zh_verwaltungsgericht · VB.2008.00053 · 2009-06-17 · de

Baurechtlicher Vorentscheid | Lärmschutzrechtliche Bauverweigerung für Doppeleinfamilienhaus und Erschliessungsverbot für die fraglichen Bauparzellen in fluglärmbelastetem Gebiet in Oberglatt. Berechnungsgrundlagen für die Fluglärmimmissionen: Die Baudirektion stellt gemäss einem Kreisschreiben zum einen auf das vorläufige Betriebsreglement (VBR 2005) und zum anderen auf die "nominelle" Belastung des Jahres 2000 (NOM 2000) ab. Wieweit auf die NOM 2000 abgestellt werden darf, kann offen gelassen werden, da diese Frage in Anbetracht der geringen Differenzen zwischen den beiden Werten vorliegend nicht von Bedeutung ist (E. 5.2). Bei der Ermittlung der Lärmbelastung ist nicht auf den aktuellen Flugbetrieb, sondern auf die mit dem VBR 2005 zugelassene Nutzweise abzustellen. Eindeutige Schlüsse für die künftige Entwicklung, insbesondere hinsichtlich der Reduktion der Lärmbelastung aufgrund neuer Technologien, lassen sich im jetzigen Zeitpunkt nicht ziehen. Der Bau von Wohnungen und anderen lärmempfindlichen Bauten ist eine langfristige Investition, die nicht von kurzfristigen Schwankungen der Lärmbelastung abhängig gemacht werden darf. Es sind demnach weiterhin die Werte gemäss VBR 2005 massgeblich (E. 5.3). Eine Überschreitung der Immissionsgrenzwerte in der ersten Nachtstunde von 5-7 dB und entsprechend das Interesse am Schutz künftiger Bewohner vor übermässigem Lärm sind erheblich. Die Realisierung von wirksamen Massnahmen zur Einhaltung der Immissionsgrenzwerte erscheint vorliegend aufgrund der Charakteristik des Fluglärms und der erheblichen Überschreitung der Belastungsgrenzwerte als sehr fraglich bzw. unmöglich. Es wäre Sache des Bauwilligen und nicht der Rechtsmittelinstanzen, konkrete Vorschläge für die lärmschutztechnische Ausgestaltung des Bauprojekts zu machen (E. 5.5). Bei einer unüberbauten Fläche von beinahe 6 ha liegt keine Baulücke vor, deren Schliessung eine Ausnahme im Sinn von Art. 31 Abs. 2 LSV rechtfertigen würde. Es besteht auch sonst kein überwiegendes Interesse an derErrichtung des projektierten Gebäudes (E. 5.5).Vorliegend sind die Planungswerte im fraglichen Gebiet je nach Tages- oder Nachtzeit zwischen 4-10 dB überschritten. Planerische, gestalterische oder bauliche Massnahmen zur Einhaltung der Planungswerte sind angesichts der Charakteristiken des Fluglärms nicht denkbar. Eine Ergänzung der Erschliessung ist nur zulässig, wenn die Voraussetzungen für eine Ausnahme nach Art. 30 Satz 2 LSV erfüllt sind (E. 6.3). Bei der Frage, ob "im überwiegenden Teil" einer Zone die Planungswerte eingehalten werden können, ist nicht die ganze betroffene Zone zu berücksichtigen, sondern nur deren noch nicht erschlossener Teil, soweit er für Gebäude mit lärmempfindlichen Räumen bestimmt ist (E. 6.4). Damit ein Gebiet als erschlossen gilt, benötigt es grundsätzlich eine volle, der Nutzungszone angepasste Erschliessung, bei der im Wesentlichen nur noch die Hausanschlüsse zu erstellen sind. Die tatsächlich angefallenen Kosten der Erschliessungsmassnahmen geben keine abschliessende Auskunft über den tatsächlichen Stand der Erschliessung (E. 6.5). Bei einem unüberbauten Teil eines Gebiets mit einer Fläche von rund 5,7 ha, in dem durchwegs die Planungswerte überschritten sind, kann nicht von einem kleinen Teil der Bauzone im Sinn von Art. 30 Satz 2 LSV gesprochen werden (E. 6.7).Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 09..2.17.0 VB.2008.00053
Zurich Verwaltungsgericht 09..2.17.0 VB.2008.00053
Zurigo Verwaltungsgericht 09..2.17.0 VB.2008.00053

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2008.00053
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Geschäftsnummer:
VB.2008.00053
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 17.06.2009
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 05.08.2010 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baurechtlicher Vorentscheid
Lärmschutzrechtliche Bauverweigerung für Doppeleinfamilienhaus und Erschliessungsverbot für die fraglichen Bauparzellen in fluglärmbelastetem Gebiet in Oberglatt.
Berechnungsgrundlagen für die Fluglärmimmissionen: Die Baudirektion stellt gemäss einem Kreisschreiben zum einen auf das vorläufige Betriebsreglement (VBR 2005) und zum anderen auf die "nominelle" Belastung des Jahres 2000 (NOM 2000) ab. Wieweit auf die NOM 2000 abgestellt werden darf, kann offen gelassen werden, da diese Frage in Anbetracht der geringen Differenzen zwischen den beiden Werten vorliegend nicht von Bedeutung ist (E. 5.2).
Bei der Ermittlung der Lärmbelastung ist nicht auf den aktuellen Flugbetrieb, sondern auf die mit dem VBR 2005 zugelassene Nutzweise abzustellen. Eindeutige Schlüsse für die künftige Entwicklung, insbesondere hinsichtlich der Reduktion der Lärmbelastung aufgrund neuer Technologien, lassen sich im jetzigen Zeitpunkt nicht ziehen. Der Bau von Wohnungen und anderen lärmempfindlichen Bauten ist eine langfristige Investition, die nicht von kurzfristigen Schwankungen der Lärmbelastung abhängig gemacht werden darf. Es sind demnach weiterhin die Werte gemäss VBR 2005 massgeblich (E. 5.3).
Eine Überschreitung der Immissionsgrenzwerte in der ersten Nachtstunde von 5-7 dB und entsprechend das Interesse am Schutz künftiger Bewohner vor übermässigem Lärm sind erheblich. Die Realisierung von wirksamen Massnahmen zur Einhaltung der Immissionsgrenzwerte erscheint vorliegend aufgrund der Charakteristik des Fluglärms und der erheblichen Überschreitung der Belastungsgrenzwerte als sehr fraglich bzw. unmöglich. Es wäre Sache des Bauwilligen und nicht der Rechtsmittelinstanzen, konkrete Vorschläge für die lärmschutztechnische Ausgestaltung des Bauprojekts zu machen (E. 5.5).
Bei einer unüberbauten Fläche von beinahe 6 ha liegt keine Baulücke vor, deren Schliessung eine Ausnahme im Sinn von Art. 31 Abs. 2 LSV rechtfertigen würde. Es besteht auch sonst kein überwiegendes Interesse an derErrichtung des projektierten Gebäudes (E. 5.5).
Vorliegend sind die Planungswerte im fraglichen Gebiet je nach Tages- oder Nachtzeit zwischen 4-10 dB überschritten. Planerische, gestalterische oder bauliche Massnahmen zur Einhaltung der Planungswerte sind angesichts der Charakteristiken des Fluglärms nicht denkbar. Eine Ergänzung der Erschliessung ist nur zulässig, wenn die Voraussetzungen für eine Ausnahme nach Art. 30 Satz 2 LSV erfüllt sind (E. 6.3). Bei der Frage, ob "im überwiegenden Teil" einer Zone die Planungswerte eingehalten werden können, ist nicht die ganze betroffene Zone zu berücksichtigen, sondern nur deren noch nicht erschlossener Teil, soweit er für Gebäude mit lärmempfindlichen Räumen bestimmt ist (E. 6.4). Damit ein Gebiet als erschlossen gilt, benötigt es grundsätzlich eine volle, der Nutzungszone angepasste Erschliessung, bei der im Wesentlichen nur noch die Hausanschlüsse zu erstellen sind. Die tatsächlich angefallenen Kosten der Erschliessungsmassnahmen geben keine abschliessende Auskunft über den tatsächlichen Stand der Erschliessung (E. 6.5). Bei einem unüberbauten Teil eines Gebiets mit einer Fläche von rund 5,7 ha, in dem durchwegs die Planungswerte überschritten sind, kann nicht von einem kleinen Teil der Bauzone im Sinn von Art. 30 Satz 2 LSV gesprochen werden (E. 6.7).
Abweisung.
Stichworte:
BAULÜCKE
BELASTUNGSGRENZWERT
ERSCHLIESSUNG (ANFORDERUNGEN, DURCHFÜHRUNG, FINANZIERUNG)
ERSCHLIESSUNGSGRAD
ERSCHLIESSUNGSKOSTEN
FLUGLÄRM
IMMISSIONSGRENZWERT
LÄRM
LÄRMBELASTUNG
LÄRMBERECHNUNG
LÄRMIMMISSION
LÄRMSCHUTZ
LÄRMSCHUTZMASSNAHME
PLANUNGSWERTE
ÜBERSCHREITUNG
Rechtsnormen:
Art. 30 LSV
Art. 31 LSV
Art. 31 Abs. I LSV
Art. 31 Abs. II LSV
Art. 38 Abs. II LSV
Art. 15 RPG
Art. 16 RPG
Art. 22 USG
Art. 22 Abs. II USG
Art. 24 USG
Publikationen:
BEZ 2009 Nr. 42 S. 7
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2008.00053
Entscheid
der 1. Kammer
vom
17. Juni 2009
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter François Ruckstuhl, Verwaltungsrichter
Robert Wolf,
Gerichtssekretär
Stephan Hördegen.
In Sachen
1.
A
,
2.
Gemeinde Oberglatt,
beide vertreten durch
RA B,
Beschwerdeführende,
gegen
Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
Baurechtlicher Vorentscheid,
hat sich ergeben:
I.
Mit Baueingabe vom 15. Mai 2006 ersuchte A die
Baukommission Oberglatt um einen Vorentscheid mit Verbindlichkeit gegenüber
Dritten über die Frage, ob sein als Vorprojekt eingereichtes Bauvorhaben für
ein Doppeleinfamilienhaus auf der Parzelle Kat.-Nr. 01 an der Bachstrasse
in Oberglatt hinsichtlich Baureife und Lärmschutz bewilligungsfähig sei. Die Baukommission
überwies das Gesuch zur Beurteilung hinsichtlich des Fluglärms an die
Baudirektion. Mit Verfügung vom 5. Januar 2007 (BVV 06–1160) beschied die
Baudirektion, es könne für das Projekt aus lärmschutzrechtlicher Sicht keine
Bewilligung in Aussicht gestellt werden. Die Baukommission Oberglatt
beantwortete darauf die zum Vorent­scheid gestellten Fragen mit Beschluss vom
20. Februar 2007 dahin gehend, dass eine baurechtliche Bewilligung mit
Bezug auf die Kriterien Baureife und Lärm nicht in Aussicht gestellt werden
könne, und übermittelte dem Gesuchsteller gleichzeitig den Ent­scheid der
Baudirektion.
II.
A und die Gemeinde Oberglatt erhoben gegen die Verfügung
der Baudirektion Rekurs an die Bau­re­kurs­kom­mis­si­on I und beantragten, die
Verfügung sei aufzuheben und die Baubewilligung zu erteilen. Mit Ent­scheid vom
18. Dezember 2007 wies die ­Re­kurs­kom­mis­si­on das Rechtsmittel ab.
III.
Mit Eingabe vom 7. Februar 2008 erhoben A und die
Gemeinde Oberglatt beim Ver­wal­tungs­ge­richt Be­schwer­de gegen den Ent­scheid
der Bau­re­kurs­kom­mis­si­on und beantragten, der angefochtene Ent­scheid sei
aufzuheben und das Bauvorhaben im Sinn des beantragten Vorentscheids hinsichtlich
der planungsrechtlichen Baureife und der Belastung durch Fluglärm zu bewilligen,
unter Ko­sten- und Ent­schä­di­gungs­fol­gen zulasten der Staatskasse.
Eventualiter beantragten sie, das Verfahren sei an die
"Entscheidbehörde" zurückzuweisen, damit diese über eine ortsbaulich
befriedigende Gestaltung des Siedlungsrandes im noch nicht überbauten Gebiet
des Quartierplans Sack befinde.
Die Vor­in­stanz stellte am 22. Februar 2008 ohne
weitere Begründung Antrag auf Abweisung der Be­schwer­de. Die Baudirektion
beantragte am 14. April 2008 ebenfalls Abweisung der Be­schwer­de und
verwies zur Begründung auf Mitberichte des Amtes für Raumordnung und Vermessung
(ARV) vom 10. März 2008 und des Tiefbauamtes (TBA) vom 11. April
2008. Am 27. November 2008 reichten die Beschwerdeführenden eine ergänzende
Stellungnahme zur Frage der massgeblichen Lärmbelastung ein.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Das
Vorentscheidgesuch des privaten Beschwerdegegners zuhanden der kommunalen
Baubehörde betraf zwei Fragen:
–
Gilt die Bauparzelle als baureif, um ein
Doppeleinfamilienhaus mit separaten Garagen zu erstellen?
–
Kann aus Sicht des Lärmschutzes eine Bewilligung in
Aussicht gestellt werden?
Mit ihrem Entscheid vom 20. Februar
2007 beantwortete die Baubehörde die Fragen im Sinn der Erwägungen dahin gehend,
dass keine Baubewilligung in Aussicht gestellt werden könne, und zwar:
–
unter dem Aspekt der planungsrechtlichen Baureife
mangels ausreichender Erschliessung;
–
aufgrund der Lärmproblematik wegen Überschreitung
der massgeblichen Grenzwerte.
Mit Bezug auf die Erschliessungsfrage stützte sie sich auf
eine Stellungnahme des Amts für Raumplanung und Vermessung (ARV), welche dieses
am 27. Juli 2006 zuhanden der Baudirektion abgegeben hatte. Die
lärmschutzrechtliche Beurteilung entnahm sie der Verfügung der Baudirektion vom
5. Januar 2007, die sie zugleich mit ihrem Entscheid an den Gesuchsteller
weiterleitete. In den Erwägungen hielt die Baukommission fest, dass sie mit dem
Ent­scheid der Baudirektion nicht einig gehe, aus Gründen der Zuständigkeit
jedoch an diesen gebunden sei.
1.2
Für den
Entscheid darüber, ob ein Bauvorhaben für lärmempfindliche Bauten trotz Überschreitung
der Immissionsgrenzwerte des Lärmschutzrechts bewilligt werden kann, bedarf es
von Bundesrechts wegen der Zustimmung einer kantonalen Behörde (Art. 31 Abs. 2
der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 [LSV]). Im Kanton Zürich
ist für diesen Entscheid die Baudirektion zuständig (§ 7 in Verbindung mit
Ziff. 3.2 des Anhangs der Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember
1997 [BVV]). Hinsichtlich des Lärmschutzes hatte die kommunale Behörde somit
keinen selbständigen Entscheid zu treffen, sondern lediglich denjenigen der
Baudirektion an den Gesuchsteller weiterzuleiten. Dieser konnte die Verfügung
der Baudirektion unmittelbar bei der Baurekurskommission anfechten.
Die Frage, wieweit das Grundstück – insbesondere auch mit
Bezug auf die Erschliessung – als baureif zu betrachten sei, hatte die
Baukommission dagegen aufgrund der allgemeinen Zuständigkeitsordnung von § 318
PBG in eigener Kompetenz zu beurteilen. An diese Kompetenzordnung hielt sich
auch die Baudirektion, die sich im Dispositiv ihres Entscheids nur zur Bewilligungsfähigkeit
aus lärmschutzrechtlicher Sicht äusserte. Lediglich in den Erwägungen wies die
Baudirektion auf die Stellungnahme des ARV zur Erschliessungsfrage hin, mass
dieser jedoch keine massgebliche Bedeutung bei, da sie das Bauvorhaben aus
Gründen des Lärmschutzes selbst dann nicht für bewilligungsfähig hielt, wenn
eine ausreichende Erschliessung vorhanden wäre.
Der von den Be­schwer­de­füh­ren­den erhobene Rekurs an
die Bau­re­kurs­kom­mis­si­on richtete sich gegen die Verfügung der
Baudirektion, und die Baurekurskommission hat konsequenterweise nur über diese
entschieden. Nur in den Erwägungen äusserte sie sich auch zu Erschliessungsfragen.
Die vorliegende Beschwerde richtet sich ebenfalls nur gegen den Entscheid der
Rekurskommission und die Verfügung der Baudirektion.
Der Beschluss der kommunalen Baukommission vom 20. Februar
2007 wurde nicht angefochten, und die von ihr allein zu beurteilenden Fragen
der Baureife sind somit nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Zu
beurteilen ist nur die von der Baudirektion behandelte Frage der
lärmschutzrechtlichen Zustimmung gemäss Art. 31 Abs. 2 LSV. Soweit
mit der Beschwerde darüber hinaus beantragt wird, das Bauvorhaben sei im Sinn
des Vorentscheidgesuchs auch hinsichtlich der planungsrechtlichen Baureife zu
beurteilen, ist nicht auf sie einzutreten.
2.
Der private Be­schwer­de­füh­rer ist ohne Weiteres zur Be­schwer­de
legitimiert. Dasselbe gilt gemäss den zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz
(Entscheid der Vorinstanz, E. 2.2) auch für die politische Gemeinde.
3.
Die Beschwerdeführenden beantragen die Durchführung eines
Augenscheins, damit sich das Gericht ein Bild von der konkreten bau- und
planungsrechtlichen Situation sowie der Lärmbelastung machen könne. Die
bauliche und planerische Situation ist jedoch aus den Unterlagen, soweit für
den Entscheid relevant, ohne Weiteres ersichtlich. Die Lärmbelastung wird beim
Fluglärm in erster Linie durch Berechnungen ermittelt; unter Umständen können
auch Messungen erforderlich sein, in keinem Fall ist dafür jedoch der
persönliche Eindruck der entscheidenden Instanz massgeblich. Für einen
Augenschein besteht damit keine Notwendigkeit.
4.
Die Beschwerdeführenden werfen der Vorinstanz in
verschiedener Hinsicht Rechtsverweigerung vor, weil sie nicht zu allen
Argumenten ihrer Rekurseingabe Stellung genommen habe. Dabei handelt es sich
durchwegs um Punkte, welche das Verwaltungsgericht – soweit für den Entscheid
von Belang – mit derselben Kognition überprüfen kann. Eine allfällige
Verletzung von Verfahrensrechten der Beschwerdeführenden wird daher mit dem vorliegenden
Entscheid geheilt.
5.
5.1
Sind die
Immissionsgrenzwerte der Lärmbelastung in einem Gebiet überschritten, so dürfen
Gebäude mit lärmempfindlichen Räumen grundsätzlich nur bewilligt werden, wenn
es gelingt, die Lärmbelastung an den Fenstern dieser Räume mit geeigneten
Massnahmen (Anordnung der Räume auf der dem Lärm abgewandten Seite des Gebäudes
bzw. bauliche oder gestalterische Massnahmen) bis auf die Immissionsgrenzwerte
zu senken (Art. 22 USG, Art. 31 Abs. 1 LSV). Können die
Immissionsgrenzwerte durch Massnahmen der genannten Art nicht eingehalten
werden, darf eine Baubewilligung nur erteilt werden, wenn an der Errichtung des
Gebäudes ein überwiegendes Interesse besteht und die kantonale Behörde der Ausnahme
zustimmt (Art. 31 Abs. 2 LSV).
5.2
Das
Baugrundstück liegt in einer Wohnzone, welcher die Empfindlichkeitsstufe II gemäss
Art. 43 LSV zugeordnet wurde. Es gelten hier die folgenden
Immissionsgrenzwerte für den Lärm ziviler Flugplätze (Anhang 5 zur LSV, Ziff. 221
und 222):
Tageszeit
06–22
h
22–23
h
23–24
h
05–06
h
Immissionsgrenzwert
60
dB
55
dB
50
dB
50
dB
Das Ausmass der Lärmbelastung wird bei Fluglärmimmissionen
grundsätzlich durch Berechnungen ermittelt (Art. 38 Abs. 2 LSV). Die
Baudirektion des Kantons Zürich hat in einem Kreisschreiben vom 28. Februar
2006 festgehalten, auf welche Grundlagen nach ihrem Dafürhalten bei der
Berechnung der Fluglärmimmissionen abzustellen sei, nämlich einerseits auf den
zu erwartenden Flugverkehr gemäss dem vom Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL)
am 29. März 2005 genehmigten vorläufigen Betriebsreglement (VBR 2005),
anderseits auf die tatsächliche, "nominelle" Belastung des Jahres
2000 (NOM 2000).
Die Vorinstanz hat beim Baugrundstück aufgrund der zwei
erwähnten Berechnungsgrundlagen die folgende Lärmbelastung angenommen:
Ermittlungsgrundlage
06–22
h
22–23
h
23–24
h
05–06
h
VBR 2005
61
dB
60
dB
–­
–
NOM 2000
61
dB
62
dB
–
–
Die kantonale Fachstelle Lärmschutz, welche die
Fluglärmbelastung zuhanden der Baudirektion beurteilte, nannte in ihrem
Mitbericht vom 18. Oktober 2006 Belastungswerte von 61 dB am Tag (6–22 h)
und 62 dB in der ersten Nachtstunde (22–23 h), wobei diese Angaben offenbar dem
jeweils höheren Wert aus den Grundlagen VBR 2005 und NOM 2000 entsprachen. Die
Aufschlüsselung gemäss den beiden Ermittlungsgrundlagen VBR 2005 und NOM 2000
ergibt sich aus einer Stellungnahme der Fachstelle Lärmschutz, welche die
Beschwerdegegnerin mit ihrer Rekursantwort an die Vorinstanz eingereicht hat.
Wie die Vorinstanz zu Recht festhält, ist die strittige
Frage, wieweit auf die tatsächliche Belastung des Jahres 2000 abgestellt werden
darf, in Anbetracht der geringen Differenzen zwischen den beiden Werten
vorliegend nicht von Bedeutung.
5.3
Die
Beschwerdeführenden beanstanden, dass weiterhin auf die Lärmberechnungen gemäss
VBR 2005 abgestellt werde, obschon die effektive Lärmbelastung im betroffenen
Gebiet aufgrund des technischen Fortschritts weiter abgenommen habe und
weiterhin abnehmen werde. Insbesondere in der kritischen ersten Nachtstunde sei
die Belastung rückläufig.
Die technischen Fortschritte bei der Konstruktion
lärmarmer Triebwerke haben unbestrittenermassen zu einer Reduktion der
Lärmbelastung beigetragen. Diese Entwicklung fand vor allem zwischen 1980 und
2005 statt; dass noch weitere erhebliche Fortschritte erzielbar sind, wird von
Fachleuten bezweifelt. Betrachtet man die von Unique (Flughafen Zürich AG) im
Internet publizierten Lärmmessungen der Jahre 1999–2007 (Unique, Lärm gestern
und heute, www.unique.ch), so zeigt sich an den meisten Messstellen – so auch
an jener in Oberglatt – eine leichte Reduktion der Belastung bis zum Jahr 2005,
die sich jedoch seither nicht fortsetzt. Diese Belastungen sind freilich nicht
nur von der technischen Entwicklung, sondern ebenso vom aktuellen Flugbetrieb
der betreffenden Jahre abhängig.
Weitere Abklärungen zu dieser Frage sind im vorliegenden
Verfahren entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden nicht notwendig. Der
Bau von Wohnungen und andern lärmempfindlichen Bauten ist eine langfristige
Investition, die nicht von kurzfristigen Schwankungen der Lärmbelastung
abhängig gemacht werden darf. Die betrachteten Zeiträume – insbesondere seit
der Ausarbeitung des VBR 2005 – sind zu kurz, um eindeutige Schlüsse für die
künftige Entwicklung zu ziehen. Auch der von den Beschwerdeführenden beantragte
Beizug weiterer Unterlagen über die Lärmbelastung in Oberglatt in den letzten
10 Jahren vermöchte kaum etwas zur Klärung beizutragen, da diese Werte nicht
zuletzt vom aktuellen Flugbetrieb der betreffenden Jahre abhängig sind; das
gilt insbesondere auch für die von den Beschwerdeführenden hervorgehobene
Abnahme der Immissionen in der ersten Nachtstunde. Bei der Ermittlung der
Lärmbelastung ist jedoch nicht auf die momentane Nutzung einzelner Pisten,
sondern auf die mit dem vorläufigen Betriebsreglement von 2005
zugelassene
Nutzweise abzustellen.
Vorliegend sind daher weiterhin die Werte gemäss VBR 2005
massgeblich.
5.4
5.4.1
Die Beschwerdeführenden machen geltend, dass es möglich sei, die
lärmempfindlichen Räume der projektierten Baute so anzuordnen, dass die
Immissionsgrenzwerte an deren Fenstern eingehalten werden. Das Grundstück werde
nämlich nicht direkt überflogen, sondern empfange die Immissionen des Fluglärms
nur von der Seite. Bei Landungen auf Piste 16 würden die Flugzeuge durch das
Gelände und bestehende Gebäude weitgehend abgedeckt und die resultierende
Lärmbelastung sei vernachlässigbar. Bei Starts auf Piste 34 seien die Flugzeuge
zwar gut sichtbar und hätten auch bereits eine gewisse Höhe, doch treffe der
Lärm im Wesentlichen dennoch von der Seite ein und könne daher durch die Topografie
und eine geeignete Ausrichtung des Gebäudes aufgefangen werden. Zu beachten sei
auch, dass die Belastung durch Starts auf Piste 28 in der ersten Nachtstunde
vollständig entfalle, da solche beim gegenwärtigen Flugbetrieb nicht vorkämen.
Ohnehin sei unklar, welche Lärmbelastung im fraglichen Gebiet heute tatsächlich
bestehe; auf einen von den Beschwerdeführenden gestellten Antrag betreffend
Anordnung einer Expertise der Eidgenössischen Materialprüfungs- und
Forschungsanstalt (EMPA) sei die Vorinstanz dennoch nicht eingegangen.
5.4.2
Massnahmen im Sinn von Art. 22 Abs. 2 USG bzw. Art. 31 LSV
müssen gewährleisten, dass die Immissionsgrenzwerte an den offenen Fenstern der
lärmempfindlichen Räume nicht überschritten werden (BGr, 13. Januar 2009,
1C_196/2008, E. 2.4, www.bger.ch; BGE 117 Ib 125 E. 3a). Passive
Schallschutzmassnahmen wie der Einbau von Lärmschutzfenstern fallen daher nicht
in Betracht. Das anerkennen auch die Beschwerdeführenden.
Die Möglichkeiten, geeignete Massnahmen zu treffen, sind
beim Fluglärm gering, da dieser zumeist – im Gegensatz etwa zu Strassen- oder
Industrielärm – nicht nur aus einer bestimmten Richtung eintrifft und sich
daher nur schwer abschirmen lässt. Dass der Lärm im vorliegenden Fall relativ
flach von der Seite eintrifft, wie die Beschwerdeführenden ausführen, ist zwar
ein Vorteil, und es ist durchaus denkbar, dass hier mit einer geeigneten
Anordnung der lärmempfindlichen Räume eine Reduktion der Lärmbelastung an deren
Fenstern möglich ist. Allerdings ist zu beachten, dass der Lärm auch hier nicht
nur aus einer Richtung kommt, denn die Flugzeuge als Lärmquellen verschieben
sich entlang ihren Flugbahnen, und auch diese sind nicht für alle Flüge
dieselben. Auch kann entgegen der Annahme der Beschwerdeführenden nicht darauf
abgestellt werden, dass beim gegenwärtigen Flugbetrieb in der ersten
Nachtstunde keine Starts auf Piste 28 stattfinden. Bei der Beurteilung der
Lärmbelastung im Hinblick auf die Errichtung von Wohnbauten ist nach dem Gesagten
eine langfristige Betrachtung am Platz; massgeblich bleibt daher auch in dieser
Hinsicht der mit dem VBR 2005 zugelassene, nicht der aktuell ausgeübte Flugbetrieb.
Insofern besteht keine Notwendigkeit zusätzlicher Abklärungen mittels einer
Expertise.
5.4.3
Um den Immissionsgrenzwert der ersten Nachtstunde einzuhalten, wäre eine
ganz erhebliche Reduktion der Lärmbelastung um 5 bis 7 dB notwendig. Ob eine
derart weitgehende Reduktion erreicht werden kann, erscheint selbst bei Räumen,
deren Fenster völlig von der Flugbahn abgewandt sind, als fraglich; bei
Fenstern mit seitlicher Sicht auf die Flugbahn wäre sie mit Sicherheit nicht
realisierbar. Damit stellt sich die weitere Frage, wie ein Gebäude an dieser
Lage zu gestalten wäre, um die Fenster der lärmempfindlichen Räume vollständig
von der Piste abzuwenden. Dass dies gelingt, erscheint nicht ausgeschlossen,
dürfte jedoch nicht einfach zu erreichen sein.
Der Beschwerdeführer hat mit dem Baugesuch für den
Vorentscheid Pläne eines konkreten Bauprojekts für ein Doppeleinfamilienhaus
eingereicht. Dieses Projekt sieht im Erd- und Obergeschoss Wohnräume mit
Fenstern in allen Himmelsrichtungen vor und genügt damit der Anforderung,
lärmempfindliche Räume nur auf der dem Fluglärm abgewandten Seite zu platzieren,
offensichtlich nicht. Es ist allerdings nicht deutlich, ob die zum Vorentscheid
gestellte Frage betreffend Lärmschutz sich auf dieses Projekt beschränken
wollte. Falls sie allgemeiner zu verstehen war, kann sie jedoch, da sie von der
Anordnung der Räume abhängig ist, nicht umfassend beantwortet werden. Es ist
nicht die Aufgabe der Baubehörde oder der Rechtsmittelinstanzen, dem
Bauwilligen im Rahmen eines Vorentscheid-Verfahrens derart weitgehende
Vorschläge für die Ausgestaltung seines Projekts zu machen (vgl. Christian
Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991, Rzn. 513 und 515); diese
Konkretisierung ist vielmehr Sache des Bauherrn. Mit dem konkreten Baugesuch
hätte der Bauherr angesichts der exponierten Lage überdies ein Lärmgutachten
eines qualifizierten Experten zur Höhe der Lärmbelastung an den Fenstern der lärmempfindlichen
Räume beizubringen (§ 5 lit. g BVV); auch insofern ist es nicht Sache
des Vorentscheidverfahrens, mittels Anordnung von Expertisen an der Gestaltung
des künftigen Bauprojekts mitzuwirken.
5.5
Das zum
Vorentscheid vorgelegte Bauprojekt, bei welchem die Immissionsgrenzwerte an den
Fenstern der lärmempfindlichen Räume klarerweise überschritten werden, kann somit
aus lärmschutzrechtlicher Sicht nur bewilligt werden, wenn an der Errichtung
des Gebäudes ein überwiegendes Interesse im Sinn von Art. 31 Abs. 2
LSV besteht. Die Baudirektion hat dies in ihrem angefochtenen Entscheid
verneint und zu einer entsprechenden Baubewilligung keine Zustimmung in
Aussicht gestellt.
5.5.1
Der Entscheid über die Zustimmung nach Art. 31 Abs. 2 LSV
verlangt eine Interessenabwägung. Dabei kann das Interesse an der Erstellung
des Gebäudes ein öffentliches oder privates sein; das Interesse des
Eigentümers, seine Parzelle zonengemäss zu nutzen, genügt jedoch nicht, da
sonst die Bewilligung in allen Fällen erteilt werden müsste. Auf der andern Seite
steht das Interesse der künftigen Bewohner und Benützer des Gebäudes am Schutz
gegen übermässigen Aussenlärm. Zu berücksichtigen sind bei der Interessenabwägung
unter anderem die Nutzweise der betroffenen Bauzone, das Ausmass der Überschreitung
der Immissionsgrenzwerte und die Möglichkeit, dem Gebiet allenfalls eine höhere
Empfindlichkeitsstufe im Sinn von Art. 43 Abs. 2 LSV zuzuordnen.
Zugunsten der Bewilligung können auch raumplanerische Überlegungen oder die
Rücksichtnahme auf ein Objekt des Denkmalschutzes in Betracht fallen (zum
Ganzen BGr, 13. Januar 2009, 1C_196/2008, E. 2.5, www.bger.ch). Beim
Entscheid über die Zustimmung steht der kantonalen Behörde ein erheblicher
Ermessensspielraum zur Verfügung (BGr, 13. Januar 2009, 1C_196/2008,
E. 2.6, www.bger.ch).
5.5.2
Vorliegend ist der Immissionsgrenzwert am Tag nur knapp überschritten, in
der ersten Nachtstunde (22–23 h) dagegen erheblich, das heisst um 5–7 dB. Der
Alarmwert, der für die erste Nachtstunde 65 dB beträgt, wird nicht erreicht.
Eine Aufstufung in die Empfindlichkeitsstufe III brächte
hier keinen Vorteil, denn in der Empfindlichkeitsstufe III gilt für die erste
Nachtstunde derselbe Immissionsgrenzwert von 55 dB wie in der Empfindlichkeitsstufe
II.
Es liegt somit nur für eine Stunde des Tages eine
wesentliche Überschreitung des Immissionsgrenzwerts vor. Diese Nachtstunde, in
der viele Leute bereits zu Bett gehen, ist allerdings in einer Wohnzone für das
Ruhebedürfnis der Bewohner von grosser Bedeutung. Das Interesse am Schutz der
künftigen Bewohner vor übermässigem Lärm ist demnach beträchtlich.
5.5.3
Ein raumplanerisches Interesse an der Errichtung einer Baute im Sinn von Art. 31
Abs. 2 LSV kann darin bestehen, dass eine Baulücke im bereits überbauten
Gebiet geschlossen werden soll. Nach der Praxis der Baudirektion gilt die
Schliessung einzelner Baulücken generell als überwiegendes Interesse (vgl. das
Kreisschreiben vom 28. Februar 2006). Das Bundesgericht hat dieses
Vorgehen geschützt (BGE 134 II 152 E. 11.1). Anderseits hat es aber auch
die Praxis der Genfer Behörden bestätigt, die das Schliessen einer Baulücke
nicht ohne Weiteres als überwiegendes Interesse anerkennen, und dabei den Ermessensspielraum
der kantonalen Instanzen betont (BGr, 13. Januar 2009, 1C_196/2008,
E. 2.6, www.bger.ch).
Der zwischen der Rümlangerstrasse im Nordosten, der
Bachstrasse im Süden und der bestehenden Überbauung im Westen und Norden
gelegene Teil des Quartierplangebiets Sack ist mit Ausnahme eines Bauernhauses
noch unüberbaut. Die zusammenhängende, unüberbaute Fläche umfasst nach der
Feststellung der Vorinstanz rund 57'250 m
2
und böte somit Raum für
die Erstellung einer grossen Zahl von Wohnbauten. Sie grenzt auch nur im Norden
und Westen an bereits überbautes Gebiet und liegt damit nicht in einer Lücke,
sondern am Siedlungsrand. Das strittige Bauvorhaben befindet sich am südlichen
Rand dieses Gebiets, weitab von jeder Überbauung. Vom Schliessen einer Baulücke
kann unter diesen Umständen keine die Rede sein.
5.5.4
Die Beschwerdeführenden wenden ein, dass nach der Praxis auch für
sogenannte "Baugebietslücken" Ausnahmen gemäss Art. 31 Abs. 2
LSV gewährt worden seien.
In einem Kreisschreiben vom 23. Februar 2001
betreffend raumplanerische Auswirkungen des Fluglärms hatte die Baudirektion
erklärt, ein überwiegendes Interesse an der Errichtung eines Gebäudes im Sinn
von Art. 31 Abs. 2 LSV könne unter anderem in der Schliessung von
Bau- und Baugebietslücken bestehen. Sie berief sich dabei auf eine Mitteilung
des Bundesamts für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL; heute Bundesamt für Umwelt
[BAFU]), in welchem dieses ausgeführt hatte, bei der Interessenabwägung nach Art. 31
Abs. 2 LSV dürfe den Besonderheiten des Fluglärms Rechnung getragen
werden; Ausnahmebewilligungen könnten daher nicht nur für Baulücken im
weitgehend überbauten Gebiet, sondern auch für Baugebietslücken in nur
teilweise überbauten Bauzonen erteilt werden (BUWAL, Mitteilungen zur LSV
Nr. 4, 1991 mit Korrigendum 1992; auf der Homepage des BAFU nicht mehr publiziert).
Wie die Bewilligungspraxis gestützt auf dieses
Kreisschreiben gehandhabt wurde, ist im Einzelnen nicht bekannt und wird von
den Parteien des Beschwerdeverfahrens nicht dargelegt. Insbesondere ist nicht
bekannt, unter welchen raumplanerischen Voraussetzungen und bei welcher Grösse
des unüberbauten Gebiets eine Baugebietslücke anerkannt wurde. Die entsprechende
Praxis hat denn auch kaum Eingang in die Rechtsprechung gefunden. In einem
Entscheid des Verwaltungsgerichts wurde zwar auf die Mitteilung des BUWAL von
1991/1992 hingewiesen, doch war das Vorliegen einer Baulücke in jenem Fall
unbestritten und geht aus den Erwägungen auch nicht hervor, welchen Umfang das
fragliche Gebiet aufwies (VGr, 26. März 2003, VB.2003.00020, E. 5a,
www.vgrzh.ch). Die Baurekurskommission I hat die Rechtsauffassung des BUWAL
betreffend Baugebietslücken in einem Entscheid von 2005 zustimmend erwähnt; die
damals beurteilte Fläche bestand jedoch aus lediglich drei Bauparzellen, die
auf drei Seiten von Baugebiet umgeben waren, so dass ohne Weiteres von einer
Baulücke im Sinn von Art. 31 Abs. 2 LSV gesprochen werden konnte
(BRKE I Nrn. 0208 und 0209/2005, 19. August 2005, BEZ 2005 Nr. 44,
E. 5 und 6).
Die Baudirektion liess die Rechtslage betreffend Art. 31
Abs. 2 LSV in der Folge mittels eines Rechtsgutachtens überprüfen (vgl.
RRB Nr. 692 vom 11. Mai 2005 betreffend dringliche Anfrage KR-Nr. 105/2005).
Im neuen Kreisschreiben vom 28. Februar 2006 wird die Schliessung
einzelner Baulücken weiterhin als überwiegendes Interesse im Sinn von Art. 31
Abs. 2 LSV eingestuft, die Schliessung von "Baugebietslücken"
jedoch nicht mehr erwähnt. Zur Erläuterung des Kreisschreibens veröffentlichte
die Baudirektion ein Gutachten von Prof. Alexander Ruch, "Nutzungsplanung
in fluglärmbelasteten Gebieten", vom 13. Juli 2006. Darin definiert
der Autor Baulücken in Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesgerichts zu Art. 15
lit. a und Art. 36 Abs. 3 RPG (weitgehend überbautes Gebiet) als
"einzelne unüberbaute Parzellen, die unmittelbar an das überbaute Land grenzen,
in der Regel bereits erschlossen sind und eine relativ geringe Fläche aufweisen"
(Ruch, Rz. 65). Nach dieser Rechtsprechung können unüberbaute Gebiete bis
zu einer Grösse von ungefähr 1 ha inmitten von überbautem Gebiet unter
bestimmten Bedingungen als Baulücken bezeichnet werden; die Frage ist jedoch
nicht nach rein quantitativen Kriterien zu beurteilen, sondern auch anhand der
Umgebung (Ruch, Rz. 67). Auf das Gutachten Ruch stützt sich die Beschwerdegegnerin
auch in ihrer Beschwerdeantwort.
Die Anknüpfung an die Rechtsprechung zu Art. 15/36
RPG erscheint als sinnvoller Ausgangspunkt. Zu beachten ist allerdings, dass es
sich dabei um eine nutzungsplanerische Perspektive handelt, die grundsätzlich
einen grösseren Zusammenhang im Auge hat. Übertragen auf das Lärmschutzrecht,
eignet sie sich primär zur Beurteilung von Ausnahmen nach Art. 30 LSV
(Erschliessung kleiner Teile von Bauzonen, in denen die Planungswerte
überschritten sind). Baubewilligungen nach Art. 31 Abs. 2 LSV
betreffen dagegen die einzelne Bauparzelle, was für eine eher kleinräumige
Betrachtung spricht. Ob Rechtsprechung und Praxis für kleine Teile von Bauzonen
gemäss Art. 30 LSV andere Abgrenzungen verwenden als für Baulücken in
Anwendung von Art. 31 Abs. 2 LSV, ist allerdings nicht deutlich.
Im vorliegenden Fall brauchen diese Fragen nicht weiter
vertieft zu werden. Das hier betrachtete unüberbaute Gebiet weist eine Fläche
von fast 6 ha auf und ist damit weit umfangreicher als die vom Bundesgericht im
Zusammenhang mit Art. 15/36 RPG beurteilten Baulücken. Ob die Beschwerdegegnerin
in ihrer früheren Praxis grössere Flächen als sogenannte Baugebietslücken
anerkannt hat, ist nicht bekannt und wäre auch nicht mehr massgeblich. Sofern
das neue Kreisschreiben vom 28. Februar 2006 eine Praxisänderung einleitete,
indem sich die Beschwerdegegnerin seither an den von Prof. Ruch erörterten
Kriterien orientiert, ist auch dagegen nichts einzuwenden.
5.5.5
Die Beschwerdeführenden machen geltend, dass die Gemeinde ein Interesse
habe, den "ausgefransten Siedlungsrand" im Südosten des Dorfes zu harmonisieren,
indem der überbaute Bereich auf die Grenzen der Bauzone erweitert werde. Auch
handle es sich bei diesem Gebiet um die letzten Baulandreserven der Gemeinde,
die sie nicht verlieren wolle.
Raumplanerische Argumente dieser Art können beim Entscheid
nach Art. 31 Abs. 2 LSV grundsätzlich berücksichtigt werden. Das
Argument des unbefriedigenden Siedlungsrandes überzeugt jedoch nicht. Die
heutige Situation, wie sie sich aufgrund von Plandarstellungen und
eingereichten Fotografien beurteilen lässt, ist für eine Zürcher Gemeinde keineswegs
unüblich. Die der zusammenhängenden Wohnbebauung vorgelagerten Liegenschaften
Rümlangerstrasse 02 und 03 sind, wie die Beschwerdegegnerin zu Recht festhält,
Landwirtschaftsbetriebe und erwecken nicht den Eindruck einer
"ausgefransten" Siedlung. Von einem wesentlichen raumplanerischen
Mangel kann keine Rede sein. Es ist auch nicht ersichtlich, inwiefern ein neuer
Siedlungsrand entlang der geplanten Chrüzwisstrasse, wie ihn die
Beschwerdeführenden als Alternative vorschlagen, gegenüber dem heutigen Zustand
von Vorteil wäre.
Was sodann die fehlenden Baulandreserven betrifft, so
lässt sich dieses Problem nicht dadurch beheben, dass die bauliche Entwicklung
im übermässig belärmten Gebiet weiterhin zugelassen wird; die Bestimmungen von Art. 22
und 24 USG sowie Art. 29–31 LSV wollen gerade dies verhindern.
5.5.6
Des Weiteren führen die Beschwerdeführenden ins Feld, die Grundeigentümer
hätten bereits erhebliche Kosten für die teilweise Erschliessung des Gebiets
getragen.
Dieser Gesichtspunkt fällt bei einer Bewilligung nach Art. 31
Abs. 2 LSV nicht in Betracht. Nach der Systematik von Gesetz und
Verordnung betrifft diese Vorschrift von vornherein nur baureife, ausreichend
erschlossene Parzellen. Wo die Erschliessung noch fehlt oder unvollständig ist,
wird die Möglichkeit der weiteren baulichen Nutzung durch die Bestimmungen von Art. 24
Abs. 2 USG und Art. 30 LSV begrenzt, welche bereits bei der Überschreitung
der Planungswerte, nicht erst bei den Immissionsgrenzwerten wie Art. 31 Abs. 2
LSV, ansetzen. Bei der Bewilligung nach Art. 31 Abs. 2 LSV wird somit
davon ausgegangen, dass das Baugrundstück bereits erschlossen ist, wenngleich
diese Frage nicht notwendigerweise im selben Verfahren beurteilt wird, da das
Bundesrecht insoweit keine Zustimmung einer kantonalen Behörde verlangt. Wenn
demnach selbst eine vollständige Erschliessung nicht für die Gewährung einer
Ausnahme nach Art. 31 Abs. 2 LSV spricht, kann der Eigentümer aus der
Tatsache, dass er bereits Beiträge an eine
teilweise
Erschliessung
geleistet hat, nichts für sich ableiten.
5.5.7
Nach dem Gesagten bestehen somit keine erheblichen, im Sinn von Art. 31
Abs. 2 LSV relevanten Interessen an einer Errichtung der fraglichen Baute.
Auf der andern Seite steht der Schutz einer grossen Zahl von Bewohnern des
heute noch unüberbauten Gebiets vor übermässigem Lärm in Frage, denn wenn die
Zustimmung nach Art. 31 Abs. 2 LSV dem privaten Beschwerdeführer
erteilt würde, müsste dasselbe aus Gründen der Gleichbehandlung voraussichtlich
auch den übrigen Eigentümern des heute noch unüberbauten Gebiets gestattet
werden. Die Interessenabwägung fällt unter diesen Umständen klar zugunsten des
Lärmschutzes aus.
5.5.8
Die Beschwerdeführenden machen schliesslich geltend, dass die
Beschwerdegegnerin in zahlreichen Fällen Zustimmungen erteilt habe, obwohl die
Lärmbelastung bedeutend grösser gewesen sei als beim vorliegenden Projekt, und
beanstanden insofern eine Ungleichbehandlung. Sie machen indessen keinerlei
konkrete Angaben zu den behaupteten Präzedenzfällen. Die Höhe der Lärmbelastung
ist für eine Ausnahme nach Art. 31 Abs. 2 LSV ohnehin nicht allein
massgeblich; ebenso wesentlich sind der Umfang der fraglichen Gebiete und die
weiteren raumplanerischen Gegebenheiten, zu denen sich die Beschwerdeführenden
nicht äussern. Denkbar ist ferner, dass die Beschwerdegegnerin mit Bezug auf
sogenannte "Baugebietslücken" eine Praxisänderung vorgenommen hat
(vorn, E. 5.5.4); auch dies ist ihr nicht verwehrt, sofern sie die neue
Praxis konsequent anwendet.
5.6
Die
Beschwerdegegnerin hat ihre Zustimmung nach Art. 31 Abs. 2 LSV zum
Vorentscheid-Projekt demnach zu Recht verweigert. Die Beschwerde erweist sich
als unbegründet.
6.
6.1
Die
Baudirektion hat sich im angefochtenen Entscheid auch zur Erschliessung des Baugrundstücks
geäussert und festgestellt, dass die Feinerschliessung in diesem Gebiet fehle.
Sie stützte sich dabei auf eine Stellungnahme des Amts für Raumordnung und
Vermessung vom 27. Juli 2006, worin dieses erklärt hatte, dass die
Bachstrasse eine Sammelstrasse sei, die sich aufgrund ihrer heutigen Bedeutung
nicht als Feinerschliessung eigne; für eine rückwärtige Erschliessung seien die
Voraussetzungen nicht vorhanden. Im Übrigen verwies das Amt auf frühere
Stellungnahmen zuhanden der Gemeinde, in welchen es sich zu Einzelheiten der
Erschliessung und zur rechtlichen Beurteilung bezüglich Fluglärm geäussert
hatte. Vorinstanz und Beschwerdeführende setzten sich ausführlich mit diesen
Fragen auseinander.
Nach dem Gesagten sind die Baureife und insbesondere die
Erschliessungsmöglichkeiten nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens (vorn,
E. 5.5.6). Auch für ein geändertes Bauvorhaben sind diese Fragen, nachdem
keine Ausnahme gemäss Art. 31 Abs. 2 LSV gewährt werden kann, nur von
Bedeutung, wenn es dem Gesuchsteller gelingt, die Lärmbelastung an den Fenstern
aller lärmempfindlichen Räume auf einen Wert unterhalb der Immissionsgrenzwerte
zu reduzieren (vorn, E. 5.4). Im Hinblick darauf sind nachfolgend immerhin
einige grundsätzliche Erwägungen am Platz.
6.2
Der
Quartierplan Sack, in dessen Perimeter das Bauvorhaben liegt, wurde vom Regierungsrat
erstmals am 31. Juli 1969, eine spätere Revision am 18. Dezember 1996
genehmigt. Der noch unüberbaute Teil des Quartierplangebiets umfasst nach dem
Gesagten rund 57'250 m
2
.
Das noch nicht überbaute Gebiet ist durch die im Süden
angrenzende Bachstrasse grob erschlossen. Des Weiteren sind nach den insoweit
unbestrittenen Ausführungen der Vorinstanz im Rahmen des Quartierplans
Quartierstrassen ausgeschieden und abparzelliert, aber noch nicht erstellt
worden, und es fehlen Teile der vorgesehenen Kanalisationsleitungen sowie der
Stromversorgung (Entscheid der Vorinstanz, E. 4.2). Wieweit die
vorhandenen Anlagen für die Erschliessung des Gebiets und insbesondere des
Baugrundstücks ausreichen und unter welchen Voraussetzungen die Erschliessung
vervollständigt werden dürfte, ist zwischen den Parteien umstritten.
In den selben planerischen Zusammenhang gehört im Übrigen,
wie die Vorinstanz zutreffend erwähnt, auch das östlich der Rümlangerstrasse
angrenzende Gebiet Reckholderen, welches eine Fläche von nochmals ca. 32'000 m
2
aufweist und ebenfalls weitgehend unüberbaut ist. Dieses bleibt jedoch in den
nachstehenden Erwägungen unberücksichtigt.
6.3
In noch
nicht erschlossenen Bauzonen für Gebäude mit lärmempfindlichen Räumen darf
gemäss Art. 24 Abs. 2 USG in Verbindung mit Art. 30 LSV die
Erschliessung nur vervollständigt werden, soweit die Planungswerte eingehalten
sind oder durch eine Änderung der Nutzungsart bzw. durch planerische,
gestalterische oder bauliche Massnahmen eingehalten werden können. Die
Vollzugsbehörde kann für kleine Teile von Bauzonen Ausnahmen gestatten.
Vorliegend sind die Planungswerte im fraglichen Gebiet am
Tag um ca. 4 dB und in der ersten Nachtstunde um mindestens 10 dB
überschritten. Planerische, gestalterische oder bauliche Massnahmen, welche
dazu führen könnten, dass die Planungswerte an den Fenstern lärmempfindlicher
Räume eingehalten würden, sind hier angesichts der Charakteristiken des
Fluglärms nicht denkbar. Selbst wenn der Lärm, wie von den Be­schwer­de­füh­ren­den
geltend gemacht, relativ flach von der Seite einfällt, sind Schallschutzwände
von ausreichenden Ausmassen nicht realistisch, und Massnahmen an den Bauten
selbst reichen nicht aus, um insbesondere die hohe Überschreitung des Planungswerts
in der ersten Nachtstunde zu kompensieren.
Bei dieser Sachlage dürfen fehlende Anlagen der
Feinerschliessung grundsätzlich nicht mehr erstellt werden. Eine Ergänzung der
Erschliessung ist nur zulässig, wenn die Voraussetzungen einer Ausnahme nach Art. 30
Satz 2 LSV erfüllt sind.
6.4
Die
Auffassung der Beschwerdeführenden, dass das Erschliessungsverbot von Art. 24
Abs. 2 USG und Art. 30 LSV im vorliegenden Fall nicht zu beachten
sei, weil sich dieses nach dem Wortlaut der Bestimmungen nur auf ganze Bauzonen
beziehe, ist zweifellos unzutreffend. Art. 24 USG stellt zwar keine
parzellenbezogene Betrachtungsweise an, sondern betrachtet grössere,
zusammenhängende Gebiete. Dennoch ist bei der Frage, ob "im überwiegenden
Teil" einer Zone die Planungswerte eingehalten werden können, nicht die
ganze betroffene Zone zu berücksichtigen, sondern nur deren noch nicht voll
erschlossener Teil, soweit er für Gebäude mit lärmempfindlichen Räumen bestimmt
ist (BGE 123 II 337 E. 8c; VGr, 6. Dezember 2007, VB.2007.405, E. 3.4,
www.vgrzh.ch). Ein anderes Vorgehen würde angesichts der sehr unterschiedlichen
Grösse einzelner Bauzonenabschnitte zu völlig ungerechtfertigten Unterscheidungen
führen.
6.5
Damit ein
Gebiet im Sinn von Art. 24 Abs. 2 USG bzw. Art. 30 LSV als
erschlossen gilt, benötigt es grundsätzlich eine volle, der Nutzungszone
angepasste Erschliessung, bei der im Wesentlichen nur noch die Hausanschlüsse
zu erstellen sind (BGE 123 II 337 E. 8c; 117 Ib 308 E. 4). Art. 24
USG stellt zwar nach dem Gesagten keine parzellenbezogene Betrachtungsweise an,
sondern hat grössere Gebiete im Auge; mit Bezug auf Art und Leistungsfähigkeit
der erforderlichen Erschliessungsanlagen ergeben sich daraus jedoch keine Einschränkungen.
So wurde vom Bundesgericht ein Gebiet als unerschlossen gewertet, weil ein noch
fehlender Kanalisationsstrang mit erheblichem Aufwand hätte erstellt werden
müssen (BGE 117 Ib 308 E. 4c).
Die Baudirektion hat in diesem Zusammenhang unter anderem
die bereits angefallenen Kosten der Erschliessungsmassnahmen ermittelt und sie
den für die Fertigstellung zusätzlich erforderlichen gegenüber gestellt. Eine
solche Kostenbetrachtung mag als Hilfsmittel bei der Ermittlung des
Erschliessungsgrades von Nutzen sein, und sie kann auch im Hinblick auf die Gewährung
einer Ausnahme nach Art. 30 Satz 2 LSV – wenngleich nicht als einziges
Kriterium – berücksichtigt werden (hinten, E. 6.7). Über den tatsächlichen
Stand der Erschliessung gibt sie dagegen keine abschliessende Auskunft. Fehlt
einem Gebiet z.B. die ganze Abwasserentsorgung, so ist es auch dann nicht
hinreichend erschlossen, wenn die Eigentümer bereits grosse Summen für den
Strassenbau investiert haben.
6.6
Die
Beschwerdeführenden sind der Auffassung, dass das Baugrundstück, soweit es für
eine Baute entsprechend dem Vorprojekt dienen soll, vollständig erschlossen
sei.
6.6.1
In erster Linie gehen sie davon aus, dass die Bachstrasse unmittelbar als
Erschliessung für das angrenzende Gebiet – eventuell für mindestens eine
Bautiefe – beansprucht werden könne. Der private Beschwerdeführer beruft sich
dabei auf die Gleichbehandlung mit den Grundeigentümern des westlich
angrenzenden Teils des Quartierplangebiets, die ihre Bauten ebenfalls direkt
von der Bachstrasse aus erschlossen hätten.
Diese Frage kann ohne weitere Abklärungen nicht entschieden
werden. Für die Baureife des Grundstücks ist sie aber auch nicht allein
massgeblich. Sofern im rückwärtigen Gebiet des Quartierplans die
Feinerschliessung fehlt und aus Gründen der Lärmbelastung nicht weiter ergänzt
werden kann, bedarf es zwingend einer Anpassung von Zonenordnung und
Quartierplan, und in diese Planung müssten auch die Flächen entlang der
Bachstrasse einbezogen werden. Es widerspräche jeder planerischen
Zweckmässigkeit, die Überbauung eines Streifens entlang der Bachstrasse
zuzulassen, während das dahinter liegende Gebiet unüberbaubar bliebe; eine
solche Entwicklung würde dem Wunsch der Gemeinde nach einem geordneten Siedlungsrand
in viel höherem Mass zuwider laufen als die heutige, von ihr bereits als
unbefriedigend empfundene Situation.
Insoweit steht die planungsrechtliche Baureife (§ 234
PBG) des ganzen noch nicht überbauten Gebiets in Frage. Von einer "noch fehlenden"
planungsrechtlichen Festlegung im Sinn von § 234 PBG wird zwar in der
Regel nur gesprochen, wo eine Zonenordnung oder ein Quartierplan für das
fragliche Gebiet noch gar nicht festgesetzt wurden (vgl. Christoph Fritz­sche/Peter
Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 4. A., Zürich 2006, S. 9–6,
9–11). Steht indessen fest, dass vorhandene Festlegungen aus zwingenden Gründen
des übergeordneten Rechts geändert werden müssen, so erscheint naheliegend,
dass die noch ausstehende Planänderung in gleicher Weise unter dem Schutz des
Präjudizierungsverbots von § 234 PBG steht.
6.6.2
Für den Fall, dass eine direkte Erschliessung ab der Bachstrasse nicht
möglich sei, vertritt der private Beschwerdeführer die Auffassung, er könne die
notwendigen Zugänge und Leitungen zum projektierten Gebäude ohne Mitwirkung
Dritter auf dem eigenen Grundstück erstellen. Die strassenmässige Erschliessung
könne mittels einer allenfalls vorläufigen Einfahrt über die projektierte
Chrüzwisstrasse (heute Feldweg), mittels einer Zufahrt von der bestehenden (zur
Hälfte von ihm mitfinanzierten) Stichstrasse zu den Häusern Bachstrasse 04–05
in eine Tiefgarage auf seiner Parzelle Kat.-Nr. 01, oder aber mit einer
Zufahrt von der bestehenden Chrummwisstrasse in eine Tiefgarage auf seiner
Parzelle erreicht werden. Die Stromzulieferung sei aus der bereits in der
projektierten Chrummwisstrasse liegenden Leitung ebenfalls problemlos möglich.
Ob die tatsächlichen Voraussetzungen einer privaten
Erschliessung gemäss den Vorstellungen der Beschwerdeführenden gegeben wären,
bedürfte weiterer Abklärungen und ist nicht Sache des vorliegenden Verfahrens.
Aus rechtlicher Sicht stellt sich jedoch die weitere Frage, ob das
Erschliessungsverbot von Art. 24 Abs. 2 USG und Art. 30 LSV
nicht auch für Erschliessungsbemühungen Privater gilt, die in der Lage sind,
allein oder gemeinsam (z.B. mittels "superprivatem" Quartierplan;
vgl. Fritzsche/Bösch, S. 4–17) ein grösseres Baugebiet zu erschliessen.
Mit Blick auf die Zielsetzung der umweltrechtlichen Bestimmungen unterscheidet
sich dieses Vorgehen nicht wesentlich vom Bau einer Erschliessung durch das
Gemeinwesen. Auch diese Frage braucht hier nicht abschliessend geklärt zu
werden.
Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass auch bei der
privaten Erschliessung eine allenfalls fehlende planungsrechtliche Baureife
(vorn, E. 6.6.1) zu berücksichtigen wäre.
6.7
Die
Beschwerdeführenden rechnen schliesslich mit der Möglichkeit, dass die Fertigstellung
der noch fehlenden Erschliessung als Ausnahme nach Art. 30 Satz 2 LSV
bewilligt werde.
Gemäss Art. 30 Satz 2 LSV kann die
Vollzugsbehörde für kleine Teile von Bauzonen Ausnahmen vom
Erschliessungsverbot bei überschrittenen Planungswerten gestatten. Als kleine
Teile von Bauzonen werden in der Rechtsprechung vor allem Baulücken behandelt.
So hat das Bundesgericht einer Ausnahme zugestimmt, wo es um eine Baulandfläche
von rund 2'000 m
2
inmitten eines bereits überbauten Gebiets (BGr, 11. Oktober
2005, 1A.130/2005, E. 4.1.4, www.bger.ch) bzw. um eine Parzelle von bloss
ca. 1'000 m
2
(ZBl 104/2003 S. 383, E. 6.1) ging.
Demgegenüber hat das Verwaltungsgericht bei einem Gebiet von gegen 60'000 m
2
Fläche festgehalten, von einer
einzelnen Baulücke könne nicht die Rede sein, und eine Ausnahme nach Art. 30
LSV abgelehnt (VGr, 6. Dezember 2007, VB.2007.405, E. 3.4,
www.vgrzh.ch). Bedenkenswert erscheint ferner die von Ruch in seinem Gutachten
zuhanden der Baudirektion vertretene Rechtsauffassung, welche für die Umschreibung
von Baulücken an die Rechtsprechung des Bundesgerichts zu Art. 15 lit. a
und Art. 36 Abs. 3 RPG anknüpft (vorn, E. 5.5.4).
Vorliegend handelt es sich beim noch unüberbauten Teil des
Quartierplangebiets um eine Fläche von rund 57'000 m
2
, die durchwegs
von der Überschreitung der Planungswerte betroffen ist. Sofern sich die
Auffassung der Vorinstanzen bestätigt, dass dieses Gebiet – oder auch nur
grössere Abschnitte desselben – im Sinn von Art. 24 Abs. 2 USG noch keine
ausreichende Erschliessung besitzt, kann nicht von einem kleinen Teil der
Bauzone gemäss Art. 30 Satz 2 LSV gesprochen werden.
Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass auch dort, wo die
Erschliessung eines relativ kleinen Gebiets in Frage steht, das als Baulücke
bezeichnet werden kann, nicht automatisch eine Ausnahme gewährt werden muss.
Bei der Interessenabwägung sind noch weitere Fragen der raumplanerischen
Zweckmässigkeit zu prüfen; ferner können die bereits aufgewendeten Erschliessungskosten
sowie die zur Fertigstellung zusätzlich erforderlichen berücksichtigt werden.
Schliesslich ist von Bedeutung, in welchem Ausmass die Planungswerte
überschritten sind; vorliegend ist in diesem Zusammenhang zu beachten, dass
selbst nach der Fertigstellung der Erschliessungsanlagen nur gebaut werden
könnte, wenn es gelänge, die Immissionsgrenzwerte an den Fenstern der
lärmempfindlichen Räume einzuhalten (Art. 22 USG, Art. 31 Abs. 1
LSV; vgl. vorn, E. 5.4). Ohne ausreichende Aussicht auf diese
Baumöglichkeit wäre eine Erschliessung nutzlos.
7.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit
auf sie einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die
Beschwerdeführenden kostenpflichtig (§ 28 Abs. 1 Satz 2 in
Verbindung mit § 70 VRG), und es steht ihnen kein Anspruch auf eine Parteientschädigung
zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit auf sie eingetreten wird.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 5'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden je zur Hälfte, unter solidarischer
Haftung für den gesamten Betrag, auferlegt.
4.    Es werden
keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung
an…