zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00483 · 2019-04-25 · de

Informationszugang (Berichtigungsbegehren) | Informationszugang (Berichtigungsbegehren). Zwischenentscheide sind durch Beschwerde gegen den Endentscheid anfechtbar, soweit sie sich auf dessen Inhalt auswirken. Demnach ist vorausgesetzt, dass auch nach Vorliegen des Endentscheids ein aktuelles Rechtsschutzinteresse bestehen muss, indem sich der Zwischenentscheid auf das Urteil der angerufenen Instanz über den angefochtenen Entscheid auswirken kann. Dies ist bei Zwischenverfügungen über die Zulassung eines Beweismittels der Fall (E. 1.4.2). Rechtliches Gehör (E. 2 - 9). Die Basisbeschäftigung hat die Abklärung der Fähigkeiten und Potentiale der Teilnehmer, die Benennung von passenden Anschlusslösungen und die Schaffung einer Tagesstruktur in Form von Arbeit zum Ziel (E. 7.4) und stellt kein Arbeitsverhältnis dar (E. 12.2). Arbeitsrechtliche Bestimmungen sind sodann auch nicht analog anwendbar (E. 12.3). Personendaten sind unrichtig, wenn sie nicht mit der Realität übereinstimmen und/oder veraltet und/oder unvollständig sind. Zu korrigieren sind Personendaten sodann auch, wenn sie als einzelne Daten zwar richtig sind, die gesamte Wirklichkeit aber unvollständig oder verzerrt wiedergeben (E. 13). Prüfung der Richtigkeit von einzelnen Personendaten (E. 14). Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 25.04.2019 VB.2018.00483
Zurich Verwaltungsgericht 25.04.2019 VB.2018.00483
Zurigo Verwaltungsgericht 25.04.2019 VB.2018.00483

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00483
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Geschäftsnummer:
VB.2018.00483
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 25.04.2019
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht ist auf eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 16.01.2020 nicht eingetreten.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Informationszugang (Berichtigungsbegehren)
Informationszugang (Berichtigungsbegehren).
Zwischenentscheide sind durch Beschwerde gegen den Endentscheid anfechtbar, soweit sie sich auf dessen Inhalt auswirken. Demnach ist vorausgesetzt, dass auch nach Vorliegen des Endentscheids ein aktuelles Rechtsschutzinteresse bestehen muss, indem sich der Zwischenentscheid auf das Urteil der angerufenen Instanz über den angefochtenen Entscheid auswirken kann. Dies ist bei Zwischenverfügungen über die Zulassung eines Beweismittels der Fall (E. 1.4.2). Rechtliches Gehör (E. 2 - 9). Die Basisbeschäftigung hat die Abklärung der Fähigkeiten und Potentiale der Teilnehmer, die Benennung von passenden Anschlusslösungen und die Schaffung einer Tagesstruktur in Form von Arbeit zum Ziel (E. 7.4) und stellt kein Arbeitsverhältnis dar (E. 12.2). Arbeitsrechtliche Bestimmungen sind sodann auch nicht analog anwendbar (E. 12.3). Personendaten sind unrichtig, wenn sie nicht mit der Realität übereinstimmen und/oder veraltet und/oder unvollständig sind. Zu korrigieren sind Personendaten sodann auch, wenn sie als einzelne Daten zwar richtig sind, die gesamte Wirklichkeit aber unvollständig oder verzerrt wiedergeben (E. 13). Prüfung der Richtigkeit von einzelnen Personendaten (E. 14).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
ARBEITSINTEGRATIONSPROGRAMM
ARBEITSVERHÄLTNIS
BASISBESCHÄFTIGUNG
BERICHTIGUNGSBEGEHREN
BEWEISERGEBNIS
BEWEISMITTEL
GESAMTBEURTEILUNG
INFORMATIONSZUGANG
INTEGRATIONSEMPFEHLUNG
INTEGRATIONSPROGRAMM
KOGNITION
KOGNITIONSBESCHRÄNKUNG
KOGNITIONSUNTERSCHREITUNG
MOTIVSUBSTITUTION
PERSONENDATEN
PRÜFUNGSBEFUGNIS
RECHTLICHES GEHÖR
SOZIALHILFE
VERFAHRENSGEGENSTAND
ZWISCHENVERFÜGUNG
Rechtsnormen:
Art. 93 Abs. III BGG
Art. 29 Abs. I BV
Art. 29 Abs. II BV
Art. 21 Ziff. a IDG
§ 21 SHG
§ 19a Abs. I VRG
§ 52 Abs. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2018.00483
Urteil
der 3. Kammer
vom
25. April 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
Matthias Hauser,
Gerichtsschreiberin
Nicole Bürgin.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Stadtrat von Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend
Informationszugang (Berichtigungsbegehren),
hat sich ergeben:
I.
A.
Vom 2. März
2015 bis 27. März 2015 nahm A an der Basisbeschäftigung der Dienststelle
Soziale Einrichtungen und Betriebe (SEB) der Stadt Zürich teil. Am
20. März 2015 wurde eine "Gesamtbeurteilung der Kompetenzfelder von
Herr A" erstellt. Diese Gesamtbeurteilung wurde wörtlich auch in die
Integrationsempfehlung der SEB vom 26. März 2015 übernommen. Mit Schreiben
vom 20. Mai 2015 ersuchte A, die Gesamtbeurteilung vom 20. März 2015
gemäss von ihm verfassten Textvorschlägen zu ändern. Mit Schreiben vom 17. Juni
2015 ersuchte A erneut um Änderung der Gesamtbeurteilung und verlangte im
abschlägigen Fall den Erlass einer anfechtbaren Verfügung. Mit Verfügung vom 7. Juli
2015 wies die SEB das vorgenannte Gesuch ab.
B.
Dagegen
erhob A am 26. Juli 2015 Einsprache ("Rekurs") beim Stadtrat der
Stadt Zürich und beantragte diverse Änderungen der Gesamtbeurteilung. Der
Stadtrat wies die Einsprache mit Beschluss vom 2. Dezember 2015 ab.
II.
Daraufhin rekurrierte A am 20. Januar 2016 an den
Bezirksrat Zürich. Er beantragte die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses
sowie die Änderung seiner Beurteilung; alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Gegenpartei. Zudem stellte er sinngemäss ein
Gesuch um unentgeltliche Prozessführung. Mit Beschluss vom 5. Juli 2018 (Geschäft
Nr. 02) wies der Bezirksrat den Rekurs ab, hiess das Gesuch vom A um
Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung gut und auferlegte ihm die
Verfahrenskosten. Parteientschädigungen sprach er keine zu.
III.
Dagegen erhob A Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Er
beantragte die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Rückweisung der
Sache zur Neubeurteilung an den Stadtrat, eventualiter an die Dienststelle SEB,
mit der Auflage, die Gesamtbeurteilung in verschiedenen näher bezeichneten
Punkten zu korrigieren. Eventualiter sei unter Aufhebung des angefochtenen
Entscheides die Sache zur Neubeurteilung an den Bezirksrat zurückzuweisen, mit
der verbindlichen Auflage, er solle seine Prüfungsbefugnisse voll ausschöpfen
und nicht einschränken. Subeventualiter beantragte er sinngemäss, sein Gesuch
vom 20. Mai 2015 sei gutzuheissen und die SEB anzuweisen, die
beanstandeten Qualifikationen im Sinn seiner Ausführungen zu ändern; alles
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Gegenpartei. In der
Beschwerdeschrift selber verlangte der Beschwerdeführer sodann eine
Berichtigung der zweiten Zwischenqualifikation der Basisbeschäftigung.
