zh_verwaltungsgericht · VB.2012.00202 · 2012-08-02 · de

lineare Abschreibungen bei der zentralen Schlammentwässerungsanlage Zwillikon | [Darf eine Gemeinde eine einzelne Anlage ihrer Abwasserentsorgung linear abschreiben?] Gemäss § 1 Abs. 1 Satz 1 BAV sind lineare Abschreibungen lediglich für die in den Anhängen der Verordnung aufgeführten Aufgabenbereiche möglich. Die Abschreibungsmethode soll sich demnach auf ganz bestimmte Gemeindeaufgaben wie Abwasserentsorgung, Elektrizitäts- und Gasversorgung usw. beziehen. Die Verordnunggeberin macht die Zulässigkeit linearer Abschreibungen somit von einem funktionalen und nicht etwa einem technischen Kriterium abhängig. Deshalb kann es nicht zulässig sein, einzelne Anlagen aus einem im Anhang genannten Aufgabenbereich herauszulösen und gesondert abzuschreiben (E. 3.2). Eine einheitliche Abschreibungsmethode stellt die Vergleichbarkeit der Gemeindehaushalte sicher. Aufgrund des Finanzausgleichs besteht ein gewichtiges gesamtkantonales Interesse daran, dass die einzelnen Gemeinden ihren Haushalt nach einheitlichen Kriterien führen. Der Beschwerdegegner muss die Kosten der Abwasserentsorgung der verschiedenen Zürcher Gemeinden miteinander vergleichen können. Diese Vergleichbarkeit wäre jedenfalls erheblich erschwert, wenn die Gemeinden einzelne Anlagen innerhalb eines bestimmten Aufgabenbereichs unterschiedlich abschreiben dürften (E. 3.4). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 12..2.02.0 VB.2012.00202
Zurich Verwaltungsgericht 12..2.02.0 VB.2012.00202
Zurigo Verwaltungsgericht 12..2.02.0 VB.2012.00202

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2012.00202
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Geschäftsnummer:
VB.2012.00202
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 02.08.2012
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
lineare Abschreibungen bei der zentralen Schlammentwässerungsanlage Zwillikon
[Darf eine Gemeinde eine einzelne Anlage ihrer Abwasserentsorgung linear abschreiben?]
Gemäss § 1 Abs. 1 Satz 1 BAV sind lineare Abschreibungen lediglich für die in den Anhängen der Verordnung aufgeführten Aufgabenbereiche möglich. Die Abschreibungsmethode soll sich demnach auf ganz bestimmte Gemeindeaufgaben wie Abwasserentsorgung, Elektrizitäts- und Gasversorgung usw. beziehen. Die Verordnunggeberin macht die Zulässigkeit linearer Abschreibungen somit von einem funktionalen und nicht etwa einem technischen Kriterium abhängig. Deshalb kann es nicht zulässig sein, einzelne Anlagen aus einem im Anhang genannten Aufgabenbereich herauszulösen und gesondert abzuschreiben (E. 3.2).
Eine einheitliche Abschreibungsmethode stellt die Vergleichbarkeit der Gemeindehaushalte sicher. Aufgrund des Finanzausgleichs besteht ein gewichtiges gesamtkantonales Interesse daran, dass die einzelnen Gemeinden ihren Haushalt nach einheitlichen Kriterien führen. Der Beschwerdegegner muss die Kosten der Abwasserentsorgung der verschiedenen Zürcher Gemeinden miteinander vergleichen können. Diese Vergleichbarkeit wäre jedenfalls erheblich erschwert, wenn die Gemeinden einzelne Anlagen innerhalb eines bestimmten Aufgabenbereichs unterschiedlich abschreiben dürften (E. 3.4).
Abweisung.
Stichworte:
ABSCHREIBUNG
ABSCHREIBUNGSMETHODE
ABWASSERANLAGE
ABWASSERBESEITIGUNG
ANLAGEKATASTER
DEGRESSIVE ABSCHREIBUNG
GEMEINDEHAUSHALT
KLÄRANLAGE
LINEARE ABSCHREIBUNG
SCHLAMMENTWÄSSERUNGSANLAGE
SPEZIALFINANZIERUNGSKONTO
STREITINTERESSE
VSA/FES-RICHTLINIE
WERTVERMINDERUNG
Rechtsnormen:
§ 1 Abs. I BAV
§ 1 Abs. II BAV
§ 3 Abs. I BAV
§ 5 Abs. III BAV
Art. 5 Abs. I BV
Art. 5 Abs. II BV
Art./§ 49 Abs. II CRG
§ 137 GemeindeG
§ 137 Abs. I GemeindeG
§ 137 Abs. II GemeindeG
Art. 17 Abs. I VGH
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2012.00202
Urteil
der 4. Kammer
vom
2. August 2012
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso
Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter
André Moser,
Gerichtsschreiber
Martin Tanner.
In Sachen
Gemeinde Affoltern am Albis,
vertreten durch den Gemeinderat Affoltern am Albis,
dieser
vertreten
durch RA B,
Beschwerdeführerin
,
gegen
Gemeindeamt des Kantons Zürich,
Abteilung Gemeindefinanzen,
Beschwerdegegner
,
betreffend lineare
Abschreibungen
bei der zentralen Schlammentwässerungsanlage Zwillikon,
hat sich ergeben:
I.
A.
Die
politische Gemeinde Affoltern am Albis ist Eigentümerin der zentralen Kläranlage
Zwillikon. Auf demselben Grundstück wie die Kläranlage steht die zentrale
Schlammentwässerungsanlage Zwillikon. Diese Anlage gehört ebenfalls der
Gemeinde Affoltern.
B.
Am
13. Januar 2010 teilte das Gemeindeamt des Kantons Zürich der Gemeinde Affoltern
mit, es habe die Jahresrechnung 2008 überprüft und dabei festgestellt, dass die
Schlammentwässerungsanlage linear mit 6.7 % abgeschrieben werde. Gemäss
der Verordnung über die Abschreibungen nach betriebswirtschaftlichen
Gesichtspunkten vom 30. Juni 1999 (BAV, LS 133.15) könnten Gemeinden
zwar in bestimmten Aufgabenbereichen lineare statt degressive Abschreibungen
vornehmen. Entscheide sich eine Gemeinde für die lineare Abschreibungsmethode,
dürfe sie allerdings nicht bloss eine einzelne Anlage, sondern müsse den
gesamten Bereich der Abwasserbeseitigung auf diese Weise abschreiben. Es ersuche
daher die Gemeinde Affoltern, die Abschreibungsmethode für den Bereich Abwasserbeseitigung
inklusive Kläranlage und Schlammentwässerung einheitlich festzulegen. Die
Gemeinde Affoltern entgegnete in einer Stellungnahme vom 5. Februar 2010,
bei der Schlammentwässerungsanlage handle es sich um eine eigenständige Anlage.
Es sei deshalb nicht einzusehen, weshalb diese Anlage nicht nach eigenen Regeln
abgeschrieben werden dürfe. Aus betriebswirtschaftlicher Sicht sei es zudem unumgänglich,
linear abzuschreiben, da die Gebühren für die Entwässerung nach betriebswirtschaftlichen
Gesichtspunkten festgesetzt werden müssten. Eine degressive statt lineare
Abschreibung hätte nämlich für die anderen Mitbenutzer der Anlage viel höhere
Tonnenpreise für die Schlammentwässerung zur Folge. Im Übrigen sei die
Umstellung von den degressiven auf die linearen Abschreibungen im gesamten
Abwasserbereich geplant; die Vorbereitungsarbeiten brauchten aber einige Zeit.
C.
Im
Zusammenhang mit der Überprüfung der Jahresrechnung 2009 wies das Gemeindeamt
die Gemeinde Affoltern am 24. Januar 2011 erneut daraufhin, dass der
gesamte Bereich der Abwasserbeseitigung und nicht nur eine einzelne Anlage linear
abzuschreiben seien. Die Gemeinde habe bis anhin keinen der gesetzten
Umstellungstermine wahrgenommen, weshalb es eine schriftliche Stellungnahme des
Gemeinderates erwarte. Am 8. März 2011 teilte die Gemeinde Affoltern dem
Gemeindeamt mit, sie wäre grundsätzlich bereit, den gesamten Abwasserbereich
linear abzuschreiben. Mangels Personalressourcen sei sie allerdings nicht in
der Lage, die vollständige Umstellung bereits jetzt vorzunehmen. Sollte das
Gemeindeamt auf seiner Position beharren, erwarte der Gemeinderat eine rekursfähige
Verfügung. Am 20. Mai 2011 setzte das Gemeindeamt der Gemeinde Affoltern
Frist, um bis zum 17. Juni 2011 die Abschreibungsmethode für den gesamten
Bereich der Abwasserentsorgung einheitlich festzulegen. Im Unterlassungsfall
werde es verfügen, dass die Investitionen in die Schlammentwässerungsanlage
gemäss § 137 Abs. 2 (Sätze 1 f.) des Gemeindegesetzes vom
6. Juni 1926 (GG, LS 131.1) degressiv vom Restbuchwert abzuschreiben
seien. Am 14. Juni 2011 brachte die Gemeinde Affoltern noch einmal die Gründe
für ihren Entscheid vor, lediglich die Schlammentwässerungsanlage linear
abzuschreiben. Zugleich ersuchte sie das Gemeindeamt, vom angedrohten Erlass
einer Verfügung abzusehen.
D.
Mit
Verfügung 27. Juli 2011 verpflichtete das Gemeindeamt die Gemeinde
Affoltern, für das Jahr 2011 das Verwaltungsvermögen des gesamten Abwasserentsorgungsbereichs
einschliesslich der Schlammentwässerungsanlage vom Bilanzwert zu Beginn des Rechnungsjahres
ordentlich abzuschreiben. Weiter wurde die Gemeinde Affoltern verpflichtet, die
Jahresrechnung 2011 unmittelbar nach der Übergabe an den Präsidenten der Gemeindevorsteherschaft,
spätestens aber am 1. März 2012 dem Gemeindeamt zur Prüfung vorzulegen.
Schliesslich erklärte sich das Gemeindeamt bereit, auf Gesuch hin der Gemeinde
Affoltern für das Rechnungsjahr 2011 zu gestatten, das Verwaltungsvermögen des
ganzen Abwasserentsorgungsbereichs linear abzuschreiben.
II.
Die Gemeinde Affoltern liess am 25. August 2011 an
die Direktion der Justiz und des Innern rekurrieren. Diese wies das
Rechtsmittel mit Verfügung vom 28. Februar 2012 ab.
III.
Die Gemeinde Affoltern liess 30. März 2012 Beschwerde
beim Verwaltungsgericht führen und folgende Anträge stellen:
"1.   Die Verfügung der Direktion der Justiz und des Innern des
Kantons Zürich vom 28. Februar 2012 sei aufzuheben;
2.  der Rekurrentin [richtig: Beschwerdeführerin] sei es zu gestatten,
die Investitionen in die Schlammentwässerungsanlage Zwillikon (SEA) linear mit
6.7% und die Anlagen der Abwasserentsorgung degressiv abzuschreiben;
3. alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Staatskasse."
Das
Gemeindeamt mit Beschwerdeantwort vom 8./9. sowie die Direktion der Justiz und
des Innern mit Vernehmlassung vom 10./11. Mai 2012 schlossen auf Abweisung
des Rechtsmittels. Am 4. Juni 2012 nahm die Gemeinde Affoltern innert erstreckter
Frist zu diesen beiden Eingaben Stellung. Die Direktion der Justiz und des
Innern verzichtete am 6./7. Juni 2012 auf eine Vernehmlassung dazu. Das
Gemeindeamt reichte eine solche am 13./14. Juni 2012 ein.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Gemäss §
70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) prüft das Verwaltungsgericht seine
Zuständigkeit von Amtes wegen. Rekursentscheide einer Direktion etwa auf dem
vorliegenden Gebiet des Finanzhaushaltsrechts können beim Verwaltungsgericht
mit Beschwerde angefochten werden (§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit
§§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 f., 19b Abs. 2
lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contario VRG). Da auch die
übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, die Einführung der degressiven Abschreibung
für die Schlammentwässerungsanlage habe für sie einmalige Kosten von
Fr. 530'000.- und höhere laufende Abschreibungen zur Folge.
Als Fälle mit einem Streitwert gelten lediglich solche, die
unmittelbar
vermögensrechtlicher Natur sind (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, § 38 N. 5). Vorliegend streiten die Parteien nicht um Geld,
sondern um die Zulässigkeit linearer Abschreibungen. Entsprechend ist nicht von
einem Streitwert, sondern lediglich einem Streitinteresse in der Höhe des
genannten Betrages auszugehen. Mangels Streitwertes muss die vorliegende Beschwerde
in Dreierbesetzung erledigt werden (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit
§ 38b Abs. 1 e contrario VRG).
2.
2.1
Die
§§ 118–140a GG schreiben den Gemeinden vor, wie sie ihren
Finanzhaushalt zu führen haben. Die gemeindeeigenen Vermögenswerte werden in Finanz-
und Verwaltungsvermögen unterteilt (§§ 136 f. GG). Das Verwaltungsvermögen
umfasst all diejenigen Vermögenswerte, die – wie vorliegend die
Schlammentwässerungsanlage und die Kläranlage – unmittelbar der Erfüllung einer
öffentlichen Aufgabe dienen (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 2332;
vgl. auch die Legaldefinition für den kantonalen Finanzhaushalt in § 49
Abs. 2 Satz 3 des Gesetzes über Controlling und Rechnungslegung vom
9. Januar 2006 [LS 611]).
Mit Abschreibungen sollen die Wertverminderungen von
Vermögensgegenständen erfasst werden. Man unterscheidet zwischen linearen und
degressiven sowie den vorliegend nicht relevanten progressiven und
leistungsbezogenen Abschreibungsarten. Bei linearen Abschreibungen werden die
Investitionskosten gleichmässig auf die Jahre der Nutzungsdauer aufgeteilt und
es wird jedes Jahr der gleich hohe Betrag abgeschrieben. Die lineare Abschreibung
heisst deshalb auch Abschreibung vom
Anschaffungswert. Demgegenüber betrachtet
man bei der degressiven Abschreibungsart den jeweiligen Buchwert eines Aktivums
als Grundwert für die Berechnung des Abschreibungsbetrages. Trotz konstantem
prozentualen Abschreibungssatz resultieren hier zunächst grosse Abschreibungsbeträge,
die dann infolge des sinkenden Buchwertes jährlich kleiner werden. Die
degressive Abschreibung bezeichnet man auch als Abschreibung vom Buchwert.
2.2
Gemäss
§ 137 Abs. 1 GG wird das Verwaltungsvermögen zum jeweiligen
Restbuchwert bilanziert. Dieser Wert ergibt sich aus der Aktivierung der
Nettoinvestitionen, vermindert um die Abschreibungen (§ 17 Abs. 1 der
Verordnung über den Gemeindehaushalt vom 26. September 1984 [VGH, LS 133.1]).
Die ordentlichen Abschreibungen werden vom Bilanzwert zu Beginn des
Rechnungsjahrs, zuzüglich der Nettoinvestitionen des Rechnungsjahrs, berechnet.
Die Abschreibungen betragen bei Sachgütern, Investitionsbeiträgen und übrigem
Verwaltungsvermögen 10 %, bei Mobilien 20 % (§ 137 Abs. 2
Sätze 1 f. GG und § 20 Abs. 1 VGH). § 137 Abs. 2
Satz 1 f. GG sieht eine Abschreibung vom Buchwert bei
gleichbleibendem Abschreibungssatz von 10 % beziehungsweise 20 % vor
und ist daher als degressive Abschreibung zu qualifizieren. Der Gesetzgeber
verpflichtet die Gemeinden aus folgenden Gründen zur degressiven Abschreibung:
Bei einer prozentuellen Abschreibung vom Restwert brauchen diese keine
umfangreiche Anlagenkartei zu führen. Sodann trägt die degressive Abschreibung
mit ihren hohen Anfangsabschreibungsbeträgen dem Risiko des technischen
Fortschritts und den späteren höheren Unterhaltskosten Rechnung (Hans Rudolf
Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000,
§ 137 N. 3).
Die Verpflichtung der Gemeinden zur degressiven
Abschreibung gilt indessen nicht absolut. So ermächtigt § 137 Abs. 2
Satz 3 GG die für das Gemeindewesen zuständige Direktion, abweichende
Regelungen nach betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten zu bewilligen. Unter
der etwas unpräzisen Formulierung der betriebswirtschaftlichen Abschreibungen
sind lineare Abschreibungen zu verstehen, welche darauf abzielen, den
tatsächlichen Werteverbrauch unter Berücksichtigung der Nutzungsdauer der
Anlagen darzustellen (vgl. Thalmann, § 137 N. 3.2). Gestützt auf
§ 137 Abs. 2 Satz 3 GG erliess die Direktion der Justiz und
des Innern die Verordnung über die Abschreibung nach betriebswirtschaftlichen
Gesichtspunkten.
2.3
Gemäss
§ 1 Abs. 1 BAV können für die in den Anhängen der Verordnung
aufgeführten Aufgabenbereiche planmässige lineare Abschreibungen vorgenommen
werden. Diese Abschreibungen richten sich nach den in den Anhängen aufgeführten
Regelungen in der jeweils geltenden Fassung. Dabei erfolgt die Aufteilung des
Verwaltungsvermögens in einzelne Anlagen oder Anlagenteile nach den Regelungen
in den Anhängen (§ 3 Abs. 1 BAV). Wie aus dem Wortlaut von
§ 1 Abs. 1 BAV hervorgeht, besteht keine Verpflichtung, statt
degressiv linear abzuschreiben; ein Wechsel erfolgt vielmehr freiwillig.
Entscheidet sich die Gemeinde für den Wechsel der Abschreibungsmethode, hat sie
darüber Beschluss zu fassen und dem Gemeindeamt sowie dem Bezirksrat Mitteilung
zu machen (§ 5 Abs. 3 BAV). Die zitierte Bestimmung statuiert
bloss eine Informations-, nicht aber eine eigentliche Genehmigungspflicht.
2.4
Vorab ist
zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin einen solchen rechtsgültigen Beschluss
über die Einführung der linearen Abschreibungsmethode gefasst hat. Die
Beschwerdeführerin macht geltend, mit Gemeinderatsbeschluss vom
24. Oktober 2005 habe sie ihren Investitionskostenanteil an der
Schlammentwässerungsanlage festgelegt, gleichzeitig eine 15-jährige
Abschreibungszeit und somit implizit die lineare Abschreibungsmethode beschlossen.
Weiter sei die lineare Abschreibung der Schlammentwässerungsanlage in einem mit
den anderen Benutzergemeinden abgeschlossen Vertrag ausdrücklich vorgesehen.
Der Gemeinderat habe diesem Vertrag anlässlich einer Sitzung vom 13. März
2006 zugestimmt. Ferner habe der Gemeinderat auch durch die Bewilligung von
Budget und Jahresrechnung die Änderung der Abschreibungsmethode implizit
gutgeheissen.
2.5
Verfügungen
– beziehungsweise bei Kollegialbehörden – Beschlüsse dienen der verbindlichen
Regelung von Verwaltungsrechtsverhältnissen. Die beiden Hauptbestandteile einer
Verfügung oder eines Beschlusses sind die Erwägungen und das Dispositiv.
Materiell rechtskräftig und damit rechtlich bindend wird lediglich das
Dispositiv. Nicht in Rechtskraft erwachsen demgegenüber tatsächliche
Feststellungen und rechtliche Erwägungen, Feststellungen zu präjudiziellen
Rechtsverhältnissen, sonstige Vorfragen und weitere Rechtsfolgen, die sich aus
der Urteilsbegründung mit logischer Notwendigkeit ergeben. Einzig wenn das
Dispositiv
ausdrücklich
auf eine Erwägung verweist, wird diese
integraler Bestandteil des Dispositivs und damit rechtskräftig (Stefan Heimgartner/Hans
Wiprächtiger, Basler Kommentar, 2011, Art. 61 BGG N. 18;
Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 6).
2.6
Das
Dispositiv des Gemeinderatsbeschlusses vom 24. Oktober 2005 enthält keine
Anordnung, dass die Schlammentwässerungsanlage linear abgeschrieben werden soll.
Lediglich in den Erwägungen heisst es: "Die Amortisation erfolgt nach den
kantonalen Vorschriften und basiert auf einer 15-jährigen Abschreibungszeit.
Diese geringe Abschreibungszeitspanne ist durch den hohen Maschinenanteil bei
der Investition gerechtfertigt." Nach dem oben dargestellten Grundsatz
entfalteten die Erwägungen eines Beschlusses für sich alleine keine
Rechtskraft. Gleiches gilt für den Gemeinderatsbeschluss vom 13. März
2006. Dieser befasst sich weder in den Erwägungen noch im Dispositiv mit der
Frage der Abschreibung. § 5 Abs. 3 BAV verlangt ausdrücklich
einen Beschluss über die Wahl der linearen Abschreibungsart. Diese Bestimmung
will für klare Verhältnisse und so für Rechtsicherheit sorgen, was gerade im
Finanzhaushaltsrecht von grosser Bedeutung ist. Deshalb kann es grundsätzlich nicht
genügen, bloss implizit die lineare Abschreibungsmethode zu wählen.
2.7
Die
Beschwerdeführerin wirft der Vorinstanz und dem Beschwerdegegner sodann vor,
sich in formalistischer Weise auf die unterlassene Mitteilung zu berufen. Die
entsprechende Mitteilung könne jederzeit nachgeholt werden und diene ohnehin
bloss der Information des Kantons über die Wahl der linearen Abschreibung.
Es ist richtig, dass § 5 Abs. 3 BAV die
Zulässigkeit linearer Abschreibungen nicht von einer Genehmigung durch den
Bezirksrat und das Gemeindeamt abhängig macht. Gleichwohl darf es nicht im
Belieben einer Gemeinde stehen, ob und wann sie die beiden Aufsichtsbehörden
über den Methodenwechsel unterrichtet. § 5 Abs. 3 BAV statuiert
eine Informations
pflicht
: Die beiden Behörden sind daher zwingend in den
Mitteilungssatz des entsprechenden Beschlusses aufzunehmen; sie dürfen nicht
erst – wie vorliegend – Jahre später vom Wechsel der Abwechslungsart erfahren. Insofern
hat sich die Beschwerdeführerin nicht korrekt verhalten.
3.
3.1
Die
Beschwerdeführerin macht sodann zusammengefasst geltend, die Verordnung über
die Abschreibung nach betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten verpflichte die
Gemeinden nicht, den gesamten Abwasserbereich einheitlich nach derselben
Methode abzuschreiben. Entsprechend dürfe sie die Schlammentwässerungsanlage
separat linear und den übrigen Abwasserbereich degressiv abschreiben. Besagte
Verordnung diene nicht nur der Transparenz und Klarheit, sondern wolle den
Gemeinden bei der Abschreibung ihrer Anlagen Gestaltungsfreiheit einräumen.
Neben ihr verfügten noch weitere Gemeinden im Bezirk Affoltern über ein
Mitbenutzungsrecht an der fraglichen Schlamm-entwässerungsanlage. Auch ihre
Kläranlage werde von anderen Gemeinden benutzt. Diese mehrschichtigen Benutzungsverhältnisse
erforderten von allen beteiligten Gemeinden Transparenz bei der
Gebührenerhebung. Das System der linearen Abschreibung der
Schlammentwässerungsanlage werde schon seit Jahren von ihr angewandt, ohne dass
sich eine der beteiligten Gemeinden über mangelnde Transparenz beklagt hätte.
Nur die lineare Abschreibungsmethode erlaube es, die Kosten der
Schlammentwässerungsanlage transparent auf die verschiedenen Gemeinden zu
verteilen. Bei einem Wechsel zur degressiven Abschreibungsmethode würde am Ende
der Nutzungsdauer ein Restwert von mehr als Fr. 500'000.- resultieren. Es
sei unklar, wie dieser Betrag behandelt werden müsste.
3.2
Gemäss
§ 1 Abs. 1 Satz 1 BAV sind lineare Abschreibungen lediglich
für die in den Anhängen der Verordnung aufgeführten
Aufgabenbereiche
möglich. Die Abschreibungsmethode soll sich demnach auf ganz bestimmte Gemeindeaufgaben
wie Abwasserentsorgung, Elektrizitäts- und Gasversorgung usw. beziehen. Die Verordnunggeberin
macht die Zulässigkeit linearer Abschreibungen somit von einem funktionalen und
nicht etwa einem technischen Kriterium abhängig. Deshalb kann es nicht zulässig
sein, einzelne Anlagen aus einem im Anhang genannten Aufgabenbereich
herauszulösen und gesondert abzuschreiben. An dieser Auslegung der zitierten
Verordnungsbestimmung vermag auch § 3 BAV nichts zu ändern: Wie
bereits der Beschwerdegegner festhielt, ist die dort geregelte Aufteilung des
Verwaltungsvermögens eines Aufgabenbereichs in einzelne Anlagen oder Anlagenteile
lediglich Folge des Wechsels von den zwei in § 137 Abs. 2 GG
genannten Anlagekategorien "Mobilien" und "Übriges Verwaltungsvermögen"
zur differenzierteren Einteilung in den Anhängen zur Verordnung. Wie weiter
unten noch zu zeigen sein wird, ist eine solche einheitliche Behandlung des
gesamten Abwasserbereichs auch sachlich gerechtfertigt.
3.3
Entscheidet
sich eine Gemeinde, statt degressiv linear abzuschreiben, muss sie die Abschreibungen
nach den in den Anhängen aufgeführten Regelungen in der jeweils aktuell
gültigen Fassungen vornehmen (§ 1 Abs. 1 Satz 2 BAV).
Anhang 1 Ziff. 1 BAV verweist für den Bereich der Abwasserentsorgung
auf Modul 1 Punkt C der Erläuterungen zur Richtlinie über die
Finanzierung der Abwasserentsorgung auf Gemeinde- und Verbandsebene.
Herausgeber dieser Richtlinie beziehungsweise der dazugehörigen Erläuterungen
sind der Verband Schweizer Abwasser- und Gewässerschutzfachleute (VSA) sowie
die Fachorganisation für Entsorgung und Strassenunterhalt des Schweizerischen
Städteverbandes (FES). Die jüngste Fassung dieser Branchenregelung stammt aus
dem Jahr 1994 (nachstehend als VSA/FES-Richtlinie bezeichnet). Punkt C des
Moduls 1 der Erläuterungen zur VSA/FES-Richtlinie bezieht sich auf die
vorstehenden Ausführungen, weshalb auch die Punkte A und B vom Verordnungsverweis
erfasst sind (Erläuterungen Modul 1 S. 3). Punkt A des
Moduls 1 der Erläuterungen VSA/FES-Richtlinie hält die Gemeinden dazu an,
sämtliche
Abwasseranlagen in einem Anlagekataster zu erfassen (Erläuterungen Modul 1
S. 1). Aufgrund dieser Pflicht zur lückenlosen Führung des Anlagekatasters
besteht kein Raum für eine gesonderte Behandlung der Schlammentwässerungsanlage.
3.4
Die
Beschwerde macht sodann geltend, es sei nicht ersichtlich, weshalb die eigenständige
lineare Abschreibung der Schlammentwässerungsanlage dem Anliegen von Transparenz
und Klarheit schade. Die Beschwerdeführerin schreibe die Schlammentwässerungsanlage
seit Jahren linear ab, ohne dass sich eine der beteiligten Gemeinden über
mangelnde Transparenz oder Klarheit beklagt hätte.
Eine einheitliche Abschreibungsmethode zielt nicht bloss auf
Transparenz zwischen allfälligen Vertragspartnern einer Gemeinde ab. Vielmehr
soll damit die Vergleichbarkeit der Gemeindehaushalte sichergestellt werden. Aufgrund
des Finanzausgleichs besteht nämlich ein gewichtiges gesamtkantonales Interesse
daran, dass die einzelnen Gemeinden ihren Haushalt nach einheitlichen Kriterien
führen. Der Beschwerdegegner muss die Kosten der Abwasserentsorgung der
verschiedenen Zürcher Gemeinden miteinander vergleichen können. Diese
Vergleichbarkeit wäre jedenfalls erheblich erschwert, wenn die Gemeinden einzelne
Anlagen innerhalb eines bestimmten Aufgabenbereichs unterschiedlich abschreiben
dürften.
§ 137 GG verpflichtet die Gemeinden, ihr
Verwaltungsvermögen degressiv abzuschreiben. Die Verordnung über die
Abschreibungen nach betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten enthält Ausnahmen
von diesem Grundsatz und ist insofern restriktiv auszulegen. Eine zusätzliche
Differenzierung, wie sie die Beschwerdeführerin vornimmt, ist mit dem Ausnahmecharakter
besagter Verordnung nicht zu vereinbaren. Insofern verfügt die Gemeinde über
keinen Gestaltungsspielraum.
3.5
Die
Beschwerdeführerin stellt sich sodann auf den Standpunkt, die durch die
Schlammentwässerungsanlage erhobenen Gebühren dienten dem Betrieb der Anlage
und seinen deshalb analog einer Spezialfinanzierung zweckgebunden.
Abgesehen von vorliegend nicht einschlägigen Ausnahmen
bedürfen spezialfinanzierte Gemeindebetriebe zwingend eines
Spezialfinanzierungskontos (§ 1 Abs. 2 BAV). Die Beschwerdeführerin
räumte selbst ein, kein solches separates Konto für die Schlammentwässerungsanlage
zu führen. Unter diesen Umständen erübrigt es sich, auf dieses Argument näher
einzugehen.
3.6
Schliesslich
macht die Beschwerdeführerin geltend, aufgrund des verfassungsrechtlichen
statuierten Verhältnismässigkeitsgebotes müsse ihr gestattet werden, die Schlamm-entwässerungsanlage
weiterhin linear abzuschreiben. Eine Umstellung auf die degressive Abschreibung
hätte einmalige Kosten von Fr. 530'000.- und höhere laufende Abschreibungen
zur Folge. Sodann wären neue Vertragsverhandlungen mit den übrigen Benutzergemeinden
der Abwasserentsorgungsanlage erforderlich. In diesem Zusammenhang gelte es
ferner zu berücksichtigen, dass sie einen verwaltungsrechtlichen Vertrag abgeschlossen
habe. Vertraglich übernommene verwaltungsrechtliche Verpflichtungen seien auch
dann zu erfüllen, wenn sich der Vertrag als rechtswidrig erweise. Auch eine
Umstellung des gesamten Abwasserbereichs auf die lineare Abschreibungsmethode
wäre unverhältnismässig, da dies die Einführung einer Anlagebuchhaltung
notwendig machen würde. Nach ihrer Schätzung müsste sich der Leiter Finanzen
und der Leiter Tiefbau während dreier Monate ausschliesslich dieser Umstellung
widmen. Sie verfüge nicht über die hierfür erforderlichen Personalressourcen.
Die Beschwerdeführerin hat sich aus eigenem Antrieb dazu
entschlossen, von der gesetzlich vorgegebenen Grundordnung der degressiven
Abschreibung abzuweichen. Wie oben dargelegt, hat sie darüber keinen
rechtsgültigen Beschluss gefasst. Die ihr aus einem allfälligen Wechsel zur
degressiven Abschreibungsmethode erwachsenden Nachteile hat sie somit
vollumfänglich selbst zu verantworten. Das in Art. 5 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) verankerte
Verhältnismässigkeitsgebot bildet keine Grundlage, um im Nachhinein unter Berufung
auf Zweckmässigkeitsüberlegungen formell und materiell rechtswidrige Beschlüsse
zu legitimieren. Einer solchen Vorgehensweise steht das Legalitätsprinzip
entgegen, dem gemäss Art. 5 Abs. 1 BV ebenfalls Verfassungsrang
zukommt. Abgesehen davon braucht die Beschwerdeführerin nicht zwingend eine
Umstellung von der linearen zur degressiven Abschreibungsmethode vorzunehmen.
Es steht ihr frei, den gesamten Bereich der Abwasserentsorgung einheitlich
linear abzuschreiben. Das Harmonisierte Rechnungsmodell 2 wird die Kantone
und Gemeinden dazu verpflichten, eine Anlagenbuchhaltung zu führen und ihr
Verwaltungsvermögen über die Nutzungsdauer hinweg abzuschreiben (vgl.
www.sgvw.ch/d/fokus/Seiten/ 080923_hrm2_sutter.aspx). Sollte sich die
Beschwerdeführerin entscheiden, bereits heute den entsprechenden Wechsel im
Abwasserbereich zu vollziehen, würde sich der künftig ohnehin anfallende
Arbeitsaufwand entsprechend reduzieren. Im Übrigen kann diesbezüglich auf die
Ausführungen der Vorinstanz verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit
§ 28 Abs. 1 Satz 2 VRG).
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
5.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin
aufzuerlegen; eine Parteientschädigung kann nicht zugesprochen werden (§ 65a
Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss
erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 8'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    180.--     Zustellkosten,
Fr. 8'180.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil
kann Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht,
, einzureichen.
6.    Mitteilung an …