zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00204 · 2018-06-05 · de

Informationszugang | [Einsichtnahme in den Untersuchungsbericht des Statthalteramts Zürich betreffend Besetzung des Koch-Areals] Weil die Beschwerdeführerin sich am erstinstanzlichen Verfahren nicht beteiligt hatte, trat die Vorinstanz auf ihren Rekurs zu Recht nicht ein (E. 2). Die Einsichtnahme in Teile des Berichts, die polizeitaktische Überlegungen enthalten, wurde zu Recht verweigert (E. 3.2.1). An der Geheimhaltung einer privaten Telefonnummer, die einzig zum Zweck der Kontaktaufnahme bekanntgegeben wurde, besteht ein überwiegendes privates Interesse (E. 3.2.2). An der Geheimhaltung einer Meldung betreffend feuerpolizeiliche Situation auf dem Areal besteht kein überwiegendes öffentliches Interesse (E. 3.2.3). Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 18..2.05.0 VB.2018.00204
Zurich Verwaltungsgericht 18..2.05.0 VB.2018.00204
Zurigo Verwaltungsgericht 18..2.05.0 VB.2018.00204

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00204
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Geschäftsnummer:
VB.2018.00204
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 05.06.2018
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 21.11.2018 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Informationszugang
[Einsichtnahme in den Untersuchungsbericht des Statthalteramts Zürich betreffend Besetzung des Koch-Areals]
Weil die Beschwerdeführerin sich am erstinstanzlichen Verfahren nicht beteiligt hatte, trat die Vorinstanz auf ihren Rekurs zu Recht nicht ein (E. 2).
Die Einsichtnahme in Teile des Berichts, die polizeitaktische Überlegungen enthalten, wurde zu Recht verweigert (E. 3.2.1).
An der Geheimhaltung einer privaten Telefonnummer, die einzig zum Zweck der Kontaktaufnahme bekanntgegeben wurde, besteht ein überwiegendes privates Interesse (E. 3.2.2).
An der Geheimhaltung einer Meldung betreffend feuerpolizeiliche Situation auf dem Areal besteht kein überwiegendes öffentliches Interesse (E. 3.2.3).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
AUFSICHTSRECHTLICHE UNTERSUCHUNG
EINSICHTSRECHT
FORMELLE BESCHWER
ÖFFENTLICHKEITSPRINZIP
Rechtsnormen:
Art. 23 Abs. 1 IDG
Art. 17 KV
§ 21 Abs. 1 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2018.00204
Urteil
der 4. Kammer
vom
5. Juni 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
André Moser,
Gerichtsschreiber
Reto Häggi Furrer.
In Sachen
1.
Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft,
2.
A, c/o Schweizer Radio und Fernsehen,
beide vertreten
durch RA B,
Beschwerdeführende,
gegen
Statthalteramt Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Informationszugang,
hat
sich ergeben:
I.
Das Statthalteramt Zürich führte ab September 2016 eine
aufsichtsrechtliche Untersuchung im Zusammenhang mit der Besetzung der
Grundstücke Kat.-Nr. AR5422 und AL8663 (sogenanntes Koch-Areal) in der
Stadt Zürich, die es mit Verfügung vom 27. Februar 2017 abschloss. Von
dieser Verfügung wurde nur das Fazit sowie das Verfügungsdispositiv
veröffentlicht. In der Folge wandten sich verschiedene Personen, darunter der
als Redaktor bei der Schweizerischen Radio- und Fernsehgesellschaft tätige A,
an das Statthalteramt und ersuchten um vollständige Einsicht in diese
Verfügung. Mit Verfügung vom 16. Mai 2017 gewährte das Statthalteramt
Einsicht in die Verfügung vom 27. Februar 2017, die es jedoch an verschiedenen
Stellen schwärzte.
II.
Die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft sowie A
liessen am 14. Juni 2017 beim Regierungsrat rekurrieren und beantragen, es
sei ihnen vollständige Einsicht in die Verfügung vom 27. Februar 2017 zu
gewähren. Der Regierungsrat beschloss am 28. Februar 2018 Folgendes:
"I.    Auf
den Rekurs der Schweizerischen Radio- und Fernsehgesellschaft […] wird nicht
eingetreten.
II.   Der Rekurs von A […] wird teilweise
gutgeheissen.
Der
Rekursgegner wird verpflichtet, dem Rekurrenten die Verfügung vom 27. Februar
2017 offenzulegen mit Ausnahme folgender Inhalte, die zu schwärzen sind:
–
Lit. K der Prozessgeschichte: vollumfängliche
Schwärzung
–
Rz. 19, dritter Absatz, erster und zweiter
Satz: «Faktisch (…) intervenieren.»
–
Rz. 19, zehnter Absatz, zweiter und dritter
Satz: «Aufgrund (…) ausgeschlossen werden.»
–
Rz. 20: Telefonnummer im Journaleintrag vom
13. November 2016, 03:54 Uhr.
–
Rz. 22: vollumfängliche Schwärzung
III.  Die Kosten des Verfahrens, bestehend
aus einer Staatsgebühr von Fr. 1500 und Ausfertigungsgebühren von Fr. 422
werden zu einem Zehntel der Rekurrentin 1 und zu einem Fünftel dem Rekurrenten
2 auferlegt.
IV.  Dem
Rekurrenten 2 wird zulasten des Rekursgegners eine Parteientschädigung von
Fr. 1200 zugesprochen."
III.
Die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft sowie A
liessen am 6. April 2018 gemeinsam Beschwerde beim Verwaltungsgericht
erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei Dispositiv-Ziff. II des
Rekursentscheids aufzuheben und ihnen, eventualiter nur A, sei vollständige
Einsicht in die Verfügung vom 27. Februar 2017 zu gewähren. Namens des
Regierungsrats schloss die Direktion der Justiz und des Innern mit
Vernehmlassung vom 7./8. Mai 2018 auf Abweisung der Beschwerde; das
Statthalteramt hatte am 12./13. April 2018 auf eine Beschwerdeantwort verzichtet.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen
erstinstanzliche Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen eines
Statthalteramts etwa betreffend ein Informationszugangsgesuch nach § 41 in
Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1,
19a, 19b Abs. 1 und Abs. 2 lit. a Ziff. 3 sowie
§§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
Die Beschwerdeführenden sind zur Beschwerdeerhebung nur
legitimiert, soweit sie vom Rekursentscheid persönlich betroffen sind
(§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG; Martin Bertschi in:
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 21
N. 15 ff.), was für die Beschwerdeführerin nur hinsichtlich der
implizit mitangefochtenen Dispositiv-Ziff. I und für den Beschwerdeführer
nur hinsichtlich Dispositiv-Ziff. II gegeben ist. Die Beschwerde ist
jedoch so zu verstehen, dass die Beschwerdeführenden den Rekursentscheid je nur
insofern anfechten, als sie davon persönlich betroffen sind.
Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt
sind, ist in diesem Sinn auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Die Vorinstanz ist auf den Rekurs der Beschwerdeführerin
nicht eingetreten, weil diese sich nicht am erstinstanzlichen Verfahren
beteiligt habe. Dieser Schluss ist entgegen den Vorbringen der
Beschwerdeführerin nicht zu beanstanden. Nach § 21 Abs. 1 VRG ist zum
Rekurs berechtigt, wer durch eine Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges
Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Die Praxis unterscheidet
diesbezüglich zwischen den Erfordernissen der formellen und der materiellen
Beschwer. Formell beschwert ist, wer am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen
hat und mit seinen Anträgen nicht oder nicht vollständig durchgedrungen ist (Bertschi,
§ 21 N. 29–31, auch zum Folgenden). Das Erfordernis der formellen
Beschwer muss jedoch nicht erfüllt sein, wenn jemand zu Unrecht und ohne
eigenes Verschulden nicht am Verfahren teilnehmen konnte. Ein solcher Fall
liegt hier indes nicht vor. Die Beschwerdeführerin hat sich nicht am
erstinstanzlichen Verfahren beteiligt. Ihr stünde aber jederzeit frei, selber
ein Informationszugangsgesuch beim Beschwerdegegner zu stellen. Sie kann das
erstinstanzliche Verfahren nicht dadurch umgehen, dass sie ihre eigenen
Interessen im Rahmen eines Verfahrens gegen die das Informationszugangsgesuch
einer anderen Person teilweise abweisende Verfügung im Rekursverfahren
durchzusetzen versucht. Weil es demnach an der formellen Beschwerde fehlt, ist
die Vorinstanz auf den Rekurs der Beschwerdeführerin zu Recht nicht
eingetreten.
3.
3.1
Art. 17
der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (LS 101) gibt
jeder Person das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, soweit nicht
überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Die Bestimmung
begründet ein ver­fassungsmässiges Individualrecht (vgl. Giovanni Biaggini in:
Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur
Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 17 N. 3). Das
Öffentlichkeitsprinzip wurde im Gesetz über die Information und den Datenschutz
umgesetzt. Mit diesem Gesetz führte der Kanton Zürich den
Öffentlichkeitsgrundsatz ein und vollzog insofern einen Systemwechsel vom
Geheimhaltungsprinzip mit Öffentlichkeitsvorbehalt zum Öffentlichkeitsprinzip
mit Geheimhaltungsvorbehalt (vgl. Weisung des Regierungsrats vom
9. November 2005, ABl 2005, 1283 ff., 1296 [IDG-Weisung]; Tobias
Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich,
4. A., Zürich etc. 2012, Rz. 1008). Ein amtliches Dokument ist
nunmehr grundsätzlich öffentlich zugänglich (vgl. § 20 Abs. 1 IDG).
Die Bekanntgabe einer Information kann nur noch verweigert werden, wenn eine
rechtliche Bestimmung oder ein überwiegendes öffentliches oder privates
Interesse entgegensteht (§ 23 Abs. 1 IDG).
3.2
Ein
privates Interesse liegt nach § 23 Abs. 3 IDG insbesondere vor, wenn
durch die Bekanntgabe der Information die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt
wird.
In § 23 Abs. 2 IDG werden sodann beispielhaft
öffentliche Interessen aufgezählt, die dem Zugang zu einer Information
entgegenstehen können. Die Liste ist nicht abschliessend, weshalb auch nicht
erwähnte öffentliche Interessen eine Zugangsbeschränkung rechtfertigen können.
Ein öffentliches Interesse liegt nach § 23 Abs. 2 lit. c IDG
unter anderem vor, wenn die Bekanntgabe der Information die Wirkung von
Untersuchungs-, Sicherheits- oder Aufsichtsmassnahmen gefährdet. Darunter fällt
etwa das Einsatzdispositiv eines Polizeikorps für den sogenannten unfriedlichen
Ordnungsdienst bei Demonstrationen (IDG-Weisung, S. 1316 f.).
3.2.1
Die Vorinstanz verweigert die Einsichtnahme in zwei Stellen von Randziffer 19
der Verfügung vom 27. Februar 2017, weil diese polizeitaktische
Überlegungen enthielten, deren Geheimhaltung der Sicherheit diene. Der
Beschwerdeführer wendet dagegen ein, es bestehe ein berechtigtes Interesse der
Öffentlichkeit "am Wissen, auf welche Art und Weise die Polizei
gegebenenfalls gegen die Besetzer vorgeht"; die Kenntnis dieser
Vorgehensweise liege "durchaus im wohlverstandenen Interesse einer grossen
Öffentlichkeit". Dem lässt sich nicht folgen. Müsste die Polizei ihre
taktischen Überlegungen vorgängig preisgeben, würde ein allfälliger Einsatz
dadurch erheblich beeinträchtigt oder sogar verunmöglicht. Bei gewaltbereiten
Besetzern würden sodann die Angehörigen des Polizeikorps, aber auch
Drittpersonen einer zusätzlichen Gefährdung ausgesetzt. Jedenfalls vor einem
konkreten Einsatz besteht deshalb ein grosses Interesse an der Geheimhaltung
polizeitaktischer Überlegungen.
Die gemäss Anordnung der Vorinstanz zu schwärzenden
Stellen im dritten und zehnten Absatz von Randziffer enthalten Ausführungen,
die auf die Polizeitaktik bei bestimmten Ereignissen schliessen lassen. An
deren Schwärzung besteht im Sinn des vorgängig Ausgeführten ein überwiegendes
öffentliches Interesse.
3.2.2
Sodann ordnete die Vorinstanz die Schwärzung einer Telefonnummer in
Randziffer 20 der Verfügung vom 27. Februar 2017 an, weil deren Veröffentlichung
die Privatsphäre des Inhabers gefährden könne. Der Beschwerdeführer rügt, es
sei nicht ersichtlich, inwiefern die Bekanntgabe einer Telefonnummer die
Privatsphäre der fraglichen Person gefährden könne, zumal diese Nummer "in
allen Telefonbüchern und elektronischen Registern öffentlich aufgeführt und
damit auffindbar ist".
Bei der fraglichen Telefonnummer handelt es sich um einen
Privatanschluss einer Kontaktperson; sie wurde der Stadtpolizei einzig zum
Zweck der Kontaktaufnahme bekanntgegeben. Es handelt sich damit um eine
grundsätzlich private Information, welche der Inhaber des fraglichen
Anschlusses dem Beschwerdeführer auch nicht offenbaren müsste. Eine solche
private Information wird nicht einzig dadurch zur öffentlichen Information,
weil sie einem öffentlichen Organ zur Erfüllung von deren Aufgabe
bekanntgegeben wird (vgl. hierzu VGr, 14. März 2018, VB.2017.00758,
E. 2.3.2 Abs. 2). Es kommt hinzu, dass die Telefonnummer für den
Inhalt der Verfügung vom 27. Februar 2017 irrelevant ist; sie wird einzig
erwähnt, weil Einträge aus Polizeijournalen wörtlich zitiert wurden. Unter
diesen Umständen stehen der Veröffentlichung dieser Telefonnummer überwiegende
private Interessen entgegen.
3.2.3
Schliesslich verweigerte die Vorinstanz die Einsichtnahme in Litera K und
Randziffer 22 der Verfügung vom 27. Februar 2017, wo es um eine Meldung
betreffend die feuerpolizeiliche Situation geht. Sie begründet die Schwärzung
damit, dass eine Bekanntgabe des Urhebers zu einem Vertrauensverlust führen und
damit die Durchführung angeordneter Aufsichtsmassnahmen gefährden könne; dies
könne "zu einer Eskalation der Situation auf dem Koch-Areal führen und
eine friedliche Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands verhindern".
Der Argumentation der Vorinstanz lässt sich nicht folgen.
Es ist nicht ersichtlich und wird weder von der Vorinstanz noch vom
Beschwerdegegner nachvollziehbar dargetan, weshalb die Bekanntgabe der Person,
die das fragliche Schreiben verfasst hat, zu einem Vertrauensverlust und in der
Folge zu einer Gefährdung konkreter Massnahmen führen könnte. Namentlich ist
nicht erkennbar, inwiefern eine Veröffentlichung der fraglichen Passagen
Misstrauen gegenüber der Stadt Zürich schüren könnte. Dass an der Geheimhaltung
des Inhalts dieses Schreibens ein öffentliches oder privates Interesse
bestünde, behaupten Vorinstanz und Beschwerdegegner sodann zu Recht nicht.
Damit fehlt es an einem hinreichenden Grund, um die Einsichtnahme zu
verweigern. Die Beschwerde ist insofern begründet.
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise
gutzuheissen. Dispositiv-Ziff. II im Rekursentscheid ist insoweit
aufzuheben, als damit eine Schwärzung von Lit. K der Prozessgeschichte und
Randziffer 22 der Erwägungen in der Verfügung vom 27. Februar 2017
angeordnet wurde. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.
5.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der
Beschwerdeführerin zur Hälfte, dem Beschwerdeführer zu drei Achteln und dem
Beschwerdegegner zu einem Achtel aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Den mehrheitlich
unterliegenden Beschwerdeführenden ist keine Parteientschädigung zuzusprechen
(§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    In
teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird Dispositiv-Ziff. II im
Beschluss des Regierungsrats vom 28. Februar 2018 insoweit aufgehoben, als
damit eine vollständige Schwärzung von Lit. K der Prozessgeschichte und
Randziffer 22 der Erwägungen in der Verfügung vom 27. Februar 2017
angeordnet wurde.
Im
Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellkosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin zur Hälfte, dem Beschwerdeführer
zu 3/8 und dem Beschwerdegegner zu 1/8 auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(SR 173.110) erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung
einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an …