zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00394 · 2019-03-27 · de

Kostenersatz nach § 44 SHG | [Kostenersatz] Nach § 44 Abs. 1 SHG ersetzt der Kanton der Wohngemeinde die Kosten der wirtschaftlichen Hilfe an Ausländer, die noch nicht zehn Jahre ununterbrochen Wohnsitz im Kanton haben, soweit nicht der Heimatstaat ersatzpflichtig ist (E. 3.1). Die auf der Entschädigung der Pflegeeltern zu entrichtenden Sozialversicherungsabgaben des Arbeitgebers sind von Gesetzes wegen zu leisten und deshalb Folgekosten der Fremdplatzierung bzw. Unterhaltskosten, für welche die Sorgeberechtigten bei genügenden finanziellen MItteln aufzukommen hätten und welche von der Wohngemeinde mangels finanzieller Leistungsfähigkeit der Unterhaltsverpflichteten im Rahmen der wirtschaftlichen Sozialhilfe übernommen wurden. Sie sind deshalb nach § 44 Abs. 1 SHG ersatzfähig (E. 3.2-4). Der administrative Aufwand für die Abwicklung des Pflegeverhältnisses stellt keine wirtschaftliche Unterstützungsleistung, sondern (nicht ersatzfähigen) Verwaltungsaufwand dar, welchen die Wohngemeinde aufgrund ihrer Zuständigkeiten im Rahmen des Sozialhilfe- und Kindesschutzrechts zu tragen hat (E. 3.5). Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 27.03.2019 VB.2018.00394
Zurich Verwaltungsgericht 27.03.2019 VB.2018.00394
Zurigo Verwaltungsgericht 27.03.2019 VB.2018.00394

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00394
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Geschäftsnummer:
VB.2018.00394
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 27.03.2019
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Fürsorgerecht
Betreff:
Kostenersatz nach § 44 SHG
[Kostenersatz]
Nach § 44 Abs. 1 SHG ersetzt der Kanton der Wohngemeinde die Kosten der wirtschaftlichen Hilfe an Ausländer, die noch nicht zehn Jahre ununterbrochen Wohnsitz im Kanton haben, soweit nicht der Heimatstaat ersatzpflichtig ist (E. 3.1). Die auf der Entschädigung der Pflegeeltern zu entrichtenden Sozialversicherungsabgaben des Arbeitgebers sind von Gesetzes wegen zu leisten und deshalb Folgekosten der Fremdplatzierung bzw. Unterhaltskosten, für welche die Sorgeberechtigten bei genügenden finanziellen MItteln aufzukommen hätten und welche von der Wohngemeinde mangels finanzieller Leistungsfähigkeit der Unterhaltsverpflichteten im Rahmen der wirtschaftlichen Sozialhilfe übernommen wurden. Sie sind deshalb nach § 44 Abs. 1 SHG ersatzfähig (E. 3.2-4). Der administrative Aufwand für die Abwicklung des Pflegeverhältnisses stellt keine wirtschaftliche Unterstützungsleistung, sondern (nicht ersatzfähigen) Verwaltungsaufwand dar, welchen die Wohngemeinde aufgrund ihrer Zuständigkeiten im Rahmen des Sozialhilfe- und Kindesschutzrechts zu tragen hat (E. 3.5).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
KOSTENERSATZ
WIRTSCHAFTLICHE HILFE
Rechtsnormen:
§ 15 SHG
§ 44 Abs. I SHG
§ 17 SHV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2018.00394
Urteil
der 3. Kammer
vom
27. März 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiberin
Eva Heierle.
In Sachen
Gemeinde A, vertreten durch die Sozialbehörde,
Beschwerdeführerin,
gegen
Staat Zürich, vertreten durch das Sozialamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Kostenersatz
nach § 44 SHG,
hat sich ergeben:
I.
A.
Mit
Wirkung ab 24. August 2008 wurden der Gemeinde A eine 1972 geborene
Staatsangehörige des Landes D und deren vier Kinder (geboren 1998, 2000,
2002 und 2003) zu Unterbringung, Betreuung und Unterstützung zugewiesen. Die
Familie war im Juni selbigen Jahres in die Schweiz eingereist und hatte um Asyl
ersucht; am 1. April 2010 wurde sie vorläufig aufgenommen. In der Folge
zeigte sich, dass die Mutter nicht in der Lage war, für sich oder die Kinder zu
sorgen, weshalb für alle Kinder eine Beistandschaft nach Art. 308 des
Zivilgesetzbuchs (ZGB, SR 210) errichtet, eine Berufsbeiständin eingesetzt
und der Kindsmutter das Aufenthaltsbestimmungsrecht nach Art. 310 ZGB
entzogen wurde. Die Kinder wurden in einer Pflegefamilie in A
untergebracht.
