zh_verwaltungsgericht · VB.2023.00370 · 2024-05-30 · de

Einbindung in Nächst-Best-Rettungsmittel-Disposition | Einbindung in Nächst-Best-Rettungsmittel-Disposition. Qualifikation des angefochtenen Entscheids als Endentscheid (E. 1.2). Der Streitgegenstand des Beschwerdeverfahrens ist auf die Frage beschränkt, ob die von der Vorinstanz bestätigte Feststellung des Beschwerdegegners, wonach die Beschwerdeführerin die Voraussetzungen für die Anbindung an die SRZ/ELZ (Schutz und Rettung Zürich/Einsatzleitzentrale) und zum Aufgebot gemäss dem "Nächst-Best-Prinzip" derzeit nicht erfüllt, rechtmässig ist (E. 1.3). Gemäss § 7 Abs. 1 RWV disponiert die ELZ bei Rettungseinsätzen der Kategorie A und – sofern die Patientin oder der Patient vital gefährdet ist – der Kategorie B sowie bei Luftrettungseinsätzen stets das bestmögliche Einsatzmittel unabhängig von der Gebietszuständigkeit ("Nächst-Best-Prinzip"; E. 2.2.2). Gemäss den Vorinstanzen ist bei Einsätzen nach § 7 Abs. 1 und 2 RWV ein Leistungsauftrag mit einer Zürcher Gemeinde erforderlich, damit ein Rettungsdienst an die ELZ angebunden und von ihr zu Einsätzen aufgeboten werden kann (E. 2.4). Damit wären private Rettungsdienste trotz Zürcher Betriebsbewilligung von der Erbringung von Rettungsdienstleistungen – mit Ausnahme von Grossereignissen – faktisch ausgeschlossen. Dieser faktische Ausschluss tritt in ein Spannungsverhältnis mit der gesetzlichen Regelung, nach der auch private Anbieter ohne Leistungsauftrag einen Anspruch auf Erteilung der kantonalen Betriebsbewilligung haben, soweit sie die einschlägigen Bewilligungsvoraussetzungen erfüllen. Die Pflicht zur Gewährleistung des Krankentransport- und Rettungswesens obliegt indes nicht dem Kanton, sondern den Gemeinden, welche diese Aufgabe selbst oder mittels Übertragung an Dritte wahrnehmen können (E. 2.5). Der Ausschluss privater Rettungsdienste mit kantonaler Betriebsbewilligung aber ohne kommunalen Leistungsauftrag aus der Disposition nach dem "Nächst-Best-Prinzip" gemäss § 7 Abs. 1 RWV ergibt sich systemimmanent aus der diesbezüglichen Kompetenzordnung im GesG, ist durchein hinreichendes öffentliches Interesse gerechtfertigt und verhältnismässig. Ein diesbezüglicher Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit erscheint damit gerechtfertigt (E. 2.6 ff.).Abweisung, soweit Eintreten.

Zürich Verwaltungsgericht 30.05.2024 VB.2023.00370
Zurich Verwaltungsgericht 30.05.2024 VB.2023.00370
Zurigo Verwaltungsgericht 30.05.2024 VB.2023.00370

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00370
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Geschäftsnummer:
VB.2023.00370
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 30.05.2024
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist am Bundesgericht noch hängig.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Einbindung in Nächst-Best-Rettungsmittel-Disposition
Einbindung in Nächst-Best-Rettungsmittel-Disposition.
Qualifikation des angefochtenen Entscheids als Endentscheid (E. 1.2). Der Streitgegenstand des Beschwerdeverfahrens ist auf die Frage beschränkt, ob die von der Vorinstanz bestätigte Feststellung des Beschwerdegegners, wonach die Beschwerdeführerin die Voraussetzungen für die Anbindung an die SRZ/ELZ (Schutz und Rettung Zürich/Einsatzleitzentrale) und zum Aufgebot gemäss dem "Nächst-Best-Prinzip" derzeit nicht erfüllt, rechtmässig ist (E. 1.3). Gemäss § 7 Abs. 1 RWV disponiert die ELZ bei Rettungseinsätzen der Kategorie A und – sofern die Patientin oder der Patient vital gefährdet ist – der Kategorie B sowie bei Luftrettungseinsätzen stets das bestmögliche Einsatzmittel unabhängig von der Gebietszuständigkeit ("Nächst-Best-Prinzip"; E. 2.2.2). Gemäss den Vorinstanzen ist bei Einsätzen nach § 7 Abs. 1 und 2 RWV ein Leistungsauftrag mit einer Zürcher Gemeinde erforderlich, damit ein Rettungsdienst an die ELZ angebunden und von ihr zu Einsätzen aufgeboten werden kann (E. 2.4). Damit wären private Rettungsdienste trotz Zürcher Betriebsbewilligung von der Erbringung von Rettungsdienstleistungen – mit Ausnahme von Grossereignissen – faktisch ausgeschlossen. Dieser faktische Ausschluss tritt in ein Spannungsverhältnis mit der gesetzlichen Regelung, nach der auch private Anbieter ohne Leistungsauftrag einen Anspruch auf Erteilung der kantonalen Betriebsbewilligung haben, soweit sie die einschlägigen Bewilligungsvoraussetzungen erfüllen. Die Pflicht zur Gewährleistung des Krankentransport- und Rettungswesens obliegt indes nicht dem Kanton, sondern den Gemeinden, welche diese Aufgabe selbst oder mittels Übertragung an Dritte wahrnehmen können (E. 2.5). Der Ausschluss privater Rettungsdienste mit kantonaler Betriebsbewilligung aber ohne kommunalen Leistungsauftrag aus der Disposition nach dem "Nächst-Best-Prinzip" gemäss § 7 Abs. 1 RWV ergibt sich systemimmanent aus der diesbezüglichen Kompetenzordnung im GesG, ist durch ein hinreichendes öffentliches Interesse gerechtfertigt und verhältnismässig. Ein diesbezüglicher Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit erscheint damit gerechtfertigt (E. 2.6 ff.).
Abweisung, soweit Eintreten.
Stichworte:
BEWILLIGUNG
GRUNDVERSORGUNG
KOMPETENZVERTEILUNG
LEISTUNGSAUFTRAG
LEISTUNGSVEREINBARUNG
NÄCHST-BEST-PRINZIP
RETTUNGSDIENST
RETTUNGSMITTEL
RETTUNGSWESEN
ÜBRIGES FÜRSORGE UND GESUNDHEIT
Rechtsnormen:
§ 35 Abs. II lit. f GesundheitsG
§ 44 Abs. I GesundheitsG
§ 44 Abs. II GesundheitsG
§ 44 Abs. III GesundheitsG
§ 44 Abs. IV GesundheitsG
Art./§ 1 RWV
Art./§ 7 Abs. I RWV
Art./§ 7 Abs. II RWV
Art./§ 13 Abs. I lit. a RWV
Art./§ 19 RWV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2023.00370
Urteil
der 3. Kammer
vom
30. Mai 2024
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert,
Ersatzrichter Moritz Seiler,
Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.
In Sachen
A AG,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Amt für
Gesundheit,
Beschwerdegegner,
betreffend Einbindung
in Nächst-Best-Rettungsmittel-Disposition,
hat sich ergeben:
I.
A.
Die A AG
mit Sitz in C (Kanton E) hat laut ihrem Handelsregistereintrag folgenden Zweck:
"Rettungsdienst Tag und Nacht, Verlegungsfahrten im In- und Ausland,
Sportplatz-Stationierungen, Begleitung von mobilen Sportveranstaltungen, Aus-
und Weiterbildung im gesamten Rettungs- und Sanitätssektor." Mit Verfügung
vom 18. Januar 2010 wurde ihr die Bewilligung zum Betrieb eines
Krankentransport- und Rettungsunternehmens im Kanton Zürich erteilt. Daneben
verfügt sie ebenfalls seit 2010 über eine Betriebsbewilligung als Transport-
und Rettungsunternehmen im Kanton Aargau sowie seit 2012 über eine
Betriebsbewilligung für die Erbringung von Rettungsleistungen im Kanton Bern.
Am 1. Juli 2018 trat die neue kantonale Verordnung
über das Rettungswesen vom 12. April 2018 (RWV; LS 813.31) in Kraft.
Aufgrund der Vorgaben der neuen RWV forderte das damalige Geschäftsfeld Medizin
der kantonalen Gesundheitsdirektion die Krankentransport- und
Rettungsunternehmen mit bestehender Betriebsbewilligung auf, das ab
1. Juli 2018 geplante Tätigkeitsfeld zu bezeichnen. Nachdem sie zunächst
am Betrieb des Rettungsdiensts in D hatte festhalten wollen, teilte die A AG
mit, diesen per Ende Juli 2018 einzustellen und nur noch einen Verlegungsdienst
erbringen zu wollen. Mit Verfügung vom 5. November 2019 wurde die
bisherige Betriebsbewilligung aufgehoben und der A AG die Bewilligung zum
Betrieb eines Verlegungsdienstes unter Auflagen und weiteren Modalitäten sowie
unter Befristung bis am 30. November 2029 erteilt.
B.
Mit
Schreiben vom 4. März 2021 stellte die A AG beim Geschäftsfeld
Medizin ein neues Gesuch um Erteilung einer auf die Binnenmarktgesetzgebung
abgestützten Betriebsbewilligung für einen Rettungsdienst im Kanton Zürich. Mit
Schreiben vom 9. März 2021 an das damalige Geschäftsfeld Gesundheitsversorgung
der kantonalen Gesundheitsdirektion beanstandete sie zudem unter Beilage einer
abschlägigen Stellungnahme der zuständigen Dienstabteilung der Stadt Zürich,
Schutz und Rettung Zürich (SRZ), vom 4. Februar 2021 die
Dispositionspraxis derer Einsatzleitzentrale (ELZ) und ersuchte darum, SRZ
unverzüglich anzuweisen, ab sofort unter Beachtung des "Nächst-Best-Prinzips"
und der örtlichen Nähe ihres Standorts zu disponieren. Mit Schreiben vom
11. Juni 2021 teilte die kantonale Gesundheitsdirektion der A AG mit,
die anbegehrte Bewilligung könne gestützt auf die Binnenmarktgesetzgebung
erteilt werden, dies aber nur unter Auflagen. Zugleich nahm die
Gesundheitsdirektion das Schreiben vom 9. März 2021 als
Aufsichtsbeschwerde entgegen und beantwortete es dahingehend, dass die A AG
aufgrund ihres ausserkantonalen Standortes und mangels eines kantonalen
Leistungsauftrages nicht an die ELZ angebunden sei. Schliesslich ersuchte die
Gesundheitsdirektion die A AG um Stellungnahme, ob sie unter diesen
Bedingungen weiter an ihrem Bewilligungsgesuch festhalten wolle. Mit Schreiben
vom 30. Juni 2021 hielt die A AG an ihrem Anspruch auf einen
auflagefreien Marktzugang im Kanton Zürich und ihrem entsprechenden Gesuch
fest. Mit Verfügung vom 28. Juli 2021 erweiterte die damalige Abteilung
Gesundheitsberufe und Bewilligungen der kantonalen Gesundheitsdirektion die
bisherige Bewilligung zum Betrieb eines Verlegungsdienstes auf eine Bewilligung
zum Betrieb eines Rettungs- und Verlegungsdienstes und versah diese bis am
31. August 2031 befristete Bewilligung mit weiteren Auflagen. Gleichzeitig
wurde die Verfügung vom 5. November 2019 aufgehoben.
C.
Gestützt
auf die Betriebsbewilligung vom 28. Juli 2021 ersuchte die A AG mit
Schreiben vom 8. November 2021 SRZ erneut um Einbezug in die Disposition
gemäss "Nächst-Best-Prinzip". Mit Verfügung vom 3. Dezember 2021
beurteilte SRZ das Gesuch abschlägig und erwog, die A AG sei aufgrund
ihres ausserkantonalen Standortes und mangels eines kantonalen
Leistungsauftrages nicht an die Einsatzzentrale an- und nicht direkt in die
rettungsdienstliche Grundversorgung des Kantons Zürich eingebunden. Dagegen
erhob die A AG mit Schreiben vom 3. Januar 2022 Einsprache beim
Stadtrat Zürich. Weil sie zum Schluss kam, dass die Möglichkeit bzw.
Zulässigkeit der Anbindung der A AG an die SRZ/ELZ als Vorfrage im Raum
stehe, überwies die Vorsteherin des Sicherheitsdepartements der Stadt Zürich
mit Zwischenverfügung vom 2. Mai 2022 das Verfahren an die kantonale
Gesundheitsdirektion, die wiederum das Amt für Gesundheit mit der Verfahrensführung
betraute. Mit Verfügung vom 5. Oktober 2022 stellte das Amt für Gesundheit
fest, dass die A AG die Voraussetzungen für die Anbindung an die SRZ/ELZ
und zum Aufgebot gemäss dem "Nächst-Best-Prinzip" derzeit nicht
erfülle.
II.
Hiergegen erhob die A AG am 3. November 2022
Rekurs an die Gesundheitsdirektion. Mit Verfügung vom 31. Mai 2023 wies
die Gesundheitsdirektion den Rekurs ab, soweit sie darauf eintrat, und
auferlegte der A AG die Verfahrenskosten (Dispositivziffer II). Eine
Parteientschädigung sprach sie nicht zu (Dispositivziffer III).
III.
Mit Beschwerde vom 30. Juni 2023 beantragte die A AG,
der Entscheid der Gesundheitsdirektion vom 31. Mai 2023 sei aufzuheben und
sie sei an die Einsatzleitzentrale (ELZ) von Schutz & Rettung anzubinden
und bei Rettungseinsätzen nach Massgabe der RWV und der darin verankerten
Nächst-Best-Rettungsmittel-Disposition diskriminierungsfrei aufzubieten; alles
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Amts für Gesundheit.
Die Gesundheitsdirektion und das Amt für Gesundheit schlossen
mit Vernehmlassung vom 4. August 2023 bzw. Beschwerdeantwort vom
1. September 2023 je auf Abweisung der Beschwerde. Weitere Stellungnahmen
gingen nicht ein.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist grundsätzlich für die Beurteilung von Beschwerden gegen
Rekursentscheide der Gesundheitsdirektion zuständig (§ 41 ff. des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG; LS 175.2]).
1.2
Mit dem
angefochtenen Entscheid hat die Vorinstanz die Feststellung des
Beschwerdegegners bestätigt, dass die Beschwerdeführerin "die
Voraussetzungen für die Anbindung an die SRZ/ELZ und zum Aufgebot gemäss dem
Nächst-Best-Prinzip derzeit nicht erfüllt". Der Beschwerdegegner eröffnete
diese Feststellung in der Form eines selbständigen Entscheids, nachdem die
Vorsteherin des Sicherheitsdepartements der Stadt Zürich das Verfahren zur
Klärung dieser Frage an den Beschwerdegegner als zuständige Stelle des Kantons
überwiesen hatte. Obschon der angefochtene Entscheid also technisch gesehen nur
eine Vorfrage des kommunalen Verfahrens betrifft, ist das Verfahren vor den
kantonalen Behörden dennoch als eigenständiges, vom kommunalen Verfahren separiertes
Verfahren mit eigenem Instanzenzug zu charakterisieren. Der angefochtene
Entscheid erscheint damit nicht bloss als Zwischen-, sondern als Endentscheid,
der das Verfahren abschliesst (vgl. zu einer ähnlichen Konstellation im
Verhältnis zwischen Bund und Kanton BGE 149 I 91 E. 2.7). Dagegen steht
die Beschwerde an das Verwaltungsgericht offen (§ 19a Abs. 1 VRG).
1.3
Der
Streitgegenstand des Beschwerdeverfahrens ist indessen auf die Frage
beschränkt, ob die von der Vorinstanz bestätigte Feststellung des
Beschwerdegegners rechtmässig ist. Falls dies nicht der Fall ist, wäre die
Feststellung entsprechend anzupassen. Wie bereits die Vorinstanz ausgeführt
hat, wird es alsdann am Beschwerdegegner sein, das Sicherheitsdepartement der
Stadt Zürich und SRZ über das Ergebnis des vorliegenden Verfahrens zu
informieren. Soweit die Beschwerdeführerin also vom Verwaltungsgericht verlangt,
SRZ direkt anzuweisen, sie in die Disposition der Rettungsmittel einzubinden,
kann auf ihren Antrag nicht eingetreten werden. Ihr Antrag ist deshalb auf das
zulässige Mass zu beschränken und als Antrag auf die Feststellung, dass sie die
Voraussetzungen für die Anbindung an die SRZ/ELZ und zum Aufgebot gemäss dem "Nächst-Best-Prinzip"
erfülle, entgegenzunehmen.
2.
2.1
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, dass sie als Inhaberin einer Bewilligung zum
Betrieb eines Rettungsdienstes berechtigt sei, in die
Nächst-Best-Rettungsmittel-Disposition eingebunden zu werden. Entgegen den
Ausführungen der Vorinstanz seien dafür weder eine interkantonale Vereinbarung
mit dem Sitzkanton noch ein kommunaler Leistungsauftrag erforderlich.
2.2
Bevor auf
diese Vorbringen eingegangen wird, sind die rechtlichen Rahmenbedingungen
darzustellen.
2.2.1
Gemäss § 44 des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007 (GesG;
LS 810.1) gewährleisten die Gemeinden das Krankentransport- und
Rettungswesen, wobei sie diese Aufgabe Dritten übertragen können (Abs. 1).
Die Gesundheitsdirektion kann Organisations- und Qualitätsvorschriften sowie
Einsatzrichtlinien erlassen oder entsprechende Verbandsrichtlinien verbindlich
erklären (Abs. 2). Sie stellt zudem die Vermittlung der
Krankentransportdienste und die Alarmierung der Rettungsdienste durch eine oder
mehrere vernetzte Alarmzentralen sicher, beschafft und unterhält die für
Grossereignisse notwendige Ausrüstung und kann entsprechende Einrichtungen
selbst betreiben oder Dritten Leistungsaufträge erteilen (Abs. 3). Die
zuständigen Alarmzentralen vermitteln die Krankentransportdienste und
alarmieren die Rettungsdienste. Sie sind gegenüber den Rettungsdiensten
weisungsberechtigt (Abs. 4).
2.2.2
Gestützt
hierauf hat die Gesundheitsdirektion die RWV erlassen. § 1 RWV teilt in Verbindung
mit Anhang 1 die Rettungseinsätze und Verlegungstransporte nach Massgabe
des Gesundheitszustands der Patientin oder des Patienten in die Kategorien A
bis F ein. Die Kategorien A bis C umfassen die Grund- bzw. präklinische
Notfallversorgung (A: vitale Gefährdung; B: vitale Gefährdung oder mögliche
vitale Gefährdung; C: unklare Situation aufgrund eines akuten Ereignisses;
fürsorgerische Unterbringung). Die Kategorie D umfasst Verlegungen komplexer
Patienten. Für Einsätze der Kategorien A bis D ist eine Bewilligung für
Rettungsdienste erforderlich (§ 13 Abs. 1 lit. a RWV; vgl. auch
Art. 35 Abs. 2 lit. m des Bundesgesetzes vom 18. März 1994
über die Krankenversicherung [KVG; SR 832.10] in Verbindung mit § 3
Abs. 1 lit. b sowie § 35 Abs. 1 lit. a und Abs. 2
lit. f GesG). Für Verlegungstransporte von Patienten mit Bedarf an
einfacher medizinischer Unterstützung (Kategorie E) genügt demgegenüber eine
Bewilligung für Verlegungsdienste (§ 13 Abs. 1 lit. b RWV).
Nicht bewilligungspflichtig (Kategorie F) ist der Transport von Personen mit
eingeschränkter Mobilität, aber ohne Bedarf an spezifischer medizinischer
Unterstützung während des Transports. Die Disposition von Einsätzen der
Kategorien A bis D sowie E, sofern ein Rettungstransportwagen zum Einsatz
kommen soll, obliegt der ELZ (§ 2 Abs. 1 und § 3 Abs. 1
RWV). Bei Rettungseinsätzen der Kategorie A und – sofern die Patientin oder der
Patient vital gefährdet ist – der Kategorie B sowie bei Luftrettungseinsätzen,
disponiert die ELZ stets das bestmögliche Einsatzmittel unabhängig von der
Gebietszuständigkeit ("Nächst-Best-Prinzip"; § 7 Abs. 1
RWV; vgl. zu den Kriterien für die Bestimmung des bestmöglichen Einsatzmittels
§ 8 RWV). In den übrigen Fällen bietet die ELZ ein Rettungsfahrzeug des
für den Einsatzort örtlich zuständigen Rettungsdienstes auf (§ 7
Abs. 2 RWV). Die Notärzte und Spitäler, zu denen die Patientinnen und
Patienten transportiert werden sollen, werden ebenfalls nach dem "Nächst-Best-Prinzip"
bestimmt (§ 10 f. RWV).
2.2.3
Die Anforderungen für die Bewilligung zum Betrieb eines Rettungsdiensts hat
der Verordnungsgeber in §§ 14 ff. RWV konkretisiert. Neben diversen
fachlichen Anforderungen, denen die Rettungsdienste gerecht werden müssen, sind
bodengebundene Rettungsdienste unter anderem verpflichtet, genügend Kapazitäten
vorzuhalten, die Hilfsfristen einzuhalten und rund um die Uhr für Einsätze
bereit zu stehen (§ 19 Abs. 1 und 2 RWV).
2.2.4
Weiter hat die Gesundheitsdirektion gestützt auf § 44 Abs. 3 GesG
im Dezember 2016 mit SRZ eine Leistungsvereinbarung "betreffend
Alarmzentrale (sanitätsdienstliche Einsatzleitzentrale) inkl. Disposition /
Führung von sanitätsdienstlichen Grossereignissen und Katastrophenmaterial"
(nachfolgend: Leistungsvereinbarung SRZ) abgeschlossen und SRZ den Auftrag
erteilt, die Aufgaben gemäss § 44 Abs. 3 GesG für den ganzen Kanton
Zürich zu erfüllen. Demgemäss betreibt SRZ die Alarmzentrale
(Einsatzleitzentrale, ELZ) für das gesamte Gebiet des Kantons Zürich. Die ELZ
besorgt unter anderem die Alarmierung der Rettungsdienste und die Disposition
der Transporte (vgl. Ziff. 5.2 der Leistungsvereinbarung SRZ). SRZ wird
durch die Leistungsvereinbarung SRZ ermächtigt, auf dem Grundsatz der
Wirtschaftlichkeit mit weiteren Kantonen und Dritten
Dienstleistungsvereinbarungen abzuschliessen, wobei die Leistungsvereinbarung
SRZ bereits bestehende Vereinbarungen mit den Kantonen Zug, Schaffhausen und
Schwyz erwähnt. Diese Dienstleistungsvereinbarungen sehen die Übernahme des "Nächst-Best-Prinzips"
vor, sodass die SRZ/ELZ Rettungsunternehmen mit Sitz und Standort in diesen
Kantonen, die über eine Zürcher Betriebsbewilligung verfügen,
grenzüberschreitend für Einsätze im Zürcher Kantonsgebiet aufbieten kann.
2.3
In
Anlehnung an Mathias Boschung
(
Der
bodengebundene Rettungsdienst, Zürich, 2010, S. 216 f. und 228) hat die
Vorinstanz aus § 44 GesG geschlossen, dass der Rettungsdienst im Kanton
Zürich eine Staatsaufgabe sei, für die die Gemeinden im Sinn einer
Gewährleistungsverantwortung zuständig seien. Dem Kanton komme – mit Ausnahme
der Vermittlung und Alarmierung sowie den Vorkehrungen bei Grossereignissen –
nur eine Regulierungsverantwortung zu. Das Rettungswesen sei im Kanton Zürich
als Grundversorgungsmarkt ausgestaltet, auf dem neben öffentlichen und privaten
Rettungsunternehmen mit Leistungsaufträgen der Gemeinden auch andere Anbieter
zur privatwirtschaftlichen Ausübung des Rettungsdienstes zuzulassen seien,
sofern sie die gesundheitspolizeilichen Bewilligungsvoraussetzungen gemäss
§ 35 f. GesG erfüllten.
2.4
Ungeachtet
der im Kanton Zürich wie auch in den meisten anderen Kantonen vorhandenen
rechtlichen Möglichkeit des Marktzugangs für Anbieter ohne öffentlichen
Leistungsauftrag wies Boschung in seiner Studie allerdings auch darauf hin,
dass in den Kantonen in Wirklichkeit regelmässig kein funktionierender Markt
bestehe, weil sich die staatlich beauftragten Anbieter in einer privilegierten,
monopolähnlichen Stellung befänden (Boschung, S. 227). Für den Kanton
Zürich stellte er gar fest, dass die präklinische Versorgung vom Staat allein
sichergestellt werde, namentlich durch sieben spitalgebundene und zwei
spitalunabhängige Rettungsdienste, die mehrheitlich von Gemeindeverbänden
betrieben werden (Boschung, S. 217 f. und 230). Gemäss den aktuellsten
öffentlich verfügbaren Informationen haben die Zürcher Gemeinden – mit Ausnahme
der Stadt Zürich, die mit SRZ einen eigenen Rettungsdienst betreibt und deshalb
keinen Leistungsauftrag vergeben muss – weiterhin nur diesen neun
Rettungsdiensten (einschliesslich SRZ) sowie dem Rettungsdienst des
Kantonsspitals Schaffhausen Leistungsaufträge erteilt (vgl.
Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich, Gesundheitsversorgung 2018, S. 12
f.; vgl. auch Bericht des Regierungsrates zum Postulat KR-Nr. 42/2021
betreffend "Notfallversorgungsqualität der Randregionen verbessern",
5. April 2023, RRB Nr. 436/2023, S. 3 Ziff. 2;
Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich, Gesundheitsversorgung 2019,
S. 11; vgl. ferner die Listen auf den Websites des Verbands der Zürcher
Krankenhäuser [https://www.vzk.ch/der-vzk/sekretariate/kla] und des
Interverbands für Rettungswesen
[https://www.144.ch/qualitaetssicherung/rettungsdienst/anerkannte-rettungsdienste/],
besucht am 2. Oktober 2023). Die Vorinstanz und SRZ halten einen
Leistungsauftrag mit einer Zürcher Gemeinde für erforderlich, damit ein
Rettungsdienst an die ELZ angebunden und von ihr zu Einsätzen aufgeboten werden
kann. Dies gilt nicht nur für Einsätze, die nach § 7 Abs. 2 RWV dem "örtlich
zuständigen Rettungsdiens[t]" zuzuweisen sind, sondern auch für Einsätze
mit vitaler Gefährdung (Kategorien A und B), die nach dem "Nächst-Best-Prinzip"
disponiert werden (§ 7 Abs. 1 RWV).
2.5
Die
Auffassung der Vorinstanz und von SRZ hätte zur Konsequenz, dass private
Rettungsdienste trotz Zürcher Betriebsbewilligung von der Erbringung von
Rettungsdienstleistungen – mit Ausnahme von Grossereignissen – faktisch
ausgeschlossen wären. Dieser faktische Ausschluss tritt in ein
Spannungsverhältnis mit der gesetzlichen Regelung, nach der auch private
Anbieter ohne Leistungsauftrag einen Anspruch auf Erteilung der kantonalen
Betriebsbewilligung nach § 35 Abs. 2 lit. f GesG haben, soweit
sie die einschlägigen Bewilligungsvoraussetzungen erfüllen (§ 36 GesG und
§§ 13 ff. RWV). Die Pflicht zur Gewährleistung des Krankentransport-
und Rettungswesens obliegt indes nicht dem Kanton, sondern nach klarem
Gesetzeswortlaut den Gemeinden, welche diese Aufgabe selbst oder mittels Übertragung
an Dritte wahrnehmen können (§ 44 Abs. 1 GesG). Nahezu alle Zürcher
Gemeinden haben sich für letzteres Modell entschieden und eine
Leistungsvereinbarung mit einem unabhängigen oder spitalgebundenen
Rettungsdienst abgeschlossen. Die Aufgabe des Kantons beschränkt sich
demgegenüber im Wesentlichen auf den Erlass von Organisations- und
Qualitätsvorschriften (§ 44 Abs. 2 GesG; vgl. dazu namentlich den 3.
Abschnitt der RWV) einerseits und die Sicherstellung der Vermittlung der
Krankentransportdienste und die Alarmierung der Rettungsdienste durch die
Alarmzentrale (§ 44 Abs. 3 und 4 GesG) andererseits.
2.6
Bei Lichte
besehen setzt dieses System damit sowohl einen kommunalen Leistungsauftrag als
auch eine kantonale Betriebsbewilligung voraus. Der Leistungsauftrag wird dabei
aus Sicht der Gemeinde sinnvollerweise vom Erhalt bzw. der Existenz der
kantonalen Bewilligung abhängig gemacht. Umgekehrt berechtigt aber die
kantonale Betriebsbewilligung lediglich abstrakt zur Erbringung von
Dienstleistungen im Bereich des Krankentransport- und Rettungswesens auf dem
Gebiet des Kantons Zürich. Liessen sich Inhaberinnen von Betriebsbewilligungen
ohne kommunalen Leistungsauftrag auf Geheiss des Kantons über die ELZ
disponieren, würde im Ergebnis eine vom GesG nicht vorgesehene, namentlich auch
nicht aus § 44 Abs. 3 und 4 GesG herleitbare kantonale
Parallelzuständigkeit zur Zulassung von weiteren Leistungserbringern in diesem Bereich
geschaffen, welche im Widerspruch zur diesbezüglichen abschliessenden
Gewährleistungspflicht der Gemeinden gemäss § 44 Abs. 1 GesG stünde.
Müssen die Gemeinden in eigener Verantwortung diese Dienstleistung sicherstellen,
dürften sich die von ihnen zu tragenden Kosten, zu welchen namentlich die nicht
den Patientinnen und Patienten oder den Krankenkassen weiterverrechenbaren Vorhaltekosten
gehören, nach der Zahl potenzieller Einsätze auf ihrem Gebiet richten. Brechen
die erwartbaren Einsätze weg oder werden sie unkalkulierbar, weil seitens ELZ
auf vom Kanton direkt akkreditierte Anbieter ohne kommunalen Leistungsauftrag
umdisponiert wird, stellt dies die kommunale Kompetenz und damit das System als
Ganzes infrage.
2.7
Insofern handelt es sich bei der
Regelung von § 7 Abs. 2 RWV, wonach die ELZ bei Rettungseinsätzen,
bei denen keine vitale Gefährdung der Patientin oder des Patienten besteht,
Rettungsfahrzeuge des für den Einsatzort örtlich zuständigen Rettungsdienstes
aufbietet, um eine systemimmanente Schranke, welche sich bereits aus der
skizzierten Grundordnung im GesG, insbesondere der dort festgeschriebenen
Kompetenzverteilung zwischen Kanton und Gemeinden, ergibt und daher auch keiner
zusätzlichen bzw. ausdrücklichen Verankerung auf Stufe des formellen Rechts
bedarf. Im Licht dieser Kompetenzverteilung gilt es indessen auch § 7
Abs. 1 RWV für die vitalen Rettungseinsätze auszulegen: Zwar wird hier im
Gegensatz zu den nicht-vitalen Einsätzen nicht unmittelbar an die örtliche
Zuständigkeit angeknüpft ("unabhängig von der Gebietszuständigkeit"),
sondern das sog. "Nächst-Best-Prinzip" vorgesehen. Abs. 1 lässt sich
aber ohne Not dahingehend verstehen, dass auf das "bestmögliche
Einsatzmittel" unter den kommunal approbierten, d.h. über einen
Leistungsauftrag verfügenden Rettungsdiensten zugegriffen wird. Dies kann im
Einzelfall auch – abweichend zur Situation nach Abs. 2 – der örtlich nicht
zuständige Rettungsdienst einer anderen Gemeinde sein. Das übergeordnete Recht
(§ 44 Abs. 1 GesG) verpflichtet nämlich die Gemeinden zur
Gewährleistung des Krankentransport- und Rettungswesens jedweder Art und
unterscheidet nicht danach, ob es um vitale oder nicht-vitale Einsätze geht. Im
Gegenteil sind die Gemeinden naturgemäss erst recht dazu verpflichtet,
sicherzustellen, dass gerade in Notsituationen, in denen eine akute Gefahr für
Leib und Leben besteht, ein taugliches Krankentransportsystem zur Verfügung steht.
Auch spricht die Ermöglichung der bestmöglichen Patientenversorgung nicht per
se gegen diese Einschränkung des Kreises der Leistungserbringenden. Für die
disponierende ELZ können gerade in vitalen Gefährdungssituationen klare und
verlässliche territoriale Zuständigkeiten hilfreich sein für eine Eruierung und
rasche Aufbietung des bestmöglichen Rettungsdienstes. Wie die Untersuchung
Boschungs vor Augen führt, sind die kommunal approbierten Rettungsdienste meist
spitalgebunden organisiert (a.a.O., S. 217 f.), was nachvollziehbar
erscheint, geht es doch nebst einer Erstversorgungs- vor allem um eine
Zuführungsfunktion von Notfall-Patientinnen und -Patienten zu den jeweiligen Spitälern.
Es erscheint jedenfalls nicht rechtsverletzend, wenn unter den gegebenen
Umständen nicht in das an sich bewährte Notversorgungssystem (vgl. Bericht des
Regierungsrates zum Postulat KR-Nr. 42/2021 betreffend
"Notfallversorgungsqualität der Randregionen verbessern",
5. April 2023, RRB Nr. 436/2023) eingegriffen wird. Es erwiese sich
nicht als zielführend, wenn die ELZ im Einzelfall umständliche Abklärungen nach
dem Nächst-Best-Anbieter tätigen oder gar einem Rotationsprinzip folgen müsste,
nur um Anbietenden ohne Leistungsauftrag ebenfalls zu einem Auftrag verhelfen
zu können. Vielmehr ist eine gewisse Wettbewerbsneutralität dadurch
herbeizuführen, dass von den Gemeinden, welche das Krankentransport- und
Rettungswesen auf Private auslagern wollen, verlangt wird, diesen Auftrag
öffentlich auszuschreiben (analog etwa im Bereich des Rettungsflugwesens im
Kanton Wallis: BGr, 21. August 2020, 2C_697/2019).
2.8
Zusammenfassend lässt sich
festhalten, dass der Ausschluss privater Rettungsdienste mit kantonaler
Betriebsbewilligung aber ohne kommunalen Leistungsauftrag aus der Disposition
nach dem "Nächst-Best-Prinzip" gemäss § 7 Abs. 1 RWV sich
systemimmanent aus der diesbezüglichen Kompetenzordnung im GesG ergibt, durch
ein hinreichendes öffentliches Interesse gerechtfertigt und verhältnismässig
ist. Ein diesbezüglicher Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit erscheint damit
gerechtfertigt.
3.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde unbegründet und
abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Die Gerichtskosten hat die unterliegende Beschwerdeführerin
zu tragen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).
Ausgangsgemäss steht ihr keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2
lit. a VRG).
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 4'400.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--
Zustellkosten,
Fr. 4'520.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Es wird
keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen dieses
Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    die Gesundheitsdirektion.