zh_verwaltungsgericht · VB.2000.00199 · 2000-08-29 · de

Nutzungsplanung | Widerruf der Genehmigung von Reservezonen: Kognition bei der Überprüfung von Nutzungsplänen (E. 2). Verhältnis von Richtplanung zur Nutzungsplanung; Zweck der Reservezone; akzessorische Überprüfung des Richtplans im Allgemeinen (E. 3 a). Das streitbetroffene Gebiet liegt nach dem kantonalen Richtplan nicht im Anordnungsspielraum, sondern im Landwirtschaftsgebiet. Die Beibehaltung der Reservezone anlässlich der Revision der Nutzungsplanung widerspricht daher eigentlich dem Richtplan (E. 3 b). Akzessorische Überprüfung des Richtplans: Der Richtplan bewirkt mit der Zuweisung des streitbetroffenen Gebietes in das Landwirtschaftsgebiet eine Rechtsungleichheit im Vergleich mit einem peripher gelegenen, weniger gut für die Überbauung geeigneten Gebiet, das aber dem Bauentwicklungsgebiet angehört (E. 3 c/d). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 29.08.2000 VB.2000.00199
Zurich Verwaltungsgericht 29.08.2000 VB.2000.00199
Zurigo Verwaltungsgericht 29.08.2000 VB.2000.00199

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00199
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Geschäftsnummer:
VB.2000.00199
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 29.08.2000
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Nutzungsplanung
Widerruf der Genehmigung von Reservezonen:
Kognition bei der Überprüfung von Nutzungsplänen (E. 2).
Verhältnis von Richtplanung zur Nutzungsplanung; Zweck der Reservezone; akzessorische Überprüfung des Richtplans im Allgemeinen (E. 3 a).
Das streitbetroffene Gebiet liegt nach dem kantonalen Richtplan nicht im Anordnungsspielraum, sondern im Landwirtschaftsgebiet. Die Beibehaltung der Reservezone anlässlich der Revision der Nutzungsplanung widerspricht daher eigentlich dem Richtplan (E. 3 b).
Akzessorische Überprüfung des Richtplans: Der Richtplan bewirkt mit der Zuweisung des streitbetroffenen Gebietes in das Landwirtschaftsgebiet eine Rechtsungleichheit im Vergleich mit einem peripher gelegenen, weniger gut für die Überbauung geeigneten Gebiet, das aber dem Bauentwicklungsgebiet angehört (E. 3 c/d). Gutheissung.
Stichworte:
ANORDNUNGSSPIELRAUM
KOGNITION
NUTZUNGSPLAN
RAHMENNUTZUNGSPLÄNE
RECHTSGLEICHHEIT
RESERVEZONE
RICHTPLAN
RICHTPLÄNE (PLANUNGSGRUNDSÄTZE)
Rechtsnormen:
§ 16 PBG
§ 19 Abs. II PBG
§ 65 PBG
Art. 26 lit. II RPG
Art. 33 lit. III/b RPG
§ 50 VRG
§ 51 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. Die Gemeindeversammlung Weisslingen
beschloss am 19. März 1999 eine Revi­sion der mit RRB 269/1985 genehmigten
Bau- und Zonenordnung vom 24. Juni 1983. Dabei wurden die Reservezonen in
den Gebieten Gatter und Hindergass beibehalten; die vom Gemeinderat beantragte
Einzonung des Gebietes Hindergass wurde abgelehnt. Mit Beschluss Nr. 637
vom 19. April 2000, veröffentlicht am 5. Mai 2000, genehmigte der
Regierungsrat die festgesetzten Änderungen grösstenteils (Disp. Ziff. I
mit Ausnahmen in Disp. Ziff. III); indessen widerrief er die Genehmigung
der Reservezonen in den Gebieten Gatter und Hindergass (Disp. Ziff. II).
Den Widerruf begründete er damit, dass für diese Gebiete mit dem kantonalen
Richtplan vom 31. Januar 1995 Landwirtschaftsgebiet festge­setzt worden
sei, weshalb sie der Landwirtschaftszone zugewiesen werden müssten. Im
kantonalen Richtplan sei allerdings für das ebenfalls einer Reservezone
zugeteilte Gebiet Hofächer südwestlich des Dorfkerns von Weisslingen
Bauentwicklungsgebiet festgelegt worden, obwohl dieses Gebiet im Vergleich zu
den beiden aufzuhebenden Reservezonen peripher liege. Im Rahmen der nächsten
Revision des kantonalen Richtplans müssten die Festlegungen zum Siedlungs- und
Bauentwicklungsgebiet der Gemeinde Weisslingen ge­samthaft neu beurteilt und
nötigenfalls angepasst werden; mit dem jetzigen Beschluss werde eine aus
dannzumaliger Sicht allenfalls bessere Lösung bezüglich Situierung und Grösse
von allenfalls neu festzulegendem Siedlungsgebiet nicht präjudiziert.
II. Mit Eingabe vom 30. Mai 2000
beantragten zwölf Beschwerdeführenden dem Verwaltungsgericht, die Gebiete
Gatter und Hindergass seien "wieder dem Bauent­wicklungsgebiet/Reservezone
zuzuweisen und spätestens bei der nächsten Revision der Zonenplanung durch den
Kantonsrat dem Baugebiet einzuordnen". Die Baudirektion er­suchte um
Abweisung der Beschwerde. Der Gemeinderat Weisslingen teilte dem Gericht mit,
er unterstütze die Beschwerde, soweit damit die Beibehaltung der Reservezonen
ange­strebt werde; die Zuweisung der Gebiete zu einer Bauzone werde hingegen
abgelehnt.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist gemäss
§ 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959/8. Juni 1997 (VRG) und § 329 des Planungs- und Baugesetzes vom
7. September 1975 (PBG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde
sachlich und funktionell zuständig. Da die streitbetroffenen Teile der
kommunalen Nutzungsplanung nicht zugleich mit Rekurs vor Baurekurskommission
angefochten worden sind, kann der Genehmigungswiderruf unmittelbar beim
Verwaltungsgericht angefochten werden (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, § 19 N. 106; BEZ 1999 Nr. 23). Als Eigentümer
von Grundstücken in den Gebieten Gatter und Hindergass sind die
Beschwerdeführer nach § 338a Abs. 1 PBG zur Beschwerdeerhebung
legitimiert. Auf die Beschwerde ist daher einzutreten, allerdings insoweit
nicht, als damit eine direkte Abänderung des kantonalen Richtplans angestrebt wird.
2. Erlass und Änderung kommunaler Zonenpläne
werden von der Baudirektion bzw. vom Regierungsrat im Genehmigungsverfahren
nach Art. 26 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die
Raumplanung (RPG) und § 89 in Verbindung mit § 2 lit. a
und b PBG auf Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und Angemessenheit geprüft
(§ 5 Abs. 1 PBG). Gemäss einem Kreisschreiben der Baudirektion vom
1. Juni 1980 an die Gemein­den über die Genehmigungspraxis nach dem
Planungs‑ und Baugesetz wird zwischen vol­ler, abgeschwächter und
beschränkter Prüfung unterschieden. Nutzungspläne unterstehen einer umfassenden
Rechtskontrolle, die nur durch die Zurückhaltung eingeschränkt wird, die
beachtet werden muss, wenn bei der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe die
Wür­digung örtlicher Verhältnisse Gegenstand der Überprüfung bildet.
Hinsichtlich Zweckmäs­sigkeit und Angemessenheit unterliegen Nutzungspläne
einer vollen Überprüfung, soweit förmlich ausgewiesene überörtliche Interessen
berührt werden; im Übrigen greift nur eine abgeschwächte Überprüfung ein,
welche lediglich dann zu einer Verweigerung der Ge­nehmigung führt, wenn die
Unzweckmässigkeit oder die Unangemessenheit offensichtlich ist (Walter
Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau‑ und Umweltrecht, 3. A., Zürich
1999, N. 424).
Ein wichtiger Gesichtspunkt im
Genehmigungsverfahren ist die Übereinstimmung des kommunalen Plans mit der
übergeordneten Planung (Art. 26 Abs. 2 RPG, § 16 PBG). Dabei ist
zu beachten, dass der zürcherische Richtplan den Gemeinden vor allem im soge­nannten
Anordnungsspielraum (undefinierter Bereich zwischen Siedlungs‑ und
Landwirt­schaftsgebiet; vgl. BGE 112 Ia 281 E. 7a; Haller/Karlen,
N. 224 und 292; Beschluss des Kantonsrats vom 31. Januar 1995
zum kantonalen Richtplan, Ziffer 2.2.2) bewusst ein er­heb­liches
planerisches Ermessen einräumt. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
darf der Regierungsrat kommunale Festlegungen im Anordnungsspielraum nur dann
nicht genehmigen, wenn sie wegleitenden Zielen und Grundsätzen der Raumplanung
widerspre­chen oder in unzureichender Weise Rechnung tragen (BGr, 4. Mai
1988, ZBl 90/1989, S. 119 ff.; Karl Spühler, Der Rechtsschutz von
Privaten und Gemeinden im Raumpla­nungsrecht, ZBl 90/1989,
S. 110 f.).
Die Überprüfungsbefugnis des
Verwaltungsgerichts wäre an sich nach kantonaler Ordnung auf Rechtskontrolle
beschränkt; es dürfte den Nichtgenehmigungsbeschluss des Regierungsrats nur
umstossen, wenn er sich als rechtsfehlerhaft erwiese (§ 50 VRG) oder auf
einer ungenügenden Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts beruhte
(§ 51 VRG). Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG gebietet zusätzlich
eine Ermessenskontrolle, schliesst jedoch nicht aus, dass auch das
Verwaltungsgericht die vom Regierungsrat als Genehmi­gungsbehörde geübte
Zurückhaltung beachtet (RB 1994 Nr. 17 = BEZ 1994 Nr. 22).
3. a) Die Planungen unterer Stufen haben
derjenigen der oberen Stufe, die Nut­zungsplanungen jeder Art und Stufe der
Richtplanung zu entsprechen (§ 16 Abs. 1 PBG). Abweichungen sind nur
zulässig, wenn sie sachlich gerechtfertigt und untergeordneter Natur sind
(§ 16 Abs. 2 PBG). Reservezonen umfassen Flächen, deren Nutzung noch
nicht bestimmt ist oder in denen eine bestimmte Nutzung erst später zugelassen
werden soll (§ 65 Abs. 1 PBG). Sie sind nur im Siedlungs- und im Bauentwicklungsgebiet
zulässig. Im Hinblick auf diese Grundsätze kommt der Frage, ob die
streitbetroffene nutzungsplaneri­sche Festlegung der Gemeinde dem kantonalen
Richtplan entspreche, vorrangige Bedeu­tung zu. Liegt das einer Reservezone
zugewiesene Land, wie hier, gemäss der kartographi­schen Darstellung des
kantonalen Richtplans im Landwirtschaftsgebiet, kann die Frage nur dann bejaht
werden, wenn die Richtplanung bezüglich dieser Festlegung einen Anord­nungsspielraum
belässt.
Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung sind
Festlegungen im Anordnungsspiel­raum nur dann aufzuheben oder nicht zu
genehmigen, wenn sie wegleitenden Zielen und Grundsätzen der Raumplanung nicht
entsprechen oder nur unzureichend Rechnung tragen (Spühler,
S. 110 f.). Widerspricht eine planerische Festlegung mangels eines
Anordnungs­spielraums dem kantonalen Richtplan, ist sie ‑ unter
Vorbehalt sachlich gerechtfertigter Abweichungen untergeordneter Natur
(§ 16 Abs. 2 PBG) ‑ rechtsverletzend, es sei denn, der
Richtplan erweise sich aufgrund einer akzessorischen Überprüfung seinerseits
als bun­desrechtswidrig. Eine derartige akzessorische Überprüfung im
Rechtsmittelverfahren über Nutzungspläne ist zulässig, wenn sich die
betroffenen Grundeigentümer gegen den Richt­plan als solchen nicht zur Wehr
setzen konnten (BGE 119 Ia 362 E. 4a S. 368; 113 Ib 299 E. 2b
S. 302; 107 Ia 77 E. 3c S. 91 f.; 105 Ia 223 E. 2e
S. 230), wie das nach zürcherischer Ordnung zutrifft (§ 19
Abs. 2 PBG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 26).
b) Entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführenden waren die beiden streitbe­troffenen Gebiete gemäss
kantonalem Gesamtplan 1978 nicht als Bauentwicklungsgebiet gekennzeichnet,
sondern lagen sie im (damals kartographisch gekennzeichneten) Anord­nungsspielraum
zwischen Baugebiet und Landwirtschaftsgebiet. Gemäss kantonalem Richtplan 1995
liegen die beiden Areale im Landwirtschaftsgebiet. Auch der Richtplan 1995
belässt den Gemeinden zwischen Siedlungs- und Landschaftsgebiet einen Anord­nungsspielraum,
der allerdings nicht mehr kartographisch in Erscheinung tritt (vgl. RB 1997
Nr. 67). Mit Bezug auf die beiden streitbetroffenen Gebiete Gatter und
Hindergass kann indessen nach dem neuen Richtplan ein solcher
Anordnungsspielraum nicht (mehr) angenommen werden. Hätte der Kantonsrat bei
der Festsetzung des Richtplans in diesen beiden Gebieten, die immerhin je eine
Länge von ca. 200 m und eine Breite von ca. 100 m aufweisen, eine
spätere Überbauung ermöglichen wollen, so hätte er sie dem Siedlungsge­biet
oder – wie er dies bezüglich des weiter südlich gelegenen Gebiets Hofächer
getan hat – dem Bauentwicklungsgebiet zuordnen müssen. Die Beibehaltung
der beiden Reservezonen würde daher, wie der Regierungsrat im angefochtenen
Beschluss zutreffend festgestellt hat, dem kantonalen Richtplan widersprechen.
Angesichts der räumlichen Ausdehnung der bei­den Areale kann auch nicht von
einer bloss untergeordneten Abweichung im Sinn von § 16 Abs. 2 PBG
gesprochen werden.
c) Die Erwägungen des Regierungsrats lassen
darauf schliessen, dass er beim Wi­derruf der Genehmigung davon ausgegangen
ist, als Genehmigungsbehörde dürfe er den vom Kantonsrat festgesetzten
Richtplan von vornherein nicht akzessorisch überprüfen (zu dieser umstrittenen
Frage vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 31; RB 1996 Nr. 64). Dem
Verwaltungsgericht steht jedenfalls eine solches Überprüfungsrecht zu.
Es fragt sich, ob im vorliegenden Fall auf
eine derartige akzessorische Überprüfung im Hinblick auf die Erwägung des
Regierungsrats verzichtet werden könne, im Rahmen der nächsten Revision des
kantonalen Richtplans seien "die Festlegungen zum Siedlungs- und
Bauentwicklungsgebiet der Gemeinde Weisslingen gesamthaft neu zu beurteilen und
nötigenfalls anzupassen", weshalb mit dem streitigen Genehmigungswiderruf
"eine aus dannzumaliger Sicht bessere Lösung bezüglich Situierung und
Grösse von allenfalls neu festzulegendem Siedlungsgebiet nicht
präjudiziert" werde. Dieser Betrachtungsweise kann nicht beigetreten
werden. Nach der zutreffenden Feststellung des Regierungsrats liegt das im
Richtplan dem Bauentwicklungsgebiet zugewiesene und gemäss Zonenplan 1999 eben­falls
in der Reservezone verbleibende Gebiet Hofächer, namentlich im Vergleich zu den
beiden streitbetroffenen Arealen Gatter und Hindergass, peripher. Wenn nun der
Regie­rungsrat die 1985 erteilte Genehmigung von Reservezonen in der Gemeinde
Weisslingen bezüglich der Areale Gatter und Hindergass widerrufen hat,
hinsichtlich des Gebiets Hof­ächer dagegen nicht, so wird damit die
Rechtsstellung der Grundeigentümer in den Arealen Gatter und Hindergass
gegenüber den Grundeigentümern im Gebiet Hofächer verschlech­tert. Im Gegensatz
zu letzterem könnten erstere nur aufgrund einer Änderung des kantona­len
Richtplans eingezont werden, wobei dahin steht, ob der hierfür zuständige
Kantonsrat bei der nächsten Revision des kantonalen Richtplans die Areale
Gatter und Hindergass dem Siedlungs- oder dem Bauentwicklungsgebiet zuteilen
wird. Zudem haben Eigentümer von Grundstücken in Reservezonen nach Ablauf von
acht Jahren seit Festsetzung oder Revi­sion des Zonenplans auf Gesuch hin
Anspruch auf Überprüfung der Bauzonendimensionie­rung (§ 65 Abs. 4
PBG). Die dem Genehmigungswiderruf der Reservezone zugrundelie­gende Festlegung
des Richtplans (Zuweisung zum Landwirtschaftsgebiet) ist daher akzes­sorisch zu
überprüfen.
d) Als Siedlungsgebiet darf nur Land
ausgeschieden werden, das bereits weitgehend überbaut ist oder voraussichtlich
innert 20 bis 25 Jahren benötigt wird und erschlossen werden kann
(§ 21 Abs. 2 PBG). Zusätzlich können als Bauentwicklungsgebiet
Flächen vorgesehen werden, die voraussichtlich in einem späteren Zeitpunkt der
Besiedlung dienen (§ 21 Abs. 3 PBG). Die Abgrenzung zwischen
Siedlungs- und Landwirtschaftsgebiet ein­schliesslich der Festsetzung von
Bauentwicklungsgebiet setzt eine das ganze Gemeindege­biet einbeziehende
Gesamtbetrachtung voraus; das gilt auch für die akzessorische Überprü­fung
derartiger Abgrenzungen und Festlegungen. Im vorliegenden Fall fragt sich
insbeson­dere, ob die Zuweisung der bisher im Anordnungsspielraum liegenden
Areale Gatter und Hindergass zum Landwirtschaftsgebiet vereinbar damit sei,
dass das weitaus grössere und peripherer gelegene Gebiet Hofächer im
Bauentwicklungsgebiet belassen wurde. Diese Frage hat vorliegend auch der
Regierungsrat als Genehmigungsbehörde aufgeworfen, je­doch unbeantwortet
gelassen, weil er den Richtplan offenkundig als verbindlich (d.h. für ihn nicht
einer akzessorischen Überprüfung zugänglich) erachtete.
Dem Gebot der Rechtsgleichheit kommt zwar bei
Planungsmassnahmen allgemein nur eine abgeschwächte Wirkung zu (Haller/Karlen,
N. 121). Vorliegend kann indessen nicht darüber hinweggesehen werden, dass
sich die Areale Gatter und Hindergass für eine künftige bauliche Entwicklung
besser eignen als das Gebiet Hofächer. Bereits ein Blick auf den Zonenplan zeigt,
dass das Gebiet Hofächer erheblich peripherer liegt und grösser ist. Das Areal
Hindergass grenzt zudem auf drei Seiten an überbautes und auch eingezontes
Land; es kann zwar – wegen seiner Ausdehnung und weil das südlich
angrenzende Land nur mit wenigen Bauten überstellt ist - nicht als
Baulücke im engeren Sinn (dazu BGE 118 Ib 38 E. 4a S. 45; BGr,
3. Februar 1995, ZBl 97/1996 S. 272 E. 7c/aa; RB 1993
Nr. 63) bezeichnet werden, kommt aber einer derartigen Qualifikation
immerhin nahe. Soweit der kantonale Richtplan 1995 in der Gemeinde Weisslingen
für das dem Bauentwicklungsge­biet zugeschiedene Gebiet Hofächer eine spätere
bauliche Entwicklung ermöglicht, für die Areale Gatter und Hindergass hingegen
nicht, erweist sich demnach diese Ausscheidung als nicht haltbar. Dabei hat das
Verwaltungsgericht im vorliegenden Rechtsmittelverfahren über den
Genehmigungswiderruf nicht darüber zu befinden, ob sich die Zuweisung des
Gebietes Hofächer zum Bauentwicklungsgebiet auch dann rechtfertigt, wenn die
Areale Gatter und Hindergass dem Bauentwicklungs- oder dem Siedlungsgebiet
zugeteilt würden. Doch erweist es sich bei der aufgezeigten Sachlage jedenfalls
als rechtswidrig, die Geneh­migung der Reservezonen Gatter und Hindergass
deswegen zu widerrufen, weil sie dem kantonalen Richtplan widersprechen. Andere
Gründe hat der Regierungsrat für den Wider­ruf der Genehmigung nicht angeführt.
Im Rechtsmittelverfahren über einen negativen Ge­nehmigungsentscheid ist es
nicht Aufgabe des Verwaltungsgerichts, zu prüfen, ob sich der Genehmigungswiderruf
allenfalls aus anderen, vom Regierungsrat nicht angeführten Grün­den gleichwohl
halten liesse; denn das Gericht ist nicht Genehmigungsbehörde. Aufgrund der
vorliegenden Akten sind denn auch andere Gründe, die einen Genehmigungswiderruf
rechtfertigen könnten, nicht ersichtlich.
Weitere Erhebungen im jetzigen
Beschwerdeverfahren erübrigen sich auch deswe­gen, weil dem hier zu treffenden
Entscheid über den Verbleib der streitbetroffenen Areale in der Reservezone
trotz seiner Bedeutung für die Planung und namentlich im Hinblick auf § 65
Abs. 4 PBG (dazu E. 3c) bei Weitem nicht die gleiche Tragweite
zukommt wie dem später anstehenden Entscheid über die Zuweisung zu einer Zone
mit bestimmter Nutzung: Die Reservezone ist keine Bauzone (BGE 123 I 175 E. 3b
S. 183; Haller/Karlen, N. 296). Bauten und Anlagen sind darin nur
nach Art. 24 RPG zulässig (§ 65 Abs. 2 PBG). Grund­sätzlich
besteht für dortige Bauten und Anlagen gegenüber dem Gemeinwesen weder ein
Anspruch auf Erschliessung noch ein solcher auf Inanspruchnahme öffentlicher
Versor­gungs- und Erschliessungsanlagen (§ 65 Abs. 3 PBG). In aller
Regel begründet die Zuwei­sung von Grundstücken in der Reservezone zu einer
Nichtbauzone auch keinen Anspruch auf Entschädigung wegen materieller
Enteignung (vgl. BGE 112 Ib 388, 112 Ia 155).
...
Demgemäss
entscheidet das Verwaltungsgericht:
1.    Die Beschwerde wird, soweit darauf
eingetreten wird, gutgeheissen. Dispositiv Zif­fer II des Beschlusses
Nr. 637 des Regierungsrats vom 19. April 2000 wird aufgeho­ben.