zh_verwaltungsgericht · VR.2000.00003 · 2001-02-09 · de

Entschädigung für materielle Enteignung | Entschädigung für materielle Enteignung (Zuweisung von Grundstücken zur Freihaltezone): Vorfrage: Die Schätzungskommissionen sind k e i n e gerichtlichen Instanzen im Sinn von Art. 6 EMRK. Auswirkung auf Novenrecht: Neue Tatsachen können vor Verwaltungsgericht geltend gemacht werden (E. 2a). Begriff der materiellen Enteigung (E. 3a), der Auszonung und Nichteinzonung (E. 3b/c). Vorliegend wurde erst 1988 eine bundesrechtskonforme kommunale Bau- und Zonenordnung geschaffen; deshalb stellt die damit verbundene Zuweisung der betroffenen Grundstücke zur kommunalen Freihaltezone eine - grundsätzlich entschädigungslose - Nichteinzonung dar (E. 4a). Es liegen keine besonderen Umstände vor, welche ein Einzonungsgebot begründet hätten: Die Eigentümer hätten die Erschliessung nicht aus eigenen Kräften herbeiführen können, und sie haben auch nicht erhebliche Kosten für die Erschliessung aufgewendet (E. 5a). Die Grundstücke liegen auch nicht im weitgehend überbauten Gebiet (E. 5b). Das Verhalten der Gemeinde verstösst unter den konkreten Umständen nicht gegen Treu und Glauben (E. 5c/aa-bb). Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts betreffend Entschädigungspflicht bei Zuweisung von für öffentliche Bauten vorgesehenem Land zur Freihaltezone bzw. zur Zone für öffentliche Bauten (E. 5c/cc). Hier verhält es sich nicht so, dass die Grundstücke, wären sie nicht der Freihaltezone zugewiesen worden, zwingend einer Bauzone hätten zugewiesen werden müssen (E. 5c/dd). Keine rechtsungleiche Behandlung dadurch, dass die Gemeinde von einem Nachbarn freihändig Grundstücke erworben hat (E. 5 c/ee). Ein Sonderopfer liegt nicht vor (E. 6).

Zürich Verwaltungsgericht 01..2.09.0 VR.2000.00003
Zurich Verwaltungsgericht 01..2.09.0 VR.2000.00003
Zurigo Verwaltungsgericht 01..2.09.0 VR.2000.00003

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VR.2000.00003
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Geschäftsnummer:
VR.2000.00003
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 09.02.2001
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Enteignungsrecht
Betreff:
Entschädigung für materielle Enteignung
Entschädigung für materielle Enteignung (Zuweisung von Grundstücken zur Freihaltezone):
Vorfrage: Die Schätzungskommissionen sind k e i n e gerichtlichen Instanzen im Sinn von Art. 6 EMRK. Auswirkung auf Novenrecht: Neue Tatsachen können vor Verwaltungsgericht geltend gemacht werden (E. 2a).
Begriff der materiellen Enteigung (E. 3a), der Auszonung und Nichteinzonung (E. 3b/c).
Vorliegend wurde erst 1988 eine bundesrechtskonforme kommunale Bau- und Zonenordnung geschaffen; deshalb stellt die damit verbundene Zuweisung der betroffenen Grundstücke zur kommunalen Freihaltezone eine - grundsätzlich entschädigungslose - Nichteinzonung dar (E. 4a).
Es liegen keine besonderen Umstände vor, welche ein Einzonungsgebot begründet hätten: Die Eigentümer hätten die Erschliessung nicht aus eigenen Kräften herbeiführen können, und sie haben auch nicht erhebliche Kosten für die Erschliessung aufgewendet (E. 5a). Die Grundstücke liegen auch nicht im weitgehend überbauten Gebiet (E. 5b). Das Verhalten der Gemeinde verstösst unter den konkreten Umständen nicht gegen Treu und Glauben (E. 5c/aa-bb). Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts betreffend Entschädigungspflicht bei Zuweisung von für öffentliche Bauten vorgesehenem Land zur Freihaltezone bzw. zur Zone für öffentliche Bauten (E. 5c/cc). Hier verhält es sich nicht so, dass die Grundstücke, wären sie nicht der Freihaltezone zugewiesen worden, zwingend einer Bauzone hätten zugewiesen werden müssen (E. 5c/dd). Keine rechtsungleiche Behandlung dadurch, dass die Gemeinde von einem Nachbarn freihändig Grundstücke erworben hat (E. 5 c/ee).
Ein Sonderopfer liegt nicht vor (E. 6).
Stichworte:
AUSZONUNG
EINZONUNGSGEBOT
ENTEIGNUNG
FREIHALTEZONE
MATERIELLE ENTEIGNUNG
MEILEN
NICHTEINZONUNG
SCHÄTZUNGSKOMMISSION
SONDEROPFER
Rechtsnormen:
Art. 26 lit. II BV
Art. 30 lit. I BV
Art. 6 lit. I EMRK
Art. 5 lit. II RPG
§ 52 lit. II VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. Die Gemeindeversammlung X setzte am
9. März 1988 eine neue Bau- und Zo­nenordnung fest, die durch den
Regierungsrat am 16. August 1989 genehmigt wurde. Da­durch wurden die
Grundstücke Kat.Nrn. 01, 02, 03 und 04 (früher Kat.Nr. 05
und 06) von ca. 913 m
2
, 1428 m
2
,
1101 m
2
und 1239 m
2
, die gemäss der Bau- und
Zonenordnung vom 7. April 1967 in der Wohnzone W 3 gelegen hatten, der
kommunalen Freihaltezone zuge­wiesen. Diese Grundstücke bildeten Teil eines
zusammen­hängenden grösseren Areals (alt Kat.Nrn. 05-07), auf dem die
Rechtsvorgänger der Rekurrenten einen landwirtschaftlichen Betrieb geführt
hatten. Der übrige Bereich dieses Areals wurde teils der damals neu ausge­schiedenen
Re­servezone Geisshalden/Vorrain (ca. 7'600 m
2
aus alt
Kat.Nr. 06), teils der Wohnzone W 3 (Flächen aus alt
Kat.Nrn. 05-07) zugewiesen. Das Areal der Rekurrenten bzw. ihrer
Rechtsvorgänger grenzte 1988 unmittelbar an das ausgedehnte Sportplatzge­lände
Allmend/Ormis der Gemeinde, das schon damals in der Zone für öffentliche Bauten
ge­mäss BZO 1967 lag.
In den Jahren 1987 bis 1993 führten die
Eigentümer, I, A, C und D Verhandlungen mit der Gemeinde über einen Kauf oder
Tausch der Grundstücke, die jedoch wegen der unterschiedlichen Vorstellungen
der Par­teien scheiterten.
