zh_verwaltungsgericht · VB.2008.00115 · 2008-07-16 · de

Baubewilligung | Neubau Ausstellungs- und Gewerbezentrum in Volketswil: Parkplatzbewirtschaftung. Die formelle Beschwer ist nicht nur dann zu verneinen, wenn der Beschwerdeführer als Rekurrent mit seinen Anträgen durchgedrungen ist, sondern ebenso, wenn er als Rekursgegner die Rekursanträge ausdrücklich oder konkludent anerkannt hat; denn Gegenstand eines Rechtsmittelverfahrens kann nur sein, was Gegenstand des angefochtenen Entscheids war bzw. nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen (E. 1.1). Der von der Bauherrschaft akzeptierte Ansatz von Fr. 2.- für die erste Stunde ab der ersten Minute stellt eine hinreichend lenkungswirksame Gebühr dar. Es ist nicht rechtsverletzend, wenn die Vorinstanz auch für die zweite Stunde eine Mindestgebühr von Fr. 1.- festgesetzt hat. Keinen erheblichen Einfluss auf die Reduktion der Luftschadstoffemissionen dürften dagegen die von der Vorinstanz festgesetzten Mindestgebühren für die dritte und die folgenden Stunden haben (E. 2). Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 08..2.16.0 VB.2008.00115
Zurich Verwaltungsgericht 08..2.16.0 VB.2008.00115
Zurigo Verwaltungsgericht 08..2.16.0 VB.2008.00115

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2008.00115
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Geschäftsnummer:
VB.2008.00115
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 16.07.2008
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 24.03.2009 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Neubau Ausstellungs- und Gewerbezentrum in Volketswil: Parkplatzbewirtschaftung.
Die formelle Beschwer ist nicht nur dann zu verneinen, wenn der Beschwerdeführer als Rekurrent mit seinen Anträgen durchgedrungen ist, sondern ebenso, wenn er als Rekursgegner die Rekursanträge ausdrücklich oder konkludent anerkannt hat; denn Gegenstand eines Rechtsmittelverfahrens kann nur sein, was Gegenstand des angefochtenen Entscheids war bzw. nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen (E. 1.1).
Der von der Bauherrschaft akzeptierte Ansatz von Fr. 2.- für die erste Stunde ab der ersten Minute stellt eine hinreichend lenkungswirksame Gebühr dar. Es ist nicht rechtsverletzend, wenn die Vorinstanz auch für die zweite Stunde eine Mindestgebühr von Fr. 1.- festgesetzt hat. Keinen erheblichen Einfluss auf die Reduktion der Luftschadstoffemissionen dürften dagegen die von der Vorinstanz festgesetzten Mindestgebühren für die dritte und die folgenden Stunden haben (E. 2).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
FORMELLE BESCHWER
KUNDENPARKPLATZ
LEGITIMATION
LUFTREINHALTUNG
PARKIERGEBÜHREN
PARKPLATZBEWIRTSCHAFTUNG
STREITGEGENSTAND
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 27 BV
§ 338a Abs. I PBG
Art. 12 Abs. I lit. c USG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2008.00115
Entscheid
der 1. Kammer
vom
16. Juli 2008
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser
(Vorsitz)
, Abteilungspräsident Jso Schumacher, Verwaltungsrichter
Robert Wolf,
Gerichtssekretärin
Tanja Pekeljevic.
In Sachen
A AG,
vertreten durch
RA B,
Beschwerdeführerin
,
gegen
C, vertreten durch RA D,
Beschwerdegegner
,
und
Gemeinderat Volketswil,
vertreten durch
RA E,
Mitbeteiligter
,
betreffend Baubewilligung,
hat sich ergeben:
I.
Am 12. Juni 2007 erteilte der Gemeinderat Volketswil
der A AG die Bewilligung für das Ausstellungs- und Gewerbezentrum "F"
auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 an der L-Strasse in Volketswil.
II.
Den hiergegen von C erhobenen Rekurs hiess die Baurekurskommission
III am 20. Februar 2008 teilweise gut und ergänzte die Baubewilligung mit
folgender Nebenbestimmung:
"Für alle Kundenparkplätze ist ab
der ersten Minute eine Gebühr in der Höhe von Fr. 2.--, degressiv nach Ablauf
der ersten Stunde bis auf mindestens Fr. 1.-- pro Stunde, unter vollständigem
Verzicht auf  Gratisabstellplätze und unter gänzlichem Verbot jeder
Rückerstattung von Gebühren zu erheben.
Die
Gebührenpflicht ist mit geeigneten Mitteln sicherzustellen, die mindestens den
gleichen Effekt wie die übliche Einrichtung einer zentralen Kassierstation in
Kombination mit einer Schrankenanlage bei der Einfahrt und der Ausfahrt
aufweisen."
III.
Mit Beschwerde vom 25. März 2008 liess die A AG dem
Verwaltungsgericht beantragen, den Rekursentscheid unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen insoweit aufzuheben, als auch für die Zeit nach der ersten
Stunde eine Gebühr von mindestens Fr. 1.- pro Stunde verlangt werde und die
Einrichtung für die Kontrolle der Gebührenpflicht mindestens den gleichen Effekt
wie die übliche Einrichtung einer zentralen Kassierstation in Kombination mit
einer Schrankenanlage bei der Einfahrt und der Ausfahrt aufzuweisen habe.
Die Vorinstanz schloss am 29. April 2008 auf
Abweisung der Beschwerde. Der Beschwerdegegner liess am 30. Mai 2008
Nichteintreten auf die Beschwerde, eventuell Abweisung beantragen, je unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen. Der mitbeteiligte Gemeinderat Volketswil
liess sich nicht vernehmen.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Der Beschwerdegegner beantragt in erster Linie, auf die
Beschwerde nicht einzutreten, da die Beschwerdeführerin neue Anträge stelle,
was im Beschwerdeverfahren nur in hier nicht zutreffenden Ausnahmefällen
zulässig sei.
1.1
Gemäss § 338a
Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 ist zum
Rekurs und zur Beschwerde in baurechtlichen Streitigkeiten berechtigt, wer
durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse
an ihrer Aufhebung oder Änderung hat. Das setzt voraus, dass der
Beschwerdeführer durch den angefochtenen Entscheid formell beschwert ist
(Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21
N. 27, auch zum Folgenden). Dieses Erfordernis ist erfüllt, wenn der Beschwerdeführer
im Verfahren vor der Vorinstanz mit seinen Anträgen nicht oder nicht
vollständig durchgedrungen ist. Die formelle Beschwer ist nicht nur dann zu
verneinen, wenn der Beschwerdeführer als Rekurrent mit seinen Anträgen
durchgedrungen ist, sondern ebenso, wenn er als Rekursgegner die Rekursanträge
ausdrücklich oder konkludent anerkannt hat; denn Gegenstand eines
Rechtsmittelverfahrens kann nur sein, was Gegenstand des angefochtenen Entscheids
war bzw. nach richtiger Gesetzesanwendung hätte sein sollen (vgl. RB 1983
Nr. 5). Andernfalls müsste sich die Beschwerdeinstanz erstmals mit
Anträgen befassen, mit denen sich die Rekursinstanz zulässigerweise nicht
auseinander gesetzt hat, was dem Grundsatz widerspricht, dass der Streitgegenstand
beim Durchlaufen des funktionellen Instanzenzugs nicht erweitert werden kann (vgl.
Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 3).
1.2
Im
Rekursverfahren stellte der Rekurrent und heutige Beschwerdegegner den Antrag,
die Baubewilligung wie folgt zu ergänzen:
1.1
Alle
Kundenparkplätze sind im Hinblick auf eine Verkehrsumlagerung auf öffentliche
Verkehrsmittel lenkungswirksam zu bewirtschaften (Gebührenpflicht, degressiv ab
der ersten Minute; keine Gratisparkplätze).
1.2 Die Mindestgebühr
pro Stunde beträgt ab der ersten Minute Fr. 2.00;
1.3 Jede Rückerstattung
der Gebühren ist verboten;
1.4 Die
Gebührenpflicht ist mit geeigneten technischen und organisatorischen Mitteln
sicherzustellen (mindestens mit dem gleichen Effekt wie die übliche Einrichtung
einer zentralen Kassierstation in Kombination mit einer Schrankenanlage bei der
Einfahrt und Ausfahrt).
1.5 Für die
Beschäftigtenparkplätze sind Parkplatzgebühren vom mindestens Fr. 6.00 pro
Kalendertag zu erheben. Ziffer 1.3 und 1.4 gelten analog.
Mit Eingabe vom 6. September 2007 beantragte die
private Rekursgegnerin und heutige Beschwerdeführerin, der Rekursantrag Ziffer
1.2 sei in der Weise zu präzisieren, dass der Betrag von Fr. 2.-/h nur für die
erste Stunde gelte und Antrag 1.5 sei abzuweisen. Der Gemeinderat Volketswil
stellte am 11. September 2007 den nämlichen Antrag, allerdings mit der
Präzisierung, dass für jede weitere Stunde (nach der ersten) die Gebühr für die
Kundenparkplätze nach einem degressiven Tarif zu berechnen sei; in der
Begründung macht der Gemeinderat überdies geltend, die Regelung in Dispositiv
Ziffer 1.5 und 1.6 der Baubewilligung, wonach vor Bezug der Nachweis unter
anderem über die Einhaltung der Luftreinhalteverordnung bzw. nach
Inbetriebnahme die periodisch zu erhebenden Angaben zur Kontrolle einzureichen
seien, sei ausreichend; das konkrete Konzept für die Parkraumbewirtschaftung,
wie es die kantonale Koordinationsstelle für Umweltschutz (KofU) im Rahmen der
Beurteilung des Umweltverträglichkeitsberichts vorgeschlagen habe, brauche
nicht bereits mit der Baubewilligung festgesetzt zu werden.
Die Vorinstanz verwarf die Auffassung des Gemeinderats
Volketswil, dass die Festsetzung des Bewirtschaftungskonzepts von der
Baubewilligung abgespalten werden könne. Sodann hielt sie fest, dass die
Rekursanträge widersprüchlich seien; sie seien von den Rekursgegnern aber
richtigerweise und seitens des Rekurrenten unwidersprochen so verstanden worden,
dass eine Gebühr von Fr. 2.- für die erste Stunde und degressive Ansätze ab der
zweiten Stunde festzusetzen seien. Auch der Antrag der KofU könne richtigerweise
nur so verstanden werden, dass ab der ersten Minute eine degressive Gebühr erhoben
werden müsse; über die Höhe dieser Gebühr äussere sich die KofU nicht, doch sei
aufgrund der Rechtsprechung davon auszugehen, dass mit der Degression der Ansatz
von Fr. 1.-/Stunde nicht unterschritten werden dürfe. Aufgrund dieser Vorgaben,
nämlich der Parteistandpunkte, der KofU-Beurteilung und der Rechtsprechung, sei
eine Parkplatzgebühr für alle Kundenparkplätze von Fr. 2.- ab der ersten
Minute, degressiv nach Ablauf der ersten Stunde, unter vollständigem Verzicht
auf Gratisabstellplätze und unter Verbot jeder Rückerstattung von Gebühren
festzusetzen, wobei mit der Degression der Betrag von Fr. 1.-/Stunde nicht unterschritten
werden dürfe. Sodann sei im Sinn des unbestrittenen Rekursantrags 1.4 die Einhaltung
der Gebührenpflicht mit geeigneten Mitteln sicherzustellen. Abzuweisen sei
dagegen Antrag 1.5 betreffend Gebührenpflicht für Beschäftigtenparkplätze.
1.3
Wie sich
aufgrund der Gegenüberstellung der Rechtsbegehren ergibt, waren im Rekursverfahren
unumstritten die lenkungswirksame Gebührenpflicht als solche, die Mindestgebühr
von Fr. 2.- für die erste Stunde ab der ersten Minute, die degressive Ausgestaltung
des Tarifs, das Verbot von Gratisparkplätzen und der Rückerstattung von
Gebühren sowie die Durchsetzung der Gebührenpflicht mit geeigneten technischen
und organisatorischen Mitteln (mindestens mit dem gleichen Effekt wie die
übliche Einrichtung einer zentralen Kassierstation in Kombination mit einer
Schrankenanlage bei der Ein- und Ausfahrt).
Mit der seitens des Beschwerdeführers im Rekursverfahren
unbestritten gebliebenen Frage der Durchsetzung der Gebührenplicht gemäss
Rekursantrag 1.4 hat sich deshalb die Vorinstanz inhaltlich zulässigerweise
nicht befasst, sondern sie hat insofern lediglich die Baubewilligung mit einer
Nebenbestimmung im Sinn des unbestritten gebliebenen Antrags ergänzt. Die
Ergänzung der Baubewilligung bezüglich der Durchsetzung der Gebührenpflicht
kann deshalb nicht zum Gegenstand des Beschwerdeverfahrens gemacht werden,
weshalb insoweit auf die Beschwerde nicht einzutreten ist.
Anders verhält es sich mit dem weiteren Beschwerdeantrag,
wonach der Rekursentscheid insoweit aufzuheben sei, als auch für die Zeit nach
der ersten Stunde eine Gebühr von mindestens Fr. 1.- pro Stunde zu verlangen
ist. Wenn die Beschwerdeführerin im Rekursverfahren den Grundsatz
lenkungswirksamer Gebühren und das Verbot von Gratisparkplätzen sowie neben der
Mindestgebühr von Fr. 2.- für die erste Stunde ab der ersten Minute die
degressive Ausgestaltung des Tarifs akzeptiert hat, so bedeutet dies nicht,
dass sie damit einen Mindesttarif von Fr. 1.- für alle weiteren Stunden
akzeptiert hat. Davon ist zu Recht auch die Vorinstanz ausgegangen, welche die
Mindestgebühr von Fr. 1.- ab der zweiten Stunde nicht aufgrund
übereinstimmender Parteianträge, sondern gestützt auf Präjudizien der
Baurekurskommissionen und des Verwaltungsgerichts festgesetzt hat (vgl.
Rekursentscheid E. 4.2.3). Dem Grundsatz lenkungswirksamer Gebühren und
dem Verbot von Gratisparkplätzen ist bereits dann Rechnung getragen, wenn für
jede Parkplatzbenützung insgesamt eine hinreichend hohe Gebühr erhoben wird,
und die Tarifgestaltung ist auch dann degressiv, wenn die Gebührenansätze bei
längerer Benützung den Betrag von Fr. 1.-/Stunde unterschreiten oder nach
mehreren Stunden Null erreichen.
2.
Gegen die Verpflichtung zur Erhebung einer Mindestgebühr
von Fr. 1.-/Stunde ab der zweiten Stunde macht die Beschwerdeführerin geltend,
entscheidend sei die Erhebung eines genügend hohen "Eintrittspreises",
was hier mit Fr. 2.-/Stunde ab der ersten Minute für die erste Stunde
gewährleistet sei. Sei das Fahrzeug einmal eingeparkt, sei es aus umweltrechtlicher
Sicht belanglos, wie lange es dort verweile, weshalb sich die Verpflichtung zu
einer Mindestgebühr für die folgenden Stunden nicht rechtfertige.
Der Beschwerdegegner hält dem entgegen, dass die
Lenkungswirksamkeit nicht allein von der bei jeder Benutzung zu bezahlenden
"Eintrittsgebühr" abhängig sei, sondern vor allem durch den
Gesamtpreis der Parkierung beeinflusst werde. Bei Gesamtkosten von Fr. 2.-
wäre das Parkieren immer noch billiger als ein Lokalnetz- oder
Kurzstreckenbillett des Verkehrsverbunds, dessen Preis das Verwaltungsgericht
als Referenzwert herangezogen habe.
2.1
2.1.1
Die
Vorinstanz und die Parteien gehen in Übereinstimmung mit der in BGE 125 II 129
begründeten bundesgerichtlichen Rechtsprechung zutreffend davon aus, dass als Betriebsvorschrift
im Sinn von Art. 12 Abs. 1 lit. c
des
Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (
USG) für die
Kundenparkplätze eines Einkaufszentrums die Erhebung von Parkierungsgebühren
verfügt werden kann. Da es sich nicht um eine öffentliche Abgabe handelt,
sondern die Verpflichtung zur Gebührenerhebung ausschliesslich das Verhältnis zwischen
dem Anlagebetreiber und den Nutzern beschlägt, gelten nicht dieselben strengen
Anforderungen an die gesetzliche Grundlage wie bei öffentlichen Abgaben (BGE
125 II 129 E. 8d).
2.1.2
Nach der zur Höhe der Parkierungsgebühren
entwickelten Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts (VGr, 7. November
2007, BEZ 2007 Nr. 48; VGr, 26. Januar 2005, VB.2004.00361 und 00370, E. 7.1,
www.vgrzh.ch, auszugsweise publiziert in BEZ 2005 Nr. 18) wird der
auch bei der Bestimmung der Gebührenhöhe bestehende Ermessensspielraum der
Gemeinde nach unten grundsätzlich dadurch begrenzt, dass die Gebühr ihrer Höhe
nach geeignet sein muss, um zu einer Verminderung der Fahrtenzahl und damit zum
Ziel einer geringeren Luftbelastung beizutragen. Ob dies zutrifft, ist im Zusammenhang
mit den übrigen Massnahmen zur Emissionsbegrenzung, das heisst insbesondere mit
der Erschliessung durch den öffentlichen Verkehr und der Begrenzung der Parkplatzzahl,
zu beurteilen. Was die obere Grenze des Ermessenspielraums betrifft, gilt zwar,
dass verschärfte Emissionsbegrenzungen grundsätzlich unabhängig von ihrer
wirtschaftlichen Zumutbarkeit angeordnet werden können; gleichwohl muss ein
angemessenes Verhältnis zwischen dem Nutzen der Massnahme und der Schwere der
damit verbundenen Nachteile bestehen, das heisst hier vor allem zu den
Umsatzeinbussen, die dadurch entstehen können, dass Kunden Einkaufszentren mit
günstigeren oder gebührenfreien Parkmöglichkeiten aufsuchen (BGE 125 II 129 E. 9d).
Zusätzlich ist in diesem Zusammenhang der Grundsatz der Gleichbehandlung der
Gewerbetreibenden (Art. 27 BV) zu beachten. Dieser gilt zwar nicht absolut
und schliesst nicht aus, aus Gründen des Umweltschutzes bestimmte umweltverträgliche
Verfahren oder Produkte zu begünstigen; zu vermeiden sind aber spürbare Wettbewerbsverzerrungen,
was eine Interessenabwägung impliziert (BGE 125 II 129 E. 10b, auch zum
Folgenden). Insbesondere widerspricht es dem Grundsatz der Lastengleichheit,
Verschärfungen der Emissionsbegrenzungen allein bei neuen Anlagen anzuordnen
und bestehende davon auszunehmen. Da grundsätzlich wenig dagegen spricht, die
Bewirtschaftungspflicht, wo dies aus lufthygienischen Gründen erforderlich
scheint, im Rahmen des Massnahmenplans auch auf bestehende Anlagen auszudehnen,
kann gemäss Bundesgericht die unterschiedliche Behandlung von bestehenden und
neuen Anlagen auf die Dauer nicht hingenommen werden. Wegen dieser
unterschiedlichen Behandlung und weil die von höheren Gebühren erwartete
Reduktion der Fahrleistung ohnehin nur bei einer flächendeckenden Einführung der
Parkplatzbewirtschaftung eintritt (ASTRA/SVI [Hrsg.], "Parkplatzbewirtschaftung
bei ‚publikumsintensiven Einrichtungen’ – Auswirkungsanalyse", Januar 2002,
S. 141, im Folgenden "Parkplatzbewirtschaftung"), lässt sich nach
der bisherigen Rechtsprechung eine Gebühr von mindestens Fr. 2.-/Stunde, wie
sie gemäss der Studie (S. 9, 141) unter dem Gesichtswinkel der
Lenkungswirksamkeit erforderlich wäre, ohne entsprechende gesetzliche Grundlage
im Einzelfall nicht durchsetzen. Dagegen hat das Verwaltungsgericht eine
Gebührenbefreiung bei Verlassen des Parkhauses innerhalb der ersten 15 Minuten
als unzulässig beurteilt, weil dadurch Anreize geschaffen würden, die der
angestrebten Verkehrsumlagerung zuwiderliefen sowie zu einer kürzeren
Aufenthaltsdauer und entsprechend einer höheren Umschlagshäufigkeit pro
Parkplatz führten (VGr, 7. November 2007, BEZ 2007 Nr. 48).
