zh_verwaltungsgericht · VB.2015.00391 · 2016-01-21 · de

Baubewilligung | Geplante Aufstockung eines Gebäudes um ein Dachgeschoss: Auslegung von Art. 24e BZO-Zürich Eine Bauherrschaft darf mehrere alternative Baugesuche einreichen und sich erst nach deren Bewilligung für das eine oder andere Projekt entscheiden. Weiter ist es zulässig, ein Bauvorhaben in Teilgesuche aufzuteilen, um so einen Teil vorzeitig auszuführen oder um den "rekursträchtigen" vom unbestrittenen Teil abzutrennen. Hierfür muss das Vorhaben sachlich und konstruktiv teilbar sein (E. 2.2). Angesichts seines grossen Kontrasts zu den quartierüblichen Gebäuden bildet das Standortgebäude einen städtebaulichen Solitär. Eine solche Solitärstellung vermag nur schon aus sprachlogischen Gründen keine Quartiertypizität im Sinn von Art. 24e BZO zu begründen (E. 3.3). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 21.01.2016 VB.2015.00391
Zurich Verwaltungsgericht 21.01.2016 VB.2015.00391
Zurigo Verwaltungsgericht 21.01.2016 VB.2015.00391

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00391
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Geschäftsnummer:
VB.2015.00391
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 21.01.2016
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Geplante Aufstockung eines Gebäudes um ein Dachgeschoss: Auslegung von Art. 24e BZO-Zürich
Eine Bauherrschaft darf mehrere alternative Baugesuche einreichen und sich erst nach deren Bewilligung für das eine oder andere Projekt entscheiden. Weiter ist es zulässig, ein Bauvorhaben in Teilgesuche aufzuteilen, um so einen Teil vorzeitig auszuführen oder um den "rekursträchtigen" vom unbestrittenen Teil abzutrennen. Hierfür muss das Vorhaben sachlich und konstruktiv teilbar sein (E. 2.2). Angesichts seines grossen Kontrasts zu den quartierüblichen Gebäuden bildet das Standortgebäude einen städtebaulichen Solitär. Eine solche Solitärstellung vermag nur schon aus sprachlogischen Gründen keine Quartiertypizität im Sinn von Art. 24e BZO zu begründen (E. 3.3).
Abweisung.
Stichworte:
ATTIKAGESCHOSS
AUFSTOCKUNG
GEBIETSTYPISCHES STRUKTURMERKMAL
Rechtsnormen:
Art. 24e BZO Zürich
Art. 24f BZO Zürich
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1.
Abteilung
VB.2015.00391
Urteil
der 1. Kammer
vom
21. Januar 2016
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach
Schmid, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch,
Gerichtsschreiber Martin Tanner.
In Sachen
A AG,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bausektion der Stadt Zürich,
Beschwerdegegnerin,
und
1.
C,
2.
D,
3.
E,
2–3 vertreten durch C,
Mitbeteiligte,
betreffend Baubewilligung,
hat
sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 15. April 2014 verweigerte die
Bausektion der Stadt Zürich der A AG die Bewilligung für die Errichtung
eines Attikageschosses auf dem Gebäude F-Strasse 01 bzw. G-Strasse 02
in Zürich, Grundstück Kat.-Nr. 03 (vormals 04 und 05).
II.
Dagegen rekurrierte die A AG am 26. Mai 2014 an
das Baurekursgericht. Dieses wies mit Entscheid vom 22. Mai 2015 das
Rechtsmittel ab.
III.
Am 25. Juni 2015 führte die A AG Beschwerde beim
Verwaltungsgericht und stellte folgende Anträge:
"1.   Es sei der Entscheid […] des Baurekursgerichts des Kantons
Zürich vom 22. Mai 2015 aufzuheben.
2.  Es sei das dem Bauentscheid […] vom 15. April 2014 der Stadt
Zürich zu Grunde liegende Baugesuch gutzuheissen und das Bauvorhaben zu
bewilligen.
3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin 1
[vorliegend Beschwerdegegnerin]."
Das Baurekursgericht des Kantons Zürich beantragte am
3. Juli 2015 die Abweisung der Beschwerde. Mit demselben Schluss und dem
Antrag auf Zusprache von Parteientschädigungen liessen sich am 26. und am
28. August 2015 die Bausektion der Stadt Zürich sowie C, D und E
vernehmen. Am 30. September 2015 reichte die A AG eine Vernehmlassung
dazu ein. Am 4. Oktober 2015 ersuchten C, D und E um Abschreibung des
Verfahrens zufolge Gegenstandslosigkeit. Am 13., 14. und 28. Oktober 2015
reichten die A AG und die Bausektion der Stadt Zürich Stellungnahmen dazu
ein. Eine weitere Vernehmlassung von C, D und E datiert vom 2. November
2015. Dazu liess sich am 9. November 2015 die A AG vernehmen. Die
Bausektion der Stadt Zürich verzichtete am 16. November 2015 auf eine
Vernehmlassung. Eine weitere Stellungnahme von C, D und E datiert vom
23. November 2015, zu dieser äusserte sich am 4. Dezember 2015 die A AG;
demgegenüber verzichtete die Bausektion am 8. Dezember 2015 auf eine
Vernehmlassung. Dazu nahmen C, D sowie E am 18. Dezember 2015 Stellung.
Eine weitere Eingabe der A AG datiert vom 23. Dezember 2015. Am
4. Januar 2016 verzichteten C, D sowie E auf Vernehmlassung.
Die Kammer
erwägt:
1.
Die Beschwerdeführerin ist
Eigentümerin der Parzelle Kat.-Nr. 03 (vormals
04 und 05)
. Auf diesem Grundstück stehen zwei aneinander gebaute
und mit einem Flachdach überdeckte Bürogebäude aus den 1970er-Jahren. Die
Bauherrschaft möchte diesen Gebäudekomplex zu Wohnzwecken umnutzen. Dazu soll
die Baute um ein Attikageschoss aufgestockt werden. Dieses Bauprojekt war
bereits früher Gegenstand eines Beschwerdeverfahrens: Mit Urteil vom 24. Oktober
2013 hielt das Verwaltungsgericht Folgendes fest: Entgegen der lokalen
Baubewilligungsbehörde könne gestützt auf § 357 Abs. 1 Satz 1
des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) keine
Aufstockung erfolgen. Indessen müsse die Baubewilligungsbehörde abklären, ob in
Anwendung von § 220 PBG oder Art. 24e der Bau- und Zonenordnung
der Stadt Zürich vom 23. Oktober 1991/20. August 2014 (BZO) eine
solche Aufstockung möglich sei (VB.2013.00467 E. 5.4). In der Folge prüfte
die lokale Baubewilligungsbehörde das Vorhaben am 15. April 2014 erneut
unter Berücksichtigung der vorgenannten beiden Bestimmungen. Es gelangte dabei
zum Schluss, dass weder Art. 24e BZO noch § 220 PBG eine
Bewilligungsgrundlage für das geplante Attikageschoss bilden würde. Dagegen
rekurrierte die Bauherrschaft erfolglos an die Vorinstanz.
2.
2.1
Die
Mitbeteiligten machen zunächst geltend, das vorliegende Verfahren sei gegen­standslos
geworden, weshalb darauf nicht einzutreten sei. Sie begründen diese Auffassung
wie folgt: Die ursprüngliche Baubewilligung (Bauentscheid [BE] 1474/12 vom
2. Oktober 2012) sei bezüglich des Attikageschosses vom Verwaltungsgericht
mit Urteil vom 24. Oktober 2013 (VB.2013.00467) aufgehoben worden. In der
Folge habe die Bauherrschaft neben dem im vorliegenden Verfahren zu
beurteilenden Projekt
mit
Attikageschoss (BE 603/14 vom 15. April
2014) auch ein Projekt
ohne
Attikageschoss (BE 465/15 vom 1. April
2014) bei der lokalen Baubewilligungsbehörde eingegeben. Dieses Projekt BE
465/15 sei bewilligt worden und mittlerweile in Rechtskraft erwachsen. BE
465/15 verpflichte die Bauherrschaft dazu, vor Baubeginn der
Baubewilligungsbehörde zu melden, welches Bauvorhaben ausgeführt werden solle
(entweder BE 1474/12 oder BE 465/15). Da nun aber BE 1474/12 genauso wie BE 603/14
noch nicht rechtskräftig geworden sei, komme als Grundlage für den Baubeginn
einzig BE 465/15 infrage. Indem die Bauherrschaft das Projekt
BE 465/15, welches kein Attikageschoss vorsehe, realisiere, habe sie sich
gegen eine solche Aufbaute entschieden. Damit sei das vorliegende Verfahren
gegen­standslos geworden.
2.2
Eine
Bauherrschaft darf mehrere alternative Baugesuche einreichen und sich erst nach
deren Bewilligung für das eine oder andere Projekt entscheiden. Weiter ist es
zulässig, ein Bauvorhaben in Teilgesuche aufzuteilen, um so einen Teil
vorzeitig auszuführen oder um den "rekursträchtigen" vom
unbestrittenen Teil abzutrennen. Hierfür muss das Vorhaben sachlich und
konstruktiv teilbar sein (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher
Planungs- und Baurecht, 5. A., Zürich 2011, S. 279).
2.3
Die
Baubewilligung BE 1474/12 ist teilweise in Rechtskraft erwachsen: Einzig
über die Bewilligungsfähigkeit des zusätzlichen Dachgeschosses wurde bis anhin
noch nicht endgültig entschieden. Ebenfalls rechtskräftig ist die
Baubewilligung BE 465/15, welche ganz auf ein solches Dachgeschoss
verzichtet. Aufgrund dieser beiden rechtskräftigen Baubewilligungen darf die
Beschwerdeführerin das Bürogebäude bereits jetzt in ein Wohnhaus umbauen.
Lediglich das Dachgeschoss darf sie nicht realisieren, mangelt es doch hierfür
an einer in diesem Punkt rechtskräftigen Bewilligung.
2.4
Wie oben
dargelegt, ist ein vorzeitiger Baubeginn bloss dann unzulässig, wenn das
bewilligte und das (noch) nicht bewilligte Teilprojekt konstruktiv derart eng
ineinander verzahnt sind, dass sich die beiden Projekte nicht getrennt
voneinander realisieren lassen. Vorliegend macht keine Partei eine solche
bautechnische Abhängigkeit zwischen dem Dachgeschoss und dem Rest des
Bauvorhabens geltend. Ein solcher Zusammenhang ist auch aus den Akten nicht
ersichtlich. Die Projekte mit und ohne Dachgeschoss schliessen sich somit nicht
gegenseitig aus; vielmehr sind sie – bis auf das Dachgeschoss – weitestgehend
identisch. Auch nach Baubeginn des dachgeschosslosen Projektes BE 465/15
könnte mithin das strittige Dachgeschoss noch realisiert werden. Der Entscheid
für oder gegen das Dachgeschoss muss nicht notwendigerweise bereits vor
Baubeginn gefällt werden. Vielmehr durfte die Bauherrschaft diesen Entscheid
bis zu einem späteren Baustadium aufschieben. An dieser Tatsache vermag –
entgegen den Mitbeteiligten – auch Disp.-Ziff. I./1 von BE 465/15
nichts zu ändern. Diese Bestimmung hält die Bauherrschaft bloss dazu an, der
Baubewilligungsbehörde vor Baubeginn mitzuteilen, ob sie BE 1474/12 oder
BE 465/15 realisieren wolle. Die Bauherrschaft sicherte der Baubewilligungsbehörde
am 11. Mai 2015 schriftlich zu, dass sie den Bau bis auf Weiteres
ausschliesslich nach den Vorgaben von BE 465/15 verwirklichen werde. Damit befolgte
sie die Mitteilungspflicht von Disp.-Ziff. I./1, was von der
Baubewilligungsbehörde denn auch so akzeptiert wurde. Abgesehen davon kann
Disp.-Ziff. I./1 keine Verpflichtung entnommen werden, sich bereits vor
Baubeginn endgültig für oder gegen das Dachgeschoss zu entscheiden. Selbst wenn
diese Bestimmung eine solche Anordnung enthielte, wäre sie baurechtlich ohnehin
bloss von beschränkter Tragweite: Eine Baubewilligung erwächst nicht dergestalt
in materielle Rechtskraft, dass sie jegliche spätere Modifikationen des Bauvorhabens
ausschlösse. Vielmehr können Projektänderungsgesuche auch noch nach Baubeginn
eingereicht und bewilligt werden (Fritzsche/Bösch/Wipf, S. 279). Im Entscheid
der Bauherrschaft für das Projekt BE 465/15 kann somit weder ein expliziter
noch ein impliziter Verzicht auf ein Dachgeschoss erblickt werden. Entsprechend
ist das vorliegende Verfahren auch nicht gegenstandslos geworden.
3.
3.1
Die
Bauherrschaft begründet die Zulässigkeit der Dachgeschossaufstockung wie folgt:
Zu den gebietstypischen Strukturmerkmalen im Sinn von Art. 24e BZO
zählten nicht nur die Traufhöhe oder die Dachform. Vielmehr umfassten diese
Strukturmerkmale auch Solitärbauten, welche – wie das Standortgebäude – ein
bestimmtes Quartier seit Jahrzehnten prägten. Art. 24e BZO sei
nämlich nicht primär für Bauten vorgesehen, welche ohnehin schon dem in
Art. 24f BZO umschriebenen Gebietscharakter entsprächen. Hier bestehe
kein Bedürfnis, von den Grundmassen abzuweisen. Vielmehr sei
Art. 24e BZO vornehmlich bei jenen Bauten anzuwenden, die dem
Gebietscharakter nicht entsprechen, ihr Umfeld aber dennoch in städtebaulicher
Hinsicht prägen würden. In diesem Zusammenhang sei nämlich zu beachten, dass
weder der Gebietscharakter gemäss Art. 24f BZO noch die
gebietstypischen Strukturmerkmale nach Art. 24e BZO auf die in einem
bestimmten Gebiet dominierende Bauweise beschränkt sei. Das Quartierbild sei
vorliegend nicht nur von zusammenhängenden Hofrandbebauungen, sondern auch von
schlicht gestalteten, voluminösen und markanten Eckbauten geprägt. Solche
Solitäre seien mit all ihren Besonderheiten innerhalb des vorwiegend mit
Gründerzeitbauten bestückten Gebiets für sich selbst gebietstypisch. Mit dem
geplanten Umbau werde der Solitär aufgewertet und sein Erscheinungsbild
entscheidend verbessert. Der geplante Dachaufbau unterstütze nicht nur die Proportionen
des Standortgebäudes, sondern schaffe sowohl zur gegenüberliegenden Liegenschaft
ein schlüssiges Visavis, als auch zur Strassenecke F-Strasse/G-Strasse einen
lokalen Höhepunkt, wie er für das Quartier an Kreuzungen typisch sei. Das
vorliegende Bauprojekt mit einer massvollen Aufstockung in Leichtbauweise wirke
weit stimmiger als das beinahe amputiert wirkende Alternativprojekt ohne
Dachgeschoss.
3.2
Das
Baugrundstück Kat.-Nr. 03 liegt in der Quartiererhaltungszone QI5b. Die
Bauordnung der Stadt Zürich regelt die Quartiererhaltungszonen im Titel E
bis
.
Dieser Titel ist unterteilt in "Allgemeine Vorschriften"
(Art. 24b–24e BZO) sowie Vorschriften zur "Quartiererhaltungszone I"
(Art. 24f–24i BZO) und zur "Quartiererhaltungszone II"
(Art. 24k–24m BZO). Der im vorliegenden Zusammenhang massgebliche
Art. 24e BZO "Abweichung von Grundmassen" lautet wie folgt:
" Zur Wahrung gebietstypischer Strukturmerkmale wie der Traufhöhe
oder der Dachform und im Interesse eines besseren Erscheinungsbildes können Abweichungen
von der Geschosszahl der Gebäude- und der Firsthöhe der hofseitigen
Baubegrenzung und der Längenbeschränkung von Dachaufbauten bewilligt oder
angeordnet werden."
Was in der Quartiererhaltungszone I als
gebietstypisch bzw. -charakteristisch zu gelten hat, wird in
Art. 24f BZO näher umschrieben:
"
1
Die Gebiete zeichnen sich aus durch eine die
Strassen beidseits begleitende, mehrheitlich geschlossene Bauweise von hoher
Dichte des späten 19. und frühen 20. Jahrhunderts mit prägnanten
Strassenräumen und Innenhöfen oder Ansätzen zu einer Hofbildung. Der
rückwärtige Bereich bzw. die Höfe sind unterschiedlich dicht bebaut oder
grossflächig frei gehalten.
2
Die Strassenfassaden mit Repräsentationsfunktion weisen
überwiegend 4 bis 5 Vollgeschosse mit ausgeprägtem Sockelgeschoss und
Traufbereich auf. Die rückwärtigen Fassaden sind meist einfacher
gestaltet."
3.3
Der
strittige Gebäudekomplex stammt aus den 1970er-Jahren. Damit ist er um mehrere
Jahrzehnte jünger als die in Art. 24f Abs. 1 BZO als
gebietstypisch statuierten Gebäuden aus dem späten 19. und frühen
20. Jahrhundert. Auch optisch hebt er sich deutlich von seiner Umgebung
ab: Wie die Beschwerdeführenden selbst darlegen, weist die Baute einen
"architektonisch anspruchslosen, massiven Baukörper" auf.
Demgegenüber finden sich an den benachbarten Gründerzeitbauten – ebenfalls so
die Beschwerdeführenden – "aufwändig gestaltete Fassaden aus Sichtbackstein,
Naturstein und Verputz mit dekorativen Fenstereinfassungen,
Horizontalgliederungen durch Gurtbänder, Balkonen aus Gusseisen, Erkern,
aufwändigen Giebelschmuck, Mansardendächern mit Lukarnen und Dachzinnen".
Angesichts dieses grossen Kontrasts zu den quartierüblichen Gebäuden bildet das
Standortgebäude einen städtebaulichen Solitär; darüber sind sich denn auch alle
Parteien einig. Eine solche Solitärstellung vermag nur schon aus
sprachlogischen Gründen keine Quartiertypizität im Sinn von Art. 24e BZO
zu begründen. Zweifellos prägt das Gebäude aufgrund seines Volumens das
Quartier. Dies kann indessen nicht entscheidend sein: Würde man die Quartiertypizität
alleine von der blossen Masse eines Gebäudes abhängig machen, müsste man am
Ende diesen Status sämtlichen grösseren Gebäuden in einem bestimmten Perimeter
zubilligen. Als Folge davon verlöre Art. 24e BZO jegliche Konturen.
Art. 24e BZO spricht ausdrücklich von einer "Wahrung gebietstypischer
Strukturmerkmale". Diese Bestimmung will mithin Neu- und Umbauprojekten an
die vorbestehenden, quartierüblichen Gebäude angleichen. Um dieses Ziel zu
erreichen, sollen Abweichungen von den regulären Gebäudegrundmassen bewilligt
oder angeordnet werden können. Die geplante Dachgeschossaufstockung übernimmt
keines der quartiertypischen Merkmale: Weder beachtet das Projekt die Traufhöhe
noch übernimmt es die verbreitete Mansarddachform oder sonst ein gestalterisches
Element der umliegenden Gebäude aus dem späten 19. bzw. frühen
20. Jahrhundert. Damit ist die eine der beiden kumulativ ("und")
zu erfüllenden Tatbestandsvoraussetzungen von Art. 24e BZO für die
Bewilligung des geplanten Dachgeschosses nicht erfüllt. Entsprechend kann
offenbleiben, ob das zweite Tatbestandsmerkmal, nämlich das bessere
Erscheinungsbild, gegeben ist.
4.
4.1
Schliesslich
macht die Bauherrschaft geltend, die Baubewilligungsbehörde sei zur Wahrung der
öffentlichen Interessen verpflichtet. Zu diesen Interessen gehörten unter anderem
auch die zweckmässige und haushälterische Nutzung des Bodens sowie die geordnete
Besiedlung des Landes. Entsprechend dem sogenannten Konzentrationsprinzip stehe
die Siedlungsverdichtung im Vordergrund; darunter sei eine erhöhte Ausnützung
des Bodens im mehrheitlich überbauten Gebiet zu verstehen. Die Verweigerung der
Aufstockung widerspreche diesem öffentlichen Interesse.
4.2
Die
Beschwerdeführer betont zu Recht die hohe Bedeutung der sogenannten "Siedlungsentwicklung
nach innen" im Sinn von Art. 1 Abs. 2 lit. a
bis
des
Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979. Allerdings bildet diese Bestimmung
keine Grundlage, um losgelöst von den kommunalen und kantonalen Baubestimmungen
eine beliebige Grundstücksausnutzung zu ermöglichen.
5.
Dass die Dachaufbaute aufgrund einer Ausnahmebewilligung
im Sinn von § 220 PBG errichtet werden kann, wird im vorliegenden
Verfahren – zu Recht – von keiner Seite mehr geltend gemacht.
6.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Eine Parteientschädigung steht ihr nicht zu;
hingegen ist eine solche Entschädigung antragsgemäss den Mitbeteiligten
zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 f. VRG). Die Beschwerdeführerin
ist zu verpflichten, den Mitbeteiligten eine Parteientschädigung von je
Fr. 800.- (insgesamt Fr. 2'400.-) zu bezahlen. Die Baubehörde hat im
Streit zwischen zwei privaten Parteien praxisgemäss keinen Anspruch auf eine
Parteientschädigung (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz, Zürich etc. 2014, § 17,
N. 93 ff.).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    350.--     Zustellkosten,
Fr. 5'350.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, den Mitbeteiligten eine Parteientschädigung
von je Fr. 800.- (insgesamt Fr. 2'400.-) zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …