zh_verwaltungsgericht · VB.2012.00045 · 2012-08-28 · de

Entschädigung für Abend- und Wochenendarbeit | [Die Beschwerdegegnerin entschädigte die Beschwerdeführerin für Abendsitzungen und Wahlbüroeinsätze nur mit einem Sitzungsgeld bzw. einer Wahlbüroentschädigung]. Die geforderte Entschädigungssumme von Fr. 33'700.- liegt im Bereich der im Ausgangsverfahren geltend gemachten Forderung von etwa 30'000.- und damit im Rahmen des Streitgegenstands (E. 1.3). Eine auch den Inhalt von Gemeinderatssitzungen betreffende schriftliche Aussage des ehemaligen Gemeindeschreibers stellt jedenfalls insofern keine Amtsgeheimnisverletzung dar, als sie von der Beschwerdegegnerin bestrittene Tatsachen betrifft, deren Beweis der Beschwerdeführerin nicht anders möglich ist (E. 1.4). Nach dem klaren Wortlaut der Personal- und Entschädigungsverordnung der Beschwerdegegnerin ist auf die Beschwerdeführerin nur Erstere anwendbar (E. 3.2). Einer durch die Auslegung untergeordneter Ausführungserlasse des Gemeinderats erfolgten Erweiterung des persönlichen Anwendungsbereichs der Entschädigungsverordnung fehlt es an einer genügenden geseztlichen Grundlage (E. 3.3). Die vom Gemeinderat vorgegebene Rahmenarbeitszeit führt nicht dazu, dass ausserhalb derselben geleistete Tätigkeiten nicht als Arbeitszeit anzurechnen wären (E. 3.4). Verwaltungsrechtliche Verträge bedürfen zu ihrer Gültigkeit der Schriftform, weshalb die Änderung der Anstellungbedingungen nicht stillschweigend erfolgen kann (E. 4.2 und 4.3.3). Die Beschwerdeführerin hat nicht stillschweigend darauf verzichtet, sich Abend- und Wochenendeinsätze als Arbeitszeit anrechnen zu lassen (E. 4.3.1 f.). Wurden Überstunden angeordnet, ist ein Vezricht auf Entschädigung derselben nur mit Zurückhaltung anzunehmen. Allein in der Entgegennahme des Lohns, ohne jedesmaliges förmliches Protestieren, liegt noch kein Verzicht. Angestellte, die aus Rücksicht auf das Betriebsklima darauf verzichten, während der Anstellungsdauer ein Rechtspflegeverfahren gegen den Arbeitgeber anzustrengen, verhalten sich nicht rechtsmissbräuchlich, wenn sie ihre noch nichtverjährten Ansprüche nach Beendigung des Anstellungsverhältnisses geltend machen (E. 4.3.4).Die Zinspflicht für öffentlichrechtliche Geldforderungen setzt eine Mahnung oder die Verabredung eines Verfalltags voraus. Die gesetzliche Pflicht zur Ausrichtung des Lohns auf das Monatsende führt nicht zur Annahme eines Verfalltags (E. 6.5).Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 28.08.2012 VB.2012.00045
Zurich Verwaltungsgericht 28.08.2012 VB.2012.00045
Zurigo Verwaltungsgericht 28.08.2012 VB.2012.00045

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2012.00045
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Geschäftsnummer:
VB.2012.00045
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 28.08.2012
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 16.04.2013 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Entschädigung für Abend- und Wochenendarbeit
[Die Beschwerdegegnerin entschädigte die Beschwerdeführerin für Abendsitzungen und Wahlbüroeinsätze nur mit einem Sitzungsgeld bzw. einer Wahlbüroentschädigung].
Die geforderte Entschädigungssumme von Fr. 33'700.- liegt im Bereich der im Ausgangsverfahren geltend gemachten Forderung von etwa 30'000.- und damit im Rahmen des Streitgegenstands (E. 1.3).
Eine auch den Inhalt von Gemeinderatssitzungen betreffende schriftliche Aussage des ehemaligen Gemeindeschreibers stellt jedenfalls insofern keine Amtsgeheimnisverletzung dar, als sie von der Beschwerdegegnerin bestrittene Tatsachen betrifft, deren Beweis der Beschwerdeführerin nicht anders möglich ist (E. 1.4).
Nach dem klaren Wortlaut der Personal- und Entschädigungsverordnung der Beschwerdegegnerin ist auf die Beschwerdeführerin nur Erstere anwendbar (E. 3.2).
Einer durch die Auslegung untergeordneter Ausführungserlasse des Gemeinderats erfolgten Erweiterung des persönlichen Anwendungsbereichs der Entschädigungsverordnung fehlt es an einer genügenden geseztlichen Grundlage (E. 3.3).
Die vom Gemeinderat vorgegebene Rahmenarbeitszeit führt nicht dazu, dass ausserhalb derselben geleistete Tätigkeiten nicht als Arbeitszeit anzurechnen wären (E. 3.4).
Verwaltungsrechtliche Verträge bedürfen zu ihrer Gültigkeit der Schriftform, weshalb die Änderung der Anstellungbedingungen nicht stillschweigend erfolgen kann (E. 4.2 und 4.3.3).
Die Beschwerdeführerin hat nicht stillschweigend darauf verzichtet, sich Abend- und Wochenendeinsätze als Arbeitszeit anrechnen zu lassen (E. 4.3.1 f.).
Wurden Überstunden angeordnet, ist ein Vezricht auf Entschädigung derselben nur mit Zurückhaltung anzunehmen. Allein in der Entgegennahme des Lohns, ohne jedesmaliges förmliches Protestieren, liegt noch kein Verzicht. Angestellte, die aus Rücksicht auf das Betriebsklima darauf verzichten, während der Anstellungsdauer ein Rechtspflegeverfahren gegen den Arbeitgeber anzustrengen, verhalten sich nicht rechtsmissbräuchlich, wenn sie ihre noch nicht verjährten Ansprüche nach Beendigung des Anstellungsverhältnisses geltend machen (E. 4.3.4).
Die Zinspflicht für öffentlichrechtliche Geldforderungen setzt eine Mahnung oder die Verabredung eines Verfalltags voraus. Die gesetzliche Pflicht zur Ausrichtung des Lohns auf das Monatsende führt nicht zur Annahme eines Verfalltags (E. 6.5).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
AMTSGEHEIMNIS
DELEGATIONSNORM
ENTSCHÄDIGUNGSHÖHE
SCHRIFTLICHKEIT
ÜBERSTUNDEN
VERWALTUNGSRECHTLICHER VERTRAG
VERZICHT
Rechtsnormen:
Art. 102 OR
Art. 320 StGB
§ 20a Abs. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2012.00045
Urteil
der 4. Kammer
vom
28. August 2012
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso
Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin
Maja Schüpbach Schmid,
Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.
In Sachen
A
vertreten durch
Rechtsanwälte B und C
Beschwerdeführerin
,
gegen
Gemeinde X,
vertreten durch Rechtsanwälte D und E
Beschwerdegegnerin
betreffend
Entschädigung für Abend- und  Wochenendarbeit,
hat sich ergeben:
I.
A trat am 1. Januar 2001 als Stellvertreterin des
Gemeindeschreibers in die Dienste der Gemeinde X ein. Ihre Tätigkeit umfasste
unter anderem die Teilnahme an ausserhalb der ordentlichen Arbeitszeit
liegenden Sitzungen der Behörden und die Mitwirkung im Wahlbüro. Diese
Tätigkeiten wurden A nicht als Arbeitszeit angerechnet, sondern mittels Sitzungsgeld
bzw. Wahlbüroentschädigung vergütet.
Das Arbeitsverhältnis von A endete im Jahr 2010. Im
Zusammenhang mit den Umständen der Auflösung erhoben sowohl A als auch die
Gemeinde X finanzielle Ansprüche, worüber Letztere am 14. Juni 2010 eine
Verfügung erliess. Den dagegen erhobenen Rekurs wies der Bezirksrat Z am
27. Oktober 2011 ab; dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Neben vorgenanntem Verfahren machte A mit Schreiben vom
13. April 2010 gegenüber der Gemeinde X geltend, ihr stünden wegen
unzureichender Abgeltung von Überzeit und Wochenendarbeit Ansprüche im Umfang
von ca. Fr. 30'000.- zu. Mit Schreiben vom 31. Mai 2010 erhöhte sie
diese Forderung auf ca. Fr. 33'000.- und wies darauf hin, dass zur
genaueren Berechnung noch diverse Unterlagen fehlten. Ende Juni 2010 leitete A
im Betrag von Fr. 100'000.- eine Betreibung gegen die Gemeinde X ein. Der
Gemeinderat X wies die geltend gemachten Ansprüche von A mit Beschluss vom
29. November 2010 ab (Dispositiv-Ziff. 1).
II.
