zh_verwaltungsgericht · VB.2007.00173 · 2007-11-07 · de

Staatsbeitragsberechtigung | Keine neue Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts betr. "Kostenbeiträge", obwohl die Beschwerde an das Bundesgericht neu zulässig ist [Angefochten ist ein Regierungsratsbeschluss über die Gewährung von Staatsbeiträgen an ein von einer Stiftung getragenes Kinderhaus. Die Gewährung von Staatsbeiträgen wurde an die Bedingung geknüpft, das Kinderhaus nach einem Rahmenkonzept vom Jahr 2001 zu betreiben.] Der Regierungsrat hat den angefochtenen Beschluss als verfügende Instanz getroffen. Dies ist eine Anordnung gemäss § 41 Abs. 1 VRG (E. 1). Seit 1. Januar 2006 ist die Beschwerde u.a. unzulässig gegen Anordnungen über die Gewährung von "Kostenbeiträgen" und Subventionen (§ 43 lit. c VRG). Mit dem Instrument der Kostenbeiträge wurde eine neue Kategorie von Staatsbeiträgen eingeführt: Einerseits wird der gesetzliche Anspruch auf bestimmte Staatsbeiträge garantiert, andererseits besteht aber ein Gestaltungsspielraum bei der Festlegung der Höhe dieser Beiträge (die Beiträge werden im Globalbudget festgesetzt; E. 2.1). Die "Kostenanteile" gemäss § 7 Abs. 2 JugendheimeG sind als Kostenbeiträge zu verstehen, weshalb grundsätzlich die Ausnahmeregel von § 43 lit. c VRG greift (E. 2.2). Das Verwaltungsgericht behält seine Zuständigkeit in jenen Bereichen, wo früher die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht möglich war. In Bezug auf kantonalrechtliche "Subventionen", auf die ein Anspruch bestand, war früher nur die staatsrechtliche Beschwerde zulässig, weshalb die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zu verneinen ist, obwohl neu die Beschwerde an das Bundesgericht möglich wäre (E. 2.3). Auf die Beschwerde ist mangels Zuständigkeit nicht einzutreten (E. 2.4). Das Sistierungsgesuch wird gegenstandslos (E. 2.5). Kostenverlegung: Falsche Rechtsmittelbelehrung; die Kosten werden auf die Gerichtskasse genommen (E. 3). Nichteintreten

Zürich Verwaltungsgericht 07..2.07.1 VB.2007.00173
Zurich Verwaltungsgericht 07..2.07.1 VB.2007.00173
Zurigo Verwaltungsgericht 07..2.07.1 VB.2007.00173

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2007.00173
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Geschäftsnummer:
VB.2007.00173
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 07.11.2007
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Staatsbeitragsberechtigung
Keine neue Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts betr. "Kostenbeiträge", obwohl die Beschwerde an das Bundesgericht neu zulässig ist
[Angefochten ist ein Regierungsratsbeschluss über die Gewährung von Staatsbeiträgen an ein von einer Stiftung getragenes Kinderhaus. Die Gewährung von Staatsbeiträgen wurde an die Bedingung geknüpft, das Kinderhaus nach einem Rahmenkonzept vom Jahr 2001 zu betreiben.]
Der Regierungsrat hat den angefochtenen Beschluss als verfügende Instanz getroffen. Dies ist eine Anordnung gemäss § 41 Abs. 1 VRG (E. 1). Seit 1. Januar 2006 ist die Beschwerde u.a. unzulässig gegen Anordnungen über die Gewährung von "Kostenbeiträgen" und Subventionen (§ 43 lit. c VRG). Mit dem Instrument der Kostenbeiträge wurde eine neue Kategorie von Staatsbeiträgen eingeführt: Einerseits wird der gesetzliche Anspruch auf bestimmte Staatsbeiträge garantiert, andererseits besteht aber ein Gestaltungsspielraum bei der Festlegung der Höhe dieser Beiträge (die Beiträge werden im Globalbudget festgesetzt; E. 2.1). Die "Kostenanteile" gemäss § 7 Abs. 2 JugendheimeG sind als Kostenbeiträge zu verstehen, weshalb grundsätzlich die Ausnahmeregel von § 43 lit. c VRG greift (E. 2.2). Das Verwaltungsgericht behält seine Zuständigkeit in jenen Bereichen, wo früher die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht möglich war. In Bezug auf kantonalrechtliche "Subventionen", auf die ein Anspruch bestand, war früher nur die staatsrechtliche Beschwerde zulässig, weshalb die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zu verneinen ist, obwohl neu die Beschwerde an das Bundesgericht möglich wäre (E. 2.3). Auf die Beschwerde ist mangels Zuständigkeit nicht einzutreten (E. 2.4). Das Sistierungsgesuch wird gegenstandslos (E. 2.5). Kostenverlegung: Falsche Rechtsmittelbelehrung; die Kosten werden auf die Gerichtskasse genommen (E. 3).
Nichteintreten
Stichworte:
ANORDNUNG
ANSPRUCH
BEITRAGSBERECHTIGUNG
GLOBALBUDGET
JUGENDHEIM
KOSTENANTEIL
KOSTENBEITRAG
RECHTSANSPRUCH
STAATSBEITRÄGE (SUBVENTIONEN), FINANZAUSGLEICH
VERWALTUNGSGERICHTSBESCHWERDE
ZUSTÄNDIGKEIT DES VERWALTUNGSGERICHTS
Rechtsnormen:
Art. 83 lit. k BGG
§ 7 Abs. 3 JugendheimeG
JugendheimeV
§ 13 Abs. 2 JugendheimeV
Art. 99 Abs. 1 lit. h OG
§ 2 StaatsbeitragsG
§ 2a StaatsbeitragsG
§ 3 StaatsbeitragsG
§ 43 lit. c VRG
Publikationen:
RB 2007 Nr. 22 S. 79
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2007.00173
Beschluss
der 4. Kammer
vom
7. November 2007
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Verwaltungsrichter
Peter Sprenger,
Gerichtssekretärin
Rhea Schircks Denzler.
In Sachen
Stiftung X,
vertreten durch
Rechtsanwältin
B,
Beschwerdeführerin
,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch
den Regierungsrat
des Kantons Zürich,
8090
Zürich,
dieser vertreten durch
die
Bildungsdirektion des Kantons Zürich,
8090
Zürich,
Beschwerdegegner
,
betreffend
Staatsbeitragsberechtigung.
hat sich ergeben:
I.
Der Regierungsrat
erteilte der Stiftung X zunächst eine bis 31. Dezember 2004 befristete
Beitragsberechtigung für den Betrieb des Kinderhauses Y. Der Betrieb beruhte
auf einem Rahmenkonzept von 2001. Das von der Stiftung X neu erarbeitete Rahmenkonzept
2005 wurde vom Amt für Jugend und Berufsberatung (AJB) nicht bewilligt. Die in
der Folge zum neuen Rahmenkonzept durchgeführten Verhandlungen zwischen der
Stiftung X und dem AJB blieben bisher erfolglos.
Der Regierungsrat
erneuerte mit Beschluss vom 28. Februar 2007 die Beitragsberechtigung der
Stiftung X rückwirkend auf den 1.
Januar 2005, befristete die Beitragsberechtigung bis
zum 31. Dezember 2007 und wies darauf hin, dass ein Gesuch um Erneuerung
der Beitragsberechtigung von der Trägerschaft bis 31.
Juli 2007 einzureichen wäre. In Dispositiv-Ziffer IV
des Beschlusses ermächtigte der Regierungsrat die Bildungsdirektion, die jährlichen
Staatsbeiträge festzulegen (Satz 1); gemäss Satz 2 erfolgt die Auszahlung
unter der Bedingung, dass der Betrieb des Kinderhauses Y sich nach dem
bewilligten Rahmenkonzept 2001 gerichtet habe bzw. richte.
II.
Dagegen liess die
Stiftung X am 10. April 2007 Beschwerde vor Verwaltungsgericht erheben und
folgende Anträge stellen:
" 1.  Dispositiv-Ziffer IV Satz 2 des Beschlusses Nr. […] des
Regierungsrats des Kantons Zürich vom Februar 2007 sei aufzuheben.
