zh_verwaltungsgericht · VB.2023.00517 · 2024-09-05 · de

Bewilligung zur Entgegennahme von Sonderabfällen und anderen kontrollpflichtigen Abfällen | Bewilligung zur Entgegennahme von Sonderabfällen und anderen kontrollpflichtigen Abfällen. [Letztmalige, bis Ende 2023 befristete Bewilligung für ein Entsorgungszentrum in der Reservezone.] Rechtsgrundlagen der abfallrechtlichen Bewilligung (E. 3). Die Beschwerdeführerin hätte spätestens ab dem 17. Mai 2019 wissen müssen, dass sie den Abfallsammelbetrieb am bisherigen Standort aus raumplanungsrechtlichen Gründen nicht würde aufrechterhalten können. Entsprechend hätte sie sich spätestens ab dann darum bemühen müssen, einen anderen, zonenkonformen Betriebsstandort zu finden (E. 4.8). Die Befristung der abfallrechtlichen Bewilligung bis Ende 2023 war von hinreichender Dauer, um der Beschwerdeführerin die Suche nach einem Ersatzstandort zu ermöglichen. So hätte die Beschwerdeführerin spätestens Ende 2019 – vor dem Ablauf der 2017 erteilten Bewilligung – um eine Verlängerung der abfallrechtlichen Bewilligung bis zur Realisierung eines neuen Standorts ersuchen müssen, um ihren Betrieb rechtmässig und möglichst ohne Unterbruch fortzuführen. Dass die Beschwerdeführerin kein entsprechendes Gesuch gestellt hat, darf ihr nicht zum Vorteil gereichen. Demnach ist der vorliegende Fall so zu behandeln, wie wenn die Beschwerdeführerin Ende 2019 ein abfallrechtliches Gesuch eingereicht hätte und wie wenn die Baudirektion dieses Gesuch bis Ende 2023 – d.h. auf 4 Jahre befristet – erteilt hätte (E. 4.10). Im Rahmen einer Gesamtbetrachtung ergeben sich auf der einen Seite erhebliche Gewässerschutzinteressen und beachtliche Raumplanungsinteressen, die für die angeordnete Befristung der abwasserrechtlichen Bewilligung bis Ende 2023 sprechen. Demgegenüber stehen relativ gering zu gewichtende wirtschaftliche Interessen der Beschwerdeführerin sowie Entsorgungsinteressen der Bevölkerung an einer Bewilligungsbefristung bis Ende 2024. Insgesamt ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz die Interessen, die für eine Bewilligungsbefristung bis Ende 2023 sprechen, höher einstufte als dieInteressen an der Erteilung einer um ein Jahr längeren Bewilligung (zum Ganzen E. 5). Es ist nicht zu beanstanden, dass die Baudirektion den Betrieb der Sammelstelle in Bezug auf sämtliche Abfälle per Ende 2023 eingestellt hat (E. 6).Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 05.09.2024 VB.2023.00517
Zurich Verwaltungsgericht 05.09.2024 VB.2023.00517
Zurigo Verwaltungsgericht 05.09.2024 VB.2023.00517

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00517
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Geschäftsnummer:
VB.2023.00517
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 05.09.2024
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Bewilligung zur Entgegennahme von Sonderabfällen und anderen kontrollpflichtigen Abfällen
Bewilligung zur Entgegennahme von Sonderabfällen und anderen kontrollpflichtigen Abfällen.
[Letztmalige, bis Ende 2023 befristete Bewilligung für ein Entsorgungszentrum in der Reservezone.]
Rechtsgrundlagen der abfallrechtlichen Bewilligung (E. 3). Die Beschwerdeführerin hätte spätestens ab dem 17. Mai 2019 wissen müssen, dass sie den Abfallsammelbetrieb am bisherigen Standort aus raumplanungsrechtlichen Gründen nicht würde aufrechterhalten können. Entsprechend hätte sie sich spätestens ab dann darum bemühen müssen, einen anderen, zonenkonformen Betriebsstandort zu finden (E. 4.8). Die Befristung der abfallrechtlichen Bewilligung bis Ende 2023 war von hinreichender Dauer, um der Beschwerdeführerin die Suche nach einem Ersatzstandort zu ermöglichen. So hätte die Beschwerdeführerin spätestens Ende 2019 – vor dem Ablauf der 2017 erteilten Bewilligung – um eine Verlängerung der abfallrechtlichen Bewilligung bis zur Realisierung eines neuen Standorts ersuchen müssen, um ihren Betrieb rechtmässig und möglichst ohne Unterbruch fortzuführen. Dass die Beschwerdeführerin kein entsprechendes Gesuch gestellt hat, darf ihr nicht zum Vorteil gereichen. Demnach ist der vorliegende Fall so zu behandeln, wie wenn die Beschwerdeführerin Ende 2019 ein abfallrechtliches Gesuch eingereicht hätte und wie wenn die Baudirektion dieses Gesuch bis Ende 2023 – d.h. auf 4 Jahre befristet – erteilt hätte (E. 4.10). Im Rahmen einer Gesamtbetrachtung ergeben sich auf der einen Seite erhebliche Gewässerschutzinteressen und beachtliche Raumplanungsinteressen, die für die angeordnete Befristung der abwasserrechtlichen Bewilligung bis Ende 2023 sprechen. Demgegenüber stehen relativ gering zu gewichtende wirtschaftliche Interessen der Beschwerdeführerin sowie Entsorgungsinteressen der Bevölkerung an einer Bewilligungsbefristung bis Ende 2024. Insgesamt ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz die Interessen, die für eine Bewilligungsbefristung bis Ende 2023 sprechen, höher einstufte als die Interessen an der Erteilung einer um ein Jahr längeren Bewilligung (zum Ganzen E. 5). Es ist nicht zu beanstanden, dass die Baudirektion den Betrieb der Sammelstelle in Bezug auf sämtliche Abfälle per Ende 2023 eingestellt hat (E. 6).
Abweisung.
Stichworte:
ABFÄLLE
ABFALLRECHT
ABFALLSAMMELSTELLE
BEFRISTUNG
BETRIEBSBEWILLIGUNG
BEWILLIGUNG
ENTSORGUNG
ENTSORGUNGSANLAGE
ERSATZSTANDORT
GEWÄSSERSCHUTZRECHT
INTERESSENABWÄGUNG
KONTROLLPFLICHT
RESERVEZONE
SAMMELSTELLE
SONDERABFALL
TRENNUNGSGRUNDSATZ
ÜBRIGES UMWELTSCHUTZRECHT
VORSORGLICHE MASSNAHME
Rechtsnormen:
§ 65 Abs. IV PBG
Art. 15 Abs. IV lit. b RPG
Art. 30f Abs. I USG
Art. 30f Abs. II USG
Art. 30f Abs. III USG
Art. 31b USG
Art. 1 Abs. I VeVA
Art. 2 Abs. I VeVA
Art. 2 Abs. II VeVA
Art. 8 Abs. I VeVA
Art. 10 Abs. I VeVA
Art. 10 Abs. II VeVA
Art. 10 Abs. III VeVA
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2023.00517
Urteil
der 3. Kammer
vom
5. September 2024
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker,
Ersatzrichter Kaspar Plüss,
Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.
In Sachen
A AG,
vertreten durch RA B und/oder RA C,
Beschwerdeführerin,
gegen
Baudirektion
Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerin,
und
Gemeinde H,
Mitbeteiligte,
betreffend
Bewilligung zur Entgegennahme von Sonderabfällen und anderen
kontrollpflichtigen Abfällen,
hat sich
ergeben:
I.
Die A AG betreibt auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01,
das in der Reservezone von H liegt, seit 2005 das Entsorgungszentrum "G"
mit öffentlicher Sammelstelle für die Einwohner der Gemeinden I und H. Am 25. August
2022 erliess die Baudirektion eine Verfügung, mit der sie den
Abfallsammelbetrieb in der Anlage "G" einschränkte und befristete. Im
Einzelnen ordnete die Baudirektion im Dispositiv die folgenden Massnahmen an:
" I.
