zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00370 · 2019-03-27 · de

Nutzungsplanung | Revision der Bau- und Zonenordnung: Festsetzung des Baubereichs und eines Wohnanteils. Die Akten zu den Einwendungen, die den Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens – und zwar konkrete Festsetzungen – betreffen, sind als Akten eines hängigen Verfahrens zu qualifizieren und unterliegen dem Akteneinsichtsrecht nach § 8 VRG, unabhängig davon, ob sie zu einem weiteren Erkenntnisgewinn führen können oder nicht (E. 3). Darlegung der Voraussetzungen des Anspruchs auf öffentliche Verhandlung bei Rechtsmitteln durch Nachbarn, der allgemeinen Ausnahmen vom Anspruch nach der EGMR-Rechtsprechung sowie der Abgrenzung zum Anspruch auf rechtliches Gehör (Äusserungsrecht). Vorliegend Bejahung des Anspruchs auf öffentliche Verhandlung (E. 4). Rechtsverweigerung durch - versehentliches und in der Vernehmlassung anerkanntes - Nichtprüfen eines Eventualantrags durch die Vorinstanz (E. 5.1). Rückweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 27.03.2019 VB.2018.00370
Zurich Verwaltungsgericht 27.03.2019 VB.2018.00370
Zurigo Verwaltungsgericht 27.03.2019 VB.2018.00370

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00370
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Geschäftsnummer:
VB.2018.00370
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 27.03.2019
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Nutzungsplanung
Revision der Bau- und Zonenordnung: Festsetzung des Baubereichs und eines Wohnanteils.
Die Akten zu den Einwendungen, die den Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens – und zwar konkrete Festsetzungen – betreffen, sind als Akten eines hängigen Verfahrens zu qualifizieren und unterliegen dem Akteneinsichtsrecht nach § 8 VRG, unabhängig davon, ob sie zu einem weiteren Erkenntnisgewinn führen können oder nicht (E. 3).
Darlegung der Voraussetzungen des Anspruchs auf öffentliche Verhandlung bei Rechtsmitteln durch Nachbarn, der allgemeinen Ausnahmen vom Anspruch nach der EGMR-Rechtsprechung sowie der Abgrenzung zum Anspruch auf rechtliches Gehör (Äusserungsrecht). Vorliegend Bejahung des Anspruchs auf öffentliche Verhandlung (E. 4).
Rechtsverweigerung durch - versehentliches und in der Vernehmlassung anerkanntes - Nichtprüfen eines Eventualantrags durch die Vorinstanz (E. 5.1).
Rückweisung.
Stichworte:
AKTENEINSICHTSRECHT
FORMELLE BESCHWER
KOGNITION
NACHBARBESCHWERDE
ÖFFENTLICHE VERHANDLUNG
RAHMENNUTZUNGSPLÄNE
RECHTSVERWEIGERUNG
RÜCKWEISUNG
SISTIERUNG
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. I BV
Art. 29 Abs. II BV
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
Art. 24 IDG
§ 8 Abs. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2018.00370
Urteil
der 3. Kammer
vom
27. März 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Ersatzrichter
Martin Bertschi,
Gerichtsschreiberin
Cornelia Moser.
In Sachen
1.1  A,
1.2  B,
2.    C,
3.    D,
4.    E,
5.    F,
alle vertreten durch RA G,
Beschwerdeführende,
gegen
1.
Gemeinderat der Stadt Zürich,
2.
Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerschaft,
und
Stiftung H, vertreten durch RA I,
Mitbeteiligte,
betreffend Nutzungsplanung,
hat
sich ergeben:
I.
Mit Beschluss des Gemeinderats vom 30. November 2016
wurde die Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich vom 23. Oktober 1991
teilweise revidiert. Die Baudirektion Kanton Zürich genehmigte die Teilrevision
(im Folgenden: BZO 2016) mit hier nicht interessierenden Ausnahmen am
5. Juli 2017. Mit der BZO 2016 wurde neu die Kernzone J festgelegt,
zu der unter anderem die Grundstücke Kat.-Nrn. 01 (K-Strasse 02), 03 (K-Strasse
04) und 05 (L-Strasse 06) gehören. Die Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 03
befinden sich im Eigentum der Stiftung H und dienen (ganz oder teilweise)
dem Betrieb der Schule H. Bei den Gebäuden K-Strasse 02 und 04
handelt es sich um Baumeisterhäuser aus dem Jahr 1862, wobei das Gebäude K-Strasse 02
im Jahr 1943 totalsaniert wurde. Haus und Garten der Liegenschaft K-Strasse 04
sind in den Inventaren der Schutzobjekte von kommunaler Bedeutung aufgeführt.
Ein Bauprojekt für den Neubau eines Schulhauses auf dem Grundstück Kat.-Nr. 03
(unter Beanspruchung eines Teils des Nachbargrundstücks Kat.-Nr. 03) war
am 19. April 2016 von der Bausektion der Stadt Zürich bewilligt worden,
doch wurde die Bewilligung im Rechtsmittelverfahren aufgehoben, weil die
Voraussetzungen für einen Dispens vom vorgeschriebenen minimalen Wohnanteil
nicht gegeben waren (VGr, 20. Dezember 2017, VB.2017.00019).
II.
Gegen die mit der BZO 2016 erfolgte Festsetzung des
Baubereichs und des Wohnanteils von 0 % auf den Parzellen Kat.-Nrn. 01
und 03 erhoben einerseits D, E und F (Miteigentümer der Liegenschaft
Kat.-Nr. 07 [K-Strasse 08]) und anderseits A und B, M, C sowie N (Miteigentümer
der Liegenschaft Kat.-Nr. 05) Rekurs an das Baurekursgericht. Die
Letztgenannten beantragten zudem die Änderung der Festsetzung des Baubereichs
auf ihrem Grundstück Kat.-Nr. 05. Mit Entscheid vom 18. Mai 2018 vereinigte
das Baurekursgericht die beiden Rekurse und wies sie ab.
III.
Gegen diesen Entscheid erhoben A und B, C sowie D, E und F
(im Folgenden: die Beschwerdeführenden) am 22. Juni 2018 gemeinsam
Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit den folgenden materiellen Anträgen (im
Original teilweise hervorgehoben):
"1.   Der
angefochtene Entscheid der Vorinstanz sei aufzuheben und an die Vorinstanz zur
Ergänzung und Neuentscheid des Rekursverfahrens zurückzuweisen.
2.   Eventuell:
In
Gutheissung der Beschwerde und Aufhebung des angefochtenen Beschlusses sei der
Festsetzungsbeschluss des Gemeinderats vom 30. November 2016 'Teilrevision
der BZO Stadt Zürich' aufzuheben, als damit per Ergänzungsplan Kernzone J ...
A.1 ...
auf dem Grundstück Kat. Nr. FL05 (Rekurrenten 1.1, 1.2 und 2)
ein Baubereich festgesetzt worden ist, welcher an der Ost-Ecke das bestehende
Gebäude der Rekurrenten (Miteigentum) durchschneidet (= Eventualantrag A.1
[recte: A.2] in Rekurs 2 vor Rekursinstanz);
A.2 ...
auf den Grundstücken 01 und 03 (Mitbeteiligte Schule H) ein erweiterter
Baubereich in der 2. Bautiefe (K4/450 statt W3) festgesetzt worden ist;
B. ... auf
dem Grundstück Kat. Nr. 01 ein Wohnanteil von 90 % auf 0 %
herabgesetzt, und auf 03 ein Wohnanteil von 0 % festgesetzt worden
ist."
In prozessualer Hinsicht beantragten die
Beschwerdeführenden unter anderem die Sistierung des Verfahrens, Einsicht in
weitere Akten sowie die Durchführung einer Parteianhörung und öffentlichen
Verhandlung. Die Kosten und eine Parteientschädigung seien "der
Rekursgegnerin" aufzuerlegen.
Das Baurekursgericht wies in seiner Vernehmlassung darauf
hin, dass es den erwähnten Eventualantrag A.2 versehentlich nicht
behandelt habe, und beantragte, aus prozessökonomischen Gründen von einer
Rückweisung abzusehen und die Beschwerde "in diesem Punkt"
abzuweisen; im Übrigen stellte es keinen Antrag. In den Beschwerdeantworten beantragten
der Gemeinderat der Stadt Zürich (Beschwerdegegner 1) und die Baudirektion
Kanton Zürich (Beschwerdegegnerin 2), die Beschwerde sei abzuweisen.
Denselben Antrag stellte die Stiftung H (Mitbeteiligte) in ihrer Vernehmlassung.
Beschwerdegegnerschaft und Mitbeteiligte sprachen sich sodann gegen eine Sistierung
aus, der Beschwerdegegner 1 wandte sich zudem auch gegen die beantragte
Aktenedition. Schliesslich beantragten der Beschwerdegegner 1 und die
Mitbeteiligte eine Parteientschädigung zulasten der Beschwerdeführenden. Die
Beschwerdeführenden verzichteten stillschweigend auf eine Replik.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG; LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde
zuständig.
1.2
Nach
§ 338a des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS
700.1) ist zur Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung bzw.
den angefochtenen Erlass berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren
bzw. dessen Aufhebung oder Änderung hat.
1.2.1
Die Beschwerdeführenden sind Miteigentümer von unmittelbar an die
Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 03 (bzw. an das Grundstück Kat.-Nr. 0)
angrenzenden Liegenschaften und ohne Weiteres zur Beschwerde gegen die Festsetzungen
legitimiert, die diese Grundstücke betreffen. Ebenso sind die
Beschwerdeführenden 1.1, 1.2 und 2 befugt zur Anfechtung der
Baubereichsfestsetzung auf dem Grundstück Kat.-Nr. 05, dessen
Miteigentümer sie sind.
1.2.2
Die Beschwerdeführenden 3–5 stellten im Rekursverfahren keine Anträge
in Bezug auf das Grundstück Kat.-Nr. 05, weshalb es ihnen an der formellen
Beschwer mangelt, soweit die Beschwerde diese Parzelle betrifft. Insoweit ist
demnach auf die Beschwerde nicht einzutreten. Im Übrigen ist weder ersichtlich
noch wird begründet, weshalb die Beschwerdeführenden 3–5 ein
schutzwürdiges Interesse an der beantragten Erweiterung des Baubereichs auf
dieser Parzelle haben sollen.
1.2.3
Während die Beschwerdeführenden 3–5 im Rekursverfahren die Festsetzung
des Wohnanteils auf den beiden Parzellen Kat.-Nrn. 01 und 03
beanstandeten, beschränkten sich die Beschwerdeführenden 1.1, 1.2 und 2
auf einen Antrag zur Festsetzung des Wohnanteils auf der Parzelle
Kat.-Nr. 01. Sie begründeten jedoch ihren Sistierungsantrag damit, dass
die Beschwerdeführenden 1.1 und 1.2 anlässlich der öffentlichen Auflage
der BZO-Teilrevision Hochschulgebiet Zürich-Zentrum eine Einwendung zum Wohnanteil
auf der Parzelle Kat.-Nr. 03 eingereicht hätten. Sie haben damit im
Rekursverfahren hinreichend ausgeführt, dass sie auch auf der Parzelle
Kat.-Nr. 03 materiell die Festsetzung eines Wohnanteils von 90 %
fordern, wobei dies nach ihrer Ansicht in einem Verfahren geschehen soll, das
mit dem vorliegenden Rechtsmittelverfahren zu koordinieren ist. Sie sind
demnach ebenso wie die Beschwerdeführenden 3–5 durch den vorinstanzlichen
Entscheid auch insoweit formell beschwert, als über den Wohnanteil auf dem
Grundstück Kat.-Nr. 03 entschieden worden ist. Auf den Beschwerdeantrag
zur Festsetzung des Wohnanteils ist daher uneingeschränkt einzutreten.
1.3
Die
übrigen Prozessvoraussetzungen sind gegeben. Auf die Beschwerde ist mit der
erwähnten Einschränkung einzutreten.
2.
2.1
Die
Beschwerdeführenden beantragen, das Verfahren zu sistieren, bis die
BZO-Teilrevision Hochschulgebiet Zürich-Zentrum im Gebiet Kernzone J
genehmigt und publiziert worden ist. Sie begründen dies damit, dass mit dieser
Vorlage der Wohnanteil im Quartier erhöht werden soll. Die Beurteilung der
Wohnanteilsfestsetzungen im vorliegenden Fall müsse mit den
Interessenabwägungen gemäss dieser Teilrevision koordiniert werden.
2.2
Mit
Weisung vom 28. Februar 2018 hat der Stadtrat dem Gemeinderat die
BZO-Teilrevision Hochschulgebiet Zürich-Zentrum beantragt (GR Nr. 2018/69).
Der Antrag sieht unter anderem vor, auf einigen Grundstücken ausserhalb des
Perimeters des Hochschulgebiets die Wohnanteile zu erhöhen, um die Rückführung
von Wohnraum zu ermöglichen, der derzeit von den Hochschulen und vom
Universitätsspital zweckentfremdet genutzt wird. Er folgt damit dem kantonalen
Richtplan (Kanton Zürich, Teilrevision des kantonalen Richtplans vom
13. März 2017: Öffentliche Bauten und Anlagen, Gebietsplanung
Hochschulgebiet Zürich-Zentrum, Ziff. 6.2.1). Im Bereich der Kernzone sind
gemäss Zonenplan drei Grundstücke betroffen. Die Einwendungen (unter anderem
der Beschwerdeführenden 1.1 und 1.2), im Rahmen dieser Teilrevision auf
den Grundstücken Kat.-Nrn. 01 und 03 einen Wohnanteil von 90 %
festzusetzen, wurden vom Stadtrat nicht berücksichtigt (Stadt Zürich,
BZO-Teilrevision Hochschulgebiet Zürich-Zentrum, Bericht über die nicht
berücksichtigten Einwendungen [Beilage 5 zu GR Nr. 2018/69],
4. Dezember 2017, S. 10 f.).
2.3
Eine
Sistierung kann sich namentlich rechtfertigen, wenn die Anordnung bzw. der Entscheid
vom Ausgang eines anderen Verfahrens abhängig ist oder von diesem wesentlich
beeinflusst wird (Martin Bertschi/Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.],
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbem. zu §§ 4–31
N. 40). Ein derart enger Zusammenhang ist hier nicht ersichtlich.
Vorauszuschicken ist, dass die Ausklammerung des Hochschulgebiets aus der Bau-
und Zonenordnung 2016 sachlich begründet ist, weil sie namentlich auf die
Abhängigkeit von der kantonalen Planung zurückgeht (vgl. Weisung Teilrevision
Hochschulgebiet Zürich-Zentrum, Ziff. 1 f.). Sodann werden die
vorliegend betroffenen Grundstücke von der BZO-Teilrevision Hochschulgebiet
Zürich-Zentrum nicht berührt; ihr Wohnanteil wurde vielmehr mit der Bau- und Zonenordnung 2016
festgesetzt. Sie brauchen auch nicht in die neue Teilrevision einbezogen zu
werden: Sie werden nicht von den Hochschulen oder vom Universitätsspital
genutzt. Zwar kann in der Rückgewinnung zweckentfremdeten Wohnraums allgemein
ein öffentliches Interesse gesehen werden, doch ist der Zusammenhang zwischen
den verschiedenen Grundstücken nicht so eng und das Ziel der Rückgewinnung
quantitativ nicht so klar definiert, dass über alle in Frage kommenden Grundstücke
im Gebiet der Kernzone J gemeinsam entschieden werden müsste. Schliesslich
ist die beantragte Wohnraumrückführung für das vorliegende Verfahren nicht von
präjudizieller oder sonst wie massgeblicher Bedeutung: Das öffentliche
Interesse am Schutz des Wohnraums kann berücksichtigt und im konkreten Fall
gewichtet werden, ohne dass das konkrete Mass der Rückgewinnung im Zug der
BZO-Teilrevision Hochschulgebiet Zürich-Zentrum feststeht. Demnach führt die
Aufteilung der BZO-Teilrevisionen nicht zu widersprüchlichen Entscheiden oder
unvollständigen Interessenabwägungen. Folglich ist der Sistierungsantrag
abzuweisen.
3.
3.1
Die
Beschwerdeführenden beantragen Einsicht in sämtliche Akten und Aufzeichnungen
im Zusammenhang mit den Einwendungen, welche die Mitbeteiligte und die
Beschwerdegegnerin 2 im Rahmen der öffentlichen Auflage nach § 7 PBG
erhoben haben, soweit diese die Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 03 betreffen.
Es handle sich um die Akten "im Zusammenhang mit den Einwendungen
Nrn. 09, 10., 11". Der Beschwerdegegner 1 wendet sich gegen den
Antrag unter Verweisung auf seine Rekursantworten. Dort führt er im
Wesentlichen aus, die Edition der verlangten Unterlagen führe zu keinem
weiteren Erkenntnisgewinn, wobei die sogenannten internen Akten nicht dem Akteneinsichtsrecht
im laufenden Verfahren unterstünden. Die Vorinstanz erachtete die fraglichen
Akten als unerheblich.
3.2
Personen,
die durch eine Anordnung berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren
Aufhebung oder Änderung haben, sind berechtigt, in die Akten Einsicht zu nehmen
(§ 8 Abs. 1 Satz 1 VRG; sinngemäss gleich für das Rekurs- und
das Beschwerdeverfahren: § 26a Abs. 2 und § 57 Abs. 2 VRG).
Das Akteneinsichtsrecht im laufenden Verfahren stellt einen Teilgehalt des
Anspruchs auf rechtliches Gehör dar (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung
vom 18. April 1999 [BV]) und ist grundsätzlich umfassend (Alain Griffel,
Kommentar VRG, § 8 N. 2, 12). Es gilt für die
Rechtsmittellegitimierten voraussetzungslos, das heisst ohne Nachweis eines
(besonderen) Einsichtsinteresses und ohne Bezug zu einem bestimmten Beweisthema
(Gerold Steinmann in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische
Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. A., Zürich etc. 2014,
Art. 29 N. 51; VGr, 4. Februar 2016, VB.2013.00631, E. 3).
Das Akteneinsichtsrecht bezieht sich auf sämtliche verfahrensbezogenen Akten,
die geeignet sind, Grundlage des Entscheids zu bilden, unabhängig davon, ob die
Ausübung des Akteneinsichtsrechts den Entscheid in der Sache zu beeinflussen
vermag (BGE 132 V 387 E. 3.2). Ausgenommen sind allein die sogenannten
internen Akten, worunter Unterlagen zu verstehen sind, die ausschliesslich der
verwaltungsinternen Meinungsbildung dienen und deshalb nur für den internen
Gebrauch bestimmt sind, wie zum Beispiel Notizen, Entwürfe, interne Stellungnahmen
oder Anträge (Griffel, § 8 N. 14 mit Hinweisen). Soweit Dokumente
Informationen enthalten, die als Entscheidgrundlagen dienen können, dürfen sie
jedoch nicht zu den internen Akten gezählt werden (vgl. BGr, 10. Oktober
2014, 1C_159/2014, E. 4.3 f.; VGr, 4. Februar 2016,
VB.2013.00631, E. 3 f.; VGr, 22. November 2006, VB.2006.00248,
E. 4.2; VGr, 12. März 2003, VB.2002.00403, E. 2). In der
Literatur wird daher diese Kategorie auf unfertige Notizen und Entwürfe
beschränkt (Griffel, § 8 N. 15, mit Hinweisen auf weitere Kritik in
der Lehre und eingehender Begründung). Das
Einsichtsrecht
ist an die Parteistellung gebunden und bezieht sich grundsätzlich nur auf das
Verfahren, an dem die Partei selbst mitwirkt, und nicht auf ähnlich gelagerte
Verfahren Dritter (BGr, 18. November 2015, 1C_441/2015, E. 2.4 mit Hinweis).
3.3
Nutzungspläne
nehmen eine Zwischenstellung zwischen Erlass und Verfügung ein, weshalb das
Bundesgericht einen differenzierten Anspruch auf rechtliches Gehör je nach
Massgabe der Betroffenheit anerkennt. Das Mass der Beteiligung hängt vom Grad
der Betroffenheit und den gestellten Anträgen ab. Das Bundesgericht erachtet es
daher als zulässig, bezüglich des Umfangs des rechtlichen Gehörs und des
Akteneinsichtsrechts im Nutzungsplanverfahren
für
jede
Einwendung
bzw. Beschwerde von einem
separaten Verwaltungsverfahren auszugehen, obwohl es sich für die Gemeinde- und
Kantonsbehörden um ein einheitliches
Planungsverfahren
handelt. Dies hat zur Folge, dass kein voraussetzungsloser Anspruch auf
Einblick in alle
Einwendungen
und
Einwendungsentscheide Dritter besteht (BGr, 18. November 2015,
1C_441/2015, E. 2.4).
3.4
Vorliegend
ist nicht das Einsichtsrecht im erstinstanzlichen Planungsverfahren streitig,
sondern die Akteneinsicht im Rechtsmittelverfahren (vgl. zur Unterscheidung
VGr, 25. August 2005, VB.2005.00255, E. 2 f.). Sodann sind nicht
generell-abstrakte Normen der Bau- und Zonenordnung Streitgegenstand (wie es im
zitierten Urteil des Bundesgerichts vom 18. November 2015, 1C_441/2015,
der Fall war), sondern konkrete Festsetzungen. Die Beschwerdeführenden sind
insoweit als Nachbarn der vom streitigen Baubereich erfassten Parzellen
Kat.-Nrn. 01 und 03 berührt und in ihren schutzwürdigen Interessen
betroffen. Die Akten zu den Einwendungen, die den Streitgegenstand des vorliegenden
Verfahrens – die Festsetzung des Baubereichs und des Wohnanteils auf den
genannten Parzellen – betreffen, sind als Akten des hängigen Verfahrens zu
betrachten. Unter Vorbehalt allfälliger Geheimhaltungsinteressen (§ 9 VRG;
vgl. Griffel, § 8 N. 12, § 9 N. 3, 12) und mit der Ausnahme
interner Akten im oben definierten Sinn ist den Beschwerdeführenden daher die
Einsicht zu gewähren.
3.5
Dagegen
spricht insbesondere nicht das vom Beschwerdegegner 1 vorgebrachte Argument,
dass von der Edition dieser Akten kein weiterer Erkenntnisgewinn zu erwarten
sei. Massgeblich ist allein die objektive Eignung eines Aktenstücks, den
Entscheid zu beeinflussen; dass es im betreffenden Verfahren tatsächlich als
Beweismittel herangezogen wird, ist nicht erforderlich. Es muss den Betroffenen
überlassen bleiben, die Relevanz der Akten zu beurteilen (BGE 132 V 387
E. 3.2; VGr, 4. Februar 2016, VB.2013.00631, E. 3; Griffel,
§ 8 N. 12). Wenn sich die Vorinstanz für den Verzicht auf die
Aktenedition auf die Praxis zur antizipierten Beweiswürdigung stützt, ist dies
sachfremd: Sie übersieht, dass nicht die Edition von Akten aus anderen
Verfahren zu Beweiszwecken infrage steht, sondern die Einsicht in Akten des
hängigen Verfahrens.
3.6
Die
Beschwerdeführenden berufen sich auch auf das Gesetz über die Information und
den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG; LS 170.4). Die streitige
Aktenedition betrifft jedoch keine Akteneinsicht ausserhalb eines hängigen Verfahrens
(vgl. § 8 Abs. 1 Satz 2 VRG) und ist daher nicht anhand der
Regelung des Zugangs zu Informationen in §§ 24 ff. IDG zu prüfen. Ein
entsprechendes Begehren hätte im Übrigen auch nicht im Rechtsmittelverfahren,
sondern mit Gesuch an das zuständige Organ vorgebracht werden müssen (§ 24
Abs. 1 IDG).
4.
4.1
Die
Beschwerdeführenden stellen den Antrag, es sei im Sinn von Art. 6
Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) "nach der
Beweiserhebung" eine Parteianhörung und öffentliche Verhandlung
durchzuführen. Den gleichen Antrag stellten die Beschwerdeführenden 1.1,
1.2 und 2 schon vor der Vorinstanz. Diese verzichtete auf eine öffentliche
Verhandlung, weil eine eingehende mündliche Äusserung anlässlich des Augenscheins
möglich gewesen sei und nicht ersichtlich sei, inwiefern sich aus einer mündlichen
Verhandlung neue Ergebnisse ergeben könnten. Der Antrag wird im Beschwerdeverfahren
ebenso wenig wie im Rekursverfahren begründet.
4.2
Im
Anwendungsbereich von Art. 6 Abs. 1 EMRK besteht ein Anspruch auf
Durchführung einer mündlichen öffentlichen Verhandlung. Ein Entscheid über
zivilrechtliche Ansprüche im Sinn dieser Bestimmung liegt unter anderem vor,
wenn eine bau- oder planungsrechtliche Massnahme direkte Auswirkungen auf die
Ausübung von Eigentumsrechten hat (BGE 127 I 44 E. 2a mit Hinweisen).
Das Vorliegen zivilrechtlicher Ansprüche wird auch bejaht, wenn Nachbarinnen
und Nachbarn die Verletzung von Normen geltend machen, die auch ihrem Schutz
dienen, nicht aber, wenn lediglich die Einhaltung öffentlichrechtlicher Bestimmungen
verfolgt wird (BGE 128 I 59 E. 2a/bb; VGr, 30. Mai 2012,
VB.2012.00032, E. 3.1 f.). Dem Schutz der Nachbarschaft dienen etwa
Normen über die Gebäudehöhe, die Geschosszahl, die Ausnützung, die Gebäude- und
Grenzabstände oder die Immissionen (Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 21
N. 56 mit Hinweisen; BGE 127 I 44 E. 2d). Inwieweit
nachbarrechtliche Abwehransprüche betroffen sind, muss allenfalls substanziiert
dargelegt werden (vgl. Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 59 N. 21); so
genügt es etwa im Bereich des Immissionsschutzes nicht, eine allgemeine Forderung
nach Emissionsbegrenzung vorzubringen, sondern es muss geltend gemacht werden,
dass die Immissionsgrenzwerte auf dem eigenen Grundstück überschritten seien
(BGE 128 I 59 E. 2a/bb). Wenn jedoch eine Partei hinreichend
begründet, auf welche Weise sie durch die Verletzung nachbarschützender
Bestimmungen betroffen sein soll, braucht sie nicht zusätzlich explizit
darzutun, inwieweit dadurch ihre zivilrechtlichen Ansprüche im Sinn von
Art. 6 Abs. 1 EMRK berührt sind.
4.3
Der
Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) lässt über die in Art. 6
Abs. 1 EMRK genannten, hier nicht relevanten Einschränkungen der
Publikumsöffentlichkeit hinaus zu, dass in Ausnahmefällen trotz entsprechendem
Antrag auf eine öffentliche Verhandlung verzichtet wird, wobei nicht die Zahl
der betreffenden Fälle, sondern der Charakter der Streitsachen massgeblich ist.
Dabei unterschieden sich die Anforderungen je nach der Stufe der Rechtsmittelinstanz
(vgl. EGMR, 8. Februar 2005, Miller, 55853/00, §§ 29 f.; EGMR,
12. November 2002, Döry, 28394/95, §§ 38 ff.). Gemäss einem
Grundsatzentscheid kann namentlich in folgenden Fällen auf eine öffentliche
Verhandlung verzichtet werden: erstens, wenn keine Fragen der Glaubwürdigkeit
oder Tatsachenfragen aufgeworfen werden und das Gericht fairer- und
vernünftigerweise aufgrund der Aktenlage entscheiden kann; zweitens, wenn reine
Rechtsfragen von begrenzter Tragweite oder ohne besondere Komplexität zu klären
sind; drittens in hochtechnischen Materien (EGMR, 6. November 2018, Ramos
Nunes de Carvalho e Sá, 55391/13, § 190). Laut dem Bundesgericht kann von
einer ausdrücklich beantragten öffentlichen Verhandlung in folgenden Fällen
abgesehen werden: Erstens, wenn der Antrag der Partei als schikanös erscheint
oder auf eine Verzögerungstaktik schliessen lässt, womit er dem Grundsatz der
Einfachheit und Raschheit des Verfahrens zuwiderläuft oder sogar
rechtsmissbräuchlich ist; zweitens, wenn sich ohne öffentliche Verhandlung mit
hinreichender Zuverlässigkeit erkennen lässt, dass eine Beschwerde
offensichtlich unbegründet oder unzulässig ist; drittens bei hoher Technizität
der zur Diskussion stehenden Materie, was etwa auf rein rechnerische, versicherungsmathematische
oder buchhalterische Probleme zutrifft; viertens, wenn sich allein aufgrund der
Akten ergibt, dass dem materiellen Rechtsbegehren der Partei, welche die Verhandlung
beantragt, zu entsprechen ist (BGE 136 I 279 E. 1; 122 V 47
E. 3b/cc–ff). Wenn das Gericht Beweismassnahmen vornimmt und den
Sachverhalt überprüft, darf es – jedenfalls bei umfassenderer Prüfung – nicht
auf eine beantragte öffentliche Verhandlung verzichten (EGMR, 6. November
2018, Ramos Nunes de Carvalho e Sá, 55391/13, § 191; BGr, 23. Juni
2010, 1C_457/2009, E. 3.4; BGE 121 I 30 E. 5h–j).
4.4
Die
öffentliche Verhandlung ist von der mündlichen Äusserung anlässlich des Augenscheins
zu unterscheiden. Bei Letzterer handelt es sich um eine Stellungnahme zum Beweisergebnis,
die aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör folgt. Der Lokaltermin dient nicht
der Herstellung von Publikumsöffentlichkeit, die in diesem Rahmen faktisch auch
kaum gewährleistet werden könnte (vgl. VGr, 22. März 2018, VB.2016.00349,
E. 3.2.3). Die Öffentlichkeit der Verhandlung im Sinn von Art. 6
Abs. 1 EMRK umfasst dagegen gerade die Publikumsöffentlichkeit, also die
Zugänglichkeit für jede Person, namentlich für die Vertreter der Medien
(Donatsch, § 62 N. 3). Sie bezweckt, die Prozessparteien vor Geheimjustiz
zu schützen, das Vertrauen in die Gerichte zu stärken und zur Fairness des Verfahrens
im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EMRK beizutragen (EGMR, 2. Oktober
2018, Mutu et Pechstein, 40575/10, § 175; EGMR, 8. Januar 2009,
Schlumpf, 29002/06, § 62; BGE 142 I 188 E. 3.1.1).
4.5
Im
vorliegenden Fall haben die Beschwerdeführenden 1.1, 1.2 und 2 bereits vor
der Vorinstanz den Antrag auf eine öffentliche Verhandlung gestellt. Sie haben
diesen zwar nicht begründet, doch ergibt sich aus den Akten ohne Weiteres, dass
er der Wahrnehmung ihrer Eigentumsrechte und/oder ihrer nachbarlichen
Abwehransprüche dienen soll und worin diese Letzteren bestehen: Die
Beschwerdeführenden 1.1, 1.2 und 2 berufen sich einerseits auf ihr Eigentum
am Grundstück Kat.-Nr. 05, anderseits auf ihre Nachbarschaft zu den
Parzellen Kat.-Nrn. 01 und 03 sowie auf Bestimmungen, die dem Schutz der
Nachbarschaft dienen, namentlich in Bezug auf die Gebäudeabstände und die
Wohnhygiene. Demnach erfüllt ihr Antrag auf eine öffentliche Verhandlung die
formellen Voraussetzungen trotz dem Fehlen einer Begründung.
4.6
Dagegen
haben sich die Beschwerdeführenden 3–5 dem Antrag erst vor Verwaltungsgericht
angeschlossen. Gemäss der Praxis des Bundes- und des Verwaltungsgerichts ist
dem Begehren um öffentliche Verhandlung nicht zu entsprechen, wenn vor einer
Vorinstanz, die ebenfalls als Gericht im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EMRK
gilt, noch kein solcher Antrag gestellt wurde (BGr, 17. Juni 2014, 2C_879/2013,
E. 3; BGr, 18. März 2013, 2C_349/2012, E. 3.3; VGr, 30. Mai
2012, VB.2012.00032, E. 3.1 f.; Donatsch, § 59 N. 15 mit
weiteren Hinweisen). Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für
Menschenrechte ist allerdings eine Gesamtbetrachtung des Verfahrens geboten (vgl.
EGMR, 12. November 2002, Döry, 28394/95, §§ 38 ff.; BGr,
12. Oktober 2012, 1C_156/2012, E. 5.2.3). Im vorliegenden Fall kann
die Frage offenbleiben, weil jedenfalls die Beschwerdeführenden 1.1, 1.2
und 2 ihren Anspruch auf eine öffentliche Verhandlung bereits vor der
Vorinstanz vertreten haben.
4.7
Die
Vorinstanz hat einen Augenschein vorgenommen und damit Sachverhaltsabklärungen
getätigt; entsprechend hat sie den Sachverhalt umfassend geprüft. Angesichts dessen
durfte sie nicht auf die beantragte öffentliche Verhandlung verzichten (vgl.
BGE 121 I 30 E. 5i–j). Hinzu kommt, dass den Beschwerdeführenden die
Einsicht in die Akten zu den Einwendungen bezüglich der Parzellen
Kat.-Nrn. 01 und 03 zu gewähren ist, was zur Ergänzung und neuen Würdigung
des Sachverhalts führen kann. Im vorliegenden Fall ist eine öffentliche
Verhandlung durchzuführen.
5.
Zu prüfen ist, ob das Verwaltungsgericht die Aktenedition
und die öffentliche Verhandlung selber vorzunehmen hat oder ob die
Angelegenheit deswegen an die Vorinstanz zurückzuweisen ist.
5.1
Im
Rekursverfahren stellten die Beschwerdeführenden 1.1, 1.2 und 2 unter
anderem den Eventualantrag, der Baubereich auf dem Grundstück Kat.-Nr. 05
sei an der Ostecke so zu erweitern, dass er das bestehende Gebäude nicht
durchschneide. Wie die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung einräumt, hat sie
diesen Antrag versehentlich nicht behandelt. Damit liegt eine formelle
Rechtsverweigerung im Sinn von Art. 29 Abs. 1 BV vor. Eine Heilung
des Verfahrensmangels ist im vorliegenden Fall ausgeschlossen, weil das
Verwaltungsgericht im Gegensatz zur Vorinstanz nicht zur Überprüfung der
Angemessenheit befugt ist und damit über eine engere Kognition verfügt
(§ 20 Abs. 1 bzw. § 50 VRG). Zwar kann das Verwaltungsgericht
gemäss seiner Praxis ausnahmsweise über Ermessensfragen entscheiden, wenn es
einen reformatorischen Entscheid fällt, doch kann diese Rechtsprechung bei
formeller Rechtsverweigerung ebenso wenig wie bei Verletzungen des rechtlichen
Gehörs (vgl. dazu Donatsch, § 64 N. 11) zum Tragen kommen. Dem Antrag
der Vorinstanz, aus prozessökonomischen Gründen von einer Rückweisung
abzusehen, ist daher nicht zu entsprechen, und die Sache ist an die Vorinstanz
zum Entscheid über diesen Antrag zurückzuweisen.
5.2
Soweit der
Baubereich und der Wohnanteil auf den Parzellen Kat.-Nrn. 01 und 03
streitig sind, erscheint es aufgrund der eingeschränkten Kognition des
Verwaltungsgerichts ebenso wenig angezeigt, dass dieses die Aktenedition und
die öffentliche Verhandlung vornimmt. Die Sache ist daher an die Vorinstanz zur
Vornahme dieser Verfahrenshandlungen und zum anschliessenden Neuentscheid
zurückzuweisen (§ 64 Abs. 1 VRG).
5.3
An dieser
Stelle ist schliesslich darauf hinzuweisen, dass die Annahme der Vorinstanz,
wonach die Aktenedition und die öffentliche Verhandlung für den Entscheid irrelevant
seien, nicht zuzutreffen braucht. Zwar liegt der Beschluss des Gemeinderats
über die Festlegung des Wohnanteils auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 01 und 03
bereits bei den Akten.
Doch könnten die Akten zu den Einwendungen betreffend
die Parzellen Kat.-Nrn. 01 und 03 über die planerischen Überlegungen und
die Interessenabwägung Auskunft geben, die zum Verzicht auf eine
Profilerhaltungslinie für das Gebäude K-Strasse 02 (Kat.-Nr. 01) und
zur Festsetzung des streitigen Baubereichs führten (wobei allerdings auf eine
Profilerhaltungslinie bereits im Ergänzungsplan Kernzone J in der Fassung
vom 30. August 2013 für die öffentliche Auflage verzichtet worden war). Ob
allfällige neue Tatsachenfeststellungen geeignet sein könnten, den Entscheid
der Vorinstanz umzustossen, kann nicht vorweg beurteilt werden und ist auch
nicht Voraussetzung einer Rückweisung.
6.
6.1
Mehrere am
Verfahren Beteiligte tragen die Kosten in der Regel entsprechend ihrem
Unterliegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 VRG). Kann eine Rückweisung zu einer vollständigen Gutheissung des
Antrags führen, gilt – besondere Umstände vorbehalten – die beschwerdeführende
Partei als obsiegend (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013,
E. 3.2 f.; VGr, 7. Juni 2018, VB.2018.00153, E. 5). Nach
verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung kann gemäss dem Verursacherprinzip
(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 2
VRG) auch eine Vorinstanz für kostenpflichtig erklärt werden, wenn die Kosten
auf ihre Verfahrensfehler zurückgehen und keine der Parteien darauf einen
Einfluss hatte (VGr, 5. April 2018, VB.2017.00348, E. 9.1; Kaspar
Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 59 mit weiteren Hinweisen). Vorliegend
haben zwar die Verfahrensfehler der Vorinstanz zur Rückweisung geführt; doch
hätte der Beschwerdegegner 1 die Akten, in die Einsicht verlangt wurde,
grundsätzlich von sich aus einreichen müssen. Es rechtfertigt sich daher
aufgrund des Unterlieger- wie auch des Verursacherprinzips, die Kosten dem
Beschwerdegegner 1 aufzuerlegen. Das teilweise Nichteintreten auf die
Beschwerde ist von untergeordneter Bedeutung, weswegen aus Billigkeitsgründen
auf eine Beteiligung der Beschwerdeführenden 3–5 an den Kosten zu
verzichten ist.
6.2
Den
Beschwerdeführenden ist sodann zulasten des Beschwerdegegners 1 eine Parteientschädigung
zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Dem Beschwerdegegner 1
und der Mitbeteiligten ist bereits mangels Obsiegens eine Parteientschädigung
zu verwehren.
7.
Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind
als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 (SR 173.110) zu qualifizieren (BGE 138 I 143
E. 1.2, BGE 133 V 477 E. 4.2). Die vorliegende Rückweisung ist
daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht
wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder wenn die
Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit
einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Der Entscheid
des Baurekursgerichts vom 18. Mai 2018 wird aufgehoben, und die Sache wird
zur Gewährung der Akteneinsicht, zur Durchführung einer öffentlichen
Verhandlung und zum anschliessenden Neuentscheid an die Vorinstanz
zurückgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    200.--     Zustellkosten,
Fr. 3'200.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner 1 auferlegt.
4.    Der
Beschwerdegegner 1 wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden eine Parteientschädigung
von insgesamt Fr. 2'000.- (zuzüglich 7,7 % Mehrwertsteuer) zu
bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne, einzureichen.
6.    Mitteilung an …