zh_verwaltungsgericht · VB.2013.00291 · 2014-05-21 · de

Nutzungsplanung/Gestaltungsplan | Änderung eines kommunalen Zonenplans / Festsetzung eines öffentlichen Gestaltungsplans (Pfadiheim). Legitimation: Die Grundstücke der beschwerdeführenden Anwohner befinden sich 190-240 m vom Gestaltungsplangebiet entfernt. Die Vorinstanz hätte das Rechtsmittel, das die Anwohner gegen den Gestaltungsplan erhoben, als Nachbarrekurs entgegen nehmen müssen: Der Gestaltungsplan ermöglicht es, das Pfadiheim viel intensiver zu nutzen, was zu Mehrlärm auf den Grundstücken der betroffenen Anwohner führen kann (E. 2.5). Der Umstand, dass die Vorinstanz die Nachbarrekurslegitimation zu Unrecht verneint hat, rechtfertigt jedoch keine Rückweisung: Die Vorinstanz hat die Eingaben der Anwohner als Gemeindebeschwerde behandelt und es sind keine Rügen ersichtlich, bei denen sich Ermessensfragen stellten (E. 2.6). Die Planungsgemeinde hat den angefochtenen Gestaltungsplan öffentlich aufgelegt und ein Mitwirkungs- und Vorprüfungsverfahren durchgeführt. Bei der anschliessend beschlossenen Zonenplanänderung, die das gleiche Projekt betraf (Pfadiheim), durfte die Baubehörde darauf verzichten, erneut ein Mitwirkungs- und Vorprüfungsverfahren durchzuführen (E. 3). Der angefochtene Gestaltungsplan ermöglicht anstelle des bisherigen Pfadiheims einen massiv attraktiveren Ersatzneubau (hohe Bauqualität, Volumenvergrösserung, Schaffung von Schlafplätzen, moderne Infrastruktur). Die Nachfrage von Dritten, das Pfadiheim zu mieten, wird somit nach Fertigstellung des Neubaus erheblich zunehmen. Der angefochtene Gestaltungsplan sieht in Bezug auf Fremdvermietungen keine Beschränkungen vor und ermöglicht damit eine mehr als nur massvolle Erweiterung der Pfadiheimnutzung. Das ist unzulässig (E. 4.8). Die Sache ist an die Planungsgemeinde zurückzuweisen. Diese wird im Gestaltungsplan genauere Nutzungsvorschriften - insbesondere in Bezug auf die Art und Dauer der zulässigen Fremdvermietungen - festlegen müssen (E. 4.9). Unbegründet ist hingegen der Vorwurf, die angefochtene Planung verstosse gegendie Kulturlandinitiative (E. 4.10) oder gegen Grundsätze der richt- und nutzungsplanerischen Stufenordnung (E. 4.11 ff.). Die Erschliessung des Pfadiheimgrundstücks ist auf Ebene der Gestaltungsplanung nicht zu beanstanden: Eine hinreichende Zufahrt kann über eine drei Meter breite Flurwegparzelle realisiert werden. Das genügt angesichts des Umstands, dass die Nutzung des Pfadiheims höchstens massvoll erweitert werden darf (E. 5.4 und 5.5).Der Waldabstand erweist sich aufgrund der besonderen örtlichen Verhältnisse (bestehendes Pfadiheim) als zulässig, soweit die Distanz zwischen dem Wald und den im Gestaltungsplan vorgesehenen Baubereichen 10-20 Meter beträgt. Korrekturbedarf besteht einzig insoweit, als eine Mantellinie den Bau von Treppen und Handläufen in weniger als 10 Metern Entfernung vom Wald vorsieht, ohne dass besondere Gründe für eine Unterschreitung des Mindestabstands ersichtlich wären (E. 6.6). Teilweise Gutheissung / Rückweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 21.05.2014 VB.2013.00291
Zurich Verwaltungsgericht 21.05.2014 VB.2013.00291
Zurigo Verwaltungsgericht 21.05.2014 VB.2013.00291

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00291
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Geschäftsnummer:
VB.2013.00291
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 21.05.2014
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Nutzungsplanung/Gestaltungsplan
Änderung eines kommunalen Zonenplans / Festsetzung eines öffentlichen Gestaltungsplans (Pfadiheim).
Legitimation: Die Grundstücke der beschwerdeführenden Anwohner befinden sich 190-240 m vom Gestaltungsplangebiet entfernt. Die Vorinstanz hätte das Rechtsmittel, das die Anwohner gegen den Gestaltungsplan erhoben, als Nachbarrekurs entgegen nehmen müssen: Der Gestaltungsplan ermöglicht es, das Pfadiheim viel intensiver zu nutzen, was zu Mehrlärm auf den Grundstücken der betroffenen Anwohner führen kann (E. 2.5). Der Umstand, dass die Vorinstanz die Nachbarrekurslegitimation zu Unrecht verneint hat, rechtfertigt jedoch keine Rückweisung: Die Vorinstanz hat die Eingaben der Anwohner als Gemeindebeschwerde behandelt und es sind keine Rügen ersichtlich, bei denen sich Ermessensfragen stellten (E. 2.6).
Die Planungsgemeinde hat den angefochtenen Gestaltungsplan öffentlich aufgelegt und ein Mitwirkungs- und Vorprüfungsverfahren durchgeführt. Bei der anschliessend beschlossenen Zonenplanänderung, die das gleiche Projekt betraf (Pfadiheim), durfte die Baubehörde darauf verzichten, erneut ein Mitwirkungs- und Vorprüfungsverfahren durchzuführen (E. 3).
Der angefochtene Gestaltungsplan ermöglicht anstelle des bisherigen Pfadiheims einen massiv attraktiveren Ersatzneubau (hohe Bauqualität, Volumenvergrösserung, Schaffung von Schlafplätzen, moderne Infrastruktur). Die Nachfrage von Dritten, das Pfadiheim zu mieten, wird somit nach Fertigstellung des Neubaus erheblich zunehmen. Der angefochtene Gestaltungsplan sieht in Bezug auf Fremdvermietungen keine Beschränkungen vor und ermöglicht damit eine mehr als nur massvolle Erweiterung der Pfadiheimnutzung. Das ist unzulässig (E. 4.8). Die Sache ist an die Planungsgemeinde zurückzuweisen. Diese wird im Gestaltungsplan genauere Nutzungsvorschriften - insbesondere in Bezug auf die Art und Dauer der zulässigen Fremdvermietungen - festlegen müssen (E. 4.9). Unbegründet ist hingegen der Vorwurf, die angefochtene Planung verstosse gegen die Kulturlandinitiative (E. 4.10) oder gegen Grundsätze der richt- und nutzungsplanerischen Stufenordnung (E. 4.11 ff.).
Die Erschliessung des Pfadiheimgrundstücks ist auf Ebene der Gestaltungsplanung nicht zu beanstanden: Eine hinreichende Zufahrt kann über eine drei Meter breite Flurwegparzelle realisiert werden. Das genügt angesichts des Umstands, dass die Nutzung des Pfadiheims höchstens massvoll erweitert werden darf (E. 5.4 und 5.5).
Der Waldabstand erweist sich aufgrund der besonderen örtlichen Verhältnisse (bestehendes Pfadiheim) als zulässig, soweit die Distanz zwischen dem Wald und den im Gestaltungsplan vorgesehenen Baubereichen 10-20 Meter beträgt. Korrekturbedarf besteht einzig insoweit, als eine Mantellinie den Bau von Treppen und Handläufen in weniger als 10 Metern Entfernung vom Wald vorsieht, ohne dass besondere Gründe für eine Unterschreitung des Mindestabstands ersichtlich wären (E. 6.6).
Teilweise Gutheissung / Rückweisung.
Stichworte:
BAUBEWILLIGUNG
DURCHSTOSSUNG (NUTZUNGSPLAN)
ERSATZBAU
ERSCHLIESSUNG
ERWEITERUNG
GEBÄUDE
GEMEINDEBESCHWERDE
GESTALTUNGSPLAN
KULTURLANDINITIATIVE
LEGITIMATION
MASSVOLLE ERWEITERUNG
NACHBARREKURS
NUTZUNGSÄNDERUNG
NUTZUNGSPLANUNG
PFADFINDERHÜTTE
RICHTPLANUNG
TREPPE
WALDABSTAND
WALDABSTANDSLINIE
ZONENKONFORMITÄT
ZONENPLAN
Rechtsnormen:
§ 151 GemeindeG
§ 7 Abs. II PBG
§ 16 Abs. II PBG
§ 66 PBG
§ 234 PBG
§ 237 Abs. II PBG
§ 262 Abs. II PBG
§ 338a Abs. I PBG
Art. 24 RPG
Art. 17 Abs. II WaG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2013.00291
Urteil
der 3. Kammer
vom
21. Mai 2014
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea
Rot­ach, Ersatzrichter Mischa Morgenbesser,
Gerichtsschreiber Kaspar Plüss.
