zh_verwaltungsgericht · VB.2003.00077 · 2003-11-05 · de

Anerkennung der Ausbildungsanforderungen als Kleinkindererzieherin | Keine Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Überprüfung eines von einem interkantonalen Organ zu treffenden, aber von einem privaten Verein getroffenen Entscheids (Anerkennung eines ausländischen Diploms für die Berufstätigkeit als Kleinkindererzieherin). Zur Rechtslage im Bereich der Kleinkindererziehung vor Inkrafttreten des Berufsbildungsgesetzes vom 13. 12. 2002: Die in kantonaler Kompetenz liegende Anerkennung ausländischer Diplome steht laut interkantonaler Vereinbarung der EDK zu und wird in der Praxis trotz Fehlens einer rechtsgültigen Delegation von einem privaten Verein wahrgenommen (E. 1+2). Öffentlichrechtlicher Rechtsschutz aufgrund der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe oder wegen des Rechtsschutzinteresses der Betroffenen? Gerichtlicher Rechtsschutz wegen Vorliegens einer zivilrechtlichen Streitigkeit nach Art. 6 EMRK? Offen gelassen (E. 3). Bundesrechtsmässigkeit der Kompetenzübertragung an ein interkantonales Organ (E. 4a). Die derogatorische Wirkung des interkantonalen Recht trittt nicht erst nachträglich ein. Obwohl die EDK ihre Kompetenz nicht wahrnimmt, ist somit keine kantonale Kompetenz mehr gegeben. Das Verwaltungsgericht ist demnach unzuständig (E. 4b-d). Selbst wenn die interkantonale Vereinbarung gegen Art. 6 EMRK verstossen sollte und die staatsrechtliche Beschwerde die Anforderungen von Art. 6 EMRK nicht erfüllen könnte, begründete dies keine kantonale Zuständigkeit (E. 5). Offen gelassen, ob die staatsrechtliche Beschwerde oder zivilprozessuale Rechtsmittel zu ergreifen sind (E. 4d+6). Die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege entbindet nicht von der Bezahlung einer Parteientschädigung, doch ist bei deren Bemessung der Finanzlage der pflichtigen Partei Rechnung zu tragen (E. 7b+8). Nichteintreten.

Zürich Verwaltungsgericht 03..2.05.1 VB.2003.00077
Zurich Verwaltungsgericht 03..2.05.1 VB.2003.00077
Zurigo Verwaltungsgericht 03..2.05.1 VB.2003.00077

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2003.00077
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Geschäftsnummer:
VB.2003.00077
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 05.11.2003
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Anerkennung der Ausbildungsanforderungen als Kleinkindererzieherin
Keine Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Überprüfung eines von einem interkantonalen Organ zu treffenden, aber von einem privaten Verein getroffenen Entscheids (Anerkennung eines ausländischen Diploms für die Berufstätigkeit als Kleinkindererzieherin).
Zur Rechtslage im Bereich der Kleinkindererziehung vor Inkrafttreten des Berufsbildungsgesetzes vom 13. 12. 2002: Die in kantonaler Kompetenz liegende Anerkennung ausländischer Diplome steht laut interkantonaler Vereinbarung der EDK zu und wird in der Praxis trotz Fehlens einer rechtsgültigen Delegation von einem privaten Verein wahrgenommen (E. 1+2).
Öffentlichrechtlicher Rechtsschutz aufgrund der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe oder wegen des Rechtsschutzinteresses der Betroffenen? Gerichtlicher Rechtsschutz wegen Vorliegens einer zivilrechtlichen Streitigkeit nach Art. 6 EMRK? Offen gelassen (E. 3). Bundesrechtsmässigkeit der Kompetenzübertragung an ein interkantonales Organ (E. 4a). Die derogatorische Wirkung des interkantonalen Recht trittt nicht erst nachträglich ein. Obwohl die EDK ihre Kompetenz nicht wahrnimmt, ist somit keine kantonale Kompetenz mehr gegeben. Das Verwaltungsgericht ist demnach unzuständig (E. 4b-d).
Selbst wenn die interkantonale Vereinbarung gegen Art. 6 EMRK verstossen sollte und die staatsrechtliche Beschwerde die Anforderungen von Art. 6 EMRK nicht erfüllen könnte, begründete dies keine kantonale Zuständigkeit (E. 5). Offen gelassen, ob die staatsrechtliche Beschwerde oder zivilprozessuale Rechtsmittel zu ergreifen sind (E. 4d+6).
Die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege entbindet nicht von der Bezahlung einer Parteientschädigung, doch ist bei deren Bemessung der Finanzlage der pflichtigen Partei Rechnung zu tragen (E. 7b+8). Nichteintreten.
Stichworte:
ANFECHTUNGSINTERESSE
AUSBILDUNG
BERUFS- UND GEWERBERECHT
BERUFSBILDUNG
BERUFSWAHLFREIHEIT
DELEGATION
DEROGATORISCHE KRAFT
DISKRIMINIERUNGSVERBOT
FACHPRÜFUNG
GESETZESDELEGATION
GRUNDRECHTSSCHUTZ
HOHEITSAKT
INTERKANTONALE VEREINBARUNG
INTERKANTONALES ORGAN
KLEINKINDERBETREUUNG
KONKORDAT
KRIPPE
ÖFFENTLICHE AUFGABEN
ÖFFENTLICH-RECHTLICH
PARTEIENTSCHÄDIGUNG
PRIVATRECHT
RECHTSSCHUTZINTERESSE
WIRTSCHAFTSFREIHEIT
ZIVILRECHTLICHE STREITIGKEIT
ZUSTÄNDIGKEIT DES VERWALTUNGSGERICHTS
Rechtsnormen:
Art. 2UebBest aBV
Art. 8 Abs. II BV
Art. 27 Abs. II BV
Art. 63 Abs. I BV
Art. 2 DiplomV
Art. 4 Abs. I DiplomV
Art. 5 Abs. I DiplomV
Art. 6 Abs. II DiplomV
Art. 10 Abs. I DiplomV
Art. 6 Abs. I EMRK
Art. 84 Abs. I lit. a OG
§ 1 VRG
§ 5 Abs. I VRG
§ 16 Abs. I VRG
§ 17 Abs. II VRG
§ 41 VRG
§ 43 Abs. II VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
I. A, geboren 1971 in X
(Brasilien), ist brasilianische Staatsangehörige im Besitz einer
Niederlassungsbewilligung des Kantons Zürich. Am 30. Dezember 1990 hatte
sie in X in Brasilien erfolgreich die Fachausbildung zur Primarschullehrerin
für die ersten vier Klassen abgeschlossen. Ab Anfang Februar 2002 war sie als
Miterzieherin bei der Kinderkrippe E in Zürich angestellt. Auf eine Anfrage der
Kinderkrippe E hin antwortete der Schweizerische Krippenverband (SKV) mit
Schreiben vom 7. Mai 2002, das Diplom von A könne "mit Berufung auf
das SKV-Berufsbildungs­regle­ment den Kindergarten- und Primarlehrerdiplomen
nicht gleichgesetzt werden", weshalb deren Ausbildung nicht anerkannt
werde. Hierauf kündigte die Arbeitgeberin A auf den 31. August 2002, wobei
sie sich in den Arbeitszeugnissen auf den Bescheid des SKV berief.
