zh_verwaltungsgericht · VB.2019.00450 · 2019-09-18 · de

Submission | Preisbewertung; Bewertung von Unterkriterien; Verspätete Rügen. Offertpreise sind, im Gegensatz zu anderen Kriterien, mathematisch exakt bewertbar. Es entspricht deshalb konstanter Praxis, die Bewertung entsprechend linear exakt und nicht – wie vorliegend – bloss in Halbnotenschritten stark gerundet zu bewerten (E. 5.2.1). Formel zur Preisbewertung (E. 5.2.2). Für die Bestimmung der Preisspanne ist die tatsächlich infrage kommende Bandbreite möglicher Werte zu berücksichtigen. Welche Bandbreite bei den Angebotspreisen realistischerweise erwartet werden kann, ist von der infrage stehenden Beschaffung abhängig. Bei anspruchsvollen Dienstleistungen kann die Preisspanne über 50 % liegen. Wird die Bandbreite (Preisspanne) erst nach dem Vorliegen der Angebote festgelegt, können auch die tatsächlich offerierten, ernsthaften Preise als Anhaltspunkte berücksichtigt werden. Massgeblich ins Gewicht fallen können die tatsächlichen Angebotspreise nur, wenn eine gewisse Anzahl an Offerten eingegangen sind und deshalb die Ergebnisse tatsächlich einen statistischen Wert haben (E. 5.2.3). Aus dem Grundsatz von Treu und Glauben ergibt sich die Obliegenheit der Anbietenden, gewisse Mängel auch ausserhalb eines formellen Beschwerdeverfahrens möglichst frühzeitig zu beanstanden, um einen unnötigen Verfahrensaufwand zu vermeiden. Aus den Ausschreibungsunterlagen war klar ersichtlich, dass auch der Aspekt der Ökologie beuteilt würde. Eine entsprechende Rüge erweist sich als verspätet (E. 6.2.3). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 19..2.18.0 VB.2019.00450
Zurich Verwaltungsgericht 19..2.18.0 VB.2019.00450
Zurigo Verwaltungsgericht 19..2.18.0 VB.2019.00450

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00450
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Geschäftsnummer:
VB.2019.00450
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 18.09.2019
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Submissionsrecht
Betreff:
Submission
Preisbewertung; Bewertung von Unterkriterien; Verspätete Rügen.
Offertpreise sind, im Gegensatz zu anderen Kriterien, mathematisch exakt bewertbar. Es entspricht deshalb konstanter Praxis, die Bewertung entsprechend linear exakt und nicht – wie vorliegend – bloss in Halbnotenschritten stark gerundet zu bewerten (E. 5.2.1). Formel zur Preisbewertung (E. 5.2.2). Für die Bestimmung der Preisspanne ist die tatsächlich infrage kommende Bandbreite möglicher Werte zu berücksichtigen. Welche Bandbreite bei den Angebotspreisen realistischerweise erwartet werden kann, ist von der infrage stehenden Beschaffung abhängig. Bei anspruchsvollen Dienstleistungen kann die Preisspanne über 50 % liegen. Wird die Bandbreite (Preisspanne) erst nach dem Vorliegen der Angebote festgelegt, können auch die tatsächlich offerierten, ernsthaften Preise als Anhaltspunkte berücksichtigt werden. Massgeblich ins Gewicht fallen können die tatsächlichen Angebotspreise nur, wenn eine gewisse Anzahl an Offerten eingegangen sind und deshalb die Ergebnisse tatsächlich einen statistischen Wert haben (E. 5.2.3). Aus dem Grundsatz von Treu und Glauben ergibt sich die Obliegenheit der Anbietenden, gewisse Mängel auch ausserhalb eines formellen Beschwerdeverfahrens möglichst frühzeitig zu beanstanden, um einen unnötigen Verfahrensaufwand zu vermeiden. Aus den Ausschreibungsunterlagen war klar ersichtlich, dass auch der Aspekt der Ökologie beuteilt würde. Eine entsprechende Rüge erweist sich als verspätet (E. 6.2.3).
Abweisung.
Stichworte:
PREISBEWERTUNG
PREISFORMEL
PREISSPANNE
SUBMISSIONSRECHT
SUBMISSIONSVERFAHREN
UNTERKRITERIEN
VERSPÄTETE RÜGEN
Rechtsnormen:
Art. 16 IVöB
§ 24 Abs. I SubmV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2019.00450
Urteil
der 1. Kammer
vom
18. September 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin
Maja Schüpbach Schmid,
Gerichtsschreiberin Nicole Bürgin.
