zh_verwaltungsgericht · VB.2005.00015 · 2005-04-21 · de

Entschädigung für nutzlose Projektierungskosten | Ersatzforderung für unnütze Projektierungskosten: Zuständigkeitsfragen Der Nichteintretensbeschluss des Bezirksrats ist beim Verwaltungsgericht anfechtbar (E. 1). Welche Behörde ist für die Beurteilung der Ersatzforderung zuständig? - Prüfprogramm (E. 2.1). Ausgangspunkt ist die Rechtsnatur des Anspruchs und somit das Rechtsbegehren in Verbindung mit den tatsächlichen Behauptungen (E. 2.2). Eine Ersatzforderung für unnütze Projektierungskosten, die unter Berufung auf Vertrauensschutz geltend gemacht wird, fällt jedenfalls in der vorliegenden Konstellation nicht unter einen Staatshaftungstatbestand, der von den Zivilgerichten zu beurteilen ist. Der entsprechende Zuständigkeitsvorbehalt zugunsten der Zivilgerichte im VRG ist restriktiv auszulegen (E. 3). Die Ersatzforderung ist auch nicht von der Schätzungskommission zu beurteilen, da die Forderung ebenso gut dem Grundsatz von Treu und Glauben wie der Eigentumsgarantie zugeordnet werden kann und eine materielle Enteignung nicht geltend gemacht wird (E. 4). Die Gemeinde durfte ausgehend von einer stillschweigenden Verfügungskompetenz über die Ersatzforderung befinden (E. 5). Zuständig als Rekursinstanz ist der Bezirksrat und nicht die Baurekurskommission, weil nach dem gesetzgeberischen Konzept deren Zuständigkeit nicht auf entschädigungsrechtliche Streitigkeiten ausgerichtet ist (E. 6). Gutheissung und Rückweisung an den Bezirksrat (E. 7).

Zürich Verwaltungsgericht 21.04.2005 VB.2005.00015
Zurich Verwaltungsgericht 21.04.2005 VB.2005.00015
Zurigo Verwaltungsgericht 21.04.2005 VB.2005.00015

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2005.00015
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Geschäftsnummer:
VB.2005.00015
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 21.04.2005
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Entschädigung für nutzlose Projektierungskosten
Ersatzforderung für unnütze Projektierungskosten: Zuständigkeitsfragen
Der Nichteintretensbeschluss des Bezirksrats ist beim Verwaltungsgericht anfechtbar (E. 1).
Welche Behörde ist für die Beurteilung der Ersatzforderung zuständig? - Prüfprogramm (E. 2.1). Ausgangspunkt ist die Rechtsnatur des Anspruchs und somit das Rechtsbegehren in Verbindung mit den tatsächlichen Behauptungen (E. 2.2).
Eine Ersatzforderung für unnütze Projektierungskosten, die unter Berufung auf Vertrauensschutz geltend gemacht wird, fällt jedenfalls in der vorliegenden Konstellation nicht unter einen Staatshaftungstatbestand, der von den Zivilgerichten zu beurteilen ist. Der entsprechende Zuständigkeitsvorbehalt zugunsten der Zivilgerichte im VRG ist restriktiv auszulegen (E. 3).
Die Ersatzforderung ist auch nicht von der Schätzungskommission zu beurteilen, da die Forderung ebenso gut dem Grundsatz von Treu und Glauben wie der Eigentumsgarantie zugeordnet werden kann und eine materielle Enteignung nicht geltend gemacht wird (E. 4).
Die Gemeinde durfte ausgehend von einer stillschweigenden Verfügungskompetenz über die Ersatzforderung befinden (E. 5).
Zuständig als Rekursinstanz ist der Bezirksrat und nicht die Baurekurskommission, weil nach dem gesetzgeberischen Konzept deren Zuständigkeit nicht auf entschädigungsrechtliche Streitigkeiten ausgerichtet ist (E. 6).
Gutheissung und Rückweisung an den Bezirksrat (E. 7).
Stichworte:
BAUREKURSKOMMISSION
BEZIRKSRAT
ENTEIGNUNGSRECHT
PROJEKTIERUNGSKOSTEN
RECHTSSCHUTZ
SCHÄTZUNGSKOMMISSION
STAATSHAFTUNG
TREU UND GLAUBEN
VERTRAUENSSCHUTZ
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
§ 32 AbtrG
§ 183ter Abs. II EG ZGB
§ 12 HaftungsG
§ 13 HaftungsG
§ 329 Abs. I PBG
§ 1 VRG
§ 2 Abs. I VRG
§ 19 Abs. I VRG
§ 81 VRG
§ 82 VRG
Publikationen:
BEZ 2005 Nr. 29 S. 7
RB 2005 Nr. 3 S. 49
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I.
A wandte sich im Jahr 1998 an die Erben des D, weil er am
Erwerb von deren Liegenschaft Kat. Nr. 01 in X interessiert war. Er
beabsichtigte, das dortige Wohnhaus "L" abzubrechen und an dessen
Stelle eine Neuüberbauung zu realisieren. Er zog zu diesem Zweck Architekt E
bei, der eine Studie über eine bessere Nutzung des Grundstücks erstellte. Am 27. September
2000 schloss er mit den Erben des D einen öffentlich beurkundeten Kaufvertrag
ab. Der Käufer verpflichtete sich, ein Baugesuch einzureichen; die Eigentumsübertragung
sollte binnen 30 Tagen nach Vorliegen einer rechtskräftigen Bau- und Ausführungsbewilligung
erfolgen; falls die Eigentumsübertragung nicht bis zum 31. Dezember 2002
stattfinde, sollte der Vertrag ohne weiteres dahinfallen und diesfalls die sofort
zu leistende Anzahlung von Fr. 200'000.- an den Kaufpreis von Fr. 2'003'040.-
der Verzinsung des gesamten Kaufpreises bis zu diesem Zeitpunkt dienen. Am 4. Oktober
2000 schloss A mit dem Architekten E einen Architekturvertrag ab. Nachdem sich
das Bauamt X aufgrund verschiedener Eingaben des Architekten bereits mit dem
Bauprojekt befasst hatte, reichte E namens des Baukonsortiums M-Strasse am 17. November
2000 ein förmliches Baugesuch ein, das seitens des Bauamtes vorgeprüft wurde.
Auf Antrag des Bauausschusses beschloss der Gemeinderat X
am 18. Dezember 2000 gestützt auf § 210 des Planungs- und Baugesetzes
vom 7. September 1975 (PBG) eine vorsorgliche Schutzmassnahme betreffend
die Liegenschaft Kat.Nr. 01; zugleich ersuchte er die kantonale
Baudirektion um eine Stellungnahme, ob es sich bei dieser Liegenschaft um ein
Schutzobjekt von überkommunaler Bedeutung handle. Nachdem die Bauherrschaft auf
eine Fortsetzung des Baubewilligungsverfahrens trotz vorsorglicher
Schutzmassnahme gedrängt hatte, beschloss der Gemeinderat am 13. Februar
2001, auf das Baugesuch des Baukonsortiums M-Strasse werde nicht eingetreten,
bevor ein rechtskräftiger Entscheid über die Unterschutzstellung der
Liegenschaft "L" vorliege. Gestützt auf ein zwischenzeitlich
eingeholtes Gutachten der kantonalen Denkmalpflegekommission beschloss der Gemeinderat
am 22. Oktober 2001, das Mehrfamilienhaus "L" samt Umgebung in
einem näher umschriebenen Umfang unter Schutz zu stellen. Hierauf zog A einen
gegen den Nichteintretensbeschluss des Gemeinderats vom 13. Februar 2001
erhobenen Rekurs zurück. Er sowie die Erben des D erhoben indessen gegen den
Unterschutzstellungsbeschluss des Gemeinderats vom 22. Oktober 2001 Rekurs
an die Baurekurskommission, welche die Rechtsmittel am 25. Februar 2003 in
Bestätigung des Unterschutzstellungsbeschlusses abwies. Die dagegen von den
Erben des D erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht am 10. September
2003 (VB.2003.00120,
www.vgrzh.ch)
ab.
II.
Mit Schreiben vom 15. März 2004 ersuchte A den
Gemeinderat X um Ersatz von durch die Unterschutzstellung nutzlos gewordenen
Planungsaufwendungen in der Höhe von einstweilen Fr. 204'113.15. Er
begründete die Forderung damit, dass die Gemeinde mit ihrem Vorgehen
berechtigtes Vertrauen der Bauherrschaft in die Bewilligungsfähigkeit der Baueingabe
vom 17. November 2000 verletzt habe, indem er schon vor der Gesuchseinreichung
im Glauben gelassen worden sei, dass das Mehrfamilienhaus "L"
abgebrochen werden könne. Der Gemeinderat wies diese Forderung mit Beschluss
vom 12. Mai 2004 zurück, wobei er auf eine Rechtsmittelbelehrung mit dem
Hinweis verzichtete, die Ablehnung dieser Forderung stelle eine Parteierklärung
und damit keine mit Rekurs anfechtbare Verfügung dar. Dessen ungeachtet erhob A
am 15. Juni 2004 gegen den Beschluss des Gemeinderats vom 12. Mai
2004 Rekurs an den Bezirksrat Y. Dieser holte zur Frage der Zuständigkeit eine
Stellungnahme von der Schätzungskommission ein, worin Letztere ihre
Zuständigkeit verneinte. Der Bezirksrat gelangte hierauf ebenfalls zum Schluss,
er sei nicht zuständig, weshalb er mit Beschluss vom 17. November 2004 auf
den Rekurs nicht eintrat.
III.
Hiergegen gelangte A mit Beschwerde vom 12. Januar
2005 an das Verwaltungsgericht mit den Anträgen den Bezirksratsbeschluss
aufzuheben (1) und die Sache zur materiellen Behandlung an den Bezirksrat
zurückzuweisen (2); eventualiter verlangte er die gerichtliche Feststellung,
dass die Baurekurskommission zur Behandlung der Sache zuständig sei, sowie die
Überweisung der Sache an diese Behörde (3); subeventualiter beantragte er die
gerichtliche Feststellung, dass die Schätzungskommission zur Behandlung des am
15. März 2004 eingereichten Schadenersatzbegehrens zuständig sei (4);
alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin.
Der Bezirksrat Y verzichtete auf Vernehmlassung. Der Gemeinderat X ersuchte das
Gericht am 21. März 2005 um Abweisung der Beschwerde; in seinen Vorbringen
räumte er jedoch ein, dass seiner Auffassung nach bezüglich der streitigen
Frage der Zuständigkeit eine Gesetzeslücke vorliege.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen einen
Nichteintretensbeschluss des Bezirksrats, worin dieser seine Zuständigkeit zur
Beurteilung der vom heutigen Beschwerdeführer gegen die Gemeinde X geltend
gemachten Ersatzforderung abgelehnt hat. Das Verwaltungsgericht ist nach § 41
Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur
Behandlung dieser Beschwerde zuständig. Das gilt selbst für den Fall, dass sich
bei der Prüfung der (gerade Streitgegenstand bildenden) Frage nach dem den
Parteien offen stehenden Rechtsweg herausstellen sollte, dass die
verwaltungsgerichtliche Zuständigkeit für eine materielle Beurteilung der
streitbetroffenen Ersatzforderung fehlen sollte; denn indem der Bezirksrat
seine Zuständigkeit zur Behandlung des Rekurses verneint hat, liegt jedenfalls
bezüglich der Frage nach dem in dieser Streitsache offen stehenden Rechtsweg
eine letztinstanzliche Anordnung im Sinn von § 41 Abs. 1 VRG vor.
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen, namentlich die
Rechtsmittellegitimation des Beschwerdeführers nach § 70 in Verbindung mit
§ 21 lit. a VRG, erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Streitgegenstand
bildet wie erwähnt die Frage, welche Behörde für die Beurteilung der zwischen
den Parteien streitigen Ersatzforderung zuständig ist. Zu Recht gehen alle Beteiligten
davon aus, dass ein solcher Rechtsschutz gegeben sein muss. Das gilt aufgrund
des übergeordneten Rechts, nämlich von Art. 29 Abs. 1 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV), selbst für den Fall, dass sich
aufgrund der kantonalen Gesetzgebung nicht eindeutig bestimmen liesse, welche
(Rechtsmittel-)Behörde zur Beurteilung der vorliegenden Streitigkeit zuständig
ist. Darüber hinaus dürfte die vorliegende Streitigkeit in den Anwendungsbereich
der
richterlichen
Rechtsweggarantie nach Art. 6 Abs. 1 der
Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) fallen, sodass diesbezüglich auch
ein gerichtlicher Rechtsschutz gewährleistet sein muss (vgl. auch Art. 29a
BV, welche im März 2000 angenommene Verfassungsbestimmung erst zusammen mit der
bundesrechtlichen Ausführungsgesetzgebung und damit frühestens im Jahr 2007 in
Kraft treten wird; dazu Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, 6. A., Zürich 2005, N. 845 ff.).
Bei der vorliegenden Streitigkeit handelt es sich um eine
öffentlichrechtliche
Angelegenheit. Solche sind grundsätzlich – gemäss § 1 VRG – im Rahmen der
Verwaltungsrechtspflege zu beurteilen, es sei denn, es handle es sich um einen
Schadenersatzanspruch eines Privaten gegen die Gemeinde im Sinn der
Ausnahmebestimmung von § 2 VRG; diesfalls wären die Zivilgerichte
zuständig, wobei der konventions- bzw. verfassungsrechtlichen Garantie eines
gerichtlichen Rechtsschutzes von vornherein entsprochen würde. Bleibt es beim
Rechtsweg im Rahmen der Verwaltungsrechtspflege nach § 1 VRG, so ist
zunächst zu prüfen, ob der in finanziellen Streitigkeiten des Enteignungsrechts
gegebene Rechtsweg (Kombination von Klageverfahren vor Schätzungskommission und
anschliessendem Anfechtungsverfahren vor Verwaltungsgericht) offen stehe.
Trifft dies nicht zu, ist des weitern zu prüfen, ob der Gemeinde X, wie der
Gemeinderat in seinem ablehnenden Beschluss vom 12. Mai 2004 angenommen
hat, eine Verfügungskompetenz fehle; diesfalls wäre der Rechtschutz in einem
verwaltungsgerichtlichen
Klageverfahren zu gewährleisten, ungeachtet dessen, dass sich eine
diesbezügliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts nicht aus §§ 81 f.
VRG ergibt (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 82
N. 22; RB 1968 Nr. 12, 1980 Nr. 24). Wird hingegen
angenommen, der Gemeinderat X hätte über die streitbetroffene Ersatzforderung
durch Verfügung befinden dürfen, so ist der Rechtsschutz in einem
Anfechtungsverfahren (nach §§ 19 ff. VRG, allenfalls unter
Berücksichtigung spezialgesetzlicher Zuständigkeitsregelungen) zu
gewährleisten, wobei gemäss § 41 VRG sowie jedenfalls aufgrund der
gerichtlichen Rechtsweggarantie kantonal
letztinstanzlich
auch das
Verwaltungsgericht angerufen werden könnte.
2.2
Fehlen,
wie hier, eindeutige Vorschriften über die sachliche Zuständigkeit, bestimmt
sich diese nach der rechtlichen Natur des geltend gemachten Anspruchs. Ausgangspunkt
zur Bestimmung der Rechtsnatur des Rechtsverhältnisses und damit der sachlichen
Zuständigkeit ist das Rechtsbegehren des Klägers in Verbindung mit seinen
tatsächlichen
Behauptungen, die im Rahmen der Zuständigkeitsprüfung vorerst als richtig angenommen
werden. Auf dieser Grundlage hat die angerufene Behörde – immer noch im Rahmen
der Zuständigkeitsprüfung – zu beurteilen, wie ein (so und nicht anders)
geltend gemachter Anspruch rechtlich zu qualifizieren ist, wobei sie
diesbezüglich nicht an die Rechtsauffassung der Parteien gebunden ist (Fritz
Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. A., Bern 1983, S. 77 f., mit
Hinweis auf VGr Bern, 21. Mai 1979, BVR 1979, S. 393; vgl. auch RB 1987
Nr. 8). Einem solchen methodischen Vorgehen sind jedoch Grenzen gesetzt;
es darf nicht dazu führen, dass die materiellrechtliche Beurteilung im Rahmen
der Prüfung der Zuständigkeit vollständig vorweg genommen wird. Das gilt
namentlich in Fällen, in denen, wie hier, für den geltend gemachten Anspruch verschiedenartige
Rechtsgrundlagen als Anknüpfungspunkt in Betracht fallen, die je für sich
Rechtsverhältnissen mit unterschiedlicher Rechtsnatur entsprechen. Mit anderen
Worten ist in solchen Fällen bereits im Rahmen der Zuständigkeitsprüfung zu
berücksichtigen, mit welcher
rechtlichen
Argumentation eine Partei den
geltend gemachten Anspruch begründet.
3.
Gemäss § 2 Abs. 1 VRG entscheiden die
Zivilgerichte über Schadenersatzansprüche von Privaten gegen Staat und Gemeinde
sowie deren Beamte und Angestellte. § 2 VRG statuiert somit eine Ausnahme
vom in § 1 VRG festgelegten Grundsatz, dass öffentlichrechtliche
Angelegenheiten durch Verwaltungsbehörden und verwaltungsgerichtliche Instanzen
zu entscheiden sind. Mit Schadenersatzansprüchen im Sinn von § 2 VRG sind
Ansprüche gemeint, die sich auf das Haftungsgesetz vom 14. September 1969
(HaftungsG) stützen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 2 N. 1 f.). Während
der Beschwerdeführer bezüglich seiner Ersatzforderung einen Anwendungsfall der
Staatshaftung und damit eine an § 2 VRG anknüpfende Zuständigkeit des
Zivilrichters verneint, schliessen dies die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin
nicht von vornherein aus.
Die gesetzliche Regelung der Staat- und Beamtenhaftung ist
primär auf Schadenersatzansprüche für ein
widerrechtliches
Verhalten
ausgerichtet (vgl. §§ 6-11 HaftungsG; Ulrich Häfelin/Georg Müller,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich 2002, Rz. 2248 ff.). Für
Schaden, der einem Dritten durch rechtmässige Tätigkeit des Staates entsteht,
haftet der Staat nur, sofern dies in einem Gesetz vorgesehen ist (§ 12
HaftungsG; Häfelin/Müller, Rz. 2292; Tobias Jaag, Öffentliches
Entschädigungsrecht, ZBl 98/1997, S. 145 ff.; Hans Rudolf
Schwarzenbach, Die Staats- und Beamtenhaftung in der Schweiz, mit Kommentar zum
zürcherischen Haftungsgesetz, 2. A., Zürich 1985, S. 192, § 12 N. 3).
Das Haftungsgesetz selber sieht eine solche Haftung für rechtmässige Schädigung
lediglich bei Schäden vor, die einem Dritten durch polizeiliche Massnahmen
entstehen, die der Abwehr eines Notstandes dienen (§ 13 HaftungsG). Im Übrigen
(ausserhalb des Haftungsgesetzes) finden sich nur vereinzelt
(spezial-)gesetzliche Grundlagen für eine Haftung aus der rechtmässigen
Ausübung staatlicher Tätigkeit, so etwa für die (von der unrechtmässigen zu
unterscheidenden) ungerechtfertigten Inhaftierung (§ 43 der Strafprozessordnung
vom 4. Mai 1919) oder für Impfschäden (§ 61 Abs. 3 des
Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962).
Zwar wird in Lehre und Praxis anerkannt, dass die eine
Haftung nach Haftungsgesetz begründende Widerrechtlichkeit nicht nur im
Verstoss gegen Normen (Verhaltensunrecht) liegen, sondern auch als das Ergebnis
der Verletzung absoluter Rechtsgüter (Erfolgsunrecht) betrachtet werden kann (Häfelin/Müller,
Rz. 2248; Jaag, S. 162; Schwarzenbach, S. 99 f.; Hardy
Landolt, Die Grundrechtshaftung, Haftung für grundrechtswidriges Verhalten unter
besonderer Berücksichtigung der Verletzung der Rechtsgleichheitsgarantie, AJP
2005, S. 379 ff.). Ob die verfassungsrechtliche Garantie des
Vertrauensschutzes (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV), auf die sich
der Beschwerdeführer ausschliesslich beruft, zu diesen Rechtsgütern gehört, ist
indessen fraglich. Ist einer Privatperson ein finanzieller Schaden erwachsen,
weil sich ihre im Vertrauen auf ein behördliches Verhalten getroffene Dispositionen
als nutzlos erwiesen haben, so kann sich die Frage einer öffentlichrechtlichen
Vertrauenshaftung stellen. Sofern die Voraussetzungen für einen Vertrauensschutz
erfüllt sind (vgl. zu den einzelnen Voraussetzungen Häfelin/Müller, Rz. 631 ff.),
so kann dieser Schutz durch Bindung der Behörde an die Vertrauensgrundlage
bewirkt werden (wodurch ein Vertrauens­schaden vermieden wird). In Betracht
fällt auch eine Entschädigung als Ersatz des Vertrauensschadens. Die Rechtsprechung
hat früher diese Möglichkeit verneint. Heute wird sie nicht von vornherein ausgeschlossen;
es kommt ihr jedoch eine geringe praktische Bedeutung zu (Häfelin/Müller, Rz. 703 f.
und 2299 f.; BGE 108 Ib 352 E. 4b/cc S. 358 und 117 Ib 497 E. 7b
S. 500 betreffend den Ersatz von Projektierungskosten). Das hängt damit
zusammen, dass nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eine Staatshaftung für
Schäden, die als Folge von Grundrechtsverletzungen entstehen, von vornherein nur
bei Vorliegen einer spezifischen gesetzlichen Grundlage in Betracht kommt (so
genannter Entschädigungspositivismus; dazu eingehend Landolt, S. 386 ff.),
obwohl nach der so genannten objektiven Widerrechtlichkeitstheorie wie erwähnt die
Widerrechtlichkeit nicht nur im Verstoss gegen dem Schutz des verletzten Rechtsguts
dienende Normen liegen, sondern auch das Ergebnis der Verletzung eines absolut
geschützten Rechtsgutes bilden kann.
Die öffentlichrechtliche Vertrauenshaftung befindet sich damit
im Grenzbereich der Haftung für widerrechtliches und für rechtmässiges
Verhalten (Landolt, S. 407). Beatrice Weber-Dürler (Neuere Entwicklung des
Vertrauensschutzes, ZBl 103/2002, S. 281 ff., 299; vgl. dieselbe,
Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel/Frankfurt a.M. 1983, S. 140 ff.)
betrachtet die Vertrauenshaftung als Anwendungsfall der Staatshaftung für
rechtmässiges
Verhalten. Jaag (S. 147 und 153 f.) qualifiziert die Entschädigung
für enttäuschtes Vertrauen sogar als
eigenständige
Art
öffentlichrechtlicher Entschädigungen, welche sowohl von der Staatshaftung wie
auch der Enteignung zu unterscheiden sei. Danach befasst sich das Haftungsrecht
mit Fällen, bei welchen ein Schaden bereits vorliegt, der sich auch bei
Einstellung der schädigenden Tätigkeit bzw. bei Widerruf des betreffenden Hoheitsaktes
nicht mehr verhindern lässt. Aufgrund dieses Unterscheidungsmerkmals ordnet
Jaag Ersatzansprüche aus Vertrauensschutz (wie auch solche aus Enteignung)
nicht der Staatshaftung zu. Zwar hält er dafür, dass Schadenersatzforderungen
aus Vertrauensschutz gleichwohl beim Zivilrichter geltend zu machen seien (S. 170).
Diese Aussage ist jedoch zu relativieren, da der genannte Autor stillschweigend
davon ausgeht, mangels gesetzlicher Regelung der Zuständigkeit müsse sich die
Geltendmachung
solcher Forderungen entweder nach den Zuständigkeits- und Verfahrensregeln des
Haftungsrechts (Zivilrichter) oder (so bei Forderungen im Zusammenhang mit
einer Enteignung oder Eigentumsbeschränkung) nach jenen des Enteignungsrechts
(Schätzungskommission und Verwaltungsgericht) richten. Eine solche Zuordnung
des
Rechtsweges
drängt sich jedoch nicht auf. Sie entspricht auch nicht
dem Zweck von § 2 VRG, mit welcher Bestimmung lediglich
Schadenersatzforderungen, die dem
Haftungsrecht
zuzuordnen sind, von der
Verwaltungsrechtspflege ausgenommen werden sollten. Um eine solche spezifisch
haftungsrechtliche Streitigkeit handelt es sich nach den vorstehenden Erwägungen
hier nicht.
Aus alle diesen Gründen rechtfertigt sich eine restriktive
Auslegung der Ausnahmebestimmung von § 2 VRG, soweit es um Ersatzansprüche
geht, die allein oder vorwiegend unter Berufung auf den Vertrauensschutz nach Art. 5
Abs. 3 und Art. 9 BV geltend gemacht werden. Freilich können sich
auch in solchen Fällen Anknüpfungspunkte für eine Staatshaftung für
widerrechtliches Verhalten ergeben. Indem nämlich § 6 Abs. 3 StaatshaftungsG
die Haftung des Staates "für den Schaden aus falscher Auskunft" auf
ein diesbezüglich vorsätzliches oder grobfahrlässiges Verhalten des Beamten
beschränkt, geht das Haftungsgesetz davon aus, dass auch Vertrauensschäden
(wenn auch nur unter erschwerten Voraussetzungen) in seinen Anwendungsbereich
fallen können. Hier liegt jedoch kein solcher Fall vor, zumal der
Beschwerdeführer nicht geltend macht, das Verhalten der Behörde, das nach
seiner Auffassung schützenswertes Vertrauen bewirkt hat, sei widerrechtlich gewesen.
Damit fällt jedenfalls der vorliegende Streitfall, in welchem der Beschwerdeführer
den Ersatz nutzlos gewordene Planungs- und Projektierungskosten verlangt, nicht
unter die Ausnahmebestimmung von § 2 VRG, welche die Zuständigkeit des
Zivilrichters begründen würde. Der erforderliche Rechtsschutz ist entsprechend
der Grundregel von § 1 VRG im Rahmen der Verwaltungsrechtspflege zu gewähren.
4.
Sofern Ersatzforderungen bezüglich nutzlos gewordener
Planungsaufwendungen
im Zusammenhang mit Entschädigungsbegehren wegen
formeller oder materieller Enteignung
geltend gemacht werden, sind für
deren Geltendmachung die Zuständigkeitsvorschriften des Enteignungsrechts
massgebend (vgl. BGE 117 Ib 497, 108 Ib 352). Über derartige Ersatzforderungen
hat in der zürcherischen Verwaltungsrechtspflege die Schätzungskommission in
einer Art Klageverfahren zu entscheiden (§§ 32 ff. des Gesetzes
betreffend die Abtretung von Privatrechten vom 30. November 1879, AbtrG; § 183
ter
Abs. 2 des Einführungsgesetzes
zum schweizerischen Zivilgesetzbuch vom 2. April 1911), deren Entscheid
als Verfügung gilt und mit Rekurs beim Verwaltungsgericht angefochten werden
kann (§ 46 AbtrG); der diesbezügliche Rechtsweg stellt demnach eine Kombination
von Klage- und Anfechtungsverfahren dar (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 121 f.,
§ 41 N. 39 f., Vorbem. zu §§ 81-86 N. 8).
Die hier streitbetroffene Ersatzforderung des
Beschwerdeführers betrifft zwar nutzlos gewordene Planungsaufwendungen. Der
Beschwerdeführer macht indessen nicht geltend, die am 22. Oktober 2001
beschlossene Unterschutzstellung stelle eine materielle Enteignung dar. Zwar
wäre ihm eine derartige Argumentation aufgrund des von ihm am 27. September
2000 abgeschlossenen Kaufvertrags nicht von vornherein verwehrt, ungeachtet
dessen, dass er in der Folge nicht Eigentümer der streitbetroffenen Liegenschaft
geworden ist. Zur Geltendmachung eines Entschädigungsanspruchs aus materieller
Enteignung sind unter Umständen auch Inhaber eines obligatorischen Rechts
befugt (RB 1989 Nr. 88). Im Rahmen eines enteignungsrechtlichen
Entschädigungsprozesses liesse sich etwa die Auffassung vertreten, die Unterschutzstellung
habe die im Vertrauen erworbenen Planergebnisse inhaltsleer gemacht und damit
faktisch enteignet (vgl. Heinz Aemissegger, Besprechung des Werkes von Enrico
Riva, Hauptfragen der materiellen Enteignung, in: SJZ 87/1991, S. 163; zur
Nähe zwischen Vertrauensschutz und Enteignung vgl. auch Jaag, S. 154; Häfelin/Müller,
Rz. 1008 ff.). Indessen wird in Lehre und Rechtsprechung nicht nur
die Eigentumsgarantie, sondern auch und vermehrt (insbesondere bezüglich Begehren
um Ersatz von Projektierungskosten) der Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5
Abs. 3 und Art. 9 BV) als verfassungsrechtliche Grundlage des Vertrauensschutzes
betrachtet (vgl. Beatrice Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht,
S. 36 ff. und 59 ff.; dieselbe, Neuere Entwicklungen des Vertrauensschutzes,
S. 303; Michael Fajnor, Staatliche Haftung für rechtmässig verursachten
Schaden, Zürich 1987, S. 173).
Angesichts dieser Rechtslage, die verschiedene Anknüpfungspunkte
für die Geltendmachung diesbezüglicher Entschädigungsbegehren bietet, muss im
Rahmen der hier allein zu beurteilenden Zuständigkeitsfrage den Ausschlag
geben, dass sich der Beschwerdeführer selber ausdrücklich auf den Standpunkt
stellt, die Unterschutzstellung habe keine materielle Enteignung bewirkt. Damit
entfällt die Zuständigkeit der Schätzungskommission (vgl. auch BGE 108 Ib
499).
5.
Die Beschwerdegegnerin hält in ihrer Beschwerdeantwort
daran fest, dass ihr in der streitbetroffenen Angelegenheit keine
Verfügungskompetenz und dementsprechend ihrem ablehnenden Beschluss vom 12. Mai
2004 kein Verfügungscharakter zukomme. Träfe dies zu, wäre der erforderliche
Rechtsschutz wie erwähnt (vorn E. 2.1) im verwaltungsgerichtlichen
Klageverfahren zu gewährleisten. Der Auffassung der Beschwerdegegnerin kann indessen
nicht beigetreten werden. Weil das VRG für Streitigkeiten der vorliegenden Art
nicht ausdrücklich eine Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts als einzige
Instanz im Klageverfahren vorsieht (zu diesen Zuständigkeiten vgl. §§ 81 f.
VRG), steht dem Schluss, dass die Beschwerdegegnerin kraft
stillschweigender
Verfügungskompetenz über das Ersatzbegehren des Beschwerdeführers durch
Verfügung entscheiden darf, nichts im Wege (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 41-71
N. 8, Vorbem. zu §§ 81-86 N. 3 und 7; vgl. auch § 82 N. 38).
Die Annahme einer stillschweigenden Verfügungskompetenz rechtfertigt sich hier
deswegen, weil der Beschwerdeführer seine Ersatzforderung aus der behördlichen
Tätigkeit der Beschwerdegegnerin im Zusammenhang mit dem
Baubewilligungsverfahren und dem hierauf folgenden
Unterschutzstellungsbeschluss ableitet; dabei handelt es sich um Tätigkeiten,
die unbestrittenermassen in deren Zuständigkeitsbereich fallen.
Ist demnach von einer Verfügungskompetenz der
Beschwerdegegnerin auszugehen, so erübrigt sich eine Rückweisung der
Angelegenheit an Letztere. Denn der von ihr in der Sache bereits ergangene
Beschluss vom 12. Mai 2004 weist durchaus die Merkmale einer Verfügung auf
(auch wenn die Beschwerdegegnerin selber ihn nicht als solche verstanden haben
will), und gegen diesen Beschluss hat der Beschwerdeführer rechtzeitig Rekurs
an den Bezirksrat Y erhoben, was zu dessen (nunmehr mit Beschwerde
angefochtenen) Nichteintretensbeschluss führte.
6.
Damit bleibt zu prüfen, ob zur Behandlung dieses Rekurses
der Bezirksrat Y oder die Baurekurskommission zuständig sei.
6.1
Gemäss § 19
Abs. 1 VRG können Anordnungen einer unteren Verwaltungsbehörde mit Rekurs
an die obere Behörde weitergezogen werde. Sofern eine Gemeindebehörde die Anordnung
getroffen hat, ist Rekursbehörde in der Regel der Bezirksrat (§ 10 des Gesetzes
über die Bezirksverwaltung vom 10. März 1985; § 152 des
Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926; § 19c Abs. 2 VRG). Kraft
Spezialregelung in § 329 Abs. 1 PBG werden Streitigkeiten des
nominalen und funktionalen Raumplanungsrechts (also in erster Linie Streitigkeiten
über die Anwendung des PBG selber, aber auch solche betreffend die Anwendung
des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 und des
Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983) durch die
Baurekurskommission bzw. in hier nicht zutreffenden Sonderfällen durch den
Regierungsrat entschieden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 94 ff.).
Im Rahmen dieser gesetzlichen Ordnung besteht hinsichtlich der hier streitigen
Zuständigkeit von vornherein keine Gesetzeslücke. Vielmehr ist durch Auslegung
von § 329 Abs. 1 PBG als der spezielleren Kompetenzregelung zu
ermitteln, ob die Zuständigkeit der Baurekurskommission zu bejahen sei.
Andernfalls ist entsprechend der Grundordnung von §§ 19 ff. VRG die
Zuständigkeit des Bezirksrats gegeben.
6.2
Typische
Anfechtungsobjekte von bau- und planungsrechtlichen Rechtsmitteln an die
Baurekurskommissionen sind Hoheitsakte, mit denen über Bewilligungen entschieden
(vgl. §§ 309-328 PBG), planerische Festsetzungen getroffen (vgl. §§ 36-202
PBG) oder Schutzmassnahmen festgelegt (vgl. §§ 203-217 PBG) werden. Soweit
im Zusammenhang mit derartigen planungs- und baurechtlichen Akten Entschädigungsbegehren
gestellt werden, die im Enteignungsrecht gründen (Vorliegen einer formellen
Enteignung, Geltendmachung einer materiellen Enteignung, Ausübung des Zug- und
des Heimschlagsrechts), weist das Gesetz deren Behandlung durchwegs den
Schätzungskommissionen zu (vgl. die Übersicht in Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 121
sowie § 82 N. 23 ff.). Dieses gesetzgeberische Konzept beruht auf dem
Grundgedanken, dass die Baurekurskommissionen zur Behandlung der
vermögensrechtlichen Folgen von planungs- und baurechtlichen Entscheiden
(abgesehen von solchen in Quartierplanverfahren) nicht zuständig sein sollen.
Der Gesetzgeber hat eine solche Zuständigkeit zugunsten jener der
Schätzungskommission selbst dort ausgeschlossen, wo über die Entschädigung für
die Ausübung von Heimschlagsrechten zu befinden ist, die dem Grundeigentümer
unabhängig
davon zustehen, ob die dem Heimschlagsrecht zugrunde liegende
Eigentumsbeschränkung eine materielle Enteignung bewirkt (vgl. § 43 Abs. 2,
§ 62 Abs. 1, § 104 Abs. 2 und § 119 Abs. 2 PBG).
6.3
Die
Ersatzforderung des Beschwerdeführers knüpft nicht an die durch die Unterschutzstellung
der Liegenschaft "L" bewirkte Eigentumsbeschränkung, weshalb nach dem
Gesagten (E. 4) die Zuständigkeit der Schätzungskommission entfällt. Im
Zusammenhang mit vermögensrechtlichen Streitigkeiten hatte sich die
Rechtsprechung bis anhin nur vereinzelt mit der Abgrenzung der Zuständigkeiten
zwischen Baurekurskommission und Bezirksrat zu befassen (vgl.
Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 108 und 110). Im Urteil VB.1987.00071 vom
4. Dezember 1987 (RB 1987 Nr. 8) hat das Verwaltungsgericht
erkannt, zur Beurteilung eines Streits über die Rückerstattung der von einem
Privaten geleisteten Erschliessungskosten durch die Gemeinde sei nicht der
Bezirksrat, sondern die Baurekurskommission zuständig. In jenem Fall hing der
Entscheid über die Rückerstattung indessen ausschliesslich davon ab, ob die
betreffenden Erschliessungsmassnahmen als Grob- oder als Feinerschliessung zu
qualifizieren seien; damit war eine spezifisch bau- und planungsrechtliche
Frage zu entscheiden. Im Urteil VB.1990.00048 vom 15. Mai 1990 (RB 1990
Nr. 23 E. 3; vgl. auch Auszug Nr. 2) hat das Verwaltungsgericht
erkannt, über die Beitragsforderung aus einem Erschliessungsvertrag zwischen
dem Gemeinwesen und den Strassenanstössern, der nicht den Vollzug eines
genehmigten Quartierplans regelt, habe nicht die Baurekurskommission, sondern
der Bezirksrat zu entscheiden (vgl. auch VGr, 11. Mai 2000, VK.2000.00002+VB.2000.00057).
Die vom Beschwerdeführer unter Berufung auf den
Vertrauensschutz geltend gemachte Entschädigungsforderung tritt an die Stelle
eines
realen
Schutzes des Vertrauens, welcher darin bestünde, dass auf
die Unterschutzstellung der Liegenschaft "L" verzichtet würde (vgl.
Fajnor, S. 185 ff.), wie das der Beschwerdeführer erfolglos mit
Rechtsmitteln gegen den Unterschutzstellungsbeschluss vom 22. Oktober 2001
verlangt hatte (Urteile der Baurekurskommission vom 25. Februar 2003 und
des Verwaltungsgerichts vom 10. September 2003 E. 5). Von daher läge
es, sofern bezüglich der Frage der Zuständigkeit eine eigentliche Gesetzeslücke
vorliegen würde, nahe, die Baurekurskommission als die für die Beurteilung der
Entschädigungsforderung zuständige Rekursbehörde zu bezeichnen. Indessen liegt
nach dem Gesagten eine eigentliche Gesetzeslücke nicht vor, weil nach der
gesetzlichen Grundordnung der Bezirksrat zur Behandlung von Rekursen gegen
Beschlüsse kommunaler Behörden zuständig ist. Es fragt sich einzig, ob die
Zuständigkeit der Baurekurskommission anstelle des Bezirksrats in ausdehnender
Auslegung von § 329 Abs. 1 PBG zu bejahen sei. Nach dem dargelegten
Konzept des Gesetzes (wonach die Zuständigkeit der Baurekurskommissionen nicht
auf entschädigungsrechtliche Streitigkeiten ausgerichtet ist) und nach der
geschilderten bisherigen Rechtsprechung zur Abgrenzung der Zuständigkeiten
drängt sich jedoch eine derartige ausdehnende Auslegung nicht auf. Überwiegende
Gründe sprechen vielmehr für die der Grundordnung entsprechende Zuständigkeit
des Bezirksrats.
7.
Demgemäss ist der Nichteintretensbeschluss des Bezirksrats
aufzuheben und die Sache zur materiellen Behandlung an ihn zurückzuweisen. Bei
der materiellen Beurteilung wird in erster Linie zu prüfen sein, ob unter den
vom Beschwerdeführer geltend gemachten Umständen auf ein schützenswertes
Vertrauen zu schliessen sei und ob sich eine Entschädigungspflicht des Gemeinwesens
unmittelbar aus dem verfassungsrechtlich gewährleisteten Grundsatz von Treu und
Glauben ableiten lasse. Das ist aufgrund des im Zusammenhang mit der hier allein
beurteilten Zuständigkeitsfrage aufgezeigten Stands von Lehre und
Rechtsprechung eher fraglich; doch ist der diesbezüglichen Beurteilung durch
den Bezirksrat nicht vorzugreifen.
8.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind in Aufhebung von
Disp Ziff. III des Rekursentscheids die Rekurskosten der
Beschwerdegegnerin aufzuerlegen, welche auch die Gerichtskosten zu tragen hat (§ 70
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).
Gemäss § 17 Abs. 2 VRG kann im Rekursverfahren
und im Verfahren vor Verwaltungsgericht die unterliegende Partei oder
Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners
verpflichtet werden, namentlich wenn die rechtsgenügende Darlegung
komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte
oder den Beizug eines Rechtsbeistands rechtfertigte. Der nunmehr obsiegende
Beschwerdeführer verlangt eine solche Parteientschädigung, und zwar nicht nur
für das Beschwerde-, sondern auch für das vorangehende Rekursverfahren. Dabei
ist jedoch zu berücksichtigen, dass Streitgegenstand vor Rekurskommission nicht
die (von der angerufenen Instanz ohnehin von Amtes wegen zu prüfende) Frage der
Zuständigkeit, sondern zur Hauptsache das Entschädigungsbegehren des
Beschwerdeführers bildete, über welches aufgrund des Nichteintretensbeschlusses
des Bezirksrats und des heutigen Rückweisungsentscheids des Verwaltungsgerichts
auch heute noch nicht entschieden ist. Mit Bezug auf die Zuständigkeitsfrage
enthielt die Rekursschrift nur wenige Ausführungen, sodass dem Beschwerdeführer
diesbezüglich kein besonderer Aufwand erwachsen ist. Für das Rekursverfahren
ist ihm daher keine Parteientschädigung zuzusprechen, wohl aber für das Beschwerdeverfahren,
in welchem sich jedoch der Streitgegenstand wie erwähnt auf die Frage der Zuständigkeit
beschränkte. Als angemessen erweist sich ein Betrag von Fr. 1'500.- (Mehrwertsteuer
inbegriffen).
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Der Nichteintretensbeschluss des Bezirksrats Y
vom 17. November 2004 wird aufgehoben. Die Sache wird zur materiellen
Beurteilung an den Bezirksrat Y zurückgewiesen.
2.    Die
Rekurskosten von insgesamt Fr. 515.- werden der Beschwerdegegnerin
auferlegt.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
5.    Die
Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung
von Fr. 1'500.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen, zahlbar innert
30 Tagen ab Rechtskraft dieses Entscheids.
6.    Mitteilung
an …