zh_verwaltungsgericht · VB.2020.00221 · 2020-10-22 · de

Verzicht auf nachträgliches Baubewilligungsverfahren | Funktionale Zonenkonformität und Sekundärimmissionen im Zusammenhang mit dem Betrieb eines 24-Stunden-Shops. Die Bewilligungspflicht einer baulichen Massnahme ist im baurechtlichen Verfahren zu klären. Bei der Frage, ob ein solches Verfahren überhaupt einzuleiten ist, steht der Baubehörde ein erheblicher Ermessensspielraum zu. Bestehen Anhaltspunkte, dass ein bewilligungspflichtiger Sachverhalt im Sinn von Art. 22 RPG bzw. § 309 Abs. 1 PBG vorliegen könnte, hat die Baubehörde im Zweifelsfall ein nachträgliches Bewilligungsverfahren einzuleiten (E. 5). Zur funktionalen Zonenkonformität: Anders als bei den genannten Handwerks- und Gewerbebetrieben – oder etwa bei Hundepensionen –, von denen erfahrungsgemäss unmittelbar Immissionen ausgehen, ist bei nichtlärmigen Betrieben wie Lebensmittelgeschäften die Einhaltung der üblichen Arbeitszeiten keine generelle Voraussetzung dafür, nicht als störend qualifiziert zu werden (E. 6.5). Zu den Sekundärimmissionen zählt der Lärm, der von den Benützern ausserhalb der Anlage verursacht wird. Das betrifft zunächst Fälle, in denen die Lärmverursachung in unmittelbarer Nähe der Anlage und in direktem Zusammenhang mit deren Benutzung erfolgt, wie beim Betreten und Verlassen eines Restaurants oder beim Zu- und Wegfahren der parkierten Fahrzeuge (...). Lärm, welcher nicht in unmittelbarem Zusammenhang mit der beurteilten Anlage erzeugt wird wie zum Beispiel die von den Besuchern eines Sportanlasses verursachte Ruhestörung auf dem Weg nach Hause, lässt sich dagegen nicht so eindeutig zuordnen. Entsprechend führt das Bundesamt für Umwelt in seiner einschlägigen Vollzugshilfe aus, dass Sekundärlärm einer Anlage nur zuzurechnen ist, sofern die Lärmverursachung in direktem Zusammenhang mit deren Benutzung erfolgt, was beispielweise beim Betreten und Verlassen eines Gewerbebetriebes oder beim Zu- und Wegfahren der parkierten Fahrzeuge der Fall sei (E. 7.2). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 22.10.2020 VB.2020.00221
Zurich Verwaltungsgericht 22.10.2020 VB.2020.00221
Zurigo Verwaltungsgericht 22.10.2020 VB.2020.00221

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00221
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Geschäftsnummer:
VB.2020.00221
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 22.10.2020
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht ist auf eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 15.12.2021 nicht eingetreten.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Verzicht auf nachträgliches Baubewilligungsverfahren
Funktionale Zonenkonformität und Sekundärimmissionen im Zusammenhang mit dem Betrieb eines 24-Stunden-Shops.
Die Bewilligungspflicht einer baulichen Massnahme ist im baurechtlichen Verfahren zu klären. Bei der Frage, ob ein solches Verfahren überhaupt einzuleiten ist, steht der Baubehörde ein erheblicher Ermessensspielraum zu. Bestehen Anhaltspunkte, dass ein bewilligungspflichtiger Sachverhalt im Sinn von Art. 22 RPG bzw. § 309 Abs. 1 PBG vorliegen könnte, hat die Baubehörde im Zweifelsfall ein nachträgliches Bewilligungsverfahren einzuleiten (E. 5).
Zur funktionalen Zonenkonformität: Anders als bei den genannten Handwerks- und Gewerbebetrieben – oder etwa bei Hundepensionen –, von denen erfahrungsgemäss unmittelbar Immissionen ausgehen, ist bei nichtlärmigen Betrieben wie Lebensmittelgeschäften die Einhaltung der üblichen Arbeitszeiten keine generelle Voraussetzung dafür, nicht als störend qualifiziert zu werden (E. 6.5).
Zu den Sekundärimmissionen zählt der Lärm, der von den Benützern ausserhalb der Anlage verursacht wird. Das betrifft zunächst Fälle, in denen die Lärmverursachung in unmittelbarer Nähe der Anlage und in direktem Zusammenhang mit deren Benutzung erfolgt, wie beim Betreten und Verlassen eines Restaurants oder beim Zu- und Wegfahren der parkierten Fahrzeuge (...). Lärm, welcher nicht in unmittelbarem Zusammenhang mit der beurteilten Anlage erzeugt wird wie zum Beispiel die von den Besuchern eines Sportanlasses verursachte Ruhestörung auf dem Weg nach Hause, lässt sich dagegen nicht so eindeutig zuordnen. Entsprechend führt das Bundesamt für Umwelt in seiner einschlägigen Vollzugshilfe aus, dass Sekundärlärm einer Anlage nur zuzurechnen ist, sofern die Lärmverursachung in direktem Zusammenhang mit deren Benutzung erfolgt, was beispielweise beim Betreten und Verlassen eines Gewerbebetriebes oder beim Zu- und Wegfahren der parkierten Fahrzeuge der Fall sei (E. 7.2).
Gutheissung.
Stichworte:
ALKOHOL
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
FUNKTIONALE BETRACHTUNGSWEISE
LADENGESCHÄFT
LADENÖFFNUNGSZEITEN
NACHTRÄGLICHE BAUBEWILLIGUNG
SEKUNDÄRIMMISSIONEN
SEKUNDÄRLÄRM
ZONENKONFORMITÄT
Rechtsnormen:
Art. 2 Abs. 1 LSV
§ 309 Abs. 1 PBG
§ 4 RLG
§ 5 Abs. 2 RLG
Art. 22 RPG
Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG
Art. 7 Abs. 7 USG
Art. 11 Abs. 2 USG
Art. 25 USG
Art. 24c Abs. 2 BZO Zürich
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2020.00221
Urteil
der 1. Kammer
vom
22. Oktober 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter André
Moser, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch,
Gerichtsschreiber Jonas Alig.
In Sachen
A-Shop,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
1.
C,
2.
D,
3.
E,
alle vertreten durch RA F,
Beschwerdegegnerschaft,
und
Amt für Baubewilligungen der Stadt Zürich,
Mitbeteiligter,
betreffend Verzicht
auf nachträgliches Baubewilligungsverfahren,
hat sich ergeben:
I.
Am 7. Juni 2018 gelangten D, C und E an das Amt für
Baubewilligungen der Stadt Zürich und verlangten Einsicht in die Bauarchivakten
des A-Shops an der G-Strasse 01 in Zürich. Für den Fall, dass keine
baupolizeiliche Beurteilung der Ladenöffnungszeiten stattgefunden habe, sei die
Betreiberschaft des A-Shops behördlich aufzufordern, ein entsprechendes
Baugesuch einzureichen.
Mit Schreiben vom 18. Juni
2018 teilte das Amt für Baubewilligungen der Stadt Zürich D, C und E mit, dass
keine Veranlassung bestehe, die Ladenöffnungszeiten baurechtlich zu beurteilen
und von der Betreiberschaft des A-Shops daher kein Baugesuch eingefordert
werde.
II.
Dagegen erhoben D, C und E am 13. Juli 2018
gemeinsam Rekurs beim Baurekursgericht mit dem Antrag, das Amt für
Baubewilligungen der Stadt Zürich sei anzuweisen, der Betreiberschaft des A-Shops
unter Androhung der Ersatzvornahme eine Frist anzusetzen zur Einreichung eines
baurechtlichen Gesuchs betreffend Öffnungszeiten, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgegnerschaft.
Auf den Rekurs trat das Baurekursgericht mit Entscheid
vom 14. Dezember 2018 nicht ein.
III.
Am 31. Januar 2019
erhoben D, C und E Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragten, unter
Kosten- und Ent­schädigungsfolgen zulasten der Gegenpartei, das angefochtene
Urteil aufzuheben, und – entsprechend dem Rekursantrag – die Baubehörde anzuweisen,
der Betreiberschaft des 24h-Shops A-Shop an der G-Strasse 01, Zürich,
unter Androhung der Ersatzvornahme eine Frist anzusetzen zur Einreichung eines
baurechtlichen Gesuchs betreffend Öffnungszeiten. Eventuell sei die Sache zur
materiellen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Mit Urteil vom 13. Juni 2019 hiess das
Verwaltungsgericht die Beschwerde gut, hob den Entscheid des Baurekursgerichts
vom 14. Dezember 2019 auf und wies die Sache im Sinn der Erwägungen an das
Baurekursgericht zurück (VB.2019.00069).
IV.
Daraufhin hiess das Baurekursgericht den Rekurs mit
Entscheid vom 28. Februar 2020 gut, hob die Anordnung vom 18. Juni
2018 auf und wies die Sache an die Vorinstanz zur Durchführung eines
Baubewilligungsverfahrens im Sinn der Erwägungen zurück.
V.
Gegen diesen Entscheid erhob
der A-Shop mit Eingabe vom 2. April 2020 Beschwerde und beantragte unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen (zuzüglich Mehrwertsteuer) zulasten der
Beschwerdegegnerschaft, der Entscheid vom 28. Februar 2020 sei aufzuheben
und die Anordnung der Stadt Zürich vom 18. Juni 2018 zu bestätigen.
Mit Beschwerdeantwort vom 21. April 2020 verlangten D,
C und E unter Kosten und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdeführers
die Abweisung der Beschwerde im vereinfachten Verfahren. Am 7. Mai 2020
beantragte das Baurekursgericht ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der
Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort vom 19. Mai 2020 beantragte die Stadt
Zürich, die Beschwerde sei gutzuheissen. Am 16. Juni 2020 nahmen D, C und E
zur Beschwerdeantwort der Stadt Zürich Stellung. Der A-Shop liess sich nicht
mehr vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Auch die
übrigen Prozessvoraussetzungen sind erfüllt.
2.
Es handelt sich nicht um eine offensichtlich unzulässige
Beschwerde, sodass – entgegen der Beschwerdegegnerschaft – eine
Geschäftserledigung nach § 38 Abs. 2 VRG und eine summarische
Begründung nach § 65 Abs. 1 VRG nicht infrage kommen.
3.
Streitbetroffen ist der seit 1994 als
Geschäftsladen betriebene A-Shop an der G-Strasse 01 in Zürich. Das betreffende
Ladenlokal wurde letztmals am 22. April 1991 baurechtlich beurteilt. Seit
2005 – und damit kurz nach Inkrafttreten des Ruhetags- und
Ladenöffnungsgesetzes vom 26. Juni 2000 (RLG) bzw. der Verordnung zum
Ruhetags- und Ladenöffnungsgesetz vom 26. November 2003 (VRLG) am 1. Mai
2004 – hat es nach eigenen Angaben durchgehende Öffnungszeiten und wird heute
an sieben Tagen in der Woche betrieben.
Das Grundstück auf dem sich der A-Shop (Kat.-Nr. 03)
befindet, liegt gemäss geltender Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich (BZO)
in der Quartiererhaltungszone QIII/5b und ist mit einer Wohnanteilsverpflichtung
von 60 % belegt. Ihm ist gemäss Art. 3 Abs. 2 lit. d BZO
die Empfindlichkeitsstufe (ES) III zugeordnet, womit auch mässig störende
Gewerbe- und Dienstleistungsnutzungen zulässig sind (vgl. Art. 24c Abs. 2
BZO).
Streitgegenstand ist die Frage, ob das kommunale Amt für
Baubewilligungen mit Blick auf die durchgehenden Öffnungszeiten verpflichtet
ist, ein nachträgliches Baubewilligungsverfahren durchzuführen.
4.
Der Beschwerdeführer ist
der Meinung, dass keine Anhaltspunkte für bewilligungspflichtige Sachverhalte
vorliegen und der vorinstanzliche Entscheid ein unzulässiger Eingriff ins
kommunale Ermessen darstellt, der die Gemeindeautonomie verletzt.
Das kommunale Amt für Baubewilligungen
hatte das Bestehen einer Baubewilligungspflicht mit
seinem Schreiben an die Beschwerdegegnerschaft vom 18. Juni 2018 verneint
und dabei ausgeführt, dass nach § 4 RLG Läden der Detailhandelsbetriebe
von Montag bis Samstag ohne zeitliche Beschränkung geöffnet sein könnten. An
öffentlichen Ruhetagen seien solche Einrichtungen geschlossen zu halten, sofern
nicht eine abweichende Regelung bestehe (§ 5 Abs. 1 und 2 RLG).
Gestützt auf § 5 Abs. 2 RLG halte § 3 lit. e VRLG fest,
dass Kleinläden mit einer Verkaufsfläche von höchstens 200 m
2
vom Verbot der Ladenöffnung an öffentlichen Ruhetagen ausgenommen seien. Die
Verkaufsfläche des A-Shops sei deutlich geringer als 200 m
2
.
Daher bestehe keine Veranlassung, die Ladenöffnungszeiten baurechtlich zu
beurteilen.
5.
Die
Bewilligungspflicht einer baulichen Massnahme ist im baurechtlichen Verfahren
zu klären. Bei der Frage, ob ein solches Verfahren überhaupt einzuleiten ist,
steht der Baubehörde ein erheblicher Ermessensspielraum zu. Bestehen
Anhaltspunkte, dass ein bewilligungspflichtiger Sachverhalt im Sinn von Art. 22
des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) bzw. § 309
Abs. 1 Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG)
vorliegen könnte, hat die Baubehörde im Zweifelsfall ein nachträgliches
Bewilligungsverfahren einzuleiten (VGr, 22. Februar 2012, VB.2011.00606, E. 4.2;
10. Juni 2004, VB.2004.00074, E. 3.3 = BEZ 2004 Nr. 47; vgl.
Christoph Fritzsche et al., Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A.,
Wädenswil 2019, S. 617).
Es wird von der Beschwerdegegnerschaft nicht behauptet,
dass seit der letzten baurechtlichen Beurteilung bewilligungspflichtige
bauliche Veränderungen stattgefunden hätten oder die Erschliessung zusätzlich
belastet worden wäre.
Die Beschwerdegegnerschaft
begründet die angebliche Pflicht der Baubewilligungsbehörde, ein nachträgliches
Baubewilligungsverfahren einzuleiten ausschliesslich damit, dass durch die
durchgehenden Ladenöffnungszeiten die funktionale Zonenkonformität verletzt
würde und – sinngemäss –, dass dadurch übermässige Sekundärimmissionen
vorliegen würden.
6.
Der Beschwerdeführer ist der Ansicht, die Vorinstanz wende
das Recht falsch an, wenn sie von einer Baubewilligungspflicht bezüglich der
funktionalen Zonenkonformität des streitbetroffenen Ladengeschäfts ausgehe.
6.1
Art. 24c
Abs. 2 BZO sieht vor, dass in Quartiererhaltungszonen, in denen ein
Wohnanteil von weniger als 90 % vorgeschrieben ist, auch mässig störende
Gewerbe- und Dienstleistungsnutzungen zulässig sind. Das Grundstück, auf dem
sich der A-Shop befindet, liegt in der Quartiererhaltungszone QIII/5b und ist
mit einer Wohnanteilsverpflichtung von 60 % belegt (vgl. E. 3).
6.2
Gemäss Art. 22
Abs. 2 lit. a RPG müssen Bauten und Anlagen dem Zweck der
Nutzungszone entsprechen. Quartiererhaltungszonen erfassen nach § 50a PBG in
sich geschlossene Ortsteile mit hoher Siedlungsqualität, die in ihrer
Nutzungsstruktur oder baulichen Gliederung erhalten oder erweitert werden
sollen (Abs. 1). Die Bau- und Zonenordnung kann die nämlichen Regelungen
treffen wie für die Kernzonen (Abs. 2). Nach Art. 24c BZO sind in Gebieten
mit einem Wohnanteil von 90 % nebst Wohnnutzungen nur nicht störende
Gewerbe- und Dienstleistungsnutzungen zulässig (Abs. 1). Ist ein
Wohnanteil von weniger als 90 % vorgeschrieben, sind auch mässig störende
Gewerbe- und Dienstleistungsnutzungen zulässig (Abs. 2).
Enthält die Bau- und Zonenordnung keine nähere Umschreibung
der zulässigen Nutzungen, verlangt das Verwaltungsgericht in ständiger Praxis,
dass Bauvorhaben nicht nur hinsichtlich der mit ihnen verbundenen Immissionen,
sondern auch von der raumplanerischen Zweckbestimmung her in eine bestimmte
Zone passen (funktionale Betrachtungsweise; VGr, 30. August 2018,
VB.2018.00277, E. 3.2; 9. Juli 2015, VB.2015.00019, E. 4.3; 2. Dezember
2009, VB.2009.00417, E. 3.2 = BEZ 2010 Nr. 2). Selbst Betriebe, die
nicht gegen das Umweltschutzgesetz und seine Ausführungsbestimmungen
verstossen, können deshalb zonenwidrig sein, wenn sie ihrem Charakter nach
nicht in eine Zone passen (30. August 2018, VB.2018.00277, E. 3.2; 9. Juli
2015, VB.2015.00019, E. 4.3; 21. Dezember 2011, VB.2011.00503, E. 3.5).
6.3
Die Frage,
ob ein Betrieb funktional in eine Quartiererhaltungszone passt oder nicht und
welches Störungspotenzial von diesem ausgeht, ist mittels der im Planungs- und
Baugesetz verwendeten Begriffe "nicht störend" "mässig störend"
und "stark störend" (§§ 51 Abs. 1, 52 Abs. 3 und 57
PBG) zu beantworten (vgl. VGr, 30. August 2018, VB.2018.00277. E. 3.7;
9. Juli 2015, VB.2015.00019, E. 6.2). Die Auslegung dieser Begriffe
muss kantonal einheitlich beantwortet werden (VGr, 30. August 2018,
VB.2018.00277, E. 3.7; vgl. BGr, 29. August 2019, 1C_555/2018, E. 5.1 f.).
Jedoch legen sich Rechtsmittelinstanzen in baurechtlichen Angelegenheiten eine gewisse
Zurückhaltung auf, soweit örtliche Verhältnisse zu berücksichtigen sind (vgl.
VGr, 30. August 2018, VB.2018.00277. E. 3.7; 9. Juli 2015,
VB.2015.00019, E. 6.2; Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich
etc. 2014 [Kommentar VRG], § 20 N. 80; vgl. auch BGE 136 I 395 E. 3.2.3;
BGr, 29. August 2019, 1C_555/2018, E. 5.2).
6.4
Art. 24c
Abs. 2 BZO ist eine raumplanerisch motivierte Nutzungsvorschrift, die
nicht lediglich der Festlegung der Lärmempfindlichkeitsstufe dient, sondern die
Zonenkonformität von Betrieben in der Quartiererhaltungszone definiert. Indem
sie mässig störende Betriebe zulässt, schliesst sie nur Betriebe aus, die
gegenüber der Wohnnutzung ein so erhebliches Konfliktpotenzial aufweisen, dass
sie nach allgemeiner Erfahrung ein erträgliches Wohnen weitgehend
verunmöglichen und deshalb in der Regel nur in reinen Gewerbe- oder
Industriezonen zugelassen sind. Es ist damit in entsprechend bezeichneten
Bereichen ein deutlich höheres Konfliktpotenzial hinzunehmen als in den übrigen
Teilen der Quartiererhaltungs- bzw. Wohnzonen, wo gemäss Art. 24c Abs. 1
bzw. Art. 16 Abs. 1 BZO (nur) nicht störende Gewerbe zulässig sind,
das heisst solche Betriebe, die höchstens ein geringes Konfliktpotenzial
aufweisen und ein gesundes und ruhiges Wohnen im Allgemeinen nicht
beeinträchtigen (vgl. VGr, 23. November 2011, VB.2011.00432, E. 3.5; vgl.
dazu auch VGr, 26. Januar 2011, VB.2010.00470, E. 2.2). Als mässig
störend gelten beispielsweise übliche Handwerks- und Gewerbebetriebe, aber auch
schon kleinere industrielle Betriebe, Schreinereien, Schlossereien, das ganze
Autogewerbe, Landwirtschaftsbetriebe usw. Diese Betriebskategorie weist in
aller Regel recht lebhaften Motorfahrzeugverkehr auf. Auch aus den Betrieben
selber sind sehr oft Immissionen hör- oder riechbar. Es handelt sich aber um
Betriebe, die sich in aller Regel an die üblichen Arbeitszeiten halten (Fritzsche
et al., S. 980 f.).
6.5
Anders als
bei den genannten Handwerks- und Gewerbebetrieben – oder etwa bei
Hundepensionen (VGr, 30. August 2018, VB.2018.00277, E. 3) –, von
denen erfahrungsgemäss unmittelbar Immissionen ausgehen, ist bei nichtlärmigen
Betrieben wie Lebensmittelgeschäften die Einhaltung der üblichen Arbeitszeiten
keine generelle Voraussetzung dafür, nicht als störend qualifiziert zu werden. Entsprechend
gelten Betriebe, die Schulungsräume mit längeren Öffnungszeiten enthalten, im
Grundsatz sogar als nicht störend
(VGr,
24. November 1999, VB.1999.00286, E. 2b/aa f. = BEZ 2000 Nr. 1;
vgl. Fritzsche et. al., S. 978).
Etwas anderes wäre der Fall, wenn solche Betriebe ein
übermässiges Verkehrsaufkommen mit sich bringen würden (vgl. VGr, 7. November
2019, VB.2019.00286, E. 3.4 mit Hinweisen; 29. Mai 2013, VB.2012.00860, E.
4.8.2).
6.6
Hinzu
kommt, dass für Läden der Detailhandelsbetriebe bis zu einer Grösse von
200 m
2
gemäss dem Ruhetags- und Ladenöffnungsgesetz sowie der
Verordnung zum Ruhetags- und Ladenöffnungsgesetz keine Ladenöffnungszeiten
gelten (vgl. E. 4). Damit nimmt der kantonale Gesetzgeber – gerade für ein
Geviert wie das G-Quartier mit einem aktiven Nachtleben – die damit verbundenen
üblichen Immissionen in Kauf (vgl. BGr, 18. November 2019, 1C_230/2019, E. 4.3).
Dass eine Nachfrage nach Ladengeschäften mit durchgehenden Öffnungszeiten
primär in (Wohn-)Zonen besteht, die tags- und nachts belebt sind, und nicht
etwa in reinen Gewerbe- oder Industriezonen, liegt auf der Hand.
6.7
Der von
der Beschwerdegegnerschaft im Rekursverfahren behauptete Zusammenhang zwischen
den durchgehenden Öffnungszeiten des streitbetroffenen Ladengeschäfts – das
gemäss der unbestrittenen Behauptung des Beschwerdeführers Esswaren,
Tierfutter, Hygieneartikel und alkoholhaltige Getränke verkauft – und den
behaupteten "ganznächtlichen Gelagen in der Umgebung" ist nicht
ausreichend eng. Alkohol kann mitgebracht oder aus unterschiedlichsten Quellen
im Quartier oder ausserhalb des Quartiers beschafft werden. Angesichts dessen, dass
ein genügend enger Zusammenhang bereits dann zu verneinen ist, wenn man mit der
Beschwerdegegnerschaft davon ausgeht, dass die von ihnen beanstandeten
Missstände (Lärm und Verschmutzung im Quartier) tatsächlich Nebenwirkungen von
übermässigem Alkoholkonsum sind, ist die vom Beschwerdeführer aufgeworfene
Frage, inwiefern sie stattdessen auf illegalen Drogenkonsum zurückzuführen sein
könnten, nicht weiter relevant.
Es ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass konkreten
Nachtruhestörungen und Beeinträchtigungen von öffentlichem und privatem
Eigentum polizeilich begegnet werden kann bzw. muss (vgl. Art. 5 der
Vorschriften über das gemeinderechtliche Ordnungsbussenverfahren der Stadt
Zürich vom 16. November 2011 in Verbindung mit Art. 20 bzw. Art. 10
der Allgemeinen Polizeiverordnung der Stadt Zürich vom 6. April 2011).
6.8
Nach dem
Gesagten ist es offensichtlich, dass es sich beim streitbetroffenen
Ladengeschäft, das über keinen eigenen Parkplatz verfügt, selbst in Anbetracht
seiner Öffnungszeiten um einen – allerhöchstens – mässig störenden
Gewerbebetrieb handelt. Besondere Ruhebedürfnisse fallen nur schon aufgrund der
Lage und der Nutzung des von der Beschwerdegegnerschaft bewohnten Quartiers
nicht stark ins Gewicht (vgl. BGr, 18. November 2019, 1C_230/2019, E. 4.3).
6.9
Soweit das
kommunale Amt für Baubewilligungen im vorliegenden Fall unter Verweis auf die
Öffnungszeiten gemäss dem Ruhetags- und Ladenöffnungsgesetz sowie der
zugehörigen Verordnung eine Verletzung der funktionalen Zonenkonformität implizit
ausschliesst, nicht von einem Zweifelsfall ausgeht und deshalb diesbezüglich
kein nachträgliches Baubewilligungsverfahren einleitet, so liegt dies entgegen
der Vorinstanz in ihrem Ermessen und ist – gerade auch mit Blick auf die
örtlichen Verhältnisse – nicht zu beanstanden.
7.
Sodann wendet sich der Beschwerdeführer gegen die
vorinstanzliche Feststellung, dass Sekundärimmissionen angesichts der
Öffnungszeiten und des behaupteten Verkaufsangebots (alkoholische Getränke) des
streitbetroffenen Ladengeschäfts zumindest nicht von vornherein "nicht
denkbar" seien. Der Beschwerdeführer hält dafür, dass keine konkreten und
objektiven Anhaltspunkte gegeben seien, die für eine Verletzung des Umweltschutzgesetzes
vom 7. Oktober 1983 (USG) sprächen.
7.1
Beim streitbetroffenen
Ladengeschäft handelt es sich um eine ortsfeste Anlage im Sinn von Art. 7 Abs. 7
USG und Art. 2 Abs. 1 der Lärmschutzverordnung vom 15. Dezember
1986 (LSV). Es stellt eine neue Anlage im Sinn des Umweltschutzgesetzes dar
(vgl. Art. 47 Abs. 1 LSV; vgl. auch E. 2). Daher müssen die
Lärmemissionen nach den Anordnungen der Vollzugsbehörde so weit begrenzt
werden, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar
ist und dass die Planungswerte – durch die von der Anlage allein erzeugten
Lärmimmissionen – eingehalten sind (Art. 11 Abs. 2 und Art. 25 Abs. 1
USG sowie Art. 7 Abs. 1 lit. a und b LSV). Die Vollzugsbehörde
gewährt Erleichterungen, soweit die Einhaltung der Planungswerte zu einer
unverhältnismässigen Belastung für die Anlage führen würde und ein
überwiegendes öffentliches, namentlich auch raumplanerisches Interesse an der
Anlage besteht. Die Immissionsgrenzwerte dürfen jedoch nicht überschritten
werden (Art. 25 Abs. 2 USG sowie Art. 7 Abs. 2 LSV).
7.2
Der
Beurteilung sind alle Lärmemissionen zugrunde zu legen, die dem Betrieb
zuzurechnen sind: unmittelbar mit dem Betrieb zusammenhängende Lärmemissionen
sowie sogenannte Sekundäremissionen (vgl. zu Gastronomiebetrieben: BGr, 27. Februar
2014, 1C_161/2013, E. 3.3; VGr, 31. August 2017, VB.2017.00246, E. 4.2.2;
20. April 2005, VB.2005.00014, E. 3.3 mit Hinweisen).
Zu den Sekundärimmissionen zählt der Lärm, der von den
Benützern ausserhalb der Anlage verursacht wird. Das betrifft zunächst Fälle,
in denen die Lärmverursachung in unmittelbarer Nähe der Anlage und in direktem
Zusammenhang mit deren Benutzung erfolgt, wie beim Betreten und Verlassen eines
Restaurants oder beim Zu- und Wegfahren der parkierten Fahrzeuge.
Entsprechendes gilt sodann für den von einer Anlage verursachten Zusatzverkehr
auf Zufahrtsstrassen und den von einem Flugplatz ausgehenden Flugverkehr. Lärm,
welcher nicht in unmittelbarem Zusammenhang mit der beurteilten Anlage erzeugt
wird wie zum Beispiel die von den Besuchern eines Sportanlasses verursachte
Ruhestörung auf dem Weg nach Hause, lässt sich dagegen nicht so eindeutig
zuordnen (Robert Wolf, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2000, Art. 25 Rz. 26).
Entsprechend führt das Bundesamt für Umwelt (BAFU) in seiner einschlägigen
Vollzugshilfe aus, dass Sekundärlärm einer Anlage nur zuzurechnen ist, sofern
die Lärmverursachung in direktem Zusammenhang mit deren Benutzung erfolgt, was
beispielweise der Fall beim Betreten und Verlassen eines Gewerbebetriebes oder
beim Zu- und Wegfahren der parkierten Fahrzeuge der Fall sei (BAFU, Ermittlung
und Beurteilung von Industrie- und Gewerbelärm, Vollzugshilfe für Industrie-
und Gewerbeanlagen, Bern 2016, S. 10).
7.3
Bei den
von der Beschwerdegegnerschaft geltend gemachten Einwirkungen handelt es sich
nicht um Sekundärimmissionen des streitbetroffenen Ladengeschäfts im Sinn des
in Erwägung 7.2 Ausgeführten. Im ursprünglichen Schreiben an das Amt für
Baubewilligungen führte der Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerschaft aus,
dass in der "unmittelbaren Umgebung" der Liegenschaften seiner Klienten
(und nicht etwa des streitbetroffenen Ladengeschäfts[!]) an sieben Tagen pro
Woche rund um die Uhr Botellón-artige Zustände herrschen würden mit
übermässigem Lärm zur Nachtzeit und oftmals verschmutzten Innenhöfen. Die
Liegenschaften der Beschwerdegegnerschaft befinden sich indes – wie das
Verwaltungsgericht bereits im letzten Rechtsgang feststellte – in einer
Entfernung von ca. 100 Metern (deutlich mehr als 30 Meter von
der G-Strasse zurückversetzt; Fusswegdistanz ca. 170 Meter; dazwischen
befinden sich mehrere Häuserreihen) bzw. in einer Entfernung von ca.
90 Metern (beinahe 70 Meter von der G-Strasse zurückversetzt;
Fusswegdistanz ca. 135 Meter; durch mindestens zwei Häuserreihen von der
streitbetroffenen Liegenschaft getrennt) vom streitbetroffenen Ladenlokal
entfernt (VGr, 13. Juni 2019, VB.2019.00069, E. 3.4.2). In der
Rekurseingabe der Beschwerdegegnerschaft war generell die Rede von
"Partyleuten", die sich im streitbetroffenen Ladenlokal auch unter
der Woche bis in die frühen Morgenstunden mit alkoholischen Getränken versorgen
und diese laut "feiernd" in den umliegenden Strassen konsumieren
würden. Die Feiernden würden vor allem in der Nachtzeit die Wohnqualität der
Anwohnenden in der unmittelbaren und weiteren Umgebung durch Lärm und dadurch, dass
sie die privaten Innenhöfe betreten würden und dort häufig Abfall, Exkremente
und Erbrochenes zurücklassen würden, erheblich beeinträchtigen. Leute, die sich
auf den Strassen und Plätzen der G-Strasse treffen und dort Alkohol konsumieren,
können indes nicht den einzelnen Ladengeschäften zugeordnet werden; der für
Sekundärimmissionen geforderte unmittelbare Zusammenhang mit der Benutzung
einer konkreten Anlage ist nicht gegeben. Alkohol kann mitgebracht oder aus
unterschiedlichsten – durchaus auch quartierfremden – Quellen beschafft werden
(vgl. E. 6.7). Im Geviert selbst befinden sich etliche andere Lebensmittelgeschäfte
sowie auch Bars und Restaurants, die Alkohol über die Gasse verkaufen. Unklar
ist auch, inwieweit die behaupteten Immissionen überhaupt durch Alkohol bedingt
sind bzw. in welchem Mass sie durch andere Drogen ausgelöst werden. Es ist im
Übrigen plausibel, dass die beanstandeten Missstände zu einem gewissen Grad
auch auf Personen zurückgehen, die eine oder mehrere der vielen Club- und
Barlokale frequentiert haben (vgl. a.
a.
O.).
Die von der Beschwerdegegnerschaft geltend gemachten Einwirkungen
hatte das Verwaltungsgericht im ersten Rechtsgang mit Blick auf ihre
Rekurslegitimation berücksichtigt und war zum Schluss gekommen, dass Letztere
betreffend die materiell zu beurteilende Frage, ob die Voraussetzungen für eine
Pflicht zur nachträglichen Baubewilligungsbeurteilung gegeben sind, zu bejahen
ist (VGr, 13. Juni 2019, VB.2019.00069, E. 3). In diesem Zusammenhang
hatte das Verwaltungsgericht allerdings bereits festgehalten, dass der Aussage
der Vorinstanz grundsätzlich zuzustimmen sei, dass sich die von den
Beschwerdeführenden (der heutigen Beschwerdegegnerschaft) geltend gemachten
Lärmimmissionen und Missstände nicht "explizit" dem streitbetroffenen
Ladenlokal zuordnen liessen. Es sei nicht einsichtig, dass die behaupteten
Beeinträchtigungen "eindeutig und ausschliesslich" den Kunden des A-Shops
– der bloss eines von vielen derartigen Geschäften im Quartier sei –
zuzuschreiben wären. Die geltend gemachten Störungen könnten im Einzelfall von
irgendwelchen Personen stammen, die sich im G-Quartier aufhalten: Etwa von
solchen, die den Alkohol aus einer anderen Quelle mitgebracht oder in
Gaststätten konsumiert hätten (a.
a.
O., E. 3.5.2).
7.4
Es ist
zwar denkbar, dass es sich in Bezug auf Sekundärimmissionen anders verhielte,
würde sich die Kundschaft des Ladengeschäfts direkt vor dem Geschäftslokal ansammeln
und dabei übermässige Immissionen verursachen. In diesem Kontext führte die
Beschwerdegegnerschaft in ihrer Rekursschrift jedoch bloss allgemein aus, dass
der streitbetroffene Betrieb darauf ausgerichtet sei, dass die gekauften
alkoholischen Getränke ausserhalb des Ladens konsumiert würden. Die Leute kämen
zu Fuss, um die Getränke unmittelbar neben dem Shop, im öffentlichen Raum, im
Freien zu konsumieren. Dass direkt vor dem streitbetroffenen Ladengeschäft –
seiner Kundschaft klar zuordenbare – übermässige Immissionen anfallen würden,
wurde von der Beschwerdegegnerschaft indes nicht ausdrücklich behauptet,
geschweige denn genügend substanziiert. Zumal derartige Immissionen – aufgrund
der beträchtlichen Entfernung (vgl. E. 7.3) – von den Liegenschaften der
Beschwerdegegnerschaft aus nicht wahrnehmbar wären, mangelte es der
Beschwerdegegnerschaft für eine derartige Rüge ohnehin an einem praktischen
Nutzen. Im Rahmen einer Nachbarbeschwerde können von einem Nachbarn nur Rügen
vorgebracht werden, die ihm bei einer Gutheissung einen praktischen Nutzen
bringen; soweit der praktische Nutzen infrage steht, ist an einer
rügespezifischen Betrachtung nichts auszusetzen (Bertschi, Kommentar VRG, § 21
N. 59 f.; vgl. VGr, 18. Dezember 2019, VB.2019.00268, E. 9.2).
7.5
Das
kommunale Amt für Baubewilligungen musste auch mit Blick auf die von der
Beschwerdegegnerschaft beanstandeten Missstände kein nachträgliches
Baubewilligungsverfahren einleiten, zumal es sich bei diesen offenkundig nicht
um Sekundärimmissionen im Rechtssinn handelt.
8.
Zusammenfassend sind betreffend die durchgehenden
Öffnungszeiten des Ladengeschäfts keine Anhaltspunkte ersichtlich, dass ein
bewilligungspflichtiger Sachverhalt vorliegen könnte. Dementsprechend ist die
Beschwerde gutzuheissen, der vorinstanzliche Entscheid aufzuheben und die
Anordnung des Amts für Baubewilligungen vom 18. Juni 2018 zu bestätigen.
9.
Die
Angelegenheit ist zur Neuregelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen für die
Rekursverfahren an
das
Baurekursgericht
zurückzuweisen.
10.
10.1
Demgemäss
sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdegegnerschaft
aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 65a Abs. 2
VRG).
10.2
Die
Beschwerdegegnerschaft ist überdies zur Ausrichtung einer Parteientschädigung
an den Beschwerdeführer zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 VRG). Als
angemessen erscheint eine Parteientschädigung von total Fr.
2
'
500
.-.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    In
Gutheissung der Beschwerde wird der Entscheid des Baurekursgerichts vom 28. Februar
2020 aufgehoben und die Anordnung des Amts für Baubewilligungen der Stadt
Zürich vom 18. Juni 2018 bestätigt.
2.    Die
Angelegenheit wird zur Neuregelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen des
Rekursverfahrens an das Baurekursgericht zurückgewiesen.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    205.--
Zustellkosten,
Fr. 4'205.--
Total der Kosten.
4.    Die
Kosten werden der Beschwerdegegnerschaft zu je einem Drittel auferlegt
, unter solidarischer Haftung für den
Gesamtbetrag.
5.
Die Beschwerdegegnerschaft wird im
gleichen Verhältnis und unter solidarischer Haftung verpflichtet, dem
Beschwerdeführer eine Parteientschädigung von Fr. 2'500.- zu bezahlen,
zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft des vorliegenden Urteils.
6.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
7.    Mitteilung an …