zh_verwaltungsgericht · VB.2010.00245 · 2010-10-28 · de

Taxiverordnung | Taxiverordnung: Verbindliche Tarifordnung und Verbot, Fahraufträge vom Gebiet der Stadt Zürich aus Chauffeuren ohne Betriebsbewilligung oder Taxiausweis zu vermitteln (Art. 16 Abs. 1 und Art. 24 Abs. 2 TaxiV). Zuständigkeit und Besetzung des Verwaltungsgerichts (E. 1.1). Legitimation der beschwerdeführenden Stadt Zürich (E. 1.2). Die Taxiverordnung erfüllt die Anforderungen an eine gesetzliche Grundlage im formellen Sinn (E. 3.2.2). Durch die Vorgabe einer verbindlichen Tarifordnung sollen in erster Linie Taxikunden vor einer Übervorteilung geschützt werden. Dies liegt in einem öffentlichen Interesse (E. 3.2.3). Es besteht lediglich ein schwaches öffentliches Interesse an der Festsetzung einer verbindlichen Tarifordnung, da der Kunde auch durch die Festsetzung von Höchsttarifen vor Übervorteilung geschützt werden kann und den übrigen, von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Interessen kein besonderes Gewicht zukommt. Hingegen besteht ein erhebliches privates Interesse an einer möglichst freien Preisgestaltung. Insgesamt erweist sich Art. 16 Abs. 1 TaxiV als unverhältnismässig (E. 3.2.4). Die Grundrechte sind auch bei der Festsetzung von Normen des Verwaltungsstrafrechts zu beachten (E. 4.2.1). Soweit sich das Vermittlungsverbot auf ortsansässige Vermittlungszentralen bezieht, ist es verhältnismässig. Dies gilt nicht hinsichtlich der auswärtigen Vermittlungszentralen, da sich hier der Kunde bewusst ist, dass die Ortskundigkeit des Taxichauffeurs in der Stadt Zürich nicht mit Sicherheit gegeben ist. Art. 24 Abs. 2 TaxiV erweist sich in der vorliegenden Form als unverhältnismässig (E. 4.2.4 und 4.2.5). Abweisung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 28.10.2010 VB.2010.00245
Zurich Verwaltungsgericht 28.10.2010 VB.2010.00245
Zurigo Verwaltungsgericht 28.10.2010 VB.2010.00245

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2010.00245
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Geschäftsnummer:
VB.2010.00245
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 28.10.2010
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 17.05.2011 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Taxiverordnung
Taxiverordnung: Verbindliche Tarifordnung und Verbot, Fahraufträge vom Gebiet der Stadt Zürich aus Chauffeuren ohne Betriebsbewilligung oder Taxiausweis zu vermitteln (Art. 16 Abs. 1 und Art. 24 Abs. 2 TaxiV).
Zuständigkeit und Besetzung des Verwaltungsgerichts (E. 1.1). Legitimation der beschwerdeführenden Stadt Zürich (E. 1.2).
Die Taxiverordnung erfüllt die Anforderungen an eine gesetzliche Grundlage im formellen Sinn (E. 3.2.2). Durch die Vorgabe einer verbindlichen Tarifordnung sollen in erster Linie Taxikunden vor einer Übervorteilung geschützt werden. Dies liegt in einem öffentlichen Interesse (E. 3.2.3). Es besteht lediglich ein schwaches öffentliches Interesse an der Festsetzung einer verbindlichen Tarifordnung, da der Kunde auch durch die Festsetzung von Höchsttarifen vor Übervorteilung geschützt werden kann und den übrigen, von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Interessen kein besonderes Gewicht zukommt. Hingegen besteht ein erhebliches privates Interesse an einer möglichst freien Preisgestaltung. Insgesamt erweist sich Art. 16 Abs. 1 TaxiV als unverhältnismässig (E. 3.2.4).
Die Grundrechte sind auch bei der Festsetzung von Normen des Verwaltungsstrafrechts zu beachten (E. 4.2.1). Soweit sich das Vermittlungsverbot auf ortsansässige Vermittlungszentralen bezieht, ist es verhältnismässig. Dies gilt nicht hinsichtlich der auswärtigen Vermittlungszentralen, da sich hier der Kunde bewusst ist, dass die Ortskundigkeit des Taxichauffeurs in der Stadt Zürich nicht mit Sicherheit gegeben ist. Art. 24 Abs. 2 TaxiV erweist sich in der vorliegenden Form als unverhältnismässig (E. 4.2.4 und 4.2.5).
Abweisung der Beschwerde.
Stichworte:
ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
HANDELS- UND GEWERBEFREIHEIT
HÖCHSTTARIF
POLIZEI-, SICHERHEITS- UND ORDNUNGSRECHT
PREISBEKANNTGABE
TARIFORDNUNG
TAXIVERORDNUNG
TREU UND GLAUBEN
ÜBERVORTEILUNG
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VERHÄLTNISMÄSSIGKEITSPRINZIP
VERMITTLUNGSZENTRALE
WIRTSCHAFTSFREIHEIT
Rechtsnormen:
Art. 2 Abs. III BGBM
Art. 3 Abs. I BGBM
Art. 27 BV
Art. 35 Abs. I BV
§ 10 Abs. I lit. f PBV
§ 11 PBV
§ 12 PBV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2010.00245
Entscheid
der 3. Kammer
vom
28. Oktober 2010
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin,
Verwaltungsrichter Lukas Widmer,
Gerichtssekretär Markus Heer.
In Sachen
Stadt Zürich,
Beschwerdeführerin,
gegen
A AG,
vertreten
durch RA B
,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Taxiverordnung,
hat sich ergeben:
I.
Der Gemeinderat der Stadt Zürich beschloss am 8. Juli
2009 eine neue Taxiverordnung (TaxiV), welche die bisherigen Taxivorschriften
vom 20. September 2000 (ASZ 935.460) ablösen soll. Unter dem Titel
"Betriebsbewilligung" regelte der Gemeinderat in Art. 3 Abs. 1
TaxiV Folgendes:
"Die
Betriebsbewilligung berechtigt die Inhaberinnen und Inhaber, mit den
zugelassenen Fahrzeugen vom Gebiet der Stadt Zürich aus Taxifahrten
durchzuführen."
Hinsichtlich des Tarifs setzte der Gemeinderat folgenden Art. 16
TaxiV fest:
"
1
Der
Stadtrat erlässt nach Anhörung der Taxikommission eine verbindliche Tarifordnung.
2
Der vom
Fahrgast zu bezahlende Betrag, einschliesslich des Bedienungsgelds, muss auf
der Taxuhr jederzeit abgelesen werden können.
3
Das Fordern
von Trinkgeldern ist verboten."
In Art. 24 regelte der Gemeinderat schliesslich folgende
Strafbestimmungen:
"
1
Übertretungen
dieser Vorschriften werden mit einer Polizeibusse bestraft.
2
Ebenso wird
mit Polizeibusse bestraft, wer Fahraufträge vom Gebiet der Stadt Zürich aus an Chauffeurinnen
und Chauffeure ohne Betriebsbewilligung oder Taxiausweis der Stadtpolizei
vermittelt.
3
Die
Strafbestimmungen kantonaler und eidgenössischer Erlasse bleiben
vorbehalten."
Die amtliche Publikation der Taxiverordnung erfolgte am 15. Juli
2009. Das fakultative Referendum wurde nicht ergriffen.
II.
Mit Gemeindebeschwerde vom 14. August 2009 beantragte
die A AG dem Bezirksrat Zürich die Aufhebung von Art. 3 Abs. 1 und Art. 22
Abs. 2 TaxiV. In der Replik vom 23. November 2009 präzisierte sie ihr
Rechtsbegehren und beantragte neu die Aufhebung von Art. 3 Abs. 1, Art. 16
Abs. 1 und Art. 24 Abs. 2 TaxiV. Der Bezirksrat Zürich hiess die
Gemeindebeschwerde am 15. April 2010 teilweise gut und hob Art. 16 Abs. 1
und Art. 24 Abs. 2 TaxiV auf. Die Sache wurde zur Überarbeitung und
neuen Beschlussfassung an den Gemeinderat zurückgewiesen.
III.
Dagegen erhob der Stadtrat von Zürich am 12. Mai 2010
Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Beschlusses
des Bezirksrats Zürich vom 15. April 2010; unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der A AG. Mit Präsidialverfügung vom 18. Mai
2010 sistierte das Verwaltungsgericht das Verfahren bis zum Vorliegen des Beschlusses
des Gemeinderats der Stadt Zürich darüber, ob beim Verwaltungsgericht
Beschwerde gegen den Bezirksratsentscheid vom 15. April 2010 erhoben
werden soll. Am 14. Juli 2010 stimmte der Gemeinderat der Stadt Zürich der
Beschwerdeerhebung im Sinn von § 155 Abs. 1 lit. a des
Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG) zu.
Der Bezirksrat Zürich verzichtete am 28. Juli 2010
auf Vernehmlassung. Die A AG beantragte am 20. September 2010 die
Abweisung der Beschwerde; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Stadt Zürich.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Am 1. Juli
2010 ist das Gesetz über die Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts
in Kraft getreten. Im Zug der Revision wurde auch das Verwaltungsrechtspflegegesetz
vom 24. Mai 1959 (VRG) überarbeitet. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
gebieten die intertemporalrechtlichen Regeln zum Verfahrensrecht, neues Prozessrecht
sofort anzuwenden, sofern die Übergangsbestimmungen nichts anderes vorsehen und
die Kontinuität des bisherigen Rechts dadurch nicht gefährdet wird
(BGE 126 III 431 E. 2b). Bezüglich der Zuständigkeit kommt
es hingegen auf das geltende Recht in jenem Zeitpunkt an, in welchem ein
Rechtsmittel anhängig gemacht wird (RB 2004 Nr. 8, mit Hinweisen).
Die vorliegende Beschwerde ist am 12. Mai 2010
erhoben worden. Massgebend für die Zuständigkeit ist deshalb die bis Ende Juni
2010 geltende Fassung des Verwaltungsrechtspflegegesetzes: Nach § 41 Abs. 1
VRG in der damaligen Fassung konnten nur Anordnungen, nicht aber Erlasse beim
Verwaltungsgericht angefochten werden. Entscheide des Bezirksrats über
Gemeindebeschwerden waren beim Regierungsrat anfechtbar. Gemäss Art. 87 Abs. 2
in Verbindung mit Art. 86 Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (BGG) muss jedoch, sofern das kantonale Recht ein Rechtsmittel gegen
Erlasse vorsieht, als letzte kantonale Instanz ein oberes Gericht eingesetzt
werden. Die Übergangsfrist von Art. 130 Abs. 3 BGG zur Anpassung des
kantonalen Rechts an Art. 86 Abs. 2 BGG lief Ende 2008 ab, weshalb
seit dem 1. Januar 2009 – und somit schon vor Inkrafttreten des Gesetzes
über die Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts – die durch den Bezirksrat
im Rahmen einer Gemeindebeschwerde getroffenen Entscheide beim Verwaltungsgericht
anfechtbar sind (vgl. VGr, 30. April 2009, VB.2009.00055, E. 1.3,
www.vgrzh.ch). Demgemäss ist das Verwaltungsgericht zur Behandlung der vorliegenden
Beschwerde zuständig.
Neben der Zuständigkeit richtet sich vorliegend auch die
Besetzung des Verwaltungsgerichts nach der bis Ende Juni 2010 geltenden Fassung
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes. Demzufolge kommt der seit 1. Juli 2010
in Kraft stehende § 38a Abs. 1 VRG, welcher für Entscheide über
Rechtsmittel gegen Erlasse eine Fünferbesetzung vorsieht, nicht zum Tragen, weshalb
die vorliegende Beschwerde in Dreierbesetzung zu entscheiden ist (vgl. dazu
auch die Übergangsbestimmung zum Gesetz über das Sozialversicherungsgericht vom
30. August 2004, welche in Abs. 2 vorsieht, dass sich die
Zuständigkeit und die Zusammensetzung des Organs, bei dem ein Verfahren im
Zeitpunkt des Inkrafttretens rechtshängig ist, nach bisherigem Recht richtet
[OS 50, 409]).
1.2
Gemäss § 49
in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG sind Gemeinden unter
anderem beschwerdeberechtigt, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die
ihnen die Kantons- oder die Bundesverfassung gewährleistet. Die Beschwerdeführerin
rügt, durch die Aufhebung der strittigen Normen der Taxiverordnung sei sie in
ihrer durch Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April
1999 (BV) und Art. 85 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV)
garantierten Gemeindeautonomie verletzt worden. Ihre Legitimation zur Beschwerdeerhebung
ist folglich ohne Weiteres zu bejahen.
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.3
Der
Bezirksrat hob in Disp.-Ziff. I seines Rekursentscheids Art. 16 Abs. 1
und Art. 24 Abs. 2 TaxiV auf. Damit handelt es sich beim
Rekursentscheid um einen Endentscheid. Unklar bleibt, weshalb der Bezirksrat in
Disp.-Ziff. II die Sache an den Gemeinderat zur Überarbeitung und neuen
Beschlussfassung zurückwies. Selbst wenn die Beschwerde abzuweisen wäre, bleibt
es jedenfalls in der Kompetenz der Beschwerdeführerin, selbständig über das
weitere Vorgehen zu entscheiden. Insofern kommt Disp.-Ziff. II des
Rekursentscheids keine eigenständige Bedeutung zu.
2.