A liess dagegen am 3. Januar 2011 rekurrieren und
beantragen, die Gemeinde X sei unter Entschädigungsfolge zu verpflichten, ihr
für am Abend und am Wochenende geleistete Arbeit Fr. 34'000.- brutto
(Schätzung) zuzüglich 5 % Zins ab mittlerem Verfall zu bezahlen; es sei
ihr zur ergänzenden Bezifferung und Begründung ihres Anspruchs durch den
Bezirksrat Frist anzusetzen, sobald die Gemeinde X sämtliche dafür notwendigen
Unterlagen vorgelegt habe. Ausserdem sei dieses Verfahren mit dem Verfahren […]
zu vereinigen und die Befragung von Auskunftspersonen sei vom Bezirksrat
parteiöffentlich durchzuführen. Nach Gewährung eines doppelten
Schriftenwechsels wies der Bezirksrat Z den Rekurs mit Beschluss vom
2. Dezember 2011 ab (Dispositiv-Ziff. I) und sprach der Gemeinde X in
Dispositiv-Ziff. III eine Parteientschädigung zu.
III.
A liess am 20. Januar 2012 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht führen und Folgendes beantragen:
"1.   Das
Verfahren sei zu sistieren, bis eine der Parteien die Wiederaufnahme verlangt.
2.   Der
Beschluss des Bezirksrats Z vom 2. Dezember 2011 sei aufzuheben und die
Beschwerdegegnerin zu verpflichten, der Beschwerdeführerin den Betrag von
Fr. 33'700.- auszurichten, zuzüglich 5 % Zins ab mittlerem Verfall.
3.   Unabhängig
vom Entscheid über Antrag Nr. 2 sei Dispositiv-Ziff. III des angefochtenen
Entscheids auf jeden Fall aufzuheben.
4.   Alles unter
Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdegegnerin."
Der Bezirksrat Z verzichtete mit Eingabe vom
24. Februar 2012 auf Vernehmlassung. Mit Beschwerdeantwort vom
28. März 2012 beantragte die Gemeinde X, die Beschwerde sei unter
Entschädigungsfolge vollumfänglich abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
Mit Replik vom 11. Mai 2012 zog A das Gesuch um Sistierung unter Aufrechterhaltung
der übrigen Anträge zurück. Mit weiteren Eingaben der Gemeinde X vom
18. Juni 2012 und von A vom 13. Juli 2012 wurde an den eigenen Anträgen
festgehalten. Schliesslich erklärten die Parteien mit Eingaben vom
19. Juli 2012 und 25. Juli 2012, auf weitere Stellungnahmen zu verzichten.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit
§ 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
(VRG, LS 175.2) von Amtes wegen. Für Beschwerden gegen erstinstanzliche
Rekursentscheide eines Bezirksrats etwa betreffend Forderungen gegen eine
politische Gemeinde aus einem Arbeitsverhältnis ist die Zuständigkeit gemäss § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 und 3, 19b Abs. 2
lit. c sowie §§ 42–44 e contrario VRG gegeben.
1.2
Die
Beschwerde hat einen Fr. 20'000.- überschreitenden Streitwert, weshalb darüber
nach § 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c
e contrario VRG in Dreierbesetzung zu entscheiden ist.
1.3
Die
Beschwerdegegnerin macht geltend, auf Beschwerdeantrag 2 lasse sich insofern
nicht eintreten, als dieser den Betrag von Fr. 30'000.- überschreite, weil
dies eine Änderung des Sachbegehrens darstelle. Gegenstand einer
verwaltungsgerichtlichen Beschwerde kann nur bilden, was bereits im
vorinstanzlichen Verfahren Streitgegenstand war oder hätte sein sollen
(§ 52 Abs. 1 in Verbindung mit § 20a Abs. 1 VRG; dazu Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 52 N. 3 ff.). Der
Streitgegenstand des vor­instanzlichen Verfahrens bestimmt sich zum einen durch
den Inhalt der Ausgangsverfügung und zum anderen durch die im Rekursantrag
enthaltene Rechtsfolgebehauptung, hingegen nicht durch die rechtliche
Begründung des Rekursantrags (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28
N. 86 f.).
Sowohl der Ausgangsverfügung als auch dem Rekurs- und
Beschwerdeverfahren liegt die Frage der Entschädigung von Abend- und
Wochenendeinsätzen der Beschwerdeführerin in den Jahren 2005 bis 2010 zugrunde.
Es trifft zwar zu, dass die Beschwerdeführerin im Rahmen der Vorverhandlungen
mit der Beschwerdegegnerin ihren geltend gemachten Anspruch zunächst mit
ungefähr Fr. 30'000.- und alsdann mit ungefähr Fr. 33'000.-
bezifferte. Sie wies indes auch immer darauf hin, dass ihr bei der Beschwerdegegnerin
vorhandene Unterlagen fehlten, um sich auf eine genaue Bezifferung des Anspruchs
festzulegen. Wenn die Beschwerdeführerin alsdann im Rekursverfahren ihren Anspruch
neu mit Fr. 34'000.- bezifferte, liegt dies durchaus noch im Bereich der
geltend gemachten Unschärfe. Die im Beschwerdeverfahren erfolgte Reduktion der
Forderung auf Fr. 33'700.- zuzüglich Zins erweist sich ohne weiteres als
zulässig (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 5).
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die Beschwerde vollumfänglich einzutreten.
1.4
Die
Beschwerdegegnerin beantragt weiter, Beilage 4 der Replik sei aus dem
Recht zu weisen, weil es sich dabei um ein illegal beschafftes Beweismittel
handle. Dabei geht es um ein Schreiben des bis Ende 2008 tätigen früheren
Gemeindeschreibers der Beschwerdegegnerin, welcher im Wesentlichen bestätigt,
dass die Beschwerdeführerin sich gegenüber der Entschädigungspraxis der
Beschwerdegegnerin wiederholt ablehnend geäussert habe.
Die Beschwerdegegnerin bringt als Begründung ihres Antrags
vor, die Beschwerdeführerin habe den ehemaligen Gemeindeschreiber als
Auskunftsperson ins Verfahren eingeführt, weshalb es ihr untersagt gewesen sei,
mit diesem Kontakt aufzunehmen, denn damit sei die unbefangene Abnahme des
angebotenen Beweismittels verunmöglicht worden. Die Aussagen des ehemaligen
Gemeindeschreibers bewegten sich zudem im Grenzbereich zur Amtsgeheimnisverletzung,
weil er geheime Behördeninformationen und den Inhalt geheimer
Gemeinderatssitzungen preisgebe. Es stelle sich deshalb die Frage, ob es sich
bei Replikbeilage 4 um ein illegal beschafftes Beweismittel handle,
welches aus dem Recht zu weisen wäre.
Dass die schriftlichen Aussagen des ehemaligen
Gemeindeschreibers eine Amtsgeheimnisverletzung im Sinn von Art. 320 des
Strafgesetzbuchs (StGB, SR 311.0) darstellen könnten, erscheint mehr als
zweifelhaft. Dafür bedürfte es in objektiver Hinsicht zum einen eines
berechtigten Geheimhaltungsinteresses der Beschwerdegegnerin und dürften zum
anderen keine Rechtfertigungsgründe – worunter namentlich die Wahrung anderer
berechtigter Interessen fällt – vorliegen (vgl. Niklaus Oberholzer, Basler
Kommentar, 2007, Art. 320 StGB N. 7 und 15). Die Beschwerdegegnerin
begründet ihre Ablehnung einer Entschädigung unter anderem damit, die
Beschwerdeführerin habe die Sitzungsgelder widerspruchslos entgegengenommen, es
fänden sich keine Hinweise, dass sie die Rechtswidrigkeit dieser Praxis gerügt
habe. Auch die Vorinstanz folgt ohne Befragung des ehemaligen
Gemeindeschreibers dieser Argumentation und begründet ihren abweisenden Entscheid
im Wesentlichen damit, die Beschwerdeführerin habe die Entschädigungspraxis der
Beschwerdegegnerin akzeptiert. Die Beschwerdegegnerin hält ihre Behauptung, die
Beschwerdeführerin habe der Entschädigungspraxis zugestimmt, auch im
Beschwerdeverfahren aufrecht. Der Versuch der Beschwerdegegnerin, den
anerbotenen Gegenbeweis mit Verweis auf das Amtsgeheimnis zu verhindern,
erscheint unter diesen Voraussetzungen rechtsmissbräuchlich. Ein berechtigtes
Geheimhaltungsinteresse der Beschwerdegegnerin besteht deshalb – jedenfalls im
Rahmen des vorliegenden Verfahrens – nicht. Darüber hinaus hat vorliegend das
Interesse der Beschwerdeführerin an der Offenbarung des Geheimnisses dem
Interesse der Beschwerdegegnerin an dessen Geheimhaltung vorzugehen. Entsprechend
ist dem ehemaligen Gemeindeschreiber keine Amtsgeheimnisverletzung vorzuwerfen.
Damit kann offenbleiben, ob illegal beschaffte Beweismittel im Verwaltungsgerichtsverfahren
unberücksichtigt bleiben müssen (vgl. hierzu Kölz/Bosshart/Röhl, § 7
N. 52 ff.).
Unzutreffend ist sodann die Rüge der Beschwerdegegnerin,
die Beschwerdeführerin habe sich die Aussage des ehemaligen Gemeindeschreibers
nicht schriftlich geben lassen dürfen. Die Beschwerdeführerin weist zutreffend
darauf hin, dass auch im Rahmen der im verwaltungsgerichtlichen Verfahren
geltenden Untersuchungsmaxime von den Beschwerdeführenden erwartet wird, bei
der Beweismittelbeschaffung mitzuwirken (vgl. § 7 Abs. 2 VRG;
hierzu Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 5 f.). Nachdem die Vorinstanz
das Angebot einer Befragung des ehemaligen Gemeindeschreibers als
Auskunftsperson zudem keines Wortes gewürdigt hatte, war es nur sachgerecht,
eine schriftliche Aussage ins Recht zu legen. Wie es sich mit der Beweiskraft
dieser Aussage verhält, wird im Rahmen der Beweiswürdigung zu prüfen sein.
Dem Antrag der Beschwerdegegnerin, Replikbeilage 4
aus dem Recht zu weisen, ist deshalb nicht stattzugeben.
2.
Die Beschwerdeführerin wurde mit Verfügung vom
13. November 2000 bei der Beschwerdegegnerin angestellt. Der Verfügung
lagen die Bestimmungen der damals gültigen (kommunalen) Besoldungsverordnung
(BVO) zugrunde. Noch vor dem Jahr 2005 trat die (kommunale) Personalverordnung
(PVO) in Kraft, deren Bestimmungen gemäss Art. 82 Abs. 1 PVO ab
diesem Zeitpunkt auch auf alle bestehenden Arbeitsverhältnisse anzuwenden sind.
Die Beschwerde betrifft den Zeitraum der Jahre 2005 bis 2010 und beurteilt sich
entsprechend nach der Personalverordnung und deren Ausführungserlassen.
3.
3.1
Die
Beschwerdegegnerin macht geltend, die Beschwerdeführerin sei für die geltend
gemachten Abend- und Wochenendeinsätze bereits gestützt auf die
Entschädigungsverordnung (EVO) korrekt entschädigt worden. Die Vorinstanz
schliesst sich der Argumentation der Beschwerdegegnerin, jedenfalls was die
Anwendbarkeit der Entschädigungsverordnung betrifft, an und führt aus, in der
Personalverordnung finde sich keine Bestimmung, wie die Angestellten für
Sitzungen ausserhalb der Regelarbeitszeit sowie für den Wahlbürodienst zu
entschädigen seien. Eine Auslegung unter Berücksichtigung des Personalreglements
(PR), des Entschädigungsreglements (ER) sowie des Reglements über die gleitende
Arbeitszeit (Arbeitszeitreglement, GAZ) führe indessen zum Schluss, dass sich
die Entschädigung für Sitzungen ausserhalb der Regelarbeitszeit sowie für
Wahlbürodienst nach den Bestimmungen der Entschädigungsverordnung richte
(Art. 6 und 9 EVO). Dies ergebe sich im Übrigen auch daraus, dass die Beschwerdegegnerin
ihre Entschädigungspraxis nach Aufhebung der Besoldungsverordnung nicht
geändert, sondern die Angestellten weiterhin im Sinn von Art. 24 BVO
entschädigt habe.
3.2
Grundlage
der Auslegung einer Norm bildet der Wortlaut der Bestimmung. Sind aufgrund
einer Unklarheit des Gesetzestextes verschiedene Interpretationen möglich, so
muss unter Berücksichtigung aller Auslegungsmethoden die wahre Tragweite der
Bestimmung ermittelt werden (sogenannter Methodenpluralismus). Dabei kommt es namentlich
auf den Zweck einer Regelung, die dem Gesetz zugrundeliegenden Wertungen sowie
auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Im Verwaltungsrecht kommt
der Interessenabwägung zwischen staatlichen und privaten Interessen zudem eine
wichtige Rolle zu (vgl. zum Ganzen BGE 137 III 217
E. 2.4.1, 134 II 249 E. 2.3; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus
Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. A., Bern 2009, § 25
N. 3 ff.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010,
Rz. 214 ff. [je mit weiteren Hinweisen]).
Nach Art. 1 PVO erstreckt sich deren Geltungsbereich,
mit hier nicht relevanten Ausnahmen, auf das
Personal der Beschwerdegegnerin
.
Art. 2 PVO bestimmt sodann, dass sich die Rechtsbeziehungen zwischen der
Gemeinde und Mitgliedern von Behörden, beratenden Kommissionen, den Angehörigen
der Feuerwehr sowie Funktionären nach der Entschädigungsverordnung richten. Entsprechend
beschränkt die Entschädigungsverordnung ihren Geltungsbereich gemäss
Art. 2 auf die Regelung von Entschädigungen, Zulagen, Spesenvergütungen,
die Tag- und Sitzungsgelder sowie den Versicherungsschutz
der Behörden,
Kommissionen und nebenamtlichen Funktionäre der Gemeinde
. Die Personal- und
die Entschädigungsverordnung grenzen sich damit in ihrem persönlichen
Geltungsbereich klar und widerspruchsfrei voneinander ab. Damit bleibt kein
Raum für eine weitergehende Auslegung. Nach dem persönlichen Geltungsbereich
der Personal- und der Entschädigungsverordnung ist auf die Beschwerdeführerin
demnach nur Erstere anwendbar.
3.3
Gemäss
Art. 1 Abs. 3 ER erhalten Gemeindeangestellte kein Sitzungsgeld, wenn
der Anlass während der erfassten Arbeitszeit stattfindet. Gemäss Ziff. 4
Rz. 21 GAZ gelten Sitzungen innerhalb der Blockzeit als Arbeitszeit und kann
während der Gleitzeit wahlweise Arbeitszeit oder Sitzungsgeld geltend gemacht
werden. Die Vorinstanz leitet daraus im Rahmen eines
argumentum
e contrario
ab, dass Angestellte ausserhalb der Rahmenarbeitszeit nur ein
Sitzungsgeld erhalten. Diese Argumentation führt zu einer Erweiterung des
persönlichen Anwendungsbereichs der Entschädigungsverordnung und zu einer Einschränkung
des persönlichen Anwendungsbereichs der Personalverordnung, was es nachfolgend
zu prüfen gilt.
Entschädigungs- und Arbeitszeitreglement wurden durch den
Gemeinderat erlassen. Sie dienen dem Vollzug der von der Gemeindeversammlung
erlassenen Personal- bzw. Entschädigungsverordnung (vgl. Art. 80 PVO,
Art. 15 Abs. 2 EVO). Es handelt sich bei diesen Reglementen damit um
unselbständige Verordnungen. Unselbständige Verordnungen bedürfen einer
Delegationsnorm in einem Gesetz im formellen Sinne. Die Grundzüge der Regelungsmaterie
sind im Gesetz selber zu umschreiben und die Delegationsnorm muss sich auf
einen bestimmten, genau umschriebenen Gegenstand beschränken
(BGE 128 I 327 E. 4.1, 118 Ia 305 E. 2b; Matthias
Hauser in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar
zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 38 N. 40).
Die in Art. 80 PVO und Art. 15 Abs. 2 EVO
enthaltenen Delegationsnormen erlauben dem Gemeinderat nur den Vollzug dieser
Verordnungen. Dass er in bestimmten Einzelfällen auch den persönlichen
Geltungsbereich erweitern könnte, lässt sich den Delegationsnormen nicht
entnehmen. Damit fehlte es Art. 1 Abs. 3 ER und Ziff. 4
Rz. 21 GAZ jedenfalls in diesem Punkt an einer genügenden Rechtsgrundlage.
Es kann deshalb auch offenbleiben, ob der Auslegung der Vorinstanz überhaupt zu
folgen wäre.
3.4
Nach
Art. 36 Abs. 1 PVO bildet der Lohn das Entgelt für die
gesamte
Tätigkeit im Dienst der Gemeinde
. Nach Art. 60 PVO in Verbindung mit
Ziff. 4 GAZ beträgt die ordentliche wöchentliche Arbeitszeit
42 Stunden. Der Lohn bestimmt sich demnach nach Zeitabschnitten. In
Verbindung mit Art. 36 Abs. 1 PVO folgt daraus, dass Angestellte sich die
gesamte Tätigkeit im Dienst der Gemeinde als Arbeitszeit anrechnen lassen
können. Dies muss jedenfalls insoweit gelten, als die Tätigkeit im Rahmen der
nach Personalverordnung erfolgten Anstellung liegt.
Die Stelle der Beschwerdeführerin umfasste unter anderem
die Zuständigkeit für Wahlen und Abstimmungen sowie die Funktion als
Protokollführerin verschiedener Gremien. Beides bringt notgedrungen Sitzungen
am Abend und Einsätze an Abstimmungswochenenden mit sich. Entsprechend lagen
diese Tätigkeiten im Rahmen der Anstellung der Beschwerdeführerin und hat sie
Anspruch, die dafür aufgewendete Zeit als Arbeitszeit geltend zu machen.
Zwar sieht Ziff. 4 Rz. 13 GAZ eine
Rahmenarbeitszeit von Montag bis Freitag von 6:30 Uhr bis 19:00 Uhr vor.
Daraus lässt sich indes nicht schliessen, ausserhalb dieser Zeiten geleistete
Arbeit sei nicht im Rahmen der ordentlichen Anstellung zu entschädigen. Solches
widerspräche zunächst Art. 36 Abs. 1 PVO. Der Gemeinderat müsste sich sodann
widersprüchliches Verhalten vorwerfen lassen, wenn er zum einen eine
Rahmenarbeitszeit vorgibt, zum anderen von Angestellten Einsätze auch
ausserhalb dieser Rahmenarbeitszeit verlangt und diese mit Verweis auf die
Rahmenarbeitszeit anders – und zwar deutlich tiefer – entschädigen will.
Nach dem Gesagten hat die Beschwerdeführerin grundsätzlich
einen Anspruch, sich für Abendsitzungen und Wochenendeinsätze geleistete Zeit
als Arbeitszeit anrechnen zu lassen.
3.5
Es stellte
sich schliesslich auch die Frage, ob die Entschädigungspraxis der Beschwerdegegnerin
mit dem Grundsatz der Rechtsgleichheit nach Art. 8 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 vereinbar ist. Dies kann vorliegend jedoch offenbleiben.
4.
4.1
Die
Vorinstanz begründet die Abweisung des Rekurses im Wesentlichen damit, zwischen
der Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegnerin habe bezüglich der Entschädigung
für Abendsitzungen und Wochenendeinsätze Konsens bestanden, dass die in der Entschädigungsverordnung
vorgesehenen Ansätze zur Anwendung gelangten. Daran ändere auch nichts, dass
die Beschwerdeführerin geltend mache, sie habe diese Praxis mehrfach
angesprochen und den Missstand immer wieder erwähnt. Diesbezüglich ergebe sich
aus den Akten überhaupt nur, dass die Beschwerdeführerin anlässlich einer
Mitarbeiterbeurteilung im Jahr 2001 entsprechende Vorbehalte habe anbringen
lassen. Weil sie darüber hinaus nichts gegen diese Entschädigungspraxis
unternommen habe, liege ein Konsens über die Art der Entschädigung vor, weshalb
offenbleiben könne, ob diese Praxis auch rechtmässig sei.
4.2
Nach
Art. 15 Abs. 1 PVO wird das Anstellungsverhältnis durch Verfügung
begründet. Nach Abs. 2 dieser Bestimmung kann es in begründeten Fällen
auch mit öffentlich-rechtlichem Vertrag begründet werden, wobei dieser hinsichtlich
des Lohns, der Arbeitszeit, der Ferien sowie der Beendigung des
Arbeitsverhältnisses von den Bestimmungen der Personalverordnung abweichen
kann.
Das Arbeitsverhältnis der Beschwerdeführerin wurde durch
Verfügung begründet, was nach dem Wortlaut von Art. 15 PVO grundsätzlich
keine Abweichung von den Bestimmungen der Personalverordnung zuliesse. Es
könnte sich aber die Frage stellen, ob Beschwerdegegnerin und
Beschwerdeführerin bei Inkrafttreten der Personalverordnung einen zur
Anstellungsverfügung ergänzenden verwaltungsrechtlichen Vertrag schlossen mit
dem Inhalt, Abendsitzungen und Wochenendeinsätze seien nicht als Arbeitszeit,
sondern separat zu entschädigen. Diesbezüglich stellte sich allerdings die Frage,
ob eine Behörde, die sich der Verfügung bedient hat, diese später überhaupt
statt durch neuerliche Verfügung durch einen Vertrag ändern kann. Dies kann
indessen offenbleiben.
Verwaltungsrechtliche Verträge entstehen durch
übereinstimmende Willensäusserung. In der Lehre wird die Auffassung vertreten,
verwaltungsrechtliche Verträge bedürften zu ihrer Gültigkeit der Schriftform
(vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, § 34 Rz. 3; August Mächler, Vertrag
und Verwaltungsrechtspflege, Zürich etc. 2005, § 5 Rz. 12; Pierre
Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, Vol.
II,
3. A., Bern 2011, S. 462; Blaise Knapp, Précis de droit
administratif, 3.
A., Basel 1988, N. 1523; Fritz Gygi,
Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 209; André Grisel, Traité de droit
administratif, Vol. I, Neuchâtel 1984, S. 453). Begründet wird dies
zum einen mit der Rechtssicherheit und zum anderen damit, dass für Verfügungen
ebenfalls die Schriftform gelte und nicht einzusehen sei, weshalb dies für
Verträge, deren Tragweite häufig bedeutend sei, anders sein soll. Das
Bundesgericht hat diese Frage zunächst offengelassen (BGE 99 Ib 115
E. 3a), scheint in einem jüngeren Entscheid aber ebenfalls vom Erfordernis
der Schriftlichkeit auszugehen (BGr, 2. November 2010, 1C_61/2010,
E. 4). Das Verwaltungsgericht hat dem im Grundsatz ebenfalls beigepflichtet,
allerdings die Gültigkeit des Vertrages etwa bejaht, wenn der Private das
schriftlich vorliegende Angebot der Gemeinde konkludent angenommen hatte (VGr,
20. September 2001, VR.2001.00001, E. 3b).
Vorliegend liegt weder ein schriftlicher Vertrag noch ein
konkludent angenommenes schriftliches Angebot der Beschwerdegegnerin vor. Einem
allfälligen verwaltungsrechtlichen Vertrag fehlte es deshalb bereits an einem
Gültigkeitserfordernis. Es fehlte jedoch auch an einem Konsens bezüglich der
Entschädigungspraxis: Die Beschwerdeführerin hatte diese bereits im Rahmen der
Mitarbeiterbeurteilung 2001 ausdrücklich gerügt und damit zeitnah zur Änderung
der Rechtsgrundlagen klar zu erkennen gegeben, dass sie mit der Art der
Entschädigung für Abend- und Wochenendeinsätze nicht einverstanden sei. Damit
liegt diesbezüglich ein ausdrücklicher Dissens vor.
4.3
4.3.1
Die Erwägungen der Vorinstanz lassen sich sodann in dem Sinn
verstehen, die Beschwerdeführerin habe stillschweigend darauf verzichtet, sich
Abend- und Wochenendeinsätze als Arbeitszeit anrechnen zu lassen. Die Vorinstanz
führt aus, es finde sich einzig in der Mitarbeiterbeurteilung für das Jahr 2001
ein Hinweis, dass die Beschwerdeführerin mit der Entschädigungspraxis nicht
einverstanden gewesen sei. Andere Belege habe die Beschwerdeführerin nicht
offerieren können. Die angeblichen mündlichen Äusserungen gegenüber der
Beschwerdegegnerin, mit welchen die Beschwerdeführerin erklärt habe, mit der
Entschädigungspraxis nicht einverstanden zu sein, änderten nichts daran, dass sie
die Entlöhnung stets ohne Widerspruch entgegen genommen habe.
4.3.2
In den Akten findet sich tatsächlich einzig in
der Mitarbeiterbeurteilung für das Jahr
2001 ein Hinweis, dass die
Beschwerdeführerin mit der Entschädigungspraxis nicht einverstanden sei. Dies
ist allerdings insofern zu relativieren, als einerseits nur noch für das Jahr
2002 eine Mitarbeiterbeurteilung durchgeführt wurde und anderseits aus dem
fehlenden schriftlichen Vermerk nicht zwingend geschlossen werden kann, diese
Problematik sei nicht wieder angesprochen worden, zumal die zweite Beurteilung
nur sehr summarisch ausgefüllt worden war. Die Beschwerdeführerin legt sodann
im Beschwerdeverfahren eine Aussage des früheren Gemeindeschreibers ins Recht,
welcher bestätigt, dass die Abgeltung von Abend- und Wochenendeinsätzen
regelmässig Thema gewesen sei. Die Beschwerdeführerin habe immer wieder die
Meinung vertreten, diese Regelung sei nicht nur stossend, sondern unzulässig.
Auch nachdem der Gemeinderat im Jahr 2005 eine Änderung der Entschädigungspraxis
abgelehnt habe, sei die Entschädigung von Angestellten durch ein Sitzungsgeld
weiterhin Thema geblieben. Die Beschwerdegegnerin bringt vor, das Schreiben des
ehemaligen Gemeindeschreibers habe keine Beweiskraft, weil dieser mit der Beschwerdeführerin
aufgrund der langjährigen gemeinsamen Tätigkeit persönlich verbunden sei und
sich das Schreiben praktisch nahtlos in die Argumentationskette der Beschwerdeführerin
einführen lasse. Zudem habe die Beschwerdeführerin nicht offengelegt, welche
Frage sie dem ehemaligen Gemeindeschreiber gestellt habe. Die
Beschwerdegegnerin beschränkt sich indes auf diese formellen Einwände und
unterlässt, den Inhalt des Schreibens tatsächlich zu bestreiten. Die Einwände
vermögen nicht durchzudringen: Tatsächlich dürfte dem Schreiben die Bitte der
Beschwerdeführerin zugrunde liegen, ihre Angaben zu bestätigen. Insofern kann
der ehemalige Gemeindeschreiber nicht als gänzlich unvoreingenommen angesehen
werden. Die Glaubhaftigkeit seiner Ausführungen vermag dies aber kaum zu beeinträchtigen.
Er legt ausführlich und detailliert dar, die Beschwerdeführerin – und mit ihr
auch andere Mitarbeitende – hätten sich immer wieder gegen die Entschädigungspraxis
der Beschwerdegegnerin gewehrt und namentlich darauf hingewiesen, dass sie
diese für unzulässig hielten. Der ehemalige Gemeindeschreiber hat kein
persönliches Interesse am vorliegenden Verfahren und es sind keine Gründe
ersichtlich, welche darauf schliessen liessen, es handle sich dabei um
erfundene Behauptungen. Auch die Beschwerdegegnerin unterlässt, inhaltlich
darzulegen, inwiefern die Angaben des ehemaligen Gemeindeschreibers unrichtig
sein sollten. Demnach ist im Folgenden davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin
die Unzulässigkeit der Entschädigungspraxis während der Zeit ihrer Anstellung
immer wieder gerügt hat.
4.3.3
Die Beschwerdegegnerin beruft sich zunächst auf die privatrechtliche
Praxis, wonach im Falle unwidersprochener Lohnreduktionen spätestens nach einer
drei- bis maximal sechsmaligen einseitigen Lohnreduktion eine entsprechende
Vertragsänderung bzw. ein Verzicht anzunehmen sei. Diese Praxis beruht auf dem
Konzept einer stillschweigenden bzw. konkludenten Vertragsänderung durch die
einseitige Bezahlung eines tieferen Lohns und den Verzicht der Arbeitnehmenden,
dagegen Einspruch zu erheben. In der Lehre stösst das Konzept teilweise auf
Kritik und wird darauf hingewiesen, dass ein stillschweigendes Akzept
jedenfalls nur zurückhaltend anzunehmen sei (vgl. zum Ganzen Ullin
Streiff/Adrian von Kaenel/Roger Rudolph, Arbeitsvertrag, 7. A., Zürich
etc. 2012, Art. 322 OR N. 15; Adrian Staehelin, Zürcher Kommentar, 2006,
Art. 322 OR N. 44; Manfred Rehbinder/Jean-Fritz Stöckli, Berner Kommentar,
2010, Art. 322 OR N. 19 [je mit Hinweisen]). Eine Änderung des Lohns setzt
im öffentlichen Recht entweder eine Verfügung oder einen Änderungsvertrag
voraus; beides hat schriftlich zu erfolgen (vorne 4.2). Schon aus diesem Grund
lässt sich das Konzept eines stillschweigenden Akzepts für das öffentliche
Arbeitsrecht nicht übernehmen. Demnach kann in diesem Zusammenhang auch
offenbleiben, ob überhaupt von einer stillschweigenden Vertragsänderung
auszugehen wäre, wenn die Arbeitnehmerin regelmässig und fortgesetzt dagegen
mündlich protestiert.
4.3.4
Leisten Arbeitnehmende Überstunden, die nicht angeordnet wurden und deren
Notwendigkeit für den Arbeitgeber nicht erkennbar war, schliesst die Praxis aus
der Entgegennahme des gewöhnlichen Lohns auf Verzicht auf die Abgeltung dieser
Überstunden (vgl.
B
GE
129 III 171 E. 2.2 f.; VGr, 9. Februar 2000,
VK.1999.00006, E. 4 [je mit Hinweisen]). Hat der Arbeitgeber die
Überstunden jedoch angeordnet oder war deren Notwendigkeit erkennbar, verhalten
sich Arbeitnehmende, welche den Anspruch nicht sofort geltend machen, nur in
Ausnahmefällen rechtsmissbräuchlich; blosses Zuwarten innerhalb der
Verjährungsfrist stellt in diesem Sinn keinen Rechtsmissbrauch dar (BGE
131 III 439 E. 5.1, 129 III 171 E. 2.2 f.).
Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist der Anspruch auf Abgeltung
zulässigerweise bereits geleisteter Überstunden zudem im Sinne von
Art. 341 des Obligationenrechts (OR) unverzichtbar (BGE
129 III 171 E. 2.4, 124 III 469 E. 3a).
Die Beschwerdeführerin konnte sich Abendsitzungen und
Wahlbüroeinsätze aufgrund der Anordnung der Beschwerdegegnerin nicht als
Arbeitszeit anrechnen lassen. Nachdem feststeht, dass die Entschädigungspraxis
der Beschwerdegegnerin rechtswidrig war und diese Einsätze hätten als
Arbeitszeit angerechnet werden müssen, handelt es sich um angeordnete
Überstunden. Im Sinne vorgängiger Ausführungen zum privaten Arbeitsrecht ist
jedenfalls auch im öffentlichen Personalrecht ein Verzicht auf
Überstundenentschädigung nur zurückhaltend anzunehmen. Allein durch
Entgegennahme des Lohns, ohne jedes Mal förmlich zu protestieren, verzichten
Angestellte nicht schon auf Abgeltung ihrer Überstunden. Vorliegend hat sich
die Beschwerdeführerin fortlaufend für die Abschaffung einer ihrer Ansicht nach
rechtswidrigen Praxis eingesetzt und damit zu verstehen gegeben, dass sie sich
mit der Entschädigungspraxis nicht abfinden will. Ein Verzicht liegt damit offensichtlich
nicht vor. Auch zielt der Vorwurf der Beschwerdegegnerin, die Beschwerdeführerin
verhalte sich rechtsmissbräuchlich, ins Leere. Eine Angestellte, die aus
Rücksicht auf das Betriebsklima darauf verzichtet, während der Anstellungsdauer
ein Rechtspflegeverfahren gegen die Arbeitgeberin anzustrengen, verhält sich
nicht rechtsmissbräuchlich, wenn sie die noch nicht verjährten Ansprüche nach
Beendigung des Arbeitsverhältnisses geltend macht.
5.
5.1
Die
Beschwerdegegnerin macht zutreffend geltend, es seien im Rekurs nur Forderungen
für den Zeitraum ab 28. Juni 2005 erhoben worden. Die Beschwerdeführerin
begründete dies damit, dass erst die Betreibung vom 28. Juni 2010
verjährungsunterbrechend gewirkt habe. Daraus folgt, dass die
Beschwerdeführerin den im Rekurs genannten Referenzzeitraum so verstanden haben
wollte, dass der Rekurs nur Forderungen betreffe, die am oder nach dem
28. Juni 2005 fällig geworden seien. Strittig ist damit, wie es sich mit
Abendsitzungen und Wahlbüroeinsätzen in der ersten Jahreshälfte 2005 verhält.
Die Beschwerdegegnerin beruft sich darauf, in analoger Anwendung von
Art. 323 OR sei davon auszugehen, dass die Auszahlung der Sitzungsgelder
jeweils Ende des Monats fällig geworden sei. Die Beschwerdeführerin hält dem
entgegen, die Beschwerdegegnerin berufe sich auf eine Bestimmung, an welche sie
sich nie gehalten habe; ausserdem sei aufgrund der konstanten halbjährlichen
Auszahlung dies der übliche Auszahlungstermin im Sinn von Art. 323 OR.
5.2
Die
Fälligkeit betrifft vorliegend nicht die Sitzungsgelder an sich, sondern die
Abgeltung der wegen der Praxis der Beschwerdegegnerin geleisteten Überstunden.
Wie nachfolgend unter 6 zu zeigen sein wird, ist dies als Erhöhung des
Anstellungspensums der Beschwerdeführerin zu werten und entsprechend zu
entschädigen. Dies führte dazu, dass eine anteilsmässige Entschädigung jeweils
per Monatsende fällig geworden wäre (Art. 37 Abs. 1 PVO). Indes hat
die Beschwerdegegnerin die Entschädigungen für Abendsitzungen und Wochenendeinsätze
nur halbjährlich abgerechnet, was entsprechend eine halbjährliche Fälligkeit
zur Folge hat. Darauf ist die Beschwerdegegnerin zu behaften. Die Beschwerdegegnerin
scheint die Auszahlung – mit wenigen Ausnahmen – jeweils mit dem Juli- und dem
Dezemberlohn vorgenommen zu haben, weshalb im Folgenden für das erste Halbjahr
von einer Fälligkeit per 31. Juli und für das zweite Halbjahr von einer
Fälligkeit per 31. Dezember auszugehen ist. Damit wurden die Sitzungsgelder
und Wahlbüroentschädigungen für das erste Halbjahr 2005 am 31. Juli 2005
fällig, was auch für die Entschädigung, welche tatsächlich zu leisten gewesen
wäre, zu gelten hat. Der im Rekurs angegebene Zeitraum erfasst damit auch diese
Entschädigungen.
6.
6.1
Die
Beschwerdeführerin macht einen Betrag von Fr. 33'700.- zuzüglich 5 %
Zins ab mittlerem Verfall geltend. Sie begründet dies damit, aus den Unterlagen
der Beschwerdegegnerin und punktuellen lückenfüllenden Schätzungen ergäben sich
Arbeitsleistungen von insgesamt ca. 660 Stunden, welche durch Sitzungsgelder
und nicht durch Lohn entschädigt worden seien. Bei einem Stundenlohn von
Fr. 75.- ergebe sich ein Nachlohnanspruch von Fr. 49'500.-, wovon die
bereits bezogenen Entschädigungen von ca. Fr. 15'800.- abzuziehen
seien. Die Beschwerdegegnerin bestreitet diese Darstellung pauschal. Sie macht
zudem geltend, die Aufstellung der Beschwerdeführerin widerspiegle nicht die
tatsächlich geleisteten Arbeitsstunden, weil Sitzungsgelder für die ersten zwei
Stunden bzw. für jede weitere angebrochene Stunde pauschal ausgerichtet worden
seien. Ausserdem sei die Berechnung des Stundenlohns falsch, namentlich sei bei
einem vollen Pensum mit einem Divisor von 2'184 Stunden zu rechnen. Schliesslich
müssten von den so errechneten Überstunden noch 180 Stunden abgezogen werden,
weil die Beschwerdeführerin als Kaderangestellte 30 Überstunden pro Jahr ohne
Abgeltung zu leisten habe. Die Beschwerdeführerin bringt hierzu vor, die
Sitzungszeiten gäben nicht die tatsächliche Arbeitszeit wieder, weil regelmässig
noch Nachbesprechungen stattgefunden hätten, welche 15–30 Minuten gedauert
hätten. Im Übrigen hält die Beschwerdeführerin an ihren Ausführungen fest und
weist namentlich darauf hin, dass es sich bei den Abend- und Wochenendeinsätzen
nicht um Überstunden, sondern um das Pensum erhöhende zusätzliche Arbeitszeit
gehandelt habe.
6.2
Die Praxis
der Beschwerdegegnerin führt dazu, dass sich das Pensum von Angestellten,
welche regelmässig an Abendsitzungen oder Wahlbüroeinsätzen teilnehmen müssen,
erhöht. Nach Art. 49.3 Rz. 10 Satz 2 PR ist bei Teilzeitangestellten,
welche wiederholt und über längere Zeit Überstunden leisten, der
Beschäftigungsgrad anzupassen. Im Hinblick auf die Beschwerdeführerin, welche
zu einem Pensum von 90 % arbeitete, bedeutet dies, dass im Umfang der
zusätzlichen Arbeitszeit von einer Pensumerhöhung auszugehen ist und sich der
massgebliche Stundenlohn entsprechend berechnet. Dies gälte im Übrigen auch bei
einer vollen Anstellung: Die Beschwerdegegnerin verhielte sich rechtsmissbräuchlich,
wenn sie von ihren Angestellten regelmässig und dauerhaft zusätzliche Arbeitsleistungen
verlangte und deren Entschädigung mit Verweis auf den Überstundenfreibetrag
anschliessend kürzte. Weil das höhere Pensum sich auch auf die Ferien- und Feiertagsvergütung
auswirkt bzw. sich der Anspruch der Beschwerdeführerin auf Ferien entsprechend
erhöhte, ohne dass jene solche beziehen konnte, ist die Entschädigung mit entsprechenden
Zuschlägen auszurichten. Demnach ist für die Beschwerdeführerin von einem
Stundenlohn von 1/2184 eines vollen Jahreslohns auszugehen und dieser anschliessend
um den Ferien- und Feiertagszuschlag von 13.04 % bzw. (für das Jahr
2010) 15.55 % zu erhöhen (vgl. Art. 48 PR in Verbindung mit
Art. 65 PVO sowie § 79 der [kantonalen] Vollzugsverordnung zum
Personalgesetz vom 19. Mai 1999 [LS 177.111]).
Dies ergibt folgende Stundenlöhne:
1.1.2005–30.06.2005:                      Fr. 63.10
1.7.2005–30.06.2006:                      Fr. 64.80
1.7.2006–31.12.2006                       Fr. 66.30
1.1.2007–30.06.2007                       Fr. 66.65
1.7.2007–31.12.2007                       Fr. 68.15
1.1.2008–30.06.2008                       Fr. 69.40
1.7.2008–20.11.2008                       Fr. 72.50
21.11.2008–31.12.2008                   Fr. 83.40
1.1.2009–30.04.2009                       Fr. 84.80
1.5.2009–31.12.2009                       Fr. 73.70
1.1.2010–30.04.2010                       Fr. 75.35
Wie die Beschwerdegegnerin zutreffend ausführt, sind zur
Bestimmung der tatsächlichen Arbeitszeit der Beschwerdeführerin grundsätzlich
die tatsächlichen Sitzungszeiten nach 19 Uhr massgebend. Allerdings
ergeben sich daraus nicht ohne weiteres auch die tatsächlichen Arbeitszeiten
der Beschwerdeführerin. Zu beachten ist, dass es allgemeiner Erfahrung
entspricht, dass das Arbeitsende der Protokollführerin regelmässig nicht mit
dem offiziellen Sitzungsende zusammenfällt. Häufig sind noch kürzere oder
längere Nachbesprechungen mit einzelnen Sitzungsteilnehmern notwendig. Wie es
sich damit genau verhält, lässt sich heute nicht mehr feststellen. Es
rechtfertigt sich indessen, in analoger Anwendung von Art. 42 Abs. 2
OR die zusätzlichen Zeiten zu schätzen (vgl. hierzu BGr, 26. März 2007,
4C.307/2006, E. 3.2, sowie 28. Juli 2003, 4C.142/2003, E. 4). In
diesem Sinn ist der tatsächlichen Sitzungsdauer eine durchschnittliche
Nachbesprechungsdauer von 15 Minuten hinzuzurechnen. Teilweise lässt sich den
eingereichten Sitzungsgeldabrechnungen nicht entnehmen, wie lange die Sitzung
tatsächlich dauerte. Dies hat die Beschwerdegegnerin sich anrechnen zu lassen,
weshalb in diesen Fällen davon auszugehen ist, dass die Höhe des Sitzungsgeldes
der tatsächlichen Dauer der Sitzung entspricht. Dies trifft ebenso zu auf
Sitzungen, für die sich aus der Höhe des Sitzungsgeldes ergibt, dass die Beschwerdeführerin
