zh_verwaltungsgericht · VB.2024.00566 · 2025-10-30 · de
Vollstreckung/Anordnung Ersatzvornahme

[Das rechtskräftig bewilligte, bereits im Rohbau vollendete Bauvorhaben der Mitbeteiligten wird über das Nachbargrundstück der Beschwerdegegnerin erschlossen. Diese privatrechtliche Erschliessung ist mittels Dienstbarkeit über ein Fuss- und Fahrwegrecht gesichert. Die Beschwerdegegnerin stellte innerhalb der dienstbarkeitsbelasteten Fläche Betonelemente auf. Daraufhin ordnete die örtliche Baukommission an, die Beschwerdegegnerin habe die Betonelemente aus der dienstbarkeitsbelasteten Fläche zu entfernen, andernfalls wurde eine Ersatzvornahme angedroht.] Die Gemeinde ist zur Autonomiebeschwerde legitimiert (E. 1.3). Die Baukommission der Gemeinde ist als unterstellte Kommission zur Vertretung des Gemeindevorstands befugt (E. 1.4). Das mit Quadruplik geltend gemachte Ausstandsbegehren erfolgte verspätet (E. 3). Bei der Frage, ob für die Veränderung eines privatrechtlich geordneten Zugangs ein nachträgliches Baubewilligungsverfahren durchzuführen ist, steht der Gemeinde kein relativ erheblicher Entscheidungsspielraum und damit keine Autonomie zu (E. 4.3). Eine offensichtliche Bewilligungsunfähigkeit der veränderten Erschliessungssituation ist nicht eindeutig erstellt (E. 5.2.2) Das Bauvorhaben konnte nicht als offensichtlich bewilligungsunfähig beurteilt werden. Auf ein nachträgliches Baubewilligungsverfahren konnte daher nicht verzichtet werden (E. 5.2.3). Abweisung.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00566
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Geschäftsnummer:
VB.2024.00566
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 30.10.2025
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Vollstreckung/Anordnung Ersatzvornahme
[Das rechtskräftig bewilligte, bereits im Rohbau vollendete Bauvorhaben der Mitbeteiligten wird über das Nachbargrundstück der Beschwerdegegnerin erschlossen. Diese privatrechtliche Erschliessung ist mittels Dienstbarkeit über ein Fuss- und Fahrwegrecht gesichert. Die Beschwerdegegnerin stellte innerhalb der dienstbarkeitsbelasteten Fläche Betonelemente auf. Daraufhin ordnete die örtliche Baukommission an, die Beschwerdegegnerin habe die Betonelemente aus der dienstbarkeitsbelasteten Fläche zu entfernen, andernfalls wurde eine Ersatzvornahme angedroht.]Die Gemeinde ist zur Autonomiebeschwerde legitimiert (E. 1.3). Die Baukommission der Gemeinde ist als unterstellte Kommission zur Vertretung des Gemeindevorstands befugt (E. 1.4). Das mit Quadruplik geltend gemachte Ausstandsbegehren erfolgte verspätet (E. 3). Bei der Frage, ob für die Veränderung eines privatrechtlich geordneten Zugangs ein nachträgliches Baubewilligungsverfahren durchzuführen ist, steht der Gemeinde kein relativ erheblicher Entscheidungsspielraum und damit keine Autonomie zu (E. 4.3). Eine offensichtliche Bewilligungsunfähigkeit der veränderten Erschliessungssituation ist nicht eindeutig erstellt (E. 5.2.2) Das Bauvorhaben konnte nicht als offensichtlich bewilligungsunfähig beurteilt werden. Auf ein nachträgliches Baubewilligungsverfahren konnte daher nicht verzichtet werden (E. 5.2.3). Abweisung.
Stichworte:
GEMEINDEAUTONOMIE
NACHTRÄGLICHES BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
Rechtsnormen:
Art. 93 BGG
Art. 93 Abs. I lit. a BGG
Art. 5 Abs. III BV
Art. 29 Abs. I BV
Art. 50 Abs. I BV
Art./§ 5 Abs. I lit. c Ziff. 1 GG
Art./§ 5 Abs. II GG
Art./§ 48 Abs. I GG
Art./§ 48 Abs. III GG
Art./§ 48 Abs. IV GG
Art./§ 50 Abs. I GG
Art./§ 50 Abs. II GG
Art. 85 KV
§ 237 Abs. IV PBG
Art. 22 RPG
Art. 22 Abs. I RPG
§ 5a Abs. I VRG
§ 19a Abs. II VRG
§ 21 Abs. II lit. b VRG
§ 41 Abs. III VRG
§ 49 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2024.00566
Urteil
der 1. Kammer
vom 30. Oktober 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsident Daniel Schweikert
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch, Ersatzrichterin
Patricia Egli, Gerichtsschreiber Yann Aders.
In Sachen
Gemeinde Elsau,
vertreten durch
Baukommission Elsau,
Beschwerdeführerin,
gegen
A GmbH,
vertreten durch RA B,
Beschwerdegegnerin,
und
1.    C AG,
vertreten durch RA D,
2.    Gebäudeversicherung Kanton Zürich,
Feuerpolizei,
Mitbeteiligte,
betreffend Vollstreckung/Anordnung
Ersatzvornahme,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 14. März 2024 befahl die
Baukommission Elsau der A GmbH, es seien die Betonelemente aus der
dienstbarkeitsbelasteten Fläche ihres Grundstücks Kat.-Nr. 01 in Elsau,
die als Zufahrt zum Grundstück Kat.-Nr. 02 der C AG dient,
vollständig zu entfernen. Für den Unterlassungsfall wurde die Ersatzvornahme
angedroht. Einem allfälligen Rekurs wurde die aufschiebende Wirkung entzogen.
II.
Mit Eingabe vom 25. März 2024 erhob die A GmbH
Rekurs gegen den Beschluss vom 14. März 2024 und beantragte dessen
Aufhebung unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Baukommission
Elsau sowie die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Mit
Präsidialverfügung vom 27. März 2024 bestätigte das Baurekursgericht des
Kantons Zürich einstweilen den Entzug der aufschiebenden Wirkung. Sodann wurde
mit Präsidialverfügung vom 19. April 2024 das Gesuch um Wiederherstellung
der aufschiebenden Wirkung des Rekurses abgewiesen und der Entzug der
aufschiebenden Wirkung des angefochtenen Beschlusses bestätigt. Mit Entscheid
vom 15. August 2024 hiess das Baurekursgericht den Rekurs teilweise gut.
Der Beschluss der Baukommission Elsau vom 14. März 2024 wurde aufgehoben
und das Geschäft zur Fortsetzung des Verfahrens im Sinne der Erwägungen an die
kommunale Baubehörde zurückgewiesen.
III.
Mit Eingabe vom 17. September 2024 erhob die
Gemeinde Elsau Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Sie
beantragte die Aufhebung des Entscheids des Baurekursgerichts unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen. Die A GmbH beantragte in ihrer Beschwerdeantwort vom
30. September 2024 die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde, soweit
darauf eingetreten werde; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen, zuzüglich
gesetzlicher Mehrwertsteuer, zulasten der Beschwerdeführerin. Das
Baurekursgericht beantragte am 1. Oktober 2024 ohne weitere Bemerkungen
die Abweisung der Beschwerde. Die mitbeteiligte Gebäudeversicherung Kanton
Zürich verzichtete am 21. November 2024 auf eine Stellungnahme. Die
Mitbeteiligte C AG liess sich nicht vernehmen. Mit Replik vom 7. November
2024 hielt die Gemeinde Elsau an ihren Anträgen fest, ebenso die A GmbH in
der innert erstreckter Frist erfolgten Duplik vom 2. Dezember 2024. Am 17. Dezember
2024 erstattete die Gemeinde Elsau ihre Triplik. Die A GmbH reichte innert
erstreckter Frist die Quadruplik vom 22. Januar 2025 ein und stellte dabei
ergänzende verfahrensrechtliche Anträge.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach
§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Näher zu
prüfen bleibt, ob der angefochtene Rückweisungsentscheid anfechtbar, die
Beschwerdeführerin zur Beschwerdeerhebung legitimiert und die Baukommission
Elsau zu ihrer Vertretung befugt ist.
1.2
Angefochten
ist ein Rückweisungsentscheid des Baurekursgerichts. Wenn  wie hier  der
Instanz, an welche die Sache zurückgewiesen wird, beim neuen Entscheid ein
Ermessensspielraum verbleibt, handelt es sich dabei um einen Zwischenentscheid
im Sinne von § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG
(VGr, 16. Januar 2025, VB.2024.00110, E. 1.2; 25. Mai 2021,
VB.2021.00045, E. 1.2.2 mit Hinweis; Martin Bertschi in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19a N. 64 f. mit
Hinweisen). Ein Zwischenentscheid ist nur unter den in Art. 93 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) genannten Voraussetzungen
anfechtbar. Die Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist mithin zulässig, wenn
der Rückweisungsentscheid einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken
kann (§ 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG und
Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde
sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an
Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (§ 41
Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG und Art. 93
Abs. 1 lit. b BGG). Bei der Anwendung von § 19a Abs. 2 VRG
hat das Verwaltungsgericht grundsätzlich die bundesgerichtliche Rechtsprechung
zu Art. 9193 BGG zu beachten (VGr, 21. November 2013, VB.2013.00387,
E. 1.1.1; 28. Februar 2013, VB.2012.00558, E. 1.2.2). Nach dem
Wortlaut von § 19a Abs. 2 VRG richtet sich die Anfechtung von
Zwischenentscheiden allerdings lediglich "sinngemäss" nach
Art. 9193 BGG. Dies lässt dem Verwaltungsgericht bis zu einem gewissen
Grad Raum für eine eigenständige Auslegung von § 19a Abs. 2 VRG, der
trotz des darin enthaltenen Verweises auf Bundesrecht eine kantonalrechtliche
Bestimmung darstellt. Deshalb kann sich im Rahmen der Anwendung von § 19a
Abs. 2 VRG unter Umständen auch ein Zwischenentscheid als anfechtbar
erweisen, der vor Bundesgericht nach Art. 9193 BGG nicht angefochten
werden könnte (vgl. Alain Griffel, Rekurs, in: Ders./Tobias Jaag [Hrsg.],
Reform der Zürcher Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St. Gallen 2010,
S. 52; Bertschi, Kommentar VRG, § 19a N. 8 ff.).
Ein nicht wiedergutzumachender Nachteil im Sinne von
Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG ist vorliegend zu bejahen, da die
Beschwerdeführerin, die sich nach Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung
(BV) und Art. 85 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar
2005 (KV) auf die Gemeindeautonomie berufen kann, durch den
Rückweisungsentscheid gezwungen würde, entgegen ihrer Rechtsauffassung ein
nachträgliches Baubewilligungsverfahren durchzuführen (vgl. BGr, 4. September
2017, 1C_161/2017, E. 1; VGr, 16. Januar 2025, VB.2024.00110, E. 1.4;
13. April 2022, VB.2021.00635, E. 1.3). Dafür, die
streitgegenständliche Frage bereits im vorliegenden Rechtsgang zu klären,
spricht im Übrigen auch die Prozessökonomie, da mit Gutheissung der Beschwerde
ein Endentscheid ergehen und für die Beschwerdeführerin der mit dem
nachträglichen Baugesuchsverfahren verbundene Aufwand entfallen würde (vgl. BGE 133
II 409 E. 1.2 mit Hinweisen; VGr, 16. Januar 2025, VB.2024.00110, E. 1.4;
10. September 2014, VB.2014.00275, E. 2.3).
1.3
Eine Gemeinde ist gemäss § 49 in Verbindung mit § 21
Abs. 2 lit. b VRG rechtsmittellegitimiert, wenn sie die Verletzung
von Garantien rügt, die ihr die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt.
