hier betroffenen
Baubereiche M und N inkl. Halle 1 gemeinsam im Sinn eines Plafonds
auf maximal 38'000 m
2
fest. Gemäss Erläuterungsbericht, S. 9,
erfolgte die Festlegung der Gesamtnutzfläche anhand einer Abschätzung der
Bestandesbauten. Dabei sind die potenziellen Flächen durch das Einziehen von
zusätzlichen Zwischenböden bei heute entsprechend vorhandenen, sehr hohen
Geschosshöhen berücksichtigt worden. Auch für die vorliegend zu beurteilende
Änderung der Bauordnung wurde gemäss dem Erläuternden Bericht die maximal
zulässige Baumassenziffer und die maximale Gebäudehöhe aufgrund der
Bestandesbauten abgeschätzt. Somit ist davon auszugehen, dass der notwendige
Schutz der Denkmalschutzobjekte auch ohne den Gestaltungsplan im Rahmen der
vorliegenden Teilrevision der kommunalen Richt- und Nutzungsplanung durch
Massnahmen nach § 205 lit. b–c PBG erreicht werden kann, zumal der
Bund Eigentümer dieser Fläche ist und der Selbstbindung nach Art. 3 NHG unterliegt.
Unter diesen Umständen führt die fehlende rechtliche Bindung an das
Inkrafttreten des kantonalen Gestaltungsplans nicht zur Rechtswidrigkeit der
angefochtenen Planungen. Es erscheint sodann als rechtlich vertretbar, den
Schutz der Denkmalschutzobjekte im Planungsperimeter nicht durch planerische
Massnahmen, sondern durch andere Massnahmen nach § 205 lit. b–d PBG
zu gewährleisten.
10.4.4
In Bezug auf die in diesem Zusammenhang erneut
vorgebrachten Rügen der fehlenden Abstimmung raumwirksamer Aufgaben kann auf
die vorstehenden Erwägungen sowie auf die Erwägungen der Vorinstanz zum
Denkmalschutz verwiesen werden. Inwiefern sich aus den völkerrechtlichen
Verpflichtungen aus der Aarhus-Konvention, der Davoser Erklärung sowie der
"neue Strategie Baukultur" eine Rechtswidrigkeit der
streitgegenständlichen Planungsmassnahmen ergeben sollte, wird nicht dargelegt
und ist nicht ersichtlich.
10.4.5
Inwiefern die als Novum geltend gemachte Tatsache,
dass der Beschwerdeführer 1 am 1. Juli 2019 unter dem Titel Eingabe
"The 7 Most Endangered 2020" eine Eingabe an Europanostra.org
gemacht hat, zu einer Rechtswidrigkeit der streitgegenständlichen Planungen
führen oder eine solche begründen könnte, legt der Beschwerdeführer 2
ebenfalls nicht dar. Darauf ist nicht weiter einzugehen.
10.4.6
Gebäudehöhe des
Hochhauses
Mit den Rügen des Beschwerdeführers 2 in Bezug auf
die Maximalhöhe des Hochhauses hat sich die Vorinstanz auseinandergesetzt.
Soweit er in der Beschwerde an das Verwaltungsgericht bloss ausführt, dass den
"Ausführungen nicht gefolgt werden" könne und dass er an diesen Rügen
festhalte, "insbesondere auch, was die Schmälerung des Schutzobjektes Militärflugplatz
Dübendorf" betreffe, und sich nicht mit den Erwägungen des
vorinstanzlichen Entscheids auseinandersetzt, genügt er seiner
Begründungspflicht nicht. Auf diese Rüge ist daher nicht einzugehen.
11.
Weitere Rügen
11.1
Mit den Rügen des Beschwerdeführers 2 betreffend die
Erschliessung hat sich die Vorinstanz in E. 10 ihres Entscheids eingehend
auseinandergesetzt, und sie hat u.
a. auch aufgezeigt, weshalb im Zeitpunkt der Änderung der
Nutzungsplanung keine Erschliessungs­planung vorliegen muss. Auch auf diese
zutreffenden Ausführungen kann verwiesen werden. Der Beschwerdeführer 2
begründet nicht konkret, weshalb die Erwägungen seiner Meinung nach
unzutreffend sein sollten bzw. weshalb eine korrekte Erschliessung nicht
möglich sein soll.
11.2
Auch in Bezug auf die Offenlegung des Chrebsschüsselibachs kann
auf die zutreffenden Ausführungen verwiesen werden. Es ist nicht ersichtlich,
inwiefern die vom Beschwerdeführer 2 unsubstanziiert geltend gemachten
anderen Verfahrensvorstellungen des Bundes der vorliegenden kommunalen Richt-
und Nutzungsplanung in Bezug auf die Offenlegung des Chrebsschüsselibachs
entgegenstehen sollten.
11.3
Die ebenfalls unsubstanziierten Einwände, die der Beschwerdeführer 2
gegen die Standortqualitäten und -voraussetzungen für den nationalen Innovationspark,
Hubstandort Dübendorf, vorbringt, vermögen jedenfalls keine
Rechtsfehlerhaftigkeit der vorliegenden kommunalen Planungen zu begründen,
zumal diese im Einklang mit dem kantonalen Richtplan stehen.
11.4
Mit den Rügen des Beschwerdeführers 2 betreffend die
künftige aviatische Nutzung des Militärflugplatzes hat sich der vorinstanzliche
Entscheid in E. 12 ausführlich befasst. Der Beschwerdeführer 2
begründet im Beschwerdeverfahren kaum, inwiefern diese Erwägungen unzutreffend
sein sollen. Er bringt einzig vor, der Regierungsrat habe in seiner
Stellungnahme zum SIL-Objektblatt die mangelnde Abstimmung mit den
langfristigen Planungen des Kantons betreffend den Innovationspark Zürich
moniert. Mit dem vom Beschwerdeführer 2 zitierten RRB 471/2019 vom 15. Mai
2019 nimmt der Regierungsrat u.
a.
zum Entwurf vom 18. Januar 2019 zum SIL-Objektblatt Dübendorf Stellung.
Wie sich aus diesem, dem Regierungsratsbeschluss und der Stellungnahme der Beschwerdegegnerin 2
ergibt, betrifft der vom Regierungsrat erhobene Einwand eine relativ kleine
Teilfläche des Perimeters des kantonalen Gestaltungsplans, die ausserhalb des
streitgegenständlichen kommunalen Planungsperimeters liegt. Der Entwurf zum
SIL-Objektblatt sieht vor, den Perimeter für die "Installation und den Schutz
von Elementen der Anflugbefeuerung" im Bereich des westlichen Pistenendes
zu erweitern. Diese Ausdehnung wird im Objektblattentwurf aber nicht als
"Festsetzung F", sondern als "Zwischenergebnis Z"
aufgeführt und an die Voraussetzung des Nachweises des tatsächlichen
Flächenbedarfs durch die Betreiberin geknüpft. Der Regierungsrat machte
geltend, dass diese Ausdehnung des Perimeters vorausgegangenen
Bundesratsbeschlüssen widerspreche, welche die verbindliche Grundlage bildeten
für den vom Kantonsrat festgesetzten und vom Bundesrat genehmigten kantonalen
Richtplan und den darauf abgestützten kantonalen Gestaltungsplan
Innovationspark. Die betroffene Fläche sei im Gestaltungsplan als öffentlicher
Freiraum ausgewiesen, der ein zentraler Bestandteil der Gesamtkonzeption des
Innovationsparks bilde und einen wichtigen Beitrag für die übergeordnete
Freiraumversorgung leiste. Deshalb verlangte der Regierungsrat den
abschliessenden Verzicht auf diese Ausdehnung des Flugplatzperimeters.
Inwiefern sich daraus eine Rechtswidrigkeit der kommunalen Planungen, welche
von dieser Ausdehnung des Flugplatzperimeters nicht direkt betroffen sind,
ergeben sollte, ist nicht ersichtlich. Im Übrigen haben diese Planungen gerade
einen Innovationspark zum Gegenstand, worauf sich die kommunale Planung
ebenfalls ausrichtet. Auch diese Rüge des Beschwerdeführers 2 ist
unbegründet.
11.5
Der Beschwerdeführer 2 rügt sodann, dass dem Souverän und
einer breiten Öffentlichkeit das Gutachten der EKD vorenthalten worden sei, da
dieses erst nach der Festsetzung des kantonalen Gestaltungsplans durch die
Baudirektion am 9. August 2017 öffentlich zugänglich gemacht worden sei.
Dieser Umstand wird von keiner Seite infrage gestellt. Zu Recht ist die
Vorinstanz auf diese Rüge insoweit nicht eingetreten, als sie allenfalls Fragen
der politischen Willensbildung betrifft, denn die Eingabe der Beschwerdeführer
vom 6. Dezember 2017 war, soweit sie als Rekurs in Stimmrechtssachen zu
qualifizieren war, verspätet (vorn I.C). Wie die Vorinstanz ausgeführt hat,
verweist der Erläuternde Bericht auf den Planungsbericht zum kantonalen
Gestaltungsplan und auf die Gutachten der eidgenössischen und kantonalen
Denkmalpflege. Es ist somit davon auszugehen, dass das Gutachten der EKD den
mit der Planung betrauten Fachleuten bekannt und den Stimmberechtigten im
Zeitpunkt der Urnenabstimmung vom 26. November 2017 zugänglich war. Der Beschwerdeführer 2
dringt mit seiner Rüge, soweit sie nicht das Stimmrecht betrifft und damit in
diesem Verfahren nicht zulässig ist, somit nicht durch.
11.6
Weiter rügt der Beschwerdeführer 2 mit pauschalem Verweis
auf seine Ausführungen im Verfahren VB.2018.00760 das Fehlen der im Richtplan
vorausgesetzten Gebietsplanung. Wie erwähnt, sind pauschale Verweise des Beschwerdeführers 2
auf seine Ausführungen im Verfahren VB.2018.00760 nicht zulässig; weder war die
Vorinstanz noch ist das Verwaltungsgericht verpflichtet, darauf einzugehen
(vgl. vorn E. 2.6).
Immerhin kann dazu Folgendes festgehalten werden: Der
kantonale Richtplan verlangt, dass für Gebiete mit besonderem städtebaulichen
Potenzial, grossem Koordinations- und Handlungsbedarf und einer hohen Dichte an
öffentlichen Bauten und Anlagen von kantonalem Interesse, fachübergreifende
Gebietsplanungen (z.
B.
im Sinn eines Masterplans) erarbeitet werden. Damit sollen Synergien genutzt
und die partnerschaftliche Zusammenarbeit gefördert werden. Für jede
Gebietsplanung sind ein geeignetes Verfahren und der zu betrachtende Perimeter
festzulegen. Dabei ist der sachgerechte Einbezug der Planungsträger aller
Stufen sowie massgeblicher Akteure wie Infrastrukturträger, Grundeigentümer-
und Investorenschaft sicherzustellen. Die gesetzlich geregelten Zuständigkeiten
von Bund, Kanton, Regionen und Gemeinden bleiben dabei gewahrt. Im Rahmen
solcher Gebietsplanungen sind folgende Aspekte aufzuzeigen: Flächenbedarf aller
Beteiligten, erforderliche Massnahmen zur Verkehrsbewältigung, gestalterische
Aufwertung des Gebiets, Struktur der Bebauung und erforderliche Massnahmen zur
Gewährleistung der Freiraumversorgung sowie weitere Umsetzungsschritte. Die
Ausarbeitung von Gebietsplanungen stützt sich auf fachspezifische Grundlagen im
Sinn von Art. 2 der Raumplanungsverordnung (Ziff. 6.1.1 Richtplantext).
