zh_verwaltungsgericht · VB.2000.00183 · 2000-12-07 · de

Submission | Submission betreffend die wöchentliche Abfuhr von Siedlungsabfällen Grundsätzlich kann mit der Submissionsbeschwerde nur die Zuschlagsverfügung, nicht aber der gestützt darauf abgeschlossene (privatrechtliche) Vertrag angefochten werden. Dies gilt jedenfalls dann, wenn durch eine allfällige Überarbeitung des Vertrags der massgebliche Leistungsinhalt nicht verändert wird (E. 3a). Bei der vorliegenden dreistufigen Organisation des Kehrichtzweckverbands fällt die Zuschlagserteilung in die Zuständigkeit der Betriebskommission, während der Vertragsschluss Sache der Delegiertenversammlung ist (E. 3b).

Zürich Verwaltungsgericht 00..2.07.1 VB.2000.00183
Zurich Verwaltungsgericht 00..2.07.1 VB.2000.00183
Zurigo Verwaltungsgericht 00..2.07.1 VB.2000.00183

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00183
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Geschäftsnummer:
VB.2000.00183
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 07.12.2000
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Submissionsrecht
Betreff:
Submission
Submission betreffend die wöchentliche Abfuhr von Siedlungsabfällen
Grundsätzlich kann mit der Submissionsbeschwerde nur die Zuschlagsverfügung, nicht aber der gestützt darauf abgeschlossene (privatrechtliche) Vertrag angefochten werden. Dies gilt jedenfalls dann, wenn durch eine allfällige Überarbeitung des Vertrags der massgebliche Leistungsinhalt nicht verändert wird (E. 3a). Bei der vorliegenden dreistufigen Organisation des Kehrichtzweckverbands fällt die Zuschlagserteilung in die Zuständigkeit der Betriebskommission, während der Vertragsschluss Sache der Delegiertenversammlung ist (E. 3b).
Stichworte:
SUBMISSIONSRECHT
VERTRAGSSCHLUSS
ZUSCHLAG
ZUSTÄNDIGKEIT
ZWECKVERBAND
Rechtsnormen:
§ 7 GemeindeG
§ 64 lit. II GemeindeG
Art. 13 lit. g IVöB
§ 29 SubmV
Publikationen:
BEZ 2001 Nr. 13
RB 2000 Nr. 63
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 4
I. Der Kehrichtzweckverband W
eröffnete eine Submission im offenen Verfahren für die wöchentliche Abfuhr der
Siedlungsabfälle aus Haushalten und Gewerbe in den 21 Gemeinden des
Zweckverbandes.
Er erhielt fünf Angebote mit
Offertpreisen von Fr. 105.- bis Fr. 175.-/t (mit Wägesystem) bzw. von
Fr. 100.- bis Fr. 165.-/t (vor Wägung). Mit Beschluss vom
25. April 2000 vergab die Betriebskommission des Kehrichtzweckverbandes W
den Auftrag der X. Dieser Entscheid wurde mittels Publikation im Amtsblatt des
Kantons Zürich bekannt gemacht und den Anbietern schriftlich eröffnet.
II. A, der ebenfalls ein Angebot eingereicht
hatte, erhob dagegen mit Eingabe vom 15. Mai 2000 Beschwerde an das
Verwaltungsgericht und beantragte, den angefochtenen Beschluss aufzuheben und die
zu vergebenden Leistungen neu auszuschreiben.
Der Kehrichtzweckverband W sowie die
Mitbeteiligte X beantragten Abweisung der Beschwerde unter Zusprechung einer
Parteientschädigung.
Die Ausführungen der Parteien in ihren
Rechtsschriften werden, soweit rechtserheb­­lich, in den nachfolgenden
Erwägungen wiedergegeben.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Gegen den vorliegenden Vergabeentscheid
ist die Beschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig (RB 1999 Nr. 27 =
BEZ 1999 Nr. 13 = ZBl 100/1999, S. 372).
2. a) In seiner
Beschwerde vom 15. Mai 2000 brachte der Beschwerdeführer zur Begründung
vor, dass die Angebote nach Einreichung revidiert worden seien, dass der
abzuschliessende Kehrichtvertrag unzulässigerweise überarbeitet werden soll,
dass die Vergabe nicht durch die Delegiertenversammlung des Zweckverbandes
vorgenommen worden sei und dass die Zuteilung der Punktzahlen nicht transparent
sei. In der Replik vom 27. Juni 2000 hält der Beschwerdeführer an seinen
Rügen bezüglich der unzulässigen Revision der Angebote und der fehlenden
Transparenz der Punktezuteilung nicht mehr fest. Strittig sind mithin noch die
Einwände, dass der Kehrichtvertrag unzulässigerweise nach der Vergebung
überarbeitet werden soll und dass der definitive Vergabeentscheid durch die
Delegiertenversammlung und nicht durch die Betriebskommission zu fällen sei.
b) aa) Der Beschwerdeführer begründet seinen
Antrag, den Vergabeentscheid aufzuheben und die Arbeiten neu auszuschreiben,
damit, dass gemäss Ziff. 2 des Vergabeentscheids der abzuschliessende
Kehrichtvertrag zwischen den Vertragspartnern noch überarbeitet werden soll.
Dies sei unzulässig. Der Vertragsentwurf sei den Ausschreibungsunterlagen
beigelegt worden. Er habe den Preis gestützt auf den Wortlaut des verbindlichen
Ver­tragsentwurfs berechnet. Auch geringfügige Änderungen der Spezifikationen
könnten gros­se Auswirkungen auf den Preis haben. Er habe daher Anspruch darauf
zu wissen, wie der überarbeitete Vertrag aussehe, und es müsse ihm die
Möglichkeit gegeben werden, gestützt auf den überarbeiteten Vertrag ein neues
Angebot einzureichen.
Hinsichtlich des Zuschlags hielt der
Beschwerdeführer fest, in den Submissionsunterlagen sei ausdrücklich erwähnt
worden, dass die Delegiertenversammlung des Kehricht­zweckverbandes auf Antrag
der Betriebskommission über die Vergabe entscheide. Vorliegend habe die
Betriebskommission die Zuschlagskriterien gewichtet und am 25. April 2000
den Vergabeentscheid selber gefällt, was der Ausschreibung widerspreche. Wenn
die Delegiertenversammlung den Vergabeentscheid gefällt hätte, wäre die
Tatsache, dass er in sehr gutem Einverständnis mit den Verbandsgemeinden seit
rund 30 Jahren den Kehricht sammle, entsprechend gewichtet worden; nach
Rücksprache mit vielen Delegierten sei er überzeugt, dass er gute Chancen
gehabt hätte, den Zuschlag zu erhalten.
bb) In seiner
Beschwerdeantwort und Duplik hält der Kehrichtzweckverband der Be­schwerde
entgegen, dass es sich beim Vertrag, der den Submissionsunterlagen beilag, um
einen
Entwurf
handelte. Dies sei dem Beschwerdeführer bewusst gewesen.
Wesentliche Än­derungen des Leistungsumfangs würden nicht vorgenommen. Vor dem
Verfahren hätten ge­wisse Spezifikationen von der Betriebskommission noch nicht
klar definiert werden kön­nen, da diese zwingend mit dem Anbieter der Leistung
besprochen werden müssten. Unzu­lässig wäre ein Abweichen vom Vertragsentwurf
nur, wenn damit der Leistungsinhalt wesentlich ver­ändert würde, was hier nicht
der Fall sei. – Bezüglich des Vergabebeschlusses hielt der Kehrichtzweckverband
dafür, dass hierfür die Betriebskommission zuständig sei. Es sei zwi­schen
Zuschlag und Vertragsabschluss zu unterscheiden. Der
Vertrag
müsse durch
die Delegiertenversammlung bestätigt werden. Diese habe zwar die Möglichkeit,
einen Vertragsabschluss zu untersagen, was zum Abbruch des Verfahrens führen
würde. Dies ändere aber nichts daran, dass die Betriebskommission für den
Zuschlag
zuständig sei.
3. a) Das öffentliche Vergaberecht
unterscheidet klar zwischen dem Zuschlag des Auftrags einerseits und dem
Abschluss des Vertrags anderseits (vgl. hierzu Peter Gauch/ Hu­bert Stöckli,
Thesen zum neuen Vergaberecht des Bundes – Vergabethesen 1999,
Freiburg 1999, Ziff. 27.1). Der Zuschlag ist zwingend als Verfügung
des öffentlichen Rechts auszugestalten (Art. 9 Abs. 1 des
Binnenmarktgesetzes vom 6. Oktober 1995; Art. 13 lit. g der
Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom
25. No­vem­­­­ber 1994; vgl. auch Art. 29 lit. a des
Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1994 über das öffentliche
Beschaffungswesen), also als "individueller, an den Einzelnen gerichteten
Hoheitsakt, durch den ein konkretes verwaltungsrechtliches Rechtsverhältnis ...
geregelt wird" (zum Begriff: BGE 121 II 473 E. 2a; vgl. auch
Art. 5 Abs. l des Bundesgesetzes vom 20. De­­­zember 1968 über
das Verwaltungsverfahren). Der Zuschlag ist damit öffentlich­recht­licher Natur
und kann mit den im öffentlichen (Submissions-)Recht vorgesehenen Rechtsmitteln
angefochten werden. Demgegenüber unterstehen Vertragsabschluss und Ver­­trag
dem Privatrecht. Diese Unterscheidung wirkt sich auch im Beschwerdeverfahren
aus. Anfechtbar ist nur der Zuschlag, nicht auch der Vertrag, den die
Auftraggeberin mit dem erfolgreichen Anbieter eingeht (Gauch/Stöckli,
Ziff. 27.2). Ob und wie sich dieser Grund­satz auswirkt, wenn der im
Anschluss an eine Vergabe abgeschlossene Vertrag unzulässigerweise den
Leistungsinhalt abändert (§ 29 der Submissionsverordnung vom 18. Ju­­ni
1997), kann vorliegend offen bleiben, da der Einwand des Beschwerdeführers
betreffend Änderung des Vertragsentwurfs auf jeden Fall materiell unbegründet
ist. Wohl wurde gemäss Vergabebeschluss vom 25. April 2000 die X
"eingeladen", mit der Betriebskommission auf Grund des eingereichten
Angebots den Vertrag zu überarbeiten und unter Vorbehalt der Genehmigung durch
die Delegiertenversammlung zu unterzeichnen. Nach den glaubwürdigen
Darstellungen des Zweckverbandes sollen mit der "Überarbeitung" des
Vertragsentwurfs aber lediglich einige Spezifikationen näher definiert werden,
ohne dass dadurch der Leistungsinhalt verändert würde. Derartige geringfügige
Än­derungen/Präzi­sie­rungen sind nicht zu beanstanden (vgl. VGr,
17. Februar 2000, BEZ 2000 Nr. 25 E. 5b).
b) Die "Kehrichtorganisation W" ist
ein Zweckverband im Sinn von § 7 Abs. l des Gemeindegesetzes vom
6. Juni 1926 (GemeindeG). Dem Verband sind 21 Ge­­meinden
angeschlossen. Er besitzt laut Art. 2 des Zweckverbandsvertrags vom
27. März 1996 Rechtspersönlichkeit. Verbandszweck ist die Organisation
eines gemeinsamen Kehricht-, Altstoff- und Kadaversammeldienstes innerhalb der
Verbandsgemeinden (Art. 4 Verbandsvertrag).
Organe des Verbandes sind die
Betriebskommission, die Delegiertenversammlung, die
Rechnungsprüfungskommission, die Gemeinderäte der Verbandsgemeinden und die
Stimm­­berechtigten der Verbandsgemeinden (Art. 5 Verbandsvertrag). Laut
Art. 14 Ziff. 1 Verbandsvertrag steht der Delegiertenversammlung u.a.
der "Abschluss von Verträgen mit Kehrichtverwertungsbetrieben sowie mit
Unternehmern für die Kehrichtabfuhr und die wei­­teren Dienstleistungen gemäss
Art. 4" zu. Die Betriebskommission besorgt gemäss Art. 22
Verbandsvertrag "alle Verbandsangelegenheiten, soweit sie nicht nach den
Bestim­mungen dieses Vertrags in die Zuständigkeit anderer Organe fallen";
hierzu gehören insbesondere Vorbereitung und Antragstellung zu den Geschäften
der Delegiertenversammlung sowie der Vollzug von Beschlüssen dieses Organs
(Art. 23 Ziff. 1 und 5 Verbandsvertrag).
Der Kehrichtzweckverband W ist mithin
dreistufig organisiert. Die Stellung der Betriebskommission entspricht
derjenigen der Gemeindevorsteherschaft (Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum
Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Zürich 2000, § 7
Rz. 4.9.6.1). Analog der gesetzlichen Vermutung von § 64 Ziff. 2
GemeindeG zugunsten der Zuständig­keit der Gemeindevorsteherschaft besteht auch
nach Art. 22 Verbandsvertrag die Regelung, dass alles, was nicht einem
anderen Organ übertragen wurde, in die Zuständigkeit der Betriebskommission
fällt. Der Abschluss des (Transport-)
Vertrags
mit dem berücksichtigten
Anbieter fällt nach der Bestimmung von Art. 14 Ziff. l
Verbandsvertrag in die Kompetenz der Delegiertenversammlung. Die
Verfügung
über den Zuschlag im Rahmen einer Submission fällt hingegen mangels
ausdrücklicher Zuweisung an die Delegiertenversammlung oder an ein anderes
Verbandsorgan in die Zuständigkeit der Betriebskommission . Diese
Kompetenzverteilung zwischen "Legislative" (Delegiertenversammlung)
und "Exekutive" (Betriebskommission) entspricht auch der üblichen
Regelung in der Gemeindeorganisation zwischen Gemeindeversammlung/Grosser
Gemeinderat einerseits und Gemeindevorsteherschaft anderseits. Sie
gewährleistet eine rasche und effiziente Durchführung eines
Submissionsverfahrens. Der Hinweis auf S. 1 der Submissionsunterlagen,
wonach im Anschluss an die Detailprüfung der Angebote "die
Delegiertenversammlung auf Antrag der Betriebskom­mission" über die
Vergabe entscheide, ist dann korrekt, wenn unter "Vergabe" die
Beendigung des Vergabeverfahrens durch Abschluss des Transportvertrags mit dem
berücksichtigten Anbieter gemeint ist. Der Hinweis kann missverstanden werden,
weil im üblichen Sprachgebrauch der Begriff "Vergabe" oft im Sinn des
Zuschlags verwendet wird und die Delegiertenversammlung – wie
gesehen – nicht über die Vergabe im Sinn des Zuschlags, sondern über den
Vertrag entscheidet. Dies vermag aber an der (verbands-)ver­trag­lichen
Zuständigkeitsordnung von vornherein nichts zu ändern. Der Beschwerdeführer
kann daraus auch nichts zu seinen Gunsten ableiten; es ist nicht zu erkennen, inwiefern
der missverständliche Hinweis den Beschwerdeführer zu einer – unter dem
Gesichtspunkt des Grundsatzes von Treu und Glauben allenfalls relevanten –
Disposition bewogen und an der Ausarbeitung und Abgabe des Angebots etwas
geändert hätte. Die Beschwerde ist daher auch in diesem Punkt unbegründet.
4. ...
Demgemäss
entscheidet das Verwaltungsgericht:
1.   Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.           ...