2.  Es sei festzustellen, dass es sich bei der im Sommer 2005
eröffneten Langzeitgruppe 4 um ein staatsbeitragsberechtigtes Angebot der Beschwerdeführerin
handelt bzw. die Beschwerdeführerin zur Führung von drei Langzeitgruppen berechtigt
ist und die Auszahlung der von der Bildungsdirektion festzulegenden jährlichen
Staatsbeiträge gestützt auf das Rahmenkonzept 2005 zu erfolgen habe.
3.  Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Beschwerdegegners."
Die Bildungsdirektion
(AJB) beantragte am 15./18. Juni 2007, auf die Beschwerde sei mangels
eines schutzwürdigen Interesses nicht einzutreten. Mit Eingabe vom 16. Juli
2007 liess die Stiftung X beantragen, das Beschwerdeverfahren einstweilen zu
sistieren; eventualiter seien der Beschwerdeführerin auch bei einem all­fälligen
Nichteintretensentscheid keine Gerichtskosten aufzuerlegen und der Beschwerde­gegner
zu einer angemessenen Parteientschädigung zu verpflichten. Die Bildungsdirektion
(AJB) bezog am 27./29. August 2007 im Wesentlichen ablehnend Stellung zum
Sistierungsbegehren.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Mit der Beschwerde wird ein Beschluss angefochten, den der
Regierungsrat als verfügende Instanz getroffen hat. Es handelt sich damit
grundsätzlich um eine Anordnung im Sinne von § 41 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; vgl. Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
2.
A., Zürich 1999, § 41 N. 29).
2.
Zu prüfen ist aber, ob nach dem Inhalt der Anordnung ein
gesetzlicher Ausschlussgrund vorliegt.
2.1
Bis Ende 2005 war die Beschwerde unzulässig gegen
Anordnungen über "Staats­beiträge, auf die das Gesetz keinen Anspruch
einräumt […]" (§ 43 Abs. 1 lit. c VRG,
LS 175.2
– Historische Fassung, Band 1, Nachtragnummer 047, www.zhlex.zh.ch). Seit
1. Januar 2006 lautet § 43 Abs. 1 lit. c VRG "[Die
Beschwerde ist unzulässig gegen Anordnungen über …] die Gewährung von
Kostenbeiträgen und Subventionen" (vgl. Gesetz über die Schaffung
rechtlicher Grundlagen für Kostenbeiträge vom 7. März 2005). Diese
Änderung des Verwaltungsrechtspflegegesetzes war Folge einer Neuregelung im
Staats­beitragsgesetz vom 1. April 1990 (StaatsbeitragsG, LS 132.2). Zuvor
unterschied das Staatsbeitragsgesetz lediglich zwei Arten von Staatsbeiträgen:
Währenddem auf Kosten­anteile ein gesetzlicher Anspruch bestand, war – und
ist, vgl. § 3 StaatsbeitragsG in der heutigen Fassung – dieser
Anspruch bei Subventionen nicht gegeben (vgl. Tobias Jaag, Verwaltungsrecht des
Kantons Zürich, 2. A., Rz. 2317 ff.). Durch die per
1. Januar 2006 in Kraft gesetzte Änderung des Staatsbeitragsgesetzes wurde
eine neue Kategorie von Staatsbeiträgen eingeführt: Das neue Instrument der
Kosten
beiträge
garantiert einerseits den grundsätzlichen gesetzlichen
Anspruch auf bestimmte Staatsbeiträge, lässt aber auch einen
Gestaltungsspielraum bei der Festlegung der Höhe dieser Beiträge. Im neuen
§ 2a StaatsbeitragsG werden Kostenbeiträge deshalb definiert als
Staatsbeiträge, auf die das Gesetz einen Anspruch einräumt und deren Höhe im
Globalbudget festgelegt wird. Kostenbeiträge begründen also einen beschränkten
Rechtsanspruch auf einen staatlichen Beitrag. Damit verschafft sich der Staat
einen Spielraum bei der Festlegung staatlicher Bei­träge, wobei den
beitragsberechtigten Institutionen die Erfüllung des gesetzlichen Auftrages oder
Erhalt und Betrieb auf Grund gesetzlicher Grundlagen garantiert werden. Diese
Form des Staatsbeitrages wurde vorab im Hinblick auf die Verselbständigung
staatlicher Leistungserbringer geschaffen. Die Einführung der neuen Kategorie
"Kostenbeitrag" erforderte eine Präzisierung der Definition der
Kosten
anteile
in § 2 StaatsbeitragsG: Im Unterschied zu den
Kostenbeiträgen ergibt sich die Höhe der Kostenanteile aus der Gesetz­gebung
selbst. – Entscheide über die Gewährung von Kostenbeiträgen sind nicht mit
Beschwerde anfechtbar, weil die Beiträge vom Kantonsrat mit dem Globalbudget
festgesetzt werden und der Kantonsrat keine Verwaltungsbehörde ist (Weisung des
Regierungsrates vom 12. Novem­ber 2003 zum Gesetz über die Schaffung
rechtlicher Grundlagen für Kostenbeiträge, ABl 2003,
S. 2317 ff., 2319 ff.; vgl. ferner Tobias Jaag, Staats- und
Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 3. A.
, Rz. 3319 ff.).
2.2
Nach § 7 Abs. 2 des Gesetzes über die Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge
vom 1. April 1962 (JugendheimeG, LS 852.2) leistet der Staat
anerkannten privaten Trägern für ihre geführten Jugendheime "Kostenanteile
bis zur vollen Höhe der beitragsberechtigten Aus­gaben".
2.2.1
Dieser Absatz wurde durch das Staatsbeitrags­gesetz (in der ursprünglichen
Fassung) eingefügt und ist seit dem 1.
Januar 1991 in
Kraft (OS 51, 77 und 350). Gemäss Abs. 3 derselben Bestimmung (seit
1.
Januar 2005 in Kraft; OS 59, 501) kann der Regierungsrat
für die Beiträge Pauschalen und Höchstansätze festsetzen und bestimmen, dass
Beiträge unter einem Mindestbeitrag nicht ausgerichtet werden.
Nach § 10 Abs. 1 der Verordnung über die Jugendheime vom
4.
Oktober 1962 (JugendheimeV, LS 852.21) entscheidet der
Regierungsrat über die allgemeine Beitragsberechtigung der einzelnen Jugendheime.
Der Staat leistet privaten Trägern für die von ihnen
geführten, beitragsberechtigten Jugendheime Kostenanteile bis zur vollen Höhe
der beitragsberechtigten Investitionskosten. Der private Träger hat die nicht
beitragsberechtigten Kosten zu übernehmen und in der Regel eine Eigenleistung
in der Höhe von 10 % der beitragsberechtigten Kosten zu erbringen. Die zu
erwartenden Beiträge Dritter sind bei der Festsetzung des Beitragssatzes entsprechend
zu berücksichtigen (§ 13 Abs. 2 JugendheimeV).
Die Höhe der
hier zu beurteilenden Beiträge ergibt sich somit nicht aus der Gesetzgebung
selbst.
2.2.2
Mit dem Globalbudget werden den
Amtsstellen die Mittel für die Aufgabenerfüllung in der Form eines Brutto- oder
Nettobudgets zugewiesen (§ 3 Abs. 1 der Verordnung über das
Globalbudget vom 2. Oktober 1996 [GlobalbudgetV, LS 612.2]). Der
Kantonsrat beschliesst für die Amtsstellen oder Leistungsgruppen ein Brutto-
oder Nettobudget mit einer Leistungsumschreibung (§ 5 Abs. 2 GlobalbudgetV).
Die Verordnung über das Globalbudget ist auf kantonale Amtsstellen anwendbar,
die im vom Kantonsrat beschlossenen Voranschlag aufgeführt sind (§ 17
Abs. 2 der Verordnung über die Finanzverwaltung vom 10. März 1982,
LS 612; vgl. auch § 33a Abs. 1 des Finanzhaushaltgesetzes vom
2. Septem-ber 1979, LS 611). Dies trifft zu bei der Bildungsdirektion
als Amtsstelle und der Jugend- und Familienhilfe als Leistungsgruppe
(www.fv.zh.ch, "Finanzen" – "Voranschlag"; vgl. zu § 7
Abs. 3 JugendheimeG die regierungsrätliche Weisung zum "Sanierungsprogramm
04" vom 17. September 2003, ABl 2003, S. 1643 ff, 1683).
2.2.3
Nach dem Gesagten handelt es sich
bei den Beiträgen nach § 7 Abs. 2 JugendheimeG um Kostenbeiträge
gemäss § 2a StaatsbeitragsG und – trotz des Wortlauts – nicht um
Kostenanteile im Sinn von § 2 StaatsbeitragsG. – Die vorliegende
Angelegenheit fällt folglich grundsätzlich unter die Ausnahmebestimmung nach
§ 43 Abs. 1 lit. c VRG (vgl. auch § 16 StaatsbeitragsG).
2.3
Allerdings ist die Beschwerde dennoch zulässig, wenn die Verwaltungsgerichts­beschwerde
an das Bundesgericht offen steht (§ 43 Abs. 2 VRG; Art. 98a Abs.
1 des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 [OG; AS 1992,
S. 288 ff., 294]).
2.3.1
Mit Inkrafttreten des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,
SR 173.110) Anfang 2007 wurde das Bundesrechtspflegegesetz – und
damit das Rechtsmittel der Verwaltungs­gerichtsbeschwerde – aufgehoben.
2.3.2
In seiner neueren Rechtsprechung hat das Verwaltungsgericht festgehalten,
es behalte seine Zuständigkeit in jenen Bereichen, wo vorher die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht möglich war. Soweit hingegen
früher die Verwaltungsgerichtsbe-schwerde unzulässig war, ergibt sich durch die
neu geschaffene Möglichkeit einer ordentlichen Beschwerde an das Bundesgericht
– jedenfalls einstweilen, vgl. Art. 130 BGG – keine neue Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts
im Sinn von § 43 Abs. 2 VRG (VGr, 21. März 2007, VB.2007.00087,
E. 3.2 ff., mit Hinweisen, www.vgrzh.ch; vgl. E. 3.4 a.a.O. zu
§ 5 der regierungsrätlichen Verordnung über die Anpassung des kantonalen
Rechts an das Bundesgesetz über das Bundesgericht vom 29.
November 2006).
2.3.3
Nach bis Ende 2006 geltendem Recht war die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
unzulässig gegen die "Bewilligung oder Verweigerung von Beiträgen,
Krediten, Garantien, Entschädigungen und anderen öffentlichrechtlichen
Zuwendungen, auf die das Bundesrecht keinen Anspruch einräumt"
(Art. 99 Abs. 1 lit. h OG). In Bezug auf kantonalrechtliche
"Subventionen" (im weiteren Sinn des Wortes) war grundsätzlich nur
die staatsrechtliche Beschwerde zulässig, soweit ein Rechtsanspruch auf die
Beiträge bestand (Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich,
Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007, Art. 83 N. 77). Gemäss
Bundesgerichts­gesetz ist nun die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
auf dem Gebiet der Staatsbeiträge zwar zulässig, sofern es sich – wie hier –
nicht um Subventionen handelt, auf die kein Anspruch besteht (Art. 82 in
Verbindung mit Art. 83 lit. k BGG). Dies führt aber nach dem
vorstehend Gesagten nicht zur (neuen) Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts
nach § 43 Abs. 2 VRG.
2.4
Für die vorliegende Streitigkeit ist
das Verwaltungsgericht somit nicht zuständig, weshalb auf die Beschwerde nicht
einzutreten ist. Bei diesem Ergebnis kann offen bleiben, ob ein
Rechtsschutzinteresse der Beschwerdeführerin zu bejahen wäre.
2.5
Das Sistierungsbegehren wird mit dem vorliegenden Entscheid gegenstandslos.
3.
Der angefochtene Entscheid hat irrtümlich
die Beschwerde beim Verwaltungsgericht als Rechtsmittel angegeben. Es rechtfertigt
sich, die Kosten auf die Gerichtskasse zu nehmen. Ausgangsgemäss ist der
Beschwerdeführerin keine Partei­entschädigung zuzusprechen (§ 17
Abs. 2 VRG).
Demgemäss beschliesst
die
Kammer
:
1.    Auf die
Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'100.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
diesen Beschluss kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der
Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an…