In Sachen
1.    A,
2.    B,
3.    C,
4.    D,
alle vertreten durch RA E,
Beschwerdeführende,
gegen
Gemeinderat F,
vertreten durch RA
K,
Beschwerdegegner,
betreffend
Nutzungsplanung/Gestaltungsplan,
hat
sich ergeben:
I.
Der Gemeinderat F stimmte mit Beschluss vom 2. Juli
2012 dem öffentlichen Gestaltungsplan "Pfadiheim G" sowie der
dazugehörigen Änderung des Zonenplans betreffend das Grundstück Kat.-Nr. 01
und Art. 26a Ziff. 4 der kommunalen Bauordnung zu.
II.
Hiergegen erhoben A, B, C und D mit gemeinsamer
Rekurseingabe vom 2. August 2012 Rekurs an das Baurekursgericht.
Das Baurekursgericht erwog, dass die Rekurrierenden nicht
zur Rekurserhebung gestützt auf § 338a Abs. 1 des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) legitimiert seien. Das Baurekursgericht
behandelte den "Rekurs" aber als Gemeindebeschwerde und wies diese
mit Beschluss vom 27. Februar 2013 ab.
III.
Hiergegen erhoben A, B, C und D mit gemeinsamer
Beschwerdeschrift vom 12. April 2013 Beschwerde an das Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich und beantragten die Aufhebung des vorinstanzlichen
Rekursentscheids sowie der vom Gemeinderat F am 2. Juli 2012 gefassten
Beschlüsse, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten des Gemeinderats F.
In prozessualer Hinsicht wurde die Durchführung eines Augenscheins beantragt.
Mit Verfügung vom 18. April 2013 ersuchte das
Verwaltungsgericht die Baudirektion um Zustellung der Genehmigungsentscheide
bezüglich des öffentlichen Gestaltungsplans "Pfadiheim G" und der
Änderung des Zonenplans betreffend Kat.-Nr. 01 in F. Mit zwei separaten
Verfügungen vom 20. Juni 2013 genehmigte die Baudirektion den öffentlichen
Gestaltungsplan "Pfadiheim G" und die Ergänzung der Bau- und Zonenordnung.
Das Baurekursgericht beantragte am 10. Juli 2013 ohne
weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort vom 26. September
2013 beantragte der Gemeinderat F die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf
einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Beschwerdeführenden.
Mit Replik vom 16. Oktober 2013 und Triplik vom 15. November
2013 hielten die Beschwerdeführenden und mit Duplik vom 5. November 2013
und Quadruplik vom 6. Januar 2014 der Beschwerdegegner an ihren Anträgen
fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist nach
§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der
vorliegenden Beschwerde zuständig.
2.
2.1
Die Vorinstanz
erwog, dass die Beschwerdeführenden einzig in ihrer Eigenschaft als
Stimmberechtigte der Gemeinde F gestützt auf § 151 des Gemeindegesetzes
vom 6. Juni 1926 (GG) zur Erhebung eines Rechtsmittels (Gemeindebeschwerde)
legitimiert seien. Die Beschwerdeführenden hingegen sind der Auffassung, dass
sie auch gestützt auf § 338a Abs. 1 PBG und somit in ihrer
Eigenschaft als Nachbarn rechtsmittellegitimiert seien (Nachbarrekurs). Da sich
im Rahmen der Gemeindebeschwerde die zugelassenen Rügen im Wesentlichen auf
Rechtsverletzungen beschränken (§ 151 Abs. 1 Ziff. 1 GG), während
im Rahmen des Nachbarrekurses auch die Unangemessenheit der angefochtenen Anordnung
gerügt werden kann (§ 20 Abs. 1 lit. c VRG), ist vorab zu
klären, ob die Vorinstanz zu Recht die im vorinstanzlichen Verfahren
eingereichte Eingabe der Beschwerdeführenden nur als Gemeindebeschwerde
entgegengenommen hat.
2.2
Nach § 338a
Abs. 1 PBG ist zum Rekurs und zur Beschwerde berechtigt, wer durch die
angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer
Aufhebung oder Änderung hat. Aufgrund dieser mit § 21 Abs. 1 VRG
übereinstimmenden Vorschrift wird bei einem Rechtsmittel von Nachbarn gegen ein
Bauvorhaben oder wie vorliegend gegen einen Gestaltungsplan in Konkretisierung
der allgemeinen Legitimationsvoraussetzungen eine hinreichend enge nachbarliche
Raumbeziehung und ein Berührtsein in qualifizierten eigenen Interessen verlangt
(vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,
Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 53 ff., N. 69;
RB 1995 Nr. 9; siehe auch ZBl 2002 S. 663).
2.3
Bezüglich der
erforderlichen engen nachbarlichen Raumbeziehung kommt der in Metern gemessenen
Distanz keine allein ausschlaggebende Bedeutung zu; massgebend ist vielmehr,
auf welche Entfernung sich das streitige Bauvorhaben im Sinn des geltend gemachten
Anfechtungsinteresses auszuwirken vermag (vgl. RB 2000 Nr. 9 = BEZ 2000
Nr. 53).
Die Rechtsprechung bejaht
meistens die
Legitimation
von Nachbarn, deren Liegenschaften
sich in einem Umkreis von bis zu rund 100 Metern befinden (vgl. BGr, 1. Februar
2012, 1C_346/2011, E. 2.3). Bei grösseren Entfernungen bedarf der Nachweis
der Betroffenheit regelmässig einer näheren Begründung, welche die
Beeinträchtigung aufgrund der konkreten Gegebenheiten glaubhaft erscheinen
lässt. In der neueren Praxis ist die
Legitimation
von Personen bejaht worden, die 800 bis 1000 Meter von einer Schiessanlage
entfernt wohnten, aber deren
Lärm
noch deutlich
wahrnahmen (BGE 133 II 181 E. 3.2.2 S. 188). Ebenso sind 1,2 Kilometer
von einem Windpark entfernt wohnhafte Grundeigentümer zur Beschwerde
legitimiert, wenn sie dadurch deutlich wahrnehmbarem zusätzlichem
Lärm
ausgesetzt werden (BGr, 12. Juli 2011,
1C_33/2011, E. 2.3).
2.4
Ein Berührtsein in
eigenen qualifizierten Interessen ist nach der Rechtsprechung dann gegeben,
wenn der Ausgang des Verfahrens, in das sich der Nachbar einschalten will,
seine Interessensphäre zu beeinflussen vermag, der Anfechtende also einen praktischen
Nutzen hat bzw. einen Nachteil abwenden kann, den der angefochtene Verwaltungsakt
für ihn zur Folge hätte. Ein schutzwürdiges Interesse liegt aber nicht schon
vor, wenn irgendwelche negativen Folgen des Bauvorhabens möglich und erkennbar
sind, sondern nur dann, wenn die Einwirkungen so beschaffen sind, dass sie auch
bei objektivierter Betrachtungsweise als Nachteil empfunden werden müssen; eine
besondere (subjektive) Empfindlichkeit des Betroffenen verdient keinen
Rechtsschutz (vgl. Bertschi, § 21 N. 20; RB 1995 Nr. 9).
2.5
Das vom
Gestaltungsplan erfasste Grundstück Kat.-Nr. 01 liegt zwischen 190 Meter
und 240 Meter von den Wohnhäusern der Beschwerdeführenden entfernt
(Erwägung 1.1.2 der Vorinstanz). Es handelt sich hierbei somit um eine Distanz,
bei welcher der Nachweis der Betroffenheit regelmässig einer näheren Begründung
bedarf,
welche die Beeinträchtigung aufgrund der konkreten Gegebenheiten
glaubhaft erscheinen lässt.
Die Beschwerdeführenden
brachten hierzu bereits im vorinstanzlichen Verfahren vor, dass sie in der
Vergangenheit immer wieder massiven Lärmimmissionen und anderen Störungen
(Vandalismus, Littering) ausgesetzt gewesen seien, welche durch Nutzer des
bestehenden Pfadiheims "G" verursacht worden seien.
Auch wenn eine Distanz von 190 Metern
in der Regel als erheblich bezeichnet werden darf, liegen hier besondere
Umstände vor, die eine Legitimation der Beschwerdeführenden in ihrer
Eigenschaft als Nachbarn nicht mit Sicherheit ausschliessen lässt. Der Zweck
des Gestaltungsplans besteht vorliegend darin, die bau- und planungsrechtlichen
Voraussetzungen für einen architektonisch hochstehenden Ersatzneubau mitsamt
Aussenraumgestaltung zu schaffen; dies hinsichtlich der Nutzung als Pfadiheim
unter Berücksichtigung der Bedürfnisse an den Lager- und Pfadialltag (Art. 1
der Gestaltungsplanvorschriften, GPV). Das Gebäude steht primär den Aktivitäten
der Pfadfinder zur Verfügung, kann aber auch zur Benutzung an andere Gruppen
(z.
