zh_verwaltungsgericht · VB.2012.00527 · 2012-10-10 · de

Sozialhilfe | Sozialhilfe: Wohnungskosten Nichteintreten bezüglich aufsichtsrechtlicher Rügen (E. 1.2). Rechtsgrundlagen der wirtschaftlichen Hilfe und der Wohnkosten (E. 2.1). Die Stadt legte die maximalen Wohnkosten in ihren Mietzinsrichtlinien fest. Diese sind im Internet nicht abrufbar, aber lediglich als Dienstanleitung zu qualifizieren, welche gegenüber den Hilfesuchenden keine direkte Wirkung zu entfalten vermag (E. 2.2). Die Tatsache, dass die Mietzinsrichtlinien nicht im Internet zugänglich sind, stellt keine Verletzung des rechtlichen Gehörs dar (E. 3). Aufgrund der bundesgerichtlichen Rechtsprechung stellt eine Weisung zur Suche einer günstigeren Wohnung einen mit dem Endentscheid anfechtbaren Zwischenentscheid dar (E. 4.1). Der Bezirksrat wäre daher verpflichtet gewesen, die Rechtmässigkeit der Weisung zu überprüfen. Dabei ist den individuellen Bedürfnissen des Beschwerdeführers (z.B. tatsächlich gelebte Besuchsfrequenz und -dauer seiner minderjährigen Töchter) Rechnung zu tragen (E. 4.4). Gutheissung und Rückweisung soweit Eintreten

Zürich Verwaltungsgericht 12..2.10.1 VB.2012.00527
Zurich Verwaltungsgericht 12..2.10.1 VB.2012.00527
Zurigo Verwaltungsgericht 12..2.10.1 VB.2012.00527

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2012.00527
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Geschäftsnummer:
VB.2012.00527
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 10.10.2012
Spruchkörper:
3. Abteilung/Einzelrichter
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Fürsorgerecht
Betreff:
Sozialhilfe
Sozialhilfe: Wohnungskosten
Nichteintreten bezüglich aufsichtsrechtlicher Rügen (E. 1.2).
Rechtsgrundlagen der wirtschaftlichen Hilfe und der Wohnkosten (E. 2.1). Die Stadt legte die maximalen Wohnkosten in ihren Mietzinsrichtlinien fest. Diese sind im Internet nicht abrufbar, aber lediglich als Dienstanleitung zu qualifizieren, welche gegenüber den Hilfesuchenden keine direkte Wirkung zu entfalten vermag (E. 2.2).
Die Tatsache, dass die Mietzinsrichtlinien nicht im Internet zugänglich sind, stellt keine Verletzung des rechtlichen Gehörs dar (E. 3).
Aufgrund der bundesgerichtlichen Rechtsprechung stellt eine Weisung zur Suche einer günstigeren Wohnung einen mit dem Endentscheid anfechtbaren Zwischenentscheid dar (E. 4.1). Der Bezirksrat wäre daher verpflichtet gewesen, die Rechtmässigkeit der Weisung zu überprüfen. Dabei ist den individuellen Bedürfnissen des Beschwerdeführers (z.B. tatsächlich gelebte Besuchsfrequenz und -dauer seiner minderjährigen Töchter) Rechnung zu tragen (E. 4.4).
Gutheissung und Rückweisung soweit Eintreten
Stichworte:
AUFSICHT
AUFSICHTSRECHT
DIENSTANWEISUNG
MIETZINSRICHTLINIEN
RECHTLICHES GEHÖR
RÜCKWEISUNG
WEISUNG
WIRTSCHAFTLICHE HILFE
WOHNUNGSKOSTEN
ZWISCHENENTSCHEID
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. II BV
§ 14 SHG
§ 17 SHV
§ 8 Abs. I VRG
§ 64 Abs. I VRG
Art. 273 ZGB
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2012.00527
Urteil
der Einzelrichterin
vom
10. Oktober 2012
Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Gerichtsschreiber Andreas
Conne.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Stadt Zürich, vertreten durch das Sozialdepartement,
Zentrale
Verwaltung,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Sozialhilfe,
hat
sich ergeben:
I.
A.
A wurde mit Entscheid der Sozialarbeiterin des
Sozialzentrums B der Stadt Zürich vom 5. August 2011 darauf hingewiesen,
dass der Mietzins für seine Wohnung von Fr. 1'480.- monatlich nur noch bis
Ende 2011 in der Bedarfsrechnung berücksichtigt werde. Er werde daher
aufgefordert, bis zum 30. November 2011 eine Wohnung für maximal Fr. 1'100.-
monatlich zu suchen, auch ausserhalb des Quartiers. Bei Nichterfüllung der
Auflage werde der Mietzins im Unterstützungsbudget per 1. Januar 2012 auf
Fr. 1'100.- reduziert. Der Entscheid blieb unangefochten.
B.
Am 29. Februar 2012 verfügte die Stellenleitung
des Sozialzentrums B, dass in der Bedarfsrechnung von A ab dem 1. Juli
2012 nur noch maximal Fr. 1'100.- brutto pro Monat für den Mietzins in der
bisherigen Wohnung berücksichtigt werde. Einer allfälligen Einsprache wurde die
aufschiebende Wirkung entzogen.
Dagegen erhob A am 27. März 2012
Einsprache. Er verwies unter anderem auf den Umstand, dass er von seinen
Töchtern – die jüngere mit Jahrgang 1995 –  besucht werde, was bezüglich der
Wohnkosten berücksichtigt werden müsse. Die Sonderfall- und Einsprachekommission
der Stadt Zürich (SEK) wies die Einsprache am 31. Mai 2012 mit der Begründung
ab, die unangefochtene Auflage vom 5. August 2011 zur Suche einer
günstigeren Wohnung sei bereits in Rechtskraft erwachsen. Einem allfälligen
Rekurs wurde die aufschiebende Wirkung entzogen.
II.
Am 5. Juli 2012 gelangte A mit Rekurs
an den Bezirksrat Zürich und beantragte sinngemäss, es sei von einer Kürzung
des Mietzinses in der Bedarfsberechnung abzusehen. Die aufschiebende Wirkung sei
wiederherzustellen und es sei ihm eine Parteientschädigung zuzusprechen. Der
Bezirksrat wies den Rekurs und das Gesuch um Parteientschädigung am 26. Juli
2012 ab. Im Wesentlichen verwies er auf die unangefochten gebliebene Auflage
vom 5. August 2011 zur Suche einer günstigeren Wohnung.
III.
Am 23. August 2012 erhob A beim
Verwaltungsgericht Beschwerde gegen den Rekursentscheid vom 5. August
2011. Er beantragte "ein volles Rekursrecht" bezüglich des Entscheids
der Stellenleitung des Sozialzentrums B und es sei zu definieren, "auf
welche Haushaltgrösse" er damals Anspruch gehabt hätte (Antrag 1). Sodann
verlange er "eine klare und verbindliche Erklärung oder Richtlinie der
Direktion, wie sie den Art. 273 ZGB [Persönlicher Verkehr zwischen Eltern
und Kindern] ins Recht setzen" wolle. Die Rechte und Pflichten von
Sozialhilfebezügern und den Mitarbeitenden des Sozialdienstes seien genau zu
definieren (Antrag 2). Schliesslich sei er für die langwierige und
unkorrekte Behandlung samt Rückerstattung der Barauslagen zu entschädigen (Antrag 3).
Der Bezirksrat beantragte mit Vernehmlassung vom 5. September 2012 die
Abweisung der Beschwerde, ebenso gleichentags die Stadt Zürich, vertreten durch
die Sozialbehörde. Am 18. September 2012 reichte A eine
"Vernehmlassungsantwort und Richtigstellung" ins Recht. Die Stadt
Zürich liess sich am 4. Oktober 2012 erneut vernehmen.
Die Einzelrichterin
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) funktionell und
sachlich zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten.
Bei Streitigkeiten über periodisch wiederkehrende Leistungen,
namentlich im Bereich der Sozialhilfe, ist der Streitwert in der Regel der
Summe dieser periodischen Leistungen während der Dauer von zwölf Monaten
gleichzusetzen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 38
N. 5). Dies ergibt vorliegend – ausgehend von einer strittigen
Mietzinsdifferenz von Fr. 380.- monatlich – einen Streitwert von unter
Fr. 20'000.-, weshalb die Sache in die einzelrichterliche Kompetenz fällt
(§ 38b Abs. 1 lit. c VRG).
1.2
Die unter
Antrag 2 gestellten Forderungen des Beschwerdeführers beinhalten aufsichtsrechtliche
Massnahmen gegenüber der Sozialbehörde bezüglich der Handhabung solcher Fälle
im Allgemeinen. Dem Verwaltungsgericht kommt indessen keine aufsichtsrechtliche
Funktion zu, weshalb insoweit auf die Beschwerde nicht einzutreten ist
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 41 N. 16).
2.
2.1
Gemäss § 14
des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) hat Anspruch auf wirtschaftliche
Hilfe, wer für seinen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen mit
gleichem Wohnsitz nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln
aufkommen kann. Diese soll das soziale Existenzminimum gewährleisten, das neben
den üblichen Aufwendungen für den Lebensunterhalt auch individuelle Bedürfnisse
angemessen berücksichtigt. Grundlage für die Bemessung bilden gemäss § 17
der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV) die
Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien),
wobei begründete Abweichungen im Einzelfall vorbehalten bleiben (alles via
Internet abrufbar).
2.2
Die
Wohnkosten (einschliesslich der unmittelbaren Nebenkosten) gehören zur materiellen
Grundsicherung und sind im Unterstützungsbudget entsprechend zu
berücksichtigen. Überhöhte Wohnkosten sind so lange zu übernehmen, bis eine
zumutbare günstigere Lösung zur Verfügung steht. Die Sozialhilfeorgane haben
die Aufgabe, die Sozialhilfebegzügerinnen und -bezüger bei der Suche nach
günstigem Wohnraum aktiv zu unterstützen. Übliche Kündigungsbedingungen sind in
der Regel zu berücksichtigen. Angesichts des regional unterschiedlichen
Mietzinsniveaus wird empfohlen, regional oder kommunal ausgerichtete
Obergrenzen für die Wohnkosten verschieden grosser Haushalte festzulegen (dazu
SKOS-Richtlinien, Kap. B. 1, B. 3).
Die Beschwerdegegnerin ist dieser Empfehlung gefolgt und
hat die Richtlinie für die Bemessung der Logiskosten im Unterstützungsbudget
vom 15. März 2005 (nachfolgend Mietzinsrichtlinien) festgesetzt. Der
maximale Mietzins beträgt danach für einen Einpersonenhaushalt Fr. 1'100.-
pro Monat. Dieser Betrag ist nach wie vor aktuell, wie aus der Rubrik
"Antworten auf häufige Fragen", "Wie teuer dürfen die Wohnungen
von Sozialhilfebeziehenden sein" hervorgeht (www.stadt-zuerich.ch/sozialhilfe).
Die Mietzinsrichtlinien als solche sind nicht abrufbar. Rechtlich sind sie
lediglich als Dienstanleitung zu qualifizieren und vermögen gegenüber den
Hilfesuchenden keine direkte Wirkung zu entfalten. Darauf gestützte
Behördenentscheide müssen demnach primär dem kantonalen Sozialhilferecht und
den SKOS-Richtlinien entsprechen (Sozialhilfe-Behördenhandbuch des Kantons
Zürich, August 2012, Kap. 7.2.03, Version vom 23. Juni 2012, www.sozialhilfe.zh.ch;
vgl. auch VGr, 25. Mai 2007, VB.2007.00204, E. 4 = RB 2007
Nr. 50).
3.
3.1
Der
Beschwerdeführer macht eine Verletzung der Informationspflicht seitens der Beschwerdegegnerin
und damit sinngemäss eine Verletzung des rechtlichen Gehörs geltend, da ihm
zweimal die "Herausgabe der Stadtzürcher Reglemente" verweigert
worden sei. Mit einer Anfrage vom 8. September 2011 hatte der
Beschwerdeführer bei der Beschwerdegegnerin nach den Richtlinien gefragt, nach
denen die Stadt arbeite. Darauf erhielt er die Antwort, es werde nach den
SKOS-Richtlinien und den Praxishilfen der Stadt Zürich gearbeitet. Erstere
seien im Fachhandel erhältlich, ebenso das Sozialhilfegesetz, während die
Praxishilfen nicht herausgegeben werden könnten, sondern in einem Gespräch
erläutert werden müssten.
3.2
Der
Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) umfasst ein Recht auf
Orientierung
und ein Recht auf
Äusserung
im Verfahren. Das Recht auf Orientierung
beinhaltet auch das Recht auf Akteneinsicht (§ 8 Abs. 1Satz 1
VRG), welches sich auf alle für den Entscheid
wesentlichen
Akten
erstreckt. Insofern verfügen die nach § 8 Abs. 1 VRG Berechtigten
über ein umfassendes Akteneinsichtsrecht. Unbeachtlich ist dabei die Einstufung
durch die Behörde als internes Papier. Allerdings unterliegen "verwaltungsinterne"
Akten nicht dem Akteneinsichtsrecht. Als solche sind Unterlagen zu bezeichnen,
denen für die Behandlung eines Falls kein Beweischarakter zukommt, welche
vielmehr ausschliesslich der verwaltungsinternen Meinungsbildung dienen und
somit nur für den behördeninternen Gebrauch bestimmt sind. Die Abgrenzung
zwischen den dem Akteneinsichtsrecht unterliegenden Akten und den behördeninternen
Unterlagen bereitet jedoch vielfach Mühe (Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 11,
66 ff.; vgl. auch Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich 2010, Rz. 1691a; je mit Hinweisen).
Nachdem die Gesetzeserlasse und die SKOS-Richtlinien im
Internet abrufbar und allgemein zugänglich sind, kann diesbezüglich keine
Verletzung des rechtlichen Gehörs vorliegen. Die Mietzinsrichtlinien der Stadt
Zürich sind demgegenüber nicht allgemein zugänglich. Wie dargelegt, handelt es
sich dabei um eine Dienstanleitung. Ob sie deswegen auch als
"verwaltungsinternes" Papier aufzufassen sind, kann hier angesichts
des Umstands, dass die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer die Erläuterung
der "Unterlagen" in einem persönlichen Gespräch offeriert hat, offen
bleiben, kann doch das rechtliche Gehör
mündlich oder schriftlich
gewährt werden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 20). Eine Verletzung des
rechtlichen Gehörs liegt somit nicht vor.
4.
4.1
Aufgrund
des in einer ähnlichen Sache ergangenen Entscheids des Bundesgerichts
vom 13. Juni 2012 (8C_871/2011) ist die bisherige Praxis des
Verwaltungsgerichts, wonach eine unangefochten gebliebene Auflage bzw. Weisung
zur Suche einer günstigeren Wohnung in Rechtskraft erwächst, zu ändern: Das
Bundesgericht hat erwogen, bei solchen Weisungen und Auflagen, welche in die
Grundrechte eingreifen, handle es sich um Zwischenentscheide, die nicht in
Rechtskraft erwachsen. Entsprechend müsse die Rechtmässigkeit der
Zwischenverfügung zusammen mit dem Endentscheid überprüft werden können, wenn
bezüglich Ersterer vom Beschwerderecht kein Gebrauch gemacht worden sei und
sich der Zwischenentscheid auf den Inhalt des Endentscheids (mit Leistungskürzung)
auswirke (vgl. E. 4.3 und 4.4 des Bundesgerichtsentscheids).
4.2
Die Vorinstanz hat in ihrer Vernehmlassung vom 5. September 2012
auf den Bundesgerichtsentscheid Bezug genommen und sich auf den Standpunkt gestellt,
der Beschwerdeführer habe in seiner Rekursschrift vom 5. Juli 2012 die
Auflage selber nicht als ungerechtfertigt gerügt. Demnach könne dem Bezirksrat
auch nicht vorgeworfen werden, er habe es unterlassen, die Rechtmässigkeit der
Auflage vom 5. August 2011 zur Suche einer günstigeren Wohnung zu
überprüfen.
Der Beschwerdeführer verlangt dagegen – wie
bereits sinngemäss in der Rekursschrift – die Überprüfung der Auflage vom 5. August 2011.
Dieses Recht stehe ihm umso mehr zu, als ihm bis zum 30. Juni 2012 die
vollen Mieten von Fr. 1'480.- bzw. die Differenz von Fr. 380.- für
die Monate Januar und Februar 2012 (nach-)bezahlt worden seien. Damit sei
die Auflage vom 5. August 2011 (mit der Androhung der Kürzung per 1. Januar
2012) nicht rechtskräftig geworden.
4.3
Die Kürzungsverfügung erging erst am 29. Februar 2012, weshalb
entgegen der Androhung gemäss Auflage vom 5. August 2011 die Kürzung des
Mietzinses im Unterstützungsbudget nicht schon ab Januar 2012, sondern ab Juli
2012 festgesetzt wurde. Dadurch ist aber die Auflage vom 5. August 2011
nicht obsolet geworden. Aus der Begründung im Entscheid des Bundesgerichts vom
13. Juni 2012 ergibt sich nämlich, dass es dem Beschwerdeführer nicht zum
Nachteil gereichen kann, die Aufforderung zur Suche einer günstigeren Wohnung
vom 5. August 2011 unangefochten belassen zu haben. Der Umstand, dass er
sich gegen den später erfolgten Kürzungsentscheid zur Wehr gesetzt hat, fordert
nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung auch die Überprüfung der am 5. August
2011 ergangenen Aufforderung zur Suche einer günstigeren Wohnung. Dies ist auch
von Amtes wegen zu beachten (§ 70 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a
VRG).
4.4
Die Vorinstanz hat auf das "zweistufige Verfahren" gemäss
bisheriger Praxis verwiesen, wonach zuerst der Auflage- und dann der
Kürzungsentscheid ergehen. In der Folge hat sie den Kürzungsentscheid zwar materiell
geprüft, jedoch ohne die Auflage vom 5. August 2011 näher zu
hinterfragen. Aufgrund der bundesgerichtlichen Praxis wäre der Bezirksrat aber verpflichtet
gewesen, auch die Rechtmässigkeit der Auflage und die damit zusammenhängenden
Vorbringen des Beschwerdeführers zu überprüfen.
Zu klären bleibt somit, ob die Auflage zur
Suche einer Wohnung bis maximal Fr. 1'100.- gemäss den Mietzinsrichtlinien
der Stadt Zürich mit den
individuellen
Bedürfnissen des
Beschwerdeführers (vgl. E. 2.1) kompatibel ist. Dabei ist nicht abstrakt
auf die Regelung des Besuchsrechts im Scheidungsurteil und den Jahrgang der
Töchter abzustellen, sondern auf die tatsächlich gelebte Besuchsfrequenz und
-dauer sowie die Lebensumstände der Beteiligten. Dazu gehört auch die Prüfung, welche
Wohnmöglichkeiten für einen monatlichen Mietzins von maximal Fr. 1'100.-
brutto für den Beschwerdeführer bestehen.
Demnach stellen sich nebst der Erforderlichkeit
weiterer Sachverhaltsabklärungen auch noch umfangreichere Ermessensfragen. Da
das Verwaltungsgericht grundsätzlich lediglich eine auf Rechtsverletzungen
beschränkte Kognition besitzt, rechtfertigt es sich, die Sache zum diesbezüglichen
Neuentscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen (§ 64 Abs. 1 VRG). Die
Dispositiv-Ziffern I und II des Rekursentscheids vom 26. Juli 2012
sind somit aufzuheben. Über die Frage der Zusprechung einer Parteientschädigung
wird die Vorinstanz im Rahmen des neuen Entscheids zu befinden haben.
5.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten je
zur Hälfte der Beschwerdegegnerin und dem Beschwerdeführer aufzuerlegen; die
Beschwerdegegnerin unterliegt bezüglich der Überprüfung der Auflage vom 5. August
2011, der Beschwerdeführer hinsichtlich der aufsichtsrechtlichen Fragen, auf
welche nicht einzutreten ist (§ 65a Abs. 1 und 2 VRG). Mangels
überwiegenden Obsiegens hat der Beschwerdeführer keinen Anspruch auf Parteientschädigung.
Hinsichtlich der
Rechtsmittelbelehrung ist darauf hinzuweisen, dass ein Rückweisungsentscheid
nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts einen Zwischenentscheid darstellt,
der nur angefochten werden kann, wenn die Voraussetzungen von Art. 93 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) erfüllt sind (BGE 133 II
409 E. 1.2).
Demgemäss erkennt
die
Einzelrichterin
:
1.    Die
Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen gutgeheissen und es werden die Dispositiv-Ziffern
I und II des Beschlusses des Bezirksrats Zürich vom 26. Juli 2012 aufgehoben.
Die Sache wird zur neuen Entscheidung an den Bezirksrat Zürich zurückgewiesen.
Im Übrigen wird auf die Beschwerde nicht eingetreten.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr.    640.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Parteien je zur Hälfte auferlegt.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82
ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30
Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,
6004 Luzern, einzureichen.
6.    Mitteilung an…