2.2
Der von
der Bauherrschaft akzeptierte Ansatz von Fr. 2.- für die erste Stunde ab der
ersten Minute stellt gemäss der Studie "Parkplatzbewirtschaftung"
eine hinreichend lenkungswirksame Gebühr dar; davon geht auch die vorstehend
wiedergegebene Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts aus. Entgegen der
Darstellung des Beschwerdegegners trifft es nicht zu, dass wissenschaftliche
Erkenntnisse "eigentlich" eine Parkierungsgebühr von Fr. 4.-/Stunde
nahe legen, sondern kommt die Studie "Parkplatzbewirtschaftung" zum
Schluss, dass eine Gebühr von Fr. 2.-/Stunde gegenüber dem Ansatz von Fr. 4.-/Stunde
nur eine um 20 % reduzierte Wirksamkeit, dafür aber gleichzeitig eine hohe
Akzeptanz erreiche ("Parkplatzbewirtschaftung", S. 141). Ohnehin
ist darauf hinzuweisen, dass die wissenschaftlichen Erkenntnisse bezüglich der
Verkehrserzeugung von publikumsintensiven Einrichtungen und über die
Wirksamkeit von lenkenden Massnahmen noch immer lückenhaft sind (vgl. ASTRA/SVI
[Hrsg.], "Publikumsintensive Einrichtungen PE: Planungsgrundlagen und
Gesetzmässigkeiten", Dezember 2005, S. 11, im Folgenden "Planungsgrundlagen")
und dass die prognostizierten Auswirkungen auf die Luftschadstoffemissionen
ohnehin von der Annahme ausgehen, dass die Parkplatzbewirtschaftung flächendeckend
eingeführt würde, was jedoch wegen der zahlreichen bestehenden Anlagen heute
noch nicht zutrifft.
Welche Lenkungswirksamkeit dem Gebührenansatz für die Zeit
nach Ablauf der ersten Stunde zukommt, dürfte wesentlich davon abhängen, mit
welcher Aufenthaltsdauer der Benutzer rechnet, wenn er die Fahrt zur
publikumsintensiven Einrichtung (Einkaufszentrum, Fachmarkt, Kino etc.)
unternimmt. Rechnet die Mehrheit der Nutzer von vornherein mit einer Aufenthaltsdauer
unter einer Stunde, erscheint der Gebührenansatz für die Folgezeit zunächst von
geringer Bedeutung für die Lenkungswirksamkeit. Allerdings kann ein zu tiefer
Ansatz für die Folgezeit dazu führen, dass die Anlage auch für Nutzer attraktiv
wird, die ihr Fahrzeug für längere Zeit abstellen wollen, was ebenfalls zu
zusätzlichem Verkehr führen kann. Dieser mögliche Zusatzverkehr dürfte aber
weit gehend dadurch neutralisiert werden, dass die entsprechenden Parkplätze
nicht mehr für Kurzzeitparkierer zur Verfügung stehen. Zudem dürfte gerade bei
Einkaufszentren auch der Betreiber der Anlage nicht an Langzeitparkierern
interessiert sein, sondern daran, dass die zahlenmässig begrenzten Parkplätze
möglichst vielen Kunden zur Verfügung stehen und damit einen hohen Umsatz
generieren. Das ist denn auch der Grund dafür, dass regelmässig eine degressiv
ausgestaltete Gebühr vorgeschrieben wird, da andernfalls der Betreiber mit progressiven
Gebühren für möglichst viele Kurzparkierer und damit ein relativ höheres Verkehrsaufkommen
sorgen könnte.