nicht während der gesamten Sitzung anwesend war. Für Taggelder sind sodann
8 Stunden 24 Minuten zu veranschlagen.
Aus den ins Recht gelegten Abrechnungen über
Sitzungsgelder ergeben sich damit 37 Stunden für das erste Halbjahr 2005,
35 Stunden 35 Minuten für das zweite Halbjahr 2005, 27 Stunden 25 Minuten für
das erste Halbjahr 2006, 39 Stunden 54 Minuten für das zweite Halbjahr 2006, 39
Stunden 50 Minuten für das erste Halbjahr 2007, 34 Stunden 39 Minuten für das
zweite Halbjahr 2007, 18 Stunden 55 Minuten für das erste Halbjahr 2008,
42 Stunden 20 Minuten für das zweite Halbjahr 2008 – davon 11 Stunden 30
Minuten zum höheren Stundenansatz –, 52 Stunden 10 Minuten für das erste
Halbjahr 2009 – davon 35 Stunden 10 Minuten zum höheren Stundenansatz – sowie
26 Stunden 40 Minuten für das zweite Halbjahr 2009. Die behaupteten 6 Stunden
für das erste Halbjahr 2010 lassen sich den Akten nicht entnehmen.
Aus den Abrechnungen über Wahlbüroeinsätze ergeben sich 21
Stunden 15 Minuten für das erste Halbjahr 2005, 14 Stunden 30 Minuten für das
zweite Halbjahr 2005, 27 Stunden 15 Minuten für das erste Halbjahr 2006 , 14
Stunden 45 Minuten für das zweite Halbjahr 2006 , 15 Stunden 30 Minuten für das
erste Halbjahr 2007, 31 Stunden 15 Minuten für das zweite Halbjahr 2007, 22
Stunden 15 Minuten für das zweite Halbjahr 2008 – davon 13 Stunden 45 Minuten
zum höheren Ansatz –, 16 Stunden für das erste Halbjahr 2009 – davon 7 Stunden
30 Minuten zum höheren Ansatz – sowie 18 Stunden 15 Minuten für das erste
Halbjahr 2010. Für das erste Halbjahr 2008 lässt sich den von der
Beschwerdegegnerin erstellten Unterlagen nicht entnehmen, wie lange die
Wahlbüroeinsätze der Beschwerdeführerin dauerten. Die Beschwerdeführerin
schätzt diese auf 20 Stunden und weist darauf hin, dass in diesem Halbjahr
jedenfalls zwei eidgenössische bzw. kantonale Urnengänge und zwei
Gemeindeversammlungen stattfanden. Die Beschwerdegegnerin bestreitet nicht,
dass die Beschwerdeführerin entsprechende Ein­sätze geleistet hat. Entsprechend
gilt es auch hier die Einsatzdauer zu schätzen. Nimmt man für die Gemeindeversammlungen
das Jahr 2007 sowie das zweite Halbjahr 2008 als Referenz, so dauerte ein
durchschnittlicher Einsatz der Beschwerdeführerin rund 2 Stunden 30 Minuten. An
den Urnengängen im ersten Halbjahr 2008 standen jeweils drei Vorlagen ohne
Gegenvorschlag zur Abstimmung. Zwar entspricht dies auch der Ausgangslage für
die Vorlagen des Jahres 2006 (Geschäftsbericht 2006 des Regierungsrats,
S. 55), allerdings fanden im ersten Halbjahr 2006 auch noch Gemeindewahlen
statt und ist für das zweite Halbjahr 2006 die Einsatzdauer nicht einzeln
ausgewiesen. Ebenfalls drei Vorlagen standen aber am 27. November 2005 zu
Abstimmung (Geschäftsbericht 2005 des Regierungsrats, S. 51). Für diese
Abstimmung weist die Beschwerdeführerin eine Einsatzdauer von 6 Stunden
15 Minuten auf. Es rechtfertigt sich deshalb, für die Urneneinsätze im
ersten Halbjahr 2008 jeweils von einer Einsatzdauer von sechs Stunden auszugehen.
Gesamthaft ergibt dies für das erste Halbjahr 2008 einen Anspruch auf
Wahlbüroentschädigungen für 17 Stunden.
6.3
Unter
Berücksichtigung der bereits geleisteten Entschädigungen ergeben sich folgende
Ansprüche der Beschwerdeführerin auf Nachzahlung:
erstes Halbjahr 2005:             Fr. 2'013.10    (Fr. 3'675.60
– Fr. 1'662.50)
zweites Halbjahr 2005:          Fr. 2'045.20    (Fr. 3'245.20 –
Fr. 1'200.-)
erstes Halbjahr 2006:             Fr. 1'982.60    (Fr. 3'542.60 –
Fr. 1'560.-)
zweites Halbjahr 2006:          Fr. 2'141.30    (Fr. 3'623.30 –
Fr. 1'482.-)
erstes Halbjahr 2007:             Fr. 2'239.75    (Fr. 3'687.75 – Fr. 480.50)
zweites Halbjahr 2007           Fr. 2'571.85    (Fr. 4'491.10 –
Fr. 1'919.25)
erstes Halbjahr 2008              Fr. 1'338.85    (Fr. 2'492.85 –
Fr. 1'154.-)
zweites Halbjahr 2008           Fr. 3'002.55    (Fr. 4'957.30 –
Fr. 1'954.75)
erstes Halbjahr 2009              Fr. 3'582.75    (Fr. 5'497.75 – Fr. 1'915.-)
zweites Halbjahr 2009           Fr. 746.60       (Fr. 1'965.60 –
Fr. 1'219.-)
erstes Halbjahr 2010              Fr. 827.65       (Fr. 1'375.15 –
Fr. 547.50)
Gesamthaft hat die Beschwerdeführerin demnach
grundsätzlich einen Nachzahlungsanspruch von Fr. 22'491.90.
6.4
6.4.1
Die Beschwerdeführerin macht zudem geltend, sie erfülle die Voraussetzungen
von Art. 49.4 PR, weshalb ihr für ca. 100 Sitzungsstunden nach 20 Uhr
eine Entschädigung von Fr. 265.- und für 204 Stunden Einsätze im Wahlbüro
Fr. 1'071.- zustünden. Die Beschwerdegegnerin macht – ohne dies näher
auszuführen – geltend, diese Bestimmung beziehe sich nicht auf Sitzungen und
Wahlbüroeinsätze.
6.4.2
Gemäss Art. 49.4 Rz. 1 PR wird Angestellten eine Vergütung für
ordentliche
Arbeitsleistungen am Abend zwischen 20 Uhr und 22 Uhr von
Fr. 2.65 und in der Nacht zwischen 22 Uhr und 6 Uhr sowie an
Samstagen und Sonntagen von Fr. 5.65 pro Stunde ausgerichtet. Im Gegensatz
zu den Zuschlägen auf Überzeit (vgl. Art. 49.3 Rz. 11) sind Kaderangestellte
von diesen Zuschlägen nicht ausgeschlossen. Abendsitzungen und Wahlbüroeinsätze
waren Teil der ordentlichen Arbeitstätigkeit der Beschwerdeführerin. Demnach
hat sie Anspruch auf entsprechende Zuschläge. Sie ist allerdings darauf zu
behaften, dass sie auch für Abendsitzungen, welche bis nach 22 Uhr
dauerten, nur einen Zuschlag von Fr. 2.65 pro Stunde verlangt.
Gestützt auf die vorgängig unter 6.2 angewandte Methode
zur Bestimmung der für die Abendsitzungen aufgewendeten Arbeitszeit ergeben
sich für die Beschwerdeführerin 201 anspruchsberechtigte Stunden aus Abend- und
Samstagssitzungen, was beim geltend gemachten Zuschlagsansatz von Fr. 2.65
pro Stunde einem Total von Fr. 532.65 entspricht.
Für Wahlbüroeinsätze verlangt die Beschwerdeführerin einen
Zuschlag von Fr. 5.65 pro Stunde. Dem ist insofern zu folgen, als dies
Einsätze an Sonntagen betrifft. Allerdings hat die Beschwerdeführerin auch für
Einsätze an Gemeindeversammlungen eine Wahlbüroentschädigung erhalten. Für
diese ist ein Zuschlag von Fr. 5.65 pro Stunde nur geschuldet, soweit es
Einsatzzeiten nach 22 Uhr betrifft. Im Übrigen ist für Einsätze an Gemeindeversammlungen
ein Zuschlag von Fr. 2.65 pro Stunde zu gewähren. Soweit sich aus der Zeiterfassung
der Beschwerdegegnerin nicht ergibt, wie sich die Wahlbüroentschädigung zusammensetzt,
ist für diesen Teil gesamthaft der höhere Zuschlag zu gewähren. Für Einsätze an
Gemeindeversammlungen ist zu berücksichtigen, dass diese immer um 20 Uhr
beginnen. Demnach ergeben sich für Wahlbüroeinsätze 173.5 Stunden, für die ein
Zuschlag von Fr. 5.65 pro Stunde geschuldet ist, und 24.5 Stunden, für die
ein Zuschlag von Fr. 2.65 pro Stunde geschuldet ist. Daraus folgt ein
Anspruch auf Zulagen für Wahlbüroeinsätze im Gesamtbetrag von
Fr. 1'045.25.
6.5
Die
Beschwerdeführerin verlangt schliesslich einen Verzugszins von 5 % ab
mittlerem Verfall.
Es entspricht einem allgemeinen Rechtsgrundsatz, dass für
öffentlichrechtliche Geldforderungen ein Verzugszins zu bezahlen ist, soweit
dies nicht gesetzlich ausgeschlossen wurde (Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 756 ff. mit Hinweisen). In analoger Anwendung von Art. 102
OR setzt auch die Zinspflicht für öffentlichrechtliche Geldforderungen eine Mahnung
voraus (vgl. BGE 95 I 258 E. 3, 93 I 389 E. 3);
wurde ein Verfalltag verabredet, kommt der Schuldner mit Ablauf dieses Tages in
Verzug (Art. 102 Abs. 2 OR). Die gesetzliche Pflicht zur
Lohnausrichtung auf das Monatsende gemäss Art. 323 OR führt allerdings
nicht zur Annahme eines Verfalltags (RB 2003 Nr. 118 E. 2e mit
Hinweisen). Eine Mahnung ist die gehörige Geltendmachung des Anspruchs. Sie muss
die klare Willensäusserung des Gläubigers bzw. der Gläubigerin, die Bezahlung
der geschuldeten Leistung zu verlangen, zum Ausdruck bringen (Wolfgang Wiegand,
Basler Kommentar, 2007, Art. 102 OR N. 5; Rolf Weber, Berner
Kommentar, 2000, Art. 102 OR N. 66 ff.). Die Verzugsfolgen
beginnen einen Tag, nachdem die Mahnung im Machtbereich des Schuldners eingetroffen
ist (Weber, Art. 102 OR N. 104 f.). Die Mahnung kann auch schon
vor Fälligkeit vorgenommen werden; sie wird in diesen Fällen bei Eintritt der
Fälligkeit wirksam (Wiegand, Art. 102 OR N. 8 mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführerin hatte sich erstmals in einem
Schreiben vom 13. April 2010 die "Geltendmachung von Ansprüchen wegen
unzureichender Abgeltung von Überzeit und Wochenendarbeit (Sitzungen nach 19 Uhr
und Wahlbüro; unter Verrechnung der bereits geleisteten Zahlungen ca. 30'000
Franken rückwirkend für die vergangenen fünf Jahre)" vorbehalten, falls
keine Einigung über die anderen Ansprüche zustande komme. Damit verlangte die Beschwerdeführerin
indessen die Leistung noch nicht unmissverständlich, sondern behielt sich dies
erst vor, was nicht als Mahnung zu verstehen war. Eine Mahnung in diesem Sinn
stellt erst das Schreiben vom 31. Mai 2010 (gleichentags zugestellt per
Fax) dar, mit welchem die Ansprüche nicht mehr nur vorbehalten, sondern geltend
gemacht wurden. Weil die Beschwerdegegnerin davon gleichentags Kenntnis nahm,
beginnt der Zinsenlauf für vor diesem Datum fällige Forderungen am 1. Juni
2010. Soweit der Zinsenlauf die Wahlbüroentschädigung sowie die entsprechenden
Zuschläge für das erste Halbjahr 2010 betrifft, beginnt der Zinsenlauf aufgrund
von deren Fälligkeit am 31. Juli 2010 erst am 1. August 2010 (vgl.
hierzu vorne 5.2).
7.
7.1
Nach dem
Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Dispositiv-Ziff. I des
Rekursentscheids sowie Dispositiv-Ziff. 1 des Beschlusses der
Beschwerdegegnerin vom 29. November 2010 sind aufzuheben und die Beschwerdegegnerin
ist zu verpflichten, der Beschwerdeführerin den Betrag von Fr. 24'070.10
zuzüglich Zins im Sinn der Erwägungen zu zahlen.
7.2
Nach
§ 65a Abs. 3 VRG werden in personalrechtlichen Streitigkeiten mit
einem Streitwert bis Fr. 30'000.- keine Gebühren auferlegt. Der Streitwert
des vorliegenden Verfahrens beträgt Fr. 33'700.-, weshalb Gebühren
aufzuerlegen sind. Deren Höhe richtet sich gemäss § 3 Abs. 1 der
Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 (GebV VGr)
nach der Höhe des Streitwerts. Gemäss § 4 Abs. 1 GebV VGr kann die
Gebühr in wie hier besonders aufwendigen Verfahren verdoppelt werden.
Nach § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 Satz 1 VRG sind die Gerichtskosten den Parteien entsprechend
ihrem Unterliegen aufzuerlegen. Dies rechtfertigt vorliegend, die Kosten der
Beschwerdeführerin zu 1/3 und der Beschwerdegegnerin zu 2/3 Drittel aufzuerlegen.
7.3
Die
unterliegende Partei kann gemäss § 17 Abs. 2 VRG zu einer
angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden.
Vorliegend erscheint im Ergebnis die Beschwerdeführerin als mehrheitlich obsiegend
und die Beschwerdegegnerin als mehrheitlich unterliegend. Im Hinblick auf den
Umfang des Verfahrens rechtfertigt sich, der Beschwerdeführerin eine aufgrund
ihres nur teilweisen Obsiegens reduzierte Parteientschädigung für das Beschwerdeverfahren
von Fr. 2'500.- zuzusprechen.
Weil die Beschwerdeführerin auch im vorinstanzlichen
Verfahren als obsiegend anzusehen wäre, ist Dispositiv-Ziff. III des
Rekursentscheids abzuändern und der Beschwerdeführerin für das Rekursverfahren
eine (reduzierte) Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zuzusprechen.
8.
Da die Beschwerde einen jedenfalls Fr. 15'000.-
überschreitenden Streitwert aufweist, ist nachfolgend auf die Beschwerde in
öffentlichrechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zu verweisen
(Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG).
Demgemäss
erkennt
die Kammer
:
1.    In
teilweiser Gutheissung der Beschwerde werden Dispositiv-Ziff. I des
bezirksrätlichen Beschlusses vom 2. Dezember 2011 und
Dispositiv-Ziff. 1 des Beschlusses der Beschwerdegegnerin vom
29. November 2010 aufgehoben. Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet,
der Beschwerdeführerin den Betrag von Fr. 24'070.10 zuzüglich Zins im Sinn
der Erwägungen zu bezahlen.
In
Abänderung von Dispositiv-Ziff. III des Beschlusses vom 2. Dezember
2011 wird die Beschwerdegegnerin verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das
Rekursverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu bezahlen.
Im
Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    260.--     Zustellkosten,
Fr. 5'260.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin zu 1/3 und der Beschwerdegegnerin
zu 2/3 auferlegt.
4.    Die
Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren
eine Parteientschädigung von Fr. 2'500.- zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil
kann Beschwerde in
öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die
Beschwerde ist innert
Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
, einzureichen.
6.    Mitteilung an:
[…]