Die Beschwerdeführerin beruft sich zur
Begründung
ihrer Legitimation auf eine Verletzung ihrer durch Art. 50 BV und
Art. 85 KV garantierten Gemeindeautonomie
. Vor diesem Hintergrund ist ihre Legitimation zur
Autonomiebeschwerde zu bejahen (vgl. BGE 145 I 52 E. 3
VGr, 16. November 2023,
VB.2022.00678, VB.2022.00688, E. 1.3; Bertschi, § 21 N. 118 bei
Fn. 407). Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht und im
konkreten Fall verletzt wurde, ist keine Frage des Eintretens, sondern der
materiellen Beurteilung der Beschwerde (VGr, 3. Dezember 2020,
VB.2019.00746, VB.2019.00762, E. 1.3; 12. Mai 2016, VB.2016.00052,
VB.2016.00055, E. 2 mit weiteren Hinweisen).
1.4
1.4.1
Einzelne Behörden handeln gegebenenfalls als Vertreter ihres Gemeinwesens
(Bertschi,
§ 21 N. 101;
VGr, 17. Mai 2023, VB.2023.00008, E. 1.3; 15. April 2021,
VB.2020.00838, E. 2.4 f.). Zur Beschwerde im Namen eines Gemeinwesens
ist in der Regel deren oberste vollziehende Behörde befugt. Untergeordnete
Behörden haben ihre Vertretungsbefugnis darzutun, beispielsweise durch Angabe
der entsprechenden Rechtsgrundlage (vgl. BGE 136 V 351 E. 2.4; 134 II
45 E. 2.2;
Bertschi,
§ 21 N. 101;
Bernhard Waldmann in: Marcel Alexander Niggli et
al. [Hrsg.], Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 3. A., Basel 2018,
Art. 89 N.
40).
1.4.2
Nach § 5 Abs. 1 lit. c Ziff. 1 des Gemeindegesetzes vom
20. April 2015 (GG) zählt zu den Gemeindeorganen unter anderem der
Gemeindevorstand, wobei die Gemeindeordnung auch eine andere Bezeichnung
vorsehen kann (§ 5 Abs. 2 GG). Der Gemeindevorstand ist die oberste
Behörde der Gemeinde und zuständig für die politische Planung und Führung
(§ 48 Abs. 1 GG). Ausserdem besorgt er alle Angelegenheiten, soweit
das kantonale Recht oder die Gemeindeordnung sie keinem anderen Organ zuweist,
und vertritt die Gemeinde gegen aussen (§ 48 Abs. 3 und 4 GG).
Gestützt auf § 50 Abs. 1 GG kann der Gemeindevorstand Aufgaben an ihm
unterstellte Kommissionen zur selbstständigen Erledigung übertragen. Die
Einsetzung solcher unterstellten Kommissionen zielt insbesondere auf die
Entlastung der Exekutive und auf den Beizug von Fachwissen ab (vgl. Vittorio
Jenni in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum
Zürcher Gemeindegesetz und zu den politischen Rechten in den Gemeinden, 2. A.,
Zürich etc. 2025 [Kommentar GG], § 50 N. 3). Die jeweilige
Gemeindeordnung regelt den Bestand der Kommissionen. Der Gemeindevorstand
regelt sodann insbesondere die Aufgaben und die Entscheidbefugnisse der
unterstellten Kommissionen in einem Behördenerlass (§ 50 Abs. 2 GG).
Die der unterstellten Kommissionen übertragenen Entscheidbefugnisse sind dabei
weit zu verstehen und können sämtliche Beschlüsse, Rechts- oder Realakte mit
Innen- und Aussenwirkung umfassen (Jenni, Kommentar GG, § 50 N. 20;
Benjamin Schindler/Anna Rüefli, Kommentar GG, § 45 N. 12 und 16).
1.4.3
Gemeindevorstand  und damit oberste Exekutivbehörde  der Gemeinde Elsau
ist der Gemeinderat (Art. 16 der Gemeindeordnung der Politischen Gemeinde
Elsau vom 7. März 2021 [GO Elsau]). Die Vertretung der Gemeinde nach
aussen zählt zwar zu den unübertragbaren Befugnissen des Gemeinderats (Art. 19
Abs. 1 Ziff. 5 GO Elsau), jedoch kann das vorliegend relevante Führen
von Prozessen mit dem Recht auf Stellvertretung gemäss Art. 19 Abs. 2
Ziff. 5 GO Elsau in einem Erlass übertragen werden. Die Baukommission
zählt gemäss Art. 21 Abs. 1 lit. a GO Elsau zu den unterstellten
Kommissionen. Ihre Aufgaben und Entscheidungsbefugnisse werden im
Geschäftsreglement des Gemeinderats vom 16. November 2021
(Geschäftsreglement) festgelegt. Gemäss Art. 23 des Geschäftsreglements
entscheidet die Baukommission abschliessend über baurechtliche Bewilligungen im
ordentlichen Verfahren sowie Anzeigeverfahren und erteilt sämtliche
Nebenbewilligungen. Sie stellt dem Gemeinderat nur dann Antrag für die
Erteilung von baurechtlichen Bewilligungen im ordentlichen Verfahren, wenn
wesentliche Ausnahmebewilligungen erteilt werden sollen sowie in sämtlichen
ortsplanungsrelevanten Themen. Dazu gehören insbesondere die Grundlagen der
kommunalen Richt- und Nutzungsplanung, Sonderbauvorschriften und
Gestaltungspläne. Dieser Regelung entspricht, dass der Entscheid über
baurechtliche Bewilligungen im ordentlichen Verfahren sowie Anzeigeverfahren
und über sämtliche Nebenbewilligungen nicht zu den Aufgaben gezählt wird, die
gemäss Anhang 1 zwingend vom Gemeinderat als Gesamtbehörde entschieden
werden muss. Als in diesem Anhang 1 nicht erwähnte Aufgabe kann sie von
der Baukommission als Fachkommission bearbeitet und entschieden werden.
Zu den zur selbstständigen Erledigung übertragenen
Aufgaben der Baukommission ist auch die abschliessende Entscheidung der
vorliegend umstrittenen Frage zu zählen, ob ein nachträgliches
Baubewilligungsverfahren durchzuführen ist oder nicht. Die Übertragung dieser
Aufgabe zur selbstständigen Erledigung bedeutet, dass die Kommission in eigenem
Namen und eigener Verantwortung für das Gemeinwesen handelt (vgl. Jenni, § 50
N. 23; Schindler/Rüefli, § 45 N. 16). Aus dem Wortlaut von Art. 23
des Geschäftsreglements, wonach die Baukommission über baurechtliche
Bewilligungen im ordentlichen Verfahren sowie Anzeigeverfahren und über
sämtliche Nebenbewilligungen "abschliessend" entscheidet, kann
gefolgert werden, dass ihr in diesem Bereich auch die Vertretungsbefugnis bei
allfälligen gerichtlichen Verfahren übertragen wurde, handelt es sich dabei
doch um eine Befugnis, die für die selbstständige und abschliessende Erledigung
der Aufgabe notwendigerweise einhergeht (vgl. dazu allgemein Jenni, § 50
N. 19; Schindler/Rüefli, § 45 N. 12, 17). Für diese Auslegung
von Art. 23 des Geschäftsreglements sprechen auch teleologische
Überlegungen, da mit der Vertretungsbefugnis der Baukommission in gerichtlichen
Verfahren eine effiziente Entlastung des Gemeinderats unter Einbezug der
notwendigen Fachkenntnisse ermöglicht wird (vgl. vorstehend E. 1.4.2).
Schliesslich wird die Auslegung durch systematische Überlegungen gestützt, da
das Führen von Prozessen mit dem Recht auf Stellvertretung gemäss Art. 19
Abs. 2 Ziff. 5 GO Elsau an andere Behörden übertragen werden kann und
sich auch nicht in der Aufzählung der zwingend vom Gemeinderat als
Gesamtbehörde zu entscheidenden Aufgaben in Anhang 1 zum Geschäftsreglement
findet.
1.5
Da auch
die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
Mit Beschluss vom 5. Juni 2018 erteilte die
Baukommission Elsau der Mitbeteiligten 1 die baurechtliche Bewilligung für
das Erstellen eines Gebäudes für Garagen-, Lager- und Hobbyräume auf dem
Grundstück Kat.-Nr. 02 an der E-Strasse/F-Strasse in Elsau. Die
Gesamtverfügung der Baudirektion vom 30. Mai 2018, mit welcher die
strassenpolizeiliche, forstrechtliche und wasserbaupolizeiliche Bewilligung
erteilt wurde, wurde koordiniert eröffnet. Erschlossen werden sollte die
Bauparzelle unter Beanspruchung des Nachbargrundstücks Kat.-Nr. 01 der
Beschwerdegegnerin über die F-Strasse, die an der südöstlichen
Grundstücksgrenze verläuft. Die Rechtsvorgängerin der Beschwerdegegnerin erhob
hiergegen mit Eingabe vom 11. Juli 2018 Rekurs und beantragte die
Aufhebung beider Bewilligungen. Sie machte unter anderem eine ungenügende
Erschliessung der Bauparzelle geltend. Die zwischen ihr und der Bauherrin am
26. Juni 2017 öffentlich beurkundete und im Grundbuch eingetragene
Dienstbarkeit über ein Fuss- und Fahrwegrecht genüge für die vorgesehene
Nutzung nicht. Das Baurekursgericht wies den Rekurs mit Entscheid vom 6. Dezember
2018 ab. Die hiergegen erhobene Beschwerde beim Verwaltungsgericht wurde mit
Entscheid vom 18. September 2019 ebenfalls abgewiesen (VB.2019.00058).
Der bewilligte Neubau auf dem Grundstück Kat.-Nr. 02 ist
mittlerweile im Rohbau vollendet. Am 1. Februar 2024 stellte die
Beschwerdegegnerin auf ihrem Grundstück Kat.-Nr. 01 Betonelemente auf,
welche sich nach Ansicht der Beschwerdeführerin sowie der Mitbeteiligten 1
unzulässigerweise innerhalb der dienstbarkeitsbelasteten Fläche befanden. Nach
mehrfacher Korrespondenz zwischen der Beschwerdeführerin und der
Beschwerdegegnerin ordnete die kommunale Baukommission mit dem Beschluss vom
14. März 2024 an, die Beschwerdegegnerin habe bis zum 25. März 2024
die Betonelemente aus der dienstbarkeitsbelasteten Fläche ihres Grundstücks Kat.-Nr. 01
vollständig zu entfernen. Für den Fall, dass der Anordnung nicht fristgemäss
und vollständig nachgekommen werde, wurde die Ersatzvornahme angedroht.
3.
3.1
In
verfahrensrechtlicher Hinsicht stellt die Beschwerdegegnerin in der Quadruplik
ergänzende Anträge. Es sei festzustellen, dass sämtliche Mitglieder der
Baukommission Elsau hinsichtlich der öffentlich-rechtlichen Beurteilung der
streitbetroffenen Durchfahrt befangen seien. Als Ersatzbehörde für die
Durchführung des nachträglichen Bewilligungsverfahrens sei die Bausektion der
Stadt Winterthur zu bezeichnen. Eventualiter sei die Sache zur Bestimmung der
Ersatzbehörde für die Durchführung des nachträglichen Bewilligungsverfahrens an
die Baudirektion des Kantons Zürich zu überweisen. Ihre verfahrensrechtlichen
Anträge begründet die Beschwerdegegnerin im Wesentlichen damit, dass die
Baukommission Elsau die Auffassung vertrete, dass das nachträgliche Baubewilligungsverfahren
ohnehin zum gleichen Ergebnis führen würde. Es sei ihr daher nicht möglich,
eine objektive und neutrale Beurteilung vorzunehmen.