Wie die Studie "Planungsgrundlagen" (S. 89)
zeigt, liegt bezüglich der Aufenthaltsdauer in publikumsintensiven
Einrichtungen wenig Datenmaterial vor. In peripher gelegenen Einrichtungen, wie
sie das geplante Zentrum darstellt, wird bei Fachmärkten mit einer durchschnittlichen
Aufenthaltsdauer von 46 Minuten und bei Mischformen von Einkaufszentren und
Fachmärkten mit einer solchen von 48 Minuten gerechnet; bei diesem zweiten Typ
bleiben nur etwa 13 % der Kunden länger als eine Stunde und nur ca. 7 %
länger als zwei Stunden.
2.3
Im Lichte
dieser Überlegungen ist es jedenfalls nicht rechtsverletzend, wenn die Vorinstanz
auch für die zweite Stunde eine Mindestgebühr von Fr. 1.- festgesetzt hat. Für die
etwa 13 % der Kunden, die mit einer Aufenthaltsdauer von mehr als einer
Stunde rechnen, dürfte damit die Lenkungswirksamkeit verstärkt werden, ohne
dass die Akzeptanz abzunehmen braucht. Mit der Mindestgebühr von Fr. 1.- auch
für die zweite Stunde wird der zusätzlichen Attraktivität entgegengewirkt,
welche sich daraus ergeben kann, dass die Benützer ohne Zusatzkosten auch
Besorgungen erledigen können, für die sie mit mehr als einer Stunde rechnen
müssen. Dass damit bereits die "Parkplatzrotation angekurbelt" wird,
wie die Beschwerdeführerin befürchtet, erscheint angesichts der relativ starken
Tarifreduktion von zwei auf einen Franken als wenig wahrscheinlich.
Keinen erheblichen Einfluss auf die Reduktion der
Luftschadstoffemissionen dürften dagegen die von der Vorinstanz festgesetzten
Mindestgebühren für die dritte und die folgenden Stunden haben. Abgesehen
davon, dass laut den bisherigen Erkenntnissen nur ca. 7 % der Kunden den
Parkplatz länger als zwei Stunden belegen, was die Wirksamkeit einer diesbezüglichen
Lenkungsmassnahme von vornherein als begrenzt erscheinen lässt, stehen die
länger belegten Parkplätze den Kurzzeitparkierern nicht zur Verfügung, was die
Zahl möglicher Fahrten und damit die Schadstoffemissionen insgesamt vermindert.
Und schliesslich ist nicht anzunehmen, dass der Anlagebetreiber die Parkplätze
ab der dritten Stunde gratis zur Verfügung stellt, da sie dann für
Langzeitparkierer attraktiv werden und ihre Funktion als Kundenparkplätze
gefährdet ist.
2.4
Auch
Betriebsvorschriften im Sinn von Art. 12 Abs. 1 lit. c USG stellen
öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkungen dar, die auf einer gesetzlichen
Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein
müssen. Bezüglich des Grundsatzes, dass Kundenparkplätze in dem Sinne
gebührenpflichtig sein müssen, dass pro Benützung eine lenkungswirksame Gebühr
erhoben werden muss, welche nicht zurückerstattet werden darf, sind diese
Voraussetzungen ohne weiteres erfüllt. Dasselbe gilt für die hier nicht
streitige Gebühr von Fr. 2.- für die erste Stunde, welche ab der ersten Minute
zu erheben ist; zu präzisieren ist dabei, dass diese Gebühr nur wirksam ist,
wenn sie – wie dies auch üblich ist – für die angebrochene Stunde gilt und
nicht pro rata erhoben wird. Von einer hinreichenden Lenkungswirksamkeit und
damit der Geeignetheit der Gebühr zur Verwirklichung des im öffentlichen
Interesse angestrebten Zwecks ist auf Grund der erwähnten wissenschaftlichen
Untersuchungen auch bei der Mindestgebühr von Fr. 1.- für die zweite angebrochene
Stunde auszugehen. Im heutigen Zeitpunkt nicht genügend gesichert und auch
wenig plausibel ist dagegen, dass auch die Mindestgebühr ab der dritten Stunde
einen Beitrag zur Reduktion der Luftschadstoffemissionen zu leisten vermag. Mangels
hinreichend nachgewiesener Eignung zur Erreichung des angestrebten Zwecks
erweist sich daher die Verpflichtung zu einer Mindestgebühr als unverhältnismässig.
Das gilt auch insofern, als für Nutzer, die wie Hotelgäste oder Sitzungs- oder
Seminarteilnehmende, den Parkplatz für längere Zeit beanspruchen, mit einer
Mindestgebühr von Fr. 1.-/Stunde auch für die Zeit nach der zweiten Stunde eine
Gesamtbelastung entstehen würde, die spürbare Wettbewerbsverzerrungen zur Folge
hätte, welche sich unter dem Gesichtswinkel der Gleichbehandlung der Gewerbetreibenden
nicht mehr rechtfertigen lassen (vgl. vorn E. 2.1.2).
Anzumerken ist schliesslich, dass das Verbot der
Rückerstattung nur insoweit gilt, als es sich um gestützt auf Art. 12 Abs. 1
lit. c USG vorgeschriebene Gebühren handelt. Erhebt der Betreiber zur
Nachfragelenkung auch Gebühren ab der dritten Stunde, so kann er diese
zurückerstatten, wenn ihm dies hinsichtlich einzelner Nutzerkategorien einer
kombinierten Anlage als zweckmässig erscheint.
3.
3.1
Zusammenfassend ergibt sich, dass die
Beschwerde, soweit darauf einzutreten ist, teil
weise
gutzuheissen ist. Demgemäss ist die Nebenbestimmung gemäss Dispositiv Ziffer I
des Rekursentscheids neu wie folgt zu fassen:
"Für alle Kundenparkplätze ist ab der ersten Minute
eine mit zunehmender Parkierungsdauer degressiv verlaufende Gebühr zu erheben.
Für die erste angebrochene Stunde hat die Gebühr mindestens Fr. 2.- und für die
zweite angebrochene Stunde mindestens Fr. 1.- zu betragen. Die Rückerstattung
dieser Mindestgebühren ist nicht zulässig."
3.2
Bei
diesem Ausgang sind die Gerichtskosten zu 3/4 dem Beschwerdeführer und zu 1/4
dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 VRG). Der Beschwerdeführer ist überdies zu einer reduzierten Parteientschädigung
von Fr. 1'000.- an den Beschwerdegegner zu verpflichten (§ 17 Abs. 2
lit. a VRG).
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    Die Beschwerde wird, soweit darauf eingetreten
wird, teilweise gutgeheissen. Dem
gemäss wird
die Nebenbestimmung gemäss Dispositiv Ziffer I des Rekursentscheids
neu wie folgt gefasst:
"Für alle Kundenparkplätze ist ab der ersten Minute
eine mit zunehmender Parkierungsdauer degressiv verlaufende Gebühr zu erheben.
Für die erste angebrochene Stunde hat die Gebühr mindestens Fr. 2.- und für die
zweite angebrochene Stunde mindestens Fr. 1.- zu betragen. Die Rückerstattung
dieser Mindestgebühren ist nicht zulässig."
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.            5'000.-;           die übrigen Kosten betragen:
Fr.            5'090.--           Zustellungskosten,
Fr.            5'090.--           Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden zu 3/4 dem Beschwerdeführer und zu 1/4 dem Beschwerdegegner
auferlegt.
4.    Der
Beschwerdeführer wird zu einer Parteientschädigung von Fr. 1'000.- an den Beschwerdegegner
verpflichtet, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft des Entscheids.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000
Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …