zh_verwaltungsgericht · VB.2009.00702 · 2010-04-15 · de

Tierseuchenbekämpfung | Anordnung einer Tierverkehrssperre wegen Seuchengefahr (Blauzungenkrankheit). [Der beschwerdeführende Landwirt hatte sich im Frühjahr 2009 geweigert, seine Rinder gegen die Blauzungenkrankheit impfen zulassen, worauf das Veterinäramt eine Tierverkehrssperre erliess. Im Dezember 2009 - kurz nach Beschwerdeeinreichung - begann die von Überträgern der Blauzungenkrankheit freie Periode, weshalb die Tierverkehrssperre wieder aufgehoben wurde.] Das Verfahren ist in der Hauptsache als gegenstandslos geworden abzuschreiben: Dem Beschwerdeführer fehlt es an einem aktuellen Rechtsschutzinteresse, weil die Tierverkehrssperre, gegen deren Anordnung er sich wehrte, mittlerweile wieder aufgehoben worden ist (E. 3.2). Die Rechtmässigkeit der Tierverkehrssperre kann im Rahmen eines allfälligen Straf- oder Haftungsverfahrens überprüft werden, so dass kein Bedarf nach einer vorgängigen Prüfung durch das Verwaltungsgericht besteht (E. 3.5). In Zukunft wird sich die Frage, ob es zulässig sei, über sämtliche nicht gegen die Blauzungenkrankheit geimpften Rinder eine Tierverkehrssperre anzuordnen, mit grosser Wahrscheinlichkeit nicht mehr stellen, da sich die Seuchengefahr verringert hat und seit 2010 kein Impfobligatorium mehr besteht (E. 3.6). Allfällige Grundsatzfragen in Bezug auf die Zulässigkeit einer Impfpflicht und auf Entschädigungen für impfbedingte Schäden sind vorliegend nicht Streitgegenstand und können ohnehin in künftigen Fällen beantwortet werden (E. 3.7). Bei summarischer Prüfung erweist sich die Anordnung der Tierverkehrssperre nicht als offensichtlich unhaltbar, so dass kein Anlass besteht, die Kosten- und Entschädigungsfolgen des angefochtenen Entscheids aufzuheben (E. 4). Abweisung der Beschwerde, soweit das Verfahren nicht als gegenstandslos geworden abzuschreiben ist.

Zürich Verwaltungsgericht 10..2.15.0 VB.2009.00702
Zurich Verwaltungsgericht 10..2.15.0 VB.2009.00702
Zurigo Verwaltungsgericht 10..2.15.0 VB.2009.00702

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00702
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Geschäftsnummer:
VB.2009.00702
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 15.04.2010
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 11.03.2011 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Tierseuchenbekämpfung
Anordnung einer Tierverkehrssperre wegen Seuchengefahr (Blauzungenkrankheit).
[Der beschwerdeführende Landwirt hatte sich im Frühjahr 2009 geweigert, seine Rinder gegen die Blauzungenkrankheit impfen zulassen, worauf das Veterinäramt eine Tierverkehrssperre erliess. Im Dezember 2009 - kurz nach Beschwerdeeinreichung - begann die von Überträgern der Blauzungenkrankheit freie Periode, weshalb die Tierverkehrssperre wieder aufgehoben wurde.]
Das Verfahren ist in der Hauptsache als gegenstandslos geworden abzuschreiben: Dem Beschwerdeführer fehlt es an einem aktuellen Rechtsschutzinteresse, weil die Tierverkehrssperre, gegen deren Anordnung er sich wehrte, mittlerweile wieder aufgehoben worden ist (E. 3.2). Die Rechtmässigkeit der Tierverkehrssperre kann im Rahmen eines allfälligen Straf- oder Haftungsverfahrens überprüft werden, so dass kein Bedarf nach einer vorgängigen Prüfung durch das Verwaltungsgericht besteht (E. 3.5). In Zukunft wird sich die Frage, ob es zulässig sei, über sämtliche nicht gegen die Blauzungenkrankheit geimpften Rinder eine Tierverkehrssperre anzuordnen, mit grosser Wahrscheinlichkeit nicht mehr stellen, da sich die Seuchengefahr verringert hat und seit 2010 kein Impfobligatorium mehr besteht (E. 3.6). Allfällige Grundsatzfragen in Bezug auf die Zulässigkeit einer Impfpflicht und auf Entschädigungen für impfbedingte Schäden sind vorliegend nicht Streitgegenstand und können ohnehin in künftigen Fällen beantwortet werden (E. 3.7).
Bei summarischer Prüfung erweist sich die Anordnung der Tierverkehrssperre nicht als offensichtlich unhaltbar, so dass kein Anlass besteht, die Kosten- und Entschädigungsfolgen des angefochtenen Entscheids aufzuheben (E. 4).
Abweisung der Beschwerde, soweit das Verfahren nicht als gegenstandslos geworden abzuschreiben ist.
Stichworte:
AKTUELLES INTERESSE
BLAUZUNGENKRANKHEIT
BLUETONGUE
GEFAHRENABWEHR
GEGENSTANDSLOSIGKEIT
GRUNDSATZFRAGE
HAFTUNGSVERFAHREN
IMPFPFLICHT
NEBENFOLGENREGELUNG
POLIZEI-, SICHERHEITS- UND ORDNUNGSRECHT
RECHTSSCHUTZINTERESSE
STRAFVERFAHREN
SUMMARISCHE PRÜFUNG
TIERSEUCHEN
TIERVERKEHRSSPERRE
VERFAHRENSKOSTEN
Rechtsnormen:
Art. 9 TSG
Art. 10 Abs. I TSG
Art. 66 Abs. I TSV
Art. 69 TSV
Art. 69 Abs. I TSV
Art. 239c Abs. I TSV
§ 13 VRG
§ 21 lit. a VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2009.00702
Entscheid
der 3. Kammer
vom
15. April 2010
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichterin
Elisabeth Trachsel,
Gerichtssekretär
Kaspar Plüss.
In Sachen
A
,
vertreten durch RA B
,
Beschwerdeführer,
gegen
Veterinäramt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Tierseuchenbekämpfung,
hat sich ergeben:
I.
Das Veterinäramt des Kantons Zürich informierte
die Zürcher Rinder- und Schafhalter am 6. Februar 2009 darüber, dass sie
ihre Tiere aus Gründen der Tierseuchenprävention bis spätestens am 31. Mai
2009 gegen die Blauzungenkrankheit impfen lassen müssten.
A, der in C
einen biologischen Landwirtschaftsbetrieb bewirtschaftet, lehnte es in der
Folge ab
, der Impfpflicht nachzukommen. Nach Gewährung des
rechtlichen Gehörs verfügte das Veterinäramt am 20. Mai 2009, dass der Rinder-
und Schafbestand von A ab dem 1. Juni 2009 für den Tierverkehr gesperrt
werde (einfache Sperre 1. Grades). Im Einzelnen wurde angeordnet, a) dass
der gesperrte Bestand grundsätzlich weder durch Abgabe von Tieren in andere Bestände
noch durch Einstellen von Tieren aus solchen verändert werden dürfe; b) dass
jeder direkte Kontakt zu Tieren anderer Bestände untersagt sei; c) dass die
Abgabe von Tieren direkt zur Schlachtung gestattet sei, sofern sie auf dem
Transport von einem roten Begleitdokument begleitet seien; d) dass in den
gesperrten Bestand nur geimpfte Tiere oder Jungtiere unter drei Monaten
verbracht werden dürften (wird näher ausgeführt); e) dass im Einzelfall Tiere
aus dem Bestand verbracht werden dürften, sofern sie vorschriftsgemäss geimpft
seien (wird näher ausgeführt). Das Veterinäramt ordnete ferner an, dass die
Sperre und die Sperrmassnahmen bis zum Beginn der vektorfreien [= von Krankheitsüberträgern
freien] Periode oder bis zu deren schriftlichen Aufhebung durch das Veterinäramt
gelten würden. Die Verfahrenskosten wurden A auferlegt, ebenso die weiteren auf
die Impfverweigerung zurückzuführenden Kosten.
II.
Einen
gegen diese Verfügung erhobenen
Rekurs von A wies die Gesundheitsdirektion am 10. November 2009
grösstenteils ab, soweit sie darauf eintrat; eine Gutheissung erfolgte nur
insofern, als die Auferlegung der erstinstanzlichen Verfahrenskosten an den Beschwerdeführer
aufgehoben wurde (Disp.-Ziff. I). Die Rekursverfahrenskosten auferlegte
die Gesundheitsdirektion zu drei Vierteln (Fr. 600.-) A (Disp.-Ziff. II).
Eine Parteientschädigung wurde nicht zugesprochen (Disp.-Ziff. III). Einer
allfälligen Beschwerde wurde die aufschiebende Wirkung entzogen (Disp.-Ziff. V).
III.
Am 11. Dezember 2009 erhob A beim
Verwaltungsgericht Beschwerde gegen die Verfügung der Gesundheitsdirektion vom
10. November 2009 und beantragte die Aufhebung der Disp.-Ziffern I, II,
III und V (mit Ausnahme der Gutheissung in Bezug auf die Kostenfolge der
erstinstanzlichen Verfügung). In verfahrensrechtlicher Hinsicht stellte A
ferner die Anträge, 1) die aufschiebende Wirkung der Beschwerde sei wieder herzustellen,
sofern nicht in der Zwischenzeit seitens des Beschwerdegegners die angefochtene
einfache Sperre 1. Grades aufgehoben werde, und 2) es sei ein zweiter
Schriftenwechsel durchzuführen, sofern neue tatsächliche oder rechtliche
Behauptungen in das vorliegende Verfahren eingebracht würden.
Am 17. Dezember 2009 teilte das
Veterinäramt den Haltern von ungeimpften Tieren – unter anderem auch A – mit,
das Bundesamt für Veterinärwesen habe den Beginn der vektorfreien Zeit auf den
18. Dezember 2009 festgelegt. An diesem Tag endeten deshalb die am 20. Mai
2009 angeordneten Massnahmen, d.h. die einfache Sperre 1. Grades sowie die
flankierenden Sperrmassnahmen, sodass die Tiere wieder frei verstellt werden
dürften. Anderweitig verfügte Sperrmassnahmen, etwa Verbringungssperren im
Ausrot­tungs­programm betreffend der Bovinen Virusdiarrhoe (BVD), blieben hingegen
bestehen.
Die Gesundheitsdirektion stellte am 7. Januar
2010 Antrag auf Abweisung der Beschwerde. Im Rahmen der Beschwerdeantwort vom
29. Januar 2010 beantragte auch das Veterinäramt die Beschwerdeabweisung,
unter Kostenfolge zulasten des Beschwerdeführers. Mit Replik vom 25. März
2010 hielt der Beschwerdeführer an seinen Ausführungen fest und reichte
zusätzliche Beweisofferten ein.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden
Beschwerde nach § 19b Abs. 1 und § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG) funktionell und sachlich zuständig.
Näher zu prüfen ist, ob der Beschwerdeführer zur Beschwerde
berechtigt ist (§ 70 in Verbindung mit § 21 lit. a VRG), nachdem
die strittige, am 20. Mai 2009 angeordnete Tierverkehrssperre am 18. Dezember
2009 wieder aufgehoben worden ist. Zu diesem Zweck sollen im Folgenden vorab
die massgebenden rechtlichen Grundlagen sowie der chronologische Ablauf der
Ereignisse dargelegt werden.
2.
2.1
Gemäss Art. 9
des Tierseuchengesetzes vom 1. Juli 1966 (TSG) treffen Bund und Kantone
alle Massnahmen, die nach dem jeweiligen Stand der Wissenschaft und der
Erfahrung angezeigt erscheinen, um das Auftreten und die Ausdehnung einer
Tierseuche zu verhindern. Diese Bestimmung konkretisiert implizit das
Vorsorgeprinzip (Vorbeugeprinzip), welches die Verantwortlichkeit des Bundes
nach sich zieht, falls er nicht alle Massnahmen trifft, die nach dem Stand der
Wissenschaft und der Erfahrung angezeigt erscheinen, um das Auftreten und die
Ausdehnung der infrage stehenden Tierseuche zu verhindern (BGE 132 II 305
E. 4.2 und 4.3). Nach Art. 10 Abs. 1 TSG regelt der Bundesrat
bei hochansteckenden und anderen Seuchen die allgemeinen Bekämpfungsmassnahmen.
Bei den anderen Seuchen legt er zudem das Bekämpfungsziel fest und berücksichtigt
Kosten und Nutzen der Tierseuchenbekämpfung; er regelt unter anderem die
Absonderung der verseuchten und seuchenverdächtigen Tiere, die Absperrung von
Ställen, Gehöften, Weiden und Ortschaften für den Tierverkehr, die Desinfektion
und die Einschränkung des Personen- und Warenverkehrs (Art. 10 Abs. 1
Ziff. 4 TSG). Der Verkehr mit verseuchten und seuchenverdächtigen Tieren
sowie mit solchen, von denen nach den Umständen anzunehmen ist, dass sie Träger
des Ansteckungsstoffes einer Seuche sind, ist verboten (Art. 12 Satz 1
TSG). Art. 31 ff. TSG regeln die Frage der Entschädigung im Fall von
seuchenbedingten Tierverlusten.
2.2
Laut Art. 66
Abs. 1 der Tierseuchenverordnung vom 27. Juni 1995 (TSV) haben
Sperrmassnahmen den Zweck, durch Einschränkung des Tier-, Personen- und Warenverkehrs
die Verbreitung von Seuchen zu verhindern. Sie werden durch den Kantonstierarzt
verfügt. Wenn zur Verhinderung der Verschleppung einer Seuche die Unterbindung
des Tierverkehrs notwendig ist, wird die einfache Sperre 1. Grades verhängt (Art. 69
Abs. 1 TSV). Das bedeutet, dass jeder direkte Kontakt von Tieren, die der
Sperre unterworfen sind, mit Tieren anderer Bestände verboten ist (Art. 69
Abs. 2 TSV) und dass die gesperrten Bestände weder durch Abgabe von Tieren
in andere Bestände noch durch Einstellen von Tieren aus solchen verändert
werden dürfen (Art. 69 Abs. 3 TSV). Die Abgabe von Tieren direkt zur
Schlachtung ist hingegen gestattet (Art. 69 Abs. 4 TSV).
2.3
Seit dem 1. Juni
2008 enthält die Tierschutzverordnung in Art. 239a–239h Bestimmungen über
die Blauzungenkrankheit (Bluetongue). Gemäss Art. 239c Abs. 1 TSV verhängt
der Kantonstierarzt bei Seuchen- oder Ansteckungsverdacht auf Blauzungenkrankheit
die einfache Sperre 1. Grades über den verdächtigen Bestand. Ausserdem ordnet
er an: a) die Untersuchung verdächtiger Tiere auf Bluetongue-Viren; b) Massnahmen
zur Verminderung des Mückenbefalls. Der Verdacht gilt als widerlegt, wenn keine
Viren nachgewiesen werden (Art. 239c Abs. 2 TSV). Während
vektorfreier Perioden und in vektorfreien Gebieten kann der Kantonstierarzt auf
die Anordnung von Sperrmassnahmen, Massnahmen zur Verminderung des Mückenbefalls
und Impfungen ganz oder teilweise verzichten (Art. 239f Abs. 2 TSV).
Das Bundesamt kann nach Anhören der Kantone für empfängliche Tiere Impfungen
gegen Bluetongue-Viren vorschreiben. Es bestimmt in einer Verordnung die
Gebiete, in denen eine Impfung vorgeschrieben ist, sowie Art und Einsatz der
Impfstoffe (Art. 239g TSV). Tierverluste nach Art. 32 Abs. 1 lit. b–d
TSG werden nicht entschädigt (Art. 239h TSV).
2.4
Am 14. Januar 2009 erliess das Bundesamt für Veterinärwesen die Verordnung
über Impfungen gegen die Blauzungenkrankheit im Jahr 2009 (AS 2009 455; im Folgenden:
VO 2009), die vom 1. Februar bis am 31. Dezember 2009 in Kraft war (Art. 9
VO 2009). Diese Verordnung enthielt unter anderem die Vorschrift, dass Rinder
und Schafe in der ganzen Schweiz bis am 31. Mai 2009 gegen die
Blauzungenkrankheit geimpft werden müssen (Art. 2 Abs. 1 VO 2009).
2.5
Am 14. Januar 2010 erliess das Bundesamt für Veterinärwesen die
vom 1. Februar bis am 31. Dezember 2010 geltende Verordnung über
Impfungen gegen die Blauzungenkrankheit im Jahr 2010 (SR 916.401.348.2; im
Folgenden: VO 2010), die die Tierhalter in der ganzen Schweiz dazu
verpflichtete, Rinder und Schafe bis am 31. Mai 2010 gegen die Blauzungenkrankheit
zu impfen (Art. 2 Abs. 1 VO 2010). Anders als die VO 2009 enthält die
VO 2010 neu eine Bestimmung, wonach die Kantonstierärztin oder der
Kantonstierarzt auf Gesuch hin Ausnahmen von der Impfpflicht gewährt (Art. 3
Abs. 1 VO 2010).
3.
3.1
Gemäss § 70
in Verbindung mit § 21 lit. a VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer
durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse
an deren Änderung und Aufhebung hat. Auf eine Beschwerde wird in der Regel nur
eingetreten, wenn der Beschwerdeführer ein
aktuelles
Rechtsschutzinteresse an der Aufhebung bzw. Änderung der angefochtenen Verfügung
hat. Aktuell ist das Interesse, wenn der geltend gemachte Nachteil mit
Gutheissung der Beschwerde behoben werden kann (vgl. Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 25). Fällt das schutzwürdige
Interesse im Verlauf des Verfahrens dahin, so wird die Sache als gegenstandslos
geworden abgeschrieben. Fehlte es schon bei Beschwerdeeinreichung an einem
schutzwürdigen Interesse, ist auf das Rechtsmittel nicht einzutreten
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 28 N. 7, 9 und 17; vgl. BGE 118 Ia 488
E. 1a).
3.2
Im
vorliegenden Fall fehlt es dem Beschwerdeführer an einem aktuellen Rechtsschutzinteresse,
soweit er die Aufhebung der am 20. Mai 2009 angeordneten Tierverkehrssperre
verlangt, da die Sperre am 18. Dezember 2009 wieder aufgehoben wurde und
dem Beschwerdeführer somit kein Vorteil mehr erwachsen könnte, wenn seine am 11. Dezember
2009 eingereichte Beschwerde gutgeheissen würde. Ein aktuelles Rechtsschutzinteresse
besteht auch insofern nicht, als sich der Beschwerdeführer gegen den von der
Vorinstanz angeordneten Entzug der aufschiebenden Wirkung einer allfälligen Beschwerde
wehrt; dieses Begehren ist mit der Aufhebung der Sperrmassnahme am 18. Dezember
2009 ohne weiteres hinfällig geworden.
3.3
Der
Beschwerdeführer macht allerdings geltend, er habe selbst dann ein schutzwürdiges
Interesse an der Überprüfung der Rechtmässigkeit der am 20. Mai 2009
angeordneten Tierverkehrssperre, wenn diese Massnahme im Verlauf des Beschwerdeverfahrens
aufgehoben werden sollte. Auch künftig bestehe nämlich die Gefahr, dass eine
Tierverkehrssperre angeordnet werde, wenn er einem behördlich verfügten
Impfzwang keine Folge leiste. Gleiches gelte sinngemäss für die Ende 2009
ausser Kraft gesetzte Verordnung über Impfungen gegen die Blauzungenkrankheit.
3.4
Gemäss der
Rechtsprechung kann vom Erfordernis des aktuellen Rechtsschutzinteresses
ausnahmsweise dann abgesehen werden, wenn sich die mit der Beschwerde aufgeworfenen
grundsätzlichen Fragen jeweils unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder
stellen könnten, ohne dass im Einzelfall rechtzeitig eine gerichtliche Prüfung
stattfinden könnte. Die nachträgliche Überprüfung muss sich in solchen Fällen
auf Streitfragen beschränken, die sich mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit in
Zukunft erneut stellen. Die Rechtsmittelinstanz beurteilt, unter
Ausserachtlassung der zufälligen Modalitäten des konkreten Falles, die
streitigen Grundsatzfragen, wobei sich der Klärungsbedarf aufgrund der
individuellen, potenziell wiederholbaren Situation des Beschwerdeführers
bestimmt (BGE 131 II 670 E. 1.2; vgl. RB 2007 Nr. 10; VGr, 3. Dezember
2009, VB.2009.00523 E. 1.2.1, www.vgrzh.ch). Seitens der Lehre wird etwa
auch verlangt, bei Fehlen eines aktuellen Rechtsschutzinteresses sei eine
Beschwerde dann materiell zu behandeln, wenn kein gleichwertiger Rechtsschutz
in einem anderen Verfahren gewährleistet sei (Marion Spori, Vereinbarkeit des
Erfordernisses des aktuellen schutzwürdigen Interesses mit der Rechtsweggarantie
von Art. 29a BV und dem Recht auf eine wirksame Beschwerde nach Art. 13
EMRK, AJP 2008 S. 147 ff., 152).
3.5
Im
vorliegenden Fall ist zunächst zu prüfen, ob das Verwaltungsgericht die Rechtmässigkeit
der am 20. Mai 2009 angeordneten Sperrmassnahmen im Hinblick auf ein
allfälliges Straf- oder Haftungsverfahren abklären muss. Die Frage ist zu verneinen:
Der Strafrichter darf die dem Strafverfahren zugrunde liegende Verfügung frei
prüfen, wenn diese nicht von einem Verwaltungsgericht überprüft werden konnte (vgl.
BGE 129 IV 246 E. 1; BGE 121 IV 29 E. 2; Christoph Riedo/Barbara
Boner, Basler Kommentar Strafrecht II, 2. A., Basel 2007, Art. 292
StGB N. 72; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich/St. Gallen 2006, Rz. 78). Eine
strafrichterliche Überprüfung der Grundverfügung muss demnach auch dann
zulässig sein, nachdem das Verwaltungsgericht ein Beschwerdeverfahren wegen
dahingefallenen Rechtsschutzinteresses als gegenstandslos geworden
abgeschrieben und somit keine materielle Prüfung der Rechtmässigkeit der
betreffenden Verfügung vorgenommen hat. Im Hinblick auf eine allfällige
Haftungsklage erscheint die Überprüfung der Rechtmässigkeit der mittlerweile aufgehobenen
Sperrmassnahme ebenfalls nicht notwendig: Eine Haftungsklage setzt keinen
Rechtsmittelentscheid des Verwaltungsgerichts über die Rechtmässigkeit der zugrunde
liegenden Verfügung voraus, sodass diese Frage im Rahmen eines allfälligen
Haftungsprozesses beantwortet werden kann (VGr, 3. Dezember 2009, VB.2009.00523,
E. 1.2.2, www.vgrzh.ch; vgl. BGE 118 Ia 488 E. 1c). Bei
Gleichwertigkeit des Rechtsschutzes im Hinblick auf die Widerrechtlichkeit ist
das Feststellungsinteresse, mit dem die ursprüngliche Verfügung angefochten
wird, subsidiär zum Leistungsbegehren im Haftungsverfahren (BGr, 17. Februar
2006, 1A.253/2005, E. 2.6, www.bger.ch). Die Gesetzmässigkeit formell
rechtskräftiger Verfügungen darf zwar im Rahmen eines Haftungsprozesses nicht
mehr überprüft werden (§ 21 Abs. 1 des Haftungsgesetzes vom 14. September
1969). Doch die Verfahrensabschreibung zufolge Gegenstandslosigkeit hat gerade
nicht
die Rechtskraft der zu überprüfenden Anordnung zur Folge (Kölz/Bosshart/Röhl, § 28
N. 18, § 63 N. 3), sodass die Rechtmässigkeit der umstrittenen
Tierverkehrssperre im Rahmen eines allfälligen Haftungsprozesses überprüft
werden könnte. Aufgrund der straf- und haftungsprozessrechtlichen Überprüfungsmöglichkeiten
besteht kein Bedarf nach einer vorgängigen verwaltungsgerichtlichen Prüfung der
Rechtmässigkeit der am 20. Mai 2009 angeordneten Sperrmassnahme.
3.6
Zu prüfen
bleibt, ob im Rahmen des vorliegenden Verfahrens Grundsatzfragen aufgeworfen
werden, die sich künftig wieder stellen und im Einzelfall kaum je durch ein
Gericht geprüft werden könnten (vgl. oben, E. 3.4). Dies ist zu verneinen:
Der Beschwerdeführer macht in erster Linie geltend, dass keine genügende
gesetzliche Grundlage bestehe, um über sämtliche ungeimpften Tierbestände –
ohne konkrete Verdachtsprüfung im Einzelfall – eine einfache Sperre 1. Grades
anzuordnen. Diese Frage wird sich jedoch im Zusammenhang mit der
Blauzungenkrankheit künftig – zumindest im Jahr 2010 – kaum mehr stellen.
Während die Behörden im Jahr 2009 noch davon ausgingen, dass zur Bekämpfung der
Blauzungenkrankheit eine Impfung aller Rinder und Schafe in der Schweiz
erforderlich sei und deshalb Tierverkehrssperren über sämtliche nicht geimpften
Tierbestände anordneten, erachten sie heute eine vollständige Impfabdeckung
nicht mehr als erforderlich und stellen es den Tierhaltern deshalb frei, sich
vom Impfzwang dispensieren zu lassen (Art. 3 VO 2010; vgl. die
Informationen des Bundesamts für Veterinärwesen auf http://www.bvet.ad-min.ch/gesundheit_tiere/01973/02982).
Auch dem Beschwerdeführer stand es offen, im Jahr 2010 ein Dispensationsgesuch zu
stellen und eine Ausnahmebewilligung zu erhalten. Das Veterinäramt des Kantons
Zürich hielt in einem Brief vom 12. Januar 2010 an die Rinder- und
Schafhalter fest, dass die Tiere von impfpflichtbefreiten Betrieben ohne Einschränkungen
verstellt oder gehandelt werden könnten, wenn es sich nicht um Exporttiere
handle und sofern sich die Seuchenlage nicht verschlechtere (http://www.veta.zh.ch/internet/gd/veta/de/dienstlei/Seuchen/Seuchen.html,
Link auf das PDF-Dokument „Schreiben an die Tierhalterinnen und Tierhalter“).
Angesichts der 2010 vorgenommenen Neubeurteilung der Seuchengefahr durch die
Fachbehörden wird das Veterinäramt bis auf Weiteres davon absehen, zum Schutz
gegen die Blauzungenkrankheit Sperrmassnahmen über sämtliche ungeimpften
Tierbestände anzuordnen. Vielmehr werden Tierverkehrssperren nur noch dann
verfügt werden, wenn im Einzelfall ein begründeter Seuchen- bzw.
Ansteckungsverdacht besteht (vgl. Art. 239c Abs. 1 TSV). Unter diesen
Umständen ist nicht davon auszugehen, dass sich in Zukunft mit grosser
Wahrscheinlichkeit erneut die Frage stellen wird, ob es zulässig sei, über
sämtliche ungeimpften Rinder und Schafe eine einfache Sperre 1. Grades anzuordnen.
3.7
Soweit der
Beschwerdeführer die Zulässigkeit der Impfpflicht generell bezweifelt sowie den
in Art. 239h TSV statuierten Entschädigungsausschluss kritisiert, könnte
zwar allenfalls von Grundsatzfragen ausgegangen werden, an deren Klärung ein
öffentliches Interesse besteht. Doch zum einen waren diese Fragen nicht
Streitgegenstand der angefochtenen Verfügung. Zum anderen brauchen
tierseuchenrechtliche Massnahmen nicht zwingend von bloss kurzer Geltungsdauer
zu sein, sodass diese Fragen in künftigen Fällen beantwortet werden können.
3.8
Zusammenfassend
fehlt es an einem genügenden Rechtsschutzinteresse, um auf die Rügen einzugehen,
die der Beschwerdeführer im Zusammenhang mit der am 20. Mai 2009 angeordneten
einfachen Sperre 1. Grades vorbringt. Da die strittige Sperrmassnahme am 18. Dezember
2009 und somit nach Einreichung der Beschwerde aufgehoben wurde, ist das
Rechtsschutzinteresse im Verlauf des Beschwerdeverfahrens dahingefallen,
weshalb das Verfahren als gegenstandslos geworden abzuschreiben ist.
4.
4.1
Die Frage,
ob und nach welchen Kriterien die Nebenfolgenregelung des vorinstanzlichen
Entscheids bei Gegenstandslosigkeit der Hauptsache geprüft werden soll,
entscheidet sich letztlich nach Ermessen und im Sinn der Billigkeit. Neu
festzusetzen sind die Nebenfolgen des vorinstanzlichen Verfahrens nur dann,
wenn ihre Regelung sich ohne Weiteres als unzutreffend herausstellt. Dabei
fordert die Prozessökonomie grundsätzlich, auf die eingehende Behandlung hypothetisch
gewordener Fragen zu verzichten. Die Nebenfolgenregelung des angefochtenen
Entscheids bleibt in der Regel unangetastet, wenn er sich nicht unschwer als
falsch herausstellt (vgl. RB 2006 Nr. 15; RB 2003 Nr. 4;
Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 23).
4.2
Im
vorliegenden Fall erscheint prima vista nachvollziehbar, dass die Veterinärbehörden
im Frühjahr 2009 aufgrund der europaweiten Erfahrungen mit der Blauzungenkrankheit
und angesichts des damaligen veterinärmedizinischen Wissensstandes zum Schluss
kamen, 1) dass von ungeimpften Rinder- und Schafbeständen ein erhöhtes Risiko
der Verbreitung der Blauzungenkrankheit ausgehe (vgl.
Bruckner/Fricker/Hug/Hotz/Muntwyler/Iten/Griot, Impfung gegen die Blauzungenkrankheit:
Verträglichkeit und Immunantwort in der Praxis, in: Schweizer Archiv für
Tierheilkunde 3/2009 S. 101 ff., 106), 2) dass die Anordnung
befristeter Verkehrssperren über ungeimpfte Tierbestände erforderlich sei, um
die Gefahr der Krankheitsübertragung einzudämmen bzw. um die seuchenbedingten
wirtschaftlichen Einbussen zu verringern, und 3) dass das private Interesse der
Tierhalter an der freien Verstellung ihrer ungeimpften Rinder und Schafe
geringer wiege als die gegenläufigen öffentlichen Interessen, zumal bisher kein
eindeutig kausaler Nachweis für impfbedingte Schäden erbracht worden sei (vgl.
Andreas Tschuor, Abklärung von Aborten und anderen tiergesundheitlichen
Problemen im Zusammenhang mit der Blauzungenvirus-Impfung, Abschlussbericht vom
15. Oktober 2009 über die Begleitstudie zur BT-Impfung 2009 zuhanden des
Bundesamtes für Veterinärwesen (http://www.bvet.admin.ch/gesundheit_tiere/ 01973/02437/,
Link auf PDF-Dokument „Begleitstudie zur BT-Impfung 2009“). Der Beschwerdeführer
kann sodann auch aus dem Umstand nichts zu seinen Gunsten ableiten, dass die
Behörden die Gefahrenlage Ende 2009 anders beurteilten als Anfang 2009 bzw.
dass seit 2010 die Möglichkeit der Impfpflichtbefreiung besteht. Die behördliche
Neubeurteilung beruht auf Erfahrungswerten im Jahr 2009 (verhältnismässig
milder Seuchenverlauf) und aktualisierten Hochrechnungen. Prognosen über die
künftige Entwicklung einer Tierseuche und die damit einhergehenden Gefahren
sind naturgemäss mit Unsicherheiten behaftet (vgl. BGE 133 II 449 E. 5.4);
tierseuchenpolizeiliche Massnahmen und Sanktionen müssen deshalb im Fall neuer
Erkenntnisse oder veränderter Umstände angepasst werden, wie dies auch im
vorliegenden Fall geschah. Was schliesslich die gesetzliche Grundlage für die
Anordnung der strittigen Tierverkehrssperren betrifft, ist im Rahmen der vorliegenden
summarischen Würdigung nicht zu beanstanden, dass sich die Veterinärbehörden
auf Art. 10 Abs. 1 Ziff. 4 TSG in Verbindung mit Art. 69 Abs. 1
und 239c Abs. 1 TSV stützten; diese Gesetzesgrundlage erscheint jedenfalls
nicht als a priori ungenügend.
4.3
Der
angefochtene Rekursentscheid kann demnach nicht als offensichtlich unhaltbar bezeichnet
werden, sodass kein Anlass besteht, die Kosten- und Entschädigungsfolgen des
angefochtenen Entscheids aufzuheben. Die Beschwerde ist diesbezüglich
abzuweisen.
5.
Was die Kosten- und Entschädigungsfolgen im gegenstandslos
gewordenen verwaltungsgerichtlichen Verfahren betrifft, entscheidet das Gericht
nach Ermessen, wobei es berücksichtigt, wer die Gegenstandslosigkeit verursacht
hat oder welche Partei vermutlich obsiegt hätte. Die Kosten können aber auch –
insbesondere bei Versagen der erwähnten Kriterien – nach anderweitiger
Billigkeit verlegt werden (vgl. RB 2002 Nr. 7; Kölz/Bosshart/Röhl, § 13
N. 19). Im vorliegenden Fall rechtfertigt es sich nach dem unter E. 4
Gesagten, die Kosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen. Eine
Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit das Beschwerdeverfahren nicht als gegen­standslos
geworden abgeschrieben wird.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.     1’000.--;      die übrigen Kosten betragen:
Fr.          60.--       Zustellungskosten,
Fr.     1’060.-- Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung
an…