zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00061 · 2019-05-09 · de

Bewilligungen/Konzession | Konzession/Bewilligung Hafenanlage. Planungen unterer Stufen haben denjenigen der oberen Stufe, die Nutzungsplanung jeder Art und Stufe der Richtplanung zu entsprechen. Abweichungen sind nur zulässig, wenn sie sachlich gerechtfertigt und untergeordneter Natur sind (E. 5.5.2). Zum "heutigen Bestand" gemäss kantonalem Richtplan sind lediglich die tatsächlich vorhandenen Bauwerke und nicht auch ein erst geplantes Bauwerk zu rechnen (E. 5.5.3). Eine Ausnahmebewilligung nach § 220 PBG erfordert, dass besondere Verhältnisse bestehen, bei denen die Durchsetzung der Vorschriften als unverhältnismässig erscheint. Mit einem Dispens sollen im Einzelfall Härten und offensichtliche Unzweckmässigkeiten, d. h. offensichtlich ungewollte Wirkungen der notwendigerweise generalisierenden und schematisierenden Normen, die mit dem Erlass nicht beabsichtigt waren, beseitigt werden. Solche Verhältnisse sind vorliegend nicht ersichtlich und ebenso wenig die Voraussetzungen für eine Abweichung vom kantonalen Richtplan (E. 5.5.5). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 19..2.09.0 VB.2018.00061
Zurich Verwaltungsgericht 19..2.09.0 VB.2018.00061
Zurigo Verwaltungsgericht 19..2.09.0 VB.2018.00061

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00061
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Geschäftsnummer:
VB.2018.00061
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 09.05.2019
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 09.07.2020 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Bewilligungen/Konzession
Konzession/Bewilligung Hafenanlage.
Planungen unterer Stufen haben denjenigen der oberen Stufe, die Nutzungsplanung jeder Art und Stufe der Richtplanung zu entsprechen. Abweichungen sind nur zulässig, wenn sie sachlich gerechtfertigt und untergeordneter Natur sind (E. 5.5.2). Zum "heutigen Bestand" gemäss kantonalem Richtplan sind lediglich die tatsächlich vorhandenen Bauwerke und nicht auch ein erst geplantes Bauwerk zu rechnen (E. 5.5.3). Eine Ausnahmebewilligung nach § 220 PBG erfordert, dass besondere Verhältnisse bestehen, bei denen die Durchsetzung der Vorschriften als unverhältnismässig erscheint. Mit einem Dispens sollen im Einzelfall Härten und offensichtliche Unzweckmässigkeiten, d. h. offensichtlich ungewollte Wirkungen der notwendigerweise generalisierenden und schematisierenden Normen, die mit dem Erlass nicht beabsichtigt waren, beseitigt werden. Solche Verhältnisse sind vorliegend nicht ersichtlich und ebenso wenig die Voraussetzungen für eine Abweichung vom kantonalen Richtplan (E. 5.5.5).
Abweisung.
Stichworte:
AUSLEGUNG
AUSNAHMEVORAUSSETZUNGEN
BOOTSLIEGEPLATZ
HAFEN
KONZESSION
RICHTPLAN
RICHTPLAN-TEXT
Rechtsnormen:
§ 16 Abs. II PBG
§ 220 Abs. I PBG
§ 338a Abs. I PBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2018.00061
VB.2018.00079
Urteil
der 3. Kammer
vom
9. Mai 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Ersatzrichter
Christian Mäder,
Gerichtsschreiberin
Nicole Bürgin.
VB.2018.00061
(I)
VB.2018.00079 (II)
In
Sachen
I.
Gemeinde A,
vertreten durch RA B,
II
.
Hafengenossenschaft C,
vertreten
durch RA D,
Beschwerdeführerinnen,
gegen
1.
E AG, vertreten durch RA F,
2.1
G,
2.2
H,
vertreten durch RA I,
Beschwerdegegnerschaft,
und
Baudirektion Kanton Zürich,
Mitbeteiligte,
betreffend Bewilligungen/Konzession,
hat sich ergeben:
I.
Die Gemeinde A ersuchte die Baudirektion am 13. Mai
2013 für sich und die Hafengenossenschaft C (als Unterkonzessionärin; im
Folgenden Genossenschaft) um die Erteilung einer Konzession und die Bewilligungen
für die Erstellung einer Stationierungsanlage (Hafen C) vor und auf dem
Grundstück Kat.-Nr. 01 in A. Innert der Auflagefrist gingen sieben Einsprachen
ein. Nach Durchführung von Einsprache- und Nachverhandlungen wies das Amt für
Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) die Einsprachen am 21. April 2017
ab, soweit sie nicht als durch Rückzug oder Projektanpassungen erledigt
abgeschrieben wurden. Zugleich erteilte das Amt für den Neubau der Hafenanlage
unter Nebenbestimmungen die wasserrechtliche Konzession, die
gewässerschutzrechtliche Bewilligung, die wasserbaupolizeiliche
Ausnahmebewilligung, die raumplanungsrechtliche Ausnahmebewilligung, die fischereirechtliche
Bewilligung, die naturschutzrechtliche und die strassenpolizeiliche
Bewilligung.
II.
Hiergegen gelangten die E AG sowie G und H mit
separaten Rekursen vom 24. Mai 2017 an das Baurekursgericht und
beantragten die Aufhebung der angefochtenen Verfügung. Nach einem doppelten
Schriftenwechsel führte das Baurekursgericht am 27. September 2017 sowie
am 2. November 2017 einen Augenschein auf dem Lokal durch. Mit Entscheid
vom 19. Dezember 2017 hiess das Gericht die vereinigten Rekurse gut und
hob die Verfügung des AWEL vom 21. April 2017 auf. Die Verfahrenskosten
wurden zur Hälfte der Baudirektion und je zu einem Viertel der Gemeinde A und
der Genossenschaft überbunden. Sodann wurden die Gemeinde A und die
Genossenschaft verpflichtet, den Rekurrierenden eine Parteientschädigung von je
Fr. 2'500.- zu bezahlen. Eine Minderheit des Gerichts hatte Abweisung der
Rekurse beantragt.
III.
A.
Mit Beschwerde vom 31. Januar 2018
(VB.2018.00061) liess die Gemeinde A dem Verwaltungsgericht beantragen:
"1.   Der Entscheid des Baurekursgerichts … vom 19. Dezember
2017 sei aufzuheben.
2.   Die Verfügung des AWEL … vom 21. April 2017 sei zu
bestätigen. Eventuell sei
die Sache an das Baurekursgericht zurückzuweisen.
3.  Alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegner­schaft, und zwar sowohl für
das Rekurs- als auch für das Beschwerdeverfahren."
B.
Am 1. Februar 2018 gelangte auch die
Hafengenossenschaft mit einer inhaltlich gleichlautenden Beschwerde (VB.2018.00079)
an das Verwaltungsgericht.
C.
Der zuständige Abteilungspräsident des
Verwaltungsgerichts vereinigte die Verfahren mit Verfügung vom 9. Februar
2018. Diese wurden unter der Nummer VB.2018.00061 weitergeführt. In seiner
Vernehmlassung vom 20. Februar 2018 schloss das Baurekursgericht auf
Abweisung der Beschwerden. Die Gemeinde A erklärte am 15. Februar 2018,
dass sie die Beschwerde der Genossenschaft unterstütze. Das AWEL schloss am 5. März
2018 ebenfalls auf Gutheissung der Rechtsmittel. Die E AG sowie G und H
liessen am 13. März bzw. 3. April 2018 Abweisung der Beschwerde
beantragen. Ausserdem verlangten sie eine Parteientschädigung. Mit Replik vom
20. April 2018 hielt die Gemeinde A an ihren Anträgen fest.
Auf die Erwägungen des Rekursentscheids und
die Parteivorbringen wird, soweit wesentlich, in den nachfolgenden
Urteilsgründen zurückgekommen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2
Als
Gesuchstellerin für die Erteilung einer Konzession tritt die Gemeinde A auf.
Diese beabsichtigt jedoch, der Genossenschaft eine Unterkonzession zu erteilen,
damit diese den Hafen erstellen und betreiben kann. Als Eigentümer der
unmittelbar an die geplante Hafenanlage anstossenden Grundstücke
Kat.-Nrn. 02 bzw. 03 und aufgrund der geltend gemachten Rechtsverletzungen
waren die E AG wie auch G und H kraft § 338a Abs. 1 des
Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) unbestrittenermassen
zum Rekurs legitimiert. Ebenso steht die Befugnis der Gemeinde A als
Gesuchstellerin und der Genossenschaft als Bauherrin fest, den Bestand der –
als ein wohlerworbenes Recht der Eigentumsgarantie unterstehenden – Konzession
mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht zu verteidigen. Dabei tut es –
entgegen der Auffassung der ihre Legitimation bestreitenden Beschwerdegegnerin 1
– nichts zur Sache, ob die Gemeinde mit dem Konzessionsgesuch neben privaten
auch öffentliche Interessen vertritt (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.],
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,
Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], § 21 N. 117 und 103).
1.3
1.3.1
Die Beschwerdeführenden rügen, durch die Erstellung des Hafens werde
ermöglicht, insbesondere die besonders schöne und wertvolle Bucht im
Uferabschnitt 04 von allen Bojen zu befreien. Der vorliegende Fall
unterscheide sich damit vom Durchschnittsfall, in dem Bojen an nicht besonders
wertvollen Standorten durch Hafenplätze ersetzt würden. Auf diesen Aspekt sei
die Vorinstanz nicht eingegangen, weshalb sie insofern den Anspruch der
Beschwerdeführenden auf rechtliches Gehör verletzt habe.
1.3.2
Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) fliesst unter anderem das
Recht der Betroffenen, sich vor Erlass eines in ihre Rechtsstellung
eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern und ihren Standpunkt zu allen
relevanten Fragen wirksam zur Geltung zu bringen. Ebenso müssen die
(Rechtsmittel-)Behörden die Vorbringen der Parteien entgegennehmen, prüfen und
in ihrer Entscheidung berücksichtigen (BGE 127 I 54 E. 2b, 124 I 241 E. 2;
Bernhard Waldmann, Basler Kommentar, 2015, Art. 29 BV N. 45 mit
Hinweisen; Gerold Steinmann, St. Galler Kommentar zur Bundesverfassung, 2014, Art. 29
N. 49). Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu
begründen. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sie sich mit allen
Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen
ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen
Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich die
Betroffenen über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in
voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen können. In diesem
Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die
Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 136 I 229 E. 5.2
mit Hinweisen). Die Vorinstanz hält in allgemeiner Weise fest, dass keine
Gründe für einen Dispens ersichtlich seien und handelt somit insofern auch das
Vorbringen der Beschwerdeführenden ab. Das rechtliche Gehör der
Beschwerdeführenden ist daher nicht verletzt.
2.
2.1
Gemäss den
Unterlagen zum Konzessionsgesuch umfasst das Projekt auf einer Fläche von
insgesamt 4'495 m² am Ufer des Zürichsees ein Betriebsgebäude mit einem
Grundriss von 6 m x 6,8 m. Dort sollen neben WC-Räumen ein
Pumpenschachtraum und ein Hafenmeistermagazin eingerichtet werden. Als weitere
Infrastrukturbauten sind eine Fäkalienpumpstation und ein Takelmast geplant. Die
in einem Abstand von rund 18 m zum Ufer liegende und bis zu 62 m in
das Seegebiet auskragende Anlage soll Platz für 68 Boote bieten. Die ein
Viereck bildende 2 m bzw. 2,5 m breite Steganlage verläuft auf
insgesamt 116,5 m parallel zum Ufer und springt an den Enden 42 m
bzw. 39,5 m in den See hinaus. Seeseitig verläuft der Steg ebenfalls
parallel zum Ufer und wird in der Mitte durch eine 10 m breite
Hafeneinfahrt unterbrochen, die beidseitig durch einen Wellenbrecher geschützt
werden soll. Im westlichen Bereich der Steganlage ist eine 4 m breite und
15 m lange Aussichtsplattform mit Sitzgelegenheiten vorgesehen.
Als Ausgleich für die
Beeinträchtigung der Unterwasservegetation durch die Bootsstationierungsanlage
sieht das Projekt im Uferbereich sowie im Gebiet L Flachwasseraufwertungen im
Umfang von rund 3'330 m² vor. Als weitere Kompensationsmassnahme sollen 19
von insgesamt 57 von der Gemeinde A konzedierte Bojen aufgehoben werden. Deren
Benutzern soll prioritär ein Bootsplatz in der neuen Hafenanlage zustehen.
2.2
Nach dem
Gesagten umfasst der projektierte Hafen C Bereiche im Zürichsee und an Land.
Die erstgenannten, flächenmässig weit überwiegenden Teile erfordern gemäss § 36
Abs. 1 und § 75 des Wasserwirtschaftsgesetzes vom 2. Juni 1991
(WWG) eine Konzession. Im Weiteren sind – wie das AWEL in der Verfügung vom 21. April
2017 festhält – folgende Bewilligungen nötig:
-
die fischereirechtliche Bewilligung nach Art. 8 f. des
Bundesgesetzes über die Fischerei vom 21. Juni 1991;
-
die raumplanungsrechtliche Ausnahmebewilligung nach Art. 24 des
Raum­planungsgesetzes vom 22. Juni 1979;
-
die naturschutzrechtliche Bewilligung nach Art. 18 Abs. 1
bis
des Natur- und Heimatschutzgesetzes vom 1. Juli 1966.
In der langgezogenen landseitigen Parzelle Kat.-Nr. 01
erfordert das Projekt folgende Bewilligungen und Ausnahmebewilligungen:
-
die gewässerschutzrechtliche Ausnahmebewilligung für die Überstellung
des Uferstreifens nach Art. 41c Abs. 1 der Gewässerschutzverordnung
vom 28. Oktober 1998;
-
die wasserbaupolizeiliche Ausnahmebewilligung nach § 21 WWG;
-
die strassenpolizeiliche Bewilligung nach dem Strassengesetz vom 27. September
1981.
2.3
Der (vom Bundesrat am 29. April 2015 genehmigte
)
kantonale Richtplan vom 18. März 2014 äussert sich in
Ziffer 4.8 zur Schifffahrt. Danach erfüllen die Gewässer vielfältige
Funktionen und sind einem hohen Nutzungsdruck ausgesetzt. Damit die Qualität
und die Funktionen der Gewässer nachhaltig gesichert werden können, soll grundsätzlich
auf eine Nutzungsintensivierung verzichtet werden (Ziffer 4.8.1 Abs. 2).
Bootsliegeplätze, die über den heutigen Bestand hinausgehen, können in
Ausnahmefällen, speziell bei Umnutzungen von bisher industriell genutzten
Liegenschaften am Seeufer, zugelassen werden. Auf dem Zürichsee sind –
gemeinsam mit den Kantonen St. Gallen und Schwyz – Massnahmen zur
Konzentration von Bootsliegeplätzen an ökologisch empfindlichen Stellen, unter
Abbau bestehender Bojenfelder, zu prüfen (Ziffer 4.8.3 lit. a Abs. 2).
Die Standorte der Hafenanlagen, die Situierung der Bootsliegeplätze sowie
Kursschifffahrtslinien von regionaler Bedeutung werden mit den regionalen
Richtplänen festgesetzt (Ziffer 4.8.3 lit. b).
3.
Die vom Baurekursgericht an den beiden Augenscheinen
getroffenen Feststellungen können auch vom Verwaltungsgericht berücksichtigt
werden (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 81). Ausserdem geben die
Akten über die massgebenden Umstände der streitbetroffenen Konzession und
Bewilligungen hinreichend Auskunft. Auf einen gerichtlichen Lokaltermin kann
daher verzichtet werden. Ebenso wenig sind anderweitige Untersuchungen oder
Beweiserhebungen erforderlich. Das Verfahren ist daher spruchreif.
4.
4.1
Vor
Baurekursgericht erhoben die Rekurrierenden und Beschwerdegegner 2 neben formellen
Einwänden zahlreiche materiell-rechtliche Rügen. Sie machten insbesondere
geltend, dass das Hafenprojekt den Vorgaben für Bootsliegeplätze im kantonalen
Richtplan zuwiderlaufe und die pendente Gesamtrevision des regionalen
Richtplans Pfannenstil nachteilig beeinflusse. Ferner rügten sie eine
ungenügende Einordnung des Hafens. Die Beschwerdegegnerin 1 beanstandete,
dass das AWEL bei der gebotenen Interessenabwägung die natur- und
fischereirechtliche Aspekte ungenügend gewichtet habe. Im Weiteren sei die
raumplanungs- und gewässerschutzrechtliche Bewilligung ohne umfassende
Ermittlung und Abwägung aller beteiligten Interessen erteilt worden;
insbesondere habe keine ausreichende Standortevaluation stattgefunden.
Schliesslich fehle es auch bei der wasserrechtlichen Konzession an einer alle
massgeblichen öffentlichen Interessen und deren Beeinträchtigung durch das
Vorhaben durchgeführten Untersuchung.
Das Baurekursgericht prüfte zunächst, ob das Projekt die
planungsrechtlichen Grundsätze und Vorgaben im kantonalen Richtplan beachte.
Weil die Vorinstanz dies verneinte, weshalb die Konzession schon aus diesem
Grund nicht erteilt werden dürfe, befand sie, dass es sich erübrige, das
Vorhaben auch unter konzessions-, naturschutz-, raumplanungs-, fischerei- und
erschliessungsrechtlichen Aspekten zu prüfen.
4.2
Im Rekurs-
und Beschwerdeverfahren gilt ein unterschiedlicher Überprüfungsmassstab: Mit Rekurs
können gerügt werden: a. Rechtsverletzungen einschliesslich
Ermessensmissbrauch, Ermessensüberschreitung oder Ermessensunterschreitung,
b. unrichtige oder ungenügende Feststellung des Sachverhalts, c. Unangemessenheit
der angefochtenen Anordnung (§ 20 Abs. 1 VRG). Mit Beschwerde können
hingegen grundsätzlich nur die Rügen gemäss § 20 Abs. 1 lit. a
und b VRG erhoben werden (§ 50 Abs. 1 VRG); die Rüge der
Unangemessenheit ist bloss dann zulässig, wenn ein Gesetz dies vorsieht (§ 50
Abs. 2 VRG). Bei der vom Baurekursgericht geprüften Frage, ob das
Hafenprojekt mit dem kantonalen Richtplan vereinbar sei, handelt es sich um
eine Rechtsfrage, die das Verwaltungsgericht frei prüft.
5.
5.1
In
Übereinstimmung mit der Vorinstanz hat das Verwaltungsgericht vorab zu
beurteilen, ob das Projekt planungsrechtlich konzessions- und bewilligungsfähig
ist. Sollte dies nicht zutreffen, würde dieser nicht heilbare Mangel zur
Abweisung der Beschwerde führen, ohne dass die weiteren Rügen der
Beschwerdegegnerschaft behandelt werden müssten.
5.2
Das
Baurekursgericht hat in E. 7.2 des angefochtenen Entscheids die
allgemeinen rechtlichen Grundlagen zur Planungshierarchie, zur
Behördenverbindlichkeit von Richtplänen und zur Möglichkeit der akzessorischen
Anfechtung von Richtplänen zutreffend wiedergegeben. Im Weiteren hat die
Vorinstanz zu Recht ausgeführt, dass es sich bei der Erteilung einer Konzession
wie einer Baubewilligung um eine raumwirksame Tätigkeit handle. Darauf kann
verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG).
5.3
Sodann
erwog das Baurekursgericht, dass der frühere kantonale Richtplan von 1995 im
Unterschied zum heute geltenden von 2014 die Bootsliegeplätze auf kantonalen
Gewässern noch nicht eingeschränkt habe. Der streitbetroffene Hafenstandort
finde sich seit 1998 im regionalen Richtplan Pfannenstil, und es würden
Anstrengungen zur Entwicklung einer bewilligungsfähigen Hafenanlage unternommen.
Nach der Gesamtrevision des kantonalen Richtplans hätten die regionalen
Richtpläne umfassend überprüft werden müssen. Im neuen regionalen Richtplan
Pfannenstil sei der Standort weiterhin eingetragen, und zwar mit dem Hinweis
"geplant, teilweise Kompensation der Bojenfelder L". Weil die von der
Hafenanlage beanspruchte Seefläche keiner Nutzungszone zugewiesen sei, kämen
die planungsrechtlichen Grundsätze und Vorgaben der Richtplanung zum Zug. Das
Projekt sehe die Erstellung von 62 Bootsliegeplätzen vor; da als
Kompensation 19 von insgesamt 57 Bojen aufgehoben würden, ergäbe sich ein
Anstieg um 43 Plätze und damit eine entsprechend intensivere Nutzung des
Zürichsees. Der Text des Richtplans beantworte die Frage nicht, ob unter den
"heutigen Bestand" der Bootsliegeplätze nur die rechtsgültig
bewilligten fielen oder ob davon auch der seit 1998 im regionalen Richtplan
eingetragene Hafen C erfasst sei. Ferner sei umstritten und durch Auslegung zu
klären, ob hier eine Ausnahmesituation im Sinn der kantonalen Richtplanung
vorliege. Wie die Ent­stehungsgeschichte des Richtplans und die Debatte im
Kantonsrat zeigten, sollten zusätzlichen Bootsliegeplätzen auf dem Zürichsee
enge Grenzen gesetzt werden. Neue Stationierungsanlagen seien nur unter
besonderen Verhältnissen bewilligungsfähig. Mit der erwähnten
Ausnahmebestimmung habe der Kantonsrat die Umnutzung von Industriegrundstücken
am See fördern wollen; andere Dispensgründe seien in der Beratung nicht genannt
worden. Ferner lasse sich den Voten im Kantonsrat entnehmen, dass die Anzahl
Bootsplätze grundsätzlich auf dem bestehenden Niveau stabilisiert werden
sollte; eine Erhöhung sollte nur in "speziellen und seltenen Fällen"
zugelassen werden. Unter Berücksichtigung des kantonsrätlichen Grundsatzentscheids,
neue Bootsliegeplätze nur in Ausnahmefällen zu erlauben, und der Zielvorgabe in
Ziffer 4.8.1, auf eine intensivere Nutzung der Gewässer grundsätzlich zu
verzichten, sei der Wortlaut des kantonalen Richtplans restriktiv auszulegen.
Vor diesem Hintergrund dürften nur die bereits rechtsgültig bewilligten Plätze
als vom "heutigen Bestand" erfasst gelten. Wenn der Gesetzgeber die
geplante Hafenanlage C ohne Vorliegen von Dispensgründen hätte zulassen wollen,
wäre ein ausdrücklicher Eintrag im Richtplan erforderlich gewesen. Sodann seien
keine Dispensgründe ersichtlich. Selbst die langjährigen Anstrengungen, am
Standort C eine Hafenanlage zu realisieren, könnten nicht als sachlicher Grund
für eine Erhöhung der Bootsliegeplätze gelten. Schliesslich stelle die
Konzentration von solchen Plätzen an ökologisch wenig empfindlichen Stellen für
sich allein keinen Ausnahmefall im Sinn des kantonalen Richtplans dar. Vielmehr
verlange der Richtplantext den gleichzeitigen Abbau von Bojenfeldern im
entsprechenden Umfang, was hier unterblieben sei. Auch der von der
Delegiertenversammlung am 15. Juni 2017 verabschiedete Entwurf zum
regionalen Richtplan Pfannenstil bilde – wie der Eintrag im regionalen
Richtplan von 1998 – keine Rechtsgrundlage für eine Erhöhung der
Bootsliegeplätze. Ebenso wenig lasse sich eine solche auf § 16 Abs. 2
PBG stützen, weil die Voraussetzungen hierfür im kantonalen Richtplan
abschliessend geregelt seien; abgesehen davon würde es an einem sachlichen
Grund für die Abweichung fehlen.
5.4
5.4.1
Zur – gleichlautenden – Begründung ihrer Rechtsmittel weisen die
Beschwerdeführerinnen zunächst darauf hin, dass sie sich seit Jahrzehnten um
die Realisierung des Boots­hafens C bemüht hätten. Von einer ersten Konzession
aus dem Jahr 1963 für ein Projekt mit 92 Bootsplätzen hätten sie nicht
Gebrauch machen können, da innert der bis 1974 laufenden Baufrist nicht alle
Bedingungen hätten erfüllt werden können. Eine weitere Konzession von 2003 für
ein Projekt mit 70 Plätzen habe das Bundesgericht am 10. Oktober 2006
aufgehoben, weil Ufervegetation hätte beseitigt werden müssen. Dieses Hindernis
werde mit dem streitbetroffenen Projekt durch Verschiebung des Standorts
beseitigt; ausserdem seien die Länge des Hafens und die Bootsplätze nochmals
vermindert worden. Im Jahr 1998 hätten die Kantone Zürich, St. Gallen und
Schwyz eine Vereinbarung abgeschlossen, wonach keine neuen Anlagen zur
Stationierung von Booten bewilligt werden sollten, die damals nicht bereits
bestanden hätten oder im regionalen Richtplan eingetragen gewesen seien. Dabei
sei der Standort A ausdrücklich als richtplanerisch vorgesehen erwähnt worden.
Der kantonale Richtplan von 1995 habe sich noch nicht zur Anzahl der
Bootsliegeplätze ausgesprochen; dies sei erst mit der Teilrevision von 2007
geschehen. Während der Revisionsentwurf des Regierungsrats die Regelung
"die Anzahl der Bootsliegeplätze auf den Gewässern wird auf dem heutigen
Stand begrenzt" getroffen habe, sei mit dem Festsetzungsbeschluss des
Kantonsrats vom 26. März 2007 diese Bestimmung in Ziffer 4.7.3 lit. a
wie folgt relativiert worden: "Bootsliegeplätze, welche über den heutigen
Bestand hinausgehen, können in Ausnahmefällen, speziell bei Umnutzungen von
bisher industriell genutzten Liegenschaften am Seeufer, zugelassen
werden." Anlässlich der Totalrevision des kantonalen Richtplans vom 18. März
2017 sei diese Bestimmung inhaltlich unverändert übernommen worden. Der
kantonale Richtplan lege die Standorte für Hafenanlagen oder Bootsliegeplätze
nicht fest, sondern verweise dazu auf die regionalen Richtpläne. Von der Streichung
bestehender Richtplaneinträge betreffend geplante, aber noch nicht realisierte
Hafenstandorte für zusätzliche, nicht vollumfänglich der Kompensation dienende
Bootsliegeplätze sei nicht die Rede. Der neue regionale Richtplan erwähne neben
zwölf bestehenden Hafenanlagen bzw. Bootsliegeplätzen als neue Anlage wiederum
und einzig den Hafen C, der nun ausdrücklich teilweise der Kompensation von
Bojenfeldern dienen solle. Wie den regionalen Richtplänen Stadt Zürich und Q-Berg
zu entnehmen sei, werde einzig noch die Realisierung des Hafens C angestrebt;
früher in Betracht gezogene weitere Standorte habe man zwischenzeitlich
preisgegeben, was planerisch so nachvollzogen worden sei. Der Hafen C bilde
Teil des für die grundsätzliche Bootsplatzplafonierung gemäss kantonalem
Richtplan massgebenden Bestands. Daher stehe dessen Eintrag im regionalen nicht
im Widerspruch zum kantonalen Richtplan. Der dort vermerkte "heutige
Bestand" beruhe auf der interkantonalen Vereinbarung von 1998, welche die
damals in den regionalen Richtplänen verankerten Anlagen mitumfasst habe.
Dementsprechend sei im kantonalen Richtplan nur von Standortfestsetzungen auf
regionaler Stufe die Rede, nicht aber von der Streichung bestehender regionaler
Richtplaneinträge betreffend geplante Hafenstandorte für zusätzliche, nicht
kompensierende Bootsliegeplätze. Dass der Hafen C in den kantonsrätlichen
Beratungen nie erwähnt worden sei, müsse in dem Sinn als qualifiziertes
Schweigen verstanden werden, als er nicht im Widerspruch zu den Festlegungen im
Richtplan betreffend die Bootsplätze betrachtet worden sei und somit als vom
"heutigen Bestand" erfasst zu gelten habe. Eventuell lägen Gründe für
eine Ausnahme gemäss kantonalem Richtplan wie auch für eine Abweichung nach § 16
Abs. 2 PBG vor. Wenn der Richtplan über den heutigen Bestand hinausgehende
Bootsliegeplätze "in Ausnahmefällen" und "speziell bei
Umnutzungen von bisher industriell genutzten Liegenschaften am Seeufer"
zulasse, heisse dies, dass die Umnutzungen nur ein illustrierendes Beispiel darstellten
und daneben auch andere Ausnahmegründe in Betracht kämen. Solche lägen beim
Hafen C – zumindest bei einer Gesamtwürdigung – tatsächlich vor. Insbesondere
werde dadurch eine besonders wertvolle Bucht von Bojen befreit und finde im
Sinn einer Zusatzleistung eine Uferaufwertung statt. Der Gewährung einer
Ausnahme stünden keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegen.
Namentlich käme der Hafen weitgehend auf dieselbe Fläche zu liegen, in der sich
heute elf aufzuhebende Bojen befänden. Entgegen der Auffassung des
Baurekursgerichts sei § 16 Abs. 2 PBG anwendbar, der den Spielraum
bei der Rechtsanwendung erhöhe. Vorliegend gehe es um eine sachlich
gerechtfertigte und untergeordnete Abweichung, denn die zusätzlichen 43 Bootsliegeplätzen
entsprächen einer Zunahme von weniger als 0,5 % des Gesamtbestands.
5.4.2
Dem hält die Beschwerdegegnerschaft entgegen, dass die interkantonale
Vereinbarung von 1998 vom damaligen Bestand ausgehe und daher keinen Bootshafen
C garantiere. Aus der Richtplanung von 1995 könnten die Beschwerdeführerinnen
mangels einer "Planungsbestandesgarantie" nichts zu ihren Gunsten
ableiten. Die nur behördenverbindlichen Richtplanungen begründeten keinen
Vertrauensschutz, denn dieser beziehe sich nur auf Bestehendes. Wie das Baurekursgericht
zutreffend erwogen habe, müsse der Wortlaut des kantonalen Richtplans
restriktiv ausgelegt werden und seien deshalb nur die rechtsgültig bewilligten
Bootsliegeplätze als vom "heutigen Bestand" erfasst zu betrachten.
Den Nachweis eines Ausnahmetatbestands hätten die Beschwerdeführerinnen nicht
erbracht; die Umnutzung eines zuvor industriell beworbenen Areals liege hier
nicht vor. Sodann erlaube der Richtplaneintrag noch nicht den Schluss auf die
Konzessions- und Bewilligungsfähigkeit eines Bootshafens, wie der
Bundesgerichtsentscheid vom 10. Oktober 2006 verdeutliche. Wenn der
Gesetzgeber darauf verzichtet habe, die Hafenanlage im Richtplan aufzuführen,
könne dies nicht auf dem Weg über eine Ausnahme korrigiert werden. Ein
Dispensgrund fehle auch deswegen, weil das kantonale Recht die strittige Anlage
nicht ausschliesse, sondern nur davon abhängig mache, dass andernorts im
gleichen Umfang Bojenplätze abgebaut würden. Sodann sei der Hafenstandort
keineswegs ideal, sondern aus Gründen des Naturschutzes und der Einordnung
vielmehr ungeeignet. Die Berufung auf § 16 Abs. 2 PBG gehe fehl. Mit Ziffer 4.8.3
des kantonalen Richtplans habe der Gesetzgeber eine abschliessende Regelung
getroffen und für eine Abweichung hiervon sei kein sachlicher Grund
ersichtlich. Schliesslich sei die Schaffung von 43 zusätzlichen Bootsplätzen
nicht mehr untergeordnet.
5.5
5.5.1
Während des
hängigen Beschwerdeverfahrens hat der Regierungsrat den von der
Delegiertenversammlung am 15. Juni 2017 verabschiedeten regionalen
Richtplan Pfannenstil mit Beschluss vom 19. Dezember 2018 festgesetzt.
Diese Planungsänderung ist vom Verwaltungsgericht zu berücksichtigen (VGr, 21. Juni
2018, VB.2016.00112, E. 6.3.2; RB 1985 Nr. 116).
5.5.2
Hauptsächlich massgebende planungsrechtliche Grundlage, nach der sich die
Zulässigkeit der streitbetroffenen Konzession und Bewilligungen für den Hafen C
beurteilt, bildet der vom Bundesrat am 29. April 2015 genehmigte kantonale
Richtplan vom 18. März 2014. Die Planungen unterer Stufen – hier der
regionale Richtplan Pfannenstil vom 19. Dezember 2018 – haben nach § 16
PBG denjenigen der oberen Stufe, die Nutzungsplanungen jeder Art und Stufe der
Richtplanung zu entsprechen (Abs. 1). Abweichungen sind nur zulässig, wenn
sie sachlich gerechtfertigt und untergeordneter Natur sind (Abs. 2).
Aus dem Gesagten folgt, dass frühere Anstrengungen zur
Realisierung einer Hafenanlage in A unbeachtlich sind. Denn das letzte Projekt,
das aufgrund des Bundesgerichtsentscheids 1A.30/2006 vom 10. Oktober
2006 scheiterte, wurde noch auf der Grundlage des früheren kantonalen
Richtplans von 1995 beurteilt. Dies gilt auch für die Vereinbarung zwischen den
Kantonen Zürich, St. Gallen und Schwyz vom 15. Mai 1998. Wenn darin A
als einer der richtplanerisch vorgesehenen "Standorte für noch nicht
realisierte Häfen" aufgeführt wird, lässt sich daraus nicht ableiten, dass
dem zürcherischen Gesetzgeber eine spätere Einschränkung von Hafenanlagen
verwehrt gewesen wäre.
5.5.3
Die Parteien streiten sich über die Auslegung von Ziffer 4.8.3 lit. a
Abs. 2 des Textes zum kantonalen Richtplan (vorne E. 2.3). Während
die Beschwerdeführerinnen die mit dem Hafen C vorgesehenen zusätzlichen
43 Plätze zum "heutigen Bestand" rechnen, vertritt die
Beschwerdegegnerschaft mit dem Baurekursgericht die gegenteilige Auffassung.
Schon der Wortsinn spricht dafür, dass nur ein tatsächlich vorhandenes Bauwerk
zum Bestand gerechnet wird und nicht auch ein erst geplantes. Denn selbst wenn
ein Projekt rechtskräftig bewilligt ist, liegt es immer noch im Belieben eines
Bauherrn, dieses auch tatsächlich zu realisieren. Im Weiteren überzeugt die
subjektiv-historische Auslegung des Richtplantextes durch die Vorinstanz,
wonach zusätzlichen Bootsliegeplätzen auf dem Zürichsee enge Grenzen gesetzt
werden sollten. Dass der Kantonsrat mit Bezug auf den Hafen C eine Ausnahme vom
Richtplan beabsichtigt habe, geht aus den Beratungen nicht hervor.
