zh_verwaltungsgericht · VB.2012.00374 · 2012-09-26 · de

Baubewilligung | Bauverweigerung für Mobilfunkantennenanlage in Kernzone. Frage der Notwendigkeit der vorgängigen Abklärung der Schutzwürdigkeit des Standortgebäudes. Herabsetzung der Gerichtsgebühr für das Rekursverfahren. Nach der Rechtsprechung besteht dann keine Veranlassung, über die Schutzwürdigkeit und den Schutzumfang des Inventarobjekts zu entscheiden, wenn eine Gefährdung eines inventarisierten Objekts durch ein Bauvorhaben von vornherein ausgeschlossen werden kann (E. 5.2). Eine Bauverweigerung kann von vornherein nicht zu einer Gefährdung des Schutzobjekts führen. In solchen Fällen ist nur dann ein Schutzverfahren notwendig, wenn davon die Rechtmässigkeit der Bauverweigerung abhängig ist. Wenn die Bauverweigerung unabhängig von der Unterschutzstellung bzw. Nichtunterschutzstellung zu Recht erfolgt ist, ist kein vorgängiges Schutzverfahren durchzuführen (E. 5.4). Vorliegend geht es um eine durchschnittlich proportionierte Mobilfunkanlage. Die vorinstanzliche Gerichtsgebühr von Fr. 7'000.-, welche den im Baugesuch angegebenen Baukosten von Fr. 7'000.- entsprechen, übersteigt die für die Beurteilung solcher Anlagen üblicherweise erhobenen Gebühren. Auch unter Berücksichtigung, dass die Vorinstanz einen Kammeraugenschein durchführte, lässt sich eine Gerichtsgebühr von mehr als Fr. 4'000.- nicht rechtfertigen (E. 12). Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 26.09.2012 VB.2012.00374
Zurich Verwaltungsgericht 26.09.2012 VB.2012.00374
Zurigo Verwaltungsgericht 26.09.2012 VB.2012.00374

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2012.00374
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Geschäftsnummer:
VB.2012.00374
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 26.09.2012
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 11.10.2013 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Bauverweigerung für Mobilfunkantennenanlage in Kernzone. Frage der Notwendigkeit der vorgängigen Abklärung der Schutzwürdigkeit des Standortgebäudes. Herabsetzung der Gerichtsgebühr für das Rekursverfahren.
Nach der Rechtsprechung besteht dann keine Veranlassung, über die Schutzwürdigkeit und den Schutzumfang des Inventarobjekts zu entscheiden, wenn eine Gefährdung eines inventarisierten Objekts durch ein Bauvorhaben von vornherein ausgeschlossen werden kann (E. 5.2).
Eine Bauverweigerung kann von vornherein nicht zu einer Gefährdung des Schutzobjekts führen. In solchen Fällen ist nur dann ein Schutzverfahren notwendig, wenn davon die Rechtmässigkeit der Bauverweigerung abhängig ist. Wenn die Bauverweigerung unabhängig von der Unterschutzstellung bzw. Nichtunterschutzstellung zu Recht erfolgt ist, ist kein vorgängiges Schutzverfahren durchzuführen (E. 5.4).
Vorliegend geht es um eine durchschnittlich proportionierte Mobilfunkanlage. Die vorinstanzliche Gerichtsgebühr von Fr. 7'000.-, welche den im Baugesuch angegebenen Baukosten von Fr. 7'000.- entsprechen, übersteigt die für die Beurteilung solcher Anlagen üblicherweise erhobenen Gebühren. Auch unter Berücksichtigung, dass die Vorinstanz einen Kammeraugenschein durchführte, lässt sich eine Gerichtsgebühr von mehr als Fr. 4'000.- nicht rechtfertigen (E. 12).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
BAUVERWEIGERUNG
EINORDNUNG
GERICHTSGEBÜHR
HERABSETZUNG
MOBILFUNKANTENNE
SCHUTZENTSCHEID
SCHUTZOBJEKT
Rechtsnormen:
§ 203 Abs. II PBG
§ 211 Abs. II PBG
§ 238 Abs. II PBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2012.00374
Urteil
der 1. Kammer
vom
26. September 2012
Mitwirkend: Verwaltungsrichter François Ruckstuhl
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Robert Wolf,
Verwaltungsrichter Hans Peter Derksen,
Gerichtsschreiber Martin Knüsel.
In Sachen
Gemeinde Meilen, vertreten durch
RA A,
Beschwerdeführerin,
gegen
B AG, vertreten durch RA C,
Beschwerdegegnerin,
und
48 Mitbeteiligte
alle vertreten durch D,
49.  Baudirektion Kanton Zürich,
Mitbeteiligte,
betreffend
Baubewilligung,
hat sich ergeben:
I.
Die Baubehörde Meilen verweigerte der B AG mit
Beschluss vom 11. Oktober 2011 die Erstellung einer
UMTS-Mobilfunkbasisstation auf dem Gebäude E-Strasse 01, Grundstück Kat.-Nr.
02, in F. Mit der Bauverweigerung wurde auch die Baudirektionsverfügung BVV 03
vom 18. Oktober 2011 eröffnet.
II.
Dagegen rekurrierte die B AG am
15. November 2011 beim Baurekursgericht und beantragte, es sei
festzustellen, dass die angefochtene Verfügung der Baudirektion vom 18. Oktober
2011 nichtig sei. Eventualiter sei diese vollumfänglich aufzuheben. Auch der
Beschluss der Baubehörde Meilen vom 11. Oktober 2011 sei aufzuheben und
die streitbetroffene Angelegenheit an die Baubehörde zur Abklärung des
Sachverhalts und zu neuem Entscheid zurückzuweisen. Am 13. März 2012 führte das
Baurekursgericht einen Abteilungsaugenschein durch. Mit Entscheid vom 8. Mai
2012 hiess es den Rekurs gut und hob den Beschluss der Baubehörde Meilen vom
11. Oktober 2011 sowie die Verfügung der kantonalen Baudirektion vom
18. Oktober 2011 auf. Es überwies das Geschäft zur Prüfung, ob ein
Schutzentscheid erforderlich ist, und gegebenenfalls zur Fällung eines Schutzentscheids
über das Gebäude E-Strasse 01 an den Gemeinderat Meilen.
III.
Gegen diesen Entscheid wandte sich die
Gemeinde Meilen mit Beschwerde vom 8. Juni 2012 an das Verwaltungsgericht und
beantragte im Wesentlichen die Aufhebung des Rekursentscheids vom 8. Mai 2012,
soweit dadurch der Beschluss der Baubehörde Meilen vom 11. Oktober 2011
aufgehoben werde.
Das Baurekursgericht beantragte am 5.
Juli 2012 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die
Beschwerdegegnerin schloss am 11. Juli 2012 auf Abweisung der Beschwerde,
soweit darauf einzutreten sei; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten
der Beschwerdeführerin. Die Beschwerdeführerin hielt mit Replik vom
31. August 2012 an ihren Anträgen fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung
der Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.
1.1
Mit dem angefochtenen Rekursentscheid hat das
Baurekursgericht den Beschluss der Baubehörde Meilen vom 11. Oktober 2011
sowie die Verfügung der kantonalen Baudirektion vom 18. Oktober 2011
aufgehoben und die Angelegenheit zur Prüfung, ob ein Schutzentscheid
erforderlich ist, und gegebenenfalls zur Fällung eines Schutzentscheids über
das Gebäude E-Strasse 01 an den Gemeinderat Meilen überwiesen. Hierbei handelt
es sich um einen Zwischenentscheid, der in Anwendung von § 41 Abs. 3
in Verbindung mit § 19 a Abs. 2 VRG dann angefochten werden kann,
wenn die Voraussetzungen von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 (BGG) erfüllt sind (BGE 133 II 409 E. 1.2), d. h.
wenn der Zwischenentscheid einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken
kann (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG) bzw. wenn die Gutheissung der
Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden
Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde
(lit. b).
Vorliegend würde die Gutheissung der
Beschwerde zur Bestätigung der Bauverweigerung der geplanten
Mobilfunkantennenanlage gemäss Beschluss der Baubehörde Meilen vom
11. Oktober 2011 und damit zu einem Endentscheid im Sinn von Art. 93
Abs. 1 lit. a BGG führen, ohne dass der Gemeinderat Meilen den Erlass
eines Schutzentscheids über das Gebäude E-Strasse 01 zu prüfen hätte. Der
Rekursentscheid vom 8. Mai 2012 ist daher unter diesem Gesichtspunkt
anfechtbar.
1.2
Gemäss
§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG ist eine Gemeinde
zur Beschwerde berechtigt, wenn sie sich bei der Erfüllung von gesetzlichen
Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen verletzt sieht. Diese für das
Verwaltungsverfahren allgemein geltende Bestimmung betreffend die
Rechtsmittelbefugnis der Gemeinden ist auch auf dem Gebiet des Raumplanungs-
und Baurechts anwendbar (RB 1998 Nr. 12). Die Beschwerdeberechtigung
liegt nach der Praxis dann vor, wenn sich die Gemeinde für die Durchsetzung und
richtige Anwendung ihres kommunalen Rechts wehrt oder wenn sie einen Eingriff
in ihre qualifizierte Entscheidungs- oder Ermessensfreiheit geltend macht (VGr,
24. September 1985, BEZ 1985 Nr. 44 = ZBl 87/1986,
S. 40; VGr, 6. Oktober 1995, VB.1995.00093, E. 2; Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 62; vgl. auch Martin
Bertschi, Die Beschwerdebefugnis der Gemeinde im Zürcher Verwaltungsprozess,
in: Peter Breitschmid et al. [Hrsg.], Grundfragen der juristischen Person, Bern
2007, S. 16 ff.).
Die Anwendung der Ästhetikklausel von
§ 238 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG)
verlangt nach einer Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse und räumt den
Gemeinden insoweit einen qualifizierten Beurteilungsspielraum ein. Die
Baubehörde Meilen begründet die Bauverweigerung vom 11. Oktober 2011 mit
dem Nichterfüllen der Einordnungsanforderung von § 238 PBG sowie
derjenigen der kommunalen Kernzonenvorschriften. Damit ist die Gemeinde zur
Beschwerdeerhebung gegen die Aufhebung ihres Entscheids legitimiert.
1.3
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt
sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Die auf dem
Dach des Standortgebäudes E-Strasse 01 projektierte UMTS-Basisstation soll
gemäss Standortdatenblatt vom 18. August 2011 mit einer Gesamtleistung von
maximal 2'400 W
ERP
betrieben werden. Das für die
Anlagesteuerung benötigte technische Equipment soll im Gebäudeinnern
untergebracht werden. Das Baugrundstück liegt in der Kernzone KB2.8 (Kernzone
F) und grenzt an die Parzelle Kat.-Nr. 04 mit dem überkommunal (kantonal)
geschützten Objekt "G" an.
3.
Nach Auffassung der Baubehörde Meilen
widerspricht das verweigerte Bauvorhaben der B AG der
Einordnungsvorschrift von § 238 Abs. 1 und 2 PBG sowie den kommunalen
Kernzonenvorschriften. Die geplante Antennenanlage liege im Bereich von drei
Schutzobjekten. Vorab werde das überkommunal geschützte Ensemble "G"
in seinem Erscheinungsbild und Situationswert durch den visuell stark
wahrnehmbaren 3 m hohen Mast mit seinem zäsurhaften und
dimensionssprengenden Auftreten erheblich tangiert. Die integrale Erhaltung des
"Gs" sei von grösstem öffentlichem Interesse. Von einer Schonung im
Sinn von Art. 3 des Natur- und Heimatschutzgesetzes vom 1. Juli 1966 (NHG)
und einer rechtsgenügenden Einordnung nach § 238 Abs. 2 PBG könne
jedenfalls keine Rede sein.
Eine gute gestalterische Gesamtwirkung
fehle auch im Vergleich zur inventarisierten Häuserzeile E-Strasse 05/06/07.
Schliesslich sei auch das Standortgebäude E-Strasse 01 eine für das Ortsbild
sehr wichtige und daher im Kernzonenplan rot punktierte Baute. Die strittige
Basisstation nehme in keiner Weise Rücksicht auf diese Ausgangslage,
insbesondere nicht auf die Zielsetzung, das Erscheinungsbild und die herkömmlichen
ortstypischen Elemente solch rot punktierter Objekte zu erhalten. Auf dem
Standortgebäude gebe es zwar einige technische Aufbauten; diese seien aber viel
kleiner bzw. weniger hoch dimensioniert als die Basisstation der B AG.
Letztere sei im Gegenteil eine optisch stark auf die bauliche Umgebung
einwirkende, gebäudefremde Infrastrukturanlage. Hingegen stehe das im Jahr 2010
bewilligte Umbauprojekt des Standortgebäudes im Einklang mit dem Denkmalschutz;
dies habe damals ein Kurzgutachten der Denkmalpflegeorgane ergeben.
Weil die strittige Kommunikationsanlage
nicht unmittelbar in die Bausubstanz des Standortgebäudes eingreife, sondern
ausschliesslich dessen Erscheinungsbild beeinträchtige, sei gemäss Rechtspraxis
ein dem Bauentscheid vorausgehender Entscheid über die Schutzabklärung nicht
notwendig gewesen. Ohnehin bestehe keine zwingende Notwendigkeit, die strittige
Kommunikationsanlage gerade in der relativ kleinen Kernzone F zu erstellen. Insgesamt
sei die Bauverweigerung bei Weitem pflichtgemäss im Rahmen der den Gemeinden
zustehenden Entscheidungs- und Ermessensfreiheit erfolgt.
4.
Zur Begründung seines Entscheids erwog
das Baurekursgericht, die zuständige Behörde habe vorab einen formellen
Entscheid über Schutzmassnahmen zu treffen, d. h. Schutzmassnahmen
entweder anzuordnen oder aber (ganz oder teilweise) darauf zu verzichten, wenn
die Bewilligung eines Bauvorhabens ein inventarisiertes Objekt gefährdet. Nur
wenn eine Gefährdung eines inventarisierten Objekts von vornherein klar
ausgeschlossen werden könne, bestehe keine Veranlassung für einen solchen
Entscheid. Schutzverfügungen über Gebäude dürften wohl in zahlreichen Fällen
die Realisierung einer Mobilfunk-Basisstation zwecks Wahrung des
unbeeinträchtigten Erscheinungsbilds des Schutzobjekts ausschliessen. Insoweit
liege keineswegs ein klarer Fall einer Nichtgefährdung vor, selbst wenn die
Erstellung von Mobilfunkantennen meistens nicht mit einem Eingriff in die
bauliche Substanz der Standortliegenschaft verbunden sei.
Bei der strittigen Rohrantenne handle es
sich um ein Bauvorhaben, das als gebäudefremde technische Anlage grundsätzlich
geeignet sei, ein Schutzobjekt in seinem Erscheinungsbild zu gefährden. Das
Geschäft sei daher zur Prüfung, ob ein Schutzentscheid erforderlich sei, und
gegebenenfalls zur Fällung eines (positiven oder negativen) Schutzentscheids an
den hierfür zuständigen Gemeinderat Meilen zu überweisen.
5.
Gemäss § 203 Abs. 2 PBG
erstellen die für Schutzmassnahmen zuständigen Behörden Inventare. Diese sollen
eine Bestandesaufnahme der in Betracht fallenden Schutzobjekte ermöglichen. Die
Erstellung der Inventare bzw. die Inventaraufnahme als solche bewirkt (noch)
keinen Schutz (VGr, 19. August 2005, VB.2005.00242, E. 4.1 mit
Hinweisen). Soll ein inventarisiertes Objekt dauernd geschützt werden, bedarf
es der Umsetzung in verbindliche Schutzmassnahmen.
5.1
Das Inventar begründet die Vermutung der
Schutzwürdigkeit der verzeichneten Objekte, und die zuständige Behörde ist
verpflichtet, sich mit dieser Vermutung auseinanderzusetzen. Diese Auseinandersetzung
erfolgt beim Entscheid darüber, ob eine dauernde Schutzmassnahme anzuordnen
sei. Dabei kann dieser Entscheid entweder in einer definitiven
Unterschutzstellung, womit die durch das Inventar begründete Vermutung in eine
definitive Schutzmassnahme umgesetzt wird, oder in einer Entlassung aus dem
Inventar bestehen (RB 1990 Nr. 13; VGr, 19. Mai 2010, VB.2009.00662,
E. 3.3). Der dauernde Schutz von Objekten des Natur- und Heimatschutzes
erfolgt kraft § 205 PBG durch Massnahmen des Planungsrechts (lit. a),
durch Verordnung (lit. b), Verfügung (lit. c) oder Vertrag
(lit. d). Laut § 207 Abs. 1 PBG verhindern Schutzmassnahmen
Beeinträchtigungen der Schutzobjekte, stellen deren Pflege und Unterhalt sicher
und ordnen nötigenfalls die Restaurierung an; ihr Umfang ist jeweils örtlich
und sachlich genau zu umschreiben.
5.2
Der vorinstanzliche Entscheid beruht auf der
Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts, wonach das Gemeinwesen, wenn ein
Bauprojekt ein inventarisiertes Objekt gefährdet, vorab einen Schutzentscheid zu
treffen hat, das heisst Schutzmassnahmen anzuordnen oder ganz oder teilweise
darauf zu verzichten. Kann eine Gefährdung eines inventarisierten Objekts durch
ein Bauvorhaben von vornherein ausgeschlossen werden, besteht für das Gemeinwesen
keine Veranlassung, über die Schutzwürdigkeit und den Schutzumfang des
Inventarobjekts zu entscheiden (VGr, 19. August 2005, VB.2005.00242,
E. 4.1, auch zum Folgenden).
Zuständig für den Erlass von
Schutzmassnahmen für Objekte von kommunaler Bedeutung ist nach § 211 Abs. 2
PBG der Gemeinderat (Exekutive). Die Baubehörden sind somit nicht befugt, im
Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens vorfrageweise einen materiellen
Schutzentscheid zu treffen. Kann eine Beeinträchtigung eines inventarisierten
Objekts durch ein Bauvorhaben nicht ausgeschlossen werden, so ist entweder das
Baubewilligungsverfahren zu sistieren, bis der Schutzentscheid des Gemeinderats
vorliegt, oder aber die beiden Verfahren sind koordiniert zu entscheiden.
6.
Gemäss dem bei den Akten liegenden
Gutachten über die Schutzwürdigkeit des Wohnhauses E-Strasse 01 handelt es sich
bei der Standortliegenschaft um ein potenzielles Schutzobjekt. Zudem trägt sich
die Gemeinde Meilen mit der Absicht, das Standortgebäude bei der demnächst
anstehenden Aktualisierung des kommunalen Denkmalschutzinventars zu berücksichtigen.
Diesbezüglich ist mit der Vorinstanz festzuhalten, dass ein Objekt, welches –
wie vorliegend – kurz vor der Aufnahme ins Inventar steht, mit einem bereits
inventarisierten Gebäude gleichzustellen ist.
6.1
Die Baubehörde hat indessen nicht eine
Baubewilligung, sondern eine Bauverweigerung ausgesprochen. Sie hat diese
insbesondere mit der fehlenden Rücksichtnahme auf die benachbarten
Schutzobjekte Gut G sowie auf die Häuserzeile E-Strasse 05/06/07 im Sinn von
§ 238 Abs. 2 PBG und damit unabhängig von einer Unterschutzstellung
bzw. Nichtunterschutzstellung des Standortgebäudes begründet.
6.2
Nach der ausgeführten Rechtsprechung (vorne
E. 5.2) besteht dann keine Veranlassung, über die Schutzwürdigkeit und den
Schutzumfang des Inventarobjekts zu entscheiden, wenn eine Gefährdung eines
inventarisierten Objekts durch ein Bauvorhaben von vornherein ausgeschlossen
werden kann.
Eine Bauverweigerung kann von vornherein
nicht zu einer Gefährdung des Schutzobjekts führen. In solchen Fällen ist nur
dann ein Schutzverfahren notwendig, wenn davon die Rechtmässigkeit der
Bauverweigerung abhängig ist. Wenn die Bauverweigerung
unabhängig
von
der Unterschutzstellung bzw. Nichtunterschutzstellung zu Recht erfolgt ist, ist
kein vorgängiges Schutzverfahren durchzuführen.
Zu prüfen ist, ob die Baukommission die
Erstellung der Mobilfunkanlage gestützt auf § 238 Abs. 1 bzw.
Abs. 2 PBG verweigern durfte.
7.
7.1
Gemäss § 238 Abs. 1 PBG sind Bauten,
Anlagen und Umschwung für sich und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und
landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in ihren einzelnen Teilen so zu
gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird; diese
Anforderung gilt auch für Materialien und Farben. Laut § 238 Abs. 2
PBG ist auf Objekte des Natur- und Heimatschutzes besondere Rücksicht zu
nehmen. Der Beurteilung, ob ein Bauvorhaben die Gestaltungsanforderungen
erfüllt, ist eine objektive Betrachtungsweise zugrunde zu legen (VGr,
18. Juni 1997, BEZ 1997 Nr. 23, E. 4b/aa; BGr,
28. Oktober 2002, 1P.280/2002, E. 3.5.2). Dabei ist eine umfassende
Würdigung aller massgeblichen Gesichtspunkte vorzunehmen (VGr, 2. März
2000, BEZ 2000 Nr. 17, E. 5 und 6b; Walter Haller/Peter Karlen,
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Bd. I, 3. A., Zürich 1999, Rz. 654).
7.2
Der
Gemeinde steht bei der Beurteilung des kantonalrechtlichen unbestimmten Gesetzesbegriffs
"befriedigende Gesamtwirkung" ein durch die Gemeindeautonomie
geschützter besonderer bzw. qualifizierter Beurteilungsspielraum zu
(RB 1979 Nr. 10; BGr, 28. Oktober 2002, 1P.280/2002,
E. 3.4), was auch mit einer relativ erheblichen Entscheidungsfreiheit
umschrieben wird (RB 1981 Nr. 20; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin
Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
2. A., Zürich 1999, § 20 N. 19).
7.3
Gemäss § 20 Abs. 1 lit. c VRG ist
das Baurekursgericht grundsätzlich zur Ermessenskontrolle befugt, weshalb es
neben der Rechtmässigkeit auch die Zweckmässigkeit eines kommunalen Entscheids
überprüfen kann. Soweit es jedoch um die Überprüfung eines kommunalen
Einordnungsentscheids geht, darf die Rechtsmittelinstanz wegen des qualifizierten
Ermessensspielraums der Gemeinde ihre eigene Ermessensausübung nicht an die
Stelle derjenigen der örtlichen Baubehörde setzen, wenn deren Entscheid auf
einer vertretbaren Würdigung der massgebenden Sachumstände beruht. Sie darf nur
dann einschreiten, wenn die ästhetische Würdigung der kommunalen Behörde
sachlich nicht mehr vertretbar ist (vgl. BGr, 21. Juni 2005,
ZBl 107/2006, S. 430, E. 3.2; RB 1981 Nr. 20, 1986
Nr. 116; Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 19). Die kommunale Behörde
kann sich allerdings nur dann auf ihren geschützten Beurteilungsspielraum
berufen, wenn sie spätestens in der Rekursvernehmlassung die geforderte
nachvollziehbare Begründung vorbringt (RB 1991 Nr. 2; VGr,
1. November 2006, VB.2006.00026, E. 3.1). Fehlt dagegen eine solche
Begründung, ist die Rekursinstanz nicht nur berechtigt, sondern verpflichtet,
die Einordnung des Bauvorhabens im Licht der erhobenen Rügen uneingeschränkt zu
überprüfen (VGr, 1. November 2006, BEZ 2006 Nr. 55,
E. 3.3).
7.4
Dem Verwaltungsgericht kommt im Gegensatz zu den
Vorinstanzen nur eine Rechtskontrolle zu (§ 50 Abs. 1 VRG). Hat das
Baurekursgericht einen Einordnungsentscheid der kommunalen Baubehörde
aufgehoben, so kann vor Verwaltungsgericht insbesondere geltend gemacht werden,
die Rekursinstanz habe unzulässigerweise in die qualifizierte Entscheidungs-
und Ermessensfreiheit der Gemeinde eingegriffen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50
N. 78). Das Verwaltungsgericht prüft dabei lediglich, ob die Rekursinstanz
die ästhetische Würdigung der örtlichen Baubehörde als offensichtlich nicht
mehr haltbar hat beurteilen dürfen; nimmt es stattdessen eine eigene umfassende
Beurteilung der Gestaltung und der Eingliederung des Bauvorhabens vor, so
überschreitet es seine eigene Kognition und verletzt damit gleichzeitig die
Gemeindeautonomie (BGr, 21. Juni 2005, 1P.678/2004; ZBl 107/2006,
S. 437).
8.
An die Einordnung der Baute sind in
gestalterischer Hinsicht höhere Anforderungen zu stellen, wenn sich ein Objekt
des Natur- und Heimatschutzes in ihrer Nähe befindet. Der Schutz greift
allerdings nur so weit ein, als es der Charakter der Umgebung bzw. des
Schutzobjekts gebietet (VGr, 19. Dezember 1994, VB 94/0165; Christoph
Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 4. A., Zürich 2006,
S. 10−13). Massgeblich ist wie bei § 238 Abs. 1 PBG die
Gesamtwirkung. Bei einem Baudenkmal ist nicht entscheidend, ob und wie das
Schutzobjekt von der geplanten Baute aus wahrgenommen wird (BGr,
28. Oktober 2002, 1P.280/2002, E. 3.5.1). Ebenso wenig kommt es
darauf an, welchen Eindruck die geplante Baute auf den beim Schutzobjekt
stehenden Betrachter hinterlässt (VGr, 5. August 2009, VB.2009.00163,
E. 5.4; 3. Juni 2009, VB.2009.00059, E. 5.4, auch zum
Folgenden). Vielmehr geht es in solchen Fällen darum, dass die Wahrnehmung des
Schutzobjekts von Drittstandorten aus durch neu zu erstellende Bauten
nicht
beeinträchtigt
werden darf (BGr, 28. Oktober 2002, 1P.280/2002,
E. 3.5.1; VGr, 14. Juni 2006, VB.2006.00107, E. 6.2;
3. Dezember 2003, VB.2003.00168, E. 6).
9.
Die Vorinstanz hat sich in E. 5.5
ihres Entscheids vom 8. Mai 2012 gestützt auf die anlässlich des
Kammeraugenscheins vom 13. März 2012 gewonnenen Erkenntnisse mit den
Schutzobjekten, welche durch die geplante Mobilfunkantenne beeinträchtigt
werden könnten, im Einzelnen auseinandergesetzt.
9.1
Zum Landgut "G" hat sie erwogen, das
kantonal geschützte Gebäudeensemble liege im Minimum (Lehenhaus mit Trotte)
bereits 23 m vom vorgesehenen Antennenstandort entfernt. Dazwischen
befänden sich überdies die bereits erwähnte Platane sowie ein schon zum
Standortgebäude E-Strasse 01 gehörender grösserer Gartenbereich.
Der Augenschein habe deutlich gezeigt,
dass der nordwestliche Teil der Gebäulichkeiten des "Gs" zwar
teilweise zusammen mit dem Streitobjekt visuell wahrgenommen werden könne.
Aufgrund der sehr dominanten und grossvolumigen Schutzobjekte, ihrer Entfernung
zur Basisstation sowie der geschilderten Bepflanzungssituation mit der den
Aussenbereich prägenden, über 20 m hohen Platane werde das Landgut in
seinem Erscheinungsbild und Situationswert durch die vergleichsweise nicht mehr
als durchschnittlich dimensionierte Rohrantenne nicht rechtserheblich tangiert.
Zu diesem Schluss sei auch die Baudirektion (Amt für Raumentwicklung) gekommen,
die u. a. in ihrer Rekursantwort vom 14./19. Dezember 2011
festgehalten habe, die überkommunalen Schutzobjekte im "G" würden
durch das Bauvorhaben der B AG nicht unmittelbar beeinträchtigt, sofern
die Antennenverkleidung farblich angepasst werde. Die von der Baubehörde Meilen
vertretene Auffassung, die grosse optische Beeinträchtigung des
denkmalgeschützten Landguts durch die weit und auffällig über den First
ragende, voluminöse Antenne sei inakzeptabel und mit § 238 Abs. 1 und
2 PBG nicht vereinbar, sei bei dieser Sach- und Rechtslage objektiv nicht
nachvollziehbar.
9.2
Bezüglich der Häuserzeile E-Strasse 05/06/07
führte das Baurekursgericht aus, diese ebenfalls ausgezeichnet erhaltenen
inventarisierten Gebäude an leichter bis mittlerer seeorientierter Hanglage,
welche in ihrer heutigen Form aus dem 19. Jahrhundert stammten, würden eine
weitgehend intakte Dachlandschaft (Satteldächer und Lukarnen) ohne störende
technische Aufbauten aufweisen und als grossvolumiges Ensemble die
quartierbauliche Situation erheblich prägen. Sie seien im Minimum 18 m vom
Antennenstandort entfernt.
Das Baurekursgericht habe sich
anlässlich des Augenscheins davon überzeugen können, dass aufgrund dieser
distanzmässigen Zäsur, der Topografie sowie wegen der Überbauungssituation das
Erscheinungsbild dieser Häuserzeile durch das Streitobjekt keinesfalls
rechtserheblich geschmälert werde und damit die in § 238 Abs. 2 PBG
geforderte besondere Rücksichtnahme ohne Weiteres gegeben sei. Es bestehe daher
kein objektiver Grund, der Basisstation im Vergleich zur Häusergruppe E-Strasse
05/06/07 die gesetzeskonforme Einordnung abzusprechen.
9.3
Die Ausführungen der Vorinstanz zur
Beeinträchtigung des kantonal geschützten Landguts "G" wie auch zur
Häuserzeile E-Strasse 05/06/07 sind gründlich, überzeugend und decken sich
bezüglich des ersten Objekts mit der Auffassung der Baudirektion. Wenn das
Baurekursgericht gestützt auf die Erkenntnisse des Augenscheins zum Schluss
kommt, dass die genannten unter Denkmalschutz stehenden oder inventarisierten
Gebäude bei objektiver Betrachtungsweise von der unauffällig in Erscheinung
tretenden Rohrantenne in ihrem Erscheinungsbild oder Schutzzweck nicht
beeinträchtigt werden, handelt es sich hierbei um eine nachvollziehbare
Würdigung der örtlichen Verhältnisse. Die Vorinstanz ist zu Recht davon
ausgegangen, dass sich die von der Beschwerdeführerin vorgenommene Einschätzung
aufgrund der objektiven Gegebenheiten nicht rechtfertigen lässt. Sie hat dabei
nicht einfach eine andere subjektive Würdigung vorgenommen als die Beschwerdeführerin.
Vielmehr hat sie im Einzelnen auf die Mängel in der Bauverweigerung hingewiesen
und aufgezeigt, dass diese auch unter den erhöhten Einordnungsanforderungen von
§ 238 Abs. 2 PBG objektiv nicht nachvollziehbar ist.
10.
10.1
Bezüglich des Standortgebäudes E-Strasse 01 erwog
das Baurekursgericht, das ursprünglich im 17. Jahrhundert entstandene
Gebäude sei 1849 als Fortsetzung der bereits erwähnten Häuserzeile nach einem
Brand teilweise umgebaut und im Jahr 1907 weitgehend neu erstellt worden. Das
zumindest äusserlich gut erhaltene Objekt mit einer Firsthöhe von 10,3 m
weise ein Satteldach und strassenseitig eine Gaube mit markanter Dachzinne auf
und sei architektonisch zur Hauptsache dem Historismus verpflichtet, wobei aber
auch Elemente des Jugend- und Heimatstils zu finden seien.
Auf dem Dach störten zahlreiche
Aufbauten das Erscheinungsbild, nämlich u. a. zwei Kamine (einer davon
neuerer Bauart) sowie eine TV- oder Funkantenne mit Solarpanel. Mit Beschluss
vom 15. Juni 2010 habe die Baubehörde Meilen einen umfassenden Umbau dieser
Liegenschaft bewilligt. Unter anderem seien ein vollständiger Dachausbau mit
Erstellung einer ziemlich grossvolumigen gartenseitigen Lukarne (in Richtung
Landgut "G") sowie der Einbau von insgesamt 3 Dachflächenfenstern
bewilligt worden. Insbesondere die Lukarne werde mit ihrer vorgesehenen
Glasfront visuell stark in Erscheinung treten, jedenfalls weit mehr als die
verweigerte Rohrantenne. Ob das strittige Bauvorhaben im Kontext mit dem
Standortgebäude den einordnungsmässigen Anforderungen von § 238
Abs. 1 und 2 PBG genüge, könne indessen nicht abschliessend beurteilt
werden, da zunächst ein formeller Entscheid über Schutzmassnahmen zu treffen
sei.
10.2
Die Ausführungen der Vorinstanz sind so zu
verstehen, dass sie sinngemäss auch bezüglich des Standortgebäudes zum Schluss
kommt, eine Verweigerung mangels Einordnung sei nicht mehr vertretbar, weshalb
einzig eine Verweigerung gestützt auf einen speziellen Schutzentscheid
offenbleibe. Die Begründung der Vorinstanz, die bewilligte Lukarne in Richtung
Landgut "G" trete visuell wesentlich stärker in Erscheinung als die
verweigerte Rohrantenne, erweist sich als überzeugend und ohne Weiteres
nachvollziehbar. Diese Erkenntnis war unabhängig von einer korrekten
Aussteckung der Rohrantenne möglich, weshalb die Beschwerdeführerin, welche
eine ungenügende Aussteckung geltend macht, diesbezüglich nichts zu ihren
Gunsten ableiten kann. Zudem hätte sie diese selber vor der öffentlichen
Bekanntmachung prüfen müssen (§ 313 Abs. 1 PBG).
10.3
Die Vorinstanz ist auch bezüglich des
Standortgebäudes zu Recht davon ausgegangen, dass sich die Bauverweigerung
nicht auf § 238 Abs. 1 bzw. 2 PBG stützen lässt. Es liegt demnach
kein Fall vor, beim welchem sich eine Bauverweigerung unabhängig von der Frage
der Unterschutzstellung begründen lässt (vorne E. 6.2). Da
Schutzverfügungen über Gebäude die Realisierung einer Mobilfunkbasisstation
zwecks Wahrung des unbeeinträchtigten Erscheinungsbilds des Schutzobjekts
ausschliessen können, hängt eine Bauverweigerung von einer allfälligen
Unterschutzstellung ab. Demgemäss ist die Sache an den Gemeinderat Meilen zur
Prüfung, ob ein Schutzentscheid erforderlich ist, und gegebenenfalls zur
Fällung eines Schutzentscheids über das Gebäude E-Strasse 01 zu
überweisen.
10.4
Solange der Schutzentscheid über das
Standortgebäude nicht gefällt ist, macht es aus verfahrensökonomischen
Überlegungen keinen Sinn, auf die weiteren im Rekurs- bzw. im
Beschwerdeverfahren erhobenen Rügen einzugehen, zumal die Baubehörde Meilen
nach Vorliegen des Schutzentscheids ohnehin neu über die Bewilligungsfähigkeit
des Bauprojekts zu entscheiden haben wird.
11.
Im Weiteren macht die Beschwerdeführerin
geltend, die Vorinstanz begründe mit keinem Wort, weshalb sie vom
Unterliegerprinzip abweiche und die Verfahrenskosten sowie die
Entschädigungsverpflichtung allein der Baubehörde und nicht auch der
unterliegenden Baudirektion auferlege. Die Abweichung vom Unterliegerprinzip
lasse sich nicht rechtfertigen.
11.1
Gemäss § 13 Abs. 2 VRG tragen mehrere am
Verfahren Beteiligte die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen
(Satz 1). Kosten, die ein Beteiligter durch Verletzung von
Verfahrensvorschriften oder durch nachträgliches Vorbringen solcher Tatsachen
und Beweismittel verursacht, die er schon früher hätte geltend machen können,
sind ihm ohne Rücksicht auf den Ausgang des Verfahrens zu überbinden (Satz 2).
11.2
Mit der Bauverweigerung eröffnete die Baubehörde
Meilen auch die Baudirektionsverfügung vom 18. Oktober 2011, welche das
Bauvorhaben unter der Auflage bewilligte, dass die Farbe der
Antennenverkleidung der kantonalen Denkmalpflege und der Gemeinde Meilen zur
Genehmigung vorzulegen sei. Das Baurekursgericht hob die Verfügung der
Baudirektion mit der Begründung auf, das Verwaltungsgericht habe in einem
früheren Entscheid offen gelassen, ob die in Rede stehende Entscheidkompetenz
der Baudirektion bzw. des Amts für Raumentwicklung eine Bewilligungs- oder eine
Genehmigungskompetenz sei. Jedenfalls seien die Bauverweigerung durch die
Baubehörde und die Bewilligung der Baudirektion inhaltlich nicht aufeinander
abgestimmt und würden damit gegen das Widerspruchverbot von Art. 25a
Abs. 3 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) verstossen.
Die kantonalen Bestimmungen von §§ 7 ff. der Bauverfahrensordnung vom
3. Dezember 1997 (BVV) über das bei der Koordination anzuwendende
Verfahren würden denn auch vorsehen, dass vorerst nur der ablehnende
Einzelentscheid eröffnet werde, wenn dem Bauvorhaben klare Hindernisse
entgegenstünden (vgl. § 12 Abs. 3 BVV). Hieraus ergebe sich ohne
Weiteres, dass die Verfügung der Baudirektion aus verfahrensrechtlicher Sicht
(Ausübung einer inexistenten Bewilligungskompetenz), zumindest aber zufolge Verstosses
gegen das Widerspruchsverbot von Art. 25a Abs. 3 RPG, rechtswidrig
sei (E. 3.4 des vorinstanzlichen Entscheids).
Im Licht dieser Ausführungen und in
Berücksichtigung des dem Baurekursgericht zustehenden Ermessenspielraums bei
der Gebührenverlegung (vgl. E. 12), erweist es sich auf jeden Fall nicht
als rechtsverletzend, wenn die Vorinstanz die Kosten des Rekursverfahrens sowie
die Verpflichtung zur Ausrichtung einer Parteientschädigung auch bezüglich der
Aufhebung der Verfügung der Baudirektion vollumfänglich der Beschwerdeführerin
auferlegt hat.
12.
Die
Beschwerdeführerin beanstandet schliesslich die von der Vorinstanz festgesetzte
Höhe der Gerichtsgebühr von Fr. 7'000.- und beantragt deren Herabsetzung
auf Fr. 4'000.-.
Gemäss § 338 PBG legt das
Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach seinem Zeitaufwand, nach der
Schwierigkeit des Falls und nach dem Streitwert oder dem tatsächlichen
Streitinteresse fest. Die Gerichtsgebühr beträgt in der Regel Fr. 500.-
bis Fr. 50'000.-.
Die GebV VGr, die auch für das
Baurekursgericht zur Anwendung gelangt (§ 1 Abs. 1 GebV VGr), nennt
dieselben Bemessungsfaktoren (§ 2 GebV VGr).
Die Behörden verfügen
bei der Gebührenbemessung im Einzelfall über einen weiten Ermessensspielraum
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 8; vgl. auch VGr, 26. November
2008, VB.2008.00309, E. 8.1).
Vorliegend geht es um eine durchschnittlich
proportionierte Mobilfunkanlage. Die vorinstanzliche Gerichtsgebühr von
Fr. 7'000.-, welche den im Baugesuch angegebenen Baukosten von
Fr. 7'000.- entsprechen, übersteigt die für die Beurteilung solcher
Anlagen üblicherweise erhobenen Gebühren. Auch unter Berücksichtigung, dass die
Vorinstanz einen Kammeraugenschein durchführte, lässt sich eine Gerichtsgebühr
von mehr als Fr. 4'000.- nicht rechtfertigen.
13.
Zusammenfassend ergibt sich die teilweise
Gutheissung der Beschwerde unter Herabsetzung der vorinstanzlichen
Gerichtsgebühr auf Fr. 4'000.-. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens würde
auch die Beschwerdegegnerin für einen (kleinen) Teil der für das
Beschwerdeverfahren anfallenden Kosten gebührenpflichtig. Angesichts dessen,
dass die zu hoch angesetzte Gerichtsgebühr des Rekursverfahrens von der
Vorinstanz und nicht von der Beschwerdegegnerin zu vertreten ist, lässt sich
indessen eine Kostenauflage an diese nicht rechtfertigen (vgl.
Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 27). Dem teilweisen Obsiegen der
Beschwerdeführerin in ihrem Subeventualantrag ist mit einer reduzierten
Gerichtsgebühr von Fr. 2'500.- Rechnung zu tragen.
Da die Beschwerdeführerin mit ihrem
Haupt- und Eventualantrag unterliegt, hat sie die Beschwerdegegnerin angemessen
zu entschädigen (§ 17 Abs. 2 VRG). Als angemessen erweist sich eine
Parteientschädigung von Fr. 1'000.-.
14.
Hinsichtlich der
Rechtsmittelbelehrung ist darauf hinzuweisen, dass ein Zwischenentscheid nur
angefochten werden kann, wenn die Voraussetzungen von Art. 93 BGG erfüllt
sind.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Die vorinstanzliche Gerichtsgebühr wird
auf Fr. 4'000.- herabgesetzt. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 2'640.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung
von Fr. 1'000.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses
Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an…