zh_verwaltungsgericht · VB.2003.00139 · 2003-07-10 · de

Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeutin | Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeutin: Abfolge der Ausbildungen nicht korrekt Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E. 1). Anwendbares Recht sind die §§ 22 ff. des Gesundheitsgesetzes in der Fassung vom 21. August 2000 (E. 2a). Bei den drei Ausbildungselementen von § 22 Abs. 1 lit. a, b und c des Gesundheitsgesetzes handelt es sich um eine zeitliche Stufenfolge (E. 2c). Auch ein Vertrauenstatbestand liegt nicht vor. Die Beschwerdeführerin konnte nicht annehmen, dass die von ihr absolvierte Spezialausbildung unabhängig und parallel zur Grundausbildung erworben werden kann (E. 2e). Abweisung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 03..2.10.0 VB.2003.00139
Zurich Verwaltungsgericht 03..2.10.0 VB.2003.00139
Zurigo Verwaltungsgericht 03..2.10.0 VB.2003.00139

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2003.00139
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Geschäftsnummer:
VB.2003.00139
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 10.07.2003
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeutin
Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeutin: Abfolge der Ausbildungen nicht korrekt
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E. 1). Anwendbares Recht sind die §§ 22 ff. des Gesundheitsgesetzes in der Fassung vom 21. August 2000 (E. 2a). Bei den drei Ausbildungselementen von § 22 Abs. 1 lit. a, b und c des Gesundheitsgesetzes handelt es sich um eine zeitliche Stufenfolge (E. 2c). Auch ein Vertrauenstatbestand liegt nicht vor. Die Beschwerdeführerin konnte nicht annehmen, dass die von ihr absolvierte Spezialausbildung unabhängig und parallel zur Grundausbildung erworben werden kann (E. 2e). Abweisung der Beschwerde.
Stichworte:
BERUFSAUSÜBUNG
BERUFSZULASSUNG
BEWILLIGT
GESUNDHEITSGESETZ
PSYCHOTHERAPEUT/-IN
Rechtsnormen:
§ 22 Abs. I aGesundheitsG
§ 22 Abs. I lit. a aGesundheitsG
§ 22 Abs. I lit. b aGesundheitsG
§ 22 Abs. I lit. c aGesundheitsG
Publikationen:
RB 2003 Nr. 62 S. 149
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. A, studierte von 1987 bis 1996 an der Universität Zürich
und erwarb im Juni 1996 das Lizentiat mit Psychologie im Hauptfach und Psychopa­thologie
im ersten Nebenfach. Nach einer psychotherapeutischen Ausbildung am Alfred
Adler-Institut in Zürich und diversen psychotherapeutischen Praktika eröffnete
sie am 1. März 1997 eine eigene psycho­therapeutische Praxis in X.
Am 19. Oktober 1999 ersuchte A die Gesundheitsdirektion um
Bewilligung der selb­ständigen psychotherapeutischen Tätigkeit und verzichtete
dabei unter Hinweis auf ihre Mitgliedschaft im Schweizer Psychotherapeuten
Verband SPV auf Einreichen von vier Ge­suchsbeiblättern samt Belegen zur
Spezialausbildung. Die Direktion schrieb ihr darauf am 28. Oktober 1999, ihr
Gesuch könne nicht gemäss der übergangsrechtlichen Bestimmung in Ziffer 5 der
Richtlinien der Gesundheitsdirektion (Merkblatt) bearbeitet werden, da sie ihre
selbständige Tätigkeit erst am 1. März 1997 aufgenommen hätte. Sie müsse daher
auch die vier Beiblätter zur Spezialausbildung ausfüllen und mit Belegen
einreichen. Rund drei Jahre später, am 16. Oktober 2002, ergänzte die
Gesuchstellerin das Gesuch im ver­lang­ten Sinn. Dabei belegte sie ihre
theoretische Spezialausbildung beim Alfred Adler-In­sti­tut von 1989 bis 1992,
die Durchführung von total 371 Stunden Selbsterfahrung zwischen 1980 und 1996
und von insgesamt 123 Stunden Supervision zwischen 1991 und 1997. Weiter
belegte sie verschiedene unselbständige psychotherapeutische Tätigkeiten zwi­schen
1989 und 1997.
Am 17. Oktober 2002 stellte die Gesundheitsdirektion A einen
abschlägi­gen Bescheid in Aussicht, da sie die psychotherapeutische
Spezialausbildung vor Abschluss der Erstausbildung absolviert habe. Nachdem A
am 26. November 2002 die Zustellung einer rekursfähigen Verfügung verlangt
hatte, wies die Gesundheitsdirektion das Gesuch am 20. März 2003 förmlich
ab.
II. Gegen diese Verfügung gelangte A am 14. April 2003
rechtzeitig mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, die
Verfügung sei aufzuheben und die Sache zur materiellen Beurteilung an die
Beschwerdegegnerin zurückzuweisen. Sie leg­te der Beschwerde eine zusätzliche
Bestätigung über 186 Supervisionsstunden zwischen No­vember 1996 und März 2003
sowie einen Anstellungsvertrag mit dem Spital Y vom 13. November 2002 bei.
Die Gesundheitsdirektion beantragte die Abweisung der
Beschwerde.
Die Kammer zieht in
Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist für die vorliegende Streitsache
gemäss § 19a Abs. 2 Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) zu­ständig.
Im Verfahren der Direktbeschwerde hat das Verwaltungsgericht
den angefochtenen Entscheid nicht nur auf Rechtsverletzungen, sondern auch auf
seine Angemessenheit hin zu überprüfen (§ 50 Abs. 3 VRG).
2. a) Die Bewilligung der Berufsausübung als
Dauerverwaltungsakt beurteilt sich nach Lehre und Rechtsprechung nach
demjenigen Recht, das entweder im Zeitpunkt der erstinstanzlichen Verfügung
oder – bei Vorliegen besonderer Gründe – im Zeitpunkt des an­stehenden
Rechtsmittelentscheides gilt (BGE 127 II 306 E. 7c, 125 II 591 E. 5e/aa,
122 V 85 E. 3; RB 1985 Nr. 116, 1982 Nr. 7; Ulrich Häfelin/Georg Müller,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich/Basel/Genf 2002, Rz. 325 ff.;
Alfred Kölz/Jürg Bosshart/ Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 20 N. 52; vgl. auch Alfred Kölz,
Intertemporales Verwaltungs­recht, ZSR NF 102/II/1983, S. 101 ff., 196
ff.). Die Anwendung des neuen Rechts kann allerdings im Grundsatz von Treu und
Glauben ihre Grenze finden, etwa wenn die Behörden ein Verfahren ungebührlich
lange verschleppt haben und ohne diese Verschleppung das alte Recht angewendet
worden wäre (BGE 110 Ib 332 E. 3; Häfelin/Müller, Rz. 328).
Nach den dargelegten Grundsätzen gelangen vorliegend die seit
1. Januar 2002 in Kraft stehenden §§ 22 ff. des Gesundheitsgesetzes in der
Fassung vom 21. August 2000 samt Übergangsbestimmung (GesundheitsG, OS 56, 398)
zur Anwendung. Die Beschwerde­­führerin hat zwar ihr Gesuch um Erteilung der
Berufsausübungs­bewilligung bereits im Oktober 1999 gestellt, ergänzte hingegen
ihre Unterlagen trotz rechtzeitiger Aufforderung durch die Behörde erst rund
drei Jahre später. Sie hat es daher selber zu vertreten, dass der
Bewilligungsentscheid erst im Jahr 2003 und damit lange nach In-Kraft-Treten
der neuen Gesetzesbestimmungen gefällt werden konnte. Diese Bestimmungen
unterscheiden sich im vorliegend strittigen Punkt der Spezialausbildung
allerdings ohnehin nicht von den Richtlinien der Gesundheitsdirektion vom März
1999, welche diese in der angefochtenen Verfügung für anwendbar erachtet hat.
b) Da die Beschwerdeführerin nicht vor dem 31. Dezember
1994 als selbständige Psy­chotherapeutin im Kanton Zürich tätig geworden ist,
gelten für sie die erleichterten An­forderungen der übergangsrechtlichen
Zulassung gemäss Art. II der Gesetzesnovelle nicht. Der gleiche Stichtag galt
im Übrigen auch bereits nach dem Merkblatt der Gesundheitsdirek­tion.
Nach § 22 Abs. 1 GesundheitsG wird die Bewilligung zur
selbständigen nichtärztlichen psychotherapeutischen Berufstätigkeit an
Gesuchstellende erteilt, die sich ausweisen über
a) ein abgeschlossenes Psychologiestudium
einschliesslich Psychopatho­logie an einer schweizerischen Hochschule,
b) eine integrale Spezialausbildung in mindestens
einer anerkannten, bei der Behandlung von psychischen und psychosomatischen
Krankheiten und Störungen bewährten Psychotherapiemethode, die Theorie,
Selbsterfahrung und Supervision in der entsprechenden Richtung umfasst, sowie
c) eine mindestens zweijährige klinische
psychotherapeutische Tätigkeit in unselbständiger Stellung an einer anerkannten
Institution unter psychiatrischer oder psychotherapeutischer Leistung oder in
einer anerkannten psychotherapeutischen Fachpraxis.
Die zur Detaillierung dieser
Bestimmung vorgesehene Ausführungsverordnung (vgl. Weisung des Regierungsrates,
ABl 1999, 216 unten) wurde bisher noch nicht erlassen.
Die Gesundheitsdirektion bringt vor, diese Ordnung beruhe auf
einer Stufenfolge von Voraussetzungen, indem das Psychologiestudium als
Erstausbildung, die psychotherapeu­­tische Spezialausbildung und die
unselbständige Tätigkeit in dieser Reihenfolge absolviert werden müssten. In
der Erstausbildung würden die theoretischen Grundlagen vermittelt, welche für
die Spezialausbildung notwendig seien. Die Gesuchstellerin habe ihre Ausbil­dung
am Alfred Adler-Institut, Selbsterfahrung und teilweise auch Supervision vor Abschluss
der Erstausbildung absolviert. Dies gelte auch zum grossen Teil für die
unselbständi­ge Tätigkeit. Ihre Spezialausbildung sei daher ungenügend, ohne
dass diese mit Bezug auf die Ausbildner oder die Integralität der Ausbildung
weiter geprüft werde. Deshalb könne auch eine detaillierte Überprüfung der
absolvierten Supervision unterbleiben.
Dagegen macht die Beschwerdeführerin im Wesentlichen geltend,
die Bewilligungs­­verweigerung verstosse gegen die Wirtschaftsfreiheit und
gegen Treu und Glauben. Aus dem Merkblatt bzw. § 22 GesundheitsG gehe nicht
hervor, dass die einzelnen Ausbildungselemente in einer bestimmten Reihenfolge
absolviert werden müssten. Ein Gesuchstel­ler müsse sich lediglich im Zeitpunkt
der Zulassung über eine genügende Grundausbildung, eine Spezialausbildung und
eine praktische Tätigkeit ausweisen. Die Voraussetzungen zur Bewilligung der
selbständigen nichtärztlichen Psychotherapie seien im Kanton Zü­rich lange
umstritten gewesen, vor allem bezüglich der Frage, ob die Zulassung von einem
Psychologiestudium abhängig zu machen sei. Die Beschwerdeführerin habe bei
Aufnahme ihres Psychologiestudiums darauf vertrauen dürfen, in Zukunft eine
Praxisbewilligung zu er­halten, unabhängig davon, wie dieser Streit ausgehen
werde.
c) Die von der Gesundheitsdirektion vorgenommene
Gesetzesauslegung im Sinne einer zeitlichen Stufenfolge der drei
Ausbildungselemente von § 22 Abs. 1 lit. a, b und c GesundheitsG ist in sich
schlüssig und entspricht Sinn und Zweck einer Regelung, welche dem Gedanken der
Spezialisierung verpflichtet ist. Dies ergibt sich bereits aus dem Begriff der
Spezialausbildung, welche ohne den Aufbau auf einer Grundausbildung wenig Sinn
macht. Zwar bezeichnet § 22 GesundheitsG selber das Psychologiestudium nicht
als Grund- oder Erstausbildung, jedoch äussert sich Art. II Abs. 2 der
Gesetzesnovelle betreffend die übergangsrechtliche Zulassung in seinem Verweis
auf § 22 Abs. 1 lit. a GesundheitsG in diesem Sinne. Dementsprechend ging auch
der Regierungsrat in seiner Weisung an den Kantonsrat davon aus, dass die
Spezialausbildung eine Nachdiplomausbildung zum Psychologiestudium bilde (ABl
1999, 214 und 216). Auch das Bundesgericht hat die vorge­sehene
Ausbildungsordnung bei der Prüfung der Verfassungsmässigkeit der fraglichen
Gesetzesbestimmung in BGE 128 I 92 im Sinne einer zeitlichen Stufenfolge
verstanden, in­dem es das Psychologiestudium wiederholt als Erst- oder
Grundausbildung und die psychotherapeutische Ausbildung als
nachfolgende
Spezialausbildung in einer bestimmten The­rapieform bezeichnete. Dabei erwog
das Gericht, wenn auch in etwas anderem Zusam­menhang, der angehende Therapeut
solle nicht bereits in der Grundausbildung auf eine be­stimmte Therapieform
verpflichtet und durch sie geprägt werden, bevor er über die im Psycho­logiestudium
vermittelten wissenschaftlichen Grundlagen verfüge (E. 2b und c). Diesen Weg
zur psychotherapeutischen Spezialausbildung zeichnete im Übrigen bereits
§ 32 Abs. 2 der Verordnung über die Berufe der Gesundheitspflege in
seiner Fassung vom 8. Ja­nuar 1992 (VBG) vor, wonach die zur
Spezialausbildung gehörenden je 200 Stunden Theorie, Selbsterfahrung und
Supervision
nach
dem Studium hätten besucht werden müssen. Auch wenn
diese Bestimmung vom Bundesgericht mit Entscheid vom 3. Dezember 1993 ins­gesamt
aufgehoben worden ist, bringt sie im fraglichen Punkt den in dieser Hinsicht
über die Jahre beibehaltenen Willen des Gesetzgebers deutlich zum Ausdruck.
Grund für die damalige Aufhebung durch das Bundesgericht bildete auch nicht
etwa der Umstand, dass die Ausbildungsstufenordnung verfehlt gewesen wäre,
sondern dass die massiv umgestaltete Zulassungsordnung trotz der faktisch
geduldeten Tätigkeit vieler nicht­ärztlicher Psy­chotherapeuten nicht mittels
Gesetz und ohne Übergangsordnung erlassen wurde (vgl. BGr, 3. Dezember 1993,
2P.69/1992).
Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass auch das vorgesehene Bundesgesetz
über die psychologischen Berufe (PsyG) gemäss dem Thesenpapier der
Arbeitsgruppe des Bundes­amtes für Gesundheit von einer zeitlichen Stufenfolge
von Grund- und Spezialausbildung ausgeht. Danach wird nämlich für die
selbständige Ausübung der Psychotherapie ein Weiterbildungstitel verlangt, der
nach Absolvieren eines Weiterbildungsprogrammes zu erlangen ist, zu welchem
wiederum nur Inhaber eines anerkannten Ausweises über den Hoch­­schulabschluss
Zugang haben sollen (Thesen 7, 11 und 12, einsehbar unter
w
ww.psycho­­therapiecharta.ch/pd
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).
d) Die dargelegten gesetzlichen Anforderungen an den
Ausbildungsgang eines zur selbständigen Berufsausübung zugelassenen
Psychotherapeuten liegen im öffentlichen Interesse des Patientenschutzes und
sind auch verhältnismässig (vgl. BGE 128 I 92).
e) Zu Unrecht beruft sich die Beschwerdeführerin auch auf das
Vorliegen eines Ver­­trauenstatbestands. Als die Beschwerdeführerin 1987 ihr
Psychologiestudium und 1989 ihre therapeutische Ausbildung begann, waren
nichtärztliche Psychotherapeuten im Kanton Zürich überhaupt nicht zur
Feststellung und Behandlung von Krankheiten und sonstigen ge­­sundheitlichen
Störungen zugelassen. Erste Hoffnungen auf eine Berufszulassung im ge­nannten
Sinn konnten sie sich erstmals Ende August 1991 machen, als das Verwaltungsgericht
den Ausschluss von Nichtärzten als verfassungswidrig erklärte (RB 1991 Nr. 81).
Der erste Versuch einer Regelung für Psychotherapeuten erfolgte darauf bereits
am 8. Januar 1992 in Form des vorgenannten § 32 VBG, welcher aber gerade
ausdrücklich verlangte, dass die Elemente der Spezialausbildung
nach
dem
Psychologiestudium absolviert werden müssten. Auch wenn das Bundesgericht diese
Bestimmung knapp zwei Jahre später aufhob, so blieb es auch im weiteren Verlauf
der Gesetzgebung stets unbestritten, dass die Spe­zialausbildung in diesem
Sinne an die Grundausbildung anzuschliessen habe. So verlangte etwa auch der
auf den Entscheid des Bundesgerichts hin erarbeitete und später fallen­gelassene
Entwurf der Gesundheitsdirektion vom November 1994 eine
nachuniversitäre
Zusatzausbildung (vgl. Hinweis in RB 1998 Nr. 79).
Die wesentlichen Berufswahlentscheidungen der
Beschwerdeführerin konnten daher keineswegs auf die Annahme bauen, die von ihr
absolvierte Spezialausbildung könne unabhängig und parallel zur Grundausbildung
erworben werden.
Im Übrigen wird die Frage, inwieweit das Vertrauen bisheriger
Berufsangehöriger in die künftige Berufszulassung zu schützen sei,
abschliessend durch das Übergangsrecht gemäss Art. II der Gesetzesnovelle
beantwortet. Nur diejenigen Psychotherapeuten, die be­reits vor dem 31.
Dezember 1994 und seither ununterbrochen selbständig tätig waren, werden unter
erleichterten Voraussetzungen entweder aufgrund ihrer Erst- oder aufgrund ihrer
Spezialausbildung im Sinne von § 22 Abs. 1 lit. a und lit. b GesundheitsG
zugelassen. Dieses Stichdatum wurde vom Bundesgericht als verfassungskonform
erachtet, da die nicht­ärzt­­lichen Therapeuten, die ihre psychotherapeutische
Tätigkeit später aufnahmen, aufgrund der Vorgeschichte im Kanton Zürich
jedenfalls damit rechnen mussten, dass der Kanton Zürich gewillt war, eine
einschränkende Regelung zu erlassen (BGE 128 I 92 E. 4).
Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
3. Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens wird die
Beschwerdeführerin kos­tenpflichtig (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 1 VRG).
Eine Parteientschädigung steht ihr damit von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2
VRG).
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--   Zustellungskosten,
Fr. 3'060.--   Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin
auferlegt.
4.    Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    ...