3.2
Nach
§ 5a Abs. 1 VRG treten Personen, die eine Anordnung zu treffen, dabei
mitzuwirken oder sie vorzubereiten haben, in den Ausstand
wenn sie in der
Sache persönlich befangen erscheinen. Die gleiche Pflicht ergibt sich aus dem
Anspruch auf gerechte Behandlung gemäss Art. 29 Abs. 1 BV, welcher
auch den Anspruch auf Behandlung durch eine unparteiische Behörde umfasst (vgl.
hierzu und zum Folgenden Gerold Steinmann/Benjamin Schindler/Damian Wyss in:
Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler
Kommentar, 4. A., Zürich etc. 2023, Art. 29 N. 47 ff.;
Martine Dang/Minh Son Nguyen in: Vincent Martenet/Jacques Dubey [Hrsg.],
Constitution fédérale, Basel 2021, Art. 29 N. 63 ff.).
Praxisgemäss hat eine Person dann in den Ausstand
zu treten, wenn Umstände vorliegen, die geeignet sind, Zweifel an der
Unparteilichkeit des jeweiligen Behördenmitglieds zu erwecken, bzw. die die
Gefahr der Voreingenommenheit begründen können. Es braucht nicht nachgewiesen
zu werden, dass die Behördenmitglieder tatsächlich befangen sind. Vielmehr
genügt das Vorhandensein von Umständen, die den Anschein der Befangenheit und
die Gefahr der Voreingenommenheit objektiv zu begründen vermögen (statt vieler
BGE 142 I 172 E. 3.2; 140 I 326 E. 5.1; Regina Kiener, Kommentar
VRG, § 5a N. 15).
Die bundesgerichtliche Rechtsprechung verlangt gestützt
auf den Grundsatz von Treu und Glauben und das Verbot des Rechtsmissbrauchs
(Art. 5 Abs. 3 BV), dass verfahrensrechtliche Einwendungen so früh
wie möglich, das heisst nach Kenntnisnahme eines Mangels bei erster
Gelegenheit, vorzubringen sind. Es verstösst gegen Treu und Glauben, Mängel
dieser Art erst in einem späteren Verfahrensstadium oder sogar erst in einem
nachfolgenden Verfahren geltend zu machen, wenn der Einwand schon vorher hätte
festgestellt und gerügt werden können. Wer sich auf das Verfahren einlässt,
ohne einen Verfahrensmangel bei erster Gelegenheit vorzubringen, verwirkt in
der Regel den Anspruch auf spätere Anrufung der vermeintlich verletzten
Verfahrensvorschrift (vgl. BGE 143 V 66 E. 4.3; insbesondere in Bezug
auf die Geltendmachung von Ausstandsgründen vgl. BGE 136 I 207 E. 3.4;
135 III 334 E. 2.2; 134 I 20 E. 4.3.1).
3.3
Die von
der Beschwerdegegnerin vorgebrachte Begründung ihrer verfahrensrechtlichen
Anträge bezieht sich auf eine Rechtsauffassung der Baukommission Elsau, die
diese bereits vor Vorinstanz vertreten hat. In der Rekursantwort vom 10. April
2024 hielt die Baukommission Elsau fest, dass nach ihrer Auffassung die
materielle Bewilligungsfähigkeit der durch die aktuelle Lage der Betonelemente
begrenzten dienstbarkeitsbelasteten Fläche irrelevant sei. Die materielle
Korrektheit der Erschliessung sei bereits gerichtlich überprüft und bestätigt
worden. Die eigenmächtige Abänderung der dienstbarkeitsbelasteten Fläche einem
nachträglichen Baubewilligungsverfahren zu unterstellen, sei nicht angezeigt
(Rekursantwort vom 10. April 2024, S. 4). Schliesslich führte die
Baukommission Elsau in ihrer Vernehmlassung zur Replik in einer separaten
Ziffer aus, dass es kein nachträgliches Baubewilligungsverfahren brauche
(Vernehmlassung vom 11. Juni 2024, Ziff. 2.4, S. 4).
Zusammengefasst machte sie geltend, die dienstbarkeitsbelastete Fläche stelle
das öffentlich-rechtliche Minimum dar, weshalb Verkleinerungen unzulässig
seien. Ein nachträgliches Baubewilligungsverfahren sei daher nicht
durchzuführen. Sie habe korrekterweise sofort ein Wiederherstellungsverfahren
eingeleitet, um die Betonelemente von der dienstbarkeitsbelasteten Fläche
entfernen zu lassen.
3.4
Wie aus
den vorstehenden Stellungnahmen der Baukommission Elsau im Rekursverfahren
erhellt, hat sie bereits vor Vorinstanz die Auffassung vertreten, dass ein
nachträgliches Baubewilligungsverfahren nicht notwendig sei und zum gleichen
Ergebnis führen würde. Damit hätte der von der Beschwerdegegnerin in der
Quadruplik vorgebrachte Ausstandsgrund für die Mitglieder der Baukommission
Elsau bereits vor Vorinstanz festgestellt und gerügt werden können, nicht erst
im vorliegenden Beschwerdeverfahren. Damit erweisen sich die
verfahrensrechtlichen Anträge der Beschwerdegegnerin als verspätet.
4.
4.1
Die
Beschwerdeführerin bringt vor, die Vorinstanz habe ihr durch die
Gemeindeautonomie geschütztes Recht verletzt, über die Durchführung eines
nachträglichen Baubewilligungsverfahrens selbstständig zu entscheiden.
Vorliegend habe sie die Durchführung eines nachträglichen
Baubewilligungsverfahrens als überflüssig beurteilt. Sie habe zum einen
nachgewiesen, dass die Reduktion der durch die Dienstbarkeit gesicherten Fläche
materiell rechtswidrig sei, da die Reduktion zur Folge hätte, dass LKW an einem
unübersichtlichen Ort auf die Gegenfahrbahn ausholen müssten, um auf die
Hauszufahrt zu gelangen. Zum anderen wäre es unnütz, wenn die Gemeinde ein
nachträgliches Baugesuch verlangen oder ein solches ersatzvornahmeweise
erstellen würde, da die Bewilligung mangels Zustimmung des
dienstbarkeitsberechtigten Eigentümers zur Verkleinerung der
dienstbarkeitsbelasteten Fläche ohnehin zu verweigern wäre.