Die Gemeindeversammlung setzte am
24. Januar 1995 eine vom Regierungsrat am 9. August 1995 genehmigte
neue Bau- und Zonenordnung fest, womit die 1988 der Frei­haltezone zugewiesenen
Grundstücke Kat.Nrn. 01, 02, 03 und 04 der Zone für öffentliche
Bauten zugewiesen wurden. Die 1988 der Zone W 3 55% zugeteilten
Grundstücke der heutigen Rekurrenten bzw. ihrer Rechtsvorgänger wur­den nunmehr
der Zone W 2.2 zuge­teilt; diese Parzellen (neu Kat.Nrn. 11
und 13-19) sind nach Abbruch des alten Wohnhau­ses und Ökonomiegebäu­des
mit Mehrfamilienhäusern überbaut worden. Die 1988 der Re­servezone zugeteilten
Grundstücke verblieben in dieser Zone.
II. Bereits mit Eingabe vom 22. Juni
1995 hatten die Eigentümer den Gemeinderat um Zusprechung einer Entschädigung
wegen materieller Enteignung, welche durch die 1988 vollzogene Umzonung in die
kommunale Freihaltezone bewirkt worden sei, ersucht; eventualiter beantragten
sie, die Grundstücke im Rahmen der pendenten Zonenplanrevision in die Zone
W 2.2 zurückzuzonen. Anlässlich einer Verhandlung vom 29. August 1995
einigte man sich darauf, das Entschädigungsbegehren einstweilen zurückzustellen
und das Umzonungsbegehren der Ortsplanungskommission zu überweisen. Am
24. März 1997 lehnte es die Gemeindeversammlung entsprechend dem Antrag
des Gemeinderats und in Ablehnung des Änderungsbegehrens der Grundeigentümer
ab, die 1995 der Zone für öf­fentliche Bauten zugeteilten Grundstücke
Kat.Nrn. 01, 02, 03 und 04 in die Zone W 2.2 zurückzuzonen.
Am 18. September 1997 kamen die Parteien
überein, das Schätzungsverfahren ein­zuleiten. Auf entsprechendes Begehren des
Gemeinderats vom 2. Dezember 1997 überwies das Statthalteramt X die Akten
der Schätzungskommission II.
III. An der mit einem Augenschein verbundenen
Schätzungsverhandlung vom 17. April 1998 bestritt die Gemeinde als
Klägerin eine Entschädigungspflicht, während die Eigentümer an ihrem
Entschädigungsbegehren festhielten. Die Parteien kamen überein, das Verfahren
im Hinblick auf weitere Verhandlungen zu sistieren. Nachdem der Gemeinderat am
24. August 1999 den Abbruch der Verhandlungen mitgeteilt hatte, wurde das
Schät­zungsverfahren wieder aufgenommen. In der Folge zog die
Schätzungskommission II
Hand­änderungstabellen mit Übersichtsplänen sowie Unterlagen zu den von den
Parteien geführten Kaufverhandlungen bei, wozu sich die Parteien mit Eingaben
vom 10. Januar 2000 äusserten.
Die Schätzungskommission II beschloss am
28. März 2000, in Gutheissung der Klage werde festgestellt, dass die
Festsetzung der kommunalen Freihaltezone "Auf der Halten" hinsichtlich
der Grundstücke Kat.Nrn. 01, 02, 03 und 04 keinen enteignungsähnli­chen
Tatbestand darstelle und hierfür keine Entschädigung geschuldet sei. Die Kosten
des Schätzungsverfahrens wurden der Klägerin auferlegt.
IV. Mit Eingabe vom 15. August 2000
meldeten die Eigentümer beim Verwal­tungsgericht Rekurs gegen den
Schätzungsentscheid an. Mit Rekursschrift vom 11. Sep­tember 2000
beantragten sie dem Gericht, in Aufhebung des Schätzungsentscheids sei fest­zustellen,
dass die Zuweisung der vier Grundstücke zur kommunalen Freihaltezone eine
materielle Enteignung bewirkt habe und hierfür seitens der Gemeinde eine
angemessene Entschädigung einschliesslich Verzugszinsen geschuldet sei; zur
Festsetzung dieser Ent­schädigung sei die Sache an die
Schätzungskommission II zurückzuweisen; eventualiter ersuchten sie darum,
den Entschädigungsbetrag nach einem Zwischenentscheid über die
Entschädigungspflicht und nach einem weiteren Schriftwechsel zur
Entschädigungshöhe im verwaltungsgerichtlichen Verfahren festzusetzen; alles
unter Kosten- und Entschädi­gungsfolgen zulasten der Rekursgegnerin.
Die Schätzungskommission II verzichtete mit
Schreiben vom 4. Oktober 2000 auf eine Vernehmlassung.
Die Gemeinde X beantragte dem Gericht am
8. November 2000 (berichtigt am 8. November 2000), den Rekurs
abzuweisen und den Schätzungsentscheid zu bestätigen; eventuell – falls
die Entschädigungspflicht bestätigt werde – sei die Sache zur Festsetzung
der Entschädigung an die Vorinstanz zurückzuweisen und der Rekursgegnerin das
Eigen­tum an den Grundstücken Kat.Nrn. 01 – 04 zuzusprechen.
Nachdem den Rekurrenten mit dem Hinweis, dass
ein zweiter Schriftenwechsel nicht angeordnet worden sei, die Rekursantwort
zugestellt worden war, ersuchten sie mit Eingabe vom 28. November 2000 das
Verwaltungsgericht, gleichwohl einen zweiten Schriftenwechsel durchzuführen,
der auf die drei "Themata des Novenrechts gemäss § 52 VRG bzw. die
Qualifikation der Schätzungskommission gestützt auf Art. 6 Ziffer 1
EMRK, den Verfahrensgegenstand und die Sachverhaltsirrtümer des
Rekursgegners" zu beschränken sei; die vorliegende Eingabe sei als Replik
entgegenzunehmen. Zur Begrün­dung führten sie unter anderem an, entgegen der in
der Rekursantwort geäusserten Auffas­sung seien die in der Rekursschrift
vorgebrachten neuen Tatsachen gestützt auf § 52 Abs. 2 VRG zu
berücksichtigen, weil es sich bei der Schätzungskommission nicht um eine ge­richtliche
Instanz handle.
Das Verwaltungsgericht führte am
22. Januar 2001 bei den Grundstücken der Re­kurrenten unter Mitwirkung der
Parteien einen Augenschein durch.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung
des vorliegenden Rekurses nach § 46 Abs. 1 des Abtretungsgesetzes vom
30. November 1879 in der Fassung vom 8. Juni 1997 (AbtrG) zuständig.
Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die
Beschwerde einzutreten.
2. Das Verfahren richtet sich nach den
Bestimmungen über die Beschwerde gemäss dem Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG), d.h. nach §§ 50 ff. VRG
(Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungs­rechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41
N. 38 ff.; RB 1998 Nr. 44 = BEZ 1998 Nr. 23).
a) Gemäss § 52 Abs. 2 VRG sind im
Beschwerdeverfahren neue Tatsachenbehaup­tungen nur dann unbeschränkt zulässig,
wenn das Verwaltungsgericht als erste gerichtliche Instanz entscheidet
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 11). Im Hinblick auf den Umfang des
Novenrechts im vorliegenden Verfahren fragt es sich daher, ob es sich bei der
Schätzungs­kommission um eine gerichtliche Instanz handelt.
Nach der Rechtsprechung zu Art. 6
Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskon­vention (vgl. auch Art. 30
Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999, BV, bzw. Art. 58
Abs. 1 der Bundesverfassung vom 29. Mai 1874/14. September 1969,
aBV) ist ein Gericht eine Behörde, die nach Gesetz und Recht in einem
justizförmigen, fairen Verfahren begründete und bindende Entscheidungen über
Streitfragen trifft. Sie braucht nicht in die ordentliche Gerichtsstruktur
eines Staates eingegliedert zu sein, aber sie muss organisato­risch und
personell, nach der Art ihrer Ernennung, der Amtsdauer, dem Schutz vor äusse­ren
Beeinflussungen und nach dem äusseren Erscheinungsbild unabhängig und unpartei­isch
sein, sowohl gegenüber anderen Behörden als auch gegenüber Parteien (BGE 123 I
87 E. 4a S. 91 mit zahlreichen Hinweisen; vgl. auch BGE 124 I 255
E. 5b S. 263 ff.).
Im Kanton Zürich bestehen für Enteignungs-
und gewisse Beitragsstreitigkeiten vier Schätzungskommissionen, von denen jede
für einen mehrere Bezirke umfassenden Kreis örtlich zuständig ist. Jeder
Kommission gehören drei Mitglieder und zwei Ersatzmit­glieder an. Deren Wahl
obliegt dem Verwaltungsgericht, das auch die Aufsicht über die Kommissionen
ausübt (§§ 32-35 AbtrG). Das Verfahren richtet sich nach §§ 38-42
AbtrG sowie nach der vom Verwaltungsgericht erlassenen Verordnung vom 24. November
1960 (SchätzV). Es bleibt auch nach der Gesetzesrevision vom 8. Juni 1997,
welche lediglich den Weiterzug an das Verwaltungsgericht neu geregelt hat, ein
Klageverfahren. Es wird durch den stets in der Rolle des Klägers auftretenden
Exproprianten mit einem entspre­chenden Gesuch an das Statthalteramt
eingeleitet, welches die Akten der zuständigen Schätzungskommission
übermittelt. Diese führt mit den Parteien eine mündliche Ver­handlung, zumeist
verbunden mit einem Augenschein durch. Sie kann auch vor oder nach der
Verhandlung einen oder mehrere Schriftenwechsel durchführen (vgl. zum Ganzen
Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 122).
Die Schätzungskommissionen sind in ihrer
Rechtsprechung unabhängig (Tobias Jaag, Verwaltungsrecht des Kantons Zürich,
2. A., Zürich 1999, Rz. 2637). Das Verwal­tungsgericht kann
daher als Aufsichtsinstanz nur allgemeine Weisungen erteilen. Ihr Ent­scheid
stellt ein rechtskräftiges Urteil dar, soweit er nicht mit Rekurs an das
Verwaltungs­gericht angefochten wird (§ 42 Abs. 2
AbtrG). - Trotz ihrer Unabhängigkeit in der Recht­sprechung bestehen
Bedenken, die Schätzungskommissionen als richterliche Instanzen im Sinn von
Art. 6 Abs. 1 EMRK und Art. 30 Abs. 1 BV gelten zu lassen
(Kölz/Bosshart/ Röhl, § 4 N. 26, § 19 N. 87). Die Wahl
ihrer Mitglieder erfolgt durch das Verwaltungsge­richt, das im Streitfall ihre
Entscheide zu überprüfen hat. Zu förmlichen Zeugenverneh­mungen sind die
Schätzungskommissionen nicht befugt (§ 15 Abs. 2 Satz 2
SchätzV). Von ihrer gesetzlichen Regelung her, die anlässlich der Revision vom
8. Juni 1997 in den Grundzügen beibehalten wurde, sind sie als Organe mit Fachleuten
für Schätzungsfragen, nicht als richterliche Instanz zur Entscheidung komplexer
Rechtsfragen konzipiert. Aus diesen Gründen ist davon auszugehen, dass die
Schätzungskommissionen trotz ihrer Unab­hängigkeit in der Rechtsprechung keine
"gerichtliche Instanzen" im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EMRK und
Art. 30 Abs. 1 BV, jedenfalls aber nicht im Sinn von § 52
Abs. 2 VRG sind (vgl. im Übrigen auch das Verwaltungsgerichtsurteil
PB.2000.00007 vom 30. August 2000 [vorgesehen für Publikation im RB 2000]
betreffend die – ebenfalls verneinte – Frage, ob den Bezirksräten die
Stellung einer richterlichen Instanz zukomme).
Für die unbeschränkte Zulässigkeit neuer
Tatsachenbehauptungen im Rekursverfah­ren vor Verwaltungsgericht nach § 46
AbtrG spricht eine weitere Überlegung, die unab­hängig davon greift, ob es sich
bei den Schätzungskommissionen um richterliche Instanzen im Sinn von
Art. 6 Abs. 1 EMRK und Art. 30 Abs. 1 BV handelt. Gemäss
§ 46 Abs. 2 AbtrG entscheidet das Verwaltungsgericht über den Rekurs
"nach den Bestimmungen über die Verwaltungsrechtspflege". Diese
Formulierung lässt an sich offen, ob die Bestimmungen über das
(verwaltungsinterne) Rekursverfahren nach §§ 22 ff. VRG oder jene
über das verwaltungsgerichtliche Beschwerdeverfahren nach §§ 50 ff.
VRG massgebend sind. Die Anwendung von § 52 Abs. 2 VRG auf das
Rekursverfahren in Enteignungssachen ergibt sich demnach nicht aus einer
ausdrücklichen gesetzlichen Bestimmung, sondern daraus, dass das
Verwaltungsgericht in Auslegung von § 46 Abs. 2 AbtrG auf dieses
Verfahren die Bestimmungen über das Beschwerdeverfahren für anwendbar erklärt
hat, was zunächst vorab im Hinblick auf den Umfang der Kognition (§ 20
Abs. 1, § 50 VRG) und der Ent­scheidungsbefugnis (vgl. § 27 und
§ 63 Abs. 2 VRG) entschieden worden ist (RB 1998 Nr. 44).
b) Die Durchführung eines zweiten
Schriftwechsels steht nach § 58 Satz 2 VRG im Ermessen des Gerichts.
Zur Wahrung des rechtlichen Gehörs ist ein zweiter Schriften­wechsel nur
notwendig, wenn das Gericht zum Nachteil des Beschwerdeführers bzw. Re­kurrenten
auf erstmals in der Beschwerde- bzw. Rekursantwort erhobene Behauptungen
abstellen oder von sich aus neu eingetretene oder bisher nicht beachtete
Tatsachen berück­sichtigen will (RB 1982 Nr. 6). Diese Voraussetzungen
sind hier nicht erfüllt. Das von den Rekurrenten am 28. November 2000 als
Wiedererwägungsbegehren gestellte Gesuch um Anordnung eines zweiten
Schriftwechsel ist daher abzuweisen. Im Übrigen hatten die Par­teien
Gelegenheit, sich zu den anlässlich des Augenscheins getroffenen Feststellungen
des Gerichts zu äussern.
3. Laut Art. 22
ter
Abs. 3 aBV bzw. Art. 26 Abs. 2 BV sowie nach Art. 5
Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raum­planung
(RPG) schuldet das Gemeinwe­sen für die von ihm erlassenen Eigentumsbe­schrän­kungen,
die ähnlich einer Enteignung wirken, volle Entschädigung.
a) Gemäss der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung kommt eine auf
Planungen
zu­rück­zuführende
Eigentumsbeschränkung dann einer Enteignung gleich, wenn dem Eigen­tü­mer der
bisherige oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch seiner Sache untersagt
oder besonders schwer eingeschränkt wird, weil ihm eine wesentliche, aus dem
Eigentum flies­sende Befugnis entzogen wird. Geht der Eingriff weniger weit, so
kann er ausnahms­wei­se einer Enteignung gleichkommen, falls ein einziger oder
einzelne Eigentümer so be­trof­fen werden, dass ihr Opfer gegenüber der
Allgemeinheit als unzumutbar erschiene und es mit der Rechtsgleichheit nicht
vereinbar wäre, wenn hierfür keine Entschädigung gelei­stet würde (BGE 121 II
417 E. 4a, X). In beiden Fällen ist die Möglichkeit einer künftigen bes­seren
Nutzung der Sa­che nur zu berücksichtigen, wenn im massgebenden Zeitpunkt anzu­nehmen
war, sie lasse sich mit ho­her Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft verwirkli­chen.
Unter besserer Nutzung eines Grund­stücks ist in der Regel die Möglichkeit
seiner Über­bauung zu verstehen (Enrico Riva, Hauptfragen der materiellen
Enteignung, Bern 1990, S. 164 ff.).
b) Vom
Entzug
einer wesentlichen aus
dem Eigentum fliessenden Befugnis im Sinn des Tatbestands der materiellen
Enteignung kann im Licht der verfassungsrechtlichen Ord­nung des Bodenrechts
grundsätzlich von vornherein nur dann gesprochen werden, wenn im Zeit­punkt der
Rechtskraft der Planungsmassnahme, die einer Enteignung gleichkommen soll, eine
raumplanerische Grundordnung galt, welche die Berechtigung zum Bauen auf dem
fraglichen Grundstück einschloss (BGE 122 II 326 E. 4b und E. 5, Dietikon;
121 II 417 E. 3, X). Eine solche verfassungsmässige Grundordnung liegt
vor, wenn die Ge­meinde über einen Nutzungsplan verfügt, der die Bauzonen in
zweckmässiger Weise und unter Be­ach­tung der Grundsatzbestimmung von
Art. 15 RPG rechtsverbindlich von den Nicht­bau­zo­nen trennt. Nur unter
dieser Voraussetzung ist das fragliche Grundstück von einer
Aus­zonung
be­trof­fen worden, welche in der Regel als materielle Enteignung zu wür­digen
ist. Wird dagegen bei der erst­maligen Festsetzung einer verfassungs‑ und
gesetzes­konformen Nutzungsplanung eine Lie­genschaft keiner Zone für private
Bauten zugewie­sen, so liegt nach der bundes­ge­richt­li­chen Praxis eine
Nichteinzonung
vor, und zwar auch dann, wenn die in Frage ste­hen­de Flä­che nach dem
früheren, der Revision des Bodenrechts nicht ent­sprechenden Recht überbaut
werden durfte (BGE 122 II 326 E. 4c, Dieti­kon; Riva, S. 178).
c) Weil Nichteinzonungen grundsätzlich als
Anwendungsfälle der Inhaltsbestim­mung des Eigentums gelten, lassen sie die
Annahme einer materiellen Enteignung und die Zu­spre­chung einer entsprechenden
Entschädigung nur ausnahmsweise, bei Vorliegen be­son­de­rer Umstände, zu (BGE
122 II 326 E. 6a, Dietikon; 122 II 455 E. 4a, Stäfa; 121 II 417
E. 4b. X; 118 Ib 341 E. 4, Herrliberg, auch zum Folgenden). So kann
die Nicht­einzo­nung den Eigentümer etwa dann enteignungs­ähn­lich treffen,
wenn sein Land baureif oder groberschlossen ist, von einem gewässer­schutz­rechtskonformen
Generellen Kanalisa­tions­projekt (GKP) erfasst wird und wenn er für dessen
Erschliessung und Überbauung schon erhebliche Kosten aufgewendet hat (so schon
BGE 105 Ia 330 E. 3d, Zizers), wobei diese Voraussetzungen kumulativ
erfüllt sein müs­sen (Riva, S. 180 Anm. 99). Derartige Um­stände
könnten allenfalls eine Einzonung ge­boten haben. Ein Einzonungsgebot kann
ferner zu bejahen sein, wenn sich das fragliche Grund­stück im weitgehend
überbauten Ge­biet im Sinn von Art. 15 lit. a RPG bzw. von
Art. 36 Abs. 3 RPG befindet. Sodann können weitere besondere
Gesichtspunkte des Ver­trau­ensschutzes so gewichtig sein, dass ein Grundstück
hätte eingezont werden müssen. Lie­gen Umstände vor, die eine Einzonung geboten
hätten, so durfte der Eigentümer am mass­gebenden Stichtag mit hoher Wahr­scheinlichkeit
damit rechnen, das Land aus eigener Kraft überbauen zu können. Trifft all dies
jedoch nicht zu, so kann nicht von einer enteig­nungs­gleichen Wirkung der
Nichtein­zonung gesprochen werden. Nach der bundesgericht­li­chen
Rechtsprechung ergibt sich aus dem Vorrang der rechtlichen Gegebenheiten, auf
die in erster Linie abzustellen ist, dass ein Eigentümer kei­nen Rechtsanspruch
auf die Zu­wei­sung seines Landes in eine Bauzone hat, auch nicht bei
erschlossenem oder erschliessbarem Land. Erste Voraussetzung der Über­bau­barkeit
einer Parzelle und damit von deren Baulandqualität bildet die Zu­ge­hö­rigkeit
des entsprechenden Landes zu einer Bauzone, welche den aus der Neuordnung des
Boden­rechts fliessenden verfassungs‑ und gesetzmässigen Anforderungen
entspricht und welche die Berechtigung zum Bauen einschliesst.
4. a) Die Bau‑ und Zonenordnung der
Gemeinde X vom 7. April 1967 ent­sprach nicht den Anforderungen des
Bundesrechts, wie sie in Anknüpfung an das alte Ge­wäs­ser­schutzgesetz vom
8. Oktober 1971 und den Bundesbeschluss über dringliche Mass­nah­men auf
dem Gebiet der Raumplanung vom 17. März 1972 durch das Raumplanungs­ge­setz
vom 22. Juni 1979 geschaffen wurden. Die im Zonenplan aus­ge­schie­de­nen
Bauzo­nen waren überdimensioniert. Zudem enthielt der Zonenplan 1967 keine
klare Trennung zwischen Baugebiet und Nichtbaugebiet. Das soge­nannte Übrige
Gemeindegebiet war zwar nach Art. 15 BZO 1967 grundsätzlich für die Land‑
und Forstwirtschaft bestimmt (Abs. 1); doch blieb die Erstellung anderer
als land‑ und forstwirtschaftlicher Bauten unter den in Abs. 2
genannten Voraussetzungen zu­läs­sig, welche § 68c Abs. 1 des
Baugesetzes für Ortschaften mit städtischen Verhältnissen vom 23. April
1893/24. Mai 1959 entspra­chen. Das ermög­lichte in X wie in zahl­rei­chen
anderen Gemeinden mit ähnlicher Re­gelung die Erstellung von Streubauten. Mit
der Schätzungskommission II ist demnach da­von auszugehen, dass eine
bundes­rechts­kon­forme Nutzungsplanung für die Gemeinde X erstmals mit der BZO
1988 ge­schaffen wurde und daher die Zuweisung der Grund­stücke
Kat.Nrn. 01 - 04 zur kommunalen Freihaltezone als Nichteinzonung
zu wür­digen ist.
b) Die Rekurrenten machen geltend, die
streitbetroffenen Grundstücke hätten bis zum Stichtag (1989) nach dem
kantonalen und dem regionalen Richtplan im Siedlungsge­biet gelegen; im Rahmen
der kommunalen Nutzungsplanung wäre 1988, wenn sie nicht damals zunächst
fälschlicherweise der kommunalen Freihaltezone und hernach 1995 in Berichtigung
dieses Fehlers der Zone für öffentliche Bauten zugewiesen worden wären, einzig
die Zuweisung zur Zone W 3 55% in Frage gekommen; eine Zuweisung zur Reser­vezone
sei völlig ausser Diskussion gestanden, weil damit im fraglichen Gebiet Bau-
und Nichtbauzone mit einer unsinnigen Linienführung abgegrenzt worden wäre; aus
diesem Grund sei entschädigungsrechtlich statt von einer Nichteinzonung von
einer "Abzonung" auszugehen (Rekursschrift Ziff. 1.8c
und 2.1). - Weder der Umstand, dass die Grundstücke gemäss übergeordneter
Richtplanung damals zum Siedlungsgebiet gehörten, noch die Be­hauptung, dass
sie, wären sie nicht als Reserve für eine Erweiterung der Sportplatzanlage der
kommunalen Freihaltezone zugewiesen worden, einer Bauzone hätten zugewiesen wer­den
müssen, vermag jedoch etwas daran zu ändern, dass die Zuweisung zur
Freihaltezone als Nichteinzonung im Sinn der dargestellten bundesgerichtlichen
Praxis zu qualifizieren ist. Die geltend gemachten Aspekte sind im Rahmen der
folgenden Beurteilung, ob ein Ausnahmefall vorliege (E. 5), zu
berücksichtigen.
5. Zu prüfen bleibt, ob besondere Umstände im
Sinne der bundesgerichtlichen Pra­xis ein (entschädigungsrechtliches)
Einzonungsgebot begründet haben.
a) Die Schätzungskommission II hat
festgestellt, die streitbetroffenen Grundstücke seien am Stichtag am
9. September 1989 (Publikation der Genehmigung der BZO 1988) nicht
hinreichend erschlossen gewesen. Insbesondere seien sie nicht an die
öffentliche Ka­nalisation angeschlossen gewesen. Anlässlich einer Besprechung
mit Vertretern der Ge­meinde am 23. Mai 1991 hätten die Beklagten denn
auch anerkannt, dass das nicht der Freihaltezone zugewiesene Land im Gebiet
Vorrain/Geisshalden quartier­planbedürftig ge­wesen sei. Die Beklagten hätten
ihre Grundstücke nicht aus eigener Kraft erschliessen kön­nen (E. 8).
Was die Rekurrenten dagegen in der
Rekursschrift (Ziff. 1.3 und 1.4) und am Au­genschein vorgebracht
haben, vermag diese Feststellungen nicht zu entkräften. Ob die
Groberschliessung genügt hätte, kann dahin gestellt bleiben. Jedenfalls hätten
die Eigentü­mer der streitbetroffenen Grundstücke deren Feinerschliessung nicht
aus eigenen Kräften herbeiführen können. Die Rekurrenten weisen in anderem
Zusammenhang – unter dem Gesichtswinkel des Vertrauensschutzes -
selber darauf hin, dass bereits 1976 ein Entwurf für einen Quartierplan
Geisshalden erstellt wurde, welcher neben den Grundstücken der
Erbengemeinschaft A-C auch solche der Gemeinde und weiterer Eigentümer
umfasste. Die Quartierplanbedürftigkeit des Gebiets Ormis östlich des
Sportplatzareals, zu dem die streitbetroffenen Grundstücke gehören, ergibt sich
auch aus der Entwicklung nach dem Stichtag: Die später realisierte Überbauung
der Grundstücke der Gemeinde und der Rekur­renten bzw. ihrer Rechtsvorgänger
östlich der streitbetroffenen Parzellen erforderte Land­umlegungen und weitere
Erschliessungsmassnahmen, welche in einem vom Gemein­derat X am
21. Dezember 1993 genehmigten Erschliessungsvertrag zwischen den
beteiligten Grundeigentümern geregelt wurden. Ohne diesen Vertrag wäre offen­kundig
ein Quartier­planverfahren erforderlich gewesen.
Die Schätzungskommission II hat
festgestellt, die Gemeinde X habe am Stichtag nicht über ein
gewässerschutzrechtskonformes GKP verfügt; das GKP 1969 sei 1989 über­dimensioniert
gewesen und nie dem Gewässerschutzgesetz von 1971 angepasst worden. Selbst wenn
davon auszugehen wäre, dass für das Gebiet rund um die streitbetrof­fenen
Grundstücke kein Anpassungsbedarf bestehe bzw. am Stichtag bestanden habe,
könnten die Beklagten hieraus nichts zu ihren Gunsten ableiten, weil es
– wie bezüglich des Zonen­plans – auch bezüglich des GKP auf die
Gesamtsituation in der betreffenden Gemeinde ankomme (E. 8). Gegen diese
zutreffenden Feststellungen und Erwägungen der Vorinstanz wird in der
Rekursschrift nichts vorgebracht.
Schliesslich machen die Rekurrenten nicht
geltend, sie bzw. ihre Rechtsvorgänger hätten vor dem Stichtag für die Erschliessung
und Überbauung schon erhebliche Kosten aufgewendet; jedenfalls wird ein solcher
Sachverhalt mit der (unter Hinweis auf den er­wähnten Quartierplanentwurf
erhobenen) pauschalen Behauptung, sie hätten "immer wie­der Aufwand für
die Feinerschliessung bzw. eine Ueberbauung" betrieben (Rekursschrift
Ziff. 1.4), nicht substanziiert.
b) Der Begriff des weit­gehend überbauten
Landes im Sinn von Art. 15 lit. a RPG ist wie derjenige des
weitgehend überbauten Gebiets nach Art. 36 Abs. 3 RPG eng zu verste­hen;
er umfasst im Wesentlichen nur den geschlossenen Siedlungsbereich und
eigentliche Baulücken, d.h. an die Bauten angrenzende unüberbaute Flächen von
untergeordneter Be­deutung, die zum Sied­lungsbereich gehören (BGE 121 II 417
E. 5a, X, mit Hinwei­sen). Für die Beurteilung ist dabei primär nicht die
planerische Situation, sondern der da­malige Stand der tatsächlichen Überbauung
massgebend. Zu berücksichtigen sind quanti­tative (Flächenmass) und qualitative
(Lage, Sied­lungszusammenhang) Kriterien. Die streit­betrof­fene Fläche darf
für sich allein oder zu­sammen mit einer am Stichtag ebenfalls noch un­überbauten
Umgebung ein gewisses Aus­mass nicht überschreiten; es muss sich um eine
"eng begrenzte Fläche" handeln. Die Sied­lungsqualität einer
unüberbauten Fläche wird von der sie umgebenden Überbauung de­sto weniger
beeinflusst, je grösser sie ist. Jedoch sind quantitative Kriterien nicht
allein entscheidend. In qualitativer Hinsicht ist eine parzellen­übergreifende,
gebietsbezo­ge­ne Be­trach­tungs­wei­se geboten; mit dem Be­griff der weit­ge­hen­den
Überbauung meint das Gesetz nicht einzelne Parzellen, son­dern gan­ze Ge­bie­te
(BGE 113 Ia 362 E. 2b). Ein grösseres unüberbautes Areal an der Peri­phe­rie
des Sied­lungs­ge­biets kann – anders als bei ei­nem Areal in­mit­ten des
Siedlungsgebiets (vgl. etwa BGE 121 II 417 E. 5 b und c,
Meilen) – kaum als weitgehend überbaut gelten.
Von diesen Kriterien ist auch die
Schätzungskommission II ausgegangen. Nach de­ren zutreffenden
Feststellungen (E. 9) und entgegen den Ausführungen der Rekurrenten
(Rekursschrift Ziff. 2.2-2.4) gehörten die streit­be­troffenen Grund­stücke
am Stichtag nicht zum weitgehend überbauten Gebiet. Das ergibt sich bereits aus
den bei den Akten liegen­den Plänen, insbesondere den Zonenplänen 1967, 1988
und 1997). Wie sich am Augen­schein bestätigt hat, bestand zwischen den
fraglichen Parzellen und ihrer Umge­bung, die abgesehen von den
Sportplatzanlagen heute noch auf der südlichen, westlichen und nördli­chen
Seite unüberbaut ist und dies am Stichtag auch auf der östlichen Seite war,
kein di­rekter Siedlungszusammenhang
.
Dass die Grundstücke gemäss
übergeordneter Richtpla­nung am Stichtag dem Siedlungsgebiet zuzurechnen waren
(Rekursschrift Ziff. 2.2; vgl. auch vorstehend E. 4 b), vermag hieran
nichts zu ändern, weil es wie erwähnt in diesem Zusammenhang primär nicht auf
die planerisches Situation, sondern den tatsäch­lichen Überbauungsstand
ankommt.
c) aa) Die Rekurrenten machen geltend, die
Gemeinde habe sich seit vielen Jahren darum bemüht, die streitbetroffenen
Grundstücke zu erwerben. Bereits 1969 habe die Ge­meinde ihr Interesse am
Erwerb des gesamten Grundbesitzes der Erbengemeinschaft A-C im Gebiet Ormis
bekundet (offenbar damals schon zumindest teilweise im Hin­blick auf eine
Sportplatzerweiterung). Im Zusammenhang mit der Zonenplanrevision 1988 seien
1986 die Kaufverhandlungen wieder aufgenommen und bis 1988 weitergeführt wor­den,
wobei die Gemeinde wiederholt ihre Absicht, das der Freihaltezone zugewiesene
Land zu erwerben, bekräftigt und hierfür am 2. Dezember 1987
Fr. 490.-/m
2
und am 8. Novem­ber 1988 Fr. 525.-/m
2
geboten habe. Wie sich aus diesen ge­scheiterten Kaufverhandlungen sowie aus
den parallel dazu vorangetriebenen Sportplatz- und Zonenplanungen ergebe, habe
die Gemeinde die streitbetroffenen Grundstücke nicht zwecks Redimensionierung
der Bauzone, sondern deswegen zunächst der Freihaltezone und später der Zone
für öffentliche Bauten zugewiesen, weil sie sich damit billig Land für ihren
Sportplatz bzw. für eine "strategische Reserve" habe sichern wollen.
Wenn nunmehr keine Entschädigung hierfür geleistet werde, verstosse dies gegen
Treu- und Glauben (Re­kursschrift Ziff. 1.6-1.8).
bb) Vorab ist festzuhalten, dass die
Rekurrenten der Schätzungskommission II in diesem Zusammenhang zu Unrecht
eine "unrichtige Sachverhaltsdarstellung" – gemeint ist
offenkundig eine unrichtige Sachverhaltsermittlung – vorwerfen. Die
Schätzungskommis­sion II hat nicht übersehen, dass der Zuweisung der
Grundstücke zur Freihaltezone und später zur Zone für öffentliche Bauten die
Absicht der Gemeinde zugrunde lag, sich Land für eine allfällige Erweiterung
der Sportanlage zu sichern. Die Schätzungskommission II hat indessen in
diesen bereits im Schätzungsverfahren geltend gemachten Umständen kei­nen Grund
für die Bejahung einer Entschädigungspflicht gesehen, wobei sie sich allerdings
mit der dies­bezüglichen Argumentation der Rekurrenten kaum auseinandergesetzt
hat.
