zh_verwaltungsgericht · VB.2008.00207 · 2008-05-26 · de

Verkehrsanordnungen | Temporäre Verkehrsanordnungen für die EURO 08 (Zwischenentscheid) (Die Stadt Zürich erhob Beschwerde gegen den Entscheid des Statthalteramts, das auf Rekurs von Gewerbetreibenden im Seefeld (Beschwerdegegnerschaft) einen Grossteil der temporären Verkehrsanordnungen des Polizeidepartements der Stadt Zürich für die Fussball-Europameisterschaft 2008 (EURO 08) aufhob; sie beantragt im Sinn einer vorsorglichen Massnahme ihre Ermächtigung zur Umsetzung der Verkehrsanordnungen.) Ein Endentscheid kommt heute aus prozessualen Gründen nicht in Betracht (E. 2). Vorsorgliche Massnahmen bzw. der Entzug der aufschiebenden Wirkung setzen einen besonderen Grund und eine Interessenabwägung voraus (E. 3). Ein besonderer Grund liegt im gewichtigen Interesse an einem Public Viewing im Stadtzentrum und an der Festlegung eines besonderen Verkehrsregimes zur Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit; zudem besteht zeitliche Dringlichkeit (E. 5.1). Angesichts des unmittelbar bevorstehenden Anlasses beschränkter Dauer nimmt der Entscheid über vorsorgliche Massnahmen den Endentscheid in der Sache praktisch vorweg (E. 6.2). Die Prozessaussichten der Beschwerdegegnerschaft sind vorab mit Bezug auf die Rekurslegitimation höchst zweifelhaft (E. 7). Die Beschwerdegegner sind kaum besonders betroffen; kein einziges Geschäft liegt direkt an einer mit absolutem Fahrverbot belegten Strasse (E. 7.3). Die Betroffenheit geht nicht weiter als diejenige Tausender von Anwohnern und Geschäftstreibenden in und um die Stadt Zürich (E. 7.4). Die Erfolgsaussichten der Beschwerdegegnerschaft sind auch bezüglich aller übrigen, für eine materielle Beurteilung relevanten Gesichtspunkte fraglich (E. 8): Die nur temporären Verkehrsanordnungen stützen sich auf eine hinreichende gesetzliche Grundlage (E. 8.1) und bedürfen keiner Umweltverträglichkeitsprüfung (E. 8.3). Die Strassensperrungen dienen der Trennung der Zuschauerströme vom motorisierten Verkehr und dürfen als grundsätzlich im öffentlichen Interesseliegend betrachtet werden (E. 8.4.2.2). An einem Public Viewing im Stadtzentrum besteht ein öffentliches Interesse (E. 8.4.2.3+4), ebenso an einer klaren Verkehrsregelung im Voraus (E. 8.4.2.5). Die Strassensperrungen sind zur Trennung der Zuschauermassen vom motorisierten Verkehr geeignet (E. 8.4.3). Sie sind sodann in sachlicher Hinsicht erforderlich; eine mildere Erfolg versprechende Massnahme ist nicht erkennbar (E. 8.4.4.1-3). In zeitlicher Hinsicht rechtfertigt sich jedoch eine Festlegung des Beginns der Fahrverbote auf 15 Uhr (7.-17. Juni; statt 14 Uhr) bzw. 18 Uhr (18.-29. Juni; statt 17 Uhr; E. 8.4.5.2+3). Das öffentliche Sicherheitsinteresse ist zweifellos grösser als das Interesse der Beschwerdegegner an einer uneingeschränkten Zufahrt zu ihren Geschäften. Der Zubringerdienst ist jederzeit möglich und das streitbetroffene Verkehrsregime befristet auf rund drei Wochen, weshalb es sich höchstens beschränkt auf den Geschäftsgang der Beschwerdegegner auswirken dürfte (E. 8.4.6.2).Teilweise Gutheissung des Begehrens um vorsorgliche Massnahmen

Zürich Verwaltungsgericht 26.05.2008 VB.2008.00207
Zurich Verwaltungsgericht 26.05.2008 VB.2008.00207
Zurigo Verwaltungsgericht 26.05.2008 VB.2008.00207

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2008.00207
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Geschäftsnummer:
VB.2008.00207
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 26.05.2008
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Verkehrsanordnungen
Temporäre Verkehrsanordnungen für die EURO 08 (Zwischenentscheid)
(Die Stadt Zürich erhob Beschwerde gegen den Entscheid des Statthalteramts, das auf Rekurs von Gewerbetreibenden im Seefeld (Beschwerdegegnerschaft) einen Grossteil der temporären Verkehrsanordnungen des Polizeidepartements der Stadt Zürich für die Fussball-Europameisterschaft 2008 (EURO 08) aufhob; sie beantragt im Sinn einer vorsorglichen Massnahme ihre Ermächtigung zur Umsetzung der Verkehrsanordnungen.)
Ein Endentscheid kommt heute aus prozessualen Gründen nicht in Betracht (E. 2).
Vorsorgliche Massnahmen bzw. der Entzug der aufschiebenden Wirkung setzen einen besonderen Grund und eine Interessenabwägung voraus (E. 3).
Ein besonderer Grund liegt im gewichtigen Interesse an einem Public Viewing im Stadtzentrum und an der Festlegung eines besonderen Verkehrsregimes zur Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit; zudem besteht zeitliche Dringlichkeit (E. 5.1).
Angesichts des unmittelbar bevorstehenden Anlasses beschränkter Dauer nimmt der Entscheid über vorsorgliche Massnahmen den Endentscheid in der Sache praktisch vorweg (E. 6.2).
Die Prozessaussichten der Beschwerdegegnerschaft sind vorab mit Bezug auf die Rekurslegitimation höchst zweifelhaft (E. 7). Die Beschwerdegegner sind kaum besonders betroffen; kein einziges Geschäft liegt direkt an einer mit absolutem Fahrverbot belegten Strasse (E. 7.3). Die Betroffenheit geht nicht weiter als diejenige Tausender von Anwohnern und Geschäftstreibenden in und um die Stadt Zürich (E. 7.4).
Die Erfolgsaussichten der Beschwerdegegnerschaft sind auch bezüglich aller übrigen, für eine materielle Beurteilung relevanten Gesichtspunkte fraglich (E. 8):
Die nur temporären Verkehrsanordnungen stützen sich auf eine hinreichende gesetzliche Grundlage (E. 8.1) und bedürfen keiner Umweltverträglichkeitsprüfung (E. 8.3).
Die Strassensperrungen dienen der Trennung der Zuschauerströme vom motorisierten Verkehr und dürfen als grundsätzlich im öffentlichen Interesse liegend betrachtet werden (E. 8.4.2.2). An einem Public Viewing im Stadtzentrum besteht ein öffentliches Interesse (E. 8.4.2.3+4), ebenso an einer klaren Verkehrsregelung im Voraus (E. 8.4.2.5). Die Strassensperrungen sind zur Trennung der Zuschauermassen vom motorisierten Verkehr geeignet (E. 8.4.3). Sie sind sodann in sachlicher Hinsicht erforderlich; eine mildere Erfolg versprechende Massnahme ist nicht erkennbar (E. 8.4.4.1-3). In zeitlicher Hinsicht rechtfertigt sich jedoch eine Festlegung des Beginns der Fahrverbote auf 15 Uhr (7.-17. Juni; statt 14 Uhr) bzw. 18 Uhr (18.-29. Juni; statt 17 Uhr; E. 8.4.5.2+3). Das öffentliche Sicherheitsinteresse ist zweifellos grösser als das Interesse der Beschwerdegegner an einer uneingeschränkten Zufahrt zu ihren Geschäften. Der Zubringerdienst ist jederzeit möglich und das streitbetroffene Verkehrsregime befristet auf rund drei Wochen, weshalb es sich höchstens beschränkt auf den Geschäftsgang der Beschwerdegegner auswirken dürfte (E. 8.4.6.2).
Teilweise Gutheissung des Begehrens um vorsorgliche Massnahmen
Stichworte:
AUFSCHIEBENDE WIRKUNG UND VORSORGLICHE MASSNAHMEN
BETROFFENHEIT
DRINGLICHKEIT
FAHRVERBOT
GESETZLICHE GRUNDLAGE
INTERESSENABWÄGUNG
ÖFFENTLICHES INTERESSE
POLIZEI-, SICHERHEITS- UND ORDNUNGSRECHT
REKURSLEGITIMATION
UVP-PFLICHT
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VERKEHRSANORDNUNG
ZWISCHENENTSCHEID
Rechtsnormen:
Art. 93 Abs. I lit. a BGG
Art. 27 BV
Art. 107 SSV
Art. 3 Abs. VI SVG
Art. 10a USG
§ 6 VRG
§ 21 lit. a VRG
§ 25 VRG
§ 55 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2008.00207
Beschluss
der 3. Kammer
vom
26. Mai 2008
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Ro­tach Tomschin,
Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer,
Gerichtssekretär Andreas Conne.
In Sachen
Stadt Zürich,
Beschwerdeführerin
,
gegen
18 Beschwerdegegner
alle vertreten durch
RA A,
Beschwerdegegnerschaft
,
betreffend
Verkehrsanordnungen.
Die Kammer zieht in Erwägung:
I.
Die Fussball-Europameisterschaft findet dieses Jahr
in der Schweiz und in Österreich statt. In der Stadt Zürich werden drei Erstrundenspiele
gespielt, nämlich am 9. Juni (Rumänien-Frankreich), am 13. Juni
(Italien-Rumänien) und am 17. Juni 2008 (Italien-Frankreich). Am 7. Februar
2007 genehmigte der Gemeinderat Zürich aufgrund eines Berichts und An­trags des
Stadtrats einen Betrag von insgesamt Fr. 18 Mio. für Planung, Organisation
und Durchführung der UEFA-Fussball-Europameisterschaft 2008 (fortan EURO 08) in
Zürich. Am 6. Dezember 2007 erliess die Vorsteherin des Polizeidepartements
der Stadt Zürich eine sehr detaillierte Verfügung betreffend tem­poräre
Verkehrsanordnungen zur Durchführung der EURO 08, publiziert im städtischen
Amtsblatt am 12. Dezember 2007. Zentraler Punkt darin ist – neben Anordnun­gen
rund um das Letzigrund-Stadion – die Fan-Meile, welche sich vom Central über
das Limmatquai weiter der Seepromenade entlang bis zum Tiefenbrunnen bzw. vom Bahnhof
Enge über den General Guisan-Quai und die Quai­brücke zum
Bellevue
hinzieht. Deren Zentrum liegt im Raum Sechseläuten­platz/Theaterplatz
und Utoquai (bis Kreuzstrasse) in Form einer sogenannten Public Viewing Arena
(oder Fan-Zone).
A.
Danach ist – im hier interessierenden Zusammenhang –
der Utoquai ab
Kreuzstrasse bis und mit Quaibrücke mit einem
zeitlich beschränkten Fahrverbot für die ganze Dauer der EURO 08 belegt, und
zwar wie folgt: Anlässlich der Eröffnungsfeier vom 6. Juni 2008 besteht
ein Fahrverbot von 16.00 bis 05.00 Uhr am folgenden Tag auf dem Utoquai, Teil­stück
Limmatquai bis Quaibrücke und ab 18.00 Uhr bis 05.00 Uhr am folgenden Tag auf
dem Teilstück Utoquai ab Kreuzstrasse bis Quaibrücke inkl. Quaibrücke. Auf dem
Teil­stück Utoquai ab Färberstrasse bis zur Kreuzstrasse besteht dannzumal
ebenfalls ein Fahrverbot ab 18.00 Uhr bis 05.00 Uhr am nächsten Tag, jedoch mit
erlaubtem Zubringer­dienst. Ein ebensolches besteht auf der Dufour- und
Seefeldstrasse jeweils für das Teil­stück ab Kreuz- bis Falkenstrasse, auf der
Mühlebachstrasse für das Teilstück Kreuz- bis Kreuzbühlstrasse und auf der
Kreuzbühlstrasse Teilstück Merkur- bis Mühlebachstrasse. Demzufolge ist der
Teil des Seefelds zwischen Kreuz- und Falkenstrasse mindestens für erlaubten
Zubringerdienst am Tag der Eröffnungsfeier immer zugänglich. Auf dem Thea­terplatz
und den umliegenden Strassen zwischen Theaterstrasse und Utoquai (ohne Falken­strasse)
besteht dagegen ab 26. Mai 06.00 Uhr, bis 11. Juli 2008, 18.00 Uhr,
ein absolutes Fahr- und Halteverbot.
B.
Rund um die Public Viewing-Zone besteht folgendes
Verkehrsregime:
vom 7. bis
17. Juni 2008 ist neben anderen der
Utoquai (ab Kreuzstrasse bis Limmatquai) jeweils von 14.00 Uhr bis 05.00 Uhr am
nächsten Tag gesperrt, ebenso die Quaibrücke, das Bellevue, die Münsterbrücke
und die Rathausbrücke. Im selben Umfang besteht eine Sperrung ab 18. bis
22. Juni 2008 jeweils von 17.00 Uhr bis 05.00 Uhr am nächsten Tag, ebenso
am 25., 26. und 29. Juni 2008. Unter ein Fahrverbot, allerdings mit
erlaubtem Zubringerdienst, jeweils ab 14.00 Uhr bis 05.00 Uhr am nächsten Tag,
fallen in der Zeit vom 7. bis 17. Juni 2008 die Bellerivestrasse Teilstück
Hornbach- bis Färberstrasse, der Utoquai Teilstück Färber- bis Kreuzstrasse,
die Dufour- und Seefeldstrasse, jeweils Teilstück Kreuz- bis Fal­kenstrasse,
die Kreuzbühlstrasse Teilstück Merkur- bis Mühlebachstrasse, und die Rämi­strasse
Teilstück Zeltweg bis Limmatquai, um die wichtigsten zu nennen. Dasselbe
Fahrverbot besteht vom 18. bis 22. Juni und am 25., 26. und 29. Juni 2008
jeweils von 17.00 bis 05.00 Uhr am folgenden Tag. Die meisten dieser Strassen
sind zudem während der erwähnten Sperrzeiten mit einem Halteverbot belegt.