A gelangte zunächst telefonisch und
sodann schriftlich an den SKV und stellte ein Gesuch um erneute Beurteilung.
Der SKV nahm ihren am 8. November 2002 eingegangenen Brief als Rekurs
entgegen und wies die Eingabe mit Vorstandsentscheid vom 20./22. Januar
2003 ab. Dies begründete er einzig damit, dass ausländische Lehrausbildungen
auf Sekundarstufe II (der an die obligatorische Schulpflicht anschliessenden
Stufe, die zu einem Fähigkeitszeugnis, einer Berufsmatur oder der allgemeinen
Maturität führt) nicht anerkannt würden. Der Entscheid äusserte sich nicht
dazu, dass A die Anerkennung nicht als Primarlehrerin, sondern als
Kleinkindererzieherin beantragt hatte und dass die vom SKV selber angebotene Ausbildung
zu Kleinkindererziehenden ebenfalls der Sekundarstufe II zuzuordnen ist.
II. Gegen diesen Entscheid liess A
am 26. Februar 2003 sowohl Beschwerde an das Verwaltungsgericht als auch
staatsrechtliche Beschwerde an das Schweizerische Bundesgericht erheben. In der
Beschwerde an das Verwaltungsgericht liess sie folgende Anträge stellen:
"1.   Der angefochtene
Rekursentscheid des Schweizerischen Krippenverbands vom 22.1.2003 sei
aufzuheben und es sei die Beschwerdeführerin als befähigt zu erklären, in Kinderkrippen
als Kleinkindererzieherin tätig zu sein.
2.   Eventualiter seien die
Richtlinien zur Anerkennung der Berufsausbildung zur Kleinkindererzieherin des
SKV aufzuheben.
3.   Die Gegenpartei sei zu
verpflichten, die Originalakten zu edieren.
4.   Der Beschwerdeführerin
sei unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren, insbesondere sei kein
Kostenvorschuss zu erheben.
5.   Unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners."
In der – innert zweimal erstreckter
Frist erstatteten – Beschwerdeantwort vom 9. Mai 2003 beantragte der SKV,
auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventuell sei sie abzuweisen, unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdeführerin. In der
Replik vom 20. Juni 2003 bzw. der Duplik vom 4. September 2003
hielten die Parteien an ihren Anträgen fest. Auf ihre Begründungen ist, soweit
erforderlich, in den Erwägungen einzugehen.
Den Gesuchen beider Parteien
entsprechend, hat das Bundesgericht mit Präsidialverfügung vom 9. April
2003 das bei ihm anhängig gemachte Verfahren bis zum Vorliegen des
Verwaltungsgerichtsentscheids sistiert.
Die
Kammer zieht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht prüft
seine Zuständigkeit von Amts wegen (§ 70 in Verbindung mit § 5
Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS
175.2).
a) Nach § 1 VRG entscheidet
das Verwaltungsgericht über öffentlichrechtliche Angelegenheiten, nicht aber
über privatrechtliche Ansprüche. Laut § 41 VRG beurteilt es
"Beschwerden gegen letztinstanzliche Anordnungen von Verwaltungsbehörden
sowie gegen Anordnungen der Baurekurskommissionen, soweit dieses oder ein
anderes Gesetz keine abweichende Zuständigkeit vorsieht oder eine Anordnung als
endgültig bezeichnet". Vorliegend wurde der streitige Entscheid von einem
Verein im Sinn des Zivilgesetzbuchs gefällt. Die Beschwerdeführerin macht
geltend, der öffentlichrechtliche Rechtsweg sei deshalb gegeben, weil der
Beschwerdegegner in Stellvertretung der Kantone unmittelbar eine öffentliche
Aufgabe wahrnehme; selbst wenn jedoch keine förmliche Verfügung vorläge, so
müsse jedenfalls aufgrund des Rechtsschutzbedürfnisses der Beschwerdeführerin
ein gültiges Anfechtungsobjekt angenommen werden.
b) Zunächst ist die geltende
Rechtslage im Bereich der Kleinkindererziehung festzuhalten.
aa) Nach Art. 63 Abs. 1
der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) erlässt der Bund
Vorschriften über die Berufsbildung. Damit wird eine umfassende Rechtsetzungskompetenz
mit nachträglich derogatorischer Kraft begründet (Jean-François Aubert/Pascal
Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse
du 18 avril 1999, Zürich etc. 2003, Art. 63 Nr. 7; Gerhard
Schmid/Markus Schott in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die
schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, Zürich etc. 2002, Art. 63
N. 6). Das Berufsbildungsgesetz vom 13. Dezember 2002 (BBl 2002,
8320), mit dem der Bund diese Kompetenz wahrnimmt, wird voraussichtlich Anfang
2004 in Kraft treten (vgl. www.bbt.admin.ch/dossiers/nbb/d/reform.htm). Das
derzeit noch geltende Bundesgesetz vom 19. April 1978 über die
Berufsbildung (SR 412.10) regelt gemäss seinem Art. 1 Abs. 1
lit. b den Beruf der Kleinkindererziehung nicht. Auch die bundesrechtlichen
Regelungen über die Pflegekinderaufnahme enthalten diesbezüglich keine Vorschriften;
vielmehr behält Art. 3 Abs. 2 lit. a der Verordnung vom
19. Oktober 1977 über die Aufnahme von Kindern zur Pflege und zur Adoption
(SR 211.222.338) ausdrücklich vor, dass die Kantone das Pflegekinderwesen
fördern könnten, insbesondere durch Massnahmen zur Ausbildung, Weiterbildung
und Beratung von Pflegeeltern, Kleinkinder- und Heimerziehern. Demnach ist
(noch) von einer kantonalen Kompetenz zur Regelung des Berufs der
Kleinkindererziehung auszugehen.
bb) Die Kleinkindererziehung ist
ein Beruf im Sozialbereich (Botschaft vom 6. September 2000 zu einem neuen
Bundesgesetz über die Berufsbildung, BBl 2000, 5686 ff., 5710). Ihre
Regelung fällt in die Zuständigkeit der Kantone. Demnach fällt sie in den
Geltungsbereich der Interkantonalen Vereinbarung über die Anerkennung von Ausbildungsabschlüssen
vom 18. Februar 1993 (Diplomvereinbarung, SR 413.21), die für den Kanton
Zürich am 1. April 1997 in Kraft getreten ist (Art. 2 Abs. 1 und
Abs. 2 lit. e sowie Anhang zur Diplomvereinbarung). Anerkennungsbehörde
ist die Erziehungsdirektorenkonferenz (EDK), unter Vorbehalt der Zuständigkeit
der Sanitätsdirektorenkonferenz für die Ausbildungsabschlüsse im
Gesundheitswesen (Art. 4 Abs. 1 und 2 Diplomvereinbarung). Der EDK
obliegt der Vollzug der Vereinbarung, wiederum mit Ausnahme des Gesundheitswesens;
nur mit Bezug auf Letzteres wird der Vollzug durch Dritte ausdrücklich vorgesehen
(Art. 5 Abs. 1 und 3 Diplomvereinbarung). In ihrem
Zuständigkeitsbereich obliegt der EDK der Erlass der Anerkennungsreglemente.
Die Anerkennungsreglemente (bzw., im Bereich des Gesundheitswesens, deren
Genehmigung) bedürfen der Zustimmung von zwei Dritteln der stimmberechtigten
Mitglieder der Anerkennungsbehörde (Art. 6 Abs. 2 und 3
Diplomvereinbarung). Die EDK hat kein Anerkennungsreglement für den Beruf der
Kleinkindererziehung erlassen. Dieser wird auch nicht durch das Reglement vom
10. Juni 1999 über die Anerkennung von Hochschuldiplomen für Lehrkräfte
der Vorschulstufe und der Primarschulstufe erfasst
(www.edk.ch/d/EDK/rechtsgrundlagen/frame­sets/mainRecht_ d.html,
Ziff. 4.3.4.3). In der Praxis pflegt die EDK Gesuche um Anerkennung
ausländischer Diplome im Bereich der Kleinkindererziehung an den SKV weiterzuleiten.
Ebenso wenig ist der Kanton Zürich gesetzgeberisch tätig geworden.
c) Sodann ist auf die faktische
Bedeutung der vom SKV aufgestellten Ausbildungs­anfordungen einzugehen.
aa) Der SKV als Verein im Sinn des
Zivilgesetzbuchs erliess von seiner Generalversammlung am 21. März 1997
genehmigte Ausbildungsrichtlinien für den Beruf der Kleinkindererziehung; in
dem von seinem Vorstand am 7. September 2000 genehmigten
Berufsbildungsreglement findet sich zudem mit Art. 12 eine Bestimmung über
die "Anerkennung individueller, verwandter Berufsabschlüsse".
bb) Der SKV nimmt Betriebe grundsätzlich
nur als Mitglieder auf, wenn mindes­tens die Hälfte des Personals über eine vom
SKV anerkannte Ausbildung verfügt (Art. 6 der Statuten des Schweizerischen
Krippenverbands in Verbindung mit Ziff. 3.3 al. 2 und 3.4.1
lit. a der Betriebsrichtlinien des SKV [genehmigt von der Generalversammlung
vom 31. März 1995]; am 2. April 2003 in Kraft stehende Fassung).
Derzeit gehören schätzungsweise rund drei Viertel der in der professionellen
Tagesbetreuung von Kindern im Vorschulalter tätigen Einrichtungen und
Organisationen in der Deutschschweiz dem SKV an (EDK/Bundesamt für Bildung und
Wissenschaft [BBW], Schweizer Beitrag für die Datenbank "Eurybase – the
Information Database on Education in Europe", 2001, www.edk.ch/PDF_Down­loads/Bil­dungs­wesen_CH/Eurydice_00d.pdf,
S. 38 f.). Weiter werden im Kanton Zürich – wie in andern Kantonen
(EDK/BBW, S. 38 f.) – die Richtlinien des SKV bei der Bewilligung von
Kinderkrippen berücksichtigt: Nach Ziff. 2.5.1 der von der
Bildungsdirektion erlassenen Richtlinien über die Bewilligung von Kinderkrippen
vom 1. Dezember 2002 setzt eine Betriebsbewilligung voraus, dass die sozialpädagogisch
tätigen Angestellten über eine von der Bildungsdirektion für diese Tätigkeit
anerkannte Ausbildung verfügen (vgl. auch Art. 2 Abs. 2 und 3 der
Verordnung über die Bewilligung von Kinder- und Jugendheimen, Kinderkrippen und
Kinderhorten vom 6. Mai 1998 [LS 852.23]). Diese Bestimmung wird in einem
Merkblatt konkretisiert: In lit. A Ziff. 3 der
"Ausbildungsanforderungen an Personal und Leitung von Kinderkrippen, Anhang
zum Merkblatt für Aufsichtsinstanzen" (Stand Dezember 2002) verweist das
Amt für Jugend und Berufsberatung des Kantons Zürich auf die Zuständigkeit des
SKV "für die Überprüfung und Anerkennung ausländischer Ausbildungen".
Von der Erfüllung der kantonalen Qualitätsanforderungen hängt auch die
Subventionsberechtigung ab (so für den Bund Art. 3 Abs. 1 lit. c
des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 2002 über Finanzhilfen für familienergänzende
Kinderbetreuung [SR 861]; für die Stadt Zürich – als Beispiel einer kommunalen
Regelung – Ziff. 1 lit. c Ingress und al. 1 des Gemeinderatsbeschlusses
4327 vom 3. Oktober 2001, www.stzh.ch/kap01/gemeinde­rat_stzh/protokol­le/prot_159.htm).
Die Nichtanerkennung des ausländischen Diploms durch den SKV erschwert es daher
der Beschwerdeführerin faktisch erheblich, den Beruf der Kleinkindererzieherin
auszuüben.
