zh_verwaltungsgericht · VB.2000.00003 · 2000-03-08 · de

Kinobetriebsbewilligung | . Kinobetriebsbewilligung (Erweiterung Cinemax Zürich): Konkurrierende Kinobetriebe sind zur Beschwerde berechtigt (E. 2). Rechtsgrundlagen und Rechtsprechung hinsichtlich Kinobetriebsbewilligung (E. 3a). Würdigung der verschiedenen Arten von Kinobetrieben wie Multi-/Megaplexkinos oder Mehrfachkinos im Allgemeinen (E. 3b). Keine Notwendigkeit für spezielle Verträglichkeitsanalyse (E. 3c). Die beantragten zusätzlichen Kinosäle führen zwar zu weiterer Konkurrenzierung, doch ist eine Beeinträchtigung in Angebotsvielfalt, Auswahlfreiheit und Unabhängigkeit der Filmvorführung nicht erstellt; namentlich: Cinemax-Konzept in Zürich bereits verankert; keine erhebliche Kapazitätssteigerung; andere hiesige Verhältnisse als bei Multiplexbetrieben "auf der grünen Wiese" (E. 3d/e). Hinweis auf gesetzgeberische Liberalisierungsbestrebungen (E. 3f). Insbes. Konkurrenzfrage: Verhinderung von Konkurrenz und Sicherung bestehender Branchenstrukturen bilden im Allgemeinen keine kulturpolitische Zielsetzung, wie sie das Filmrecht verfolgt; namentlich gibt es keine Bedürfnisklausel (E. 3g/h). Da Änderungen der massgeblichen Beteiligung am Kapital der Kinobetriebe ohnehin bewilligungspflichtig sind, kann in d i e s e m Verfahren keine entsprechende Auflage verlangt werden (E. 3i).

Zürich Verwaltungsgericht 00..2.08.0 VB.2000.00003
Zurich Verwaltungsgericht 00..2.08.0 VB.2000.00003
Zurigo Verwaltungsgericht 00..2.08.0 VB.2000.00003

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00003
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Geschäftsnummer:
VB.2000.00003
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 08.03.2000
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Kinobetriebsbewilligung
.
Kinobetriebsbewilligung (Erweiterung Cinemax Zürich):
Konkurrierende Kinobetriebe sind zur Beschwerde berechtigt (E. 2).
Rechtsgrundlagen und Rechtsprechung hinsichtlich Kinobetriebsbewilligung (E. 3a).
Würdigung der verschiedenen Arten von Kinobetrieben wie Multi-/Megaplexkinos oder Mehrfachkinos im Allgemeinen (E. 3b). Keine Notwendigkeit für spezielle Verträglichkeitsanalyse (E. 3c).
Die beantragten zusätzlichen Kinosäle führen zwar zu weiterer Konkurrenzierung, doch ist eine Beeinträchtigung in Angebotsvielfalt, Auswahlfreiheit und Unabhängigkeit der Filmvorführung nicht erstellt; namentlich: Cinemax-Konzept in Zürich bereits verankert; keine erhebliche Kapazitätssteigerung; andere hiesige Verhältnisse als bei Multiplexbetrieben "auf der grünen Wiese" (E. 3d/e). Hinweis auf gesetzgeberische Liberalisierungsbestrebungen (E. 3f).
Insbes. Konkurrenzfrage: Verhinderung von Konkurrenz und Sicherung bestehender Branchenstrukturen bilden im Allgemeinen keine kulturpolitische Zielsetzung, wie sie das Filmrecht verfolgt; namentlich gibt es keine Bedürfnisklausel (E. 3g/h).
Da Änderungen der massgeblichen Beteiligung am Kapital der Kinobetriebe ohnehin bewilligungspflichtig sind, kann in d i e s e m Verfahren keine entsprechende Auflage verlangt werden (E. 3i).
Stichworte:
CINEMAX
FILM
KINO
LEGITIMATION
ÜBRIGES BESONDERES VERWALTUNGSRECHT
WIRTSCHAFTS- UND WIRTSCHAFTSVERWALTUNGSRECHT
Rechtsnormen:
Art. 71 BV
Art. 18 FiG
§ 35 FiV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. Mit Verfügung der Direktion der Justiz und
des Innern des Kantons Zürich vom 11. Dezember 1992 war der Cinemax AG eine bis
zum 31. Dezember 1996 befristete und mit Verfügung vom 20. September 1996 eine
unbefristete Bewilligung zum Betrieb von zehn Filmvorführsälen mit insgesamt
1'540 Plätzen in der Stadt Zürich erteilt worden.
Mit Eingabe vom 15. September und 13. Oktober
1998 stellte die Cinemax AG das Gesuch, es sei ihr gestützt auf Art. 18
des Bundesgesetzes über das Filmwesen vom 28. Sep­tember 1962 (FiG) die
Bewilligung zur Eröffnung von zwei weiteren Filmvorführsälen mit ca. 740
Plätzen im Anbau zum bestehenden Kino Cinemax zu erteilen. Nachdem das Gesuch
im Amtsblatt des Kantons Zürich veröffentlicht worden war, erhob die KITAG
Kino-Theater Zürich AG am 19. November bzw. 14. Dezember 1998 bei der Direktion
des Innern Einsprache und beantragte, das Gesuch der Cinemax AG um Bewilligung
der Er­wei­terung des Kinobetriebs sei abzuweisen. Ausserdem wurde bezüglich
der zur Bewilli­gung anstehenden Startsäle die Einholung einer eingehenden
Verträglichkeitsanalyse unter Einbezug der Entwicklung der Multiplex-Kinos in
Deutschland und ihrer Auswirkung auf die Angebotsvielfalt auf dem dortigen
Kinomarkt beantragt. Eventualiter wurde für den Fall, dass die Bewilligung
erteilt werden sollte, beantragt, diese sei mit der Auflage zu ver­binden, dass
die Aktionäre der Gesuchstellerin in den nächsten zehn Jahren nach Be­triebs­aufnahme
der neuen Säle weder auf direkte noch indirekte Weise einen ausländischen oder
mit einer ausländischen Kinogruppe verbundenen Kinobetreiber an der Cinemax AG
be­tei­ligen dürfen.
