zh_verwaltungsgericht · VB.2017.00532 · 2016-12-07 · de

Nothilfe(aufschiebende Wirkung/vorsorgliche Massnahmen) | Nothilfe. [Die Vorinstanz wies das Gesuch des Beschwerdeführers um Feststellung der aufschiebenden Wirkung und eventualiter Erlass vorsorglicher Massnahmen in einem Zwischenentscheid ab.] Der Beschwerdeführer wird durch die Auszahlungsmodalitäten der Nothilfe grundsätzlich in seiner Bewegungsfreiheit eingeschränkt. Ob er diese Einschränkung aufgrund eines besonderen Rechtsverhältnisses gegenüber den Behörden in Kauf nehmen muss, ist im Rahmen der Eintretensfrage nicht zu prüfen. Der angefochtene Zwischenentscheid kann durch die Verweigerung von vorsorglichen Massnahmen einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken und ist damit anfechtbar (E. 1.2). Die im Merkblatt geregelten Auszahlungsmodalitäten stellen einen Realakt dar. Weder im Merkblatt noch in der Rekursvernehmlassung des Beschwerdegegners liegt eine anfechtbare Anordnung i.S.v. § 19 Abs. 1 VRG (E. 5.1). Nachdem keine anfechtbare Anordnung vorliegt, ist § 25 Abs. 1 VRG nicht anwendbar, da die aufschiebende Wirkung an eine Anordnung i.S.v. § 19 ff. VRG anschliesst (E. 5.2). Eine schwerwiegende Einschränkung des Grundrechts auf Bewegungsfreiheit ist vorliegend nicht zu erkennen, dies legt der Beschwerdeführer denn auch nicht substanziiert dar. Aus diesem Grund sowie aufgrund der negativen Entscheidprognose fällt die Anordnung von vorsorglichen Massnahmen ausser Betracht (E. 5.3). Gewährung UP/URB (E. 6.2). Abweisung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 17..2.16.1 VB.2017.00532
Zurich Verwaltungsgericht 17..2.16.1 VB.2017.00532
Zurigo Verwaltungsgericht 17..2.16.1 VB.2017.00532

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00532
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Geschäftsnummer:
VB.2017.00532
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 16.11.2017
Spruchkörper:
3. Abteilung/Einzelrichter
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Fürsorgerecht
Betreff:
Nothilfe
(aufschiebende Wirkung/vorsorgliche Massnahmen)
Nothilfe.
[Die Vorinstanz wies das Gesuch des Beschwerdeführers um Feststellung der aufschiebenden Wirkung und eventualiter Erlass vorsorglicher Massnahmen in einem Zwischenentscheid ab.]
Der Beschwerdeführer wird durch die Auszahlungsmodalitäten der Nothilfe grundsätzlich in seiner Bewegungsfreiheit eingeschränkt. Ob er diese Einschränkung aufgrund eines besonderen Rechtsverhältnisses gegenüber den Behörden in Kauf nehmen muss, ist im Rahmen der Eintretensfrage nicht zu prüfen. Der angefochtene Zwischenentscheid kann durch die Verweigerung von vorsorglichen Massnahmen einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken und ist damit anfechtbar (E. 1.2). Die im Merkblatt geregelten Auszahlungsmodalitäten stellen einen Realakt dar. Weder im Merkblatt noch in der Rekursvernehmlassung des Beschwerdegegners liegt eine anfechtbare Anordnung i.S.v. § 19 Abs. 1 VRG (E. 5.1). Nachdem keine anfechtbare Anordnung vorliegt, ist § 25 Abs. 1 VRG nicht anwendbar, da die aufschiebende Wirkung an eine Anordnung i.S.v. § 19 ff. VRG anschliesst (E. 5.2). Eine schwerwiegende Einschränkung des Grundrechts auf Bewegungsfreiheit ist vorliegend nicht zu erkennen, dies legt der Beschwerdeführer denn auch nicht substanziiert dar. Aus diesem Grund sowie aufgrund der negativen Entscheidprognose fällt die Anordnung von vorsorglichen Massnahmen ausser Betracht (E. 5.3). Gewährung UP/URB (E. 6.2).
Abweisung der Beschwerde.
Stichworte:
ANFECHTUNGSOBJEKT
ANORDNUNG
AUFSCHIEBENDE WIRKUNG
BEWEGUNGSFREIHEIT
NICHT WIEDERGUTZUMACHENDER NACHTEIL
NOTHILFE
REALAKT
VERFÜGUNG
VORSORGLICHE MASSNAHME
ZWISCHENENTSCHEID
Rechtsnormen:
Art. 93 Abs. I BGG
§ 6 VRG
§ 10c VRG
§ 19 Abs. I VRG
§ 19a Abs. II VRG
§ 25 VRG
§ 25 Abs. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2017.00532
Urteil
des Einzelrichters
vom
16. November 2017
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer,
Gerichtsschreiberin
Rahel Zehnder.
In Sachen
A, c/o Notunterkunft C, vertreten durch B,
Beschwerdeführer,
gegen
Sozialamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend
Nothilfe
(aufschiebende Wirkung/vorsorgliche Massnahmen),
hat
sich ergeben:
I.
A.
A,
geboren 1992, von Land D, reiste am 10. Juni 2015 in die Schweiz ein,
wo er gleichentags um Gewährung von Asyl ersuchte. Mit rechtskräftigem Urteil
vom 10. Juli 2015 wies das Bundesamt für Migration das Gesuch von A ab und
verfügte dessen Wegweisung. Seit dem 31. Juli 2015 befindet sich A in der
Notunterkunft (NUK) C, wo ihm Nothilfe gewährt wird.
B.
Am
27. Januar 2017 stellte A erneut ein Asylgesuch, welches als
Mehrfachgesuch anhand genommen und über welches bislang noch nicht entschieden
wurde. Am 1. Februar 2017 unterzeichnete er in der NUK C das
"Merkblatt für die Ausrichtung von Nothilfeleistungen in den kantonalen
Notunterkünften" (fortan Merkblatt) des Kantonalen Sozialamts, welches
tägliche Anwesenheitskontrollen, jeweils am Vormittag und am Abend, vorsieht.
Wer nicht anwesend ist, erhält für den betreffenden Tag keine Geldzahlung.
II.
Am 15. März 2017 erhob A bei der
Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich Rekurs gegen das Merkblatt und
beantragte unter anderem, es sei umgehend festzustellen, dass dem Rekurs die aufschiebende
Wirkung zukomme. Eventualiter sei superprovisorisch die aufschiebende Wirkung
des Rekurses anzuordnen. Mit Zwischenentscheid vom 31. Juli 2017 trat die
Sicherheitsdirektion auf das Gesuch um Feststellung der aufschiebenden Wirkung
nicht ein und wies das Gesuch um Erlass vorsorglicher Massnahmen ab, soweit es
nicht gegenstandslos geworden sei. Der Entscheid in der Hauptsache ist noch
ausstehend.
III.
Dagegen gelangte A am 21. August 2017 mit Beschwerde
an das Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Zwischenentscheids
vom 31. Juli 2017. Es sei umgehend festzustellen, dass dem Rekurs die
aufschiebende Wirkung zukomme. Eventualiter sei superprovisorisch die
aufschiebende Wirkung des Rekurses anzuordnen. Dementsprechend sei der Beschwerdegegner
im Sinn von vorsorglichen Massnahmen anzuweisen, umgehend und bis zum
rechtskräftigen Abschluss des Verfahrens von der zweimal täglich stattfindenden
Anwesenheits- und Meldepflicht sowie der Übernachtungspflicht in der NUK C
abzusehen und dem Beschwerdeführer umgehend und bis zum rechtskräftigen
Abschluss des Verfahrens dreimal pro Woche am Montag, Mittwoch und Freitag
jeweils Fr. 20.- für Nahrung, Kleidung und Hygienemittel als Nothilfe in
der NUK C auszurichten. Sodann ersuchte er um Gewährung der unentgeltlichen
Rechtspflege; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des
Beschwerdegegners.
Die Sicherheitsdirektion übermittelte am 31. August
2017 die Akten und verzichtete gleichzeitig auf Vernehmlassung. Am
6. September 2017 reichte das Kantonale Sozialamt die Beschwerdeantwort
ein und beantragte, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten. Eventualiter sei
die Beschwerde abzuweisen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht sei das Gesuch um
Erlass vorsorglicher Massnahmen abzuweisen. Der Beschwerde sei die
aufschiebende Wirkung zu entziehen, sollte auf sie eingetreten und eine
positive Anordnung erkannt werden. Eventualiter sei festzustellen, dass die
aufschiebende Wirkung nur den Auszahlungsmodus (Montag, Mittwoch, Freitag)
beschlage; unter Kostenfolgen zulasten des Beschwerdeführers. A verzichtete auf
eine weitere Stellungnahme.
Der Einzelrichter erwägt:
1.
1.1
Angefochten
ist ein Zwischenentscheid betreffend ein Gesuch um Feststellung der
aufschiebenden Wirkung bzw. Anordnung von vorsorglichen Massnahmen.
Bei Zwischenentscheiden folgt der Rechtsweg jenem der Hauptsache
(§ 44 Abs. 3
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 [VRG]
e contrario; Regina Kiener
in:
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],
§ 44
N. 33).
In der Hauptsache beanstandet der Beschwerdeführer die im
Merkblatt festgelegten Auszahlungsmodalitäten der Nothilfe. Das
Verwaltungsgericht ist für Fragen des Sozialhilferechts nach § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 VRG zuständig.
Bei Streitigkeiten über Zwischenentscheide ist der Streitwert
der Hauptsache massgeblich (Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 38b
N. 12). In der Hauptsache beanstandet der Beschwerdeführer im
Rekursverfahren die Auszahlungsmodalitäten der Nothilfe. Eine Missachtung der
von ihm als rechtswidrig gerügten Auszahlungsmodalitäten hätte zur Folge, dass
er keine – im Merkblatt nicht bezifferte – Nothilfegelder erhalten würde. Der
Beschwerdeführer selbst beantragt die Leistung von insgesamt Fr. 60.- pro
Woche. Da der Streitwert hochgerechnet auf 12 Monate (vgl. Kaspar Plüss,
Kommentar VRG, § 65a N. 17; VGr, 14. September 2016,
VB.2016.00315, E. 1.2) somit weniger als Fr. 20'000.- beträgt und darüber
hinaus kein Fall von grundsätzlicher Bedeutung vorliegt, ist der Einzelrichter
zum Entscheid berufen (§ 38b Abs. 1 lit c und Abs. 2 VRG).
1.2
Der
Entscheid vom 31. Juli 2017 stellt einen selbständig eröffneten Zwischenentscheid
dar. Ein solcher kann gemäss § 41 Abs. 3 VRG in Verbindung mit
§ 19a Abs. 2 VRG und Art. 93 Abs. 1 lit. a und b des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) nur dann angefochten werden,
wenn er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann oder die
Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit
einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde. Während die zweite Voraussetzung offensichtlich
nicht erfüllt ist, droht laut der Praxis bei Erlass und Verweigerung vorsorglicher
Massnahmen regelmässig ein nicht wiedergutzumachender Nachteil. Das Vorliegen
des nicht wiedergutzumachenden Nachteils ist zwar grundsätzlich von Amtes wegen
abzuklären. Der mögliche Nachteil ist allerdings zu substanziieren, wenn er
nicht offensichtlich ist (Bertschi, § 19a N. 47 f.).
Der Beschwerdeführer macht geltend, er erleide seit dem
1. Februar 2017 jeden Tag nicht wiedergutzumachende Nachteile rechtlicher
und tatsächlicher Natur, wenn er die Anwesenheits- und Meldepflichten wahrnehme
oder wenn er sie nicht wahrnehme (keine Auszahlung des Nothilfegeldes). Nehme
er die Anwesenheits- und Meldepflichten wahr, habe er einerseits rechtliche
Nachteile zu erdulden, indem seine Bewegungsfreiheit morgens, abends und in der
Nacht auf die NUK C eingeschränkt werden. Andererseits erleide er tatsächliche
Nachteile, indem er jeden Tag wohl mindestens 30 Minuten am Morgen und
Abend in der Schlange vor dem Zentrumsbüro stehen müsse. Zudem würden ihm die
Möglichkeiten entgehen, sich am Morgen, Abend oder in der Nacht an einem
anderen Ort aufzuhalten und anderweitigen Aktivitäten nachzugehen. Erhalte er
das Nothilfegeld nicht, erleide er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil,
da er sich keine Lebensmittel kaufen könne und hungern müsse.
Der vom Beschwerdegegner
geltend gemachte Grund für die Änderung der Auszahlungsmodalitäten ist bei der
Prüfung der Eintretensvoraussetzungen unerheblich. Massgebend ist vorliegend
einzig, ob der Beschwerdeführer durch die neuen Vorschriften einen nicht
wiedergutzumachenden Nachteil erleidet. Durch die im Merkblatt vorgeschriebenen
Auszahlungsmodalitäten hat der Beschwerdeführer seine Nothilfebedürftigkeit
durch seine Präsenz am Morgen und Abend zu bestätigen und in der Notunterkunft
zu übernachten, ansonsten er das Nothilfegeld nicht ausbezahlt erhält. Dadurch
wird der Beschwerdeführer in seiner Bewegungsfreiheit eingeschränkt. Auch wenn
sich der Beschwerdeführer täglich in der Notunterkunft aufhalten und dort
übernachten würde, würde er durch die Präsenzkontrollen in seiner Bewegungsfreiheit
insofern eingeschränkt, als diese zu festgelegten Zeiten am Morgen und Abend –
hier innerhalb eines grosszügigen Zeitrahmens – stattfinden. Mindestens vor
Ablauf der angegebenen Zeiten kann er sich nicht ausserhalb der Notunterkunft
bewegen, sofern er nicht die Auszahlung seines Nothilfegeldes riskieren will. Zwar
ist dem Beschwerdegegner insofern zuzustimmen, als sich abgewiesene
Asylbewerber in einem besonderen Rechtsverhältnis gegenüber den Behörden
befinden und daher gewisse Freiheitseinschränkungen in Kauf nehmen müssen (BGE
139 I 272 = Pra 103 [2014] Nr. 54 E. 3.4). Dies ändert aber nichts
daran, dass der Beschwerdeführer durch die im Merkblatt festgesetzten
Auszahlungsmodalitäten grundsätzlich in seiner Bewegungsfreiheit eingeschränkt
wird und dadurch einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil erleidet. Die Frage,
ob der Beschwerdeführer diese Einschränkung aufgrund eines besonderen
Rechtsverhältnisses gegenüber den Behörden in Kauf nehmen muss, ist im Rahmen
der Eintretensfrage nicht zu prüfen.
Demnach kann der angefochtene Entscheid durch die
Verweigerung von vorsorglichen Massnahmen einen nicht wiedergutzumachenden
Nachteil bewirken und stellt damit eine
anfechtbare
Anordnung im Sinn
von § 19a Abs. 2 VRG dar.
1.3
Nachdem
auch die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
2.1
Dem Lauf
der Rekursfrist und der Einreichung des Rekurses kommt grundsätzlich
aufschiebende Wirkung zu (§ 25 Abs. 1 VRG). Dies gilt jedoch
ausschliesslich für Anordnungen, die mit Rekurs anfechtbar sind. Die
aufschiebende Wirkung schliesst dementsprechend an eine Anordnung im Sinn von
§ 19 ff. VRG an (Kiener, § 25 N. 11 f.).
2.2
Greift die
aufschiebende Wirkung nicht, ist allenfalls die Anordnung vorsorglicher
Massnahmen gemäss § 6 VRG möglich. Die Anordnung vorsorglicher Massnahmen
bedarf des Vorliegens besonderer Gründe. Vorsorgliche Massnahmen sind dem Gebot
effektiver Rechtsschutzgewährung entsprechend erst dann zulässig, wenn
überwiegende öffentliche oder private Interessen zu wahren sind und der
definitive Entscheid aus verfahrensmässigen Gründen nicht sogleich getroffen
werden kann (Kiener, § 6 N. 16 f.). Sie beruhen auf einer bloss summarischen
Prüfung der Sach- und Rechtslage. Beim Entscheid über den Erlass einer vorsorglichen
Massnahme kann die Hauptsachenprognose berücksichtigt werden, wenn sie eindeutig
ist; bei tatsächlichen oder rechtlichen Unklarheiten drängt sich hingegen
Zurückhaltung auf. Vorsorgliche Massnahmen müssen insbesondere dann unterbleiben,
wenn das Begehren in der Hauptsache als aussichtslos erscheint (Kiener,
§ 6 N. 16 f.; Regina Kiener, in: Christoph Auer/Markus
Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren
[VwVG], Zürich/St. Gallen 2008, Art. 56 N. 8; BGE 130 II 149 E. 2.2).
3.
3.1
Die
Vorinstanz ging im angefochtenen Entscheid davon aus, dass das Merkblatt als
Realakt nicht unmittelbar anfechtbar sei und deshalb mangels Anfechtungsobjekt
auf den Rekurs nicht einzutreten wäre. Aus prozessökonomischen Gründen
rechtfertige es sich aber, die Vernehmlassung des Beschwerdegegners im
Rekursverfahren als Anordnung im Sinn von § 10c Abs. 2 VRG
entgegenzunehmen und die Eingaben auch als gegen diese gerichtet zu betrachten.
Gestützt darauf hielt die Vorinstanz fest, dass ein Rekurs gegen die Anordnung
nach § 10c VRG aufschiebende Wirkung entfalte, soweit diese nicht durch
die Vor­instanz entzogen worden sei und kein Ausnahmegrund vorliege. Da die
Feststellung der aufschiebenden Wirkung nichts an den am 1. Februar 2017
geänderten Auszahlungsmodalitäten ändern würde, sei auf das Gesuch um
Feststellung der aufschiebenden Wirkung mangels Rechtsschutzinteresse nicht
einzutreten. Die geänderten Auszahlungsmodalitäten seien dem Beschwerdeführer
ohne Weiteres zumutbar, weshalb das Gesuch um Erlass superprovisorischer
Massnahmen abzuweisen sei.
3.2
Dagegen
wendet der Beschwerdeführer ein, gestützt auf den Zwischenentscheid des
Verwaltungsgerichts im Verfahren VB.2017.00299 sei von einer positiven
Anordnung des Beschwerdegegners auszugehen, weshalb der Beschwerde von Gesetzes
wegen aufschiebende Wirkung zukomme. Der Beschwerdeführer erleide durch das
neue Nothilferegime jeden Tag rechtliche und tatsächliche Nachteile, seine
Bewegungsfreiheit sowie sein Recht auf Hilfe in Notlagen würden massiv eingeschränkt,
und es bestehe eine grosse zeitliche Dringlichkeit für die beantragten
vorsorglichen Massnahmen. Es sei von grossen tatsächlichen und rechtlichen
Unklarheiten auszugehen, womit in Bezug auf eine negative Hauptsachenprognose
zumindest allergrösste Zurückhaltung angezeigt sei.
3.3
Der
Beschwerdegegner macht in materieller Hinsicht geltend, dass die Vorfrage, ob
die neue Nothilfepraxis eine positive Anordnung darstelle, Gegenstand des
Rekursverfahrens sei. Bevor diese Frage nicht geklärt sei, könne auch die
aufschiebende Wirkung im Hinblick auf eine positive Anordnung keine Wirkung
zeigen. Es werde bestritten, dass die Praxisänderung eine positive Anordnung
darstelle. Daran ändere auch der Zwischenentscheid des Verwaltungsgerichts im
Verfahren VB.2017.00299 nichts. Überdies habe der Beschwerdeführer erst mit
Eingabe vom 15. März 2017 Rekurs erhoben. Wollte man dem vom
Beschwerdeführer am 1. Februar 2017 unterzeichneten Merkblatt den
Charakter einer positiven Anordnung zuerkennen, wäre der Rekurs verspätet erhoben
worden und die positive Anordnung bereits in Rechtskraft erwachsen. Sodann
führt der Beschwerdegegner aus, dass in der Rekursvernehmlassung vom
13. April 2017 kein Anfechtungsobjekt zu erkennen sei, umso weniger als
der Beschwerdeführer nicht einmal um Erlass einer anfechtbaren Verfügung im
Sinn von § 10c Abs. 2 VRG ersucht habe. Selbst wenn man aber der
Vernehmlassung vom 13. April 2017 den Charakter einer Verfügung nach
§ 10c Abs. 2 VRG zuerkennen wollte, so handle es sich dabei nicht um
eine positive Anordnung.
4.
Der Beschwerdeführer beruft sich unter anderem auf den
Zwischenentscheid des Verwaltungsgerichts im Verfahren VB.2017.00299. Hierzu
ist vorab festzuhalten, dass Zwischenentscheide nicht in materielle Rechtskraft
erwachsen. Mittlerweile ist ohnehin der Endentscheid im Verfahren VB.2017.00299
ergangen, weshalb der Zwischenentscheid dahingefallen ist (vgl. Bertschi,
§ 19a N. 31). Darüber hinaus hat das Verwaltungsgericht im
betreffenden Zwischenentscheid nicht geprüft, ob es sich beim Merkblatt um eine
anfechtbare Verfügung handelt und ausdrücklich offengelassen, ob das Vorgehen
der Vorinstanz [im Hinblick auf die Qualifikation der Rekursvernehmlassung als
Anordnung im Sinn von § 10c Abs. 2 VRG] korrekt war. Es ging
lediglich "einstweilen" von einer anfechtbaren, positiven Anordnung
aus. Unter diesen Umständen hat der Zwischenentscheid im Verfahren
VB.2017.00299 keine präjudizielle Wirkung für das vorliegende Verfahren.
5.
5.1
Die Frage
der aufschiebenden Wirkung sowie der Notwendigkeit von vorsorglichen Massnahmen
im Rekursverfahren lässt sich nicht losgelöst von der Frage des dem vor­instanzlichen
Verfahren zugrundeliegenden Anfechtungsobjekts beantworten. Hinzu kommt, dass
der Beschwerdegegner das Vorliegen einer anfechtbaren Verfügung bestreitet. Es
rechtfertigt sich deshalb, vorab zu prüfen, ob das Merkblatt vom
1. Februar 2017 bzw. die Rekursvernehmlassung des Beschwerdegegners vom
13. April 2017 eine mit Rekurs anfechtbare Verfügung darstellt.
Die im Merkblatt enthaltenen Auszahlungsmodalitäten sind auf
einen tatsächlichen Erfolg ausgerichtet, indem Nothilfe erhalten soll, wer an
den Anwesenheitskontrollen anwesend war und in der Notunterkunft übernachtet,
wodurch die Nothilfebedürftigkeit vermutet wird. Die Auszahlungsmodalitäten
dienen somit der Feststellung der Bedürftigkeit und damit der
Sachverhaltsabklärung. Unter diesen Umständen bilden die Modalitäten der
Auszahlung der Nothilfe, die im Merkblatt geregelt sind, den eigentlichen
Realakt, nicht aber das Merkblatt als solches. Entgegen der Ansicht des
Beschwerdeführers sind die im Merkblatt vorgegebenen Anwesenheiten in der
Notunterkunft darauf ausgerichtet, die verfassungsmässige Ausübung des
Grundrechts auf Nothilfe zu sichern. Demnach liegt im Merkblatt keine
anfechtbare Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG. Wie
die Vor­instanz zu Recht ausführte, wäre damit auf die Anfechtung des
Merkblattes nicht einzutreten gewesen (vgl. zum Ganzen VGr, 27. Oktober
2017, VB.2017.00299, E. 3.8 und 5.1; VGr, 27. Februar 2017,
VB.2017.00131, E. 3.3).