Aus dem Umstand, dass die Grundstücke
zunächst 1988 der Freihaltezone und erst 1995 der Zone für öffentliche Bauten
zugewiesen wurden, können die Rekurrenten nichts zu ihren Gunsten ableiten.
Namentlich bedeutet dies nicht, dass die Gemeinde mit diesem Vorgehen in den
laufenden Verhandlungen über einen Erwerb der Grundstücke deren Kaufpreis habe
drücken wollen. Die damalige Zuweisung zur Freihaltezone ist offenkundig darauf
zurückzuführen, dass aufgrund des Planungs- und Baugesetzes vom
7. September 1975 (PBG) in der damals noch geltenden ursprünglichen
Fassung von § 60 Abs. 1 PBG einer Zone für öffentliche Bauten nur
"Grundstücke im Eigentum eines Gemeinwesens oder eines
Zweckverbandes" zugewiesen werden konnten. Erst mit der PBG-Revision vom
1. September 1991 ist diese Zone auch für Grundstücke Privater zur
Erfüllung öffentlicher Aufgaben zugänglich gemacht worden (Robert Wolf/Erich
Kull, Das revidierte Planungs- und Baugesetz des Kantons Zürich,
Bern 1992, Rz. 26).
Eine andere Frage ist allerdings, ob die 1995
erfolgte Zuweisung der Grundstücke zur Zone für öffentliche Bauten mit
§ 60 PBG (in der revidierten Fassung) vereinbar war. Denn mit der
genannten Gesetzesrevision ist der Grundsatz unverändert beibehalten wor­den,
dass sich die Parzellen bereits im Eigentum des jeweiligen Trägers einer
öffentlichen Aufgabe befinden müssen, bevor sie einer Zone für öffentliche
Bauten zugewiesen werden können. Die Zone kann somit weiterhin nicht dafür
verwendet werden, den künftigen Landbedarf der öffentlichen Hand
sicherzustellen; diesem Zweck dient allein der Werkplan im Sinn von
§§ 114 ff. PBG (Wolf/Kull, Rz. 27; Walter Haller/Peter Karlen,
Raumpla­nungs-, Bau- und Umweltrecht, Band I, 3. A.,
Zürich 1999, Rz. 289). Mit dieser Frage braucht sich indessen das
Verwaltungsgericht im jetzigen Verfahren nicht näher zu befas­sen: Zum einen
geht es in diesem Verfahren um die Entschädigungspflicht bezüglich der 1988/89
erfolgten Zuweisung der Grundstücke zur kommunalen Freihaltezone, in welcher
Sportanlagen grundsätzlich zonenkonform sind (vgl. RB 1998 Nr. 178).
Zum anderen be­streiten die Rekurrenten im vorliegenden Verfahren die
Rechtmässigkeit der 1995 erfolgten Zuweisung zur Zone für öffentliche Bauten
nicht; dies hätten sie allein mit einem Rechts­mittel gegen die
Zonenplanfestsetzung tun können.
cc) Das Verwaltungsgericht hat im Urteil
VK.97.00035 vom 19. März 1998 (RB 1998 Nr. 178) einen Fall
beurteilt, in dem die Entschädigungspflicht für Land streitig war, das im
Hinblick auf die Schaffung einer Sportanlage der Freihaltezone zugewiesen
worden war. Das Gericht erwog zunächst, angesichts dieses Motivs sei die
Entschädi­gungspflicht so zu beurteilen, wie wenn das Land einer Zone für
öffentliche Bauten zuge­wiesen worden wäre (E. 1a). In Anknüpfung an in
der Lehre geäusserte Auffassungen hat es sodann die Frage aufgeworfen, ob der
Zuweisung von Land zu einer solchen Zone "im Sinn einer Neuausrichtung der
Praxis zur materiellen Enteignung" grundsätzlich eine Son­derstellung
einzuräumen sei (E. 1b). Es hat jedoch die gestellte Grundsatzfrage offen
gelas­sen, mit der Begründung, das geschilderte Motiv zur Zuweisung des
streitbetroffenen Lands zur Freihaltezone bilde jedenfalls im Rahmen der
bundesgerichtlichen Ausnahme­klausel einen besonderen Umstand, welcher zusammen
mit weiteren Umständen die Beja­hung der Entschädigungspflicht rechtfertige
(E. 1c). Diese weiteren Umstände lagen darin, dass das Grundstück am
Stichtag vollständig erschlossen und nicht quartierplanbedürftig war, innerhalb
eines gewässerschutzrechtskonformen Kanalisationsprojektes lag und dass es,
wäre es nicht der Freihaltezone bzw. der Zone für öffentliche Bauten zugewiesen
wor­den, der Landhauszone hätte zugewiesen werden müssen (E. 2).
Weil die 1988 erfolgte Zuweisung der
Parzellen zur Freihaltezone nach dem Ge­sagten eine Vorstufe der 1995
vollzogenen Zuteilung zur Zone für öffentlichen Bauten bil­dete, fragt es sich,
ob und inwieweit dem Urteil RB 1998 Nr. 178 präjudizielle Bedeutung
für den vorliegenden Fall zukomme. Dabei ist vorab festzuhalten, dass nach der
bundesge­richtlichen Rechtsprechung die Zuweisung von bisher in einer Bauzone
liegenden Grund­stücken zur Zone für öffentliche Bauten nur dann eine
materielle Enteignung begründet, wenn sie am Stichtag Bauland im
enteignungsrechtlichen Sinne darstellten. Das bedeutet, dass die Neuzonierung
von Grundstücken im Rahmen einer Zonenplanrevision, mit der erstmals eine
bundesrechtskonforme Nutzungsplanung geschaffen wurde, auch dann nicht als
Auszonung, sondern als Nichteinzonung zu würdigen ist, wenn sie diesem Zonentyp
zugewiesen werden (BGE 112 Ib 485 E. 4a, Biel; 114 Ib 112 E. 5,
Trimmis; 114 Ib 286 E. 4, Bern; vgl. auch vorn E. 4 b). Insofern
kommt eine grundsätzliche "Neuausrichtung der Praxis", wie sie in
RB 1998 Nr. 178 als Frage formuliert wurde, nicht in Betracht. Be­sondere,
ein entschädigungsrechtliches Einzonungsgebot begründende Umstände, die sich
spezifisch aus der Zuweisung zur Zone für öffentliche Bauten ergeben, sind im
Einklang mit der bundesgerichtlichen Praxis (BGE 114 Ib 112 E. 5, Trimmis;
vgl. Lukas Bühlmann, Planungen und materielle Enteignung, Schriftenfolge
Nr. 63 der Schweizerischen Vereini­gung für Landesplanung [VLP], 1995,
S. 34 f., 65, 67, 91 f.; Robert Wolf, Entschädigungs­probleme
bei der Übernahme von Grundstücken durch das Gemeinwesen, Schriftenfolge
Nr. 49 der VLP, 1989, S. 41 ff.) sowie mit dem Urteil
RB 1998 Nr. 178 dort anzunehmen, wo die betreffenden Grundstücke,
wären sie nicht dieser Zone zugeteilt worden, nach pla­nerischen Grundsätzen
vernünftigerweise nur einer Bauzone hätten zugeteilt werden kön­nen. Unter
solchen Umständen läuft die Zuweisung von Land zur Zone für öffentliche Bauten
darauf hinaus, dass Land mit Baulandcharakter nicht mehr für die Erstellung pri­vater
Bauten benutzt werden kann; ohne Entschädigungspflicht für diese vorbereitende
Planungsmassnahme wäre es dem Gemeinwesen möglich, das für öffentliche Bauten
be­nötigte Bauland zu Preisen für Nichtbauland an sich zu ziehen.
Ob ein entschädigungsrechtliches
Einzonungsgebot allein aufgrund einer solchen planungsrechtlichen Situation am
Stichtag (Zuweisung zu einer Bauzone als einzige echte Alternative) bejaht
werden könnte, kann dann offen bleiben, wenn sich ergeben sollte, dass
bezüglich der streitbetroffenen Grundstücke am Stichtag planerisch keine solche
Situation bestand.
dd) Die Rekurrenten machen geltend, die
Grundstücke hätten, wären sie nicht der Freihaltezone zugewiesen worden, 1988
einer Bauzone zugewiesen werden müssen (Re­kursschrift Ziff. 1.8c
und 2.1). Die Rekursgegnerin hält dem entgegen, angesichts der Be­bauungssituation
hätte sich als einzige echte Alternative deren Zuweisung zur Reservezone
aufgedrängt.
Wie schon ein Blick auf die Zonenpläne 1988,
1995 und 1997 zeigt und sich am Augenschein bestätigt hat, kann weder die eine
noch die andere Alternative als einzige sinnvollerweise verbleibende Lösung
betrachtet werden. Vielmehr hätten beide eine plane­risch in Betracht fallende
Alternative dargestellt. Bei bei­den Varianten – Zuweisung der
streitbetroffenen Parzellen zur Reservezone oder zur Zone W 3 55% -
hätte sich, sofern die umgebenden Grundstücke gleichwohl entsprechend den 1988
getroffenen Festlegungen behandelt worden wären, eine als Vorsprung in Erschei­nung
tretende Ausweitung – ent­we­der der Reservezone oder der Zone
W 3 – ergeben. In Betracht gefallen wäre aber auch die von der
Rekursgegnerin aufgezeigte Lösung, wonach nicht nur die streitbetroffenen Grund­stücke,
sondern zur Vermeidung einer Einbuchtung auch das östlich anschliessende Land
in die nördlich angrenzende Reservezone einbezogen worden wäre. Angesichts
dieser Si­tuation am Stichtag, die bezüglich der streitbetroffenen Grundstücke
verschiedene planeri­sche Möglichkeiten offen liess, kann nicht davon
ausgegangen werden, die Einzonung die­ser Grundstücke wäre geboten gewe­sen; es
lässt sich mithin allein aus dem Umstand, dass sie damals zwecks Erweiterung
der Sportplatzareals der Freihaltezone zugewiesen worden sind, kein
entschädigungsrechtli­ches Einzonungsgebot ableiten. Bei der aufgezeigten Si­tuation
muss sich die Gemeinde insbesondere nicht entgegenhalten lassen, es sei ihr mit
der Zuweisung zur Freihaltezone darum gegangen, das für öffentliche Bauten
benötigte Bau­land zu Preisen für Nichtbauland an sich zu ziehen.
ee) Die Rekurrenten machen geltend, die
Gemeinde habe 1988 die nordwestlich an ihr Land anstossenden Grundstücke
Kat.Nrn. 22 und 23 von ca. 8400 m
2
, die da­mals eben­falls
der Freihaltezone zugewiesen worden seien, vom damaligen Eigentümer Z zum Preis
von Fr. 4'400'000.-, d.h. für Fr. 525.-/m
2
erworben. Darin
liege ihnen gegenüber eine rechtsun­gleiche Behandlung (Rekursschrift
Ziff. 1.9 und 3.2). Wie die Rekursgegnerin zutreffend einwen­det
(Rekursantwort Ziff. 1.9), wurde die bundesgerichtliche Praxis zum Begriff
der materi­ellen Enteignung damals im Kanton Zürich noch nicht konsequent umge­setzt;
das Verwal­tungsgericht hat sich dieser Rechtsprechung erst im Oktober 1991
unter­zogen (RB 1991 Nr. 79; vgl. demgegenüber noch RB 1989
Nr. 92). Vor allem aber erwarb die Rekursgeg­nerin die Parzellen Z
freihändig und führte sie damals ja auch Verhandlun­gen mit den Rekurrenten
über den Erwerb ihrer Parzellen; wenn diese Verhandlungen da­mals und bis heute
erfolglos blieben, kann dies nicht allein der Rekursgegnerin angelastet wer­den.
Der Vorwurf der rechtsungleichen Behandlung ist daher unbegründet.
d) Zusammenfassend ergibt sich, dass keine
besonderen Umstände vorliegen, die am Stichtag ein entschädigungsrechtliches
Einzonungsgebot im Sinn der bundesgerichtli­chen Praxis begründet hätten.
6. Der Tatbestand des
Sonderopfers
unterscheidet sich
vom Haupttatbestand der materiellen Enteignung - dem Entzug einer
wesentlichen Eigentümerbefugnis - darin, dass der Eingriff von geringerer
Intensität sein kann, jedoch bei Verzicht auf eine Entschädi­gung eine
rechtsungleiche Behandlung bewirken würde. Auch ein Sonderopfer setzt vor­aus,
dass am Stichtag die Möglichkeit einer zukünftigen besseren Nutzung der Sache
be­stand, die sich aus eigener Kraft verwirklichen liess. Das ist in der Regel
nur der Fall, wenn im massgebenden Zeitpunkt eine dem Bundesrecht entsprechende
Grundordnung galt oder eine Einzonungspflicht bestand.
Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt. Zur Begründung
des von ihnen gel­tend gemachten Sonderopfers berufen sich die Rekurrenten auf
die nämlichen Umstände, die sie mit den Argumenten des Vertrauensschutzes und
der Rechtsgleichheit anführten. Es kann deshalb auf die sich mit jener Rüge
befassende Erwägung verwiesen werden. Eine entschä­digungslose Zuweisung des
streitbetroffenen Grundstücks zur Freihaltezone würde den Rekurrenten kein
Sonderopfer auferlegen.
7. Demnach ist der Rekurs abzuweisen. ...
Demgemäss entscheidet
das Verwaltungsgericht:
1.    Der Rekurs wird abgewiesen.
...