2. Zu prüfen ist, woran vorliegend
ein öffentlichrechtlicher Rechtsschutz anzuknüpfen wäre. Die Beschwerdeführerin
beruft sich einerseits auf eine (ungültige) Kompetenzübertragung an den SKV
durch die EDK bzw. auf eine von Letzterer geduldete Kompetenzanmassung des
Ersteren; der SKV erfülle in Stellvertretung der Kantone unmittelbar eine
öffentliche Aufgabe. Anderseits gebiete vorliegend auch ihr Rechtsschutzinteresse
– namentlich im Hinblick auf den Grundrechtsschutz – eine Möglichkeit zur
Anfechtung des strittigen Entscheids. Der SKV als Beschwerdegegner wendet
hiergegen ein, als privatrechtlicher Verein übe er keine hoheitliche Tätigkeit
aus und sei er auch nicht an die Grundrechte gebunden.
a) Eine gültige Delegation der
Kompetenz zur Anerkennung von Ausbildungsabschlüssen im Gebiet der Sozialberufe
und zur Rechtsetzung in diesem Bereich liegt nicht vor. Die Lehre geht davon
aus, dass die Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen auf Private nur zulässig
ist, wenn dafür eine Grundlage in einem formellen Gesetz besteht und nur Fragen
untergeordneter, vor allem technischer Natur betroffen sind. Nach einigen
Lehrmeinungen ist es sodann angezeigt, für allgemeinverbindliche Vorschriften
Privater generell eine staatliche Genehmigung vorzusehen (vgl. Ursula Brunner,
Rechtsetzung durch Private, Zürich 1982, S. 140 ff. mit weitern
Hinweisen; Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. A.,
Zürich 2001, N. 1890; Arnold Marti, Selbstregulierung anstelle staatlicher
Gesetzgebung?, ZBl 101/2000, S. 561 ff., 570; René Rhinow in:
Kommentar aBV, 1991, Art. 32 Rz. 81 mit weitern Hinweisen).
Vorliegend wäre demnach eine Delegationsnorm in der Diplomvereinbarung
vorauszusetzen (vgl. Albert Dormann, Interkantonale Institutionen mit
Hoheitsbefugnissen, Zürich 1970, S. 48). Eine solche besteht für den
Bereich der Sozialberufe nicht; wenn Art. 5 Abs. 3 und Art. 6
Abs. 2 Satz 2 Diplomvereinbarung im Gesundheitsbereich ausdrücklich eine
Kompetenzübertragung an Dritte vorsehen, die hier interessierenden Art. 5
Abs. 1 und Art. 6 Abs. 2 Satz 1 Diplomvereinbarung jedoch nicht,
ist sogar nach Wortlaut und Systematik des Konkordats von einem Ausschluss
durch bewusstes Schweigen auszugehen.
b) Liegt die Anerkennung
ausländischer Abschlüsse im Bereich der Sozialberufe demnach nach wie vor in
der Zuständigkeit der EDK, könnte der Rechtsweg dadurch geöffnet werden, dass
dieser ein entsprechendes Gesuch gestellt wird. Gegen den Entscheid über dieses
oder gegen die Wei­gerung, dieses selber zu behandeln, könnte hierauf – wie in
Art. 10 Abs. 1 Diplomvereinbarung erwähnt – staatsrechtliche
Beschwerde erhoben werden. Vorab stellt sich jedoch die Frage, ob direkt gegen
den Entscheid des SKV ein öffentlichrechtliches Rechtsmittel erhoben werden
kann.
3. a) Die Beschwerdeführerin beruft
sich darauf, dass der SKV faktisch staatliche Aufgaben erfülle, weshalb sein
Entscheid einen hoheitlichen Akt und damit ein Anfechtungsobjekt
öffentlichrechtlicher Rechtsmittel darstelle.
Grundsätzlich können auch
Anordnungen Privater, soweit diese in Erfüllung einer ihnen übertragenen
öffentlichen Aufgabe handeln, Verfügungen darstellen, gegen die der
öffentlichrechtliche Rechtsweg offen steht (Ulrich Häfelin/Georg Müller,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich etc. 2002, Rz. 861;
Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,
Vorbem. zu §§ 4-31 N. 13). Allerdings greift die Beschwerdeführerin
zu kurz, wenn sie das Vorliegen einer "(quasi-)hoheitliche[n]"
Aufgabe direkt aus der kantonalen Regelungskompetenz ableitet. Auch der
zwischen dem Bund und dem SKV abgeschlossene Leistungsvertrag ist kein
schlüssiger Hinweis auf eine hoheitliche Tätigkeit des Letzteren, und selbst
aus dem unbestrittenen öffentlichen Interesse an der Berufsbildung ergibt sich
noch nicht zwingend, dass der SKV hoheitlich handelt: Noch im neuen
Berufsbildungsgesetz ist die Berufsbildung als Verbundaufgabe von Staat und
Privaten ausgestaltet und wird der zivilrechtliche Rechtsweg gegen die
Entscheide der beteiligten Privaten nicht ausgeschaltet (Botschaft vom
6. Sep­tem­ber 2000, BBl 2000, 5697+5763). Im vorliegenden Fall nimmt der
SKV allerdings nicht einen grundsätzlich Privaten überlassenen Teil der Berufsbildung
wahr, sondern Kompetenzen, die in Art. 4 Abs. 1, Art. 5
Abs. 1 und Art. 6 Abs. 2 Diplomvereinbarung ausdrücklich der
EDK, also einer interkantonalen Behörde, übertragen werden. Insofern sprechen
gewichtige Gründe dafür, von einer hoheitlichen Funktion des SKV auszugehen.
b) Weiter macht die
Beschwerdeführerin geltend, der Rechtsweg müsse ihr aufgrund ihres
Rechtsschutzinteresses, namentlich wegen der erlittenen Grundrechtsverletzung,
offen stehen.
aa) Das Bundesgericht geht in
seiner neueren Praxis davon aus, dass das Rechtsschutzinteresse eine
Anfechtungsmöglichkeit allenfalls auch dann schaffen kann, wenn keine förmliche
Verfügung vorliegt. Diese Frage kann sich etwa bei gewissen Realakten stellen,
durch die der Staat ohne Erlass einer Verfügung in Grundrechte eingreift. Es
muss sich jedoch um Akte oder Anordnungen handeln, die dem Staat als Träger
öffentlicher Aufgaben zuzurechnen sind und von ihrem Inhalt oder von den
berührten Grundrechten her ein besonderes Rechtsschutzbedürfnis begründen
(126 I 250 E. 2d S. 254 f.; René Rhinow, Neuere
Entwicklungen im Öffentlichen Prozessrecht, SJZ 99/2003 S. 517 ff.,
524; vgl. auch BGE 127 I 84 E. 4a). In Befolgung dieser
Grundsätze ist das Bundesgericht auf eine staatsrechtliche Beschwerde von
Standbetreibenden an einem Volksfest eingetreten, die sich gegen Rechnungen
jenes privaten Vereins richtete, der das Fest auf öffentlichem Grund
organisiert hatte. Es begründete dies damit, dass der Verein infolge der
formlosen Überlassung des öffentlichen Grundes durch die betreffende Gemeinde
in die Lage gekommen war, die Grundrechte der Standbetreibenden zu verletzen
(BGr, 8. Juni 2001, 2P.96/2000 [in Sachen Association "Braderie et
Fête de la Montre"], E. 3-5, besonders 5c, www.bger.ch). Analog
könnte im vorliegenden Fall die formlose, faktische Übernahme der Aufgabe eines
interkantonalen Organs durch den SKV behandelt werden. Hierfür spräche auch die
enge Verflechtung mit staatlichem Handeln; namentlich binden sich die Gemeinwesen
aller Stufen bei der Erfüllung ihrer Aufgaben zumindest teilweise selber an die
Entscheide des SKV (vgl. vorn 1c/bb).
