zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00794 · 2020-01-13 · de
Sozialhilfe

Sozialhilfe: Kürzung des Grundbedarfs Die Auflagen, an vierteljährlichen Kontrollterminen teilzunehmen, Ortsabwesenheiten von mehr als zwei Wochen zu melden, alle Veränderungen in den Einkommens-, Vermögens- und Wohnverhältnissen unaufgefordert mitzuteilen sowie beim ersten Kontrolltermin des Jahres eine vollständig ausgefüllte Einkommens- und Vermögensdeklaration und die detaillierten Kontoauszüge des Vorjahres vorzulegen, sind rechtmässig (E. 4). Die Kürzung des Grundbedarfs um 20 % stützt sich auf eine Auflage vom 25. September 2017. Gegen diese Auflage war im Zeitpunkt der vorliegend angefochtenen Kürzungsverfügung am Verwaltungsgericht ein Rechtsmittel hängig, dem die aufschiebende Wirkung zukam. Mangels Vollstreckbarkeit der Auflage erweist sich die Kürzung des Grundbedarfs um 20 % als unzulässig (E. 5.1 f.). Die Beschwerdegegnerin hat dem Rekurs die aufschiebende Wirkung zu Unrecht entzogen, weshalb dem Beschwerdeführer allenfalls bereits gekürzte Beträge nachzuzahlen wären (E. 5.3). Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung, Abweisung des Gesuchs um unentgeltliche Rechtsverbeiständung mangels Notwendigkeit (E. 6.3). Teilweise Gutheissung.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00794
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Geschäftsnummer:
VB.2018.00794
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 13.01.2020
Spruchkörper:
3. Abteilung/Einzelrichter
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Fürsorgerecht
Betreff:
Sozialhilfe
Sozialhilfe: Kürzung des GrundbedarfsDie Auflagen, an vierteljährlichen Kontrollterminen teilzunehmen, Ortsabwesenheiten von mehr als zwei Wochen zu melden, alle Veränderungen in den Einkommens-, Vermögens- und Wohnverhältnissen unaufgefordert mitzuteilen sowie beim ersten Kontrolltermin des Jahres eine vollständig ausgefüllte Einkommens- und Vermögensdeklaration und die detaillierten Kontoauszüge des Vorjahres vorzulegen, sind rechtmässig (E. 4). Die Kürzung des Grundbedarfs um 20 % stützt sich auf eine Auflage vom 25. September 2017. Gegen diese Auflage war im Zeitpunkt der vorliegend angefochtenen Kürzungsverfügung am Verwaltungsgericht ein Rechtsmittel hängig, dem die aufschiebende Wirkung zukam. Mangels Vollstreckbarkeit der Auflage erweist sich die Kürzung des Grundbedarfs um 20 % als unzulässig (E. 5.1 f.). Die Beschwerdegegnerin hat dem Rekurs die aufschiebende Wirkung zu Unrecht entzogen, weshalb dem Beschwerdeführer allenfalls bereits gekürzte Beträge nachzuzahlen wären (E. 5.3). Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung, Abweisung des Gesuchs um unentgeltliche Rechtsverbeiständung mangels Notwendigkeit (E. 6.3). Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
AUFLAGE
AUFLAGEN
AUFSCHIEBENDE WIRKUNG
KÜRZUNG
MITWIRKUNGSPFLICHT
MITWIRKUNGSPFLICHTVERLETZUNG
RECHTLICHES GEHÖR
SOZIALHILFE
VOLLSTRECKBARKEIT
WEISUNG
WIRTSCHAFTLICHE HILFE
Rechtsnormen:
Art. 29 BV
§ 18 SHG
§ 18 Abs. III SHG
§ 23 SHV
§ 24 SHV
§ 28 SHV
§ 25 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2018.00794
Urteil
der Einzelrichterin
vom
13. Januar 2020
Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiberin Rahel Zehnder.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Stadt B,
vertreten durch die Sozialbehörde,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
Sozialhilfe,
hat
sich ergeben:
I.
A.
Mit Präsidialentscheid vom 25. September 2017 der
Sozialbehörde B wurde die laufende Unterstützung für A von monatlich
Fr. 2'194.55 weitergeführt. A wurde aufgefordert, den nächsten
Besprechungstermin vom 9. Oktober 2017 pünktlich wahrzunehmen und die
vierteljährlich vom Sozialdienst festgelegten Kontrolltermine einzuhalten.
Unentschuldigtes Fernbleiben führe zu einer Kürzung des Grundbedarfs bis
30 %. Gegen diesen Entscheid erhob A am 20. Oktober 2017 Rekurs.
Nachdem A dem Termin vom 9. Oktober
2017 unentschuldigt ferngeblieben war, kürzte die Sozialbehörde B mit
Präsidialentscheid vom 16. Oktober 2017 seinen Grundbedarf um 10 %
bzw. Fr. 98.60 ab 1. November 2017 für einstweilen drei Monate bis
31. Januar 2018. A wurde aufgefordert, den nächsten Termin vom
6. November 2017 pünktlich wahrzunehmen und die vierteljährlich vom
Sozialdienst festgelegten Kontrolltermine einzuhalten. Unentschuldigtes
Fernbleiben führe zu einer weiteren Kürzung des Grundbedarfs bis 30 %.
Auch dagegen erhob A am 8. November 2017 Rekurs.
Am 17. November 2017 erhob A
Aufsichtsbeschwerde gegen die Sozialbehörde B.
Der Bezirksrat vereinigte die drei Verfahren
und wies die Rekurse mit Beschluss vom 28. Februar 2018 ab, soweit darauf
eingetreten wurde. Der Aufsichtsbeschwerde wurde keine Folge gegeben. Eine
dagegen erhobene Beschwerde von A wies das Verwaltungsgericht am
11. Oktober 2018 ab, soweit darauf eingetreten wurde (Verfahren
VB.2018.00205). Mit Urteil vom 4. Dezember 2018 trat das Bundesgericht auf
die von A dagegen erhobene Beschwerde nicht ein (Verfahren 8C_822/2018).
B.
Mit Präsidialentscheid vom 24. September 2018 der
Sozialbehörde B wurde die laufende Unterstützung für A von monatlich
Fr. 2'194.80 inklusive Krankenkassenprämien ab 1. Oktober 2018 bis
auf Weiteres weitergeführt (Dispositivziffer 1). Der Grundbedarf für den
Lebensunterhalt wurde ab 1. Oktober 2018 für einstweilen sechs Monate bis
31. März 2019 um 20 %, d.
h. um Fr. 197.20, gekürzt
(Dispositivziffer 2). A wurde erneut aufgefordert, im Sinne einer
Gegenleistungspflicht die vierteljährlich vom Sozialdienst festgelegten Termine
einzuhalten. Unentschuldigtes Fernbleiben führe zu einer Kürzung des
Grundbedarfs bis 30 % (Dispositivziffer 3). Sodann wurde er
verpflichtet, dem Sozialdienst jeweils beim ersten Kontrolltermin des Kalenderjahres
eine vollständig ausgefüllte Einkommens- und Vermögensdeklaration und die
detaillierten Kontoauszüge (Einnahme und Ausgaben) vom 1. Januar bis
31. Dezember des Vorjahres vorzulegen, den Sozialdienst rechtzeitig über
Ortsabwesenheiten ab zwei Wochen zu informieren und alle Veränderungen in den
Einkommens-, Vermögens- und Wohnverhältnissen sofort unaufgefordert dem
Sozialdienst mitzuteilen. Die Verletzung dieser Auflage führe zu einer Kürzung
des Grundbedarfs bis 30 % (Dispositivziffern 46). Einem allfälligen
Rekurs wurde die aufschiebende Wirkung entzogen (Dispositivziffer 7).
II.
Gegen den Präsidialentscheid vom
24. September 2018 erhob A am 8. Oktober 2018 Rekurs beim Bezirksrat
C. Mit Beschluss vom 21. November 2018 wies der Bezirksrat den Rekurs ab,
schrieb das Gesuch von A um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung als
gegenstandslos geworden ab und wies sein Gesuch um Gewährung der
unentgeltlichen Rechtsverbeiständung ab.
III.
Dagegen erhob A am 8. Dezember 2018
(persönlich überbracht am 10. Dezember 2018) Beschwerde am
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragte sinngemäss die
vollumfängliche Aufhebung des Beschlusses des Bezirksrats C vom
21. November 2018. Am 11. Dezember 2018 (persönlich überbracht am
13. Dezember 2018) reichte A eine weitere Eingabe zu den Akten, mit
welcher er unter anderem um Erlass einer superprovisorischen Verfügung sowie um
Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege ersuchte. Mit Präsidialverfügung vom
13. Dezember 2018  in welcher die gleichentags überbrachte Eingabe von A
keine Berücksichtigung fand  wurde A Frist zur Leistung eines
Kostenvorschusses angesetzt. Auf eine dagegen erhobene Beschwerde von A trat
das Bundesgericht am 22. Februar 2019 nicht ein. Mit Präsidialverfügung
vom 28. März 2019 wurde A aufgrund seines Gesuchs um unentgeltliche
Rechtspflege die Frist zur Leistung des Kostenvorschusses abgenommen, sein
Antrag auf Erlass einer superprovisorischen Massnahme abgewiesen und der
Schriftenwechsel eröffnet.
Der Bezirksrat C verzichtete am 25. April
2019 auf eine Vernehmlassung. Die Stadt B beantragte mit Beschwerdeantwort vom
13. Mai 2019 die Abweisung der Beschwerde. Am 24. Mai 2019
replizierte A. Dazu liess sich die Stadt B nicht mehr vernehmen. Auf
entsprechende Aufforderung des Verwaltungsgerichts reichte die Stadt B am
4. Dezember 2019 weitere Akten ein.
Die Einzelrichterin
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss
§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Da auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
grundsätzlich einzutreten.
1.2
Bei
Streitigkeiten über periodisch wiederkehrende Leistungen, namentlich im Bereich
der Sozialhilfe, ist der Streitwert in der Regel der Summe dieser periodischen
Leistungen während der Dauer von zwölf Monaten gleichzusetzen (Kaspar Plüss in:
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], §
65a N. 17; VGr, 15. September
2017, VB.2017.00282, E. 1.2). Der Beschwerdeführer verlangt den Verzicht
auf die einstweilen auf sechs Monate befristete Kürzung des Grundbedarfs um
20 % bzw. um Fr. 197.20 pro Monat. Angesichts des unter
Fr. 20'000.- liegenden Streitwerts fällt die Streitigkeit in die
einzelrichterliche Zuständigkeit (§ 38b Abs. 1 lit. c VRG).
1.3
Der
Beschwerdeführer macht zunächst geltend, der Präsidialentscheid der
Beschwerdegegnerin stelle mangels korrekter Form und Eröffnung keine rechtsgültige
Verfügung dar. Wie das Verwaltungsgericht bereits im  mittlerweile
rechtskräftigen  Entscheid VB.2018.00205 vom 11. Oktober 2018
festgehalten hat, wird über Sitzungen der Behörden Protokoll geführt und
enthält dieses Protokoll mindestens die Beschlüsse (§ 6 des
Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 [GG]). Der dementsprechend im
Protokoll als Beschluss enthaltene, angefochtene Präsidialentscheid weist
sodann sämtliche Elemente einer Anordnung bzw. einer Verfügung auf. Der
Präsidialentscheid stellt somit ein taugliches Anfechtungsobjekt dar. Ausserdem
wurde der Entscheid dem Beschwerdeführer korrekt eröffnet, sodass der
Beschwerdeführer  obwohl er ein Laie ist  dank der Rechtsmittelbelehrung
problemlos in der Lage war, sich dagegen zu wehren. Schliesslich erging der
Entscheid durch das hierfür zuständige Organ, die Sozialbehörde B bzw. deren
Präsidentin (vgl. Art. 50 Abs. 3 und Art. 54 der Gemeindeordnung
der Stadt B; Art. 14 Abs. 1 des Geschäftsreglements der Sozialbehörde
B), wie eindeutig daraus  sowohl aus dem Titel als auch aus der Unterschrift 
ersichtlich ist, und nicht durch den laut Beschwerdeführer unzuständigen
Stadtrat.
1.4
Soweit der
Beschwerdeführer in der Beschwerdeschrift das Verhalten bzw. Vorgehen der
Beschwerdegegnerin und der Vorinstanz im Allgemeinen beanstandet, ist
festzuhalten, dass dem Verwaltungsgericht keine Aufsichtsfunktion gegenüber den
Verwaltungsbehörden zukommt (Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu
§§ 1928a N. 74; Art. 94 der Kantonsverfassung vom
27. Februar 2005). Auf die vom Beschwerdeführer geäusserten Beanstandungen
aufsichtsrechtlicher Art, ist mangels Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts
nicht einzutreten (vgl. §§ 8 und 10 SHG).
2.
2.1
Aus dem
Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV fliesst unter
anderem das Recht der von einem Entscheid in ihrer Rechtsstellung betroffenen
Person, dass die (Rechtsmittel-)Behörde ihre Vorbringen tatsächlich hört, prüft
und in ihrem Entscheid berücksichtigt. Entsprechend ist die Behörde
verpflichtet, ihren Entscheid zu begründen. Dabei muss sie sich indes nicht mit
allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzen und jedes einzelne
Vorbringen ausdrücklich abhandeln, sondern kann sich auf die wesentlichen
Punkte beschränken. Der Begründungspflicht ist genüge getan, wenn sich die
Betroffenen über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in
voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen können. In diesem
Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die
Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. VGr,
17. Januar 2018, VB.2017.00097, E. 7.2 mit weiteren Hinweisen).
Wird der Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt, ist der
betreffende Entscheid grundsätzlich unabhängig davon, ob er inhaltlich richtig
ist oder nicht, aufzuheben (BGE 137 I 195 E. 2.2; 127 V 431 E. 3d/aa;
127 I 128 E. 4d). Jedoch ist die Heilung eines Mangels im
Rechtsmittelverfahren möglich, wenn die betroffene Person die Möglichkeit
erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt
als auch die Rechtslage frei überprüfen kann (BGE 137 I 195 E. 2.3.2; 132
V 387 E. 5.1). Eine Heilung des Mangels setzt voraus, dass die Verletzung
entweder nicht schwer wiegt oder  wenn die Verletzung schwer wiegt  dass die
Rückweisung nur zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen
Verzögerungen führen würde, die mit dem Interesse der betroffenen Parteien an
einer raschen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (BGE 137 I 195
E. 2.3.2; 136 V 117 E. 4.2.2.2).
2.2
Soweit der
Beschwerdeführer rügt, die Auflagen sowie die Kürzung durch die
Beschwerdegegnerin seien unbegründet ergangen, ist ihm nicht zuzustimmen.
Hinsichtlich der Auflage, Ortsabwesenheiten ab zwei Wochen rechtzeitig zu
melden, legte die Beschwerdegegnerin dar, dies habe unter Umständen Einfluss
auf die laufende Unterstützung. In Bezug auf die Leistungskürzung führte die
Beschwerdegegnerin aus, der Beschwerdeführer sei seiner Gegenleistungspflicht
bis heute nicht oder nur ungenügend nachgekommen. Seit dem 25. April 2017
habe der Beschwerdeführer keinen der vierteljährlich schriftlich eingeräumten
Termine beim Sozialdienst eingehalten. Ausserdem habe er den Sozialdienst nicht
über Ortsabwesenheiten und die Gründe dafür informiert, was seine Pflicht
gewesen wäre. Aus diesem Grund sei eine weitere Kürzung des Grundbedarfs
angezeigt. Damit hat die Beschwerdegegnerin die Auflagen sowie die
Leistungskürzung zwar kurz, aber in genügender Weise begründet, weshalb
insofern keine Gehörsverletzung vorliegt.
2.3
Fraglich
ist, ob der Beschwerdeführer vorgängig zur hier strittigen Leistungskürzung
angehört wurde bzw. ihm Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben wurde (vgl.
Kap. A.8.2 der Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe
[SKOS-Richtlinien]). Der Beschwerdeführer bestreitet dies. Die
Beschwerdegegnerin äusserte sich nicht dazu. Aus den dem Verwaltungsgericht
vorliegenden Akten ergeben sich keine Anhaltspunkte, dass dem Beschwerdeführer
vor der Kürzungsverfügung vom 24. September 2018 das rechtliche Gehör
gewährt wurde. Ob tatsächlich eine Gehörsverletzung vorliegt und ob diese
gegebenenfalls geheilt werden könnte, kann aber angesichts des
Verfahrensausgangs dahingestellt bleiben.
2.4
Der
Beschwerdeführer machte im Rekursverfahren unter anderem geltend, die im
"Stadtratsprotokoll genannten Auflagen" führten nicht zu einer
Verbesserung seiner Lebenssituation und seien deshalb unzulässig. Sodann rügt
er, An- und Abwesenheitskontrollen durch die Beschwerdegegnerin seien
grundrechtswidrig, weshalb Dispositivziffer 5 des angefochtenen Entscheids
aufzuheben sei. Damit focht der Beschwerdeführer nicht nur die Kürzung gemäss
Dispositivziffer 2 des Präsidialentscheids der Beschwerdegegnerin vom
24. September 2018 an, sondern auch die (neu) verfügten Auflagen, insbesondere
die Pflicht zur Meldung von Ortsabwesenheiten ab zwei Wochen. Der Bezirksrat
setzte sich im angefochtenen Beschluss lediglich mit der Rechtmässigkeit der
Auflage, vierteljährlich an Kontrollterminen teilzunehmen, sowie mit der
Leistungskürzung auseinander. Mit den übrigen von der Beschwerdegegnerin
verfügten Auflagen befasste er sich hingegen nicht und legte insbesondere nicht
dar, ob und weshalb sie recht- bzw. unrechtmässig sind. Damit verstiess der
Bezirksrat gegen seine Begründungspflicht, was eine Verletzung des rechtlichen
Gehörs des Beschwerdeführers darstellt. Es ist jedoch davon auszugehen, dass
eine Rückweisung an die Vorinstanz einem formalistischen Leerlauf gleichkommen
würde. Hinzu kommt, dass der Beschwerdeführer die Rückweisung an die Vorinstanz
nicht beantragt und eine solche angesichts seines Interesses an einem raschen
materiellen Entscheid nicht angezeigt ist. Aus diesen Gründen rechtfertigt sich
die Heilung der Gehörsverletzung durch das Verwaltungsgericht.
3.
3.1
Wer für
seinen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen mit gleichem Wohnsitz
nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann,
hat Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe (§ 14 Abs. 1 SHG; § 16
Abs. 1 der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981
[SHV]). Sozialhilfe ist immer subsidiär und verlangt, dass zunächst alle
anderen Möglichkeiten der Hilfe ausgeschöpft werden, bevor staatliche
Hilfeleistungen erbracht werden.
3.2
Die
Sozialbehörde hat gemäss § 27 SHV die Verhältnisse in erster Linie durch
Befragen der hilfesuchenden Person und Prüfung seiner Unterlagen abzuklären
(vgl. auch § 7 VRG). In der Regel darf die Sozialhilfebehörde verlangen,
dass die hilfesuchende Person zur Abklärung des Sachverhalts persönlich
erscheint (LGVE 2010 III Nr. 12, E. 2.2; Felix Wolffers, Grundriss
des Sozialhilferechts, 2. A., Bern 1999, S. 105 f.). Der
hilfesuchenden Person obliegt bei der Abklärung des Sachverhalts eine
Mitwirkungs- und Auskunftspflicht (§ 18 SHG; § 28 SHV; vgl. BGE 138 I
331 E. 7.3). Diese Pflicht zur Mitwirkung bei der Abklärung des
Sachverhalts trifft die hilfesuchende Person nicht nur bei der Einreichung
eines Unterstützungsgesuchs, sondern auch während der Dauer der Unterstützung
(VGr, 4. Dezember 2014, VB.2014.00449, E. 2.2 m.
w.
H.). Sie ist verpflichtet, Änderungen
ihrer Verhältnisse von sich aus zu melden (§ 18 Abs. 3 SHG, § 28
SHV). Zudem hat die Behörde alle laufenden Hilfefälle von Amts wegen mindestens
einmal jährlich zu überprüfen (§ 33 SHV). Denn es liegt im berechtigten Interesse
der Öffentlichkeit, dass Sozialhilfe nur gestützt auf verlässliche
Entscheidgrundlagen ausgerichtet wird. Der Wahrnehmung einer korrekten
Sachverhaltsabklärung bei der Ausrichtung von Sozialhilfeleistungen kommt denn
auch in der Öffentlichkeit eine grosse Bedeutung zu. Dabei geht es auch um die
Bewahrung des Vertrauens des Bürgers in den Staat (BGE 138 I 331
E. 7.4.3.1).
Allerdings gelten diese Mitwirkungs-, Auskunfts- und
Meldepflichten nicht uneingeschränkt. Sie werden insbesondere durch den verfassungsmässigen
Grundsatz der Verhältnismässigkeit begrenzt (Wolffers, S. 107, mit
Beispielen). So kann beispielsweise das persönliche Erscheinen vor der
Sozialbehörde unzumutbar sein, wenn die hilfebedürftige Person sehr alt und
gebrechlich oder krank ist. Ist die hilfebedürftige Person nicht in der Lage,
bezeichnete Urkunden zu beschaffen, hat die Sozialhilfebehörde ihr zu helfen
(Wolffers, S. 106).
3.3
Mit
Auflagen und Weisungen soll auf das Verhalten der unterstützten Person
eingewirkt und/oder die Erfüllung von Pflichten (vgl. E. 3.2) verbindlich
eingefordert werden. Auflagen und Weisungen müssen sich auf eine rechtliche
Grundlage stützen. Der damit verfolgte Zweck muss sich zwingend mit dem Zweck
der Sozialhilfe decken. Dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit sowie der
Rechtsgleichheit ist zu entsprechen (Richtlinien der Schweizerischen Konferenz
für Sozialhilfe [SKOS-Richtlinien], Kap. A.8.1; vgl. auch Art. 36
BV).
Gemäss § 23 SHV kann die wirtschaftliche Hilfe etwa
mit der Weisung zur Aufnahme einer zumutbaren Erwerbstätigkeit oder anderen
ähnlichen Verhaltensmassregeln verbunden werden (§ 23 lit. d SHV).
Die Aufzählung in § 23 SHV ist nicht abschliessend, damit eine im
Einzelfall adäquate Auflage getroffen werden kann. Es handelt sich um eine
sogenannte offene Formulierung, aufgrund derer der Sozialbehörde ein
Ermessensspielraum zukommt. Die Auflagen müssen aufgrund der Umstände
angebracht sein und vor allem die allgemeinen Voraussetzungen im konkreten Fall
erfüllen (Kantonales Sozialamt, Sozialhilfe-Behördenhandbuch,
Kap. 14.1.01, Ziff. 2.2, 25. September 2017).
3.4
Die
Sozialhilfeleistungen sind angemessen zu kürzen, wenn die hilfesuchende Person
gegen Anordnungen, Auflagen und Weisungen der Fürsorgebehörde verstösst, keine
oder falsche Auskunft über ihre Verhältnisse gibt oder die Einsichtnahme in
ihre Unterlagen verweigert. Sie muss vorgängig schriftlich auf die Möglichkeit
der Leistungskürzung hingewiesen worden sein (§ 24 Abs. 1 lit. a
Ziff. 13 und lit. b SHG), wobei ein solcher Hinweis schon mit der
Anordnung, Auflage oder Weisung verbunden werden kann. Die Sozialbehörde hat
bei einem Kürzungsentscheid zwar einen gewissen Beurteilungsspielraum, sie muss
dabei jedoch stets den Grundsatz der Verhältnismässigkeit beachten. Angemessen
zu berücksichtigen sind insbesondere die Schwere der Missachtung der Auflagen
und das Verschulden der fehlbaren Person (VGr, 12. Dezember 2017,
VB.2017.00533, E. 2.2; VGr, 3. März 2017, VB.2016.00791, E. 2.4;
VGr, 21. Juli 2016, VB.2016.00173, E. 3.2).
4.
Zu prüfen ist zunächst, ob die mit Präsidialentscheid vom
24. September 2018 angeordneten Auflagen rechtmässig sind.
4.1
Die
Auflage, die vierteljährlich vom Sozialdienst festgelegten Termine einzuhalten,
wurde bereits mit Präsidialentscheid der Beschwerdegegnerin vom
25. September 2017 erstmals verfügt und auf entsprechenden Rekurs bzw.
Beschwerde des Beschwerdeführers vom Bezirksrat sowie vom Verwaltungsgericht
(Verfahren VB.2018.00205) auf ihre Rechtmässigkeit überprüft. Das
Verwaltungsgericht hielt dabei fest, die Auflage, sich vierteljährlich beim
Sozialdienst zu melden, diene vor allem der fortlaufenden Abklärung der
(finanziellen) Verhältnisse des Beschwerdeführers. Entgegen der Auffassung des
Beschwerdeführers sei seine Mitwirkungspflicht nicht nach erstmaliger Abklärung
der Verhältnisse erloschen, sondern dauere fort. Mit der angefochtenen Auflage
solle er zur Erfüllung seiner Mitwirkungspflicht im Sinn von § 18 SHG
angehalten werden. Ein Gesprächs- bzw. Kontrolltermin erscheine durchaus
geeignet, die Verhältnisse laufend abzuklären und zu überprüfen, und erweise
sich grundsätzlich und im Besonderen im vorliegenden Fall als erforderlich,
nachdem der Beschwerdeführer früher Unterlagen unvollständig eingereicht habe.
Die vom Beschwerdeführer vorgeschlagene "postalische Lösung" als mildere
Massnahme scheine nur schon deshalb nicht angezeigt. Im Hinblick auf das
öffentliche Interesse, dass Sozialhilfe nicht aufgrund tatsachenwidriger oder
unvollständiger Information zu Unrecht ausgerichtet werde, erscheine die
Auflage als verhältnismässig und zumutbar, zumal der Beschwerdeführer nicht
geltend macht, die Termine etwa aus gesundheitlichen Gründen nicht wahrnehmen
zu können. Die Auflage erweise sich als rechtmässig (VGr, 11. Oktober
2019, VB.2018.00205, E. 4.3). Der Beschwerdeführer ist darauf hinzuweisen,
dass dieses Urteil des Verwaltungsgerichts  entgegen seiner Behauptung  mit
Urteil des Bundesgerichts vom 4. Dezember 2018 (8C_822/2018) rechtskräftig
geworden ist. Daran ändert das Vorbringen des Beschwerdeführers, er gelange damit
evt. an den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) nichts. Soweit
ersichtlich, haben sich die Lebensverhältnisse des Beschwerdeführers seit dem
Urteil des Verwaltungsgerichts im Verfahren VB.2018.00205 nicht geändert.
Insbesondere ist nicht ersichtlich, weshalb ihm diese Auflage nunmehr
unzumutbar sein soll. Der Beschwerdeführer bringt diesbezüglich nichts anderes
vor als bereits im Verfahren VB.2018.00205. Dementsprechend ist die Auflage, an
den vierteljährlich vom Sozialdienst festgelegten Terminen teilzunehmen,
weiterhin rechtmässig.
4.2
Gegen die
Auflage, den Sozialdienst rechtzeitig über Ortsabwesenheiten ab zwei Wochen zu
informieren, wendet der Beschwerdeführer ein, Abwesenheiten müssten  auch
aufgrund des Schutzes der Privatsphäre  nicht gemeldet werden, solange sie
keinen Einfluss auf die Leistungspflicht der Beschwerdegegnerin hätten. Hierzu
ist festzuhalten, dass der Bezug wirtschaftlicher Hilfe an die physische
Anwesenheit der hilfeempfangenden Person in der Unterstützungsgemeinde gebunden
ist (vgl. § 32 ff. SHG). Sodann wirft eine längere Ortsabwesenheit
und insbesondere ein allfälliger Auslandaufenthalt unterstützungsrelevante
Fragen auf, bspw. woher die Mittel für die Reisekosten stammen oder ob
allenfalls der Grundbedarf während der (Ausland-)Abwesenheit zu reduzieren ist
(VGr, 22. März 2019, VB.2019.00013, E. 5.2; VGr, 7. Juli 2015,
VB.2015.00164, E. 3.3; VGr, 12. Juni 2013, VB.2012.00589,
E. 4.3). Damit ist die Auflage, Ortsabwesenheiten ab zwei Wochen zu
melden, geeignet, die richtige Verwendung der Mittel sicherzustellen. Eine
mildere Massnahme ist nicht ersichtlich, zumal lediglich eine Ortsabwesenheit
ab zwei Wochen und damit nicht einzelne Abwesenheitstage gemeldet werden
müssen. Das öffentliche Interesse, dass Sozialhilfe nicht aufgrund
tatsachenwidriger oder unvollständiger Information zu Unrecht ausgerichtet
wird, überwiegt schliesslich das Interesse des Beschwerdeführers am Schutz
seiner Privatsphäre vor der Beschwerdegegnerin. Dementsprechend ist die
Auflage, Ortsabwesenheiten ab zwei Wochen der Beschwerdegegnerin zu melden,
verhältnismässig. Der Beschwerdeführer bringt sodann nichts vor, dass die
Auflage unzumutbar erscheinen liesse. Die Auflage ist deshalb rechtmässig.
4.3
Bei der
Auflage, wonach der Beschwerdeführer alle Veränderungen in den Einkommens-,
Vermögens- und Wohnverhältnissen dem Sozialdienst unaufgefordert mitzuteilen
hat, handelt es sich um eine Mitwirkungspflicht des Beschwerdeführers, die
bereits von Gesetzes wegen besteht. Gemäss § 18 SHG hat der bei der Sozialbehörde
um Hilfe Ersuchende über seine Verhältnisse vollständig und wahrheitsgemäss
Auskunft zu geben und Einsicht in seine Unterlagen zu gewähren. Die
Fürsorgebehörde macht den Hilfesuchenden auf die Pflicht aufmerksam,
wahrheitsgemäss Auskunft zu geben, Einsicht in die Unterlagen zu gewähren und
Änderungen in seinen Verhältnissen zu melden (§ 28 Abs. 1 SHV). Die
Pflicht zur Mitwirkung bei der Abklärung des Sachverhalts trifft den
Hilfesuchenden nicht nur bei der Einreichung eines Unterstützungsgesuchs,
sondern  entgegen den Vorbringen des Beschwerdeführers  auch während der
Dauer der Unterstützung. Denn bei der Gewährung von wirtschaftlicher Hilfe
handelt es sich um einen Verwaltungsakt, der einen Dauersachverhalt betrifft;
die Hilfeleistung steht daher unter dem Vorbehalt sich ändernder Verhältnisse
(VGr, 21. Mai 2012, VB.2012.00208, E. 4.3; RB 2004 Nr. 53
E. 3.1 [VB.2004.00412]). Gibt ein Hilfesuchender keine oder falsche
Auskunft über seine Verhältnisse, so kann dies nach entsprechender Androhung
zur Kürzung der Sozialhilfeleistungen führen (§ 24 Abs. 1 lit. a
Ziff. 2 in Verbindung mit § 24 Abs. 1 lit. b SHG; vgl.
§ 24 SHV sowie Kap. A.8.3 SKOS-Richtlinien). Die Auflage, alle
Veränderungen in den Einkommens-, Vermögens- und Wohnverhältnissen dem
Sozialdienst unaufgefordert mitzuteilen, ist deshalb ohne Weiteres zulässig.
4.4
Die
Auflage, dem Sozialdienst jeweils beim ersten Kontrolltermin des Kalenderjahres
eine vollständig ausgefüllte Einkommens- und Vermögensdeklaration und die
detaillierten Kontoauszüge des Vorjahres vorzulegen, dient der fortlaufenden
Abklärung der finanziellen Verhältnisse des Beschwerdeführers. Wie bereits
gesagt, ist der Beschwerdeführer auch während laufender Unterstützung von
Gesetzes wegen zur Mitwirkung verpflichtet. Mit der Auflage, beim ersten
Kontrolltermin des Jahres jeweils eine vollständig ausgefüllte Einkommens- und
Vermögensdeklaration und die detaillierten Kontoauszüge des Vorjahres
vorzulegen, soll der Beschwerdeführer zur Erfüllung seiner Mitwirkungspflicht
angehalten werden. Diese Auflage ist geeignet, die Bedürftigkeit des
Beschwerdeführers abzuklären. Eine mildere Massnahme ist nicht ersichtlich.
Sodann besteht ein erhebliches öffentliches Interesse daran, dass Sozialhilfe
nicht aufgrund tatsachenwidriger oder unvollständiger Informationen zu Unrecht
ausgerichtet wird. Es liegt vielmehr im berechtigten Interesse der
Öffentlichkeit, dass Sozialhilfe nur gestützt auf verlässliche Grundlage
ausgerichtet wird. Im Hinblick auf dieses öffentliche Interesse erscheint die
Auflage, einmal jährlich eine vollständig ausgefüllte Einkommens- und
Vermögensdeklaration sowie detaillierte Kontoauszüge des Vorjahres vorzulegen,
als verhältnismässig und zumutbar. Die Auflage ist damit rechtmässig.
5.
Schliesslich ist zu prüfen, ob die Kürzung des
Grundbetrags um 20 % für einstweilen sechs Monate aufgrund der
Nichteinhaltung der vierteljährlich eingeräumten Termine zulässig ist.
5.1
Der
Beschwerdeführer wurde soweit ersichtlich erstmals mit Präsidialentscheid vom
25. September 2017 angewiesen, die vierteljährlich vom Sozialdienst
festgelegten Kontrolltermine einzuhalten. Mit Verfügung vom 16. Oktober
2017 wurde der Grundbedarf des Beschwerdeführers für die Dauer von drei Monaten
um 10 % gekürzt. Gleichzeitig wurde die Auflage, an vierteljährlichen Besprechungsterminen
teilzunehmen, wiederholt. Die Beschwerdegegnerin entzog einem allfälligen
Rekurs gegen die Präsidialentscheide vom 25. September 2017 und
16. Oktober 2017, mit welchem die entsprechende Auflage sowie eine erste
Leistungskürzung verfügt wurden, die aufschiebende Wirkung. Der
Beschwerdeführer focht diese Präsidialentscheide bis vor Bundesgericht an. Der
Bezirksrat C verzichtete im Beschluss vom 28. Februar 2018 darauf, einer
allfälligen Beschwerde an das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung zu
entziehen. Auch das Verwaltungsgericht entzog dem Beschwerdeverfahren
VB.2018.00205 die aufschiebende Wirkung nicht (vgl. VGr, 11. Oktober 2018,
VB.2018.00205). Damit galt seit dem Beschluss des Bezirksrats die aufschiebende
Wirkung. Dies hat zur Folge, dass die von der Beschwerdegegnerin verfügten
Anordnungen vom 25. September 2017 und 16. Oktober 2017 vorläufig
keine Rechtswirksamkeit entfalteten und damit kann auch nicht vollstreckt
werden konnten (vgl. Regina Kiener, Kommentar VRG, § 25 N. 2).
Frühestens mit Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 11. Oktober 2018, mit
welchem festgehalten wurde, dass die Auflage rechtmässig und die
Leistungskürzung zulässig ist, konnte die Auflage der Beschwerdegegnerin vom
25. September 2017, wonach der Beschwerdeführer die vierteljährlichen
Kontrolltermine einzuhalten habe, Rechtswirkung entfalten. Der dagegen
erhobenen Beschwerde am Bundesgericht kam keine aufschiebende Wirkung zu. Mit
Entscheid vom 4. Dezember 2018 (8C_822/2018) trat das Bundesgericht auf die
Beschwerde nicht ein.
5.2
Noch vor
dem Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 11. Oktober 2018
(VB.2018.00205), setzte die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer in
Umsetzung der Auflage vom 25. September 2017 mit Schreiben vom
18. April 2018, 8. Mai 2018, 16. August 2018, 23. August
2018, 7. September 2018 und 27. September 2018 jeweils
Kontrolltermine an und verfügte mit vorliegend strittigem Präsidialentscheid
vom 24. September 2018 erneut eine Leistungskürzung. Nachdem die Auflage
vom 25. September 2017 zur Einhaltung von vierteljährlichen
Kontrollterminen erst bzw. frühestens mit Entscheid des Verwaltungsgerichts vom
11. Oktober 2018 rechtswirksam und damit vollstreckbar wurde (vorn
E. 5.1), kann dem Beschwerdeführer die Nichteinhaltung der mit den oben
genannten Schreiben angesetzten Kontrolltermine nicht vorgehalten werden. Da
die Kürzung des Grundbedarfs um 20 % für die Dauer von sechs Monaten
hauptsächlich mit dem Nichteinhalten der erwähnten Kontrolltermine begründet
wird, die Beschwerdegegnerin diese aber mangels Vollstreckbarkeit der Auflage
nicht hätte anordnen dürfen, erweist sich die Leistungskürzung gemäss
Präsidialentscheid vom 24. September 2018 als unzulässig.
5.3
Der
Beschwerdeführer rügt sodann, dass dem Rekurs gegen die Leistungskürzung die aufschiebende
Wirkung entzogen wurde. Eine Begründung für den Entzug der aufschiebenden
Wirkung ist dem Präsidialentscheid vom 24. September 2018 nicht zu
entnehmen.
5.3.1
Gemäss § 25 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 3 VRG kommen dem
Lauf der Rekursfrist und der Einreichung eines Rekurses aufschiebende Wirkung
zu, wenn nicht durch die anordnende Instanz oder die Rekursinstanz aus
besonderen Gründen etwas anderes bestimmt worden ist. Das Gesetz nennt diese
Gründe nicht, sondern legt den Entscheid ins Ermessen der zuständigen Behörden,
sodass der Behörde beim Entscheid über den Entzug der aufschiebenden Wirkung
ein grosser Spielraum zukommt (vgl. VGr, 9. November 2016, VB.2016.00438,
E. 2; BGE 129 II 286 E. 3). Das Verwaltungsgericht darf im Rahmen dieser
Ermessensbetätigung nur einschreiten, wenn Ermessensmissbrauch, Ermessensüber-
oder -unterschreitung vorliegen (VGr, 15. Februar 2018, VB.2017.00702,
E. 3.3 m.
w.
H.).
5.3.2
Dem Beschwerdeführer ist insoweit beizupflichten, als fiskalische
Interessen des Gemeinwesens keine besonderen Gründe i.
S.
v. § 25 Abs. 1 VRG darstellen (VGr, 3. Juni
2010, VB.2010.00244, E. 2.3 m.
w.
H.).
Es besteht jedoch ein erhebliches öffentliches Interesse daran, dass
Sozialhilfe nicht aufgrund tatsachenwidriger oder unvollständiger Information
zu Unrecht ausgerichtet wird. Dabei geht es nicht nur um fiskalische
Interessen, sondern auch um die Bewahrung des Vertrauens des Bürgers in den
Staat (BGE 138 I 331 E. 7.4.3.1; vgl. E. 3.2). Öffentliche
Interessen, die für den Entzug der aufschiebenden Wirkung sprechen, sind somit
vorhanden. Weiter ist zu prüfen, ob sich der Entzug der Suspensivwirkung als
verhältnismässig erweist. Der Beschwerdeführer hat grundsätzlich ein legitimes
Interesse daran, dass die Leistungskürzung erst nach Überprüfung der Rechtmässigkeit
der Kürzungsanordnung vollzogen wird. Hinzu kommt, dass die vom
Beschwerdeführer vorgebrachten Einwendungen gegen die Kürzungsverfügung nicht
derart aussichtslos waren, dass sie einen Entzug der aufschiebenden
Rechtsmittel­wirkung angebracht erscheinen liessen, zumal über die der Kürzung
zugrunde liegende Auflage im Zeitpunkt der Kürzungsverfügung noch nicht
rechtskräftig entschieden war und bis zum Entscheid des Verwaltungsgerichts vom
11. Oktober 2018 im Verfahren VB.2018.00205 die aufschiebende Wirkung
galt.
5.3.3
Somit hat die Beschwerdegegnerin dem Rekurs die aufschiebende Wirkung zu
Unrecht entzogen. Soweit dem Beschwerdeführer der Grundbedarf bereits gekürzt
wurde, wären ihm diese Beträge nachzuzahlen, da sich die Kürzung als
unrechtmässig erweist (vorn E. 5.1 f.).
6.
6.1
Nach dem
Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Dispositivziffer 2 des
Präsidialentscheids der Beschwerdegegnerin vom 24. September 2018 ist
aufzuheben. Dispositivziffer I des Beschlusses des Bezirksrats C vom
21. November 2018 ist insofern aufzuheben, als der Rekurs die Kürzung
betreffend abgewiesen wurde. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit
darauf einzutreten ist.
6.2
Im
Hinblick auf die Kürzung des Grundbetrags unterliegt die Beschwerdegegnerin.
Demgegenüber unterliegt der Beschwerdeführer hinsichtlich der Anfechtung der
verschiedenen Auflagen. Die Gerichtskosten sind den Parteien deshalb je zur
Hälfte aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 VRG). Mangels überwiegendem Obsiegen ist dem Beschwerdeführer keine
Parteientschädigung zuzusprechen (vgl. § 17 Abs. 2 VRG). Die
Beschwerdegegnerin hat eine solche nicht beantragt.
6.3
Zu prüfen
bleiben die Gesuche des Beschwerdeführers um unentgeltliche Prozessführung und
unentgeltliche Rechtsverbeiständung.
6.3.1
Gestützt auf § 16 VRG wird Privaten, denen die nötigen Mittel fehlen
und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint, auf
entsprechendes Ersuchen die Bezahlung von Verfahrenskosten erlassen
(Abs. 1). Sie haben zudem Anspruch auf die Bestellung eines
unentgeltlichen Rechtsbeistands, wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Rechte
im Verfahren selbst zu wahren (Abs. 2). Mittellos im Sinn von § 16
VRG ist, wer die erforderlichen Vertretungskosten lediglich bezahlen kann, wenn
er jene Mittel heranzieht, die er für die Deckung des Grundbedarfs für sich und
seine Familie benötigt (Plüss, § 16 N. 18). Als aussichtslos sind
Begehren anzusehen, bei denen die Aussichten auf Gutheissung um derart viel
kleiner als jene auf Abweisung erscheinen, dass sie deshalb kaum als ernsthaft
bezeichnet werden können (Plüss, § 16 N. 46). Ein Rechtsbeistand ist
grundsätzlich dann notwendig, wenn die Interessen des Gesuchstellers in
schwerwiegender Weise betroffen sind und das Verfahren in tatsächlicher und
rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bietet, die den Beizug eines
Rechtsvertreters erfordern (Plüss, § 16 N. 80 f.).
6.3.2
Von der Mittellosigkeit des Beschwerdeführers kann aufgrund der
Unterstützung durch die Beschwerdegegnerin ausgegangen werden. Sodann erwies
sich seine Beschwerde nicht als aussichtslos. Dem Beschwerdeführer ist deshalb
die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren und die ihm auferlegten
Verfahrenskosten sind einstweilen auf die Gerichtskasse zu nehmen. Indes war
der Beschwerdeführer durchaus in der Lage, seine Interessen vor
Verwaltungsgericht selber zu wahren, sind doch seine umfangreichen Eingaben mit
Zitaten von Gesetzesbestimmungen und Rechtsprechung versehen sowie dem Wortsinn
nach ohne Weiteres verständlich, sodass sich erschliessen lässt, worum es dem Beschwerdeführer
geht. Das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung ist
daher mangels Notwendigkeit abzuweisen. Dies gilt im Übrigen auch für das
vorinstanzliche Verfahren, weshalb die Vorinstanz das Gesuch des
Beschwerdeführers um unentgeltliche Rechtsverbeiständung zu Recht abgewiesen
hat.
6.3.3
Der Beschwerdeführer ist auf § 16 Abs. 4 VRG hinzuweisen, wonach
eine Partei, der die unentgeltliche Rechtspflege gewährt wurde, zur Nachzahlung
verpflichtet ist, sobald sie dazu in der Lage ist; der Anspruch des Kantons
verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.
Demgemäss erkennt
die
Einzelrichterin
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Dispositivziffer 2 des
Präsidialentscheids der Beschwerdegegnerin vom 24. September 2018 wird aufgehoben.
Dispositivziffer I des Beschlusses des Bezirksrats C vom 21. November
2018 wird insofern aufgehoben, als der Rekurs die Leistungskürzung betreffend
abgewiesen wurde. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf
eingetreten wird.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    200.--     Zustellkosten,
Fr.    700.--     Total der Kosten.
3.    Dem
Beschwerdeführer wird für das Beschwerdeverfahren die unentgeltliche
Prozessführung gewährt.
4.    Die
Gerichtskosten werden den Parteien je zur Hälfte auferlegt, wobei der auf den
Beschwerdeführer entfallende Anteil einstweilen auf die Gerichtskasse genommen
wird. Die Nachzahlungspflicht gemäss § 16 Abs. 4 VRG bleibt
vorbehalten.
5.    Das
Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Rechtsverbeiständung für das
Beschwerdeverfahren wird abgewiesen.
6.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.
7.    Mitteilung an