zh_verwaltungsgericht · VB.2017.00503 · 2016-12-07 · de

Nothilfe(aufschiebende Wirkung/vorsorgliche Massnahmen) | Nothilfe. [Die Vorinstanz wies das Gesuch der Beschwerdeführerin um Feststellung der aufschiebenden Wirkung und Erlass vorsorglicher Massnahmen in einem Zwischenentscheid ab.] Die Beschwerdeführerin wird durch die Auszahlungsmodalitäten der Nothilfe grundsätzlich in ihrer Bewegungsfreiheit eingeschränkt. Ob sie diese Einschränkung aufgrund eines besonderen Rechtsverhältnisses gegenüber den Behörden in Kauf nehmen muss, ist im Rahmen der Eintretensfrage nicht zu prüfen. Der angefochtene Zwischenentscheid kann durch die Verweigerung von vorsorglichen Massnahmen einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken und ist damit anfechtbar (E. 1.2). Die im Merkblatt geregelten Auszahlungsmodalitäten stellen einen Realakt dar. Weder im Merkblatt noch in der Rekursvernehmlassung des Beschwerdegegners liegt eine anfechtbare Anordnung i.S.v. § 19 Abs. 1 VRG (E. 5.1). Nachdem keine anfechtbare Anordnung vorliegt, ist § 25 Abs. 1 VRG nicht anwendbar, da die aufschiebende Wirkung an eine mit Rekurs anfechtbare Anordnung anschliesst (E. 5.2). Eine schwerwiegende Einschränkung des Grundrechts auf Bewegungsfreiheit ist vorliegend nicht zu erkennen, dies legt die Beschwerdeführerin denn auch nicht substanziiert dar. Aus diesem Grund sowie aufgrund der negativen Entscheidprognose fällt die Anordnung von vorsorglichen Massnahmen ausser Betracht (E. 5.3). Gewährung UP/URB (E. 6.2). Abweisung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 22.11.2017 VB.2017.00503
Zurich Verwaltungsgericht 22.11.2017 VB.2017.00503
Zurigo Verwaltungsgericht 22.11.2017 VB.2017.00503

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00503
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Geschäftsnummer:
VB.2017.00503
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 22.11.2017
Spruchkörper:
3. Abteilung/Einzelrichter
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Fürsorgerecht
Betreff:
Nothilfe
(aufschiebende Wirkung/vorsorgliche Massnahmen)
Nothilfe.
[Die Vorinstanz wies das Gesuch der Beschwerdeführerin um Feststellung der aufschiebenden Wirkung und Erlass vorsorglicher Massnahmen in einem Zwischenentscheid ab.]
Die Beschwerdeführerin wird durch die Auszahlungsmodalitäten der Nothilfe grundsätzlich in ihrer Bewegungsfreiheit eingeschränkt. Ob sie diese Einschränkung aufgrund eines besonderen Rechtsverhältnisses gegenüber den Behörden in Kauf nehmen muss, ist im Rahmen der Eintretensfrage nicht zu prüfen. Der angefochtene Zwischenentscheid kann durch die Verweigerung von vorsorglichen Massnahmen einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken und ist damit anfechtbar (E. 1.2). Die im Merkblatt geregelten Auszahlungsmodalitäten stellen einen Realakt dar. Weder im Merkblatt noch in der Rekursvernehmlassung des Beschwerdegegners liegt eine anfechtbare Anordnung i.S.v. § 19 Abs. 1 VRG (E. 5.1). Nachdem keine anfechtbare Anordnung vorliegt, ist § 25 Abs. 1 VRG nicht anwendbar, da die aufschiebende Wirkung an eine mit Rekurs anfechtbare Anordnung anschliesst (E. 5.2). Eine schwerwiegende Einschränkung des Grundrechts auf Bewegungsfreiheit ist vorliegend nicht zu erkennen, dies legt die Beschwerdeführerin denn auch nicht substanziiert dar. Aus diesem Grund sowie aufgrund der negativen Entscheidprognose fällt die Anordnung von vorsorglichen Massnahmen ausser Betracht (E. 5.3). Gewährung UP/URB (E. 6.2).
Abweisung der Beschwerde.
Stichworte:
ANFECHTUNGSOBJEKT
ANORDNUNG
AUFSCHIEBENDE WIRKUNG
BEWEGUNGSFREIHEIT
NICHT WIEDERGUTZUMACHENDER NACHTEIL
NOTHILFE
REALAKT
VERFÜGUNG
VORSORGLICHE MASSNAHME
ZWISCHENENTSCHEID
Rechtsnormen:
Art. 93 BGG
§ 6 VRG
§ 10c VRG
§ 19 Abs. I VRG
§ 19a Abs. II VRG
§ 25 VRG
§ 25 Abs. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2017.00503
Urteil
vom
22. November 2017
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer,
Gerichtsschreiberin
Rahel Zehnder.
In Sachen
A, vertreten durch RA B, dieser substituiert durch MLaw C,
Beschwerdeführerin,
gegen
Sozialamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend
Nothilfe
(aufschiebende Wirkung/vorsorgliche Massnahmen),
hat
sich ergeben:
I.
A.
A,
geboren 1975, von Land F, reiste am 3. März 2006 in die Schweiz ein,
wo sie am 7. März 2006 um Gewährung von Asyl ersuchte. Mit rechtskräftigem
Urteil vom 22. Oktober 2008 wies das Bundesamt für Migration das Gesuch von
A ab und verfügte deren Wegweisung.
B.
Am
12. Juli 2013 stellte A ein Wiedererwägungsgesuch. Zudem reichte sie am
16. Januar 2014 offenbar ein zweites Asylgesuch ein, welches das Bundesamt
für Migration als Mehrfachgesuch entgegennahm. Mit Entscheid vom 10. Juli
2015 wurde das Mehrfachgesuch abgewiesen und die Wegweisung aus der Schweiz
verfügt. Die dagegen erhobene Beschwerde wies das Bundesverwaltungsgericht am
21. Oktober 2015 ab. Seit dem 13. Dezember 2016 befindet sich A im
Durchgangszentrum (DZ) D in E, wo ihr Nothilfe gewährt wird. Am 6. Februar
2017 unterzeichnete sie im DZ D das "Merkblatt für die Ausrichtung von
Nothilfeleistungen in den kantonalen Notunterkünften" (fortan Merkblatt)
des Kantonalen Sozialamts, welches tägliche Anwesenheitskontrollen, jeweils am
Vormittag und am Abend, vorsieht. Wer nicht anwesend ist, erhält für den
betreffenden Tag keine Geldzahlung.
II.
Am 10. Februar 2017 erhob A bei der
Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich Rekurs gegen das Merkblatt und
beantragte unter anderem, es sei festzustellen, dass dem Rekurs die aufschiebende
Wirkung zukomme, und der Rekursgegner sei im Sinn einer vorsorglichen Massnahme
anzuweisen, für die Dauer des Verfahrens von der verfügten Massnahme Abstand zu
nehmen und die Nothilfe im Sinn von Ziffer 3 (d.
h. einmal pro Woche, eventualiter dreimal
pro Woche am Montag, Mittwoch und Freitag) auszuzahlen. Eventualiter sei die
aufschiebende Wirkung herzustellen, und der Rekursgegner sei im Sinn einer
vorsorglichen Massnahme anzuweisen, für die Dauer des Verfahrens von der
verfügten Massnahme Abstand zu nehmen und die Nothilfe im Sinn von
Ziffer 3 auszurichten. Mit Zwischenentscheid vom 31. Juli 2017 trat
die Sicherheitsdirektion auf das Gesuch um Feststellung der aufschiebenden
Wirkung nicht ein und wies das Gesuch um Erlass vorsorglicher Massnahmen ab,
soweit es nicht gegenstandslos geworden sei. Der Entscheid in der Hauptsache
ist noch ausstehend.
III.
Dagegen gelangte A am 4. August 2017 mit Beschwerde
an das Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Zwischenentscheids
vom 31. Juli 2017. Es sei festzustellen, dass der Rekurs aufschiebende
Wirkung habe. Es sei die Vorinstanz anzuweisen, zu veranlassen, dass der
Beschwerdeführerin die Nothilfe während der Dauer des Rekursverfahrens wieder
einmal pro Woche (Fr. 60.-), eventualiter dreimal pro Woche am Montag,
Mittwoch und Freitag (je Fr. 20.-) ausgerichtet werde. Im Sinn einer
vorsorglichen Massnahme sei die aufschiebende Wirkung des Rekurses während des
vorliegenden Beschwerdeverfahrens herzustellen. Die Vorinstanz sei anzuweisen,
zu veranlassen, dass der Beschwerdeführerin die Nothilfe wieder einmal pro
Woche (Fr. 60.-), eventualiter dreimal pro Woche am Montag, Mittwoch und
Freitag (je Fr. 20.-) ausgerichtet werde. Sodann ersuchte sie um Gewährung
der unentgeltlichen Prozessführung und unentgeltlichen Rechtsverbeiständung;
alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Vorinstanz.
Die Sicherheitsdirektion übermittelte am 9. August
2017 die Akten und verzichtete gleichzeitig auf Vernehmlassung. Am
14. August 2017 reichte das Kantonale Sozialamt die Beschwerdeantwort ein
und beantragte, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten. Eventualiter sei die
Beschwerde abzuweisen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht sei das Gesuch um
Erlass vorsorglicher Massnahmen abzuweisen. Der Beschwerde sei die aufschiebende
Wirkung zu entziehen, sollte auf sie eingetreten und eine positive Anordnung
erkannt werden. Eventualiter sei festzustellen, dass die aufschiebende Wirkung
nur den Auszahlungsmodus (Montag, Mittwoch, Freitag) beschlage; unter
Kostenfolgen zulasten der Beschwerdeführerin. A replizierte am
11. September 2017. Gleichzeitig reichte ihr Rechtsvertreter seine
Honorarnote ein. Am 27. September 2017 reichte das Kantonale Sozialamt die
Duplik ein, worauf sich A nicht mehr vernehmen liess.
Der Einzelrichter erwägt:
1.
1.1
Angefochten
ist ein Zwischenentscheid betreffend ein Gesuch um Feststellung der
aufschiebenden Wirkung bzw. Anordnung von vorsorglichen Massnahmen.
Bei Zwischenentscheiden folgt der Rechtsweg jenem der Hauptsache
(§ 44 Abs. 3
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 [VRG]
e contrario; Regina Kiener
in:
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],
§ 44
N. 33).
In der Hauptsache beanstandet die Beschwerdeführerin die im
Merkblatt festgelegten Auszahlungsmodalitäten der Nothilfe. Das
Verwaltungsgericht ist für Fragen des Sozialhilferechts nach § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 VRG zuständig.
Bei Streitigkeiten über Zwischenentscheide ist der Streitwert
der Hauptsache massgeblich (Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 38b
N. 12). In der Sache beanstandet die Beschwerdeführerin im Rekursverfahren
die Auszahlungsmodalitäten der Nothilfe. Eine Missachtung der von ihr als
rechtswidrig gerügten Auszahlungsmodalitäten hätte zur Folge, dass sie keine –
im Merkblatt nicht bezifferte – Nothilfegelder erhalten würde. Die
Beschwerdeführerin selbst beantragt die Leistung von insgesamt Fr. 60.-
pro Woche. Da der Streitwert hochgerechnet auf 12 Monate (vgl. Kaspar
Plüss, Kommentar VRG, § 65a N. 17; VGr, 14. September 2016,
VB.2016.00315, E. 1.2) somit weniger als Fr. 20'000.- beträgt und darüber
hinaus kein Fall von grundsätzlicher Bedeutung vorliegt, ist der Einzelrichter
zum Entscheid berufen (§ 38b Abs. 1 lit. c und Abs. 2 VRG).
1.2
Der
Entscheid vom 31. Juli 2017 stellt einen selbständig eröffneten Zwischenentscheid
dar. Ein solcher kann gemäss § 41 Abs. 3 VRG in Verbindung mit
§ 19a Abs. 2 VRG und Art. 93 Abs. 1 lit. a und b des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) nur dann angefochten werden,
wenn er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann oder die
Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit
einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde. Während die zweite Voraussetzung offensichtlich
nicht erfüllt ist, droht laut der Praxis bei Erlass und Verweigerung
vorsorglicher Massnahmen regelmässig ein nicht wiedergutzumachender Nachteil.
Das Vorliegen des nicht wiedergutzumachenden Nachteils ist zwar grundsätzlich
von Amtes wegen abzuklären. Der mögliche Nachteil ist allerdings zu
substanziieren, wenn er nicht offensichtlich ist (Bertschi, § 19a
N. 47 f.).
Die Beschwerdeführerin macht
geltend, der angefochtene Zwischenentscheid verursache zweifelsohne einen nicht
wiedergutzumachenden Nachteil. Durch das Aufrechterhalten des per
1. Februar 2017 eingeführten Anwesenheits- und Meldezwangs während des
Rekursverfahrens werde sie täglich in ihren Grundrechten (Bewegungsfreiheit)
eingeschränkt. Diese Einschränkung lasse sich auch bei einer Gutheissung des
Rekurses nicht wiedergutmachen. Dass vorliegend eine Beschwerde gegen den
Zwischenentscheid zulässig sei, ergebe sich denn auch aus dem Urteil des
Verwaltungsgerichts Zürich vom 21. Februar 2017 (VB.2017.00104).
Der vom Beschwerdegegner
geltend gemachte Grund für die Änderung der Auszahlungsmodalitäten ist bei der
Prüfung der Eintretensvoraussetzungen unerheblich. Massgebend ist vorliegend
einzig, ob die Beschwerdeführerin durch die neuen Vorschriften einen nicht
wiedergutzumachenden Nachteil erleidet. Durch die im Merkblatt vorgeschriebenen
Auszahlungsmodalitäten hat die Beschwerdeführerin ihre Nothilfebedürftigkeit
durch ihre Präsenz am Morgen und Abend sowie durch die Übernachtung im
Durchgangszentrum zu bestätigen, ansonsten sie das Nothilfegeld nicht
ausbezahlt erhält. Dadurch wird die Beschwerdeführerin in ihrer Bewegungsfreiheit
eingeschränkt. Auch wenn sich die Beschwerdeführerin täglich in der
Notunterkunft aufhalten und dort übernachten würde, würde sie durch die
Präsenzkontrollen in ihrer Bewegungsfreiheit insofern eingeschränkt, als diese
zu festgelegten Zeiten am Morgen und Abend – hier innerhalb eines grosszügigen
Zeitrahmens – stattfinden. Mindestens vor Ablauf der angegebenen Zeiten kann
sie sich nicht ausserhalb der Notunterkunft bewegen, sofern sie nicht die
Auszahlung ihres Nothilfegeldes riskieren will. Zwar ist dem Beschwerdegegner
insofern zuzustimmen, als sich abgewiesene Asylbewerber in einem besonderen
Rechtsverhältnis gegenüber den Behörden befinden und daher gewisse
Freiheitseinschränkungen in Kauf nehmen müssen (BGE 139 I 272 = Pra 103 [2014]
Nr. 54 E. 3.4). Dies ändert aber nichts daran, dass die
Beschwerdeführerin durch die im Merkblatt festgesetzten Auszahlungsmodalitäten grundsätzlich
in ihrer Bewegungsfreiheit eingeschränkt wird und dadurch einen nicht
wiedergutzumachenden Nachteil erleidet. Die Frage, ob die Beschwerdeführerin
diese Einschränkung aufgrund eines besonderen Rechtsverhältnisses gegenüber den
Behörden in Kauf nehmen muss, ist im Rahmen der Eintretensfrage nicht zu
prüfen.
Demnach kann der angefochtene Entscheid durch die
Verweigerung von vorsorglichen Massnahmen einen nicht wiedergutzumachenden
Nachteil bewirken und stellt damit eine
anfechtbare
Anordnung im Sinn
von § 19a Abs. 2 VRG dar.
1.3
Nachdem
auch die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
2.1
Dem Lauf
der Rekursfrist und der Einreichung des Rekurses kommt grundsätzlich
aufschiebende Wirkung zu (§ 25 Abs. 1 VRG). Dies gilt jedoch
ausschliesslich für Anordnungen, die mit Rekurs anfechtbar sind. Die
aufschiebende Wirkung schliesst dementsprechend an eine Anordnung im Sinn von
§ 19 ff. VRG an (Kiener, § 25 N. 11 f.).
2.2
Greift die
aufschiebende Wirkung nicht, ist allenfalls die Anordnung vorsorglicher
Massnahmen gemäss § 6 VRG möglich. Die Anordnung vorsorglicher Massnahmen
bedarf des Vorliegens besonderer Gründe. Vorsorgliche Massnahmen sind dem Gebot
effektiver Rechtsschutzgewährung entsprechend erst dann zulässig, wenn
überwiegende öffentliche oder private Interessen zu wahren sind und der
definitive Entscheid aus verfahrensmässigen Gründen nicht sogleich getroffen
werden kann (Kiener, § 6 N. 16 f.). Sie beruhen auf einer bloss
summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage. Beim Entscheid über den Erlass
einer vorsorglichen Massnahme kann die Hauptsachenprognose berücksichtigt
werden, wenn sie eindeutig ist; bei tatsächlichen oder rechtlichen Unklarheiten
drängt sich hingegen Zurückhaltung auf. Vorsorgliche Massnahmen müssen
insbesondere dann unterbleiben, wenn das Begehren in der Hauptsache als
aussichtslos erscheint (Kiener, § 6 N. 16 f.; Regina Kiener, in:
Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz
über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich/St. Gallen 2008, Art. 56
N. 8; BGE 130 II 149 E. 2.2).
3.
3.1
Die
Vorinstanz ging im angefochtenen Entscheid davon aus, dass das Merkblatt als
Realakt nicht unmittelbar anfechtbar sei und deshalb mangels Anfechtungsobjekt
auf den Rekurs nicht einzutreten wäre. Aus prozessökonomischen Gründen
rechtfertige es sich aber, die Vernehmlassung des Beschwerdegegners im
Rekursverfahren als Anordnung im Sinn von § 10c Abs. 2 VRG
entgegenzunehmen und die Eingaben auch als gegen diese gerichtet zu betrachten.
Gestützt darauf hielt die Vorinstanz fest, dass ein Rekurs gegen die Anordnung
nach § 10c VRG aufschiebende Wirkung entfalte, soweit diese nicht durch
die Vor­instanz entzogen worden sei und kein Ausnahmegrund vorliege. Da die Feststellung
der aufschiebenden Wirkung nichts an den am 1. Februar 2017 geänderten
Auszahlungsmodalitäten ändern würde, sei auf das Gesuch um Feststellung der
aufschiebenden Wirkung mangels Rechtsschutzinteresses nicht einzutreten. Die
geänderten Auszahlungsmodalitäten seien der Beschwerdeführerin ohne Weiteres
zumutbar, weshalb das Gesuch um Erlass superprovisorischer Massnahmen
abzuweisen sei.
3.2
Dagegen
wendet die Beschwerdeführerin ein, gestützt auf den Zwischenentscheid des
Verwaltungsgerichts im Verfahren VB.2017.00299 sei von einer positiven
Anordnung des Beschwerdegegners auszugehen, weshalb den kantonalen ordentlichen
Rechtsmitteln die aufschiebende Wirkung zukomme. Ungeachtet dessen weigere sich
die Vorinstanz beharrlich, den Entscheid des Verwaltungsgerichts umzusetzen,
was einen an Amtsmissbrauch grenzenden Akt von Rechtsverweigerung und eine
Missachtung grundlegendster Prinzipien des Rechtsstaats darstelle. Die
Vorinstanz gehe fehl, wenn sie am Rechtsschutzinteresse an der Feststellung der
aufschiebenden Wirkung zweifle, nachdem die aufschiebende Wirkung sehr wohl zum
Resultat führen müsse, dass die Nothilfe wieder wie vor der per 1. Februar
2017 verfügungsweisen Einführung des Anwesenheits- und Meldezwangs ausgerichtet
würde. Die Beschwerdeführerin sei durch das Aufrechterhalten des Anwesenheits-
und Meldezwangs tagtäglich massiven Einschränkungen in ihrer Bewegungsfreiheit
unterworfen. Im Sinn einer vorsorglichen Massnahme sei deshalb die
aufschiebende Wirkung des Rekurses während des vorliegenden Beschwerdeverfahrens
herzustellen und die Vorinstanz sei anzuweisen, zu veranlassen, dass der
Beschwerdeführerin die Nothilfe während des Beschwerdeverfahrens wieder im Sinn
des Hauptantrags ausgerichtet werde. Die vorsorgliche Massnahme rechtfertige
sich, nachdem die Massnahme dringlich sei, der Verhinderung eines nicht
wiedergutzumachenden Nachteils diene, geeignet, erforderlich und als angemessen
erscheine, zumal die Hauptsachenprognose eindeutig zugunsten der
Beschwerdeführerin ausfalle.
3.3
Der
Beschwerdegegner macht in materieller Hinsicht zusammengefasst geltend, dass
die Vorfrage, ob die neue Nothilfepraxis eine positive Anordnung darstelle,
Gegenstand des Rekursverfahrens sei. Bevor diese Frage nicht geklärt sei, könne
auch die aufschiebende Wirkung im Hinblick auf eine positive Anordnung keine
Wirkung zeigen. Es werde bestritten, dass die Praxisänderung eine positive
Anordnung darstelle. Daran ändere auch der Zwischenentscheid des
Verwaltungsgerichts im Verfahren VB.2017.00299 nichts. Sodann führt der Beschwerdegegner
aus, dass in der Rekursvernehmlassung vom 13. März 2017 kein
Anfechtungsobjekt zu erkennen sei, umso weniger, als die Beschwerdeführerin
nicht einmal ein korrektes Gesuch um Erlass einer anfechtbaren Verfügung im
Sinn von § 10c Abs. 2 VRG gestellt habe. Selbst wenn man aber der
Vernehmlassung vom 13. März 2017 den Charakter einer Verfügung nach
§ 10c Abs. 2 VRG zuerkennen wollte, so handle es sich dabei nicht um
eine positive Anordnung. Die Abweisung des Antrags um Erlass vorsorglicher
Massnahmen durch die Vorinstanz sei zu Recht erfolgt, da weder Dringlichkeit
noch ein schwerer nicht wiedergutzumachender Nachteil vorlägen.
4.
Die Beschwerdeführerin beruft sich unter anderem auf den
Zwischenentscheid des Verwaltungsgerichts im Verfahren VB.2017.00299. Hierzu
ist vorab festzuhalten, dass Zwischenentscheide nicht in materielle Rechtskraft
erwachsen. Mittlerweile ist ohnehin der Endentscheid im Verfahren VB.2017.00299
ergangen, weshalb der Zwischenentscheid dahingefallen ist (vgl. Bertschi,
§ 19a N. 31). Darüber hinaus hat das Verwaltungsgericht im
betreffenden Zwischenentscheid nicht geprüft, ob es sich beim Merkblatt um eine
anfechtbare Verfügung handelt und ausdrücklich offengelassen, ob das Vorgehen
der Vorinstanz [im Hinblick auf die Qualifikation der Rekursvernehmlassung als
Anordnung im Sinn von § 10c Abs. 2 VRG] korrekt war. Es war lediglich
"einstweilen" von einer anfechtbaren, positiven Anordnung ausgegangen.
Unter diesen Umständen hat der Zwischenentscheid im Verfahren VB.2017.00299
keine präjudizielle Wirkung für das vorliegende Verfahren.
5.
5.1
Die Frage
der aufschiebenden Wirkung sowie der Notwendigkeit von vorsorglichen Massnahmen
im Rekurs- bzw. Beschwerdeverfahren lässt sich nicht losgelöst von der Frage
des dem vor­instanzlichen Verfahren zugrundeliegenden Anfechtungsobjekts
beantworten. Hinzu kommt, dass der Beschwerdegegner das Vorliegen einer
anfechtbaren Verfügung bestreitet. Es rechtfertigt sich deshalb, vorab zu
prüfen, ob das Merkblatt bzw. die Rekursvernehmlassung des Beschwerdegegners
vom 13. März 2017 eine mit Rekurs anfechtbare Verfügung darstellt.
Die im Merkblatt enthaltenen Auszahlungsmodalitäten sind auf
einen tatsächlichen Erfolg ausgerichtet, indem Nothilfe erhalten soll, wer an
den Anwesenheitskontrollen anwesend war und in der Notunterkunft übernachtet,
wodurch die Nothilfebedürftigkeit vermutet wird. Die Auszahlungsmodalitäten
dienen somit der Feststellung der Bedürftigkeit und damit der
Sachverhaltsabklärung. Unter diesen Umständen bilden die Modalitäten der
Auszahlung der Nothilfe, die im Merkblatt geregelt sind, den eigentlichen
Realakt, nicht aber das Merkblatt als solches. Die im Merkblatt vorgegebenen
Anwesenheiten in der Notunterkunft sind darauf ausgerichtet, die
verfassungsmässige Ausübung des Grundrechts auf Nothilfe zu sichern. Demnach
liegt im Merkblatt keine anfechtbare Anordnung im Sinn von § 19
Abs. 1 lit. a VRG. Wie die Vor­instanz zu Recht ausführte, wäre damit
auf die Rekurse gegen das Merkblatt nicht einzutreten gewesen (vgl. zum Ganzen
VGr, 27. Oktober 2017, VB.2017.00299, E. 3.8 und 5.1; VGr,
27. Februar 2017, VB.2017.00131, E. 3.3).
Sodann rechtfertigt es sich nicht, die Vernehmlassung des
Beschwerdegegners im Rekursverfahren aus prozessökonomischen Gründen als
anfechtbare Anordnung im Sinn von § 10c VRG entgegenzunehmen. Andernfalls
hätte die Vorinstanz mit der Anerkennung der Rekursantwort als Verfügung im
Sinn von § 10c Abs. 2 VRG immer einen Entscheid in der Sache zu
fällen, ungeachtet dessen, ob die Voraussetzungen dafür überhaupt vorlägen, da
nicht mehr auf Nichteintreten erkannt werden könnte. Es besteht aber gerade
kein allgemeiner und unbeschränkter Anspruch auf Erlass einer förmlichen
anfechtbaren Verfügung (BGE 128 II 156 E. 3). Das Vorgehen der Vorinstanz
diesbezüglich entbehrt jeder gesetzlichen Grundlage (vgl. zum Ganzen VGr,
27. Oktober 2017, VB.2017.00299, E. 5.1). Nach dem Gesagten stellen
weder das Merkblatt vom 1. Februar 2017 noch die Rekursvernehmlassung des
Beschwerdegegners vom 13. März 2017 eine anfechtbare Verfügung im Sinn von
§ 19 Abs. 1 VRG dar.
5.2
Die
Vorinstanz begründet das Nichteintreten auf das Gesuch um Feststellung der
aufschiebenden Wirkung damit, dass einem Rekurs gegen eine Anordnung gemäss
§ 10c Abs. 2 VRG zwar aufschiebende Wirkung zukomme. Die Feststellung
würde aber nichts an den geänderten Auszahlungsmodalitäten ändern, da die
aufschiebende Wirkung nicht bezwecke, denjenigen Zustand herbeizuführen, der
durch das Rechtsmittel erst erreicht werden soll. Mangels
Rechtsschutzinteresses sei auf das Gesuch um Feststellung der aufschiebenden
Wirkung deshalb nicht einzutreten. Dieser Begründung ist nicht zu folgen: Es
wurde bereits festgestellt, dass die aufschiebende Wirkung an eine mit Rekurs
anfechtbare Anordnung anschliesst (vorn E. 2.1) und eine solche vorliegend
nicht besteht (vorn E. 5.1). Dementsprechend ist § 25 Abs. 1 VRG
im vorliegenden Fall nicht anwendbar, weshalb das Nichteintreten der Vorinstanz
in Dispositivziffer I des angefochtenen Zwischenentscheids im Ergebnis
nicht zu beanstanden ist.
5.3
Da dem
Rekurs keine aufschiebende Wirkung zukommt, stellt sich die Frage, ob die
Vorinstanz vorsorgliche Massnahmen hätte anordnen müssen.
5.3.1
Die Anordnung von vorsorglichen Massnahmen setzt einen schweren, nicht
wiedergutzumachenden Nachteil voraus. Den Ausführungen der Beschwerdeführerin
zufolge liegt der schwere Nachteil in der Einschränkung ihrer Bewegungsfreiheit
sowie "anderer Grundrechte". Diesbezüglich ist allerdings zu
berücksichtigen, dass sich die Beschwerdeführerin als abgewiesene Asylbewerberin
in einem besonderen Rechtsverhältnis gegenüber den Behörden befindet. Dies
führt gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung einerseits zu einem Anspruch
auf (Nothilfe-)Leistungen. Andererseits muss sich der oder die Betroffene
gewissen Zwängen unterziehen, die seine/ihre Freiheit einschränken können. Dies
darf aber nicht zu
schwerwiegenden
Verletzungen von Grundrechten führen
(BGE 139 I 272 = Pra 103 [2014] Nr. 54 E. 3.4). Die Beschwerdeführerin
legt nicht substanziiert dar, dass und inwiefern sie die täglich stattfindenden
Anwesenheitskontrollen sowie die Übernachtungspflicht in
schwerer
Weise
in ihrer Bewegungsfreiheit einschränken würde. Solches ist denn auch nicht zu
erkennen, umso weniger, als die Beschwerdeführerin selber ausführt, die
Anwesenheits- und Meldepflicht sei während des vorinstanzlichen Verfahrens
insofern abgeschwächt worden, als sie neu nur noch
einmal
täglich in der
Unterkunft Unterschrift leisten müsse. Ausserdem ist zu bedenken, dass die
Beschwerdeführerin aufgrund ihrer Stellung als illegal anwesende und mittellose
Staatsangehörige gewissen Zwängen unterliegt und dass nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung bei einem abgewiesenen Asylbewerber, der die
Schweiz zu verlassen hätte, bei Festlegung und Ausrichtung der
Nothilfeleistungen weder Integrationsinteressen berücksichtigt noch dauerhafte
Sozialkontakte gewährleistet werden müssen (BGE 131 I 166 E. 8.2). Weiter
ist die Beschwerdeführerin 42 Jahre alt, ledig, ohne Unterhaltspflichten
und ohne nachgewiesene gesundheitliche Probleme, weshalb ihr durchaus zumutbar
ist, die Nacht in einer Gemeinschaftsunterkunft zu verbringen (vgl. BGE 139 I
272 = Pra 103 [2014] Nr. 54 E. 3.4). Dies umso mehr, als die Nothilfe
an den von den Kantonen bezeichneten Orten auszurichten ist (Art. 82
Abs. 4 des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 [AsylG]). Soweit erkennbar,
hat die Beschwerdeführerin sodann die ihr zustehende Nothilfe immer erhalten.
Gegenteiliges macht sie zumindest nicht geltend. Eine schwer wiegende
Beeinträchtigung des Grundrechts auf Bewegungsfreiheit (als Teil der persönlichen
Freiheit) im Sinn einer bedeutenden Einschränkung dieses Grundrechts ist durch
die Anwesenheitspflichten zum Bezug der Nothilfe nicht zu erkennen (vgl. dazu
VGr, 27. Oktober 2017, VB.2017.00299, E. 5.4 f.).
5.3.2
Sodann ist die Entscheidprognose zu berücksichtigen. Dabei ist zu prüfen,
ob der Rekurs der Beschwerdeführerin in der Hauptsache mutmasslich gutzuheissen
oder abzuweisen sein wird. Die Vor­instanz nahm insofern eine Entscheidprognose
vor, als sie auf ein – nicht rechtskräftiges – gleichgelagertes Verfahren
verwies, in welchem sie einen Rekurs abgewiesen habe, weil die beanstandeten
Massnahmen rechts- und verhältnismässig seien. Die Prognoseentscheidung durch
die untere Instanz kann durch die obere Instanz überprüft werden. Es wurde
bereits festgestellt, dass dem vorinstanzlichen Verfahren keine Anordnung im
Sinn von § 19 VRG und damit kein gültiges Anfechtungsobjekt zugrunde liegt
(vorn E. 5.1). Dementsprechend ist davon auszugehen, dass die Vorinstanz
in der Hauptsache nicht auf den Rekurs eintreten wird (vgl. VGr,
27. Oktober 2017, VB.2017.00299, E. 5.1). Die (materiellen) Begehren
der Beschwerdeführerin im Rekursverfahren erweisen sich damit als aussichtslos.
Damit fällt die Anordnung von vorsorglichen Massnahmen für das Rekursverfahren
bereits von vornherein ausser Betracht.
5.3.3
Vor diesem Hintergrund erübrigt es sich, die weiteren Voraussetzungen für
die Anordnung von vorsorglichen Massnahmen zu prüfen. Zumindest im Ergebnis ist
Dispositivziffer II der angefochtenen Verfügung folglich nicht zu
beanstanden, ist doch das Gesuch um Erlass von vorsorglichen Massnahmen mangels
eines drohenden
schweren
Nachteils sowie einer positiven
Hauptsachenprognose abzuweisen.
5.4
Zusammengefasst
ist die Beschwerde abzuweisen. Mit dem vorliegenden Entscheid erübrigt sich die
Anordnung von vorsorglichen Massnahmen durch das Verwaltungsgericht, da solche
ohnehin nur bis zum Entscheid Bestand gehabt hätten (vgl. Kiener, § 6
N. 29). Das Gesuch der Beschwerdeführerin um Erlass vorsorglicher
Massnahmen ist deshalb als gegenstandslos geworden abzuschreiben.
6.
6.1
Bei diesem
Verfahrensausgang sind die Kosten der Beschwerdeführerin als unterliegende
Partei aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung ist ihr nicht zuzusprechen. Der Beschwerdegegner
hat eine solche nicht beantragt (§ 17 Abs. 2 VRG).
6.2
Zu prüfen
bleibt das Gesuch der Beschwerdeführerin um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung
und der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung für das Beschwerdeverfahren.
6.2.1
Gestützt auf § 16 VRG wird Privaten, denen die nötigen Mittel fehlen
und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint, auf
entsprechendes Ersuchen die Bezahlung von Verfahrenskosten erlassen
(Abs. 1). Sie haben zudem Anspruch auf die Bestellung eines unentgeltlichen
Rechtsbeistands, wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren
selbst zu wahren (Abs. 2). Mittellos im Sinn von § 16 VRG ist, wer
die erforderlichen Vertretungskosten lediglich bezahlen kann, wenn er jene
Mittel heranzieht, die er für die Deckung des Grundbedarfs für sich und seine
Familie benötigt (Plüss, § 16 N. 18). Als aussichtslos sind Begehren
anzusehen, bei denen die Aussichten auf Gutheissung um derart viel kleiner als
jene auf Abweisung erscheinen, dass sie deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet
werden können (Plüss, § 16 N. 46). Ein Rechtsbeistand ist
grundsätzlich dann notwendig, wenn die Interessen des Gesuchstellers in
schwerwiegender Weise betroffen sind und das Verfahren in tatsächlicher und
rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bietet, die den Beizug eines
Rechtsvertreters erfordern (Plüss, § 16 N. 80 f.).
6.2.2
Die Beschwerdeführerin ist nothilfeabhängig, weshalb von ihrer
Mittellosigkeit auszugehen ist. Die Beschwerde erschien mindestens insofern nicht
als offensichtlich aussichtslos, als die rechtliche Qualifikation des
Merkblatts unklar war und die Feststellung der aufschiebenden Wirkung unter
anderem davon abhing, ob eine anfechtbare Verfügung vorliegt. Der
Beschwerdeführerin ist deshalb die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren;
die ihr aufzuerlegenden Gerichtskosten sind einstweilen auf die Gerichtskasse
zu nehmen. Die Notwendigkeit des Beizugs eines Rechtsvertreters seitens der
Beschwerdeführerin ist angesichts ihrer fehlenden Rechtskenntnisse sowie der
nicht als einfach zu qualifizierenden Rechtsfragen ebenfalls zu bejahen.
Demnach ist der Beschwerdeführerin die unentgeltliche Rechtsverbeiständung in
der Person ihres derzeitigen Vertreters zu gewähren.
6.2.3
Gemäss § 9 Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts
vom 23. August 2010 (GebV VGr) wird dem unentgeltlichen Rechtsbeistand der
notwendige Zeitaufwand nach den Stundenansätzen des Obergerichts für die
amtliche Verteidigung entschädigt, wobei der notwendige Zeitaufwand, die
Bedeutung der Streitsache und die Schwierigkeit des Prozesses berücksichtigt
und Barauslagen separat entschädigt werden. Letztere umfassen namentlich
bezahlte Gerichtskosten sowie erforderliche Reisespesen, Porti, Kosten für
Telekommunikation und Fotokopien. Für die Bemessung der Entschädigung nicht
relevant sind hingegen Kosten, die zur Wahrnehmung der Interessen der
Klientschaft nicht notwendig sind, insbesondere Kosten für übermässigen,
unnützen oder überflüssigen Aufwand (Plüss, § 16 N. 88 ff.;
§ 22 Abs. 1 der Verordnung des Obergerichts über die Anwaltsgebühren
vom 8. September 2010 [AnwGebV]). Der Anwalt hat sorgfältig darauf bedacht
zu sein, dass nicht unzweckmässige Auslagen auf Kosten des Auftraggebers
anfallen. Massgebend ist, was ein gewissenhafter Anwalt in der Lage des
Beauftragten vernünftigerweise für erforderlich hält. Betreibt der Anwalt mehr
Aufwand, als bei sorgfältigem Vorgehen nötig gewesen wäre, kann er dafür keinen
Ersatz beanspruchen. Zu ersetzen sind daher nur die tatsächlich angefallenen
erforderlichen Auslagen des Anwalts (Walter Fellmann, Anwaltsrecht, 2. A.,
Bern 2017, Rz. 1414 f.).
6.2.4
Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin weist in seiner Honorarnote vom 11. September
2017 einen Stundenaufwand von 4,75 h zu Fr. 250.- aus sowie Auslagen
in Höhe von Fr. 12.60. Vorab ist festzuhalten, dass der Stundenansatz für
einen unentgeltlichen Rechtsbeistand in der Regel Fr. 220.- und nicht
Fr. 250.- beträgt (§ 3 AnwGebV in Verbindung mit § 9 Abs. 1
GebV VGr). Ein Grund, davon abzuweichen, besteht vorliegend nicht. Sodann ist
der Aufwand für die Besprechung der angefochtenen Zwischenverfügung im
Rekursverfahren geltend zu machen, weshalb der zu entschädigende Stundenaufwand
um 0,5 h zu kürzen ist. Im Übrigen erscheint der geltend gemachte
Stundenaufwand angemessen. Die Barauslagen sind ausgewiesen. Nach dem Gesagten
ist der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren mit
Fr. 935.- (4,25 h x Fr. 220.-) plus Barauslagen von Fr. 12.60
zuzüglich Mehrwertsteuer von 8 % auf den Gesamtbetrag (Fr. 75.80),
also mit total Fr. 1'023.40, zu entschädigen.
6.2.5
Die Beschwerdeführerin wird auf § 16 Abs. 4 VRG aufmerksam
gemacht, wonach eine Partei, der die unentgeltliche Prozessführung und/oder die
unentgeltliche Rechtsverbeiständung gewährt wurde, zur Nachzahlung verpflichtet
ist, sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn
Jahre nach Abschluss des Verfahrens.
7.
Das vorliegende, einen
Zwischenentscheid betreffende Urteil ist ebenfalls ein Zwischenentscheid,
der
wiederum nur unter den einschränkenden Bedingungen von Art. 93 Abs. 1
BGG angefochten werden kann
(
vorn E. 1.1;
VGr,
7. Dezember 2016, VB.2016.00571,
E. 7; Bertschi, § 19a N. 32).
Demgemäss erkennt der Einzelrichter:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit sie nicht gegenstandslos geworden ist.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    160.--     Zustellkosten,
Fr. 1'160.--     Total der Kosten.
3.    Der
Beschwerdeführerin wird die unentgeltliche Prozessführung gewährt.
4.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt, jedoch einstweilen auf
die Gerichtskasse genommen. Die Nachzahlungspflicht nach § 16 Abs. 4
VRG bleibt vorbehalten.
5.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
6.    Der
Beschwerdeführerin wird die unentgeltliche Rechtsvertretung gewährt und in der
Person von Rechtsanwalt B ein unentgeltlicher Rechtsbeistand für das
verwaltungsgerichtliche Verfahren bestellt.
7.    Rechtsanwalt
B wird für das verwaltungsgerichtliche Verfahren mit Fr. 947.60 zuzüglich 8 %
Mehrwertsteuer (Fr. 75.80), insgesamt Fr. 1'023.40, aus der
Gerichtskasse entschädigt. Die Nachzahlungspflicht der Beschwerdeführerin nach
§ 16 Abs. 4 VRG bleibt vorbehalten.
8.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.
9.    Mitteilung an …