5.5.4
Der regionale Richtplan Pfannenstil nennt in Ziffer 4.8.2, Tabelle 34,
die Häfen/Bootsliegeplätze von regionaler Bedeutung, darunter "H10 / A /
Hafen C / geplant, teilweise Kompensation der Bojenfelder L". Es
besteht kein Anhaltspunkt dafür, dass der Regierungsrat damit eine Abweichung
vom kantonalen Richtplan im Sinn der Zulassung von zusätzlichen
Bootsliegeplätzen beabsichtigt hätte. Dafür spricht auch der einleitende Hinweis
in Ziffer 4.8: "Im Bereich der privaten Schifffahrt sind die
zunehmenden Konflikte der wasserorientierten Nutzungen wie Erholungssuchende
(Seezugang, Schwimmende), Bojenfelder, Archäologie, Ökologie und
Landschaftsschutz (Seesicht) durch eine vorausschauende Koordination zu lösen
bzw. zu vermindern."
5.5.5
Im Weiteren gilt es zu prüfen, ob der Begriff der in Ziffer 4.8.3 lit. a
Abs. 2 des Textes zum kantonalen Richtplan erwähnten
"Ausnahmefälle", bei deren Vorliegen zusätzliche Bootsliegeplätze
zugelassen werden könnten, eng oder weit auszulegen sei. Gemäss § 220 Abs. 1
PBG erfordert eine Ausnahmebewilligung, dass besondere Verhältnisse bestehen,
bei denen die Durchsetzung der Vorschriften als unverhältnismässig erscheint.
Mit einem Dispens sollen im Einzelfall Härten und offensichtliche
Unzweckmässigkeiten, d.
h.
offensichtlich ungewollte Wirkungen der notwendigerweise generalisierenden und
schematisierenden Normen, die mit dem Erlass nicht beabsichtigt waren,
beseitigt werden (Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes
Umweltschutzrecht, 6. A., Bern 2016, S. 353/54). Solche besonderen
Verhältnisse beim Grundstück Kat.-Nr. 01 und auf der anstossenden
Seefläche sind nicht ersichtlich. Der im Richtplantext erwähnte Tatbestand der
Umnutzung eines bisher industriell beworbenen Areals am Seeufer liegt hier
nicht vor. Auch wenn anders gelagerte Ausnahmefälle denkbar sind, lässt sich im
vorliegenden Fall ein solcher nicht erkennen. Insbesondere vermögen die von den
Beschwerdeführerinnen angebotenen "Zusatzleistungen" der Entfernung
von bisherigen Bojen und einer Uferaufwertung keine Ausnahmesituation zu
begründen. Vielmehr käme die Schaffung von 43 zusätzlichen Bootsliegeplätzen
nur dann in Betracht, wenn andernorts solche im gleichen Umfang aufgehoben
würden, was nicht zutrifft.
Schliesslich hat das
Baurekursgericht zutreffend erkannt, dass die Voraussetzungen von § 16 Abs. 2
PBG für eine Abweichung vom kantonalen Richtplan nicht erfüllt sind. Zum einen
fehlt es nach dem vorstehend Gesagten an einer sachlichen Rechtfertigung
hierfür. Zum anderen lässt sich ein Anstieg der vom Gesetzgeber angeordneten
Plafonierung der bestehenden Anzahl Bootsliegeplätze um 43 weitere keineswegs
mehr als untergeordnet bezeichnen. Entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerinnen ist bei dieser Würdigung auf die absolute Zahl der neuen
Plätze und nicht auf die relative Zunahme abzustellen.
6.
6.1
Diese
Erwägungen führen zur Abweisung der Beschwerden.
6.2
Anzumerken
bleibt, dass auch im Fall, dass das Verwaltungsgericht das Hafenprojekt für
richtplankonform befunden hätte, die von den Beschwerdeführerinnen beantragte
Wiederherstellung der streitbetroffenen Verfügung vom 21. April 2017
ausser Betracht gefallen wäre. Denn die keineswegs einfache Beurteilung der
zahlreichen Rügen, welche die Beschwerdegegnerschaft vor Baurekursgericht
erhoben hatte und von diesem nicht geprüft wurden, hätte zu einer Rückweisung
an die Vorinstanz führen müssen. Abgesehen davon, dass allenfalls eine
weitergehende Sachverhaltsermittlung erforderlich gewesen wäre, hätte sich eine
mit der erstinstanzlichen Beurteilung der Rekursvorbringen verbundene
Verkürzung des Instanzenzugs nicht gerechtfertigt.
7.
Bei diesem Ausgang des
Verfahrens sind die Kosten je zur Hälfte den Beschwerdeführerinnen aufzuerlegen
(§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1
VRG). Ferner sind sie zu verpflichten, der Beschwerdegegnerschaft 1 sowie 2.1
und 2.2 eine Parteientschädigung von je Fr. 2'000.- (insgesamt Fr. 4'000.-,
einschliesslich Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerden werden abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 8'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    370.--     Zustellkosten,
Fr. 8'370.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführerinnen je zur Hälfte auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerinnen werden verpflichtet, der Beschwerdegegnerschaft 1
sowie 2.1 und 2.2
eine
Parteientschädigung von je Fr. 2'000.- (insgesamt Fr. 4'000.-,
einschliesslich 7,7 % Mehrwertsteuer) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen
ab Rechtskraft dieses Entscheids.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …