zh_verwaltungsgericht · VB.2020.00602 · 2020-12-17 · de

Meldeauflage und Rayonverbot | Sportveranstaltungen: Meldeauflage und Rayonverbot. Bejahung der Anwendbarkeit des (im Jahr 2013 geänderten) Konkordats auf Gewalttätigkeiten, die von einem Fussballfan ausgingen, dessen Mannschaft nicht am Fussballspiel desselben Tages beteiligt war, aber die sich gegen einen Fan der daran beteiligten Mannschaften richteten (E. 4.3 ff.). Die Gewalt muss nicht zwingend von den Anhängern der an der Sportveranstaltung beteiligten Mannschaften ausgehen, sondern kann sich auch gegen sie richten (E. 4.3). Mit der Änderung des Konkordats wurde eine Ausweitung des zeitlichen, räumlichen und thematischen Zusammenhangs angestrebt. Der Umstand, dass sich ein Grossteil der angegriffenen Fangruppe auf der Anreise zum Auswärtsspiel nach Schaffhausen befand, führt zur Anwendbarkeit des Konkordats im vorliegenden Fall (E. 4.5). Die Anordnung eines Rayonverbots und einer Meldeauflage ist verhältnismässig (E. 4.6). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 17.12.2020 VB.2020.00602
Zurich Verwaltungsgericht 17.12.2020 VB.2020.00602
Zurigo Verwaltungsgericht 17.12.2020 VB.2020.00602

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00602
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Geschäftsnummer:
VB.2020.00602
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 17.12.2020
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Meldeauflage und Rayonverbot
Sportveranstaltungen: Meldeauflage und Rayonverbot.
Bejahung der Anwendbarkeit des (im Jahr 2013 geänderten) Konkordats auf Gewalttätigkeiten, die von einem Fussballfan ausgingen, dessen Mannschaft nicht am Fussballspiel desselben Tages beteiligt war, aber die sich gegen einen Fan der daran beteiligten Mannschaften richteten (E. 4.3 ff.). Die Gewalt muss nicht zwingend von den Anhängern der an der Sportveranstaltung beteiligten Mannschaften ausgehen, sondern kann sich auch gegen sie richten (E. 4.3). Mit der Änderung des Konkordats wurde eine Ausweitung des zeitlichen, räumlichen und thematischen Zusammenhangs angestrebt. Der Umstand, dass sich ein Grossteil der angegriffenen Fangruppe auf der Anreise zum Auswärtsspiel nach Schaffhausen befand, führt zur Anwendbarkeit des Konkordats im vorliegenden Fall (E. 4.5).
Die Anordnung eines Rayonverbots und einer Meldeauflage ist verhältnismässig (E. 4.6).
Abweisung.
Stichworte:
ANWENDUNGSBEREICH
FAN
FUSSBALL
GEWALTANWENDUNG
GEWALTTÄTIGKEIT
MELDEAUFLAGE
POLIZEI-, SICHERHEITS- UND ORDNUNGSRECHT
RAYONVERBOT
SPORTVERANSTALTUNG
SPORTVEREIN
THEMATISCHE NÄHE
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
ZEITLICHE NÄHE
Rechtsnormen:
§ 2 Abs. I SPORTKONK
§ 4 Abs. I SPORTKONK
§ 6 Abs. I SPORTKONK
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2020.00602
Urteil
der 3. Kammer
vom
17. Dezember 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter André Moser,
Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiberin Cornelia Moser.
In Sachen
A,
vertreten durch RA F,
Beschwerdeführer,
gegen
Stadtpolizei Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Meldeauflage
und Rayonverbot,
hat sich
ergeben:
I.
A.
A wird
von der Stadtpolizei Zürich vorgeworfen, als Fan des FC Zürich (FCZ) am 19. Oktober
2019 um ca. 16.00 Uhr zusammen mit weiteren Personen einen Fan des
Grasshopper Clubs Zürich (GCZ) bei der SZU-Haltestelle "G"
angegriffen zu haben. A habe dem GCZ-Fan diverse Gegenstände entrissen und ihm
einen Fusstritt gegen den Kopf versetzt. Die Stadtpolizei ging davon aus, dass
die angegriffene GCZ-Fangruppe auf dem Weg an das am Abend (Anpfiff 19.00 Uhr)
stattfindende Challenge-League-Spiel zwischen GCZ und dem FC Schaffhausen
in Schaffhausen war; der Extrazug ab Zürich Hauptbahnhof fuhr um 16.40 Uhr.
Gegen A wurde ein Strafverfahren wegen Raufhandels (Art. 133 des
Schweizerischen Strafgesetzbuchs vom 21. Dezember 1937 [StGB]) bzw.
Angriffs (Art. 134 StGB) sowie Raubs (Art. 140 StGB) eröffnet.
B.
Mit
Verfügung vom 24. Januar 2020 verpflichtete die Stadtpolizei Zürich A,
sich bei den Spielen der 1. Mannschaft des FCZ an noch zu definierenden
Meldedaten und -zeiten bei der Regionalwache H zu melden (Meldeauflage)
und untersagte ihm, während vier Stunden vor und bis vier Stunden nach
Heimspielen des FCZ oder des GCZ die Rayons Bahnhof Altstetten (B), Stadion
Hardturm (C), Stadion Letzigrund (D) und Hauptbahnhof (E) zu
betreten oder darin zu verweilen (Rayonverbot). Beides wurde für den Zeitraum
vom 24. Januar 2020 bis 30. Juni 2021 angeordnet.
II.
Gegen diese Verfügung erhob A am 27. Februar 2020
Beschwerde beim Zwangsmassnahmengericht des Bezirksgerichts Zürich und
beantragte unter Kosten- und Entschädigungsfolgen die Aufhebung der
angefochtenen Verfügung. Mit Urteil vom 15. Juli 2020 wies das
Zwangsmassnahmengericht die Beschwerde ab und bestätigte die Verfügung der
Stadtpolizei Zürich vom 24. Januar 2020. Die Gerichtskosten wurden A
auferlegt.
III.
A.
Mit
Beschwerde vom 4. September 2020 gelangte A an das Verwaltungsgericht und
beantragte die Aufhebung des angefochtenen Urteils unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
B.
Das
Bezirksgericht Zürich verzichtete am 11. September 2020 auf eine
Vernehmlassung. Die Stadtpolizei Zürich beantragte in ihrer Beschwerdeantwort
vom 18. September 2020 die Abweisung der Beschwerde. Die Parteien liessen
sich danach nicht mehr vernehmen.
C.
Das
Verwaltungsgericht zog die Untersuchungsakten der Staatsanwaltschaft
Zürich-Sihl bei.
Die Kammer
erwägt:
1.
Die vorliegend angefochtene Verfügung betrifft ein
Rayonverbot im Sinn von Art. 4 sowie eine Meldeauflage im Sinn von Art. 6
des Konkordats über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen
vom 15. November 2007 (fortan: Konkordat). Der Text des Konkordats, dem
auch der Kanton Zürich beigetreten ist, findet sich im Anhang des Gesetzes vom
18. Mai 2009 über den Beitritt zum Konkordat über Massnahmen gegen Gewalt
anlässlich von Sportveranstaltungen. Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung
von Beschwerden erstinstanzlicher Zivilgerichte betreffend Massnahmen nach Art. 4–9
des Konkordats zuständig (§ 43 Abs. 1 lit. c des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).
Der vorliegende Fall ist durch die Kammer zu beurteilen, da
er von grundsätzlicher Bedeutung ist (§ 38b Abs. 2 VRG; vgl. E. 4.5).
2.
2.1
Das
Konkordat stellt spezifisches Polizeirecht dar. Es ist auf die besondere
Erscheinung der Gewalt an Sportveranstaltungen ausgerichtet und bezweckt, mit
speziellen, kaskadenartig aufeinander abgestimmten Massnahmen wie
Rayonverboten, Meldeauflagen und Polizeigewahrsam solche Gewalttaten zu
verhindern und auf diese Weise eine friedliche Durchführung von grossen
Sportanlässen zu ermöglichen. Dabei steht die Prävention im Vordergrund. Die im
Konkordat vorgesehenen Massnahmen sollen der Gefährdung der öffentlichen
Sicherheit durch Gewalttaten unterschiedlichster Art entgegenwirken (BGE 140 I
2 E. 5.1 und E. 6.1; BGE 137 I 31 E. 3 und E. 4.3).
Gewalttätiges Verhalten und Gewalttätigkeiten liegen
namentlich vor, wenn eine Person im Vorfeld einer Sportveranstaltung, während
der Veranstaltung oder im Nachgang dazu eine nicht abschliessende Aufzählung
von Verhaltensweisen begangen oder dazu angestiftet hat,
welche als
gewalttätig einzustufen sind
(Art. 2 Abs. 1
des Konkordats).
Bei allen darin genannten Strafbestimmungen ist die
Anwendung oder die Androhung von Gewalt das zentrale Tatbestandsmerkmal, wobei
Gewalt als Einsatz der physischen Kraft gegen Personen oder Sachen zu verstehen
ist (vgl. dazu die Empfehlungen der Konferenz der Kantonalen Justiz- und
Polizeidirektorinnen und -direktoren [KKJPD] über die Umsetzung von Massnahmen
des Konkordates über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von
Sportveranstaltungen vom 31. Januar 2014 [Empfehlungen der KKJPD], S. 3 f.).
Dazu gehören nicht nur schwere Formen von Gewalt, sondern auch weniger
schwerwiegende Übertretungen wie zum Beispiel Tätlichkeiten. Die
Konkordatsmassnahmen können unabhängig von einem Strafverfahren angeordnet
werden. Auch Personen, die zwar als Gewalttäter erkannt, deswegen jedoch (noch)
nicht strafrechtlich verurteilt worden sind, sollen von Sportanlässen ferngehalten
werden können.
2.2
Nach Art. 4
Abs. 1 des Konkordats kann gegenüber einer Person, die sich anlässlich von
Sportveranstaltungen nachweislich an Gewalttätigkeiten gegen Personen oder
Sachen beteiligt hat, ein Rayonverbot ausgesprochen werden. Grundsätzlich ist
es somit nicht ausgeschlossen, ein Rayonverbot zur Verhinderung von
Übertretungen zu verfügen, welche als gewalttätiges Verhalten im Sinn von Art. 2
des Konkordats zu qualifizieren sind (BGE 140 I 2 E. 11.2.2). Mit einer
Meldeauflage soll sichergestellt werden, dass die betroffene Person sich vor,
während und nach bestimmten Sportveranstaltungen nicht am Austragungsort
aufhält (BGE 140 I 2 E. 12.1). Nach Art. 6 Abs. 1 lit. a
des Konkordats kann eine Meldeauflage für eine Dauer von bis zu drei Jahren
angeordnet werden, wenn sich eine Person anlässlich von Sportveranstaltungen
nachweislich an Gewalttätigkeiten gegen Personen im Sinn von Art. 2 Abs. 1
lit. a und lit. c–j des Konkordats beteiligt hat. Ausgenommen werden
Tätlichkeiten als mildeste Form der Gewalt gegen Personen (BGE 140 I 2 E. 12.2;
Empfehlungen KKJPD, S. 14).
3.
3.1
Der
Vorinstanz zufolge sei hinlänglich erwiesen, dass der Beschwerdeführer zusammen
mit weiteren Personen den GCZ-Fan um ca. 16.00 Uhr, mithin rund drei
Stunden vor dem Spielbeginn, an der SZU-Haltestelle "G"
angegriffen habe. Da der Extrazug ab Zürich nach Schaffhausen um 16.40 Uhr
gefahren sei und der angegriffene GCZ-Fan einen Fanschal und eine Pyrofackel
mit sich geführt habe, sei davon auszugehen, dass sich dieser – von I her kommend
– auf dem Weg zum Auswärtsspiel in Schaffhausen befunden habe und damit auf dem
Anreiseweg an eine Sportveranstaltung. Dass für den angegriffenen GCZ-Fan ein
Rayonverbot am Hauptbahnhof Zürich bestanden habe, müsse nicht heissen, dass
sich dieser nicht an das Auswärtsspiel habe begeben wollen. Ohnehin sei aber
nur mass­gebend, dass ein Grossteil der angegriffenen Fangruppe, mit welcher
der angegriffene GCZ-Fan an der SZU-Haltestelle gewesen sei, das Spiel in
Schaffhausen habe besuchen wollen. Zudem sei das Entwenden und Zerstören von
Fan-Utensilien ein typisches Verhalten von rivalisierenden Anhängerschaften von
Sportclubs. Damit sei sowohl der zeitliche und räumliche als auch der
thematische Zusammenhang zwischen der Sportveranstaltung in Schaffhausen und
dem daran interessierten angegriffenen GC-Fan ohne Weiteres gegeben. Das
Konkordat erfasse zudem nicht nur die spezifisch von der Anhängerschaft des
betreffenden Spiels ausgehende Gewalt, sondern auch Gewalt, die sich gegen die
Anhängerschaft einer der beteiligten Mannschaften richte. Die Anhängerschaft
einer Person zu einem bestimmten Klub bestimme sich danach, ob sie sich bei der
fraglichen Gewalttat im Rahmen einer Fangruppierung bewegt habe oder ob sie
aufgrund von Fanutensilien als Anhänger eines bestimmten Klubs erkennbar
gewesen sei. Damit falle der vom Beschwerdeführer ausgegangene Angriff unter
den Anwendungsbereich des Konkordats. Angesichts des vom Beschwerdeführer an
den Tag gelegten Verhaltens (massive Gewalteinwirkung) sei von einer nicht
unerheblichen Gefahr auszugehen, dass dieser im Zusammenhang mit einer
Sportveranstaltung auch in Zukunft wieder gewalttätig werden könnte. Damit
erwiesen sich die verfügten Massnahmen (Rayonverbot und Meldeauflage) als
verhältnismässig.
3.2
Der
Beschwerdeführer macht geltend, es dürfe nicht davon ausgegangen werden, dass
sich der Geschädigte auf dem Weg zum Auswärtsspiel befunden habe, da dieser
wegen eines Rayonverbots gar nicht mit dem Extrazug vom Hauptbahnhof Zürich aus
hätte reisen dürfen. Ebenfalls dürfe aus dem Mitführen von Fanschal und
Pyrofackel nicht direkt auf eine Anreise zum GCZ-Match geschlossen werden,
zumal aktenkundig sei, dass die GCZ-Fans der Gruppierung J im Gebiet I ein
Fest gefeiert hätten. Viel eher sei davon auszugehen, dass sich der Geschädigte
auf dem Rückweg von eben diesem Fest und nicht auf der Anreise zu einem Fussballmatch
befunden habe. Zudem fehle es an der von Rechtsprechung und Lehre geforderten
zielgerichteten Verdichtung anreisender Fans (Besucherströme), zumal ein Grossteil
der angegriffenen Fangruppe ohnehin mit einem Rayon- und Stadionverbot belastet
gewesen sein dürfte. Da der Beschwerdeführer sodann ein nicht am fraglichen
Spiel beteiligter FCZ-Fan sei, und damit nicht ein Anhänger einer der
beteiligten Mannschaften, würden die entsprechenden Gewalttätigen nicht vom
Konkordat erfasst.
3.3
Die
Beschwerdegegnerin führt in ihrer Beschwerdeantwort aus, das Mitführen der
Pyrofackel durch den Geschädigten sei ein gewichtiges Indiz dafür, dass dieser
tatsächlich auf dem Weg an den GCZ-Match gewesen sei. Ohnehin habe sich der
Angriff aber gegen die GCZ-Gruppierung als Ganzes und nicht nur gegen den
Geschädigten gerichtet, und die Gruppierung habe sich ohne Zweifel auf dem
Anreiseweg an das Fussballspiel befunden. Das Konkordat finde deshalb sowohl in
zeitlicher als auch räumlicher Hinsicht Anwendung.
4.
4.1
Der
Beschwerdeführer bestreitet grundsätzlich nicht, eine Gewalttätigkeit im Sinn
von Art. 2 Abs. 1 des Konkordats begangen zu haben. Dies ist mit den
Akten der Beschwerdegegnerin – namentlich die Videoaufzeichnungen sowie die
polizeilichen Ermittlungen und der Rapport an die Staatsanwaltschaft – denn
auch in rechtsgenüglicher Weise nachgewiesen. Der Beschwerdeführer behauptet
lediglich, die Gewalttätigkeit habe nicht anlässlich einer Sportveranstaltung
stattgefunden; es bestehe insbesondere kein thematischer Zusammenhang zwischen
dem gewalttätigen Verhalten und dem Fussballspiel zwischen dem GCZ und dem FC Schaffhausen
in Schaffhausen, und er sei weder Anhänger der einen noch der anderen am
Fussballspiel beteiligten Mannschaften. Dieses beschwerdeführerische Vorbringen
gilt es nachfolgend zu prüfen:
4.2
Art. 2
Abs. 1 des Konkordats, welcher in seiner geänderten Form im Kanton Zürich
am 1. August 2013 in Kraft getreten ist, bringt in Verbindung mit Art. 1
des Konkordats klar zum Ausdruck, dass der Bezug zu einer Sportveranstaltung
dann als gegeben erachtet werden soll, wenn eine zeitliche und thematische Nähe
zur Veranstaltung besteht und die Tat einen Zusammenhang mit der Anhängerschaft
zu einer der beteiligten Mannschaften aufweist. Es steht ausser Frage, dass ein
gewisser Zeitraum von einigen Stunden vor und nach den Spielen abgedeckt werden
muss, um das Ziel der Gewaltprävention zu erreichen. Der Anwendungsbereich von Art. 2
Abs. 1 muss aber auch im Hinblick auf (den unveränderten) Art. 2 Abs. 2
des Konkordats gelesen werden, welcher sich auf die Sportstätten, deren
Umgebung sowie den An- und Rückreiseweg bezieht; der sich aus Abs. 1 und Abs. 2
ergebende Zurechnungszusammenhang soll jeweils gleich ausgelegt werden (Florian
Samuel Fleischmann, Polizeirechtliche Massnahmen zur Bekämpfung der Gewalt
anlässlich von Sportveranstaltungen, Zürich/Basel/Genf 2019, S. 34).
Grundsätzlich soll nur solches gewalttätiges Verhalten zu Massnahmen des
Konkordats führen, welches einen konkreten Zusammenhang mit der
Sportveranstaltung und der Anhängerschaft bei einer der Mannschaften aufweist (zum
Ganzen: BGE 140 I 2 E. 7.2; Empfehlungen der KKJPD, S. 4).
Da das Konkordat bezweckt, Gewalttätigkeiten rund um
Sportanlässe sowie in den Innenstädten der Austragungsorte zu erfassen, darf
dessen Anwendungsbereich nicht zu eng gefasst werden. Zudem ist auf eine starre
Abgrenzung zu verzichten, da die konkreten Ereignisse sehr unterschiedliche
Formen annehmen können (BBl 2005 5613 ff. 5617; BGE 140 I 2 E. 7.2).
Der Anwendungsbereich muss jedoch in jedem Fall mit der Zielsetzung des
Konkordats, nämlich der frühzeitigen Erkennung und Verhinderung von Gewalt
anlässlich von Sportanlässen, gesehen und verfassungskonform ausgelegt werden.
So dienen die Massnahmen des Konkordats allgemein dem Schutz von
Sportveranstaltungen vor Gewalt und im Besonderen dem Schutz individueller
Rechtsgüter, mithin soll eine friedliche Durchführung von grossen Sportanlässen
ermöglicht werden.
Dahinter steht insbesondere die
Motivation, friedliche Besucher, die sich in die Stadien begeben, vor einer
Konfrontation mit gewaltbereiten Gruppen zu schützen, welche erfahrungsgemäss
die Austragungsorte aufsuchen, um diese als Plattform für ihre
Gewalttätigkeiten zu missbrauchen, und dort den Schutz der Masse zur Wahrung
ihrer Anonymität nutzen (vgl.
BBl 2005 5613 ff.,
5617,
5625 f.
; VGr, 8. September
2011, VB.2011.00465, E. 4.2).
Gewalttätigkeiten, denen es an einem
konkreten Zusammenhang zu einem Sportereignis, mithin an einer kontinuierlichen
Ereigniskette, fehlt, werden vom Konkordat hingegen nicht erfasst.
4.3
Vorab ist
festzuhalten, dass es keine Rolle spielt, dass der Beschwerdeführer nicht
Anhänger einer der am besagten Fussballspiel beteiligten Mannschaften ist. Vielmehr
genügt es nach dem Wortlaut von Art. 2 Abs. 1 des Konkordats, dass
sich eine Person im Vorfeld einer Sportveranstaltung, während der Veranstaltung
oder im Nachgang dazu gewalttätig verhält. Um Massnahmen des Konkordats nach
sich zu ziehen, muss das gewalttätige Verhalten einen konkreten Zusammenhang
mit einer Sportveranstaltung und der Anhängerschaft bei einer der Mannschaften
aufweisen (vgl. BGE 140 I 2 E. 7.2; oben E. 4.2). Das bedeutet, dass
die Gewalt nicht zwingend von den Anhängern der an der Sportveranstaltung
beteiligten Mannschaften ausgehen muss, sondern sich auch gegen sie richten
kann. So ist es nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts rechtmässig,
dem Umstand, dass in der Stadt Zürich gleich zwei Clubs auf hohem Niveau
spielen, Rechnung zu tragen. Da dadurch das Risiko erhöht ist, dass es zu Auseinandersetzungen
zwischen den Anhängern der beiden Rivalen kommt, gilt es zu verhindern, dass
gewaltbereite Anhänger des einen Clubs in die Umgebung des Austragungsorts
gelangen, wo der jeweils andere Club spielt (VGr, 19. Juni 2020,
VB.2020.00191, E. 3.6.3; VGr, 24. September 2014, VB.2014.00407, E. 3.3.2).
Diese Rechtsprechung steht insbesondere auch mit dem Zweck des Konkordats im
Einklang, Personen, die den Behörden als gewalttätig bekannt sind, die
Gelegenheit zur Ausübung von Gewalt zu nehmen, indem sie von
Sportveranstaltungen ferngehalten werden (vgl. BBl 2005 5625).
4.4
Zur
zeitlichen und thematischen Nähe zu einer Sportveranstaltung hat sich das
Verwaltungsgericht in einem Entscheid aus dem Jahr 2011 geäussert: Das
Verwaltungsgericht hatte zu beurteilen, ob ein solcher Zusammenhang zwischen
einer Sportveranstaltung in Luzern und darauffolgenden Gewalttätigkeiten in der
Stadt Zürich gegeben war. Damals formierten sich nach Ankunft des Extrazugs vom
Fussballspiel zwischen dem FC Luzern und dem FC Zürich rund 100 FCZ-Anhänger
im Hauptbahnhof Zürich zu einer Gruppe und begaben sich zu einer Party ins FCZ-Fanlokal,
wobei sie entlang der Route zahlreiche Sprayereien an Gebäuden und öffentlichen
Verkehrsmitteln hinterliessen. Das Verwaltungsgericht kam zum Schluss, dass
zwar grundsätzlich Gewalttätigkeiten auf dem An- und Rückreiseweg noch als
"anlässlich von Sportveranstaltungen" begangen betrachtet werden
können. Im zu beurteilenden Fall fehlte es jedoch an einem direkten Bezug
zwischen der Party im FCZ-Fanlokal und dem Fussballspiel, weshalb die Rückreise
spätestens am Hauptbahnhof Zürich beendet gewesen sei und die
verübte Gewalttätigkeit auf dem
Weg zum Party-Lokal
nicht mehr als anlässlich einer Sportveranstaltung erachtet
werden könne;
das Konkordat sei folglich nicht anwendbar (vgl. VGr, 8. September
2011, VB.2011.00465, E. 4.1 und 4.2).
Dem Urteil des
Verwaltungsgerichts vom 8. September 2011 lag die damalige Bestimmung von
a
Art. 2
des Konkordats zugrunde. Dessen Abs. 1 enthielt zum damaligen Zeitpunkt
die Präzisierung
im Vorfeld einer Sportveranstaltung, während der
Veranstaltung oder im Nachgang dazu
noch nicht (E. 2.1). Das
Verwaltungsgericht erwog damals, dass die Bestimmung des heute unveränderten Art. 2
Abs. 2 des Konkordats den Begriff des gewalttätigen Verhaltens nach dem
damaligen
a
Art. 2 Abs. 1 des Konkordats nicht nur um den An-
und Rückreiseweg erweitere, sondern damit auch den äusseren Rahmen dessen
absteckte, was noch zu einer Sportveranstaltung zu zählen sei (VGr, 8. September
2011, VB.2011.00465, E. 4.2).
4.5
Fraglich
ist, ob diese Rechtsprechung zur zeitlichen, räumlichen und thematischen Nähe
zu einer Sportveranstaltung (E. 4.4) durch den neuen Art. 2 Abs. 1
des Konkordats eine Veränderung erfahren hat. Konkret ist mithilfe einer
Auslegung von Art. 2 Abs. 1 des Konkordats zu beurteilen, ob der
vorliegende – allerdings umstrittene – Sachverhalt die erforderliche zeitliche,
räumliche und thematische Nähe zu einer Sportveranstaltung aufweist oder nicht.
Der zeitliche Zusammenhang ist dabei von vornherein als gegeben zu erachten,
fanden die Gewalttätigkeiten doch nur rund drei Stunden vor Spielbeginn mit einer
der Mannschaften, deren Fans in die Auseinandersetzung verwickelt waren, statt.
Unbestrittenermassen kam die angegriffene GCZ-Fangruppe von I her und
wurde um ca. 16 Uhr bei der SZU-Haltestelle "G" angegriffen.
Selbst wenn die GCZ-Fangruppe von einer Feier im Gebiet I kam, so ist doch mit
der Vorinstanz davon auszugehen, dass sie sich auf der Anreise zum Fussballspiel
in Schaffhausen befunden hat, zumal der Extrazug von Zürich nach Schaffhausen
um 16.40 Uhr fuhr und der angegriffene GCZ-Fan einen Fanschal und eine
Pyrofackel mit sich führte. Nach der bisherigen Rechtsprechung (E. 4.4)
würde es wohl an einem direkten Bezug zwischen der Feier bzw. dem vorangehenden
Treffen der GCZ-Fans im Gebiet I und dem Fussballspiel fehlen. Der Bericht der
KKJPD vom 2. Februar 2012 über die Änderung des Konkordats erachtete diese
Rechtsprechung indes als "problematisch"; mit der neuen Umschreibung
in Art. 2 Abs. 1 des Konkordats soll klargestellt werden, dass die
zeitliche und thematische Nähe zur Sportveranstaltung auch dann noch als
gegeben erachtet werden soll, wenn Fangruppen beispielsweise
nach der
Rückreise
von einem Spiel Personen angreifen oder Sachbeschädigungen
begehen. In der Volksabstimmung vom 9. Juni 2013 wurde das geänderte
Konkordat vom Zürcher Stimmvolk angenommen. Im Sinn einer historischen und
teleologischen Auslegung ist demnach festzuhalten, dass mit der Änderung eine
Ausweitung des zeitlichen, räumlichen und thematischen Zusammenhangs angestrebt
wurde, nachdem die bisherige Regelung und die dazu ergangene Rechtsprechung als
ungenügend empfunden worden waren. Dass ein Bedürfnis nach einer gewissen
Ausweitung des zeitlichen und räumlichen Anwendungsbereichs bestehen kann,
hielt auch das Bundesgericht in der abstrakten Normenkontrolle des geänderten Art. 2
Abs. 1 des Konkordats fest (BGE 140 I 2 E. 7.2). Es kam zum Schluss,
dass sich die geänderte Bestimmung ohne Weiteres verfassungskonform auslegen
und anwenden lasse. Wie erwähnt, legen die Umstände nahe, dass sich ein
Grossteil der GCZ-Fangruppe auf der Anreise zum Auswärtsspiel nach Schaffhausen
befand. Gerade der Umstand, dass sie sich u.
a. zwecks gemeinsamer Anreise getroffen hatten,
spricht dafür, diese Anreise als vom erweiterten Anwendungsbereich von Art. 2
Abs. 1 des Konkordats erfasst zu betrachten, ereignen sich doch
gewalttätige Auseinandersetzungen weit häufiger bei gemeinsamer Reise. Ob sich
die Fans mit oder ohne Feier zur gemeinsamen Anreise getroffen haben, kann
keine Rolle spielen. Ebenso wenig wirkt sich auf die Anwendbarkeit des
Konkordats aus, ob der Beschwerdeführer den Angriff im Voraus geplant und die
GCZ-Fangruppe abgepasst hat; eine entsprechende Gewalttätigkeit im Vorfeld
einer Sportveranstaltung genügt. Ohnehin wäre aufgrund allgemeiner
Lebenserfahrung davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer als FCZ-Fan bzw.
allgemein als Fussballfan wusste, dass GC an jenem Abend in Schaffhausen spielen
würde. Nach dem Gesagten haben die Vorinstanzen das Konkordat zu Recht auf den
vorliegenden Fall angewendet. Zu Recht haben sie auch bejaht, dass die
öffentliche Ordnung und Sicherheit durch den vom Beschwerdeführer und seinen
Gleichgesinnten ausgehenden Angriff auf die GCZ-Fangruppe gefährdet war.
4.6
Nach Art. 4
Abs. 1 des Konkordats kann gegenüber einer Person, die sich anlässlich von
Sportveranstaltungen nachweislich an Gewalttätigkeiten gegen Personen oder
Sachen beteiligt hat, ein Rayonverbot ausgesprochen werden (oben, E. 2.2).
Mit der Meldeauflage wird die betroffene Person verpflichtet, sich bei der
zuständigen Amtsstelle zu der Zeit persönlich zu melden, in der ein Spiel der
Sportmannschaft stattfindet, der sie sich verbunden fühlt (Art. 6 Abs. 1
des Konkordats). Damit wird wie auch mit einem Rayonverbot die
Bewegungsfreiheit beeinträchtigt.
Die Bewegungsfreiheit ist als Teil der persönlichen Freiheit
im Sinn von Art. 10 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV) garantiert. Sie kann wie andere
Grundrechte nach den Kriterien von Art. 36 BV eingeschränkt werden.
Einschränkungen bedürfen einer gesetzlichen Grundlage, müssen durch ein
öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter
gerechtfertigt sein und haben sich schliesslich als verhältnismässig zu
erweisen. Die Kerngehaltsgarantie ist im vorliegenden Zusammenhang ohne Belang
(vgl. BGE 140 I 2 E. 9.1; 137 I 31 E. 6.2; VGr, 24. September
2014, VB.2014.00407, E. 3.1).
4.6.1
Das Konkordat bildet als autonomes kantonales Recht, das dem fakultativen
Referendum unterstand, eine hinreichende gesetzliche Grundlage für die
Einschränkung von Grundrechten. Ebenso ist unbestritten, dass ein gewichtiges
öffentliches Interesse daran besteht, Gewalttätigkeiten anlässlich von
Sportveranstaltungen – und damit Störungen und Gefährdungen der öffentlichen
Ordnung – zu verhindern. Ausserdem sind unbeteiligte Besucher und Veranstalter
von Sportanlässen durch Gewalttätigkeiten in ihren privaten Interessen beeinträchtigt
und in ihren Grundrechten betroffen (BGE 137 I 31 E. 6.4; VGr, 24. September
2014, VB.2014.00407, E. 3.2).
4.6.2
In Bezug auf die Verhältnismässigkeit bildet das Rayonverbot nach Art. 4
des Konkordats die mildeste Massnahme zur Verhinderung von Gewalt anlässlich
von Sportveranstaltungen. Die Meldeauflage nach Art. 6 des Konkordats
stellt grundsätzlich einen stärkeren Eingriff in die Grundrechte, namentlich
die Bewegungsfreiheit, dar als das Rayonverbot (BGE 140 I 2 E. 12; BGE 137
I 31 E. 7.5.2; Empfehlungen KKJPD, S. 5). Das im Konkordat angelegte
Kaskadensystem wird dadurch beibehalten, dass für weniger schwerwiegende
Gewaltakte, die durch eine Person ausgeübt werden, die zum ersten Mal durch
gewalttätiges Verhalten auffällt, nach wie vor ein Rayonverbot als mildeste
Massnahme ausgesprochen wird. Bei schwerwiegenden Gewalttaten darf dagegen im
Interesse einer wirksamen Gewaltprävention wegen der erkennbaren
Gewaltbereitschaft der betroffenen Person unmittelbar eine Meldeauflage
angeordnet werden (BGE 140 I 2 E. 12.2.1). Nach den Empfehlungen der KKJPD
soll die Grenze zwischen weniger schwerwiegenden Gewaltakten und Delikten,
welche präventionshalber eine Meldeauflage erfordern, dort gezogen werden, wo
eine schwere Sachbeschädigung im Sinn von Art. 144 Abs. 2 und 3 StGB
oder Gewalt gegen Personen – mit der Ausnahme von Tätlichkeiten – begangen wird
(Empfehlungen KKJPD, S. 14). Diese wird damit begründet, dass sich
gewalttätige Personen durch eine Meldeauflage deutlich wirksamer vom Umfeld der
Sportveranstaltungen fernhalten lassen (Bericht der KKJPD zur Änderung des
Konkordats vom 2. Februar 2012, S. 26).
4.6.3
Vor diesem Hintergrund erscheint die gegen den Beschwerdeführer verfügte
Meldeauflage für eine Dauer von 1,5 Jahren jedenfalls nicht als
unverhältnismässig. Bei den vom Beschwerdeführer unbestrittenen
Gewalttätigkeiten handelt es sich nicht mehr um ein leichtes Delikt, für
welches bloss ein Rayonverbot auszusprechen wäre. Vielmehr werden dem
Beschwerdeführer Verbrechen und Vergehen gegen Leib und Leben vorgeworfen,
welche die Intensität von blossen Tätlichkeiten überschreiten und daher eine
Meldeauflage erfordern. Die Meldeauflage erweist sich sodann als geeignete
Massnahme, um Personen, von denen Gewalttätigkeiten ausgehen könnten, zu
kritischen Zeiten – das heisst zu Beginn und nach Schluss von
Sportveranstaltungen – vom Austragungsort fernzuhalten. Die Meldeauflage wird
sogar als wirksameres Mittel zur Verhinderung von Gewalttätigkeiten betrachtet
als das Rayonverbot. Da Rayonverbote häufig relativ grosse und unüberschaubare
Gebiete umfassen, sind sie durch die Polizeibehörden nur schwierig zu
überprüfen und durchzusetzen (vgl. BGE 140 I 2 E. 12.2 sowie den Bericht
der KKJPD zur Änderung des Konkordats vom 2. Februar 2012, S. 26).
Schliesslich gelingt es dem Beschwerdeführer nicht, aufzuzeigen, inwiefern
seine Interessen an der Aufhebung der Meldeauflage höher zu gewichten wären,
als das öffentliche Interesse an der Verhinderung von Gewalt an
Sportveranstaltungen. Es ist für den Beschwerdeführer zweifellos mit einer
gewissen Härte verbunden, wenn er an den Spieltagen der 1. Mannschaft des FCZ
aufgrund der Meldepflicht in seiner Bewegungsfreiheit und damit in der Planung
seiner Freizeit und Ferienaktivitäten eingeschränkt ist. Angesichts der
erkennbaren und wiederholten Gewaltbereitschaft des Beschwerdeführers
überwiegen diese privaten Interessen das entgegenstehende Interesse an der
Gewaltprävention jedoch nicht, zumal gemäss Verfügung auch darauf Rücksicht
genommen werden kann, wenn eine Meldung bei der zuständigen Polizeistelle aus
wichtigen und belegbaren Gründen nicht möglich ist.
Die Anordnung der Meldeauflage
vom 24. Januar 2020 erweist sich damit als gerechtfertigt. Sie bewegt sich
auch in zeitlicher Hinsicht im Rahmen des Ermessens der Beschwerdegegnerin und
der Vorinstanz. Die gesetzlich vorgesehene Höchstdauer von drei Jahren (vgl. Art. 6
Abs. 1 des Konkordats) wird nicht ausgeschöpft.
4.6.4
Das Ziel des Rayonverbots ist die Vorbeugung gegen gewalttätiges Verhalten
im Sinn von Art. 2 des Konkordats. Dazu gehören im Anwendungsbereich des
Konkordats nicht nur schwere Formen von Gewalt, sondern auch weniger schwerwiegende
Übertretungen wie zum Beispiel Tätlichkeiten (BGE 140 I 2 E. 11.2.2). Dazu
ist es auch grundsätzlich geeignet und aufgrund der obgenannten Vorkommnisse
auch erforderlich. Der Beschwerdeführer ist aufgrund des Rayonverbots zwar in
seiner Bewegungsfreiheit eingeschränkt; diese Einschränkung erweist sich jedoch
als gering, beschlägt es doch nur eine beschränkte Zeitdauer von vier Stunden
vor bis vier Stunden nach Heimspielen des FCZ oder des GCZ. Die privaten
Interessen des Beschwerdeführers vermögen das öffentliche Interesse an der
Verhinderung von Gewalt während Sportveranstaltungen nicht zu überwiegen. Auch
die Dauer (bis 30. Juni 2021) erweist sich als angemessen. Daher erweist
sich das Rayonverbot betreffend Spiele des FCZ und GCZ als verhältnismässig und
die Beschwerde ist abzuweisen.
5.
Die Gerichtskosten sind
ausgangsgemäss dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Aufgrund seines Unterliegens ist ihm
keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'200.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    105.--
Zustellkosten,
Fr. 2'305.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …