zh_verwaltungsgericht · VB.2010.00461 · 2011-01-12 · de

Informationszugangsgesuch | Grundsätzlich ist für den Zugang zu Akten eines Aufsichtsbeschwerdeverfahrens das Gesetz über die Information und den Datenschutz anwendbar. Wenn die Behörde allerdings eine aufsichtsrechtliche Verfügung erlassen will, sind den davon potentiell Betroffenen die Parteirechte nach VRG zu gewähren (E. 2.3). Die Beschwerdeführerin hat grundsätzlich einen Anspruch auf Informationszugang, da sie damit rechnen muss, dass die Entscheide über die Aufsichtsbeschwerden Daten zu ihrer Person enthalten (E. 3.1). Ein konkretes öffentliches Interesse an der Verweigerung des Zugangs zu Informationen ist nicht ersichtlich. Das allgemeine Geheimhaltungsinteresse der Verwaltung kann seit der Einführung des Öffentlichkeitsprinzips dem Recht auf Informationszugang gerade nicht mehr entgegengehalten werden (E. 3.2). Bevor Zugang zu Informationen gewährt wird, ist den betroffenen Personen nach IDG Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Die Angelegenheit ist deshalb zur Anhörung der Aufsichtsbeschwerdeführenden und zum anschliessenden Neuentscheid an den Beschwerdegegner zurückzuweisen (E. 3.3). Dabei wird den Aufsichtsbeschwerdeführenden auch Gelegenheit zu geben sein, innert angemessener Frist zu erklären, ob sie sich am vorliegenden Verfahren beteiligen wollen. Die Beschwerdeführerin ist hingegen, obwohl ihre Personendaten betroffen sind, nicht zur Frage anzuhören, ob den Aufsichtsbeschwerdeführenden das Akteneinsichtsrecht zusteht oder ob sie in das vorliegende Verfahren einzubeziehen sind (E. 4). Für das Verfahren vor Verwaltungsgericht besteht keine Kostenlosigkeit (E. 5.1). Teilweise Gutheissung/Rückweisung

Zürich Verwaltungsgericht 11..2.12.0 VB.2010.00461
Zurich Verwaltungsgericht 11..2.12.0 VB.2010.00461
Zurigo Verwaltungsgericht 11..2.12.0 VB.2010.00461

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2010.00461
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Geschäftsnummer:
VB.2010.00461
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 12.01.2011
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Informationszugangsgesuch
Grundsätzlich ist für den Zugang zu Akten eines Aufsichtsbeschwerdeverfahrens das Gesetz über die Information und den Datenschutz anwendbar. Wenn die Behörde allerdings eine aufsichtsrechtliche Verfügung erlassen will, sind den davon potentiell Betroffenen die Parteirechte nach VRG zu gewähren (E. 2.3). Die Beschwerdeführerin hat grundsätzlich einen Anspruch auf Informationszugang, da sie damit rechnen muss, dass die Entscheide über die Aufsichtsbeschwerden Daten zu ihrer Person enthalten (E. 3.1). Ein konkretes öffentliches Interesse an der Verweigerung des Zugangs zu Informationen ist nicht ersichtlich. Das allgemeine Geheimhaltungsinteresse der Verwaltung kann seit der Einführung des Öffentlichkeitsprinzips dem Recht auf Informationszugang gerade nicht mehr entgegengehalten werden (E. 3.2). Bevor Zugang zu Informationen gewährt wird, ist den betroffenen Personen nach IDG Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Die Angelegenheit ist deshalb zur Anhörung der Aufsichtsbeschwerdeführenden und zum anschliessenden Neuentscheid an den Beschwerdegegner zurückzuweisen (E. 3.3). Dabei wird den Aufsichtsbeschwerdeführenden auch Gelegenheit zu geben sein, innert angemessener Frist zu erklären, ob sie sich am vorliegenden Verfahren beteiligen wollen. Die Beschwerdeführerin ist hingegen, obwohl ihre Personendaten betroffen sind, nicht zur Frage anzuhören, ob den Aufsichtsbeschwerdeführenden das Akteneinsichtsrecht zusteht oder ob sie in das vorliegende Verfahren einzubeziehen sind (E. 4). Für das Verfahren vor Verwaltungsgericht besteht keine Kostenlosigkeit (E. 5.1). Teilweise Gutheissung/Rückweisung
Stichworte:
AUFSICHTSBESCHWERDE
INFORMATIONSZUGANG
KOSTENFREIHEIT
ÖFFENTLICHKEITSPRINZIP
RECHTLICHES GEHÖR
ÜBRIGES BESONDERES VERWALTUNGSRECHT
Rechtsnormen:
Art. 20 Abs. II IDG
Art. 20 Abs. III IDG
Art. 23 IDG
Art. 26 IDG
Art. 29 Abs. II lit. b IDG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2010.00461
Urteil
der 4. Kammer
vom
12. Januar 2011
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach
Schmid, Ersatzrichter Martin Bertschi,
Gerichtsschreiberin Alexandra Altherr Müller.
In Sachen
A,
vertreten durch
Rechtsanwalt B
,
Beschwerdeführerin
,
gegen
Regierungsrat des Kantons
Zürich,
vertreten durch
die
Bildungsdirektion
des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner
,
betreffend Informationszugangsgesuch,
hat sich ergeben:
I.
A.
A, die
im April 2006 neu in die Schulpflege Z gewählt worden war, reichte am 5. Juni
2007 beim Bezirksrat X eine Aufsichtsbeschwerde wegen "verschiedener
Verstösse in der Amtsführung" der Schulpflege Z und wegen Mobbings ein.
Die Vorwürfe betrafen unter anderem Vorkommnisse im Verein Q, in dem A damals
die Schulpflege vertrat. Mit Beschluss vom 12. Dezember 2007 gab der
Bezirksrat X der Aufsichtsbeschwerde mehrheitlich Folge. Dagegen erhob die
Schulpflege Z Rekurs und Aufsichtsbeschwerde an den Regierungsrat. Dieser wies
mit Beschluss vom 19. August 2009 den Rekurs ab, soweit er auf ihn eintrat
und ihn nicht als gegenstandslos geworden abschrieb, und gab der Aufsichtsbeschwerde
keine Folge. A war als Mitbeteiligte ins Verfahren einbezogen worden.
B.
In
seinem Beschluss hatte sich der Bezirksrat X ausführlich mit dem Geschehen im
Verein Q auseinandergesetzt. In der Folge erhoben vier Personen, die in der fraglichen
Zeit als Vorstandsmitglieder bzw. als Revisor Ämter im Verein bekleidet hatten,
Aufsichtsbeschwerden an den Regierungsrat, wobei sie im Wesentlichen dem
Bezirksrat X unzutreffende und sie persönlich diffamierende Ausführungen
vorhielten. Der Regierungsrat erledigte die vier Aufsichtsbeschwerden mit
Beschlüssen vom 3. März 2010. Mit Schreiben vom 9. Februar und vom
25. März 2010 teilte die Bildungsdirektion dem Rechtsvertreter von A auf
Anfrage sinngemäss mit, dass A in diesen Aufsichtsbeschwerdeverfahren keine
Verfahrensrechte zustünden.
C.
Am 14. Mai
2010 liess A beim Regierungsrat darum ersuchen, ihr die Entscheide über die
vier Aufsichtsbeschwerden offenzulegen. Die Begründung lautete, dass sie von
der Sache schwer betroffen und selber Gegenstand der Aufsichtsbeschwerden gewesen
sei. Mit Beschluss vom 23. Juni 2010 wies der Regierungsrat das Gesuch ab.
Er erwog, dass A von den Aufsichtsbeschwerdeverfahren nicht betroffen sei, da
diese sich nur mit der Verfahrensabwicklung durch den Bezirksrat X befasst
hätten. Weil die Interessen der Aufsichtsbeschwerdeführenden an der
Geheimhaltung der Informationen überwögen und der Zweck der Aufsichtsbeschwerde
andernfalls gefährdet wäre, könne dem Gesuch nicht stattgegeben werden.
II.
Gegen diesen Beschluss liess A am 10. September 2010
Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben. Sie liess beantragen, der
angefochtene Beschluss sei aufzuheben. Es sei ihr Einsicht in die regierungsrätlichen
Erledigungsentscheide vom 3. März 2010 zu gewähren; eventualiter sei sie
über die sie betreffenden Ausführungen in den genannten Aufsichtsbeschwerdeverfahren
in Kenntnis zu setzen; subeventualiter sei sie über die Erledigungsart
(Gutheissung, Abweisung oder Nichteintreten) in Kenntnis zu setzen; alles unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Kantons Zürich.
Namens des Regierungsrats beantragte die Bildungsdirektion
in ihrer Vernehmlassung vom 8./13. Oktober 2010, die Beschwerde sei unter
Kostenfolgen zulasten von A abzuweisen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Beim Entscheid über den Zugang zu amtlichen Informationen
nach § 27 Abs. 1 des Gesetzes über die Information und den
Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG, LS 170.4) handelt es sich um
eine Anordnung im Sinn von § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1
lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG,
LS 175.2). Die Sache fällt nicht unter den Negativkatalog von §§ 42–44
VRG. Das Verwaltungsgericht ist somit zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde
zuständig. Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin der angefochtenen Verfügung
zur Beschwerdeerhebung legitimiert (§ 21 Abs. 1 VRG). Auf die frist-
und formgerecht erhobene Beschwerde ist einzutreten.
2.
2.1
Art. 17
der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101)
verankert das Öffentlichkeitsprinzip mit Geheimhaltungsvorbehalt. Demgemäss hat
jede Person das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, soweit nicht
überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Wie sich aus
den Übergangsbestimmungen ergibt, kann dieses Grundrecht allerdings erst fünf
Jahre nach Inkrafttreten der Kantonsverfassung und damit ab dem 1. Januar
2011 unmittelbar geltend gemacht werden (Art. 138 Abs. 1 lit. a
in Verbindung mit Art. 138 Abs. 2 und Art. 135 Abs. 1 KV).
Die gesetzliche Gewährleistung des Grundrechts erfolgt im Wesentlichen durch
das Gesetz über die Information und den Datenschutz. Mit diesem Gesetz vollzog
der Kanton Zürich den Systemwechsel zum Öffentlichkeitsgrundsatz; ein amtliches
Dokument ist demnach grundsätzlich öffentlich zugänglich (vgl. Weisung des Regierungsrats
vom 9. November 2005, ABl 2005, 1283 ff., 1296 [Weisung IDG]).
2.2
Der
Anspruch auf Einsicht in persönliche Daten wird zudem von Art. 13 Abs. 2
der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) gewährleistet,
wonach jede Person Anspruch auf Schutz vor Miss­brauch solcher Daten hat. Diese
Garantie stellt einen Teilbereich des Rechts auf eine Privat- und persönliche
Geheimsphäre dar (BGE 133 I 77 E. 3.2, 128 II 259
E. 3.2).
2.3
Das
streitige Gesuch um Informationszugang bezieht sich auf Aufsichtsbeschwerdeentscheide.
Nach § 20 Abs. 3 IDG richtet sich das Recht auf Zugang zu
Informationen in nicht rechtskräftig abgeschlossenen Verwaltungs- und
Verwaltungsjustizverfahren nach dem massgeblichen Verfahrensrecht; § 8 Abs. 1
Satz 2 VRG sieht vor, dass sich das Akteneinsichtsrecht ausserhalb eines
förmlichen Verfahrens oder nach Vorliegen einer rechts­kräftigen Verfügung nach
dem Gesetz über die Information und den Datenschutz richtet. Bei der
Aufsichtsbeschwerde handelt es sich um einen formlosen Rechtsbehelf (Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 29
f.; vgl. auch § 90 N. 12). Grundsätzlich ist für den Zugang zu Akten
des Aufsichtsbeschwerdeverfahrens demnach das Gesetz über die Information und
den Datenschutz anwendbar. Wenn die Behörde allerdings aufgrund des
Aufsichtsbeschwerdeverfahrens eine aufsichtsrechtliche Verfügung erlassen will,
sind den davon potenziell Betroffenen die Parteirechte zu gewähren (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl,
Vorbem. zu §§ 19–28 N. 38). In diesen Fällen richtet sich das Akteneinsichtsrecht
nach § 8 f. VRG (vgl. Kölz/Boss­hart/Röhl, § 8 N. 61, § 21
N. 110). Dieser Fall liegt hier jedoch nicht vor. Allein aus der
Betroffenheit durch die Bearbeitung von Personendaten lässt sich entgegen der
Ansicht der Beschwerdeführerin kein Akteneinsichtsrecht aus § 8 Abs. 1
Satz 1 VRG ableiten; für solche Fälle sind vielmehr der Anspruch und das
Verfahren gemäss §§ 20 ff. IDG vorgesehen. Demnach richtet sich hier
der Informationszugang nach dem Gesetz über die Information und den Datenschutz.
3.
3.1
Die
Beschwerdeführerin macht einen Anspruch auf Zugang zu den eigenen Personendaten
im Sinn von § 20 Abs. 2 IDG geltend, weil die vier
Aufsichtsbeschwerden sich auch gegen sie gewandt hätten. Dagegen geht der
Beschwerdegegner im angefochtenen Entscheid davon aus, dass keine Personendaten
der Beschwerdeführerin betroffen seien, da die Aufsichtsbeschwerdeverfahren
sich nur mit der Abwicklung des von der Beschwerdeführerin angestrengten
Aufsichtsbeschwerdeverfahrens durch den Bezirksrat X befassten.
3.1.1
Der Beschwerdeführerin liegen drei der vier Aufsichtsbeschwerden vor; was
die vierte Aufsichtsbeschwerde betrifft, scheint sie nicht über die
Beschwerdeschrift zu verfügen, sondern über eine – ausführlichere – vorgängige,
an den Bezirksrat X gerichtete Stellungnahme des betreffenden
Aufsichtsbeschwerdeführers. Diese Dokumente wurden ihr – gemäss ihren
unbestrittenen Angaben – von der Bildungsdirektion ausgehändigt, anscheinend
zur Wahrung eines nun bestrittenen Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29
Abs. 2 BV), wobei ihr die Stellungnahme an den Bezirksrat X auch vom
Urheber direkt in Kopie zugestellt wurde. Die folgende Erwägung (3.1.2) stützt
sich einzig auf die Unterlagen, die der Beschwerdeführerin vorliegen, da die
relevanten Fragen auf dieser Grundlage hinreichend beurteilt werden können und
der umstrittene Informationszugang nicht vorweggenommen werden soll. Wenn nun
der Einfachheit halber von den vier Aufsichtsbeschwerden die Rede ist, sind
demnach drei Aufsichtsbeschwerdeschriften sowie die erwähnte Stellungnahme
zuhanden des Bezirksrats X gemeint.
3.1.2
Die Annahme, dass sich die Aufsichtsbeschwerdeverfahren nicht auf die
Person der Beschwerdeführerin bezögen, ist offensichtlich unzutreffend. Die
vier Aufsichtsbeschwerden wenden sich zwar hauptsächlich gegen die Darstellung
der Vorkommnisse im Verein Q durch den Bezirksrat X in dessen Beschluss vom 12. Dezember
2007. Bei der Schilderung des Geschehens aus ihrer Sicht erheben jedoch alle
vier Aufsichtsbeschwerdeführenden teils erhebliche Vorwürfe gegen die Beschwerdeführerin.
Diese muss bereits aus diesem Grund annehmen, dass sich die Entscheide über die
Aufsichtsbeschwerden direkt oder indirekt zu ihrer Person äussern. Drei der
vier Aufsichtsbeschwerden monieren zudem die angeblich breite Streuung des
Bezirksratsbeschlusses, wobei in einer Aufsichtsbeschwerde ausdrücklich die
Vermutung aufgestellt wird, dass die Beschwerdeführerin dafür verantwortlich
sein könnte. In derselben Aufsichtsbeschwerde wird zudem eine mögliche Verletzung
des Datenschutzes durch die Beschwerdeführerin beanstandet, weil diese den Bezirksratsbeschluss
der Aufsichtsbeschwerdeführerin als ungeschützten E-Mail-Anhang zuge­stellt
habe. Demnach richtete sich eine Aufsichtsbeschwerde explizit nicht nur gegen
den Bezirksrat X, sondern auch gegen die Beschwerdeführerin in ihrer Funktion
als Mitglied der Schulpflege. Daher muss die Beschwerdeführerin erwarten, dass
der Entscheid über diese Aufsichtsbeschwerde sie selber betrifft und dass dies
gegebenenfalls auch für jene beiden andern Aufsichtsbeschwerden gilt, welche
die Verbreitung des Bezirksratsbeschlusses rügen.
3.1.3
Die Beschwerdeführerin muss also damit rechnen, dass die Entscheide über
die Aufsichtsbeschwerden Daten zu ihrer Person im Sinn von Art. 13 Abs. 2
BV sowie von § 20 Abs. 2 in Verbindung mit § 3 IDG enthalten.
Dabei ist nicht entscheidend, dass der Beschwerdeführerin im
Aufsichtsbeschwerdeverfahren keine Verfahrensrechte zustanden, solange der
Beschwerdegegner nicht den Erlass einer Verfügung ins Auge fasste, von der die
Beschwerdeführerin hätte betroffen werden können (vorn 2.3). Für das
Informationsrecht der Beschwerdeführerin ist unter diesen Umständen auch nicht
von Belang, ob die fraglichen Beschlüsse sich tatsächlich explizit zu ihrer
Person äussern (vgl. auch VGr, 19. Mai 2010, VB.2010.00025, E. 4.1,
www.vgrzh.ch).
3.2
Der
Anspruch auf Zugang zu Informationen im Sinn von § 20 Abs. 1 und 2
IDG wird nach § 23 Abs. 1 IDG verweigert, wenn ihm eine rechtliche
Bestimmung oder ein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse
entgegensteht. Der Beschwerdegegner beruft sich sinngemäss auf § 23 Abs. 3
IDG, wonach ein privates Interesse insbesondere vorliegt, wenn durch die
Bekanntgabe der Information die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt wird. Die
Bekanntgabe von Informationen aus dem Aufsichtsbeschwerdeverfahren an nicht verfahrensbeteiligte
Personen berühre die Privatsphäre der Aufsichtsbeschwerdeführenden, die darauf
vertrauen dürften, dass nur die direkt betroffenen bzw. mit der Sache befassten
Personen und Behörden Einblick in die Akten erhielten. Zudem beruft sich der
Beschwerdegegner sinngemäss auf ein öffentliches Interesse an der
Geheimhaltung, wenn er im Rahmen der Interessenabwägung ausführt, dass der
Zweck der Aufsichtsbeschwerde in der Regel nur erfüllt werden könne, wenn die
Informationen aus dem Verfahren und die Erledigung der Aufsichtsbeschwerde
Dritten nicht bekanntgegeben würden.
3.2.1
Die Abwägung hat sich auf die Informationen zu beziehen, die im konkreten
Fall in Frage stehen. Zu berücksichtigen ist daher, dass der Beschwerdeführerin
wie erwähnt (vorn 3.1.1) drei Aufsichtsbeschwerden sowie eine vorgängige
Stellungnahme des vierten Aufsichtsbeschwerdeführers von der zuständigen
Behörde in ungekürzter und nicht ano­nymisierter Form zugestellt wurden. Sie
kennt namentlich auch die Identität der Aufsichtsbeschwerdeführenden. Das Gesuch
um Informationszugang betrifft einzig die Beschlüsse, mit denen die
Aufsichtsbeschwerden erledigt wurden. Unter diesen Umständen erscheinen
sämtliche denkbaren Interessen, die dem Informationszugang entgegenstehen
könnten, grundsätzlich stark eingeschränkt. Umgekehrt wäre gegebenenfalls zu
berücksichtigen, dass allfällige Abdeckungen und Anonymisierungen ihren Zweck
nicht erfüllen könnten, weil die Beschwerdeführerin aufgrund ihres
Informationsstands dennoch Rückschlüsse auf die betroffenen Personen ziehen
könnte.
3.2.2
§ 23 Abs. 2 IDG nennt verschiedene öffentliche Interessen, die
das Recht auf Zugang zu Informationen im Einzelfall ausschliessen können. Die
Aufzählung ist beispielhaft, wie sich aus ihrer Einleitung mit dem Wort
"insbesondere" ergibt. Es ist deshalb zulässig, auch andere
öffentliche Interessen zu berücksichtigen (VGr, 22. September 2010,
VB.2010.00293, E. 4.5, www.vgrzh.ch). Die blosse Berufung des Beschwerdegegners
auf den allgemeinen Zweck der Aufsichtsbeschwerde – die einfache und formlose
Klärung von Beanstandungen – genügt den Anforderungen jedoch nicht. Selbst nach
der Formulierung des Beschwerdegegners führt dieser Gesichtspunkt nur "in
der Regel" dazu, dass die Erledigung der Aufsichtsbeschwerde Dritten nicht
bekanntgegeben werden dürfe. Somit beruft sich der Beschwerdegegner sinngemäss
auf ein allgemeines Geheimhaltungsinteresse der Verwaltung, das seit der Einführung
des Öffentlichkeitsprinzips dem Recht auf Informationszugang gerade nicht mehr
entgegengehalten werden kann. Vielmehr ist nun ein amtliches Dokument öffentlich
zugänglich, ausser sein Inhalt sei ausnahmsweise aufgrund überwiegender
öffentlicher oder privater Interessen oder aufgrund einer entgegenstehenden
Gesetzesvorschrift geheim zu halten (Weisung IDG, ABl 2005, 1296; vgl. auch
S. 1315 ff.). Es muss also dargetan werden, weshalb im konkreten Fall
ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Geheimhaltung besteht, zum
Beispiel weil die Wirkung bestimmter Aufsichtsmassnahmen gefährdet werden
könnte (§ 23 Abs. 2 lit. c IDG). Ein konkretes öffentliches
Interesse, die fraglichen Aufsichtsbeschwerdeentscheide nicht bekanntzugeben,
wird im angefochtenen Entscheid jedoch nicht dargelegt und ist auch nicht
ersichtlich. Dies gilt unter den vorliegenden Umständen umso mehr, als nicht
der allgemeine Anspruch auf Zugang zu Informationen im Sinn von § 20 Abs. 1
IDG, sondern das Recht auf Zugang zu den eigenen Personendaten gemäss § 20
Abs. 2 IDG in Frage steht.
3.3
Zu prüfen
bleiben daher die vom Beschwerdegegner geltend gemachten privaten Interessen,
nämlich das Interesse der Aufsichtsbeschwerdeführenden an der Wahrung ihrer
Privatsphäre (§ 23 Abs. 3 IDG).
3.3.1
Der Beschwerdegegner macht im angefochtenen Entscheid geltend, die
Aufsichtsbeschwerdeführenden dürften darauf vertrauen, dass nur diejenigen
Personen Einblick in die Akten und die Art der Erledigung erhielten, die direkt
betroffen seien. Das Argument stösst hier ins Leere, weil die
Beschwerdeführerin – wie erwähnt – direkt betroffen ist. Zudem ist ihr die Identität
der Aufsichtsbeschwerdeführenden ohnehin bekannt. Schliesslich verlangt sie nur
Einsicht in die Beschlüsse, nicht in die gesamten Akten. Der angefochtene Entscheid
berücksichtigt diese Gesichtspunkte nicht; bereits deshalb vermag die darin
vorgenommene Interessenabwägung nicht zu überzeugen. Zudem nimmt der Beschwerdegegner
keine wirkliche Abwägung der einander gegenüberstehenden privaten Interessen
vor; vielmehr macht er unter diesem Titel sinngemäss das allgemeine Geheimhaltungsinteresse
der Verwaltung geltend, was wie erwähnt nicht statthaft ist.
3.3.2
Bevor Zugang zu Informationen gewährt wird, die Personendaten oder als
vertraulich klassifizierte Informationen enthalten, ist den betroffenen Dritten
nach § 26 Abs. 1 IDG Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. In ihrer
Vernehmlassung weist die Bildungsdirektion namens des Beschwerdegegners darauf
hin, dass noch keine Anhörung der Aufsichtsbeschwerdeführenden im Sinn von § 26
IDG stattgefunden hat. Das Öffentlichkeitsprinzip würde zwar gebieten, dass die
beantragte Information insoweit vorweg erteilt wird, als keine Personendaten
Dritter bekanntgegeben werden, was etwa mit Abdeckungen, Anonymisierungen oder
Zusammenfassungen erreicht werden könnte (Weisung IDG, Abl 2005,
1315 f.). Wie erwähnt, wäre jedoch die Beschwerdeführerin aufgrund ihres bereits
vorhandenen Wissens in der Lage, auch bei nur teilweiser Information im Sinn
des Eventual- oder des Subeventualantrags Rückschlüsse auf Personendaten der
Aufsichtsbeschwerdeführenden zu ziehen. Somit ist eine Anhörung dieser Personen
unumgänglich.
3.3.3
Demnach kann über die Angelegenheit noch nicht entschieden werden, und sie
ist zur Anhörung der Aufsichtsbeschwerdeführenden und zum anschliessenden
Neuentscheid an den Beschwerdegegner zurückzuweisen (§ 64 Abs. 1
VRG). In diesem Sinn ist die Beschwerde teilweise gutzu­heis­sen. Mit Blick auf
die Abwägung, die unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Anhörung neu
vorzunehmen sein wird, ist festzuhalten, dass die im angefochtenen Entscheid
angeführten Interessen in dieser allgemeinen Form eine Verweigerung des
Informationszugangs nicht zu rechtfertigen vermögen. Vorzubehalten sind allerdings
sämtliche Gesichtspunkte, die sich erst aus der Anhörung der Aufsichtsbeschwerdeführenden
ergeben.
4.
Zu den Rechtsgrundlagen und Modalitäten dieser Anhörung
ist Folgendes anzumerken:
4.1
Es ist zu
unterscheiden zwischen der Regelung des Zugangs zu Informationen aus den
Aufsichtsbeschwerdeverfahren und der Akteneinsicht im Verfahren betreffend den
Informationszugang. Das Gesetz enthält zur Behandlung eines Gesuchs um
Informationszugang, das ausserhalb eines förmlichen Verfahrens gestellt wird,
mit §§ 24–29 IDG besondere Verfahrensbestimmungen. In bestimmten Fällen
muss dieses Verfahren laut Gesetz zu einer förmlichen Verfügung führen: § 27
IDG sieht den Erlass einer Verfügung vor, wenn das öffentliche Organ den Zugang
zur gewünschten Information verweigern, einschränken oder aufschieben will (Abs. 1)
oder wenn es entgegen dem Willen betroffener Dritter den Zugang gewähren will (Abs. 2;
vgl. auch Weisung IDG, ABl 2005, 1319 f.; vgl. in diesem Zusammenhang
ferner VGr, 19. Mai 2010, VB.2010.00025, E. 3, www.vgrzh.ch, zur Bundes­verfassungswidrigkeit
von § 26 Abs. 2 IDG). Die äussere Form der Entscheidung ist
allerdings für die Qualifikation als Verfügung nicht beachtlich
(Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4–31 N. 12, § 10 N. 15).
Es kann hier offen bleiben, ob der Entscheid auch in den Fällen, die von § 27
IDG nicht genannt werden, stets eine Verfügung darstellt, weil die Behörde
unweigerlich über grundrechtliche Ansprüche befindet, nämlich über den Anspruch
auf Informationszugang oder das Recht auf Privatsphäre; verneint werden könnte
die Verfügungsqualität allenfalls bei der Erledigung formloser Anfragen
(vgl. § 24 Abs. 1 IDG; § 7 der Verordnung über die
Information und den Datenschutz vom 28. Mai 2008). Ungeachtet dessen, dass
im förmlichen Verwaltungsverfahren über den Informationszugang §§ 24–29
IDG als Spezialbestimmungen zu beachten sind, handelt es sich dabei grund­sätzlich
um ein Verwaltungsverfahren im Sinn des Verwaltungsrechtspflegegesetzes, dessen
Normen subsidiär anwendbar bleiben (§ 4 VRG).
4.2
Laut § 20
Abs. 3 IDG richtet sich der Informationszugang in förmlichen Verwaltungsverfahren
nach dem massgeblichen Verfahrensrecht. Zudem bestimmt § 8 Abs. 1
Satz 2 VRG, der mit dem Gesetz über die Information und den Datenschutz
eingefügt wurde, dass letzteres Gesetz für den Informationszugang ausserhalb
förmlicher Verwaltungsverfahren anwendbar ist. Für den Spezialfall des
förmlichen Verfahrens betreffend den Informationszugang ist das massgebliche
Verfahrensrecht im Gesetz über die Information und den Datenschutz selber
enthalten. Es kann allerdings offen bleiben, ob § 20 Abs. 3 IDG
insofern mit dem "massgeblichen Verfahrensrecht" primär §§ 24–29
IDG und erst subsidiär §§ 8 f. VRG meint – was der Wortlaut von § 8
Abs. 1 Satz 2 VRG nicht ausschliessen würde – oder ob die Bestimmung in
Bezug auf den Informationszugang direkt auf §§ 8 f. VRG verweisen
will: § 26 IDG regelt die Anhörung betroffener Dritter nur in Bezug auf
jene Informationen, die Gegenstand des Einsichtsgesuchs sind, und nicht in
Bezug auf die Akten des förmlichen Verwaltungsverfahrens, das deswegen
gegebenenfalls stattfindet. Für dieses Verfahren enthalten §§ 24–29 IDG
daher keine Regelung des Akteneinsichtsrechts, weshalb auf jeden Fall §§ 8 f.
VRG anwendbar sind.
4.2.1
Auch im Übrigen enthalten §§ 24–29 IDG keine Regelungen der
Parteirechte im förmlichen Verfahren über das Gesuch um Informationszugang.
Weder aus dem Wortlaut von §§ 26 f. IDG noch aus den Materialien noch
aus irgendeinem anderen Gesichtspunkt ergibt sich ein Hinweis darauf, dass
diese Bestimmungen die Regelung der Parteirechte im Verwaltungsverfahren gemäss
dem Verwaltungsrechtspflegegesetz und der Rechtsprechung dazu ausschliessen
oder einschränken wollten.
4.3
Aus diesen
Überlegungen ist nun für den vorliegenden Fall Folgendes abzuleiten:
4.3.1
Wenn § 26 IDG nicht die Akteneinsicht im Verfahren über den
Informationszugang regelt, so ist die Beschwerdeführerin, obwohl ihre
Personendaten betroffen sind, nicht gemäss dieser Bestimmung zur Frage anzuhören,
ob den Aufsichtsbeschwerdeführenden das Akteneinsichtsrecht zusteht oder ob sie
in das vorliegende Verfahren einzubeziehen sind.
4.3.2
Den Aufsichtsbeschwerdeführenden steht nicht nur ein Recht auf
Stellungnahme im Sinn von § 26 IDG, sondern auch die Möglichkeit der
Beteiligung am vorliegenden Verfahren im Sinn des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
offen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 8). Das Anhörungsrecht nach § 26
IDG schliesst die Verfahrensrechte gemäss dem Verwaltungsrechtspflegegesetz
nicht aus; soll umgekehrt die Bestimmung eine selbständige Bedeutung haben, so
muss es den betroffenen Drittpersonen möglich sein, eine blosse Stellungnahme
abzugeben, ohne sich am Verfahren als Partei zu beteiligen. Einerseits ist
daher den Betreffenden nach § 26 IDG Gelegenheit zur Stellungnahme innert
angemessener Frist zur Frage des Informationszugangs zu gewähren. Anderseits
ist ihnen Gelegenheit zu geben, innert angemessener Frist zu erklären, ob sie
sich am vorliegenden Verfahren als Parteien mit den entsprechenden Rechten und
Pflichten beteiligen wollen. Dabei sind sie namentlich auf die Kosten- und Entschädigungspflichten
unterliegender Parteien (§§ 13 und 17 VRG) ausdrücklich aufmerksam zu machen.
5.
5.1
Auf die
Kosten des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist § 65a Abs. 1 in Verbindung
mit § 13 Abs. 2 VRG anwendbar. Daran ändert nichts, dass nach § 29
Abs. 2 lit. b IDG für die Bearbeitung von Gesuchen, welche die
eigenen Personendaten betreffen, keine Gebühr erhoben wird: Diese Bestimmung
bezieht sich nur auf das erstinstanzliche Verfahren, während sie nach § 2 Abs. 1
Satz 2 IDG für das Beschwerdeverfahren vor dem Verwaltungsgericht nicht gilt.
Es bestehen keine Anhaltspunkte, dass die generelle Verweisung auf das
Verwaltungsrechtspflegegesetz insoweit auf einem gesetzgeberischen Versehen
beruht. Auch eine Vereitelung der Ansprüche auf gebührenfreien Informationszugang
kann darin nicht gesehen werden.
5.2
Nach § 13
Abs. 2 Satz 1 VRG sind die Kosten in der Regel nach Massgabe des Unterliegens
zu tragen. Gemäss der Praxis des Verwaltungsgerichts sind die Kosten bei Rückweisungsentscheiden
grundsätzlich hälftig zwischen Beschwerdeführer- und ‑gegnerschaft
aufzuteilen, soweit die Frage des Obsiegens bzw. Unterliegens offen bleibt.
Unabhängig vom Verfahrensausgang können die Kosten nach dem Verursacherprinzip
auferlegt werden (§ 13 Abs. 2 Satz 2 VRG). Im vorliegenden Fall erweist
sich der angefochtene Entscheid als offensichtlich nicht stichhaltig;
vorbehalten bleiben einzig bisher noch nicht bekannte Gesichtspunkte, die sich
allenfalls aus den Vorbringen der Aufsichtsbeschwerdeführenden ergeben. Dass
deren Anhörung nicht bereits erfolgt ist, geht auf die unzutreffende rechtliche
Würdigung und Gewichtung der bereits berücksichtigten Gesichtspunkte zurück. Es
rechtfertigt sich daher, dem Beschwerdegegner in Anwendung von § 65a Abs. 1
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und 2 VRG die gesamten
Gerichtskosten aufzuerlegen.
5.3
Gemäss dem
Unterlieger- und dem Verursacherprinzip (dazu Kölz/Bosshart/Röhl, § 17
N. 33) ist der Beschwerdegegner sodann zu verpflichten, der
Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung gemäss § 17 Abs. 2 lit. a
VRG zu leisten. Dabei ist vom Grundsatzentscheid des Gesetzgebers auszugehen,
dass auch in Fällen, in denen eine Parteientschädigung gewährt wird, keine
kostendeckende Parteientschädigung auszurichten, sondern lediglich der
notwendige Rechtsverfolgungsaufwand zu ersetzen ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17
N. 36). Notwendig sind dabei Parteikosten, die zur sachgerechten und
wirksamen Rechts­verfolgung oder Rechtsverteidigung aufgrund der besonderen
Umstände des Einzelfalls objektiv unerlässlich sind. Die vom Rechtsvertreter
der Beschwerdeführerin mit der Beschwerdeschrift eingereichte Honorarnote über
Fr. 3'502.40 ist dabei hinreichend zu würdigen (zum Ganzen VGr, 24. Februar
2010, VB.2009.00423, E. 11.2 f., www.vgrzh.ch, mit ausführlicher
Begründung und weiteren Hinweisen). Da der vorliegende Fall in rechtlicher
Hinsicht keine besonderen Anforderungen an den Rechtsvertreter stellte, dieser
für die Beschwerdeschrift teils auf die früheren Schreiben zurückgreifen konnte
und nur ein einziger Schriftenwechsel stattfand, erscheint es als angemessen,
die Parteientschädigung auf Fr. 1'500.- (inklusive 7,6 % Mehrwertsteuer)
festzusetzen.
6.
Beim vorliegenden Urteil handelt es sich um einen
Rückweisungsentscheid. Ein solcher wird grundsätzlich als Zwischenentscheid
qualifiziert, der sich nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110)
weiterziehen lässt. Zwischenentscheide sind vor Bundesgericht laut der genannten
Bestimmung nur dann anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil
bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort
einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit
oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Als Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG lässt sich ein
Rückweisungsentscheid dann einstufen, wenn der unteren Instanz kein
Beurteilungsspielraum mehr verbleibt und die Rückweisung nur noch der Umsetzung
des oberinstanzlich Angeordneten dient (BGE 135 V 141 E. 1.1).
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Entscheid des Regierungsrats vom
23. Juni 2010 wird aufgehoben, und die Sache wird zum Einholen einer
Stellungnahme der betroffenen Dritten und zum Neuentscheid im Sinn der Erwägungen
an den Regierungsrat zurückgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.
2'000.--
;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellkosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung
von Fr. 1'500.- (inklusive Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-recht­lichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert
30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lau­sanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an die Parteien.