Art. 27 Abs. 1 BV garantiert die
Wirtschaftsfreiheit. Gemäss Art. 94 Abs. 4 BV sind Abweichungen vom
Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit, insbesondere auch Massnahmen, die sich gegen
den Wettbewerb richten, nur zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen
oder durch kantonale Regalrechte begründet sind. Grundsatzwidrig und daher, besondere
Ermächtigung vorbehalten, unzulässig sind sogenannte wirtschaftspolitische
Massnahmen, die den freien Wettbewerb behindern, um gewisse Gewerbezweige oder
Bewirtschaftungsformen zu sichern oder zu begünstigen bzw. um das Wirtschaftsleben
nach einem festen Plan zu lenken (René Rhinow/Gerhard Schmid/Giovanni Biaggini,
Öffentliches Wirtschaftsrecht, Basel 1998, § 4 N. 48). Entscheidende
Bedeutung bei der Beurteilung, ob eine Massnahme grundsatzkonform oder
grundsatzwidrig ist, kommt dabei dem Eingriffsmotiv zu. Eine Massnahme ist
nämlich nicht allein deshalb grundsatzwidrig, weil sie erhebliche Auswirkungen
auf den freien Wettbewerb zeitigt (Walter Haller/Ulrich Häfelin/Helen Keller,
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. A., Zürich etc. 2008, Rz. 659).
Grundsatzkonforme Massnahmen sind unter den Voraussetzungen von Art. 36 BV
zulässig.
3.
3.1
Der
Bezirksrat führte zu Art. 16 Abs. 1 TaxiV aus, eine verbindliche
Tarifordnung sei zwar geeignet, die Kunden vor Übervorteilung zu schützen. Ein
Höchsttarif, die Pflicht, eine Taxiuhr zu verwenden, sowie die Pflicht zur
Bekanntgabe der Preise würden aber für den Schutz der Kunden ausreichen. So
gebe es denn auch in den Städten Basel und Bern keine verbindliche
Tarifordnung. Da sich demnach eine solche Tarifordnung als nicht erforderlich
erweise, stelle Art. 16 Abs. 1 TaxiV einen unverhältnismässigen
Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit dar.
Die Beschwerdeführerin ist hingegen der Auffassung, eine
verbindliche Tarifordnung sei für den Schutz der Kunden notwendig. Einheimische
wie auch Touristen sollten auf einen verbindlichen Tarif vertrauen dürfen. Ohne
Tarifordnung bestehe die Gefahr, dass Taxifahrende der Kundschaft preislich
sehr günstige Angebote unterbreiten würden, dann aber durch unlauteres
Verhalten den Preisausfall wieder zu kompensieren versuchten, indem sie
beispielsweise Umwege fahren würden. Die Stadt Kloten und die Stadt Zürich
hätten zudem einen gemeinsamen Taxitarif geschaffen, da es Fluggäste nicht
verstanden hätten, dass sie für die Fahrt vom Flughafen in die Stadt Zürich
einen anderen Taxitarif als für die Rückfahrt hätten bezahlen müssen. Durch
einen verbindlichen Taxitarif lasse sich zudem vermeiden, dass es in Bereichen
mit hoher Taxifrequenz durch Feilschen um den Taxipreis zu unerwünschten
Verzögerungen und Behinderungen komme. Ferner sei darauf hinzuweisen, dass die
Städte Bern und Basel mit ihren liberalen Regelungen nicht glücklich seien.
Schliesslich müsse auch erwähnt werden, dass die Kontrolle des Fahrpreises
durch die Stadtpolizei Zürich bei einem System mit Höchsttarif kaum möglich
sei. Erstatte ein Fahrgast beispielsweise eine Anzeige, weil der Fahrpreis
nicht dem im Taxi angeschriebenen Tarif entsprochen habe, sei der entsprechende
Nachweis nicht mehr zu erbringen. So kämen auch die Fachexperten der
Stadtpolizei Zürich zum Schluss, dass ohne verbindliche Tarifordnung die
Qualität im Stadtzürcher Taxigewerbe noch weiter sinken werde.
Die Beschwerdegegnerin macht geltend, eine verbindliche
Tarifordnung biete keinen Schutz davor, dass ein Taxichauffeur Umwege fahre.
Ein schützenswertes Interesse daran, dass die Fahrt vom Flughafen in die Stadt
Zürich gleich viel koste wie die Rückfahrt, bestehe nicht. Nicht einsehbar sei,
weshalb bei unterschiedlichen Tarifen eine Überprüfung des Fahrpreises nicht
möglich sein sollte. Eine einfachere Überprüfbarkeit stelle jedenfalls kein
Interesse dar, welches alleine eine verbindliche Tarifordnung rechtfertigen
würde.
3.2
3.2.1
Die Vorgabe einer verbindlichen Tarifordnung greift in die
Wirtschaftsfreiheit ein, gewährleistet diese doch unter anderem die freie
Gestaltung der Geschäftsbeziehungen, worunter auch Vertragsbedingungen wie der
Preis für eine Dienstleistung fallen (vgl. Häfelin/Haller/Keller, Rz. 645). Die
Beschwerdeführerin bezweckt mit ihrem Eingriff nicht eine staatliche Wirtschaftslenkung
oder eine Bevorzugung von gewissen Gewerbezweigen, sondern in erster Linie den
Schutz der Taxikunden. Damit handelt es sich bei der vorgesehenen Festsetzung
einer verbindlichen Tarifordnung um eine grundsatzkonforme Massnahme. Demnach
ist der Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit unter den Voraussetzungen von Art. 36
BV zulässig.
3.2.2
Es gehört zu den Grundpfeilern der privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit,
dass die Gegenleistung für die zu erbringende Dienstleistung frei verhandelbar
ist. Setzt der Staat wie vorliegend einen fixen Tarif für die Dienstleistung
fest, handelt es sich dabei regelmässig um einen schweren Grundrechtseingriff.
Schwere Grundrechtseingriffe
müssen gemäss Art. 36 Abs. 1 BV in einem Gesetz im formellen Sinn
vorgesehen sein. Erlasse autonomer Körperschaften, wozu die Gemeinden zählen,
werden als autonome Satzungen bezeichnet. Sie sind zwar keine Gesetze im formellen
Sinn, dennoch erfüllen sie die Anforderungen an gesetzliche Grundlagen im formellen
Sinn, wenn sie kompetenzgemäss erlassen worden sind und wenn die Stimmberechtigten
an deren Erlass mitwirken konnten. Es handelt sich dann um "formelle
Gesetze niederer Stufe". Diese Voraussetzungen sind bei jenen kommunalen
Erlassen erfüllt, die in der Gemeindeversammlung oder in einer Urnenabstimmung
verabschiedet wurden; Erlasse von Gemeindeparlamenten erfüllen die Voraussetzungen
dann, wenn sie dem fakultativen Referendum unterstehen (Tobias Jaag, Staats-
und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 3. A., Zürich 2005; Rz. 432 ff.,
2609 f.).
Die
strittige Taxiverordnung wurde durch den Gemeinderat, die Legislative der Stadt
Zürich, erlassen und dem fakultativen Referendum unterstellt. Damit erfüllt sie
die Anforderungen an eine gesetzliche Grundlage im formellen Sinn.
Im Übrigen ist die Norm auch genügend bestimmt, geht aus
ihr doch klar hervor, dass der Stadtrat eine verbindliche Tarifordnung zu
erlassen hat.
3.2.3
Wie dargelegt, bezweckt die Beschwerdeführerin durch die Vorgabe einer
verbindlichen Tarifordnung in erster Linie, Taxikunden vor einer Übervorteilung
zu schützen. Treu und Glauben im Geschäftsverkehr sind ein anerkanntes
Polizeigut, dessen Schutz im öffentlichen Interesse liegt und eine
Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit zu rechtfertigen vermag (Häfelin/Haller/Keller,
Rz. 677). Die Voraussetzungen von Art. 36 Abs. 2 BV sind damit
erfüllt.
3.2.4
Art. 36 Abs. 3 BV verlangt, dass Grundrechtseinschränkungen
verhältnismässig sind. Unbestritten ist, dass eine verbindliche Tarifordnung
dem Schutz der Taxikunden vor Übervorteilung dient. Die Preise werden durch die
Tarifordnung begrenzt, sind voraussehbar und bei einer allfälligen Anzeige des
Kunden durch die Polizei leicht überprüfbar. Daneben trifft es zu, dass ein
Feilschen um den Taxipreis vermieden werden kann, was insbesondere in Bereichen
mit hoher Taxifrequenz Verzögerungen und Behinderungen verhindert.
Die Begrenzung der Taxipreise kann jedoch auch durch die
Festsetzung von Höchsttarifen erreicht werden. Diesbezüglich ist eine
verbindliche Tarifordnung nicht erforderlich. Weiter ist zu beachten, dass die
in Art. 16 Abs. 2 und Art. 17 TaxiV vorgeschriebene Pflicht zur
Verwendung einer Taxuhr ebenfalls dem Schutz der Taxikunden vor Übervorteilung
dient. Demselben Ziel dienen Art. 10 Abs. 1 lit. f, Art. 11
und Art. 12 der bundesrechtlichen Verordnung vom 11. Dezember 1978
über die Bekanntgabe von Preisen (Preisbekanntgabeverordnung [PBV], SR
942.211), welche das Taxigewerbe verpflichtet, die Preise vor der Fahrt bekannt
zu geben.
Damit ergibt sich, dass die Taxikunden auch ohne
verbindliche Tarifordnung weitgehend vor Übervorteilung geschützt werden
können. Wenn nun die Beschwerdeführerin beklagt, dass ohne verbindliche
Tarifordnung die Fahrt vom Flughafen Kloten in die Stadt Zürich nicht mehr
gleich viel koste wie die Rückfahrt, mag dies zutreffen. Das Interesse an einer
genau gleich teuren Hin- und Rückfahrt ist aber nicht von starkem Gewicht.
Ebenfalls ist es nicht von der Hand zu weisen, dass die Kontrolle des korrekten
Fahrpreises ohne verbindliche Tarifordnung schwieriger ist. Dass sie aber
geradezu unmöglich sein soll, ist nicht einleuchtend. Lediglich eine
Vergrösserung des administrativen Aufwands vermag aber eine Einschränkung der
Wirtschaftsfreiheit nicht zu rechtfertigen. Die Befürchtungen der Beschwerdeführerin,
dass vermehrt Umwege gefahren würden, um einen günstigen Tarif zu kompensieren,
sind hingegen nachvollziehbar. Diesbezüglich von einer grossen Gefahr zu sprechen,
geht aber zu weit. Zudem kann ein solches Verhalten, sollte es vermehrt
vorkommen, durch Kontrollen – deren Möglichkeit die Beschwerdeführerin nicht
substanziiert widerlegt hat – und entsprechende Sanktionen eingedämmt werden. Unsubstanziiert
bleiben im Übrigen die Behauptungen der Beschwerdeführerin, dass die Städte
Bern und Basel eine verbindliche Tarifordnung bevorzugen würden und dass ohne
verbindliche Tarifordnung die Qualität im Stadtzürcher Taxigewerbe sinken
werde.
Auf der anderen Seite fällt ins Gewicht, dass die Vorgabe
einer verbindlichen Tarifordnung wie dargelegt einen schweren Eingriff in die
Wirtschaftsfreiheit darstellt. Daneben gilt es zu berücksichtigen, dass der
Verzicht auf eine feste Tarifvorgabe für die Kunden durchaus auch Vorteile mit
sich bringt. So ist es Taxiunternehmen beispielsweise möglich, Stammkunden oder
bei grösseren Aufträgen einen Rabatt zu gewähren.
Zusammengefasst ergibt sich, dass ein lediglich schwaches
öffentliches Interesse an der Festsetzung einer verbindlichen Tarifordnung
besteht, da im Wesentlichen der Kunde auch durch die Festsetzung von Höchsttarifen
vor Übervorteilung geschützt werden kann und da den übrigen, durch die
Beschwerdeführerin aufgeworfenen Interessen kein erhebliches Gewicht zukommt.
Das erhebliche private Interesse an der freien Preisgestaltung – allenfalls im
Rahmen von Höchsttarifen – überwiegt demnach das öffentliche Interesse, weshalb
sich Art. 16 Abs. 1 TaxiV als unverhältnismässig erweist.
Demgemäss hat der Bezirksrat durch die Aufhebung von Art. 16
Abs. 1 TaxiV nicht in unrechtmässiger Weise in die Gemeindeautonomie der
Beschwerdeführerin eingegriffen.
4.
4.1
Bezüglich Art. 24
Abs. 2 TaxiV führte der Bezirksrat im Wesentlichen aus, genügende
Ortskenntnisse würden zwar dem Schutz der Kunden dienen. Dieses Interesse werde
aber durch die heutigen Navigationsgeräte stark relativiert. Die Beschwerdeführerin
sei lediglich befugt, Handlungen mit Polizeibusse zu bestrafen, die auf ihrem
Gebiet begangen würden. Diese habe zur Folge, dass bei einer
Vermittlungszentrale, die sich in einer Nachbargemeinde befinde, das Verbot
wirkungslos bleibe. Schliesslich könnten durch die Vermittlung auswärtiger
Taxis Leerfahrten vermieden werden, was dem Schutz der Umwelt diene.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, mit Art. 24 Abs. 2
TaxiV werde die Taxikundschaft vor Täuschung und Ausbeutung geschützt. Die
Kundschaft habe ein Anrecht darauf, dass die Taxilenkenden in der Stadt Zürich
ortskundig seien und eine gewisse Gewähr für eine einwandfreie Betriebsführung
bieten würden. Navigationsgeräte würden erfahrungsgemäss keine einwandfreie
Gewähr dafür bieten, dass die Kundschaft immer auf dem kürzesten Weg an den
gewünschten Zielort gefahren werden könne. Eine unzulässige Ungleichbehandlung
direkter Konkurrenten liege nicht vor. Da der Erfolg der Vermittlungstätigkeit
auf Stadtzürcher Gebiet eintrete, seien Sanktionen auch gegen Vermittlungszentralen
in Nachbargemeinden möglich. Sodann verletze die Massnahme auch das Bundesgesetz
vom 6. Oktober 1995 über den Binnenmarkt (BGBM, SR 943.02) nicht.
Schliesslich sei auch fraglich, ob eine Strafnorm wie Art. 24 Abs. 2
TaxiV überhaupt die Voraussetzungen für eine Einschränkung der
Wirtschaftsfreiheit erfüllen müsse.
Die Beschwerdegegnerin hält dafür, durch die Regelung von Art. 24
Abs. 2 TaxiV werde verunmöglicht, dass ein Auswärtiger ein Taxi bei einer
Taxizentrale an seinem Wohnort bestelle, während er ein auswärtiges Taxi direkt
bestellen dürfe. Es gebe keinen vernünftigen Grund, einen Unterschied zu machen
zwischen vermittelten Fahrten in die Stadt Zürich, welche erlaubt sein sollen,
und solchen aus der Stadt heraus, welche verboten sein sollen. Anderseits sei
es nicht einsehbar, weshalb zwar das Ausführen einer direkt bestellten Fahrt
aus der Stadt Zürich erlaubt sein soll, das Ausführen einer vermittelten Fahrt
jedoch nicht. Damit würden einerseits direkte Konkurrenten ungleich behandelt,
andererseits aufgezeigt, dass es der Beschwerdeführerin um die Abschottung des
Markts gehe.
4.2
4.2.1
Vorab ist darauf hinzuweisen, dass gemäss Art. 35 Abs. 1 BV die
Grundrechte in der ganzen Rechtsordnung zur Geltung kommen müssen. Bereits
daraus ergibt sich, dass auch Art. 24 Abs. 2 TaxiV als Norm des
Verwaltungsstrafrechts keine unzulässige Grundrechtseinschränkung zur Folge
haben darf.
4.2.2
Unbestritten ist, dass durch den Kunden direkt bestellte Fahrten vom Gebiet
der Stadt Zürich aus auch von auswärtigen Taxichauffeuren ohne
Taxibetriebsbewilligung durchgeführt werden dürfen. Hingegen sieht Art. 24
Abs. 2 TaxiV vor, dass vom Gebiet der Stadt Zürich aus keine Fahraufträge
an Chauffeurinnen und Chauffeure ohne Betriebsbewilligung oder Taxiausweis der
Stadtpolizei Zürich vermittelt werden dürfen, ohne zu differenzieren, ob es
sich um in der Stadt Zürich oder auswärts ansässige Vermittlungszentralen handelt.
Durch Art. 24 Abs. 2 BV wird in die
Wirtschaftsfreiheit eingegriffen, da eine privatwirtschaftliche Tätigkeit
eingeschränkt wird. Die Beschwerdeführerin begründet den Eingriff mit dem
Schutz der Taxikunden vor Übervorteilung, weshalb von einer grundsatzkonformen
Massnahme auszugehen ist, deren Zulässigkeit sich nach Art. 36 BV
beurteilt.
4.2.3
Hinsichtlich des Erfordernisses der gesetzlichen Grundlage kann auf
E. 3.2.2 verwiesen werden, wonach der Taxiverordnung die Qualität eines
Gesetzes im formellen Sinn zukommt. Damit genügt die gesetzliche Grundlage
unabhängig davon, ob ein schwerer oder ein leichter Grundrechtseingriff
vorliegt.
4.2.4
Indem die Beschwerdeführerin Vermittlungszentralen untersagt, Fahraufträge
von der Stadt Zürich aus an Chauffeurinnen oder Chauffeure ohne
Betriebsbewilligung oder Taxiausweis der Stadtpolizei Zürich zu vermitteln,
will sie für genügende Ortskenntnisse sorgen. Der Taxiausweis wird nämlich nur
nach Bestehen einer Fachprüfung (Art. 11 Abs. 2 TaxiV), deren
Bestandteil unter anderem der Nachweis genügender Ortskenntnisse ist, erteilt.
Der Taxiausweis bildet sodann Voraussetzung für das Erlangen einer Betriebsbewilligung
(Art. 4 Abs. 1 lit. a TaxiV).
Soweit eine Vermittlungszentrale ihren Sitz in der Stadt
Zürich hat oder sonst wie – etwa durch entsprechende Telefonbucheinträge – den
Anschein erweckt, in der Stadt Zürich ansässig zu sein, geht der Kunde davon
aus, dass der vermittelte Taxichauffeur über ausgewiesene Ortskenntnisse
verfügt. Würde den ortsansässigen Vermittlungszentralen die Vermittlung auswärtiger
Taxichauffeure erlaubt, bestünde die Gefahr einer Übervorteilung der
Taxikundschaft. Zwar sind heute die meisten Taxis mit Navigationsgeräten
ausgerüstet, wie die Beschwerdeführerin aber zu Recht geltend macht, vermögen
solche Geräte solide Ortskenntnisse nicht zu ersetzen. Das in Art. 24 Abs. 2
TaxiV vorgesehene Verbot dient demnach dem Schutz von Treu und Glauben im
Geschäftsverkehr, einem anerkannten polizeilichen Interesse.
Soweit sich das Verbot auf ortsansässige
Vermittlungszentralen bezieht, ist es auch verhältnismässig. Dem Schutz der Kundschaft
davor, dass ein ortsunkundiger Taxichauffeur vermittelt wird, kommt eine hohe
Bedeutung zu. Für die ortsansässige Vermittlungszentrale ist es auf der anderen
Seite ohne Weiteres möglich, von ihren Taxichauffeuren den Erwerb des Taxiausweises
der Stadtpolizei Zürich zu verlangen, weshalb der Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit
als eher gering einzustufen ist.
Problematisch ist das in Art. 24 Abs. 2 TaxiV
vorgesehene Verbot hingegen insoweit, als es sich auch auf auswärtige Vermittlungszentralen
bezieht. Bestellt ein Kunde ein Taxi bei einer auswärtigen
Vermittlungszentrale, ist er sich bewusst und nimmt es in Kauf, dass die
Ortskundigkeit des Taxichauffeurs in der Stadt Zürich nicht mit Sicherheit
gegeben ist. Wie die Beschwerdegegnerin zu Recht geltend macht, bestehen denn auch
keine nennenswerten Unterschiede zwischen der zulässigen direkten Bestellung
eines auswärtigen Taxis und der Bestellung eines Taxis über eine auswärtige
Vermittlungszentrale. Ein öffentliches Interesse, auswärtigen
Vermittlungszentralen zu verbieten, für Fahrten vom Gebiet der Stadt Zürich aus
Taxichauffeure ohne Betriebsbewilligung oder Taxiausweis der Stadtpolizei
Zürich zu vermitteln, besteht demnach nicht.
Selbst wenn man aber ein öffentliches Interesse am auch
für die auswärtigen Vermittlungszentralen geltenden Verbot bejahen wollte, käme
diesem jedenfalls nur ein geringes Gewicht zu, da die Gefahr der Übervorteilung
von Kunden wie dargelegt kaum oder nur in geringer Weise besteht. Das
erhebliche Interesse auswärtiger Vermittlungszentralen, von denen kaum verlangt
werden kann, Taxichauffeure mit einer Bewilligung der Stadtpolizei Zürich
einzustellen, auch Fahrten aus dem Gebiet der Stadt Zürich aus vermitteln zu dürfen,
würde klar überwiegen.
4.2.5
Damit ergibt sich, dass das in Art. 24 Abs. 2 TaxiV vorgesehene
Verbot einen ungerechtfertigten Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit auswärtiger
Vermittlungszentralen zur Folge hat. Zulässig wäre es hingegen, die Norm nur
auf ortsansässige Vermittlungszentralen anzuwenden. Da hier ein besonderes
Bedürfnis hinsichtlich des Schutzes von Taxikunden vor Übervorteilung besteht,
würde eine solche, auf wichtigen und sachlichen Gründen beruhende
Differenzierung das Gebot der Gleichbehandlung direkter Konkurrenten nicht
verletzen. Auch binnenmarktrechtlich wäre die Differenzierung nicht relevant,
da das Binnenmarktgesetz nur dem Schutz vor Schlechterstellung ortsfremder
Anbieter dient, weshalb sich die ortsansässigen Vermittlungszentralen hingegen
nicht auf das Binnenmarktgesetz stützen könnten (vgl. Art. 2 Abs. 3
und Art. 3 Abs. 1 BGBM).
Dem Verwaltungsgericht bleibt es aber verwehrt, selber
eine Differenzierung vorzunehmen und Art. 24 Abs. 2 TaxiV nur
teilweise die Anwendung zu versagen. Es hat lediglich zu entscheiden, ob die
strittige Norm mit übergeordnetem Recht vereinbar ist, was bezüglich Art. 24
Abs. 2 TaxiV in der vorhandenen Form nach dem Dargelegten nicht der Fall
ist.
5.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Aufhebung von Art. 16
Abs. 1 und Art. 24 Abs. 2 TaxiV durch den Bezirksrat nicht
rechtsverletzend ist. Demgemäss ist die Beschwerde abzuweisen.
6.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten
der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr von vornherein nicht zu,
hingegen hat sie eine solche der obsiegenden Beschwerdegegnerin auszurichten (§ 17
Abs. 2 VRG).
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellungskosten,
Fr. 5'100.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung
von Fr. 2'000.-, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Entscheids,
zu bezahlen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lau-sanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung
an…