zh_verwaltungsgericht · VB.2023.00075 · 2023-03-16 · de

Verpflichtungskredit für den Neubau der Flüchtlingsunterkunft "Einfaches Wohnen" | [Die Vorinstanz hob einen Beschluss auf, mit dem der Gemeinderat eine Kostenüberschreitung im Umfang von rund 28 Prozent gegenüber dem von den Stimmberechtigten genehmigten Objektkredit als gebunden qualifiziert hatte. Rekurs geführt hatte die Rechnungsprüfungskommission der Gemeinde.] In Stimmrechtssachen sind Gemeindebehörden zur Ergreifung eines Rechtsmittels berechtigt, wenn ihnen in der im Streit liegenden Stimmrechtssache besondere Aufgaben zukommen, die sie mit der Erhebung des Rechtsmittels verfolgen (E. 2.3). Vorliegend war die Rechnungsprüfungskommission als betroffene Gemeindebehörde rekursberechtigt (E. 2.4). Das streitgegenständliche Projekt wäre bereits zum Zeitpunkt der Urnenabstimmung, mit der es beschlossen wurde, nicht zum veranschlagten Preis umsetzbar gewesen. Der Gemeinderat hätte bei pflichtgemässer Sorgfalt voraussehen müssen, dass ein höherer Verpflichtungskredit notwendig ist. Die Mehrausgaben sind deshalb als neu zu qualifizieren (E. 3.6). Der an der Urne beschlossene Verpflichtungskredit leidet an einem ursprünglichen Mangel. Die Bestimmungen über die Einholung eines Zusatzkredits sind auf diese Konstellation nicht anwendbar (E. 4.4). Sollte der Gemeinderat am streitgegenständlichen Projekt festhalten wollen, hätte er den Stimmberechtigten an der Urne einen neuen, ausreichend bemessenen Verpflichtungskredit zu unterbreiten (E. 4.6). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 16.03.2023 VB.2023.00075
Zurich Verwaltungsgericht 16.03.2023 VB.2023.00075
Zurigo Verwaltungsgericht 16.03.2023 VB.2023.00075

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00075
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Geschäftsnummer:
VB.2023.00075
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 16.03.2023
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Verpflichtungskredit für den Neubau der Flüchtlingsunterkunft "Einfaches Wohnen"
[Die Vorinstanz hob einen Beschluss auf, mit dem der Gemeinderat eine Kostenüberschreitung im Umfang von rund 28 Prozent gegenüber dem von den Stimmberechtigten genehmigten Objektkredit als gebunden qualifiziert hatte. Rekurs geführt hatte die Rechnungsprüfungskommission der Gemeinde.]
In Stimmrechtssachen sind Gemeindebehörden zur Ergreifung eines Rechtsmittels berechtigt, wenn ihnen in der im Streit liegenden Stimmrechtssache besondere Aufgaben zukommen, die sie mit der Erhebung des Rechtsmittels verfolgen (E. 2.3). Vorliegend war die Rechnungsprüfungskommission als betroffene Gemeindebehörde rekursberechtigt (E. 2.4).
Das streitgegenständliche Projekt wäre bereits zum Zeitpunkt der Urnenabstimmung, mit der es beschlossen wurde, nicht zum veranschlagten Preis umsetzbar gewesen. Der Gemeinderat hätte bei pflichtgemässer Sorgfalt voraussehen müssen, dass ein höherer Verpflichtungskredit notwendig ist. Die Mehrausgaben sind deshalb als neu zu qualifizieren (E. 3.6).
Der an der Urne beschlossene Verpflichtungskredit leidet an einem ursprünglichen Mangel. Die Bestimmungen über die Einholung eines Zusatzkredits sind auf diese Konstellation nicht anwendbar (E. 4.4). Sollte der Gemeinderat am streitgegenständlichen Projekt festhalten wollen, hätte er den Stimmberechtigten an der Urne einen neuen, ausreichend bemessenen Verpflichtungskredit zu unterbreiten (E. 4.6).
Abweisung.
Stichworte:
BEHÖRDENBESCHWERDE
GEBUNDENE AUSGABE
STIMMRECHTSBESCHWERDE
STIMMRECHTSREKURS
VERPFLICHTUNGSKREDIT
ZUSATZKREDIT
Rechtsnormen:
Art./§ 58 GG
Art./§ 103 Abs. 1 GG
Art./§ 108 Abs. 1 GG
Art./§ 109 Abs. 1 GG
Art. 86 Abs. 2 lit. a KV
§ 21a Abs. 1 lit. c VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2023.00075
Urteil
der 4. Kammer
vom
16. März 2023
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter
Martin Bertschi,
Gerichtsschreiber
Elias Ritzi.
In Sachen
Gemeinderat Glattfelden,
Beschwerdeführer,
gegen
Rechnungsprüfungskommission Glattfelden,
vertreten durch A,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Verpflichtungskredit
für den Neubau der Flüchtlingsunterkunft "Einfaches Wohnen",
hat sich ergeben:
I.
An der Urnenabstimmung vom 15. Mai 2022 genehmigten
die Stimmberechtigten der Gemeinde Glattfelden für den Neubau der
Flüchtlingsunterkunft ''Einfaches Wohnen'' einen Verpflichtungskredit in Höhe
von Fr. 4'125'400.-.
Mit Beschluss vom 5. Dezember 2022 vergab der
Gemeinderat Glattfelden den Totalunternehmer-Auftrag zum Betrag von Fr. 4'027'099.25
und hielt fest, dass sich die gesamten Anlagekosten auf Fr. 5'270'000.-
beliefen. Die aus diesem Beschluss resultierende Überschreitung des an der
Urnenabstimmung vom 15. Mai 2022 bewilligten Verpflichtungskredits um Fr. 1'144'600.-
qualifizierte der Gemeinderat Glattfelden als gebundene Ausgabe und genehmigte
diese.
II.
Gegen den Beschluss des Gemeinderats Glattfelden vom 5. Dezember
2022 erhob die Rechnungsprüfungskommission der Gemeinde Glattfelden Rekurs. Der
Bezirksrat Bülach hiess den Rekurs mit Beschluss vom 1. Februar 2023 gut,
hob die Genehmigung der Mehrkosten in Höhe von Fr. 1'144'600.- auf und wies
den Gemeinderat Glattfelden an, für die Mehrkosten bei der Gemeindeversammlung
einen Zusatzkredit einzuholen oder die Aufhebung des an der Urnenabstimmung vom
15. Mai 2022 bewilligten Verpflichtungskredits zu beantragen (Dispositiv-Ziff. III).
III.
Der Gemeinderat Glattfelden erhob am 6. Februar 2023
Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, Dispositiv-Ziff. III
des Rekursentscheids vom 1. Februar 2023 sei aufzuheben. Der Bezirksrat
Bülach verzichtete am 13. Februar 2023 auf eine Stellungnahme. Die Rechnungsprüfungskommission
der Gemeinde Glattfelden beantragte mit Beschwerdeantwort vom 14. Februar
2023 die Abweisung der Beschwerde.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen
Rekursentscheide eines Bezirksrats über einen Stimmrechtsrekurs nach §§ 41 ff.
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)
zuständig.
Der Beschwerdeführer ist nach
§ 49 in Verbindung mit § 21a Abs. 1 lit. c VRG
beschwerdelegitimiert (vgl. VGr, 19. Dezember 2019, VB.2019.00724, E.1).
Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Die obere
Rechtsmittelinstanz prüft von Amtes wegen, ob die Prozessvoraussetzungen bei
den unteren Instanzen gegeben waren (VGr, 28. Oktober 2021, VB.2021.00510,
E. 4.1 mit Hinweisen).
2.2
Die
Rekurslegitimation in Stimmrechtssachen richtet sich nach § 21a VRG. Die
Legitimation der kommunalen Behörden zum Stimmrechtsrekurs nach dessen Abs. 1
lit. c geht über die Anforderungen des Bundesrechts hinaus und ergänzt
gegebenenfalls die Legitimation von Trägern öffentlicher Aufgaben nach § 21
Abs. 2 VRG, den Rekurs im Allgemeinen zu ergreifen (Martin Bertschi in:
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21a N. 19).
Sie setzt die juristische Persönlichkeit nicht voraus, anders als dies bei der
Legitimation nach § 21 Abs. 2 VRG grundsätzlich der Fall ist.
Vorliegend stellt sich die Frage, ob die Rechnungsprüfungskommission der
Gemeinde Glattfelden zum Rekurs berechtigt war und die Vorinstanz zu Recht auf
den Rekurs eingetreten ist. Die Vorinstanz befand, die Rechnungsprüfungskommission
sei als betroffene Gemeindebehörde nach § 21a Abs. 1 lit. c VRG
rekursberechtigt. Die Rechnungsprüfungskommission ist eine Gemeindebehörde (§§ 58 f.
GG). Fraglich ist jedoch, ob sie vorliegend betroffen im Sinn von § 21a Abs. 1
lit. c VRG ist. Nach den Materialien und der Lehre zu § 21a VRG setzt
die Betroffenheit einer Gemeindebehörde voraus, dass sie einen Beurteilungs-
oder Handlungsspielraum geltend machen kann, der sich der kommunalen Autonomie
zuordnen lässt (Antrag und Weisung vom 28. August 2002 zum Gesetz über die
politischen Rechte, ABl 2002 1507 ff., 1635; Bertschi, § 21a N. 19;
Anja Martina Binder, Verwaltungsrechtspflege des Kantons Zürich, Zürich 2021, Rz. 1033).
Als Grundlage dieser Ansicht ist ein älterer Entscheid des Regierungsrats
auszumachen, in dem es letztlich darum geht, dass eine Gemeindebehörde nicht deshalb
betroffen ist, weil sie das höherrangige Recht
-
namentlich die politischen Rechte
-
durchsetzen will (27. November 1985, ZBl 88/1987, S. 66 E. 5).
2.3
Eine solch
restriktive Auslegung, die eine Rekursberechtigung der Gemeindebehörde in
Stimmrechtssachen nur im Fall eines Autonomiesachverhalts bejaht, ergibt sich
nicht aus dem Wortlaut von § 21a Abs. 1 lit. c VRG. Ebenso wenig
lässt sie sich daraus ableiten, dass in § 21a Abs. 1 lit. c VRG
die Legitimationsgründe gemäss § 21 Abs. 2 VRG nicht erwähnt werden.
Vielmehr ist nach dem Wortlaut von § 21a Abs. 1 lit. c VRG davon
auszugehen, dass Gemeindebehörden auch in nicht die Gemeindeautonomie
betreffenden Fällen rekursberechtigt sind, wenn ihnen in der im Streit
liegenden Stimmrechtssache besondere Aufgaben zukommen, die sie mit der
Rekurserhebung verfolgen (vgl. auch zu § 151 des früheren Gemeindegesetzes
vom 26. Juni 1926:
Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum
Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 151 N. 3.3)
.
2.4
Vorliegend
führte die Rechnungsprüfungskommission der Gemeinde Glattfelden bei der
Vorinstanz Rekurs. Die Rechnungsprüfungskommission ist eine Behörde, deren
Aufgabe unter anderem die Prüfung des Finanzhaushalts und des Rechnungswesens
nach finanzpolitischen Gesichtspunkten ist (§ 59 Abs. 1 GG).
Gegenstand dieser Prüfung sind Geschäfte, über die die Stimmberechtigten an der
Urne oder an der Gemeindeversammlung oder das Gemeindeparlament befinden. Die
Rechnungsprüfungskommission hat zu diesem Zweck ein Antragsrecht, welches mit
dem Antragsrecht der Stimmberechtigten in der Gemeindeversammlung oder der
Parlamentsmitglieder im Gemeindeparlament vergleichbar ist (Christina Walser
in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher
Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017 [Kommentar GG], § 59 GG N. 7 ff.).
Indem der Gemeinderat Glattfelden die Kostenüberschreitungen im Neubauprojekt
der Flüchtlingsunterkunft ''Einfaches Wohnen'' als gebundene Ausgaben
qualifizierte und in eigener Kompetenz bewilligte, entzog er dieses Geschäft
der Prüfungsbefugnis der Rechnungsprüfungskommission, was sie direkt in ihren
gesetzlichen Aufgaben betraf. Sie war deshalb nach dem Gesagten als betroffene
Gemeindebehörde rekursberechtigt.
2.5
Damit ist
die Vorinstanz zu Recht auf den Rekurs eingetreten.
3.
3.1
Streitgegenstand
bildet die Frage, ob die höheren Kosten für den Bau der Flüchtlingsunterkunft
von Fr. 1'144'600.- als gebunden zu qualifizieren sind.
3.2
Ausgaben gelten gemäss § 103 Abs. 1
des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1)
als
gebunden, wenn die Gemeinde durch einen Rechtssatz, durch einen Entscheid eines
Gerichts oder einer Aufsichtsbehörde oder durch einen früheren Beschluss der
zuständigen Organe oder Behörde zu ihrer Vornahme verpflichtet ist und ihr
sachlich, zeitlich und örtlich kein erheblicher Entscheidungsspielraum bleibt.
Diese Regelung entspricht im Wesentlichen der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung zu gebundenen Ausgaben (vgl. BGE 141 I 130 E. 4.1; BGr, 23. August
2017, 1C_17/2017, E. 4.2). Bei der Auslegung von § 103 GG ist zu
beachten, dass Art. 86 Abs. 2 lit. a der Verfassung des Kantons
Zürich vom 27. Februar 2005 (LS 101) für die Gemeinden ein obligatorisches
Finanzreferendum vorsieht und damit die Mitsprache der Stimmberechtigten bei
Ausgabenbeschlüssen hoch gewichtet. Weil die Qualifikation eines Kredits als
gebundene Ausgabe zugleich einen Miteinbezug der Stimmberechtigten
ausschliesst, drängt sich Zurückhaltung bei der Annahme einer gebundenen
Ausgabe auf (zum Ganzen VGr, 24. September 2020, VB.2020.00538, E. 2.2;
so im Ergebnis auch Markus Rüssli, Kommentar GG, § 103 GG N. 27).
3.3
Haben
die Stimmberechtigten mit einem Kreditbeschluss die Verwirklichung eines ihnen
unterbreiteten Projekts befürwortet, so sind die sich gegenüber dem
ursprünglichen Kostenvoranschlag ergebenden Mehrkosten als gebundene Ausgaben
zu qualifizieren, wenn sie mit dem ursprünglichen Kreditbeschluss als bewilligt
gelten können. Von gebundenen Mehrausgaben ist unter anderem dann auszugehen,
wenn der Verpflichtungskredit infolge indexmässig nachgewiesener Teuerung
überschritten wurde, wenn die Mehrkosten infolge unvorhersehbarer oder
unvorhergesehener Schwierigkeiten entstanden sind oder wenn sich die Mehrkosten
aus Modifikationen am Projekt ergeben, die sich im Verlauf der Bauarbeiten als
notwendig erweisen. Neue Ausgaben liegen dagegen unter anderem dann vor, wenn
der Hauptkredit bewusst niedrig gehalten wurde, um die Vorlage eher
durchzubringen oder wenn die Mehrkosten bei pflichtgemässer Sorgfalt voraussehbar
gewesen wären (Rüssli, § 103 GG N. 19 f.; BGr, 17. August
2004, 1P.59/2004, E. 5.2).
3.4
Vorliegend
bewilligten die Stimmberechtigten der Gemeinde Glattfelden an der Urne einen
Verpflichtungskredit von Fr. 4'125'400.- zur Erstellung der Flüchtlingsunterkunft
''Einfaches Wohnen''. Im Rahmen des Vergabeverfahrens ergab sich indes, dass
mit Anlagekosten von Fr. 5'270'000.- zu rechnen ist, womit der bewilligte
Verpflichtungskredit um Fr. 1'444'600.- oder 27,75 Prozent überschritten
würde. Im Antrag an die Stimmberechtigten wurde die Kostenungenauigkeit mit +/–
10% (gerechnet auf den Erstellungskosten von Fr. 3'540'400.-) angegeben.
3.5
Der
Beschwerdeführer macht geltend, dem durch die Stimmberechtigten bewilligten
Verpflichtungskredit sei das Preisniveau vom 15. März 2022 zugrunde gelegt
worden. Die Mehrkosten seien der ungünstigen Entwicklung des Baumarktes und
insbesondere der Teuerung zwischen März und Herbst 2022 geschuldet. Eine
kostengünstigere Realisierung des Projekts sei in der gegenwärtigen
Marktsituation unmöglich. Diese Entwicklungen seien nicht vorhersehbar gewesen,
weshalb es sich bei den Mehrkosten um gebundene Ausgaben handle.
3.6
Aus dem
bei den Akten liegenden Baupreisindex des Bundesamts für Statistik ergibt sich,
dass die Teuerung für den Neubau eines Mehrfamilienhauses aus Holz zwischen
April und Oktober 2022 3,7 Prozent und zwischen Oktober 2021 und Oktober 2022
8,4 Prozent betrug. Selbst wenn davon ausgegangen würde, dass die Teuerung
regional und für gewisse Arten von Bauten höher als der Durchschnitt liegt, ist
eine Kostenüberschreitung von 27,75 Prozent (vorliegend ohne Berücksichtigung
der Landkosten gar 32,33 Prozent) mit der veränderten Marktlage nicht
erklärbar. Angesichts dessen wäre es am Beschwerdeführer gewesen, aufzuzeigen,
welche Gründe zu den die Teuerung klar übersteigenden Mehrkosten führen. Der
Beschwerdeführer beschränkt sich jedoch auf einen pauschalen Verweis auf die
Marktlage.
Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass das
Projekt bereits zum Zeitpunkt der Urnenabstimmung nicht zum veranschlagten
Preis umsetzbar gewesen wäre und der Beschwerdeführer bei pflichtgemässer
Sorgfalt hätte voraussehen müssen, dass ein höherer Verpflichtungskredit nötig
ist.
Nach dem Gesagten ist der Vorinstanz darin zuzustimmen,
dass die Mehrausgaben als neu zu qualifizieren sind.
3.7
Der
Beschwerdeführer bringt vor, es sei aufgrund der Dringlichkeit des Projekts
davon auszugehen, dass die Mehrausgaben gebunden seien. Die Dringlichkeit
ergebe sich daraus, dass die bisher in angemieteten Räumlichkeiten betriebene
Flüchtlingsunterkunft infolge Kündigung durch den Vermieter nicht mehr weiter
betrieben werden könne. Dem ist nicht zu folgen. Der Beschwerdeführer hat die
Verzögerungen selbst verursacht, indem er einen bereits zum damaligen Zeitpunkt
zu tiefen Verpflichtungskredit beantragte (vgl. VGr, 24. September 2020,
VB.2020.00538, E. 2.3). Sodann kann er auch aus dem Schreiben von
Regierungsrat Mario Fehr vom 25. November 2022, in dem dieser Ausgaben zur
vorsorglichen Bereitstellung von zusätzlichen Unterbringungsstrukturen für
Flüchtlinge als gebunden bezeichnete, nichts zu seinen Gunsten ableiten, zumal
das vorliegende Projekt nicht die vorübergehende Bewältigung einer
aussergewöhnlichen Situation, sondern die langfristige Bereitstellung von Unterkünften
zum Ziel hat.
3.8
Nicht zu
folgen ist dem Beschwerdeführer sodann, wenn er vorbringt, die Auftragsvergabe
sei rechtskräftig geworden, und daraus ableitet, dass er zur Vornahme der
(höheren) Ausgabe verpflichtet sei. Die Vorinstanz hat die Genehmigung der
Überschreitung des ursprünglichen Verpflichtungskredits aufgehoben. Der Vergabe
eines zu einer Überschreitung des Verpflichtungskredits führenden Auftrags
wurde damit die kreditrechtliche Grundlage entzogen. Der Beschwerdeführer kann
nicht durch Überschreitung seiner finanzhaushaltsrechtlichen Kompetenzen die
Gebundenheit einer Ausgabe herbeiführen. Die Rückabwicklung eines allfällig unterzeichneten
Vertrags richtet sich nach den Bestimmungen des Privatrechts (vgl. VGr, 20. September
2017, VB.2017.00303, E. 3.5).
4.
4.1
Aus der
Qualifikation der Mehrkosten für den Neubau der Flüchtlingsunterkunft
''Einfaches Wohnen'' als neue Ausgaben schliesst die Vorinstanz, diese seien
von der Gemeindeversammlung als Zusatzkredit zu genehmigen. Die Vorinstanz
stützt sich hierbei auf § 108 Abs. 1 GG, wonach ein Zusatzkredit
einzuholen ist, wenn ein Verpflichtungskredit nicht ausreicht, und auf § 109
Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 9 Abs. 2 der Gemeindeordnung
der Gemeinde Glattfelden (GO Glattfelden), die die Zuständigkeit der
Gemeindeversammlung für den Zusatzkredit begründen.
4.2
Bei der
Ermittlung des Sinns einer Rechtsnorm ist primär auf deren Wortlaut abzustellen
(grammatikalisches Element). Ist er klar, das heisst eindeutig und
unmissverständlich, darf vom Wortlaut nur abgewichen werden, wenn ein triftiger
Grund für die Annahme besteht, der Wortlaut ziele am "wahren Sinn"
der Regelung vorbei. Anlass für eine solche Annahme können die
Entstehungsgeschichte der Bestimmung (historisch), ihr Zweck (teleologisch)
oder der Zusammenhang mit anderen Vorschriften (systematisch) geben, so
namentlich, wenn die grammatikalische Auslegung zu einem Ergebnis führt, das
der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber nicht gewollt haben kann (
BGE
140 II 80 E. 2.5.3 mit zahlreichen Hinweisen;
VGr, 14. Juli 2022, VB.2022.00068, E. 4.2
).
4.3
Nach dem
Wortlaut von § 108 Abs. 1 GG ist ein Zusatzkredit einzuholen, wenn
der Verpflichtungskredit nicht ausreicht. Der Wortlaut von § 108 Abs. 1
GG unterscheidet nicht nach den Gründen für die Kostenüberschreitung.
4.4
Auch wenn
sich dies nicht unmittelbar aus dem Wortlaut ergibt, grenzt § 108 Abs. 1
in Verbindung mit § 103 GG zwei verschiedene Konstellationen und deren
Folgen voneinander ab. Stellt sich nach der Bewilligung eines
Verpflichtungskredits heraus, dass dieser nicht ausreicht und dass diese
Mehrausgaben unvorhergesehen und unvermeidlich sind, so handelt es sich
grundsätzlich um gebundene Ausgaben, die vom für gebundene Ausgaben zuständigen
Organ beschlossen werden können. Sind sie nicht unvorhergesehen und
unvermeidlich, so handelt es sich grundsätzlich um neue Ausgaben, für die ein
Zusatzkredit notwendig ist, der vom hierfür zuständigen Organ zu beschliessen
ist (Antrag und Weisung des Regierungsrats zur Totalrevision des
Gemeindegesetzes vom 20. März 2013, S. 168 [ABl. 2013-04-19]; vgl.
zum Ganzen Patrizia Kaufmann in: Kommentar GG, § 108 GG N. 7 ff.).
Beiden in § 108 Abs. 1 GG geregelten Konstellationen ist gemein, dass
sich die Umstände nach dem Beschluss über den ursprünglichen
Verpflichtungskredit änderten und dass sich die Kosten infolgedessen
nachträglich erhöhten.
Vorliegend wäre der Bau der Flüchtlingsunterkunft ''Einfaches
Wohnen'' bereits zum Zeitpunkt der Urnenabstimmung nicht zum veranschlagten
Preis umsetzbar gewesen. Die zu geringe Höhe des Verpflichtungskredits ergab
sich nicht aus einer nachträglichen Veränderung der Umstände, sondern
grösstenteils aus einer unsorgfältigen Kostenschätzung. Der
Verpflichtungskredit leidet an einem ursprünglichen Mangel. Diese Konstellation
wurde vom Gesetzgeber nicht in § 108 Abs. 1 GG geregelt, womit auch
die in dieser Bestimmung vorgesehene Einholung eines Zusatzkredits nicht
anwendbar ist.
4.5
Bei der
Frage der Folgen der Kostenüberschreitung im vorliegenden Fall sind die
politischen Rechte der Stimmberechtigten zu berücksichtigen. Die Bewilligung
der Kostenüberschreitung mit einem Zusatzkredit könnte nach § 109 Abs. 1
GG in Verbindung mit Art. 9 Abs. 2 GO Glattfelden durch die
Gemeindeversammlung erfolgen. Dies führte dazu, dass die Bewilligung eines
Verpflichtungskredits, der bei sorgfältiger Kostenschätzung den
Stimmberechtigten in voller Höhe an der Urne vorgelegt worden wäre, zu einem
Teil durch die Gemeindeversammlung erfolgen würde. Die Stimmberechtigten hätten
damit nie die Möglichkeit, über die bereits im Zeitpunkt der Abstimmung
erkennbaren vollen Kosten an der Urne abzustimmen. Dass Fehler des Gemeinderats
bei der Beantragung eines Verpflichtungskredits zu einer Einschränkung der
politischen Mitsprache der Stimmberechtigten führen, ist nicht mit Art. 86
Abs. 2 lit. a KV vereinbar. Der ursprüngliche Mangel des Verpflichtungskredits
vom 15. Mai 2022 kann nicht durch einen Zusatzkredit geheilt werden, zumal
die in der unsorgfältigen Kostenschätzung liegende Verletzung der politischen
Rechte der Stimmbevölkerung auch zu einer Aufhebung der Abstimmung über den
Verpflichtungskredit hätte führen können (vgl. BGr, 10. April 2019,
1C_315/2018, E. 6.2).
Aus dem Gesagten erhellt, dass eine Genehmigung der
Kreditüberschreitung mit einem von der Gemeindeversammlung beschlossenen
Zusatzkredit vorliegend weder im Sinne des Gesetzgebers ist, noch mit den
anwendbaren Verfassungsbestimmungen zu vereinbaren wäre.
4.6
Die
Vorinstanz hätte den Beschwerdeführer nicht anweisen dürfen, bei der
Gemeindeversammlung einen Zusatzkredit einzuholen. Sollte der Beschwerdeführer
am Neubau der Flüchtlingsunterkunft ''Einfaches Wohnen'' festhalten wollen,
hätte er den Stimmberechtigten an der Urne einen neuen, ausreichend bemessenen
Verpflichtungskredit zu unterbreiten. Ob er an diesem festhält oder
beispielsweise die Aufhebung des Verpflichtungskredits beantragt, liegt in
seinem Ermessen.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde im Sinn der
Erwägungen teilweise gutzuheissen und die Anweisung der Vorinstanz an den
Beschwerdeführer, für die Mehrkosten von Fr. 1'144'600.- bei der
Gemeindeversammlung einen Zusatzkredit oder die Aufhebung des
Verpflichtungskredits zu beantragen, aufzuheben.
6.
In Stimmrechtssachen werden den Parteien nach § 65a Abs. 2
in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG in der Regel keine Gerichtskosten
auferlegt, weshalb diese auf die Gerichtkasse zu nehmen sind.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. III
Satz 2 des Beschlusses des Bezirksrats Bülach vom 1. Februar 2023
wird aufgehoben.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      95.--
Zustellkosten,
Fr. 2'095.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
5.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    den Bezirksrat Bülach.