zh_verwaltungsgericht · VB.2006.00133 · 2006-11-16 · de

Nutzungsplanung | Nutzungsplanung: Festsetzung einer kommunalen Erholungszone für die Realisierung des Golfplatzes Bonstetten/Wettswil a.A. Die nachträglich eingereichte Beschwerdeergänzung zur Problematik der Wahrung der Fruchtfolgeflächen kann aus prozessualer Sicht grundsätzlich berücksichtigt werden; allerdings sind die darin aufgeworfenen Fragen betreffend die Bodenfruchtbarkeit des fraglichen Landes abschliessend erst im Gestaltungsplanverfahren zu prüfen (E. 2.1). Es ist kein Augenschein anzuordnen (E. 2.1). Kognitionsfragen (E. 2.3). Die Erholungszone ist die zutreffende planerische Grundlage für einen Golfplatz (E. 3.1). Begriff der "Durchstossung" (E. 3.2). Im Rahmen der kantonalen Richtplanung können im Landschaftsplan Flächen ausgeschieden werden, die der Erholung dienen. Dieser Zweck umfasst auch Golfplätze (E. 3.3.1). Es bedarf jedoch keiner expliziten Verankerung einzelner Golfplätze im kantonalen Richtplan (E. 3.3.2). Die während des Rechtsmittelverfahrens vorgenommene Änderung des regionalen Richtplans ist zu berücksichtigen (vgl. auch ersten Rechtsgang, VB.2002.00249; E. 3.4). Die auf einen Zeithorizont von 15 Jahren ausgerichtete Nutzungsplanung darf nur bei erheblicher Veränderung der Sachumstände revidiert werden, insbesondere wenn Planung und Wirklichkeit sich in unvorgesehener Weise auseinander entwickelt haben (E. 3.5 a.A.). Die konkreten zeitlichen Verhältnisse lassen eine Revision zu (E. 3.5.1-2). Die örtlichen Verhältnisse deuten nicht auf eine verpönte isolierte Sondernutzung durch die (Golf-)Erholungszone hin (E. 3.6.1). Die Zustimmung der Stimmberechtigten in den beiden Gemeinden zur Festsetzung der Erholungszone widerspiegelt ein entsprechendes Bedürfnis nach einem Golfplatz (E. 3.6.2). Der Golfplatz fügt sich in die agrarisch geprägte Kulturlandschaft ein. Eine detaillierte ästhetische Würdigung ist im Rahmen des anschliessenden Gestaltungsplanverfahrens vorzunehmen (E. 3.6.3). Der Verlust an Landwirtschaftsland stellt nur ein zurückhaltend zuwürdigendes subjektives Interesse dar (E. 3.6.4).Rechtsgrundlagen zu den Fruchtfolgeflächen (E. 4.1). In diesem Verfahren ist nur zu prüfen, ob die bundesrechtlich geforderte Erhaltung der Fruchtfolgeflächen die Erstellung des Golfplatzes von vornherein ausschliesst. Die genauen Verhältnisse sind erst im anschliessenden Gestaltungsplanverfahren mit Umweltverträglichkeitsprüfung abzuklären (E. 4.2.1, 4.4). Das zu wahrende Mindestmass an Fruchtfolgeflächen ist eingehalten. (E. 4.2.2, 4.3-4). Die (spätere) Rekultivierung des Gebiets für den Golfplatz ist möglich (E. 4.5).Der Umstand, dass drei Parzellen, die ursprünglich für den Golfplatz vorgesehen war, mangels Zustimmung des Grundeigentümers weiterhin landwirtschaftlich genutzt werden, führt nicht zu einer rechtsverletzenden Gebietsabgrenzung zwischen Golf- und Landwirtschaftsnutzung (E. 5). Die im Rahmen der hier streitigen Nutzungsplanung festgesetzte Kompetenzdelegation, wonach für die Festsetzung des Gestaltungsplans nicht die Gemeindeversammlung sondern der Gemeinderat zuständig ist, ist zweifelhaft, jedenfalls aber nicht nichtig (E. 6).Abweisung (E. 8).

Zürich Verwaltungsgericht 06..2.16.1 VB.2006.00133
Zurich Verwaltungsgericht 06..2.16.1 VB.2006.00133
Zurigo Verwaltungsgericht 06..2.16.1 VB.2006.00133

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2006.00133
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Geschäftsnummer:
VB.2006.00133
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 16.11.2006
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen diesen Entscheid am 02.04.2008 gutgeheissen und den Entscheid des Verwaltungsgerichts aufgehoben.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Nutzungsplanung
Nutzungsplanung: Festsetzung einer kommunalen Erholungszone für die Realisierung des
Golfplatzes Bonstetten/Wettswil a.A.
Die nachträglich eingereichte Beschwerdeergänzung zur Problematik der Wahrung der Fruchtfolgeflächen kann aus prozessualer Sicht grundsätzlich berücksichtigt werden; allerdings sind die darin aufgeworfenen Fragen betreffend die Bodenfruchtbarkeit des fraglichen Landes abschliessend erst im Gestaltungsplanverfahren zu prüfen (E. 2.1). Es ist kein Augenschein anzuordnen (E. 2.1). Kognitionsfragen (E. 2.3).
Die Erholungszone ist die zutreffende planerische Grundlage für einen Golfplatz (E. 3.1). Begriff der "Durchstossung" (E. 3.2). Im Rahmen der kantonalen Richtplanung können im Landschaftsplan Flächen ausgeschieden werden, die der Erholung dienen. Dieser Zweck umfasst auch Golfplätze (E. 3.3.1). Es bedarf jedoch keiner expliziten Verankerung einzelner Golfplätze im kantonalen Richtplan (E. 3.3.2). Die während des Rechtsmittelverfahrens vorgenommene Änderung des regionalen Richtplans ist zu berücksichtigen (vgl. auch ersten Rechtsgang, VB.2002.00249; E. 3.4). Die auf einen Zeithorizont von 15 Jahren ausgerichtete Nutzungsplanung darf nur bei erheblicher Veränderung der Sachumstände revidiert werden, insbesondere wenn Planung und Wirklichkeit sich in unvorgesehener Weise auseinander entwickelt haben (E. 3.5 a.A.). Die konkreten zeitlichen Verhältnisse lassen eine Revision zu (E. 3.5.1-2). Die örtlichen Verhältnisse deuten nicht auf eine verpönte isolierte Sondernutzung durch die (Golf-)Erholungszone hin (E. 3.6.1). Die Zustimmung der Stimmberechtigten in den beiden Gemeinden zur Festsetzung der Erholungszone widerspiegelt ein entsprechendes Bedürfnis nach einem Golfplatz (E. 3.6.2). Der Golfplatz fügt sich in die agrarisch geprägte Kulturlandschaft ein. Eine detaillierte ästhetische Würdigung ist im Rahmen des anschliessenden Gestaltungsplanverfahrens vorzunehmen (E. 3.6.3). Der Verlust an Landwirtschaftsland stellt nur ein zurückhaltend zuwürdigendes subjektives Interesse dar (E. 3.6.4).
Rechtsgrundlagen zu den Fruchtfolgeflächen (E. 4.1). In diesem Verfahren ist nur zu prüfen, ob die bundesrechtlich geforderte Erhaltung der Fruchtfolgeflächen die Erstellung des Golfplatzes von vornherein ausschliesst. Die genauen Verhältnisse sind erst im anschliessenden Gestaltungsplanverfahren mit Umweltverträglichkeitsprüfung abzuklären (E. 4.2.1, 4.4). Das zu wahrende Mindestmass an Fruchtfolgeflächen ist eingehalten. (E. 4.2.2, 4.3-4). Die (spätere) Rekultivierung des Gebiets für den Golfplatz ist möglich (E. 4.5).
Der Umstand, dass drei Parzellen, die ursprünglich für den Golfplatz vorgesehen war, mangels Zustimmung des Grundeigentümers weiterhin landwirtschaftlich genutzt werden, führt nicht zu einer rechtsverletzenden Gebietsabgrenzung zwischen Golf- und Landwirtschaftsnutzung (E. 5). Die im Rahmen der hier streitigen Nutzungsplanung festgesetzte Kompetenzdelegation, wonach für die Festsetzung des Gestaltungsplans nicht die Gemeindeversammlung sondern der Gemeinderat zuständig ist, ist zweifelhaft, jedenfalls aber nicht nichtig (E. 6).
Abweisung (E. 8).
Stichworte:
BODENEIGNUNG
DURCHSTOSSUNG (NUTZUNGSPLAN)
ERHOLUNGSZONE
FRUCHTFOLGEFLÄCHEN
GESTALTUNGSPLAN
GOLFPLATZ
LANDSCHAFTSPLAN
LANDWIRTSCHAFTSGEBIET
NUTZUNGSPLANUNG
RAHMENNUTZUNGSPLÄNE
RICHTPLAN
RICHTPLÄNE (PLANUNGSGRUNDSÄTZE)
Rechtsnormen:
§ 16 PBG
§ 23 PBG
§ 36 PBG
§ 61 PBG
§ 62 PBG
Art. 6 Abs. II lit. a RPG
Art. 16 RPG
Art. 23 RPG
Art. 30 RPV
Publikationen:
RB 2006 Nr. 59
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I.
Mit Beschlüssen vom 10. Mai bzw. 18. Juni 2001
setzten die Gemeinden Bonstetten und Wettswil a.A. in teilweiser Revision ihrer
Bau- und Zonenordnungen eine gemeindeübergreifende Erholungszone für einen
Golfplatz im Gebiet Stierenmas sowie Vorschriften für diese Zone fest. Dadurch
soll die bestehende Golfübungsanlage "Driving Range" Chrügelmatten,
Wettswil a.A., zu einem 18-Loch-Golfplatz erweitert werden. Die Erholungszone
umfasst eine Fläche von gut 60 ha. Der grössere südliche Teil liegt in der
Gemeinde Bonstetten. Das Zonengebiet wird im Norden durch die Moosstrasse, im
Osten durch den Fischgraben/Fischbach, im Süden durch die Masstrasse und im
Westen durch die Fildern-/
Zürcherstrasse begrenzt. Es liegt in einer weiten, offenen Ebene zwischen den
Dorfkörpern von Wettswil a.A. und Bonstetten im Osten und teilweise bewaldetem
Hanggebiet im Westen. Das Beizugsgebiet ist unterteilt in einen rund 80 m
tiefen Bereich "Infrastruktur" im Norden, ein kleines Geviert
"Gartenbau" von gut 100 m x 45 m im Westen und die "Erholungszone
Golf" mit der gesamten übrigen Fläche. Im Weiteren erliessen die beiden Gemeinden
folgende Zonenvorschriften (revBZO):
"1.
Nutzweise
1.1          Zweck
Die
Erholungszone Golf ist ausschliesslich für den Bau und den Betrieb eines
18-Loch-Golfplatzes               samt zugehörigen Nebenanlagen bestimmt.
1.2          Nutzung Teilbereiche
1.2.1       Im
"Bereich für Infrastruktur" sind die für den Golfbetrieb notwendigen
Parkplätze, Bauten und     Anlagen sowie maximal zwei Wohnungen zulässig. Der
landwirtschaftliche Nebenerwerbsbetrieb     mit Gartenbau und Pferdehaltung
darf im bisherigen Ausmass weiterbestehen.
1.2.2       Im
"Bereich für den Gartenbau" dürfen das bestehende Wohnhaus in seinem
bisherigen Volumen zu           Wohnzwecken und die bestehenden Werk- und
Lagerplätze sowie die Baumschule/Gartenanlage für      einen Gartenbaubetrieb
genutzt werden. Eine Umnutzung des bestehenden Oekonomiegebäudes für           Werkstätten
und Lager sowie die Erstellung zusätzlicher Bauten und Anlagen für den
Golfplatz sind        zulässig.
1.3          Naturschutzflächen
Ein
Drittel der für das Golfspiel genutzten Flächen ist naturnah zu gestalten.
Diese Fläche kann auch           östlich oder westlich angrenzend an die
Erholungszone Golf liegen.
2.
Verkehrserschliessung
2.1          Strassen
Die Zufahrt ist auf Gemeindegebiet Wettswil ausschliesslich
von der Moosstrasse und auf Gemeindegebiet Bonstetten ausschliesslich von der
Zürcherstrasse über den südlich an den "Bereich für Gartenbau"
angrenzenden Genossenschaftsweg zulässig. Der Anschluss dieses Weges an die Zürcherstrasse
ist verkehrssicher auszubauen.
2.2          Rad-,
Fuss- und Reitwege
2.2.1       Der
Weg westlich des Fischgrabens gilt als Reitweg, derjenige östlich des
Fischgrabens als regiona-           ler Radweg. Die Masstrasse muss weiterhin
uneingeschränkt als Fuss- und Wanderweg genutzt wer-       den können.
2.2.2       Der
Golfplatz ist so anzulegen, dass diese Wege jederzeit ungefährdet ihrer
Zweckbestimmung ent-             sprechend genutzt werden können.
3.
Empfindlichkeitsstufen
In
der ganzen Erholungszone Golf gilt die Empfindlichkeitsstufe ES III.
4.
Gestaltung
4.1.          Bei
der Anlage des Golfplatzes ist der Charakter der offenen, weiten Landschaft
möglichst zu erhal-             ten.
4.2          Terrainveränderungen
sind auf ein Minimum zu beschränken. Die langfristige Fruchtbarkeit des    Bodens
ist sicherzustellen.
4.3          Die naturnah
gestalteten Flächen sind möglichst zusammenzufassen. Zwischen dem Wald im Westen
und den Ziegeleiweihern im Osten ist ein Vernetzungskorridor zu schaffen.
4.4          Eingedolte
Gewässer sind nach Möglichkeit zu öffnen.
4.5          Die
Funktionstüchtigkeit der Entwässerungsanlage ist zu erhalten. Aus den Gewässern
darf kein Wasser für die Pflege und den Unterhalt des Golfplatzes entnommen
werden.
4.6          Gestaltungsplan
Als planerische Grundlage für ein Bauprojekt ist ein
privater Gestaltungsplan auszuarbeiten und festzusetzen. Im Rahmen dieses
Gestaltungsplanes sind im einzelnen festzulegen:
-      detaillierte Nutzungs-, Gestaltungs- und Massvorschriften für alle
Bauten und Anlagen, eingeschlos-         sen die für den Golfbetrieb
notwendigen Kleinbauten;
-      die Detailgestaltung der ganzen Erholungszone (Terraingestaltung und
Bepflanzung);
-      die öffentlich zugänglichen Wege und deren Gestaltung;
-      die Zahl der zulässigen Parkplätze auf der Grundlage eines
Bedarfsnachweises;
-      Grundsätze für den Betrieb und Unterhalt der ganzen Anlage.
4.7          Für
den Gestaltungsplan ist vor der Festsetzung ein öffentliches
Mitwirkungsverfahren gemäss § 7             PBG (Planungs- und Baugesetz
vom 7. September 1975) durchzuführen. Zuständig zur Festsetzung    des
Gestaltungsplanes sind die Gemeinderäte der betroffenen Gemeinden.
5.
Inkrafttreten
Die Erholungszone Golf wird rechtskräftig, wenn sie
von beiden betroffenen Gemeinden beschlossen und von der Baudirektion genehmigt
ist.
Der private Gestaltungsplan "Driving Range"
Chrügelmatten vom 28.3.1994 bleibt einstweilen in Kraft, wird jedoch mit dem
Inkrafttreten des Gestaltungsplans gemäss Ziffer 4.6 hievor aufgehoben."
Gemäss kantonalem Siedlungs- und Landschaftsplan vom 31. Januar
1995 (teilrevidiert am 2. April 2001) liegt die fragliche Fläche im
Landwirtschaftsgebiet und zugleich im Bereich des Sachplans Fruchtfolgeflächen.
Die gleiche Festlegung enthält auch der regionale Richtplan Knonaueramt
(Siedlung und Landschaft) vom 3. Juni 1998.
II.
Dagegen erhoben u.a. die heutigen Beschwerdeführer – Nr. 2
als Grundeigentümer sowie
Nrn. 1, 3, 4, 5 und 6 als Pächter von bislang landwirtschaftlich genutzten
Grundstücken innerhalb der neu ausgeschiedenen Erholungszone – Rekurs. Nachdem
die Baurekurskommission II einen Augenschein durchgeführt hatte, hiess sie die
vereinigten Rekurse am 25. Juni 2002 gut und hob die beiden
Gemeindeversammlungsbeschlüsse auf.
III.
Mit Beschluss vom 8. Januar 2003 ergänzte der
Regierungsrat den regionalen Richtplan Knonaueramt mit der Festlegung eines
besonderen Erholungsgebiets C für den Golfplatz Stierenmas (RRB Nr. 10/2003).
Das von den Gemeinden Bonstetten und Wettswil a.A. angerufene
Verwaltungsgericht lud die Baudirektion mit Präsidialverfügung vom 29. Januar
2003 ein, bezüglich der streitbetroffenen Festlegungen der Bau- und Zonenordnungen
Bonstetten und Wettswil a.A. den Genehmigungsentscheid zu treffen bzw. beim
Regierungsrat einzuholen. Auf eine Stimmrechtsbeschwerde gegen diese beiden
Anordnungen trat das Bundesgericht am 20. März 2003 nicht ein (1P.155/2003).
Am 6. Januar 2004 genehmigte der Regierungsrat die Teilrevision des
Zonenplans (Dispositiv Ziff. I). Von der Genehmigung ausgenommen wurden
die auf Gemeindegebiet Bonstetten liegenden Grundstücke Kat.Nrn. 439, 440
und 441 (Dispositiv Ziff. II), und zwar mit der Begründung, der
Beschwerdegegner Nr. 2 habe als Eigentümer die Zustimmung zum Golfplatzprojekt
verweigert. Daraufhin hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerden am 9. September
2004 gut, soweit das Verfahren nicht gegenstandslos geworden war, und wies die
Sache wegen Änderung der planungsrechtlichen Grundlagen zur Neubeurteilung an
die Baurekurskommission II zurück (VB.2002.00249, www.vgrzh.ch).
IV.
Auf Ersuchen der Rekurskommission erstattete die
Fachstelle Bodenschutz des Amtes für Landschaft und Natur der
Volkswirtschaftsdirektion am 24. Juni 2005 einen Amtsbericht über die
agrarwirtschaftliche Bodenqualität im Bereich der strittigen Erholungszone. Nachdem
sich die Parteien hierzu geäussert hatten, wies die Baurekurskommission II die
vereinigten Rekurse am 7. Februar 2006 ab.
V.
Mit Beschwerde vom 13. März 2006 liessen die
unterlegenen Rekurrenten dem Verwaltungsgericht beantragen:
"1.        Der
angefochtene Entscheid der Baurekurskommission II sei aufzuheben.
2.
Die Entscheide der Gemeindeversammlungen Bonstetten und Wettswil vom 10. Mai
2001 bzw. 18. Juni 2001 seien aufzuheben.
3.
Der Entscheid des Regierungsrates Nr. 10/2003 vom 8. Januar
2003 über die Festsetzung des Erholungsgebietes C im regionalen Richtplan sei
aufzuheben.
4.
Es sei die Nichtigkeit von Ziff. 4.7 der Vorschriften zur
Erholungszone festzustellen.
5.
Es sei ein Augenschein durchzuführen.
6.
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der unterliegenden
Gemeinden."
Eine am 22. Mai 2006 eingereichte "Ergänzung zur
Beschwerde" enthält folgende weiteren Anträge:
"1.        Die
nachfolgenden Ausführungen und die neu eingereichten Unterlagen seien im           Rahmen
der Beschwerdebehandlung zu berücksichtigen.
2.
Es sei ein Augenschein unter Beizug des Zürcher Bauernverbandes
durchzuführen.
3.
Es sei eine vertiefte bodenkundliche Qualitäts- und Eignungsbeurteilung
… durchzuführen."
In ihrer Vernehmlassung vom 28. März 2006 schloss die
Baurekurskommission II auf Abweisung der Beschwerde. Sinngemäss den gleichen
Antrag stellte am 18. April 2006 namens des Kantons Zürich die
Baudirektion. Die Gemeinden Bonstetten und Wettswil a.A. liessen am 9. Mai
2006 Abweisung der Beschwerde und Zusprechung einer Parteientschädigung
beantragen.
Die
Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Die Befugnis der Anfechtenden, sich gegen die
Zonenplanrevision zu wehren, ist bereits im ersten Rechtsgang unbestritten
geblieben. Auf die rechtzeitig und formgültig erhobene Beschwerde ist daher
einzutreten. Streitgegenstand bildet allein die Festsetzung einer Erholungszone.
Sollte sich diese als rechtsbeständig erweisen, ist das Projekt für einen Golfplatz
Gegenstand eines nachfolgenden Gestaltungsplans.
2.
2.1
Die
Beschwerdeführenden haben am 22. Mai 2006 unaufgefordert eine Beschwerdeergänzung
eingereicht. Anlass dafür bildete die vom Bundesamt für Raumentwicklung im März
2006 publizierte "Vollzugshilfe 2006" zum Sachplan Fruchtfolgeflächen
FFF. Einer Berücksichtigung der Eingabe in diesem Verfahren der
Rahmennutzungsplanung steht grundsätzlich nichts entgegen, wobei allerdings eine
abschliessende Klärung der Problematik der Fruchtfolgeflächen dem
anschliessenden Gestaltungsplanverfahren vorbehalten bleibt (vgl. E. 4.2.1,
4.4). Aus diesem Grund ist zum jetzigen Zeitpunkt auch keine vertiefte
Qualitäts- und Eignungsbeurteilung des Bodens vorzunehmen.
2.2
Die
Baurekurskommission II hat im ersten Rechtsgang am 5. März 2002 einen Augenschein
durchgeführt. Die hierbei getroffenen Feststellungen können auch vom Verwaltungsgericht
im zweiten Rechtsgang berücksichtigt werden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 45).
Ausserdem geben die Akten über die streitbetroffene Zonenplanrevision hinreichend
Auskunft. Auf einen gerichtlichen Lokaltermin kann daher verzichtet werden.
2.3
Den Gemeinden kommt bei ihren
Planungsentscheiden Ermessen zu. Jedoch müssen sie das Ermessen nach
sachlichen Kriterien ausüben und insbesondere die verschiedenen öffentlichen
und privaten Interessen  sachgerecht gewichten (BGE 119 Ia 362 E. 5a).
Nachdem die Rekurskommission die von Art. 33 Abs. 3 lit. a des
Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG) verlangte volle
Überprüfung vorgenommen hat, beurteilt das Verwaltungsgericht den angefochtenen
Entscheid im Beschwerdeverfahren nur noch auf Rechtsverletzungen hin,
einschliesslich Ermessensmissbrauch und Ermessensüberschreitung (§ 50 Abs. 1
und 2 VRG).
3.
3.1
Das
Verwaltungsgericht hat im ersten Rechtsgang in E. 3.1 des Urteils vom 9. September
2004 die Entstehung der streitbetroffenen Erholungszone im Rahmen der
kantonalen und regionalen Richtplanung dargelegt. Sodann hat die
Baurekurskommission II im angefochtenen Entscheid die allgemeinen
Voraussetzungen erörtert, unter denen die Festlegung einer im Hinblick auf ein
besonderes Projekt ausgeschiedenen Erholungszone den Zielen und Grundsätzen der
Nutzungsplanung gemäss RPG entspricht (vgl. hierzu auch RB 2003 Nr. 71
= BEZ 2004 Nr. 1). Darauf kann verwiesen werden. Wie die
Baurekurskommission zutreffend erwogen hat, bedingt die Einzonung von Land für
ein bestimmtes Bauvorhaben nicht, dass die Voraussetzungen von Art. 24 RPG
erfüllt sind; vielmehr gilt es zu prüfen, ob eine solche Planungsmassnahme den
im Raumplanungsgesetz verankerten Zielen und Grundsätzen der Nutzungsplanung
entspricht (vgl. dazu auch Arnold Marti, Planungspflicht für grössere Vorhaben
ausserhalb der Bauzonen – wegleitende Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 106/2005,
S. 353, 359; BGr, 12. April 1994, ZBl 96/1995, S. 144 E. 3).
Eine Umgehung von Art. 24 RPG liegt nur dann vor, wenn mit der
streitbetroffenen Festlegung eine unzulässige Kleinbauzone geschaffen wird oder
wenn sie auf einer sachlich nicht vertretbaren Interessenabwägung beruht. Nach
Auffassung des Bundesgerichts ist die Erholungszone des zürcherischen Rechts
nicht als Bauzone im Sinne von Art. 15 RPG, sondern als Sondernutzungszone
gemäss Art. 18 RPG zu würdigen (BGr, 6. Mai 2002, 1A.193/2001,
www.bger.ch). Damit werden gewisse Bauten und Anlagen zugelassen, die
grundsätzlich nicht auf einen Standort ausserhalb der Bauzonen angewiesen sind
und deshalb dem Interesse an der Freihaltung der Landschaft ausserhalb des
Siedlungsgebiets und dem Grundsatz der Trennung von Bau- und Nichtbauzonen
widersprechen könnten. Weil Golfplätze auch zu den für die Erholung der
Bevölkerung notwendigen Anlagen zählen, stellt eine Erholungszone gemäss §§ 61 f.
PBG die zutreffende planerische Grundlage dar (Christoph Fritzsche/Peter Bösch,
Zürcher Planungs- und Baurecht, 3. A., Zürich 2003, Rz. 11-44 f.).
3.2
Die
streitbetroffene Erholungszone umfasst eine Fläche von gut 60 ha, weshalb
von einer untergeordneten Abweichung vom kantonalen Richtplan offensichtlich
nicht mehr gesprochen werden kann
(vgl. etwa VGr, 20. September
2001, VB.2001.00048 = BEZ 2001 Nr. 44, wo bezüglich 7'000 m² eine
geringfügige Abweichung bejaht wurde, im Gegensatz zu VGr, VB.2000.00199, 29. August
2000 = RB 2000 Nr. 86 = BEZ 2000 Nr. 49, wo eine Fläche von
20'000 m² nicht mehr als untergeordnete Abweichung galt; beide Entscheide unter
www.vgrzh.ch)
. Ebenso wird der Anordnungsspielraum zwischen Siedlungs-
und Landwirtschaftsgebiet bei weitem gesprengt (vgl. Erich Kull, Alte Begriffe
im neuen Richtplan, PBG-aktuell 2/95, S. 24; BGr, 12. September 2003,
1P.37/2003 E. 4.1, www.bger.ch). Zu prüfen bleibt daher einzig, ob die
Voraussetzungen für eine Durchstossung von Landwirtschaftsgebiet im Sinne von Ziff. 3.2.3
lit. c des Textes zum kantonalen Richtplan gegeben sind. Danach kann der
jeweilige Planungsträger in der nachgeordneten Richt- und Nutzungsplanung durch
Festsetzung von Freihaltezonen, Erholungszonen, Gestaltungsplänen oder Zonen
für öffentliche Bauten und Anlagen das Landwirtschaftsgebiet durchstossen, um
seine Aufgaben wahrzunehmen. Die Zulässigkeit einer Durchstossung hängt
einerseits davon ab, ob die Massnahme auf einer formell ausreichenden richt-
und nutzungsplanerischen Grundlage beruht, und anderseits davon, ob die Planung
materiell die massgeblichen Interessen ausreichend berücksichtigt.
3.3
Wie das
Verwaltungsgericht im ersten Rechtsgang in E. 3.4 festgehalten hat, ist
die Revision des regionalen Richtplans vom 8. Januar 2003 im vorliegenden
Beschwerdeverfahren zu beachten. Neben den beiden angefochtenen
Gemeindeversammlungsbeschlüssen ist auch der regionale Richtplan akzessorisch
auf seine Vereinbarkeit mit dem kantonalen Richtplan und dem Raumplanungsgesetz
zu überprüfen.
3.3.1
Die Beschwerdeführer bestreiten die gesetzliche Grundlage
der – von der gefestigten Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts anerkannten (RB 2003
Nr. 71 = BEZ 2004 Nr. 1; VGr, 17. November 2005,
VB.2004.00563 und VGr, 25. August 2005, VB.2005.00124, beide Entscheide unter
www.vgrzh.ch) – Durchstossung. Diesem Einwand halten die Beschwerdegegnerinnen
zutreffend entgegen, dass die grossformatige und deshalb notwendigerweise verallgemeinernde
kartographische Darstellung im kantonalen Richtplan nicht nur solche Flächen
als Landwirtschaftsgebiet bezeichnet, die auch in dieser Weise genutzt werden.
Vielmehr zählen ebenso Bereiche zum Landwirtschaftsgebiet, die den in § 23
PBG (in Verbindung mit § 30 PBG für die regionale bzw. § 31 PBG für
die kommunale Ebene) aufgeführten besonderen Zwecken dienen. Gemäss lit. c
von § 23 PBG sind im Landschaftsplan jene Flächen auszuscheiden, die der
Erholung der Bevölkerung dienen und bei denen dieser – auch Golfanlagen
umfassende – Zweck gegenüber anderen Nutzungen überwiegt.
3.3.2
Die von den Beschwerdeführern aufgeworfene Frage, ob der Golfplatz nicht
nur im regionalen, sondern vielmehr im kantonalen Richtplan hätte verankert
werden müssen, ist zu verneinen. Die Baurekurskommission II weist zu Recht darauf
hin, dass zwar auch der kantonale Richtplan Erholungsgebiete ausscheidet,
allerdings nur solche mit qualifizierten Eigenschaften. Weil diese bei weitem
nicht alle Freizeit- und Erholungsbedürfnisse der Bevölkerung abdeckten, stelle
der Richtplan eben das Institut der Durchstossung zur Verfügung. Zwar ist
einzuräumen, dass die mit einem (18-Loch-)Golfplatz verbundene Nutzungsänderung
auf einer Fläche von regelmässig über 50 ha aufgrund ihrer planerischen
Bedeutung eine Verankerung auf kantonaler Stufe rechtfertigen könnte. Es
entspricht jedoch der praktischen Erfahrung, dass solche Projekte von der
lokalen Bevölkerung meist kontrovers aufgenommen werden und aus verschiedenen
Gründen oft scheitern; diese Erfahrungstatsache spricht gegen die von den
Beschwerdeführern verlangte Positiv- oder Negativplanung von Golfplätzen auf
kantonaler Ebene. Der Kantonsrat sähe sich so nämlich mit der Schwierigkeit
konfrontiert, Golfplätze trotz ungewisser Realisierungsaussichten
gesamtkantonal zu planen und den Richtplan entsprechend dem jeweiligen
Fortschritt zu revidieren. Die häufige Änderung des kantonalen Richtplans als
des obersten Planungswerks ist unzweckmässig; daher erscheint die Anordnung auf
regionaler Stufe sinnvoller (vgl. auch BUWAL, Empfehlungen Golf, Raumplanung –
Landschaft – Umwelt, Bern 1995, S. 33; anders Thomas Widmer Dreifuss,
Planung und Realisierung von Sportanlagen, Zürich, 2002, S. 114, der
bezüglich Sportstätten eine landesweite, umfassende Bedarfsabklärung postuliert
[S. 52 ff.]). Weil die Zuständigkeit für die Festsetzung der
regionalen Richtpläne beim Regierungsrat liegt (§ 32 Abs. 2 PBG), ist
die Koordination innerhalb des Kantons auf dieser Planungsstufe ebenfalls
gewährleistet. Dies gilt auch hinsichtlich der Erhaltung der bundesrechtlich
verlangten Fruchtfolgeflächen (dazu nachfolgend E. 4). Schliesslich trifft
der Einwand der Beschwerdegegnerinnen zu, dass im Landwirtschaftsgebiet verschiedene
Sondernutzungen bestehen, und zwar auch solche, die – wie etwa Skipisten – der
Erholung dienen. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer lässt sich die im
Einzelfall vorzunehmende Prüfung, ob die raumplanerischen Ziele beachtet
werden, durchaus im Rahmen der Durchstossung vornehmen (RB 2003 Nr. 71
= BEZ 2004 Nr. 1). Aus diesem Grund besteht auch kein Anlass,
Golfplätze gesetzlich zu beschränken.
3.4
Wie das
Verwaltungsgericht im ersten Rechtsgang (E. 3.4) ausgeführt hat, müssen
während des Rechtsmittelverfahrens betreffend eine Planänderung eingetretene
sachverhaltliche und rechtliche Änderungen berücksichtigt werden
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 18). Die Revision des regionalen
Richtplans vom 8. Januar 2003 ist daher zu beachten.
3.5
Nutzungsplanungen
weisen gewöhnlich einen Planungshorizont von rund 15 Jahren auf, entsprechend
dem Kriterium von Art. 15 lit. b RPG, wonach Bauzonen Land umfassen,
das voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird. Gemäss Art. 21
Abs. 2 RPG werden Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn
sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Die Bau- und Zonenordnungen der
Gemeinden Bonstetten und Wettswil a.A. datieren vom 10. Mai 1995 bzw. vom
19. Juni 1995, sind RPG-konform und auf den geltenden kantonalen Richtplan
vom 31. Januar 1995 abgestimmt. Eine Revision wegen Ablaufs des
Planungshorizonts steht nicht in Frage; zu prüfen bleibt jedoch, ob eine
erhebliche Veränderung der Sachumstände vorliegt, die eine Anpassung der
Nutzungsplanung rechtfertigt. Art. 21 Abs. 2 RPG garantiert der Nutzungsplanung
eine gewisse Beständigkeit und sichert ihr die vom Gesetzgeber zugedachte
Funktion (BGE 123 I 175 E. 3a, 120 Ia 227 E. 2b = Pra 1996 Nr. 7).
Vorliegend geht es nicht – wie in den meisten gerichtlich zu beurteilenden
Fällen – um den Schutz der Grundeigentümer vor einer vorzeitigen Planänderung,
als vielmehr um das öffentliche Anliegen, dass Nutzungspläne nicht zur
Befriedigung irgendwelcher Einzelanliegen punktuell und ohne Beachtung aller
massgeblichen Aspekte geändert werden, sondern nur als Ergebnis einer umfassenden
und sorgfältigen, die Ziele und Grundsätze des RPG wahrenden Interessenabwägung.
"Aufsplitterungen und Zonenanpassungen in mehrere kleine Teilrevisionen
beeinträchtigen die erforderliche planerische Kohärenz und sind daher möglichst
zu vermeiden" (Peter Karlen, Stabilität und Wandel in der Zonenplanung,
PBG-aktuell 4/94, S. 5 ff., 12).
Eine
(vorzeitige) Planänderung ist somit nur zuläs
sig, wenn sich Planung und
Wirk
lichkeit in unvorhergesehener Weise
auseinander entwickelt haben, d.h.
wenn sich die Ver
hältnisse seit der Planfestsetzung geändert haben,
diese Verän
derung die für die Planung mass
gebenden
Verhältnisse betrifft, erheblich ist und deswegen
eine Plananpassung
nötig er
scheint (BGE 123 I 175 E. 3a
mit Hinweisen). Je neuer ein Nutzungsplan ist, um so eher ist seine Beständigkeit
zu vermuten und umso höhere Anfo
rderungen sind an die Revisions
voraussetzungen zu stellen.
3.5.1
Die Beschwerdeführer stellen sich auf den Standpunkt, dass die beiden nur
rund drei Jahre später ergangenen Gemeindeversammlungsbeschlüsse den Grundsatz
der Planbeständigkeit verletzten, nachdem der regionale Richtplan am 3. Juni
1998 im streitbetroffenen Bereich Landschaftsförderungsgebiet ausgeschieden
habe. Dass sich das nachfolgende Rechtsmittel- und Genehmigungsverfahren in die
Länge gezogen habe, tue entgegen der Auffassung der Rekurskommission nichts zur
Sache.
3.5.2
Mit ihrer Argumentation übersehen die Beschwerdeführer, dass für die Beurteilung
der Planbeständigkeit die jeweiligen Erlasse auf Stufe der Nutzungsplanung
gegenüberzustellen sind, hier also den angefochtenen
Gemeindeversammlungsbeschlüssen die Festlegung der Landwirtschaftszone mit den
Bau- und Zonenordnungen der Gemeinden Bonstetten und Wettswil a.A. vom 10. Mai
1995 bzw. vom 19. Juni 1995. Demgegenüber tut die richtplanerische
Festlegung vom 3. Juni 1998 als bloss behördenverbindliche Anordnung (Art. 9
Abs. 1 RPG) nichts zur Sache. Richtpläne sind (bereits dann) anzupassen,
wenn sich die Verhältnisse geändert haben, sich neue Aufgaben stellen oder eine
insgesamt bessere Lösung möglich ist, jedenfalls aber in der Regel alle zehn
Jahre (Art. 9 Abs. 2 und 3 RPG). Weil das Rekurs- und
Beschwerdeverfahren das Inkrafttreten der umstrittenen Erholungszone hemmt und
die nach den streitbetroffenen Gemeindeversammlungen vom Mai bzw. Juni
2001 eingetretene Entwicklung laut dem in E. 3.4 Gesagten berücksichtigt
werden muss, sind seit der vorangehenden Nutzungsplanung mehr als elf Jahre
verstrichen. Unter diesen Umständen steht die Planbeständigkeit einer
Erholungszone Stierenmas heute offensichtlich nicht mehr entgegen.
3.6
In materieller
Hinsicht sind alle beteiligten privaten und öffentlichen Interessen umfassend
abzuwägen (Widmer Dreifuss, S. 15 ff.; Gian Schmid, Projektbezogene
Nutzungsplanung im Gebiet ausserhalb der Bauzonen, Zürich 2001, S. 33 ff.).
3.6.1
Angesichts der räumlichen Ausdehnung eines Golfplatzes (jedenfalls einer
18-Loch-Anlage) steht fest, dass ein solcher – wegen der Kosten für Bauland
schon aus wirtschaftlichen Gründen – nicht innerhalb des Siedlungsgebiets
realisiert werden kann und deshalb auf einen Standort ausserhalb der Bauzonen
angewiesen ist. Auch wäre es – nach zutreffender Auffassung der
Rekurskommission – planerisch in aller Regel unzweckmässig, das Siedlungsgebiet
mit einer solchen Nutzung zu unterbrechen. Obschon die Erholungszone hier von der
Landwirtschaftszone umgeben ist, liegt nach zutreffender Auffassung der
Baurekurskommission II keine isolierte Sondernutzung vor; vielmehr besteht ein
Siedlungszusammenhang zum weiter östlich anschliessenden Baugebiet von
Bonstetten und Wettswil a.A. Kleine isolierte Bau- und Sondernutzungszonen sind
– wegen der damit verbundenen Zersiedelung der Landschaft – zwar möglichst zu
vermeiden; bei einer grossflächigen Erholungszone tritt eine derartige
Zersplitterung indessen weniger ausgeprägt ein und ist die Wahl des Standorts eingeschränkt.
Daher kann vorliegend hingenommen werden, dass ein Streifen Landwirtschaftsland
zwischen Golfanlage und Bauzone verbleibt. Die vom Raumplanungsgesetz verlangte
Trennung von Siedlungs- und Nichtsiedlungsgebiet (BGE 124 II 391 E. 3a)
wird also hinreichend respektiert. Die Konzentration von Bauten und Anlagen
("Bereich Infrastruktur") auf den nördlichsten Teil der Erholungszone
erlaubt eine zweckmässige Erschliessung über die bestehende Moosstrasse.
3.6.2
Die Ortsplanung hat sich nicht allein nach einem abstrakten Planungskonzept
zu richten, sondern die jeweiligen tatsächlichen Gegebenheiten und die Bedürfnisse
der Grundeigentümer sowie der Bevölkerung mitberücksichtigen (BGE 124 II
391 E. 4c). Wie die beiden streitbetroffenen Gemeindeversammlungsbeschlüsse
zum Ausdruck gebracht haben, will eine Mehrheit der Stimmbürger die Golfanlage.
Diese Bedürfnisse der Bevölkerung fallen als geänderte tatsächliche
Verhältnisse ins Gewicht (vgl. BGr, 26. Juli 2006, 1A.16/2006 E. 2.2.3,
www.bger.ch); andernfalls spräche das öffentliche Interesse für die
Beibehaltung der Landwirtschaftszone (BGE 120 Ia 227 E. 2c S. 232;
Schmid, S. 180). Ein öffentliches Interesse besteht laut Bundesgericht
nicht nur an der Schaffung von Anlagen für den Breitensport, sondern auch an
solchen, die von einem eingeschränkteren Benützerkreis in Anspruch genommen
werden, aber grundsätzlich jedermann offen stehen (BGr, 26. Juli 2006,
1A.16/2006, E. 2.2.6 und BGr, 6. Mai 2002, 1A.193/2001, E. 3.2,
beide Entscheide unter www.bger.ch). Die Zonenvorschriften bieten Gewähr dafür,
dass das betroffene Gebiet der Bevölkerung ungefähr im bisherigen Rahmen
weiterhin als Erholungsgebiet dient.
3.6.3
Der Rekurskommission ist darin beizupflichten, dass sich Golfanlagen dank
ihren ausgedehnten Grünflächen mehrheitlich unauffällig in die Landschaft
einordnen. Bei einer sorgfältigen, auf die Umgebung abgestimmten Detailplanung
dürfte sich der Golfplatz durchaus in die Ebene zwischen Bonstetten und
Wettswil a.A. einfügen und deren bisherigen Charakter als agrarisch geprägte
Kulturlandschaft entgegen den Befürchtungen der Beschwerdeführer kaum
beeinträchtigen. Auch wenn der Standort Stierenmas gemäss re­gionalem Richtplan
vom 3. Juni 1998 zum Landschaftsförderungsgebiet zählt, handelt es sich
nicht um einen landschaftlich besonders empfindlichen Bereich. Über die in Ziff. 4
revBZO statuierten Gestaltungsvorschriften ist heute nicht zu befinden;
vielmehr bildet die detaillierte ästhetische Würdigung Gegenstand des
Gestaltungsplanverfahrens. Angesichts der Anordnung, naturnah gestaltete
Flächen – wie z.B. Hecken oder Weiher – anzulegen, bedeutet der zu schaffende
Golfplatz gegenüber der heutigen Intensivlandwirtschaft ökologisch nicht von
vornherein einen Nachteil.
3.6.4
Das Argument, der mit dem Golfplatz verbundene Verlust an Landwirtschaftsland
erhöhe den Druck auf die bestehenden Betriebe, trifft mit Bezug auf die
Beschwerdeführer zu, wiegt jedoch nicht allzu schwer. Denn der Umstand, dass
heute zahlreiche Landwirtschaftsbetriebe aufgegeben werden, hängt nicht mit
solchen "Durchstossungen" zusammen, sondern mit den sich
verschlechternden wirtschaftlichen Rahmenbedingungen. Dem öffentlichen
Interesse an der Erhaltung von Landwirtschaftsgebiet (vgl. hierzu auch BGE 114
Ib 312 E. 3b S. 316) wird mit der Ausscheidung von Fruchtfolgeflächen
Rechnung getragen. In jenem Zusammenhang ist auch die Kontroverse um die von
den Parteien unterschiedlich gewürdigte landwirtschaftliche Eignung des Bodens
zu beurteilen. Hingegen beschlägt der Umstand, dass die Beschwerdeführer Nrn. 1,
3, 4, 5 und 6 im Fall der Realisierung des Golfplatzes unter Umständen
hochwertiges Pachtland verlieren, nur ein zurückhaltend zu würdigendes subjektives
Interesse.
4.
4.1
Laut Art. 6
Abs. 2 lit. a RPG haben die Kantone in ihren Richtplänen
festzustellen, welche Gebiete sich für die Landwirtschaft eignen. Die
Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV) enthält im 4. Kapitel (Fruchtfolgeflächen)
in Art. 26 ff. nähere Anordnungen. Laut Art. 29 RPV legt der
Bund im Sachplan Fruchtfolgeflächen den Mindestumfang der Fruchtfolgeflächen
und deren Aufteilung auf die Kantone fest. Gemäss Art. 30 RPV (Sicherung
der Fruchtfolgeflächen) sorgen die Kantone dafür, dass die Fruchtfolgeflächen
den Landwirtschaftszonen zugeteilt werden; sie zeigen in ihren Richtplänen die
dazu erforderlichen Massnahmen auf (Abs. 1). Sie stellen sicher, dass ihr
Anteil am Mindestumfang der Fruchtfolgeflächen dauernd erhalten bleibt. Soweit
dieser Anteil nicht ausserhalb der Bauzonen gesichert werden kann, bestimmen
sie Planungszonen für unerschlossene Gebiete in Bauzonen. Der kantonale und der
regionale Richtplan bezeichnen die umstrittene Erholungszone wie erwähnt als
Fruchtfolgefläche. Der Kanton Zürich hat gemäss Art. 1 Abs. 2 des
Bundesratsbeschlusses vom 8. April 1992 "Sachplan Fruchtfolgeflächen"
mindestens 44'440 ha ackerfähiges Kulturland als Fruchtfolgefläche dauernd
zu sichern. Flächenverzehrende, den landwirtschaftlichen Boden irreversibel
zerstörende Nutzungen wie Einzonungen, Strassenbauprojekte u.ä. sind hier nur
sehr beschränkt und in der Regel nur unter Kompensation zulässig (vgl. Richtplantext
2001, Ziff. 3.2.2).
Im März 2006 hat das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE)
die Vollzugshilfe 2006 zum Sachplan Fruchtfolgeflächen FFF erlassen. Die
Vollzugshilfe 2006 richtet sich in erster Linie an die Raumplanungsfachstellen
der Kantone, im Weiteren aber auch an alle Behörden mit raumwirksamen Aufgaben
und soll eine einheitliche Vollzugspraxis ermöglichen (Ziff. 1). Ferner
werden die Aufgaben der Kantone gemäss Bundesratsbeschluss vom 8. April
1992 in Erinnerung gerufen. So sind Vorhaben, die über 3 ha FFF
beanspruchen, dem ARE rechtzeitig mitzuteilen. Als rechtzeitig gilt der
Zeitpunkt, in dem der Kanton von einem entsprechenden Vorhaben erfährt, was in
der Regel anlässlich des kantonalen Vorprüfungsverfahrens der
Nutzungsplanänderung der Fall ist. Die Information muss mindestens folgende
Angaben enthalten:
-
Stand der Fruchtfolgeflächen im Kanton;
-
Bewertung des Vorhabens aus der Sicht der kantonalen Raumentwicklung;
-
Nachweis über die Prüfung von Alternativen ohne Beanspruchung von FFF;
-
Ausmass der vorgesehenen Flächenbeanspruchung;
-
Darlegung der Möglichkeiten und Massnahmen des Kantons zur
flächengleichen Kompensation des Verlustes an FFF.
Unter Ziffer 5
(Sonderfälle) führt die Vollzughilfe mit Bezug auf Golfanlagen aus:
"In
der Regel können die durch Golfplätze beanspruchten Flächen nicht zu den FFF gezählt
werden. Nur diejenigen Teile eines Golfplatzes, in denen die Qualitätskriterien
nachgewiesenermassen und dauerhaft erfüllt werden, dürfen zum kantonalen
Flächenanteil gerechnet werden. Durch den Bau eines Golfplatzes erheblich
beanspruchte bzw. gestörte oder neu geschaffene Flächen sind wie
Rekultivierungsflächen zu behandeln."
4.2
Die
Beschwerdeführer berufen sich darauf, dass das ganze Golfplatzgebiet gemäss dem
kantonalen Richtplan als "Fruchtfolgefläche" im Sinn des
entsprechenden Sachplanes des Bundes ausgeschieden sei. Hochwertige
Fruchtfolgeflächen müssten aber vor Überbauung verschont werden. Zudem habe der
Kanton nach Art. 30 RPV sicherzustellen, dass seine Fruchtfolgeflächen im
vom Bund festgelegten Mindestumfang (44'440 ha) erhalten blieben (vgl.
dazu auch Ziff. 3.2.2 lit. c Richtplan-Text). Das streitige,
weitgehend in der Bodeneignungsklasse 6 liegende Land werde im kantonalen
Siedlungs- und Landschaftsplan als Fruchtfolgefläche bezeichnet. Unter
Berücksichtigung der seit 1992 eingetretenen Verminderungen verfüge der Kanton
Zürich über folgende gesicherte Fruchtfolgeflächen: Bodeneignungsklassen 1-5:
40'069 ha, Bodeneignungsklassen 1-6: 47'532 ha. Es wäre unzweckmässig,
ausgerechnet Landwirtschaftsland von höchster Qualität für einen Golfplatz zu
beanspruchen. Dagegen wenden die Beschwerdegegnerinnen ein, die Festsetzung
einer Erholungszone Golf stehe der zu wahrenden Fruchtfolgefläche im Kanton
Zürich nicht entgegen. Mit dem Golfplatzprojekt werde kein landwirtschaftlicher
Boden irreversibel zerstört. Unter Berücksichtigung der Bodeneignungsklasse 6
weise der Kanton Zürich zudem weit mehr als das vorgeschriebene Mindestmass an
Fruchtfolgeflächen auf.
4.2.1
Die Frage, ob die vorgesehene Revision der Nutzungsplanung, insbesondere
die Erstellung des geplanten Golfplatzes, die bundesrechtliche Verpflichtung
des Kantons Zürich zur Einhaltung von 44'440 ha Fruchtfolgeflächen
beeinträchtigt oder nicht, ist soweit möglich im vorliegenden Verfahren zu
beantworten und kann nicht auf den künftigen Gestaltungsplan oder die in jenem
Zusammenhang vorzunehmende Umweltverträglichkeitsprüfung verschoben werden
(dazu Ziff. 60.7 des Anhangs zur Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung
vom 16. April 1997). Dabei geht es vorliegend nicht darum, die konkrete Eignung
des Bodens oder allfällige, sich aus der Qualität des Bodens ergebende
Ausschlussgründe für die Erstellung eines Golfplatzes abschliessend abzuklären,
sondern um die Frage, ob sich bereits im Verfahren der Rahmennutzungsplanung
Hindernisse ergeben, welche die Erstellung der geplanten Golfanlage von
vornherein ausschliessen könnten. Zudem steht die Beantwortung der Frage, ob
durch den geplanten Golfplatz das zu wahrende Mindestmass an Fruchtfolgeflächen
im Kanton Zürich beeinträchtigt wird oder nicht, unter dem Vorbehalt, dass sich
die konkreten Verhältnisse diesbezüglich im Zeitpunkt des Gestaltungsplans
nicht erheblich anders darstellen. Entsprechend kann es vorliegend einstweilen
nur um die Feststellung gehen, ob – basierend auf den bis heute im Recht liegenden
Akten – mit der Ausscheidung einer Erholungszone das zu wahrende kantonale
Mindestmass an Fruchtfolgeflächen eingehalten wird.
4.2.2
Gemäss dem kantonalen Richtplan (Siedlung und Landschaft) vom 2. April
2001 als auch nach dem Siedlungs- und Landschaftsplan der Region Knonaueramt (Ziff. 3.2.2)
wird das ganze Gebiet des künftigen Golfplatzes als Fruchtfolgefläche
ausgewiesen. Der Bericht des Beratungsdienstes Strickhof vom 8. Juni 2001
weist diesem Gebiet zu grossen Teilen die Nutzungseignung 6 zu (Bodeneignungsklasse
6, Futterbau bevorzugt, ausgezeichnetes Wies- und Weideland, Ackerbau stark
eingeschränkt); die Beschwerdeführer halten die Bodenqualität für weit besser.
Zu Recht stellen die Parteien dagegen übereinstimmend fest, dass die
zürcherischen Fruchtfolgeflächen unter Berücksichtigung der Bodeneignungsklasse
6 rund 47'500 ha ausmachen. Damit ist aber das vom Kanton zu wahrende
Mindestmass an Fruchtfolgeflächen bei Weitem gewährleistet. Selbst wenn die für
die geplante Golfanlage benötigte Fläche als Fruchtfolgefläche gänzlich
wegfallen würde, was unter den Parteien umstritten ist, wäre das zu wahrende
kantonale Mindestmass von 44'440 ha an Fruchtfolgeflächen aus heutiger
Sicht jedenfalls eingehalten.
4.3
Die
Beschwerdeführer machen allerdings geltend, dass die Bodenqualität im Gebiet
der geplanten Golfanlage weitaus besser sei, als die Bodeneignungsklasse 6
vermuten lasse. Nach den Vorbringen auch der Beschwerdeführer ist es jedoch
zulässig und steht es in Übereinstimmung mit dem kantonalen Siedlungs- und Landschaftsplan,
die Einhaltung des kantonalen Mindestwertes an Fruchtfolgeflächen unter
Einbezug von Land in der Bodeneignungsklasse 6 zu beurteilen. Es kann deshalb
dahingestellt bleiben, ob das Gebiet der künftigen Golfanlage in eine bessere
Bodeneignungsklasse (5 und weniger) einzuteilen wäre, da selbst dann, wenn die Fläche
der geplanten Anlage vollumfänglich vom heutigen Bestand von 47'532 ha in
Abzug zu bringen wäre, das Mindestmass an zu erhaltenden Fruchtfolgeflächen im
Kanton nicht unterschritten würde (vorn E. 4.2.2 in fine; zum Vorbehalt
vorn E. 4.2.1). Es erübrigt sich entsprechend, auf die in der Beschwerdeeingabe
und der Beschwerdeergänzung im Detail abgehandelten Vorbringen zur
Bodenqualität im künftigen Golfplatzgebiet vertieft einzugehen. Insbesondere
erübrigt es sich, auf die von den Beschwerdeführern nachträglich ins Recht
gelegte Stellungnahme des Zürcher Bauernverbandes vom 7. Mai 2006 zur
Bodenqualität einlässlich einzugehen, die lediglich eine Parteibehauptung
darstellt und mindestens im Rahmen der hier vorzunehmenden Prüfung der Änderung
der Nutzungsplanung von untergeordneter Bedeutung ist. Ebenso wenig bedarf die
Frage einer späteren vollständigen Rückführung der geplanten Golfanlage (mit Wiederherstellung
der ursprünglichen Bodenfruchtbarkeit) einer abschliessenden Behandlung im hier
zu prüfenden Zusammenhang.
4.4
Demnach
steht die Wahrung der Mindest-Fruchtfolgeflächen im Kanton Zürich der
vorgesehenen Nutzungsänderung nicht entgegen. Dagegen ist die von den Parteien
unterschiedlich gewürdigte konkrete Bodenqualität im Rahmen der
Umweltverträglichkeitsprüfung abzuklären (vgl. vorn 4.2.1). Die Bodeneignung
ist alsdann im Rahmen der Interessenabwägung zu berücksichtigen, die im
Gestaltungsplanverfahren abschliessend vorzunehmen sein wird. Je besser die
landwirtschaftliche Eignung des Bodens qualifiziert werden sollte, desto höher wird
das öffentliche Interesse an der Beibehaltung der landwirtschaftlichen Nutzung
zu gewichten sein (dazu BGE 114 Ib 312 E. 3b/bb, 111 Ib 116 E. 3c/bb;
Widmer Dreifuss, S. 28). Mit der Vorinstanz ist davon auszugehen, dass es
– selbst bei Sicherstellung der Bodenfruchtbarkeit – unzweckmässig wäre, für
einen Golfplatz Landwirtschaftland von höchster Qualität zu beanspruchen.
Solches lässt sich dem von der Vorinstanz eingeholten Amtsbericht der
Fachstelle Bodenschutz des Amtes für Landschaft und Natur vom 24. Juni
2005 jedoch nicht entnehmen. Mehr braucht vorliegend nicht abgeklärt zu werden
(vorn E. 4.3). Hingegen werden zwischenzeitlich eingetretene Veränderungen
und Erkenntnisse zur Bodenqualität und zum Bestand der
Mindest-Fruchtfolgeflächen im Rahmen des Gestaltungsplans und der dabei
vorzunehmenden Umweltverträglichkeitsprüfung zu berücksichtigen sein.
4.5
Wie in E. 4.1
a.E. dargelegt, geht das ARE in der Vollzugshilfe 2006 davon aus, dass durch
einen Golfplatz "erheblich beanspruchte bzw. gestörte oder neu geschaffene
Flächen" als Fruchtfolgeflächen nicht endgültig verloren gehen, sondern
als Rekultivierungsflächen zu behandeln sind. Als solche gelten Flächen, die aufgrund
neuester Kenntnisse fachgerecht rekultiviert worden sind. Sofern sie den
massgebenden Qualitätskriterien genügen, dürfen sie in der Regel frühestens
nach vier Jahren wieder den FFF zugerechnet werden. Diese Sicht des Bundesamts
bestätigt die Auffassung der Baurekurskommis­sion II, dass die
Realisierung der Golfanlage die Fruchtfolgeflächen nicht endgültig zerstört.
Die von Art. 4.2 revBZO verlangte Erhaltung der
Bodenfruchtbarkeit darf entgegen der Meinung der Beschwerdeführer auch dann
nicht als "Mythos" bezeichnet werden, wenn die Rekultivierung mit
technischen Schwierigkeiten verbunden und kostspielig ist. Massgebend ist heute
allein, dass die Rekultivierung in Anbetracht einer geringen Anzahl von Bauten
und Anlagen sowie – gemäss Stellungnahme der Koordinationsstelle für Umweltschutz
der Baudirektion vom 13. November 2001 zur Voruntersuchung der Umweltverträglichkeitsprüfung
– relativ geringer Erdbewegungen von max. 60'000 m
3
nicht ausgeschlossen ist. Mit welchem finanziellen Aufwand
die gesetzlichen Anforderungen erfüllt werden, ist allein Sache der Bauherrschaft.
5.
5.1
Nach der
rechtskräftigen Teilgenehmigung der Umzonung durch den Regierungsrat ist die
Erholungszone um 4,5 ha auf knapp 56 ha geschrumpft. Das
Verwaltungsgericht ist im Rückweisungsentscheid stillschweigend davon
ausgegangen, dass die nur partielle Genehmigung der Erholungszone nicht zur
Aufhebung der angefochtenen Gemeindeversammlungsbeschlüsse führe.
Dementsprechend hat die Baurekurskommission II die verkleinerte Erholungszone
materiell beurteilt.
5.2
Zunächst
ist den Beschwerdeführern eine widersprüchliche Argumentation entgegenzuhalten,
wenn sie zugleich die Golfanlage als Ganzes und die – ihnen entgegenkommende –
Verkleinerung bekämpfen. Im Verfahren betreffend die Zonenplanrevision gilt es
allein die raumplanungsrechtlichen Aspekte zu würdigen; ob die
Redimensionierung der Anlage die Ausübung des Golfsports beeinträchtige, ist
hingegen unerheblich. Dass die Realisierung der Anlage an der Verminderung des
Areals um weniger als 10% scheitern könnte, lässt sich offensichtlich nicht
sagen. Der Wegfall der Parzellen Kat.Nrn. 439, 440 und 441 aus der
Erholungszone ist zwar für die vom Beschwerdeführer Nr. 2 vorgesehene
Fortführung der landwirtschaftlichen Nutzung wie auch für den dieses Areal umschliessenden
Golfplatz nicht ideal und kann tatsächlich zu Konflikten führen. Mit der
Vorinstanz kann jedoch gesagt werden, dass diese Insel nicht zu einer
rechtsverletzenden Gebietsabgrenzung führt. Die über einen Flurweg erschlossene
Landwirtschaftszone lässt sich weiterhin sinnvoll bewirtschaften; umgekehrt
wird die Ausübung des Golfsports bei gebührender nachbarlicher Rücksichtnahme
kaum beeinträchtigt. Möglichen Nutzungskonflikten zwischen diesen beiden
Nutzungen ist im Gestaltungsplan vorzubeugen. Entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführer erscheint die Regelungsdichte im vorliegenden Nutzungsplanungsverfahren
als ausreichend.
6.
6.1
Für den
Fall, dass sich die Umzonung als rechtsbeständig erweisen sollte, sieht Ziff. 4.6
revBZO die Ausarbeitung eines privaten Gestaltungsplans vor, für dessen Festsetzung
laut Ziff. 4.7 revBZO die Gemeinderäte der beiden Standortgemeinden zuständig
sind.
6.2
Die
Baurekurskommission II hält es aufgrund der Möglichkeit, dass die mit dem Ge­staltungsplan
eingeräumten Baumöglichkeiten über die Regelbauvorschriften hinausgehen, für
wahrscheinlich, dass für die Festsetzung nicht die Gemeinderäte, sondern die
Gemeindeversammlungen zuständig sind. Für die Beschwerdeführer stellt die
Zuständigkeitsregelung von Ziff. 4.7 revBZO gar einen schweren Mangel dar,
der zur Nichtigkeit der Bestimmung führe. Demgegenüber erblicken die
Beschwerdegegnerinnen darin eine zulässige Kompetenzdelegation von der
Legislative an die Exekutive.
6.3
Laut § 86
PBG bedürfen private Gestaltungspläne der Zustimmung des für den Erlass der
Bau- und Zonenordnung zuständigen Organs. Überschreiten sie den für Arealüberbauungen
im betreffenden Gebiet geltenden Rahmen nicht, genügt die Zustimmung des Gemeinderats.
Wie die Beschwerdeführer selbst einräumen, fehlt ihnen die nach § 338a
Abs. 1 PBG erforderliche Legitimation zur Anfechtung von Ziff. 4.7
revBZO als reiner Zuständigkeitsnorm. Es mag zwar zutreffen, dass sich die
Gegner des Golfplatzes grössere Chancen ausrechnen, das Projekt im Rahmen von
zwei Gemeindeversammlungen bekämpfen zu können, als den Entscheid darüber den
Gemeinderäten überlassen zu müssen. Massgebend ist jedoch, dass der
Gestaltungsplan so oder anders mit den gesetzlichen Rechtsmitteln angefochten
werden kann und überdies der Genehmigung des Regierungsrats bzw. der Baudirektion
unterliegt.
Im Licht der von Lehre und Rechtsprechung entwickelten
Kriterien zur Nichtigkeit von Verwaltungsakten (Häfelin/Müller, Rz. 956)
liegt mit Bezug auf die beanstandete Vorschrift von Ziff. 4.7 revBZO
offensichtlich kein qualifizierter (Zuständigkeits-)Mangel vor. Da noch kein
Gestaltungsplan ausgearbeitet ist, lassen sich derzeit auch keine Aussagen
darüber machen, ob er von den Gemeindeversammlungen von Bonstetten und Wettswil
a.A. oder von den Gemeinderäten festzusetzen ist. Die Ordnung von § 86 PBG
ist auf Gestaltungspläne innerhalb der Bauzonen zugeschnitten. Weil die Bau-
und Zonenordnungen Bonstetten vom 10. Mai 1995 bzw. Wettswil a.A. vom 19. Juni
1995 keine detaillierten Bauvorschriften für die Erholungszone enthalten und
die für den Golfplatz erforderlichen Bauten, Anlagen und Terrainveränderungen
möglicherweise ungewöhnliche Dimensionen aufweisen, besteht die Möglichkeit,
dass der Rahmen der kommunalen Nutzungsplanungen gesprengt wird, weshalb die
Zustimmung der Gemeindeversammlungen erforderlich ist. Ob diese ihre Kompetenz
mit Ziff. 4.7 revBZO an die Gemeinderäte delegieren dürfen, erscheint nach
den von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung für eine Gesetzesdelegation
entwickelten Kriterien (BGE 118 Ia 305 E. 2b S. 310 f.;
Häfelin/Müller, Rz. 407) tatsächlich als zweifelhaft. Hinzu kommt, dass
das Bundesgericht die Planungspflicht für grössere Vorhaben ausserhalb der
Bauzonen namentlich auch mit dem Fehlen demokratischer Mitwirkung bei blossen
(Ausnahme-)Bewilligungsverfahren begründet (Marti,
S. 362).
7.
Die von den
Beschwerdeführern gegen einzelne Zonenvorschriften erhobenen Rügen führen nicht
zum Erfolg: Die Anfechtenden legen insbesondere nicht dar, welche Gesetzesbestimmungen
die "wenig konkret umschrieben(en)" Zonenvorschriften verletzten.
Schliesslich steht ihnen die Möglichkeit offen, gegen den späteren Gestaltungsplan
zu opponieren.
8.
Aufgrund dieser Erwägungen
ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die
Beschwerdeführer solidarisch kostenpflichtig (§ 70 VRG in Verbindung mit §§ 13
Abs. 2 und 14 VRG) und haben sie den Beschwerdegegnerinnen eine Parteientschädigung
zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr
wird festgesetzt auf
Fr. 7'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 7'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführern je zu einem Sechstel auferlegt,
unter solidarischer Haftung aller für den Gesamtbetrag.
4.    Die
Beschwerdeführer werden verpflichtet, den Gemeinden Bonstetten und Wettswil a.A.
eine Parteientschädigung von je Fr. 200.- (pro Gemeinde; insgesamt Fr. 2'400.-,
inkl. MWSt) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft des Entscheids.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde
beim Bundesgericht erhoben werden.
6.    Mitteilung
an …