Der Kanton erarbeitet in Zusammenarbeit mit den Gemeinden fachübergreifende
Gebietsplanungen. Er macht Aussagen über Entwicklungspotenziale, Auswirkungen
sowie den nötigen Koordinationsbedarf im jeweiligen Gebiet und legt die
entsprechenden Eckwerte im kantonalen Richtplan fest (Ziff. 6.1.3
Richtplantext).
Die Vorinstanz hat sich im angefochtenen Entscheid mit der
Rüge der angeblich fehlenden Gebietsplanung auseinandergesetzt und die
Verankerung der Gebietsplanung in der Richtplankarte und im Richtplantext
dargelegt. Auf diese zutreffenden Ausführungen kann hier verwiesen werden. Zu
ergänzen ist, dass vorliegend die Städtebauliche Studie Nationaler
Innovationspark Hubstandort Dübendorf vom August 2014 den Ausgangspunkt der
Gebietsplanung bildet. Diese Studie erging in Form eines Masterplans, der von
den beteiligten Akteuren getragen wird und auf einen langfristigen Zeithorizont
ausgerichtet ist (so auch Entscheid des Baurekursgerichts vom 24. Oktober
2018, G.-Nrn. R3.2017.00134 und R3.2017.00138, E. 11.3, S. 18).
Form und Verfahren der Gebietsplanung sind gesetzlich nicht näher geregelt. Was
der Beschwerdeführer 2 in der Beschwerde unter dem Titel der fehlenden
Gebietsplanung vorbringt, vermag die Revision der kommunalen Richt- und
Nutzungsplanung nicht infrage zu stellen.
11.7
Da die Raumplanung im Rahmen der vom Bund festgelegten
Grundsätze Sache der Kantone ist (Art. 75 Abs. 1 BV), bedarf es für
die vorliegenden Planungen keiner bundes­gesetzlicher Grundlagen, weshalb auf
die Rüge, dass die Voraussetzungen für einen Innovationspark gemäss dem
Bundesgesetz über die Förderung der Forschung und der Innovation (FIFG) vom 14. Dezember
2012 nicht erfüllt seien, nicht einzugehen ist.
12.
Gerichtsgebühr der Vorinstanz und
Umtriebsentschädigung
12.1
Das angefochtene Urteil der Vorinstanz hat die Verfahrenskosten
auf Fr. 10'315.-, bestehend aus einer Gerichtsgebühr von Fr. 10'000.-
zuzüglich Zustellkosten von Fr. 315.- festgesetzt. Es hat diese dem Beschwerdeführer 1
zu 3/8 und dem Beschwerdeführer 2 zu 5/8 auferlegt, wobei dem Beschwerdeführer 1
die solidarische Haftung für die gesamten Verfahrenskosten und dem Beschwerdeführer 2
eine solidarische Haftung für 7/8 der Verfahrenskosten auferlegt wurde. Die
Kostenauferlegung begründete die Vorinstanz mit dem Mass des Unterliegens und
dem Nichteintreten auf den Rekurs des Beschwerdeführers 1 im Fall G.-Nr. R3.2018.00185
sowie dem teilweisen Nichteintreten im Verfahren G.‑Nr. R3.2018.00193.
In Bezug auf den Umfang der solidarischen Haftung des Beschwerdeführers 2
berücksichtigte das Baurekursgericht, dass dieser am Verfahren G.-Nr. R3.2018.00185
nicht beteiligt war. Für die Höhe der Gerichtsgebühr verwies sie auf § 338
Abs. 1 PBG und § 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts
(GebV VGr), wonach die Gerichtsgebühr bei einem nicht bestimmbaren Streitwert
nach dem Zeitaufwand, der Schwierigkeit des Falls und nach dem tatsächlichen Streitinteresse
bemessen wird. Es begründete die Höhe mit dem tatsächlichen Streitinteresse, dem
Umstand, dass mehrere Rekursverfahren zu beurteilen waren, sowie dem Umfang
ihres Entscheids.
12.2
Die Beschwerdeführer bestreiten die Rechtsgrundlage bzw. die
Angemessenheit der ihnen auferlegten Gebühr. Die Kosten seien dem Staat zu
überbinden, weil "die verschiedenen Verfahren und deren Verschachtelung,
Zersplitterung und Staffelung (…) auf z. T. ungesetzmässiges Vorgehen der
Behörden und Amtsstellen zurückzuführen" seien, weil es in diesen
Verfahren um hohe Güter des öffentlichen Interesses und der Rechtspflege und um
den demokratischen Rechtsstaat gehe sowie weil die Beschwerdeführer keine
Eigeninteressen verfolgen würden. Es liege im Interesse des Staates, dass Verletzungen
des öffentlichen Rechts gerichtlich korrigiert würden. Zudem sei das
Einspracheverfahren gemäss BGE 143 II 467 in der Regel (ausser bei mutwilliger
Prozessführung) kostenlos.
12.3
Die Beschwerdegegnerinnen haben sich zur Höhe der
Verfahrenskosten vor Baurekursgericht und zu deren Auferlegung an die
Beschwerdeführer nicht geäussert.
12.4
Bei der als Stimmrechtsrekurs bezeichneten Eingabe des Beschwerdeführers 1
vom 18. November 2018 handelt es sich aufgrund des Anfechtungsobjekts um
einen Rekurs nach § 338a PBG (vorn E. 3.7), weshalb die für
Stimmrechtssachen vorgesehene Kostenlosigkeit (§ 13 Abs. 4 VRG) nicht
greift. Auch sonst begründen die erwähnten Rügen keine Ausnahme von der
Kostenpflicht. Wie die Vorinstanz zu Recht ausgeführt hat, sind im Rekursverfahren
gemäss § 13 Abs. 2 VRG die Verfahrenskosten in der Regel nach
Massgabe des Unterliegens aufzuerlegen. Vorliegend ist kein Grund ersichtlich,
hiervon abzuweichen. Weder ein ungesetzmässiges Vorgehen der Behörden noch
andere Gründe, die ein Abweichen vom Unterliegerprinzip rechtfertigen könnte,
liegen vor. Um ein Einspracheverfahren, das, wie der von den Beschwerdeführern
angeführte BGE 143 II 467 festhält, grundsätzlich kostenlos ist, handelt es
sich bei keinem der drei erhobenen Rekurse.
12.4.1
Die Vorinstanz hatte insgesamt drei Rekurse der
Beschwerdeführer zu beurteilen, in denen diese eine ausserordentlich grosse
Anzahl unterschiedlicher Rügen erhoben haben, was für deren Beurteilung einen
entsprechend hohen Aufwand zur Folge hatte. Die Bedeutung der Angelegenheit ist
erheblich. Die Gerichtsgebühr in der Höhe von Fr. 10'000.- scheint unter
diesen Umständen als gerechtfertigt. Die Beschwerde ist in diesem Punkt
abzuweisen.
12.4.2
Die Beschwerdeführer sind sodann der Auffassung, die
Vorinstanz hätte ihnen eine Umtriebsentschädigung zusprechen müssen. Eine
solche stand ihnen angesichts ihres vollständigen Unterliegens im Verfahren der
Vorinstanz nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Keiner der von ihnen
angeführten Gründe ändert daran etwas: Die geltend gemachte Irreführung und
Täuschung oder gar Urkundenfälschungen und Betrug sind in keiner Weise
ersichtlich. Auch dass verschiedene Planungsverfahren mit je unterschiedlichen
Schritten der Beschlussfassung vorliegend zusammenspielen, begründet keinen
Anspruch auf eine Umtriebsentschädigung. Auch wenn es zutreffen sollte, dass
die Rekursgegnerschaft nie das Gespräch mit den Beschwerdeführern gesucht
hätte, wäre auch dies kein Grund, der diesen eine Anspruch auf eine
Umtriebsentschädigung verleihen würde.
13.
Zusammenfassung und Kostenfolgen
Zusammenfassend ist die Beschwerde abzuweisen, soweit
darauf einzutreten ist. Nicht angezeigt war das Eintreten der Vorinstanz auf
die Gemeindebeschwerde beider Beschwerdeführer im Verfahren G.-Nr. R3.2018.00134
sowie auf den Rekurs des Beschwerdeführers 2 im Verfahren G.‑Nr. R3.2018.00193,
soweit mit dem Rekurs die Aufhebung der Verfügung der Baudirektion vor 14. September
2018 sowie des Festsetzungsbeschlusses des Gemeinderates Dübendorf vom 3. Juli
2017 betreffend die Teilrevision des kommunalen Richtplans "Siedlung und
Landschaft" beantragt wurde. Insofern hat die Abweisung der Beschwerde im Sinn
der Erwägungen zu erfolgen.
Bei diesem Ausgang unterliegen die Beschwerdeführer
vollständig. Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten den unterliegenden
Beschwerdeführern aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung
mit § 65a Abs. 1 VRG). Da in Bezug auf den Beschwerdeführer 1
die Prüfung des vorinstanzlichen Nichteintretensentscheids im Vordergrund
stand, während in Bezug auf den Beschwerdeführer 2 umfangreiche materielle
und verfahrensrechtliche Rügen zu prüfen waren, rechtfertigt es sich, die
Kosten zu ¼ dem Beschwerdeführer 1 und zu ¾ dem Beschwerdeführer 2
aufzuerlegen, wobei beide Beschwerdeführer aufgrund der gemeinsamen
Beschwerdeführung solidarisch für den Gesamtbetrag haften. Da sie nicht
obsiegen, ist den Beschwerdeführern keine Umtriebsentschädigung zuzusprechen (§ 17
Abs. 2 VRG).
Die Beschwerdegegnerin 1
hat die Zusprechung einer Parteientschädigung beantragt. Im Verfahren vor
Verwaltungsgericht kann die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer
angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden.
Eine solche Entschädigung ist namentlich dann geschuldet, wenn die
rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger
Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines
Rechtsbeistandes rechtfertigte (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).
Gemeinwesen besitzen in der Regel keinen Anspruch auf Parteientschädigung, denn
die Bearbeitung und Beantwortung von Rechtsmitteln wird zu ihren angestammten
amtlichen Aufgaben bzw. zur üblichen Amtstätigkeit gezählt, und der dafür
gebotene Behördenaufwand übersteigt vielfach jenen nicht wesentlich, der im
vorangehenden nichtstreitigen Verfahren ohnehin erbracht werden musste. Eine
Parteientschädigung zugunsten des Gemeinwesens aufgrund von § 17 Abs. 2
lit. a VRG erscheint jedoch dann als gerechtfertigt, wenn die Erhebung
oder Beantwortung des Rechtsmittels mit einem ausserordentlichen Aufwand
verbunden war (VGr, 23. Januar 2020, VB.2019.00661, E. 2.2; vgl.
Plüss, § 17 N. 51 ff.). Der im vorliegenden Fall zu leistende
Aufwand erscheint nicht als aussergewöhnlich.
Die Beantwortung von
Rechtsmitteln gehört zu den üblichen Aufgaben der Beschwerdegegnerin 1; es
musste denn auch keine Rechtsvertretung beigezogen werden. Demzufolge ist dem Beschwerdegegnerin 1
keine Parteientschädigung zuzusprechen.
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen abgewiesen, soweit darauf eingetreten
wird.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 8'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    390.--
Zustellkosten,
Fr. 8'390.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer 1 zu einem Viertel und dem Beschwerdeführer 2
zu drei Vierteln, je unter solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag
auferlegt.
4.    Es
werden keine Partei- und Umtriebsentschädigungen zugesprochen.
5.    Gegen dieses
Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …