zh_verwaltungsgericht · VB.2012.00420 · 2012-10-24 · de

Privatunterricht | Auf eine Befragung der Beschwerdeführenden und von deren Sohn und auf eine mündliche Verhandlung kann vorliegend verzichtet werden (E. 2.2 f.). Das Recht auf Privatunterricht wird grundsätzlich durch die von Art. 15 KV geschützte Schulfreiheit gewährleistet (E. 4.1). Aus dem Anspruch auf ausreichenden Grundschulunterricht nach Art. 19 BV hat jedes Kind Anspruch auf eine angemessene und geeignete Ausbildung, die genügt, um die Schüler gebührend auf ein selbstverantwortliches Leben im modernen Alltag vorzubereiten (E. 4.2). Die Bestimmung von § 69 Abs. 3 VSG, wonach überjähriger Privatunterricht nur von Personen mit einer abgeschlossenen Lehrerausbildung erteilt werden darf, ist verfassungsmässig (E. 4.3). Der Begriff der abgeschlossenen Lehrerausbildung ist so zu verstehen, dass es sich um einen im Kanton Zürich für die Lehrtätigkeit an der Volksschule anerkannten Ausbildungsabschluss handeln muss (E. 5.2). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 24.10.2012 VB.2012.00420
Zurich Verwaltungsgericht 24.10.2012 VB.2012.00420
Zurigo Verwaltungsgericht 24.10.2012 VB.2012.00420

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2012.00420
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Geschäftsnummer:
VB.2012.00420
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 24.10.2012
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Bildung
Betreff:
Privatunterricht
Auf eine Befragung der Beschwerdeführenden und von deren Sohn und auf eine mündliche Verhandlung kann vorliegend verzichtet werden (E. 2.2 f.).
Das Recht auf Privatunterricht wird grundsätzlich durch die von Art. 15 KV geschützte Schulfreiheit gewährleistet (E. 4.1).
Aus dem Anspruch auf ausreichenden Grundschulunterricht nach Art. 19 BV hat jedes Kind Anspruch auf eine angemessene und geeignete Ausbildung, die genügt, um die Schüler gebührend auf ein selbstverantwortliches Leben im modernen Alltag vorzubereiten (E. 4.2).
Die Bestimmung von § 69 Abs. 3 VSG, wonach überjähriger Privatunterricht nur von Personen mit einer abgeschlossenen Lehrerausbildung erteilt werden darf, ist verfassungsmässig (E. 4.3).
Der Begriff der abgeschlossenen Lehrerausbildung ist so zu verstehen, dass es sich um einen im Kanton Zürich für die Lehrtätigkeit an der Volksschule anerkannten Ausbildungsabschluss handeln muss (E. 5.2).
Abweisung.
Stichworte:
GRUNDSCHULUNTERRICHT
LEHRER/-IN
PRIVATUNTERRICHT
Rechtsnormen:
Art. 19 BV
Art. 62 Abs. 2 BV
Art. 15 KV
Art. 117 Abs. 1 KV
§ 3 VSG
§ 69 Abs. 3 VSG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2012.00420
Urteil
der 4. Kammer
vom
24. Oktober 2012
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso
Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin
Maja Schüpbach Schmid,
Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.
In Sachen
A1,
A2,
Beschwerdeführende
,
gegen
Bildungsdirektion des Kantons Zürich,
Beschwerdegegnerin
,
betreffend Privatunterricht,
hat sich ergeben:
I.
A1 und A2 teilten der Bildungsdirektion des Kantons
Zürich mit Schreiben vom 7. August 2007 mit, ihre beiden Söhne M (geboren
Juni 1993) und N (geboren August 1999) ab August 2007 weiterhin privat zu
unterrichten. Auf Aufforderung der Bildungsdirektion, mitzuteilen, an welcher
Schule und durch wen ihre Söhne unterrichtet würden, erklärten die Eltern,
mehrheitlich selber als Lehrperson tätig zu sein. Die Bildungsdirektion verweigerte
daraufhin mit Verfügung vom 17. Juli 2008 die Anerkennung der Ausbildung der
Eltern als abgeschlossene Lehrerausbildung und untersagte ihnen den
Privatunterricht für den nunmehr noch schulpflichtigen Sohn N per
15. August 2008.
II.
Die Eltern rekurrierten am 15./16. August 2008 und
beantragten die Aufhebung der Verfügung vom 17. Juli 2008 unter
Entschädigungsfolge. Der Regierungsrat wies den Rekurs mit Beschluss vom
23. Mai 2012 ab.
III.
A1 und A2 gelangten hiergegen mit Beschwerde vom
28. Juni 2012 ans Verwaltungsgericht und beantragten in materieller
Hinsicht Folgendes:
"1.   Der
Entscheid der Bildungsdirektion vom 17. Juli 2008 betreffend
Privatunterricht von N und der Rekursentscheid des Regierungsrats vom
23. Mai 2012 (mitgeteilt am 30. Mai 2012) seien vollumfänglich aufzuheben.
2.    Unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen (inklusive MWSt) zu Lasten der
Bildungsdirektion."
In formeller Hinsicht beantragten sie sodann
Folgendes:
"1.   Der
vom Entscheid des Regierungsrats betroffene Sohn N sowie die Unterzeichneten
sollen gestützt auf § 60 VRG [Verwaltungsrechtspflegegesetz vom
24. Mai 1959, LS 175.2] zur Sache befragt werden.
2.    Die Akten
des Verfahrens vor der Bildungsdirektion und die Akten des Rekursverfahrens sollen
beigezogen werden.
3.    Es sei den
Unterzeichneten nach Einsichtnahme in die Akten und nach einer allfälligen Stellungnahme
der Bildungsdirektion gestützt auf § 58 VRG Gelegenheit zur schriftlichen
Vernehmlassung zu geben.
4.    Es sei vom
Verwaltungsgericht gestützt auf § 59 VRG eine mündliche Verhandlung anzuordnen
(wobei diese im Sinne von § 59 VRG neben der schriftlichen Vernehmlassung
durchgeführt werden soll)."
Die Bildungsdirektion mit Beschwerdeantwort vom
5. Juli 2012 und die Staatskanzlei namens des Regierungsrats mit
Vernehmlassung vom 24./26. Juli 2012 beantragten die Abweisung der
Beschwerde. A1 und A2 nahmen hierzu am 18. August 2012 Stellung.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht
prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1
VRG von Amtes wegen. Für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide
des Regierungsrats über Anordnungen betreffend die Zulässigkeit von Privatunterricht
ist das Verwaltungsgericht nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit
§ 19 Abs. 1 lit. a VRG, § 19b Abs. 2 lit. a
Ziff. 1 VRG und § 69 f. des Volksschulgesetzes vom
7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100) sowie §§ 42–44 e contrario
VRG zuständig.
Da auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Die
Beschwerde verlangt den Beizug der vorinstanzlichen Verfahrensakten sowie Gelegenheit
zur Stellungnahme zur Beschwerdeantwort der Beschwerdegegnerin. Mit dem – von
Amtes wegen vorgenommenen (§ 57 Abs. 1 Satz 1 VRG) – Beizug der
Akten sowie der den Beschwerdeführenden eingeräumten und von diesen wahrgenommenen
Möglichkeit, zur Beschwerdeantwort Stellung zu nehmen, ist diesen Anträgen entsprochen
worden.
2.2
Weiter
verlangen die Beschwerdeführenden, sie und der betroffene Sohn N seien zur
Sache zu befragen. Nach § 60 Satz 1 VRG erhebt das Verwaltungsgericht
die zur Abklärung des Sachverhalts erforderlichen Beweise von Amtes wegen. Auf
die Abnahme eines angebotenen Beweismittels darf dann verzichtet werden, wenn
die Tatsache, die eine Partei beweisen will, nicht rechtserheblich ist, wenn
ein bereits feststehender Sachverhalt bewiesen werden soll oder wenn in
antizipierter Beweiswürdigung von vornherein gewiss ist, dass der angebotene
Beweis keine wesentliche Klärung herbeizuführen vermag (Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 60 N. 11). Nachdem die
Beschwerdeführenden sich im Rahmen ihrer Rechtsmittelschriften zum Sachverhalt
ausführlich äussern und dabei auch den Standpunkt ihres Sohns N einbringen
konnten, ist nicht ersichtlich, was eine Befragung Neues ergeben soll, und erscheint
eine solche überflüssig. Unter diesen Umständen kann ohne Verletzung des
rechtlichen Gehörs auf eine Anhörung verzichtet werden (Michele Albertini, Der
verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen
Staates, Bern 2000, S. 372 f. mit Hinweisen).
2.3
Die
Beschwerdeführenden ersuchen sodann gestützt auf § 59 VRG um eine
mündliche Verhandlung. Nach dieser Bestimmung liegt es im Ermessen des
Verwaltungsgerichts, ob es eine mündliche Verhandlung durchführen will. Das
Verwaltungsgericht übt denn auch Zurückhaltung in der Anordnung mündlicher
Verhandlungen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 59 N. 3 auch zum Folgenden). Ein
Anspruch auf mündliche Verhandlung lässt sich daraus nicht ableiten. Unter
Verweis auf das vorgängig zur Anhörung Ausgeführte ist vorliegend auf eine mündliche
Verhandlung zu verzichten.
3.
3.1
Das
Verwaltungsgericht hatte sich in zwei Entscheiden vom 3. Juni 2010 mit der
Rechtmässigkeit von § 69 Abs. 3 VSG auseinanderzusetzen, welcher
bestimmt, dass Privatunterricht von überjähriger Dauer von einer Person mit
abgeschlossener Lehrerausbildung erteilt werden muss. Dabei kam das
Verwaltungsgericht zum Schluss, diese Bestimmung bedeute zwar eine
Einschränkung des verfassungsmässigen Rechts auf Schul- oder
Unterrichtsfreiheit; weil der Eingriff auf einer genügenden gesetzlichen
Grundlage beruhe und im öffentlichen Interesse sowie verhältnismässig sei,
erweise sich die Einschränkung nach Art. 36 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 (BV, SR 101) aber als zulässig (VGr, 3. Juni
2010, VB.2010.00068 sowie VB.2010.00069, je E. 3 und 4.2 [VB.2010.00069
nicht unter www.vgrzh.ch]). Das Bundesgericht bestätigte diese Entscheide mit
Urteilen vom 20. September 2011 (BGr, 2C_592/2010 sowie 2C_593/2010).
3.2
Die
Beschwerdeführenden bringen vor, entgegen diesen Entscheiden sei § 69 Abs. 3
VSG verfassungswidrig, was vorliegend festzustellen sei. Die
Beschwerdeführenden hätten bereits vier ihrer Kinder bis zum Schulabschluss
selber unterrichtet; diese hätten den Übertritt ins Berufsleben bzw. in ein
Studium erfolgreich geschafft. Tatsächlich seien ihre Unterrichtsmethoden
denjenigen staatlicher Schulen überlegen. Die Bildung von Kindern durch den
Staat sei zudem nicht im öffentlichen Interesse. Schliesslich machen die Beschwerdeführenden
geltend, sie verfügten über eine abgeschlossene Lehrerausbildung im Sinne von
§ 69 Abs. 3 VSG; es ergebe sich aus den Akten, dass sie über höhere
Universitätsabschlüsse verfügten und die notwendigen pädagogischen Zusatzausbildungen
hätten.
4.
4.1
Das
Betreiben und der Besuch einer Privatschule wird durch die in der Bundesverfassung
niedergelegten Grundrechte sowie durch die von Art. 15 der Verfassung des
Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) geschützte
Schulfreiheit gewährleistet; dies dürfte auch den sogenannten Privatunterricht
einschliessen (VGr, 3. Juni 2010, VB.2010.00068, E. 3.2 mit
Hinweisen; BGr, 20. September 2011, 2C_592/2010, E. 3.2). Allerdings
schreibt Art. 62 Abs. 2 BV den Kantonen vor, einen obligatorischen
Grundschulunterricht vorzusehen. Demgemäss sind Kinder im Kanton Zürich gemäss
§ 3 Abs. 2 f. VSG während elf Jahren, längstens jedoch bis zum
vollendeten 16. Altersjahr schulpflichtig.
4.2
Privatschulen,
welche die gleichen Aufgaben wie die öffentliche Volksschule erfüllen, sind
nach Art. 117 Abs. 1 KV bewilligungspflichtig und stehen unter staatlicher
Aufsicht. Gemäss § 69 Abs. 3 VSG darf überjähriger Privatunterricht
nur durch eine Person mit abgeschlossener Lehrerausbildung erteilt werden. Bei
der Auslegung dieser Norm ist zu berücksichtigen, dass sie dem bundesrechtlichen
Anspruch auf ausreichenden Grundschulunterricht (Art. 19 in Verbindung mit Art.
62 BV) zu genügen hat; auch der private Einzelunterricht muss ausreichend sein
(vgl. BGr, 25. Januar 2012, 2C_686/2011, E. 2.3.3, sowie 20.
September 2011, 2C_592/2010, E. 3.3.1). Die Ausbildung muss für den Einzelnen angemessen
und geeignet sein sowie genügen, um die Schüler gebührend auf ein selbstverantwortliches
Leben im modernen Alltag vorzubereiten. Der verfassungsrechtlich geschützte
Anspruch des Kindes auf ausreichenden Grundschulunterricht wird verletzt, wenn
seine Ausbildung durch den Staat oder durch die Eltern in einem Masse
eingeschränkt wird, dass die Chancengleichheit nicht mehr gewahrt ist bzw. wenn
das Kind Lerninhalte nicht vermittelt erhält, die in der hiesigen Wertordnung
als unverzichtbar gelten, oder es von einer nicht genügend ausgebildeten oder
fähigen Lehrperson unterrichtet wird, oder dass es in der Gesellschaft oder im
demokratischen Gemeinwesen nicht (mehr) partizipieren kann. Ein ausreichender
Grundschulunterricht muss somit nicht nur schulisches Wissen vermitteln,
sondern auch die soziale Kompetenz der Schülerinnen und Schüler entwicklungsspezifisch
fördern (vgl. zum Ganzen BGr, 25. Januar 2012, 2C_686/2011, E. 2.3.3,
sowie 20. September 2011, 2C_592/2010, E. 3.3.1; BGE 129 I 35
E. 7.3).
4.3
Einschränkungen
eines Freiheitsrechts müssen gemäss Art. 36 BV auf einer genügenden
gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse sein und die
Verhältnismässigkeit wahren. Der Rechtssatz muss so präzise formuliert sein,
dass der Bürger sein Verhalten danach richten und die Folgen eines bestimmten
Verhaltens mit einem den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen
kann (BGE 124 I 203 E. 2b, 117 Ia 472 E. 3e). Wichtige
Gesetze bzw. schwere Eingriffe bedürfen zudem einer Grundlage auf Gesetzesstufe
(Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BV, Art. 38 KV). Verhältnismässig
ist eine Massnahme, wenn sie geeignet ist, das damit verfolgte öffentliche
Interesse zu erreichen, und wenn keine gleich geeignete aber mildere Massnahme
in Frage kommt. Schliesslich dürfen die negativen Wirkungen für die Betroffenen
nicht schwerer wiegen als das öffentliche Interesse an der Durchsetzung der
Massnahme (vgl. zum Ganzen Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller,
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. A., Zürich etc. 2012,
N. 320 ff.).
Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze hat das
Verwaltungsgericht festgehalten, der mit § 69 Abs. 3 VSG verbundene
Eingriff in das Recht auf Privatunterricht entspreche einem öffentlichen
Interesse und sei verhältnismässig. Namentlich sei es nicht praktikabel, die
Qualität des Unterrichts unterrichtender Laien in periodischen Kontrollen durch
die Behörde überprüfen zu lassen (VGr, 3. Juni 2010, VB.2010.00068,
E. 4.2).
Was die Beschwerdeführenden gegen diese Erwägungen vorbringen,
vermag nicht zu überzeugen. Mit § 69 Abs. 3 VSG besteht für den
Eingriff eine genügend bestimmte Rechtsgrundlage auf Gesetzesstufe. Die
Beschwerdeführer verkennen sodann, dass das öffentliche Interesse nicht darin
besteht, die Bildung durch den Staat zu vermitteln, sondern darin, allen
schulpflichtigen Kindern den Anspruch auf ausreichenden Grundschulunterricht zu
gewähren. Dass jedenfalls die Hauptlehrperson über eine abgeschlossene
Lehrerausbildung verfügen muss, ist zur Erreichung dieses Ziels geeignet. Zwar
wäre eine behördliche Kontrolle der Lehrtätigkeit von Laien wohl eine mildere
Massnahme, angesichts des damit verbundenen Mehraufwands fehlte es dieser
Massnahme aber an der notwendigen Praktikabilität. Schliesslich erweist sich
der Eingriff auch als zumutbar. Die Einschränkung der Eltern – welche weiterhin
frei sind, eine ausgebildete Lehrkraft anzustellen, selber die Lehrerausbildung
zu besuchen oder das Kind neben den staatlichen Schulen in unzählige über eine
Bewilligung verfügende Privatschulen zu schicken – ist gering verglichen mit
dem öffentlichen Interesse, den Anspruch auf ausreichenden Grundschulunterricht
zu gewährleisten.
5.
5.1
Demnach
könnten die Beschwerdeführenden den Privatunterricht nur weiterführen, wenn sie
über eine abgeschlossene Lehrerausbildung im Sinne von § 69 Abs. 3
VSG verfügten. Weder das Volksschulgesetz noch die Volksschulverordnung vom
28. Juni 2006 (LS 412.101) definieren den Begriff der abgeschlossenen
Lehrerausbildung.
5.2
Grundlage
der Auslegung einer Norm bildet der Wortlaut der Bestimmung. Sind aufgrund
einer Unklarheit des Gesetzestextes verschiedene Interpretationen möglich, so
muss unter Berücksichtigung aller Auslegungsmethoden die wahre Tragweite der
Bestimmung ermittelt werden (sogenannter Methodenpluralismus). Dabei kommt es namentlich
auf den Zweck einer Regelung, die dem Gesetz zugrundeliegenden Wertungen sowie
auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Im Verwaltungsrecht kommt
der Interessenabwägung zwischen staatlichen und privaten Interessen zudem eine
wichtige Rolle zu (vgl. zum Ganzen BGE 137 III 217
E. 2.4.1, 134 II 249 E. 2.3; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus
Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. A., Bern 2009, § 25
N. 3 ff.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 214 ff. [je mit weiteren
Hinweisen]).
Den Materialien lässt sich nicht entnehmen, welche
Anforderungen an eine abgeschlossene Lehrerausbildung im Sinne von § 69
Abs. 3 VSG zu stellen sind (vgl. ABl 2004 927 ff.). Nach den
vorgängigen Ausführungen bezweckt diese Bestimmung sicherzustellen, dass die
pädagogischen Fähigkeiten von privaten Unterricht abhaltenden Personen denjenigen
einer an der Volksschule tätigen Lehrperson entsprechen. Die Bestimmung, wonach
Lehrpersonen bei überjährigem Privatunterricht über eine abgeschlossene
Lehrerausbildung verfügen müssen, ist deshalb so zu verstehen, dass es sich um
einen im Kanton Zürich für die Lehrtätigkeit an der Volksschule anerkannten
Ausbildungsabschluss (Lehrdiplom) handeln muss; dies entspricht den von der
Beschwerdegegnerin an Lehrpersonen für Privatunterricht gestellten
Anforderungen (vgl. auch Herbert Plotke, Schweizerisches Schulrecht,
2. A., Bern 2003, S. 476 f. wonach Eltern, welche ihre Kinder
selber unterrichten, "natürlich über die entsprechende Lehrbefähigung und
-bewilligung verfügen" müssen).
5.3
Die
Beschwerdeführenden machen zwar geltend, über Hochschulabschlüsse zu verfügen
und mit pädagogischer Literatur vertraut zu sein. Dass sie über ein Lehrdiplom des
Kantons Zürich oder über ein nach der Interkantonalen Vereinbarung über die
Anerkennung von Ausbildungsabschlüssen vom 22. September 1996 (LS 410.4)
im Kanton Zürich anzuerkennendes anderes Lehrdiplom verfügen, machen sie jedoch
nicht geltend. Demnach erfüllen sie die Voraussetzungen von § 69
Abs. 3 VSG nicht. Wie die Vorinstanz zutreffend ausführt, ist die
Situation der Beschwerdeführenden auch nicht mit derjenigen von Personen
vergleichbar, die im Rahmen des neu geschaffenen Programms zum Quereinstieg in
den Lehrberuf bereits während der Ausbildung in einem Teilpensum unterrichten.
Im Gegensatz zu den Beschwerdeführenden werden die angehenden Lehrkräfte intensiv
betreut und besuchen neben ihrer Lehrtätigkeit weiterhin die pädagogische
Hochschule.
6.
6.1
Nach dem
Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen und der vorinstanzliche Entscheid – auch
hinsichtlich der Nebenfolgen (Dispositiv-Ziff. II f.) – zu
bestätigen.
6.2
Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung
füreinander je zur Hälfte aufzuerlegen und ist ihnen keine Parteientschädigung
zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 und § 14 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 14 N. 3;
§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss
erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 2'140.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung
füreinander je zur Hälfte auferlegt.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil
kann Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
erhoben werden. Die Beschwerde ist innert
Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht,
, einzureichen.
6.    Mitteilung an …