Mit Präsidialverfügung vom 21. August 2018 setzte das
Verwaltungsgericht A eine Frist von 20 Tagen an, um die ihn allenfalls treffenden
Kosten des Beschwerdeverfahrens durch einen Vorschuss von Fr. 2'000.-
sicherzustellen. A leistete die Kaution fristgerecht am 18. September
2018. Am 4. Oktober 2015 verzichtete der Bezirksrat Zürich unter Verweis
auf die Begründung des angefochtenen Entscheids auf eine Vernehmlassung. Der
Stadtrat, vertreten durch den Vorsteher des Sozialdepartements, beantragte mit
Beschwerdeantwort vom 22. Oktober 2018 die Abweisung der Beschwerde,
soweit darauf einzutreten sei; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten
des Beschwerdeführers. A nahm am 2. November 2018 Einsicht in die Akten.
Mit Stempelverfügung vom 9. November 2018 wurde A die Frist zur Replik bis
zum 29. November 2018 erstreckt. Er replizierte am 28. November 2018.
Der Stadtrat äusserte sich nicht mehr.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2
Neue
Sachbegehren sind im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht gleich wie im
Rekursverfahren grundsätzlich unzulässig. Es darf damit nicht mehr oder etwas anderes
als ursprünglich verlangt beantragt werden (§ 52 Abs. 1 in Verbindung
mit § 20a Abs. 1 VRG; Marco Donatsch in Alain Griffel [Hrsg.],
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,
Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 20a N. 10; § 52 N. 11).
In seinem Gesuch betreffend Berichtigung der
Gesamtbeurteilung vom 20. Mai 2015 beantragte der Beschwerdeführer in der
Spalte Arbeits- und Leistungsfähigkeit lediglich, dass die Qualität der
geleisteten Arbeit sehr gut gewesen sei. Im vorliegenden Verfahren beantragte
er jedoch zusätzlich den Passus: "Bezüglich der Quantität war die Leistung
sehr hoch. Gesamthaft gesehen war das Arbeitsergebnis von Herr A sehr
gut". Bezüglich dieses neuen Sachbegehrens ist daher auf die Beschwerde
nicht einzutreten.
1.3
1.3.1
Gegenstand des Rechtsmittelverfahrens kann nur sein, was auch Gegenstand
der vorinstanzlichen Verfügung war bzw. nach richtiger Gesetzesauslegung hätte
sein sollen (Bertschi, Vorbemerkungen zu § 19–29a N. 45 ff.).
Der Streitgegenstand kann sich im Lauf des Rechtsmittelverfahrens verengen,
aber grundsätzlich nicht erweitern oder inhaltlich verändern (BGE 136 II 457 E. 4.2).
Der Streitgegenstand im Rechtsmittelverfahren bestimmt sich einerseits durch
den Gegenstand der angefochtenen Verfügung und andererseits durch die
Parteibegehren (BGE 136 II 165 E. 5; BGE 133 II 181 E. 3.3).
Gegenstände, über welche die erstinstanzlich verfügende Behörde nicht
entschieden hat und über welche sie auch nicht entscheiden musste, dürfen
nachfolgende Instanzen grundsätzlich nicht beurteilen, ansonsten sie in die
funktionelle Zuständigkeit der ersten Instanz eingreifen. Das
Anfechtungsobjekt, die Verfügung der unteren Instanz, bildet den Rahmen,
welcher den möglichen Umfang des Streitgegenstands begrenzt (Alfred
Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. A., Zürich etc. 2013, Rz. 686 ff.).
1.3.2
Die Berichtigung der zweiten Zwischenqualifikation der SEB war nicht Teil
des Berichtigungsbegehrens des Beschwerdeführers vom 20. Mai 2015 und auch
nicht Teil der Verfügung der SEB vom 7. Juli 2015. Demgemäss kann sie auch
nicht im vorliegenden Verfahren angefochten werden, da sie nicht
Streitgegenstand ist. Auf die Beschwerde ist daher betreffend die zweite
Zwischenqualifikation nicht einzutreten.
1.4
1.4.1
Der Beschwerdeführer ficht sodann nebst dem Endentscheid der Vorinstanz vom
5. Juli 2018 auch die beiden prozessleitenden Verfügungen vom 22. Januar
2016 und 16. Februar 2016 betreffend Einreichung der Daten eines
USB-Sticks in Schriftform resp. dessen Transkription an.
1.4.2
Bei den genannten Verfügungen handelt es sich um Zwischenentscheide, welche
gemäss § 19a VRG sinngemäss nach Art. 91–93 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) anfechtbar sind. Art. 93
Abs. 3 BGG sieht vor, dass Zwischenentscheide durch Beschwerde gegen den
Endentscheid anfechtbar sind, soweit sie sich auf dessen Inhalt auswirken.
Demnach ist vorausgesetzt, dass auch nach Vorliegen des Endentscheids ein
aktuelles Rechtsschutzinteresse bestehen muss, indem sich der Zwischenentscheid
auf das Urteil der angerufenen Instanz über den angefochtenen Entscheid
auswirken kann (vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3.
A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19a N. 61;
Bernhard Corboz in: Bernhard Corboz et al. [Hrsg.], Commentaire de la LTF, 2.
A.,
Bern 2014, Art. 93 N. 39; Karl Spühler/Heinz Aemisegger in: Karl
Spühler/Heinz Aemisegger/Annette Dolge/Dominik Vock [Hrsg.],
Bundesgerichtsgesetz, Praxiskommentar, 2. A., Zürich 2013, Art. 93 N. 37).
Diese Voraussetzung ist namentlich bei Zwischenverfügungen über die Zulassung
eines Beweismittels gegeben (BGE 141 III 80 E. 1.2; Martin Kayser/Lysandre
Papadopoulos/Rahel Altmann in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler
[Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2. A.
Zürich/St. Gallen 2019, Art. 46 N. 64; Felix Uhlmann/Simone Wälle-Bär
in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar
Verwaltungsverfahrensgesetz [VwVG], 2. A., Zürich 2016, Art. 46 N. 32).
1.4.3
Die prozessleitenden Verfügungen hatten einen vom Beschwerdeführer im
Rekursverfahren eingereichten USB-Stick zum Gegenstand, welcher von der
Vorinstanz nicht gelesen werden konnte. Mit Verfügung vom 22. Januar 2016
setzte die Vorinstanz dem Beschwerdeführer Frist, den Inhalt des USB-Sticks in
schriftlicher Form einzureichen. Sollten sich Audio-Dateien darauf befinden,
seien diese zu transkribieren. Zudem wurde dem Beschwerdeführer angedroht, dass
– sollte er die Auflage nicht oder ungenügend befolgen – Verzicht auf dieses
Beweismittel angenommen werde. Mit Eingabe vom 11. Februar 2016 hielt der
Beschwerdeführer fest, in welchen Textpassagen er die Inhalte des USB-Sticks
bereits transkribiert hatte, und fasste den wesentlichen Inhalt zusammen. Der
wesentliche Inhalt der Audio-Datei war die Aufnahme einer Mitarbeiterin der
Dienststelle SEB, welche über das Verlaufsprotokoll sprach. Somit hatten die
beiden vorgenannten prozessleitenden Verfügungen ein Beweismittel zum
Gegenstand, dessen Zulassung prinzipiell geeignet sein kann, den Entscheid in
der Hauptsache zu beeinflussen. Auf die Beschwerde ist deshalb insoweit
einzutreten.
2.
2.1
Aus dem
Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung
vom 18. April 1999 (BV) fliesst unter anderem das Recht der von einem
Entscheid in ihrer Rechtsstellung Betroffenen, sich vor Erlass eines in ihre
Rechtstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern und ihren
Standpunkt zu allen relevanten Fragen wirksam zur Geltung zu bringen. Ebenso
müssen die (Rechtsmittel-)Behörden ihre Vorbringen tatsächlich hören, prüfen
und in der Entscheidfindung berücksichtigen. Entsprechend ist die Behörde
verpflichtet, ihren Entscheid zu begründen. Dabei muss sie sich indes nicht mit
allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzen und jedes einzelne
Vorbringen ausdrücklich abhandeln, sondern kann sich auf die wesentlichen
Punkte beschränken. Der Begründungspflicht ist Genüge getan, wenn sich die
Betroffenen über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in
voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen können. In diesem
Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die
Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. zum
Ganzen BGE 138 I 232 E. 5.1; VGr, 24. Mai 2017, VB.2016.00657, E. 3.2;
ausführlich Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör
im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 344 ff.
und 402 ff. mit zahlreichen Hinweisen). Aus der Begründung muss mindestens
mittelbar oder unmittelbar ersichtlich sein, dass die Behörde die Vorbringen
der Partei für nicht erheblich oder unrichtig gehalten hat (vgl. Kaspar Plüss,
Kommentar VRG, § 10 N. 25).
2.2
Das Recht,
angehört zu werden, ist formeller Natur; die Verletzung des Gehörsanspruchs
führt daher grundsätzlich unabhängig von den Erfolgsaussichten des
Rechtsmittels in der Sache selbst zur Aufhebung der angefochtenen Verfügung
(statt vieler VGr, 28. Juni 2017, VB.2017.00076, E. 6.1). Nach
ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Verwaltungsgerichts kann indes
eine obere Instanz die Gehörsverletzung einer unteren Instanz heilen, wenn die
Verletzung nicht schwer wiegt und die Rechtsmittelinstanz sowohl Tat- als auch
Rechtsfragen uneingeschränkt überprüft. Selbst bei einer schweren Verletzung
ist von einer Rückweisung abzusehen, wenn diese lediglich einen formalistischen
Leerlauf darstellen und zu einer unnötigen Verfahrensverlängerung führen würde
(BGE 133 I 201 E. 2.2; BGE 132 V 387 E. 5.1; VGr, 7. Juni 2018,
VB.2018.00067, E. 2.4).
3.
Der Beschwerdeführer führte vor der
Vorinstanz drei Verfahren (01; 02; 03), welche allesamt die
informationsrechtliche Frage betreffend die Basisbeschäftigung betrafen. Dabei
hatte eines der Verfahren (01) den Informationszugang zu den Unterlagen der SEB
in Bezug auf die Basisbeschäftigung zum Gegenstand, mit welchem sich der
Beschwerdeführer erhoffte, Beweise zur Stützung seiner in vorliegender
Angelegenheit gestellten Begehren zu erhalten. Die Vorinstanz traf ihren
Entscheid betreffend Informationszugangsgesuch des Beschwerdeführers am
gleichen Tag wie den vorliegend angefochtenen. Sie hat dem Umstand, dass der
Beschwerdeführer ausführte, er sei auf die Akten aus dem
Informationszugangsgesuch zum Beweis seines Berichtigungsbegehrens angewiesen,
damit Rechnung getragen. Indem sie im Wissen um den Ausgang des Verfahrens
betreffend Informationszugangsgesuch entschied, hat sie das rechtliche Gehör
des Beschwerdeführers nicht verletzt.
4.
4.1
Der
Beschwerdeführer rügt, er habe der Vorinstanz mehrfach einen USB-Stick sowie
eine CD eingereicht, auf welcher eine amtliche Auskunft der SEB vom 2. März
2015 zu hören sei, gemäss welcher Journaleinträge nicht gelöscht würden. Da die
Vorinstanz sich nicht zum Inhalt der Datenträger geäussert und verfügt habe,
der Beschwerdeführer erhalte Frist, um den Inhalt des USB-Sticks zu
transkribieren, und den USB-Stick sodann aus dem Recht gewiesen habe, habe sie
sich nicht ernsthaft mit seinen wesentlichen Vorbringen im Zusammenhang mit der
Auskunft der SEB auseinandergesetzt und daher sein rechtliches Gehör verletzt.
4.2
Die
Tonaufnahme auf dem USB-Stick (resp. der CD) soll nach den Ausführungen des
Beschwerdeführers Aufschluss darüber geben, dass ausser den ihm bereits
herausgegebenen Daten noch weitere bestehen. Namentlich will er damit den
Beweis erbringen, dass er am 2. März 2015 die amtliche Auskunft erhalten
habe, wonach die Basisbeschäftigung alle für seinen Entwicklungsprozess
erheblichen Tatsachen in einem Journal festhalten und dass dieses nicht gelöscht
werde. Das in den Akten liegende Journal (VB.2018.00482) enthält jedoch keine
diesbezüglichen Einträge. Indem sich die Vorinstanz in keiner Weise mit dem
angebotenen und ihr eingereichten Beweismittel auseinandergesetzt hat, auch
nicht etwa, indem sie es in antizipierter Beweiswürdigung beurteilte oder die
Verwertbarkeit der Tonaufnahme als Beweismittel prüfte, hat sie das Recht des
Beschwerdeführers auf Abnahme der gehörig angebotenen Beweismittel und mithin
das rechtliche Gehör verletzt. Ebenso hat sie damit die Untersuchungspflicht
verletzt.
4.3
Indes erübrigt
sich eine Rückweisung an die Vorinstanz zur Beurteilung einer allfälligen
Zulässigkeit dieses Beweismittels im Hinblick auf das strafrechtliche Verbot
der unbefugten Aufnahme von Gesprächen nach Art. 179ter des
schweizerischen Strafgesetzbuchs vom 21. Dezember 1937 und zur allfälligen
Abnahme des Beweismittels. Der Beschwerdeführer führte an mehreren Stellen aus,
was der wesentliche Inhalt der Audiodatei ist und was darauf zu hören ist. In
den Akten zu VB.2018.00482 befindet sich sodann ein Journal, welches auch der
Beschwerdeführer erhalten hat. Aufgrund der Aktenlage sowie mangels weiterer
Hinweise auf zusätzliche Journaleinträge muss in antizipierter Beweiswürdigung
davon ausgegangen werden, dass das Verlaufsprotokoll nicht so geführt wurde,
wie es nach der Sachdarstellung des Beschwerdeführers diesem mitgeteilt worden
war. Sofern ihm die Auskunft in der von ihm behaupteten Weise erteilt worden
ist, erweist sie sich als falsch und ändert nichts daran, dass heute nur die
ihm bereits zugestellten Journaleinträge bestehen. Demgemäss ist in
antizipierter Beweiswürdigung von der Abnahme der Audiodatei als Beweismittel
abzusehen.
5.
5.1
Der
Beschwerdeführer rügt, die SEB hätte sein rechtliches Gehör verletzt, da sie
den Sachverhalt unter Berücksichtigung seiner Vorbringen in seiner Eingabe vom
20. Mai 2015 vollständig und richtig hätte abklären müssen, gestützt
darauf entscheiden und ihren Entscheid entsprechend begründen sollen, was sie
nicht getan habe.
5.2
Der
Beschwerdeführer brachte in seinem Schreiben vom 20. Mai 2015 konkrete und
in sich konsistente Rügen vor. Die SEB nimmt in ihrer Verfügung vom 7. Juli
2015 unter Ziffer 4 die Rügen des Beschwerdeführers auf und führt
nachfolgend (Ziffer 5) dann allerdings lediglich allgemeine Aussagen zu
unterschiedlichen Sichtweisen und involvierten Fachpersonen an. Es fehlt
jegliche Auseinandersetzung mit den konkreten Rügen des Beschwerdeführers. Der
Begründung der SEB kann daher nicht entnommen werden, weshalb die Rügen des
Beschwerdeführers unerheblich oder unrichtig sein sollen. Somit hat die SEB
ihre Begründungspflicht schwerwiegend verletzt. Es muss davon ausgegangen
werden, dass sie unzulässigerweise darauf verzichtet hat, sich mit den
Umständen des konkreten Einzelfalls zu befassen, und folglich ihrer
Prüfungspflicht nicht nachgekommen ist. In der Folge wurde diese Verletzung des
rechtlichen Gehörs sodann auch nicht vom Beschwerdegegner geheilt, welcher sich
ebenfalls nicht mit den Umständen des Einzelfalls befasste. Eine ausführliche
Auseinandersetzung mit den Rügen des Beschwerdeführers fand erst vor dem Bezirksrat
statt. Damit wurde die vorgenannte Gehörsverletzung geheilt. Demgemäss ist eine
Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die SEB und den Beschwerdegegner
festzustellen.
5.3
Sodann
rügt der Beschwerdeführer, der Beschwerdegegner habe eine entsprechende
Gehörsverletzung (vgl. E. 5.2) nicht geprüft und auch der Bezirksrat
nicht, er hätte sodann auch nicht mehr die Möglichkeit gehabt, die Gehörsverletzung
zu heilen. Betreffend das Vorbringen, weder der Beschwerdegegner noch die
Vorinstanz hätten sich mit seiner Rüge auseinandergesetzt, wonach die SEB
(resp. der Beschwerdegegner, indem er diese Rüge nicht prüfte) sein rechtliches
Gehör verletzt habe, ist festzuhalten: Durch die vorgenannte Prüfung der Rügen
des Beschwerdeführers durch die Vorinstanz ist die Verletzung des rechtlichen
Gehörs geheilt. Eine Rückweisung würde lediglich einen formalistischen Leerlauf
darstellen und zu einer unnötigen Verfahrensverlängerung führen würde. Es ist
daher auf eine solche zu verzichten.
6.
6.1
Der
Beschwerdeführer rügt weiter, sein rechtliches Gehör sei verletzt, da die
Vorinstanz auf seine Rüge nicht eingegangen sei, wonach die SEB ihm die
Akteneinsicht verweigert habe, indem sie ihm keine Gelegenheit gegeben habe,
sich vor der Gesamtbeurteilung zur zweiten Zwischenqualifikation zu äussern.
6.2
Bei der
Zwischenqualifikation sowie der Gesamtbeurteilung handelt es sich nicht um
autoritative, einseitige, individuell-konkrete Anordnungen einer Behörde, die
in Anwendung von Verwaltungsrecht ergangen, auf Rechtswirkungen ausgerichtet
sowie verbindlich und erzwingbar sind (vgl. Martin Bertschi/Kaspar Plüss,
Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 18), und somit nicht um
Verfügungen, sondern Realakte, also um ein behördliches Handeln, das im Gegensatz
zum rechtlichen Verwaltungshandeln, welches die Erzielung von Rechtswirkungen
bezweckt, auf eine faktische Veränderung in der Aussenwelt gerichtet ist
(Marianne Tschopp-Christen, Rechtsschutz gegenüber Realakten des Bundes
(Artikel 25a VwVG), Zürich 2009, S. 22, 140). Für eine betroffene Person
besteht im Vorfeld eines Realaktes kein Anspruch auf rechtliches Gehör. Der
Gesetzgeber hat sich bewusst für einen nachlaufenden Rechtsschutz gegenüber
Realakten entschieden, der keine Beteiligungsrechte während des Verfahrens auf
Erlass der beanstandeten behördlichen Handlung beinhaltet. Die rechtsstaatlich
notwendigen minimalen Verfahrensrechte im Sinn von Art. 29 BV und auf
Begründung von Entscheiden müssen vielmehr erst während des allenfalls
nachfolgenden Verfahrens gewährleistet werden (vgl. Tschopp-Christen, S. 169).
Demgemäss hat die SEB das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers nicht
verletzt, da er zu diesem Zeitpunkt noch keinen Anspruch auf rechtliches Gehör
hatte. Eine Rückweisung an die Vorinstanz, aufgrund des Umstandes, dass diese die
Gehörsrüge nicht prüfte und damit selbst eine Gehörsverletzung beging (vgl. E. 2.1),
würde lediglich einen formalistischen Leerlauf bedeuten, weshalb darauf zu
verzichten ist.
7.
7.1
Der
Beschwerdeführer rügt sodann, dass sich die Vorinstanz bei ihrer Prüfungsbefugnis
eingeschränkt hat.
7.2
Die
Vorinstanz gab an, sich aufgrund der besonderen Natur der Streitsache eine
gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen und – vergleichbar der
verwaltungsgerichtlichen Bewertung von Prüfungsleistungen – die Prüfungsdichte
herabzusetzen.
7.3
Schränkt
eine Behörde ihre Prüfungsbefugnis in unzulässiger Weise ein, so ist darin eine
Verweigerung des rechtlichen Gehörs zu erblicken. Die Rechtsprechung anerkennt
jedoch, dass die Rekursbehörden gegebenenfalls ihre Prüfungsbefugnis
einschränken dürfen (Donatsch, § 20 N. 54 f.). Nach der Praxis
des Verwaltungsgerichts ist anerkannt, dass sich die Rekursbehörden bei der
Ermessenkontrolle regelmässig eine gewisse Zurückhaltung auferlegen, soweit
persönliche oder örtliche Verhältnisse zu berücksichtigen sind oder wenn es um
technische oder verwaltungsorganisatorische Fragen geht. Auch ohne
spezialgesetzliche Grundlage können sich die Rekursbehörden nach ständiger
Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts bei der Überprüfung der Bewertung von
Prüfungsleistungen eine gewisse Zurückhaltung auferlegen (Donatsch, § 20
N. 80; 88). Im Gegensatz zu Examensleistungen ist die Kognition der
Rekursbehörden bei Mitarbeiterbeurteilungen nicht im vorgenannten Sinn
beschränkt. Diese haben vielmehr auch die Angemessenheit zu überprüfen.
Allerdings darf auch eine Rechtsmittelbehörde, welcher eine volle Kognition
zusteht, in Ermessensfragen einen Entscheidungsspielraum der Vorinstanz
respektieren. Sie hat eine unangemessene Entscheidung zu korrigieren, kann aber
der Vorinstanz die Wahl unter mehreren angemessenen Lösungen überlassen (VGr,
24. Januar 2007, PB.2006.00025, E. 2.3).
7.4
Die Stadt
Zürich bietet im Rahmen der Arbeitsintegration für Erwachsene die sogenannte
vierwöchige "Basisbeschäftigung" an. Diese durchlaufen alle
Erwachsenen, die in der Stadt Zürich Sozialhilfe beantragen oder beziehen und
arbeitsfähig sind. Dabei arbeiten die Klientinnen und Klienten während vier
Wochen in einem bestimmten Tätigkeitsfeld, zum Beispiel in der Küche oder in
der Holzwerkstatt. Am Arbeitsplatz und in Standortgesprächen werden ihre
Fähigkeiten und Potenziale erhoben und die nächsten Schritte auf dem Weg zurück
in den Arbeitsmarkt festgelegt. Mögliche Anschlusslösungen sind danach die
Hinführung zur Arbeitsintegration, die Anstellung im Teillohn, eine
gemeinnützige Arbeit, die Qualifizierung und die Stellenvermittlung. Ziele der
Basisbeschäftigung sind die Abklärung mit Empfehlung innerhalb von vier Wochen,
die Benennung von passenden Anschlusslösungen und die Schaffung einer
Tagesstruktur in Form von Arbeit. Daran anschliessend findet der
Arbeitsintegrationsprozess statt mit – je nach Ergebnis der Basisbeschäftigung
– Qualifikationsprogrammen, Bewerbungscoaching oder Personalvermittlung für
Teilnehmende, deren Chancen für einen raschen Wiedereinstieg in den
Arbeitsmarkt intakt sind. Teillohn-Jobs und gemeinnützige Arbeit richten sich
dagegen an Teilnehmende mit kurzfristig geringen Chancen für eine rasche
Integration in den Arbeitsmarkt. Abgeschlossen wird die Basisbeschäftigung mit
einer qualifizierten Empfehlung zuhanden der fallführenden Sozialarbeitenden
(VGr, 1. November 2016, VB.2016.00434, E. 2.4).
7.5
Bei der
Gesamtbeurteilung im Rahmen der Basisbeschäftigung handelt es sich weder um
Prüfungsergebnisse noch eine Mitarbeiterbeurteilung. Jedoch weist sie Elemente
von beiden auf. Zwar werden in der Basisbeschäftigung die Befähigungen und
Eignungen der Teilnehmenden und eine eignungsgerechte Zuweisung der Teilnehmer
in nachfolgende Programme abgeklärt und bestehen insofern gewisse Elemente
einer Prüfung (vgl. E. 12.2), die Gesamtbeurteilung ist aber vor allem von
ihrem Aufbau her wie eine Mitarbeiterbeurteilung resp. ein Arbeitszeugnis
aufgebaut und gibt Auskunft über die Dauer der Basisbeschäftigung sowie über
die Leistung und das Verhalten der Teilnehmenden (vgl. § 46 Abs. 2
des Personalgesetzes vom 27. September 1998 [PG]). Somit rechtfertigt sich
in Bezug auf die Gesamtbeurteilung keine Beschränkung der Kontrolldichte wie
bei Prüfungen (vgl. VGr, 21. November 2017, VB.2017.00446, E. 2), wie
das die Vorinstanz gemacht hat. Sie durfte sich aber aufgrund der Natur der
Gesamtbeurteilung, soweit diese auf dem persönlichen Eindruck ihrer
Mitarbeitenden beruhte, eine gewisse Zurückhaltung auferlegen. Ihre Ausführungen,
wonach sie von einer Kognitionsbeschränkung wie bei einer Prüfungsbeschwerde
ausgegangen sei, erweckt zwar den Eindruck, dass sie durch eine übermässige
Einschränkung ihrer Prüfungsbefugnis das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers
verletzt hätte. Angesichts ihrer doch eingehenden Auseinandersetzung mit den
Rügen des Beschwerdeführers, welche jedenfalls klar über die blosse Prüfung der
fehlenden Nachvollziehbarkeit, offensichtlicher Mängel und sachfremder
Kriterien hinausgeht, wiegt eine allfällige Gehörsverletzung jedoch nicht
schwer und kann im Verfahren vor Verwaltungsgericht geheilt werden. Die Heilung
setzt voraus, dass das Verwaltungsgericht selber mit voller Kognition
entscheidet, was sich vorliegend in Anlehnung an die Praxis bei reformatorischen
Entscheiden des Verwaltungsgerichts (dazu Donatsch, § 50 N. 70 ff.)
rechtfertigt.
8.
8.1
Der
Beschwerdeführer rügt, er hätte weder mit der Anwendung des Gesetzes über die
Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG) noch mit der
Anwendung von Glaubwürdigkeitsregeln rechnen müssen.
8.2
Nach der
Praxis des Bundesgerichts umfasst der Anspruch auf rechtliches Gehör
grundsätzlich nicht den Anspruch darauf, zur rechtlichen Würdigung oder zur
juristischen Begründung des Entscheides angehört zu werden. An die
Rechtsauffassung bzw. Rechtsbehauptungen der Verfahrensbeteiligten bzw. einer
allfälligen Vorinstanz ist die Entscheidinstanz denn auch nicht gebunden
(Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 16). Gilt der Grundsatz der
Rechtsanwendung von Amtes wegen, kann die Rechtsmittelbehörde – im Rahmen des
Streitgegenstands – eine Motivsubstitution vornehmen, d.
h. sie kann die angefochtene Verfügung aus
anderen als den von der Vorinstanz angeführten rechtlichen Gründen bestätigen.
Die Rechtsmittelbehörde darf allerdings den Streitgegenstand nicht verlassen,
indem sie ihren Entscheid sowohl auf einen wesentlich verschiedenen Sachverhalt
als auch gleichzeitig auf einen anderen Rechtsgrund stützt, der weder von der
Vorinstanz erwogen noch von der rekurrierenden Person geltend gemacht wurde (Martin
Bertschi, Kommentar VRG; Vorbem. zu §§ 19–28a N. 29). Ausserdem ist
das rechtliche Gehör zumindest der dadurch beschwerten Partei dann zu gewähren,
wenn eine Behörde ihren Entscheid mit einer Rechtsnorm oder einem Rechtsgrund
zu begründen beabsichtigt, die im bisherigen Verfahren nicht herangezogen
wurden, auf die sich die beteiligten Parteien nicht berufen haben und mit deren
Massgeblichkeit im konkreten Fall sie nicht rechnen konnten (vgl. BGr, 5. März
2018, 2C_497/2017, E. 3.4, mit weiteren Hinweisen; Donatsch, § 20a N. 21,
§ 52 N. 37; Alain Griffel, Kommentar VRG, § 26b N. 29).
8.3
Entgegen
der Rüge des Beschwerdeführers haben bereits die SEB sowie auch der Beschwerdegegner
ihre Entscheide gestützt auf das IDG begründet. Mindestens mit Bezug auf die
verlangte Akteneinsicht stützte sich der Beschwerdeführer selber auf das IDG ab.
Demgemäss musste der Beschwerdeführer auch vor der Vorinstanz mit der Anwendung
des IDG rechnen, auch wenn er die Ansicht vertritt, das IDG komme nicht zum
Zug. Das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers wurde daher durch die
Begründung mit dem IDG nicht verletzt.
8.4
Die
Vorinstanz beurteilte sodann die Wertung, dass der Beschwerdeführer teilweise
Motivationsschwierigkeiten hatte, als glaubhaft, jedoch seine Aussage, es habe
keine weiteren Arbeiten gegeben, welche eine Zusammenarbeit mit anderen
Personen erfordert habe, als unglaubhaft. Die Vorinstanz hat dabei den
jeweiligen Parteiaussagen einen Beweiswert beigemessen. Sie hat dabei ihren
Entscheid nicht mit einer Rechtsnorm oder einem Rechtsgrund begründet, der im
bisherigen Verfahren nicht herangezogen wurde und mit dessen Anwendung nicht
gerechnet werden musste, sondern lediglich eine Beweiswürdigung vorgenommen.
Dies stellt ebenfalls keine Verletzung des rechtlichen Gehörs dar.
9.
9.1
Der
Beschwerdeführer rügt, die Vorinstanz habe ihm keine Möglichkeit gegeben, sich
zu ihrem unerwarteten Beweisergebnis zu äussern.
9.2
Der
Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV beinhaltet
des Weiteren das Recht des Betroffenen, an der Erhebung wesentlicher Beweise
entweder mitwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis äussern zu können,
wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (BGE 142 I 86 E. 2.2;
BGr, 16. Februar 2017, 4A_453/2016, E. 2.1).
9.3
Die Vorinstanz
nahm, soweit aus den Akten ersichtlich (mit Ausnahme der Abklärung der
Rechtzeitigkeit des Rekurses), selbständig keine Beweise ab, sondern verlangte lediglich
die Akten der Vorinstanz ein und leitete sämtliche bei ihr eingegangenen
Eingaben an die jeweilige Gegenseite weiter. Demgemäss konnte sich der
Beschwerdeführer auch zu den eingereichten Eingaben äussern. Er erhielt am 14. März
2016 sodann Akteneinsicht und konnte sich in seiner Stellungnahme vom 21. März
2016 zu sämtlichen beweisrelevanten Akten äussern. Somit wurde sein rechtliches
Gehör nicht verletzt.
10.
10.1
Der
Beschwerdeführer rügt weiter, da ihm die Vorinstanz vier Entscheide
gleichzeitig zugestellt habe, habe sie seinen Anspruch auf ein faires Verfahren
verletzt, da er gleichzeitig nicht vier Entscheide sachgerecht hätte prüfen und
anfechten können.
10.2
Art. 29
Abs. 1 BV garantiert jeder Person in Verfahren vor Gerichts- und
Verwaltungsinstanzen einen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung. Der
Anspruch auf ein gerechtes Verfahren bildet für sämtliche Verfahrensarten ein
offenes Grundprinzip zur Sicherung rechtsstaatlicher Verfahren. Art. 29
Abs. 1 BV ist Grundtatbestand der im Einzelnen ausgebildeten
verfassungsmässigen Verfahrensrechte und grundlegender Ausdruck des
prozessualen Fairnessgrundsatzes. Er ist damit auch Auffangtatbestand für
Konstellationen, die nicht spezifisch einem Teilgehalt zugeordnet werden können
(Steinmann, Art. 29 N. 39).
10.3
Die
Beschlüsse (01; 02; 03 und 05) vom 5. Juli 2018 wurden dem
Beschwerdeführer am 16. Juli 2018 und damit während der laufenden Gerichtsferien
(§ 71 VRG in Verbindung mit Art. 145 Abs. 1 der Schweizerischen
Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008) zugestellt. Im Fall einer Zustellung
während der Gerichtsferien gilt der erste Tag nach dem Ende des Fristenstillstands
– also der erste Tag nach dem letzten Gerichtsferientag, vorliegend der 16. August
2018 – als erster zählender Tag für die Rechtsmittelfrist (Plüss, § 11 N. 24).
Die Rechtsmittelfrist endete somit für den Beschwerdeführer erst am Freitag,
14. September 2018. Damit verblieb dem Beschwerdeführer genügend Zeit,
sämtliche der vier Entscheide sachgerecht zu prüfen und anzufechten. Eine
Verletzung von Art. 29 Abs. 1 BV ist nicht gegeben.
11.
Der Beschwerdeführer weist sodann darauf hin, dass entgegen
den Ausführungen der Vorinstanz nicht eine Berichtigung der
Integrationsempfehlung, sondern der Gesamtbeurteilung vom 20. März 2015
verlangt worden sei. Da die Integrationsempfehlung die Gesamtbeurteilung vom
20. März 2015 wortgetreu übernommen hat, vermag das fehlerhafte Abstellen
der Vorinstanz auf die Integrationsempfehlung keinen Einfluss auf das Ergebnis
des Entscheids zu begründen.
12.
12.1
In
materieller Hinsicht macht der Beschwerdeführer geltend, es sei das städtische
Personalrecht der Stadt Zürich direkt oder zumindest analog anwendbar. Sollte
dies nicht der Fall sein, wäre zumindest eine Beweislastumkehr angebracht.
12.2
Ein
Arbeitsverhältnis zeichnet sich dadurch aus, dass sich ein Arbeitnehmer auf
bestimmte oder unbestimmte Zeit zur Leistung von Arbeit im Dienst des
Arbeitgebers gegen Entrichtung eines Lohnes verpflichtet (Art. 2 Abs. 1
in Verbindung mit Art. 60 Abs. 1 der Verordnung über das
Arbeitsverhältnis des städtischen Personals [Personalverordnung] vom 6. Februar
2002 der Stadt Zürich; vgl. auch Art. 319 Abs. 1 OR). Der
Beschwerdeführer erhielt für seine Tätigkeit bei der SEB keinen Lohn, und er
verrichtete in der Hauptsache auch keine Arbeit im Dienste der Stadt Zürich.
Vielmehr löste er u.
a.
Übungen, um seine Fähigkeiten und Potenziale für eine weitere Integration
abzuklären (vgl. E. 7.4). Dass der Beschwerdeführer dabei kleine Arbeiten
erledigte, welche auch der Stadt zugutekamen (z.
B. Versand von Broschüren), vermag am Charakter
der Basisbeschäftigung als Abklärungsverhältnis nichts zu ändern; diese
Tätigkeiten nahmen auch nur einen bescheidenen und untergeordneten Umfang ein.
Die Teilnahme an der Basisbeschäftigung stellt daher eine abklärende Arbeitsintegrationsmassnahme
und kein Arbeitsverhältnis dar, demgemäss ist auch das Personalrecht der Stadt
Zürich nicht anwendbar. Es bleibt zu prüfen, ob das Personalrecht analog
anwendbar ist.
12.3
Die
Ansprüche des Beschwerdeführers in Bezug auf die Gesamtbeurteilung der
Basisbeschäftigung richten sich primär nach den sozialhilferechtlichen
Bestimmungen. Diese sehen zwar die Möglichkeit vor, dass die wirtschaftliche
Hilfe u.
a. mit Weisungen
verbunden werden kann, die geeignet sind, die Lage des Hilfeempfängers und
seiner Angehörigen zu verbessern (§ 21 SHG, § 23 SHV). Dazu gehört
namentlich auch die Möglichkeit, den Hilfesuchenden zur Teilnahme an Programmen
der Arbeitsintegration zu verpflichten (§ 23 lit. d SHV). Eine nähere
Regelung über das Rechtsverhältnis zwischen der Fürsorgebehörde und dem
Sozialhilfeempfänger in Bezug auf die Arbeitsintegrationsprogramme enthalten
diese Bestimmungen nicht, namentlich nicht bezüglich des Inhalts der
Gesamtbeurteilung der Basisbeschäftigung. Bei der Basisbeschäftigung stehen die
Abklärung der Arbeitsintegration des Beschwerdeführers (vgl. E. 7.4) sowie
der Erhalt einer Tagesstruktur im Vordergrund, wohingegen beim
Arbeitsverhältnis ein Tätigwerden für den Arbeitgeber Hauptcharakteristikum
ist. Während bei der Basisbeschäftigung somit der Teilnehmer und die Abklärung
seiner Fähigkeiten im Fokus steht und das Produkt seiner Tätigkeit
nebensächlich ist, ist beim Arbeitsverhältnis in erster Linie das
Arbeitsergebnis von Bedeutung. Mit Blick auf den dargelegten Zweck der
Arbeitsintegration und der Gesamtbeurteilung erscheint das Sozialhilfegesetz
nicht als planwidrig unvollständig, weshalb keine Gesetzeslücke besteht und die
personalrechtlichen Regelungen über das Arbeitszeugnis auch nicht analog auf
die Gesamtbeurteilung der Basisbeschäftigung anzuwenden sind. Da es vorliegend
um die vom Beschwerdeführer geltend gemachte Berichtigung von in der
Gesamtbeurteilung enthaltenen Personendaten geht, finden darauf die
Bestimmungen des IDG Anwendung; diese sehen keine Beweislastumkehr vor.
13.
Nach § 21 lit. a IDG kann eine
betroffene Person vom öffentlichen Organ verlangen, dass es unrichtige
Personendaten berichtigt. Personendaten sind unrichtig, wenn sie nicht mit der
Realität übereinstimmen und/oder, je nach Sachverhalt, veraltet und/oder
unvollständig sind. Vollständig unrichtig sind Personendaten, wenn sie als
einzelne Daten falsch sind. Zu korrigieren sind Personendaten zudem auch, wenn
sie als einzelne Daten zwar richtig sind, die gesamte Wirklichkeit aber
unvollständig oder verzerrt wiedergeben. Personendaten lassen sich berichtigen,
indem sie mit der Realität in Einklang gebracht werden. Lässt sich weder die
Richtigkeit noch die Unrichtigkeit der Daten beweisen, ist vom verantwortlichen
Organ bei den betreffenden Daten ein entsprechender Vermerk anzubringen
(Barbara Widmer in: Bruno Baeriswyl/Beat Rudin [Hrsg.], Praxiskommentar zum
Informations- und Datenschutzgesetz des Kantons Zürich [IDG], § 21 N. 9 f.).
Spricht jedoch mehr für die Richtigkeit der von einer betroffenen Person
verlangten Änderung, sind die Personendaten zu berichtigen und mit einem
derartigen Vermerk zu versehen (BGr, 21. Oktober 2013, 1C_11/2013, E. 4.2).
Die Richtigkeit von Daten kann sich nur auf Tatsachen beziehen, die auch
objektiv festgestellt werden können, denn subjektive Werturteile lassen sich
nur schwerlich als richtig oder unrichtig einordnen. Das Werturteil lässt im
Gegensatz zu einer Tatsache gerade eine andere Meinung zu, und dessen
Relativität kann in der Praxis erkannt werden. Schwierigkeiten einer Abgrenzung
ergeben sich dann, wenn ein Werturteil eine Tatsachenbehauptung enthält oder
voraussetzt. Diesfalls kann ein Werturteil, welches auf objektiven Kriterien
beruht, einen Anspruch auf Berichtigung nicht ausschliessen (Urs
Maurer-Lambrou/Matthias Raphael Schönbächler, Basler Kommentar
Datenschutzgesetz Öffentlichkeitsgesetz, 3. A., Basel 2014, Art. 5
N. 9).
14.
14.1
Vorliegend
ist zu prüfen, ob die vom Beschwerdeführer beanstandeten Passagen der
Gesamtbeurteilung unrichtige Personendaten enthalten.
14.2
Der
Beschwerdeführer beantragt, den Passus, er sei "jeweils" rechtzeitig
gewesen, in er sei "immer" rechtzeitig gewesen zu ändern. Das Wort
"jeweils" bedeutet gleich viel wie "jedes Mal" sowie
"immer" (vgl.
https://www.duden.de/rechtschreibung/jeweils
,
zuletzt besucht am 11. Dezember 2018) und ist somit ein Synonym von
"immer". Auch entsteht dadurch, dass ein von den Beurteilungsrastern
abweichender Begriff im Fliesstext der angefochtenen Gesamtbeurteilung
verwendet wird, kein falscher Eindruck, geht doch auch aus dem Begriff
"jeweils" klar und unmissverständlich hervor, dass der
Beschwerdeführer "immer" rechtzeitig gewesen ist. Demgemäss liegt mit
dem Wort "jeweils" keine unrichtige Information vor. Diese Formulierung
ist daher nicht zu berichtigen.
14.3
Der
Beschwerdeführer rügt, die Abklärung in der Basisbeschäftigung habe lediglich
drei und nicht vier Wochen gedauert, weshalb diese Zeitangabe zu korrigieren
sei. Die Basisbeschäftigung dauert grundsätzlich vier Wochen (vgl. E. 6.4).
Der Beschwerdeführer war lediglich aufgrund seines Militärdienstes nicht verpflichtet,
während der letzten Abklärungswoche anwesend zu sein. Ohne Marschbefehl hätte
der Beschwerdeführer auch während der vierten Woche bei der Dienststelle SEB
tätig sein müssen. So kam der Beschwerdeführer auch am Nachmittag des 25. März
2015 in der vierten Woche zur Arbeit, da sein Militäreinsatz frühzeitig beendet
war. Die Basisbeschäftigung begann am 2. März 2015 und endete offiziell am
27. März 2015, was vier Arbeitswochen entspricht. Allerdings wird die
Wirklichkeit dadurch verzerrt wiedergegeben, dass die eigentliche faktische
Abklärung lediglich während dreier und nicht vier Wochen stattfand. Demgemäss
ist die Aussage, die Abklärung habe vier Wochen gedauert, relativ unrichtig und
daher zu berichtigen.
14.4
Der
Beschwerdeführer beantragt weiter, den Passus wonach er Motivationsschwierigkeiten
gehabt habe, zu ändern in den Passus: "Er erledigte die ihm zugeteilten
Arbeiten stets sehr motiviert und sehr ausdauernd." Die Motivation des
Beschwerdeführers lässt sich nur schwer objektiv feststellen, und verschiedene
Meinungen dazu sind möglich. So hält die Gesamtbeurteilung vom 20. März
2015 auch fest, dass es so
schiene,
als hätte der Beschwerdeführer
zeitweise Schwierigkeiten, sich zu motivieren. Ob der Beschwerdeführer
motiviert war, stellt deshalb ein Werturteil dar. Dass der Beschwerdeführer
schnell und fehlerfrei gearbeitet hat, vermag nicht zu belegen, dass er diese
Arbeit auch mit Interesse oder begeistert erledigt hätte, zudem attestiert die
Gesamtbeurteilung auch nur teilweise Motivationsschwierigkeiten, sodass auch
die Möglichkeit besteht, dass der Beschwerdeführer während der motivierten
Phasen besonders gut und schnell arbeitete. Die beanstandete Textstelle ist
nicht abzuändern.
14.5
Der
Beschwerdeführer beantragt sodann die Änderung des Passus: "Herr A
schaffte es mühelos, in den für ihn bekannten Tätigkeitsfeldern zu
arbeiten" in "Es fiel ihm leicht, in den für ihn neuen
Tätigkeitsfeldern zu arbeiten". In seinem für die SEB ausgefüllten
Lebenslauf gab der Beschwerdeführer an, im Word-Programm gute
Anwenderkenntnisse und im Excel- sowie Powerpointprogramm Grundkenntnisse zu
haben. Somit enthielten die Übungen der Basisbeschäftigung grundsätzlich
Tätigkeitsfelder, welche dem Beschwerdeführer bereits bekannt waren. Dass die
Gesamtbeurteilung erwähnt, dass ihm die Tätigkeitsfelder mehrheitlich bereits
bekannt waren, ist nicht zu beanstanden. So rügt der Beschwerdeführer auch
nicht, dass die Aussage in Bezug auf die bekannten Tätigkeitsfelder unrichtig
sei. Ebenso wenig muss aus der Aussage gelesen werden, dass der
Beschwerdeführer in neuen Tätigkeiten Mühe gehabt hätte. Demgemäss ist auch
dieser Punkt nicht zu berichtigen.
14.6
Der
Beschwerdeführer beantragt weiter den Passus "Auch war er sehr
interessiert daran Spezialaufgaben zu übernehmen" in "Herr A war
immer bereit, neue Aufgaben kennenzulernen und zu übernehmen" abzuändern.
Der Beschwerdeführer fürchtet, man könne diesen Passus in der Weise
fehlinterpretieren, als dass er zwar interessiert, aber in Wahrheit nicht
bereit dazu gewesen sei, Spezialaufgaben zu übernehmen. Diese Befürchtung ist
nicht zu teilen, lässt doch auch der Zusatz "sehr" nicht auf eine
negative Wertung dieses Passus schliessen. Die Textstelle verzerrt die Wirklichkeit
dadurch nicht, und das Faktum ist daher nicht als unrichtig zu qualifizieren.
14.7
Vom
Beschwerdeführer wird sodann beantragt, die Textstelle "freundlich und
kollegial" durch "kollegial und hilfsbereit" zu ersetzen. Der
Beschwerdeführer befürchtet, dass aufgrund des Umstandes, dass
"hilfsbereit" zwar in der Beurteilungstabelle der SEB vorkommt, in
seiner Gesamtbeurteilung jedoch nicht verwendet wurde, den Eindruck entstehen
lasse, er sei nicht hilfsbereit gewesen. Diese Befürchtung ist ebenfalls nicht
zu teilen, da "kollegial" ein Synonym von "hilfsbereit" ist
(vgl.
https://www.duden.de/rechtschreibung/kollegial
;
zuletzt besucht am 11. Dezember 2018) und damit nicht der Eindruck
entstehen kann, der Beschwerdeführer sei nicht hilfsbereit gewesen. Die
genannte Textstelle verzerrt daher die Wirklichkeit ebenfalls nicht, und dieser
Punkt ist daher auch nicht zu berichtigen.
14.8
Weiter
verlangt der Beschwerdeführer, die Textstelle "Anweisungen und
Rückmeldungen der Anleitungsperson nahm er entgegen" durch
"Anweisungen und Rückmeldungen nahm er sehr interessiert und aufmerksam
entgegen" abzuändern. Wie vom Beschwerdeführer selber vorgebracht, ist im
Beurteilungsbogen der SEB die Entgegennahme von Anweisungen und Rückmeldungen
sowohl bei den guten als auch bei den schlechten Bewertungen mit einem Zusatz
wie beispielsweise "eher uninteressiert " oder "sehr
aufmerksam" versehen. Indem in der Gesamtbeurteilung kein Zusatz verwendet
wurde, kann daher gerade nicht darauf geschlossen werden, dass ein Dritter davon
ausgehen müsste, die Anweisungen und Rückmeldungen seien uninteressiert
entgegengenommen worden. Vielmehr erscheint die Aussage neutral. Dass der
Beschwerdeführer die Anweisungen und Rückmeldungen sehr interessiert und
aufmerksam entgegennahm, ist sodann nicht substanziiert dargelegt. Vielmehr ist
auch bereits in der zweiten Zwischenverfügung auf einen Zusatz verzichtet
worden. Somit ist auch die vorgenannte Textstelle nicht zu berichtigen.
14.9
Der
Beschwerdeführer macht sodann geltend, der Passus "Tätigkeiten, welche die
Zusammenarbeit mit anderen Mitarbeitenden erforderten, versuchte er zu
vermeiden." sei zu streichen oder durch den Passus "Tätigkeiten,
welche die Zusammenarbeit mit anderen Mitarbeitenden erforderten, erledigte er
problemlos." zu ersetzen. Er begründet dies damit, dass es ausser dem
Teameinsatz in der Küche, zu welchem er sich freiwillig gemeldet habe, nur noch
Einzelarbeiten gab. Die Vorinstanz sei fälschlicherweise davon ausgegangen,
dass der beanstandete Punkt auch den Austausch zwischen Mitarbeiter und Fachanleitung
betreffe.
Bei den von der Vorinstanz aufgeführten Arbeiten (Gestalten
von Menükarten für das hausinterne Restaurant, Erstellen von Etiketten für den
Hauskiosk, Einrichten einer zweckmässigen Ablage, Entgegennahme von
Versandmaterial) ist ein Austausch und eine Zusammenarbeit mit den Mitarbeitern
in anderen Abteilungen z.B. der Küche oder des Kiosks durchaus denkbar, und
dies nicht nur bei der Aufgabenerteilung. Dass der SEB dabei ein
Vermeidungsverhalten des Beschwerdeführers zur Zusammenarbeit mit anderen
Mitarbeitern aufgefallen ist, erscheint daher möglich. Vom Beschwerdeführer
wird sodann vorgebracht, er habe sich freiwillig für den Küchen-/Buffetdienst
gemeldet, was vom Beschwerdegegner nicht bestritten wird. Dies stellt zumindest
ein Indiz gegen eine Vermeidungstaktik dar. Die SEB hat dem genannten Punkt
sodann allerdings besondere Aufmerksamkeit geschenkt, indem sie in der
Zwischenbeurteilung der zweiten Woche anstelle der vorgegebenen Textpassage der
zweiten Zeile im Bereich der Kooperationsbereitschaft den umstrittenen Satz aus
der ersten und damit schlechtesten Bewertungszeile genommen hat, während die
darauffolgenden Sätze aus der dritten Zeile und damit einer besseren Bewertung
stammen. Demgemäss vermögen die Ausführungen des Beschwerdeführers
grundsätzlich nicht glaubhafter als diejenigen des Beschwerdegegners zu
erscheinen.
Bei der vorliegenden Frage, ob der Beschwerdeführer versucht
hatte, die Zusammenarbeit mit anderen Mitarbeitenden zu vermeiden, handelt es
sich zwar grundsätzlich um ein Werturteil, dieses stützt sich jedoch zum Teil
auf feststellbare Tatsachen, wie beispielsweise, ob überhaupt Arbeiten
vorlagen, welche eine Zusammenarbeit ermöglicht hätten, und ob sich der
Beschwerdeführer beispielsweise öfters freiwillig für solche Tätigkeiten
gemeldet hat oder nicht, sowie, ob bei Arbeiten, bei denen eine Zusammenarbeit
gedacht war, der Beschwerdeführer auf eine solche Zusammenarbeit nicht einging
und die Arbeit alleine und selbständig erledigte. Aus den Akten lassen sich
weder Beweise für Tatsachen finden, die auf eine Vermeidungstaktik schliessen,
noch solche, die das Gegenteil belegen würden. Wie bereits dargelegt, erweist
sich die Darstellung des Beschwerdeführers nicht glaubhafter, als die Darstellung
der SEB, weshalb die Textpassage zu belassen ist. Es ist jedoch ein
Bestreitungsvermerk durch die Dienststelle SEB anzubringen (vgl. E. 13).
14.10
Der
Beschwerdeführer beantragt schliesslich, den Passus "Gesamthaft gesehen
war das Arbeitsergebnis von Herr A gut" zu ändern in "Die
Qualität der geleisteten Arbeit war sehr gut. Bezüglich der Quantität war die
Leistung sehr hoch. Gesamthaft gesehen war das Arbeitsergebnis von Herr A
sehr gut". Bezüglich der Qualität der geleisteten Arbeit macht die
Gesamtbeurteilung keine Aussagen, es bestehen somit keine Daten, die unrichtig
sein könnten und daher berichtigt werden müssten. Bezüglich der
Gesamtbeurteilung des Arbeitsergebnisses ist festzuhalten, dass es sich bei der
Beurteilung, ob dieses gut oder sehr gut war, um ein Werturteil handelt,
welches sich einer Berichtigung entzieht. Somit ist auch der letzten
beantragten Änderung der Gesamtbeurteilung nicht stattzugeben.
15.
15.1
Nach dem
Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen und die Dienststelle Soziale
Einrichtungen und Betriebe der Stadt Zürich anzuweisen, in der
Gesamtbeurteilung vom 20. März 2015 die Textstelle "Tätigkeiten,
welche die Zusammenarbeit mit anderen Mitarbeitenden erforderten, versuchte er
zu vermeiden." mit einem Bestreitungsvermerk zu versehen. Zudem ist die
Gesamtbeurteilung insofern anzupassen, als die Dauer der Abklärung von vier auf
drei Wochen zu korrigieren ist. Aufgrund der Verletzung des rechtlichen Gehörs
des Beschwerdeführers durch den Beschwerdegegner sind die Kosten des
Rekursverfahrens diesem aufzuerlegen und wird das vorinstanzliche Gesuch um
unentgeltliche Prozessführung gegenstandslos. Im Übrigen ist die Beschwerde
abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Ausgangsgemäss und aufgrund des
Umstandes, dass das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers verletzt wurde, sind
die Kosten des Verfahrens dem Beschwerdeführer zu 4/5 und dem Beschwerdegegner
zu 1/5 aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
VRG).
15.2
Aufgrund
seines mehrheitlichen Unterliegens steht dem Beschwerdeführer keine
Parteienschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Dem Beschwerdegegner steht
ebenfalls keine Parteientschädigung zu, da das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln
zu seinen angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die Behörde gegenüber
Privaten meist über einen Wissensvorsprung verfügen (Plüss, § 17 N. 51).
Vorliegend besteht kein Anlass, von diesem Grundsatz abzuweichen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    In
teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird die Dienststelle Soziale
Einrichtungen und Betriebe der Stadt Zürich angewiesen, in der
Gesamtbeurteilung vom 20. März 2015 die Textstelle "Tätigkeiten,
welche die Zusammenarbeit mit anderen Mitarbeitenden erforderten, versuchte er
zu vermeiden." mit einem Bestreitungsvermerk im Sinn der Erwägungen zu
versehen. Sodann wird die Dienstelle Soziale Einrichtungen und Betriebe der
Stadt Zürich angewiesen, die Gesamtbeurteilung insofern im Sinn der Erwägungen
anzupassen, als die Dauer der Abklärung lediglich drei Wochen gedauert hat.
Im
Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.    In
Abänderung der Dispositiv-Ziffern II und III des Entscheids des Bezirksrats vom
5. Juli 2018 werden die Kosten des Rekursverfahrens dem Beschwerdegegner
auferlegt. Das Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen
Prozessführung für das Rekursverfahren wird als gegenstandslos geworden
abgeschrieben.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    160.--     Zustellkosten,
Fr. 3'160.--     Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden zu 1/5 dem Beschwerdegegner und zu 4/5 dem
Beschwerdeführer auferlegt; sein Anteil wird vorab aus der von ihm geleisteten
Kaution bezogen. Über die darüber hinausgehenden Kosten wird die Gerichtskasse
nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils abrechnen.
5.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
6.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,
6004 Luzern, einzureichen.
7.    Mitteilung an …