B.
Am
6. Mai 2010 zeigte die Gemeinde A dem Sozialamt des Kantons Zürich
(nachfolgend "kantonales Sozialamt") an, dass sie der der Frau aus
dem Land D und ihren Kindern wirtschaftliche Hilfe gewähre, und machte
einen entsprechenden Kostenersatzanspruch geltend. In der Folge wurden der
Gemeinde A die dem kantonalen Sozialamt halbjährlich mit
Einzelfallrechnungen gemeldeten und zwischen dem 1. April 2010 und dem
30. Juni 2014 entstandenen Kosten ersetzt. Nach Erhalt der
Einzelfallrechnung für das zweite Halbjahr 2014 im Gesamtbetrag von
Fr. 78'030.35 verlangte das kantonale Sozialamt mit Schreiben vom
26. Mai 2015 nähere Informationen zu verschiedenen Kostenpunkten.
Mit Verfügung vom 16. November 2015 wies das
kantonale Sozialamt das Begehren der Gemeinde A um Leistung von
Kostenersatz in der Höhe von Fr. 78'030.35 gemäss der Einzelfallrechnung
für das 2. Halbjahr 2014 ab.
II.
Mit Rekurs vom 4./10. Dezember 2015 verlangte die
Gemeinde A sinngemäss, das kantonale Sozialamt (recte: der Staat Zürich)
sei zu verpflichten, vollumfänglich für die von ihr im 2. Halbjahr 2014
übernommenen Kosten Ersatz zu leisten. Am 11. Januar 2018 reduzierte sie
ihr Begehren insoweit, als auf Ersatzleistungen für "Verfahrenskosten der
KESB" verzichtet werde. Mit Entscheid vom 11. Juni 2018 nahm die
Sicherheitsdirektion vom Teilrückzug des Rekurses "mit Bezug auf die
Kosten des KESB-Verfahrens" Vormerk und schrieb das Verfahren insoweit als
erledigt ab (Dispositiv-Ziff. I); im Übrigen wies sie den Rekurs ab
(Dispositiv-Ziff. II).
III.
Die Gemeinde A führte am 1./2. Juli 2018
Beschwerde beim Verwaltungsgericht und verlangte, der Rekursentscheid sei
aufzuheben und "die Einzelfallabrechnung […] in der gesamten Höhe von
Fr. 78'030.35 gut zu heissen". Die Sicherheitsdirektion verzichtete
am 9./12. Juli 2018 auf Vernehmlassung. Das kantonale Sozialamt verlangte
mit Beschwerdeantwort vom 5. September 2018, das Rechtsmittel sei
abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit
§ 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
(VRG, LS 175.2) von Amts wegen. Diese ist unter anderem betreffend
erstinstanzliche Rekursentscheide einer Direktion über Anordnungen eines Amts
etwa betreffend den kantonalen Kostenanteil an Sozialhilfeleistungen nach
§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und
Abs. 3 Satz 1, 19a Abs. 1, 19b Abs. 2 lit. b
Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario VRG gegeben.
1.2
Zunächst ist zu prüfen, was Streitgegenstand des Beschwerdeverfahrens
bildet:
1.2.1
Ausgangspunkt der hier zu beurteilenden Streitigkeit bildet die Verfügung
vom 16. November 2015, womit das kantonale Sozialamt ein Gesuch der
Beschwerdeführerin um Fr. 78'030.35 Kostenersatz gemäss der
Einzelfallrechnung für das 2. Halbjahr 2014 abwies. Wörtlich genommen
verneint das kantonale Sozialamt in dieser Verfügung den geltend gemachten
Ersatzanspruch vollumfänglich. Verfügungen sind indessen nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht nach ihrem (zuweilen nicht sehr
treffend verfassten) Wortlaut zu verstehen, sondern es ist – vorbehältlich der
hier nicht interessierenden Problematik des Vertrauensschutzes – nach ihrem
tatsächlichen rechtlichen Gehalt zu fragen (BGE 132 V 74 E. 2, 120 V 496
E. 1a). Es gilt deshalb zu prüfen, welche Rechtsfolge das kantonale
Sozialamt am 16. November 2015 tatsächlich anordnen wollte.