4.2
Art. 50 Abs. 1 BV
gewährleistet die
Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts. Unter der Marginalie "Gemeindeautonomie"
bestimmt § 85 Abs. 1 KV, dass die Gemeinden ihre Angelegenheiten
selbstständig regeln (Satz 1). Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst
weiten Handlungsspielraum (Satz 2). Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden
in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht
abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung
überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt.
Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder
Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden
Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen.
Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen
Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen
ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden
Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 141 I
36 E. 5.3 S. 42 f. mit Hinweisen). Besteht in diesem Sinne
Autonomie, kann sich die Gemeinde dagegen zur Wehr setzen, dass eine kantonale
Behörde im Rechtsmittelverfahren die den betreffenden Sachbereich ordnenden
kommunalen, kantonalen oder bundesrechtlichen Normen falsch anwendet oder ihre
Prüfungsbefugnis überschreitet (vgl. BGr, 4. September 2017, 1C_161/2017,
E. 3.2).
4.3
Zu prüfen
ist daher, ob der Beschwerdeführerin im Rahmen der aufgeworfenen Frage eine im
Sinne der Rechtsprechung relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit zukommt.
4.3.1
Gemäss
Art. 22 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom
22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG)
dürfen Bauten und Anlagen
nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden. Bauten und
Anlagen im Sinne dieser Bestimmung sind künstlich geschaffene und auf Dauer
angelegte Einrichtungen, die in fester Beziehung zum Erdboden stehen und geeignet
sind, die Vorstellung über die Nutzungsordnung zu beeinflussen, sei es, dass
sie den Raum äusserlich erheblich verändern, die Erschliessung belasten oder
die Umwelt beeinträchtigen. Massstab dafür, ob eine bauliche Massnahme
erheblich genug ist, um sie dem Baubewilligungsverfahren zu unterwerfen, ist
dabei die Frage, ob mit der Realisierung der Baute oder Anlage im Allgemeinen,
nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge, so wichtige räumliche Folgen verbunden
sind, dass ein Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn an einer
vorgängigen Kontrolle besteht (vgl. BGE 139 II 134 E. 5.2 mit
Hinweisen). Der bundesrechtliche Begriff der bewilligungspflichtigen Bauten und
Anlagen kann von den Kantonen weiter, nicht aber enger gefasst werden (vgl.
BGr, 27. März 2017, 1C_424/2016, E. 2.1.1 mit Hinweis). Es bleibt den
Kantonen vorbehalten, über den bundesrechtlichen Mindeststandard hinauszugehen
und weitere Vorgänge der Bewilligungspflicht zu unterstellen (vgl. BGr, 16. Februar
2011, 1C_509/2010, E. 2.3.1 mit Hinweis). In diesem Sinne legt § 237
Abs. 4 PBG fest, dass privatrechtlich geordnete Zugänge ohne Zustimmung
der örtlichen Baubehörde weder tatsächlich noch rechtlich verändert oder aufgehoben
werden dürfen. Dabei handelt es sich mithin um einen ausdrücklich geregelten
bewilligungspflichtigen Sachverhalt nach kantonalem Recht (vgl. allgemein VGr,
25. Juni 2020, VB.2020.00039, E. 4).
4.3.2
Wurde im Widerspruch zu dieser Bestimmung eine Baute oder Anlage ohne
geforderte Baubewilligung erstellt, ist sie formell rechtswidrig, und es ist
grundsätzlich ein nachträgliches Baubewilligungsverfahren einzuleiten (vgl.
Alain Griffel, Raumplanungs- und Baurecht, 4. A. Zürich/St. Gallen
2021, S. 270). Bei der Frage, ob ein solches Verfahren durchzuführen ist,
steht der kommunalen Baubehörde praxisgemäss ein gewisser Ermessensspielraum
zu. Im Zweifelsfall wird die Baubehörde allerdings ein Bewilligungsverfahren
einzuleiten haben (vgl. VGr, 30. Januar 2025, VB.2023.00607, E. 3.3;
23. Mai 2019, VB.2019.00081, E. 4.2; 20. September 2018,
VB.2018.00163, E. 6.2). Wenn nach Durchführung eines nachträglichen
Baubewilligungsverfahrens auch die materielle Rechtswidrigkeit der Baute oder
Anlage feststeht, würde sich die Frage nach der Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustands stellen (zum Ganzen: Griffel, S. 271; vgl. VGr, 30. Januar
2025, VB.2023.00607, E. 3.3). Auf ein nachträgliches
Baubewilligungsverfahren kann verzichtet werden, wenn über die in Abweichung
von den bewilligten Plänen erstellten Bauteile bereits im vorangehenden
Baubewilligungsverfahren rechtskräftig entschieden wurde (vgl. VGr, 25. August
2016, VB.2016.00293, E. 3.2;
5. November
2003, VB.2003.00281, E.
3.c). Auf die Durchführung eines
nachträglichen Baubewilligungsverfahrens kann aus verfahrensökonomischen
Gründen ausnahmsweise auch verzichtet werden, wenn die materielle
Rechtswidrigkeit der Baute aufgrund klarer tatsächlicher Verhältnisse eindeutig
feststeht und das Bauvorhaben offensichtlich nicht bewilligungsfähig ist (vgl.
BGr, 15. August 2013, 1C_179/2013, E. 4; VGr, 25. August 2016,
VB.2016.00293, E. 3.2).
4.3.3
Soweit die Baubewilligungspflicht durch
Art. 22
Abs. 1 RPG
unmittelbar bundesrechtlich definiert wird, steht den
Gemeinden kein relativ erheblicher Entscheidungsspielraum und damit keine
Autonomie zu (vgl. BGr, 4. September 2017, 1C_161/2017, E. 3.3.2;
BGr, 8. August 2008, 1C_47/2008, E. 2.5.2). Aber auch bei der
Anwendung der erwähnten kantonalen Bestimmung besteht kein relativ grosser
Beurteilungsspielraum für die Gemeinden, zumal die kantonale Regelung in § 237
Abs. 4 PBG eine Bewilligungspflicht für die tatsächliche oder rechtliche
Veränderung oder Aufhebung privatrechtlich geordneter Zugänge normiert und die
Beschwerdeführerin darüber hinaus keine kommunalen Normen anführt, die zu
beachten wären. Wenn jedoch die tatsächliche oder rechtliche Veränderung oder
Aufhebung privatrechtlich geordneter Zugänge nach dem kantonalen Recht in
Verbindung mit
Art. 22 RPG
bewilligungspflichtig
ist, ist ein Baubewilligungsverfahren durchzuführen. Daran ändert auch der
Umstand nichts, dass die Gemeinde über einen gewissen Ermessensspielraum
verfügen mag bei der Beurteilung der Frage, ob ausnahmsweise auf die
Durchführung eines nachträglichen Baubewilligungsverfahrens verzichtet werden
kann, wenn in Abweichung von § 237 Abs. 4 PBG ein privatrechtlich
geordneter Zugang wie vorliegend tatsächlich verändert wurde.
4.3.4
Bei der Beurteilung der Frage, ob die tatsächliche oder rechtliche
Veränderung eines privatrechtlich geordneten Zugangs gemäss § 237 Abs. 4
PBG bewilligungspflichtig ist und dazu  allenfalls auch nachträglich  ein
Baubewilligungsverfahren durchzuführen ist, steht nach dem Ausgeführten der
Gemeinde keine erhebliche Entscheidungsfreiheit und damit Autonomie zu. Damit
dringt die Beschwerdeführerin mit der Rüge, das angefochtene Urteil verletze
die Gemeindeautonomie, nicht durch.
5.
Selbst wenn in der vorliegenden Streitfrage von einer
relativ erheblichen Entscheidungsfreiheit der Gemeinde auszugehen wäre, durfte
die Vorinstanz in ihrem Rückweisungsentscheid die Durchführung eines
nachträglichen Baubewilligungsverfahrens anordnen, da kein Ausnahmefall
vorliegt, der einen Verzicht auf ein solches Verfahren rechtfertigen würde.
5.1
Auf ein
nachträgliches Baubewilligungsverfahren kann verzichtet werden, wenn über die
in Abweichung von den bewilligten Plänen erstellten Bauteile bereits im
vorangehenden Baubewilligungsverfahren rechtskräftig entschieden wurde (vgl. E. 4.3.2).
Die mit Betonelementen gefasste dienstbarkeitsbelastete Fläche stellt eine neue
Erschliessungssituation dar, über die im vorangehenden Baubewilligungsverfahren
der Mitbeteiligten 1 auf dem Grundstück Kat.-Nr. 02 noch nicht
rechtskräftig entschieden wurde. Vielmehr ist mit der Vorinstanz davon
auszugehen, dass mit der Stammbaubewilligung für das Bauvorhaben der
Mitbeteiligten 1 nur über die mit dem Baugesuch nachgesuchte Erschliessung
befunden wurde. Eine materielle Prüfung der nun veränderten Erschliessungssituation
fand im vorangehenden Baubewilligungsverfahren jedoch nicht statt, weshalb
gestützt auf diese Argumentation nicht auf ein nachträgliches
Baubewilligungsverfahren verzichtet werden konnte.
5.2
Aus
verfahrensökonomischen Gründen kann ausnahmsweise auf ein nachträgliches
Baubewilligungsverfahren verzichtet werden, wenn die materielle
Rechtswidrigkeit der Baute aufgrund klarer tatsächlicher Verhältnisse eindeutig
feststeht und das Bauvorhaben offensichtlich nicht bewilligungsfähig ist (vgl.
E. 4.3.2).
5.2.1
Mit der Vorinstanz ist in Bezug auf die tatsächlichen Verhältnisse
festzuhalten, dass der Vollstreckungsverfügung keine Pläne zugrunde lagen,
welche klar aufzeigen würden, wie sich die veränderte Erschliessungssituation
mit der durch Betonelemente gefassten Zufahrt darstellte. Die
Beschwerdeführerin macht zwar in ihrer Beschwerde geltend, dass die
dienstbarkeitsbelastete (rote) Fläche (inkl. Ausrundungen in den Kurven und in
der Ein-/Ausfahrt) planlich festgehalten sei. Sie sei auf Wunsch der Beschwerdegegnerin
am 9. Februar 2023 vor Ort durch Nägel im Asphalt abgesteckt worden. Diese
Absteckung bezieht sich jedoch auf die im vorangehenden
Baubewilligungsverfahren der Mitbeteiligten 1 festgelegte Erschliessung,
nicht auf die tatsächlichen Verhältnisse der veränderten
Erschliessungssituation durch die mit den Betonelementen gefasste Zufahrt.
Mangels klarer tatsächlicher Verhältnisse konnte daher die materielle
Rechtswidrigkeit der veränderten Erschliessungssituation nicht eindeutig
festgestellt werden, weshalb auf ein nachträgliches Baubewilligungsverfahren
nicht verzichtet werden konnte.
5.2.2
Auch aus den in der Vollstreckungsverfügung genannten Fahrversuchen mit dem
Tanklöschfahrzeug der Feuerwehr Elsau vom 16. Februar 2024 konnte nicht
eindeutig auf die materielle Rechtswidrigkeit und damit auf die offensichtliche
Bewilligungsunfähigkeit der veränderten Erschliessungssituation geschlossen
werden, weil nach diesem Datum, wie in der Vernehmlassung der
Beschwerdegegnerin vom 11. März 2024 angekündigt, die Betonelemente
unbestrittenermassen nochmals verschoben und die befahrbare Fläche damit
vergrössert wurde. Jedoch ist nicht eindeutig, wie sich die
Erschliessungssituation nach dem Verschieben der Betonelemente im Zeitpunkt des
Erlasses der Vollstreckungsverfügung tatsächlich darstellte. Die Baukommission
Elsau führte vor Vorinstanz in der Rekursantwort vom 10. April 2024 zwar
aus, dass die Feuerwehr in einer weiteren Übung in der Woche vor Ostern
festgestellt habe, dass das Tanklöschfahrzeug nun (nachdem die Rekurrentin die
aufgestellten Betonelemente etwas zurückgeschoben habe) zum Baugrundstück
fahren könne. Nach Einschätzung des Feuerwehrkommandanten sei es aber fraglich,
ob die durch die Betonelemente verkleinerte rote Fläche auch ausreiche, damit
die Autodrehleiter vernünftig passieren könne. Aufgrund dieser Ausführungen
steht die materielle Rechtswidrigkeit der veränderten Erschliessungssituation
im Zeitpunkt der Vollstreckungsverfügung jedoch nicht eindeutig fest, weshalb
auch gestützt auf diese Überlegungen nicht auf ein nachträgliches
Baubewilligungsverfahren verzichtet werden konnte.
5.2.3
Auch aus den vor Vorinstanz in der Vernehmlassung vom 11. Juni 2024
eingereichten und nach Erlass der Vollstreckungsverfügung erstellten
Schleppkurven eines LKW mit einer Länge von 8,0 m kann nicht auf eine
offensichtliche Bewilligungsunfähigkeit der veränderten Erschliessungssituation
geschlossen werden. Die Beschwerdeführerin bringt diesbezüglich vor, diese
Schleppkurven würden belegen, dass die mit Betonelementen reduzierte Fläche nicht
ausreiche, um ohne Nutzung der Gegenfahrbahn (öffentliche F-Strasse) auf die
(reduzierte) rote Fläche (Hauszufahrt) zu kommen, womit die Anforderungen an
die Verkehrssicherheit nicht erfüllt seien. Die Baukommission Elsau erwog in
der Vernehmlassung vom 11. Juni 2024 vor Vorinstanz jedoch implizit
selber, dass Alternativen geprüft werden könnten. Sie erachtete es zwar als
nicht angebracht, die LKW-Zubringer zur dienstbarkeitsberechtigten Liegenschaft
zu verpflichten, nur mehr die östliche Ausfahrt der F-Strasse auf die
Staatsstrasse zu benützen, damit sie ohne Ausholen auf die Gegenfahrbahn in die
dienstbarkeitsrechtlich gesicherte Zufahrt einbiegen könnten. Jedoch spricht
das Vorliegen von allenfalls zu prüfenden Alternativen gegen die
offensichtliche Bewilligungsunfähigkeit der veränderten
Erschliessungssituation. Zu berücksichtigen gilt es weiter, dass die
Beurteilung des Vorliegens einer hinreichenden Zufahrt von der beanspruchten
Nutzung des Grundstücks sowie von den massgeblichen, namentlich örtlichen
Umständen des Einzelfalls abhängt (vgl. § 237 Abs. 1 PBG; dazu auch BGE 116
Ib 159 E. 6b; BGr, 17. April 2018, 1C_433/2017, E. 4.1; 18. Januar
2018, 1C_275/2017, E. 2.2.1). Ohne diese tatsächlichen Verhältnisse klar
und eindeutig aufzuzeigen, konnte das Bauvorhaben nicht als offensichtlich
bewilligungsunfähig beurteilt werden. Auf ein nachträgliches
Baubewilligungsverfahren konnte daher auch mit Blick auf diese Argumentation
nicht verzichtet werden.
5.3
Im Übrigen
ist darauf hinzuweisen, dass § 237 Abs. 4 PBG für die tatsächliche
oder rechtliche Veränderung oder Aufhebung privatrechtlich geordneter Zugänge
nur die Zustimmung der örtlichen Baubehörde voraussetzt. Eine Zustimmung von
Privaten, vorliegend der dienstbarkeitsberechtigten Mitbeteiligten 1, ist nach
dem Gesetzeswortlaut nicht erforderlich (vgl. auch VGr, 25. Juni 2020,
VB.2020.00039, E. 3.5). § 237 Abs. 4 PBG zielt darauf ab, dass
die Erschliessung eines Baugrundstücks auch dann gewahrt bleibt, wenn auf einem
Nachbargrundstück Veränderungen an der  wie vorliegend  zuvor bereits
bewilligten und auf dem Nachbargrundstück liegenden privatrechtlich geordneten
Zufahrt ausgeführt werden. Deshalb hat die Baubehörde in solchen Situationen
nur unter öffentlich-rechtlichen Gesichtspunkten zu prüfen, ob der
öffentlich-rechtliche Zugang für das Baugrundstück gewahrt bleibt (vgl. VGr,
25. Juni 2020, VB.2020.00039, E. 5.3).
6.
Damit erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist
abzuweisen.
7.
Bei diesem Verfahrensausgang wird die Beschwerdeführerin
kostenpflichtig (§§ 70 und 65a in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1
VRG) und bleibt ihr eine Parteientschädigung von vornherein versagt (§ 17
Abs. 2 VRG). Hingegen ist sie in Anwendung von § 17 Abs. 2 lit. a
VRG zu einer angemessenen Parteientschädigung an die Beschwerdegegnerin zu
verpflichten.
8.
Hinsichtlich der Rechtsmittelbelehrung ist darauf
hinzuweisen, dass das vorliegende Urteil als Entscheid über einen
Rückweisungsentscheid einen Zwischenentscheid darstellt und damit nur selbstständig
angefochten werden kann, wenn die Voraussetzungen von Art. 93 BGG erfüllt
sind (BGE 133 II 409 E. 1.2).
Demgemäss erkennt
die Kammer
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    365.--
Zustellkosten,
Fr. 3'365.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine
Parteientschädigung für das Beschwerdeverfahren von Fr. 1'500.- (inkl.
Mehrwertsteuer) zu entrichten, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft
dieses Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinne der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung
an:
a)    die Parteien und Mitbeteiligten;
b)    das Baurekursgericht.