Sodann rechtfertigt es sich nicht, die Vernehmlassung des
Beschwerdegegners im Rekursverfahren aus prozessökonomischen Gründen als
anfechtbare Anordnung im Sinn von § 10c VRG entgegenzunehmen. Andernfalls
hätte die Vorinstanz mit der Anerkennung der Rekursantwort als Verfügung im
Sinn von § 10c Abs. 2 VRG immer einen Entscheid in der Sache zu
fällen, ungeachtet dessen, ob die Voraussetzungen dafür überhaupt vorlägen, da
nicht mehr auf Nichteintreten erkannt werden könnte. Es besteht aber gerade
kein allgemeiner und unbeschränkter Anspruch auf Erlass einer förmlichen
anfechtbaren Verfügung (BGE 128 II 156 E. 3). Das Vorgehen der Vorinstanz
diesbezüglich entbehrt jeder gesetzlichen Grundlage (vgl. zum Ganzen VGr,
27. Oktober 2017, VB.2017.00299, E. 5.1). Nach dem Gesagten stellen
weder das Merkblatt vom 1. Februar 2017 noch die Rekursvernehmlassung des
Beschwerdegegners vom 13. April 2017 eine anfechtbare Verfügung im Sinn
von § 19 Abs. 1 VRG dar.
5.2
Die
Vorinstanz begründet das Nichteintreten auf das Gesuch um Feststellung der
aufschiebenden Wirkung damit, dass einem Rekurs gegen eine Anordnung gemäss
§ 10c Abs. 2 VRG zwar aufschiebende Wirkung zukomme. Die Feststellung
würde aber nichts an den geänderten Auszahlungsmodalitäten ändern, da die
aufschiebende Wirkung nicht bezwecke, denjenigen Zustand herbeizuführen, der
durch das Rechtsmittel erst erreicht werden soll. Mangels Rechtsschutzinteresses
sei auf das Gesuch um Feststellung der aufschiebenden Wirkung deshalb nicht
einzutreten. Dieser Begründung ist nicht zu folgen: Es wurde bereits
festgestellt, dass die aufschiebende Wirkung an eine mit Rekurs anfechtbare
Anordnung anschliesst (vorn E. 2.1) und eine solche vorliegend nicht
besteht (vorn E. 5.1). Dementsprechend ist § 25 Abs. 1 VRG im
vorliegenden Fall nicht anwendbar, weshalb das Nichteintreten der Vorinstanz in
Dispositivziffer I des angefochtenen Zwischenentscheids im Ergebnis nicht
zu beanstanden ist.
5.3
Da dem
Rekurs keine aufschiebende Wirkung zukommt, stellt sich die Frage, ob die
Vorinstanz vorsorgliche Massnahmen hätte anordnen müssen.
5.3.1
Die Anordnung von vorsorglichen Massnahmen setzt einen schweren, nicht
wiedergutzumachenden Nachteil voraus. Den Ausführungen des Beschwerdeführers
zufolge liegt der schwere Nachteil in der Einschränkung seiner Bewegungsfreiheit.
Diesbezüglich ist allerdings zu berücksichtigen, dass sich der Beschwerdeführer
als abgewiesener Asylbewerber in einem besonderen Rechtsverhältnis gegenüber
den Behörden befindet. Dies führt gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung
einerseits zu einem Anspruch auf (Nothilfe-)Leistungen. Andererseits muss sich
der Betroffene gewissen Zwängen unterziehen, die seine Freiheit einschränken
können. Dies darf aber nicht zu
schwerwiegenden
Verletzungen von
Grundrechten führen (BGE 139 I 272 = Pra 103 [2014] Nr. 54 E. 3.4).
Der Beschwerdeführer legt nicht substanziiert dar, dass und inwiefern ihn die
zweimal täglich stattfindenden Anwesenheitskontrollen sowie die
Übernachtungspflicht in
schwerer
Weise in seiner Bewegungsfreiheit
einschränken würde, und Solches ist auch nicht zu erkennen. Dabei ist zu
bedenken, dass er aufgrund seiner Stellung als illegal anwesender und
mittelloser Staatsangehöriger gewissen Zwängen unterliegt und dass nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung bei einem abgewiesenen Asylbewerber, der die
Schweiz zu verlassen hätte – über das erneut gestellte Asylgesuch ist noch
nicht entschieden (vorn I.B.) –, bei Festlegung und Ausrichtung der
Nothilfeleistungen weder Integrationsinteressen berücksichtigt noch dauerhafte
Sozialkontakte gewährleistet werden müssen (BGE 131 I 166 E. 8.2). Weiter
ist der Beschwerdeführer 25 Jahre alt, ledig, ohne Unterhaltspflichten und
ohne nachgewiesene gesundheitliche Probleme, weshalb ihm durchaus zumutbar ist,
die Nacht in einer Gemeinschaftsunterkunft zu verbringen (vgl. BGE 139 I 272 =
Pra 103 [2014] Nr. 54 E. 3.4). Dies umso mehr, als die Nothilfe an
den von den Kantonen bezeichneten Orten auszurichten ist (Art. 82
Abs. 4 des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 [AsylG]). Soweit erkennbar,
hat der Beschwerdeführer sodann die ihm zustehende Nothilfe immer erhalten.
Gegenteiliges macht er zumindest nicht geltend. Eine schwer wiegende
Beeinträchtigung des Grundrechts auf Bewegungsfreiheit (als Teil der
persönlichen Freiheit) im Sinn einer bedeutenden Einschränkung dieses
Grundrechts ist durch die Anwesenheitspflichten zum Bezug der Nothilfe nicht zu
erkennen (vgl. dazu VGr, 27. Oktober 2017, VB.2017.00299, E. 5.4 f.).
5.3.2
Sodann ist die Entscheidprognose zu berücksichtigen. Dabei ist zu prüfen,
ob der Rekurs des Beschwerdeführers in der Hauptsache mutmasslich gutzuheissen
oder abzuweisen sein wird. Die Vor­instanz nahm insofern eine Entscheidprognose
vor, als sie auf ein – nicht rechtskräftiges – gleichgelagertes Verfahren
verwies, in welchem sie einen Rekurs abgewiesen habe, weil die beanstandeten
Massnahmen rechts- und verhältnismässig seien. Die Prognoseentscheidung durch
die untere Instanz kann durch die obere Instanz überprüft werden. Es wurde
bereits festgestellt, dass dem vorinstanzlichen Verfahren keine Anordnung im
Sinn von § 19 VRG und damit kein gültiges Anfechtungsobjekt zugrunde liegt
(vorn E. 5.1). Dementsprechend ist davon auszugehen, dass die Vorinstanz
in der Hauptsache nicht auf den Rekurs eintreten wird (vgl. VGr,
27. Oktober 2017, VB.2017.00299, E. 5.1). Die (materiellen) Begehren
des Beschwerdeführers im Rekursverfahren erweisen sich damit als aussichtslos.
Damit fällt die Anordnung von vorsorglichen Massnahmen für das Rekursverfahren
bereits von vornherein ausser Betracht.
5.3.3
Vor diesem Hintergrund erübrigt es sich, die weiteren Voraussetzungen für
die Anordnung von vorsorglichen Massnahmen zu prüfen. Zumindest im Ergebnis ist
Dispositivziffer II der angefochtenen Verfügung folglich nicht zu
beanstanden, ist doch das Gesuch um Erlass von vorsorglichen Massnahmen mangels
eines drohenden
schweren
Nachteils sowie einer positiven
Hauptsachenprognose abzuweisen.
5.4
Zusammengefasst
ist die Beschwerde abzuweisen. Mit dem vorliegenden Entscheid erübrigt sich die
Anordnung von vorsorglichen Massnahmen durch das Verwaltungsgericht, da solche
ohnehin nur bis zum Entscheid Bestand gehabt hätten (vgl. Kiener, § 6
N. 29). Das Gesuch des Beschwerdeführers um Erlass vorsorglicher
Massnahmen ist deshalb als gegenstandslos geworden abzuschreiben.
6.
6.1
Bei diesem
Verfahrensausgang sind die Kosten dem Beschwerdeführer als unterliegende Partei
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
VRG). Eine Parteientschädigung ist ihm nicht zuzusprechen. Der Beschwerdegegner
hat eine solche nicht beantragt (§ 17 Abs. 2 VRG).
6.2
Zu prüfen
bleibt das Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung
und der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung für das Beschwerdeverfahren.
6.2.1
Gestützt auf § 16 VRG wird Privaten, denen die nötigen Mittel fehlen
und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint, auf
entsprechendes Ersuchen die Bezahlung von Verfahrenskosten erlassen
(Abs. 1). Sie haben zudem Anspruch auf die Bestellung eines
unentgeltlichen Rechtsbeistands, wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Rechte
im Verfahren selbst zu wahren (Abs. 2). Mittellos im Sinn von § 16
VRG ist, wer die erforderlichen Vertretungskosten lediglich bezahlen kann, wenn
er jene Mittel heranzieht, die er für die Deckung des Grundbedarfs für sich und
seine Familie benötigt (Plüss, § 16 N. 18). Als aussichtslos sind Begehren
anzusehen, bei denen die Aussichten auf Gutheissung um derart viel kleiner als
jene auf Abweisung erscheinen, dass sie deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet
werden können (Plüss, § 16 N. 46). Ein Rechtsbeistand ist
grundsätzlich dann notwendig, wenn die Interessen des Gesuchstellers in
schwerwiegender Weise betroffen sind und das Verfahren in tatsächlicher und
rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bietet, die den Beizug eines
Rechtsvertreters erfordern (Plüss, § 16 N. 80 f.).
6.2.2
Der Beschwerdeführer ist nothilfeabhängig, weshalb von seiner
Mittellosigkeit auszugehen ist. Die Beschwerde erschien mindestens insofern nicht
als offensichtlich aussichtslos, als die rechtliche Qualifikation des
Merkblatts unklar war und die Feststellung der aufschiebenden Wirkung unter
anderem davon abhing, ob eine anfechtbare Verfügung vorliegt. Dem
Beschwerdeführer ist deshalb die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren; die
ihm aufzuerlegenden Gerichtskosten sind einstweilen auf die Gerichtskasse zu
nehmen. Die Notwendigkeit des Beizugs eines Rechtsvertreters seitens des
Beschwerdeführers ist angesichts seiner fehlenden Rechtskenntnisse sowie der
nicht als einfach zu qualifizierenden Rechtsfragen ebenfalls zu bejahen.
Demnach ist dem Beschwerdeführer die unentgeltliche Rechtsverbeiständung zu
gewähren. Soweit ersichtlich, handelt es sich bei seiner Rechtsvertreterin B
nicht um eine registrierte Anwältin. Nachdem die unentgeltliche
Rechtsvertretung aber auch durch eine nicht-anwaltliche, hinreichend
rechtskundige Person zulässig ist (Plüss, § 16 N. 105), ist dem
Beschwerdeführer eine unentgeltliche Rechtsbeiständin in der Person von B zu
bestellen.
Diese hat dem Gericht binnen
einer nicht er­streck­baren Frist von 30 Tagen nach Zustellung dieses Entscheids
eine detaillierte Aufstellung über den Zeitaufwand und die Barauslagen für das
verwaltungsgerichtliche Verfahren einzureichen, ansonsten die Entschädigung
nach Ermessen festgesetzt würde (§ 9 Abs. 2 der Gebührenverordnung
des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010).
6.3
Der
Beschwerdeführer wird auf § 16 Abs. 4 VRG aufmerksam gemacht, wonach
eine Partei, der die unentgeltliche Prozessführung und/oder die unentgeltliche
Rechtsverbeiständung gewährt wurde, zur Nachzahlung verpflichtet ist, sobald
sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss
des Verfahrens.
7.
Das vorliegende, einen
Zwischenentscheid betreffende Urteil ist ebenfalls ein Zwischenentscheid,
der
wiederum nur unter den einschränkenden Bedingungen von Art. 93 Abs. 1
BGG angefochten werden kann
(
vorn E. 1.1;
VGr,
7. Dezember 2016, VB.2016.00571,
E. 7; Bertschi, § 19a N. 32).
Demgemäss erkennt der Einzelrichter:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit sie nicht gegenstandslos geworden ist.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--     Zustellkosten,
Fr. 1'120.--     Total der Kosten.
3.    Dem
Beschwerdeführer wird die unentgeltliche Prozessführung gewährt.
4.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt, jedoch einstweilen auf
die Gerichtskasse genommen.
Die Nachzahlungspflicht
nach § 16 Abs. 4 VRG bleibt vorbehalten.
5.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
6.    Dem
Beschwerdeführer wird die unentgeltliche Rechtsvertretung gewährt und in der
Person von B eine unentgeltliche Rechtsbeiständin für das verwaltungsgerichtliche
Verfahren bestellt.
7.
B läuft eine Frist von 30 Tagen, von der Zustellung dieses
Urteils an gerechnet, um dem Verwaltungsgericht für das Beschwerdeverfahren eine
Aufstellung über den Zeitaufwand und die Barauslagen einzureichen, ansonsten
die Entschädigung als unentgeltliche Rechtsbeiständin nach Ermessen festgesetzt
würde.
8.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die
Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern einzureichen.
9.    Mitteilung an …