zh_verwaltungsgericht · VB.2008.00143 · 2008-06-19 · de

Fahrausweiskontrolle | Rechtmässigkeit einer Gross- bzw. Schwerpunktskontrolle durch die VBZ ausserhalb des Fahrzeugs. Ausgangspunkt des vorliegenden Beschwerdeverfahrens bildet das Feststellungsbegehren des Beschwerdeführers, nicht seine Aufsichtsbeschwerde. Streitgegenstand bildet allein die konkrete Fahrausweiskontrolle vom 28. Oktober 2004. Die generelle Praxis der VBZ ist im Rahmen der vom Beschwerdeführer erhobenen Aufsichtsbeschwerde zu prüfen (E. 2). Es kann davon ausgegangen werden, dass die beim Beschwerdeführer vorgenommene Kontrolle nur einige wenige Minuten gedauert hat. Dabei ist zu beachten, dass er sich zunächst weigerte, den Fahrausweis zu zeigen, was zu einer zeitlichen Verlängerung der Kontrolle geführt hat (E. 4). Bei einer Kontrolle von wenigen Minuten handelt es sich um einen leichten Eingriff in die durch Art. 10 Abs. 2 BV garantierte Bewegungsfreiheit (E. 5.2). Als leichter Eingriff bedarf eine derartige Kontrolle keiner Regelung in einem formellen Gesetz. Die Regelung von Art. 1 Abs. 1 TV verletzt das Gewaltenprinzip nicht, da sie auf einer zulässigen Gesetzesdelegation beruht (E. 5.3). Die Regelung ist auch genügend bestimmt (E. 5.4). Die Auslegung von Art. 1 Abs. 1 TV dahingehend, dass unmittelbar beim Verlassen des Fahrzeugs oder unmittelbar danach auf dem Trottoir Ausweiskontrollen vorgenommen werden dürfen, ist weder willkürlich noch sonst rechtsverletzend (E. 5.5). Effiziente Fahrausweiskontrollen liegen in einem öffentlichen Interesse (E. 5.6). Es ist nicht einzusehen, weshalb die Kontrolle auf dem Trottoir einen stärkeren Eingriff in die persönliche Freiheit des Fahrgastes bewirken soll als die Kontrolle innerhalb eines Fahrzeugs, das während der Kontrolle nicht weiterfährt (E. 5.8). Das öffentliche Interesse an einer Fahrausweiskontrolle, wie sie hier zur Beurteilung steht, überwiegt das private Interesse der Fahrgäste an einer möglichst ungehinderten Fortsetzung der Fahrt (E. 5.9). Abweisung der Beschwerde und Kostenauflage an den Beschwerdeführer (E.6).

Zürich Verwaltungsgericht 08..2.19.0 VB.2008.00143
Zurich Verwaltungsgericht 08..2.19.0 VB.2008.00143
Zurigo Verwaltungsgericht 08..2.19.0 VB.2008.00143

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2008.00143
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Geschäftsnummer:
VB.2008.00143
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 19.06.2008
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Fahrausweiskontrolle
Rechtmässigkeit einer Gross- bzw. Schwerpunktskontrolle durch die VBZ ausserhalb des Fahrzeugs.
Ausgangspunkt des vorliegenden Beschwerdeverfahrens bildet das Feststellungsbegehren des Beschwerdeführers, nicht seine Aufsichtsbeschwerde. Streitgegenstand bildet allein die konkrete Fahrausweiskontrolle vom 28. Oktober 2004. Die generelle Praxis der VBZ ist im Rahmen der vom Beschwerdeführer erhobenen Aufsichtsbeschwerde zu prüfen (E. 2).
Es kann davon ausgegangen werden, dass die beim Beschwerdeführer vorgenommene Kontrolle nur einige wenige Minuten gedauert hat. Dabei ist zu beachten, dass er sich zunächst weigerte, den Fahrausweis zu zeigen, was zu einer zeitlichen Verlängerung der Kontrolle geführt hat (E. 4).
Bei einer Kontrolle von wenigen Minuten handelt es sich um einen leichten Eingriff in die durch Art. 10 Abs. 2 BV garantierte Bewegungsfreiheit (E. 5.2). Als leichter Eingriff bedarf eine derartige Kontrolle keiner Regelung in einem formellen Gesetz. Die Regelung von Art. 1 Abs. 1 TV verletzt das Gewaltenprinzip nicht, da sie auf einer zulässigen Gesetzesdelegation beruht (E. 5.3). Die Regelung ist auch genügend bestimmt (E. 5.4). Die Auslegung von Art. 1 Abs. 1 TV dahingehend, dass unmittelbar beim Verlassen des Fahrzeugs oder unmittelbar danach auf dem Trottoir Ausweiskontrollen vorgenommen werden dürfen, ist weder willkürlich noch sonst rechtsverletzend (E. 5.5). Effiziente Fahrausweiskontrollen liegen in einem öffentlichen Interesse (E. 5.6). Es ist nicht einzusehen, weshalb die Kontrolle auf dem Trottoir einen stärkeren Eingriff in die persönliche Freiheit des Fahrgastes bewirken soll als die Kontrolle innerhalb eines Fahrzeugs, das während der Kontrolle nicht weiterfährt (E. 5.8). Das öffentliche Interesse an einer Fahrausweiskontrolle, wie sie hier zur Beurteilung steht, überwiegt das private Interesse der Fahrgäste an einer möglichst ungehinderten Fortsetzung der Fahrt (E. 5.9).
Abweisung der Beschwerde und Kostenauflage an den Beschwerdeführer (E.6).
Stichworte:
AUFSICHTSBESCHWERDE
BEWEGUNGSFREIHEIT
BUSHALTESTELLE
FAHRAUSWEIS (BILLETT)
FESTSTELLUNGSBEGEHREN
FESTSTELLUNGSENTSCHEID
FESTSTELLUNGSINTERESSE
GESETZESDELEGATION
GESETZLICHE GRUNDLAGE
GROSSKONTROLLE
KONTROLLE
PERSÖNLICHE FREIHEIT
RICHTLINIEN
STREITGEGENSTAND
TROTTOIR
ÜBRIGES ALLGEMEINES VERWALTUNGRECHT
VBZ
VOLLZIEHUNGSVERORDNUNG
WILLKÜR
Rechtsnormen:
Art. 9 BV
Art. 10 Abs. II BV
§ 17 Abs. IV PVG
Art. 15 TG
Art. 16 TG
Art. 1 Abs. I TV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2008.00143
Entscheid
der 3. Kammer
vom
19. Juni 2008
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin,
Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Gerichtssekretär Markus Heer.
In Sachen
A
,
Beschwerdeführer
,
gegen
Stadt Zürich,
Beschwerdegegnerin
,
betreffend Fahrausweiskontrolle,
hat
sich ergeben:
I.
A wurde im Rahmen einer so genannten Gross- bzw.
Schwerpunktskontrolle am 28. Oktober 2004 nach dem Aussteigen aus dem Bus
an der Haltestelle L-Strasse der Buslinie 01 auf dem Trottoir von einem
Kundenberater der Verkehrsbetriebe Zürich (VBZ) dazu angehalten, den
Fahrausweis (Ticket) vorzuweisen, welcher Aufforderung er nach einer verbalen
Auseinandersetzung nachkam. Gleichentags beschwerte er sich bei den VBZ und bei
der Ombudsfrau der Stadt Zürich über die durchgeführte Kontrolle und erkundigte
sich insbesondere danach, auf welche gesetzliche Grundlage eine derartige Kontrolle
ausserhalb des öffentlichen Verkehrsmittels gestützt werdE. Beide Stellen
beurteilten in ihrer Antwort vom 5. bzw. 11. November 2004 das
beanstandete Vorgehen als rechtmässig; der Leiter vom Kundendienst VBZ
entschuldigte sich zudem beim Rekurrenten für den schroffen Ton, den der
Mitarbeiter der VBZ gegenüber diesem angeschlagen habE.
II.
Am 22. Dezember 2004 erhob A beim Regierungsrat
Aufsichtsbeschwerde bezüglich des Vorfalles vom 28. Oktober 2004. Er
beantragte, es sei festzustellen, dass die Praxis der VBZ,
Fahrausweiskontrollen im Sinn von Schwerpunktkontrollen ausserhalb des Fahrzeuges
nach Beendigung der Fahrt auf öffentlichem Grund vorzunehmen, Bundesrecht widerspreche
und keine genügende gesetzliche Grundlage aufweise (1); die verantwortlichen
Dienststellen seien sofort anzuweisen, von Kontrollen ausserhalb der Fahrzeuge
abzusehen (2); ferner seien diese Dienststellen anzuweisen, die entsprechenden
Regelungen der Öffentlichkeit zugänglich zu machen (3).
Am 17. Januar 2006 beschwerte sich A bei der Volkswirtschaftsdirektion
über die Verfahrensdauer und ersuchte nochmals um Beantwortung der AufsichtsbeschwerdE. Falls
der Beschwerde keine Folge gegeben werde, beantrage er den Erlass einer
Feststellungsverfügung, worin festzustellen sei, dass der beanstandete Realakt
(Schwerpunktkontrolle ausserhalb des Fahrzeuges) nicht grundrechtskonform sei.
Am 20. März 2006 erhob er beim Verwaltungsgericht Rechtsverweigerungsbeschwerde
mit dem Antrag, der Regierungsrat sei zum Erlass einer Feststellungsverfügung
darüber zu verpflichten, ob der mit der Aufsichtsbeschwerde vom 22. Dezember
2004 beanstandete Realakt (Schwerpunktkontrolle ausserhalb des Fahrzeuges)
grundrechtskonform bzw. grundrechtswidrig sei. Mit Urteil VB.2006.00143 vom 4. Mai
2006 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat.
Es hielt jedoch fest, dass über das am 17. Januar 2006 gestellte Feststellungsbegehren
noch förmlich entschieden werden müsse (vorab über das Vorliegen eines
schutzwürdigen Feststellungsinteresses und gegebenenfalls über die
Grundrechtskonformität der mit dem Begehren als grundrechtswidrig beanstandeten
Grosskontrolle), wobei als zuständige Behörde nebst dem Regierungsrat auch ein
Organ der stadtzürcherischen VBZ oder ein solches des kantonalen Verkehrsverbundes
in Frage kommE. Mit Verfügung vom 29. September 2006 sistierte die
Volkswirtschaftsdirektion das Verfahren der Aufsichtsbeschwerde bis zur
rechtskräftigen Erledigung des Feststellungsbegehrens und überwies letzteres
Begehren zuständigkeitshalber der Direktion der VBZ.
III.
Der Direktor der VBZ traf in der Angelegenheit am 24. Januar
2007 eine förmliche Verfügung. Er bejahte ein schutzwürdiges
Feststellungsinteresse und trat dementsprechend auf das Feststellungsbegehren
ein (Dispositiv-Ziffer 1). Sodann stellte er fest, dass die von den
Verkehrsbetrieben durchgeführten Grosskontrollen grundrechtskonform seien
(Dispositiv-Ziffer 2). Die dagegen am 14. Februar 2007 erhobene Einsprache
wies der Stadtrat Zürich am 20. Juni 2007 ab.
Den dagegen am 27. Juni 2007 erhobenen Rekurs wies
der Bezirksrat Zürich am 6. März 2008 ab.
IV.
Mit Beschwerde vom 6. April 2008 beantragte A dem
Verwaltungsgericht, in Aufhebung der vorinstanzlichen Entscheide vom 24. Januar
2007, 20. Juni 2007 und 6. März 2008 seinem Feststellungsbegehren zu
entsprechen. Der Stadtrat Zürich ersuchte am 14. Mai 2008 um Abweisung der
BeschwerdE. Der Bezirksrat Zürich verzichtete auf Vernehmlassung.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist zur
Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung
mit § 19c Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt
sind, ist auf die Beschwerde grundsätzlich − unter dem nachstehenden
Vorbehalt (E. 2) − einzutreten.
2.
Mit seiner Aufsichtsbeschwerde vom 22. Dezember 2004
an den Regierungsrat hatte der Beschwerdeführer einen
aufsichtsrechtlichen
Feststellungsentscheid darüber verlangt, ob die Praxis der VBZ,
Fahrausweiskontrollen im Sinn von Schwerpunktkontrollen ausserhalb des
Fahrzeuges nach Beendigung der Fahrt auf öffentlichem Grund durchzuführen, bundesrechtswidrig
sei. Mit seiner Eingabe vom 17. Januar 2006 an die Volkswirtschaftsdirektion
beantragte der Beschwerdeführer − eventualiter zur nach wie vor
aufrechterhaltenen Aufsichtsbeschwerde − einen
förmlichen
(anfechtbaren) Feststellungsentscheid darüber, ob "der beanstandete
Realakt (Schwerpunktkontrolle ausserhalb des Fahrzeuges) grundrechtskonform"
sei (vgl. die nämliche Formulierung in der Rechtsverweigerungsbeschwerde vom 20. März
2006 an das Verwaltungsgericht im Verfahren VB.2006.00143). Die beiden Formulierungen
unterscheiden sich insbesondere darin, dass laut der Aufsichtsbeschwerde vom 22. Dezember
2004 die Rechtmässigkeit der "Praxis der VBZ" überprüft werden soll,
während laut dem (subsidiär gestellten) Feststellungsbegehren vom 17. Januar
2006 "der beanstandete Realakt" (nämlich die am 28. Oktober 2004
beim Beschwerdeführer durchgeführte Kontrolle an der Haltestelle L-Strasse der
Buslinie 01) auf seine Rechtmässigkeit hin überprüft werden soll.
Der Direktor der VBZ stellte in seiner Verfügung vom 24. Januar
2007 fest, dass die von den Verkehrsbetrieben durchgeführten Grosskontrollen
grundrechtskonform seien. Er nahm damit Bezug auf die weitergehende
Formulierung in der Aufsichtsbeschwerde vom 22. Dezember 2004, obwohl
Ausgangspunkt des Verfahrens vor den VBZ gestützt auf die Überweisungsverfügung
der Volkswirtschaftsdirektion vom 29. September 2006 das Feststellungsbegehren
vom 17. Januar 2006 bilden musstE. Entsprechend dem weiter gefassten
Feststellungsentscheid der Direktion der VBZ formulierte der Beschwerdeführer
in den anschliessenden Rechtsmitteln (Einsprache vom 14. Februar 2007,
Rekurs vom 27. Juli 2007, Beschwerde vom 6. April 2008) sein Begehren
(wiederum entsprechend seiner Aufsichtsbeschwerde vom 22. Dezember 2004)
dahin, dass ein Feststellungsentscheid darüber zu treffen sei, ob "die
Praxis der VBZ", Fahrzeugausweiskontrollen im Sinne von Schwerpunktskontrollen
ausserhalb des Fahrzeuges nach Beendigung der Fahrt auf öffentlichem Grund
vorzunehmen, bundesrechtswidrig sei.
Es ist daher vorab klarzustellen, dass Ausgangspunkt des
jetzigen Beschwerdeverfahrens das Feststellungsbegehren vom 17. Januar
2006 bzw. die dort gewählte − engere − Formulierung bilden muss.
Nur bezüglich der Überprüfung des damit beanstandeten konkreten Realaktes
(Ausweiskontrolle beim Beschwerdeführer am 28. Oktober 2004 an der Haltestelle
L-Strasse) ist denn auch ein schutzwürdiges Feststellungsinteresse zu bejahen,
und nur über die Rechtmässigkeit dieses Realaktes ist in einem förmlichen
(Verfügungscharakter aufweisenden) Feststellungsentscheid mit daran
anschliessendem Rechtsmittelverfahren zu befinden. Soweit die Direktion der VBZ
in ihrer Verfügung vom 24. Januar 2006 in einem weitergehenden (der
Aufsichtsbeschwerde entsprechenden) Umfang ein schutzwürdiges
Feststellungsinteresse bejahte und einen Feststellungsentscheid traf, hat sie
damit den Streitgegenstand mit jenem der Aufsichtsbeschwerde gleichgesetzt;
diese Erweiterung ist für das Verwaltungsgericht im jetzigen
Beschwerdeverfahren nicht massgebend. Das Verwaltungsgericht ist nicht Aufsichtsinstanz
über die Verwaltungsbehörden; die Behandlung der vom Beschwerdeführer gegen die
VBZ erhobenen Aufsichtsbeschwerde obliegt abschliessend der Volkswirtschaftsdirektion
oder dem Regierungsrat, wo sie zurzeit sistiert ist. Auf die Behandlung dieser
Aufsichtsbeschwerde besteht kein förmlicher Anspruch; anderseits setzt deren Behandlung
auch kein schutzwürdiges Feststellungsinteresse voraus (vgl. dazu Urteil
VB.2006.00143 vom 4. Mai 2006, E. 1.2). Gegenstand eines förmlichen,
im Rechtsmittelverfahren überprüfbaren Feststellungsentscheids (vgl. dazu
Urteil VB.2006.00143 vom 4. Mai 2006, E. 1.3) kann demgegenüber nur
eine
konkrete
Angelegenheit sein; unzulässig sind Feststellungsbegehren
zur Klärung theoretischer oder abstrakter Rechtsfragen; insbesondere darf das
Institut der Feststellungsverfügung nicht dazu dienen, auf indirektem Weg eine
abstrakte Normenkontrolle herbeizuführen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin
Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, § 19 N. 61). An dieser Rechtsprechung ist festzuhalten; weder
die Rechtsweggarantie von Art. 29a der Bundesverfassung vom 18. April
1999/8. Oktober 1999 (BV) noch jene von Art. 77 Abs. 1 der
Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV) gebieten im Zusammenhang mit
Feststellungsbegehren und mit Realakten einen weitergehenden richterlichen
Rechtsschutz (zum Rechtsschutz gegen Realakte, insbesondere mittels
Feststellungsbegehren vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 10; Markus Müller,
Rechtsschutz gegen Realakte, in: Pierre Tschannen, Neue Bundesrechtspflege:
Auswirkungen der Totalrevision auf den kantonalen und eidgenössischen
Rechtsschutz, BTJP 2006, Bern 2007, S. 313 ff; Art. 25a des
Bundesgesetzes  über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968/17. Juni
2005).
Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet
demnach die vom Beschwerdeführer mit dem Feststellungsbegehren vom 17. Januar
2006 verlangte Überprüfung des beanstandeten Realaktes vom 28. Oktober
2004 und nicht eine generelle Überprüfung der diesbezüglichen Praxis der VBZ
bei Grosskontrollen. Letztere kann nur im Rahmen der vom Beschwerdeführer
erhobenen Aufsichtsbeschwerde überprüft werden, und ein diesbezüglicher
Bescheid der Aufsichtsbehörde kann nicht mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht
angefochten werden. Wohl besteht zwischen dem Aufsichtsbegehren des Beschwerdeführers
und dessen Feststellungsbegehren ein enger sachlicher Zusammenhang, indem sich
die Vorinstanzen auf den Standpunkt stellen, der beanstandete Realakt entspreche
der Praxis der VBZ bei Grosskontrollen und diese Praxis sei bundesrechtskonform.
Gleichwohl ist der unterschiedliche Streitgegenstand aus den dargelegten
Gründen zu beachten; der Unterschied ist denn auch namentlich bezüglich der
Rügen des Beschwerdeführers betreffend die Sachverhaltsermittlung (nachstehend E. 4)
von praktischer Relevanz.
3.
3.1
Gemäss Art. 15
des Bundesgesetzes über den Transport im öffentlichen Verkehr vom 4. Oktober
1985 (Transportgesetz, TG, SR 742.40) verpflichtet sich die Unternehmung, einen
Reisenden gegen Entgelt zwischen bestimmten Stationen zu transportieren (Abs. 1).
Der Vertrag berechtigt den Reisenden, die im Fahrplan veröffentlichten Kurse
und die öffentlichen Zusatzkurse zu benützen (Abs. 2). Wer keinen gültigen
Fahrausweis vorweisen kann, muss ausser dem Fahrpreis einen Zuschlag bezahlen;
bezahlt er nicht sofort, so muss er eine entsprechende Sicherheit leisten;
andernfalls kann er von der Weiterfahrt ausgeschlossen werden (Art. 16 Abs. 1
TG). Die Tarife legen die Höhe des Zuschlags fest; sie regeln die Ausnahmefälle
sowie die Rückerstattung (Art. 16 Abs. 2 TG). Gemäss Art. 1 Abs. 1
der Verordnung über den Transport im öffentlichen Verkehr vom 5. November
1986 (Transportverordnung, TV, SR 741.401) muss der Reisende einen gültigen
Fahrausweis besitzen. Er muss ihn für die Dauer der Fahrt aufbewahren und auf
Verlangen jedem mit der Kontrolle betrautem Bediensteten vorweisen. Das
kantonale Gesetz über den öffentlichen Personenverkehr vom 6. März 1988
(PVG, LS 740.1) regelt in § 17 als eine Aufgabe des Verkehrsverbundes (§§ 10
ff.), dem die VBZ angehören, den so genannten Verbundtarif. Gemäss § 17 Abs. 4
PVG erlässt der Verkehrsverbund Richtlinien über den Fahrausweisverkauf und die
FahrausweiskontrollE. Deren Durchführung obliegt den Transportunternehmen.
Von der Richtlinie 7 "Fahrausweiskontrolle" liegt ein (unvollständiges)
Exemplar bei den Akten. Darauf  nehmen zwei ebenfalls bei den Akten liegende
Merkblätter der VBZ Bezug ("Schwerpunktkontrollen in den
VBZ-Fahrzeugen", "Ansage von Schwerpunktkontrollen").
3.2
Die
Ausführungen der Vorinstanzen beziehen sich auf den Ablauf gemäss diesen
Merkblättern. Danach findet eine Grosskontrolle − anders als eine normale
Kontrolle, die von einem drei- oder vierköpfigen Team innerhalb des fahrenden
Fahrzeuges durchgeführt wird − inner- und ausserhalb des Fahrzeuges
statt, wobei die VBZ 12 bis 16 Kundenberater/innen in Uniform und mit
Namensschild an einer Haltestelle einsetzten. Vor dem Halt bittet die
Fahrerin/der Fahrer die Fahrgäste, das Ticket bereitzuhalten, da bei der
nächsten Haltestelle eine Kontrolle durchgeführt werde; beim Anhalten wird
diese Durchsage wiederholt. Wer aussteigen möchte, wird ausserhalb des
Fahrzeuges an der Haltestelle kontrolliert; die anderen Fahrgäste haben das
Ticket im Fahrzeug vorzuweisen. Damit dieses nicht länger als nötig anhalten
muss, müssen Fahrgäste, die kein Ticket haben, zwecks Aufnahme der Personalien
bzw. Bezahlung des Zuschlages aussteigen.
3.3
Laut einem
Amtsbericht der Volkswirtschaftsdirektion vom 16. Juli 1991 zur Frage der
Ermächtigung des Personals von Busbetrieben zur Vornahme von Fahrausweiskontrollen
stellen solche Kontrollhandlungen keine polizeiliche Massnahmen zum Schutze der
öffentlichen Ordnung und Sicherheit dar, unabhängig davon, ob der
Beförderungsvertrag öffentlichrechtlicher oder privatrechtlicher Natur ist.
Vielmehr lasse die Verkehrsunternehmung durch ihr im Anstellungs- oder
Auftragsverhältnis stehendes Personal abklären, ob die Fahrgäste ihrer
Vertragspflicht, der Leistung eines Entgeltes, nachgekommen seien. Auch die
Einziehung des Tarifzuschlages, der im Transportgesetz nicht als Ordnungsbusse
bezeichnet werde, sondern als Entschädigung für den Verwaltungsaufwand der
Transportunternehmung, könne, soweit der Zuschlag freiwillig entrichtet werde,
nicht als polizeiliche Handlung aufgefasst werden. Für die Einsetzung von
Fahrausweiskontrolleuren bei Busunternehmen sei demnach keine "Inpflichtnahme"
im Sinn von Art. 12 Abs. 2  des Bundesgesetzes betreffend Handhabung
der Bahnpolizei vom 18. Februar 1878 (SR 742.147.1) erforderlich; eine
Ermächtigung im Sinn von Art. 32 ff. des Schweizerischen Obligationenrechts
(OR) reiche aus. Soweit es ferner um die Frage der Ermächtigung des Kontrollpersonals
zur Vornahme von Zwangshandlungen bei ordnungswidrigem Verhalten von Fahrgästen
gehe, biete das genannte Bundesgesetz ohnehin keine Grundlage für die Ausübung
der Bahnpolizeihoheit, die in Konkurrenz zu den Befugnissen der Kantons- und
der Gemeindepolizei treten könnte.
4.
Der Beschwerdeführer macht geltend, in der Praxis würden
Grosskontrollen oft anders als nach der Beschreibung im Merkblatt ablaufen.
Zudem lasse das Merkblatt schon nach seinem Wortlaut ein Vorgehen zu, das
bezüglich Eingriffsintensität über den Ablauf hinausgehe, welcher der
Bezirksrat seiner Beurteilung zugrunde gelegt habE. Insbesondere sei
dessen Annahme unzutreffend, dass eine solche Kontrolle beim Aussteigen innert
Sekunden durchgeführt werdE. In Tat und Wahrheit könne eine solche
Kontrolle bis zu 45 Minuten dauern, wobei auch der rechtschaffene Fahrgast, der
− wie der Beschwerdeführer − über einen gültigen Fahrausweis
verfüge, an der Haltestelle zu Kontrollzwecken festgehalten werde.
Wie dargelegt (E. 2), ist hier weder allgemein über
die Rechtmässigkeit der Praxis der VBZ (die laut Behauptung des Beschwerdeführers
über den im Merkblatt abgesteckten Rahmen hinausgeht) noch allgemein darüber zu
befinden, ob das Vorgehen gemäss Merkblatt in jeder Hinsicht rechtmässig sei.
Zu befinden ist über die vom Beschwerdeführer geltend gemachte Grundrechtswidrigkeit
der Kontrolle vom 28. Oktober 2004, in welche er selber involviert war.
Der Beschwerdeführer behauptet nicht, dass er dabei während 45 Minuten am Weitergehen
behindert worden sei. Es kann davon ausgegangen werden, dass es sich dabei um
wenige Minuten gehandelt hat. Dabei dürfte auch die verbale Auseinandersetzung
mit dem Kontrolleur zur Dauer beigetragen haben, für die sich die Direktion der
VBZ beim Beschwerdeführer nachträglich ausdrücklich entschuldigt hat. Im Übrigen
liesse sich sogar der Standpunkt vertreten, es sei jene Zeit nicht
mitzurechnen, welche die Kontrolle gegenüber dem Beschwerdeführer deswegen in
Anspruch nahm, weil er sich offenbar zunächst weigerte, seinen Fahrausweis
vorzuzeigen. Dagegen lässt sich nicht einwenden, dieses Verhalten habe auf
seiner Überzeugung beruht, dass die Kontrolle am fraglichen Ort unrechtmässig
und er daher nicht zum Vorzeigen des Tickets verpflichtet sei. Denn das Feststellungsbegehren,
mit welchem er die Rechtmässigkeit der fraglichen Kontrolle beurteilt haben
will, hätte er auch dann einreichen können, wenn er das Ticket anlässlich der
Kontrolle sofort vorgezeigt hättE.
Demnach ist bei der folgenden rechtlichen Beurteilung von
einer Behinderung des Beschwerdeführers in der Grössenordnung von wenigen
Minuten auszugehen. Wie schliesslich angemerkt werden kann, dürfte sich die
Kontrolle lediglich für Fahrgäste markant in die Länge ziehen, die (kumulativ)
über keinen gültigen Fahrausweis verfügen und sich zudem weigern, ihre Personalien
anzugeben, mit der Folge, dass die Polizei zur Stelle gerufen werden muss.
5.
5.1
Der
Beschwerdeführer macht wie schon vor Vorinstanzen geltend, mit dem Vorgehen anlässlich
der Grosskontrolle vom 28. Oktober 2004 an der Haltestelle L-Strasse sei
in die ihm gemäss Art. 10 Abs. 2 BV zustehende persönliche Freiheit
bzw. die in dieser Garantie mitenthaltene Bewegungsfreiheit eingegriffen
worden. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz bilde Art. 1 Abs. 1 TV
in Verbindung mit Art. 15 f. TG keine hinreichende gesetzliche Grundlage
für die bei ihm nach Beendigung der Fahrt ausserhalb des Fahrzeuges auf
öffentlichem Grund vorgenommene KontrollE. Damit sei das Legalitätsprinzip
verletzt worden. Soweit die Vorinstanz für das beanstandete Vorgehen eine
hinreichende gesetzliche Grundlage in § 17 Abs. 4 PVG erblicke, werde
mangels rechtsgenügender Delegation das Gewaltenteilungsprinzip verletzt. Art. 1
Abs. 1 TV verpflichte den Fahrgast zur Aufbewahrung des Fahrausweises und
zu dessen Vorweisung gegenüber dem kontrollierenden Bediensteten "während
der Dauer der Fahrt"; die von der Vorinstanz vorgenommene Auslegung,
wonach die Bestimmung auch eine Kontrolle nach dem Aussteigen auf dem Trottoir
ermögliche, sei unhaltbar und verstosse gegen das Willkürverbot von Art. 9
BV. Zu Unrecht rechtfertige der Bezirksrat eine Kontrolle nach dem Verlassen
des Fahrzeuges mit dem Interesse an einer effizienten Fahrausweiskontrolle;
diesem Anliegen komme als bloss fiskalischem Interesse nicht die Qualität eines
öffentlichen Interesses zu, welches den damit verbundenen Eingriff in die
Bewegungsfreiheit zu rechtfertigen vermögE. Schliesslich erweise sich eine
Kontrolle ausserhalb der Fahrzeuge jedenfalls als unverhältnismässig. Die
Grosskontrolle auf dem Trottoir sei keine geeignete Methode, um Schwarzfahrten
und die dadurch bewirkten Einnahmeverluste zu verhindern; geeignet wäre
vielmehr eine umfassende und systematische Kontrolle bei Antritt oder während
der Dauer der Fahrt durch den Wagenführer oder durch Kontrollpersonal. Die
Grosskontrolle auf dem Trottoir sei sodann nicht erforderlich, um das angestrebte
Ziel zu erreichen; das gelte um so mehr, als während der Dauer der Kontrolle,
da diese für die weiterfahrenden Gäste im Innern des Wagens durchgeführt werde,
eine Weiterfahrt gleichwohl nicht möglich sei; es treffe somit nicht zu, dass
dank der Kontrolle auf dem Trottoir eine Verzögerung in der Weiterfahrt
vermieden werdE. Schliesslich sei das beanstandete Vorgehen auch
unvereinbar mit dem Verhältnismässigkeitsprinzip im engeren Sinn; das Interesse
an einer effizienten Erfassung der Schwarzfahrer und der Vermeidung
entsprechender Einnahmenausfälle vermöge die mit der Kontrolle verbundene
Beeinträchtigung der persönlichen Freiheit nicht zu rechtfertigen, insbesondere
nicht gegenüber jenen rechtschaffenen Fahrgästen, die weiterfahren wollten,
jedoch innerhalb des geschlossenen Fahrzeuges kontrolliert und so an einer fahrplanmässigen
Weiterfahrt gehindert würden.
5.2
Mit den
Vorinstanzen ist davon auszugehen, dass es sich bei einer Kontrolle von Fahrgästen,
welche in zeitlicher Hinsicht eine Verzögerung von wenigen Minuten (vgl. E. 4)
bei der Weiterfahrt, beim Aussteigen oder unmittelbar danach auf dem Trottoir
vor dem Fahrzeug) bringt, um einen leichten Eingriff in die Bewegungsfreiheit
handelt (vgl. BGE 109 Ia 146 = Pra 72/1983 Nr. 281; Felix Baumann, Inhalt und
Tragweite der Bewegungsfreiheit nach Art. 10 Abs. 2 BV, ZBl 105/2004
S. 505, insbesondere S. 522 ff.).
5.3
Als
leichter Eingriff bedarf eine derartige Kontrolle keiner Regelung in einem
formellen Gesetz. Allerdings muss eine entsprechende Regelung in einer
Verordnung entweder (als vollziehende Verordnung) in die gesetzliche
vorgesehene Vollzugskompetenz des Ver­ordnungsgebers fallen oder (als
gesetzesvertretende Verordnung) auf einer hinreichenden Gesetzesdelegation
beruhen (Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 6.
A., Zürich 2005 N. 310 f.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich 2006 Rz. 394). Bei der bundesrätlichen Transportverordnung
handelt es sich um eine Vollziehungsverordnung, die sich unter anderem auf Art. 52
TG stützt. Vollziehungsverordnungen dürfen die durch das Gesetz begründeten Verpflichtungen
und Berechtigungen näher ausführen, sie dürfen jedoch weder die Rechte der
Betroffenen einschränken noch diesen neue Pflichten auferlegen (Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 138). Die Regelung von Art. 1 Abs. 1 TV hält sich in diesem (insbesondere
durch Art. 16 Abs. 1 TG vorgegebenen) Rahmen. Die Rüge des
Beschwerdeführers, mit dieser Regelung werde das Gewaltenteilungsprinzip
verletzt, ist insofern unbegründet. Keine Verletzung dieses Prinzips kann
ferner darin erblickt werden, dass die Fahrzeugkontrollen gemäss § 17 Abs. 4
PVG näher in Richtlinien des Verkehrsverbundes geregelt werden und deren
Durchführung − allenfalls unter Konkretisierung in weiteren Richtlinien −
den Transportunternehmungen obliegt. Bei solchen Richtlinien handelt es sich zwar
lediglich um behördenverbindliche Verwaltungsverordnungen, die nicht direkt
anfechtbar sind; jedoch sind sie in Rechtsmittelverfahren, in denen ihre
Anwendung streitig ist, für die Rechtsmittelinstanz, insbesondere für ein
Gericht, nicht verbindlich, das heisst überprüfbar (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50
N. 46 ff.).
5.4
Nach
Auffassung des Beschwerdeführers vermag die Regelung von Art. 1 Abs. 1
TV hinsichtlich der streitbetroffenen Kontrolle dem Erfordernis der genügenden
Bestimmtheit des Rechtssatzes nicht zu genügen (zu diesem Erfordernis vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 386 ff.). Der Vorwurf ist unbegründet; der Beschwerdeführer scheint dabei
von der unzutreffenden Vorstellung auszugehen, dass jede Bestimmung, die über
ihren Wortlaut hinaus auslegungsbedürftig ist,  einen unzureichenden
Detaillierungsgrad aufweise.
5.5
Entgegen
der Auffassung des Beschwerdeführers ist es weder willkürlich noch sonst
rechtsverletzend, wenn Art. 1 Abs. 1 TV dahin ausgelegt wird, dass
Ausweiskontrollen nicht nur im Innern des Wagens (während dieser fährt oder
anhält), sondern auch unmittelbar beim Verlassen des Fahrzeuges oder
unmittelbar danach auf dem Trottoir vorgenommen werden dürfen. Das gilt
jedenfalls bei einem Ablauf, wie er, ausgehend von der beanstandeten Kontrolle
am 28. Oktober 2004, für die hier vorzunehmende Beurteilung massgebend ist
(dazu vorn E. 4). Bereits der Wortlaut der Bestimmung ("während der
Fahrt") schliesst eine derart weitergreifende Auslegung nicht aus. Zudem
kann eine Bestimmung selbst gegen ihren klaren Wortlaut ausgelegt werden,
sofern dafür aufgrund weiterer Auslegungsmethoden triftige Gründe sprechen
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 22; Häfelin/Haller, N. 124 f.;
Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 217 f.). Solche könnten hier aufgrund einer teleologischen
Auslegung im Zweck der Bestimmung erblickt werden.
5.6
Was die
Frage eines hinreichenden öffentlichen Interesses an Fahrausweiskontrollen anbelangt,
ist hier vorab festzuhalten, dass nicht ersichtlich ist und vom
Beschwerdeführer auch nicht dargelegt wird, weshalb es unter diesem
Gesichtswinkel relevant sein soll, ob die Kontrolle nur im Fahrzeug oder auch
beim Aussteigen und unmittelbar danach auf dem Trottoir durchgeführt wird. Mit
den Vorinstanzen ist davon auszugehen, dass effiziente Fahrausweiskontrollen im
öffentlichen Interesse liegen. Dabei geht es nicht nur um die Vermeidung der
beim Schwarzfahren bewirkten Einnahmenverluste, sondern − über dieses
fiskalische Interesse hinaus − darum, Personen zu erfassen, die mit ihrem
Verhalten allenfalls den Straftatbestand von Art. 150 StGB erfüllen.
Effiziente Fahrausweiskontrollen tragen damit auch dazu bei, dass in der
Bevölkerung der Eindruck vermieden wird, ein solches Verhalten werde toleriert;
darin liegt ein über den bloss fiskalischen Aspekt hinausführender Beweggrund.
Im Übrigen darf der in der Rechtsprechung entwickelte Grundsatz, wonach bloss
fiskalische Interessen keine hinreichende Grundalge im Sinn von Art. 36 Abs. 2
BV für einen Eingriff in Grundrechte bilden (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 552),
nicht verabsolutiert werden. Soweit ersichtlich, hat die Rechtsprechung diesen
Grundsatz in Fällen entwickelt, die bezüglich Eingriffsintensität mit dem
vorliegend zu beurteilenden Sachverhalt (dazu vorn E. 4) nicht
vergleichbar sind (vgl. etwa 119 Ia 41, 44 f., 120 Ia 303, 205).
5.7
Fahrausweiskontrollen
sind − unabhängig davon, ob sie nur innerhalb des Fahrzeuges oder auch
beim Aussteigen und unmittelbar danach auf dem Trottoir vorgenommen werden −
geeignet, das dargelegte, im öffentlichen Interesse liegende Ziel zu erreichen.
Der Beschwerdeführer legt nicht dar, weshalb diese Eignung fehlen soll; was er
in diesem Zusammenhang vorbringt, betrifft nicht die Frage der Eignung, sondern
jene der Erforderlichkeit.
5.8
Freiheitsbeschränkende
Massnahmen müssen im Hinblick auf das im öffentlichen Interesse angestrebte
Ziel erforderlich sein; das bedeutet in erster Linie, dass eine Massnahme zu
unterbleiben hat, wenn eine gleich geeignete mildere Massnahme für den
angestrebten Erfolg ausreichen würde (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 591 ff.). Es
ist nicht ersichtlich und wird vom Beschwerdeführer nicht dargetan, weshalb der
in Frage stehende Ablauf (dazu vorstehend E. 4) stärker in die Bewegungsfreiheit
der Fahrgäste eingreifen würde als eine Kontrolle, die ausschliesslich im
Fahrzeug vorgenommen würdE. Das gilt um so mehr  dann, wenn entgegen der
insoweit unzutreffenden, vom Beschwerdeführer zu Recht gerügten Darstellung des
Bezirksrats davon ausgegangen wird, dass bei Grosskontrollen auch innerhalb des
Fahrzeuges kontrolliert wird und Letzteres erst nach Abschluss der Kontrolle weiterfährt.
Soweit aber der Beschwerdeführer sinngemäss auch die gleichzeitig innerhalb des
Fahrzeuges stattfindende Kontrolle als unverhältnismässig rügt, ist darauf
schon deswegen nicht näher einzugehen, weil er mit seinem Feststellungsbegehren
lediglich die Kontrolle ausserhalb des Fahrzeuges nach Beendigung der Fahrt auf
dem Trottoir rügt. Wie in diesem Zusammenhang angemerkt werden kann, ist nicht
einzusehen, weshalb die Kontrolle auf dem Trottoir einen stärkeren Eingriff in
die persönliche Freiheit des Fahrgastes bewirken soll als die Kontrolle
innerhalb eines Fahrzeuges, das während der Kontrolle nicht weiterfährt.
5.9
Werden die
öffentlichen Interessen an einer Fahrausweiskontrolle, die auf eine Weise
abgewickelt wird, wie sie hier zur Beurteilung steht (dazu vorstehend E. 4),
gegenüber den privaten Interessen der Fahrgäste an einer möglichst
ungehinderten Fortsetzung der Fahrt im Bus oder ihrer Fortbewegung nach
Verlassen des Wagens abgewogen, so überwiegt das öffentliche InteressE. Eine
Kontrolle mit dem hier zu beurteilenden Ablauf (dazu E. 4) erweist sich
damit als verhältnismässig im engeren Sinn; sie vermag den geringfügigen
Eingriff in die Fortbewegungsfreiheit zu rechtfertigen. Wie anzumerken ist,
beruft sich der Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang zu Unrecht auf die vom
Bezirksrat eingeholte Stellungnahme eines Mitarbeiters des Bundesamts für
Verkehr. Als stossend wird darin nämlich lediglich ein Ablauf bezeichnet, bei
welchem die Fahrgäste, die an der betreffenden Haltestelle aussteigen wollen,
daran gehindert würden. Ein solcher Ablauf steht hier nicht in Frage; vielmehr
wird nach der fraglichen Richtlinie und wurde auch im Fall des
Beschwerdeführers so vorgegangen, dass jene Fahrgäste die aussteigen wollen,
beim Verlassen des Fahrzeuges oder unmittelbar danach auf dem Trottoir
kontrolliert werden.
6.
Demnach ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf
einzutreten ist. Die Gerichtskosten sind dem unterliegenden Beschwerdeführer
aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Es
besteht kein Anlass, den Beschwerdeführer, wie dieser beantragt, trotz
Unterliegens von den Kosten zu entlasten; daran vermag der Umstand, dass hier −
seiner Meinung nach − eine grundsätzliche Rechtsfrage geklärt werden
musste, nichts zu ändern. Ebenso wenig steht ihm als Unterliegenden eine
Parteientschädigung nach § 17 Abs. 2 VRG zu.
Demgemäss entscheidet
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'200.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 1'260.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
diesen Entscheid  kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000
Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …