zh_verwaltungsgericht · AN.2020.00016 · 2020-12-03 · de

Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie | Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie Der vom Beschwerdeführer angefochtene § 4 V Covid-19 (Maskentragpflicht in Innenräumen von Einkaufsläden, Einkaufszentren und Märkten) wurde mittlerweile aufgehoben. Da sich die in casu aufgeworfenen Rechtsfragen im vorliegend dynamischen Regelungsumfeld aber jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen erneut stellen könnten und eine rechtzeitige Überprüfung schwerlich zu bewerkstelligen ist, rechtfertigt es sich vorliegend, vom Erfordernis des aktuellen Interesses abzusehen. Sodann hat der nicht im Kanton Zürich wohnhafte Beschwerdeführer hinreichend plausibel dargelegt, von der Maskentragpflicht betroffen zu sein (E. 1.2). Soweit der Beschwerdeführer eine Verletzung der Begründungspflicht durch den Beschwerdegegner und damit eine Verletzung seines rechtlichen Gehörs rügt, gilt dieser Anspruch nur in Verfahren vor Verwaltungs- und Gerichtsbehörden, nicht jedoch – wie vorliegend – im Rechtsetzungsverfahren (E. 2). Aufgrund der steigenden Anzahl an Neuinfektionen im Kanton Zürich waren die Voraussetzungen für ein Tätigwerden durch den Kanton gemäss Epidemiengesetz und der bundesrätlichen Verordnung über Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie gegeben (E. 5). Durch die vom Regierungsrat angeordnete Maskentragpflicht wird das Recht auf persönliche Freiheit tangiert (E. 6.2). Ein solcher Grundrechtseingriff ist jedoch unter bestimmten Voraussetzungen hinzunehmen. Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt: Die Maskentragpflicht beruht auf Art. 40 des Epidemiengesetzes vom 28. September 2012 und damit auf einer genügenden formell-gesetzlichen Grundlage (E. 6.3). Sie dient sodann der Bekämpfung der Covid-19-Epidemie, mithin dem Schutz der Gesundheit der Bevölkerung, und liegt folglich im öffentlichen Interesse (E. 6.4). Schliesslich erweist sich die Maskentragpflicht insgesamt als verhältnismässig (E. 6.5). Dementsprechend ist der Grundrechtseingriff rechtmässig (E.6.6). Abweisung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 20..2.03.1 AN.2020.00016
Zurich Verwaltungsgericht 20..2.03.1 AN.2020.00016
Zurigo Verwaltungsgericht 20..2.03.1 AN.2020.00016

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2020.00016
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Geschäftsnummer:
AN.2020.00016
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 03.12.2020
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist noch nicht rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie
Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie
Der vom Beschwerdeführer angefochtene § 4 V Covid-19 (Maskentragpflicht in Innenräumen von Einkaufsläden, Einkaufszentren und Märkten) wurde mittlerweile aufgehoben. Da sich die in casu aufgeworfenen Rechtsfragen im vorliegend dynamischen Regelungsumfeld aber jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen erneut stellen könnten und eine rechtzeitige Überprüfung schwerlich zu bewerkstelligen ist, rechtfertigt es sich vorliegend, vom Erfordernis des aktuellen Interesses abzusehen. Sodann hat der nicht im Kanton Zürich wohnhafte Beschwerdeführer hinreichend plausibel dargelegt, von der Maskentragpflicht betroffen zu sein (E. 1.2). Soweit der Beschwerdeführer eine Verletzung der Begründungspflicht durch den Beschwerdegegner und damit eine Verletzung seines rechtlichen Gehörs rügt, gilt dieser Anspruch nur in Verfahren vor Verwaltungs- und Gerichtsbehörden, nicht jedoch – wie vorliegend – im Rechtsetzungsverfahren (E. 2). Aufgrund der steigenden Anzahl an Neuinfektionen im Kanton Zürich waren die Voraussetzungen für ein Tätigwerden durch den Kanton gemäss Epidemiengesetz und der bundesrätlichen Verordnung über Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie gegeben (E. 5). Durch die vom Regierungsrat angeordnete Maskentragpflicht wird das Recht auf persönliche Freiheit tangiert (E. 6.2). Ein solcher Grundrechtseingriff ist jedoch unter bestimmten Voraussetzungen hinzunehmen. Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt: Die Maskentragpflicht beruht auf Art. 40 des Epidemiengesetzes vom 28. September 2012 und damit auf einer genügenden formell-gesetzlichen Grundlage (E. 6.3). Sie dient sodann der Bekämpfung der Covid-19-Epidemie, mithin dem Schutz der Gesundheit der Bevölkerung, und liegt folglich im öffentlichen Interesse (E. 6.4). Schliesslich erweist sich die Maskentragpflicht insgesamt als verhältnismässig (E. 6.5). Dementsprechend ist der Grundrechtseingriff rechtmässig (E.6.6).
Abweisung der Beschwerde.
Stichworte:
ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
AKTUELLES RECHTSSCHUTZINTERESSE
CORONA-PANDEMIE
CORONAVIRUS
COVID-19
FORMELL-GESETZLICHE GRUNDLAGE
GESETZLICHE GRUNDLAGE
GESUNDHEIT
GESUNDHEITSSCHUTZ
GRUNDRECHT
GRUNDRECHTSEINGRIFF
ÖFFENTLICHE GESUNDHEIT
ÖFFENTLICHE INTERESSEN
PANDEMIE
PERSÖNLICHE FREIHEIT
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VIRTUELLE BETROFFENHEIT
Rechtsnormen:
Art. 10 Abs. II BV
Art. 36 BV
§ 6 EPG
§ 40 EPG
§ 21b VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
AN.2020.00016
Urteil
der 3. Kammer
vom
3. Dezember 2020
Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Andreas Frei,
Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Verwaltungsrichter Matthias Hauser,
Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiberin Rahel Zehnder.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend
Verordnung über Massnahmen
zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie,
hat
sich ergeben:
I.
Am 24. August 2020 beschloss der Regierungsrat des
Kantons Zürich, es werde eine Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der
Covid-19-Epidemie erlassen. Diese Verordnung trete am 27. August 2020 in
Kraft und gelte bis 30. September 2020 (Dispositiv-Ziffer II). Die
Frist zur Beschwerdeerhebung gegen die Verordnung und Dispositiv-Ziffer II
wurde auf 10 Tage abgekürzt (Dispositiv-Ziffer III). Dem Lauf der
Beschwerdefrist und der Einreichung einer Beschwerde wurde die aufschiebende
Wirkung entzogen (Dispositiv-Ziffer IV).
II.
A.
Mit
Eingabe vom 7. September 2020 erhob A Beschwerde gegen den
Regierungsratsbeschluss vom 24. August 2020 sowie gegen die erlassene
Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie
(V Covid-19). Er beantragte dem Verwaltungsgericht, § 4
V Covid-19 sei umgehend aufzuheben.
Der Regierungsrat beantragte mit Beschwerdeantwort vom
21. September 2020, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter
sei die Beschwerde vollumfänglich und unter Kostenfolge zulasten des Beschwerdeführers
abzuweisen. Dazu liess sich A am 3. Oktober 2020 vernehmen und beantragte
neben der Aufhebung von § 4 V Covid-19 das Folgende: Der Entzug der
aufschiebenden Wirkung sei aufzuheben. Sofern die von Amtes wegen vorzunehmende
Prüfung ergeben sollte, dass die Abteilung Recht der Gesundheitsdirektion bzw.
Herr B nicht berechtigt seien, den Regierungsrat vor Verwaltungsgericht zu
vertreten, sei die Beschwerdeantwort vom 21. September 2020 aus dem Recht
zu weisen. Der Regierungsrat sei zu verpflichten, dem Gericht sämtliche
einschlägigen Vorakten einzureichen. Die vom Regierungsrat mit der
Beschwerdeantwort eingereichten Beilagen 2–7 und 9–11 seien aus dem Recht
zu weisen und der Anhörungsbericht des Bundesamts für Gesundheit im Sinn von
Art. 8 Abs. 2 der Verordnung vom 19. Juni 2020 über Massnahmen
in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie
(Covid-19-Verordnung besondere Lage) sei von Amtes wegen beizuziehen.
B.
Die
V Covid-19 wurde seit ihrem Erlass am 24. August 2020 mehrfach
geändert und verlängert (vgl. RRB Nr. 937/2020, ABl 2020-09-25,
OS 75, 453; RRB Nr. 972/2020, ABl 2020-10-15, OS 75,
455). Mit der jüngsten Änderung der V Covid-19 vom 21. Oktober 2020
wurde unter anderem § 4 aufgehoben. Diese Änderung trat am
23. Oktober 2020 in Kraft (RRB 1016/2020, ABl 2020-10-23,
OS 75, 467). Am 25. November 2020 wurde die Geltungsdauer der
V Covid-19 bis 31. Dezember 2020 verlängert
(RRB Nr. 1157/2020, ABl 2020-11-27).
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständige Instanz
für die Beurteilung von Beschwerden gegen regierungsrätliche Verordnungen. Über
Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung
(§ 38a Abs. 1 VRG).
1.2
Gemäss
§ 49 in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines
Erlasses berechtigt, wer durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt
werden könnte. § 21b VRG soll auf die bundesgerichtliche Praxis verweisen
(Weisung des Regierungsrates vom 22. Oktober 2014 zum Publikationsgesetz,
ABl 2014-11-07 [Nr. 45], Meldungsnummer 00090451). Demnach ist die
Beschwerdelegitimation zu bejahen, wenn zumindest eine minimale
Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die beschwerdeführende Partei durch den
angefochtenen Erlass früher oder später einmal unmittelbar in ihren
schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (sogenannte virtuelle
Betroffenheit; VGr, 26. Februar 2020, AN.2019.00003, E. 1.3;
BGE 146 I 62 E. 2.1, 145 I 26 E. 1.2, 144 I 43 E. 2.1). Ein
bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse
reicht nicht aus,
das heisst, die
beschwerdeführende Partei muss im eigenen Interesse – und nicht im Interesse
der Allgemeinheit – Beschwerde führen
(vgl. BGE 145 I 121
E. 1.5.3.2, 142 II 451 E. 3.4.1, 136 I 49 E. 2.1, 135 I 43
E. 1.4 [jeweils mit Hinweisen]; ferner Martin Bertschi in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,
Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 34). Eine virtuelle
Betroffenheit in diesem Sinn liegt in der Regel vor,
wenn die beschwerdeführende Person der Territorialhoheit des
Kantons untersteht, dessen Erlass sie anficht, d.h. wenn sie im Kanton selbst
wohnt. Eine Ausnahme gilt bei Regelungen, die auch Nichtkantonseinwohner
erfassen können; dies ist zum Beispiel der Fall, wenn nicht im Kanton wohnhafte
Personen in der Ausübung einer Aktivität oder durch Belastungen von Vermögen
beziehungsweise Beschränkungen von Vermögensnutzungen im Kantonsgebiet
betroffen werden (BGE 118 Ia 427 E. 2.a mit Hinweis).
Ein
aktuelles Interesse ist insoweit erforderlich, als ein geeignetes
Anfechtungsobjekt vorliegen
muss, dessen
Aufhebung der beschwerdeführenden Person den angestrebten Nutzen bringen muss.
Dies bedeutet vor allem, dass der Erlass im Zeitpunkt des Entscheids noch
bestehen muss (Bertschi, § 21 N. 33;
Alfred Kölz/Isabelle
Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des
Bundes, 3. A., 2013, Rz. 1690
).
Die angefochtene Verordnung
des Beschwerdegegners über Massnahmen zur Bekämpfung der
Covid-19-Epidemie vom 24. August 2020 wurde zunächst bis am
30. September 2020 befristet. Mittlerweile wurde die V Covid-19
mehrfach geändert und verlängert (vorn II.B.). Vor dem Hintergrund der Änderung
vom 18. Oktober 2020
(AS 2020
4159)
der bundesrätlichen Verordnung vom 19. Juni 2020 über
Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie
(Covid-19-Verordnung besondere Lage), mit welcher per 19. Oktober 2020
eine bundesweit geltende Regelung zur Maskentragpflicht eingeführt wurde, hob
der Regierungsrat den vom Beschwerdeführer angefochtenen § 4
V Covid-19 mit Wirkung ab 23. Oktober 2020 auf (OS 75, 467;
ABl 2020-10-23). I
m
vorliegenden dynamischen Regelungsumfeld ist jedoch davon auszugehen, dass sich
die in casu aufgeworfenen grundsätzlichen Rechtsfragen – sollte der Bund auf
eine gesamtschweizerische Normierung dereinst wieder verzichten – jederzeit
unter gleichen oder ähnlichen Umständen erneut stellen könnten. Da eine
rechtzeitige Überprüfung von kurzzeitig befristeten und in fortwährender
Anpassung befindlichen Normen schwerlich zu bewerkstelligen ist, rechtfertigt
es sich vorliegend, analog zu den für die Einzelaktanfechtung entwickelten
Grundsätzen (vgl. dazu Bertschi, § 21 N. 25) vom Erfordernis des
aktuellen Interesses abzusehen (so denn auch Ralph David Doleschal, Die
abstrakte Normenkontrolle in den Kantonen, Zürich etc. 2019, S. 660; vgl.
VGr, 22. Oktober 2020, AN.2020.00011, E. 1.2).
Zu beurteilen ist damit im Folgenden § 4
V Covid-19 in seiner ursprünglichen Fassung vom 24. August 2020,
bevor er aufgrund der bundesrätlichen Verordnungsänderung vom 18. Oktober
2020 seine selbständige Bedeutung verlor.
Der Beschwerdeführer wohnt im
Kanton X. Er begründet seine Legitimation damit, dass er im Kanton V, arbeite
und seine Einkäufe regelmässig auf dem Arbeitsweg im Kanton Zürich erledige.
Sodann gehe er regelmässig mit seiner Tochter, die bei ihrer Mutter im Kanton
Zürich wohne, einkaufen. Die vom Beschwerdegegner angeordnete Maskentragpflicht
nach § 4 V Covid-19 kann auch nicht im Kanton Zürich wohnhafte
Personen in ihren Einkaufstätigkeiten betreffen. Nachdem seine Tochter im
Kanton Zürich wohnt, ist hinreichend plausibel dargelegt, dass der Beschwerdeführer
seine Einkäufe hin und wieder im Kanton Zürich erledigt. Es ist deshalb davon
auszugehen, dass der Beschwerdeführer von der vom Beschwerdegegner angeordneten
Maskenpflicht betroffen und deshalb zur Beschwerde legitimiert ist.
1.3
1.3.1
Der Beschwerdeführer macht geltend, es sei zu prüfen, ob die Abteilung
Recht der Gesundheitsdirektion bzw. der die Beschwerdeantwort unterzeichnende B
berechtigt sei, den Beschwerdegegner vor Verwaltungsgericht zu vertreten.
Gegebenenfalls sei die Beschwerdeantwort aus dem Recht zu weisen.
1.3.2
Gemäss § 58 Abs. 1 der Verordnung vom 18. Juli 2007 über die
Organisation des Regierungsrats und der kantonalen Verwaltung (VOG RR) richten
sich die Zuständigkeitsbereiche der Direktionen nach Anhang 1 VOG RR.
Demnach ist die Gesundheitsdirektion unter anderem für den Bereich
Gesundheitswesen, einschliesslich Epidemiewesen zuständig (Anhang 1
lit. E Ziff. 1 VOG RR). In ihrem Zuständigkeitsbereich bereiten die
Direktionen die Geschäfte des Regierungsrats vor und erledigen selbständig die
ihnen durch die Gesetzgebung oder durch besondere Delegation des Regierungsrats
übertragenen Aufgaben (§ 58 Abs. 2 VOG RR).
Der
Generalsekretär der Gesundheitsdirektion sowie dessen Stellvertreter sind
ermächtigt, im Einvernehmen mit der Direktionsvorsteherin in allen Geschäften
zu handeln und Dokumente aller Art in ihrem Namen zu unterzeichnen (§ 11
der Organisationsverordnung der Gesundheitsdirektion vom 27. Oktober 2011
[OV GD]). Unter Vorbehalt von § 14 sind sodann die Leiterinnen und Leiter
der Geschäftsfelder, der Abteilungen und der Ämter sowie die oder der
Personalbeauftragte bzw. bei deren Abwesenheit deren Stellvertreterinnen und
Stellvertreter für die in ihren Zuständigkeitsbereich fallenden Geschäfte
unterschriftsberechtigt (§ 15 Abs. 1 OV GD).
1.3.3
Die Beschwerdeantwort vom 21. September 2020 wurde von B
unterzeichnet. Dabei handelt es sich um den stellvertretenden Leiter des
Bereichs Recht des Generalsekretariats der Gesundheitsdirektion (Anhang 1
OV GD). Die Vertretung der Gesundheitsdirektion in Rechtsmittelverfahren gehört
gemäss Anhang 3 OV GD zu den Kernaufgaben des Bereichs Recht des
Generalsekretariats. Unter diesen Umständen ist davon auszugehen, dass die
Gesundheitsdirektion, konkret der stellvertretende Leiter des Bereichs Recht
des Generalsekretariats der Gesundheitsdirektion ermächtigt war, die
Beschwerdeantwort, die die Direktion für den Regierungsrat verfasst,
auszuarbeiten bzw. zu unterzeichnen.
2.
Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung der
Begründungspflicht durch den Beschwerdegegner und damit eine Verletzung seines
rechtlichen Gehörs. Dieser Anspruch gilt indessen nur in Verfahren vor
Verwaltungs- und Gerichtsbehörden, nicht jedoch – wie vorliegend – im
Rechtsetzungsverfahren (Gerold Steinmann, in: Bernhard Ehrenzeller/Benjamin
Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender [Hrsg.], Die
Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. A.,
St. Gallen 2014, Art. 29 Rz. 43; Kaspar Plüss, Kommentar VRG,
§ 10 N. 21). Zwar wird in jüngerer Zeit üblicherweise zu jeder
kantonalen Verordnung eine Weisung mit Begründung im Amtsblatt publiziert
(Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich,
5. A., Zürich etc. 2019, Rz. 617d), indessen bestehen dazu keine
inhaltlichen Vorgaben. Eine Verletzung der Begründungspflicht kann damit nicht
vorliegen.
3.
Der Beschwerdeführer beantragt, der Beschwerdegegner habe
sämtliche einschlägigen Akten einzureichen, und es sei der Anhörungsbericht des
BAG (Art. 8 Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage) beizuziehen.
Hierzu ist festzuhalten, dass sich – wie im Folgenden zu zeigen sein wird
(E. 5 ff.) – die Rechtmässigkeit der vom Beschwerdegegner
angeordneten Massnahmen, insbesondere der Maskentragpflicht, aufgrund der vom
Beschwerdegegner eingereichten Beschwerdeantwort sowie der auf den Homepages
der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich, des Bundesamts für Gesundheit
(BAG) und der Swiss National COVID-19 Science Task Force aufgeschalteten
aktuellen Informationen beurteilen lässt. Auf den Beizug weiterer Akten,
namentlich auch eines allfälligen Anhörungsberichts des BAG, kann deshalb
verzichtet werden.
4.
4.1
Der
vorliegend strittige, vom Beschwerdegegner am 24. August 2020 beschlossene
§ 4 V Covid-19 sah eine Maskentragpflicht in Innenräumen von
Einkaufsläden, Einkaufszentren und Märkten und seit dem 15. Oktober 2020
eine solche für das Servicepersonal in Gastronomiebetrieben und bei Anlässen
mit Bedienung vor. Von der Maskenpflicht ausgenommen waren Kinder bis zum Alter
von 12 Jahren, Personen, die nachweisen können, dass sie aus besonderen,
insbesondere medizinischen Gründen keine Gesichtsmaske tragen können und das
Personal, sofern es durch eine physische Abtrennung geschützt war.
4.2
Der
Beschwerdeführer bringt dagegen vor, die Maskentragpflicht stelle einen
Eingriff in diverse Grundrechte dar, allen voran in die persönliche Freiheit.
Die öffentliche Gesundheit sei zwar ein klassisches öffentliches Interesse,
welches sich als Rechtfertigung für einen Grundrechtseingriff durchaus eigne.
Aus der vom Beschwerdegegner angeführten Zielsetzung gehe jedoch nicht hervor,
ob es um die Ausrottung des Virus oder um die Verhinderung eines Kollapses des
Gesundheitssystems gehe. Mit dem öffentlichen Interesse am Schutz der
Gesundheit könne nicht jede x-beliebige Massnahme begründet werden, andernfalls
müsste auch das Bergwandern verboten werden. Im Zeitpunkt des Erlasses der
V Covid-19 habe es kaum schwer erkrankte Personen gegeben. Bestehen keine
schweren Krankheiten, könnten solche durch eine Maskenpflicht auch nicht
verhindert werden. Sodann habe es im Anschluss an drei grosse Demonstrationen
nicht etwa mehr Hospitalisationen gegeben, sondern weniger. Es gebe keine
Studie, in welcher der Nutzen von Gesichtsmasken in einem nicht-medizinischen
Umfeld in Bezug auf das neue Coronavirus untersucht worden wäre. Aus dieser
Datenbasis könnten keine Erkenntnisse hinsichtlich der Geeignetheit der
Maskenpflicht abgeleitet werden. Die Zahlen des BAG wiesen zudem keine einzige
Ansteckung in einem Einkaufsladen nach. Gegen die Geeignetheit der
Maskenpflicht sprächen speziell auch die zu erwartenden negativen Auswirkungen
auf die Kinder und Jugendlichen. Die Massnahmen stünden schliesslich in keinem
Verhältnis zu der vom Virus ausgehenden Gefahr. Für die Gesundheit Weniger
könne nicht das gesamte öffentliche Leben eingeschränkt werden.
4.3
Der
Beschwerdegegner macht geltend, Covid-19 führe bei vielen Personen zu schweren
Krankheitsverläufen, die zum Teil eine Intubation erforderten. Die Krankheit
könne zu schweren Schädigungen des Atmungssystems, aber auch anderer Organe des
Körpers führen. Sehr schwere Verläufe könnten sogar zum Tod führen. Es sei
unbestritten, dass die Maskenpflicht keinen absoluten Schutz vor dem Virus
biete. Ziel der Maskenpflicht sei eine Verlangsamung der Ausbreitung der
Krankheit. Dass über die genauen Auswirkungen der Maskenpflicht noch keine zu
100 % gesicherte Datenlage bestehe, spreche nicht gegen die Maskenpflicht.
Vielmehr genüge unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit bereits eine
gewisse Wahrscheinlichkeit. Maskentragen schütze sehr effektiv und günstig vor
der Übertragung des Covid-19-Virus. Diese Tatsache stütze sich auf die
praktische Erfahrung von Spitälern, Gesundheitsinstitutionen und
Gesundheitsfachpersonen wie auch auf wissenschaftliche Studien. Bestritten
würden auch die vom Beschwerdeführer geltend gemachten negativen
gesundheitlichen Folgen der Maskenpflicht. Die Massnahme stütze sich auf eine
ausreichende gesetzliche Grundlage, liege im öffentlichen Interesse und sei
erforderlich. Es sei nicht ersichtlich, mit welcher anderen Massnahme eine
vergleichbare Wirkung erzielt werden könnte, wenn eine grössere Anzahl Menschen
in einem kritischen Abstand aufeinandertreffe. Die Einschränkung der
persönlichen Freiheit sei sehr gering und müsse hinter dem
gesundheitspolizeilichen Ziel zurücktreten.
5.
5.1
Das
Bundesgesetz vom 28. September 2012 über die Bekämpfung
übertragbarer Krankheiten des Menschen (Epidemiengesetz, EpG)
regelt
den Schutz des Menschen vor übertragbaren Krankheiten und sieht die dazu
nötigen Massnahmen vor. Es bezweckt, den Ausbruch und die Verbreitung
übertragbarer Krankheiten zu verhüten und zu bekämpfen (Art. 1 f.
EpG).
Das Epidemiengesetz bezieht sich insbesondere auf
diejenigen übertragbaren Krankheiten, die eine Gefahr für die öffentliche
Gesundheit oder ein Gesundheitsrisiko für Einzelne oder bestimmte Gruppen
darstellen. Ein Krankheitserreger ist umso bedeutender, je grösser sein
Schadenspotenzial ist. Massgebend sind dabei die Schwere der Erkrankung und
ihrer Folgen – insbesondere bleibende Schäden oder frühzeitiger Tod –, die
Anzahl Betroffener, die direkten Gesundheitskosten und die indirekten Kosten,
die beispielsweise durch Erwerbsausfall oder Arbeitsunfähigkeit entstehen (
Botschaft
zur Revision des Bundesgesetzes über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des
Menschen vom 3. Dezember 2010, BBl 2011, 311 ff. [fortan: Botschaft
EpG], S.
357).
Bei Vorliegen einer besonderen Lage im
Sinn von Art. 6 Abs. 1 EpG kann der Bundesrat unter anderem
Massnahmen gegenüber einzelnen Personen sowie gegenüber der Bevölkerung
anordnen (Art. 6 Abs. 2 lit. a und b EpG).
5.2
Gestützt
auf Art. 6 Abs. 1 lit. a und b EpG erliess der Bundesrat am
19. Juni 2020 die Covid-19-Verordnung besondere Lage. Diese Verordnung
bezweckt die Anordnung von Massnahmen gegenüber der Bevölkerung, Organisationen
und Institutionen sowie den Kantonen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie. Die
Massnahmen dienen dazu, die Verbreitung des Coronavirus zu verhindern und
Übertragungsketten zu unterbrechen. Soweit die Verordnung nichts anderes
bestimmt, behalten die Kantone ihre Zuständigkeiten (Art. 1 und 2
Covid-19-Verordnung besondere Lage). Erhöht sich die Anzahl Personen, die nach
Art. 33 EpG identifiziert und benachrichtigt werden müssen, derart, dass
diese Massnahme nicht praktikabel ist, kann der Kanton für eine begrenzte Zeit
vorsehen, dass die Anzahl Gäste, Besucherinnen und Besucher oder
Teilnehmerinnen und Teilnehmer in Einrichtungen und Betrieben sowie an
Veranstaltungen über die Vorgaben der Covid-19-Verordnung besondere Lage hinaus
beschränkt wird. Kommt es örtlich begrenzt zu einer hohen Anzahl von
Infektionen oder droht eine solche unmittelbar, kann der Kanton für eine
begrenzte Zeit regional geltende Massnahmen nach Art. 40 EpG treffen
(Art. 8 Abs. 1 und 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage). Anzumerken
bleibt, dass sich durch das Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom
25. September 2020 über die gesetzlichen Grundlagen für Verordnungen des
Bundesrates zur Bewältigung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Gesetz, AS 2020
3835) mit Bezug auf die vorgenannte, unmittelbar gestützt auf das EpG erlassene
bundesrätliche Verordnung nichts ändert.
5.3
Bei
Covid-19 handelt es sich um eine virale Infektionskrankheit, wobei die
Erkrankungen sehr unterschiedlich verlaufen können: So haben manche Menschen
keine Symptome, andere benötigen hingegen eine intensive Behandlung im Spital
(https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/question-and-answers-hub/q-a-detail/q-a-coronaviruses,
besucht am 5. November 2020; https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/krankheit-symptome-behandlung-ursprung.html,
besucht am 5. November 2020). Sowohl nach Angaben der
Weltgesundheitsorganisation (WHO) wie auch nach Angaben des BAG liegt eine weltweite
Pandemie vor, von der auch die Schweiz (nach wie vor) betroffen ist
(https://covid19.who.int, besucht am 5. November 2020;
https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien.html,
besucht am 5. November 2020).
Aus dem Lagebulletin Covid-19 der Gesundheitsdirektion des
Kantons Zürich ergibt sich, dass die Anzahl von positiv getesteten Personen mit
Wohnsitz im Kanton Zürich seit der Beendigung der ausserordentlichen Lage
tendenziell angestiegen ist. Nach der Anordnung der Massnahmen durch den
Beschwerdegegner Ende August 2020 haben sich die Fallzahlen kurzzeitig
stabilisiert, sind aber zwischen Oktober und November 2020 wieder massiv
angestiegen. Nachdem die Fallzahlen im November 2020 kurzzeitig etwas gesunken
sind, steigen sie im Zeitpunkt der Urteilsfällung wieder an
(https://www.zh.ch/de/gesundheit/coronavirus/zahlen-fakten-covid-19.html?keyword=covid19#/home,
besucht am 3. Dezember 2020). Dieselbe Entwicklung ist auch den
Informationen des BAG zu entnehmen. Ersichtlich ist zudem, dass die absoluten
Fallzahlen derzeit in Zürich am höchsten sind
(https://www.covid19.admin.ch/de/overview?detRel=abs&detTime=14d, besucht
am 3. Dezember 2020).
Soweit der Beschwerdeführer geltend machen will, bei Covid-19
handle es sich nicht um eine schwere Krankheit, da die Anzahl Hospitalisationen
und Todesfälle im Zeitpunkt des Erlasses der V Covid-19 tief gewesen
seien, ist ihm – wie sogleich zu zeigen sein wird – nicht zuzustimmen: Gemäss
Lagebericht der Swiss National COVID-19 Science Task Force vom 9. Oktober
2020 dürfte die bis zu jenem Zeitpunkt geringe Anzahl an Todesfällen und
Hospitalisationen unter anderem darauf zurückzuführen sein, dass – im Gegensatz
zur ersten Welle im Frühjahr – vor allem jüngere Personen infiziert wurden. Bei
jüngeren Personen verläuft eine Covid-19-Infektion in der Regel weniger
gravierend als bei älteren Betroffenen, was zu einer tieferen
Hospitalisationsrate führt (Swiss National COVID-19 Science Task Force,
Beschreibung und Beurteilung der Lage, 9. Oktober 2020, S. 2, zu
finden über
https://sciencetaskforce.ch/beschreibung-und-beurteilung-der-lage-9-oktober-2020/).
Festzuhalten bleibt allerdings, dass es auch bei jüngeren Erkrankten zu
schweren Krankheitsverläufen kommen kann. Unabhängig davon besteht die Gefahr,
dass die steigende Zahl von Neuinfektionen dazu führt, dass in Zukunft auch
ältere Personen und besonders verletzliche Personen wieder vermehrt infiziert
werden und entsprechend die Hospitalisationsrate und die Todesfälle wieder
ansteigen. Dies lässt sich denn auch seit ca. Mitte Oktober 2020 wieder
beobachten
(https://www.zh.ch/de/gesundheit/coronavirus/zahlen-fakten-covid-19.html?keyword=covid19#/home,
besucht am 5. November 2020). Wie schwer eine Covid-19-Infektion verläuft,
ist als Voraussetzung für die Anwendbarkeit von Art. 40 EpG und
Art. 8 Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage nicht entscheidend,
da für ein Tätigwerden durch den Kanton gemäss Art. 8 Abs. 2
Covid-19-Verordnung besondere Lage einzig massgebend ist, dass es örtlich
begrenzt zu einer hohen Anzahl von Infektionen kommt oder eine solche
unmittelbar droht. Die Voraussetzungen für ein Tätigwerden durch den Kanton
gemäss Art. 8 Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage waren im
Zeitpunkt des Erlasses der V Covid-19 aufgrund der steigenden Anzahl an
Neuinfektionen im Kanton Zürich dementsprechend gegeben.
5.4
Für den
Vollzug des Epidemiengesetzes ist im Kanton Zürich die Gesundheitsdirektion
bzw. der dieser untergeordnete Kantonsärztliche Dienst zuständig (§ 54
Abs. 1 des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007 [GesG]; § 1
Abs. 1 und § 15 der Vollzugsverordnung zur eidgenössischen
Epidemiengesetzgebung vom 19. März 1975 [VV EpiG]). Der Erlass der
V Covid-19 erfolgte auf Antrag der Gesundheitsdirektion zu Recht durch den
Beschwerdegegner (vgl. Art. 67 Abs. 2 der Verfassung des Kantons
Zürich vom 27. Februar 2006 [KV]; § 5 Abs. 2 des Gesetzes über
die Organisation des Regierungsrats und der kantonalen Verwaltung [OG RR]).
6.
6.1
Mit der Beschwerde gegen
einen Erlass kann die Verletzung übergeordneten Rechts gerügt werden (§ 50
Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG). Der Beschwerdeführer
rügt einen Eingriff in seine verfassungsmässigen Rechte und damit die
Verletzung von übergeordnetem Recht. Grundrechtseingriffe bedürfen einer
gesetzlichen Grundlage, müssen durch ein
öffentliches Interesse oder durch den Schutz
von Grundrechten Dritter gerechtfertigt und verhältnismässig sein (Art. 36
BV).
6.2
Gemäss
Art. 10 Abs. 2
BV
hat jeder Mensch das Recht auf persönliche Freiheit,
insbesondere auf körperliche und geistige Unversehrtheit und auf
Bewegungsfreiheit.
Das Grundrecht auf persönliche Freiheit umfasst neben
den in
Art. 10 Abs. 2 BV
ausdrücklich genannten Rechten auch das Recht auf Selbstbestimmung und auf
individuelle Lebensgestaltung sowie den Schutz der elementaren Erscheinungen
der Persönlichkeitsentfaltung.
Das Recht auf
individuelle Lebensgestaltung beinhaltet die Freiheit in der Auswahl der
Bekleidung etwa nach den Gesichtspunkten der Ästhetik und der Praktikabilität
(BGE
138 IV 13 E. 7 mit Hinweisen; Rainer J. Schweizer, in: Bernhard
Ehrenzeller/Benjamin Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender
[Hrsg.], St. Galler Kommentar zur schweizerischen Bundesverfassung,
3. A., Zürich/St. Gallen 2014, Art. 10 N. 6, 38 ff.)
.
Die vom Beschwerdegegner zur Bekämpfung von
Covid-19 angeordneten Pflicht zum Tragen einer Gesichtsmaske in Innenräumen von
Einkaufsläden, Einkaufszentren und Märkten tangiert das Recht des
Beschwerdeführers auf persönliche Freiheit nach Art. 10 Abs. 2 BV.
Dies wird auch vom Beschwerdegegner nicht bestritten.
Dagegen stellt die Maskentragpflicht in Innenräumen von
Einkaufslokalitäten keinen Eingriff in die Meinungsäusserungsfreiheit gemäss
Art. 16 Abs. 2 BV dar. Weder der Beschwerdeführer noch andere
Personen werden durch die (örtlich beschränkte) Maskentragpflicht daran
gehindert, ihre Meinung kundzutun. Dieses Recht kann ohne Weiteres auch mit
einer Gesichtsmaske wahrgenommen werden.
Soweit der Beschwerdeführer im Kauf von Hygienemasken
einen Eingriff in die Eigentumsgarantie nach Art. 26 BV sieht, ist darauf
hinzuweisen, dass die Eigentumsgarantie gemäss bundesgerichtlicher
Rechtsprechung zwar die einzelnen Eigentumsbefugnisse, nicht aber das Vermögen
an und für sich schützt (BGE 132 I 201 E. 7.1; BGE 127 I 60 E. 3b;
Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern
2008, S. 1016 f.). Der Kauf von notwendigen Gesichtsmasken könnte
zwar das Vermögen des Beschwerdeführers in geringfügiger Weise verringern. Das
alleine fällt jedoch nicht in den Schutzbereich der Eigentumsgarantie.
Der Beschwerdeführer sieht neben den oben genannten
Grundrechten auch die Menschenwürde, den Schutz vor Willkür und Wahrung von
Treu und Glauben, den Schutz der Kinder und Jugendlichen sowie Art. 35
Abs. 3 BV verletzt bzw. tangiert. Er macht aber selber geltend, zu prüfen
sei nur die persönliche Freiheit.
6.3
6.3.1
Hinsichtlich der gesetzlichen Grundlage für den Grundrechtseingriff ist
zunächst zu beachten, dass bei einer abstrakten Normenkontrolle auch die
angefochtene Norm die für den Grundrechtseingriff erforderliche gesetzliche
Grundlage bilden könnte. Bei Verordnungsbestimmungen kann dies nur (aber
immerhin) für leichtere Eingriffe der Fall sein (vgl. Art. 36 Abs. 1
Satz 2 BV e contrario). Die Prüfung der gesetzlichen Grundlage hat daher
dahingehend zu erfolgen, ob für schwerwiegende Eingriffe eine Grundlage in einem
formellen Gesetz besteht, das übergeordnete Recht Raum für die angeordneten
Massnahmen lässt und deren Anordnung in der Kompetenz des Kantons bzw. des
Regierungsrats lag.
6.3.2
Die strittige Verordnung des Beschwerdegegners stützt sich auf Art. 8
Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage und Art. 40 EpG. Gemäss
Art. 40 Abs. 1 EpG ordnen die zuständigen kantonalen Behörden
Massnahmen an, um die Verbreitung übertragbarer Krankheiten in der Bevölkerung
oder in bestimmten Personengruppen zu verhindern. Nach Abs. 2 dieser
Bestimmung können sie insbesondere Veranstaltungen verbieten oder einschränken
(lit. a), Schulen, andere öffentliche Institutionen und private
Unternehmen schliessen oder Vorschriften zum Betrieb verfügen (lit. b),
das Betreten und Verlassen bestimmter Gebäude und Gebiete sowie bestimmte
Aktivitäten an definierten Orten verbieten oder einschränken (lit. c).
Angesichts des Wortlauts der Bestimmung (die zuständigen kantonalen Behörden
"können
insbesondere
folgende Massnahmen treffen") ist diese
Aufzählung von möglichen Mass­nahmen nicht abschliessend. Damit steht
Art. 40 Abs. 2 EpG der Anordnung anderer und insbesondere milderer
Massnahmen nicht entgegen. Die angeordneten Massnahmen müssen jedoch
verhältnismässig sein: So sieht Art. 40 Abs. 3 EpG vor, dass die
Massnahmen nur so lange dauern dürfen, wie es notwendig ist, um die Verbreitung
einer übertragbaren Krankheit zu verhindern. Auch sind die angeordneten
Massnahmen regelmässig zu überprüfen.
6.3.3
Nachdem es sich bei Covid-19 – wie bereits erwähnt (vorn E. 5.3) – um
eine weltweite Pandemie handelt, von der auch die Schweiz betroffen ist, sind
die Voraussetzungen für die Anwendung von Art. 40 EpG gegeben. Darüber
hinaus hat auch der Bundesrat die grundsätzliche Anwendbarkeit von Art. 40
EpG im Rahmen der Covid-19-Epidemie vorgesehen, indem er in Art. 8
Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage die Kantone ermächtigt,
Massnahmen nach Art. 40 EpG zu treffen, wenn es örtlich begrenzt zu einer
hohen Anzahl von Infektionen kommt oder eine solche unmittelbar droht.
6.3.4
Zu den Vorschriften zum Betrieb im Sinn von Art. 40 Abs. 2
lit. b EpG zählen neben anderem Hygienemassnahmen (Botschaft EpG,
S. 392), namentlich die Verwendung von Schutzmaterial (bspw.
Gesichtsmasken). Damit ist die Maskentragpflicht gemäss § 4 V Covid-19
als Massnahme im Sinn von Art. 40 Abs. 2 lit. b EpG zu
qualifizieren. Dementsprechend beruht die in § 4 V Covid-19
angeordnete Massnahme auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage. Dies
anerkennt denn auch der Beschwerdeführer.
6.4
Die
Maskentragpflicht in Innenräumen von Verkaufslokalen dient der Bekämpfung der
Covid-19-Epidemie und damit dem Schutz der Gesundheit der Bevölkerung. Es
sollen schwere Krankheitsverläufe und Todesfälle sowie ein Kollaps des
Gesundheitssystems verhindert werden. Soweit der Beschwerdeführer geltend
macht, dieses vom Beschwerdegegner angeführte Ziel sei nicht genügend klar, ist
auf die Beschwerdeantwort des Beschwerdegegners zu verweisen, worin dieser
nochmals betont, das Ziel der Maskenpflicht sei eine Verlangsamung der Ausbreitung
der Krankheit. Die vom Beschwerdegegner formulierten Ziele der Maskenpflicht
sind nicht isoliert zu betrachten, sondern hängen eng miteinander zusammen: So
kann namentlich durch die Verhinderung von schweren Krankheitsverläufen ein
Kollaps des Gesundheitssystems verhindert werden. Übergeordnetes Ziel der
Massnahme ist der Schutz der öffentlichen Gesundheit. Beim Schutz der
Gesundheit handelt es sich um ein zentrales polizeiliches Schutzgut (Schweizer,
Art. 36 N. 32 und Art. 10 N. 57; BGE 137 I 31 E. 6.4).
Die Massnahme liegt entsprechend im öffentlichen Interesse.
6.5
6.5.1
Im Hinblick auf die Prüfung der Verhältnismässigkeit der angeordneten
Massnahme, d.
h.
Eignung, Erforderlichkeit und Verhältnismässigkeit von Eingriffszweck und
Eingriffswirkung (Zumutbarkeit), ist zunächst das Folgende festzuhalten:
Covid-19 wird bei engem und längerem Kontakt zu einer infizierten Person
(weniger als 1,5 m Abstand ohne Trennwand oder Tragen einer Gesichtsmaske)
durch Tröpfchen und über die Hände übertragen. Eine Übertragung durch feinste
Tröpfchen (Aerosole) ist über weite Distanzen möglich, kommt aber nicht häufig
vor. Je länger und enger der Kontakt zu einer infizierten Person ist, desto
wahrscheinlicher ist eine Ansteckung
(https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/krankheit-symptome-behandlung-ursprung.html,
besucht am 5.
November 2020; Swiss National COVID-19
Science Task Force, The role of Aerosols in SARS-CoV-2 Transmission, 29.
Oktober
2020, zu finden über
https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/die-rolle-von-aerosolen-bei-der-ubertragung-von-sars-cov-2/).
Zur Bekämpfung der
Covid-19-Epidemie empfiehlt das BAG neben der Einhaltung der Hygiene- und
Verhaltensregeln insbesondere "Testen, Tracing, Isolation und
Quarantäne". Durch die Erhebung von Kontaktdaten in Gastronomiebetrieben
können die kantonalen Behörden die Infektionsketten rückverfolgen (sog. Contact
Tracing). Personen, die mit einer infizierten Person Kontakt hatten, können so
ermittelt und über eine mögliche Ansteckung informiert werden. In der Folge
können sich die betreffenden Personen in Isolation versetzen, damit sich das
Virus nicht weiterverbreiten kann. Gemäss aktuellem Wissen kann durch das
Contact-Tracing die Ausbreitung von Covid-19 am wirksamsten kontrolliert und
ein-gedämmt werden
(https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epi-
demien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/swisscovid-app-und-contact-tracing.html#1132044844,
besucht am 30.
November 2020; Swiss National Covid-19
Science Task Force, SARS-CoV-2 contact tracing strategy: epidemiologic and
strategic considerations, 26.
April 2020, zu finden über
https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/contact-tracing-strategy/, besucht am
3. Dezember 2020).
Die Hygiene- und
Verhaltensregeln umfassen einerseits die Einhaltung eines Mindestabstands von
1,5 m und andererseits das Tragen einer Gesichtsmaske, wenn Abstandhalten
nicht möglich ist und kein physischer Schutz, beispielsweise eine Trennwand,
vorhanden ist. Das Tragen einer Maske in der Öffentlichkeit dient in erster
Linie dem Schutz von anderen Personen. Eine infizierte Person kann bereits zwei
Tage vor Auftreten der Symptome ansteckend sein, ohne es zu wissen. Wenn
folglich auf engem Raum alle Personen eine Maske tragen, wird jede Person von
den anderen geschützt. Durch das Maskentragen ist kein hundertprozentiger
Schutz gewährleistet, jedoch kann es helfen, dass das Coronavirus sich weniger
schnell ausbreitet (https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/masken.html,
besucht am 3. Dezember 2020). Die Swiss National COVID-19 Science Task
Force befürwortet bereits seit April 2020 das Tragen einer Maske in Innenräumen
(namentlich in Spitälern/Arztpraxen und in Lebensmittelläden) und im
öffentlichen Verkehr, wenn der Mindestabstand nicht eingehalten werden kann
(Swiss National COVID-19 Science Task Force, Benefits of wearing masks in
community settings where social distancing cannot be reliably achieved,
1.
Juli 2020, zu finden über
https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/benefits-of-mask-wearing/; Swiss
National Covid-19 Science Task Force, Role of Face masks as part of
non-pharmaceutical interventions against coronavirus disease, 20.
April
2020, zu finden über https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/role-of-masks/).
Auch die WHO hält fest, dass Gesichtsmasken Teil einer umfassenden Strategie
zur Bekämpfung von Covid-19 sein sollten. Medizinische Gesichtsmasken schützten
einerseits den Träger vor einer Infektion und andererseits andere Personen vor
einer Ansteckung durch den (infizierten, allenfalls symptomfreien) Träger (WHO,
Advice on the use of masks in the context of COVID-19, 5. Juni 2020,
S. 6 ff., zu finden über https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/technical-guidance-publications;
https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/question-and-answers-hub/q-a-detail/coronavirus-disease-covid-19-masks,
besucht am 5. November 2020).
6.5.2
Sowohl die Swiss National COVID-19 Science Task Force und das BAG als auch
die WHO erachten das Tragen einer Gesichtsmaske zur Bekämpfung der
Covid-19-Epidemie als geeignet (vorn E. 6.5.1). Wie bereits erwähnt, wird
Covid-19 insbesondere durch Tröpfchen übertragen,
die
von erkrankten oder asymptomatisch infizierten Personen ausgestossen werden
(E. 6.5.1). Eine Gesichtsmaske kann diese mikroskopischen Tröpfchen (und
Aerosole) zurückhalten. Zwar bieten nicht alle sich im Umlauf befindlichen
Masken denselben Schutz. Selbst wenn die Masken aber nur einen kleinen Teil
dieser Tröpfchen abhalten sollten, dürfte sich das auf die Epidemie ganz
wesentlich auswirken (Swiss National COVID-19 Science Task Force,
Zusammenfassung des Policy Briefs "Benefits of wearing masks in community
settings where social distancing cannot be reliably achieved", zu finden über
https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/benefits-of-mask-wearing/; Swiss
National COVID-19 Science Task Force, Role of Face masks as part of
non-pharmaceutical interventions against coronavirus disease, 20. April
2020, S. 1, zu finden über https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/role-of-masks/).
Nach derzeitigem Wissensstand ist deshalb davon auszugehen, dass die bis
23. Oktober 2020 in § 4 V Covid-19 statuierte Maskentragpflicht
geeignet ist, die öffentliche Gesundheit zu schützen, da dadurch die Bevölkerung
insbesondere bei Nichteinhalten des Mindestabstands vor einer Ansteckung durch
allenfalls unwissentlich infizierte, symptomfreie Personen geschützt werden
bzw. unwissentlich infizierte Personen durch das Tragen einer Gesichtsmaske
andere Personen schützen. Der Umstand, dass je nach Maskentyp Luft an den
Rändern bzw. an der Seite der Maske entweichen kann, ändert nichts an der
Wirksamkeit der Maske (Swiss National COVID-19 Science Task Force, Role of Face
masks as part of non-pharmaceutical interventions against coronavirus disease,
20. April 2020, S. 2 f., zu finden über
https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/role-of-masks/). Zwar kann nicht
ausgeschlossen werden, dass gewisse sich im Umlauf befindlichen Masken von
ungenügender Qualität sind und dass Masken im Alltag unsachgemäss gehandhabt
werden. Nichtsdestotrotz empfehlen sowohl die Swiss National COVID-19 Science
Task Force, das BAG als auch die WHO das Tragen von Masken. Es wurde
mittlerweile auf verschiedenen Kanälen über die verschiedenen Arten sowie das
korrekte Tragen und die sachgemässe Handhabung von Masken informiert (vgl.
https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/masken.html,
besucht am 6. November 2020; Swiss National COVID-19 Science Task Force,
Empfehlungen bezüglich der Mindestanforderungen für Community-Masken und deren
Verwendung, 24. September 2020, zu finden über
https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/empfehlungen-bezueglich-der-mindestanforderungen-fuer-community-masken-und-deren-verwendung/;
Swiss National COVID-19 Science Task Force, Die verschiedenen Arten von
Schutzmasken, 14. Oktober 2020, zu finden über
https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/die-verschiedenen-arten-von-schutzmasken/;
https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/question-and-answers-hub/q-a-detail/coronavirus-disease-covid-19-masks,
besucht am 6. November 2020). Hinzu kommt, dass bei unsachgemässer
Handhabung der Schutz durch die Maske zwar beeinträchtigt, nicht aber geradezu
eliminiert werden dürfte. So besteht namentlich bei einer falschen Aufbewahrung
oder bei einer zu langen Verwendung der Maske durch den Träger zwar für diesen
selbst kein ausreichender Schutz mehr, andere Personen sind aber dennoch (in gewissem
Mass) vor Tröpfchenausscheidungen des Trägers und damit vor einer allfälligen
Ansteckung geschützt.
Auch die Autoren der vom
Beschwerdeführer zitierten Studie "Wirksamkeit nicht-pharmazeutischer
Massnahmen zur Eindämmung des Coronavirus" kommen zum Schluss, dass Masken
– wenn von infizierten Personen getragen – helfen, die Verbreitung des Virus zu
reduzieren. Im Vergleich zu anderen Massnahmen, wie etwa Quarantänemassnahmen,
sei ihre Wirkung zwar geringer, dafür sei die Verwendung von Masken aber sehr
kostengünstig. Es seien keine Studien bekannt, die explizit die Wirksamkeit des
Tragens von Masken durch gesunde Personen untersuchten (Samuel Rutz/Matteo
Mattmann/Ann-Kathrin Crede/Michael Funk/Anja Siffert/Melanie Häner, Wirksamkeit
nicht-pharmazeutischer Massnahmen zur Eindämmung des Coronavirus – Eine
Übersicht, in: Grundlagen für die Wirtschaftspolitik Nr. 15, 2020,
Staatssekretariat für Wirtschaft SECO, Bern, S. 31). Nachdem eine mit
Covid-19 infizierte Person bereits zwei Tage vor Auftreten der ersten Symptome
ansteckend sein kann (vorn E. 6.5.1) und zu diesem Zeitpunkt
möglicherweise keine Kenntnis über ihre Infektion hat, erweist sich auch eine
Maskenpflicht für vermeintlich gesunde Personen als geeignet, um die
Verbreitung von Covid-19 zu verlangsamen.
Der Umstand, dass über die genauen Auswirkungen der
Maskenpflicht noch keine gesicherte Datenlage besteht, spricht – wie der
Beschwerdegegner zu Recht geltend macht – nicht gegen die Maskentragpflicht in
Innenräumen von Einkaufslokalitäten. Hierzu ist auf die Einschätzung der Swiss
National COVID-19 Science Task Force sowie der WHO abzustellen, die eine
Maskentragpflicht als Teil einer umfassenden Strategie zur Bekämpfung der
Covid-19-Epidemie empfehlen (vorn E. 6.5.1).
6.5.3
Es ist notorisch, dass es in Stosszeiten – beispielsweise in einer
Warteschlange – sowie bei engen Platzverhältnissen in vielen Einkaufsläden im
urban geprägten, bevölkerungsreichen Kanton Zürich zu längeren Kontakten mit
anderen Personen kommt. In solchen Situationen ist das Risiko einer Ansteckung
mit Covid-19 erhöht (vorn E. 6.5.1). Zu berücksichtigen ist sodann, dass
viele infizierte Personen nicht wissen, wo sie sich angesteckt haben. Es ist
deshalb nicht auszuschliessen, dass es in Innenräumen von Einkaufslokalitäten
zu Übertragungen von Covid-19 kommt. Zu berücksichtigen ist sodann, dass
besonders verletzliche Personen zwar auf Restaurantbesuche und Veranstaltungen
verzichten können, nicht aber auf das Einkaufen. Unter diesen Umständen erweist
sich die Maskentragpflicht in Innenräumen von Einkaufslokalitäten als
erforderlich, um die Ausbreitung von Covid-19 zu verlangsamen und damit die
Epidemie zu bekämpfen.
6.5.4
Der Beschwerdeführer macht geltend, das öffentliche Interesse am Schutz der
Gesundheit vermöge nicht jede beliebige Massnahme zur begründen, andernfalls
müsste im Namen der Gesundheit beispielsweise auch das Bergwandern verboten
werden, bei dem es immer wieder zu Hospitalisationen und Todesfällen komme.
Unbestrittenermassen bestehen neben der Covid-19-Epidemie vielfältige andere
gesundheitliche Risiken für die Bevölkerung. Solche Risiken sind aber weder
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens noch können die gegen einzelne
Gesundheitsrisiken getroffenen Massnahmen miteinander verglichen werden. Das
vom Beschwerdeführer erwähnte Bergwandern unterscheidet sich bereits insofern
von Covid-19, als es sich bei ersterem nicht um eine übertragbare Krankheit im
Sinn des Epidemiengesetzes handelt und dieses zur Verhütung von Wanderunfällen
entsprechend nicht zur Anwendung kommt.
Nachdem die Pflicht zum Tragen
einer Maske örtlich stark beschränkt und mit bloss leichten und vorübergehenden
Unannehmlichkeiten verbunden ist, liegt lediglich ein geringfügiger Eingriff in
die persönliche Freiheit vor. Soweit der Beschwerdeführer in der Maskentragpflicht
eine Verletzung von Art. 11 BV erkennen will (Schutz der Kinder und
Jugendlichen), bleibt festzuhalten, dass Kinder bis zum Alter von
12 Jahren keine Maske tragen müssen (§ 4 Abs. 3 [bisher
Abs. 2] lit. a V Covid-19). Kinder bis zum Alter von 12 Jahren
sind deshalb nur insofern von der Maske betroffen, als ihre Betreuungspersonen
in Innenräumen von Einkaufsläden, Einkaufszentren und Märkten eine Maske tragen
müssen. Dies ist jedoch zeitlich und örtlich stark begrenzt, weshalb nicht von
einer entsprechenden negativen Auswirkung auszugehen ist. Es bleibt darauf
hinzuweisen, dass neben Kindern unter 12 Jahren auch Personen, die aus
besonderen, insbesondere medizinischen Gründen keine Gesichtsmaske tragen
können, von der Maskenpflicht befreit sind. Im Übrigen schreibt § 4
V Covid-19 nicht das Tragen eines bestimmten Gesichtsmaskenmodells vor,
sodass sich im Fall einer Unverträglichkeit einfach auf ein anderes Produkt
ausweichen lässt, von denen eine Vielzahl (auch in unterschiedlichen Ausführungen
und Materialien) erhältlich ist. Angesichts der vorgesehenen Ausnahmen von der
Maskentragpflicht sowie der Tatsache, dass die Maskentragpflicht zeitlich und
örtlich stark beschränkt ist, überwiegt das gesundheitspolizeiliche Interesse
an der Maskenpflicht das private Interesse, in Innenräumen von Einkaufsläden,
Einkaufszentren und Märkten keine Gesichtsmaske tragen zu müssen. Die Massnahme
gemäss § 4 V Covid-19 erweist sich damit als zumutbar.
6.6
Zusammengefasst
beruht der Eingriff in die persönliche Freiheit des Beschwerdeführers auf einer
gesetzlichen Grundlage (E. 6.3), liegt im öffentlichen Interesse
(E. 6.4) und ist verhältnismässig (E. 6.5). Insofern erweist sich der
Grundrechtseingriff als rechtmässig. Die Beschwerde ist deshalb abzuweisen.
7.
Mit dem vorliegenden Endentscheid erübrigt sich eine
Behandlung des Gesuchs des Beschwerdeführers um Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung im Sinn einer vorsorglichen Massnahme (vgl. Regina
Kiener, Kommentar VRG, § 25 N. 44). Hinzu kommt, dass § 4 V Covid-19
mittlerweile ohnehin aufgehoben wurde.
8.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten dem
unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Umtriebsentschädigung hat er
nicht beantragt und stünde ihm angesichts seines Unterliegens auch nicht zu
(§ 17 Abs. 2 VRG). Auch der Beschwerdegegner hat keine
Parteientschädigung beantragt.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'300.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--
Zustellkosten,
Fr. 3'420.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert
30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.
5.    Mitteilung an …