zh_verwaltungsgericht · VB.2005.00472 · 2006-06-14 · de

Altlasten | Die Beschwerdeführerin beantragte, dass der Standort im Altlastenverdachtsflächen-Kataster und im zukünftigen Kataster der belasteten Standorte zwar als belasteter Standort, aber weder als überwachungs- noch sanierungsbedürftig zu verzeichnen sei. Die Überwachungsbedürftigkeit ergab sich aus einem Chrom-VI-Gehalt über dem zulässigen Konzentrationswert nach Anhang 1 AltlV. Die Beschwerdeführerin geht davon aus, dass sie alle Massnahmen getroffen habe, die zur Erreichung des Sanierungsziels "belasteter Standort ohne Überwachungsbedarf" führen. Das Entsorgungskonzept verlange keinen Nachweis, dass der Standort einen Chrom-VI-Gehalt aufweise, der unterhalb des Konzentrationswertes für Chrom-VI gemäss Anhang 1 AltlV liege. Gemäss Art. 13 Abs. 1 AltlV müssen Überwachungsmassnahmen so lange durchgeführt werden, bis nach den Artikeln 9-12 keine Überwachungsbedürftigkeit mehr besteht. Demzufolge ist erst mit dem Nachweis der Einhaltung des Konzentrationswertes nach Anhang 1 AltlV die Überwachungsbedürftigkeit nicht mehr gegeben (E. 3.1). Der Standort ist nach Art. 10 Abs. 1 lit. a AltlV überwachungsbedürftig, wenn im Eluat des Materials des Standortes, das auf ein oberirdisches Gewässer einwirken kann, ein Konzentrationswert nach Anhang 1 AltlV überschritten ist. Diese Formulierung lässt keinen anderen Schluss zu, als dass bereits eine mögliche Einwirkung auf ein Oberflächengewässer ausreicht, um den Standort als überwachungsbedürftig zu klassieren (E. 3.3). Die Klassierung des Standortes hält auch einer umfassenden Interessenabwägung stand (E. 3.5). Die Vorinstanz hat das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin nicht verletzt (E. 4). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 06..2.14.0 VB.2005.00472
Zurich Verwaltungsgericht 06..2.14.0 VB.2005.00472
Zurigo Verwaltungsgericht 06..2.14.0 VB.2005.00472

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2005.00472
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Geschäftsnummer:
VB.2005.00472
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 14.06.2006
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Altlasten
Die Beschwerdeführerin beantragte, dass der Standort im Altlastenverdachtsflächen-Kataster und im zukünftigen Kataster der belasteten Standorte zwar als belasteter Standort, aber weder als überwachungs- noch sanierungsbedürftig zu verzeichnen sei. Die Überwachungsbedürftigkeit ergab sich aus einem Chrom-VI-Gehalt über dem zulässigen Konzentrationswert nach Anhang 1 AltlV. Die Beschwerdeführerin geht davon aus, dass sie alle Massnahmen getroffen habe, die zur Erreichung des Sanierungsziels "belasteter Standort ohne Überwachungsbedarf" führen. Das Entsorgungskonzept verlange keinen Nachweis, dass der Standort einen Chrom-VI-Gehalt aufweise, der unterhalb des Konzentrationswertes für Chrom-VI gemäss Anhang 1 AltlV liege. Gemäss Art. 13 Abs. 1 AltlV müssen Überwachungsmassnahmen so lange durchgeführt werden, bis nach den Artikeln 9-12 keine Überwachungsbedürftigkeit mehr besteht. Demzufolge ist erst mit dem Nachweis der Einhaltung des Konzentrationswertes nach Anhang 1 AltlV die Überwachungsbedürftigkeit nicht mehr gegeben (E. 3.1). Der Standort ist nach Art. 10 Abs. 1 lit. a AltlV überwachungsbedürftig, wenn im Eluat des Materials des Standortes, das auf ein oberirdisches Gewässer einwirken kann, ein Konzentrationswert nach Anhang 1 AltlV überschritten ist. Diese Formulierung lässt keinen anderen Schluss zu, als dass bereits eine mögliche Einwirkung auf ein Oberflächengewässer ausreicht, um den Standort als überwachungsbedürftig zu klassieren (E. 3.3). Die Klassierung des Standortes hält auch einer umfassenden Interessenabwägung stand (E. 3.5). Die Vorinstanz hat das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin nicht verletzt (E. 4).
Abweisung.
Stichworte:
ALTLAST
GEWÄSSERSCHUTZ
KATASTER
VERHÄLTNISMÄSSIGKEITSPRÜFUNG
VORSORGEPRINZIP
Rechtsnormen:
§ 10 Abs. 1 AltlV
§ 13 Abs. 1 AltlV
§ 19 Abs. 1 AltlV
Art. 32c Abs. 1 USG
Publikationen:
RB 2006 Nr. 77
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I.
Die A AG beabsichtigte das Untergeschoss und den Vorplatz
des auf dem Grundstück 01 (Standort) liegenden Gebäudes neu zu gestalten und
neue Leitungen zu verlegen. Anschliessend sollte der Standort neu parzelliert
und ein Teil des Geländes abgetreten werden. Der nicht altlastenrelevante Teil
des Bauvorhabens (Umbau und Erweiterung des Erdgeschosses) wurde im Juni 2000
von der Gemeinde D bewilligt. Gestützt auf die durchgeführte Voruntersuchung
(vgl. Bericht der C AG vom 31. März 2000) hielt die Baudirektion mit
Verfügung vom 19. Juli 2000 fest, dass es sich beim altlastenrechtlich
relevanten Teil des Bauvorhabens um einen überwachungsbedürftigen Standort
gemäss Verordnung vom 26. August 1998 über die Sanierung von belasteten
Standorten (Altlasten-Verordnung, AltlV, SR 814.680) handle. Die Säulentests
hätten ergeben, dass die Werte für Chrom-VI den massgebenden Konzentrationswert
gemäss Altlasten-Verordnung überstiegen. Zudem sei eine gewisse Belastung des
Grundwassers bereits bei dessen Eintritt ins Areal vorhanden, wie eine
Grundwasserbeurteilung aus dem Jahr 1998 ergeben habe. Die A AG beabsichtige,
eine Teilsanierung durchzuführen. Als Sanierungsziel werde ein belasteter Standort
ohne Überwachungsbedarf festgelegt. Gemäss Bericht der C AG bedeute dies, dass
alles Auffüllmaterial mit mehr als zehn Gewichtsprozenten an Produktionsabfällen
entfernt werden müsse, auch solches mit Schadstoffgehalten unter den
Richtwerten für Inertstoffqualität. Der Sanierungserfolg sei im
Sanierungsbericht nachzuweisen.
Die A AG legte der Baudirektion im Mai 2001 ein Rückbau-,
Aushub- und Entsorgungskonzept vor (Bericht der C AG vom 13. Juni 2000).
Dem Gesuch um Baufreigabe wurde unter Auflagen und Präzisierungen zugestimmt.
So wurde unter anderem ein Schlussbericht nach Abschluss der Arbeiten
gefordert, der die Begleitung der Aushub- und Wiederauffüllarbeiten dokumentiere,
die Güterflüsse nachvollziehbar aufzeige und den Sanierungserfolg belege. Zudem
müsse das Grundwasser im Zu- und Abströmbereich überwacht werden. Nach der
Sanierung reichte die A AG den Schlussbericht der C AG vom 28. März 2002
ein. Gemäss Schlussbericht ist der Standort zwar belastet, jedoch weder überwachungs-
noch sanierungsbedürftig. Das Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL)
hielt mit Verfügung vom 9. Dezember 2002 fest, dass als Vorsorgemassnahme
eine Grundwasserüberwachung vorgesehen gewesen sei, da das Areal vor der
Sanierung als überwachungsbedürftiger Standort klassiert worden sei. Wegen der
Grundwasserabsenkung in der benachbarten Baugrube sei der Grundwasserspiegel so
tief gewesen, dass keine Proben hätten genommen werden können. Sobald sich die
Grundwasserverhältnisse normalisiert hätten, solle eine Reihe von
Grundwassermessungen vorgenommen werden. Erst nach Vorliegen der Ergebnisse aus
der Grundwasserüberwachung könne beurteilt werden, ob der Standort "abschliessend
als belasteter weder überwachungs- noch sanierungsbedürftiger" zu
klassieren sei.
Die Baudirektion des Kantons Zürich, handelnd durch das
AWEL, verfügte am 30. Mai 2003, dass der Standort weiterhin im
Altlastenverdachtsflächen-Kataster unter der Nr. 02 als belasteter,
überwachungsbedürftiger Standort verzeichnet bleibe. Dies bedeute, dass bei
einem künftigen Bauvorhaben weitere altlastenrechtliche Massnahmen zu prüfen
seien. Die A AG werde vom AWEL in absehbarer Zeit im Zusammenhang mit der
Überführung des Altlastenverdachtsflächen-Katasters in den Kataster der
belasteten Standorte gemäss Art. 5 AltlV über den Eintrag orientiert und
erhalte gleichzeitig die Gelegenheit, zum allfälligen Eintrag Stellung zu nehmen.
II.
Gegen diese Verfügung erhob die A AG am 1. Juli 2003
Rekurs beim Regierungsrat. Dieser wies den Rekurs am 24. August 2005 ab.
III.
Am 28. September 2005 liess die A AG beim
Verwaltungsgericht Beschwerde erheben und beantragen, es sei der Entscheid des
Regierungsrates vom 24. August 2005 aufzuheben und "anzuordnen, dass
das Grundstück 01 im Altlastenverdachtsflächen-Kataster unter der Nr. 02
und im zukünftigen Kataster der belasteten Standorte zwar als belasteter Standort,
aber weder als überwachungs- noch sanierungsbedürftig zu verzeichnen ist",
unter Entschädigungsfolgen.
Die Baudirektion des Kantons Zürich beantragte die
Abweisung der Beschwerde. Die A AG liess am 23./24. Januar 2006 einen
ergänzenden Bericht zu den Akten einreichen. Im Namen des Regierungsrates
beantragte die Staatskanzlei in ihrer Vernehmlassung die Abweisung der
Beschwerde. Die Gemeinde D verzichtete auf die Mitbeantwortung der Beschwerde.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Der angefochtene Entscheid des Regierungsrates bestätigt eine
erstinstanzliche Verfügung der Baudirektion. Die Zuständigkeit des
Verwaltungsgerichts ergibt sich aus § 41 in Verbindung mit § 19a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG). Da auch die
übrigen Eintretensvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Mit
Beschwerde an das Verwaltungsgericht können gemäss §§ 50 und 51 VRG (in
Übereinstimmung mit den bundesrechtlich geforderten Beschwerdegründen
[Art. 98a Abs. 3 in Verbindung mit Art. 104 des Bundesrechtspflegegesetzes
vom 16. Dezember 1943, SR 173.110]) Rechtsverletzungen
(einschliesslich des Ermessensmissbrauchs und der Ermessens­über- bzw.
-unterschreitung) sowie die unrichtige oder ungenügende Feststellung des
entscheidungswesentlichen Sachverhalts gerügt werden. Dem Verwaltungsgericht
ist demgemäss die Ermessensprüfung – ausser in den hier nicht interessierenden
Ausnahmefällen – versagt (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 50
N. 1).
2.2
Die
Kantone haben einen öffentlich zugänglichen Kataster der Deponien und der anderen
durch Abfall belasteten Standorte zu erstellen (Art. 32c Abs. 2 des Umweltschutzgesetzes
vom 7. Oktober 1983 [USG, SR 814.01]; vgl. auch den auf Ende April 2004
aufgehobenen § 31 des Abfallgesetzes vom 25. September 1994 [AbfallG;
OS 52, 950]). Nach der beim Erlass der erstinstanzlichen Verfügung geltenden
Bestimmung des Abfallgesetzes sind Altlasten Bereiche von Anlagen, Unfällen und
Ablagerungen, für die nachgewiesen ist, dass sie die Umwelt durch das
Vorhandensein oder die Emission von Schadstoffen gefährden. Als Altlasten
gelten auch die zu diesen Bereichen gehörenden, mit Schadstoffen belasteten
Feststoffe, insbesondere Bodenmaterialien (§ 30 Abs. 1 AbfallG).
2.3
Gemäss Art. 32c
Abs. 1 USG sorgen die Kantone dafür, dass Deponien und andere durch Abfall
belastete Standorte saniert werden, wenn sie zu schädlichen oder lästigen
Einwirkungen führen oder die konkrete Gefahr besteht, dass solche Einwirkungen
entstehen. Gestützt auf diesen Artikel hat der Bundesrat die
Altlasten-Verordnung erlassen. In der Altlasten-Verordnung sind folgende
Verfahrensschritte für die Bearbeitung belasteter Standorte geregelt
(Art. 1 Abs. 2): die Erfassung in einem Kataster (lit. a); die
Beurteilung der Überwachungs- und Sanierungsbedürftigkeit (lit. b); die
Beurteilung der Ziele und der Dringlichkeit der Sanierung (lit. c) und die
Festlegung der Untersuchungs-, Überwachungs- und Sanierungsmassnahmen
(lit. d). Nach der Sanierung haben die Sanierungspflichtigen den Behörden
die durchgeführten Sanierungsmassnahmen zu melden und nachzuweisen, dass die
Sanierungsziele erreicht worden sind (Art. 19 Abs. 1 Satz 1
AltlV).
Hinsichtlich des Schutzes oberirdischer Gewässer ist ein
belasteter Standort überwachungsbedürftig, wenn im Eluat des Materials des
Standortes, das auf ein oberirdisches Gewässer einwirken kann, ein
Konzentrationswert nach Anhang 1 der Altlasten-Verordnung überschritten ist
(Art. 10 Abs. 1 lit. a AltlV) oder wenn im Wasser, das in ein
oberirdisches Gewässer gelangt, die Konzentration von Stoffen, die vom Standort
stammen, einen Konzentrationswert nach Anhang 1 überschreitet (Art. 10
Abs. 1 lit. b AltlV).
2.4
Eines der
zentralen Prinzipien im Umweltschutzrecht ist das Vorsorgeprinzip (Art. 1
Abs. 2 USG). Es ist eine Entscheidungsregel für den Fall der Unsicherheit.
In materieller Hinsicht bedeutet das Vorsorgeprinzip, dass die Schädlichkeit
oder Gefährlichkeit einer bestimmten Situation nicht mit
naturwissenschaftlicher Genauigkeit erwiesen sein muss, um rechtliche Folgen zu
haben. Es genügt eine einigermassen reelle, plausible, auf Erfahrungswerten
gestützte Wahrscheinlichkeit. Im Zweifelsfall ist auf das pessimistischere
Szenario abzustellen. Prozessual wirkt sich dies im konkreten Einzelfall auf die
Verteilung der Beweislast aus. Sobald die Schwelle der hinreichenden
Wahrscheinlichkeit überschritten ist, tritt die Vermutung der Schädlichkeit
bzw. Gefährlichkeit ein. Dementsprechend verschiebt sich die objektive
Beweislast, d.h. das Risiko der Beweislosigkeit, von der Behörde, welche eine
Massnahme anordnen will, auf die betroffenen Privaten, die potenziellen
Verfügungsadressaten. Diese sind in einem solchen Fall faktisch gezwungen, den
Nachweis der Ungefährlichkeit bzw. der Unschädlichkeit zu erbringen (Heribert
Rausch/Arnold Marti/Alain Griffel, Hrsg. Walter Haller, Umweltrecht, Zürich
etc. 2004, Rz. 47 f.).
3.
3.1
Die
Beschwerdeführerin geht davon aus, dass sie alle Massnahmen, die zur Erreichung
des Sanierungsziels "belasteter Standort ohne Überwachungsbedarf"
führen, erfüllt habe; sie habe zusätzlich sämtliches Material soweit entfernt, dass
bezüglich der Chrombelastung sogar die Bedingungen für den tolerierbaren Aushub
gemäss Richtlinie des Bundes­amtes für Umwelt, Wald und Landschaft für die Verwertung,
Behandlung und Ablagerung von Aushub-, Abraum- und Ausbruchmaterial vom Juni
1999 (BUWAL-Aushubrichtlinie, Anhang 1; www.umwelt-schweiz.ch/imperia/md/content/abfall/aushubrl_d.pdf)
eingehalten würden. Durch die Genehmigung des Entsorgungskonzepts habe das AWEL
das Sanierungsziel bzw. die zu dessen Erreichung notwendigen Massnahmen am
3. Juli 2001 genehmigt. Nach Ansicht der Beschwerdeführerin sind zwei
Massnahmen verfügt worden: Die Entfernung von Material, welches die
Anforderungen an Inertstoffqualität nicht erfülle, sowie die Entfernung von
Auffüllmaterial mit mehr als zehn Gewichtsprozenten Produktionsabfällen. Der
Nachweis, dass das Sanierungsziel erreicht sei, werde durch den Nachweis erbracht,
dass diese Massnahmen ergriffen worden seien. Das Entsorgungskonzept verlange
keinen Nachweis, dass der Standort einen Chrom-VI-Gehalt aufweise, der unterhalb
des Konzentrationswertes für Chrom-VI gemäss Anhang 1 der Altlasten-Verordnung
liege.
Der Beschwerdeführerin ist zuzustimmen, dass die künstliche
Auffüllung soweit entfernt worden ist, als diese die Anforderungen an
Inertstoffe nicht erfüllte oder einen mehr als zehnprozentigen Gewichtsanteil
an Produktionsabfällen aufwies. Stellenweise wurde jedoch entgegen dem im
Entsorgungskonzept beschriebenen Vorgehen im Bereich von versiegelten Flächen
zur Wiederauffüllung auch tolerierbares Aushubmaterial verwendet, was von der
Beschwerdegegnerin zugelassen wurde. Tolerierbar ist Aushubmaterial, welches
einen Chrom-VI-Gehalt von bis zu 0,05 mg/kg aufweist (BUWAL-Aushubrichtlinie Anhang
2). Zu beachten ist jedoch, dass die Aushubrichtlinie des BUWAL keine allgemein
verbindlichen Rechtssätze enthält. Die festgelegten Richtwerte sind
ausschliesslich als Hilfsgrössen für die Aushubbewirtschaftung und nicht als
Grenzwerte für die Festlegung von belasteten Standorten zu verstehen. Mit Bezug
auf Konzentrationswerte von Material, welches von belasteten Standorten stammt,
ist die Altlasten-Verordnung massgebend.
Nach Art. 16 AltlV muss das Ziel der Sanierung durch
Massnahmen erreicht werden, mit denen umweltgefährdende Stoffe beseitigt werden
(Dekontamination, lit. a), die Ausbreitung der umweltgefährdenden Stoffe langfristig
verhindert und überwacht wird (Sicherung, lit. b) oder bei Bodenbelastungen
die Nutzung eingeschränkt wird (Art. 34 Abs. 2 USG, lit. c). Es
bedarf keiner weiteren Erörterung, dass darüber hinaus auch die übrigen umweltrechtlichen
Vorschriften eingehalten werden müssen, soweit sie einschlägig sind (BGE 131 II 431
E. 4.1). Dies gilt sowohl für Sanierungsmassnahmen als auch für die Beurteilung
der Überwachungsbedürftigkeit. Die Überwachungsbedürftigkeit ergab sich aus
einem Chrom-VI-Gehalt über dem zulässigen Konzentrationswert nach Anhang 1 der
Altlasten-Verordnung (Art. 10 Abs. 1 AltlV). Gemäss Art. 13
Abs. 1 AltlV müssen Überwachungsmassnahmen so lange durchgeführt werden,
bis nach den Artikeln 9-12 keine Überwachungsbedürftigkeit mehr besteht.
Bereits aus der ersten Verfügung der Baudirektion vom 19. Juli 2000 lässt
sich schliessen, dass auch nach Abschluss der Sanierungsarbeiten noch ein
Überwachungsbedarf bestehen kann. Demzufolge ist erst mit dem Nachweis der
Einhaltung des Konzentrationswertes nach Anhang 1 der Altlasten-Verordnung die
Überwachungsbedürftigkeit nicht mehr gegeben. Möchte die Beschwerdeführerin dieses
Ziel erreichen, hat sie den entsprechenden Nachweis zu liefern. Die Pflicht der
Beschwerdeführerin ergibt sich auch aus Art. 19 Abs. 1 AltlV und
insbesondere dem Vorsorgeprinzip (vgl. oben 2.4). Die Entfernung von
künstlichem Auffüllmaterial beweist allein noch nicht, dass anderes Material am
Standort keine Kontamination mit Chrom-VI aufweist. Demzufolge hat die
Beschwerdeführerin insbesondere nachzuweisen, dass der Konzentrationswert von
Chrom-VI nach Altlasten-Verordnung eingehalten wird, auch wenn dies nicht ausdrücklich
im Entsorgungskonzept genannt ist. Der Nachweis im Sinne von Art. 10
Abs. 1 AltlV erfordert, dass weder im Eluat des Materials des Standortes
noch im Wasser, das in ein oberirdisches Gewässer gelangt, ein
Konzentrationswert nach Anhang 1 überschritten wird. Er kann durch
Säulenversuche nach Altlasten-Verordnung und Grundwasserproben erbracht werden.
Die Beschwerdeführerin hat diesen Nachweis nicht erbracht.
3.2
Unbestritten
ist, dass der Standort als belasteter Standort einzustufen ist (zum Begriff des
belasteten Standorts Art. 2 Abs. 1 AltlV). Gemäss Vorinstanz ist
weiter unbestritten, dass der Nachweis eines Chrom-VI-Gehaltes unterhalb des
Konzentrationswertes nach Anhang 1 der Altlasten-Verordnung von der
Beschwerdeführerin nicht erbracht wurde. Die Beschwerdeführerin erachtet diese
Erwägung als unzutreffend, da der Nachweis schon deshalb nicht habe erbracht
werden müssen, weil alles Auffüllmaterial mit mehr als zehn Gewichtsprozenten
Produktionsabfällen entfernt worden und somit keine rechtlich relevante
Chrom-VI-Belastung mehr vorhanden sei. Ein Eluat-Test hätte wegen der Untergrundverhältnisse
nicht gemacht werden können. Der Eluat-Test gemäss Altlasten-Verordnung dauere
lange, was zu untragbaren Bauunterbrüchen geführt hätte. Zudem sei der Test bei
schwer durchlässigem Untergrund äusserst schwer durchführbar und daher kaum
praktikabel. Aus der Beschwerdeschrift geht nicht klar hervor, ob ein Eluat-Test
nun tatsächlich unmöglich oder nur schwer durchführbar, aber eben doch durchführbar
sei. Gemäss Anhang 1 Abs. 5 der Altlasten-Verordnung kann auf die Durchführung
eines Eluatversuchs jedoch nur verzichtet werden, wenn die Unter- oder
Überschreitung der Konzentrationswerte im Eluat des Materials aufgrund anderer
Angaben festgestellt werden kann, wie Zusammensetzung und Herkunft des
Materials des Standortes, Summenparameter, ökotoxikologische Untersuchungen
oder rechnerische Herleitung aus Gesamtgehalten.
3.3
Der
streitbetroffene Standort liegt im Gewässerschutzbereich Zone A. Die Beschwerdeführerin
geht davon aus, dass Grundwasser nicht gefährdet sei. Sie begründet dies unter
anderem mit der Zusicherung des AWEL vom 5. August 1999, wo das
Oberflächengewässer als Schutzgut angesehen werde. Folglich sei nicht
Art. 9 AltlV, sondern Art. 10 AltlV anwendbar. Eine Auswaschung von
Schadstoffen durch versickerndes Meteorwasser könne wegen der weitgehenden
Versiegelung der Oberfläche praktisch ausgeschlossen werden. Selbst wenn es zu
einer Grundwasserbeeinträchtigung käme, sei der vom Regierungsrat geltend
gemachte Einwand, dass kontaminiertes Grundwasser über Drainageleitungen in die
Gewässer L und M gelangen könnten, rein hypothetisch. Es könne mit an
Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen werden, dass beim
Eintritt des Grundwassers in die Drainage je Schadstoffbelastungen gemessen
werden könnten, welche vom Standort stammten. Es gebe keinen Grund für eine
Überwachung. Der Schluss, dass die im Untergrund verbliebene geringe
Chrom-Restbelastung die Konzentrationswerte der Altlasten-Verordnung nicht
einzuhalten vermöge, sei nicht zulässig, da es sich um anderes Material handle
als die ausgehobene künstliche Auffüllung, mit denen der Eluat-Test durchgeführt
worden sei.
Das Schreiben des AWEL vom 5. August 1999 ist eine
Stellungnahme zum Antrag der Beschwerdeführerin auf Rückstufung des
Grundwassergebietes am Standort in den Gewässerschutzbereich B. Das AWEL teilte
der Beschwerdeführerin darin mit, dass das Grundwassergebiet am Standort bei
der Umsetzung der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV, SR
814.201) neu dem Gewässerschutzbereich A
u
zugeteilt werde (vgl.
Art. 29 Abs. 1 lit. a GSchV). Damit würde der Standort in einem
besonders gefährdeten Gewässerschutzbereich liegen (vgl. Anhang 4 Ziff. 111 GSchV).
Unabhängig davon, ob der Standort zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen
Verfügung noch im Gewässerschutzbereich A oder bereits im Gewässerschutzbereich
A
u
nach der Gewässerschutzverordnung lag, ist nicht von der Hand zu
weisen, dass Grundwasser am Standort gefährdet sein kann. Daran ändert auch die
Versiegelung eines Teils des Standortes nichts. Das AWEL sicherte der
Beschwerdeführerin am 5. August 1999 zwar tatsächlich zu, bei der Beurteilung
der Sanierungsbedürftigkeit für einen belasteten Standort als Schutzgut stets
das Oberflächengewässer anzusehen und somit Art. 10 AltlV anzuwenden. Dem
gleichen Schreiben ist auch zu entnehmen, dass regionale hydrogeologische
Untersuchungen gezeigt hätten, dass das Grundwasser am Standort abdrainiert und
via Meteorwasserleitung einem Oberflächengewässer (L bzw. M) zugeführt werde.
Auch wenn oberirdische Gewässer als Schutzgut angesehen werden und Art. 10
AltlV angewendet wird, ist Grundwasser insoweit relevant, als es in
oberirdische Gewässer gelangen kann. Die mögliche Gefährdung des Grundwassers
mit Schadstoffen hat der angefochtene Entscheid mit einleuchtenden Erwägungen
erörtert. Im Übrigen ist auf die Ausführungen der Vorinstanz zu verweisen
(§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG).
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ist die
mögliche Gefährdung des Oberflächengewässers rechtlich relevant. Die
Überwachungsbedürftigkeit ist nach Art. 10 Abs. 1 lit. a AltlV
gegeben, wenn im Eluat des Materials des Standortes, das auf ein oberirdisches
Gewässer einwirken kann, ein Konzentrationswert nach Anhang 1 überschritten
ist. Diese Formulierung lässt keinen anderen Schluss zu, als dass bereits eine
mögliche Einwirkung auf ein Oberflächengewässer ausreicht, um den Standort als überwachungsbedürftig
zu klassieren. Der Entscheid wird ins Ermessen der zuständigen Behörde gelegt.
Das Vorbringen, beim Eintritt ins Oberflächengewässer sei wegen
Sorbtionsprozessen keine Chrom-VI-Belastung nachweisbar, ist zu unsubstantiiert,
um daraus zu schliessen, dass der Standort als nicht überwachungsbedürftig zu
klassieren sei.
3.4
Die
Beschwerdeführerin bringt vor, dass die Verfügung des AWEL vom 9. Dezember
2002 gegen Treu und Glauben verstosse, indem sie über das hinausgehe, was das
AWEL am 3. Juli 2001 verfügt habe. Festzuhalten ist zunächst, dass diese
Verfügung nicht Anfechtungsobjekt des vorliegenden Verfahrens bildet. Die
angefochtene Verfügung ist jedoch nicht isoliert zu betrachten. Die Rüge der
Beschwerdeführerin geht aber fehl, weil bereits in der Verfügung vom
3. Juli 2001 auf die Überwachung des Grundwassers hingewiesen wurde. Aus
dem Umstand, dass im Entsorgungskonzept die Grundwasserbeprobung unter dem
Titel "Vorsorgemassnahmen" aufgeführt ist, kann die
Beschwerdeführerin nichts für ihre Position ableiten. Diese Massnahmen fallen
nicht "ohne weiteres" mit der Sanierung dahin.
3.5
Die
Beschwerdeführerin sieht weiter den Grundsatz der Verhältnismässigkeit
verletzt. Es bleibt folglich zu prüfen, ob die Klassierung des Standortes einer
umfassenden Interessenabwägung (Verhältnismässigkeit im engeren Sinn)
standhält. Angesichts des Aufwandes für technische Untersuchungen stellt sich
die Frage nach dem Kosten/Nutzen-Verhältnis bzw. nach der Verhältnismässigkeit
im engeren Sinn besonders. Seitens des Staates fallen der Zweck der
Untersuchungen und das damit in Frage stehende öffentliche Interesse ins
Gewicht. Zu bewerten sind primär die Einwirkungen, mit denen an einem gegebenen
Standort gerechnet werden muss. Dabei sind die Faktoren Schadstoffpotenzial,
Freisetzungspotenzial und Exposition/Bedeutung der Schutzgüter in die Waagschale
zu legen. Bei der Ermittlung des Zweck/Mittel-Verhältnisses ist auf Seite des
öffentlichen Interesses neben der Tragweite der Einwirkungen an sich auch die
Bedeutung des Vorsorgeprinzips gemäss Art. 1 Abs. 2 USG zu berücksichtigen,
das die frühzeitige Begrenzung von Einwirkungen verlangt. Die Interessensabwägung
findet dort seine Grenze, wo das Vorsorgeprinzip verletzt wird. Natürlich
müssen auch Massnahmen in Anwendung des Vorsorgeprinzips verhältnismässig sein,
aber ebenso selbstverständlich kann der erhebliche Aufwand einer Massnahme
nicht von der Anwendung des Gesetzes und insbesondere des Vorsorgeprinzips
entbinden (Ursula Brunner, Altlasten und die Auskunftspflicht nach Art. 46
USG, URP 1997, S. 24 f.).
Das öffentliche Interesse des Gewässerschutzes ist als sehr
hoch zu gewichten: Unter dem Standort verläuft Grundwasser, welches in ein
Oberflächengewässer gelangen kann. Der Konzentrationswert gemäss Altlasten-Verordnung
für Chrom-VI, welches den Überwachungsbedarf auslöste, wurde in der damaligen
Probe deutlich überschritten. Aufgrund der leichten Löslichkeit kann nicht
ausgeschlossen werden, dass diese Schadstoffe in tiefer liegende Schichten
verfrachtet werden und so ins Grundwasser gelangen können. Die Auffassung der
Verwaltungsbehörden lässt sich vertreten, dass dies selbst dann geschehen
könne, wenn der grösste Teil des unbebauten Areals versiegelt ist und das
Grundwasser zurzeit keinen Kontakt mit der vorhandenen Restbelastung hat. Die
Klassierung des Standortes als überwachungsbedürftig ist auch deshalb
verhältnismässig, weil dieser Zustand voraussichtlich nicht endgültig sein
wird. Sollte der Nachweis ergeben, dass der Konzentrationswert für Chrom-VI
gemäss Altlasten-Verordnung eingehalten wurde, erscheint die Klassierung als
belasteter Standort ohne Überwachungsbedarf als realistisch. Dass der Nachweis
einstweilen nicht möglich ist, macht die Klassierung noch nicht unverhältnismässig.
Die Grundwassersituation könnte sich verändern: Noch 1998 war es möglich, Grundwasserbeprobungen
vorzunehmen. Selbst im Entsorgungskonzept vom Juni 2000 wird festgehalten, dass
Wasserproben zu pumpen seien, sobald sich die Grundwasserverhältnisse wieder
normalisiert hätten.
Unter Berücksichtigung sämtlicher Umstände erweist sich die
Klassierung des Standortes als überwachungsbedürftiger Standort zum jetzigen
Zeitpunkt als verhältnismässig. Nur mittels Überwachung kann festgestellt
werden, ob die Schadstoffbelastung immer noch überschritten wird oder nicht
(vgl. BGE 131 II 431 E. 4.5). Die vorübergehende Unmöglichkeit
des Nachweises führt auch nicht zur Nichtigkeit der angefochtenen Verfügung.
4.
4.1
Die
Beschwerdeführerin rügt weiter die Verletzung des rechtlichen Gehörs. Aus dem
Entscheid des Regierungsrates gehe hervor, dass das AWEL (recte: Baudirektion)
am 5. August 2003 unter Hinweis auf einen Mitbericht des AWEL vom
31. Juli 2003 eine Vernehmlassung zum Rekurs erstattet habe. Diese
Unterlagen seien ihr nicht zugestellt worden, weshalb sie keine Gelegenheit
gehabt habe, sich vor dem Entscheid des Regierungsrates zu diesen Unterlagen zu
äussern. Anhand der Vernehmlassung des Regierungsrates muss davon ausgegangen
werden, dass die Beschwerdeführerin tatsächlich keine Gelegenheit hatte, die Unterlagen
zur Kenntnis zu nehmen.
4.2
§ 26
Abs. 1 Satz 2 VRG hält fest, dass die beigezogenen Akten den am
Rekursverfahren Beteiligten zur Einsicht offen stehen. Die Durchführung eines
zweiten Schriftenwechsels im Rekursverfahren ist jedoch fakultativ und steht
somit im Ermessen der Rekursinstanz (§ 26 Abs. 4 VRG). Auch aus dem
Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) lässt sich weder ein genereller Anspruch
auf einen zweiten Schriftenwechsel bzw. auf Replik noch ein Anspruch auf Zustellung
von Rekurs- und Beschwerdeantwort von Amtes wegen ableiten. Ein solcher Anspruch
besteht einzig, wenn in der Rechtsmittelantwort neue erhebliche Gesichtspunkte
geltend gemacht werden, auf welche die Rechtsmittelinstanz in ihrem Entscheid
abstellen will, wenn diese beabsichtigt, neu eingetretene oder bisher ausser
Acht gelassene Tatsachen ihrem Entscheid zugrunde zu legen, oder wenn sie das
Verfahren gestützt auf einen von keiner Partei angerufenen, für diese nicht
vorhersehbaren Rechtsgrund entscheiden will (Kölz/Bosshart/Röhl, § 8
N. 28 mit Hinweisen, § 8 N. 70, § 26 N. 35; vgl. auch
BGr, 19. August 2004, 1A.43/2004, E. 2.4, www.bger.ch). Die
Vorinstanz geht in ihren Erwägungen nicht auf die Vernehmlassung und den Mitbericht
des AWEL vom 31. Juli 2003 ein. Einzig am Ende der Prozessgeschichte
werden die Vernehmlassung und der Mitbericht erwähnt. Die Vorinstanz konnte
folglich zu Recht von einem zweiten Schriftenwechsel absehen.
Wird zulässigerweise davon abgesehen, einen zweiten
Schriftenwechsel durchzuführen, müssen der rekurrierenden Partei die
Rekursantwort und -vernehmlassungen nicht zugestellt werden, jedenfalls dann
nicht, wenn nicht ausdrücklich um die Zustellung ersucht wurde, was die
Beschwerdeführerin gemäss Aktenlage nicht getan hat. Art. 29 Abs. 2
BV gewährleistet lediglich den Anspruch auf Offenhaltung der Akten zur
Einsicht, nicht aber einen solchen auf Zustellung von Akten
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 26 N. 40 mit Hinweisen). Somit hat die Vorinstanz
das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin nicht verletzt.
5.
Zusammengefasst konnte die Vorinstanz demnach ohne Ermessens‑
oder Rechts­verletzung den Standort einstweilen als überwachungsbedürftig
klassieren. Die Klassierung des Standortes erweist sich als verhältnismässig. Ebenso
wenig, wie die Vorinstanz deshalb einen Anlass sah – entsprechend dem Begehren im
Rekurs – festzustellen, dass der Standort im zukünftigen Kataster der
belasteten Standorte als weder überwachungs- noch sanierungsbedürftiger
Standort zu verzeichnen sei, ist solches nun gar anzuordnen. Die Beschwerde ist
demnach abzuweisen.
6.
Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 Satz 1 VRG), der nach § 17 Abs. 2 VRG von vornherein
keine Parteientschädigung zusteht.
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 4'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Es wird keine
Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen diesen
Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben werden.
6.       Mitteilung an …