Auf der Bellerivestrasse Teilstück Hornbach- bis zur
Kreuzstrasse ist eine Zufahrt auch während der Sperrzeiten möglich (Fahrverbot
mit erlaubtem Zubringerdienst) und damit auch in den stadtnahen Teil des
Seefeldquartiers ab Kreuzstrasse Richtung Bellevue über die Dufour-, Seefeld-
und Mühlebachstrasse. Hingegen ist eine Benützung dieser Strassen zur anschliessenden
Querung der Limmat nicht möglich. Der nicht ins Stadtzentrum fahrende Verkehr
wird vielmehr über die Hornbachstrasse (nahe Tiefenbrun­nen), Seefeld­strasse,
Höschgasse, Hammer- und Hegibachstrasse, schliesslich über die Berg- und Glad­bachstrasse
zum Rigiplatz und von da aus über die Hardbrücke geleitet (oder über die Du­fourstrasse
bis zur Kreuzstrasse, Klosbachstrasse und ebenfalls Bergstrasse). Etwa derselbe
Weg in ungekehrtem Sinn gilt für den motorisierten Individu­alverkehr vom
linken Seeufer, der über die Hardbrücke, Rigiplatz, Gladbach- und Berg­strasse
über die Hegibach- und Neumünsterstrasse schliesslich zur Höschgasse oder zur
Feldeggstrasse und damit ins (auch stadtnahe) Seefeldquartier geleitet wird.
C.
Gegen die Verfügung vom
6. Dezember liessen 18 Personen bzw. Geschäftsinhaber im Raum Seefeld und
dessen näherer Umgebung am 11. Januar 2008 Einsprache beim Stadt­rat von
Zürich erheben und die folgenden Anträge stellen
:
"1.   Die
Verkehrsanordnungen seien soweit aufzuheben, dass folgende Stras­senachsen
uneingeschränkt befahrbar sowie das Anhalten und Parkieren erlaubt bleiben:
Einerseits die Strassenachse Bellerive­strasse, Utoquai, Theaterplatz,
Quaibrücke, Bürkliplatz, General Gui­san-Strasse und anderseits die
Strassenachse Einbiegen ab Hottin­gerstrasse in die Rämistrasse, Rämistrasse,
Quaibrücke, General Gui­san-Quai.
2.    Die
Verkehrsanordungen betreffend die anderen Strassen, die mit dem Antrag Ziffer 1
in Zusammenhang stehen, wie die Dufour-, Seefeld-, Mühlebach-, Kreuzbühl- und
Falkenstrasse etc., und die nach Wegfall der Anordnungen von Ziffer 1 nicht
mehr sinnvoll sind, seien eben­falls aufzuheben.
3.    Das Verbot
der Parkierung auf und um den Theaterplatz sei vollumfäng­lich aufzuheben.
4.    Die
Vernehmlassungen, insbesondere jene des Polizeidepartements, seien den
Einsprechern zur Kenntnisnahme zuzustellen.
5.
Die Kosten des Einspracheverfahrens seien durch die
Stadt zu tragen."
Die Vorsteherin des Polizeidepartements liess sich
dazu am 4. Februar 2008 vernehmen und beantragte die vollumfängliche
Abweisung der Einsprache, soweit darauf einzutreten sei. Mit Beschluss vom 5. März
2008 wies der Stadtrat von Zürich die Einsprache ab, soweit er darauf eintrat.
Auf den Antrag 2 trat er infolge fehlender Legiti­mation nicht ein und entzog
einem allfälligen Rekurs die aufschiebende Wirkung.
D.
Der Stadtrat von Zürich hatte nach einem
Evaluationsverfahren, das verschiedene mög­liche Standorte für das sog.
"Public Viewing" umfasste (das gemeinschaftliche Mitver­folgen von
live übertragenen Sportveranstaltungen auf Grossbildleinwänden an öffent­lichen
Standorten; auch Fan-Fest oder Fan-Zone genannt), am 5. Dezember 2007
beschlossen, die UEFA-Fan-Zone (fortan Fan-Zone) auf dem Areal Sechseläutenplatz,
Utoquai und Seepromenade zu reali­sieren. Damit schuf der Stadtrat von Zürich
Platz für erwartete maximal 60'000 Zuschauende pro Tag. Die Fan-Zone soll an
den normalen Spieltagen von 15.00 bis 24.00 Uhr, an Tagen mit Fussballspielen
in Zürich von 15.00 bis 01.00 Uhr und ebenso von Donnerstag bis Samstag und am
Finale geöffnet sein. Insgesamt drei Grossleinwände im Gebiet der Fan-Zone über­tragen
jeweils die Fussballspiele, eine davon auf dem Utoquai Höhe Bernhardthea­ter
(Publikumsraum Utoquai), eine in der Ufer­zone des Zürichsees (Publikumsraum Seepromenade
bis Quaibrücke (total 40'000 Stehplätze), und eine beim Opernhaus (Publikumsraum
eine Tribüne für 2700 Personen am gegen das Bellevue ge­legenen Rand des
Sechseläutenplatzes sowie weitere 10'500 Stehplätze). Wesentlich für die Wahl
des Standorts der Fan-Zone waren die Um­stände, dass er mitten im Stadtzentrum
liegt, wohin ortsunkundige Fans erfahrungsgemäss strömen, dass er durch den
öffentlichen Verkehr optimal erschlossen ist (Hauptbahnhof, Bahnhof Enge,
Bahnhof Stadelhofen; Bellevue als Drehscheibe für Trams) und auch zu Fuss gut
erreicht werden kann. Weiter enthielt der Beschluss Grundsätze zur Sperrung
oder beschränkten Nutzung verschiedener Verkehrsachsen und Plätze. Dieser
Beschluss wurde nicht pub­liziert, hingegen den Medien kommuniziert. Er stellt
den Basis­beschluss dar für die von der Polizeivorsteherin erlassenen konkreten
Verkehrsanordnun­gen während der EURO 08 gemäss ihrer Verfügung vom 6. Dezember
2007 (vorn I.A). Die Besch­werde­gegnerschaft erhielt im Rahmen der
Akteneinsicht im Einspracheverfahren gegen die angeordneten
Verkehrsbeschränkungen Kenntnis vom Beschluss vom 5. Dezember 2007 und
erhob am 17. Januar 2008 dagegen Rekurs und Aufsichtsbeschwer­de beim
Bezirksrat Zürich mit dem Antrag, der angefochtene Entscheid sei aufzu­heben.
Eventualiter stellte sie dieselben Anträge wie schon im Einspracheverfahren.
Mit Beschluss vom 30. April 2008 trat der Bezirksrat auf den Rekurs nicht
ein und gab der Aufsichtsbeschwerde keine Folge. Zur Begründung des
Nichteintretensbeschlusses erwog er, beim Stadtratsbeschluss vom 5. Dezember
2007 handle es sich um einen verwaltungsinternen Akt, dem bezüglich der
Verkehrsanordnun­gen keine direkte Aussenwirkung zukomme; aus der Nichtanfecht­barkeit
dieses Beschlus­ses erwachse den Rekurrenten auch kein Nachteil, da sie die
gestützt darauf ergangenen Verkehrsanordnungen angefochten hätten.
II.
Gegen
den die Einsprache betreffend die temporären Verkehrsanordnungen abweisenden
Stadtratsbeschluss vom 5. März 2008 (vorn I.C) liessen die Einsprechenden
am 7. April 2008 Rekurs beim Statthalteramt des Bezirks Zürich erheben und
dieselben ersten drei Anträge wie im Einspracheverfahren stellen, die sich nun
allerdings auf die Aufhebung des angefochtenen Stadtratsentscheids vom 5. März
2008 bezogen. Eventu­aliter beantragten sie, es seien die Verkehrsbeschränkungen
gemäss den Anträgen 1–3 aufzuheben mit Aus­nahme an den Spieltagen in Zürich
(9., 13. und 17. Juni 2008; vorn I). Schliesslich ver­langten sie, der
Entzug der aufschiebenden Wirkung sei aufzuheben und dem Rekurs sei die
aufschiebende Wirkung zuzuerkennen. Am 22. April 2008 erstattete die Stadt
Zürich die Rekursantwort und beantragte, es sei vorab der Antrag auf Wiederher­stellung
der auf­schiebenden Wirkung des Rekurses abzuweisen, es sei der Rekurs abzu­weisen,
soweit darauf einzutreten sei, und einer allfälligen Beschwerde (gegen den Re­kursentscheid)
die aufschiebende Wirkung zu entziehen. Mit Verfügung vom 8. Mai 2008
hiess das Statthal­teramt den Rekurs vom 7. April 2008 gut, soweit es
darauf eintrat. Das Nichteintreten be­zog sich auf Rekursantrag 3 (Verbot der
Parkierung auf dem und um den Theaterplatz), einerseits mangels genügender
Begründung und anderseits, weil den Rekurrenten die Le­gitimation zur
Anfechtung des Standorts der Fan-Zone und des dafür notwendigen freizu­haltenden
Platzes fehle. Entsprechend seinem den Rekurs gut­heissenden Entscheid hob das
Statthalteramt den Beschluss des Stadtrats vom 5. März 2008 und die
Verfügung der Vor­steherin des Polizeidepartements vom 6. Dezember 2007
bezüglich der vom 6. bis 30. Juni 2008 im Hinblick auf die EURO 08
verfügten tem­porären Verkehrsanordnungen auf. Einer allfälligen Beschwerde
gegen diesen Entscheid entzog es sodann die aufschiebende Wirkung. Die
Verfahrenskosten auferlegte es der Stadt Zürich und verpflichtete sie zu einer
Entschädigung an die Gegenpartei.
III.
Dagegen erhob die Stadt Zürich am 14. Mai
2008 (gleichentags überbracht) Beschwerde am Verwaltungsgericht und stellte die
folgenden Anträge:
"1.   Es sei
die Verfügung des Statthalters des Bezirks Zürich vom 8. Mai 2008
aufzuheben, und es seien der Beschluss des Stadtrats, StRB 212 vom 5. März
2008 , sowie die Verfügung der Vorsteherin des Polizei­departements vom 6. Dezember
2007 zu bestätigen, mit welcher für die Durchführung der Endrundenspiele der
Fussballeuropameister­schaft EURO 2008 bzw. den begleitenden
Fan-Veranstaltungen und dem damit zu erwartenden Publikumsaufkommen vom 6. bis
30. Juni 2008 temporäre verkehrspolizeiliche Anordnungen erlassen wurden.
2.   Für den
Fall, dass ein materieller Entscheid vor Beginn des Grossanlas­ses am 6. Juni
2008 nicht möglich ist, sei im Sinne einer vorsorglichen Massnahme die
Umsetzung des von der Stadt erarbeiteten und im Städtischen Amtsblatt vom 12. Dezember
2007 publizierten Verkehrskonzepts zur Durchführung der EURO 2008 anzuordnen.
Eventualiter
sei die Stadt Zürich im Sinne einer vorsorglichen Mass­nahme zu ermächtigen,
das erarbeitete und am 12. Dezember 2007 im Städtischen Amtsblatt
publizierte Verkehrskonzept zur Durchführung der EURO 2008 umzusetzen.
3.   In jedem
Fall sei im Sinne einer Sofortmassnahme Ziffer 1 des Dispositivs der Verfügung
des Statthalters zu korrigieren: ein Teil der Verfügung der Vorsteherin des
Polizeidepartements vom 6. Dezember 2007 wurde gar nicht angefochten und ist
somit in Rechtskraft er­wachsen, kann also nicht vom Statthalter aufgehoben
werden. Zudem hat der Statthalter den Rekurrenten die Legitimation bezüglich
Ziffer 3 ihres Begehrens (Aufhebung des Parkverbots auf dem Theaterplatz)
abgesprochen; somit steht auch dieser Teil der Verfügung der Polizei­vorsteherin
vom 6. Dezember 2007 nicht zur Disposition.
4.    Unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwer­degegner."
Den
Beschwerdegegnern wurde mit Präsidialverfügung vom 14. Mai 2008 eine Frist
von fünf Tagen angesetzt, um zu den Begehren Ziff. 2 und 3 der Beschwerdeführerin
Stellung zu nehmen, und eine Frist von zehn Tagen, um die Beschwerde zu
beantworten (Prot. S. 3). Die Beschwerdegegnerschaft nahm mit Eingabe vom
20. Mai 2008 zu den Be­schwerdebegehren 2 und 3 Stellung.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Das
Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2
des Verwal­tungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung
der vorliegenden Beschwerde zuständig (vgl. auch § 43 Abs. 3 VRG). Da
auch die übrigen Prozessvoraus­setzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
Der
Stadtrat hat in seinem die Einsprache der heutigen Beschwerdegegnerschaft im We­sentlichen
abweisenden Einspracheentscheid vom 5. März 2008 einem allfälligen Rekurs
die aufschiebende Wirkung entzogen. Das Statthalteramt hat in seinem den Rekurs
der Beschwerdegegnerschaft im Wesentlichen gutheissenden Rekursentscheid vom 8. Mai
2008 einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung gestützt auf § 55
Abs. 1 VRG wegen zeitlicher Dringlichkeit entzogen. Für den Fall, dass ein
Entscheid vor Beginn des Grossanlasses am 6. Juni 2008 nicht möglich sei,
beantragt die Beschwerdeführerin dem Verwaltungsgericht, die Umsetzung des
streitbetroffenen Verkehrskonzepts zur Durchführung der EURO 08 im Sinn einer
vorsorglichen Massnahme anzuordnen; eventu­aliter sei im Sinn einer solchen
Massnahme die Beschwerdeführerin zur Umsetzung des Verkehrskonzepts zu
ermächtigen (Beschwerdebegehren 2).
Ein
Endentscheid, wie ihn die Beschwerdeführerin mit ihrem Begehren 1 anstrebt,
kommt im heutigen Zeitpunkt aus prozessualen Gründen wegen der noch laufenden
Fristen nicht in Betracht. Es ist daher heute ein Zwischenentscheid über das
Beschwerdebegehren 2 zu treffen. Das Begehren 3 der Beschwerdeführerin wird,
wie sich aus den folgenden Er­wägungen ergibt, mit dem heutigen
Zwischenentscheid über das Beschwerdebegehren 2 gegenstandslos.
3.
Gemäss
§ 6 VRG trifft die Verwaltungsbehörde die nötigen vorsorglichen Massnahmen,
wozu bei Kollegialbehörden in dringlichen Fällen der Vorsitzende ermächtigt
ist. Diese Bestimmung gilt auch für die Rekursinstanz sowie kraft der Verweisung
von § 70 VRG für das Verwaltungsgericht. Nach § 25 VRG kommen dem
Lauf der Rekursfrist und der Ein­reichung des Rekurses aufschiebende Wirkung
zu, wenn nicht mit der angefochtenen Anordnung aus besonderen Gründen etwas anderes
bestimmt wurde (Abs. 1). Die Re­kursinstanz kann eine gegenteilige Verfügung
treffen (Abs. 2). In gleicher Weise kommt gemäss § 55 VRG dem Lauf
der Beschwerdefrist und der Einreichung der Beschwerde aufschiebende Wirkung
zu, wenn mit dem angefochtenen Rekursentscheid nicht aus be­sonderen Gründen
etwas anderes bestimmt wurde (Abs. 1). Das Verwaltungsgericht oder dessen
Vorsitzender kann eine gegenteilige Verfügung treffen (Abs. 2).
Vorsorgliche Massnahmen bilden im Hinblick
auf einen umfassenden und effektiven Rechtsschutz ein Mittel, um die
Wirksamkeit des nachfolgend zu erlassenden Entscheids in der Hauptsache
sicherzustellen, indem sie die Schaffung vollendeter Tatsachen vor Erlass einer
Anordnung oder (in einem Rechtsmittelverfahren) vor Fällung des Endentscheids
verhindern und so die Überprüfung von Rechtsverhältnissen sichern. Sie können
auch der vorläufigen Sicherung des Streitgegenstands dienen (Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 6 N. 5 f.). Wie die vorsorglichen
Massnahmen dient auch die aufschiebende Wir­kung eines Rechtsmittels dem
einstweiligen Rechtsschutz. Sie ist wie dargelegt unter Vor­behalt einer
ausdrücklichen gegenteiligen Anordnung von Gesetzes wegen vorgesehen. Anordnungen
über den Entzug oder die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung werden
denn auch als besondere Erscheinungsform vorsorglicher Massnahmen betrachtet.
Die Abgrenzung zu den vorsorglichen Massnahmen im engeren Sinn fällt nicht
immer leicht. Letztere fallen dort in Betracht, wo der angestrebte vorläufige
Rechtsschutz nicht mit dem Entzug bzw. der Wiederherstellung der aufschiebenden
Wirkung erreicht werden kann (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 6 N. 3, § 25
N. 3). Sowohl vorsorgliche Massnahmen im engeren Sinn wie auch Anordnungen über
den Entzug bzw. die Wiederherstellung der auf­schiebenden Wirkung setzen
voraus, dass für eine solche Massnahme ein besonderer Grund (Vermeidung eines
sonst befürchteten schweren Nachteils) vorliegt; bejahendenfalls ist zudem eine
Interessenabwägung erforderlich: Die Nachteile, die mit dem Erlass der Massnahme
abgewendet werden sollen, müssen gewichtiger als die für die Gegenpartei infolge
einer solchen Massnahme zu befürchtenden Nachteile sein (Kölz/Bosshart/Röhl, § 6
N. 9 f. § 25 N. 13 f.;
Thomas Merkli/Arthur
Aeschlimann/Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege
im Kanton Bern, Bern 1997
, Art. 68 N. 16). Dabei dürfen auch die
Prozessaussichten miterwogen werden, sofern sie – im Rahmen der naturgemäss nur
provisorisch und summarisch möglichen Beurteilung – klar zu Tage treten (vgl.
Kölz/Bosshart/Röhl, § 6 N. 37).
Besondere Gründe sind
bedeutende und dringliche öffentliche und/oder private
Anliegen, die den Interessen an einem Aufschub der Wirksamkeit einer Anordnung
bis zur endgülti­gen Klärung der Rechtslage vorgehen (Merkli/Aeschlimann/Herzog,
Art. 68 N. 16). An die in §§ 25 und 55 VRG aufgeführten
besonderen Gründe sind relativ hohe Anforderungen zu stellen. Es muss sich um
besonders qualifizierte und zwingende Gründe handeln, ohne dass allerdings ganz
ausserordentliche Umstände vorliegen müssten. Es ist erforderlich, dass ein schwerer
Nachteil droht, wenn die aufschiebende Wirkung nicht entzogen wird. Dieser kann
– sofern es um die Wirksamkeit bzw. Vollstreckbarkeit einer Anordnung geht, wel­che
sich benachteiligt fühlende Anwohner zum Rekurs veranlasst hat – etwa in einer
zeit­lich unmittelbar bevorstehenden oder inhaltlich schweren Bedrohung
bedeutender Polizei­güter bestehen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 25 N. 13 mit
Hinweisen). Als geschützte Polizeigü­ter gelten allgemein die öffentliche
Ordnung, aber auch die Rechtsgüter der Einzelnen wie Leben, Gesundheit, körperliche
Unversehrtheit, Freiheit und Eigentum (vgl. etwa Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich 2006, Rz.
2433 ff.). Umgekehrt kann ein Nachteil, der allenfalls die Wiederherstellung
der ent­zogenen aufschiebenden Wirkung zu rechtfertigen vermag, etwa in einer
zeitlich unmittel­bar bevorstehenden oder inhaltlich schweren Beeinträchtigung
privater Interessen von Anwohnern liegen.
4.
Das
Begehren der Beschwerdeführerin um Umsetzung des streitbetroffenen Verkehrskon­zepts
im Sinn einer vorsorglichen Massnahme (das heisst während der Dauer des
jetzigen Beschwerdeverfahrens) zielt darauf ab, den im
Einspracheentscheid
angeordneten Entzug der aufschiebenden Wirkung eines allfälligen
Rekurses
wiederherzustellen; die anbegehrte vorsorgliche Massnahme deckt sich in ihrer
Tragweite mit dem Zustand, welcher durch den damals verfügten Entzug der
aufschiebenden Wirkung geschaffen worden ist. Da für vorsorgliche Massnahmen im
engeren Sinn und für Anordnungen über den Entzug bzw. die Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung dieselben Kriterien massgebend sind (vgl. E. 3), ist es
letztlich unerheblich, ob hier von einem Begehren um Erlass einer vor­sorglichen
Massnahme (im engeren Sinn) oder von einem solchen um Bestätigung des im
Einspracheentscheid verfügten Entzugs der aufschiebenden Wirkung ausgegangen
wird.
5.
5.1
Im Lichte der dargelegten Grundsätze ist demnach
bei der Beurteilung des Beschwer­debegehrens 2 vorab danach zu fragen, ob
besondere
Gründe
für den von der Beschwerde­führerin in Dispositiv Ziffer 5 des
Einspracheentscheids angeordneten Entzug der auf­schiebenden Wirkung eines
Rekurses vorlagen. (Diese Frage musste im Rekursverfahren nicht beantwortet
werden, weil das Statthalteramt keinen Zwischenentscheid über das Be­gehren der
heutigen Beschwerdegegner um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres
Rekurses, sondern direkt einen Endentscheid in der Sache fällte. Wie ange­merkt
werden kann, ist die zu dieser Frage im Sinn eines obiter dictum gleichwohl
ergan­gene Erwägung 7 des Rekursentscheids widersprüchlich; denn damit wird
erst nach ergan­genem Sachentscheid rückblickend eine Erfolgsprognose
vorgenommen, wie sie im Rah­men eines Zwischenentscheids vor Fällung des
Sachentscheids hätte vorgenommen werden können.)
Die Beschwerdeführerin
hat im Einspracheentscheid (E. 8) plausibel dargelegt, dass ge­wichtige Gründe
für einen Entzug der aufschiebenden Wirkung eines allfälligen Rekurses
vorlagen. Es besteht ein gewichtiges Interesse an der Bereitstellung einer
Fläche für das Public Viewing anlässlich der EURO 08, und zwar in einem für Zuschauerkapazität
und Infrastruktur geeigneten Rahmen in der Innenstadt in Seenähe. Zu diesem
Schluss ist im Übrigen auch der Bezirksrat bei der Behandlung der Aufsichtsbeschwerde
der heutigen Beschwerdegegnerschaft gegen den Stadtratsbeschluss vom 5. Dezember
2007 gelangt (vgl. E. 3.4 des Bezirksratsbeschlusses vom 30. April 2008).
Daraus folgt unter dem Ge­sichtswinkel der öffentlichen Sicherheit auch ein
gewichtiges öffentliches Interesse an der Festlegung eines besonderen
Verkehrsregimes. Sodann bestand im Zeitpunkt des Einspra­cheentscheids am 5. März
2008 eine zeitliche Dringlichkeit dafür, die sofortige Vollstreck­barkeit des
Verkehrsregimes anzuordnen. Diese Dringlichkeit hat sich in der Zwischenzeit –
im jetzigen Beschwerdeverfahren – noch erhöht. Auf den Einwand der
Beschwerdegeg­nerschaft, die Beschwerdeführerin habe die zeitliche
Dringlichkeit selber zu vertreten, ist im Rahmen der nachfolgenden
Interessenabwägung einzugehen (E. 6).
5.2
Sodann ist zu prüfen, ob besondere Gründe dem
Entzug der aufschiebenden Wirkung des Rekurses von vornherein entgegenstanden
bzw. der nunmehr als vorsorgliche Mass­nahme verlangten sofortigen Wirksamkeit
der Verkehrsanordnungen von vornherein ent­gegenstehen.
Die
Beschwerdegegnerschaft wandte im Rekurs gegen den im Einspracheentscheid ange­ordneten
Entzug der aufschiebenden Wirkung ein, der stadträtliche Beschluss vom 5. Dezember
2007, welcher die Grundlage der am 6. Dezember 2007 erlassenen Verkehrs­anordnungen
bilde, sei bis heute nicht in Rechtskraft erwachsen; schon dieser Umstand stehe
einer sofortigen Vollstreckbarkeit der Verkehrsanordnungen entgegen. Der Bezirks­rat
Zürich ist auf den gegen diesen Stadtratsbeschluss erhobenen Rekurs der
heutigen Be­schwerdegegnerschaft mit der Begründung nicht eingetreten, es
handle sich dabei um einen verwaltungsinternen Akt, der keinem ordentlichen
Rechtsmittel unterliege; anfechtbar sei lediglich die Verfügung des Polizeidepartements
vom 6. Dezember, mit welcher der Stadt­ratsbeschluss umgesetzt worden sei.
Für diese Auffassung sprechen gute Gründe (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 59
und 62; RB 1962 Nr. 34). Ob der bezirksrätliche Nicht­eintretensbeschluss vom
30. April 2008, der heute noch nicht rechtskräftig ist, rechtmässig sei,
braucht im jetzigen Verfahren jedoch nicht abschliessend beurteilt zu werden.
Mit ei­nem Zwischenentscheid über die sofortige Wirksamkeit der streitbetroffenen
Verkehrsan­ordnungen braucht jedenfalls im vorliegenden Verfahren nicht
zugewartet zu werden:
Geht
man mit dem Bezirksrat vom fehlenden Verfügungscharakter und dementsprechend
der fehlenden Anfechtbarkeit des Stadtratsbeschlusses vom 5. Dezember 2007
aus, so ist dieser Beschluss im vorliegenden Verfahren für das Verwaltungsgericht
nicht bindend bzw. akzessorisch überprüfbar (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N.
60). Akzessorisch zu über­prüfen ist der Beschluss allerdings nur insoweit, als
die dortigen Festlegungen in direktem Zusammenhang mit den hier streitigen
Verkehrsanordnungen stehen. Das trifft insbeson­dere bezüglich der Wahl des
Standortes der Fan-Zone, der räumlichen Abgrenzung der Fan-Meile sowie der
Sperrung des Verkehrs auf der Bellerivestrasse und dem General-Guisan-Quai zu.
Soweit die Beschwerdegegnerschaft in den Ziffern 2–5 ihrer Stellung­nahme vom
20. Mai 2008 Einwendungen erhebt, welche in keinem oder keinem direkten
Zusammenhang mit den streitbetroffenen Verkehrsanordnungen im Departementsbeschluss
vom 6. Dezember 2007 beziehungsweise den diesbezüglichen Vorgaben des
Stadtrats­beschlusses vom 5. Dezember 2007 stehen, muss darauf im
vorliegenden Verfahren nicht eingegangen werden. Fehlgeht der Einwand, den
Verkehrsanordnungen mangle, sofern der Stadtratsbeschluss vom 5. Dezember
2007 mit dem Bezirksrat als verwaltungsinterner Akt gewürdigt werde, die
erforderliche Grundlage in einem übergeordneten Beschluss. Die Vorsteherin des
Polizeidepartements war in eigener Kompetenz zum Erlass dieser
Verkehrsanordnungen befugt (vgl. Art. 3 der städtischen Signalisationsvorschriften
vom 5. Juni 1981/13. April 1988).
Würde
es sich beim Stadtratsbeschluss vom 5. Dezember 2007 um eine anfechtbare
Anordnung handeln, kann dieser im jetzigen Verfahren
im Rahmen einer
vorsorglichen Massnahme
unabhängig davon überprüft werden, ob der bezirksrätliche
Nichteintre­tensentscheid unangefochten in Rechtskraft erwachsen wird. Auch
unter dieser Annahme ist der Stadtratsbeschluss indessen nur insoweit zu
überprüfen, als die dortigen Festlegun­gen in direktem Zusammenhang mit den
hier streitigen Verkehrsanordnungen stehen.
6.
Im
Rahmen der erforderlichen
Interessenabwägung
bleibt zu prüfen, ob die
Nachteile, die mit der sofortigen Vollstreckbarkeit des streitbetroffenen Verkehrsregimes
abgewendet werden sollen, gewichtiger als die für die Gegenpartei ohne eine
solche Massnahme zu befürchtenden Nachteile sind.
6.1
Die Beschwerdegegnerschaft wendet vorab ein, die
Beschwerdeführerin habe die für eine sofortige Vollstreckbarkeit geltend
gemachte zeitliche Dringlichkeit selber ver­schuldet, indem das
Polizeidepartement die Verkehrsanordnungen erst im Dezember 2007 angeordnet und
publiziert habe. Dieses Argument hat unter anderem auch das Statthal­teramt
angeführt, um die sofortige Wirksamkeit des Rekursentscheids zu begründen. Die
Beschwerdeführerin machte diesbezüglich geltend, sie habe mit der
Standortevaluation bereits im November 2006 begonnen; für die definitive
Festlegung des Verkehrskonzepts habe sie die Spielauslosung am 2. Dezember
2007 abwarten müssen. Bei der Behandlung der Aufsichtsbeschwerde der heutigen
Beschwerdegegnerschaft gegen den Stadtrats­beschluss vom 5. Dezember 2007
hat der Bezirksrat Zürich diesen Einwand als wenig plausibel gewürdigt; der
Entscheid über die Verkehrsanordnungen hätte zumindest einige Monate früher ergehen
können (vgl. E. 3.3. des Bezirksratsbeschlusses vom 30. April 2008). Ob
der Beschwerdeführerin eine frühere Planung und Festlegung des streit­betroffenen
Verkehrsregimes möglich gewesen wäre, muss hier nicht näher abgeklärt wer­den.
Selbst wenn man mit dem Bezirksrat davon ausgeht, die Verkehrsanordnungen
hätten einige Monate früher angeordnet werden können, kann darin nicht ein
schwer­wiegendes Versäumnis erblickt werden, das die sofortige Wirksamkeit des
streit­betroffenen Verkehrsregimes bzw. die Anordnung einer entsprechenden
vorsorglichen Massnahme im jetzigen Beschwerdeverfahren von vornherein als
ungerechtfertigt er­scheinen liesse bzw. eine weitergehende Interessenabwägung
ausschlösse.
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, ohne zeitgerechte Umsetzung des Verkehrskon­zepts
drohe ein eigentliches Verkehrschaos während der Dauer der Grossveranstaltung.
Dieses für eine vorsorgliche Massnahme vorgebrachte Argument deckt sich im We­sentlichen
mit der Argumentation, welche die Beschwerdeführerin unter dem Titel "Not­wendigkeit
der Verkehrsanordnungen" zur Begründung des beantragten Endentscheids
vorbringt (vgl. dazu auch nachstehend E. 6.2). Diese Risikobeurteilung ist im
Rahmen der dem Verwaltungsgericht zustehenden Rechtskontrolle nicht zu
beanstanden, zumal der kommunalen Behörde bei der Beurteilung von Fragen der
Verkehrsführung und Verkehrssicherheit ein erheblicher fachtechnischer
Beurteilungsspielraum zukommt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 94). Das
schliesst indessen bei Prüfung der Verhältnismäs­sigkeit richterliche
Korrekturen am streitbetroffenen Verkehrsregime im Einzelnen nicht aus.
6.2
Angesichts des zeitlich unmittelbar bevorstehenden
Anlasses, dem das geänderte Verkehrsregime dienen soll, sowie der beschränkten
Dauer dieses Anlasses nimmt der Entscheid über die verlangte vorsorgliche
Massnahme allerdings den Endentscheid in der Sache praktisch vorweg. Die
weitere Interessenabwägung deckt sich somit weitgehend mit jener, die auch in
einem allfälligen Endentscheid in der Sache selbst vorzunehmen sein wird. Zudem
kommt der Erfolgsprognose als Element der Beurteilung erhöhte Bedeutung zu.
7.
Die Prozessaussichten der
Beschwerdegegnerschaft sind vorab mit Bezug auf die
Rekurs­legitimation
höchst zweifelhaft.
7.1
Die Beschwerdegegner haben im Einspracheverfahren
dargelegt, welche Betriebe sie im einzelnen führen und inwiefern sie für diese
Betriebe auf eine Zugänglichkeit mittels Privatverkehr für Auslieferung,
Kunden, Personal, Besucher etc. angewiesen seien. Diese Nutzung werde durch die
Fahrverbote erheblich erschwert, da die vorgesehene Umfah­rungsroute auf den
ohnehin stark belasteten Umfahrungsstrassen zusammenbrechen werde. Einzelne
Einsprecher, deren Lokale an Strassen lägen, für welche ein Fahrverbot mit er­laubtem
Zubringerdienst gelten solle, seien besonders betroffen, da diese Beschränkung
die Anzahl zufälliger Kunden erheblich vermindere.
Im
Einspracheentscheid vom 5. März 2008 erwog der Stadtrat, die
Einsprechenden, welche in der näheren Umgebung der vom Fahrverbot betroffenen
Strassenzüge und dem Theater­platz gewerblich tätig seien, würden von den
Fahrverboten und dem Parkierungsverbot auf dem Theaterplatz zwar grundsätzlich
betroffen. Unter Hinweis auf die massgebende Rechtsprechung bemängelte der
Stadtrat aber, dass die Einsprechenden ihre besondere Betroffenheit nicht
einmal ansatzweise mit Belegen untermauert oder quantifiziert hätten. Es sei
daher fraglich, ob das erforderliche Mass an Betroffenheit überhaupt erreicht
sei. Da die Berechtigung einzelner Einsprecher jedoch nicht ausgeschlossen
werden könne, sei die Legitimation im Sinne der grosszügigen Praxis der
städtischen Behörden zuzugestehen und eine materielle Prüfung vorzunehmen. Soweit
sich die Einsprecher gegen die temporären Fahrverbote mit Zubringerdienst
stellten, fehle ihnen hingegen die Legitimation.
Im
Rekursverfahren wiederholten die Beschwerdegegner ihre Darlegungen zur Legitima­tion.
Zusätzlich brachten sie vor, der Zubringervorbehalt komme einem Totalfahrverbot
gleich, weil die Umfahrungsroute fünf- bis sechsmal länger als die Normalroute
sei und ohnehin überlastet sein werde. Es könne ihnen nicht zugemutet werden,
im Voraus de­tailliert nachzuweisen, welche Mitarbeiter wegen der
Strassensperren an ihrer Arbeit ge­hindert und wie viele Kunden ausbleiben
werden. Die Polizeivorsteherin wies in ihrer Vernehmlassung darauf hin, dass
keiner der Rekurrenten seinen Sitz oder Geschäftsraum an einem gesperrten
Strassenzug habe. Der Ziel- und Quellverkehr zu den Geschäften der
Rekurrierenden werde nicht beeinträchtigt; die Zubringerdienstregelung sei
speziell zum Schutz des Quartiers vor Transitverkehr getroffen worden. Da die
Verkehrs­anordnungen nur rund drei Wochen und während der späten Nachmittag-
und Abendstun­den gelten würden, sei daher fraglich, ob die notwendige
Intensität einer Beeinträchtigung vorliege. Im Rekursentscheid kam der
Statthalter ohne eine weitere Auseinandersetzung mit der Rechtsprechung zur
Legitimation zum Schluss, die Rekurren­ten hätten genügend substan­ziiert, dass
sie von den Verkehrsanordnungen in besonderer Weise betroffen seien.
7.2
Bei der Anfechtung von Verkehrsanordnungen stellt die Praxis
allgemein relativ hohe Anforderungen an die Rekursberechtigung von Anwohnern
oder Strassenbenützern. So hat das Verwaltungsgericht bereits mehrfach entschieden,
dass die blosse regelmässige Stras­senbenützung noch keine besonders nahe
Beziehung zum Streitgegenstand schaffe. Mit der Rekurszulassung aller
Verkehrsteilnehmer, die eine bestimmte Strasse häufig benützen würden, stünde
das Rechtsmittel gerade bei wichtigeren Strassenachsen einer nicht ein­grenzbaren
Menge von Bewohnern bzw. Pendlern aus der Agglomeration zur Verfügung und käme
damit einer unzulässigen Popularbeschwerde gleich (RB 2003 Nr. 13, RB 2004 Nr.
3 = BEZ 2004 Nr. 29). Geringfügige Nachteile bezüglich der Erschliessung der ei­genen
Liegenschaft berechtigten nicht zur Anfechtung einer Strassenaufhebung (RB 2004
Nr. 3 = BEZ 2004 Nr. 29). Auch die Einführung einer
Tempo-30-Zone bewirke für die motorisierten Verkehrsteilnehmer einen derart
geringfügigen Nachteil, dass die Anfech­tungsbefugnis selbst bei regelmässiger
Benutzung der betroffenen Strasse zu verneinen sei (RB 2005 Nr. 9 =
ZBl 2005 S. 597 = BEZ 2005 Nr. 38). Das steht im Einklang
mit der Rechtsprechung des Bundesgerichts, welches die Beschwerdebefugnis zur
Anfechtung von Strassenkorrektionsmassnahmen nur einräumt, wenn eine deutlich
wahrnehmbare Beein­trächtigung in speziellen, klar fassbaren Interessen gegeben
war. Eine blosse Erschwerung der Befahrung des Strassennetzes, wie sie jeder
Strassenbenützer im Rahmen des Ge­meingebrauchs in Kauf nehmen müsse, genüge
nicht (BGE 113 Ia 426 E. 3). Zu bejahen ist die spezifische
Betroffenheit
hingegen dann, wenn eine Verkehrsanordnung
die Zufahrt zu einer Liegenschaft erheblich erschwert, weil eine Strasse aufgehoben
oder mit einem Fahr­verbot belegt wird (vgl. BGr, 23. Mai 2006, 2A.23/2006,
E. 2.2, www.bger.ch; BGr, 14. Oktober 1994, 2P.109/1994, E. 3b, publ. in:
ZBI 96/1995 S. 508). Auch Beschränkun­gen des Parkierens oder die Aufhebung von
Parkplätzen können eine spezifische Betrof­fenheit bewirken, wenn dadurch die
Nutzung einer Liegenschaft verunmöglicht oder er­heblich erschwert wird. Dies
ist jedoch etwa dann nicht der Fall, wenn in der Umgebung eines Geschäftes bloss
vier von insgesamt über 60 Parkplätzen aufgehoben werden (vgl. BGr, 14. August
2007, 2A.115/2007, E. 3, www.bger.ch).
Die
Sachumstände, welche die Legitimation begründen, sind von den Betroffenen vor
erster Rechtsmittelinstanz darzulegen; in einem oberen Rechtsmittelverfahren
kann dies nicht nachgeholt werden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 29 ff).
7.3
Was die Beschwerdegegner zur Begründung ihrer
Legitimation im Einsprache- und im Rekursverfahren vorbrachten, ist kaum
geeignet, eine spezifische Betroffenheit im Sinne der dargelegten
Rechtsprechung zu begründen. Aufgrund ihrer Angaben liegt keine einzige der
betroffenen Geschäftslokalitäten direkt an einer mit absolutem Fahrverbot
belegten Strasse. Einzelne der angegebenen Geschäftsadressen liegen in anderen
Stadtteilen (Be­schwerdegegner 15 und 16) oder jedenfalls beträchtlich entfernt
von der Fan-Meile und der Public Viewing-Zone und ausserhalb des von den
Verkehrsbeschränkungen betroffenen Bereichs (Beschwerdegegner 7 bis 10 und 14).
Die Lokalitäten in der unmittelbaren Um­gebung des Theaterplatzes, d.h. die
Geschäfte der Beschwerdegegner 1 bis 4, 6, 13 und 17, sind entweder gar keiner
Verkehrsbeschränkung unterworfen (Beschwerdegegner 13 an der Othmarstrasse)
oder bleiben dank der Zubringerdienstregelung während der ganzen Zeit der EURO
08 für Lieferanten, Kunden, Besucher und Personal zugänglich (Be­schwerdegegner
1 bis 4, 6 und 17 an der Seefeldstrasse, der Seehofstrasse und der Kreuz­bühlstrasse).
Auch der Zugang zu der etwas weiter entfernten Liegenschaft der Beschwer­degegnerin
5 an der Bellerivestrasse bleibt wegen der Zubringerdienstregelung vollum­fänglich
erhalten. Die Strassen zu den Grundstücken der Beschwerdegegner 11 (Zeltweg),
12 (Florastrasse) und 18 (Merkurstrasse), welche auch noch im (weiteren)
Einzugsgebiet der ganzen Regelung liegen, fallen ohnehin nicht unter die
angefochtenen Verkehrsanord­nungen.
Was
die Beschwerdegegner zur Einbusse wegen Verminderung zufälliger (Transit)Kunden
vorbringen, ist nicht nachvollziehbar. Soweit Verkaufslokale mit alltäglichen
Konsum­gütern wie Confiserie, Detailhandel, Kosmetik, Blumen und Mode betroffen
sind (Be­schwerdegegner 1 bis 4 und 6), dürfte deren Geschäftsumsatz unter der
Verkehrsbe­schränkung kaum leiden, da es sich bei der Seefeldstrasse zwischen
Kreuz- und Falken­strasse nicht um eine eigentliche Durchgangsstrasse handelt,
die zufällige, sich per Auto fortbewegende Kundschaft anzieht (Zufahrt zur
Seefeldstrasse Richtung Stadtzen­trum erst ab Kreuzstrasse möglich; Einfahrt in
die Seefeldstrasse Richtung Tiefenbrunnen erst ab Seehofstrasse). Gegenteils ist
davon auszugehen, dass die erwähnten Geschäfte eher von einem erhöhten Anteil
an Fussgängern in der Umgebung der Fan-Meile und der Fan-Zone profitieren. Bei
der Beschwerdegegnerin 13, einer im Immobilienbereich tätigen Firma, der Beschwerdegegnerin
17 (Schule) und der Beschwerdegegnerin 5 (Privatklinik) ist auch nicht glaubhaft,
dass deren Geschäftsumsatz von Kunden, welche nur zufällig ihre Liegen­schaft
passieren, abhängt.
7.4
Demnach geht die Betroffenheit selbst der am
nächsten zum Public Viewing-Bereich gelegenen Geschäfte letztlich nicht weiter
als die Betroffenheit Tausender von Anwohnern und Geschäftstreibenden in und um
die Stadt Zürich herum, welche täglich oder mehrmals täglich um das untere
Seebecken herum fahren müssen. Alle diese Verkehrsteilnehmer werden von den –
allerdings erst ab 14.00 Uhr oder 17.00 Uhr vorgesehenen – Fahrverbo­ten
insbesondere auf den Achsen Bellerivestrasse, Utoquai, Quaibrücke und
General-Gui­san-Quai während der Dauer der Meisterschaft mehr oder minder stark
betroffen sein und längere Umwege sowie zusätzliche Fahrzeiten und allfällige
Verkehrsstaus in Kauf neh­men müssen. Das scheinen auch die Beschwerdegegner
anzuerkennen, wenn sie auf die zu erwartenden Verkehrsüberlastungen in der Innenstadt
hinweisen und gar ausdrücklich fest­halten, es handle sich nur ganz am Rande um
ein Problem der 18 Gewerbebetriebe im See­feld; betroffen seien u.a.
Arbeitspendler, Handwerker und Transporteure aus dem ganzen Grossraum Zürich.
Das zeitlich klar beschränkte und lediglich rund drei Wochen wirksame Umfahrungsregime
ist daher als allgemeine Erschwerung bei der Durchquerung der Innen­stadt im
Rahmen des Gemeingebrauchs aller Automobilisten hinzunehmen und trifft dem­nach
auch die Beschwerdegegner nicht in einer gegenüber der Allgemeinheit besonders
schweren Weise. Die EURO 08 stellt für die Stadt Zürich ein Event mit absolutem
Aus­nahmecharakter dar, welches nicht nur den Automobilisten, son­dern
letztlich allen Be­wohnern und Nutzern der Innenstadt verschiedene
Einschränkungen und Umstellungen im gewohnten täglichen Ablauf abverlangen
wird. Eine besondere Betroffenheit zur Anfech­tung einzelner verkehrspolizeilicher
Regelungen in diesem Zusammenhang lässt sich da­raus kaum ableiten.
8.
Die Erfolgsaussichten der
Beschwerdegegnerschaft sind indessen auch bezüglich aller übrigen, für eine
materielle Beurteilung relevanten Gesichtspunkte fraglich.
8.1
Die Beschwerdegegnerschaft rügte im
Einspracheverfahren, die Verfügung des Polizei­de­partements vom 6. Dezember
2007 nenne keine
gesetzliche Grundlage
für die ange­fochtenen
Verkehrsanordnungen, und eine solche Grundlage sei auch nicht gegeben. Die
Beschwerdeführerin verwarf im Einspracheentscheid beide Einwände: Es bestehe
keine Verpflichtung, die gesetzliche Grundlage in der publizierten Verfügung
ausdrücklich zu nennen; sodann stützten sich die Verkehrs­anordnungen auf Art. 3
Abs. 6 des Strassen­verkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG),
wonach die Polizei in besonderen Fällen die erforderlichen Massnahmen treffen,
namentlich den Verkehr vorübergehend beschränken oder umleiten könne. Das Statthal­teramt
schützte diese Betrachtungsweise: Bei den Verkehrsanordnungen handle es sich um
eine Allgemeinverfügung. Gemäss Art. 107 Abs. 1 der Signalisationsverordnung
vom 5. September 1979 (SSV) seien dau­ernde Verkehrsanordnungen im Sinn
von Art. 3 Abs. 3 und 4 SVG zu publizieren, desglei­chen gemäss Art. 107
Abs. 4 SSV vorübergehende Anordnungen im Sinn von Art. 3 Abs. 6
SVG, welche wie hier länger als acht Tage gelten sollten. Mit der Veröffentlichung
solle sichergestellt werden, dass alle Adressaten Kenntnis von der
Allgemeinverfügung erhielten und sie sich, sofern sie rekurslegitimiert seien,
dagegen zur Wehr setzen könnten. Im Hinblick auf diese Zwecksetzung sei es
nicht erfor­derlich, dass in der Verfügung bzw. deren Publikation die
gesetzliche Grundlage aus­drücklich genannt werde. Entgegen der Auffassung der
Rekurrenten beschränke sich der Anwendungsbereich von Art. 3 Abs. 6
SVG nicht auf unvorhersehbare Ereignisse wie Naturkatastrophen; vielmehr bilde
diese Bestimmung durchaus auch eine hinreichende Grundlage für vorübergehende
Verkehrsbeschränkungen für besondere Anlässe der hier in Frage stehenden Art.
Dieser Beurteilung ist beizutreten. Die
Beschwerdegegnerschaft bringt nichts vor, was sie entkräften könnte. Das Verwaltungsgericht
hatte mit Urteil vom 15. Dezember 1989 (teil­weise publiziert in RB 1989
Nr. 13) Anordnungen zu beurteilen, welche zwecks Durchfüh­rung eines
Marathonlaufs den Fahrzeugverkehr auf der Seestrasse am Zürichsee ein­schränkten;
es qualifizierte diese Massnahme als vorübergehende Verkehrsanordnung im Sinn
von Art. 3 Abs. 6 SVG. Schon nach dem Wortlaut der Bestimmung sei
deren Anwen­dungsbereich nicht nur auf überraschend auftretende Ereignisse
beschränkt. Obwohl Un­fälle und Katastrophen den Hauptanwendungsfall bildeten,
könnten temporäre verkehrspo­lizeiliche Massnahmen gestützt auf Art. 3 Abs. 6
SVG auch aus anderen Gründen – z.B. wegen Sportveranstaltungen wie Radrennen
oder Strassenläufen oder wegen Demonstra­tionen – angeordnet werden. An dieser
Rechtsprechung ist festzuhalten (vgl. auch BGE 121 I 334, S. 343 E. 6).
Auch in jenem Fall erblickte sodann das Gericht keinen formellen Mangel darin,
dass die streitige Verfügung die gesetzliche Grundlage nicht ausdrücklich nannte.
8.2
Die Beschwerdegegnerschaft macht sodann geltend, es
mangle an der notwendigen
Zustimmung
der Sicherheitsdirektion zu den
temporären Verkehrsanordnungen.
8.2.1
Gemäss § 27 der kantonalen
Signalisationsverordnung vom 21. November 2001 (Sig­nalisationsV) üben in
Zürich und Winterthur die städtischen Behörden auch jene Aufgaben und
Befugnisse aus, die nach der vorangehenden Kompetenzordnung (§§ 1–25) in
anderen Gemeinden der kantonalen Sicherheitsdirektion zukommen. Bevor die
städtischen Be­hörden in Zürich und Winterthur Verkehrsanordnungen verfügen,
welche den Verkehr auf Durchgangsstrassen ausserhalb des Stadtgebiets
beeinflussen können, holen sie jedoch gemäss § 28 SignalisationsV die
Zustimmung der Sicherheitsdirektion ein.
Im Einspracheentscheid erwog die
Beschwerdeführerin, die möglichen Auswirkungen der streitbetroffenen
Verkehrsanordnungen auf Durchgangsstras­sen ausserhalb des Stadtge­biets seien
in der Arbeitsgruppe Teilprojekt Verkehr EURO 08 diskutiert worden, welcher
auch Vertreter der Sicherheits- und der Volkswirtschaftsdirektion angehört
hätten. Mit Schreiben vom 13. August 2007 habe die innerhalb der
Sicherheitsdirektion für den Verkehr zuständige Kantonspolizei im zustimmenden
Sinn Stellung zum Verkehrskonzept EURO 08 genommen. Aus den dort formulierten
Bedingungen, welche weitere Ab­sprachen aller Akteure bezüglich der notwendigen
Feinabstimmungen vorbehielten, könne entgegen der Auffassung der Ein­sprechenden
nicht auf eine fehlende definitive Zustim­mung geschlossen werden. Im Übri­gen
komme die zustimmende Haltung der kantonalen Behörden zum geplanten
Verkehrskonzept auch in der regierungsrätlichen Beantwortung vom 19. Dezember
2007 zu zwei parlamentarischen Anfragen betreffend das streit­betroffene
Verkehrskonzept zum Ausdruck. Das Statthalteramt hat sich im Re­kursentscheid
dieser Beurteilung angeschlossen (E. 4). Was die Beschwerdegegnerschaft dagegen
vorbringt, rechtfertigt keine andere Beurteilung. Ihr Einwand, es liege keine
"
de­finitive
" Zustimmung vor, ist mit den Vorinstanzen als unbegründet
zu würdigen.
8.2.2
Zu prüfen ist, ob das Schreiben vom
13. August 2007 auch in
formell-kompetenz­rechtlicher
Hinsicht als
gültige Zustimmung betrachtet werden kann: Innerhalb der un­streitig
zuständigen Sicherheitsdirektion (§ 28 SignalisationsV; vgl. auch § 58
und Anhang 1 der Verordnung über die Organisation des Regierungsrats und der
kantonalen Verwal­tung vom 18. Juli 2007, VOG RR) hatte sich die
Verkehrspolizei mit den streitbetroffenen Belangen zu befassen. Das Schreiben
vom 13. August 2007 ist vom Chef der Verkehrspo­lizei unterzeichnet. Zwar
konnte er sich dabei auf keine generelle Kompetenzdelegation im Sinn von § 66
Abs. 1 lit. b VOG RR stützen und steht auch nicht fest, ob eine
generell-de­partementsinterne Kompetenzdelegation im Sinn von § 66 Abs. 2
VOG RR vorlag. Der Vorsteher der Sicherheitsdirektion teilte indessen dem
Statthalter auf dessen Anfrage vom 18. April 2008 am 9. Mai 2008 mit,
dass der Chef der Verkehrspolizei mit der Zustimmung vom 13. August 2007
im Namen der Direktion gehandelt habe. Damit ist von einer auch in formell-kompetenzrechtlicher
Hinsicht gültigen Zustimmung auszugehen. Dass das Schreiben des
Direktionsvorstehers vom 9. Mai 2008 erst nach Fäl­lung des Re­kursentscheids
erging, vermag daran nichts zu ändern. Das Statthalteramt hat den entspre­chenden
Einwand der Beschwerdegegner daher im Ergebnis zu Recht verwor­fen.
8.3
Die Beschwerdegegner wiesen im Rekursverfahren auf die grosse
Umweltbelastung hin, welche die angefochtenen Verkehrsbeschränkungen
hervorbringen würden, und be­klagten das Fehlen einer
Umweltverträglichkeitsprüfung
(UVP)
. Das Statthalteramt ver­wies
dazu in seinem Entscheid auf die Ausführungen im Einspracheentscheid, wonach
für temporär klar befristete Verkehrsanordnungen keine UVP vorzunehmen sei. Im
Übrigen sei – abgesehen von Mehrverkehr auf den Umfahrungsrouten – nicht erkennbar,
inwiefern durch die angeordneten Verkehrsbeschränkungen namhafte Veränderungen
der Umwelt­belastung eintreten sollten.
8.3.1
Nach Art.
10a Abs. 1 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983
(USG, Fas­sung vom 20. Dezember 2006) prüft die Behörde, bevor sie
über die Planung, Errichtung oder Änderung von Anlagen entscheidet, möglichst
frühzeitig die Umweltverträglichkeit. Präzisierend hält Abs. 2 fest, der UVP
seien Anlagen unterstellt, welche Umweltbereiche erheblich belasten können, so
dass die Einhaltung von Vorschriften über den Schutz der Umwelt voraussichtlich
nur mit projekt- oder standortspezifischen Massnahmen sicher­gestellt werden
kann. Gemäss Art. 10a Abs. 3 USG bezeichnet der Bundesrat die Anlagetypen,
die der UVP unterstehen. Nach Art. 1 der Verordnung über die Umweltver­träglichkeitsprüfung
vom 19. Oktober 1988 (UVPV) unterliegen Projekte für neue Anla­gen, die im
Anhang der Verordnung aufgeführt sind, der UVP. Ziff. 11.3 Anhang UVPV
unterstellt neben den Nationalstrassen und den mit Bundeshilfe ausgebauten
Hauptstrassen generell "andere Hochleistungs- und
Hauptverkehrsstrassen" der UVP. Art. 2 Abs. 1 UVPV schreibt eine
UVP vor für wesentliche Umbauten, Erweiterungen oder Be­triebs­änderungen an
UVP-pflichtigen Anlagen (lit. a) und wenn über die Änderung im Ver­fahren
entschieden wird, das gemäss Art. 5 UVPV bei neuen Anlagen für die Prüfung
massgeblich ist (lit. b).
8.3.2
Einige der als Folge der strittigen
Fahrverbote vorgesehenen Umfahrungsstrassen mögen ein Verkehrsaufkommen und
einen Ausbaustandard aufweisen, der sie zu Hoch­leistungs- und
Hauptverkehrsstrassen im Sinne von Ziff. 11.3 Anhang UVPV macht. Den­noch löst
die mit dem vorgesehenen Verkehrsregime zu erwartende Verkehrszunahme auf
diesen Strassen unabhängig von ihrem genauen Ausmass keine UVP-Pflicht aus, da
das Umfahrungsregime zeitlich auf wenige Wochen limitiert ist. Die bloss
temporäre Aus­lösung erheblicher Verkehrsströme ist nach der Rechtsprechung des
Verwaltungsgerichts kein taugliches Kriterium für die Verpflichtung zu einer
UVP (vgl. VGr, 30. August 2006, VB. 2006.00213 E. 5.1.3, www.vgrzh.ch;
bestätigt durch BGr, 10. Juli 2007, 1A.239/2006, www.bger.ch). Die
zeitlich limitierte Verkehrszunahme auf den genannten Strassen kann daher nicht
als wesentliche Erweiterung oder Änderung dieser Strassenanlagen gelten.
8.4
Sowohl die Beschwerdegegnerschaft als auch das
Statthalteramt verneinen das Vor­liegen eines
öffentlichen Interesses
an
den Verkehrsanordnungen und deren
Verhältnis­mässigkeit
. Dem
angefochtenen Entscheid ist zu entnehmen, dass schon die Notwendigkeit der
strittigen Verkehrsanordnungen zweifelhaft sei. Der Stadtrat habe nicht
darlegen kön­nen, wieso es nicht möglich sein sollte, auch ohne die verfügten
Strassensperrungen bzw. Verkehrsbeschränkungen die Fans in der Innenstadt
aufzunehmen und zu unterhalten. Die vorgebrachten Besucherzahlen seien sehr
spekulativ. Zudem sei es der Polizei jederzeit möglich, mit geeigneten
Sofortmassnahmen einzuschreiten, falls die Situation für den Verkehr oder das
Fan-Publikum kritisch werden sollte. So könnten immer noch kurzfristige
Sperrungen oder Umleitungen signalisiert werden. Aber auch ein öffentliches
Interesse wird bestritten. So wolle der Stadtrat von Zürich offensichtlich
anlässlich der EURO 08 ein riesiges Strassen- oder Volksfest mit
internationaler Ausstrahlung veranstal­ten und massgeblich aus diesem Grund die
Strassensperrungen vorsehen. Dies vermöge jedoch kein derart gewichtiges
öffentliches Interesse daran zu begründen, wichtige Durch­gangsstrassen bzw.
Verbindungsstrassen zwischen den einzelnen Stadtquartieren völlig zu blockieren
bzw. den Verkehr an zwanzig Tagen jeweils während rund 15 bzw. 12 Stunden
massiv zu beschränken. Die Verfügung der Polizeivorsteherin betreffend die
temporären Verkehrsanordnungen erweise sich somit weder als notwendig noch als
verhältnismässig, weshalb sie nicht geschützt werden könne.
8.4.1
Ein öffentliches Interesse ist die
allgemeine Voraussetzung für jede staatliche Tätig­keit. Allerdings lassen sich
Inhalt und genaue Tragweite des öffentlichen Interesses nicht in eine einfache
und allgemein gültige Formel fassen. Es handelt sich dabei um einen un­bestimmten
Rechtsbegriff, bei dessen Auslegung der zuständigen Verwaltungsbehörde ein gewisser
Beurteilungsspielraum zukommt, sofern ihre besonderen Kenntnisse oder ihre
Vertrautheit mit den tatsächlichen Verhältnissen für die Auslegung bedeutsam
sind (Häfe­lin/Müller/Uhlmann, Rz. 535 ff.). Der Grundsatz der
Verhältnismässigkeit erfordert, dass die Verwaltungsmassnahmen zur
Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und notwendig
sind. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu
den Belastungen stehen, die den Privaten auferlegt wurden (Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 581 ff.). Zu beachten ist im Folgenden, dass zwar die Festlegung eines
Verkehrsregimes der vorliegenden Art weitgehend im Ermessensspiel­raum der
kommunalen Behörde liegt, in die das auf Rechtskontrolle beschränkte Verwal­tungsgericht
nicht eingreift, dass aber die Prüfung der Verhältnismässigkeit auch zur Rechtskontrolle
gehört (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 98).
8.4.2
Die Beschwerdeführerin erkennt ein
öffentliches Interesse
an den getroffenen Mass­nahmen (temporäre
Verkehrsanordnungen für die EURO 08) darin, dass diese ein Verkehrs-Chaos in
der Stadt Zürich verhindern sollen, weil sich sämtliche Verkehrsteil­nehmenden
nach dem vorgesehenen Konzept auf die künftige Verkehrssituation in und um
Zürich einstellen könnten. "Ad hoc" getroffene Verkehrssperrungen
könnten nicht recht­zeitig kommuniziert werden und sorgten nur für Verwirrung.
Bereits die Public Viewing-Zone auf dem Sechseläutenplatz während der
Fussball-Weltmeisterschaft 2006 mit damals etwa 10'000 Personen habe zu
unverantwortbaren gefährlichen Szenen zwischen Zufuss­gehenden und Motorfahrzeugen
rund um das
Bellevue
geführt.
Nunmehr sei mit weit mehr Besucherinnen und Besuchern zu rechnen, denn das Publikumsinteresse
sei nicht nur bei Spielen der Schweizer Mannschaft, sondern auch bei
Mannschaften aus Ländern, deren Anhänger in beträchtlicher Zahl in Zürich
lebten, gross (z.B. Portugal, Türkei, Italien, Kroatien, Deutschland). Je nach
Spielpaarung und Austragungsort sei nach Schätzungen der Fachleute im Mittel
mit zwischen 25'000 und 60'000 Besuchern zu rechnen (immer bezogen auf die
Fan-Zone). Es sei aber absolut unabdingbar, den Individualverkehr von den
grösseren Menschenansammlungen zu trennen, wie etwa schon die Fahrt eines ge­nervten
Autofahrers in einen Teil der Demonstranten am 1. Mai 2008 gezeigt habe.
Fuss­gänger müssten dabei ebenso vor dem motorisierten Ver­kehr geschützt
werden wie Fahr­zeuge vor Vandalenakten. Eine solche Trennung der
Verkehrsteilnehmenden müsse aber rechtzeitig stattfinden, um wirksam zu sein.
Die Massnahmen dienten somit der Auf­rechterhaltung der öffentlichen Ordnung
und dem Funktionieren des Verkehrssystems.
Dem hält die Beschwerdegegnerschaft
entgegen, die Durchführung der EURO 08 könne nicht mit den Verkehrsanordnungen
in Verbindung gebracht werden, denn sie werde ohne­hin durchgeführt und hänge
nicht von den Verkehrsanordnungen ab. Es gehe grundsätzlich nicht einmal um den
Standort des Public Viewing-Bereichs, obgleich dieser denkbar un­günstig
gewählt worden sei. Es gehe vielmehr darum, ob ein derart grosses öffentliches
Interesse an der Errichtung eines Festplatzes bestehe, um die bekannten
Hauptverkehrs­strassen ihrem bestimmungsgemässen Gebrauch als Fahrbahn zu
entziehen. Dazu bedürfe es keiner Strassensperrung am Utoquai. Die
Beschwerdeführerin habe den Nachweis eines öffentlichen Interesses gar nicht
versucht. Zudem müsse unberücksichtigt bleiben, dass die Beschwerdeführerin
auch nach den drei Spielen in Zürich immer noch mit täglich etwa 30'000
Besuchern rechne; dies beruhe auf keinen realen Berechnungen und verstosse ge­gen
die Logik der Ereignisse.
8.4.2.1
Mit ihren Vorbringen macht die
Beschwerdeführerin in erster Linie polizeiliche Interessen geltend. So sollen
die getroffenen staatlichen Massnahmen dem Schutz von Po­lizeigütern wie der
öffentlichen Ordnung und Sicherheit, der öffentlichen Ruhe und der Gesundheit
und Sittlichkeit dienen (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 544). Polizeiliche
Hauptaufgabe ist gemäss Lehre und Praxis primär die Abwehr von Gefahren, die
der öf­fentlichen Ordnung und Sicherheit durch privates Handeln erwachsen.
Schutzgut polizeili­chen Handelns sind neben anderen die Unversehrtheit der
Rechtsordnung und die Unver­letzlichkeit der von ihr geschützten subjektiven
Rechte und Rechtsgüter (Martin Philipp Wyss, Öffentliche Interessen – Interessen
der Öffentlichkeit?, Bern 2001, § 8 Rz. 187 S. 279 f.).
8.4.2.2
Die
Ansicht der Beschwerdeführerin ist zweifellos zutreffend. Entgegen den Aus­führungen
im angefochtenen Entscheid und in der Stellungnahme der Beschwerdegegner­schaft
vom 20. Mai 2008, worin die Zuschauerzahlen von bis zu 60'000 im Public
View­ing-Bereich angezweifelt werden, ist einerseits zu berücksichti­gen, dass
diese Schätzungen auf einer Auswertung der Fussballweltmeisterschaft 2006 in
Deutschland beruhen und nicht einfach aus der Luft gegriffen sind, wie aus dem
– al­lerdings erst im Beschwerdever­fahren eingelegten – Verkehrskonzept für
die UEFA EURO 08 hervorgeht, das auch der Beschwerdegegnerschaft zur Ver­fügung
stand. Bei den 60'000 Zuschauenden handelt es sich zudem um eine Maximalzahl nicht
in der Fan-Meile, sondern im Public Viewing-Bereich (Fan-Zone), auf den das Kon­zept
der Beschwerdeführerin aufgrund der Erfah­rungszahlen in Deutschland ausgerichtet
ist.
Anderseits ist zu bedenken, dass anlässlich der Fussball-WM 2006 in
Zürich auf dem Sechseläutenplatz ebenfalls ein Public Viewing-Bereich
installiert war, allerdings für weit weniger Personen als nunmehr vorgesehen,
was dazu führte, dass beim Spiel Frankreich-Schweiz (das nicht in der Schweiz
stattfand) teil­weise Zuschauer abgewiesen werden mussten, die dann dennoch
versuchten, in den Public Viewing-Bereich einzudringen. Nach dem Sieg der
Schweiz versammelten sich dort über 10'000 Personen, und es kam zu teil­weise
gefährlichen Situationen mit anderen Verkehrsteilnehmern, weil sich diese Men­schenmasse
in keiner Richtung wegbewegen konnte, da keinerlei Verkehrsrestriktionen
(insbesondere am Utoquai und
Bellevue
) bestanden. Schliesslich ist zu bedenken, dass sowohl für den Zugang
zur Fan-Zone auf dem Sechseläuten-/Theaterplatz wie auch für deren Verlassen in
erster Linie die Fan-Meile vorgesehen ist, die von der Fan-Zone durch den
Utoquai abgetrennt wird (Teilstück Kreuzstrasse bis Quaibrücke).
Das Problem liegt
somit nicht in erster Linie darin, ob sich 10'000 oder 60'000 Zuschau­ende in
der Fan-Zone einfinden, sondern, dass sich eine solche Menschenmasse, die erfah­rungsgemäss
ab etwa drei Stunden vor Spielbeginn kontinuierlich zunimmt (vgl. dazu
E. 8.4.5.2) und sich nach einem Spiel relativ rasch auflöst, gezielt,
kontrolliert und vom motorisierten Privatverkehr unbehelligt zum Public Viewing-Bereich
hin- und davon wieder fortbewe­gen kann. Zur Trennung des motorisierten
Verkehrs von den Zuschauerströmen des Public Viewing-Bereichs bedarf es deshalb
einer Pufferzone in Form des abgesperrten Teils des Utoquais (ab Kreuzstrasse Richtung
Bellevue) und der Quaibrücke, da nur in dieser Rich­tung Raum besteht, um die
Bewegungen der Masse aufzunehmen, für welche die Fan-Meile an der Seepromenade
gleich gegenüber dem Sechseläutenplatz und in Richtung Tie­fenbrunnen sowie
Bahnhof Enge vorgesehen ist (im Gegensatz etwa zu den eher beengten
Verhältnissen auf der Theaterstrasse, wo zudem die Trams zirkulieren). Dasselbe
lässt sich beispielsweise nach einem Event (Rockkonzert, Eishockey-Match) im
Hallenstadion beob­achten, wo die Zuschauermassen nach dem Ende der Vorstellung
auf dem Platz der Tram­schleife als Pufferzone weitgehend aufgenommen werden,
bevor sie den vom motorisierten Individualverkehr benutzten Verkehrsraum
betreten. Eine Aufhebung des Fahrverbots auf dem Utoquai würde faktisch sodann
wenig bewirken, denn wenn sich grosse Teile der Zu­schauenden vom Public
Viewing-Bereich den Weg über den Utoquai zur Fan-Meile ent­lang des Seeufers
suchen, würde der Verkehr ohnehin für einige Zeit zum Erliegen kom­men.
Insofern dürfen die
vorgesehenen Sperrungen als grundsätzlich im
öffentlichen Inte­resse liegend
betrachtet werden. Ob dies in zeitlicher
Hinsicht zutrifft, ist im Rahmen der Verhältnismässigkeit zu prüfen.
Es ist demnach verfehlt, einen Zusammenhang
zwischen der Durchführung der EURO 08 und den getroffenen Verkehrsmassnahmen zu
verneinen. Natürlich würden die Spiele auch ohne Verkehrsmassnahmen
durchgeführt. Es geht aber nicht in erster Linie darum, sondern wie dargelegt
darum, die Publikumsströme, die in den Stadien nicht dabei sein können, kontrolliert
an einem vom Stadion getrennten "Ersatzspielort" am Spielgeschehen
über Grossleinwand teilnehmen zu lassen und anschliessend ebenfalls
kontrolliert auf die Fan-Meile oder allenfalls nach Hause zu entlassen. Dabei
geht es auch nicht um einen Festplatz auf dem Utoquai, denn dieser soll täglich
jeweils erst ab 14.00 Uhr oder 17.00 Uhr bis morgens 05.00 Uhr für den Verkehr
gesperrt werden und danach den ganzen Verkehr wie­der aufnehmen. Irgendwelche
stationären Festplatzinstallationen haben darauf schon des­wegen keinen Platz;
auf dem Utoquai Höhe Bernhardtheater wird denn auch nur eine mo­bile LED-Wand
aufgestellt. Zudem wird der Utoquai im gesperrten Zustand wie dargelegt neben
seiner Funktion als Public Viewing-Zone auch als Publi­kums- und Pufferzone
zwischen dem Public Viewing-Bereich auf dem Theater- und Sech­seläutenplatz
und
der Fan-Meile benötigt. Bereits beim Abmarsch der Zürcher Zünfte vom
Sechseläutenplatz beispielsweise werden jeweils auch Utoquai und Quaibrücke bis
Bürkliplatz gesperrt, um einen kontrollierten Abzug vom Sechseläutenplatz
innert nützli­cher Frist zu ermöglichen, obwohl daran viel weniger Personen
beteiligt sind.
8.4.2.3
Dass ein
Interesse an der
Fussballeuropameisterschaft in der Schweiz
besteht, kann zudem nicht in
Frage stehen. Wie gross dieses ist und sich in konkreten Besucherzahlen ausdrücken
wird, wird sich weisen. Auch an der Weltmeisterschaft 2006 steigerte sich die
Begeisterung in der Schweiz erst allmählich. Immerhin ist zu bedenken, dass die
Fussball-Europameisterschaft das weltweit drittwichtigste Sportereignis
darstellt, dieses Jahr mit direkter Beteiligung mehrerer Schweizer Städte.
Zudem waren für die in Zürich, aber auch in anderen Schweizer Städten
stattfindenden Fussballspiele kaum Tickets erhältlich. Schliesslich darf die
Beliebtheit des Public Viewing nicht unterschätzt werden, das nicht nur Fussballdarbietungen
als Gemeinschaftserlebnis offeriert, sondern auch verschiedene andere
Attraktionen, unter anderem Konzerte mit namhaften Musikkünstlern verschiedener
Richtungen, allerdings ohne Beanspruchung des Utoquai. Public Viewing gehört heute
offenkundig zu den anzubietenden Attrak­tionen, will man das Publikum, das
nicht in die Stadien hineinkommt, nicht einfach sich selber überlassen, sondern
kontrolliert unterhalten. Auch darin liegt ein polizeiliches Interesse, nicht
zuletzt in hygienischer Hinsicht. Host Cities (Gastgeberstädte) haben denn auch
gemäss den Bedingungen der UEFA in ihrem Zentrum einen Public Viewing-Bereich
zu unterhalten.
8.4.2.4
Soweit die Beschwerdegegnerschaft mittelbar
(mit der Anfechtung der Verkehrsmass­nahmen) den
Standort der Public
Viewing-Zo
ne anfechten will, erweist sich im Rahmen der hier zulässigen
akzessorischen Prüfung des Stadtratsbeschlusses vom 5. Dezember 2007 (vgl.
E. 5.2) die dort vorgenommene Beurteilung – die im Übrigen auch der
aufsichtsrechtlichen Beurteilung des Bezirksrats entspricht – als zutreffend.
Die Be­schwerdeführerin hat zudem dargetan, weshalb es eines Public
Viewing-Bereichs im Stadtzentrum bedarf (vgl. E. 8.4.2.3), und sie hat den
Standort nach einem umfangreichen Evaluationsverfahren und unter Abwägung der
Vor- und Nachteile und der örtlichen Ge­gebenheiten in der Stadt bestimmt, wie
aus dem Entscheid vom 5. Dezember 2007 hervor­geht. Auch in materieller
Hinsicht ist die Standortwahl im Rahmen der hier vorzunehmenden Prüfung daher
nicht zu beanstanden. Der Vergleich mit anderen Städten hilft angesichts deren
anders gearteten lokalen Verhältnisse nicht. Die Beschwer­degegner bringen
zudem keine substanziierten Einwendungen gegen den nach einer um­fangreichen
Evaluation festgelegten Standort vor. Insbesondere wäre der von der
Beschwerdegegnerschaft vorgeschlagene Ersatzort Allmend (Brunau) nicht taug­lich,
da er nicht im Stadtzentrum liegt, abgesehen von der weit ungünstigeren
Erschlies­sung durch öffentliche Verkehrsmittel und der schlechteren
Erreichbarkeit für Fussgänger. Entgegen der Ansicht der Beschwerdegegnerschaft
ist sodann die massge­bende Distanz vom Central, vom Hauptbahnhof, Bahnhof
Stadelhofen, aber auch Bahnhof Enge zur
Fan-Zone
am Sechseläutenplatz
weit kürzer als etwa zur Allmend Brunau oder allenfalls etwa gleich weit
(Bahnhof Enge). Die Allmend Brunau stellt daher auch unter diesem Gesichtspunkt
keine praktikable Alternative dar.
8.4.2.5
Ein polizeiliches, da auf die
Sicherheit gerichtetes Interesse besteht schliesslich darin, bereits im Voraus
eine klare Regelung für die Zeit der EURO 08 in verkehrsmässi­ger Hinsicht zu
schaffen, damit sich die dadurch Betroffenen darauf einstellen können. Dies
betrifft in erster Linie diejenigen Personen, die vom rechten oder linken
Seeufer ins Stadtzentrum einfahren und die Limmat überqueren müssen, aber auch
diejenigen, welche das Stadtzentrum weiträumig umfahren. Zwar ist es nicht
ausgeschlossen, "ad hoc" ge­wisse Regelungen oder Sperrungen zu
erlassen. Diese benötigen aber eine gewisse Vor­laufzeit, wenn sie rechtzeitig
wirksam sein und – vor allem – dem Sicherheitsbedürfnis der Verkehrsteilnehmer
genügen sollen. Zudem ist zu vermeiden, dass jeden Tag eine andere Regelung
gilt, was zu Missverständnissen und Unmut der Verkehrsteilnehmer führen kann.
8.4.3
Zu prüfen ist die
Verhältnismässigkeit im Sinne der
Eignung
der getroffenen Mass­nahmen. Wie
dargelegt, ist die genaue Anzahl Zuschauende, welche die Fan-Zone auf­suchen,
von untergeordneter Bedeutung. Das öffentliche Interesse liegt vielmehr darin,
die Zuschauermassen, welche die Fan-Zone aufsuchen, kontrolliert und vom
übrigen, insbe­sondere motorisierten Verkehr getrennt zu steuern. Dazu sind die
vorgenommenen Stras­sensperrungen geeignet, da sie die Funktion einer Pufferzone
auf dem Utoquai unterstützen (vgl. E. 8.4.2.2). Die Beschwerdegegner legen denn
auch nicht dar, auf welche andere Weise die Besucherströme gelenkt werden
könnten, ohne dass ihre oder die Sicherheit der übrigen Verkehrsteilnehmer
gefährdet wäre. Wie überdies die von der Beschwerdegegner­schaft angeregte
"Umleitung" von Tausenden von Personen vollzogen werden soll, wenn
die Kapazität an einem Standort ausgeschöpft sei, lässt sie offen. Sie
übersieht dabei nicht nur, dass das "umzuleitende" Publikum bevorzugt
die Fan-Zone (Public Viewing-Zone) und nicht nur die Fan-Meile während der
Spiele aufsuchen möchte, sondern auch, dass sich diese Menschenmassen nicht
beliebig und überwiegend zu Fuss aus dem Stadtzentrum herausleiten lassen.
8.4.4
Sodann ist die
Erforderlichkeit
der Massnahme in
sachlicher
Beziehung zu prüfen. Die Beschwerdeführerin
bringt hierzu vor, es sei völlig unrealistisch, im Sinn eines milderen
Eingriffs ad hoc wirksame flankierende Massnahmen zu treffen. Sie verfüge nicht
über ein elektronisches Verkehrsleitsystem, mit welchem sich der Verkehrsfluss
kurzfristig steuern bzw. leiten liesse, sondern nur über ein Parkleitsystem.
Ohne weiträumige flankier­ende Massnahmen suche sich der Verkehr
unkontrollierbar seinen Weg durch die Quar­tiere. Ein zu spätes Sperren sei
nicht zu verantworten. Eine vollständige Trennung des In­dividualverkehrs von
grösseren Menschenansammlungen sei für die Public Viewing-Arena aus
Sicherheitsgründen und zur Gewährleistung des Verkehrssystems notwendig. Die Re­kursinstanz
habe sich zudem mit der Verfügung vom 6. Dezember 2007 gar nicht
auseinandergesetzt. Auch während der temporären Sperrung der Quaibrücke seien
andere Flussüberquerungen in der Innenstadt als Umfahrungsrouten durchaus offen
(Bahnhof-, Walche- und Uraniabrücke). Der Verkehr könne jederzeit fliessen und
werde grossräumig um das Stadtzentrum herumgeleitet. Die Zufahrt zu den Beschwerdegegnern
sei jederzeit möglich.
Dem hält die Beschwerdegegnerschaft
entgegen, die Beschwerdeführerin argumentiere mit haltlosen Annahmen, wenn sie eine
Sperrung der wichtigsten Strassenachsen für 20 Tage für notwendig halte, weil
alle, die ferienhalber in die attraktive Tourismusdestination reis­ten,
sogleich und während mehrerer Tage die Public Viewing-Zone aufsuchten. Zudem
bezeichne die Beschwerdeführerin die getroffenen Massnahmen selber nicht als
zwingend notwendig. Nach den drei Spielen, die in Zürich ohne Beteiligung der
Schweizer Mannschaft gespielt würden, werde das Interesse ohnehin stark
nachlassen. Ausserdem bestehe entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin keine
überbordende Feststimmung, wie sich verschiedenen Berichten in Tageszeitungen
entnehmen lasse.
8.4.4.1
Entgegen der Auffassung der
Beschwerdegegnerschaft ist nicht erkennbar, mit welch milderer Massnahme die
angestrebte Trennung der Zuschauermassen in der Public Viewing-Zone vom übrigen
Verkehr vollzogen werden könnte. Die Beschwerdegegner­schaft äussert sich dazu
nicht substanziiert, sondern hält einfach jede Strassensperrung an denjenigen Tagen,
an denen in Zürich nicht Fussball gespielt wird, für überflüssig. Dies greift
zu kurz. Es ist zwar richtig, dass in Zürich lediglich drei Spiele stattfinden.
Indessen ist die Public Viewing-Arena ein vom Stadion gänzlich (auch örtlich)
getrennter Bereich, worin neben dem gemeinschaftlichen Erleben des
Fussballgeschehens auf der Leinwand – und zwar für sämtliche Spiele der
Europameisterschaft – weitere Attraktionen geboten werden (vgl.
E. 8.4.2.3). Es kann daher nicht davon ausgegangen werden, dass sich in die­ser
Fan-Zone das Publikumsinteresse im Wesentlichen auf die drei Tage, an denen
Spiele im Zürcher Stadion stattfinden, beschränke. Auch wenn die von der
Beschwerdeführerin angeführten Publikums-Zahlen optimistisch sein mögen, ist
anderseits nicht zu verkennen, dass in der Public Viewing-Zone ein attraktives
Programm geboten wird, das über die Dauer der EURO 08 regelmässig Publikum in
erheblichem Umfang anziehen wird. Dass sich die Fan-Zone nach Spielschluss
relativ rasch entleeren wird und damit kurzfristig erhebliche Zuschauermassen
kontrolliert von der Fan-Zone zur Fan-Meile weggeführt werden müssen, oder sich
innerhalb der Fan-Zone Verlagerungen erge­ben (zum Beispiel bei Musikkonzerten;
vgl. E. 8.4.2.3), spricht weder gegen ihre Attrak­tivität noch gegen die
Notwendigkeit einer Pufferzone. Die von der Beschwerdeführerin getroffenen
temporären Verkehrsanordnungen nehmen gerade darauf Rücksicht, sind aber
dennoch beschränkt, um daneben einen Verkehrsfluss so gut als möglich zu
erlauben. Wie dies auf andere Weise zu bewerkstelligen wäre, geben die
Beschwerdegegner nicht an und ist nicht erkennbar. Sodann greifen die
Verkehrsbeschränkungen an den gänzlich spiel­freien Tagen gerade nicht.
8.4.4.2
Was die Beschwerdegegnerschaft in
ihrer Stellungnahme vom 20. Mai 2008 für ihre Behauptung, dass nach den
drei in Zürich gespielten Fussballspielen die Begeisterung der Besucher rapide
nachlassen werde, vorbringt, rechtfertigt keine andere Einschätzung. Schon im
dritten Spiel in Zürich – Italien gegen Frankreich – trifft der Weltmeister auf
den Vizeweltmeister, was zweifellos viel Publikum anziehen wird. Aber auch
andere Spiele, die nicht in Zürich stattfinden, werden von grossem Interesse
sein und entsprechend viel Publikum anziehen, so etwa die Spiele mit
Beteiligung der Schweizer Nationalmannschaft (7., 11. und 15. Juni 2008),
aber auch etwa die Spiele Holland-Italien, Holland-Frankreich,
Tschechien-Portugal, Griechenland-Russland, Kroatien-Polen oder
Deutschland-Öster­reich, wo bisherige grosse oder neu aufgestiegene
Fussball-Nationen gegeneinander spie­len. Wieviele Zuschauer diese Spiele genau
anziehen, kann indessen dahingestellt bleiben, da wie ausgeführt die
Verkehrsbeschränkungen rund um die Fan-Zone der Trennung der Zuschauermassen
vom restlichen Verkehr dienen. Im Übrigen sind die eingereichten Zei­tungsartikel
zur Stimmung der Bevölkerung gegenüber der EURO 08 wenig aussagekräf­tig.
Zumeist handelte es sich darin um Projekte von Public Viewing-Zonen in einzelnen
Gemeinden, die aus Kostengründen oder mangels Sponsoren nicht verwirklicht
werden konnten oder wegen überrissener Preise nicht auf Publikums­interesse
stiessen. Daraus auf ein generelles und erhebliches Desinteresse des Publikums
an der EURO 08 zu schliessen, geht nicht an.
8.4.4.3
Soweit die Beschwerdegegner generelle
Sicherheitsprobleme auf der Fan-Meile ins Feld führen, legen sie nicht dar,
inwiefern dies einen Bezug zu den vorge­sehenen Verkehrsbeschränkungen rund um
die Fan-Zone und zu ihrem Hauptantrag hat, wonach die darin erwähnten
Strassenachsen für den Verkehr freigegeben werden sollen (vgl. E. 5.2).
8.4.5
Eine andere, sich ebenfalls unter
dem Gesichtswinkel der Verhältnismässigkeit stel­lende Frage ist, ob in
zeitlicher
Hinsicht die Sperrzeiten tatsächlich so ausgedehnt ange­setzt werden müssen.
8.4.5.1
Die Public Viewing-Zone öffnet täglich
um
15.00 Uhr
, und sie bleibt bis Mitter­nacht oder bis 01.00 Uhr
geöffnet (vorn I/D). Während der Vorrundenspiele (7. bis 17. Juni 2008) in
der Schweiz sollen die Verkehrsanordnungen ab 14.00 Uhr greifen, da an all die­sen
Tagen Spiele mit Spielbeginn
18.00 Uhr
gespielt werden. Das gilt auch
für die mit einem Fahrverbot mit erlaubtem Zubringerdienst belegten Strassen.
Für die restliche Dauer der EURO 08 gilt die Strassensperrung ab 17.00 Uhr.
Diese Lösung nimmt weder Rücksicht darauf, dass die Fan-Zone erst um 15.00 Uhr
öffnet, noch darauf, dass mit dieser frühzeitigen Sperrung der
Feierabendverkehr massiv behindert wird.
8.4.5.2
In Deutschland wurden die Public Viewing-Zonen
erst etwa zwei Stunden vor Spiel­beginn eröffnet. Der grösste Anteil der
Anreise in die Fan-Zone soll in den letzten zwei bis vier Stunden vor
Spielbeginn erfolgen. Hauptprogramm in der Public Viewing-Zone bleibt der
Fussball, auch wenn daneben zusätzliche Attraktionen geboten werden.
Entsprechend ist davon auszugehen, dass sie in erster Linie wegen der Übertragung
der Fussballspiele und allenfalls deswegen, um sich zuvor oder danach dort zu
verpflegen, aufgesucht wird. Der eigentliche Zustrom des Publikums dahin wird
des­halb in den drei Stunden vor Spielbeginn mit der Öffnung der Public
Viewing-Arena statt­finden. Zudem legt die Beschwerdeführerin nicht dar, dass
sie beispielsweise mehr als vier Stunden benötige, um die mobile LED-Wand auf
dem Utoquai zu installieren. Es rechtfer­tigt sich daher, in der Zeit vom 7.
bis 17. Juni 2008, in der jeden Tag Fussballspiele statt­finden, die um
18.00 Uhr beginnen, den Zeitpunkt des Einsatzes der Fahrver­bote generell auf
15.00
Uhr
(statt 14.00 Uhr) festzulegen. Was den Tag der Eröffnung der EURO 08 in
Zürich anbelangt (6. Juni 2008), findet an diesem Tag ein separates Pro­gramm
statt, das später beginnt, weshalb die Anordnungen für diesen Tag nicht zu verän­dern
sind.
Die Beschwerdeführerin machte allerdings
geltend, sollte ein Publikumsaufmarsch in der erwarteten Grössenordnung ausbleiben,
würde die Sperrung der jeweils vorherrschenden Situation angepasst; sie habe
keinerlei Interesse, den Verkehr unnötig zu beschränken. Dies klingt zwar
vernünftig, dürfte indessen kaum praktikabel sein. Nach den Vorgaben der
Beschwerdeführerin müssten allfällige Prognosen über einen geringeren Publi­kumsaufmarsch
als erwartet bereits bis 14.00 Uhr möglich sein. Das mag dann unschwer
festzustellen sein, wenn es den ganzen Tag regnet und eine Wetterbesserung
nicht zu er­warten ist. Wie die Beschwerdeführerin aber
vor
14.00 Uhr
darauf reagieren will, dass bei sonnigem Wetter schlussendlich – aus welchen
Gründen auch immer – weniger Zuschau­ende als erwartet die Fan-Zone aufsuchen,
ist nicht erkennbar, umso weniger, als die Fan-Zone erst um 15.00 Uhr öffnet.
Eine flexible Handhabung der rigorosen Sperrfristen ab 14.00 Uhr erscheint
daher sehr beschränkt möglich und vermag die früh angesetzten Sperr­fristen nicht
zu rechtfertigen.
8.4.5.3
In der Zeit vom 18. bis 29. Juni
2008 finden sämtliche (Final-)Spiele täglich erst um 20.45 statt (ausgenommen
spielfreie Tage). Diese werden wohl eher mehr Zuschauer anziehen als die
Erstrundenspiele (mit Ausnahme derjenigen mit Schweizer Beteiligung oder
besonders attraktiven Spielen wie etwa jenes zwischen Frankreich und Italien),
wes­halb es sich rechtfertigt, die Fahrverbote ab
18.00 Uhr
einsetzen zu
lassen. Damit ist nicht nur dem vermuteten zunehmenden Publikumsandrang
genügend Rechnung getragen, sondern es ist auch davon auszugehen, dass ein
erheblicher Teil des Feierabendverkehrs die Ausfallsachse Utoquai stadtauswärts
noch benützen und das Verkehrsnetz entsprechend entlasten kann. Insofern ist
die von der Beschwerdeführerin getroffene Verfügung daher ebenfalls abzuändern.
8.4.5.4
Dem lässt sich nicht entgegenhalten,
dass in der Publikation die maximale Dauer der temporären Sperrungen habe
ausgeschrieben werden müssen, da die Planung auf ein Maximalszenario
ausgerichtet sei. Solches geht aus dem Verkehrskonzept für die UEFA EURO 08
nicht hervor, welches vielmehr je nach Publikumsandrang modulare Abstufungen
vorsieht.
8.4.5.5
Die vorstehenden zeitlichen
Korrekturen gelten lediglich bezüglich der Anordnun­gen in Ziffern 3.1 und 3.2
der Verfügung des Polizeidepartements vom 6. Dezember 2007. Gemäss Ziff.
3.3 dieser Verfügung sind Halteverbote an verschiedenen Strassenstücken
vorgesehen, im Raum Seefeld an der Falkenstrasse entlang Nr. 4/6 und 11/13;
Dufour­strasse Teilstück Falken- bis Seehofstrasse beidseits, und Seehofstrasse,
Teilstück Dufour­strasse bis Utoquai. Diese dauern während der gesamten EURO 08
(7. bis 29. Juni 2008 mit Ausnahme der spielfreien Tage) von 14.00 Uhr bis
05.00 am nächsten Tag. Ein weiteres Halteverbot gilt während derselben Tage,
allerdings erst je­weils ab 19.00 bis 06.00 Uhr am folgenden Tag, für die Zu-
und Wegfahrt der Poststelle Rämistrasse. Da die Fan-Zone um 15.00 Uhr öffnet,
wird mit Bezug auf die erwähnten Halteverbote im Raum Seefeld sichergestellt,
dass in nächster Nähe der Fan-Zone keine Parkplätze zur Verfügung stehen. Es
besteht daher kein Anlass, daran etwas zu ändern.
8.4.6
Schliesslich bleibt im Rahmen der
Verhältnismässigkeit
im engeren Sinn
zu prüfen, ob der staatliche Eingriff durch ein das
private Interesse überwiegendes öffentliches Inte­resse gerechtfertigt ist.
8.4.6.1
Die Beschwerdeführerin rügt, der angefochtene
Entscheid nehme keine Interessenab­wägung zwischen den öffentlichen und den
Interessen der betroffenen Privaten vor. Die Interessen der
Beschwerdegegnerschaft seien nur geringfügig tangiert, da ihren Lieferanten und
Kunden jederzeit rund um die Uhr die Zufahrt zu ihnen möglich sei. Die Zufahrt
sei zwar insofern eingeschränkt, als die Beschwerdegegner nicht immer auf dem
kürzesten Weg zu erreichen seien. Selbst wenn aber unzutreffenderweise von
einem schweren Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdeführer
ausgegangen würde, dürfte nicht ohne Weiteres auf Unverhältnismässigkeit der
Massnahmen geschlossen werden. Denn nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts
seien dauernde Verkehrsanordnungen verhältnismässig, auch wenn sie für einzelne
Betriebe zu erhebli­chen Nachteilen führten und weni­ger gewichtigen
öffentlichen Interessen als vorliegend dienten.
Demgegenüber erneuert die Beschwerdegegnerschaft
auch in diesem Zusammenhang ihre Einwendungen, die sie zur Frage der
Notwendigkeit der Verkehrsanordnungen vorgebracht hat.
8.4.6.2
Die Verantwortung für die
Zweckmässigkeit und Wirksamkeit von Verkehrsanord­nungen (hier nach Art. 3
Abs. 6 SVG) liegt in erster Linie bei den zuständigen Behörden. Diese
geniessen dabei einen erheblichen Gestaltungsspielraum. Ein Eingreifen des
Richters rechtfertigt sich auch unter dem Gesichtswinkel der
Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 der Bun­desverfassung vom 18. April 1999)
erst dann, wenn die zuständigen Behörden bei der Ausgestaltung der Massnahme
ungerechtfertigte Differenzierungen vornehmen oder sich von erkennbar
grundrechtswidrigen Interessenabwägungen leiten lassen (BGr, 9. Novem­ber
2007, 2A.70/2007, E. 3.2, www.bger.ch). Solches kann der Beschwerdeführerin
nicht vorgeworfen werden:
Was die
Betroffenheit der privaten Beschwerdegegner in ihren wirtschaftlichen
Interessen anbelangt, kann vorab auf die vorstehenden Ausführungen zur
Rekurslegitimation (E. 7) verwiesen werden. Von den Beschwerdegegnern im
stadtnahen Teil des Seefelds werden zwar einige auf so genannte Laufkundschaft
angewiesen sein (so etwa die Beschwerde­gegner 1-4); indessen wirken sich die
Verkehrseinschränkungen erst ab 15.00 Uhr aus und selbst dann ist eine Zufahrt
zu ihren Geschäften durchaus möglich. Ausserdem ist mit der Beschwerdeführerin
davon auszugehen, dass sich unter den Besuchern der Public Viewing-Zone auch
zusätzliche Laufkundschaft finden kann, welche die Geschäfte der
Beschwerdegegner aufsuchen wird. Die aus den Verkehrsanordnungen resultierenden
Ein­schränkungen dürften sich daher höchstens beschränkt auf den Geschäftsgang
auswirken. Schliesslich ist zu bedenken, dass es nicht um eine dauerhafte
Verkehrsanordnung geht, sondern lediglich um eine auf rund drei Wochen
befristete, die zudem die unbeschränkte Zufahrt zu den Geschäften der Beschwerdegegner
während eines Grossteils der üblichen Geschäftszeiten zulässt.
Demgegenüber ist das
öffentliche Interesse an einer sicheren und kontrollierten Bewälti­gung der
Publikumsströme in der Fan-Zone zweifellos grösser als das Interesse der Be­schwerdegegner
an einer uneingeschränkten Zufahrt zu ihren Geschäften. Deren Begehren scheint
denn auch vielmehr darauf gerichtet zu sein, generell eine Fan-Zone am vorgese­henen
Ort gar nicht zuzulassen, obwohl die dadurch erlittenen Einschränkungen wie ge­zeigt
höchst massvoll ausfallen werden. Ausserdem liegt es nicht zuletzt im Interesse
der Beschwerdegegner, dass die Publikumsströme schwergewichtig in die und von
der Fan-Zone auf die Fan-Meile und die öffentlichen Verkehrsmittel gelenkt
werden und sich nicht unkontrolliert in das nahe Seefeldquartier ergiessen,
dies sowohl aus Sicherheits- als auch aus hygienischen Gründen. Deren
Interessen haben deshalb gegenüber dem öffentlichen Interesse an der
Durchführung der EURO 08 zurückzutreten. Das gilt umso mehr, als die
Sperrzeiten nach den vorstehenden Erwägungen unter dem Gesichtswinkel der
Erforder­lichkeit reduziert werden.
9.
Demnach ist das
Beschwerdebegehren 2 teilweise gutzuheissen. Im Sinn einer vor­sorglichen
Massnahme ist die Beschwerdeführerin zu ermächtigen, die Verfügung des Po­lizeidepartements
der Stadt Zürich vom 6. Dezember 2007 mit folgenden Anpassungen in Ziffern
3.1 und 3.2 (im Übrigen jedoch unverändert) umzusetzen:
"Der Beginn der
Fahrverbote und der Fahrverbote mit erlaubtem Zubringerdienst wird festgelegt
a)  in der Zeit vom 7.
bis 17. Juni 2008 täglich auf 15.00 Uhr und
b)  in der Zeit vom 18. bis 29. Juni 2008 (ohne die spielfreien
Tage 23., 24., 27. und 28. Juni 2008) auf 18. 00 Uhr."
Über
die Verfahrenskosten und die beantragten Parteientschädigungen ist im
Endentscheid zu befinden.
10.
Gemäss
Art. 93 Abs. 1 lit. a des Bundesgerichtsgesetztes vom 17. Juni
2005 (BGG) ist gegen selbständig eröffnete Zwischenentscheide die Beschwerde an
das Bundesgericht in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig, wenn sie
einen nicht wieder gutzu­machenden Nachteil bewirken können.
Ob
diese Voraussetzung hier gegeben ist,
muss der Beurteilung der Parteien überlassen bleiben.
Die Kammer hat beschlossen
1.
Das Beschwerdebegehren 2 wird teilweise
gutgeheissen. Im Sinn einer vorsorglichen Massnahme wird die Beschwerdeführerin
ermächtigt, die Verfügung des Polizeide­partements der Stadt Zürich vom 6. Dezember
2007 mit folgenden Anpassungen in Ziffern 3.1 und 3.2 (im Übrigen jedoch
unverändert) umzusetzen:
"Der Beginn der
Fahrverbote und der Fahrverbote mit erlaubtem Zubringerdienst wird festgelegt
a)  in der Zeit vom 7.
bis 17. Juni 2008 täglich auf 15.00 Uhr und
b)  in der Zeit vom 18. bis 29. Juni 2008 (ohne die spielfreien
Tage 23., 24., 27. und 28. Juni 2008) auf 18.00 Uhr."
2.    Gegen diesen
Beschluss kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82
ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist in­nert 30
Tagen, von der Zustellung des Beschlusses an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000
Lausanne 14, einzureichen.
3.    Mitteilung an
…