zh_verwaltungsgericht · VB.2009.00385 · 2009-06-29 · de

Kantonale Volksabstimmung / Stimmrechtsbeschwerde | Frist zur Erhebung eines Stimmrechtsrekurses Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E. 1.1). Beschwerdefrist und -legitimation (E. 1.2 f.). Die Frist zur Beanstandung des Beleuchtenden Berichts wurde selbst dann nicht eingehalten, wenn man vom späteren Beginn des Fristenlaufs (Zustellung der Abstimmungsunterlagen) ausgehen würde (E. 2.2). Besteht die gerügte Stimmrechtsverletzung in einer Untätigkeit der Behörde, so kann naturgemäss die Beschwerdefrist gar nicht zu laufen beginnen; die Beschwerde ist in diesen Fällen jederzeit, spätestens aber nach der Veröffentlichung des Abstimmungsergebnisses möglich (E. 2.3.1). Wer rügen will, eine private Meinungsäusserung habe in unzulässiger Weise die Willensbildung der Stimmberechtigten beeinflusst, muss gegen das Abstimmungsresultat vorgehen (E. 2.3.2). Somit hätte der Regierungsrat auf den Stimmrechtsrekurs des Beschwerdeführers eintreten müssen, soweit er Rügen betreffend Irreführung der Stimmberechtigten durch Private und die diesbezügliche Untätigkeit der Behörden enthielt. Rückweisung an den Regierungsrat zur materiellen Prüfung (E. 2.4). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 09..2.04.1 VB.2009.00385
Zurich Verwaltungsgericht 09..2.04.1 VB.2009.00385
Zurigo Verwaltungsgericht 09..2.04.1 VB.2009.00385

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00385
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Geschäftsnummer:
VB.2009.00385
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 04.11.2009
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Kantonale Volksabstimmung / Stimmrechtsbeschwerde
Frist zur Erhebung eines Stimmrechtsrekurses
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E. 1.1). Beschwerdefrist und -legitimation (E. 1.2 f.). Die Frist zur Beanstandung des Beleuchtenden Berichts wurde selbst dann nicht eingehalten, wenn man vom späteren Beginn des Fristenlaufs (Zustellung der Abstimmungsunterlagen) ausgehen würde (E. 2.2). Besteht die gerügte Stimmrechtsverletzung in einer Untätigkeit der Behörde, so kann naturgemäss die Beschwerdefrist gar nicht zu laufen beginnen; die Beschwerde ist in diesen Fällen jederzeit, spätestens aber nach der Veröffentlichung des Abstimmungsergebnisses möglich (E. 2.3.1). Wer rügen will, eine private Meinungsäusserung habe in unzulässiger Weise die Willensbildung der Stimmberechtigten beeinflusst, muss gegen das Abstimmungsresultat vorgehen (E. 2.3.2). Somit hätte der Regierungsrat auf den Stimmrechtsrekurs des Beschwerdeführers eintreten müssen, soweit er Rügen betreffend Irreführung der Stimmberechtigten durch Private und die diesbezügliche Untätigkeit der Behörden enthielt. Rückweisung an den Regierungsrat zur materiellen Prüfung (E. 2.4).
Gutheissung.
Stichworte:
ABSTIMMUNG
ABSTIMMUNGSKAMPF
FRISTBEGINN
IRREFÜHRUNG DER STIMMBERECHTIGTEN
POLITISCHE RECHTE
STIMMRECHTSREKURS
ÜBRIGES BESONDERES VERWALTUNGSRECHT
UNTÄTIGKEIT DER BEHÖRDE
VOLKSINITIATIVE
Rechtsnormen:
Art. 150 Abs. II GPR
Art. 150 Abs. III GPR
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2009.00385
Entscheid
der 4. Kammer
vom
4. November 2009
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter
Peter Sprenger,
Gerichtssekretärin
Sandra Wintsch.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer
,
gegen
Regierungsrat des Kantons
Zürich,
vertreten durch
die
Direktion
der Justiz und des Innern,
Beschwerdegegner
,
betreffend Kantonale
Volksabstimmung / Stimmrechtsbeschwerde,
hat sich ergeben:
I.
Am 30. November 2008 nahmen die Stimmberechtigten
des Kantons die Initiative "Ja zur Wahlfreiheit beim Medikamentenbezug
(Zürcher Medikamentenabgabe-Initiative)" mit 53,7 % Ja-Stimmen an. Am
9. Dezember 2008 ordnete der Regierungsrat die Veröffentlichung der
Ergebnisse der Volksabstimmung im Amtsblatt des Kantons Zürich an. Dieser Beschluss
wurde zusammen mit den Ergebnissen am 12. Dezember 2008 im Amtsblatt veröffentlicht
(ABl 2008, 2309).
II.
Mit Eingabe vom 17. Dezember 2008 erhob A
Stimmrechtsrekurs an den Regierungsrat und beantragte die Aufhebung des
Beschlusses des Regierungsrats vom 9. Dezember 2008, soweit er die
Ergebnisse der Volksinitiative "Ja zur Wahlfreiheit beim Medikamentenbezug
(Zürcher Medikamentenabgabe-Initiative)" betreffe; es sei über die Volksinitiative
eine erneute Volksabstimmung anzuordnen. Des Weiteren rügte A die Stellungnahme
des Regierungsrats in der behördlichen Abstimmungszeitung als unausgewogen und
unvollständig. Sodann sei der Ausgang der Abstimmung durch eine massive
Falschpropaganda der Ärzteschaft beeinflusst worden. Die zuständigen Behörden
hätten es versäumt, diese zu widerlegen und klarzustellen. Der Regierungsrat
erachtete den Rekurs als verspätet und trat darauf mit Beschluss vom
14. Januar 2009 nicht ein; er gab als Weiterzugsmöglichkeit die Beschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht an.
III.
Dementsprechend beschwerte sich A mit Eingabe vom 19. März
2009 beim Bundesgericht, wobei er eine Parteientschädigung verlangte. Er beantragte
die Aufhebung des Beschlusses des Regierungsrats und die Rückweisung der Sache
zur Neubeurteilung.
Die Direktion der Justiz und des Innern schloss für den
Regierungsrat auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Der
Kantonsrat verzichtete auf eine Vernehmlassung.
Mit Urteil vom 29. Juni 2009 erwog das
Bundesgericht, I. öffentlich-rechtliche Abteilung, der kantonale Instanzenzug
sei noch nicht erschöpft, und überwies deshalb die Eingabe vom 19. März
2009 dem Verwaltungsgericht zur Behandlung (1C_124/2009, www.bger.ch).
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Seit
Inkrafttreten der Rechtsweggarantie per 1. Januar 2009 ist das
Verwaltungsgericht kantonal zweit- und letztinstanzlich für Beschwerden gegen
Anordnungen auf dem Gebiet von Wahlen und Abstimmungen zuständig (vgl. Art. 86
Abs. 2 f. und Art. 88 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 130
Abs. 3 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110];
BGr, 12. März 2009, 1C_467/2008, E. 1.3 mit Hinweisen, www.bger.ch;
zum Ganzen auch VGr, 30. April 2009, VB.2009.00055, E. 1.2 Abs. 2 f.,
www.vgrzh.ch).
1.2
Der Regierungsrat
hat in seiner Rechtsmittelbelehrung die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG und eine Frist von 30 Tagen angegeben.
Ob für die Beschwerde an das Verwaltungsgericht die
fünftägige Frist gemäss § 150 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen
Rechte vom 1. September 2003 (GPR, LS 161) gilt (so vorgesehen durch § 70
in Verbindung mit § 22 Abs. 1 Satz 2 des Entwurfs zur Revision
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [ABl 2009, 801 ff., 809]), kann
vorliegend offen bleiben (vgl. auch VGr, 30. April 2009, VB.2009.00055,
E. 1.2 Abs. 4, und 10. Juni 2009, VB.2009.00165, E. 1.2, je
unter www.vgrzh.ch): Der Beschwerdeführer hat den Beschluss des Regierungsrats
innerhalb der ihm angesetzten 30-tägigen Rechtsmittelfrist angefochten. Da ein
allfälliger Mangel in der Rechtsmittelbelehrung nicht erkennbar war, kann ihm
daraus kein Nachteil erwachsen.
1.3
Zur Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist berechtigt, wer durch eine
Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder
Aufhebung hat (§ 70 in Verbindung mit § 21 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Die Legitimation
zum Stimmrechtsrekurs geht hingegen weiter. Sie kommt unter anderem sämtlichen
Stimmberechtigten des betreffenden Wahl- oder Abstimmungskreises zu, ohne dass
diese – wie von § 21 lit. a VRG gefordert – ein schutzwürdiges
Interesse am Ausgang des Verfahrens geltend machen müssten (vgl. § 148
lit. a GPR). Dass das Verwaltungsgericht neu als letzte kantonale Instanz
über Beschwerden in Stimmrechtssachen entscheidet, darf nicht zu einer
Einschränkung der Rechtsmittellegitimation in dem Sinn führen, dass die von § 21
lit. a VRG geforderten Voraussetzungen erfüllt sein müssen. Vielmehr muss
die Rechtsmittellegitimation auch im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren
sämtlichen Stimmberechtigten – und damit auch dem Beschwerdeführer als
Stimmberechtigtem im Kanton – zukommen (vgl. § 148 lit. a GPR; für
die Beschwerde an das Verwaltungsgericht in Stimmrechtssachen § 70 in
Verbindung mit § 21a lit. a des Entwurfs zur Revision des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes; VGr, 30. April 2009, VB.2009.00055, E. 1.4,
www.vgrzh.ch).
1.4
Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Zunächst ist zu prüfen, ob die Vorinstanz zu Recht auf den
Rekurs des Beschwerdeführers wegen verpasster Frist nicht eingetreten ist.
2.1
Die Frist zur Erhebung eines Stimmrechtsrekurses beträgt fünf Tage (§ 150
Abs. 1 GPR). Der Fristenlauf beginnt am Tag nach der schriftlichen
Mitteilung der Anordnung, ohne solche am Tag nach ihrer amtlichen
Veröffentlichung und ohne solche am Tag nach der Kenntnisnahme der
angefochtenen Handlung oder Unterlassung (Abs. 2). In jedem Fall beginnt
er spätestens am Tag nach der Veröffentlichung des Ergebnisses einer Wahl oder
Abstimmung (Abs. 3). Mit dieser Regelung wollte man der Praxis des Bundesgerichts
zur Stimmrechtsbeschwerde entsprechen (ABl 2002, 1637), weshalb die einschlägige
Rechtsprechung und Literatur heranzuziehen ist.
2.2
Soweit der Beschwerdeführer die Erläuterungen in der Abstimmungszeitung
beanstandet, ist der Regierungsrat auf den Stimmrechtsrekurs zu Recht nicht
eingetreten. Zwar können mit der Stimmrechtsbeschwerde auch formfreie
staatliche Akte wie amtliche Erläuterungen angefochten werden (Michel Besson,
Behördliche Information vor Volksabstimmungen, Bern 2003, S. 50 mit
Hinweisen). Die Frist zur Anfechtung des Beleuchtenden Berichts wurde vorliegend
jedoch klar verpasst: Der Beleuchtende Bericht, die Stellungnahmen des
Regierungsrats, einer Minderheit des Kantonsrats und des Initiativkomitees
wurden am 17. Oktober 2008 im Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert. Die
Abstimmungsunterlagen (vgl. § 60 GPR) wurden den Stimmberechtigten
mindestens drei Wochen vor dem Abstimmungstag zugestellt (§ 62 Abs. 1
GPR). Da sich der Zeitpunkt der individuellen Kenntnisnahme kaum feststellen
und nachweisen lässt, entspricht es einer allgemeinen Praxis, bei amtlichen
Mitteilungen, die öffentlich bekannt gemacht bzw. individuell zugestellt
werden, auf den Zeitpunkt abzustellen, an dem die Kenntnisnahme möglich gewesen
wäre, d.h. auf den Zeitpunkt der amtlichen Publikation bzw. des Eintreffens der
Mitteilung bei den Stimmberechtigten (BGE 121 I 1 E. 4a/cc). Wegen
der besonderen Bedeutung des Stimm- und Wahlrechts als unabdingbarer Grundlage
des demokratischen Staatswesens ist im Zweifelsfall eher zugunsten der weitherzigeren
Lösung zu entscheiden (BGE 108 Ia 1 E. 3a). Die Frist zur
Beanstandung des Beleuchtenden Berichts wurde somit selbst dann nicht
eingehalten, wenn man vom späteren Beginn des Fristenlaufs (Zustellung der
Abstimmungsunterlagen) ausgehen würde. Die Stimmrechtsbeschwerde erweist sich
insofern als unbegründet.
2.3
Der Beschwerdeführer macht weiter eine Verletzung der politischen Rechte
bzw. der Abstimmungsfreiheit durch Äusserungen von Privaten geltend. Die dafür
zuständigen behördlichen Instanzen hätten nach Ansicht des Beschwerdeführers
die geltend gemachte Irreführung berichtigen müssen.
Der Regierungsrat erachtete auch diese Rügen als verspätet,
hätte der Beschwerdeführer diese doch sofort nach Kenntnisnahme, d.h. nach dem
Erscheinen solcher Artikel und auf jeden Fall vor dem Abstimmungstermin erheben
müssen. Die Frist für eine Rekurserhebung, welche für alle allfälligen Mängel
im Zusammenhang mit dem von Privaten geführten Abstimmungskampf und damit
möglicherweise verbundenen Unterlassungen der staatlichen Organe gegolten habe,
habe spätestens in der Woche des Abstimmungstermins zu laufen begonnen und sei
bei der Einreichung des Rekurses am 17. Dezember 2008 längstens abgelaufen
gewesen.
2.3.1
Gemäss konstanter Rechtsprechung des
Bundesgerichts müssen Mängel bei der Vorbereitung einer Volksabstimmung sofort
gerügt werden, damit sie noch vor der Abstimmung behoben werden können und
diese nicht wiederholt zu werden braucht. Aus diesem Grund bestehen in
Stimmrechtssachen kurze Rechtsmittelfristen. Bleibt der Stimmberechtigte
zunächst untätig, obwohl nach den Verhältnissen ein sofortiges Handeln geboten
oder zumutbar war, so verwirkt er das Recht auf Anfechtung des
Abstimmungsergebnisses. Denn es wäre stossend, wenn eine stimmberechtigte
Person wegen eines Mangels, den sie zunächst widerspruchslos hingenommen hat,
hinterher die Abstimmung, deren Ergebnis den gehegten Erwartungen nicht
entspricht, anfechten könnte. Nach der Abstimmung kann grundsätzlich nur noch
gerügt werden, diese sei nicht korrekt durchgeführt oder das Ergebnis sei
unrichtig ermittelt worden (BGE 121 I 1 E. 3b, 106 Ia 197 E. 2c,
101 Ia 238 E. 3; Alfred Kölz, Die kantonale Volksinitiative in der
Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 83/1982, S. 2 ff., 41; Walter
Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. A., Bern 1994,
S. 354). Diese Rechtsprechung bezieht sich auf staatliche Akte. Besteht
die gerügte Stimmrechtsverletzung in einer Untätigkeit der Behörde, so kann
naturgemäss die Beschwerdefrist gar nicht zu laufen beginnen; die Beschwerde
ist in diesen Fällen jederzeit, spätestens aber nach der Veröffentlichung des
Abstimmungsergebnisses möglich (Christoph Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde,
Zürich 1990, S. 341; § 150 Abs. 3 GPR). Der Stimmrechtsrekurs
wurde diesbezüglich nicht verspätet erhoben.
2.3.2
Gemäss § 147 Abs. 1 GPR kann
mit Stimmrechtsrekurs die Verletzung der politischen Rechte oder von
Vorschriften über ihre Ausübung gerügt werden. Anfechtbar sind nach Absatz 2
der Bestimmung alle Handlungen und Unterlassungen staatlicher Organe. Die
regierungsrätliche Weisung zum Gesetz über die politischen Rechte führte aus,
dass mit diesen offenen Formulierungen sichergestellt werde, dass das
Anfechtungsobjekt und die Rekursgründe nicht enger gefasst seien, als sich dies
aus der Praxis des Bundesgerichts zur Stimmrechtsbeschwerde ergebe (ABl 2002,
1634). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung können auch private
Informationen im Vorfeld von Sachabstimmungen in unzulässiger Weise die
Willensbildung der Stimmberechtigten beeinflussen (BGr, 12. August 2009,
1C_587/2008, E. 4.1, www.bger.ch, zur Publikation vorgesehen; BGE 119
Ia 271 E. 3c mit Hinweisen). Dabei gehen Lehre und Rechtsprechung davon
aus, dass private Meinungsäusserungen als direkte Anfechtungsobjekte einer
Stimmrechtsbeschwerde nicht in Frage kommen. Wer rügen will, eine private
Meinungsäusserung habe in unzulässiger Weise die Willensbildung der
Stimmberechtigten beeinflusst, muss gegen das Abstimmungsresultat vorgehen
(Hiller, S. 191 f.; Besson, S. 51; Kälin, S. 154; Andreas
Kley-Struller, Die Beeinträchtigung der Wahl- und Abstimmungsfreiheit durch
Dritte, AJP 1996 S. 286 ff., 287 [je mit Hinweisen]). Die
Anfechtung einer jeden falschen oder irreführenden Meinungsäusserung wäre für
die einzelne stimmberechtigte Person nicht nur unzumutbar, sondern auch nicht
sachgerecht, da sich eine unzulässige Beeinflussung der Willensbildung der
Stimmberechtigten erst aus dem Gesamtzusammenhang eines Abstimmungskampfs
ergibt. Der Beschwerdeführer durfte demzufolge das Abstimmungsergebnis abwarten.
2.4
Somit hätte der Regierungsrat auf den Stimmrechtsrekurs des
Beschwerdeführers eintreten müssen, soweit er Rügen betreffend Irreführung der
Stimmberechtigten durch Private und die diesbezügliche Untätigkeit der Behörden
enthielt. Die Beschwerde ist daher gutzuheissen und die Angelegenheit zur
materiellen Prüfung an den Regierungsrat zurückzuweisen (§ 64 Abs. 1
VRG).
3.
Im Verfahren des Stimmrechtsrekurses werden keine Kosten
erhoben. Ausgenommen sind rechtsmissbräuchliche Rekurse (§ 152 Abs. 1
GPR). Diese Regelung – obwohl sie derzeit noch keine gesetzliche Grundlage im
Verwaltungsrechtspflegegesetz findet (vgl. § 65a Abs. 1 in Verbindung
mit § 13 Abs. 4 VRG gemäss Entwurf zur Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
[ABl 2009, 806 und 815]) – gilt auch für das verwaltungsgerichtliche
Verfahren (VGr, 10. Juni 2009, VB.2009.00165, E. 4.1, www.vgrzh.ch).
Gemäss § 152 Abs. 2 GPR richten sich die
Entschädigungsfolgen nach den Vorschriften des Verwaltungsrechtspflegegesetzes.
Eine nicht durch einen Rechtsbeistand vertretene Partei ist grundsätzlich
ebenfalls entschädigungsberechtigt, allerdings nur für den das übliche Mass
erheblich übersteigenden Rechtsverfolgungsaufwand (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 17
N. 17). Ein solcher ist vorliegend nicht gegeben, weshalb dem
Beschwerdeführer keine Parteientschädigung zusteht.
4.
Nach der Regelung in Art. 90 ff. BGG sind
letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide als Vor- oder – eher – Zwischenentscheide
im Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren (Felix Uhlmann, Basler Kommentar,
2008, Art. 90 BGG N. 9 Abs. 2; Hansjörg Seiler/Nicolas von
Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007, Art. 90 N. 9,
Art. 93 N. 2; Frage offen gelassen in BGE 134 II 137 E. 1.3.3).
Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht
wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die
Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit
einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren
ersparen würde (lit. b).
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    In
Gutheissung der Beschwerde wird der Beschluss des Regierungsrats vom
14. Januar 2009 aufgehoben und die Sache im Sinn der Erwägungen zu neuer
Entscheidung an den Regierungsrat zurückgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet,
beim Bundesgericht, 1000 Lau­sanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an: …