1.2.2
Nach § 44 Abs. 1 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981
(SHG, LS 851.1) ersetzt der Kanton der Wohngemeinde die Kosten der
wirtschaftlichen Hilfe an Ausländer, die noch nicht zehn Jahre ununterbrochen
Wohnsitz im Kanton haben, soweit nicht der Heimatstaat ersatzpflichtig ist. Der
Kostenersatz wird nach § 34 der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom
21. Oktober 1981 (SHV, LS 851.11) mit schriftlicher Anzeige des Hilfsfalls
an die zuständige Behörde bzw. das kantonale Sozialamt (vgl. § 7a SHV)
geltend gemacht (Abs. 1); vom Kanton zu übernehmende Kosten sind dem
kantonalen Sozialamt halbjährlich in Rechnung zu stellen (Abs. 4). Das
kantonale Sozialamt entscheidet über die Anerkennung der staatlichen
Kostenersatzpflicht (§ 36 Abs. 1 SHV).
1.2.3
In der Ausgangsverfügung hielt das kantonale Sozialamt einleitend fest, die
Beschwerdeführerin ersuche um Erstattung eines Betrages von total
Fr. 78'030.35. Darin enthalten seien Auslagen für die Pflegeplatzierung
der vier Kinder in der Höhe von Fr. 7'812.70 pro Monat, Kosten gemäss
einer Rechnung der KESB B vom 24. Juni 2014 über Fr. 7'556.90
sowie Fr. 1'814.40 Übersetzungskosten. Es gelte zu prüfen, ob diese
Auslagen (im Umfang von Fr. 56'247.50) als Sozialhilfeauslagen zu
qualifizieren bzw. der Beschwerdeführerin nach § 44 Abs. 1 SHG durch
den Beschwerdegegner zu ersetzen seien. Das kantonale Sozialamt nahm mithin
keine umfassende Prüfung des geltend gemachten Ersatzanspruches vor. Damit bejahte
es diesen von vornherein implizit im Umfang von Fr. 21'782.85.
Hinsichtlich der geltend gemachten Kosten für die
Pflegeplatzierung der Kinder hielt es fest, aus den Akten gehe hervor, dass es
sich nicht wie ursprünglich angenommen um eine vorübergehende ausserfamiliäre
Betreuung, sondern um dauernde Fremdplatzierungen handle, weshalb die
Beschwerdeführerin für jedes Kind eine eigene Unterstützungsanzeige sowie (im
Fall der Mutter) eine Nachtragsmeldung zu den geänderten Verhältnissen hätte
einreichen müssen. Grundsätzlich müssten deshalb die bereits erstatteten Kosten
der Fremdplatzierung zurückgefordert werden, weil sie nicht im
Unterstützungsfall der Mutter angefallen seien. Soweit die fraglichen Auslagen
tatsächlich Sozialhilfeausgaben betroffen hätten, sei darauf jedoch für die
Vergangenheit ausnahmsweise zu verzichten. Die in Rechnung gestellten
monatlichen Kosten der Pflegeplatzierung setzten sich zusammen aus der
Arbeitsentschädigung für die Pflegeeltern von Fr. 855.- pro Kind, den
darauf anfallenden Sozialversicherungsabgaben von (insgesamt) Fr. 254.70,
den Auslagen für Unterkunft, Ernährung, Nebenkosten und Bekleidung für die vier
Kinder von total Fr. 3'890.- sowie einem Vereinsbeitrag von Fr. 248.-.
Bei den Sozialversicherungsabgaben sowie dem Vereinsbeitrag handle es sich
nicht um sozialhilferechtliche Unterstützungsleistungen, weshalb hierfür auch
kein Kostenersatzanspruch bestehe. Ein solcher bestehe lediglich hinsichtlich
der Arbeitsentschädigung der Pflegeeltern (Fr. 855.- pro Kind und Monat)
sowie für die unter dem Titel Spesen geltend gemachten Auslagen für Unterkunft,
Ernährung, Nebenkosten und Bekleidung der Kinder (total Fr. 3'890.- pro
Monat). Die entsprechenden Kosten hätten freilich in je eigenen
Unterstützungsfällen für jedes Kind separat geltend gemacht werden müssen.
Ausnahmsweise werde "die Weiterverrechnung der Arbeitsentschädigung für
die Pflegeeltern sowie der Spesen im vorliegenden Unterstützungsfall noch bis
zum 31. Dezember 2015 toleriert". Für die geltend gemachten Kosten
gemäss einer Rechnung der KESB B vom 24. Juni 2014 über
Fr. 7'556.90 verneinte das kantonale Sozialamt einen Ersatzanspruch. Der
geltend gemachte Ersatzanspruch für Übersetzungskosten in der Höhe von
Fr. 1'814.40 könne hingegen akzeptiert werden; insoweit sei ein Kostenersatzanspruch
der Beschwerdeführerin zu bejahen. Abschliessend erwog das kantonale Sozialamt,
das Gesuch der Beschwerdeführerin um Leistung eines Kostenersatzes nach
§ 44 Abs. 1 SHG sei "für die mit Einzelfallrechnung für das
2. Halbjahr 2014 in Rechnung gestellten Sozialversicherungsabgaben, die
Vereinsbeiträge sowie die Kosten gemäss Rechnung der KESB vom 24. Juni
2014" abzuweisen.