Die Bewilligung zur Entgegennahme bestimmter Sonderabfälle und anderer
kontrollpflichtiger Abfälle wird der A AG, H, für die Anlage G unter
folgenden Nebenbestimmungen erteilt:
a) Die Entgegennahme wird
letztmals
bis 31. Dezember 2023 bewilligt;
b) Die Bewilligung gilt
ausschliesslich für die Entgegennahme und die Entsorgung der nachstehend
aufgeführten Sonderabfälle (S) und anderen kontrollpflichtigen Abfälle (ak);
das Betriebsreglement ist bis 31. Dezember 2022 entsprechend anzupassen
[tabellarische Auflistung der Abfälle, deren Entgegennahme vorläufig weiterhin
erlaubt ist, u.a.: Verpackungen aus Holz, Altreifen, gebrauchte Geräte, die
FCKW enthalten, Altmetallkabel, Altholz von Baustellen, Holzabfälle,
Altmetallkabel, Gemischte Bauabfälle, quecksilberhaltige Leuchtmittel, Öle und
Fette];
[c–g];
h) die Bewilligung kann
entzogen werden, wenn die Bewilligungsinhaberin oder der Bewilligungsinhaber
gegen die Bestimmungen der Verordnung vom 22. Juni 2005 über den Verkehr
mit Abfällen (VeVA; SR 814.610) oder der vorliegenden Bewilligung
verstösst.
II.1 Der Betrieb sämtlicher
unbewilligter Bauten und Einrichtungen in der Reservezone ist in Bezug auf
Abfälle bis spätestens 31. Dezember 2023 einzustellen."
In Bezug auf den
Gewässerschutz hielt die Baudirektion im Rahmen der Erwägungen fest, dass die
vorschriftsgemässe Entwässerung auf dem Kanalisationsplan vom 10. Juni
2014 nicht mit abschliessender Sicherheit zu erkennen sei. Die aktuelle
Entwässerungssituation könne zwar auf Zusehen hin toleriert werden. Auf dem
Areal dürften aber – bis zur Betriebseinstellung – keine potenziell
gefährlichen Abfälle und keine wassergefährdenden Stoffe mehr entgegengenommen
werden. Das bedeute, dass die Bewilligung für die Entgegennahme von bestimmten
Abfällen nicht mehr erteilt werden könne (namentlich erwähnt werden u.a. Farb-
und Lackabfälle, Aufsaug- und Filtermaterialien, Bleibatterien und
Bleiakkumulatoren, Lithium-Batterien und Lithium-Akkumulatoren, Glas oder
Kunststoffe, die gefährliche Stoffe enthalten oder durch gefährliche Stoffe
verunreinigt sind, sowie Altmetallkabel, die Öl, Kohlenteer oder andere
gefährliche Stoffe enthalten).
II.
Das Baurekursgericht wies einen Rekurs der A AG,
der sich gegen die Verfügung der Baudirektion vom 22. August 2022
richtete, am 6.  Juli 2023 ab.
III.
Am 11. September 2023 erhob
die A AG beim Verwaltungsgericht Beschwerde. Sie beantragte, 1a) Der
Entscheid des Baurekursgerichts vom 6. Juli 2023 sowie die Verfügung der
Baudirektion vom 25. August 2022 seien aufzuheben und es sei die Bewilligung
zur Entgegennahme von Sonderabfällen und anderen kontrollpflichtigen Abfällen
bis mindestens am 31. Dezember 2024 zu erteilen und der Betrieb der zur
Diskussion stehenden Bauten und Einrichtungen in der Reservezone in Bezug auf
die Entgegennahme von Abfällen sei nicht vor dem 31. Dezember 2024
einzustellen; 1b) eventualiter seien der angefochtene Entscheid des
Baurekursgerichts sowie die angefochtene Verfügung der Baudirektion aufzuheben
und die Angelegenheit zur neuen Beurteilung an die Beschwerdegegnerin
zurückzuweisen; 1c) subeventualiter seien der angefochtene Entscheid des
Baurekursgerichts sowie die angefochtene Verfügung der Baudirektion aufzuheben
und die Angelegenheit zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen;
2. unter Kosten- und Entschädigungsfolgen im Rekurs- und im Beschwerdeverfahren
zulasten der Baudirektion.
Das Baurekursgericht
beantragte mit Eingabe vom 22. September 2023 die Abweisung der Beschwerde.
Mit Eingabe vom 28. September 2023 beantragte die Gemeinde H die
Gutheissung der Beschwerde der A AG. Die Baudirektion beantragte am 10. Oktober
2023 die Abweisung der Beschwerde, unter Verweis auf den Mitbericht des Amts
für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) vom 6. Oktober 2023. Im Rahmen
des weiteren Schriftenwechsels hielten die Parteien an ihren Anträgen fest
(Replik vom 9. November 2023 sowie Stellungnahme vom 27. November
2023 der A AG; Eingaben der Gemeinde H vom 10. November 2023 und vom
24. November 2023; Eingabe der Baudirektion vom 19. Oktober 2023).
IV.
Am 18. Januar 2024 führte das
AWEL eine unangemeldete Kontrolle auf dem Betrieb der Beschwerdeführerin durch.
Mit Schreiben vom 6. Februar 2024 hielt das AWEL gegenüber der
Beschwerdeführerin fest, die Sammelstelle der A AG sei über den
bewilligten Zeitraum hinaus in Betrieb. Es würden Abfälle von Privaten
entgegengenommen und zwischengelagert, obwohl ab dem 1. Januar 2024 keine
abfallrechtliche Bewilligung mehr vorliege. Anlässlich der Kontrolle seien auch
kontrollpflichtige Abfälle und Sonderabfälle vorgefunden worden, z.B.
Elektrogeräte, Altmetallkabel, Altreifen, Bleiakkumulatoren, Leuchtstoffröhren,
Lack- und Farbabfälle, Motorenöl, Speiseöl, Chemikalien- und
Haushaltsonderabfälle, Spraydosen und Lithiumbatterien. Eine Auswertung in der
Datenbank VeVA-Online über die abgegebenen Sonderabfälle 2022 und 2023 habe
zudem ergeben, dass verschiedene nicht bewilligte Sonderabfälle mit
Begleitscheinen an andere Entsorgungsunternehmen abgegeben worden seien, etwa
nichtchlorierte Maschinen-, Getriebe- und Schmieröle auf Mineralölbasis, Farb-
und Lackabfälle, Bleibatterien und Bleiakkumulatoren sowie Gase in
Druckbehältern, die gefährliche Stoffe enthalten (einschliesslich Halonen).
Damit sei die Verfügung der Baudirektion vom 25. August 2022 missachtet
worden. Das AWEL behalte sich ausdrücklich vor, die Schliessung des Betriebs
mit einer Verfügung anzuordnen. Mit Eingabe vom 14. Februar 2024 gelangte
die A AG an das Verwaltungsgericht. Sie beantragte, dass sie im Rahmen
einer vorsorglichen Massnahme während der Dauer des Beschwerdeverfahrens
weiterhin zu berechtigen sei, die Bauten und Einrichtungen in der Reservezone
für die Entgegennahme von Abfällen während der Dauer des Beschwerdeverfahrens
beizubehalten und den Betrieb zur Entgegennahme von Sonderabfällen, anderen
kontrollpflichtigen Abfällen und nicht kontrollpflichtigen Abfällen
weiterzuführen. Das Verwaltungsgericht gewährte der Baudirektion und der
Gemeinde H in der Folge das rechtliche Gehör zum Gesuch der A AG um
vorsorgliche Massnahmen. Mit Präsidialverfügung vom 29. Februar 2024 wies
das Verwaltungsgericht das Gesuch der A AG um vorsorgliche Massnahmen ab.
Am 2. April 2024 erhob die A AG beim
Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und
beantragte die Aufhebung der Verfügung vom 29. Februar 2024. Mit Urteil
1C_188/2024 vom 10. Mai 2024 wies das Bundesgericht die Beschwerde ab.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG, LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde
zuständig.
1.2
Die
Legitimation der Beschwerdeführerin gemäss § 338a des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG. LS 700.1) ist zu bejahen. Der
Umstand, dass die Beschwerdeführerin die Abfallsammelstelle "G"
gemäss ihrer Homepage während des laufenden Beschwerdeverfahrens – am
23. Juni 2024 – geschlossen hat, lässt nicht auf ein weggefallenes
schutzwürdiges Interesse am beantragten Weiterbetrieb der Sammelstelle bis Ende
2024 schliessen: Die Betriebsschliessung erfolgte aufgrund der
bundesgerichtlichen Abweisung vorsorglicher Massnahmen (BGr, 10. Mai 2024,
1C_188/2024, E. 6.4), ohne dass die Beschwerdeführerin die Beschwerde in
der Hauptsache in der Folge zurückgezogen hätte.
1.3
Auf die
Beschwerde ist somit einzutreten.
2.
Die Verfahrensbeteiligten begründen ihre Auffassungen wie
folgt:
2.1
Das
Baurekursgericht führte im Rahmen der Begründung des angefochtenen Entscheids
aus, die Beschwerdeführerin betreibe auf dem Baugrundstück seit 2005 ein
Entsorgungszentrum mit öffentlicher Sammelstelle für die Einwohner der Gemeinde
I und H (Glas, Metall, elektrische und elektronische Geräte, Speiseöl, Altholz
usw.). 2017 habe die Baudirektion der Beschwerdeführerin eine Bewilligung zur
Entgegennahme von Sonderabfällen und anderen kontrollpflichtigen Abfällen
erteilt, die jedoch Ende 2019 abgelaufen sei. Der Betrieb des
Entsorgungszentrums in der Reservezone sei unbestrittenerweise zonenwidrig bzw.
nicht baubewilligungsfähig. Die Baudirektion habe die Bewilligung 2022 nur
deshalb – vorübergehend und letztmalig bis Ende 2023 – erteilt, damit der
bewilligungslose Zustand während einer Übergangsfrist legalisiert werde und das
Unternehmen die Möglichkeit erhalte, innerhalb der Gültigkeit der Bewilligung
einen Ersatzstandort aufzubauen. Dabei erweise sich die Dauer der
vorübergehenden Bewilligung, die die Baudirektion am 22. August 2022 bis
am 31. Dezember 2023 festgesetzt habe, als verhältnismässig. Die
Baudirektion habe zu Recht berücksichtigt, dass Bauten, die planungs- und
baurechtliche Rechtsgüter verletzten, nur in engen Grenzen zulässig seien, etwa
wenn die Normverletzung angesichts des gewichtigen öffentlichen oder privaten
Interesses für eine beschränkte Zeit hingenommen werden könne. Das Provisorium
dürfe in jedem Fall nur so lange bewilligt werden, als die Realisierung eines
gesetzeskonformen Projekts entweder unmöglich oder für die Bauherrschaft
unzumutbar sei. Im vorliegenden Fall sei die Verlegung des Betriebs in eine
passende Zone möglich. Es handle sich zwar um einen Betrieb, für den das Finden
eines neuen Standorts nicht ganz ohne Schwierigkeiten sein dürfte, weshalb die
Baudirektion der Beschwerdeführerin eine Weiterbetriebsfrist eingeräumt habe.
Dabei habe die Baudirektion die öffentlichen Interessen an der Durchsetzung der
raumplanungsrechtlichen Ordnung (Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet;
Gewässerschutz) zu Recht höher gewichtet als die privaten Interessen der
Beschwerdeführerin an der Weiterführung des Betriebs. Die hohe Gewichtung der
Raumplanungsinteressen sei nicht zu beanstanden, gelte doch die Trennung von
Bau- und Nichtbaugebiet als raumplanerisches Ziel, das konsequent zu verfolgen
sei. Entsprechend sei die Duldung rechtswidriger Zustände stark limitiert. Die
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands sei auch nach langjährigem
Bestehen erforderlich. Der Beschwerdeführerin sei aufgrund der vorangegangenen
Entscheide bewusst gewesen, dass der Betrieb nicht bewilligungsfähig gewesen
sei, sodass der Entscheid nicht überraschend gewesen sein könne. Die
Bestrebungen der Beschwerdeführerin, den Betrieb zu verlegen, zeigten denn auch
auf, dass sie selbst mit dem Ende der Duldung des Betriebs in der Reservezone
gerechnet habe. Sodann habe die Beschwerdeführerin den Verfügungsentwurf
bereits am 1. Dezember 2021 zur Stellungnahme erhalten. Aufgrund der
Einwendungen der Beschwerdeführerin habe die Baudirektion die ursprünglich auf
Ende 2022 angesetzte Frist zur Betriebseinstellung um ein Jahr (auf Ende 2023)
verlängert, was nachvollziehbar sei aufgrund der plausibel dargelegten
Schwierigkeiten bei der Suche nach einem neuen Standort und den Interessen der
Gemeinde an der Sammelstelle. Der potenziellen Gewässergefährdung sei zudem mit
der Einschränkung der zur Entgegennahme bewilligten Abfallarten begegnet worden
(und nicht mit einer Betriebseinstellung). Insgesamt sei die Baudirektion
angesichts der dargelegten raumplanungsrechtlichen Aspekte nicht verpflichtet
gewesen, die Bewilligung bis mindestens Ende 2024 zu verlängern. Aufgrund der
seit Langem bekannten Zonenwidrigkeit und der damit verbundenen Notwendigkeit
der Verlegung des Betriebs sei die Bewilligungsfrist nicht zu beanstanden. Die
Interessenabwägung bzw. die Ermessensausübung der Baudirektion sei demnach
nicht als rechtsfehlerhaft zu erachten. Schliesslich erscheine auch die von der
Baudirektion verlangte Anpassung des Betriebsreglements nicht als
unrechtmässig.
2.2
Die
Beschwerdeführerin macht vor Verwaltungsgericht geltend, der Bewilligungsentzug
und die Betriebseinstellung per Ende 2023 statt per Ende 2024 sei
unverhältnismässig gewesen. Am 7. März 2017 habe die Beschwerdeführerin
ein Gesuch um Erteilung einer abfallrechtlichen Betriebsbewilligung und einer
Bewilligung zur Entgegennahme von Sonderabfällen und kontrollpflichtigen
Abfällen gestellt. Als Antwort habe die Baudirektion damals festgehalten, dass
die Bewilligung auf Zusehen hin erteilt werde, wobei im
Baubewilligungsverfahren noch zu prüfen sei, ob die bau- und
raumplanungsrechtlichen Voraussetzungen für die Anlage gegeben seien. Das
Baugesuch, das die Beschwerdeführerin daraufhin eingereicht habe, sei am
12. September 2018 sistiert worden. Am 22. November 2018 habe die
Beschwerdeführerin die Gemeinde H ersucht, beim Kanton die Einzonung der
Grundstücke Kat.-Nr. 01 und 02 zu beantragen. Am 7. Mai 2019 habe das
Amt für Raumentwicklung (ARE) mitgeteilt, die Einzonung der beiden Grundstücke
werde weder als recht- noch als zweckmässig beurteilt. Daraufhin habe die
Beschwerdeführerin ein neues Baugesuch eingereicht. Am 1. Dezember 2021
habe die Baudirektion der Beschwerdeführerin zur Wahrung des rechtlichen Gehörs
einen Verfügungsentwurf zugestellt, wonach die Nutzung des Areals als
Abfallbetrieb baurechtlich nicht bewilligungsfähig sei, sodass die Bewilligung
zur Entgegennahme von Abfällen letztmals bis am 31. Dezember 2022 erteilt
werde. In der definitiven Verfügung vom 25. August 2022 habe die Baudirektion
schliesslich verfügt, dass die Bewilligung letztmals bis am 31. Dezember 2023
erteilt werde. Im gesamten Verfahren habe die Beschwerdeführerin eingehende Bemühungen
nachgewiesen, was die Suche nach einem Alternativstandort betreffe. Die
Vorinstanz habe zu wenig berücksichtigt, wie schwierig und langwierig die Suche
nach einem neuen Standort sei, als sie die Betriebseinstellung bereits per 31. Dezember
2023 als rechtmässig beurteilt habe. Die Beschwerdeführerin habe mittlerweile
zwei adäquate Grundstücke gefunden und im April 2023 ein Baugesuch für eine
Sammelstelle in J sowie im August 2023 ein zweites Gesuch für einen weiteren
Standort in H eingereicht, wobei sie im August bzw. im Oktober 2023 ein
Lärmgutachten für den geplanten Standort in J in Auftrag gegeben habe. Sie
rechne 2023 bzw. 2024 mit der Erteilung der Baubewilligungen. Aufgrund der Lage
der neuen Standorte (in der Nähe einer Wohnzone bzw. neben einem Bach) seien
Rekurse gegen die Baubewilligung allerdings nicht ausgeschlossen. Ab dem
Vorliegen einer rechtskräftigen Baubewilligung sei mit einer Bauzeit von rund
neun bis zwölf Monaten zu rechnen, bis der Sammelstellenbetrieb aufgenommen
werden könne. Bis anhin habe nur ein äusserst kleiner Teil der Sammelstelle
(Sonderabfälle) auf das Grundstück Nr. 02 ausgelagert werden können. Eine
ordnungsgemässe Anschlusslösung sei nur möglich, wenn der Betrieb am bisherigen
Standort ''G'' bis am 31. Dezember 2024 verlängert werde. Das
Baurekursgericht habe die raumplanungsrechtlichen Interessen zu hoch gewichtet
im Vergleich zum privaten Interesse der Beschwerdeführerin sowie dem
öffentlichen Interesse der Gemeinden H und I an der einstweiligen Weiterführung
des Betriebs. Wenn angemessen berücksichtigt werde, wie schwierig und
langwierig die Suche nach einem Alternativstandort sei, erweise sich die am 22. August
2022 eingeräumte Frist, den zonenwidrigen Betrieb bis am 31. Dezember 2023
einzustellen, als unverhältnismässig kurz. Die Einstellung der Sammelanlage per
Ende 2023 würde für die Beschwerdeführerin einen Betriebsausfall von rund einem
Jahr bedeuten. Eine derart lange Zeitdauer würde zumindest Teile des Betriebs
der Beschwerdeführerin ruinieren. Auch die übergangsweise Zusammenarbeit mit anderen
im gleichen Segment tätigen Unternehmen bzw. die Einmietung auf anderen Plätzen
sei geprüft worden. Eine Lösung habe aber bislang nicht gefunden werden können
und es sei auch nicht damit zu rechnen, dass sich noch eine entsprechende
Möglichkeit ergeben werde. Die Beschwerdeführerin habe frühzeitig mit der Suche
nach Alternativstandorten begonnen, wobei sich gezeigt habe, dass eine
Realisierung bis Ende 2023 objektiv nicht möglich sei. Angesichts des Umstands,
dass der Sammelstellenbetrieb bereits seit 18 Jahren existiere, hätte mit
der Betriebseinstellung zugewartet werden müssen bis zum Zeitpunkt einer
realistischerweise möglichen Betriebsaufnahme an einem neuen Standort. Dies
gelte umso mehr, als die Bewohnenden der Gemeinden I mangels gemeindeeigener
Sammelstelle auf die Abfallsammelstelle der Beschwerdeführerin angewiesen
seien. Im Falle einer vorzeitigen Betriebseinstellung in ''G'' stünde der
Bevölkerung von I keine Werkstoffsammelstelle mehr zur Verfügung. In H sei zwar
noch eine weitere Werkstoffsammelstelle vorhanden, doch diese sei zu klein, um
die Nachfrage zu decken. Die Aufrechterhaltung der Abfallsammelstelle bzw. die
Verhinderung eines Entsorgungsengpasses liege somit (auch) im öffentlichen
Interesse der Gemeinden H und I. Das Raumplanungsrecht begründe keine
Dringlichkeit, den Betrieb sofort zu schliessen bzw. nicht bis zur Realisierung
eines Ersatzstandorts zuzuwarten. Auch das Gewässerschutzrecht gebiete dies
nicht, zumal keine Wasserverunreinigung des Bachs M vorliege. Nur das Sickerwasser
werde in den Bach M entsorgt, während die anderen Flächen der
Schmutzwasserkanalisation zugeführt würden. Die Einlaufbedingungen der
Gewässerschutzverordnung seien vom AWEL überprüft worden, wobei lediglich der
pH-Wert der Schmutzwasserkanalisation leicht von der Norm abgewichen sei. Das
Entwässerungskonzept des Betriebsareals funktioniere demnach einwand- bzw.
gefährdungsfrei. Insgesamt sei die Interessenabwägung, die die Vorinstanz
vorgenommen habe, zu wenig sorgfältig, differenziert und umfassend ausgefallen.
2.3
Die
mitbeteiligte Gemeinde H macht geltend, die Beschwerdeführerin habe sich in den
vergangenen Jahren im Kontakt mit der Gemeinde intensiv um eine Lösung
betreffend Betriebsbewilligung bemüht. Die Gemeinde habe sich denn auch
zusammen mit der Beschwerdeführerin beim ARE dafür eingesetzt, eine Einzonung
in die Gewerbezone zu erwirken und damit einen Recyclinghof zu ermöglichen.
Diese Forderung sei im kommunalen Richtplan, den die Baudirektion am 20. Juni
2022 genehmigt habe, weiterhin enthalten. Der Betrieb des Recyclinghofs der
Beschwerdeführerin sei erforderlich als Ergänzung zur gemeindeeigenen
Sammelstelle im Gebiet K, denn diese sei bereits heute ausgelastet. Dabei nehme
die Bevölkerungszahl zu, ohne dass der Standort K im nötigen Umfang ausgebaut
werden könne, und ohne dass in H und I andere Anbieter von Sammelstellen
ersichtlich seien. Die Gemeinde prüfe derzeit das Baugesuch der
Beschwerdeführerin vom 16. August 2023, wonach ein Teil der Werkhoffläche
umgenutzt werden solle, der sich auf dem Grundstück Kat.-Nr. 02 in der
Gewerbezone in H befinde. Auch in J bemühe sich die Beschwerdeführerin um einen
Alternativstandort. Das Baurekursgericht habe nicht hinreichend berücksichtigt,
dass die Bewilligungsfrist bis Ende 2023 nicht genüge, um die neuen Standorte
zu realisieren. Auch ein allfälliger Rückbau der bestehenden Anlage sei nicht
dringlich, zumal keine Gefährdung von Grund- und Fliessgewässern gegeben sei;
die Flächen mit potenziell gefährdenden Abwässern würden gesetzeskonform der
Abwasserreinigungsanlage zugeführt. Müsste der Standort ''G'' geschlossen
werden, bevor der Standort auf der Parzelle Kat.-Nr. 02 realisiert sei, so
würden die Gemeinden H und I während einer längeren Unterbrechungsdauer nicht
mehr über genügend Sammelstellen verfügen, was der Bevölkerung nicht zugemutet
werden könne.
3.
Die vorliegend umstrittene abfallrechtliche Bewilligung
stützt sich auf die folgenden Rechtsgrundlagen:
3.1
Gemäss
Art. 30f Abs. 1 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG,
SR 814.01) erlässt der Bundesrat Vorschriften über den Verkehr mit
Abfällen, deren umweltverträgliche Entsorgung besondere Massnahmen erfordert
(Sonderabfälle). Der Bundesrat schreibt insbesondere vor, dass Sonderabfälle
nur von Unternehmungen entgegengenommen oder eingeführt werden dürfen, die über
eine Bewilligung des Kantons verfügen (Art. 30f Abs. 2 lit. d
USG). Diese Bewilligung wird erteilt, wenn Gewähr für eine umweltverträgliche
Entsorgung der Abfälle besteht (Art. 30f Abs. 3 USG). Der Bundesrat
kann (auch) über den Verkehr mit anderen Abfällen Vorschriften nach Art. 30f
Abs. 1 und 2 USG erlassen, wenn keine Gewähr für eine umweltverträgliche
Entsorgung besteht (Art. 30g Abs. 1 USG).
3.2
Die
Verordnung des Bundesrats vom 22. Juni 2005 über den Verkehr mit Abfällen
(VeVA; SR 814.610) soll sicherstellen, dass Abfälle nur an geeignete
Entsorgungsunternehmen übergeben werden (Art. 1 Abs. 1 VeVA; vgl.
VGr, 10. Mai 2012, VB.2011.00241, E. 3.1). Das Eidgenössische
Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) erlässt eine
Verordnung mit einem Abfallverzeichnis und einem Verzeichnis der
Entsorgungsverfahren (Art. 2 Abs. 1 VeVA). Das Abfallverzeichnis
unterscheidet zwischen Sonderabfällen sowie anderen kontrollpflichtigen
Abfällen mit und ohne Begleitschein (vgl. Art. 2 Abs. 2 lit. a–c
VeVA). Entsorgungsunternehmen, die Sonderabfälle oder andere kontrollpflichtige
Abfälle entgegennehmen, benötigen für jede Betriebsstätte eine Bewilligung der
kantonalen Behörde (Art. 8 Abs. 1 VeVA). Die kantonale Behörde
erteilt die Bewilligung, wenn aus dem Gesuch hervorgeht, dass das
Entsorgungsunternehmen in der Lage ist, die Abfälle umweltverträglich zu
entsorgen (Art. 10 Abs. 1 VeVA). Die kantonale Behörde legt in der
Bewilligung insbesondere fest: a. welche Abfälle entgegengenommen werden
dürfen; b. wie die Abfälle entsorgt werden; c. welche Auflagen für die
umweltverträgliche Entsorgung der Abfälle einzuhalten sind (Art. 10 Abs. 2
VeVA). Die kantonale Behörde erteilt die Bewilligung für höchstens 5 Jahre
(Art. 10 Abs. 3 VeVA). Sie trägt die Angaben gemäss Art. 10 Abs. 2
lit. a und b VeVA in die Datenbank des Bundesamts für Umwelt (BAFU) ein
(Art. 10 Abs. 4 VeVA).
3.3
Im
vorliegenden Fall erteilte die Baudirektion der Beschwerdeführerin am 10. Juli
2017 zum ersten Mal eine Bewilligung im Sinn von Art. 8 Abs. 1 VeVA.
Sie befristete die Bewilligung nicht auf 5 Jahre (Art. 10 Abs. 3
VeVA), sondern auf 2,5 Jahre (bis Ende 2019), weil im
Baubewilligungsverfahren noch geprüft werden müsse, ob die bau- und
raumplanungsrechtlichen Voraussetzungen für die Anlage in der Reservezone
gegeben seien. Am 25. August 2022 erteilte die Baudirektion der
Beschwerdeführerin zum zweiten Mal – "letztmals" – eine Bewilligung
im Sinn von Art. 8 Abs. 1 VeVA. Sie befristete die Bewilligung auf
Ende 2023, um der Beschwerdeführerin die Suche nach einem Ersatzstandort zu
ermöglichen; aus gewässerschutzrechtlichen Gründen begrenzte die Baudirektion
die Bewilligung ferner auf 13 – im Dispositiv umschriebene – Abfallcodes im
Sinn von Art. 2 Abs. 1 VeVA i.V.m. Anhang 1 der Verordnung des UVEK
vom 18. Oktober 2005 über Listen zum Verkehr mit Abfällen (SR 814.610.1;
vgl. BGr, 12. April 2006, 1A.222/2005, E. 1.3).
4.
4.1
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, dass die Bewilligungsbefristung bis Ende 2023
von unverhältnismässig kurzer Dauer gewesen sei, da sie es verunmöglicht habe,
den Betrieb an einem anderen Standort ohne Unterbruch fortzuführen.
4.2
Die
Beurteilung dieser Rüge steht im Zusammenhang mit der Frage, ab welchem
Zeitpunkt die Beschwerdeführerin wusste oder wissen musste, dass sie den
Abfallsammelbetrieb aufgrund der Zonenwidrigkeit in der Reservezone nicht am
aktuellen Standort würde aufrechterhalten können, und ab welchem Zeitpunkt sie
mit der Suche nach einem neuen Standort für eine Abfallsammelstelle begonnen
hat.
4.3
Eine
Aktennotiz des AWEL, die anlässlich einer Begehung vor Ort vom 3. Februar
2015 erstellt wurde, deutet darauf hin, dass das ARE der Beschwerdeführerin
bereits im Jahr 2011 erläutert hat, dass das Grundstück keiner dem
Sammelbetrieb entsprechenden Bauzone zugeführt werden kann. Die vom AWEL
erwähnte Stellungnahme des ARE liegt allerdings nicht bei den Akten, sodass
nicht darauf abgestellt werden kann.
4.4
Mit
Hindernisbrief vom 13. September 2018 teilte die Baudirektion der
Beschwerdeführerin mit, dass aus raumplanungsrechtlichen Gründen dem Gesuch
nicht entsprochen werden könne, eine nachträgliche Baubewilligung für
verschiedene Bauten und Anlagen auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 zu
erteilen: Das zulässige Erweiterungskontingent in der Reservezone sei bereits
bezogen; weitere Vergrösserungen des Betriebs sowie der Abbruch und Neubau von
Bauten und Anlagen sei nicht mehr möglich. Ebenso wenig könne die Erteilung
einer Ausnahmebewilligung in Aussicht gestellt werden.
4.5
Vor dem
Hintergrund des Hindernisbriefs vom 13. September 2018 wäre eine
raumplanungsrechtlich zulässige Weiterführung des Abfallsammelbetriebs nur dann
infrage gekommen, wenn das Gebiet "G" von der Reservezone in eine
Gewerbe- oder Industriezone umgezont worden wäre. Entsprechend stellte die
Beschwerdeführerin in der Folge gestützt auf § 65 Abs. 4 PBG ein
Einzonungsgesuch. Das ARE informierte die Gemeinde H und den Beschwerdeführer
am 7. Mai 2019 darüber, dass die wesentlichen Voraussetzungen für eine
Einzonung im Gebiet G nicht gegeben seien, da das Gebiet im kantonalen
Richtplan dem Nichtsiedlungsgebiet zugewiesen sei. Die Erfolgschancen für eine
Aufnahme der Fläche in das Siedlungsgebiet seien äusserst gering, da H über
bestehende Spielräume unbebauten Siedlungsgebiets verfüge. Eine Einzonung am
nördlichen Ortsrand ausserhalb des Siedlungsgebiets werde überdies nicht als
zweckmässig erachtet.
4.6
Trotz der
negativen Einschätzung des ARE stellte die Gemeinde H im Rahmen des kommunalen
Richtplantextes (den die Gemeindeversammlung am 20. Juni 2022 festsetzte
und den die Baudirektion am 8. Mai 2023 teilweise genehmigte) gegenüber
dem Kanton einen Prüfantrag, bei der nächsten Revision des kantonalen
Richtplans Siedlungsgebiet vom Bereich L in den Bereich der Reservezone G zu
verlegen, um dem dort bestehenden Gewerbe den Weiterbestand zu ermöglichen.
4.7
Der
Prüfantrag der Gemeinde H an den Kanton Zürich vermag kein schutzwürdiges
Vertrauen der Beschwerdeführerin zu begründen, dass in naher Zukunft ein
zonenkonformer Weiterbetrieb der Abfallsammelanlage möglich sein wird:
Angesichts der restriktiven raumplanungsrechtlichen Einzonungsvoraussetzungen
(vgl. Art. 15 Abs. 4 lit. b des Raumplanungsgesetzes vom
22. Juni 1979 [RPG, SR 700]) und der dazu ergangenen Rechtsprechung
des Bundesgerichts (vgl. BGE 145 II 18 E. 3.4) durfte die
Beschwerdeführerin nicht damit rechnen, dass der Kantonsrat das Siedlungsgebiet
in den Bereich G verschieben würde (vgl. auch die im Internet publizierte
Richtplangenehmigung durch die Baudirektion, Verfügung Nr. 0145/23 vom 8. Mai
2023, S. 5). Hinzu kommt, dass eine entsprechende Richtplanänderung – bis
zur bundesrätlichen Genehmigung – einen jahre- oder gar jahrzehntelangen
Prozess hätte durchlaufen müssen (vgl. Art. 9 Abs. 3, Art. 10
und Art. 11 RPG), und dass eine derart lange Fortführung eines
zonenwidrigen Betriebs nicht geduldet werden könnte (vgl. hinten, E. 5.2.2).
Im Rahmen der Teilrevision des kantonalen Richtplans, die der Kantonsrat am 11. März
2024 verabschiedet hat (Vorlage 5870a), wurde der Prüfantrag der Gemeinde H
denn auch noch nicht behandelt.
4.8
Demnach
ergibt sich aufgrund des Hindernisbriefs der Baudirektion vom 13. September
2018 und dem Schreiben des ARE vom 17. Mai 2019, dass die
Beschwerdeführerin spätestens ab dem 17. Mai 2019 wusste oder wissen
musste, dass sie den Abfallsammelbetrieb am bisherigen Standort aus
raumplanungsrechtlichen Gründen nicht würde aufrechterhalten können.
Entsprechend hätte sich die Beschwerdeführerin spätestens ab dem 17. Mai
2019 darum bemühen müssen, einen anderen, zonenkonformen Betriebsstandort zu
finden.
4.9
Die
Beschwerdeführerin macht zwar geltend, dass sie frühzeitig mit der Suche nach
einem alternativen Standort für die Sammelstelle begonnen habe. Aus den Akten
ergibt sich jedoch, dass sich die Suchbemühungen im Zeitraum von 2019 bis 2022
darauf beschränkten, eine Baubewilligung am
bisherigen
Standort zu
erlangen. Erst am 25. Mai 2023 reichte die Beschwerdeführerin ein erstes
Baugesuch für einen
neuen
Betriebsstandort (in J) ein, wobei die
Gemeinde das Gesuch aufgrund fehlender Unterlagen zunächst sistierte. Ein
zweites Gesuch reichte die Beschwerdeführerin bei der Gemeinde H am 24. August
2023 ein. Die Beschwerdeführerin legt nicht dar und es ist auch nicht
ersichtlich, inwieweit sie sich in den vier Jahren, die zwischen dem Schreiben
des ARE (17. Mai 2019) und der Einreichung eines ersten Baugesuchs (25. Mai
2023) vergingen, darum bemüht hätte, nach einem anderen Standort zu suchen.
4.10
Vor dem
Hintergrund der dargelegten Umstände ist zu prüfen, ob die am 25. August
2022 erfolgte Befristung der abfallrechtlichen Bewilligung bis Ende 2023 von
hinreichender Dauer war, um der Beschwerdeführerin die Suche nach einem
Ersatzstandort zu ermöglichen.
4.10.1
Die Zeitspanne zwischen dem Moment, in dem die Baudirektion die befristete
abfallrechtliche Bewilligung – letztmals – erteilte (22. August 2022), und
dem Zeitpunkt, in dem die Bewilligung endete (31. Dezember 2023), beträgt
zwar nur gut 16 Monate. Doch die Bewilligungserteilung bzw. Fristansetzung
erfolgte nur deshalb nicht früher, weil die Beschwerdeführerin den Betrieb seit
Ende 2019 – nach dem Ablauf der befristet erteilten Bewilligung vom 10. Juli
2017 – ohne die erforderliche Bewilligung weitergeführt hat, statt nach einem
neuen Standort zu suchen (vgl. E. 4.9). Der Umstand, dass eine Betreiberin
den zonenwidrigen Betrieb ohne Bewilligung weiterbetreibt, ohne nach einem
neuen Standort zu suchen, darf nicht dazu führen, dass sie den Betrieb
schliesslich länger betreiben darf, als wenn sie rechtzeitig ein neues Gesuch
um Erteilung bzw. um Verlängerung der abfallrechtlichen Bewilligung eingereicht
hätte. Eine andere Betrachtungsweise wäre mit dem unerwünschten Anreiz
verbunden, den zonenwidrigen Betrieb so lange wie möglich ohne die
erforderliche Bewilligung weiterzuführen.
4.10.2
Im vorliegenden Fall hätte die Beschwerdeführerin spätestens Ende 2019 –
vor dem Ablauf der 2017 erteilten Bewilligung – um eine Verlängerung der
abfallrechtlichen Bewilligung bis zur Realisierung eines neuen Standorts
ersuchen müssen, um ihren Betrieb rechtmässig und möglichst ohne Unterbruch
fortzuführen. Dass die Beschwerdeführerin kein
entsprechendes Gesuch gestellt hat, darf ihr wie gesagt nicht zum Vorteil
gereichen (vgl. E. 4.10.1). Demnach ist der vorliegende Fall so zu
behandeln, wie wenn die Beschwerdeführerin Ende 2019 ein abfallrechtliches
Gesuch eingereicht hätte und wie wenn die Baudirektion dieses Gesuch bis Ende
2023 – d.h. auf 4 Jahre befristet – erteilt hätte. Dass eine vierjährige
Frist unverhältnismässig kurz bemessen wäre, um einen neuen Standort für eine
Abfallsammelstelle zu suchen, zu finden und zu realisieren, ist nicht
ersichtlich und wird denn auch seitens der Beschwerdeführerin nicht geltend
gemacht.
4.11
Demnach
erweist sich die Rüge als unbegründet, wonach die Schwierigkeiten der
Standortsuche es geboten hätten, die Bewilligung bis Ende 2024 – statt bis Ende
2023 – zu verlängern.
5.
5.1
Die
Beschwerdeführerin beanstandet ferner die vorinstanzliche Interessenabwägung.
5.2
Als Erstes
ist das Gewicht des raumplanungsrechtlichen Interesses zu eruieren, das daran
besteht, die abfallrechtliche Bewilligung bis Ende 2023 – und nicht bis Ende
2024 – zu befristen.
5.2.1
Im Zusammenhang mit dem Entscheid über vorsorgliche Massnahmen hat das
Bundesgericht festgehalten, das raumplanungsrechtliche Interesse an der
Beseitigung von rechtswidrigen Bauten in einer Nichtbauzone sei zwar gemäss der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung grundsätzlich hoch zu gewichten. Im
vorliegenden Fall sei das Interesse allerdings insoweit zu relativieren, als es
nicht um eine Duldung illegaler Bauten, Anlagen und Nutzungen auf unabsehbare
Zeit gehe, sondern lediglich für einen befristeten Zeitraum (BGr, 10. Mai
2024, 1C_188/2024, E. 6.4).
5.2.2
Mit dem Bundesgericht ist davon auszugehen, dass das raumplanungsrechtliche
Interesse an der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet schwerer wiegt, wenn zu
beurteilen ist,
ob
eine rechtswidrige Baute beseitigt werden muss, als
wenn zu beurteilen ist,
wann
die Baute beseitigt werden muss. Im
vorliegenden Fall kommt dem Interesse, die abfallrechtliche Bewilligung nur bis
Ende 2023 – und nicht bis Ende 2024 – zu erteilen, allerdings gleichwohl ein
beachtliches raumplanungsrechtliches Interesse zu: Wie in E. 4.10.2
dargelegt, ist die vorliegende Konstellation so zu betrachten, wie wenn die
Beschwerdeführerin Ende 2019 ein Gesuch um Verlängerung der abfallrechtlichen
Bewilligung gestellt hätte, bzw. wie wenn nun zu beurteilen wäre, ob die
Bewilligung diesfalls für vier oder für fünf Jahre zu erteilen gewesen wäre. In
dieser Konstellation wäre ein nicht unerhebliches raumplanungsrechtliches
Interesse an einer möglichst kurzen Frist zu bejahen gewesen, da die
Tolerierung rechtswidriger Bauten und Anlagen nicht für einen längeren Zeitraum
als erforderlich hingenommen werden darf (vgl. BGE 136 II 359 E. 6; BGr,
28. Januar 2020, 1C_272/2019, E. 6.4; VGr, 8. Februar 2018,
VB.2017.00661, E. 5.2; Laura Diener/Thomas Wipf, in: Christoph Fritzsche/Peter
Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz [Hrsg.], Zürcher Planungs- und Baurecht, 7. Auflage
2024, S. 517 f.).
5.2.3
Das Baurekursgericht ging demnach zu Recht von einem beachtlichen
raumplanungsrechtlichen Interesse aus, die zonenwidrige Duldung der
Sammelstelle ''G'' nur bis Ende 2023 – und nicht noch ein Jahr länger – zu
tolerieren.
5.3
Als Zweites
ist das Gewicht des gewässerschutzrechtlichen Interesses zu ermitteln, das
daran besteht, die abfallrechtliche Bewilligung bis Ende 2023 – und nicht bis
Ende 2024 – zu befristen.
5.3.1
Das Bundesgericht hat im Urteil betreffend vorsorgliche Massnahmen
festgehalten, dass dem Umstand grosse Bedeutung zukomme, dass sich die
Beschwerdeführerin über die Verfügung des AWEL vom 25. August 2022
hinweggesetzt habe. Das AWEL habe in dieser Verfügung dargelegt, dass die
vorschriftsgemässe Entwässerung nicht mit abschliessender Sicherheit aus dem
vorliegenden Kanalisationsplan hervorgehe, weshalb auf dem Areal "G"
keine potenziell gefährlichen Abfälle und keine wassergefährdenden Stoffe mehr
entgegengenommen werden dürften. Das AWEL habe ausdrücklich festgehalten,
welche Abfälle von der Bewilligung ausgenommen seien. Gemäss dem angefochtenen
Entscheid habe die Beschwerdeführerin dessen ungeachtet nicht aufgehört, solche
Stoffe entgegenzunehmen und weiterzuleiten. Hinzu komme, dass die
Beschwerdeführerin den Betrieb zweimal weitergeführt habe, obwohl die
Bewilligungsdauer abgelaufen gewesen sei. Die Beschwerdeführerin habe somit
wiederholt behördliche Anordnungen, die dem Schutz von Polizeigütern und
insbesondere der Gewährleistung des Gewässerschutzes dienten, missachtet (BGr,
10. Mai 2024, 1C_188/2024, E. 6.4).
5.3.2
Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass sie über ein einwandfreies
Entwässerungskonzept verfüge, und dass die Behörden bis anhin nie nachgewiesen
hätten, dass es im Bereich der Abfallsammelstelle "G" zu einer
Gewässerverschmutzung gekommen sei.
5.3.3
Diesem
Vorbringen ist entgegenzuhalten, dass das AWEL als Fachbehörde mehrfach Zweifel
am Entwässerungskonzept der Beschwerdeführerin geäussert hat. Anlässlich einer
Kontrollprüfung vom 18. Oktober 2022 wurden die Platzentwässerung und
Abwassereinleitung als "mangelhaft" bezeichnet, und es wurde
festgehalten, dass der Kanalisationsplan vom 10. Juni 2014 Mängel in Bezug
auf die genaue Lage der Schächte und Leitungen aufweise. In der Stellungnahme
vom 27. April 2023 hielt das AWEL – unter Bezugnahme auf den Einrichtplan
vom 26. Januar 2023 und auf den aktualisierten Kanalisationsplan vom 24. Oktober
2022 fest, dass nur ein Teil des Betriebsareals über die
Schmutzwasserkanalisation entwässert werde, der Rest jedoch über die
Meteorwasserkanalisation, sodass bei Regenwetter ein Grossteil des restlichen
Platzwassers des Betriebswassers in den Bach M gelange. Die Beschwerdeführerin
vermag in der Stellungnahme vom 27. November 2023 – auch unter Hinweis auf
einen aktualisierten, detaillierteren Kanalisationsplan – nicht darzulegen,
inwieweit die Aussagen der Fachbehörde zur Entwässerungssituation unzutreffend
sind.
5.3.4
Hinzu kommt, dass die gewässerschutzrechtlichen Interessen bereits dann
hoch zu gewichten sind, wenn – wie hier – ein
Potenzial
für
Gewässerverunreinigungen besteht, selbst wenn bis anhin noch keine konkrete
Polizeigüterverletzung eingetreten ist. Angesichts der dargelegten, mit
Ungewissheiten behafteten Entwässerungssituation durfte die Baudirektion daher
im Rahmen ihres Ermessens zum Schluss gelangen, dass Zweifel an der
vollumfänglichen Erfüllung der Bewilligungsvoraussetzungen gemäss Art. 10
Abs. 1 VeVA bestehen. Auch insoweit besteht ein beachtliches
gewässerschutzrechtliches Interesse, die Bewilligung auf einen möglichst kurzen
Zeitraum zu befristen.
5.3.5
Zu berücksichtigen ist schliesslich, dass die unangemeldete Kontrolle vom
17. Januar 2024 und die Auswertung von VeVA-Online ergeben haben, dass die
Beschwerdeführerin in den Jahren 2022 und 2023 (weiterhin) Abfälle
entgegengenommen hat, deren Entgegennahme ihr gemäss der Verfügung vom 25.
August 2022 aus gewässerschutzrechtlichen Gründen nicht erlaubt war. Bereits
dieser Bewilligungsverstoss allein hätte – unabhängig vom Vorliegen einer
konkreten Gewässerverschmutzung – einen Grund dargestellt, die
abwasserrechtliche Bewilligung vorzeitig zu entziehen. Umso höher ist das
gewässerschutz-rechtliche Interesse zu gewichten, das daran besteht, die
Bewilligung auf einen möglichst kurzen Zeitraum zu befristen.
5.3.6
Vor diesem Hintergrund besteht ein erhebliches gewässerschutzrechtliches
Interesse daran, den Abfallsammelbetrieb der Anlage "G" möglichst
rasch zu beenden und die Bewilligung deshalb auf Ende 2023 – und nicht auf Ende
2024 – zu befristen.
5.4
Zu prüfen
ist sodann das Gewicht der finanziellen Interessen der Beschwerdeführerin, das
daran besteht, den Betrieb der Sammelstelle "G" bis Ende 2024 – statt
bis Ende 2023 – weiterzubetreiben.
5.4.1
Das Bundesgericht erachtete es im Entscheid über die vorsorglichen
Massnahmen als haltbar, den öffentlichen Interessen an der Beendigung des
Betriebs per Ende 2023 mehr Gewicht beizumessen als dem wirtschaftlichen
Schaden, der der Beschwerdeführerin durch die Abweisung des
Weiterführungsgesuchs bis Ende 2024 entsteht (BGr, 10. Mai 2024, 1C_188/2024,
E. 6.4).
5.4.2
Wie das Verwaltungsgericht bereits im Rahmen der Präsidialverfügung vom 29. Februar
2024 dargelegt hat, hat die Beschwerdeführerin den wirtschaftlichen Schaden,
der sich aus der Bewilligungsbefristung bis Ende 2023 ergibt, im
Beschwerdeverfahren weder substanziiert dargelegt noch beziffert. Hinzu kommt,
dass die Beschwerdeführerin wie erwähnt nicht bevorteilt werden darf gegenüber
einer Partei, die bereits Ende 2019 mit der Suche nach einem neuen Standort
begonnen hätte (vgl. vorn E. 4.10.2) und die auf diese Weise die nun
resultierende finanzielle Einbusse mit aller Wahrscheinlichkeit hätte vermeiden
können. Vor diesem Hintergrund ist das wirtschaftliche Interesse der
Beschwerdeführerin, den Betrieb der Abfallsammelstelle bis Ende 2024 – statt
bis Ende 2023 – weiterzuführen, nur relativ gering zu gewichten.
5.5
Schliesslich
ist das Gewicht des öffentlichen Interesses der Bevölkerung von H und I zu
eruieren, das daran besteht, den Abfallsammelbetrieb der Beschwerdeführerin bis
Ende 2024 – statt nur bis Ende 2023 – zu befristen.
5.5.1
Das Bundesgericht erachtete es im Entscheid über die vorsorglichen
Massnahmen als haltbar, den raumplanungs- und gewässerschutzrechtlichen
Interessen an der Beendigung des Betriebs per Ende 2023 mehr Gewicht
beizumessen als der temporären Verschlechterung des lokalen Angebots für die
Abfallentsorgung (BGr, 10. Mai 2024, 1C_188/2024, E. 6.4).
5.5.2
Die Gemeinden H und I haben im Rahmen des vorliegenden Verfahrens
bekräftigt, dass die Bevölkerung ein Interesse am Weiterbetrieb der
Sammelstelle ''G'' bis Ende 2024 hat, da es in I zur Zeit keine und in H –
neben der Sammelstelle ''G'' – nur eine (zu) kleine Sammelstelle (K) gebe.
Allerdings bestreiten weder die betreffenden Gemeinden noch die
Beschwerdeführerin, dass es in der Region weitere Abfallsammelstellen gibt, die
die Bewohnerinnen und Bewohner von H und I benützen können. Die Baudirektion
erwähnt in diesem Zusammenhang beispielsweise die D AG in H, die E AG
in Wallisellen und die F AG in Winterthur.
5.5.3
Gemäss der Rechtsprechung sind die Gemeinden in Bezug auf Siedlungsabfälle
aufgrund von Art. 31b USG verpflichtet, zweckmässige, den gerechtfertigten
Bedürfnissen des Abfalllieferanten entsprechende Entsorgungslösungen
anzubieten, indem sie den Anwohnern Sammelstellen in genügender Anzahl, Dichte
und Frequenz anbieten, die in zumutbarer Entfernung liegen. Bei der
Ausgestaltung der Entsorgung kommt den Gemeinden allerdings ein erheblicher
Spielraum zu; insbesondere können die Abfallinhaber nicht verlangen, dass die
ihnen bequemste Lösung angeboten wird (BGE 143 I 336 E. 4.4).
5.5.4
Im vorliegenden Fall besteht aufgrund von Art. 31b USG ein
öffentliches Interesse der Lokalbevölkerung, den Betrieb der Sammelstelle ''G''
möglichst bis zur Inbetriebnahme eines neuen lokalen Standorts
aufrechtzuerhalten. Dieses Gewicht ist allerdings insoweit zu relativieren, als
die längeren Wege zur nächsten Sammelstelle nur während eines vorübergehenden
Zeitraums in Kauf genommen werden müssen. Das Gesagte gilt umso mehr, als sich
die Sammelstelle am Rande des Siedlungsgebiets von H befindet, sodass davon
auszugehen ist, dass ein überwiegender Teil der Bevölkerung ein Motorfahrzeug
benutzt, um Abfälle bei der Sammelstelle "G" zu entsorgen. Vor diesem
Hintergrund ist nicht ersichtlich und wird seitens der Beschwerdeführerin auch
nicht dargetan, dass sich die erwähnten Alternativstandorte in einer für die
Lokalbevölkerung unzumutbaren Entfernung befinden.
5.5.5
Demnach kommt dem öffentlichen Interesse der Bewohner der Gemeinden H und I,
den Betrieb der Abfallsammelstelle bis Ende 2024 – statt bis Ende 2023 –
weiterzuführen, nur ein relativ geringes Gewicht zu.
5.6
Im Rahmen
einer Gesamtbetrachtung ergeben sich auf der einen Seite erhebliche
Gewässerschutzinteressen und beachtliche Raumplanungsinteressen, die für die
angeordnete Befristung der abwasserrechtlichen Bewilligung bis Ende 2023
sprechen. Demgegenüber stehen relativ gering zu gewichtende wirtschaftliche
Interessen der Beschwerdeführerin sowie Entsorgungsinteressen der Bevölkerung
an einer Bewilligungsbefristung bis Ende 2024. Insgesamt ist nicht zu
beanstanden, dass die Vorinstanz die Interessen, die für eine
Bewilligungsbefristung bis Ende 2023 sprechen, im Rahmen ihres Beurteilungsspielraums
höher einstufte als die Interessen an der Erteilung einer um ein Jahr längeren
Bewilligung. Die Rüge einer rechtsfehlerhaften Interessengewichtung erweist
sich demnach als unbegründet.
6.
6.1
Die
Beschwerdeführerin macht schliesslich geltend, dass es unzulässig gewesen sei,
den Betrieb
sämtlicher
unbewilligter Bauten und Einrichtungen in der
Reservezone in Bezug auf Abfälle bis spätestens am 31. Dezember 2023
einzustellen. In diesem Zusammenhang sei insbesondere zu berücksichtigen, dass
die bis anhin als Sammelstelle genutzte Fläche nicht ohne Weiteres in eine
nichtgewerbliche Nutzung rückgeführt werden könne, da die altrechtliche
Bewilligung für einen Lagerplatz immer noch gelte.
6.2
Die
Baudirektion hatte in der Verfügung vom 25. August 2022 angeordnet, der
Betrieb sämtlicher unbewilligter Bauten und Einrichtungen in der Reservezone
sei in Bezug auf Abfälle bis spätestens am 31. Dezember 2023 einzustellen.
Die Einstellungsverfügung betrifft somit einzig den Betrieb mit Abfällen, nicht
jedoch andere Betriebsarten (z.B. Lagernutzung), wobei keine Differenzierung
gemacht wird zwischen kontrollpflichtigen und nicht kontrollpflichtigen
Abfällen.
6.3
Wie in E. 5.6
dargelegt wurde, ist die Befristung der abfallrechtlichen Bewilligung bis Ende
2023 als rechtmässig zu erachten. Daraus ergibt sich ohne Weiteres die
Zulässigkeit der Anordnung der Baudirektion, per Ende 2023 den Betrieb jener
Bauten und Einrichtungen einzustellen, die für die bewilligungspflichtigen
Abfälle verwendet wurden. Zu prüfen ist demnach einzig, ob die Vorinstanz die
Betriebseinstellung auch in Bezug auf jene Abfälle anordnen durfte, deren
Entgegennahme gemäss Art. 8 Abs. 1 VeVA
keiner
Bewilligungspflicht
unterliegt – also auf Abfälle, die weder als Sonderabfälle noch als andere
kontrollpflichtige Abfälle zu klassifizieren sind.
6.4
Das
Bundesgericht hat im Urteil zu den vorsorglichen Massnahmen festgehalten, dass
es angesichts der wiederholten Verletzung von Bewilligungsvorschriften nicht
als willkürlich erscheine, dass das Verwaltungsgericht das Gesuch auch für
nicht kontrollpflichtige Abfälle abgelehnt habe (BGr, 12. April 2024,
1C_177/2024, E. 6.4).
6.5
Die
Sichtweise des Bundesgerichts erweist sich auch im Rahmen der (weitergehenden)
Kognition des Verwaltungsgerichts als einschlägig:
6.5.1
Bauten und Anlagen zur Entgegennahme von Abfällen sind in der Reservezone
grundsätzlich unzulässig – unabhängig davon, ob es sich um kontrollpflichtige
oder um nicht kontrollpflichtige Abfälle handelt (vgl. § 65 Abs. 2
PBG). Im vorliegenden Fall wurde zwar offenbar 1962 eine Baubewilligung für
einen Lagerplatz mit Unterkunftsbaracke erteilt und 1964 für einen Holzschuppen
zur Lagerung von Abfall bzw. Brennholz, weshalb die Baudirektion und die
Vorinstanz zum Schluss gelangten, dass die Nutzung des Areals als Lagerplatz
eines ehemaligen Baugeschäfts mit verschiedenen Bauten baurechtlich bewilligt
sei. Ob die altrechtliche Baubewilligung allerdings auch die Entgegennahme von
nicht-bewilligungspflichtigen Abfällen umfasst, erscheint prima vista
zweifelhaft, zumal das ehemalige Baugeschäft soweit ersichtlich keine
öffentlich zugängliche Abfallsammelstelle betrieben hat. Die Frage kann an dieser
Stelle jedoch offengelassen werden: Das Verbot der Entgegennahme jeglicher
Abfälle erscheint ohnehin (auch) aus anderen Gründen rechtmässig, wie im
Folgenden dargelegt wird.
6.5.2
Im vorliegenden Fall ist unbestritten, dass die Beschwerdeführerin von 2020
bis 2022 – auch – kontrollpflichtige Abfälle entgegengenommen hat, ohne über
die erforderliche Bewilligung zu verfügen. Nach der Erteilung einer Bewilligung
am 25. August 2022 nahm sie mindestens bis Ende 2023 – auch –
kontrollpflichtige Abfälle entgegen, die über den bewilligten Umfang
hinausgingen. Die Beschwerdeführerin hat damit in der Vergangenheit mehrfach
und über einen längeren Zeitraum hinweg Abfälle entgegengenommen, die sie
mangels entsprechender Bewilligung nicht hätte entgegennehmen dürfen. Der
Umstand, dass die Beschwerdeführerin die Vorschriften zur Bewilligungspflicht
und zu den verschiedenen Abfallkategorien (vgl. E. 3.2) sowie die
Bewilligungsbestimmungen wiederholt missachtet hat, rechtfertigt es, ihr per
Ende 2023 nicht nur die Entgegennahme bewilligungspflichtiger Abfälle zu
untersagen, sondern auch die Entgegennahme nicht kontrollpflichtiger Abfälle.
Das Interesse der Beschwerdeführerin, den Sammelbetrieb mit nicht
bewilligungspflichtigen Abfällen weiterzuführen, ist geringer zu gewichten als
das Interesse, den Betrieb per Ende 2023 vollständig einzustellen und auf diese
Weise zu verhindern, dass die Beschwerdeführerin erneut kontrollpflichtige
Abfälle entgegennimmt bzw. von den Anwohnenden, welche von der Sammelstelle im
gewohnten Umfang Gebrauch machen wollen, mit solchen Abfällen beliefert zu
werden, ohne über die erforderliche abfallrechtliche Bewilligung zu verfügen.
6.6
Demnach
ist nicht zu beanstanden, dass die Baudirektion den Betrieb der Sammelstelle ''G''
in Bezug auf sämtliche Abfälle per Ende 2023 eingestellt hat.
7.
Zusammenfassend ist die Beschwerde abzuweisen. Ausgangsgemäss
sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a
Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung
ist ihr nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr.
5'000.-
-;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    505.--
Zustellkosten,
Fr. 5'505.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Es wird
keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen dieses
Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    die Mitbeteiligte;
c)    das Baurekursgericht;
d)    das Bundesamt für Umwelt (BAFU);
e)    das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE).