zh_verwaltungsgericht · VB.2017.00189 · 2017-08-23 · de

Sonntagsöffnung | [Die Beschwerdeführerin ersucht um Feststellung, dass sie in ihrem Spar-Supermarkt am Bahnhof Esslingen auch sonntags ohne Bewilligung Arbeitnehmende beschäftigen könne, sofern sie an diesen Tagen hinsichtlich Grösse der zugänglichen Verkaufsfläche sowie Warenangebot die Vorgaben einhalte, welche ein Reisebedürfnisbetrieb gemäss Art. 26 ArGV 2 erfüllen müsse.] Gemäss Art. 26 Abs. 2 und 4 ArGV 2 darf in Kiosken und Betrieben für Reisende das für die Bedienung der Durchreisenden erforderliche Personal - in Abweichung vom gesetzlichen Grundsatz des Verbots der Sonntagsarbeit - ohne behördliche Bewilligung ganz oder teilweise am Sonntag beschäftigt werden (E. 3.1). Diese Sonderbestimmung bezweckt, die spezifischen Grundbedürfnisse von Reisenden an Orten zu bedienen, an denen auch ausserhalb des gesetzlichen Arbeitszeitrahmens eine entsprechende, durch die Reisetätigkeit begründete Nachfrage des Publikums besteht (E. 3.2). Dem Normzweck entsprechend hat sich der fragliche Betrieb daher als Ganzes, das heisst nicht nur in Bezug auf seine flächenmässige Ausgestaltung und sein Angebot, sondern auch bezüglich seines konkreten Standorts an den zu befriedigenden Bedürfnissen der am Bahnhof verkehrenden Reisenden zu orientieren (E. 5.2 Abs. 1). Angesichts der nur mässigen verkehrstechnischen Bedeutung des Bahnhofs Esslingen rechtfertigt es sich vorliegend, an die Voraussetzungen nach Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 einen engen Massstab anzulegen; es ist daher nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz dafürhält, die betreffende Spar-Filiale bilde aufgrund ihres Standorts auf der gegenüberliegenden Strassenseite in rund 60 m Entfernung vom Gleiskopf des Bahnhofs Esslingen weder eine räumliche noch eine funktionale Einheit mit Letzterem, sodass sie nicht vom Geltungsbereich des Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 erfasst werde (E. 5. 2 Abs. 2 f.). Ob das Ergebnis anders ausfiele, wenn bei der unter Art. 26 Abs. 2 und 4 ArGV 2 anzustellenden Gesamtbetrachtung zumindest das Ladenkonzept derBeschwerdeführerin einheitsstiftend wirkte, indem es erkennbar auf das Verkehrs- und Publikumsaufkommen am Bahnhof Esslingen und die Bedürfnisse der Reisenden ausgerichtet wäre, braucht nicht beurteilt zu werden, erscheint die Frage doch – zumindest derzeit – rein hypothetischer Natur (E. 5.3). Die Voraussetzungen für einen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht sind nicht erfüllt (E. 5.4).Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 23.08.2017 VB.2017.00189
Zurich Verwaltungsgericht 23.08.2017 VB.2017.00189
Zurigo Verwaltungsgericht 23.08.2017 VB.2017.00189

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00189
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Geschäftsnummer:
VB.2017.00189
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 23.08.2017
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Sonntagsöffnung
[Die Beschwerdeführerin ersucht um Feststellung, dass sie in ihrem Spar-Supermarkt am Bahnhof Esslingen auch sonntags ohne Bewilligung Arbeitnehmende beschäftigen könne, sofern sie an diesen Tagen hinsichtlich Grösse der zugänglichen Verkaufsfläche sowie Warenangebot die Vorgaben einhalte, welche ein Reisebedürfnisbetrieb gemäss Art. 26 ArGV 2 erfüllen müsse.]
Gemäss Art. 26 Abs. 2 und 4 ArGV 2 darf in Kiosken und Betrieben für Reisende das für die Bedienung der Durchreisenden erforderliche Personal - in Abweichung vom gesetzlichen Grundsatz des Verbots der Sonntagsarbeit - ohne behördliche Bewilligung ganz oder teilweise am Sonntag beschäftigt werden (E. 3.1). Diese Sonderbestimmung bezweckt, die spezifischen Grundbedürfnisse von Reisenden an Orten zu bedienen, an denen auch ausserhalb des gesetzlichen Arbeitszeitrahmens eine entsprechende, durch die Reisetätigkeit begründete Nachfrage des Publikums besteht (E. 3.2). Dem Normzweck entsprechend hat sich der fragliche Betrieb daher als Ganzes, das heisst nicht nur in Bezug auf seine flächenmässige Ausgestaltung und sein Angebot, sondern auch bezüglich seines konkreten Standorts an den zu befriedigenden Bedürfnissen der am Bahnhof verkehrenden Reisenden zu orientieren (E. 5.2 Abs. 1).
Angesichts der nur mässigen verkehrstechnischen Bedeutung des Bahnhofs Esslingen rechtfertigt es sich vorliegend, an die Voraussetzungen nach Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 einen engen Massstab anzulegen; es ist daher nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz dafürhält, die betreffende Spar-Filiale bilde aufgrund ihres Standorts auf der gegenüberliegenden Strassenseite in rund 60 m Entfernung vom Gleiskopf des Bahnhofs Esslingen weder eine räumliche noch eine funktionale Einheit mit Letzterem, sodass sie nicht vom Geltungsbereich des Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 erfasst werde (E. 5. 2 Abs. 2 f.). Ob das Ergebnis anders ausfiele, wenn bei der unter Art. 26 Abs. 2 und 4 ArGV 2 anzustellenden Gesamtbetrachtung zumindest das Ladenkonzept der Beschwerdeführerin einheitsstiftend wirkte, indem es erkennbar auf das Verkehrs- und Publikumsaufkommen am Bahnhof Esslingen und die Bedürfnisse der Reisenden ausgerichtet wäre, braucht nicht beurteilt zu werden, erscheint die Frage doch – zumindest derzeit – rein hypothetischer Natur (E. 5.3). Die Voraussetzungen für einen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht sind nicht erfüllt (E. 5.4).
Abweisung.
Stichworte:
ARBEITSGESETZ
ARBEITSSCHUTZ
FESTSTELLUNGSBEGEHREN
FUNKTIONALER ZUSAMMENHANG
LADENGESCHÄFT
REISENDE
SONNTAGSARBEIT
VERKEHRSKNOTENPUNKT
Rechtsnormen:
- keine -
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2017.00189
Urteil
der 4. Kammer
vom
23. August 2017
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch,
Gerichtsschreiberin
Sonja Güntert.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Amt für Wirtschaft und Arbeit des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Sonntagsarbeit
,
hat sich ergeben:
I.
A betreibt seit Juli 2009 im Zentrum Esslingens in der Nähe
des Bahnhofs (Forchstrasse 4) ein Detailhandelsgeschäft als
Spar-Supermarkt­filiale, deren Verkaufsfläche über 400 m
2
beträgt (vgl. www.rehalp-verwaltung.ch > Liegenschaften > Dorfladen
und Einstellhalle, 8133 Esslingen [zuletzt abgerufen am 8. August
2017], wo gar von einer Verkaufsfläche von 723 m
2
die Rede ist).
Ab 1. März 2016 war die Filiale auch sonntags geöffnet.
Mit Verfügung vom 21. April 2016 stellte das Amt für
Wirtschaft und Arbeit des Kantons Zürich (AWA) fest, "dass die
Voraussetzungen für eine durchgehende Öffnung des Spar Supermarktes an der
Forchstrasse 4 in 8133 Esslingen an Sonntagen weder im Hinblick auf
die arbeitsrechtlichen Bestimmungen noch auf die Regelungen zur Ladenöffnung
vorliegen" und "der Laden an öffentlichen Ruhetagen, erstmals am
Sonntag, 1. Mai 2016, geschlossen zu halten ist und keine Arbeitnehmenden
beschäftigt werden dürfen".
II.
Dagegen liess A an die Volkswirtschaftsdirektion des
Kantons Zürich rekurrieren, welche die angefochtene Feststellungsverfügung in
teilweiser Gutheissung des Rechtsmittels mit Verfügung vom 9. Februar 2017
insofern ab­änderte, als neu festgestellt wurde, "dass die Voraussetzungen
für eine Beschäftigung von Arbeitnehmenden an Sonntagen im Spar Supermarkt an
der Forchstrasse 4 in 8133 Ess­lingen in arbeitsrechtlicher Hinsicht
nicht erfüllt" seien und der Supermarkt "deshalb am Sonntag keine
Arbeitnehmenden beschäftigen" dürfe; im Übrigen wurde auf den Rekurs nicht
eingetreten. Die Kosten des Rekursverfahrens wurden A auferlegt und keine Parteientschädigungen
zugesprochen.
III.
Am 15. März 2017 liess A Beschwerde beim
Verwaltungsgericht erheben und Folgendes beantragen:
" 1.    Es sei die angefochtene Verfügung aufzuheben,
soweit damit der Rekurs der Beschwerdeführerin vom 13. Mai 2016 abgewiesen
worden ist und soweit damit
-    das Vorliegen eines Terminal des öffentlichen Verkehrs
im Sinne der Wegleitung 226 des SECO [Staatssekretariat für Wirtschaft] zu
Art. 26 ArGV 2 [Verordnung 2 vom 10. Mai 2000 zum Arbeitsgesetz,
SR 822.112] und § 2 VRLG [Verordnung vom 26. November 2003 zum
Ruhetags- und Ladenöffnungsgesetz, LS 822.41] verneint wird;
-    eine sonntägliche Bewilligung für einen der Wegleitung
226 des SECO zu Art. 26 ArGV 2 entsprechenden Betrieb für Reisende
bzw. eine Beschäftigung entsprechender Arbeitnehmender als nicht möglich
bezeichnet wird;
und es
sei festzustellen, dass – die Bewilligung der Gemeinde Esslingen zur Öffnung
des streitbetroffenen Ladenlokals an Sonntagen vorausgesetzt – eine Bewilligung
nach Art. 26 ArGV 2 zur Beschäftigung von Arbeitnehmenden an
Sonntagen möglich ist, wenn die Grösse der zugänglichen Verkaufsfläche sowie
das Warenangebot auf diesen Flächen am Sonntag den Vorgaben gemäss Wegleitung
226 des SECO zu Art. 26 ArGV 2 entsprechen.
2.    Es sei ein Augenschein durchzuführen.
3.    Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen für das
Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zu Lasten der Vorinstanz."
Die Volkswirtschaftsdirektion verzichtete am
27./28. März 2017 auf eine Vernehmlassung. Das AWA schloss mit
Beschwerdeantwort vom 18. April 2017 auf Abweisung der Beschwerde, soweit
darauf einzutreten sei.
Am 17. Mai 2017 liess A in teilweiser Abänderung ihrer
ursprünglichen Beschwerdebegehren beantragen, der Rekursentscheid sei insofern
aufzuheben, als damit "eine bewilligungsbefreite Beschäftigung von
Arbeitnehmenden an Sonntagen für einen […] Betrieb für Reisende als nicht
möglich bezeichnet wird", und "es sei festzustellen, dass an
Sonntagen […] eine bewilligungsbefreite Beschäftigung von Arbeitnehmenden nach
Art. 26 ArGV 2 i.V.m. Art. 4 Abs. 2 ArGV 2 möglich
ist, wenn die Grösse der zugänglichen Verkaufsfläche sowie das Warenangebot auf
diesen Flächen am Sonntag den Vorgaben gemäss Wegleitung 226 des SECO zu
Art. 26 ArGV 2 entsprechen". Mit weiteren Stellungnahmen des AWA
vom 26. Mai und 21./22. Juni 2017 sowie von A vom 9. Juni 2017
wurde an den jeweiligen Anträgen festgehalten.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Gemäss § 70 in Verbindung mit
§ 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG, LS 175.2) prüft das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit von
Amts wegen. Diese ist unter anderem betreffend erstinstanzliche
Rekursentscheide einer Direktion auf dem vorliegenden Gebiet des
Arbeitsschutzrechts gegeben (§§ 41–44 in Verbindung mit §§ 19
Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a sowie 19b Abs. 2
lit. b Ziff. 1 VRG; ferner § 38 Abs. 4 des Gesetzes über
die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom
6. Juni 2005 [LS 172.1] und § 58 Abs. 1 sowie § 66
Abs. 1 lit. b in Verbindung mit Anhang 1 lit. D Ziff. 11
und Anhang 3 Ziff. 4.1 der Verordnung über die Organisation des
Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 18. Juli 2007
[LS 172.11]).
Da auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Die
Beschwerdeschrift muss einen Antrag und dessen Begründung enthalten (§ 54
Abs. 1 VRG). Unter Vorbehalt einer Nachbesserung gemäss § 56 VRG ist
eine nachträgliche Erweiterung (Plus) oder Änderung (Aliud) des
Streitgegenstands nach Ablauf der Beschwerdefrist nicht mehr zulässig. Auch in
einem späteren Verfahrensabschnitt zulässig ist dagegen eine Einengung bzw.
Reduktion der gestellten Anträge auf ein Minus, ebenso deren Präzisierung (vgl.
Alain Griffel
in: derselbe [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich
etc. 2014 [Kommentar VRG], § 23 N. 4 und 16)
. Vor diesem
Hintergrund erweisen sich die beiden von der Beschwerdeführerin vorgenommenen
Anpassungen bzw. Präzisierungen ihres ursprünglich mit Rekurs vom 13. Mai
2016 gestellten Feststellungsbegehrens im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen
Verfahrens als zulässig.
2.
Da – wie sich sogleich zeigt –
der Sachverhalt für die sich hier stellenden Rechtsfragen genügend erstellt
ist, kann auf den anbegehrten Augenschein verzichtet werden (vgl. Kaspar Plüss,
Kommentar VRG, § 7 N. 79).
3.
3.1
Nach
Art. 18 Abs. 1 des Arbeitsgesetzes
vom
13. März 1964 (ArG, SR 822.11) ist die Beschäftigung von
Arbeitnehmenden in der Zeit zwischen Samstag, 23.00 Uhr, und Sonntag,
23.00 Uhr, untersagt;
Ausnahmen
vom Verbot der Sonntagsarbeit sind möglich, bedürfen jedoch grundsätzlich der
Bewilligung (Art. 19 Abs. 1 ArG). So wird etwa dauernde oder
regelmässig wiederkehrende Sonntagsarbeit im Einzelfall bewilligt, wenn sie aus
technischen oder wirtschaftlichen Gründen unentbehrlich ist (Art. 19 Abs. 2
und 4 ArG). Bestimmte Gruppen von Betrieben oder Arbeitnehmenden können zudem
auf dem Verordnungsweg pauschal vom Sonntagsarbeitsverbot bzw. der
entsprechenden Bewilligungspflicht ausgenommen und Sonderbestimmungen
unterstellt werden, soweit dies mit Rücksicht auf die besonderen Verhältnisse
notwendig erscheint (Art. 27 Abs. 1 ArG).
Von dieser Möglichkeit hat der Bundesrat unter anderem für
"Kioske und Betriebe für Reisende" in Art. 26 ArGV 2
Gebrauch gemacht. Danach darf in solchen Geschäften das für die Bedienung der
Durchreisenden erforderliche Personal ohne behördliche Bewilligung ganz oder
teilweise am Sonntag beschäftigt werden (Art. 26 Abs. 2 in Verbindung
mit Art. 4 Abs. 2 ArGV 2). Als Kioske haben dabei kleinere
Verkaufsstände oder Verkaufsstellen zu gelten, die der Kundschaft überwiegend
Presseerzeugnisse, Süssigkeiten, Tabak- und Souvenirwaren sowie kleine
Verpflegungsartikel zum Verzehr an Ort und Stelle oder für unterwegs anbieten
(Art. 26 Abs. 3 ArGV 2). Betriebe für Reisende sind demgegenüber
Verkaufsstellen und Dienstleistungsbetriebe an Bahnhöfen, Flughäfen, an anderen
Terminals des öffentlichen Verkehrs und in Grenzorten, die ein Waren- und
Dienstleistungsangebot führen, das in erster Linie auf die Bedürfnisse der
Reisenden ausgerichtet ist (sogenannte Reisebedürfnisbetriebe, Art. 26
Abs. 4 ArGV 2).
3.2
Die
Sonderbestimmung in Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 bezweckt, die
spezifischen Grundbedürfnisse von Reisenden an Orten zu bedienen, an denen auch
ausserhalb des gesetzlichen Arbeitszeitrahmens eine entsprechende, durch die
Reisetätigkeit begründete Nachfrage des Publikums besteht (vgl.
Roland Müller/Christian Maduz, ArG, 8. A., Zürich
2017, Art. 27 N. 1 und 10;
Botschaft über die Änderung des
Arbeitsgesetzes vom 2. Februar 1994, BBl 1994 II 157 ff., 193). Vorausgesetzt
ist daher zweierlei:
Zum einen bedarf es in sachlicher bzw. örtlicher Hinsicht
eines Zusammenhangs zwischen dem Standort des betreffenden Betriebs und einer
Anlage des öffentlichen Verkehrs bzw. einem Grenzort mit (auch sonntags
auftretenden) hohen Besucher- bzw. Nutzerfrequenzen. Entsprechend werden von
den vom Verordnunggeber neben den klassischen Transiträumen Bahnhof sowie
Flughafen genannten "anderen Terminals des öffentlichen Verkehrs"
gemäss Wegleitung des Staatssekretariats für Wirtschaft zur Verordnung 2
zum Arbeitsgesetz auch lediglich grosse Anfangs- und Endstationen mit starkem
Publikumsaufkommen sowie eigentliche Knotenpunkte des öffentlichen Verkehrs
erfasst, sofern diese – wie dies etwa bei reinen Bus- und/oder Tramstationen
der Fall ist – nicht durch die anderen beiden Begriffe abgedeckt sind
(Wegleitung, Art. 26 ArGV 2 [abrufbar unter www.seco.admin.ch > Arbeit
> Arbeitsbedingungen > Arbeitsgesetz und Verordnungen> Wegleitungen
zum Arbeitsgesetz und seinen Verordnungen, Version April 2014], auch zum
Folgenden; vgl. zur Massgeblichkeit der Wegleitung BGr, 16. Januar 2007,
2A.211/2006, E. 3.2). Erforderlich ist mit anderen Worten, dass die
Verkehrsfunktion am betrachteten Standort als solche Passantenströme generiert,
die sich aus Personen zusammensetzen, welche in den Mobilitätsprozess
integriert und nicht etwa primär des Einkaufs wegen dort sind.
Zum anderen hat das fragliche Geschäft in betrieblicher
Hinsicht ein Waren- und Dienstleistungsangebot zu führen, das in erster Linie
auf die spezifischen Bedürfnisse der (Durch-)Reisenden ausgerichtet ist und im
Wesentlichen von einer entsprechenden Kundschaft in Anspruch genommen wird
(BGr, 22. März 2002, 2A.255/2001, E. 4.1 mit Hinweisen, ebenfalls zum
Nachstehenden). Laut der Wegleitung des Staatssekretariats für Wirtschaft hat
das Warenangebot mithin "einem Grundbedarf der Reisenden (Verpflegung,
Hygiene, Presseerzeugnisse, Reisebedarf für unterwegs und ähnlichem mehr)"
zu entsprechen und darf es kein Vollsortiment umfassen. Die Waren sind in
handlichen Volumen oder Quanten zu verkaufen, welche von einer Person getragen
werden können, und der Kaufvorgang muss einfach und sofort ("en
passant") erfolgen können.
4.
Vorliegend ist unbestritten, dass das Warensortiment des streitgegenständlichen
Spar-Supermarkts der Beschwerdeführerin (Vollsortiment) nicht nur den Rahmen
von Art. 26 Abs. 3 ArGV 2 für Kioske sprengt, sondern in
betrieblicher Hinsicht deutlich auch jenen von Art. 26 Abs. 4
ArGV 2. Die Beschwerdeführerin macht indes geltend, entgegen dem
Beschwerdegegner und der Vor­instanz erfülle das Detailhandelsgeschäft
zumindest die örtlichen bzw. sachlichen Voraussetzungen des Art. 26
Abs. 4 ArGV 2, was festzustellen sei, damit das Ladenlokal so eingerichtet
bzw. umgebaut werden könne, dass die Voraussetzungen der genannten
Verordnungsbestimmung sonntags künftig auch in betrieblicher Hinsicht gegeben
seien.
Im Hinblick auf die zu treffenden Dispositionen kommt der
Beschwerdeführerin grundsätzlich ein aktuelles Interesse an der sofortigen
Klärung dieser (Rechts-)Frage zu, weshalb die Vorinstanz auf das diesbezügliche
Feststellungsbegehren der Beschwerdeführerin zu Recht eingetreten ist (v
gl. Regina Kiener/Bernhard Rütsche/Mathias Kuhn,
Öffentliches Verfahrensrecht, 2. A. Zürich/St. Gallen 2015,
Rz. 390 ff.; Michael Merker, Rechtsmittel, Klage und
Normenkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege [VRPG] vom 9. Juli 1968, Zürich 1998, § 38
Rz. 24 ff.).
5.
5.1
Beim
Bahnhof Esslingen handelt es sich um einen Kopfbahnhof mit drei Gleisen. Zwischen
dem nordöstlichen Gleis und den beiden südwestlichen Gleisen verläuft ein
Perron. Am Gleiskopf befinden sich ein kleines Betriebsgebäude, eine Toilettenanlage
sowie ein Mobility-Stellplatz. Die ganze Anlage ist überdacht. Westlich,
östlich sowie am Gleiskopf grenzt das Bahnhofareal an die Forchstrasse. In
östlicher Richtung befinden sich auf der anderen Strassenseite neben einer
überdachten Bushaltestelle die ehemalige Poststelle Esslingen sowie ein
Taxiabstellplatz (vgl. zum Ganzen www.maps.zh.ch). Im Bahnhof verkehren eine
meterspurige S-Bahnlinie in Richtung Bahnhof Stadelhofen (S 18,
"Forchbahn") sowie eine Buslinie in Richtung Oetwil am See bzw. Uster
(Linie 842). Gemäss einer von den SBB im Auftrag des Zürcher
Verkehrsverbunds im Fahrplanjahr 2012 durchgeführten statistischen Auswertung
der durchschnittlichen Anzahl Ein- und Aussteiger an den insgesamt 164 S-Bahnhöfen
im Kanton Zürich wies der Bahnhof Esslingen an Werktagen pro Tag
durchschnittlich 1'519 Fahrgäste (760 einsteigende und 759 aussteigende)
auf (Antwort des Regierungsrats vom 11. Dezember 2013 auf das Postulat
KR-Nr. 300/2013 [abrufbar unter www.kantonsrat.zh.ch >
Geschäfte > Übersicht Geschäfte > KR-Nr./Vorlagen-Nr.],
S. 2 ff., auch zum Folgenden)
. Nachdem die Zahl der gesamthaft
mit der Forchbahn beförderten Fahrgäste seither bis zum Ende des Fahrplanjahrs
2016 lediglich um durchschnittlich knapp 1'250 Personen pro Tag
angestiegen ist (Forchbahn AG, 104. Geschäftsbericht 2016, S. 15,
abrufbar unter www.forchbahn.ch > Unternehmen > Geschäftsbericht
[zuletzt abgerufen am 7. August 2017]), ist nicht davon auszugehen, dass
sich die Fahrgastzahlen des Bahnhofs Esslingen als – gemessen an den
Passagierfrequenzen – siebtgrösster Haltestelle der Forchbahn ausserhalb des
Stadtgebiets gegenwärtig massgeblich über den Durchschnittswert von 1'700 Personen
pro Werktag hinausbewegen. An Sonntagen dürfte die Anzahl Fahrgäste zudem deutlich
geringer sein, zumal sowohl die Forchbahn als auch die Busse der Linie 842
dann am Bahnhof Esslingen jeweils nur im Halbstundentakt verkehren (vgl. www.zvv.ch
> Fahrplan > Haltestellenfahrpläne > Esslingen, Bahnhof;
www.forchbahn.ch > Fahrplan > Interaktiver Streckenplan).
Der zur Beurteilung stehende Spar-Supermarkt der
Beschwerdeführerin befindet sich in rund 60 m Fussdistanz vom Gleiskopf
des Bahnhofs Esslingen. Von dort her erreichen die Reisenden den Laden, indem
sie zunächst die Forchstrasse in südöstlicher Richtung und anschliessend einen
grosszügigen Park- bzw. Wendeplatz – gemäss überarbeitetem Gestaltungsplan Teil
des Bahnhofplatzes – überqueren (vgl. Gemeinde Egg, Gesamtrevision öffentlicher
Gestaltungsplan "Esslinger Dreieck", Erläuterungsbericht,
Bearbeitungsstand 21. Dezember 2012, abrufbar unter www.egg.ch
> Verwaltung > Abteilungen > Bau & Planung). Den
Angaben der Gemeinde Egg zufolge dient der betreffende Platz gleichzeitig als
provisorische Haltestelle für Bahnersatzbusse. Unter dem Platz und dem Gebäude,
in dem der Supermarkt untergebracht ist, befindet sich sodann eine
Unterniveaugarage mit rund 200 Parkplätzen, wovon – den Angaben der
Beschwerdeführerin zufolge – 75 als sogenannte Park-and-Ride-Parkplätze genutzt
werden können (vgl. www.rehalp-verwaltung.ch > Liegenschaften
> Dorfladen und Einstellhalle, 8133 Esslingen [zuletzt abgerufen am
8. August 2017]; ferner Regionalplanung Zürich und Umgebung, Park and Ride
Pfannenstiel, Erhebungsjahr 2001, abrufbar unter www.rzu.ch > Tätigkeit
> Publikationen [zuletzt abgerufen am 7. August 2017]).
5.2
Ein Betrieb
für Bahnreisende im Sinn von Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 muss sich nicht
unmittelbar im Bahnhofgebäude bzw. auf dem Bahnhofgelände selbst befinden.
Entscheidend ist der funktionale Bezug des Geschäfts zum Bahnhof als dem Ort
des An- oder Abreisens bzw. des Umsteigens der Reisenden. Der Betrieb hat sich
dem Normzweck entsprechend als Ganzes, das heisst nicht nur in Bezug auf seine flächenmässige
Ausgestaltung und sein Angebot (vgl. BGr, 22. März 2002, 2A.256/2001,
E. 7), sondern auch bezüglich seines konkreten Standorts an den zu
befriedigenden Bedürfnissen der am Bahnhof verkehrenden Reisenden zu orientieren.
Dieses Erfordernis ist erfüllt, wenn die Verkaufsstellen in der Nähe der
Bahnsteige, der Gleise oder an den Hauptverkehrswegen im Bahnhof zu oder von
den Gleisen liegen (vgl. zum Ganzen auch BGr, 22. März 2002, 2A.256/2001,
E. 6.1). Welche Entfernung im Einzelfall noch als ausreichend zu
qualifizieren ist, bestimmt sich dabei im Wesentlichen nach der
frequenzbringenden Verkehrsfunktion des Bahnhofs bzw. dessen Wertigkeit als
Verkehrsknotenpunkt. So ist bei Betriebsstandorten an (Zentrums-)Bahnhöfen mit
erheblichem Reiseverkehr und hoher Umsteigekadenz eine grosszügigere
Betrachtung angezeigt als bei solchen an schwach frequentierten Regionalbahnhöfen,
in denen die Reisenden sich mangels Umsteige- bzw. Anschlussmöglichkeiten
regelmässig kaum je länger aufhalten und es bereits innerhalb des Bahnhofareals
keine weite Strecken zurückzulegen gilt.
Der Bahnhof Esslingen ist
(zumindest bei heutiger Betrachtung) verkehrstechnisch nur von mässiger
Bedeutung. Entgegen der Beschwerdeführerin treffen jedenfalls die gängigen
Merkmale eines eigentlichen Verkehrsknotenpunkts wie Bündelung, Lenkung und
Verteilung von Verkehrs- und Besucherströmen auf ihn – wenn überhaupt – nur
insofern zu, als er die Endstation einer übergeordneten Linie (S-Bahn) mit
einer davon ausgehenden untergeordneten (Bus-)Linie darstellt. Gerade an
Sonntagen, wo mit der Forchbahn kaum Berufspendler unterwegs sind, dürfte am
Bahnhof Esslingen nur eine äusserst geringe durch die Reisetätigkeit der den
Bahnhof Nutzenden begründete Nachfrage nach Detailhandelsprodukten bestehen. Insofern
ist davon auszugehen, dass an diesen Tagen nicht die Reisenden, sondern die
rein konsumorientiert individuell Verkehrenden das Hauptkundensegment des streitgegenständlichen
Spar-Supermarkts der Beschwerdeführerin – dem eigentlichen "Dorfladen"
Esslingens – ausmachten. Dies gilt umso eher, als die am Bahnhof Esslingen
verkehrende Buslinie auf die Ankunft bzw. Abfahrt der Forchbahn ausgerichtet
ist, sodass den Durchreisenden am Sonntag jeweils lediglich zwei bis fünf
Minuten zum Umsteigen zur Verfügung stehen (vgl. www.zvv.ch > Fahrplan
> Haltestellenfahrpläne > Esslingen, Bahnhof). Aufgrund seiner
Gestaltung (kein eigentliches Bahnhofgebäude bzw. geschlossenes Wartehäuschen,
keine Geschäfte) verfügt der Bahnhof Esslingen denn auch über eine niedrige
Aufenthaltsqualität. Nach dem oben Dargelegten rechtfertigt es sich somit
vorliegend, an die Voraussetzungen nach Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 einen
strengen Massstab anzulegen.
Bei dieser Ausgangslage ist
nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz dafürhält, die betreffende
Spar-Filiale bilde angesichts ihres Standorts auf der gegenüberliegenden
Strassenseite in rund 60 m Entfernung vom Gleiskopf des Bahnhofs Esslingen
weder eine räumliche noch eine funktionale Einheit mit Letzterem, sodass sie
nicht vom Geltungsbereich des Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 erfasst
werde.
5.3
Ob das
Ergebnis anders ausfiele, wenn bei der unter Art. 27 Abs. 1 ArG bzw.
Art. 26 Abs. 2 und 4 ArGV 2 anzustellenden Gesamtbetrachtung zumindest
das Ladenkonzept der Beschwerdeführerin einheitsstiftend wirkte, indem es
erkennbar auf das Verkehrs- und Publikumsaufkommen am Bahnhof Esslingen und die
Bedürfnisse der Reisenden ausgerichtet wäre (vgl. die Konzepte der Kleinläden
Spar-Express, Denner-Express, Avec, Migrolino, Coop Pronto), braucht nicht
beurteilt zu werden, erscheint die Frage doch – zumindest derzeit – rein
hypothetischer Natur. Zwar macht die Beschwerdeführerin geltend, künftig am
Standort Esslingen an Sonntagen ausschliesslich ein Sortiment für Reisende
anbieten zu wollen; ein schlüssiges, den individuellen Verhältnissen
angepasstes Ladenkonzept legt sie jedoch nicht vor. Sie vertritt stattdessen
die Auffassung, in dem bisher am fraglichen Standort betriebenen Spar-Supermarkt
mit Lebensmittelvollsortiment lasse sich nach einem geringfügigen Umbau am
Sonntag ohne Probleme auf einer entsprechend reduzierten Fläche ein Sortiment
anbieten, welches den betrieblichen Anforderungen des Art. 26 Abs. 4
ArGV 2 genüge. Wie sie dies bei einem Geschäft bewerkstelligen will,
dessen Verkaufsfläche – den An­gaben auf der Webseite ihrer Vermieterin zufolge
– seit einem Umbau im Jahr 2015 über 700 m
2
umfasst, ist nicht
dargetan (vgl. www.rehalp-verwaltung.ch > Liegenschaften > Dorfladen
und Einstellhalle, 8133 Esslingen [zuletzt abgerufen am 8. August
2017]).
Anders als etwa bei einem Landi-Genossenschaftsladen, bei dem
mit Blick auf das angebotene Vollsortiment und dessen Anordnung im Geschäft die
Abtrennung eines verkleinerten Shops an Sonntagen betrieblich ohne grössere
Probleme möglich ist (vgl. BGr, 16. Januar 2007, 2A.211/2006), wäre
die allwöchentliche Umgestaltung des streitgegenständlichen Supermarkts in einen
reinen Reisebedürfnisbetrieb nach Art. 26 Abs. 4 ArGV 2
jedenfalls mit einem erheblichen Aufwand sowohl auf Seiten der
Beschwerdeführerin als auch des Beschwerdegegners (Kontrollaufwand) verbunden
(vgl. zu den konkreten Anforderungen an einen Reisebedürfnisbetrieb die
Checkliste des Seco für Nacht- und Sonntagsarbeit in Betrieben für Reisende vom
März 2014, abrufbar unter www.seco.admin.ch > Publikationen & Dienstleistungen
> Publikationen > Arbeit > Arbeitsbedingungen > Merkblätter
und Checklisten). Insofern birgt das Vorhaben der Beschwerdeführerin ein
beträchtliches Umgehungsrisiko in sich, welches sich nicht mit dem nach den
geltenden Bestimmungen des Arbeitsgesetzes für kleine Bahnhöfe auch weiterhin massgeblichen
strikten Verbot des reinen Einkaufstourismus an Sonntagen in Einklang bringen
liesse (vgl. anders für Zentren des öffentlichen Verkehrs Art. 27
Abs. 1
ter
ArG, zu denen der Bahnhof Esslingen unstreitig nicht gezählt
werden kann).
5.4
Soweit die
Beschwerdeführerin sodann eine Gleichbehandlung im Unrecht verlangt, fehlt es
bereits an der Voraussetzung einer regelmässigen gesetzwidrigen Praxis des Beschwerdegegners
(vgl. hierzu BGE 123 II 248 E. 3c). Die von der Beschwerdeführerin in
diesem Zusammenhang angeführten "Vergleichsbetriebe", bei denen der
Beschwerdegegner eine Sonntagsbeschäftigung von Arbeitnehmenden dulde, lassen
sich nicht mit demjenigen der Beschwerdeführerin vergleichen. So befinden sich
nur 3 der insgesamt 18 aufgeführten Betriebsstandorte in der Nähe eines aus
verkehrstechnischer Sicht mit dem Bahnhof Esslingen vergleichbaren Bahnhofs
(Anbindung an nicht mehr als eine S-Bahn- sowie eine Buslinie); davon grenzen
wiederum zwei unmittelbar an den Bahnhof bzw. das eigentliche Bahnhofgebäude
(vgl. auch www.zvv.ch > Fahrplan > Haltestellenfahrpläne, ebenso
zum Folgenden). Von zwei Ausnahmen am Bahnhof Bubikon (je 3 S-Bahn- sowie
Buslinien) sowie am Bahnhof Dübendorf (3 S-Bahnlinien und 4 Buslinien)
abgesehen, handelt es sich zudem bei sämtlichen Betrieben um speziell auf die
Bedürfnisse von Reisenden ausgerichtete Kleinläden (Avec, Migrolino und Spar
Express) bzw. kleine Familienbetriebe.
Selbst wenn der Beschwerdegegner aber das Arbeitsgesetz in
einzelnen Vergleichsfällen nicht gesetzeskonform vollziehen sollte – was nicht
belegt ist –, so ist in keiner Weise ersichtlich, dass er in Zukunft an einer
gesetzwidrigen Praxis festzuhalten beabsichtigte. Die Voraussetzungen für einen
Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht sind somit nicht erfüllt.
6.
6.1
Die
Beschwerdeführerin wendet schliesslich ein, die teilweise Gutheissung ihres
Rekurses hätte sich auf den vorinstanzlichen Kosten- und
Entschädigungsentscheid auswirken müssen.
6.2
Gemäss
§ 13 Abs. 1 VRG können die Verwaltungsbehörden für ihre
Amtshandlungen Gebühren und Kosten auferlegen. Mehrere am Verfahren Beteiligte
tragen die Kosten dabei in der Regel ihrem Unterliegen entsprechend (§ 13
Abs. 2 Satz 1 VRG). Dieses sogenannte Unterliegerprinzip findet
grundsätzlich auch bei der Auferlegung einer Parteientschädigung nach § 17
Abs. 2 VRG Berücksichtigung. So ist die Entschädigung anteilsmässig (im
Umfang des Obsiegens) zuzusprechen bzw. (im Umfang des Unterliegens) zu
reduzieren; obsiegt eine Partei weniger als zur Hälfte, wird ihr keine
Parteientschädigung zugesprochen (Plüss, § 17 N. 19 ff.). Das
Obsiegen wird grundsätzlich daran gemessen, mit welchen Anträgen die
Verfahrensbeteiligten durchdringen (Plüss, § 13 N. 50 f.).
Die teilweise Aufhebung bzw. Abänderung der Ausgangsverfügung
ist einzig darauf zurückzuführen, dass der Beschwerdegegner darin in Überschreitung
seiner Entscheidkompetenz nicht nur die Feststellung getroffen hat, bei dem
streitgegenständlichen Detailhandelsgeschäft seien die arbeitsrechtlichen
Voraussetzungen für einen Sonntagsbetrieb nicht erfüllt, sondern gleichzeitig
auch die Zulässigkeit der Öffnung des Ladens an Sonntagen gestützt auf das
(kantonale) Ruhetags- und Ladenöffnungsgesetz vom 26. Juni 2000 (LS 822.4)
verneint hat. Dies wurde im vorinstanzlichen Verfahren seitens der
Beschwerdeführerin weder explizit beanstandet noch die Aufhebung der
Ausgangsverfügung in diesem Punkt beantragt. Der Rekurs der Beschwerdeführerin
zielte vielmehr ausschliesslich auf die gerichtliche Feststellung ab, dass der
streitgegenständliche Supermarkt die örtlichen Voraussetzungen des Art. 26
Abs. 4 ArGV 2 erfülle und – die Umsetzung der massgeblichen
betrieblichen Vorgaben vorausgesetzt – aus arbeitsrechtlicher Sicht als Betrieb
für Reisende auch sonntags (bewilligungsfrei) unterhalten werden dürfe. Diesem Ziel
brachte sie der Rekursentscheid nicht näher (so auch in der Beschwerde:
"[…] zumal eine solche Bewilligung ohne die kantonale Bewilligung zur
Beschäftigung von Arbeitnehmenden nutzlos wäre"), weshalb dieser auch im
Kosten- und Entschädigungspunkt nicht zu beanstanden ist.
7.
7.1
Nach dem
Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
7.2
Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und ist dieser
keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung
mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 8'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    260.--     Zustellkosten,
Fr. 8'260.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen
30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an…