B. Schulen und
Behindertenorganisationen) vermietet werden (Art. 5 GPV). Die zu
erwartende intensive Nutzung des im Gestaltungsplangebiet geplanten Gebäudes
durch verschiedene Gruppen und insbesondere auch durch Kinder und Jugendliche
lässt erhöhte Lärmemissionen erwarten. Aufgrund der topografischen Lage, wonach
insbesondere die Liegenschaften der Beschwerdeführenden 2 und 3 nur durch das
freie Feld vom Gestaltungsplanperimeter getrennt sind, kann zumindest nicht
ausgeschlossen werden, dass die Beschwerdeführenden durch die befürchteten Lärmimmissionen
beeinträchtigt werden. Demzufolge ist die Legitimation der Beschwerdeführenden
zu bejahen mit der Folge, dass die Vorinstanz zu Unrecht nicht auf den
Nachbarrekurs eingetreten ist bzw. die vorinstanzliche Eingabe als
Nachbarrekurs hätte behandeln müssen.
2.6
Ist die Vorinstanz
zu Unrecht auf die Sache nicht eingetreten, kann das Verwaltungsgericht die
Angelegenheit zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückweisen (§ 64
Abs. 1 VRG). Ebenso häufig sind indessen Entscheide, mit welchen das
Gericht bei Aufhebung eines vorinstanzlichen Nichteintretensentscheids aus
prozessökonomischen Gründen selber den Sachentscheid trifft, insbesondere wenn
die Vorinstanz trotz Nichteintretens eine summarische materielle Prüfung
vorgenommen hat. Mit dieser Rechtsprechung trägt das Verwaltungsgericht dem
Umstand Rechnung, dass die Parteien in der Regel das Interesse an der
beförderlichen Streiterledigung höher gewichten als das Interesse, keine
(Rechtsmittel-)Instanz zu verlieren (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 64
N. 7).
Vorliegend ist die Vorinstanz
zwar auf den Nachbarrekurs nicht eingetreten, hat die vor­instanzliche Eingabe
der Beschwerdeführenden aber als Gemeindebeschwerde behandelt. Da sich
weitgehend, wenn nicht sogar ausschliesslich Rechtsfragen stellen, hat die Vorinstanz
bereits eine umfassende materielle Prüfung der sich stellenden Fragen vorgenommen.
Aus diesem Grund kann vorliegend von einer Rückweisung abgesehen werden, wie es
denn auch von den Beschwerdeführenden beantragt wurde. Soweit die Vorinstanz
ihre Kognition zu Unrecht eingeschränkt hat, steht dem Verwaltungsgericht im
vorliegenden Verfahren auch eine Ermessenskontrolle zu (vgl. VGr, 30. September
2004, VB.2004.00076, E. 3).
3.
3.1
Die Unterlagen zum öffentlichen Gestaltungsplan
Pfadiheim "G", Parzelle Kat.-Nr. 01, wurden vom 18. Februar
2011 bis 18. April 2011 gemäss § 7 PBG öffentlich aufgelegt. Während
der Auflagefrist gingen keine Einwendungen ein. Die Baudirektion empfahl jedoch
in ihrem Vorprüfungsbericht vom 31. Mai 2011 unter anderem, dass
gleichzeitig mit der Festsetzung des Gestaltungsplans eine Umzonung des
Grundstücks von der Landwirtschaftszone in eine Erholungszone vorgenommen
werden sollte. In der Folge beantragte der Stadtrat F dem Gemeinderat F am 9. Februar
2012 nicht nur die Zustimmung zum öffentlichen Gestaltungsplan Pfadiheim "G",
sondern auch zur Zonenplanänderung im Zusammenhang mit dem öffentlichen Gestaltungsplan
Pfadiheim "G" und zur Änderung von Art. 26a Ziff. 4 der
kommunalen Bauordnung, wonach in der (neu geschaffenen) Erholungszone ED das
Pfadiheim "G" gemäss zugehörigem Gestaltungsplan zulässig sei.
3.2
Die Beschwerdeführenden rügen, dass nur für den
öffentlichen Gestaltungsplan, nicht aber auch für die Änderung des Zonenplans
und der Bauordnung ein Mitwirkungs- und Vorprüfungsverfahren stattgefunden
habe.
3.3
Nach Art. 4 Abs. 2 des
Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) sorgen die mit
Planungsaufgaben betrauten Behörden dafür, dass die Bevölkerung bei Planungen
in geeigneter Weise mitwirken kann. Mitwirkung im Sinn von Art. 4
Abs. 2 RPG bedeutet, dass eigene Meinungen und Vorschläge im Entwurfsstadium
eingebracht werden können
und
die planenden Behörden sich damit
materiell auseinandersetzen, ohne dass jedoch ein Anspruch auf individuelle
Beantwortung jeder Mitwirkungseingabe bestünde. Der Anspruch auf Mitwirkung ist
nicht formeller Natur. Für untergeordnete Planänderungen ohne öffentliches
Interesse kann daher die Mitwirkung zulässigerweise unterbleiben. Über die
konkrete Ausgestaltung der Mitwirkung entscheidet der kantonale Gesetzgeber.
Eine bestehende Nutzungsplanung kann bundesrechtskonform grundsätzlich nur
durch ein formelles Planverfahren unter Mitwirkung der Bevölkerung, mit
Genehmigung der kantonalen Behörde, unter Gewährung des Rechtsschutzes,
vorgenommen werden. Der Beschluss über den Nutzungsplan unterliegt sowohl der
kantonalen Genehmigung (Art. 26 Abs. 1 RPG) – die hier vorliegt – als
auch einem Rechtsmittel (Art. 33 Abs. 2 RPG). Nach § 7
Abs. 2 PBG sind die Pläne (Richt- und Nutzungspläne) vor der Festsetzung
öffentlich aufzulegen und kann sich innert 60 Tagen nach der
Bekanntmachung jedermann bei der die Auflage verfügenden Instanz zum Planinhalt
äussern (Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltschutzrecht,
3. A., Zürich 1999, Rz. 402). Über die nicht berücksichtigten
Einwendungen wird gesamthaft bei der Planfestsetzung entschieden (VGr, 23. Juni
2005, VB.2004.00533, E. 3.1).
Beim Gestaltungsplan Pfadiheim "G" handelt es
sich um einen öffentlich aufzulegenden Nutzungsplan. Dem Auflageprojekt konnte
entnommen werden, dass mit dem Ge­staltungsplan die planungsrechtlichen
Grundlagen für die Realisierung eines Ersatzneubaus für das bestehende Gebäude
des Vereins Pfadiheim "G" geschaffen werden sollen. Die Bevölkerung
hatte somit die Möglichkeit, sich innert der Auflagefrist zur beabsichtigten
Planung, mit welcher die Grundlagen für die Realisierung eines Ersatzneubaus
geschaffen wurden, zu äussern. Dass der Gemeinderat F in der Folge auf Anregung
der Baudirektion nicht nur den Gestaltungsplan verabschiedet, sondern auch
einer Umzonung der Parzelle Kat.-Nr. 01 von der Landwirtschaftszone in die
Erholungszone ED zugestimmt hat, ändert nichts daran, dass die Bevölkerung die
Gelegenheit hatte, sich zur geplanten planungsrechtlichen Grundlage für die
Realisierung eines Ersatzneubaus für das Pfadiheim innerhalb des
Gestaltungsplangebiets zu äussern. Der Einwand, dass für die Änderung des Zonenplans
und der Bauordnung zu Unrecht keine Wiederholung des Mitwirkungsverfahrens
stattgefunden habe, erweist sich demnach in diesem Fall als unbegründet. Erst
recht trifft dies auf den Einwand zu, dass hierfür ein Vorprüfungsverfahren hätte
stattfinden müssen, geht doch die Änderung des Zonenplans und der Bauordnung
auf eine Anregung im Vorprüfungsverfahren zurück.
4.
Die Beschwerdeführenden beanstanden, dass die strittigen
Beschlüsse (Umzonung von der Landwirtschaftszone in eine Erholungszone,
Gestaltungsplan) gegen den kantonalen Richtplan verstossen würden, dass für die
Durchstossung des Landwirtschaftsgebiets eine Grundlage im regionalen Richtplan
erforderlich sei, dass keine eigenständige Anpassung der Grundordnung
stattgefunden habe und eine unzulässige Kleinstbauzone geschaffen würde.
4.1
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist
die Schaffung einer Bauzone bzw. einer Spezialnutzungszone für ein konkretes
Projekt zulässig, wenn die Planungsmassnahme den Zielen und Grundsätzen der
Nutzungsplanung gemäss RPG entspricht. Ist dies der Fall, so ist sie
rechtmässig und stellt keine Umgehung von Art. 24 ff. RPG dar, auch
wenn eine Ausnahmebewilligung für das Bauvorhaben ausgeschlossen wäre. Eine
Umgehung von Art. 24 ff. RPG ist nur anzunehmen, wenn mit der
fraglichen Planungsmassnahme eine unzulässige Kleinbauzone geschaffen wird oder
wenn sie sonst auf einer sachlich nicht vertretbaren Interessenabwägung beruht.
Kleinbauzonen sind im Allgemeinen unzulässig, wenn sie gegen das
raumplanerische Ziel verstossen, die Siedlungstätigkeit in Bauzonen
zusammenzufassen und die Streubauweise für nicht freilandgebundene Bauten zu
verhindern. Ermöglicht eine Kleinbauzone jedoch keine zusätzliche Streubauweise,
sondern einzig eine
geringfügige
Erweiterung bereits bebauten Gebiets
oder die
massvolle
Erweiterung bestehender Bauten, ist sie zulässig,
sofern sie auch sonst auf einer sachlich vertretbaren Interessenabwägung beruht
(BGr, 24. Mai 2012, 1C_13/2012, E. 3.1; BGE 124 II 391 E. 3a S. 395).
4.2
Gemäss kantonalem Recht haben die Planungen
unterer Stufen derjenigen der oberen Stufe, die Nutzungs­pla­nungen jeder Art
und Stufe der Richtplanung zu entsprechen (§ 16 Abs. 1 PBG).
Abweichungen sind nur zulässig, wenn sie sachlich gerechtfertigt und untergeordneter
Natur sind (§ 16 Abs. 2 PBG).
Wird wie vorliegend geltend gemacht, dass die
angefochtene, ausserhalb des Siedlungsgebietes liegende Erholungszone nicht mit
dem kantonalen Richtplan vereinbar sei, ist zunächst zu prüfen, ob und inwieweit
der Richtplan der Nutzungsplanung für die parzel­lenscharfe Zonenabgrenzung
einen Anordnungsspielraum belässt, was eine Frage der Richtplankonformität des
Nutzungsplans und damit eine Rechtsfrage darstellt. Wird ein Anordnungsspielraum
verneint, so wird jeweils die weitere Rechtsfrage untersucht, ob allenfalls
eine zu­lässige Abweichung von der Richtplanung im Sinn von § 16
Abs. 2 PBG
oder
eine zulässige Durchstossung im Sinn von Ziffer 3.2.3
lit. c des Richtplantextes vorliegt, wonach mit der nachgeordneten Richt-
und Nutzungsplanung das Landwirtschaftsgebiet zur Wahrnehmung der Aufgaben des
jeweiligen Planungsträgers durch Ausscheidung von Erholungsgebieten bzw. in der
Nutzungsplanung durch Festsetzung von Freihaltezonen, Erholungszonen,
Gestaltungsplänen oder Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen «durchstossen»
werden kann. Im Rahmen der Genehmigung solcher Planungsmassnahmen sind jedoch
hohe Anforderungen an die sachgerechte Interessenabwägung zu stellen. Insbesondere
ist darzulegen, weshalb die betreffenden Nutzungen nicht zweckmässig innerhalb
des Siedlungsgebiets untergebracht werden können, und es sind die Anordnungen
des Sachplans Fruchtfolgeflächen zu berücksichtigen (VGr, 23. Oktober
2003, VB.2002.00400, E. 2 = RB 2003 Nr. 71 = BEZ 2004 Nr. 1).
4.3
Ausgehend davon, dass Planungsmassnahmen mit
den Zielen und Grundsätzen der Nutzungsplanung gemäss Raumplanungsgesetz
vereinbar sein müssen, ergeben sich aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
zur Kleinbauzone (siehe Erwägung 4.1) und dem Richtplantext zur
Durchstossung (siehe Erwägung 4.2) weitgehend deckungsgleiche Voraussetzungen
für die Ausscheidung einer Spezialnutzungszone für ein konkretes Projekt. Primär
ist dabei der Grundsatz der Trennung von Bau und Nichtbaugebiet zu beachten (Art. 75
Abs. 1 der Bundesverfassung, BV; Art. 3 Abs. 2 RPG), woraus sich
das Verbot von Kleinbauzonen ergibt. Eine geringfügige Erweiterung bereits bebauten
Gebiets oder die massvolle Erweiterung bestehender Bauten kann sich jedoch wie
erwähnt als zulässig erweisen, sofern sie auf einer sachlich vertretbaren
Interessenabwägung beruht und eine zusätzliche Streubauweise vermieden wird
(BGr, 14. März 2012, 1C_374/2011, E. 3; BGr, 15. September 2011,
1C_118/2011, E. 4.3; BGr, 6. Dezember 2007, 1C_153/2007, E. 3.1).
4.4
Im vorliegend zu beurteilenden Sachverhalt soll
die Parzelle Kat.-Nr. 01 von der Landwirtschaftszone in die Erholungszone
ED umgezont werden, in welcher das Pfadiheim "G" gemäss dem zugehörigen
öffentlichen Gestaltungsplan zulässig ist.
Die vom Beschwerdegegner genehmigte Umzonung liegt
ausserhalb des Anordnungsspielraums der kantonalen Richtplanung. Zu prüfen ist
deshalb, ob vorliegend eine zu­lässige Abweichung von der Richtplanung im Sinn von
§ 16 Abs. 2 PBG
oder
eine zulässige Durchstossung im Sinn von
Ziffer 3.2.3 lit. c des Richtplantextes vorliegt. Die genehmigte
Umzonung beschränkt sich auf eine Fläche von rund 1600 m
2
und
ist in
flächenmässiger
Hinsicht untergeordneter Natur im Sinn von § 16
Abs. 2 PBG. Bei der Frage, ob sich die genehmigte Umzonung auch in Bezug
auf die damit eröffneten Überbauungs- und Nutzungsmöglichkeiten der von der
Umzonung betroffenen Fläche als untergeordnet erweist, ist wiederum darauf
abzustellen, ob sich die damit ermöglichte Erweiterung bestehender Bauten als
massvoll
erweist oder nicht.
4.5
Mit Beschluss vom 8. April 1968 wurde der
damaligen Bauherrschaft Heimverein Pfadfinder F die baupolizeiliche Bewilligung
für eine provisorische Aufenthaltsbaracke mit Lagerraum auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01
als Provisorium auf die Dauer von zehn Jahren bewilligt. In der Folge wurde die
Aufenthaltsbaracke jedoch nicht beseitigt, weshalb diese – was im vorliegenden
Verfahren aber nicht weiter geprüft werden muss – vermutlich Bestandesschutz
geniesst.
Beim bestehenden Pfadiheim "G" handelt es sich
um einen schlichten eingeschossigen Baukörper. Das Pfadiheim diente seit seiner
Errichtung als Treffpunkt für samstägliche Übungen, Feste und grössere
Pfadianlässe. Übernachten kann man im heutigen "G" jedoch nicht.
Dieser Umstand – sowie der inzwischen sanierungsbedürftige Zustand – führte
schliesslich zum Entscheid, einen Wettbewerb für einen Ersatzneubau mit Übernachtungsmöglichkeiten
zu veranstalten (Jurybericht betreffend Wettbewerb Pfadiheim "G",
Ausgangslage [nachfolgend Jurybericht]). Das neue Pfadiheim wird Pfadfindern
und anderen Jugendlichen bei ihren gemeinsamen, naturnahen Freizeitaktivitäten
dienen. Im Gegensatz zum bestehenden "G" wird der Neubau auch
Übernachtungsmöglichkeiten anbieten. Der Neubau ist für mehrtägige Lager von
Pfadfindern, anderen Jugendgruppen, Schulen, Behindertenheimen und
Sportvereinen ausgelegt. Daneben wird er auch bestimmten Benutzern aus der
Gemeinde F zur Verfügung stehen. Denkbar ist, dass der "G" von einer
Waldspielgruppe oder einem Mittagstisch oder von der Schule zur Durchführung
von Projektwochen genutzt wird. Es soll aber auch möglich sein, im "G"
kulturelle Veranstaltungen wie Lesungen, Konzerte oder Theater durchzuführen,
solange dafür keine grosse technische Infrastruktur erforderlich ist. Auch
kleinere Feste werden stattfinden. Daneben bleibt der "G" weiterhin
Treffpunkt für samstägliche Übungen der ortsansässigen Pfadfindergruppen
(Jurybericht Aufgabenstellung). Das Siegerprojekt H von der Firma I aus Zürich
sieht einen einfachen, zweigeschossigen Holzbau vor, der parallel zum Waldrand
liegt und viel vom Charakter des heutigen Pfadiheims übernimmt (Jurybericht,
Projekte).
4.6
Gemäss Planungsbericht zum Öffentlichen
Gestaltungsplan hat das Pfadiheim "G" seinen Benutzern über 40 Jahre
treue Dienste geleistet und ist intensiv genutzt geworden. Nichtsdestotrotz
vermöge es seinen Ursprung als Militärbaracke nicht zu verbergen und habe den
Bedürfnissen der Pfadi nicht vollends gerecht werden können. Stattdessen hätten
die Ansprüche entsprechend angepasst werden müssen. Umso klarer habe sich
beispielsweise der Wunsch nach Übernachtungsmöglichkeiten herauskristallisiert.
Durch den schlechten baulichen Zustand habe man sich in den letzten Jahren angehalten
gesehen, die Situation grundsätzlich zu analysieren und alle Optionen zu prüfen.
Nach umfassenden Abklärungen habe man sich für einen Ersatzneubau entschieden,
welcher nun massgeschneidert auf die Bedürfnisse eingehen könne. Der
Ersatzneubau versuche die Haltung des eher zurückhaltenden, bescheidenen Hauses
aufzunehmen. Die Linearität des Baus folge formal dem bestehenden Schupf.
4.7
Der bestehende eingeschossige Bau soll durch
einen zweigeschossigen Holzbau ersetzt werden, während die Grundfläche nicht
oder nur unwesentlich angepasst wird. In
baulicher
Hinsicht liegt somit
eine massvolle Erweiterung einer bestehenden Baute vor. Die neue Baute soll wie
bereits die bestehende Baute als Treffpunkt insbesondere für die samstäglichen
Aktivitäten der Pfadfindergruppe dienen, welche bereits im bestehenden "G"
durchgeführt werden.
4.8
Einer vertieften Betrachtung bedarf hingegen
die Frage, ob in Hinsicht auf die geplante
Nutzung
des Pfadiheims (mit
Übernachtungsmöglichkeit) von einer massvollen Erweiterung einer bestehenden
Baute die Rede sein kann.
Das Bedürfnis der Pfadigruppen, ihr Pfadihaus nicht nur
für Tages- bzw. Abendveranstaltungen zu nutzen, ist nachvollziehbar. Die
Erweiterung der Nutzung des Pfadiheims "G" für mehrtägige Veranstaltungen
durch die Pfadigruppen darf deshalb ebenfalls noch als massvoll bezeichnet
werden.
Gemäss der Homepage des Pfadiheims kann der "G"
zwar bereits heute von Drittnutzern gemietet werden. Es ist aber davon
auszugehen, dass der Neubau dank seiner Bauqualität, Bauvolumenvergrösserung,
Schlafmöglichkeit und modernen Infrastruktur massiv an Attraktivität gewinnen
wird und die Nachfrage, das Pfadiheim zu mieten, erheblich zunehmen wird.
Die gemäss Art. 5 Abs. 2 GPV vorgesehene
Möglichkeit, das neue Gebäude oder Teile davon zur Benutzung auch an andere
Gruppen – z.
B.
Schulen und Behindertenorganisationen – zu vermieten, erweist sich deshalb als
problematisch. Diese Bestimmung räumt dem Betreiber des Pfadiheims prinzipiell
die Möglichkeit ein, den "G" ganzjährig auch an Drittorganisationen
zu vermieten. Auch wenn in Art. 5 Abs. 2 GPV nur die Vermietung an
Schulen und Behindertenorganisationen ausdrücklich genannt wird, soll der
"G" auch anderen Benutzern aus der Gemeinde F zur Verfügung stehen,
sollen kulturelle Veranstaltungen wie Lesungen, Konzerte oder Theater
durchgeführt werden und auch kleinere Feste stattfinden können (siehe Erwägung 4.5).
Dies stellt aber eine erhebliche
Nutzungserweiterung
dar. Der Einwand
der Beschwerdeführenden, wonach das neue Pfadiheim zu einem Eventlokal mit
Fremdvermietungen, Wochenend- und Ganzwochenveranstaltungen auch für
Drittorganisationen mutieren könnte, ist deshalb nicht von der Hand zu weisen.
4.9
Ob sich die Nutzungserweiterung als
massvoll
erweist und somit als untergeordnet im Sinn von § 16 Abs. 2 PBG bzw.
als zulässige Durchstossung im Sinn von Ziffer 3.2.3 lit. c des Richtplantextes,
hängt im Wesentlichen davon ab, in welchem Ausmass das neue Pfadiheim genutzt
werden kann.
Es reicht deshalb nicht aus, die gesamten Einzelheiten der
Nutzung erst in der Baubewilligung oder in einem Betriebsreglement zu regeln.
Vielmehr ist die Nutzung des im Gestaltungsplangebiet zu erstellenden Neubaus
durch Drittorganisationen, soweit sie nicht die Nutzung durch Pfadfinder allein
betrifft, detailliert in den Gestaltungsplanvorschriften zu regeln. Eine
durchgehende Fremdvermietung etwa während des ganzen Jahres würde eine unzulässige,
da nicht massvolle Nutzungserweiterung darstellen. Andererseits dürfte sich
eine tage- oder abendweise Nutzung durch Drittorganisationen im Rahmen der
bestehenden Nutzungsmöglichkeit bewegen. Die Frage, welche Nutzung dabei noch
als mass­­volle Erweiterung zu gelten hat und welche nicht, ist vorab durch den
Beschwerdegegner zu beurteilen, dem diesbezüglich ein gewisser
Ermessensspielraum zuzugestehen ist. Im Rahmen der Gestaltungsplanvorschriften
muss zumindest dem
Grundsatz
nach geregelt werden, ob und wie oft der
Neubau Drittorganisationen insbesondere auch zur Übernachtung vermietet werden
kann (zum Beispiel Kreis der zulässigen Mieter, Dauer der möglichen Vermietung,
Anzahl Nächte pro Jahr), wobei eine Differenzierung zwischen verschiedenen
Kategorien von Drittnutzern (Schulen, Behindertenorganisationen, andere
Drittgesellschaften) denkbar erscheint. Die diese Grundsatzregelung umsetzenden
Detailregelungen können dann in einem Betriebsreglement geregelt werden, welches
zumindest vom Stadtrat F zu genehmigen ist.
Aus diesem Grund ist Art. 5 Abs. 2 GPV
aufzuheben und zur Anpassung im Sinn der Erwägungen an den Beschwerdegegner
zurückzuweisen.
4.10
Als unbegründet erweist sich hingegen der
Einwand der Beschwerdeführenden, wonach die vom Beschwerdegegner gefassten
Beschlüsse der am 17. Juni 2012 angenommenen Kulturlandinitiative zuwider
laufen würden.
Wie die Baudirektion in ihrem Genehmigungsentscheid zur
Änderung der Bau- und Zonenordnung zu Recht ausführt, ist das Grundstück
Kat.-Nr. 01 bereits heute mit dem bestehenden Pfadiheim überbaut und der
landwirtschaftlichen Nutzung seit Langem entzogen. Die Umzonung des Grundstücks
von der Landwirtschaftszone in die Erholungszone ist deshalb entsprechend den
Weisungen der Baudirektion nicht von der Sistierung betroffen. Ergänzend kann
festgestellt werden, dass sich die fragliche Parzelle nicht im Fruchtfolgekataster
befindet und deshalb durch den Neubau, der in seiner Grundfläche dem bestehenden
Bau entspricht, kein Landwirtschaftsland tangiert wird, weshalb diesbezüglich
keine Einwände gegen die Umzonung und den in diesem Zusammenhang bestehenden
Gestaltungsplan bestehen.
4.11
Soweit die Beschwerdeführenden der Auffassung
sind, dass das Pfadiheim eine Grundlage im regionalen Richtplan benötige, ist
vorab darauf hinzuweisen, dass die Nutzung des Ersatzneubaus in seiner
Hauptfunktion den Pfadfindern dient (Art. 1 GPV, Art. 5 Abs. 1
GPV). Daran ändert auch der Umstand nichts, dass das neue Pfadiheim auch auswärtigen
Nutzern offenstehen soll (wobei diese Nutzungsmöglichkeit noch mit Einschränkungen
zu versehen ist, vgl. Erwägung 4.9).
Nach § 16 PBG haben Planungen unterer Stufen
denjenigen der oberen Stufen und die Nutzungsplanungen jeder Art und Stufe der
Richtplanung zu entsprechen. Abweichungen sind nur zulässig, wenn sie sachlich
gerechtfertigt und untergeordneter Natur sind. Die streitbetroffene Festlegung
benötigt angesichts ihrer Grösse von rund 1600 m
2
und somit
eingeschränkter Bedeutung von vornherein keinen Richtplaneintrag auf kantonaler
oder regionaler Ebene. Die Abweichung vom kommunalen Richtplan ist angesichts
der Zonengrösse von rund 1600 m
2
sowie des Umstands, dass mit
der Zonierung im Wesentlichen nur eine bestehende Baute mit ihrer spezifischen
Nutzung und deren massvolle Erweiterung durch einen Neubau geregelt wird,
untergeordneter Natur (sofern sich auch die Nutzungserweiterung als massvoll
erweist, vgl. Erwägung 4.9) und sachgerecht. Hinzu kommt, dass der
Gemeinderat gleichermassen sowohl für die Richt- als auch für die Nutzungsplanung
zuständig ist. Soweit die Beschwerdeführenden eine Abweichung vom kommunalen
Richtplanung beklagen, ist die Beschwerde daher abzuweisen (VGr, 20. September
2001, VB.2001.0048, E. 4b).
4.12
Die Beschwerdeführenden rügen weiter, die
Zonierung widerspreche auch der parzellenscharf konkretisierten kantonalen
Landwirtschaftszone, und erkennen darin ebenfalls eine Verletzung von § 16
PBG.
Da die kantonale Landwirtschaftszone und die kommunale
Erholungszone Nutzungszonen unterschiedlicher Zweckbestimmung sind, liegt
formal tatsächlich ein Widerspruch zwischen den Nutzungsplanungen verschiedener
Planungsträger vor. Dem steht die kommunale Festlegung jedoch keineswegs
entgegen. Kommunale und überkommunale Nutzungszonen bilden ein gesamtes
Planwerk, welches innerhalb gewisser Zeithorizonte der Überprüfung und
allenfalls Anpassung bedarf. Insofern überlagern wünschenswerte neue kommunale
Festlegungen innerhalb einer kantonalen Landwirtschaftszone die kantonale Nutzungsplanung
zwangsläufig, sei dies nun bei der Vergrösserung der bestehenden Bauzone oder
bei andersartigen Festlegungen. Da die kantonalen und regionalen Nutzungszonen
regelmässig erst im Nachgang an die kommunale Bau- und Zonenordnung ausgeschieden
werden, entsteht dabei durchaus ein vorübergehender Widerspruch zweier Nutzungszonen.
Mit der notwendigen Genehmigung der Bau- und Zonenordnung durch die zuständige
kantonale Instanz bekundet der kantonale Planungsträger alsdann hinreichend
seine Bereitschaft, auch die damit verbundene Verkleinerung der kantonalen
Nutzungszone anzuordnen. Die Koordination der beiden Planungsebenen ist damit
gewährleistet. Unter diesen Umständen liegt daher von vornherein kein Widerspruch
zur kantonalen Nutzungsplanung vor. Selbst wenn sie vorläge, wäre sie
jedenfalls unter den gegebenen Voraussetzungen im Sinn von § 16
Abs. 2 PBG (vgl. Erwägung 4.11) zulässig (VGr, 20. September
2001, VB.2001.00048, E. 4c).
4.13
Unbehelflich ist sodann der Einwand, dass die
nutzungsplanerische Grundordnung ungenügend sei. Mit der Ergänzung des
kommunalen Nutzungsplans, wonach in der Erholungszone ED das Pfadiheim "G"
gemäss Gestaltungsplan zulässig ist, hat die Gemeinde die erforderliche
nutzungsplanerische Festlegung geschaffen.
4.14
Schliesslich beanstanden die
Beschwerdeführenden eine ungenügende Interessenabwägung. Dass sich das bestehende
Pfadiheim, bei dem es sich um eine ausgemusterte Funkerbaracke handelt und das
von Anfang an nur provisorischen Charakter hatte, nicht mehr in einem guten
Zustand befindet, wird auch von den Beschwerdeführenden nicht infrage gestellt.
Das Interesse an einem Ersatzbau ist ohne Weiteres gegeben, und die von den Beschwerdeführenden
geltend gemachten entgegengesetzten Interessen wiegen weniger schwer.
Insbesondere befindet sich die fragliche Parzelle Kat.-Nr. 01 nicht im
Fruchtfolgekataster und wird durch den Neubau, der in seiner Grundfläche dem
bestehenden Bau entspricht, kein Landwirtschaftsland tangiert, weshalb auch
diesbezüglich keine Einwände gegen die Umzonung und den in diesem Zusammenhang
bestehenden Gestaltungsplan bestehen. Der diesbezügliche Einwand erweist sich
als unbegründet.
5.
5.1
Die Beschwerdeführer machen geltend, dass das
vom angefochtenen Gestaltungsplan erfasste Grundstück nicht genügend erschlossen
sei.
5.2
Voraussetzung für die Erteilung einer
Baubewilligung ist unter anderem die genügende Erschliessung des Baugrundstücks
(§ 233 und 234 PBG).
Vorliegend ist nicht eine Baubewilligung, sondern ein
Sondernutzungsplan zu beurteilen. Eine rechtsgültige Erschliessung muss zum
heutigen Zeitpunkt (noch) nicht vorliegen; andererseits ist auch einem
Sondernutzungsplan die Zustimmung zu verweigern, wenn bereits zum heutigen
Zeitpunkt feststeht, dass eine rechtsgültige Erschliessung nicht bewerkstelligt
werden kann.
Gemäss übereinstimmenden Angaben weist die Flurweg
parzelle
,
welche als Zufahrt zur Gegenstand des Gestaltungsplans bildenden Parzelle
Kat.-Nr. 01 dient, eine Breite von 3 m auf. Aktenkundig ist ferner,
dass der Flurweg zumindest stellenweise weniger als 3 m breit ist.
5.3
§ 236 Abs. 1 PBG verlangt unter dem
Titel "Erschliessung", dass ein Grundstück für die darauf
vorgesehenen Bauten und Anlagen genügend zugänglich sein muss. Hinreichende
Zugänglichkeit bedingt in tatsächlicher Hinsicht eine der Art, Lage und Zweckbestimmung
der Bauten und Anlagen entsprechende Zufahrt für Fahrzeuge der öffentlichen
Dienste und der Benützer (§ 237 Abs. 1 PBG). Zufahrten sollen für
jedermann verkehrssicher sein (§ 237 Abs. 2 PBG). Ob eine Zufahrt den
in § 237 PBG umschriebenen Kriterien genügt, beurteilt sich nach den
Verhältnissen des einzelnen Falls. Der Regierungsrat erlässt über die
Anforderungen Normalien (§ 237 Abs. 2 PBG). Diese sind
richtunggebend, indem sie zeigen, was Fachleute bei durchschnittlichen
örtlichen Verhältnissen für angemessen halten (RB 1984 Nr. 100 =
BEZ 1985 Nr. 5, mit Hinweisen).
Von diesen technischen Anforderungen, wie sie für den
Strassenausbau in den Zugangsnormalien vom 9. Dezember 1987 (ZN)
festgehalten sind, können gestützt auf § 360 Abs. 3 PBG aufgrund der
tatsächlichen Verhältnisse Erleichterungen gewährt werden. In § 11 ZN sind
Gründe für solche Abweichungen beispielhaft aufgezählt (VGr, 18. August
2004, VB.2003.00430, E. 4.2 = BEZ 2004 Nr. 64; RB 1988
Nr. 74 = BEZ 1988 Nr. 45).
Den Gemeinden kommt bei der Gewährung von Erleichterungen
ein von den Rekursinstanzen zu beachtender Ermessensspielraum zu (VGr, 16. Januar
2013, VB.2012.00310, E. 2.3; 11. Januar 2012, VB.2011.00617,
E. 3.2). Diese prüfen, ob die Gemeindebehörde den ihr eingeräumten
Ermessensspielraum nicht überschritten hat, das heisst insbesondere, ob die
bestehende Erschliessung trotz bewilligtem Abstellplatz als verkehrssicher und
unter dem Gesichtswinkel der Zweckmässigkeit als vertretbar erscheint. Eine
Überprüfung dieser Ermessensausübung steht dem Verwaltungsgericht nicht zu;
dieses kann gemäss § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20
Abs. 1 lit. a VRG nur bei Rechtsverletzungen eingreifen (VGr, 12. Juni
2013, VB.2013.00050, E. 6.4).
5.4
Unabhängig vom Erfordernis der Notzufahrt sollen Zufahrten
für jedermann verkehrssicher sein (VGr, 9. Februar 2011, VB.2010.00657, E. 7.1;
17. November 2010, VB.2010.00107, E. 6.1). Die Flurweg
parzelle
weist eine Breite von 3 m auf. Da mit entsprechenden
Gestaltungsplanvorschriften sichergestellt werden muss, dass sich die Nutzung
des Pfadiheims nur massvoll erweitert (vgl. Erwägung 4.9), wird auch die
Mehrbeanspruchung der bestehenden Zufahrt zum Pfadiheim nur massvoll zunehmen.
Da es sich beim Flurweg um eine übersichtliche, gerade Strecke handelt,
erscheint es vertretbar, wenn die Baubewilligungsbehörde im Rahmen der
Baubewilligung zum Schluss kommen wird, dass vorliegend auf Bankette verzichtet
werden kann. Als problematisch erweist sich hingegen, dass der heutige Flurweg
scheinbar nicht über die ganze Länge eine Breite von 3 m aufweist. Soweit
solche Verengungen nur stellenweise auftreten, könnten diese von der
Baubewilligungsbehörde im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens möglicherweise
toleriert werden. Falls der Flurweg über weite Strecken eine Breite von weniger
als 3 m aufweist, ist es zumindest denkbar, dass durch eine Verbreiterung
des Flurwegs die Gesamtbreite der Flurwegparzelle von 3 m ausgenutzt wird.
Damit erscheint die Realisierung einer rechtsgenügenden Zufahrt nicht als
ausgeschlossen, weshalb die möglicherweise – aber nicht zwingend –
erforderliche Anpassung der Erschliessung durch Verbreiterung des Flurwegs der
Genehmigung des Gestaltungsplans nicht entgegensteht.
5.5.
Die Beschwerdeführenden machen geltend, dass zwei
Parkplätze nicht ausreichen, um zu verhindern, dass ein Heer von individuell
motorisierten Leitern, Dozenten und Gästen mit dem Fahrzeug zum Pfadiheim
zufahren wird, und befürchten damit eine stärkere Beanspruchung des Flurwegs.
Auch hierzu ist wiederum festzustellen, dass, nachdem die Nutzung des
Pfadiheims nur im massvollen Umfang zunehmen darf, auch die Beanspruchung des
Flurwegs nur im massvollen Ausmass zunehmen wird. Zudem kann durch entsprechende
Anordnungen im Baubewilligungsverfahren für den Neubau (zum Beispiel mit
Auflagen bezüglich Zufahrt) sichergestellt werden, dass der Flurweg nicht
übermässig beansprucht wird. Eine intensivere Befahrung des Flurwegs, welche
über eine massvolle Mehrnutzung hinausgeht, ist deshalb nicht zu befürchten
bzw. kann mit entsprechenden Auflagen im Baubewilligungsverfahren eingeschränkt
werden.
6.
6.1
Die Beschwerdeführer beanstanden, dass der
Gestaltungsplan ungenügende Waldabstände vorsehe.
6.2
Der Zonenplan setzt im Bauzonengebiet
Waldabstands­linien fest (§ 66 Abs. 1 PBG). Gemäss § 66 Abs. 2
PBG sind Waldabstandslinien in einem Abstand von 30 m von der Waldgrenze
festzusetzen; bei kleineren Waldparzellen oder bei besonderen örtlichen Verhältnissen
können sie näher an oder weiter von der Waldgrenze gezogen werden.
Der Erlass von Waldabstandslinien ist zwingend. Mit der
Fest­setzung der Waldabstandslinien kommt der Kanton Zürich der bundesrechtlich
statuier­ten Pflicht nach, wonach die Kantone einen angemessenen Mindestabstand
der Bauten und An­lagen vom Waldrand vorzuschreiben haben (Art. 17
Abs. 2 des Waldgesetzes vom 4. Oktober 1991, WaG).
6.3
Vorliegend löste die Umzonung der Parzelle
Kat.-Nr. 01 von der Landwirtschaftszone in eine Erholungszone (Bauzone)
die Pflicht zur Festsetzung der Waldabstandslinie aus. Eine solche wurde aber
weder im Zonenplan noch im Gestaltungsplan festgesetzt. Insbesondere hat die im
Plan 1:200 eingezeichnete Waldabstandslinie, welche aufgrund des
Vorprüfungsberichts der Baudirektion bei 15 m eingetragen wurde, gemäss
Legende nur
informativen
Charakter. Entgegen der Rechtsauffassung der
Beschwerdeführenden kann bei Fehlen von Waldab­standslinien nicht einfach in
analoger Anwendung von § 66 Abs. 2 PBG ein Waldabstand von 30 m
verlangt werden, sondern ist zu prüfen, ob und wieweit die gesetzlichen
Vorschrif­ten von §§ 233 ff. PBG über die (planungsrechtliche)
Baureife eingreifen (VGr, 25. Januar 2001, VB.2000.00282, E. 2c). Zu
den planungsrechtlichen Festlegungen, deren Fehlen einem Bauvorhaben im Sinn von
§ 234 PBG entgegengehalten werden kann, gehören auch die
Waldabstandslinien (VGr, 25. Januar 2001, VB.2000.00282, E. 3a).
Zu beachten ist, dass vorliegend nicht eine
Baubewilligung, sondern ein Sondernutzungsplan zu beurteilen ist. Eine
rechtsgültige Waldabstandslinie muss zum heutigen Zeitpunkt deshalb (noch)
nicht vorliegen (vgl. Erwägung 5.2). Andererseits ist auch einem Sondernutzungsplan
die Zustimmung zu verweigern, wenn bereits zum heutigen Zeitpunkt feststeht,
dass eine Baute aufgrund der Waldabstandslinie nicht rechtsgültig bewerkstelligt
werden kann.
6.4
Gemäss § 66 Abs. 2 PBG sind die
Waldabstandslinien in einem Abstand von 30 m von der Waldgrenze festzusetzen;
bei kleinen Waldparzellen oder bei
besonderen ört­lichen Verhältnissen
können sie näher an oder weiter von der Waldgrenze gezogen wer­den. Unbestrittenermassen
liegen hier grundsätzlich besondere Verhältnisse vor, welche ein Ab­weichen bei
der Festlegung der Waldabstandslinien vom Regelmass von 30 m rechtfertigen
(vgl. RB 1996 Nr. 67 = BEZ 1996 Nr. 18). Hierzu gehört
insbesondere der Um­stand, dass sich auf der vom Gestaltungsplan erfassten
Parzelle Kat.-Nr. 01 bereits seit Jahrzehnten ein Pfadiheim befindet,
welches sich näher als 30 m zur Waldgrenze befindet. Zudem soll das neue
Pfadiheim den Pfadfindern zur Verfügung stehen (Art. 5 Abs. 1 GPV),
deren Aktivitäten in erster Linie im Wald stattfinden. Die im Gestaltungsplan geplante
Baute kann deshalb unter "besondere örtliche Verhältnisse" im Sinn
von § 66 Abs. 2 PBG subsumiert werden, welche in konkreten
Einzelfällen ein Abweichen vom Re­gelmass von 30 m bei der Festsetzung von
Waldabstandslinien rechtfertigen. Es ist deshalb nicht von vornherein
ausgeschlossen, dass im vorliegenden Fall die Waldabstandslinie in einem Abstand
von 15 m bzw. sogar in einem Abstand von 10 m festgesetzt wird.
6.5
Vorliegend sieht der Gestaltungsplan einen
Waldabstand für das Gebäude von mindestens 15 m und für einzelne
Gebäudeteile je nach Mantellinie einen Waldabstand von weniger als 15 m
vor.
Die im vorliegenden Gestaltungsplan vorgesehene
Mantellinie A für das Gebäude liegt zwischen rund 15.30 m und 18.30 m
von der Waldgrenze entfernt. Damit befindet sich das Gebäude ausserhalb der
aufgrund des Vorprüfungsberichts der Baudirektion informativ eingetragenen Waldabstandslinie
von 15 m, weshalb es ohne Weiteres als bewilligungsfähig erscheint.
Gemäss § 262 Abs. 2 PBG dürfen zwar nur offene
nicht abgestützte Balkone ohne Rücksicht auf ihre Länge 2 m tief in den
Waldabstandsbereich hineinragen. Der Beschwerdegegner weist aber zu Recht
darauf hin, dass mit Gestaltungsplänen auch von den kantonalen Mindestabständen
abgewichen werden kann. Dementsprechend kann ein Gestaltungsplan vorsehen, dass
ein Gebäude oder wie vorliegend einzelne Gebäudeteile die im Zonenplan festgelegte
Waldabstandslinie unterschreiten können. Ebenso können im Rahmen des Gestaltungsplans
individuelle Waldabstände definiert werden, wenn im Zonenplan noch gar keine
Waldabstandslinie festgesetzt wurde.
Wenn deshalb der Gestaltungsplan vorsieht, dass innerhalb
der im Plan eingetragenen Mantellinien B, C, D und E bestimmte namentlich
aufgeführte Bauteile (Veranden, abgestützte Vordächer, abgestützte Balkone
etc.) realisiert werden dürfen, hat der Beschwerdegegner für diese Bauteile
eine vom kantonalen Mindestabstand abweichende Waldabstandslinie festgelegt. Da
– wie bereits ausgeführt – besondere örtliche Verhältnisse vorliegen, erweist
es sich als zulässig, die für bestimmte Bauteile vorgesehenen Mantellinien bis
zu einem Abstand von 10 m an den Wald heranzuführen.
Wenn die Gemeinde für die Parzelle Kat.-Nr. 01 im
Zonenplan eine Waldabstandslinie festsetzen würde, würde sie diese folglich bei
15 m festsetzen. Der Gestaltungsplan, der die nur informativen Charakter aufweisende
Waldabstandslinie ebenfalls bei 15 m vorsieht und für einzelne
Gebäudeteile eine Unterschreitung dieser Waldabstandslinie zulässt, was im
Rahmen eines Gestaltungsplans, mit welchem auch von den kantonalen Mindestabständen
abgewichen werden kann (§ 83 PBG), zulässig ist, vereitelt deshalb die
allenfalls nachzuholende Festsetzung der Waldabstandslinie nicht.
6.6
Gemäss verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung
ist ein Abstand von der Waldgrenze von unter 10 m nur zulässig, wenn es
hierfür eine spezifische Rechtfertigung gibt (VGr, 25. August 2011,
VB.2011.00083, E. 4). Mit Ausnahme der Mantellinie E halten alle Mantellinien
den von der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung verlangten Mindestabstand
von 10 m ein. Innerhalb des Bereichs der Mantellinie E sind Treppen bzw.
Stufen sowie Handläufe zulässig, über welche man auf die Terrasse gelangt. Sie
fallen – im Gegensatz beispielsweise zu Parkplätzen, Strassen und Wegen,
Mauern, Einfriedungen und Gartenanlagen (vgl. Christoph Fritzsche/Peter
Bösch/Thomas Wipf,
Zürcher Planungs- und Baurecht,
5. A., Zürich 2011,
S. 786) – unter den Gebäudebegriff im Sinn
von § 262 Abs. 1 PBG. Da es sich hierbei nicht um privilegierte
Gebäudeteile im Sinn von § 262 Abs. 2 PBG handelt und weil die Mantellinie
E den Mindestabstand von 10 m zu rund zwei Dritteln einhält, kann der
Zugang zur Veranda auch ohne Unterschreitung des Mindestabstands von 10 m
realisiert werden. Es liegen somit keine spezifischen Rechtfertigungsgründe für
die Unterschreitung des Mindestabstands vor, sodass die Mantellinie E durch den
Beschwerdegegner so anzupassen ist, dass sie auf ihrer gesamten Länge einen
Mindestabstand von 10 m zur Waldgrenze einhält.
6.7
Von vornherein als unbegründet erweist sich der
Einwand, wonach der Gestaltungsplan ungenügende Grenzabstände vorsehe.
Die Mantellinie A für das Gebäude hält den gesetzlichen
Grenzabstand von 3.5 m gemäss § 270 PBG ein. Soweit die Mantellinien
B, D und E den Grenzabstand von 3.5 m unterschreiten, ist festzustellen,
dass oberirdi­sche Gebäude und Gebäudeteile, die den gewachsenen Boden um nicht
mehr als einen halben Meter überragen und die keine Öffnungen gegen
Nachbargrundstücke auf­weisen, keinen Abstandsvorschriften unterliegen (§ 269
PBG). Ferner dürfen einzelne Vorsprünge bis 2 m in den Abstandsbereich
hineinragen (§ 260 Abs. 3 PBG). Zudem kann durch nachbarliche
Vereinbarung ein Näherbaurecht begründet werden (§ 270 Abs. 3 PBG).
Wie bereits in Erwägung 5.2 festgestellt, muss im
Rahmen einer gegen einen Sondernutzungsplan gerichtete Beschwerde nicht ein
konkretes Bauvorhaben überprüft, sondern nur geprüft werden, ob bereits zum
heutigen Zeitpunkt feststeht, dass eine rechtsgültige Baute aufgrund der
Grenzabstandslinie nicht bewerkstelligt werden kann. Da dies nicht der Fall
ist, erweist sich auch die diesbezügliche Rüge als unbegründet.
Als unbehelflich erweist sich schliesslich auch der
Hinweis auf den regierungsrätlichen Antrag vom 19. Juni 2013, wonach der
Grenzabstand von 3.5 m gegenüber Landwirtschaftszonen absolut und unter
Ausschluss eines Näherbaurechts festgeschrieben werden soll, da dem
regierungsrätlichen Antrag keine Vorwirkung zukommt.
7.
Unter dem Titel "Weitere Bemerkungen" weisen die
Beschwerdeführenden darauf hin, dass das im Gestaltungsplangebiet zu
erstellende Gebäude zu Lärm führen wird, der zuständige Kreisplaner als
Mitglied der Wettbewerbsjury bestellt worden war und dass sich die Stadt F mit
einem Kostenbeitrag von Fr. 700'000.- am neuen Pfadiheim beteiligen
möchte. Weshalb der Gestaltungsplan wegen den in den "Weiteren
Bemerkungen" aufgeführten Gründen aufzuheben ist, haben die
Beschwerdeführenden nicht dargetan. Auf diese unsubstanziierten Rügen ist
deshalb nicht weiter einzugehen.
8.
Da sich der massgebliche Sachverhalt aus den Akten und aus
den bei den Akten liegenden Fotografien ergibt, kann auf die Durchführung des
beantragten Augenscheins verzichtet werden.
9.
Demgemäss ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Der
angefochtene Entscheid und der zugrundeliegende Gemeinderatsbeschluss sind
insoweit aufzuheben, als damit Art. 5 Abs. 2 GPV bzw. die Mantellinie
E festgesetzt wurden. Der Gemeinderat F ist anzuweisen, Art. 5 GPV und die
Mantellinie E im Sinn der Erwägungen anzupassen. Im Übrigen ist die Beschwerde
abzuweisen.
10.
Ausgangsgemäss sind sowohl die Kosten des Rekursverfahrens
als auch des Beschwerdeverfahrens zu vier Fünfteln den Beschwerdeführenden und
zu einem Fünftel dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Mangels überwiegenden Obsiegens
steht den Beschwerdeführenden keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2
VRG). Auch dem Beschwerdegegner ist keine Parteientschädigung zuzusprechen, da
die Erhebung und Beantwortung von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen
Aufgaben des Gemeinwesens gehört und der im vorliegenden Rechtsmittelverfahren
gebotene Behördenaufwand nicht wesentlich den bereits im vorangehenden nichtstreitigen
Verfahren ohnehin zu erbringenden Aufwand überstieg (Kaspar Plüss, Kommentar
VRG, § 17 N. 51).
11.
Beim vorliegenden Urteil handelt es sich um einen
Rückweisungsentscheid. Ein solcher wird grundsätzlich als Zwischenentscheid
qualifiziert, der sich nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) weiterziehen lässt (BGE
134 II 137, E. 1.3.2). Zwischenentscheide sind vor Bundesgericht nur dann anfechtbar,
wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a)
oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen
und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Als Endentscheid im Sinn von Art. 90
BGG lässt sich ein Rückweisungsentscheid dann einstufen, wenn der unteren
Instanz kein Beurteilungsspielraum mehr verbleibt (BGE 134 II 124, E. 1.3).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Entsprechend werden Disp.-Ziff. I
des Entscheids des Baurekursgerichts vom 27. Februar 2013 und Ziff. 3
des Beschlusses des Gemeinderats F vom 2. Juli 2012 insoweit aufgehoben,
als damit Art. 5 Abs. 2 GPV bzw. die Mantellinie E festgesetzt
wurden. Der Gemeinderat wird angewiesen, Art. 5 GPV und die Mantellinie E
im Sinn der Erwägungen anzupassen. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.    Disp.-Ziffer
II des Rekursentscheids vom 27. Februar 2013 wird dahingehend abgeändert,
dass die Kosten des Rekursverfahrens den Beschwerdeführenden 1–4 zu je einem
Fünftel (je unter solidarischer Haftung für vier Fünftel der Kosten) und dem Beschwerdegegner
zu einem Fünftel auferlegt werden.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 10'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.       320.--   Zustellkosten,
Fr. 10'320.--   Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden 1–4 zu je einem Fünftel (je unter
solidarischer Haftung für vier Fünftel der Kosten) und dem Beschwerdegegner zu
einem Fünftel auferlegt.
5.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
6.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
7.    Mitteilung an:..