In Sachen
A AG, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Primarschulpflege Wädenswil, vertreten durch MLaw C,
Beschwerdegegnerin,
und
D AG,
Mitbeteiligte,
betreffend Submission,
hat
sich ergeben:
I.
Die Primarschulpflege Wädenswil eröffnete mit Publikation
vom 2. April 2019 ein offenes Submissionsverfahren zur Beschaffung von
Büromaterialeinkauf Schule Wädenswil mit einer vertraglichen Laufzeit von 60 Monaten
mit einer Verlängerungsmöglichkeit um 24 Monate. Gemäss unterzeichnetem
Offertöffnungsprotokoll erfolgten innert Frist sechs Angebote. Mit Schreiben
vom 25. Juni 2019 wurde der Zuschlag an die D AG schriftlich kommuniziert.
II.
Dagegen gelangte die A AG mit Beschwerde vom 8. Juli
2019 an das Verwaltungsgericht und beantragte im Hauptpunkt, die
Zuschlagsverfügung aufzuheben und ihr den Zuschlag zum bereinigten
Angebotspreis zu erteilen bzw. die Vergabebehörde dahingehend anzuweisen;
subeventualiter sei die Sache zur Neuentscheidung an die Vergabebehörde
zurückzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin.
In prozessualer Hinsicht verlangte sie, der Beschwerde aufschiebende Wirkung zu
erteilen und Akteneisicht. Mit Präsidialverfügung vom 10. Juli 2019 wurde
der Primarschulpflege Wädenswil ein Vertragsschluss einstweilen, bis zum
Entscheid über das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung, untersagt.
Mit Beschwerdeantwort vom 12. August 2019 beantragte
die Primarschulpflege Wädenswil, die Beschwerde abzuweisen, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin; zudem sei der Beschwerde
keine aufschiebende Wirkung zu erteilen. Die Zuschlagsempfängerin hat sich
nicht vernehmen lassen. Mit Präsidialverfügung vom 15. August 2019 wurde
der A AG teilweise Akteneinsicht gewährt. Mit Replik vom 5. September 2019
hielt sie an ihren Anträgen fest.
Die Kammer erwägt:
1.
Vergabeentscheide kantonaler und kommunaler Auftraggeber
können unmittelbar mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen
werden (RB 1999 Nr. 27 = BEZ 1999 Nr. 13 = ZBl 100/1999,
S. 372). Auf das Beschwerdeverfahren gelangen die Art. 15 ff.
der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom
15. März 2001 (IVöB) sowie die §§ 2 ff. des Gesetzes über den
Beitritt zur revidierten Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche
Beschaffungswesen vom 15. September 2003 (IVöB-BeitrittsG) zur Anwendung.
2.
2.1
Nicht
berücksichtigte Anbietende sind zur Beschwerde gegen einen Vergabeentscheid legitimiert,
wenn sie bei deren Gutheissung eine realistische Chance haben, mit dem eigenen
Angebot zum Zug zu kommen, oder wenn die Gutheissung der Beschwerde zu einer
Wiederholung des Submissionsverfahrens führt, in welchem sie ein neues Angebot
einreichen können; andernfalls fehlt ihnen das schutzwürdige Interesse an der
Beschwerdeführung (RB 1999 Nr. 18 = BEZ 1999 Nr. 11; § 21
Abs. 1 in Verbindung mit § 70 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 [VRG]). Ob eine solche reelle Chance besteht, ist aufgrund
der gestellten Anträge und Parteivorbringen zu prüfen (vgl. BGE 141 II 14
E. 4.9).
2.2
Gemäss
Bewertung der Beschwerdegegnerin erzielte das Angebot der Zuschlagsempfängerin
495 Punkte und das Angebot der zweitplatzierten Beschwerdeführerin 482,5 Punkte.
Die Beschwerdeführerin beanstandet unter anderem die Bewertung der Angebote.
Würde sie mit ihren Rügen durchdringen und damit eine bessere Bewertung als die
Mitbeteiligte erreichen, hätte sie eine realistische Aussicht auf den Zuschlag.
Ihre Legitimation ist daher zu bejahen. Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen
sind ebenfalls erfüllt.
3.
3.1
In
formeller Hinsicht beanstandet die Beschwerdeführerin die Berücksichtigung des
Angebots der E AG, obschon dieses mutmasslich zu spät eingetroffen sei. Dies
sei relevant, weil die Vergabestelle für die Bewertung des Preiskriteriums auch
das (verspätete) Angebot der E AG beachtet habe.
Das Angebot der E AG weist den höchsten bereinigten Preis
auf. Damit kann ihm bei der Preisbewertung eine relevante Bedeutung zukommen.
Da die Beschwerdeführerin das tiefste bereinigte Preisangebot eingereicht hat,
könnte ihr die Berücksichtigung der Offerte E AG zum Nachteil gereichen, da
deren Einfliessen in die Bewertung zu einer Verflachung der Preisbewertungskurve
führen würde. Wie unten aufzuzeigen ist, bleibt der bereinigte Offertpreis für
das Angebot der E AG bei der nötigen korrigierten Bewertung der Preise allerdings
aussen vor (vgl. unten E. 5.2.4). Damit braucht der Frage nach einem
verspäteten Eingang der Offerte nicht weiter nachgegangen zu werden. Ebenso
wenig ist damit der von der Beschwerdeführerin aufgeworfenen Frage nachzugehen,
ob der Angebotspreis bezüglich der E AG korrekt bereinigt wurde.
3.2
Weiter
hält die Beschwerdeführerin dafür, dass die an der Auswertung der Offerten
beteiligte F AG dafür nicht hinreichend qualifiziert gewesen sei. Es ist indessen
nicht ersichtlich, was die Beschwerdeführerin daraus ableiten will. Wie die
nachfolgenden Erwägungen zeigen, leidet die Bewertung zwar an gewissen Mängeln.
Daraus ist jedoch nicht auf ein grundsätzlich rechtswidriges Verfahren zu
schliessen, die eine Wiederholung der Beschaffung ohne Beteiligung der F AG erforderlich
machen würde.
4.
In der Publikation der Ausschreibung vom 2. April 2019
waren die fünf Zuschlagskriterien Gestaltung und Benutzerfreundlichkeit des
Webshops (Z1, Gewichtung 15 %), Lieferkonzept, Lieferfrequenz,
Mindestbestellwert (Z2, 10 %; gemäss Ausschreibungsunterlagen ergänzt mit
Ökologie), Austausch, Retouren, Kulanz (Z3, 5
%), Referenzen/Erfahrung (Z4, 10
%) sowie Preis (Z5, 60 %)
festgelegt worden. Entsprechend erfolgte die Bewertung.
5.
Die
Beschwerde richtet sich zunächst gegen die Bewertung der Angebote im
Zuschlagskriterium Preis.
5.1
Nach
Eingang der Angebote erfolgte durch die Vergabebehörde eine rechnerische
Bereinigung. Daraus resultierte für das Angebot der Beschwerdeführerin neu der
tiefste Offertpreis (Fr. 59'199.40) und für die Mitbeteiligte ein
Offertpreis von Fr. 60'342.02.
5.2
Die Beschwerdeführerin
rügt, dass die Vergabebehörde die Bewertung im Preiskriterium auf einer
Punkteskala von 0 bis 5 Punkten in übergrossen Notenschritten (0.5er Schritte)
vorgenommen und eine zu weite Bandbreite an realistischen Angebotspreisen
angenommen habe. Dies führe zu unzulässigen Verzerrungen zulasten der Beschwerdeführerin.
Nach Meinung der Beschwerdeführerin ist in der vorliegenden Ausschreibung für
die Beschaffung von Schulmaterial eine Preisspanne von höchstens 30
% zulässig.
5.2.1
In der Tat wird das Vorgehen der Beschwerdegegnerin den effektiven
Preisunterschieden in den Offerten nicht gerecht. Zwar steht der Vergabestelle
bei der Bewertung der Angebotspreise – ebenso wie bei den anderen
Zuschlagskriterien – ein erheblicher Spielraum zu (VGr, 27. Oktober 2016, VB.2016.00505,
E. 3.1 mit Hinweisen und auch zum Folgenden). In dieses Ermessen greift
das Verwaltungsgericht, dem keine Überprüfung der Angemessenheit des Entscheids
zusteht (Art. 16 Abs. 2 IVöB; § 50 Abs. 2 VRG), nicht ein.
Zu prüfen ist dagegen eine allfällige Überschreitung oder ein Missbrauch des
Ermessens (Art. 16 Abs. 1 lit. a IVöB; § 50 Abs. 1 in
Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a VRG). Indessen sind die
Offertpreise, im Gegensatz zu anderen Kriterien, mathematisch exakt bewertbar.
Es entspricht deshalb konstanter Praxis, die Bewertung entsprechend linear
exakt und nicht – wie vorliegend – bloss in Halbnotenschritten stark gerundet
zu bewerten (vgl. etwa Claudia Schneider Heusi, Die Bewertung des Preises in:
Aktuelles Vergaberecht, Zürich/Basel/Genf 2018, S. 327 ff., S. 344 f.,
mit Hinweisen).
5.2.2
Die unhaltbare Bewertung durch die Vergabebehörde ist deshalb zu
korrigieren. Damit ist nicht weiter darauf einzugehen, dass die Beschwerdeführerin
die Ermittlung der Noten bzw. die Preisbereinigung nicht nachvollziehen kann,
zumal sie selbst den Zuschlag zum bereinigten Preis beantragt hat. Massgeblich
ist, dass die Angebote anhand der gängigen Formel (vgl. etwa VGr, 4. Mai
2017, VB.2016.00615, E. 4.4, 17. April 2014, VB.2013.00824,
E. 6.4; 21. April 2004, VB.2003.00469, E. 2.5 = BEZ 2004
Nr. 34 = ZBl 105/2004 S. 382)
nachfolgend ohnehin neu zu
bewerten sind.
5.2.3
Dabei ist vorab zu beachten, dass für die Bestimmung der Preisspanne die
tatsächlich infrage kommende Bandbreite möglicher Werte zu berücksichtigen ist
(VGr, 21. September 2005, VB.2005.00227, E. 3.1 mit Hinweisen).
Welche Bandbreite bei den Angebotspreisen realistischerweise erwartet werden
kann, ist von der infrage stehenden Beschaffung abhängig. Bei anspruchsvollen
Dienstleistungen kann die Preisspanne über 50 % liegen (VGr, 4. Mai
2017, VB.2016.00615, E. 4.2; 11. Juli 2012, VB.2011.00598, E. 4.2;
22. September 2010, VB.2010.00170, E. 5.4; 22. März 2006,
VB.2005.00602, E. 4.2). Wird die Bandbreite (Preisspanne) – wie vorliegend
erst nach dem Vorliegen der Angebote festgelegt, können auch die tatsächlich offerierten,
ernsthaften Preise als Anhaltspunkte berücksichtigt werden (VGr, 23. Mai
2019, VB.2019.00109, E. 4.1.2; 10. April 2013, VB.2013.00132,
E. 5.1; 8. September 2010, VB.2009.00393, E. 7.2;
21. September 2005, VB.2005.00227, E. 3.2). Massgeblich ins Gewicht
fallen können die tatsächlichen Angebotspreise nur, wenn – wie es vorliegend
allerdings der Fall ist – eine gewisse Anzahl an Offerten eingegangen sind und
deshalb die Ergebnisse tatsächlich einen statistischen Wert haben (VGr, 23. Mai
2019, VB.2019.00109, E. 4.1.2).
5.2.4
Vorliegend gingen sieben Angebote ein, von denen sich sechs in einem Rahmen
bewegen, der noch als ernsthaft bezeichnet werden kann. Einzig das Angebot der E
AG fällt klar aus dem Rahmen. Die Beschwerdegegnerin macht vor diesem Hintergrund
in haltbarer Weise geltend, angesichts der übrigen sechs Angebote sei eine
Preisspanne von 80 % realistisch. Tatsächlich beträgt die Differenz
zwischen dem tiefsten und dem höchsten der sechs zu berücksichtigenden Angebot
leicht über 80 %. Entgegen der Beschwerdeführerin lässt sich auch nicht
sagen, angesichts der Art der Beschaffung sei eine tiefere Preisspanne
zwingend. Dabei ist insbesondere zu beachten, dass es um die Beschaffung einer
Vielzahl von Produkten aus einem breiten Angebot geht, was – wie gesehen – zu
starken Preisunterschieden führen kann, die nicht als aussergewöhnlich
erscheinen.
5.2.5
Bei Anwendung der vertretbaren Preisspanne von 80 % (Fr. 47'359.52)
ergibt sich mit der dargelegten gängigen Formel folgendes Bild: Die
Beschwerdeführerin erreicht mit dem tiefsten Preis unverändert das Maximum von
300 Punkten. Hingegen reduziert sich die Punktzahl der Mitbeteiligten vom
bisherigen Maximum auf neu 292,8 Punkte. Damit bleibt die Gesamtrangierung
unverändert, nämlich die Mitbeteiligte mit 487,8 Punkten auf Platz 1
und die Beschwerdeführerin unverändert mit 482,5 Punkten auf Platz 2.
6.
6.1.1
Die
Beschwerdeführerin richtet sich des Weiteren gegen die Bewertung ihres Angebots
im Kriterium "Gestaltung und Benutzerfreundlichkeit des Webshops".
6.1.2
Das
Angebot der Mitbeteiligten erhielt in der Bewertung die Maximalnote 5,
dasjenige der Beschwerdeführerin die Note 4,5. In den Bemerkungen wurden
bezüglich der Mitbeteiligten – im Vergleich zur Beschwerdeführerin – namentlich
folgende Punkte hervorgehoben: Filterfunktion, Schnellerfassung, Individuelle
Einstiegsseite, Funktion "Min./Max. Bestellbeträge festlegen" und
Automatische Hitliste häufig bestellter Artikel.
6.1.3
Zur
Filterfunktion führte die Beschwerdegegnerin in der ergänzenden Begründung aus,
eine solche bestehe nur in der Hauptmaske, jedoch sei eine nachträgliche
Eingrenzung des Resultats mittels Filter nicht möglich. Dem widerspricht die Beschwerdeführerin
in der Replik nicht näher. Auch die von der Beschwerdeführerin dargelegten
Filtermöglichkeiten lassen nicht erkennen, dass solche ausserhalb der
Hauptmaske greifbar sind.
Zur Schnellerfassung wiederholte die Beschwerdegegnerin, dass
eine solche nicht habe festgestellt werden können. Die Beschwerdeführerin
vermag nicht aufzuzeigen, dass eine solche Funktion vorhanden war.
Weiter führt die Beschwerdegegnerin ergänzend aus, die
Personalisierbarkeit bzw. die kundenspezifisch personalisierte Startseite des
Shops enthalte keine Möglichkeit zur Festlegung von min./max. Bestellbeträgen
sowie keine Hitliste, d.
h.
eine Liste der am häufigsten bestellten Artikel. Die Ausführungen der Beschwerdeführerin
vermögen nicht aufzuzeigen, dass die Möglichkeit zur Festlegung von min./max.
Bestellbeträgen vorhanden ist. Bezüglich der Hitliste führt sie aus, dass eine
Liste der zuletzt bestellten Produkte abgerufen werden könne. Das Vorhandensein
einer Hitliste (Angabe der am häufigsten gekauften Produkte) vermag die Beschwerdeführerin
dagegen nicht aufzuzeigen.
6.1.4
Insgesamt ergibt sich, dass die Kritik der Beschwerdegegnerin in einigen
Punkten unwiderlegt geblieben ist. Namentlich an der Kritik bezüglich der
Schnellerfassung, der Festlegung von min./max. Bestellbeträgen und der Hitliste
vermochte die Beschwerdeführerin keine begründeten Zweifel zu erwecken. Vor
diesem Hintergrund erscheint es noch als vertretbar, wenn die Beschwerdegegnerin
beim Angebot der Beschwerdeführerin im Kriterium Webshop einen geringfügigen
Abzug gemacht und deswegen nicht die Maximalnote 5, sondern die Note 4.5
vergeben hat.
6.1.5
Anzufügen bleibt, dass das Transparenzgebot nicht zwingend eine vorgängige
Bekanntgabe von Unterkriterien verlangt, welche – wie vorliegend – bloss der
Konkretisierung der publizierten Kriterien dienen (vgl. VGr, 29. November
2018, VB.2018.00631, E. 3.4; 22. Juni 2017, VB.2017.00283, E. 3.3.2
mit Hinweisen).
6.2
Die
Beschwerdeführerin rügt die Bewertung ihres Angebots im Kriterium
"Lieferkonzept, Lieferfrequenz, Mindestbestellwert".
6.2.1
Dabei ist vorweg zu präzisieren, dass die Beschwerdegegnerin dieses Kriterium
in den Ausschreibungsunterlagen, zwar fälschlicherweise als Z1 nummeriert, aber
dennoch klar ersichtlich mit dem Begriff "Ökologie" ergänzt hat.
Dabei wurde auch explizit die Frage gestellt, ob die Anlieferung umweltschonend
erfolge.
6.2.2
Das Angebot der Mitbeteiligten erhielt in der Bewertung die Maximalnote 5,
dasjenige der Beschwerdeführerin wiederum die Note 4,5. In den Bemerkungen
wurde bezüglich der Mitbeteiligten im Vergleich zur Beschwerdeführerin namentlich
auf das Vorhandensein einer Software zur Tourenoptimierung sowie der Analyse
von Bestellungen zur Minimierung von CO
2
hingewiesen. Ferner wurde
erwähnt, dass die Unternehmensgrösse die Leerfahrten reduziere.
6.2.3
Aus dem Grundsatz von Treu und Glauben ergibt sich die Obliegenheit der
Anbietenden, gewisse Mängel auch ausserhalb eines formellen
Beschwerdeverfahrens möglichst frühzeitig zu beanstanden, um einen unnötigen
Verfahrensaufwand zu vermeiden (vgl. dazu BGE 130 I 241 E. 4.3; VGr, 6. August
2018, VB.2018.00350, E. 4.3.1; 11. Juli 2012, VB.2011.00598, E. 3.7;
23. Mai 2007, VB.2006.00425, E. 5.2; 24. November 1999,
VB.98.00327, E. 4c = BEZ 2000 Nr. 10; Peter Galli/André
Moser/Elisabeth Lang/Marc Steiner, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts,
3. A., Zürich etc. 2013, N. 667 f.; Robert Wolf, Die Beschwerde
gegen Vergabeentscheide – Eine Übersicht über die Rechtsprechung zu den neuen
Rechtsmitteln, ZBl 104/2003, S. 10). Eine solche Obliegenheit anzunehmen,
rechtfertigt sich nach der Praxis allerdings nur bei offensichtlichen Mängeln.
Dies ist etwa der Fall, wenn gerügt wird, wegen Mängeln der
Ausschreibungsunterlagen habe von vornherein kein regelkonformes
Vergabeverfahren durchgeführt werden können (VGr, 2. März 2017,
VB.2016.00778, E. 3.2; 23. November 2001, VB.2001.00016, E. 4b).
Ein Anbieter kann nur dann vom Rechtsweg ausgeschlossen werden, wenn er den
Mangel tatsächlich festgestellt hat oder bei gehöriger Vorsicht hätte
feststellen können (VGr, 3. April 2014, VB.2013.00758, E. 2.4.1).
Angesichts des Zeitdrucks und der beschränkten Rechtskenntnisse der Anbietenden
sowie aufgrund der möglichen Furcht vor der Verringerung der Chancen im
Vergabeverfahren sind keine strengen Anforderungen an die Anbietenden zu
stellen (BGE 130 I 241 E. 4.3).
Aus den erwähnten Ausschreibungsunterlagen
war klar ersichtlich, dass die Beschwerdegegnerin das in Frage stehende
Kriterium auch unter dem Aspekt der Ökologie beurteilen würde. Folglich wären
Beanstandungen zur Rechtswidrigkeit einer Berücksichtigung ökologischer Aspekte
nach dem Grundsatz von Treu und Glauben spätestens mit der Offerteinreichung
bei der Beschwerdegegnerschaft zu deponieren gewesen. Die Beschwerdeführer
durfte nicht abwarten, ob der Vergabeentscheid für sie positiv ausfällt, und
andernfalls mit Beschwerde die Neubewertung unter Ausserachtlassung
ökologischer Aspekte verlangen.
Damit erweist sich die Rüge als
verspätet.
6.2.4
Sodann erweist es sich als nachvollziehbar, wenn die Beschwerdegegnerin dem
Angebot der Beschwerdeführerin auch in diesem Kriterium nicht das Punktemaximum
erteilt hat. Die Beschwerdeführerin macht zwar geltend, sie verfüge ebenfalls
über eine Software zur Tourenoptimierung, räumt aber zumindest sinngemäss ein,
dass sie dies im Angebot nicht vermerkt hat. Massgeblich sind jedoch die
Angaben in der Offerte: Angebote sind innert Frist schriftlich und vollständig
bei der Vergabebehörde einzureichen (§ 24 Abs. 1 der
Submissionsverordnung vom 23. Juli 2003 [SubmV]). Die Beurteilung der
Angebote erfolgt grundsätzlich in dem Stand, in welchem sie der Vergabebehörde
bei der Offerteingabe eingereicht werden (VGr, 15. Januar 2015,
VB.2014.00417, E. 5.3). Aus dem Verbot des überspitzten Formalismus kann
sich immerhin eine Pflicht der Behörde ergeben, den Privaten von Amtes wegen
auf Fehler hinzuweisen, die er begangen hat oder die er im Begriff ist zu
begehen. Diese Pflicht setzt jedoch voraus, dass der Fehler leicht zu erkennen
ist und rechtzeitig behoben werden kann (BGE 125 I 166 E. 3a; VGr, 21. August
2014, VB.2014.00211, E. 6.1; je mit weiteren Hinweisen). Von einem
überspitzten Formalismus ist insbesondere dann auszugehen, wenn der Mangel auf
ein offensichtliches Versehen des Anbieters zurückzuführen ist (vgl. VGr, 23. November
2001, VB.2001.00215, E. 7).
Da vorliegend keine
Anhaltspunkte für ein Versehen in der Offertstellung der Beschwerdeführerin
anzunehmen sind, bestand für die Vergabebehörde kein Anlass für ein Nachfragen.
Sie durfte den Inhalt der Offerte ohne Weiterungen bewerten. Dasselbe gilt
bezüglich der Bestellanalyse.
6.2.5
Schon aus diesen Überlegungen erscheint es als haltbar, dass der Beschwerdeführerin
nicht die Maximalnote vergeben wurde. Es ist deshalb nicht näher darauf
einzugehen, ob die Unternehmensgrösse der Anbietenden zu Recht mitbeurteilt
wurde. Schliesslich lässt sich entgegen der Beschwerdeführerin auch keineswegs
sagen, die Anbietenden hätten nicht damit rechnen müssen, dass das
Unterkriterium Ökologie mit 20 % des Zuschlagskriteriums gewichtet würde,
zumal dies in der Gesamtrechnung eine Gewichtung von nur 2 % ergibt.
6.3
Im
Kriterium Referenzen/Erfahrungen erhielten beide Verfahrensbeteiligten die Note
4,5. Nach Auffassung der Beschwerdeführerin hätte sie das Punktemaximum
verdient bzw. hätte sie besser bewertet werden müssen als die Mitbeteiligte.
Sie verweist dazu darauf, dass beim Referenzobjekt 3 der Mitbeteiligten
nicht die Schule, sondern die Einwohnergemeinde Auftraggeberin sei. Zudem rügt
die Beschwerdeführerin, die Beschwerdegegnerin habe bezüglich der
Referenzangaben Abklärungen unterlassen.
6.3.1
Zunächst fällt ins Gewicht, dass die Vergabebehörde auf Referenzangaben
grundsätzlich abstellen kann. Die Vergabebehörde ist nicht verpflichtet, bei
den Referenzgebern Erkundigungen einzuholen bzw. unvollständige Angaben zu
ergänzen (VGr, 20. Dezember 2017, VB.2017.00456, E. 4.3.4;
7. April 2016, VB.2015.00715, E. 3.5.3; vgl. auch BGr, 23. Juli
2013, 2C_91/2013, E. 3.2). Besondere Umstände, die das Einholen von
Referenzen erforderlich gemacht hätte, bestehen nicht. So hat die
Vergabebehörde mit den Ausschreibungsunterlagen nicht etwa angekündigt, die
Referenzangaben würden anhand von Referenzauskünften überprüft und bewertet;
auch bestehen keine begründeten Zweifel an den Angaben in den Offerten.
6.3.2
Sodann hat die Beschwerdegegnerin ausgeführt, die Maximalnote sei nur an
die eine Anbieterin gegangen, die eine Referenz mit einem sehr ähnlichen Bestell-/Lieferkonzept
vorgelegt habe. Dies hatte sie bereits in der Bewertung ausgeführt und ist
grundsätzlich als sachliches Beurteilungskriterium zu werten. Ebenfalls nicht
durchzudringen vermag die Beschwerdeführerin mit ihrem Hinweis, wonach eine
Referenz der Mitbeteiligten tiefer zu bewerten sei, da es nicht um die
Belieferung einer Schulgemeinde gegangen sei. Aus der Offerte der Mitbeteiligten
ergibt sich allerdings, dass dieses Referenzprojekt "Schulmaterial,
Kopierpapier und Bastelmaterial" betraf, also durchaus die hier infrage
stehenden Produkte.
6.3.3
Selbst wenn der Mitbeteiligten zwingend eine tiefere Note hätte vergeben
werden müssen, so wäre jedenfalls die Note 4 vertretbar gewesen. In diesem
Fall würde sich ihr gewichtetes Resultat allerdings nur um 5 Punkte
reduzieren. Mit der Änderung würde die Mitbeteiligte mit 482,8 Punkten weiterhin
auf Platz 1 und die Beschwerdeführerin mit unverändert 482,5 Punkten
auf Platz 2 verbleiben.
7.
Zusammengefasst erweist sich die Rüge bezüglich der Bewertung
des Preiskriteriums zwar teilweise als begründet. Im Übrigen vermag die
Beschwerde jedoch nicht durchzudringen und verbleibt das Angebot der Mitbeteiligten
auch bei rechtmässiger Bewertung des Preiskriteriums auf Rang 1. Der
Zuschlag an die Mitbeteiligte ist deshalb im Ergebnis nicht zu beanstanden und
die Beschwerde abzuweisen.
8.
8.1
Gemäss § 13
Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG tragen
mehrere am Verfahren Beteiligte die Kosten in der Regel entsprechend ihrem
Unterliegen. Jedoch können die Kosten einem Beteiligten nach dem
Verursacherprinzip auch ohne Rücksicht auf den Ausgang des Verfahrens
überbunden werden (vgl. Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, Zürich etc. 2014 [Kommentar
VRG], § 13 N. 59).
Es besteht vorliegend insoweit Anlass für ein Abweichen vom
Unterliegerprinzip, als die Beschwerdegegnerin mit der unzulässigen Bewertung
der Angebote im Preiskriterium mit einen Grund für die Beschwerdeerhebung
gesetzt hat. Dies rechtfertigt es, die Kosten des Beschwerdeverfahrens der
Beschwerdeführerin trotz deren Unterliegens lediglich zu drei Vierteln und der
Beschwerdegegnerin zu einem Viertel aufzuerlegen.
8.2
Gemäss § 17
Abs. 2 lit. a VRG wird der obsiegenden Partei eine
Parteientschädigung zugesprochen, wenn die rechtsgenügende Darlegung
komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand
erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistands rechtfertigte;
entschädigungspflichtig ist grundsätzlich die unterliegende Partei.
Ausnahmsweise können jedoch – analog zur Kostenverlegung – auch die
Parteientschädigungen unter (Mit-)Berücksichtigung des Verursacherprinzips
zugesprochen werden (vgl. Plüss, § 17 N. 25 ff.).
Dazu fällt in Betracht, dass die anwaltlich vertretene
Beschwerdegegnerin mit der Beschwerdeantwort im Wesentlichen nur ihre
Begründungspflicht nachgeholt hat. Für die Beschwerdeführerin besteht unter
Berücksichtigung des Verursacherprinzips trotz ihres Unterliegens ein Anspruch
auf eine reduzierte Parteientschädigung gegenüber der Vergabebehörde. Als
angemessen erscheint ein Betrag von Fr. 1'000.-. Die Mitbeteiligte trifft
auch unter Berücksichtigung des Verursacherprinzips keine
Entschädigungspflicht.
9.
Ausgehend von einem geschätzten jährlichen Lieferauftrag in
der Höhe von Fr. 60'342.02 ist der im Staatsvertragsbereich massgebliche
Schwellenwert bei der Laufzeit von fünf Jahren überschritten (Art. 1
lit. a der Verordnung des WBF vom 22. November 2017 über die
Anpassung der Schwellenwerte im öffentlichen Beschaffungswesen für die Jahre
2018 und 2019 [SR 172.056.12]). Demzufolge ist gegen diesen Entscheid die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) zulässig, sofern sich
eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt, andernfalls steht
dagegen nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff.
BGG offen.
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr
wird festgesetzt auf
Fr.    4'000.--;       die übrigen Kosten betragen:
Fr.      130.--        Zustellkosten,
Fr.    4'130.--        Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin zu 3/4 und der Beschwerdegegnerin
zu 1/4 auferlegt.
4.    Die
Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine
Parteientschädigung von Fr. 1'000.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen
ab Rechtskraft des vorliegenden Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung
stellt, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sofern diese
nicht zulässig ist, kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach
Art. 113 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die
Beschwerden sind innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an…