zh_verwaltungsgericht · VB.2024.00677 · 2025-01-23 · de

Ungültigerklärung der Volksinitiative "Ja zu einer nachhaltigen Stadtentwicklung" | Eine teilweise Übertragung der Kompetenz des Gemeindevorstands für die Festlegung der Ziele und der politischen Planung gemäss § 48 Abs. 1 GG an das Gemeindeparlament ist zulässig; nur die Delegation an untergeordnete Verwaltungsstellen ist durch das Gemeindegesetz ausgeschlossen (E. 3.1). Die Vorgabe, "unbebautes Land [aus ökologischen Gründen] als Erholungszonen zu erhalten und zu gestalten", zwingt die Stadt Dietikon nicht, aktiv Änderungen an ihrer BZO vorzunehmen, die im Widerspruch zu übergeordneten Planungsentscheiden stehen. Sie ist als allgemeine Leitlinie auszulegen, was mit höherrangigem Recht vereinbar ist (E. 3.2). Die Initiative ist nicht mit höherrangigem Recht vereinbar, soweit sie bei einer Überschreitung der Einwohnerzahl von 28'000 den Behörden der Stadt Dietikon untersagen will, bei der Gewährung von Baubewilligungen Ausweitungen der Ausnützungsziffern, Ausnützungsboni oder Ausnützungsverschiebungen zu gewähren. Die Rechtsanwendung im Einzelfall ist kein referendumsfähiger Gegenstand und die Anweisung zur selektiven Nichtanwendung einzelner in der BZO vorgesehener Instrumente durch eine Regelung in der Gemeindeordnung abhängig von der Einwohnerzahl verstösst unter anderem gegen das PBG und das verfassungsrechtliche Rechtsgleichheitsgebot (E. 3.3.2). Die Zielsetzung des Einpendelns der Einwohnerzahl bei 28'000 ist offensichtlich nicht durchführbar, da diese Zahl je nach Zählart mittlerweile bereits erreicht ist und es der Stadt für ein sofortiges Einfrieren oder eine Reduktion der Einwohnerzahl an zulässigen Instrumenten fehlt (E. 3.3.3). Die Initiative kann für teilgültig erklärt werden, da sie ohne den ungültigen Teilgehalt immer noch die gleiche allgemeine Zielrichtung hat, auch wenn sie weniger weit geht (E. 4.2). Die Einheit der Materie ist im vorliegenden Fall gewahrt, soweit mit der Initiative nur neue Bestimmungen eingefügt und nicht die bestehenden Normen mit der gleichen Nummerierung gelöscht werden sollen (E. 4.3). TeilweiseGutheissung und teilweise Gültigerklärung der Volksinitiative.

Zürich Verwaltungsgericht 23.01.2025 VB.2024.00677
Zurich Verwaltungsgericht 23.01.2025 VB.2024.00677
Zurigo Verwaltungsgericht 23.01.2025 VB.2024.00677

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00677
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Geschäftsnummer:
VB.2024.00677
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 23.01.2025
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Ungültigerklärung der Volksinitiative "Ja zu einer nachhaltigen Stadtentwicklung"
Eine teilweise Übertragung der Kompetenz des Gemeindevorstands für die Festlegung der Ziele und der politischen Planung gemäss § 48 Abs. 1 GG an das Gemeindeparlament ist zulässig; nur die Delegation an untergeordnete Verwaltungsstellen ist durch das Gemeindegesetz ausgeschlossen (E. 3.1). Die Vorgabe, "unbebautes Land [aus ökologischen Gründen] als Erholungszonen zu erhalten und zu gestalten", zwingt die Stadt Dietikon nicht, aktiv Änderungen an ihrer BZO vorzunehmen, die im Widerspruch zu übergeordneten Planungsentscheiden stehen. Sie ist als allgemeine Leitlinie auszulegen, was mit höherrangigem Recht vereinbar ist (E. 3.2). Die Initiative ist nicht mit höherrangigem Recht vereinbar, soweit sie bei einer Überschreitung der Einwohnerzahl von 28'000 den Behörden der Stadt Dietikon untersagen will, bei der Gewährung von Baubewilligungen Ausweitungen der Ausnützungsziffern, Ausnützungsboni oder Ausnützungsverschiebungen zu gewähren. Die Rechtsanwendung im Einzelfall ist kein referendumsfähiger Gegenstand und die Anweisung zur selektiven Nichtanwendung einzelner in der BZO vorgesehener Instrumente durch eine Regelung in der Gemeindeordnung abhängig von der Einwohnerzahl verstösst unter anderem gegen das PBG und das verfassungsrechtliche Rechtsgleichheitsgebot (E. 3.3.2). Die Zielsetzung des Einpendelns der Einwohnerzahl bei 28'000 ist offensichtlich nicht durchführbar, da diese Zahl je nach Zählart mittlerweile bereits erreicht ist und es der Stadt für ein sofortiges Einfrieren oder eine Reduktion der Einwohnerzahl an zulässigen Instrumenten fehlt (E. 3.3.3). Die Initiative kann für teilgültig erklärt werden, da sie ohne den ungültigen Teilgehalt immer noch die gleiche allgemeine Zielrichtung hat, auch wenn sie weniger weit geht (E. 4.2). Die Einheit der Materie ist im vorliegenden Fall gewahrt, soweit mit der Initiative nur neue Bestimmungen eingefügt und nicht die bestehenden Normen mit der gleichen Nummerierung gelöscht werden sollen (E. 4.3).
Teilweise Gutheissung und teilweise Gültigerklärung der Volksinitiative.
Stichworte:
BÜRGERRECHT UND POLITISCHE RECHTE
EINHEIT DER MATERIE
IN DUBIO PRO POPULO
UNDURCHFÜHRBARKEIT
VOLKSINITIATIVE
Rechtsnormen:
Art./§ 48 Abs. 1 GG
Art. 121 Abs. 2 GPR
Art. 147 Abs. 2 GPR
Art. 148 Abs. 2 GPR
Art. 28 Abs. 1 KV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2024.00677
Urteil
der 4. Kammer
vom
23. Januar 2025
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch,
Gerichtsschreiber
Dumenig Stiffler.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeinderat der Stadt Dietikon,
Beschwerdegegner,
betreffend Ungültigerklärung
der Volksinitiative
"Ja zu einer nachhaltigen Stadtentwicklung",
hat sich
ergeben:
I.
A und Mitunterzeichnende reichten am 25. Juni 2023
der Stadtkanzlei der Stadt Dietikon die Volksinitiative "Ja zu einer
nachhaltigen Stadtentwicklung" zur Prüfung ein. Diese hat den folgenden
Wortlaut:
"Die Gemeindeordnung der
Stadtgemeinde Dietikon wird bezüglich Zweck- und Zielbestimmung wie folgt
ergänzt:
Neu Art. 3 Abs. 4
Für die Umsetzung dieser Ziele
formuliert der Stadtrat und verabschiedet der Gemeinderat anfangs jeder
Legislatur konkrete Umsetzungsziele. Insbesondere sind vorhandene grossflächige
nicht überbaute Regionen in nachhaltiger Schonung der Landschaft sowie zur
Wahrung und Förderung der Biodiversität und damit Stärkung des ökologischen
Systems als Erholungszonen zu erhalten und zu gestalten. Dazu soll die
Bevölkerungsentwicklung für Dietikon bei höchstens 28'000 Menschen eingependelt
werden. Sollte die Limite von 28'000 Menschen überschritten sein, ist es den
Behörden untersagt, bei Baubewilligungen für jede Art von Bauten und Nutzungen
eine Ausweitung der ordentlichen Ausnützungsziffern, Ausnützungsboni und
Ausnützungsverschiebungen zu gewähren.
Art. 28 Abs. 1
neue Ziff. 2
Der Stadtrat erlässt zu Beginn
jeder Legislatur zuhanden des Gemeinderats Legislaturziele zwecks Umsetzung der
in Art. 3 genannten Ziele und Zweckbestimmungen."
Die Initiative wurde am 20. Juli 2023 publiziert.
Mit Beschluss vom 19. Februar 2024 stellte der Stadtrat der Stadt Dietikon
fest, dass sie mit 523 gültigen Unterschriften zustande gekommen sei.
Auf Antrag des Stadtrats erklärte der Gemeinderat der
Stadt Dietikon die Initiative am 4. Juli 2024 mit 25 Ja-Stimmen zu 4
Nein-Stimmen bei 31 anwesenden Gemeinderatsmitgliedern wegen Verstosses gegen
übergeordnetes Recht für (vollumfänglich) ungültig. Der Gemeinderatsbeschluss
wurde am 11. Juli 2024 in der Limmattaler Zeitung amtlich publiziert.
II.
Einen hiergegen am 15. Juli 2024 erhobenen
Stimmrechtsrekurs von A wies der Bezirksrat Dietikon mit Beschluss vom 21. Oktober
2024 ab. Hierbei erwog er im Wesentlichen, dass nur der Teilgehalt der
Initiative betreffend die Erhaltung und Gestaltung von vorhandenen,
grossflächigen und nicht überbauten Regionen als Erholungszonen gegen den
kantonalen Richtplan verstosse und die Initiative im Übrigen mit übergeordnetem
Recht vereinbar sei. Jedoch sei der ungültige Teilgehalt das Kernanliegen der
Initianten, weshalb eine Teilgültigerklärung nicht möglich sei.
III.
Hiergegen erhob A am 4. November 2024 Beschwerde an
das Verwaltungsgericht und beantragte, der Entscheid des Bezirksrats Dietikon
vom 21. Oktober 2024 sei aufzuheben und die kommunale Volksinitiative
"Ja zu einer nachhaltigen Stadtentwicklung" sei als gültig,
eventualiter als teilgültig zu erklären.
Der Bezirksrat verzichtete am 7. November 2024 auf
Vernehmlassung. Der Gemeinderat der Stadt Dietikon beantragte am 12. November
2024, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werde.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von Beschwerden gegen
Rekursentscheide eines Bezirksrats in Stimmrechtssachen zuständig (§ 161 Abs. 1
des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 [GPR,
LS 161] in Verbindung mit §§ 41 ff. des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).
1.2
Der
Beschwerdegegner zieht in Zweifel, dass die Beschwerde rechtzeitig erhoben
wurde.
1.2.1
Die Vorinstanz versandte ihren Entscheid vom 21. Oktober 2024
gleichentags per Einschreiben an den Beschwerdeführer. Am 22. Oktober 2024
wurde ihm die Sendung zur Abholung gemeldet. Da der Beschwerdeführer die
Sendung nicht innert Frist abholte, wurde sie am 30. Oktober 2024 von der
Post an die Vorinstanz retourniert. Hierauf sandte die Vorinstanz am 31. Oktober
2024 eine Kopie des Entscheids als A-Post-Plus-Sendung an den Beschwerdeführer mit
dem Hinweis, dass der Entscheid per 30. Oktober 2024 ("letzter Tag
der Abholfrist") als zugestellt gelte und die Rechtsmittelfrist von 5
Tagen nach diesem Datum begonnen habe. Dieses Schreiben und die Kopie des
Entscheids wurden dem Beschwerdeführer am 1. November 2024 zugestellt.
Dieser erhob daraufhin am 4. November 2024 Beschwerde.
1.2.2
Da das Verwaltungsrechtspflegegesetz keine Vorschriften zu den
Zustellungsmodalitäten enthält, kommen praxisgemäss die diesbezüglichen
Vorschriften der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (ZPO,
SR 272), namentlich Art. 136 ff. ZPO, analog zur Anwendung. Für
das verwaltungsgerichtliche Beschwerdeverfahren verweist § 71 VRG
ausdrücklich auf diese Bestimmungen (VGr, 8. Februar 2024, VB.2023.00617, E. 2.3,
und 9. Juni 2021, VB.2021.00317, E. 3.2.1, und 25. Mai 2020,
VB.2019.00694, E. 3.2 Abs. 2 mit Hinweisen [und das dazu ergangene
Urteil BGr, 8. Oktober 2020, 2C_651/2020, E. 4.1]; Kaspar Plüss, in:
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 10 N. 63; vgl. auch § 86
VRG). Nach Art. 138 Abs. 1 ZPO erfolgt die Zustellung von Entscheiden
durch eingeschriebene Postsendung oder auf andere Weise gegen
Empfangsbestätigung. Trifft die Postbotin den Adressaten der Zustellung nicht
an, legt sie ihm eine Abholungseinladung in den Briefkasten. Holt dieser die
Sendung in der Folge nicht innert einer Frist von sieben Tagen auf der Post ab,
gilt die Zustellung als am siebten Tag nach dem erfolglosen Zustellungsversuch
erfolgt (sogenannte Zustellfiktion; vgl. BGE 134 V 49 E. 4 f.; Plüss,
§ 10 N. 90 ff).
1.2.3
Im vorliegenden Fall fand der erfolglose Zustellversuch am 22. Oktober
2024 statt. Die Sendung gilt damit als am 29. Oktober 2024 zugestellt. Der
letzte Tag der fünftägigen Beschwerdefrist (§ 53 VRG in Verbindung mit § 22
Abs. 1 Satz 2 VRG) fällt auf den 3. November 2024 – einen Sonntag
– und erstreckt sich auf den folgenden Werktag (vgl. § 71 VRG in
Verbindung mit Art. 142 Abs. 3 ZPO). Die am Montag, dem 4. November
2024, aufgegebene Beschwerde erweist sich nach dem Gesagten als rechtzeitig.
1.3
Da auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
2.1
Gemäss
Art. 86 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar
2005 (KV, LS 101) regelt das Gesetz die Volksrechte in der Gemeinde, wobei
es insbesondere ein Initiativrecht, ein Referendumsrecht und ein Anfragerecht
vorsieht. In Parlamentsgemeinden können Einzel- und Volksinitiativen
eingereicht werden über Gegenstände, die dem obligatorischen oder fakultativen
Referendum unterstehen (§ 147 Abs. 2 GPR). Möglich ist die kommunale
Initiative sowohl in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs als auch der allgemeinen
Anregung (§ 148 Abs. 1 GPR in Verbindung mit Art. 25 Abs. 1
KV). Für die Frage der Gültigkeit einer kommunalen Initiative verweist § 148
Abs. 2 GPR auf Art. 28 Abs. 1 KV und § 121 Abs. 2 GPR.
Danach ist eine Initiative gültig, wenn sie die Einheit der Materie wahrt,
nicht gegen übergeordnetes Recht verstösst und nicht offensichtlich
undurchführbar ist.
2.2
Für die
Beurteilung der Rechtmässigkeit einer Initiative ist deren Text nach den
anerkannten Interpretationsgrundsätzen auszulegen. Grundsätzlich ist vom
Wortlaut der Initiative auszugehen und nicht auf den subjektiven Willen der
Initianten abzustellen. Eine allfällige Begründung des Volksbegehrens und
Meinungsäusserungen der Initianten dürfen allerdings mitberücksichtigt werden.
Es ist von verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten jene zu wählen, welche
einerseits dem Sinn und Zweck der Initiative am besten entspricht und zu einem
vernünftigen Ergebnis führt und welche anderseits im Sinn der
verfassungskonformen Auslegung mit dem übergeordneten Recht von Bund und Kanton
vereinbar erscheint. Kann der Initiative ein Sinn beigemessen werden, der sie
nicht klarerweise als unzulässig erscheinen lässt, ist sie als gültig zu
erklären und der Volksabstimmung zu unterstellen (BGE 132 I 282 E. 3.1,
129 I 392 E. 2.2, 111 Ia 303 E. 4 mit Hinweisen). Bei der Beurteilung
der Gültigkeit von Volksinitiativen haben die zuständigen Organe vom Grundsatz "in
dubio pro populo" (im Zweifel zugunsten der Volksrechte) auszugehen (VGr, 31. März
2022, VB.2022.00081, E. 3.4 – 2. Oktober 2020, VB.2020.00425, E. 4.3.2
– 5. Dezember 2018, VB.2018.00612, E. 4 [je mit Hinweisen]).
2.3
Die
Volksinitiative "Ja zu einer nachhaltigen Stadtentwicklung" hat die
Form eines ausgearbeiteten Entwurfs. Während die Vorinstanz sowie der
Beschwerdegegner annahmen, dass sie auch die Einheit der Materie wahre und
durchführbar sei, verneinten sie deren Vereinbarkeit mit übergeordnetem Recht.
3.
3.1
Die
Initiative weist drei Teilgehalte auf. Der erste Teilgehalt beabsichtigt die
Schaffung einer neuen, durch den Stadtrat zu erfüllenden Aufgabe: Der erste Satz
des neu einzufügenden Art. 3 Abs. 4 der Gemeindeordnung der Stadt
Dietikon vom 13. Juni 2021 [GO, AS 100.1] sieht vor, dass der
Stadtrat zu Beginn jeder Legislatur konkrete Umsetzungsziele für die
"Umsetzung dieser Ziele" (gemeint sind die Ziele gemäss den übrigen
Absätzen von Art. 3 GO sowie die mit der Initiative neu einzufügenden
Ziele in den folgenden Sätzen von Art. 3 Abs. 4 GO) formuliert und
der Gemeinderat diese verabschiedet. Analog dazu verlangt die Initiative eine
Ergänzung des Katalogs der Aufgaben des Stadtrats in Art. 28 Abs. 1 neue
Ziff. 2 GO, wonach dieser zu Beginn jeder Legislatur zuhanden des
Gemeinderats Legislaturziele zwecks Umsetzung der in Art. 3 GO genannten
Ziele und Zweckbestimmungen zu erlassen habe.
3.1.1
Der Beschwerdegegner erachtet diesen Teilgehalt als nicht vereinbar mit
übergeordnetem Recht, da er die durch § 48 des Gemeindegesetzes vom 20. April
2015 (GG, LS 131.1) unentziehbar dem Stadtrat zugewiesene Kompetenz für
die politische Planung und Führung verletze.
3.1.2
Nach § 48 Abs. 1 GG ist der Gemeindevorstand die oberste Behörde
der Gemeinde und zuständig für die politische Planung und Führung. Unter
politischer Planung und Führung ist eine planende, zukunftsgerichtete und
gemeinwohlbezogene Oberleitung zu verstehen. Es sind die grundlegenden
Entscheidungen für einen zielgerichteten Gestaltungsprozess zu treffen. Dazu
gehört, dass übergeordnete Ziele ausgearbeitet und langfristige
Entwicklungspläne beschlossen sowie mittelfristige Planungen konkretisiert
werden (zum Ganzen Vittorio Jenni, in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni
[Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017 [Kommentar GG],
§ 48 N. 3; VGr, 2. Oktober 2020, VB.2020.00425, E. 4.3.4).
Hierbei handelt es sich um eine unübertragbare und unentziehbare Aufgabe des
Gemeindevorstands, die nicht an untergeordnete Stellen delegiert werden darf (vgl.
Jenni, § 48 N. 8; vgl. ferner Art. 28 Abs. 1 Ingress GO).
3.1.3
Die von der Volksinitiative vorgesehene Aufgabe, wonach der Stadtrat der
Stadt Dietikon künftig konkrete Umsetzungsziele zu den allgemeinen Zweck- und
Zielbestimmungen von Art. 3 GO zu formulieren hat und diese durch den
Gemeinderat zu bewilligen sind respektive der Stadtrat zuhanden des
Gemeinderats solche Ziele zu erlassen hat, ist so zu verstehen, dass der
Stadtrat frei in der Entscheidung ist, auf welche Art und Weise er die Vorgaben
der Gemeindeordnung umsetzen möchte und welche Ziele er formuliert. Er hat
jedoch anschliessend im Sinn von § 36 Abs. 1 GG Antrag an den
Gemeinderat zu stellen, damit dieser die formulierten Ziele beschliesst (vgl.
Emanuel Brügger, Kommentar GG, § 36 N. 3). Dies mag im Resultat einer
teilweisen Übertragung der Kompetenz für die Festlegung der Ziele und damit der
politischen Planung gleichkommen. Soweit diese Übertragung jedoch an den
Gemeinderat erfolgt, ist dies entgegen der Ansicht des Beschwerdegegners nicht
durch das Gemeindegesetz ausgeschlossen. Soweit diesem oder der dazugehörigen
Literatur zu entnehmen ist, dass es sich bei der politischen Planung um eine
unübertragbare Aufgabe des Gemeindevorstands handle, bezieht sich dies nur auf
die Delegation an nachgeordnete Verwaltungsstellen, das heisst beispielsweise
an Kommissionen oder Verwaltungsangestellte. Ausserdem bezieht sich die
Übertragung der Kompetenz der Zielfestlegung vorliegend nur auf einen klar abgegrenzten
Bereich (die Ziele gemäss Art. 3 GO) und verbleibt dem Stadtrat auch in
diesem Bereich bei der Ausgestaltung seiner Anträge an den Gemeinderat ein
erhebliches Ermessen.
3.1.4
Folglich ist der erste Teilgehalt der Volksinitiative "Ja zu einer
nachhaltigen Stadtentwicklung" mit übergeordnetem Recht vereinbar.
3.2
Der zweite
Teilgehalt der Initiative besteht darin, dass vorhandene grossflächige nicht
überbaute Regionen in nachhaltiger Schonung der Landschaft sowie zur Wahrung
und Förderung der Biodiversität und damit Stärkung des ökologischen Systems als
Erholungszonen zu erhalten und zu gestalten seien.
3.2.1
Ob der Initiativtext mit seiner Formulierung explizit die Erhaltung und
Gestaltung von Erholungszonen im Sinn von § 61 Abs. 1 des Planungs-
und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG, LS 700.1) fordert oder
der Begriff Erholungszonen als Überbegriff für verschiedene Zonen, die nicht
dem Siedlungsgebiet zuzurechnen sind, aufzufassen ist, ist für die Frage der
Beurteilung der Vereinbarkeit der Initiative mit höherrangigem Recht nicht von
Belang. So oder anders ist die Gemeinde in ihrer Raumplanung nicht frei,
sondern im Wesentlichen durch zahlreiche Festlegungen auf übergeordneten
Planungsstufen (wie bspw. dem kantonalen oder regionalen Richtplan)
eingeschränkt (vgl. bspw. zu Erholungszonen ausserhalb der Bauzone: § 62 Abs. 2
PBG; VGr, 16. Mai 2024, VB.2023.00322, E. 4.3). Mit anderen Worten
ist die Stadt Dietikon auch nicht völlig frei in ihrer Entscheidung, gewisse
"Regionen" als Erholungszone "zu erhalten und zu
gestalten", sondern hat sich stets im durch die übergeordnete Richtplanung
– insbesondere den regionalen Richtplan Limmattal – und die dortigen
Zuordnungen betreffend Siedlungsgebiet und Erholungsgebiet festgelegten Rahmen
zu bewegen. Immerhin ist die Stadt Dietikon jedoch bei der Erarbeitung des
regionalen Richtplans über den entsprechenden Zweckverband involviert (vgl. § 12
Abs. 1 PBG).
3.2.2
Der Initiativtext mit der Formulierung "grossflächige nicht überbaute
Regionen sind […] als Erholungszonen zu erhalten und zu gestalten" sieht
nicht explizit und zwingend vor, dass die Stadt Dietikon bei Annahme der
Initiative aktiv Änderungen an ihrer Bau- und Zonenordnung oder ihrem
kommunalen Nutzungsplan vornehmen müsste, die im Widerspruch zu übergeordneten
Planungsentscheiden stehen. Die von der Initiative beabsichtigte Änderung der
Gemeindeordnung kann vielmehr als allgemeine Leitlinie ausgelegt werden, nach
welcher die Stadt Dietikon ihre eigene Nutzungsplanung auszurichten hat, soweit
dies im Rahmen der planerischen Stufenordnung zulässig ist, und als
Aufforderung an die Behörden der Stadt, sich in übergeordneten Planungsgremien
entsprechend dieser Zielvorgabe zu engagieren. Eine solche Auslegung ist mit
übergeordnetem Recht vereinbar, womit die Initiative in ihrem zweiten
Teilgehalt für gültig zu erklären ist.
3.3
Der dritte
Teilgehalt der Initiative sieht vor, dass die Bevölkerung der Stadt Dietikon
bei 28'000 Menschen "eingependelt" werden soll und es den Behörden
bei Überschreitung dieser Bevölkerungszahl untersagt ist, bei Baubewilligungen
für jede Art von Bauten und Nutzungen eine Ausweitung der ordentlichen
Ausnützungsziffern, Ausnützungsboni und Ausnützungsverschiebungen zu gewähren.
3.3.1
Die konkrete Höhe von Ausnützungsziffern sowie die Voraussetzungen, unter
denen Ausnützungsboni oder Ausnützungsverschiebungen gewährt werden können,
sind im kommunalen Baurecht geregelt (vgl. für die Stadt Dietikon Art. 16,
17, 18, 21a und 26 der Bauordnung der Stadt Dietikon vom 19. März 1987 [BZO,
AS 710.1]). Die Gemeinden sind durch Bundesrecht angehalten, die
Siedlungsentwicklung nach innen zu lenken (vgl. Art. 1 Abs. 2 lit. a
bis
des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 [RPG, SR 700]) respektive
Massnahmen zur besseren Nutzung der brachliegenden oder ungenügend genutzten
Flächen in Bauzonen und der Möglichkeiten zur Verdichtung der Siedlungsfläche
zu treffen (Art. 3 Abs. 3 lit. a
bis
RPG).
Entsprechende Überlegungen haben in die Planung einzufliessen und sind
relevante Faktoren in entsprechenden Interessenabwägungen. Es sind jedoch
verschiedene Massnahmen denkbar, um diese Ziele zu erreichen, womit
Einschränkungen im Bereich der Ausnützungsziffern allein noch keinen Verstoss
gegen das übergeordnete Recht begründen.
3.3.2
Zu beachten ist jedoch, dass die Formulierung der Initiative keine Änderung
der kommunalen Bauordnung anstrebt. Vielmehr verlangt sie, dass die Behörden
bei der Gewährung von Baubewilligungen – mithin bei Entscheidungen über die
Rechtsanwendung im Einzelfall – zukünftig abhängig von der jeweiligen
Bevölkerungszahl selektiv einzelne Bestimmungen der Bauordnung nicht anwenden
dürfen. Hierbei handelt es sich grundsätzlich nicht um einen referendumsfähigen
Gegenstand, womit auch eine Initiative, die dies verlangt, ungültig ist (vgl. § 147
Abs. 2 GPR; vgl. Christian Schuhmacher, in: Isabelle Häner/Markus
Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung,
Zürich etc. 2007 [Kommentar KV], Art. 28 N. 28). Im Übrigen verstösst die
Initiative in diesem Teilgehalt auch gegen übergeordnetes Recht, weil eine
unterschiedliche Handhabung der in der BZO vorgesehenen Instrumente abhängig
von der aktuellen Einwohnerzahl der Stadt willkürlich (Art. 9 der Bundesverfassung
vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) und rechtsungleich (Art. 8 BV)
wäre. Die Einwohnerzahl ist ein sachfremdes Kriterium dafür, ob für ein
Bauprojekt eine Ausweitung der ordentlichen Ausnützungsziffern, Ausnützungsboni
oder Ausnützungsverschiebungen gewährt werden können. Zudem ist die zulässige
Grundstücksnutzung zwingend in der Bau- und Zonenordnung zu regeln (vgl. § 250
Abs. 1 PBG; ferner Art. 21 Abs. 1 RPG), weshalb eine die Bau-
und Zonenordnung übersteuernde Regelung in der Gemeindeordnung nicht zulässig ist.
Schliesslich sieht § 320 PBG vor, dass Anspruch auf Bewilligungserteilung
besteht, wenn ein Bauvorhaben den Vorschriften dieses Gesetzes und der
ausführenden Verfügungen entspricht. Den kommunalen Behörden verbleibt damit
kein Spielraum dafür, aufgrund einer Bestimmung in der Gemeindeordnung die
Erteilung von Baubewilligungen im Einzelfall zu verweigern, obwohl das
Bauprojekt den gesetzlichen Vorschriften entspricht.
3.3.3
Die Zielsetzung des "Einpendelns" der Einwohnerzahl der Stadt
Dietikon bei 28'000 Menschen ist aufgrund der faktischen und rechtlichen
Rahmenbedingungen offensichtlich nicht durchführbar: Die Bevölkerung der Stadt
Dietikon liegt je nach Berechnungsart bereits heute über der in der Initiative
genannten Schwelle von 28'000 Einwohnerinnen und Einwohnern. Eine Annahme der
Initiative würde faktisch ein sofortiges Einfrieren oder sogar eine Reduktion
der Einwohnerzahl zur Folge haben müssen. Hierzu fehlt es der Stadt jedoch an
zulässigen Instrumenten. Wie bereits ausgeführt, hat sie grundsätzlich
bewilligungsfähige Bauprojekte aufgrund übergeordneten Rechts zu bewilligen.
Auf Geburten und Todesfälle kann sie sodann keinen Einfluss nehmen und
Massnahmen, die einen Zuzug in die Stadt erschweren würden, stünden im
Widerspruch zur Niederlassungsfreiheit gemäss Art. 24 Abs. 1 BV,
welche es den Kantonen und Gemeinden unter anderem gebietet, jeder Schweizerin
und jedem Schweizer die Niederlassung auf ihrem Gebiet zu erlauben (BGE 148 I
97 E. 3.2.1, 135 I 233 E. 5.2, 128 I 280 E. 4.1.1; BGr, 5. August
2021, 2C_41/2021, E. 5.1).
3.4
Im
Resultat ist die Volksinitiative "Ja zu einer nachhaltigen
Stadtentwicklung" nur insofern mit übergeordnetem Recht vereinbar und
durchführbar, als sie neue Aufgaben des Stadt- und Gemeinderats sowie die
Erhaltung und Gestaltung von "grossflächige[n] nicht überbaute[n] Regionen
in nachhaltiger Schonung der Landschaft sowie zur Wahrung und Förderung der
Biodiversität und damit Stärkung des ökologischen Systems als
Erholungszonen" als allgemeine Zielvorgabe in die Gemeindeordnung der
Stadt Dietikon aufnehmen möchte.
4.
4.1
Zu klären
bleibt, ob die Initiative bezüglich des zulässigen Teilgehalts für gültig
erklärt werden kann. Eine teilweise Gültigerklärung ist nur zulässig, wenn sie
sich mit dem politischen Willen, den eine stimmberechtigte Person mit der
Unterzeichnung der Initiative ausdrückt, vereinbaren lässt. Deshalb darf eine
Initiative nur dann für teilweise gültig erklärt werden, wenn anzunehmen ist,
dass die Unterzeichnenden auch eine nur die gültigen Teile umfassende
Initiative unterzeichnet hätten; das ist zu vermuten, wenn diese Teile das
wesentliche Anliegen der Initianten umfassen und immer noch ein sinnvolles
Ganzes bilden (vgl. zum Ganzen Schuhmacher, Kommentar KV, Art. 28 N. 32;
BGE 125 I 21 E. 7b).
4.2
Die
Zielbestimmung zur Erhaltung und Gestaltung von Erholungszonen stellt sowohl
für sich allein genommen als auch zusammen mit der neuen Aufgabe des Stadtrats gemäss
erstem Teilgehalt ein sinnvolles Ganzes dar und es ist anzunehmen, dass es sich
dabei um ein wesentliches Anliegen der Initiative handelt. Zwar bringt der
Beschwerdeführer mehrfach vor, dass die Absicht der Initiative die Beschränkung
des verdichteten Bauens beschlägt, betont jedoch auch die ökologischen und
landschaftsschonenden Zielsetzungen. Es ist anzunehmen, dass die
Stimmberechtigen, welche die Initiative unterzeichneten, dies auch getan
hätten, wenn sie nur aus den mit dem übergeordneten Recht vereinbaren
Teilgehalten bestanden hätte. So geht die Initiative ohne ihren dritten
Teilgehalt (Abänderung der Bauvorschriften abhängig von der Bevölkerungszahl)
unbestrittenermassen weniger weit als mit ihm, die allgemeine Zielrichtung
bleibt jedoch die Gleiche und liegt folglich vermutungsgemäss ebenso im
Interesse der unterzeichnenden Stimmbürgerinnen und Stimmbürger.
Entsprechend kann die Initiative in ihrem mit dem
übergeordneten Recht vereinbaren und durchführbaren Gehalt für teilgültig
erklärt werden.
4.3
Zu klären
bleibt, ob der neu einzufügende Absatz 4 zu Art. 3 GO sowie die neu
einzufügende Ziffer 2 zu Art. 28 Abs. 1 GO die bisher an dieser
Stelle stehenden Normen ersetzen oder diese lediglich verschieben. Die
Initiative äussert sich hierzu nicht klar. Zielte die Initiative darauf ab, den
bestehenden Art. 3 Abs. 4 GO (betreffend die Zielsetzung der
Gemeinde, qualitativ hochwertigen und preisgünstigen Wohnraum zu schaffen sowie
städtische Grundstücke grundsätzlich im Baurecht an gemeinnützige Wohnbauträger
abzutreten, und die Aufgabe des Stadtrats, hierüber alle vier Jahre Bericht zu
erstatten) und den bestehenden Art. 28 Abs. 1 Ziff. 2 GO
(betreffend die dem Stadtrat unübertragbar zustehende Verantwortung für den
Gemeindehaushalt und für die ihm durch die eidgenössische und kantonale
Gesetzgebung oder die Behörden des Bundes, des Kantons oder des Bezirks
übertragenen Aufgaben) aufzuheben und zu ersetzen, stünde dies in keinem
vernünftigen Sachzusammenhang mit den neu einzufügenden Bestimmungen betreffend
die neuen ökologischen Zielsetzungen und der Aufgabe des Stadtrats zur
Verabschiedung von Legislaturzielen. Diesfalls wäre die Initiative wegen
Verstosses gegen den Grundsatz der Einheit der Materie für ungültig zu
erklären. Die Initiative ist jedoch mit Blick auf ihren Ingress ("Die [GO]
wird bezüglich Zweck- und Zielbestimmungen wie folgt
ergänzt
:") und
weil sich keine gegenteiligen Hinweise ergeben, so zu verstehen, dass die
fraglichen Bestimmungen zusätzlich in die Gemeindeordnung aufzunehmen sind, was
zu einer Verschiebung des bisherigen und der nachfolgenden Absätze respektive
Ziffern führt.
Aus Sicht der Einheit der Materie unproblematisch ist
schliesslich der Sachzusammenhang zwischen den zwei als gültig erklärten
Teilgehalten der Initiative: Dieser ist gegeben, da sich die neu zu schaffenden
Aufgabenkompetenzen des Stadt- und Gemeinderats klar (auch) auf die neu
einzufügenden ökologischen Zielsetzungen beziehen und deren Umsetzung dienen.
4.4
Nach dem
Gesagten ist die Volksinitiative "Ja zu einer nachhaltigen
Stadtentwicklung" teilweise für gültig zu erklären und in folgendem
Wortlaut der Stimmbevölkerung der Stadt Dietikon zur Abstimmung zu
unterbreiten:
"Die Gemeindeordnung der
Stadtgemeinde Dietikon wird bezüglich Zweck- und Zielbestimmung wie folgt
ergänzt:
Neu Art. 3 Abs. 4
Für die Umsetzung dieser Ziele
formuliert der Stadtrat und verabschiedet der Gemeinderat anfangs jeder
Legislatur konkrete Umsetzungsziele. Insbesondere sind vorhandene
grossflächige nicht überbaute Regionen
in nachhaltiger
Schonung der Landschaft sowie zur Wahrung und Förderung der Biodiversität und
damit Stärkung des ökologischen Systems als Erholungszonen zu erhalten und zu
gestalten.
Art. 28 Abs. 1 neue
Ziff. 2
Der Stadtrat erlässt zu Beginn
jeder Legislatur zuhanden des Gemeinderats Legislaturziele zwecks Umsetzung der
in Art. 3 genannten Ziele und Zweckbestimmungen."
5.
Gestützt auf § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 4 VRG sind die Kosten des vorliegenden Verfahrens auf die
Gerichtskasse zu nehmen.
Demgemäss
erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I des Entscheids
des Bezirksrats Dietikon vom 21. Oktober 2024 sowie der Beschluss des
Beschwerdegegners vom 4. Juli 2024 werden aufgehoben.
Die
kommunale Volksinitiative "Ja zu einer nachhaltigen Stadtentwicklung"
wird im Sinn der Erwägungen für teilweise gültig erklärt und ist in folgendem
Wortlaut einer Volksabstimmung zu unterstellen:
"Die Gemeindeordnung der
Stadtgemeinde Dietikon wird bezüglich Zweck- und Zielbestimmung wie folgt
ergänzt:
Neu Art. 3 Abs. 4
Für die Umsetzung dieser Ziele
formuliert der Stadtrat und verabschiedet der Gemeinderat anfangs jeder
Legislatur konkrete Umsetzungsziele. Insbesondere sind vorhandene grossflächige
nicht überbaute Regionen in nachhaltiger Schonung der Landschaft sowie zur
Wahrung und Förderung der Biodiversität und damit Stärkung des ökologischen
Systems als Erholungszonen zu erhalten und zu gestalten.
Art. 28 Abs. 1 neue
Ziff. 2
Der Stadtrat erlässt zu Beginn jeder Legislatur zuhanden
des Gemeinderats Legislaturziele zwecks Umsetzung der in Art. 3 genannten
Ziele und Zweckbestimmungen."
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      95.--
Zustellkosten,
Fr. 2'095.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
5.    Mitteilung
an:
a)    die Parteien;
b)    den Bezirksrat Dietikon.