1.2.4
Aus dem Dargelegten erhellt, dass das kantonale Sozialamt das Gesuch der
Beschwerdeführerin nicht vollumfänglich, sondern nur hinsichtlich der geltend
gemachten Auslagen für die Sozialversicherungsabgaben der Pflegeeltern
(Fr. 254.70 pro Monat bzw. Fr. 1'528.20 für das
2. Halbjahr 2014) und die Vereinsbeiträge (Fr. 248.- pro Monat
bzw. Fr. 1'488.- für das 2. Halbjahr 2014) sowie der von der
KESB B in Rechnung gestellten Kosten von Fr. 7'556.90 abweisen
wollte. Entsprechend bildeten (nur) diese Positionen den Streitgegenstand im
Rekursverfahren (vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,
Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a
N. 44). Die Beschwerdeführerin hat sodann ihr Rekursbegehren vor der
Vorinstanz insoweit reduziert, als sie auf die Geltendmachung eines
Ersatzanspruchs für die Kosten gemäss der Rechnung der KESB B
(Fr. 7'556.90) (nachträglich) verzichtete. Insoweit hat die Vorinstanz den
Rekurs als (durch Teilrückzug) erledigt abgeschrieben (oben II; vgl. Alain
Griffel, VRG-Kommentar, § 28 N. 8+17+20 ff.). Entsprechend
betrifft die vorinstanzliche Rekursabweisung den geltend gemachten
Ersatzanspruch für die Sozialversicherungsabgaben der Pflegeeltern (total
Fr. 1'528.20) sowie die Vereinsbeiträge (total Fr. 1'488.-).
1.2.5
Nach dem Wortlaut ihres Beschwerdeantrags verlangt die Beschwerdeführerin
die Aufhebung des Rekursentscheids sowie die Verpflichtung des
Beschwerdegegners zur Leistung von Kostenersatz entsprechend ihrer
Einzelfallrechnung für das 2. Halbjahr 2014 im Gesamtbetrag von
Fr. 78'030.35. Aus der Beschwerdebegründung erhellt indes, dass sie nur
die Rekursabweisung im oben 1.2.4 aufgezeigten Umfang anficht. (Auch) Deshalb
beschränkt sich der Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens auf
die Frage der Kostenersatzpflicht des Beschwerdegegners für die umstrittenen
Sozialversicherungsabgaben der Pflegeeltern sowie die Vereinsbeiträge.
1.3
Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21
Abs. 2 VRG sind Gemeinden zur Beschwerde legitimiert, wenn sie durch die
Anordnung wie eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse
an deren Aufhebung oder Änderung haben (lit. a), die Verletzung von
Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt
(lit. b), oder bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren
schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem
wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c).
Hintergrund der hier umstrittenen Ersatzansprüche ist ein
Konflikt zwischen zwei Gemeinwesen (den Parteien), die einander nicht
hoheitlich gegenüberstehen; vielmehr ist die Beschwerdeführerin Adressatin der
vom kantonalen Sozialamt gestützt auf § 36 Abs. 1 SHV erlassenen
Ausgangsverfügung. Der Beschwerdeführerin ist deshalb die allgemeine
Beschwerdebefugnis zuzuerkennen bzw. ihre Legitimation ist gestützt auf
§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. a VRG zu bejahen
(vgl. BGE 138 II 506 E. 2.3, vgl. ferner Bertschi, § 21
N. 99+102 f.+105 f.+117).
1.4
Nach § 54
Abs. 1 VRG muss die Beschwerdeschrift einen Antrag und dessen Begründung
enthalten. Das kantonale Sozialamt beantragt, auf die Beschwerde sei mangels
genügender Begründung nicht einzutreten, soweit die Beschwerdeführerin
verlangt, der Beschwerdegegner sei zu verpflichten, Ersatz für die geleisteten
Vereinsbeiträge zu leisten. Aus der Beschwerdeschrift geht indes mit genügender
Bestimmtheit hervor, dass die Beschwerdeführerin der Auffassung ist, § 44
Abs. 1 SHG verpflichte den Beschwerdegegner zur Übernahme sämtlicher aus
der Fremdplatzierung resultierender Kosten und sowohl die Sozialversicherungsabgaben
als auch die Vereinsbeiträge zu diesen Folgekosten zählt. Sodann ist zu
berücksichtigen, dass die Begründung bzw. willkürliche Rechtsanwendung der
Vorinstanz die sachliche Auseinandersetzung mit dem Rekursentscheid
beeinträchtigte (unten 2.3 f.). Das Begründungserfordernis ist als
erfüllt zu betrachten (vgl. auch Griffel, § 54 N. 1 in Verbindung mit
§ 23 N. 6+17).
1.5
Weil auch
die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde –
umfassend bzw. entsprechend der Darlegung des Streitgegenstands (oben 1.2) –
einzutreten.
1.6
Der
Streitwert beträgt nach dem oben 1.2 Ausgeführten Fr. 3'016.20
(Ersatzansprüche in der Höhe von Fr. 1'528.20 für
Sozialversicherungsbeiträge der Pflegeeltern sowie von Fr. 1'488.- für
Vereinsbeiträge). Deshalb wäre an sich der Einzelrichter zum Entscheid berufen;
vorliegend rechtfertigt es sich indessen, dem Fall grundsätzliche Bedeutung
zuzumessen und ihn durch die Kammer zu erledigen (§ 38b Abs. 1
lit. c sowie Abs. 2 e contrario VRG).
2.
2.1
Die
Beschwerdeführerin wirft der Vorinstanz in formeller Hinsicht vor, den
Rekursentscheid ungenügend begründet und damit ihren (der Beschwerdeführerin)
Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt zu haben. So habe sich die
Sicherheitsdirektion nicht mit dem von ihr vorgetragenen Argument befasst, dass
bei Platzierungen in einem Heim oder einer beispielsweise über das Zentrum
Rötel abgerechneten Pflegefamilie die Vollkosten zugelassen würden.
2.2
Aus dem
Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) fliesst das Recht
der von einem Entscheid in ihrer Rechtsstellung betroffenen Person, dass die
Behörde deren Vorbringen auch tatsächlich hört, prüft und in der
Entscheidfindung berücksichtigt. Entsprechend ist die Behörde verpflichtet, ihren
Entscheid zu begründen. Dabei muss sie sich indes nicht mit allen Parteistandpunkten
einlässlich auseinandersetzen und jedes Vorbringen ausdrücklich widerlegen, sondern
kann sich auf die wesentlichen Punkte beschränken. Der Begründungspflicht ist Genüge
getan, wenn sich die betroffene Person über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft
geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen
kann. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden,
von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid
stützt (vgl. zum Ganzen BGE 138 I 232 E. 5.1, 136 I 229 E. 5.2,
134 I 83 E. 4.1; ausführlich zur Begründungspflicht Michele Albertini, Der
verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des
modernen Staates, Bern 2000, S. 402 ff. mit zahlreichen
Hinweisen).
Eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör kann geheilt
werden, wenn sie nicht besonders schwer wiegt und die unterlassene
Gehörsgewährung in einem Rechtsmittelverfahren nachgeholt wird, das eine
Prüfung im gleichen Umfang wie durch die Vorinstanz gestattet (vgl. etwa BGE
133 I 201 E. 2.2, 126 I 68 E. 2; zur Kontroverse
in der Lehre über die Heilung von Gehörsverletzungen Benjamin Schindler, Die
"formelle Natur" von Verfahrensgrundrechten. Verfahrensfehlerfolgen
im Verwaltungsrecht – ein Abschied von der überflüssigen Figur der "Heilung",
ZBl 106/2005, S. 169–196; Hansjörg Seiler, Abschied von der formellen
Natur des rechtlichen Gehörs, SJZ 100/2004, S. 377 ff.). Dies
gilt vor allem dann und selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung, wenn eine
Rückweisung der Sache zur Gewährung des rechtlichen Gehörs lediglich einen
formalistischen Leerlauf darstellen und zu einer unnötigen
Verfahrensverlängerung führen würde (Albertini, S. 459; vgl. auch Griffel,
§ 8 N. 38; BGr, 4. März 2009, 8C_845/2008, E. 4.2.1;
VGr, 2. September 2009, VB.2009.00083, E. 4.3).
2.3
Zu den
Kosten für die Sozialversicherungsabgaben der Pflegeeltern erwägt die Vor­instanz
im Wesentlichen, es handle sich dabei um Folgekosten der Fremdplatzierung,
welche "grundsätzlich" (ersatzfähige) wirtschaftliche Hilfe im Sinn
des Sozialhilfegesetzes bzw. nach den Bedürfnissen der betroffenen Personen
bemessene Geldleistungen im Sinn von Art. 3 Abs. 1 des Bundesgesetzes
vom 24. Juni 1977 über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger
(Zuständigkeitsgesetz, ZUG; SR 851.1) darstellten. Sodann prüft sie, ob
diese Kosten unter einen der Ausnahmetatbestände gemäss Art. 3 Abs. 2
ZUG subsumiert werden können, und führt verschiedene Argumente dagegen an. Sie
schliesst dann aber ohne nähere Begründung, die Auffassung des kantonalen
Sozialamts, es handle sich bei den verrechneten Sozialversicherungsbeiträgen
nicht um Sozialhilfeleistungen im Sinn des Art. 3 Abs. 1 ZUG, könne
"nicht als geradezu unhaltbar" bezeichnet werden. Das kantonale
Sozialamt habe in mehreren vergleichbaren Situationen entsprechend gehandelt.
Ob der Beschwerdegegner in vergleichbaren Situationen wie von der
Beschwerdeführerin geltend gemacht "via Pflegegeldpauschalen an
Pflegefamilienvereine mitunter auch Sozialversicherungsbeiträge
mitfinanziert" habe, wäre "näher zu prüfen und würde eine sachlich
kaum zu rechtfertigende Ungleichbehandlung darstellen". Angesichts der bestehenden
Praxis des kantonalen Sozialamts bestehe ein erhebliches öffentliches Interesse
an einem kantonal höchstrichterlichen Entscheid zu den sich stellenden
Grundsatzfragen, fehle es ihr (der Vorinstanz) doch als nicht nur
verwaltungsinterner, sondern gar direktionsinterner Rekursinstanz an der in
solchen Fällen notwendigen richterlichen Unabhängigkeit. Zu berücksichtigen sei
auch, dass die Beschwerdeführerin einen abweisenden Rekursentscheid mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechten könne, welche Möglichkeit das kantonale
Sozialamt nicht habe. In Abwägung aller Aspekte sei der Rechtsauffassung des
kantonalen Sozialamts zu folgen und der Rekurs auch hinsichtlich der strittigen
Sozialversicherungsbeiträge abzuweisen. Zu den geltend gemachten Kosten für die
Vereinsbeiträge hält die Vor­instanz fest, diese stellten nicht wirtschaftliche
Sozialhilfeleistungen, sondern nicht ersatzfähigen Verwaltungsaufwand dar;
soweit die Beschwerdeführerin geltend mache, dass "die Rechnung für
Betreuungsaufgaben eines [anderen] Vereins […] dem Kanton gesamthaft in Rechnung
gestellt werden" dürfte, führe sie nicht aus, worauf sich dieser Vergleich
beziehe und welche Kostenkomponenten abgegolten würden, weshalb es
diesbezüglich an der notwendigen Substanziierung fehle. Im Übrigen könne auf
das in E. 11.3 (mithin zur gewünschten Überprüfung der Praxis des
kantonalen Sozialamts durch das Verwaltungsgericht) Gesagte verwiesen werden.
2.4
Aus dem
Dargelegten erhellt, dass die Kritik der Beschwerdeführerin insoweit nicht
durchschlägt, als sie eine Auseinandersetzung mit dem Vorwurf der
Ungleichbehandlung hinsichtlich der Kosten für die Vereinsbeiträge mangels
genügender Substanziierung ablehnt und hinsichtlich der Kosten für die
Sozialversicherungsabgaben unterlässt, weil sie aus anderen Gründen zum Schluss
kommt, der Rekurs sei (auch insoweit) abzuweisen. Nichtsdestotrotz ist der
Vorinstanz ein Begründungsmangel vorzuwerfen: Die Rekursabweisung ist
insbesondere hinsichtlich der umstrittenen Kosten für die
Sozialversicherungsabgaben im Ergebnis einzig damit begründet, dass das
kantonale Sozialamt für derartige Aufwendungen praxisgemäss keinen Ersatz
leiste. Obschon die Vorinstanz diese Praxis als unrechtmässig erachtet, weist
sie das Rechtsmittel aufgrund
taktischer
Überlegungen zum Instanzenzug
bzw. der Beschwerdelegitimation und damit aus sachfremden Gründen ab. Darin
liegt zugleich eine materielle Rechtsverweigerung; der Rekursentscheid ist
insoweit im Ergebnis unhaltbar und eine sachliche Auseinandersetzung mit ihm
nicht möglich.
2.5
In Zusammenhang mit der hier umstrittenen Ersatzpflicht
des Beschwerdegegners stellen sich keine Ermessensfragen; das Verwaltungsgericht
kann den angefochtenen Entscheid sowohl in tatsächlicher als auch in
rechtlicher Hinsicht
frei überprüfen (vgl. § 50 in Verbindung mit
§ 20 Abs. 1 lit. a und b VRG). Es kann deshalb zur Vermeidung eines
formalistischen Leerlaufs auf eine Rückweisung verzichtet werden. Diesem
Umstand ist aber immerhin im Rahmen der Kostenverteilung Rechnung zu tragen
(unten 5).
3.
3.1
Der Kanton
ersetzt der Wohngemeinde nach § 44 Abs. 1 SHG wie erwähnt
(oben 1.2.1) die Kosten der wirtschaftlichen Hilfe an Ausländer, die noch
nicht zehn Jahre ununterbrochen Wohnsitz im Kanton haben, soweit nicht der
Heimatstaat ersatzpflichtig ist. Nicht übernommen werden demgegenüber die der
Gemeinde aus persönlicher Hilfe im Sinn der §§ 11 ff. SHG
entstehenden Kosten sowie der aus den ihr obliegenden Aufgaben (vgl. § 7
SHG) resultierende Verwaltungsaufwand.
Umstritten ist, ob die auf der Entschädigung der
Pflegeeltern zu entrichtenden Sozialversicherungsabgaben sowie die
Vereinsbeiträge wirtschaftliche Hilfeleistungen im Sinn des Sozialhilfegesetzes
und damit im Sinn des § 44 Abs. 1 SHG ersatzfähige Kosten darstellen.
3.2
Die
wirtschaftliche Hilfe soll nach § 15 SHG das soziale Existenzminimum
gewährleisten, das neben den üblichen Aufwendungen für den Lebensunterhalt auch
individuelle Bedürfnisse angemessen berücksichtigt (Abs. 1); Kindern und
Jugendlichen ist eine ihren Bedürfnissen angepasste Pflege und Erziehung sowie
eine ihren Fähigkeiten entsprechende persönliche Förderung und Ausbildung zu
ermöglichen (Abs. 3). Grundlage für die Bemessung bilden gemäss § 17
der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV) die
Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien),
wobei begründete Abweichungen im Einzelfall vorbehalten bleiben.
Gemäss Art. 276 des Zivilgesetzbuchs vom
10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210) haben die Eltern für den Unterhalt
des Kindes aufzukommen, inbegriffen die Kosten von Erziehung, Ausbildung und
Kindesschutzmassnahmen (Abs. 1); der Unterhalt wird durch Pflege und
Erziehung oder, wenn das Kind nicht unter der Obhut der Eltern steht, durch
Geldzahlung geleistet (Abs. 2). Die Eltern bleiben mithin auch bei einer
allfälligen Fremdunterbringung des Kindes unterhaltspflichtig. Die Pflegeeltern
haben grundsätzlich Anspruch auf ein angemessenes Pflegegeld (vgl.
Art. 294 Abs. 1 ZGB). Wo die primäre und im Prinzip ausschliessliche
Unterhaltspflicht der Eltern versagt, müssen wegen der Unentbehrlichkeit des
Unterhalts subsidiär (unterhaltspflichtige) Dritte einspringen; sind weder
Unterhalts- noch Unterstützungspflichtige vorhanden oder diese nicht
(ausreichend) leistungsfähig, hat das Gemeinwesen die (verbleibenden) Kosten
des Unterhalts nach den einschlägigen Bestimmungen des öffentlichen Rechts zu
tragen (vgl. Art. 293 ZGB; Peter Breitschmid/Annasofia Kamp, Basler
Kommentar, 2014, Art. 276 N. 13 ff.). Kommt das Gemeinwesen für
den Unterhalt auf, so geht der Unterhaltsanspruch kraft Legalzession auf es
über (Art. 289 Abs. 2 ZGB; Breitschmid/ Kamp, Art. 289 ZGB
N. 9).
3.3
Wie die
Vorinstanz zutreffend erwägt, verfolgen das Sozialhilfegesetz und die
SKOS-Richtlinien überwiegend das Prinzip der Subjekthilfe und tragen mithin den
persönlichen und örtlichen Verhältnissen des Einzelfalls Rechnung (vgl. auch
§ 17 Abs. 1 Satz 1 SHV). Weiter ist der Vorinstanz darin
zuzustimmen, dass es für die hier umstrittene Zuordnung der auf dem Pflegegeld
erhobenen Sozialversicherungsabgaben sowie der Vereinsbeiträge zu den Leistungen
der wirtschaftlichen Sozialhilfe entscheidend darauf ankommt, ob die
betreffenden Kosten – bei ausreichenden finanziellen Mitteln – von den
Unterstützten bzw. den Unterhaltspflichtigen zu tragen wären.
3.4
Das
kantonale Sozialamt stellt nicht in Abrede, dass die Pflegeeltern vorliegend
als unselbständig erwerbend zu geltend haben (vgl. zur
sozialversicherungsrechtlichen Stellung von Pflegeeltern Karin Anderer, Das
Pflegegeld in der Dauerfamilienpflege und die sozialversicherungsrechtliche
Rechtsstellung der Pflegeeltern, Zürich etc. 2012, Rz. 328 ff.
mit zahlreichen Hinweisen, insbesondere Rz. 361). Sodann ist unbestritten,
dass es sich bei den unter dem Titel der Entschädigung der Pflegeeltern geltend
gemachten Aufwendungen um Kosten handelt, die aus der Fremdplatzierung der
Kinder resultieren und zum Kindesunterhalt bzw. zur wirtschaftlichen Hilfe zu
zählen und mithin ersatzfähig sind. Die auf dem Pflegegeld zu entrichtenden
Sozialversicherungsabgaben des Arbeitgebers sind von Gesetzes wegen zu leisten.
Sie sind deshalb ebenfalls Folgekosten der Fremdplatzierung bzw.
Unterhaltskosten, für welche die Eltern bei genügenden finanziellen Mitteln
aufzukommen hätten und welche die Beschwerdeführerin hier im Rahmen der
wirtschaftlichen Sozialhilfe getragen hat. Entsprechend sind diese Kosten nach
§ 44 Abs. 1 SHG ersatzfähig.
Dass in Konstellationen wie der vorliegenden nicht die
(primär) unterhaltspflichtigen Eltern der fremdplatzierten Kinder Schuldner der
Sozialversicherungsbeiträge sein mögen, ändert daran nichts. Ergänzend kann auf
die Erwägungen der Vorinstanz verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit
§ 28 Abs. 1 Satz 2 VRG).
3.5
Den
Vorbringen der Beschwerdeführerin im Rekursverfahren ist zu entnehmen, dass es
sich bei den unter dem Titel "Vereinsbeitrag" geltend gemachten
monatlichen Kosten von Fr. 248.- um eine Entschädigung des Vereins C
für den mit dem Pflegeverhältnis in Zusammenhang stehenden administrativen
Aufwand handelt; namentlich scheint es dabei um eine Entschädigung für die
Übernahme der Arbeitgeberfunktion gegenüber dem Sozialversicherungsträger sowie
die Abwicklung der Lohnzahlungen an die Pflege­eltern zu gehen. Dieser
administrative Aufwand für die Abwicklung des Pflegeverhältnisses stellt keine
im Sinn der Subjekthilfe zu leistende wirtschaftliche Unterstützungsleistung
dar, vielmehr handelt es sich dabei um Verwaltungsaufwand, welchen die
Beschwerdeführerin aufgrund ihrer Zuständigkeiten im Rahmen des Sozialhilfe-
und Kindesschutzrechts zu tragen hat. Auf die entsprechenden Erwägungen der Vorinstanz
kann verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1
Satz 2 VRG).
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise
gutzuheissen. In Aufhebung von Dispositiv-Ziff. II des Rekursentscheids
vom 11. Juni 2018 sowie in teilweiser Aufhebung der Verfügung vom
16. November 2015 im Sinn der Erwägungen (soweit ein Ersatzanspruch für
die mit Einzelfallrechnung für das 2. Halbjahr 2014 geltend gemachten
Kosten für auf der Entschädigung der Pflegeeltern anfallenden
Sozialversicherungskosten verneint wurde) ist der Beschwerdegegner zu
verpflichten, (auch) für diese Kosten von insgesamt Fr. 1'528.20 Ersatz zu
leisten. Im Übrigen bzw. hinsichtlich des geltend gemachten Ersatzanspruchs für
die Vereinsbeiträge von Fr. 1'488.- ist die Beschwerde abzuweisen.
5.
Bei der Festlegung der Höhe der Gerichtsgebühr ist dem
Umstand Rechnung zu tragen, dass eine wiederkehrende Leistung im Streit liegt.
Ausgangsgemäss wären die Kosten des Beschwerdeverfahrens den Parteien an sich
je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 Satz 1 VRG). Vorliegend rechtfertigt es sich indessen aufgrund
der Umstände, die Kosten in teilweiser Anwendung des Verursacher- und
Billigkeitsprinzips dem Beschwerdegegner zu einem Drittel und der Vorinstanz zu
zwei Dritteln aufzuerlegen. Parteientschädigungen wurden nicht verlangt.
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. II des
Rekursentscheids wird aufgehoben; die Verfügung des kantonalen Sozialamts vom
16. November 2015 wird im Sinn der Erwägungen teilweise aufgehoben. Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin (auch) für die mit
Einzelfallrechnung für das zweite Halbjahr 2014 geltend gemachten Kosten
für Sozialversicherungsabgaben auf der Entschädigung der Pflegeeltern im Umfang
von Fr. 1'528.20 Ersatz zu leisten.
Im
Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellkosten,
Fr. 2'100.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner zu 1/3 und der Vorinstanz zu 2/3
auferlegt.
4.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai
6, 6004 Luzern, einzureichen.
5.    Mitteilung an …