Mit Verfügung vom 5. Mai 1999 wies die
Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich die Einsprache der KITAG
Kino-Theater Zürich AG ab und erteilte der Cinemax AG gestützt auf Art. 18
FiG die Bewilligung, zwei Filmvorführsäle mit 320 bzw. 420 Sitzplätzen im Anbau
an das bestehende Kino Cinemax in Zürich zu betreiben. Die Di­rektion der
Justiz und des Innern begründete ihren Entscheid unter anderem dahinge­hend,
dass die Möglichkeit der Konkurrenzierung bestehender Kinobetriebe bei der Prü­fung
der Bewilligungserteilung dann zu beachten sei, wenn sie sich auf die
allgemeinen staats‑ und kulturpolitischen Interessen nachteilig auswirken
könnte. Erfahrungsgemäss könne eine ge­sunde Konkurrenz auch im Kinogewerbe zu
einer Leistungsverbesserung, zur Moderni­sie­rung bestehender Betriebe und zu
einer Qualitätsverbesserung bei den pro­grammierten Fil­men führen. Die zum
Teil negativen Auswirkungen von Multiplexkinos auf die Kinoland­schaft im
Ausland liessen keine entsprechenden Schlussfolgerungen be­züglich der geplan­ten
Erweiterung des Kinos Cinemax auf den Kinoplatz Zürich zu. Das Multiplexkino
Cine­max stehe seit rund sechs Jahren im Wettbewerb mit den anderen
Kinobetreibern, ohne dass die vor der Eröffnung befürchteten negativen
Entwicklungen für die Kinos der In­nen­stadt eingetreten wären. Beim zu
beurteilenden Bewilligungsgesuch handle es sich nicht um die Eröffnung eines
neuen Mehrfachkinos, sondern um die Erwei­terung eines bereits in den Zürcher
Kinomarkt integrierten Mehrfachkinos um zwei Säle. Daher könne auf die Durch­führung
einer Verträglichkeitsanalyse verzichtet werden. Die Sitzplatzzahl der bei­den
geplanten Säle lasse erwarten, dass diese als Startsäle im Main­stream-Bereich
dienen würden. Aus dem Umstand, dass damit andere Startsäle für Main­stream-Filme
konkurren­ziert würden, ergäben sich allerdings keine konkreten Hinweise für
ein Absinken des Ni­veaus der programmierten Filme. Daran ändere auch die
Tatsache nichts, dass der Ge­schäfts­leiter und Verwaltungsratspräsident der
Gesuchstellerin zugleich Eigentümer des Filmverleihbetriebs Y.-AG sei. Diese
habe ihre Filme in den ver­gangenen Jahren auch an­de­ren Kinobetreibern
angeboten und beabsichtige gemäss eigenen Angaben, dies weiterhin so zu
handhaben. Alles in allem seien keine Anhaltspunkte er­sichtlich, welche
zwingend auf irgendwelche negativen Auswirkungen auf staats‑ oder
kulturpolitische In­ter­essen schlies­sen liessen. Die eventualiter beantragte
Anordnung eines Verbots einer direk­ten oder indirekten Beteiligung einer
ausländischen oder mit einer aus­ländischen Kino­grup­pe ver­bun­denen
Kinobetreiberin an der Cinemax AG wurde mit der Begründung abge­wiesen, An­teilsübertragungen
bedürften ohnehin einer Bewilligung, so­weit sie im Sinn des Film­gesetzes
massgeblich seien. Eine entsprechende Bewilligungser­teilung wäre gesondert auf­grund
der dannzumaligen Verhältnisse zu prüfen.
II. Mit Beschluss vom 17. November 1999 wies
der Regierungsrat des Kantons Zü­rich den von der KITAG Kino-Theater Zürich AG
gegen die Verfügung der Direktion der Justiz und des Innern vom 5. Mai
1999 erhobenen Rekurs ab. Zur Begründung wurde ange­führt, der Zweck von
Art. 18 Abs. 2 FiG bestehe darin, ein Absinken des Niveaus der pro­grammierten
Filme zu verhindern; die Bewilligung könne demnach nur verweigert werden, wenn
nach den konkreten Umständen zu erwarten sei, die Qualität der Programmierung
der Filme werde dadurch tatsächlich abnehmen. Die zu erwartende
Qualitätseinbusse müsse dar­über hinaus die öffentlichen Interessen in einem
solchen Mass gefährden, dass sich auch unter dem Gesichtspunkt der
Verhältnismässigkeit ein Eingriff in die Handels‑ und Gewer­befreiheit
rechtfertige. Dass zu den bestehenden rund zwölf als Startsäle geeigneten Kinos
noch zwei derartige Säle hinzukämen, führe möglicherweise zu einer
Konkurrenzierung der Kinobetriebe untereinander; eine gesunde Konkurrenz könne
auch im Kinogewerbe zu einer Qualitätsverbesserung und einer Anhebung des
Niveaus bei den programmierten Fil­men führen. Es erscheine nicht
nachvollziehbar, dass bei einer Erhöhung der Leinwandzahl in der Stadt Zürich
um rund vier und der Platzzahl um rund sechs Prozent die innerstädti­schen
Kinobetriebe aus wirtschaftlichen Gründen zur Schliessung gezwungen würden.
III. Am 24. Dezember 1999 ging rechtzeitig
die Beschwerde der KITAG Kino-Thea­ter Zürich AG gegen den Rekursentscheid des
Regierungsrats vom 17. November 1999 beim Verwaltungsgericht ein. Die
Beschwerdeführerin beantragte, es sei in Aufhe­bung des Beschlusses des
Regierungsrats im Sinn ihrer vor Vorinstanz gestellten Anträge zu entscheiden,
und zwar unter Kosten‑ und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Cinemax AG
(Be­schwer­degegnerin 2). Sie verwies darauf, dass die Bewilligung der
anstehenden Kinosäle gravierende Strukturveränderungen auf dem Kinomarkt Zürich
mit sich brächten, wodurch die Angebots‑ und Auswahlvielfalt
beeinträchtigt würde. Das Abspielkonzept der Multi­plexe sei auf das Abspielen
der "grossen" Filme aus dem Mainstream-Bereich ausgerichtet. Aufgrund
des verstärkten Konkurrenzdrucks durch ein Multiplexkino und des Umstands, dass
der Betreiber eines traditionellen Mainstream-Kinos aus Gründen der
Betriebsstruktur seines Betriebs mit dem vom Multiplex vorgegebenen
Startrhythmus nicht mithalten kön­ne, werde letzterer aus wirtschaftlichen
Gründen gezwungen, Filme aus dem Arthouse-Sek­tor zu spielen. Dabei handle es
sich wiederum um die kassenträchtigeren Filme des Art­house-Sektors, welche dem
Betreiber eines Arthouse-Kinos dazu dienten, das Spielen klei­ne­rer Filme
durch Quersubventionierung zu ermöglichen. Das Multiplexing habe somit weit­reichende
Folgen auf die Angebotsstruktur eines lokalen Marktes. Auch führe ein An­stieg
der Leinwände ‑ gerade wenn diese im Sinn eines Multiplexes nach
amerikanischer Konzeptweise betrieben würden ‑ zu einem kleineren
Filmangebot. So werde die Konkur­renz aufgrund der schneller werdenden
Startfolgen gezwungen, ebenfalls nur noch grosse Filme zu zeigen, was eine
Verringerung der Angebotsvielfalt zur Folge habe. Es hätte sich daher eine
vertieftere Auseinandersetzung mit dem Kinoplatz Zürich aufgedrängt, weshalb
die Durchführung einer Verträglichkeitsanalyse beantragt werde.
Die Beschwerdeantwort der Beschwerdegegnerin 2
ging am 20. Januar 2000 ein. Dar­in wurde die Abweisung der Beschwerde
beantragt. Die Beschwerdegegnerin 2 verwies darauf, dass der
Beschwerdeführerin schon seit einiger Zeit das Corso 4 in der Stadt Zürich
mit etwa 300 Plätzen bewilligt worden sei. Die Beschwerdeführerin betreibe in
Zürich ver­schiedene Kinos mit insgesamt 4'078 Plätzen. Wenn die
Beschwerdeführerin nun gegen das Projekt der Beschwerdegegnerin 2 anrenne,
so sei dies als reiner Futterneid zu verste­hen. Der zur
Beschwerdegegnerin 2 gehörende Filmverleih Y.-AG liefere grund­sätz­lich
allen Kinos gerne hervorragende Filme ins Programm. Sie sei deshalb darauf an­gewie­sen,
dass es den anderen Kinos gut gehe. Die Beschwerdegegnerin 2 verneinte,
dass die An­gebots‑ und Auswahlvielfalt durch die geplante Erweiterung
gefährdet würde, werde doch dadurch kein neuer Anziehungspunkt eröffnet. Hier
gehe es nicht um einen Multiplex mit 3'250 Plätzen auf der grünen Weise,
sondern es gehe um zwei Leinwände und 740 Plät­ze im Anbau an ein bestehendes
und gut frequentiertes Kino.
Auch die Direktion der Justiz und des Innern
(Beschwerdegegnerin 1) beantragte in ihrer Eingabe vom 17. Ja­nuar 2000
die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde. Sie führte aus, die Be­schwer­deführerin
sei eine marktmächtige Konkurrentin der Capitol-Cinemax-Gruppe. Die
Beschwerdeführerin könne sich nur gegen eine Gefährdung in ihren eigenen
Interessen weh­ren. Daran fehle es, wenn nur die Gefahr einer späteren
Übernahme durch Dritte ins Feld geführt werde. Insofern mangle es an einem
aktuellen Rechtsschutzinteresse. Auch die allgemeinen Überlegungen der
Beschwerdeführerin über die Marktmechanismen von Mul­tiplexen würden die
fehlenden konkreten Hinweise nicht zu ersetzen vermögen. Der Regie­rungsrat
habe ausserdem entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin die Anforde­rungen
gemäss Art. 35 der Filmverordnung vom 24. Juni 1992 (FiV) sehr wohl berück­sich­tigt,
indem er das Kriterium der Angebotsvielfalt in seinen Erwägungen mit einbezo­gen
ha­be.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht prüft seine
Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 70 in Ver­bindung mit § 5
Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959, VRG).
Vorliegend geht es um ein Gesuch betreffend
die Bewilligung zur Eröffnung von zwei weiteren Filmvorführsälen gemäss
Art. 18 FiG. Diesbezügliche letztinstanzliche kan­tonale Entscheide können
mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht angefochten werden
(Art. 20 Abs. 2 FiG). Somit ist die Zuständigkeit des Verwaltungs­gerichts
zur Behandlung der Beschwerde ohne weiteres gegeben (§ 41 und § 43
Abs. 2 VRG).
2. Die Aktivlegitimation der
Beschwerdeführerin ist zu bejahen. Das Bundesgericht hat ausdrücklich
festgehalten, das Beschwerderecht müsse auch dem Konkurrenten eines zu
eröffnenden oder umzuwandelnden Kinobetriebs zuerkannt werden (BGE 113 Ib 97 E. 1b).
Die Beschwerdeführerin betreibt selber mehrere Kinobetriebe auf dem Platz Zü­rich.
Unbestrittenermassen stünden die zwei zur Bewilligung anstehenden Filmvorführsäle
in Konkurrenz zumindest zu einigen Kinobetrieben der Beschwerdeführerin. Mithin
ist die Beschwerdebefugnis der Beschwerdeführerin gegeben.
3. a) Zur Eröffnung und zur Umwandlung von
Betrieben der Filmvorführung bedarf es einer Bewilligung; als Umwandlung gilt
insbesondere der Wechsel des Inhabers und je­de Änderung der massgeblichen
Beteiligung am Kapital solcher Betriebe (Art. 18 Abs. 1 FiG). Gesuche
um Erteilung einer Bewilligung zur Eröffnung und zur Umwandlung von Be­trieben
der Filmvorführung sind unter dem Gesichtspunkt der allgemeinen kultur‑
und staatspolitischen Interessen zu entscheiden. Die Konkurrenzierung
bestehender Betriebe darf für die Ablehnung eines Bewilligungsgesuchs nicht
ausschliesslich massgebend sein. Vorbehalten bleibt die Polizeigesetzgebung der
Kantone (Art. 18 Abs. 2 FiG). Die Bewilli­gungsbehörden haben darauf
zu achten, dass im örtlichen Bereich keine Monopole entste­hen, die den
öffentlichen Interessen zuwiderlaufen (Art. 18 Abs. 3 FiG). Zur
Wahrung der kultur‑ und staatspolitischen Interessen und zur Verhinderung
von Monopolen erteilen die kantonalen Bewilligungsbehörden gemäss Art. 35
FiV eine Bewilligung zur Eröffnung oder Umwandlung von Betrieben der
Filmvorführung (Vorführbewilligung) nur, wenn der Gesuchsteller Wohnsitz in der
Schweiz oder, wenn er eine juristische Person ist, Sitz in der Schweiz hat
(lit. a), über die notwendigen finanziellen Mittel verfügt (lit. b),
eine selbstän­dige Auswahl des Vorführprogrammes gewährleistet (lit. c)
und die Angebotsvielfalt, Aus­wahlfreiheit und Unabhängigkeit der
Filmvorführung weder gefährdet noch beein­trächtigt (lit. d).
Das Bundesgericht hat ausgeführt, der in
Art. 18 Abs. 2 FiG verwendete Begriff der "allgemeinen kultur‑
und staatspolitischen Interessen" sei rechtlich (wenn überhaupt) nur sehr
schwer zu fassen; er unterliege zudem einem steten Wandel. Den
staatspolitischen In­teressen komme im Bereich des Filmwesens heute kaum noch
Bedeutung zu. Im Vorder­grund stünden heute bei den Gründen, die allenfalls
einer Bewilligungserteilung entgegen­stehen könnten, eindeutig die
kulturpolitischen Interessen. Dem Bewilligungskriterium der allgemeinen staats‑
und kulturpolitischen Interessen komme aufgrund der verfassungs­recht­lichen
Grundordnung (Vorrangstellung der Handels‑ und Gewerbefreiheit) in erster
Linie
negative
Wirkung zu. Die Eröffnung oder Umwandlung eines Betriebs
der Filmvor­führung sei demnach (bei genügendem oder übersetztem
Sitzplatzangebot) nicht grund­sätz­lich nur dann zu bewilligen, wenn durch die
beabsichtigte Tätigkeit die kulturelle Qua­lität des Kinos allgemein
gehoben
wird. Der Zweck von Art. 18 Abs. 2 FiG bestehe einzig dar­in, ein
Absinken
des Niveaus der programmierten Filme zu
verhindern;
die
Bewilligung kön­ne daher nur dann verweigert werden, wenn nach den konkreten
Umständen zu erwar­ten sei, die Qualität der Programmierung werde tatsächlich
abnehmen. Die zu erwartende Qualitätseinbusse müsse darüber hinaus die
öffentlichen Interessen in einem solchen Mass gefährden, dass sich auch unter
dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit ein Eingriff in die Handels‑
und Gewerbefreiheit rechtfertige. Die Konkurrenzierung bestehender Kino­betriebe
dürfe nach Art. 18 Abs. 2 FiG bei der Prüfung der Voraussetzungen
einer Bewil­ligungserteilung
mit
berücksichtigt werden, nicht aber für
den Entscheid ausschliesslich mass­gebend sein; das heisse, dass die
Konkurrenzverhältnisse bei der Prüfung der Bewilli­gungsgesuche nicht als
selbständiges Kriterium, sondern nur sofern und soweit herangezo­gen werden
dürften, als sie sich auf die allgemeinen staats‑ und kulturpolitischen
Interessen nachteilig auswirken könnten (BGE 113 Ib 97 E. 5 a/b/c).
Diese Auslegung von Art. 18 FiG hat nach
wie vor Gültigkeit. Auch die später in Kraft getretene bundesrätliche
Filmverordnung vom 24. Juni 1992 hatte keine Änderungen zur Folge, stützt sie
sich doch auf die Art. 9 Abs. 4 und 26 Abs. 2 des FiG. Der
Bundesrat hat mit dem Erlass der Filmverordnung hauptsächlich den ihm im
Filmgesetz auferlegten Vollzugsauftrag erfüllt. Die in Art. 35 FiV
umschriebenen Voraussetzungen für eine Be­wil­ligung zur Eröffnung oder
Umwandlung von Betrieben der Filmvorführung stellen so­mit in ihrem
systematischen Zusammenhang eine Präzisierung von Art. 18 FiG dar, wobei
das Filmgesetz seinerseits in Ausführung der in Art. 27
ter
der
Bundesverfassung der Schwei­zerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874 (aBV)
enthaltenen Kompetenznorm erlassen worden war. Die erst nach dem erwähnten
Entscheid (BGE 113 Ib 97) in Kraft getretene Filmverordnung widerspricht der
bundesgerichtlichen Auslegung keineswegs. Wenn in Art. 35 lit. d FiV
festgehalten ist, dem Gesuchsteller werde die Bewilligung nur erteilt, wenn er
die Angebotsvielfalt, Auswahlfreiheit und Unabhängigkeit der Filmvorfüh­rung
weder gefährde noch beeinträchtige, so bezweckt diese Bestimmung den Schutz des
Publikums vor einem Absinken des Niveaus bzw. vor einer Qualitätseinbusse. Erst
wenn durch eine wachsende Konkurrenz das Absinken des durchschnittlichen
Niveaus der ge­zeig­ten Filme einträte oder die Qualität der Filme
"ernsthaft" bedroht würde, wäre eine Be­willigungsverweigerung
gerechtfertigt (Marco Borghi in: Kommentar zur Bundesverfas­sung, 1988,
Art. 27
ter
Rz. 40). In Art. 27
ter
lit. b aBV war denn auch ausdrücklich verankert, der Bund könne im Rahmen
seiner Befugnis zur Regelung der Filmeinfuhr, des Filmver­leihs sowie der
Eröffnung von Betrieben der Filmvorführung "nötigenfalls" von der Han­dels‑
und Gewerbefreiheit abweichen, wenn allgemein kultur‑ oder
staatspolitische Interes­sen dies rechtfertigen. Nichts anderes sagt der unter
dem 3. Abschnitt "Bildung, Forschung und Kultur" subsumierte und
im Vergleich zu Art. 27
ter
aBV gestraffte Art. 71 der
neuen Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
aus (BV; in Kraft seit 1. Januar 2000):
"Der Bund kann die Schweizer Filmproduktion und die Filmkultur
fördern.
Er kann Vorschriften zur Förderung der Vielfalt und der Qualität des
Filmangebots erlassen."
Der unter dem 7. Abschnitt
"Wirtschaft" aufgeführte Art. 94 Abs. 4 BV hält sodann
ausdrücklich fest, Abweichungen vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit,
insbesondere auch Massnahmen, die sich gegen den Wettbewerb richteten, seien
nur zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen oder durch kantonale
Regalrechte begründet seien. Aus der Systematik der Artikel ergibt sich, dass
ein Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit, z.B. mittels einer
Bewilligungsverweigerung zur Eröffnung oder zur Umwandlung von Betrie­ben der
Filmvorführung, zwar möglich ist, aber nur, wenn dies zwecks Förderung der Viel­falt
und der Qualität des Filmangebots erforderlich ist oder wenn damit eine
konkrete Ge­fährdung der Angebotsvielfalt und ‑freiheit sowie der
Qualität abgewendet werden kann. Es wurde somit betreffend die Bewilligung zur
Eröffnung und Umwandlung von Betrieben der Filmvorführung keine Rechtsänderung
beabsichtigt, was in der Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November
1996 (BBl 1997 I 1 ff., 275) ausdrücklich festgehalten ist.
Zusammenfassend bedeutet dies, dass ein allfälliger Eingriff in die Wirt­schafts­freiheit
in Form einer Bewilligungsverweigerung nur unter dem Gesichtspunkt der
Verhältnismässigkeit gerechtfertigt ist. Ausgehend von der bisherigen Praxis
des Bundes­gerichts ist daher im Einzelfall zu prüfen, ob nach den konkreten
Umständen zu erwarten ist, die Qualität der Programmierung und die Vielfalt der
Angebote werde (durch die Be­willigung) tatsächlich abnehmen, und ob die zu
erwartende Qualitätseinbusse darüber hin­aus die öffentlichen Interessen in
einem solchen Mass gefährden werde, dass sich unter dem Aspekt der
Verhältnismässigkeit ein Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit rechtfertigt (vgl.
BGE 113 Ib 97 E. 5b).
b) Die schweizerische Kinolandschaft wird
vermehrt mit dem Aufkommen von Mul­tiplexen konfrontiert. Von einem Multi‑
bzw. Megaplex ist die Rede, wenn in einem Gebäudekomplex mehr als acht Säle
untergebracht sind, wobei die Anzahl der Säle nicht das bestimmende
Kriterium ist. Was Multi‑ bzw. Megaplexe von traditionel­len Kinozent­ren
nämlich unterscheidet, ist einerseits ihre Architektur und andererseits
das Umfeld, in das sie eingebettet sind. Multi‑/Megaplexe sind, im
Gegensatz zu Kino­zentren, bei de­nen man ein bestehendes (Kino‑)Gebäude
im Lauf der Zeit in mehrere Säle unterteilt, spe­ziell konstruierte
Kinobauten, deren Architektur von Anfang an das Ziel verfolgt, mög­lichst
viele Säle zu möglichst geringen Kosten in einem Gebäude un­terzubringen
(Erläute­rungen der Eidgenössischen Filmkommission zum Gesetzesentwurf über die
Filmproduk­tion und Film­kultur, Mini, Multi, Mega: Hauptsache PlexXXXLarge,
Oder: Wieviel Kino erträgt die Schweiz, Bern, September 1999, unter:
http:/www.kultur-schweiz.admin.ch/kf/new_film.htm [siehe auch act. 5/3];
nachstehend als "Erläuterungen Eidgenössische Filmkommission"
zitiert). Der Betrieb der Beschwerdegegnerin 2, das Ci­nemax, fällt unter
den Begriff "Multiplex". Die Eidgenössische Filmkommission hat sich
in ihren Erläuterungen dahingehend geäussert, ein Multiplex allein sei noch
keine Bedro­hung für die Kinokultur. Die ökonomischen, ökologischen und
kulturpolitischen Auswir­kungen eines Multiplexprojekts stellten sich je nach
Standort unterschiedlich dar. In der Grossstadt Zürich habe sich durch die
Eröffnung des Cinemax für die Studiokinos nichts verändert. Im Gegenteil, das
Angebot im Arthouse-Sektor habe dort mit dem Duplexkino "Riff-Raff"
sogar ausgebaut werden können. Die Situation in Genf könne nicht abgeschätzt
werden, aber bereits für die Schlüsselstädte Basel und Bern sehe die Situation
weniger gut aus. Dort sei aufgrund der geplanten Projekte zu befürchten, dass
die Multiplexbetrei­ber/‑innen in den Arthouse-Sektor einbrechen werden,
um sich neben den ganz jungen Kinobesucher/‑innen auch ein weiteres
Publikumssegment zu sichern. Damit brächten sie die traditionellen
Arthouse-Anbieter in Bedrängnis.
Das Bundesgericht hat sich mit der
Betriebsform von "Mehrfachkinos" befasst. Von einem solchen ist die
Rede, wenn bei gleicher Grundfläche, aber kleineren Sälen mit dem gleichen
Personal das Filmangebot erhöht werden kann. Dabei hat das Bundesgericht den
Standpunkt vertreten, eine Erhöhung der Anzahl der Leinwände führe zwar zu
einer er­höh­ten Nachfrage nach Filmen, ziehe aber nicht ohne weiteres ein
Ausweichen auf Filme min­derer Qualität nach sich, da das Angebot an Filmen
gehobener oder mittlerer Qualität ge­nü­gend gross sei (BGE 113 Ib 97
E. 5d und 7b). Wenn auch diese Feststellung nicht unbe­se­hen auf die
Abschätzung der durch die Eröffnung oder Erweiterung von Multiplexen ein­tretenden
Auswirkungen übertragen werden kann, so ist doch davon auszugehen, dass eine
Erhöhung des Angebots nicht zwingend zu einer Qualitätsminderung führen muss,
andern­falls aufgrund der Sättigung auf dem Kinomarkt die Erteilung von
Bewilligungen zur Er­öff­nung oder Umwandlung von Betrieben der Filmvorführung
in der Regel zu ver­weigern wäre. Vielmehr ist in Wahrung der genannten Ziele
und Grundsätze fallbezogen darüber zu befinden, ob die Bewilligung zu erteilen
oder zu verweigern ist.
c) Die Beschwerdeführerin beantragt die Durchführung
einer Verträglichkeitsana­lyse und meint damit die Zusammenstellung und
Erarbeitung von Sachverhaltsgrundlagen, welche für die Entscheidfindung
unerlässlich seien. Im Gegensatz etwa zu grossen Bau­vor­haben, wo das Gesetz
angesichts von Vielfalt, Komplexität und Bedeutung technischer Be­lange die
Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung vorsieht, handelt es sich hier
keineswegs um eine vergleichbar komplexe Materie. Auch liegen die massgeblichen
Fak­ten bereits vor. Eine zuverlässige Entscheidfindung ist daher ohne
Durchführung einer Ver­träglichkeitsanalyse ohne weiteres möglich. Zudem sind
die Entwicklungen in Deutsch­land, auf welche die Beschwerdeführerin Bezug
nimmt, z.B. schon aus raumplane­rischen Gründen, nicht mit den hiesigen
vergleichbar. Von der Durchführung der bean­tragten Ver­träglichkeitsanalyse
kann somit abgesehen werden.
d) Die Beschwerdeführerin befürchtet durch
die Bewilligung der anstehenden Ki­no­säle gravierende Sturkturveränderungen
auf dem Kinomarkt Zürich, da dadurch im Main­stream-Bereich ein Konkurrenzdruck
entstünde, welcher die Betreiber eines traditio­nellen Mainstream-Kinos zwänge,
auf die kassenträchtigeren Filme des Arthouse-Sektors auszu­weichen. An dieser
Stelle sind zum besseren Verständnis die genannten Begriffe kurz zu de­finieren:
Als "Arthouse"-Filme sind "Studiofilme" zu verstehen. Es
sind meist von Holly­wood unabhängig produzierte Filme mit künstlerischer
Ausrichtung. Dagegen sind "Main­stream"-Filme als
"Massenware" aufzufassen; es geht um einfache, eingängige Ge­schichten
mit "Happy-End" und "softem Sound". Sie stellen
Unterhaltungskino dar mit dem Anspruch, einem möglichst grossen Publikum zu
gefallen (Erläuterungen Eidgenös­sische Filmkommission, Anhang).
e) Es ist unbestritten, dass die beiden
zusätzlichen Kinosäle im Cinemax angesichts der geplanten Sitzplätze zu einer
weiteren Konkurrenzierung im Mainstream-Bereich füh­ren würden. Dass deswegen
aber die Angebotsvielfalt beeinträchtigt würde, ist keineswegs erstellt. In
diesem Zusammenhang ist festzuhalten, dass das Cinemax schon seit mehreren
Jahren in der zürcherischen Kinolandschaft integriert ist, ohne die hier
interessierenden be­fürchteten negativen Wirkungen hinsichtlich
Angebotsvielfalt und ‑freiheit bzw. Qualität gezeitigt zu haben. Zwei
weitere Kinosäle im Cinemax-Komplex stellten kein grundsätz­lich neues Konzept
dar und vermöchten kaum zu einem Sog der Kinobesucherschaft weg vom
Stadt-Zentrum in die bisher weniger attraktive Escher-Wyss-Umgebung zu führen.
Zu­mindest kann heute nicht mit einer solchen Entwicklung und einer damit
einhergehen­den Reduktion der Angebotsvielfalt und ‑freiheit sowie einer
Qualitätseinbusse auf dem Kinomarkt gerechnet werden. Auch lässt der Standort
direkt neben der Hardbrücke das Cinemax nicht mit einem "auf der grünen
Wiese" stehenden Shopping-Center-ähnlichen Multiplex, welcher zu einem bequemen
Besuch einlädt, vergleichen. Es versteht sich von selbst, dass die Zürcher
Innenstadt für die Freizeitgestaltung reichhaltiger ist als die
Escher-Wyss-Umgebung. Wenn nun diese Region durch den Bau von Hotels, zwei wei­teren
Sälen im Cinemax etc. attraktiver werden soll, so ist dies letztlich nicht nur
für die ge­nannte Region, sondern durchaus auch für die Innenstadt und deren
Freizeitanbieter von Nutzen.
f) Am Rand sei vermerkt, dass im Rahmen der
Revision der Filmgesetzgebung Be­strebungen im Gang sind, wonach die
Bewilligungspflicht gemäss Art. 18 des geltenden Filmgesetzes abgeschafft
und stattdessen durch eine Registrierungspflicht ersetzt (Art. 17 des
Vorentwurfs zu einem Bundesgesetz über die Filmproduktion und Filmkultur;
wieder­gegeben in: Erläuterungen Eidgenössische Filmkommission, Anhang) und mit
einer bloss nachträglichen Eingriffsmöglichkeit durch das Bundesamt für Kultur
verbunden werden soll (Art. 22). Begründet wird diese Liberalisierung
damit, dass die qualitativen Zielset­zun­gen eher durch die Vorschriften zur
Förderung der Vielfalt und Qualität des Filmange­bots gewährleistet werden
könne denn durch Bewilligungen (Erläuterungen Eidgenössische Film­kommission).
Heute ist das Instrumentarium der Bewilligung nach wie vor gegeben; allerdings
ist es nur eine von vielen Möglichkeiten (z.B. Förderungsmassnahmen durch Bei­träge
[Art. 5 ff. FiG]), von welchem zur Kulturförderung bzw. zum ‑erhalt
im Filmwe­sen Gebrauch gemacht werden kann. Vorliegend erübrigt es sich aber,
diesbezüglich Wei­terungen anzubringen.
g) Die Beschwerdeführerin macht konkret
geltend, die innerstädtischen Kinos hät­ten seit der Eröffnung des Cinemax zum
Teil massive Besucherrückgänge von 30 bis 40% hinnehmen müssen. Dieser Trend
habe sich im Jahr 1998 fortgesetzt. Letztlich gefährde dies die
Angebotsvielfalt und ‑freiheit, weshalb es an der
Bewilligungsvoraussetzung für die beiden anstehenden Säle mangle. Abgesehen
davon, dass diese Entwicklung keines­wegs auf alle innerstädtischen Kinos
zutrifft und insbesondere die Betriebe der Beschwer­deführerin die
Besucherzahlen halten konnten, kann es nicht kulturpolitische Zielsetzung sein,
eine Konkurrenzierung im Mainstream-Bereich als solche zu verhindern. Wie ausge­führt
dürfen die Konkurrenzverhältnisse nur soweit berücksichtigt werden, als sie
sich auf allgemeine staats‑ und kulturpolitische Interessen nachteilig
auswirken  könnten, wobei das kulturpolitische Interesse anhand des Zweckes zu
ermitteln ist, dem das Filmgesetz seine Entstehung verdankt (Wilhelm
Birchmeier, Kommentar zum Eidgenössischen Filmgesetz, Zürich 1964,
S. 114). In der Botschaft des Bundesrates zum Entwurf eines Bundesgesetzes
über das Filmwesen (Filmgesetz) vom 28. November 1961 ist eine zufolge eines
schran­ken­losen Wettbewerbs eintretende Programmierung "nach unten",
welche ein staatliches Eingreifen rechtfertigte, dahingehend umschrieben, dass
sich die bedrohten Betriebe mit billigen, an die niederen Instinkte
appellierenden Filmen über Wasser zu halten suchten (BBl 1961 II 1029,
insbes. 1039). Zu Recht hat die Vorinstanz im Zusammenhang mit der
Konkurrenzfrage festgehalten, der in der Bundesverfassung verankerte
Filmartikel bilde keine Grundlage für eine Bedürfnisklausel. Die
Beschwerdeführerin argumentiert denn auch hauptsächlich damit, die
Konkurrenzierung im Mainstream-Bereich würde zu einem Eindringen der
herkömmlichen Mainstream-Betriebe in den Arthouse-Sektor führen, in­dem sie
daraus die kassenträchtigeren Filme übernähmen, was sich negativ auf die Ange­botsvielfalt
und ‑freiheit auswirken würde. Wollte aber dieser Argumentation gefolgt
wer­den, so wäre jeglicher Neu‑ oder Ausbau von Kinosälen ab einer
gewissen Dimension nicht zu bewilligen, und zwar unabhängig davon, ob es sich
um einen Multiplex handelt oder nicht. Davon geht nicht einmal die
Beschwerdeführerin aus. Abgesehen davon hielte diese Auffassung vor dem
Grundsatz der Verhältnismässigkeit nicht stand und setzte ausserdem das
Vorliegen einer Bedürfnisklausel voraus. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass
die zufolge der Bewilligung der zwei zusätzlichen Säle eintretende verschärfte
Konkurrenzsi­tuation weder auf eine Reduktion der Angebotsvielfalt und ‑freiheit
noch auf eine "Pro­grammierung nach unten" im umschriebenen Sinn auf
dem Kinoplatz Zürich schliessen lässt, zumindest nicht in einem Ausmass, das
ein staatliches Eingreifen durch Versagen der anbegehrten Bewilligungen
rechtfertigt.
Die Beschwerdeführerin führt im Zusammenhang
mit der Konkurrenzfrage weiter aus, bei den geplanten Sälen handle es sich um
Start
säle,
d.h. um Säle, in denen Filme ge­startet werden, um sie nach dem ersten Andrang
in kleinere Ausspielsäle zu verlegen. Auf dem Platz Zürich seien als Startsäle
die Säle ABC 1 mit 376 Sitzplätzen, Metropol 1 mit 500 Sitzplätzen,
Cinemax 1 mit 500 und Cinemax 3 mit 276 Sitzplätzen sowie das
Plaza 1 mit 350 Sitzplätzen positioniert. Das Capitol mit seinen zwei
Startsälen mit 391 (Capitol 1) bzw. 232 (Capitol 6) Sitzplätzen, das
Corso 2 (321 Sitzplätze) sowie das Academy 1 (277 Sitzplätze) seien
demgegenüber im Bereich des gehobenen Mainstream-Films positio­niert. Eine
spezielle Stellung nehme das Bellevue 1 mit 313 Sitzplätzen ein, da das
Kino als Kin­der‑ und Jugendkino geführt werde. Ebenfalls speziell zu
betrachten sei das Corso 1, wel­ches mit 811 Sitzplätzen zwar
"Mainstream-Dimensionen" habe, aber aufgrund seiner Pro­grammation
und Ausrichtung ebenfalls in den gehobenen Mainstream ziele. Die Kinos Me­tropol
und Cinemax seien als reine Mainstream-Kinos zu bezeichnen. Auch das Kino ABC
sei mehrheitlich als Mainstream-Kino einzuordnen. Das Kino Capitol habe sich
nach der Er­öffnung des Cinemax auf Filme des Filmverleihbetriebs Y.-AG
spezialisiert. In dieser Programmationslinie fin­de sich auch das Kino Corso.
Die Commercio-Movie-Gruppe sei vor allem im Studio­filmbe­reich tätig. Die
Angliederung zweier grosser Startsäle beim Cine­max führe nicht zu einer
wesentlichen Verstärkung der Position des Cinemax, sondern beeinflusse in
gravie­rendem Ausmass das Marktgefüge des gesamten Marktes in Zürich. Zürich
habe nicht zu wenige Leinwände, um alle Filme starten zu können. Ein Program­ma­tionsdruck
aufgrund zu vieler anstehender Filme sei, falls überhaupt, nur während einer
kur­zen Zeitspanne im Jahr fest­stell­bar. Wenn es im Bestreben der grossen
Verleiher sei, in den Startwochen die Filme mit immer mehr Kopien an einem Ort
spielen zu lassen, so lie­ge der Grund im Ver­leihanteil, wel­cher in den
Startwochen höher liege. Für den Kinobe­trei­ber bedeute dies, dass er den mög­lichen
Umsatz mit verschiedenen Konkurrenten teilen müsse und dass statt ein bis zwei
Kinos mit vollen Sälen drei oder vier Kinos mit halblee­ren Sälen spielten. Auf­grund
der schnel­ler werdenden Startfolgen werde die Konkurrenz gezwungen, ebenfalls
nur noch grosse Filme zu zeigen. Unweigerlich komme es dadurch zu einer
Beeinträchti­gung der An­gebotsvielfalt.
Nochmals ist festzuhalten, dass es nicht
Aufgabe der Bewilligungsbehörde sein kann, den Erhalt von bestehenden
Betriebsstrukturen in der Kinobranche zu sichern. Ge­rade dies führte zu einer
Erstarrung in der Kinolandschaft, was den kulturpolitischen Zielen zuwiderliefe
(vgl. BGE 113 Ib 97 E. 5c). Vorliegend ist ausserdem, wie schon
ausgeführt, zu berücksichtigen, dass die Infrastruktur in der
Escher-Wyss-Region ausgebaut wird, wes­halb ein Abstellen auf den bestehenden
Strukturen ohne Einbezug der geplanten Neue­run­gen ohnehin nicht anginge. Aber
auch aus den Ausführungen der Beschwerdeführerin sel­ber geht hervor, dass
gewisse Betriebsstrukturen einem steten Wandel unterworfen sind. So ist nicht
allein die Anzahl der Sitzplätze massgebend, ob ein Saal als Startsaal genutzt
wird oder nicht. Die Kinobranche hat sich ‑ wie andere Branchen
auch ‑ laufend den neuen Ent­wicklungen, seien diese kulturellen
oder wirtschaftlichen Ursprungs, anzupassen, was sich auf dem Platz Zürich
hinsichtlich der Angebotsvielheit und ‑freiheit nicht negativ aus­ge­wirkt
hat. Selbst wenn die Eröffnung von zwei weiteren Startsälen im Cinemax zu einer
Um­orientierung gewisser Kinobetriebe führen sollte, so ist deswegen keineswegs
die Aus­wahlfreiheit bzw. ‑vielfalt im von der Beschwerdeführerin geltend
gemachten Sinn gefähr­det. Ebenso wenig ist von einem Absinken des Niveaus der
gezeigten Filme auszugehen. Wenn die Beschwerdeführerin ausführt, die
Bewilligung der beiden weiteren Säle im Ci­ne­max würde dazu führen, dass
traditionelle Mainstream-Kinos auf kassenträchtige Filme aus dem
Arthouse-Sektor ausweichen müssten, welche Filme aber den Betreibern der Art­house-Kinos
zur Quersubventionierung für das Spielen kleinerer Filme gedient hätten, so ist
dies eine Hypothese, welche die Verweigerung der beantragten Bewilligung nicht
zu rechtfertigen vermag. Wollte man der Betrachtungsweise der Beschwerdeführerin
folgen, so wäre, wie erwähnt, im Raum Zürich der Erhalt einer Bewilligung für
die Eröffnung oder Erweiterung eines Kinosaals grösserer Dimension beinahe
aussichtslos. Ein gestützt auf solche vagen Vermutungen begründeter Eingriff in
die Wirtschaftsfreiheit ist aber weder verfassungsmässig noch gesetzlich
abgedeckt. Ausserdem bestimmen nicht nur die Kino­betreiber, sondern auch das
Publikum mit seiner Nachfrage das Filmangebot. Dass durch die Erhöhung der
Startsäle im Mainstream-Bereich ein Rückgang der Nachfrage für klei­nere Filme
aus dem Arthouse-Sektor einherginge, wird auch von der Beschwerdeführerin nicht
behauptet. Sie argumentiert rein betriebswirtschaftlich, indem sie geltend
macht, die kassenträchtigen Filme aus dem Arthouse-Bereich würden vermehrt von
den traditionellen Mainstream-Betreibern abgespielt, weshalb die eingesessenen
Arthouse-Kinos nicht mehr mittels "Quersubventionierung" auch
kleinere Arthouse-Filme spielen würden. Dem ist ent­gegenzuhalten, dass es
ebenso gut möglich ist, dass die Mainstream-Betreiber vermehrt gehobenere
Mainstream-Filme präsentieren und nicht hauptsächlich auf Arthouse-Filme
ausweichen werden. Eine solche Entwicklung würde sowohl das Filmangebot als
auch das ‑niveau sogar steigern. Dass eine solche Entwicklung ebenso
wahrscheinlich ist, wie die von der Beschwerdeführerin befürchtete, zeigt die
Eröffnung des auf den Arthouse-Sektor ausgerichteten "Riff-Raff" nach
Eröffnung des Cinemax. Auf alle Fälle besteht keine Not­wendigkeit für ein
präventives staatliches Eingreifen mittels Verweigerung der Bewilli­gung für
die beiden beantragten Säle im Cinemax. Sollten kleinere Filme aus dem Art­house-Sektor
dannzumal tatsächlich gefährdet sein, was aufgrund der bisherigen Erfah­rungen
wenig wahrscheinlich ist, böte das Filmgesetz immer noch Möglichkeiten, um dem
ent­gegenzuwirken. Es erübrigt sich aber, hier weiter darauf einzugehen.
h) Die Beschwerdeführerin macht geltend, die
beiden Aktionäre der Beschwerde­gegnerin 2 führten Gespräche mit grossen
internationalen Multiplexbetreibern mit dem Ziel, das Cinemax an einen solchen
zu verkaufen. Die Erweiterung um zwei weitere Start­säle schaffe Grundlage für
einen internationalen Multiplexbetreiber bzw. die Führung des Cinemax nach
amerikanischem Multiplexmuster. Die Beschwerdeführerin verweist auf ihre
Einsprache an die Direktion des Innern vom 14. Dezember 1998. In dieser hatte sie
ausgeführt, der Geschäftsführer der Beschwerdegegnerin 2 sei zugleich
Inhaber des Film­verleihers Y.-AG. Das ebenfalls dem Geschäftsführer der
Beschwerdegegnerin 2 gehö­ren­de Kino Capitol in Zürich diene dem Verleih
Y.-AG als Hausabspielstelle. Dank dieser Ab­spielstellen verfüge der Verleih
über einen beachtlichen "Line-up" an Fil­men. Jeweils einzelne wenige
Kopien dieser Filme würden in Zürich an andere Abspiel­stellen abge­ge­ben. Auf
diese Weise würde den Konkurrenten der "Line-up" eines wichti­gen
Verleihers praktisch vorenthalten. Die Übernahme des Cinemax und der Y.-AG
durch einen auslän­di­schen Multiplexketten-Betreiber würde zu einem Verdrängungskampf
auf dem Platz Zü­rich führen, welcher die Schliessung einzelner
innerstädtischen Kinos zur Folge hätte. Die Angebotsvielfalt ginge auf Kosten
der kommerziellen Einheitskost verlo­ren. Auch deshalb sei die beantragte
Bewilligung zu verweigern.
Der Filmartikel in der Bundesverfassung, das
Filmgesetz und die Filmverordnung verfolgen hauptsächlich kulturpolitisch
motivierte Ziele, welche das Interesse des Publi­kums bzw. der Allgemeinheit
zum Inhalt haben. Dies ergibt sich auch aus Art. 18 Abs. 3 FiG,
wonach die Bewilligungsbehörden darauf zu achten haben, dass im örtlichen
Bereich keine Monopole entstehen, die den
öffentlichen Interessen
zuwiderlaufen. Wenn sich die Bewilligungsbehörden mit der Monopolfrage zu
befassen haben, so hat dies primär in Be­rücksichtigung kulturpolitischer
Interessen zu erfolgen.
Die Vorinstanz hat zu Recht ausgeführt, der
vorgesehene Ausbau ermögliche es zwar dem Inhaber der Verleiherfirma Y.-AG, die
wirtschaftlich vielversprechendsten Film­produkte in den eigenen Kinosälen
vorzuführen und sich da­durch einen Wettbewerbs­vor­teil zu verschaffen. Dies
führe aber keineswegs zu einer Ein­schränkung des Filmangebots und der
Auswahlfreiheit oder zu einem Absinken des Film­niveaus. Weiter hat die Vorin­stanz
richtig ausgeführt, nicht einmal die Beschwerde­führerin habe geltend gemacht,
die Beschwerdegegnerin 2 würde durch den Betrieb von zwei zu­sätz­lichen
Startsälen eine Mono­polstellung erreichen, die den öffentlichen Interes­sen zu­widerliefe.
Bei zukünftig 18 Leinwänden und rund 3'200 Plätzen der Kinos Cinemax und
Capitol im Vergleich zu rund 50 Leinwänden und 11'000 Plätzen in der Stadt
Zürich könne davon keine Rede sein. Somit spricht auch in Berücksichtigung
dieser Gesichts­punkte nichts gegen die Erteilung der Bewilligung. Zudem ist
die von der Beschwerdefüh­rerin ge­schilderte Gefahr, welche durch eine
ausländische Beteiligung und einem damit einher­ge­henden amerikanischen Ab­spielkonzept
ausginge, eine Hypothese, welche nicht Grund für eine Bewilligungsver­wei­gerung
sein kann.
i) Eventualiter beantragt die
Beschwerdeführerin, die Bewilligung zum Betrieb der neuen Startsäle sei mit der
Auflage zu verbinden, dass die Aktionäre der Gesuchstellerin in den nächsten
zehn Jahren nach Betriebsaufnahme der neuen Säle weder auf direkte noch in­direkte
Weise einen ausländischen oder mit einer ausländischen Kinogruppe verbunde­nen
Kinobetreiber an ihr beteiligen dürfen.
In Art. 18 Abs. 1 FiG ist
ausdrücklich festgehalten, dass insbesondere auch der Wechsel des Inhabers und
jede Änderung der
massgeblichen
Beteiligung am Kapital sol­cher Betriebe
bewilligungspflichtig ist. Es kann nicht angehen, bereits jetzt präventiv die
Bewilligung mit einer Auflage zu versehen, zumal die Einzelheiten einer
allfälligen aus­ländischen Beteiligung nicht bekannt sind. Vielmehr wird
darüber zu befinden sein, wenn ein entsprechender Wechsel bzw. eine Änderung
der massgeblichen Beteiligung aktuell sein sollte. Entgegen der Meinung der
Beschwerdeführerin wäre es unverhältnismässig, schon jetzt ‑ ohne
Kenntnis der konkreten Umstände ‑ allfällige Auflagen zu machen.
Mangels eines aktuellen Interesses ist auf den Eventualantrag nicht einzutreten
(vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kan­tons Zürich, 2. A., Zürich 1999,
§ 21 N. 25; RB 1998 Nr. 41). Ausserdem fehlt für eine so
weitgehende Auf­lage, wie sie die Beschwerdeführerin beantragt, die gesetzliche
Grund­lage. Das Filmgesetz sieht eine Bewilligungspflicht nur bei einer
Änderung der massgeb­li­chen Beteiligung am Kapital solcher Betriebe vor, nicht
aber bei einer untergeordneten, wel­che nicht zu einer Ab­hängigkeit vom neuen
Teilhaber führt.
4. ... Soweit die Beschwerdegegnerin 2
in ihrem Ergänzungsantrag vom 25. Januar 2000 beantragt, es sei einer
allfälligen Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht die auf­schiebende
Wirkung durch das kantonale Verwaltungsgericht zu entziehen, ist auf die
Rechtslage gemäss Art. 111 des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember
1943 hin­zuweisen: Danach bewirkt die Einreichung einer
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bun­desgericht grundsätzlich keine
aufschiebende Wirkung. Eine solche kommt dem Rechts­mit­tel nur zu, wenn sie
vom Präsidenten der urteilenden Abteilung des Bundesgerichts ver­fügt wird.
Demnach
entscheidet das Verwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf
eingetreten wird.
2.    ...