Zu ähnlichen Ergebnissen wie das
Bundesgericht gelangte im Übrigen auch das Verwaltungsgericht, wenn es in
seiner Praxis davon ausging, dass sich das Anfechtungsobjekt nach dem
Rechtsschutzinteresse bestimme, dass die Verfügungen nicht ohne Berücksichtigung
eines allfälligen Rechtsschutzbedürfnisses von den Realakten abgegrenzt werden
könnten und dass in Grenz- und Zweifelsfällen direkt auf das objektive
Anfechtungsinteresse zurückzugreifen sei (RB 1984 Nr. 2 E. 4a;
Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 10, § 21 N. 8).
bb) Die Beschwerdeführerin macht
namentlich einen Eingriff in ihre Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) sowie
einen Verstoss gegen das Diskriminierungsverbot (Art. 8 Abs. 2 BV)
geltend. Von vornherein nicht geeignet, einen Bezug zu staatlichem grundrechtsrelevantem
Handeln zu schaffen und damit den öffentlichrechtlichen Rechtsweg zu öffnen,
erscheint die Anrufung der Ansprüche auf willkürfreies Handeln (Art. 9
BV), auf Fairness im Verfahren sowie auf rechtliches Gehör (Art. 29
Abs. 1 und 2 BV).
Die Wirtschaftsfreiheit umfasst
gemäss Art. 27 Abs. 2 BV die Freiheit der Berufswahl und ‑ausübung
(Berufswahlfreiheit) und untersagt demgemäss grundsätzlich staatliche
Massnahmen zur Lenkung der Berufswahl, während die von Teilen der Lehre geforderte
Garantie des Zugangs zu Bildungseinrichtungen vom Bundesgericht nicht anerkannt
wird (BGE 128 I 92 E. 2a; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der
Schweiz, 3. A., Bern 1999, S. 650 ff.). Die Beschwerdeführerin
rügt, ihre ausländische Primarlehrerausbildung werde im angefochtenen Entscheid
(implizit) fälschlicherweise mit einer schweizerischen Primarlehrerausbildung
verglichen, statt daran gemessen zu werden, ob sie die Erfüllung der
Anforderungen für die Kleinkindererziehung dokumentiere. Sinngemäss macht sie damit
eine Ungleichbehandlung direkt Konkurrierender geltend (vgl. BGE
121 I 129 E. 3b-d; Häfelin/Haller, N. 676 ff.). Da
nicht die Zulassung zu einer Bildungsanstalt, sondern die Anerkennung einer
beruflichen Fachprüfung verweigert wurde, ist die Wirtschaftsfreiheit als
tangiert anzusehen (vgl. etwa BGE 128 I 92 betreffend die Ausbildungsanforderungen
zur Ausübung der Psychotherapie). Materiell ginge es nicht an, für im Ausland
ausgebildete Kleinkindererzieherinnen höhere Qualifikationen vorauszusetzen als
für in der Schweiz Ausgebildete. Ob dadurch – wie behauptet – auch das
Diskriminierungsverbot im Sinn von Art. 8 Abs. 2 BV betroffen wäre,
ist nicht von Belang. Jedenfalls handelte es sich um eine indirekte
Diskriminierung, knüpft doch die fragliche Unterscheidung nicht an die "Herkunft"
der Beschwerdeführerin an, sondern an die Herkunft ihres Diploms: Zwar würden
schweizerische Staatsangehörige mit einem brasilianischen Primarlehrerdiplom
ebenso behandelt wie die Beschwerdeführerin, doch trifft das gewählte Kriterium
faktisch vor allem ausländische Staatsangehörige (vgl. auch Bernhard Waldmann,
Das Diskriminierungsverbot von Art. 8 Abs. 2 BV als besonderer
Gleichheitssatz, Bern 2003, S. 584+596 ff.). Insgesamt ist eine
Rechtsmittelbefugnis gestützt auf den Grundrechtsschutz nicht ohne weiteres von
der Hand zu weisen.
cc) Schliesslich ist darauf
hinzuweisen, dass die Beschwerde an das Verwaltungsgericht seit der
Gesetzesrevision vom 8. Juni 1997, in Kraft seit 1. Januar 1998 (OS
54, 290), keine Verletzung in den Rechten, sondern nur ein schutzwürdiges
Interesse voraussetzt (§ 21 lit. a VRG). Die Anforderungen an die
Gewährung gerichtlichen Rechtsschutzes wären demzufolge allenfalls tiefer
anzusetzen als bei der staatsrechtlichen Beschwerde an das Bundesgericht.
c) Sodann wäre ein Anspruch auf
gerichtlichen Rechtsschutz gegeben, wenn eine zivilrechtliche Streitigkeit im
Sinn von Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention
(EMRK) vorläge.
Nach der Praxis der EMRK‑Organe
gilt das Recht auf private Erwerbstätigkeit – die Ausübung eines Berufs
oder eines Gewerbes – als zivilrechtlich im Sinn von Art. 6
Abs. 1 EMRK (vgl. BGE 125 I 7 E. 4; Ruth Herzog,
Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, Bern 1995,
S. 47 ff., 195 f.; Jens Meyer-Ladewig, EMRK-Hand­kom­mentar,
Baden-Baden 2003, Art. 6 Rn. 8 S. 93; Mark Villiger, Handbuch
der Europäischen Menschenrechtskonvention, 2. A., Zürich 1999,
N. 387). Nicht unter den Schutz von Art. 6 Abs. 1 EMRK fallen
dagegen Prüfungen und Promotionen, die lediglich einen wich­tigen Schritt auf
dem Weg zur Zulassung zu berufsspezifischen Diplomen und Berufsausübungs­bewilligungen
darstellen (RB 2000 Nr. 21 E. 2c; Herzog, S. 51, 264 ff.).
Dies wird damit begründet, dass in solchen Fällen keine Streitigkeit über ein
Recht vorliegt (Arthur Haefliger/Frank Schürmann, Die Europäische
Menschenrechtskonvention und die Schweiz, 2. A., Bern 1999,
S. 143 f.). So verneinte der Europäische Gerichtshof für
Menschenrechte die Anwendbarkeit von Art. 6 Abs. 1 EMRK auf eine
Prüfung der beruflichen Fähigkeiten im Hinblick auf die Zulassung als
Wirtschaftsprüfer (EGMR, 26. Juni 1986, van Marle et autres, 8543/79,
8674/79, 8675/79, 8685/79, § 36, hudoc.echr.coe.int). Im Grundsatz an dieser
Praxis festhaltend, nahm er hingegen eine zivilrechtliche Streitigkeit im Sinn
von Art. 6 Abs. 1 EMRK an, als die Pflicht zur Anerkennung eines
ausländischen Studienabschlusses aus einer staatsvertraglichen
Gleichbehandlungsklausel abgeleitet wurde (EGMR, 13. Feb­ruar 2003,
Chevrol, 49636/99, §§ 12, 25 und 44-56, hudoc.echr.coe.int). Diese
Präjudizien weisen darauf hin, dass der Europäische Gerichtshof für
Menschenrechte den Entscheid über die Anerkennung des ausländischen Diploms der
Beschwerdeführerin – trotz dem grundrechtlichen Schutz der Berufswahlfreiheit
in Art. 27 Abs. 2 BV – nicht als Entscheid über eine zivilrechtliche
Streitigkeit im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EMRK betrachten würde.
4. Die vorn (3) aufgeworfenen
Fragen brauchen hier allerdings nicht abschliessend geklärt zu werden, da
jedenfalls das Zürcher Verwaltungsgericht zu ihrer Beantwortung nicht zuständig
ist.
a) Dass die Zuständigkeit zur
Anerkennung von Berufsabschlüssen im Sozialbereich wegen Bundesrechtswidrigkeit
ihrer Übertragung an ein interkantonales Organ bei den Kantonen verblieben sein
könnte, wird von der Beschwerdeführerin zu Recht nicht in Betracht gezogen:
Zwar untersagt das Demokratieprinzip, dass die Kantone wesentliche
Rechtsetzungsbefugnisse an interkantonale Organe übertragen. Dies bedeutet,
dass die Legiferierung zu Materien, die in einem formellen Gesetz zu regeln
sind, nicht interkantonalen Organen überlassen werden kann. Dagegen ist es zulässig,
wenn die Rechtsetzung zu Fragen des Vollzugs sowie zu sekundären und
technischen Materien interkantonalen Organen übertragen wird (Ulrich Häfelin
in: Kommentar aBV, 1989, Art. 7 Rz. 55+86; Peter Hänni, Vor einer
Renaissance des Konkordates? Möglichkeiten und Grenzen interkantonaler
Vereinbarungen, in: Der Verfassungsstaat vor neuen Herausforderungen,
Festschrift für Yvo Hangartner, St. Gal­len/La­chen 1998,
S. 659 ff., 663; Yvo Hangartner, Grundzüge des schweizerischen
Staatsrechts, Bd. I, Zürich 1980, S. 79 f.). Die Anforderungen
für die Anerkennung von Berufsabschlüssen müssen (jedenfalls im Einzelnen)
nicht in einem Gesetz im formellen Sinn geregelt werden (vgl. auch BGE
122 I 130 E. 3b/bb; Rekurskommission EVD, 30. August 1995,
VPB 60/1996 Nr. 43 E. 6.1). Die Übertragung der entsprechenden
Befugnis an die EDK in Art. 6 Abs. 2 Diplomvereinbarung ist demnach
zumindest unter diesem Gesichtspunkt zulässig. (Zur Frage eines allfälligen
Verstosses gegen Art. 6 Abs. 1 EMRK vgl. hinten 5c.)
b) Die Beschwerdeführerin geht von
der (analogen) Anwendung von Art. 10 Abs. 1 Diplomvereinbarung aus,
wonach die Reglemente und Entscheide der Anerkennungsbehörden beim
Bundesgericht mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden können, was
im Übrigen einem anerkannten Grundsatz entspricht (vgl. BGE 122 I 85
E. 3 S. 86; Häfelin/Haller, N. 1939; René Rhinow, Grundzüge des
Schweizerischen Verfassungsrechts, Basel etc. 2003, Rz. 850). Sie
schliesst allerdings nicht aus, dass die Diplomverordnung eine Kompetenz mit
nachträglich derogatorischer Wirkung festsetze und die Zuständigkeit der
Kantone in jenen Fällen, in denen die EDK nicht rechtsetzend tätig geworden
ist, erhalten geblieben wäre. Deshalb hat sie nicht nur das Bundesgericht,
sondern auch das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich mit Beschwerde
angerufen. Der SKV als Beschwerdegegner nimmt dagegen an, dass gegen
vereinsintern endgültige Entscheidungen seines Vorstands einzig das
Zivilgericht angerufen werden könne.
c) aa) Die Lehre geht vom Vorrang
unmittelbar rechtsetzender interkantonaler Normen gegenüber dem kantonalen
Recht aus (vgl. Ursula Abderhalden, Möglichkeiten und Grenzen der
interkantonalen Zusammenarbeit, Freiburg [CH] 1999, S. 99 ff., besonders
S. 101; Aubert/Mahon, Art. 48 Nr. 12 a.E.; Häfelin, Art. 7
Rz. 61; Peter Hänni in: Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul
Müller [Hrsg.], Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 28
Rz. 37; vgl. auch die Botschaft vom 14. November 2001 zur Neugestaltung
des Finanzausgleichs und der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen, BBl 2002,
2291 ff., 2463). Nachträglich derogatorische Wirkung des interkantonalen
Rechts wird dabei nicht angenommen. Vereinbarungen mit organisationsrechtlichem
Inhalt, die interkantonale Organe und Organisationen für die Regelung und den
Vollzug bestimmter Materien einsetzen (vgl. Häfelin, Art. 7
Rz. 40+43), sind den unmittelbar rechtsetzenden Konkordaten
gleichzustellen, denn sie begründen nicht nur Rechte und Pflichten der beteiligten
Kantone, sondern wirken sich direkt auf die Rechtsunterworfenen aus. Damit ist
davon auszugehen, dass der Diplomvereinbarung gegenüber dem kantonalen Recht
derogatorische Kraft zukommt.
bb) Der Begriff der
nachträglich
derogatorischen Kraft einer Kompetenz entstammt dem Bundesstaatsrecht und
bezeichnet den Regelfall der Wirkung von Bundeskompetenzen auf das kantonale
Recht. Der Grundsatz ergab sich (e contrario) ursprünglich aus Art. 2 der
Übergangsbestimmungen der alten Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 (aBV,
BS I, 3; vgl. Aubert/Mahon, Art. 42 Nr. 7 Fn. 9; Fritz
Fleiner/Zaccaria Giacometti, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Zürich 1949,
S. 101; Martin Usteri, Theorie des Bundesstaates, Zürich 1954, S. 274
Fn. 23; Hans Sträuli, Die Kompetenzausscheidung zwischen Bund und Kantonen
auf dem Gebiete der Gesetzgebung, Aarau 1933, S. 70). Aus diesen
historischen Wurzeln ergibt sich, dass es sich beim Grundsatz der nachträglich
derogatorischen Wirkung des Bundesrechts um ein spezifisches Konstrukt des
Bundesstaatsrechts handelt, das mit den subtilen Mechanismen der Machtbalance
zwischen Bund und Kantonen, die diesem zugrunde liegen, im Zusammenhang steht
(vgl. auch Sträuli, S. 70). Im vorliegenden Fall kann deshalb nicht von
der Anwendbarkeit des Grundsatzes ausgegangen werden: Die Delegation der
Rechtsetzung und Rechtsanwendung in einer bestimmten Materie an ein
interkantonales Organ und die Übertragung einer Kompetenz an den Bund als
übergeordnetes Gemeinwesen im Bundesstaat sind nicht miteinander vergleichbar.
cc) Daran ändert auch nichts, dass
die Idee der nachträglich derogatorischen Kraft in der Lehre letztlich auf die
Praktikabilität zurückgeführt wird und diese Begründung auch auf den
vorliegenden Fall angewandt werden könnte: Die Regel von der nachträglich derogatorischen
Kraft des Bundesrechts dient gemäss der Doktrin der Verhinderung empfindlicher
Lü­cken in der Gesetz­gebung, die entstehen könnten, wenn bereits die
Verankerung einer neuen Bundeskompetenz in der Bundesverfassung die
entsprechende kantonale Kompetenz vernichten würde, denn es daure oft Jahre,
bis der Bund seine Kompetenz wahrnehme und eine gesetzliche Regelung schaffe
(Häfelin/Haller, N. 1093; so auch Fleiner/Giacometti, S. 101; Usteri,
S. 274). Auch im vorliegenden Fall nimmt die EDK ihre Kompetenz seit
Jahren nicht wahr und wäre ein Weiterbestehen allfälliger früherer kantonaler
Regelungen möglicherweise wünschbar. Allein deswegen kann jedoch der Grundsatz
von der nachträglich derogatorischen Kraft des Bundesrechts nicht auf eine
völlig andere Konstellation angewandt werden. Es ist deshalb folgerichtig, dass
die Lehre das Konstrukt der nachträglich derogatorischen Kraft im Verhältnis
zwischen interkantonalem und innerkantonalem Recht nicht kennt. Art. 2
ÜbBest aBV ist hier weder als Ausdruck eines allgemeinen Verfassungsgrundsatzes
noch analog anzuwenden. Anzufügen ist, dass kantonalzürcherisches Recht, das
den vorliegenden Sachverhalt regeln würde, ohnehin nicht vorliegt. Die Annahme
einer bloss nachträglich derogatorischen Wirkung des interkantonalen Rechts würde
also gar nicht zu praktikablen Lösungen führen.
d) Sofern im vorliegenden Fall eine
öffentlichrechtliche Anfechtungsmöglichkeit gegeben ist, handelte es sich
demnach um die staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht. Wenn keine
gültige Delegation an den SKV vorliegt, wovon das Verwaltungsgericht ausgeht,
hätte als deren Anfechtungsobjekt eine Rechtsverweigerung durch die untätig
gebliebene EDK, allenfalls direkt der Entscheid des SKV zu gelten.
5. Zu prüfen bleibt, ob sich aus
Art. 6 Abs. 1 EMRK – dessen Anwendbarkeit hier offen gelassen wurde –
die Zuständigkeit des Zürcher Verwaltungsgerichts ergeben könnte. Keine
weiteren Rechte ergeben sich aus dem ebenfalls angerufenen Anspruch auf ein unabhängiges
Gericht nach Art. 30 Abs. 1 BV.
a) Über zivilrechtliche Ansprüche
muss von einem Gericht entschieden werden, das die Anforderungen von
Art. 6 Abs. 1 EMRK erfüllt. Nach der Praxis des Bundesgerichts kann
die staatsrechtliche Beschwerde die Funktion einer solchen gerichtlichen Überprüfung
übernehmen, wenn der Sachverhalt nicht bestritten ist und wenn die sich aus der
Verfassungskontrolle ergebende Beschränkung bei der Überprüfung der
gesetzlichen Grundlage nicht zum Zuge kommt (BGE 123 I 87 E. 3b
mit Hinweisen). Das Bundesgericht verneinte dies, als ein befristeter disziplinarischer
Entzug zur Ausübung des Notariats zur Überprüfung anstand (BGE
123 I 87 E. 3b) sowie bei einer Beschwerde betreffend Lohnansprüche
kantonaler Mittelschullehrkräfte (BGE 129 I 207 E. 5.2).
b) Angesichts dessen kann nicht
ohne weiteres davon ausgegangen werden, dass die staatsrechtliche Beschwerde im
vorliegenden Fall die Anforderungen von Art. 6 Abs. 1 EMRK erfüllen
könnte. Diese Frage braucht hier jedoch nicht abschliessend geklärt zu werden:
Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich beurteilt im Sinn von § 41 VRG Beschwerden
gegen letztinstanzliche Anordnungen von (kantonalzürcherischen) Behörden.
Anfechtungsobjekt wäre hier ein Entscheid einer für ein bzw. als
interkantonales Organ handelnden Stelle. Somit liegt von vornherein kein
zulässiges Anfechtungsobjekt vor, weil der fragliche Entscheid nicht von einer
zürcherischen Behörde getroffen wurde (oder hätte getroffen werden müssen).
Nicht anwendbar ist daher § 43 Abs. 2 VRG, der die Beschwerde an das
Verwaltungsgericht selbst in den vom Negativkatalog gemäss § 43
Abs. 1 VRG aufgezählten Sachbereichen vorsieht, wenn die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offen steht oder eine
Angelegenheit gemäss Art. 6 Abs. 1 EMRK gegeben ist. Allfällige
Mängel der staatsrechtlichen Beschwerde können deshalb nicht durch ein
Verfahren vor dem Zürcher Verwaltungsgericht behoben werden.
c) Zu prüfen bleibt allerdings, ob
der Diplomvereinbarung wegen Verstosses gegen Art. 6 Abs. 1 EMRK –
falls überhaupt eine zivilrechtliche Streitigkeit im Sinn dieser Bestimmung
vorliegen sollte – die Anwendung zu versagen wäre und ob infolgedessen weiterhin
von einer kantonalen Kompetenz auszugehen wäre.
Völkerrechtswidrige Normen des
innerstaatlichen Rechts sind im Einzelfall nicht anzuwenden. Bei einem
potenziellen Konflikt zwischen Völkerrecht und innerstaatlichem Recht ist
allerdings in erster Linie das innerstaatliche Recht völkerrechtskonform auszulegen
(BGE 125 II 417 E. 4c-d; vgl. statt vieler auch Daniel Thürer
in: Thürer/Aubert/Mül­ler, § 11 Rz. 31 S. 191). So hebt das
Bundesgericht eine kantonale Norm nur auf, wenn sie sich jeder verfassungs- und
konventionskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen
in vertretbarer Weise zugänglich ist (BGE 122 I 18 E. 2a; vgl.
auch Häfelin/Haller, N. 162 ff.). Aus diesem Gedanken der
Harmonisierung von Völkerrecht und innerstaatlichem Recht folgt, dass
innerstaatlichen Normen die Anwendung nur insoweit zu versagen ist, als es das
derogierende Völkerrecht erfordert.
Ein allfälliger Widerspruch zwischen
Art. 6 Abs. 1 EMRK und der Diplomvereinbarung könnte zwar behoben
werden, indem die Kompetenzdelegationen gemäss Art. 4 ff.
Diplomvereinbarung für nicht anwendbar erklärt würden und stattdessen weiterhin
eine kantonale Kompetenz angenommen würde, weil dadurch der Rechtsweg an das
Verwaltungsgericht gemäss § 41 und § 43 Abs. 2 VRG geöffnet
würde (vgl. auch RB 2000 Nr. 21 E. 1b+2c). Konformität der
Diplomvereinbarung mit Art. 6 Abs. 1 EMRK würde jedoch – sofern
überhaupt ein Konflikt zwischen diesen Normen vorliegt – bereits dadurch erreicht,
dass der den Rechtsschutz regelnde Art. 10 Abs. 1 Diplomvereinbarung
konven­tionskonform ausgelegt würde. So könnte etwa das Bundesgericht die bei
ihm anhängig gemachte staatsrechtliche Beschwerde – direkt auf Art. 6 Abs. 1
EMRK gestützt – mit der erforderlichen Kognition behandeln (vgl. BGE
125 II 417 E. 4d S. 425 f.). Diese Anpassung beim
Rechtsschutz wäre ein weit schonenderer Eingriff in die Ordnung der interkantonalen
Vereinbarung als die Nichtanwendung der darin vorgesehenen Kompetenzregelung
und deshalb die – nötigenfalls – vorzuziehende Lösung.
Demnach ergäbe sich auch aus
Art. 6 Abs. 1 EMRK keine Zuständigkeit der zürcherischen Behörden,
insbesondere des Zürcher Verwaltungsgerichts.
6. Unter diesen Umständen braucht
nicht näher geprüft zu werden, ob die Anforderungen an den Rechtsschutz
gegebenenfalls auch durch die Zivilgerichtsbarkeit erfüllt werden könnten.
7. a) Ausgangsgemäss wird die
unterliegende Beschwerdeführerin kostenpflich­tig und bleibt ihr eine Parteientschädigung
ver­sagt (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und
§ 17 Abs. 2 VRG).
b) Der SKV als Beschwerdegegner
verlangt für seine Aufwendungen eine Parteientschädigung in der Höhe von
Fr. 4'500.-, wobei das Zustandekommen des Betrags nicht näher
aufgeschlüsselt wird. Da die Streitsache verhältnismässig schwierige
Rechtsfragen aufgeworfen hat, rechtfertigt sich die Ausrichtung einer
Parteientschädigung an den obsiegenden Beschwerdegegner (§ 17 Abs. 2
lit. a VRG; vgl. auch § 12 Abs. 1 der Gebührenverordnung des
Verwaltungsgerichts vom 26. Juni 1997, laut dem die Parteientschädigung
nach der Bedeutung der Streitsache, der Schwierigkeit des Prozesses, dem
Zeitaufwand und den Barauslagen bemessen wird). Es besteht keine
Rechtsgrundlage, um gestützt auf das Verursacherprinzip hiervon abzuweichen –
ungeachtet dessen, dass der angefochtene Entscheid, stammte er von einer
staatlichen Behörde, den Anspruch auf rechtliches Gehör eklatant verletzen
würde, da er auf die Vorbringen der Beschwerdeführerin in ihren Eingaben
keinerlei Bezug nimmt (vgl. auch Martin Bernet, Die Parteientschädigung in der
schweizerischen Verwaltungsrechtspflege, Zürich 1986, N. 239 ff.).
Hingegen ist den bescheidenen finanziellen Verhältnissen der Beschwerdeführerin
(hinten 8b) bei der Bemessung der Parteientschädigung Rechnung zu tragen (vgl.
Bernet, N. 249; Kölz/Boss­hart/Röhl, § 17 N. 34). Angemessen
erscheint demnach eine Entschädigung von Fr. 1'000.- (inklusive
Mehrwertsteuer) für das Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht.
8. a) Gemäss § 70 in
Verbindung mit § 16 Abs. 1 VRG – der insoweit mit Art. 29
Abs. 3 BV übereinstimmt – kann Privaten die Bezahlung von Verfahrenskosten
erlassen werden, wenn ihnen die nötigen Mittel fehlen und ihr Begeh­ren nicht
offensichtlich aussichtslos erscheint. Unter den gleichen Voraussetzungen ha­ben
sie überdies Anspruch auf die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands,
wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren
(§ 16 Abs. 2 VRG), insbesondere weil die sich stellenden Rechtsfragen
nicht leicht zu beantworten sind und die gesuchstellende Partei nicht selber
rechtskundig ist.
b) Die finanzielle Bedürftigkeit
wird durch das von der Beschwerdeführerin eingereichte Budget der Fürsorge
Kloten belegt. Zudem war ihr Begehren nicht aussichtslos, musste doch der
Ausgang des Verfahrens aufgrund der Komplexität der aufgeworfenen Rechtsfragen
vor dem Entscheid als offen erscheinen. Ihr ist demnach die unentgeltliche
Prozessführung zu bewilligen. Um eine unentgeltliche Rechtsverbeiständung ersucht
sie nicht, verzichtet doch ihre Vertretung auf ein Honorar. Die Gewährung der unentgeltlichen
Prozessführung rührt nicht am Anspruch der Gegenpartei auf eine Parteientschädigung
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 16 N. 36).
Demgemäss
beschliesst die Kammer:
1.    Der Beschwerdeführerin wird
die unentgeltliche Prozessführung bewilligt.
2.    Auf die Beschwerde wird nicht
eingetreten.
3.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'140.--     Total der Kosten.
4.    Die Gerichtskosten werden auf
die Gerichtskasse genommen.
5.    Die Beschwerdeführerin wird
verpflichtet, dem Beschwerdegegner für das Verfahren vor Verwaltungsgericht
eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- (Mehrwert­steuer inbe­griffen) zu
bezahlen.
6.    …