zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00771 · 2019-02-06 · de

Stimmrechtsrekurs | [Stimmrechtsbeschwerde; Irreführung der Stimmbevölkerung] Gegen Vorbereitungshandlungen für eine Wahl oder Abstimmung muss sofort bzw. innert der Rechtsmittelfrist Rekurs erhoben werden (E. 3.2.1). Als Vorbereitungshandlung angefochten werden kann und muss unter anderem die Formulierung der Abstimmungsfrage (E. 3.2.2). Soweit sich der Stimmrechtsrekurs gegen die Festsetzung der Abstimmungsvorlage richtete bzw. geltend gemacht wurde, Letztere verletze das Prinzip der Einheit der Materie, wurde der Stimmrechtsrekurs zu spät erhoben; überdies ist der Vorwurf unberechtigt (E. 3.3). Die Kritik der Beschwerdeführer an der Medienmitteilung des Stadtrats von Zürich ist mit Bezug auf den von der Abstimmungsvorlage tangierten gemeinnützigen Wohnungsbau teilweise berechtigt und die Medienmitteilung an sich insoweit mit nicht unerheblichen Fehlern behaftet (E. 4.2.1–5). Dass die Medienmitteilung zu fehlerhafter Medienberichterstattung geführt hätte, ist jedoch weder dargetan noch ersichtlich; auch wurden die zu beanstandenden Aussagen der Medienmitteilung vorliegend durch die erst später versandte (korrekte) Abstimmungszeitung quasi korrigiert (E. 4.2.6). Es ist deshalb nicht anzunehmen, dass die Mängel der Medienmitteilung die Meinungsbildung der Stimmberechtigten tatsächlich beeinträchtigt hätten (E. 4.2.7). Erhebliche Unregelmässigkeiten in der Abstimmungsvorbereitung, welche eine entscheidende Beeinflussung des Abstimmungsergebnisses als möglich erscheinen lassen, liegen (auch sonst) weder im Einzelnen noch insgesamt vor (E. 4.3–8). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 19..2.06.0 VB.2018.00771
Zurich Verwaltungsgericht 19..2.06.0 VB.2018.00771
Zurigo Verwaltungsgericht 19..2.06.0 VB.2018.00771

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00771
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Geschäftsnummer:
VB.2018.00771
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 06.02.2019
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Stimmrechtsrekurs
[Stimmrechtsbeschwerde; Irreführung der Stimmbevölkerung]
Gegen Vorbereitungshandlungen für eine Wahl oder Abstimmung muss sofort bzw. innert der Rechtsmittelfrist Rekurs erhoben werden (E. 3.2.1). Als Vorbereitungshandlung angefochten werden kann und muss unter anderem die Formulierung der Abstimmungsfrage (E. 3.2.2). Soweit sich der Stimmrechtsrekurs gegen die Festsetzung der Abstimmungsvorlage richtete bzw. geltend gemacht wurde, Letztere verletze das Prinzip der Einheit der Materie, wurde der Stimmrechtsrekurs zu spät erhoben; überdies ist der Vorwurf unberechtigt (E. 3.3). Die Kritik der Beschwerdeführer an der Medienmitteilung des Stadtrats von Zürich ist mit Bezug auf den von der Abstimmungsvorlage tangierten gemeinnützigen Wohnungsbau teilweise berechtigt und die Medienmitteilung an sich insoweit mit nicht unerheblichen Fehlern behaftet (E. 4.2.1–5). Dass die Medienmitteilung zu fehlerhafter Medienberichterstattung geführt hätte, ist jedoch weder dargetan noch ersichtlich; auch wurden die zu beanstandenden Aussagen der Medienmitteilung vorliegend durch die erst später versandte (korrekte) Abstimmungszeitung quasi korrigiert (E. 4.2.6). Es ist deshalb nicht anzunehmen, dass die Mängel der Medienmitteilung die Meinungsbildung der Stimmberechtigten tatsächlich beeinträchtigt hätten (E. 4.2.7). Erhebliche Unregelmässigkeiten in der Abstimmungsvorbereitung, welche eine entscheidende Beeinflussung des Abstimmungsergebnisses als möglich erscheinen lassen, liegen (auch sonst) weder im Einzelnen noch insgesamt vor (E. 4.3–8).
Abweisung.
Stichworte:
BEGRÜNDUNGSMANGEL
BEGRÜNDUNGSPFLICHT
EINHEIT DER MATERIE
GEHÖR, RECHTLICHES
IRREFÜHRUNG DER STIMMBERECHTIGTEN
VORBEREITUNGSHANDLUNG
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. II BV
Art. 34 Abs. II BV
Art. 6 Abs. III GPR
§ 17 Abs. II VRG
§ 22 Abs. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2018.00771
Urteil
der 4. Kammer
vom
6. Februar 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch,
Gerichtsschreiberin
Eva Heierle.
In Sachen
1.    A,
2.    B,
3.    C,
alle vertreten durch RA D,
Beschwerdeführer,
gegen
Stadtrat von Zürich,
vertreten durch RA E,
Beschwerdegegner,
betreffend Stimmrechtsrekurs,
hat sich ergeben:
I.
Am 29. August 2018 setzte der Stadtrat von Zürich
die kommunale Abstimmung über die Vorlage "Gewährung von Baurechten für
die Realisierung eines Fussballstadions, von gemeinnützigem Wohnungsbau und
zwei Hochhäusern auf dem Areal Hardturm, Übertragung von zwei Grundstücken ins
Verwaltungsvermögen, Objektkredit von 50,15823 Millionen Franken und
Einnahmeverzicht von jährlich 1,72666 Millionen Franken" auf den
25. November 2018 an (Stadtratsbeschluss Nr. 730/2018, einsehbar unter
www.stadt-zuerich.ch/strb).
II.
A, B, C, F, G, H, I und J erhoben am 9. Oktober 2018
Stimmrechtsrekurs beim Bezirksrat Zürich und beantragten, unter
Entschädigungsfolge sei das Verfahren zur Vorbereitung bzw. Durchführung der
Abstimmung vom 25. November 2018 über diese Vorlage einzustellen und der
Stadtrat von Zürich einzuladen, einen neuen Abstimmungstermin festzusetzen. Mit
Beschluss vom 20. November 2018 wies der Bezirksrat Zürich den
Stimmrechtsrekurs ab.
Am 25. November 2018 wurde die Abstimmungsvorlage vom
Stimmvolk der Stadt Zürich mit einem Ja-Stimmen-Anteil von 53,8 %
angenommen (67'590 Ja-Stimmen gegenüber 58'078 Nein-Stimmen).
III.
Am 28. November 2018 liessen A, B und C
Stimmrechtsbeschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge
sei die Abstimmung vom 25. November 2018 über die "Gewährung von
Baurechten für die Realisierung eines Fussballstadions, von gemeinnützigem
Wohnungsbau und zwei Hochhäusern auf dem Areal Hardturm, Übertragung von zwei
Grundstücken ins Verwaltungsvermögen, Objektkredit von 50,15823 Millionen
Franken und Einnahmeverzicht von jährlich 1,72666 Millionen Franken"
aufzuheben, eventualiter die Sache zur Neubeurteilung an den Bezirksrat Zürich
zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht verlangten sie, es sei dem
Rechtsmittel die aufschiebende Wirkung zu erteilen und der Stadtrat von Zürich
"aufzufordern, die Grundbuchbelege für die Stadionbaupflicht und das
Rückkaufsrecht der Credit Suisse und die weiteren einschlägigen Verträge
zwischen der Stadt Zürich, der Credit Suisse und der Familie Schoeller
herauszugeben". Der Bezirksrat Zürich verzichtete am 5. Dezember 2018
auf Vernehmlassung. Der Stadtrat von Zürich liess mit Beschwerdeantwort vom
10. Dezember 2018 darauf schliessen, unter Entschädigungsfolge sei das
Rechtsmittel abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei; in prozessualer
Hinsicht ersuchte er darum, der Stimmrechtsbeschwerde die aufschiebende Wirkung
zu entziehen und das Einsichtsbegehren abzuweisen. A, B und C hielten am
17. Dezember 2018 an ihren Begehren ausdrücklich fest. Mit
Präsidialverfügung vom 20. Dezember 2018 wurde das Gesuch von A, B und C
um Erteilung aufschiebender Wirkung als gegenstandslos abgeschrieben und jenes
des Stadtrats von Zürich um Entzug der aufschiebenden Wirkung abgewiesen. Der
Stadtrat von Zürich verzichtete am 21. Dezember 2018 auf weitere
Äusserung.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amts wegen (§ 70 in
Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Nach § 41 in Verbindung mit
§§ 19 Abs. 1 lit. c und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b
Abs. 1 und 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario VRG ist es für
die Beurteilung von Beschwerden unter anderem gegen erstinstanzliche bezirksrätliche
Rekursentscheide in Stimmrechtssachen zuständig.
1.2
Die
Beschwerdeführenden beanstanden im vorliegenden Verfahren erstmals, dass sich
Mitglieder des Beschwerdegegners "schamlos" im Abstimmungskampf
engagiert hätten, indem sie in zu nicht genannten Zeitpunkten in der
Tagespresse erschienenen Inseraten des Ja-Komitees als Befürworter der
Abstimmungsvorlage aufgetreten seien; im Rekursverfahren hatten sie solche
Handlungen nicht – oder zumindest nicht substanziiert – beanstandet. Auf die
Beschwerde ist insoweit nicht einzutreten.
1.3
Da die
weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde mit
den genannten Einschränkungen einzutreten.
2.
2.1
Die
Beschwerdeführer werfen der Vorinstanz in formeller Hinsicht vor, den
Rekursentscheid ungenügend begründet und damit ihren (der Beschwerdeführer)
Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt zu haben. Sodann rügen sie, die
Vorinstanz habe von ihnen gestellte Beweis- bzw. Editionsanträge
unzulässigerweise abgewiesen und auch insofern ihren Gehörsanspruch verletzt.
Angesichts der massiven Gehörsverletzungen sei eine Heilung im
verwaltungsgerichtlichen Verfahren ausgeschlossen und die Sache zur
Neubeurteilung an den Bezirksrat Zürich zurückzuweisen.
2.2
Aus dem
Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) fliesst das Recht
der von einem Entscheid in ihrer Rechtsstellung betroffenen Person, dass die
Behörde deren Vorbringen auch tatsächlich hört, prüft und in der
Entscheidfindung berücksichtigt. Entsprechend ist die Behörde verpflichtet,
ihren Entscheid zu begründen. Dabei muss sie sich indes nicht mit allen
Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzen und jedes Vorbringen
ausdrücklich widerlegen, sondern kann sich auf die wesentlichen Punkte
beschränken. Der Begründungspflicht ist Genüge getan, wenn sich die betroffene
Person über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller
Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinn
müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde
hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. zum Ganzen
BGE 138 I 232 E. 5.1, 136 I 229 E. 5.2, 134 I 83 E. 4.1;
ausführlich zur Begründungspflicht Michele Albertini, Der verfassungsmässige
Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates,
Bern 2000, S. 402 ff. mit zahlreichen Hinweisen).
Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör ergibt sich sodann
ein Anspruch auf Abnahme der von den Beteiligten angebotenen Beweismittel über
erhebliche Tatsachen (Alain Griffel in: derselbe [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,
Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], § 8 N. 34). Der Anspruch auf
Beweisabnahme gilt jedoch nicht absolut: Nach bundesgerichtlicher
Rechtsprechung kann eine Behörde von der Abnahme offerierter Beweismittel
insbesondere dann absehen, wenn der Sachverhalt, den eine Partei beweisen will,
nicht rechtserheblich ist (Unerheblichkeit des Beweismittels), wenn durch den
angebotenen Beweis bereits Feststehendes bewiesen werden soll (Überflüssigkeit
des Beweismittels) oder wenn von vornherein gewiss ist, dass der angebotene
Beweis keine Klärung herbeizuführen vermag (mangelnde Tauglichkeit des
Beweismittels, was mittels antizipierter Beweiswürdigung festgestellt werden kann;
vgl. BGr, 21. August 2014, 5A_282/2014, E. 3.2; BGE 117 Ia 262
E. 4b; Kaspar Plüss, VRG-Kommentar, § 7 N. 18; zum Ganzen VGr,
9. April 2015, VB.2014.00510, E. 4.1, ferner Albertini,
S. 372 ff.).
2.3
Entgegen
der Beschwerde setzt sich die Vorinstanz sowohl mit den Vorbringen der
Beschwerdeführer in der Rekursschrift, der Beschwerdegegner habe im Rahmen der
Abstimmungsvorbereitung widersprüchliche und irreführende Angaben über das der
Vorlage zugrunde liegende Projekt namentlich betreffend die Anzahl darin enthaltener
gemeinnütziger Wohnungen, die Mietpreise der in den Hochhäusern zu erstellenden
Wohnungen sowie den reduzierten Baurechtszins auf den Teilgebieten zur
Erstellung der Hochhäuser gemacht, als auch mit den am 15. Oktober 2018
ergänzend vorgetragenen Argumenten der falschen Darstellung des von den
Hochhäusern verursachten Schattenwurfs, der Beurteilung des Projekts Ensemble
durch die Jury und der Folgekosten des Stadionbaus durch den Beschwerdegegner
ausführlich auseinander. Auch befasst sich die Vorinstanz mit dem in der
Rekursschrift erhobenen Vorwurf, die Abstimmungsvorlage verletze den Grundsatz
der Einheit der Materie. Anzumerken ist freilich, dass der Stimmrechtsrekurs
der Beschwerdeführer insoweit ohnehin nicht rechtzeitig erhoben wurde (vgl. unten
3.3).
Eine Verletzung der Begründungspflicht liegt nach dem
Gesagten nicht vor. Vielmehr setzte sich der Rekursentscheid mit der Sache in
einem Ausmass auseinander, das den Beschwerdeführern ohne Weiteres erlaubt hat,
sich der Tragweite des Entscheids bewusst zu werden und ihn in voller Kenntnis
der Sache an eine höhere Instanz zu ziehen.
2.4
Die
Beschwerdeführer brachten im Rekursverfahren vor, der Beschwerdegegner erwähne
in der Abstimmungsvorlage verschiedentlich, es bestehe eine Pflicht zur Erstellung
eines Fussballstadions, ohne sich dazu zu äussern, wie diese Pflicht
umschrieben sei, welche Fläche sie betreffe und ob diese Pflicht auch den Bau
von Wohnungen zulasse. Er sei deshalb aufzufordern, "die entsprechenden
Unterlagen (Verträge etc.)" einzureichen. Aus den Vorbringen der
Beschwerdeführer erhellt freilich nicht, inwiefern dem Beschwerdegegner in
Zusammenhang mit dem Hinweis auf die Pflicht zur Erstellung eines Stadions eine
Irreführung der Stimmberechtigten vorgeworfen wird oder welche wesentlichen
Aspekte der Abstimmungsvorlage er hier unterdrückt haben soll (vgl. dazu auch
unten 4.5). Es ist schon deshalb nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz dem schon
bei ihr gestellten Editionsbegehren keine Folge leistete. Ohnehin liegt der für
die Beurteilung der Erstellungspflicht massgebliche Vertrag in den Akten und
erweist sich der Sachverhalt für die Beurteilung der vorliegenden Streitsache
als genügend erstellt (vgl. unten 4.2 ff.). Es kann somit auch vor
Verwaltungsgericht auf weitere Beweiserhebungen verzichtet werden und ebenso
auf eine Rückweisung an die Vorinstanz zur ergänzenden Sachverhaltsermittlung.
2.5
Zusammenfassend
ist festzuhalten, dass die Rügen von Gehörsverletzungen unbegründet sind.
3.
3.1
Das Verwaltungsgericht
prüft von Amts wegen, ob die Prozessvoraussetzungen bei der Vorinstanz wirklich
gegeben waren (Martin Bertschi, VRG-Kommentar, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a
N. 57). Näherer Prüfung bedarf vorliegend zunächst die Frage, ob die Rüge,
dass die Abstimmungsvorlage den Grundsatz der Einheit der Materie verletze,
rechtzeitig erhoben wurde.
3.2
3.2.1
In Stimmrechtssachen gilt eine auf fünf Tage verkürzte Rekursfrist
(§ 22 Abs. 1 Satz 2 VRG). Die Frist beginnt am Tag nach der
Mitteilung des angefochtenen Akts zu laufen, bei Fehlen einer solchen
Mitteilung am Tag nach der amtlichen Veröffentlichung; fehlt es auch an einer
amtlichen Veröffentlichung, beginnt der Fristenlauf nach der Kenntnisnahme der
angefochtenen Handlung oder Unterlassung (§ 22 Abs. 2 VRG).
Richtet sich der Stimmrechtsrekurs gegen eine Vorbereitungshandlung
für eine Wahl oder Abstimmung, müssen die Mängel nach der Rechtsprechung sofort
gerügt werden; es darf nicht bis zur Auswertung der Wahl- oder
Abstimmungsresultate zugewartet werden (BGr, 20.
Dezember
2010, 1C_127/2010, E. 3.1; BGE 121 I 1 E. 3b, 118 Ia 271
E. 1d, 110 Ia 176 E. 2a; VGr, 20.
Dezember
2017, VB.2017.00266, E. 3.1; Christoph Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde,
Zürich 1990, S. 322 ff.). Damit soll – wenn immer möglich
– verhindert werden, dass eine Abstimmung kassiert werden muss und mit
ihrer Wiederholung an Akzeptanz in der Bevölkerung einbüsst (vgl. BGr,
22. März 2004, 1P.476/2003, E. 2.4; BGE 118 Ia 271 E. 1d
mit Hinweisen, auch zum Folgenden). Stattdessen sollen allfällige Mängel
tunlichst noch
vor der Wahl oder Abstimmung behoben werden.
Eine Pflicht zur sofortigen Anfechtung der
beanstandeten Vorbereitungshandlung
ergibt sich auch aus dem Grundsatz
von Treu und Glauben. Nach Art. 5 Abs. 3
BV
gilt dieser Rechtsgrundsatz nicht nur für staatliche Organe, sondern
auch für Privatpersonen bezüglich ihres Verhaltens gegenüber dem Staat. Die
Stimmberechtigten dürfen vor einem Rechtsmittel gegen eine Unregelmässigkeit nicht
zuerst den Ausgang der Abstimmung abwarten, wenn der Fehler bei früherem
Handeln hätte behoben werden können. Es wäre stossend, könnte ein Mangel erst
widerspruchslos hingenommen und nachher die Abstimmung trotzdem angefochten
werden, wenn deren Resultat nicht den eigenen Erwartungen entspricht (zum
Ganzen BGE 118 Ia 271 E. 1d; Hiller, S. 324, mit Hinweisen auf ältere
Literatur und langjährige bundesgerichtliche Rechtsprechung).
Vom Grundsatz, dass gegen Vorbereitungshandlungen sofort
bzw. innert der Rechtsmittelfrist Stimmrechtsrekurs erhoben werden muss, ist
nur abzuweichen, "wenn die Frist nach dem Abstimmungstermin abläuft […]
oder wenn spezielle Gründe sofortiges Handeln als unzumutbar erscheinen
lassen" (BGE 110 Ia 176 E. 2a; VGr, 18. Dezember 2013,
VB.2013.00731, E. 2.1, und 10. Februar 2010, VB.2009.00590,
E. 3.2). Versäumt es die stimmberechtigte Person aber, einen Mangel
unverzüglich zu rügen, obschon ein sofortiges Handeln zumutbar und nach den
Verhältnissen geboten war, verwirkt sie ihr Recht auf Anfechtung des
Abstimmungsergebnisses.
3.2.2
Der Begriff der Vorbereitungshandlungen darf nicht eng verstanden werden;
vielmehr sind darunter sämtliche Mängel zu verstehen, die bereits vor dem
Urnengang erkennbar sind (Hiller, S. 325 f., auch zum Nachstehenden).
Als Vorbereitungshandlung angefochten werden kann (und muss) deshalb unter
anderem die Formulierung der Abstimmungsfrage (vgl. VGr, 14. Februar 2018,
VB.2017.00517, E. 4.2); insofern hat namentlich der Vorwurf, das Prinzip
der Einheit der Materie sei verletzt worden, sofort erhoben zu werden.
3.3
3.3.1
Die Beschwerdeführer machten in Zusammenhang mit der gerügten Verletzung
des Grundsatzes der Einheit der Materie geltend, bei der Abstimmungsvorlage
liessen sich vereinfacht ausgedrückt zwei Teilfragen unterscheiden; es gehe
einerseits um das Stadion, und andererseits stellten sich Wohnbaufragen. Ob für
die Realisierung eines Stadions und zweier Hochhäuser oder für den
gemeinnützigen Wohnungsbau Baurechte gewährt würden, beschlage zwei
unterschiedliche Themen. Diese Fragestellungen würden zusammengefasst, obwohl
sie keinen hinreichenden inneren Zusammenhang aufwiesen. Ausgangspunkt des
Stimmrechtsrekurses der Beschwerdeführer bildete insofern die Formulierung der
Abstimmungsfrage.
3.3.2
Die Festsetzung der Abstimmungsvorlage erfolgte vorliegend durch Beschluss
des Gemeinderats der Stadt Zürich vom 11. Juli 2018; dieser Beschluss wurde
am 18. Juli 2018 amtlich publiziert. Er lautet wie folgt:
"1.  Folgende
Baurechtsverträge vom 31. August 2017 bezüglich dem                     54 619 m
2
messenden Grundstück Kat.-Nr. IQ 6994 (Areal Hardturm)                             werden
genehmigt:
a)
Mit der Bauberechtigten
Stadion Züri AG über eine Fläche von 29 580 m
2
(Teilgebiet B), mit einer Dauer von 92 Jahren und einem Baurechtszins
von Fr. 30 000.- pro Jahr für den Bau eines Fussballstadions;
b)
Mit der Bauberechtigten
Allgemeine Baugenossenschaft Zü-rich (ABZ) über eine Fläche von 10 120 m
2
(Teilgebiet A), mit einer Dauer von 62 Jahren, mit Option zur
zweimaligen Verlängerung um je 15 Jahre, und einem provisorischen
Baurechtszins von Fr. 181 268.- pro Jahr für den gemeinnüt-zigen
Wohnungsbau;
c)
Mit den Bauberechtigten
Credit Suisse Funds AG, SIAT Immobilien AG und INTERSWISS Immobilien AG, im
Mit-eigentum, über eine Fläche von 6165 m
2
(Teilgebiet C1), mit einer Dauer von 92 Jahren und einem Baurechtszins von
Fr. 494 274.- pro Jahr für den Bau eines Hochhauses;
d)
Mit der Bauberechtigten Credit
Suisse Anlagestiftung über eine Fläche von 8750 m
2
(Teilgebiet C2), mit einer Dauer von 92 Jahren und einem
Baurechtszins von Fr. 505 726.- pro Jahr für den Bau eines
Hochhauses.
2.  Für die Übertragung
einer Teilfläche von 39 700 m
2
des Grundstücks
Kat.-Nr. IQ 6994 (Teilgebiete A und B) vom Finanzvermögen der
Liegenschaftenverwaltung ins Verwaltungsvermögen der Liegenschaftenverwaltung
wird ein Objektkredit von Fr. 50 158 230.- bewilligt
3.  Für den auf einem reduzierten Landwert von
Fr 44 444 444.- basierenden Baurechtszins für die Teilfläche von
14 919 m
2
des Grundstücks Kat.-Nr. IQ 6994
(Teilgebiete C1 und C2) wird ein jährlich wiederkehrender Einnahmeverzicht von
maximal Fr. 1 726 660.- bewilligt.
Unter
Ausschluss des Referendums:
4.  Die
Zusage der Credit Suisse Asset Management (Schweiz) AG vom 21. Juni
2018, der Stadt Zürich Liegenschaften mit total 125 Wohn­einheiten zum
Verkauf anzubieten, wird zur Kenntnis genommen."
Die Publikation weist darauf hin, dass die Vorlage mit
Ausnahme von Dispositiv-Ziffer 4 dem obligatorischen Referendum unterstehe
und der Termin für die Volksabstimmung durch den Stadtrat festgesetzt und im
Amtsblatt publiziert werde. Sodann enthält sie eine Rechtsmittelbelehrung.
3.3.3
Mit Veröffentlichung des soeben wiedergegebenen Beschlusses war erkennbar,
dass die Genehmigung von vier Baurechtsverträgen sowie weiteren damit in
Zusammenhang stehenden Geschäften Gegenstand einer einzigen Abstimmungsvorlage
sein werde. Ebenso war erkennbar, dass die Baurechte einerseits zum Bau eines
Stadions, andererseits zum Wohnungsbau eingeräumt werden sollten, wobei auch
offengelegt war, dass der Wohnungsbau auf einem Teilgebiet des Hardturmareals
als gemeinnütziger erfolgen, während in zwei weiteren Teilgebieten je ein
Hochhaus erstellt werden solle. Die Beschwerdeführer hätten daher bereits früher
tätig werden und die Festsetzung der strittigen Abstimmungsvorlage durch den
Gemeinderat der Stadt Zürich anfechten müssen, nachdem jene am 18. Juli
2018 durch Publikation insbesondere im amtlichen Publikationsorgan der Stadt
Zürich öffentlich bekannt gemacht worden war (vgl. Hiller, S. 328 mit
Hinweis auf BGE 99 Ia 177 E. 1; ferner VGr, 14. Februar 2018,
VB.2017.00517, E. 4.2).
3.3.4
Die Vorinstanz ist mithin auf den Stimmrechtsrekurs der Beschwerdeführer insoweit
zu Unrecht eingetreten, als er sich gegen die Festsetzung der
Abstimmungsvorlage richtete.
3.3.5
Überdies vermag der Einwand, die Abstimmungsvorlage verletze den Grundsatz
der Einheit der Materie, vorliegend nicht zu überzeugen: Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung haben die Stimmberechtigten keinen
verfassungsmässigen Anspruch darauf, dass ihnen einzelne, allenfalls besonders
wichtige Teile einer Vorlage gesondert zur Abstimmung vorgelegt werden; sie
müssen sich vielmehr auch dann für die Gutheissung oder Ablehnung einer ganzen
Vorlage entscheiden, wenn sie nur mit einzelnen Vorschriften einverstanden sind
oder einzelne Bestimmungen ablehnen (BGE 129 I 366 E. 2.3). Hintergrund
der hier umstrittenen Abstimmungsvorlage ist ein Gesamtprojekt zur Neugestaltung
bzw. Überbauung des stadteigenen Grundstücks Kat.-Nr. IQ 6994
(Hardturmareal), welches aus einem von der Stadt Zürich durchgeführten
Investorenwettbewerb hervorging (das Projekt "Ensemble"). Die
einzelnen Teilprojekte, namentlich die Erstellung des Stadions, der beiden
Hochhäuser und der genossenschaftlichen Wohnsiedlung sind in dem Sinn
unselbständig, dass sie nur im Rahmen des Gesamtprojekts realisiert werden; es
besteht damit ein hinreichender innerer Zusammenhang zwischen den einzelnen
Baurechtsverträgen. Ebenso besteht ein solcher zwischen den Baurechtsverträgen
gemäss Ziff. 1 lit. a und b sowie der Übertragung des betreffenden
Teilgebiets des Hardturmareals vom Finanz- in das Verwaltungsvermögen gemäss
Ziff. 2 bzw. zwischen den Baurechtsverträgen gemäss Ziff. 1
lit. c und d sowie der Bewilligung des Einnahmeverzichts gemäss
Ziff. 3 der Abstimmungsvorlage. Eine Verletzung des Einheitsgrundsatzes
ist deshalb zu verneinen.
3.4
3.4.1
Fraglich erscheint sodann, ob die Rekurserhebung rechtzeitig erfolgte, soweit
damit die Medienmitteilung des Beschwerdegegners vom 26. September 2018
(nachfolgend "Medienmitteilung") beanstandet wurde. Die
Beschwerdeführer hatten im Rekursverfahren zunächst ausgeführt, sie hätten die
Abstimmungszeitung vom 26. September 2018 (nachfolgend
"Abstimmungszeitung") am 8. Oktober 2018 zur Kenntnis genommen,
und erst aus dieser habe sich ergeben, dass die Medienmitteilung und
"andere behördliche Handlungen" ein widersprüchliches und teilweise
falsches Bild vermittelt hätten. Später machten sie geltend, sie hätten die
Medienmitteilung (erst) am 8. Oktober 2018 zur Kenntnis genommen, nachdem
sie die Abstimmungszeitung konsultiert und in der Folge weitere Onlinerecherchen
angestellt hätten.
3.4.2
Wird die das Anfechtungsobjekt bildende Vorbereitungshandlung nicht
offiziell publiziert, sondern die Öffentlichkeit durch eine Pressemitteilung
informiert, so gilt als Tag der Kenntnisnahme grundsätzlich das Datum der
Veröffentlichung in den Medien (Hiller, mit Verweis auf BGE 113 Ia 394
[E. 2a]). Die umstrittene Medienmitteilung datiert wie erwähnt vom
26. September 2018; gleichentags führte der Beschwerdegegner eine
Medienkonferenz durch. In den Printmedien wurde am Folgetag über die
Medienkonferenz berichtet. Folglich wäre nach der zitierten Lehrmeinung von
einer Kenntnisnahme am 27. September 2018 auszugehen. Auch erscheint das
sinngemässe Vorbringen der seit Langem im Abstimmungskampf engagierten
Beschwerdeführer unglaubhaft bzw. aktenwidrig, dass sie in den Wochen vor der
Abstimmung die Tagespresse nicht verfolgt und erst mittels nach Erhalt der
Abstimmungszeitung durchgeführter Recherchen von der Medienkonferenz bzw.
Medienmitteilung erfahren hätten. Nicht ausgeschlossen werden kann hingegen,
dass sich erst aus der Gegenüberstellung gewisser Passagen der Medienmitteilung
mit den Informationen in der Abstimmungszeitung genügend Material zur
Geltendmachung der beanstandeten Darstellung vom 26. September 2018 ergab
(vgl. auch unten 4.2). Die Vorinstanz hat sich aus diesem Grund zu Recht mit
den gegen die Medienmitteilung vorgebrachten Rügen befasst.
4.
4.1
Die in der
Bundesverfassung verankerte Garantie der politischen Rechte (Art. 34
Abs. 1 BV) schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte
Stimmabgabe (Art. 34 Abs. 2 BV). Gemäss dem ergänzenden kantonalen
Recht gewährleisten die staatlichen Organe, dass die Meinung der
Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck gebracht werden
kann, indem sie insbesondere einen freien und offenen Prozess der
Meinungsbildung fördern und eine von Zwang und unzulässigem Druck freie
Stimmabgabe ermöglichen (§ 6 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen
Rechte vom 1. September 2003 [GPR, LS 161]).
Nach der Praxis des Bundesgerichts müssen Abstimmungs- und
Wahlverfahren so ausgestaltet sein, dass die freie und unbeeinflusste Äusserung
des Wählerwillens gewährleistet ist. Geschützt wird durch Art. 34
Abs. 2 BV namentlich das Recht der Stimmberechtigten, weder bei der
Bildung noch bei der Äusserung des politischen Willens unter Druck gesetzt oder
in unzulässiger Weise beeinflusst zu werden. Die Stimmberechtigten haben
Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht ihren
freien Willen zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Sie sollen ihre
politische Entscheidung gestützt auf einen gesetzeskonformen und möglichst
freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen können (BGE 130 I
290 E. 3.1 mit Hinweisen; VGr, 7. März 2018, VB.2017.00547,
E. 3.1.1). Die Abstimmungsfreiheit gewährleistet die für den demokratischen
Prozess und die Legitimität direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche
Offenheit der Auseinandersetzung (zum Ganzen BGE 140 I 338 E. 5 Ingress
mit Hinweisen).
Aus Art. 34 Abs. 2 BV wird namentlich eine
Verpflichtung der Behörden zu korrekter und zurückhaltender Information im
Vorfeld von Abstimmungen abgeleitet. Dabei ist zu unterscheiden zwischen
Informationen bzw. Interventionen der Behörden bei Abstimmungen im eigenen
Gemeinwesen und bei solchen in einem anderen. In Bezug auf Abstimmungen im
eigenen Gemeinwesen kommt den Behörden eine gewisse Beratungsfunktion zu. Diese
nehmen sie mit der Redaktion der Abstimmungserläuterungen, aber auch in anderer
Form wahr. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind behördliche
Abstimmungserläuterungen, in denen eine Vorlage erläutert wird, unter dem
Gesichtswinkel der Abstimmungsfreiheit zulässig. Die Behörde ist dabei zwar
nicht zur Neutralität verpflichtet – und darf eine Abstimmungsempfehlung
abgeben –, wohl aber zur Sachlichkeit (zum Ganzen BGE 143 I 78 E. 4.4
mit Hinweisen). Nach § 6 Abs. 3 GPR können sich staatliche Organe,
staatlich beherrschte Unternehmen und Private, die öffentliche Aufgaben
erfüllen, sachlich und mit verhältnismässigem Einsatz von Mitteln an der
Meinungsbildung beteiligen, soweit sie vom Thema direkt betroffen sind.
4.2
4.2.1
Die Beschwerdeführer machen sinngemäss geltend, der Beschwerdegegner habe
in unzulässiger Weise Einfluss auf das Abstimmungsergebnis nehmen wollen bzw.
genommen, indem er hinsichtlich des der Abstimmungsvorlage zugrunde liegenden
Teilprojekts des gemeinnützigen Wohnungsbaus falsche bzw. irreführende Angaben
gemacht habe.
4.2.2
Hinsichtlich der Medienmitteilung des Beschwerdegegners ist in diesem
Zusammenhang Folgendes festzuhalten: Die Medienmitteilung trägt den Titel
"Für ein neues Fussballstadion und 299 gemeinnützige Wohnungen". Der
Lead lautet: "Am 25. November 2018 stimmen die Zürcherinnen und
Zürcher über die Zukunft des Areals Hardturm ab. Geplant sind ein neues
Fussballstadion für 18 000 Fans, insgesamt 299 gemeinnützige Wohnungen
sowie zwei Hochhäuser mit 570 Wohnungen und vielfältigen Gewerberäumen.
Der Bau des Stadions sowie der Wohnungen wird privat finanziert, ein
städtischer Betriebsbeitrag an das Stadion ist nicht vorgesehen. Zudem erhält
die Stadt Zürich jährliche Baurechtszinse in der Höhe von 1,2 Millionen
Franken. Ab der Saison 2022/23 soll der Ball im neuen Stadion rollen." Im
Erläuterungsteil wird sodann Folgendes zum gemeinnützigen Wohnungsbau
festgehalten: "In der Wohnsiedlung, in der die Allgemeine Baugenossenschaft
Zürich ABZ 174 Wohnungen erstellen wird, sollen die Mieten der 2.5- bis
6.5-Zimmer-Wohnungen zwischen rund 1150 und 1850 Franken liegen. […]
Zusätzlich hat die Credit Suisse der Stadt Zürich im Rahmen des Projekts Ensemble
verbindlich weitere 125 Wohnungen in fünf Liegenschaften angeboten, die
für den gemeinnützigen Wohnungsbau genutzt werden können. Bei einem Ja am
25. November 2018 könnten somit insgesamt 299 Wohnungen für den
gemeinnützigen Wohnungsbau realisiert werden. Der Anteil gemeinnütziger
Wohnungen an allen im Projekt realisierten Wohnungen liegt bei 34 Prozent,
was gleichzeitig auch der Vorgabe in der Gemeindeordnung entspricht, wonach bis
2050 ein Drittel aller Mietwohnungen gemeinnützig sein soll."
4.2.3
Von der Abstimmungsvorlage umfasst wurde nur das Teilprojekt der von der
ABZ zu erstellenden Genossenschaftssiedlung mit 174 Wohnungen. Im Rahmen der
Erarbeitung des der Abstimmungsvorlage zugrunde liegenden Projekts Ensemble hatte
die Credit
Suisse Asset Management (Schweiz) AG der Stadt Zürich am 21. Juni 2018 zusätzlich
den Verkauf von fünf Liegenschaften mit total 125 Wohneinheiten angeboten (vgl.
oben 3.3.2). Der Kauf dieser Liegenschaften und eine daraus allenfalls folgende
Überführung der zugehörigen Wohnungen in den gemeinnützigen Wohnungsbau bildete
indes nicht Gegenstand der Abstimmungsvorlage. Insofern ist die Aussage in der
Medienmitteilung, bei einem Ja zur Abstimmungsvorlage könnten 299 gemeinnützige
Wohnungen gebaut werden, zumindest irreführend, wird durch diese Formulierung doch
unterdrückt, dass das Projekt Ensemble nur die Erstellung der auf dem
Hardturmareal geplanten Genossenschaftssiedlung mit 174 Wohnungen
beinhaltet, bzw. suggeriert, die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger könnten durch
ihren Entscheid an der Urne (auch) über die Überführung weiterer
125 Wohnungen in gemeinnützigen Wohnraum befinden. Auch lässt diese
Formulierung den Eindruck entstehen, der Kauf weiterer Liegenschaften und die
Überführung der darin befindlichen oder realisierbaren Wohnungen in gemeinnützigen
Wohnungsbau stehe faktisch fest; dem ist freilich nicht so (vgl. unten 4.2.4,
insbesondere Abs. 2). Als falsch erweist sich sodann die Aussage in der
Medienmitteilung, wonach der Anteil gemeinnütziger Wohnungen "an allen im
Projekt realisierten Wohnungen" bei 34 Prozent liege, lässt sich ein
solcher Anteil angesichts der in den Hochhäusern geplanten 570 Wohnungen
doch nur errechnen, wenn man von 299 (statt 174) gemeinnützigen Wohnungen
ausgeht ([570+299] x 0.34 = 295.46); der Anteil
gemeinnütziger Wohnungen im Projekt Ensemble beträgt korrekterweise rund
23 % [174 x 100 : [570+174]).
4.2.4
Die Abstimmungszeitung hält unter dem Titel "Das Wichtigste in
Kürze" zunächst fest, das Gesamtprojekt für das insgesamt rund
55 000 m
2
grosse Areal Hardturm beinhalte neben dem
Fussballstadion einen Wohnungsbau mit 174 gemeinnützigen Wohnungen und zwei
Hochhäuser mit 570 Wohnungen sowie Gewerberäumlichkeiten. Im Erläuterungsteil
wird sodann ausgeführt, zusätzlich zu den 174 von der ABZ im Projekt geplanten
Wohnungen habe die Credit Suisse der Stadt Zürich die Zusage gemacht, dass sie
ihr 125 Wohnungen in fünf weiteren Liegenschaften in der Stadt Zürich zum Kauf
anbieten werde. Diese könnten dann dem gemeinnützigen Wohnungsbau zugeführt
werden. Der Erwerb dieser Liegenschaften wäre Gegenstand von separaten
Vorlagen.
Die in der Abstimmungszeitung enthaltenen Informationen
zum der Vorlage zugrunde liegenden Teilprojekt des gemeinnützigen Wohnungsbaus
sind als sachlich und korrekt zu beurteilen. Entgegen der Beschwerde ist auch
nicht zu beanstanden, dass die Abstimmungszeitung ausführt, die Credit Suisse
habe der Stadt Zürich die "Zusage" gemacht, ihr weitere 125 Wohnungen
bzw. fünf Liegenschaften zum Kauf anzubieten. Diese Formulierung suggeriert
nicht, dass entsprechende (Vor-)Verträge bereits geschlossen worden seien bzw.
der (künftige) Kauf dieser Liegenschaften durch die Stadt Zürich und die
Überführung der darin befindlichen oder realisierbaren Wohnungen in den
gemeinnützigen Wohnungsbau als gesichert angesehen werden könne, sondern zeigt
auf, dass die Credit Suisse lediglich zugesichert habe, ein Verkaufsangebot
betreffend fünf Liegenschaften mit insgesamt 125 Wohnungen abzugeben. Auch
weist die Abstimmungszeitung ausdrücklich darauf hin, dass diese Wohnungen
nicht Gegenstand der Abstimmungsvorlage bilden.
Soweit die Beschwerdeführer geltend machen, diese
125 Wohnungen hätten – weil sie nicht Gegenstand der Abstimmungsvorlage
bilden – in der Abstimmungszeitung nicht erwähnt werden dürfen, kann ihnen
nicht gefolgt werden: Die Abstimmungsvorlage bzw. das dieser zugrunde liegende
Projekt ist von einer gewissen Komplexität, und die Ausgestaltung der Vorlage
erklärt sich wesentlich auch aus früheren gescheiterten Projekten zum Bau eines
neuen Fussballstadions und dem anschliessenden politischen Ringen um eine breit
akzeptierte Neugestaltung des Hardturmareals. Dass der Beschwerdegegner sowohl
den Hintergrund der Abstimmungsvorlage erläuterte als auch auf das mögliche
Folgeprojekt der Stadt Zürich mit der als privater Investorin am Projekt
Ensemble beteiligten Credit Suisse hinwies, führt nicht zu einer unzulässigen
Beeinträchtigung der Meinungsbildung der Stimmberechtigten. Vorliegend waren
die entsprechenden Informationen vielmehr geeignet, einen positiven Einfluss
auf die sachlich korrekte Information und damit unverfälschte Meinungsbildung
der Stimmbevölkerung zu nehmen (dazu unten 4.2.6).
4.2.5
Aus dem Ausgeführten erhellt, dass die Kritik der Beschwerdeführer an der
Medienmitteilung des Beschwerdegegners mit Bezug auf den von der Abstimmungsvorlage
tangierten gemeinnützigen Wohnungsbau teilweise berechtigt ist. Problematisch
erscheint sodann, dass eine Medienmitteilung einer zuständigen Behörde
grundsätzlich geeignet ist, die Berichterstattung in den Medien zu
beeinflussen, welche wiederum auf die Meinungsbildung der Stimmbürgerinnen und
Stimmbürger ohne Zweifel Einfluss nimmt, worüber sich auch der Beschwerdegegner
im Klaren sein musste. Das Teilprojekt des gemeinnützigen Wohnungsbaus dürfte
sodann für die Annahme oder Ablehnung des Gesamtprojekts bzw. der
Abstimmungsvorlage durch die Stimmberechtigten vorliegend keine nur marginale
Bedeutung gehabt haben. Die irreführenden bzw. falschen Aussagen betrafen
mithin nicht bloss untergeordnete Punkte der Abstimmungsvorlage. Entsprechend
ist die Medienmitteilung an sich mit nicht unerheblichen Fehlern behaftet.
4.2.6
Demgegenüber erweisen sich die in der Abstimmungszeitung enthaltenen Informationen
zum gemeinnützigen Wohnungsbau als korrekt. Die Abstimmungszeitung ist als
offizielle Publikation, welche Teil der Abstimmungsunterlagen bildet (vgl.
§ 60 Abs. 1 lit. a GPR), für die Meinungsbildung der
Stimmbevölkerung die weitaus wichtigere Informationsquelle als die
Medienmitteilung, welche nur ein geringer Teil der Stimmberechtigten überhaupt
gelesen haben dürfte. Zwar mag die Berichterstattung der Medien selbst im
Nachgang zur Medienmitteilung von vielen Stimmberechtigten zur Kenntnis
genommen worden sein. Nicht dargetan ist vorliegend freilich, dass die
entsprechende Medienberichterstattung die Mängel der Medienmitteilung übernahm
bzw. dadurch verfälscht wurde. Die Beschwerde macht hierzu sinngemäss geltend,
in der NZZ und im Tagesanzeiger seien Artikel erschienen, welche den
Sachverhalt falsch dargestellt hätten, "nämlich so wie im Lead und im Titel
der Medienmitteilung". Die entsprechenden Artikel wurden indes am
18. Mai bzw. 3. September 2018 publiziert, was eine Beeinflussung
durch die erst am 26. September 2018 veröffentlichte Medienmitteilung von
vornherein ausschliesst. Sodann ist zu berücksichtigen, dass der
Beschwerdegegner am 26. September 2018 auch eine Medienkonferenz
durchführte, an welcher das Teilprojekt des gemeinnützigen Wohnungsbaus korrekt
aufgezeigt wurde (vgl. die Präsentationsunterlagen zur Medienkonferenz vom
26. September 2018, insbesondere Folie 7, einsehbar unter www.stadt-zuerich.ch
> Medien > Medienmitteilungen > Suche/Archiv [besucht
am 30. Januar 2019]). Dass die Medienmitteilung (oder die Medienkonferenz
vom 26. September 2018) tatsächlich zu falscher Berichterstattung geführt hätte,
ist nicht ersichtlich. Daran ändert auch der im Blick am 10. Oktober 2018
erschiene Artikel nichts, auf den die Beschwerdeführer verweisen: Zwar trägt er
den Titel "Das Projekt 'Ensemble' Darum geht’s! 1 Stadion,
2 Hochhäuser, 299 Sozialwohnungen" sowie den Untertitel
"Mit dem Projekt 'Ensemble' soll Zürich ein echtes Fussball-Stadion und
dazu 299 Sozialwohnungen erhalten. Die wichtigsten Fakten zur Abstimmung
vom 25. Novem­ber 2018". Unter Ziffer 1 wird dann aber zur Frage
"Was beinhaltet das Projekt 'Ensemble'?" ausgeführt, das Projekt
bestehe aus drei Elementen, einem Fussballstadion, einer
Genossenschaftssiedlung und zwei Hochhäusern mit Wohnungen und Gewerbeflächen,
und unter Ziffer 3 wird die Frage "Wie viele Wohnungen gibt's in der
Genossenschaftsüberbauung?" dahingehend beantwortet, dass 174 Wohnungen
gebaut würden, und auf die der Stadt Zürich zum Kauf angebotenen weiteren
125 Wohnungen hingewiesen.
Zu berücksichtigen ist
schliesslich, dass die Abstimmungszeitung erst nach der fehlerhaften Medienmitteilung
versandt wurde. Dieser Umstand führte vorliegend dazu, dass die offizielle
Publikation die zu beanstandenden Aussagen der Medienmitteilung quasi
korrigieren konnte, was die Mängel der Medienmitteilung bzw. die Gefahr einer
daraus resultierenden Beeinflussung der Meinungsbildung erheblich relativierte.
4.2.7
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass vorliegend nicht angenommen werden
kann, die aufgezeigten Mängel der Medienmitteilung hätten die Meinungsbildung
der Stimmberechtigten tatsächlich beeinträchtigt.
4.3
4.3.1
Die Beschwerdeführer beanstanden sodann, die Abstimmungszeitung spreche
fälschlicherweise von "durchschnittlichen" Mietpreisen der geplanten
Neubauwohnungen bzw. von Wohnungen "im mittleren Preissegment" und
suggeriere eine "Verbindlichkeit der Mietzinsbildung". Auch
kritisieren sie sinngemäss, dass der Beschwerdegegner die Angaben zu den
Anfangsmietzinsen "blind" übernommen habe.
4.3.2
Die damit angesprochene Passage der Abstimmungszeitung lautet: "In den
beiden
je 137 Meter hohen Hochhäusern sind 570 2,5- bis 4,5-Zimmer-Wohnungen und
Gemeinschaftswohnungen im mittleren Preissegment (durchschnittlich
Fr. 3'200.– für eine 4,5-Zimmer-Wohnung) geplant." Zu den zu
erwartenden Mietzinsen der Genossenschaftswohnungen äussert sich die
Abstimmungszeitung nicht.
Der Beschwerdegegner erläuterte in seiner Rekursantwort
vom 22. Oktober 2018, dass auf der Projektwebsite die Anfangsmietzinsen
sowie die durchschnittlichen Mietzinsen transparent ausgewiesen würden. Von
dort wurden die in der Abstimmungszeitung verwendeten Angaben denn
offensichtlich auch übernommen (vgl. www.projekt-ensemble.ch [besucht am
30. Januar 2019]). Es erscheint vorliegend zulässig, dass der
Beschwerdegegner in der Abstimmungszeitung die projektierten Mietzinse
wiedergibt, zumal nicht ersichtlich ist, weshalb die mit der Planung der
Hochhäuser befassten Personen bewusst mit falschen Zahlen operieren sollten. Es
geht aus dem Wortlaut der Abstimmungszeitung weiter deutlich hervor, dass
Wohnungen im mittleren Preissegment "geplant" sind, woraus sich auch
ergibt, dass die genannten Mietzinse noch nicht definitiv feststehen. Nicht
nachvollziehbar ist deshalb auch, weshalb die beanstandete Information in der
Abstimmungszeitung bei den Stimmberechtigten den Eindruck erwecken sollte, die
Mietpreise stünden verbindlich fest bzw. es könnten der Bauberechtigten in
Zusammenhang mit der endgültigen Festsetzung der Mietpreise Vorgaben gemacht
werden. Weiter bezieht sich der genannte durchschnittliche Mietpreis klar
erkennbar auf Wohnungen gleicher Zimmerzahl in den beiden Hochhäusern (und
lässt sich nicht etwa als durchschnittlicher Mietpreis für eine
4,5-Zimmer-Wohnung im Quartier oder Stadtkreis – ohne Berücksichtigung der Lage
und des Ausbaustandards – missverstehen).
Soweit die Beschwerdeführer vorbringen, die Wohnungen
seien nicht dem mittleren, sondern dem oberen Preissegment zuzurechnen, kann
ihnen nicht gefolgt werden. Sie räumen selbst ein, dass die geplanten Mietzinse
nahe den jeweiligen Durchschnittspreisen für Mietwohnungen in den Zürcher
Stadtkreisen 5 und 9 lägen. Zu berücksichtigen ist sodann, dass es sich um
Neubauwohnungen in Hochhäusern handeln wird. Dass für die günstigsten der in
den genannten Stadtkreisen liegenden Wohnungen Mietpreise bezahlt werden mögen,
welche nur knapp die Hälfte der projektierten Mietzinse betragen mögen, führt
nicht dazu, dass die geplanten Wohnungen als zum oberen Preissegment zugehörig
betrachtet werden müssten, zumal der Begriff des Preis
segments
nicht so
zu verstehen ist, dass die Grenze zwischen den Segmenten exakt bzw.
entsprechend einer Drittelung der Wohnungsgesamtzahl gezogen werden könnte.
4.3.3
In Zusammenhang mit den Informationen zu den geplanten Mietpreisen der
Neubauwohnungen ist dem Beschwerdegegner nach dem Gesagten keine unzulässige
Beeinflussung der Meinungsbildung der Stimmberechtigten vorzuwerfen.
4.4
4.4.1
Die Beschwerde macht sodann sinngemäss geltend, entgegen den Informationen
der Abstimmungszeitung liege nicht nur der Baurechtszins für das
Teilgebiet C, sondern auch jener für die Teilgebiete A und B
weit unter dem Marktwert. Der damit verbundene Einkommensverzicht sei zu
Unrecht nicht als Ausgabe qualifiziert worden bzw. hätte den Stimmberechtigten
zur Abstimmung vorgelegt werden müssen.
4.4.2
Diese Kritik richtet sich gegen die Festsetzung der Abstimmungsvorlage und
ist deshalb verspätet (vgl. oben 3.2 f.). Soweit die Beschwerdeführer
sinngemäss rügen, in der Abstimmungszeitung hätte nicht bloss auf den
hypothetischen Baurechtszinsverzicht hingewiesen werden müssen, sondern auch
darauf, dass damit ein Verzicht auch auf (hypothetische) Erträge dieses Zinses
einhergehe, kann ihnen nicht gefolgt werden. Es versteht sich von selbst, dass
bei Verzicht auf einen (hypothetischen) zusätzlichen bzw. höheren Zinsertrag
auch keine Zinsesfrüchte anfallen.
4.5
4.5.1
Weiter kritisieren die Beschwerdeführer, im Rekursentscheid werde
wiederholt die "Erstellungspflicht des Stadions" erwähnt. Es gebe
zwar eine "obligatorische 'Erstellungspflicht' des Stadions", aber
eine Frist sei nicht vereinbart. Die Bauberechtigte müsse für die
Gestaltungsplanung und das Baugesuch bestimmte Fristen einhalten, und sie müsse
innert einer bestimmten Frist mit dem Bau beginnen. Tue sie das nicht, sei die
einzig mögliche Folge, dass der Baurechtsvertrag dahinfalle oder allenfalls der
vorzeitige Heimfall herbeigeführt werden könne. Die Erstellung des Stadions sei
jedoch rechtlich nicht erzwingbar. Wer nun also davon ausgehe, dass die
privaten Investoren verpflichtet seien, ein Stadion zu bauen, irre.
4.5.2
Soweit die Beschwerdeführer geltend machen wollten, der Begriff der
Erstellungspflicht suggeriere, dass die Bauberechtigte – im Sinn eines
Realvollzugs – gezwungen werden könne, ein Fussballstadion zu erstellen, kann
ihr nicht gefolgt werden. Unklar bleibt auch, wie eine solche Verpflichtung
überhaupt geschaffen werden könnte. Wie die Beschwerdeführer selbst aufzeigen
(oben 4.5.1), stellt der Baurechtsvertrag (auch) durch vertragliche
Verpflichtungen sicher, dass die Bauberechtigte die Erstellung eines
Fussballstadions entsprechend dem projektierten innert gewisser Fristen
vorantreiben muss und einschlägige (Vertrags-)Verletzungen zum vorzeitigen
Heimfall führen können.
4.6
Zum
Vorwurf im Rekursverfahren, die Abstimmungszeitung suggeriere, die Zulässigkeit
des von den Hochhäusern verursachten Schattenwurfs sei bereits rechtlich
geprüft worden, hält die Vorinstanz fest, der Beschwerdegegner habe in der
Rekursvernehmlassung ausgeführt, dass der Schattenwurf im Vorfeld der
Projektplanung mit den zuständigen Behörden der Stadt Zürich abgeklärt worden
sei, weshalb die Aussagen in der Abstimmungszeitung (das Projekt halte die
gesetzlichen Vorgaben in Bezug auf den Schattenwurf ein, die Wohnzonen in der
Nachbarschaft würden durch den Schattenwurf der beiden Hochhäuser nicht
wesentlich beeinträchtigt) nicht als falsch bezeichnet werden könne. Die
Vorbringen in der Beschwerde sind nicht geeignet, eine Beeinträchtigung der
politischen Willensbildung der Stimmberechtigten darzulegen. Hinsichtlich der
wenig substanziiert vorgetragenen Kritik an der Projektvisualisierung in der
Abstimmungszeitung bzw. der in diesem Zusammenhang gerügten Irreführung der
Stimmberechtigten ist festzuhalten, dass für die Stimmberechtigten ohne
Weiteres erkennbar war, dass lediglich eine Projekt
visualisierung
abgedruckt war: Gegenstand der Abstimmung war die Genehmigung von Geschäften,
welche notwendige Bedingung für die (in der Zukunft liegende) Umsetzung des
Projekts sind; ohnehin befindet sich unter der Abbildung ein Hinweis darauf,
dass es sich um eine Visualisierung handle. Die Darstellung dient sodann offensichtlich
lediglich dazu, einen Eindruck vom Gesamtbild der zu erstellenden Bauten zu
vermitteln, und nicht zur Veranschaulichung des Schattenwurfs der Hochhäuser.
Es ist folglich nicht davon auszugehen, dass die Stimmberechtigten dazu
verleitet wurden, sich aufgrund der in der Abbildungszeitung enthaltenen
Darstellung ein (falsches) Bild von einzelnen Aspekten des Gesamtprojekts bzw.
dem Schattenwurf der Hochhäuser zu machen und insofern in ihrer politischen
Willensbildung beeinträchtigt wurden.
4.7
Die Beschwerdeführer
beanstandeten im Rekursverfahren, in der Abstimmungszeitung werde erw.nt, dass
die Jury das Projekt Ensemble einstimmig als beste Lösung beurteilt habe, aber
unzulässigerweise nicht darauf hingewiesen, dass die Jury die Hochhäuser scharf
kritisiert habe. Die Vorinstanz erwägt hierzu im Wesentlichen, die Aussage in
der Abstimmungszeitung sei nicht falsch; es sei nicht ersichtlich, inwiefern
die Tatsache, dass das Beurteilungsgremium auch kritische Punkte zum
Siegerprojekt geäussert habe, für die Meinungsbildung der Stimmberechtigten
relevant sein solle.
Angesprochen sind in diesem
Zusammenhang die Erläuterungen unter Ziff. II der Abstimmungszeitung.
Darin wird erklärt, dass der Beschwerdegegner nach dem Scheitern des früheren
Fussballstadionprojekts bzw. der Ablehnung der städtischen Finanzierung
desselben durch die Stimmbevölkerung im Jahr 2015 einen Investorenwettbewerb
mit dem Ziel durchgeführt habe, auf dem Hardturmareal ein privat finanziertes
Fussballstadion, 150 gemeinnützige Wohnungen und ein Investorenprojekt zu
realisieren. Aus den eingegangenen Vorschlägen sei das Projekt Ensemble
"von der Jury einstimmig als beste Lösung beurteilt" worden. Diese
Aussage beinhaltet freilich lediglich die Information, dass das Siegerprojekt
einstimmig erkoren wurde, und impliziert nicht, dass es nach Ansicht der Jury
frei von Schwachstellen gewesen sei. Nach der allgemeinen Lebenserfahrung ist
sodann damit zu rechnen, dass Grossprojekte wie das hier in Frage stehende
stets mit Vor- und Nachteilen behaftet sind. Entgegen der Beschwerde kann dem
Beschwerdegegner folglich nicht vorgeworfen werden, er hätte die von der Jury
angebrachten Kritikpunkte im Rahmen seiner kurzen Erläuterungen in der
Abstimmungszeitung darlegen müssen. Inwiefern die beanstandete Passage der
Abstimmungszeitung den Prozess der freien Meinungsbildung hätte verfälschen
sollen, ist nicht ersichtlich.
4.8
4.8.1
Schliesslich monieren die Beschwerdeführer, die Vorinstanz habe zwar
anerkannt, dass die Folgekosten des umstrittenen Grossprojekts ein nicht ausser
Acht zu lassendes Element für die Meinungsbildung der Stimmbevölkerung
darstellten und in der Abstimmungszeitung nicht dargestellt worden seien. Sie
erkläre aber nicht, weshalb Informationen über den höheren Aufwand der Polizei
und dadurch entstehende Mehrkosten in der Abstimmungszeitung nur wünschenswert,
nicht aber – wie von ihnen gefordert – unabdingbar gewesen sein sollten oder
weshalb sie die "die Kosten der Altlastenbereinigung" für nicht
entscheidend gehalten habe.
4.8.2
Die Vorinstanz erwägt, im Grundsatz könne gesagt werden, dass Folgekosten
einer Vorlage ein nicht ausser Acht zu lassendes Element für die
Meinungsbildung seien, und prüft in der Folge, ob die fehlende Erwähnung der
konkret angesprochenen Folgekosten (nämlich jener zufolge einer allfälligen
Altlastensanierung des Hardturmareals und zu erwartender Mindereinnahmen im
Stadion Letzigrund sowie zusätzlich anfallende Sicherheitskosten) ein wichtiges
Element für die Meinungsbildung darstellten.
Hinsichtlich der fehlenden Erwähnung der Kosten einer
möglichen Altlastensanierung verneint sie dies, weil diese Kosten grundsätzlich
von der privaten Bauherrschaft zu tragen seien und es sich bei den Mehrkosten,
welche gemäss dem Baurechtsvertrag mit der Allgemeinen Baugenossenschaft Zürich
ABZ von der Grundeigentümerin bzw. der Stadt Zürich zu tragen seien, bloss um
geringfügige handle. Entgegen der Beschwerde lässt sich mithin dem
vorinstanzlichen Entscheid entnehmen, weshalb die Rekursinstanz die fehlende
Erwähnung dieser Kosten nicht beanstandet. Auch führt der Umstand, dass weder
der Beschwerdegegner noch die Vorinstanz die zu erwartenden Mehrkosten zu
beziffern vermochten, nicht dazu, dass diese in der Abstimmungszeitung hätten
erwähnt werden müssen bzw. als wichtiges Element für die Meinungsbildung der
Stimmberechtigten zu beurteilen wären, zumal die Beschwerdeführer nicht oder
zumindest nicht substanziiert in Abrede stellen, dass nur mit geringen Kosten
zu rechnen ist.
Was die fehlende Erwähnung der zusätzlichen
Sicherheitskosten angeht, ist zunächst festzuhalten, dass nicht beanstandet
werden kann, wenn der Beschwerdegegner in der Abstimmungszeitung keine
konkreten Angaben machte, zumal diese Kosten nicht zuverlässig abschätzbar
(gewesen) sein dürften. Sodann kann als allgemein bekannt erachtet werden, dass
die Durchführung von Grossveranstaltungen, namentlich Fussballspielen,
Sicherheitskosten verursacht. Es ist deshalb davon auszugehen, dass die
Stimmberechtigten auch ohne ausdrückliche Erwähnung dieser Kosten in der
Abstimmungszeitung darum wussten, dass der Stadionbetrieb entsprechende Kosten
verursachen werde. Die Vorinstanz durfte deshalb darauf schliessen, dass eine
Erwähnung der Sicherheitskosten zwar wünschenswert, aber für die
Meinungsbildung der Stimmberechtigten nicht wesentlich gewesen wäre.
Zu den Erwägungen der Vorinstanz betreffend die zu
erwartenden Mindereinnahmen des Stadions Letzigrund erheben die
Beschwerdeführer keine Einwände; es kann insoweit auf den vorinstanzlichen
Entscheid verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1
Satz 2 VRG).
4.8.3
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die fehlende Erwähnung möglicher
Folgekosten des Hintergrund der Abstimmungsvorlage bildenden Grossprojekts die
Meinungsbildung der Stimmberechtigten nicht beeinträchtigte.
4.9
Selbst
wenn Mängel vor einer Abstimmung oder bei deren Durchführung festzustellen
sind, ist die Abstimmung nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nur dann
aufzuheben, wenn die gerügten Unregelmässigkeiten erheblich sind und das
Ergebnis beeinflusst haben können. Dabei muss nicht nachgewiesen werden, dass
sich der Mangel entscheidend auf das Ergebnis der Abstimmung ausgewirkt hat; es
genügt, dass nach dem festgestellten Sachverhalt eine derartige Auswirkung im
Bereich des Möglichen liegt (zum Ganzen BGr, 29. Oktober 2018, 1C_163/2018,
E. 4.2 mit Hinweisen [zur Publikation vorgesehen]).
Erhebliche Unregelmässigkeiten, welche eine entscheidende
Beeinflussung des Abstimmungsergebnisses als möglich erscheinen lassen, liegen
hier nach dem oben 4.2–8 Gesagten weder im Einzelnen noch insgesamt vor.
5.
Die Beschwerde ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten
ist.
6.
6.1
Gestützt
auf § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG sind die
Kosten des vorliegenden Verfahrens auf die Gerichtskasse zu nehmen.
6.2
Nach
§ 17 Abs. 2 VRG kann die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu
einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet
werden, namentlich wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter
Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den
Beizug eines Rechtsbeistands rechtfertigte (lit. a) oder wenn ihre
Rechtsbegehren oder die angefochtene Anordnung offensichtlich unbegründet waren
(lit. b).
Den unterliegenden Beschwerdeführern bleibt eine
Parteientschädigung versagt.
(Auch) der Beschwerdegegner hat die Zusprechung einer
Parteientschädigung beantragt; das Verfahren sei für ihn von ausserordentlicher
Bedeutung, weshalb sich ausnahmsweise eine anwaltliche Vertretung rechtfertige.
Gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG hat das Gemeinwesen in der
Regel keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung, weil das Erheben und
Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört und
die Behörden gegenüber den Privaten meist über einen Wissensvorsprung verfügen
(RB 2008 Nr. 18 E. 2.3.1; Plüss, § 17 N. 51). Das
vorliegende Verfahren weist weder in tatsächlicher noch in rechtlicher Hinsicht
besondere Schwierigkeiten auf, weshalb vorliegend an diesem Grundsatz
festzuhalten ist. Nach § 17 Abs. 2 lit. b VRG kann einem
Gemeinwesen sodann eine Entschädigung bei offensichtlich unbegründeten
Rechtsbegehren zugesprochen werden. Auch dies rechtfertigt sich jedoch hier
nicht, weil die Begehren nicht als offensichtlich unbegründet bzw. mutwillig
erscheinen; (auch) dem Beschwerdegegner bleibt eine Parteientschädigung verwehrt
(vgl. Plüss, § 17 N. 60).
Demgemäss
erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 2'640.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil
kann Beschwerde in
öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes (SR 173.110) erhoben werden. Sie ist binnen
30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an …