zh_verwaltungsgericht · VB.2024.00753 · 2025-05-22 · de

Baubewilligung für Mobilfunk-Antennenanlage | [Erforderliche Baugesuchsunterlagen für adaptive Mobilfunkantennen] Keine Beschwerdelegitimation für egoistische Verbandsbeschwerde (E. 2). Korrekturfaktor sowie maximale Sendeleistung müssen im Standortdatenblatt konkret ausgewiesen werden (E. 5). Umhüllende Antennendiagramme sind im Standortdatenblatt nicht genügend detailliert abgedruckt; Anforderungen; Aktenführungspflicht und Akteneinsichtsrecht gelten auch für elektronische Antennendiagramme (E. 6). Gestützt auf offenkundig mangelhafte Mobilfunkabdeckungskarten lässt sich die Standortgebundenheit (Art. 24 lit. a RPG) nicht beurteilen; Anforderungen (E. 7). Gutheissung und Rückweisung. Im Übrigen Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 22.05.2025 VB.2024.00753
Zurich Verwaltungsgericht 22.05.2025 VB.2024.00753
Zurigo Verwaltungsgericht 22.05.2025 VB.2024.00753

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00753
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Geschäftsnummer:
VB.2024.00753
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 22.05.2025
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist am Bundesgericht noch hängig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung für Mobilfunk-Antennenanlage
[Erforderliche Baugesuchsunterlagen für adaptive Mobilfunkantennen]
Keine Beschwerdelegitimation für egoistische Verbandsbeschwerde (E. 2). Korrekturfaktor sowie maximale Sendeleistung müssen im Standortdatenblatt konkret ausgewiesen werden (E. 5). Umhüllende Antennendiagramme sind im Standortdatenblatt nicht genügend detailliert abgedruckt; Anforderungen; Aktenführungspflicht und Akteneinsichtsrecht gelten auch für elektronische Antennendiagramme (E. 6). Gestützt auf offenkundig mangelhafte Mobilfunkabdeckungskarten lässt sich die Standortgebundenheit (Art. 24 lit. a RPG) nicht beurteilen; Anforderungen (E. 7).
Gutheissung und Rückweisung. Im Übrigen Abweisung.
Stichworte:
ABDECKUNGSKARTEN
ADAPTIVE ANTENNE
AKTENEINSICHTSRECHT
AKTENFÜHRUNGSPFLICHT
ANTENNENDIAGRAMME
AUSNAHMEBEWILLIGUNGEN
BAUEN AUSSERHALB DER BAUZONEN
BAUGESUCHSUNTERLAGEN
BESCHWERDELEGITIMATION
EGOISTISCHE VERBANDSBESCHWERDE
ELEKTRONISCHE AKTEN
FREQUENZ
KORREKTURFAKTOR
MOBILFUNK
MOBILFUNKANLAGE
MOBILFUNKANTENNE
RECHTLICHES GEHÖR
RÜCKWEISUNG
RÜCKWEISUNGSENTSCHEID
SENDELEISTUNG
STANDORTDATENBLATT
STANDORTGEBUNDENHEIT
Rechtsnormen:
Art. 93 Abs. I lit. a BGG
Art. 93 Abs. I lit. b BGG
Art. 29 Abs. II BV
Art. 74 Abs. I BV
Art. 74 Abs. II BV
Art. 3 Abs. III NISV
Art. 4 Abs. I NISV
Art. 11 Abs. I NISV
Art. 11 Abs. II NISV
Art. 11 Abs. II lit. a NISV
Art. 13 Abs. I NISV
§ 310 Abs. I PBG
§ 313 Abs. I PBG
§ 314 Abs. IV PBG
§ 338a PBG
Art. 24 lit. a RPG
Art. 1 Abs. I USG
Art. 7 Abs. I USG
Art. 11 USG
Art. 11 Abs. III USG
Art. 12 Abs. I lit. a USG
Art. 12 Abs. II USG
Art. 13 Abs. I USG
Art. 13 Abs. II USG
§ 7 VRG
§ 7 Abs. I VRG
§ 8 VRG
§ 8 Abs. I VRG
§ 9 Abs. I VRG
§ 13 Abs. II VRG
§ 17 Abs. II VRG
§ 21 Abs. I VRG
§ 26a Abs. II VRG
§ 52 Abs. II VRG
§ 57 VRG
§ 65a Abs. II VRG
Art. 60 ZGB
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2024.00753
Urteil
der 3. Kammer
vom 22. Mai 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Verwaltungsrichter
Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiber Silvio Forster.
In Sachen
1.1  A,
1.2  B,
2.    Verband C,
3.    D,
Beschwerdeführende,
gegen
1.    Baukommission F,
2.    Baudirektion Kanton Zürich,
3.    E SA,
Beschwerdegegnerinnen,
betreffend Baubewilligung
für Mobilfunk-Antennenanlage,
hat sich
ergeben:
I.
Die Baukommission F erteilte der E SA mit Beschluss
vom 6. September 2023 die Baubewilligung für die Erweiterung der
bestehenden Mobilfunk-Antennenanlage auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 an der
G-Strasse 02 in F. Gleichzeitig eröffnet wurde die im koordinierten Verfahren
ergangene Gesamtverfügung der Baudirektion des Kantons Zürich vom 27. Juni
2023, mit welcher dem Bauvorhaben eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 des
Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) erteilt wurde
(Dispositivziffer I). Zusätzlich stimmte die Baudirektion in Dispositivziffer II
dieser Verfügung dem Vorhaben aus Sicht des Landschaftsschutzes im Sinn der
Erwägungen zu und erteilte die erforderliche Bewilligung gemäss der Verordnung
zum Schutz des Türlersees vom 17. Dezember 2001 (Schutzverordnung; ABl 2002
347 ff.; abrufbar unter: www.gis.zh.ch > Inventare, Schutzgebiete >
Schutzanordnungen Natur und Landschaft).
II.
A und B, D sowie der Verband C erhoben mit
gemeinsamer Eingabe vom 12. Oktober 2023 Rekurs gegen den Beschluss der
Baukommission F vom 6. September 2023 und gegen die Gesamtverfügung der
Baudirektion des Kantons Zürich vom 27. Juni 2023. Sie beantragten
sinngemäss, die angefochtenen Bewilligungen seien vollumfänglich aufzuheben.
Das Baurekursgericht wies den Rekurs von A und B sowie von D mit Entscheid vom
5. November 2024 ab (Dispositivziffer I). Auf den Rekurs des Verbands C
trat es nicht ein (Dispositivziffer II). Das Baurekursgericht auferlegte
die Verfahrenskosten von Fr. 6'265.- unter solidarischer Haftung zu 2/5 A und
B, zu 2/5 D und zu 1/5 dem Verband C (Dispositivziffer III).
III.
A und B, D sowie der Verband C erhoben mit
gemeinsamer Eingabe vom 11. Dezember 2024 Beschwerde gegen den Entscheid
des Baurekursgerichts vom 5. November 2024. Sie beantragten sinngemäss,
der Entscheid des Baurekursgerichts und die Baubewilligung seien aufzuheben
(Antrag 1). Zusätzlich beantragten sie eventualiter, die Sache sei zwecks
vertiefter Abklärungen an das Baurekursgericht zurückzuweisen (Antrag 2).
Sodann sei die Verfassungs- und Gesetzwidrigkeit von Ziff. 63 des
Anhangs 1 der
Verordnung über
den Schutz vor nichtionisierender Strahlung vom 23. Dezember 1999 (NISV;
SR 814.710)
festzustellen (Antrag 3). Weiter sei ein
Amtsbericht oder ein Gutachten zu den Fragen einzuholen, inwieweit die
Kontrollmechanismen im QS-System die Einhaltung der Grenzwerte sicherstellen
könnten und wie weit die vom Bundesgericht angeordnete Überprüfung durch die
Kantone fortgeschritten sei (Verfahrensantrag 1). Das Baurekursgericht
liess sich am 20. Dezember 2024 dahingehend vernehmen, dass die Beschwerde
ohne weitere Begründung abzuweisen sei. Die Baudirektion verwies mit Schreiben
vom 13. Januar 2025 auf den Mitbericht des Amtes für Raumentwicklung vom
20. Dezember 2024, wobei beide im Wesentlichen die Abweisung der
Beschwerde beantragten. Die Beschwerdeführenden hielten in ihrer Replik vom
24. Februar 2025 an ihren Anträgen fest. Es erfolgten keine weiteren
Eingaben.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG; LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde
zuständig. Die Angelegenheit ist von der Kammer zu behandeln (§ 38
Abs. 1 und § 38b Abs. 1 e contrario VRG). Die Beschwerdeführenden 1
und 3 sind gemäss § 338a des Planungs- und Baugesetzes vom
7. September 1975 (PBG; LS 700.1) rechtsmittellegitimiert.
1.2
Nimmt eine
Vorinstanz einen Rekurs nicht an die Hand, weil sie eine
Eintretensvoraussetzung als nicht erfüllt betrachtet, so sind die formell
unterliegenden Personen befugt, sich auf dem Rechtsmittelweg gegen den
Nichteintretensentscheid zu wehren (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.],
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28
N. 58). Insoweit ist auch der Beschwerdeführer 2 zur Beschwerde
legitimiert.
1.3
Da auch die
übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist mit der erwähnten
Einschränkung auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Im Rahmen
der sogenannten egoistischen Verbandsbeschwerde können anstelle Einzelner auch
Verbände im eigenen Namen, aber für die Interessen ihrer Mitglieder ein
Rechtsmittel ergreifen. Hierfür gelten folgende Voraussetzungen: Erstens muss
die Vereinigung eine juristische Person sein, zweitens muss sie statutarisch
zur Wahrung der betreffenden Interessen ihrer Mitglieder befugt sein, drittens
müssen diese Interessen allen oder zumindest einer grossen Anzahl von
Mitgliedern gemeinsam sein und viertens muss jedes dieser Mitglieder zur
Geltendmachung dieses Interesses auf dem Rechtsmittelweg befugt sein (VGr,
2. März 2023, AN.2022.00007, E. 1.4.1 Abs. 2; 26. August
2021, VB.2021.00508, E. 2.3.1, beide mit Hinweisen). Soweit eine juristische
Person in eigenen schutzwürdigen Interessen betroffen ist, sind die allgemeinen
Legitimationsvoraussetzungen beachtlich (Bertschi, § 21 N. 93).
2.2
Die
Legitimation ist als Sachurteilsvoraussetzung zwar grundsätzlich von Amtes
wegen zu prüfen, doch entbindet dies die rechtsmittelführende Partei nicht
davon, ihre Legitimation zu substanziieren, wenn sie nicht offensichtlich ist
(Bertschi, § 21 N. 38). Dies gilt im Rahmen der egoistischen
Verbandsbeschwerde namentlich auch mit Bezug auf den Anteil an betroffenen
Verbandsmitgliedern und deren materielle Beschwer (Bertschi, § 21
N. 98). Sodann haben gemeinsam Beschwerdeführende ihre Legitimation je
einzeln so darzulegen, dass sie für die Rechtsmittelbehörde ohne übermässigen
Aufwand nachvollziehbar ist (Bertschi, § 21 N. 40). An anwaltlich
vertretene oder rechtskundige Parteien dürfen dabei höhere Anforderungen
gestellt werden als an Laien (Bertschi, § 21 N. 38, auch zum
Nachstehenden). Die Substanziierung der Legitimation hat bereits im Verfahren
vor der ersten Rechtsmittelinstanz zu erfolgen (VGr, 23. Januar 2025,
VB.2023.00220/VB.2023.00221, E. 3.2.3).
2.3
Beim
Beschwerdeführer 2 handelt es sich um einen Verein im Sinn der
Art. 60 ff. des Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB,
SR 210). Gemäss Art. 1.2 der Vereinsstatuten bezweckt er die
uneingeschränkte Erhaltung des naturnahen Lebensraumes für Pflanzen und Tiere,
die schonende Nutzung der geschützten Landschaft sowie die Lenkung eines
geordneten Bade- und Erholungsbetriebs. Der Verband besteht gemäss
Art. 3.1 der Vereinsstatuten aus natürlichen und juristischen Personen
sowie Behörden oder anderen öffentlich-rechtlichen Körperschaften.
2.4
Die
Vorinstanz erachtet es als nicht hinreichend dargetan, dass eine genügend
grosse Anzahl der Vereinsmitglieder von der geplanten Mobilfunk-Antennenanlage
persönlich betroffen sei bzw. dadurch einen legitimationsbegründenden Nachteil
erleide. Darüber hinaus bestehe kein enger und unmittelbarer Zusammenhang
zwischen dem statutarischen Vereinszweck und der strittigen Mobilfunk-Antennenanlage
für eine egoistische Verbandsbeschwerde. Sie sprach deshalb dem
Beschwerdeführer 2 die Rekursberechtigung ab.
2.5
Dem
Schluss der Vorinstanz ist zuzustimmen: Zum einen kann dem – unsubstanziierten
– Vorbringen in der Beschwerde, wonach im Rekursverfahren hinreichend dargetan
worden sei, welche konkreten Benachteiligungen die Mitglieder des
Beschwerdeführers 2 durch die streitbetroffene Mobilfunk-Antennenanlage
erführen, nicht gefolgt werden. Zum anderen ist bereits mangels Einreichung
eines vollständigen Mitgliederverzeichnisses nicht nachvollziehbar dargetan und
überdies mit Blick auf den weiten örtlichen Wirkungskreis des Beschwerdeführers 2
auch nicht zu vermuten, dass eine grosse Zahl seiner Mitglieder im
Einspracheperimeter wohnen oder dort Grundeigentum besitzen. Mit Bezug auf die den
Beschwerdeführer 2 in diesem Zusammenhang treffende
Substanziierungsobliegenheit kann auf das oben in E. 2.2 Ausgeführte
verwiesen werden. Entgegen der Beschwerde ist auch nicht zu beanstanden, dass
die Vorinstanz im Lichte des Vereinszwecks darauf schloss, die Wahrung der
privaten Mitgliederinteressen in Bezug auf Mobilfunk-Antennenanlagen gehöre
nicht zu den statutarischen Aufgaben des Beschwerdeführers 2.
2.6
Soweit der
Beschwerdeführer 2 vor Verwaltungsgericht neu geltend macht, dass er
aufgrund der ideellen Verbandsbeschwerde (§ 338b PBG) sowie zufolge persönlicher
Betroffenheit als Grundeigentümer zum Rekurs legitimiert sei, sind diese
Vorbringen verspätet (vgl. § 52 Abs. 2 VRG; VGr, 23. Januar
2025, VB.2023.00220/VB.2023.00221, E. 3.2.3).
2.7
Nach dem
Gesagten ist die Vorinstanz zu Recht nicht auf den durch den
Beschwerdeführer 2 erhobenen Rekurs eingetreten. Die Beschwerde des Beschwerdeführers 2
ist daher abzuweisen.
3.
Das Baugrundstück Kat.-Nr. 01 liegt gemäss der Bau-
und Zonenordnung der Gemeinde F (BZO) in der kantonalen Landwirtschaftszone Lk
und ist im Wesentlichen mit zwei zu einem landwirtschaftlichen Betrieb
gehörigen grösseren Gebäuden und einer Mobilfunk-Antennenanlage überstellt.
Zusätzlich befindet sich die Mobilfunk-Antennenanlage gemäss dem Bundesinventar
der Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung (BLN) im Bereich
des BLN-Objekts Albiskette–Reppischtal (Nr. 1306), nach Massgabe des
Kantonalen Inventars der Landschaftsschutzobjekte im Bereich des Objekts
Albiskette (Nr. 1004) sowie gemäss der Verordnung zum Schutz des
Türlersees (Natur- und Landschaftsschutzgebiet mit überkommunaler Bedeutung in
den Gemeinden Aeugst a.
A.,
Hausen a.
A. und
Langnau a.
A.) in
der Zone IIIB (Objektblätter abrufbar unter: www.gis.zh.ch > Inventare,
Schutzgebiete > Bundesinventare; Kantonales Inventar der
Landschaftsschutzobjekte; Schutzanordnungen Natur und Landschaft). Der
bestehende, 20 m hohe, freistehende Mast der Mobilfunk-Antennenanlage
wurde erstmals im Jahr 2001 bewilligt und befindet sich unmittelbar nördlich des
Gebäudes G-Strasse 03. Nach den Plänen der privaten Beschwerdegegnerin sollen
die bestehenden Antennenmodule (Antenne 1) ausgetauscht und um eine zweite
darunter liegende Antennenebene (Antenne 2) ergänzt werden. Die einzelnen
Module sollen auf den Frequenzbändern 700–900 MHz, 1'800–2'600 MHz
und 3'400 MHz und in den unveränderten Azimuten von 140° und 230° senden.
Die beiden Antennenmodule des 3'400-MHz-Bandes sollen unter Anwendung eines
Korrekturfaktors adaptiv mit je 16 Sub-Arrays betrieben werden. Die insgesamt
sechs Antennenmodule sollen mit einer Sendeleistung (ERP
n
) von je
zweimal 600 Watt, 1'250 Watt sowie 280 Watt senden.
4.
4.1
Nach
Art. 74 Abs. 1 und 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV;
SR 101) erlässt der Bund Vorschriften über den Schutz des Menschen und
seiner natürlichen Umwelt vor schädlichen und lästigen Einwirkungen und sorgt
dafür, dass solche Einwirkungen vermieden werden.
4.2
Die nichtionisierende Strahlung zählt zu
den schädlichen oder lästigen Einwirkungen, vor denen Menschen, Tiere und
Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume zu schützen sind
(Art. 1 Abs. 1 und Art. 7 Abs. 1 des Umweltschutzgesetzes
vom 7. Oktober 1983 [USG; SR 814.01]). Zu diesem Zweck ist die
Emission nichtionisierender Strahlen zu begrenzen (Art. 11 USG). Die
Emissionsbegrenzung erfolgt unter anderem durch die Festlegung von Grenzwerten
in einer Verordnung (Art. 12 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 USG).
Wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter
Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden,
werden die Emissionsbegrenzungen verschärft (Art. 11 Abs. 3 USG).
4.3
Der Bundesrat hat ausserdem zur
Beurteilung der schädlichen oder lästigen Einwirkungen durch Verordnung
Immissionsgrenzwerte festzulegen (Art. 13 Abs. 1 USG). Er
berücksichtigt dabei auch die Wirkungen der Immissionen auf Personengruppen mit
erhöhter Empfindlichkeit, wie Kinder, Kranke, Betagte und Schwangere
(Art. 13 Abs. 2 USG).
Für den
Schutz
vor nichtionisierender Strahlung, die
beim Betrieb ortsfester Anlagen erzeugt wird, hat der Bundesrat die Verordnung vom
23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV;
SR 814.710) erlassen, die auch die Immissionen von Mobilfunksendeanlagen
erfasst. Diese Anlagen müssen so erstellt und betrieben werden, dass sie die in
Anhang 1 der NISV festgelegten vorsorglichen Emissionsbegrenzungen
einhalten (Art. 4 Abs. 1 NISV). Mobilfunksendeanlagen müssen an Orten
mit empfindlicher Nutzung (OMEN) im massgebenden Betriebszustand den
festgelegten Anlagegrenzwert einhalten (Anhang 1 Ziffer 61 ff.
NISV i.
V.
m. Art. 3 Abs. 3 NISV). Zudem
müssen die in Anhang 2 der NISV festgelegten Immissionsgrenzwerte überall
eingehalten sein, wo sich Menschen aufhalten können (Art. 13 Abs. 1
NISV). Die Anlagegrenzwerte gelten somit auch für besonders vulnerable
Personen. Bevor eine Anlage, für die Anhang 1 der NISV
Emissionsbegrenzungen festlegt, neu erstellt wird, muss ihr Inhaber der für die
Bewilligung zuständigen Behörde ein Standortdatenblatt einreichen, welches über
den geplanten Betrieb der Anlage und die Strahlung in ihrer Umgebung Auskunft
gibt (Art. 11 Abs. 1 und 2 NISV).
4.4
Das
Standortdatenblatt
muss gemäss
Art. 11 Abs. 2 NISV die aktuellen und geplanten technischen und
betrieblichen Daten der Anlage enthalten, soweit sie für die Erzeugung von
Strahlung massgebend sind (lit. a); den massgebenden Betriebszustand
gemäss Anhang 1 (lit. b); Angaben über die erzeugte Strahlung
(lit. c) sowie einen Situationsplan, der die Angaben nach lit. c
darstellt (lit. d). Gemäss Ziffer 64 Anhang 1 NISV beträgt der
Anlagegrenzwert für den Effektivwert der elektrischen Feldstärke für
Mobilfunkanlagen, die ausschliesslich in Frequenzbereichen von 900 MHz und
darunter senden, 4 V/m, für solche, die ausschliesslich um 1'800 MHz
und darüber senden, 6 V/m sowie für alle übrigen Anlagen – und damit auch
der vorliegend zu beurteilenden – 5 V/m. Der maximale Gesprächs- und
Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung gilt gemäss Ziffer 63
Anhang 1 NISV als massgebender Betriebszustand; bei adaptiven Antennen
wird die Variabilität der Senderichtungen und der Antennendiagramme berücksichtigt.
Ziffer 62 Abs. 6 Anhang 1 NISV definiert, dass Sendeantennen als
adaptiv gelten, wenn ihre Senderichtung oder ihr Antennendiagramm automatisch
in kurzen zeitlichen Abständen angepasst wird.
Die Baubewilligung von neuen Anlagen beruht nach dem
Gesagten auf einer rechnerischen Prognose der Strahlung.
4.5
Baugesuche
haben alle Unterlagen zu enthalten, die für die Beurteilung des Vorhabens nötig
sind (§ 310 Abs. 1 PBG). Die Anforderungen an die Gesuchsunterlagen
werden in §§ 3 ff. der Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember
1997 (BVV; LS 700.6) näher ausgeführt. Gemäss der verwaltungsgerichtlichen
Rechtsprechung können mangelhafte Baugesuchsunterlagen von Nachbarn und
Nachbarinnen nur gerügt werden, wenn sie sich auf deren Rechts- und
Interessenwahrung nachteilig auswirken. Entsteht kein solcher Nachteil, so
liegt kein wesentlicher Verfahrensmangel vor, sodass die Rüge der
Mangelhaftigkeit des Baugesuchs weder die Anordnung einer Nebenbestimmung noch
die Aufhebung der Baubewilligung zur Folge hat. Immer gerügt werden kann die
Fehlerhaftigkeit der Baugesuchsunterlagen allerdings, wenn diese direkt zur
materiellen Rechtswidrigkeit des Bauvorhabens führt oder wenn durch
Widersprüche in den Unterlagen bei der Bauausführung Verstösse gegen
öffentlich-rechtliche Bauvorschriften entstehen könnten (VGr, 13. April
2022, VB.2021.00678, E. 5.1 f. mit Hinweisen). Klärt eine Behörde den
relevanten Sachverhalt nicht im erforderlichen Umfang bzw. auf fehlerhafte
Weise ab, so liegt eine Verletzung des Untersuchungsgrundsatzes nach § 7
Abs. 1 VRG vor (VGr, 25. April 2024, VB.2022.00441, E. 3.1).
5.
5.1
Die
Beschwerdeführenden rügen, dass der Korrekturfaktor für die adaptiven Antennen
im Standortdatenblatt nicht korrekt ausgewiesen werde. Es genüge mit Blick auf
die bundesgerichtliche Rechtsprechung nicht, wenn nur die Angabe gemacht werde,
dass
ein Korrekturfaktor zur Anwendung komme. Vielmehr müsse dieser als
konkreter Wert ausgewiesen werden. Sie rügen sinngemäss eine Verletzung des
Untersuchungsgrundsatzes durch eine unvollständige Sachverhaltsabklärung (vorne
E. 4.5).
5.2
Aus Ziff. 63 Anhang 1 NISV ergibt sich, dass bei adaptiven
Antennen mit acht oder mehr Sub-Arrays die im Standortdatenblatt deklarierte
Sendeleistung (ERP
n
) nicht wie bei konventionellen Antennen im
Maximum, sondern über 6 Minuten gemittelt eingehalten werden muss. Diese darf
dabei um den Korrekturfaktor (K
AA
) von der maximalen Sendeleistung
(ERP
max
) abweichen (ERP
n
= K
AA
x ERP
max
;
BAFU, Adaptive Antennen, Nachtrag vom 23. Februar 2021 zur
Vollzugsempfehlung zur Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender
Strahlung [NISV] für Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, BUWAL 2002, 2021
[nachfolgend: BAFU, Nachtrag zur Vollzugsempfehlung], S. 10). Da die
Sendeleistung eine von mehreren Grundlagen für die Berechnung der elektrischen
Feldstärke an einem OMEN bildet, kann letztere zeitweise über den
Anlagegrenzwerten liegen. Angesichts dessen, dass für die Berechnung der
elektrischen Feldstärke nunmehr die über 6 Minuten gemittelte
Sendeleistung und nicht der Maximalwert massgeblich ist, resultiert jedoch
rechnerisch keine Überschreitung des Anlagegrenzwertes (vgl. zum Ganzen BGr,
9. Dezember 2024, 1C_307/2023, E. 3.3 [zur Publikation vorgesehen]; BGE 150
II 379 E. 4.2).
Das Bundesgericht ist dabei zum Ergebnis
gelangt, dass der für adaptive Sendeantennen in Ziff. 63 Abs. 2 bis 4
Anhang 1 NISV vorgesehene Korrekturfaktor mit den Bestimmungen des
Umweltschutzgesetzes vereinbar ist.
Insbesondere auch mit Blick auf das
Vorsorgeprinzip (Art. 11 Abs. 2 USG) hat es das Bundesgericht
geschützt, dass mit den neu eingeführten Bestimmungen in Ziff. 63 Anhang 1
NISV die Sendeleistung nicht mehr im Maximum, sondern – wie die
Immissionsgrenzwerte – über 6 Minuten gemittelt eingehalten werden muss.
Die dadurch ermöglichten Überschreitungen des Anlagegrenzwerts sind jeweils nur
kurzzeitig; mehrheitlich wird dieser eingehalten und es besteht in Bezug auf
nachgewiesene Gesundheitsgefährdungen nach wie vor eine deutliche
Sicherheitsmarge. Mit der automatischen Leistungsbegrenzung wird dabei
gewährleistet, dass der Anlagegrenzwert über 6 Minuten gemittelt nicht
überschritten wird und die darüberliegenden Leistungsspitzen somit nur kurz
ausfallen. Gesamthaft betrachtet ist das Bundesgericht zum Schluss gekommen,
dass die Anwendung des Korrekturfaktors aufgrund der besonderen
Abstrahlcharakteristik adaptiver Antennen daher nicht zu einer Senkung des
Schutzniveaus gegenüber konventionellen Antennen führt (
zum
Ganzen BGr, 9. Dezember 2024, 1C_307/2023, E. 6.4 [zur Publikation
vorgesehen])
.
5.3
Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung genügt es nicht, wenn im Standortdatenblatt
für die Mobilfunk-Basisstation einzig erwähnt wird, dass es unter den zu
bewilligenden Antennen auch solche mit adaptivem Betrieb hat und dabei die
Anzahl Sub-Arrays genannt wird. Vielmehr muss das Standortdatenblatt, aufgrund
dessen die Baubewilligung erteilt werden soll, die konkrete Anwendung der
Korrekturfaktoren auf die adaptiven Antennen darlegen (vgl. dazu BGE 150
II 379 E. 4.2; BGr, 18. Oktober 2024, 1C_310/2024, E. 2.2; vgl.
auch VGr, 14. März 2024, VB.2023.00497, E. 5.4). Im vorliegenden
Standortdatenblatt finden sich auf dem Zusatzblatt 2 die folgenden
Angaben: "Adaptiver Betrieb mit K
AA
 
15 cm),
woraus sich die Richtungsabschwächungen in den Nebenkeulen – welche zur
Hauptkeule wesentlich kleiner ausfallen – genügend exakt ablesen lassen. Dies
ist bei den vorliegenden kleinen Diagrammen nicht der Fall. Darüber hinaus ist
eine feinere Gradeinteilung (mindestens in 5°-Schritten) zu fordern, wie sie
sich aus den Beispieldiagrammen in der Erläuterung zu den adaptiven Antennen
(vgl. BAFU, Erläuterungen zu adaptiven Antennen und deren Beurteilung gemäss
der Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung [NISV] vom
23. Februar 2021 [in der Folge: BAFU, Erläuterungen], Abbildung 7 f.)
sowie aus den nachgereichten Diagrammen des AWEL ergibt. Aus dem genannten
Diagramm des BAFU ergibt sich sodann auch bei der Richtungsabschwächung eine
Abstufung über 1 dB, welche im Minimum zu fordern ist. Dabei ist primär
die Richtungsabschwächung bis 15 dB von Relevanz, zumal die Abschwächung
gemäss den Vollzugsempfehlungen für die Berechnung des
Richtungsabschwächungsfaktors nur bis 15 dB berücksichtigt werden (vgl.
BUWAL, Vollzugsempfehlungen, S. 24 f.). Die Achsen der Diagramme sind
entsprechend durchgehend zu beschriften, wie es auch in den Beispieldiagrammen
des BAFU der Fall ist.
6.6
Darüber
hinaus gilt es zu berücksichtigen, dass die Beschwerdegegnerin 3 auch
verpflichtet war, die Antennendiagramme den Behörden in elektronischer Form
einzureichen (BAFU,
Nachtrag zur Vollzugsempfehlung
,
S. 11). Indem die Beschwerdegegnerin 1 diese elektronischen
Antennendiagramme jedoch nicht den Akten beigefügt hatte, verletzte sie ihre
Aktenführungspflicht und damit das rechtliche Gehör der Beschwerdeführenden in
schwerwiegender Weise (vgl. Art. 29 Abs. 2 BV sowie § 7 und § 8
VRG; VGr, 25. April 2024, VB.2022.00441, E. 3.2). Dass die
Beschwerdegegnerin 1 über die elektronischen Antennendiagramme verfügt
haben muss, zeigt auch die Stellungnahme der NIS-Fachstelle des AWEL, welche
gestützt auf diese elektronischen Antennendiagramme eigene Berechnungen
anstellte. Selbst wenn die nachgereichten Antennendiagramme für eine
öffentliche Bekanntmachung nach § 314 Abs. 4 PBG genügend detailliert
gewesen wären, entbindet dies nicht von der Aktenführungspflicht. Ebenfalls ist
den Beschwerdeführenden im Rahmen der öffentlichen Bekanntmachung (§ 314
Abs. 4 PBG
i.
V.
m.
§ 8 Abs. 1 VRG) die
Akteneinsicht in die elektronischen Antennendiagramme spätestens auf
entsprechendes Gesuch hin grundsätzlich zu gewähren. Dass der Akteneinsicht
überwiegende öffentliche oder private Interessen nach § 9 Abs. 1 VRG
entgegenstünden, ist vorliegend weder ersichtlich noch wurde dies geltend
gemacht. Das Akteneinsichtsrecht in die elektronischen Akten gilt selbstredend
auch für das Rekursverfahren (§ 26a Abs. 2 VRG). Indem das
Baurekursgericht den Beschwerdeführenden keine Einsicht in die elektronischen
Antennendiagramme ermöglichte, verletzte es auch diesbezüglich das rechtliche
Gehör der Beschwerdeführenden. Die nachgereichten ausgedruckten
Antennendiagramme des AWEL stellen dabei keinen adäquaten Ersatz für die
elektronischen Antennendiagramme dar, zumal nur die elektronischen Antennendiagramme
eine exakte Nachrechnung der Richtungsabschwächung mit möglichst geringen
Messfehlern ermöglichen.
Zuletzt ist die Beschwerdegegnerin 1 daran zu
erinnern, dass sie dem Verwaltungsgericht auf entsprechende Anordnung hin stets
sämtliche Akten des Verfahrens gestützt auf § 57 VRG einzureichen hat, was
insbesondere auch die elektronischen Datensätze umfasst. Letztere sind
besonders dann dem Verwaltungsgericht elektronisch (mit-)einzureichen, wenn ein
Ausdruck dieser Datensätze kein adäquater Ersatz bildet, weil durch den
Ausdruck entscheidrelevante Daten verloren gehen könnten.
7.
7.1
Die
Beschwerdeführenden machen sodann geltend, dass die Ausnahmebewilligung nach
Art. 24 RPG zu Unrecht erteilt worden sei. So sei die geplante Erweiterung
der Mobilfunkanlage nicht standortgebunden. Es fehlten die erforderlichen
Abdeckungskarten, woraus sich die Notwendigkeit der Erweiterung ergebe. Das
Baurekursgericht hielt fest, dass die Abdeckungskarten vorlägen und sich aus
diesen die Standortgebundenheit nachvollziehen lasse. Das Baurekursgericht ging
damit davon aus, dass nicht nachgewiesen werden müsse, dass die Lage ausserhalb
der Bauzone deutlich günstiger sei als die Lage innerhalb der Bauzone.
7.2
Das
Baurekursgericht weist zu Recht darauf hin, dass die Beschwerdegegnerin 3
in ihrer Standortbegründung zwei entsprechende Ausdrucke von Abdeckungskarten
im Zustand vor und nach der Erweiterung der Mobilfunkanlage beilegte.
Allerdings ist den Beschwerdeführenden insoweit zuzustimmen, als dass sich aus
diesen abgedruckten Karten die Standortgebundenheit nicht nachvollziehen lässt.
Die Abdeckungskarten sind dabei so klein und in einer derart schlechten
Auflösung abgedruckt, dass sich die Veränderung der Mobilfunkabdeckung durch
den Ausbau der Mobilfunkanlage nicht überprüfen lässt. Dabei sind die
Gebäudestrukturen im fraglichen Bereich kaum erkennbar und es ist unklar, ob
die Karten massstabsgetreu sind, und, falls dem so wäre, in welchem Massstab
diese abgebildet wurden. Zudem sind sie schwarz-weiss abgedruckt und weisen
verschiedene – kaum unterscheidbare – Grauabstufungen auf. Die
"Farblegende" verweist auf folgende Abstufungen: weiss: keine
Versorgung / violett-blau: ungenügend / orange-rot: kritisch bis gut / grün:
gute Versorgung. Für die Beurteilung der Standortgebundenheit wären aber gerade
diese Feinabstufungen von besonderer Relevanz, denn eine Erweiterung der
Mobilfunkanlage von einer kritisch bis guten Versorgung hin zu einer guten
Versorgung ist ausserhalb der Bauzone anders zu beurteilen, als wenn
ursprünglich keine Versorgung bestünde. Zudem ist es von Relevanz, inwiefern
und wie stark sich die Mobilfunkversorgung im Bereich von Wohnbauten oder
Aufenthaltsorten mit hohem Nutzeraufkommen (wie Campingplätzen oder in
Naherholungsgebieten) verbessert.
7.3
Das
Baurekursgericht stellte folglich auf einen unvollständigen Sachverhalt ab,
wenn es Art. 24 RPG anhand dieser offenkundig mangelhaften
Abdeckungskarten beurteilte. Die Beschwerdegegnerin 1 wäre im Rahmen des
Vorprüfverfahrens nach § 313 Abs. 1 PBG verpflichtet gewesen, eine
entsprechende Anpassung der Standortbegründung zu verlangen. Damit eine
Ausnahmebewilligung sinnvoll geprüft werden kann, müssen die Abdeckungskarten
mindestens folgende Kriterien erfüllen: Sie sollten massstabsgetreu abgebildet
werden. Der Massstab ist anzugeben; in der Karte ist eine vermasste
Referenzstrecke einzutragen und es ist die Nordausrichtung einzuzeichnen. Dabei
sollte kein gröberer Massstab der Karte als 1:5'000 gewählt werden (vgl.
§ 6 der Verordnung über die Darstellung von Nutzungsplänen vom
11. Mai 2016 [VDNP; LS 701.12]). Es ist darauf zu achten, dass das
durch die Mobilfunkantenne abgedeckte Gebiet vollständig erfasst wird. Darüber
hinaus müssen auch die in der Umgebung vorhandenen Antennen erkennbar sein.
Sodann ist es erforderlich, dass sich bauliche Strukturen, Strassen und
Ortsnamen erkennen lassen. Zuletzt sind die Abdeckungskarten im Zustand vor und
nach der geplanten Erweiterung als Farbausdruck in einer adäquaten Auflösung
einzureichen, damit sich die genannten farblichen Abstufungen auch erkennen
lassen. Die farblichen Abstufungen sind so zu wählen, dass sie gut
unterschieden werden können, was insbesondere auch den Kontrast zum
eigentlichen Kartenhintergrund betrifft.
8.
Darüber hinaus weist das eingereichte Standortdatenblatt
bei der beantragten Frequenz von 3'400 MHz der Antennen mit den Laufnummern 5
und 6 einen offensichtlichen Widerspruch zum beigefügten Antennendiagramm auf.
Letzteres bezieht sich ausdrücklich auf die Frequenz von 3'500 MHz. Ein
weiterer Widerspruch besteht zur Feststellung der Vorinstanz, wonach die
Beschwerdegegnerin 3 nur über entsprechende Mobilfunkkonzessionen im
Frequenzbereich zwischen 3'500 MHz bis 3'580 MHz verfüge. Die Abdeckungskarten
der Beschwerdegegnerin 3 für die Standortgebundenheit beziehen sich jedoch
explizit auf die Frequenz von 3'400 MHz. Dabei weisen höhere Frequenzen
schlechtere Ausbreitungseigenschaften aus, indem sie bei der Übertragung durch
die Luft stärker abgeschwächt werden (BAFU, Erläuterungen, S. 2). Folglich
müsste sich bei einer tieferen Frequenz (wie in den Abdeckungskarten zur
Standortgebundenheit deklariert) eine bessere und weitere Abdeckung ergeben als
mit höheren Frequenzen. Das Baurekursgericht stellt sodann auf widersprüchliche
Sachverhalte ab, wenn es für die Standortgebundenheit einerseits die
Abdeckungskarten mit der Frequenz von 3'400 MHz heranzieht und gemäss
Standortdatenblatt von einer Frequenz von 3'400 MHz im Sachverhalt ausgeht,
andererseits aber für die Richtungsabschwächung auf ein Antennendiagramm mit
einer Frequenz von 3'500 MHz abstellt sowie gleichzeitig festhält, dass die
Beschwerdegegnerin 3 nur in diesem Frequenzband über eine entsprechende
Konzession verfügt. Die zugrunde liegenden Sachverhaltsfeststellungen
betreffend die Frequenz der Antennenlaufnummern 5 und 6 und die
Abdeckungskarten zur Standortgebundenheit erweisen sich als offensichtlich
unrichtig.
9.
Zusammenfassend ist die Beschwerde der Beschwerdeführenden 1.1,
1.2 und 3 gutzuheissen. Die Beschwerde des Beschwerdeführers 2 ist
demgegenüber abzuweisen. Dispositivziffer I des Entscheids des
Baurekursgerichts vom 5. November 2024, die Baubewilligung vom
6. September 2023 sowie die Gesamtverfügung vom 27. Juni 2023 sind
aufzuheben. Damit ist die Sache zur Ergänzung des Sachverhalts und zur erneuten
Beurteilung im Sinn der Erwägungen an die Beschwerdegegnerinnen 1 und 2
zurückzuweisen. Das Baugesuch ist unter Berücksichtigung des zu erstellenden
Sachverhalts in Kombination mit der Frage der Zonenkonformität beziehungsweise
im Lichte der korrekten und ergänzten Abdeckungskarten erneut zu beurteilen
(vgl. Art. 25a RPG). Bei diesem Verfahrensausgang erübrigt sich eine
Behandlung der weiteren Anträge der Beschwerdeführenden.
10.
Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer 2 und den
Beschwerdegegnerinnen 1 bis 3 aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 i.
V.
m. § 65a Abs. 2 VRG). Demzufolge
sind auch die Kosten des Rekursverfahrens neu zu verlegen.
Dispositivziffer III
des Entscheids des Baurekursgerichts vom 5. November
2024 ist dahingehend abzuändern, dass die Kosten des Rekursverfahrens dem Beschwerdeführer 2
zu 1/5, der Beschwerdegegnerin 1 zu 1/5, der Beschwerdegegnerin 2 zu 1/5
und der Beschwerdegegnerin 3 zu 2/5 aufzuerlegen sind.
Eine Parteientschädigung wurde von den
Beschwerdeführenden weder für das Rekurs- noch für das Beschwerdeverfahren
beantragt (vgl. § 17 Abs. 2 VRG).
11.
Soweit es sich beim vorliegenden Entscheid um einen
Rückweisungsentscheid handelt, stellt dieser einen Zwischenentscheid dar, der
das Verfahren noch nicht abschliesst. Als solcher ist er gemäss Art. 93
Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110)
beim Bundesgericht nur dann anfechtbar, wenn er einen nicht
wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder wenn die
Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit
einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde der Beschwerdeführenden 1.1, 1.2 und 3 wird gutgeheissen. Die
Sache wird zur ergänzenden Sachverhaltsabklärung und erneuten Beurteilung im
Sinn der Erwägungen an die Beschwerdegegnerinnen 1 und 2 zurückgewiesen.
Die Beschwerde des Beschwerdeführers 2 wird abgewiesen.
Dispositivziffer I
des Entscheids des Baurekursgerichts vom 5. November 2024 wird aufgehoben.
In Abänderung von Dispositivziffer III werden die Kosten des
Rekursverfahrens von Fr. 6'265.- zu 1/5 dem Beschwerdeführer 2, zu
1/5 der Beschwerdegegnerin 1, zu 1/5 der Beschwerdegegnerin 2 und zu 2/5
der Beschwerdegegnerin 3 auferlegt.
Die
Baubewilligung vom 6. September 2023 sowie die Gesamtverfügung vom
27. Juni 2023 werden aufgehoben.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'400.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    290.--
Zustellkosten,
Fr. 4'690.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden zu 1/5 dem Beschwerdeführer 2, zu 1/5 der
Beschwerdegegnerin 1, zu 1/5 der Beschwerdegegnerin 2 und zu 2/5 der
Beschwerdegegnerin 3 auferlegt.
4.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
5.    Mitteilung
an:
a)    die Parteien;
b)    das Baurekursgericht;
c)    das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE);
d)    das Bundesamt für Umwelt (BAFU).